avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

title: Försäkringskassan kritiseras för bristande service och tillgänglighet; även uttalanden om hur en läkares önskemål om kontakt ska hanteras och om myndighetens utredningsskyldighet

sammanfattning: I ett sjukpenningärende fick en enskild ett kommuniceringsbrev från Försäkringskassan där myndigheten förklarade att hon riskerade att förlora sin sjukpenninggrundande inkomst. Den enskilde fick möjlighet att lämna synpunkter senast den 5 mars 2017 och försökte dessförinnan flera gånger få kontakt med Försäkringskassans handläggare utan att lyckas. Även den enskildes läkare och annan medicinsk personal försökte nå handläggaren. Läkaren lämnade även meddelanden på handläggarens telefonsvarare, men ingen hörde av sig. I två läkarintyg uppgav läkaren vidare att han önskade kontakt med Försäkringskassan men någon sådan kontakt togs inte. Den 10 mars 2017 beslutade myndigheten att den enskilde inte hade rätt till sjukpenninggrundande inkomst och därför inte heller kunde få sjukpenning. I beslutet kritiseras Försäkringskassan för bristande service och tillgänglighet. JO framhåller att den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt att lämna uppgifter muntligt och att Försäkringskassan har en skyldighet att ha fungerande rutiner som möjliggör detta. Bristerna påverkade vidare den enskildes möjlighet att ta till vara sin rätt innan Försäkringskassan fattade beslut, vilket är särskilt allvarligt. Beslutet innehåller också uttalanden om JO:s syn på hur Försäkringskassan bör hantera en läkares önskemål om kontakt. Om informationen i ett läkarintyg som Försäkringskassan har fått inte är tillräcklig för bedömningen av rätten till ersättning och det av intyget framgår att läkaren önskar kontakt följer det, enligt JO:s uppfattning, av myndighetens utredningsskyldighet i 110 kap. 13 § första stycket socialförsäkringsbalken att myndigheten ska ta en sådan kontakt. Om Försäkringskassan däremot anser att informationen är tillräcklig och bedömningen av rätten till sjukpenning inte skulle kunna påverkas av ytterligare medicinska uppgifter är kontakten i stället ett uttryck för den service som myndigheten bör ge.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Försäkringskassan och uppgav i huvudsak följande: Den 16 februari 2017 fick hon ett kommuniceringsbrev från Försäkringskassan där myndigheten förklarade att hon riskerade att förlora sin sjukpenninggrundande inkomst, SGI, och att hon kunde lämna synpunkter senast den 5 mars 2017. Hon försökte därefter flera gånger få kontakt med

text: Försäkringskassans handläggare utan att lyckas. Även hennes läkare och annan medicinsk personal försökte komma i kontakt med Försäkringskassans handläggare för att lämna synpunkter, men inte heller de lyckades nå handläggaren. Hennes läkare lämnade även meddelanden på handläggarens telefonsvarare med önskemål om att handläggaren skulle höra av sig. Trots detta var det ingen från Försäkringskassan som hörde av sig, vare sig till henne eller till hennes läkare. Den 10 mars 2017 fick hon ett brev från Försäkringskassan där det framgick att myndigheten fattat beslut med innebörden att hon förlorat sin SGI. Det beslutet fattades utan att hon hade fått någon chans att lämna synpunkter.

text: Utredning

text: Efter att ha hämtat in vissa handlingar från Försäkringskassan begärde JO att myndigheten skulle yttra sig över AA:s anmälan.

text: Försäkringskassan uppgav följande i sitt svar till JO:

text: Utredning

text: Den 26 januari 2017 kom ett läkarintyg in baserat på en undersökning av AA gjord samma dag. Läkarintyget gällde perioden l oktober 2016 - l mars 2017. På intyget hade läkaren bland annat skrivit "sjukskriver från och med senaste sjukskrivning då min bedömning är att patienten mådde lika dåligt då." Av intyget framgick att kontakt önskades med Försäkringskassan. Den 14 februari kom ansökan om sjukpenning från och med den l oktober 2016 in från AA. Samma dag ringde AA till Försäkringskassans Kundcenter och bad om att bli kontaktad av en handläggare eftersom hennes läkare ville ha ett möte. Den 15 februari fördelades ärendet till en ny handläggare som ringde AA med anledning av anspråksdatum i ansökan och det retroaktivt utfärdade läkarintyget. Av en journalanteckning framgår att AA blivit försämrad i kontakten med Försäkringskassan, valt att inte längre vara sjukskriven och inte bokat in nytt läkarbesök. Läkaren hade uppmanat AA att söka sjukpenning retroaktivt. Vid samtalet fick AA information om reglerna för skydd av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och att hon kommer att få ett brev med information om att Försäkringskassan överväger att fastställa hennes SGI till 0 kronor på grund av att SGI-skydd saknas för perioden l oktober 2016-25 januari 2017. Den 16 februari 2017 skickade handläggaren ett kommuniceringsbrev till AA. Av brevet framgick att Försäkringskassan övervägde att fastställa hennes SGI till 0 kronor och inte betala ut sjukpenning. Sista dag att lämna synpunkter var den 5 mars. Den 6 mars kom ett förlängt läkarintyg för perioden l mars - l maj 2017 in. På läkarintyget hade läkaren skrivit att kontakt önskades med Försäkringskassan. Av en journalanteckning från den 10 mars 2017 framgår att handläggaren efter att ha konstaterat att bevakningstiden för kommuniceringen hade gått ut skickade ett beslutsbrev till AA som innebar att Försäkringskassan hade fastställt hennes SGI till 0 kronor från och med den l oktober 2016. Av beslutsbrevet framgick även att AA inte kunde få sjukpenning eftersom SGI saknades. Handläggaren avslutade ärendet. Den 19 maj 2017 begärde AA omprövning av beslutet den 10 mars 2017. Den l juni 2017 bad Försäkringskassan AA komplettera med uppgift om när hon hade mottagit beslutet. Den 14 juni 2017 kom svaret från AA in. Den 6 juli 2017 fattade Försäkringskassan beslut i omprövningsärendet. Samma dag skickades beslutet till AA.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: I anmälan till JO har AA anfört att hon tillsammans med sin läkare eller sjuksköterska flera gånger under februari - april 2017 försökt men inte lyckats nå Försäkringskassan och Försäkringskassans handläggare för att lämna synpunkter på myndighetens övervägande att fastställa hennes SGI till 0 kronor och inte bevilja sjukpenning. Vid minst två tillfällen har meddelande lämnats på handläggarens telefonsvarare. Vidare anför AA att hon bjudit in handläggaren till ett möte med sin läkare den 13 mars 2017, vilket handläggaren inte återkopplat till henne om. Det saknas noteringar i Försäkringskassans journal om att AA, läkaren och sjuksköterskan har ringt vid de i anmälan angivna tidpunkterna. Det finns inte heller någon anteckning om AA:s inbjudan till avstämningsmöte den 13 mars 2017. Den aktuella handläggaren arbetar inte längre kvar på Försäkringskassan och det är därför inte möjligt att få hennes minnesbild av händelserna. Det är emellertid inte acceptabelt att telefonmeddelanden lämnas obesvarade på det sätt som beskrivs i anmälan. Alla medarbetare inom Försäkringskassan ska ha en hög servicenivå och tillgänglighet. Meddelanden i röstbrevlådan ska lyssnas av regelbundet och tas om hand. Försäkringskassan beklagar om det har varit svårt för AA och andra berörda att få kontakt med Försäkringskassans handläggare. Sjukskrivande läkare har på läkarintyg som kom in den 26 januari och 6 mars 2017 framfört önskemål om kontakt med Försäkringskassan. Orsak till varför kontakt önskas behöver inte anges. En återkoppling till den sjukskrivande läkaren skulle ha gjorts i samband med att handläggaren tagit del av respektive läkarintyg. Försäkringskassan beklagar att någon återkoppling till läkaren inte gjordes. I Försäkringskassans vägledning Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning (

text: ) anges att om en läkare vill ha kontakt med Försäkringskassan ska kontakt tas snarast och innan beslut fattas, då man kan utgå ifrån att läkaren vill ha kontakt för att lämna ytterligare information. Handläggarna påminns kontinuerligt om vikten av att följa och uppmärksamma överenskomna arbetssätt. Vid utbildningstillfällen i Uppsala under december 2017 betonades särskilt att kontakt alltid ska tas med läkare när sådant önskemål framgår av läkarintyget. Försäkringskassan arbetar ständigt med att förbättra tillgängligheten. Varje medarbetare ansvarar för att bemanna sin egen telefon och eftersträva största möjliga tillgänglighet. Vid kontoret i Uppsala har man kommit överens om att den egna telefonen ska hänvisas till en teamtelefon som är bemannad måndag - fredag klockan 9-16 när handläggaren är upptagen. Enheterna inom sjukpenning i Uppsala går årligen igenom den aktuella policyn om telefontillgänglighet.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Svårigheterna att komma i kontakt med Försäkringskassan I

text: och

text: 5 §§

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: , som gällde vid tidpunkten för Försäkringskassans handläggning av AA:s ärende, finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och tillgänglighet. Av dessa framgår bl.a. att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt samt att myndigheterna ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Bestämmelserna om service och tillgänglighet finns numera i

text: och

text: 7 §§

text: förvaltningslagen (2017:900)

text: Ett viktigt syfte med

text: förvaltningslagen

text: är att säkerställa myndigheternas service till allmänheten. Lagen ska garantera att personer som vänder sig till en myndighet får den hjälp och de upplysningar som de behöver.

text: AA har beskrivit hur både hon själv och hennes läkare ett flertal gånger försökte få kontakt med Försäkringskassans handläggare utan att lyckas. Hon har också uppgett att hennes läkare talade in meddelanden på handläggarens telefonsvarare utan att få någon återkoppling. Jag ser ingen anledning att ifrågasätta AA:s uppgifter i dessa delar. Som framgår av remissvaret betvivlar inte heller Försäkringskassan AA:s uppgifter. Försäkringskassan måste därmed anses ha brustit i service och tillgänglighet. Att bristerna har påverkat AA:s möjligheter att ta till vara sin rätt innan Försäkringskassan fattade beslut i ärendet gör dem särskilt allvarliga.

text: Jag vill i detta sammanhang också påminna om att den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt att lämna uppgifter muntligt och att myndigheten är skyldig att ha fungerande rutiner som möjliggör detta. JO har i samband med utredningen av ett annat ärende (dnr 6870-2017) begärt in och tagit del av Försäkringskassans riktlinjer för användning av myndighetens telefoner (dnr 001636-2011-KSK). Av dessa framgår bl.a. att en hänvisning ska lämnas när inkommande samtal inte kan tas emot, att meddelanden i röstbrevlådan ska lyssnas av regelbundet och att det vid frånvaro under mer än en arbetsdag är medarbetarens ansvar att ta om hand meddelanden. Försäkringskassan har således tydliga rutiner för hur telefonerna ska hanteras vid frånvaro. I AA:s ärende tycks emellertid varken dessa eller de lokala överenskommelser som myndigheten beskriver i sitt remissvar ha följts. Försäkringskassan förtjänar kritik för de brister i service och tillgänglighet som har kommit fram. Jag förutsätter att Försäkringskassan i sitt fortsatta arbete i fråga om rättslig kvalitet säkerställer att beslutade rutiner samt interna riktlinjer och regler följs.

text: Försäkringskassans underlåtenhet att kontakta läkaren Av

text: , SFB, följer att Försäkringskassan ska se till att ärenden blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Regeln ger uttryck för den s.k. officialprincipen och har formulerats så att omfattningen och innebörden av myndighetens utredningsansvar beror på varje enskilt ärendes beskaffenhet. Den handläggande myndigheten ska leda utredningen i ärendet och se till att erforderligt material kommer in (se

text: prop. 2008/09:200 s. 554

text: f.).

text: Blanketten för läkarintyg har tagits fram av Försäkringskassan och utformats så att den sjukskrivande läkaren kan markera om han eller hon önskar kontakt. Försäkringskassan har alltså sett ett värde i att erbjuda läkaren möjlighet att lämna kompletterande uppgifter muntligt.

text: Det kan diskuteras om det följer av Försäkringskassans utredningsskyldighet att faktiskt kontakta den läkare som i läkarintyget begärt muntlig kontakt eller om det främst ska ses som en service från myndighetens sida att tillgodose ett sådant önskemål.

text: Läkarintyget är det primära utredningsunderlaget i ett sjukpenningärende, men det krävs ofta kompletteringar av olika slag. Om informationen i ett läkarintyg

text: som Försäkringskassan har fått inte är tillräcklig för bedömning av rätten till sjukpenning, ska myndigheten se till att de ytterligare uppgifter som behövs kommer in. Om det i ett sådant fall framgår av det befintliga läkarintyget att läkaren vill ha kontakt följer det enligt min uppfattning av utredningsskyldigheten enligt

text: 110 kap. 13 § första stycket

text: SFB att Försäkringskassan ska kontakta honom eller henne.

text: Om Försäkringskassan däremot anser att informationen i läkarintyget är tillräcklig och bedömningen av rätten till sjukpenning inte skulle kunna påverkas av ytterligare medicinska uppgifter blir förhållandet ett annat. Ett exempel på en sådan situation är om den försäkrade t.ex. saknar försäkringstillhörighet eller SGI och därför inte uppfyller de grundläggande förutsättningarna för sjukpenning. I ett sådant fall ligger det inte i Försäkringskassans utredningsskyldighet att ta kontakt med den sjukskrivande läkaren. Det innebär emellertid inte att Försäkringskassan kan bortse från läkarens önskemål. Möjligheten till muntlig kontakt är en service som myndigheten erbjudit läkaren. Försäkringskassan bör därför också i sådana fall ta kontakt med den läkare som begärt det. Myndigheten måste därför även kritiseras för att inte ha kontaktat AA:s läkare trots att han vid upprepade tillfällen markerat önskemål om det.

text: Det som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några kommentarer från min sida.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Grundläggande fri- och rättigheter

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot tre domare vid Södertörns tingsrätt för ett beslut om besiktning av en fastighet

org: jo

sammanfattning: I ett tvistemål beslutade domstolen att käranden skulle få genomföra en besiktning av svarandenas fastighet och att svarandena hade att bereda käranden tillträde till fastigheten. Beslutet saknar stöd i lag och de domare som fattade beslutet får kritik.

text: Initiativet

type: rubrik

text: I en anmälan, som kom in till JO den 21 september 2012, framfördes klagomål mot Södertörns tingsrätt angående långsam handläggning av ett tvistemål (JO:s ärende dnr 5210-2012). Handlingar i tingsrättens mål T 6511-08 begärdes in och granskades. Jag avskrev anmälan den 31 oktober 2012. Vid genomgången av de från tingsrätten inhämtade handlingarna noterade jag dock ett beslut daterat den 22 mars 2011 genom vilket tingsrätten biföll kärandens begäran om att få genomföra en egen besiktning av den i målet aktuella fastigheten. I beslutet angavs att det innebar att svarandena hade att bereda käranden tillträde till fastigheten och det på fastigheten uppförda huset.

type: stycke

text: Jag beslutade att ta upp saken till utredning i ett särskilt ärende.

text: Utredning

text: Tingsrättens beslut den 22 mars 2011 i mål nr T 6511-08 tillfördes JO:s akt. Beslutet är fattat av rådmännen AA och BB samt tingsfiskalen CC.

text: Därefter remitterades ärendet till tingsrätten som anmodades att yttra sig över vilket lagstöd som fanns för beslutet att bifalla kärandens begäran om besiktning och att i beslutet ange att det innebar att svarandena hade att bereda käranden tillträde till fastigheten och huset.

text: Tingsrätten (lagmannen DD) kom in med ett remissvar och hänvisade till ett bifogat yttrande från f.d. rådmannen AA som var ordförande i rätten då det aktuella beslutet fattades. Till remissvaret var även fogat ett yttrande från enhetschefen på den enhet som handlagt målet, rådmannen EE, som delade den uppfattning och synpunkter som AA framförde i sitt yttrande. AA anförde följande.

text: Anmodad yttra mig över tingsrättens beslut 2011-03-22 i mål T 6511-08 får jag efter samråd med BB och CC anföra följande. Som framgår av beslutet hade käranden under målets handläggning åtskilliga gånger begärt antingen syn på eller att få utföra egen besiktning av fastigheten. Käranden hade framhållit att han inte hade fått närvara vid svarandenas egen besiktning av fastigheten och att han ville anlita opartisk besiktningsman. Trots tidigare meddelande enligt

text: 42 kap. 15 a §

text: RB att förberedelsen ansågs avslutad hade svarandena tillåtits att åberopa nya omständigheter och ny bevisning. För att kunna bemöta de nya omständigheterna begärde käranden på nytt att få rätt att besiktiga fastigheten. Vid sådant förhållande hade tingsrätten för att föra målet framåt att välja mellan, efter samråd med parterna, att utse egen sakkunnig eller att besluta om syn på fastigheten. Käranden hade vid denna tidpunkt inte begärt syn och tingsrätten bedömde det inte heller som ändamålsenligt. I detta läge borde tingsrätten i samråd med parterna ha väckt frågan om en av rätten utsedd sakkunnig eftersom det saknas uttryckligt lagstöd för den lösning tingsrätten valde. Mot bakgrund av den tid målet redan hade pågått och i den uppkomna situationen ansåg tingsrätten dock att det mest ändamålsenliga var att låta käranden anlita egen sakkunnig att utföra besiktningen. En nödvändig följd av detta beslut var att svarandena hade att bereda honom tillträde till fastigheten och det aktuella huset. Det bör tilläggas att svarandenas enda invändning mot kärandens yrkande i detta avseende var en hänvisning till

text: 42 kap. 15 a §

text: RB. Följaktligen överklagade de inte heller tingsrättens beslut. Mot bakgrund av vad käranden tidigare sagt utgick tingsrätten vid beslutet från att besiktningen skulle utföras av en opartisk besiktningsman. Detta borde ha uttryckts klarare i beslutet. Här kan dock tilläggas att besiktningen utfördes av en av käranden utsedd sakkunnig besiktningsman, samt att besiktningen resulterade i ett utlåtande som gavs in och åberopades som bevisning i målet. Tingsrätten höll sedermera huvudförhandling vid vilken målet förliktes.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 2 kap.

text: och

text: 20 §§

text: regeringsformen

text: krävs det lagstöd för att det allmänna ska få utsätta någon för husrannsakan och liknande intrång. I det nu aktuella fallet har en domstol beslutat att käranden i en rättegång ska få besiktiga svarandenas fastighet och att svarandena ska bereda käranden tillträde till fastigheten samt det hus som finns på den. Ett sådant intrång förutsätter lagstöd enligt de redovisade bestämmelserna i

text: regeringsformen

text: Fråga om skyldighet för en part att lämna tillträde till en fastighet för besiktning kan aktualiseras när rätten enligt

text: 40 kap. 1 § rättegångsbalken

text: , RB, har uppdragit åt en sakkunnig (s.k. domstolssakkunnig) att avge ett yttrande. Rätten kan då enligt

text: 40 kap. 5 § andra stycket

text: RB förordna att den sakkunnige ska företa besiktning på stället. I förarbetena till den bestämmelsen sägs att det i fråga om skyldigheten för en part att lämna en sakkunnig tillträde för besiktning gäller detsamma som för skyldighet att tåla en av rätten företagen syn (NJA II 1943 s. 510). I förarbetena till bestämmelsen om syn i

text: 39 kap. 1 §

text: RB sägs att såväl parterna som tredje man är skyldiga att underkasta sig syn så snart rätten finner att en sådan förrättning ska äga rum (NJA II 1943 s. 504).

text: Om rätten inte har utsett en domstolssakkunnig, kan en enskild part enligt

text: 40 kap. 19 §

text: RB själv anlita en sakkunnig, en s.k. privat sakkunnig. Bestämmelserna i

text: 40 kap. 5 §

text: RB om att rätten kan förordna om besiktning gäller inte privata sakkunniga. Det finns inte heller några andra bestämmelser i RB som ger rätten möjlighet att förordna om att den ena parten ska få rätt att besiktiga motpartens fastighet. Tingsrättens beslut den 22 mars 2011 saknar alltså stöd i lagen och för detta förtjänar de tre domarna kritik.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Jäv
Tillsyn
Överlämnande av myndighetsutövning

title: Kritik mot Länsstyrelsen i Östergötlands län för handläggningen av en jävsinvändning mot en bitillsynsman. Även uttalanden om bitillsynsmannens rättsliga ställning

sammanfattning: En biodlare anmälde en länsstyrelse för bristfällig handläggning av en jävsinvändning som avsåg en bitillsynsman. Jävsinvändningen grundades på att bitillsynsmannen även var biodlare och sålde honung på samma marknader som anmälaren. JO begärde yttrande från länsstyrelsen och från Jordbruksverket. Båda myndigheterna menade bl.a. att bitillsynsmän var att betrakta som egna myndigheter i förhållande till länsstyrelsen. JO konstaterar att regelverket innebär att bitillsynsmän förordnas av och är underställda länsstyrelsen, att uppdraget när som helst kan återkallas av länsstyrelsen och att ersättning till en bitillsynsman utgår enligt en särskild taxa. JO fann vidare att den aktuella bitillsynsmannen haft kommersiella intressen och bedrivit näringsverksamhet vid sidan av tillsynsuppdraget. Enligt JO talar främst de grundläggande organisatoriska förhållandena emot att en bitillsynsman ska betraktas som en egen myndighet i regeringsformens mening. JO bedömer att bitillsynsmän ska ses som individer till vilka förvaltningsuppgifter har överlåtits med stöd av lag på det sätt som anges i 12 kap. 4 § regeringsformen. JO understryker att grundlagens krav på objektivitet gäller i deras tillsynsverksamhet. I beslutet kritiseras länsstyrelsen för att inte vare sig ha tagit ställning till anmälarens jävspåstående eller ha vidarebefordrat jävsinvändningen till bitillsynsmannen för hantering.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 18 augusti 2019 framförde AA vid BB klagomål mot Länsstyrelsen i Östergötlands län med anledning av handläggningen av en jävsinvändning. Han uppgav bl.a. följande.

text: Länsstyrelsen skulle genomföra besiktningar av bisamhällen hos BB i augusti 2019. Han accepterade länsstyrelsens besiktningar men motsatte sig med hänvisning till jäv att bitillsynsmannen CC skulle närvara. Jävet bestod i att CC sålde honung på samma marknader som BB. Länsstyrelsen insisterade dock på att CC skulle närvara vid och leda inspektionerna.

text: Utredning

text: JO:s handläggare inhämtade den 28 oktober 2019 muntliga upplysningar från länsstyrelsen. Det framgick att länsstyrelsen inte hade gjort någon prövning av det påstådda jävet men att en utredning i den frågan skulle göras så fort som möjligt inför kommande säsong.

text: Länsstyrelsen uppmanades därefter att lämna upplysningar om och yttra sig över det som förts fram i anmälan och handläggningen av AA:s jävsinvändning. Av yttrandet skulle särskilt framgå hur handläggningen förhöll sig till

text: och

text: 41 §§

text: förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL.

text: Länsstyrelsen lämnade den 9 januari 2020 i huvudsak följande remissvar:

text: Sakförhållanden

text: Länsstyrelsen har förordnat CC till tillsynsman enligt bisjukdomsförordningen. I hans uppgifter har bl.a. ingått att utöva tillsyn över företaget BB, som bedriver honungsproduktion. Under sensommaren 2019 vände sig företrädare för BB till befattningshavare vid länsstyrelsen och motsatte sig på grund av jäv att CC genomförde besiktning av bolagets verksamhet. Jävsförhållandet bestod enligt BB i att CC bedriver konkurrerande verksamhet genom egen honungsproduktion. Länsstyrelsen prövade inte invändningen genom något formellt beslut. Länsstyrelsen gjorde dock en sammantagen bedömning att CC, trots den konkurrerande verksamheten, fick anses fortsatt lämplig som tillsynsman (jfr 4 § bisjukdomsförordningen; se nedan). I denna bedömning vägdes in att tillsynen inte kunde anstå och att det heller inte fanns någon annan lämplig praktiskt eller ekonomiskt försvarbar lösning. Bedömningen dokumenterades dock inte i något beslut eller på annat sätt. Den återkoppling som lämnades till BB var att frågan om eventuellt jäv skulle ses över under hösten. CC fortsatte därefter, tillsynssäsongen ut, att utöva tillsyn mot och fatta beslut som rör BB. – – –

text: Länsstyrelsens bedömning

text: När det gäller de förhållanden som anmälaren klagar på och de frågor som länsstyrelsen särskilt uppmanats att svara på görs följande bedömning. Som framgår ovan är det Länsstyrelsen som utser tillsynsmän. Länsstyrelsen menar att tillsynsmannen utgör en egen myndighet och att länsstyrelsen inte haft att tillämpa

text: och

text: 41 §§

text: förvaltningslagen

text: i den uppkomna situationen (jfr även Jordbruksverkets vägledning till bitillsynsmän (Dnr 6.8.1204307/2019, avsnitt 4- 5). Länsstyrelsen anser att myndighetens roll istället har varit att, till följd av de uppgifter som lämnades, göra en sammantagen bedömning av om CC fortfarande kunde anses som lämplig eller om hans förordnande som tillsynsman istället skulle upphävas. Denna avvägning har också gjorts i samband med påståenden om jäv, även om detta inte dokumenterats. Den inträffade händelsen behöver dock sättas in i ett större sammanhang. Bisjukdomsförordningen, som tillkom på 1970-talet, ställer krav på att tillsynsmannen ska vara kunnig i biskötsel och har dessutom utformats så att tillsynsmannen utgör en egen myndighet istället för att t.ex. vara anställd vid en länsstyrelse. Detta har sedan länge i praktiken medfört att i stort sett samtliga förordnade tillsynsmän i landet, liksom CC, också själva är biodlare och honungsproducenter. Enligt Länsstyrelsens bedömning är det inte inom södra Sverige möjligt att hitta tillräckligt med personer som inte själva har biodling och samtidigt uppfyller kraven ifråga om biskötsel och övrig lämplighet. Tillsynsmännen utses efter ett samrådsförfarande med biodlarförening. Att

text: tillsynsmännen oftast också är honungsproducenter är alltså ett sedan länge etablerat förhållande som får anses väl förankrat i branschen. Förhållandet är också väl känt för Jordbruksverket. Länsstyrelsen inser att lämpligheten av tillsynsmän som bedriver konkurrerande verksamhet givetvis kan ifrågasättas. Utformningen av nuvarande lagstiftning och den praxis som har etablerats medför dock en inbyggd komplexitet som gör frågan svårlöst. Enligt länsstyrelsens mening väcker dessa förhållanden tveksamhet angående om bisjukdomslagstiftningen kan sägas vara ändamålsenlig ur ett verksamhetsperspektiv. Länsstyrelsens uppfattning är att utformningen av 1974 års lagstiftning försvårar möjligheterna att bedriva en effektiv och rättssäker tillsyn. Enligt vad Länsstyrelsen erfar pågår nu också en översyn av lagstiftningen inom ramen för implementeringen av EU:s förordning om djurhälsa (

text: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016

text: om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa). Länsstyrelsen välkomnar detta. Ett alternativ som skulle kunna utredas är att uppdraget att utöva tillsyn läggs på länsstyrelserna istället för på tillsynsmän som utgör fristående myndigheter. Här skulle jämförelser med utformning av tillsyn enligt EU:s kontrollförordning 2017/625 för kontroll i livsmedelskedjan samt inom andra samhällssektorer med fördel kunna göras.

text: AA yttrade sig över länsstyrelsens remissvar.

text: JO bad därefter Jordbruksverket att yttra sig över vad som framkommit i anmälan och länsstyrelsens remissvar till JO. Yttrandet skulle särskilt fokusera på bitillsynsmannens ställning i förhållande till länsstyrelsen.

text: Jordbruksverket lämnade den 11 september 2020 i huvudsak följande yttrande (bilagor här utelämnade):

text: Undersökningarna av företagets bisamhällen 2019 var angelägen då det förekom en stor smittspridning i de områden som företaget var verksamma inom i södra Sverige. Enligt

text: 12 § bisjukdomsförordningen (1974:212)

text: ska biodlaren lämna biträde till tillsynsmannen vid undersökning och behandling. Bitillsynsmannen eller annan myndighet som avses i

text: 3 § första stycket samma lag

text: har rätt enligt

text: 7 § bisjukdomslagen (1974:211)

text: att begära handräckning av Kronofogden om det behövs för att bekämpa och hindra spridning av bisjukdom. BB anger i sin anmälan till er att de var beredda att lämna biträde vid undersökningen av företagets bisamhällen 2019, men under förutsättning att inte bitillsynsmannen CC skulle närvara och vara beslutsfattande. Av länsstyrelsens yttrande till er framgår att länsstyrelsen, trots denna invändning, ansåg att CC skulle närvara och vara beslutsfattande vid undersökningen varför de gick vidare med sin begäran om handräckning från Kronofogden. Bitillsynsmän betraktas som egna myndigheter, men förordnas av och är underställda länsstyrelsen. Båda dessa senare omständigheter menar Jordbruksverket innebär ett ansvar för länsstyrelsen att hjälpa och bistå bitillsynsmännen med t.ex. juridiska bedömningar av bland annat jäv. Naturligtvis ställer det även krav på länsstyrelsens egen hantering av t.ex. jävsinvändningar. Länsstyrelsen skriver i sitt yttrande att de bedömer att det i södra Sverige inte är möjligt att hitta tillräckligt med personer som inte själva har biodling och samtidigt uppfyller kraven i

text: bisjukdomsförordningen

text: ifråga om biskötsel och övrig lämplighet. De menar att förhållandet att bitillsynsmännen också är honungsproducenter sedan länge är väl förankrat i branschen, men att lagstiftningens utformning och den praxis som har etablerats innebär en inbyggd komplexitet som gör frågan svår att lösa.

text: Jordbruksverket instämmer i att lagstiftningen på bisjukdomsområdet är föråldrad och kan vara svår att tillämpa i det enskilda fallet, men att ett visst förhållande är förankrat i branschen åsidosätter inte grundläggande krav inom statsförvaltningen på opartiskhet och objektivitet. Jordbruksverket vill upplysningsvis nämna att i oktober 2019, två månader efter att BB gjorde sin anmälan till er, överklagade BB till Jordbruksverket 18 beslut som CC fattat. BB åberopade jäv som grund för överklagandena. Jordbruksverket undanröjde genom beslut den 10 februari 2020 samtliga 18 beslut då verket gjorde bedömningen att CC varit jävig enligt

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser när han fattat de överklagade besluten, […]. CC gavs tillfälle att yttra sig och inkom med synpunkter.

text: Bedömning

text: Mot bakgrund av vad som framkommit i remissvaren finner jag skäl att inledningsvis uppehålla mig vid bitillsynsmannens rättsliga ställning. Jag går därefter in på länsstyrelsens handläggning av invändningen om jäv. Jag tar inte ställning till om det har förekommit jäv, utan begränsar min bedömning till länsstyrelsens formella handläggning av påståendet om jäv.

text: Bitillsynsmannens rättsliga ställning Länsstyrelsens och Jordbruksverkets uppfattning är att bitillsynsmän ska betraktas som egna myndigheter i förhållande till länsstyrelsen. Grunden för detta ställningstagande och vad det innebär är inte utvecklat. Jordbruksverket har även uppgett att bitillsynsmannen förordnas av och är underställd länsstyrelsen.

text: Jag noterar att Djurhälsolagsutredningen i sitt betänkande finner bitillsynsmännens status i förvaltningsrättsligt hänseende som något diffus men uttalar att det finns goda skäl som talar för att tillsynsmännen är att betrakta som myndigheter (En samlad djurhälsoreglering,

text: SOU 2020:62, s. 301

text: Den statliga förvaltningsorganisationen regleras på en övergripande nivå i

text: 12 kap.

text: regeringsformen

text: , RF. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, om de inte är myndigheter under riksdagen (

text: 12 kap. 1 §

text: RF).

text: Av förarbetena till

text: regeringsformen

text: framgår att uttrycket myndighet används för att beteckna organ som utövar offentlig makt och som är organiserade i offentligrättsliga former (se

text: prop. 1973:90 s. 233

text: ). Uttrycket används således i fråga om såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Uttrycket förvaltningsmyndighet används för att beteckna de myndigheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter. Dessa myndigheters huvudsakliga uppgift kan något förenklat sägas vara att verkställa den styrande maktens beslut (se

text: prop. 2016/17:180 s. 25

text: f. samt Anders Eka m.fl.,

text: Regeringsformen

text: – med kommentarer, 2 uppl. 2018 s. 62).

text: Av

text: 12 kap. 4 § andra stycket

text: RF framgår att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften

text: innefattar myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag.

text: Varken begreppet myndighet eller förvaltningsmyndighet har en legaldefinition i RF. I den nämnda grundlagspropositionen konstaterades att de rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former aldrig kan bli myndigheter, även om de anförtros uppgifter som innebär myndighetsutövning (se

text: prop. 1973:90 s. 233

text: ). Utanför begreppet förvaltningsmyndighet faller vidare statliga och kommunala bolag, liksom privata subjekt som anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter (se

text: SOU 2010:29 s. 113

text: ). Dessa formellt privaträttsliga subjekt måste inte heller direkt följa

text: förvaltningslagens

text: regler när de utför förvaltningsuppgifter, om det inte särskilt föreskrivits (se

text: 1 §

text: FL).

text: Bisjukdomslagen (1974:211)

text: reglerar frågor om bekämpning av bisjukdomar. Av

text: 3 § samma lag

text: framgår att regeringen, tillsynsman eller annan myndighet som regeringen bestämmer får vidta vissa åtgärder för att bekämpa och hindra spridning av bisjukdom.

text: Närmare bestämmelser om bitillsynsmannens uppdrag, skyldigheter och befogenheter samt rätt till ersättning finns i

text: bisjukdomsförordningen (1974:212)

text: Av

text: 4 § bisjukdomsförordningen

text: framgår att som tillsynsman ska utses en i biskötsel kunnig person som har erforderlig kunskap om smittsamma bisjukdomar och sätten för deras bekämpning och som i övrigt kan anses lämplig för uppdraget samt att uppdraget när som helst får återkallas.

text: Tillsynsmannen ska följa Jordbruksverkets utfärdade föreskrifter om sjukdomsbekämpning. I övrigt är tillsynsmannen underställd länsstyrelsen (

text: 9 § bisjukdomsförordningen

text: Ersättning till tillsynsman ska lämnas av statsmedel enligt en taxa som fastställs av Jordbruksverket efter samråd med Ekonomistyrningsverket (

text: 14 § andra stycket bisjukdomsförordningen

text: Jordbruksverket tillhandahåller en vägledning för att ge råd och stöd till bitillsynsmän som planerar och utför bitillsyn (Jordbruksverkets vägledning till bitillsynsmän, dnr 6.8.18.-02614/2021, version 3, mars 2021).

text: Det kan konstateras att det inte finns några uttalanden i förarbeten som klargör bitillsynsmannens ställning. Det förhållandet att

text: 3 § bisjukdomslagen

text: talar om att regeringen, tillsynsman eller annan myndighet får vidta vissa åtgärder kan i och för sig tolkas som att även en tillsynsman är en myndighet. Mot detta talar följande.

text: Av det rättsliga regelverket framgår att bitillsynsmän utses av och är underställda länsstyrelsen. Uppdraget kan när som helst återkallas av länsstyrelsen om det finns skäl för det och ersättningen till en bitillsynsman

text: lämnas enligt en särskild taxa. Vidare framgår av utredningen att den nu aktuella bitillsynsmannen haft kommersiella intressen och bedrivit näringsverksamhet vid sidan av sitt tillsynsuppdrag, ett förhållande som av utredningen att döma inte är helt ovanligt. De grundläggande organisatoriska förhållandena och övriga omständigheter talar alltså emot den ståndpunkt som länsstyrelsen och Jordbruksverket har gett uttryck för, dvs. att en bitillsynsman ska betraktas som en myndighet.

text: Det finns enligt min mening alltså inte tillräckligt stöd för att se bitillsynsmän som egna myndigheter på det sätt som begreppet ska förstås i

text: regeringsformen

text: . Min slutsats blir att bitillsynsmän är enskilda individer till vilka förvaltningsuppgifter har överlämnats med stöd av lag (se

text: 12 kap. 4 §

text: RF). Jag kommer att utgå från detta ställningstagande i det följande.

text: Regler om jäv I

text: 1 kap. 9 §

text: RF anges att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

text: I

text: förvaltningslagen

text: finns regler som avser att skapa garantier för att förvaltningsmyndigheterna efterlever den grundlagsfästa objektivitetsprincipen. Enligt

text: 5 § andra stycket

text: FL ska en myndighet vara saklig och opartisk i sin verksamhet. Vidare finns där särskilda bestämmelser om jäv. I

text: 16 §

text: FL regleras under vilka förutsättningar det föreligger jäv. I punkterna 1–3 räknas de fall upp då en handläggare eller beslutsfattare kan anses jävig utifrån hans eller hennes ställning i förhållande till parterna eller saken. Punkten 4 innehåller en s.k. generalklausul som tar sikte på sådana situationer som inte direkt omfattas av någon av de övriga jävsgrunderna men där handläggarens eller beslutsfattarens opartiskhet ändå med fog kan ifrågasättas. Sålunda föreligger jäv om det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

text: Myndigheten ska vidare enligt

text: 18 §

text: FL pröva jävsfrågan så snart som möjligt. Detta gäller oavsett om jäv har anmälts eller om det har aktualiserats hos myndigheten av någon annan anledning. Beslut i jävsfrågor får överklagas i enlighet med

text: 41 §

text: FL.

text: Jag noterar att det saknas uttryckliga bestämmelser i

text: bisjukdomslagen

text: och

text: bisjukdomsförordningen

text: om

text: förvaltningslagens

text: tillämplighet på bitillsynsmännens uppdrag. Grundlagens krav på objektivitet omfattar emellertid all offentlig verksamhet. Principerna är således tillämpliga även i de fall då offentliga förvaltningsuppgifter överlämnats till enskilda enligt

text: 12 kap. 4 §

text: RF (se Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, s. 401 f.). Även om

text: förvaltningslagens

text: regler alltså inte är direkt tillämpliga för bitillsynsmän måste ändå de grundlagsfästa kraven i

text: 1 kap. 9 §

text: RF beaktas i deras tillsynsverksamhet.

text: Hanteringen av jävsinvändningen Länsstyrelsen mottog under sensommaren 2019 en jävsinvändning från AA om bl.a. bitillsynsmannen CC:s deltagande vid besiktningar av BB:s verksamhet. Såvitt jag uppfattat länsstyrelsens remissvar ansåg myndigheten att det inte fanns utrymme att pröva påståendet om jäv då bitillsynsmannen utgjorde en egen myndighet. Jordbruksverket har anfört att länsstyrelsen har ett ansvar att hjälpa och bistå bitillsynsmännen med t.ex. juridiska bedömningar av bl.a. jäv men har inte närmare gått in på vad det ansvaret innebar i det nu aktuella fallet.

text: Av utredningen framgår att något formellt beslut inte fattades av länsstyrelsen med anledning av jävsinvändningen. Det har heller inte framkommit några uppgifter om att länsstyrelsen – mot bakgrund av sin ståndpunkt att bitillsynsmannen utgjorde en myndighet – vidarebefordrade jävsinvändningen till honom.

text: En parts påstående om att han eller hon anser att handläggningen vid en myndighet varit partisk eller att en befattningshavare alternativt uppdragstagare knuten till myndigheten varit jävig måste som utgångspunkt behandlas av myndigheten. Enligt min mening bör ett uttryckligt påstående om jäv hanteras som just en invändning om jäv. Det framstår då enligt min mening inte som tillräckligt att som länsstyrelsen i detta fall enbart göra en informell bedömning av bitillsynsmannens allmänna lämplighet för uppdraget.

text: Om länsstyrelsen, i samband med att den mottog jävsinvändningen, inte ansåg sig vara behörig att pröva den, borde myndigheten ha meddelat AA ett överklagbart beslut med sådant innehåll. Det hade även varit följdriktigt att sända invändningen vidare till tillsynsmannen. Som jag tidigare nämnt gäller de grundlagsfästa reglerna om objektivitet och saklighet för bitillsynsmannens verksamhet. Bitillsynsmannen hade då fått möjlighet att mot den bakgrunden ta ställning till invändningen.

text: I detta fall underlät länsstyrelsen att uttryckligen ta ställning till AA:s påstående om jäv för bitillsynsmannen. Länsstyrelsen sände inte heller vidare invändningen till bitillsynsmannen för hantering. Därmed prövades över huvud taget inte jävsinvändningen vid det här tillfället. Det inträffade är naturligtvis inte acceptabelt och länsstyrelsen ska kritiseras för den bristfälliga handläggningen.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Förundersökning
Långsam handläggning

title: Initiativärende mot Polismyndigheten i Stockholms län och åklagare vid Åklagarmyndigheten, Norrorts åklagarkammare i Stockholm, med anledning av handläggningstiden i ett ärende med målsägande under 18 år

text: Initiativet

text: I samband med en inspektion vid Norrorts åklagarkammare i Stockholm i november 2007 uppmärksammades ett ärende med en målsägande under 18 år där inga utredningsåtgärder syntes ha vidtagits sedan i januari 2005.

text: Jag beslutade att ta upp handläggningen av förundersökningen till utredning i ett särskilt ärende.

text: Utredning

text: Av vid inspektionen inhämtade handlingar framgick bl.a. följande. På kvällen den 21 januari 2005 beordrades polis till en pendeltågsstation med anledning av misstanke om grov stöld, misshandel och olaga hot. Två män greps och kom sedan också att anhållas. De antecknades den 21 januari 2005 i det s.k. RAR-systemet som skäligen misstänkta. En av männen delgavs i förhör enligt

text: 24 kap. 8 § rättegångsbalken

text: (RB) misstanke om samtliga nyss angivna brott. Målsäganden var 16 år. Efter förhör med målsäganden, flera vittnen och de anhållna försattes männen på fri fot under eftermiddagen den 22 januari 2005.

text: Kammaråklagaren AA gav den 26 januari 2005 direktiv till polisen om bl.a. kompletterande vittnesförhör. Av direktiven framgick inte att målsäganden var under 18 år. Den 6 april och 30 november 2005 påminde AA om direktiven. I nästa påminnelse, som var daterad den 18 maj 2007 och undertecknad av vice chefsåklagaren BB, uppgavs följande. ”Jag håller på att städa lite bland akter och snavade över denna. Vad händer? Utredare bör ta kontakt med mig”.

text: Av handlingar och muntliga upplysningar inhämtade från Polismyndigheten i Stockholms län framgick följande. Inga utredningsåtgärder hade vidtagits sedan januari 2005. Ärendet hade under tiden januari 2005 till november 2007 haft fyra ansvariga handläggare hos polisen. De handläggare som ansvarat för ärendet under längst tid var två gruppchefer för den allmänna utredningsroteln: CC, som var

text: ansvarig från den 21 april 2005 till dess att han pensionerades den 11 december

text: 2006 och DD, som ansvarade för ärendet den 11 december 2006 till den 21 november 2007. Kammaråklagaren AA var förundersökningsledare från den 26 januari 2005 fram till juni 2006 då vice chefsåklagaren BB övertog förundersökningsledarskapet.

text: Ärendet remitterades till Åklagarmyndigheten och polismyndigheten för upplysningar och yttrande över handläggningen.

text: Åklagarmyndigheten (dåvarande riksåklagaren EE) kom in med yttrande till vilket var fogat yttranden från chefsåklagaren FF och BB.

text: BB uppgav bl.a. följande.

text: I ovan nämnt ärende från 2005 har under en tidsperiod av tre år inga utredningsåtgärder vidtagits. Handläggande åklagare har gett direktiv i ärendet och sedan vid tre olika tillfällen påmint om de utredningsåtgärder som getts direktiv om. Då jag övertog ärendet var det ett av ett flertal ärenden som av olika skäl blivit liggandes utan åtgärder hos olika handläggande åklagare på kammaren. Jag uppmärksammade ej att målsäganden var under 18 år och att en tidsfrist, förutom sedvanlig skyndsamhet, förelåg. På kammaren har vi tidigare inte haft något system som indikerade att målsäganden är under 18 år. Då jag övertog ärendet noterade jag att föregående åklagare gett direktiv för att vid ett senare tillfälle påminna. Mina åtgärder har sträckt sig till att påminna skriftligt samt viss telefonkontakt med utredningsansvarig hos polisen i samma syfte. Jag borde ha påmint i en annan utsträckning dels med beaktande av ärendets prioriteringsgrad och dels de föreskrifter för rotelvård som meddelats. Min arbetsbelastning har dock medfört att detta inte skett i den utsträckning som borde skett. Jag har inte meddelat kammarchefen om det särskilda ärendet.

text: FF upplyste i huvudsak följande.

text: Handläggningen av ärendet inleddes med snabba direktiv av kå AA. Direktiven följdes upp med påminnelse 050406 och ytterligare påminnelse gavs enligt diariet 051130. AA lämnade Norrortskammaren under sommaren 2006 och ärendet övertogs av vcå BB 060619 som påminde Norrortspolisen 070518. Förundersökningen lades ner 080208. Enligt vad som framgår av direktiv och påminnelser har det inte särskilt uppmärksammats att det i ärendet funnits en målsägande under 18 år. Jag har inte kunnat efterhöra hos AA (numera hos Citykammaren i Sthlm) om hon uppmärksammat detta då hon för närvarande är sjukskriven. Som framgår av BB:s yttrande till mig har hon inte noterat att det rört sig om ett ärende med målsägande under 18 år. Hon har heller inte uppmärksammat mig som kammarchef på ärendet. Det är högst otillfredsställande att ett ärende med målsägande under 18 år drar ut på tiden som det gjort i detta ärende. Hur rutinerna på kammaren för handläggning av denna ärendetyp var före 060901 (då jag tillträdde som kammarchef efter GG) är jag inte riktigt bekant med. Jag har dock konstaterat att det då i vart fall inte fanns några skriftliga rutiner. Kammaren håller dock på att utarbeta sådana rutiner och jag återkommer närmare i den frågan i ett särskilt yttrande som skall vara JO tillhanda senast den 30 april 2008. Vikten av att denna och andra tidsfrister iakttas har vid flera tillfällen diskuterats på kammarmöten, bl.a. i början av 2007 då verksamhetsplanen gicks igenom. Budskapet från mig som kammarchef till åklagarna har hela tiden varit att man skall säga till mig eller vicechefen om det behövs assistans på någon rotel. Utgångs-

text: punkten måste vara att det är den enskilde åklagaren som ansvarar för att ärendena hanteras på ett lagenligt sätt. I det nu aktuella ärendet har BB förbisett att målsäganden varit under 18 år. Det bör då nämnas att arbetssituationen på kammaren har varit och fortfarande är mycket ansträngd. BB hade en särskilt besvärlig situation under sommaren 2006 och året därefter eftersom hon fick ta över ärenden från tidigare kammarchefen som slutade hastigt. BB fick också ta över ärenden från andra åklagare. Allt detta har då lagts till de ärenden som hon redan hade på sin rotel. Det är då mänskligt att missa åldern på en målsägande i ett enskilt ärende. Frågan måste då naturligtvis ställas om jag som kammarchef missbedömt BB:s arbetssituation och om jag borde ha avlastat henne från en del av arbetsbördan.

text: EE anförde, efter ett inledande avsnitt rörande den rättsliga regleringen, under rubriken Bedömning följande.

text: Polisen fick den 21 januari 2005 in uppgifter som ledde till att två personer bedömdes som skäligen misstänkta för bl.a. misshandel riktade mot en målsägande under 18 år. Kort därefter lottades ärendet in till åklagarkammaren. Åklagaren lämnade den 26 januari 2005 direktiv skriftligen till polisen om att kompletterande förhör skulle hållas med flera vittnen. Tidsfristen enligt 2 a § förundersökningskungörelsen började således löpa den 21 januari 2005. Direktivet följdes upp genom en påminnelse till polisen den 6 april 2005. Av handlingarna i ärendet samt av diariet kan utläsas att ytterligare en påminnelse har skickats till polisen den 30 november 2005. Den 19 juni 2006 övertog en annan åklagare ansvaret för ärendet. Hon skickade en ny påminnelse till polisen den 18 maj 2007. Ärendet avslutades den 8 februari 2008 genom att förundersökningen lades ned. Jag har i Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (

text: ÅFS 2007:5

text: ) om bevakning och uppföljning vid Åklagarmyndigheten av pågående förundersökningar gett anvisningar för hur åklagare ska agera för att driva förundersökningar framåt med tillräcklig skyndsamhet. Ett aktivt förundersökningsledarskap är inte minst viktigt i ärenden där frister gäller. De nämnda anvisningarna ska bl.a. ge stöd åt åklagarna om hur bevakning och uppföljning av ärenden ska ske samt även att bidra till bättre kontroll över ärendena. Det har inte kommit fram att det förelegat några godtagbara skäl för att överskrida tidsfristen i det aktuella ärendet. Det är naturligtvis – som kammarchefen också framhållit – högst otillfredsställande att handläggningen drar ut på tiden på sätt som har skett i detta ärende. Att det i ärendet har funnits en målsägande under 18 år synes inte ha noterats av den åklagare som inledningsvis var förundersökningsledare. Att fristen enligt 2 a § förundersökningskungörelsen gällt har i vart fall inte antecknats i direktiv eller påminnelser. Den åklagare som handlade ärendet under det senare skedet har upplyst om att hon inte har uppmärksammat att tidsfrist gällt i det aktuella fallet. Allt talar för att det berott på ett förbiseende. Arbetssituationen vid Norrorts åklagarkammare i Stockholm har varit och är fortfarande ansträngd. Att den handläggande åklagaren haft en besvärlig arbetssituation kan inte ifrågasättas. Mot den nämnda bakgrunden har jag viss förståelse för att åklagaren inte uppmärksammade att målsäganden var under 18 år. Det inträffade är ett tydligt exempel på vikten av att det vid åklagarkamrarna finns rutiner dels för att identifiera ärenden med frister dels för att kunna följa dessa ärenden. När det gäller frågan om bevakningsrutiner m.m. kan det konstateras att det vid Norrorts åklagarkammare i Stockholm inte finns någon särskild tjänsteföreskrift eller motsvarande som reglerar aktuell ärendetyp. För närvarande pågår dock ett arbete vid kammaren med att utarbeta sådana bevakningsrutiner. Kammarchefen har inte uppmärksammats på ärendet. Det bekräftas också av den handläggande åklagaren. Som tidigare nämnts klargörs vikten av kontroll över ärenden i anvisningarna om bevakning och uppföljning av pågående förundersökningar. Det övergripande ansvaret för denna kontroll har givetvis åklagarkammarens ledning.

text: Avslutningsvis vill jag peka på att Åklagarmyndigheten på olika sätt arbetar med att förkorta handläggningstiderna. Införandet av Åklagarmyndighetens nya ärendehanteringssystem, Cåbra, skapar t.ex. bättre förutsättningar för den handläggande åklagaren och för kammarledningen att ha en god överblick över ärendena på den egna roteln respektive hela kammaren. I myndighetens verksamhetsplan för år 2007 har också ärenden med unga målsäganden ägnats särskild uppmärksamhet. Således kommer myndigheten att fortsätta sitt arbete på detta område.

text: Polismyndigheten (tillförordnade biträdande länspolismästaren HH) kom in med ett yttrande i vilket bl.a. följande anfördes.

text: Bakgrund

text: På kvällen den 21 januari 2005 upprättades en anmälan om grov stöld, olaga hot och misshandel på Kungsängens pendeltågsstation. Enligt målsäganden, som vid tillfället var 16 år, fråntogs han sin mobiltelefon av två okända medpassagerare på pendeltåget. I samband med att han, med hjälp av vittnen, försökte ta tillbaka telefonen fick han ett slag i huvudet och blev hotad. Två män, 22 respektive 26 år gamla, greps på plats av polispatrullen och fördes till Sollentuna polisstation. De två männen anhölls den 22 januari 2005. Anhållandet hävdes samma dag. Följande förhör har hållits i ärendet: Målsäganden hördes vid anmälningstillfället samt den 1 februari 2008. De misstänkta hördes i anslutning till gripandet den 22 januari 2005 (i enlighet med RB

text: 24 kap. 8 § 2 st.

text: ) samt senare samma dag varefter åklagaren hävde anhållandet. Männen har förnekat brott. Ett vittne hördes dels i anslutning till anmälningstillfället, dels dagen därpå, då även tre ytterligare vittnen hördes. Några ytterligare utredningsåtgärder har sedan inte vidtagits förrän målsäganden återigen hördes den 1 februari 2008. Ärendet redovisades till åklagare den 4 februari 2008 för slutlig bedömning. Enligt uppgift från Norrorts åklagarkammare den 27 februari 2008 är ärendet ännu inte slutredovisat. Av JO:s egna anteckningar i inspektionsprotokollet framgår att åklagare påmint polisen om utredningen den 6 april och den 30 november 2005, samt den 18 maj 2007. Ansvariga handläggare respektive åklagare i det aktuella ärendet har framgått av JO:s remisshandlingar. Ny handläggare av ärendet sedan den 29 januari 2008 är JJ. Följande har framkommit beträffande de olika handläggarnas involvering i ärendet: CC, som var gruppchef för den allmänna utredningsgrupp som KK tillhörde, beslutade den 21 april 2005 av idag okänd anledning att hon inte skulle kvarstå som handläggare. KK har själv uppgivit att det kan ha haft att göra med att hon började arbeta med ärenden innefattande våld mot kvinnor, alternativt att hon kan ha varit sjukskriven. Hon har inget minne av det aktuella ärendet, men har för sig att hon i samband med sina nya arbetsuppgifter fick lämna ifrån sig övriga ärenden. CC registrerades själv som handläggare vilket han sedan kvarstod som fram till sin pensionering den 11 december 2006. Ärendet överfördes då till den nytillträdde gruppchefen DD. I samband med en omorganisation i november 2007 överfördes ärendet till den grupp som handlägger grova brott och övriga brott där åklagaren är förundersökningsledare. Ärendet registrerades då på gruppchefen LL. – – –

text: Polismyndighetens bedömning

text: Vid en samlad bedömning av ärendet kan polismyndigheten konstatera att detta borde ha kunnat slutföras redan i anslutning till att anhållandet hävdes. Det är oklart varför så inte kom att ske. Ärendet har sedan det registrerades på CC den 21 april 2005 inte haft någon aktiv handläggare utan enbart haft gruppchefen som registrerad handläggare. Någon förklaring till detta har inte framkommit och vidare försök att bringa klarhet i de bakomliggande orsakerna, liksom anledningen till att åklagarens påminnelser inte hörsammats, synes enligt myndighetens mening inte meningsfulla i dagsläget.

text: Mot bakgrund av det sagda måste polismyndigheten tyvärr konstatera att det aktuella ärendet blivit liggande utan att slutföras, på ett sätt som givetvis är oacceptabelt. Att så ändå kunnat ske är särskilt beklagligt mot bakgrund av kravet på särskild skyndsamhet i ärenden med målsäganden under 18 år. Polismyndigheten anser att polismästardistriktet inte kan undgå kritik för ärendets handläggning. Även om det otvivelaktigt brustit i den polisiära handläggningen, är det åklagaren i egenskap av förundersökningsledare som haft det yttersta ansvaret för utredningen. När åklagarens påminnelser inte hörsammades borde frågan lyfts till ledningsnivåer inom polismästardistriktet samt till motsvarande nivå hos åklagaren (jfr. JO:s beslut från den 22 augusti 2002, dnr. 2970-2001). I november 2007 genomförde Norrorts polismästardistrikt en omstrukturering av utredningsenheten varvid specialinriktade grupper inrättades istället för de tidigare allmänna utredningsgrupperna. I samband med detta genomfördes också en ärendeinventering. Syftet med omstruktureringen var att nå en mer effektiv och rättsäker handläggning av distriktets utredningar. Numera genomförs regelbundna kontroller och uppföljningssamtal mellan gruppcheferna och handläggarna för att tidigt upptäcka ärenden som är färdiga att slutföras. Polismyndigheten anser att de vidtagna åtgärderna bör vara tillräckliga för att förhindra en upprepning av det inträffade.

text: Bedömning

text: En förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned (

text: 23 kap. 4 § andra stycket

text: RB).

text: Enligt 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948, FUK) ska en förundersökning där målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt 18 år bedrivas särskilt skyndsamt, om brottet är riktat mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Förundersökningen ska vara avslutad och beslut fattat i åtalsfrågan så snart det kan ske och inom tre månader efter den tidpunkt då det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Tidsfristen får överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Som exempel på detta anförs i förarbetena att fristen får överskridas vid mycket omfattande utredningar eller om många barnförhör behöver hållas. Personalbrist eller förekomst av ett stort antal ärenden av förturskaraktär utgör däremot inte skäl att överskrida fristen (

text: SOU 2000:42 s. 91

text: Det är undersökningsledaren som har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska också ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet (1 a § andra stycket FUK).

text: Av utredningen framgår att polis kallades till en pendeltågsstation med anledning av misstanke om grov stöld, misshandel och olaga hot och att två män greps. Målsäganden var 16 år. De gripna antecknades den 21 januari 2005 som skäligen misstänkta. En av de misstänkta delgavs misstanke om samtliga nyss angivna brott påföljande dag. Inledningsvis vidtogs också ett flertal åtgärder i form av förhör med målsäganden och vittnen och AA gav den 26 januari 2005 utförliga direktiv bl.a. om att tre personer skulle höras. I ärendet har således den ovan nämnda

text: tremånadersfristen börjat löpa den 21 januari 2005. Varken polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten har uppgett att ärendet varit sådant att det funnits skäl att överskrida denna frist. Beslut i åtalsfrågan borde därför ha fattats senast den 21 april 2005.

text: De åtgärder som AA begärde kom dock inte att utföras. I stället dröjde det tre år innan målsäganden hördes på nytt. Polismyndigheten har inte kunnat lämna någon förklaring till detta. Oavsett av vilken anledning de åtgärder som åklagaren begärde inte utfördes finner jag det synnerligen anmärkningsvärt att ärendet legat under så lång tid utan åtgärd och att detta, trots åklagarnas påminnelser, inte synes ha uppmärksammats. Jag har i samband med att detta ärende initierades övervägt om det funnits anledning att anta att någon befattningshavare vid polisen gjort sig skyldig till straffbart tjänstefel men har, trots vad jag nyss sagt, med tvekan inte funnit så vara fallet. Vid min bedömning har jag bl.a. fäst avseende vid att ingen enskild befattningshavare ansvarat för ärendet under längre tid än cirka arton månader och att CC, som ansvarat för ärendet under längst tid, pensionerades i december 2006. Polismyndigheten förtjänar emellertid mycket allvarlig kritik för att ärendet under så lång tid legat utan åtgärd.

text: Jag förutsätter att den omstrukturering som polismyndigheten har angett att man genomfört lett till att det numera genomförs kontroller och uppföljningar för att förhindra liknande felhandlanden.

text: När det sedan gäller åklagarnas ansvar konstaterar jag att AA under det dryga år som hon var förundersökningsledare påminde polisen vid två tillfällen, i april och november 2005. BB övertog förundersökningsledarskapet i juni 2006. Det kom sedan att dröja till maj 2007 innan hon påminde polisen.

text: I ett ärende där ett särskilt skyndsamhetskrav eller en frist gäller för handläggningen ställs stora krav på aktivitet från förundersökningsledarens sida. Jag kan konstatera att varken AA eller BB har levt upp till de kraven. De förtjänar därför kritik.

text: Det har av utredningen inte framkommit om AA uppmärksammade att bestämmelsen i 2 a § FUK var tillämplig i ärendet. Jag har inte funnit det meningsfullt att försöka utreda detta vidare. BB har uppgett att hon inte uppmärksammade att målsäganden var under 18 år. Det inträffade visar på vikten av att det vid kammaren finns rutiner för att identifiera de ärenden där 2 a § FUK är tillämplig.

text: Förundersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet och ska ge polisen behövliga direktiv. Enligt min uppfattning bör därför en åklagare som, i egenskap av förundersökningsledare, ger direktiv eller påminner i ett ärende där ett särskilt skyndsamhetskrav eller en tidsfrist gäller uppmärksamma polisen på detta. Även om avsaknaden av ett sådant påpekande inte fritar polismyndigheten från dess ansvar, är det sannolikt att ärendet skulle ha handlagts snabbare om det i direktiv och påminnelser uttryckligen framhållits att 2 § a FUK var tillämplig. Det kan i det aktuella fallet också tänkas att BB – trots den pressade arbetssituationen

text: vid övertagandet av förundersökningsledarskapet – hade uppmärksammat tidsfristen om direktiven innehållit en sådan upplysning. Det finns således flera skäl till att en sådan ordning bör tillämpas.

text: Som Åklagarmyndigheten angett visar det inträffade dels på vikten av att det vid åklagarkammaren finns rutiner för att identifiera ärenden där 2 a § FUK är tillämplig, dels på vikten av att det finns rutiner för att följa upp dessa ärenden. Jag har från FF i en redogörelse med anledning av mina iakttagelser vid inspektionen i november 2007 fått uppgift om att kammarledningen numera kontinuerligt, troligen kvartalsvis, kommer att följa upp hur tidsfristerna efterlevs. Det har i redogörelsen emellertid inte framkommit vilka rutiner kammaren utarbetat för att säkerställa identifieringen av dessa ärenden. Jag förutsätter därför att, om sådana rutiner ännu inte finns, sådana inom kort utarbetas.

text: Kammarchefen har till uppgift att planera, leda och fördela kammarens arbete. Eftersom denne i detta arbete inte har sett till att det funnits tillräckliga bevakningsrutiner för fristärenden enligt 2 a § FUK kan han inte undgå viss kritik.

text: Med dessa uttalanden avslutas ärendet.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
Objektivitet, opartiskhet, saklighet
Ombud/biträde/försvarare

title: Kritik mot att Migrationsverkets it-stöd för förordnande av offentliga biträden missgynnar personer som i och för sig uppfyller lämplighetskraven

sammanfattning: När ett offentligt biträde ska förordnas föreslår Migrationsverkets it-stöd för administration av uppgifter om offentliga biträden i första hand en advokat eller en biträdande jurist vid en advokatbyrå. Andra personer föreslås först om en advokat eller en biträdande jurist inte är tillgänglig. Migrationsverket har understrukit att systemet inte utesluter att andra än advokater och biträdande jurister förordnas och att den som ska förordna ett biträde inte är bunden av den person som systemet föreslår. JO kan dock inte att dra någon annan slutsats än att personer som inte är advokater eller biträdande jurister missgynnas i systemet eftersom it-stödet föreslår dem i andra hand, oavsett om de är lämpliga eller inte. Att sådana personer regelmässigt väljs i andra hand, även om de uppfyller lämplighetskraven, är enligt JO:s mening inte godtagbart. Det finns inte några sakliga skäl för en ordning där en sådan person föreslås i mindre utsträckning av it-stödet än en advokat eller en biträdande jurist. Lagstiftningen ger inte heller något utrymme för en systematisk rangordning mellan i sig lämpliga personer. Att det kan finnas omständigheter som gör att någon är mer eller mindre lämplig för ett visst ärende är en annan sak och får beaktas vid lämplighetsbedömningen i det enskilda fallet.

text: Bakgrund

text: Av 5 § lagen om offentligt biträde och

text: 26 § rättshjälpslagen

text: framgår vem som får förordnas som offentligt biträde. Av bestämmelserna följer att en advokat, en biträdande jurist vid en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas. Om den som ska företrädas själv har föreslagit någon som är lämplig ska han eller hon förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det.

text: Den 2 april 2013 utfärdade Migrationsverket ett rättsligt ställningstagande om vem som ska förordnas som offentligt biträde (RCI 04/2013). Detta gjordes inför att verket skulle införa ett nytt it-stöd för administration av uppgifter om offentliga biträden. Det hade då kommit upp frågor om vem som ska förordnas till offentligt biträde och om det ska finnas någon rangordning bland dem som anmält intresse för att förordnas.

text: Av ställningstagandet framgår att vem som helst kan anmäla intresse att förordnas som offentligt biträde och att den personen då förs upp på den s.k. biträdeslistan. Detta innebär dock inte att Migrationsverket har bedömt personens lämplighet som offentligt biträde. I frågan om hur ett offentligt biträde ska utses anges följande:

text: [Migrationsverket bör] – om sökanden inte föreslår att en viss person ska förordnas som offentligt biträde – i första hand förordna advokater och biträdande jurister på en advokatbyrå som offentligt biträde. Undantagsvis kan även andra personer komma ifråga för förordnande ex officio under förutsättning att de bedöms som lämpliga, bl.a. genom att de har lång och väldokumenterad erfarenhet av utlänningsrätt och processvana. Migrationsverkets nya it-stöd för administration av offentliga biträden kommer att föreslå vem som ska förordnas som offentligt biträde med utgångspunkt från bl.a. var biträdet har sin verksamhetsort och hur många förordnanden denne tidigare erhållit. Det ankommer därefter på den som ska förordna biträde i det aktuella ärendet att bedöma om vederbörande ska förordnas, dvs. är lämplig. Eftersom Migrationsverket ex officio i första hand bör förordna advokater och biträdande jurister vid en advokatbyrå bör Migrationsverkets it-stöd för administration av offentliga biträden i första hand föreslå en advokat eller biträdande jurist som uppfyller de kriterier som krävs för att vederbörande ska förordnas i det aktuella ärendet, dvs. har anmält en ledig tid som överensstämmer med den planerade utredningstiden, bedriver sin verksamhet på eller i närheten av verksamhetsorten osv. Om det inte finns någon advokat eller biträdande jurist vid en advokatbyrå tillgänglig som uppfyller de kriterier som krävs ska systemet föreslå någon annan som uppfyller kraven på tillgänglighet osv. Det är dock alltid den som beslutar om vem som ska förordnas i det enskilda ärendet som ska bedöma om den som systemet föreslagit är att bedöma som lämplig i det enskilda fallet och därmed ska förordnas. Beslutsfattaren kan således alltid välja någon annan person än den som systemet föreslagit.

text: Anmälan

text: AA anmälde Migrationsverket till JO för att verkets it-stöd för administration av uppgifter om offentliga biträden missgynnar personer som inte är advokater eller biträdande jurister på en advokatbyrå vid förordnanden som offentligt biträde. Han uppgav att jurister med egen byrå, som han själv, utesluts från förordnanden som offentligt biträde oavsett personlig lämplighet, erfarenhet och kunnande.

text: Utredning

text: JO beslutade att inleda en utredning med anledning av uppgifterna i anmälan och anmodade Migrationsverket att yttra sig. JO angav i sin begäran att det nya it-stödet tycks vara utformat på ett sätt som gör att personer som inte är advokater eller biträdande jurister endast kommer att utses i andra hand även om de är lämpliga för uppdragen, och att detta innebär att de i praktiken endast kommer att utses i undantagsfall. Migrationsverket anmodades mot denna bakgrund att yttra sig om hur systemet förhöll sig till bestämmelsen i 5 § lagen om offentligt biträde och

text: 26 § rättshjälpslagen

text: samt till

text: regeringsformens

text: bestämmelse om saklighet och opartiskhet (

text: 1 kap. 9 §

text: Migrationsverket (generaldirektören BB) kom in med ett yttrande.

text: Inledningsvis anfördes att utgångspunkten när ett offentligt biträde ska förordnas är att den sökande ska få bästa möjliga juridiska bistånd. Det är verkets ansvar att se till att den sökande inte får ett inkompetent juridiskt biträde utan att den som förordnas är lämplig med hänsyn till ärendets art och omfattning och på ett tillfredsställande sätt kan tillgodose den asylsökandes intressen.

text: Migrationsverket gör bedömningen att advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer ska presumeras uppfylla lämplighetskravet för att vara offentligt biträde och anförde i den frågan bl.a. följande:

text: En jurist som vill bli advokat ska ha förvärvat erfarenhet […] i sakfrågor och processvana. Efter avslutade studier ska den som vill bli advokat skaffa minst tre års praktisk kvalificerad juridisk [erfarenhet], antingen genom tjänstgöring som biträdande jurist vid en advokatbyrå eller vid en egen juridisk byrå. Den som vill bli advokat måste vidare avlägga advokatexamen. För att någon ska bli antagen som medlem i Advokatsamfundet krävs vidare att han eller hon har ordnad ekonomi, är redbar och i övrigt lämplig för advokatverksamhet. Den som är advokat är skyldig att varje år genomgå viss vidareutbildning. En advokat står under tillsyn av Advokatsamfundet och är skyldig att följa Advokatsamfundets etiska regler och har tystnadsplikt. En viss tillsyn finns också beträffande de biträdande jurister som är verksamma på en advokatbyrå genom den advokat som anställt dem.

text: Verket redovisade följande i fråga om förordnande av offentliga biträden och it-stödet för administration av offentliga biträden:

text: Vem som helst kan anmäla intresse för att bli förordnad som offentligt biträde av Migrationsverket. Att intresseanmälan registreras hos verket innebär inte att Migrationsverket bedömt vederbörandes lämplighet som offentligt biträde utan detta kan ske först då det blir aktuellt att förordna vederbörande i ett enskilt ärende. Migrationsverket har inte heller tillåtelse att registrera uppgifter rörande de presumtiva biträdenas kompetens. Migrationsverket handlägger ett stort antal ärenden där sökanden har rätt till offentligt biträde. I Migrationsverkets uppdrag ligger att förordna offentliga biträden som har relevant kunskap och erfarenhet av utlänningsärenden men också kunskap och erfarenhet av förvaltningsprocessen. När verket beslutar vem som ska förordnas i det enskilda ärendet är det alltid den sökandes intresse som är det överordnade. Migrationsverkets it-stöd för administration av offentliga biträden är endast ett hjälpmedel för den tjänsteman som i det enskilda ärendet ska se till att den sökande i det enskilda ärendet får ett offentligt biträde som är lämpligt med hänsyn till ärendets art och omfattning. Systemet innebär inte att den som inte är advokat eller biträdande jurist vid en advokatbyrå utesluts från att förordnas som offentligt biträde. Den omständigheten att Migrationsverkets it-stöd för administration av offentliga biträden vid förordnanden ex officio, i första hand föreslår en advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå som uppfyller de kriterier som krävs för att vederbörande ska förordnas i ärendet, dvs. har anmält en ledig tid som överensstämmer med den planerade utredningstiden osv. innebär inte att den som beslutar vem som ska förordnas är bunden av förslaget. Denne kan således alltid välja någon annan person än den som systemet föreslår.

text: Det ankommer vidare […] på den som beslutar vem som ska förordnas som offentligt biträde att göra den lämplighetsbedömning som krävs i det enskilda ärendet, vilket utöver bedömningen av biträdets kunskaper och erfarenhet innebär en bedömning av hur denne skött tidigare uppdrag och om vederbörande kan anses redbar. I de ärenden där sökanden själv föreslagit någon som är lämplig förordnas denne som offentligt biträde för sökanden om det inte finns särskilda skäl mot det. I dessa fall föreslår Migrationsverkets it-stöd för administration av offentliga biträden endast den som sökanden själv föreslagit och tar inte hänsyn till några av de kriterier som påverkar systemets förslag vid förordnanden ex officio. Bedömningen av om vederbörande är lämplig sker på samma sätt som vid övriga förordnanden. Migrationsverket förutsätter självfallet att den lämplighetsbedömning som görs varje enskilt ärende är saklig och opartisk. Migrationsverket anförde avslutningsvis att verket anser att man följer

text: rättshjälpslagen

text: och lever upp till

text: regeringsformens

text: krav på saklighet och opartiskhet.

text: Rättslig reglering

text: Förordnande av offentliga biträden m.m. Enligt

text: 18 kap. 1 § utlänningslagen

text: ska offentligt biträde förordnas i bl.a. vissa ärenden om avvisning och utvisning, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

text: Allmänna bestämmelser om offentliga biträden finns i lagen om offentligt biträde. I denna anges bl.a. att det är den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som ska besluta i frågor om offentligt biträde (2 §). Detta innebär att det i huvudsak är Migrationsverket som förordnar offentliga biträden i utlänningsärenden.

text: Kraven på offentliga biträden är desamma som de som gäller för rättshjälpsbiträden. En advokat, en biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas som biträde. Om den som ska biträdas själv föreslagit någon som är lämplig ska den personen förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. (Se 5 § lagen om offentligt biträde och

text: 26 § rättshjälpslagen

text: .) Även om det inte finns några formella behörighetskrav gäller som regel att den som förordnas ska ha en juristexamen. För att någon annan ska anses lämplig krävs att den personen har stora kunskaper inom ett särskilt område som kan medföra att ärendet eller målet behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än vad som annars hade varit fallet. (Se

text: prop. 1996/97:9 s. 155

text: och

text: Det anges inte i lagtexten hur lämplighetsbedömningen ska göras. I förarbetena understryks vikten av att de som förordnar biträden gör en verklig prövning av biträdets kvalifikationer. Det är den som vill förordnas som har bevisbördan för att han eller hon uppfyller lämplighetskravet. Det allmänna lämplighetskravet avser även den som är advokat eller biträdande jurist vid en advokatbyrå. (Se

text: a. prop. s. 156

text: och

text: Migrationsverkets rutiner vid lämplighetsbedömningen av offentliga biträden behandlades vid utvärderingen av den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden. Utredningen gjorde då bedömningen att rutinerna inte var tillfredsställande. Statskontoret ansåg i en rapport 2012 att Migrationsverkets system inte garanterar att sökanden får ett lämpligt biträde och att den s.k. biträdeslistan inte var ett bra verktyg för att utse offentliga biträden. (Se

text: SOU 2008:65 s. 117

text: f. och Statskontorets rapport 2012:30 s. 9, 61 och 65 f.) Likabehandling, saklighet och opartiskhet Av

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: följer att myndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Principen om allas likhet inför lagen är ett uttryck för ett generellt skydd mot godtycke och diskriminering. Reglerna om saklighet och opartiskhet överlappar i viss mån varandra. Saklighetskravet kan dock omfatta mer och annat än kraven på likabehandling och opartiskhet. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller någon annan åtgärd från en myndighet. Även hur myndighetens agerande uppfattas är av betydelse. (Se Bull och Sterzel,

text: Regeringsformen

text: – en kommentar, 2013 s. 58 f.)

text: Bedömning

text: Utgångspunkter Migrationsverket är ansvarigt för att de offentliga biträden som förordnas är lämpliga för uppdragen. Förutom att se till att lämplighetskraven är uppfyllda måste verket också beakta att förordnanden ska ske i enlighet med de grundläggande principerna om saklighet och opartiskhet.

text: Av 5 § lagen om offentligt biträde, som hänvisar till

text: 26 § rättshjälpslagen

text: , följer att en advokat, en biträdande jurist vid en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas som offentligt biträde. Lagstiftaren har alltså inte gjort någon inbördes rangordning mellan de olika kategorierna och lämplighetskravet gäller även för advokater och biträdande jurister. Mot bakgrund av de krav som ställs för att bli advokat och eftersom advokater står under Advokatsamfundets tillsyn och ska följa samfundets etiska regler – bl.a. skyldigheten att upprätthålla och utveckla sin yrkeskompetens på de områden man är verksam – bör utgångspunkten vara att en advokat generellt sett ska anses lämplig att förordnas som offentligt biträde. Detsamma bör gälla biträdande jurister vid en advokatbyrå, bl.a. eftersom de står under en advokats tillsyn. Detta hindrar naturligtvis inte att det vid lämplighetsbedömningen i det enskilda fallet kan finnas omständigheter som gör att en advokat eller en biträdande jurist inte anses lämplig att förordnas som offentligt biträde i ett visst ärende. Ett ärende som kräver särskild erfarenhet eller specialiserade kunskaper bör t.ex. inte anförtros den som är mindre erfaren på det aktuella området. Vidare kan det finnas skäl att ifrågasätta lämpligheten för en person som misskött ett tidigare uppdrag som offentligt biträde (jfr mitt beslut den 5 december 2014 i ärende dnr 4500-2013).

text: Migrationsverkets it-stöd för administration av offentliga biträden Advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer kan alltså som utgångspunkt anses ha de kvalifikationer som krävs för att förordnas som offentligt biträde. Migrationsverket har mot den bakgrunden beslutat att verket i första hand bör förordna någon som tillhör dessa kategorier som offentligt biträde, om sökanden inte begärt att någon särskild person ska utses. It-stödet för administration av offentliga biträden har utformats i enlighet med denna utgångpunkt. Systemet innebär att en advokat eller en biträdande jurist föreslås i första hand, och den som ska utse ett biträde kan i många fall därmed utgå från att denne är generellt lämplig. Ett sådant system kan naturligtvis underlätta den lämplighetsbedömning som ska göras inför ett förordnande.

text: Migrationsverket understryker i sitt yttrande till JO att systemet inte utesluter att andra än advokater och biträdande jurister förordnas och att den som ska förordna ett biträde inte är bunden av den person som systemet föreslår. Jag kan dock inte dra någon annan slutsats än att personer som inte är advokater eller biträdande jurister missgynnas i systemet eftersom it-stödet föreslår dem i andra hand, oavsett om de är lämpliga eller inte. I praktiken handlar det oftast om jurister som bedriver egen verksamhet. Att sådana personer regelmässigt väljs i andra hand, även om de uppfyller lämplighetskraven, är enligt min mening inte godtagbart. Det finns inte några sakliga skäl för en ordning där en sådan person föreslås i mindre utsträckning av it-stödet än en advokat eller en biträdande jurist har. Som framgått ovan ger inte heller bestämmelsen i 5 § lagen om offentligt biträde, som hänvisar till

text: 26 § rättshjälpslagen

text: , något utrymme för en sådan systematisk rangordning mellan i sig lämpliga personer. En person som har utfört ett antal uppdrag som offentligt biträde på ett bra sätt, och som därmed måste anses generellt lämplig, måste ha samma förutsättningar att förordnas som en advokat eller en biträdande jurist. Att det kan finnas omständigheter som gör att någon är mer eller mindre lämplig för ett visst ärende är som tidigare nämnts en annan sak och får beaktas vid lämplighetsbedömningen i det enskilda fallet. Avslutning Min slutsats är alltså att personer som uppfyller lämplighetskraven inte generellt kan förordnas i andra hand endast av det skälet att de inte är advokater eller biträdande jurister vid en advokatbyrå. Det är Migrationsverkets ansvar att se till att man har ett system som inte missgynnar dessa personer på det sätt som nu sker.

text: Eftersom antalet förordnanden av offentliga biträden är mycket stort är det nödvändigt att verket har en ordning som inte är omotiverat tidsödande eller komplicerad.

text: Såvitt framgår av utredningen förs i dag alla som anmält intresse för att bli förordnade som offentliga biträden in i Migrationsverkets it-system. Eftersom systemet inte innehåller några uppgifter om biträdenas kompetens underlättas

text: lämplighetsbedömningen påtagligt av att systemet i första hand endast föreslår advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer, vilka som utgångspunkt ska anses vara lämpliga för uppdraget.

text: För att undvika att personer som inte tillhör dessa kategorier men som uppfyller lämplighetskraven missgynnas, skulle ett system kunna övervägas som innebär att en preliminär lämplighetsbedömning görs beträffande dem. De som bedöms uppfylla lämplighetskraven skulle sedan registreras i samma kategori som advokater och biträdande jurister. Samtliga personer som generellt kan komma i fråga för ett förordnande skulle därmed föreslås under samma förutsättningar. En sådan ordning skulle kunna underlätta handläggningen av förordnanden av offentliga biträden utan att missgynna de som inte är advokater eller biträdande jurister.

text: Jag har dock inte tillräckligt underlag för att uttala mig närmare om hur ett system bör utformas. Jag förutsätter att Migrationsverket vidtar åtgärder för att se till att systemet för förordnanden av offentliga biträden utformas på ett sådant sätt att det uppfyller kraven på saklighet och opartiskhet i enlighet med det som anförts ovan.

text: Med den kritik som ligger i det anförda avslutas ärendet.