avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Dokumentation
Förundersökning
Grundläggande fri- och rättigheter

title: I en utredning om mord har polisen inte fört in ett utpekande av gärningsmannen i förundersökningen

sammanfattning: En kväll sommaren 2021 begicks ett mord i Luleå och en förundersökning inleddes. Under natten kontaktades polisen av en person som berättade att han varit vittne till mordet. I samband med att en polispatrull hämtade personen till förhör berättade han vem gärningsmannen var, men uppgav att han inte vågade stå för uppgiften i ett förhör. Utpekandet dokumenterades av den anledningen inte i förundersökningen, utan som ett s.k. underrättelseuppslag. Av förundersökningen kom i stället att framgå att utpekandet skedde först vid ett förhör en knapp månad senare. Detta fick till följd att varken den utpekade mannen, som sedermera dömdes för mordet, eller den åklagare som tog över som undersökningsledare, fick reda på hur det ursprungliga utpekandet hade gått till. I fråga om vad som ska dokumenteras i en förundersökning kan det enligt JO uppstå gränsdragningsfrågor exempelvis när det gäller uppgifter som härrör från underrättelseverksamhet och det får utifrån rådande rättsliga reglering från fall till fall bedömas hur en viss uppgift ska dokumenteras. Kravet på objektivitet och att förundersökningsprotokollet ska ge en trogen bild av vad som kommit fram av betydelse för målet, bör vara vägledande vid bedömningen. I detta fall hade en förundersökning inletts när gärningsmannen pekades ut och personen som lämnade uppgiften hade hämtats av polis för att höras om sina iakttagelser vid brottet. Utpekandet kunde ha en central betydelse för brottsutredningen. Mot den bakgrunden fanns det enligt JO inte förutsättningar att underlåta att dokumentera utpekandet i förundersökningen endast av den anledningen att personen uppgav att han inte skulle komma att stå för uppgiften i förhör. JO konstaterar alltså att uppgiften om utpekandet borde ha dokumenterats i förundersökningen. På det sättet hade det också säkerställts att åklagaren hade fått kännedom om den. Polismyndigheten kritiseras för det inträffade. JO anser att utredningen inte är tillräcklig för att göra några uttalanden om den ansvarige åklagarens agerande.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 9 september 2022 förde advokaten AA fram klagomål mot Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten samt tjänstemän där. Klagomålet gällde hur en uppgift om ett utpekande av AA:s

text: klient BB som gärningsman hade hanterats i en förundersökning om mord. Av anmälan framgick bl.a. följande.

text: BB pekades ut som gärningsman av CC. Enligt förundersökningsprotokollet skedde utpekandet när CC hördes av polis en knapp månad efter mordet. Under huvudförhandlingen i tingsrätten kom det dock fram att CC hade pekat ut BB som gärningsman redan under mordnatten, men att polisen inte hade antecknat uppgiften i förundersökningen. Den för försvaret viktiga uppgiften om hur utpekandet faktiskt hade gått till undanhölls alltså BB, som därmed inte fick en rättvis rättegång.

text: Det är oklart om åklagaren som var undersökningsledare i utredningen kände till att det initiala utpekandet hade utelämnats från förundersökningen. Om så varit fallet är inte det godtagbart.

text: AA förde i anmälan även fram klagomål som gällde bl.a. andra dokumentationsbrister och underlåtenhet att vidta vissa åtgärder i brottsutredningen.

text: Utredning

text: Inriktningen av JO:s utredning JO beslutade att inleda en utredning av den del av anmälan som handlade om hur uppgiften om utpekandet hade hanterats i förundersökningen.

text: JO uppmanade Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten att yttra sig.

text: Polismyndigheten skulle yttra sig över hur myndighetens handläggning i fråga om utpekandet förhållit sig till de bestämmelser som gäller för hur en förundersökning ska bedrivas och hur det som har förekommit i en förundersökning ska dokumenteras samt till den misstänktes rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Av yttrandet skulle också framgå hur de uppgifter som polisen fått i samband med utpekandet hanterats i förhållande till ansvarig åklagare.

text: Åklagarmyndigheten skulle yttra sig över vilken kännedom som undersökningsledaren haft om hur utpekandet hanterats. I förekommande fall skulle yttrandet även innehålla en redogörelse för myndighetens handläggning i detta avseende och bedömningen av denna.

text: JO har vid granskningen haft tillgång till de domar där åtalet mot BB prövades. Av dessa framgår bl.a. att BB dömdes för mord i både tingsrätten och hovrätten. Påföljden bestämdes till fängelse i 14 år. Eftersom försvaret inte hade delgetts uppgiften om det initiala utpekandet ansåg hovrätten att BB:s rätt till en rättvis rättegång enligt

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: hade kränkts. Hovrätten bedömde att detta motiverade en viss reduktion av straffmätningsvärdet.

text: Genom utredningen har det också kommit fram att CC inledningsvis själv var misstänkt för mordet, alternativt för delaktighet i det. Han delgavs misstanken i

text: slutet av augusti 2021 men avfördes från utredningen som misstänkt i slutet av september samma år.

text: Polismyndighetens yttrande Polismyndigheten (juristen DD) yttrade sig till JO den 17 mars 2023 efter att berörda befattningshavare hade fått möjlighet att lämna upplysningar.

text: Polismyndigheten redogjorde i yttrandet inledningsvis för bl.a. följande bakgrund.

text: På kvällen den 30 juli 2021 sköts en person till döds i Luleå. Polisen inledde en förundersökning om mord. Under natten kontaktades polisassistenten EE på telefon av CC. CC berättade att han hade befunnit sig på brottsplatsen och hade information att lämna. EE informerade jourhavande undersökningsledare om telefonsamtalet, som fattade beslut om att CC skulle hämtas till förhör.

text: Hämtningsbeslutet verkställdes av en polispatrull där bl.a. EE ingick. CC berättade självmant och relativt omgående att det var BB som hade avlossat skotten. CC uppgav även att han inte vågade stå för uppgiften i ett förhör, eftersom han fruktade för sitt liv. EE kontaktade den jourhavande polisiära undersökningsledaren och ärendeledaren för direktiv om hur han skulle hantera den uppkomna situationen. Han uppmanades att göra allt han kunde för att få CC att stå för uppgiften i ett förhör. Om inte det gick skulle han i stället dokumentera den i ett s.k. underrättelseuppslag.

text: På polisstationen hölls förhör med CC. CC berättade att han hade sett upprinnelsen till händelsen och när skotten avlossades. Han lämnade också signalement på de involverade personerna. CC uppgav inga namn på dessa personer och fick inte heller någon fråga om han kände till dem.

text: En dryg timme efter att förhöret med CC hade avslutats tog en åklagare över ledningen av förundersökningen.

text: Dagen efter mordet dokumenterade EE uppgiften om att CC hade pekat ut BB som gärningsman i ett underrättelseuppslag. Uppgiften dokumenterades inte i förundersökningen.

text: Under förundersökningen hölls sedan ytterligare förhör med CC. Vid det tredje förhöret, den 21 augusti 2021, lämnade CC uppgifter om BB:s identitet.

text: Förundersökningen slutdelgavs BB och åtal väcktes. Försvaret fick dock kännedom om CC:s initiala utpekande av BB först när CC berättade om det i förhöret i tingsrätten. Med hänsyn till den nya uppgiften beslutade åklagaren att komplettera förundersökningen. Förhör hölls med EE, som berättade om utpekandet under mordnatten.

text: Polismyndigheten gjorde därefter följande bedömning.

text: Den initiala hanteringen av [CC]:s utpekande

text: Av utredningen har framkommit att polisassistenten EE, under natten efter det aktuella mordet, blev kontaktad av [CC] som uppgav att han hade uppgifter att lämna om händelsen och att ett beslut därefter fattades om att hämta [CC] till förhör. Vidare har framkommit att [CC] självmant och relativt omgående sedan patrullen mötte upp honom, uppgav att det var [BB] som sköt ... Vilket samtal som därefter fördes mellan polis och [CC] under tiden fram till det förhör som sedan genomfördes på polisstationen är delvis oklart. Enligt förhörsutsagan från förhöret på polisstationen gav [CC] signalement på de som enligt honom varit involverade i händelsen. [CC] uppgav inga namn på de inblandade och fick inte heller några frågor om detta. Eftersom [CC] uttryckligen hade sagt att han inte kunde stå för uppgifterna om utpekandet anser Polismyndigheten att hanteringen i denna del får anses vara godtagbar (jfr JK:s beslut 2007-06-26, dnr 3623-05- 21).

text: Borde [CC]:s uppgifter om utpekandet ha tillförts förundersökningen?

text: Av förarbetsuttalanden framgår att det inte är upp till den enskilde att avgöra vad som ska protokollföras i en förundersökning (

text: SOU 2011:45 s. 128

text: ). Bedömningen av vad som ska ingå i protokollet är av central betydelse för en rättvis rättegång och ställer stora krav på åklagarens objektivitet (se

text: 23 kap. 4 §

text: RB [

text: rättegångsbalken

text: , JO:s anm.]). Att objektivitetsprincipen iakttas i inledningsskedet av en förundersökning, innan det finns någon misstänkt, är av stor betydelse för möjligheten att bedriva även den fortsatta utredningen på ett objektivt sätt. Det är väsentligt att förundersökningsledaren och utredningspersonalen inte binder sig vid en viss uppfattning om vad som har hänt eller vem som har varit inblandad. De uppgifter som [CC] lämnade till polis avsåg ett konkret brott som var föremål för en pågående förundersökning. Uppgifterna borde därför ha dokumenterats inom ramen för förundersökningen och inte primärt som uppgifter tillhörande polisens underrättelseverksamhet. Uppgifterna gällde ett utpekande av en ansvarig gärningsman för ett allvarligt brott och lämnades av [CC] efter att polis fattat beslut om att hämta [CC] till förhör. Uppgifterna, som [CC] först inte ville stå för, verifierades av [CC] i senare förhör. Även om omständigheten att [CC] pekat ut [BB] i detta senare förhör framgår av förundersökningsprotokollet, har förundersökningsprotokollet inte gett en trogen bild av den verkliga tidpunkten för och omständigheterna kring utpekandet. Detta är uppgifter som varit av betydelse för förundersökningen och den misstänktes försvar, och därför borde ha tagits in i förundersökningsprotokollet (jfr

text: 23 kap. 21 §

text: RB). Uppgifterna kunde ha tillförts förundersökningen genom att en promemoria upprättats avseende de uppgifter som framkom vid hämtning av [CC] till förhör. En sådan promemoria hade under pågående förundersökning kunnat undanhållas [BB] med stöd av

text: 23 kap. 18 §

text: RB. Om [CC] fortsatt inte velat stå för utpekandet och utpekandet visat sig sakna betydelse som underlag för beslut i åtalsfrågan eller för den misstänktes försvar, hade promemorian inte behövt tas in i förundersökningsprotokollet utan hamnat i sidomaterialet till förundersökningen. Utpekandet hade då, om sekretessintresset bedömts vara starkt, kunnat hemlighållas för [BB] med stöd av

text: 10 kap. 3 a §

text: OSL [offentlighets- och sekretesslagen, JO:s anm.].

text: Information till åklagare

text: För att undersökningsledaren ska ha möjlighet att utöva det yttersta ansvaret för förundersökningens bedrivande, dokumentationen och frågor som rör de misstänktas rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen (jfr 1 a § andra stycket FUK [förundersökningskungörelsen, JO:s anm.]), krävs ett

text: fungerande samarbete mellan polis och åklagare. När ledningen av en förundersökning övergår till åklagare är det därför av central vikt att informationsöverföringen sker effektivt och utan att relevant information om utredningen går förlorad. Detta framhålls även i det metodstöd för utredning av grova våldsbrott som var aktuellt vid tidpunkten. Information om utpekandet och det aktuella underrättelseuppslaget borde därför ha förmedlats till åklagare. Ingenting i utredningen tyder på att så har skett. Det åligger i och för sig åklagaren att genom utredaren kontrollera om det finns underrättelsematerial som kan ha betydelse för förundersökningen. I detta fall har det dock varit fråga om uppgifter som rör Polismyndighetens utredningsverksamhet, och därför i första hand borde ha dokumenterats inom ramen för den aktuella förundersökningen. Utan kännedom om utpekandet har åklagare saknat möjlighet att ta ställning till när och på vilket sätt uppgiften om utpekandet skulle delgetts försvaret. I enlighet med objektivitetsprincipen skulle försvaret fått kännedom om utpekandet senast vid slutdelgivningen av förundersökningen (se 23:18 a RB). Genom att uppgiften inte delgavs försvaret på ett korrekt sätt har, som hovrätten konstaterat, [BB]:s rätt till en rättvis rättegång enligt

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: kränkts. Sammanfattningsvis konstaterar Polismyndigheten att utpekandet inte har dokumenterats i enlighet med

text: rättegångsbalkens

text: regler. Eftersom information om utpekandet, såvitt framgår av utredningen, inte har redovisats till åklagare, har åklagaren saknat fullgoda förutsättningar att bedriva förundersökningen i enlighet med objektivitetsprincipen och rätten till en rättvis rättegång, vilket självklart är mycket olyckligt. Polismyndigheten avser att erinra berörda befattningshavare om vikten av att uppgifter av betydelse för förundersökningen dokumenteras inom ramen för denna och att samarbetet med åklagare sker effektivt och i enlighet med myndighetens metodstöd för utredning av grova brott, ”PUG”.

text: Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren FF) yttrade sig till JO den 2 februari

text: 2023 efter att berörda befattningshavare getts tillfälle att lämna upplysningar.

text: Av Åklagarmyndighetens yttrande framgår bl.a. följande. Kammaråklagaren GG var undersökningsledare i ärendet och den som väckte åtal. Även en annan åklagare var involverad i handläggningen. Båda åklagarna har upplyst att det var först när CC hördes i tingsrätten som de fick kännedom om att han hade pekat ut BB redan under mordnatten. Med anledning av de nya uppgifterna åberopade GG vittnesförhör med EE i tingsrätten, för att höra honom om hur det initiala utpekandet hade gått till.

text: Åklagarmyndigheten gjorde följande bedömning.

text: Att [CC] redan under mordnatten pekade ut [BB] som den som sköt … synes inte ha dokumenterats i något av de förhör som hölls med [CC] under förundersökningen och inte heller i någon annan handling i förundersökningsprotokollet eller i sidomaterialet. Det får anses klarlagt att uppgifterna blev kända för andra än [CC] och EE först vid huvudförhandlingen i tingsrätten. Skälet till att utpekandet inte dokumenterades när uppgifterna lämnades synes ha varit att [CC] inte ville stå för uppgifterna. [GG] har i egenskap av förundersökningsledare haft det yttersta ansvaret för förundersökningen. I det ansvaret ligger en skyldighet att iaktta objektivitetsprincipen och ett ansvar för att det som varit av betydelse för

text: utredningen redovisas så att förundersökningsprotokollet ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen. Frågan är om det finns anledning att ifrågasätta [GG]:s hantering av utpekandet av [BB] under förundersökningen. Jag gör följande bedömning i denna del. Genom [GG]:s och [den andra åklagaren]s upplysningar är klarlagt att det först vid huvudförhandlingen i tingsrätten blev känt för dem att [CC] redan under mordnatten hade pekat ut [BB] som den som sköt ... Enligt min bedömning har det inte framkommit något som gett [GG] anledning att närmare efterforska om [CC] vid en tidigare tidpunkt än den som redovisats i förundersökningen pekat ut [BB] som den som sköt ... När det i samband med huvudförhandlingen i tingsrätten kom fram att [CC] redan under mordnatten lämnat uppgifter till EE om att det var [BB] som sköt … har [GG] agerat genom att åberopa vittnesförhör med EE. Härigenom har tingsrätten och sedermera hovrätten fått ett korrekt och fullständigt beslutsunderlag avseende frågan om det skett en konventionskränkning. Sammantaget är det min bedömning att [GG]:s hantering av utpekandet och handläggning i det avseendet varit korrekt. Anmälarens kommentarer AA kommenterade Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens yttranden. Bland annat förde han fram att det framstår som anmärkningsvärt att det redan från början fanns en utpekad gärningsman men att denna uppgift inte förmedlades mellan myndigheterna. Han ifrågasatte vidare att åklagaren inte såg anledning att kontrollera om det fanns ytterligare uppgifter av intresse för utredningen, med hänsyn till att det omgående efter mordet rapporterades i medierna om att polisen jagade en ung gängkriminell man som misstänkt skytt.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Allmänna utgångspunkter för en förundersökning Förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts (se

text: 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken

text: , RB). Under förundersökningen ska det utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl finns för åtal mot honom eller henne (se

text: 23 kap. 2 §

text: RB).

text: En förundersökning ska bedrivas objektivt. Vid förundersökningen ska undersökningsledaren och den som biträder honom eller henne söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel. (Se

text: 23 kap. 4 § första stycket

text: RB.) Bestämmelsen om objektivitet riktar sig till samtliga som har till uppgift att agera under en förundersökning, dvs. polis, åklagare och tjänstemän vid brottsutredande myndigheter (se

text: SOU 2011:45 s. 95

text: Den nu beskrivna objektivitetsprincipen syftar till att säkerställa att förundersökningen ger ett så tillförlitligt underlag som möjligt för beslut under förundersökningen och för bedömningen i åtalsfrågan och skapar förutsättningar för en rättssäker process. Principen har betydelse inte bara för vilka utredningsåtgärder som ska vidtas utan även för hur de ska dokumenteras och hur den misstänkte och försvararen ska få kännedom om dem och del av

text: resultatet. (Se Lindberg, Rättegångsbalk, 1942:740, 23 kap. 4 §, Lexino 2023- 12-01, JUNO, och även

text: prop. 2015/16:68 s. 31

text: f.)

text: Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska bl.a. se till att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. (Se 1 a § förundersökningskungörelsen, FUK.) Dokumentation under en förundersökning Vid en förundersökning ska det föras protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (se

text: 23 kap. 21 § första stycket

text: RB). Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollet finns i 20–23 §§ FUK.

text: Förundersökningsprotokollet ska ge en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (se 22 § FUK). Utredningsåtgärder, beslut och material som upprättas eller hämtas in under en förundersökning ska dokumenteras löpande. Att utredningsmaterial och de åtgärder som vidtas under förundersökningen dokumenteras gör det möjligt för den misstänkte och hans eller hennes försvarare att kontrollera hur förundersökningen bedrivs och att förbereda försvaret. Detta är en central del i den rätt till en rättvis rättegång som följer av

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: . Dokumentationen av förundersökningen är således av stor betydelse även för den som misstänks för brott. (Se

text: prop. 2016/17:68 s. 21

text: Med begreppet förundersökningsprotokoll avses normalt inte all denna löpande dokumentation. I stället brukar man avse den sammanställning av utredningen som görs i slutet av en förundersökning.

text: Det förundersökningsmaterial som undersökningsledaren bedömer inte ska ingå i förundersökningsprotokollet utgör s.k. sidomaterial och kallas ofta för slasken. Av förundersökningsprotokollet ska framgå om det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet (se 20 § FUK).

text: Förundersökningsprotokollet har till huvudsaklig uppgift att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtalsfrågan och att förbereda målet inför huvudförhandling i domstol. Av detta följer att protokollet ska ge en rättvisande bild av det som kommit fram i samband med de olika utredningsåtgärderna. Möjligheten att kunna kontrollera polisens och åklagarens arbete under förundersökningen är av väsentlig betydelse för tilltron till rättsväsendet. (Se

text: prop. 1994/95:23 s. 83

text: Det är viktigt att man vid bedömningen av vilka uppgifter som ska nedtecknas i förundersökningsprotokollet iakttar strikt objektivitet (se

text: prop. 2015/16:68 s. 31

text: ). Såväl sådant som är till fördel som sådant som är till nackdel för den misstänkte ska redovisas i förundersökningsprotokollet. Det som är betydelselöst för utredningen ska dock inte tas med. Samtidigt är det viktigt att uppgifter som ur försvarets synvinkel framstår som betydelsefulla inte väljs bort. (Se t.ex.

text: prop. 1994/95:23 s. 83

text: , JO 1964 s. 212, JO 2007/08 s. 87, särskilt

text: s. 96 f. och s. 134, dnr 2181-2005, och JO 2017/18 s. 296, dnr

text: .) I princip gäller att även utredningsåtgärder som inte lett någon vart ska redovisas, eftersom frånvaron av utredningsresultat kan tala mot att en person är skyldig (se JO 2013/14 s. 106, dnr

text: Justitiekanslern (JK) har ansett att polis och åklagare inte åsidosatt objektivitetsprincipen eller någon annan bestämmelse genom att inte dokumentera uppgifter som en person lämnat ”under bordet”, dvs. uppgifter som personen inte vill stå för i ett regelrätt förhör (se beslut den 26 juni 2007, dnr

text: Även i litteraturen har angetts att polis och åklagare ska utgå från den berättelse som en person har godkänt och står för. Det har dock gjorts gällande att en åklagare – till skillnad från en polis – inte bör ta emot uppgifter på ett sådant sätt och att om han eller hon får sådana uppgifter bör dessa, och under vilka förhållanden de lämnades, dokumenteras i en tjänsteanteckning. (Se Sandén m.fl., Förundersökningskungörelsen, En kommentar, 1 december 2022, JUNO, kommentaren till 20 §, och även Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning 2022:26, Den misstänktes rätt till insyn i en brottsutredning, s. 15.)

text: Förundersökningsutredningen uttryckte i sitt slutbetänkande att uppgifter som lämnas ”under bordet” inte generellt kan anses betydelselösa eller att uppgifterna kan underlåtas att dokumenteras i förundersökningen. Tvärtom kan det vara fråga om mycket central information som det finns en tydlig plikt för den som tagit emot uppgifterna att dokumentera och tillföra utredningen. Rent allmänt kan sägas att det inte är den enskilde som avgör vad som ska protokollföras. (Se

text: SOU 2011:45 s. 128

text: Undersökningsledarens ansvar Undersökningsledaren har det övergripande ansvaret för förundersökningens bedrivande, dokumentationen och frågor som rör den misstänktes rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen.

text: I undersökningsledarens ansvar för förundersökningen ligger att kvalitetssäkra redovisningen av utredningsmaterialet. Det kan inbegripa samtal och kontrollfrågor till övriga som medverkar i utredningsarbetet för att undvika att viktig information inte kommer med. Brister i dessa avseenden kan få konsekvenser för den fortsatta rättsprocessen. (Se

text: JO 2013/14 s. 106

text: och Sandén m.fl., Förundersökningskungörelsen, En kommentar, 1 december 2022, JUNO, kommentaren till 20 §.)

text: I det nu nämnda ansvaret ingår även att ta reda på om det finns underrättelseeller spaningsmaterial som kan ha beröring med förundersökningen. Vilka åtgärder som undersökningsledaren behöver vidta i detta avseende får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Allmänt gäller dock att undersökningsledaren inte passivt kan invänta information från brottsutredare utan självmant måste försöka få klarhet i vilket material som finns. Om det

text: finns indikationer på att det finns underrättelse- eller spaningsmaterial som kan ha beröring med förundersökningen ska undersökningsledaren genom att ställa frågor till brottsutredarna eller på annat sätt skapa sig en bild av materialet. (Se JO:s beslut den 8 februari 2022, dnr

text: , och JO 2021/22 s. 432, dnr

text: , samt även Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning 2022:26, s. 13.)

text: Brottsutredare har i sin tur ett motsvarande ansvar att föra vidare underrättelseeller spaningsinformation som kan ha beröring med förundersökningen till undersökningsledaren. En brottsutredare som inte är undersökningsledare kan alltså inte själv bestämma hur underrättelse- eller spaningsmaterial ska hanteras inom ramen för en förundersökning. (Se JO:s beslut den 8 februari 2022, dnr

text: , och JO 2021/22 s. 432.)

text: Det ska framgå av dokumentationen i brottsutredningen vad som förekommit mellan undersökningsledare och brottsutredare i det nu berörda avseendet så att det i efterhand kan granskas om de levt upp till sina skyldigheter (se JO:s beslut den 8 februari 2022, dnr

text: Den misstänktes rätt till insyn i en förundersökning Utgångspunkten när det gäller en misstänkts eller tilltalads rätt till insyn är den grundläggande rätten till en rättvis rättegång i

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: . Utmärkande för en rättvis rättegång är att parterna är likställda i processen och att förfarandet inte ska gynna polisen och åklagaren framför försvaret. Principen om ett kontradiktoriskt förfarande har ett nära samband med principen om parternas likställdhet. Att förfarandet är kontradiktoriskt innebär att båda parterna ska ha kännedom om allt material i en process, få tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material samt ha lika goda möjligheter att åberopa bevisning och utföra sin talan i processen. (Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 6 uppl. 2023, s. 310.)

text: En misstänkts rätt till insyn i en förundersökning regleras av bestämmelser i

text: rättegångsbalken

text: och offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Enligt

text: 23 kap. 18 § andra stycket

text: RB har den som underrättats om att han eller hon är skäligen misstänkt rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Denna rätt gäller med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 §

text: OSL.

text: När undersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig har den misstänkte enligt

text: 23 kap. 18 a §

text: RB rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Efter den s.k. slutdelgivningen kan rätten att ta del av förundersökningsmaterialet alltså inte längre begränsas enligt

text: rättegångsbalken

text: . Däremot kan sekretess enligt regleringen i

text: 10 kap.

text: och

text: 3 a §§

text: OSL även i detta skede hindra att den misstänkte får insyn i en viss del av materialet. En uppgift får dock inte undanhållas för den misstänkte om åklagaren anser att uppgiften har någon betydelse som underlag för

text: ställningstagandet i åtalsfrågan eller för den misstänktes försvar (se

text: prop. 2016/17:68 s. 60

text: f. och 70 f.).

text: Bedömning

text: Polisen borde ha dokumenterat utpekandet i förundersökningen Genom utredningen står det klart att utpekandet av BB som gärningsman dokumenterades som ett underrättelseuppslag och inte i förundersökningen.

text: Som har angetts i det föregående ska utredningsåtgärder, beslut och material som upprättas eller hämtas in under en förundersökning dokumenteras löpande. I fråga om vad som ska dokumenteras i förundersökningen kan det naturligtvis uppstå gränsdragningsfrågor exempelvis när det gäller uppgifter som härrör från underrättelseverksamhet. Med beaktande av den redovisade rättsliga regleringen får det från fall till fall bedömas hur en viss uppgift ska dokumenteras. Kravet på objektivitet och att förundersökningsprotokollet ska ge en trogen bild av vad som kommit fram av betydelse för målet, bör vara vägledande vid bedömningen.

text: När CC under mordnatten pekade ut BB som gärningsman hade en förundersökning redan inletts och CC hade inom ramen för förundersökningen hämtats av polis för att höras om sina iakttagelser vid brottet. CC:s initiala utpekande kunde ha en central betydelse för brottsutredningen. Under nu nämnda förhållanden ser jag inte att det fanns förutsättningar att underlåta att dokumentera uppgiften i förundersökningen endast av den anledningen att CC uppgav att han inte skulle komma att stå för uppgiften i ett förhör (jfr JK:s beslut den 26 juni 2007, dnr

text: Uppgiften om utpekandet borde därför ha dokumenterats i förundersökningen. På det sättet hade det också säkerställts att åklagaren, som tog över som undersökningsledare, hade fått kännedom om den. Det är anmärkningsvärt att polisen inte heller på annat sätt förde uppgiften vidare till åklagaren.

text: Att uppgiften i detta fall utelämnades från förundersökningen ledde bl.a. till att förundersökningsprotokollet inte gav en rättvisande bild av hur det gick till när BB pekades ut, vilket naturligtvis inte är godtagbart. Om förundersökningsprotokollet inte avspeglar vad som har förekommit kan det äventyra den misstänktes rätt till en rättvis rättegång och dessutom riskera att skada förtroendet för de brottsutredande myndigheterna.

text: En annan fråga är vilken rätt som BB skulle ha haft att få del av uppgiften om det initiala utpekandet. Detta hade på sedvanligt sätt fått prövas inom ramen för den aktuella brottsutredningen. Med beaktande av bl.a. hovrättens bedömning av betydelsen av det initiala utpekandet för BB:s möjligheter att förbereda sitt försvar, och det förhållandet att åklagaren såg anledning att komplettera förundersökningen när uppgiften kom till hans kännedom, kan jag inte se saken på annat sätt än att uppgiften var sådan att BB i vart fall senast vid slutdelgivningen borde ha fått del av den.

text: När det sedan gäller frågan om det inträffade har utgjort en kränkning av BB:s rätt till en rättvis rättegång enligt

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: har hovrätten redan funnit att så varit fallet. Det finns därför inte anledning för mig att gå närmare in på den frågan.

text: Underlaget är inte tillräckligt för uttalanden om åklagarens agerande Av utredningen framgår att åklagaren GG, som var undersökningsledare, inte fick kännedom om att CC hade pekat ut BB som gärningsman under mordnatten förrän vid huvudförhandlingen i tingsrätten. GG vidtog då åtgärder för att utreda hur det initiala utpekandet hade gått till.

text: Om det finns indikationer på att det förekommer ytterligare uppgifter av betydelse för utredningen än de som dokumenterats i förundersökningen åligger det en undersökningsledare att utreda förekomsten av dessa, t.ex. genom kontakt med brottsutredarna vid polisen. Det är svårt att i detta fall dra någon säker slutsats om huruvida omständigheterna varit sådana att GG borde ha undersökt om det fanns information som rörde hur utpekandet gått till. Vid en samlad bedömning får jag konstatera att underlaget inte är tillräckligt för att göra några uttalanden om det.

text: Kritik och avslutande synpunkter Polismyndigheten kritiseras för att uppgiften om utpekandet inte dokumenterades i förundersökningen.

text: Med anledning av vad jag har uttalat i beslutet kan det finnas anledning för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten att se över sina riktlinjer för dokumentation under en förundersökning.

text: Vad AA i övrigt har fört fram ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Ärendet har föredragits av tf. byråchefen Lovisa Johansson. Byråchefen Stefan Nyman har deltagit i beredningen.

type: avgorande


avgjordAv: Kerstin André

nyckelord:
Allmänna handlingar
Anonymitet

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Försvarshögskolans hantering av visst källmaterial som legat till grund för en rapport till regeringen

org: jo

text: Bakgrund

type: rubrik

text: Den 29 november 2007 fick Försvarshögskolan i uppdrag av regeringen att göra en kunskapsöversikt om förebyggande insatser mot våldsam extremism och radikalisering som ett led i arbetet med att analysera utvecklingen när det gäller antidemokratiska krafter i samhället och för att inhämta kunskap om åtgärder för att motverka hot mot demokratin (IJ2007/3294/D). Uppdraget redovisades till regeringen den 28 januari 2009 genom rapporten ”Hot mot demokrati och värdegrund – en lägesbild från Malmö”. Rapporten var författad av forskningschefen AA och forskningsassistenten BB vid Centrum för Asymmetriska Hot- och Terrorismstudier (CATS) inom Försvarshögskolan. Den 29 januari 2009 skickade docenten CC ett e-brev till bl.a. chefen för CATS, DD. I e-brevet begärde CC att få ta del av underlaget för rapporten i form av ”bakgrundsmaterial, intervjuer (anonymiserade) och övrigt underlag”. DD besvarade e-brevet samma dag. I svaret angav han bl.a. att minnesanteckningarna från de intervjuer som hållits under utredningen ”enligt våra interna bestämmelser och utfästelser till intervjuobjekten” hade destruerats i samband med att rapporten redovisades.

type: stycke

text: Anmälningar

text: I anmälningar, som inkom till JO den 5 februari 2009, framförde EE och FF klagomål mot Försvarshögskolan avseende förstörandet av det aktuella materialet och hemställde att JO skulle utreda saken.

text: Utredning

text: Föredraganden inhämtade upplysningar per telefon från DD som uppgav bl.a. följande. Det intervjuunderlag som låg till grund för rapporten förstördes den 26 januari 2009. Avsikten var att bibehålla de intervjuade personernas anonymitet. Detta kunde bara ske genom att materialet förstördes.

text: Mot bakgrund av de uppgifter som DD lämnat anmodades rektor för Försvarshögskolan att göra en utredning och yttra sig över hur förstörandet av det aktuella materialet förhöll sig till gällande regler om gallring av allmänna handlingar.

text: I remissvaret anförde rektor GG följande (åberopad bilaga har här uteslutits, JO:s anmärkning).

text: Försvarshögskolan fick genom beslut 2007-11-29 i uppdrag av Integrations- och jämställdhetsdepartementet att göra en kunskapsöversikt om förebyggande insatser mot våldsam extremism och radikalisering. Uppdraget skulle ses som ett led i arbetet med att analysera utvecklingen bl.a. när det gäller antidemokratiska krafter i samhället. Uppdraget lades på CATS – Centrum för Asymmetriska Hot- och Terrorismstudier, knutet till Institutionen för säkerhet och strategi vid Försvarshögskolan. CATS forskningschef, dr AA, och forskningsassistent BB genomförde efter dialog med departementet och kommunledningen i Malmö en studie under hösten2008 om situationen i bostadsområdet Rosengård i Malmö. Inriktningen var att göra en lägesbild av radikaliseringstendenser av samma typ som skett i Rotterdam, Amsterdam och Köpenhamn. Undersökningen genomfördes med s.k. Delphimetodik, vilket innebär sinsemellan oberoende djupintervjuer med en panel av, i det här fallet, 30 kvalificerade respondenter. Urvalet gjordes med hjälp av ansvariga inom samverkansorganisationen SSP (Skola, Socialtjänst och Polis) i Malmö stad. I respondentgruppen ingick skolpersonal, närpoliser, forskare, socialtjänstmedarbetare och ungdomsledare (inkl. muslimska). Flera av de intervjuade, som är verksamma i Rosengård, har tidigare blivit hotade i sin yrkesutövning och lever numera med skyddad identitet. I samband med uppläggningen av intervjuarbetet i augusti 2008 konstaterade projektledningen därför att de personer som skulle intervjuas måste utlovas anonymitet för att syftet med undersökningen skulle bli relevant. Chefen för CATS, utredningschef DD, har redogjort för händelseförloppet enligt följande:

text: 1. Bakgrund

text: I samband med uppläggning av intervjuarbetets inriktning i augusti 2008 konstaterade projektledning och undertecknad att de personer som intervjuas måste utlovas anonymitet för att syftet med undersökningen ska bli relevant. Då intervjugruppen är rätt liten så räcker det inte att bara namnen anonymiseras i underlaget då de enskilda respondenterna ändå lätt kan identifieras av kontexten – det finns t.ex. bara en skolsköterska på Rosengårdsskolan (fiktivt exempel). Därför konstaterades det att även tillhörande grundmaterial som kommer fram vid dessa djupintervjuer (anteckningar, inspelningsband, transkriberingar av intervjuer etc.) måste destrueras senast när det inte längre behövs för studiens färdigställande – dvs. senast när slututkastet är färdigt men innan huvudrapporten offentliggörs och blir allmän handling.

text: 2. Tidpunkter

text: Augusti 2008 – principbeslut tas av C FHS/CATS om destruktionsprinciper enligt ovan. Måndagen 26 januari 2009 började underlaget vid 13-tiden destrueras medelst papperstuggen på FHS/CATS, där C CATS påbörjade processen och där en medarbetare vid CATS senare fortsatte arbetet under eftermiddagen. Onsdagen 28 januari vid 13.30 blev rapporten offentlig då den överlämnades till statsrådet Nyamko Sabuni på RK/IJ. Torsdagen 29 januari inkom 10.49 ett mail från docent CC vid Centrum för Mellanösternstudier vid Lunds universitet där denne enligt offentlighetsprincipen begärde ut ”underlag i form av bakgrundsmaterial, intervjuer (anonymiserade) och övrigt underlag”.

text: Torsdagen 29 januari kl. 16.26 besvarades mailet till CC av undertecknad, där beskedet om att destruering skett – efter ytterligare kontroll att detta tillfullo hade

text: verkställts i god tid före offentliggörandet – lämnastillsammans med enkel motivering. Försvarshögskolan har ingen anledning ifrågasätta DD:s redogörelse. Försvarshögskolan är skyldig att följa gällande regler om arkivering och gallring. Enligt Försvarshögskolans mening kan Integrations- och jämställdhetsdepartementets uppdrag inte betecknas som forskning, se bilagda regeringsbeslut. Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar i statliga myndigheters forskningsverksamhet är således inte tillämpliga. Grundmaterialet till rapporten kan heller inte anses ha utgjort allmänna handlingar. Materialet, anteckningar, inspelningsband, transkriberingar av intervjuer etc., kan jämställas med sådana minnesanteckningar som omnämns i

text: 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen

text: . EE och FF yttrade sig över remissvaret.

text: Rektor för Försvarshögskolan bereddes tillfälle att inkomma med synpunkter på det som FF hade anfört i sitt yttrande.

text: JO hemställde därefter att Vetenskapsrådet skulle inkomma med yttrande i frågan om Försvarshögskolans genomförande av det aktuella regeringsuppdraget utgjort forskning eller inte.

text: Vetenskapsrådet anförde följande. Någon generell definition av forskningsbegreppet som sådant finns inte. I lagen 2003:460 (ändr. 2004:198 och 2008:192) om etikprövning av forskning som avser människor finns visserligen en definition av forskningsbegreppet men den är avsedd enbart för tillämpningen av den lagen (2 §). Vetenskapsrådet har ingen behörighet att ge allmänna råd om hur forskningsbegreppet ska tolkas och tillämpas i svensk forskning. Frågan om Försvarshögskolans rapport ”Hot mot demokrati och värdegrund – en lägesbild från Malmö” är resultatet av forskning bedömer Vetenskapsrådet, mot denna bakgrund, att rådet inte bör yttra sig över i detta sammanhang. FF yttrade sig över det som Vetenskapsrådet hade anfört.

text: I ett beslut den 5 maj 2010 anförde JO André följande.

text: Rättslig reglering

text: Grundläggande regler om allmänna handlingar finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: . Av

text: 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen

text: framgår att en handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 7 § anses en handling, som inte har expedierats, upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

text: Bestämmelserna i

text: 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen

text: gäller inte för samtliga handlingar som förekommer hos en myndighet. För s.k. minnesanteckningar finns i

text: 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen

text: särskilda regler som motiveras av att sådana handlingar i stor utsträckning saknar intresse från de synpunkter som bär upp offentlighetsprincipen. Med minnesanteckning förstås i detta sammanhang

text: promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Minnesanteckningar anses inte som allmänna handlingar om de inte har expedierats och inte heller tagits om hand för arkivering.

text: Av det anförda följer att en minnesanteckning som kan hänföras till ett visst ärende och som tillför detta sakuppgift som regel blir en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten.

text: Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar finns huvudsakligen i

text: arkivlagen (1990:782)

text: . Enligt

text: 10 § arkivlagen

text: får allmänna handlingar gallras. Vid gallringen ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Av

text: 14 § arkivförordningen (1991:446)

text: framgår att statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet om det inte finns särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning.

text: Riksarkivet har, såvitt här är av intresse, meddelat föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (

text: RA-FS 1991:1

text: , ändrade genom

text: RA-FS 1997:4

text: och

text: RA-FS 2008:4

text: Riksarkivet har även meddelat föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar i statliga myndigheters forskningsverksamhet (

text: RA-FS 1999:1

text: ). Enligt föreskrifterna får allmänna handlingar i sådan verksamhet gallras endast om vissa förutsättningar är uppfyllda (5 §). Utöver handlingar som innehåller vissa grundläggande uppgifter om ett forskningsprojekt ska sådana handlingar undantas från gallring som bedöms ha ett fortsatt inomvetenskapligt värde eller värde för annat forskningsområde, som bedöms vara av stort vetenskapshistoriskt, kulturhistoriskt eller personhistoriskt värde, eller som bedöms vara av stort allmänt intresse (7 §). Som exempel på sådana handlingar har bl.a. angivits handlingar som utgör särskilt omfattande primärmaterial, insamlat genom t.ex. intervjuer, som är unikt eller som endast med stor möda kan återskapas. Vidare har angivits handlingar rörande forskning som rönt stor uppmärksamhet i den allmänna debatten, eller som kan förväntas göra det när forskningsresultaten når vidare spridning.

text: En allmän handling är inte alltid offentlig. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och sekretess finns i offentlighets- och

text: sekretesslagen (2009:400)

text: . Bestämmelserna trädde i kraft den 30 juni 2009 och utgör i huvudsak en omarbetning av den tidigare gällande

text: sekretesslagen (1980:100)

text: Bedömning

text: Inledningsvis vill jag uppehålla mig något vid de utgångspunkter som Försvarshögskolan har haft vid genomförandet av det aktuella uppdraget. Av

text: utredningen i ärendet framgår att Försvarshögskolan redan före det att intervjuerna gjordes hade fattat ett beslut om att det material som kunde hänföras till intervjuerna skulle förstöras. Enligt Försvarshögskolan var anledningen till detta att de intervjuade personernas anonymitet skulle garanteras.

text: Försvarshögskolan är en statlig myndighet vars verksamhet omfattas av bestämmelserna i bl.a.

text: tryckfrihetsförordningen

text: , offentlighets- och

text: sekretesslagen

text: och

text: arkivlagen

text: . Detta innebär att offentlighetsprincipen gäller i verksamheten och att hanteringen av handlingar vid myndigheten är strikt reglerad. Ett beslut om att förstöra en handling måste vara förenligt med de bestämmelser för bevarande av handlingar som gäller i verksamheten. Många gånger är en handlings rättsliga status svårbedömd. Om en handling begärs utlämnad är det ytterst en fråga för domstol att bedöma om handlingen är allmän och offentlig. Något utrymme för att utlova anonymitet eller garantera sekretess för vissa uppgifter finns inte (jfr bl.a. JK 1986 s. 139). Det var mot den bakgrunden fel av Försvarshögskolan att på förhand fatta beslut om att vissa handlingar, som ännu inte existerade, skulle förstöras och att utlova de intervjuade personerna anonymitet.

text: Jag övergår härefter till frågan om hur Försvarshögskolans förstörande av det aktuella materialet bör bedömas i förhållande till författningsregleringen på området.

text: FF har hävdat att genomförandet av ifrågavarande regeringsuppdrag har utgjort forskning och att förstörandet av det aktuella materialet har stått i strid med Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar i statliga myndigheters forskningsverksamhet. Han har även ifrågasatt om inte materialet förstördes som en reaktion på att det begärdes utlämnat.

text: Försvarshögskolan har i remissvaret anfört huvudsakligen följande. Uppdraget kan inte betecknas som forskning varför Riksarkivets särskilda föreskrifter om gallring inte är tillämpliga. Det aktuella materialet kan inte anses ha utgjort allmänna handlingar. Materialet kan jämställas med sådana minnesanteckningar som omnämns i

text: 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen

text: . Materialet förstördes den 26 januari 2009, dvs. två dagar innan uppdraget redovisades till regeringen.

text: Det har inte framkommit annat än att materialet förstördes vid den tidpunkt som Försvarshögskolan uppgett. Jag utgår därför från den uppgiften i det följande. Detta innebär att docenten CC:s framställning den 29 januari 2009 om att få ta del av materialet gjordes, såvitt framkommit, efter det att materialet hade förstörts. Försvarshögskolan hade därför inte, till skillnad från vad som hade gällt om framställningen gjorts dessförinnan, någon skyldighet att i avvaktan på eventuell rättslig prövning av materialets status bevara handlingarna (jfr bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 583).

text: När Försvarshögskolans hantering av materialet ska bedömas måste man i första hand ta ställning till om det rört sig om allmänna handlingar eller inte. För att

text: avgöra den saken är det av central betydelse huruvida handlingarna var att hänföra till ett ärende hos Försvarshögskolan.

text: Forskning som bedrivs vid högskolor och andra myndigheter betraktas normalt som faktiskt handlande och inte som ärendehandläggning (se t.ex. Bohlin, Offentlighetsprincipen, 7:e uppl., s. 100). Försvarshögskolan gjorde dock den aktuella kunskapsöversikten på uppdrag av regeringen. Om genomförandet av uppdraget skulle betraktas som forskning rörde det sig således om uppdragsforskning. Vid sådan uppdragsforskning som innebär att en myndighet har fått i uppdrag av en överordnad myndighet att för den högre myndighetens räkning genomföra en undersökning eller utredning torde, om den underordnade myndigheten är skyldig att åta sig uppdraget, genomförandet av uppdraget vara att anse som ett ärende hos den myndigheten (se Bohlin, Offentlighet och sekretess i myndighets forskningsverksamhet, Riksarkivets rapport 1997:2, s. 13 f.). Försvarshögskolan hade som statlig myndighet en skyldighet att genomföra regeringens uppdrag. För det fall genomförandet av uppdraget skulle ses som forskning har omständigheterna enligt min mening varit sådana att det, trots detta, har uppkommit ett ärende vid Försvarshögskolan.

text: Samma förhållande, dvs. att det uppkommit ett ärende vid högskolan, måste anses gälla om det inte skulle anses ha varit fråga om forskning. När det gäller uppdrag från en överordnad myndighet till en underordnad myndighet saknar således frågan om uppdraget utgjort forskning eller inte betydelse för om ett ärende ska anses ha uppkommit hos den sistnämnda myndigheten. Oavsett om uppdraget ska betraktas som forskning eller inte förelåg alltså ett ärende vid Försvarshögskolan. Att handlingar kan hänföras till ett ärende innebär att handlingarna blir allmänna först om de expedieras eller när ärendet har slutbehandlats (

text: 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen

text: Som tidigare framgått har Försvarshögskolan gjort gällande att det aktuella materialet inte utgjort allmänna handlingar utan att det kan jämställas med sådana minnesanteckningar som omnämns i

text: 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen

text: Annat har inte framkommit än att materialet bestod av anteckningar, inspelningsband, transkriberingar av intervjuer m.m. som hade tillförts ärendet. Det rörde sig om sådana handlingar som typiskt sett anses utgöra minnesanteckningar enligt

text: 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen

text: . Av utredningen framgår emellertid att intervjuerna var en central del av uppdraget och låg till grund för den rapport som lämnades till regeringen. Det framstår därför som uppenbart att det aktuella materialet, eller delar av det, tillförde ärendet sakuppgift. Vid sådant förhållande utgjorde materialet, eller delar av det, inte sådana minnesanteckningar som avses i nyss nämnda stadgande. Det var i stället fråga om sådana handlingar som skulle ha blivit allmänna om de expedierades eller när ärendet var att anse som slutbehandlat hos myndigheten.

text: Utredningen ger inte stöd för någon annan slutsats än att materialet förstördes innan ärendet var slutbehandlat. Någon expediering av materialet synes aldrig ha

text: skett. Materialet utgjorde därmed inte till någon del allmänna handlingar vid den tidpunkt när det förstördes.

text: Mot bakgrund av det nu anförda har jag inte funnit anledning att gå vidare i saken och utreda om straffrättsligt ansvar borde utkrävas av någon enskild befattningshavare. Detta innebär emellertid inte att jag anser att Försvarshögskolans hantering av materialet är invändningsfri.

text: Handlingar som inte är allmänna och som inte ska arkiveras får under vissa förutsättningar rensas ur akten i ett ärende. Rensning innebär att akten befrias från arbetsdokument som endast är av tillfällig betydelse och som inte behövs för förståelsen av ärendet. I förevarande fall har dock materialet, eller delar av det, tillfört ärendet sakuppgift. I den delen skulle materialet ha blivit allmän handling när ärendet var att anse som slutbehandlat.

text: Tryckfrihetsförordningen

text: innehåller inte någon bestämmelse om skyldighet att, fram till dess att ärendet har avgjorts, bevara en hos en myndighet gjord uppteckning av intervjuer och samtal som innefattar sakuppgifter. Att förstöra sådant material innan ärendet har slutbehandlats kan emellertid inte vara förenligt med de grundläggande principer som gäller på området.

text: Genom att Försvarshögskolan förstörde materialet omöjliggjordes en korrekt tillämpning av bestämmelserna om bevarande av allmänna handlingar. Materialet var av allt att döma av sådan karaktär att det fanns ett starkt intresse av att det bevarades. Oavsett om genomförandet av uppdraget utgjort forskning eller inte hade materialet, såvitt jag kan bedöma, inte utan vidare kunnat gallras. Det har inte framkommit om Försvarshögskolan vid den tidpunkt när materialet förstördes hade gjort några som helst överväganden i den frågan. Att materialet förstördes innebar vidare att det regelverk som gäller för offentlighet och sekretess, innefattande bl.a. möjligheten till domstolsprövning av om vissa uppgifter kunde lämnas ut eller inte, sattes ur spel.

text: Sammanfattningsvis är jag mycket kritisk till Försvarshögskolans handläggning av saken.

text: Ärendena avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

nyckelord:
Allmänna handlingar
Bild- och ljudupptagning
Dokumentation
Umgänge

title: Anmälan mot socialförvaltningen i Karlskrona kommun om att videoinspelningar som gjorts inom ramen för en beviljad insats har raderats

sammanfattning: En förälder klagade på att socialtjänsten hade förstört videoinspelningar som hade gjorts när föräldrarna hade umgänge med sina barn. Det framgick av JO:s utredning att föräldrarna, efter en avslutad barnavårdsutredning, hade beviljats bistånd enligt socialtjänstlagen i form av familjestöd inom socialförvaltningens öppenvård. Som ett led i familjebehandlingen videofilmades två umgängestillfällen. Inspelningarna raderades efter det att föräldrarna hade tittat på filmerna tillsammans med familjestödjarna och fått återkoppling i sitt föräldraskap. Enligt JO:s uppfattning ligger det närmast till hands att anse att videoinspelningarna kom till inom ramen för s.k. faktiskt handlande hos socialförvaltningen och att de således inte hade anknytning till något ärende. Filmerna sparades hos förvaltningen inför det kommande behandlingstillfället och en uppgift om dem antecknades i journalen. Det inspelade materialet tycks inte ha varit avsett att bearbetas utan fick sin slutliga utformning redan när förvaltningen avslutade inspelningarna. JO anser att videofilmerna därmed måste anses ha varit upprättade i tryckfrihetsförordningens mening. De var alltså allmänna handlingar. Det fanns inte stöd i några gallringsföreskrifter för att förstöra videoinspelningarna. Frågorna om inspelningarnas rättsliga status och om möjligheten att gallra materialet är emellertid inte enkla att besvara, och ytterst ligger ansvaret för att pröva om en handling är allmän på domstolarna. JO avstår därför i detta fall från att kritisera förvaltningen för att ha förstört materialet.

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan flera klagomål mot socialförvaltningen i Karlskrona kommun. Ett av klagomålen gällde förvaltningens hantering av vissa videoinspelningar. I denna del anförde AA bl.a. följande: Han och hans fru fick hjälp av förvaltningens familjestöd. Socialtjänsten videofilmade under den insatsen två tillfällen när de umgicks med sina barn. För att kunna visa upp videofilmerna vid kommande domstolsförhandlingar bad han socialtjänsten att skicka filmerna till honom. Socialtjänsten skickade ett brev till hans advokat där det framgick att filmerna skulle tas med till domstolen. Det visade sig dock att filmerna hade raderats av handläggare vid socialtjänsten. AA tror att om

text: filmerna hade visats i rättssalen hade det påverkat domstolens beslut i positiv riktning för honom och hans fru.

text: Utredning

text: Handlingar i ärendet hämtades in från socialförvaltningen i Karlskrona kommun.

text: JO begärde sedan att Socialnämnden i Karlskrona kommun skulle komma in med ett yttrande över AA:s anmälan när det gällde uppgiften om att videofilmer som spelats in under vissa umgängestillfällen hade raderats.

text: Socialnämnden (allmänna utskottet) beslutade att som sitt remissvar anta ett tjänsteyttrande som hade upprättats vid socialförvaltningen. I yttrandet anfördes följande:

text: AA och hans fru erbjöds bistånd enligt SoL

text: 4 kap.

text: l § i form av socialsekreterarkontakt genom socialförvaltningens öppenvård, familjestöd, efter avslutad utredning 121209. Insatsen inleddes 130122. Uppdraget för familjestöd var att prata med föräldrarna om det våld som förekommit i hemmet och att ge föräldrarna alternativ till våld vid barnuppfostran. För att få aktuellt arbetsmaterial fick AA och hans fru frågan om umgängestillfällena fick filmas under den del av umgänget då undertecknade fanns med. Då utredningen var avslutad skulle filmningen enbart användas i behandlingssyfte och skulle ej användas i utredningssyfte. Frågan ställdes muntligt under behandlingssamtal med föräldrarna 130212 som ställde sig positiva till filmning. I samband med att föräldrarna får frågan om filmning förklarar undertecknade hur filmningen går till, vad syftet är och vad som kommer att hända med filmerna. Umgängena filmades vid två umgängestillfällen, 130225 och 130408. Föräldrarna tittade på filmerna, tillsammans med undertecknade, vid nästkommande behandlingstillfällen, 130227 och 130411. Filmerna spelades in på minneskort och behandlades som sekretessmaterial under tiden mellan umgänges- och behandlingstillfället. Varje film raderades samma dag, efter behandlingstillfället, i samband med att minneskortet togs ur kameran. Att filma sekvenser av samspel mellan barn och föräldrar är redskap i behandlingsarbete som bland annat används i metoden Marte Meo. Syftet är att i första hand peka på det i filmen som föräldrarna gör bra och som det är önskvärt att de gör mera av, då detta ökar det positiva samspelet och ökar familjefunktionerna.

text: AA kommenterade remissvaret genom advokaten BB och lämnade in handlingar till JO. Han anförde bl.a. följande: De inspelade umgängestillfällena visade att umgänget mellan barnen och föräldrarna fungerade alldeles utmärkt. Under 2013 förändrades socialnämndens inställning eftersom handläggare tolkade situationen som att föräldrarna hade avbrutit kontakten med socialtjänsten. Socialnämnden fattade beslut om att omedelbart omhänderta barnen och efter ansökan om vård biföll förvaltningsrätten nämndens ansökan. Förvaltningsrätten redovisade bl.a. bedömningen att det förelåg brister i vårdnadshavarnas föräldraskap. Det dåvarande ombudet skrev till nämnden och begärde att få komplettera med det aktuella filmmaterialet för att ge en objektiv och korrekt bild av umgänget och relationen mellan föräldrar och barn. Allt

text: material som kan ge ett underlag för bedömningen av vad som är bäst för barnen ska beaktas. Det var fel av socialnämnden att radera videofilmerna.

text: På begäran av JO lämnade förvaltningen in socialnämndens gallrings- och bevarandeplan samt dokumenthanteringsplan som gällde för verksamheten under våren 2013. JO hämtade även in den dokumenthanteringsplan som gäller för verksamheten i dag.

text: JO har på kommunens webbplats tagit del av de föreskrifter som Kommunfullmäktige i Karlskrona kommun har meddelat för den kommunala arkivvården.

text: Rättslig reglering

text: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: , TF. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den har kommit in till myndigheten eller har upprättats där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess.

text: Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (

text: 2 kap. 3 § första stycket

text: TF). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 § eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En upptagning, t.ex. en film, anses förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan uppfattas.

text: En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats eller, om den inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts (

text: 2 kap. 7 § första stycket

text: TF).

text: En begäran om att få ta del av en handling ska behandlas skyndsamt. För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (6 kap. 3 § offentlighets och sekretesslagen [2009:400], OSL). Myndighetens avslagsbeslut får överklagas till kammarrätt (

text: 2 kap. 15 § första stycket

text: TF samt 6 kap. 7 och 8 §§ OSL).

text: Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska meddelas i lag (

text: 2 kap. 18 §

text: TF). Det är huvudsakligen

text: arkivlagen (1990:782)

text: och

text: arkivförordningen (1991:446)

text: som styr myndigheters möjlighet att gallra

text: allmänna handlingar. Allmänna handlingar får gallras. Vid gallringen ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen och forskningens behov (

text: 10 § första

text: och

text: andra stycket

text: arkivlagen

text: Arkivlagens

text: bestämmelser gäller om det inte finns andra bestämmelser om gallring i annan lag eller i förordning (

text: 10 § tredje stycket arkivlagen

text: ). När det gäller vissa handlingar inom socialtjänsten finns sådana särskilda regler om gallring i

text: 12 kap.

text: och

text: 2 §§

text: socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL. Huvudregeln enligt dessa bestämmelser är att anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör en sådan sammanställning av uppgifter som avses i lagen (

text: ) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska gallras fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten.

text: Kommunstyrelsen är som huvudregel arkivmyndighet i kommunen (

text: 8 § andra stycket arkivlagen

text: ). Riksarkivet får meddela föreskrifter om gallring och, om föreskrifter saknas, meddela särskilda beslut om gallring (

text: 12 § arkivförordningen

text: ). Kommunfullmäktige får också själv, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet, meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen (

text: 16 § arkivlagen

text: Kommunfullmäktige i Karlskrona kommun har meddelat föreskrifter för den kommunala arkivvården. Det är kommunstyrelsen som är arkivmyndighet i Karlskrona kommun (2 § i föreskrifterna). Varje kommunalt organ ska upprätta en plan som beskriver handlingarna och hur dessa hanteras i organisationen. Planen ska uppta både sådana handlingar och uppgifter som kan förstöras efter viss tid och sådana som ska bevaras för all framtid (5 §). När det gäller gallring föreskrivs att allmänna handlingar och uppgifter får gallras. Vid gallring ska dock beaktas att arkivet utgör en del av kulturarvet och att det arkivmateriel som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i

text: arkivlagen

text: . Vidare anges det att ett kommunalt organ beslutar efter samråd med arkivmyndigheten om gallring av handlingar i sitt arkiv, om inte annat följer av lag eller förordning. Övriga riktlinjer för bevarande och gallring fattas av kommunfullmäktige (

text: 7 §

text: Bedömning

text: Det här ärendet har aktualiserat flera frågor. Jag har valt att inrikta min granskning på frågan om de aktuella videoinspelningarna utgjorde allmänna handlingar och om de fick förstöras.

text: Av utredningen framgår följande:

text: Socialnämnden i Karlskrona kommun inledde den 24 september 2012 en utredning enligt

text: 11 kap. 1 §

text: SoL om AA:s två barn. Dagen därpå placerades barnen med föräldrarnas samtycke i ett familjehem. Enligt journalanteckningarna avslutades ärendet den 14 januari 2013 med ett beslut om

text: att bevilja en insats i form av placering i familjehem och familjestöd inom öppenvården. Den 22 januari 2013 inleddes insatsen med familjestöd. Barnen bodde då fortfarande i ett familjehem. Under insatsen med familjestöd videofilmades två tillfällen när barnen umgicks med föräldrarna, den 25 februari och den 8 april 2013. Inspelningarna användes i behandlingsarbetet på så sätt att föräldrarna vid det följande behandlingstillfället tittade på inspelningarna tillsammans med behandlarna på familjestöd och då fick återkoppling i sitt föräldraskap.

text: I juni 2013 tog AA och hans fru tillbaka samtycket till barnens familjehemsplacering och det inleddes en ny utredning enligt

text: 11 kap. 1 §

text: SoL. Socialnämnden beslutade den 4 juli 2013 att omedelbart omhänderta barnen och den 23 augusti 2013 biföll Förvaltningsrätten i Växjö nämndens ansökan om vård enligt lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.

text: Den 4 september 2013 bad AA:s dåvarande ombud socialförvaltningen om att, inför en kommande domstolsförhandling, få ta del av filmmaterialet från barnens umgänge med föräldrarna. Den 11 september 2013 fick han från två socialsekreterare inom utredningsenheten svaret att det filmmaterial som fanns skulle sammanställas och redovisas i skrift av handläggare på familjestöd. I remissvaret har dock nämnden uppgett att filmerna raderades den 27 februari och den 11 april 2013, omedelbart efter respektive behandlingstillfälle, efter det att föräldrarna hade tittat på videoinspelningarna.

text: Inledningsvis konstaterar jag att det inte finns något formellt hinder mot att socialtjänsten när det gäller denna typ av beviljad insats videofilmar samspelet mellan barn och föräldrar. En förutsättning är naturligtvis att föräldrarna ger sitt samtycke till inspelningen. Det är viktigt att den enskilde ges full information om syftet med inspelningen, om de regler som gäller för det inspelade materialet och hur materialet kommer att användas (se JO 1982/83 s. 179, dnr

text: ). Det är först på grundval av sådan information som den enskilde kan ge sitt samtycke.

text: Frågan är sedan hur videoinspelningarna ska hanteras. Myndigheten omfattas av bestämmelserna i bl.a.

text: tryckfrihetsförordningen

text: , offentlighets- och sekretesslagen och

text: arkivlagen

text: . Detta innebär att offentlighetsprincipen gäller i verksamheten och att hanteringen av handlingar är strikt reglerad. Ett beslut om att förstöra videoinspelningarna måste vara förenligt med de bestämmelser för bevarande av handlingar som gäller i verksamheten.

text: En handling får naturligtvis inte förstöras när någon har begärt att den ska lämnas ut (se bl.a. JO 1994/95 s. 583, dnr

text: ). Av remissvaret framgår att filmerna raderades under vintern/våren 2013. Det är därför förvånande att AA:s dåvarande ombud i september samma år fick besked av socialförvaltningen att det filmmaterial som fanns skulle sammanställas och redovisas i skrift. Beskedet i september gavs dock av två socialsekreterare inom utredningsgruppen och kom inte från de handläggare vid familjestöd som deltog

text: i behandlingsarbetet. Utredningen ger mig inte underlag för att hävda att videoinspelningarna fanns kvar när socialförvaltningen lämnade beskedet i september, dvs. att de förstördes efter att de hade begärts utlämnade. Det verkar i stället ha varit fråga om en brist i kommunikationen mellan de två verksamheterna inom förvaltningen.

text: När myndighetens hantering av det aktuella materialet ska bedömas måste man först ta ställning till om det har rört sig om allmänna handlingar eller inte. Videoinspelningarna förvarades i detta fall hos socialförvaltningen i den mening som avses i

text: 2 kap. 3 §

text: TF. De gjordes av anställda vid socialförvaltningen och kan inte anses inkomna enligt

text: 2 kap. 6 §

text: TF. För att det ska vara fråga om allmänna handlingar krävs därmed att videoinspelningarna kan anses upprättade enligt

text: 2 kap. 7 §

text: TF.

text: De begärda handlingarna har inte expedierats och kan alltså inte anses upprättade på den grunden. Av central betydelse blir då om det videoinspelade materialet var att hänföra till ett ärende hos myndigheten. Begreppet ärende har inte definierats i TF, men ska förstås på samma sätt som i

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL (se bl.a.

text: RÅ 2004 ref. 49

text: och

text: prop. 1975/76:160 s. 97

text: ). Inte heller FL innehåller dock någon definition av begreppet ärende. Av förarbetena till den äldre

text: förvaltningslagen

text: , vilka får anses ha fortsatt relevans för tolkningen av begreppet ärende, framgår att FL är tillämplig på förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden men att myndigheternas s.k. faktiska handlande faller utanför lagens tillämpningsområde. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande torde dock inte kunna dras upp (se

text: prop. 1971:30 s. 315

text: ). Det anses allmänt att ett ärende ska mynna ut i ett beslut av något slag, och kännetecknande för ett beslut är att det ska innefatta ett uttalande genom vilket myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande (se bl.a.

text: RÅ 2004 ref. 49

text: och Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 9:e upplagan, s. 20 f.). I förarbetena till bestämmelsen om dokumentation i

text: 11 kap. 5 §

text: SoL anges att verkställighet av ett beslut – genomförande av beslutade insatser – inte är något ärende i sig (

text: prop. 1996/97:124 s. 151

text: f.).

text: Jag har tidigare gjort vissa uttalanden om hanteringen av videoinspelningar av s.k. samspelsbedömningar (JO 2014/15 s. 617, dnr

text: ). I det fallet skulle resultatet av samspelsbedömningen redovisas och bli en del av en vårdnadsutredning. Videoinspelningarna förstördes när samspelsbedömningen hade slutförts men innan vårdnadsutredningen hade färdigställts. Jag konstaterade att videoinspelningarna i den situationen var att hänföra till ett ärende.

text: I det här fallet avslutades en utredning enligt

text: 11 kap. 1 §

text: SoL den 14 januari 2013 med beslut om att bevilja en insats i form av placering i familjehem och familjestöd inom öppenvården. När föräldrarna inte längre samtyckte till placeringen i familjehem inleddes en ny utredning den 26 juni samma år. De

text: aktuella videoinspelningarna gjordes under tiden däremellan, alltså inte under en pågående utredning utan som ett led i den behandling som myndigheten hade beviljat en insats för. Enligt min uppfattning ligger det närmast till hands att anse att videoinspelningarna kom till inom ramen för s.k. faktiskt handlande hos socialförvaltningen och att de således inte hade anknytning till något ärende.

text: Som jag har redogjort för anses handlingar som inte kan hänföras till ett visst ärende vara upprättade när de har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Det behövs inte något särskilt formellt förfarande för att en handling ska anses vara färdigställd (

text: prop. 1975/76:160 s. 143

text: ). Det krävs dock att någon åtgärd vidtas som visar att handlingen är färdigställd (se

text: HFD 2013 ref. 86

text: och Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9:e upplagan, s. 80 ff.). Nämnden uppger i sitt yttrande att filmerna spelades in på minneskort och behandlades som sekretessmaterial under tiden mellan umgänges- och behandlingstillfället. Filmerna sparades hos förvaltningen inför det kommande behandlingstillfället och en uppgift om inspelningarna antecknades i journalen. Jag konstaterar att det inspelade materialet inte tycks ha varit avsett att bearbetas utan fick sin slutliga utformning redan när förvaltningen avslutade inspelningarna. Enligt min mening måste videofilmerna därmed anses ha varit upprättade i TF:s mening. De var alltså allmänna handlingar.

text: Nästa fråga att ta ställning till är om det videoinspelade materialet förstördes med stöd av någon bestämmelse om gallring. Enligt vad som kommit fram av utredningen hade videoinspelningarna inte förts till en personakt. Bestämmelserna om gallring i 12 kap. 1 och 2 §§ SoL blir därmed inte tillämpliga. Frågan är då om kommunfullmäktige hade fattat ett gallringsbeslut för en sådan handling som det videoinspelade materialet utgjorde. När det gäller tiden för den aktuella hanteringen av videoinspelningarna har förvaltningen hänvisat till en gallrings- och bevarandeplan som socialnämnden antog genom ett beslut vid ett sammanträde den 24 juni 2002. Planen är upprättad i samarbete mellan kommunarkivet och socialförvaltningen. Förvaltningen har även hänvisat till en dokumenthanteringsplan som socialnämnden antog 2011, och som utgör en del av den plan som gäller för verksamheten i dag. Jag konstaterar att det varken i gallrings- och bevarandeplanen eller dokumenthanteringsplanen finns några regler om hur socialtjänsten ska hantera en sådan handling som det här videomaterialet utgjorde. Det fanns alltså inte stöd i några gallringsföreskrifter för att förstöra videoinspelningarna.

text: Frågorna om det videoinspelade materialets rättsliga status och om möjligheten att gallra materialet är inte enkla att besvara, och ytterst ligger ansvaret för att pröva om en handling är allmän på domstolarna. Jag avstår därför i detta fall från att kritisera förvaltningen för att ha förstört materialet.

text: Det här ärendet visar att om socialtjänsten avser att göra videoinspelningar inom ramen för en beviljad insats är det viktigt att man tänker igenom hur det inspelade materialet ska behandlas. Gallring av allmänna handlingar kräver,

text: som angetts ovan, stöd i lag. Sådant stöd finns i

text: 10 § arkivlagen

text: , som dock innehåller flera begränsningar. Som jag har redogjort för är utgångspunkten att allmänna handlingar ska bevaras. Om socialtjänsten vill kunna gallra inspelat material som utgör allmänna handlingar och som inte har förts till en personakt måste det finnas stöd för detta i gallringsföreskrifter.

text: Det som AA och BB har anfört i övrigt föranleder inte något uttalande från min sida.

text: Jag finner anledning att sända en kopia av detta beslut för kännedom till Socialstyrelsen som ger ut föreskrifter, allmänna råd och handböcker inom bl.a. socialtjänstens område.

text: Ärendet avslutas med ovan gjorda uttalanden, som alltså inte innefattar någon kritik mot förvaltningen.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord:
Bild- och ljudupptagning
God förvaltning/myndighetsetik
Hembesök

title: Försäkringskassan kritiseras för utformningen av en skrivelse i ett ärende om assistansersättning. Även fråga om journalisters närvaro vid utredningssamtal

sammanfattning: Försäkringskassan ställde in ett hembesök och ombokade tiden för samtalet när myndigheten några timmar före det planerade besöket fick kännedom om att journalister skulle närvara. JO uttalar i beslutet att om det av någon anledning finns skäl att ifrågasätta syftet med en utomstående persons närvaro vid möten med myndigheten bör det givetvis stå myndigheten fritt att utreda saken närmare. JO har således inga synpunkter på att Försäkringskassan valde att ställa in mötet för att utreda syftet med journalisternas närvaro. Något generellt förbud mot att låta journalister närvara vid möten kan dock inte utfärdas av myndigheten. En bedömning måste göras från fall till fall. I beslutet kritiseras Försäkringskassan för utformningen av en skrivelse i ärendet.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 19 oktober 2017 klagade AA på Försäkringskassan och uppgav bl.a. följande: Försäkringskassan ställde in ett planerat hembesök för uppföljning av hennes sons, BB:s, rätt till assistans när myndigheten fick veta att han bjudit in två journalister till mötet. Försäkringskassan föreslog därefter en ny tid för samtal. Denna gång skulle mötet äga rum i Försäkringskassans lokaler, vilket kan ifrågasättas då BB är beroende av hjälpmedel som myndigheten vid bedömningen av rätten till assistansersättning borde se. Vidare uppfattade hon brevet med den nya föreslagna tiden som hotfullt. Av brevet framgick bl.a. följande:

text: Notera att Försäkringskassan inte godkänner att media närvarar under utredningssamtalet. Vill ni ha ett uttalande från en talesperson från Försäkringskassan före/efter samtalet, går det bra, under förutsättning att detta är överenskommet med Försäkringskassans presstjänst. Vänligen kontakta Presstjänst på […]. Samtalet kan komma att avbrytas, i det fall media närvarar vid mötet. Ett inställt/avbrutet samtal kan leda till indrag av assistansersättning, då den försäkrade inte medverkar för att genomföra samtalet.

text: Utredning

text: JO begärde att Försäkringskassan skulle yttra sig över det som AA uppgett i sin anmälan. I sitt remissvar anförde Försäkringskassan följande:

text: Den 11 september 2017 klockan 14.00 skulle Försäkringskassan göra ett hembesök hos BB med anledning av en tvåårsomprövning. Klockan 11.00 samma dag som hembesöket skulle äga rum kom ett e-postmeddelande till Försäkringskassan från ombudet med följande meddelande: ”För er kännedom kommer SVT närvara på omprövningen.”

text: Klockan 11.30 svarade den personliga handläggaren via ett e-postmeddelande att Försäkringskassan avböjde medias närvaro vid utredningssamtalet. Av meddelandet framgick vidare att all kontakt med press och media sköts via pressavdelningen samt telefonnumret till den avdelningen och att handläggare inte medverkar i media. Vidare att mötet avbokades och att Försäkringskassan skulle återkomma med förslag om ny tid. Klockan 12.05 svarade ombudet i ett e-postmeddelande att hon trodde det var den assistansberättigade själv som bestämde om media skulle närvara vid mötet. Av meddelandet framgick vidare att journalisterna istället för att vara närvarande vid mötet kunde få en intervju med ombudet när mötet var avslutat, så att Försäkringskassan kunde komma på utsatt tid. Klockan 12.36 svarade den personliga handläggaren i ett e-postmeddelande att vilka som får närvara vid ett möte bestäms i samråd med Försäkringskassan och att hon skulle återkomma med ny tid. Klockan 12.39 frågade ombudet om Försäkringskassan kunde komma om media inte deltog. Den 15 september skickade handläggaren ett e-postmeddelande i vilket hon gav ett förslag på ny tid för hembesök och meddelade att två namngivna kollegor också skulle delta. I ett e-postmeddelande den 20 september svarade ombudet att hon inte kunde närvara det föreslagna datumet. Bifogat fanns även en skrivelse undertecknad av BB. I skrivelsen framförde BB sina synpunkter på Försäkringskassans agerande vid det inställda mötet. Av skrivelsen framgick bland annat att Försäkringskassan borde ha förhört sig om journalisternas roll vid mötet och att det inte finns något som hindrar att en journalist uppträder i rollen som ombud, biträde eller stödperson. Av skrivelsen framgick vidare att Försäkringskassans agerande strider mot

text: förvaltningslagen

text: och hon emotsåg en förklaring till och en ursäkt för det inträffade. Den 20 eller 21 september försökte handläggaren nå ombudet per telefon för att svara på e-postmeddelandet den 20 september, men fick inget svar. Handläggaren skickade då istället den 21 september ett svar via e-post. I e-postmeddelandet påminde handläggaren om att Försäkringskassan i kallelsen till mötet meddelat att information om vilka som ska delta på mötet ska lämnas en vecka före mötet. Om media har önskemål om att delta vid hembesök ska detta önskemål gå via presstjänst i första hand och inte via handläggare. I meddelandet föreslog handläggaren två nya datum för möte i slutet av november. Hon uppmanade vidare ombudet att ringa henne. Ombudet svarade via ett e-postmeddelande att hon inte hade möjlighet att delta vid något möte den föreslagna veckan. Hon meddelade vidare att media skulle delta på nästa möte oavsett när det skulle äga rum. Den 3 oktober skickade handläggaren det brev som finns bilagt anmälan till JO tillsammans med en ny mötesbokning. Av brevet framgick bland annat att Försäkringskassan inte godkänner att media närvarar under utredningssamtalet. Vidare att samtalet kan avbrytas för det fall media ändå skulle närvara vid

text: mötet och att ett inställt eller avbrutet samtal kan leda till indrag av assistansersättning, då den försäkrade inte medverkar för att genomföra mötet.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: Det är Försäkringskassan som leder utredningen och avgör vilka utredningsåtgärder som behövs för att ett ärende ska bli tillräckligt utrett. I Försäkringskassans ansvar ligger att se till att en utredningsåtgärd i form av ett hembesök genomförs på ett bra och rättssäkert sätt. Om journalister deltar kan det riskera att störa samtalet. Dessutom kan det finnas en risk för att känsliga personuppgifter röjs. Vilka uppgifter det kan handla om går inte säkert att veta på förhand. Det är olyckligt att detta inte kunde redas ut med den enskilde före hembesöket men mot bakgrund av att Försäkringskassan fick informationen så kort tid inför mötet får det ändå bedömas som förståeligt att mötet ställdes in. Vid hembesök bör Försäkringskassan i samråd med den enskilde och dennes ombud eller biträde försöka hitta en tid som passar. Det finns givetvis inget förbud mot att en journalist uppträder som ombud och heller inget absolut förbud mot att journalister deltar vid hembesök. En bedömning får göras från fall till fall men Försäkringskassan bär alltså ansvaret för att hembesöket genomförs på ett bra och rättssäkert sätt. Försäkringskassan beklagar att tonen i det brev som skickades ut den 3 oktober uppfattades som hotfull. Försäkringskassan kommer därför ta fram ett mallbrev för ändamålet som uppfyller kraven på tydlighet och bra bemötande. AA kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Av utredningen framgår att Försäkringskassan den 11 september 2017 kl. 14.00 skulle göra ett hembesök hos BB med anledning av en tvåårsomprövning av rätten till assistansersättning. Klockan 11.00 samma dag som hembesöket skulle äga rum mottog handläggaren på Försäkringskassan ett e-postmeddelande från BB:s ombud med information om att SVT skulle närvara vid hembesöket. Handläggaren svarade att Försäkringskassan avböjde mediers närvaro vid utredningssamtalet och att all kontakt med press och medier skulle skötas via pressavdelningen. Vidare angavs att mötet avbokades och att Försäkringskassan skulle återkomma med förslag om ny tid. Efter en del korrespondens mellan handläggaren och ombudet skickade handläggaren den 3 oktober ett brev till BB med en ny mötestid samt information om hur myndigheten såg på mediers närvaro.

text: Om den enskilde uppger att en utomstående person ska vara med under ett möte med Försäkringskassan bör myndigheten tillmötesgå det i möjligaste mån. Det är dock Försäkringskassans handläggare som leder och styr utredningen och som därför även tar ställning till hur många personer som ska delta på möten i ett enskilt fall, detta för att utredningen ska bli så bra som möjligt. Skulle det av någon anledning finnas skäl att ifrågasätta syftet med en utomstående persons närvaro bör det givetvis stå myndigheten fritt att utreda saken närmare. Vid utredningssamtal mellan den enskilde och handläggaren är det angeläget att det står helt klart på vilken grund andra närvarande personer deltar. Det kan påverka de bedömningar som behöver göras när det gäller sekretessen till skydd

text: för andra än den enskilde själv och i vad mån eventuella förbehåll ska uppställas mot vidarespridning av lämnade uppgifter (se

text: JO 2010/11 s. 328

text: I BB:s ärende fick Försäkringskassan inte kännedom om att SVT skulle närvara förrän några timmar innan utredningssamtalet skulle genomföras. Med hänsyn till det och då det av ombudets meddelanden inte fanns någonting som tydde på att medier skulle närvara annat än i journalistiskt syfte, har jag inga synpunkter på att Försäkringskassan valde att ställa in mötet för att utreda saken närmare. Något generellt förbud mot att låta journalister närvara vid möten kan dock inte utfärdas av myndigheten. En bedömning måste göras från fall till fall.

text: Vad sedan gäller skrivelsen till BB och AA den 3 oktober 2017 så anser jag att den är mycket olämpligt formulerad. Innehållet kan uppfattas som att Försäkringskassan anser att mediers närvaro kan vägas in i bedömningen av rätten till assistansersättning, vilket självklart inte är fallet. Det är mycket viktigt att en myndighets skrivelser innehåller korrekta uppgifter och är tydligt utformade, detta inte minst för att upprätthålla förtroendet för myndigheten. Försäkringskassan ska kritiseras för utformningen av skrivelsen.

text: Det som har anförts i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.


nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Allvarlig kritik mot Skatteverket, som försökt förhandla med en skattskyldig

sammanfattning: Skatteverket har under en revision tillställt det reviderade bolaget ett ”förslag” med innebörden att bolaget skulle godta vissa beskattningsåtgärder i utbyte mot att Skatteverket inte drev ärendet vidare. Skatteverket har saknat laglig grund för att förhandla om beskattningen på detta sätt. Skatteverket förtjänar allvarlig kritik för det inträffade.

text: Bakgrund och utredning

text: I en anmälan till JO framförde ett bolag (bolaget), genom företrädaren AA, klagomål mot Skatteverket och två tjänstemän där. I anmälan angavs bl.a. följande.

text: Skatteverket hade genomfört en revision hos bolaget. Skatteverket och bolaget hade haft olika uppfattning i ett antal frågor. Handläggaren hade försökt förmå bolaget att inkomma med nya skattedeklarationer i överensstämmelse med Skatteverkets uppfattning i sakfrågan. Handläggaren hade, med hänvisning till verkets ambitionsnivå, föreslagit bolaget att han skulle avstå från vissa ytterligare utredningar om bolaget inkom med skattedeklarationerna. Detta var enligt anmälaren ett indirekt hot.

text: I ett e-postmeddelande från skatterevisorn BB till bolaget den 17 juni 2009 angavs bl.a. följande.

text: Vi har tagit del av ert svar som inkom till Skatteverket den 15 juni 2009. Vad ni anfört i ert svar får dock inte Skatteverket att ändra uppfattning beträffande utbetalda traktamenten till [...]. Innan en revisionspromemoria kan upprättas måste också de anställdas taxeringar utredas eftersom frågorna har betydelse för deras inkomsttaxeringar. Vidare kommer också frågan upp om skattetillägg ska tas ut på påförda avgifter och skatter. Förslag: Skatteverket kan tänka sig att om bolaget kommer in med en rättad skattedeklaration för december 2008 där bruttolönen höjs med 61 803 kr [...] och bolaget i fortsättningen rättar till bristerna så är Skatteverket med hänsyn till sin ambitionsnivå berett att inte vidta några beskattningsåtgärder beträffande de anställda. På det här sättet kan också frågan om skattetillägg på avgifter och skatter undvikas.

text: Svar emotses snarast och gärna under morgondagen för att snabbt kunna sätta punkt för revisionsärendet.

text: Skatteverket anmodades att yttra sig. I sitt yttrande anförde Skatteverket, genom enhetschefen CC, bl.a. följande.

text: Vad gäller e-postmeddelandet som skickades den 17 juni 2009 med ”förslag” medger Skatteverket att det blivit olyckligt formulerat, bl.a. då det kan uppfattas som om en förhandlingssituation beträffande beskattningen skulle kunna träffas. Skatteverket kan naturligtvis inte förhandla om beskattningen med den reviderade. Som ovan framgår av yttrande från regionen har revisorns avsikt varit att om möjligt nå en samsyn med bolaget. Skatteverket beklagar att bolaget uppfattat meddelandet som ett indirekt hot. För att förhindra att liknande situationer uppkommer avser Skatteverket att bl.a. informera revisorer om gällande regler och rutiner samt förhållningssätt i en revision.

text: Bolaget kommenterade Skatteverkets yttrande och önskade bl.a. framföra följande.

text: Skatteverket ska självfallet i sina skrivelser till företag och enskilda kommunicera sin syn på de skattefrågor som utreds, likväl ska Skatteverket i detta arbete respektera den enskildes rätt till att ha en avvikande uppfattning. I detta arbete ska Skatteverket rimligen avstå från att med olika former av påtryckningar förmå den som revideras att instämma i Skatteverkets uppfattning. Myndighetsutövning av det slag som bygger på att med påtryckningar och hot förmå den enskilde att instämma med myndighetens uppfattning är inte acceptabel. I förevarande fall har bolaget vid upprepade tillfällen till Skatteverkets revisorer klargjort sin uppfattning om att man inte delade den bedömning verkets skatterevisorer gjort. Verkets skatterevisorer borde ha nöjt sig med detta.

text: Bedömning

text: [---] Det ”förslag” som Skatteverket tillställde bolaget [är] anmärkningsvärt. Dess innebörd var att bolaget skulle godta vissa beskattningsåtgärder i utbyte mot att – på annat sätt kan det inte förstås – Skatteverket inte drev ärendet vidare.

text: Någon laglig grund för Skatteverket att på det sättet förhandla med den reviderade om beskattningen har inte funnits. Meddelandet har av anmälaren på goda grunder uppfattats som ett indirekt hot. Ordalydelsen är så klar att åtgärden inte kan ursäktas som en olycklig formulering. Jag utgår dock från att det varit fråga om en engångsföreteelse och noterar att Skatteverket i sitt yttrande tydligt tar avstånd från agerandet. Icke desto mindre förtjänar Skatteverket allvarlig kritik för det inträffade.