avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord: Dokumentation Förundersökning Integritet Sekretess

title: Kritik mot en åklagare för att skyddade personuppgifter togs in i ett förundersökningsprotokoll trots att uppgifterna saknade betydelse för utredningen

sammanfattning: En person förekom som misstänkt i en förundersökning, men avfördes innan åtal väcktes. I förundersökningsprotokollet redovisades bl.a. hans namn och adress. Personen hade då skyddade personuppgifter i form av en sekretessmarkering i folkbokföringen. Enligt JO var personens namn av betydelse för utredningen. Det var därför godtagbart att det redovisades i förundersökningsprotokollet. Däremot saknade personens adress och de tvångsmedelsblanketter som avsåg honom betydelse för utredningen. Adressen och tvångsmedelsblanketterna borde därför inte ha tagits in i protokollet. JO kritiserar den ansvarige åklagaren för bristen i handläggningen. JO betonar vikten av noggrannhet vid handläggningen av ärenden där det förekommer skyddade personuppgifter. JO noterar att även handläggningen vid Polismyndigheten har brustit.

text: Bakgrund och anmälan

text: Under en förundersökning blev NN anhållen och förhörd, men avfördes som misstänkt i december 2024. Flera andra misstänkta förekom i utredningen. I förundersökningsprotokollet redovisades förhören med NN, samt protokollen över tvångsmedlen (tvångsmedelsblanketterna).

text: I en anmälan som kom in till JO i januari 2025 förde NN fram klagomål mot Polismyndigheten för att bl.a. hans namn och adress togs in i förundersökningsprotokollet, trots att han har skyddade personuppgifter. Enligt NN blev protokollet offentligt när utredningen avslutades och det fanns sedan tillgängligt under den efterföljande rättegången. NN uppgav att han blivit hotad på sin hemadress och inte längre kunde bo kvar där samt att han numera lever under stor stress och oro.

text: Initiativ

text: JO hämtade in handlingar från Polismyndigheten. Av ärendet framgick att en åklagare varit undersökningsledare. Mot bakgrund av det som kommit fram

text: beslutade JO att i ett initiativärende utreda även handläggningen hos Åklagarmyndigheten.

text: Utredning

text: Av handlingarna från Polismyndigheten framgick vidare att det hölls tre förhör med NN under förundersökningen. I anteckningarna från förhören angavs NN:s efternamn och tidigare förnamn. I ett av förhören angavs dessutom hans nya förnamn och hans adress. NN:s adress samt efternamn och tidigare förnamn förekom också i tvångsmedelsblanketterna.

text: I innehållsförteckningen till förundersökningsprotokollet angavs NN:s nya förnamn. Det nya förnamnet förekommer även i förhör med andra. De kvarvarande misstänkta slutunderrättades om förundersökningen i december 2024.

text: Enligt upplysningar som JO hämtat in från Skatteverket har NN sedan augusti 2024 haft skyddade personuppgifter i form av sekretessmarkering enligt

text: 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen

text: . NN genomförde ett byte av förnamn den 27 december 2024.

text: JO begärde att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten skulle yttra sig över hur NN:s skyddade personuppgifter hanterats i förundersökningsprotokollet. Polismyndighetens yttrande Polismyndigheten (juristen AA) yttrade sig till JO i maj 2025 efter att upplysningar lämnats av bl.a. polisassistenten BB, som var den som signerade förundersökningsprotokollet och redovisade det till åklagaren.

text: Polismyndigheten redogjorde för bakgrund, i huvudsak enligt ovan och med följande tillägg.

text: Förundersökningen redovisades till åklagaren i januari 2025. Dessförinnan hade personuppgifterna i förundersökningsprotokollet automatiskt uppdaterats med hjälp av underlag från andra myndigheter. NN hade då bytt förnamn, vilket bl.a. framgår av protokollets innehållsförteckning. NN har tidigare använt sig av det nya förnamnet och det förekommer även i förhör med andra personer i utredningen. Anledningen till att det nya förnamnet förekommer i förhör är att NN själv nämnt det och för att en av de misstänkta sedan tidigare känner NN vid det namnet.

text: Polismyndigheten redovisade upplysningar från BB enligt följande. I samband med att [NN] blev aktuell i utredningen tog Polismyndighetens brottsoffer och personsäkerhet, BOPS, kontakt med utredarna. Detta då Skatteverket hade fattat ett interimistiskt beslut om skyddade personuppgifter i väntan på bedömning från BOPS sida. BOPS ville ha information för att bedöma huruvida [NN] var aktuell för att ha skyddade uppgifter. Deras bedömning skulle sedan skickas vidare till Skatteverket.

text: Att [NN] bytt förnamn hos Skatteverket och inte bara kallade sig vid ett nytt förnamn, hade inte kommit till utredarnas kännedom vid tidpunkten då protokollet delgavs de kvarstående misstänkta. När det var dags för redovisning av ärendet beslöts ändå i samråd med åklagare att maskera [NN:s] adressuppgifter. Att maskera [NN:s] förnamn (både tidigare och nuvarande) var dock inte något som diskuterades med åklagaren. Detta mot bakgrund av att en av de övriga misstänkta kände [NN] som en person med det nya förnamnet sedan en lång tid tillbaka och att [NN] låg inlagd med det namnet i hennes telefon. Det talade för att [NN:s] nya förnamn redan var känt för vissa. För att förstå kopplingen mellan [NN] och de andra misstänkta fanns därmed ett visst syfte att ha med det namnet i förundersökningen. Vid maskningen och genomgången av förundersökningsprotokollet skedde ett misstag och sidorna rörande tvångsmedlen mot [NN] maskerades därmed inte. Efter att utredarna uppmärksammats på misstaget tog BB omgående kontakt med åklagaren och informerade honom. Åklagaren bad BB att ta ut aktuella sidor och maskera dessa, så att åklagaren kunde lämna över ett exemplar av förundersökningen där uppgifterna var maskerade till tingsrätten som kunde byta ut de sidorna. Detta gjorde hon omgående. […]

text: Polismyndigheten redogjorde för rättslig reglering och redovisade därefter följande bedömning.

text: [NN] har tagits in i förundersökningsprotokollet som tidigare misstänkt. Bestämmelsen i 21 § FuK [förundersökningskungörelsen, JO:s anm.] fjärde stycket tar sikte på personer som vid den tidpunkt då förundersökningsprotokollet upprättas fortfarande är misstänkta. När en person inte längre är misstänkt, ska denne inte behandlas som misstänkt enligt 21 § FuK. Det innebär att den detaljerade uppräkningen av uppgifter (namn, personnummer, adress osv.) inte automatiskt ska antecknas om personen har avförts från misstanke. Personuppgifter bör dock inkluderas i protokollet om det är av betydelse för utredningen (

text: 23 kap. 21 §

text: RB [

text: rättegångsbalken

text: , JO:s anm.] och

text: 22 § första stycket

text: FuK). Om personen, som i detta fall, har skyddade personuppgifter i form av sekretessmarkering och dessutom byter namn under förundersökningens gång, bör särskild försiktighet iakttas. BB har, i samråd med åklagare, beslutat att maskera [NN:s] adressuppgifter. Av misstag har dock vissa adressuppgifter inte maskerats i handlingarna. När misstaget uppmärksammades skedde rättelse. Detta är givetvis ändå beklagligt, men ingenting i utredningen tyder på att det rör sig om annat än ett enskilt misstag. Enligt BB diskuterades inte frågan om att maskera [NN:s] förnamn (både tidigare och nuvarande) med åklagaren. Det framgår inte av utredningen om det gjorts någon verklig prövning av ifall namnuppgiften behövts för att förstå förundersökningen. Det har framkommit att [NN:s] nya förnamn redan var känt för vissa misstänkta, vilket talar för att det för dem inte var nödvändigt att namnet uppgavs i förundersökningen. För andra involverade i utredningen och för utomstående var det nya namnet dock inte känt, vilket talar för att ha med uppgiften i förundersökningen. Mot detta talar dock [NN:s] intresse av att hålla informationen om det nya namnet och namnbytet hemligt. Polismyndigheten bedömer att det enligt det ovan sagda funnits vissa skäl att ha med det nya namnet i förundersökningen för att förstå varför [NN] blivit misstänkt och vilken roll denne hade i förundersökningen. Myndigheten anser dock att uppgiften om själva namnbytet, alltså att [NN] bytt förnamn i folkbokföringen inte nödvändigtvis behövdes i protokollet då själva namnbytet inte haft någon avgörande roll i utredningen.

text: Polismyndigheten anser även att ett alternativ hade varit att hantera uppgifterna rörande [NN] i en sekretessmarkerad bilaga. Därmed hade det tydliggjorts att personuppgifterna behövde hanteras med särskild försiktighet vid förhandling i domstol eller vid sekretessprövningen inför ett utlämnande.

text: Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten (riksåklagaren CC) inkom med yttrande i april 2025 efter att upplysningar lämnats av seniora åklagaren DD och kammarchefen, tillika chefsåklagaren, EE.

text: Åklagarmyndigheten redogjorde för bakgrund, i huvudsak enligt vad som tidigare redovisats, och uppgav även bl.a. följande.

text: Efter slutdelgivning registrerades förundersökningsprotokollet i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra den 9 januari 2025 och innehöll bl.a. förhören och tvångsmedelsblanketterna avseende NN. I det förhör som hölls med NN den 19 november 2024 har förhörsplatsen maskerats. Däremot framgår hans adress av förhöret och av tvångsmedelsblanketterna.

text: DD väckte åtal den 13 januari 2025 och expedierade i samband med det förundersökningsprotokollet till tingsrätten. Två veckor senare, den 27 januari 2025, registrerades en handling från Polismyndigheten i Cåbra. Handlingen innehöll ett utdrag från förhöret med NN den 19 november 2024 samt tvångsmedelsblanketterna. NN:s adress hade då maskerats. Samma dag expedierade DD handlingen till tingsrätten tillsammans med ett yttrande. I yttrandet angavs bl.a. följande.

text: På grund av förbiseende har förundersökningsprotokoll i aktuellt ärende getts in utan att adressuppgift maskerats. Jag bifogar därför nu de fyra sidor där det framgår vilken maskering jag anser borde ha ägt rum i en särskild handling.

text: DD uppgav bl.a. följande.

text: [– – –] Jag hade uppmärksammat att NN hade skyddade personuppgifter och är medveten om vikten av att sådana uppgifter inte röjs. När utredningen slutligen sammanställdes var det en självklarhet att NN:s förhörsuppgifter behövde finnas med i förundersökningsprotokollet […] I kontakten med utredande polis inför färdigställandet av förundersökningsprotokollet nämndes aldrig något angående om NN:s tvångsmedelsblanketter skulle vara med i det slutliga protokollet. Jag har av förbiseende varken i samband med slutdelgivning eller åtals väckande själv uppmärksammat och inte heller uppmärksammats på att NN:s adressuppgifter funnits med i tvångsmedelsblanketter … gällande honom och att han själv nämnt vilken gata han bor på i förhör. När jag, efter åtal, av utredande polis uppmärksammades på att dessa uppgifter fanns med i förundersökningsprotokollet tog jag … omedelbart kontakt med tingsrättens ordförande i målet för att uppmärksamma henne på vilka uppgifter jag ansåg inte skulle lämnas ut vid en sekretessprövning och bilagerade de sidor i förundersökningsprotokollet där aktuella uppgifter nu hade maskats. De aktuella uppgifterna har varken åberopats eller på annat sätt framkommit vid huvudförhandlingen, där NN inte heller hördes. [– – –] Jag var dessvärre inte ens medveten om att tvångsmedelsblanketterna avseende honom lagts med, bland tvångsmedelsblanketterna avseende de

text: personer som kom att åtalas, i slutet av det redovisade förundersökningsprotokollet. Jag hade efter tidigare övervägande redan tagit ställning till att NN inte skulle höras i den kommande rättegången och läste därför inte det avslutande förhöret med honom tillräckligt noggrant. Inte heller hade jag en tanke på att han i förhör själv skulle nämna sin gatuadress.

text: Kammarchefen EE framhöll vikten av att noggrant kontrollera om handlingar innehåller skyddade personuppgifter och uppgav vidare i huvudsak att det inträffade föreföll bero på en kombination av olyckliga omständigheter och förbiseende hos DD.

text: Åklagarmyndigheten redogjorde för rättslig reglering och redovisade därefter följande bedömning.

text: Det är klarlagt att det förundersökningsprotokoll som delgavs de misstänkta personerna och expedierades till tingsrätten innehöll handlingar av vilka framgick NN:s namn, det namn han bytte till den 27 december 2024 samt NN:s bostadsadress. Det är vidare klarlagt att NN har skyddade personuppgifter i form av sekretessmarkering sedan augusti 2024 samt att sekretessmarkeringen framgick av Cåbra. Jag kan vidare konstatera att det är åklagaren, i egenskap av förundersökningsledare, som har haft det yttersta ansvaret för innehållet i förundersökningsprotokollet. [– – –] [– – –] Jag kan konstatera att NN:s adress såvitt framgår av handlingarna och åklagarens uppgifter saknat betydelse för brottsutredningen och åtalsfrågan. Jag kan vidare konstatera att det får anses stå klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. Trots att det rört sig om ett omfattande förundersökningsmaterial anser jag att åklagaren borde ha uppmärksammat och maskerat eller på annat sätt tagit bort NN:s adress från förundersökningsprotokollet innan det slutdelgavs de misstänkta personerna och expedierades till tingsrätten. Däremot är det naturligtvis positivt att åklagaren omedelbart vidtog åtgärder för att begränsa skadan när han uppmärksammade att NN:s adress framgick av handlingar i förundersökningsprotokollet. När det gäller NN:s namn så har det enligt min bedömning varit en sådan uppgift av betydelse för brottsutredningen och åtalsfrågan att den behövde framgå av förundersökningsprotokollet, oavsett om den omfattades av sekretess eller inte. Härtill kommer att det namn som NN bytte till i december 2024 har varit känt för en eller flera av de misstänkta personerna. Det saknas enligt min bedömning därför skäl att kritisera åklagaren i den delen. Däremot borde åklagaren ha uppmärksammat tingsrätten på att sekretess kunde föreligga avseende namnet.

text: NN kommenterade remissvaren.

text: Rättslig reglering

text: Förundersökningsprotokollet och dess innehåll Vid en förundersökning ska det föras ett protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (se

text: 23 kap. 21 § första stycket rättegångsbalken

text: , RB). Protokollet ska ge en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (se 22 § första stycket förundersökningskungörelsen, FUK). I protokollet ska bl.a. antecknas berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem (se 20 § FUK).

text: I en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men (se

text: 35 kap. 1 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen

text: , OSL). Sekretessen upphör att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal. Det gäller dock inte bl.a. om uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet. (Se

text: 35 kap. 7 §

text: OSL.)

text: Vid en förundersökning ska den s.k. hänsynsprincipen beaktas. Den innebär att undersökningen ska bedrivas så att inte någon i onödan utsätts för misstanke eller orsakas kostnad eller olägenhet (se

text: 23 kap. 4 § andra stycket

text: RB). Hänsynsprincipen är tillämplig på såväl misstänkta som andra personer som berörs av en förundersökning.

text: Det är undersökningsledaren som ansvarar för förundersökningen i dess helhet (se 1 a § andra stycket FUK). Ansvaret omfattar även dokumentationen. Undersökningsledaren har därvid att se till att endast uppgifter som är av betydelse för utredningen tas in i förundersökningsprotokollet. Är uppgiften av betydelse, saknas det rättsligt utrymme för att avstå från att ta in den i protokollet. Det gäller oavsett om uppgiften omfattas av sekretess eller inte. (Se t.ex. JO 2024 s. 288, dnr 8057-2023, och JO 2017/18 s. 286, dnr

text: Skyddade personuppgifter Begreppet skyddade personuppgifter förekommer inom folkbokföringsverksamheten och utgör där ett samlingsnamn för de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, skyddad folkbokföring och fingerade personuppgifter (se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, 5 december 2025, JUNO, kommentaren till 22 kap. 1 §).

text: En sekretessmarkering utgör endast en varningssignal som är avsedd att göra den myndighet som hanterar uppgiften uppmärksam på att det kan finnas hinder mot att uppgiften lämnas ut. Om Skatteverket, som ansvarar för folkbokföringen, har infört en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen följer information om detta med när andra myndigheter hämtar upplysningar från folkbokföringen (se

text: 1 § tredje stycket folkbokföringslagen

text: och Lenberg m.fl., a.a., kommentaren till

text: 5 kap. 5 §

text: OSL).

text: Skyddad folkbokföring och fingerade personuppgifter utgör mer kvalificerade skyddsåtgärder än sekretessmarkering, och berörs inte närmare här.

text: Bedömning

text: Min granskning är begränsad till hur NN:s skyddade personuppgifter hanterades i förundersökningsprotokollet. Avgörande för om uppgifterna skulle tas in i protokollet var om de hade betydelse för utredningen (se

text: 23 kap. 21 § första stycket

text: RB).

text: Det står klart att samtliga eller delar av NN:s namnuppgifter förekom i förhör med honom och andra personer, samt i tvångsmedelsblanketterna och i innehållsförteckningen. Därutöver förekom NN:s adress i ett av förhören med honom själv och i tvångsmedelsblanketterna.

text: Jag tolkar seniora åklagaren DD:s upplysningar till JO på så sätt att samtliga förhör i förundersökningsprotokollet i allt väsentligt var av betydelse för utredningen. DD har dock inte uttryckligen uttalat sig om huruvida uppgiften i förhören om NN:s nya förnamn var av betydelse för utredningen. Med beaktande av vad polisassistenten BB anfört hos JO om behovet av att förstå kopplingen mellan NN och de åtalade samt vad som i övrigt kommit fram i ärendet, framstår det som att namnet hade sådan betydelse. Mot den bakgrunden var det godtagbart att det nya förnamnet redovisades i förhören i förundersökningsprotokollet. Detsamma gäller för NN:s efternamn och tidigare förnamn.

text: Det får emellertid anses stå klart att NN:s adress saknade betydelse för utredningen. Uppgifter om adressen borde därför, särskilt med hänsyn till att NN hade en sekretessmarkering för sina personuppgifter, ha utelämnats i förundersökningsprotokollet.

text: När det gäller tvångsmedelsblanketterna, där adressen också förekom, har jag förstått DD på så sätt att han bedömde att dessa saknade betydelse för utredningen. De borde redan av det skälet inte ha tagits in i förundersökningsprotokollet. Någon entydig förklaring till varför tvångsmedelsblanketterna överhuvudtaget togs med i protokollet har inte kommit fram.

text: DD hade i egenskap av undersökningsledare det yttersta ansvaret för innehållet i förundersökningsprotokollet. Han borde därför ha sett till att protokollet inte innehöll uppgiften om NN:s adress och inte heller tvångsmedelsblanketterna. DD har i detta avseende brustit i sin handläggning och han kritiseras för det. Med detta sagt noterar jag att även handläggningen vid Polismyndigheten har brustit. Det var dock positivt att DD agerade i syfte att uppmärksamma tingsrätten på att adressuppgiften kunde omfattas av sekretess.

text: Avslutningsvis vill jag säga att jag har förståelse för den stress och oro som NN beskriver att han upplevt med anledning av det inträffade. Jag vill understryka vikten av noggrannhet vid handläggningen av ärenden där det förekommer skyddade personuppgifter och att undersökningsledaren noga överväger vilka uppgifter som behöver tas in i förundersökningsprotokollet så att integritetskänsliga uppgifter inte sprids i onödan (se tidigare nämnda JO 2024 s. 288).

text: Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några uttalanden från min sida.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift. Rättssakkunniga Mauro Villaggi har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Ny granskning av Migrationsverkets handläggningstider

org: jo

sammanfattning: JO har på nytt granskat Migrationsverkets handläggningstider. Granskningen har avsett handläggningstiderna generellt i fyra ärendeslag (medborgarskap och uppehållstillstånd på grund av anknytning, högre studier respektive arbete) samt fem enskilda klagomål. De ärendeslag som Migrationsverket vid tidigare granskningar haft störst problem med är medborgarskap och uppehållstillstånd på grund av anknytning. JO konstaterar att balanserna av gamla ärenden fortsatt är mycket höga. JO anser att läget är helt oacceptabelt. JO:s tidigare granskningar har inte omfattat uppehållstillstånd på grund av högre studier och arbetsmarknadsärenden. Migrationsverket har uppenbart prioriterat ärenden om högre studier och högkvalificerad arbetskraft. Handläggningstiderna för dessa ärendeslag ger inte anledning till något uttalande från JO. När det gäller övriga arbetsmarknadsärenden finns stora balanser av gamla ärenden. JO konstaterar att det även fortsättningsvis finns ett tydligt behov av stora ansträngningar för att Migrationsverket ska komma till rätta med sina långa handläggningstider. När det gäller de enskilda klagomålen kritiseras Migrationsverket för långsam och passiv handläggning. JO avser att fortsätta att följa Migrationsverkets handläggningstider. En kopia av beslutet till sänds till Regeringskansliet för kännedom.

text: Bakgrund till granskningen

type: rubrik

text: JO har vid flera tillfällen granskat Migrationsverkets handläggningstider. Min senaste granskning redovisades i ett beslut den 13 december 2022, där jag uttalade att Migrationsverket måste göra särskilda ansträngningar för att komma till rätta med de långa handläggningstiderna vad gäller medborgarskap och uppehållstillstånd på grund av anknytning (se JO 2023 s. 470, dnr 578-2022 m.fl.).

type: stycke

text: Det har sedan dess fortsatt att komma in ett stort antal klagomål till JO om långa handläggningstider. Jag inledde därför i februari 2024 en ny granskning. Granskningen har haft fokus på övergripande frågor om verkets handläggningstider när det gäller ärendeslagen medborgarskap samt uppehållstillstånd på grund av anknytning, högre studier respektive arbete. Dessutom har fem anmälningar om långsam handläggning utretts.

text: Utredning

text: Migrationsverkets yttrande Migrationsverket (rättschefen AA) yttrade sig den 15 maj 2024. I yttrandet redovisades statistik över ärenden i balans. Verket svarade också på frågor, bl.a. om det fanns några särskilda prioriteringar mellan eller inom ärendeslagen och om vad som gjorts för att komma tillrätta med handläggningstiderna sedan JO:s senaste granskning.

text: Migrationsverket angav bl.a. att verkets övergripande målsättning är att avgöra ärenden inom den författningsreglerade tidsfristen för respektive ärendeslag. Migrationsverket redogjorde också de åtgärder som vidtagits och lyfte fram bl.a. nya arbetsmetoder för att gynna en sammanhållen och tidsatt handläggningsprocess såsom att se över möjligheterna att automatisera fler delar i processen och inrätta särskilda enheter för förlängningsärenden.

text: Bedömning

text: Övergripande synpunkter på handläggningstiderna

text: Utgångspunkter

text: Inledningsvis vill jag säga att Migrationsverket har lämnat en utförlig redogörelse till JO. Yttrandet belyser de utmaningar som verket står inför i fråga om handläggningstider och ansträngningarna för att komma tillrätta med dessa. Åtgärder som vidtagits förefaller ändamålsenliga men det är inte möjligt för mig att bedöma om de haft någon effekt.

text: Statistiken som redovisas avser ärenden i balans i huvudsak per den 1 januari 2024. Min granskning har tagit sin utgångspunkt i det men jag är medveten om att situationen kan ha förändrats sedan dess. Underlaget innehåller exempelvis inga uppgifter om mediantider för handläggningen eller hur många ärenden som avgörs inom en viss percentil, vilket gör det svårt att få en bra bild av handläggningstiderna generellt sett. Jag ser dock inte detta som brister som verket ska svara för.

text: Enligt

text: förvaltningslagen

text: ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (se

text: 9 § första stycket

text: ). För vissa ärendeslag finns särskilda handläggningsfrister i utlänningsförordningen. För medborgarskapsärenden gäller endast bestämmelsen i

text: förvaltningslagen

text: Medborgarskap och uppehållstillstånd på grund av anknytning

text: Det ärendeslag som Migrationsverket vid de tidigare granskningarna har haft störst problem med är medborgskap. Vid årsskiftet fanns närmare 70 000 medborgarskapsärenden i balans som var äldre än sex månader, vilket är verkets interna mål för när ett ärende ska vara avgjort.

text: Antalet avgjorda ärenden har minskat markant under 2023. Det främsta skälet till det är enligt Migrationsverket att åtgärder införts för att höja säkerheten vid

text: prövning av medborgarskapsärenden. Verket har vidare pekat på att en effektiv ärendehantering försvårats av möjligheten till dröjsmålstalan enligt

text: 12 § förvaltningslagen

text: samt att det finns utmaningar med de äldsta ärendena. Målsättningen är att alla ärenden ska avgöras inom sex månader under 2027.

text: Ett annat ärendeslag som vid tidigare granskningar haft oacceptabla handläggningstider är uppehållstillstånd på grund av anknytning. För dessa finns en författningsreglerad handläggningsfrist på nio månader, om det inte finns särskilda skäl (4 kap. 21 a § utlänningsförordningen). Cirka 25 000 förstagångsansökningar var äldre än nio månader. Statistik har också redovisats för förlängningsansökningar.

text: Migrationsverket har lyft fram att ärendena ofta är komplexa med en hög andel avslagsbeslut. Underbemanning har angetts som en orsak till varför de författningsstyrda handläggningstiderna inte kunnat hållas. Verket har även hänvisat till andra faktorer som påverkar handläggningstiden. Målsättningen är att under 2025 nå den författningsreglerade fristen för förstagångsansökningar.

text: Även denna granskning visar att Migrationsverket har stora problem med dessa båda ärendeslag. En stor majoritet av ärenden har inte avgjorts i tid. När det gäller medborgarskapsärenden är det inte ovanligt med handläggningstider på 4–5 år. Målsättningarna för när fristerna kommer att nås har genom åren hela tiden flyttats fram. Något underlag som visar att de nu redovisade planerna är realistiska har inte presenterats.

text: I min senaste granskning tvingades jag konstatera att mina farhågor verkade besannas om att alltför långa handläggningstider för dessa ärendeslag skulle bli ett normalläge. Jag har inte anledning att se ljusare på situationen nu i något väsentlig avseende. Läget är helt oacceptabelt.

text: Uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning och för arbete Dessa två ärendeslag har inte tidigare omfattats av mina granskningar. De författningsreglerade tidsfristerna är som utgångspunkt 90 dagar respektive fyra månader (4 a kap. 1 § och 4 kap. 21 b § utlänningsförordningen). För ärendeslaget högre studier finns en myndighetsintern målsättning att sökanden ska få beslut före terminsstart. För arbetsmarknadsärenden finns uppdrag i regleringsbrevet för 2024 och ett eget serviceåtagande om att ärenden som avser högkvalificerad arbetskraft ska avgöras inom 30 dagar. För andra kategorier av arbetsmarknadsärenden tillämpas fristen i förordningen.

text: När det gäller högre utbildning har verket fört fram att handläggningstiderna i princip motsvarar krav i författning och den interna målsättningen. Andelen ansökningar för studier som avslås enbart på grund av det var för sent att registrera sig för terminen är mycket liten.

text: Även för ärenden om högkvalificerad arbetskraft har Migrationsverket fört fram att kraven för handläggningstider uppfylls. Prognosen för övriga kategorier är att ha en arbetande balans i slutet av 2025.

text: Migrationsverket har uppenbart prioriterat ärenden om uppehållstillstånd för högre studier och för högkvalificerad arbetskraft. I dessa delar ger handläggningstiderna inte anledning till något uttalande från min sida. När det gäller övriga kategorier av arbetsmarknadsärenden finns stora balanser av ärenden äldre än fyra månader. Verket har också lyft fram att förändringar av lagstiftningen kring arbetstillstånd kan göra ärendena mer utredningskrävande.

text: Handläggningstiderna för arbetsmarknadsärenden som inte rör högkvalificerad arbetskraft är generellt sett inte acceptabla och förändringar i regelverket medför att det finns skäl att befara att de kommer bli ännu längre. Verkets prognos för 2025 och framåt framstår mot den bakgrunden som osäker.

text: Asyl

text: Handläggningsfristen är som utgångspunkt sex månader (8 kap. 10 § utlänningsförordningen).

text: Balansläget har under 2023 påverkats av det osäkra läget i Ukraina. Migrationsverket har fört fram att 80 procent av förstagångsansökningarna ska vara avgjorda inom sex månader i slutet av 2024.

text: Utredningen visar att mindre än hälften av förstagångsärendena är äldre än sex månader. När det gäller förlängningsärenden är motsvarande andel knappt en tredjedel. Jag utgår från att verket vidtar de åtgärder som krävs för att planeringen för 2024 ska fullföljas.

text: De granskade ärendena Anmälningarna avsåg långsam handläggning i följande ärenden. • Två ärenden om medborgarskap. Ansökningarna gavs in till Migrationsverket den 30 oktober 2018 respektive den 13 januari 2020. Första ärendet avgjordes den 9 februari 2024 och det andra ärendet den 16 augusti 2024. Anmäldes av BB och CC (dnr 9600-2023 respektive 10300-2023). • Ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Ansökan gavs in till Migrationsverket den 11 maj 2022. Ärendet avgjordes den 12 januari 2024. Anmäldes av DD (dnr 9899-2023). • Ett ärende om uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning. Ansökan gavs in till Migrationsverket den 7 maj 2023. Ärendet avgjordes den 16 oktober 2023. Anmäldes av EE (dnr 8819-2023).

text: • Ett ärende om uppehållstillstånd på grund av arbete. Ansökan gavs in till Migrationsverket den 31 augusti 2021. Ärendet avgjordes den 13 september 2024. Anmäldes av FF (dnr 35-2024).

text: Migrationsverket förklarade att handläggningstiden inte i något fall varit tillfredsställande och att de långa handläggningstiderna huvudsakligen har berott på resursbrist och hög personalomsättning. Två av ärendena hade bedömts vara utredningskrävande. Migrationsverket beklagade den långa handläggningstiden och de olägenheter som den medfört för berörda parter.

text: Samtliga fem granskade ärenden har numera avgjorts. Jag kan i likhet med Migrationsverket konstatera att inget av dem hade en godtagbar handläggningstid. Mest anmärkningsvärda är de båda medborgarskapsärendena. Ett av ärendena avgjordes efter fem år och tre månader och det andra efter fyra år och sju månader. Ärenden låg utan någon aktiv åtgärd under större delen av tiden. I ett av ärendena dröjde verket nästan fyra år med att fatta beslut efter att en domstol med anledning av en s.k. dröjsmålstalan hade förelagt verket att avgöra ärendet så snart som möjligt, vilket i sig är helt oacceptabelt.

text: De granskade ärendena om uppehållstillstånd på grund av anknytning respektive arbete innehöll långa perioder av passivitet och överskred gällande tidsfrister för respektive ärendeslag och även i övrigt vad som kan anses godtagbart.

text: Ärendet om uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning låg utan åtgärd i en dryg månad innan ett uppdrag skickades till en utlandsmyndighet. Sedan uppdraget fullföljts låg ärendet återigen utan åtgärd under drygt tre månader, trots flera påminnelser från den enskilde. Den författningsreglerade tidsfristen har överskridits och något beslut har inte meddelats före terminsstart. Sökanden förlorade sin studieplats till följd av det, vilket var en känd konsekvens för Migrationsverket. Handläggningen har varit oacceptabel.

text: Sammanfattningsvis står det klart att såväl de långa handläggningstiderna i sig som Migrationsverkets passivitet strider mot kraven på handläggning av ärenden. Migrationsverket ska kritiseras för den långsamma och passiva handläggningen av samtliga granskade ärenden. Avslutande uttalanden Migrationsverkets beslut i ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap har stor betydelse för dem som berörs. Att under lång tid vänta på ett sådant beslut kan orsaka otrygghet och lidande. Jag har tidigare understrukit vikten av att ärenden som har stor inverkan på enskildas liv avgörs inom rimlig tid (se bl.a. JO 2021/22 s. 605, dnr

text: , 554-2019). Detta framhålls också i förarbetena till

text: förvaltningslagen

text: (se

text: prop. 2016/17:180 s. 106

text: f.).

text: Min granskning visar att det även fortsättningsvis finns ett tydligt behov av stora ansträngningar för att Migrationsverket ska komma tillrätta med sina långa

text: handläggningstider. Det gäller framför allt ärenden om medborgarskap och uppehållstillstånd på grund av anknytning, men också i fråga om arbetsmarknadsärenden som inte gäller högkvalificerad arbetskraft. Jag avser att fortsätta att följa utvecklingen.

text: Jag har anledning att översända en kopia av detta beslut till Regeringskansliet för kännedom.

text: Ärendena avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Rebecka Rynning har föredragit ärendet och byråchefen Sara Johannesson har deltagit i beredningen

type: avgorande


title: Initiativärende mot Byggnadsnämnden i Östhammars kommun angående utformningen av ett beslut

text: Initiativet

text: I ett tidigare ärende (dnr 594-2005) framkom bl.a. följande. En ansökan om förhandsbesked enligt

text: 8 kap. 34 § plan- och bygglagen

text: (1987:10; PBL) samt om dispens från strandskyddsbestämmelserna i

text: 7 kap. 16 § miljöbalken

text: kom in till Byggnadsnämnden i Östhammars kommun den 31 januari 2000. Nämndens beslut den 25 februari 2004 (dnr 2000BN063) var utformat på följande sätt.

text: Byggnadsnämnden beslutar

text: att ej till länsstyrelsen tillstyrka förhandsbesked för uppförande av 4 st. övernattningsstugor, bastu, vindskydd och torrtoa för kanotturism, att ej pröva anläggandet av stugorna genom upprättande av detaljplan, samt att nämnden ej är beredd medge strandskyddsdispens för uppförande av 4 st. övernattningsstugor, bastu, vindskydd och torrtoa för kanotturism. Efter överklagande undanröjde Länsstyrelsen i Uppsala län den 27 augusti 2004 (dnr 403-2834-04) nämndens beslut och visade ärendet åter för förnyad behandling. Nämnden överklagade länsstyrelsens beslut.

text: Enligt muntliga upplysningar från Stockholms tingsrätt, Miljödomstolen, samt från Länsrätten i Uppsala län pågick handläggningen av domstolarnas respektive mål med anledning av nämndens överklagande.

text: Jag inledde ett initiativärende mot Byggnadsnämnden i Östhammars kommun och anmodade nämnden att yttra sig över utformningen av beslutet den 25 februari 2004.

text: Utredning

text: Nämnden beslutade den 22 juni 2005 att anta advokaten AA:s yttrande som sitt eget yttrande i ärendet. I yttrandet, som endast behandlar den punkten i beslutet som rör frågan om upprättande av detaljplan, anfördes bl.a. följande (bilagorna utelämnade här). Det är väl känt för byggnadsnämnden att den inte har möjlighet att ge förhandsbesked eller andra bindande besked beträffande upprättande av detaljplan.

text: Förekomsten av den aktuella satsen – om att inte pröva anläggandet av stugorna genom upprättande av detaljplan – har en mycket enkel förklaring. Som framgår av sökandens skrivelse till byggnadsnämnden av den 29 oktober 2003, så har sökanden själv framhållit att han önskar att en detaljplan skall upprättas för området. Se inledningen sid. 1 och sid. 2, sjunde stycket i skrivelsen. ”En detaljplan är enligt min mening det säkraste sättet att garantera att området kommer att användas på avsett sätt. Detaljplanen skulle förslagsvis omfatta den fastighet som jag vill bilda och ändamålet med den skulle t.ex. kunna vara ”friluftsområde” enligt Boverkets allmänna råd (beteckningen N)”. Skrivelsen bifogas, bilaga 1. Att byggnadsnämnden i ett beslut där ställning tas till ansökan om förhandsbesked och ansökan om dispens från strandskyddet, väljer att meddela sökanden att byggnadsnämnden inte avser att upprätta detaljplan för att möjliggöra en placering av stugorna på den avsedda platsen, kan inte anses strida mot reglerna i plan- och bygglagen. Tvärtom är den omstridda meningen att se som en upplysning till sökanden att någon kommunal planering inte avses genomföras med anledning av det önskade projektet. Att byggnadsnämnden, som är den nämnd som i förevarande fall har till uppgift att fatta beslut om detaljplaneläggning, meddelar en sökande att nämnden inte önskar planlägga viss mark är en för den sökande viktig upplysning att få. Sett i ljuset av den ansökan som byggnadsnämnden fått, var det inte bara naturligt utan också nödvändigt för nämnden, att till den enskilde klargöra sin inställning i en så viktig fråga som påkallad detaljplaneläggning. Upplysningen ligger helt i linje med den skyldighet byggnadsnämnden har att enligt 11 kap. 1 § inte bara lämna råd och upplysningar till enskilda utan också ta tillvara de möjligheter lagen ger att förenkla och underlätta ärenden för enskilda. JO:s föredragande har vidare påpekat att kommunen inte genom formella förhandsbesked eller på annat sätt kan binda sig i fråga om upprättandet av detaljplan. Det är naturligtvis helt korrekt. Kommunens besked till den sökande i detta fall innebär inte att byggnadsnämnden bundit sig i frågan om detaljplan. Beskedet är, som framgår av beslutet, endast en information om nämndens ståndpunkt i planfrågan vid tiden för besluten i de övriga frågorna. Nämnden är således oförhindrad att när som helst i framtiden behandla en planfråga beträffande aktuellt område. Mot bakgrund av detta kan byggnadsnämndens besked angående detaljplanefrågan knappast anses strida mot lag. Inte heller kan den ha orsakat någon som helst rättsförlust för den enskilde. Tvärtom har denne klart och tydligt fått reda på byggnadsnämndens inställning i frågan.

text: Av därefter inhämtade upplysningar framgick bl.a. följande. Länsrätten fastställde den 15 mars 2005 länsstyrelsens beslut i fråga om förhandsbesked. Länsrättens dom överklagades till Kammarrätten i Stockholm som den 11 maj 2006 biföll överklagandet och undanröjde länsrättens dom och länsstyrelsens beslut. Något överklagande hade vid telefonkontakt med kammarrätten den 24 maj 2006 inte kommit in. I dom den 26 oktober 2005 fastställde miljödomstolen, med undanröjande av länsstyrelsens beslut, nämndens beslut, såvitt avsåg frågan om strandskyddsdispens. Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, beslutade den 6 mars 2006 att inte meddela prövningstillstånd.

text: Bedömning

text: Som framgår av den till remissen fogade promemorian föranleddes remissen av vissa konstaterade oklarheter i utformningen av nämndens beslut den 25 februari 2004. Nämnden har i sitt remissyttrande berört endast det avsnitt i beslutet som avser detaljplanefrågan. Yttrandet är i detta hänseende anmärkningsvärt och jag har övervägt att återremittera ärendet i övriga delar, men har stannat för att avgöra det i befintligt skick.

text: JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfarandet. JO kan inte ändra eller upphäva myndigheters beslut. Granskningen är inte heller avsedd att föregripa eller ersätta den prövning som kan eller har kunnat ske i ordinarie ordning. JO brukar således inte ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. I enlighet med det anförda har min granskning begränsats till att avse enbart utformningen av nämndens beslut.

text: Varje ärende där någon enskild är part skall enligt

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av bestämmelsen följer vidare bl.a. att myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra.

text: Förhandsbesked På ansökan skall byggnadsnämnden enligt

text: 8 kap. 34 §

text: PBL ge förhandsbesked om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen.

text: Beslutet skall således innehålla ett definitivt besked till sökanden om vad denne har att rätta sig efter. Nämndens formulering är oklar och skulle kunna uppfattas som att det slutliga ställningstagandet skall ske hos länsstyrelsen. Upprättande av detaljplan Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (

text: 1 kap. 2 §

text: PBL). Det s.k. kommunala planmonopolet innebär att kommunen i princip ensam bestämmer om och när planläggning skall ske. Detta tar sig bl.a. uttryck i att ett beslut av kommunen att vägra anta eller ändra en detaljplan efter överklagande kan prövas endast i den begränsade omfattning som laglighetsprövning innebär (

text: 13 kap. 1 § 3

text: PBL). Någon möjlighet för en kommun att genom formella förhandsbesked eller på annat sätt binda sig i fråga om upprättande av detaljplan förekommer inte i byggnadslagstiftningen (jfr bl.a.

text: JO 2000/01 s. 484

text: och JO:s protokoll den 28 oktober 2003, dnr 1624-2003). Typiskt sett är det kommunen själv som tar upp frågan om ett förslag till detaljplan skall upprättas eller inte. Enskilda kan inte genom en ansökan anhängiggöra ett sådant ärende och påfordra ett avgörande av kommunen.

text: Om man från nämndens sida i dessa delar inte begränsar sig till informella råd och upplysningar enligt

text: 11 kap. 1 § första stycket 4

text: PBL är man visserligen oförhindrad att inom ramen för ett beslutsprotokoll nämna sina avsikter om planprövning m.m., dock inte med en sådan utformning att det ser ut som bindande besked med rättsverkningar (jfr

text: prop. 1985/86:1 s. 791

text: och bilagedel s. 309). I sammanhanget kan nämnas att byggnadsnämnden, om någon begär det, skall lämna skriftliga upplysningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning (

text: 11 kap. 2 § första stycket

text: PBL; som anges i förarbetena kan sådana upplysningar föranleda uttag av avgift enligt 5 § första stycket,

text: a. prop. s. 791

text: Av det sagda följer att nämndens uttalande om upprättande av detaljplan inte borde ha utgjort en del av själva beslutsmeningen.

text: Strandskyddsdispens Om det finns särskilda skäl kan länsstyrelsen enligt

text: 7 kap. 18 § miljöbalken

text: meddela dispens från bestämmelserna om strandskydd i 16 § samma kapitel. Länsstyrelsen kan, vilket synes ha skett här, med stöd av

text: 12 § förordningen (1998:1252)

text: om områdesskydd enligt

text: miljöbalken

text: m.m. delegera rätten att medge dispens till kommunal nämnd för annan åtgärd än byggande av försvarsanläggningar och allmän väg (jfr

text: 7 kap. 31 § miljöbalken

text: Också denna punkt i beslutet är utformad på ett sätt som kan ge upphov till osäkerhet om det som nämnden har uttalat verkligen utgör ett slutligt ställningstagande.

text: Avslutande synpunkter Jag förutsätter att nämnden informerar sig och berörd personal om regelsystemet samt vidtar åtgärder för att besluten i fortsättningen utformas i enlighet med såväl kraven på tydlighet i

text: 7 § förvaltningslagen

text: som de regler som i övrigt gäller för prövningen av varje enskilt ärende.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det som jag nyss har sagt.


title: Allvarlig kritik mot Polismyndigheten för att ha beslutat om verkställighetsförvar och verkställt ett beslut om utvisning trots att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla samt mot Migrationsverket för verkställighet av förvarsbeslutet.

sammanfattning: Migrationsverket beslutade att en utlänning skulle utvisas. För att genomföra utvisningen beslutade Polismyndigheten att mannen skulle tas i förvar (s.k. verkställighetsförvar). Migrationsverket verkställde förvarsbeslutet och mannen utvisades efter en tid ur Sverige. Förvarsbeslutet hade överklagats till migrationsdomstolen som inte ändrade Polismyndighetens beslut. Efter verkställigheten av utvisningen upptäcktes det att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla (preskriberats) innan Polismyndigheten beslutade om verkställighetsförvar. Den felaktiga hanteringen var en följd av att det i Migrationsverkets ärendehanteringssystem registrerats fel datum för när utvisningsbeslutet fick laga kraft och att den felaktiga uppgiften utan någon närmare kontroll förts in i Polismyndighetens system. Ärendet har aktualiserat frågor om vilka kontroller en myndighet måste göra för att försäkra sig om att det finns laglig grund för ett beslut eller en viss åtgärd som innefattar tvång mot en enskild. Även frågor om migrationsdomstolens utredningsansvar har aktualiserats. JO konstaterar att myndigheterna och domstolen har brustit i sina skyldigheter. Mannen utvisades och var dessförinnan frihetsberövad i 13 dagar utan laglig grund, vilket enligt JO är fullständigt oacceptabelt. JO riktar allvarlig kritik mot Polismyndigheten och Migrationsverket. JO kritiserar också migrationsdomstolen.

text: 2021-12-20 8824-2019

text: Justitieombudsmannen 2929-2020 Per Lennerbrant 2966-2020

text: Allvarlig kritik mot Polismyndigheten för att ha beslutat om verkställighetsförvar och verkställt ett beslut om utvisning trots att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla samt mot Migrationsverket för verkställighet av förvarsbeslutet. Även kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen, för bristande utredning vid prövningen av det överklagade förvarsbeslutet

text: Bakgrund

text: Migrationsverket beslutade den 1 juli 2015 att avslå AA:s ansökan om asyl och utvisa honom till Somalia. Beslutet fick laga kraft den 7 augusti 2015, vilket var tre veckor efter att AA hade fått del av det (se

text: 44 § förvaltningslagen

text: Ett beslut om utvisning upphör att gälla (preskriberas) fyra år från det att beslutet fick laga kraft (se

text: 12 kap. 22 § utlänningslagen

text: ). Det utvisningsbeslut som Migrationsverket hade fattat var alltså giltigt t.o.m. den 7 augusti 2019.

text: Polismyndigheten beslutade den 8 augusti 2019 att ta AA i s.k. verkställighetsförvar. Som skäl angavs att det fanns ett beslut om utvisning som fått laga kraft, att det var fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten, att AA tidigare hade avvikit och att han i samtal hade uppgett att han inte hade för avsikt att lämna landet. Polismyndighetens förvarsbeslut verkställdes samma dag som det fattades genom att AA placerades i en av Migrationsverkets förvarsanläggningar.

text: AA överklagade den 19 augusti 2019 Polismyndighetens förvarsbeslut till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen. Migrationsdomstolen avslog i en dom överklagandet samma dag (mål nr UM 8154-19).

text: Utvisningsbeslutet verkställdes genom att AA lämnade Sverige med eskort på kvällen den 20 augusti 2019 och reste vidare till Somalia den 22 augusti 2019.

text: Efter att AA hade överklagat migrationsdomstolens dom konstaterade Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen, den 16 september 2019, att AA:s utvisningsbeslut hade upphört att gälla vid tidpunkten för Polismyndighetens beslut om verkställighetsförvar och att det därmed inte hade funnits förutsättningar för att ta AA i förvar (mål nr UM 13518-19). Målet skrevs av från vidare handläggning eftersom AA inte längre var förvarstagen.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 6 december 2019 fördes det fram klagomål mot att Polismyndigheten hade beslutat att ta AA i förvar utan att det fanns grund för det och att AA:s utvisningsbeslut hade verkställts trots att det hade upphört att gälla (JO:s dnr 8824-2019).

text: Utredning och initiativ

text: JO hämtade inledningsvis in handlingar från Polismyndigheten, Migrationsverket, migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen.

text: Av handlingarna framgick att Polismyndigheten beslutat att ta AA i verkställighetsförvar och verkställt Migrationsverkets utvisningsbeslut trots att det hade upphört att gälla.

text: Med anledning av vad som hade kommit fram om AA:s verkställighetsärende beslutade jag den 9 april 2020 att i två separata initiativärenden utreda om Migrationsverkets handläggning bidragit till det inträffade (JO:s dnr 2929-2020) och migrationsdomstolens handläggning av mål nr UM 8154-19 (JO:s dnr 2966-2020).

text: JO uppmanade Polismyndigheten, Migrationsverket och migrationsdomstolen att yttra sig över vad som skett under handläggningen av AA:s verkställighetsärende och att besvara vissa frågor. Frågorna avsåg bl.a. hur uppgifter om ett avlägsnandebesluts laga kraft och giltighet registreras, hur och

text: när under handläggningen sådana uppgifter kontrolleras och vilka kontroller som gjordes i AA:s ärende.

text: Polismyndighetens yttrande Polismyndigheten (juristen BB) yttrade sig till JO den 25 augusti 2020, efter att berörda befattningshavare fått tillfälle att lämna synpunkter.

text: Polismyndigheten redovisade sammanfattningsvis följande om handläggningen av AA:s ärende.

text: AA:s ärende registrerades i polisens ärendehanteringssystem PÄr den 10 november 2017. En begäran om att få del av AA:s utvisningsbeslut skickades till Migrationsverket den 13 november 2017 och beslutet kom in till Polismyndigheten samma dag. Migrationsverkets akt kom in till myndigheten den 16 november 2017. En administratör vid gränspolisen, region Mitt, gjorde registerslagningar, bl.a. i Migrationsverkets ärendehanteringssystem Wilma. Där fanns information om att Migrationsverkets utvisningsbeslut hade expedierats den 1 juli 2015 och att AA hade underrättats om beslutet den 16 juli 2015. Som datum för laga kraft fanns den 20 november 2016 angett, vilket dock var felaktigt. Administratören lade in en bevakning i PÄr under fliken ”Att göra”, med preskriptionstid beräknad på det felaktiga datumet för laga kraft. Bevakningsdatum för preskription blev därmed den 20 november 2020.

text: I Migrationsverkets ärendehanteringssystem Wilma antecknades bl.a. följande uppgifter om utvisningsbeslutet i fråga om AA. ”Expedieringsdatum: 2015-07-01 Underrättelse: 2015-07-16 Laga kraft: 2016-11-20” Polismyndigheten redovisade bl.a. följande svar på JO:s frågor.

text: […] Hur beräknades tidpunkten för laga kraft av AA:s avlägsnandebeslut?

text: Utredningen får tolkas på det sättet att tidpunkten för laga kraft av AA:s avlägsnandebeslut har fastställts genom en anteckning i PÄr utifrån den felaktiga uppgiften om lagakraftdatum i WILMA. [– – –] Såvitt framkommit har det inte … skett någon kontroll av uppgifterna i datorsystemen mot de fysiska handlingarna i Migrationsverkets akt, som alltså funnits tillgänglig. […]

text: Hur och när under handläggningen kontrollerar Polismyndigheten vid vilken tidpunkt ett avlägsnandebeslut fick laga kraft och när det upphör att gälla?

text: Sedan augusti 2018 finns det en handläggningsbeskrivning för verkställighet av beslut om avvisning, utvisning och överföring (GRÄPP 2018/4) där det framgår att alla verkställighetsärenden ska kvalitetssäkras för att säkerställa att alla relevanta handlingar finns i ärendet samt för att klarlägga vilka initiala åtgärder som ska vidtas. För detta ändamål har det tagits fram ett formulär benämnt Kvalitetssäkring verkställighetsärenden (PM 638.43) och vidare ett formulär benämnt Checklista verkställighetsärenden (PM 638.45) som ska användas i varje ärende. Härigenom tydliggörs att kontroller av bl.a. laga kraft och preskription ska ske gentemot uppgifterna i de fysiska/e-postade handlingarna, som t.ex. Migrationsverkets beslut, så snart det kan ske. Av avsnitt 6.3 i

text: handläggningsbeskrivningen (GRÄPP 2018/4) framgår vidare att löpande kontroller i WILMA, MR/BR, NEPU och SIS II ska göras för att säkerställa att verkställighetsarbetet kan fortgå och för att undersöka om information som har betydelse har tillkommit.

text: Kontrollerar Polismyndigheten om ett avlägsnandebeslut fortfarande gäller vid beslut om s.k. verkställighetsförvar? Hur och när görs kontroll i så fall? Vilka kontroller gjordes i AA:s ärende?

text: Beslut om s.k. verkställighetsförvar fattas av beslutsfattaren på distans efter föredragning av handläggaren. Registerslagningar i WILMA och PÄr görs av såväl handläggaren som beslutsfattaren innan beslut om eventuellt förvar fattas, bl.a. för att kontrollera att det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om verkställighet, vilket är en grundläggande förutsättning för att ta en utlänning i s.k. verkställighetsförvar. I förevarande fall framgår av utredningen att föredragande och beslutsfattare gjorde kontroller genom slagningar i bl.a. WILMA och PÄr […].

text: Kontrollerar Polismyndigheten om ett avlägsnandebeslut fortfarande gäller inför verkställighet av ett sådant beslut? Hur och när görs kontroll i så fall? Vilka kontroller gjordes i AA:s ärende?

text: Kontrollen görs i normalfallet av handläggaren och ska ske så nära inpå som möjligt innan den avvisade/utvisade lämnar landet i syfte att ta reda på om hinder för verkställighet har inträtt. Av punkten 6.3 i Polismyndighetens handläggningsbeskrivning för verkställighet av beslut om avvisning, utvisning och överföring (GRÄPP 2018/4) framgår att löpande kontroller ska ske i relevanta dataregister (WILMA, MR/BR, NEPU och SIS II) för att säkerställa att verkställighetsarbetet kan fortgå. Kontrollen i förevarande fall har genomförts den 20 augusti 2019 kl. 16.30 och kl. 18.30 samt den 21 augusti 2019 kl. 17.30. Kontrollen innebar registerslagningar i MR/BR, WILMA, DurTvå, PÄr, SIS och NEPU. Inga hinder har konstaterats vid kontrollerna.

text: Polismyndigheten redovisade följande uppgifter från CC, processledare vid gränspolissektionen, region Mitt.

text: Gränspolissektionen i region Mitt har, efter händelsen med AA:s verkställighet, gjort en genomlysning av verkställighetsprocessen för att vidta åtgärder för att händelsen inte ska kunna upprepas. […] Polismyndigheten har inte som rutin att dubbelkontrollera vad annan myndighet registrerar i sina datasystem, i detta fall WILMA. [– – –] För att motverka att en liknande situation upprepas har gränspolissektionen i region Mitt infört en s.k. screeningrutin som innebär att den administrativa funktionen, i samband med registrering av ett nyinkommet ärende i PÄr, registrerar och kontrollerar uppgifterna mot WILMA. Därefter överlämnas ärendet till en beslutsfattarfunktion som genomför en kontroll av de registrerade uppgifterna i PÄr gentemot de fysiska handlingarna i ärendet. Genom att två separata funktioner kontrollerar de registrerade uppgifterna är förhoppningen att uppgifter som ligger till grund för beslut inom Polismyndigheten är korrekta och inte felregistrerade p.g.a. den mänskliga faktorn. I ett ytterligare försök att klargöra och undvika felregistreringar har gränspolissektionen infört ett antal mallar som ska användas vid föredragning för beslutsfattare och vidare registrering i PÄr.

text: Polismyndigheten redovisade slutligen följande bedömning.

text: Det står klart att Migrationsverkets beslut den 1 juli 2015 om utvisning av AA upphörde att gälla den 7 augusti 2019. Polismyndigheten har således fattat ett beslut om förvar av AA den 8 augusti 2019 utan att det fanns grund för det och vidare verkställt utvisning av AA till Somalia den 22 augusti 2019, trots att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla. Att beslutet upphört uppmärksammades först vid prövningen i Migrationsöverdomstolen. Av utredningen framgår att datumet för laga kraft av aktuellt utvisningsbeslut var felaktigt i Migrationsverkets ärendehanteringssystem, WILMA. Vid beredningen hos Polismyndigheten lades det datumet till grund för beräkningen av preskription, vilket resulterade i att ett felaktigt datum registrerades även i Polismyndighetens ärendehanteringssystem, PÄr. Det som kommit fram i utredningen ger inte anledning till någon annan slutsats än att det som inträffat berodde på dessa felaktiga uppgifter i datorsystemen. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det naturligtvis av grundläggande betydelse att korrekta uppgifter registreras i datorsystem som används vid beredning av ärenden. Det är särskilt viktigt när det handlar om att registrera uppgifter som avser när ett utvisningsbeslut vinner laga kraft respektive upphör att gälla. Felaktiga registreringar av sådana uppgifter kan få mycket allvarliga konsekvenser, vilket förevarande fall illustrerar. Registrering av uppgifterna i myndighetens ärendesystem måste därför göras med stor omsorg och noggrannhet, eftersom användarna förlitar sig på att uppgifterna stämmer såvida inte omständigheterna ger anledning att anta något annat. Som konstaterats ovan var samtliga datum beträffande nu aktuellt beslut – datum för laga kraft, expediering och underrättelse – placerade i direkt anslutning till varandra i datorsystemet WILMA. Det får antas ha varit ägnat att underlätta upptäckt av eventuella felaktigheter vid efterföljande registerslagningar i systemet. I detta ärende framgick av uppgifterna i WILMA att registrerat lagakraftdatum var väsentligen senare än tre veckor från registrerat underrättelsedatum, vilket bör ha varit en tydlig indikation på att något datum var felaktigt (jfr

text: 44 § förvaltningslagen

text: ). Trots det framgår av utredningen att det felaktiga lagakraftdatumet inte upptäckts av berörda befattningshavare, vilket förstås är olyckligt. De rutiner som numera införts kan dock antas bidra till att liknande händelser undviks i samband med handläggningen av verkställighetsärenden.

text: Migrationsverkets yttrande Migrationsverket (generaldirektören DD) yttrade sig till JO den 26 maj 2020, efter att ha hämtat in ett yttrande från förvaltnings-processavdelningen.

text: Migrationsverket uppgav att registreringen i ärendehanteringssystemet Wilma, om att AA:s beslut om utvisning fick laga kraft den 20 november 2016, gjordes den 6 december 2016 och att det inte gått att utreda orsaken till att fel datum för laga kraft registrerades. Utvisningsbeslutet fick rätteligen laga kraft den 7 augusti 2015.

text: Migrationsverket redovisade bl.a. följande svar på JO:s frågor.

text: Registrerar Migrationsverket när ett avlägsnandebeslut fått laga kraft? Var och när görs registreringen i så fall?

text: Migrationsverket registrerar när ett avlägsnandebeslut fått laga kraft. Denna registrering ska göras så snart som möjligt. Detta framgår av Migrationsverkets rutinhandbok som finns på Migrationsverkets intranät. När ett beslut vinner laga kraft utan domstolsprövning ska detta registreras av den enhet som fattade

text: beslutet. När beslut vinner laga kraft efter domstolsprövning ska förvaltningsprocessavdelningen registrera laga kraft.

text: Framgår det av Migrationsverkets datasystem när ett avlägsnandebeslut fick laga kraft och när det upphör att gälla?

text: Det framgår inte direkt av Migrationsverkets datasystem när ett avlägsnandebeslut upphör att gälla. Det framgår dock av datasystemet när ett avlägsnandebeslut vinner laga kraft. Vidare framgår av

text: 12 kap. 22 § utlänningslagen

text: att ett utvisningsbeslut, som inte är meddelat av allmän domstol, upphör att gälla fyra år efter att det vunnit laga kraft. Polismyndigheten har så kallad ”tittbehörighet” i Migrationsverkets ärendehanteringssystem och kan genom denna se när ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft. Polismyndigheten kan således genom att titta i Wilma få reda på när ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft. Härefter kan Polismyndigheten räkna ut när avlägsnandebeslutet upphör att gälla.

text: Kontrollerar Migrationsverket om ett avlägsnandebeslut fortfarande gäller när verket verkställer ett beslut om s.k. verkställighetsförvar som fattats av Polismyndigheten? Hur och när görs detta? Vilka kontroller gjordes i AA:s ärende?

text: Migrationsverket kontrollerar om ett avlägsnandebeslut fortfarande gäller när verket verkställer ett beslut om s.k. verkställighetsförvar som fattats av Polismyndigheten. Detta sker genom att förvarsenhet på Migrationsverket gör en s.k. ”screening” om att ett beslut om förvar verkställts. Detta görs genom att ett screeningblad fylls i och i detta formulär finns frågan ”finns ett verkställbart beslut om avlägsnande?”. För att en tjänsteman ska kunna besvara denna fråga måste denne kontrollera om det finns ett beslut om avlägsnande i ärendet samt om det fortfarande gäller. I AA:s ärende har en s.k. ”screening” gjorts av ärendet i samband med att beslutet om förvar verkställdes. Vidare har åtgärden ”kvalitetssäkra förvarstider” genomförts vid två tillfällen under förvarsvistelsen.

text: Migrationsverket redovisade följande bedömning av handläggningen.

text: Migrationsverket konstaterar att AA:s beslut om utvisning vann laga kraft tre veckor efter att han underrättats om detta. Han underrättades om beslutet den 16 juli 2015 och beslutet vann därmed laga kraft den 7 augusti 2015. Det registrerades inte i Migrationsverkets datasystem att beslutet om utvisning vann laga kraft den 7 augusti 2015. Istället registrerades felaktigt att AA:s beslut om utvisning vann laga kraft den 20 november 2016. Vidare har AA vid tre tillfällen lämnat in anmälan om verkställighetshinder. När en anmälan om verkställighetshinder kommer in till Migrationsverket ska det kontrolleras om utvisningen vunnit laga kraft. Vid denna kontroll har Migrationsverket inte upptäckt att registreringen om laga kraft var upplagd på ett felaktigt datum. Den 8 augusti 2019 gjordes en screening av AA:s ärende i samband med att han togs i förvar. Vid denna screening konstaterades att han hade ett giltigt lagakraftvunnet utvisningsbeslut. Detta eftersom registreringen av laga kraft på utvisningsbeslutet gjordes på ett felaktigt datum. Sammantaget kan konstateras att det har förekommit flera brister i handläggningen hos Migrationsverket när det gäller registreringen av laga kraft, vilket verket givetvis beklagar. Dessa brister har lett till att det vid en snabb kontroll i verkets ärendehanteringssystem inte framgick att AA:s utvisningsbeslut preskriberades den 7 augusti 2019. Det har i sin tur lett till att polisen fattat beslut om förvar som verkställdes av Migrationsverket, när det inte fanns laglig grund för detta. AA hade vid detta tillfälle rätt att på nytt ansöka om uppehållstillstånd och få sin ansökan prövad. Den omständigheten att det av

text: registreringen av laga kraft framstod som att det fanns ett gällande utvisningsbeslut, har inneburit en risk att han inte kunnat utnyttja denna rättighet.

text: Migrationsdomstolens yttrande Migrationsdomstolen (lagmannen EE) yttrade sig till JO den 29 maj 2020, efter att berörda befattningshavare fått yttra sig.

text: Den ansvariga domaren, förvaltningsrättsfiskalen FF, uppgav sammanfattningsvis följande om handläggningen av AA:s mål. Handläggningen påbörjades vid lunchtid den 19 augusti 2019. Domstolen hade mycket kort tid på sig att avgöra målet om detta skulle kunna ske före planerad verkställighet. I Polismyndighetens yttrande angavs att beslutet om utvisning fick laga kraft den 20 november 2015. Med den knappa tid domstolen hade att handlägga målet fanns ingen tid att begära in ytterligare handlingar. Klaganden invände inte heller mot omständigheterna i målet. Domstolen utgick därför från att Polismyndighetens uppgifter var korrekta.

text: Chefsrådmannen GG uppgav sammanfattningsvis följande om domstolens rutiner. När ett överklagande kommer in kontrolleras om det finns ett verkställbart beslut om avvisning/utvisning och dokumentation sker i checklistan. Inkomna uppgifter kontrolleras och vid behov hämtas ytterligare uppgifter in från Migrationsverket eller Polismyndigheten. Domstolen gör en egen beräkning av laga kraft utifrån de uppgifter som finns tillgängliga.

text: Migrationsdomstolen redovisade följande bedömning.

text: I fråga om kontroller när ett mål om verkställighetsförvar kommer in till domstolen så sker kontroller när målet börjar handläggas enligt bifogad checklista […]. Kontrollen dokumenteras i checklistan och inkomna uppgifter kontrolleras av ansvarig domare i målet. […] Vad gäller bedömningen av det som kommit fram i målet anser jag följande. En förutsättning för ett verkställighetsförvar är att det finns ett giltigt avlägsnandebeslut. I det nu aktuella målet fick avlägsnandebeslutet laga kraft den 7 augusti 2015. Sista giltighetsdag för beslutet var fyra år senare dvs. den 7 augusti 2019. Vid tidpunkten för Polismyndighetens beslut om verkställighetsförvar den 8 augusti 2019 var avlägsnandebeslutet således preskriberat och det saknades därmed grund för verkställighetsbeslutet. I det överklagade verkställighetsbeslutet [rätteligen Polismyndighetens yttrande till migrationsdomstolen, JO:s anm.] angav Polismyndigheten felaktigt att avlägsnandebeslutet fick laga kraft först den 20 november 2015, vilket skulle medföra att preskription skulle inträda den 20 november 2019. Uppgiften om laga kraft ifrågasattes inte i verkställighetsmålet. Så vitt framkommit fanns inte anledning att ifrågasätta Polismyndighetens uppgifter om laga kraft på grund av aktmaterialet i övrigt. Migrationsdomstolen lade Polismyndighetens uppgifter om att det fanns ett giltigt avlägsnandebeslut till grund för sin dom och gjorde ingen ytterligare kontroll av detta. Detta innebar att AA på felaktiga grunder avvisades från landet. Enligt migrationsdomstolens rutindokument ska en kontroll göras av om det finns ett verkställbart beslut om utvisning/avvisning i mål om verkställighetsförvar […]. Det anges inte närmare hur kontrollen ska utföras. Flertalet uppgifter i checklistan går att kontrollera mot aktmaterialet, annars får domstolen komplettera sitt beslutsunderlag genom att inhämta nödvändiga uppgifter.

text: Domstolen har inte direktåtkomst till något dataregister som innehåller uppgift om det finns ett giltigt avlägsnandebeslut eller inte. Domstolen är i praktiken ofta beroende av att andra myndigheter t.ex. Polismyndigheten eller Migrationsverket tillhandahåller korrekta faktauppgifter av formell natur. Det kan t.ex. röra sig om när beslut är fattade och av vem och frågor om tidsfrister eller liknande. I den mån utredningen i målen inte innehåller uppgifter av ifrågavarande slag brukar kompletterande uppgifter inhämtas över telefon eller liknande. I normalfallet bör man kunna utgå från att uppgifter som lämnas av myndigheter är korrekta. Enligt min erfarenhet är det också ytterst sällan sådana uppgifter är direkt felaktiga. Den felaktiga uppgiften om giltigheten av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet som fanns i Polismyndighetens beslut [rätteligen Polismyndighetens yttrande till migrationsdomstolen, JO:s anm.] hade sannolikt kunnat upptäckas vid en kontroll av domstolsakten/dossiern rörande avlägsnandebeslutet. Migrationsdomstolen hade för att självt kunna förvissa sig om att Polismyndigheten inte lämnat felaktiga uppgifter behövt inhämta akten/dossiern som rörde avlägsnandebeslutet. Akten hade förmodligen behövt rekvirerats från Migrationsöverdomstolens arkiv eftersom Migrationsöverdomstolen gjort den senaste prövningen i det målet. Dossiern däremot torde ha funnits hos Migrationsverket. Den tidsutdräkt som inhämtandet av detta material hade medfört att migrationsdomstolen inte hade kunnat pröva AA:s invändningar innan resan hade verkställts. Alternativet med att inhämta allt aktmaterial och dossiern för att domstolen ex officio och oberoende av parternas inställning i efterhand, sedan utresan skett, skulle pröva samtliga omständigheter framstår som närmast meningslös. En uppenbar nackdel med ett sådant förfaringssätt hade blivit att AA då inte fått prövat de invändningar han själv framförde i överklagandet i domstol innan resan verkställdes. Avslutningsvis vill jag framföra att det är olyckligt och beklagansvärt att verkställigheten kom att ske på felaktiga grunder. Med hänsyn till de snäva tidsramar som fanns för att en domstolsprövning överhuvudtaget skulle vara meningsfull och den tid det skulle ta att få in tidigare akter och dossiern gör ändå att jag inte tycker att målet handlagts felaktigt av migrationsdomstolen.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Migrationsverket har huvudansvaret för att ett utvisningsbeslut verkställs. I vissa fall ansvarar Polismyndigheten för verkställigheten. (Se

text: 12 kap. 14 § utlänningslagen

text: , UtlL.)

text: Ett beslut om utvisning upphör, som tidigare nämnts, att gälla fyra år från det att beslutet fick laga kraft (se

text: 12 kap. 22 § första stycket

text: UtlL). Ett beslut om utvisning som har upphört att gälla får inte verkställas.

text: Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (

text: RPSFS 2014:8

text: , FAP 638-1) ska Polismyndigheten i varje verkställighetsärende genomföra en verkställighetsutredning som ska syfta till att förbereda verkställigheten och kontrollera förhållandena i det enskilda ärendet så att verkställigheten kan genomföras på ett humant och effektivt sätt (se 4 kap. 2 och 5 §§). Polismyndigheten ska kontrollera om förbud mot verkställighet inträtt innan beslut verkställs (se 7 kap. 1 §).

text: I

text: 10 kap.

text: UtlL finns bestämmelser om förvar. En utlänning får tas i förvar bl.a. om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut

text: om utvisning och det finns en risk för att utlänningen t.ex. avviker eller håller sig undan (se 10 kap. 1 § andra stycket 3 och tredje stycket UtlL). Migrationsverket ansvarar för att ett beslut om förvar verkställs (se

text: 10 kap. 18 §

text: UtlL).

text: Ett ärende hos en myndighet ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (se

text: 9 § förvaltningslagen

text: En domstol ska se till att ett mål blir utrett så som dess beskaffenhet kräver (se

text: 8 § förvaltningsprocesslagen

text: ). Av bestämmelsen följer att ansvaret är olika långtgående beroende av vad målet gäller (se

text: prop. 1971:30

text: del 2 s. 529 och

text: prop. 2012/13:45 s. 113

text: ). Domstolens utredningsansvar, officialprincipen, ska förstås så att domstolen måste se till att tillräcklig utredning finns för att målet ska kunna avgöras. Detta brukar ibland beskrivas som att utredningen ska vara ”fullgod” eller ”tillräcklig”. (Se von Essen,

text: Förvaltningsprocesslagen

text: 8 §

text: , JUNO, 2020-12-01.) Utredningsansvaret gör sig särskilt starkt gällande när det är fråga om en åtgärd som är ingripande för den enskilde (jfr Migrationsöverdomstolens avgörande

text: MIG 2016:14

text: Bedömning

text: Inledande synpunkter Polismyndigheten, Migrationsverket och migrationsdomstolen är av uppfattningen att Migrationsverkets beslut om utvisning av AA fick laga kraft den 7 augusti 2015 och var giltigt t.o.m. den 7 augusti 2019. Jag har ingen annan uppfattning i den frågan.

text: Av utredningen framgår att Polismyndigheten beslutade att ta AA i förvar för att myndigheten skulle kunna planera och genomföra verkställigheten av utvisningsbeslutet. Innan AA utvisades var han frihetsberövad i 13 dagar utan att det fanns laglig grund för det. Han utvisades ur Sverige trots att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla.

text: Ett frihetsberövande är en av de mest ingripande former av myndighetsutövning som kan riktas mot en enskild. Av den anledningen måste man ställa särskilda krav på de myndigheter som är delaktiga i frihetsberövandet när det gäller att kontrollera om det finns laglig grund för åtgärden. Syftet är att motverka att personer blir frihetsberövade utan att det finns stöd för det. (Jfr

text: JO 2016/17 s. 286

text: .) Att verkställa ett beslut om utvisning med tvång är också en mycket ingripande åtgärd. Även i sådana situationer måste därför noggranna kontroller göras så att beslut inte verkställs trots att det finns hinder mot det (se

text: JO 2017/18 s. 533

text: Jag vill inledningsvis säga att det som inträffat i AA:s ärende givetvis är fullständigt oacceptabelt.

text: Som förklaring har Polismyndigheten och Migrationsverket hänvisat till att fel datum hade registrerats i Migrationsverkets ärendehanteringssystem Wilma i fråga om när utvisningsbeslutet fick laga kraft. Det felaktiga datumet fördes sedan in i Polismyndighetens ärendehanteringssystem PÄr och låg till grund för Polismyndighetens beräkning av när utvisningsbeslutet upphörde att gälla.

text: Av Migrationsverkets yttrande framgår att den felaktiga uppgiften fördes in i Wilma i december 2016. Enligt Migrationsverket har det inte gått att utreda orsaken till att fel datum registrerades. Jag anser att det inte är meningsfullt att vidta någon ytterligare utredningsåtgärd i den frågan.

text: Det framgår av utredningen att det gjordes flera verkställighetskontroller både vid Polismyndigheten och vid Migrationsverket utan att det upptäcktes att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla. Inte heller migrationsdomstolen uppmärksammade detta vid prövningen av förvarsbeslutet.

text: AA:s ärende visar att det inte alltid är möjligt för en myndighet att förlita sig på de uppgifter som finns registrerade i en myndighets system och att det inte är meningsfullt att gång på gång kontrollera registeruppgifter om det inte från början säkerställts att uppgifterna är korrekta. Ärendet aktualiserar därför frågor om vilka kontroller en myndighet måste göra för att försäkra sig om att det finns laglig grund för ett beslut eller en viss åtgärd som innefattar tvång mot en enskild. Även frågor om migrationsdomstolens utredningsansvar aktualiseras.

text: Polismyndighetens handläggning av AA:s ärende Polismyndigheten borde inte ha förlitat sig enbart på redan registrerade

text: uppgifter

text: AA:s ärende registrerades i Polismyndighetens ärendehanteringssystem PÄr den 10 november 2017. Trots att Migrationsverkets akt hämtades in i ärendet kontrollerade Polismyndigheten inte om de uppgifter som hade registrerats i PÄr stämde överens med handlingarna i akten. Någon sådan kontroll gjordes inte heller senare under handläggningen, utan de kontroller som företogs gjordes endast genom slagningar i olika register, bl.a. PÄr och Wilma.

text: Jag har inga synpunkter på att uppgifter i en myndighets ärendehanteringssystem används utan att kontrolleras närmare när det t.ex. är fråga om mer rutinmässiga beslut eller åtgärder, under förutsättning att det inte finns några omständigheter som ger anledning till annat (jfr JO 2019/20 s. 179). Ett verkställighetsärende hos Polismyndigheten är dock inte ett sådant rutinärende där redan registrerade uppgifter kan användas utan att någon ytterligare kontroll görs. Jag ser därför allvarligt på att Polismyndigheten inte vid något tillfälle stämde av de uppgifter som fanns i PÄr mot handlingarna i AA:s ärende. Handlingarna fanns dessutom tillgängliga hos myndigheten. En sådan kontroll

text: hade sannolikt kunnat förhindra att AA togs i förvar och utvisades trots att utvisningsbeslutet inte längre var giltigt.

text: Som Polismyndigheten framhållit fanns de registrerade uppgifterna i Wilma också placerade i direkt anslutning till varandra, vilket borde ha underlättat upptäckten av eventuella felaktigheter. Att det registrerade lagakraftdatumet inföll väsentligen senare än tre veckor från underrättelsedatumet var dessutom en indikation på att någon av uppgifterna kunde vara felaktig. Det borde ha uppmärksammats av Polismyndigheten och medfört en närmare kontroll av uppgifterna.

text: Polismyndighetens rutiner var otydliga

text: Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (

text: RPSFS 2014:18

text: , FAP 638-1). Föreskrifterna är förhållandevis generella till sin karaktär.

text: I samband med en tidigare granskning av Polismyndighetens handläggning av verkställighetsärenden har JO uttalat att det, vid sidan av myndighetens generella föreskrifter, måste finnas tydliga och enhetliga rutiner för vilka faktiska åtgärder som ska vidtas vid myndighetens handläggning. Att sådana rutiner finns är av stor vikt för att en korrekt och rättssäker hantering ska kunna säkerställas. (Se

text: JO 2017/18 s. 533

text: .) Det är också viktigt att de medarbetare som handlägger ärendena är införstådda med vilka rutiner som gäller.

text: När det gäller Polismyndighetens rutiner för handläggningen av verkställighetsärenden hänvisar myndigheten i sitt yttrande till JO till en handläggningsbeskrivning för verkställighet av beslut om avvisning, utvisning och överföring (GRÄPP 2018/4). Rutinen gäller sedan augusti 2018 och när man tog fram den tog man enligt myndigheten hänsyn till den nämnda JOgranskningen.

text: Enligt handläggningsbeskrivningen ska alla verkställighetsärenden kvalitetssäkras när de kommer in till myndigheten. Syftet med kvalitetssäkringen är bl.a. att se till att alla relevanta handlingar finns i ärendet. (Se punkt 6.1.) Efter den initiala kvalitetssäkringen ska Migrationsverkets dossier beställas vid behov och löpande kontroller göras i bl.a. Wilma för att säkerställa att verkställighetsarbetet kan fortgå (se punkt 6.3). Kvalitetssäkringen och de löpande kontrollerna ska dokumenteras i två olika formulär (se PM 638.43 och PM 638.45).

text: Enligt Polismyndigheten tydliggör den aktuella handläggningsbeskrivningen, som var tillämplig under en del av handläggningen av AA:s ärende, tillsammans med nämnda formulär att kontroller av bl.a. laga kraft och preskription ska göras mot uppgifterna i de fysiska eller e-postade handlingarna så snart det kan ske.

text: När jag tar del av handläggningsbeskrivningen noterar jag dock att det inte framgår att uppgifter i t.ex. PÄr och Wilma ska stämmas av mot handlingarna i ärendet. En av de tjänstemän som lämnat synpunkter inför Polismyndighetens yttrande till JO har dessutom uppgett att Polismyndigheten inte haft som rutin att dubbelkontrollera vad en annan myndighet har registrerat i sina datasystem.

text: Jag kan därför inte instämma i Polismyndighetens uppfattning att handläggningsbeskrivningen tydliggör att kontrollerna ska göras mot de fysiska eller e-postade handlingarna i ärendet.

text: Enligt min mening saknas det således fortfarande tillräckligt tydliga och enhetliga rutiner för vilka faktiska åtgärder som ska vidtas när Polismyndigheten handlägger ett verkställighetsärende. Vilka kontroller som egentligen ska göras och hur kontrollerna ska genomföras framstår för mig som oklart. Det är därför nödvändigt att rutinerna återigen ses över och förtydligas.

text: Jag vill i det här sammanhanget även lyfta fram att Polismyndigheten, i sitt svar till JO, bifogade ett dokument benämnt ”Rutin i PÄr då nytt ärende inkommer”. Dokumentet verkar vara framtaget av gränspolissektionen, region Mitt, med anledning av det som inträffat i AA:s ärende. Enligt dokumentet ska en administratör göra en inledande kvalitetskontroll. Ärendet ska därefter lämnas vidare till beslutsfattare som ska göra vissa kontroller och handläggningsåtgärder.

text: Jag ser positivt på att gränspolissektionen, region Mitt, har gjort en översyn av verkställighetsprocessen efter händelsen med AA:s ärende för att förhindra att något liknande inträffar igen. Det finns dock ett stort värde i att ha enhetliga nationella rutiner för Polismyndighetens verkställighetsarbete. Enligt min uppfattning bör Polismyndigheten centralt ta fram de rutindokument som ska tillämpas.

text: Migrationsverkets handläggning av AA:s ärende Migrationsverket borde ha kontrollerat de handlingar som kunde visa om det

text: fanns ett giltigt utvisningsbeslut

text: Polismyndighetens beslut att ta AA i förvar verkställdes av Migrationsverket genom att AA placerades i en av verkets förvarsanläggningar. En fråga som i och med det uppkommer är vilka kontroller Migrationsverket borde ha gjort i fråga om huruvida det fanns laglig grund för att verkställa Polismyndighetens beslut.

text: I samband med att Polismyndighetens beslut om förvar verkställdes gjorde Migrationsverket en s.k. screening av AA:s ärende. Även senare under AA:s vistelse i förvaret kvalitetssäkrades, enligt Migrationsverket, förvarstiderna vid två tillfällen. Vid den inledande screeningen kontrolleras normalt sett bl.a. om det fortfarande finns ett giltigt utvisningsbeslut. Kontrollen görs genom att ett formulär (screeningblad) fylls i och frågan om det finns ett verkställbart beslut om utvisning besvaras. För att den frågan ska kunna besvaras måste

text: tjänstemannen kontrollera om det finns ett beslut om utvisning i ärendet och om det fortfarande gäller.

text: Det är mycket anmärkningsvärt att Migrationsverket, trots de kontroller som gjordes i AA:s ärende, inte uppmärksammade att beslutet om utvisning hade upphört att gälla och att det därmed saknades lagliga förutsättningar för att hålla honom i förvar. Det framgår visserligen inte närmare av Migrationsverkets redogörelse hur den s.k. screeningen genomfördes, dvs. om några handlingar granskades och vilka uppgifter som i så fall kontrollerades, men att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla borde ha kunnat upptäckas vid en relativt översiktlig granskning av ärendet. Jag uppfattar det därför som att det inte gjordes någon kontroll utöver slagningar i olika register.

text: Det aktuella ärendet åskådliggör att det inte är tillräckligt att Migrationsverket endast gör registerslagningar i samband med att ett beslut om förvar verkställs. Det är nödvändigt att även de handlingar som visar om det finns ett giltigt utvisningsbeslut kontrolleras när det är fråga om ett verkställighetsförvar. En sådan ordning gör det möjligt för verket att upptäcka formella brister i förvarsbeslutet och vidta de åtgärder som krävs för att förhindra att en person placeras i förvar utan att det finns laglig grund för det. (Jfr

text: JO 2018/19 s. 613

text: Det framgår av Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående kontroll av förvarsbesluts giltighet att den enhet som ska verkställa beslutet om förvar ska ha tillgång till förvarsbeslutet och eventuella avlägsnandebeslut (se SR 28/2019, som ersatts av RS/041/2021 utan någon saklig förändring i det här avseendet). Ställningstagandet gäller sedan oktober 2019 och fanns alltså inte när AA togs i förvar. Jag är självklart positiv till att Migrationsverket har tagit fram ett rutindokument som syftar till att minska risken för att någon frihetsberövas utan att det finns förutsättningar för det. Även om det inte uttryckligen framgår av Migrationsverkets rutindokument att relevanta uppgifter ska kontrolleras mot de fysiska handlingarna, utgår jag från att det är det som är Migrationsverkets avsikt. Migrationsverkets rutiner bör förtydligas så att detta framgår uttryckligen.

text: Migrationsdomstolens handläggning av AA:s ärende Migrationsdomstolen borde ha gjort en självständig kontroll av

text: utvisningsbeslutets giltighet

text: Målet hos migrationsdomstolen rörde ett överklagat beslut om verkställighetsförvar. Ett beslut om verkställighetsförvar förutsätter bl.a. att det finns ett giltigt utvisningsbeslut. Utvisningsbeslutet är alltså av omedelbar betydelse för förvarsbeslutets formella giltighet.

text: En domstols prövning av ett frihetsberövande har en central betydelse i rättssäkerhetshänseende. Det ställs därför mycket höga krav på domstolens utredningsskyldighet, och även på omsorg och noggrannhet vid prövningen. När en fråga om verkställighetsförvar prövas är det en del av domstolens ansvar att klarlägga om det finns ett giltigt utvisningsbeslut. I det ligger att domstolen

text: självständigt och genom egna kontroller måste utreda bl.a. tidpunkten för laga kraft och eventuell preskription av utvisningsbeslutet.

text: Det framgår av utredningen att Polismyndigheten i sitt yttrande till migrationsdomstolen när förvarsbeslutet överklagades uppgav fel datum för när utvisningsbeslutet fick laga kraft. Polismyndigheten uppgav i yttrandet att beslutet fick laga kraft den 20 november 2015. Som jag tidigare nämnt fick det laga kraft redan den 7 augusti 2015.

text: Det framgår vidare av utredningen att migrationsdomstolen lade uppgiften om laga kraft i yttrandet till grund för sin bedömning att det fanns ett giltigt utvisningsbeslut. Någon ytterligare utredningsåtgärd eller egen kontroll av tidpunkten för laga kraft och preskription vidtog domstolen inte. Migrationsdomstolen gjorde således inte någon sådan självständig kontroll av förutsättningarna för verkställighetsförvaret som den var skyldig att göra. Mot bakgrund av det utredningsansvar som en domstol har vid prövningen av ett frihetsberövande var migrationsdomstolens handläggning inte godtagbar.

text: I AA:s ärende fanns dessutom omständigheter som borde ha gjort migrationsdomstolen uppmärksam på att Polismyndighetens uppgift om laga kraft kunde vara felaktig. Såvitt jag förstår utredningen hade migrationsdomstolen tillgång till Migrationsverkets dagboksblad i asylärendet. Där fanns visserligen inga uppgifter om laga kraft, men det framgick att Migrationsverket den 2 september 2015 hade avvisat ett överklagande av utvisningsbeslutet. Att beslutsmyndigheten avvisade överklagandet var en indikation på att det kommit in för sent, vilket i sin tur var en indikation på att beslutet hade fått laga kraft före det nämnda datumet. Mot bakgrund av uppgifterna i dagboksbladet fanns det därför skäl för migrationsdomstolen att ifrågasätta uppgiften om laga kraft som Polismyndigheten lämnat i yttrandet.

text: Jag kan i denna del avslutningsvis konstatera att uppgiften om laga kraft i Polismyndighetens yttrande till migrationsdomstolen inte heller stämde med uppgifterna i Migrationsverkets och Polismyndighetens egna ärendehanteringssystem. Där var det antecknat att beslutet fick laga kraft den 20 november 2016.

text: Migrationsdomstolen hade kunnat avvakta med avgörandet och därigenom fått

text: mer tid för att komplettera beslutsunderlaget

text: Migrationsdomstolen och den ansvariga domaren har i sina upplysningar till JO som skäl för att målet inte utreddes genom att t.ex. handlingar hämtades in hänvisat till den mycket knappa tid domstolen hade till sitt förfogande.

text: Av utredningen framgår att AA:s överklagande kom in till migrationsdomstolen måndagen den 19 augusti 2019. Handläggningen av ärendet påbörjades vid lunchtid och domstolen meddelade sin dom senare samma dag. AA:s avresa från Sverige var planerad till den 20 augusti 2019 kl. 18.10.

text: Jag har förståelse för att en domare kan känna sig pressad av yttre omständigheter. En domstol måste dock, med beaktande av vad utredningsskyldigheten kräver i det enskilda fallet, alltid försöka få tillgång till det beslutsunderlag som behövs.

text: För att en domstolsprövning ska bli meningsfull för den enskilde kan prövningen i vissa fall behöva göras inom snäva tidsramar. Om det finns skäl att komplettera utredningen behöver domstolen göra en avvägning mellan den enskildes intresse av att få sin sak prövad och behovet av kompletteringen. Domstolen måste göra klart för sig hur tidsramarna ser ut för att kunna avgöra vilka handläggningsåtgärder som ska vidtas.

text: Det migrationsdomstolen hade att ta ställning till var om AA skulle vara förvarstagen i avvaktan på att utvisningsbeslutet skulle verkställas. Det fanns skäl för domstolen att ta ställning till överklagandet innan förvarstagandet upphörde genom verkställigheten.

text: Den tid som stod till migrationsdomstolens förfogande var visserligen begränsad, men jag kan inte se att det fanns något hinder mot att meddela domen en dag senare, dvs. den 20 augusti 2019. På så sätt hade migrationsdomstolen fått mer tid för att komplettera utredningen med de handlingar som behövdes.

text: Som migrationsdomstolen förklarat i sitt yttrande till JO hade den felaktiga uppgiften i Polismyndighetens yttrande sannolikt kunnat upptäckas vid en kontroll av Migrationsverkets dossier eller domstolsakten om utvisningsbeslutet. Av de upplysningar som den ansvariga domaren lämnat framgår inte att hon övervägde möjligheten att avvakta med avgörandet eller att hon försökte komplettera utredningen med de handlingar som behövdes. Kritik och avslutande kommentar De brister som förekommit vid Polismyndighetens och Migrationsverkets handläggning av AA:s ärende har fått mycket allvarliga konsekvenser för honom. AA var frihetsberövad i 13 dagar utan att det fanns laglig grund för det och han utvisades ur Sverige trots att utvisningsbeslutet hade upphört att gälla. Det som har förekommit i ärendet är som jag redan konstaterat fullständigt oacceptabelt och jag riktar allvarlig kritik mot Polismyndigheten och Migrationsverket för de brister jag pekat på.

text: Migrationsdomstolen uppfyllde inte sin utredningsskyldighet och kritiseras för det.

text: Den ansvariga domaren FF var vid tidpunkten under utbildning och hade inte samma erfarenhet som en ordinarie domare. Med anledning av det vill jag framhålla domstolens ansvar för att en domare som är under utbildning får stöd i det praktiska arbetet och att det kan vara särskilt viktigt när beslut måste fattas under tidspress.

text: Ärendena avslutas.