Högsta domstolen

Startbeskedet i Barkarby (NJA 2024 s. 549)

Domstol: Högsta domstolen
Avgörandedatum: 2024-07-10
Målnummer: T 2169-23
Löpnummer: NJA 2024:43

Sökord Startbesked · Slutbesked · Bygglov · Rättskraft

Plan- och bygglagen. Att byggnadsnämnden genom ett startbesked bedömt att vissa tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas utgör inte hinder mot att nämnden vägrar slutbesked. Det gäller även om det inte finns någon tydlig avvikelse från underlaget i startbeskedet.

Miljö- och bygglovsnämnden i Järfälla kommun beslutade den 22 september 2020 att neka Ikano Bostadsutveckling AB slutbesked för flerbostadshus på fastigheten B 2:47, B 2:48 och B 2:49 på grund av brister i brandskyddet gällande utrymning i händelse av brand.

Ikano överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län som i beslut den 15 februari 2021 upphävde nämndens beslut och återförvisade målet till nämnden för fortsatt handläggning. I motiveringen för beslutet anförde länsstyrelsen bl.a. att de brister som nämnden angett, vilka avsåg möjligheten för räddningstjänstens höjdfordon att nå byggnadens innergård för räddningsinsatser i händelse av brand, inte kunde hänföras till någon avvikelse i det meddelade lovet, startbeskedet eller kontrollplanen. De av nämnden anförda bristerna kunde svårligen åtgärdas av klaganden själv utan att avsteg från det beviljade lovet gjordes. Enligt länsstyrelsen var nämndens beslut om att avslå ansökan om slutbesked därför inte lagligen grundat.

Miljö- och bygglovsnämnden i Järfälla kommun överklagade länsstyrelsens beslut vid Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen. Nämnden yrkade att domstolen skulle undanröja länsstyrelsens beslut och fastställa nämndens beslut att neka slutbesked.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Katarina Winiarski Dol, ordförande, och tekniska rådet Jonas T Sandelius) anförde i dom den 8 oktober 2021 följande.

Till stöd för sin talan har nämnden anfört i huvudsak följande.

Byggnadens utformning och placering har prövats och fastslagits vid bygglovsansökan. Utformningen av byggnaden har projekterats parallellt med brandskyddsbeskrivningen. Nämnden har prövat utformningskraven i bygglovet avseende bland annat framkomlighet inom fastigheten och har inte kunnat anta att någon avvikelse behövs. Byggnadens brandskydd prövas inte i bygglovet. Om byggherren väljer att använda en typ av trapphus som innebär att trappan inte utgör egen brandcell kan det innebära att byggherren blir beroende av utrymning med hjälp av brandförsvaret. Byggherren har att tillse att räddningstjänstens fordon kan svänga in till byggnaden/kvarteret och ansvarar för att erhålla tillstånd och servitut som behövs för att ta i anspråk allmän platsmark som behövs för att klara framkomlighet för räddningsfordon. Nämnden har i protokollet från tekniskt samråd upplyst Ikano om att denne har det yttersta ansvaret för att nödvändiga tillstånd finns från berörda myndigheter.

Det har ifrågasatts varför nämnden har gett interimistiskt slutbesked istället för att neka slutbesked. Det är mer regel än undantag att större byggprojekt får flera etappvisa slutbesked samt interimistiska slutbesked för att klara etappvis inflyttning i bygganden. Ikano redovisade en provisorisk lösning som nämnden kunde godkänna. Den provisoriska lösningen innebar att brandkåren, genom att ta i anspråk ett antal parkeringsplatser längs gatan, kunde svänga in i bostadskvarteret. För det fall en provisorisk lösning inte hade presenterats hade slutbesked inte utfärdats. Eftersom byggherren redovisade en acceptabel lösning som utformades i samsyn med Brandkåren Attunda saknade nämnden fog att neka interimistiskt slutbesked.

I och med det interimistiska slutbeskedet har byggherren en viss tid på sig att avhjälpa bristen för att det slutgiltiga slutbeskedet ska kunna meddelas. Ikano har inte avhjälpt bristen eftersom den provisoriska lösningen alltjämt används. När den lösningen upphör finns inte längre fog att bevilja varken interimistiskt slutbesked eller slutbesked.

Ikano har inte meddelat några avvikelser eller avsteg. Bristen med framkomlighet för räddningsfordon uppdagades av brandkåren Attunda under genomförandetiden, det vill säga efter att startbesked meddelats.

Om nämnden skulle utfärda ett slutbesked nu skulle nämnden med det mena att alla kraven är uppfyllda. Nämnden anser inte att alla krav är uppfyllda och kan därmed inte utfärda slutbesked. Frågan är av principiell vikt. Ett klargörande av vem som bär ansvaret när en projektering i slutskedet visar sig innebära att brandskyddet anses otillfredsställande efterfrågas. Om kommunen inte kan ingripa i samband med slutbeskedet skulle det kunna få förödande konsekvenser som äventyrar människors liv.

Nämnden har beretts tillfälle att yttra sig i frågan om sin rätt att överklaga länsstyrelsens beslut. Mark- och miljödomstolen har bedömt att nämnden har klagorätt i målet.

En förutsättning för att nämnden med ett slutbesked ska kunna godkänna åtgärder för vilka startbesked lämnats är att de krav som gäller för åtgärderna i kontrollplanen och startbeskedet är uppfyllda. Nämnden har motiverat sitt beslut att neka slutbesked med att Ikano inte har följt projekterade brandskyddshandlingar; det har först i efterhand framkommit att det kan komma att krävas att räddningstjänstens fordon behöver ta ett eller två omtag för att komma in på fastigheten. Vidare har nämnden anfört att Ikano inte har anmält att det finns avvikelser eller avsteg att ta hänsyn till i startbeskedet.

Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.

Byggnadens utformning och placering har prövats och fastslagits vid ansökan om bygglov. Av utredningen i målet framkommer att inga avvikelser från det beviljade bygglovet har gjorts. Startbeskedet kan inte uppfattas på annat sätt än att nämnden godtagit byggnadens utformning och placering.

Länsstyrelsen har ansett att brister i framkomligheten för räddningstjänstens fordon är hänförliga till bland annat utformning och placering av den aktuella byggnaden, det s.k. miljöhuset. Nämnden har i sitt överklagande uppgett att nämnden instämmer i den bedömningen, men anser trots detta att det inte har varit möjligt att förutse vilken typ av trapphuslösning som Ikano önskar använda.

I likhet med länsstyrelsen anser mark- och miljödomstolen att det saknas grund för att neka slutbesked i ärendet eftersom de anförda bristerna inte kan hänföras till någon avvikelse i det meddelade lovet, startbeskedet eller kontrollplanen. Mark- och miljödomstolen anser att miljöhusets placering är prövad i bygglovet och att nämnden hade kunnat utgå från att Ikano skulle kunna komma att använda sig av en trapphuslösning som skulle innebära att räddningstjänstens fordon behöver kunna nå innergården. Domstolen delar därför länsstyrelsens bedömning att nämnden inte haft fog för att på de av nämnden anförda skälen neka Ikano slutbesked. Nämndens överklagande ska därför avslås.

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Miljö- och bygglovsnämnden i Järfälla kommun överklagade i Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att mark- och miljödomstolens dom skulle ändras och nämndens beslut att vägra slutbesked skulle fastställas.

Ikano Bostadsutveckling AB motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Henrik Löv, Margaretha Gistorp, referent, och Li Brismo samt tekniska rådet Mats Kager) anförde i dom den 8 mars 2023 följande.

Nämnden beviljade Ikano Bostadsutveckling AB (bolaget) bygglov år 2016 för nybyggnation av ett antal flerbostadshus på de aktuella fastigheterna. Samma år gav nämnden startbesked och godkände därmed att bolaget fick påbörja byggnationerna. I underlaget för beslutet om startbesked ingick bl.a. en brandskyddsbeskrivning i vilken bolaget redovisade de krav som räddningsvägen skulle uppfylla för att husen skulle vara åtkomliga för räddningsfordon.

Därefter har nämnden under perioden 2018–2020 gett interimistiska slutbesked för delar av husen. Besluten innebär att byggnadsdelarna som omfattas tillfälligt får tas i bruk.

I samband med färdigställandet av byggnaderna genomförde räddningstjänsten provkörningar på platsen med stegbil. Vid provkörningarna framkom att det var svårt att köra in till uppställningsplatserna på fastigheterna från den angränsande gatan, via den räddningsväg som byggherren anordnat. Enligt brandskyddsutlåtandet som bolaget gav in inför beslutet om slutbesked var det möjligt att ta sig in på fastigheten med stegbilen men det kunde i värsta fall krävas ett eller två omtag.

Nämnden har vägrat slutbesked med hänvisning till de brister som framkommit beträffande framkomlighet för räddningstjänstens fordon. Enligt nämnden följde inte utförandet av byggnaderna projekteringsunderlaget avseende brandskydd. Nämnden bedömde att byggnaderna inte kunde anses åtkomliga för räddningsinsatser och att gällande brandskyddsföreskrifter därför inte uppfylldes.

Efter att bolaget överklagat nämndens beslut har länsstyrelsen upphävt beslutet att vägra slutbesked, bl.a. på grund av att de av nämnden anförda bristerna svårligen kan åtgärdas av bolaget utan att avsteg görs från det beviljade bygglovet. Mark- och miljödomstolen har därefter avslagit nämndens överklagande.

Boverket har anfört i huvudsak följande.

Det tekniska egenskapskravet om säkerhet i händelse av brand har inte uppfyllts i alla avseenden när det gäller utrymningssäkerhet. Byggnadsnämndens beslut om startbesked i den del det avser bedömning av om kravet om säkerhet i händelse av brand kan antas komma att uppfyllas har inte negativ rättskraft. Eftersom det därmed finns både anledning och möjlighet att ingripa med tillsyn har byggnadsnämnden haft utrymme att inte ge slutbesked. Att det har utfärdats interimistiska slutbesked och ännu inte har skett något tillsynsingripande förändrar inte bedömningen.

Kravet vid utrymning via fönster är ett tekniskt egenskapskrav som byggnadsnämnden inte ska pröva i bygglov utan först inför startbesked. Det innebär att även kravet att det ska finnas en räddningsväg med god framkomlighet ska bedömas inför startbesked. Om det senare kravet inte uppfylls är det tekniska egenskapskravet om säkerhet i händelse av brand inte uppfyllt. Att räddningstjänsten har tillgång till byggnaderna från gatan prövas däremot i bygglov.

Den lösning med utrymning genom fönster mot innergården som bolaget valt ger inte räddningstjänsten sådan åtkomlighet genom gatunätet eller motsvarande till delar av byggnaderna med uppställningsplatser som ska finnas enligt avsnitt 5:323 i Boverkets Byggregler (BFS 2011:6), BBR. Det innebär att det enligt avsnitt 5:721 BBR måste anordnas en särskild räddningsväg som ger god framkomlighet.

Den goda lokalkännedom som behövs för att köra in från rätt håll och sedan göra ett eller flera omtag för att komma rakt in i den smala passagen mellan byggnaden och miljöhuset kan enligt Boverket inte anses uppfylla kravet på god framkomlighet i avsnitt 5:721 BBR. För att det ska bli möjligt krävs permanenta åtgärder för att förbättra infartsmöjligheten till fastigheten. Om bolagets brandskyddslösning är beroende av ytor som är belägna på andra fastigheter behöver bolaget säkerställa att det kommer att gå att nyttja dessa ytor för att deras brandskyddslösning ska fungera. I annat fall måste bolaget välja en annan lösning.

För att bolagets nuvarande brandskyddslösning ska fungera på ett tillfredsställande sätt behöver hela gatans bredd finnas tillgänglig vid infarten till innergården. Då inte hela gatans bredd finns till förfogande har byggherren brustit i sin projektering och valt en brandskyddslösning som inte fungerar i praktiken. Boverket delar därför byggnadsnämndens bedömning att bolaget inte har uppfyllt de tekniska egenskapskraven vid fönsterutrymning på grund av otillräcklig framkomlighet för större utryckningsfordon.

Enligt Boverkets uppfattning talar starka skäl för att Mark- och miljööverdomstolens tidigare avgöranden om startbesked och rättskraft inte ska tolkas så att de innebär att byggnadsnämndens bedömning av tekniska egenskapskrav inför startbesked får negativ rättskraft. Byggnadsnämndens centrala ställningstagande i startbeskedet är att godkänna att åtgärderna får påbörjas. Att startbeskedet delvis grundar sig på ett antagande av byggnadsnämnden att projektet kan komma att uppfylla de tekniska egenskapskrav som gäller, innebär inte något godkännande av att byggherren faktiskt uppfyller dem. Enligt Boverket innebär det att byggnadsnämndens bedömning av tekniska egenskapskrav inför startbesked inte omfattas av negativ rättskraft.

Om en åtgärd kräver bygglov får den inte påbörjas innan byggnadsnämnden har gett startbesked (10 kap. 3 § PBL). Byggnadsnämnden ska ge startbesked om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, samt övriga förutsättningar som anges i 10 kap. 23 § PBL är uppfyllda.

För att ett byggnadsverk ska få tas i bruk krävs ett slutbesked. Förutsättningarna för att ett slutbesked ska ges är, såvitt här är av intresse, att byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda samt att nämnden inte har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. PBL (10 kap. 34 § PBL). Trots att dessa krav inte är uppfyllda får slutbesked ges om bristerna är försumbara (10 kap. 35 § PBL).

Frågan i målet är om det funnits förutsättningar för nämnden att vägra slutbesked i detta fall. Vid den bedömningen aktualiseras frågan om beslutet att meddela startbesked för byggåtgärderna innebär att nämnden vid en senare prövning är förhindrad att vägra slutbesked på grund av startbeskedets negativa rättskraft.

Mark- och miljööverdomstolen behandlar först frågan om beslutet att ge startbesked i detta fall utgör hinder mot att vägra slutbesked för åtgärderna med hänsyn till frågan om rättskraft. Bolaget har gjort gällande att nämnden varit förhindrad att vägra slutbesked eftersom det skulle innebära att nya villkor ställs på utförandet av byggnationen, som går utöver startbeskedet. Enligt bolaget har brandskyddsfrågorna blivit rättskraftigt avgjorda genom beslutet om startbesked. Att vägra slutbesked skulle därför innebära en otillåten ändring av ett gynnande förvaltningsbeslut.

Som framgått ovan innebär ett beslut om startbesked att en byggåtgärd får påbörjas och att nämnden bedömt att åtgärderna kan antas uppfylla bl.a. de tekniska egenskapskraven. Det huvudsakliga motivet till att reglerna om startbesked infördes var att ge byggnadsnämnden möjlighet att i ett tidigt skede ingripa mot olovliga byggnadsåtgärder. Av förarbetena framgår att prövningen inom ramen för startbeskedet inte innebär någon granskningsplikt för byggnadsnämnden. (Se prop. 2009/10:170 s. 316.)

Enligt bestämmelsen i 10 kap. 23 § PBL är det tillräckligt att åtgärden kan antas komma att uppfylla föreskrivna krav för att nämnden ska ge startbesked. Nämnden har i normalfallet inte anledning att misstro den byggherre som genom sin redovisning visar att ett byggprojekt kommer att uppfylla de tekniska kraven. Det uttalas i förarbetena att nämnden, utan att den tar på sig något granskningsansvar, ändå kan göra en tillräckligt ingående bedömning av om ett byggprojekt kan antas komma att uppfylla relevanta krav (se prop. 2009/10:170 s. 317). Ett beslut om startbesked för en byggåtgärd utgör därmed inte ett slutligt ställningstagande av nämnden ifråga om åtgärden uppfyller kraven enligt byggreglerna.

Mark- och miljööverdomstolen har i några avgöranden bedömt att startbesked är att betrakta som gynnande förvaltningsbeslut som vinner negativ rättskraft (se MÖD 2017:50 och MÖD 2018:22 samt Mark- och miljööverdomstolens avgöranden den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15, den 22 december 2016 i mål nr P 1022-16 och den 2 juni 2017 i mål nr P 5575-16). Dessa avgöranden innebär att en nämnd, i ett tillsynsärende gällande en bygglovsbefriad åtgärd som fått startbesked, i regel endast kan ingripa med tillsynsåtgärder om åtgärden inte överensstämmer med det som framgår av anmälan.

Avgörandena rör alltså den negativa rättskraften av beslut att ge startbesked för bygglovsbefriade åtgärder där prövningen varit inriktad på sådana krav som normalt sett skulle ha prövats i ett bygglov, dvs. krav på byggnadens placering och utformning. Däremot inte byggnadstekniska krav. Prövningen i flera mål var föranledd av frågeställningen om grannar i fråga om bygglovsbefriade åtgärder skulle anses ha klagorätt trots att lagtexten inte gav möjlighet till det. Avgörandena, som alltså inte tar sikte på förhållandet mellan startbesked och slutbesked, ger inte stöd för att beslut om startbesked innebär att frågan om åtgärden uppfyller de tekniska egenskapskraven blir rättskraftigt avgjord vid en senare prövning av en begäran om slutbesked.

Mark- och miljööverdomstolen har också i ett avgörande konstaterat att ett slutbesked inte utgjorde hinder mot att senare förelägga om rättelse avseende de tekniska egenskapskraven eftersom det inte funnits skäl för nämnden att ifrågasätta underlaget om byggnadens förenlighet med egenskapskraven innan den beslutade om slutbesked (MÖD 2020:52).

Som nämnts ovan innebär ett beslut om startbesked inte ett slutligt ställningstagande om åtgärden uppfyller de tekniska egenskapskraven utan det innebär endast ett antagande att reglerna kommer att uppfyllas. De aktuella bestämmelserna i PBL och förarbetsuttalandena som redogjorts för ovan, ger inte heller stöd för slutsatsen att ett startbesked innebär att frågan om åtgärden uppfyller de tekniska egenskapskraven blir slutligt avgjord. Byggnadsnämndens bedömning av de tekniska egenskapskraven inför startbesked omfattas därför som regel inte av negativ rättskraft. Även om det kan finnas situationer när negativ rättskraft kan aktualiseras blir det dessutom inte aktuellt när det gäller tvingande säkerhetsskäl eftersom sådana frågor är undantagna från principen om gynnande förvaltningsbesluts orubblighet. Sådana tvingande säkerhetsskäl kan avse allmän ordning och säkerhet, trafiksäkerheten eller hänsyn till risken för allvarliga störningar i form av bränder eller explosioner (se Lundmark m.fl., Förvaltningslagen, En kommentar, JUNO version 1A, kommentaren till 37 § förvaltningslagen). Nu aktuellt mål avser uppfyllande av brandskyddskrav som är att hänföra till tvingande säkerhetsskäl.

En av förutsättningarna för att nämnden med ett slutbesked ska kunna godkänna åtgärder för vilka startbesked har getts är att byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna i bl.a. kontrollplanen och startbeskedet är uppfyllda.

I nämndens beslut att vägra slutbesked anges att utförandet inte följer projekteringen avseende brandskyddet vilket innebär att gällande byggregler inte följs. I tjänsteskrivelsen till nämndens beslut anges bl.a. följande. I startbeskedet framgår vilka handlingar som byggherren ska lämna in för att kunna få slutbesked, bl.a. en brandskyddsdokumentation med utlåtande. I brandutlåtandet och brandskyddsdokumentationen framgår att det i värsta fall kan krävas att räddningstjänstens fordon, stegbilen, måste ta ett eller två omtag för att komma in på fastigheten. Detta är en ny uppgift som inte figurerat i brandskyddshandlingarna tidigare. Bygglovsavdelningen håller inte med om att sökanden har följt projekterade handlingar. I projekteringsunderlaget inför tekniskt samråd och startbesked framgår inte att det kommer krävas omtag för att räddningstjänsten ska kunna ta sig in på fastigheten utan man har helt enligt gällande föreskrifter projekterat en svängradie både in till samt inom fastigheten som ska finnas för att räddningstjänstens framkomlighet ska anses som tillgodosedd.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att i brandskyddsbeskrivningen daterad den 16 mars 2016 under punkten 11:3 framgår vilka krav som gäller i fråga om möjligheter till räddningsinsatser. Det finns också en figur som åskådliggör vilka krav som gäller vid projektering av räddningsvägar och den svängradie som är en förutsättning för att kraven ska anses uppfyllda (s. 21 i beskrivningen). Tekniskt samråd hölls den 30 juni 2016 med bl.a. en genomgång av projekteringsunderlaget. Startbesked gavs efter att nämnden tagit del av byggherrens projekteringsunderlag. I startbeskedet framgår att brandskyddsbeskrivningen är en av de handlingar som ligger till grund för startbeskedet och att brandskyddsdokumentation med besiktningsutlåtande ska lämnas in inför slutbesked. Det har därefter uppmärksammats att de krav som följer av de projekterade handlingarna inte följs.

Mark- och miljööverdomstolen bedömer att nämnden kunnat utgå från att bolaget skulle uppfylla de krav som följer av redovisningen ifråga om svängradien och att det inte fanns någon anledning för nämnden att ifrågasätta redovisningen i de projekterade handlingarna. Det har sedan visat sig att kraven inte uppfyllts. Den ritning som Brandkåren Attunda infogat i ett mejl den 6 mars 2020 och som ska åskådliggöra problematiken kring svängradien tycks också överensstämma med redovisningen i brandskyddsbeskrivningen. Nämnden har därmed haft rätt att vägra slutbesked eftersom de krav som följer av brandskyddsbeskrivningen och därmed startbeskedet inte har uppfyllts. Avvikelsen från startbeskedet är inte försumbar.

En annan förutsättning för att nämnden ska ge ett slutbesked är att nämnden inte har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. PBL. Mark- och miljööverdomstolen prövar även om detta krav är uppfyllt. Vid denna bedömning aktualiseras frågan om byggnadsverket kan anses uppfylla det tekniska egenskapskravet i fråga om säkerhet i händelse av brand enligt 8 kap. 4 § PBL.

Av utredningen framgår att bolaget vid utförandet av byggnaderna har valt att använda en lösning med utrymning från fönster. Denna utrymningslösning förutsätter att uppställningsplatserna på innergården är tillgängliga för räddningstjänstens fordon (stegbil). För att byggnaderna ska uppfylla de tekniska egenskapskraven krävs under de aktuella förhållandena att byggherren anordnar en särskild räddningsväg till uppställningsplatserna med god framkomlighet (se avsnitt 5:323 och 5:721 i BBR). Av protokollet från tekniskt samråd den 30 juni 2016 framgår att brandskyddsbeskrivning (inklusive brandritning) har inlämnats inför beslut om startbesked samt att ansvariga för att kraven i brandskyddsbeskrivningen inarbetas i projekteringshandlingarna är berörda projektörer. Det framgår vidare att utförandet av brandskyddet kontrolleras av brandingenjör och att slutlig brandskyddsdokumentation inklusive brandritningar ska inlämnas vid utfört arbete.

Mark- och miljööverdomstolen delar Boverkets uppfattning att framkomligheten för utryckningsfordon till uppställningsplatserna inte är ett sådant tomtkrav enligt 8 kap. 9 § PBL som prövas i bygglovet. Mark- och miljööverdomstolen bedömer vidare att de svårigheter som finns att köra in till uppställningsplatserna med utryckningsfordon innebär att räddningsvägen som byggherren anordnat inte kan anses uppfylla kravet på god framkomlighet. Byggnadsverket uppfyller därför inte det tekniska egenskapskravet i fråga om säkerhet i händelse av brand avseende utrymningssäkerhet.

Med hänsyn till att detta är en brist som äventyrar säkerheten för dem som vistas i byggnaderna har det funnits förutsättningar för nämnden att ingripa enligt 11 kap. PBL genom att förbjuda användning av byggnadsverket (se 11 kap. 33 § första stycket 1 PBL). Eftersom det funnits skäl för nämnden att ingripa enligt 11 kap. PBL har det enligt 10 kap. 34 § PBL funnits förutsättningar för nämnden att vägra slutbesked även av den anledningen.

Mark- och miljööverdomstolen bedömer alltså att det har funnits förutsättningar för nämnden att vägra slutbesked i detta fall. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och nämndens beslut fastställas.

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Miljö- och bygglovsnämndens i Järfälla kommun beslut den 22 september 2020 (– – –) att vägra slutbesked.

Ikano Bostadsutveckling AB överklagade och yrkade att HD skulle bevilja sökt slutbesked eller undanröja Mark- och miljööverdomstolens dom och återförvisa målet till Miljö- och bygglovsnämnden för fortsatt handläggning.

Miljö- och bygglovsnämnden motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, justitiesekreteraren Petter Selberg, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.

DOMSKÄL

Punkterna 1–24 motsvarar i huvudsak punkterna 1–24 i HD:s domskäl.

Förvaltningsbesluts rättskraft

25 För handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheter gäller förvaltningslagen (se 1 §). Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen tillämpas dock den bestämmelsen (se 4 §). Förvaltningslagen är således subsidiär i förhållande till andra lagar eller förordningar som reglerar samma ämnen som lagen. Frågan om en bestämmelse i en specialförfattning innebär en avvikelse från förvaltningslagen – och därmed exklusivt reglerar förfarandet i ett visst avseende – får avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Typiskt sett bör krävas att det klart framgår av den andra lagen eller förordningen att denna innebär en avvikelse från förvaltningslagen. (Jfr prop. 1985/86:80 s. 58 f. och prop. 2016/17:180 s. 288 f.)

26 Huvudregeln enligt förvaltningslagen är att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning (se 37 § första stycket). Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, om tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart eller om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (se andra stycket).

27 Förvaltningsbesluts (negativa) rättskraft innebär att beslutsmyndigheten inte får pröva samma sak på nytt. Frågan gäller alltså inte primärt – som i de allmänna domstolarna – om en framställning ska avvisas, utan fokuserar på om det är möjligt för myndigheten att fatta ett nytt beslut som ändrar ett tidigare beslut. Vad som omfattas av rättskraften beror i stor utsträckning på det enskilda beslutets karaktär. Utgångspunkten är dock att rättskraften inte omfattar annat än vad som har prövats i beslutet.

Rättskraften hos startbesked

28 Rättskraften gäller alltså för alla beslut som till sin karaktär är gynnande för en enskild part. Med det avses sådana beslut som i grunden ger enskilda rätt till en förmån av något slag. Det kan i många fall vara fråga om förmåner som är av personlig eller ekonomisk art. Ett exempel är förmåner som kommer av sökta tillstånd, däribland bygglov. (Se prop. 2016/17:180 s. 231.)

29 I några avgöranden har Mark- och miljööverdomstolen utgått från att även startbesked är sådana för enskild gynnande förvaltningsbeslut som får rättskraft (se bl.a. MÖD 2017:50 och MÖD 2018:22). Domstolarnas slutsats är att byggnadsnämnden till följd av rättskraften i regel endast kan ingripa med tillsynsåtgärder om en sådan bygglovsbefriad åtgärd avviker från det som framgår av anmälan. Avgörandena har emellertid gällt just startbesked för bygglovsbefriade åtgärder och har inte specifikt tagit sikte på bedömningen av byggnaders tekniska egenskapskrav.

30 Också i förarbetena har det uttalats att startbesked får rättskraft. Samtidigt har man framhållit att rättskraften som huvudregel inte omfattar annat än vad som har prövats genom startbeskedet, dvs. att åtgärden i fråga kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt plan- och bygglagstiftningen, och att det inte är helt enkelt att avgöra hur långt startbeskedets rättskraft egentligen sträcker sig. (Se SOU 2021:47 s. 549 f.)

31 Ett övergripande syfte med systemet med startbesked, kontrollplan och slutbesked är att eventuella brister avseende en byggnads tekniska egenskaper ska upptäckas innan byggnaden tas i bruk. Startbeskedet har därvid en central funktion eftersom det innebär ett godkännande av att en åtgärd får påbörjas. Godkännandet grundas emellertid på ett antagande av byggnadsnämnden att de lovbeviljade åtgärderna kan komma att uppfylla kraven enligt plan- och bygglagstiftningen och det sker alltid en förnyad prövning inför slutbeskedet, då nämnden – via prövningen av kraven i kontrollplanen och startbeskedet – på nytt bedömer om kraven är uppfyllda. Ett givet startbesked kan således inte anses innebära att nämnden har tagit slutlig ställning till frågan om kraven enligt plan- och bygglagstiftningen, däribland de tekniska egenskapskraven för byggnaden, är uppfyllda.

32 I samma riktning talar det förhållandet att ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda ligger kvar hos byggherren även efter det att slutbesked getts. Om byggnadsnämnden då bedömer att byggnaden inte uppfyller något av de krav som gällde vid uppförandet av byggnaden, har den möjlighet att ingripa med stöd av bestämmelser i 11 kap. PBL (jfr prop. 1993/94:178 s. 76 f.). En motsatt ordning skulle däremot i praktiken innebära att nämnden, inte byggherren, efter startbeskedet övertog ansvaret i detta avseende.

33 Byggnadsnämndens bedömning av byggnadens tekniska egenskapskrav inför startbeskedet utgör således inget hinder mot att nämnden vägrar slutbesked med hänvisning till att något krav inte är uppfyllt. Och detta gäller oavsett om det går att fastställa att det föreligger någon avvikelse från projekteringsunderlaget, eller om bristerna ändå kommit att uppdagas efter startbeskedet.

Bedömningen i detta fall

34 Startbeskedet innebär inte att nämnden har tagit slutlig ställning till frågan om de tekniska egenskapskraven för byggnaden är uppfyllda. Startbeskedet har därmed inte utgjort något hinder mot att vägra slutbesked.

35 Av utredningen framgår att det finns brister i framkomligheten för räddningstjänstens fordon till uppställningsplatserna på innergården och att byggnaden därmed inte kan anses åtkomlig för räddningsinsatser. Det innebär att Ikano inte har visat att de tekniska egenskapskraven i fråga om säkerhet i händelse av brand enligt startbeskedet och kontrollplanen är uppfyllda. Bristerna i uppfyllandet är inte försumbara. Det har därmed funnits förutsättningar för nämnden att vägra startbesked.

36 Eftersom det är fråga om brister i brandskyddet som kan äventyra säkerheten till liv och hälsa för dem som uppehåller sig i byggnaden har det även funnits förutsättningar för nämnden att vägra slutbesked med hänvisning till att bristerna medfört att det funnits skäl att, genom att förbjuda användning av byggnaden, ingripa enligt 11 kap. PBL.

37 Mark- och miljööverdomstolens domslut ska därför fastställas.

DOMSLUT

Se HD:s domslut.

HD (justitieråden Agneta Bäcklund, Stefan Johansson, Stefan Reimer, Jonas Malmberg, referent, och Christine Lager) meddelade den 10 juli 2024 följande dom.

1 Vid nybyggnad krävs normalt bygglov. En byggnation som kräver bygglov får inte påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked. Byggnaden får inte tas i bruk i de delar som omfattas av ett startbesked förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked, om nämnden inte beslutar annat. (Se 9 kap. 1 §, 10 kap. 3 och 4 §§ PBL.)

2 Miljö- och bygglovsnämnden i Järfälla kommun beviljade Ikano bygglov för nybyggnation av flerbostadshus i Barkarby och gav startbesked.

3 Under byggnationen uppkom fråga om reglerna för brandskydd uppfylldes. Den lösning för utrymning i händelse av brand som Ikano hade valt innebar att utrymning skulle kunna ske genom lägenheternas fönster mot innergården, med hjälp av räddningstjänsten. Reglerna innebär, såvitt här är av intresse, att personer som befinner sig i byggnaden i händelse av brand ska kunna lämna den eller räddas på annat sätt. Det ska normalt finnas två av varandra oberoende utrymningsvägar. Det kan vara tillåtet att en av dem består i utrymning genom fönster, med hjälp av räddningstjänsten. Detta förutsätter bl.a. att räddningstjänsten har tillräckligt snabb insatstid och tillräcklig förmåga (jfr p. 9).

4 Under byggnationens gång lämnade nämnden interimistiska slutbesked för delar av byggnaden som innebar att dessa tillfälligt fick tas i bruk.

5 År 2020 beslutade nämnden att vägra slutbesked. Enligt nämnden hade det framkommit att det fanns brister i framkomligheten för räddningstjänstens fordon till de uppställningsplatser som finns på fastigheternas gemensamma innergård. Nämnden ansåg att byggnaden inte var åtkomlig för räddningsinsatser på det sätt som krävs och att gällande brandskyddsregler därför inte uppfylldes.

6 Länsstyrelsen upphävde nämndens beslut. Styrelsen ansåg att de brister i brandskyddet, som nämnden funnit, inte kunde hänföras till någon avvikelse från bygglovet, startbeskedet eller kontrollplanen och att det därför inte fanns förutsättningar att vägra slutbesked. Mark- och miljödomstolen gjorde samma bedömning.

7 Mark- och miljööverdomstolen har emellertid gjort en annan bedömning och fastställt nämndens beslut att vägra slutbesked. Domstolen har ansett att det förhållandet att nämnden vid startbeskedet tar ställning till om de tekniska egenskapskraven för byggnaden kan antas komma att uppfyllas, inte innebär att frågan om åtgärden uppfyller dessa krav blir slutligt avgjord. Byggnadsnämndens bedömning av egenskapskraven inför startbesked omfattas därför som regel inte av rättskraft. Även om det kan finnas situationer när rättskraft kan aktualiseras blir det inte aktuellt när det gäller tvingande säkerhetsskäl, såsom risken för allvarliga störningar i form av brand, eftersom gynnande förvaltningsbeslut kan ändras när sådana skäl kräver det. Domstolen har ansett att det funnits skäl att vägra slutbesked dels eftersom de krav som följer av brandskyddsbeskrivningen och därmed startbeskedet inte har uppfyllts, dels eftersom bristerna i brandskyddet varit sådana att det funnits förutsättningar för att förbjuda användning av byggnadsverket.

8 Frågan är om det, trots det startbesked som meddelats, har funnits förutsättningar att vägra slutbesked.

9 Enligt plan- och bygglagen ska byggnader ha vissa tekniska egenskaper, däribland sådana som är väsentliga i fråga om säkerhet i händelse av brand (se 8 kap. 4 § första stycket 2 PBL). Vad som närmare krävs för att en byggnad ska uppfylla de tekniska egenskapskraven när det gäller brandsäkerhet framgår av plan- och byggförordningen (2011:338) och föreskrifter som meddelas av Boverket.[1]

10 För att uppföra en ny byggnad krävs som huvudregel bygglov. I 9 kap. 30 § PBL anges grundförutsättningarna för att bygglov ska ges inom område med detaljplan. En förutsättning är att åtgärden inte strider mot detaljplanen. Av paragrafen framgår vidare att åtgärden måste uppfylla de krav som finns i särskilt angivna bestämmelser i 2 och 8 kap. PBL. Bland annat får en byggnad inte lokaliseras, placeras eller utformas på sådant sätt att den avsedda användningen eller byggnaden innebär fara för människors hälsa och säkerhet (jfr 2 kap. 9 §). Det krävs också att en tomt, när den tas i anspråk genom att bebyggas, ska ordnas så att kravet på framkomlighet för utryckningsfordon tillgodoses (jfr 8 kap. 9 §).

11 Bygglovsprövningen innefattar emellertid inte en bedömning av om byggnaden uppfyller de tekniska egenskapskraven (se 9 kap. 30 §, som inte hänvisar till 8 kap. 4 §). I stället prövas frågan om egenskapskraven är uppfyllda inom ramen för bedömningen av om start- och slutbesked ska ges. Brandskyddsfrågor prövas alltså även i senare skeden av byggprocessen.

12 Beslut om bygglov är ett sådant gynnande myndighetsbeslut som bara får ändras till den enskildes nackdel om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, om tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart eller om en felaktighet beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (se t.ex. prop. 2016/17:180 s. 231 och 37 § andra stycket förvaltningslagen, 2017:900).

13 Ett beviljat bygglov ska också i många fall läggas till grund för senare myndighetsbeslut. Till exempel ska byggnadsnämnden, när den prövar om startbesked ska beviljas, normalt inte på nytt ta ställning till de frågor som bedömts när bygglovet beviljades. Utgångspunkten är också att en tillsynsmyndighet i regel inte kan ingripa med tillsynsåtgärder för att byggnaden i ett visst avseende strider mot plan- och bygglagen, om den frågan bedömts av byggnadsnämnden vid bygglovet och byggnaden överensstämmer med bygglovet (jfr t.ex. prop. 2019/20:31 s. 9).

14 En åtgärd som kräver bygglov får inte påbörjas innan byggnadsnämnden har gett startbesked (se 10 kap. 3 § PBL). Nämnden ska – såvitt här är av intresse – ge startbesked om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt plan- och bygglagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (se 10 kap. 23 §).

15 I regel håller byggnadsnämnden ett tekniskt samråd innan startbesked meddelas (se 10 kap. 14 §). Inför samrådet ska byggherren redovisa ett förslag till kontrollplan samt de tekniska handlingar som krävs för att nämnden ska kunna pröva frågan om startbesked (se 10 kap. 18 §). Det ska finnas en kontrollansvarig som bl.a. biträder byggherren med att upprätta förslaget till kontrollplan, närvarar vid tekniskt samråd samt avger utlåtande till byggherren och nämnden som underlag för slutbesked (se 10 kap. 11 §).

16 I startbeskedet fastställer byggnadsnämnden kontrollplanen och det som kommit fram i det tekniska samrådet eller annars i handläggningen av ärendet. Nämnden ska också – om det behövs – bestämma villkor för att åtgärderna ska få påbörjas. (Se 10 kap. 24 § 1 och 2.)

17 Kravet på startbesked infördes med 2010 års plan- och bygglag i syfte att ge byggnadsnämnden möjlighet att ingripa i ett tidigt skede, innan några åtgärder har genomförts. I förarbetena framhölls att nämnden i normalfallet inte har anledning att misstro den byggherre som genom sin redovisning visar att ett byggprojekt kommer att uppfylla de tekniska kraven. Det bedömdes att nämnden, utan att ta på sig något granskningsansvar, skulle kunna göra en tillräckligt ingående bedömning av om byggprojektet kan antas komma att uppfylla relevanta krav. (Jfr prop. 2009/10:170 s. 316 f.)

18 Mark- och miljööverdomstolen har uttalat att startbesked för bygglovsbefriade komplementbyggnader medför att en tillsynsmyndighet i ett tillsynsärende i regel endast kan ingripa med tillsynsåtgärder om byggnaden inte överensstämmer med det som framgår av anmälan om åtgärden (se bl.a. MÖD 2017:50 och MÖD 2018:22).

19 Startbesked för en bygglovsbefriad åtgärd har genom denna praxis i princip samma verkan som ett bygglov (jfr p. 12 och 13). Detta ska ses mot bakgrund av att byggnadsnämnden, när den prövar om startbesked ska meddelas för en bygglovsbefriad åtgärd, ska ta ställning till hur åtgärden förhåller sig till de krav som gäller enligt plan- och bygglagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (se 10 kap. 23 § första stycket 1). Prövningen av om startbesked ska ges för bygglovsbefriade åtgärder kommer alltså att omfatta sådant som i andra fall hade prövats redan när bygglov beviljades, såsom krav på byggnadens placering och utformning (jfr 9 kap. 30 § första stycket 4 och 31 § 3).

20 Byggnadsnämnden ska med ett slutbesked godkänna att åtgärder som avses med startbeskedet anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk.

21 Innan nämnden tar ställning till om slutbesked ska meddelas hålls normalt ett slutsamråd (se 10 kap. 30 § PBL). Vid samrådet ska bl.a. gås igenom hur kontrollplanen, andra villkor i startbeskedet och kompletterande villkor har följts (se 10 kap. 32 §).

22 För att nämnden ska meddela slutbesked krävs – såvitt nu är aktuellt – att byggherren har visat att alla krav som gäller enligt bygglovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda. Detta förutsätts ske genom det utlåtande som den kontrollansvarige ska skicka till nämnden. Slutbesked får meddelas om de brister som finns är försumbara. (Se 10 kap. 34 § 1 och 35 § första stycket.)

23 Vidare kan byggnadsnämnden enligt 10 kap. 34 § vägra slutbesked om nämnden har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. Byggnadsnämnden får bl.a. förbjuda den som äger eller har nyttjanderätt till en byggnad att använda hela eller delar av denna, om den har brister som kan äventyra säkerheten för någon som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden (se 11 kap. 33 §). Det är byggnadsnämnden som ska visa att det finns förutsättningar att ingripa. Vidare gäller att ingripandet ska vara ändamålsenligt och proportionerligt i förhållande till det avsedda resultatet (jfr 2 kap. 1 § PBL samt 5 § förvaltningslagen).

24 I förarbetena anges att syftet med bestämmelsen om slutbesked är att nämnden ska göra en bedömning av om de utförda åtgärderna är tillräckliga för att de ska kunna anses vara slutförda enligt gällande krav. Det betonas att ansvaret för att uppfylla lagens krav ligger kvar hos byggherren. (Se prop. 2009/10:170 s. 326 och 487.)

25 Som redan nämnts innefattar bygglovsprövningen inte en bedömning av om byggnaden uppfyller de tekniska egenskapskraven. Den frågan prövas i den process som föreskrivs i 10 kap. PBL. (Se p. 11.)

26 Enligt 10 kap. 23 § är en förutsättning för att byggnadsnämnden ska meddela startbesked att åtgärden, t.ex. en nybyggnation, kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Byggnadsnämnden ska alltså göra en förhandsbedömning av om t.ex. de tekniska egenskapskraven kommer att vara uppfyllda när åtgärden väl är slutförd. Genom ett slutbesked godkänner byggnadsnämnden att åtgärden ska anses slutförd och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk. Bedömningen av om slutbesked ska meddelas ska göras utifrån den utredning som då finns och de bedömningsgrunder som anges i 10 kap. 34 §.

27 Att byggnadsnämnden genom startbeskedet har bedömt att de tekniska egenskapskraven kan antas komma att uppfyllas när åtgärden är slutförd utgör således inget hinder mot att nämnden vägrar slutbesked enligt 10 kap. 34 §. Det sagda gäller även om det inte finns någon tydlig avvikelse från underlaget i startbeskedet.

28 Frågan om flerbostadshuset är anordnat så att kravet på att personer som befinner sig i huset i händelse av brand ska kunna räddas hör till de tekniska egenskapskraven. Startbeskedet innebär inte att nämnden har tagit slutlig ställning till frågan om de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Startbeskedet har därmed inte utgjort något hinder mot att vägra slutbesked.

29 I fråga om det funnits skäl att vägra slutbesked enligt 10 kap. 34 § gör HD ingen annan bedömning än Mark- och miljööverdomstolen.

30 Mark- och miljööverdomstolens domslut ska därför fastställas.

HD fastställer Mark- och miljööverdomstolens domslut.

[1] Se 8 kap. 4 § andra stycket och 16 kap. 2 § 3 PBL, 3 kap. 8 § 4 och 10 kap. 3 § 2 plan- och byggförordningen samt Boverkets byggregler (2011:6) – föreskrifter och allmänna råd.