avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Anstalt
Avskildhet (isolering)

title: Kriminalvården har beslutat att tillåta en anstalt att utöka inlåsningstiden för alla intagna en sommar

sammanfattning: Kriminalvårdens generaldirektör beslutade att intagna i anstalten Salberga under sommaren 2022 fick vara inlåsta i sina celler ytterligare två timmar per dygn i samband med den s.k. dygnsvilan, och gav kriminalvårdschefen i anstalten befogenhet att besluta om tiderna för in- och upplåsning inom vissa tidsramar. Beslutet motiverades med bristande bemanning och svår platsbrist. Mellan den 27 juni och den 31 augusti var de intagna i anstalten inlåsta i sina celler två timmar längre än vad som annars gäller för dygnsvilan. JO är mycket kritisk till den utökade inlåsningstiden och menar att personalbrist aldrig kan utgöra en proportionerlig och rättsligt godtagbar anledning att hålla intagna avskilda. Även om Kriminalvården har agerat för att bemästra situationen och försökt minska de negativa effekterna av inlåsningen konstaterar hon att de intagna ännu en gång har fått bära negativa konsekvenser av myndighetens beslut. Det pågår ett arbete med att utöka antalet häktes- och anstaltsplatser i landet, och Kriminalvården har ett omfattande rekryterings- och utbildningsbehov. Enligt JO ger myndighetens egna prognoser om bemanningsbehovet anledning till oro utifrån de problem som den redan nu har med kompetensförsörjningen. Slutligen noterar hon att Kriminalvården i januari 2023 beslutade om undantag från de föreskrifter som reglerar längden på dygnsvilan för samtliga anstalter i landet, och framhåller att JO redan har tagit emot många anmälningar om detta. Enligt henne är utvecklingen mot ökad inlåsning synnerligen bekymmersam. En kopia av beslutet skickas till riksdagen och regeringen för kännedom.

text: Initiativet och utredningen

text: I juni 2022 tog JO emot flera anmälningar från intagna i anstalten Salberga, och närstående till dessa, om att tiden för inlåsning i samband med den s.k. dygnsvilan hade utökats med två timmar.

text: Salberga är en anstalt i säkerhetsklass 1. Enligt 6 kap. 1 § första stycket Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse, FARK Fängelse, får intagna i en sådan anstalt vara inlåsta i sina bostadsrum i anslutning till dygnsvilan under tiden kl. 19.00–8.00. Utöver tid för inlåsning

text: JO begärde in Kriminalvårdens beslut Undantag beträffande avskildhet i samband med dygnsvila (dnr 2022-6125). Det hade fattats av myndighetens generaldirektör den 25 maj 2022 och innebar följande.

text: Med undantag från vad som följer av 6 kap. 1 § FARK Fängelse fick intagna i anstalten Salberga vara inlåsta i sina bostadsrum i anslutning till dygnsvilan under tiden kl. 18.00–9.00. Undantag gällde även från begränsningen i samma bestämmelse om antalet inlåsningstimmar per dygn, på så sätt att en intagen inte fick vara inlåst mer än fjorton, i stället för tolv, timmar per dygn. I beslutet gavs kriminalvårdschefen vid anstalten Salberga befogenhet att besluta om tider för in- och upplåsning av bostadsrummen inom de angivna tidsramarna. Beslutet gällde fr.o.m. den 1 juni 2022 t.o.m. den 31 augusti 2022.

text: Jag beslutade att utreda saken inom ramen för ett särskilt ärende, och Kriminalvården uppmanades att besvara de frågor som framgår av remissvaret nedan. Initiativet har handlagts i det här ärendet.

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården, genom generaldirektören, följande:

text: 1. Vilka är övervägandena bakom generaldirektörens beslut och omständigheterna som har legat till grund för det? Anstalten Salberga har under flera år haft stora svårigheter att både rekrytera och behålla det antal personal – främst kriminalvårdare – som behövts för att bedriva en god verksamhet utan att behöva vidta kompensatoriska åtgärder. Inför sommaren 2022 saknades cirka 40 årsarbetskrafter i grundbemanningen, antalet kriminalvårdare var 15 procent lägre än den planerade grundorganisationen och närmare 30 procent av arbetstiden utfördes av visstidsanställd personal utan grundutbildning för kriminalvårdare. Under våren 2022 vidtogs därför ett idogt arbete med ett flertal mot verksamhetsområde Salberga riktade rekryteringsinsatser. Ett planerat öppnande av en ny enhet under tidig höst 2022 gjorde dock situationen alltmer påfrestande. Osäkerheten över att inte få in tillräckligt antal semestervikarier sommaren 2022 var mycket stor och risken att behöva stänga avdelningar eller enheter var överhängande. Möjligheten att stänga platser mot bakgrund av Kriminalvårdens mycket betydande platsbehov ansågs då liksom nu vara obefintlig och främst inom säkerhetsklass 1 var trycket stort. För att undvika stängning och ändå kunna bedriva en acceptabel verksamhet med den personalgrupp anstalten Salberga trodde sig kunna få under sommaren, utreddes möjligheten till förändrad normaldagordning. Utredningen visade att en förändrad normaldagordning i säkerhetsklass 1 skulle innebära en avsevärd minskning av behovet av kriminalvårdare i tjänst på daglig basis. Åtgärder i form av särskild sommarbonus vid senarelagd semester och möjlighet för arbetsgivaren att avbryta beviljad semester övervägdes, men bedömdes från ett arbetsgivarpolitiskt perspektiv inte lämpliga i det läge som var. Eftersom andra möjligheter i form av ambitionsjusteringar ansågs vara uttömda, stod valet mellan att stänga platser inom säkerhetsklass 1 eller att temporärt ändra normaldagordningen i anstalten Salberga. Genom att förändra normaldagordningen frigjordes cirka 30 personalresurser.

text: 2. Hur har den aktuella situationen kunnat uppstå och vilka åtgärder har vidtagits för att undvika den? Verksamhetsområde Salberga har under flera år stegvis utökat kapaciteten och i det arbetet effektiviserat flera arbetsområden genom stordriftsfördelar. Eftersom organisationen är effektiviserad, är den mindre tålig för vakanser. En verksamhet med ständiga vakanser medför en ökad arbetsbelastning för medarbetarna. Därutöver har det, som angetts under svaret ovan, historiskt varit svårt att i tillräcklig omfattning rekrytera kompetenta medarbetare till verksamhetsområde Salberga. Verksamhetsområdet är stort, personalintensivt och placerat i en liten ort med många andra verksamhetsområden i närheten. Det senaste året har rekryteringssituationen försvårats och antalet personer med tillräckliga kvalifikationer för en anställning som kriminalvårdare halverats. Majoriteten av de anställda i verksamhetsområde Salberga bor inte i Sala, vilket har medfört att många medarbetare sökt sig till andra närliggande verksamhetsområden för att få ihop vardagen. På grund av bostadsbrist finns det i dagsläget små möjligheter för personal att bosätta sig i Sala. Verksamhetsområdets kompetensförsörjning över tid är därför starkt beroende av inresande medarbetare. Det senaste året har arbetet med att öka antalet kvalificerade sökande till verksamhetsområdet intensifierats genom bl.a. besök i närområdet av Kriminalvårdens trailer, samarbete med Arbetsförmedlingen för att identifiera möjliga kandidater, interna inlåningar från närliggande verksamhetsställen, informationsträffar och föreläsningar på regemente och universitet, ökad marknadsföring i sociala medier och inslag i radio.

text: 3. I vilken utsträckning har den utvidgade inlåsningen faktiskt genomförts? Efter beslutet den 25 maj 2022 beslutade kriminalvårdschefen vid anstalten Salberga att normaldagordningen skulle ändras till kl. 8.00–18.00 under perioden den 27 juni–31 augusti 2022. Den förändrade normaldagordningen påverkade 298 platser och intagna i hus 5–9. Anstaltens beläggning under den aktuella perioden var, i likhet med övriga Kriminalvården, hög.

text: 4. Vilka åtgärder har strukturellt och löpande vidtagits under sommaren för att inte behöva utnyttja det beslutade undantaget? Som beskrivits i svaren under punkterna ett och två har anstalten Salberga under en längre tid inte lyckats fylla sitt behov av kompetensförsörjning och därför bedrivit verksamheten med en lägre bemanning än den beslutade grundorganisationen. Därtill var rekryteringsunderlaget inför sommaren 2022 inte tillräckligt för att fylla de behov som fanns. I det läget hade anstalten Salberga få alternativ att tillgå. Överväganden och åtgärder skedde på flera nivåer inom Kriminalvården och utmynnade därefter i ett möjligt alternativ som var minst skadligt för personal, verksamhet och säkerhet. I beslutet den 25 maj 2022 gavs dåvarande anstalts- och häktesavdelningen vid Kriminalvårdens huvudkontor, i samverkan med krisledningsstaben, i uppdrag att under beslutets giltighetstid kontinuerligt analysera beläggningssituationen avseende anstaltsplatser i hela myndigheten och i förekommande fall rapportera till tillförordnade anstalts- och häktesdirektören om möjlighet finns att stänga platser vid anstalten Salberga för att möjliggöra återgång till ordinarie normaldagordning.

text: 5. Hur ser Kriminalvården på risker med utvidgad inlåsning för de intagna och vilka kompensatoriska åtgärder har vidtagits? Det utfördes den 16 juni 2022 en risk- och konsekvensanalys av lokal ledning tillsammans med lokalt huvudskyddsombud och säkerhetsavdelningen vid Kriminalvårdens huvudkontor. Risk- och konsekvensanalysen följdes den 5 och 14 juli 2022 upp med bl.a. regionalt huvudskyddsombud utan revideringar.

text: Inför införandet av den tillfälligt ändrade normaldagordningen informerades de intagna både muntligt och skriftligt. Den skriftliga informationen gavs även på språken engelska, sorani, kurmanji, persiska, ryska och arabiska. Den förändrade normaldagordningen genomfördes med minsta möjliga inverkan på de intagnas verkställighetsinnehåll. Ingen normalt förekommande aktivitet, såsom träning, promenad eller besök, ställdes in. Vissa aktiviteter flyttades dock till annan tid. Sysselsättning bedrevs, men under kortare tid. De intagna som deltog i anvisad sysselsättning fick ersättning för full tid. Därutöver erbjöds samtliga intagna extra fläkt till bostadsrummet och extra frukt till kvällsmålet. Säkerhetsläget bedömdes fortlöpande och rapporterades veckovis av lokal underrättelsetjänst. För att utvärdera hur intagna i anstalten Salberga upplevt den ökade tiden i avskildhet i samband med dygnsvilan, har Kriminalvården under september 2022 genomfört en undersökning i vilken 23 intagna har medverkat genom att svara på tio frågor. Av undersökningen framgår sammanfattningsvis att de intagnas åsikter om den tillfälligt förändrade normaldagordningen går brett isär. Hälften av de medverkande ansåg att inlåsningen hade fler fördelar än nackdelar. Några intagna ansåg att det fanns både för- och nackdelar med att tillbringa längre tid i bostadsrummet. De intagna som såg fler fördelar än nackdelar ansåg att det var lugnare på avdelningen, skönt med sovmorgon och mer tid för sig själv, bra med mer tid i gymmet och att dagarna upplevdes gå fortare. I regel hade dessa personer egna bostadsrum och upplevde tiden utanför bostadsrummet som stökig eller stressande. De intagna som upplevde främst negativa konsekvenser av den ökade tiden i avskildhet beskrev besvär av ökad stress och ångest, att det var jobbigt att ändra på invanda rutiner samt att de upplevde att aktiviteter som de mår bra av förkortades eller krockade med varandra så att de tvingades välja bort något. De som var mest negativa till den längre inlåsningen delade i regel rum med någon under perioden.

text: 6. Har några särskilda åtgärder vidtagits beträffande intagna som delar bostadsrum? Det har inte vidtagits några särskilda åtgärder för intagna som delar bostadsrum, eftersom det på grund av den mycket ansträngda platssituationen är vanligt att intagna får dela bostadsrum. Frågan om dubbelbeläggning har hanterats enligt Kriminalvårdens anvisningar för dubbelbeläggning i anstalt och häkte (

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 1 kap. 6 § fängelselagen (2010:610)

text: får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Enligt

text: 6 kap. 3 § fängelselagen

text: får intagna hållas avskilda från varandra i anslutning till dygnsvilan. Enligt

text: 41 § fängelseförordningen (2010:2010)

text: får Kriminalvården meddela ytterligare föreskrifter om verkställighet av

text: fängelselagen

text: och denna förordning. Enligt

text: 6 kap. 1 §

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse, FARK Fängelse, får intagna i en anstalt av säkerhetsklass 1 och 2 vara inlåsta i sina bostadsrum i anslutning till dygnsvilan under tiden klockan 19.00–08.00. Utöver tid för inlåsning och upplåsning av en avdelning får en intagen inte vara inlåst mer än tolv timmar per dygn enligt denna bestämmelse. Inlåsning får påbörjas 15 minuter före den tid som vid anstalten gäller för inlåsning i bostadsrummet. Upplåsning ska avslutas senast 15 minuter efter den tid som vid anstalten gäller för upplåsning av bostadsrummet. Enligt

text: 15 kap. 4 §

text: FARK Fängelse får chefen för Kriminalvården besluta om undantag från dessa föreskrifter.

text: I förarbetena till

text: 6 kap. 3 § fängelselagen

text: anges att regleringen medger att Kriminalvården nattetid låser in intagna i deras bostadsrum (

text: prop. 2009/10:135 s. 137

text: ). Det har också uttalats att det är ordnings- och säkerhetssynpunkter som avgör vid vilken tidpunkt på kvällen inlåsning får ske, att en tidigare inlåsning av intagna givetvis kan innebära en viss besparing för kriminalvården vad gäller personalkostnader och att kraven på en humanitär verkställighet förutsätter att besparingar inte går ut över intagnas möjligheter till gemensamhet i någon betydande mån (

text: SOU 2005:54 s. 469

text: Kriminalvårdens bedömning

text: När Kriminalvården överväger att vidta en åtgärd som kan påverka intagna, eller jämför alternativa åtgärder med varandra, tas givetvis alltid hänsyn till om åtgärden innebär begränsningar för intagna och om den står i rimlig proportion till syftet med densamma. I detta sammanhang måste även beaktas att Kriminalvården har en synnerligen svår platsbrist i sin anstalts- och häktesverksamhet och stora svårigheter att skyndsamt skapa och bemanna tillräckligt många platser. Det pågår ett intensivt arbete för att utöka den fasta platskapaciteten genom ny-, om- och tillbyggnation och vidtas samtidigt löpande åtgärder för att hantera platsbristen på kort sikt, främst genom dubbelbeläggning och andra åtgärder såsom ökad utslussning. Läget är i dag sådant att samtliga planerade kapacitetstillskott behöver öppna enligt plan för att myndigheten inte ska hamna i ett läge där den riskerar att inte kunna utföra sitt uppdrag. Som angetts ovan har anstalten Salberga under flera år haft stora svårigheter att både rekrytera och behålla den personal som behövs för att bedriva verksamheten och hade inför sommaren 2022 en särskilt bekymmersam bemanningssituation. Eftersom de åtgärder som genomförts för att komma tillrätta med situationen inte haft tillräcklig effekt, bedömdes den enda kvarvarande kortsiktiga åtgärden vara att i anstalten Salberga tillfälligt utöka intagnas tid i avskildhet i anslutning till dygnsvilan. Vid den bedömningen beaktades att vistelse i gemensamhet är utgångspunkten i anstalt och att avskildhet utgör undantag i vissa särskilt angivna situationer, däribland i anslutning till dygnsvilan. Det beaktades också att en tillfälligt utökad tid i avskildhet är en betydande inskränkning i de intagnas vardag. Det förtjänar dessutom att framhållas att det, om undantaget inte hade beslutats, troligtvis hade uppkommit andra effekter för intagna. I det fallet skulle Kriminalvården exempelvis ha riskerat att i anstalten Salberga ha en så låg bemanning att ordningen och säkerheten inte hade kunnat upprätthållas eller, om delar av anstalten hade behövt stänga, haft sämre möjlighet att låta en dömd verkställa sitt fängelsestraff i anstalt i enlighet med

text: strafftidslagen (2018:1251)

text: . Vidare anger inte

text: fängelselagen

text: någon absolut tidsgräns för tid i avskildhet i anslutning till dygnsvilan. Någon närmare ledning i hur begreppet dygnsvila ska tolkas ges inte heller i förarbetsuttalanden eller internationella rekommendationer. Bedömningen i beslutet den 25 maj 2022 har utgått från vad som i språkligt hänseende kan anses vara dygnsvila och att en begränsning inte får gå ut över intagnas möjligheter till gemensamhet i någon betydande mån. Som beskrivits ovan har den tillfälligt utökade tiden i avskildhet dessutom genomförts med minsta möjliga inverkan på de intagnas verkställighetsinnehåll. Effekterna för de intagna måste samtidigt ställas mot Kriminalvårdens ansvar att klara sitt verksamhetsuppdrag. Genom beslutet om undantag den 25 maj 2022 kunde verksamheten vid anstalten Salberga bedrivas utan nedstängningar av avdelningar eller enheter. Mot den bakgrunden måste beslutet och anstalten Salbergas tillämpning av det anses ha stått i rimlig proportion till syftet med detsamma.

text: Kriminalvården bifogade en rapport från den nämnda klientundersökningen i september 2022.

text: På fråga från JO förtydligade myndigheten att samtliga intagna i anstalten Salberga hade blivit föremål för utökad inlåsning.

text: Bedömning

text: Kriminalvården har redogjort för relevant rättslig reglering i sitt remissvar. Myndigheten har bl.a. hänvisat till

text: 1 kap. 6 § första stycket fängelselagen (2010:610)

text: , FäL, där det framgår att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av

text: fängelselagen

text: eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Det förtjänar att nämnas att

text: andra stycket

text: innehåller den s.k. proportionalitetsprincipen; en kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. I det följande återkommer jag till de rättsliga utgångspunkterna och berör då också några andra bestämmelser.

text: Jag har inledningsvis redogjort för Kriminalvårdens beslut den 25 maj 2022, enligt vilket kriminalvårdschefen i anstalten Salberga fick befogenhet att under sommaren 2022 besluta om utökad inlåsning av intagna i samband med dygnsvilan. Av utredningen framgår att mandatet utnyttjades på det sättet att anstalten mellan den 27 juni och 31 augusti justerade den s.k. normaldagordningen och låste in intagna kl. 18.00–8.00 i stället för kl. 19.00–7.00. De var alltså inlåsta i sina celler två timmar längre än vad som annars gäller för dygnsvilan. Generaldirektörens beslut motiverades med bristande bemanning i förening med en svår platsbrist. Myndigheten anser att beslutet var proportionerligt.

text: Min granskning har varit inriktad på beslutet som sådant i förhållande till den rättsliga regleringen, övervägandena bakom det och hur Kriminalvården hanterade situationen för de intagna. Jag kommer inte att beröra formella frågor kring normgivningen, såsom om generaldirektören hade stöd för att besluta om undantag från föreskrifterna i fråga om endast ett specifikt verksamhetsställe.

text: En intagen i anstalt har som huvudregel rätt att vistas tillsammans med andra intagna under sysselsättningstiden och sin fritid, dvs. att då vara i gemensamhet (6 kap. 1 och 2 §§ FäL). Bestämmelserna har sin utgångspunkt i att frihetsberövandet i sig innebär att en intagen i stor utsträckning isoleras från en naturlig gemenskap med andra människor och att de negativa följder av anstaltsvistelsen som kan uppstå på grund av detta inte bör förstärkas i onödan genom att de intagna hålls isolerade från varandra. Det anses dock inte vara bara rent humanitära synpunkter som i allmänhet talar mot att en intagen hålls i avskildhet från andra intagna. Erfarenheterna har visat att en åtgärd av det här slaget, åtminstone om den pågår under någon längre tid, kan vara ägnad att direkt försvåra den intagnes anpassning i samhället. (Se

text: prop. 1974:20 s. 128

text: f. och

text: prop. 2009/10:135 s. 136

text: Som framgår av remissvaret får intagna hållas avskilda från varandra i anslutning till dygnsvilan (6 kap. 3 § FäL).

text: Fängelselagen

text: innehåller inte någon

text: reglering av hur länge den avskildheten får vara. Lagstiftaren har inte heller definierat begreppet dygnsvila. Enligt Kriminalvårdens egna föreskrifter – från vilka myndigheten alltså beslutade om ett riktat och tillfälligt undantag – får sådan avskildhet inte vara längre än tolv timmar per dygn och den ska äga rum mellan kl. 19.00 och 8.00. Således har Kriminalvården sedan länge bedömt att tiden för inlåsning i den aktuella säkerhetsklassen inte ska överstiga hälften av dygnets 24 timmar. Inte minst mot bakgrund av det nyss redovisade kan redan det anses vara en relativt stor omfattning. En mer utsträckt dygnsvila bidrar ofrånkomligen till ökad isolering och minskar utrymmet för det kriminalvårdande arbetet, vilket varken är ägnat att underlätta intagnas anpassning i samhället eller motverka negativa följder av frihetsberövandet.

text: Kriminalvården har framhållit att vissa intagna i anstalten Salberga enligt den genomförda klientundersökningen upplevt fler fördelar än nackdelar med den utökade inlåsningen, bl.a. att det varit lugnare på avdelningarna. Jag kan ha förståelse för den synpunkten från intagna. Det är enligt min mening självklart att en frihetsberövad person av olika skäl ibland kan behöva lugn och ro samt vilja avstå från att vistas i gemensamhet. Vid inspektioner av olika verksamhetsställen har jag dessutom erfarit att de allmänna utrymmena på avdelningarna sällan är anpassade för överbeläggning. Trångboddheten kan förstås leda till höga ljudnivåer samt bidra till otrygghet och stress.

text: Det är positivt att Kriminalvården har låtit göra klientundersökningen, även om underlaget baseras på ett fåtal intervjuer med intagna och det därmed är svårt att dra några egentliga slutsatser. Som redovisats i remissvaret finns det dock uppgifter som tyder på att utökad inlåsning är särskilt påfrestande för intagna som tvingas dela cell. Det torde vara ofrånkomligt, eftersom de under sådana förhållanden är hänvisade till att vistas tillsammans på en liten yta och möjligheterna för myndigheten att ta hänsyn till lämpligheten av vilka som bör placeras i samma cell numera framstår som mer inskränkta. Situationen medför negativa effekter för de intagna och det går inte att bortse från att risken för konflikter ökar. Jag har lyft dessa frågor både i beslut och efter inspektioner (se t.ex. protokollet efter inspektionen av anstalten Skänninge i november 2021, dnr 8042-2021). Det kan framöver finnas anledning för mig att återkomma till myndighetens rutiner för dubbelbeläggning och hur dessa faktiskt tillämpas i praktiken.

text: Av remissvaret framgår tydligt att det överlag ansträngda beläggningsläget inom Kriminalvården i förening med personalbrist vid just anstalten Salberga var avgörande för beslutet om möjlighet till utvidgad inlåsningstid för dygnsvilan. Jag inser naturligtvis att Kriminalvårdens förutsättningar att bedriva sin verksamhet är beroende av flera faktorer, såsom bemanning, effektivitet i brottsbekämpning och lagföring samt lagstiftningsåtgärder i form av bl.a. straffskärpningar. Myndigheten råder alltså inte ensam över platssituationen. Vidare måste givetvis Kriminalvården vidta olika åtgärder för att kunna upprätthålla sin verksamhet. Beläggningssituationen har emellertid en längre tid

text: varit svår och medför påtagliga negativa konsekvenser för intagna (se bl.a. JO 2021/22 s. 261, mitt beslut den 14 december 2022, dnr 1716-2022, och protokollet efter en inspektion av häktet Göteborg i september 2022, dnr 6818-2022). I det förstnämnda beslutet konstaterade jag att Kriminalvården har ett ansvar inte bara för att frihetsberövanden verkställs under trygga och säkra förhållanden utan också för att upprätthålla de intagnas rättigheter. Jag uttalade att det inte är acceptabelt att bristande resurser medför inskränkningar i dessa avseenden och underströk vikten av att myndigheten i samband med planerade om- och nybyggnationer av häkten säkerställer att det finns såväl lokaler som personal som kan tillgodose de intagnas rätt till gemensamhet. Detsamma gäller förstås även anstalter.

text: Det är synnerligen otillfredsställande att personalbristen i anstalten Salberga medförde att intagna en period hölls avskilda under längre tid i samband med dygnsvilan än vad som hade varit nödvändigt om anstalten hade haft tillräcklig bemanning. De negativa följder som kan uppstå på grund av den isolering som frihetsberövandet i sig innebär bör, som redan berörts, inte förstärkas genom en utökad avskildhet under dygnsvilan. Det är inte förenligt med den övergripande regleringen på området och motiven bakom den. Det bör då särskilt uppmärksammas vad lagstiftaren har uttalat i förarbetena till 6 kap. 1 och 2 §§ FäL, vilket jag nyss redovisat. En utökad inlåsningstid är inte heller förenlig med en human kriminalvård och kan vara särskilt påfrestande vid dubbelbeläggning. Som tidigare framgått har anstalten Salberga haft svårt att rekrytera och behålla personal. Enligt min uppfattning kan emellertid personalbrist aldrig utgöra en proportionerlig och rättsligt godtagbar anledning att hålla intagna avskilda. Kriminalvården har ett samhällsviktigt uppdrag och ansvarar dagligen för ett stort antal frihetsberövade. Jag vill därför understryka vikten av att myndigheten är organiserad på ett sätt som medför att den kan uppfylla sitt uppdrag och arbeta för att påföljderna kan verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt (1 § och 2 § första stycket 1 förordningen [2007:1172] med instruktion för Kriminalvården).

text: Mot bakgrund av det anförda är jag mycket kritisk till den utökade tiden för inlåsning i samband med dygnsvilan i anstalten Salberga sommaren 2022.

text: Det ska emellertid uppmärksammas att myndigheten gjorde kontinuerliga uppföljningar, att situationen hanterades på ett strukturerat sätt och att anstalten förlängde inlåsningstiden först den 27 juni 2022. Det är vidare tillfredsställande att normalt förekommande aktiviteter för de intagna inte ställdes in, även om alltså tiden för sysselsättning förkortades och förutsättningarna för det återfallsförebyggande arbetet därmed minskade. De som berördes av detta fick dock ersättning för full sysselsättningstid. Jag ser också positivt på att vissa kompensatoriska åtgärder vidtogs men kan samtidigt konstatera att de var relativt begränsade och naturligtvis aldrig kan uppväga en utökad tid i avskildhet. Av utredningen framgår vidare att en del av det som utlovades inför

text: beslutet inte heller kom de frihetsberövade till del. Det är givetvis inte acceptabelt.

text: Sammantaget kan jag konstatera att Kriminalvården visserligen har agerat för att bemästra situationen i anstalten Salberga och dessutom försökt minska de ogynnsamma effekterna av den utökade inlåsningen, men att de intagna än en gång har fått bära negativa konsekvenser av myndighetens beslut.

text: I min tillsynsverksamhet har jag under senare tid tagit emot många uppgifter om personalbrist i häkten och anstalter samt beskrivningar från skilda verksamhetsställen om de utmaningar detta för med sig (se t.ex. det nyss nämnda protokollet efter inspektionen av häktet Göteborg i september 2022 och protokollet efter en inspektion av anstalten Färingsö i november 2022, dnr 8768-2022). Kriminalvården arbetar med att utöka antalet häktes- och anstaltsplatser i landet. Det är allmänt bekant att myndigheten har ett stort rekryteringsbehov samtidigt som ny och befintlig personal måste få nödvändig utbildning. Det senare är av avgörande betydelse för att Kriminalvården ska kunna upprätthålla sitt uppdrag och regelefterlevnaden. Kriminalvården har bedömt att myndigheten på kort sikt (2023–2026) behöver rekrytera 5 000–6 000 personer årligen (se rapporten Genomförandeplan för Kriminalvårdens kompetensförsörjning 2023–2032). Prognosen ger anledning till oro utifrån de utmaningar som myndigheten redan nu har med kompetensförsörjningen. Jag kan få skäl att återkomma till frågor med anknytning till detta.

text: Slutligen noterar jag att Kriminalvården i januari 2023 beslutade om undantag från föreskrifterna som reglerar längden på dygnsvilan och att det omfattar samtliga anstalter i alla tre säkerhetsklasser (KV 2022-17634 och 2023-1722). JO har redan tagit emot många anmälningar om detta från intagna i anstalterna Salberga och Hällby. Enligt min uppfattning är utvecklingen mot ökad inlåsning synnerligen bekymmersam. Jag finner anledning att skicka en kopia av beslutet till riksdagen och regeringen för kännedom.

text: Ärendet avslutas.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Uttalanden om kvarhållningsskyldighet på sjukhus enligt LVM och kritik mot verksamhetschefen vid en psykiatrisk klinik för att inte ha fattat ett kvarhållningsbeslut

org: jo

sammanfattning: En tjänsteman inom socialtjänsten anmälde ett sjukhus för att ansvarig hälso- och sjukvårdspersonal låter bli att tillämpa bestämmelsen om kvarhållningsskyldighet i 24 § LVM. Ärendet väcker ett antal viktiga och centrala frågor, däribland om sjukvårdspersonal får använda våld och tvång för att hålla kvar en missbrukare som inte önskar få vård på sjukhuset – och som inte heller har bedömts uppfylla kriterierna för tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård – samt vilket våld och tvång som i sådana fall får användas. I beslutet resonerar chefsJO kring dessa frågor. Hon uttalar sig därefter om klinikens handläggning i ett enskilt fall och kritiserar verksamhetschefen vid en psykiatrisk klinik för att denne inte fattade ett kvarhållningsbeslut. Slutligen uppmärksammar chefsJO regeringen på behovet av en tydligare reglering på området, främst när det gäller vilket tvång som hälso- och sjukvårdspersonal får använda inom ramen för kvarhållningsskyldigheten men också under hur lång tid sådana åtgärder får pågå i väntan på en transport till ett LVM-hem.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO den 3 augusti 2018 framförde AA, i egenskap av områdeschef för verksamhetsområdet Beroendestöd (arbetsmarknads- och socialförvaltningen) i Trollhättans kommun, klagomål mot vuxenpsykiatrin vid Norra Älvsborgs länssjukhus (NU-sjukvården) inom Västra Götalandsregionen. AA anförde i huvudsak följande:

type: stycke

text: JO bör undersöka om NU-sjukvården inom Västra Götalandsregionen samt ansvarig hälso- och sjukvårdspersonal låter bli att följa bestämmelsen om kvarhållningsskyldighet enligt

text: 24 § lagen (1988:870)

text: om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) när det gäller personer som vårdas enligt den lagen.

text: Under ett flertal år har kommunen fört diskussioner med företrädare för NUsjukvården kring kvarhållningsskyldigheten. Gemensamt har man gått igenom lagtext och tidigare JO-uttalanden har förmedlats. Socialtjänsten har gjort flera försök för att få till en samsyn när det gäller kvarhållningsskyldigheten. Ingen

text: förbättring har dock kommit till stånd, trots samtal och gemensamt arbete med NU-sjukvårdens egna rutiner kring personer som omhändertagits enligt LVM, upprättade avvikelserapporter i enskilda ärenden, möten med verksamhetschefer inom NU-sjukvården och diskussioner med företrädare för läkare. Fortfarande skrivs klienter som vårdas enligt LVM ut från NU-sjukvårdens olika slutenvårdsavdelningar. Skälen för detta har varierat: den enskilde har inte önskat stanna kvar, patienten har hotat med våld om denne inte släpps ut, och det har inte funnits någon vårdform för att behålla klienten.

text: Vidare redogjorde AA för ett konkret fall där hon ansåg att den psykiatriska kliniken vid Norra Älvsborgs länssjukhus handlat i strid med kvarhållningsskyldigheten. AA uppgav bl.a. följande:

text: Den 7 april 2018 omhändertogs BB för vård enligt LVM efter ett beslut av kammarrätten. BB placerades på ett LVM-hem i Statens Institutionsstyrelses (SiS) regi. Den 4 juli 2018 beslutade SiS, i enlighet med

text: 27 §

text: LVM, att BB skulle beredas vård utanför LVM-hemmet vid ett HVB-hem. BB avvek dock dagen efter sin ankomst till HVB-hemmet. Ett dygn senare, den 6 juli 2018, omhändertogs BB av Polismyndigheten. Polisen transporterade BB till den psykiatriska kliniken vid Norra Älvsborgs länssjukhus och informerade sjukvårdspersonalen om att BB hade avvikit från LVM-vård. Såväl socialtjänsten som SiS informerade även sjukhuspersonalen om kvarhållningsskyldigheten enligt

text: 24 §

text: LVM. Läkare på kliniken konstaterade emellertid att det inte fanns något vårdbehov. Eftersom BB inte ville stanna kvar på sjukhuset skrev en läkare ut honom från kliniken. I strid med vårdgivarens egen rutin informerade sjukhuspersonalen inte heller LVM-hemmet om att BB hade lämnat kliniken. Senare blev BB på nytt omhändertagen av Polismyndigheten, som höll kvar BB i avvaktan på transport till LVM-hemmet.

text: Till anmälan bifogade AA vissa handlingar, bl.a. socialjoursrapporter, en avvikelserapport upprättad med anledning av den aktuella händelsen samt NUsjukvårdens rutindokument Om en patient vägrar vård enligt HSL och det samtidigt finns ett LVM-beslut (version 8).

text: Utredning

text: JO uppmanade berörd styrelse inom Västra Götalandsregionen att yttra sig över uppgifterna i AA anmälan. JO begärde samtidigt att få ta del av BB:s patientjournal för den aktuella tidsperioden samt regionens och sjukhusets lokala rutiner i det hänseende som är aktuellt här.

text: I remissvaret från styrelsen för NU-sjukvården, som upprättats av verksamhetschefen för den psykiatriska slutenvårdskliniken vid Norra Älvsborgs länssjukhus, anfördes följande: Sammanfattning Verksamheten har en rutin för LVM-vård som ska vara väl känd bland personalen som jobbar i verksamheten. Verksamheten har sedan en tid också fått möjlighet till

text: hjälp av väktare alternativt ordningsvakt vid akuta lägen där patient, som vårdas enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), uppvisat ett allvarligt hotande och våldsamt beteende. I några särskilt utsatta situationer har verksamheten tidigare varit tvungen att öppna dörren för patienten då arbetsmiljön varit allvarligt hotad för personal och att det varit av så pass akut karaktär att det inte funnits rimlig chans att hinna tillkalla väktare, ordningsvakt eller polis. I det aktuella fallet var patienten på psykiatriska akutmottagningen. Enligt anteckningar av primärjour, bedömdes inte patienten vara i behov av vård men erbjöds ändå inläggning. Patienten avvisade detta erbjudande och hotade personalen så pass allvarligt att de tvingades släppa ut patienten. Enligt anteckning kontaktades då socialjouren och det meddelades från verksamheten att det inte föreligger något vårdbehov och att en handräckning kan ske direkt till behandlingshemmet patienten avvikit ifrån. Vid tillfället gjordes också en bedömning om patienten i stället var i behov av LPTvård, enligt lag om psykiatrisk tvångsvård (LPT), men bedömningen var att det inte fanns de kriterier som krävs för tvångsvård. Bedömningen är att aktuell personal bedömt de rutiner NU-sjukvården har, men att man hamnade i en allvarlig arbetsmiljösituation och därför släppte ut patienten från vår akutmottagning. Verksamheten har efter denna händelse fått till ett samarbete med NU-sjukvårdens säkerhetsenhet. Detta medför att verksamheten vid akuta farliga situationer, kan få tillgång till de väktare/ordningsvakter som finns på sjukhuset samt att de, om möjligt, kan kalla in förstärkning från det vaktbolag som sjukhuset har avtal med. Givetvis kan en person som är drogpåverkad uppfattas som allvarligt psykiskt störd men enligt kriterierna för LPT-vård är detta inte att betrakta som en allvarlig psykisk störning och därigenom faller möjligheten till psykiatrisk tvångsvård. Rutinen, som är medskickad som kopia, ska omarbetas och där kommer det nu i text att framgå att sjukhusets ordningsvakt, alternativt väktare, ska kontaktas för att hjälpa till att kvarhålla patienten på sjukhuset. I detta yttrande besvaras endast det enskilda fallet som finns beskrivet och inte alla mer generella påståenden som görs. Kliniken vårdar regelbundet patienter med LVM, som är i behov av sjukhusvård, där patienten sedan förs över till LVM-hem. Aktuella befattningshavare som var direkt inblandade i vården och att patienten släpptes ut från vårdavdelningen, har fått ärendet för att få en möjlighet att yttra sig. Verksamheten har en regelbunden kontakt med socialtjänsten i Trollhättan. Vi försöker få till ett bra samarbete och ändrar nu den skriftliga rutinen för att den bättre ska harmonisera med de synpunkter vi har fått från socialtjänsten i Trollhättan. Störst problem uppstår när personen, som det tagits ett LVM-beslut för, lämnas av polis på NU-sjukvårdens akutmottagning och där läkaren sedan gör en bedömning att det inte finns något vårdbehov på sjukhuset. Då är patienten hos oss, inget vårdbehov föreligger, men vi har enligt socialtjänsten en skyldighet att kvarhålla patienten i väntan på transport till SiS-institution. Denna transport tar oftast några dagar innan den kan verkställas. Under den tiden ska patienten i så fall skrivas in på vårdavdelning och kvarhållas, trots att det inte bedömts finnas ett vårdbehov.

text: Av klinikens rutin ”Om patient vägrar vård enligt HSL och det samtidigt finns ett LVM-beslut” framgår i huvudsak följande:

text: 1. Framkommer det i samtalet att patienten vill lämna avdelningen, försök att prata patienten tillrätta. 2. Upplys patienten om det olämpliga i att lämna avdelningen och att avdelningen har skyldighet att kvarhålla patienten mot hans/hennes vilja. Skall dokumenteras i journalen. 3. Gör en LPT-bedömning för att utesluta att patienten kan konverteras.

text: 4. Försök få till stånd ett samtal mellan patient och socialtjänst i förhoppning om att de kan övertyga patienten att frivilligt stanna på avdelningen. 5. Om patienten ändå vill lämna avdelningen har verksamhetschef och överläkare på delegation av verksamhetschef laga befogenheter att vidta de tvångsåtgärder som i det aktuella fallet bedöms som nödvändiga för att kvarhålla patienten. I dessa fall får enligt

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: det våld brukas som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att förhindra att patienten lämnar avdelningen och för att upprätthålla ordningen på avdelningen. 6. Kontakta socialnämnden så att de begär polishandräckning för överföring av patienten till ett LVM-hem. 7. Ingen utevistelse under vårdtiden. Vid behov av somatiska undersökningar som inte kan utföras via konsult på avdelningen […] medföljer personal. 8. Skulle patienten trots ovanstående åtgärder avvika SKA polisen, socialtjänsten samt behandlingshemmet omedelbart kontaktas med information om detta. 9. För patient med beslut om LVM som vårdas på somatisk avdelning ansvarar inte psykiatriska kliniken med personal.

text: AA fick möjlighet att kommentera remissvaret och anförde i huvudsak följande:

text: Såväl Trollhättans kommun som andra kommuner inom NU-sjukvårdens upptagningsområde har fått veta att personer som ska hållas kvar enligt

text: 24 §

text: LVM har släppts ut från Norra Älvsborgs länssjukhus. Med anledning av detta förekom under vintern och våren 2018 ett flertal möten med företrädare på chefsnivå för Trollhättans kommun och klinikledningen för slutenvårdspsykiatrin. Syftet med mötena var att nå en samsyn om ansvarsfördelning och agerande i dessa situationer. NU-sjukvården påtalade då att arbetsmiljöskäl kunde vara ett hinder för kvarhållningsskyldigheten. Möjligheten för NUsjukvården att ta fram rutiner för att säkra personalens arbetsmiljö i dessa situationer diskuterades som en lämplig och nödvändig åtgärd. Trots att det rådde konsensus om vikten av att ha rutiner för att säkerställa att personer i trängande behov av LVM-vård eller med beslut om LVM-vård inte kan tvinga sig till att bli utsläppta genom ett aggressivt beteende, framgår det av NUsjukvårdens remissvar att man inte inlett något samarbete med sin egen säkerhetsavdelning förrän saken blivit uppmärksammad av JO genom Trollhättans kommuns anmälan.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Rättslig reglering Vård enligt lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) ska inledas på sjukhus, om förutsättningarna för sjukhusvård är uppfyllda och det anses lämpligt med hänsyn till den planerade vården i övrigt (

text: 24 § första stycket

text: LVM). Om någon behöver sjukhusvård under vårdtiden, ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård (

text: 24 § andra stycket

text: LVM). Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där missbrukaren vistas ska se till att socialnämnden eller Statens

text: institutionsstyrelse genast underrättas, om missbrukaren önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Verksamhetschefen ska besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som det behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem (

text: 24 § tredje stycket

text: LVM).

text: Eftersom det kan röra sig om ett relativt snabbt förlopp när det väl har framgått att en missbrukare vill lämna sjukhuset, har det ansetts nödvändigt att också verksamhetschefen kan anlita hjälp för en transport till LVM-hemmet. I de fall verksamhetschefen är skyldig att hålla kvar missbrukaren enligt

text: 24 §

text: LVM har han eller hon därför också möjlighet att begära biträde av Polismyndigheten eller Kriminalvården för att föra missbrukaren till ett LVM-hem (

text: 45 § första stycket 3

text: LVM).

text: Kvarhållningsskyldigheten utgör inte något avsteg från principen om självbestämmande och frivillighet inom hälso- och sjukvården. Om patienten inte vill ha sjukhusvård ska det respekteras. Det kan alltså inte bli fråga om att hålla kvar patienten på sjukhuset för behandling. Patienten är dock berövad friheten redan genom beslutet om omedelbart omhändertagande enligt LVM.

text: Enligt den tidigare lydelsen av

text: 24 § tredje stycket

text: LVM, som gällde före lagändringen den 1 juli 2005, fick verksamhetschefen besluta att hålla kvar missbrukaren till dess transport till ett LVM-hem kunde ordnas. Det fanns alltså inte någon skyldighet att hålla kvar missbrukaren. I samband med lagändringen anförde regeringen bl.a. följande:

text: Ett beslut om ingripande [med stöd av LVM, JO:s anm.] måste föregås av noggranna överväganden, och utgå ifrån att vård i frivilliga former inte kan komma ifråga. Det måste därför finnas garantier för att den beslutade tvångsvården verkligen kan genomföras. Det kan ses som ett väsentligt rättsskydd för patienten, eftersom dennes vilja att avbryta pågående abstinensbehandling inte sällan är ett uttryck för den ambivalens som kan finnas inför den förestående vården. Motivationen kan ändras över tid, och det gäller naturligtvis inte minst i inledningen av behandlingen, innan läget har stabiliserats för patienten. Därtill kommer att en avbruten abstinensbehandling kan innebära stora risker för patientens liv och hälsa. […] Enligt regeringen är det, såväl ur ett samhälls- som ett patientperspektiv, av starkt intresse att patienten inte kan avvika. Lagbestämmelsen bör därför ändras på så sätt att det framgår att verksamhetschefen skall vidta åtgärder för att hindra en patient att lämna sjukhuset så att denne hålls kvar i avvaktan på att de praktiska arrangemangen kring överföringen till LVMhemmen kan ordnas. Det bör understrykas att skyldigheten att vidta åtgärder för att hindra en patient att lämna sjukhuset i första hand bör innebära att patienten via motiverade samtal förmås stanna kvar på avdelningen. Kvarhållningen bör ske under kortast möjliga tid och under former som inte äventyrar patientsäker-

text: Se

text: prop. 1987/88:147 s. 111

text: . Jfr

text: prop. 1987/88:147 s. 83

text: f. Se

text: prop. 2004/05:123 s. 38

text: f.

text: heten och som är etiskt godtagbara. […] Regeringen […] vill i det sammanhanget erinra om att inga behandlingsinsatser eller åtgärder får vidtas i strid med patientens uttryckliga vilja under den tid som patienten aktivt hålls kvar och hindras lämna avdelningen.

text: I det betänkande som låg till grund för den citerade propositionen fördes följande resonemang om en tillämpning av bestämmelserna om nöd och nödvärn i

text: 24 kap.

text: brottsbalken

text: (BrB):

text: Även om kvarhållning skall vara ”kortast möjliga tid” kan det under denna begränsade tid inträffa att patientens psykiska tillstånd förvärras vilket motiverar tvångsvård med stöd av LPT, exempelvis vid delirium tremens och amfetaminpsykos, vilka båda är exempel på en allvarlig psykisk störning. Om beslut om LPT fattas bortfaller naturligtvis vårdbehovet enligt LVM under den tid som patienten i stället vårdas med stöd av LPT. Men även om LPT inte är tillämplig kan patienten naturligtvis ändå under kvarhållningstiden uppträda hotfullt och utåtagerande mot både personal och medpatienter. Frågan uppkommer då inom vilka gränser personalen kan agera. Denna situation skiljer sig naturligtvis inte från andra där en patient som vårdas med stöd av HSL uppträder på ett hotfullt och aggressivt sätt. I flertalet fall kan personalens uppträdande ha en lugnande inverkan, men om detta inte hjälper kan det naturligtvis bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen om nödvärnsrätt i

text: 24 kap. 1 §

text: BrB. De åtgärder som vidtas måste vara försvarliga med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt. Med tanke på att tiden för kvarhållning skall vara kortast möjliga bör exempelvis tvångsmedicinering i form av lugnande medel betraktas som en direkt oförsvarlig åtgärd. Även nödbestämmelsen i

text: 24 kap. 4 §

text: BrB kan i vissa fall vara tillämplig. Denna tillämpas vid kollision mellan två intressen och när ”den fara som hotar det ena intresset kan avvärjas endast genom ett intrång i det andra intresset” (

text: SOU 1988:7 s. 81

text: ). De intressen som rättsordningen skyddar är liv, hälsa och egendom.

text: När det finns förutsättningar för tvångsvård enligt lagen (

text: ) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) får hälso- och sjukvården hålla kvar patienten till dess beslut har fattats i frågan om intagning med stöd av LPT. Under den tiden får hälso- och sjukvårdspersonalen använda det tvång som är nödvändigt för att hindra patienten att lämna den avdelning där patienten vistas. Under vissa förutsättningar får patienten även kortvarigt spännas fast med bälte eller liknande anordning eller kortvarigt hållas avskild från de andra patienterna (

text: och

text: 6 a §§

text: LPT). Ett LVM-hem kan också besluta om att en missbrukare ska hållas avskild för att bl.a. hindra att han eller hon avviker från LVM-hemmet (

text: 34 § andra stycket

text: LVM). När det gäller kvarhållning enligt

text: 24 §

text: LVM finns det däremot inte någon bestämmelse som uttryckligen ger sjukhuset rätt att låsa in den enskilde i avvaktan på transport till ett LVM-hem.

text: Se Tvång och förändring – Rättssäkerhet, vårdens innehåll och eftervård (

text: SOU 2004:3 s. 232

text: f.).

text: I

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: finns en bestämmelse om laga befogenhet att använda våld. I bestämmelsens första stycke föreskrivs följande: Rymmer den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten eller sätter han eller hon sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han eller hon på annat sätt motstånd mot någon som han eller hon står under uppsikt av, när denne ska hålla honom eller henne till ordningen, får det våld användas som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att rymningen ska hindras eller ordningen upprätthållas. Detsamma ska gälla om någon annan än de som nu har nämnts gör motstånd i ett sådant fall. Enligt lagkommentaren omfattar bestämmelsen inte bara intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna, utan även intagna för psykiatrisk vård enligt LPT eller enligt lagen (

text: ) om rättspsykiatrisk vård, LRV, samt de som är omhändertagna i särskilda hem enligt lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, under förutsättning att den intagne är berövad friheten. Att anstalter eller hem är öppna i den meningen att det saknas murar, galler, stängsel eller särskild säkerhetsbevakning utesluter inte att de intagna är berövade friheten. Det avgörande är att de intagna är tvungna att vistas i anstalten eller hemmet. Berövad friheten är även den som är tillfälligt omhändertagen enligt

text: polislagen

text: eller enligt lagen (

text: ) om omhändertagande av berusade personer m.m. I bestämmelsen anges inte uttryckligen vem det är som får använda våld. I första hand åsyftas den personal vid kriminalvårdsanstalt, sjukhus eller hem som är skyldig att hindra rymning samt en polis eller ordningsvakt som omhändertagit någon enligt nyss nämnda lagar. Befogenheten utvidgas dock enligt

text: 24 kap. 5 § brottsbalken

text: till var och en som hjälper honom eller henne. Tidigare JO-uttalanden JO har tidigare uttalat sig i frågor som rör bl.a. hälso- och sjukvårdens ansvar för att en patient som är omhändertagen eller vårdas med stöd av LVM inte avviker från sjukhuset.

text: I

text: JO 2012/13 s. 337

text: behandlade JO Lilian Wiklund frågan om sjukhusets handlingsutrymme när en patient agerar på ett hotfullt sätt och önskar lämna vårdinrättningen. JO uttalade bl.a. att förarbetena inte ger någon närmare ledning i frågan om vilka åtgärder som får vidtas för att hindra en missbrukare från att lämna sjukhuset. Hon anförde att sjukhuset självfallet i första hand bör försöka förmå patienten att stanna på avdelningen genom motiverande samtal. När detta inte fungerar kan det emellertid vara nödvändigt att personalen vid vårdinrättningen använder ”ett visst mått av våld” för att förhindra att patienten avviker från LVM-vården. I det aktuella fallet ansåg JO bl.a. att kliniken inte hade

text: Se Bäcklund m.fl.,

text: Brottsbalken

text: (1 juli 2019, JUNO), kommentaren till

text: 24 kap. 2 §

text: under rubriken Våldsutövning av kriminalvårds- eller sjukhuspersonal.

text: vidtagit tillräckliga åtgärder för att hålla kvar patienten eftersom det funnits utrymme för kliniken att agera inom de ramar som nödvärns- och nödbestämmelserna medgav. JO anförde också att det i den uppkomna situationen ankom på verksamhetschefen att med stöd av

text: 45 §

text: LVM begära omedelbar polishandräckning.

text: I JO 2016/17 s. 132 behandlades bl.a. frågan när kvarhållningsskyldigheten inträder. I ärendet anförde landstinget att en kvarhållningsskyldighet enligt

text: 24 §

text: LVM torde inträda när personen önskar lämna sjukhuset och föreligga under den korta period från det att personen uttryckt vilja att lämna sjukhuset fram till dess att transporten till LVM-hemmet anländer. Stf. JO Hans Ragnemalm uttalade dock att det inte i alla situationer kan krävas att patienten har ”uttryckt vilja” att lämna sjukhuset för att kvarhållningsskyldigheten ska inträda. Enligt JO måste verksamhetschefens bedömning av patientens avsikter grundas på all tillgänglig information. I det aktuella fallet hade bl.a. socialtjänsten informerat sjukhuset om att det fanns en risk för att missbrukaren skulle avvika och denne hade även avvikit från sjukhuset dagen innan. Missbrukaren ville inte heller ha någon vård och hotade med att lämna sjukhuset. Enligt JO var omständigheterna sammantaget sådana att kvarhållningsskyldigheten hade inträtt.

text: I JO 2016/17 s. 571 gjorde stf. JO Hans Ragnemalm vissa uttalanden om hur personal vid LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn (se

text: 23 §

text: LVM) bör hantera situationer där den som tvångsvårdas enligt LVM agerar på ett sådant sätt att han eller hon är en risk för personalens eller för andra intagnas säkerhet. JO konstaterade att LVM saknar en särskild bestämmelse om befogenhet för hemmets personal att använda våld för att hindra någon att olovligen lämna hemmet. Vidare uttalade JO att den som tvångsvårdas i ett LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn är frihetsberövad och att bestämmelsen i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: om rätt att bruka våld för att hindra att någon olovligen avviker således omfattar personalen vid ett sådant LVM-hem. Vidare uttalade han bl.a. följande:

text: När någon tvångsvårdas vid ett LVM-hem är utgångspunkten den att han eller hon ska hindras från att olovligen lämna hemmet. Som framgår av det ovan anförda har personalen befogenhet att använda våld för att hålla kvar en intagen som försöker lämna hemmet eller uppträder våldsamt. Syftet med LVM-vården är dock att motivera den enskilde att ta emot vård och stödinsatser på frivillig grund. Detta syfte med tvångsvården måste vägas in i bedömningen av vilket våld som är försvarligt att använda för att hindra att någon olovligen lämnar LVM-hemmet. Med hänsyn till vårdens syfte framstår det dock inte som rimligt att personalen vid ett LVM-hem använder ett lika kraftfullt våld som det våld som t.ex. personalen vid en kriminalvårdsanstalt får bruka för att hindra någon från att rymma.

text: Se även JO 1990/91 s. 220.

text: Som SiS har anfört i sitt remissvar går det inte att bortse från att personalen kan hamna i svåra situationer med hotfulla intagna där det till och med, på grund av den intagnes beteende, kan finnas en risk för personalens eller andra intagnas säkerhet. Jag vill för egen del inte utesluta att personalen vid hemmet i undantagsfall kan låta den intagne lämna hemmet i stället för att bruka ett våld som inte skulle framstå som försvarligt med hänsyn till bl.a. syftet med vården.

text: I

text: JO 2017/18 s. 106

text: , som rörde kvarhållningsskyldigheten beträffande en patient som uppträdde hotfullt och våldsamt på ett sjukhus, redogjorde JO Stefan Holgersson för det nyss citerade beslutet och anförde att personal vid sjukhus inte har samma befogenheter som personal vid ett sådant särskilt LVM-hem att använda våld för att hindra en patient som vårdas med stöd av LVM från att lämna sjukhuset. Enligt JO måste utgångspunkten vara att sjukhuset åtminstone inte har en mer långtgående skyldighet än LVM-hemmen att hålla kvar en hotfull patient och att det därför undantagsvis kan komma i fråga att låta en patient som är omhändertagen eller vårdades med stöd av LVM lämna sjukhuset, om en fortsatt vistelse skulle äventyra personalens eller andra patienters säkerhet.

text: I ett beslut från den 29 november 2019 (dnr 6774-2017), som rörde fasthållning av en ungdom som var omhändertagen enligt lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) vid ett särskilt ungdomshem, uttalade JO Thomas Norling att det är ofrånkomligt att personalen vid t.ex. avskiljning kan behöva ingripa mot den unge för att föra honom eller henne till ett avskiljningsrum. Det rättsliga stödet för att använda våld i en sådan situation kan enligt JO sökas i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: (bestämmelsen om laga befogenhet). Enligt JO finns det dock inte någon möjlighet att närmare uttala vilka åtgärder som generellt sett kan vara befogade för att personalen på ett säkert sätt ska kunna föra en intagen ungdom till ett avskiljningsrum. En bedömning måste alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

text: Bedömning

text: Inledning Av utredningen framgår att bestämmelsen i

text: 24 §

text: LVM fortfarande ger upphov till tillämpningsproblem inom hälso- och sjukvården. I det här ärendet aktualiseras ett antal viktiga och centrala frågor, däribland om sjukhuspersonal får använda våld och tvång för att hålla kvar en missbrukare som inte önskar få vård på sjukhuset – och som inte heller har bedömts uppfylla kriterierna för tvångsvård enligt LPT – samt vilket våld och tvång som i sådana fall får användas. Nedan resonerar jag kring dessa frågor. Därefter uttalar jag mig om sjukhusets handläggning i BB:s fall. Slutligen uttalar jag mig om behovet av tydligare reglering på området.

text: Användande av våld och tvång för att hålla kvar en missbrukare efter beslut enligt

text: 24 §

text: LVM I

text: 24 § tredje stycket

text: LVM anges att verksamhetschefen ska besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att

text: säkerställa att han eller hon kan föras över till ett LVM-hem. Redan i begreppet hindra ligger att ett visst tvång får användas för att hålla kvar en missbrukare på sjukhuset i väntan på transport. Lagstiftaren har dock inte gett någon ledning i frågan om vilket tvång som får användas. Bestämmelsen medger inte heller uttryckligen att våld får användas i syfte att hålla kvar någon. Enligt min mening framstår det emellertid som nödvändigt att hälso- och sjukvårdspersonalen vid behov har möjlighet att använda viss fysisk kraft för att hindra en missbrukare från att lämna sjukhuset. Frågan är då om det finns någon bestämmelse till ledning för vilket våld som får användas. Är

text: brottsbalkens

text: bestämmelse om laga befogenhet tillämplig? Som redogjorts för under rubriken Rättslig reglering omfattar bestämmelsen om laga befogenhet i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: fler kategorier frihetsberövade än de som anges i lagtexten. Avgörande för om bestämmelsen är tillämplig är att den enskilde är berövad friheten. JO har tidigare uttalat att bestämmelsen om laga befogenhet omfattar bl.a. personal vid LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn.

text: När det gäller en missbrukare som är föremål för vård enligt LVM och som har tagits in till ett sjukhus, har sjukhuspersonalen ett ansvar för tillsynen och omvårdnaden av missbrukaren. För egen del har jag svårt att se situationen på annat sätt än att ett beslut enligt

text: 24 § tredje stycket

text: LVM – om att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som det behövs för att säkerställa att han eller hon kan föras över till ett LVM-hem – måste anses innebära att missbrukaren under denna tid är frihetsberövad på sjukhuset samt står under uppsikt av verksamhetschefen och dennes personal. Även om denna situation inte nämns i förarbetena eller kommentaren till bestämmelsen i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: , överensstämmer den väl med lagtextens ordalydelse (”Rymmer den som är […] berövad friheten eller sätter han eller hon sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han eller hon på annat sätt motstånd mot någon som han eller hon står under uppsikt av […]”). Det skulle innebära att hälso- och sjukvårdspersonalen inte är hänvisad enbart till bestämmelserna om nöd och nödvärn i

text: 24 kap.

text: och

text: 4 §§

text: brottsbalken

text: , utan att 24 kap. 2 § ger lagstöd för användande av ”det våld […] som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att rymningen ska hindras eller ordningen upprätthållas.”

text: En missbrukare som har omhändertagits med stöd av LVM och som endast vistas på sjukhuset i avvaktan på transport till ett LVM-hem är dock inte frihetsberövad i syfte att ges hälso- och sjukvård. Det är alltså inte fråga om att hålla

text: Se JO 2016/17 s. 571.

text: kvar patienten för behandling, utan endast om en åtgärd för att trygga att patienten inte avviker från LVM-vården.

text: Vilka åtgärder får vidtas för att hindra missbrukaren från att lämna sjukhuset? Den försvarlighets- eller proportionalitetsbedömning som föreskrivs i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: medför att bestämmelsen inte ger något allmängiltigt svar på frågan om vilka åtgärder som i det enskilda fallet får vidtas för att hindra missbrukaren från att lämna sjukhuset. Av kommentaren till bestämmelsen framgår dock att den tillåtna våldsutövningen är betydligt mera begränsad än vad som är fallet enligt bestämmelsen om nödvärn i

text: 24 kap. 1 § brottsbalken

text: , enligt vilken våldshandlingar tillåts om de inte är uppenbart oförsvarliga. Vidare framgår det av behovs- och proportionalitetsgrundsatserna att onödig kraftutveckling ska undvikas. Våld får användas endast när det behövs, dvs. när andra medel är otillräckliga för att utföra den uppgift det är fråga om och våldsanvändning kan väntas leda till det avsedda resultatet. Våld får över huvud taget inte tillgripas om den aktuella tjänsteuppgiften inte har en sådan betydelse att det framstår som befogat att den genomförs med fysiskt tvång. Det måste under hela händelseförloppet beaktas att aldrig mera våld används än vad som är rimligt i förhållande till vad som kan uppnås med våldet. Slag mot ömtåliga delar av kroppen får som regel anses otillåtna, liksom sparkar, struptag, grepp i håret och liknande. Som framgått ovan anges i förarbetena till

text: 24 §

text: LVM att inga behandlingsinsatser eller åtgärder får vidtas i strid med patientens uttryckliga vilja under den tid som patienten aktivt hålls kvar och hindras lämna avdelningen.

text: Som JO tidigare har anfört måste syftet med vården enligt LVM – dvs. att motivera den enskilde att ta emot vård och stödinsatser på frivillig grund – vägas in i bedömningen av vilket våld som är försvarligt att använda för att hindra någon från att olovligen lämna LVM-hemmet. Samma sak bör enligt min mening gälla när den enskilde vill lämna sjukhuset. I sammanhanget kan även framhållas att lagstiftaren har betonat att skyldigheten att vidta åtgärder för att hindra en patient att lämna sjukhuset i första hand bör innebära att patienten via motiverade samtal förmås stanna kvar på avdelningen samt att kvarhållningen bör ske under kortast möjliga tid och under former som inte äventyrar patientsäkerheten och som är etiskt godtagbara. Som tidigare framhållits av JO

text: Se Gustafsson, Missbrukare i rättsstaten - En rättsvetenskaplig studie om lagstiftningen rörande tvångsvård av vuxna missbrukare, första uppl. s. 279. Se Bäcklund m.fl.,

text: Brottsbalken

text: (1 juli 2019, JUNO), kommentaren till

text: 24 kap. 2 §

text: under rubriken Försvarlighetsbedömningen. Se

text: prop. 2004/05:123 s. 38

text: f. Se JO 2016/17 s. 571. Se

text: prop. 2004/05:123 s. 38

text: torde sjukhuset åtminstone inte ha en mer långtgående skyldighet än LVMhemmen att hålla kvar en hotfull patient. Det kan därför undantagsvis komma i fråga att låta en patient som är omhändertagen eller vårdads med stöd av LVM lämna sjukhuset om en fortsatt vistelse skulle äventyra personalens eller andra patienters säkerhet.

text: Slutsatsen av det som nu har sagts är att hälso- och sjukvårdspersonalen inom ramen för kvarhållningsskyldigheten enligt LVM har laga befogenhet att enligt

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: använda visst våld för att hindra en missbrukare från att rymma från sjukhuset eller för att upprätthålla ordningen, under förutsättning att våldet är proportionerligt i förhållande till syftet med åtgärden. Lagstiftningen ger dock inte något närmare svar i fråga om vilka tvångsåtgärder, t.ex. inlåsning, som personalen får använda för att hålla kvar en missbrukare på sjukhuset. Jag återkommer nedan till behovet av tydligare reglering.

text: Det aktuella fallet Jag övergår nu till att kommentera omständigheterna i BB:s fall.

text: I en omvårdnadsanteckning i BB:s patientjournal fredagen den 6 juli 2018 står följande:

text: Patienten har väntat i flera timmar på mottagningen. Tappar tålamodet till slut och patienten visar med kroppsspråket att han vill därifrån. Kommer med inte så väl förtäckta hot om vad som händer om han inte släpps ut. Diskussion med primärjour, se anteckning 2018-07-06. Socialtjänsten Fyrbodal informeras om att patienten har lämnat mottagningen. Telefonsamtal med sjuksköterska på Rällsjögården i Örebro. Vidtecknad berättar för dem att patienten ej bedöms vara i behov av psykiatrisk slutenvård, och att patienten erbjuds inläggning i väntan på transport som kan ske tidigast måndag men vägrar detta. Berättar också att patienten i praktiken hotar sig ut från mottagningen. Om det läggs en ny handräckningsbegäran så kan den lämpligen gå direkt till Rällsjögården eftersom pat. ej är i behov av psykiatrisk slutenvård.

text: I en läkarförd anteckning i BB:s patientjournal samma dag står följande:

text: Har idag kontaktats i egenskap av primärjour då patient som jag bedömt tidigare idag inkommit med LVM-intyg och polishandräckning p.g.a. att han avvikit från sitt LVM-boende skulle bedömas inför transport, vilket skett. Han bedömdes som transportabel och det fanns ingen indikation för inläggning. Transport kunde ej ske och han har väntat i väntrummet och vi erbjudit inläggning i väntan på transport. Han vill absolut inte bli inlagd kommer med förtäckta hot om han inte blir utsläppt.

text: Se

text: JO 2017/18 s. 106

text: Bedömer att han kan komma att utgöra en fara för medpatienter samt personal om han läggs in på avd. Det är således inte lämpligt att han läggs in och han vill absolut bli utsläppt. I samråd med bakjour [namn utelämnat här, JO:s anm.] Informerar honom om hans valmöjligheter, dvs. vi erbjuder honom ånyo inläggning vilket han vägrar. Informerar honom om att om han blir utsläppt kommer polisen att kontaktas, vilket sker härifrån mottagningen. Han bedöms ej suicidal eller psykotisk och uppfyller inte kriterierna för utfärdande av vårdintyg.

text: Såvitt framkommit fattades alltså inte något beslut om att BB skulle hindras från att lämna kliniken. Av journalanteckningar framgår att läkare gjorde bedömningen att BB skulle kunna utgöra en fara för medpatienter och personal om han lades in på avdelningen. Styrelsen för NU-sjukvården har i sitt remissvar anfört att BB vid tillfället hotade personalen så pass allvarligt att de tvingades släppa ut honom på grund av att det uppstod en allvarlig arbetsmiljösituation.

text: Av

text: 24 § tredje stycket

text: LVM framgår att verksamhetschefen ska fatta ett kvarhållningsbeslut när missbrukaren önskar lämna sjukhuset. Det tycks i princip inte finnas något utrymme för verksamhetschefen att avstå från att fatta ett sådant beslut. Mot den bakgrunden får jag konstatera att ett kvarhållningsbeslut borde ha fattats när personalen förstod att BB hade för avsikt att lämna kliniken. Ett sådant beslut ska dokumenteras i journalen. Verksamhetschefen kan inte undgå kritik för underlåtenheten att fatta ett kvarhållningsbeslut.

text: Det framgår inte klart vad för hot BB uttalade mot sjukhuspersonalen vid det aktuella tillfället. Därför är det svårt för mig att bedöma vilka möjligheter personalen i praktiken skulle ha haft att hindra BB från att lämna kliniken om ett beslut om kvarhållande skulle ha fattats. Jag noterar dock att personalen hade fått veta att transporten till LVM-hemmet skulle dröja ”till tidigast måndag”, dvs. minst två dagar. Kvarhållning enligt

text: 24 §

text: LVM ska ske under kortast möjliga tid och under former som inte äventyrar patientsäkerheten och som är etiskt godtagbara. Det är därvid en förutsättning att transporten till LVMhemmet inte drar ut på tiden. I detta fall gjordes dessutom bedömningen att BB inte kunde vistas på avdelningen med hänsyn till bl.a. säkerheten för andra patienter.

text: Jag noterar att den skriftliga rutin som kliniken tillämpade vid den aktuella tidpunkten inte innehåller någon anvisning om skyldigheten att fatta beslut om kvarhållning. Inte heller innehåller rutinen någon upplysning om verksamhetschefens möjlighet att själv begära handräckning enligt

text: 45 §

text: LVM. Jag förutsätter att klinikledningen ser till att rutinen kompletteras i dessa avseenden.

text: Jfr

text: prop. 2004/05:123 s. 38

text: f. Se

text: prop. 2004/05:123 s. 39

text: Behovet av tydligare reglering Lagstiftaren har i många situationer klargjort vilket tvång en myndighet får använda mot en enskild. Ett exempel på detta är

text: 34 §

text: LVM där det framgår under vilka förutsättningar en missbrukare får låsas in i ett LVM-hem. När det gäller kvarhållningsskyldigheten i

text: 24 §

text: LVM har lagstiftaren dock inte uttalat sig om vilka tvångsåtgärder sjukvården får vidta. Som framgått ovan ger bestämmelsen om laga befogenhet i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: endast viss ledning för vilket våld som får användas i samband med kvarhållning.

text: Tjänstemän inom såväl socialtjänsten som Polismyndigheten har vid flera tillfällen vänt sig till JO och påtalat att hälso- och sjukvården brister i den kvarhållningsskyldighet som följer av

text: 24 §

text: LVM. Från hälso- och sjukvårdens sida har det dock framhållits att det finns svårigheter förenade med kvarhållningsskyldigheten. Som exempel har nämnts att det inte är lätt att veta vilka åtgärder som sjukvårdspersonalen får eller är skyldiga att vidta, särskilt i situationer när det saknas plats på ett LVM-hem eller när Kriminalvårdens transport till LVMhemmet dröjer. Det har påtalats att dröjsmål på upp till en vecka inte är ovanliga.

text: JO har tidigare uppmärksammat att det funnits köer till LVM-hem och påtalat det otillfredsställande med detta (se bl.a. JO 2015/16 s. 434 och 2017/18 s. 458). Enligt

text: 25 § första stycket

text: LVM ska Statens institutionsstyrelse efter anmälan av socialnämnden anvisa plats i ett LVM-hem om beslut har fattats om tvångsvård eller omedelbart omhändertagande enligt LVM. Genom ett tillägg i första stycket, som trädde i kraft den 1 oktober 2018, ska Statens institutionsstyrelse i akuta situationer omedelbart anvisa en sådan plats. Enligt de uppgifter som JO har tillgång till tycks lagändringen ha lett till kortare köer till LVM-hemmen. När det gäller dröjsmål med Kriminalvårdens transporter av frihetsberövade har jag tidigare konstaterat att detta är ett vanligt förekommande problem inom flera verksamheter. JO:s Opcat-enhet har också haft frågan om transporter som särskilt tema under 2018 och 2019.

text: Som framgått ovan har lagstiftaren förutsatt att ett kvarhållande enligt

text: 24 §

text: LVM ska ske under kortast möjliga tid. Det innebär att bestämmelsen inte är utformad för den situation som inte sällan uppstår idag, med långa väntetider för transport till ett LVM-hem. Som bestämmelsen nu är utformad riskerar den att föra med sig orealistiska förväntningar hos såväl övriga berörda myndigheter som närstående i fråga om vilka åtgärder hälso- och sjukvården egentligen har

text: Se bl.a. JO:s inspektionsprotokoll i ärendet med dnr 3107-2018. Se bl.a. Tema Transporter – Rapport från Opcat-enheten 2019. Rapporten finns tillgänglig på JO:s webbplats JO.se/Opcat/Rapporter.

text: möjlighet att vidta för att hålla kvar en missbrukare som vill lämna sjukhuset. Så länge det är oklart vilka befogenheter som hälso- och sjukvårdspersonal har i samband med att en missbrukare ska hindras från att lämna sjukhuset enligt

text: 24 §

text: LVM, riskerar kvarhållningsskyldigheten att vålla stora problem i situationer som den nu aktuella. Jag ser positivt på att berörda myndigheter försöker utarbeta samordnade rutiner i ett försök att komma tillrätta med situationen. De rutiner som i all välvilja upprättas riskerar dock att innehålla åtgärder som är tveksamma ur laglig synpunkt.

text: Det är av rättssäkerhetsskäl djupt otillfredsställande att hälso- och sjukvårdens befogenheter för att hålla kvar en missbrukare i avvaktan på transport till ett LVM-hem är så pass oklara. Enligt min mening behöver lagstiftningen förtydligas, främst när det gäller vilket tvång som får användas inom ramen för kvarhållningsskyldigheten. Eftersom en transport till ett LVM-hem kan dröja bör det även övervägas och klargöras under hur lång tid eventuella tvångsåtgärder får användas.

text: Mot den bakgrunden väcker jag härmed, enligt

text: 4 § lagen (1986:765)

text: med instruktion för Riksdagens ombudsmän, frågan om en översyn av den lagstiftning som nu berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till regeringen.

text: Mot bakgrund av de synpunkter som jag redovisat ovan finner jag även skäl att skicka en kopia av detta beslut till Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg för kännedom.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

title: Kritik mot Förvaltningsrätten i Falun för långsam handläggning av ett socialförsäkringsmål

sammanfattning: Förvaltningsrätten får kritik för handläggningstiden i ett mål gällande sjukersättning. Den totala handläggningstiden har uppgått till drygt ett år och sju månader och målet har varit klart för avgörande under nästan ett år och fem månader. I beslutet uttalas att balansläget vid domstolen är oroväckande och att jag förutsätter att domstolen vidtar kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med situationen. AA framförde i en anmälan den 25 januari 2012 klagomål mot handläggningstiden i ett mål vid Förvaltningsrätten i Falun. Hon uppgav att hon hade överklagat ett beslut från Försäkringskassan rörande sjukersättning och att 17 månader därefter passerat utan att domstolen avgjort målet.

text: Dagboksblad i målet (4755-10) begärdes in. Vidare inhämtades muntliga upplysningar från rådmannen, tillika enhetschefen, BB. Han uppgav bl.a. följande.

text: Det aktuella målet kom in till domstolen i juli 2010 och avgjordes genom dom den 28 februari 2012. Målet bedömdes färdigberett den 5 oktober 2010. Därefter gav klaganden in en handling under juni 2011, men den handlingen bedömdes inte nödvändig att kommunicera. Fram till dess att målet fördelades på en dömande domare i slutet av december 2011 var han själv, i egenskap av enhetschef, ansvarig för målet. – Han beklagar att det har varit en så lång handläggningstid i målet. Orsaken är arbetsbelastningen och den balanssituation som råder på domstolen. Det finns vid domstolen ett antal gamla socialförsäkringsmål i balans. Dessa balanser uppkom bl.a. som en följd av det arbete som genomfördes med att lägga samman två domstolar och att införa en ny organisation år 2010. Detta mål har, i likhet med andra socialförsäkringsmål, hanterats i åldersordning. Målet har således inte fått en längre handläggningstid än andra liknande mål. – I jämförelse med läget vid JO:s inspektion förra året är balanssituationen bättre och arbete pågår med att balanssituationen ska förbättras ytterligare. I januari och februari 2012 avgjordes t.ex. betydligt fler socialförsäkringsmål än vad som kom in. Därtill har domstolen fått lämna ifrån sig mål till Förvaltningsrätten i Växjö och dessa mål kommer att avgöras under våren. Domstolen lägger så mycket handläggarresurser som möjligt på socialförsäkringsmålen. Arbete pågår också med att effektivisera domskrivningen. När väl de stora balanserna som uppstod under år 2010 har

text: avverkats bedöms domstolens organisation väl avvägd. Balanssituationen är dock fortfarande en utmaning. Det är en lång väg kvar till att klara handläggningstider på sex månader i socialförsäkringsmålen.

text: Jag genomförde den 31 augusti–2 september 2011 en inspektion vid förvaltningsrätten och fick då information om balans- och arbetssituationen vid domstolen (JO:s dnr 4330-2011). Jag har bl.a. mot den bakgrunden inte funnit tillräckliga skäl att i detta ärende begära in ett skriftligt yttrande från förvaltningsrätten. Det som kommit fram föranleder emellertid följande uttalanden från min sida.

text: Sedan den 1 januari 2011 stadgas i

text: regeringsformen

text: ett uttryckligt krav på att en rättegång ska genomföras inom skälig tid (

text: 2 kap. 11 § andra stycket

text: ). I

text: 17 § förordningen (1996:382)

text: med förvaltningsrättsinstruktion föreskrivs att mål vid förvaltningsrätt ska avgöras så snart det kan ske, vilket innebär att mål som är klara för avgörande inte får bli liggande under någon längre tid. Genom regleringsbrevet för budgetåret 2011 avseende Sveriges domstolar beslutade regeringen att inriktningen för huvuddelen av målen i förvaltningsrätterna skulle vara att de inte tar längre tid än sex månader att avgöra i varje instans. För år 2012 har regeringen satt upp motsvarande mål.

text: Det nu aktuella målet anhängiggjordes den 14 juli 2010, bedömdes som färdigberett den 5 oktober 2010 och avgjordes den 28 februari 2012. Målets totala handläggningstid har således uppgått till drygt ett år och sju månader och under den tiden har målet, enligt vad BB uppgett, varit färdigberett under nästan ett år och fem månader.

text: Förvaltningsrätten bildades den 15 februari 2010 genom att länsrätterna i Gävleborgs län och Dalarnas län lades samman. Under den första tiden bedrevs verksamheten i såväl Gävle som Falun men sedan den 30 augusti 2010 är domstolen lokaliserad till Falun. Då infördes också en ny organisation på domstolen. Vid inspektionen angavs att förvaltningsrätten hade ett antal gamla socialförsäkringsmål och skattemål i balans och att ett aktivt arbete pågick med att avgöra dessa mål i åldersordning samtidigt som domstolen genom olika åtgärder också försökte upprätthålla en god avverkningstakt i andra målgrupper och avseende senare inkomna socialförsäkrings- och skattemål av enklare beskaffenhet. Prognosen angavs vara god för att förvaltningsrätten redan under år 2011 skulle kunna minska sina balanser.

text: Det är givetvis så att en omorganisation kan medföra påfrestningar för en domstol och då även kan ha negativ inverkan på domstolens handläggningstider. Jag har också från andra förvaltningsdomstolar fått information om att likartade problem som i Falun uppstått med anledning av den stora omorganisation som ägde rum år 2010, då 23 länsrätter blev 12 förvaltningsrätter. Även med beaktande av detta är det emellertid oacceptabelt med så lång handläggningstid som här varit fallet. Jag finner därför anledning att rikta kritik mot handläggningstiden.

text: Av BB:s yttrande framgår att balanssituationen vid förvaltningsrätten har förbättrats sedan augusti 2011. Det är emellertid oroväckande att balansläget fortfarande, enligt vad BB uppger, är en utmaning och att det är en lång väg kvar till det mål som regeringen satt upp beträffande handläggningstiderna i förvaltningsdomstol. Jag har emellertid inte funnit tillräckliga skäl att för närvarande vidta någon ytterligare åtgärd. BB har uppgett att arbete pågår med att förkorta handläggningstiderna och minska balanserna. Jag förutsätter att domstolen vidtar kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med situationen.

text: Med dessa uttalanden avslutas ärendet.


title: Kritik mot Kronofogdemyndigheten, som inte beaktat sökandens intresse när en familj avhystes från en lägenhet som sökanden förvärvat på exekutiv auktion

sammanfattning: Kronofogdemyndigheten hade fattat beslut om avhysning från en bostadsrättslägenhet som sökanden förvärvat genom exekutiv auktion. Beslutet skulle genomföras vid en viss angiven tidpunkt. Myndigheten drog ut på verkställigheten ett antal dagar. Under dessa dagar bortfördes delar av lägenhetens fasta inredning. Kronofogdemyndigheten kritiseras för att inte ha beaktat sökandens intresse, för att inte ha underrättat henne om fördröjningen och för betydande brister i dokumentationen kring avhysningens genomförande.

text: Bakgrund och utredning

text: I en skrivelse, som kom in till JO den 21 september 2009, anmälde AA Kronofogdemyndigheten.

text: Hon hade den 14 maj 2009 ropat in en bostadsrättslägenhet på exekutiv auktion. Den tidigare ägaren BB var emellertid inte villig att lämna lägenheten. Hon begärde därför handräckning hos Kronofogdemyndigheten. Den 18 juni mottog hon en underrättelse där det framgick att avhysningen skulle äga rum den 2 juli.

text: I beslut den 30 juni avslog Kronofogdemyndigheten en av BB framställd begäran om anstånd. Därefter, den 1 juli, besökte BB:s hustru myndigheten. Resultatet av mötet blev att myndigheten, utan att dessförinnan ha underrättat AA, gav familjen BB och CC ytterligare fem dagar på sig att utrymma lägenheten. Under avflyttningen tog familjen BB och CC med sig saker som de inte hade rätt att ta med sig, bl.a. duschhörna, jacuzzi, handfat och inbyggda garderober. Familjen BB och CC skulle inte ha hunnit göra detta om inte beslutet om avhysning hade ändrats av myndigheten. Det inträffade föranledde stora ekonomiska skador för AA.

text: Enligt anmälaren var hennes bror i kontakt med Kronofogdemyndigheten flera gånger dagligen under denna tid. Han hade då förklarat att det var angeläget att svaranden flyttade ut så snart som möjligt eftersom sökanden var rädd för att lägenheten skulle rensas och saboteras, då det var känt att svaranden var kriminellt belastad.

text: Kronofogdemyndigheten anmodades att yttra sig. Myndigheten inkom med ett yttrande till vilket hade bifogats ett yttrande från västra verkställighetsavdelningen. I det senare yttrandet, upprättat av enhetschefen DD, angavs bl.a. följande.

text: Bostadsrätten som ägdes av BB, utmättes för dennes skulder den 3 december 2008 och såldes exekutivt den 14 maj 2009 med tillträde den 10 juni 2009. Då köparen, AA, inte kom i besittning av bostadsrätten den dagen ansökte hon, enligt

text: 8 kap. 18 § utsökningsbalken

text: , om handräckning efter försäljning. Tid för förrättning var utsatt till den 2 juli 2009 kl. 13.00. Efter ansökan från BB att få bo kvar i lägenheten till den 1 september 2009, fattade EE den 30 juni 2009 beslut att inte medge anstånd. Dagen därpå kom säljarens hustru CC på besök och träffade ansvarig tjänsteman kronoinspektören FF och EE. Det överenskoms då att hon själv skulle få avflytta från lägenheten och att, för det fall hon inte fick med sig all egendom, denna skulle forslas bort och magasineras av myndigheten den 6 juli 2009. – – –

text: Det som, enligt min mening, kan anmärkas på i hanteringen i detta ärende är att något meddelande om ändrad dag för förrättning inte meddelades AA liksom att händelseförlopp, ställningstaganden och beslut rörande handläggningen saknas i vissa delar och att de noteringar som finns är bristfälliga. Vi kommer att påminna om vikten av dokumentation och tydlighet i beslutsfattande. Att egendom försvann från lägenheten är självfallet inte bra. Det finns dock inget som tyder på att inte detta kunde ha skett även om lägenheten lämnats frivilligt, redan den 10 juni 2009.

text: I huvudkontorets yttrande, undertecknat av biträdande processägaren GG och verksjuristen Jens Haggren, redovisades den rättsliga regleringen, varefter myndigheten anförde följande.

text: I KFM:s handbok Utmätning (s. 341) anges följande angående förberedelser inför en avhysning. I första hand ska KFM uppmana svaranden att flytta själv. Kan han inte ordna hela flyttningen ska han uppmanas att själv ombesörja de delar han har möjlighet att klara. Han bör uppmanas att packa själv, att själv ta hand om värdefull egendom, och att anvisa en ny bostad eller ett utrymme för förvaring av bohaget. Om svaranden kan anvisa en ny bostad ska hans bohag tas dit. Detta gäller även om han fått bostad på annan ort (KUB IV s. 621). Om inte svaranden kan förmås att flytta själv åligger det KFM att verkställa avhysningen. KFM ska då ordna transportmedel och plats att förvara godset på (

text: 16 kap. 6 §

text: UB). Bestämmelsernas utformning ger myndigheten rätt att, med beaktande av sökandens intresse och svarandens situation samt de stipulerade tidsfristerna, styra över tidpunkten för avhysningsförrättningen. Det har således inte varit fråga om ett anstånd när tiden för avhysningsförrättning ändrades med anledning av svarandens påbörjade avflyttning. Det har inte heller varit fråga om att ändra det tidigare meddelade avslagsbeslutet avseende anstånd. I det avseendet bör påpekas att regeln i

text: 27 § förvaltningslagen

text: om ändring av beslut inte är tillämplig i KFM:s exekutiva verksamhet, se

text: 32 § förvaltningslagen

text: . I det aktuella fallet bodde svarandens hustru och ett barn i lägenheten. BB:s bakgrund har inte påverkat bedömningen av hur avhysningen skulle hanteras. Förfarandet att låta svaranden avflytta själv har skapat möjligheter att genomföra verkställigheten så enkelt och billigt som möjligt. Det har i slutändan medfört att svaranden ordnat hela avflyttningen själv och därigenom undvikit kostnader för

text: transport och magasinering. Sökanden har getts tillträde till den köpta bostadsrätten inom den tidsfrist som stipuleras för avhysning. Genomförandet av avhysningen har skett med beaktande av såväl sökandens intresse som svarandens situation. Svaranden får inte avlägsna sådan egendom som omfattas av köpet. Om så ändå sker har köparen möjlighet att ansöka om handräckning hos KFM för att ta tillbaka egendom som svaranden olovligen tagit med sig. KFM anser inte att det finns något samband mellan hur avhysningen har genomförts och att det försvunnit egendom tillhörande fastigheten. KFM anser att verkställigheten av avhysningen har genomförts på ett korrekt sätt och i enlighet med gällande bestämmelser. Förfarandet stämmer också väl överens med anvisningarna i KFM:s handbok. Det är av stor vikt att det går att följa handläggningen genom en god dokumentation av vidtagna åtgärder och beslut. I ärendet har konstaterats att det i vissa delar brustit avseende dokumentationen. I det aktuella ärendet har också uppmärksammats att sökanden inte underrättats om att KFM ändrat tidpunkt för avhysningsförrättningen. KFM ska underrätta bl.a. sökanden om beslut eller åtgärder som har betydelse för sakägarens rätt,

text: 4 kap. 3 §

text: UF. Det ligger även i den allmänna serviceplikten enligt

text: och

text: 7 §§

text: förvaltningslagen

text: att myndigheten ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. KFM kommer att vidta åtgärder för att komma till rätta med de ovan identifierade bristerna.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 8 kap. 18 § utsökningsbalken

text: (UB) har den som köpt utmätt egendom rätt att vid behov få handräckning av Kronofogdemyndigheten för att komma i besittning av det han eller hon förvärvat.

text: Enligt

text: 16 kap. 3 §

text: UB ska avhysning genomföras så att skälig hänsyn tas till såväl sökandens intresse som svarandens situation. Med denna formulering avsåg lagstiftaren att understryka att båda parters önskemål och behov måste beaktas vid avhysningens genomförande (se

text: prop. 1980/81:8 s. 772

text: ). Om möjligt ska avhysning ske inom fyra veckor från det att behövliga handlingar kom in till Kronofogdemyndigheten. Det är emellertid inte meningen att hela fristen ska utnyttjas i normala fall. I allmänhet bör avhysningen kunna genomföras inom två eller tre veckor efter att handlingarna kom in till Kronofogdemyndigheten (se

text: prop. 1980/81:8 s. 771

text: Av

text: 16 kap. 4 §

text: UB framgår att Kronofogdemyndigheten, om det behövs av hänsyn till svaranden, får medge anstånd med avhysningen under viss tid. Vidare bör sökanden beredas tillfälle att yttra sig innan Kronofogdemyndigheten fattar beslut i en fråga om anstånd. Kronofogdemyndighetens beslut i en anståndsfråga kan överklagas till allmän domstol.

text: Enligt 16 kap. 3 § utsökningsförordningen ska Kronofogdemyndigheten förbereda avhysningen så att onödig skada undviks och så att avhysningen kan verkställas så enkelt och billigt som möjligt.

text: Bedömning

text: För avhysning gäller vissa tidsfrister. Anstånd kan medges under i lagen angivna förutsättningar. I detta fall har beslut om avhysning fattats och svaranden har fått avslag på begäran om anstånd. Den fråga som sedan uppkommit avser beslutets genomförande. Kronofogdemyndigheten har därvid, som det får förstås, gjort gällande att ett avhysningsbeslut inte behöver verkställas vid den tidpunkt som anges i beslutet, så länge man håller sig inom den allmänna tidsfristen.

text: Vad som gäller i det hänseendet synes inte vara närmare rättsligt reglerat. Att myndigheten måste ha viss möjlighet att utifrån praktiska hänsynstaganden styra över tidpunkten för en verkställighet av detta slag får dock anses ligga i sakens natur. En tydlig begränsning ligger dock i kraven enligt

text: 16 kap. 3 §

text: UB, som bl.a. stadgar att hänsyn tas till sökandens intresse. Kronofogdemyndigheten måste vidare iaktta de principer som alltid gäller vid myndighetsutövning och kan därför inte godtyckligt ändra en förrättningstidpunkt. De förväntningar som den enskilde ges genom innehållet i myndighetens egna beslut bör också beaktas. Den som berörs av en ändring i ett fattat beslut ska givetvis underrättas om detta. Lika självklart är att ändringen ska dokumenteras.

text: Vidare gäller att verkställigheten av ett sådant avhysningsbeslut som det här var fråga om inte bör hållas flytande. Syftet med att, såsom skett i detta fall, ange en exakt tidpunkt för avhysningen måste vara att klargöra för parterna att den avhyste därefter inte längre disponerar bostaden och att det är den verkställande myndigheten som under den fortsatta förrättningen bestämmer hur de praktiska frågor som avhysningen föranleder ska lösas.

text: I det beslut som meddelats sökanden angavs entydigt och reservationslöst att avhysning skulle ske den 2 juli kl. 13.00. Detta kunde inte gärna tolkas på annat sätt än att verkställigheten skulle påbörjas vid den tidpunkten och att den skulle fullföljas i ett sammanhang.

text: Så skedde emellertid inte. Det uppstod en fördröjning i fyra dagar. På grund av den bristfälliga dokumentationen framgår inte grunden för detta. I Kronofogdemyndighetens yttrande till JO förekommer olika besked om hur de åtgärder som vidtogs och inte vidtogs ska rubriceras. Av yttrandet synes man dock kunna dra slutsatsen att fördröjningen motiverades av överväganden om svarandens situation och det allmännas önskemål om att undvika kostnader. Något spår av att sökandens intresse beaktades finns inte. Myndigheten fann det inte ens värt att underrätta AA om vad man avsåg att göra.

text: Kronofogdemyndigheten ska mot denna bakgrund kritiseras för att i verkställighetsfasen inte ha beaktat sökandens intresse, för att inte ha underrättat henne om fördröjningen och för betydande brister i dokumentationen kring avhysningens genomförande.

text: AA har satt Kronofogdemyndighetens bristfälliga handläggning i samband med de skador hon uppger sig ha lidit till följd av att delar av lägenhetens fasta inredning

text: bortfördes. Myndigheten har inte bestritt att skador uppkommit men anfört att dessa hade kunnat uppstå vid en tidigare tidpunkt, utan att myndigheten skulle ha kunnat förhindra detta. Det synes emellertid vara ett faktum att inredningen avlägsnades efter den utsatta verkställighetstidpunkten. Detta skulle inte ha kunnat inträffa om verkställigheten genomförts på det sätt som AA hade skäl att förvänta sig.