avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

nyckelord: Avvisning Verkställighet

title: Under en pågående brottsutredning har den misstänkte avlägsnats ur landet; utredning om åklagarens och Migrationsverkets handläggning av ärendet

text: I ett beslut den 1 juni 2009 uttalade JO Axberger följande.

text: Ärendet

text: En kvinna, AA, hade polisanmält sin före detta sambo BB för sexuella övergrepp, misshandel och hot. Gärningarna rubricerades som grov kvinnofridskränkning. När förundersökningen var i sitt slutskede avlägsnades BB ur landet. En tid därefter lades förundersökningen ned. AA anmälde åklagaren till JO. Av anmälan framgick bl.a. följande.

text: AA hade förberett sig på rättegång när hennes advokat informerade henne om att Migrationsverket den 1 mars 2007 beslutat att utvisa BB. Beslutet hade verkställts dagen därpå och godkänts av åklagaren. AA blev chockad. Vid kontakt med åklagaren uppgav denna att Migrationsverket bar ansvaret för det inträffade; att Migrationsverket hade verkställt utvisningen förvånade åklagaren. Vid kontakt med Migrationsverket fick AA beskedet att verket aldrig skulle ha utvisat BB om inte åklagaren hade godkänt det. Enligt tjänstemannen vid Migrationsverket fanns ingen spärr som hindrade utvisningen. Såväl verket som polisen angav att åklagaren hade godkänt utvisningen.

text: AA kunde inte med ord beskriva hur illa det inträffade hade berört henne. Hon kände sig djupt sårad och kränkt över att hon inte ens tillfrågades innan BB utvisades. Hon har ifrågasatt varför inte åklagaren väckt åtal då åklagaren uppgett att det funnits tillräckliga bevis för det, att det var ett uppenbart fall och att BB naturligtvis skulle åtalas. BB är nu i frihet i sitt hemland medan hon upplever sig som fången i sin lägenhet och mår mycket dåligt.

text: Utredning

text: Åklagarmyndigheten och Migrationsverket anmodades att yttra sig i ärendet. Yttrandena skulle innefatta en redogörelse för myndigheternas eventuella regler och rutiner vid tillämpningen av

text: 12 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen (2005:716)

text: Migrationsverkets yttrande Migrationsverket gav genom generaldirektören CC in ett yttrande av vilket det framgick följande.

text: Migrationsverket har av JO anmodats att göra en utredning samt yttra sig över AA:s anmälan till JO. Yttrandet skall innefatta en redogörelse för Migrationsverkets regler och rutiner vid tillämpningen av

text: . AA har gjort gällande att Migrationsverket bär ansvar för att ett utvisningsbeslut rörande BB verkställts trots att misstanke om grov kvinnofridskränkning förelåg mot honom. Migrationsverket avslog den 12 augusti 2005 BB:s ansökan om uppehållstillstånd i Sverige. Beslutet har vunnit laga kraft. Den 28 mars 2006 prövade Migrationsverket om uppehållstillstånd kunde beviljas enligt

text: 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529)

text: men fann att förutsättningar för detta saknades. I Migrationsverkets IT-stöd Skapa som ska åskådliggöra och styra asylprocessen framgår att verkets handläggare inför verkställighet av ett avlägsnandebeslut skall kontrollera om utlänningen förekommer i misstanke- eller brottsregistret. Om utlänningen förekommer i något av registren, skall ansvarig åklagare kontaktas. En skärmbild ur IT systemet Skapa bifogas, bilaga 1 [bilagorna här utelämnade; JO:s anmärkning]. Av en tjänsteanteckning som upprättats i ärendet framgår att en tjänsteman vid Migrationsverket den 1 mars 2007 kontaktade DD, åklagarkammaren i Helsingborg, efter det att han av polismyndigheten i Helsingborg informerats om att BB var misstänkt för grov kvinnofridskränkning. Vid samtalet informerades DD om att avvisningsbeslutet skulle komma att verkställas den 1 mars. Verkets handläggare och åklagaren var överens om att verkställighet av avlägsnandebeslutet skulle fortgå. Om BB skulle återvända till Sverige skulle åklagaren komma att ta upp ärendet om grov kvinnofridskränkning på nytt. Kopia av upprättad tjänsteanteckning bifogas, se bilaga 2. Av

text: framgår att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas • förrän en utlänning avtjänat ett fängelsestraff eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats till ett annat land eller • innan ett allmänt åtal slutligen prövats, alternativt att åtalet lagts ner.

text: I Migrationsverkets utlänningshandbok finns rutiner för hur verkets personal skall agera i sådana ärenden. Av rutinerna framgår att åklagare ska kontaktas i de fall åtal väckts för att undersöka om åtalet ska läggas ner i de fall utlänningen i stället lämnar landet. Utdrag ur Utlänningshandboken bifogas, bilaga 3. – – – I ärendet rörande BB har handläggaren agerat i enlighet med

text: utlänningslagen

text: och Migrationsverkets rutiner. Åklagaren har kontaktats och åtal hade inte väckts vid tiden för verkställighet av avvisningsbeslutet.

text: Yttrandet avslutades med att CC konstaterade att tjänstemannen följt gällande regelverk.

text: Den tjänsteanteckning som åberopas i yttrandet upprättades den 2 mars 2007 av Migrationsverkets beslutsfattare EE. Förutom formella upplysningar om ärendet och viss annan kringinformation innehåller tjänsteanteckningen följande upplysningar om EE:s samtal med åklagaren DD:

text: DD förklarar att misstanke finns mot BB för grov kvinnofridskränkning. UT [undertecknad] undrar om DD kommer att vidta några åtgärder. DD undrar om BB kommer att verkställas som planerat den 1 mars 2007 eller om Migrationsverket kommer att skjuta upp resan så att hon vet om hon ska vidta ytterligare åtgärder i ärendet. UT berättar att BB kommer att verkställas som planerat såvida inte DD begär att verkställigheten ska skjutas upp tills lagföring kan ske. Det råder enighet kring fortsatt verkställighet den 1 mars 2007. Om BB återvänder till Sverige kommer dock DD att ta upp ärendet om grov kvinnofridskränkning på nytt.

text: Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten gav genom vice riksåklagaren FF in ett yttrande, där bl.a. följande framfördes.

text: Anmälaren AA har hos Riksdagens ombudsmän framfört klagomål på en åklagares hantering av ett ärende där AA var målsäganden. Av handlingarna framgår att en anmälan gällande misshandel/grov kvinnofridskränkning inkom till åklagarkammaren den 21 september 2006. Åklagaren expedierade samma dag direktiv till polisen samt ingav en framställan om målsägandebiträde till tingsrätten. En anmälan gällande ofredande inkom till åklagarkammaren den 2 februari 2007. Åklagaren beslutade samma dag att lägga ned förundersökningen med motiveringen att det kunde antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av en bestämmelse om åtalsunderlåtelse i 20 kapitlet

text: rättegångsbalken

text: . Förundersökningen avseende den förstnämnda anmälan pågick alltjämt. Migrationsverket har beslutat att den misstänkte skulle avvisas från Sverige. Inför verkställigheten av beslutet har Migrationsverket tagit kontakt med åklagaren. Åklagaren har uppgett att man då diskuterade huruvida den misstänkte skulle avvisas direkt eller om man skulle avvakta rättegången. Vad åklagaren minns bestämdes inte vad som skulle ske. Några dagar senare kom det till åklagarens kännedom att den misstänkte hade avvisats. Åklagaren har därefter undersökt möjligheterna att lagföra den misstänkte i sitt hemland. Åklagaren lade ned förundersökningen avseende grov kvinnofridskränkning den 11 september 2007 med motiveringen att den misstänkte hade lämnat landet och förväntades inte återvända hit samt att förutsättningar för lagföring utomlands eller utlämning till Sverige saknades. Det kan noteras att AA genom sitt målsägandebiträde begärt överprövning av åklagarens beslut att lägga ned förundersökningarna. Vice överåklagaren GG vid Utvecklingscentrum Göteborg beslutade den 12 december 2007 att inte ändra åklagarens beslut. AA har även anmält åklagaren för tjänstefel. Överåklagaren HH vid Riksenheten för polismål, Malmö, beslutade den 5 december 2007 att förundersökning inte skulle inledas med motiveringen att det saknades anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats.

text: Vice riksåklagaren anförde vidare under rubriken Bedömning:

text: Det kan inledningsvis nämnas att Åklagarmyndigheten inte har utfärdat några föreskrifter eller riktlinjer rörande tillämpningen av

text: 12 kap. 9 § utlänningslagen

text: . Inte heller finns det någon överenskommelse med Migrationsverket om hur man bör förfara i dessa fall. Vid förfrågningar till några åklagarkammare har det framkommit att det inte har etablerats särskilda rutiner eller någon praxis rörande

text: vid kamrarna. Det bör i sammanhanget noteras att det inte är särskilt vanligt förekommande att Migrationsverket kontaktar åklagare med anledning av avvisnings- eller utvisningsbeslut.

text: I de fall Migrationsverket kontaktar åklagare med anledning av att en förundersökning pågår kan frågeställningen vara när utredningen kan förväntas vara klar och ett eventuellt åtal kan väckas, dvs. en situation som inte omfattas av paragrafen. Åklagarna kan då lämna upplysningar om när åtal kan förväntas väckas. Normalt kan upplysningar även ges om brottslighetens art och svårhet. Enligt min mening bör åklagare vid sådana kontakter inte lämna några synpunkter på förfarandet vid Migrationsverket eller på vad verket bör besluta. Intresset av att kunna utreda och lagföra brott kan dock i vissa fall vara så starkt att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Om de allmänna förutsättningarna föreligger får åklagaren i sådana fall anses kunna och ha skäl att förhindra verkställigheten genom att belägga den misstänkte med reseförbud. Risken för att den misstänkte undandrar sig lagföring eller straff beror visserligen inte direkt på den misstänkte själv men en sådan tillämpning är nödvändig för att en rimlig avvägning ska kunna göras mellan olika intressen och för att det rättsliga systemet ska vara sammanhållet. Jag ser det därför som angeläget att Migrationsverket inför en förestående verkställighet kontaktar åklagaren när en förundersökning pågår för brott där påföljden kan förväntas bli fängelse, för att åklagaren ska ges möjlighet att pröva om det finns skäl att besluta om reseförbud. Det finns således anledning för Åklagarmyndigheten att tillsammans med Migrationsverket ge vägledning om hur man bör förfara i dylika fall. Som nämnts föreligger verkställighetshinder för det fall åtal har väckts. När Migrationsverket kontaktar åklagare i en sådan situation kan åklagaren normalt lämna verket de upplysningar som begärs, t.ex. om tidpunkten för huvudförhandling. Åklagaren bör i dessa fall även överväga om det finns förutsättningar att lägga ned åtalet med hänsyn till reglerna om åtalsunderlåtelse. Om åtalet inte läggs ned föreligger alltjämt hinder för verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Åklagaren bör emellertid även i dessa situationer alltid avstå från att ha synpunkter på sådant som Migrationsverket har att besluta om. I det aktuella fallet har det inte kunnat klarläggas exakt vad som förevarit vid samtalet mellan åklagaren och handläggaren vid Migrationsverket. Oavsett vad som då sades kan det konstateras att det inte har förelegat något formellt hinder för att verkställa avvisningsbeslutet av den misstänkte eftersom åtal inte hade väckts. I enlighet med mitt ovan angivna resonemang har åklagaren emellertid haft en möjlighet att belägga den misstänkte med reseförbud. Om så borde ha skett är ytterst en bedömningsfråga. Eftersom rättsläget inte är helt klart och då det saknas föreskrifter och riktlinjer på området kan det dock under alla förhållanden inte komma ifråga att kritisera åklagaren för att hon inte har vidtagit någon sådan åtgärd med anledning av samtalet med handläggaren på Migrationsverket.

text: I Åklagarmyndighetens utredning hade DD fått yttra sig. Den skrivelse hon därvid avgett har följande lydelse.

text: Angående AA

text: Ärendet var i princip klart för slutdelgivning, vill minnas att något förhör återstod. Brottet skulle rubriceras som grov kvinnofridskränkning då BB misshandlad AA, vad jag minns, vid tre tillfällen. Migrationsverket ringde till mig och vi hade en diskussion huruvida BB skulle utvisas direkt eller om man skulle avvakta rättegång. Som jag minns det blev inget särskilt bestämt. Några dagar senare kom det till min kännedom att BB utvisats. Därefter har jag undersökt om det skulle vara möjligt att lagföra BB i Bosnien, men valde att inte göra det. Vidare har jag avvaktat några månader för att se så att BB inte kom tillbaka till Sverige.

text: Av dagboksbladet i Åklagarmyndighetens ärende framgick att en tjänsteanteckning gjorts den 1 mars 2007, dvs. samma dag som samtalet mellan EE och DD ägde rum. JO infordrade den handling som svarade mot denna notering. Handlingen är

text: daterad 2006-09-21, rubricerad som utredningsdirektiv och undertecknad av kammaråklagaren JJ. På handlingen har ett flertal anteckningar av varierande slag gjorts för hand. I dess nedre vänstra hörn finns en signerad anteckning som enligt vad som kan uttydas lyder: 070301 BB skall utvisas. Kontakt med migv. Snabbt ut för slutdelg. Skyndas på i [oläsligt] I anslutning till detta står ”Avvakta avvisning”.

text: Det kan tilläggas att det av en annan anteckning på samma handling framgår att ärendet var klart för slutdelgivning den 14 februari 2007.

text: Bedömning

text: Rättsliga utgångspunkter Enligt

text: föreligger det, något förenklat uttryckt, hinder mot att avvisa eller utvisa en utlänning dels om han eller hon har dömts till ett fängelsestraff, dels om han eller hon står under åtal. I övrigt får personer avvisas eller utvisas även om de är dömda eller misstänkta för brott.

text: Enligt Migrationsverkets rutiner ska bl.a. polisens misstankeregister kontrolleras inför verkställigheten av ett återvändandebeslut. Om den som ska avvisas/utvisas förekommer där ska ansvarig åklagare kontaktas. Det framgår att skälet för att en sådan kontakt ska tas är att undersöka om ett eventuellt åtal kan läggas ned. Syftet är med andra ord att undersöka om ett verkställighetshinder i form av ett åtal kan undanröjas. Det kan tilläggas att det i lagens förarbeten förutsatts att en åklagarprövning av det slaget normalt ska ske (

text: prop. 1994/95:179 s. 68

text: f., se vidare nedan).

text: En åklagare som av Migrationsverket underrättas om att en brottsmisstänkt men inte åtalad person ska avlägsnas ur landet har ingen särskild befogenhet att hindra verkställigheten. Åklagarmyndigheten har dock anfört att åklagaren i en sådan situation får anses kunna meddela reseförbud för den misstänkte.

text: Bestämmelser om reseförbud finns i

text: 25 kap.

text: rättegångsbalken

text: . Reseförbud kan bl.a. åläggas den som är misstänkt för ett brott, på vilket fängelse kan följa, om det finns risk för att han eller hon avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring. Av ordalydelsen framgår att reseförbudet är riktat mot den misstänkte. Dess funktion är att hålla någon kvar, genom att inskränka vederbörandes rörelsefrihet. Vid avvisning/utvisning är det emellertid inte den misstänkte som undandrar sig rättvisan. Reseförbudet riktas snarare mot migrationsmyndigheten. Att detta tvångsmedel, som är ett rättsligt redskap i det straffprocessuella förfarandet, inte har tillskapats för att ge brottsbekämpande organ möjlighet att hindra verkställighet av migrationsmyndigheters beslut om att avlägsna någon ur landet står således

text: klart. För tillämpningen av straffprocessuella tvångsmedel gäller högt ställda legalitets- och rättssäkerhetskrav. Att tillämpa ett sådant tvångsmedel i situationer för vilka detta uppenbarligen inte är avsett är därför principiellt tvivelaktigt. Handläggningen i detta ärende Rättsligt sett förelåg det i detta ärende inget hinder för Migrationsverket att verkställa avvisningsbeslutet. Det hade i princip kunnat genomföras utan kontakt med åklagaren; det hade räckt med att i annan ordning kontrollera att åtal inte var väckt eller skulle vara väckt vid verkställighetstidpunkten. Migrationsverket förfogade således över frågan när BB skulle avlägsnas, i den mån denne inte lämnade landet själv.

text: Migrationsverket har som framgått en rutin som innebär att åklagare ska kontaktas om den som ska avlägsnas förekommer i misstanke- eller brottsregistret. Den synes i detta fall ha tillämpats så att åklagaren, trots att åtal inte var väckt, tillfrågades om hon begärde att verkställigheten skulle skjutas upp i avvaktan på lagföring.

text: Beskrivningarna av hur kontakterna mellan verkets handläggare och åklagaren gick till är inte helt samstämmiga. Enligt den tjänsteanteckning som upprättades av Migrationsverkets beslutsfattare EE underrättades åklagaren om att avvisningen skulle verkställas som planerat såvida inte åklagaren begärde att verkställigheten skulle skjutas upp tills lagföring kunde ske. Vidare anges: ”Det råder enighet kring fortsatt verkställighet den 1 mars 2007.”

text: Åklagarmyndigheten har i sitt yttrande redovisat vissa uppgifter om de kontakter som förekom mellan myndigheten och Migrationsverket. De grundas på kammaråklagaren DD:s yttrande till Åklagarmyndigheten, där hon bl.a. skriver: ”Migrationsverket ringde till mig och vi hade en diskussion huruvida BB skulle utvisas direkt eller om man skulle avvakta rättegång. Som jag minns det blev inget särskilt bestämt. Några dagar senare kom det till min kännedom att BB utvisats.”

text: Enligt anmälaren uppgav åklagaren till henne att Migrationsverket bar ansvaret för det inträffade. Det hade vidare förvånat åklagaren att Migrationsverket verkställt utvisningen. Vid kontakt med Migrationsverket fick anmälaren beskedet att verket aldrig skulle ha utvisat BB om inte åklagaren hade godkänt det; enligt såväl verket som polisen hade åklagaren godkänt utvisningen.

text: Även om uppgift delvis står mot uppgift kan det konstateras att Migrationsverkets version av händelseförloppet är väl dokumenterad från den tidpunkt då verkställigheten skedde och att den är förenlig med anmälarens uppgifter, medan åklagaren hänvisar till minnesbilder av jämförelsevis fragmentariskt slag. Det förhållandet att åklagaren inte kan erinra sig detaljerna i ärendet, som var ovanligt, tyder på att hon inte ägnade saken något mer ingående intresse, vilket även är det intryck som tjänsteanteckningen från verket och anmälarens uppgifter förmedlar.

text: Vad som framkommit talar för att åklagaren inte motsatte sig fortsatt verkställighet. Det är under alla förhållanden tydligt att hennes förhållningssätt av

text: Migrationsverket uppfattats som att hon inte hade något att erinra mot att BB avlägsnades ur landet.

text: Ett samråd av det slag Migrationsverket i enlighet med sina rutiner initierade och genomförde ter sig naturligt. Som framgått ledde det handläggaren till slutsatsen att det från åklagarens sida inte restes några invändningar mot verkställigheten. För Migrationsverket återstod därmed inte något annat än att fullfölja handläggningen. Något skäl för att kritisera Migrationsverket föreligger med andra ord inte.

text: Vid en bedömning av åklagarens agerande måste det först och främst beaktas att hon inte hade någon befogenhet att stoppa avvisningen och att den situation hon ställdes inför inte är reglerad i lag. Åklagarmyndigheten har inte heller några föreskrifter, riktlinjer eller rutiner som hon kunde tillämpa. Att det saknas vägledning gör det naturligtvis svårare för en enskild beslutsfattare att hantera en situation, som vederbörande kanske inte tidigare stött på.

text: DD borde dock ha gjort bättre klart för sig varför hon kontaktades av Migrationsverket, vad de begärde av henne och vilka handlingsalternativ som fanns. Hon borde även ha övervägt vilka förpliktelser hon som åklagare hade gentemot målsäganden i den situation som uppkommit. Det är anmärkningsvärt att DD inte kunnat förete någon dokumentation från samtalet med Migrationsverkets handläggare och de besked hon lämnade till denne. Den dokumentation som finns i den såsom tjänsteanteckning rubricerade noteringen från den dag då kontakten med Migrationsverket ägde rum motsvarar inte det dokumentationskrav som gäller vid förundersökning om brott.

text: Allmänna synpunkter Den nuvarande regleringen i

text: utlänningslagen

text: tillkom 1995. Dessförinnan var det över huvud taget inte reglerat hur man skulle förfara när en person som skulle avlägsnas ur landet var dömd eller misstänkt för brott. Inledningsvis övervägde man att inte låta vare sig domar eller åtal lägga hinder i vägen för ett avlägsnande. En utredning hade sålunda föreslagit att domstol skulle kunna besluta att avlägsnande fick ske även av den som hade ådömts men inte avtjänat ett fängelsestraff. På motsvarande sätt skulle avvisning/utvisning kunna verkställas utan hinder av ett väckt åtal, om åklagaren medgav det. Förslagen mötte kritik bland remissinstanserna, och lagstiftaren valde därefter att gå i den motsatta riktningen. I den proposition som låg till grund för lagändringen uttalades (

text: prop. 1994/95:179 s. 68

text: f.): Som framgått […] är det i dag inte reglerat hur man skall förfara när en utlänning har dömts till fängelsepåföljd och det samtidigt föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte har beslutats av domstol. Inte heller är det reglerat hur man skall förfara när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och samtidigt åtal har väckts men ännu inte prövats. […] Utredningens förslag har mött stark kritik från flera remissinstanser. Bl.a. har framförts att det inte framgår av förslaget vad som skall hända om en utlänning återvänder till Sverige efter att ha avvisats eller utvisats utan att ha avtjänat ett ådömt frihetsstraff. Den tyngsta kritiken avser dock att det är en grundläggande

text: princip att ett i Sverige ådömt frihetsstraff också skall avtjänas här – såvida inte verkställigheten flyttas över till ett annat land. Regeringen har i och för sig viss förståelse för utredningens förslag. Det kan i vissa fall te sig onödigt att en utlänning skall avtjäna ett kortare fängelsestraff här när det ändå föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har också i praktiken förekommit att verkställighet till ett tredje land inte längre varit möjlig på grund av den tidsutdräkt som fängelsestraffet medfört. Avgörande måste emellertid enligt regeringens bedömning vara att det skulle te sig stötande om en utlänning skulle kunna begå brott här i landet utan att i realiteten riskera någon form av påföljd. I likhet med vad som gäller när en domstol dömt till fängelse och samtidigt beslutat om utvisning bör därför föreskrivas att ett beslut om avvisning eller utvisning inte i något fall får verkställas innan en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats (eller verkställigheten har flyttats över till annat land). På motsvarande sätt bör föreskrivas att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ett allmänt åtal som väckts antingen prövats eller åtalet lagts ned. Att beslut om åtalsunderlåtelse får meddelas även sedan åtal väckts framgår av

text: 20 kap. 7 a § rättegångsbalken

text: . Om åtalet avser endast ett lindrigare brott torde åklagaren inte sällan vara beredd att meddela beslut om åtalsunderlåtelse när det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Någon diskussion om hur man bör se på den likartade situationen att den som ska avlägsnas är brottsmisstänkt men inte vare sig dömd eller åtalad förekom inte.

text: Två tydligt reglerade intressen står mot varandra. Å ena sidan den processrättsliga legalitetsprincipen, enligt vilken brottsmisstankar ska rapporteras, utredas och, om tillräckliga skäl föreligger, läggas till grund för åtal. Å andra sidan utlänningslagstiftningen, där det förutsätts att beslut om avvisning/utvisning leder till att den det berör lämnar landet. Men det är alltså bara delvis reglerat hur man ska förfara när de två intressena ställs mot varandra. Regleringen, som främst syftar till att lagföra brottsmisstänkta, har placerats i utlänningslagstiftningen.

text: En närmare analys av den gällande regleringen visar att det dels finns ett absolut hinder för verkställighet, nämligen då ett fängelsestraff utdömts, dels ett relativt hinder, när åtal väckts. Att det senare är relativt framgår av att det förutsatts att åklagaren, när den åtalade är föremål för ett avlägsnandebeslut, ska överväga att lägga ned åtalet. I praktiken överlämnas det då till åklagaren att med tillämpning av reglerna i

text: 20 kap.

text: rättegångsbalken

text: avgöra om lagföringsintresset är så starkt att åtalet bör prövas i domstol eller om detta kan underlåtas till förmån för en omgående verkställighet.

text: Den rutin som Migrationsverket använt i detta fall kan ses som en konsekvens av det synsätt som ligger till grund för denna reglering. Förfarandet innebär att till de två uttryckligen lagreglerade verkställighetshindren läggs ett tredje, nämligen att avlägsnande av en utlänning som är brottsmisstänkt i princip inte får ske utan hörande av den åklagare som leder förundersökningen. Tanken synes vara att det till åklagaren ska överlämnas att göra samma slags avvägning som när en redan åtalad person blivit föremål för ett avlägsnandebeslut. Något lagstöd för ett sådant samrådsförfarande finns inte. Det tillämpade förfarandet kan dock sägas ligga i linje med den rättsliga regleringen.

text: Det kan diskuteras om en från rättssäkerhetssynpunkt så principiellt viktig avvägning som denna bör ske utan anvisningar i lag. I sammanhanget kan påpekas att det ibland kan te sig lika fel att inte genomföra verkställigheten som att genomföra den, jfr JO:s beslut den 15 juni 2005, dnr

text: , där JO kritiserade Migrationsverket för att verket låtit bli att verkställa en avvisning och i stället inväntat att en brottsutredning mot utlänningen färdigställdes.

text: Det kan vidare diskuteras om det bör vara migrationsmyndigheten som slutligt ska avgöra en fråga som främst gäller intresset av lagföring. Beträffande väckta åtal är det som framgått åklagaren som bestämmer om lagföringen ska fullföljas eller inte. I de fall som här är aktuella är det dock Migrationsverket som ”äger frågan”. Det den nuvarande lagstiftningen lämnar utrymme för, är att Migrationsverket inhämtar information och synpunkter från åklagaren, för att sedan besluta om den fortsatta verkställigheten. Om Migrationsverket tillmäter den tillfrågade åklagarens synpunkter avgörande betydelse behöver den praktiska skillnaden i och för sig inte bli så stor. Principiellt sett är ansvarsfördelningen dock otillfredsställande.

text: Ytterligare en aspekt, vilken tycks ha varit frånvarande både i 1995 års lagstiftningsärende och i det fall som här granskats, är målsägandeintresset. Beivrande av brott är inte bara en fråga för det allmänna utan också i högsta grad något som angår den enskilde som drabbats. Vid ställningstagandet till om ett avlägsnandebeslut ska verkställas, och därmed leda till att en förundersökning de facto avslutas, eller om verkställandet i stället ska anstå, så att lagföring kan ske, måste med andra ord en eventuell målsägandes intressen beaktas. En av de generella förutsättningarna för åtalsunderlåtelse enligt

text: 20 kap. 7 § rättegångsbalken

text: är att något väsentligt enskilt intresse inte åsidosätts. Motsvarande överväganden bör göras här, varvid man får ta hänsyn till att en målsägandes möjligheter att göra sina rättigheter gällande mot den som avlägsnas ur landet i praktiken kan skäras av på ett definitivt sätt. Det finns skäl att, inte minst mot bakgrund av hur det här aktuella ärendet handlagts, understryka att målsägandeintresset intar en helt central plats i den svenska straffprocessen.

text: Oavsett vilken ståndpunkt man intar i de frågor som här berörts måste emellertid situationer av det slag som uppkommit i detta ärende kunna hanteras redan nu. Åklagarmyndigheten har i sitt yttrande till JO nämnt behovet av vägledning och antytt att man tillsammans med Migrationsverket bör utarbeta en sådan. De rättsvårdande instanserna har, för att ansluta till vad Åklagarmyndigheten anfört, ett ansvar för att det rättsliga systemet hålls samman och för att rimliga avvägningar görs så att denna målsättning förverkligas. Det är därför angeläget att Migrationsverket och Åklagarmyndigheten utarbetar föreskrifter och rutiner för hur samarbetet inför verkställighet av avlägsnandebeslut av personer som är misstänkta för brott ska vara utformat. Förfarandet riskerar annars att bli eller åtminstone uppfattas som godtyckligt. Ett så fritt och formlöst samråd som förekommit i detta fall är från rättssäkerhetssynpunkt otillräckligt. Det illustreras av de klagomål anmälaren framfört.

text: Även om det finns möjligheter för Migrationsverket och Åklagarmyndigheten att utveckla gemensamma regler, uppkommer i situationer av detta slag många frågor av både juridisk och rättspolitisk karaktär. Det är även osäkert vad som kan åstadkommas inom den nuvarande regleringens ram. Ytterligare lagreglering kan därför behöva övervägas. Av det skälet översänds en kopia av detta beslut till de organ inom riksdag och regering som ansvarar för lagstiftningen på migrationsoch brottsutredningsområdena. Avslutning Det är lätt att förstå den besvikelse anmälaren uttryckt över rättsväsendets handläggning av de brottsanmälningar hon gjort. I likhet med anmälaren ställer jag mig undrande inför åklagarens förhållningssätt. Men även om det funnits utrymme för ett mer aktivt engagemang från åklagarens sida beror det inträffade till syvende och sist på brister i den rättsliga regleringen. Genom den anmälan som AA gjort har dessa brister kunnat belysas. Förhoppningsvis kan detta bidra till att liknande ärenden i framtiden hanteras i bättre överensstämmelse med vad en målsägande i ett ärende av detta slag har rätt att förvänta sig.


avgjordAv: Kerstin André

nyckelord: Beslut Överklagande

publisher: Justitieombudsmannen

title: Handläggningen av ett skolskjutsärende. Bland annat fråga om en ansökan om ändring i utförandet av skolskjutsen skulle ha föranlett ett formellt överklagbart beslut

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot Barn- och utbildningsnämnden i Bollebygds kommun angående handläggningen av ett skolskjutsärende, m.m. I anmälan anfördes bl.a. följande.

type: stycke

text: I augusti 2002 flyttade kommunen den hållplats där hans barn skulle stiga av och på skolskjutsen. Detta skedde utan att familjen fick någon information eller bereddes tillfälle att yttra sig. Den ändrade placeringen innebar att barnen tvingades att gå en kilometer på en livsfarlig grusväg för att ta sig till och från den hållplats där skolskjutsen stannade. Det inträffade en dödsolycka på vägen år 2003. Grannkommunen bedömde att den aktuella vägen var alltför riskfylld för att användas som skolväg och erbjöd skolskjuts åt elever, trots att de minimiavstånd för erhållande av skolskjuts som angavs i skolskjutsbestämmelserna inte var uppfyllda.

text: Under tiden augusti 2002–november 2003 försökte familjen få till stånd en dialog med kommunen. De önskade överklaga beslutet att flytta hållplatsen, men kommunen meddelade inte något ”officiellt” beslut. Kommunen negligerade dem.

text: I november 2003 utsattes hans yngste son för mobbning av en skolskjutschaufför. Händelsen föranledde inte några åtgärder från kommunens sida. Barn- och utbildningsnämndens ordförande BB förtalade AA i ett offentligt brev från kommunen.

text: Genom en skrivelse i maj 2004 meddelade kommunen att den vägrade att flytta tillbaka hållplatsen. Beslutet var fattat av en enskild tjänsteman och kunde därför inte överklagas, vilket kommunen var väl medveten om.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtades Länsrättens i Vänersborg beslut den 27 augusti 2004 i mål nr 1578-04. Genom beslutet avvisades makarna AA och CC:s överklagande av det beslut som barn- och utbildningschefen i Bollebygds kommun hade fattat den

text: 26 maj 2004 avseende begäran om flytt av hållplatsen. Länsrätten anförde bl.a. följande.

text: Det i målet aktuella ärendet har påbörjats den 12 december 2002 av AA och CC. Barn- och utbildningsnämnden har i beslut den 1 december 2003 lämnat Barn- och utbildningschefen i uppdrag att göra en utredning i aktuellt skolskjutsärende. Något uppdrag att besluta på nämndens vägnar har dock inte lämnats. Hållplatsen och vägen mellan familjen AA, CC och GG:s hem samt den nuvarande hållplatsen har inspekterats av ordföranden och vice ordföranden i kommunens Barn- och utbildningsnämnd och Barn- och utbildningschefen. Själva det överklagade beslutet har dock fattats enbart av Barn- och utbildningschefen i Bollebygds kommun som tjänsteman och utformats som ett svar på AA:s och CC:s skrivelser den 10 november och 8 december 2003 om flyttning av den aktuella skolskjutshållplatsen. Beslutet har, såvitt framgår, inte anmälts hos nämnden i efterhand som ett delegationsbeslut. Länsrätten finner därför att det aktuella svaret på AA:s och CC:s ansökan inte kan hänföras till ett sådant delegationsbeslut som får överklagas enligt

text: 10 kap. 2 §

text: KL. Överklagandet skall därför avvisas.

text: Anmälan remitterades till Barn- och utbildningsnämnden i Bollebygds kommun. Nämnden lämnade som sitt remissvar ett yttrande som hade upprättats av kommunchefen DD och utredaren EE. I remissvaret anfördes bl.a. följande.

text: / – – – / Bollebygds kommun har utrett ärendet och lämnar svar på de framförda anklagelserna: 1. Hållplatsen har aldrig flyttats. AA:s barn fick åka med skolskjutsen, längre än till den ordinarie hållplatsen, då ett barn i grannhuset på grund av handikapp var berättigat till skolskjuts. Detta på grund av tillmötesgående från skolskjutschauffören. Det handikappade barnet har idag flyttat. Något beslut om att flytta en hållplats har aldrig tagits. Hållplatsen för AA:s barn låg placerad på samma plats då som nu. AA ansökte om att hållplatsen skulle flyttas. Beslutet att inte flytta hållplatsen ansågs av barn- och utbildningsnämnden att ligga inom förvaltningens verkställighetsområde. Detta då det gällde att ge ett besked utifrån de av barn- och utbildningsnämnden beslutade riktlinjerna för skolskjuts och som inte innebar en förändring i en redan beviljad service. 2. Bollebygds kommun kan i viss mån instämma i den framförda kritiken. Behandlingen av ärendet har pågått i en längre tid än vad som kan anses vara skäligt. För att förbättra handläggningen av ärenden har barn- och utbildningsförvaltningen anställt en utredare som bland annat arbetar med skolskjutsfrågor. 3. AA:s son tillrättavisades på ett icke acceptabelt sätt av skolskjutschauffören. Barn- och utbildningsförvaltningen diskuterade fallet med skolskjutsentreprenören, Trans Ge AB. Åtgärder som vidtogs var att skolskjutschauffören fick en muntlig tillrättavisning och att skolskjutschauffören inte längre kör bussen på den aktuella sträckan. 4. Barn- och utbildningsnämndens ordförande BB svarade AA i ett brev (se bilaga 3) [bilagan här utelämnad, JO:s anm]. I brevet framför BB sina åsikter och ställningstagande såsom ordförande för barn- och utbildningsnämnden. Bollebygds kommuns utredning har inte funnit något stöd för AA:s påstående om offentligt förtal. 5. I JO:s yttrande i ärende 431-2002 skriver JO att det ytterst ankommer på de allmänna förvaltningsdomstolarna att pröva huruvida ett beslut är överklagbart. Barn- och utbildningsförvaltningen meddelade AA att beslutet gick att överklaga till Länsrätten i Västra Götaland. Länsrätten prövade ärendet och avvisade det. Beslutet

text: har överklagats till Kammarrätten i Göteborg som inte beviljade prövningstillstånd. Således måste ärendet betraktas som tillkommet i laga ordning. Barn- och utbildningsförvaltningen har inte fattat något beslut om att flytta hållplatsen. Det skall också påpekas att Bollebygds kommun inte har fattat något beslut som försämrar en redan beviljad service. AA:s barn fick åka längre än till den ordinarie skolskjutshållplatsen eftersom ett barn i grannhuset var berättigat till skolskjuts till och från hemmet. Bollebygds kommun har i sin utredning inte funnit något stöd för att beslutet skulle vara fattat som ett verkställighetsbeslut enkom för att förhindra en överklagan. 6. Den aktuella skolvägen utgörs av en skogsväg utan asfaltbeläggning. På del av sträckan och vid hållplatsen är hastighetsbegränsningen satt till 30 km/h Barn- och utbildningsnämnden i Bollebygds kommun har inte bedömt trafikförhållandena så att det anses som brott mot

text: skollagen

text: 4 kap. 7 §

text: . AA har tidigare anfört att Lerums kommun har gjort en annan bedömning än Bollebygds kommun och menar att eftersom vägen inte är asfalterad eller breddad inom Bollebygds kommun så skall den utgöra en större risk än inom Lerums kommun. Bollebygds kommun har gjort en motsatt bedömning och hävdar att en smalare väg sänker hastigheten och ökar säkerheten. Då huvuddelen av de skolskjutsberättigade barnen i Bollebygds kommun har en liknande väg till skolskjutshållplatsen har barn- och utbildningsnämnden inte funnit någon anledning att göra något undantag för AA:s barn. Bollebygds kommun vill också framhålla att vårdnadshavarna har ett ansvar enligt

text: föräldrabalken

text: 6 kap.

text: § 2 för att barnen får den tillsyn som krävs utifrån barnens ålder och utveckling. 7. AA har i en kompletterande skrivelse framfört ytterligare synpunkter om Bollebygds kommun samt hävdat att NTF och den lokala polisen skall ha framfört synpunkter om Bollebygds kommuns bedömning. Inga sådana synpunkter har framförts vare sig från polisen eller från NTF till Bollebygds kommun. AA framför anklagelser mot barn- och utbildningschef FF och barn- och utbildningsnämndens ordförande BB. Utredningen har inte visat på något som stödjer AA:s synpunkter.

text: Barn- och utbildningsförvaltningens svar:

text: Bollebygds kommun har utrett ärendet och anser att: – De framförda anklagelserna mot FF och BB saknar grund. – Att det fattade beslutet har tillkommit i laga ordning och att AA upplysts på det sätt som JO framför önskemål om i ärende 431-2002. – Handläggningstiden har överskridit tiden för vad som kan anses vara skäligt. Barn- och utbildningsförvaltningen har anställt en utredare för att förbättra handläggningen av ärenden. – Att Bollebygds kommun uppfyller lagens krav på hur skolskjutsen skall anordnas ur trafiksäkerhetssynpunkt.

text: Till remissvaret hade vissa handlingar fogats.

text: AA kommenterade remissvaret och bifogade härvid vissa handlingar. Han anförde bl.a. följande. Till dess att han och hans hustru läste nämndens remissvar var de av uppfattningen att hållplatsen tidigare hade varit placerad i nära anslutning till deras bostad. Kommunen informerade inte dem om att deras barn tidigare hade åkt med på nåder och att hållplatsen inte hade flyttats. Under tiden augusti 2002– november/december 2003 vidtog kommunen inte några åtgärder. Handläggningsprocessen påbörjades först i december 2003. Kommunen vilseledde familjen när det påstods att beslutet gick att överklaga.

text: I ett beslut den 23 februari 2006 anförde JO André följande.

text: Rättslig reglering

text: I

text: 4 kap. 7 § första stycket skollagen (1985:100)

text: föreskrivs att hemkommunen är skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet.

text: Någon ovillkorlig rätt till skolskjuts föreligger således inte utan bestämmelsen lämnar visst utrymme för kommunen att själv bedöma om behov av skolskjuts skall anses föreligga.

text: Skolskjutsningen är ett ansvar för den nämnd inom kommunen som är styrelse för grundskolan i kommunen. Det är denna nämnd som skall ta ställning till hur skolskjutsningen i stort skall anordnas och till framställningar om att en viss elev skall ha rätt till skolskjuts. Denna beslutanderätt kan enligt vanliga kommunalrättsliga principer delegeras till t.ex. någon tjänsteman på skolkansliet. Hur skolskjutsningen i stort skall vara anordnad kan också vara avhandlat i kommunens skolplan, som fastställs av kommunfullmäktige. Det bör i sammanhanget påpekas att beslut om skolskjuts i vissa fall är att se som en ren verkställighet av ett övergripande skolskjutsbeslut. Så är fallet när det är helt klart att vissa elever skall ha skolskjuts enligt de regler som nämnden har beslutat om eller som framgår av skolplanen. Om ett skolskjutsärende däremot kräver en mer självständig bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet måste beslutet fattas av nämnden eller någon som beslutanderätten är delegerad till.

text: I

text: 2 § förordningen (1970:340)

text: om skolskjutsning stadgas bl.a. att skolskjutsning med avseende på tidsplaner och färdvägar skall ordnas så att kraven på trafiksäkerhet tillgodoses. Styrelsen för skolväsendet bestämmer efter samråd med den kommunala nämnd som ansvarar för trafikfrågor, polismyndigheten och väghållaren för varje skolskjuts färdväg och de platser där på- eller avstigning bör ske.

text: Beslut i ett skolskjutsärende kan överklagas enligt bestämmelserna i

text: 10 kap.

text: kommunallagen (1991:900)

text: om laglighetsprövning.

text: Bedömning

text: Inledningsvis vill jag framhålla att sakfrågan – bedömningen av om AA:s barn var berättigade att erhålla kostnadsfri skolskjuts till och från en plats i nära anslutning till bostaden – inte är en fråga som prövas av JO. Det är i stället kommunens hantering av ärendet i formellt avseende som är föremål för min granskning.

text: Det kan konstateras att AA:s barn var berättigade att erhålla kostnadsfri skolskjuts. I tiden före augusti 2002 fick de stiga på och av skolskjutsen på en plats i nära anslutning till familjens bostad. I remissvaret har nämnden anfört att detta hade sin bakgrund i att ett handikappat barn, som bodde granne med familjen AA, CC och

text: GG, var berättigat till skolskjuts till och från hemmet och att AA:s barn på grund av tillmötesgående från skolskjutschauffören fick följa med skolskjutsen längre än till den ordinarie skolskjutshållplatsen.

text: I remissvaret har nämnden redogjort för vad som har förevarit i det aktuella ärendet från den 10 november 2003 och framåt. Nämnden har däremot inte bemött vad AA har anfört beträffande ärendets handläggning såvitt avser tiden augusti 2002– november 2003. Till remissvaret har nämnden dock fogat kommunens yttrande, daterat den 20 juni 2004, till Länsrätten i Vänersborg. I yttrandet anfördes bl.a. att makarna AA och CC i ett e-meddelande till kommunen den 12 december 2002 framförde önskemål om att deras barn skulle få fortsatt skolskjuts till en hållplats i anslutning till deras bostad, att barn- och utbildningsförvaltningen lämnade ärendet utan åtgärd och att AA genom en skrivelse som kom in till förvaltningen den 10 november 2003 på nytt framförde önskemål om att hållplatsen skulle flyttas.

text: Av det anförda framgår att förevarande ärende aktualiserades hos kommunen i vart fall den 12 december 2002. Det är anmärkningsvärt att nämnden trots detta, och då AA i anmälan till JO särskilt har anfört att kommunen negligerade dem fram till november 2003, över huvud taget inte har berört vad som förevar i ärendet under tiden den 12 december 2002–den 9 november 2003.

text: Det kan rent allmänt framhållas att kommunen redan i samband med att makarna AA och CC för första gången initierade frågan om fortsatt skolskjuts till en plats i nära anslutning till bostaden borde ha klargjort för dem att skolskjutshållplatsen inte hade flyttats och förklarat varför barnen fram till augusti 2002 hade fått åka skolskjuts längre än till den ordinarie hållplatsen.

text: Jag övergår nu till att behandla nämndens handläggning av det aktuella ärendet från november 2003 och framåt.

text: I en skrivelse daterad den 7 november 2003 framförde makarna AA och CC önskemål om att skolskjutshållplatsen skulle flyttas till en plats närmare familjens bostad eftersom vägen mellan bostaden och hållplatsen var trafikfarlig. Barn- och utbildningsnämnden fattade den 1 december 2003 beslut om att ge barn- och utbildningschefen FF i uppdrag att göra en utredning i ärendet. Nämndens ordförande BB framförde i ett brev daterat den 1 december 2003 att en bedömning måste göras från fall till fall när kommunen får in ett önskemål om utökad skolskjuts på grund av trafikfarlig väg. I ett brev till makarna AA och CC den 3 december 2003 anförde FF bl.a. att den aktuella vägen skulle besiktigas av representanter från nämnden, förvaltningen och polismyndigheten samt att en individuell prövning därefter skulle göras i ärendet. Genom en skrivelse den 26 maj 2004 avslog FF ansökan om ändrad placering av hållplatsen med motiveringen att kommunen inte hade funnit några synnerliga skäl till att flytta hållplatsen. I skrivelsen angavs vidare att hållplatsen och vägen mellan familjen AA, CC och GG:s bostad och hållplatsen hade inspekterats av representanter från Barn- och utbildningsnämnden i Bollebygds kommun och dess förvaltning. Till skrivelsen

text: hade fogats en överklagandeanvisning. Makarna AA och CC överklagade beslutet hos Länsrätten i Vänersborg. Länsrätten anförde i sitt beslut den 27 augusti 2004 bl.a. att det överklagade beslutet inte kunde hänföras till ett sådant delegationsbeslut som får överklagas enligt

text: 10 kap. 2 § kommunallagen

text: och avvisade överklagandet. AA överklagade länsrättens beslut till Kammarrätten i Göteborg, som inte meddelade prövningstillstånd.

text: I ärendet aktualiseras gränsdragningen mellan beslut i

text: kommunallagens

text: mening och åtgärder av rent verkställande art. Ibland kan denna gräns vara svår att dra, och det kan finnas utrymme för att göra olika bedömningar i frågan om en åtgärd i det enskilda fallet kan hänföras till området för ren verkställighet. Under förutsättning att det finns klara målsättningar för verksamheten är det, enligt förarbetena till

text: kommunallagen

text: , mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen kan hänföras till ren verkställighet, även om åtgärderna innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande (jfr

text: prop. 1990/91:117 s. 204

text: ). Sådana åtgärder vidtas inte med stöd av delegation och behöver följaktligen inte anmälas till nämnden. Det saknas också möjlighet att överklaga sådana beslut för laglighetsprövning (

text: 10 kap. 2 § 2 kommunallagen

text: Av rättspraxis framgår att

text: skollagens

text: uppräkning av vilka omständigheter som kan medföra skyldighet för en kommun att anordna kostnadsfri skolskjuts innebär att det i varje enskilt fall får göras en individuell prövning av en elevs möjlighet att färdas till och från skolan. Vid en sådan prövning skall beträffande trafikförhållandena hänsyn tas till den av eleven anlitade färdvägens trafikfarlighet, varvid omständigheter som avsaknad av gångbana och trafiktäthet skall beaktas (jfr

text: RÅ 1993 ref. 77

text: och

text: RÅ 1994 ref. 84

text: I förevarande fall har det inte varit fråga om att bifalla eller avslå en ansökan om skolskjuts, utan kommunen har haft att ta ställning till en ansökan om ändring i utförandet av den redan beviljade skolskjutsen. Av remissyttrandet framgår att barn- och utbildningsnämnden inte har delegerat beslutanderätten i förevarande skolskjutsärende till barn- och utbildningschefen. Nämnden har ansett att hans beslut att avslå ansökan om att flytta hållplatsen ligger inom förvaltningens verkställighetsområde eftersom beskedet lämnas utifrån de av nämnden beslutade riktlinjerna för skolskjuts och att det inte innebär en förändring i en redan beviljad service.

text: För att kunna fatta beslut i anledning av makarna AA och CC:s ansökan om ändrad placering av skolskjutshållplatsen var det nödvändigt att ta ställning till trafikförhållandena på den väg som deras barn nu tvingades gå för att ta sig till och från hållplatsen. Bedömningen av om barnens skolväg, efter den faktiska ändringen av den plats där skolskjutsen stannade, uppfyllde kraven vad gäller trafiksäker miljö, måste i förevarande fall anses ha haft ett direkt samband med frågan om rätten till skolskjuts. Beslutet att avslå ansökan innefattade ett sådant tydligt moment av självständigt ställningstagande att det måste vara att betrakta som ett beslut i

text: kommunallagens

text: mening och inte som en åtgärd av rent verkställande art.

text: Det har därför ankommit på nämnden eller den som nämnden har delegerat ansvaret till att fatta beslut i frågan. Barn- och utbildningschefen har således inte – i avsaknad av delegation – kunnat fatta beslutet.

text: Följaktligen har nämnden brustit i sin skyldighet att meddela ett formellt överklagbart beslut med anledning av makarna AA och CC:s ansökan. Detta har inneburit att AA och hans hustru inte har getts möjlighet att få kommunens ställningstagande laglighetsprövat av allmän förvaltningsdomstol. Nämnden kan inte undgå kritik för denna brist i handläggningen.

text: Vad som har kommit fram genom utredningen ger dock inte stöd för att kommunen, på det sätt som AA har gjort gällande, lät fatta det ifrågavarande beslutet på tjänstemannanivå för att undvika att kommunens ställningstagande skulle kunna laglighetsprövas av allmän förvaltningsdomstol eller att överklagandeanvisningen fogades till beslutet i vilseledande syfte.

text: När det gäller handläggningstiden av det aktuella ärendet vill jag anföra följande.

text: Av utredningen framgår att makarna AA och CC gjorde en framställning i saken hos kommunen i vart fall den 12 december 2002 och att nämnden tog ställning i frågan först den 26 maj 2004. En så lång handläggningstid är självfallet oacceptabel. Ärendet borde ha avgjorts långt tidigare än vad som skedde. Nämnden, som har vidgått att handläggningen har pågått en längre tid än vad som kan anses vara skäligt, förtjänar kritik även i detta avseende. Jag noterar att nämnden, enligt vad som framgår av remissvaret, har vidtagit åtgärder för att förbättra handläggningen av ärenden genom att det vid förvaltningen har anställts en utredare som bl.a. arbetar med skolskjutsfrågor.

text: Jag vill avslutningsvis göra följande uttalanden beträffande den överklagandeanvisning som kommunen fogade till beslutet den 26 maj 2004.

text: Av utredningen i ärendet framgår att överklagandeanvisningen gällde s.k. förvaltningsbesvär. Enligt anvisningen skulle överklagandet ges in till barn- och utbildningsförvaltningen senast inom tre veckor från delfåendet av beslutet. Överklagandeanvisningen var därmed felaktig, eftersom beslut i ett skolskjutsärende endast kan överklagas genom s.k. kommunalbesvär. Beslut som endast kan överklagas i den ordningen behöver inte förses med en överklagandeanvisning. Överklagandetiden börjar i dessa fall att löpa från den dag då det tillkännages på kommunens anslagstavla att protokollet över beslutet har justerats. Överklagande skall vidare ges in till länsrätten. Det finns anledning att framhålla att det för den enskildes rättssäkerhet är av största vikt att korrekta överklagandeanvisningar ges.

text: Det kan i sammanhanget nämnas att vissa frågor rörande skolskjuts behandlas inom ramen för det förslag till ny skollag som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. Enligt förslaget skall skolskjuts utformas som en rättighet för eleven, vilket skulle leda till att beslut om skolskjuts kan överklagas genom

text: förvaltningsbesvär (se

text: SOU 2002:121 s. 307

text: och

text: f. samt Utbildnings- och kulturdepartementets utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m., U2005/5584/S, s. 263 f.). Vad AA har anfört i övrigt föranleder inte något uttalande från min sida. __________________ Med den kritik som har uttalats avslutas ärendet.

type: avgorande


avgjordAv: Jan Pennlöv

nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Kommunicering
Återkrav

title: Fråga om mot vem försäkringskassa skall rikta återkrav på för mycket utbetald assistansersättning

text: JO Pennlöv meddelade den 31 januari 2002 ett beslut med följande innehåll.

text: Bakgrund

text: Försäkringskassan beviljade den 1 februari 1999 AA, född 1996, assistansersättning för 3 224 timmar per sex månader fr.o.m. den 1 augusti 1998. I motiveringen till beslutet angavs att behovet av assistans bedömdes ha en omfattning som motsvarade i genomsnitt 62 timmar per vecka. Denna tid motsvarade 1 612 timmar per sex månader. Vidare angavs i beslutet att ersättningen betalades ut till Gotlands kommun, eftersom kommunen var arbetsgivare för AA:s assistenter.

text: AA:s mor, BB, var hans personliga assistent. Hon fick ersättning av Gotlands kommun för de timmar hon arbetade. Fram till den period som är aktuell i ärendet hade kommunen lämnat ersättning mot räkning.

text: För den nu aktuella perioden, februari–juli 2000, hade försäkringskassan i stället betalat ut preliminära belopp månadsvis till Gotlands kommun. De utbetalda beloppen grundades på antalet beviljade assistanstimmar enligt försäkringskassans beslut. Vid slutavräkningen uppmärksammade försäkringskassan att antalet faktiskt utnyttjade assistanstimmar uppgick till 1 604 timmar medan antalet ersatta assistanstimmar uppgick till 2 366 timmar. Försäkringskassan fattade därför den 14 september 2000 ett beslut om återbetalning av för mycket utbetald assistansersättning med 135 636 kr för tiden februari–juli 2000. Beslutet ställdes till målsman för AA och en kopia skickades för kännedom till Gotlands kommun. I beslutet angavs att AA måste betala tillbaka den för högt utbetalda assistansersättningen, 135 636 kr och att kassan skulle reglera skulden med 22 606 kr per månad under sex månader fr.o.m. oktober 2000. Som tillämpade bestämmelser angav kassan

text: 16 § lagen (1993:389)

text: om assistansersättning och 10 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter om assistansersättning (

text: RFFS 1993:24

text: ). Beslutet saknar helt motivering såväl såvitt avser frågan varför betalningsskyldighet uppkommit som vem denna betalningsskyldighet åvilar.

text: Anmälan

text: BB klagade på att försäkringskassan krävt hennes minderårige son, AA, på för mycket utgiven assistansersättning, trots att han aldrig erhållit pengarna. AA var visserligen den som var berättigad till assistansersättningen, men assistansersättningen utbetalades till kommunen. Hon arbetade som AA:s personliga assistent och redovisade de arbetade timmarna till kommunen som arbetsgivare enligt ett avtalat system.

text: BB klagade också på att försäkringskassan inte heller hade berett henne tillfälle att yttra sig över de omständigheter som låg till grund för kassans beslut om återkrav innan beslutet fattades. När hon kontaktade försäkringskassan fick hon besked att beslutet kanske inte var rätt och att hon för AA:s räkning inte behövde ta hänsyn till innehållet i beslutet. Något nytt beslut som visade att det tidigare beslutet var felaktigt och därför upphävts hade försäkringskassan emellertid inte fattat. Det var därför oklart enligt hennes mening om AA häftade i skuld till det allmänna eller inte. BB yrkade vidare skadestånd med 10 000 kr för kränkning av AA:s integritet.

text: Utredning

text: Försäkringskassans akt begärdes in och granskades. Anmälan remitterades därefter till försäkringskassan för yttrande över vem som kassan ansåg vara part i ärendet om återbetalning av assistansersättning och mot vem beslutet om återbetalning av assistansersättning skall riktas i de fall assistansersättningen utbetalats till annan än den ersättningsberättigade. Försäkringskassan anförde i remissvaret följande.

text: Hanteringen av återkravet

text: Såsom BB uppger i sin anmälan, har beslutet om återkrav fattats utan någon föregående kommunicering, varken skriftlig eller muntlig. Kassan är väl medveten om att detta förfarande strider mot

text: förvaltningslagens

text: regler om kommuniceringsskyldighet och vi ser naturligtvis allvarligt på det inträffade. Den telefonkontakt BB omnämner är troligtvis den som enligt journalanteckningar ägt rum den 18 september 2000. Anteckningarna bekräftar en osäkerhet om huruvida beslutet om återkrav skulle ha ställts till BB, som vårdnadshavare för AA, eller till Gotlands kommun som tagit emot ersättningarna. Enligt anteckningarna har tjänstemannen vid detta tillfälle framfört en ursäkt för misstag som begåtts. Vad avser beslutet anser kassan att det i sak är korrekt. Kassan beklagar dock utformningen av beslutet och motiveringen till detsamma. Vidare borde BB [ha] informerats om hur regleringen av skulden rent praktiskt skulle gå till. Upplysningsvis kan meddelas att den uppkomna skulden för närvarande kvittas löpande mot ersättning som betalas ut till Gotlands kommun. Slutreglering sker i och med utbetalningen i mars månad 200l . Sammanfattningsvis framför kassan sin ursäkt till det inträffade och kassan beklagar också de olägenheter som BB och AA drabbats av. Hade kassan tagit kontakt med BB när misstämningen uppmärksammades och informerat henne om den uppkomna situationen och hur den skulle kunna lösas, hade förmodligen mycket av det obehag som BB upplevt kunnat undvikas.

text: Partsfrågan och vem som beslutet om återbetalning skall riktas mot när assistansersättning betalas ut till annan än den ersättningsberättigade

text: Enligt

text: 16 § lag (1993:389)

text: om assistansersättning skall försäkringskassan besluta om återbetalning av assistansersättning bl.a. i de fall den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare borde ha insett att ersättning betalats ut med för högt belopp.

text: Den som fått ersättning kan vara den ersättningsberättigade själv. Det kan också vara annan enskild eller juridisk person eller en kommun som försäkringskassan på begäran av den ersättningsberättigade betalar ut assistansersättning till. Se

text: 11 § förordning (1993:1091)

text: om assistansersättning och Riksförsäkringsverkets allmänna råd 1998:6, assistansersättning, s. 71. AA har beviljats assistansersättning. Eftersom han är omyndig är det hans moder, såsom vårdnadshavare, som är att anse som part. Assistansen till AA anordnas i kommunens regi. Ersättningen betalas ut till kommunen. AA är den ersättningsberättigade personen. I och med detta anser försäkringskassan också att det formellt är BB, såsom vårdnadshavare för AA, som kravet på återbetalning skall riktas mot. Det förhållandet att den faktiska ersättningen betalats ut till kommunen förändrar inte, enligt försäkringskassans uppfattning, att det är den ersättningsberättigade som kravet skall riktas mot. Vad försäkringskassan erfar finns varken i förarbeten eller i praxis något klart uttalande i frågan.

text: Ärendet remitterades därefter till Riksförsäkringsverket för yttrande över vem som verket ansåg vara part i ärendet om återbetalning av assistansersättning och mot vem beslutet om återbetalning av assistansersättning skall riktas i de fall assistansersättningen utbetalas till annan än den ersättningsberättigade. Riksförsäkringsverket anförde i remissvaret följande.

text: Riksförsäkringsverkets bedömning

text: Riksförsäkringsverket konstaterar att det kan bli fråga om återbetalning i två fall, dels då den assistansberättigade inte utnyttjat alla de beviljade assistanstimmarna, dels i övriga fall då

text: 16 §

text: LASS blir aktuell. I det första fallet ska försäkringskassan utan någon prövning besluta om kvittning. I det andra fallet måste försäkringskassan först pröva om förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda enligt 16 § första stycket. Riksförsäkringsverket anser att försäkringskassan i detta fall ska pröva om förutsättningar föreligger för återbetalningsskyldighet enligt

text: 16 §

text: LASS. Efter lagändringen den 1 februari 1995 betalar försäkringskassan ofta ut assistansersättning direkt till en kommun eller ett kooperativ. Den assistansberättigade tar aldrig emot någon assistansersättning från försäkringskassan. Den som är anställd redovisar de timmar han/hon arbetat och uppbär lön för sitt arbete. Enligt Riksförsäkringsverkets uppfattning är det svårt att ur lagen utläsa om det är den assistansberättigade eller kommunen som återbetalningskravet ska ställas till. Det torde kunna inträffa fall då den assistansberättigade har lämnat felaktiga uppgifter osv. och som därför fått för mycket assistansersättning och därför borde betala tillbaka ersättningen. Riksförsäkringsverket anser att i ett fall som det förevarande kommunen får anses ha erhållit ersättningen enligt

text: 16 §

text: LASS och att beslutet om återbetalning därför bör ställas till kommunen. Givetvis måste övriga villkor som anges i lagrummet vara uppfyllda för att försäkringskassan ska äga rätt att återkräva beloppet.

text: BB kommenterade remissvaret.

text: Rättslig reglering

text: I

text: 10 § lagen (1993:389)

text: om assistansersättning (LASS) anges att assistansersättningen utbetalas månadsvis med visst belopp för det antal beviljade assistanstimmar som assistans lämnats. I

text: 11 §

text: LASS anges att om den ersättningsberättigade genom kommunen fått biträde av personlig assistent får försäkringskassan besluta att assistansersättningen skall betalas ut till kommunen i

text: den utsträckning den motsvarar kommunens avgift för assistansen. Ytterligare bestämmelser finns i

text: 11 § förordningen (1993:1091)

text: om assistansersättning som anger att utöver vad som följer av 11 och 12 §§ LASS får försäkringskassan på begäran av den ersättningsberättigade besluta att assistansersättningen skall betalas ut till någon annan enskild person, en juridisk person eller en kommun.

text: I

text: 16 §

text: LASS anges att försäkringskassan skall besluta om återbetalning av assistansersättning, om den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett detta. Om det finns särskilda skäl får försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller delvis. Vid en senare utbetalning till någon som skall betala tillbaka ersättning får försäkringskassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som har lämnats för mycket.

text: I Riksförsäkringsverkets allmänna råd (

text: ) om assistansersättning anges att försäkringskassans beslut om återbetalning av assistansersättningen avser den som fått ersättningen och att detta i vissa fall t.ex. kan vara en kommun som försäkringskassan på begäran av den ersättningsberättigade betalat ut assistansersättningen till.

text: Bedömning

text: Den fråga som har aktualiserats i detta ärende är mot vem återkrav av assistansersättning skall riktas när assistansersättningen utbetalats till annan än den som enligt beslut av försäkringskassan är berättigad till assistansen.

text: AA hade av försäkringskassan beviljats assistansersättning. Ersättningen betalades emellertid ut till Gotlands kommun som i sin tur avlönade AA:s mor, BB, som AA:s personliga assistent. Någon assistansersättning hade således aldrig utbetalats till AA. Trots detta riktade försäkringskassan beslutet om återkrav till honom i egenskap av part i ärendet, dvs. den som var berättigad till assistansersättningen. I beslutet anges inte varför betalningsskyldighet enligt

text: 16 §

text: LASS uppkommit och inte heller varför kravet riktats mot AA.

text: Varken lagen om assistansersättning eller förarbetena till lagstiftningen ger någon konkret anvisning om mot vem återkravet skall riktas i ett fall som detta. I

text: 16 §

text: LASS anges att den som erhållit ersättningen under vissa förutsättningar kan bli återbetalningsskyldig om assistansersättning har lämnats med felaktigt eller med för högt belopp. Begreppet den som erhållit ersättningen skulle kunna tyda på att lagstiftaren avsett den som faktiskt fått ersättningen utbetald till sig, dvs. i detta fall Gotlands kommun, och inte den som enligt beslut av försäkringskassan är berättigad till ersättningen. Som Riksförsäkringsverket har anfört är det dock svårt att direkt ur lagen utläsa vilken som avses. Gotlands läns allmänna försäkringskassas beslut att rikta återkravet mot den assistansersättningsberättigade visar också på otydligheten i lagstiftningen.

text: Denna oklarhet får också till följd att det kan ifrågasättas vilken grund försäkringskassan i detta fall har haft för att avräkna löpande assistansersättning som utbetalas till Gotlands kommun mot den uppkomna skulden. I

text: 16 §

text: LASS anges att vid en senare utbetalning till någon som skall betala tillbaka ersättningen får försäkringskassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som har lämnats för mycket. Avräkningen bygger således på att det finns ett beslut som visar vem som är återbetalningsskyldig och att det är vid utbetalning till denne som avräkning kan ske. I detta fall har försäkringskassan beslutat att AA är återbetalningsskyldig men avräkning av återkravsbeloppet har skett mot utbetalningen till kommunen, trots att något beslut att kommunen är återbetalningsskyldig inte föreligger.

text: Jag vill i sammanhanget också peka på en ytterligare aspekt av frågan om till vem beslutet om återkrav riktas. För det fall någon återbetalning av återkravsbeloppet inte sker, kan försäkringskassan besluta att skicka ett inkassokrav (betalningsanmaning) till den som enligt kassans beslut är återbetalningsskyldig. Om skulden inte betalas har försäkringskassan möjlighet att ansöka om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten eller väcka talan i domstol. När exekutionstitel utfärdats kan den läggas till grund för utmätning genom kronofogdemyndighetens försorg.

text: Jag har ovan pekat på den oklarhet som enligt min uppfattning råder beträffande återkrav av assistansersättning i LASS när annan än den assistansberättigade uppburit ersättningen. Jag får härmed, efter samråd med chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh, enligt

text: 4 § lagen (1986:765)

text: med instruktion för riksdagens ombudsmän väcka fråga om sådan författningsändring som kan undanröja de oklarheter som ovan berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet). Jag överlämnar också en kopia av beslutet till socialförsäkringsutskottet för kännedom.

text: Försäkringskassans handläggning av ärendet förtjänar kritik såväl för den bristande kommuniceringen innan återkravsbeslutet fattades som för den bristande motiveringen av beslutet.

text: JO är inte behörig att pröva frågor om skadestånd.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

title: Beslut om att lägga ned en förundersökning mot tre nämndemän vid Förvaltningsrätten i Stockholm och att avsluta JO:s ärende; en bedömning med anledning av utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till den s.k. begränsningslagen

sammanfattning: JO beslutade den 14 juni 2017 att i ett särskilt ärende utreda Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolens handläggning i och bedömning av saken – uppehållstillstånd och utvisning – meddelad i en dom i maj 2017. Samma dag beslutade JO att inleda en förundersökning angående misstanke om tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. I beslutet lägger JO ned förundersökningen och avslutar sin handläggning av ärendet. Med anledning av utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, den s.k. begränsningslagen, överlämnas ett exemplar av beslutet till Justitiedepartementet.

text: Domstolarna

text: I december 2016 beslutade Migrationsverket att avslå AA:s och BB:s ansökningar om uppehållstillstånd samt att utvisa dem. I sitt beslut prövade Migrationsverket frågor om uppehållstillstånd enligt

text: 5 kap.

text: 3 a § första stycket 2

text: och

text: tredje stycket 3

text: utlänningslagen (2015:716)

text: , om uppehållsrätt enligt

text: 3 a kap. 3 § utlänningslagen

text: samt om utvisning enligt

text: 8 kap. 10 § utlänningslagen

text: . När det gällde de frågor som Migrationsverket prövade fanns det alltså inga särskilda bestämmelser i lagen (

text: ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (begränsningslagen) utan alla bestämmelser som Migrationsverket tillämpade fanns i

text: utlänningslagen

text: . AA och BB överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen. Domstolen fann att uppehållstillstånd skulle beviljas enligt en bestämmelse som Migrationsverket inte hade tillämpat,

text: 5 kap. 6 § utlänningslagen

text: . I 12 § begränsningslagen står att sådana uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade och gälla i 13 månader. I en dom i maj 2017 gav migrationsdomstolen (nämndemännen) AA och BB permanenta uppehållstillstånd. Som skäl för att inte tidsbegränsa uppehållstillstånden åberopade domstolen följande:

text: Ett uppehållstillstånd som beviljas pga. synnerligen ömmande omständigheter enligt 12 § begränsningslagen ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Att i förevarande situation följa lagtexten och enbart bevilja AA och BB ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bedöms som icke humanitärt. Som en fingervisning till lagstiftaren om att det i denna typ av fall snarare bör beviljas permanenta uppehållstillstånd finner migrationsdomstolen att AA och BB, oaktat lagtextens ordalydelse, ska beviljas var sitt permanent uppehållstillstånd. Migrationsdomstolens ordförande, rådmannen CC., var skiljaktig och skrev följande: Av 12 § begränsningslagen framgår att ett beviljat uppehållstillstånd till följd av synnerligen ömmande omständigheter ska vara tidsbegränsat och bestämmas till 13 månader. Detta borde enligt min mening uppenbarligen även ha utgjort migrationsdomstolens avgörande. Det nu meddelade avgörandet strider rent objektivt mot av Sveriges riksdag fastställd lag och utgör även ett tydligt avsteg från domareden i 4 kap. 11

text: rättegångsbalken

text: . Migrationsverket överklagade domen. I en dom i september 2017 upphävde Migrationsöverdomstolen domen och visade målet åter till migrationsdomstolen för ny handläggning. Migrationsdomstolen lade i september 2017 upp ett nytt mål med anledning av återförvisningen. Målet är alltjämt under handläggning. I ett beslut den 13 oktober 2017 anförde JO Lars Lindström följande:

text: JO:s handläggning

text: Jag beslutade den 14 juni 2017 att i ett särskilt ärende utreda Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolens handläggning i och bedömning av saken. På grund av vad som hade kommit fram i domen fann jag samma dag anledning att anta att tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: hade begåtts. Jag beslutade därför att inleda en förundersökning angående ett sådant brott och uppdrog åt en överåklagare vid Åklagarmyndigheten, Särskilda åklagarkammaren – eller den åklagare som han utsåg – att verkställa utredningen. Nämndemännen DD, EE och FF tjänstgjorde som domare i migrationsdomstolen vid den muntliga förhandlingen i målet. Vid förhör med dem under juli månad respektive september månad 2017 delgavs de misstanke om tjänstefel. Under förundersökningen hölls även förhör med förvaltningsrättsnotarien GG.

text: Punkten 4 i övergångsbestämmelserna till begränsningslagen

text: Fråga har nu uppkommit om tillämpligheten av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till begränsningslagen. Bestämmelsen har följande lydelse: ”Lagen ska inte tillämpas när en domstol prövar ett överklagande av ett beslut som har fattats endast med stöd av

text: utlänningslagen (2005:716)

text: Av förarbetena till lagen (se

text: prop. 2015/16:174 s. 66

text: f. och 83) framgår att lagstiftarens avsikt varit att införa en övergångsbestämmelse med den innebörden att den tillfälliga lagen inte ska tillämpas vid ett överklagande av ett beslut som

text: Migrationsverket har fattat före den 20 juli 2016. Bestämmelsens ordalydelse har emellertid blivit en annan och bestämmelsen kan tolkas som att migrationsdomstolen i ett fall som det som JO:s ärende handlar om varit förhindrad att tillämpa begränsningslagens bestämmelse om att ett uppehållstillstånd måste vara tidsbegränsat. Bestämmelsen har också tolkats på motsvarande sätt i några avgöranden vid landets migrationsdomstolar.

text: Mitt ställningstagande

text: Till följd av utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till begränsningslagen finner jag inte anledning att fullfölja förundersökningen. Jag beslutar därför att lägga ned den. Jag finner heller inte tillräckliga skäl att nu fortsätta granskningen av handläggningen av målet vid Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen. Ärendet avslutas därför. Det finns enligt min mening skäl för lagstiftaren att se över utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till begränsningslagen. Jag skickar därför ett exemplar av detta beslut till Justitiedepartementet.


nyckelord: Bemötande Serviceskyldighet

title: Kritik mot Polismyndigheten i Uppsala län, som bedömt larmsamtal på ett felaktigt sätt

sammanfattning: Polisen mottog flera larmsamtal gällande ett bråk i en lägenhet. Samtalen ansågs inte kräva omedelbar polisinsats. Situationen eskalerade emellertid, och slutade med att en person knivskars till döds. Polisen har inledningsvis haft fog för att inte prioritera ärendet men borde ha ändrat sin bedömning när det stod klart att situationen blivit mer akut.

text: Bakgrund och utredning

text: AA anmälde Polismyndigheten i Uppsala län till JO. I anmälan framförde han kritik mot polismyndighetens agerande i anledning av att han och andra hade ringt larmnumret 112 för att rapportera att en våldsam person försökt döda honom och slagit sönder hans ytterdörr m.m. Av anmälan framgick följande.

text: Den 20 augusti 2010 hade AA besök i sin bostad av några vänner och en bekant till dessa som han själv inte kände, BB. Sällskapet stannade över natten. På morgonen visade det sig att någon hade slagit sönder toaletten. När AA frågade BB om detta blev denne upprörd och hotfull. Efter att BB därefter hade lämnat lägenheten ringde AA till polisen för att göra en polisanmälan avseende skadegörelse. Klockan var då runt 08.30. Polisen svarade att han skulle kontaktas. Efter ungefär en halvtimme ringde han återigen polisen, men fick samma svar.

text: En stund därefter kom BB tillbaka till lägenheten och bankade på dörren. BB såg påverkad ut, höll i ett halvmeterlångt ”spärrskaft” och betedde sig väldigt aggressivt och hotfullt. BB hade fått för sig att hans tillhörigheter fanns i lägenheten och skrek bl.a. att han skulle hämta sin fars gevär och skjuta AA i huvudet. AA försökte att stänga dörren men BB förhindrade detta. Till slut svingade BB spärrskaftet mot AA:s huvud. Slaget missade eftersom AA i sista stund lyckades dra igen dörren. Därefter slog BB flera gånger mot dörren innan han lämnade platsen.

text: AA ringde 112 och blev kopplad till polisen. Han berättade att BB hade kommit tillbaka och försökt att döda honom och att polisen måste komma på en gång.

text: Polisen svarade att de skulle komma. Efter 35 minuter ringde han 112 igen och frågade om de skulle komma snart. Han fick samma svar som tidigare.

text: Senare ringde det på dörren. När AA öppnade dörren visade det sig att det var BB som hade återkommit. BB slet upp dörren och började skrika och bete sig än mer aggressivt och hotfullt än tidigare. En kamrat som befann sig i lägenheten ringde 112 och berättade att BB hade kommit tillbaka. Polisen svarade att man borde stänga dörren, vilket emellertid inte gick.

text: Det slutade med att BB tog sig in i lägenheten och attackerade AA, varvid denne högg BB i axeln med en kniv. AA lyckades därefter få BB ut ur lägenheten, varefter han omedelbart ringde 112 och sa att de måste skicka en ambulans. Enligt AA dröjde det cirka 20 minuter innan ambulansen anlände och när den väl hade anlänt ville ambulanspersonalen inte gå fram till BB utan polisens hjälp. Såväl SOS Alarm som ambulanspersonalen ringde polisen och frågade när dessa skulle komma. När polis väl kom till platsen hade BB redan avlidit.

text: Det visade sig senare att även BB själv vid två tillfällen under morgonen hade ringt polisen.

text: Polismyndigheten i Uppsala län (länspolismästaren CC) lämnade följande redogörelse för händelseförloppet.

text: Klockan 09.33 ringer AA till polismyndighetens länskommunikationscentral och berättar att BB nyss varit hemma hos AA och slagit sönder dennes dörr med någon form av verktyg. Vid detta samtal framkommer inga uppgifter om att AA själv varit nära att träffas av slag eller liknande. Ärendet rubriceras därav som skadegörelse där gärningsmannen avvikit och får prioriteringsgraden (3) ”rutin”. AA får besked om att han kommer att kontaktas av polis senare under dagen för anmälansupptagning då inga lediga patruller finns tillgängliga vid denna tidpunkt. Klockan 09.48 ringer BB till länskommunikationscentralen och vill anmäla AA för misshandel samt stöld av tröja. Ärendet rubriceras som misshandel med prioriteringsgrad (3) ”rutin”. Ansvarig operatör som tagit emot detta samtal uppger att han inte i dagsläget minns händelsen i detalj men att prioriteringsgraden ”rutin” vanligtvis används i de fall där den påstådda misshandeln redan ägt rum och parterna därefter befinner sig på olika adresser samt att båda parterna, på var sitt håll, kontaktat polis för anmälansupptagning. Denna händelserapport länkas till den händelserapport som sedan tidigare upprättats med anledning av AA:s samtal. Klockan 10.05 ringer återigen AA till länskommunikationscentralen och undrar varför polis inte kontaktat honom ännu med anledning av att han ville anmäla skadegörelse på sin dörr. AA uppger i detta samtal att BB i samband med skadegörelsen försökt attackera AA med verktyget. AA upplyses på nytt om att han kommer att bli kontaktad av polis senare under dagen. Detta samtal föranledde ingen förändring av den tidigare prioriteringsgraden av ärendet med hänsyn till alla kända omständigheter från tidigare samtal av både AA och BB. Cirka klockan 10.15 ringer BB på nytt och undrar varför polis inte kontaktat honom med anledning av att han beställt polis tidigare. BB, som befinner sig på en annan adress än AA, informeras återigen om att det inte finns någon ledig polisiär resurs för tillfället, men att han kommer att kontaktas under dagen för en

text: anmälansupptagning om den uppstådda dispyten mellan honom och AA. BB ifrågasätter polisens prioritering genom att fråga om han ska gå hem till AA och bli knivhuggen i syfte att få sitt ärende högre prioriterat. BB avråds från att göra detta och informeras återigen om att han kommer att kontaktas under dagen för anmälansupptagning. Vakthavande befäl har i sina synpunkter uttalat att han inte vid detta tillfälle fick kännedom om BB:s uttalande om att han ville påskynda den polisiära resursen genom att gå till AA och bli knivhuggen. Detta kom till vakthavande befäls kännedom först efter klockan 11.38 då knivdådet redan ägt rum. Vakthavande befäl säger dock att denna omständighet med all sannolikhet inte hade föranlett en prioriteringsförändring då uttalandet beskriver ett hypotetiskt händelseförlopp där BB själv inte är tilltänkt gärningsman. Klockan 10.36 ringer DD, en väninna till AA som befinner sig i AA:s bostad. Hon uppger i samtalet att BB åter kommit till adressen och att han är hotfull och skriker ute i trapphuset där AA då också befinner sig. DD blir uppmanad att ta med sig AA in i bostaden och stänga dörren. Vakthavande befäl uppger avseende denna omständighet att samtalet inte föranledde någon förändring av prioriteringsgraden eftersom de kända omständigheterna tydde på att det var två bekanta som blivit ovänner över sönderslagna och kvarglömda tillhörigheter. Vakthavande befäl uppger vidare att AA:s och BB:s vilja att polisanmäla det inträffade skulle tillgodoses under dagen, men behovet bedömdes inte som trängande, utan den uppmaning som DD fick om att ta med sig AA in i bostaden bedömdes som tillräcklig vid denna tidpunkt. Vakthavande befäl uppger vidare att han nu i efterhand givetvis skulle ha fattat beslut om att omprioritera resursen redan i detta läge, men att denna hypotetiska förändring ändå inte hade kunnat påverka utfallet eftersom knivdådet hade hunnit äga rum innan den aktuella polispatrullen kommit till platsen. Klockan 10.41 ringer AA till SOS Alarm och berättar att han knivhuggit BB. Klockan 10.44 ringer SOS Alarm till polismyndighetens länskommunikationscentral och vidarebefordrar AA:s uppgifter om att denne knivhuggit BB. Klockan 10.47 beordras närmaste polispatrull bestående av två poliser till den aktuella adressen. Ärendet prioriteras om till (2) ”hög”. Vakthavande befäl uppger angående denna omprioritering att det inte har någon praktisk betydelse att det aktuella fallet graderades till (2) ”hög” istället för (1) ”omedelbart” då det vid detta tillfälle inte fanns några andra konkurrerande ärenden med motsvarande angelägenhetsgrad. Patrullen som blir beordrad klockan 10.47 befinner sig i Enköping när larmet inkommer. I samtalet med SOS Alarm förs en diskussion huruvida den singelpatrull som befinner sig närmare Bålsta ska beordras. Det beslutas dock att singelpatrullen ur ett säkerhetsperspektiv inte ska beordras till adressen med anledning av den allvarliga händelsen utan att det krävs en polispatrull med minst två poliser för det aktuella larmet. Därefter beordras ytterligare patruller från Uppsala till platsen. Klockan 10.49 vidarebefordrar SOS Alarm samtal från ambulanspersonalen till länskommunikationscentralen. Ambulanspersonalen meddelar att de är på plats och har omhändertagit BB och att de behöver polis till platsen. – – –

text: Klockan 10.59 anländer den första patrullen till platsen och AA grips klockan 11.02.

text: Till polismyndighetens yttrande bifogades sparade ljudfiler från telefonsamtal.

text: Polismyndigheten upplyste vidare att en anmälan om misstänkt tjänstefel hade upprättats såvitt avsåg handläggningen av de inkomna telefonsamtalen till

text: länskommunikationscentralen, men att åklagare beslutade att inte inleda någon förundersökning med motiveringen att uppgifterna i ärendet inte gav anledning att anta att något brott som hörde under allmänt åtal hade förövats.

text: Polismyndigheten redogjorde för den rättsliga regleringen på området, och anförde följande.

text: I 5 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om den datoriserade rutinen för polismyndigheternas kommunikationscentraler (KC-Polis) (

text: RPSFS 2001:17

text: , FAP 171-2) framgår vilka uppgifter som ska skrivas in i KC-Polis. Bland annat framgår det av punkt 3 i nämnda bestämmelse att uppgift om uppdragets prioritet med angivande av prioritetsgraderna 1, 2, 3 eller 4 ska registreras. Av de allmänna råden som följer av denna bestämmelse framgår vidare att prioriteringsgraderna anges enligt följande: Prioritet 1 – Ingripande ska ske omedelbart Prioritet 2 – Ingripande ska ske så snart som möjligt Prioritet 3 – Ingripande sker senare Prioritet 4 – Inget ingripande ska ske

text: Polismyndigheten redovisade därefter följande bedömning.

text: I AA:s anmälan till Justitieombudsmannen uppger AA att hans första samtal till polismyndigheten ska ha skett cirka klockan 08.30. Denna uppgift stämmer inte, då det första samtalet som inkommer från AA sker klockan 09.33. I detta samtal framkommer endast uppgifter om att en skadegörelse skett på den aktuella adressen vid en tidigare tidpunkt. Denna händelse rubriceras som skadegörelse och då inga lediga resurser finns för denna anmälansupptagning får AA besked om att han kommer att bli kontaktad under dagen av polis. De resurser, som vid denna tidpunkt finns tillgängliga, är upptagna med en trafikkontroll där ett misstänkt rattfylleri utreds. AA ringer på nytt till länskommunikationscentralen klockan 10.05. De uppgifter AA i sin anmälan till Justitieombudsmannen påstår att han lämnar till polismyndigheten framkommer inte heller vid detta samtal. AA uppger inte att BB återkommit vid ett nytt tillfälle utan refererar till sitt tidigare samtal. De uppgifter som rent faktiskt framkommer är att AA undrar när han ska bli kontaktad av polis för anmälansupptagning. Nästa samtal från AA:s bostad till länskommunikationscentralen sker av DD klockan 10.36. Under detta samtal framkommer det uppgifter om att BB befinner sig ute i trapphuset med AA. Under samtalet hörs högljudda röster. Vakthavande befäl gör bedömningen att läget inte är akut då det med hänsyn till alla kända omständigheter enbart förefaller vara två bekanta som är ovänner. Beskedet att DD ska ta med sig AA in i bostaden och stänga dörren anses därför vara tillräckligt då den polisiära resurs som fanns tillgänglig fortfarande var uppbunden med utredning avseende det misstänkta rattfylleriet. Polismyndigheten anser att vakthavande befäls bedömning avseende prioriteringsgrader på de inkomna samtalen från AA och DD är korrekta utifrån den information som framkom vid samtalen samt det aktuella resursläget. Avseende BB:s samtal, varav det första inkom klockan 09.48 och det andra cirka klockan 10.15, anser polismyndigheten att den beslutade prioriteringsgraden inte bör kritiseras. Den information som lämnas av BB visar att AA och BB befinner sig på olika adresser och att läget inte är akut. BB är något provocerande under sitt andra samtal och uttalar tydligt att han är missnöjd med att polisen inte tar kontakt med honom omedelbart. Han för ett hypotetiskt resonemang om att besöka AA:s bostad för att själv bli knivhuggen för att påskynda en polisiär

text: insats. Avseende denna del har vakthavande befäl yttrat att han vid detta tillfälle inte fick kännedom om just det hypotetiska resonemanget, men att denna omständighet med all sannolikhet ändå inte inneburit en prioriteringsförändring med hänsyn till alla omständigheter som var kända i ärendet då. Klockan 10.44 kontaktar SOS Alarm länskommunikationscentralen och vidarebefordrar AA:s uppgifter om att denne knivhuggit BB. Under detta samtal sker en kortare diskussion om de aktuella omständigheterna och det beslutas att den polisiära patrullen, bestående av enbart en polis, som befinner sig närmast adressen, inte ska skickas, ur ett säkerhetsperspektiv. Klockan 10.47 beordras därför närmaste patrull med två poliser till adressen. Prioriteringsgraden ändras till (2) ”hög” och den aktuella patrullen avbryter utredningen kring det misstänkta rattfylleriet i Enköping och anländer därefter klockan 10.59 på den aktuella adressen i Bålsta. Klockan 10.49 meddelar ambulanspersonalen att de omhändertagit BB för vård. Polismyndigheten anser att den bedömning som gjorts är korrekt. Prioriteringsgraden ändras och en polispatrull är på plats på adressen 12 minuter efter att SOS Alarm vidarebefordrat uppgifter om att ett knivdåd skett. Bedömningen att singelpatrullen inte skulle beordras ifrågasätts inte av myndigheten, med hänsyn till uppgifterna om att det befann sig ett flertal personer på den aktuella adressen. Klockan 10.57 inkommer uppgifter från ambulanspersonal att BB avlidit av sina skador och med anledning därav upprättas en särskild händelserapport med rubricering ”mord/dråp”, för att på ett bättre sätt kunna dokumentera alla åtgärder i ärendet. Sammanfattningsvis anser polismyndigheten att den aktuella händelsen är mycket tragisk. Om alla de omständigheter som är kända i ärendet idag, varit kända för polismyndigheten redan innan knivdådet skett hade en annan prioritering av ärendet kunnat göras. Polismyndigheten anser dock att ansvarigt vakthavande befäl hanterat händelsen på ett korrekt sätt utifrån de omständigheter som förelegat vid beslutstillfällena. Totalt har det till länskommunikationscentralen inkommit fem samtal från enskilda angående den uppkomna dispyten; två från AA, två från BB och ett från DD. De bedömningar som gjorts vid varje inkommet samtal har baserat sig på de uppgifter som lämnats vid samtalen och de prioriteringsgrader som beslutats får därför anses vara korrekta, utifrån lämnade uppgifter av de enskilda. Därefter har ärendet omprioriterats och en polispatrull har beordrats till platsen omedelbart efter att SOS Alarm meddelat att ett knivdåd skett. Polismyndigheten anser således att de beslut som fattats av involverad personal i aktuellt ärende inte bör kritiseras.

text: AA kommenterade polismyndighetens yttrande. Han uppgav bl.a. att hans två första samtal skedde till polisens direktnummer, eftersom ärendet då inte var akut, och att det kan vara skälet till att de inte finns med bland de inspelade samtalen.

text: Uppsala tingsrätts lagakraftvunna dom i mål B 5322-10 inhämtades. Av den framgår att AA i anledning av det inträffade dömdes för grov misshandel och vållande till annans död till tre och ett halvt års fängelse.

text: I ett beslut den 6 september 2012 anförde JO Axberger följande.

text: Bedömning

text: Det har inte kunnat utredas vad som förekom vid de två samtal till polisen som AA har uppgett att han ringde runt kl. 08.30 respektive 09.00. AA har dock själv angett att hans ärende då gällde anmälan om skadegörelse och att saken

text: inte var akut. Det är inte heller klarlagt vart samtalen ska ha ringts. För bedömningen av hans anmälan har uppgifterna om dessa samtal marginell betydelse och jag bortser i det följande från dem.

text: Det första dokumenterade telefonsamtalet mellan AA och polismyndighetens länskommunikationscentral (LKC) registrerades kl. 09.33. Som polismyndigheten har anfört i sitt yttrande till JO framkom vid detta samtal inga uppgifter om att BB skulle ha försökt att misshandla AA. Klockan 09.48 ringde BB LKC och ville anmäla AA för misshandel och stöld. Klockan 10.05 ringde AA åter till LKC. Han hänvisade då till vad han tidigare anmält. Han berättade också att BB i samband med den tidigare skadegörelsen av ytterdörren hade försökt att attackera honom med en stor skiftnyckel. Han undrade varför polisen inte hade ringt upp honom ännu. – Att polisen i det här läget inte ”prioriterade upp” ärendet kan jag inte ha några invändningar emot. Såväl AA som BB hade i sina samtal beskrivit ett avslutat händelseförlopp och det fanns i den information som polisen fått inga indikationer på det som komma skulle.

text: Runt kl. 10.15 ringde även BB tillbaka och undrade när polis skulle komma. När han informerades om att andra ärenden hade högre prioritet blev han upprörd och ett åtminstone delvis förvirrat meningsutbyte följde. – Inte heller detta samtal krävde enligt min mening omedelbara åtgärder.

text: Klockan 10.36 kopplades AA:s kamrat, DD, till LKC. Hon hänvisade till AA:s tidigare samtal med polisen och berättade att BB hade kommit tillbaka och nu stod i trapphuset och gapade och skrek och hotade henne och AA. Det framgick att hon uppfattade BB som drogpåverkad. Hon beskrev att denne var ”helt väck”. Från inspelningen av samtalet går det att höra högljudda röster i bakgrunden. LKC gav DD rådet att gå in i lägenheten ”i stället för att stå där ute och tjafsa med honom”. Operatören sa vidare att ”det är väl ingen vits att ni står där om han är hotfull”. DD svarade att hon skulle säga det till AA och tillade sedan ”men han är här nu i alla fall”. Samtalet avslutades med att operatören uppgav att hon skulle meddela det ”så ska vi se vad vi ska göra”.

text: I den här situationen hade polisen uppgifter om att BB tidigare under morgonen hade slagit sönder AA:s dörr med ett tillhygge och att han med samma tillhygge även hade försökt att slå AA i huvudet. Myndigheten kände även till att BB antagligen var drogpåverkad samt ansåg sig ha blivit bestulen av AA och att han var upprörd över detta. Det faktum att DD tog kontakt med polisen och det hon uppgav borde ha föranlett en omprioritering av ärendet; det var inte längre fråga om ett rutinärende som kunde hanteras vid tillfälle utan DD hade skäl att förvänta sig att hennes önskan om polishjälp skulle tillgodoses på en gång. Det är vidare anmärkningsvärt att polisen inte sökte inhämta mer information om situationen, exempelvis huruvida det ens var möjligt för AA att ta sig in i lägenheten och stänga BB ute.

text: Polismyndigheten har tillagt att även om en patrull i det läget hade beordrats till platsen så hade denna patrull ändå inte hunnit dit innan knivdådet ägde rum. Det

text: må vara en riktig iakttagelse, men den gör inte myndighetens bedömning mindre felaktig. En grundläggande förutsättning för att polisen ska kunna prioritera sina resurser på ett ändamålsenligt sätt är att information av det slag som lämnades i detta ärende värderas korrekt. Om det inte sker kommer polisens insatser inte att användas på det sätt medborgarna har skäl att förvänta sig. En felprioritering kan därför inte ursäktas med hänvisning till att den kanske inte spelat någon roll i det enskilda fallet.

text: Klockan 10.41 ringde AA till SOS Alarm och berättade att han hade knivhuggit BB och bad dem att skicka en ambulans så fort som möjligt. Klockan 10.44 kontaktade SOS Alarm LKC och vidarebefordrade AA:s uppgifter. Polisen informerades vid upprepade tillfällen att ambulanspersonalen inte skulle gå fram utan att polisen fanns på plats. Från polisens sida uppgav man att en patrull skulle skickas. En sådan beordrades kl. 10.47 till platsen. Det hade då alltså gått sex minuter sedan larmet kom, vilket under omständigheterna inte förefaller optimalt.

text: Även i detta skede förvånar polismyndighetens val av prioriteringsgrad. När man nu tillämpar ett prioriteringssystem från grad 1 (”ingripande ska ske omedelbart”) till grad 4 (”inget ingripande ska ske”) har jag svårt att förstå skälet till att man efter larmet om knivdådet inte gav ärendet – som vid det laget uppenbart kunde handla om att rädda liv – högsta prioritet, utan i stället bedömde att det skulle hanteras ”så snart som möjligt”. Det förstärker intrycket av att myndigheten haft svårt att ta till sig den information man fick.

text: De samtal som förekom, och som jag lyssnat på i inspelad form, lämnar i och för sig utrymme för tolkning, och jag kan ha förståelse för att de som mottagit de inledande samtalen inte uppfattat situationen som så allvarlig. Att de fakta som kom fram i samtalet från DD, sedda i ljuset av det som redan var känt, inte föranledde myndigheten att ändra sin bedömning att ingripande kunde anstå är dock inte försvarbart. Polismyndigheten i Uppsala län kan därför inte undgå kritik för sitt sätt att sköta ärendet. Det finns flera skäl för myndigheten att utvärdera det som inträffat och att söka ta lärdom av detta.