title: Uttalanden om rätten till försvarare för en underårig som var misstänkt för ett allvarligt brott m.m.

sammanfattning: En 16-årig pojke påträffades i anslutning till en plats där ett allvarligt brott, grov våldtäkt mot barn, uppgavs ha begåtts. Han misstänktes till en början inte för brottet, men medtogs från platsen för att höras. Eftersom det fanns förutsättningar att med tvång föra pojken till polisstationen för förhör finner jag inte skäl att kritisera beslutet om medtagande även om jag för egen del anser att det i stället borde ha fattats ett beslut om hämtning. Efter förhöret gjorde åklagaren bedömningen att 16-åringen var skäligen misstänkt för brottet och gav direktiv om att han skulle höras på nytt. Trots att åklagarens avsikt var att pojken vid det andra förhöret endast skulle delges misstanke om brottet samt höras om sin inställning till detta och till frågan om försvarare hölls under kvällstid ett tämligen långt och utförligt förhör utan försvarare. Jag erinrar i beslutet om att åklagaren måste vinnlägga sig om att vara tydlig då direktiv ges, t.ex. i fråga om behovet av offentlig försvarare. Eftersom så inte skedde i detta fall anser jag att förhörsledaren, när hon stod i begrepp att inleda ett mer ingående förhör, på eget initiativ borde ha rådgjort med åklagaren om den misstänktes behov av försvarare. Enligt min mening borde, med hänsyn till att utredningen gällde ett så allvarligt brott, ett utförligt förhör inte ha hållits med 16-åringen utan att en offentlig försvarare var närvarande vid förhöret. Jag pekar slutligen på problemet att det inte är möjligt att förordna offentliga försvarare annat än under tingsrätternas expeditionstider och överlämnar därför en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet för att hos regeringen väcka frågan om att låta utreda hur en misstänkts rätt till offentlig försvarare vid inledande polisförhör ska kunna säkerställas.

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan klagomål mot bl.a. Polismyndigheten i Skåne och Åklagarmyndigheten, Malmö åklagarkammare. Han begärde att JO skulle granska polis och åklagares agerande i samband med att hans 16-årige bror, BB, misstänktes för grov våldtäkt av barn m.m.

text: AA uppgav i anmälan bl.a. följande.

text: Hans bror befann sig den 25 september 2008 omkring kl. 16.30 ensam hemma i familjens lägenhet. När BB skulle gå ut möttes han av ett antal polismän som stod utanför dörren. Polismännen ville tala med honom och några av dem började fotografera och undersöka lägenheten. BB fick inte veta varför de handlade på

text: detta sätt. När polismännen skulle ta med BB från platsen bad han att få kontakta sin familj, men han nekades detta. Först vid 18-tiden kontaktades BB:s anhöriga.

text: AA var med då BB förhördes på kvällen. Han upplevde dock att både han och hans bror blev lurade av förhörsledaren. Denne antydde nämligen först att BB kunde bli släppt om han gick med på att bli förhörd utan offentlig försvarare men att han annars skulle få stanna kvar över natten till dess att en advokat kunde förordnas. BB gick därför med på att förhöret hölls i förhoppningen om att han skulle bli frigiven efter förhöret men i stället anhölls han.

text: Utredning

text: Handlingar hämtades in från polismyndigheten och från Malmö åklagarkammare, varvid bl.a. följande kom fram.

text: Den 25 september 2008 omkring kl. 14 beordrades en polispatrull till en adress i Malmö med anledning av att en sexårig flicka påstods ha blivit inlockad i en lägenhet och där utsatt för sexuella övergrepp. När polispatrullen kom till platsen kontaktades vice chefsåklagaren CC, som kl. 15.20 beslutade om husrannsakan för att genomföra en brottsplatsundersökning och identifiera manspersoner i lägenheten. Innan husrannsakan påbörjades kom en ung man ut från lägenheten. Han var den enda som befann sig i lägenheten och han identifierades som BB, 16 år. Polisinspektören DD beslutade kl. 17.00 att BB skulle medtas till polisstationen för förhör.

text: BB medtogs för att höras som ”annan”, dvs. inte som misstänkt. Förhörsledaren, polisinspektören EE, kontaktade före förhöret AA. Han underrättades om att BB var hos polisen och att denne skulle förhöras. Enligt en anteckning i förhörsprotokollet skulle AA underrätta modern att BB var hos polisen eftersom hon inte pratade svenska. Förhöret pågick mellan kl. 18.16 och 19.05.

text: Kammaråklagaren FF beslutade därefter att BB var skäligen misstänkt för brottet. EE höll sedan ett nytt förhör med BB, som påbörjades kl. 22. Vid detta förhör var AA närvarande. BB delgavs misstanke om grov våldtäkt mot barn. Han förnekade brott och synes därefter ha hörts om i huvudsak samma omständigheter som han hördes om vid det tidigare förhöret. BB underrättades om sin rätt till försvarare. Enligt en anteckning i förhörsprotokollet önskade han inte biträde av advokat vid förhöret, men vid en eventuell rättegång. FF beslutade efter förhöret att BB skulle anhållas.

text: BB häktades, enligt ett beslut av Malmö tingsrätt, den 27 september. Åklagaren hävde häktningsbeslutet den 15 oktober och beslutade att BB omedelbart skulle försättas på fri fot för att omhändertas enligt ett beslut med stöd av lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

text: Ärendet remitterades till polismyndigheten som anmodades att – efter hörande av de inblandade polismännen – inkomma med upplysningar och yttrande om bl.a. följande.

text: 1. Vilka överväganden som gjordes inför att BB hördes som ”annan” samt om frågan i vilken egenskap han då skulle höras diskuterades med åklagaren inför förhöret.

text: 2. Vilka överväganden som gjordes i anslutning till att BB medtogs till förhör och även senare under kvällen beträffande frågan om försvarare, särskilt mot bakgrund av att BB endast var 16 år och det anmälda brottet var allvarligt, samt om frågan diskuterades med åklagaren.

text: Polismyndigheten (länspolismästaren GG) kom in med ett remissvar i vilket redovisades upplysningar och yttrande om ärendet. Sammanfattningsvis gjorde myndigheten bedömningen att handläggningen av ärendet i allt väsentligt skett på ett korrekt sätt.

text: Ärendet remitterades därefter till Åklagarmyndigheten som anmodades att inkomma med upplysningar och yttrande om följande.

text: 1. Vilka kontakter CC hade med polisen med anledning av att en person påträffades i samband med husrannsakan samt vilka överväganden han gjorde och beslut/besked han fattade/gav med anledning av vad som kom fram vid dessa kontakter.

text: 2. Vilka överväganden FF gjorde i frågan om BB:s behov av försvarare i samband med att han gav direktiv om att BB skulle höras som skäligen misstänkt.

text: Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren HH) kom in med ett remissvar jämte upplysningar från vice chefsåklagaren JJ, CC och FF.

text: CC upplyste i korthet: Den aktuella eftermiddagen blev han uppringd av polisen. Andrahandsuppgifter om brottet och utpekandet av brottsplatsen innebar att det fanns grund för att inleda förundersökning och företa

text: husrannsakan, men vid den tidpunkten hade det inte kunnat utredas om någon var skäligen misstänkt för brottet. Hans bedömning ändrades inte av att den person som kom ut från lägenheten kunde beskrivas som ”en pojke”. Däremot gav påträffandet av pojken på den misstänkta brottsplatsen anledning till att hålla förhör med honom. Förhöret borde hållas snarast möjligt men inte på brottsplatsen. Eftersom han ansåg att personen inte var skäligen misstänkt skulle förhöret med honom genomföras som ett förhör med envar enligt

text: 23 kap. 6 § rättegångsbalken

text: med beaktande av reglerna om förhör med barn i förundersökningskungörelsen. Hur förhöret lämpligen borde genomföras diskuterades bl.a. med yttre befälet DD, som var en av de poliser som kontaktade honom i ärendet. Det är i och för sig möjligt att fatta beslut om hämtning till förhör utan föregående kallelse av en person som inte är misstänkt för brott. Hans minnesbild av diskussionen med DD

text: är dock att den påträffade personen inte vägrade att inställa sig till förhör men att denne ville invänta sina föräldrar. Eftersom lägenheten var bevakad av polis ansåg han inte heller att den påträffade personen kunde undanröja bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. Hans uppfattning var att DD hade kontroll över den kommande förhörssituationen. Därefter avslutades deras kontakt.

text: FF upplyste i korthet: Han kontaktades först efter att BB hörts som ”annan” och gjorde, sedan han fått förhöret och omständigheterna kring brottet redogjorda för sig, bedömningen att BB var skäligen misstänkt för våldtäkt mot barn. Han hade i det läget att besluta om BB skulle delges misstanke om brott och anhållas eller om han skulle låta denne gå, med fara att han skulle undanröja bevis eller på annat sätt försvåra sakens utredning. Eftersom misstanken gällde ett så allvarligt brott ansåg han att det senare inte var något alternativ. Han beslutade därför att BB skulle delges misstanke om brott. Beslutet att höra honom som misstänkt fattades kl.

text: 20.06 en onsdagskväll. Avsikten var inte att BB skulle utsättas för ett nytt ingående förhör, utan att han skulle delges skälig misstanke om brottet samt höras om sin inställning till brottsmisstanken och i frågan om försvarare. Naturligtvis vore det bäst om en 16-årig misstänkt hade en offentlig försvarare vid sin sida men vid denna tidpunkt saknades möjlighet att få en offentlig försvarare förordnad.

text: JJ anförde följande.

text: Vice chefsåklagaren CC:s kontakter med polisen

text: CC har som jouråklagare den 25 september 2008 kl 15.35 i ett ärende om våldtäkt mot barn beslutat om reell husrannsakan för brottsplatsundersökning på den utpekade brottsplatsen. Han har samtidigt beslutat om identifiering av män/pojkar i lägenheten. Genom besluten har ledningen av förundersökningen övertagits av åklagare. Sedan BB anträffats i lägenheten har CC beslutat att BB skulle förhöras. Vid tidpunkten för beslutet var BB ännu inte skäligen misstänkt för gärningen. BB skulle således förhöras som envar med stöd av

text: 23 kap 6 §

text: RB. Yttre befäl DD och CC var ense om att BB inte borde höras på brottsplatsen. Av CC:s yttrande framgår att han fick uppfattningen att BB var beredd att frivilligt följa med för förhör och att det därför inte fanns anledning till beslut om hämtning till förhör av BB. Något annat ska inte ha avhandlats mellan CC och DD angående användandet av eventuella tvångsmedel mot BB. I Polismyndighetens i Skåne yttranden finns antecknat att CC ansåg sig inte kunna fatta något hämtningsbeslut och att CC och yttre befäl DD istället kommit överens om att DD skulle fatta beslut om medtagande till förhör enligt

text: 23 kap 8 §

text: RB. Det kan konstateras att CC och DD har olika uppfattning om vad som avhandlats mellan dem. Det går inte idag att avgöra vad som avhandlats, om någon uttryckt sig oklart eller om någon missuppfattat vad som sagts. Om CC haft uppfattningen att BB inte varit beredd att frivilligt följa med till förhör hade han varit tvungen att överväga att tillgripa tvångsåtgärder. Förutsättningarna för hämtning till förhör regleras i

text: 23 kap 7 §

text: RB. Särskilda hänsyn skall därvid tas till den som inte är skäligen misstänkt. I

text: 23 kap 7 § 4 st

text: RB och 6 § förundersökningskungörelsen stadgas att hämtning till förhör av den som inte är skäligen misstänkt bör äga rum endast när det föreligger skäl av särskild vikt för en sådan åtgärd. Vid tidpunkten för CC:s beslut fanns det anledning att anta att BB eller någon annan ung mansperson hade förövat ett allvarligt sexualbrott i familjens

text: bostad. Om BB hade kallats till förhör eller om förhöret hade hållits i familjens bostad kunde det ha funnits risk för att BB skulle komma att varna den som förövat gärningen vilket i sin tur kunnat påverkat möjligheterna att undanröja bevisning. Som jag ser det har det alltså funnits förutsättningar för CC att fatta beslut om hämtning till förhör om inte BB varit beredd att frivilligt följa med för förhör. Med hänsyn till CC:s långa åklagarerfarenhet kan man utgå ifrån att han skulle fattat ett beslut om hämtning om detta hade varit nödvändigt för att förhöret skulle kunna genomföras på den tid och plats han ansett mest lämplig. Under förutsättning att CC:s redogörelse för det inträffade är riktig har han enligt Malmö åklagarkammare handlagt frågan på ett fullt godtagbart sätt.

text: Kammaråklagaren FF:s överväganden i frågan om behovet av offentlig försvarare.

text: Av 24 § LUL framgår att för en misstänkt som inte har fyllt 18 år skall offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att han saknar behov av försvarare. När offentlig försvarare skall förordnas, skall undersökningsledaren göra anmälan om det hos rätten. Det föreligger en stark presumtion för att försvarare skall förordnas för en underårig misstänkt. Det skall vara uppenbart att sådant behov saknas för att detta skall underlåtas. Om en misstänkt eller dennes vårdnadshavare begär att en offentlig försvarare skall förordnas skall en framställning, genom förundersökningsledarens försorg, omedelbart översändas till domstol oavsett vilken bedömning i saken som förundersökningsledaren gör. Det är rätten som har att pröva om ett behov av offentlig försvarare föreligger. Även om en misstänkt eller dennes vårdnadshavare uppger att det inte finns behov av en offentlig försvarare eller att det i och för sig finns ett behov men att ett förestående förhör kan genomföras utan försvarare har en förundersökningsledare att på objektiva grunder bedöma om så är fallet. Bedömningen kan således inte enbart överlåtas på den misstänkte eller dennes vårdnadshavare. Vårdnadshavaren kan dock givetvis alltid ha synpunkter på valet av försvarare. Av utredningen framgår att yttre befäl den 25 september 2008 kl 17.00 beslutade att BB skulle medtas till förhör såsom annan. Efter ett förhör som hållits upplysningsvis med BB beslutade kå FF den 25 september 2008 kl 20.06 att BB skulle delges misstanke om grov våldtäkt mot barn. Före förhöret underrättades BB om rätten att ha biträde av försvarare närvarande under förhöret. BB uppgav att han inte önskade sådant biträde under förhöret. Förhöret avslutades kl 22.57 och FF fattade kl 23.23 beslut att anhålla BB. Framställan om offentligt försvarare skickades till tingsrätten på förmiddagen dagen därefter den 26 september 2008. För grov våldtäkt mot barn är föreskrivet fängelse i lägst fyra år. När det är fråga om misstanke om ett så allvarligt brott kan det inte anses uppenbart att behov av försvarare saknas. Det bör så långt möjligt eftersträvas att en försvarare förordnas redan vid det inledande förhöret med den misstänkte. Det ankom således på åklagaren, i egenskap av förundersökningsledare, att så fort som möjligt göra anmälan till rätten om förordnande av offentlig försvarare. I det aktuella fallet uppkom skälig misstanke den onsdagen 25 september 2008 kl. 20.06. BB hade inget önskemål om offentlig försvarare utan godtog den rätten förordnade. Under kvällstid finns under sådana omständigheter inga möjligheter att få tag på en offentlig försvarare. Intresset av att förhöret genomförs med en offentlig försvarare närvarande måste vägas mot intresset av att förhöret påbörjas inom rimlig tid. Att avvakta med att hålla förhöret till dess att en försvarare förordnats dagen efter var naturligtvis inte möjligt. För att försvarare skall kunna förordnas under aktuella omständigheter torde krävas att domstolarna inför en försvararberedskap under kvällar och nätter. Enligt Malmö åklagarkammare har kå FF handlagt frågan på enda tänkbara sätt.

text: Åklagarmyndigheten hänvisade i sitt remissvar till vad JJ anfört och förklarade sig dela dennes bedömning av det som kommit fram.

text: JO tog därefter del av Malmö tingsrätts dom den 13 mars 2009 i vilken åtalet mot BB ogillades (B 8042-08). Hovrätten över Skåne och Blekinge fastställde i en dom den 20 maj 2009 tingsrättens domslut (B 638-09).

text: AA yttrade sig över polismyndighetens och Åklagarmyndighetens remissvar.

text: I ett beslut den 17 december 2010 anförde chefsJO Melin bl.a. följande.

text: Rättslig reglering

text: De grundläggande reglerna om förundersökning finns i

text: 23 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB) och i förundersökningskungörelsen (1947:948, FUK). Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (

text: 23 kap. 1 §

text: RB).

text: Beslut att inleda en förundersökning fattas av polismyndighet eller åklagaren. När förundersökningen leds av åklagaren, får han vid undersökningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten. Han får också uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (

text: 23 kap. 3 §

text: RB).

text: Av

text: 23 kap. 6 §

text: RB framgår att förhör under en förundersökning får hållas med alla som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Förhör hålls med stöd av denna bestämmelse oberoende av om förhörspersonen är misstänkt, målsägande, vittne eller annan. Innan ett förhör påbörjas har emellertid var och en rätt att få besked om anledningen till förhöret. Det gäller alla förhör. När misstanken mot en viss person har uppnått sådan styrka att han eller hon är att anse som skäligen misstänkt för brott, tillkommer att denne vid förhöret ska underrättas om misstanken i enlighet med bestämmelsen i 18 §. Enligt 12 § FUK ska den misstänkte då också underrättas om sin rätt att anlita biträde av försvarare under förundersökningen och om att offentlig försvarare under vissa förutsättningar kan förordnas.

text: Av

text: 23 kap. 7 §

text: RB följer att den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse att inställa sig till ett förhör får hämtas till förhöret. Hämtning till förhör får ske utan föregående kallelse om undersökningen avser ett brott på vilket fängelse kan följa och det skäligen kan befaras att förhörspersonen inte skulle följa en kallelse eller att han eller hon med anledning av en kallelse skulle genom undanröjande av bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. Hämtning till förhör av den som ska höras som vittne eller annars utan att vara misstänkt för brott, bör äga rum endast när det föreligger skäl av särskild vikt för en sådan åtgärd. – Beslut om hämtning fattas normalt av förundersökningsledaren. Vidare föreskrifter om hämtning finns i 6 § FUK.

text: En person som befinner sig på den plats där ett brott förövas är på tillsägelse av en polisman skyldig att medfölja till ett förhör som hålls omedelbart därefter. Vägrar han utan giltig orsak, får polismannen ta med honom till förhöret. Detta gäller också den som befinner sig inom ett område i anslutning till den plats där ett brott nyligen förövats, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år (

text: 23 kap. 8 §

text: RB). Det är endast polismän som är behöriga att fatta beslut om medtagande till förhör. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i tidsmässig anslutning till brottet och redan någon eller några timmar efter brottet är bestämmelsen normalt inte längre tillämplig (se

text: prop. 1990/91:129 s. 13

text: och

text: För en misstänkt som inte fyllt arton år ska offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att han saknar behov av försvarare. När offentlig försvarare ska förordnas, ska undersökningsledaren göra anmälan om det hos

text: rätten (24 § lagen om unga lagöverträdare, 1964:167, LUL).

text: Bedömning

text: Polisens åtgärd att ta med BB till förhör m.m. Förundersökningen i det aktuella ärendet handlade om grov våldtäkt mot barn, ett allvarligt brott vars straffskala är fängelse i lägst fyra och högst tio år.

text: Sextonårige BB påträffades i anslutning till den plats där brottet uppgavs ha begåtts och togs därför med från platsen för att höras på polisstationen. Enligt polismyndigheten var det DD som – sedan CC vid telefonkontakt uppgett att han inte ansåg sig kunna fatta ett hämtningsbeslut – beslutade att BB skulle tas med för förhör med stöd av

text: 23 kap. 8 § andra stycket

text: RB.

text: CC har uppgett att han fått uppfattningen att BB inte vägrade att frivilligt inställa sig till förhöret, men att denne först ville invänta sina föräldrar och att han bl.a. därför inte beslutade om hämtning till förhör. Polismyndigheten har gett en något annan bild av samtalet mellan CC och DD, men det är inte meningsfullt att försöka bringa klarhet i vad som exakt sades dem emellan.

text: En person som inte vill följa med frivilligt kan – under vissa givna förutsättningar – föras till en förhörslokal för att förhöras med stöd av ett beslut om hämtning till förhör eller ett beslut om medtagande till förhör. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen tillkommer i fråga om hämtning av personer som inte är misstänkta för brott ett krav på att det föreligger skäl av särskild vikt för en sådan åtgärd. Jag gör inte någon annan bedömning än den Åklagarmyndigheten gjort, nämligen att det i och för sig hade funnits möjlighet att vid tillfället besluta om hämtning av BB. Enligt min mening hade detta också varit det mest lämpliga handlingssättet. Även om CC fått intryck av att BB inte motsatte sig att följa med för förhör kan graden av frivillighet i en sådan situation alltid diskuteras – inte minst när det, som i detta fall, rör sig om en ung person.

text: I den uppkomna situationen, när alltså CC inte beslutade om hämtning, har jag emellertid ingen invändning mot att BB togs med till förhör.

text: När det sedan gäller frågan om BB skulle höras som annan eller som misstänkt – och då också delges misstanke – noterar jag att polismyndigheten i sitt remissvar angett att det var inre befälet KK som beslutade att BB skulle höras som annan. Jag vill med anledning av detta anmärka att det självfallet är förundersökningsledarens sak att besluta i vilken egenskap en person ska höras. För det fall det rådde oklarhet om detta inför förhöret borde således EE ha tagit kontakt med åklagaren för ett klargörande i saken. Jag noterar emellertid att CC upplyst att även hans uppfattning var att BB skulle höras som annan.

text: Frågan om offentlig försvarare Av 24 § LUL framgår att för en misstänkt som inte har fyllt 18 år ska offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att han saknar behov av försvarare. När offentlig försvarare ska förordnas ska förundersökningsledaren göra anmälan om det hos rätten.

text: BB delgavs misstanke om grov våldtäkt av barn den 25 september 2008 kl. 22.10. Enligt vad som framkommit i utredningen uppgav BB att han inte önskade försvarare vid förhöret men vid en eventuell rättegång.

text: Även om en misstänkt eller dennes vårdnadshavare uppger att ett förhör kan genomföras utan försvarare har en förundersökningsledare att på objektiva grunder bedöma om så är fallet. Bedömningen kan således inte enbart överlåtas på den misstänkte eller dennes vårdnadshavare, särskilt inte i ett fall som detta då utredningen gällde ett mycket allvarligt brott. Jag har tidigare uttalat att i de fall den misstänkte är under arton år och är misstänkt för ett allvarligare brott bör det så långt möjligt eftersträvas att en försvarare förordnas redan vid det inledande förhöret med den misstänkte (se

text: JO 2008/09 s. 92

text: Europadomstolen har i flera avgöranden haft att pröva frågan om vägran att låta försvarare närvara vid inledande polisförhör står i strid med artikel 6.1 och 6.2 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad EMRK. I en dom som meddelats i tiden efter mitt nyss nämnda avgörande har domstolen i en utvidgad sammansättning erinrat om bl.a. innehållet i artikel 37.d i FN:s konvention om barnets rättigheter som föreskriver att ett barn som berövats sin frihet har rätt att snarast få tillgång (prompt access) till juridiskt biträde och annan lämplig hjälp. Domstolen erinrar vidare om att rätten till rättsligt biträde (access to legal advice) även annars är av stor vikt och av särskild betydelse när det gäller allvarliga anklagelser. Domstolen konstaterar att artikel 6.1 som regel kräver att den misstänkte ges tillgång till en försvarare redan under det första polisförhöret, om det inte kan visas att i ljuset av särskilda omständigheter i det enskilda fallet det fanns tvingande skäl (compelling reasons) att begränsa denna den misstänktes rätt. Domstolen uttalar vidare att även om tvingande skäl föreligger får en sådan begränsning – oavsett skälen för den (whatever its justification) – inte otillbörligt skada (unduly prejudice) den misstänktes rättigheter, samt att en oåterkallelig sådan skada i princip uppstår om den misstänkte utan tillgång till försvarare under förhör gör uttalanden som läggs

text: till grund för en fällande dom (Europadomstolens dom i målet Salduz ./. Turkiet, den 27 november 2008). Domstolen har visserligen ansett att en misstänkt givetvis kan avsäga sig rätten att biträdas av en försvarare, förutsatt att det sker uttryckligt och frivilligt. Ett avstående måste emellertid ske på ett otvetydigt sätt (in an unequivocal manner) och omgärdas av sådana minimigarantier som svarar mot dess vikt (Yoldas ./. Turkiet, dom den 23 februari 2010).

text: Det kan också nämnas att Hovrätten för Västra Sverige i en dom den 16 mars 2010 i mål B 1132-10 har ifrågasatt om ett polisförhör med en underårig som var misstänkt för våldtäkt mot barn genomförts på ett sätt som var förenligt med kraven i EMRK. Förhöret hölls utan att försvarare var närvarande. Inför förhöret upplyste förhörsledaren den misstänkte endast om hans rätt till försvarare men såg inte till att denne också förstod att han inte var tvungen att uttala sig.

text: BB saknade, som framgått, biträde av offentlig försvarare vid det förhör som på kvällen den 25 september 2008 hölls med honom som skäligen misstänkt för grov våldtäkt mot barn.

text: Jag vill först framhålla att, när en misstänkt informeras om rätten till rättsligt biträde och om möjligheterna att förordna en offentlig försvarare, denne givetvis inte får ges intryck av att en upplysning om att det kan dröja innan en offentlig försvarare kan inställa sig lämnas för att förmå den misstänkte att avstå från rättsligt biträde. EE har upplyst att hon var noggrann med att inte påverka BB i dennes beslut om närvaro av en försvarare och att hon inte i något avseende sagt att BB skulle friges efter förhöret om han medgav att förhöret hölls utan försvarare.

text: När det gäller genomförandet av förhöret med BB, där denne skulle delges misstanke om brott, har FF uppgett att avsikten inte var att BB vid tillfället skulle utsättas för ett nytt ingående förhör, utan att denne endast skulle delges skälig misstanke om brottet samt höras om sin inställning till brottsmisstanken och i frågan om försvarare. Trots detta kom ett förhållandevis långt och utförligt förhör att hållas med BB. Utredningen har inte kunnat klarlägga anledningen till att förhöret inte hölls i enlighet med åklagarens intentioner.

text: Det är förundersökningsledarens ansvar att göra de överväganden, och ge de direktiv, som krävs med hänsyn till behovet av offentlig försvarare. Det är självfallet angeläget att förundersökningsledaren vinnlägger sig om att vara tydlig när direktiv ges inför ett förestående förhör. Sådana direktiv bör givetvis dokumenteras. Särskilt i ett fall som detta anser jag emellertid att förhörsledaren, när hon stod i begrepp att inleda ett mera ingående förhör, på eget initiativ borde ha rådgjort med åklagaren rörande den misstänktes behov av försvarare.

text: Med hänsyn till att utredningen gällde ett mycket allvarligt brott var det, enligt min mening, fel att hålla ett utförligt förhör med BB utan att en offentlig försvarare var närvarande. I stället borde BB vid det aktuella förhörstillfället, på sätt som FF också uppgett varit avsikten, endast ha delgetts brottsmisstanken samt hörts om sin

text: inställning till denna och i frågan om försvarare. Ett utförligare förhör skulle sedan ha fått anstå till påföljande dag när en offentlig försvarare kunde närvara.

text: Jag vill mera allmänt framhålla att när det, som i detta fall, är fråga om misstanke om att en ung person begått ett allvarligt brott, kan det enligt min mening så gott som aldrig anses uppenbart att behov av försvarare saknas.

text: Som framgått ovan anser jag också att en offentlig försvarare så långt möjligt bör ges möjlighet att vara närvarande redan vid det inledande förhöret med den misstänkte. Jag inser emellertid att det i praktiken ibland kan uppstå problem, bl.a. med hänsyn till att det är tingsrätten som förordnar offentlig försvarare och det dessutom krävs att försvararen tämligen omgående ska kunna inställa sig.

text: Jag har i flera ärenden under senare år iakttagit de problem som uppstår när en person frihetsberövas under kvälls- och nattetid, dvs. under tid när tingsrätten inte har expeditionstid och en offentlig försvarare således inte kan förordnas. Det är givetvis, å ena sidan, angeläget att ett förhör hålls så snart som möjligt, bl.a. för att den misstänkte inte ska behöva vara frihetsberövad under längre tid än nödvändigt. Mot detta intresse står, å andra sidan, vikten av att förhör med en misstänkt, i synnerhet när utredningen gäller ett allvarligt brott, genomförs med de rättssäkerhetsgarantier som ska omgärda en förhörssituation. Problemet accentueras sjävfallet när det gäller unga som misstänks för brott, men är ingalunda begränsat till sådana fall.

text: Det finns i sådana situationer också en tydlig risk för att en misstänkt, i förhoppning om att kanske kunna friges sedan förhör hållits, väljer att avstå från sin rätt att biträdas av en offentlig försvarare.

text: Det kan nämnas att det tillägg om rätt till biträde vid förhör som nyligen gjorts i

text: 23 kap. 10 § tredje stycket

text: RB inte på något sätt löser det problem som jag nu har pekat på.

text: Mot bakgrund av vad som förekommit i detta ärende, liksom med hänsyn till vad jag erfarit i en rad andra ärenden, finns det anledning att överväga att införa en möjlighet att förordna offentlig försvarare även utanför expeditionstid. Jag finner därför skäl att överlämna en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) för att därigenom väcka frågan om att låta utreda hur en misstänkts rätt till biträde av offentlig försvarare vid inledande polisförhör ska kunna säkerställas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
Långsam handläggning
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Migrationsverket för långa handläggningstider i tillståndsärenden och för att regeringsformens krav inte har beaktats när webbansökningar prioriterats

org: jo

sammanfattning: Med anledning av ett flertal klagomål inledde JO en granskning av Migrationsverkets handläggningstider i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete samt om uppehållskort under perioden 2011 – 2013. Granskningen avsåg även skillnaderna i handläggningstid mellan ansökningar via webb och ansökningar på papper samt mellan ansökningar om arbetstillstånd hos certifierade arbetsgivare och andra. Av granskningen framgår att handläggningstiderna i många fall är orimligt långa och inte sällan kraftigt överskrider författningsreglerade frister. Migrationsverket har uppgett att de långa handläggningstiderna främst har orsakats av att antalet asylsökande kraftigt har överstigit de prognoser som gjorts. Utifrån de uppgifter som verket har presenterat är det dock svårt att se att detta, i vart fall ensamt, kan förklara de långa handläggningstiderna. De uppgifter som Migrationsverket har redovisat tyder dessutom på att verket har prioriterat enkla ärenden på bekostnad av mer omfattande eller komplicerade ärenden på ett sätt som inte är acceptabelt. Migrationsverket kritiseras för de långa handläggningstiderna och för att författningsreglerade tidsfrister regelmässigt överskrids. Granskningen visar också att det inom flera av de granskade ärendeslagen är en avsevärd skillnad i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar. Migrationsverket har uppgett att man för att förmå människor att ansöka via webben har valt att prioritera webbansökningar före pappersansökningar bland ansökningar som i övrigt är likvärdiga. Förfarandet bedöms som oförenligt med likhets- och objektivitetsprinciperna i regeringsformen. Migrationsverket kritiseras för detta. Underlaget i ärendet ger däremot inte anledning till kritik av systemet med certifierade arbetsgivare. Det väcker dock en del frågor som det kan finnas skäl att behandla i ett annat sammanhang. Det finns anledning att tro att handläggningstiderna ökat ytterligare efter den granskade tidsperioden. Det finns därför skäl att noggrant följa utvecklingen på området. Under 2015 kommer JO att besöka Migrationsverket och dess ledning för att få en utförlig och aktuell bild av verkets handläggningstider, prioriteringar och rutiner.

text: Bakgrund och JO:s initiativ

type: rubrik

text: Under 2013 kom det in ovanligt många klagomål till JO om långa handläggningstider hos Migrationsverket. Klagomålen gällde framför allt ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning, men även bl.a. ärenden om uppehållstillstånd på grund av arbete och ärenden om uppehållskort. I flera av klagomålen uttryckte anmälarna stor frustration och oro över sin situation. Många angav att de drabbats av såväl psykisk som fysisk ohälsa med anledning av den ovisshet som de långa handläggningstiderna förde med sig. Av uppgifter på Migrationsverkets webbplats framgick också att handläggningstiderna för dessa ärendeslag hade ökat avsevärt. Enligt uppgifter på webbplatsen såg det också ut att vara en väsentlig skillnad i handläggningstid beroende på om den enskilde hade gjort sin ansökan via Migrationsverkets webbplats (en s.k. webbansökan) eller skickat in den till verket på annat sätt (en s.k. pappersansökan). I fråga om ansökningar om uppehållstillstånd för arbete verkade handläggningstiderna vidare i stor utsträckning vara beroende av om arbetsgivaren hade certifierats av Migrationsverket eller inte.

type: stycke

text: Mot bakgrund av dessa omständigheter beslutade JO att granska Migrationsverkets handläggningstider inom ramen för ett initiativärende. JO begärde att Migrationsverket skulle yttra sig och redogöra för verkets genomsnittliga handläggningstider under åren 2011–2013 för bl.a. asylärenden, ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning, ansökningar om uppehållstillstånd för arbete och ansökningar om uppehållskort. Verket skulle vidare kommentera skillnaderna i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar samt mellan ansökningar om arbetstillstånd hos certifierade arbetsgivare och andra. Av yttrandet skulle det också framgå hur verket såg på handläggningstiderna och resultatet av de prioriteringar som hade gjorts samt hur dessa förhöll sig till reglerna i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: 7 § förvaltningslagen

text: och de särskilda tidsfristerna i utlänningsförordningen.

text: Klagomål som kom in till JO i anslutning till initiativet eller därefter avslutades som regel med hänvisning till den pågående utredningen.

text: Migrationsverket yttrade sig genom generaldirektören AA. Till yttrandet fogade Migrationsverket en sammanställning över handläggningstider under åren 2011– 2013. I det följande avsnittet redovisas en sammanfattning av de uppgifter som Migrationsverket lämnat om sina handläggningstider. Därefter redovisas Migrationsverkets yttrande.

text: Migrationsverket är indelat i tio verksamhetsområden, varav verksamhetsområde Asylprövning och verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap berörs av denna utredning.

text: Migrationsverkets handläggningstider

text: I Migrationsverkets sammanställning över handläggningstiderna anges som regel medelvärden, medianvärden och inom vilken tid 90 procent av ärendena avgjorts

text: (den 90:e percentilen). När begreppet genomsnittlig handläggningstid används nedan avses Migrationsverkets uppgift om medelvärde och när det talas om de äldsta ärendena avses de ärenden som ligger utanför den 90:e percentilen.

text: När det gäller ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete redovisade Migrationsverket uppgifter om handläggningstider både för de personer som ansökt om uppehållstillstånd för första gången (s.k. förstagångsansökningar) och för de personer som ansökt om förlängning av ett uppehållstillstånd (s.k. förlängningsansökningar).

text: Under de år som de redovisade handläggningstiderna avser, 2011–2013, ökade antalet asylansökningar enligt Migrationsverkets yttrande med 83 procent (eller med knappt 25 000 ärenden). Vad gäller förändringen av antalet ansökningar i övriga ärendeslag redovisade Migrationsverket inte några exakta uppgifter. Det framgår dock att det totala antalet ansökningar i tillståndsärenden (arbetsmarknadsärenden, anknytningsärenden, visumärenden, studerandeärenden, EES/registreringsärenden och besöksärenden) ökade med ca 5 procent (eller med drygt 9 000 ärenden).

text: Asylärenden Antalet avgjorda asylärenden ökade under åren 2011–2013 med 64 procent. Den genomsnittliga handläggningstiden sjönk under denna period från cirka fem till cirka fyra månader. Uppehållstillstånd på grund av anknytning Antalet avgjorda förstagångsansökningar inom ärendeslaget uppehållstillstånd på grund av anknytning minskade något under åren 2011–2013 samtidigt som den genomsnittliga handläggningstiden ökade med närmare 40 procent, från cirka tre och en halv månad 2011 till cirka fem månader 2013. I de äldsta ärendena uppgick handläggningstiden till omkring tio månader eller mer under 2013, vilket var en ökning med cirka två månader i förhållande till 2011.

text: Skillnaden i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar varierade. För de äldsta ärendena var den knappt två månader längre för pappersansökningar än för webbansökningar under 2013.

text: Antalet avgjorda förlängningsansökningar var i princip oförändrat mellan åren 2011–2013. De genomsnittliga handläggningstiderna minskade med knappt 10 procent och låg på närmare fyra månader under 2013. I de äldsta ärendena översteg handläggningstiden tio månader under 2013, vilket var en ökning med cirka två månader i förhållande till 2011.

text: Handläggningstiden för webbansökningar och pappersansökningar skiljde sig markant åt. Medan den genomsnittliga handläggningstiden för webbansökningar var närmare en månad uppgick motsvarande siffra för pappersansökningar till fem månader under 2013. Handläggningstiderna skiljde sig även markant åt bland de äldsta ärendena. De äldsta webbansökningarna hade en längre handläggningstid än

text: tre månader under 2013. Motsvarande siffra för pappersansökningar var tolv månader.

text: Uppehållstillstånd för arbete Under åren 2011–2013 ökade antalet avgjorda förstagångsansökningar inom ärendeslaget uppehållstillstånd för arbete med knappt 20 procent. Handläggningstiden ökade i samma utsträckning, men understeg tre månader under 2013. I de äldsta ärendena översteg dock handläggningstiden nio månader, vilket var en ökning med drygt tre månader i förhållande till 2011.

text: Handläggningstiderna var i princip desamma för webbansökningar och pappersansökningar under 2013.

text: Under åren 2011–2013 ökade antalet avgjorda ärenden inom gruppen förlängningsansökningar med nästan 90 procent. Den genomsnittliga handläggningstiden ökade samtidigt från cirka tre till fyra månader. De äldsta ärendena avgjordes först efter knappt ett år. Motsvarande siffra för 2011 var sex månader.

text: De genomsnittliga handläggningstiderna var betydligt kortare för webbansökningar än för pappersansökningar under 2013, tre månader jämfört med knappt sex månader. De äldsta webbansökningarna hade en längre handläggningstid än cirka tio månader under 2013, medan de äldsta pappersansökningarna hade en längre handläggningstid än drygt 13 månader.

text: Uppehållskort Under åren 2011–2013 sjönk antalet avgjorda ansökningar inom ärendeslaget uppehållskort med nästan 30 procent, medan den genomsnittliga handläggningstiden ökade med drygt 30 procent, från cirka fyra månader till drygt fem månader. I de äldsta ärendena var handläggningstiden cirka ett år eller mer, vilket var en ökning med knappt två månader.

text: Handläggningstiden var betydligt kortare för webbansökningar än för pappersansökningar. Under 2013 hade en webbansökan en genomsnittlig handläggningstid på mindre än en månad medan det tog i snitt sex månader att avgöra en pappersansökan. Även bland de äldsta ärendena var skillnaden stor. De äldsta webbansökningarna hade en handläggningstid som översteg cirka tre månader medan motsvarande siffra för pappersansökningar var sex månader. Sammanfattning av Migrationsverkets handläggningstider Sammanfattningsvis kan följande sägas om Migrationsverkets handläggningstider.

text: Trots den stora ökningen av antalet asylansökningar minskade den genomsnittliga handläggningstiden i detta ärendeslag från fem till fyra månader under perioden 2011–2013. Samtidigt ökade de genomsnittliga handläggningstiderna för ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning med närmare 40 procent (beträffande förstagångsansökningar). De äldsta ärendena avgjordes först efter mer än tio månader, vilket innebär att fristen i utlänningsförordningen (se nedan under

text: Rättslig reglering) överskreds i ett stort antal fall. Utvecklingen av handläggningstiderna för de äldsta ärendena var likartad beträffande ansökningar om uppehållstillstånd för arbete och uppehållskort. De äldsta ärendena avseende uppehållstillstånd för arbete avgjordes först efter mer än nio månader. I ärenden om uppehållskort var motsvarande siffra drygt ett år, vilket innebär att fristen i utlänningsförordningen överskreds i ett stort antal fall även för detta ärendeslag.

text: Inom flera ärendeslag var skillnaden i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar betydande.

text: Migrationsverkets yttrande

text: I sitt yttrande angav Migrationsverket bl.a. följande. Uppdrag och organisation Verksamhetsområde Asylprövning och verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap prövar bl.a. ansökningar om uppehållstillstånd och uppehållskort. För att möta det ökade antalet ansökningar har Migrationsverket bl.a. anställt ny personal. Den 31 december 2013 hade Migrationsverket 4 315 anställda, vilket innebär en ökning med 958 personer sedan slutet av 2011. Inom verksamhetsområde Asylprövning ökade personalen från 683 till 1 056 personer (dvs. med knappt 55 procent). Inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap ökade personalen från 660 till 735 personer (dvs. med drygt 11 procent).

text: Eftersom Migrationsverket har en skyldighet att tillhandahålla bl.a. boende till asylsökande som har behov av det är mottagningen av asylsökande också ett högt prioriterat område som har krävt ökade resurser i samband med det ökade antalet asylsökande.

text: I januari 2013 inrättade verket verksamhetsområde Operativt samordningscentrum. Området ansvarar för samordning och kontroll av att rätt prioriteringar görs i kärnverksamheten. Överväganden som gjorts vid prioriteringen mellan de olika ärendeslagen Prioriteringar i verksamheten sker utifrån bl.a. regleringsbrev, omvärldsanalyser, prognoser och ärendenas karaktär.

text: I Migrationsverkets regleringsbrev för 2012 angavs att verket skulle prioritera asylprövning och återvändande. Regleringsbrevet för 2013 var inte lika detaljerat som tidigare år. I myndighetens verksamhetsplan för 2013 angavs bl.a. att asylområdet är prioriterat men att verket samtidigt ska fortsätta att utveckla och effektivisera handläggningen av tillstånds- och medborgarskapsärenden.

text: Den 1 december 2012 fördes 60 årsarbetskrafter från verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap över till verksamhetsområde Asylprövning. Anledningen till detta var det stora antalet nya asylsökande som hade kommit till Sverige under sommaren och hösten 2012 och de prognoser som gjorts över den

text: framtida utvecklingen. Avsikten var att större delen av de överförda årsarbetskrafterna skulle föras tillbaka till verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap den 1 september 2013. Med anledning av att antalet nya asylsökande ökade mycket snabbt under sommaren 2013 återfördes dock endast 16 årsarbetskrafter.

text: Att prognosticera Migrationsverkets verksamhet är en stor utmaning, eftersom de prognoser som tas fram styrs av en rad omvärldsfaktorer. Handläggningstider i asylärenden I regleringsbreven för 2011 och 2012 fanns tidsmål för asylärendena. I regleringsbrevet för 2013 fanns inga exakta tidsmål, men det angavs bl.a. att beslut skulle fattas och verkställas snarast möjligt i de ärenden där avvisning med omedelbar verkställighet kunde ske enligt

text: 8 kap. 6 § utlänningslagen

text: och i s.k. Dublinärenden, dvs. ärenden som handläggs enligt den s.k. Dublinförordningen (förordning [EG] nr 343/2003). Migrationsverkets verksamhetsplan och verksamhetsområde Asylprövnings genomförandeplan för 2013 angav inte heller specifika tidsmål.

text: Asylärenden handläggs och arbetas av utifrån sin beskaffenhet och därutöver enligt principen att äldre ärenden tas först. Vid några tillfällen sedan 2011 har dock verksamhetsområde Asylprövning fattat beslut som i någon mån prioriterat vissa ärendeslag framför andra, t.ex. de ärenden som pekats ut i regleringsbrevet för 2013 och ärenden som rör barn. Prioriteringarna har oftast föranletts av ett ansträngt arbetsläge med ett snabbt ökat antal sökande och har många gånger kombinerats med uppdrag att avgöra alla ärenden som kommit in före en viss tidpunkt senast ett visst datum. Verksamhetsområdet följer och bevakar även systematiskt de äldsta ärendena. Handläggning av ärenden inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap Inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap finns ingen prioritering av vissa ärendeslag. Ärenden som rör barn är alltid prioriterade, men den prioriteringen görs inom respektive ärendeslag. Utifrån en prognos av beräknat antal inkomna ärenden och utifrån den befintliga balansen får enheterna en planeringsnivå baserad på de resurser de har. Med utgångspunkt i planeringsnivån vet enheterna hur många ärenden de förväntas avgöra varje år inom respektive ärendeslag.

text: Varken i regleringsbrevet eller i Migrationsverkets verksamhetsplan finns det numera några tidsatta mål för handläggningen i de olika ärendeslagen. Samtliga enheter inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap har dock fått i uppdrag att minska väntetiderna och kontinuerligt avgöra de äldsta ärendena. Enligt regleringsbrevet ska Migrationsverket vidta ytterligare åtgärder för att effektivisera handläggningen av tillstånds- och medborgarskapsärenden. Verket har även fått i uppdrag att återrapportera de åtgärder som vidtagits och effekterna av dessa.

text: Prioritering av webbansökningar

text: Migrationsverket har valt att prioritera webbansökningar sedan de introducerades i större skala 2010. Webbansökningar som rör uppehållstillstånd på grund av anknytning eller arbete effektiviserar och underlättar handläggningen samt avlastar framför allt utlandsmyndigheterna, eftersom de som söker från utlandet – vilket majoriteten av de som ansöker för första gången gör – måste besöka en svensk utlandsmyndighet om de vill göra en pappersansökan. Fördelen med webbansökningar är i huvudsak följande:  Ansökan och bifogade handlingar behöver inte registreras manuellt.

text:  Ansökningsavgifterna behöver inte hanteras eller registreras.

text:  Handlingar behöver inte skickas med kurirpost från utlandsmyndigheterna, vilket tar två-fyra veckor.  Antalet ärenden som är kompletta när de kommer in blir högre, eftersom ansökningsformuläret på Migrationsverkets webbplats har tvingande fält och obligatoriska handlingar som ska bifogas ansökan.  Belastningen på utlandsmyndigheterna blir mindre eftersom Migrationsverket också tar emot ansökningar och gör en inledande kontroll av nya ärenden.  Utredningen i anknytningsärenden på utlandsmyndigheten bli mer anpassad till ärendet, eftersom Migrationsverket instruerar utlandsmyndigheten om vilken utredning eller komplettering som krävs.

text: Prioriteringen innebär inte att webbansökningar alltid handläggs före pappersansökningar. När ett ärende kommer in till verket sker en inledande kontroll och bedömning av hur ärendet ska handläggas vidare. Ärendena har hitintills i princip sorterats utifrån kategorierna klara att avgöra, komplettering eller utredning. Webbansökningar prioriterats endast inom respektive kategori, vilket bl.a. innebär att väntetiden för en pappersansökan som är klar att avgöra är betydligt kortare än för en elektronisk ansökan som behöver utredas.

text: Migrationsverket är mitt i ett omställningsarbete för att övergå till ett standardiserat arbetssätt med elektronisk handläggning av ärenden. Målet är att verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap ska kunna handlägga samtliga ärenden elektroniskt i början av 2015 och att 80 procent av ansökningarna ska göras via webben. I övriga fall kommer handlingarna att skannas in för att därefter handläggas elektroniskt. Migrationsverket har valt att införa den elektroniska handläggningen steg för steg och projektet levererar it-stöd för elektronisk handläggning ärendeslag för ärendeslag. Den första leveransen skedde i april 2012 då Migrationsverket kunde handlägga webbansökningar i kompletta arbetstillstånds- och studerandeärenden elektroniskt. Det nya arbetssättet med itstöd bygger på att ärenden ska handläggas i ett flöde. Detta innebär att det inte får

text: förekomma balanser eller väntetider. Väntetider kommer endast att uppstå när ärendet måste invänta komplettering från en sökande eller någon annan berörd person eller utredning hos utlandsmyndighet eller hos Migrationsverket.

text: Det nya arbetssättet har lett till att väntetiden har blivit mycket kort i vissa ärendeslag. Beslut fattas inom någon dag om ärendet är komplett. När arbetssättet är genomfört fullt ut kommer Migrationsverket att kunna erbjuda förutsägbara väntetider i samtliga ärendeslag. Under tiden för genomförandet kommer Migrationsverket att prioritera ärenden som kan handläggas elektroniskt, vilket kan få konsekvenser för övriga ärenden.

text: För att förbereda enheterna på det nya arbetssättet arbetar Migrationsverket samtidigt med att införa ett enhetligt standardiserat arbetssätt för pappersansökningar. Arbetssättet liknar i vissa avseenden det elektroniska genom att ärenden handläggs i ett flöde. Det finns tider för när handläggningsåtgärder senast ska vidtas och personal ska finnas tillgänglig på ett sådant sätt att det inte uppstår balanser. Det nya arbetssättet introducerades först i förlängningsärenden avseende anknytning. På de enheter som infört arbetssättet ska sökanden kunna få ett beslut inom 25 dagar om inte muntlig utredning krävs. I slutet av 2014 ska samtliga enheter tillämpa det standardiserade arbetssättet i alla ärendeslag.

text: Serviceåtaganden

text: Migrationsverket har infört s.k. serviceåtaganden inom vissa områden. Myndigheten åtar sig i dessa fall att meddela ett beslut inom viss tid om den sökande kommer in med en komplett ansökan i den form myndigheten angett. Ett serviceåtagande förutsätter att dessa ärenden prioriteras på ett sådant sätt att åtagandet kan uppfyllas. Eftersom verket för närvarande har ett stort antal öppna ärenden och långa väntetider har det dock endast varit möjligt att införa serviceåtaganden i ett begränsat antal ärendeslag. På sikt kommer det att införas för samtliga ärenden.

text: Prioriteringar av webbansökningar och förhållandet till

text: regeringsformen

text: och

text: förvaltningslagen

text: Det strider enligt Migrationsverket inte mot

text: regeringsformen

text: att prioritera ansökningar som ges in via verkets webbplats framför pappersansökningar. Verket behandlar liknande ärenden på samma sätt och de enskilda kan välja om de vill göra en webbansökan för att få en kortare väntetid eller en pappersansökan och därmed förvänta sig en längre handläggningstid. Alla verkets kunder har visserligen inte tillgång till dator, men i många fall lämnas webbansökan in av någon i Sverige på uppdrag av den sökande. När det gäller förstagångsansökningar i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning kom 80 procent av webbansökningarna från svenska ip-adresser. Verkets handläggning effektiviseras om ärenden kan handläggas elektroniskt. En elektronisk handläggning förutsätter i princip en webbansökan.

text: Handläggningstider i anknytningsärenden

text: De främsta anledningarna till att Migrationsverket inte klarat att avgöra alla ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning inom nio månader (se 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen) är att det har krävts muntlig utredning med anknytningspersonen i Sverige och att enheterna inte haft resurser att genomföra utredningen i tid, att handläggningstiden på utlandsmyndigheten varit lång eller att domstol återförvisat ärendet till Migrationsverket för förnyad handläggning. I sistnämnda fall öppnas ett redan avgjort ärende, vilket påverkar handläggningstiden.

text: Förlängningsansökningar

text: På Migrationsverkets webbplats anges att väntetiden i förlängningsärenden uppgår till fem dagar vid en webbansökan och till 13 månader vid en pappersansökan. En genomgång av statistiken visar dock att skillnaden i handläggningstid är betydligt mindre. När det gäller skillnaden i handläggningstid måste man beakta att webbansökningar normalt kan göras tidigast en månad innan det tidigare tillståndet löper ut. Någon sådan tidsgräns finns inte för pappersansökningar.

text: För att öka antalet webbansökningar valde Migrationsverket att göra ett serviceåtagande. De som gör en komplett webbansökan får ett beslut inom fem dagar eller ett besked inom samma tid om att det krävs ytterligare utredning. Åtagandet har lett till att 54 procent av förlängningsansökningarna görs via webben.

text: Arbetstillstånd

text: Av de ansökningar om arbetstillstånd som kommer in till Migrationsverket är 80 procent inte kompletta, vilket leder till längre handläggningstider.

text: Migrationsverket har infört ett certifieringssystem för arbetsgivare som ger in kompletta ansökningar med anställningsvillkor som kan ligga till grund för tillstånd. Prövningen är densamma som för övriga ärenden, men verket gör inte någon utredning för att säkerställa att certifierade arbetsgivare agerar seriöst i ansökningsprocessen. I nuläget omfattas 480 företag som har en garanterad handläggningstid på fem arbetsdagar.

text: Utöver ansökningar från certifierade arbetsgivare prioriterar Migrationsverket kompletta ansökningar som kommer in elektroniskt. Om det inte krävs någon ytterligare utredning hanteras dessa ansökningar i regel inom tio dagar. Av samtliga helt elektroniskt handlagda ärenden avgjordes 90 procent inom en dag.

text: Ett av Migrationsverkets uppdrag är att motverka skenanställningar och att arbetstagare utnyttjas. För att undvika att systemet missbrukas genomför verket omfattande utredningar i ett stort antal ärenden. Särskilda utredningskrav har vidare införts för vissa branscher. Det är inte ovanligt att en sökande byter arbetsgivare eller grund för ansökan under handläggningstiden, vilket försenar handläggningen. Denna typ av problem förekommer normalt inte i ansökningar som rör certifierade arbetsgivare.

text: Utfärdande av uppehållskort

text: Ett intyg om att en ansökan om uppehållskort har lämnats in ska utfärdas omedelbart, vilket också sker. Uppehållskort och permanent uppehållskort ska utfärdas senast sex månader efter ansökan.

text: Många gånger är ansökningarna inte kompletta, vilket leder till att handläggningstiden blir längre. I åtskilliga ärenden måste Migrationsverket även genomföra relativt omfattande utredningar för att säkerställa att den anhörige har uppehållsrätt i Sverige. Det har tyvärr förekommit att Migrationsverket inte klarat att hålla den frist på sex månader som gäller i dessa ärenden. För att klara fristen har verket ändrat arbetssätt.

text: För detta ärendeslag är systemet med webbansökningar inte fullt utbyggt. Migrationsverket handlägger därför endast ett begränsat antal webbansökningar. Migrationsverkets sammanfattande bedömning För att kunna hantera de senaste årens kraftiga ökning av antalet asylsökande har Migrationsverket under 2012 flyttat personal från verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap till verksamhetsområde Asylprövning. Detta har självklart påverkat handläggningstiderna inom verksamhetsområdet negativt.

text: I de flesta ärendeslag inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap har handläggningstiderna ökat. I vissa fall är handläggningstiderna orimligt långa och det förekommer att de frister som anges i lag eller förordning inte hålls, vilket naturligtvis inte är acceptabelt. Under hösten 2013 har personal från verksamhetsområde Asylprövning förts tillbaka till verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap, men på grund av det stora antalet asylsökande har det inte varit möjligt att föra tillbaka alla de tjänster som tidigare flyttats.

text: Det pågående projektet med elektronisk handläggning väntas leda till att handläggningstiderna för ansökningar inom verksamhetsområdet på sikt ska bli betydligt kortare. Migrationsverket anser inte att det strider mot

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: att prioritera webbansökningar, eftersom förfarandet är tillgängligt för alla. Det är även i linje med de krav på myndighetens handläggning som ställs upp i

text: 7 § förvaltningslagen

text: I enlighet med sitt regleringsbrev har Migrationsverket också infört serviceåtaganden inom vissa ärendeslag, där handläggningstiderna kortats ordentligt.

text: För att möta det ökade antalet ansökningar har Migrationsverket, förutom att flytta om viss personal och vidta åtgärder för att effektivisera handläggningen, också anställt ny personal. Eftersom det i regel tar tre till sex månader innan en nyanställd är fullt produktiv, kan dock långa handläggningstider på kort sikt inte avhjälpas fullt ut genom nyrekrytering.

text: Rättslig reglering

text: Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: Varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (

text: 7 § förvaltningslagen

text: För flera av Migrationsverkets ärenden finns det bestämmelser i utlänningsförordningen som reglerar när beslut ska ha fattats. Ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl (4 kap. 21 a § utlänningsförordningen). Från och med den 1 april 2014 gäller att ett ärende om uppehållstillstånd för arbete ska avgöras senast inom fyra månader från det att ansökan lämnades in (4 kap. 21 b § utlänningsförordningen). Den tiden får dock förlängas om det finns särskilda skäl eller om ansökan behöver kompletteras. Uppehållskort och permanent uppehållskort ska utfärdas senast sex månader efter ansökan. Intyg om permanent uppehållsrätt ska utfärdas snarast möjligt (3 a kap. 7 § utlänningsförordningen).

text: Bedömning

text: Inledning I det följande behandlar jag först Migrationsverkets handläggningstider vid verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap. Därefter behandlar jag skillnaden i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar inom verksamhetsområdet, följt av verkets arbete med certifierade arbetsgivare. Sist lämnas några avslutande kommentarer.

text: Utredningen i ärendet föranleder inte några synpunkter från min sida när det gäller handläggningstiderna inom verksamhetsområde Asylprövning. Migrationsverkets handläggningstider Migrationsverkets beslut i ärenden om uppehållstillstånd har stor betydelse för de sökande. Ett beviljat uppehållstillstånd innebär att sökanden får vistas i Sverige, medan ett avslag ofta innebär att personen måste lämna landet eller inte får komma hit. Vid ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning måste sökanden och dennes anhöriga leva i ovisshet om en eventuell återförening under den tid som ansökan handläggs. Att långa handläggningstider i dessa ärenden drabbar enskilda hårt märks tydligt i de anmälningar och samtal som JO får från berörda personer. I en verksamhet som så tydligt påverkar enskildas liv är det av stor vikt att ärenden kan avgöras inom rimlig tid, och naturligtvis inom författningsreglerade frister. Långa handläggningstider ökar dessutom belastningen på myndigheten.

text: Av utredningen framgår att handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete i många fall är orimligt långa och inte sällan

text: kraftigt överskrider författningsreglerade frister. Detsamma gäller i ärenden om uppehållskort.

text: Migrationsverket har uppgett att de långa handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete samt i ärenden om uppehållskort främst har orsakats av att antalet asylsökande som kommit till Sverige de senaste åren kraftigt har överstigit de prognoser som gjorts. Att ökningen varit kraftig framgår tydligt av det material som verket har presenterat. Mellan åren 2011 och 2013 ökade antalet nya asylsökande med nästan 25 000, eller med över 80 procent. Jag har förståelse för att det är svårt att göra prognoser för en verksamhet som i stor utsträckning påverkas av händelser i omvärlden som är svåra att förutse. Det är vidare oundvikligt att en stor och oförutsedd ärendetillströmning i det kortare perspektivet kan påverka myndighetens handläggningstider negativt. Även om varje myndighet har en skyldighet att se till att författningsreglerade uppgifter utförs på ett godtagbart sätt, och att det finns en beredskap för att i rimlig utsträckning kunna hantera oförutsedda händelser, skulle Migrationsverket enligt min mening inte kunna lastas för handläggningstider som helt har sin förklaring i sådana omständigheter (se bl.a. JO:s yttrande över betänkandet En ny förvaltningslag,

text: SOU 2010:29

text: , JO 2011/12 s. 614, dnr

text: ). Frågan är dock om de långa handläggningstiderna inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap beror på den oförutsedda ökningen av antalet asylsökande.

text: Migrationsverket har i sitt yttrande uppgett att ett antal årsarbetskrafter fördes över från verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap till asylprövningen i december 2012, men har i övrigt inte redogjort för hur det ökade antalet asylsökande påverkat arbetsbelastningen för verksamhetsområdet. Av de uppgifter som Migrationsverket har lämnat framgår att bemanningen inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap ökade med 11 procent mellan 2011 och 2013, medan antalet inkomna ärenden under samma period endast ökade med 5 procent. Utifrån de uppgifter som Migrationsverket har presenterat är det svårt att se att det ökade antalet asylansökningar, i vart fall ensamt, kan förklara de långa handläggningstiderna.

text: De uppgifter som Migrationsverket har redovisat tyder på att verkets egna prioriteringar bidragit till långa handläggningstider av vissa ärenden. Utifrån de uppgifter som presenterats om handläggningstidernas förändring, verkets nya arbetssätt och om de serviceåtaganden som har införts, tycks de enklare ärendena ha prioriterats inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap. Det är självklart att enkla och kompletta ärenden kan och ska handläggas betydligt snabbare än ofullständiga ärenden som behöver utredas. Jag har också förståelse för att en myndighet vid en kraftig arbetsanhopning väljer att i viss utsträckning prioritera enklare ärenden. Att enklare ärenden regelmässigt kan avgöras i ett tidigt skede får dock inte leda till att handläggningen av mer omfattande eller komplicerade ärenden helt avstannar eller prioriteras ned under en längre tid. Det underlag som Migrationsverket presenterat tyder på att detta har skett.

text: Migrationsverket måste alltså sammantaget kritiseras för de långa handläggningstiderna och för att författningsreglerade tidsfrister regelmässigt överskrids.

text: Migrationsverket har uppgett att samtliga enheter inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap har fått i uppdrag att minska väntetiderna och kontinuerligt avgöra de äldsta ärendena. Det är angeläget att verket följer upp hur detta uppdrag utförs och överväger vilka prioriteringar som bör göras.

text: Prioritering av webbansökningar Av utredningen framgår att det inom flera av de granskade ärendeslagen är en avsevärd skillnad i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar. Exempel på stora skillnader finns inom ärendeslaget förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning. Skillnaderna i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar uppgick under 2013 till ca nio månader för de äldsta ärendena inom detta ärendeslag.

text: Migrationsverket har uppgett att man för att förmå människor att ansöka via webben har valt att prioritera webbansökningar före pappersansökningar bland ärenden i samma skede av handläggningen, t.ex. inom den grupp ärenden som är klara att avgöra och inom den grupp ärenden som behöver kompletteras. Utredningen i ärendet visar inte hur stora skillnader i handläggningstid denna prioritering har föranlett. Migrationsverkets uppgifter tyder dock på att skillnaderna är betydande. Migrationsverket har bedömt att verkets prioritering är förenlig med bestämmelserna i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: , eftersom förfarandet med webbansökningar är tillgängligt för alla. Migrationsverket har också motiverat sin prioritering med att webbansökningar effektiviserar och underlättar handläggningen samt avlastar utlandsmyndigheterna.

text: En myndighet ska enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen (likhetsprincipen) samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). Av bestämmelsen följer att lika fall ska behandlas lika och att en myndighets prioriteringar mellan ärenden i samma ärendeslag måste kunna motiveras med objektivt godtagbara skäl. Att t.ex. skilja ut kompletta ansökningar där det snabbt går att konstatera att uppehållstillstånd ska beviljas eller att ge förtur på grund av ett ärendes brådskande natur, är enligt min mening förenligt med såväl likhets- som objektivitetsprincipen. Att utan författningsstöd och enbart av effektivitetsskäl välja att handlägga webbansökningar snabbare än andra, i övrigt likvärdiga ansökningar, kan däremot inte anses förenligt med dessa principer. Det innebär att sakligt sett lika fall medvetet behandlas olika. Det kan dessutom inte förutsättas att alla som ansöker om uppehållstillstånd har tillgång till en dator eller på annat sätt har möjlighet att ge in en webbansökan.

text: En annan sak är att handläggningstiden kan variera något beroende på hur en ansökan har gjorts. Som exempel kan nämnas att det kan ta längre tid att handlägga en pappersansökan än en webbansökan om det är så att en pappersansökan måste

text: skickas per post mellan två myndigheter medan en webbansökan kan sändas över elektroniskt.

text: Migrationsverket ska alltså kritiseras för att man prioriterat handläggningen och avgörandet av webbansökningar på bekostnad av handläggningstiden för pappersansökningar. Jag förutsätter att verket ser över sina handläggningsrutiner i detta avseende.

text: Certifierade arbetsgivare För ansökningar om uppehållstillstånd på grund av arbete har Migrationsverket infört ett certifieringssystem för arbetsgivare. Ansökningar från certifierade arbetsgivare handläggs i särskild ordning.

text: Migrationsverket har uppgett att ansökningar som är kompletta när de kommer in och därför inte kräver någon ytterligare utredning i stor utsträckning hanteras likvärdigt, oavsett om arbetsgivaren är certifierad eller inte. Enligt Migrationsverket avgjordes 90 procent av de ärenden där arbetsgivaren var certifierad inom två dagar under 2013. Den absoluta majoriteten av ansökningarna måste därmed ha varit kompletta när de gavs in. Kompletta webbansökningar i ärenden där arbetsgivaren inte är certifierad hanteras enligt verket som regel inom tio dagar.

text: Utifrån det underlag som finns i detta ärende anser jag mig inte ha tillräckligt stöd för slutsatsen att certifierade arbetsgivare gynnas på ett otillbörligt sätt i förhållande till andra som ger in en komplett webbansökan. Skillnaden i handläggningstid är visserligen relativt stor, men handläggningstiderna för båda ärendegrupperna är enligt Migrationsverkets uppgifter mycket korta.

text: Hur lång tid det tar att handlägga en komplett pappersansökan i ett ärende där arbetsgivaren inte är certifierad framgår inte av Migrationsverkets yttrande. Det framgår dock att de ärendena inte prioriteras. Av yttrandet framgår det inte heller hur handläggningstiderna ser ut i ärenden som inte är kompletta. Jag vill därför betona det som utvecklats i föregående avsnitt, nämligen att handläggningen av vissa grupper av ansökningar inte får prioriteras på bekostnad av handläggningstiden för andra grupper, om det inte kan motiveras med objektivt godtagbara skäl.

text: Underlaget i detta ärende ger alltså inte anledning till kritik av systemet med certifierade arbetsgivare. Det väcker dock en del frågor som inte kunnat utredas i det här ärendet. Det kan finnas skäl för mig att behandla dessa i ett annat sammanhang.

text: Avslutande synpunkter Jag har vid min granskning funnit skäl att rikta kritik mot Migrationsverket för de långa handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete samt uppehållskort, och för att man prioriterat webbansökningar före pappersansökningar. Kritiken grundar sig på förhållanden

text: under perioden 2011–2013, och ger inte någon bild av hur situationen ser ut hos Migrationsverket i dag. Utifrån de uppgifter som presenteras på verkets webbplats och de anmälningar och telefonsamtal som fortsätter att komma in till JO, finns det anledning att tro att handläggningstiderna har ökat ytterligare under 2014. Det finns därför skäl för mig att noggrant följa utvecklingen på området genom den löpande klagomålshanteringen, inspektioner och de andra sätt som kan vara lämpliga. Jag kommer under 2015 att besöka Migrationsverket och dess ledning för att få en utförlig och aktuell bild av verkets handläggningstider, prioriteringar och rutiner.

type: avgorande


avgjordAv: Hans Ragnemalm

nyckelord: Disciplinansvar Sjukvård

title: Kritik mot Hälso-och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) som med hänvisning till att nämndens ärenden om disciplinpåföljd skulle överlämnas till Socialstyrelsen fattat ett generellt beslut som lett till att handläggningen avstannat

sammanfattning: Kritik mot Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) som med hänvisning till att nämndens ärenden om disciplinpåföljd skulle överlämnas till Socialstyrelsen i samband med patientsäkerhetslagens (2010:659) ikraftträdande den 1 januari 2011 fattat ett generellt beslut om att utlåtanden från nämndens externa medicinska experter inte skulle inhämtas. Förfarandet har konstaterats leda till att handläggningen avstannat och därför ansetts inte vara förenligt med det allmänna skyndsamhetskravet i 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: patientsäkerhetslagens (2010:659)

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: Bakgrund

text: Den 1 januari 2011 träder

text: patientsäkerhetslagen (2010:659)

text: i kraft. I samband med ikraftträdandet kommer HSAN:s handläggning av ärenden om disciplinpåföljd att upphöra. Enligt övergångsbestämmelserna till lagen ska HSAN vid årsskiftet överlämna handlingarna i de ärenden som inte har avgjorts till Socialstyrelsen.

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 22 september 2010, framförde AA klagomål rörande handläggningen av hans ärende om disciplinpåföljd. Klagomålen rörde att han fått besked från HSAN om att några ytterligare åtgärder inte skulle vidtas i ärendet före överlämnandet till Socialstyrelsen.

text: Utredning

text: Upplysningar inhämtades per telefon från handläggaren BB vid HSAN. Hon anförde följande.

text: Det aktuella ärendet är färdigberett. Nästa steg i handläggningen är att inhämta ett utlåtande från en medicinskt sakkunnig. Enligt direktiv från generaldirektören ska dock sådana utlåtanden inte inhämtas i ärenden som ska överlämnas till Socialstyrelsen. Några ytterligare åtgärder kommer därför inte att vidtas i ärendet innan ett överlämnande till Socialstyrelsen sker.

text: Mot bakgrund av vad som framkommit remitterades ärendet till HSAN för upplysningar.

text: HSAN anmodades att besvara följande fråga.

text: Har det förestående ikraftträdandet av

text: patientsäkerhetslagen

text: föranlett några särskilda överväganden från HSAN:s sida när det gäller hur ärenden om disciplinpåföljd ska handläggas fram till årsskiftet 2010/2011?

text: HSAN (generaldirektören CC) yttrade följande.

text: Bakgrund

text: HSAN är en relativt liten myndighet med ett trettiotal anställda varav tolv är juristhandläggare med var sin rotel. Den absoluta huvuddelen (år 2009: 98 procent) av myndighetens verksamhet består av hanteringen av patienters/anhörigas anmälningar avseende klagomål över hälso- och sjukvården. Patientklagomålshanteringen ska den 1 januari 2011 överflyttas till Socialstyrelsen. Beslut om detta fattades av Riksdagen den 16 juni 2010, drygt ett och ett halvt år efter att betänkandet ”Patientsäkerhet Vad har gjorts? Vad behöver göras? (

text: SOU 2008:117

text: ) presenterats. Den nya

text: patientsäkerhetslagen (2010:659)

text: bygger, såvitt gäller HSAN:s roll i det framtida patientsäkerhetsarbetet, på de förslag som lämnades i betänkandet. HSAN:s framtid har således under en längre tid varit osäker, vilket har påverkat såväl arbets- som personalsituationen. Innan det partiella nedläggningshotet blev en realitet satsades under år 2009 viss kraft på att höja kvaliteten på myndighetens beslut, till priset av att antalet balanserade ärenden ökade. När det i februari/mars 2010 stod mer eller mindre klart att den partiella nedläggningen kommer att genomföras började flera av juristhandläggarna att ”se om sina hus”, vilket ledde till vakanser och nyrekryteringar. I dagsläget är endast två av de tolv rotlarna bemannade med handläggare som har mer än drygt ett års erfarenhet av verksamheten vid HSAN. Åtta av de tolv rotlarna har bytt handläggare under år 2010. Dessa förhållanden har naturligtvis påverkat balanssiffrorna ytterligare och antalet balanserade ärenden uppgår f.n. till drygt 3 200. Cirka 1 500 av de balanserade ärendena är färdigutredda. Beslutsförslag har skrivits i cirka 250 av dessa och de är alltså klara för avgörande. Resterande cirka 1 250 ärenden står på tur för beslutsskrivning. Det sagda innebär att cirka 1 700 ärenden fortfarande är under utredning. Samtidigt fortsätter det att komma in ett stort antal nya anmälningar. Dessa registreras och lottas på rotlarna, dvs. varje ärende knyts till en handläggare som bekräftar mottagandet av anmälan och därvid uppger sina kontaktuppgifter. Respektive handläggare är således den naturliga ingången vid behov av kontakt med myndigheten. HSAN har, sedan myndigheten den 3 juni 2010 fick uppdraget att förbereda den aktuella verksamhetsövergången till Socialstyrelsen, arbetat intensivt med att knyta särskilda beslutsskrivare och ytterligare ordförandekapacitet till myndigheten. Syftet med dessa ansträngningar är att öka antalet avgjorda ärenden således att så många anmälare och anmälda som möjligt ska hinna få beslut i sina ärenden före årsskiftet.

text: Handläggningen vid HSAN respektive Socialstyrelsen

text: HSAN är en domstolsliknande myndighet med domstolslika förfaranderegler; således ska anmälda yrkesutövare som regel delges anmälan och föreläggas att svara på anmälan liksom kommunicering av utredningen ska ske till parterna (tvåpartsprocess). HSAN måste i alla ärenden som inte avvisas/avskrivs göra en utredning och en medicinsk bedömning. De ärenden (f.n. knappt en femtedel) som en ordförande inte själv får avgöra ska avgöras av Ansvarsnämnden (som består av en ordförande och åtta ledamöter). Motsvarande regler kommer inte att gälla för Socialstyrelsens handläggning efter årsskiftet; patientklagomålen kommer rent tekniskt att vara en del av Socialstyrelsens tillsynsverksamhet, dvs. anmälare och anmälda har inte partsställning. HSAN:s prövning av patientklagomål fokuserar på s.k. individfel, dvs. prövningen syftar till att fastställa om en anmäld yrkesutövare har åsidosatt sina skyldigheter i

text: yrkesövningen. Socialstyrelsens prövning ska fokusera på orsakerna till det inträffade (s.k. systemfel) och vad som kan göras för att det inte ska inträffa igen.

text: Särskilda överväganden beträffande handläggningen av ärenden om disciplinpåföljd fram till årsskiftet 2010/2011

text: Som framgår ovan är ett mycket stort antal av de balanserande ärendena redan färdigutredda. Resurser satsas för att avgöra så många som möjligt av dessa ärenden. De tillfälligt anställda som tillsammans bildar en förstärkningsgrupp består dock så gott som alla av medarbetare utan någon större erfarenhet av verksamheten vid HSAN. Till detta kommer att den tid (sju månader, varav närmare två semestermånader) som HSAN har till sitt förfogande för det aktuella förstärkningsprojektet är begränsad. Även om alla inblandade gör sitt yttersta för att bidra till projektet krävs det att även den ordinarie handläggarstaben i stor utsträckning skriver beslut i redan färdigutredda ärenden, för att maximera antalet som hinner bli avgjorda före årsskiftet. Som framgår av det sagda är HSAN:s ambition att minimera antalet ärenden som vid årsskiftet ska överlämnas till Socialstyrelsen. Trots denna ambition är det uppenbart att överlämningen kommer att omfatta uppskattningsvis 2 500 ärenden. För att överlämningen ska ske under ordnade former måste HSAN successivt genomföra en nedtrappning i handläggningen av ännu ej färdigutredda ärenden. Vid denna nedtrappning är en utgångspunkt att tillgängliga resurser ska användas på sådana utredningsinsatser som kan vara till nytta även för Socialstyrelsens prövning av patientklagomålen efter årsskiftet. Eftersom HSAN enligt gällande regler och Socialstyrelsen enligt de nya reglerna fokuserar på individfel respektive systemfel, dvs. letar efter helt olika fel, har ett av de första besluten (fattades i mitten av september) varit att i normalfallet inte skicka iväg ärenden för medicinsk bedömning utanför kansliet (HSAN har fyra s.k. kansliläkare, dvs. läkare som tjänstgör inom kansliet och som gör medicinska bedömningar i ärenden av mera allmänmedicinsk karaktär. Övriga bedömningar görs av medarbetare med specialistkompetens, utanför kansliet, dvs. externa handläggare som yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården och därför är knutna till HSAN på timbasis). Med normalfall avses sådana ärenden som före årsskiftet inte hinner processas ända fram till ett expedierat beslut, vilket i regel tar minst tre–sex månader från den dag då ett ärende skickas till extern medicinsk handläggare. När ett ärende skickas iväg till extern medicinsk handläggare har utredning pågått under kortare eller längre tid. Den totala handläggningstiden, som i början av året uppgick till 6,3 månader i genomsnitt, uppgår för närvarande till 6,5 månader i genomsnitt. I det enskilda fallet kan handläggningstiden dock vara betydligt längre än så. Med tanke på nämnda handläggningstider är det uppenbart att många ärenden som kommit/kommer in till HSAN under andra halvåret 2010 inte hinner bli avgjorda före årsskiftet. Till följd härav sker fr.o.m. denna vecka inte någon formell delgivning av anmälningar utan dessa skickas i stället, med ett följebrev och information om de nya reglerna för hantering av patientklagomål för kännedom till i anmälan namngivna yrkesutövare. Undantag görs för anmälningar där risk för preskription föreligger de första månaderna 2011. Journaler hämtas in men den anmälde föreläggs inte att svara på anmälan, eftersom individperspektivet i normalfallet inte kommer att vara i fokus vid Socialstyrelsens prövning. De yttranden som redan har begärts från parterna kommer att skickas till motparten endast för kännedom. Till alla skrivelser som fr.o.m. den 6 oktober 2010 skickas till parterna i patientklagomålsärendena bifogas ett informationsblad. Ytterligare nedtrappning i handläggningen kommer att ske i november/december, allt i syfte att ärendebalansen ska kunna överlämnas till Socialstyrelsen när denna myndighet övertar ansvaret för ärendena. Som framgår av det sagda är den uttalade ambitionen att handlägga patientklagomålen på ett effektivt och rättssäkert sätt. En effektiv handläggning

text: förutsätter att givna resurser, dvs. tilldelade skattemedel, används för handläggningsåtgärder som kan förväntas komma till nytta, hos HSAN eller Socialstyrelsen.

text: Kommentarer till AA:s anmälan

text: Sidan 2 (4): enligt BB har hon upplyst AA om att det ”med all sannolikhet” inte kommer att hända mera i hans ärende förrän efter årsskiftet. Sidan 3 (4): AA begär/kräver/önskar att BB ska få slutföra detta ärende (så att han hinner få ett beslut före årsskiftet). Som framgår ovan ska det i ett ärende av det här slaget göras en medicinsk bedömning av en medicinare med specialistkompetens, beslutsförslag ska skrivas, ärendet ska planeras in på nämndsammanträde till vilket den medicinska handläggaren ska kallas som föredragande. Beslutsförslaget ska därefter justeras, skickas i väg för underskrift av föredraganden och därefter expedieras. Processen fram till ett expedierat beslut involverar således inte enbart BB utan ett flertal andra aktörer. Som framgår ovan hinner ett ärende som befinner sig i det aktuella handläggningsstadiet inte genom processen till expedierat beslut före årsskiftet. Detta är förklaringen till BBs besked. Bilaga 2 till JO:s remiss: de ”direktiv” som nämns i tjänsteanteckningen är sannolikt de sedan i mitten av september fastställda handläggningsrutinerna avseende inhämtande av medicinsk bedömning från extern medicinsk handläggare med specialistkompetens (v.g. se ovan). AA:s ärende kom in till HSAN den 29 juni 2010. Även om verksamheten vid HSAN inte hade varit föremål för förändringar är det, bl.a. mot bakgrund av den genomsnittliga handläggningstiden, inte orimligt att anta att ett avgörande inte hade förelegat förrän någon eller ett par månader efter årsskiftet. Från HSAN:s sida beklagar vi djupt att det sannolikt kommer att vara ett stort antal pågående ärenden som vid årsskiftet måste överlämnas till Socialstyrelsen. Som framgår ovan är vår ambition att minimera detta antal. I detta arbete anser vi att det är rimligt att resurserna satsas på att avgöra alla äldre, färdigutredda och av de medicinska handläggarna bedömda ärenden. En konsekvens av att i stället satsa resurserna på att komma så långt som möjligt i handläggningen av samtliga ärenden skulle enbart vara att ett större antal ärenden måste överlämnas till Socialstyrelsen. En sådan hantering är, enligt vår mening, varken effektiv eller rättssäker.

text: AA yttrade sig över remissvaret.

text: I ett beslut den 30 november 2010 anförde stf JO Ragnemalm följande.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Bestämmelsen innebär bl.a. att en myndighet löpande ska vidta de handläggningsåtgärder som krävs och driva ärendet framåt så att ett avgörande kan ske inom rimlig tid. För att ett dröjsmål i handläggningen ska kunna accepteras krävs att det är befogat i det enskilda fallet.

text: I motiven till

text: patientsäkerhetslagen

text: har regeringen förutsatt att HSAN i möjligaste mån kommer att avgöra ärenden om disciplinpåföljd före lagens ikraftträdande (

text: prop. 2009/10:210 s. 187

text: ). Att HSAN väljer att prioritera de ärenden som är färdigutredda framstår därför som naturligt. En sådan prioritering får dock inte innebära att handläggningen av övriga ärenden helt avstannar.

text: När det gäller det aktuella ärendet anser HSAN uppenbarligen att ett utlåtande från en extern medicinsk expert krävs för att anmälan ska kunna prövas. HSAN har dock gjort bedömningen att något sådant utlåtande inte ska inhämtas.

text: HSAN:s bedömning grundar sig på ett generellt beslut som fattades i september 2010 och som innebär att HSAN i ”normalfallet” inte längre inhämtar utlåtanden från medicinska experter utanför kansliet. Med normalfall avser HSAN sådana ärenden som nämnden inte hinner avsluta före årsskiftet.

text: Beslutet fattades mot bakgrund av att Socialstyrelsen enligt den nya regleringen kommer att ha fokus på s.k. systemfel, medan HSAN:s prövning enligt gällande regler är inriktad på s.k. individfel.

text: Som HSAN har anfört kommer Socialstyrelsen att handlägga klagomålsärenden enligt andra principer än de som gäller för HSAN:s ärenden om disciplinpåföljd. Denna omständighet kan dock inte antas innebära att utlåtanden från HSAN:s externa medicinska experter generellt kommer att sakna betydelse vid Socialstyrelsens prövning. Mot den bakgrunden är jag kritisk till att HSAN har fastställt handläggningsrutiner av innebörd att sådana utlåtanden inte ska inhämtas. Konsekvensen blir i praktiken att handläggningen av en viss kategori ärenden helt avstannar. Ett sådant förfarande kan inte anses vara förenligt med det allmänna skyndsamhetskravet i

text: förvaltningslagen

text: Vad som i övrigt har framkommit om HSAN:s handläggning av AA:s ärende föranleder inte något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som framgår av det ovan anförda.