avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

nyckelord:
Allmänna handlingar
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Långsam handläggning
Tryck- och yttrandefrihet
Överklagande

title: Allvarlig kritik mot Statens fastighetsverk för bristfällig hantering av en begäran om handlingsutlämnande m.m.

sammanfattning: En förening begärde i maj 2013 hos Statens fastighetsverk (SFV) att få ta del av allmänna handlingar. Först efter nästan fyra veckor beslutade verket att bara lämna ut en del av de begärda handlingarna. Föreningen överklagade SFV:s beslut i september 2013. Först i januari 2014 överlämnade verket överklagandet till kammarrätten. I mitten av februari 2014 avvisade domstolen föreningens överklagande med motiveringen att den fastighetsjurist hos SFV som hade prövat utlämnandefrågan saknade behörighet att göra det och att beslutet därmed inte var överklagbart. Den bristande hanteringen har bl.a. inneburit att föreningen i februari 2014 – dvs. nästan nio månader efter det att begäran registrerades hos SFV – fortfarande inte hade fått sin begäran prövad på ett korrekt sätt. SFV:s beslut var dessutom bristfälligt motiverat. SFV får allvarlig kritik för sin hantering av ärendet.

text: Bakgrund

text: Advokaten AA och jur.kand. BB är ombud för Väderöarnas Intresseförening (föreningen). Föreningens medlemmar hyr fritidshus på Väderöarna. Med anledning av att Statens fastighetsverk (SFV) i ett brev till föreningen, daterat den 13 mars 2013, uppgav att myndigheten planerade att teckna avtal med Väderöarnas Värdshus (Fjällbacka Fyren AB), om hamn, hamnanläggning och fritidshus på ön, lämnade föreningen in en skrift till SFV. Skriften var daterad den 21 maj 2013 och registrerades i SFV:s diarium den 31 maj 2013. I skriften uppgav föreningen att det hade kommit till föreningens kännedom att det redan fanns överenskommelser mellan SFV och Fjällbacka Fyren AB om en rad verksamheter. Därefter räknade föreningen upp 17 punkter med verksamheter där det redan skulle finnas överenskommelser. I uppräkningen omnämndes bl.a. ett antal avtal om hyresrätter, byggnationer m.m. Enligt föreningen väckte de redan existerande överenskommelserna frågor om lagenligheten hos de upphandlingar i fråga om Väderöarna som SFV gjort. Av den anledningen begärde föreningen att SFV skulle lämna en skriftlig redogörelse för dessa förhållanden. Vidare begärde föreningen att SFV skulle besvara vilka ingångna avtal som fanns mellan SFV och Fjällbacka Fyren AB, vem som ansvarade för dessa avtal, och – för de fall det inte fanns några skriftliga avtal – vilka

text: andra typer av överenskommelser som fanns och hur dessa hade diarieförts. Skriften avslutades med följande.

text: Utöver ovan nämnda redogörelse, uppgifter, handlingar och avtal önskar vi få ta del av samtlig korrespondens, inklusive e-postkorrespondens, mellan SFV och Fjällbacka Fyren AB avseende ovan nämnda förhållanden. Vi önskar även få ta del av samtlig korrespondens mellan CC och Fjällbacka Fyren AB, inklusive epostkorrespondens samt e-postlogg beträffande sådana meddelanden. Vidare önskar vi ta del av samtlig korrespondens mellan DD, EE, FF och Fjällbacka Fyren AB, inklusive e-postkorrespondens samt e-postlogg beträffande sådana meddelanden.

text: Anmälan till JO

text: I en anmälan, som kom in till JO den 8 juli 2013, framförde föreningen klagomål över att begäran om att få ta del av handlingar ännu inte hade besvarats av SFV. I anmälan uppgav föreningen att en påminnelse om begäran om att få ta del av handlingarna hade skickats till SFV den 19 juni 2013. Enligt föreningen kunde en väntetid om cirka sju veckor inte anses rimlig vid handläggningen av en begäran om att få ta del av en allmän handling.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till SFV för yttrande. I sitt remissvar anförde myndigheten, genom fastighetsjuristen CC, följande.

text: SFV har anmodats att yttra sig över en anmälan från AA och BB båda ombud för Väderöarnas Intresseförening (nedan kallade anmälarna) angående utlämnande av allmänna handlingar gällande N V 1:1. Verket kan endast konstatera att anmälarna borde ha erhållit svar långt tidigare. Detta beror på olyckliga omständigheter, såsom att ett stort antal handlingar aktualiserades. Flera personer på verket var också involverade och vissa av dem hade semester under den aktuella perioden. Såsom framgår av anmälarnas brev begärdes uppgifter om ett stort antal påstådda överenskommelser mellan verket och Fjällbacka Fyren AB. Verket har försökt att tillmötesgå deras begäran. Men just beroende på att anmälarnas uppgifter var så allmänna har det varit ett ytterst tidsödande arbete. Verkets inställning till anmälarnas begäran om utlämnande av allmänna handlingar framgår av mitt brev med bilagor till anmälarna daterat den 27 juni 2013 (skickat med A-post samma dag), se bilaga 1. Anmälarna gör gällande att de inte mottagit detta brev. Till stöd för att brevet med bilagor har sänts åberopar verket utdrag verkets diarium, se bilaga 2 [ej medtagen här, JO:s anmärkning].

text: Bilaga 1 till yttrandet, som var underskriven av fastighetsjuristen CC, hade följande innehåll.

text: Angående N V 1:1 – Fråga om utlämnande av allmänna handlingar

text: AA och BB har, på uppdrag av Väderöarnas Intresseförening, begärt att få ta del av olika handlingar som anges i brev till Statens fastighetsverk (SFV) den 21 maj 2013. Fjällbacka Fyren AB (Väderöarnas Värdshus) äger byggnaden som verksamheten bedrivs i. Marken arrenderar Väderöarnas Värdshus av SFV. Ett avtal gällande hamnen är på gång, men är inte undertecknat ännu.

text: De flesta avtal som SFV har med Väderöarnas Värdshus är muntliga i avvaktan på att serviceanläggningen i hamnen ska byggas. När anläggningen står färdig nästa år ska alla avtal formaliseras i skrift. När det gäller den skriftliga korrespondensen mellan tjänstemännen vid SFV gäller följande: CC har inte haft någon korrespondens direkt till Väderöarnas Värdshus utan hon har endast haft kontakt med förvaltarna (FF och EE). Denna korrespondens anser SFV är internt arbetsmaterial och ska alltså inte lämnas ut. DD:s, FF:s och EE’ korrespondens med Väderöarnas Värdshus betraktar SFV likaledes som arbetsmaterial, då inga skriftliga avtal har färdigställts. Denna korrespondens kommer inte heller att lämnas ut. Så fort SFV skriftligen har tecknat olika avtal med Väderöarnas Värdshus kommer vi givetvis lämna ut dessa.

text: Till handlingen var bifogat bl.a. en bilaga med anvisningar för överklagande. Av det bifogade utdraget från SFV:s diarium framgick att skrivelsen hade skickats till föreningens ombud den 27 juni 2013.

text: Med anledning av remissvaret begärde JO i en förnyad remiss att SFV skulle lämna följande förtydliganden: – En utförlig beskrivning av SFV:s rutiner för hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar. – En utförlig beskrivning av hur SFV hade handlagt begäran om utlämnande av allmänna handlingar i det aktuella fallet och verkets bedömning av det som hade kommit fram. – En beskrivning av vem som enligt SFV:s delegationsordning har behörighet att besvara remisser från JO.

text: I ett kompletterande remissvar anförde SFV, genom tf. chefsjuristen GG, följande:

text: SFV har i JO:s tidigare begäran om yttrande daterat 2013-07-11 blivit ombett att yttra sig över Väderöarnas intresseförenings (Föreningen) inlaga till JO. SFV lämnade yttrande genom fastighetsjurist CC som enligt bifogad fullmakt, bilaga 1, [ej medtagen här, JO:s anmärkning] är behörig att företräda verket inför domstolar och myndigheter. I yttrandet redogör CC för hur SFV i det aktuella fallet hanterat Föreningens begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Som framgår av yttrandet har Föreningen begärt ut ett stort antal handlingar bland annat om påstådda överenskommelser mellan SFV och en av hyresgästerna på Väderöarna – Fjällbacka Fyren AB. Av yttrandet framgår även att många av de efterfrågade handlingarna överhuvudtaget inte existerar. Berörda handläggare har därför noggrant gått igenom alla handlingar som rör Väderöarna och sedan har man tillsammans kommit överens om vad som kunde lämnas ut. Det har således varit ett tidsödande arbete för SFV att utreda vilka handlingar Föreningen faktiskt efterfrågat och vilka handlingar som var allmänna och även offentliga. Att vissa av de efterfrågade handlingarna sedermera inte lämnades ut utan fördröjning beror på att SFV och Fjällbacka Fyren AB vid tillfället höll på att förhandla om villkoren för kommande nyttjanderättsavtal. Av affärsmässiga skäl ansåg SFV att det kunde vara till men för förhandlingarna om uppgifterna offentliggjordes. SFV:s beslut att inte lämna ut handlingarna åtföljdes av en besvärshänvisning och Föreningen hade alla möjligheter att begära kammarrättens prövning. Om Föreningen hade begärt en prövning och om kammarrätten hade beslutat att handlingarna skulle lämnas ut hade SFV naturligtvis efterkommit ett sådant beslut.

text: SFV har tydliga rutiner för hanteringen av allmänna handlingar vilket framgår av ”Styrande dokument Informationshantering”, bilaga 2, [ej medtagen här, JO:s anmärkning] daterat 2013-09-25 och som ersatt tidigare Styrande dokument daterat 2007-02-09, bilaga 3 [ej medtagen här, JO:s anmärkning]. SFV är av uppfattningen att en myndighets beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmänna handlingar i ett enskilt fall i första hand ska göras genom att beslutet överklagas till kammarrätten. Myndigheten har då möjligheter att efterfölja kammarrättens eventuella beslut att lämna ut handlingarna. För att ytterligare tydliggöra omständigheterna i detta fall kan behövas en beskrivning av bakgrunden. Över hela Sverige finns kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer som staten äger. Bakom varje fasad och i varje kulturlandskap döljer sig unika berättelser och kunskaper från tidigare generationers byggare och brukare. Tillsammans berättar husen och marken vårt lands historia. SFV förvaltar cirka 2 300 fastigheter med ungefär 3 000 byggnader i Sverige samt 6,4 miljoner hektar mark vilket är en sjundedel av Sveriges yta. Utöver detta förvaltar SFV svenska ambassader, residens och institut i ett 60-tal länder, SFV medverkar i olika grad vid sju av de 14 svenska världsarven på UNESCO:s lista och ansvarar för en stor del av landets drygt 300 statliga byggnadsminnen. SFV har till uppdrag att bevara och utveckla dessa statligt ägda kulturhistoriska fastigheter och även tillgängliggöra dem för allmänheten. Av regleringsbrevet för 2012 framgår att regeringen har bestämt vilka mål som SFV ska uppfylla under budgetåret. Regeringen har bland annat beslutat att SFV ska utveckla besöksmål i samarbete med kommuner, landsting och besöksnäring och prioritera utveckling av de besöksmål där man kan få till stånd långsiktiga avtal om lokal finansiering eller åtaganden från lokala parter. Tanken med besöksmålen är att allmänheten ska få tillgång till en större del av den gemensamma egendom som SFV är satt att förvalta och i enlighet med regleringsbrevet har SFV funnit att Väderöarna är ett lämpligt besöksmål att utveckla. För att möjliggöra detta har SFV behövt säga upp vissa hyresgäster på Väderöarna och även intensifierat samarbetet med Fjällbacka Fyren AB som bland annat bedriver vandrarhem på ön. Av denna anledning föreligger flera tvister mellan SFV och en del av hyresgästerna på ön och motståndet mot att utveckla Väderöarna har varit stort. I sammanhanget kan det därför även vara värt att nämna att Föreningen (som enligt uppgift) består av hyresgästerna på Väderöarna, även lämnat in en anmälan till Konkurrensverket gällande hamnanläggningen på Väderöarna, där de påstår att SFV har ingått ett avtal med Väderöarnas värdshus utan konkurrensutsättning. Konkurrensverket avskrev sedermera detta ärende. Fullmakt för undertecknad att företräda verket bifogas, bilaga 4 [ej medtagen här, JO:s anmärkning].

text: Föreningen kommenterade remissvaren och uppgav i huvudsak följande. Föreningens ombud mottog SFV:s beslut den 3 september 2013. Beslutet överklagades den

text: 24 september 2013 genom att föreningen översände sitt överklagande till SFV via e-post. I samtal med kammarrätten i början av december framkom att SFV inte hade överlämnat överklagandet till kammarrätten, trots att det hade gått ca 80 dagar sedan överklagandet kom in till verket. Föreningen har inte mottagit något avvisningsbeslut från SFV, och av den anledningen översände föreningen den 5 december 2013 ett brev till SFV. I brevet krävde föreningen att SFV omedelbart fullgjorde sina skyldigheter enligt

text: förvaltningslagen

text: . Den 16 december 2013 hade föreningen ännu inte fått något svar. Enligt föreningen är det dessutom olämpligt att SFV, som statligt verk, ingår ett stort antal muntliga avtal och sedan inte kan

text: presentera underlagen för dessa. Syftet med offentlighetsprincipen är att medborgarna ska kunna granska det offentliga, inklusive eventuella avtal som ingåtts av det offentliga. Detta syfte förfelas fullständigt om avtalen i fråga är muntliga. I SFV:s yttrande anges att det varit ett tidsödande arbete att utreda vilka handlingar som efterfrågats och vilka handlingar som varit allmänna. För föreningen framstår det som ett felaktigt resonemang från SFV:s sida. Handlingar som inte existerar behöver av uppenbara skäl inte utredas; de handlingar som identifieras ska genomgå en sekretessprövning och maskeras i de delar de inte kan lämnas ut. SFV har lämnat ut sex dokument som upprättats av verket. Inga maskeringar har utförts i dessa dokument. Föreningen har mot den bakgrunden svårt att se hur något särskilt tidsödande arbete lagts ned med anledning av begäran. Vidare har föreningen uppfattat SFV:s remissvar som att verket har avvaktat med att lämna ut handlingar med hänvisning till sekretess. Verket har emellertid inte fattat någon formellt beslut och har därmed bestulit föreningen på möjligheten att överklaga beslutet om sekretess. Verket har inte heller behandlat föreningens begäran om att få ut e-postloggar.

text: Till yttrandet var bifogat en kopia av föreningens överklagande av SFV:s beslut den 27 juni 2013 och ett utdrag från en e-postlogg som visade att överklagandet hade översänts av föreningens ombud den 24 september 2013 till e-postadress sfv@sfv.se.

text: Föreningens kommentar översändes till SFV för yttrande. Den 10 januari 2014 inkom föreningen med en uppgift om att föreningens ombud vid kontakt med kammarrätten fått beskedet om att SFV ännu inte hade översänt överklagandet till domstolen. Uppgiften översändes till SFV.

text: I ett kompletterande remissvar anförde SFV, genom tf. chefsjuristen GG, följande.

text: Statens fastighetsverk håller med om att handläggarens formulering ”att det skulle ha funnits ett stort antal muntliga avtal” var olyckligt formulerad. Det handläggaren ville framföra var att det under den tid det pågick förhandlingar med Fjällbacka Fyren AB om en mer långsiktig förhyrning av lokaler m.m. på Väderöarna fanns en underförstådd acceptans att Fjällbacka Fyren AB på vissa muntligen överenskomna villkor hade rätt att nyttja lokalerna till dess parterna kunde komma fram till en slutgiltig lösning. Detta, tillsammans med advokatbyrån Gärde Wesslaus begäran om utlämnande av ett stort antal handlingar (varav ett antal senare visade sig inte existera ens muntligen) har bidragit till att det var svårt för handläggaren att förstå och utreda exakt vilka handlingar som advokatbyrån begärde ut och vilka av dessa som i så fall kunde utlämnas. Statens fastighetsverk vill dock även poängtera att verket i mångt och mycket är en vanlig fastighetsförvaltande aktör. Statens fastighetsverks huvudsakliga uppgift är att förvalta kulturhistoriskt värdefulla fastigheter men utgångspunkten är att marknadsmässiga villkor ska tillämpas. Statens fastighetsverk ska således verka på samma marknad som en rad andra fastighetsbolag och har att tillämpa samma hyresrättsliga- och övriga civilrättsliga regler. Under pågående förhandlingar om hyresvillkor och liknande vore det därför olyckligt om allt underlag från förhandlingarna lämnades ut innan avtal undertecknats. Det är inte bara verket som riskerar att tappa framtida hyresgäster utan det kan även drabba den potentiella hyresgästen som kanske inte vill skylta med sina affärsmässiga överväganden. Avvägningen mellan detta och verkets skyldighet att lämna ut handlingar kan därför i vissa fall vara svår.

text: I sammanhanget kan det även vara värt att notera att lagen om offentlig upphandling inte är tillämplig vid uthyrning av lokaler. Gärde Wesslaus överklagande om utlämnande av allmänna handlingar, daterad 24 september, som inkommit till Statens fastighetsverk och som skulle ha skickats till kammarrätten för prövning har handläggaren missat, vilket är olyckligt. Det har dock inte skett medvetet och handläggaren har nu tillsett att handlingen har skickats till kammarrätten. Ärendet om utlämnande av de efterfrågade handlingarna bör därför i första hand prövas i den ordningen. Statens fastighetsverk ser därför ingen anledning att i detalj kommentera frågan om vilken e-post som ska utlämnas. Föreningen kommenterade det förnyade remissvaret och uppgav i huvudsak följande. Kammarrätten i Stockholm beslutade den 14 februari 2014 att avvisa föreningens överklagande av SFV:s beslut av den 27 juni 2013. Skälen till kammarrättens beslut var att fastighetsjuristen CC hos SFV saknade behörighet att fatta beslut om utlämnande. Kammarrättens avgörande innebär att SFV:s beslut inte var ett beslut i formell mening och därför inte kunde överprövas. Det innebär att föreningens begäran ännu inte – den 24 februari 2014 – har fått en formell prövning. Föreningen har hela tiden utgått från att CC har varit behörig att fatta beslut i frågan. SFV har i sitt yttrande till JO inte nämnt något om hennes bristande behörighet, och det får därmed antas att tf. chefsjuristen GG var av uppfattningen att hon hade behörighet att fatta sådana beslut. Det innebär att SFV inte har haft kontroll över vem som är behörig att fatta beslut i frågan om utlämnande av allmänna handlingar. Trots denna generella brist på kontroll borde SFV ha uppmärksammat behörighetsbristen i samband med föreningens anmälan till JO, eller åtminstone senast i samband med besvarandet av JO:s föreläggande i ärendet. Under alla omständigheter finner föreningen det anmärkningsvärt att SFV, i samband med att verket den 30 januari 2014 informerade kammarrätten om vem som har behörighet att fatta beslut om utlämnande av offentliga handlingar, inte samtidigt delgav JO och föreningen samma information. Oavsett tidigare brister och okunskap i SFV:s interna organisation måste det vid detta tillfälle ha stått klart för SFV att CC:s beslut var ogiltigt och att inget formellt beslut var fattat i ärendet.

text: Till yttrandet var bifogat Kammarrätten i Stockholms beslut den 14 februari 2014 i mål nr 498-14, föreläggande m.m. från kammarrättens mål och en förnyad begäran daterad den 21 februari 2014 från föreningen till SFV, om att verket ska meddela ett formellt beslut om möjligheten att ta del av de tidigare begärda handlingarna.

text: Föreningens yttrande översändes till SFV för kännedom.

text: Bedömning

text: Inledande anmärkningar I ärendet aktualiseras bl.a. frågor hänförliga till SFV:s hantering av föreningens begäran om att få ta del av vissa handlingar. I inlagor till JO har såväl SFV som föreningen fört fram argument i sakfrågan, dvs. deras bedömning i fråga om en viss kategori av handlingar ska ses som allmänna eller inte. Som regel uttalar sig JO inte i sakfrågor, och jag tänker inte göra något avsteg från den principen i det här ärendet. Jag kommer således att begränsa min bedömning till de frågor som är för-

text: knippade med SFV:s handläggning av föreningens begäran om att få ta del av allmänna handlingar.

text: Tiden för utlämnande av allmänna handlingar m.m. Av

text: 2 kap.

text: och

text: 13 §§

text: tryckfrihetsförordningen

text: framgår bl.a. att en framställan om att få ta del av allmänna handlingar ska behandlas genast, eller, om framställningen avser att få en kopia av en allmän handling, skyndsamt.

text: JO har i ett flertal beslut uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas redan samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan emellertid godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Till detta ska läggas att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

text: Av utredningen framgår det att föreningens begäran (daterad den 21 maj 2013) registrerades hos SFV den 31 maj 2013. Den 27 juni 2013 – dvs. nästan fyra veckor efter det att begäran hade registrerats hos SFV – beslutade verket att delvis avslå begäran. SFV har vidgått att handläggningen har dragit ut på tiden och förklarat det bl.a. med att föreningens förfrågan avsåg ett omfattande material och att den framställdes under en semesterperiod. Därmed krävdes enligt verket ett tidsödande arbete för verket att utreda vilka handlingar som föreningen efterfrågat och vad som kunde lämnas ut.

text: Inledningsvis vill jag framhålla att en myndighet är skyldig att organisera sitt arbete på så sätt att frågor om handlingsutlämnande kan prövas skyndsamt även i samband med semesterperioder. Att den som ansvarar för vården av en handling har semester är således inte en godtagbar förklaring till en utdragen handläggningstid. Som jag nämnt tidigare kan det förhållandet att en begäran avser en stor mängd handlingar göra att myndighetens prövning i någon mån drar ut på tiden. Även om hänsyn tas till detta är en handläggningstid om nästan fyra veckor oacceptabel.

text: Förutom det tidsödande arbetet har SFV gjort gällande att vissa av de efterfrågade handlingarna inte lämnades ut utan fördröjning, eftersom verket gjorde bedömningen att det kunde vara till men för de pågående förhandlingarna med Fjällbacka Fyren AB om uppgifterna offentliggjordes. Den redovisade inställningen synes innebära att SFV var av uppfattningen att vissa av handlingarna inte skulle lämnas ut eftersom de omfattades av sekretess. Om en myndighet gör den bedömningen är det korrekta förfarandet att meddela sökanden sin bedömning i ett beslut. Även detta måste ske skyndsamt. Mot den bakgrunden är det med förvåning som jag noterar att SFV, med hänvisning till sekretessfrågan, valde att inte ge föreningen besked om detta. Genom sitt agerande har myndigheten förhindrat föreningen att få frågan om sekretess prövad i domstol. Behörighet att pröva frågan om utlämnande Enligt

text: 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen

text: ska en begäran om att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar den. Av 6 kap.

text: 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: följer att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Enligt andra stycket i samma paragraf ska myndigheten pröva om handlingen ska lämnas ut om (1) den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen, och (2) den enskilde begär myndighetens prövning. Av paragrafens sista stycke följer att den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas.

text: Av styrdokumentet ”Dokument” som gällde hos SFV vid den aktuella tidpunkten framgick bl.a. följande.

text: Varje handläggare har skyldighet att hantera frågor om utlämnande av allmän handling som han/hon förvarar. Vägrar handläggare att lämna ut handling eller del av handling med hänvisning till sekretess skall den som vill ta del av handlingen samtidigt upplysas om att han/hon har rätt att få ett skriftligt beslut från verket angående detta. Ett sådant beslut kan sökanden sedan överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Behörig att under generaldirektören fatta beslut för verket i frågor om utlämnande av allmänna handlingar är verkets chefsjurist, eller, i dennes frånvaro, säkerhetschefen. Av utredningen i ärendet framgår att SFV:s beslut den 27 juni 2013, att delvis avslå föreningens begäran om att ta del av handlingar, fattades av verkets fastighetsjurist som inte var behörig att fatta beslut på myndighetens vägnar. Beslutet var därmed inte överklagbart, och föreningens överklagande avvisades därför av kammarrätten. Den bristfälliga hanteringen medförde således att föreningen förvägrades att få sin talan prövad av domstol.

text: Motiveringen av SFV:s beslut Enligt

text: 20 § första stycket förvaltningslagen (1986:223)

text: ska, enligt huvudregeln, ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Frågan om hur långt en myndighets motiveringsplikt sträcker sig måste avgöras från fall till fall. Emellertid kan följande stycke ge en viss ledning i den frågan.

text: Det är alltså hjärtpunkterna i skälen som ska redovisas i beslutet – de må avse faktabedömning, rättstillämpning eller användning av skönsbefogenheter. Man kan visserligen inte begära att förvaltningsmyndigheternas beslut ska efterlikna domstolarnas domar. Men beslutet måste göra det begripligt för parterna vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär (se Hellners m.fl.,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 237). I sitt beslut har SFV inte närmare förklarat varför den korrespondens som utväxlats mellan myndigheten och ”förvaltarna” är att se som ett internt arbetsmaterial. Det framgår inte vilken funktion som förvaltarna har och vad korrespondensen avsett.

text: Därför är det i stort sett omöjligt att förstå varför handlingarna är att anse som ett internt arbetsmaterial. I beslutet har myndigheten vidare inte angett med stöd av vilken eller vilka bestämmelser som beslutet har fattats. SFV har inte heller prövat frågan om de begärda e-postloggarna kan lämnas ut. Slutligen ges inte något egentligt svar på frågan om vilka av de efterfrågade handlingarna som existerade hos myndigheten, och i beslutet anges inte heller vilka handlingar som myndigheten beslutat att lämna ut till föreningen. Dessa förhållanden gör det svårt att förstå vilka delar av begäran som myndigheten prövat, och därmed försvåras möjligheterna att överklaga beslutet. En myndighets skyldighet att lämna över ett överklagande till domstol Av

text: 24 § första stycket förvaltningslagen

text: följer att den myndighet som har meddelat ett överklagat beslut ska pröva om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent, ska myndigheten – enligt huvudregeln – avvisa den. Om överklagandet inte avvisas ska den myndighet som har överlämnat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet (se

text: 25 § förvaltningslagen

text: ). I

text: förvaltningslagen

text: anges inte inom vilken tid en beslutsmyndighet ska överlämna handlingarna till den högre instansen. Det ligger i sakens natur att överlämnandet måste ske utan dröjsmål, och det allmänna kravet i

text: 7 § förvaltningslagen

text: på skyndsamhet gäller även i dessa fall. Normalt bör överlämnandet ske inom en vecka (se Hellners m.fl.,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 335). Gäller överklagandet utlämnandefrågor enligt

text: tryckfrihetsförordningen

text: är särskild skyndsamhet påkallad.

text: SFV har inte tillbakavisat föreningens uppgift om att överklagandet kom in till myndigheten den 24 september 2013. Först i januari 2014 översändes överklagandet till kammarrätten. Det säger sig självt att den tid som förlöpt mellan det att överklagandet kom in till dess att det översändes till kammarrätten är oacceptabelt lång.

text: Sammanfattande synpunkter I min bedömning har jag pekat på en rad punkter där SFV:s hantering av föreningens begäran har brustit. Det är mycket allvarligt att en myndighet dröjt så pass länge med att pröva en fråga om ett handlingsutlämnande som SFV gjort och att myndigheten efter att så hade skett inte översände sökandens överklagande till domstol. Att det dessutom senare visade sig att den som fattat beslutet om att avslå begäran om utlämnande inte var behörig att göra detta har inneburit att föreningen i mitten av februari 2014 – dvs. nästan nio månader efter det att begäran registrerats hos myndigheten – fortfarande inte hade fått sin begäran prövad på ett korrekt sätt. SFV:s beslut var också bristfälligt motiverat. SFV förtjänar allvarlig kritik för sin hantering av ärendet.

text: SFV har – i de fall som myndigheten förklarat vad den felaktiga hanteringen orsakats av – gjort gällande att det berott på enskilda misstag. Omfattningen av de felaktigheter som framkommit tyder dock på att myndighetens medarbetare inte har tillräckliga kunskaper om regelverket för utlämnande av allmänna handlingar. Jag


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord: Beslut Serviceskyldighet Underrättelse

publisher: Justitieombudsmannen

title: Pensionsmyndigheten kritiseras för att en underrättelse om ett återkravsbeslut inte innehöll uppgift om beslutsfattarens namn

org: jo

sammanfattning: Pensionsmyndigheten beslutade att en enskild skulle betala tillbaka viss ersättning. Av underrättelsen om beslutet som skickades till den enskilde framgick inte namnet på beslutsfattaren. JO tar i beslutet ställning till om det var förenligt med förvaltningslagen att utelämna beslutsfattarens namn. JO konstaterar att förvaltningslagen inte innehåller något uttryckligt krav på att beslutsfattarens namn ska framgå av underrättelsen men att det ändå kan finnas goda skäl för det med hänsyn till bl.a. beslutets karaktär och den enskildes intressen. Enligt JO bör i sammanhanget vikt läggas vid förvaltningslagens primära syfte att värna den enskilde och vid vad som följer av kravet på god förvaltning. I det aktuella fallet var det fråga om ett återkrav dvs. ett beslut som var betungande för den enskilde och som fattats efter en individuell bedömning. Ett beslut om återkrav är enligt JO av en sådan karaktär att den enskilde typiskt sett har intresse av att få veta vem som har fattat beslutet. Med utgångspunkt i det medborgarperspektiv som ska prägla den offentliga förvaltningen anser JO att beslutsfattarens namn bör framgå direkt av den handling genom vilken den enskilde underrättas om ett återkravsbeslut. Pensionsmyndigheten kritiseras för att den underrättelse som skickades till den enskilde i det granskade fallet saknade uppgift om beslutsfattarens namn.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO klagade AA på Pensionsmyndigheten och anförde att hon fått ett beslut om återkrav som inte var utformat enligt

text: förvaltningslagens

text: regler eftersom det bl.a. saknades uppgifter om beslutsfattarens namn.

type: stycke

text: AA bifogade beslutsunderrättelsen till sin anmälan. Den inledande delen av underrättelsen avslutades med frasen ”Med vänlig hälsning Pensionsmyndigheten”. Underrättelsen innehöll inte någon uppgift om vem som varit beslutsfattare i ärendet.

text: Utredning

text: JO uppmanade Pensionsmyndigheten att yttra sig över det som AA anfört om att beslutsfattarens namn inte framgick av beslutet samt att redogöra för sin bedömning av hur beslutets utformning stämmer överens med

text: 31 § förvaltningslagen

text: (FL).

text: Pensionsmyndigheten redovisade viss rättslig reglering och uttalanden i propositionen till

text: förvaltningslagen

text: . Myndigheten förde därutöver fram följande:

text: Den 29 mars 2016 beslutade Pensionsmyndighetens dåvarande generaldirektör Riktlinjer för kommuniceringsbrev och beslutsbrev i Pensionsmyndighetens försäkringsärenden, i dagligt tal Beslutsmodellen. Syftet med Beslutsmodellen är bland annat att skapa förutsättningar för att Pensionsmyndighetens kommuniceringsbrev och beslutsbrev ska vara lätta att läsa och förstå för mottagare. De ska också hålla en hög rättslig kvalitet och uppfylla kraven på god förvaltningsstandard. Slutligen ska modellen skapa enhetliga och likformiga beslutsbrev. Pensionsmyndigheten har under en längre tid haft problem med långa handläggningstider. Framför allt gäller det i våra ärenden om bostadstillägg samt återkrav. Vi har därför arbetat med att ta fram olika metoder för att underlätta och förkorta handläggningen av dessa ärenden. Vi försöker bland annat i görligaste mån att automatisera handläggningen. För att inte ett ärende ska vara beroende av en särskild person, kan även fler än en handläggare vara del av handläggningen av ett ärende. Det är viktigt att den enskilde har möjlighet att ta kontakt med beslutsfattaren i ett ärende. Den enskilde har därför alltid rätt att få del av uppgiften om vem som har beslutat i hens ärende samt vilka andra som har haft ett avgörande inflytande i ärendet. Pensionsmyndigheten har dock tolkat lagstiftningen så att vi inte alltid behöver ange beslutsfattaren i det beslut som vi skickar till den enskilde. Beslutsfattaren kan istället antecknas digitalt i journalen, vilket har skett i det nu aktuella ärendet. Pensionsmyndigheten menar därför att vi har följt gällande lagstiftning vad gäller underskrift av beslut och andra handlingar. AA har möjlighet att få del av vem som har fattat beslut i hennes ärende genom att kontakta vår kundservice. Berörda befattningshavare har beretts tillfälle att lämna synpunkter. De har inte haft något att anföra utöver det som vi angett i detta yttrande.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: JO begärde in journalanteckningarna i AA:s ärende samt de riktlinjer för bl.a. beslutsunderrättelser som Pensionsmyndigheten hänvisar till i remissyttrandet.

text: Bedömning

text: Utgångspunkter och granskningens inriktning Av utredningen i ärendet framgår att AA hade fått möjlighet att lämna synpunkter på Pensionsmyndighetens förslag till beslut om återkrav. En namngiven tjänsteman gjorde därefter följande journalanteckning i AA:s ärende: ”Kunden inte hört av sig. Fattar nu beslut om återkrav.” Beslutet fattades med stöd av

text: 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken

text: Vidare antecknade tjänstemannen att ett beslut om återkrav hade skickats till AA. Beslutsunderrättelsen som skickades till AA innehöll uppgifter om Pensionsmyndighetens ställningstagande och en motivering till det. Den innehöll också information om möjligheten att begära omprövning samt allmänna kontaktuppgifter till myndigheten. Underrättelsen innehöll avslutningsfrasen ”Med vänlig hälsning Pensionsmyndigheten”, men saknade uppgift om vem som fattat beslutet.

text: Min granskning har avsett frågan om det var förenligt med

text: förvaltningslagen

text: att underrättelsen till AA inte innehöll någon uppgift om namnet på beslutsfattaren.

text: Återkrav enligt

text: socialförsäkringsbalken

text: I

text: 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken

text: sägs följande:

text: Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska besluta om återbetalning av ersättning som den har beslutat enligt denna balk, om den försäkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att

text: 1. lämna oriktiga uppgifter, eller

text: 2. underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet.

text: Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta. Lagbestämmelser om dokumentation och underrättelse av beslut Enligt

text: 31 §

text: FL ska det för varje skriftligt beslut finnas en handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit föredragande, och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

text: Av

text: 33 § första stycket

text: FL framgår att en myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende så snart som möjligt ska underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

text: Varken 31 eller 33 §§ FL innehåller något uttryckligt krav på att beslutsfattarens namn ska framgå av beslutsunderrättelsen som skickas till den enskilde. Inte heller förarbetena till bestämmelserna i fråga innehåller något tydligt krav på det. I fråga om beslut som fattas på automatiserad väg uttalas att det naturligen saknas underlag för att ange beslutsfattarens namn. (Se

text: prop. 2016/17:180 s. 185

text: och

text: f.) Den enskildes intressen och tilliten till förvaltningen Det förhållandet att det saknas ett uttryckligt krav i

text: förvaltningslagen

text: på att beslutfattarens namn ska framgå av beslutsunderrättelsen innebär givetvis inte

text: att det inte kan finnas goda skäl för en sådan ordning och att myndigheterna därför ändå bör se till att namnet framgår.

text: Förvaltningslagens

text: bestämmelser utgör nämligen en miniminivå som det ibland är lämpligt att myndigheter går utöver för att ta till vara den enskildes intressen.

text: Intresset hos den enskilde av att direkt av beslutsunderrättelsen kunna utläsa vem som fattat beslutet kan vara mer eller mindre uttalat. Hur starkt intresset är påverkas bl.a. av beslutets karaktär och betydelse för den enskilde. Intresset torde vara mer framträdande i fråga om exempelvis betungande beslut som fattats efter en individuell bedömning och som innehåller en beslutsmotivering.

text: Uppgift om beslutsfattaren har betydelse exempelvis för att den enskilde enkelt ska kunna vända sig till beslutsfattaren med frågor eller för att ta ställning till om en jävsinvändning ska göras. Om beslutsfattarens namn framgår av den handling genom vilken den enskilde underrättas om beslutet, kan det vidare ha en positiv effekt på tilliten till myndighetens beslutsfattande och därmed på dess legitimitet.

text: Vid bedömningen av om beslutsfattarens namn ska framgå av beslutsunderrättelsen till den enskilde bör vikt även läggas vid

text: förvaltningslagens

text: primära syfte att värna den enskilde och att lägga grunden för hur kontakterna mellan myndigheterna och enskilda ska se ut. I propositionen till

text: förvaltningslagen

text: uttalades att en modern förvaltning bör präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service (se s. 20 f.).

text: En ledstjärna för myndigheterna är vidare vad som följer av principen om god förvaltning. Grunderna för god förvaltning är lagfästa. (Se 5 – 8 §§ FL. Se också

text: artikel 41 i EU:s rättighetsstadga

text: .) Jag vill här särskilt peka på bestämmelsen i

text: 6 § första stycket

text: FL om att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. En underrättelse om återkrav ska innehålla uppgift om beslutsfattaren I Pensionsmyndighetens riktlinjer sägs att beslutsunderrättelser alltid ska avslutas med ”Med vänlig hälsning Pensionsmyndigheten”. Riktlinjerna gör ingen skillnad mellan beslut som fattats manuellt efter en individuell bedömning och beslut som fattats på automatiserad väg. Beslutsunderrättelsen saknar således uppgift om beslutsfattaren även i de fall det finns en sådan.

text: Myndigheten har inte på något utförligt sätt redogjort för skälen bakom riktlinjerna, men det myndigheten för fram om att handläggningstiderna behöver förkortas förmedlar en strävan efter en effektiv och flexibel handläggningsordning. Sådana strävanden är naturligtvis bra och godtagbara, så länge effekten inte blir att den enskildes intressen åsidosätts i något väsentligt avseende.

text: Ett beslut om återkrav enligt

text: socialförsäkringsbalken

text: är betungande för den enskilde och kan avse ett betydande belopp. Frågan om återkrav initieras i princip alltid av myndigheten. Ett återkravsbeslut förutsätter vidare en individuell prövning och kan innehålla en bedömning bl.a. av vad den enskilde insett eller borde ha insett om riktigheten av den ursprungliga utbetalningen, dvs. omständigheter av subjektiv karaktär. Vem som fattat beslutet är något som den enskilde typiskt sett har ett intresse av att få veta. Med utgångspunkt i det medborgarperspektiv som ska prägla den offentliga förvaltningen bör enligt min mening uppgift om beslutsfattarens namn framgå direkt av den handling genom vilken den enskilde underrättas om återkravet. Att utelämna namnet är inte förenligt med

text: förvaltningslagen

text: . Pensionsmyndigheten kritiseras Pensionsmyndigheten kritiseras för att det i den underrättelse som skickades till AA inte fanns uppgift om vem som fattat återkravsbeslutet.

text: Jag utgår från att myndigheten ser över sina riktlinjer med beaktande av vad jag nu uttalat.

text: Jag har i ett annat beslut denna dag kritiserat Pensionsmyndigheten bl.a. för att inte ha angett beslutfattarens namn i ett partsbesked (se JO:s ärende med dnr 7494-2020).

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Förundersökning
Långsam handläggning

title: Kritik mot Polismyndigheten i Stockholm län och åklagare vid Åklagarmyndigheten, Söderorts åklagarkammare, för långsam handläggning av en förundersökning

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 25 januari 2005, framförde föreningen Korpen Stockholm MIF kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län. Av anmälan framgick bl.a. följande. Under hösten 2003 upptäckte föreningen att en anställd hade förskingrat ett belopp överstigande 500 000 kr. Efter upptäckten gjordes en polisanmälan den 10 september 2003. Polismyndigheten har ännu inte slutfört förundersökningen trots att föreningen fått besked om att ärendet har hög prioritet. Den långa handläggningstiden har sannolikt bidragit till att föreningens möjlighet att få ekonomisk ersättning försämrats.

text: Utredning

text: Polismyndighetens handlingar i ärendet K232738-03 infordrades. Vissa handlingar fordrades in från Åklagarmyndigheten, Söderorts åklagarkammare i Stockholm, i ärende dnr 105-4052-03. Av handlingarna framgick bl.a. att ärendet lottades på åklagare redan den 11 september 2003.

text: Muntliga upplysningar inhämtades från tf. gruppchefen, kriminalinspektören AA, Polismyndigheten i Stockholms län, Söderorts polismästardistrikt, bedrägerigruppen, och därvid framkom följande. Den senaste egentliga utredningsåtgärden vidtogs i ärendet den 25 maj 2004. Ärendet har därefter legat i balans i avvaktan på att någon utredningsman skall kunna få tid att fortsätta utredningen i ärendet. Bedrägerigruppen består för närvarande av en gruppchef och tre utredningsmän. Gruppen har för närvarande 700 bedrägeriärenden som ligger i balans i avvaktan på att kunna läggas ut på en utredningsman.

text: Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande över dels handläggningstiden i ärendet, dels arbetssituationen vid bedrägerigruppen på Söderorts polismästardistrikt.

text: Polismyndigheten kom i mars 2005 in med ett remissvar enligt följande.

text: Bakgrund

text: Korpen Stockholm Motionsidrottsförbund (MIF) har genom två anmälningar K232738-03 och K2320802-03, bägge ingivna till Polismyndigheten i Stockholms län den 10 september 2003, anmält en anställd för att ha förskingrat en större summa pengar från förbundet. Det misstänkt förskingrade beloppet uppgår enligt anmälaren till drygt en halv miljon svenska kronor. Av anmälan som ställts till JO framgår att föreningen MIF klagat på handläggningstiden i ärendet K232738-03.

text: Inhämtade upplysningar angående handläggning av ärende K232738-03

text: Av polismästare BB:s skrivelse framgår att aktuellt ärende tilldelades bedrägerigruppen vid Söderortspolisens distriktskriminal där gruppchefen, kriminalkommissarien CC, beslöt att ärendet skulle handläggas av kriminalinspektören AA. Med undantag för några månader i början av 2004 har AA varit ansvarig handläggare. Ärendet lottades på åklagare den 11 september 2003 och kammaråklagare DD förordnades som förundersökningsledare den 18 september. Hon ersattes den 7 april 2004 av kammaråklagare EE. Med början i december 2003 har olika utredningsåtgärder vidtagits. Flera förhör har hållits och skriftliga underlag har införskaffats. Den senaste utredningsåtgärden vidtogs den 25 maj 2004. Den 31 augusti fördes ärendet till kategorin ”balans i förtur” i avvaktan på att en utredare skulle kunna frigöras för att slutföra det. Ärendet har vid flera tillfällen fått läggas åt sidan på grund av att man prioriterat att utreda andra ärenden exempelvis där misstänkta varit frihetsberövade. Det som idag återstår i ärendet är, enligt polismästare BB, att skaffa in ytterligare verifikationer från målsäganden, slutförhör med den misstänkta samt protokollering. Ärendet kommer sannolikt, för polisens vidkommande, att kunna slutföras inom kort. Polismästare BB anser dock att det är otillfredsställande att ett ärende av detta slag inte blivit föremål för några utredningsåtgärder på över åtta månader.

text: Inhämtade upplysningar angående situationen på bedrägerigruppen

text: Då AA tilldelades ärendet var hon den enda utredaren vid gruppen som genomgått särskild utbildning för att utreda förskingringsbrott. Under en stor del av år 2004 var hon dessutom den enda utredaren vid gruppen, till största delen på halvtidstjänst. Under år 2004 har gruppen utrett ett par mycket omfattande ärenden som i praktiken tagit alla resurser i anspråk under lång tid. Situationen på bedrägerigruppen har förbättrats något enligt polismästaren BB. Gruppen består nu av tre utredare och en gruppchef, men med över 700 öppna ärenden är det naturligtvis inte tillräckligt, varför andra åtgärder också har vidtagits och andra planeras. Drygt 130 av de öppna ärendena, mestadels enklare bedrägerier, har fördelats på annan utredningspersonal. Ytterligare ärenden kommer också löpande att omfördelas till annan personal. Inflödet av nya, enklare ärenden, kommer att styras från gruppen till andra utredare i avvaktan på att distriktskriminalen under hösten 2005 omorganiseras. Bedrägerigruppen kommer då att upphöra och ärendena fördelas därmed på flera utredare. Polismästare BB hänvisar i sin skrivelse även till den utredning som leds av biträdande länspolismästare FF som redovisat planer på att koncentrera bedrägeriutredningarna till färre enheter inom länet. Koncentrationen av resurserna kommer sannolikt leda till en ökad effektivitet. Bedrägerigruppen vid Söderortspolisen har på grund av främst resursbrist, som avser såväl ekonomisk, personalmässig såsom brist på utbildning, tvingats göra stora prioriteringar bland utredningarna. Bland bedrägeribrotten utreds i första hand, förutom ärenden med frihetsberövade, de ärenden där enskilda blivit svårt drabbade, till exempel åldringsbrott, och andra ärenden som avser mycket stora belopp eller på annat sätt bedöms som särskilt angelägna.

text: Rättslig reglering

text: I

text: 23 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB) finns grundläggande bestämmelser om förundersökning. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att en förundersökning skall inledas så

text: snart det på grund av angivelse eller annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats, om det inte är uppenbart att brottet inte går att utreda (1 §). Ett beslut om att inleda en förundersökning skall fattas av polismyndigheten eller åklagare (3 § första stycket). När förundersökningen leds av åklagare, får han vid undersökningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten. Han får också uppdra åt polisman att vidta viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (3 § andra stycket). Förundersökningen skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger (skyndsamhetsprincipen). Finns det inte längre skäl att fullfölja en förundersökning skall den läggas ned (4 § 2 stycket). Den så kallade skyndsamhetsprincipen har tillkommit både i den enskildes och i det allmännas intresse. För den enskilde är det viktigt att slippa sväva i ovisshet om frågan kommer att prövas av domstol eller ej. En effektiv utredning ligger i det allmännas intresse eftersom möjligheterna att klara upp brottet i normalfallet är större i nära anslutning till brottstillfället. Exempelvis finns risk för att bevisningen försämras ju längre tiden går. Vidare är det av vikt att det straff som eventuellt utdöms följer snarast efter brottet. Se bl.a. kommentaren till

text: rättegångsbalken

text: (Gullnäs m.fl. s. 23:27). Av

text: förundersökningskungörelsen (1947:948)

text: framgår att förundersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon skall se till att förundersökningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren skall även ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet (

text: 1 a § andra stycket

text: Bedömning

text: Vad avser ärendets handläggning är det otillfredsställande att behöva konstatera att utredningen har legat nere under ett antal tidsperioder utan att någon utredningsåtgärd vidtagits. Enligt Söderorts polismästare BB är utredningen i det närmaste slutförd. Det enda som saknas, för polisens vidkommande, är att skaffa in ytterligare verifikationer från målsäganden, slutförhör med den misstänkta samt protokollering. Mot bakgrund av detta är det olyckligt och beklagligt att dessa kompletteringar inte har gjorts tidigare. Polismyndighetens uppfattning är att förevarande förundersökning inte har bedrivits med vederbörlig effektivitet och sådan skyndsamhet som föreskrivs i

text: 23 kap. 4 §

text: RB. Polismyndigheten anser att ledningen för Söderorts polismästardistrikt inte kan undgå viss kritik. Polismyndigheten tar på sig en del av ansvaret för det ovan noterade men poängterar också vikten av en pådrivande förundersökningsledare för att utredningen skall drivas framåt. Åklagaren har som förundersökningsledare ansvar för utredningen i dess helhet och skall se till att förundersökningen bedrivs effektivt. Polismyndigheten vill avslutningsvis framhålla att bedrägerigruppen vid Söderorts polismästardistrikt inom kort, såsom framgår av yttrandet, kommer att ha slutfört utredningen i aktuellt förskingringsärende. Rättsenheten vid Polismyndigheten i Stockholms län har för avsikt att följa upp ärendets vidare handläggning. Arbetssituationen vid Söderortspolisens bedrägerigrupp har varit ansträngd men ser ut att komma att bli bättre i och med att gruppen tillförts fler utredare. Det har vidare utförts, samt kommer att utföras, omorganisatoriska åtgärder i syfte att öka effektiviteten och kvaliteten på de framtida utredningarna.

text: Ärendet remitterades därefter till Åklagarmyndigheten för upplysningar och yttrande över handläggningen av ärendet och skulle därvid särskilt ange vilka åtgärder som vidtagits för att påskynda handläggningen.

text: Åklagarmyndigheten kom in med ett yttrande jämte yttrande från chefsåklagaren, Söderorts åklagarkammare (här utelämnat).

text: Åklagarmyndigheten

text: När en förundersökning leds av åklagare får åklagaren vid förundersökningens verkställande anlita biträde av polismyndighet. Detta framgår av bestämmelsen i

text: 23 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken

text: (RB). Enligt

text: 1 a § förundersökningskungörelsen (1947:948)

text: har undersökningsledaren ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas tillvara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet. En förundersökning skall enligt

text: 23 kap. 4 §

text: RB bedrivas så skyndsamt omständigheterna medger. Finns inte längre anledning till dess fullföljande skall den nedläggas. Av handlingarna framgår att ärendet inkom till Söderorts åklagarkammare i september 2003 och att åklagare gav utredningsdirektiv till polis efter en vecka. Utredningsåtgärder vidtogs under följande månader 2003. I mars 2004 övertogs handläggningen av ärendet av annan åklagare. Denna skickade nya direktiv till polis i april 2004. Efter sommaren 2004 övertogs ärendet ånyo av en annan åklagare. Denna skickade påminnelse till polisen i slutet av september 2004. Enligt en tjänsteanteckning av åklagaren fick hon besked av kommissarie CC att ärendet låg i den balanshög som man snarast skulle komma att ta itu med. Då denna åklagare lämnade kammaren övertogs ärendet i november 2004 av ännu en annan åklagare. Hon påminde polisen om ärendet i mars 2005. Av såväl kammarchefens yttrande som de yttranden som lämnats av Polismyndigheten framgår att utredningsresurserna vid den aktuella utredningsenheten inom polisen varit synnerligen ansträngda och begränsade. Åklagare disponerar inte över polisens utredningsresurser eller prioriteringar. Det ligger dock i rollen som aktiv förundersökningsledare att trycka på och verka för att en utredningsman tillsätts och att utredningsarbetet bedrivs effektivt. JO har i ett tidigare yttrande (JO 2003/04 s. 82) framhållit vikten av att man inom åklagarväsendet är aktiva för att komma tillrätta med problem av det aktuella slaget. En åklagare som får besked att han inte inom rimlig tid kan påräkna det biträde med en brottsutredning som han bedömer som nödvändigt får inte slå sig till ro med det utan bör vända sig till sin kammarchef. Det ankommer sedan på kammarchefen att genom kontakter med befattningshavare vid polismyndigheten på motsvarande nivå försöka utverka att nödvändiga resurser ställs till åklagarens förfogande. Om detta inte visar sig vara möjligt får frågan föras upp till överåklagaren som i sin tur får ta upp frågan med länspolismästaren. Såvitt jag kan förstå av yttrandet från kammarchefen har problemet med utredningsresurserna i det här aktuella ärendet inte lyfts upp till kammarchefen av de för ärendet ansvariga åklagarna. Det finns inte några tjänsteföreskrifter vid kammaren som reglerar den frågan. Kammarchefen liksom övriga åklagare vid kammaren har varit medvetna om den besvärliga arbetssituation som rått vid Söderortspolisen under den aktuella tiden. Kammarchefen har haft fortlöpande kontakter med dess ledning om saken på ett allmänt plan. Hon har inte under rådande omständigheter bedömt det vara meningsfullt att uppmana åklagarna att alltför ofta parallellt påtala bristande aktivitet i varje ärende som inte förts framåt tillräckligt snabbt. Kammarchefen har gett överåklagaren en allmän information om läget vid Söderortspolisen. Jag kan konstatera att handläggningstiden i det aktuella ärendet varit oacceptabelt lång. Såvitt jag förstått är detta ärende i det avseendet inte unikt. Till största del torde detta bero på resursläget hos polisen. Det kan dock inte uteslutas att handläggningstiden även påverkats av att det varit många åklagarbyten i ärendet. Inom Åklagarmyndigheten har under våren 2005 gjorts en genomgång av öppna äldre ärenden. Denna granskning har avsett ärenden inkomna år 2003 och dessförinnan. Av genomgången kan konstateras att många ärenden har en oacceptabelt lång handläggningstid. Rutinerna för påminnelse till polisen tycks också variera mellan de olika åklagarkamrarna, Mot bakgrund av vad som framkommit vid granskningen och av vad som erfarits i bl.a. det nu aktuella ärendet kommer det att

text: under hösten 2005 utfärdas riktlinjer för hur åklagarorganisationen och enskilda åklagare skall agera i situationer av det nu aktuella slaget. Korpen Stockholm MIF kommenterade inte remissvaren.

text: Bedömning

text: Av

text: 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken

text: (RB) framgår att en förundersökning skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger.

text: Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas tillvara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom de direktiv som behövs för arbetet (

text: 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen

text: , 1947:948). När en förundersökning leds av en åklagare får denne enligt

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB anlita biträde av polismyndighet för att verkställa förundersökningen. Han får också uppdra åt en polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

text: Som framgår av utredningen har handläggningen av det aktuella ärendet tagit lång tid och under vissa perioder har ärendet helt legat obearbetat, t.ex. från maj 2004 till mars 2005. Som förklaring har i huvudsak hänvisats till den mycket ansträngda arbetssituationen vid bedrägerigruppen vid Södertörns polismästardistrikt, till ett par åklagarbyten och till att åklagaren inte har påskyndat ärendet på ett tillfredsställande sätt.

text: JO har under de senaste åren i ett stort antal ärenden kunnat konstatera att den brottsutredande verksamheten uppvisar allvarliga brister och att handläggningstiderna i åtskilliga fall inte står i överensstämmelse med det skyndsamhetskrav som uttalas i

text: rättegångsbalken

text: – inte minst när det gäller handläggningen av bedrägeriärenden. Jag är således väl medveten om att arbetssituationen inom polis- och åklagarväsendena är ansträngd och att man därför måste prioritera vissa ärenden framför andra. Även med beaktande av detta förhållande anser jag emellertid att handläggningen av det aktuella ärendet är helt oacceptabel och att skyndsamhetskravet som läggs fast i

text: 23 kap. 4 § andra stycket

text: RB har åsidosatts.

text: Polismyndigheten har tagit på sig en del av ansvaret för handläggningen men har också poängterat vikten av en pådrivande förundersökningsledare. Det är i och för sig riktigt att åklagaren som förundersökningsledare har det övergripande ansvaret för utredningen och att denne skall se till att förundersökningen bedrivs effektivt. Jag är även av den uppfattningen att de inblandade åklagarna i det här fallet borde ha varit mer aktiva och försökt få polisen att handlägga ärendet mer skyndsamt än som blev fallet. Men mot bakgrund av den i ärendet beskrivna arbetssituationen vid bedrägerigruppen är polismyndighetens påpekande, trots allt, något anmärkningsvärt. Enligt min bedömning är det nämligen uppenbart att den utdragna handläggningstiden i ärendet till allra största del beror på den ansträngda arbetssituationen vid bedrägerigruppen. Jag vill även lägga till att jag finner situationen där alarmerande. Det pågår emellertid en översyn av utredningsverksamheten vid polismyndigheten, och det har bl.a. nyligen kommit till min kännedom att myndigheten i april 2005 beslutade att uppdra åt en särskild arbetsgrupp att

text: utarbeta ett förslag för färre arbetsenheter inom vilka i huvudsak bedrägeribrott skall utredas. Jag utgår därför från att polismyndigheten vidtar kraftfulla åtgärder för att säkerställa att utredningsverksamheten framdeles kan bedrivas på ett effektivt och rättssäkert sätt. Jag noterar vidare att Åklagarmyndigheten under hösten 2005 har för avsikt att utfärda riktlinjer beträffande bl.a. rutinerna för påminnelser till polisen.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i vad jag nu har anfört.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

nyckelord: Beslut Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Allvarlig kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt som utan stöd i lag har beslutat om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

sammanfattning: En åklagare ansökte om rättens tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Åklagaren misstänkte två personer för förberedelse till grov stöld. Hon uppgav att de misstänkta planerade att göra inbrott i en villa och att de hade rört sig runt villan. Att planera ett inbrott i en villa och att röra sig runt villan är emellertid inte brottsligt enligt bestämmelserna om förberedelse till grov stöld och kan inte enligt lagen leda till att åklagaren får tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Trots det gav tingsrätten åklagaren det tillstånd som hon hade begärt. Den ansvariga domaren får allvarlig kritik.

text: Initiativet m.m.

text: I samband med JO:s inspektion vid Blekinge tingsrätt den 11–13 november 2014 uppmärksammades handläggningen av ett ärende om hemliga tvångsmedel. Av de granskade handlingarna framgick bl.a. följande:

text: Ärendet gällde hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Enligt åklagarens ansökan var två personer misstänkta för förberedelse till grov stöld. I ansökan anfördes om misstankarna sammanfattningsvis att det framkommit att de misstänkta personerna planerade att göra inbrott i en villa, att de hade setts röra sig i det aktuella området samt att skoavtryck som liknade en av de misstänkta personernas skor hade fotograferats i snön runt villan. Åklagaren ansökte om rättens tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i fråga om tre telefonnummer som användes av de misstänkta. Tillståndet gällde att uppgifter i hemlighet skulle hämtas in om meddelanden som överförs eller hade överförts till eller från dessa telefonnummer under en viss tid. Dessutom begärde åklagaren att uppgifter skulle få hämtas in om i vilket geografiskt område kommunikationsutrustningen finns eller hade funnits under denna tid.

text: Tingsrätten biföll ansökan.

text: JO beslutade att utreda tingsrättens handläggning av ärendet.

text: Utredning

text: Handlingar i tingsrättens ärende tillfördes JO:s akt.

text: JO uppmanade tingsrätten att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av ärendet. Av yttrandet skulle särskilt framgå hur brottsmisstankarna, dvs. att personerna var misstänkta för förberedelse till grov stöld, förhöll sig till bestämmelsen i

text: 23 kap. 2 § brottsbalken

text: . Domstolen skulle vidare redovisa sin bedömning av det som kommit fram.

text: Tingsrätten (lagmannen AA) lämnade in ett remissvar till vilket ett yttrande från rådmannen BB fogades.

text: AA uppgav följande:

text: Beträffande handläggningen av ärendet och vad som framkommit under föredragningen vid förhandlingen samt beträffande BB:s bedömning av skälig misstanke om det aktuella brottet hänvisar jag till hennes yttrande. Jag delar den uppfattning som JO gett uttryck för i protokollet över inspektionen vid Blekinge tingsrätt den 11–13 november 2014. För att kunna göra en bedömning av om skälig misstanke om brott föreligger är det av vikt att den muntliga information som lämnas vid förhandlingen, som inte framgår av åklagarens ansökan och som är av betydelse vid bedömningen, också dokumenteras i rättens protokoll.

text: BB uppgav följande:

text: Jag har tagit del av JO:s yttrande och beretts tillfälle att lämna synpunkter. Jag delar i stora delar vad JO har anfört i protokoll den 23 januari 2015 angående inspektion vid Blekinge tingsrätt den 11–13 november 2014. Beträffande aktuellt ärende [– – –] föredrog närvarande polisman bakgrunden till spaningsresultaten och till de inblandade personernas tidigare agerande. Med beaktande av vad åklagaren i övrigt anförde och till vad som framkom om de misstänkta personernas tillvägagångssätt att kartlägga aktuell fastighetsägare bedömde jag att det förelåg skälig misstanke för den av åklagaren påstådda brottsmisstanken. I övrigt har jag inte något att anföra.

text: Ärendet remitterades återigen till tingsrätten som uppmanades att yttra sig över hur den resonerade när den kom fram till att det som hade upplysts i ärendet innebar att de båda inblandade personerna var skäligen misstänkta för förberedelse till grov stöld enligt

text: 8 kap. 12 §

text: och

text: 23 kap. 2 §

text: brottsbalken

text: och att det därför var lagligen möjligt att bifalla åklagarens ansökan.

text: Tingsrätten (lagmannen AA) lämnade in ett förnyat remissvar till vilket ett yttrande från rådmannen BB fogades.

text: AA uppgav följande:

text: Beträffande handläggningen av ärendet och vad som framkommit under föredragningen vid förhandlingen samt beträffande BB:s bedömning av skälig misstanke om det aktuella brottet hänvisar jag till hennes kompletterande yttrande. Utifrån vad BB har uppgett om de upplysningar hon fick vid föredragningen av ärendet gör jag ingen annan bedömning än vad hon har gjort av om skälig misstanke för brott förelåg.

text: Som jag uppgav i mitt förra yttrande är det, för att kunna göra en bedömning av om skälig misstanke om brott föreligger, av vikt att den muntliga information som lämnas vid förhandlingen, som inte framgår av åklagarens ansökan och som är av betydelse vid bedömningen, också dokumenteras i rättens protokoll.

text: BB uppgav följande:

text: Utöver lämnade synpunkter den l april 2015 har jag följande att tillägga. De misstänkta, som tillsammans rekognoserat runt fastigheten, har genom sitt tillvägagångssätt kartlagt aktuell fastighetsägare. Det är uppenbart att det varit fråga om långt framskridna planer på specificerat inbrott. Planerna framstod som så pass avancerade att det rimligen måste ha innefattat att de misstänkta också skäligen kunde misstänkas ha tagit befattning med verktyg och därmed tagit befattning med utrustning för att klara av att genomföra inbrottet innan de vidtog den sista rekognosceringen. När det gäller uttrycket ”befattning” med hjälpmedel i

text: 23 kap. 2 § första stycket brottsbalken

text: ska den inte förstås så inskränkt att det under alla omständigheter skulle krävas att den misstänkte själv hållit i de aktuella föremålen. De misstänkta har arbetat tillsammans med kännedom och eget ansvar för planläggningen. De misstänka måste därför anses ha haft rådighet över föremål. Min bedömning var således att det förelåg skälig misstanke för den av åklagaren angivna förberedelsen i enlighet med bestämmelsen i

text: 23 kap. 2 § brottsbalken

text: , vilken därmed också var straffbar.

text: Rättslig reglering

text: Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får ske om någon är skäligen misstänkt för bl.a. förberedelse till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader (

text: 27 kap.

text: och

text: 20 §§

text: rättegångsbalken

text: I

text: 8 kap. 4 § brottsbalken

text: anges att för grov stöld ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Och i 8 kap. 12 § anges att för förberedelse till grov stöld ska dömas till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. samma balk.

text: Enligt

text: 23 kap. 2 § brottsbalken

text: ska den som med uppsåt att utföra eller främja brott tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott eller skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott – i de fall det särskilt anges – dömas för förberedelse till brottet, om han eller hon inte gjort sig skyldig till fullbordat brott eller försök.

text: I kommentaren till

text: 23 kap. 2 § brottsbalken

text: (se Berggren m.fl.,

text: Brottsbalken

text: , En kommentar, 1 juli 2014, Zeteo) anges följande:

text: Bestämmelserna [– – –] innebär inte att straffbarheten generellt utsträcks till vad en person utför på planeringsstadiet. Där en brottsplan inte genomförts så långt att man måste räkna med dess fullföljande fram till fullbordat brott såsom något aktuellt, har kriminaliseringen begränsats till sådana handlingar vilka med hänsyn till risken för tillkomsten av brott är straffvärda till sin typ. Förberedelsehandlingarna har därför i lagen angetts genom självständiga

text: handlingsbeskrivningar. Det är inte straffbelagt såsom förberedelse att på annat sätt planera ett brott. I enlighet med den nu angivna principen har den allmänna kriminaliseringen av förberedelsehandlingar begränsats till vissa typer av handlingar, tillhörande två olika grupper. Den ena utgörs av gärningar genom vilka någon lämnar eller tar emot pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott, den andra av gärningar varigenom någon på bestämt sätt tar befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. I båda fallen föreligger en typisk risk för att förberedelsen ska främja tillkomsten av brott.

text: Bedömning

text: Eftersom det för grov stöld inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ske om någon är skäligen misstänkt för förberedelse till brottet.

text: Handlingarna i tingsrättens ärende anger att det genom underrättelseinhämtning hade kommit fram att de misstänkta personerna planerade att göra inbrott i en villa, att de hade setts röra sig i det aktuella området samt att skoavtryck som liknade en av de misstänkta personernas skor hade fotograferats i snön runt villan. Åklagaren ansåg på grund av dessa omständigheter att det fanns misstankar om förberedelse till grov stöld och begärde därför rättens tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

text: Som angetts ovan är det inte straffbelagt som förberedelse att planera ett brott på något annat sätt än genom att hantera medel som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott eller genom att ta befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. Det som de misstänkta hade gjort enligt de handlingar som lämnades in till tingsrätten är alltså inte brottsligt enligt reglerna om förberedelse till grov stöld och kunde enligt lagen inte leda till att åklagaren fick tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. I protokollet från rättens sammanträde finns inga anteckningar om att åklagaren lämnade några kompletterande upplysningar om det misstänkta brottet, och BB har heller inte påstått att så skedde.

text: BB har i sitt sista yttrande till JO hävdat att de misstänkta personernas planer på inbrott framstod som så pass avancerade att det rimligen måste ha innefattat att de också skäligen kunde misstänkas ha tagit befattning med verktyg och därmed tagit befattning med utrustning för att klara av att genomföra inbrottet innan de vidtog den sista rekognoseringen. Enligt min mening får rätten emellertid inte vid sin prövning gå in i åklagarens ställe och fylla ut ofullständiga påståenden på detta sätt. Om åklagaren till stöd för sin ansökan om tvångsmedel påstår något som inte lagligen kan leda till att ansökan kan bifallas har rätten bara ett alternativ: att avslå åklagarens ansökan.

text: BB har alltså gett åklagaren tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utan stöd i lag. För detta förtjänar hon allvarlig kritik.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Tillsyn

title: Kritik mot Länsstyrelsen i Västra Götalands län för att ha beslutat att inte genomföra inspektioner enligt förmynderskapsförordningen

sammanfattning: Med hänvisning till spridningen av covid-19 och Folkhälsomyndighetens allmänna råd beslutade Länsstyrelsen i Västra Götalands län att upphöra med granskning av överförmyndarakter. Länsstyrelsen konstaterade att många kommuners överförmyndarverksamheter därmed inte skulle komma att inspekteras enligt förmynderskapsförordningen. JO uttalar att strävan att hålla nere smittspridningen inte får drivas så långt att en myndighet tillåter sig att på eget bevåg göra avsteg från bindande regler i lagar och förordningar. Länsstyrelsen kritiseras för att utan rättsligt stöd ha beslutat att inte genomföra inspektioner i enlighet med förmynderskapsförordningen.

text: Bakgrund

text: Länsstyrelsen ska, enligt

text: 19 kap. 17 § föräldrabalken

text: , utöva tillsyn över överförmyndares och överförmyndarnämnders verksamhet. Av

text: 21 § förmynderskapsförordningen (1995:379)

text: framgår att det i tillsynsuppdraget ingår att inspektera överförmyndaren och att detta som huvudregel ska ske årligen. Vid inspektionerna ska länsstyrelsen alltid kontrollera dels det register som överförmyndaren för, dels stickprovsvis utvalda akter.

text: I två protokoll daterade den 7 januari 2021 (Länsstyrelsen i Västra Götalands läns dnr 203-46359-2020 och 203-47262-2020) över inspektioner av vissa överförmyndarverksamheter angav länsstyrelsen följande:

text: På grund av de skärpta restriktionerna med anledning av Covid-19 har samtliga tillsynsbesök och tjänsteresor fått ställas in varför Länsstyrelsen inte genomfört någon granskning av det allmänna diariet eller akter vid årets tillsyn. Inspektionen har därmed endast bestått av ett digitalt möte med verksamheten. Jag beslutade att i ett särskilt ärende utreda utformningen av inspektionerna.

text: Utredning

text: Länsstyrelsen uppmanades att lämna upplysningar om vilka överväganden som gjordes inför ställningstagandet att inte genomföra någon granskning av de

text: allmänna diarierna eller av akter. Vidare skulle länsstyrelsen besvara vissa frågor samt redovisa sin bedömning av det som hade kommit fram.

text: Länsstyrelsen (länsöverdirektören AA) lämnade den 18 mars 2021 följande yttrande:

text: Mot bakgrund av den rådande pandemin beslutade Länsstyrelsen i Västra Götalands län den 9 april 2020 om en plan för inspektion av överförmyndare på distans. Av beslutet framgår bland annat att myndigheten skulle bedriva sin verksamhet i stort sett som vanligt men ha beredskap för minskade personalresurser på hela myndigheten. Myndigheten ställde om sina arbetssätt för att inte öka smittspridningen i samhället och ett led i det arbetet var att minska ner på tillsynsbesöken. Endast de inspektioner som var viktiga att genomföra ur risksynpunkt eller som skulle bidra till att upprätthålla samhällsviktiga funktioner skulle genomföras. Myndigheten bedömde att inspektionerna av överförmyndarna skulle genomföras även fortsättningsvis, men på distans. Myndigheten beslutade att låna in överförmyndarnas akter och ombesörja transporterna. Länsstyrelsen övervägde alternativ som att begära in kopior av akter och registerutdrag men bedömde att lån av akter var ett bättre alternativ för att kunna granska fler akter i dess helhet. Efter sommaren var smittspridningen av covid-19 på en lägre nivå och myndigheten återupptog arbetet med sedvanliga inspektioner på överförmyndarkontoren. Myndigheten inspekterade sex överförmyndarkontor på plats under hösten 2020. Den 29 oktober 2020 beslutade Folkhälsomyndigheten om lokala allmänna råd för Västra Götalands län som innebar att den som vistades i länet skulle avstå från att delta i möten. Vidare skulle arbetsgivare uppmana personalen att arbeta hemifrån och tjänsteresor och andra fysiska möten skulle skjutas upp. Mot bakgrund av Folkhälsomyndighetens allmänna råd och att smittspridningen av covid-19 återigen ökat i länet beslutade myndigheten den 27 november 2020 att ställa in kvarvarande inspektioner av överförmyndare i den delen som avser granskning av register och akter. Länsstyrelsen hade därför endast ett digitalt möte med överförmyndarkontoren i Uddevalla och Mölndal innan årsskiftet. De senast föregående inspektionerna av överförmyndarkontoren i Uddevalla och Mölndal genomfördes i november 2019 respektive i december 2019, det vill säga för drygt ett år sedan. Eftersom kravet i

text: förmynderskapsförordningen

text: endast säger en gång per kalenderår, skulle rent faktiskt inspektionen kunna äga rum med nästan 24 månaders mellanrum, om det under den ena kalenderåret görs i början av året och under det andra kalenderåret istället genomförs i slutet året. Myndigheten har självklart för avsikt att snarast möjligt när smittspridningen tillåter återuppta inspektion av akter. Innan myndighetens beslut den 27 november 2020 gjordes en avvägning av olika aspekter såsom riskerna för smittspridningen av covid-19, eventuell belastning av sjukvård och kollektivtrafik, arbetsmiljön för både Länsstyrelsens personal och överförmyndarnas personal, hur nödvändigt det var att utföra arbetsuppgiften under rådande pandemi kontra risker för förluster för huvudmän. Myndigheten bedömer att uppdraget att granska överförmyndarna är angeläget, men det är överförmyndarna som granskar ställföreträdarna och det är överförmyndarna som i första hand har uppdraget att värna om den enskildes intressen. Myndighetens tillsyn innefattar en granskning av överförmyndarnas arbete med rutiner och lagefterlevnad. Om myndigheten upptäcker brister kan myndigheten kritisera överförmyndarens handläggning och tillsyn över ställföreträdarna, men myndigheten kan aldrig ompröva ett beslut eller uttala sig om bedömningar i det enskilda fallet.

text: Myndigheten i sin roll som krisberedskapsmyndighet har en skyldighet att agera ansvarsfullt och hålla nere smittspridningen av covid-19. Särskilt vikten av att föregå med gott exempel att arbeta hemifrån och avstå möten som inte i sig är tidskritiska beaktades. Myndigheten bedömde efter noga övervägningar i november 2020 att det ansvaret vägde tyngre än intresset att genomföra de sista inspektionerna enligt

text: förmynderskapsförordningen

text: . Myndigheten gjorde också bedömningen att de digitala samtal som genomfördes med överförmyndarverksamheterna till viss del, och särskilt under ett enstaka år, var tillräckliga för att myndigheten ska kunna upprätthålla kontinuiteten i sin tillsyn. Myndigheten anser sig ha god kännedom om de styrkor och eventuella brister som respektive överförmyndarverksamheten generellt uppvisar vid tillsyn varför dessa områden särskilt togs upp vid de digitala samtal som genomfördes. Myndigheten har regelbunden samverkan med övriga länsstyrelser som arbetar med överförmyndartillsyn. De lokala förutsättningarna för länsstyrelserna var under stora delen av år 2020 helt olika och därför utarbetades inga gemensamma riktlinjer för tillsynsverksamheten. Sammanfattningsvis menar Länsstyrelsen i Västra Götalands län att beslutet att inte genomföra inspektionerna med granskning av akter och register under hösten 2020 var väl avvägt givet smittspridningen i länet och de risker det skulle innebära att ha personal på Länsstyrelsens kontor fysisk närvarande för att granska handlingarna. JO begärde in det beslut från den 27 november 2020 som länsstyrelsen hänvisade till i sitt yttrande. I beslutet konstaterade länsstyrelsen att 26 av 58 kommuner inte skulle komma att inspekteras enligt

text: förmynderskapsförordningen

text: Bedömning

text: Som jag redan nämnt inledningsvis ska länsstyrelsen enligt

text: 21 § första stycket förmynderskapsförordningen

text: årligen inspektera överförmyndaren. Länsstyrelsen får avstå från en inspektion om det är uppenbart att den är obehövlig. Om länsstyrelsen har avstått från en inspektion ett visst år ska dock inspektion genomföras följande år.

text: De senast föregående inspektionerna av de aktuella överförmyndarverksamheterna genomfördes i november respektive december 2019. Enligt huvudregeln skulle verksamheterna således inspekteras på nytt senast i december 2020. Länsstyrelsen har inte gjort gällande att det funnits förutsättningar för att avstå från inspektioner med stöd av det undantag som kan tillämpas om det är uppenbart att en inspektion är obehövlig. Jag utgår därför från att sådana förutsättningar inte har funnits. I detta sammanhang vill jag framhålla att den rättsliga regleringen enligt min uppfattning inte ger utrymme för att väga in risken för smittspridning vid bedömningen av om undantaget kan tillämpas. I stället ska den bedömningen baseras på vad som är känt för länsstyrelsen om hur väl en överförmyndarverksamhet fungerar.

text: Vid en inspektion ska länsstyrelsen, enligt

text: 21 § andra stycket förmynderskapsförordningen

text: , granska om överförmyndarens handläggning följer reglerna i

text: föräldrabalken

text: och

text: förmynderskapsförordningen

text: och även i övrigt sker på ett

text: rättssäkert och lämpligt sätt. Länsstyrelsen ska alltid kontrollera dels det register som överförmyndaren för, dels stickprovsvis utvalda akter.

text: Förmynderskapsförordningens

text: reglering ger länsstyrelserna en förhållandevis stor handlingsfrihet när det gäller inspektionernas utformning och innehåll. Det saknas dock möjlighet att helt avstå från att kontrollera register och stickprovsvis utvalda akter. Länsstyrelsens beslut den 27 november 2020 om att inspektionerna endast skulle ske via digitala samtal har således inneburit att myndigheten utan rättsligt stöd har åsidosatt en förordningsbestämmelse. Av beslutet framgår att länsstyrelsen har varit medveten om detta.

text: Det är givetvis angeläget att myndigheter agerar för att hålla spridningen av covid-19 på en så låg nivå som möjligt. De negativa konsekvenser som en sådan strävan kan få för en myndighets verksamhet måste i vissa fall godtas. Exempelvis bedömer jag att aktgranskning genom beställning av kopior av akter skulle ha varit en acceptabel arbetsmetod trots de nackdelar som länsstyrelsen har beskrivit i sitt remissvar.

text: Strävan att begränsa smittspridningen får emellertid inte drivas så långt att en myndighet tillåter sig att på eget bevåg göra avsteg från bindande regler i lagar och förordningar. Länsstyrelserna har tilldelats flera uppgifter i samhällets arbete med att förhindra smittspridningen. Enligt min uppfattning är det därför särskilt angeläget att de som goda föredömen finner och vidareutvecklar lösningar som gör det möjligt att både utföra obligatoriska uppgifter och följa gällande råd, riktlinjer och rekommendationer med koppling till pandemin. Jag uppfattar remissvaret som att länsstyrelsen arbetade på det sättet under våren 2020. Även om smittspridningen ökade under hösten 2020 förvånar det mig därför att länsstyrelsen i slutet av november beslutade att inte längre följa

text: förmynderskapsförordningen

text: Det har inte framkommit någonting som tyder på att det har varit omöjligt för länsstyrelsen att kontrollera register och stickprovsvis utvalda akter på ett sätt som skulle ha varit förenligt med

text: 21 § förmynderskapsförordningen

text: . Länsstyrelsen förtjänar därför kritik för att utan rättsligt stöd ha beslutat att inte genomföra inspektioner i enlighet med denna bestämmelse.

text: Ärendet avslutas.


title: Initiativärende mot Länsstyrelsen i Gotlands län med anledning av att länsstyrelsen omprövat ett beslut som den meddelat som andra instans

text: Initiativet

text: Med anledning av en anmälan granskade jag handläggningen hos Byggnadsnämnden i Gotlands kommun respektive Länsstyrelsen i Gotlands län av ett ärende rörande anmält olovligt byggande m.m. (JO:s dnr 3944-1999, beslut den 9 november 2000). Jag fann därvid inte skäl att beträffande de aspekter av myndigheternas handläggning som då var i fråga utdela någon kritik. Jag beslutade emellertid att i ett särskilt ärende granska länsstyrelsens handläggning i samband med tre beslut den 11 respektive 17 februari samt den 13 juni 2000.

text: Bakgrund

text: Byggnadsnämnden i Gotlands län hade prövat huruvida en uppförd scenanläggning på fastigheten Visby Snäckgärdsbaden 2 var bygglovspliktig. Nämnden hade bedömt att bygglovsplikt förelåg för scenanläggningen vad gäller ”tak och konstruktion” men inte för scenunderbyggnad.

text: Byggnadsnämnden avslog den 14 april 1999 (§ 113 a) S. AB:s (bolagets) ansökan om bygglov i efterhand för uppförande av en utescen och förelade (§ 113 b) bolaget att senast den 10 maj 1999 ta bort scenanläggningen, dvs. ”tak och konstruktion”.

text: Bolaget överklagade båda besluten. K. (anmälare i JO:s tidigare ärende) överklagade beslutet under § 113 b. Bolaget yrkade att föreläggandet skulle upphävas och bygglov beviljas. K. yrkade bl.a. att föreläggandet skulle avse även scenunderbyggnaden, dvs. hela scenanläggningen.

text: Länsstyrelsen prövade i beslut den 11 och 17 februari 2000, dnr 204-1856-99 respektive 204-1934-99, ovan nämnda yrkanden.

text: I beslutet den 11 februari 2000 prövade länsstyrelsen K:s överklagande och fann bl.a. att hela scenanläggningen – alltså även underbyggnaden – var bygglovspliktig. Länsstyrelsen upphävde byggnadsnämndens beslut om föreläggande och återförvisade ärendet till byggnadsnämnden för förnyad prövning.

text: I beslutet den 17 februari 2000 prövade länsstyrelsen bolagets överklagande och konstaterade i överensstämmelse med sitt tidigare beslut att bygglovsplikt förelåg för hela scenanläggningen och att sökt bygglov inte skulle beviljas. Därutöver fann länsstyrelsen att byggnadsnämndens beslut om rivningsföreläggande var riktigt. Bolagets överklagade avslogs således på alla punkter.

text: I det ena beslutet hade länsstyrelsen således upphävt byggnadsnämndens föreläggande och i det andra förklarat att det var riktigt.

text: Ingen av parterna överklagade länsstyrelsens beslut.

text: Efter att ha uppmärksammat beslutens oförenlighet företog länsstyrelsen den 13 juni 2000 (dnr 204-1958-00) en omprövning av sitt avgörande den 11 februari 2000, varvid detta beslut upphävdes och ersattes med ett nytt. I det nya beslutet fastställde länsstyrelsen byggnadsnämndens föreläggande och återförvisade ärendet till byggnadsnämnden för prövning såvitt avsåg publikplatser samt förnyad prövning beträffande scenunderbyggnad. Det nya beslutet har inte överklagats.

text: Utredning

text: Ärendet remitterades till länsstyrelsen för yttrande beträffande den faktiska respektive rättsliga grunden för myndighetens beslut den 13 juni 2000 att upphäva och ersätta sitt beslut den 11 februari 2000. Länsstyrelsen (landshövdingen Lillemor Arvidsson) anförde i yttrande den 16 januari 2001 bl.a. följande.

text: Omprövningen av Länsstyrelsens beslut den 11 februari 2000, dnr 204-1856-99, genomfördes med stöd av allmänna rättsprinciper om rättelse av oriktiga förvaltningsbeslut. – – – Av Länsstyrelsens bedömningar i de båda ovan nämnda ärendena framgår att Länsstyrelsen bedömt att anläggningen i sin helhet är bygglovspliktig, d.v.s. tak, konstruktion och scenunderbyggnad. Vidare kan utläsas att om någon utan lov utför en bygglovspliktig åtgärd så skall byggnadsnämnden se till att det som har utförts blir undanröjt eller på annat sätt rättat, om inte lov till åtgärden meddelas i efterhand. Såsom anförts ovan ansåg Länsstyrelsen, i likhet med byggnadsnämnden, att scenöverbyggnaden (tak och konstruktion) inte uppfyllde plan- och bygglagens krav och att scenöverbyggnaden därför skall undanröjas. Till skillnad från byggnadsnämnden har Länsstyrelsen ansett att även scenunderbyggnaden är bygglovspliktig. Länsstyrelsen har dock anfört att prövningen huruvida lov till scenunderbyggnaden kan medges i efterhand eller inte, i första hand, skall handläggas av byggnadsnämnden. I de båda nämnda ärendena har Länsstyrelsen uttryckt som sin uppfattning att scenanläggningen, tak och konstruktion skall tas bort, d.v.s. att byggnadsnämndens föreläggande om borttagande skall gälla. I beslutsmeningarna i ärendena har dock Länsstyrelsen skrivit att man upphäver i det ena och fastställer i det andra ärendet avseende föreläggandet. Kommunen inkom till Länsstyrelsen med en muntlig förfrågan vilket av Länsstyrelsens beslut som skulle gälla. I

text: 27 § förvaltningslagen

text: finns bestämmelser om omprövning av förvaltningsbeslut. För tillämpning av paragrafen anges att om ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part skall myndigheten ändra sitt beslut. Bestämmelsen innebär en skyldighet för en myndighet att under de i paragrafen angivna förutsättningarna självmant ändra ett tidigare beslut som

text: myndigheten finner vara uppenbart oriktigt. Enligt förarbetena till lagstiftningen (

text: prop. 1985/86:80

text: s.76) anges att omprövningsskyldigheten skall uppfattas som ett minikrav och att den alltså inte utgör en uttömmande reglering av vilka fall en myndighet har befogenhet att ändra ett redan fattat beslut. Omprövningar utanför paragrafens ram skall, enligt doktrinen, dock ske med beaktande av allmänna principer om rättskraft. Länsstyrelsen konstaterade att myndighetens beslut den 11 februari 2000, som vunnit laga kraft, var uppenbart oriktigt. Den av Länsstyrelsen den 13 juni 2000 beslutade åtgärden att upphäva beslutet av den 11 februari 2000 syftade till att rätta till beslutsmeningen så att den överensstämde med Länsstyrelsens bedömning i ärendet samt gick att verkställa. Omprövningsbeslutet föregicks av kommunicering med de klagande och innebar att omprövningsbeslutet ersatte det tidigare oriktiga beslutet. Med hänsyn till omständigheterna i ärendet bedömde Länsstyrelsen att omprövningsbeslutet inte medförde någon nackdel för klaganden i detta ärende. Med stöd av allmänna rättsprinciper rättade således Länsstyrelsen sitt oriktiga beslut. Klagande delgavs omprövningsbeslutet med besvärshänvisning. Något överklagande över omprövningsbeslutet har inte inkommit till Länsstyrelsen. – – –

text: Bedömning

text: Inledningsvis vill jag anmärka följande.

text: Byggnadsnämndens föreläggande den 14 april 1999 hade upphävts genom länsstyrelsens beslut den 11 februari 2000. Vid sådant förhållande borde enligt min mening bolagets kvarstående yrkanden i den delen ha ansetts förfallna. Länsstyrelsen skulle då i beslutet den 17 februari 2000 inte ha yttrat sig över föreläggandet. De båda besluten den 11 och den 17 februari 2000 hade då inte behövt bli oförenliga.

text: Beträffande omprövningsbeslutet den 13 juni 2000 gör jag följande bedömning.

text: Av

text: 27 § förvaltningslagen (1986:223)

text: framgår att en myndighet under vissa förutsättningar är skyldig att meddela ett nytt beslut som upphäver eller ändrar ett tidigare fattat beslut. Bestämmelsen avser bara beslut som en myndighet har fattat som första instans. Frågan om en högre instans kan ompröva sina beslut faller sålunda inte under paragrafen.

text: En myndighet har enligt de principer om rättskraft som lagts fast i praxis också rätt att ompröva sina beslut i vissa andra fall än då den är skyldig att göra det enligt

text: förvaltningslagen

text: . Möjligheten att ändra ett redan meddelat beslut beror på beslutets karaktär. Gynnande beslut kan i regel inte återkallas. Beslut i flerpartsmål är i princip inte heller möjliga att ändra. Däremot anses betungande beslut, som förbud och förelägganden, kunna ändras i både mildrande och skärpande riktning. Avslagsbeslut och beslut som bara utgör ett internt ställningstagande är inte bindande för myndigheten för framtiden och kan alltså prövas på nytt (jfr

text: prop. 1985/86:80 s. 39

text: f). Allmänt gäller att omprövningar inte får göras i strid med instansordningen (se Hellners/Malmqvist, Nya

text: förvaltningslagen

text: med kommentar 5 u 1999 s. 294). Av det sagda följer att utrymmet för omprövning i högre instans är begränsat (jfr

text: RÅ 1996 ref 27

text: ). En sådan omprövning har inte uttryckligen berörts av lagstiftaren. I allt fall bör det i linje med vad som gäller enligt

text: 27 § andra stycket förvaltningslagen

text: inte komma i fråga att överinstansen efter återförvisning och

text: överlämnande av handlingar till lägre instans omprövar återförvisningsbeslutet. Länsstyrelsens beslut den 13 juni 2000 att upphäva beslutet om återförvisning den 11 februari 2000 var sålunda enligt min mening redan på grund härav oriktigt. Härtill kommer den tveksamhet som ligger i att det i ärendet fanns flera parter samt att beslutet om återförvisning får anses ha varit gynnande för den ena av parterna.

text: Jag är sammanfattningsvis kritisk till länsstyrelsens handläggning.

text: Ärendet avslutas.