nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Kommunicering
Tillsyn

title: En legitimerad psykolog har som partssakkunnig åt försvaret i ett brottmål avgivit två sakkunnigyttranden. Fråga om han genom dessa åtgärder står under Socialstyrelsens tillsyn. Även kritik mot Socialstyrelsen för handläggningen av tillsynsärendet

text: Bakgrund

text: Leg. psykologen AA är docent i psykologi och enhetsansvarig för Utredningsmetodiska forskningsenheten vid Högskolan, numera Universitetet, i Örebro. Som partssakkunnig åt försvaret i ett brottmål avgav han bl.a. sakkunnigyttranden.

text: I det aktuella målet anförde Göta hovrätt i dom den 8 augusti 1997 (mål B 247/97) under domskälen bl.a. följande: ”AA:s analys av utsagorna i målet samt kritik mot olika myndighetspersoner och tingsrättens sätt att resonera framstår närmast som en i beteendevetenskapliga termer klädd plädering för (den tilltalades) sak. Utlåtandena och uppgifterna under förhöret i hovrätten är så ensidiga att vad där anförs knappast har något bevisvärde.”

text: I en skrivelse den 18 december 1997 ställd till Socialstyrelsen och med rubriken Ang. leg. psykolog AA:s agerande i mål rörande sexualbrott mot barn, Åklagarkammarens i Skövde mål nr C 2201-95 anförde kammaråklagaren BB i huvudsak följande: ”Jag har i egenskap av åklagare i rubricerat mål med förvåning noterat att leg. psykolog AA, privat sakkunnig i målet, både i tingsrätten och hovrätten uttalat sig i skuldfrågan. Agerandet förefaller ej vara i överensstämmelse med Sveriges Psykologförbunds etiska principer, riktlinjer och råd.” BB återgav vidare vad Göta hovrätt anfört ovan samt upplyste om att hon kunde tillhandahålla kopior av AA:s skriftliga utlåtanden och bandade förhör med honom.

text: I en skrivelse den 20 augusti 1998 ställd till leg. psykolog AA åberopade Socialstyrelsen, regionala tillsynsenheten i Örebro, bl.a. det aktuella hovrättsuttalandet samt anförde vidare följande.

text: Vad som förevarit under domstols förhandlingar avseende förhör med Er saknar styrelsen befogenhet att pröva. Däremot är det sannolikt att Era skriftliga utlåtanden/yttranden till domstolarna faller in under de bestämmelser som gäller vid utfärdande av intyg enligt Socialstyrelsens föreskrifter (

text: SOSFS 1981:25

text: ) för hälsooch sjukvårdspersonalen om avfattande av intyg m.m., samt

text: 7 § lag (1994:953)

text: om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården.

text: Styrelsen har i beredningen av ärendet övervägt olika handlingsalternativ, men valt att stanna med denna skrivelse till Er med följande bedömning. Det finns skäl att med skärpa påminna om Era åligganden att tillämpa styrelsens ovan nämnda föreskrifter, vari framgår bl.a. att hälso- och sjukvårdspersonalen skall noga se till att man endast uttalar sig om förhållanden som man har tillräcklig kännedom om och att intyg kan få avgörande betydelse i såväl offentliga som enskilda rättsförhållanden (punkt 1). Intygsutfärdaren bör sträva efter att endast avge sådana intyg som innebär en opartisk bedömning och skall vara objektiv då han samlar in det material som han skall grunda intyget på. Intyget kan behöva grundas på upplysningar även från andra personer än sådana som anvisats av den som begär intyget, vilket ofta är fallet då parter med skilda intressen står mot varandra t.ex. vid tvist (punkt 4). Det är angeläget att ett intyg inte ges ett innehåll som kan uppfattas som nedsättande eller kränkande för den person det gäller eller någon honom närstående. Uttalanden som kan uppfattas som uttryck för nedsättande moraliska eller sociala värderingar skall undvikas (punkt 7). Mot bakgrund härav är det ytterst anmärkningsvärt att notera Göta hovrätts bedömning i sin dom av vad Ni till de aktuella domstolarna anfört såsom legitimerad psykolog. Styrelsen kommer emellertid för närvarande inte att vidta någon ytterligare åtgärd.

text: Anmälan

text: I en anmälan den 20 augusti 1999 till JO klagade AA på Socialstyrelsen, regionala tillsynsenheten i Örebro, för att styrelsen riktat kritik mot honom för hans åtgärder som sakkunnig i ovannämnda brottmål. Enligt AA.  var Socialstyrelsen inte behörig att ha tillsyn över honom eftersom han inte avgivit yttrandet som psykolog i hälso- och sjukvårdsverksamhet utan som metodforskare och  för det fall styrelsen skulle vara behörig, hade styrelsen inte kommunicerat handlingarna i tillsynsärendet med honom. Han hade heller inte beretts tillfälle att överklaga tillsynsbeslutet.

text: Slutligen hade Socialstyrelsen inte preciserat eller gjort begripligt vari påstådda brister i sakkunnigyttrandena skulle bestå utöver att han inte borde framföra kritiska iakttagelser.

text: Om sin bakgrund och det aktuella uppdraget anförde AA följande. Han erhöll psykologexamen 1973 och doktorsexamen (samhällsvetenskapliga fakulteten, JO:s anm.) 1975 vid Uppsala universitet. Socialstyrelsens legitimation som psykolog erhöll han samma år som denna infördes, dvs. 1978. Han hade varit anställd som bitr. psykolog vid Ulleråkers sjukhus i Uppsala 1976, men hade efter detta inte innehaft anställning som hälso- och sjukvårdspersonal. Han är anställd som universitetslektor i psykologi (i praktiken med inriktning på socialt arbete) vid Högskolan i Örebro. I februari 1980 erhöll han regeringsfullmakt för en ordinarie tjänst som universitetslektor i psykologi vilken han fortfarande innehar på heltid. Han har som docent i psykologi och en hetsansvarig för Utredningsmetodiska forskningsenheten vid högskolan av en advokat cirka november 1996 fått och accepterat uppdrag som partssakkunnig åt försvaret i ett brottmål. Att han även var legitimerad psykolog torde helt ha saknat betydelse för uppdragsgivaren ungefär på samma sätt som hans arbetsgivare inte hittills tillskrivit detta någon betydelse. Uppdraget sammanhängde uppenbarligen med hans forskningskompetens och

text: forskningserfarenhet. Innebörden av uppdraget var inte att göra någon klinisk bedömning. Granskningen avsåg förundersökningsmaterial och metodiken var textanalytisk och källkritisk gentemot befintliga data.

text: AA framhöll också att arbetet utförts inom högskolans uppdragsverksamhet.

text: I anmälan riktade AA även klagomål mot Göta hovrätt och kammaråklagaren BB. Anmälan i den delen handlades i ärende 3074-1999 och avgjordes den 1 september

text: 1999 genom beslut av chefsJO Claes Eklundh.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Socialstyrelsen för utredning och yttrande i de delar klagomålen riktades mot styrelsen. I remissvar anförde Socialstyrelsen, rättsavdelningen, följande.

text: AA är legitimerad psykolog och har i samband med en brottmålsrättegång ingivit sakkunnigutlåtanden till tingsrätt och hovrätt. Dessa utlåtanden har kritiserats i hovrättens dom och efter domen har åklagaren påtalat denna kritik för Socialstyrelsen. AA har därvid bl.a. kritiserats för att utlåtandena varit ensidiga och utan bevisvärde och att hans insats snarast får liknas vid en plädering för den tilltalade. Styrelsen har alltsedan åliggande- och disciplinpåföljdslagens tillkomst hävdat att en legitimerad yrkesutövare står under Socialstyrelsens tillsyn i den situation som är aktuell här (jfr.

text: prop. 1993/94:149

text: , bl.a. s. 56-57 och 79). Någon möjlighet till disciplinär åtgärd föreligger dock inte. Ett beslut från tillsynsmyndighetens sida som rör sådan verksamhet kan därför enbart utmynna i kritik i de fall Socialstyrelsen finner att förutsättningar föreligger för att inta en sådan hållning gentemot den legitimerade. Eftersom Socialstyrelsen i detta fall således kommit fram till att AA står under styrelsens tillsyn medför det bl.a. att Socialstyrelsens föreskrifter (

text: SOSFS 1981:25

text: ) för hälso- och sjukvårdspersonalen om avfattande av intyg m.m. ansetts tillämpliga. Sakkunnigutlåtanden likställs därvid med sådana intyg vars utformning och innehåll regleras i dessa föreskrifter. Socialstyrelsens tillsyn i denna form utgör inte myndighetsutövning mot enskild och de beslut som denna tillsyn mynnar ut i är inte överklagbara. Det fanns därför inte någon ovillkorlig skyldighet att kommunicera befintligt utredningsmaterial med AA. Som JO den 8 oktober 1999 funnit i ärendet 2404-1998 utesluter detta konstaterande inte att

text: förvaltningslagens

text: regler i dessa delar ändå tillämpas. Det blir en bedömningsfråga hur tillsynsmyndigheten skall gå tillväga och omständigheterna i det enskilda fallet får bli avgörande. När det gäller AA var det så att han väl kände till utredningsmaterialet, dvs. hans egna två utlåtanden samt tingsrätts- och hovrättsdom. Det enda som tillförts ärendet härutöver är åklagarens skrivelse till Socialstyrelsen den 18 december 1997, vilken inte kan anses ha tillfört ärendet några nya sakuppgifter. I det aktuella fallet fanns det därför knappast anledning för Socialstyrelsen att kommunicera detta material med AA. Socialstyrelsen har i sitt beslut den 20 augusti 1998 uttalat att prövningen avser endast AA:s sakkunnigutlåtanden. Styrelsen hävdade då att AA gjort avsteg från punkterna 1, 4 och 7 i Socialstyrelsens föreskrifter (

text: SOSFS 1981:25

text: ) för hälso- och sjukvårdspersonalen om avfattande av intyg m.m. Budskapet till AA i beslutet var att om han i sitt uppdrag tillämpat föreskrifterna, är det mindre troligt att hovrätten i sina domskäl uttalat sig på det sätt som nu kom att ske. En centralt placerad enhet inom Socialstyrelsen kan inte överpröva ett beslut som fattats av en regional tillsynsenhet. Någon skyldighet för Socialstyrelsen att självmant ompröva beslutet enligt

text: 27 § förvaltningslagen

text: har inte förelegat. Frågan är då om AA:s yrkande den 26 augusti 1998 att ”Socialstyrelsens ledning

text: upphäver/undanröjer den beslutsskrivelse som upprättats” får tolkas som en begäran om omprövning. Rent språkligt kan detta knappast sägas ha varit fallet. En helt annan fråga är att AA i sin anmälan till JO argumenterar för att en omprövning borde ha skett. Styrelsens konstaterande i beslutet den 30 november 1998 att skäl för omprövning inte förelåg måste därför anses vara riktigt. AA har utöver de förhållanden som nu kommenterats även haft andra synpunkter på Socialstyrelsens agerande. Dessa synpunkter berör i huvudsak lämplighets- och bedömningsfrågor av olika slag. I denna del får följande framhållas. Ett uttalande i en hovrätts domskäl av det beskrivna slaget är en omständighet som i sig tveklöst kan utgöra underlag för kritik av en legitimerad yrkesutövare från tillsynsmyndighetens sida. Om ett utlåtande använts som processmaterial i ett brottmål måste rimligen domstolens ledamöter ha de bästa förutsättningarna att bedöma det processuella värdet och kvaliteten på ett sådant utlåtande i förhållande till det syfte utlåtandet skall tjäna. Det är viktigt att bl.a. så långt möjligt vara objektiv i alla de situationer i vilka en legitimerad yrkesutövare kan komma att göra uttalanden genom intyg eller utlåtanden. Hovrättens bedömning har uppenbarligen varit att AA, med beaktande av att han anlitats av försvarssidan i målet, ändå inte levt upp till detta krav. Socialstyrelsen delar den bedömningen. Även AA:s argumentation i dessa delar tillbakavisas därför. AA inkom med ytterligare handlingar samt kommenterade remissvaret varvid han anförde bl.a. följande. Det textanalytiska yttrande som han hade producerat på uppdrag av en juristfirma utgör inte hälso- och sjukvårdsverksamhet och den åberopade lagstiftningen är därför inte tillämplig. Det framstår som orimligt att vidga lagens tillämpningsområde så som Socialstyrelsen gjort här. Mängder av andra yttranden som han i sin tjänst på Örebro universitet och som händelsevis innehavare av psykologlegitimation skriver skulle då lika gärna kunna falla under Socialstyrelsens tillsyn, t.ex. kritiska forskningsrapporter, rekommendationsbrev för elever, examinationsyttranden eller forskningsansökningar som inges till andra myndigheter. Forskningsbaserade sakkunnigyttranden av här aktuellt slag är i betydande utsträckning analoga med enklare forskningsrapporter i sin utformning. De anförda intygsbestämmelserna har aldrig utformats med tanke på detta slag av textanalytiska undersökningar. Det är anmärkningsvärt att Socialstyrelsen fortfarande inte kan preciserat klargöra vad som är felaktigt i hans yttranden, och styrelsen låtsas nu inte längre som i tidigare skrivelse att den själv granskat hans yttranden – i remissvaret hänvisas helt till hovrättens uttalanden och utan att styrelsen av hovrätten tagit reda på mer konkret vad som avsågs.

text: De aktuella yttrandena har funnits tillgängliga på Riksdagens ombudsmannaexpedition och är betecknade som

text: 1. Sakkunnigyttrande över förundersökningsmaterial och annat relevant material i Falköpings tingsrätts mål nr B 181/95:2 undertecknat Högskolan i Örebro, Utredningsmetodiska forskningsenheten den 4 januari 1994 AA Docent i psykologi, leg psykolog, Universitetslektor i psykologi.

text: Yttrandet ingavs till Falköpings tingsrätt – enligt vad som framgår av dagboksbladet i målet – den 16 januari 1997. Det kan här antecknas att dateringen av yttrandet måste vara felaktig eftersom yttrandet hänför sig till omständigheter som inträffat långt senare.

text: 2. Kompletterande sakkunnigyttrande över förhörsutskrifter från tingsrättsförhandlingar m m i Göta hovrätts mål B 247/97, allmän åklagare./. (tilltalad), angående våldtäkt undertecknat den 20 juli 1997 AA Docent i psykologi, leg psykolog.

text: Detta yttrande ingavs till Göta hovrätt någon gång mellan tingsrättens dom den 7 mars och hovrättens dom den 8 augusti 1997.

text: I ett beslut den 27 april 2001 anförde stf JO Ekberg följande.

text: Rättslig reglering

text: Regleringen av Socialstyrelsens tillsyn över hälso- och sjukvården var under 1990talet föremål för upprepade revisioner.

text: Fram till den l oktober 1994 gällde lagen (

text: ) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Denna lag ersattes vid den tidpunkten av dels lagen (l994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvård, åliggandelagen, som innehöll bestämmelser om tillsyn, dels lagen (

text: ) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område, disciplinpåföljdslagen. Den 1 januari 1997 trädde lagen (

text: ) om tillsyn över hälso- och sjukvården i kraft, tillsynslagen. Åliggandelagen och disciplinpåföljdslagen gällde alltjämt, men bestämmelserna om tillsyn i åliggandelagen överfördes till tillsynslagen. Den 1 januari 1999 ersattes åliggandelagen, disciplinpåföljdslagen och tillsynslagen av lagen (

text: ) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS, varvid bestämmelserna om Socialstyrelsens tillsyn överfördes i huvudsak oförändrade från tillsynslagen.

text: De av AA avgivna sakkunnigyttrandena har givits in till respektive domstol under år 1997 och Socialstyrelsens tillsynsbeslut är daterat i augusti 1998. Under dessa år gällde tillsynslagen.

text: Enligt 1 § tillsynslagen stod hälso- och sjukvården och dess personal under tillsyn av Socialstyrelsen. Med hälso- och sjukvårdspersonal avsågs enligt 2 § sådan personal som omfattades av åliggandelagen. Av 1 § åliggandelagen framgick att med hälso- och sjukvårdspersonal avsågs bl.a. den som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården. Av lagen (

text: ) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m. framgick i sin tur att hit hörde legitimerade psykologer.

text: Enligt 4 § tillsynslagen skulle Socialstyrelsens tillsyn främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården. Styrelsen skulle genom sin tillsyn stödja och granska hälso- och sjukvårdspersonalens åtgärder. Vid allvarligare fel eller försummelser kunde styrelsen om det fanns skäl att ifrågasätta disciplinpåföljd eller återkallelse av legitimation – vilket krävde att det var fråga om yrkesutövning som hade samband med undersökning, vård och behandling av patienter eller klinisk forskning – göra anmälan om detta hos Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. I andra situationer kunde styrelsen i egenskap av tillsynsansvarig göra uttalanden och påpekanden. Detta förhållande att

text: Socialstyrelsens tillsynsansvar sträckte sig längre än det område som kunde föranleda disciplinansvar var en av grunderna till att man vid 1994 års reform delade upp bestämmelserna dels i den mer begränsade disciplinpåföljdslagen, dels den vidare åliggandelagen.

text: I samband med tillkomsten av åliggandelagen uttalades i förarbetena (

text: prop. 1993/94:149, s. 56

text: f.) att de yrkesgrupper som erhållit legitimation för arbete inom hälso- och sjukvårdens område borde, i den utsträckning de hade hälso- och sjukvårdsuppgifter, omfattas av åliggandelagens bestämmelser oavsett om de arbetade i offentlig eller privat regi. Detta innebar – framhölls det – att även legitimerade yrkesutövare som arbetade utanför den traditionella hälso- och sjukvårdsorganisationen omfattades av bestämmelserna. Detta gällde t.ex. psykologer inom skolans elevvård och kriminalvården. Om en person med legitimation arbetade med uppgifter av annat slag än hälso- och sjukvård skulle åliggandelagen däremot – anfördes det – inte vara tillämplig. Dessa propositionsuttalanden torde ha betydelse även för tillämpningen av tillsynslagen.

text: Som redan nämnts överfördes tillsynsbestämmelserna i åliggandelagen till tillsynslagen. Detta skedde i princip utan några ändringar i sak. En skillnad förelåg dock på så sätt att åliggandelagen angav att hälso- och sjukvårdspersonalen stod i sin yrkesutövning under tillsyn av Socialstyrelsen (12 §) medan tillsynslagen angav att personalen stod under tillsyn av styrelsen (1 §). Bortfallet av orden ”i sin yrkesutövning” kommenteras inte i förarbetena till tillsynslagen (prop. 1995/96: l76). Någon avsikt att utvidga tillsynsområdet torde dock inte ha förelegat, eftersom det på s. 66 i propositionen angavs att Socialstyrelsens tillsyn var begränsad till hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning inom landet.

text: Bedömning

text: Jag vill inledningsvis framhålla att jag här endast prövar den formella handläggningen av Socialstyrelsens tillsynsärende och att jag således inte avser att ta ställning till styrelsens kritik mot innehållet i sakkunnigyttrandena.

text: Socialstyrelsen har i sitt yttrande till JO anfört att någon möjlighet till disciplinär åtgärd inte förelegat i tillsynsärendet. Anledningen torde vara att AA inte utfärdat sina yttranden i någon patientrelaterad verksamhet. Jag delar denna slutsats.

text: Den fråga jag har att ta ställning till är om AA trots detta förhållande genom sina till domstolarna ingivna yttranden står under tillsyn av Socialstyrelsen.

text: Socialstyrelsen har för sin del hävdat att AA såsom legitimerad yrkesutövare vid utfärdande av intyg står under tillsyn av styrelsen och att han därvid har att följa styrelsens föreskrifter i

text: SOSFS 1981:25

text: . Av punkten 3 följer att dessa föreskrifter gäller även för de fall ett intyg grundas enbart på annat än personlig undersökning, t.ex. skriftligt material eller upplysningar från andra personer.

text: För egen del gör jag följande bedömning.

text: Tillsynens omfattning JO har tidigare i olika sammanhang prövat frågan om Socialstyrelsens tillsyn. (JO:s ämbetsberättelse 1990/91 s. 234 och 1997/98 s. 364).

text: Dessa ärenden har dock inte gällt den fråga som är aktuell här, nämligen Socialstyrelsens kritikrätt på ett område där disciplinär påföljd inte är möjlig. Av förarbetena till dåvarande åliggandelagen framgår som redovisats ovan att området för Socialstyrelsens tillsyn över hälso- och sjukvården numera har en vidare omfattning än det område inom vilket disciplinpåföljd kan åläggas. Någon närmare redogörelse för hur långt denna tillsynsfunktion sträcker sig lämnas inte i förarbetena. Det synes dock klart att den omständigheten att disciplinär prövning ej är möjlig, inte utesluter att Socialstyrelsen på annat sätt kan vidta åtgärder, t.ex. genom att uttala kritik, mot en legitimerad yrkesutövare.

text: Det kan sålunda ligga inom ramen för Socialstyrelsens tillsynsfunktion att granska intyg och andra utlåtanden som legitimerade yrkesutövare utfärdar på grundval av sin yrkeskunskap och, vid behov, påtala att innehållet i intyget enligt styrelsens uppfattning inte står i överensstämmelse med styrelsens föreskrifter. Granskningen måste dock rimligen begränsas till Socialstyrelsens ansvarsområde att vara högsta tillsynsorgan för hälso- och sjukvården.

text: Socialstyrelsens inställning i förevarande ärende grundas på att AA är legitimerad psykolog och därigenom enligt 1 § åliggandelagen hänförs till hälso- och sjukvårdspersonalen. Av 1 och 2 §§ tillsynslagen följer därmed att AA i denna egenskap står under Socialstyrelsens tillsyn.

text: Av utredningen framgår att AA är docent i psykologi. Det får antas att hans medverkan i rättegångarna har sin grund i hans särskilda kunskaper inom detta ämnesområde. Han har också undertecknat yttrandena som bl.a. leg. psykolog.

text: Hans åtgärder som sakkunnig kan således falla inom ramen för hans legitimation som psykolog. Från Socialstyrelsens synpunkt är det självfallet av vikt att legitimerad personal följer styrelsens föreskrifter inte bara i sådana situationer där en överträdelse kan angripas disciplinärt. De rättsvårdande myndigheterna har också behov av de legitimerade yrkesutövarnas sakkunskap inom olika fackområden och måste kunna lita på att innehållet i avgivna utlåtanden motsvarar de krav Socialstyrelsen uppställer genom sina föreskrifter på området.

text: För erhållande av legitimation som psykolog krävs enligt 3 kap. 2 § LYHS avlagd psykologexamen samt ett års praktisk tjänstgöring i enlighet med Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (

text: SOSFS 1996:13

text: ) om legitimation som psykolog. Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd framgår att praktiktjänstgöringen till en del bör avse övrigt psykologarbete som t.ex. psykologisk utredning avseende grupper och organisationer. Motsvarande bestämmelser gällde i allt väsentligt 1978 då AA erhöll legitimation som psykolog (förordning [1978:341] om legitimation av psykolog, Socialstyrelsens kungörelse om legitimation av psykologer [SOSFS (M) 1978:45] och Socialstyrelsens föreskrifter om praktisk tjänstgöring för psykologlegitimation (PTP) [SOSFS (M) 1978:52]).

text: Den legitimerade psykologen förutsätts således kunna vara verksam inom ett mycket vitt fält. Anknytningen till begreppet hälso- och sjukvård blir därmed också mindre klar. Viss verksamhet faller helt naturligt in under begreppet. Samtidigt är det uppenbart att det finns verksamhetsområden för psykologer som inte kan hänföras till hälso- och sjukvård och som därför faller utanför Socialstyrelsens tillsyn. Det torde också vara så att det finns en ”gråzon” där det inte med någon säkerhet kan fastställas om verksamheten omfattas av tillsynen eller ej.

text: AA har för egen del hävdat att hans åtgärd att utfärda de aktuella yttrandena inte är hänförlig till hälso- och sjukvård, och han har utförligt argumenterat för denna ståndpunkt. Hans invändningar saknar inte fog. De frågor som behandlats inom AA:s sakkunniguppdrag, analys och granskning av förundersökningsmaterial, ligger således långt från vad som med vanligt språkbruk kan anses hänförligt till hälso- och sjukvård. Det har inte, såvitt framgått av utredningen, på något sätt varit fråga om att bedöma enskilds hälsotillstånd, utan AA:s åtgärder har avsett analyser av textmaterial och uttalanden om trovärdighet och liknande frågor.

text: Lagstiftning och förarbeten ger som jag redan anfört inte ledning i fråga om tillsynens tillämpning i detta fall. Vad som framkommit ger mig emellertid för egen del anledning ifrågasätta om Socialstyrelsens tillsyn kan anses omfatta aktuella åtgärder enbart på den grunden att AA har legitimation som psykolog. Socialstyrelsen synes, av formuleringen i skrivelsen till AA, inte heller för egen del ha varit helt övertygad om tillämpligheten av styrelsens föreskrifter

text: SOSFS 1981:25

text: på de aktuella yttrandena. Socialstyrelsen har inte heller i sitt remissvar till JO utvecklat varför styrelsen varit behörig i detta ärende, utan bara uttalat att så är det.

text: Även om jag ställer mig tveksam till Socialstyrelsens agerande, anser jag mig dock på grund av den osäkerhet som råder på området och som kan ge utrymme för skilda tolkningar inte ha tillräckligt underlag för att kritisera Socialstyrelsen för att den aktualiserat ett tillsynsärende. Vad som framkommit ger mig emellertid anledning att överlämna en kopia av mitt beslut i detta ärende till Regeringskansliet, Socialdepartementet för kännedom. Handläggningen i övrigt AA har även klagat över att han inte beretts tillfälle att yttra sig innan Socialstyrelsen kritiserade honom. Som Socialstyrelsen framhållit har en sådan kritik emellertid ingen egentlig rättsverkan mot den enskilde. Socialstyrelsens åtgärd i form av ett kritiskt uttalande utgör således inte myndighetsutövning mot enskild. Härav följer att skyldigheten i

text: förvaltningslagen

text: om kommunicering inte är obligatorisk.

text: JO har emellertid i olika sammanhang framhållit att det ändå kan vara lämpligt att i en situation som denna bereda den enskilde tillfälle att ta del av utredningsmaterialet. Den enskilde får härmed kunskap om att myndigheten utreder saken och kan även framföra sina synpunkter. Remissvaret hit ger närmast intryck av att AA var ovetande om att Socialstyrelsen granskade hans utlåtanden. I detta fall hade det emellertid varit befogat att bereda AA möjlighet att argumentera inte

text: minst i frågan angående Socialstyrelsens behörighet. Jag är på denna punkt kritisk till hur Socialstyrelsen handlagt ärendet.

text: AA har vidare klagat över att Socialstyrelsen inte preciserat eller gjort begripligt vari påstådda brister i yttrandena skulle bestått. Socialstyrelsen har inte närmare bemött detta i sitt remissvar. En hänvisning till hovrättens formulering där rätten bedömer bevisvärdet av AA:s yttranden kan knappast vara tillräckligt. Den omständigheten att hovrätten för sin del funnit yttrandena sakna bevisvärde för det aktuella brottmålet, kan inte heller med automatik tas till intäkt för att de även strider mot bestämmelserna i

text: SOSFS 1981:25

text: . Även på denna punkt anser jag mig ha anledning kritisera Socialstyrelsen.

text: Vad AA i övrigt anfört ger inte anledning till något särskilt uttalande eller någon annan åtgärd från min sida.

text: Med den kritik som uttalats avslutas ärendet.


nyckelord: Journalföring Sekretess Sjukvård

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Region Norrbotten och en hälsocentral inom regionen för bristfälliga rutiner i frågor om sekretess och utlämnande av uppgifter

org: jo

sammanfattning: En polis kontaktade en sjuksköterska vid en hälsocentral med frågor om en person som tidigare hade varit patient där. Sjuksköterskan gick in i patientens journal och lämnade ut vissa sekretessbelagda uppgifter om patienten utan att någon sekretessbrytande bestämmelse var tillämplig. ChefsJO beslutade att inleda en förundersökning om dataintrång och brott mot tystnadsplikten eftersom hon ansåg att det fanns anledning att anta att sjuksköterskan hade gjort sig skyldig till brott. Förundersökningen lades senare ned och utredningen fortsatte i detta ärende. Sjuksköterskans handlande hade även anmälts till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). IVO uttalade kritik mot sjuksköterskan för att muntligen ha lämnat ut sekretessbelagd uppgift om patienten till polisen. ChefsJO valde med anledning av IVO:s beslut att främst rikta in sin fortsatta granskning av ärendet på regionens och hälsocentralens ansvar för det inträffade. I beslutet konstaterar chefsJO att anställda inom hälso- och sjukvården visserligen har ett personligt ansvar när det gäller handlande som kan utgöra sekretessbrott och dataintrång. I det här fallet måste dock en starkt bidragande orsak till det inträffade enligt chefsJO ha varit bristfälliga regionala och lokala rutiner samt otillräckliga utbildningsinsatser för personalen. ChefsJO uttalar att det tillämpliga regelverket är komplicerat och att det är angeläget att det finns korrekta och tydliga rutiner på detta mycket viktiga område. Såväl regionen som hälsocentralen kritiseras för de konstaterade bristerna.

text: Bakgrund och initiativ

type: rubrik

text: Den 28 december 2016 ringde en polis (AA) till Gammelstads hälsocentral inom Region Norrbotten och pratade med sjuksköterskan BB Samtalet rörde en person (CC) som tidigare hade varit listad som patient på hälsocentralen. I samband med telefonsamtalet upprättade BB en anteckning i CC:s patientjournal, med följande innehåll:

type: stycke

text: Polis fr brottsofferjouren ringer […], behöver upplysningar kring pat. Uppger att ex flickvän har skydd och pat har besöksförbud. Pat hävdar nu att det är fel, att det är han som är förföljd. Lämnat tämligen osammanhängande historia och polisen undrar nu kring eventuell förskrivning av tex beroendeframkallande. Har tung polis/häkteshistorik. Listad annan HC men upplysningar lämnas.

text: I en anmälan som kom in till JO den 17 mars 2017 framställde CC klagomål mot den polis som kontaktade hälsocentralen för dennes agerande (JO:s ärende med dnr 1934-2017). Till sin anmälan bifogade CC den journalanteckning som citerats ovan. Ärendet avgjordes den 13 mars 2019 och i beslutet kritiserade JO polisen för att ha lämnat ut sekretessbelagda uppgifter till hälsocentralen.

text: De uppgifter som kom fram i journalanteckningen väckte frågor om hur sjuksköterskan BB hade agerat i samband med telefonsamtalet. Mot bakgrund av detta beslutade jag den 8 maj 2017 att ta upp den saken till utredning i ett särskilt ärende (dnr 3160-2017).

text: Utredning

text: Förundersökning Eftersom jag ansåg att det fanns anledning att anta att BB hade gjort sig skyldig till dataintrång enligt

text: 4 kap. 9 c § brottsbalken

text: och brott mot tystnadsplikt enligt

text: 20 kap. 3 § brottsbalken

text: beslutade jag att inleda en förundersökning om sådana brott och gav en åklagare i uppdrag att verkställa utredningen.

text: Inom ramen för förundersökningen begärde JO att få ta del av vissa uppgifter och handlingar från Region Norrbotten, bl.a. regionala och lokala riktlinjer om utlämnande av uppgifter i patientjournaler. Vidare hölls förhör med hälsocentralens verksamhetschef DD, polisen AA samt med BB.

text: Med anledning av det som kom fram under förundersökningen fann jag den 20 december 2017 att det inte längre fanns anledning att fullfölja förundersökningen och beslutade därför att lägga ned den. Jag upplyste samtidigt om att den fortsatta granskningen av den aktuella händelsen skulle ske inom ramen för detta särskilda initiativärende.

text: Under den tid som förundersökningen pågick kom det fram att CC hade vänt sig till Inspektionen för vård och omsorg (IVO), med sina klagomål mot BB, och att ärendet var under utredning där (IVO:s ärende med dnr 8.2-9679/2017). Klagomålen i det ärendet avsåg samma händelse som var föremål för JO:s prövning i detta ärende. Begäran om yttrande från regionen JO begärde därefter att Regionstyrelsen i Region Norrbotten skulle yttra sig över det som hade kommit fram i ärendet. I yttrandet, som skulle innehålla en redogörelse för den aktuella händelsen, skulle även följande frågor behandlas:

text: 1. Fanns det några regionala och lokala skriftliga styrdokument/riktlinjer vid det aktuella tillfället i fråga om rätten för sjukvårdspersonal att gå in i patientjournaler och för utlämnande av uppgifter ur patientjournaler? Om det inte fanns några skriftliga styrdokument, redogör för eventuell regional/lokal praxis och/eller andra rutiner på området.

text: 2. Hur såg/ser arbets- och delegationsordningarna ut i fråga om vem som är behörig att pröva framställningar om utlämnande av uppgifter ur journaler till utomstående, t.ex. en polis?

text: 3. Vilka eventuella kontrollåtgärder ska personalen vidta innan uppgifter ur en journal lämnas ut till en utomstående? Vilka överväganden ska personalen göra innan uppgifter lämnas ut till t.ex. en polis?

text: 4. Vilken information och utbildning ges till sjukvårdspersonal inom regionen när det gäller rätten att gå in i en viss patientjournal och för utlämnande av uppgifter?

text: I sitt yttrande till JO framförde regionstyrelsen följande:

text: Redogörelse för inkomna frågor

text: Fanns några riktlinjer vid det aktuella tillfället i fråga om rätten för sjukvårdspersonal att gå in i patientjournaler och för utlämnande av uppgifter ur patientjournaler? Regionstyrelsens svar: Vid det aktuella tillfället fanns det i Region Norrbottens dokumenthanteringsplan beskrivet hur utlämnande av journalhandlingar ska gå till väga. I regionens rutin Sekretess och tystnadsplikt i vården tydliggörs medarbetarnas och chefernas rättigheter och skyldigheter angående sekretess. Rutinen klargör vilket ansvar varje medarbetare och befattningshavare har. Vid tillfället fanns även en anvisning för hantering av loggkontroller och intrång i journalsystem. I anvisningen tydliggörs bland annat vilket ansvar varje medarbetare har för att vara insatt i de lagar och regler som gäller vid journalåtkomst. Hur såg/ser arbets- och delegationsordningen ut i fråga om vem som är behörig att pröva framställningar om utlämnande av uppgifter ur journal till utomstående? Regionstyrelsens svar: När en begäran om utlämnande av journalinformation inkommer är det verksamheten som har hand om vården av handlingen som ska pröva framställningen. Enligt Region Norrbottens delegationsordning har regionstyrelsen delegerat till regiondirektören att besluta om att avslå begäran om utlämnande av allmän handling. Regiondirektören har i sin tur vidaredelegerat det beslutet till divisionschef eller avdelningsdirektör. Vilka eventuella kontrollåtgärder ska personal vidta innan uppgifter ur en journal lämnas ut till utomstående? Vilka överväganden ska personal göra innan uppgifter

text: lämnas ut till exempel en polis?

text: Regionstyrelsens svar: Vid utlämnande av uppgifter ur en journal måste personal alltid göra en menprövning enligt anvisning. När polisen begär ut uppgifter ur en journal måste verksamheten försäkra sig om att det finns en sekretessbrytande bestämmelse för ett utlämnande. Vilken information och utbildning ges till sjukvårdspersonal inom regionen när det gäller rätten att få gå in i en viss patientjournal och för utlämnande av uppgifter? Regionstyrelsens svar: Det är varje verksamhetschefs ansvar att försäkra sig om att sjukvårdspersonal har rätt information och kunskap vad gäller rätten att få gå in i en viss patientjournal samt för utlämnande av uppgifter. Till hjälp för detta finns framtagna rutiner och anvisningar. I samband med anställning måste arbetstagare bekräfta att de har tagit del av socialstyrelsens anvisning om tystnadsplikt och gällande sekretessregler. Arbetstagare ska även skriva under ett sekretessbevis där det framgår vad som gäller vid åtkomst till patientuppgifter, loggkontroll samt att uppdragstagaren är ansvarig att följa fastställda rutiner gällande dokumentation och åtkomst till journalinformation enligt uppdrag.

text: Redogörelse för aktuell händelse den 28 december 2016

text: Av sjuksköterskans redogörelse för händelsen framkommer följande: ”Jag utgick från att polisen som myndighet hade korrekta uppgifter då de begär upplysningar, dvs att straffsatsen är klarlagd. Polisen ringde och hänvisade till att hon ringde för patientens skull, jag utgick därför från att patienten givit sitt samtycke. Journalen har inte lämnats ut, polisen ville ha uppgifter om patientens ev missbruk. Jag handlade därför i god tro som myndighet till myndighet då det är svårt för oss enskilda sjuksköterskor att avgöra varje enskilt fall. Det är sedan länge praxis att polismyndigheten begär och får upplysningar av sjukvården, främst på jourtid då det är 1177/jourcentralen och framförallt häktet.” Av verksamhetschefen för hälsocentralen framkommer följande: ”Anmälarens journal har inte lämnats ut till polismyndigheten. Sjuksköterskan har via telefonen fått en förfrågan om anmälaren av polisens brottsoffersamordnare vid polisen i Luleå. Polisen uppger i samtal med undertecknad att det var i syfte att skydda anmälaren. Rutinerna för utlämnande av journaluppgifter i kontakt med polismyndigheten är inte lätta att hantera för sjukvårdspersonalen då det kräver juridiska kunskaper och information som inte alltid finns tillgänglig. Det är lätt att hamna i en gråzon. Man känner till de allmänna reglerna men inte alltid hur de ska tolkas i varje enskilt fall. För att undvika gråzonen är rutinen vid Gammelstads HC att vid begäran om journaluppgifter/ utlämnande av journal ska verksamhetschefen kontaktas innan något utlämnande sker.”

text: Regionstyrelsens bedömning

text: Regionstyrelsens bedömning av händelsen är att patientuppgifter har lämnats ut i strid med gällande sekretessbestämmelser. Det har inte funnits några sekretessbrytande bestämmelser för utlämnandet till polisen, inte heller har det funnits något samtycke från patienten. Under tiden för händelsen har det inte funnits några rutiner för hur ett utlämnande av journaluppgifter till polis ska hanteras. Regionstyrelsen kan konstatera att en rutin för utlämnande av journaluppgifter till polis är under framställning för att tydliggöra för verksamheterna hur de ska förhålla sig när en sådan begäran inkommer. En anvisning för utlämnande av allmänna handlingar har tagits fram, med fokus på roller och ansvar samt tillvägagångssätt vid en begäran. Hälsocentralen har även tagit fram egna rutiner där verksamhetschefen alltid ska kontaktas innan något utlämnande kan ske.

text: IVO:s beslut IVO fattade den 9 maj 2018 beslut i ärendet som rörde CC:s klagomål mot BB (dnr 8.2-9679/2017). JO har hämtat in och tagit del av IVO:s beslut.

text: Rättslig reglering

text: Av

text: 6 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , som gällde vid den tidpunkt som är aktuell i ärendet, framgår att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Den 1 juli 2018 trädde en ny förvaltningslag (

text: ) i kraft. I

text: 8 §

text: i den nya lagen finns en motsvarande bestämmelse som anger att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter.

text: Inom hälso- och sjukvården gäller sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men (25 kap.

text: 1 § offentlighets- och sekretesslagen

text: [2009:400], OSL). Som huvudregel råder sekretess även mellan myndigheter, om inte annat anges i OSL eller förordning som OSL hänvisar till (

text: 8 kap. 1 §

text: OSL).

text: I

text: 10 kap.

text: OSL finns vissa sekretessbrytande bestämmelser om undantag från sekretess. Av

text: 10 kap. 1 §

text: OSL framgår bl.a. att sekretess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas ut till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas ut till en enskild eller till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (

text: 10 kap. 2 §

text: OSL). Med stöd av bestämmelsen i

text: 10 kap. 21 §

text: OSL kan hälso- och sjukvården till bl.a. Polismyndigheten lämna ut uppgifter som normalt omfattas av sekretess vid misstanke om vissa brott mot barn. När det gäller begångna brott i övrigt kan hälso- och sjukvården lämna ut sekretessbelagda uppgifter vid bl.a. misstanke om fullbordat brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år (

text: 10 kap. 23 §

text: OSL). Sekretessen hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (

text: 10 kap. 28 §

text: OSL).

text: Röjer någon uppgift, som han eller hon är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning kan denne dömas för brott mot tystnadsplikt (

text: 20 kap. 3 § brottsbalken

text: Den som arbetar hos en vårdgivare får ta del av dokumenterade uppgifter om en patient endast om han eller hon deltar i vården av patienten eller av annat skäl behöver uppgifterna för sitt arbete inom hälso- och sjukvården (

text: 4 kap. 1 § patientdatalagen

text: [2008:355], PDL). Den här bestämmelsen om inre sekretess uttrycker ett personligt ansvar för den som arbetar hos en vårdgivare. Olovligt intrång i ett journalsystem kan vara straffbart enligt bestämmelsen om dataintrång i

text: 4 kap. 9 c § brottsbalken

text: En vårdgivare ska bestämma villkor för tilldelning av behörighet för åtkomst till sådana uppgifter om patienter som förs helt eller delvis automatiserat. Sådan behörighet ska begränsas till vad som behövs för att den enskilde ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvården (4 kap. 2 § första stycket PDL).

text: Enligt 2 kap. 7 § PDL får vårdgivare endast behandla sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 2 kap. 4 § PDL. Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får endast behandlas om det är absolut nödvändigt för ett sådant ändamål.

text: Syftet med att föra en patientjournal är i första hand att bidra till en god och säker vård av patienten (3 kap. 2 § PDL). Enligt 3 kap. 5 § PDL får en patientjournal endast innehålla de uppgifter som behövs för de ändamål som

text: anges i 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2. De personuppgifter som det är fråga om är sådana personuppgifter som behövs för att bl.a. fullgöra de skyldigheter som anges i 3 kap. och upprätta annan dokumentation som behövs i och för vården av patienter samt administration som rör patienter och som syftar till att ge vård i enskilda fall eller som annars föranleds av vård i enskilda fall.

text: Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (

text: SOSFS 2011:9

text: ) framgår i 3 kap. 1 § att vårdgivaren ska ansvara för att det finns ett ledningssystem för verksamheten. Ledningssystemet ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet. Vårdgivaren ska enligt 4 kap. 2 och 4 §§ identifiera, beskriva och fastställa de processer i verksamheten som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet. För varje aktivitet ska vårdgivaren vidare utarbeta och fastställa de rutiner som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet. Rutinerna ska dels beskriva ett bestämt tillvägagångssätt för hur en aktivitet ska utföras, dels ange hur ansvaret för utförandet är fördelat i verksamheten.

text: Bedömning

text: Inledning Genom utredningen i ärendet har det kommit fram att polisen AA den 28 december 2016 kontaktade hälsocentralen om CC, som tidigare varit patient där. AA samtalade i telefon med sjuksköterskan BB, som inte tidigare hade deltagit i vården av CC. Under samtalet gick BB in i CC:s patientjournal och tog del av vissa uppgifter om honom. Av den journalanteckning som BB skrev efter telefonsamtalet framgår bl.a. att ”polisen undrar kring eventuell förskrivning av tex beroendeframkallande” samt att ”upplysningar lämnas”. I journalen har BB vidare fört in uppgifter om att CC har besöksförbud som avser en tidigare flickvän samt att han har ”tung polis/häkteshistorik”.

text: Uppgifter i en patientjournal inom hälso- och sjukvården är typiskt sett information som är mycket känslig ur integritetssynpunkt. Utgångspunkten är att sekretess råder för sådana uppgifter och att det krävs lagstöd för att lämna ut dessa, t.ex. till en annan myndighet. Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen finns det vissa sekretessbrytande bestämmelser som innebär att hälso- och sjukvårdspersonal under vissa förutsättningar får lämna uppgifter ur patientjournaler till Polismyndigheten, bl.a. om patienten har lämnat sitt samtycke eller om uppgiften angår misstanke om brott av en viss allvarlighetsgrad.

text: IVO har utrett samma händelse som är föremål för JO:s prövning i detta ärende. I sitt beslut den 9 maj 2018 uttalade IVO kritik mot BB på grund av att hon muntligen lämnat ut sekretessbelagd uppgift om CC till polisen. Mot den bakgrunden kommer jag inte att göra några uttalanden om BB:s handlande i den delen. Min granskning kommer i stället främst att inriktas på regionens och hälsocentralens ansvar för det inträffade.

text: Förekomsten av rutiner och riktlinjer m.m. inom regionen vid den aktuella tiden Under utredningen har JO begärt in och granskat vissa regionala rutiner och riktlinjer om informationssäkerhet och för dataintrång samt anvisningar i fråga om hantering av loggkontroller och intrång i journalsystem och informationssäkerhet. Såvitt jag kan se innehåller inte något av dessa dokument rutiner eller anvisningar i fråga om sekretess och utlämnande av uppgifter/handlingar till andra myndigheter, t.ex. till polisen. Vissa av de styrdokument som jag tagit del av är vidare upprättade 2008 och 2009, och ett av dessa var giltigt t.o.m. maj 2013, dvs. ett datum som för länge sedan hade passerat vid den aktuella händelsen.

text: BB har i förhör under förundersökningen bl.a. anfört att det inte fanns några rutiner vid hälsocentralen för hur personalen skulle hantera telefonsamtal från t.ex. polisen och att hon inte hade fått någon utbildning om den saken. Hon har vidare uppgett att det inte har genomförts några utbildningsinsatser i sekretessfrågor under hennes sex–sju år på hälsocentralen men att personalen uppmärksammas på om det kommer ”nyheter eller nya paragrafer”. I det förhör som hölls med verksamhetschefen för hälsocentralen under förundersökningen framkom bl.a. att han, vid en inventering av vilka styrdokument som fanns ”vad gäller sekretessfrågor och annat” vid den aktuella tidpunkten inom landstinget, hade konstaterat att det inte fanns några skrivna rutiner, men att sekretessreglerna ändå var ”kända” för hälso- och sjukvårdspersonalen.

text: Regionstyrelsen har i sitt remissvar uppgett att det vid det aktuella tillfället fanns en rutin för sekretess och tystnadsplikt inom regionen och att det i regionens dokumenthanteringsplan fanns beskrivet hur utlämnande av journalhandlingar skulle gå till. Vidare framgår av remissvaret att en anvisning för utlämnande av allmänna handlingar med fokus på roller och ansvar samt tillvägagångssätt vid en sådan begäran har tagits fram och att en rutin för utlämnande av journaluppgifter till polis var under framställning. Regionen har senare meddelat att rutinen är färdigställd och antogs den 1 november 2018. Region Norrbotten och Gammelstads hälsocentral får kritik för bristfälliga rutiner och otillräcklig kompetensförsörjning Anställda inom hälso- och sjukvården har visserligen ett personligt ansvar när det gäller handlande som kan utgöra sekretessbrott och dataintrång. Under ärendets gång har det dock för mig blivit uppenbart att en starkt bidragande orsak till det inträffade måste ha varit bristfälliga regionala och lokala rutiner samt otillräckliga utbildningsinsatser för personalen. Det tillämpliga regelverket är komplicerat och det är enligt min uppfattning angeläget att det finns korrekta och tydliga rutiner på detta mycket viktiga område. Såväl regionen som hälsocentralen förtjänar kritik för de konstaterade bristerna.

text: Regionstyrelsen har anfört att såväl regionala som lokala rutiner har setts över efter den aktuella händelsen. Jag utgår från att dessa rutiner nu är uppdaterade

text: och förenliga med gällande regelverk. Jag vill även uppmana regionen att, om det inte redan har skett, vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att frågor som rör sekretess, journalåtkomst och utlämnade av uppgifter handläggs korrekt, t.ex. genom kompetenshöjande utbildningsinsatser för hälso- och sjukvårdspersonalen. Påminnelse om vikten av en korrekt journalföring Med anledning av att frågan om journalföring inte behandlades i IVO:s beslut om BB vill jag även nämna följande: I den anteckning som BB gjorde i CC:s journal efter det aktuella telefonsamtalet noterade hon bl.a. uppgifter om besöksförbud och ”tung polis/häkteshistorik”. Jag har under avsnittet om rättslig reglering redogjort för vissa bestämmelser i

text: patientdatalagen

text: om behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården och om vilka uppgifter en patientjournal får innehålla. Mot bakgrund av dessa bestämmelser ifrågasätter jag den rättsliga grunden för att ovannämnda uppgifter dokumenterades i CC:s journal. Jag vill därför avslutningsvis erinra om vikten av att journalföring görs med noggrannhet och i enlighet med gällande regelverk.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

title: Kritik mot Kriminalvården, anstalten Hällby, för att en intagen serverats mat som han är allergisk mot

text: Anmälan

text: I en anmälan och en kompletterande skrivelse, som kom in till JO den 11 april respektive 1 september 2022, klagade AA på att han i anstalten Hällby upprepade gånger serverats mat som han är allergisk mot och att han vid ett antal av dessa tillfällen inte fått någon annan mat att äta. Han anförde i huvudsak följande.

text: Han har allergi som är dokumenterad av sjukvården och har flera gånger påpekat detta för anstalten och begärt att de ska reglera hans kost. Trots det serverades han mat som han är allergisk mot vid åtta tillfällen under mars månad och vid fyra av dessa fick han inte någon annan mat att äta. Under perioden maj–augusti hände det femton gånger att han fick sådant som han inte tål. – AA specificerade datumen och bifogade två innehållsförteckningar från matvaror som han serverats.

text: Utredning

text: Kriminalvården uppmanades att yttra sig över AA:s klagomål. I remissvaret anförde Kriminalvården, Region Mitt, genom regionchefen, följande:

text: Sakförhållanden

text: Uppgifter har inhämtats från verksamhetsområde (VO) Hällby. I huvudsak följande har framkommit. Enligt inlämnat läkarintyg från den 27 maj 2022 som upprättats efter allergitester framgår att AA är allergisk mot äpple, morot, lök samt ägg och att han är glutenintolerant. Under AA:s vistelse i anstalten Hällby har han varit uppsatt på en lista i köket över intagna som behöver specialkost med anledning av matallergi. Det finns en rutin för hur köket tillagar allergikost, serverar och säkerställer att rätt intagen får rätt kost. Matlådorna märks sedan upp så att det framgår vilka födoämnen som inte finns i maten. Efter kontakt med anstaltens kök framgår det hänt att AA, trots att han varit uppförd på ovan nämnda allergilista, har blivit serverad mat som innehåller

text: födoämnen han är allergisk mot. Någon dokumentation om hur ofta eller vilka datum detta har skett finns dock inte. När det blivit fel med maten har detta rättats till, men det har även hänt att AA sökt upp personal och framfört klagomål om middagsmaten efter att kökspersonal slutat för dagen, vilket gjort att alternativ mat tyvärr inte kunnat erbjudas. På avdelningen finns dock alltid alternativa livsmedel tillgängliga. Anstalten har gjort stora ansträngningar för att lösa problemen och köket har arbetat aktivt med lösningar och stegvis har livsmedel (halvfabrikat) som enligt AA innehåller t.ex. lök, trots att det inte framkommit av innehållsförteckningen, tagits bort ur det sortiment som han serveras. Vidare har sådant som enligt AA innehåller allergena livsmedel eller som anstalten upptäckt innehåller allergener tagits bort. Kommunikation med AA har hållits löpande kring hans problematik. Enligt anstaltens köksföreståndare serveras AA sedan en tid tillbaka endast rent kött /nötfärs, kyckling, ris med i huvudsak gröna grönsaker till lunch och middag enligt överenskommelse med honom, med målet att just undvika att ytterligare fel inträffar. Gällande äggen har köket tänkt att de ägg som AA inte kan äta kan komma någon annan intagen till del. Innehållsförteckningarna som AA bifogat är från glutenfria varor som köket beställt. Dessa har serverats till AA trots att de innehåller äpple och spår av ägg enligt innehållsförteckning. Misstagen har berott på den mänskliga faktorn och någon ytterligare kontroll än att varorna är glutenfria har inte gjorts.

text: Författningsbestämmelser

text: Av

text: 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610)

text: (FäL) följer att varje intagen ska mötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Enligt 1 kap. 12 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse (FARK Fängelse) har den intagne rätt att få mat som är anpassad efter hans eller hennes medicinska behov. Av allmänna råd till bestämmelsen framgår att med mat avses såväl tillagad mat som livsmedel för förtäring utan tillagning eller för tillagning.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: En intagen har rätt att få mat som är anpassad efter hans eller hennes medicinska behov. Det har framkommit att AA är allergisk mot flera födoämnen och han har därför varit uppförd på en så kallad allergilista i köket för att undvika att han serveras mat som innehåller något som han är allergisk mot. Trots detta har det hänt att AA har blivit serverad mat, även glutenfri kost som köket beställt, som innehåller födoämnen han är allergisk mot. Kriminalvården beklagar detta. Någon dokumentation om hur ofta eller vilka datum detta har skett finns dock inte. När det blivit fel med maten har detta rättats till, men det har även hänt att AA sökt upp personal och framfört klagomål om middagsmaten efter att kökspersonal slutat för dagen, vilket har lett till att han fått äta de matvaror som finns tillgängliga på bostadsavdelningen. Som framgår av utredningen har anstalten gjort stora ansträngningar för att lösa problemen och AA serveras, i samråd med honom, sedan en tid tillbaka kost som är anpassad enkom för honom.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Jag har tidigare uttalat att det är en självklarhet att Kriminalvården måste ha väl fungerande rutiner som så långt som möjligt säkerställer att de intagna som

text: behöver få sin mat anpassad utifrån medicinska behov tillhandahålls sådan mat som är lämplig (se bl.a. mina beslut den l0 november 2022, dnr 4307-2021 m.fl., och den 11 januari 2023, dnr 4684-2022).

text: I början av förra året framförde AA klagomål mot anstalten Hällby om att han hade serverats mat som innehållit ämnen som han är allergisk mot (JO:s ärende dnr 575-2022). Efter att vissa handlingar hämtats in från anstalten och granskats fann jag den 17 februari 2022 inte tillräcklig anledning att fortsätta utredningen men väl att skicka en kopia av anmälan och beslutet till anstalten för kännedom. Det gjorde jag givetvis för att fästa verksamhetsställets uppmärksamhet på klagomålen och, om det fanns behov, vidta åtgärder. Det framgår inte av remissvaret hur anstalten följt upp mitt beslut.

text: Det är hur som helst utrett att AA under sin vistelse i anstalten Hällby har funnits upptagen på en lista över intagna som är i behov av specialkost. I vart fall från den 27 maj 2022 har AA:s allergi mot flera födoämnen dessutom varit dokumenterad genom läkarintyg och han har då även konstaterats vara glutenintolerant. Kriminalvården har bekräftat att han trots det har serverats mat som han är allergisk mot. Det saknas dokumentation om hur många gånger AA har erbjudits fel mat men det går att utläsa av remissvaret att det har hänt vid fler än ett tillfälle. Jag noterar att AA omsorgsfullt har redovisat många datum då det ska ha inträffat och jag fäster stort avseende vid hans uppgifter. Det är vidare klarlagt att kökspersonalen har beställt och serverat AA glutenfria varor utan att kontrollera om de innehållit något av de ämnen som han är allergisk mot. Det är allvarliga uppgifter som framkommit och anstalten förtjänar kritik för att AA:s mat vid upprepade tillfällen inte har anpassats efter hans medicinska behov och att personalen inte varit tillräckligt noggrann.

text: Enligt Kriminalvårdens yttrande har anstalten gjort stora ansträngningar för att säkerställa att AA nu serveras rätt kost. Det är naturligtvis positivt. Utredningen visar dock att anstaltens rutiner för hanteringen av specialkost inte har fungerat tillfredsställande. Jag förutsätter att anstalten ser över sina rutiner, och löpande kontrollerar hur de tillämpas, för att undvika att något liknande händer i framtiden.

text: Det som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några ytterligare åtgärder eller uttalanden från min sida.

text: Ärendet avslutas.

text: Katarina Påhlsson

text: Ärendet har föredragits av Maria Jacobsson. Byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.


nyckelord:
Allmänna handlingar
Avgift

title: Riksarkivet har handlagt en begäran om kopia av en handling som en forskarförfrågan och debiterat avgift för uppdraget. Fråga om framställningen skulle ha handlagts enligt tryckfrihetsförordningens regelverk

text: Anmälan

text: I en anmälan begärde AA att JO skulle granska om Riksarkivet följer den svenska offentlighetsprincipen. Hon anförde i huvudsak följande.

text: Som reporter på Sveriges Television, samhällsprogrammet Uppdrag Granskning, ville hon läsa ett beslut som NO, näringsfrihetsombudsmannen, fattat 1984/85 i en konflikt mellan en av landets dåvarande större livsmedelsbutiker och livsmedelsgrossisten ICA. Sannolikt var det ett stort ärende det året och lika sannolikt kunde NO:s beslut i en mening vara prejudicerande. NO har gått upp i den nya myndigheten Konkurrensverket, och AA fick veta att det gamla diariet och gamla akter skickats till Riksarkivet. Riksarkivet begärde en skriftlig förfrågan och först efter flera påstötningar per e-post och telefon fick hon svar, fyra dagar efter förfrågan. Då hade hon även muntligen ytterligare preciserat vad hon kände till. Först i samband med att hon fick svar på sin förfrågan upplyste Riksarkivets handläggare om att myndigheten avsåg att ta ut en avgift på 360 kr för ”forskningsarbete”. Tio dagar efter hennes första förfrågan kom handlingarna. Hon önskade att JO skulle pröva om dokument som tidigare fallit under offentlighetsprincipen plötsligt kan förvandlas till något annat, om en förfrågan som är relativt preciserad kan betraktas som ”forskning” och om myndigheten då har rätt att ta betalt för sitt arbete samt om JO anser att tio dagar är skyndsamt.

text: Till anmälan fanns fogad den framställning som AA gjorde per e-post till Riksarkivet och som innehöll bl.a. följande. Jag arbetar på samhällsprogram, SvT och har hänvisats till Er via Konkurrensverket som inte har så åldriga papper ... ; I augusti 1984 pågick ett ärende som gällde en anmälan mot ICA av ägaren till LL livs, BB och CC. Ärendet pågick ... sannolikt avslutades under 84 alt början 85. Ägarna till LL Livs fick rätt, dvs ICA fick ett påpekande och saken rörde ICA:s ovilja att leverera ... Jag är på jakt efter BÅDE anmälan och beslutet.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Riksarkivet för utredning och yttrande. I Riksarkivets remissvar hänvisades inledningsvis till vad den ansvarige handläggaren anfört angående vad som förekommit i ärendet, enligt följande.

text: Den 22/8 2001 nåddes jag av AA:s inkomna mail (dnr RA 42- 2001/2967) rörande ett ärende som jag av innehållet uppfattade skulle eftersökas i Konkurrensverkets föregångare, Statens pris- och konkurrensverks i Arninge förvarade arkiv. Vid ett senare samtal med AA, sedan jag förgäves eftersökt ärendet i Statens pris- och konkurrensverks arkiv, framkom att det hela rörde sig om ett ”NO-ärende”, vilket gav mig uppslaget att söka ärendet i Näringsfrihetsombudsmannens arkiv där jag påträffade det. Påföljande dag, den 23/8 2001, skickades hela ärendet (kopior av en ansökan och ett beslut av NO) till Riksarkivets administrativa byrå för fakturering och avregistrering. Samtidigt meddelade jag AA på telefon att jag skulle fakturera henne 360 kr, eftersom ärendet tog över 1 timme att handlägga, enligt av Riksarkivet fastslagna riktlinjer.

text: Riksarkivet uttalade därutöver följande (bilagorna utelämnade här).

text: AA frågar om ett dokument som fallit under offentlighetsprincipen kan förvandlas till något annat och ifrågasätter att Riksarkivet har rätt att ta betalt. AA ifrågasätter också att tio dagar är skyndsamt i

text: tryckfrihetsförordningens

text: (TF) mening. En allmän handling förblir en allmän handling så länge den bevaras, dvs. tills den eventuellt gallras. Var och en har enligt TF rätt att ”genast eller så snart det är möjligt” på stället ta del av allmän handling, som inte är föremål för sekretess. Vill den enskilde ha avskrift eller kopia av sådan handling, skall en begäran härom i princip villfaras ”skyndsamt”. I det förra fallet sker utlämnandet alltid kostnadsfritt medan det i det senare är beroende av avgift (

text: 2 kap.

text: 13 §§

text: TF). Rätten för en statlig myndighet under regeringen att ta ut avgifter regleras i bl.a.

text: avgiftsförordningen (1992:191)

text: . Enligt denna förordning får myndigheten ta ut avgift för kopior om minst tio utlämnas. Det finns också kompletterande bestämmelser om avgifter i andra förordningar. Dessa kan innebära att myndigheten får ta ut avgift också för viss service som lämnas. En sådan förordning är Riksarkivets instruktion (

text: ). Enligt

text: 34 §

text: instruktionen får Riksarkivet i lämplig omfattning ta betalt för bl.a. material och tjänster som erbjuds enskilda enligt

text: 4 § andra stycket 2.

text: Här avses bl.a. efterforskning av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar. I

text: 36 §

text: stadgas att sådana avgifter som avses i bl.a.

text: 34 §

text: skall tas ut enligt de grunder som Riksarkivet fastställer efter samråd med Ekonomistyrningsverket. Riksarkivets protokoll med fastställda avgifter finns i bilaga 2. Frågan enligt vilket regelverk Riksarkivet har rätt att ta ut avgift för en tillhandahållen handling skall bedömas med utgångspunkt i om handlingen lämnas ut enligt TF eller inom ramen för arkivmaterial, s.k. forskarförfrågan. JO har tidigare i beslut 1996-05-03, dnr 4626-1995, granskat Riksarkivets rätt att ta ut avgifter. En kort sammanfattning av vad JO skrev är att den enskilde styr helt själv vilket regelverk som skall tillämpas och att Riksarkivet endast har rätt att ta ut avgift enligt sin särskilda reglering i de fall TF inte åberopas. I det nu aktuella ärendet innebar efterforskningen mer arbete än som ryms inom myndighetens skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar enligt TF. Då handläggaren inte heller uppfattade ärendet som en framställan enligt TF handlades det som en forskarförfrågan. AA själv däremot – som man får uppfatta hennes anmälan till JO – har avsett ett utbekommande av handlingar enligt TF. En granskning av AA:s båda e-postmeddelanden i efterhand ger inte något tydligt svar på vad hon avsåg. Orden TF eller allmän handling nämns inte. Det är beklagligt att det uppstod ett missförstånd. Enligt Riksarkivets uppfattning fanns det fog för handläggarens tolkning.

text: Det kan tyckas att Riksarkivet före det att en undersökning utförs som skall debiteras uttryckligen bör informera den frågande och inhämta samtycke till uppdraget. Detta skulle dock både fördyra och försena utredningarna. Enligt praxis görs detta endast i de fall handläggaren är tveksam till frågeställarens avsikt. Större försiktighet iakttas när frågeställaren är en privatperson om vilkens ekonomiska förhållanden man inget vet. Beträffande tidsåtgången så avser kravet på skyndsamhet endast utlämnande enligt TF. Detta ärende handlades inte enligt reglerna i TF utan som en forskarförfrågan. I sådana ärenden finns inte samma skyndsamhetskrav. Riksarkivet vill emellertid framhålla att handläggningen skedde förhållandevis snabbt. Det framgår av handläggarens redogörelse att han började söka samma dag som han fick förfrågan. Efter kompletterande uppgifter från frågeställaren sände han nästa dag handlingarna vidare till administrativa byrån för fakturering och redovisning. Handläggaren hade då telefonkontakt med AA. För det fall att han hade uppfattat att saken var brådskande kunde handlingarna ha skickats i separata försändelser varvid de efterfrågade handlingarna hade kommit fram före fakturan. Handläggaren uppfattade inte att det var brådskande. Vad som nu anförts visar enligt Riksarkivets bedömning att AA:s förfrågan handlagts i enlighet med gällande regelverk. Frågan har emellertid också principiell innebörd för Riksarkivet och landsarkiven. Verket gör med anledning härav följande tillägg i principfrågan. Frågan var den yttre gränsen går för vilka krav en enskild kan ställa på en myndighet med stöd av TF har behandlats i litteraturen och i flera rättsfall. Det finns även flera uttalanden i JO:s ämbetsberättelse. I ett ärende (JO 1994/95 s. 571) sägs, att som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att tillhandagå allmänheten enligt [TF:s] regler, gäller att den som önskar ta del av en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämna så detaljerade upplysningar om handlingen att myndigheten utan större svårighet kan identifiera den. Att tillhandahålla allmänna handlingar enligt TF är mer komplicerat för en arkivmyndighet än för en vanlig myndighet. Vanliga myndigheter har ett mer begränsat antal handlingar, handlingarna härstammar från den egna verksamheten och det finns personer inom myndigheten som kan sakområdet. Vanligtvis överlämnas också handlingarna efter viss tid till arkivmyndighet, varför de handlingar som finns som regel är relativt nya. För en arkivmyndighet är läget helt annorlunda. Där är förvaring av allmänna handlingar en del av sakområdet. Riksarkivet är arkivmyndighet för de centrala statliga myndigheterna. Verket har över 200 000 hyllmeter pappershandlingar, förutom handlingar på elektroniskt medium. Dessa kommer från hela statsförvaltningen. Det finns handlingar från 1000-talet och framåt. De statliga arkivmyndigheterna – Riksarkivet och landsarkiven – får årligen närmare 40 000 skriftliga förfrågningar och över 100 000 besökande. Man tar fram mer än 160 000 volymer förutom det material som besökarna själva tar fram. Merparten av dessa handlingar är allmänna handlingar som kan begäras utlämnade med stöd av TF. De tjänstemän, vilkas uppgift det är att lämna ut handlingarna, är arkivarier och utbildade att ordna och handha handlingar. Trots detta är det betydligt mer komplicerat för en arkivmyndighet att ta fram en handling då det finns så oändligt många fler valmöjligheter. Det förekommer t.ex. – som i AA:s fall – att beskrivningen är så obestämd att sökandet börjar i fel myndighets arkiv. Riksarkivet har försökt att dra en klar gräns för när avgift skall utgå i reglerna för avgift. Som framgår av bilaga 2 s. 4 tas ingen avgift ut om svaret ”kan ges utifrån en given ingångspunkt i materialet”.

text: En princip är också att den som glömmer att åberopa TF inte skall komma i ett sämre läge. En förfrågan som är så preciserad att den ligger inom området för TF skall således besvaras avgiftsfritt antingen den enskilde åberopar TF eller inte. Den nu lämnade redogörelsen visar att det är svårt att dra en skarp skiljelinje mellan vad

text: som skall avgiftsbeläggas och vad som är avgiftsfritt. Reglerna är också svåra att hantera för handläggarna. När regeln om avgifter började tillämpas tillfrågades den frågande varje gång innan ett uppdrag som var avgiftsbelagt påbörjades. Detta visade sig vara mycket tidsödande. Riksarkivet har under hand diskuterat denna fråga med Kulturdepartementet och begärt att få ett förtydligande på förordningsnivå. AA kommenterade remissvaret och vidhöll sin kritik.

text: I beslut den 17 juni 2003 anförde JO Berggren följande.

text: Bedömning

text: JO har i ett flertal beslut behandlat den principiella skillnaden mellan en på offentlighetsprincipen grundad framställning om utlämnande av allmän handling och den hantering som sker inom en myndighets uppdragsverksamhet och har då understrukit vikten av att man klart skiljer mellan dessa situationer.

text: Om det står helt klart att den som begär att få ut handlingar hos Riksarkivet grundar sin framställning på

text: tryckfrihetsförordningens

text: (TF) regelverk skall framställningen självfallet handläggas och besvaras i enlighet med TF. Också i andra fall bör utgångspunkten enligt min mening vara att regleringen i TF skall tillämpas om det inte klart framgår att sökanden lämnar Riksarkivet ett forskningsuppdrag. Skulle det finnas några oklarheter rörande sökandens avsikt ankommer det på den tjänsteman som tar emot beställningen att upplysa om de olika alternativ som finns och klarlägga vad beställningen avser. En framställning som är alltför obestämd för att direkt kunna besvaras kan sålunda inte automatiskt behandlas som en s.k. forskarförfrågan. I stället bör Riksarkivet – i enlighet med den serviceskyldighet som följer av

text: 4 § förvaltningslagen (1986:223)

text: – upplysa sökanden om att uppgifter som gör att handlingen kan identifieras måste lämnas samt även att aktivt bistå sökanden med hjälp av myndighetens diarier och register etc. Det är först när det blir fråga om arkivforskning eller mera omfattande utredningsåtgärder som en begäran faller utanför skyldigheten enligt TF och som frågan om att lämna ut en allmän handling inom ramen för Riksarkivets uppdragsverksamhet skulle kunna komma att aktualiseras (jfr JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 571; jfr även JO:s beslut den 3 maj 1996, dnr 4626- 1995).

text: Av AA:s begäran att få ut anmälan och beslut i ett ärende framgick vilka som var parter i ärendet, ungefär när i tiden ärendet prövades samt – i korthet – vad ärendet rörde. Vidare kunde utläsas att ärendet gällde en fråga inom ramen för Konkurrensverkets verksamhet, som påbörjades den 1 juli 1992 och innefattar bl.a. de frågor som tidigare prövades av Näringsfrihetsombudsmannen (NO). Det hade med hänsyn härtill enligt min mening legat närmast till hands att pröva AA:s framställning som en på offentlighetsprincipen grundad begäran att få ut allmänna handlingar. Utredningen ger inte stöd för uppfattningen att efterforskningen i ärendet inneburit mer arbete än vad som ryms inom myndighetens skyldighet att tillhandahålla handlingar enligt TF.

text: Jag är sammanfattningsvis kritisk till Riksarkivets handläggning av AA:s begäran att få ut handlingar.

text: I arkivutredningens betänkande

text: SOU 2002:78

text: , Arkiv för alla – nu och i framtiden, berörs bl.a. avgiftshanteringen hos ett nytt arkivverk (avsnitt 5.3). Eftersom detta beslut kan vara av intresse för regeringens beredning av betänkandet lämnar jag över ett exemplar av beslutet till Kulturdepartementet.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

nyckelord:
Diarieföring
Långsam handläggning
Överklagande

title: Anmälan mot Försäkringskassan, försäkringskontoret Solna-Sundbyberg, om underlåtenhet att vidarebefordra ett överklagande till länsrätt

text: AA klagade på att Försäkringskassan inte hade vidarebefordrat ett överklagande som han gjorde den 16 mars 2006 till länsrätten.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Försäkringskassan för yttrande. Försäkringskassan hänvisade i remissvaret till en redogörelse från försäkringskontoret Solna- Sundbyberg varvid angavs följande.

text: – – – 1 juni 2006 besöker den försäkrade AA kundmottagningen i Sundbyberg och säger att han lämnat in överklagan och fullmakt från sin advokat i original den 16 mars 2006. AA har kopia av överklagandet. AA har samma dag (1 juni 2006) varit i kontakt med Länsrätten i Stockholms län som inte finner handlingarna. AA undrar varför Försäkringskassan inte skickat handlingarna till länsrätten. 5 juni 2006 ringer AA till Försäkringskontoret Solna-Sundbyberg och uppger igen att han lämnat in överklagan samt fullmakt över disk på kundmottagningen den 16 mars 2006. Samma dag (5 juni 2006) kontaktar vi med anledning av detta omprövningsenheten på vårt länskontor och får beskedet att inga handlingar finns där i aktuellt ärende. Samma dag informerar vi AA om att det är till omprövningsenheten som överklagan kommer att skickas eftersom överklagan gäller deras beslut. 7 juni 2006 bekräftar AA:s ombud BB att AA skulle lämna in överklagan, fullmakt och nytt läkarintyg på kundmottagningen den 13 mars 2006. Om vi inte kan återfinna handlingarna kommer ombudet att skicka in nya. Samma dag kontaktar vi länsrätten i Stockholm, CC. Den försäkrade har ett aktuellt mål hos länsrätten och överklagan, fullmakt och läkarintyg finns i denna akt. Handlingarna har tydligen sänts direkt till länsrätten i stället för till omprövningsenheten. CC sänder över originalen samma dag. Samma dag kontaktar vi ombudet BB och berättar att handlingarna återfunnits och att de kommer att sändas till länsrätten efter rättidsprövning. Vi ringer också AA och informerar om detta. 15 juni 2006 inkommer handlingarna från länsrätten till omprövningsenheten.

text: 19 juni 2006 gör omprövningsenheten en rättidsprövning samt prövning enligt 20 kap. 10 a § lagen om allmän försäkring och sänder handlingarna till Länsrätten i Stockholms län. Vi kan inte finna några noteringar eller anteckningar om varför handlingarna sändes till länsrätten i stället för till omprövningsenheten. Rutinbeskrivning finns hur överklagan och begäran om ersättning skall handläggas. Vi beklagar att handläggningen av AA:s överklagan brustit i detta aktuella fall och orsakat att prövning av överklagan blivit försenad.

text: Därutöver anförde Försäkringskassan genom länsdirektören DD i remissvaret följande.

text: Yttrande

text: Av försäkringskontorets redogörelse framgår att Försäkringskassan brustit i handläggningen på så sätt att AA:s begäran om överprövning samt fullmakt och läkarintyg sänts till länsrätten i stället för till omprövningsenheten. Detta är inte acceptabelt och Försäkringskassan beklagar det inträffade samt den olägenhet och det merarbete som detta förorsakat AA. Länsorganisationen har i ett ledningsmeddelande beskrivit hur försäkringskontoren skall hantera begäran om omprövning och överklagande. Vidare har på Försäkringskontoret Solna-Sundbyberg tagits fram lokala rutiner för att säkerställa att denna hantering skall fungera. Det kan konstateras att dessa inte följts i förevarande fall. Detta får emellertid ses som ett förbiseende i det enskilda fallet. Berörda medarbetare kommer, med anledning av det inträffade, att påminnas om de rutiner som gäller. Därutöver kan noteras att Försäkringskassan under slutet av 2006 kommer att införa en för landet gemensam processbeskrivning vad avser hantering av överklagande och begäran om omprövning.

text: AA gavs tillfälle att yttra sig över Försäkringskassans remissvar.

text: Bedömning

text: Av

text: 24 § förvaltningslagen (1986:223)

text: följer att Försäkringskassan skall pröva om ett överklagande har kommit in i rätt tid. Om så är fallet skall överklagandet och övriga handlingar överlämnas till länsrätten.

text: I

text: förvaltningslagen

text: finns inte någon regel om den tid inom vilken beslutsmyndigheten skall överlämna överklagandet till högre instans. Det ligger dock i sakens natur att överlämnandet skall ske utan dröjsmål. JO har vid flera tillfällen uttalat att tidsrymden för rättidsprövning och, i förekommande fall, prövning enligt

text: 20 kap. 10 a § lagen (1962:381)

text: om allmän försäkring (AFL) och till dess att överklagandet lämnas över till länsrätten inte bör överstiga en vecka (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 347).

text: Av utredningen framgår att AA:s överklagande hade kommit in till Försäkringskassan och – utan att registreras – översänts till länsrätten i ett annat mål som AA hade pågående där. Försäkringskassans förklaring till det inträffade är att det skett av misstag.

text: Jag har i ett beslut som jag meddelade den 29 juni 2007 (dnr 5369-2006) uttalat min uppfattning om Försäkringskassans skyldighet att registrera överklaganden och begäran om omprövning. I det beslutet uttalade jag bl.a. följande.

text: En ur rättssäkerhetssynpunkt så viktig handling som ett överklagande eller en omprövningsbegäran torde knappast hänföras till den sortens masshandlingar. Enligt min uppfattning, vilken som framgått delas av huvudkontoret, är undantagsregeln i 5 § sekretessförordningen inte tillämplig på överklaganden eller omprövningsbegäran. Av det nu anförda följer att Försäkringskassan skall registrera överklaganden och begäran om omprövning i enlighet med reglerna i 15 kap. 1 § sekretesslagen. – Det kan tilläggas att den ovillkorliga registreringsskyldigheten enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen i och för sig omfattar endast handlingar för vilka sekretess gäller. I många fall torde det emellertid i överklaganden eller omprövningsbegäran förekomma uppgifter som omfattas av sekretess och som alltså måste registreras. Härtill kommer att övriga handlingar i vart fall måste hållas ordnade på det sätt som föreskrivs i 15 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen skall, beträffande handling som registreras enligt 1 §, av registret framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. – – –

text: Syftet med registrering av allmänna handlingar är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till dessa handlingar. Det måste alltså gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns. Ur offentlighetssynpunkt är det därför viktigt att sådana handlingar registreras utan dröjsmål. Registrering skall sålunda ske så snart det är praktiskt möjligt, normalt samma dag som – eller senast dagen efter – handlingen kom in eller upprättades hos myndigheten. För att skyndsamhetskravet skall kunna efterlevas ligger det i sakens natur att registreringen inom myndigheten sker där handlingen kommer in. Man skall av diariet kunna identifiera handlingen och utläsa var handlingen befinner sig. När det gäller överklaganden och omprövningsbegäran är det dessutom särskilt viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att Försäkringskassan har väl fungerande rutiner för registrering. Ett överklagande är för den enskilde en synnerligen viktig handling och han ska kunna lita på att Försäkringskassan har betryggande rutiner för handläggning och bevakning av handlingen.

text: Jag har denna dag även meddelat beslut i ett annat ärende som rör länskontorets Stockholm handläggning av ett överklagande (JO:s dnr 971-2006). Även i det ärendet blev överklagandet av misstag översänt till länsrätten för att tillföras ett annat mål som den försäkrade hade där.

text: Det som har inträffat i båda dessa ärenden illustrerar på ett mycket tydligt sätt Försäkringskassans (länskontoret Stockholm) bristande rutiner vad gäller diarieföring av överklaganden och omprövningsbegäran och de konsekvenser det får för den enskilde. En klagande måste kunna lita på att ett överklagande blir omhändertaget på ett betryggande sätt och snabbt vidarebefordrat till länsrätten så att länsrätten får tillfälle att inleda beredningsåtgärder och pröva klagomålen.

text: Det som har inträffat är helt oacceptabelt och jag ser utomordentligt allvarligt på det.

text: Jag utgår nu från att Försäkringskassan (länskontoret Stockholm) utreder om de rutiner som finns är tillräckliga för att förhindra ett upprepande av det inträffade.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Kerstin André

nyckelord: Avvisning Överklagande

title: Handläggningen av ett ärende om insats i form av ekonomiskt stöd enligt 9 § 2 LSS; fråga bl.a. om nämnden har kunnat avvisa ett överklagande därför att nämnden ansett att den som klagade på ett beslut inte var behörig

text: Bakgrund

text: AA, som tillhör personkretsen enligt lagen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, har beviljats assistansersättning enligt lagen (

text: ) om assistansersättning. Assistansen utförs av Kompis Assistans EF.

text: BB är god man för AA.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde CC, som ombud för Kompis Assistans EF, klagomål mot Omsorgsnämnden i Hudiksvalls kommun angående handläggningen av ett ärende om insats enligt LSS. Ärendet avsåg handläggningen av AA:s ansökningar om ekonomiskt stöd enligt

text: 9 § 2

text: LSS för kostnader på grund av att den ordinarie assistenten varit sjuk.

text: CC anförde bl.a. följande. Hanteringen av ärendet brast på så sätt att beslutstiderna var orimligt långa, ett felaktigt beslut fattades gällande god mans möjlighet att anlita ombud i ärendet, skriftliga frågor besvarades inte och kommunen lämnade inte information om bl.a. vilket underlag som kommunen behövde för att aktuellt bidrag skulle utgå.

text: Till sin anmälan fogade CC bl.a. beslut från den 9 oktober och den 4 december 2007 vari omsorgsnämndens arbetsutskott avslog ansökan om insats i form av ekonomiskt stöd (sjuklöneersättning) för perioderna den 3 januari–24 mars 2007 respektive oktober–december 2006 och ett beslut från den 4 december 2007 vari arbetsutskottet avvisade ett överklagande av beslutet från den 9 oktober 2007.

text: Utredning

text: Omsorgsnämnden i Hudiksvalls kommun anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad Kompis Assistans EF hade anfört i sin anmälan beträffande

text: handläggningstiderna samt handläggningen av överklagandet av beslutet från den 9 oktober 2007.

text: Som sitt remissvar lämnade omsorgsnämndens arbetsutskott ett yttrande som hade undertecknats av DD, handläggare vid omsorgsförvaltningen. I yttrandet anfördes i huvudsak följande.

text: Inledning

text: I juni -07 inkom 15 ansökningar med underlag om utbetalning av ekonomiskt stöd enligt 9 § punkt 2 lagen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade – LSS – gällande ersättning för merkostnader under ordinarieassistents sjukdomsperiod. För att kunna handlägga, bedöma och fatta korrektbeslut krävs underlag från den enskilde som styrker att faktisk merkostnad uppkommit. Flertalet underlag saknas och begäran om komplettering skickas till god man. Med ansökan av det här slaget inkommer oftast ett flertal dokument, såsom den ifyllda ansökningsblanketten, sjukfrånvaroanmälan, intygande att vikarie anlitats och tidsredovisningar. Det brukar vara 8–10 dokument för varje ansökan beroende på hur lång sjukdomsperiod som avses samt hur många vikarier som anlitats. Varje ansökan och underlag måste noggrant granskas och bedömas huruvida faktisk merkostnad är redovisad och styrkt genom det aktuella underlaget. För att kunna få en hanterlig, effektiv och för den enskilde begriplig myndighetsutövning delades dessa ansökningar i två grupper efter tidsperiod eftersom det är en mycket stor mängd dokument som ska granskas. Ärende 1 avser ersättning för assistent som varit sjuk under tiden januari -07–mars -07 och ärende 2 avser ersättning för assistent som varit sjuk under tiden oktober -06–december -06. Nämnden skulle ha kunnat avstå från att handlägga ansökan eftersom den avser en tidsperiod som med god marginal passerat och LSS saknar bestämmelse om retroaktivitet. Enligt domar i Länsrätten i Gävleborgs län mål nr 981-07 och mål nr 15-07 kan nämnden inte anses ha skyldighet att utgeersättning för tidsperiod som med god marginal passerat då ansökan inkom. Begäran om komplettering av underlag till inkomna ansökningar sänds tillassistansanordnaren. En av kommunen framtagen ansökningsblankett skickas med för att underlätta för den sökande samt där det framgår vilka uppgifter/underlag som kommunen behöver för att handlägga ansökan. Begärda kompletteringar till aktuell ansökan har inte kommit in. Därmed saknas komplett underlag som styrker att faktisk merkostnad uppkommit samt att kostnaderna faktiskt är utbetalda, vilket framgår av nämndens utredning av ansökan. 070607 Fullmakt inkom, god man BB ger Kompis Assistans fullmakt att ansöka om sjuklön vid ordinarie assistents sjukdom enligt

text: 9 §

text: punkt 2LSS. Av fullmakten framgår inte vilken person på Kompis Assistans som får vara behjälplig med ansökan. Fullmakten avser inte rätt att föra talan för den enskilde. 070716 Ansökan inkommer till kommunen, nu på den anvisade blanketten. Tillsammans med ansökan som görs för varje tidsperiod som den enskilde varit sjuk krävs följande dokument: ansökan, sjukfrånvaroanmälan, tidsredovisningar för ordinarie och vikarie, intygande om att vikarie anlitats, sammanställning att faktisk merkostnad uppkommit samt att kostnaderna faktiskt är utbetalda. Faktisk merkostnad ska redovisas och verifieras. I denna ansökan saknas fortfarande, trots begäran om komplettering, sammanställning av faktiska merkostnader samt dokument som visar att kostnaderna faktiskt är utbetalda.

text: Respektive ärende

text: 070903 Utredning och förslag till beslut i ärende 1. Utredningen kommuniceras med god man. Brev inkommer från Kompis Assistans. Brevet har felaktigt sänts till Länsrätten i Gävleborgs län och kommer till omsorgsförvaltningen 071004. Brevet innehåller en begäran om att nämnden skall precisera vilken dokumentation som ska ingå i framställan gällande ersättning för uppkommen merkostnad. Nämnden valde att inte svara på denna förfrågan då svaren på de frågor som ställdes av Kompis Assistans redan är givna i utredningen som kommunicerats med god man 070903, samt att det framgår av ansökningsblanketten vilka underlag som ska bifogas, inga nya obesvarade frågor framställdes i brevet. Ärendet lämnades till arbetsutskottet för beslut. 071009 beslut om avslag i ärende 1 fattas i omsorgsnämndens arbetsutskott. 071031 Överklagan av omsorgsnämndens arbetsutskotts beslut i ärende 1inkommer. Det är Kompis Assistans som överklagat beslutet, fullmakt saknas. 071121 Förslag till beslut om att avvisa överklagan enligt

text: 24 § 1 st förvaltningslagen

text: . Fullmakt saknas. 071204 Au beslutar i ärendet, att avvisa överklagan som avser ärende 1.Beslutet kommuniceras med Kompis Assistans EF. 071005 Ärende 2 handläggs och utredning kommuniceras med god man 071005. 071204 Beslut om avslag i ärende 2 tas i arbetsutskottet. 071221 Överklagan inkommer från god man, överklagan avser beslut om avvisning av överklagan för ärende 1 samt överklagan av ärende 2. Överklagan av ärende 1 och ärende 2 samt överklagat beslut om avvisning av överklagan lämnas till Länsrätten i Gävleborgs län med mål nummer 21908 och 220-08. I anmälan hävdas ”att kommunen behandlar medborgare med beslut enligt LASS helt olika då de bidragsberättigade som har kommunen som arbetsgivare för sin assistans inte behöver inge någon ansökan utan får tillfällig utökad assistans, i form av vikarie när den ordinarie assistenten är sjuk”.

text: Varje assistansanordnare har ett ansvar att tillgodose behovet av personal, bland annat ingår att sätta in vikarier om den ordinarie assistenten är sjuk. Ansvaret är detsamma oavsett om det är kommunen som är assistansanordnare eller om den enskilde valt en annan assistansanordnare. Eftersom det inte finns någon skillnad i ansvar för verkställighet av assistansen mellan olika assistansanordnare, innebär det att det blir likabehandling av medborgaren som har ett behov, i dessa fall, av vikarierande personal. Kommunen har ett ansvar enligt LSS att ersätta den enskilde om faktiskmerkostnad uppkommer vid ordinarie assistents sjukdom. Detta måste dock ske genom en ansökan om en LSS-insats med vanlig prövning om rätt till insats föreligger. Således en normal hantering som sedvanlig myndighetsutövning kräver. Det är den enskilde eller legal företrädare som kan ansöka om insatsen om faktisk merkostnad uppkommit, ansökan görs för varje tillfälle ordinarie personal varit sjuk, faktisk merkostnad ska redovisas och verifieras. Schablonbeloppet som utgår från Försäkringskassan ska normalt täcka kostnaderna för assistansen oavsett arbetsgivare. Assistansersättningen från Försäkringskassan är att betrakta som ”den enskildes pengar” som ska användas för allt köpa assistans. – – –

text: Sammanfattning

text: Ansökan om utbetalning av ekonomiskt stöd enligt LSS utgör en begäran om LSSinsats och är ett förvaltningsrättsligt ärende. Kommunen ska således alltid utreda

text: ärendet på sedvanligt sätt. Det är den beslutande myndigheten som har att se till att ärendet blir tillräckligt utrett och har att avgöra vilket underlag som krävs för att ett korrekt beslut ska kunna fattas. Eftersom det är omfattande underlag till ansökan som noggrant ska granskas innebär det ett grannlaga arbete som tar tid; begäran av kompletterande underlag som måste inväntas gör att handläggningen fördröjs. Myndighetsutövningen ställer särskilda krav på underlag som påvisar aktuellt behov. Det är inte mängden dokument som är avgörande utan innehåll och kvalité på inkommet underlag som styrker att merkostnader faktiskt har uppkommit som utgör grunden förutredning, bedömning och beslut. Kommunen har inget självändamål att fördröja handläggningen av inkommen ansökan. Kravet på tillräckligt underlag är detsamma oavsett vilken insats enligt LSS som ansökan avser. Detta för att säkerställa en rättssäker myndighetsutövning som görs vid varje ansökan om insats enligt LSS. Detta fastslås även av Kammarrätten i Sundsvall i mål nr 205-07 och mål nr 405-07. EE yttrade sig som ombud för Kompis Assistans EF över remissvaret.

text: I ett beslut den 20 april 2010 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Min granskning har inriktats på omsorgsförvaltningens handläggningstid beträffande de ansökningar enligt LSS om ekonomiskt stöd i form av sjuklöneersättning som inkom till förvaltningen i juni 2007 samt förvaltningens handläggning av överklagandet av beslutet från den 9 oktober 2007.

text: Handläggningstid Den 1 juni 2007 hemställde Kompis Assistans EF hos förvaltningen för AA:s räkning om ersättning enligt LSS avseende merkostnader för personlig assistans som uppkommit på grund av att AA:s ordinarie assistent varit sjuk. Förvaltningen bad Kompis Assistans EF att göra framställningarna på en särskild blankett som förvaltningen hade utarbetat för att förenkla handläggningen av sådana ersättningsfrågor. Den 16 juli 2007 inkom ansökningsblanketterna till förvaltningen.

text: Vid förvaltningen handlades ansökningarna som två ärenden. Det första ärendet avsåg ersättning för januari–mars 2007 och det andra ärendet gällde ersättning för oktober–december 2006.

text: Förvaltningen upprättade den 3 september 2007 ett förslag till beslut beträffande det första ärendet. Nämnden beslutade den 9 oktober 2007 att avslå ansökningen om ersättning. I det andra ärendet upprättades vid förvaltningen ett förslag till beslut den 5 oktober 2007. Nämnden avslog framställningen om ersättning i det ärendet i ett beslut den 4 december 2007.

text: Handläggningen av ärendena pågick i omkring tre respektive fyra och en halv månad, räknat från de tidpunkter när ansökningarna inkom till förvaltningen på de särskilda blanketterna. Av remissvaret framkommer inte att förvaltningen under handläggningstiden vidtog några utredningsåtgärder. Handläggningstiden framstår som väl lång. I vart fall borde ett beslut beträffande ärendet om ersättning för perioden oktober–december 2006 ha kunnat fattas tidigare än vad som blev fallet.

text: Handläggningen av överklagandet Omsorgsnämndens arbetsutskott fattade den 9 oktober 2007 ett beslut om att avslå ansökningarna om insats i form av ekonomiskt stöd för perioden den 3 januari–24 mars 2007. Kompis Assistans EF, genom CC, överklagade beslutet genom en skrivelse som inkom till förvaltningen den 31 oktober 2007. Arbetsutskottet fattade den 4 december 2007 beslut om att avvisa överklagandet med följande motivering.

text: Beslut enligt LSS kan överklagas som förvaltningsbesvär. Rätt att överklaga har den enskilde eller legal företrädare såsom vårdnadshavare, god man eller förvaltare. God man BB har lämnat fullmakt till Kompis Assistans EF, CC, att företräda AA. En god man kan inte lämna bort sitt uppdrag via fullmakt. Godmanskap är ett personligt uppdrag. Beslut avseende insats enligt

text: 9 §

text: LSS får enligt

text: 27 § samma lag

text: överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt

text: 23 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, ska ett överklagande ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Beslutsmyndigheten prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, ska myndigheten enligt huvudregeln avvisa den (

text: 24 §

text: FL). Om skrivelsen inte avvisas ska myndigheten i enlighet med

text: 25 §

text: FL överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet, dvs. förvaltningsrätten, tidigare länsrätten.

text: I förarbeten till FL anfördes bl.a. följande (

text: prop. 1985/86:80 s. 44

text: f.).

text: För att ett överklagande skall tas upp till prövning är det inte tillräckligt att klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid. Vissa andra förutsättningar måste också vara uppfyllda: beslutet skall vara sådant att det över huvud taget får överklagas, endast den får överklaga som har ett visst intresse i saken osv. Dessa förutsättningar kan vara svåra att bedöma och kräver då särskilda överväganden som i allmänhet görs bäst i samband med prövningen i högre instans. De bör därför liksom hittills prövas av den instansen. När överklagandet kom in hade arbetsutskottet endast att pröva om överklagandet hade kommit in i rätt tid (s.k. rättidsprövning). Om utskottet därvid funnit att så var fallet skulle skrivelsen med överklagandet och övriga handlingar i ärendet ha överlämnats till länsrätten (numera förvaltningsrätten). Huruvida Kompis Assistans EF, genom CC, var behörig att överklaga beslutet ankom det inte på nämnden att ta ställning till. Det var således fel av nämnden att avvisa överklagandet.

text: Den 21 december 2007 kom BB in med ett överklagande av både avvisningsbeslutet och utskottets beslut från den 4 december 2007 om avslag på framställningen om ekonomiskt stöd. Överklagandet vidarebefordrades till länsrätten dit det kom in den 4 februari 2008. Jag har inte funnit tillräckliga skäl att närmare utreda nämndens handläggning av överklagandet. Jag vill dock rent allmänt anföra följande. Någon bestämd reglerad tidsfrist inom vilken en förvaltningsmyndighet ska överlämna handlingarna till överinstansen finns inte fastlagd. I normalfallet bör tiden inte överstiga en vecka (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 314).