avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord: Frihetsberövande Förhör Förundersökning Proportionalitetsprincipen Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, för att polisen i strid mot proportionalitetsprincipen gripit personer som misstänktes för en förseelse som endast kan medföra penningböter

sammanfattning: Polisen grep tre kvinnor för en förseelse mot Allmänna lokala ordningsföreskrifter för Södertälje kommun. Grunden för gripandena var att kvinnorna saknade hemvist i Sverige och att det fanns en risk för att de genom att bege sig från landet skulle undandra sig lagföring eller straff. JO kommer i beslutet fram till att det var oförenligt med proportionalitetsprincipen att gripa kvinnorna för en förseelse som endast kan medföra penningböter.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot Polismyndigheten i Stockholms län för att tre personer hade gripits av polisen för tiggeri med hänvisning till allmänna lokala ordningsföreskrifter för Södertälje kommun. Anmälaren menade att gripandena var felaktiga eftersom en lokal ordningsföreskrift som förbjuder tiggeri strider mot svensk lag.

text: Utredning

text: Handlingar från polismyndigheten granskades. JO hämtade även in den dom där åtal mot de tre personer som avses i anmälan prövats (Södertälje tingsrätts dom den 21 februari 2014 i mål nr B 266-14). Av handlingarna framgick sammanfattningsvis följande.

text: Den 21 januari 2014 grep en polispatrull tre kvinnor, som saknade hemvist i Sverige, på Storgatan i Södertälje. Kvinnorna hade samlat in pengar på offentlig plats utan tillstånd från polismyndigheten, vilket enligt polisen stred mot 12 § i Allmänna lokala ordningsföreskrifter för Södertälje kommun. Beslut att inleda en förundersökning om förseelse mot den lokala ordningsföreskriften fattades av en polisman. Gripandena bestod under drygt tre timmar och hävdes därefter av åklagare.

text: Den 4 februari 2014 väcktes åtal mot de tre kvinnorna. I domen den 21 februari redogjorde tingsrätten inledningsvis för de möjligheter en kommun har att i lokala ordningsföreskrifter reglera penninginsamling på offentlig plats. Tingsrättens

text: bedömning av rättsläget får uppfattas så att tingsrätten ansåg att det i och för sig är möjligt för en kommun att i sådana föreskrifter ställa upp ett straffsanktionerat krav på tillstånd för penninginsamling på offentlig plats, men endast för sådan penninginsamling som är att betrakta som aktiv. De gärningar som kvinnorna hade åtalats för var enligt tingsrätten inte att betrakta som aktiv penninginsamling. Ordningsföreskriften om krav på tillstånd var därmed inte tillämplig på deras agerande, och åtalen ogillades. Domen har vunnit laga kraft.

text: Mot bakgrund av det som framkommit begärde JO att både polismyndigheten och Åklagarmyndigheten skulle yttra sig. Myndigheterna ombads att särskilt yttra sig över frågan om det var förenligt med proportionalitetsprincipen att gripa de tre kvinnorna för en förseelse som endast kan medföra penningböter.

text: Polismyndigheten (biträdande länspolismästaren BB) redovisade upplysningar och synpunkter som hämtats in från Södertälje polismästardistrikt och de berörda befattningshavarna. Av dessa framgick bl.a. följande.

text: Berörd befattningshavare och ansvarig för gripandet av de tre kvinnorna var polisinspektör CC, som har tillfrågats om omständigheterna vid gripandet samt om grunden för detsamma. Av hennes utsaga framgår bl.a. att hon tillsammans med sin kollega, polisassistent DD, utgjorde en civilklädd patrull den aktuella dagen. När de konfronterade de tre kvinnorna började dessa packa ihop sina saker samt gjorde försök att avvika från platsen. Eftersom CC och DD initialt utgjorde den enda patrullen på platsen beslutade de sig för att gripa kvinnorna, i enlighet med

text: 24 kap. 2 §

text: RB, då det inte kunde klarläggas att kvinnorna hade sin fasta hemvist i Sverige eller överhuvudtaget hade någonstans att bo och då de bedömde att det fanns en risk att kvinnorna skulle undandra sig lagföring. De bedömde vidare att det var nödvändigt att förhöra kvinnorna inne på polisstationen med hjälp av tolk. Vid tidpunkten för gripandet var kvinnornas identiteter inte fastställda. Inne på polisstationen fastställdes sedermera att kvinnorna var rumänska medborgare, då de uppvisade rumänska ID-kort. En äkthetskontroll av ID-korten genomfördes genom att jämföra dem med varandra samt genom belysning med s.k. UV-lampa. Kvinnornas personuppgifter kunde emellertid inte kontrolleras i något, för ändamålet aktuellt, register eftersom det elektroniska datasystemet för tillfället låg nere. Under tiden inne på polisstationen medverkade de gripna kvinnorna i utredningen samt uppgav att de var villiga att betala böter. Polisassistent DD hade den aktuella dagen, en tid före det att de tre kvinnorna påträffades, varit i kontakt Södertörns åklagarkammare. Syftet med åklagarkontakten var att diskutera gällande lagstiftning samt att få råd avseende hur de lokala ordningsföreskrifterna i Södertälje ska tolkas och vilka möjligheter till lagföring som finns utifrån dessa föreskrifter. Diskussionen gällde även möjligheten att använda tvångsmedlet gripande. Vid samtalet, som var en allmän diskussion och inte rörde de sedermera gripna kvinnorna eller något annat konkret ärende, fick DD uppfattningen att det finns förutsättningar för ett gripande om omständigheterna är sådana som de var i det nu aktuella ärendet. Med anledning av att kvinnornas identiteter behövde fastställas och förhör med hjälp av tolk behövde genomföras på polisstationen, samt mot bakgrund av den diskussion om rättsläget som tidigare hade hållits med åklagare, gjorde patrullen bedömningen att det inte var i strid med proportionalitetsprincipen att gripa kvinnorna.

text: Polismyndigheten gjorde följande bedömning.

text: Polismyndigheten konstaterar först och främst att gripandet av de tre kvinnorna EE, FF och GG inte står i strid med ordalydelsen av

text: 24 kap. 2 § andra punkten

text: RB och att det således var formellt möjligt att gripa dem på den grunden att de saknade hemvist i riket och det fanns en risk för att de genom att lämna landet skulle undandra sig lagföring. Frågan i det följande är istället om proportionalitetsprincipen borde ha uteslutit ett gripande. Polismyndigheten delar lagstiftarens uppfattning att det i en rättsstat måste föreligga tungt vägande skäl för att beröva en person friheten och att det är angeläget att begränsa användningen av frihetsberövande tvångsmedel till sådana situationer då de måste tillgripas av hänsyn till starka samhälleliga intressen (jfr

text: prop. 1986/87:112 s. 25

text: ). Vid varje bedömning av om ett tvångsmedel ska tillgripas måste därför en avvägning göras mellan behovet av åtgärden och den skada som kan tillfogas den misstänkte. Skälet för åtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Det ligger i sakens natur att polisen måste vara alltmer restriktiv med frihetsberövanden ju lindrigare det aktuella brottet är (jfr

text: prop. 1986/87:112 s. 32

text: ). Vid proportionalitetsbedömningen ska således göras en avvägning mellan olika hänsyn. Den tilltänkta åtgärden får då inte vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden (jfr

text: prop. 1988/89:124 s. 26

text: ). För resultatet av proportionalitetsbedömningen är det av betydelse vilka straffprocessuella tvångsmedel som står till buds. En mindre ingripande tvångsåtgärd ska väljas framför en mer ingripande om den tillgodoser det eftersträvade syftet (jfr

text: NJA 2011 s. 518

text: ). Reglerna om gripande anknyter till reglerna om anhållande, som i sin tur anknyter till reglerna om häktning. Därför måste ett beslut enligt första stycket om att gripa någon i princip grundas på en bedömning av om det föreligger skäl för häktning. JO har emellertid tidigare påpekat att ett gripande i vissa fall kan vara förenligt med proportionalitetsprincipen, trots att man sedan gör den bedömningen att en tillämpning av denna princip utesluter anhållande och häktning. När misstanken avser sådana förseelser som endast kan leda till penningböter bör dock, enligt JO, huvudregeln vara att gripande inte ska förekomma (JO 1997/98 s. 147). Polismyndigheten instämmer i JO:s uppfattning att detta bör vara huvudregeln. Det bör dock, enligt polismyndighetens mening, inte uteslutas att det i vissa situationer kan finnas skäl att göra avsteg från denna huvudregel. JO har i det ovan nämnda ärendet även uttalat att proportionalitetsprincipen får anses lämna ett något större utrymme för ett frihetsberövande med stöd av

text: 24 kap. 2 §

text: RB när det är fråga om någon som försöker undandra sig lagföring genom att vägra uppge namn och adress än när det, såsom är fallet i nu aktuellt ärende, är fråga om en i utlandet bosatt person som kan antas bli oåtkomlig för lagföring genom att lämna landet. Inte heller detta uttalande bör, enligt polismyndighetens mening, medföra att det alltid är uteslutet med ett gripande vid det sistnämnda förhållandet. Det kan konstateras att de tre kvinnorna, vid tidpunkten för gripandet, saknade hemvist i Sverige. Inne på polisstationen fastställdes att alla tre var rumänska medborgare, då de kunde de uppvisa rumänska ID-kort. Någon närmare kontroll av kvinnornas personuppgifter kunde emellertid inte göras på grund av tekniska problem. Någon fast adress i Rumänien, avseende de tre kvinnorna, har inte heller fastställts. Omständigheterna i detta fall skiljer sig på det viset från dem i […] JO 1997/98 s. 147. Av förarbetena framgår att proportionalitetsprincipen är tänkt som en allmänt hållen regel som lämnar visst utrymme för myndigheternas fria bedömning (

text: SOU 1985:27 s. 142

text: ). Proportionalitetsbedömningen i ett specifikt ärende måste göras av den polisman som har för avsikt att frihetsberöva en person och då utgå från hur han eller hon uppfattar omständigheterna i det enskilda fallet. För att bedöma en åtgärds proportionalitet måste man undersöka åtgärdens art, styrka, räckvidd och varaktighet. Åtgärden får inte orsaka större skada för ett motstående intresse än den skada som drabbar samhället eller en enskild på grund av ett brott (

text: SOU 1984:54

text: s. 78). I det enskilda fallet torde det nästintill alltid vara på det viset att skadan är större för den gripne än för samhället, när det är fråga om gripande på grund av förseelse mot en lokal ordningsföreskrift. I ett längre och större perspektiv blir emellertid samma bedömning mer hypotetisk och betydligt svårare. En av polisens viktigaste uppgifter är att upprätthålla ordningen i samhället. Detta måste dock ske samtidigt som de grundläggande fri- och rättigheterna i varje enskilt ärende iakttas fullt ut, vilket kan vara en svår balansgång. Å ena sidan bör det i ett demokratiskt samhälle kunna tas för givet att ingen ska behöva utsättas för en så långtgående inskränkning av den personliga friheten som ett gripande då fråga är om ett s.k. bagatellbrott. Å andra sidan kan det finnas en risk att en alltför restriktiv hållning till tvångsmedlet gripande leder till ett samhälle där invånarna får uppfattningen att det finns en högre tolerans mot ordningsstörande brott och förseelser än vad som i verkligheten är fallet och att överträdelser mot lagar eller föreskrifter inte kan beivras på ett effektivt sätt om den misstänkte inte kan identifieras på platsen för överträdelsen. Att dra en skarp gräns mellan rätten till frihet och upprätthållande av allmän ordning kan leda till att inget av dessa intressen blir tillgodosedda på ett tillfredsställande sätt. Det kan i detta sammanhang även nämnas att proportionalitetsprincipen har ett nära samband med behovsprincipen, som innebär att en tvångsåtgärd inte bör företas om det inte är nödvändigt med hänsyn till syftet med åtgärden. Proportionalitets- och behovsprincipen går till viss del i varandra och det finns en risk att de blandas samman. I vissa fall kan ett polisingripande behöva underlåtas trots att behovsprincipen skulle medge åtgärden, vilket kan leda till svåra bedömningar. De ingripande poliserna i nu aktuellt ärende har, med hänsyn till omständigheterna, bedömt att syftet med åtgärden inte kunnat tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd än ett frihetsberövande eftersom det fanns ett behov av säker identifiering och möjlighet till ett rättssäkert förhör med hjälp av tolk. Polismyndigheten finner mot denna bakgrund att gripandet av de tre kvinnorna i varje fall skett i enlighet med behovsprincipen. Oaktat jämförelsen i skada ska ett tvångsmedel alltid utövas på ett så hänsynsfullt sätt som möjligt och inte utsätta den enskilde för större påfrestning än vad som är sakligt påkallat. Detta innebär till exempel att tvångsmedlet inte får användas under längre tidsperiod än vad som krävs för att uppfylla ändamålet (

text: SOU 1984:54 s. 80

text: ). I förevarande ärende har frihetsberövandet endast bestått under så lång tid som krävts för identifiering samt för att kunna hålla ett förhör med hjälp av tolk. Omedelbart därefter har gripandet hävts. Den tid – cirka tre timmar – under vilken frihetsberövandet bestod kan i detta sammanhang inte anses som någon längre tid. Det har i ärendet inte heller framkommit annat än att gripandet, och medtagandet av de tre kvinnorna till polisstationen, skett på ett hänsynsfullt sätt. Som framgår ovan hade de polismän som verkställde gripandet av de tre kvinnorna, vid ett tidigare tillfälle, inhämtat råd från åklagare beträffande tvångsmedelsanvändning vid brott mot lokala ordningsföreskrifter. Det bör i detta sammanhang klargöras att polismyndighetens uppfattning givetvis är att varje polisman har ett eget ansvar för sitt agerande och således måste göra sin egen självständiga bedömning, även om en åklagare uttrycker en åsikt i frågan utan att det är fråga om ett beslut eller direktiv. Det faktum att de ingripande poliserna i detta fall hade diskuterat rättsläget med åklagare bör emellertid tas i beaktande vid en utomstående bedömning av polisernas agerande och förhållande till olika rättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen. Mot ovanstående bakgrund och med beaktande av att det inte finns några prejudicerande domar gällande tillämpningen av proportionalitetsprincipen vid tvångsmedlet gripande, samt då lagstiftningen lämnar ett stort utrymme för den ingripande polismannens bedömning i det enskilda fallet, är det inte helt okomplicerat att avgöra huruvida gripandet av de tre kvinnorna EE, FF och GG var förenligt med proportionalitetsprincipen.

text: Med tanke på att kvinnorna hade identitetshandlingar med sig och var misstänkta för en förseelse som endast kan medföra penningböter torde det, med hänsyn till den restriktiva hållning som ska råda gällande frihetsberövanden vid mindre allvarlig brottslighet samt till vad JO har uttalat i tidigare ärenden, vara svårt att anse att gripandet skedde i enlighet med proportionalitetsprincipen. Å andra sidan kan anföras att det fanns formella grunder för ett gripande av de tre kvinnorna, som försökte avvika från platsen, och att frihetsberövandet skedde hänsynsfullt och endast bestod under en kort tid samt syftade till att åstadkomma ett rättssäkert förfarande och att det därvid inte varit mer ingripande, omfattande eller varaktigt än att det stått i rimlig proportion till vad som kunnat vinnas med åtgärden. Oavsett hur JO bedömer frågan om tillämpningen av proportionalitetsprincipen i detta ärende kommer polismyndigheten, precis som tidigare, även fortsättningsvis arbeta för att grundläggande fri- och rättigheter ska respekteras och för att ett restriktivt förhållningssätt till tvångsmedel vid fråga om mindre allvarliga brott och förseelser ska vara det allmänt rådande inom myndigheten.

text: Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren HH) redovisade följande bedömning.

text: För att det överhuvudtaget ska vara möjligt att gripa någon för misstanke om ett brott som medför böter krävs […] att den misstänkte antingen är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist alternativt att uppgiften om detta kan antas vara osann eller att den misstänkte saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han eller hon genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff. Dessa situationer är till viss del olika. När det gäller en misstänkt som vägrar att uppge vem han är eller där det finns skäl att anta att han ljuger om detta är syftet med möjligheten att använda tvångsmedel att framtvinga identitetsuppgifter. Det kan i dessa fall eventuellt finnas skäl att göra andra överväganden i fråga om vad som är proportionerligt än om det rör sig om en känd misstänkt som saknar hemvist i riket. I det aktuella fallet synes det inte ha varit några frågetecken kring de misstänktas identitet och det har inte utgjort grunden för gripandena. Frågan om och i så fall när det kan vara proportionerligt att gripa någon för misstanke om ett brott som endast föranleder penningböter om den misstänkte vägrar att uppge sin identitet eller det kan antas att han lämnar oriktiga uppgifter om detta kommer inte att behandlas ytterligare […]. Ordalydelsen i

text: 24 kap. 2 § rättegångsbalken

text: ger således en möjlighet att gripa en misstänkt oberoende av brottets beskaffenhet dvs. oavsett vilket straff gärningen kan medföra. Enligt departementschefen gäller dock angående möjligheten till häktning enligt paragrafen ”att tillämpningen av bestämmelserna naturligtvis bör ske återhållsamt och med allt större restriktivitet, ju lindrigare brott det är fråga om” (

text: prop. 1986/87:112 s. 32

text: ). JO har i tidigare beslut ansett att det i de fallen inte var förenligt med proportionalitetsprincipen att gripa en misstänkt för brott som var så lindriga att de föranleder penningböter på den grunden att den misstänkte saknar hemvist i riket (JO 1997/98 s. 147 och JO 2008/09 s. [113, JO:s anm.]). Gunnel Lindberg har tolkat detta på följande sätt ”JO har hävdat att gripande inte bör beslutas om misstanken avser ett brott som är så ringa att det endast kan leda till penningböter” (Straffprocessuella tvångsmedel, tredje upplagan, s. 214). Möjligen har det rått viss oklarhet om rättsläget på den här punkten. För egen del kan jag inte se att ett gripande av en identifierad person som saknar hemvist i Sverige är proportionerligt vid misstanke om brott som medför ett penningbotstraff.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Lokala föreskrifter I

text: 3 kap.

text: ordningslagen (1993:1617)

text: finns bestämmelser om bl.a. användningen av offentliga platser och om ordning och säkerhet på sådana platser. Enligt 8 § får en

text: kommun, efter bemyndigande av regeringen, meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats (lokala föreskrifter).

text: Enligt Allmänna lokala ordningsföreskrifter för Södertälje kommun krävs polismyndighetens tillstånd för insamling av pengar i bössor eller liknande, om insamlingen inte är ett led i en tillståndspliktig allmän sammankomst eller en offentlig tillställning (12 §). När insamlingen ska ske i samband med framförande av gatumusik krävs inte tillstånd.

text: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en lokal föreskrift döms till penningböter (

text: 3 kap. 22 § ordningslagen

text: Bestämmelser om gripande m.m. Regler om häktning och vissa andra straffprocessuella frihetsberövanden finns i

text: 24 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB).

text: En grundläggande förutsättning för att en misstänkt ska kunna häktas är att han eller hon är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse ett år eller däröver (1 § första stycket). Om det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter får personen inte häktas (1 § fjärde stycket).

text: Enligt 2 § får emellertid den som på sannolika skäl är misstänkt för brott häktas oberoende av brottets beskaffenhet

text: 1. om han är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist eller om hans uppgift om detta kan antas vara osann, eller 2. om han saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff.

text: Om det finns skäl att häkta någon, får han anhållas i avvaktan på rättens prövning av häktningsfrågan. Beslutet om anhållande meddelas av åklagaren. (6 §)

text: Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman i brådskande fall gripa honom eller henne (7 § första stycket). Ett sådant gripande är en provisorisk åtgärd i förhållande till anhållande och häktning och får tillgripas endast om saken är så brådskande att ett anhållningsbeslut inte kan avvaktas. Den gripne ska så snart som möjligt förhöras av en polisman eller åklagare, och frihetsberövandet ska skyndsamt anmälas till åklagaren, om han eller hon inte redan har underrättats om åtgärden (8 § andra stycket). Efter förhöret ska åklagaren omedelbart besluta om den misstänkte ska anhållas eller friges.

text: För gripande gäller den s.k. proportionalitetsprincipen, som innebär att ett tvångsmedel får användas endast om skälet för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (1 § tredje stycket). Principen kräver att det i varje enskilt fall prövas om den aktuella tvångsåtgärden i fråga om art, styrka, omfattning och varaktighet står i

text: rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Om detta inte är fallet får man avstå från tvångsåtgärden. (Se bl.a.

text: prop. 1988/89:124 s. 26

text: f. samt JO 1997/98 s. 147, dnr

text: , JO 2008/09 s. 113, dnr

text: , och JO 2013/14 s. 101, dnr

text: .) Även i de fall där det genom bestämmelserna i

text: 24 kap. 2 §

text: RB finns möjlighet till frihetsberövande oberoende av brottets beskaffenhet bör man således i enlighet med proportionalitetsprincipen vara alltmer restriktiv med frihetsberövanden ju lindrigare det misstänkta brottet är (se

text: prop. 1986/87:112 s. 31

text: f.).

text: JO har i två tidigare beslut uttalat sig om bl.a. frågan om det varit förenligt med proportionalitetsprincipen att med stöd av

text: 24 kap. 2 §

text: RB gripa personer som saknade hemvist i Sverige för brott som endast skulle leda till bötesstraff (JO 1997/98 s. 147 och JO 2008/09 s. 113). Det förstnämnda beslutet rörde en man som misstänktes för en hastighetsöverträdelse, en förseelse som endast kan medföra penningböter. JO uttalade att gripande som huvudregel inte ska förekomma när misstanken avser sådana förseelser. Ett något större utrymme kunde enligt JO finnas att frihetsberöva en person som vägrar uppge namn och adress än när det rör sig om en person som är bosatt i utlandet och som kan antas bli oåtkomlig för lagföring genom att fortsätta en planerad resa och lämna landet. JO fann sammanfattningsvis att proportionalitetsprincipen i det aktuella fallet uteslöt ett gripande av den misstänkte endast på den grunden att det fanns risk för att han genom att lämna landet skulle undandra sig lagföring.

text: Bedömning

text: Anmälaren menar att den lokala ordningsföreskrift som polisen lade till grund för gripandena av de tre kvinnorna strider mot lag och att det därför var felaktigt att gripa dem. Södertälje tingsrätts bedömning av åtalet mot de tre kvinnorna innebar att den handling som misstankarna mot dem avsåg inte är straffbar. Det fanns med den utgångspunkten därmed inte heller grund för att gripa dem. Utredningen i detta ärende har emellertid inte inriktats på polisens och åklagarens bedömning att kvinnornas agerande omfattades av den lokala ordningsföreskriften. Mina ställningstaganden nedan tar enbart sikte på frågan om det var förenligt med proportionalitetsprincipen att gripa kvinnorna för misstanke om en förseelse som endast kan medföra penningböter.

text: Polismyndigheten har angett att grunden för att gripa kvinnorna var

text: 24 kap. 2 § 2

text: RB, dvs. att kvinnorna saknade hemvist i Sverige och att det fanns risk för att de genom att bege sig från riket skulle undandra sig lagföring eller straff. Den grunden för gripandena har också antecknats i brottsanmälan, och polisinspektören CC, som deltog i ingripandet, har hänfört sig till den i sina upplysningar. Jag utgår därför från att gripandena skedde endast med stöd av

text: 24 kap. 2 § 2

text: RB.

text: JO:s uttalanden i JO 1997/98 s. 147 bör förstås på det sättet att det med hänsyn till proportionalitetsprincipen i princip är uteslutet att gripa en person med stöd av

text: 24 kap. 2 § 2

text: RB för en förseelse som endast kan medföra penningböter. Frågan är om det finns skäl att se annorlunda på saken i detta fall.

text: Såväl de ingripande polismännen som polismyndigheten har fäst visst avseende vid frågan om identifiering av kvinnorna. Jag kan för min del inte se att den aspekten kan tillmätas någon betydelse vid bedömningen av om gripandena var förenliga med proportionalitetsprincipen. I

text: 24 kap. 2 § 1

text: RB anges de formella förutsättningarna för att gripa en person som är misstänkt för brott i syfte att tvinga fram uppgifter om hans eller hennes identitet. Den bestämmelsen kan möjligen ge ett något större utrymme för att gripa en person för en förseelse som endast kan medföra penningböter. Ett gripande med stöd av

text: 24 kap. 2 § 1

text: RB hade dock krävt att försök hade gjorts att identifiera kvinnorna på plats och att de då vägrat att uppge namn eller hemvist eller lämnat uppgifter om detta som kunde antas vara osanna. Något sådant har inte gjorts gällande av polismyndigheten, och under alla förhållanden greps kvinnorna inte på den grunden.

text: Svårigheterna att förhöra kvinnorna kan inte heller tillmätas någon betydelse vid proportionalitetsbedömningen. Om polisen bedömde att kvinnorna behövde förhöras på polisstationen kunde man ha övervägt att ta med dem till förhör enligt

text: 23 kap. 8 §

text: RB. Även utrymmet för medtagande till förhör är emellertid, med hänsyn till proportionalitetsprincipen, mycket begränsat i en utredning om en penningbotsförseelse (jfr JO:s beslut den 2 februari 1995, dnr

text: De omständigheter som polismyndigheten särskilt har pekat på har alltså inte någon relevans för bedömningen av proportionalitetsfrågan. Jag anser, i linje med JO:s slutsatser i JO 1997/98 s. 147, att det stred mot proportionalitetsprincipen att gripa kvinnorna enligt

text: 24 kap. 2 § 2

text: RB för misstanke om en förseelse som endast kan medföra penningböter.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det anförda.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

publisher: Justitieombudsmannen

title: Initiativärende om bl.a. hur underrättelseinformation hanterats i en brottsutredning

org: jo

sammanfattning: Tullverket gjorde ett ingripande mot en narkotikaöverlåtelse på en snabbmatsrestaurang. Fyra personer som tog emot narkotikan greps. Den person som överlämnade narkotikan kunde dock lämna platsen. JO har i ett initiativärende granskat hur viss underrättelseinformation hanterades inom förundersökningen och hur förundersökningen bedrevs när det gäller vem som överlät narkotikan. Utredningen har avsett både Tullverket och Åklagarmyndigheten. I beslutet gör JO uttalanden bl.a. om undersökningsledarens ansvar för att ta reda på om det finns underrättelseinformation eller spaningsmaterial som kan ha beröring med förundersökningen. Det som har kommit fram i granskningen väcker enligt JO frågor om huruvida utredningen av vem som överlät narkotikan bedrevs med tillräcklig kraft. Det finns vidare frågetecken om vilken närmare underrättelseinformation som projektledaren vid Tullverket förde vidare till den åklagare som var undersökningsledare och vad åklagaren självmant gjorde för att undersöka vilken sådan information som fanns. Utredningen medger dock inte tillräckligt säkra slutsatser för att föra fram någon kritik i dessa avseenden. Däremot kritiseras åklagaren för att utredningsdirektiv inte dokumenterades.

text: Bakgrund och initiativet

type: rubrik

text: Den 1 december 2016 gjorde Tullverket ett ingripande mot en narkotikaöverlåtelse på en snabbmatsrestaurang i Göteborg. De personer som tog emot narkotikan (mottagarsidan) greps. Den person som överlämnade narkotikan kunde dock lämna platsen. Personerna på mottagarsidan dömdes senare av domstol för grovt narkotikabrott med anledning av sin befattning med narkotikan.

type: stycke

text: I en anmälan som kom in till JO den 13 juni 2017 förde en av personerna på mottagarsidan fram klagomål mot handläggningen av förundersökningen och gjorde gällande bl.a. att de brottsbekämpande myndigheterna medvetet hade underlåtit att agera mot den som överlämnade narkotikan (se JO:s ärende med dnr 4018-2017). Efter att det hade vidtagits vissa inledande utredningsåtgärder

text: beslutade dåvarande JO Cecilia Renfors den 23 mars 2018 att inleda en förundersökning om tjänstefel. Det som utreddes var bl.a. om tjänstemän vid Tullverket och Åklagarmyndigheten vid myndighetsutövning uppsåtligen åsidosatt vad som gäller för uppdraget genom att underlåta att verka för lagföring av den person som levererade narkotikan.

text: Under förundersökningen hölls förhör med tjänstemän vid Tullverket och Åklagarmyndigheten. Förundersökningen lades ned den 24 juni 2019 för att det inte gick att bevisa att något tjänstefel hade begåtts. Samma dag beslutade Cecilia Renfors att i detta initiativärende utreda vissa av de förhållanden som kommit fram i utredningen.

text: Materialet i JO:s förundersökning har varit tillgängligt i initiativärendet.

text: Utredning

text: Inriktningen av JO:s utredning i initiativärendet JO uppmanade Tullverket och Åklagarmyndigheten att yttra sig.

text: Tullverket skulle yttra sig över bl.a. vilken information det fanns inom Tullverket om den eller de personer som skulle överlämna narkotikan (överlåtarsidan) och vilka överväganden som gjordes i fråga om huruvida informationen skulle föras vidare till den åklagare som ledde förundersökningen. Tullverket uppmanades också att yttra sig över vilka överväganden som gjordes inför ett beslut att inte hämta in filmer från övervakningskameror från restaurangen.

text: Åklagarmyndigheten skulle yttra sig över bl.a. vilken information åklagaren fick från Tullverket om överlåtarsidan och vilka åtgärder som vidtogs för att utreda överlåtarsidans inblandning i brottsligheten.

text: Tullverkets yttrande Tullverket (generaltulldirektören AA) yttrade sig den 15 maj 2020 efter att ha hämtat in uppgifter från berörda befattningshavare.

text: Tullverket lämnade följande redogörelse för händelseförloppet.

text: Inom ramen för en pågående förundersökning fick Tullverket den 1 december 2016 information om att en person, A, skulle ta emot narkotika inne på [en snabbmatsrestaurang, JO:s anm.] i Göteborg. Det fanns ingen information om vem som skulle överlåta narkotikan och med anledning av detta fokuserade Tullverket på mottagaren. De som hade information om detta innan tillslaget var de projektledare som ledde insatsen, analytiker, spaningspersonal som jobbade i ärendet och tullkriminalens ledning. Även åklagare informerades om att det fanns uppgifter om att A skulle ta emot narkotika. Den aktuella dagen hade A bestämt träff med en person, X. Innan träffen var A inne på Stadium och köpte en väska som han överlämnade till X. A stod därefter utanför [restaurangen] och X satt inne på [restaurangen]. Tullverket hade spanare placerade både inne på [restaurangen] och utanför. Inne på [restaurangen] gick en person med keps fram till X som satt vid ett bord bredvid Tullverkets spanare. Personen med keps la en vit påse på bordet och lämnade

text: [restaurangen] därefter. En person, Y, stod utanför [restaurangen] och pratade med A. Därefter gick Y in till [restaurangen] och satte sig bredvid X. Efter en liten stund lämnade X och Y [restaurangen]. A och X gick tillsammans åt ett håll medan Y gick med väskan åt ett annat håll. A, X och Y greps av Tullverket och i väskan som Y hade påträffades narkotika. Personen med keps som överlämnade narkotikan hade försvunnit från platsen. Under insatsen fokuserade Tullverket på överlämnandet av narkotikan, för att kunna ingripa därefter. Eftersom A var den person som Tullverket hade information om, var det viktigt att kunna binda honom till brottet. För att säkra bevisläget väntade Tullverket med att ingripa, fram till dess att överlåtelseprocessen var helt avklarad. Det var inte möjligt, utan att röja insatsen, för spanarna som satt inne på [restaurangen] att uppmärksamma spanarna som var placerade utanför [restaurangen] på att personen med keps lämnade [restaurangen]. Istället valde man att avvakta för att se vad Y avsåg göra. Efter ingripandet påträffades det narkotika i väskan, varpå Tullverket påbörjade arbetet med att försöka identifiera personen med keps som överlämnat narkotikan. Trots analys av beslagtagna mobiltelefoner och användandet av hemliga tvångsmedel gick det inte att få fram information som ledde till identifiering av personen med keps. Påföljande dag återvände tulltjänstemän till [restaurangen] för att ta del av ev. material från övervakningskamerorna. Det visade sig emellertid att övervakningskamerorna endast var riktade mot kassorna och inte entrén eller borden. Eftersom de spanare som var inne på [restaurangen] under tillslaget såg att ingen av de personer som iakttogs handlade något, bedömde tulltjänstemännen att övervakningsfilmen inte skulle hjälpa Tullverket att identifiera överlämnaren. Det saknades därför anledning att ta del av övervakningsfilmerna. Detta rapporterades muntligen till projektledaren. Efter tillslaget redovisades ärendet för åklagare, som då fick ta del av all information i ärendet. Åklagaren informerades även om övervakningsfilmen på [restaurangen].

text: Tullverket bifogade synpunkter från berörda befattningshavare. En projektledare angav bl.a. följande. Han och ytterligare en projektledare fick muntlig information från en befattningshavare vid Tullverket (en s.k. kontrollant) om att A skulle ta emot ett parti amfetamin vid en restaurang men det är oklart om de då också fick veta vilka överlåtarna var. Därefter fick de skriftlig information om en gruppering och en namngiven person på överlåtarsidan. De åtgärder som vidtogs med anledning av denna information var att skicka spaningspersonal till restaurangen för att övervaka A då han skulle ta emot narkotikapartiet. Målsättningen var att både de som levererade narkotikan och den som tog emot den skulle gripas och lagföras. Projektledarna upplyste åklagaren och tullkriminalenhetens ledning om den information som kommit in.

text: Tullverket redovisade följande bedömning.

text: Information om överlåtarsidan

text: Målsättningen med insatsen var att både överlämnaren och mottagaren av narkotika skulle gripas enligt 21 § [lagen om straff för smuggling, JO:s anm.], jfr.

text: 24 kap. 7 § rättegångsbalken

text: . Det aktuella ärendet utgjorde ett spaningsärende som rörde narkotikasmuggling. Vid liknande ärenden är målsättningen att hitta narkotikan samt gripa och lagföra de personer som hanterar den. Eftersom det är svårt att få kunskap om exakt när ett narkotikaparti

text: passerar gränsen till Sverige, förekommer det att Tullverket istället gör tillslag efter att partiet har kommit in i landet. Inför tillslaget hade Tullverket information om att A skulle ta emot narkotika på [en restaurang, JO:s anm.] i Göteborg. Det fanns däremot ingen information om överlåtaren. Med anledning av detta fokuserade Tullverket på mottagaren och bedömde att man via A senare skulle ha möjlighet att identifiera överlämnaren. I detta fall skedde överlämnandet i flera led, dvs. mellan flera personer. Vid genomförande av liknande tillslag fokuserar Tullverket primärt på att gripa den som disponerar narkotikan. I det här tillslaget greps därför personen som narkotikan överlämnades till (Y) och därefter även A och X. Som framgått ovan saknades möjlighet att meddela spanarna utanför [restaurangen] om att överlämnaren av narkotikan lämnade platsen, vilket innebar att denne inte kunde gripas. Efter ingripandet gjordes försök att identifiera överlämnaren. Tullverket kunde inte hitta information som kunde hjälpa till att identifiera personen och detta trots analys av beslagtagna mobiltelefoner och användandet av hemliga tvångsmedel. Mot bakgrund av att Tullverket innan tillslaget endast hade information om A, anser myndigheten att det var rätt att fokusera på A och att genom denne försöka identifiera de andra inblandade. Trots att syftet med tillslaget var att gripa överlåtaren och mottagaren får Tullverket anses gjort det nödvändiga för att säkra bevisläget gentemot de inblandade för att därmed kunna gripa dem.

text: Övervakningsfilm

text: Påföljande dag beslutade Tullverket att inhämta det inspelade material som fanns på övervakningskamerorna inne på [restaurangen]. Eftersom kamerorna endast är riktade mot kassorna och inte entrén eller borden bedömde tulltjänstemännen emellertid att de inblandade inte hade fångats på filmen. Med anledning av detta beslutade tulltjänstemännen att det inte fanns anledning att titta på några övervakningsfilmer eller att inhämta dem. Tulltjänstemännen kontaktade projektledaren och rapporterade händelsen muntligt. Därefter meddelades även åklagaren om detta. Med hänsyn till att övervakningsfilmerna inte kunde hjälpa Tullverket att identifiera överlåtaren anser Tullverket att det var rätt att inte inhämta övervakningsfilmerna.

text: Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren BB) yttrade sig den 25 maj 2020 efter att ha hämtat in upplysningar från den ansvariga kammaråklagaren och ledningen för den berörda åklagarkammaren.

text: Åklagarmyndigheten angav bl.a. följande när det gäller de utredningsåtgärder som vidtogs efter tillslaget.

text: Vilka direktiv som gavs i syfte att identifiera överlåtaren har inte dokumenterats i Åklagarmyndighetens ärendesystem Cåbra. Av upplysningar från åklagaren och yttrande från kammarledningen framgår att det vidtogs utredningsåtgärder i syfte att identifiera överlåtaren. Beslagtagna mobiltelefoner analyserades och det kontrollerades också om det fanns övervakningsfilm som kunde vara av intresse för utredningen. Telefonavlyssning analyserades och det ledde till att förhör hölls i utredningen. De utredningsåtgärder som vidtogs gav inte skäl till ytterligare utredningsåtgärder. Det fanns enligt åklagarens bedömning inte tillräcklig information för att kunna identifiera och lagföra någon på överlåtarsidan.

text: Åklagaren lämnade därutöver bl.a. följande upplysningar. I utredningen framkom ingen information eller några uppslag till ledning för identifikation av personen som lämnat narkotikan eller någon uppdragsgivare eller annan med

text: liknande ställning som överlåtare. Hade sådana omständigheter framkommit, skulle det ha lett till efterföljande utredningsåtgärder som kunnat leda till ytterligare lagföringar i ärendet.

text: Åklagarmyndigheten redovisade följande bedömning.

text: Det kan konstateras att det efter tillslaget funnits anledning att anta att både de som förvärvat narkotikan och den person som överlåtit narkotikan begått brott som hör under allmänt åtal. Det har därmed ålegat förundersökningsledaren och de som biträtt denne att utreda vem överlåtaren var. Åklagaren borde ha dokumenterat och diariefört vilka direktiv som getts till Tullverket i denna del. Bristen på dokumentation försvårar möjligheterna att i efterhand följa handläggningen. Av åklagarens och kammarledningens upplysningar framgår emellertid att utredningsåtgärder har vidtagits i syfte att identifiera överlåtaren men att åklagaren har bedömt att det inte förelegat tillräcklig utredning för att det skulle föreligga skälig misstanke mot någon person. På det material jag har tillgång till finner jag inte anledning att ifrågasätta åklagarens bedömning i denna del. Kompletterande yttranden Av en promemoria som en polis upprättat i JO:s förundersökning framgår att det inom Tullverket fanns en underrättelsesammanställning med upplysningar om ett planerat överlämnande av narkotika på snabbmatsrestaurangen. I sammanställningen fanns noteringar om bl.a. vilka aktörer som skulle vara involverade i överlåtelsen.

text: JO efterfrågade hos Tullverket en kopia av underrättelsesammanställningen och ett besked om huruvida verket haft tillgång till sammanställningen inför yttrandet till JO. Tullverket meddelade i september 2021 att underrättelsesammanställningen inte fanns hos verket och att den sannolikt hade gallrats. Verket hade inte haft tillgång till sammanställningen vid yttrandet till JO.

text: Tullverket och Åklagarmyndigheten fick ta del av handlingar i JO:s förundersökning, bl.a. den nämnda promemorian, och gavs möjlighet att komplettera sina yttranden.

text: Tullverket (generaltulldirektören AA) angav i ett tilläggsyttrande den 12 november 2021 bl.a. följande. Utredningen som låg till grund för verkets yttrande i maj 2020 visade att det vid den tidpunkten inte fanns någon information om vem som skulle överlämna narkotikan. De handlingar som Tullverket numera har tagit del av från JO visar att det hos verket kan ha funnits indikationer på varifrån partiet skulle komma. Någon uppgift om vem som skulle överlämna narkotikan verkar emellertid inte ha funnits. En projektledare har uppgett att åklagaren och tullkriminalenhetens ledning informerades om den inkomna informationen.

text: Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren BB) meddelade den 25 januari 2022 att myndigheten inte hade något ytterligare att anföra.

text: Rättslig reglering

text: Utgångspunkter för en förundersökning Förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (se

text: 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken

text: , RB). Både åklagare och Tullverket kan besluta att inleda en förundersökning (se

text: 23 kap. 3 §

text: RB och 19 § lagen om straff för smuggling, smugglingslagen). Under förundersökningen ska det utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl föreligger för åtal mot honom eller henne (se

text: 23 kap. 2 §

text: RB).

text: En förundersökning ska bedrivas objektivt. Vid förundersökningen ska undersökningsledaren och den som biträder honom eller henne söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel. Även brottsbekämpande verksamhet före en förundersökning ska bedrivas objektivt. (Se

text: 23 kap. 4 §

text: RB.)

text: En åklagare är som huvudregel skyldig att väcka åtal när konstaterade brott hör under allmänt åtal (se

text: 20 kap. 6 §

text: RB). Denna åtalsplikt är förenad med en motsvarande förundersökningsplikt. Ledningen av och ansvaret för en förundersökning Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska också ge dem som biträder honom eller henne de direktiv som behövs för arbetet. (Se 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen, FUK.)

text: När en åklagare leder en förundersökning som avser bl.a. brott mot smugglingslagen och vissa narkotikabrott får åklagaren anlita biträde av Tullverket och får också ge en tjänsteman vid Tullverket i uppdrag att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (se 19 § tredje stycket smugglingslagen).

text: Tullverket ska se till att de utredningsdirektiv som åklagaren i egenskap av undersökningsledare ger leder till adekvata åtgärder (se

text: JO 2020/21 s. 375

text: och

text: prop. 2020/21:192 s. 34

text: Dokumentation under en förundersökning och den misstänktes rätt till insyn Enligt

text: 23 kap. 21 §

text: RB ska det vid en förundersökning föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollets innehåll finns i 20–23 §§ FUK.

text: I protokollet ska antecknas bl.a. angivelsen eller vad som annars har varit skälet till att förundersökningen inletts (se 20 § FUK). Protokollet ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (se 22 § FUK).

text: I undersökningsledarens ansvar för förundersökningen ligger att kvalitetssäkra redovisningen av utredningsmaterialet. Det kan inbegripa samtal och kontrollfrågor till övriga som medverkar i utredningsarbetet för att undvika att viktig information inte kommer med. Brister i dessa avseenden kan få konsekvenser för den fortsatta rättsprocessen. (Se

text: JO 2013/14 s. 106

text: och Nebelius Lüning m.fl., Förundersökningskungörelsen [1 april 2020, JUNO], kommentaren till 20 §.)

text: I Åklagarmyndighetens promemoria Den misstänktes rätt till insyn i en brottsutredning nämns att åklagaren för att kunna göra en avgränsning av vilket material från underrättelse- och spaningsverksamheten som ska ingå i förundersökningen kan behöva ta reda på vad det finns för sådant material som kan ha beröring med den egna förundersökningen och ge direktiv om vad av detta som ska tas in i förundersökningen. I praktiken kan det dock i komplicerade ärenden visa sig vara förenat med stora svårigheter att få en överblick av materialet. I mindre omfattande utredningar finns det sällan anledning att utröna om det finns spaningsmaterial. (Se RättsPM 2008:4, uppdaterat i mars 2014, s. 11, och det numera gällande RättsPM 2019:1, s. 13.)

text: Undersökningsledaren är även den som beslutar i frågor som rör den misstänktes och försvararens rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Sedan den 1 april 2017, dvs. efter slutförandet av den här aktuella förundersökningen, framgår det av

text: 23 kap. 21 d §

text: RB.

text: Bedömning

text: Granskningens inriktning Min granskning har varit inriktad på hur viss underrättelseinformation hanterades inom förundersökningen. Jag kommer också att komma in på frågor om hur undersökningen bedrevs och om ytterligare åtgärder hade kunnat vidtas för att identifiera den person som överlämnade narkotikan. En undersökningsledare har ett ansvar för att ta reda på om det finns underrättelseinformation Undersökningsledaren har det övergripande ansvaret för förundersökningens bedrivande, dokumentationen och frågor som rör den misstänktes rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen.

text: I undersökningsledarens ansvar ligger att ta reda på om det finns underrättelseeller spaningsmaterial som kan ha beröring med förundersökningen. Vilka åtgärder undersökningsledaren behöver vidta i detta avseende får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Allmänt gäller dock att undersökningsledaren inte passivt kan invänta information från brottsutredare utan självmant måste försöka få klarhet i vilket material som finns. Om det finns indikationer på att det finns underrättelse- eller spaningsmaterial som kan ha beröring med förundersökningen ska undersökningsledaren genom att ställa frågor till brottsutredarna eller på annat sätt skapa sig en bild av materialet.

text: Undersökningsledaren kan givetvis inte välja att avstå från att ta del av information.

text: Undersökningsledaren måste göra sin bedömning i varje enskilt ärende. Det är inte godtagbart att undersökningsledaren t.ex. förlitar sig på en överenskommelse eller upparbetade rutiner om att en brottsutredare för vidare den information som utredaren anser att undersökningsledaren behöver få.

text: Brottsutredare har i sin tur ett ansvar för att föra vidare underrättelse- eller spaningsinformation som kan ha beröring med förundersökningen till undersökningsledaren. En brottsutredare som inte är undersökningsledare kan således inte själv bestämma hur underrättelse- eller spaningsmaterial ska hanteras inom ramen för en förundersökning. Intresset av att skydda källor får inte medföra att information hemlighålls för undersökningsledaren. En annan sak är att t.ex. tips från en informatör och hans eller hennes identitet kan omfattas av sekretess i förhållande till den misstänkte. (Se JO 2021/22 s. 432.)

text: Det ska av dokumentationen i brottsutredningen framgå vad som förekommit mellan undersökningsledaren och brottsutredare i det nu berörda avseendet så att det i efterhand kan granskas om de levt upp till sina skyldigheter. Det fanns underrättelseinformation om överlåtarsidan

text: Informationen fanns hos Tullverket före överlåtelsen

text: Tullverket har i sitt första yttrande till JO angett att myndigheten i sin underrättelseverksamhet fick information om att en namngiven person skulle ta emot narkotika på en snabbmatsrestaurang i Göteborg. Informationen fick Tullverket den 1 december 2016, dvs. samma dag som överlåtelsen skedde. Inledningsvis uppgav Tullverket att det inte fanns uppgifter om vem eller vilka som skulle överlåta narkotikan, men efter att ha fått ta del av bl.a. den promemoria som upprättats i JO:s förundersökning har verket angett att det kan ha funnits indikationer på varifrån narkotikan skulle komma.

text: Av promemorian framgår som nämnts att det inom Tullverket fanns en underrättelsesammanställning. I sammanställningen fanns relativt detaljerade noteringar om den förestående överlåtelsen, bl.a. om vilka aktörer som skulle vara involverade och vilka som kunde antas vara på överlåtarsidan. En sådan notering är daterad dagen före överlåtelsen.

text: Det är klarlagt att åtminstone en projektledare vid Tullverket tog del av underrättelseuppgifterna om överlåtarsidan. Uppgifterna fanns alltså hos Tullverket före överlåtelsen.

text: Utredningen visar inte vilken information åklagaren fick del av Projektledaren vid Tullverket har i skriftliga upplysningar i JO:s initiativärende angett att åklagaren och tullkriminalenhetens ledning informerades om den information som fanns. Åklagaren har i sina upplysningar till JO angett att det

text: inte kom fram någon information eller några uppslag för att kunna identifiera någon på överlåtarsidan.

text: Jag kan konstatera att underrättelseuppgifterna om överlåtarsidan var sådana som åklagaren i egenskap av undersökningsledare skulle känna till.

text: Det aktuella ärendet bedrevs som ett spaningsärende med bl.a. hemlig telefonavlyssning, fysisk spaning och underrättelseinformation. I en sådan utredning krävs det inte bara att brottsutredare för vidare underrättelse- och spaningsmaterial som kan ha beröring med förundersökningen till undersökningsledaren utan också att undersökningsledaren självmant tar reda på om det finns något sådant material.

text: Det framgår inte av någon dokumentation från utredningen av narkotikabrottet vad som förekommit mellan projektledaren och åklagaren när det gäller vilken närmare information som fördes vidare till åklagaren eller vad åklagaren gjorde för att undersöka vilken information som fanns. Utredningen hos JO är inte tillräcklig för att dra några säkra slutsatser i dessa frågor. Jag vill dock understryka att om projektledaren och åklagaren inte gjorde vad som krävdes av dem i fråga om underrättelseinformationen var det oacceptabelt. Tullverkets insats på snabbmatsrestaurangen Tullverket har förklarat hur insatsen mot narkotikaöverlåtelsen planerades och genomfördes och då fört fram bl.a. följande. Under insatsen fokuserade Tullverket på överlämnandet av narkotikan, för att kunna ingripa därefter. Eftersom Tullverket hade information om att en viss person skulle ta emot narkotikan var det viktigt att kunna binda denne till brottet. För att säkra bevisläget väntade Tullverket med att ingripa fram till dess att överlåtelseprocessen var helt avklarad. Det var inte möjligt att agera mot den som överlämnade narkotikan utan att röja insatsen.

text: I smugglingslagen finns bestämmelser om Tullverkets befogenheter att förhindra, utreda och beivra bl.a. smugglingsbrott, narkotikasmuggling och vissa narkotikabrott. Enligt min uppfattning innebär regleringen att tulltjänstemän har en ingripandeskyldighet i fråga om dessa brott. Tulltjänstemän får således i princip inte underlåta att vidta åtgärder mot sådana brott eller mot en person som är misstänkt för att ha begått ett sådant brott.

text: Av den underrättelsesammanställning som jag hänvisat till framgår att Tullverket redan dagen före insatsen hade tillgång till information om när och var narkotikaöverlåtelsen skulle ske. Att en eller flera personer avsåg att överlämna narkotika på en snabbmatsrestaurang framgick av de uppgifter som Tullverket hade.

text: Det framgår av utredningen att Tullverket före insatsen kände till vilka som skulle ta emot narkotikan. Däremot verkar den som överlämnade narkotikan ha varit okänd. Det fanns därför ett särskilt starkt intresse av att kunna identifiera

text: den personen. Av förundersökningen om narkotikabrottet framgår att det under insatsen fanns tulltjänstemän placerade såväl inne på restaurangen som utanför. En av tulltjänstemännen inne på restaurangen kontaktade per sms en av sina kollegor som var placerad utanför och meddelade att överlåtaren hade lämnat restaurangen genom att uppge: ”Vår kompis finns på utsidan.” En eller flera av tulltjänstemännen fotograferade och/eller filmade utanför restaurangen och flera från mottagarsidan fångades på bild. Av den person som överlämnade narkotikan finns det dock inga bilder. Den personen kunde som nämnts lämna platsen utan att gripas.

text: Jag har förståelse för att det kan vara svårt att planera för alla eventualiteter under en insats och att det kan inträffa oförutsedda händelser. Vid en misstänkt narkotikaöverlåtelse finns det också skäl att genomföra insatsen så att eventuell narkotika kan tas i beslag. Det framstår dock som att Tullverket hade kunnat planera och genomföra insatsen så att det fanns förutsättningar att gripa även den som överlämnade narkotikan eller åtminstone att säkra bevisning om den personen.

text: Utredningen av överlåtarsidan Tullverket och Åklagarmyndigheten har beskrivit att utredningsåtgärder vidtogs efter tillslaget för att försöka lagföra någon på överlåtarsidan. Det handlar huvudsakligen om analys av telefonavlyssning och beslagtagna mobiltelefoner och ett förhör med en person. Åklagaren gjorde bedömningen att den information som kom fram inte gav någon ledning för identifiering av överlåtaren och att den inte gav skäl till ytterligare utredningsåtgärder.

text: Åklagaren har inte dokumenterat vilka direktiv hon gav till Tullverket i syfte att identifiera överlåtaren. I likhet med Åklagarmyndigheten anser jag att hon borde ha gjort det. Bristen på dokumentation har försämrat förutsättningarna för min granskning. Jag noterar dock följande.

text: De två tulltjänstemän som befann sig inne på restaurangen såg överlåtaren på nära håll. En naturlig utredningsåtgärd för att identifiera överlåtaren hade varit att låta de två tjänstemännen titta på foton av t.ex. personer som medverkat i avlyssnade telefonsamtal eller som namngetts i underrättelsesammanställningen eller som av annat skäl kunde vara av intresse. Någon fotokonfrontation gjordes dock inte.

text: En annan fråga gäller övervakningsfilmerna från snabbmatsrestaurangen. Av utredningen framgår att två tulltjänstemän besökte restaurangen dagen efter insatsen för att hämta in filmerna. De fick veta att restaurangens kameror var riktade mot kassorna och endast filmade kassor och personal. Tulltjänstemännen beslutade därför att inte hämta in övervakningsfilm.

text: Det finns enligt min mening inget i utredningen som utesluter att den person som överlämnade narkotikan hade filmats av övervakningskamerorna. Det

text: fanns därför skäl att hämta in övervakningsfilmerna så att brottsutredarna kunde göra en egen analys av materialet.

text: Mot bakgrund av informationen i underrättelsesammanställningen om vilka som fanns på överlåtarsidan kan det också ha funnits anledning att vidta utredningsåtgärder mot vissa specifika personer. Avslutande uttalanden Det fanns före insatsen på snabbmatsrestaurangen relativt detaljerad underrättelseinformation hos Tullverket om den förestående narkotikaöverlåtelsen och vem eller vilka som skulle komma att överlåta narkotikan. Två tulltjänstemän såg också på nära håll den som överlämnade narkotikan på snabbmatsrestaurangen. Det framstår alltså som att utredningsläget var gynnsamt. Trots det vidtogs endast begränsade åtgärder för att utreda vem som överlät narkotikan.

text: Det som har kommit fram i min granskning väcker frågor om huruvida utredningen av överlåtarsidan bedrevs med tillräcklig kraft. Det finns vidare frågetecken om vilken närmare underrättelseinformation som projektledaren förde vidare till åklagaren och vad åklagaren självmant gjorde för att undersöka vilken sådan information som fanns. Utredningen medger dock inte tillräckligt säkra slutsatser för att föra fram någon kritik i dessa avseenden. Däremot kritiseras åklagaren för att utredningsdirektiv inte dokumenterades.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Kerstin André

nyckelord: Anonymitet Beslut

sammanfattning: Barn-och elevombudet, Skolverket, handlade ett ärende gällande en anmälan enligt lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Fråga bl.a. om förutsättningarna för Barn-och elevombudet att i ett beslut uttala sig om huruvida två elever hade kränkt en annan elev

text: Barn- och elevombudet, Skolverket, handlade ett ärende gällande en anmälan enligt lagen (

text: ) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Fråga bl.a. om förutsättningarna för Barn- och elevombudet att i ett beslut uttala sig om huruvida två elever hade kränkt en annan elev

text: Bakgrund

text: En pojke, här benämnd AA, gick under hösten 2005 och våren 2006 i årskurs 2 i Hamnskolan i Stockholm. I en anmälan till Barn- och elevombudet den 25 april 2006 uppgav AA:s mor att hennes son hade utsatts för kränkande behandling av två klasskamrater, här benämnda BB och CC. Barn- och elevombudet fann i sitt beslut den 14 september 2006 (dnr 56-2006:1454) att huvudmannen för Hamnskolan, Pysslingen Förskolor och Skolor AB, inte hade levt upp till de krav som anges i bl.a.

text: 8 § lagen (2006:67)

text: om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (BeL) och beslutade därför att framställa ett skadeståndskrav mot bolaget. I beslutet anfördes under bedömningen bl.a. följande. (Här har de i beslutet använda initialerna utbytts mot AA, BB och CC)

text: AA har upprepade gånger utsatts för allvarliga kränkningar genom hot och våld. Personal vid Hamnskolan har vetat om problemen med BB och CC och i vart fall känt till händelserna den 21 april och den 18 maj 2006. Av uppgifterna i ärendet har det inte framkommit att någon utredning av vad som inträffat skett vid något av tillfällena. Huvudmannen har därvid brustit i sin utredningsplikt. De åtgärder som vidtagits för att förhindra fortsatta kränkningar har dels bestått i att en lärare vid ett av tillfällena tillrättavisat den kränkande eleven, och dels i ett allmänt engagemang med särskilt insatta resurser för AA och de andra eleverna i klassen.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde DD klagomål mot Barn- och elevombudet. Klagomålen avsåg handläggningen av det ovan angivna ärendet. DD gjorde gällande att utredningen var bristfällig och hade brustit i objektivitet samt att de i ärendet förekommande elevernas identiteter hade hanterats på ett oaktsamt sätt. Han anförde därutöver bl.a. följande. Beslut i ärendet hade fattats utan att föräldrarna till de utpekade eleverna underrättats om ärendets existens och fått möjlighet att bemöta anklagelserna. De aktuella eleverna hade utsatts för mycket grova anklagelser vars sanningshalt inte hade kontrollerats av Barn- och

text: elevombudet. Beslutet kunde, med hänsyn till vad som anfördes under rubriken Bedömning, inte tolkas på annat sätt än att Barn- och elevombudet hade bekräftat de anklagelser som anmälaren framställt i sin anmälan dit. Grunden för detta konstaterande var svår att föreställa sig då utredningen inte hade inrymt någon bredare insamling av information från eller om skolan. Beslutet i ärendet hade publicerats på Skolverkets hemsida med angivande av elevernas könstillhörighet samt med till initial förkortat förnamn. Tillsammans med de i beslutet redovisade omständigheterna i ärendet hade det inte krävts någon närmare efterforskning för att kunna identifiera vilka elever ärendet rörde.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtade JO en kopia av akten inklusive beslutet i det ifrågavarande ärendet. Därefter anmodades Barn- och elevombudet att göra en utredning och yttra sig över vad som anfördes i DD:s anmälan. I ett yttrande anförde Barn- och elevombudet, EE, följande.

text: Statens skolverk har enligt

text: 16 § lagen (2006:67)

text: om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (BeL) tillsyn över lagen inom sitt ansvarsområde. Barn- och elevombudet skall enligt 5 b § förordning med instruktion för Statens skolverk (

text: ) utföra de uppgifter som enligt BeL skall ombesörjas av Skolverket när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt. Syftet med BeL är att främja barns och elevers lika rättigheter samt att motverka diskriminering och annan kränkande behandling i bl.a. skolan (

text: 1 §

text: ). Lagen innehåller bl.a. direkta förbud för huvudman och personal att diskriminera barn och elever (

text: 12 §§

text: ) eller att utsätta dem för annan kränkande behandling (

text: 13 §

text: ). Lagen innehåller också en skyldighet för huvudmannen eller den huvudmannen bestämmer att agera när en elev blivit utsatt för kränkande behandling (

text: 8 §

text: ). Eleven kan ha blivit utsatt för kränkningar från såväl personal som andra elever. Något direkt förbud för elever att kränka andra elever finns dock inte i lagen. Skyldigheten att agera inträder så snart huvudmannen, rektorn eller någon annan personal får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med att verksamheten genomförs. Handlingsplikt föreligger alltså redan när det påtalas att någon anser sig ha blivit kränkt och det krävs således inte att faktiska kränkningar har konstaterats. Bestämmelsen är skadeståndssanktionerad (

text: 15 §

text: ). Vid en skadeståndsprocess krävs dock att det kan visas att det faktiskt förekommit kränkningar (

text: prop. 2005/06:38 s. 123

text: ). Enligt

text: 3 §

text: BeL är det huvudmannen för skolan som har det övergripande ansvaret för att lagen följs och enligt

text: 15 §

text: BeL är det huvudmannen som kan bli skadeståndsskyldig. Barn- och elevombudet riktar sig därför alltid till skolhuvudmannen. Det är huvudmannens agerande som bedöms och det är huvudmannen som kan hållas ansvarig enligt lagen. Det är för övrigt huvudmannen som blir motpart vid en process. Barn- och elevombudet tar emot anmälningar från enskilda barn och elever som anser sig ha blivit kränkta. Barn- och elevombudet ansvarar för att ärendena blir tillräckligt utredda och att erforderligt utredningsmaterial finns för att kunna fatta beslut. Handläggningen är huvudsakligen skriftlig men vid behov kan personer höras muntligen. Detta ärende gäller en huvudmans skyldigheter enligt

text: 8 §

text: BeL när en elev påstått sig ha blivit utsatt för kränkande behandling av andra elever vid Hamnskolan. Huvudman för skolan är Pysslingen Förskolor och Skolor AB. Anmälan inkom till Barn- och elevombudet den 25 april 2006. Barn- och elevombudet begärde att

text: huvudmannen skulle yttra sig den 10 maj 2006 och begärde komplettering den 27 juni 2006. Yttrandena som kom in kommunicerades med anmälaren. Vårdnadshavarna till de elever som påståtts utsätta andra för kränkande behandling har inte underrättats om ärendet, och Barn- och elevombudet har inte heller bedömt att det funnits behov av att höra dem i ärendet. Utredningen har i enlighet med vad som beskrivits ovan varit inriktad på att utröna huvudmannens agerande vid de påstådda kränkningarna. Huvudmannen ifrågasatte inte i detta skede anmälarens uppgifter om vilka kränkningar som förekommit. Barn- och elevombudet hade därför ingen anledning att vidare utreda sanningshalten i anmälarens påståenden. Den 14 september 2006 fattade Barn- och elevombudet beslut om att framställa skadeståndskrav. Skadeståndskravet framställdes bl.a. på grund av att huvudmannen inte levt upp till kraven i 8 § BeL. Barn- och elevombudet har grundat sitt beslut på de handlingar som kommit in och följaktligen bedömt att dessa utgjort fullgott underlag för bedömning i ärendet. Huvudmannen har efter att Barn- och elevombudet fattat beslut inkommit med nya uppgifter som delvis skiljer sig från de tidigare yttrandena. För närvarande pågår förlikningsförhandlingar i ärendet.

text: Hantering av elevernas namn i ärendet

text: Barn- och elevombudet använder inte berörda elevers namn i sina beslut. För att skydda eleverna har Barn- och elevombudet valt att benämna dem som /– – –/. Sekretess gäller under vissa förhållanden hos Barn- och elevombudet för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Barn- och elevombudet har vid begäran om utlämnande av handlingar med stöd av 9 kap. 21 § sekretesslagen beslutat att sekretessbelägga bl.a. namnen på de utpekade eleverna. Barn- och elevombudet har med stöd av

text: 7 § rättsinformationsförordningen (1999:175)

text: beslutat att publicera beslutet på Skolverkets hemsida. Enligt Barnoch elevombudets bedömning är det fråga om ett vägledande avgörande som är av betydelse för allmänheten. Att publicera beslutet har bedömts särskilt viktigt med hänsyn till att lagen nyligen trätt ikraft och att vägledande beslut därför saknas. Beslutet kan inte heller överklagas. Som framgår ovan används inte elevernas namn i beslutet. Det publicerade beslutet innehåller således inte några uppgifter som direkt kan hänföras till en fysisk person. Det kan även tilläggas att personen som gjort en anmälan om kränkande behandling till Barn- och elevombudet skriftligen samtyckt till publiceringen av beslutet.

text: DD kommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande. Barn- och elevombudets noggranna redogörelse för sakomständigheterna i ärendet, bl.a. elevernas könstillhörighet och vilken årskurs de gick i samt det sätt på vilket eleverna benämnts hade medfört att det publicerade beslutet innehållit sådana uppgifter som direkt kunde hänföras till fysiska personer. Det faktum att beslutet var det första i sitt slag och att Barn- och elevombudet, av medverkan i tv etc. att döma, hade avsett att skapa publicitet borde ha manat till ytterligare aktsamhet snarare än tvärtom. Uppgifterna hade ej heller varit relevanta för syftet med beslutet, om avsikten inte hade varit att klandra någon annan än Hamnskolan.

text: I ett beslut den 20 mars 2008 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (BeL) har till ändamål att främja barns och elevers lika rättigheter, motverka diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Lagen har också till ändamål att motverka annan kränkande behandling. Med annan kränkande behandling avses enligt 2 § BeL ett uppträdande, som utan att ha samband med diskrimineringsgrunderna, kränker ett barns eller en elevs värdighet. Enligt 3 § BeL är det huvudmannen för skolan som ansvarar för att lagen följs.

text: I 7 § BeL anges att huvudmannen för verksamheten eller den huvudmannen bestämmer ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för trakasserier och annan kränkande behandling.

text: Om huvudmannen för verksamheten, rektorn eller någon med motsvarande ledningsfunktion eller annan personal får kännedom om att ett barn eller en elev i verksamheten anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller annan kränkande behandling i samband med att verksamheten genomförs, ska huvudmannen eller den huvudmannen bestämmer utreda omständigheterna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra fortsatta trakasserier eller annan kränkande behandling (8 § BeL).

text: Barn- och elevombudet ska enligt

text: 5 b § i förordningen (2002:1160)

text: med instruktion för Statens skolverk utföra de uppgifter som enligt BeL ska ombesörjas av Skolverket när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt. _______________

text: Barn- och elevombudet konstaterade i sitt beslut den 14 september 2006 att AA hade utsatts för allvarliga kränkningar i form av våld och hot. Såsom beslutet hade utformats måste den slutsatsen dras att det var BB och CC som var ansvariga för kränkningarna. Bedömningen grundade sig på vad AA:s mor hade anfört i sin anmälan och på att skolans rektor i sitt yttrande till Barn- och elevombudet inte hade ifrågasatt vad hon hade gjort gällande om vilka kränkningar som skulle ha förekommit gentemot hennes son.

text: Barn- och elevombudet har till uppgift att bedöma bl.a. om huvudmannen har uppfyllt sina skyldigheter enligt 8 § BeL. Det är emellertid inte en uppgift för Barn- och elevombudet att rikta kritik mot någon enskild elev eller lärare. Det kan dock knappast undvikas helt att Barn- och elevombudet i vissa fall i ett beslut måste göra uttalanden som kan framstå som kritik mot någon enskild eller innefattar ett påstående om att någon uppträtt klandervärt.

text: I förevarande fall hade det måhända varit lämpligt att Barn- och elevombudet i sitt beslut tydligare hade markerat att hans ställningstagande endast avsåg skolans agerande med anledning av uppgifter om kränkande behandling och att hans bedömning i den delen byggde på de uppgifter som anmälaren och huvudmannen hade lämnat till honom. Eftersom det inte förelåg någon säker utredning om vad

text: som faktiskt hade förevarit borde beslutet enligt min mening ha formulerats så att BB och CC inte pekades ut som skyldiga till kränkningarna.

text: DD har gjort gällande att den anonymisering som skedde i Barn- och elevombudets beslut, som publicerades på Skolverkets hemsida, inte varit tillräckligt långtgående och att det därför inte krävdes någon mer ingående utredning för att sluta sig till vilka elever ärendet handlade om.

text: Det kan diskuteras om anonymiseringen av eleverna borde ha skett på ett annat sätt än som skedde. Hur en anonymisering bör göras bygger dock på en bedömning utifrån förhållandena i det enskilda fallet, och jag finner inte skäl till något ytterligare uttalande i denna del. Jag nöjer mig med att här rent allmänt framhålla vikten av att man noggrant överväger på vilket sätt anonymisering bör ske där sådan anses påkallad.

text: Vad som i övrigt har förekommit i ärendet föranleder inte något uttalande från min sida.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

title: Efterforskning av syftet med en begäran att få ut allmän handling; granskning av hur en förfrågan från en djurrättsorganisation handlagts

text: Bakgrund och utredning

text: Den 29 juli 2007 skickade Djurrättsalliansen en förfrågan till Miljö- och byggnadsnämnden i Enköpings kommun om att få ta del av inspektionsprotokoll beträffande vissa namngivna pälsdjursuppfödningar och kaninfarmer samt begärde besked om dessa fortfarande var aktiva, detta eftersom organisationen höll på med en kartläggning av Sveriges djuruppfödningar.

text: Den 12 augusti fick Djurrättsalliansen ett e-postmeddelande från ägaren till en av de berörda kaninfarmerna vilket organisationen upplevde som hotfullt.

text: I början av oktober skickade Djurrättsalliansen en påminnelse till miljö- och byggnadsnämnden om sin begäran. Djur- och miljöinspektör AA frågade i ett svar den 8 oktober vad Djurrättsalliansen skulle använda uppgifterna till. Djurrättsalliansen genmälde att information om detta hade lämnats redan i dess ursprungliga förfrågan. Dagen därpå ställde AA samma fråga på nytt. När Djurrättsalliansen inte lämnade några ytterligare uppgifter, men vidhöll sin begäran om handlingsutlämnande, krävde AA åter att få information om vad uppgifterna skulle användas till.

text: Den 16 oktober avslog miljö- och byggnadsnämnden Djurrättsalliansens begäran om handlingsutlämnande. I beslutet angavs följande.

text: Miljö- och byggnadsnämnden beslutar med stöd av 1 punkten 7 § 8 kap. sekretesslagen (SFS 1980:100) att framställningen skall avslås.

text: Motiv

text: Miljö- och byggnadsnämnden bedömer att begärda uppgifter kan leda till skada i form av djurplågeri samt ekonomisk förlust om den röjs. Utlämnande av de begärda uppgifterna bedöms således kunna leda till skada på enskilds affärs- eller driftförhållanden om uppgifterna lämnas ut. Begärda handlingar i sin helhet är därför belagda med sekretess enligt 1 punkten 7 § 8 kap. sekretesslagen (SFS 1980:100). Anmälan remitterades till miljö- och byggnadsnämnden, som i sitt av AA undertecknade yttrande bl.a. anförde följande.

text: Organisationen Djurrättsalliansen skickade ett e-mail till Enköpings kommun 2007- 07-29, med begäran om information om aktiva pälsdjursuppfödare i kommunen samt senaste inspektionsprotokoll. På grund av semestertider så fick undertecknad ta del av e-mailet i mitten av augusti. Vid begäran om massuppgifter ska man enligt PUL § 10 f, göra en förfrågan om vad uppgifterna ska användas till och utifrån svaret bedöma hur det kan påverka verksamhetsutövaren. 2007-10-08 inkom en ny begäran om utlämnande av uppgifter från Djurrättsalliansen. Miljö & Stadsbyggnad svarade 2007-10-08 via e-mail, med en förfrågan om vad uppgifterna skulle användas till. Svaret som inkom via e-mail, 2007-10-09, var att Djurrättsalliansen hade skickat oss två skrivelser där en förklaring fanns och att organisationen hoppades på ett snabbt svar från Enköpings kommun för att undvika en JO-anmälan. E-mailet som inkom 2007-07-29, gav ingen klar beskrivning om användande av uppgifterna. Den information som gavs var att organisationen håller på med en undersökning angående hur många pälsdjursuppfödningar samt kaninuppfödare som finns i Sverige. Djurrättsalliansens begäran om kopior på inspektionsprotokoll på de fyra omnämnda verksamheterna visar att undersökningen omfattar mer än bara antalet pälsdjursuppfödare. Miljö & Stadsbyggnad svarade, i e-mail till Djurrättsalliansen 2007-10-09, att ingen tydlig förklaring till vad uppgifterna ska användas till inkommit. Svar från Djurrättsalliansen 2007-10-09; innebär det att ni inte mottagit vårt e-mail i juli? Oavsett vad, så är det offentliga handlingar som ska lämnas ut utan att ifrågasättas. Ni väljer ju givetvis vad ni väljer att göra, men JOanmälan ligger redo att postas. Svar från Djurrättsalliansen 2007-10-15; JO-anmälan mot Enköpings kommun skickas idag, med hänvisning till offentlighetsprincipen, som vi anser att ni tydligt bryter mot.

text: Under rubriken bedömning uttalade nämnden bl.a. följande.

text: Med kännedom om tidigare aktioner av Djurrättsalliansen och organisationer de stödjer, där djur har släppts ut och plågats till döds, motsätter sig därför Miljö & Stadsbyggnad att vara medhjälpliga till brott mot

text: djurskyddslagen

text: . Enköpings kommun arbetar mycket aktivt för ett gott djurskydd i kommunen, detta strider helt emot vårt arbete. Flera aktioner har förekommit på senare tid, där aktivister har blivit fällda för brott mot

text: djurskyddslagen

text: . Ett TV-program, Dokument inifrån, som sändes för ett par veckor sedan, om pälsjägarna, visade hur dessa organisationer använder hot, våld och skadegörelse för att skrämma människor som arbetar med djur. Det kan inte vara lagstiftarens mening att

text: tryckfrihetsförordningen

text: och offentlighetsprincipen ska användas som täckmantel för att få uppgifter som sedan används till brottslig handling. På Djurrättsalliansens hemsida skriver man: ”Djurrättsalliansen är en öppen djurrättsgrupp, men vi stödjer grupper som Djurens Befrielsefront som bryter sig in i laboratorier, hönserier och pälsdjursfarmer och befriar djur från grymheterna som pågår där”.

text: Med kunskap om deras ståndpunkt och tidigare aktioner, så är Miljö & Stadsbyggnad övertygad om att informationen som begärts skulle användas i syfte att genomföra en aktion mot någon eller några av pälsdjursuppfödarna. En aktion genomfördes för några år sedan mot en av dessa verksamheter inom kommunen, följden blev ett stort antal skadade och dödade djur.

text: I en kommentar till yttrandet framförde Djurrättsalliansen att den var en erkänd, laglig djurrättsorganisation som drivs av frivilliga vilka arbetar för djurens välfärd. De efterfrågade uppgifterna skulle, som organisationen ursprungligen uppgav, användas i en rikstäckande undersökning beträffande antalet aktiva djurfarmer.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 2 kap. 12 §

text: TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran ”genast eller så snart det är möjligt” på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av

text: 2 kap. 13 §

text: TF framgår att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt.

text: Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. För att leva upp till

text: tryckfrihetsförordningens

text: skyndsamhetskrav måste myndigheter organisera sin verksamhet på sådant sätt att de även under semesterperioder kan behandla framställningar om handlingsutlämnande.

text: Det är som regel den myndighet som förvarar handlingen som ska pröva en begäran, 2 kap. 14 § första och andra stycket TF. Om en viss befattningshavare vid en myndighet enligt arbetsordningen eller ett särskilt beslut svarar för vården av en handling ankommer det emellertid enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen i första hand på honom eller henne att pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. Vägrar befattningshavaren att lämna ut handlingen eller tillmötesgås begäran inte fullt ut ska den som begär handlingen underrättas om detta samt om att han eller hon kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas.

text: I

text: 2 kap. 14 § tredje stycket

text: TF anges att en myndighet inte, på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling, får efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av alla offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vare sig identitet eller ändamålet med sin begäran.

text: En myndighet kan avslå en begäran att få ta del av en handling endast i de fall handlingen inte är allmän eller om den innehåller uppgifter som omfattas av sekretess.

text: Att den som begär ut en handling får överklaga myndighetens avslagsbeslut framgår av

text: 2 kap. 15 § första stycket

text: TF. Av 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen följer att en kommunal nämnds beslut överklagas till kammarrätten. Slutligen framgår av

text: och

text: 21 §§

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: att ett avslagsbeslut ska vara motiverat och försett med en överklagandeanvisning.

text: Efterfrågar någon uppgifter i allmänna handlingar som finns hos en myndighet ska myndigheten lämna sådana uppgifter, om dessa är offentliga. Bestämmelser om detta finns i 15 kap. 4 § sekretesslagen.

text: Bedömning

text: I sitt beslut den 3 november 2008 uttalade JO Axberger bl.a. följande.

text: Handläggningstiden m.m. Först drygt två och en halv månad efter det att begäran om handlingsutlämnande kom in till miljö- och byggnadsnämnden prövades den. Detta är självfallet helt oförenligt med det skyndsamhetskrav som

text: tryckfrihetsförordningen

text: föreskriver. Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen utgör det förhållandet att en befattningshavare haft semester ingen godtagbar ursäkt för dröjsmål med att handlägga en begäran om att få ut allmänna handlingar.

text: Ytterligare brister är att beslutet saknar överklagandeanvisning och att Djurrättsalliansens fråga om huruvida de angivna uppfödarna var aktiva såvitt framkommit inte besvarats.

text: Nämnden kritiseras för dessa handläggningsfel. Särskilt dröjsmålet med att ta ställning till begäran om handlingsutlämnande tyder på allvarliga brister i kunskaperna om gällande grundlagsbestämmelser.

text: Efterforskning av syftet med en begäran att få ut en allmän handling Enligt TF gäller som framgått ett principiellt förbud mot att i anledning av att någon begär att få ut en allmän handling efterfråga vem vederbörande är eller vad som är syftet med begäran. Från denna huvudregel föreligger ett undantag, nämligen då efterforskning av det slaget behövs för att myndigheten ska kunna avgöra om handlingen kan lämnas ut. Undantaget tar sikte på den sekretessprövning som ska ske om begäran aktualiserar tillämpning av en sekretessregel med skaderekvisit. Ett skaderekvisit innebär att sekretessfrågans bedömning är beroende av hur det intresse som sekretessregeln skyddar i det enskilda fallet skulle påverkas av om en efterfrågad uppgift lämnades ut.

text: Regeln om att den som begär att få ut en allmän handling får vara anonym och inte behöver redovisa vilket syfte han eller hon har med sin begäran – dvs. vad handlingen ska användas till – är en viktig del i offentlighetsprincipen och har karaktären av rättighet för den enskilde. Undantagsregeln ska därför tillämpas restriktivt.

text: En typ av fall där undantagsregeln ska tillämpas är de där sekretess allmänt sett synes förhindra ett utlämnande, men där den enskilde genom att upplysa om syftet med sin begäran kan lämna sådan information att myndigheten ändå kan lämna ut handlingen med motiveringen att utlämnandet inte kränker det sekretesskyddade intresset. Så torde undantagsbestämmelsens funktion också i allmänhet uppfattas. I doktrinen anför Bohlin att efterforskning får ske när en efterfrågad handling innehåller sekretessbelagda uppgifter men framhåller att det får ske först sedan myndigheten ”förvissat sig om att sekretess verkligen gäller för uppgifterna i handlingen” (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 7 upplagan, s. 162). JO har uttalat sig på likartat sätt i

text: JO 2005/06 s. 466

text: : Uppgifter som är offentliga skall lämnas ut utan efterforskning och det är först beträffande de uppgifter som eventuellt inte kan lämnas ut på grund av sekretess

text: som myndigheten har rätt att efterforska vem som begär uppgifterna eller i vilket syfte de skall användas. Myndigheten skall således först ha förvissat sig om att uppgifterna inte kan lämnas ut innan den begär de upplysningar som behövs för sekretessprövningen. Den juridiska konstruktionen med skaderekvisit innebär emellertid att det inte generellt kan fastställas i vilken mån sekretess råder beträffande en viss uppgift. Det kan bara ske i det enskilda fallet, när ett uppgiftsutlämnande är aktuellt. Sekretessnivåerna enligt de olika bestämmelserna är med andra ord inte absoluta utan relativa.

text: I sekretesslagens förarbeten påpekas att det är en fördel om man vid sekretessprövningen inte behöver frångå grundsatsen att den som begär en uppgift hos en myndighet har rätt att vara anonym och inte behöva upplysa om syftet med sin begäran. Departementschefen fortsatte:

text: Som har anförts i promemorian [

text: Ds 1977:11

text: ] innebär emellertid konstruktionen med skaderekvisit att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. Om det t.ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift om utlännings adress kan antas använda denna uppgift för att utsätta vederbörande för trakasserier, skall uppgiften just i den situationen anses vara omfattad av sekretess. Avsikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt skall försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger i ett visst utlämnandefall. En sådan åtgärd bör enligt min mening förekomma endast om det finns särskild anledning till det, t.ex. om en tjänsteman har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte. Vad gäller det andra av de nyss nämnda exemplen – utlämnande av uppgifter av betydelse för försvaret – kan omvänt upplysningar om sökandens identitet och om hans avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns någon anledning till antagande att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan skall uppkomma. Jag anser att det i dessa fall inte kan anses stötande från offentlighetssynpunkt att ställa den som begär att få ut en viss uppgift inför valet att antingen avstå från uppgiften eller tala om vem han är och vilket ändamål han har med sin begäran. (

text: Prop. 1979/80:2 s. 81

text: .) Innebörden av detta är bl.a. att en uppgift som normalt sett skulle ha lämnats ut ska kunna anses omfattad av sekretess exempelvis när den som begärt uppgiften uppträtt på ett sådant sätt eller lämnat upplysningar av sådant slag att myndigheten bedömer att ett utlämnande i denna situation skulle skada det sekretesskyddade intresset. I en sådan situation höjs med andra ord sekretessnivån för just den utlämnandesituationen. Även om invändningar skulle kunna resas mot denna ordning är den en konsekvens av konstruktionen med skaderekvisit som ska prövas från fall till fall och den har alltså även uttalat stöd i lagens förarbeten.

text: När en myndighet tar ställning till en begäran om utlämnande av en allmän handling ska den följaktligen förutom själva begäran även beakta omständigheterna kring denna och ta ställning till om någon sekretessregel är tillämplig. Om så är fallet ska en sekretessprövning, i enlighet med vad som föreskrivs i den aktuella regeln, företas för att avgöra om sekretess föreligger eller inte. Bedömer myndigheten att den behöver ytterligare information för att genomföra sekretessprövningen kan den från sökanden begära upplysningar innefattande även vederbörandes identitet och syftet med begäran. Allmänt sett torde efterforskning i första hand kunna medges när sekretessen är beskriven med ett s.k. omvänt skaderekvisit (jfr

text: prop. 1981/82:37 s. 47

text: ), men i princip kan det vara motiverat

text: även när sekretessprövningen sker enligt ett s.k. rakt skaderekvisit, även om det då normalt krävs starkare skäl (jfr JO 1990/91 s. 421).

text: Eventuella efterforskningsåtgärder måste med tanke på förfarandets undantagskaraktär föregås av ett väl övervägt ställningstagande från myndighetens sida. Regeln om frångående av förbudet mot efterforskning av syftet med en begäran om handlingsutlämnande får självfallet inte användas som förevändning för att försvåra den enskildes möjligheter att använda sig av offentlighetsprincipen, t.ex. för att förhala ett utlämnande genom frågor, som myndigheten senare inte kan visa att den haft fog för att ställa. Vidare bör en myndighet som anser efterforskningsåtgärder nödvändiga förklara för sökanden att informationen behövs för sekretessprövningen (jfr

text: JO 2005/06 s. 466

text: ). Sökanden bör då även upplysas om att ärendet vid uteblivet svar kan komma att avgöras på det underlag som föreligger.

text: Innebörden av den rättsliga regleringen är sammanfattningsvis att det i situationer av det slag som saken här gällde kan finnas rättsligt godtagbara skäl för att efterforska syftet med begäran. I detta fall saknas emellertid spår av att några mer ingående överväganden gjordes innan den korta frågan om vad uppgifterna skulle användas till via ett e-postmeddelande sändes till sökanden, därefter upprepades och slutligen framställdes som ett krav. Nämnden har inte heller, varken i sitt beslut eller i sitt remissvar, antytt att efterforskningarna haft någon betydelse för sekretessprövningen utan endast hänvisat till

text: 10 f §

text: PUL, som inte är tillämplig i denna situation. Därtill kommer att Djurrättsalliansen hade angett syftet med sin förfrågan redan i sin inledande begäran. Nämnden förfor således felaktigt när den i stället för att ta ställning till sökandenas begäran ställde frågor som det enligt vad som framkommit saknats grund för att framställa.

text: Sammanfattning Nämnden kritiseras för sitt sätt att hantera Djurrättsalliansens begäran och då särskilt för det senfärdiga ställningstagandet till denna. Sammantaget uppvisar handläggningen, liksom innehållet i det yttrande nämnden avgivit till JO, påtagliga brister i kunskaperna om vilka regler som gäller för utlämnande av allmänna handlingar. Om så inte redan skett åvilar det nämnden att se till att dessa brister avhjälps.