avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Allmänna handlingar
Avsaknad av lagstöd
Tryck- och yttrandefrihet

title: Kritik mot Kulturnämnden i Stockholms stad för att allmänna handlingar gallrades ur stadens e-arkiv utan att det fanns rättsligt stöd för det

sammanfattning: JO har granskat gallringar som Stadsarkivet i Stockholms stad genomförde 2018 av ansökningshandlingar i anställningsärenden som kommit in till staden 2014 och 2015. Handlingarna hade förts över till ett e-arkiv hos Stadsarkivet, som sorterar under kulturnämnden, med anledning av att staden skulle avveckla ett ärendehanteringssystem för ansökningar om anställning. Bland de handlingar som gallrades fanns ansökningshandlingar som kommit in från personer som anställts och som, enligt stadens arkivregler, skulle bevaras och förvaras utskrivna på papper i den anställdes personalakt hos respektive förvaltning. Av utredningen framgår att stadens rutin för bevarande inte hade följts hos förvaltningarna i alla ärenden och att vissa personalakter således saknat ansökningshandlingar. JO konstaterar att detta kan ha medfört begränsningar i allmänhetens insyn, vilket är allvarligt. När gallringen gjordes ur e-arkivet var det känt för Stadsarkivet att rutinen om bevarande inte följts hos förvaltningarna i alla ärenden. Stadsarkivet hade alltså information om att gallringen innebar att vissa ansökningshandlingar förstördes, trots att de inte fanns bevarade på något annat ställe inom staden. JO uttalar att arkivregler inom en kommun bör tillämpas med utgångspunkten att kommunen är en helhet. För att offentlighetsprincipens syften ska få genomslag i praktiken kan det enligt JO inte accepteras att en gallring genomförs med vetskap om att åtgärden i realiteten innebär att handlingar som ska bevaras blir förstörda, även om ansvaret för bevarandet ligger hos exempelvis en annan nämnd i en kommun. JO konstaterar att gallringen, särskilt i ljuset av de syften som bär upp offentlighetsprincipen, genomfördes utan stöd i regelverket och kritiserar Kulturnämnden i Stockholms stad för att ansökningshandlingar som inte bevarades på annan plats inom staden gallrades. JO uttalar också att ärendet illustrerar att en fungerande arkivbildning kräver en löpande uppföljning av att beslut och rutiner följs.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 8 augusti 2019 förde AA fram klagomål mot Stockholms stadsarkiv (Stadsarkivet), som sorterar under kulturnämnden. Nämnden är arkivmyndighet i Stockholms stad. AA var kritisk till att Stadsarkivet ur sitt e-arkiv gallrat ansökningshandlingar i anställningsärenden,

text: som hade kommit in till staden i samband med rekryteringar under 2014 och 2015, utan att det fanns stöd för gallringen. AA förde också fram att ytterligare gallring var planerad av ansökningshandlingar som kommit in under 2016.

text: Bakgrund

text: Enligt ett beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och personaladministration i Stockholms stad ska ansökningshandlingar för personer som anställts av staden bevaras. Enligt stadens rutiner för hantering och förvaring av personalhandlingar ska sådana ansökningshandlingar skrivas ut och bevaras på papper i den anställdes personalakt. Ansvaret för att ansökningshandlingarna läggs i personalakten ligger på den förvaltning i staden som anställt personen i fråga. Ansökningshandlingar från en sökande som inte fått en utannonserad anställning ska enligt gallringsbeslutet gallras två år efter tillsättning.

text: Samtliga ansökningshandlingar som kom in till staden i samband med rekryteringar under 2014–2016 hanterades i det stadsgemensamma rekryteringsverktyget Jobb i stan, som förvaltades av kommunstyrelsens förvaltning stadsledningskontoret. Där lagrades exempelvis ansökan, personligt brev, cv och annonstexter. I slutet av 2016 ersattes systemet med ett nytt system, Jobba i stan. I samband med systembytet levererades handlingarna till stadens gemensamma e-arkiv för digitala handlingar, vilket förvaltas av Stadsarkivet (kulturnämnden).

text: Stadsarkivet beslutade att handlingarna skulle gallras ur e-arkivet och informerade förvaltningarna i staden om detta. Flera förvaltningar påtalade att de inte hade följt rutinen att skriva ut anställdas ansökningshandlingar för bevarande i personalakten. Med anledning av detta fördes det fram önskemål om att senarelägga gallringen, för att ge förvaltningarna möjlighet att söka efter de ansökningshandlingar som fanns enbart i digital form i e-arkivet, skriva ut dessa på papper och komplettera personalakterna. Stadsarkivet beslutade att skjuta upp gallringen och underrättade förvaltningarna om detta i slutet av december 2017.

text: I april 2018 beslutade stadens personaldirektör, efter samråd med förvaltningschefen vid Stadsarkivet, att arbetet med att komplettera personalakterna skulle avslutas, eftersom arbetet bedömdes bli omfattande och inte stå i proportion till den informationsförlust som skulle uppstå. Stadsarkivet beslutade därefter att genomföra gallringen och i september respektive december 2018 gallrades samtliga ansökningshandlingar ur e-arkivet som kommit in till staden under 2014 och 2015. Sammanlagt omfattade gallringen närmare 11 000 ansökningshandlingar och inkluderade handlingar som lämnats in av personer som anställts i staden och personer som inte fått anställning.

text: Utredning

text: JO uppmanade kommunstyrelsen och kulturnämnden i Stockholms stad att yttra sig. Efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna synpunkter kom de, den 12 december 2019 respektive den 16 januari 2020, in med yttranden till JO. Yttrandena är i huvudsak likalydande.

text: Av yttrandena framgick bl.a. följande om förvaringen av de ansökningshandlingar som kom in till staden under 2014–2016.

text: Under december 2016 - januari 2017 levererades annonser och därmed vidhängande ansökningar under åren 2014–2016 till stadens gemensamma e-arkiv hos Stadsarkivet för mellanlagring. Anledning till mellanlagringen är att sökanden har rätt att enligt

text: diskrimineringslagen

text: framställa skadeståndsanspråk för påstådd diskriminering i samband med rekrytering. Den yttersta preskriptionstiden för detta är två år. Detta var det enda syftet för att spara dessa handlingar i stadens e-arkiv hos Stadsarkivet under en begränsad tid. Syftet har aldrig varit att ersätta det som på papper ska arkiveras i personalakten. – – – Ansvaret för att förvalta rekryteringsverktyget Jobb i stan låg på stadsledningskontoret i form av systemförvaltare för systemet. Stadsledningskontoret hade också ett uttalat arkivansvar för Jobb i stan enligt Stadsarkivets arkivmyndighetsbeslut SSA 2018:18 (och enligt tidigare beslut SSA 2016:22 och SSA 2011:01). Under tiden som handlingarna förvarades i Jobb i stan låg ansvaret på stadsledningskontoret, men i samband med leveransen till e-arkivet överlämnades handlingarna till arkivmyndigheten och ansvaret för de levererade handlingarna gick då över till Stadsarkivet. För data i systemet svarar varje rekryterande förvaltning ... – – – Bland de handlingar som levererades från systemet till mellanlagringen fanns både handlingar som skulle bevaras och handlingar som skulle gallras … Att de gallringsbara handlingarna … ingick i leveransen berodde på att gallringsfristen ännu inte hade uppnåtts och att handlingarna behövde finnas kvar till dess att gallringsfristen hade gått ut. Stadsarkivet åtog sig att verkställa gallringen – i rollen som systemförvaltare av e-arkivet – vid tidsfristens utgång, enligt den leveransöverenskommelse som upprättades mellan stadsledningskontoret och Stadsarkivet. De gallringsbara handlingarna levererades alltså inte till e-arkivet i syftet att bevaras där i digital form. Ansökningshandlingarna hade aldrig levererats till e-arkivet om inte Jobb i stan hade avvecklats, utan hade då funnits kvar i systemet hos stadsledningskontoret och gallrats därifrån efter att gallringsfristen på 2 år hade gått ut.

text: Följande anfördes om vem som beslutade om gallringen.

text: Gallringsbeslut fattas av Stadsarkivets förvaltningschef (stadsarkivarien) på delegation av kulturnämnden ... Beslut om att gallringen av ansökningshandlingarna skulle verkställas togs av Stadsarkivets förvaltningschef i samråd med ansvariga för arkivvården i Stockholms stads e-arkiv, e-arkivets objektägare tillika avdelningschef samt Stadsarkivets tillsynsverksamhet och var en konsekvens av att gallringen var föreskriven i gallringsbeslut SSA 2011:09.

text: Av yttrandena framgick vidare att det inte var möjligt för Stadsarkivet att urskilja anställdas ansökningshandlingar och på så sätt undanta dessa från gallring, utan att de alternativ som stod till buds var att antingen gallra samtliga ansökningshandlingar eller bevara dem. Ett bevarande av samtliga

text: ansökningshandlingar skulle enligt kommunstyrelsen och kulturnämnden ha stått i strid med gällande gallringsbeslut och lagstiftning om behandling av personuppgifter. Hur många anställdas ansökningshandlingar som gallrades och inte finns bevarade på något annat ställe är inte utrett. En planerad gallring av ansökningshandlingar som kom in under 2016 stoppades i avvaktan på den pågående utredningen.

text: Kommunstyrelsen och kulturnämnden redovisade i huvudsak följande bedömning av gallringen.

text: När Stadsarkivet verkställde gallringen av ansökningshandlingarna följde arkivmyndigheten det gällande regelverket. Enligt detta kunde samtliga ansökningshandlingar förstöras, även de ansökningshandlingar som gällde personer som anställts av staden, eftersom de digitala handlingar som fanns i e-arkivet och förstördes endast var kopior av de originalhandlingar som ska bevaras i pappersform i personalakten. Det rörde sig alltså inte om gallring av dessa handlingar utan om en rensning av kopior. Att ansökningshandlingar saknades i ett antal av de anställdas personalakter är en följd av att dessa förvaltningar inte har följt stadens framtagna rutiner.

text: AA kommenterade yttrandena.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Allmänna handlingar Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF). Kapitlet genomgick vissa språkliga och redaktionella ändringar den 1 januari 2019, då flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som numera gäller.

text: Som en del av offentlighetsprincipen har var och en rätt att ta del av en allmän handling i de delar som inte omfattas av sekretess. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. (Se 2 kap. 1 och 2 §§ TF.)

text: En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (se

text: 2 kap. 4 §

text: TF). Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (se

text: 2 kap. 3 §

text: TF). En handling i den formen anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndigheten själv använder (se

text: 2 kap. 6 § första stycket

text: TF).

text: En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i

text: 2 kap. 3 §

text: TF gäller i stället att den anses ha kommit in

text: till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i

text: 2 kap. 6 §

text: TF (se

text: 2 kap. 9 § första stycket

text: TF).

text: En och samma handling kan förvaras hos flera myndigheter; t.ex. kan en myndighet förvara en handling i original medan en annan myndighet har fått en kopia av den. Båda myndigheterna intar då ställning som förvaringsmyndighet. (Se Bohlin, Offentlighetsprincipen, nionde upplagan, s. 43.) Handlingar som utväxlas mellan kommunala nämnder är i regel allmänna hos båda nämnderna (se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden

text: RÅ 1993 not. 118

text: och

text: RÅ 1994 ref. 97

text: samt Bohlin, s. 52 och 105).

text: Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning samt säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling (se

text: 2 kap. 13 §

text: TF). Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att handlingar i ett elektroniskt verksamhetssystem inte anses förvarade hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning, när det saknas administrativa och tekniska begränsningar för den förvarande myndigheten att ta del av uppgifterna i handlingarna i läsbart skick (se

text: HFD 2018 ref. 48

text: Arkivering och gallring Bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar får meddelas i lag (se

text: 2 kap. 23 §

text: TF). Regler om detta finns i huvudsak i

text: arkivlagen

text: . Ytterligare föreskrifter finns i arkivförordningen. Huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras.

text: En myndighets arkiv bildas av bl.a. allmänna handlingar från myndighetens verksamhet. Arkivet ska bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (se

text: 3 § arkivlagen

text: Allmänna handlingar i ett ärende hos en myndighet ska arkiveras sedan ärendet har slutbehandlats (se 3 § arkivförordningen).

text: I samband med arkivläggningen ska bl.a. minnesanteckningar som inte tillför ärendet sakuppgifter, utkast och övertaliga kopior tas bort. Denna rensning avser handlingar som inte är allmänna och inte bör bli det vid arkivläggningen och är inte någon gallringsåtgärd enligt

text: arkivlagen

text: . (Se Lövblad och Geijer,

text: Arkivlagen

text: [1 jan. 2020, Version 2B, JUNO], kommentaren till

text: 10 §

text: Allmänna handlingar kan få gallras. Vid gallring ska dock beaktas bl.a. att det arkivmaterial som återstår efter gallring ska kunna tillgodose de ändamål som anges i

text: 3 § arkivlagen

text: (se

text: 10 § arkivlagen

text: ). Gallring förutsätter att åtgärden i det enskilda fallet har stöd i författning eller i ett beslut som fattats i behörig ordning, dvs. att gallringen är särskilt föreskriven eller beslutad.

text: Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen (se

text: 16 § arkivlagen

text: ). Kommunfullmäktige i Stockholms stad har meddelat

text: sådana föreskrifter för stadens myndigheter (se

text: KFS 2015:27

text: ). Av dessa framgår att allmänna handlingar endast får gallras med stöd av lag, förordning eller beslut av arkivmyndigheten (se 5 kap. 2 §). Handlingar som inte är allmänna och som inte ska arkiveras ska rensas ut (se 3 kap. 3 §). Vidare framgår att handlingar för vilka gallringsfristen har löpt ut ska förstöras utan dröjsmål men att förstöringen kan senareläggas om det finns särskilda skäl för det (se 5 kap. 4 §). Det framgår även av föreskrifterna att myndighetens hantering av allmänna handlingar ska styras och planeras samt att handlingarna ska hanteras och struktureras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt (se 2 kap. 3 §).

text: Kommunfullmäktige i Stockholms stad har, med stöd av

text: 8 § arkivlagen

text: , utsett kulturnämnden till arkivmyndighet och Stadsarkivet är dess verkställande förvaltning. Arkivmyndigheten utfärdar riktlinjer om tillämpningen av kommunfullmäktiges föreskrifter (se 1 kap. 3 §

text: KFS 2015:27

text: För information inom löne- och personaladministration i Stockholms stad har Stadsarkivet fattat ett generellt beslut om bevarande och gallring (se Stadsarkivets beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och personaladministration hos myndigheter i Stockholms stad, SSA 2011:09). Enligt beslutet ska ansökningshandlingar från sökande som fått anställning bevaras men ansökningshandlingar från sökande som inte fått en utlyst anställning gallras två år efter tillsättning.

text: Enligt stadens rutiner för hantering och förvaring av personalhandlingar ska handlingar från en sökande som fått anställning normalt bevaras på papper och förvaras i den anställdes personalakt. Varje förvaltning ansvarar för sina personalhandlingar. (Se pm från stadens personalstrategiska avdelning på stadsledningskontoret och Stadsarkivet den 23 oktober 2017, reviderad den 25 juni 2018, som ersatt cirkulär 2/2007, med i aktuellt avseende samma innebörd.)

text: I Stadsarkivets beslut om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse hos samtliga myndigheter i Stockholms stad finns stöd för att under vissa förutsättningar gallra kopior/dubbletter av handlingar (se Arkivmyndighetens beslut 2016:01 av den 3 februari 2016, senare reviderat den 25 juni 2019).

text: Varje myndighet ansvarar för vården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet har övertagit ansvaret (se

text: och

text: 9 §§

text: arkivlagen

text: ). När en arkivmyndighet har övertagit arkivmaterial från en annan myndighet övergår hela ansvaret för det materialet till arkivmyndigheten (se

text: 9 § tredje stycket arkivlagen

text: ). I arkivvården ligger att verkställa föreskriven gallring, att organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas och att se till att handlingar som bevaras skyddas (se

text: 6 § arkivlagen

text: Bedömning

text: Granskningens inriktning och inledande synpunkter Ärendet har aktualiserat flera frågor. Jag har begränsat min granskning till att avse den gallring som gjordes ur e-arkivet i fråga om ansökningshandlingar som kommit in till Stockholms stad under 2014 och 2015 från personer som anställts. Jag går därför inte in på de rekryterande förvaltningarnas hantering mer än att uttala följande.

text: Ansvaret enligt stadens rutin för att de aktuella ansökningshandlingarna skrevs ut och lades i personalakterna låg hos den rekryterande förvaltningen. Av utredningen framgår att rutinen inte följts i alla ärenden och att vissa personalakter således saknat ansökningshandlingar. Detta kan ha medfört begränsningar i allmänhetens insyn, vilket är allvarligt. Jag vill därför framhålla vikten av att en kommuns beslut eller rutiner om hantering av allmänna handlingar följs.

text: Av utredningen framgår vidare att förvaltningarnas bristfälliga hantering av ansökningshandlingarna uppmärksammades i samband med att information om den kommande gallringen lämnades och att handlingarna då fanns bevarade i digital form i Stadsarkivets e-arkiv. Ett arbete påbörjades för att återföra handlingarna till förvaltningarna. Stadens personaldirektör beslutade dock, efter samråd med förvaltningschefen vid Stadsarkivet, att arbetet med att komplettera personalakterna skulle avslutas innan det var färdigt, eftersom arbetet bedömdes bli omfattande och inte stå i proportion till den informationsförlust som skulle uppstå. Det är beklagligt att arbetet inte slutfördes.

text: Utgångspunkter för bedömningen av gallringen ur e-arkivet Den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är en viktig del av offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen syftar bl.a. till att möjliggöra insyn i offentlig verksamhet. Av det skälet är utgångspunkten att allmänna handlingar ska bevaras och gallring får ske endast när det är särskilt föreskrivet.

text: Föreskrifter om arkivbildning finns på flera normnivåer, bl.a. i

text: tryckfrihetsförordningen

text: arkivlagen

text: och arkivförordningen. I en kommun kompletteras dessa föreskrifter vanligen av kommunens egna beslut och rutiner om bl.a. bevarande, gallring och förvaring av allmänna handlingar.

text: Stockholms stads regler för arkivbildning gäller hos de olika nämnderna i staden. Det generella beslutet i staden från 2011 för information inom personaloch löneadministration kompletteras av rutinen för hantering och förvaring av personalhandlingar (se SSA 2011:9 och pm från stadens personalstrategiska avdelning på stadsledningskontoret och Stadsarkivet den 23 oktober 2017).

text: Innebörden av arkivreglerna i de delar som är aktuella i ärendet är att en ansökningshandling från en sökande som fått anställning ska bevaras inom staden. Bevarandet ska ske genom att handlingen skrivs ut på papper av den rekryterande förvaltningen och förvaras i den anställdes personalakt.

text: Ansökningarna var allmänna handlingar hos Stadsarkivet och förstörandet av dem var inte gallring av kopior eller rensning Av utredningen framgår att samtliga ansökningshandlingar i anställningsärenden som kom in till Stockholms stad under 2014 och 2015 fördes över till Stadsarkivets e-arkiv för digitala handlingar vid årsskiftet 2016/17. Av utredningen framgår också att ansökningshandlingarna gallrades ur e-arkivet under andra halvåret 2018.

text: Kommunstyrelsen och kulturnämnden har i sina yttranden till JO fört fram att de aktuella ansökningshandlingarna endast var kopior av handlingar som skulle bevaras i original hos respektive förvaltning, varför det inte fanns något hinder mot att radera dem. Enligt staden rörde det sig alltså inte om gallring av dessa handlingar utan om en rensning av kopior. Staden har dock inte hänvisat till något gallringsbeslut eller annan reglering som stöd för sin argumentation i denna del.

text: JO har tagit del av Stadsarkivets beslut om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse hos samtliga myndigheter i Stockholms stad (se beslutet 2016:01 som nämns under de rättsliga utgångspunkterna). Beslutet ger stöd för att under vissa förutsättningar gallra kopior av allmänna handlingar. Enligt vad som anges i beslutet gäller det dock inte om det finns avvikande bestämmelser om bevarande eller gallring i generella eller myndighetsspecifika gallringsbeslut utfärdade av arkivmyndigheten. I beslutet uppställs också som ett villkor för gallringen att den får ske under förutsättning att gallringen inte medför att allmänhetens insyn åsidosätts.

text: Genom överföringen till e-arkivet kom ansökningshandlingarna in till Stadsarkivet (kulturnämnden). Det har inte gjorts gällande att Stadsarkivet hade tillgång till uppgifter i handlingarna med några administrativa eller tekniska begränsningar. Det var inte heller fråga om förvaring av säkerhetskopior i

text: tryckfrihetsförordningens

text: mening. Handlingarna var alltså allmänna hos Stadsarkivet (kulturnämnden) och förvarades där.

text: Det generella beslutet från 2011 för information inom personal- och löneadministration innebär att ansökningshandlingar från personer som anställdes ska bevaras. Det har inte förts fram att det beslutats några särskilda gallringsregler med anledning av att handlingarna fördes över till e-arkivet. För vissa av de handlingar som gallrades ur e-arkivet fanns det inte heller några arkivexemplar.

text: Mot den bakgrunden kan Stadsarkivets åtgärd att gallra ansökningshandlingar från personer som anställts inte ses som en gallring av kopior med stöd i beslutet om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse. Eftersom alla ansökningshandlingarna var allmänna handlingar har det heller inte varit tillåtet att rensa ut dem i samband med arkivläggning.

text: Det saknades rättsligt stöd för gallringen ur e-arkivet Kommunstyrelsen och kulturnämnden har i sina yttranden till JO anfört att ansvaret för att bevara ansökningshandlingar för de sökande som fått anställning låg hos respektive förvaltning och att Stadsarkivets gallring hade stöd i regelverket.

text: Det är riktigt att det följer av stadens arkivregler att ansvaret för att de aktuella ansökningshandlingarna bevarades låg hos respektive förvaltning. Staden har dock inte berört vilken betydelse för tillåtligheten av gallringen det hade att förvaltningarna inte följt rutinen i alla ärenden och att Stadsarkivet hade information om det när gallringen gjordes. Inte heller har staden kommenterat det förhållandet att gallringen skulle innebära förstörelse av handlingar som enligt stadens regler skulle bevaras.

text: För sakens rätta belysning är dessa omständigheter enligt min mening av stor betydelse. Arkivregler inom en kommun bör tillämpas med utgångspunkten att kommunen är en helhet. För att offentlighetsprincipens syften ska få genomslag i praktiken kan det inte accepteras att en gallring genomförs med vetskap om att åtgärden i realiteten innebär att handlingar som ska bevaras blir förstörda, även om ansvaret för bevarandet ligger hos exempelvis en annan nämnd i en kommun. Jag kan mot den bakgrunden inte ställa mig bakom det synsätt som staden gett uttryck för.

text: Som jag redan nämnt var ansökningarna allmänna handlingar hos Stadsarkivet. Någon föreskrift som gav stöd för gallring hos Stadsarkivet av ansökningshandlingar från personer som anställts har såvitt kommit fram i utredningen inte funnits.

text: Jag kan således konstatera att gallringen, särskilt i ljuset av de syften som bär upp offentlighetsprincipen, inte hade stöd i regelverket.

text: Kulturnämnden i Stockholms stad kritiseras för att Stadsarkivet ur e-arkivet gallrade de ansökningshandlingar från 2014 och 2015 som skulle bevaras och inte fanns utskrivna och förvarade i personalakter.

text: När det gäller de ansökningshandlingar som finns utskrivna och förvarade i personalakter är intresset av insyn i Stockholms stads verksamhet tillgodosett genom att handlingarna är bevarade hos respektive förvaltning. Med hänsyn till det för jag inte fram någon kritik i den delen.

text: Arkivbildningen måste planeras Kommunstyrelsen och kulturnämnden har fört fram att det skulle ha varit förenat med stora svårigheter att i e-arkivet särskilja ansökningshandlingar som skulle bevaras från dem som inte skulle bevaras. Beslutet att verkställa gallringen motiverades därför också med att ett bevarande av samtliga ansökningshandlingar skulle strida mot gällande gallringsbeslut och mot bestämmelser om behandling av personuppgifter.

text: Jag kan i denna del endast konstatera att reglerna i offentlighets- och arkivlagstiftningen ställer krav på att arkivbildningen planeras, vilket bl.a. innebär att en myndighet behöver ha ett system som möjliggör att handlingar som ska gallras kan skiljas från handlingar som ska bevaras. Bristande möjligheter hos myndigheten i detta avseende kan inte ursäkta gallring av en handling som ska bevaras. Som ärendet illustrerar kräver en fungerande arkivbildning också en löpande uppföljning av att beslut och rutiner följs.

text: Kommunstyrelsen och kulturnämnden har uppgett att åtgärder har vidtagits för att säkerställa en korrekt hantering av ansökningshandlingar inom Stockholms stads förvaltningar framöver, vilket är positivt.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

publisher: Justitieombudsmannen

title: Anmälan mot Kalmar kommun beträffande brister i rutinerna rörande diarieföring och förvaring av allmänna handlingar

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot hur Kalmar kommun diariefört och förvarat handlingar med anknytning till det så kallade Fanerdun-projektet. Av anmälan och därtill fogade handlingar framgick bl.a. följande.

type: stycke

text: Den 15 oktober 2008 begärde AA från ett antal tjänstemän och politiker vid Kalmar kommun ut ”samtlig skriftväxling på mejl eller brev mellan dig/Kalmar kommun och ISA (Invest in Sweden Agency, JO:s anmärkning) och Svenska ambassaden i Shanghai ang. Fanerdunprojektet i Kalmar”. Hon begärde samma dag ut motsvarande handlingar från ISA, Regionförbundet och generalkonsulatet i Shanghai.

text: Från Kalmar kommun erhöll hon två handlingar. Från ISA och generalkonsulatet i Shanghai fick hon i anledning av sin förfrågan sammanlagt tre tjocka kuvert med handlingar. Flera av handlingarna var brev, mejl-konversationer och rapporter ställda till tjänstemän och politiker i Kalmar kommun. I anledning därav skickade hon på nytt en förfrågan till kommunchefen, varvid hon frågade om de handlingar hon hade erhållit från kommunen verkligen utgjorde samtlig skriftväxling mellan kommunen, ISA och generalkonsulatet i Shanghai. Hon fick snabbt till svar att så var fallet.

text: AA önskade att JO skulle undersöka om Kalmar kommun hade brustit i sin diarieföring eller sin tolkning av offentlighetsprincipen.

text: Utredning

text: Kommunstyrelsen i Kalmar kommun anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad AA anfört i sin anmälan.

text: I sitt remissvar anförde kommunstyrelsen huvudsakligen följande (bilagor undantagna).

text: Bakgrund

text: Fanerdunprojektet inleddes i augusti 2006 genom att Fanerdun Group AB och Kalmar kommun tecknade ett ”investeringsavtal”. Fanerdun Group AB företräddes av mr BB från Hangzhou i Kina. Sammanfattningsvis innebar avtalet att parterna skulle samarbeta kring etableringen av ett centrum i Kalmar för kinesiska produkter för Europamarknaden. Det skulle bli en knutpunkt dit grossister från hela Europa skulle komma för att göra sina beställningar. Fanerdun planerade vidare att bl.a. bygga bostäder, hotell och restauranger. Kommunens roll skulle bl.a. vara att sälja kommunal mark till företaget, vara behjälplig i kontakter med svenska myndigheter samt marknadsföra Kalmar i Kina. Ärendet är, och har hela tiden varit, av mycket komplex natur och många parter och intressenter är inblandade. För att hantera denna etablering tillskapades en strategigrupp, bestående av representanter för Regionförbundet i Kalmar län, Invest in Sweden Agency (ISA) och Kalmar kommun. AA begärde i oktober 2008 att få ut handlingar från ett antal tjänstemän och politiker i Kalmar kommun. Begäran löd; få ut ”samtlig skriftväxling på mejl eller brev mellan dig/Kalmar kommun och ISA och Svenska ambassaden i Shanghai ang. Fanerdunprojektet i Kalmar”. Hon fick ut två handlingar från kommunen. Senare visade det sig att hon hade ställt samma fråga till ISA, Regionförbundet samt generalkonsulatet i Shanghai. Av dessa myndigheter fick hon del av handlingar som hon inte fått från kommunen.

text: Utredning med anledning av AA:s anmälan.

text: Kommunen har sedan augusti 2006 diariefört samt registrerat en stor mängd handlingar rörande Fanerdunprojektet, se bilaga. Vid en genomgång av de handlingar som AA hänvisat till i bilagorna 1-13 har följande framkommit. Bilaga 1 -2 samt 13: E-post mellan kommunchefen CC och general-konsuln DD; lägesrapport beträffande viseringar för Fanerduns personal. Breven är inte diarieförda och hade vid tidpunkten för förfrågan från AA gallrats. Om de hade funnits kvar skulle de ha lämnats ut. Bilaga 3: E-post från generalkonsuln DD till kommunstyrelsens ordförande samt kommunchef beträffande Fanerduns marknadsföring i Kina. Brevet är inte diariefört och hade vid tidpunkten för förfrågan från AA gallrats. Om de hade funnits kvar skulle de ha lämnats ut. Bilaga 4: Brev till näringsdepartementet; AA har inte begärt att få ut brev ställda till regeringen. Brevet är diariefört hos kommunen. Bilaga 5: Brev ställt till Ningbo Municipial Government; berörda tjänstemän har inte skrivelsen och den är heller inte diarieförd hos kommunen. Såvitt kan utredas har skrivelsen inte undertecknats av kommunstyrelsens ordförande även om det lämnats plats i skrivelsen för en underskrift. För övrigt omfattar AA:s begäran inte brev ställda till kinesiska myndigheter. Bilaga 6: Brev från EE, ISA till utrikesdepartementet. Brevet är sänt till kommunen för kännedom. Brevet har inte diarieförts. Bilaga 7: Minutes from meeting. Anteckningarna är inte diarieförda. Inom kommunledningskontoret diarieför vi inte minnesanteckningar. De får gallras vid inaktualitet. På fråga till berörda har inte någon kvar anteckningarna. Om de hade funnits kvar hade de lämnats ut. Bilaga 8: E-post angående middag med Fanerdun. Kommunens tjänstemän finns med i delar av konversationen. Breven är inte diariefört och hade vid tidpunkten för förfrågan från AA gallrats. Om det hade funnits kvar skulle det ha lämnats ut.

text: Bilaga 9: Meeting in Kalmar; tackbrev från FF från ISA med kopia till CC och GG. Brevet är inte diariefört. Kommunen diarieför normalt inte inbjudningar och tackbrev. Brevet har gallrats. Om det hade funnits kvar skulle det ha lämnats ut. Bilaga 10: Brev från regionförbundet med inbjudan till startskottet för etableringen av Fanerduns svenskkinesiska handelscentrum: Inbjudan skickades ut från regionförbundet. Den är inte diarieförd hos kommunen. Bilaga 11: Det brev som EE fått för kännedom har skickats från kommunen till Bureau of Exit & Entry Administration, Ministry of Public Security of Peoples Republic of China. Brevet är diariefört hos kommunen. AA:s begäran omfattar inte brev ställda till kinesiska myndigheter. E-postmeddelandet från kommunen till EE är inte diariefört och inte bevarat hos kommunen. Om det hade funnits kvar skulle det ha lämnats ut. Bilaga 12: E-post från DD till CC om marknadsföring i Kina. Brevet är inte diariefört och hade vid tidpunkten för förfrågan från AA gallrats. Om det hade funnits kvar skulle det ha lämnats ut.

text: Avslutande kommentarer

text: Vid en genomgång i diariet fanns inte mer skriftväxling än den som lämnades ut till AA. En handling kan dock vara allmän även om den inte finns i diariet. Berörda tillfrågades om de hade någon skriftväxling bevarad. Frågan besvarades nekande. Om berörda hade haft efterfrågad skriftväxling bevarad, skulle den ha lämnats ut till AA. Allmänt sett kan sägas att handlingar som bedöms ha ringa betydelse för verksamheten får gallras. Handlingar som är av värde för verksamheten ska hanteras i enlighet med kommunens diarieplan och dokumenthanteringsplan. För e-post gäller att dessa får gallras vid inaktualitet, om de är av mindre vikt och inte bedöms tillföra ett ärende något. Frågor kring offentlighet och sekretess och dokumenthantering är alltid svåra. I synnerhet i ett så här stort och komplext ärende uppstår många gränsdragningsfrågor. Kommunens ambition är verkligen att tillgodose allmänhetens intresse av insyn. Inte något annat ärende har fått så stor uppmärksamhet tidigare. Inte någon av berörda har medvetet undanhållit allmänheten några handlingar. Om kommunen i något fall agerat felaktigt är det högst beklagligt. Den grundläggande ambitionen i frågan om Fanerduns etablering har varit total öppenhet. Mot den bakgrunden är eventuella fel särskilt tråkiga. Vi arbetar aktivt med frågorna kring offentlighetsprincipen och dokumenthantering. Även om utbildning och information har lämnats på området tidigare så finns det behov av ytterligare insatser. En sådan planering har påbörjats.

text: AA kommenterade kommunstyrelsens svar varvid hon bl.a. ifrågasatte om vissa handlingar som gallrats verkligen kunde anses vara av ringa betydelse och om man i ett pågående ärende över huvud taget kunde bedöma vilka handlingar som var ”av ringa betydelse för ärendet”. Hon ifrågasatte också om det var rimligt att en kommun har helt andra regler än t.ex. Utrikesdepartementet när det gäller registrering och gallring av handlingar.

text: I anledning av kommunstyrelsens svar begärde JO in kommunens diarieplan och dokumenthanteringsplan, kanslienheten.

text: Rättslig reglering

text: Hänvisningar till sekretesslagen i det följande avser lagen i dess lydelse vid tiden för de aktuella händelserna. (Sekretesslagen har numera ersatts med offentlighets-

text: och sekretesslagen [2009:400]. Några sakliga ändringar i förhållande till vad som nedan anges har inte företagits). Allmänna handlingar samt registrering av sådana Bestämmelser om allmänna handlingar och hur dessa ska registreras finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF) och i

text: 15 kap.

text: sekretesslagen (1980:100)

text: Enligt

text: 2 kap. 3 § första stycket

text: TF är en handling allmän, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Med handling förstås inte endast konventionella handlingar på papper, utan även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Av paragrafens andra stycke framgår att en sådan upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.

text: Enligt

text: 2 kap. 6 § första stycket

text: TF anses en handling inkommen till myndigheten när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Handlingen ska ha lämnats av en person – fysisk eller juridisk – eller av en myndighet som är fristående från den mottagande myndigheten. Även handlingar som utväxlas mellan olika enheter inom samma myndighet eller myndighetsorganisation blir allmänna om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra,

text: 2 kap. 8 §

text: TF. I fråga om en upptagning som avses i

text: 2 kap. 3 § första stycket

text: TF gäller i stället att den anses inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i

text: 2 kap. 3 § andra stycket

text: TF.

text: Enligt

text: 2 kap. 7 § första stycket

text: TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling anses expedierad när den avsänds från myndigheten till en annan myndighet eller till en enskild. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Särskilda regler gäller enligt

text: 2 kap. 7 § andra stycket

text: TF för vissa typer av handlingar, såsom exempelvis diarium, domar, beslut och vissa typer av protokoll.

text: I

text: 15 kap.

text: och

text: 2 §§

text: sekretesslagen

text: finns grundläggande bestämmelser om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar samt om vad ett register ska innehålla. Bestämmelsernas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen i praktiken ska fungera på det sätt som är avsett i TF har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det går att konstatera vilka handlingar som finns.

text: Enligt huvudregeln i

text: 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen

text: ska allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbart att de är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Emellertid får, i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte

text: gäller, registrering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar bara handlingar för vilka sekretess gäller. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheterna således antingen registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. När myndigheten har bestämt sig för ettdera systemet måste detta emellertid tillämpas konsekvent av alla inom myndigheten. Om det t.ex. har bestämts att alla allmänna handlingar tillhörande vissa ärendeslag ska registreras krävs det att alla allmänna handlingar som hör till sådana ärenden verkligen diarieförs. Detta gäller även för meddelanden som befordras elektroniskt. I

text: 15 kap. 2 § sekretesslagen

text: uppställs vissa minimikrav när det gäller uppgifterna i ett register. Utgångspunkten är att dessa uppgifter ska vara allmänt tillgängliga.

text: Arkivering och gallring av allmänna handlingar Enligt

text: 2 kap. 18 §

text: TF meddelas grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar i lag. Bestämmelser avseende detta återfinns huvudsakligen i

text: arkivlagen (1990:782)

text: . I bestämmelserna behandlas bl.a. frågor om arkiveringsskyldighet och gallring.

text: Enligt

text: 3 § första stycket arkivlagen

text: bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i

text: 2 kap. 9 §

text: TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv är enligt 3 § andra stycket en del av det nationella kulturarvet.

text: Av

text: 10 § arkivlagen

text: framgår att allmänna handlingar får gallras. Vid gallring ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i

text: 3 § tredje stycket samma lag

text: . I sistnämnda bestämmelse anges att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov. Bestämmelserna i

text: arkivlagen

text: förutsätter att gallring inte sker av allmänna handlingar i ärenden som inte är avslutade.

text: Närmare gallringsföreskrifter för kommunala myndigheter meddelas i allt väsentligt av kommunerna själva. Såväl närmare gallringsföreskrifter som konkreta gallringsbeslut begränsas dock av

text: arkivlagens

text: bestämmelser.

text: Av Kalmar kommuns dokumenthanteringsplan för kanslienheten framgår bl.a. att in- och utgående handlingar (såsom skrivelser, e-post, sms och röstbrevlådor) ska bevaras om de är av vikt eller historiskt intresse men får gallras vid inaktualitet om de är av ringa betydelse. Arbets- eller informationsmaterial av tillfällig betydelse får gallras vid inaktualitet. Vidare anges att med begreppet gallring ”vid inaktualitet” avses att en handling kan gallras när den bedöms sakna framtida värde för allmänhetens insyn, rättskipning, enheten och forskning.

text: Av intresse i sammanhanget är Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse (

text: RA-FS 1991:6

text: , ändrad genom

text: RA-FS 1997:6

text: ). Dessa föreskrifter gäller bl.a. för statliga myndigheter. Föreskrifterna är inte bindande för kommuner men kan tillämpas även av dessa myndigheter.

text: I 7 § nämnda föreskrifter anges att myndigheten ska gallra allmänna handlingar av tillfällig eller ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Gallring får dock ske endast under förutsättning att allmänhetens rätt till insyn inte åsidosätts och att handlingarna bedöms sakna värde för rättskipning, förvaltning och forskning.

text: Enligt Riksarkivets allmänna råd i anslutning till nyss nämnda paragraf har myndigheten själv att ta ställning till vilka handlingar som är av tillfällig eller ringa betydelse med hänsyn till de bevarandemål som anges.

text: Enligt 8 § i de aktuella föreskrifterna ska gallring ske vid tidpunkt eller efter frist som fastställs av myndigheten. Vidare anges att vid fastställande av tidpunkt/frist ska uppmärksammas att handlingarna inte gallras bl.a. innan bearbetning, redovisning eller kontroll har slutförts och innan betydelsen för styrkande av rättigheter och skyldigheter samt i övrigt från rättslig synpunkt har upphört.

text: Bedömning

text: Inledningsvis konstaterar jag att huvuddelen av de handlingar AA hänvisat till i sin anmälan till JO enligt kommunen inte fanns tillgängliga där när hon gjorde sin förfrågan. Av kommunens remissvar framgår emellertid att handlingarna vid någon tidpunkt har funnits hos kommunen, antingen genom att de har sänts till kommunen eller tillkommit där.

text: Samtliga nu aktuella handlingar måste anses ha kommit in till eller upprättats hos kommunen på sådant sätt att de hos kommunen utgjort allmänna handlingar i TF:s mening. Huvuddelen av handlingarna har vidare sådant innehåll att man svårligen kan dra slutsatsen att de haft ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Kommunen har därför varit skyldig att, med något enstaka undantag, registrera handlingarna eller hålla dem ordnade på annat sätt, så att det utan svårighet kunnat fastställas att de kommit in till respektive upprättats hos kommunen. Merparten av handlingarna har uppenbarligen inte hanterats på det sättet.

text: Huvuddelen av de aktuella handlingarna har gallrats. Gallring av allmänna handlingar kräver, som ovan angivits, stöd i lag. Sådant stöd finns i

text: 10 § arkivlagen

text: , som dock innehåller flera begränsningar. Den gallring som har skett synes ha varit omfattande och kan inte anses ha stått i överensstämmelse med bestämmelsen. Huvuddelen av de gallrade handlingarna kan som framgått inte anses ha varit av ringa betydelse för kommunens verksamhet. Gallringen har sålunda inte heller stått i överensstämmelse med kommunens egna gallringsföreskrifter.

text: Kommunen måste mot den angivna bakgrunden kritiseras för sin handläggning, både såvitt avser registrering och gallring.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
God förvaltning/myndighetsetik
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Kritik mot Arbetsförmedlingen för att myndigheten upprepade gånger meddelat en arbetssökande att han riskerade sanktioner utan att det fanns grund för det

sammanfattning: Av utredningen framgår att Arbetsförmedlingen vid tre tillfällen meddelade en arbetssökande att man övervägde att fatta beslut om sanktioner mot honom för att han inte lämnat in sina aktivitetsrapporter i tid eller kommit till ett inbokat möte, trots att han fullgjort sina åtaganden. Det inträffade berodde på att den arbetssökandes aktivitetsrapporter och besök inte registrerats i Arbetsförmedlingens system och att någon kontroll av att han verkligen brustit i sina åtaganden inte skett. Arbetsförmedlingen kritiseras för bristerna. Enligt JO ska en myndighet naturligtvis inte meddela en enskild att en sanktion kan bli aktuell utan att det finns grund för det. Ett sådant förfarande undergräver förtroendet för myndigheterna och står i strid med kravet på myndigheter att iaktta saklighet och endast lämna korrekt information. JO:s granskning av anmälningsärenden och rapporter från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen visar att det inte är ovanligt att arbetssökande får skrivelser om att en sanktion kan bli aktuell trots att det inte finns grund för det. Arbetsförmedlingen måste se över sina rutiner så att detta kan undvikas. I beslutet görs även vissa uttalanden om Arbetsförmedlingens rutiner när en arbetsförmedlare blir sjuk och därför inte kan delta i ett inbokat möte med den arbetssökande.

text: Anmälningarna

text: Inledning I anmälningar till JO förde AA fram klagomål mot Arbetsförmedlingen. Han uppgav att det fanns allvarliga brister i myndighetens rutiner för aktivitetsrapportering och hantering av inbokade möten och anförde bl.a. följande.

text: Under 2015 och 2016 var han inskriven som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen, kontoret Stockholm City, och deltog i det arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin. Han var skyldig att lämna in en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen varje månad och att besöka kontoret på bestämda tider. Han fyllde i sina aktivitetsrapporter på en särskild blankett och skickade dem per post till Arbetsförmedlingen. Två

text: av de aktivitetsrapporter han lämnade in registrerades dock inte och det dokumenterades inte att han kommit till ett inbokat möte som dock inte blev av. Bristerna ledde till att han vid tre tillfällen fick en skrivelse från Arbetsförmedlingen om att myndigheten övervägde sanktioner mot honom. Efter att han bestritt det som lades honom till last skrevs ärendena så småningom av. Det kan dock inte vara riktigt att Arbetsförmedlingen hotar med sanktioner när det i själva verket är myndigheten som inte följt reglerna.

text: De närmare omständigheterna var följande.

text: Aktivitetsrapport för februari 2015 Den 26 mars 2015 fick AA ett meddelande från Arbetsförmedlingen, daterat den 18 mars 2015, om att hans aktivitetsrapport för februari 2015 var godkänd. Nästa dag fick han ett brev från Arbetsförmedlingens enhet för ersättningsprövning, daterat den 20 mars 2015, där det angavs att Arbetsförmedlingen övervägde att fatta ett beslut om varning eftersom han inte hade lämnat in sin aktivitetsrapport för februari 2015 i rätt tid. Han kontaktade Arbetsförmedlingens kundtjänst som bekräftade att hans aktivitetsrapport för februari 2015 kommit in till myndigheten med post den 4 mars 2015. Rapporten hade dock inte registrerats förrän den 18 mars 2015. Möte på Arbetsförmedlingen den 18 juni 2015 Den 18 juni 2015 infann AA sig på sitt arbetsförmedlingskontor för ett bokat möte med sin handläggare. Efter att ha väntat en stund fick han reda på att handläggaren var sjuk. Han hade inte informerats om detta i förväg. Han bad tjänstemannen i receptionen att anteckna att han infunnit sig till mötet. Den 7 september 2015 meddelade enheten för ersättningsprövning att Arbetsförmedlingen övervägde att fatta ett beslut om varning för att han uteblivit från det inbokade mötet.

text: Aktivitetsrapport för juli 2016 Den 1 augusti 2016 skickade AA sin aktivitetsrapport för juli 2016 till Arbetsförmedlingen. När han hade kontakt med arbetsförmedlingskontoret den 3 augusti 2016 upplystes han om att registreringen släpade något eftersom det var semestertider, men att rapporten säkert skulle registreras inom några dagar. Den 23 augusti 2016 meddelade enheten för ersättningsprövning att Arbetsförmedlingen övervägde att fatta beslut om en sanktion mot honom eftersom han inte lämnat in sin aktivitetsrapport för juli 2016. AA kontaktade då arbetsförmedlingskontoret på nytt och bad sin handläggare att efterlysa aktivitetsrapporten internt. Den 30 augusti 2016 hittades rapporten. Den registrerades samma dag som inkommen till myndigheten den 2 augusti 2016.

text: Utredning

text: Arbetsförmedlingen uppmanades att yttra sig över anmälningarna och redogöra för myndighetens rutiner i fråga om registrering av aktivitetsrapporter och dokumentation av t.ex. inställelse till inbokade möten.

text: Arbetsförmedlingen yttrade sig och gav in myndighetens rutiner för dokumentation och registrering av aktivitetsrapporter samt Arbetsförmedlingens handläggarstöd Aktivitetsrapport (AFSH 2/2016).

text: Arbetsförmedlingen bekräftade i sitt yttrande att AA:s aktivitetsrapporter för februari 2015 och juli 2016 inte hade registrerats i anslutning till att de kom in till myndigheten utan först efter 14 respektive 28 dagar. Myndigheten beklagade det inträffade. Arbetsförmedlingen uppgav vidare att det finns tydliga rutiner för hur inlämnade aktivitetsrapporter ska hanteras och att man kommer att undersöka och följa upp varför rutinerna inte följts.

text: När det gällde AA:s inställelse till det inbokade mötet på arbetsförmedlingskontoret den 18 juni 2016 bekräftade Arbetsförmedlingen att det inte dokumenterats att AA kom till mötet. Myndigheten anförde bl.a. följande.

text: AA [anför] att han före besöket på arbetsförmedlingskontoret inte fick något besked via mail eller telefon om att hans arbetsförmedlare insjuknat och därmed inte var tillgänglig för det avtalade mötet. Vid Arbetsförmedlingens granskning […] har det framkommit att AA:s klagomål tyvärr inte är obefogat och att det, om än i begränsad omfattning, kan förekomma att besökare kommer till förmedlingskontoret i onödan. Bakgrunden är följande. När en arbetsförmedlare insjuknar och därför inte kan ta ett inbokat möte är rutinen att någon av förmedlarens kollegor inom arbetslaget rycker in och genomför mötet. Inbokade möten avbokas således inte på grund av sjukdom. Detta beror dels på att avbokningar skulle kunna störa den aktivitetsrapportering som ska ske enligt bestämmelserna i

text: 6 b §§

text: i förordningen (

text: ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Dessutom är det inte säkert att kollegorna till den sjukfrånvarande förmedlaren har möjlighet att kontakta de arbetssökande som har inplanerade möten under sjukdagen. I arbetsförmedlarnas Outlook-kalender framgår visserligen att ett möte ska ske, men inga personuppgifter om vilka arbetssökande som ska komma till mötet. Konsekvensen av strävandena att undvika alla risker för en olovlig personuppgiftsbehandling i Outlook-kalendern blir då att kollegorna inte vet vilken arbetssökande som kommer att komma till ett möte. Sammanfattningsvis gäller alltså att vid sjukfall hos en arbetsförmedlare kontaktas inte de arbetssökande som har inplanerade möten den dagen utan i stället får arbetsförmedlarens kollegor ta dessa möten. Kollegorna vet inte vem den arbetssökande är förrän denne presenterar sig i receptionen. Om ingen kollega har möjlighet att ta mötet kan det tyvärr inte uteslutas att den arbetssökande rest till kontoret i onödan. Arbetsförmedlingen kan inte annat än beklaga att detta skedde vid AA:s besök. – – – Arbetsförmedlingen beklagar […] att AA:s avtalade möte den 18 juni 2015 inte kom att genomföras, men utredningen i ärendet har inte visat på några systematiska brister avseende arbetslagens agerande när en arbetsförmedlare blir sjuk.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Saklighet och opartiskhet Förvaltningsmyndigheter ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet (

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: Redovisning av aktivitetsrapporter Med utgångspunkt i sin individuella handlingsplan eller etableringsplan ska den som är arbetslös regelbundet, i en aktivitetsrapport, redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast två veckor efter utgången av den period som rapporten avser. Arbetsförmedlingen ska skyndsamt granska inkomna aktivitetsrapporter. (Se 6 a § förordningen [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.)

text: Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om hur aktivitetsrapporten ska vara utformad samt om när och hur den ska lämnas (

text: 6 b § nämnda förordning

text: Av Arbetsförmedlingens föreskrifter om aktivitetsrapportering framgår att aktivitetsrapporten som huvudregel ska lämnas till Arbetsförmedlingen efter varje kalendermånads utgång. Det framgår vidare att en aktivitetsrapport bl.a. får lämnas i formuläret Aktivitetsrapport. (Se 2 och 5 §§

text: AFFS 2013:2

text: och 3–4 §§

text: AFFS 2015:4

text: När en aktivitetsrapport lämnas på en skriftlig blankett ska den registreras som inkommen i systemstödet för aktivitetsrapporter. Blanketten ska dessutom ankomststämplas och sorteras in i den pärm för aktivitetsrapporter som ska finnas på varje arbetsförmedlingsenhet. Om den arbetslöse deltar i ett program och kan få aktivitetsstöd skickas automatiskt ett meddelande till enheten för ersättningsprövning om rapporten inte har registrerats den 14:e i månaden. Om den arbetssökande har lämnat in aktivitetsrapporten i tid, men Arbetsförmedlingen av misstag inte har registrerat den, ska meddelandet till enheten för ersättningsprövning kompletteras med nödvändig information. (Se Arbetsförmedlingens handläggarstöd Aktivitetsrapport, AFHS 2/2016.)

text: Varning och avstängning från rätt till ersättning Den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och uppbär aktivitetsstöd ska varnas om han eller hon inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid eller inte har besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen vid en överenskommen tidpunkt utan att ha något godtagbart skäl för detta. Om den arbetssökande missköter arbetssökandet vid upprepade tillfällen, utan att däremellan uppfylla ett arbetsvillkor enligt lagen (

text: ) om arbetslöshetsförsäkring, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning ett antal dagar. (Se

text: 14 a §

text: förordningen [1996:1100] om aktivitetsstöd.)

text: Arbetsförmedlingen beslutar i frågor om varning och avstängning (se 14 j § förordningen om aktivitetsstöd). Ansvaret för den prövningen ligger hos Arbetsförmedlingens enhet för ersättningsprövning. Dokumentation En myndighet som får uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende på annat sätt än genom en handling ska anteckna dessa om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (se

text: 15 § förvaltningslagen

text: Bedömning

text: Inledning När en arbetssökande inte har lämnat in en aktivitetsrapport eller kommit till ett inbokat möte underrättas enheten för ersättningsprövning, som tar ställning till om man ska inleda ett ärende om en sanktion mot den enskilde. Ett sådant ärende innefattar myndighetsutövning och ställer stora krav på en rättssäker handläggning. Aktivitetsrapportering Av utredningen framgår att Arbetsförmedlingen, kontoret Stockholm City, registrerat de aktivitetsrapporter som AA lämnat in först efter 14 respektive 28 dagar. Dröjsmålet med registreringen fick till följd att ett automatiskt meddelande skickades till Arbetsförmedlingens enhet för ersättningsprövning. Såvitt framgår har enheten sedan, utan att kontrollera saken närmare, skickat en skrivelse till AA om att Arbetsförmedlingen övervägde att besluta om en varning med anledning av att han inte aktivitetsrapporterat.

text: En myndighet ska naturligtvis inte meddela en enskild att en sanktion kan bli aktuell utan att det finns grund för det. Ett sådant förfarande undergräver förtroendet för myndigheterna och står i strid med kravet på myndigheter att iaktta saklighet och endast lämna korrekt information. Arbetsförmedlingen ska kritiseras för bristerna.

text: Det har i min granskning av anmälningsärenden och vid ett möte med enheten för ersättningsprövning kommit fram att det inte är ovanligt med försenade registreringar av aktivitetsrapporter. Att rutinerna för registrering av aktivitetsrapporter inte följs framgår även av rapporter från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF (se bl.a. rapport 2016:2 Implementering av de nya sanktionsreglerna för personer med aktivitetsstöd, avsnitt 4.5.1).

text: För att undvika att arbetssökande får meddelanden om att varning eller indragen ersättning kan bli aktuell trots att de fullgjort sina åtaganden måste Arbetsförmedlingen se till att handläggarna följer myndighetens rutiner och registrerar inlämnade aktivitetsrapporter i anslutning till att de ges in. Enheten för ersättningsprövning bör dessutom regelmässigt kontrollera att ett automatiskt genererat meddelande är korrekt innan en skrivelse om sanktioner skickas ut. Ett alternativ är att de automatiska meddelandena till enheten för

text: ersättningsprövning tas bort och att arbetsförmedlarna aktivt får godkänna ett meddelande innan det skickas. Jag utgår från att Arbetsförmedlingen kommer att se över sina rutiner i dessa avseenden. Mötesrutiner Av utredningen framgår att Arbetsförmedlingen, kontoret Stockholm City, inte dokumenterade att AA var på kontoret på utsatt tid för ett inbokat möte den 18 juni 2015. Detta fick till följd att ett meddelande automatiskt skickades till enheten för ersättningsprövning. Såvitt framgår har enheten sedan, utan att kontrollera saken närmare, skickat en skrivelse till AA om att Arbetsförmedlingen övervägde att fatta ett beslut om varning.

text: Som jag angett tidigare ska en myndighet naturligtvis inte meddela enskilda att sanktioner kan bli aktuella utan att det finns grund för det. Arbetsförmedlingen ska kritiseras för den bristande dokumentationen av att AA inställt sig på avtalad tid och för att myndigheten meddelat honom att en sanktion kunde bli aktuell trots att det inte fanns grund för det.

text: Av den tidigare nämnda IAF-rapporten (

text: ) framgår att det inte är ovanligt att arbetsförmedlare glömmer att notera att en arbetssökande infunnit sig till ett inbokat möte, vilket kan leda till att skrivelser liknande den AA fick skickas ut. Ett nytt handläggarstöd från Arbetsförmedlingen om meddelanden till bl.a. enheten för ersättningsprövning anger emellertid att arbetsförmedlaren numera aktivt måste godkänna att ett meddelande skickas när en arbetssökande inte har kommit till ett möte (AFHS 5/2015, version 3.0). Detta bör kunna bidra till att det inte skickas felaktiga meddelanden till enheten för ersättningsprövning. Jag ser positivt på att de nya rutinerna införts.

text: När det gäller det förhållandet att AA inte underrättades om att hans arbetsförmedlare var sjuk dagen för mötet har Arbetsförmedlingen uppgett att man i sådana fall inte kontaktar de berörda arbetssökandena utan i stället, om det är möjligt, låter arbetsförmedlarens kollegor hålla dessa möten. Myndigheten har uppgett att orsaken till detta är att man inte vill störa aktivitetsrapporteringen, men också att man inte har kännedom om vilka arbetssökande som har möten inplanerade. För att undvika en olovlig personuppgiftshantering registrerar man nämligen inte några personuppgifter i arbetsförmedlarnas Outlook-kalendrar.

text: Självklart ska Arbetsförmedlingens rutiner vara förenliga med reglerna om personuppgiftsbehandling. Det framstår emellertid som orimligt att ett möte inte ska kunna bokas av eller om när en arbetsförmedlare blir sjuk och det inte finns någon kollega som kan ta mötet i hans eller hennes ställe. Arbetsförmedlingen har i sitt remissvar inte närmare reflekterat över de konsekvenser myndighetens rutiner får för de arbetssökande eller om det finns anledning att ändra på dem, vilket jag finner anmärkningsvärt. Det kan inte vara omöjligt att skapa rutiner som gör det möjligt för Arbetsförmedlingen att boka om ett möte utan att det strider mot personuppgiftslagstiftningen. Någon eller några personer på varje

text: kontor borde t.ex. kunna ges tillgång till nödvändiga uppgifter. Jag utgår från att Arbetsförmedlingen kommer att se över sina rutiner även i den här delen.

text: Sammanfattande bedömning

text: Av utredningen framgår att Arbetsförmedlingen vid tre tillfällen har meddelat AA att man övervägde att fatta beslut om sanktioner mot honom för att han inte lämnat in sina aktivitetsrapporter i tid eller kommit till ett inbokat möte, trots att han fullgjort sina åtaganden. Det inträffade har berott på att AA:s aktivitetsrapporter och besök inte registrerats i Arbetsförmedlingens system och att någon kontroll av att han verkligen brustit i sina åtaganden inte skett. Arbetsförmedlingen kritiseras för bristerna.

text: Min granskning av anmälningsärenden, liksom IAF:s inspektionsrapporter, visar att det inte är ovanligt att arbetssökande får skrivelser om att en sanktion kan bli aktuell utan att det finns grund för det. Arbetsförmedlingen måste se över sina rutiner så att detta undviks i framtiden.

text: Av utredningen framgår också att Arbetsförmedlingen inte kan boka av eller om möten vid en arbetsförmedlares sjukfrånvaro när det behöver göras, eftersom uppgifter om de aktuella arbetssökandena inte anges i de anteckningar om inbokade möten som finns i förmedlarnas elektroniska kalendrar. Enligt min mening är ordningen – som inte tar någon hänsyn till de arbetssökandes intressen – ohållbar. Arbetsförmedlingen bör se över sina rutiner även i denna del.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord: Kommunicering Ombud/biträde/försvarare

title: Försäkringskassan får kritik för att inte ha kommunicerat med ett ombud och för att under handläggningen i övrigt inte ha haft kontakt med ombudet utan endast med den enskilde

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Försäkringskassan och uppgav i huvudsak följande: Hon är sedan 2016 ombud för BB men fick inte någon information i BB:s ärende om sjukpenning förrän beslutet redan var fattat.

text: Utredning

text: Handlingar i ärendet begärdes in från Försäkringskassan som därefter anmodades att yttra sig över AA:s anmälan. I sitt remissvar anförde Försäkringskassan följande:

text: Utredning

text: BB har varit sjukskriven, mestadels på halvtid, sedan den 8 augusti 2016. AA är registrerad som ombud sedan november samma år. Den 4 januari 2018 kom ett läkarintyg in till Försäkringskassan. Det gällde för tiden den l januari till och med den 28 februari och avsåg hel sjukskrivning till och med den 7 januari och halv för resterande tid. Den 5 januari bedömde en handläggare ärendet och beviljade halv sjukpenning till och med den 28 februari. Eftersom någon ansökan om ändrad omfattning från halv till hel, inte kommit in kunde inte hel sjukpenning beviljas. Den 19 januari kom ett läkarintyg in till Försäkringskassan avseende hel sjukskrivning för perioden den 6 januari till och med den 19 februari. Den 22 januari försökte en handläggare nå BB per telefon utan framgång. Handläggaren skickade samma dag en blankett gällande ändrad omfattning på arbetsoförmåga till BB. Den 31 januari försökte en handläggare nå BB per telefon utan framgång. Handläggaren bedömde att hel arbetsoförmåga var styrkt för tiden den 6 januari till och med den 19 februari. Hen beviljade samtidigt halv sjukpenning för perioden i avvaktan på en ansökan om ändrad omfattning. Den 20 februari kom ett läkarintyg in till Försäkringskassan. Intyget gällde hel sjukskrivning och var för tiden den 20 februari till och med den 20 mars. Den 23 februari bedömde en handläggare att underlaget inte styrkte att BB:s arbetsförmåga var nedsatt. Efter kvalitetssäkring skickade handläggaren ett

text: kommuniceringsbrev till BB som också fick informationen per telefon. Handläggaren meddelade också att Försäkringskassan inte fått in någon ansökan om ändrad omfattning. Den 19 mars fattade Försäkringskassan beslut om att det inte fanns rätt till sjukpenning alls för tiden den l till och med den 20 mars. Halv sjukpenning betalades ut till och med den 19 mars. Beslutsmeddelandet skickades till BB. Två försök gjordes samma dag att nå BB för att meddela beslutet, men utan framgång. Därefter avslutade handläggaren ärendet. Den 11 och 26 april kom läkarintyg in för den sammanlagda tiden den 21 mars till och med den 30 juni. Den inledande perioden avsåg hel sjukskrivning, men från och med den l maj var sjukskrivningen på halvtid. Den 23 maj kom en ansökan om halv sjukpenning från och med den 21 mars in till Försäkringskassan. Den 3 juli skickade handläggaren ett brev till BB och ombudet AA med information om att sjukpenningutredningen skulle dröja eftersom BB:s sjukpenninggrundande inkomst (SGI) måste utredas innan rätten till sjukpenning kunde prövas. Den 18 augusti fattade Försäkringskassan beslut om att fastställa BB:s SGI till hälften av den tidigare. Under utredningen hade AA kontakt med Försäkringskassan och avsade sig möjligheten till kommunicering. Beslutet om SGI skickades till BB. Den 4 september fattade Försäkringskassan beslut om att inte bevilja sjukpenning. Beslutet, och dessförinnan kommuniceringsbrevet, skickades till både BB och AA.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: Handläggningen av ärendet har uppvisat brister som påverkat BB:s möjligheter att tillvarata sin rätt. Försäkringskassan förtjänar kritik på grund av detta. Flera olika handläggare har hanterat ärendet utan att beakta den fullmakt som funnits hos myndigheten. Det har framkommit att det finns kunskapsbrister hos handläggarna kring innebörden av att en person har ett ombud. Försäkringskassan beklagar att hanteringen har brustit i dessa delar och har bett AA om ursäkt. Försäkringsspecialisten har fått i uppdrag att genomföra en utbildningsinsats för handläggarna inom aktuellt område. Försäkringskassan kommer även att se över redan etablerade utbildningar och styrdokument för att tydliggöra vikten av att respektera de fullmakter som lämnas in till myndigheten.

text: AA fick möjlighet att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 9 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , som gällde vid tidpunkten för Försäkringskassans handläggning, får den som för talan i ett ärende anlita ett ombud eller biträde. Den som har ett ombud ska dock medverka personligen, om myndigheten begär det. Motsvarande bestämmelse finns numera i

text: 14 § förvaltningslagen (2017:900)

text: , som den 1 juli 2018 ersatte 1986 års lag.

text: JO har i flera tidigare beslut påtalat att i de fall en försäkrad har anlitat ett ombud för att företräda honom eller henne hos Försäkringskassan ska myndigheten skicka handlingarna i ärendet, t.ex. kommuniceringsbrev och beslut, till ombudet och inte till den försäkrade. Givetvis ska även Försäkringskassans övriga kontakter under handläggningen tas med ombudet. Det gäller vid både skriftliga och muntliga kontakter. Att det förhåller sig på det sättet framgår även av Försäkringskassans Vägledning 2004:7, version 13, s. 40.

text: I

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: finns bestämmelser om myndigheters kommunikationsplikt. Av dessa framgår att ett ärende som utgör myndighetsutövning mot någon enskild som huvudregel inte får avgöras utan att den sökande, den klagande eller en annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet av någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den. Bestämmelserna om kommunikation finns numera i

text: 25 § förvaltningslagen (2017:900)

text: Enligt

text: 110 kap. 13 a § första stycket socialförsäkringsbalken

text: , SFB, får ett ärende om sjukpenning inte avgöras till den försäkrades nackdel utan att den försäkrade har underrättats om innehållet i det kommande beslutet och fått tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det.

text: Syftet med bestämmelsen, som trädde i kraft den 1 januari 2018, är bl.a. att den försäkrade ska kunna komma in med kompletterande underlag som kan påverka beslutet. Det ger även den försäkrade möjlighet att ställa in sig på ett eventuellt avslagsbeslut och de konsekvenser som ett sådant får för t.ex. skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten.

text: Av utredningen framgår att Försäkringskassan inte bara har skickat ett kommuniceringsbrev med beslutsförslag till BB i stället för till ombudet utan även har lämnat viktig information direkt till BB, både på telefon och genom brev, utan att samtidigt informera ombudet. Jag kan således konstatera att Försäkringskassan har fattat ett beslut till BB:s nackdel utan att han har fått möjlighet att genom sitt ombud yttra sig över beslutsunderlaget och innehållet i det kommande beslutet. Beslutet har därmed fattats i strid med bestämmelserna i

text: 17 § förvaltningslagen

text: och i

text: 110 kap. 13 a §

text: SFB. Försäkringskassan har inte heller sett till att ombudet fått ta del av den viktiga informationen att BB behövde komma in med en ansökan om hel sjukpenning. Detta innebar att ombudet inte fick möjlighet att ta till vara BB:s rätt.

text: Försäkringskassan har i sitt remissvar anfört att det är flera handläggare som har handlagt BB:s ärende utan att ha beaktat att det fanns ett ombud. Myndighetens förklaring till det inträffade är att handläggarna saknat kunskap om innebörden av att den enskilde hade ett ombud. Jag finner det anmärkningsvärt att inte bara en utan flera handläggare i ärendet visat sig ha sådana kunskapsbrister. Kunskaperna om innebörden av att en enskild har ett ombud är grundläggande och måste finnas hos alla som handlägger ärenden inom myndigheten. Jag ser allvarligt på det inträffade och utgår ifrån att Försäkringskassan har genomfört de utbildningsinsatser som nämns i yttrandet. Försäkringskassan förtjänar kritik för det inträffade.

text: Jag har i ytterligare ett beslut i dag (dnr 6658-2018) kritiserat Försäkringskassan för att inte ha skickat ett avslagsbeslut till ett ombud. Ärendet avslutas.