RH 2025:8
Sökord Allmän domstols behörighet · Avvisande av talan · Behörig domstol
En kommun väckte talan mot ett bolag om förpliktelse att betala en avgift för att offentlig plats upplåtits till bolaget. Tingsrätten avvisade käromålet eftersom domstolen fann att talan föll under förvaltningsprocessens exklusiva område. Enligt tingsrätten var kommunens beslut om fakturering ett förvaltningsbeslut som utgjorde en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § utsökningsbalken, eftersom beslutet innefattade betalningsskyldighet och kunde överklagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. Allmän domstol ansågs därför inte behörig att pröva talan. Hovrätten har undanröjt tingsrättens avvisningsbeslut på den grunden att det inte har uppkommit någon exekutionstitel och att tingsrätten därför haft att pröva målet om fordran i den ordning som gäller för tvistemål i allmänhet.
Stockholms stad genom Trafiknämnden (Stockholms stad) ansökte om betalningsföreläggande mot East 4 AB med yrkande om betalningsförpliktelse. Sedan East 4 AB bestritt ansökan överlämnades målet till tingsrätten.
Som grund för sin talan anförde Stockholms stad i huvudsak följande. East 4 AB har av Polismyndigheten beviljats tillstånd enligt ordningslagen (1993:1617) att bedriva uteservering på Stureplan, Stockholms kommun, fr.o.m. den 1 april 2024 t.o.m. den 31 mars 2027. För användning av offentlig plats har Stockholms stad rätt att ta ut avgift som bestäms av kommunfullmäktige enligt 1 § lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. (avgiftslagen). Kommunfullmäktige i Stockholms kommun har den 11 december 2023 fattat beslut om sådana avgifter. Staden har fakturerat East 4 AB för användningen av platsen. Fakturorna har förfallit till betalning. Någon betalning har inte erlagts.
Sedan tingsrätten tagit upp frågan om Stockholms tingsrätt var behörig domstol yttrade sig Stockholms stad och anförde att tingsrätten var rätt domstol.
Tingsrätten (rådmannen Henrik Fieber) anförde i beslut den 4 april 2025 följande.
Sedan den 1 september 2022 utgör beslut som fattats av en förvaltningsmyndighet som innefattar betalningsskyldighet en exekutionstitel, förutsatt att beslutet får överklagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Detta gäller t.ex. beslut om avgifter eller andra betalningsförpliktelser (se prop. 2021/22:206 s. 15 och 18). För sådana förvaltningsbeslut är förvaltningsprocessen menad att vara exklusiv, dvs. allmän domstol är inte behörig att pröva talan (se NJA 2016 s. 933 punkten 21 och prop. 2021/22:206 s. 13). Om en sådan talan väcks vid allmän domstol, ska tingsrätten avvisa talan med hänvisning till att målet ska prövas i allmän förvaltningsdomstol (se 10 kap. 17 § rättegångsbalken).
Stockholms stad är en förvaltningsmyndighet. Genom att Stockholms stad skickat fakturor till East 4 AB har Stockholms stad, enligt tingsrättens uppfattning, fattat ett beslut om att avgift för användningen av platsen ska tas ut i det enskilda fallet. Det är alltså inte Polismyndighetens beslut avseende tillstånd till användningen av den offentliga platsen som är det beslut som är aktuellt i målet, utan Stockholms stads beslut avseende uttag av den aktuella avgiften. Att avgifterna som tagits ut har utgått från av kommunfullmäktige beslutad taxa saknar betydelse för om ett beslut i enskilt fall har fattats, eftersom taxan endast ska ange grunderna för hur avgiften ska beräknas. Det finns således inte stöd i lag för att uttagande av avgifter av detta slag skulle utgöra ren verkställighet av taxor beslutade av kommuners fullmäktige och att beslutet att ta ut avgift därmed inte skulle kunna överklagas. Det är därmed fråga om ett beslut som fattats av en förvaltningsmyndighet och som innefattar betalningsskyldighet. Frågan är om beslutet får överklagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen.
Enligt 1 § avgiftslagen får kommunen ta ut ersättning i form av avgift för användningen av offentlig plats, om platsen står under kommunens förvaltning och Polismyndigheten enligt 3 kap. 1 § ordningslagen (1993:1617) har lämnat tillstånd till användningen. Enligt 1 § tredje stycket avgiftslagen ska grunderna för hur avgifterna beräknas beslutas av kommunfullmäktige. Avgiftslagen innehåller inte några bestämmelser angående överklagande.
Förvaltningslagen (2017:900) gäller enligt 1 § vid ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheter och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. De kommunala organen på lokal och regional nivå som faller in under begreppet förvaltningsmyndighet utgörs av olika nämnder med tillhörande förvaltningar, utskott, nämndberedningar, partssammansatta organ och självförvaltningsorgan. Förvaltningslagen tillämpas i princip fullt ut när kommunala nämnder fullgör uppgifter inom det s.k. specialreglerade kommunala området, dvs. uppgifter som kommunerna är skyldiga att ha hand om enligt andra författningar än kommunallagen. Av 2 § förvaltningslagen framgår att undantag från vissa av förvaltningslagens bestämmelser gäller i fråga om ärenden inom den kommunala förvaltningen där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen. Hänvisningen till kommunallagen innebär således en begränsning av förvaltningslagens tillämpningsområde på det s.k. oreglerade kommunala området.
I 13 kap. 2 § kommunallagen anges uttömmande vilka beslut som får överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning. Av 13 kap. 2 § 2 kommunallagen framgår att nämndbeslut är överklagbara, om de inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. Som rent verkställande beslut anses beslut där beslutsfattaren saknat möjligheter att göra självständiga bedömningar såsom vid debitering av en avgift som kommunfullmäktige antagit eller vid en mekanisk tillämpning av en turordningsprincip (se HFD 2011 ref. 7). Stockholms stads beslut att ta ut avgift för användningen av offentlig plats avser debitering av en avgift som kommunfullmäktige antagit. Beslutet har inte gett utrymme för någon självständig bedömning och måste därför betecknas som ett beslut av rent verkställande art. Beslutet är därmed inte överklagbart enligt reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen.
Tingsrätten konstaterar att eftersom överklagande av det aktuella beslutet alltså varken regleras i specialförfattning eller i 13 kap. kommunallagen blir bestämmelserna i förvaltningslagen tillämpliga i fråga om beslutets överklagbarhet (se Lundmark & Säftsen, Förvaltningslagen, 26 augusti 2024, JUNO, kommentaren till 40 §).
I 40 § förvaltningslagen anges att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I 41 § förvaltningslagen anges uttömmande vilka beslut som får överklagas. Av bestämmelsen följer att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Det saknar betydelse hur myndigheten har rubricerat sitt ställningstagande, utan bedömningen av om ett beslut är överklagbart eller inte ska avgöras utifrån dess innehåll (se HFD 2018 ref. 23). En grundläggande förutsättning för överklagbarhet är att det är rör sig om ett beslut. I rättspraxis har det ställts tämligen låga krav för att en åtgärd ska betraktas som ett förvaltningsbeslut (HFD 2024 ref. 1 punkt 22 och där anmärkta rättsfall). Ytterligare förutsättningar för överklagbarhet är att beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt, det vill säga att det måste vara fråga om en viss grad av sannolik påverkan. Uttrycket påverka någons situation tar sikte på beslutets faktiska verkningar, främst i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation (se t.ex. RÅ 2003 ref. 87).
Med hänsyn till de verkningar som Stockholms stads beslut avseende betalningsskyldighet medför för East 4 AB anser tingsrätten att det är fråga om ett förvaltningsbeslut som är överklagbart enligt 41 § förvaltningslagen.
Sammanfattningsvis anser tingsrätten att Stockholms stads beslut utgör ett förvaltningsbeslut som, eftersom det innefattar betalningsskyldighet och kan överklagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen, utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken. Stockholms tingsrätt är av ovan angivna skäl inte behörig att pröva käromålet. Stockholms stads talan ska därför avvisas.
Avslutningsvis kan anmärkas att det faktum att Kronofogden inte kan verkställa ett beslut till följd av exempelvis brister i beslutets utformning inte kan innebära att allmän domstol blir behörig. I enlighet med 5 kap. 2 § utsökningsförordningen (1981:981) ska Kronofogden i sådana fall hänvisa parten till att klaga över domvilla eller förelägga sökanden att begära rättelse av avgörandet. Att Stockholms stad har valt att enbart besluta om att fakturera East 4 AB i det enskilda fallet, utan att dessförinnan t.ex. fatta ett formellt beslut som föreskriver en betalningsskyldighet för East 4 AB avseende avgifterna, medför således inte att förvaltningsbeslutet undantas från förvaltningsprocessens exklusivitet (jfr Svea hovrätts remissvar avseende förslaget till den aktuella bestämmelsen, där det framhölls att det är viktigt att förvaltningsbesluten utformas så att det tydligt framgår att de innefattar en betalningsförpliktelse, se prop. 2021/22:206 s. 8).
Stockholms stads käromål avvisas.
Stockholms stad överklagade tingsrättens beslut och yrkade att hovrätten skulle undanröja tingsrättens beslut och återförvisa målet till tingsrätten för fortsatt behandling.
Hovrätten (hovrättsråden Ulrika Ihrfelt och Eva Edwardsson samt tf. hovrättsassessorn Åsa Larsson, referent) anförde i beslut den 19 juni 2025 följande.
Utgångspunkten för bestämmelserna om laga domstol i 10 kap. rättegångsbalken är att allmän domstol är behörig att pröva fordringstvister. Av 17 § första stycket 1 i nämnda kapitel följer emellertid att rätten inte är behörig att ta upp tvist som ska tas upp av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Till de särskilda domstolarna i lagrummets mening räknas även de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Behörighet är, såvitt nu är aktuellt, utesluten om det har anförtrotts förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol att ensam pröva den aktuella frågan. Bestämmelsen i 10 kap. 17 § rättegångsbalken ger ingen närmare vägledning om under vilka förutsättningar ett förvaltningsrättsligt organs beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens. Kompetensfördelningen framgår i stället av bestämmelser i andra författningar än rättegångsbalken eller av allmänna principer. I litteratur och rättspraxis har det uttalats att allmän domstol är obehörig om det i en författning anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva frågan (se t.ex. rättsfallet NJA 2006 s. 410 med hänvisningar).
Domstolen ska på eget initiativ tillämpa 10 kap. 17 § rättegångsbalken och pröva sin behörighet. Vid bedömningen ska domstolen utgå från talan såsom den angetts av käranden. Om käranden åberopat några bestämmelser till rättslig grund för sin talan kan de tjäna till vägledning vid bedömningen (jfr rättsfallen NJA 1978 s. 113 och NJA 2004 s. 743).
Sedan den 1 september 2022 utgör beslut av en förvaltningsmyndighet som innefattar betalningsskyldighet en exekutionstitel, förutsatt att beslutet får överklagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen, se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken. Av förarbetena till lagen framgår att syftet med lagändringen är att effektivisera verkställigheten av förvaltningsmyndigheters beslut och att lagändringen innebär att myndigheterna inte, såsom tidigare, behöver ansöka om betalningsföreläggande eller föra talan vid allmän domstol för att få till stånd en exekutionstitel i de fall där en särskild föreskrift om verkställighet saknas. För att tillgodose nödvändiga rättssäkerhetskrav, krävs det att besluten är möjliga att överklaga och som utgångspunkt ska de också ha fått laga kraft innan verkställighet får ske. (Prop. 2021/22:206 s. 36 f.)
Polismyndigheten har efter yttrande från Stockholms stad beslutat om tillstånd till upplåtelse av allmän plats enligt ordningslagen. Av beslutet framgår att villkoren för upplåtelsen inklusive upplåtelseavgiften inte får överklagas i annan ordning än enligt 13 kap. kommunallagen. Därmed är beslutet inte att anse som en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken. Att beslutet föranlett en fakturering innebär inte heller att det i ett senare led uppkommit en exekutionstitel.
Stockholms stad har gjort gällande en fordran mot East 4 AB och ansökt om betalningsföreläggande. East 4 AB har bestritt betalningsskyldighet. Kronofogdemyndigheten har därför gjort rätt i att överlämna målet till tingsrätten som har att pröva detta som ett mål om fordran i den ordning som gäller för tvistemål i allmänhet. Tingsrätten har därför varit behörig att uppta Stockholms stads talan till prövning. – – –
Beslut
1 – – –
2 Hovrätten undanröjer tingsrättens avvisningsbeslut och återförvisar målet till tingsrätten för fortsatt handläggning.