nyckelord:
Långsam handläggning
Serviceskyldighet
Underrättelse

title: Arbetsförmedlingen får allvarlig kritik för handläggningen av ett ärende om lönebidrag

sammanfattning: En kvinna klagade på lång handläggningstid hos Arbetsförmedlingen i ett ärende om lönebidrag. Handläggningstiden i ärendet uppgick vid tidpunkten för Arbetsförmedlingens remissvar till över 18 månader, och något beslut hade då ännu inte fattats. JO är mycket kritisk till handläggningstiden. Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten, enligt 11 § förvaltningslagen (2017:900), FL, underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen. Ärendet om lönebidrag inleddes efter att en arbetsgivare uppgett att denne ville anställa kvinnan med lönebidrag. Arbetsgivaren anses, tillsammans med den arbetssökande, vara part i ärendet. Eftersom informationsskyldigheten enligt 11 § FL gäller gentemot den part som har inlett ärendet borde Arbetsförmedlingen ha underrättat arbetsgivaren när det stod klart att avgörandet i ärendet skulle bli väsentligt försenat. Det är rimligt att den enskilde inte hålls ovetande om vad som händer i ett ärende. Syftet med 11 § FL är att minska risken för att bristande information om handläggningen leder till onödig irritation över fördröjningen, vilket kan leda till att en part tar kontakt med myndigheten för att informera sig om handläggningen. Korrekt och tydlig information från myndigheten kan medföra att sådana kontakter uteblir och därmed i stället ger myndigheten tid att fokusera på att handlägga klart ärendet. JO konstaterar att i ett ärende med två enskilda parter kan även den part som inte har inlett ärendet ha ett berättigat intresse av att få information när ett avgörande försenas. Det är därför lämpligt att en myndighet, inom ramen för sin serviceskyldighet, lämnar samma information om väsentlig försening också till en sådan part. Arbetsförmedlingen borde därför ha informerat även kvinnan om den försening som uppstått. JO är också kritisk till Arbetsförmedlingens dokumentation i ärendet samt till att myndigheten inte besvarade frågor från kvinnan. För de stora bristerna i handläggningen får Arbetsförmedlingen allvarlig kritik.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 5 oktober 2021 klagade AA på Arbetsförmedlingen och förde fram bl.a. följande. Under våren 2020 hittade hon en praktikplats som godkändes av myndigheten. Efter praktiken diskuterades en anställning med lönebidrag, men hon har fortfarande inte fått något beslut om detta. Under tiden är hon tvungen att söka arbete, trots att hon har ett arbete som väntar.

text: Utredning

text: JO hämtade in handlingar i AA:s ärende. Därefter begärde JO att Arbetsförmedlingen skulle yttra sig över vad som förts fram i anmälan i fråga om handläggningen om lönebidrag.

text: I sitt remissvar anförde Arbetsförmedlingen bl.a. följande.

text: Arbetsförmedlingen gör följande bedömning

text: Service och information om försening till den enskilde

text: Ärendet överlämnades från VO [verksamhetsområde, JO:s anm.] Arbetssökande till VO Arbetsgivare den 20 juli 2020. Av utredningen i ärendet framgår att AA regelbundet sedan januari 2021 har kontaktat Arbetsförmedlingen vid ett flertal tillfällen och efterfrågat återkoppling avseende hennes ärende om lönebidrag och att ansvarig handläggare i vissa fall har återkopplat till henne. Att iakttaga serviceskyldigheten genom att lämna upplysningar, vägledning, råd och hjälp samt informera den enskilde om att ett ärende kommer att bli försenat är något som varje tjänsteman på myndigheten som ägnar sig åt handläggning av ärenden, är skyldig att känna till och upprätthålla. I myndighetens handbok Förvaltningsrätt förklaras med all tydlighet den serviceskyldighet som gäller enligt FL och vad som krävs för att uppfylla den. Vidare förtydligas skyldigheten enligt FL att ge den enskilde information om försening av ett ärendes handläggning. Det kan konstateras att ansvarig handläggare i viss mån har svarat på AA:s förfrågningar avseende ärendets fortsatta handläggning samt informerat denne om att handläggningen försenats. Det framgår inte av utredningen att ansvarig handläggare har varit i kontakt med AA sedan den 7 april 2021. Vidare framgår det inte att ansvarig handläggare har besvarat AA:s förfrågningar av den 16 april 2021, den 28 maj 2021 och den 15 september 2021. Ansvarig handläggare har därmed inte iakttagit gällande rätt eller myndighetens rutiner avseende serviceoch informationsskyldighet eller informerat henne löpande om att handläggningen av ärendet försenats. Mot bakgrund av detta konstateras att handläggaren har brustit i handläggningen av lönebidragsärendet. Handläggning, utredning, åtgärder för att rätta brister i en framställning och

text: kommunicering av ärendet

text: Av utredningen i ärendet framgår att Arbetsförmedlingen den 31 augusti 2020 bokade in ett telefonmöte med arbetsgivaren och att mötet skedde den 4 september 2020. Arbetsgivaren bekräftade den 28 oktober 2020 per mail att en anställning av AA fortfarande var aktuell och ombads därför återkomma med förslag på telefontider för att diskutera anställningen men avhördes inte. Den 5 mars 2021 genomfördes en arbetsanalys där vissa frågor av avgörande betydelse för ärendets fortsatta handläggning förblev obesvarade. Ansvarig handläggare kommunicerade därför arbetsgivaren frågorna via mail samma dag. Arbetsgivaren återkom aldrig till Arbetsförmedlingen och handläggningen avseende lönebidraget avstannade därmed.

text: Av FL framgår att Arbetsförmedlingen har ett utredningsansvar vid ärendehandläggning och att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Vidare framgår att innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. I myndighetens handbok i Förvaltningsrätt förklaras vikten av att ärendehanteringen bl.a. sker enkelt och snabbt samt innebörden av kommunicering enligt FL. Det kan konstateras att ansvarig handläggare förvisso har vidtagit åtgärder för att arbetsgivaren ska få möjlighet att rätta brister i sin framställning, förelagt denne att inkomma med svar på kompletterande frågor och i viss mån verkat för att ärendet ska bli utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Handläggaren har dock inte i samband med den skriftliga kommuniceringen till arbetsgivaren den 5 mars 2021 bett denne att inom en bestämd tid yttra sig. Yttrandet har inte heller förenats med en erinran om att ärendet i annat fall kan komma att avslås. Vidare har handläggaren inte heller kommunicerat AA och efterfrågat hennes synpunkter eller efterhört hennes eventuella kontakter med arbetsgivaren. Av utredningen framgår inte att några ytterligare handläggningsåtgärder har vidtagits efter den 5 mars 2021. Ansvarig handläggare har därmed inte iakttagit gällande rätt eller myndighetens rutiner då ärendet inte har handlagts enkelt och snabbt eller kommunicerats med en tidsfrist. Handläggaren har därmed brustit i sin handläggning av lönebidragsärendet. AA kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Handläggningstid I

text: 9 § förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL, anges att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

text: Av utredningen framgår att Arbetsförmedlingen inledde ett ärende om lönebidrag den 20 juli 2020. Vid tidpunkten för myndighetens remissvar i januari 2022 uppgick handläggningstiden till över 18 månader, och det hade ännu inte fattats något beslut i ärendet. En så lång handläggningstid är helt oacceptabel.

text: Arbetsförmedlingens handläggning har varit påfallande passiv. Få handläggningsåtgärder vidtogs under 2020, och efter att kompletteringar hade begärts av den potentiella arbetsgivaren den 5 mars 2021 avstannade – av för mig oklara skäl – handläggningen praktiskt taget helt. Det framgår att det inte angavs i den begäran om kompletterande uppgifter som skickades inom vilken tid uppgifterna skulle lämnas in och vad som skulle kunna hända om det inte lämnades något svar. Det ligger givetvis i en myndighets ansvar att aktivt driva ett ärende framåt för att handläggningen inte ska riskera att dra ut på tiden. En myndighet bör därför alltid ange en tidsfrist inom vilken en komplettering ska komma in och informera om att ärendet kan komma att avgöras på befintligt underlag om det inte kompletteras.

text: Jag är mycket kritisk till Arbetsförmedlingens handläggning. Eftersom en anställning med lönebidrag inte påbörjas förrän myndigheten har fattat beslut i

text: frågan har en utdragen handläggningstid stor påverkan både för den arbetssökande och för den potentiella arbetsgivaren. Det är bekymmersamt att Arbetsförmedlingen inte har angett något i sitt remissvar om vilka åtgärder som vidtagits för att ett beslut i ärendet ska fattas och när detta kan komma att ske. Jag utgår från att myndigheten numera har meddelat ett beslut i frågan om lönebidrag.

text: Underrättelse om väsentlig försening och serviceskyldighet Av

text: 6 §

text: FL framgår även att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla samt att myndigheten utan onödigt dröjsmål ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen.

text: 11 §

text: Ärendet om lönebidrag inleddes efter det att den arbetsgivare som AA praktiserade hos uppgav att hon ville anställa AA med lönebidrag. Det är arbetsgivaren som är stödmottagare av sådant bidrag, och arbetsgivaren får därmed, tillsammans med den arbetssökande, anses vara part i den typen av ärende. Informationsskyldigheten enligt

text: 11 §

text: FL gäller gentemot den part som har inlett ärendet. I det aktuella ärendet var skyldigheten därför kopplad till AA:s potentiella arbetsgivare.

text: Åtminstone vid tidpunkten för de handläggningsåtgärder som vidtogs i mars 2021 måste det ha stått klart för Arbetsförmedlingen att avgörandet i ärendet skulle bli väsentligt försenat. Trots det underrättade Arbetsförmedlingen inte arbetsgivaren om väsentlig försening, och myndigheten har inte heller dokumenterat vilka eventuella överväganden den gjorde kring detta.

text: Det är rimligt att den enskilde inte hålls ovetande om vad som händer i ett ärende. Syftet med bestämmelsen i

text: 11 §

text: FL är att minska risken för att bristande information om handläggningen leder till onödig irritation över fördröjningen, vilket kan leda till att en part tar kontakt med myndigheten för att informera sig om handläggningen. Korrekt och tydlig information från myndigheten kan medföra att sådana kontakter uteblir och därmed i stället ge myndigheten tid att fokusera på att handlägga klart ärendet.

text: I ett ärende med två enskilda parter kan även den part som inte har inlett ärendet ha ett berättigat intresse av att få information när ett avgörande försenas. Jag anser därför att det är lämpligt att en myndighet, inom ramen för sin serviceskyldighet, lämnar samma information om väsentlig försening också till en sådan part.

text: Arbetsförmedlingen borde alltså ha informerat AA om den försening som uppstått. Av remissvaret framgår att myndigheten till viss del anser sig ha gjort

text: så. Jag noterar dock att det inte framgår av myndighetens dokumentation att AA fått något besked om att avgörandet försenats och vad detta berott på utan att hon enbart upplysts om att beslut ännu inte fattats och att starten för anställningen därför behövt skjutas upp. Den information hon fått har dessutom inte lämnats på Arbetsförmedlingens initiativ utan endast efter att AA kontaktat myndigheten.

text: Utöver detta framgår det att AA vid flera tillfällen varit i kontakt med Arbetsförmedlingen och ställt frågor om ärendet utan att ha fått svar på dessa. Det ingår naturligtvis i serviceskyldigheten att besvara frågor från enskilda, och Arbetsförmedlingen har brustit i detta genom att inte svara på AA:s frågor.

text: Dokumentation Enligt

text: 27 §

text: FL ska en myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem.

text: Att dokumentationsskyldigheten uppfylls är en förutsättning för att det ska finnas ett fullgott beslutsunderlag. Det är vidare en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten och har betydelse vid en eventuell överprövning. En god dokumentation i ett ärende underlättar överblicken av handläggningen av ärendet. Dokumentationen är också en förutsättning för att den som berörs av ärendet och andra, t.ex. domstolar och JO, ska kunna följa ärendets gång (se bl.a. JO 2014/15 s. 330 och JO:s beslut den 19 april 2018, dnr

text: Vid granskningen av ärendet om lönebidrag har det varit svårt att få en fullständig överblick av ärendets gång. Arbetsförmedlingens dokumentation har förts separat för AA och den potentiella arbetsgivaren, och utan tillgång till båda akterna går det inte att få en samlad bild över vilka åtgärder som har vidtagits.

text: Det verkar även som om vissa av de handläggningsåtgärder som Arbetsförmedlingen återger i sitt remissvar varken dokumenterats eller ägt rum vid de tidpunkter som påstås. Det är exempelvis oklart om något möte hölls med den potentiella arbetsgivaren den 4 september 2020 eftersom någon sådan händelse inte finns dokumenterad i daganteckningarna. Av både AA:s och arbetsgivarens akter framgår dock att ett möte genomfördes med arbetsgivaren den 15 juli 2020, och alltså innan ärendet om lönebidrag hade inletts. Eftersom mötet dokumenterades i AA:s akt först den 4 september 2020 är det tänkbart att Arbetsförmedlingen egentligen refererar till detta möte. Det inträffade visar på att en risk med att händelser dokumenteras långt i efterhand är att det inte går att klarlägga vilka åtgärder som faktiskt vidtagits och när så skett. Den dokumentation som gjorts i ärendet är inte acceptabel.

text: Avslutning Sammanfattningsvis anser jag att det finns så stora brister i Arbetsförmedlingens handläggning av ärendet om lönebidrag att dessa sammantaget leder till allvarlig kritik från min sida. Jag förutsätter att myndigheten vidtar de åtgärder som krävs för att något liknande inte ska inträffa igen. Övrigt Det som AA anfört i övrigt ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida. Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord:
Objektivitet, opartiskhet, saklighet
Vårdnad

publisher: Justitieombudsmannen

title: Allvarlig kritik mot Social- och arbetsmarknadsnämnden i Lidköpings kommun för bristande objektivitet i en vårdnadsutredning

org: jo

sammanfattning: Under en tvist i en tingsrätt som rörde bl.a. vårdnad om barn begärde tingsrätten att en s.k. vårdnadsutredning skulle genomföras. Utredningen genomfördes av två tjänstemän inom socialtjänsten i Lidköpings kommun. Under vårdnadsutredningen höll utredarna samtal med fadern och modern. I samtalen uppgav modern att fadern hade utsatt henne för våld och hot. Fadern tillbakavisade uppgifterna. Trots att det i utredningen fanns motstridiga uppgifter om våld och hot skrev utredarna i utredningen på ett sådant sätt som kan uppfattas som att de hade funnit det klarlagt att fadern hade utsatt modern för våld och hot. JO uttalar att det inte är ovanligt att ord står mot ord i en vårdnadsutredning, eller att det finns andra omständigheter som gör att det är svårt att bedöma riktigheten i en uppgift eller vad som egentligen har hänt. I sådana fall är det dock viktigt att utredaren beskriver varför han eller hon avfärdar eller fäster tilltro till vissa uppgifter. Vid värderingen av en utsaga kan utredaren t.ex. beakta om uppgifterna är rika på detaljer, fria från motsägelser och överdrifter samt om liknande uppgifter lämnas eller bekräftas av olika källor. I det aktuella fallet är det uppenbart att utredarna har utgått från moderns uppgifter om våld och hot. I vårdnadsutredningen finns det dock ingen närmare förklaring till varför de valde att fästa tilltro till hennes uppgifter framför faderns. Inte heller framgår det att de resonerade om hur de skulle värdera de motstridiga uppgifterna. Det är svårt att uppfatta uttalandena i utredningen om våld och hot på något annat sätt än som ett ställningstagande för modern. Vårdnadsutredningen uppfyller inte det grundläggande krav på objektivitet som måste ställas på en sådan utredning. För detta får Social- och arbetsmarknadsnämnden i Lidköpings kommun allvarlig kritik. JO finner skäl att skicka en kopia av beslutet till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.

text: Bakgrund

type: rubrik

text: AA och BB har två barn tillsammans. I oktober 2017 inleddes en tvist i Skaraborgs tingsrätt mellan dem om barnens vårdnad, boende och umgänge. Under handläggningen av målet begärde tingsrätten att Skara kommun skulle genomföra en vårdnads-, boende- och umgängesutredning enligt

text: 6 kap. 19 § föräldrabalken

text: (FB). Vårdnadsutredningen genomfördes av två tjänstemän inom socialtjänsten i Lidköpings kommun som enligt ett avtal mellan kommunerna

type: stycke

text: utreder familjerättsliga ärenden åt Skara kommun. Vårdnadsutredningen lämnades in till tingsrätten i september 2018. I utredningen föreslog tjänstemännen bl.a. att BB skulle ha ensam vårdnad om barnen, och uttalade bl.a. följande:

text: Det har i utredningen framkommit att BB utsatts för verbalt, sexuellt och psykiskt våld. Enligt utförd FREDA manual bedöms det som allvarligt våld som AA utsatt BB för, allvarlig fara råder. BB:s uppgifter bedöms som trovärdiga och hon och pojkarna har sekretessuppgifter. – – – En viktig aspekt är det våld som AA utsatt BB för och där Skara kommun placerade BB och pojkarna på skyddat boende. Gällande de hot och våld som AA utsatt BB för har satt spår hos BB och för deras samarbete.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på socialtjänsten i Lidköpings kommun. Han anförde bl.a. att han i vårdnadsutredningen hade utmålats som kriminell trots att han aldrig har dömts för brott och trots att han vid samtal under utredningen hade förnekat att han utsatt BB för våld eller uttalat hot mot henne.

text: Utredning

text: JO hämtade in vissa handlingar från socialtjänsten i Lidköpings kommun. Därefter begärde JO att Social- och arbetsmarknadsnämnden i kommunen skulle yttra sig över det som AA hade framfört i sin anmälan. Yttrandet skulle också innehålla en bedömning av om tjänstemännens uttalanden var förenliga med bestämmelserna i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: (RF) om saklighet och opartiskhet. Dessutom skulle yttrandet allmänt belysa hur en utredare ska göra en bedömning när föräldrarna lämnar motstridiga uppgifter och hur den bedömningen bör redovisas.

text: I remissvaret anfördes bl.a. följande:

text: Nämndens yttrande över klagomålet

text: Klagomål på nämndens uttalanden i vårdnad/boende/umgängesutredningen var

text: förenligt med saklighet och objektivitet

text: De uttalanden som gjorts på s. 11 och s. 13 är tagna från avsnittet i utredningen som omfattar utredarnas bedömning, och som inleds med en riskbedömning. Enligt Socialstyrelsens handbok ”Vårdnad, boende och umgänge” ska en riskbedömning göras och grundas på bland annat vad som tidigare är utrett om tidigare inträffade händelser (s. 249 Vårdnad, boende och umgänge - Handbok) Vidare går att läsa på samma sida: ”Om polisanmälan gjorts och anmälan lagts ned ska riskbedömning ändå göras”. Den utredning som avses på s. 11 (…det har i utredningen framkommit att BB utsatts för verbalt, sexuellt våld…) avser vuxenhetens utredning från 2017-09-12 och vars innehåll redovisats i sammanställning av socialregister på s. 2. Detta är alltså att betrakta som något som tidigare är utrett och som ska ingå i en riskbedömning enligt handboken. Gällande meningen ”BB:s uppgifter bedöms som trovärdiga” är utredarnas kommentar om uppgifterna och är just en bedömning, bl.a. grundat på de skydd andra

text: instanser som socialtjänst och Skatteverket upprättat runt BB och sönerna, i form av skyddat boende och sekretessmarkering. Allmänt belysande hur utredaren ska göra en saklig bedömning när föräldrarna lämnar motstridiga uppgifter och hur den bedömningen bör redovisas. Beträffande saklighet och objektivitet har familjerättssekreterarna som stöd i handläggningen skriften ”Riskbedömningar i utredningar om vårdnad, boende och umgänge” vilken är publicerad av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). MFoF rekommenderar att man behöver: • Sammanställa risk och skyddsfaktorer • Bedöma uppgifterna • Värdera risk och skyddsfaktorer • Göra en individuell bedömning I utredningar om vårdnad, boende och umgänge är det vanligt att föräldrar lämnar motstridiga uppgifter. Då bör denna modell användas för att redovisa det. På s. 21 i ”Riskbedömningar i utredningar om vårdnad, boende och umgänge” under punkten 2, finns vägledning för att hantera motstridiga uppgifter. I sista ändan är frågan om uppgifters trovärdighet alltid en fråga om bedömning av handläggaren. Det kan som alla bedömningar göras med bättre eller sämre träffsäkerhet, men någon annan vägledning än att det är handläggarnas uppgift att göra denna bedömning går inte att finna varken i handbok eller stödet för riskbedömningar. Vägledande inom det familjerättsliga arbetet är Barnkonventionen artikel 3 - att Barnets bästa ska alltid komma i första rummet.

text: Nämndens bedömning om handläggningen i ärendet

text: Efter genomgång av ärendet bedömer nämnden följande: Utredande familjerättssekreterare har relevant utbildning, fortbildning och erfarenhet inom arbete med barn och familjerättsliga arbetsuppgifter. Vid genomgång av ärendet bedömer nämnden inte att det finns felaktigheter i saklighet och objektivitet i stort. Det pappa har uttryckt i anmälan gällande att han är påstås vara en brottsling/kriminell och icke-trovärdig till JO, finns inte av familjerättssekreterarna uttryckt i VBU utredningen utan är pappans uttryck. Nämndens bedömning är att vissa förtydliganden kunnat göras. Under rubriken Riskbedömning - våld, hot, övergrepp hade det varit önskvärt och lämpligt att det framgått en tydligare hänvisning till vilken utredning som avsågs i skrivningen på s. 11. I bedömningen skulle också kunna förtydligas att ord står mot ord och att pappa inte håller med om mammans beskrivning av våldet. Trots att stycket på s. 13 som pappa är missnöjd över, står under rubriksättningen bedömning, hade ett nyanserat förtydligande kunnat göras att det är mamman och socialtjänsten i Skara kommun som uppger att våld skett av pappan mot mamman. Det som utredarna bedömer finns tydligt redovisat under rubriksättningen Riskbedömning och Bedömning. Nämndens slutliga bedömning är att saklighet och objektivitet i stort har skett. Vissa förtydliganden hade kunnat göras under rubrikerna Riskbedömning och Bedömning. Nämnden bedömer att verksamheten håller sig á jour med kunskapsutvecklingen och kontinuerligt arbetar med förbättringsarbete och implementering av nya föreskrifter, handböcker m.m. Skriften ”Riskbedömningar i utredningar om vårdnad, boende och umgänge” publicerades i maj 2018 och fortsatt implementering av denna publikation sker.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: Rättsliga utgångspunkter m.m.

text: Bestämmelser i

text: föräldrabalken

text: Tvistefrågor som rör vårdnad om barn, barns boende och umgänge med barn avgörs ytterst av domstol. I sådana mål har rätten ett särskilt ansvar för att se till att dessa frågor blir tillräckligt utredda (

text: 6 kap. 19 § första stycket

text: FB).

text: Det finns särskilda bestämmelser i FB om att en domstol kan begära in uppgifter från en socialnämnd i sådana mål. Innan rätten avgör ett mål eller ett ärende om vårdnad, boende eller umgänge med barn ska socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. Har nämnden tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna upplysningarna till rätten (

text: 6 kap. 19 § andra stycket

text: FB). Om det behövs ytterligare utredning har rätten möjlighet att ge socialnämnden eller något annat organ i uppdrag att utse någon att verkställa den. När en sådan utredning har färdigställts kan den part som anser att det finns felaktigheter i utredningen påpeka det för domstolen. Domstolen ska självständigt pröva vilket värde uppgifterna i en utredning har, och domstolen kan ta initiativ till ytterligare utredningsåtgärder (

text: 6 kap. 19 § tredje stycket

text: FB).

text: Allmänt om innehållet i en vårdnadsutredning Det finns inga bestämmelser som reglerar vad en vårdnads-, boende- och umgängesutredning ska innehålla. En allmän utgångspunkt är dock att utredningen ska begränsas till sådant som objektivt sett kan vara relevant för frågornas bedömning. Utredningen ger ett viktigt underlag för domstolens beslut och måste därför vara noggrant och omsorgsfullt utförd. Den bör redovisa alla omständigheter som domstolen bör känna till.

text: Den som är ansvarig för utredningen avgör hur den ska bedrivas. Det är viktigt att utredningsförfarandet i tvister om vårdnad m.m. bedrivs effektivt och problemorienterat. Hur noggrant de uppgifter som föräldrarna lämnar till utredaren ska redovisas och hur mycket information om barnet som ska tas med i redovisningen måste dock avgöras från fall till fall (

text: prop. 1997/98:7 s. 91

text: Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har en betydelsefull uppgift när det gäller information, utbildning och annat stöd till dem som handlägger de aktuella frågorna inom socialtjänsten. Myndigheten har i allmänna råd (

text: HSLF-FS 2017:51

text: ) gett rekommendationer till stöd för socialnämndens handläggning av vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge enligt

text: föräldrabalken

text: . Frågorna har också utförligt behandlats i Socialstyrelsens handbok Vårdnad, boende och umgänge (2012, kapitlen 13 och 14). Handboken är numera överförd till MFoF. Dessutom finns handläggningsstödet för riskbedömningar Riskbedömning i utredningar om vårdnad, boende och umgänge (2018) som är ett komplement till de allmänna råden och den nämnda handboken.

text: Bedömning

text: Inledning Som redogjorts för innehåller inte lagstiftningen några bestämmelser om vad en vårdnadsutredning ska innehålla. I olika sammanhang har det konstaterats att utredningar måste kunna se olika ut, och därför har det inte ansetts lämpligt att reglera själva förfarandet genom lagstiftning. Hur utredningen närmare ska bedrivas är alltså utredarens ansvar, utifrån vad som kommer fram i det fortlöpande utredningsarbetet och kontakterna med berörda parter, oavsett om domstolen har lämnat riktlinjer eller inte.

text: Barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Det är angeläget att inte bara domstolen utan även den som utreder frågor om vårdnad, boende och umgänge prövar påståenden om övergrepp och gör en riskbedömning. Utredningen ger ett viktigt underlag för domstolens beslut och måste därför ta upp alla sådana omständigheter som är väsentliga för domstolen att ha kännedom om. Genom sin kontakt med och kännedom om barnet måste utredaren skaffa sig en bild av hur barnet upplever sin situation och hur eventuella övergrepp i familjen har påverkat och framöver kommer att påverka barnet, liksom risken för framtida övergrepp. Genom utredningen kan det också komma fram omständigheter som tyder på att ett påstående om övergrepp saknar grund (

text: prop. 2005/06:99 s. 43

text: Såväl domstolen som socialnämnden ska vid bedömningen av vad som är bäst för barnet fästa särskilt avseende vid risken för att barnet utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa (

text: 6 kap. 2 a §

text: FB). Bestämmelsen tar sikte på att det är risken som ska beaktas. Det behöver alltså inte vara klarlagt att förhållandena kommer att inträffa. Nämnden behöver vara uppmärksam på om det finns en sådan risk. Finns det en risk, ska den väga tungt i bedömningen av vad som är bäst för barnet. Inte bara övergrepp som riktas direkt mot barnet utan även övergrepp mot t.ex. den andra föräldern, syskon eller andra personer i familjen kan leda till att barnet far illa. Utredaren behöver därför fästa särskilt avseende även vid detta. En riskbedömning ska göras och grundas bl.a. på vad som är utrett om tidigare inträffade händelser och om andra faktiska omständigheter. De omständigheter som kan ha betydelse för bedömningen är t.ex. tidigare övergrepp, hot om övergrepp, allmän attityd till våld, missbruksproblem och psykisk sjukdom. Om polisanmälan gjorts och förundersökningen lagts ned ska riskbedömningen ändå göras (

text: prop. 2005/06:99 s. 42

text: och

text: De bedömningar som görs får inte innebära ett åsidosättande av den grundlagsfästa objektivitetsprincipen i

text: 1 kap. 9 §

text: RF. Principen innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller ett annat handlande från en myndighet. Även hur myndighetens eller en tjänstemans agerande har uppfattats

text: är av betydelse. Redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartiskhet inte iakttas är tillräckligt för att handlandet ska kunna anses strida mot

text: 1 kap. 9 §

text: RF (se t.ex.

text: JO 2019/20 s. 54

text: ). Numera kommer principen också till uttryck i

text: 5 § förvaltningslagen (2017:900)

text: Bedömningen i det här fallet Av utredningen i ärendet framgår att det i oktober 2017 inleddes en vårdnadstvist mellan AA och BB vid Skaraborgs tingsrätt. Under målets handläggning begärde tingsrätten att en vårdnadsutredning skulle genomföras. Utredningen genomfördes av två tjänstemän inom socialtjänsten i Lidköpings kommun.

text: Under vårdnadsutredningen höll utredarna samtal med AA och BB. I samtalen uppgav BB att AA hade utsatt henne för våld och hot, och AA tillbakavisade hennes uppgifter. I utredningen stod alltså ord mot ord.

text: Det är naturligtvis inte ovanligt att ord står mot ord i en vårdnadsutredning eller att det finns andra omständigheter som gör att det är svårt att bedöma riktigheten i en uppgift eller vad som verkligen har hänt. I sådana fall är det dock viktigt att utredaren beskriver varför han eller hon avfärdar eller fäster tilltro till vissa uppgifter. Vid värderingen av en utsaga kan utredaren t.ex. beakta om uppgifterna är rika på detaljer, fria från motsägelser och överdrifter samt om liknande uppgifter lämnas eller bekräftas av olika källor.

text: Trots att det i vårdnadsutredningen fanns motstridiga uppgifter om våld och hot skrev utredarna, under rubrikerna Riskbedömning och Bedömning, på ett sådant sätt som kan uppfattas som att de hade funnit det klarlagt att AA hade utsatt BB för våld och hot. Det är uppenbart att utredarna då utgick från BB:s uppgifter. I vårdnadsutredningen finns det dock ingen närmare förklaring till varför de valde att fästa tilltro till hennes uppgifter framför AA:s. Inte heller framgår det att de resonerade om hur de skulle värdera de motstridiga uppgifterna från AA och BB. Det kan i sammanhanget noteras att uttalandena i utredningen påverkade tingsrättens handläggning av vårdnadstvisten på så sätt att domstolen – i en skrivelse – begärde att de ansvariga för utredningen skulle klargöra vad konstaterandet av våld grundades på.

text: Social- och arbetsmarknadsnämnden i Lidköpings kommun har i sitt remissvar anfört att utredningen kunde ha förtydligats genom en förklaring om att ord står mot ord och att AA inte håller med om BB:s beskrivning av våldet. Jag delar nämndens uppfattning. Även om nämnden medger att det finns vissa brister i utredningen verkar den dock inte se särskilt allvarligt på saken utan förefaller närmast anse att det är fråga om enskilda olyckliga formuleringar. Enligt min mening är det anmärkningsvärt att utredarna, utan någon närmare analys eller redogörelse för hur de bedömde de motstridiga uppgifterna, utgick ifrån BB:s uppgifter om våld och hot – särskilt eftersom de uppgifterna hade stor betydelse för utredningens slutsatser. Att utredarna inte lämnade någon närmare förklaring till sina resonemang är en allvarlig brist i utredningen.

text: Det är svårt att uppfatta uttalandena i utredningen om våld och hot på något annat sätt än som ett ställningstagande för BB, och jag har stor förståelse för att de gav AA skäl att ifrågasätta nämndens objektivitet. Vårdnadsutredningen uppfyller inte det grundläggande krav på objektivitet som måste ställas på en sådan utredning. För detta förtjänar nämnden allvarlig kritik.

text: Vad AA har anfört i övrigt ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida. Övrigt Jag finner skäl att sända en kopia av detta beslut till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord: Barn/ungdom Besök

title: Besökstider vid Kriminalvårdens verksamhetsställen måste vara anpassade för barn

sammanfattning: JO kritiserar en anstalt för att den erbjöd tider för bevakade besök endast under vardagar när skolplikt normalt råder. Enligt JO medför en sådan ordning att barn antingen går miste om skoltid eller att de inte ges möjlighet att besöka en intagen förälder. Det kan inte anses vara förenligt med barnkonventionen. JO anser att det från ett barnrättsperspektiv är mycket angeläget att Kriminalvårdens samtliga verksamhetsställen erbjuder barnanpassade besökstider för såväl bevakade som obevakade besök. Annars begränsas barns möjligheter att skapa eller upprätthålla kontakt med intagna föräldrar i de fall då besök är förenligt med barnens bästa. Vid slumpvisa sökningar på Kriminalvårdens webbplats som genomfördes i samband med slutförandet av detta beslut kunde det konstateras att många häkten och anstalter inte erbjuder barnanpassade besökstider. Saken har också varit uppe under JO:s inspektioner av Kriminalvårdens verksamhetsställen det senaste året, vilka haft tillsynstemat intagnas kontakter med omvärlden. Enligt JO finns det anledning för Kriminalvården att ta ett samlat grepp om frågan för att myndigheten ska leva upp till barnkonventionen.

text: Anmälan och utredning

text: I en anmälan och en efterföljande skrift, som båda kom in till JO i oktober 2022, klagade AA på bl.a. tiderna för bevakade besök i anstalten Kumla. Han anförde i huvudsak att besökstiderna, måndag–fredag kl. 9.45–10.45, inte tar hänsyn till barns skolplikt i och med att ett besök inklusive resa till och från anstalten tar en hel skoldag i anspråk. Till följd av detta hade kontakten mellan honom och ett av hans barn varit i det närmaste obefintlig.

text: AA var också missnöjd med anstaltens handläggning av ett ärende om telefontillstånd till bl.a. sina barn. Sedan JO tagit in muntliga upplysningar från anstalten om den saken ansågs någon ytterligare utredningsåtgärd inte motiverad i denna del.

text: Kriminalvården uppmanades att yttra sig över klagomålen om tiderna för bevakade besök i förhållande till skolpliktiga barn.

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården genom rättschefen vid rättsavdelningen på huvudkontoret i huvudsak följande (den bilaga som nämns har utelämnats i detta beslut):

text: Utredning

text: Uppgifter har inhämtats från Region Mitt och verksamhetsområde Kumla samt sektionen för verksamhetsprocesser anstalt och häkte. Vid tidpunkten för AA:s anmälan hade anstalten Kumla besökstider som innebar att besök kunde bokas måndag–fredag, kl. 9.45–10.45. Det är således riktigt att rutinerna innebar tider för besök under dagar då skolplikt normalt råder för intagnas barn. Anstaltens rutiner är numera, sedan vecka 1 2023, ändrade så att bevakade besök kan bokas onsdagar och söndagar.

text: Rättslig reglering

text: Av

text: 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610)

text: framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Enligt

text: 7 kap. 1 § fängelselagen

text: får en intagen ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Ett besök får dock vägras om det kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom kontroll enligt 2 eller 3 §§, om det kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller om det på annat sätt vara till skada för den intagne eller någon annan. Av

text: 7 kap. 2 § fängelselagen

text: framgår att ett besök, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, får kontrolleras genom att personal övervakar besöket eller att besöket äger rum i ett besöksrum som är utformat så att föremål inte kan överlämnas. I Kriminalvårdens interna styrande dokument regleras myndighetens bemötande av barn till intagna i anstalt och häkte i handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte (

text: ) och i Kriminalvårdens handbok för arbetet med barnrättsperspektivet (

text: ). Reglerna om barnets bästa (

text: artikel 3 barnkonventionen

text: ) och rätten, för ett barn som är skilt från en av eller båda föräldrarna, att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna (artikel 9 tredje punkten barnkonventionen) är utgångspunkten för Kriminalvårdens hantering av de aktuella frågorna. Det innebär bl.a. att det på ett tidigt stadium ska framkomma om klienten har barn, såväl egna som sammanboende, och hur kontakten ska se ut framöver. Om fortsatt kontakt bedöms vara till barnets bästa ska Kriminalvården utforma goda möjligheter för kontakt t.ex. avseende tider för besök. Av Kriminalvårdens handbok för arbetet med barnrättsperspektivet (

text: ) avsnitt 7.2.5 sista stycket framgår att anstalten ska tillse att det finns tider för besök som inte inkräktar på barnets skolgång. I handbok för besök och elektronisk kommunikation anges att den intagne får ta emot besök av barn i den utsträckning det lämpligen kan ske. Besök av barn är i regel särskilt resurskrävande eftersom ett besök av barn behöver planeras noggrant och genomföras med särskild hänsyn till barnet. Vid bedömningen av om ett besök lämpligen kan ske måste därför en avvägning göras mellan å enda sidan intresset av besöket och å andra sidan anstalten eller häktets olägenhet av besöket. Bara om besöket bedöms vara till barnets bästa kan intresset av besöket anses väga tyngre än verksamhetsställets olägenhet. I de fall ett besök anses vara till barnets bästa är det av största vikt att Kriminalvården i möjligaste mån underlättar för att besök kan genomföras. Även besök av barn får vägras om det äventyrar säkerheten.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Anstaltens beslut om tider för bevakade besök har vid tidpunkten för den aktuella anmälan inte speglat Kriminalvårdens interna styrande dokument som reglerar myndighetens arbete med barnrättsperspektivet. Den bristfälliga hanteringen har inneburit att anmälarens barn inte fått sina rättigheter tillgodosedda av Kriminalvården, vilket förstås är mycket beklagligt. Besöksrutinerna hos anstalten är numera ändrade så att de på ett bättre sätt tillgodoser barns rättigheter till en god och nära kontakt även med föräldrar eller vårdnadshavare som är frihetsberövade och utan att det menligt inverkar på barnens skolplikt. På nationell nivå har Kriminalvården under ett antal år bedrivit ett omfattande arbete för att tillvarata barns rättigheter i myndighetens verksamhet. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd har setts över och kompletterats med tydligare skrivningar avseende barnrättsperspektivet. Ändringarna innebär främst att den redan befintliga bestämmelsen i 2 a § FARK Fängelse och FARK Häkte [1 kap. 2 a § i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [

text: KVFS 2011:1

text: ] om fängelse, FARK Fängelse, respektive Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [2011:2] om häkte, FARK Häkte, JO:s anm.] om att barnets bästa ska beaktas i frågor som berör barn utvecklas så att det tydliggörs att individuella bedömningar ska göras i dessa ärenden och att övervägandena rörande barnets situation ska dokumenteras samt framgå av motiveringen av beslut. Arbetet med barnrättsperspektivet regleras därutöver i den för ändamålet särskilt upprättade Kriminalvårdens handbok för arbetet med barnrättsperspektivet (

text: ) samt i handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte (

text: ). För att säkerställa att handböckerna får genomslag i verksamheten har Kriminalvården därutöver tagit fram ett metodstöd för klientärenden som rör barn. Metodstödet, som bifogas det här yttrandet, kommer under verksamhetsåret 2023 att kompletteras med framtagande och utrullning av en e-utbildning om myndighetens arbete med barnrättsperspektivet. Tanken är att e-utbildningen ska förbättra genomslaget för barnrättsperspektivet i myndighetens verksamhet ytterligare.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Kriminalvården har redogjort för relevant rättslig reglering, bl.a. reglerna om besök i

text: 7 kap.

text: fängelselagen (2010:610)

text: . Motsvarande bestämmelser finns i

text: 3 kap.

text: häkteslagen (2010:611)

text: . Jag vill utveckla resonemanget om gällande rätt något enligt följande.

text: Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) gäller som lag i Sverige. Konventionens bestämmelser ska beaktas vid avvägningar och bedömningar som rör barn, även i fråga om befintlig lagstiftning (se

text: prop. 2017/18:186 s. 74

text: ). Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år (se artikel 1).

text: En grundprincip i barnkonventionen är att barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör ett barn (se artikel 3.1). Det finns inte något krav på att barnets bästa ska vara utslagsgivande, men det ska vara ett tungt vägande intresse vid alla åtgärder som rör ett barn (se t.ex. Barnkonventionsutredningens betänkande

text: SOU 2020:63 s. 190

text: f. och s. 242 f.).

text: Vidare ska konventionsstaterna respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa (se artikel 9.3). Staterna ska också vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro och minska antalet studieavbrott (se artikel 28.e).

text: När Kriminalvården vidtar en åtgärd som direkt eller indirekt rör ett barn ska det alltså prövas om den är förenlig med ett barns rättigheter enligt barnkonventionen.

text: Jag har tidigare framhållit att det kan vara svårt för skolpliktiga barn att genomföra besök på vardagar (se protokollen efter mina inspektioner av anstalten Mariefred i maj 2022, dnr 3636-2022, och häktet Göteborg i september 2022, dnr 6818-2022).

text: Vid tidpunkten för anmälan erbjöd anstalten Kumla tider för bevakade besök endast under vardagar och då under tider när skolplikt normalt råder. En sådan ordning medför att barn antingen går miste om skoltid eller inte ges möjlighet att besöka en intagen förälder. Det kan inte anses vara förenligt med de nyss redovisade artiklarna i barnkonventionen. Som Kriminalvården har anfört är det inte heller i överensstämmelse med myndighetens interna styrande dokument. I Kriminalvårdens handbok för arbetet med barnrättsperspektivet anges att anstalterna ska se till att det finns tider för besök som inte inkräktar på barns skolgång. Jag noterar att motsvarande formulering finns för häkten (se avsnitt 5.4 i handboken).

text: Det är från ett barnrättsperspektiv mycket angeläget att Kriminalvårdens verksamhetsställen erbjuder barnanpassade besökstider. Det gäller för såväl bevakade som obevakade besök. Annars begränsas barns möjligheter att skapa eller upprätthålla kontakt med intagna föräldrar i de fall då besök är förenligt med barnens bästa.

text: Sammantaget är jag alltså kritisk till att anstalten Kumla inte erbjöd barnanpassade tider för bevakade besök och därmed inte respekterade barns rättigheter enligt barnkonventionen. Jag ser positivt på att Kriminalvården arbetar med barnrättsperspektivet och att den aktuella anstalten nu erbjuder besökstider som på ett bättre sätt tillgodoser barns rättigheter. Som nyss nämnts är det viktigt att landets alla anstalter och häkten erbjuder sådana besökstider. Vid slumpvisa sökningar på Kriminalvårdens webbplats som genomfördes i samband med slutförandet av detta beslut kunde dessvärre konstateras att många verksamhetsställen inte gör det. Det gäller t.ex. anstalterna Borås, Hall, Kalmar och Tidaholm samt häktena Berga, Gävle och Huddinge. Som framgått har saken också varit uppe under inspektioner jag har utfört det senaste året, vilka haft tillsynstemat intagnas kontakter med omvärlden. Enligt min mening finns det anledning för Kriminalvården att ta ett samlat grepp om frågan för att

text: myndigheten ska leva upp till stadgandena i barnkonventionen på sina samtliga verksamhetsställen. Ärendet avslutas.


nyckelord:
Anstalt
Avlyssning
Grundläggande fri- och rättigheter
Postgranskning

title: Allvarlig kritik mot Kriminalvården, anstalten Kumla, för agerandet när JO ville komma i kontakt med en intagen. Även frågor om postgranskning

sammanfattning: En handläggare hos JO försökte kontakta en intagen i anstalten Kumla per telefon, med anledning av vissa uppgifter i hans JO-anmälan. På uppmaning av anstalten skickade handläggaren ett e-postmeddelande om detta. Efter att den intagne begärde att få ringa tillbaka till JO nekade anstalten telefonsamtalet, men ändrade senare uppfattning och tillät det. Ett telefonsamtal mellan JO och den intagne avlyssnades därefter av kriminalvårdspersonal. JO uttalar att JO-ämbetet är en del av det konstitutionella skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter och att det framstår som självklart att JO inom ramen för sitt tillsynsuppdrag ska få föra enskilda samtal med frihetsberövade. Hon är mycket kritisk till anstaltens hantering som innebar att JO:s möjligheter att samtala med en frihetsberövad inledningsvis inskränktes. I beslutet framhålls vidare att utrymmet för Kriminalvården att avlyssna telefonsamtal mellan JO och frihetsberövade i princip är obefintligt. Det är enligt JO otänkbart att den myndighet som står under granskning har frihet att själv kontrollera samtal om eventuella tillkortakommanden hos myndigheten. JO anser det helt oacceptabelt att ett sådant telefonsamtal avlyssnades och anstalten Kumla får allvarlig kritik för det inträffade. I beslutet uttalar sig JO även om anstaltens hantering av utgående post.

text: AA:s anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 7 november 2022 klagade AA på Kriminalvården, anstalten Kumla, och en tjänsteman där. AA anförde bl.a. följande.

text: Anstalten har granskat en försändelse mellan honom och en advokat. Det var en utgående försändelse och på kuvertet lämnade han en notering om att det rörde sig om advokatpost. På kuvertets framsida skrev han advokatens namn och adress samt namnet på advokatbyrån. Det gick därför inte att ta miste på att det var fråga om en förtrolig försändelse mellan en intagen och en advokat. Innehållet var dessutom känsligt och han ville inte att någon annan än advokaten skulle ta del av det.

text: AA skickade senare in en kopia av den aktuella försändelsen. På kopian finns de uppgifter som AA beskrivit i sin anmälan. Handlingen är försedd med en stämpel som anger att anstalten har granskat försändelsen med stöd av

text: 7 kap. 7 § fängelselagen (2010:610)

text: , genom öppnande och genomläsning av innehållet. Stämpeln är signerad av en ensam, namngiven tjänsteman.

text: I sin anmälan framförde AA även klagomål om att anstalten inte beviljar honom elektronisk kommunikation med hans advokat, trots att kontakten avser en rättslig angelägenhet.

text: JO:s inledande åtgärder och anstaltens hantering

text: Den 22 november 2022 försökte den hos JO först ansvariga handläggaren, rättssakkunniga BB, komma i kontakt med AA via telefon med anledning av vissa uppgifter i hans anmälan. Hon fick den 30 november 2022 ett skriftligt besked från anstalten Kumla om att AA inte hade beviljats telefontillstånd till JO. Av avslagsbeslutet, som begärdes in, framgår bl.a. följande: Att ombesörja telefonsamtal är resurskrävande för anstalten. Vad som framkommit i ärendet bedöms inte utgöra sådana starka skäl som krävs för telefontillstånd utom INTIK. Det har inte framkommit att ärendet inte kan skötas brevledes. Ansökan avslås. Den 2 december 2022 fick BB kontakt med en kriminalvårdsinspektör som berättade att anstalten hade ändrat inställning och att AA skulle få ringa till JO. Ett telefonsamtal mellan AA och BB ägde rum den 7 december 2022. Dagen därpå blev samma handläggare uppringd av någon vid anstalten som informerade om att AA åter ville komma i kontakt med JO och att samtalet skulle avlyssnas. Därefter fick AA tala med BB igen.

text: JO efterfrågade anstaltens beslut om att telefonsamtalet den 8 december 2022 skulle avlyssnas. Anstalten lämnade följande besked:

text: Anstalten fattade inget formellt beslut i ärendet utan den intagne fick ett muntligt medgivande till samtal. Avlyssning på säkerhetsavdelning sker i de allra flesta fall, med undantag för samtal till eller från advokat. Härefter fick en annan rättssakkunnig hos JO överta ansvaret för handläggningen av ärendet.

text: Remiss till Kriminalvården

text: Kriminalvården uppmanades att yttra sig över AA:s klagomål om granskning av advokatpost. Myndigheten uppmanades vidare att yttra sig över anstaltens hantering med anledning av JO:s försök att komma i kontakt med AA via telefon och redogöra för sin syn på anstaltens förhållningssätt i den frågan. Kriminalvården ombads också att yttra sig över att samtalet den 8 december 2022 hade avlyssnats samt svara på om även samtalet den 7 december avlyssnats. Slutligen skulle myndigheten redogöra för om AA fått information om den eller de avlyssningar som hade genomförts.

text: Den 9 februari 2023 anmälde sig advokaten CC som ombud för AA. I samband med det inkom en komplettering av anmälan. Kriminalvården fick under remisstiden del av kompletteringen, som dock inte motiverade några ytterligare frågor från JO:s sida till myndigheten.

text: I remissvaret anförde Kriminalvården, genom chefen för enheten för myndighetsjuridik, i huvudsak följande:

text: Utredning

text: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Mitt, som i sin tur har hämtat in uppgifter från anstalten Kumla. Av utredningen framgår i huvudsak följande.

text: Granskning av advokatpost Anstalten Kumla tillbakavisar att den aktuella försändelsen ska ha granskats. Personal kopierar intagnas utgående försändelser, dvs. kuverten, varefter försändelserna och kopiorna på kuverten överlämnas till en kriminalvårdsinspektör som avgör vilka försändelser som ska granskas. De försändelser som har granskats får en stämpel som anger att, och i vilket syfte, granskning har skett. De stämplade kopiorna överlämnas till den intagne som en underrättelse om granskningen enligt 7 kap. 24 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse, FARK Fängelse. I det aktuella fallet stämplade kriminalvårdsinspektören av misstag kopian av kuvertet till advokaten. Den intagne fick även av misstag den stämplade kopian för underrättelse. Försändelsen granskades dock inte, eftersom det var en försändelse till en advokat som inte får granskas enligt

text: 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610)

text: Telefonsamtal mellan AA och JO Enligt en anteckning kontaktade en handläggare hos JO den 22 november 2022 centralvakten vid anstalten Kumla och bad att få tala med AA. Under samtalet ombads handläggaren att skicka ett e-postmeddelande med en begäran om detta, vilket hon gjorde. Enligt uppgifter i kriminalvårdsregistret (KVR) lämnade AA den 22 november 2022 in en hemställan om att få ringa till handläggaren hos JO. Ansökan avslogs den 25 november 2022 med motiveringen att AA inte hade starka skäl för samtalet, eftersom kontakten med JO bedömdes kunna hanteras brevledes. Efter att handläggaren hos JO den 30 november 2022 åter kontaktade anstalten, angav anstalten samma dag i e-postmeddelande till handläggaren att AA:s ansökan om att ringa dit hade avslagits. Enligt en tjänsteanteckning den 2 december 2022 kontaktade handläggaren beslutsfattaren med anledning av informationen i e-postmeddelandet. Av JO:s tjänsteanteckning samma dag framgår vad beslutsfattaren uppgav i samtalet. AA ringde den 7 december 2022 ett samtal till handläggaren hos JO. Någon dokumentation om detta finns inte i KVR. Enligt anstalten avlyssnades inte samtalet. AA ringde även den 8 december 2022 ett samtal till handläggaren hos JO. Enligt anstalten bedömdes det nödvändigt av säkerhetsskäl att samtalet avlyssnades, eftersom AA före samtalet bl.a. upplevdes vara i ett upprört tillstånd. AA och handläggaren hos JO informerades om avlyssningen.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 7 kap. 6 § fängelselagen

text: ska en försändelse mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige

text: erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda vidarebefordras utan granskning. Om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare av en sådan försändelse till en intagen är oriktig, får försändelsen granskas i syfte att utreda vem avsändaren är. Enligt

text: 7 kap. 4 § fängelselagen

text: får en intagen stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §, kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Enligt

text: 7 kap. 5 § fängelselagen

text: får elektronisk kommunikation mellan en intagen och en annan person får avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. De som ska kommunicera med varandra ska i förväg informeras om kontrollen. Elektronisk kommunikation mellan en intagen och en advokat som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet får inte avlyssnas. Enligt 7 kap. 13 § FARK Fängelse får en intagen beviljas tillstånd att ringa telefonsamtal utanför INTIK-systemet endast om den intagne bedöms ha starka skäl för det. Om tillstånd till telefonsamtal inom INTIK-systemet inte kan beviljas på grund av säkerhetsskäl och samtal i stället genomförs utanför det systemet enligt 13 § ska samtalet, enligt 7 kap. 14 § FARK Fängelse, avlyssnas, om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 7 kap. 24 § FARK Fängelse ska den intagne underrättas när en försändelse har granskats. Underrättelsen ska innehålla information om vilken försändelse som har granskats, med stöd av vilket lagrum granskningen har skett, vilken typ av granskning som har utförts, datum för granskningen, samt vem eller vilka som medverkat vid granskningen. I förarbeten till

text: fängelselagen

text: anges bl.a. följande. Med uttrycket ”lämpligen kan ske” avses praktiska förutsättningar för kommunikationen, t.ex. med hänsyn till anstaltens rutiner och tillgång till utrustning som möjliggör kommunikation. Vid prövningen bör beaktas att det är angeläget att barn ges möjlighet att upprätthålla kontakt med en förälder som är intagen, om det är förenligt med barnets bästa (

text: prop. 2009/10:135 s. 145

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Anstalten Kumla har av misstag underrättat AA om att hans brev till en advokat granskats. Detta är givetvis olyckligt. Som framgår ovan har någon sådan granskning dock inte skett. Om exempelvis en statlig eller kommunal befattningshavare i tjänsten önskar ta kontakt med en intagen, anser Kriminalvården att det som utgångspunkt finns skäl för den intagne att kontakta vederbörande via telefon. Det finns dock, som JO har uttalat i beslut den 19 juni 2019 med dnr 6620-2018, ingen ovillkorlig rätt för en intagen att ringa telefonsamtal – inte ens till myndigheter. Att anstalten Kumla i det aktuella fallet prövade AA:s hemställan om telefonsamtal till JO enligt

text: 7 kap. 4 § fängelselagen

text: måste därför, enligt Kriminalvårdens mening, anses ha varit korrekt. Kriminalvården konstaterar att elektronisk kommunikation mellan en intagen och en annan person får avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Telefonsamtalet den 7 december 2022 avlyssnades inte. Som framgår av utredningen avlyssnades däremot telefonsamtalet den 8 december 2022, eftersom anstalten Kumla inför samtalet bedömde att det var nödvändigt av säkerhetsskäl. Både AA och befattningshavaren hos JO informerades i förväg om kontrollen. AA fick dock endast ett muntligt besked om att han skulle få ringa ett telefonsamtal och att det skulle avlyssnas. Enligt Kriminalvårdens mening borde anstalten

text: rätteligen ha meddelat ett skriftligt beslut om att telefonsamtalet den 8 december 2022 skulle avlyssnas och skälen för avlyssningen. Ombudet kommenterade för AA:s räkning remissvaret enligt bl.a. följande. Hanteringen av försändelsen är anmärkningsvärd och innefattar misstag i flera led. Efter kontakt med mottagaren av försändelsen har det framkommit att denne tog emot försändelsen först i samband med aktuell anmälan, vilket väcker många frågor. AA ifrågasätter uppgiften om att samtalet den 7 december 2022 inte avlyssnades, eftersom det saknas dokumentation. Det stämmer inte att han informerades om att telefonsamtalet den 8 december 2022 skulle avlyssnas eller att han var i ett upprört tillstånd i samband med samtalet. Även om han hade varit det borde samtalet inte ha avlyssnats. Anstaltens beslut att avslå hans begäran om telefonkontakt med handläggaren hos JO var av flera skäl felaktigt.

text: Rättslig reglering

text: Kriminalvården har redogjort för viss relevant rättslig reglering. Jag återkommer i det följande till en del av det som myndigheten har nämnt i sitt remissvar och tar upp ytterligare bestämmelser som är av betydelse i ärendet.

text: Bedömning

text: Granskning av advokatpost Av

text: 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610)

text: framgår att en försändelse mellan en intagen och en advokat ska vidarebefordras utan granskning. Det sägs vidare uttryckligen i bestämmelsen att en försändelse av det slaget får granskas endast om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare av en sådan försändelse till en intagen är oriktig. Denna reglering kan ses som en för de intagna anpassad form av det grundlagsskydd som gäller för var och en i

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: om skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse.

text: Den aktuella försändelsen skickades av AA till en advokat. Det fanns därmed inte några lagliga förutsättningar att granska försändelsen. Enligt anstalten har det inte heller skett, trots att en kopia har tagits av kuvertet och att den har försetts med en granskningsstämpel som har fyllts i och signerats. Jag noterar att AA även har fått del av den nämnda kopian och därmed blivit underrättad om att en granskning har ägt rum.

text: Mot bakgrund av den sanningsplikt som Kriminalvårdens tjänstemän står under när de lämnar upplysningar på JO:s begäran (se

text: 13 kap. 6 § regeringsformen

text: och JO 2018/19 s. 588, dnr

text: ) får jag utgå från att försändelsen har lämnats vidare för postbefordran utan föregående granskning. Anstalten kan emellertid inte undgå kritik för sin hantering, som innebar att AA i vart fall felaktigt underrättades om en granskningsåtgärd.

text: Som jag uppfattar remissvaret kopierar personal samtliga utgående kuvert från intagna. Med hänsyn till att det inte finns något lagligt stöd för att granska utgående försändelser till en advokat eller annan utgående myndighetspost och

text: det som kommit fram i det här ärendet finns det enligt min mening anledning för anstalten att se över rutinen.

text: Anstaltens hantering när JO försökte komma i kontakt med AA

text: Om JO:s uppdrag och uppgifter

text: JO-ämbetet är en del av det konstitutionella skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. En central uppgift för JO är att på uppdrag av riksdagen granska att myndigheterna arbetar enligt de lagar och regler som styr deras verksamhet. Utgångspunkten för granskningen är den enskildes intresse av att bli föremål för en lagenlig och även i övrigt korrekt behandling från myndigheternas sida.

text: Det finns ingen särskild form föreskriven för hur en ombudsman får inhämta den information han eller hon behöver, utan JO ska vidta de utredningsåtgärder som bedöms vara nödvändiga för att pröva klagomål och andra ärenden (se 33 § JO-instruktionen ). JO har en grundlagsskyddad, obegränsad rätt att av myndigheterna få tillgång till sanningsenliga upplysningar och handlingar oberoende av eventuell sekretess (se

text: 13 kap. 6 § regeringsformen

text: ). Frihetsberövade har också en rätt att kommunicera skriftligen med JO utan hinder av de inskränkningar som gäller för dem i fråga om rätten att sända brev och andra handlingar (se 30 § JO-instruktionen). I tillsynen över Kriminalvården sker informationsinhämtning vid inspektioner regelmässigt genom frivilliga och enskilda samtal med intagna. Sådana samtal hålls även med myndighetens tjänstemän vid inspektioner och genom telefonsamtal, med den skillnaden att kriminalvårdsanställda inte har en valfrihet när det gäller att prata med JO och att de då är förpliktade att lämna sanningsenliga upplysningar. Det förekommer dessutom att JO, som i det nu aktuella ärendet, kontaktar intagna per telefon för att ge dem möjlighet att komplettera uppgifter till en anmälan.

text: Det framstår alltså som självklart att JO inom ramen för sitt tillsynsuppdrag ska få föra enskilda samtal med frihetsberövade (se även utredningsbetänkande 2021/22:URF2 Översyn av JO-ämbetet s. 447). Motsvarande framgår också av den reglering som gäller för JO inom ramen för uppdraget att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av frihetsberövade personer, Opcat-verksamheten (se artikel 20 [d] i tilläggsprotokollet till FN:s tortyrkonvention, Optional Protocol to the Convention against Torture).

text: Lagen (

text: ) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO), som trädde i kraft den 1 september 2023. De bestämmelser som tas upp i beslutet motsvarar vad som gällde också enligt den tidigare JO-instruktionen.

text: Begäran om elektronisk kommunikation tilläts inte inledningsvis Som inledningsvis beskrivits försökte rättssakkunniga BB komma i kontakt med AA per telefon. Efter uppmaning från anstalten skickade BB därefter ett e-postmeddelande med den begäran. Det är klarlagt att AA sedan lämnade in en hemställan om att få ringa till JO men att den avslogs eftersom det inte ansågs finnas starka skäl för telefonsamtalet och det inte framkommit att ärendet inte kunde skötas brevledes.

text: JO kan inte ändra myndigheters beslut och brukar inte ta ställning till om de är riktiga i sak. Eftersom det aktuella beslutet rör en kontakt med en medarbetare hos JO frångår jag den principen i detta fall.

text: Mot bakgrund av anstaltens handläggning och Kriminalvårdens resonemang i remissvaret vill jag till en början poängtera att det var JO som initierade kontakten med AA. Därför ställer jag mig frågande till att anstalten hanterade JO:s begäran inom ramen för ett ärende om att AA ansökt om att utanför INTIK-systemet få kontakta BB. Jag menar vidare att det inte fanns grund för att avslå begäran, enligt den ärendehandläggning som anstalten alltså själv satte igång. Även vid en sådan prövning medför det faktum att initiativet till telefonkontakten kom från JO, att anstalten hade att utgå från att det fanns legitima skäl för just en sådan kontakt. Enligt min uppfattning saknades det således fog för ställningstagandet att det inte fanns starka skäl för samtalet och att kontakten kunde skötas per brev (se

text: 7 kap. 4 § fängelselagen

text: och 7 kap. 13 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [

text: KVFS 2011:1

text: ] om fängelse, FARK Fängelse). Jag noterar att anstalten senare ändrade uppfattning och beviljade ansökan.

text: Det är i och för sig självklart att ett verksamhetsställe i ett fall som detta försäkrar sig om att det verkligen rör sig om en kontakt från en medarbetare hos JO, t.ex. genom att motringa. Anstalten borde emellertid enligt min mening efter den bekräftelse som BB:s mejl måste ha inneburit så snart det var praktiskt möjligt ha ordnat ett telefonsamtal mellan henne och AA, under förutsättning att han ville genomföra det. Detta följer redan av JO:s uppgift och de befogenheter som getts för fullgörande av uppdraget.

text: Sammantaget är jag mycket kritisk till anstaltens hantering som innebar att JO:s möjligheter att samtala med en frihetsberövad inledningsvis inskränktes.

text: Avlyssning av telefonsamtal mellan JO och en intagen

text: Som Kriminalvården har redogjort för får elektronisk kommunikation mellan en intagen och en annan person avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, och om det är fallet ska de som ska kommunicera med varandra i förväg informeras om kontrollen (se

text: 7 kap. 5 § fängelselagen

text: Anstalten avlyssnade i vart fall telefonsamtalet den 8 december 2022 mellan AA och JO:s handläggare BB. Enligt anstaltens ursprungliga besked sker avlyssning på säkerhetsavdelning i de allra flesta fall, med undantag för samtal

text: till eller från advokat. Kriminalvården har först i remissvaret anfört att det av säkerhetsskäl var nödvändigt att avlyssna samtalet, eftersom AA före samtalet bl.a. upplevdes vara i ett upprört tillstånd. Enligt uppgift i yttrandet avlyssnades inte telefonsamtalet den 7 december 2022.

text: Det är utrett att anstalten inte fattade något skriftligt beslut om avlyssningen den 8 december 2022. Ett sådant hade kunnat bringa klarhet i de överväganden som eventuellt gjordes i samband med beslutet. Dessutom hade det kunnat klargöra huruvida AA underrättades om att samtalet skulle komma att avlyssnas. Den uppgiften har AA och Kriminalvården olika uppfattningar om, och jag finner det inte meningsfullt att vidare utreda den saken. Detsamma gäller frågan om AA var i ett upprört tillstånd eller inte före telefonsamtalet.

text: Som jag har varit inne på tidigare brukar JO inte ta ställning till om myndighetsbeslut är riktiga i sak. Jag gör emellertid avsteg från den principen även när det gäller beslutet om att telefonsamtalet den 8 december 2022 skulle avlyssnas.

text: Visserligen innehåller

text: fängelselagen

text: endast ett förbud mot att avlyssna elektronisk kommunikation mellan en intagen och en advokat som biträder honom eller henne i en rättslig angelägenhet (se

text: 7 kap. 5 § andra stycket

text: ). Som jag tidigare redogjort för har dock JO en konstitutionell särställning, och den reglerade möjligheten för JO att tala enskilt med frihetsberövade är avgörande för att kunna genomföra uppdraget. Enligt min uppfattning är därmed utrymmet för Kriminalvården att avlyssna sådana telefonsamtal som det nu är fråga om i princip obefintligt. Det är otänkbart att den myndighet som står under JO:s granskning har frihet att själv kontrollera samtal och därmed eventuellt uppgiftslämnande om påstådda tillkortakommanden hos myndigheten. I de fall ett telefonsamtal mellan JO och en intagen sker på JO:s initiativ kan jag därför inte föreställa mig att säkerhetsskäl någonsin motiverar att samtalet avlyssnas. Som jag ser på saken bör detsamma som utgångspunkt gälla när ett sådant samtal initieras av den intagne. Om det då finns så starka säkerhetsskäl att en anstalt överväger att avlyssna telefonsamtalet med JO, bör det regelmässigt saknas grund för att bevilja samtalet (se

text: 7 kap. 4 § 3 fängelselagen

text: Att anstalten avlyssnade ett telefonsamtal mellan AA och BB, dvs. en intagen och en medarbetare hos JO, är helt oacceptabelt. Anstalten Kumla förtjänar allvarlig kritik för det inträffade. Jag förutsätter att Kriminalvården informerar samtliga verksamhetsställen om att samtal mellan JO och frihetsberövade inte ska avlyssnas. Övrigt Det som i övrigt har kommit fram ger inte tillräcklig anledning till några ytterligare utredningsåtgärder eller uttalanden från min sida.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Beslut
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Dokumentation
Frihetsberövande
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Uttalanden om vilka krav som bör ställas på åklagares dokumentation av anhållningsbeslut

sammanfattning: JO har på eget initiativ utrett vilka krav som bör ställas på en åklagares dokumentation av ett anhållningsbeslut. JO konstaterar att det i dagens straffprocess är en självklarhet att myndigheter och enskilda tjänstemän kan visa att de beslut som fattats är rättsligt grundade och har fog för sig. Det gäller inte minst tvångsmedelsbeslut, som är särskilt ingripande för den enskilde. Vidare förutsätter den demokratiska kontroll som bl.a. JO är satt att utföra att det finns fullgoda möjligheter att i efterhand granska de åtgärder som vidtagits. För en sådan granskning är det nödvändigt att det tydligt framgår vilka överväganden som har legat till grund för ett beslut. JO:s slutsats är att det av främst rättssäkerhets- och legitimitetsskäl bör ställas högre krav på dokumentationen av ett anhållningsbeslut än vad som anses gälla i dag. Åklagaren bör därför alltid ange vilka omständigheter som ligger till grund för brottsmisstanken och varför han eller hon anser att ett eller flera av de s.k. särskilda häktningsskälen föreligger. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan ytterligare överväganden behöva dokumenteras.

text: Initiativen

text: I maj 2024 genomförde jag och mina medarbetare en inspektion av Åklagarmyndigheten, Västerorts åklagarkammare i Stockholm (JO:s ärende med dnr 3559-2024). Under inspektionen, som var inriktad på kammarens jourverksamhet, granskades bl.a. beslut om anhållande. Vid granskningen kunde noteras att det skilde sig åt hur utförligt åklagarna hade dokumenterat anhållningsbesluten. Jag gjorde bl.a. följande iakttagelser och uttalanden i inspektionsprotokollet.

text: I de granskade anhållningsbesluten framgick i samtliga fall det brott som misstanken avsett och vilka de särskilda häktningsskälen var. I majoriteten av de granskade besluten fanns relativt detaljerade anteckningar om vilka uppgifter som den föredragande polisen lämnat vid telefonsamtalet med jouråklagaren. Generellt sett gick det av den samlade dokumentationen i ärendena att sluta sig till att anhållandet varit lagligen grundat.

text: Jag kunde dock notera fall där åklagaren inte preciserat vad av det som antecknats från samtalet med polisen, som lagts till grund för anhållandet. Jag kunde också notera att underlaget avseende de särskilda häktningsskälen i regel inte var lika fylligt som det som redovisats till grund för brottsmisstanken.

text: I ett par beslut om anhållande i frånvaro saknades det helt anteckningar från vad som kommit fram vid en eventuell föredragning av polisen och vilka omständigheter som legat till grund för besluten. Därmed fanns det inte förutsättningar för mig att bedöma vare sig grunden för åtgärden eller dess proportionalitet. En sådan bristande dokumentation är naturligtvis inte godtagbar. I fråga om proportionaliteten saknades det oftast dokumentation om vilka överväganden som åklagaren gjort. Några beslut om utredningsanhållande granskades inte. I min övriga tillsynsverksamhet har jag dock noterat att åklagare generellt sett inte dokumenterar sina överväganden om varför det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i dessa fall. Jag såg emellertid också exempel på anhållningsbeslut som dokumenterats på ett mer utförligt sätt vad gäller de omständigheter som legat till grund för brottsmisstanken och vad som gjort att ett eller flera av de särskilda häktningsskälen bedömts föreligga.

text: I september 2024 tog jag ett initiativ mot Åklagarmyndigheten angående vilka krav som bör ställas på en åklagares dokumentation av ett anhållningsbeslut (JO:s ärende med dnr 7836-2024).

text: I november 2024 gjorde jag och mina medarbetare en inspektion av Ekobrottsmyndigheten, Första ekobrottskammaren i Stockholm (JO:s ärende med dnr 8015-2024). Vid inspektionen granskades bl.a. beslut om anhållande i frånvaro. Jag gjorde bl.a. följande iakttagelser.

text: I samtliga beslut framgick det brott som misstanken avsett och vilka de särskilda häktningsskälen var. För majoriteten av de granskade besluten saknades dock en beskrivning av de omständigheter som legat till grund för misstanken respektive de särskilda häktningsskälen. Även om besluten inte framstod som felaktiga i och för sig, innebar detta att jag hade begränsade möjligheter att bedöma grunden för åtgärden och dess proportionalitet. För att göra en sådan bedömning hade det krävts en genomgång av den samlade dokumentationen i ärendena. I de fall där det fanns en beskrivning av de omständigheter som legat till grund för misstanken och de särskilda häktningsskälen, var den inte helt enkel att återfinna. För ett av de granskade besluten fanns t.ex. inte någon redogörelse för de särskilda häktningsskälen i tvångsmedelssammanställningen, men däremot i ett direktiv.

text: I februari 2025 tog jag ett initiativ även mot Ekobrottsmyndigheten i frågan om dokumentation av anhållningsbeslut (JO:s ärende med dnr 1656-2025).

text: Båda dessa initiativ behandlas i detta beslut.

text: Utredning

text: Inriktningen av JO:s utredning JO uppmanade Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten att yttra sig. Myndigheterna skulle redovisa relevant rättslig reglering och en bedömning av vilka krav som bör ställas på dokumentationen av ett anhållningsbeslut. Redovisningen skulle särskilt beröra dokumentationen av omständigheter till grund för brottsmisstanken respektive de särskilda häktningsskälen. Även andra rekvisit för ett anhållande skulle belysas i fråga om dokumentation.

text: Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten (riksåklagaren AA) yttrade sig till JO i november 2024. Myndigheten redogjorde i yttrandet för rättslig reglering och redovisade följande bedömning.

text: Det finns inga generella regler i

text: rättegångsbalken

text: om dokumentation av tvångsmedelsbeslut fattade av åklagare. Som framgår ovan [i Åklagarmyndighetens redogörelse för den rättsliga regleringen, utelämnad här, JO:s anm.] är detta främst motiverat av åklagarens roll och funktion i det straffprocessuella systemet. Av hänsyn främst till den enskildes rättssäkerhet har lagstiftaren dock ställt upp vissa krav på dokumentation. När det gäller anhållningsbeslut finns en sådan bestämmelse i FUK [förundersökningskungörelsen, JO:s anm.] men denna saknar direkt relevans för detta yttrande. Härutöver har lagstiftaren överlämnat åt Åklagarmyndigheten att meddela de föreskrifter, allmänna råd och övriga riktlinjer och anvisningar som behövs för att uppnå enhetlighet och följdriktighet vid åklagarnas rättstillämpning. I ÅFS [Åklagarmyndighetens författningssamling, JO:s anm.] 2005:30 har Åklagarmyndigheten meddelat föreskrifter om dokumentation av tvångsmedel. Av dessa framgår att beslut om tvångsmedel ska dokumenteras av beslutsfattande åklagare. Föreskriften avser bland annat anhållningsbeslut och anhållningsbeslut har i detta sammanhang ingen annan innebörd än den som framgår av

text: 24 kap. 6 § tredje stycket

text: RB [

text: rättegångsbalken

text: , JO:s anm.]. Åklagare ska alltså dokumentera det anhållningsgrundande brottet och de särskilda häktningsskälen eller annan särskild häktningsgrund som åklagaren anser föreligger. Det ställs inga krav på att grunden för anhållandet konkretiseras eller motiveras särskilt. Det kan tilläggas att Cåbra [Åklagarväsendets ärendehanteringssystem för brottmål, JO:s anm.] är anpassat efter dessa förutsättningar. Följaktligen måste brottet och häktningsgrunderna anges för att anhållningsbeslutet ska kunna färdigställas. Härutöver finns möjlighet att i tvångsmedelsblanketten i Cåbra göra anteckningar kopplade till det aktuella tvångsmedlet. Bestämmelsen i

text: 24 kap. 9 a §

text: RB reglerar den misstänktes rätt till insyn vid beslut om anhållande eller häktning. Enligt bestämmelsen har en anhållen person rätt att på begäran få information om utredningsuppgifter som ligger till grund för anhållandet. Det finns inte heller avseende denna bestämmelse någon lagstadgad dokumentationsskyldighet för åklagaren. Av de skäl JO angett i flera beslut bör dock även sådana omständigheter dokumenteras. Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning 2023:10 bör åklagare dokumentera vilka omständigheter som legat till grund för anhållningsbeslutet i anteckningsfältet på tvångsmedelsblanketten i Cåbra. Att dokumentation sker underlättar bl.a. om underrättelseskyldigheten ska fullgöras av annan åklagare än beslutsfattande åklagare. Sammanfattningsvis är det min bedömning att åklagarens skyldigheter när det gäller utformning och dokumentation av anhållningsbeslut är väl avvägda utifrån de krav som kan och bör ställas på åklagarverksamheten. Kraven på utformningen av ett anhållningsbeslut är desamma som på ett häktningsbeslut som meddelas av rätten. Härutöver bör … även andra uppgifter om anhållandet antecknas på lämpligt sätt när det finns ett behov av det. Sådana anteckningar kan underlätta såväl handläggningen av frihetsberövandet som kontroll i efterhand och därmed utgöra ett värdefullt komplement till dokumentationsskyldigheten. En utökad generell dokumentationsskyldighet skulle enligt min uppfattning komma i konflikt med kravet på skyndsamhet och behovet av effektivitet vid användandet av tvångsmedel i brottsutredningar.

text: Ekobrottsmyndighetens yttrande Ekobrottsmyndigheten (generaldirektören BB) yttrade sig till JO i mars 2025 efter att ha tagit del av Åklagarmyndighetens yttrande. I yttrandet fördes fram bl.a. följande.

text: Ekobrottsmyndigheten instämmer i Åklagarmyndighetens bedömning att åklagares skyldigheter att utforma och dokumentera anhållningsbeslut är väl avvägda samt att det inte behövs några ytterligare dokumentationskrav gällande anhållningsbesluten. – – – Utöver det som Åklagarmyndigheten har angett i sitt yttrande gör sig följande omständigheter särskilt gällande i fråga om den verksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndighetens anhållningsbeslut är, med undantag för jourverksamhetens, nästan alltid planerade långt i förväg. Det innebär att det som regel finns en detaljerad gärningsbeskrivning när anhållandet sker. Gärningsbeskrivningen upprättas normalt tidigt i utredningen och uppvisas eller överlämnas normalt i samband med att förhör enligt

text: 23 kap. 18 § rättegångsbalken

text: hålls, dvs. före anhållandet. Ekobrottsmyndighetens beslut om anhållande grundar sig dessutom ofta på vad som framkommer i brottsanmälningar från Skatteverket, konkursförvaltare eller andra myndigheter och det finns därmed regelmässigt ett skriftligt underlag. Av underlaget framgår bl.a. skälen för misstanken. Det är också mindre vanligt i Ekobrottsmyndighetens ärenden att förundersökningsledaren byts ut. De särskilda anhållningsskälen dokumenteras också i viss utsträckning i direktiv i stället för i tvångsmedelsbeslutet. När beslut fattas om anhållande i frånvaro bifogas gärningsbeskrivningen och utvecklade skäl för anhållandet följer med ärendet för det fall en misstänkt skulle gripas under jourtid. På så vis säkerställs att ärendet kan hanteras oavsett om jouråklagaren är specialiserad på Ekobrottsmyndighetens brottskatalog eller inte.

text: Bedömning

text: Allmänt om syftet med dokumentation av tvångsmedel När det gäller tvångsmedel som beslutas av en åklagare eller en polis finns det – till skillnad från tvångsmedel som beslutas eller fastställs av domstol – inte några generella regler i

text: rättegångsbalken

text: om dokumentation. I de fall det för en typ av tvångsmedel finns särskilda regler om dokumentation tar de främst sikte på verkställigheten, och inte beslutet. Den nu beskrivna ordningen har att göra med att

text: rättegångsbalken

text: i första hand är skriven för domstolarna och för att tillgodose deras behov av beslutsunderlag. I fråga om sådana tvångsmedel som kan eller ska prövas av domstol är regelsystemet väl utvecklat, medan tvångsmedel som uteslutande handhas av åklagare eller poliser inte alls behandlas lika ingående. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 2022, version 5, JUNO, s. 140.)

text: Dokumentationen av tvångsmedel fyller flera olika syften. Det är först och främst viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att tvångsåtgärder inom ramen för en förundersökning dokumenteras, bl.a. för att förundersökningssekretessen begränsar insynen i vart fall temporärt. Det förhållandet att tvångsmedel innebär ett intrång i enskildas integritet gör också dokumentationen angelägen. Det

text: gäller både beslutet och verkställigheten. Dokumentationen gör det även möjligt att i efterhand kontrollera de brottsutredande myndigheternas handläggning. Det är vidare en fördel för den tjänsteman eller myndighet, vars handläggning ifrågasätts, att med utgångspunkt från dokumentationen kunna klargöra vad som har hänt och kunna tillbakavisa grundlösa påståenden om felaktig handläggning. Dessutom anses kravet på dokumentation innebära ett incitament för beslutsfattaren att tänka över vilken typ av ingrepp han eller hon överväger och om förutsättningarna för tvångsmedlet är uppfyllda, eftersom han eller hon ska kunna redovisa det i skriftlig form. (Se Lindberg, a.a., s. 144 f. samt t.ex.

text: SOU 1993:60 s. 256

text: SOU 1995:47 s. 345

text: f.,

text: SOU 2018:61 s. 218

text: och

text: prop. 1996/97:175 s. 64

text: Beslut om och verkställighet av tvångsmedel behöver mot den nu beskrivna bakgrunden alltid dokumenteras, oberoende av om det finns något formellt krav på det. Kraven på dokumentationen skiljer sig dock åt beroende på dels vilket tvångsmedel det är fråga om, dels vem som beslutar om respektive verkställer åtgärden. (Se Lindberg, a.a., s. 145.)

text: JO har vid flera tillfällen framhållit vikten av att tvångsmedelsanvändning av rättssäkerhetsskäl dokumenteras noggrant samt på ett fullständigt och korrekt sätt. JO har också konstaterat att om dokumentationen är bristfällig så försvåras eller omöjliggörs en kontroll i efterhand av om det fanns förutsättningar för en tvångsåtgärd och om den var ändamålsenlig och proportionerlig. (Se bl.a. JO 1998/99 s. 62, dnr

text: och

text: , särskilt s. 94, JO 2009/10 s. 72, dnr

text: , JO 2018/19 s. 415, dnr

text: , och JO 2020/21 s. 342, dnr

text: Regleringen av dokumentationsskyldigheten Generella bestämmelser om anhållande finns i

text: 24 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB). Enligt 6 § tredje stycket ska i anhållningsbeslutet anges det brott som misstanken avser och grunden för anhållandet.

text: Den lagfästa skyldigheten för en åklagare att ange grunden för anhållandet tillkom i början av 1980-talet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att åklagaren i beslutet ska ange det eller de brott som utgör grunden för åtgärden samt vilken eller vilka anhållningsgrunder som han eller hon anser föreligger. Med grunden för anhållandet avses de särskilda häktningsskälen, dvs. flyktfara, kollusionsfara eller recidivfara, eller de särskilda grunderna i

text: 24 kap. 2 §

text: RB. Motiveringen torde i allmänhet kunna göras kortfattad. (Se

text: prop. 1980/81:201 s. 32

text: och s. 42 och

text: prop. 1986/87:112 s. 62

text: .) I den juridiska litteraturen har angetts att det är tillräckligt att åklagaren anger att det finns t.ex. kollusionsfara och flyktfara, utan att ange de närmare övervägandena om det (se Lindberg, a.a., s. 314).

text: I Åklagarmyndighetens föreskrifter finns vissa grundläggande krav på bl.a. dokumentation av anhållningsbeslut (se

text: ÅFS 2005:30

text: ). Där sägs dock endast att

text: det ska framgå vem som har fattat beslutet, tidpunkten för beslutet och, i förekommande fall, vem som har varit föredragande i ärendet.

text: Vilka krav bör ställas på dokumentationen av ett anhållningsbeslut? Med utgångspunkt i iakttagelser från min löpande tillsyn av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten är det min generella bild att dokumentationen av ett anhållningsbeslut i regel är förhållandevis summarisk. Typiskt sett anges det brott som är aktuellt och uppgift om vilket eller vilka av de särskilda häktningsskälen som föreligger samt ett konstaterande av övriga förutsättningar för beslutet. Dokumentationen sker vanligtvis genom att åklagaren sätter ett kryss i för ändamålet avsedda rutor. Detta ligger i linje med vad som uttalats i lagförarbetena. Det förekommer dock att det i anteckningsfältet på den s.k. tvångsmedelsblanketten eller på annan plats finns ytterligare upplysningar om vad åklagaren lagt till grund för anhållningsbeslutet. Den nu redovisade bilden stämmer överens med det som kom fram vid de inspektioner som nämndes inledningsvis.

text: Förarbetsuttalandena om vilka krav som ska ställas på dokumentationen av ett anhållningsbeslut formulerades för mer än 40 år sedan. I dagens straffprocess är det en självklarhet att myndigheter och enskilda tjänstemän kan visa att de beslut som fattats är rättsligt grundade och har fog för sig. Det gäller inte minst tvångsmedelsbeslut, som är särskilt ingripande för den enskilde. Vidare förutsätter den demokratiska kontroll som bl.a. JO är satt att utföra att det finns fullgoda möjligheter att i efterhand granska de åtgärder som vidtagits. För en sådan granskning är det nödvändigt att det tydligt framgår vilka överväganden som har legat till grund för ett beslut.

text: Sedan 2014 gäller dessutom att den som anhålls har rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för beslutet (se

text: 24 kap. 9 a §

text: RB). Bestämmelsen infördes som en del av genomförandet av ett EU-direktiv om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden. Syftet med bestämmelsen är att den frihetsberövade effektivt ska kunna angripa beslutet. Åklagaren måste därför kunna precisera vilka omständigheter som haft direkt betydelse för anhållningsbeslutet och den misstänkte har en ovillkorlig rätt till insyn i dessa omständigheter. (Se artikel 7.1 i direktivet och

text: prop. 2013/14:157 s. 21

text: f.) För att ändamålet med regleringen ska uppnås måste den information som lämnas till den anhållne uppnå en tillräcklig grad av konkretion (se JO 2022/23 s. 285, dnr

text: En alltför kortfattad dokumentation av ett anhållningsbeslut riskerar således inte bara att försvåra eller omöjliggöra en kontroll i efterhand av om det fanns förutsättningar för åtgärden. Det kan också medföra en begränsning av den grundläggande processuella rättighet som en misstänkt har att ta del av de omständigheter som lagts till grund för beslutet. En utförligare dokumentation kan vara värdefull även av andra skäl, t.ex. om beslutet fattats av en

text: jouråklagare som kommer att lämna över ärendet till en annan åklagare, vid byte av undersökningsledare eller om undersökningsledaren inte är anträffbar.

text: Åklagarmyndigheten har uttryckt en farhåga om att en utökad generell dokumentationsskyldighet skulle kunna komma i konflikt med kravet på skyndsamhet och behovet av effektivitet vid användandet av tvångsmedel i brottsutredningar.

text: Jag ifrågasätter inte att ett anhållningsbeslut ofta behöver fattas i ett brådskande läge, t.ex. i en joursituation. Även om kraven på dokumentationen skärps kan motiveringen vara relativt kortfattad och åklagaren behöver inte göra mer än att anteckna de överväganden som han eller hon har gjort. Jag har därför svårt att se att legitima krav på dokumentation riskerar att negativt påverka skyndsamheten och effektiviteten i en förundersökning på ett mer generellt plan. Vid inspektionen av Västerorts åklagarkammare kunde jag också se att det redan förekommer att åklagare dokumenterar sina anhållningsbeslut på ett mer utförligt sätt. Vidare kan nämnas de förhållandevis stränga dokumentationskrav som gäller för polisens tvångsmedelsanvändning, även i kaotiska eller våldsamma situationer eller situationer som av något annat skäl är mindre gynnsamma ur dokumentationssynpunkt (se t.ex. JO 2009/10 s. 72, JO 2018/19 s. 415, och mitt beslut den 9 januari 2020, dnr 239-2018 samt även

text: SOU 1993:60 s. 258

text: Mot den nu redovisade bakgrunden bör det av rättssäkerhets- och legitimitetsskäl ställas högre krav på dokumentationen av ett anhållningsbeslut än vad som kommit till uttryck i förarbetsuttalanden och juridisk litteratur. Som ett minimum bör åklagaren alltid ange vilka omständigheter som ligger till grund för brottsmisstanken och varför han eller hon anser att ett eller flera av de särskilda häktningsskälen föreligger. Hur utförlig dokumentationen bör vara av övriga förutsättningar för anhållningsbeslutet, exempelvis i fråga om proportionalitet och – i förekommande fall – varför det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar, får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ett dokumentationskrav i enlighet med det sagda är väl förenligt med ordalydelsen i

text: 24 kap. 6 § tredje stycket

text: RB.

text: En från detta skild fråga är var dokumentationen ska finnas. Från mina utgångspunkter är det tillräckligt att dokumentationen finns tillgänglig i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem, exempelvis i anteckningsfältet på tvångsmedelsblanketten i Cåbra. Jag kan inte se att det formella anhållningsbeslutet behöver innehålla någon ytterligare information än vad som är praxis i dag. Det är dock viktigt att dokumentationen hålls samlad och att den inte rensas ut i samband med att handlingarna i ärendet tas om hand för arkivering.

text: Ett anhållande utgör en långtgående begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten och frågan om hur sådana beslut dokumenteras är således mycket angelägen. I förhållande till hur anhållanden generellt sett motiveras i

text: dag kommer de utökade krav som jag har formulerat att på ett bättre sätt tillgodose rättssäkerhetsintressena bakom dokumentationsskyldigheten. Att anhållningsbeslut motiveras mer utförligt är därför också ägnat att stärka förtroendet för åklagarväsendet.

text: Ärendena avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Seniora rättssakkunniga Lovisa Johansson har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Kerstin André

title: Fråga om vem som är behörig att fatta ett beslut om utskrivning från ett kommunalt hem för vård eller boende, ett s.k. HVB-hem

text: Anmälan

text: AA klagade i en anmälan till JO på föreståndaren BB vid inackorderingshemmet Hemstagården i Gävle. Klagomålen gällde BB:s åtgärd att skriva ut AA från boendet.

text: Utredning

text: Föredraganden inhämtade upplysningar vid telefonsamtal med enhetschefen CC vid socialtjänstens biståndsenhet. Därefter inhämtade JO minnesanteckningar från Hemstagården samt den gällande besluts- och delegationsförteckningen för socialnämnden, vilken hade antagits av socialnämnden den 13 december 2006.

text: I ett beslut den 9 mars 2007 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Genom utredningen har bl.a. framkommit att Hemstagården är ett hem för vård eller boende (HVB-hem) som drivs av Gävle kommun. Av socialnämndens besluts- och delgationsförteckning, punkt 5.65, framgår att beslut om intagning, utskrivning och avvisning vid inackorderingshem får meddelas av föreståndare vid hemmet.

text: JO:s granskning är i första hand inriktad på en kontroll av att myndigheter handlägger ärenden på ett formellt korrekt sätt. JO är däremot återhållsam med att uttala sig om en myndighets bedömning i sak. Jag finner inte skäl att frångå den principen i detta fall.

text: Det som AA har anfört och det som har kommit fram ger inte anledning att fortsätta utredningen i ärendet.

text: Vid min granskning har jag emellertid uppmärksammat följande vad avser de författningsbestämmelser som reglerar inskrivning i respektive utskrivning från hem för vård eller boende.

text: I

text: 3 kap.

text: socialtjänstförordningen (2001:937)

text: finns bestämmelser om vård i bl.a. HVB-hem. När det gäller de HVB-hem som drivs av Statens institutionsstyrelse (SiS) gällde tidigare, enligt

text: 3 kap. 10 § första stycket socialtjänstförordningen

text: i dess lydelse före den 1 juli 2005, att den som förestod vården vid hemmet beslutade om inskrivning. Enligt

text: 3 kap. 11 § socialtjänstförordningen

text: , som i oförändrad lydelse gäller inskrivning i ett annat HVB-hem än sådant som drivs av SiS (t.ex. kommunala och privata HVB-hem), beslutar föreståndaren om inskrivning om inte huvudmannen har bestämt annorlunda.

text: I

text: 3 kap. 14 § första stycket socialtjänstförordningen

text: , i dess lydelse före den 1 juli 2005, föreskrevs att föreståndaren beslutade om utskrivning från HVB- hem om inte huvudmannen hade bestämt annorlunda. Denna bestämmelse gällde både för HVB-hem som drevs av SiS och för hem som drevs av andra huvudmän.

text: Den 1 juli 2005 ändrades, genom SFS (

text: ), bl.a. bestämmelserna i

text: 3 kap. 10 §

text: och

text: 14 §

text: socialtjänstförordningen

text: på så sätt att föreståndarens beslutsrätt upphävdes. I stället anges numera SiS som behörig beslutsfattare i båda bestämmelserna. Ändringarna skedde i samband med motsvarande ändringar i lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall. I propositionen uttalades i denna del bl.a. att den tidigare ordningen ansågs vara otidsenlig och att SiS i sin arbetsoch delegationsordning borde reglera vem som har rätt att fatta beslut på myndighetens vägnar i olika frågor (

text: prop. 2004/05:123 s. 46

text: Som tidigare framgått är bestämmelsen i

text: 3 kap. 11 § socialtjänstförordningen

text: om inskrivning i sådana HVB-hem, som inte drivs av SiS, oförändrad. Däremot finns det, så som

text: 3 kap. 14 § socialtjänstförordningen

text: numera är utformad, inte längre någon reglering angående vem som beslutar om utskrivning från sådana HVB-hem. Det finns anledning att ifrågasätta om detta har varit syftet med författningsändringen. Jag finner skäl att uppmärksamma Socialdepartementet på saken genom att översända en kopia av detta beslut för kännedom och eventuell åtgärd.