avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

title: Kritik mot två poliser för att en av dem fotograferades tillsammans med en person i ett pågående tjänsteärende

sammanfattning: Polisen kallades till en mans bostad efter en anmälan om olaga hot. Efter att ha talat med en kvinna utanför bostaden bedömde poliserna att de skulle medla i en dispyt om personliga tillhörigheter mellan kvinnan och mannen. När poliserna kommit in i mannens bostad bad mannen att få bli fotograferad tillsammans med en av poliserna då de spelat fotboll tillsammans när de var barn. Den andra polisen fotograferade dem med mannens mobiltelefon. Mannen lade sedan ut bilden på Facebook och Instagram. JO konstaterar att det är av största vikt att en polis agerar så att hans eller hennes saklighet och opartiskhet inte kan ifrågasättas. Att låta sig fotograferas tillsammans med en av de inblandade i ett pågående tjänsteärende är en åtgärd som normalt gör att utomstående kan ifrågasätta polisens opartiskhet. Det gäller särskilt om polisen känner personen sedan tidigare och oavsett om det finns en omständighet som formellt sett utgör jäv eller inte. Genom att låta sig fotograferas tillsammans med mannen har den aktuelle polisen agerat på ett sätt som inte är förenligt med de krav som måste ställas på en polis. Han kritiseras för sitt agerande. Den polis som tog fotografiet kan inte heller undgå kritik. Enligt JO kan det finnas situationer där en polis kan låta sig fotograferas tillsammans med någon ur allmänheten eller med någon som är direkt berörd av ett ärende utan att hans eller hennes saklighet och opartiskhet av det skälet kan ifrågasättas. JO stryker dock under att den som låter sig fotograferas av en utomstående normalt inte har någon kontroll över hur bilden kan komma att användas. När en utomstående ber att få bli fotograferad tillsammans med en polis bör han eller hon därför noga överväga om bilden kan komma att användas på ett sätt som gör att hans eller hennes opartiskhet kan komma att ifrågasättas eller som riskerar att påverka allmänhetens förtroende för polisen på ett negativt sätt.

text: Anmälan

text: AA förde i en anmälan till JO fram klagomål mot polisen BB vid Polismyndigheten, polisregion Öst. Hon anförde i huvudsak följande.

text: Den 6 oktober 2015 befann hon sig tillsammans med sin väninna CC utanför DD:s bostad. CC hade tidigare haft ett förhållande med DD. En polispatrull med bl.a. BB kom till platsen efter att en bekant till AA ringt till polisen och uppgett

text: att DD gjort sig skyldig till brott. CC gjorde en anmälan mot DD om misshandel och olaga hot. Poliserna gick därefter in till DD. Senare på kvällen lade DD ut en bild på Instagram och Facebook där DD och BB håller om varandra och ler. I anslutning till bilderna hade DD bl.a. skrivit att de var gamla kompisar.

text: Dagen efter visade hon bilden på polisstationen. Hon frågade efter namnet på polisen och berättade att hon tänkte göra en anmälan till JO. Hon fick dock inte reda på namnet. Den person hon talade med sa att CC kunde ge henne polisens namn när CC fått kopian på polisanmälan.

text: Till anmälan bifogade AA utskrifter från Instagram och Facebook med den bild som klagomålet avser.

text: Utredning

text: Polismyndigheten (EE) yttrade sig över anmälan. Inför yttrandet hade bl.a. de poliser som berörs av anmälan fått tillfälle att lämna upplysningar.

text: Polismyndighetens redogörelse för händelsen Polismyndigheten lämnade huvudsakligen följande redogörelse.

text: Den 6 oktober 2015 beordrades polisassistenterna BB och FF till en bostad i Jönköping med anledning av att CC önskade erhålla hjälp av polisen att återfå privata ägodelar från sin tidigare sambo DD. När polispatrullen kom till platsen befann sig CC utanför DD:s bostad tillsammans med syskon och vänner. Anmälan till JO har gjorts av CC:s vän AA som också fanns på plats då händelsen ägde rum. Av AA:s anmälan till JO framgår att en polisanmälan om misshandel och olaga hot upprättades omedelbart då BB och FF kom till platsen och att de efter detta besökte DD för att samtala med denne om CC:s ägodelar. BB har i en promemoria […] anfört att han och FF tillkallades till platsen med anledning av ett olaga hot. När de väl var på plats uppdagades det att målsäganden CC endast önskade hjälp att få tillbaka personliga tillhörigheter från DD. BB och FF medlade mellan CC och DD och först senare ska information ha framkommit som ledde till att brottsanmälan om misshandel och olaga hot upprättades. I den brottsanmälan om misshandel och olaga hot […] som upprättades av FF framgår att de anmälda brotten ska ha inträffat tidigare under CC:s och DD:s förhållande. BB har anfört att när han och FF besökte DD för att samtala med denne gällande CC:s ägodelar framkom att BB och DD var gamla barndomsvänner. Enligt BB har de spelat i samma fotbollslag under barndomen och de har inte haft kontakt sedan dess. BB har av DD tillfrågats om han kunde ställa upp på ett fotografi, vilket han gjorde. Senare samma dag publicerade DD fotografiet på sina personliga sidor på Facebook och Instagram. Bilderna publicerades med texterna ”Gammal kompis på besök trevligt älskar svenska polisen. Tack för eran insats i samhället.” och ”Fin besök en kväll som denna gammal fotbollsvän. Tack för din insats för samhället, svensk polis är bäst”.

text: FF har anfört att hon tillsammans med BB beordrades till den aktuella platsen och att det var oklart vad ärendet gällde. Väl på plats framkom information om att DD och CC tidigare varit ett par och att de nu brutit med varandra samt att de var osams om tillhörigheter. Enligt FF hade det i detta skede inte framkommit någon information om att brott hade begåtts. Polispatrullen erbjöd sig att ta kontakt med DD för att informera honom om CC:s önskemål att återfå föremålen. Vid samtalet anförde DD att föremålen skulle återlämnas till CC. Det framkom då att DD och BB varit bekanta tidigare och DD tillfrågade BB om de

text: kunde ta ett fotografi tillsammans. FF har också bekräftat att det var hon som fotograferade BB och DD. I likhet med BB har FF uppgett att de först efter att de samtalat med DD erhöll uppgifter från målsäganden CC som ledde till att brottsanmälan upprättades. FF har också anfört att om de erhållit den information som föranledde brottsanmälan när de kom till platsen hade de inte besökt DD på det sätt de nu gjorde, eftersom han då hade varit misstänkt för brott. Vidare har FF anfört att det vid tillfället verkade harmlöst att ta fotografiet då de inte erhållit någon information om att brott hade förövats. FF har också uppgett att hon trots det sa till DD att inte publicera fotografiet på sociala medier då hon ansåg att det inte skulle ”se särskilt snyggt ut”, vilket DD försäkrade. FF:s uppfattning om relationen mellan BB och DD är att de inte umgåtts överhuvudtaget på senare år. Slutligen har FF anfört att hon fick en ”dålig magkänsla” när BB fotograferades med DD på grund av att hon själv aldrig vill fotograferas i sin yrkesroll.

text: Polismyndigheten redogjorde vidare för att en anmälan om tjänstefel senare upprättades mot BB. Åklagaren beslutade att inte inleda förundersökning eftersom det inte fanns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Åklagaren lämnade över ärendet till gruppen för skiljande- och disciplinärenden i polisregion Öst. Chefen för gruppen för skiljande- och disciplinärenden beslutade att inte inleda någon arbetsrättslig utredning eftersom händelsen bedömdes som en ringa tjänsteförseelse som inte kunde föranleda någon disciplinär påföljd. Chefen för lokalpolisområde Värnamo fick dock i uppdrag att hålla ett samtal med BB. Polismyndigheten redogjorde för följande beträffande samtalet.

text: Av redovisningen från det samtal chefen för lokalpolisområde Värnamo genomfört med BB framgår bl.a. att det inte talats om att bilden skulle publiceras på sociala medier. Även i denna redovisning framgår att det först efter fotograferingen uppdagades att målsäganden utsatts för misshandel och olaga hot av DD och brottsanmälan då togs upp. BB har i detta skede ansett att han skulle kunna uppfattas som jävig i ärendet varför han inte var delaktig i upptagande av brottsanmälan eller genomförande av förhör.

text: Polismyndigheten redogjorde vidare för att ytterligare en anmälan om tjänstefel upprättades efter att anmälan till JO gjorts och en artikel om händelsen publicerats i en tidning. Åklagaren beslutade även beträffande denna anmälan att inte inleda någon förundersökning. Polismyndigheten hade vid tidpunkten för sitt yttrande till JO inte tagit ställning till om någon arbetsrättslig utredning skulle vidtas.

text: Polismyndighetens bedömning Polismyndigheten redovisade följande bedömning.

text: Polismyndigheten anser att polisanställda har att beakta krav på objektivitet och saklighet i handläggningen av ärenden. Det är av stor vikt att grundläggande regler för verksamheten inte åsidosätts p.g.a. […] ett eventuellt personligt engagemang. Med anledning av den aktuella händelsen har fråga uppkommit om det förelegat en jävssituation och om BB:s agerande uppfyller de krav som uppställs på en polismans agerande.

text: Jäv

text: --- [Det] kan […] konstateras att BB varken är släkt eller nära vän med DD utan att de endast är bekanta med varandra då de spelat i samma fotbollslag under barndomen. BB har anfört att han i dagsläget inte har någon kontakt med DD och att han inte har haft det sedan den tid då de spelade i samma fotbollslag. När poliserna lämnat DD:s bostad framkom uppgifter från målsäganden CC som ledde till att brottsanmälan om misshandel och olaga hot skulle upprättas. BB har då enligt egen uppgift låtit kollegan FF hantera ärendet p.g.a. hans tidigare bekantskap med DD. Sammantaget anser Polismyndigheten att det inte har förelegat en sådan formell jävssituation som anges i

text: 7 § polislagen

text: Uppträdande i övrigt

text: --- Att fotograferas tillsammans med en part vid ett tjänsteärende kan inte anses uppfylla de krav som ställs på en polismans uppträdande enligt 10 § polisförordningen jämförd med

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . Det bör gälla oavsett om brottsanmälan om misshandel och olaga hot gentemot DD upptagits innan eller efter fotografiet togs. Målsäganden CC har anfört att hon inte anser att händelsen hanterades professionellt. Det är i ärendet uppenbart att CC:s förtroende för polisens hantering har påverkats av BB:s agerande. Polismyndigheten anser inte att BB uppträdande uppfyller de krav som ställs på en polisman. Polismyndigheten anser att det faktum att BB i samband med tjänsteutövning tillät sig fotograferas med part i det aktuella ärendet är olämpligt.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ska en myndighet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Reglerna om saklighet och opartiskhet överlappar i viss mån varandra. Kravet på saklighet innefattar dock annat och mer än vad kraven på likabehandling och opartiskhet medför, t.ex. vad gäller bemötande, formuleringar och förmåga att hålla sig till den sakfråga som myndigheten vanligen har att avgöra gentemot den enskilde. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet. Även hur myndighetens agerande uppfattats är av betydelse. (Se Bull och Sterzel,

text: Regeringsformen

text: – en kommentar, tredje upplagan, s. 53–54.)

text: Anställda vid Polismyndigheten ska i kontakter med allmänheten med beaktande av omständigheterna och situationen agera så hänsynsfullt som möjligt, visa behärskning och uppträda på ett sätt som inger förtroende (10 § polisförordningen).

text: I

text: 7 § polislagen

text: finns bestämmelser om jäv. Av dessa framgår att en polis inte får vidta en åtgärd i brottsbekämpande eller ordningshållande verksamhet bl.a. om det finns en särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet. Om en åtgärd är så brådskande att den inte kan skjutas upp utan fara, får den beslutas eller vidtas även om det föreligger en omständighet som utgör jäv.

text: En omständighet som kan vara sådan att den är ägnad att rubba förtroendet till en polis opartiskhet är om han eller hon har ett nära vänskapsförhållande med den person som åtgärden rör. Att en polis är bekant med en part är dock oftast inte en formell jävsanledning. Situationen kan emellertid vara sådan att utomstående kan uppfatta att polisen inte varit saklig och opartisk. Det förekommer att poliser i sådana situationer på egen begäran befrias från att delta i åtgärden. (Jfr JO:s beslut den 31 augusti 2007, dnr

text: Bedömning

text: Frågan om jäv och fotograferingen Av utredningen framgår att BB och DD spelade fotboll tillsammans när de var barn och att de inte har träffats sedan dess. Dessa omständigheter var enligt min mening inte sådana att BB på grund av jäv var formellt förhindrad att delta i de åtgärder som polisen vidtog på platsen.

text: Det är av största vikt att en polis agerar så att hans eller hennes saklighet och opartiskhet inte kan ifrågasättas. Att låta sig fotograferas tillsammans med en av parterna i ett pågående tjänsteärende är en åtgärd som normalt gör att utomstående kan ifrågasätta den aktuella polisens opartiskhet. Det gäller särskilt om polisen känner personen sedan tidigare, oavsett om det finns en omständighet som formellt sett utgör jäv eller inte.

text: Utredningen ger inget klart besked om fotografiet av BB och DD togs före eller efter det att CC lämnade de uppgifter som lades till grund för anmälan om misshandel och olaga hot. Jag konstaterar dock att BB och FF hade kallats till platsen på grund av ett påstående om olaga hot och att de på platsen uppfattade att situationen var sådan att de borde medla i en dispyt mellan CC och DD om personliga tillhörigheter. Redan på grund av dessa omständigheter borde de ha förstått att deras opartiskhet med fog skulle kunna ifrågasättas om BB lät sig fotograferas tillsammans med DD på det sätt som skedde.

text: Genom att låta sig fotograferas tillsammans med DD har BB agerat på ett sätt som inte är förenligt med de krav som måste ställas på en polis. Det inträffade har inte bara kunnat rubba tilltron till BB som polis. Det har också riskerat att skada allmänhetens förtroende för polisen i stort, vilket givetvis är allvarligt. BB ska kritiseras för sitt agerande.

text: Enligt vad utredningen ger vid handen tycks BB efter besöket hos DD ha insett det olämpliga i att han ställde upp på fotograferingen och att han därför kunde anses vara jävig. BB har uppgett att han därefter inte deltog i de åtgärder som utfördes i ärendet. Det var enligt min mening ett korrekt sätt att hantera saken på.

text: Det var FF som fotograferade BB och DD. Även hennes handlande har varit olämpligt. Även om hennes agerande inte riskerat att skada allmänhetens förtroende för polisen i lika hög grad som BB:s agerande kan hon inte undgå kritik.

text: Avslutningsvis vill jag tillägga följande i den här delen. Det kan finnas situationer där en polis i samband med ett tjänsteärende kan låta sig fotograferas tillsammans med någon ur allmänheten eller med någon som är direkt berörd av ärendet utan att hans eller hennes saklighet och opartiskhet av det skälet kan ifrågasättas. När flera personer är inblandade i ett ärende och det råder en konflikt mellan dem får dock utrymmet för att ställa upp på sådana fotografier anses vara i det närmaste obefintligt. Det finns också anledning att stryka under att den som låter sig fotograferas av en utomstående normalt inte har någon kontroll över hur bilden kan komma att användas. Det som inträffat i detta ärende belyser den saken på ett tydligt sätt. När en utomstående ber att få bli fotograferad tillsammans med en polis bör han eller hon därför noga överväga om bilden kan komma att användas på ett sätt som gör att hans eller hennes opartiskhet kan komma att ifrågasättas eller som riskerar att påverka allmänhetens förtroende för polisen på ett negativt sätt.

text: Utlämnande av uppgift om namnet på polisen Polismyndigheten har inte bemött AA:s påstående om att hon inte fick veta namnet på den polis som fanns på bilden tillsammans med DD. Av AA:s anmälan till JO framgår att Polismyndigheten kunnat koppla hennes uppgifter till en viss polisanmälan och att BB:s namn fanns i den. Det finns mot denna bakgrund anledning att erinra om att myndigheten i en sådan situation ska lämna ut uppgiften om det inte finns något hinder mot detta på grund av sekretess.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Miljö- och byggnadsnämnden i Västerviks kommun för att inte ha iakttagit kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen

org: jo

sammanfattning: Miljö- och byggnadsnämnden hade avslutat ett tillsynsärende enligt miljöbalken genom att återkalla en strandskyddsdispens. Enligt en artikel i lokalpressen uppgav fastighetsägaren därefter att tjänstemän på miljö- och byggnadskontoret hade sagt åt honom att han för att få strandskyddsdispens skulle ange i ansökan att han skulle öppna en verksamhet. Med anledning av detta skickade nämnden en skrivelse till fastighetsägaren. I skrivelsen sades bl.a. att miljö- och byggnadskontoret betraktade fastighetsägarens uppgift som en grov anklagelse och begärde att fastighetsägaren omedelbart skulle presentera samtliga uppgifter som han hade som styrkte anklagelsen. I JO:s beslut sägs att det framstår som uppenbart att nämnden krävde uppgifter av fastighetsägaren i annat syfte än det som miljöbalkens regler är avsedda för. JO konstaterar att nämnden genom detta har brutit mot kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen.

text: Bakgrund

type: rubrik

text: AA hade 2012 beviljats dispens från strandskyddsbestämmelser för nybyggnad. Enligt dispensansökan skulle den nya byggnaden inredas med bl.a. café/utställning/servering. Dispensen var förenad med vissa villkor; bl.a. fick byggnaderna inte vara utformade eller användas för bostadsändamål eller övernattning. Efter att det hade kommit klagomål på att regelmässiga övernattningar ägde rum i byggnaden inledde Miljö- och byggnadsnämnden i Västerviks kommun ett tillsynsärende. Den 19 augusti 2015 beslutade nämnden att återkalla dispensen med stöd av 24 kap. 3 § 1 och 2

text: miljöbalken

text: . Nämnden fann att fastighetsägaren hade vilselett prövningsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter i sin ansökan och att det hade klarlagts att fastighetsägaren hade brutit mot villkoren för dispensen.

type: stycke

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO den 21 oktober 2015 klagade BB på Miljö- och byggnadsnämnden i Västerviks kommun med anledning av handläggningen av tillsynsärendet.

text: Utredning

text: Av handlingarna framgick bl.a. följande:

text: Enligt en artikel i lokalpressen den 19 september 2015 hade AA gjort vissa uttalanden om miljö- och byggnadskontoret i Västerviks kommun. Han skulle ha uppgett att tjänstemän på kontoret hade sagt åt honom att skriva i ansökan att han skulle öppna en verksamhet för att få strandskyddsdispens. Med anledning av dessa uttalanden skickade nämnden den 22 september 2015 en skrivelse till AA i tillsynsärendet. Skrivelsen hade följande innehåll:

text: Begäran om uppgifter angående anklagelser framförda i Västerviks posten 2015-09-19

text: I intervju publicerad i Västerviksposten 2015-09-19 gör ni gällande att ni uppmanats av en tjänsteman på Miljö- och byggnadskontoret att, som det får förstås, medvetet lämna felaktiga uppgifter i er ansökan om strandskyddsdispens. Miljö- och byggnadskontoret betraktar det här som en grov anklagelse och begär härmed att ni omedelbart presenterar samtliga uppgifter ni har som styrker anklagelsen. Uppgifterna ska lämnas skriftligen antingen via post eller e-post.

text: JO begärde att nämnden skulle lämna upplysningar om och yttra sig över det som hade framförts i anmälan angående nämndens begäran om uppgifter. Nämnden skulle särskilt yttra sig över vilket lagligt stöd som fanns för begäran. Vid ett sammanträde den 15 mars 2016 beslutade nämnden att överlämna ett yttrande med i huvudsak följande innehåll till JO:

text: Beslut

text: Miljö- och byggnadsnämnden beslutar att ställa sig bakom miljö- och byggnadskontorets bedömning i ärendet. Vidare bedömer miljö- och byggnadsnämnden att miljö- och byggnadskontorets tjänstemän agerat korrekt i föreliggande ärende samt att nämnden står bakom den begäran om uppgifter som skickats till AA efter intervju i Västerviksposten.

text: Miljö- och byggnadskontorets bedömning

text: Angående begäran om uppgifter, JO:s handling nr. 1 s. 9 mitten och s. 12 andra stycket: Miljö- och byggnadskontoret finner att de uttalande som AA gjort i media (Västerviksposten, 2015-09-19) innehåller flera dimensioner som behöver utredas ytterligare. Enligt tidningen har AA sagt följande: "[...] Han [AA, miljö- och byggnadskontorets anmärkning] berättar att tjänstemän på miljö- och byggnadskontoret sagt åt honom att skriva i ansökan att han skulle öppna en verksamhet för att få en strandskyddsdispens. - Därför skrev jag att jag skulle starta ett café, säger han. Menar du att en tjänsteman på miljö- och byggnadsnämnden sa åt dig att skriva så i en ansökan om strandskyddsdispens? - Ja, och det gjorde jag. [...]" Miljö- och byggnadskontoret vill särskilt peka på att varken AA eller hans advokat vid något tillfälle framfört att mediauppgiften skulle vara felaktig.

text: Om AA:s uppgifter stämmer är det väsentlig information för att både miljö- och byggnadskontoret och miljö- och byggnadsnämnden ska kunna skapa sig en fullständig bild av vad som hänt i det aktuella fallet. Lagstöd finns i

text: miljöbalken

text: 26 kap. 21 §

text: vilken säger att

text: tillsynsmyndigheten får förelägga den som vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i

text: miljöbalken

text: att lämna de uppgifter som behövs för tillsynen. När det gäller den skickade begäran valde kontoret att formulera det som en skrivelse snarare än ett föreläggande. Detta på grund av att det bör ligga i AA:s intresse att presentera alla fakta som styrker hans talan i ärendet. Det bör noteras att den enda reaktion nämnden mottagit är föreliggande JO-anmälan. Miljö- och byggnadskontoret kan inte tolka detta på något annat sätt än att AA:s uttalande i media inte kan styrkas och således saknar grund. Att på det här sättet framföra anklagelser mot myndigheten i media kan enbart ha syftet att misskreditera myndigheten. Att vara tillsynsmyndighet innebär ett ansvar för att både upprätthålla tillämpliga delar av svensk lag samt att upprätthålla respekten för samma lagstiftning. Detta medför att tillsynsmyndigheten inte ska tolerera den typen av anklagelser som AA framfört i media utan att så långt som möjligt utreda sanningshalten i anklagelserna. BB yttrade sig över remissvaret.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ska myndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen).

text: Miljöbalkens

text: mål är enligt

text: 1 kap. 1 §

text: att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. För att säkerställa detta syfte finns det regler om tillsyn i

text: 26 kap.

text: Enligt

text: 26 kap. 21 §

text: får en tillsynsmyndighet förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i

text: miljöbalken

text: eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.

text: Bedömning

text: Skrivelsen den 22 september 2015 med begäran om uppgifter om grunden för AA:s uttalanden upprättades i tillsynsärendet rörande AA:s fastighet. Nämnden har framfört att uppgifterna efterfrågades med stöd av

text: 26 kap. 21 § miljöbalken

text: Nämnden hade avslutat det aktuella tillsynsärendet genom beslutet den 19 augusti 2015 att återkalla dispensen. Frågan är då av vilken anledning nämnden därefter ansåg sig behöva de begärda uppgifterna från AA. En tänkbar anledning skulle kunna vara att nämnden ville utreda bakgrunden till vad AA hade angett i sin dispensansökan inför en eventuell omprövning av beslutet om återkallelse. Något sådant skäl framskymtar emellertid inte i skrivelsen till AA. Där hänvisas i stället till att nämnden hade uppfattat de återgivna uttalandena som en grov anklagelse. I svaret till JO har nämnden framhållit att begäran inte formulerades som ett föreläggande utan som en skrivelse med anledning av att det borde ligga i AA:s intresse att presentera alla fakta som styrker hans talan i ärendet. Den distinktionen är dock av underordnad betydelse i det här fallet. Tonen i skrivelsen är uppfordrande; nämnden begär att AA ”omedelbart ska presentera samtliga uppgifter som styrker anklagelsen”. Nämnden uttalar också i sitt remissvar att en tillsynsmyndighet inte ska tolerera sådana anklagelser utan att så långt som möjligt utreda sanningshalten i dem. Det framstår som

text: uppenbart att nämnden krävde uppgifter av AA i annat syfte än det som

text: miljöbalkens

text: regler är avsedda för. Genom detta har nämnden brutit mot kravet på saklighet i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: och förtjänar därför kritik.

text: Vad BB i övrigt har anfört ger inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord:
Anstånd
Kommunicering
Långsam handläggning

title: Försäkringskassan får kritik för långsam handläggning och för att ha nekat den enskilde anstånd i ett ärende om sjukpenning

sammanfattning: I ett ärende om sjukpenning skickade Försäkringskassan ett kommuniceringsbrev med beslutsunderlag och beslutsförslag till den enskilde som fick två veckor på sig att svara. Den enskilde kom in med synpunkter i tid och bad samtidigt om två veckors anstånd för att konsultera sin läkare. Försäkringskassan avslog begäran om anstånd med motiveringen att ytterligare information inte skulle ändra myndighetens bedömning. I beslutet instämmer JO i ett tidigare uttalande där JO har uttryckt att en sådan motivering tyder på en bristande förståelse för kommunikationsskyldighetens grundläggande betydelse för den enskildes rättssäkerhet. JO noterar att Försäkringskassan i sitt remissvar även motiverar beslutet att inte bevilja anstånd med att den enskilde redan hade begärt och beviljats anstånd tidigare under handläggningen. Efter att ha redogjort för förvaltningslagens bestämmelse om kommunicering och den därtill kompletterande bestämmelsen i socialförsäkringsbalken uttalar JO att frågan om anstånd i den mening som är aktuell i ärendet inte uppstår förrän ärendet är färdigt för beslut, dvs. när den enskilde har blivit kommunicerad och fått ett slutdatum för att lämna synpunkter på beslutsförslaget och det sammantagna underlaget. JO konstaterar att det med detta synsätt och då begäran om anstånd var motiverad och endast avsåg två veckor hade varit rimligt att bevilja det begärda anståndet.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Försäkringskassans handläggning av hennes ärende om sjukpenning och anförde bl.a. följande. Hon sjukanmälde sig den 22 januari 2018. Den 25 juni upprättade Försäkringskassan ett kommuniceringsbrev och ett förslag om att avslå hennes ansökan om sjukpenning. Av underlaget framgick att Försäkringskassan inte hade vidtagit några åtgärder alls under mer än tre månader, men när AA i samband med kommuniceringen bad om två veckors anstånd för att konsultera sin läkare fick hon avslag.

text: Utredning

text: JO begärde inledningsvis in handlingar i ärendet. Därefter remitterade JO anmälan till Försäkringskassan som i sitt remissvar uppgav följande:

text: Relevanta regler och handläggningsrutiner

text: Som stöd för handläggningen av sjukpenningärenden finns processen Sjukpenning och rehabilitering (

text: ). Där står det bland annat att ett ärende ska handläggas så långt det går vid varje givet tillfälle. I situationer när handläggaren inte kan komma vidare och behöver återuppta handläggningen senare ska en bevakning läggas. Bevakningarna är kopplade till olika steg i utredningsprocessen som handläggarna behöver säkra och som också underlättar planeringen i ett ärende. I Försäkringskassans vägledning (

text: ) Förvaltningsrätt i praktiken anges bland annat följande angående anstånd. När en enskild person begär anstånd med att komma in med synpunkter bör Försäkringskassan tillmötesgå en sådan begäran om det är rimligt. Om den enskilde anger godtagbara skäl, till exempel att hans eller hennes ombud har semester eller att det är väntetider i vården, bör man bevilja anstånd för så lång tid som är nödvändig i det enskilda fallet. Om den enskilde inte anger något särskilt skäl ska Försäkringskassan vara restriktiv med att bevilja anstånd (JO:s beslut, dnr 1535-1995, dnr 4437-2007, dnr 4895- 2007 samt JO:s inspektionsprotokoll 478-2010).

text: Utredning

text: Den 6 februari 2018 kom det in ett läkarintyg till Försäkringskassan för perioden 22 januari 2018–31 mars 2018. Den 9 mars skickade Försäkringskassan ett brev till AA och informerade om att Försäkringskassan hade mottagit ett läkarintyg samt att det krävdes en ansökan om sjukpenning för att Försäkringskassan skulle kunna pröva rätten till ersättning. Den 12 mars kom det in en ansökan om sjukpenning från AA. Den 5 april kom det in ett nytt läkarintyg gällande sjukskrivning för perioden 1 april–31 maj. Den 6 april startade Försäkringskassan ett ärende för att utreda AA:s sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Den 18 april ringde handläggaren till AA för att fråga om hon var anställd eller arbetslös. AA svarade inte och handläggaren lämnade ett röstmeddelande om önskad kontakt. AA ringde tillbaka till handläggaren samma dag och lämnade den efterfrågade informationen. Den 23 april fattade handläggaren ett beslut om vilken SGI som AA hade rätt till. Samma dag gjorde handläggaren en sammanställning av informationen som framkom i de bägge läkarintygen och bedömde att en försäkringsmedicinsk rådgivare behövde konsulteras. Den 2 maj konsulterade handläggaren en försäkringsmedicinsk rådgivare. Den 24 maj ringde AA till Försäkringskassan och frågade vad som hände i hennes ärende. Hon fick information om att handläggaren hade konsulterat en försäkringsmedicinsk rådgivare och att det var tveksamt om AA hade rätt till sjukpenning men att ingen bedömning ännu hade gjorts. AA bad att få komplettera ansökan med ett läkarutlåtande och hon fick information om att handläggaren skulle vänta med bedömningen av rätt till sjukpenning tills läkarutlåtandet kom in. Läkarutlåtandet om AA:s hälsotillstånd kom in den 29 maj. Den 30 maj kom det in ett läkarintyg gällande sjukskrivning för perioden 1 juni– 31 juli. Den 13 juni journalförde handläggaren att läkarutlåtandet och läkarintyget hade kommit in samt att planeringen var att konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare igen.

text: Den 20 juni konsulterade handläggaren en försäkringsmedicinsk rådgivare. Den 25 juni skickade handläggaren ett kommuniceringsbrev till AA med information om bedömningen att AA inte hade rätt till sjukpenning för perioden 22 januari–31 juli. Sista dag att inkomma med synpunkter var den 9 juli. Den 26 juni ringde handläggaren till AA och informerade henne muntligen om bedömningen. Den 5 juli kom det in ett brev från AA med synpunkter på bedömningen och hon begärde att få förlängd tid på sig att inkomma med ytterligare handlingar. Den 10 juli ringde handläggaren till AA för att informera om att Försäkringskassan tagit del av hennes synpunkter men att de inte ändrade bedömningen att avslå ansökan. AA svarade inte i telefon och handläggaren skickade i stället ett textmeddelande om önskad kontakt. Den 11 juli ringde AA till handläggaren och fick information om att hennes synpunkter inte förändrade bedömningen i ärendet och att hon inte fick anstånd med att inkomma med ytterligare synpunkter. Motiveringen till avslag på begäran om anstånd var att handläggaren bedömde att det inte skulle tillkomma någon ny information som skulle ändra bedömningen. Den 11 juli skickade handläggaren ett beslut om avslag på begäran om anstånd till AA. Den 16 juli skickade handläggaren ett beslut om avslag på AA:s ansökan om sjukpenning till AA.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: Lång handläggningstid Den sammanlagda handläggningstiden i det aktuella ärendet uppgick till drygt fem månader. Från den 6 februari 2018 fram till dess att en bedömning av ärendet kommunicerades den 25 juni finns det flera perioder av passivitet då det inte skedde några aktiva utredningsinsatser i ärendet. Vid ett tillfälle dröjde det dessutom två veckor innan ett läkarintyg och läkarutlåtande dokumenterades i det aktuella ärendet. Handläggaren har inte någon annan förklaring till det inträffade än att det var väldigt hög arbetsbelastning under den aktuella perioden. Ansvarig enhetschef har haft ett samtal med handläggaren om vikten av skyndsam handläggning. Detta är även något som kontinuerligt diskuteras på det aktuella kontoret och på teamnivå. Försäkringskassan ska handlägga ett ärende så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Försäkringskassan konstaterar att handläggningen av det aktuella ärendet inte levt upp till kraven på skyndsamhet. Försäkringskassan beklagar givetvis att myndigheten brustit i att leva upp till god förvaltningsstandard i detta avseende samt de olägenheter detta medfört för AA.

text: Begäran om anstånd I det aktuella ärendet hade den försäkrade gett in två läkarintyg som låg till grund för en konsultation som handläggaren gjorde med en försäkringsmedicinsk rådgivare den 2 maj 2018. Den 24 maj beviljade handläggaren den försäkrade anstånd för att kunna ge in ett till läkarutlåtande, vilket kom in till Försäkringskassan den 29 maj. Den 20 juni konsulterade handläggaren en försäkringsmedicinsk rådgivare angående informationen i denna handling samt i ett ytterligare läkarintyg som kommit in den 30 maj. Den 5 juli begärde den försäkrade åter anstånd med att ge in ytterligare handlingar men handläggaren ansåg inte att bedömningen av ärendet skulle förändras om det kom in fler handlingar och avslog därför denna begäran.

text: Försäkringskassan finner inte att det finns anledning ifrågasätta den bedömning som handläggaren gjort att ett ytterligare anstånd i det aktuella ärendet inte skulle tillföra någon ny information som skulle ändra bedömningen. Med hänsyn härtill samt till att Försäkringskassan har ett ansvar för att driva ett ärende framåt anser inte Försäkringskassan att något fel har begåtts vid hanteringen av begäran om anstånd. Försäkringskassan har förståelse för att denna bedömning ur AA:s perspektiv kan te sig märklig med hänsyn till att Försäkringskassan inte levt upp till kraven på att handlägga ärendet så fort som möjligt. Trots detta anser Försäkringskassan att hanteringen varit formellt korrekt. AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Handläggningstiden Enligt

text: 9 § förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL, ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Bestämmelsen trädde ikraft den 1 juli 2018. Före ikraftträdandet gällde motsvarande bestämmelse i

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: Handläggningstiden i ärendet har uppgått till fem månader. Den enskilde är normalt sett beroende av sin sjukpenning för sin försörjning. Det är därför viktigt att den enskilde så snabbt som möjligt antingen får sin sjukpenning utbetald eller får ett beslut som denne kan begära omprövning av. Det har förekommit flera perioder under handläggningen av AA:s ärende då Försäkringskassan inte har vidtagit några utredningsåtgärder alls. Dessa perioder av passivitet har sammantaget bidragit till att handläggningstiden blivit onödigt lång. Ärendet hade kunnat avgöras betydligt tidigare om handläggaren aktivt hade drivit det framåt från första dagen.

text: Begäran om anstånd Av

text: 25 §

text: FL följer att en myndighet inte får fatta beslut i ett ärende innan den som är part har fått ta del av allt material av betydelse för beslutet samt fått möjlighet att yttra sig över materialet.

text: Som ett komplement till kommuniceringsskyldigheten i

text: 25 §

text: FL infördes den 1 januari 2018 en ny bestämmelse i

text: socialförsäkringsbalken

text: , SFB. Enligt

text: 110 kap. 13 a §

text: SFB får ett ärende om sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall inte avgöras till den enskildes nackdel utan att denne har underrättats om innehållet i det kommande beslutet och fått tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att den försäkrade ska ges möjlighet att komma in med kompletterande underlag som kan påverka beslutet (se

text: prop. 2017/18:1

text: Utgiftsområde 10 s. 55).

text: Kommuniceringsskyldigheten är av stor betydelse, både för att parten ska få komma till tals innan ärendet avgörs och för att myndigheten ska få ett tillförlitligt underlag. Det är därför viktigt att parten får tillräckligt med tid på sig att lämna synpunkter eller på något annat sätt komplettera ärendet.

text: Om parten begär anstånd med att komplettera sitt ärende måste myndigheten väga sitt effektivitetskrav och sin skyldighet att driva ärenden framåt mot den enskildes rätt att få komma till tals och vikten av att ha ett tillräckligt utredningsmaterial.

text: En begäran om anstånd bör vara motiverad. Försäkringskassan bör i annat fall vara restriktiv med att bevilja anståndet och generellt sett även vara restriktiv med att bevilja alltför långa anstånd. Om anståndstiden framstår som rimlig bör Försäkringskassan dock tillmötesgå begäran, se t.ex. JO 2007/08 s. 380, dnr

text: och JO 2008/09 s. 352, dnr

text: Av Försäkringskassans journalanteckning den 24 maj 2018 framgår att AA kontaktade myndigheten för att få veta vad som hände i hennes ärende. Handläggaren informerade AA om att en försäkringsmedicinsk rådgivare hade konsulterats och att det var tveksamt om hon hade rätt till sjukpenning men att bedömningen ännu inte var gjord. Under samtalet ställde AA frågan om myndigheten hade tagit del av läkarutlåtandet och fick till svar att det inte hade kommit in något läkarutlåtande. Handläggaren uppgav vidare att hon kunde vänta med bedömningen till dess att hon hade fått ta del av läkarutlåtandet om AA skickade in det genast. Läkarutlåtandet kom in till Försäkringskassan den 29 maj 2018.

text: Den 25 juni 2018 gjorde handläggaren i ärendet sin bedömning av AA:s rätt till sjukpenning. Ärendet kvalitetssäkrades samma dag, och ett kommuniceringsbrev skickades till AA den 25 juni 2018. Sista dag för att svara på kommuniceringen var den 9 juli 2018. Den 5 juli kom AA in med skriftliga synpunkter och bad samtidigt om två veckors anstånd för att konsultera sin läkare. Försäkringskassan avslog AA:s begäran med motiveringen att ytterligare information inte skulle ändra myndighetens bedömning. JO har vid ett tidigare tillfälle där Försäkringskassan hade motiverat ett avslag på en begäran om anstånd på motsvarande sätt, uttalat att det synsätt som en sådan motivering ger uttryck för tyder på en bristande förståelse för kommunikationsskyldighetens grundläggande betydelse för den enskildes rättssäkerhet (se JO:s beslut den 3 december 2012, dnr

text: ). Jag delar uppfattningen att ett sådant uttryckssätt är olämpligt.

text: I sitt remissvar utgår Försäkringskassan vidare från att AA hade begärt och beviljats anstånd redan den 24 maj och att begäran den 5 juli således var hennes andra. Enligt min uppfattning uppstår emellertid inte frågan om anstånd i den mening som nu är aktuell förrän ärendet är färdigt för beslut, dvs. då den enskilde har blivit kommunicerad och fått ett slutdatum för att lämna synpunkter på beslutsförslaget och det sammantagna underlaget.

text: Jag har förståelse för om Försäkringskassan efter en redan lång handläggningstid velat avsluta AA:s ärende. Det är emellertid inte något självändamål att avgöra ett ärende snabbt, och en tidigare passivitet från

text: myndighetens sida kan inte läkas med en snävare tillämpning av kommuniceringsskyldigheten.

text: Med detta synsätt och då AA:s begäran om anstånd var motiverad och endast avsåg två veckor anser jag att det rimliga hade varit att bevilja det begärda anståndet. Sen journalföring Av utredningen framgår att ett läkarintyg som kom in till myndigheten journalfördes i ärendet först efter två veckor. Uppgifter om inkomna handlingar eller andra händelser i ett ärende ska dokumenteras i nära anslutning till det inträffade. En sen journalföring innebär att det blir svårt att följa ärendets gång, och det är givetvis inte acceptabelt att journalföringen sker med flera veckors fördröjning.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.


nyckelord:
Grundläggande fri- och rättigheter
Tryck- och yttrandefrihet

title: Kritik mot Kommunstyrelsen i Härjedalens kommun för information till kommunens chefer om att de anställda inte har rätt att ha kontakt med media på arbetstid

sammanfattning: I april 2017 skickade Härjedalens kommun ut ett nyhetsbrev med information till alla chefer i kommunen om de anställdas kontakter med media. Av informationen framgick att de anställda har yttrande- och meddelarfrihet, men att de inte har rätt att på arbetstid ta kontakt med media och att de inte får uttala sig om sådant som lyder under sekretess. Vidare framgick att medieföreträdare inte har någon rätt att gå in i kommunens lokaler och att de ska boka tid med den berörda chefen om de vill intervjua någon anställd. Enligt JO kan informationen inte uppfattas som annat än ett generellt förbud för kommunens anställda mot mediekontakter på arbetstid, vilket inte är godtagbart. JO konstaterar att det sätt som informationen i nyhetsbrevet har utformats på ger intrycket att de anställdas yttrandefrihet är mer begränsad än vad den i själva verket är. Informationen ger också intryck av att kommunen allmänt sett har en negativ inställning till att anställda utnyttjar sin rätt att tala med journalister. JO uttalar att det är oacceptabelt att en kommun går ut med sådan felaktig information till sina anställda. Kommunstyrelsen i Härjedalens kommun kritiseras för informationens innehåll och utformning.

text: Bakgrund

text: I maj 2017 fick JO information om att Härjedalens kommun bl.a. förbjudit anställda att ha kontakt med journalister under arbetstid. Enligt uppgifter i en tidning var det en reaktion från kommunen på en artikel där hemtjänstpersonal hade uttryckt missnöje med kommunen som arbetsgivare. JO tog del av handlingar från kommunen med information som lämnats till kommunens chefer, bl.a. om de anställdas kontakter med media. I informationen angavs följande.

text: För alla medborgare gäller yttrande- och meddelarfrihet gentemot det allmänna, dvs. i förhållande till staten, kommuner, landsting och regioner samt kommunalförbund. Dessa rättigheter är skyddade i

text: regeringsformen

text: tryckfrihetsförordningen

text: och

text: yttrandefrihetsgrundlagen

text: . För offentliganställda gäller yttrande- och meddelarfriheten också i förhållande till den egna arbetsgivaren. Det är inte tillåtet att hindra anställd från att yttra sig i media, att med repressalier straffa den som exempelvis har kritiserat arbetsgivaren i radio.

text: MEN arbetstagare har inte rätt att på arbetstid ta kontakt med media. Kontakt med media på arbetstid får bara ske på uppdrag av närmsta chef. Om en arbetstagare vill uttala sig i media ska detta ske på fritiden. Varken arbetsgivarföreträdare eller arbetstagare får uttala sig om sådant som lyder under sekretess. Våra lokaler, skolor, boenden, kontor med mera är inga offentliga lokaler. Media (och andra obehöriga) har ingen rätt att gå in i lokalerna. Media ska boka tid med berörd chef om de vill intervjua någon eller göra reportage på plats i en verksamhet. Jag beslutade att inleda ett ärende om kommunens riktlinjer och information till de anställda om deras kontakt med media.

text: Utredning

text: Kommunstyrelsen i Härjedalens kommun yttrade sig och redovisade följande bedömning.

text: HR-avdelningen i Härjedalens kommun går regelbundet ut med information till alla chefer i kommunen. Nyhetsbrevet – Senaste nytt från HR-avdelningen – består av ett antal Powerpoint-bilder och innehåller aktuella frågor på HRområdet.

text: I nyhetsbrevet för april 2017 togs frågor om kontakter med media upp. Frågan behandlas på två sidor och inleds med vad som gäller om yttrande- och meddelarfrihet, bl.a. att yttrande- och meddelarfriheten för offentliganställda också gäller i förhållande till den egna arbetsgivaren. Det framgår också att det inte är tillåtet att hindra anställda från att yttra sig i media eller att med repressalier straffa den som exempelvis har kritiserat arbetsgivare i massmedia.

text: På sidan två i texten anges att arbetstagare dock inte har rätt att på arbetstid ta kontakt med media, att kontakt med media bara får ske på uppdrag av närmaste chef och att om arbetstagare vill uttala sig i media ska de göra det på fritiden.

text: Detta är en mycket olycklig formulering. Syftet är inte att förbjuda någon anställd att kontakta eller uttala sig i media under arbetstid, och inte heller under någon annan tid. Bakgrunden till formuleringen var att förtydliga att kontakter med media inte får innebära att tredje man, dvs. de som verksamheten är till för, åsidosätts. Här är det naturligtvis stor skillnad i vilken verksamhet man arbetar. Inom t.ex. vård, skola och omsorg kan inte vårdtagare, elever eller barn åsidosättas.

text: Mot bakgrund av den felaktiga formuleringen togs nyhetsbrevet bort från intranätet i början av juni efter det att frågan varit uppe i kommunstyrelsen den 17 maj 2017. Cheferna i Härjedalens kommun har därefter muntligt, på förvaltningarnas ledningsgruppsmöten, fått korrekt information om vad som gäller.

text: Rättslig reglering

text: Yttrandefrihet Enligt

text: 2 kap. 1 § 1 regeringsformen

text: (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas genom lag med hänsyn till vissa preciserade ändamål (2 kap. 20–23 och 25 §§ RF).

text: Yttrandefriheten omfattar även offentligt anställda. En offentligt anställd har därför som utgångspunkt rätt att fritt uttala sig om sådana förhållanden på arbetsplatsen som han eller hon anser bör komma till allmänhetens kännedom.

text: Sekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet I offentlighets- och sekretesslagen (OSL) finns bestämmelser om sekretess i det allmännas verksamhet. Dessa regler begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han eller hon fått veta i samband med sin tjänst (s.k. tystnadsplikt).

text: Meddelarfrihet m.m. I

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF) och

text: yttrandefrihetsgrundlagen

text: (YGL) finns kompletterande bestämmelser för en speciell del av yttrandefriheten, nämligen den s.k. meddelarfriheten. Meddelarfriheten ger ett särskilt starkt skydd för den som lämnar uppgifter för publicering i massmedia. Enligt

text: 1 kap. 1 § tredje stycket

text: TF står det var och en fritt att – om inte annat är föreskrivet i förordningen – meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Motsvarande bestämmelse finns i

text: 1 kap. 2 §

text: YGL.

text: Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar för den som lämnar ut en sekretesskyddad uppgift. Meddelarfriheten skyddar dock inte mot ansvar om en allmän handling oriktigt har lämnats ut eller om uppgifterna skyddas av en bestämmelse om s.k. kvalificerad sekretess (se

text: 7 kap. 3 § första stycket 3

text: TF respektive

text: 5 kap. 3 § första stycket 3

text: YGL). I offentlighets- och sekretesslagen anges vilken sekretess som är kvalificerad i anslutning till berörda sekretessbestämmelser (se

text: 13 kap. 5 §

text: OSL).

text: JO och Justitiekanslern (JK) har upprepade gånger uttalat att en myndighet inte får försöka motarbeta att anställda utnyttjar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare får inte genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall försöka påverka de anställda att avstå från att använda sin frihet att yttra sig om den egna myndigheten och dess verksamhet (se bl.a. JK:s beslut den 27 juni 2013, dnr

text: , och JO 2014/15 s. 663, dnr

text: JO har vidare uttalat att när en myndighet tar upp sekretessfrågor med sina anställda är det viktigt att den information som lämnas är korrekt och fullständig. Medarbetarna kan annars få uppfattningen att deras yttrandefrihet är

text: mer inskränkt än vad den i själva verket är (se bl.a.

text: JO 2017/18 s. 170

text: , dnr 149- 2016, och JO:s beslut den 4 april 2016, dnr

text: JO har ansett att det inte är godtagbart att en myndighet begränsar personalens kontakt med media till de anställdas fritid. Att en myndighet förhindrar att anställda utnyttjar den grundlagsskyddade rätten att meddela sig med media kan endast accepteras om det inkräktar på arbetet. Ett generellt förbud kan emellertid inte anses tillåtet. Ett förbud kan endast utfärdas i det enskilda fallet och i den akuta arbetssituationen. (Se JO 1994/95 s. 538, dnr

text: , JO 1994/95 s. 554, dnr

text: , och JO 1995/96 s. 451, dnr

text: Myndigheters serviceskyldighet och tillgänglighet Enligt den bestämmelse om myndigheters serviceskyldighet som gällde vid tidpunkten för kommunens nyhetsbrev (

text: 4 § förvaltningslagen

text: [1986:223], FL) ska en myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. En motsvarande bestämmelse finns i

text: 6 § förvaltningslagen (2017:900)

text: , som ersatt 1986 års lag.

text: Vad avser en myndighets tillgänglighet gällde enligt 1986 års förvaltningslag att myndigheter ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (se

text: 5 §

text: FL). Om särskilda tider för detta är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. En motsvarande bestämmelse finns i 7 § i den nu gällande lagen.

text: Hur långt en myndighet kan begränsa sin tillgänglighet är en avvägning som myndigheten får göra med hänsyn främst till verksamhetens art, arbets- och resurssituationen och den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar (se Hellners och Malmqvist,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, tredje upplagan, s. 90).

text: JO har tidigare uttalat att myndigheternas tillträdes- och ordningsregler inte får vara godtyckliga, diskriminerande eller på något annat sätt styras av ovidkommande skäl. Kravet i

text: 1 kap. 9 §

text: RF på saklighet och opartiskhet sätter en tydlig ram för all myndighetsverksamhet. Möjligheterna att begränsa allmänhetens tillträde till och frihet att vistas i en myndighets lokaler kan variera beroende på vilken slags verksamhet som bedrivs. (Se JO 2011/12 s. 594, dnr

text: och där gjorda hänvisningar.)

text: Bedömning

text: De grundlagsfästa principerna om yttrandefrihet och meddelarfrihet anses vara några av demokratins hörnstenar. Det är därmed viktigt att företrädare för en myndighet noggrant överväger den information om dessa frågor som lämnas till de anställda och säkerställer att den är korrekt.

text: Det nyhetsbrev som i april 2017 gick ut till alla chefer i Härjedalens kommun och som innehöll information om de anställdas kontakter med media har ett innehåll som på ett antal punkter kan ifrågasättas.

text: Efter ett inledande avsnitt om den grundlagsfästa yttrande- och meddelarfriheten och att den gäller för offentliganställda också i förhållande till arbetsgivaren – som inte kan hindra anställda från att uttala sig i media eller straffa den som gjort det – anges att de anställda inte har rätt att på arbetstid ta kontakt med media och att sådana kontakter på arbetstid endast får ske på uppdrag av närmsta chef. Detta kan inte uppfattas som annat än ett generellt förbud för kommunens anställda mot mediekontakter på arbetstid. Som framgått ovan är ett sådant förbud inte godtagbart.

text: Kommunstyrelsen har i sitt yttrande uppgett att kommunen velat förtydliga att kontakter med media inte får innebära att de som verksamheten är till för åsidosätts. Kommunstyrelsen menar att det har betydelse vilken verksamhet man arbetar i och att t.ex. vårdtagare, elever och barn inte får åsidosättas inom vård, skola och omsorg. Mot bakgrund av vad kommunen anfört vill jag framhålla att det inte heller inom dessa delar av den kommunala verksamheten får förekomma generella förbud mot att kontakta journalister på arbetstid. Som JO har uttalat tidigare kan det bara accepteras att en myndighet hindrar personalen att utnyttja sin meddelarfrihet om det i enskilda fall inkräktar på arbetet i den akuta arbetssituationen.

text: I nyhetsbrevet anges också att varken arbetsgivarföreträdare eller arbetstagare får uttala sig om sådant som lyder under sekretess. Jag har självklart inga invändningar mot att en kommun uppmärksammar sina anställda på vad sekretess i verksamheten innebär. När information om sekretessregler lämnas i ett sammanhang som rör kontakter med media är det emellertid viktigt att förhållandet mellan sekretessreglerna och meddelarfriheten klargörs. Ofullständig information kan leda till att medarbetarna får uppfattningen att deras yttrandefrihet är mer begränsad än den i själva verket är. I nyhetsbrevet har Härjedalens kommun visserligen nämnt att meddelarfrihet gäller för offentliganställda. Detta kan emellertid inte anses tillräckligt när det inte gjorts klart att meddelarfriheten innebär att den som lämnar sekretessbelagda uppgifter för publicering i massmedia som regel inte bryter mot tystnadsplikten, om det inte är fråga om s.k. kvalificerad sekretess.

text: Avslutningsvis uttalas i nyhetsbrevet att kommunens lokaler, skolor, boenden, kontor m.m. inte är offentliga lokaler och att medieföreträdare och andra obehöriga saknar rätt att gå in i lokalerna. Medierepresentanter ska enligt informationen i nyhetsbrevet boka tid med den berörda chefen om de vill intervjua någon eller göra reportage på plats i en verksamhet.

text: Journalister intar inte någon rättslig särställning i förhållande till andra enskilda. Som JO har uttalat tidigare fyller dock massmedia en viktig och indirekt grundlagsskyddad samhällsfunktion, vars fullgörande myndigheter generellt sett

text: bör underlätta (se JO 2011/12 s. 594, dnr

text: ). Det finns inget som hindrar att en myndighet anger vissa kontaktpersoner som allmänhet och journalister kan vända sig till vid behov (se t.ex. JO 1995/96 s. 451). Den information som kommunen lämnat i detta fall ger emellertid uttryck för en principiell uppfattning att de anställda inte har någon rätt till direktkontakt med journalister, annat än på fritiden. Detta är som framgått ovan felaktigt.

text: Informationen i nyhetsbrevet ger inte på något sätt uttryck för att allmänhetens tillträde till kommunens lokaler kan se olika ut beroende på vilket slags kommunal verksamhet som bedrivs, vilket är anmärkningsvärt. Informationen har haft anställdas mediekontakter i fokus. Även om det inte framgår av utredningen att kommunen velat begränsa journalisters tillgång till kommunens lokaler och dess personal i större utsträckning än vad som gäller för allmänheten i övrigt vill jag ändå understryka att det naturligtvis inte finns något utrymme för en myndighet att särbehandla företrädare för massmedia negativt.

text: Sammanfattningsvis ger det sätt som informationen i nyhetsbrevet utformats på intrycket att de anställdas yttrandefrihet är mer begränsad än vad den i själva verket är, och den ger även intryck av att kommunen allmänt sett har en negativ inställning till att anställda utnyttjar sin rätt att meddela sig med journalister. Informationen har sannolikt tagits fram utan närmare reflektion kring de principiellt viktiga frågor den väcker. Det är naturligtvis oacceptabelt att en kommun går ut med sådan felaktig information till sina anställda. Kommunstyrelsen i Härjedalens kommun ska kritiseras för detta.

text: Kommunstyrelsen har uppgett att informationen i nyhetsbrevet togs bort från intranätet i början av juni 2017 och att cheferna i Härjedalens kommun muntligen har fått ny information. Jag ser positivt på att kommunen har agerat och förutsätter att mitt beslut dessutom kommer att spridas till såväl chefer som övriga anställda i Härjedalens kommun.

text: Ärendet avslutas.


nyckelord:
Anstalt
Avskildhet (isolering)
Beslutsmotivering, utformning av beslut

title: Initiativärende om beslut om placeringar av intagna i avskildhet i anstalten Skänninge

sammanfattning: I samband med en inspektion av anstalten Skänninge granskades ett stort antal beslut om placering av intagna i avskildhet, vilket ledde till att ett initiativärende lades upp för att ytterligare utreda vissa frågeställningar kring sådana beslut. I JO:s beslut riktas allvarlig kritik mot anstalten för hur man har tillämpat fängelselagens bestämmelser om placering av intagna i avskildhet och för brister i motiveringarna av dessa beslut. En brist som JO uppmärksammar är att många intagna har placerats i avskildhet med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen under längre perioder än vad som normalt ryms inom ramen för den bestämmelsen. Enligt JO borde många av besluten i stället ha fattats utifrån en bedömning på individuella grunder med stöd av andra bestämmelser i fängelselagen. En annan brist som lyfts fram i JO:s beslut är att vissa beslut om placering i avskildhet på grund av att en intagen är våldsam eller berusad inte har fattats utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Redan den omständigheten att en intagen uppvisar tecken på exempelvis narkotikapåverkan utgör enligt Kriminalvårdens handbok, som tillämpas av anstalten, ett skäl för placering i avskildhet, vilket JO är kritisk till. Motiveringarna av besluten är i många fall mycket kortfattade och innehåller ofta inte mer än en hänvisning till det lagrum som tillämpas. Detta är enligt JO djupt otillfredsställande.

text: Initiativ

text: I samband med en inspektion av Kriminalvården, anstalten Skänninge, den 12–15 oktober 2015 granskades ett stort antal avskildhetsbeslut som fattats vid anstalten. Dåvarande chefsJO Elisabet Fura beslutade därefter att inleda en utredning med anledning av vad som framkom vid granskningen.

text: Utredning

text: Efter inspektionen upprättades en promemoria med JO:s iakttagelser i anslutning till granskningen av besluten. Kriminalvården förelades att yttra sig över denna, med uppmaning att särskilt ge sin syn på bl.a. hur vissa exempel på beslut förhåller sig till

text: 20 § förvaltningslagen (1986:223)

text: samt hur

text: Kriminalvården säkerställer att dess tjänstemän tillämpar

text: fängelselagens (2010:610)

text: bestämmelser om avskildhet på ett korrekt sätt.

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården, rättsenheten vid huvudkontoret, genom ställföreträdande enhetschefen AA, bl.a. följande:

text: Avskildhet i siffror

text: Som redovisas i Kriminalvårdens årsredovisning för år 2015 står följande fyra grunder i

text: 6 kap.

text: fängelselagen (2010:610)

text: , FäL, för 90 procent av alla avskildheter:  Kollektiv avskildhet för att upprätthålla ordning och säkerhet (5 §)  Avskildhet vid risk för liv, hälsa eller allvarlig skadegörelse (7 § första stycket p. 2)  Avskildhet vid risk att syftet med viss utredning äventyras (8 §)  Avskildhet som är nödvändig för att genomföra kroppsbesiktning (9 §)

text: Av årsredovisningen framgår vidare att ca 78 procent av samtliga avskildhetsbeslut under 2014 (9 409 av totalt 12 018 beslut) avsåg en tidsperiod om ett dygn eller kortare.

text: Beslut om avskildhet med stöd av

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: JO:s iakttagelser JO:s granskning visar att anstalten i relativt många fall har avskilt intagna med stöd av 6 kap. 5 § FäL. Av bestämmelsen följer att intagna tillfälligt får hållas avskilda från varandra om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Avskildheten har pågått under varierande tidsrymder, men det är inte ovanligt att intagna varit avskilda i flera dygn med stöd av bestämmelsen (Kriminalvårdens anm: 1,5–3 dygn). I några fall har avskildheten pågått betydligt längre (Kriminalvårdens anm: 4–6 dygn). I flera fall har misskötsamhetsärenden upprättats mot de intagna som har placerats i avskildhet. Avskildheterna har hävts när de intagna har förhörts och när misskötsamhetsärendena har blivit utredda (Kriminalvårdens anm: 6 timmar–2 dygn).

text: Utredning Enligt 6 kap. 5 § FäL får intagna tillfälligt hållas avskilda från varandra, om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Bestämmelsen tar sikte på tillfällig avskildhet på kollektiv grund. I förarbetena till bestämmelsen (

text: prop. 2009/10:135 s. 139

text: ) nämns som exempel på situationer som kan vara skäl för sådana avskildhetsbeslut att ett larm utlöses, att elektriciteten är ur funktion, att otillåtna föremål hamnar i omlopp eller att intagna deltar i kollektiv arbetsvägran. Det framgår också att ett beslut aldrig får pågå längre än vad som krävs för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, normalt inte mer än några timmar eller något dygn. Av Kriminalvårdens handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt (

text: ) framgår att avskildhet enligt

text: 6 kap. 5 §

text: FäL även kan ske vid hot eller allmän oro. Det framgår också att mindre ingripande åtgärder alltid ska prövas och att s.k. inre sektionering eller differentiering kan ersätta beslut om kollektiv avskildhet. Av de 91 redovisade besluten synes 63 beslut ha fattats med stöd av

text: 6 kap. 5 §

text: FäL. I några av exemplen där intagna varit avskilda mellan 1,5 och 3 dygn (se t.ex. exempel XXXIX och LXVI) framgår det av skälen för besluten att det i stället för kollektiv avskildhet synes ha rört sig om avskildhet på individuell grund, antingen på grund av en potentiell hotbild mot den intagne (

text: 6 kap. 7 § första stycket p.

text: 2 FäL) eller på grund av misstankar om misskötsamhet (

text: 6 kap.

text: 8 § FäL). Även vad gäller de exempel där intagna varit avskilda mellan 4 och 6 dygn pekar skälen i besluten på att det rört sig om avskildhet på individuell grund, i vart fall efter initialskedet. I ett fall (exempel LIV) är det svårt att utläsa om avskildheten skett enligt 6 kap. 5 § eller 6 kap. 7 § första stycket p. 2 FäL.

text: Kriminalvårdens bedömning Kriminalvården konstaterar att avskildheterna i flera av exemplen har pågått längre än vad som normalt får anses rymmas inom ramen för 6 kap. 5 § FäL och att skälen i några av exemplen framstår som klart bristfälliga. Enligt Kriminalvårdens mening är det tydligt att de intagna i flera av de redovisade exemplen rätteligen borde ha varit avskilda på individuell grund, främst till följd av misstänkt misskötsamhet enligt 6 kap. 8 § FäL. Såväl beslutsmotiveringarna som orsakerna till hävning av besluten tyder på det. En rimlig förklaring till att så många av avskildheterna har hävts när förhör och utredningar avslutats är att avskildheterna inletts så som kollektiva avskildheter enligt 6 kap. 5 § men av troligt förbiseende eller misstag inte ändrats när det uppstått misstanke på individnivå som utgjort skäl för avskildhet enligt 6 kap. 8 § FäL. Detta är självklart inte tillfredsställande.

text: Beslut om avskildhet med stöd av

text: 6 kap. 6 § fängelselagen

text: JO:s iakttagelser JO:s granskning visar att anstalten i ett antal beslut avskilt intagna med stöd av 6 kap. 6 § FäL. Enligt bestämmelsen får intagna tillfälligt hållas avskilda från andra intagna, om det är nödvändigt på grund av att den intagne är våldsam eller berusad. I besluten har anstalten som skäl för avskildheten angett att de intagna är påverkade eller upplevs som påverkade. I några fall har avskildheterna pågått i flera dygn.

text: Utredning Enligt 6 kap. 6 § FäL får en intagen tillfälligt hållas avskild från andra intagna, om det är nödvändigt på grund av att den intagne är våldsam eller berusad. Av bestämmelsens andra stycke följer att om ett avskiljande enligt första stycket inte kan verkställas i anstalt får den intagne placeras i häkte i högst två dygn. Av författningskommentaren till 6 kap. 6 § FäL (

text: prop. 2009/10:135 s. 138

text: f.) framgår att paragrafen i sak motsvarar

text: 2 kap.

text: 23 § första

text: och

text: tredje styckena

text: lagen (

text: ) om kriminalvård i anstalt (KvaL), som angav att det för avskildhet krävdes att den intagne var så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel att han kunde befaras störa ordningen på anstalten. I författningskommentaren anges även att ett beslut om avskildhet på denna grund är avsett att gälla under kort tid och att avskildheten inte får pågå under längre tid än vad som är nödvändigt för att betvinga berusningen. I Kriminalvårdens handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt (

text: ) anges att det i stort sett alltid är nödvändigt att avskilja en intagen som är drogpåverkad, eftersom tecknen på drogpåverkan (t.ex. förstorade pupiller) riskerar att upptäckas av andra intagna och därigenom äventyra ordningen och säkerheten. Ett beslut om att avskilja en intagen enligt bestämmelsen är avsett att gälla under kort tid och bör endast användas i akuta situationer. Av proportionalitetsprincipen följer att avskildheten inte får pågå under längre tid än vad som är nödvändigt för att betvinga det våldsamma uppträdandet eller till dess tecknen på drogpåverkan upphört. I ett protokoll fört vid inspektion av Kriminalvården, anstalten Kirseberg, den 12-14 maj 2014 (JO:s dnr 2690-2014) har JO uttalat som sin mening att Kriminalvårdens skrivning om att det i stort sett alltid är nödvändigt att avskilja en intagen som är drogpåverkad eftersom tecknen på drogpåverkan riskerar att upptäckas av andra intagna och därigenom äventyra ordningen och säkerheten

text: inte är förenlig med lagstiftarens avsikt. JO:s uttalande har inte föranlett någon revidering av handboken. Såvitt avser de avskildheter som JO i denna del lyft fram i sin promemoria konstaterar Kriminalvården att det i huvudsak rör sig om avskildheter under ett eller två dygn. Ett beslut gäller en intagen som vid egen inställelse lämnade urinprov som uppvisade höga halter av olika substanser där avskildheten pågick i 2,5 dygn. Vidare finns det ett exempel där avskildheten pågått i 4 dygn.

text: Kriminalvårdens bedömning Kriminalvården vidhåller som sin uppfattning att det vid en prövning enligt 6 kap. 6 § FäL normalt är nödvändigt att avskilja en intagen som är drogpåverkad, dvs. uppvisar olika tecken på drogpåverkan, t.ex. förstorade pupiller, lukt, sluddrigt eller osammanhängande tal. Ett sådant beteende kan enligt Kriminalvården resultera i oroligheter bland medintagna och därigenom äventyra ordningen och säkerheten. Enligt författningskommentaren (

text: prop. 2009/10:135 s. 139

text: ) är ett beslut om avskildhet enligt bestämmelsen avsett att gälla under kort tid och får inte pågå under längre tid än vad som är nödvändigt för att betvinga berusningen. Det innebär enligt Kriminalvårdens mening att avskildheten – efter en proportionalitetsbedömning av om åtgärden fortfarande är nödvändig – får pågå till dess att tecknen på drogpåverkan upphört. Det är inte möjligt att slå fast någon absolut gräns för hur lång tid en avskildhet enligt 6 kap. 6 § FäL kan fortgå. Inte heller lagstiftaren har angett någon sådan gräns. Med detta sagt är det svårt att närmare uttala sig om de beslut som här avses, även om det framstår som tveksamt huruvida i vart fall de beslut som avser avskildhet under längre tider är förenliga med lagens krav.

text: Utformningen av beslut i förhållande till

text: 20 § förvaltningslagen (1986:223)

text: Kriminalvården har förelagts att ge myndighetens syn på hur beslutsexemplen i JO:s bilaga 2 förhåller sig till

text: 20 § förvaltningslagen

text: (FL). Enligt

text: 20 §

text: FL ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis 1. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, 2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart, 3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, 4. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller 5. om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i

text: 8 kap.

text: regeringsformen

text: och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Om skälen utelämnats framgår av

text: 20 §

text: FL andra stycket att myndigheten på begäran av den som är part om möjligt bör upplysa honom om dem i efterhand. Av

text: 18 § fängelseförordningen (2010:2010)

text: följer att om en intagen hålls avskild enligt 6 kap. 4-9 §§ FäL ska åtgärden dokumenteras. Av dokumentationen ska det framgå vilka skälen för åtgärden är, när den intagne avskildes, när avskildheten upphörde, var den intagne placerats och om den intagne undersökts av läkare. En övervägande andel av de 42 beslut som återfinns i bilagan uppvisar, i varierande grad, brister vad gäller motiveringskravet enligt

text: 20 §

text: FL. Den vanligaste förekommande bristen består i att det saknas redogörelse för det händelseförlopp som lett fram till beslutet (exempel LVIII, LXVI, LXXIII), vilket gör det svårt att i det enskilda fallet utläsa varför den intagne placerats i

text: avskildhet och om det förelegat tillräckliga skäl för avskildheten. Det finns även exempel på där det inte går att utläsa av skälen på vilket sätt rekvisiten i det angivna lagrummet varit uppfyllda i det enskilda fallet. En annan brist är att tillämpliga bestämmelser inte fullt ut redovisats. I de allra flesta beslut finns en hänvisning till korrekt lagrum men i vissa beslut är det inte återgivet i själva beslutet. Det förekommer även att beslutsmotiveringen anger att den intagne ska placeras i avskildhet enligt ett lagrum samtidigt som det under rubriken ”skäl” återges ett annat lagrum (exempel XX, XXXVIII).

text: Även de beslut som avser avskildhet enligt 6 kap. 6 § FäL uppvisar brister. Besluten saknar konkretion och en tydlig redogörelse av hur den intagne har uppträtt när han eller hon uppträtt påverkad, vilket försvårar möjligheten att bedöma om förutsättningarna för avskildhet var uppfyllda (exempel XLII, XLIII, LVI, LVIII, LVIIII). I några fall saknas uppgifter om den intagne anmodats att lämna utandningsprov eller prov för droganalys och vad dessa prov i så fall indikerat. I några fall där anstalten avskilt intagna med stöd av 6 kap. 8 § FäL framgår det inte av beslutsmotiveringen att en placering i avskildhet är absolut nödvändig för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Anstalten har även underlåtit att närmare beskriva på vilket sätt misskötsamhetsutredningen skulle kunna äventyras i det enskilda fallet, exempelvis genom att den intagne undanröjer bevis eller på något annat sätt försvårar den utredning som ska vidtas. Det finns även ett par exempel på beslut där det helt saknas en redogörelse för konkreta omständigheter som kan ligga till grund för placering i avskildhet (exempel XVII och XXIII). Sammanfattningsvis kan konstateras att en betydande andel av de skäl som återfinns i beslutsexemplen i bilagan uppvisar tydliga brister i förhållande till vad som krävs vid utformning av beslutsskäl enligt

text: 20 §

text: FL. Det är givetvis otillfredsställande, även om vissa av bristerna rimligen kan förklaras av att ett avskildhetsbeslut ofta fattas i en akut eller annars brådskande situation då det också i sig torde vara möjligt att helt eller delvis utelämna skälen enligt

text: 20 § första stycket 4

text: FL (jfr dock

text: 18 § fängelseförordningen

text: där något motsvarande undantag inte finns). Som närmare redovisas nedan arbetar Kriminalvården med att höja kvaliteten i beslutsfattandet, vilket framöver bör resultera i alltmer korrekta och väl underbyggda beslutsskäl.

text: Kriminalvårdens arbete för att säkerställa att

text: fängelselagens

text: bestämmelser tillämpas på ett korrekt sätt

text: Lokal och regional nivå Avskildhetsbeslut fattas nästan uteslutande av kriminalvårdsinspektörer eller vakthavande befäl. Kriminalvårdsinspektörerna erhåller en central utbildning med en mer omfattande rättsvårdsdel, medan vakthavande befäl inte regelmässigt erhåller någon central utbildning. På vissa ställen har emellertid vakthavande befäl getts möjlighet att delta i nationella grund- och fortbildningsinsatser. Under pågående avskildhetsbeslut synes det vanligaste vara att det sker en daglig avstämning mellan vakthavande befäl och ansvarig kriminalvårdsinspektör. Avskildhetsbeslut kvalitetssäkras av klienthandläggare. Vid mindre verksamhetsställen och anstalter i lägre säkerhetsklass fattas sällan andra beslut om avskildhet än enligt 6 kap. 9 § FäL för att genomföra kroppsbesiktning (urinprov). I de fall en intagen placerats i avskildhet på annan grund sker en daglig dialog mellan vakthavande befäl och kriminalvårdsinspektör där kriminalvårdsinspektören bl.a. kvalitetssäkrar de beslut som fattats. Intagna är sällan placerade i avskildhet under längre tider utan oftast sker en omplacering av säkerhetsskäl till en annan anstalt. På mindre anstalter meddelas inte sällan anstaltschefen när avskildhetsbeslut fattas. Från Kriminalvårdens

text: klientadministrativa system (KVR) går det att ta fram bevakningslista avseende pågående avskildheter för att kontrollera att omprövning, hävning samt läkarundersökning sker i rätt tid och att dokumentation av fängsel skett enligt

text: 24 § fängelseförordningen

text: . Kunskapsspridning om de bestämmelser och rutiner som gäller vid avskildhet sker lokalt. Detta görs på lite olika sätt men några exempel är genom rättsvårdsforum, regelbundna övningar och särskilda utbildningsinsatser. Nya kriminalvårdsinspektörer och vakthavande befäl introduceras lokalt av erfarna kollegor och ansvariga chefer. Lokalt har man på vissa anstalter särskilda möten för vakthavande befäl, VB-möten, där avskildhetsfrågor kan lyftas. Vid vissa anstalter har det även utarbetats lokala instruktioner till stöd för t.ex. vakthavande befäl vid beslut om avskildhet. Samtliga regioner ger uttryck för att det pågår regionala insatser för att stärka enhetlighet och kvalitet i rättstillämpningen. Insatserna ser lite olika ut men består bl.a. i utbildningsinsatser (såväl teoretiska som praktiska) och särskilda praxismöten. Flera av regionerna har avskildhet som ett fokusområde. Sammantaget kan Kriminalvården konstatera att det såväl lokalt som regionalt görs goda insatser i syfte att säkerställa att

text: fängelselagens

text: bestämmelser om avskildhet efterföljs och för att kvalitetssäkra avskildhetsbeslut. Kriminalvårdens handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt (

text: ) som utarbetades 2012 utgör ett gott stöd till beslutsfattarna. Det går dock inte att bortse ifrån att det ibland finns stora skillnader mellan olika regioner och verksamhetsställen. Vissa av dessa skillnader skulle kunna förklaras med ett lågt antal avskildheter och därmed ett lägre behov av t.ex. utbildningsinsatser. I andra fall rör det sig om små anstalter i säkerhetsklass 3 där avskildhetsbeslut sällan eller aldrig fattas på annan grund än kroppsbesiktning, varför behovet av kontinuerliga uppföljningar av längre pågående avskildheter är litet. Oaktat detta har Kriminalvården identifierat avskildhetsåtgärder som ett prioriterat område och har därför vidtagit och beslutat om flera centrala insatser för att höja kvaliteten och uppnå ökad enhetlighet.

text: Central nivå Under år 2014 genomförde Kriminalvårdens internrevision en granskning av avskildhetsåtgärder som beslutats under 2013. Internrevisionen ansåg att det i allt väsentligt fanns grund för de granskade besluten men konstaterade brister av olika slag i omkring en tredjedel av de granskade ärendena. Merparten av de granskade besluten hade fattats av vakthavande befäl, vilka internrevisionen ansåg ha otillräcklig utbildning för uppgiften. Internrevisionen rekommenderade bland annat att utbildningsinsatserna för beslutsfattare inom området skulle utökas samt att det skulle skapas system för kontinuerlig uppföljning och granskning. Kriminalvården genomförde i januari 2015 en större omorganisation. Ett syfte med den nya organisationen har varit att öka förmågan att leda och styra hela Kriminalvårdens alla verksamhetsdelar för att kunna erbjuda en mer sammanhållen, likvärdig och rättssäker kriminalvård i hela landet. I Kriminalvårdens verksamhetsplan för 2015 fick anstalts- och häktesavdelningen i uppdrag att stärka enhetlighet och kvalitet i rättstillämpning i handling och beslut. Detta ska ske genom att bl.a. etablera en struktur och rutiner för praxisbildning och uppföljning på rättsområdet. Under 2015 gav generaldirektören ett särskilt uppdrag till anstalts- och häktesavdelningen att inom ramen för verksamhetsplanen arbeta fram rutiner som säkerställer att avskildhetsbeslut följs upp och granskas kontinuerligt. Inom ramen för detta uppdrag har anstalts- och häktesavdelningen utformat ett egenkontrollprogram för avskildhetsbeslut, se bilaga. Programmet är inte avsett att ersätta ordinarie rutiner för kvalitetssäkring av pågående avskildhetsärenden, utan ska fungera som ett stickprov i efterhand. Egenkontrollen består i en grundläggande och en fördjupad del. Den grundläggande delen tar sikte på

text: efterlevnaden av de tidsgränser för omprövning alternativt hävning samt läkarbedömning som följer av

text: fängelselagen

text: . Kontrollen utgår ifrån bevakningslistan i KVR och innefattar även en granskning av att dokumentation av fängselanvändning följer

text: fängelseförordningens

text: krav. Den grundläggande delen ska göras en gång per månad. Den är en mer ingående kvalitativ granskning i ett begränsat antal avskildhetsärenden där fokus ligger på utformningen av beslut och dokumentation. Den fördjupade egenkontrollen omfattar samtliga avskildhetsärenden avseende tio intagna vid anstalten. Vakthavande befäl är enligt Kriminalvårdens arbetsordning beslutsfattare i de flesta avskildhetssituationer. Huvudkontorets HR-avdelning erbjuder fortlöpande nationella grund- och fortbildningar för vakthavande befäl. Utbildningarna har fokus på säkerhet men innehåller också moment om tillämpningen av regelverket om avskildhet. HR-avdelningen fick i 2015 års verksamhetsplan ett uppdrag att granska utformningen av utbildningsinsatserna för beslutsfattare av avskildhetsbeslut samt överväga hur insatserna kan utökas. Uppdragets syfte är att förbättra rättssäkerheten och dokumentationen. Som ett led i Kriminalvårdens satsning på att förbättra tillämpningen av reglerna om avskildhet har HR-avdelningen i samarbete med anstalts- och häktesavdelningen utarbetat en e-kurs om avskildhet som introducerades i mars 2016. Utbildningen ska bidra till att skapa förutsättningar för en korrekt tillämpning av avskildhetslagstiftningen och säkerhetsställa att eventuella åtgärder inte görs mera ingripande än vad situationen kräver. E-kursen är case-baserad och bygger på ett antal filmer som behandlar situationer som kan resultera i avskildhet för en eller flera intagna. Kriminalvården måste alltid göra en avvägning vad gäller att begränsa antalet möjliga beslutsfattare avseende ingripande beslut, t.ex. om placering i avskildhet, mot nödvändigheten i att sådana beslut kan fattas snabbt. Det avgörande för riktigheten i ett avskildhetsbeslut är inte vilken funktion som har rätt att fatta beslutet utan att beslutsfattaren har fått erforderlig utbildning och stöd för att fatta väl avvägda beslut i enlighet med

text: fängelselagens

text: bestämmelser. Kriminalvården vidtar för närvarande ett flertal åtgärder för att både öka kompetensen hos beslutsfattarna men även för att skapa strukturer för en enhetlig kvalitetsuppföljning. Kriminalvården är förhoppningsfull om att dessa åtgärder kommer att ge ett gott resultat.

text: Bedömning

text: Inledning En utgångspunkt för verksamheten i anstalt är att de intagna ska vistas i gemenskap med andra intagna, både under sysselsättning och fritid (6 kap.

text: och

text: 2 §§

text: fängelselagen

text: ). Även en helt kortvarig inlåsning utan gemenskap innebär ett avskiljande i

text: fängelselagens

text: mening. Däremot kan s.k. inre sektionering eller differentiering, dvs. att gemensamheten begränsas till mindre grupper av intagna, ske utan särskilt lagstöd eftersom de intagna då fortfarande vistas tillsammans med andra.

text: Avskildhet får inte användas som disciplinär bestraffning, utan endast med hänvisning till de skäl som räknas upp i

text: fängelselagens

text: bestämmelser. Bestämmelserna kan delas in två kategorier: de som rör kollektiv avskildhet och de som kräver en individuell bedömning. Till den första kategorin hör regeln i

text: 6 kap 3 § fängelselagen

text: om avskildhet i anslutning till dygnsvilan och regeln i

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: om tillfällig avskildhet som är nödvändig med hänsyn till ordningen och säkerheten.

text: Vid alla beslut om placering i avskildhet ska en intresseavvägning göras utifrån proportionalitetsprincipen, eftersom det handlar om en kontroll- och tvångsåtgärd (

text: 1 kap. 6 § andra stycket fängelselagen

text: Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för innehållet i relevanta bestämmelser mer i detalj. Beslut om avskildhet med stöd av

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: Inledningsvis vill jag understryka att ett beslut om avskildhet enligt

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: ska meddelas för varje intagen som omfattas av beslutet, trots att det rör sig om beslut som fattas på kollektiv grund (se t.ex. JO:s beslut den 23 november 2010, dnr

text: ). Det betyder emellertid inte att den eller de som avskiljs måste kunna knytas till de omständigheter som ligger till grund för beslutet.

text: Min granskning inom ramen för detta initiativ omfattar 63 exempel på beslut som har fattats med stöd av den nämnda bestämmelsen. Som Kriminalvården framhåller i sitt remissvar tycks många av placeringarna, i vart fall efter initialskedet, i själva verket grunda sig på individuella omständigheter, vilka borde ha lett till beslut enligt främst

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: om avskildhet till följd av misstänkt misskötsamhet. Eftersom motiveringarna till besluten i många fall är mycket kortfattade är detta emellertid svårt att utläsa. Jag återkommer till motiveringen av besluten nedan i avsnittet om utformningen av beslut i förhållande till

text: 20 § förvaltningslagen

text: Flera av de avskildhetsplaceringar som redovisas i exempelbilagan har pågått längre än vad som får anses rymmas inom ramen för

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: , vilket enligt förarbetena normalt rör sig om några timmar eller något dygn (

text: prop. 2009/10:135 s. 138

text: ). Det finns flera exempel på placeringar som har pågått i upp till sex dygn.

text: Dessa förhållanden är, precis som Kriminalvården konstaterar i sitt yttrande, naturligtvis inte tillfredsställande. Beslut om avskildhet med stöd av

text: 6 kap. 6 § fängelselagen

text: Beslut med stöd av

text: 6 kap. 6 § fängelselagen

text: fattas utifrån en bedömning på individuella grunder. Om en intagen är våldsam eller berusad kan han eller hon behöva hållas avskild från andra intagna, men sådana situationer torde enligt förarbetena många gånger kunna hanteras utan placering i avskildhet. Under alla förhållanden får placering i avskildhet med stöd av den här bestämmelsen inte pågå under längre tid än vad som är nödvändigt för att betvinga det våldsamma uppträdandet eller berusningen (

text: prop. 2009/2010:135 s. 139

text: Kriminalvården vidhåller i sitt yttrande den uppfattning som avspeglas i myndighetens handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt (

text: ), dvs. att det i stort sett alltid är nödvändigt att avskilja en intagen som är drogpåverkad, eftersom tecknen på drogpåverkan riskerar att upptäckas av andra

text: intagna och därigenom äventyra ordningen och säkerheten. JO har, som Kriminalvården påpekar i sitt yttrande, tidigare uttalat att den skrivning som finns i Kriminalvårdens handbok inte är förenlig med lagstiftarens avsikt (dnr 2690-2014). Uttalandet har inte föranlett någon revidering av handboken.

text: Jag står fast vid det synsätt som kommer till uttryck i det nyss nämnda uttalandet av JO och ser det som problematiskt att den handbok som används i det dagliga arbetet inom anstalterna fortfarande innehåller den kritiserade formuleringen.

text: Kriminalvården skriver vidare att det inte går att slå fast någon absolut gräns för hur lång tid en placering i avskildhet enligt

text: 6 kap. 6 § fängelselagen

text: kan fortgå, men att inte heller lagstiftaren har angett någon sådan gräns. Den intagne får enligt Kriminalvårdens uppfattning hållas avskild till dess att tecknen på drogpåverkan upphört, efter en proportionalitetsbedömning av om åtgärden fortfarande är nödvändig.

text: De beslut med stöd av

text: 6 kap. 6 § fängelselagen

text: som finns med i exempelbilagan uppgår till tolv stycken och placeringarna i avskildhet har pågått i mellan ett och fyra dygn. I motiveringarna av besluten, som generellt är relativt kortfattade, redogörs i de flesta fall enbart för att den intagne lämnat positivt alkoholutandningsprov eller i största allmänhet framstått som påverkad. Detta är förvisso förenligt med Kriminalvårdens handbok, men som jag konstaterar ovan är jag av uppfattningen att en sådan tolkning inte är i linje med avsikten hos lagstiftaren. Min ståndpunkt är att det i varje enskilt fall måste göras en helhetsbedömning av om placering i avskildhet är nödvändig för att hantera situationen eller om det går att vidta någon annan åtgärd som är mindre ingripande. Det är svårt att på det underlag som finns i ärendet avgöra om placeringarna har pågått längre än nödvändigt.

text: 20 § förvaltningslagen

text: Kriminalvården skriver i sitt remissvar att en övervägande andel av de beslut som finns i bilagan i varierande grad uppvisar brister när det gäller motiveringskravet enligt

text: 20 § förvaltningslagen

text: . Detta är enligt Kriminalvården otillfredsställande, även om vissa av bristerna rimligen kan förklaras av att ett avskildhetsbeslut ofta fattas i en akut eller annars brådskande situation då det också i sig torde vara möjligt att helt eller delvis utelämna skälen enligt

text: 20 § första stycket 4 förvaltningslagen

text: (jfr dock

text: 18 § fängelseförordningen

text: där något motsvarande undantag inte finns).

text: Precis som Kriminalvården konstaterar blir det svårt att utläsa varför den intagne placerats i avskildhet och om det har funnits tillräckliga skäl för beslutet om händelseförlopp eller konkreta omständigheter inte redovisas i beslutsskälen. Det är naturligtvis än mer problematiskt att det finns exempel där det inte går att utläsa av skälen på vilket sätt rekvisiten i den angivna bestämmelsen varit uppfyllda i det enskilda fallet. Även om jag kan ha en viss förståelse för Kriminalvårdens synpunkt att den här typen av beslut ofta fattas i en akut eller

text: annars brådskande situation, finns det i

text: 18 § fängelseförordningen

text: ett uttalat krav på dokumentation och redogörelse för skälen för åtgärden. Motiven bakom detta krav är naturligtvis framför allt att ett beslut om avskildhet innebär en ingripande tvångsåtgärd mot den intagne och att det därför är viktigt att säkerställa att tillräckliga skäl finns för åtgärden samt att detta kan kontrolleras i efterhand.

text: fängelselagens

text: bestämmelser tillämpas på ett korrekt sätt Kriminalvården redogör i sitt yttrande för det arbete och de utbildningsinsatser som pågår lokalt och regionalt för att säkerställa enhetlighet och kvalitet i rättstillämpningen. Kriminalvården konstaterar att det görs goda insatser för att säkerställa att

text: fängelselagens

text: bestämmelser om avskildhet följs och för att kvalitetssäkra avskildhetsbeslut, men att det inte går att bortse från att det ibland finns stora skillnader mellan olika regioner och verksamhetsställen. Kriminalvården skriver vidare att myndigheten har identifierat avskildhetsåtgärder som ett prioriterat område och därför har genomfört och beslutat om flera centrala insatser för att höja kvaliteten och uppnå ökad enhetlighet.

text: Jag uppfattar Kriminalvårdens arbete på alla nivåer som en seriös strävan efter att uppnå de mål myndigheten har satt upp för insatserna. Min förhoppning är att det ska ge resultat i den dagliga verksamheten i anstalterna, då min granskning i det här ärendet har visat på brister i tillämpningen av reglerna om avskildhet och motiveringen av beslut i anstalten Skänninge. Sammanfattande bedömning Vid min granskning av beslut om avskildhet i anstalten Skänninge har brister framkommit både när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i

text: 6 kap.

text: och

text: 6 §§

text: fängelselagen

text: och när det gäller motiveringen av många beslut i förhållande till

text: 20 § förvaltningslagen

text: . För detta förtjänar anstalten Skänninge allvarlig kritik. Jag utgår från att anstalten ser över sina rutiner för beslut om avskildhet och tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i

text: fängelselagen

text: och

text: förvaltningslagen

text: Jag ser positivt på det arbete och de insatser som Kriminalvården har redogjort för när det gäller avskildhetsbeslut och en enhetlig och rättssäker hantering av dessa.

text: Med dessa uttalanden avslutas ärendet.