avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

nyckelord:
Avskildhet (isolering)
Långsam handläggning

title: Allvarlig kritik mot Kriminalvården för omfattande brister i en kriminalvårdsanstalts ärendehandläggning

sammanfattning: I samband med en inspektion av Kriminalvården, anstalten Kalmar, uppmärksammades omfattande brister i anstaltens handläggning av misskötsamhetsärenden och ärenden om placering av intagna i avskildhet. I JO:s beslut konstateras att det har förekommit fel och brister i en omfattning som är helt oacceptabel. Bland annat har handläggningen av misskötsamhetsärendena dragit ut på tiden. En av förklaringarna till detta är att anstalten under en tid har haft en vikarierande kriminalvårdsinspektör som haft en viss ”ställtid”. I beslutet uttalas att detta inte kan tolkas på annat sätt än att vikarien inledningsvis inte hade tillräcklig kunskap för att kunna lösa sina arbetsuppgifter. Enligt chefsJO måste Kriminalvården ha en sådan organisation att perioder av ”ställtid” inte uppstår. Det är inte förenligt med fängelselagens krav på skyndsam handläggning att misskötsamhetsärenden blir liggande utan åtgärd på grund av semester, sjukdom, personalomsättning eller liknande. I beslutet konstateras vidare att anstalten Kalmar har haft ett stort ansvar i fråga om att upptäcka och åtgärda de brister som funnits i ärendehandläggningen. Anstalten är emellertid inte ensamt ansvarig. Även regionen och Kriminalvårdens huvudkontor har brustit i sina kontroller av anstaltens ärendehandläggning och i sitt ansvar för att se till att personalen har de kunskaper som krävs för att lösa uppgiften. Omfattningen av de fel och brister som har uppmärksammats gör att Kriminalvården får allvarlig kritik. I beslutet finns även ett uttalande i frågan om vad som kan sägas vara en acceptabel handläggningstid i misskötsamhetsärenden och ett uttalande i frågan om avsaknaden av enhetliga rutiner för hur ärenden med utdragen handläggningstid ska hanteras.

text: Initiativ

text: Den 2 oktober 2014 genomfördes en inspektion av Kriminalvården, anstalten Kalmar. Vid inspektionen granskades anstaltens ärendehandläggning. Med anledning av vad som framkom i samband med inspektionen beslutade jag att inom ramen för ett särskilt upplagt initiativ utreda anstaltens handläggning av ärenden om avskildhet och misstänkta misskötsamheter.

text: Utredning

text: Inledningsvis upprättades en promemoria med följande innehåll:

text: Bakgrund

text: Den 2 oktober 2014 genomförde JO en inspektion av Kriminalvården, anstalten Kalmar. Vid inspektionen skedde bl.a. en granskning av handlingar avseende ärenden angående misstänkt misskötsamhet och placering av intagna i avskildhet. Vid granskningen kunde noteras ett antal brister i anstaltens ärendehandläggning. I fråga om misskötsamhetsärendena framkom bl.a. att ett antal ärenden hade en handläggningstid överstigande en månad och att ett antal ärenden inte hade avslutats vid inspektionstillfället, trots att misskötsamheterna hade inträffat under perioden den 3 mars 2012 till och med den 4 juli 2014. I fråga om avskildhetsbesluten noterades bl.a. att anstalten i flera av de granskade ärendena hade överskridit angiven frist för omprövning. – – –

text: Av

text: 12 kap. 3 § fängelselagen (2010:610)

text: följer att ärenden angående misskötsamhet ska avgöras skyndsamt. Inför inspektionen fick JO del av en lista över de ärenden angående misstänkta misskötsamheter som handlagts av anstalten under perioden den 1 januari 2013 till och med den 17 september 2014. Av dessa ärenden valdes 91 stycken ut för granskning. 49 stycken av de granskade ärendena har en handläggningstid som överstiger en månad. 34 ärenden hade inte avslutats vid inspektionen, trots att misskötsamheterna har skett relativt långt tillbaka i tiden. Totalt är det 83 ärenden, eller knappt 25 procent av ärendena från den granskade perioden, som antigen har avslutats efter en utdragen handläggningstid eller som inte alls har avslutats. För en fullständig sammanställning av de granskade ärendena, se bilaga [utelämnad här, JO:s anm.]. Granskningen visar att anstalten i de flesta fall har genomfört förhören av intagna i nära anslutning till det att misskötsamheterna har rapporterats. Därefter har ärendena av oklara skäl blivit liggande. De flesta av ärendena med lång handläggningstid avser misskötsamheter som har rapporterats under våren och hösten 2013. I vissa fall har den långa handläggningstiden lett fram till att ärenden har skrivits av. I dessa fall har handläggningstiden överskridit två månader. Det finns emellertid även exempel på ärenden där anstalten har prövat ärendena i sak, trots att handläggningstiden uppgår till mellan två och tre månader.

text: Ärenden angående placering i avskildhet

text: I vilka situationer som Kriminalvården har möjlighet att placera intagna i avskildhet anges i

text: 6 kap.

text: 9 §§

text: fängelselagen

text: . I 4 § regleras förutsättningarna för placering i avskildhet på intagnas egen begäran och av paragrafens andra stycke framgår att ett sådant beslut ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden. I fråga om avskildhetsplacering enligt 7 § ska omprövning av beslutet ske så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag. Av 10 § i samma kapitel framgår att en intagen som hålls avskild från andra intagna på grund av att han eller hon uppträder våldsamt eller är farlig för sin egen säkerhet till liv eller hälsa ska undersökas av läkare så snart det är möjligt. En intagen som av andra skäl hålls avskild från andra intagna ska undersökas av läkare om det behövs med hänsyn till den intagnes hälsotillstånd, dock minst en gång i månaden.

text: Inför inspektionen fick JO del av en förteckning över avskildhetsplaceringar under åren 2013 och 2014. Av dessa valdes ut och granskades ett 50-tal avskildhetsbeslut avseende ett 20-tal intagna. Av granskningen framgår att anstalten i flera ärenden har överskridit angiven frist för omprövning. Anstalten har överskridit tidsfristen för omprövning med allt från någon dag upp till fyrtio dagar. I några ärenden har anstalten fattat beslut om att en intagen inte längre var avskild upp till tre veckor efter det att han inte längre var avskildhetsplacerad. Några av ärendena har inte avslutats. Bl.a. fanns det ett ärende, avseende avskildhetsplacering i november 2013, som vid inspektionen bara innehöll ett beslut om avskildhetsplacering. Vidare noteras att beslutsmotiveringen i många ärenden är bristfälliga. Det saknas hänvisning till lagrum och/eller redogörelse för den relevanta bestämmelsens innehåll och på vilket sätt som rekvisiten i lagrummet är uppfyllda i det enskilda fallet. Vissa beslutsmotiveringar innehåller i princip bara lagrumshänvisningar. Andra beslutsmotiveringar innehåller endast en rad om att ”AA placeras i avskildhet på grund av måendet”. I en beslutsmotivering anges att en intagen placerades i avskildhet på grund av utredningsskäl (

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: [2010:610]) samtidigt som

text: 6 kap. 7 § fängelselagen

text: angetts i motiveringen och på en annan uppgiftsrad i beslutet om avskildhetsgrund.

text: Förslag till åtgärd

text: Kriminalvården bör föreläggas att yttra sig över vad som har redovisats ovan. Av yttrandet bör framgå vad som har gett upphov till den beskrivna situationen och vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att komma till rätta med eventuella fel eller brister. Vidare bör Kriminalvården ge sin syn på hur ärenden där handläggningen drar ut på tiden ska hanteras, dvs. bör ärendet skrivas av eller ska det ske en prövning i sak.

text: Promemorian remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom enhetschefen BB, bl.a. följande:

text: Sakförhållanden

text: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från anstalten Kalmar. Härvid har sammanfattningsvis följande kommit fram.

text: Ärenden angående misstänkt misskötsamhet Anstalten Kalmar är organisatoriskt indelad i två områden med två kriminalvårdsinspektörer som första linjens chefer. En av dessa har ansvar för verkställighetsplaneringen och därmed sammanhängande frågor för intagna i anstalten Kalmar (område 1). Tidigare ansvarade den kriminalvårdsinspektören även för handläggning och beslut i ärenden rörande misskötsamhet. Inom området arbetar bl.a. kriminalvårdare som är kontaktmän för intagna samt produktionsledare. Den andra kriminalvårdsinspektören har ansvar för säkerhet och service i anstalten (område 2). Ansvaret omfattar verksamheten vid avskildhetsavdelningen med bl.a. handläggning och beslut i avskildhetsärenden. Inom området arbetar bl.a. kriminalvårdare i en konrollgrupp samt vakthavande befäl. Misskötsamhetsärenden inleds med att det upprättas en skrivelse över den aktuella händelsen. Denna föranleder sedan en utredning, vilken ofta omfattar ett eller flera förhör med den intagne. Förhören har tidigare genomförts av kriminalvårdare efter beslut av vakthavande befäl. När ärendet varit färdigutrett och klart för att avgöras har det ankommit på kriminalvårdsinspektören för område 1 att fatta beslut. Under år 2013 och första halvåret 2014 har tjänsten som kriminalvårdsinspektör för område 1 inte varit tillsatt med en ordinarie kriminalvårdsinspektör, utan har upprätthållits av vikarierande kriminalvårdsinspektörer som haft en viss ”ställtid” för att komma in i arbetsuppgifterna. Detta, tillsammans med ett ökat hand-

text: läggningstryck för område 1 till följd av en ökad klienttillströmning av intagna med kortare verkställighetstid i anstalten än tidigare och en handläggningsordning med inblandning av personal från båda områdena, har föranlett den uppkomna situationen. Under våren 2014 uppmärksammade anstalten problem kring handläggningen av misskötsamhetsärenden. Till följd av detta påbörjades en successiv förändring av olika rutiner avseende handläggningen och uppföljningen av ärendegruppen. Den organisatoriska hemvisten för handläggning och beslut av misskötsamhetsärenden har ändrats i syfte att uppnå bättre fördelning och bättre förutsättningar för en sammanhållen handläggning. Beslut i nämnda ärenden har därför flyttats till kriminalvårdsinspektören för område 2. Numera genomför vakthavande befäl samtliga förhör med intagna. Vakthavande befäl har ett ansvar för att utredningen fortskrider och att ärendet blir klart att avgöra. Kriminalvårdsinspektören, som är chef för vakthavande befäl, är den som sedan fattar beslut. Härigenom kommer utredning och beslut att åvila område 2. Detta förenklar handläggningen samt ger bättre möjligheter till styrning och kontroll. Sedan den 1 december 2014 genomförs en säkerhetsbriefing en gång per vecka. I samband med denna sker genomgång av öppna misskötsamhetsärenden. Efter de genomförda åtgärderna initierade kriminalvårdschefen den 8 december 2014 en granskning av handläggningen avseende misskötsamhetsärenden med hjälp av kriminalvårdsjuristerna vid regionkontoret. Vid genomgång av granskningen den 26 januari 2015 kunde konstateras att samtliga misskötsamhetsärenden låg under 30 dagars handläggningstid.

text: Ärenden angående placering i avskildhet Beträffande överskridande av angiven tid för omprövning har detta haft sin grund i en otillräcklig kontroll och uppföljning. När ett avskiljande faktiskt har upphört har det inte alltid följts av ett formellt beslut vid tiden för upphörandet, exempelvis när avskiljandet har upphört i samband med att den intagne förflyttats från anstalten i samband med en omplacering till en annan anstalt. Ärendet har då fortsatt vara öppet trots att det faktiska avskiljandet upphört. När det sedan gäller bristande motivering av beslut är detta följden av en upplevd brådska att skriva ett beslut i nära anslutning till en uppkommen situation då den intagne faktiskt placerats i avskildhet samt en bristande förståelse för vad som krävs för en fullgod motivering av ett beslut. Under november månad 2014 påbörjades en planering för att höja kunskapen om skyldigheten att motivera beslut enligt

text: 20 § förvaltningslagen (1986:223)

text: . Det togs fram en plan för kompetenshöjning och under december 2014 företogs en gruppvis genomgång med vakthavande befäl rörande beslutsfattande i ärenden om avskildhet. Härefter genomfördes enskilda samtal/handledning i frågan i februari 2015. Dessa planeras att fortsätta under mars 2015. Pågående avskildheter gås numera igenom dagligen i samband med morgonutsättningen under medverkan av bl.a. kriminalvårdsinspektören för område 2 samt vakthavande befäl. Härigenom sker en kontinuerlig uppföljning i syfte att bl.a. förhindra att lagstadgade tidsfrister överskrids. Efter de genomförda åtgärderna har kriminalvårdschefen initierat en granskning av handläggningen avseende avskildheter med hjälp av kriminalvårdsjuristen. Genom granskningen kunde konstateras att situationen förbättrats betydligt sedan JO:s inspektion av anstalten.

text: Författningsbestämmelser m.m.

text: Av

text: 6 kap.

text: 9 §§

text: fängelselagen

text: (2010:610, FäL) framgår i vilka situationer som Kriminalvården har möjlighet att placera intagna i avskildhet.

text: Av 6 kap. 4 § FäL följer att ett medgivande till avskildhet på egen begäran av den intagne ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden. I fråga om avskildhetsplaceringar enligt 6 kap. 7 § FäL ska omprövning av beslutet ske så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag. Enligt 12 kap. 1 § FäL får en intagen som bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten tilldelas en varning. Av 12 kap. 3 § FäL framgår bl.a. att frågor om varning enligt 1 § ska avgöras skyndsamt. Av

text: 7 § förvaltningslagen

text: (1986:223, FL) framgår bl.a. att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av

text: 20 §

text: FL framgår bl.a. att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Av anstalten Kalmars beskrivning framgår varför det förelegat brister i handläggningen i vissa av anstaltens misskötsamhets- respektive avskildhetsärenden. Anstalten har vidare redovisat de åtgärder som anstalten under en tid vidtagit för att säkerhetsställa en adekvat och rättssäker handläggning. Kriminalvården bedömer att de insatser som anstalten Kalmar vidtagit är tillräckliga och att de rutiner och den ordning som numera tillämpas, t.ex. gällande uppföljning och arbetsfördelning, torde innebära att de brister i handläggningen som tidigare varit för handen avhjälps. Även den granskning som genomförts efter att anstalten Kalmar ändrat sina rutiner visar på detta. JO har vidare angett att Kriminalvården bör ge sin syn på hur ärenden där handläggningen dar ut på tiden ska hanteras, dvs. om de bör skrivas av eller om det ska ske en prövning i sak. Inledningsvis förtjänar att konstateras att det inte går att fastslå en generell tidsgräns för när en handläggningstid i ett ärende ska anses för lång då tiden är beroende av det enskilda ärendets beskaffenhet. Bedöms emellertid handläggningstiden i ett pågående ärende vara för lång utifrån det skyndsamhetskrav som föreskrivs i

text: 12 kap. 3 § fängelselagen (2010:610)

text: är det dock Kriminalvårdens uppfattning att detta – så länge rättssäkerheten i ärendet inte kan anses påverkas – inte automatiskt medför att ärendet ska avskrivas. Hålls förhör inom rimlig tid och det finns konkreta uppgifter, t.ex. i form av ett positivt urinprov, bör Kriminalvården, även om handläggningstiden bedöms för lång, kunna fatta beslut om disciplinåtgärd. Skulle det däremot vara så att handläggningen drar ut på tiden och det t.ex. dröjer orimligt länge innan förhör hålls, så att det kan antas att den intagne exempelvis kan ha svårt att minnas väsentliga delar av den händelse som utreds, kan det finnas anledning att avskriva ärendet då omedelbarheten i ärendet tappats och det finns risk att rättssäkerheten annars skulle eftersättas. Huruvida handläggningstiden i sig påverkat bevisläget är dock en fråga som måste avgöras utifrån de omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Ett disciplinärende kan i sak vara riktigt trots att handläggningstiden skulle kunna komma att kritiseras av t.ex. JO. Ett JO-ärende som kan nämnas i sammanhanget är JO:s beslut den 8 maj 2012, dnr

text: , där JO kritiserade en anstalt för den långa handläggningstiden i ett misskötsamhetsärende (nästan åtta veckor mellan rapporten och beslutet). JO:s kritik omfattade dock inte förhållandet att anstalten prövat ärendet i sak, vilket renderade den intagne en varning.

text: Bedömning

text: Hur lång är en acceptabel handläggningstid? I ärendet aktualiseras bl.a. frågan om vad som kan sägas vara en godtagbar handläggningstid i ett misskötsamhetsärende. Kriminalvården har framhållit att svaret på den frågan är beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Därmed är det, enligt Kriminalvården, inte möjligt att fastslå en generell tidsrymd inom vilken ett misskötsamhetsärende ska vara avgjort.

text: Givetvis måste ett ärendes karaktär vägas in vid bedömningen av vad som är en acceptabel handläggningstid. Det är exempelvis inte möjligt att ställa samma krav på snabb handläggning i ett komplicerat ärende som i ett mer rutinbetonat ärende. Det är inte heller möjligt att kräva att ärenden där Kriminalvården är beroende av analysresultat från en annan myndighet ska avgöras inom samma tidsrymd som ett ärende där sådana utredningsåtgärder inte är nödvändiga.

text: Jag vill emellertid framhålla att många misskötsamhetsärenden är av en okomplicerad karaktär. Som exempel kan nämnas de ärenden som granskades vid inspektionen av anstalten Kalmar. I de allra flesta ärendena hade anstalten som enda utredningsåtgärd hört den intagne. Förhören hade regelmässigt hållits samma dag eller som längst några dagar efter det att den intagne hade rapporterats för misskötsamheten. Trots att ärendena därefter varit färdigutredda har de blivit liggande i upp till flera månader innan de har avgjorts. Att färdigutredda och okomplicerade ärenden blir liggande på ett sådant sätt är inte förenligt med

text: fängelselagens

text: krav på en skyndsam handläggning. I sammanhanget vill jag även peka på att lagstiftaren i motiven till

text: fängelselagen

text: har uttalat att beslut om varning normalt ska meddelas i anslutning till överträdelsen.

text: Det sagda kan sammanfattas på följande sätt: Kriminalvården bör sträva efter att utreda misskötsamhetsärendena omedelbart och meddela en eventuell varning i anslutning till överträdelsen. Okomplicerade ärenden bör enligt min mening kunna avslutas inom någon eller några veckor, eller som allra längst en månad, efter det att misskötsamheten rapporterats. I ärenden där en anstalt behöver hämta in någon ytterligare utredning, exempelvis analysresultat, är det inte möjligt att ge samma tydliga riktlinjer. Jag vill emellertid understryka att även dessa ärenden ska avgöras skyndsamt och att de inte får blir liggande utan åtgärd.

text: Kriminalvårdens, anstalten Kalmar, ärendehandläggning Ett misskötsamhetsärende kan leda till att en intagen meddelas en varning, och det kan i sin förlängning leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp.

text: Se

text: 12 kap. 3 § fängelselagen

text: . Se

text: prop. 2009/10:135 s. 172

text: . Se

text: 12 kap. 1 § fängelselagen

text: och

text: 26 kap. 6 § andra stycket brottsbalken

text: Ärendena kan alltså leda till ingripande åtgärder mot en intagen. Även en avskildhetsplacering – som innebär en avsevärd begränsning av en intagens frihet – är en ingripande åtgärd. Av den anledningen är det viktigt att dessa ärenden handläggs på ett tillfredsställande sätt.

text: Skälet till att jag beslutade att granska anstalten Kalmars ärendehandläggning var den omfattning av fel och brister som framkom vid inspektionen. I fråga om misskötsamhetsärendena var det nära en fjärdedel av samtliga ärenden under den granskade perioden som antingen hade avslutats efter en utdragen handläggningstid eller som inte hade avslutats alls. Även i avskildhetsärendena förekom fel och brister i en omfattning som dessbättre hör till ovanligheten. Mot den bakgrunden är det med viss förvåning jag noterar att Kriminalvården har beskrivit situationen som att det uppmärksammats brister i ”vissa” ärenden. Det har enligt min uppfattning varit fråga om fel och brister i en omfattning som är helt oacceptabel.

text: En del av förklaringen till den bristfälliga handläggningen av misskötsamhetsärendena är att anstalten Kalmar under 2013 och en del av 2014 hade en vikarierande kriminalvårdsinspektör. Enligt Kriminalvården behövde vikarien viss ”ställtid” och det kan, enligt min mening, inte tolkas på annat sätt än att den person som fick ansvar för ärendehanteringen inledningsvis inte hade tillräcklig kunskap för att kunna lösa uppgiften. Det är naturligtvis otillfredsställande, och Kriminalvården måste ha en sådan organisation att perioder av ”ställtid”, som innebär att ärenden läggs på hög, inte uppstår. Det är inte förenligt med

text: fängelselagens

text: krav på skyndsam handläggning att ärenden blir liggande utan åtgärd på grund av semester, sjukdom, personalomsättning eller liknande. I sådana situationer måste det finnas annan personal som sköter handläggningen eller en möjlighet för den enskilda anstalten att begära hjälp från annat håll inom myndigheten.

text: Av remissvaret framgår att anstalten efter inspektionen har fått hjälp av en kriminalvårdsjurist från regionkontoret med att granska ärendehandläggningen. Det är bra att denna åtgärd har vidtagits. Det framgår emellertid inte om det har varit fråga om en enstaka insats eller om det inom Kriminalvården finns rutiner som innebär att kriminalvårdsjuristerna gör regelbundna kontroller av anstalternas ärendehandläggning. Omfattningen av de fel och brister som uppmärksammades i anstalten Kalmar talar emot att det skulle ha skett någon sådan kontroll under de senaste åren före inspektionen.

text: Mycket talar för att sådana regelbundna kontroller skulle ha lett fram till att bristerna i anstaltens organisation och personalens kunskapsbrister uppmärksammats och hade kunnat åtgärdas i ett mycket tidigare skede. Enligt min mening har såväl Kriminalvårdens regioner som huvudkontoret ett ansvar för att regelbundet följa upp anstalternas ärendehandläggning och se till att den personal som är satt att sköta denna del av verksamheten har den kunskap som krävs. Anstalten Kalmar är inte det enda verksamhetsställe där jag och mina

text: medarbetare har uppmärksammat omfattande brister i ärendehandläggningen. Även i Kriminalvårdens internrevision har det framkommit uppgifter om omfattande brister i myndighetens handläggning av avskildhetsärenden.

text: Kriminalvården är en myndighet, och en central uppföljning samt utbildning av personalen är en nödvändig förutsättning för att uppnå en jämn och god myndighetsstandard. En intagen ska inte behöva möta olika handläggningsstandarder beroende på vilken anstalt han eller hon placeras i. Anstalten Kalmar har haft ett stort ansvar i fråga om att upptäcka och åtgärda de brister som funnits i ärendehandläggningen. Anstalten är emellertid inte ensamt ansvarig. Även regionen och myndighetens huvudkontor har enligt min mening brustit i sina kontroller av anstaltens ärendehandläggning och i sitt ansvar för att se till att personalen har de kunskaper som krävs för uppgiften. Omfattningen av de fel och brister som har uppmärksammats gör att myndigheten förtjänar allvarlig kritik.

text: Frågan om avskrivning på grund av utdragen handläggningstid Under de inspektioner som jag gjort under de senaste åren har det framträtt en bild av att landets kriminalvårdsanstalter hanterar ärenden med lång handläggningstid på olika sätt. I vissa anstalter skrivs sådana ärenden av, medan de i andra anstalter prövas i sak trots att handläggningen dragit ut på tiden. Det saknas skäl för mig att ifrågasätta Kriminalvårdens uppfattning om att en lång handläggningstid inte är ett hinder mot att pröva frågan i sak.

text: Mitt syfte med att ta upp den här frågan har emellertid varit att göra Kriminalvården uppmärksam på den olika praxis som har utvecklats i landets kriminalvårdsanstalter. Jag menar att det inte är acceptabelt att det inom en och samma myndighet utvecklas olika praxis, där ett verksamhetsställe har en rutin som innebär att ärenden aldrig skrivs av med hänvisning till lång handläggningstid, medan andra verksamhetsställen – som exempelvis anstalten Kalmar – relativt frekvent skriver av ärenden med hänvisning till en utdragen handläggning. Kriminalvården har en skyldighet att utforma rutiner som säkerställer att det

text: Se exempelvis protokoll från inspektion av Kriminalvården, anstalten Kirseberg, den 12–14 maj 2014 (dnr 2690-2014). Se Kriminalvårdens internrevision – rapport 2014:23 (dnr 2014-021506) där det anges bl.a. att det förekom brister av varierande art i ca 30 procent av de granskade ärendena. Se exempelvis protokollet från min inspektion av Kriminalvården, anstalten Kumla, den 13–15 februari 2013 (dnr 771-2013) av vilket det framgår bl.a. att anstalten har infört en rutin som innebär att ärenden vid händelse av lång handläggningstid inte ska skrivas av. I stället ska det fattas beslut i sak, men den långa handläggningstiden ska vägas in vid bedömningen i samband med beslut om eventuell uppskjuten villkorlig frigivning.

text: inte förekommer skillnader som, av den enskilde, kan uppfattas som godtyckliga. Ärendet avslutas.


avgjordAv: Stf justitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt

publisher: Justitieombudsmannen

title: Försäkringskassan får allvarlig kritik för långsam handläggning i samband med utredning av försäkringstillhörighet

org: jo

sammanfattning: AA lämnade uppgifter om svensk försäkringstillhörighet till Försäkringskassan den 1 december 2016. Hon ansökte samtidigt om barnbidrag. I beslutet konstateras att det dröjde två månader innan utredningen påbörjades och att försäkringstillhörigheten inte fastställdes förrän efter drygt ett år. Den oacceptabelt långa handläggningstiden berodde främst på Försäkringskassans brist på aktivitet. I beslutet noteras vidare att JO samma dag har fattat totalt sex beslut där Försäkringskassan kritiseras för långsam handläggning i ärenden om försäkringstillhörighet. JO har för avsikt att följa utvecklingen på området.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO den 9 oktober 2017 klagade AA på Försäkringskassan och anförde bl.a. följande: Hon flyttade från Storbritannien till Sverige i augusti 2016. Hon har varit i kontakt med Försäkringskassan flera gånger och har nu väntat på barnbidrag i tio månader.

type: stycke

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Försäkringskassan som i sitt remissvar anförde följande:

text: Den l december 2016 kom AA in med blankett Uppgifter för utredning av försäkringstillhörighet. AA uppgav bland annat att hon hade flyttat till Sverige tillsammans med sitt barn för att bosätta sig och arbeta i landet. AA bifogade även en skrivelse där AA:s make gav henne rätt att söka barnbidrag i Sverige. Den 30 januari 2017 besökte AA Försäkringskassans servicekontor i Uppsala och frågade när de trodde att ett beslut kunde fattas i hennes ärende. Den 4 februari påbörjades utredningen av AA:s försäkringstillhörighet. Utredaren skickade en begäran om komplettering till AA avseende uppgifter om hennes sysselsättning och vistelse i Sverige. Utredaren begärde även att AA senast den 20 februari skulle komma in med ett intyg om när hennes socialförsäkringsskydd hade upphört i Storbritannien. Den 7 februari kom ett dokument in rörande AA:s taxeringsuppgifter i Storbritannien. Handlingen tillförde inte ärendet någon information av relevans för den vidare handläggningen. Bevakningen av ärendet kvarstod därför.

text: Den 15 mars skickade utredaren en påminnelse till AA avseende begäran om komplettering. Samtidigt skickade utredaren en förfrågan till HR Revenue and Customs i Storbritannien för att kontrollera när AA:s socialförsäkringsskydd upphört i landet. Senare samma dag lämnade AA kompletterande uppgifter till servicekontoret i Uppsala. Utredaren bedömde att svaret från HR Revenue and Customs behövde inväntas innan bedömning kunde ske avseende när AA skulle anses omfattad av socialförsäkringen i Sverige. Den 20 mars lade utredaren en bevakning på ärendet till den 15 maj. Detta med anledning av uppgifterna som väntades från HR Revenue and Customs. Den 15 maj skickade utredaren en påminnelse till HR Revenue and Customs, eftersom några handlingar inte hade kommit in. En ny bevakning lades till den l0 juli. Den 26 juli ringde AA till Försäkringskassans kundcenter och meddelade att hon hade talat med HR Revenue and Customs, som uppgett att de inte hade tagit emot några brev från Försäkringskassan. AA bad att få information om till vilken adress Försäkringskassan hade skickat handlingarna. AA ville även få veta om hon själv kunde begära ut intyget från HR Revenue and Customs och om det fanns något hon kunde göra för att påskynda handläggningen av ärendet. AA uppgav att hon ville bli kontaktad. Den 27 juli ringde en kollega till den ansvariga utredaren upp AA och lämnade information om adress och telefonnummer till HR Revenue and Customs. Kollegan informerade även AA om att Försäkringskassan behövde ett intyg med uppgift om när AA:s socialförsäkringsskydd hade upphört i Storbritannien. Den 21 augusti ringde AA återigen till Försäkringskassans kundcenter. Hon uppgav att hon varit i kontakt med HR Revenue and Customs, som sagt att de hade skickat de begärda handlingarna till Försäkringskassan två gånger. Utredaren på HR Revenue and Customs hade sagt att de inte skulle svara på någon ytterligare förfrågan om inte Försäkringskassan kontaktade dem direkt. AA önskade därför att utredaren skulle kontakta den brittiska myndigheten för att begära in uppgifterna eller att utredaren skulle kontakta AA först. Den 9 oktober ringde AA på nytt till Försäkringskassans kundcenter och meddelade samma sak som vid det förra samtalet. AA uppgav även att hon informerade sin utredare om detta i augusti och att utredaren sagt att denne skulle kontakta HR Revenue and Customs. AA ville veta varför ingenting hade gjorts i ärendet sedan augusti och uppgav att hon ville bli kontaktad av utredaren. Den 17 november ringde en kollega till den ansvariga utredaren till HR Revenue and Customs och fick information om att de begärda handlingarna hade skickats två gånger till Försäkringskassan. Informationen kunde inte lämnas per telefon, varför handlingarna skulle skickas på nytt. Kollegan ringde även upp AA för att upplysa om att hon varit i kontakt med HR Revenue and Customs och att de skulle skicka handlingarna igen. Den 4 december kom handlingarna in från HR Revenue and Customs. Den 5 december fattade utredaren beslut om AA:s försäkringstillhörighet.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: Försäkringskassan konstaterar att det dröjde drygt två månader innan utredningen om AA:s försäkringstillhörighet påbörjades. Fördröjningen berodde på hög arbetsbelastning, vilket förklarar men inte ursäktar den fördröjda handläggningen. Försäkringskassan konstaterar vidare att handläggningen i ärendet delvis varit passiv. Efter att någon komplettering inte kommit in från AA den 20 februari skickade utredaren inte någon påminnelse om detta förrän en knapp månad senare. Även efter begärd komplettering den 15 maj dröjde det mycket lång tid innan någon åtgärd vidtogs efter att tidsfristen passerat. Inte förrän den 17 november kontaktade Försäkringskassan återigen HR Revenue and Customs för att få de begärda

text: uppgifterna. Detta trots att AA själv vid flera tillfällen innan dess varit i kontakt med Försäkringskassan med anledning av ärendet. Trots att en del av fördröjningen av ärendets handläggning berodde på omständigheter som Försäkringskassan inte själv kunde styra över, konstaterar Försäkringskassan att man inte varit tillräckligt aktiv i utredningen. Vidare har AA inte under handläggningens gång på Försäkringskassans eget initiativ fått information om att handläggningen av olika anledningar blivit fördröjd. Inte heller har utredaren eller någon annan anställd kontaktat AA i samband med AA:s önskemål om detta den 21 augusti och den 9 oktober. Försäkringskassan beklagar djupt att handläggningen dragit ut på tiden och de olägenheter detta medfört för AA. Försäkringskassan beklagar även bristerna i kontakten med AA och den information hon fått. AA tar även upp att hon vid två tillfällen under våren 2017 varit i kontakt med Försäkringskassans servicekontor i Uppsala och då ska ha fått information om att handlingar inväntades från HR Revenue and Customs. Några sådana kontakter finns inte journalförda. Försäkringskassan har ingen anledning att ifrågasätta AA:s uppgifter om att dessa kontakter ägt rum. Vidare tar AA upp att hon i september varit i kontakt med utredaren och att utredaren då ska ha sagt att hon snarast skulle kontakta den brittiska myndigheten. Vid samtalet med Försäkringskassan den 9 oktober ska AA dock ha uppgett att kontakt med utredaren skett i augusti. Oaktat vilken månad det rörde sig om finns heller inte någon sådan kontakt journalförd i ärendet. Utredaren har uppgett att hon har ett svagt minne av att ha talat med AA. Utredaren minns att AA ville att Försäkringskassan skulle kontakta HR Revenue and Customs. Utredaren har uppgett att hon kan ha sagt att hon skulle kontakta myndigheten, men minns inte att hon ska ha lovat att återkomma till AA. Av Försäkringskassans utredning har inte framkommit annat än att efter detta samtal togs kontakt med den brittiska myndigheten först den 17 november. Utredaren hade under den aktuella tidsperioden en hög arbetsbelastning och kunde på grund av detta inte prioritera ärendet. Försäkringskassan konstaterar dock att det dröjt en oacceptabelt lång tid till dess att HR Revenue and Customs kontaktades med anledning av AA:s kontakt med utredaren i augusti eller september. Händelsen kan inte förklaras på annat sätt än med hög arbetsbelastning, vilket som tidigare nämnts inte är en ursäkt för en lång handläggningstid. Av utredningen framgår också att dokumentationen i ärendet inte har varit fullständig. Kontakterna med AA borde ha dokumenterats, även om dessa inte skulle ha tillfört ärendet något i sak. Samtal har förts med utredaren rörande de aktuella bristerna under handläggningens gång. Samtliga utredare vid avdelningen har uppmärksammats både skriftligen och muntligen om bland annat vikten av att kontakta enskilda skyndsamt när de vill ha information om sitt ärende samt att känna av en enskilds eventuella behov av kontakt under utredningen. En kollega till utredaren har även vid samtalet med AA den 17 november bett om ursäkt för den långa handläggningstiden. Försäkringskassan arbetar löpande med att förbättra tillgängligheten i kontakten mellan myndigheten och de försäkrade. Den aktuella avdelningen har även haft övertidsinsatser vid perioder med hög arbetsbelastning. Detta i syfte att minska balanserna.

text: AA gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret.

text: Bedömning

text: Frågan om försäkringstillhörighet är grundläggande för den enskilde. Den som genom bosättning eller arbete är försäkrad i Sverige har, om övriga villkor är uppfyllda, rätt till olika förmåner från den svenska socialförsäkringen. Rätten till socialförsäkringsförmåner kan vara avgörande för den enskildes möjlighet att försörja sig och sin familj. Det är därför mycket angeläget att Försäkringskassans handläggning sker snabbt, effektivt och rättssäkert i enlighet med bestämmelserna i bl.a.

text: förvaltningslagen

text: Av utredningen framgår att AA lämnade uppgifter om svensk försäkringstillhörighet till Försäkringskassan den 1 december 2016. Hon ansökte samtidigt om barnbidrag. Det dröjde två månader innan utredningen påbörjades, och när den väl kom igång var Försäkringskassan inte tillräckligt aktiv i sina kontakter med bl.a. den utländska myndigheten. Beslutet om AA:s försäkringstillhörighet fattades den 5 december 2017 och således först efter drygt ett år.

text: JO har vid flera tidigare tillfällen kritiserat Försäkringskassan för långa handläggningstider i ärenden med utlandsanknytning och bl.a. konstaterat att dröjsmålet ofta berott på svårigheter att få in nödvändigt material från utländska myndigheter (se t.ex.

text: JO 2015/16 s. 535

text: ). Den oacceptabelt långa handläggningstiden i AA:s ärende berodde dock till största delen på Försäkringskassans egen brist på aktivitet. Försäkringskassan har vidare medgett att det har förekommit brister i dokumentationen och att informationen till AA inte varit tillräcklig. Jag är mycket kritisk till det som har kommit fram.

text: Försäkringskassan har i remissvaret angett hög arbetsbelastning som orsaken till den långa handläggningstiden. Av remissvaret framgår vidare att myndigheten har vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med de långa handläggningstiderna. Jag ser positivt på att Försäkringskassan vidtagit åtgärder men kan konstatera att myndighetens ansträngningar hittills inte varit tillräckliga och att problemen kvarstår.

text: Jag har i ett beslut tidigare i år (dnr 803-2017) och i ytterligare fem beslut i dag (dnr 1521-2018, 1652-2018, 2181-2018, 3086-2018 och 4714-2018) kritiserat Försäkringskassan för långsam handläggning i ärenden om försäkringstillhörighet. Hos JO finns dessutom ett flertal pågående ärenden om samma sak. Situationen är således mycket bekymmersam. JO kommer att följa utvecklingen och utfallet av Försäkringskassans åtgärder.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

title: Handläggningen av ett ärende rörande en intagens studier

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 30 december 2008, framförde AA kritik mot anstalten Norrtäljes handläggning av hans ansökan om att få bedriva högskolestudier under programtid. Han anförde i huvudsak följande. Den 24 september 2008 gav han in sin skriftliga ansökan. Efter det att han hade lämnat flera påminnelser om ärendet fick han så småningom veta att det låg hos kriminalvårdsinspektören BB i avvaktan på beslut. Han fick senare muntligen besked av en samordnare att hans ansökan hade beviljats. Med detta preliminära besked tog han för givet att han skulle få ersättning för hela den period hans ansökan avsåg. Den 1 december 2008 fick han emellertid ett skriftligt beslut, fattat av BB, i vilket angavs att ärendet hade avslutats på grund av ”för lång handläggningstid”. BB hade dessförinnan inte lämnat något meddelande om handläggningen. Enligt hans uppfattning var anstaltens handläggning av ärendet inte förenlig med bestämmelserna i

text: förvaltningslagen

text: Utredning

text: Kriminalvården anmodades att yttra sig över remissvaret. I sitt remissvar anförde myndigheten, genom regionchefen vid Region Stockholm, CC, bl.a. följande. – – –

text: Klagomålen

text: I sak anför AA följande: Den 24 september 2008 inkom AA med ansökan om att få bedriva högskolestudier under programtid i anstalten. Studierna hade påbörjats den1 september 2008 vid mittuniversitetets Högskola. Då AA påminde om sin ansökan fick han veta att ärendet låg hos kriminalvårdsinspektör BB för handläggning och beslut. Senare fick han höra av samordnare DD att han hade fått tillstånd att studera under ”egen tid” och under ”programtid”, och att han i vart fall skulle få sysselsättningsersättning för studier under 10 timmar/vecka. Detta ”beslut” erhöll han någon gångvecka 47–48. Den 1 december 2008 erhöll AA ett skriftligt beslut som fattats av BB, och som hade innebörden att ärendet avskrevs på grund av för lång handläggningstid. AA anför kritik mot BB på grund av brister i hennes handläggning av ärendet. Ärendet har enligt AA inte handlagts med den skyndsamhet som krävs enligt

text: 7 § förvaltningslagen

text: (FL). Det har inte heller utretts i tillräcklig omfattning. Om BB hade kommunicerat med honom hade man också kunnat förhindra ett

text: avskrivningsbeslut. BB har därmed även brutit mot den kommunikationsplikt som gäller enligt

text: 17 §

text: FL.

text: Regelverk

text: Förvaltningslagen

text: (FL) Av

text: 7 §

text: FL framgår följande. Varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen ska myndigheten beakta möjligheten att själv inhämtaupplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt ska myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Av

text: 17 §

text: FL framgår följande. Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som hartillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Från denna huvudregel finns vissa undantag som dock ej bedöms vara relevanta i detta fall.

text: Intagens verkställighetsplanering Av

text: 10 § lagen (1974:203)

text: om kriminalvård i anstalt (kriminalvårdslagen)framgår att en intagen under arbetstid ska ges möjlighet till arbete, undervisning, utbildning, arbetsträning, särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk eller någon annan lämplig sysselsättnings om såvitt möjligt främjar utsikterna för honom att efter frigivningen inordna sig i samhället. Av 12 § kriminalvårdslagen framgår att en intagen är skyldig att delta i den verksamhet och ha den sysselsättning i övrigt som anvisas honom eller henne. Av 3 kap. i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt,

text: KVFS 2008:3

text: , framgår att en verkställighetsplan ska upprättas för alla intagna. Den närmare regleringen finns i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om planering av kriminalvårdspåföljd och häktesvistelse,

text: KVFS 2008:12

text: . Av 3 § framgår att en utredning ska göras som underlag för verkställighetsplanen. Utredningen ska innefatta genomgång av bakgrundsfaktorer och tidigare utredningar samt en kartläggning av risker, behov och andra förutsättningar som har betydelse för innehållet i verkställigheten och för möjligheterna att minska risken för återfall i brott. I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om ersättningar m.m. tillintagna i anstalt och häkte,

text: KVFS 2006:8

text: , regleras ersättningsnivån för den programverksamhet som den intagne utför. Enligt Kriminalvårdens riktlinjer för Kriminalvårdens klientutbildning, 2007:4, är deltagande i studier en frivillig programverksamhet som ska tas upp i samband med verkställighetsplaneringen.

text: Utredning AA:s verkställighet påbörjades den 23 juli 2008. Han överfördes till anstalten Norrtälje den 23 september 2008. Då AA anlände till anstalten gick han direkt in i den normaldagordning som finns på den berörda avdelningen vad gäller sysselsättning m.m. och erhöll ersättning för den sysselsättning som han var verksam i under anvisad programtid. Behovet av studier och förutsättningarna för önskade studier utreds i särskild ordning av anstaltens lärcentrum. AA inkom den 24 september 2008 med en ansökan om att få bedriva högskolestudier under programtid. BB uppger att denna, som en del av den utredning som skulle ligga som underlag för verkställighetsplanen, därför remitterades till skolans lärcentrum för bedömning. En sådan bedömning kräver självfallet viss utredningstid. Av anteckningar i AA:s verkställighetsplan daterad den 13 oktober 2008 framgåratt AA den 16 oktober skulle träffa lärcentrum. Av anteckning i AA:s journal framgår vidare att AA den 20

text: oktober 2008 direkt av anstaltens lärcentrum fått veta att det inte fanns förutsättningar för dem att vara behjälpliga i hans studier. Under utredningstiden erhöll AA sysselsättningsersättning förarbete i terapi och träverkstad m.m. enligt den normaldagordning som gäller på avdelningen. Den 24 november har AA anhållit om personligt samtal med kriminalvårdsinspektören för avdelningen (anm.: = BB). Sådant enskilt samtal ägde rum dagen efter. BB uppger att de då diskuterade dels AA:s ansökan om att få bedriva sina studier som programverksamhet, dels frågor rörande hans ersättning för utförd programverksamhet. BB klargjorde då att frågan om studieersättning är kopplad till om man är antagen för studier inom ramen för lärcentrum, och att studieersättning inte utgår för studier som bedrivs under fritiden. Den 1 december 2008 har anstalten genom BB i ett beslut som registrerats i det klientadministrativa systemet avskrivit ärendet rörandehögskolestudier från vidare handläggning. Som skäl för beslutet har angivits: ”Mot bakgrund av en alltför lång handläggningstid avskrivs ärendet från vidare handläggning. AA får inkomma med ny begäran om han fortfarande har som avsikt att studera på högskolenivå under sysselsättningstid.” Avskrivningsbeslutet delgavs AA samma dag.

text: BB uppger att hon nu i efterhand inte kan minnas varför hon skrev av ärendet den 1 december med den formulering hon använde. Att handläggningstiden varit så lång förklaras med att AA:s ansökan gått fram och tillbaks mellan avdelningen och skolans lärcentrum. Samordnaren DD förnekar på förfrågan att han skulle ha givit AA tillstånd att tillgodoräkna sig studier som programtid eller att få ersättning för 10 timmar per vecka för studier under programtid. BB uppger att man även efter att AA den 20 december 2008inkom med sin anmälan till JO har fört diskussioner rörande de eventuella förutsättningarna för att bedriva studier som programverksamhet, och att ett möte är utsatt den 2 mars 2009 med skolans lärcentrum för att berörda ska diskutera den sakfrågan vidare.

text: Kriminalvårdens, region Stockholm, sammanfattning och bedömning

text: Som framgår av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd ska för varje intagen göras en verkställighetsplan vars innehåll grundas på de olika faktorer som Kriminalvården har att iaktta enligt 3 § i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om planering av kriminalvårdspåföljd och häktesvistelse,

text: KVFS 2008:12

text: . En av de faktorer man har att ta ställning till är vilken sysselsättning den intagne ska åläggas under den programtid som gäller. Den intagne erhåller ersättning för utförd programtid i enlighet med vad som framgår av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om ersättningar m.m. tillintagna i anstalt och häkte,

text: KVFS 2006:8

text: . I enlighet med gällande regelverk har anstalten remitterat AA:s framställan till anstaltens lärcentrum för bedömning. Under tiden har AA varit sysselsatt och erhållit ekonomisk ersättning enligt den normaldagordning som gäller på avdelningen. Studierna har bedrivits under fritiden varför ersättning således inte utgått för dessa. Av utredningen framgår att lärcentrum den 24 oktober 2008 informerat AA om att det saknas förutsättningar att skriva in honom för studier inom ramen för lärcentrums verksamhet. En konsekvens blev att han då inte heller kunde erhålla ersättning för studier inom ramen för anstaltens programverksamhet. Anstalten har således handlagt frågan rörande AA:s sysselsättning inom ramen för planeringen av hans verkställighet. Den planerade sysselsättningen skrivs in i verkställighetsplanen, som efter fastställande kan ändras vid behov. Något formellt beslut fattas emellertid inte, utan anvisningen om sysselsättning sker genom faktiskt handlande. Det kan ändå diskuteras om anstalten inte borde ha frågat AA huruvida denne som svar på sin skriftliga framställan ville ha ett formellt beslut rörande hans

text: sysselsättning eftersom denne uttryckt önskemål om annan sysselsättning än den tilldelade. Enligt region Stockholms mening hade det varit att föredra. Att fatta beslut med innebörden att ansökan avskrivs på grund av långsam handläggning är emellertid helt felaktigt och strider mot

text: förvaltningslagens

text: regler om handläggning av ärenden. Av vad som framkommit i utredningen kan inte Kriminalvården, region Stockholm, finna att det skulle ha brustit i utredningen rörande förutsättningarna för studier, och inte heller att anstalten skulle ha brutit mot den kommunikationsskyldighet som följer av

text: 17 § förvaltningslagen

text: . AA:s kritik i dessa avseenden tillbakavisas därför. AA yttrade sig över remissvaret.

text: I ett beslut den 21 september 2009 anförde JO Nordenfelt bl.a. följande.

text: Bedömning

text: Bestämmelserna i

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: gäller enligt

text: 1 §

text: förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Bestämmelserna i

text: 6 §§

text: gäller också annan förvaltningsverksamhet hos dessa myndigheter.

text: Enligt

text: 4 § förvaltningslagen

text: ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.

text: Enligt

text: 7 § förvaltningslagen

text: ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

text: När det gäller frågan om vad som är ett ärende i

text: förvaltningslagens

text: mening kan följande anföras (se

text: JO 2004/05 s. 387

text: Förvaltningslagen

text: innehåller inte någon definition av vad som är ett ”ärende”. I motiven till

text: förvaltningslagen

text: har gjorts en skillnad mellan myndigheters ärendehandläggning och deras faktiska handlande (

text: prop. 1971:30 s. 315

text: ). Med ärendehandläggning åsyftas myndigheternas beslutande verksamhet. I den förvaltningsrättsliga litteraturen har det uttalats att med handläggning av ett ärende rimligen bör avses en verksamhet som utmynnar i ett uttalande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha rättsligt bindande verkan (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 24 u. 2008, s. 79). Vidare har anförts att sådan verksamhet som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra oförbindande besked inte utgör myndighetsutövning men ändå kan vara att räkna som handläggning av ärenden. Ytterst får myndigheten ställa frågan om det från rättssäkerhetssynpunkt krävs att

text: förvaltningslagens

text: regler tillämpas i det enskilda fallet (Hellners och Malmqvist,

text: Förvaltningslagen

text: , 2 u. 2007, s. 36 f.).

text: Intagna i kriminalvårdsanstalt har sysselsättningsplikt. Som framgår av remissvaret bestäms inte den planerade sysselsättningen i ett i särskild ordning meddelat beslut utan genom en anteckning i den intagnes verkställighetsplan.

text: Ett beslut att fastställa eller ompröva en intagens verkställighetsplan utgör inte myndighetsutövning. När det gäller frågan om sysselsättning får den emellertid

text: anses vara av sådant intresse för den intagne att handläggningen av en ansökan om viss sysselsättning bör ske enligt

text: förvaltningslagens

text: regler om ärendehandläggning. Mot den bakgrunden framstår anstaltens hantering av

text: AA:s ansökan som bristfällig. Jag delar Kriminalvårdens bedömning att det hade varit lämpligt att meddela AA ett beslut i sak i frågan. Vidare utgör det förhållandet att handläggningen av ett ärende drar ut på tiden normalt inte, som Kriminalvården också anfört, något skäl att skriva av ärendet.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord: Bemötande Häkte

title: Anmälan mot Kriminalvården, häktet Kronoberg, om lång väntan i samband med toalettbesök m.m.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 8 september 2020 klagade AA på hur de intagna på en gemensamhetsavdelning i häktet Kronoberg behandlas. Han anförde i huvudsak följande.

text: Han är häktad i väntan på rättegång och vistas på en gemensamhetsavdelning. I cellen finns det handfat med rinnande vatten men inte någon toalett. De intagna urinerar i handfatet så att personalen inte behöver släppa ut dem till toaletten. När en intagen måste gå till toaletten för att uträtta sina behov får denne oftast vänta 5–20 minuter trots att det hörs att personalen har tid att hjälpa till. Efter toalettbesök eller dusch får de intagna vänta länge på att bli utsläppta. Den som knackar på dörren blir hotad med isolering. Han är medveten om att det kan förekomma incidenter och att intagna kan få vänta ibland, men det han tar upp sker systematiskt och är en del av personalgruppens attityd och kultur. Behov av att besöka toaletten går inte att planera och det är svårt att hålla sig i 15–30 minuter.

text: Under tiden kl. 10.30–11.00 och kl. 13.00–16.00 ska dörrarna vara öppna och de intagna få umgås, spela spel m.m. Personalen ”stjäl” dock deras tid. Om de intagna klagar så skärper sig vårdarna några dagar, men börjar sedan ”ta” 5–30 minuter från dem igen genom att inte öppna förrän kl. 13.22–13.37 och att ”stressa in” de intagna kl. 15.50.

text: Utredning

text: JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört. Myndigheten skulle också redogöra för häktet Kronobergs rutiner för toalettbesök och dusch. Det skulle vidare framgå hur länge en intagen kan få vänta på att besöka toaletten och hur lång väntan kan bli i toalettrummet efter uträttat besök.

text: Kriminalvårdens remissvar I sitt remissvar anförde Kriminalvården, Region Stockholm, genom regionchefen, följande:

text: Kriminalvården har inhämtat uppgifter från ledningen vid häktet Kronoberg. En dag vid aktuell gemensamhetsavdelning ser ut som följer. Frukost utdelningen från ca 7.15. Personalen har utsättningsmöte 8.20–8.45. Förbereder intagna för promenad som börjar ca 8.45–9.15. Efter promenad har intagna gemensamhet på avdelningen fram till kl. 11.00. Mellan kl. 11.00–13.00 är de intagna inlåsta på sina bostadsrum. Lunch börjar delas ut kl. 11.15. Mellan kl. 11.00–13.00 är det färre personal på plats med anledning av lunchraster. Under denna tid utförs också beordrade grundliga visitationer och dagliga visitationer av bostadsrum och gemensamhetsutrymmen. Det finns bara två toaletter så är det fler som vill gå under samma tidsperiod så blir det kö. Även besök och transporter som innebär att intagna ska gå ifrån avdelningen eller återkommer till densamma äger rum under denna tid. Mellan kl. 13.00–16.00 vistas de intagna åter i gemensamhet och kan då hantera sina toalettbesök själva. De intagna duschar och tränar under tid i gemensamhet. Inför förhandling eller besök kan duschning äga rum före tid i gemensamhet. Det är 20 dörrar som ska öppnas. Vanligen har också någon eller några intagna ärenden som de vill ha hjälp med. Normalt tar det inte mer än högst 15 minuter. Vid en larmsituation så avvaktas dock öppnandet tills larmsituationen är avslutad. En intagen behöver normalt aldrig vänta mer än högst 10 minuter på att få gå eller släppas ut från toaletten. Som framgår ovan kan det bli en kösituation om fler än två intagna vill gå på toaletten samtidigt. En intagen kan också använda samtalsanläggningen när de är inlåsta i sitt bostadsrum. Aktuell anmälan har tagits upp på avdelningens APT och samtlig personal uppger att de varken hotat med avskildhet eller hört att någon annan skulle ha hotat om detta. Det har förekommit någon enstaka gång att öppning har dragits ut på tiden vid brist på personal och man har avvaktat förstärkning från andra avdelningar.

text: Rättslig reglering

text: I

text: 1 kap. 4 § häkteslagen (2010:611)

text: anges att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Av 6 § i samma kapitel framgår att en verkställighet inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än de som följer av

text: häkteslagen

text: eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Enligt

text: 2 kap. 5 § häkteslagen

text: följer att en intagen ska ges möjlighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna med vissa undantag som inte är aktuella här. Tid för upplåsning och inlåsning finns i motsatt vad som gäller i anstalt, inte reglerad i häkte. Precis som i anstalt så tar det viss tid att låsa upp och låsa in.

text: Detta medför exempelvis att det inte går att öppna alla bostadsrum vid samma klockslag. Anmälarens påståenden tillbakavisas av häktesledningen. Några fel eller brister i häktets rutiner kring toalettbesök och dusch har inte framkommit. AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Rättslig reglering

text: Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för de bestämmelser som har betydelse i ärendet.

text: Bedömning

text: Väntetid vid toalettbesök Enligt Kriminalvårdens yttrande behöver en intagen normalt inte vänta längre än högst 10 minuter på att få gå till eller släppas ut från toaletten. Myndigheten har dock anfört att det kan bli kö om fler än två intagna vill besöka toaletten samtidigt och har beskrivit att tillgången på personal till följd av t.ex. andra arbetsuppgifter kan vara begränsad. Jag kan konstatera att Kriminalvårdens uppfattning om väntetiderna till viss del skiljer sig från den beskrivning som AA har lämnat i sin anmälan. Det som har kommit fram ger inte tillräcklig grund för kritik från min sida. I detta sammanhang vill jag emellertid framhålla vikten av att intagna som behöver använda toaletten kan släppas ut från sin cell utan onödigt dröjsmål oavsett tidpunkt på dygnet (se bl.a. JO:s beslut den 17 oktober 2018, dnr

text: Vistelse i gemensamhet Som Kriminalvården redogjort för är tiderna för när cellerna i ett häkte ska låsas och låsas upp inte reglerade på det sätt som gäller för anstalt. Intagna i häkten har dock en grundläggande rätt till vistelse i gemensamhet. Enligt Kriminalvården har det på den aktuella avdelningen hänt någon enstaka gång att öppningen av cellerna dragit ut på tiden vid brist på personal. Utredningen ger inte stöd för att det har förekommit sådana systematiska avvikelser från schemat som AA hävdat. Det finns inte skäl för kritik i denna del. Jag vill emellertid understryka att Kriminalvården givetvis måste ha en verksamhet som klarar av att tillgodose de intagnas rätt till gemensamhet (se bl.a. JO 2020/21 s. 164).

text: Övrigt Kriminalvården har tillbakavisat påståendet om att personal hotat att placera intagna i avskildhet. Jag finner det inte meningsfullt att försöka utreda frågan ytterligare.

text: Ärendet avslutas.


nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Kommunicering
Långsam handläggning

title: Kritik mot Kriminalvården, anstalten Hinseberg, för dels handläggningen av ett ärende om placering i avskildhet, dels att en intagens verkställighetsplan inte följts upp inom den föreskrivna tiden

sammanfattning: I ett beslut att placera en intagen i avskildhet hänvisade anstalten – enligt anmälaren – till handlingar som den intagna fick kännedom om och kunde yttra sig över först efter att beslutet fattats. Enligt Kriminalvården är de handlingar som åsyftas ett brev som den intagna själv skrivit. Kriminalvården har vidare anfört att uppgifterna i brevet inte var avgörande för utgången i ärendet. I JO:s beslut uttalas att uppgifterna knappast kan ha saknat betydelse, eftersom anstalten redogjorde för dem i beslutet. Det förhållandet att uppgifterna kom från den intagnas brev ska enligt JO:s mening inte tillmätas någon betydelse. Anstalten får kritik för att den intagna inte underrättades om att uppgifterna i brevet tillförts ärendet eller fick tillfälle att yttra sig över dem innan ett beslut fattades i ärendet. I beslutet kritiseras anstalten också för att den intagnas verkställighetsplan inte följts upp inom den föreskrivna tiden.

text: Anmälningar

text: I flera anmälningar som kom in till JO under perioden 4–19 december 2013 klagade AA på anstalten Hinseberg i flera avseenden. Hon anförde i huvudsak följande.

text: Hon flyttades till anstalten Hinseberg den 16 oktober 2013. Trots att det hade gått två månader sedan hon flyttades hade anstalten inte följt upp hennes verkställighetsplan. Den 15 och den 25 november 2013 fattade anstalten beslut om kontinuerlig omprövning av placering av henne i avskildhet. I dessa beslut hänvisade anstalten till handlingar som hon inte fått kännedom om eller kunnat yttra sig över förrän den 26 november 2013. På den avdelning som hon var placerad före avskildhetsplaceringen fanns en intagen som uppvisat ett hotfullt beteende mot henne. När AA påtalade de tidigare konflikterna mellan dem placerades AA i avskildhet. Avskildhetsplaceringen pågick i en månad utan att anstalten omplacerade AA till en annan avdelning eller anstalt.

text: AA framförde även klagomål om förhållandena för intagna som placerats i en avdelning med särskilda resurser för att kunna differentiera intagna med psykiatrisk problematik eller aggressionsproblematik. Hon uttryckte även sitt missnöje med att hon själv placerats på denna avdelning.

text: Utredning

text: Utdrag ur kriminalvårdens klientadministrativa system (KLAS), Kriminalvårdsregistret (KVR), vissa beslut om placering i avskildhet och dokumentation av misstänkt misskötsamhet hämtades in och granskades.

text: Därefter uppmanades Kriminalvården att yttra sig över det som AA anfört i sina anmälningar till JO om 1) att anstalten den 15 och den 25 november 2013 fattat beslut om kontinuerlig omprövning av avskildhet utan att dessförinnan underrätta AA om uppgifter som tillförts ärendet, 2) att AA varit placerad i avskildhet i en månad utan att anstalten omplacerat henne till en annan avdelning eller anstalt, och 3) att AA:s verkställighetsplan inte följts upp inom en månad från det att hon kom anstalten Hinseberg.

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården, region Mitt, genom tf. regionchefen BB, följande:

text: Sakomständigheter

text: Uppgifter har inhämtats från anstalten Hinseberg samt från det klientadministrativa systemet (KLAS) och kriminalvårdsregistret (KVR). Av utredningen har sammanfattningsvis följande framkommit.

text: Angående kommunicering av uppgifter inför omprövning av beslut om avskildhet Anstalten Hinseberg beslutade den 5 november 2013 att AA skulle vara placerad i avskildhet enligt

text: 6 kap. 7 § 1 st. 2 p fängelselagen (2010:610)

text: , FäL. Som skäl för beslutet angavs att det fanns en risk för annans säkerhet till liv och hälsa och att detta grundade sig i en överhängande risk för allvarlig misskötsamhet i form av hot och våld samt att möjlighet till inre differentiering saknades. Beslutet omprövades av region Mitt utan ändring den 13 november 2013. Förhör med anledning av de uppgifter som hade föranlett beslutet om placering i avskildhet skedde den 6 november 2013. Beslut om att tilldela AA en varning fattades den 19 november 2013. Den 7 november 2013 framkom uppgifter vid granskning av ett brev från AA som föranledde anstalten att initiera ytterligare ett ärende om misskötsamhet. AA underrättades i samband med granskningen av den aktuella försändelsen om att granskning hade skett. Den 15 november 2013 fattade anstalten ett kontinuerligt omprövningsbeslut med innebörden att AA skulle vara fortsatt placerad i avskildhet. I beslutet framgår att anstalten bedömde samma omständigheter föreligga som vid grundbeslutet, samt att anstalten sedan föregående beslut om avskildhet hade tagit del av handlingar där AA i skrift uttryckt vissa nya omständigheter, och att grund för fortsatt avskildhet fanns. De handlingar som åsyftas är det brev från AA till annan person som anstalten granskade den 7 november 2013. Det är således fråga om uppgifter som kommer från AA själv. Förhör med anledning av de tillkomna uppgifterna skedde först den 26 november 2013. Beslut om att tilldela AA en varning fattades den 3 december 2013. I det kontinuerliga omprövningsbeslutet gällande placeringen i avskildhet som fattades den 25 november 2013 kvarstod felaktigt skrivningen att anstalten sedan föregående beslut om avskildhet tagit del av ny information som lades till grund för omprövningsbeslutet. Någon ny information i ärendet tillkom inte mellan omprövningsbeslutet den 15 och den 25 november 2013.

text: Angående att AA inte omplacerats till annan avdelning eller anstalt AA:s verkställighet omfattas av beslut om särskilda villkor enligt 1 kap. 7 § FäL. Av beslutet framgår bland annat att AA ska vara placerad i sluten anstalt/anstalts-

text: avdelning i lägst säkerhetsnivå D. Enligt den nya säkerhetsklassificering av anstalter som gäller sedan 1 januari 2012 kan AA vara placerad i någon av anstalterna Hinseberg eller Ystad i säkerhetsklass 2. AA omplacerades till anstalten Hinseberg från anstalten Ystad den 16 oktober 2013, av säkerhetsskäl och för att möjliggöra för AA att verkställa i gemensamhet. Av beslutet om omplacering framgår att det ej ansågs vara möjligt att låta AA kvarstanna vid anstalten Ystad då risken för ytterligare misskötsamhet både från AA:s sida samt misskötsamhet riktad mot AA var överhängande. AA var vid tidpunkten för omplaceringen placerad i avskildhet i anstalten Ystad. Anstalten Hinseberg bedömde vid AA:s ankomst, mot bakgrund av utfallet av AA:s verkställighet och riskbedömningen i övrigt, att AA tillhör en kategori intagna som ska vara placerad i en avdelning i anstalten som har särskilda resurser för att kunna hantera intagna med psykiatrisk problematik eller aggressionsproblematik. På grund av detta bedömdes det inte möjligt att omdifferentiera AA till annan avdelning inom anstalten, då det skulle innebära fara för andra intagnas säkerhet. Då AA nyligen hade omplacerats från anstalten Ystad och det hade bedömts att anstalten Hinseberg bäst kunde möjliggöra en placering i gemensamhet bedömdes det inte heller möjligt att initiera en ny omplacering till anstalten Ystad. Placeringen i avskildhet fortgick till den 2 januari 2014, då det inte längre bedömdes föreligga fara för annans säkerhet till liv eller hälsa.

text: Angående uppföljning av verkställighetsplaneringen Anstalten Hinseberg har goda rutiner för uppföljning av intagnas verkställighetsplaner med utpekade funktioner som ansvariga för att kontaktpersoner snarast utses för intagna som kommer till anstalten och att uppföljning sker i tid. Som angetts ovan omplacerades AA till anstalten Hinseberg den 16 oktober 2013. Hennes verkställighetsplanering följdes upp först den 5 december 2013. Av daganteckningar framgår att AA inte medverkade till att samtala med sin kontaktman angående sin verkställighetsplan, trots upprepade försök från kontaktmannens sida. Detta i kombination med de omständigheter som ledde till att AA placerades i avskildhet medförde att hanteringen av verkställighetsplanen försenades.

text: Författningsbestämmelser

text: Enligt

text: 16 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: . Enligt

text: 17 §

text: FL får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett 1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga, 2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, 3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller 4. om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

text: Enligt

text: 1 kap. 5 § fängelselagen (2010:610)

text: , FäL, ska det för varje intagen upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Enligt 6 kap. 7 § FäL får en intagen hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt 1. med hänsyn till rikets säkerhet, 2. med hänsyn till att det finns en risk för den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa eller för allvarlig skadegörelse på egendom som tillhör eller har upplåtits till Kriminalvården, 3. med hänsyn till att det finns en risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, 4. för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen i anstalten, 5. för att hindra att den intagne medverkar till att någon annan intagen får tillgång till alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i

text: 1 § lagen (1991:1969)

text: om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (

text: ) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller 6. för att hindra att den intagne allvarligt ofredar någon annan intagen. Ett beslut om avskildhet enligt

text: första stycket

text: ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag. Enligt

text: 1 kap. 31 §

text: Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse ska verkställighetsplanen följas upp när det finns anledning till det, dock minst var fjärde månad från upprättande, uppföljning eller ändring. Uppföljning ska även ske inför omplacering, inom 30 dagar efter omplacering samt inför frigivning.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: AA har anfört att anstalten Hinseberg har fattat två beslut om kontinuerlig omprövning av avskildhet utan att dessförinnan underrätta henne om uppgifter som har tillförts ärendet. Det har framkommit att det av misstag har angivits i det senare av de aktuella besluten, från den 25 november 2013, att nya uppgifter tillförts ärendet, trots att så inte skett. Det var alltså endast inför omprövningsbeslutet den 15 november 2013 som nya uppgifter hade tillkommit. Dessa uppgifter härrör från ett brev som AA själv har skrivit till annan person, och som anstalten tagit del av vid brevgranskning. Uppgifterna har således kommit från AA själv och hon har underrättats om att brevet har granskats av anstalten. Uppgifterna har dock tillförts ärendet av annan än henne själv, och som huvudregel borde hon därför enligt

text: 17 §

text: FL ha underrättats om uppgifterna och beretts tillfälle att yttra sig över dem innan beslutet fattades. Beslut om placering i avskildhet ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag. Denna tidsgräns medför att det kan förekomma att kommunicering inte hinner ske innan omprövningsbeslut ska fattas, då avgörandet inte kan uppskjutas. I nu aktuellt ärende var AA placerad i avskildhet genom grundbeslut den 5 november 2013. Vid omprövningsbeslutet den 15 november 2013 kvarstod de omständigheter som hade föranlett grundbeslutet. Även utan de tillförda uppgifterna bedömdes det därför finnas grund för fortsatt placering i avskildhet. De tillförda uppgifterna har alltså inte varit avgörande för utgången i ärendet. Den brist som skulle kunna anses föreligga gällande kommuniceringsplikten har därmed saknat faktisk betydelse. AA har framfört klagomål om att anstalten Hinseberg inte har omplacerat henne till annan anstalt eller anstaltsavdelning. Mot bakgrund av vad som har framkommit har en omplacering på grund av AA:s historik inte bedömts vara möjlig, och grund för placering i avskildhet har därför förelegat. Anstalten Hinseberg beslutade att AA inte längre skulle vara avskild genast när grunden för avskildhetsplacering inte

text: längre förelåg. Det har inte framkommit något som ger anledning till annan bedömning än den anstalten har gjort. Uppföljning av AA:s verkställighetsplan har inte skett i tid efter det att hon omplacerades till anstalten Hinseberg. Anstalten har goda rutiner för uppföljning av intagnas verkställighetsplaner och det inträffade framstår som ett enskilt misstag. AA kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Rättslig reglering Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för några av de bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del finner jag skäl att redogöra för de bestämmelser som gäller för handläggning av ärendet om s.k. misstänkt misskötsamhet (varning). Enligt

text: 12 kap. 3 § fängelselagen (2010:610)

text: ska frågor om varning avgöras skyndsamt. Innan ett beslut om varning meddelas ska förhör hållas med den intagne (

text: 12 kap. 4 § fängelselagen

text: Handläggningen av avskildhetsplaceringen av AA Av utredningen framgår att anstalten efter beslutet den 5 november 2013 att placera AA i avskildhet genom brevgranskning tagit del av ett brev som AA skrivit till en annan person. I anstaltens beslut om kontinuerlig omprövning den 15 november 2013 anges att anstalten tagit del av handlingar. I beslutet finns vidare en redogörelse för innehållet i handlingarna. Enligt Kriminalvården är det AA:s ovan nämnda brev som åsyftas i beslutet. Av utredningen framgår vidare att AA inte konfronterats med innehållet i brevet förrän den 26 november 2013. Som Kriminalvården anfört har uppgifterna i brevet tillförts avskildhetsärendet av annan än AA själv och som huvudregel borde hon därför enligt

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: ha underrättats om uppgifterna och getts tillfälle att yttra sig över dem innan beslutet fattades (s.k. kommunicering).

text: Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att uppgifterna i brevet inte varit avgörande för utgången i ärendet och att den bristande kommuniceringen saknat faktisk betydelse. Uppgifterna kan dock knappast ha saknat betydelse, eftersom anstalten redogjorde för dem i beslutet. Under rubriken Skäl för beslutet hänvisas också till vad AA själv har uttryckt, vilket rimligen åtminstone till viss del måste avse vad hon gett uttryck för i det aktuella brevet. Värt att notera är också att uppgifterna i brevet ansågs så allvarliga att de ledde till att anstalten upprättade en rapport om misstänkt misskötsamhet och sedermera tilldelade AA en varning.

text: Det är viktigt för allmänhetens förtroende för myndigheterna att det inte insmyger sig en misstanke om att deras beslut grundas på uppgifter som den enskilde inte känner till eller fått möjlighet att bemöta. Det förhållandet att uppgifterna kom från AA:s eget brev ska enligt min mening inte tillmätas någon betydelse. Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att den tidsgräns som gäller för omprövning av placering i avskildhet medför att kommunicering inte alltid hinner ske innan ett omprövningsbeslut ska fattas. Så kan dock inte ha varit fallet i det aktuella ärendet. Det kan konstateras att det gick åtta dagar från det att anstalten fick kännedom om upp-

text: gifterna i brevet och att beslutet om kontinuerlig omprövning fattades. Under denna tidsperiod måste det rimligen ha funnits tillfälle att underrätta AA om att uppgifterna i brevet tillförts ärendet och att ge henne tillfälle att yttra sig över dem. Sammanfattningsvis är jag kritisk till att anstalten inte underrättade AA om att uppgifterna i brevet tillförts ärendet och gav henne tillfälle att yttra sig över dem innan ett beslut fattades i ärendet.

text: Av utredningen framgår vidare att det i omprövningsbeslutet den 25 november 2013 felaktigt angavs att det sedan det föregående beslutet tillkommit nya uppgifter, trots att så inte var fallet. Detta synes bero på att en formulering från det tidigare beslutet av misstag förts över till beslutet den 25 november 2013. Det är viktigt att innehållet i ett avskildhetsbeslut är korrekt och ger en riktig bild av vilka omständigheter som ligger till grund för anstaltens bedömning. Anstalten kan därför inte undgå kritik för den felaktiga uppgiften. Handläggning av ett ärende om misstänkt misskötsamhet Av utredningen framgår att granskningen av det i ärendet aktuella brevet skedde den 7 november 2013. Vidare framgår att AA förhördes om uppgifterna i brevet den 26 november 2013. AA förhördes således om uppgifterna i brevet först 19 dagar efter det att Kriminalvården fick kännedom om uppgifterna. Mot bakgrund av det skyndsamhetskrav som gäller vid avgörande av frågor om varning framstår handläggningstiden onekligen som lång. Eftersom Kriminalvården inte har fått möjlighet att kommentera orsaken till dröjsmålet, avstår jag dock från att uttala mig i denna del. Frågan om omplacering till annan avdelning eller anstalt Av det som framkommit genom utredningen finns det ingen anledning för mig att rikta någon kritik mot anstalten eller att göra några andra uttalanden i denna del. Uppföljning av verkställighetsplanen Av utredningen framgår att en uppföljning av AA:s verkställighetsplan gjordes först sju veckor efter det att hon omplacerades till anstalten Hinseberg. Kriminalvården har bekräftat att en uppföljning inte gjorts inom den föreskrivna tiden och anfört att anstalten har goda rutiner för att uppfölja upp intagnas verkställighetsplaner. Trots att det inträffade framstår som ett enskilt misstag kan anstalten inte undgå kritik för den sena uppföljningen av AA:s verkställighetsplan.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Kerstin André

title: Fråga om en tjänsteman vid en socialförvaltning kränkt anställdas yttrandefrihet, m.m.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot omsorgschefen BB, socialförvaltningen i Lysekils kommun. AA anförde bl.a. följande.

text: På uppdrag av sina arbetskamrater författade undersköterskan CC, som är anställd vid det särskilda boendet Lysehemmet, den 3 december 2008 en skrivelse ställd till kommunpolitikerna i Lysekils kommun. I skrivelsen kritiserades bl.a. socialnämndens ordförande, DD, för uttalanden som hon hade gjort vid ett möte för anhöriga till boende på Lysehemmet den 1 december 2008. Uttalandena rörde kompetensen hos personalen vid Lysehemmet. Vidare lämnades det i skrivelsen en redogörelse för personalens uppfattning om förhållandena på hemmet. Skrivelsen [som undertecknades av ett tjugotal anställda vid Lysehemmet; JO:s anm.] skickades till BB och ett antal andra chefer samt politiker. Skrivelsen tillställdes även den lokala pressen, vilket resulterade i en artikel i Bohusläningen.

text: Den 17 december 2008 medverkade BB vid en arbetsplatsträff på Lysehemmet. Under mötet framförde hon kritiska synpunkter mot förfarandet kring skrivelsen. Hon ansåg att tillvägagångssättet var oacceptabelt eftersom uppgifterna i skrivelsen var att betrakta som rena lögner. Detta gällde framförallt kritiken mot DD. Personalen uppfattade att BB ”förväntade sig att tilltaget ej skulle upprepas i framtiden”.

text: BB beordrade därefter CC att närvara vid ett enskilt samtal med henne och två andra chefer den 19 december 2008. CC framförde önskemål om att få skjuta upp samtalet till en dag då en arbetskamrat till henne, EE, skulle kunna vara närvarande. Detta accepterades dock inte.

text: Under samtalet frågade BB CC om det var hon som hade författat skrivelsen, vilket CC erkände. BB klargjorde även för

text: AA gjorde gällande att BB genom sitt agerande försökt inskränka yttrandefriheten för de anställda vid Lysehemmet samt att hon brutit mot det s.k. efterforskningsförbudet genom att fråga CC vem som hade författat skrivelsen.

text: Till anmälan hade bl.a. den ovan nämnda artikeln, som publicerats i Bohusläningen den 20 december 2008, fogats.

text: Utredning

text: Socialnämnden i Lysekils kommun anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad som hade framförts i AA:s anmälan till JO. Nämnden överlämnade som sitt remissvar ett yttrande upprättat av administrative chefen Ola Ingevaldson. I yttrandet anfördes följande.

text: Utredning

text: Socialnämndens arbetsutskott beslutade i mitten av november 2008 att se över och snarast lägga fram förslag gällande behov och disposition av antalet platser i särskilt boende. I uppdraget ingick att utreda huruvida fortsatt verksamhet skulle bedrivas på Lysehemmet. Omsorgschef BB genomförde två informationsträffar med personalen på Lysehemmet med anledning av detta beslut, 2008-11-20 och 26. Samtidigt skickades en inbjudan till informationsträff 2008-12-01 för anhöriga och boende. Informationsträffen för de anhöriga genomfördes som planerat. Informationen leddes av omsorgschefen. Socialnämndens ordförande och vice ordförande samt verksamhetschefen vid Lysehemmet fanns också på plats. Undersköterskan CC och hennes arbetskamrat EE var också närvarande under i stort sett hela mötet, trots att det vid tidigare informationstillfällen myckettydligt klargjorts från både omsorgschef och verksamhetschef, att ingen personal fick närvara vid detta möte. Omsorgschefen valde dock att inte agera i detta för att undvika att störa mötet. Det bör noteras, att en av personalen under mötet aktualiserade frågan om personalens kompetens. Omsorgschefen fick 2008-12-11 den skrivelse som bifogats JO-anmälan och som undertecknats av anställda vid Lysehemmet. Skrivelsen hade också lämnats till pressen och vissa politiker. Hon reagerade kraftigt på skrivelsen, f.a. i den del som berörde vad socialnämndens ordförande DD skall ha sagt på mötet. Hon uppfattade, att de som författat skrivelsen gjort en tolkning av ordförandens uttalanden som inte var relevant och med sanningen överensstämmande. Hon ställde sig också frågande till hur 24 anställda kunde underteckna en skrivelse med en omfattande kritik trots att de inte varit närvarande på mötet. För att klargöra sin inställning tog omsorgschefen initiativ till att delta i den arbetsplatsträff som var inplanerad på Lysehemmet 2008-12-17. Vid denna arbetsplatsträff framgick det tydligt, att CC och EE gemensamt utformat skrivelsen. Arbetskamraterna sa sig lita på deras referat från mötet med de anhöriga 2008-12-01 och att de hade stöd för det de skrivit. Detta framgick utan att omsorgschefen särskilt eftersökte denna information. Slutligen kallade omsorgschefen in CC och EE till ett möte på socialkontoret 2008- 12-19. Syftet var att försöka klargöra hur man kunnat uppfattavad socialnämndens ordförande sagt på mötet 2008-12-01 så olika och hur man nu skulle gå vidare utifrån den uppkomna situationen. Närvarande varutöver omsorgschefen socialnämndens ordförande och en handläggare. EE var inte närvarande. Dessutom deltog företrädare för CC:s fackliga organisation Kommunal. Vid samtalet efterfrågades inte vem som författat skrivelsen, detta var redan känt.

text: Yttrande

text: Omsorgschef BB har inte genom sitt agerande inskränkt yttrandefriheten för Lysehemmets personal. Skrivelsen var redan offentlig när omsorgschefen träffade personalgruppen. Som framgår av redogörelsen ovan var hennes avsikt endast att klargöra sin inställning till innehållet. Omsorgschefen har inte heller efterforskat vem som sammanställt skrivelsen. Det som hon kanske anat bekräftades av personalen på arbetsplatsträffen utan att omsorgschefen särskilt efterfrågade detta. Varken omsorgschefen eller någon annan av de närvarande vid träffen med CC 2008-12-19 krävde att hon skulle bekräfta, att hon författat skrivelsen. AA kommenterade remissvaret. Han anförde bl.a. följande. Skrivelsen var i och för sig offentlig när ”förhöret” hölls med CC, men eftersom den var undertecknad av samtliga i personalen vid Lysehemmet framgick det inte vem som var initiativtagare till skrivelsen. Detta var orsaken till att CC beordrades till det enskilda samtalet.

text: Till yttrandet hade en artikel ur Lysekilsposten fogats.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: I

text: 2 kap. 1 § 1 regeringsformen

text: stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Begränsning av denna rättighet får enligt

text: 2 kap. 12 § regeringsformen

text: endast ske genom lag eller, i vissa fall, genom annan författning.

text: Genom

text: tryckfrihetsförordningens

text: bestämmelser om meddelarfrihet ges yttrandefriheten till viss del ett särskilt skydd. Enligt

text: 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen

text: står det var och en fritt att, om inte något annat är föreskrivet i förordningen, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsredaktioner för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter (meddelarfrihet). Motsvarande reglering för lämnande av uppgifter till bl.a. radio och TV finns i

text: 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen

text: . Av

text: 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen

text: framgår vidare att det som huvudregel föreligger ett förbud för myndighet eller annat allmänt organ att efterforska en anonym meddelares identitet. Otillåten efterforskning är, om den skett uppsåtligen, straffbar enligt

text: 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen

text: , och straffet är enligt samma bestämmelse böter eller fängelse i högst ett år.

text: Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra medborgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning rörande den egna myndighetens eller annan myndighets verksamhet, såvitt tystnadsplikt inte gäller för uppgifterna.

text: Det skydd för yttrandefriheten som

text: regeringsformen

text: anger är ett skydd gentemot ”det allmänna”. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde

text: använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare får således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket yttrandefriheten används. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter.

text: Det kan tilläggas att reglerna till skydd för yttrandefriheten självfallet inte fritar den anställde från skyldigheten att i arbetet lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verksamheten ska bedrivas, oavsett vilken uppfattning han eller hon kan ha om dessa.

text: I ett beslut den 18 december 2009 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Inledning Av ingivna handlingar framgår bl.a. följande.

text: Den 1 december 2008 genomfördes en informationsträff för anhöriga till boende vid Lysehemmet. Vid mötet deltog bl.a. BB och DD. Även CC och en av hennes arbetskamrater var närvarande. Efter mötet författade CC, eventuellt tillsammans med en arbetskamrat, en skrivelse daterad den 3 december 2008. Skrivelsen innehöll bl.a. kritik mot uttalanden som DD uppgavs ha gjort under mötet. Skrivelsen, som undertecknades av ett tjugotal anställda vid Lysehemmet, tillställdes BB, andra chefer och politiker i kommunen samt den lokala pressen. Den 20 december 2008 publicerades en artikel rörande skrivelsen i tidningen Bohusläningen.

text: AA har i sin anmälan till JO framfört klagomål mot BB och gjort gällande att hon har försökt inskränka yttrandefriheten för de anställda vid Lysehemmet samt att hon brutit mot efterforskningsförbudet i

text: 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen

text: Vad JO har att ta ställning till är BB:s agerande vid en arbetsplatsträff den 17 december 2008 samt hennes kallelse till och agerande vid ett möte den 19 december 2008.

text: Agerande vid arbetsplatsträffen den 17 december 2008 Av socialnämndens remissvar framgår att BB reagerade negativt mot uppgifterna i skrivelsen den 3 december 2008. Hon ansåg inte att skrivelsen på ett korrekt sätt återgav vad DD hade sagt på informationsträffen den 1 december 2008. För att klargöra sin inställning i frågan närvarade BB vid en arbetsplatsträff på Lysehemmet den 17 december 2008. Anmälaren har anfört att personalen vid Lysehemmet uppfattade att BB ”förväntade sig att tilltaget inte skulle upprepas i framtiden”. Det har emellertid inte angetts varför personalen fick denna uppfattning. Vad som har framkommit ger inte stöd för påståendet om att BB vid detta tillfälle skulle ha försökt inskränka de anställdas yttrandefrihet. BB synes ha försökt att bemöta vad som påståtts i skrivelsen och rätta de, enligt hennes uppfattning, felaktiga uppgifterna. Ett sådant agerande är i sig tillåtet. Jag vill dock

text: i sammanhanget understryka betydelsen av att sådana synpunkter inte förs fram på det sättet att de anställda upplever det som att arbetsgivaren försöker motarbeta att de använder sig av sin grundlagsskyddade yttrandefrihet. Kallelse till och agerande vid mötet den 19 december 2008 Av utredningen framgår att BB kallade CC till ett möte på socialkontoret den 19 december 2008. Vid mötet närvarade BB, DD, en handläggare samt CC och en av hennes fackliga företrädare. Det kan konstateras att det föreligger olika uppgifter om vad som var skälet till att mötet hölls och hur BB agerade och uttryckte sig under mötet. Anmälaren har uppgett att orsaken till att CC kallades till mötet var en önskan om att få reda på vem som var initiativtagare till skrivelsen den 3 december 2008. Vidare har anmälaren gjort gällande att BB under mötet frågade CC om det var hon som hade författat skrivelsen och att BB gjorde klart för CC ”att det kunde bli efterräkningar för henne på grund av det inträffade”. Socialnämnden har å sin sida uppgett att syftet med mötet var att klargöra hur de berörda personerna hade kunnat uppfatta DD:s uttalanden på så olika sätt och hur man skulle gå vidare i den uppkomna situationen. Nämnden har tillbakavisat påståendet om att BB under mötet skulle ha frågat vem som hade författat skrivelsen. Enligt nämnden var detta redan känt eftersom det vid arbetsplatsträffen den 17 december 2008 tydligt hade framgått att det var CC och en annan tjänsteman som gemensamt utformat skrivelsen.

text: Förbudet mot efterforskning av uppgiftslämnare avser framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift. Som framgått ovan tillställdes skrivelsen den lokala pressen, vilket resulterade i en artikel i Bohusläningen den 20 december 2008. Av anmälan till JO framgår inte när skrivelsen överlämnades till pressen. Det är inte utrett att BB vid samtalet den 19 december 2008 kände till att skrivelsen hade lämnats till pressen eller att så skulle komma att ske. Vidare har nämnden tillbakavisat uppgiften om att BB under samtalet frågade CC vem som hade författat skrivelsen. Vad som framkommit visar således inte att det förekommit någon otillåten efterforskning eller kränkning av meddelarfriheten.

text: Frågan är då om BB på något annat sätt kan anses ha kränkt CC:s yttrandefrihet.

text: Enbart det förhållandet att BB, i anledning av skrivelsen den 1 december 2008, kallade CC till mötet den 19 december 2008 utgör enligt min mening inte en kränkning av CC:s yttrandefrihet. Vad som närmare förevarit vid mötet framgår varken av anmälan eller av utredningen hos JO. Jag finner inte tillräckliga skäl att vidta någon ytterligare utredningsåtgärd i saken, utan nöjer mig med att rent allmänt framhålla att försiktighet alltid är påkallad om en myndighet med en anställd vill diskutera frågor som har direkt samband med uppgifter som den anställde har lämnat. En sådan fråga får inte tas upp på ett sådant sätt att den anställde uppfattar det som en kränkning av dennes yttrandefrihet.

text: Med de ovan gjorda uttalandena avslutas ärendet.