avgjordAv: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

nyckelord: Beslut Dokumentation Journalföring Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Initiativärende. Kritik mot Rättspsykiatriska kliniken i Örebro, Örebro läns landsting, för brister i dokumentation av tvångsåtgärder, användning av s.k. avgränsning m.m.

sammanfattning: Efter en inspektion av Rättspsykiatriska kliniken i Örebro beslutade JO att utreda klinikens handläggning i fråga om en patient som hade blivit bältesfixerad samt klinikens användning av s.k. avgränsning och gränsdragningen mot tvångsåtgärden avskiljande. I beslutet framhåller JO vikten av att noggrant dokumentera tvångsåtgärder som vidtas och beslut som fattas så att det vid en kontroll i efterhand inte är oklart vad som har beslutats och när det har skett. Kliniken kritiseras bl.a. för att det av patientens journal inte gick att dra någon säker slutsats om klinikens beslut att återinta patienten till sluten rättspsykiatrisk vård hade fattats innan patienten blev lagd i bälte. Under JO:s utredning kom det fram att kliniken använder ett särskilt förfarande – avgränsning – för patienter som bedöms ha behov av att vistas på en begränsad yta med mindre stimulirik miljö och liten kontakt med andra patienter. Avskiljande – isolering – är en tvångsåtgärd som enligt lag får vidtas om vissa förutsättningar är uppfyllda. JO har ingen invändning i och för sig mot att vårdpersonalen kommer överens med en patient om att han eller hon ska vistas på ett visst utrymme för att få lugn och ro. JO är dock i flera avseenden kritisk till att kliniken använder ett förfarande och ett begrepp som är så likt tvångsåtgärden avskiljande. JO uttalar bl.a. att det inte kan godtas att det rum där avskilda patienter vistas används för det aktuella ändamålet.

text: Initiativet

text: Vid JO:s inspektion av Rättspsykiatriska kliniken i Örebro den 14–17 november

text: 2011 uppmärksammades ett fall där en patient hade blivit bältesfixerad utan att det av journalen tydligt framgick om det dessförinnan hade fattats ett beslut om återintagning till sluten rättspsykiatrisk vård enligt

text: 3 c § lagen (1991:1129)

text: om rättspsykiatrisk vård, LRV. I inspektionsprotokollet antecknades följande i den delen:

text: I journalen avseende patienten AA uppmärksammades bl.a. följande. Patienten vårdades enligt bestämmelserna om rättspsykiatrisk öppenvård. Vid den aktuella tidpunkten vårdades dock AA vid kliniken enligt bestämmelserna i hälsooch

text: sjukvårdslagen (1982:763)

text: , HSL. Av de läkarförda journalanteckningarna framgick bl.a. följande. Tjänstgörande sjuksköterska kontaktade den 12 mars 2011 kl. 11.25 en överläkare och det beslutades att patienten, som uppges vara agiterad

text: och aggressiv, skulle bältesfixeras. Läkaren träffade patienten kl. 15.00. Patienten var då fortfarande fixerad i bältessäng. Läkaren fattade vid denna tidpunkt beslut om återintagning till sluten rättspsykiatrisk vård. I journalen hade antecknats att patienten ”bältesfixeras, tvångsmedicineras och därefter avgränsas. Skall inte återvända direkt till avdelningen efter händelseförloppet.” I omvårdnadsdelen av journalen hade en sjuksköterska samma dag antecknat att patienten var ”återintagen på LRV § 3 C från och med kl. 11.25 idag”. Det framgick inte av journalen om personal hade varit närvarande under bältesläggningen.

text: Jag beslutade att ta upp saken till utredning i ett särskilt ärende (dnr 1169-2012).

text: Vid inspektionen uppmärksammades även, beträffande två patienter, situationer där det utifrån journalerna var oklart om ett avskiljande enligt

text: 20 § lagen (1991:1128)

text: om psykiatrisk tvångsvård, LPT, kunde anses ha skett. I inspektionsprotokollet antecknades bl.a. följande:

text: I journalen avseende patienten AA fanns följande antecknat. Permission dras in. Placeras i A-rummet. Avskiljs kl. 15.15. Får injektioner enligt ovan. Egentligen inga tvångsåtgärder då han går med på detta frivilligt under protest. Bedömning senare i kväll om att avskiljningen släpps. Är kvar tills vidare på avdelningen. [---] Vid ett annat tillfälle hade följande antecknats. [---] Han upplyses också om att han får stanna kvar på A-rummet, men inte vara avskild, åtminstone tills i morgon och att han får röka en gång i timmen, för att inte störa de nu skrämda medpatienterna. Patienten är lite missnöjd med detta men inga allvarliga protester. [---] I journalen rörande AA hade även följande antecknats. Han frågar när han får flytta in på sitt eget rum, bland annat eftersom han har fått hit sin stereo och vill kunna spela lite musik och jag meddelar honom att han får flytta in dit i morgon förmiddag, om natten varit lugn. I journalen rörande patienten BB hade följande antecknats. Fredag vid 16.00-tiden blev han avskild på A-rummet och denna togs bort kl. 24.20 av bakjouren. Han var avgränsad vid A-rummet fram till kl. 11.00 lördag förmiddag.

text: Jag beslutade att även de frågor som uppkommit om klinikens användning av s.k. avgränsning och om gränsdragningen mot avskiljande skulle behandlas inom ramen för initiativärendet.

text: Utredning

text: JO begärde att Landstingsstyrelsen i Örebro läns landsting dels skulle komma in med utredning och yttrande i frågan om den aktuella bältesläggningen, dels yttra sig över klinikens användning av s.k. avgränsning och över gränsdragningen mellan avgränsning och avskiljande. I remissvaret anfördes följande (omnämnda bilagor har här utelämnats):

text: JO har begärt utredning och yttrande i två fall, efter inspektion på Rättspsykiatriska kliniken i Örebro den 14-17 november 2011. De handlar dels om 1. Bältesläggning och dels om 2. Avskiljande. 1. Angående patienten AA, en patient som vårdas med stöd av lagen om rättspsykiatrisk vård, utan särskild utskrivningsprövning, öppenvård.

text: Patienten vårdades vid tillfället enligt hälso- och

text: sjukvårdslagen

text: (HSL), sedan en dryg månad. Den 12 mars 2011 blev patienten tilltagande uppvarvad, agiterad och så småningom även hotfull och aggressiv. Försök att lugna och avleda patienten misslyckades. När patienten fysiskt attackerade personal larmades det och patienten lades klockan 11.25 i bälte. Direkt efter detta kontaktades tjänstgörande bakjour som fattade beslut om bältesläggning enligt lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV) och enligt sin egen journalanteckning efter personligt besök klockan 15.00 även fattade beslut om återintagning till sluten rättspsykiatrisk vård. Det har inte säkert gått att fastställa om läkaren fattade beslut om återintagning till slutenvård redan vid telefonkontakt klockan 11.25, eftersom den aktuella läkaren inte längre arbetar inom landstinget. Enligt den då tjänstgörande sjuksköterskan fattades beslutet redan klockan 11.25, vilket framgår av hennes omvårdnadsdokumentation och registrering i vårddokumentationssystemet Info Medix PAS. Möjligen har bakjouren haft förhinder, för att akut kunna bege sig ut till Rättspsykiatriska kliniken, men läkaren kan alltså mycket väl ha fattat beslut om återintagning till slutenvård redan vid telefonkontakt med tjänstgörande sjuksköterska tidigare på dagen. JO:s synpunkter har lett till diskussion i chefsöverläkargruppen och därefter information till bakjourerna om att ett beslut om bältesläggning eller andra tvångsåtgärder alltid måste föregås av ett beslut om återintagning till sluten tvångsvård, för patienter som har öppen sådan och vårdas enligt HSL. Denna vårdsituation är dock relativt ovanlig. På Rättspsykiatriska kliniken har också ett förtydligande gjorts enligt ovan, till enhetschefer, läkare och sjuksköterskor. Självklart har personal varit närvarande under hela tiden patienten varit bälteslagd, i enlighet med klinikens rutiner. Det framgår även av bifogad vaklista (bilaga 1), som är gemensam för både så kallad extravak och för extra tillsyn var 15:e minut, som signeras varje kvart för att bland annat ha kontroll över hur länge personal sitter hos en patient, med tanke på behov av raster etc. 2. Avskiljning är en tvångsåtgärd enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT), som kliniken definierar enligt bifogat "PM Tvångsvård/avskiljning" (bilaga 2). Avgränsning är ett begrepp som saknar enhetlig definition, men används på kliniken för att beteckna de situationer när en patient bedöms behöva en mindre stimulirik miljö, med en begränsad yta och begränsad kontakt med övriga patienter. Detta är inte att anse som en tvångsåtgärd och patienten hindras inte att ha kontakt med andra patienter. JO har uppmärksammat fall där det varit oklart om ett avskiljande enligt

text: 20 §

text: LPT kunde anses ha skett. Beträffande patienten AA så har det i det första fallet lite olyckligt uttryckts att avskiljning skett och att patienten fått injektion av läkemedel, men att "egentligen inga tvångsåtgärder vidtagits, då han går med på detta frivilligt, under protest". Här avses att injektion med läkemedel inte givits med tvång, medan det inte råder någon tvekan om att avskiljningen var en tvångsåtgärd och också dokumenterats så i vårt administrativa system Info Medix PAS. I det andra fallet rörande AA har noterats att "patienten får stanna kvar på Arummet, men inte vara avskild, åtminstone tills i morgon", vilket här innebar att patienten fick sova i A-rummet och inte i sitt ordinarie vårdrum, för att patienten skulle ha en mer stimulifattig miljö. Detta var inte en avskiljning, eftersom patienten inte hindrades att träffa medpatienter och har heller inte dokumenterats så i Info Medix PAS. Det tredje fallet rörande AA handlar om samma sak som i fall två, det vill säga att patienten tillfälligt hade sin sovplats i det så kallade A-rummet, men inte var avskild. Rörande patienten BB handlade det, enligt journalanteckningarna och det administrativa systemet Info Medix PAS om en avskiljning mellan klockan 16.20 och klockan 00.20, det vill säga 8 timmar. Därefter fick patienten vistas i A-rummet och angränsande korridor, med möjlighet till kontakt med medpatienter och detta var därmed inte en avskiljning. Tyvärr har tjänstgörande dagsjuksköterska i

text: journalanteckning dagen efter kallat det avskiljning, vilket alltså var felaktigt. Detta var en avgränsning till viss del av avdelningen. De av JO ovan belysta fallen har lett till diskussion i klinikens ledningsgrupp, läkargrupp och sjuksköterskegrupp, om användandet och klargörandet av begreppet avskiljning respektive avgränsning. En komplettering av klinikens PM angående avskiljning, med ett klargörande av avgränsningsbegreppet kommer också att göras. Till remissvaret hade landstingsstyrelsen fogat en kopia av en s.k. vaklista för patienten AA, daterad den 12 mars 2011, och klinikens promemoria avseende avskiljning.

text: Den vaklista som gavs in tillsammans med remissvaret var inte samma vaklista som fanns tillgänglig vid inspektionen. Eftersom det för patienten AA verkade ha funnits två olika vaklistor för samma datum och delvis samma tidpunkter, men med olika signaturer, inhämtades upplysningar per telefon från chefsöverläkaren CC.

text: CC uppgav i huvudsak följande. Vid inspektionstillfället kunde inte den vaklista som omfattade bältesläggningen återfinnas, utan endast en lista där tillsyn påbörjades kl. 15.30. Han hittade senare ytterligare en vaklista som gavs in tillsammans med remissvaret. Han kan inte förklara varför listorna överlappar varandra och det går inte att nu i efterhand undersöka orsaken till detta.

text: Bedömning

text: Rättsliga utgångspunkter Enligt

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare är varje medborgare enligt

text: 2 kap. 8 §

text: RF skyddad mot frihetsberövande. Av

text: 2 kap. 20 §

text: RF följer att dessa frioch rättigheter endast får begränsas genom lag. I såväl LPT som LRV finns bestämmelser som medger inskränkningar i de nämnda grundläggande fri- och rättigheterna.

text: En patient som ges sluten psykiatrisk tvångsvård med stöd av LPT får, om det finns omedelbar fara för att patienten allvarligt skadar sig själv eller någon annan, kortvarigt spännas fast med bälte eller liknande anordning (

text: 19 § första stycket

text: LPT). Vårdpersonal ska vara närvarande under den tid patienten hålls fastspänd. Av bestämmelsens andra stycke framgår att patienten, om det finns synnerliga skäl, får hållas fastspänd längre än vad som anges i första stycket. Inspektionen för vård och omsorg, IVO (före den 1 juni 2013 Socialstyrelsen), ska utan dröjsmål underrättas om beslut fattas enligt

text: 19 § andra stycket

text: LPT (

text: 19 § tredje stycket

text: LPT).

text: Enligt

text: 20 §

text: LPT får en patient hållas avskild från andra patienter endast om det är nödvändigt på grund av att patienten genom aggressivt eller störande beteende allvarligt försvårar vården av de andra patienterna. Ett beslut om avskiljande gäller högst åtta timmar. Tiden för avskiljande får genom nytt beslut förlängas med högst åtta timmar. Ett beslut om avskiljande får, enligt bestämmelsens andra stycke, om det finns synnerliga skäl avse en bestämd tid som överstiger åtta timmar. Om en patient hålls avskild mer än åtta timmar i följd ska IVO (före den 1 juni 2013

text: Socialstyrelsen) underrättas utan dröjsmål (

text: 20 § tredje stycket

text: LPT). Vidare ska en patient under den tid han eller hon hålls avskild stå under fortlöpande uppsikt av vårdpersonal.

text: Av

text: 8 § första stycket

text: LRV framgår att 19 och 20 §§ LPT gäller i tillämpliga delar vid sluten rättspsykiatrisk vård.

text: Det är chefsöverläkaren som beslutar om fastspänning och avskiljande. Uppgiften får dock delegeras till erfaren läkare med specialistkompetens (

text: 39 §

text: LPT och

text: 23 §

text: LRV).

text: I 3 kap. 2 § första stycket Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (

text: SOSFS 2008:18

text: ) anges att den beslutande läkaren själv ska undersöka patienten innan ett beslut fattas om fastspänning under längre tid än fyra timmar respektive avskiljning under längre tid än åtta timmar. Av 4 kap. 7 § i föreskrifterna framgår att underrättelseskyldigheten enligt

text: 19 § tredje stycket

text: LPT ska fullgöras när en patient hålls fastspänd under längre tid än fyra timmar och enligt 20 § tredje stycket i de fall då en patient hålls avskild mer än åtta timmar i följd.

text: Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård innefattar i stor utsträckning myndighetsutövning mot den enskilde och ställer därmed särskilt stora krav på dokumentationen. Enligt

text: 2 § förordningen (1991:1472)

text: om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård ska uppgift om tvångsåtgärder samt skälen för åtgärderna dokumenteras i patientens journal.

text: Som framgår av redovisningen ovan finns det lagstöd för att vidta tvångsåtgärder mot en patient som ges sluten psykiatrisk tvångsvård och sluten rättspsykiatrisk vård. Om patienten ges öppen psykiatrisk tvångsvård respektive öppen rättspsykiatrisk vård finns det bara möjlighet att agera med stöd av de allmänna bestämmelserna om nöd och nödvärn i

text: 24 kap.

text: och

text: 4 §§

text: brottsbalken

text: Frågan om bältesläggning En patient som ges öppen rättspsykiatrisk vård kan under vissa förutsättningar återintas till sluten rättspsykiatrisk vård. Beslut om sådan återintagning fattas av förvaltningsrätten efter ansökan av chefsöverläkaren. I vissa situationer kan chefsöverläkaren interimistiskt besluta om återintagning till sluten rättspsykiatrisk vård, vilket framgår av

text: 3 c §

text: LRV.

text: Patienten AA var vid den aktuella tiden föremål för öppen rättspsykiatrisk vård. Han vårdades vid kliniken med stöd av HSL. Som redovisats ovan överensstämmer inte i alla delar de uppgifter som läkaren och sjuksköterskan har antecknat i journalen beträffande AA. Enligt sjuksköterskans anteckningar fattades både beslutet om återintagning till sluten rättspsykiatrisk vård och beslutet om bältesläggning kl. 11.25. Läkarens anteckningar under rubriken ”Aktuell situation” kan tolkas på olika sätt, men under rubriken ”Åtgärd” är det tydligt antecknat att ett

text: interimistiskt beslut om återintagning till sluten vård fattades kl. 15.00, dvs. drygt tre och en halv timme efter det att läkaren beslutat om att AA skulle bältesfixeras.

text: Det går inte att utifrån journalanteckningarna dra någon säker slutsats i frågan om huruvida beslutet om återintagning till sluten rättspsykiatrisk vård fattades innan patienten blev lagd i bälte eller om det skedde flera timmar efter att tvångsåtgärden hade vidtagits. Utredningen i övrigt har inte heller kunnat ge svar på den frågan. Det är självfallet allvarligt om en patient som vårdas enligt HSL spänns fast med bälte trots att det saknas lagliga förutsättningar för åtgärden. Tvångsåtgärder som vidtas utan stöd i lag utgör en kränkning av patientens grundläggande fri- och rättigheter och kan för den berörda befattningshavaren medföra såväl straffrättsligt ansvar som behörighetsinskränkande åtgärder enligt

text: 8 kap.

text: patientsäkerhetslagen (2010:659)

text: Läkare och övrig berörd hälso- och sjukvårdspersonal måste i situationer som den aktuella givetvis vara tydliga i sin kommunikation för att missuppfattningar ska undvikas. Det är av mycket stor vikt att såväl tvångsåtgärder som beslut om intagning eller återintagning till sluten psykiatrisk vård eller rättspsykiatrisk vård dokumenteras noggrant, så att det vid en kontroll i efterhand inte råder någon oklarhet om vad som har beslutats och vid vilken tidpunkt det har skett. Det framstår inte som sannolikt att ytterligare utredningsåtgärder skulle bringa klarhet i frågan. Av remissvaret framgår att kliniken är medveten om bristerna. Jag noterar att det har förts en diskussion vid kliniken om hur dessa situationer ska hanteras och att information även har lämnats till berörda tjänstemän. Jag anser mig därför kunna lämna saken med kritik mot den otydliga dokumentationen.

text: När det sedan gäller frågan om huruvida personal var närvarande under den tid som AA var fastspänd visar utredningen följande. Med utgångspunkt från sjuksköterskans daganteckning låg AA fastspänd i bälte mellan kl. 11.25 och 15.24. Vid JO:s inspektion fanns det endast en vaklista tillgänglig för den 12 mars 2011. Listan innehöll anteckningar om tillsyn från kl. 15.30, då det hade beslutats att patienten skulle hållas avskild, till följande morgon kl. 06.45. Tillsammans med remissvaret ingavs en annan vaklista för den aktuella dagen. Enligt den listan påbörjades tillsynen kl. 11.30 och pågick till kl. 19.15. Det finns alltså två listor som delvis överlappar varandra. Vad gäller den tid som båda listorna täcker, dvs. kl. 15.30–19.15, har dock olika personer signerat listorna. Landstinget har inte kunnat ge någon förklaring till detta.

text: Eftersom det bl.a. kan finnas skäl att i efterhand kontrollera att personal har varit närvarande vid en bältesläggning, och eventuellt inhämta upplysningar från berörd personal, är det enligt min mening lämpligt att det i patientjournalen dokumenteras vem eller vilka som har haft tillsyn över patienten under bältesläggningen samt under vilken tidsperiod. Detta kan t.ex. ske genom vaklistor som tillförs journalen. I AA:s fall är det inte möjligt att av vaklistorna utläsa hur tillsynen faktiskt såg ut, vilket naturligtvis är otillfredsställande. Utifrån de uppgifter som har lämnats finner jag dock inte anledning att ifrågasätta att personal faktiskt var närvarande. Jag

text: bedömer inte att det finns skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i saken, utan nöjer mig med att betona vikten av att dokumentationen av tillsynen vid tvångsåtgärder är korrekt.

text: Frågan om klinikens användning av s.k. avgränsning Avskiljande – isolering – är en tvångsåtgärd som får vidtas bara om de förutsättningar som anges i

text: 20 §

text: LPT är uppfyllda, dvs. om det är nödvändigt på grund av att patienten genom aggressivt eller störande beteende allvarligt försvårar vården av de andra patienterna. Avskiljande är en starkt integritetskränkande åtgärd som ska tillgripas endast i undantagssituationer. I likhet med vad som gäller vid bältesläggning måste ett beslut om avskiljande och skälen för beslutet dokumenteras i patientjournalen. En patient kan inte lämna sitt samtycke till en tvångsåtgärd, utan sådana åtgärder kan vidtas endast om det finns stöd i lag (jfr JO 2008/09 s. 338, dnr

text: Bestämmelserna i LPT och LRV ger inte en vårdinrättning utrymme för att på annat sätt än genom avskiljande hindra patienter från kontakt med övriga patienter.

text: I sammanhanget anser jag att den tvångsvårdslagstiftning som gäller för missbrukare och unga kan vara av ett visst intresse. I lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, och lagen (

text: ) om särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, finns bestämmelser som på motsvarande sätt som för patienter som vårdas med stöd av LPT eller LRV medger inskränkningar i den intagnes rörelsefrihet. Missbrukare och unga kan under särskilda förutsättningar hållas i avskildhet utan kontakt med andra intagna (

text: 34 § fjärde stycket

text: LVM och

text: 15 c §

text: LVU). Under 2003 infördes bestämmelser (

text: 34 § andra stycket

text: LVM och

text: 15 b §

text: LVU) som gör det möjligt att av behandlingsskäl tillämpa en vårdform för tvångsintagna missbrukare och unga som benämns ”vård i enskildhet”. Genom införandet av denna vårdform är det numera möjligt att vårda en intagen på en enhet för särskilt noggrann tillsyn under förhållanden som innebär att han eller hon inte fritt får umgås med andra intagna, om det krävs med hänsyn till den intagnes speciella behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga intagnas säkerhet. Vård i enskildhet skiljer sig från avskiljning på avgörande punkter då den svarar mot ett definierat vårdbehov hos den enskilde som inte uppträder akut, utan kan förutses. Vidare innebär vård i enskildhet att den intagne vistas tillsammans med personal (

text: prop. 2002/03:53 s. 98

text: f.).

text: Det har framkommit att Rättspsykiatriska kliniken i Örebro använder sig av något som kliniken kallar ”avgränsning”. I remissvaret anges att ”avgränsning” är ett begrepp som saknar en enhetlig definition. Det används på kliniken ”för att beteckna de situationer när en patient bedöms behöva en mindre stimulirik miljö, med en begränsad yta och begränsad kontakt med övriga patienter”. Landstingsstyrelsen har vidare anfört att det inte är att anse som en tvångsåtgärd och att en patient som är ”avgränsad” inte kan hindras från att ha kontakt med andra patienter.

text: Av de journalanteckningar som jag har tagit del av framgår att patienter som ”avgränsats” har blivit anvisade ett visst utrymme. I de fall som låg till grund för mitt beslut att ta upp saken till granskning hade ”avgränsning” skett i det s.k. Arummet respektive ”vid A-rummet”. I ett fall hade ett avskiljande i A-rummet direkt följts av en ”avgränsning” i samma rum. Enligt vad som anförs i remissvaret innebär ”avgränsning” inte att berörd patient hindras från att ha kontakt med andra patienter. Som landstinget måste förstås är det fråga om en form av överenskommelse mellan vårdpersonalen och den berörda patienten som innebär att han eller hon ska vistas i ett visst rum eller en viss del av avdelningen, men patienten kan lämna det anvisade utrymmet och ha kontakt med andra patienter.

text: Jag har förståelse för att patienter som vårdas med stöd av LPT eller LRV av behandlingsskäl kan behöva vistas i en miljö där kontakten med andra patienter är begränsad. Vidare har jag ingen invändning i och för sig mot att vårdpersonal kommer överens med en patient om att han eller hon ska vistas på ett visst utrymme, t.ex. det egna rummet och/eller viss del av en korridor, för att få lugn och ro. För att ett sådant förfarande ska vara godtagbart måste det dock bygga på frivillighet och hållas strikt skilt från tvångsåtgärden avskiljande. Patienten ska fritt kunna lämna det rum eller den del av avdelningen där han eller hon enligt överenskommelsen ska vistas. Det är av stor vikt att det både för patienter och personal är helt klart vad som gäller och att dokumentationen är tydlig.

text: När det gäller det förhållandet att patienter har varit ”avgränsade” i A-rummet vill jag anföra följande.

text: Patienter som vårdas med stöd av LPT eller LRV befinner sig i en mycket utsatt situation. Det är angeläget att man vid vårdinrättningar inte hamnar i lägen där vården bedrivs i en ”gråzon”, dvs. att det råder osäkerhet om huruvida åtgärder står i överensstämmelse med lagstiftningen. A-rummet används normalt för tvångsåtgärder. I de fall när patienter är ”avgränsade” i A-rummet kan därför gränsen mot en otillåten isolering vara svår att dra. Detta gäller naturligtvis särskilt om en patient först är avskild enligt

text: 20 §

text: LPT och avskiljningen sedan direkt följs av en ”avgränsning”, där patienten ska stanna kvar i A-rummet. I sådana situationer finns en uppenbar risk för att frivilligheten blir illusorisk. Patienten kan uppfatta att han eller hon är avskild eller att det föreligger ett hot om att ett beslut eller ett nytt beslut om avskiljande kan komma att fattas om han eller hon inte stannar i Arummet. Enligt min mening kan det inte godtas att A-rummet används för det aktuella ändamålet.

text: Därutöver ifrågasätter jag lämpligheten i att använda sig av begreppet ”avgränsning” som är så likt avskiljning och avskiljande. Av utredningen framgår att begreppen har sammanblandats av vårdpersonal i journalen för patienten BB. En sjuksköterska har felaktigt angett att patienten har varit föremål för avskiljande trots att det har varit frågan om ”avgränsning”. Med så likartade begrepp finns det risk för missförstånd. Detta kan i sin tur medföra att en patient behandlas med utgångspunkt från att han eller hon är föremål för en tvångsåtgärd trots att så inte är

text: fallet. Till detta kommer att ordet ”avgränsning” i sig ger intryck av att det rör sig om en tvångsåtgärd.

text: Avslutningsvis kan noteras att Psykiatrilagsutredningen i sitt betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (

text: SOU 2012:17

text: ) har föreslagit att tillämpningsområdet för avskiljande ska utvidgas. Enligt förslaget ska avskiljande inte bara få ske vid försvårande av vården av de andra patienterna utan också när det är nödvändigt av hänsyn till patientens egen vård. Som exempel nämns att en patient som behöver ha begränsning av yttre stimuli för att kunna varva ner bör kunna avskiljas. Jag ställde mig i yttrande över betänkandet tveksam till detta förslag eftersom jag ansåg att det var för dåligt analyserat. Betänkandet är under beredning inom Regeringskansliet. Jag finner därför skäl att skicka en kopia av detta beslut till Socialdepartementet.

text: Med den kritik som framgår av det anförda avslutas ärendet.


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Förundersökning
Långsam handläggning

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot åklagare vid Åklagarmyndigheten, 2:a åklagarkammaren i Malmö, för långsam handläggning av en förundersökning

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: I anmälningar till JO framförde AA kritik mot Polismyndigheten i Skåne och åklagare vid Åklagarmyndigheten, 2:a åklagarkammaren i Malmö, med anledning av handläggningen av en förundersökning.

type: stycke

text: Utredning

text: Handlingar i bl.a. åklagarkammarens ärende 302-2767-06 infordrades och granskades. Vidare inhämtades muntliga upplysningar från bl.a. kammaråklagarna BB och CC. Följande framkom.

text: Den 22 maj 2006 blev polis beordrad till en kiosk i Lund med anledning av ett rån. Två maskerade unga män skulle genom att hota personal med pistol ha tagit pengar från kassalådan. Två pojkar, 15 och 16 år, delgavs den 24 maj 2006 misstanke om rån. Den 18 oktober 2006 lades förundersökningen ned beträffande femtonåringen. Den 19 december 2006 väcktes åtal mot sextonåringen. Förundersökningen leddes inledningsvis av kammaråklagaren BB och övertogs i mitten av september 2006 av kammaråklagaren CC.

text: BB uppgav att det under sommaren 2006 på grund av semestrar var svårt att hitta tider för förhör. Utredningsmännen var väl insatta i ärendet och det överenskoms att de skulle fortsätta att handlägga detta även under sommaren. I samråd med försvararna bestämdes att förhör skulle hållas efter semestrarna. Någon gång mellan den 22 augusti och mitten av september gick hon igenom handlingarna och fann anledning att gå vidare i ärendet varefter hon lämnade nya direktiv. Hon hade många ärenden att slutföra innan hon påbörjade sin tjänstledighet i mitten av september.

text: CC berättade att hon hade fruktansvärt mycket att göra när hon fick ärendet. BB hade den 14 september gett direktiv och hon gav själv ytterligare direktiv den 18 september. I mitten av november skickade hon en påminnelse till polisen om att utredningen skulle slutföras. Därefter erhöll hon fotografier, dels från polisen, dels från en av de misstänktas mor. Hon hade flera samtal med utredaren under ärendets

text: handläggning och var angelägen om att utredningen skulle slutföras i november. Den 23 november begärde dock försvararen förlängd tid till den 4 december att yttra sig över utredningen.

text: Från Polismyndigheten i Skåne infordrades en rapport över den granskning av polisens handläggning av utredningen som verkställts med anledning av en artikel i Sydsvenska Dagbladet. Granskningen avsåg bl.a. polisens handläggningstid i ärendet. Vidare framkom att genomförandet av en husrannsakan i ärendet anmälts till Åklagarmyndigheten, riksenheten för polismål, där en förundersökning verkställts.

text: Ärendet remitterades till Åklagarmyndigheten för upplysningar och yttrande över handläggningstiden i ärendet.

text: Åklagarmyndigheten (vice överåklagaren DD) inkom med ett yttrande samt upplysningar från chefsåklagaren EE i vilka bl.a. följande anfördes.

text: EE redogjorde inledningsvis för handläggningen av ärendet i överensstämmelse med vad BB och CC uppgett. Han tillade att förundersökningsprotokollet i delgivet skick inkom till åklagarkammaren den 13 december 2006 och att åtal väcktes mot FF för rån den 19 december 2006. Därutöver uppgav han under rubriken ”Yttrande” följande.

text: Enligt

text: 4 § lag (1964:167)

text: med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall förundersökning i förevarande fall bedrivas skyndsamt. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas inom sex veckor från delgivning av brottsmisstanke. Tidsfristen får överskridas enbart om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Samtliga åklagare på kammaren är väl medvetna om denna regel. Tidsfristen i aktuellt ärende har väsentligen överskridits. Förklaring härtill är följande: Under sommaren uppstod problem att fastställa tider för kompletterande förhör med bland andra de två misstänkta personerna till följd av hinder från försvararnas och de misstänktas sida. Förhören kunde äga rum först den 15 respektive den 16 augusti 2006. Förhören redovisades till åklagarkammaren den 21 respektive den 22 augusti 2006. Förhören föranledde BB att begära viss kompletterande utredning, vilken var färdigställd den 5 oktober 2006. Tidpunkt när denna kompletterande utredning redovisats till åklagaren är oviss – notering härom saknas i diariet. Vid denna tidpunkt och fortsättningsvis under hösten var arbetsbelastningen på i tjänst varande åklagare på kammaren mycket hög till följd av underbemanning – vilket vid olika tillfällen framförts till personalavdelningen vid Riksåklagarens kansli. Resursbrist utgör förvisso ej godtagbart skäl att överskrida fastställda tidsfrister men utgör likväl en förklaring. Därtill hade jag som kammarchef i samband med att BB påbörjade sin tjänstledighet i mitten av september 2006 nödgats omfördela vissa av de mål som handlades av henne till andra redan hårt ansträngda åklagare. CC, som tilldelades nu aktuellt mål, genomgick, sannolikt efter det hon erhållit del av resultaten av senast begärd komplettering, materialet i akten under första hälften av oktober 2006 och fattade den 18 oktober 2006 beslut att nedlägga förundersökningen mot en av de misstänkta, GG, och att förundersökningen mot FF skulle fullföljas. Enligt CC var hon angelägen att slutföra förundersökningen så snart som möjligt och hade i tiden efter den 18 oktober 2006 kontakt med vederbörande utredningsmän vid skilda tillfällen i denna fråga. Enbart ett av dessa tillfällen är dock diariefört, nämligen påminnelse till polisen den 16 november 2006. Som ovan angivits inkom beslutsunderlaget till åklagaren den 13 december 2006 och åtal väcktes den 19 december 2006. Ovanstående är således förklaring till målets handläggningstid.

text: DD anförde, efter att inledningsvis ha redogjort för den aktuella rättsliga regleringen, i huvudsak följande.

text: Den i 4 § angivna tidsfristen överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Viss vägledning av vilka situationer som lagstiftaren haft i åtanke som skulle ge skäl att överskrida tidsfristen står att finna i förarbetena i regeringens proposition 1994/95:12, Handläggning av ungdomsmål. Där sägs (sid. 96-97) beträffande nämnda tidsfrist att densamma endast får överskridas om det är absolut nödvändigt t.ex. om det är fråga om en mycket omfattande brottsutredning såsom vid ligabrottslighet med många misstänkta och ett stort antal brott som är svårutredda. Vidare sägs att tidsfristen kan få överskridas om man under förundersökningens gång upptäcker nya brott som den unge misstänks för eller att den unge under det att förundersökningen pågår begår nya brott. Som ytterligare exempel anförs att det är nödvändigt att genomföra tekniska undersökningar som tar lång tid. Det förhållandet att det för tillfället råder brist på utredningspersonal eller att andra uppgifter anses böra ges företräde innebär inte att fristen får överskridas. Tidsfristen började löpa den 24 maj 2006 då de båda ungdomarna delgavs misstanke om rån. Det innebar att beslut i åtalsfrågan skulle ha fattats senast den 5 juli 2006. Förundersökningen lades ned mot den ene misstänkte den 18 oktober 2006 och åklagaren väckte åtal mot den andre misstänkte den 19 december 2006. Den lagstadgade tidsfristen har således överskridits med som mest drygt fem månader. Chefsåklagaren har i sitt yttrande redogjort för skälen till att tidsfristen överskridits. Generellt kan sägas att resursbrist inte enligt lagstiftaren utgör ett godtagbart skäl till att tidsfristen får överskridas. Vidare torde det vara så att det inte går att ”avtala” bort tidsfristen genom att med försvararen överenskomma att bl.a. p.g.a. semester skjuta på förhör med den misstänkte. Att utredningen inledningsvis komplicerades av hanteringen av bilderna på de misstänkta så att utredningen i den delen först blev klar den 22 juni 2006 är dock inget som åklagaren kan lastas för. De kompletterande förhören med de misstänkta genomfördes i mitten av augusti 2006. Åklagaren gav polisen nya direktiv först en månad senare. Direktiven avsåg fotografering och längdmätning av de misstänkta samt ytterligare en person. Det kan tyckas att denna typ av utredningsåtgärd borde ha genomförts tidigare under förundersökningen. Eftersom åklagaren är ansvarig för förundersökningens bedrivande är det viktigt och detta särskilt när lagstiftaren uppsatt tidsfrister att åklagaren regelbundet håller sig underrättad om utredningsläget så att nya direktiv omedelbart kan ges om den fortsatta utredningen. Att en ny åklagare i september 2006 fick överta ärendet är naturligtvis olyckligt. Enligt Åklagarmyndighetens bedömning har handläggningen av ärendet inte stått i överensstämmelse med de krav som lagstiftaren ställer på handläggningen av ungdomsmål. Ett överskridande av den lagstadgade tidsfristen med mer än fem månader är inte acceptabelt. Avslutningsvis skall tilläggas att hanteringen av mål av aktuellt slag uppmärksammats i Åklagarmyndighetens verksamhetsplan för 2007. Under rubriken Ungdomsbrott och unga målsägande sägs följande:  Samtliga allmänna åklagarkammare skall under året inom sina verksamhetsområden kalla till minst två samverkansmöten mellan rättsväsendet och socialtjänsten och i sina årsrapporter beskriva innehållet i mötena och kammarens bedömning av vilket värde mötena har haft.  Åklagarkamrarna skall, på sätt som bestäms senare, lämna uppgifter om efterlevnaden av fristen för beslut i åtalsfrågan enligt 4 § lagen om unga lagöverträdare. Uppgifterna kommer att avse en eller ett par avgränsade perioder. Det skall tilläggas att det numera bestämts att uppgifterna skall omfatta sista kvartalet 2007.

text: AA yttrade sig över Åklagarmyndighetens remissvar.

text: Bedömning

text: JO:s uppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Syftet med granskningen är i första hand att undersöka om myndigheterna har handlat enligt gällande regler för förfarandet. Däremot brukar JO inte pröva myndigheters ställningstaganden i sak, såvida dessa inte strider mot lag eller annan författning eller annars framstår som uppenbart felaktiga. Detta innebär att JO vanligen inte prövar myndigheters överväganden i lämplighets- eller bedömningsfrågor. JO kan inte heller ändra eller upphäva ett beslut som en myndighet har fattat och granskningen är inte avsedd att föregripa eller ersätta den prövning som kan eller har kunnat ske i ordinarie ordning.

text: Mot denna bakgrund och med beaktande av att dels polismyndigheten granskat myndighetens egen handläggning av förundersökningen, dels åklagare i straffrättslig ordning prövat en husrannsakan som ägde rum hos en person som inte var misstänkt för brott, har min granskning begränsats till att gälla handläggningstiden vid åklagarkammaren.

text: Av

text: 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken

text: framgår att en förundersökning skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Enligt

text: 4 § lagen (1964:167)

text: med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (i här gällande lydelse, före den 1 januari 2007) skall en förundersökning mot den som inte har fyllt 18 år och som gäller brott för vilket det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke. Denna tidsfrist får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.

text: Den aktuella förundersökningen inleddes den 22 maj 2006 och två pojkar delgavs misstanke om brott den 24 maj 2006. Tidsfristen för beslut i åtalsfrågan löpte således ut den 5 juli 2006. Beslut i åtalsfrågan fattades avsevärt senare, den 18 oktober 2006 beträffande den ene och den 19 december 2006 beträffande den andre misstänkte. Tidsfristen överskreds således med tre och en halv respektive fem och en halv månad.

text: Inledningsvis synes den aktuella förundersökningen ha bedrivits med godtagbar aktivitet hos polis och åklagare. Under sommaren 2006 har dock utrednings takten avtagit. En förklaring till detta är, enligt Åklagarmyndigheten, att det under denna tid funnits hinder från försvararnas och de misstänktas sida mot att hålla kompletterande förhör. AA har tillbakavisat påståendet att hennes son inte skulle ha varit tillgänglig för förhör. Jag vill i denna del endast understryka att i ett ärende av detta slag kan det förhållandet att utredningsmän eller försvarare har semester inte, annat än tämligen kortvarigt, få fördröja handläggningen.

text: Som förklaring till den även under hösten 2006 utdragna handläggningen har Åklagarmyndigheten angett hög arbetsbelastning och underbemanning. Jag har förståelse för att arbetssituationen varit ansträngd på åklagarkammaren. Detta utgör

text: dock inte något godtagbart skäl för att överskrida en i lag föreskriven frist. I ett sådant fall ställs dessutom särskilt stora krav på aktivitet från förundersökningsledarens sida.

text: BB fick den 22 augusti 2006 handlingar från polisen med anledning av förhör som hållits med de misstänkta. Först drygt tre veckor därefter gav BB polisen nya direktiv. Ett sådant dröjsmål är inte godtagbart i ett ärende där en frist om sex veckor gäller för färdigställande av hela förundersökningen.

text: CC övertog förundersökningsledarskapet i mitten av september och gav bara några dagar därefter kompletterande direktiv till polisen. De utredningsåtgärderna utfördes mellan den 26 september och den 5 oktober. Det kom sedan att dröja mer än två månader innan beslut i åtalsfrågan fattades. Under den tiden begärde och fick försvararen anstånd i två veckor med att inkomma med eventuella erinringar över protokollet. Dessutom synes vissa ytterligare utredningsåtgärder ha vidtagits. Orsaken till dröjsmålet i övrigt har inte kunnat klarläggas. Ytterligare utredning framstår inte som meningsfull. Jag konstaterar emellertid att det tagit för lång tid. CC borde givetvis också ha dokumenterat de kontakter hon hade med utredaren.

text: Vad som i övrigt framkommit i ärendet föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.

type: avgorande


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

nyckelord:
Inhibition
Kommunal självstyrelse
Rättelse
Verkställighet

title: Verkställande av kommunala beslut som inte vunnit laga kraft

sammanfattning: Kommunstyrelsen i Övertorneå kommun anmäldes för att den verkställt ett beslut av kommunfullmäktige innan det vunnit laga kraft och för att den underlåtit att rätta beslutet sedan det upphävts av domstol efter laglighetsprövning. Kommunstyrelsen kritiseras för att den inte prövat om det funnits en beaktansvärd risk för att beslutet skulle kunna komma att upphävas om det överklagades och för att den verkställt beslutet trots att det var uppenbart att det skulle kunna upphävas. Kommunstyrelsen kritiseras också för att den inte utrett och i kommunfullmäktige väckt frågan om rättelse av beslutet sedan detta upphävts. Kommunstyrelsens förhållningssätt är ytterst anmärkningsvärt och förtjänar allvarlig kritik. Det inträffade ger intryck av att kommunstyrelsen helt ignorerat de regler i kommunallagen som den varit skyldig att följa.

text: Genom anmälningar till JO aktualiserades två fall som gällde kommuner där fullmäktigebeslut verkställts innan de vunnit laga kraft, varefter besluten överklagats av kommunmedlemmar och då upphävts i domstol. Ärendena utreddes parallellt och redovisades i var sitt beslut (1170-2009 och 3129-2009). Redogörelsen för den rättsliga regleringen och de allmänna utgångspunkterna för bedömningen av fallen var densamma i de två besluten. Referatet inleds med dessa för de båda besluten gemensamma avsnitt.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Allmänt Den offentliga makten utövas under lagarna. Kommunernas självbestämmanderätt fritar inte kommunala organ från skyldigheten att lyda lag.

text: Genom s.k. laglighetsprövning har varje medlem av en kommun rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad i förvaltningsdomstol,

text: 10 kap. 1 § kommunallagen

text: , KL. Vilka beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning samt de närmare formerna för detta framgår av 10 kap. 2–7 §§.

text: Enligt 10 kap. 8 § ska domstolen upphäva ett överklagat beslut om  beslutet inte har tillkommit i laga ordning,

text:  beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen,

text:  det organ som har fattat beslutet överskridit sina befogenheter, eller

text:  beslutet strider mot lag eller annan författning.

text: Enligt bestämmelsen får något annat beslut inte sättas i det överklagade beslutets ställe.

text: Laglighetsprövningen, som alltså kan begäras endast av kommunens medlemmar, utgör enligt lagmotiven en form av medborgartalan (

text: prop. 1990/91:117 s. 132

text: ). Den får betraktas som ett utflöde av det kommunala självbestämmandet.

text: Verkställande av kommunfullmäktiges beslut Enligt huvudregeln åligger det kommunstyrelsen att verkställa kommunfullmäktiges beslut (se 6 kap. 4 och 5 §§ KL). För verkställande av beslut som överklagas genom laglighetsprövning finns en särskild regel, intagen i

text: 10 kap. 14 a §

text: KL. Innan innehållet i den bestämmelsen redovisas bör något sägas om dess bakgrund.

text: För att laglighetsprövningen ska vara meningsfull krävs att domarna i sådana mål efterlevs. Sedan mycket lång tid tillbaka gäller därvid att ett kommunalt organ inte bör kunna genomföra beslut på ett oåterkalleligt sätt så länge det finns en möjlighet att överklaga. Frågan behandlades redan i ett betänkande från år 1952, där en kommunallagskommitté skrev (

text: SOU 1952:14 s. 338

text: För att [...] icke syftet med besvärsreglerna [de dåvarande bestämmelserna om s.k. kommunalbesvär] skall tillspillogivas måste det verkställande organet städse överväga, om verkställighet av ej lagakraftvunnet beslut äventyrar möjligheten för eventuell klagande att vinna rättelse.[– – –] Finner organet risk föreligga för att besvär skulle leda till beslutets undanröjande, bör det låta anstå med verkställigheten, till dess besvärstiden utlöpt, respektive till dess beslutet fastställts genom lagakraftägande utslag, såvida ej effektivitetskrav påkallar annat. JO påminde i ett beslut år 1961 om dessa uttalanden, som lagstiftaren instämt i (se JO 1961 s. 431). I det ärende som saken gällde uttalade JO:

text: Kommunalnämnden har i sin förklaring gjort gällande, att man ej känt till eller haft anledning räkna med att besvär skulle komma att anföras över fullmäktiges ifrågakomna beslut. Denna invändning saknar enligt min mening avgörande betydelse för verkställighetsfrågans bedömande. Det avgörande för denna bedömning är huruvida det fanns anledning räkna med att beslutet komme att undanröjas i händelse av besvär. JO:s slutsats blev att det måste ha stått klart för det verkställande organet att beslutet troligen skulle komma att upphävas om någon besvärade sig. Han noterade också att om det dessförinnan verkställdes, skulle beslutet inte kunna återgå. Av de skälen och ”då några effektivitetssynpunkter icke åberopats och uppenbarligen ej heller kunna göras gällande” fann JO att det verkställande organet gjort fel som verkställt beslutet innan det vunnit laga kraft.

text: I tre beslut, som redovisas i JO 1966 s. 307, kritiserade JO kommunala nämnder bl.a. för att de hade verkställt beslut som kunde överklagas. JO upprepade att det verkställande organet ska bedöma dels risken för att besvär över fullmäktiges beslut kan leda till beslutets undanröjande, dels om verkställighet i så fall skulle äventyra möjligheten att rätta beslutet. Sedan han funnit att nämnderna inte levt upp till dessa krav tog JO ställning till om de befunnit sig i sådana ”tvångslägen” att deras handlande ändå varit lagligt. I inget av fallen godtogs de skäl de respektive nämnderna anfört. I ett av dem, som gällde ett beslut om att påbörja vissa byggnadsarbeten, uttalade JO:

text: Det fanns [...] mycket starka skäl som talade för att beslutet skulle komma att undanröjas vid besvär. Enär det ur allmän synpunkt är av stor vikt att kommun icke vidtager verkställighetsåtgärder, som grundas på beslut vilkas laglighet kan ifrågasättas, måste i förevarande situation nämnden kunna åberopadirekt tvingande

text: skäl att då påbörja byggnadsarbetena för att verkställigheten skulle kunna anses vara tillåten enligt i förarbetena till

text: kommunallagen

text: angivna riktlinjer. Sådana tvingande ekonomiska skäl torde icke kunna anses föreligga med mindre verkställigheten måste ske för att skydda kommunen mot avsevärt ekonomiskt avbräck.

text: Av JO:s beslut framgår även att kommunen inte bara ska ta hänsyn till de olägenheter som en utebliven verkställighet kan medföra utan även till de skador som den kan dra på sig om beslutet upphävs och måste rättas. Konsekvenserna av att inte verkställa ska med andra ord vägas mot de skadeverkningar som kan uppkomma om beslutet verkställs men sedan måste rivas upp.

text: Frågor kring kommunala besluts verkställbarhet diskuterades i förarbetena till såväl

text: 1977 års kommunallag som nuvarande kommunallag (se

text: SOU 1971:84 s. 133

text: ff. och

text: prop. 1975/76:187 s. 552

text: ff. respektive

text: SOU 1990:24 s. 160

text: f. och

text: prop. 1990/91:117 s. 136

text: f.).

text: Sedan ”kommunalt domstolstrots” kommit att bli alltmer omdebatterat föreslog en utredning år 2000 att de förutsättningar som i rättspraxis ansågs gälla för när omedelbar verkställighet av kommunala beslut får ske skulle lagfästas (se

text: Ds 2000:53

text: ). Det ledde till den nuvarande bestämmelsen i

text: 10 kap. 14 a §

text: KL. Den lyder:

text: Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i detta kapitel får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det.

text: I författningskommentaren uttalade lagstiftaren (

text: prop. 2001/02:122 s. 28

text: f.):

text: Den föreslagna regleringen innebär att omedelbar verkställighet i princip får ske men att beslut om sådan verkställighet bör föregås av en individuell bedömning av skälen för och emot. Det kan ha stor ekonomisk eller rättslig betydelse för kommunen eller landstinget att beslutet verkställs skyndsamt. Effektivitetshänsyn väger tungt vid bedömningen. Å andra sidan kan en förtidig verkställighet få till följd att kommun- eller landstingsmedlemmarnas rätt att få lagligheten i ett beslut prövad blir illusorisk. Verkställigheten kan ju innebära att en rättelse av beslutet blir faktiskt eller juridiskt omöjlig, t.ex. när en byggnad rivs eller egendom säljs. Kommunen eller landstinget har naturligtvis en viss handlingsfrihet också när ett beslut överklagats. Vid s.k. okynnesbesvär och när beslutet utan tvekan är lagenligt bör det kunna verkställas trots överklagandet. Om det finns en realistisk möjlighet att det överklagade beslutet kan komma att upphävas bör omedelbar verkställighet i regel inte ske. Särskild försiktighet är påkallad om avgörandet medför allvarliga ingrepp i den enskildes rättssfär.

text: Verkställighetsförbud (inhibition) Om ett beslut har överklagats kan förvaltningsdomstol med stöd av

text: 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

text: meddela verkställighetsförbud (inhibition). De närmare förutsättningarna för att meddela inhibition har berörts av Regeringsrätten, som i rättsfallet

text: RÅ 1986 ref. 7

text: uttalat följande.

text: Syftet med föreskriften är att domstolen skall ha möjlighet att förhindra en verkställighet i fall då det är av stor betydelse för klaganden att ett överklagat beslut inte länder till efterrättelse, innan saken slutligt prövats av domstolen. Detta kan gälla t.ex. när det skulle vara svårt eller omöjligt att låta en verkställighet av det överklagade beslutet återgå om beslutet upphäves. En bedömning av om inhibition bör meddelas i ett mål om kommunalbesvär måste grundas på ett preliminärt ståndpunktstagande till frågan huruvida det överklagade

text: kommunala beslutet är olagligt eller ej enligt de av klaganden åberopade omständigheterna. Inhibition bör komma ifråga endast om starka skäl talar för att beslutet är olagligt och förbudet är ägnat att förhindra att ett allmänt eller enskilt intresse åsamkas beaktansvärd skada.

text: Rättelse av verkställda beslut Enligt

text: 10 kap. 15 §

text: KL gäller att om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål.

text: En bestämmelse av detta slag infördes först i den tidigare

text: kommunallagen

text: . I förarbetena anförde statsrådet (

text: prop. 1975/76:187 s. 561

text: f.):

text: Enligt paragrafen skall verkställigheten av det upphävda beslutet bringas att återgå i den mån det är möjligt. Vid bedömningen av hur långt denna skyldighet sträcker sig kan de uttalanden av kommunalrättskommittén som jag har återgett i det föregående tjäna till ledning.

text: Kommunalrättskommittén – vars förslag innebar att det var kommunstyrelsen som skulle besluta om återgångsåtgärder – hade, med hänvisning till avgöranden från Regeringsrätten, uttalat följande (

text: SOU 1971:84 s. 147

text: Det bör ankomma på kommunstyrelsen att med till buds stående medel bringaverkställigheten till återgång. Verkställighet i form av rättshandlingar bör bringas att återgå på ogiltighetsgrund, i den mån kommunstyrelsen inte väljer andra utvägar, exempelvis i form av avveckling av verksamhet eller egendomsinnehav. Den omständigheten att ett återgångsförfarande är förenat med kostnader eller förluster bör i princip inte försvaga det grundläggande kravet på återgångsåtgärder. Kommunstyrelsen bör emellertid i syfte att minska eventuella förluster ha en viss frihet att välja metod och tidsplan för återgång. I princip bör dock gälla att återgång skall genomföras utan onödigt dröjsmål. Undantagsvis kan situationer tänkas förekomma där återgångsförfarande skulle medföra så omfattande ekonomiska förluster för kommunen att det skulle te sig orimligt att uppehålla ett krav på återgång. Genom att alternativa återgångsförfaranden mestadels finns att tillgå måste sådana situationer bli mycket ovanliga. Återgångsförfarande är ibland omöjligt att genomföra. Om verkställigheten exempelvis bestått i en utbetalning kan återkrav vara uteslutet på civilrättsliga grunder. I fall där betalningsmottagaren är återbäringsskyldig kan återbäring vara utesluten på grund av bristande betalningsförmåga. När återgångsförfarandet även i ett längre tidsperspektiv framstår som omöjligt att genomföra måste kommunstyrelsen ha rätt att avskriva återgångsärendet.

text: Den 1 juli 2002 förtydligades bestämmelsen (SFS 2002:438). I propositionen anfördes (

text: prop. 2001/02:122 s. 18

text: f.):

text: Vid tillkomsten av bestämmelsen torde [...] ha förutsatts att kommunens eller landstingets ställningstagande till frågan om rättelse skall komma till uttryck i ett formligt beslut. I annat fall berövas medlemmarna i kommunen eller landstinget praktisk möjlighet att överklaga ställningstagandet. De undersökningar som gjorts angående tillämpningen av bestämmelsen om rättelse visar att kommunerna i en del fall dröjt mycket länge innan de fattat beslut om rättelse. Dessutom har det förekommit i stor utsträckning att något beslut över huvud taget inte fattats. Undersökningarna ger visserligen inte underlag för säkra slutsatser angående förekomsten av domstolstrots i nu berörda fall. De visar emellertid att bestämmelsen om rättelse inte tillämpats i enlighet med lagstiftarens intentioner.

text: Enligt regeringens mening finns det mot den nu angivna bakgrunden anledning att förtydliga bestämmelsen i

text: 10 kap. 15 § kommunallagen

text: . Av bestämmelsen bör framgå att ett formellt beslut om rättelse måste meddelas och att detta skall ske utan oskäligt dröjsmål. Detta bör enligt regeringens mening leda till en bättre tillämpning av bestämmelsen och att domstolstrots av det nu diskuterade slaget motverkas. Förslaget ger också kommuner och landsting en viss flexibilitet i beredningen av ett ärende om rättelse. Någon ytterligare precisering av inom vilken tidsperiod rättelse skall ske är enligt regeringens mening inte erforderlig. Ställningstagandet till frågan om rättelse bör dock ide flesta fall kunna ske relativt snabbt. Syftet med den föreslagna ändringen är att ett formellt beslut i frågan om rättelse skall fattas. Civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att ett beslut har upphävts. Detta problem får dock liksom i dag lösas från fall till fall. En kommun- eller landstingsmedlem som anser att styrelsen eller den berörda nämnden fattat ett felaktigt beslut i frågan om rättelse har möjlighet att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. Rättelseskyldigheten åvilar den som fattat beslutet. Om detta fattats av kommunfullmäktige är det alltså den instansen som ska vidta rättelse.

text: Kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för den kommunala förvaltningen, med skyldighet att i förekommande fall ta initiativ i olika frågor och göra framställningar till fullmäktige (se bl.a. 6 kap. 2 och 4 §§ KL). Tillsammans med övriga nämnder har styrelsen ansvar för beredning av fullmäktigeärenden och verkställighet av fullmäktiges beslut. Mot den bakgrunden har JO tidigare kritiserat kommunstyrelser som inte gjort kommunfullmäktige uppmärksamma på att av fullmäktige fattade beslut hade upphävts och på att frågan om rättelse enligt

text: 10 kap. 15 §

text: KL därmed hade aktualiserats (dnr 2608-1996 och 4773-1997).

text: Allmänna utgångspunkter för bedömningen

text: Inledning JO ska kontrollera att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar. Ledamöter av beslutande kommunala församlingar får dock inte granskas av JO. Vid tillsyn över kommunala myndigheter ska JO beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Det anses innebära att lämplighetsöverväganden som görs av kommunala organ i regel inte bör bedömas (se t.ex. JO 1986/87 s. 297).

text: Kommunfullmäktiges åtgärder kan således inte föranleda några uttalanden av mig. Bedömningen i [de fall som utretts] tar sikte på om [de respektive kommunstyrelsernas] handläggning överensstämt med de regler som gäller.

text: Verkställande av beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning Ett beslut som kan överklagas får enligt

text: 10 kap. 14 a §

text: KL verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. De ovan redovisade uttalandena i bestämmelsens förarbeten innebär i huvudsak följande. Verkställigheten ska föregås av en individuell bedömning av skälen för och emot. Det understryks å ena sidan att det kan ha stor betydelse att beslutet verkställs skyndsamt och att effektivitetshänsyn ska väga tungt. Å andra sidan framhålls att en för tidig verkställighet kan medföra att laglighetsprövningen blir illusorisk, eftersom det då kan bli omöjligt att rätta beslutet. I förarbetena sägs också att

text: omedelbar verkställighet i regel inte bör ske om det finns en realistisk möjlighet att det överklagade beslutet kan komma att upphävas.

text: Rättsläget kan mot denna bakgrund – och i belysning av den ovan redovisade rättsutveckling som lett fram till dagens reglering – sammanfattas och kommenteras på följande sätt.

text: 1. Ett beslut får verkställas innan det vunnit laga kraft, men man måste dessförinnan bedöma risken för att det kan komma att upphävas vid ett eventuellt överklagande. Den prövning som ska ske inför verkställigheten avser inte sannolikheten för att beslutet överklagas, utan dess rättsliga hållfasthet. Prövningen torde i de flesta fall inte vålla några stora bekymmer. Andra gånger kan läget vara mer komplicerat. Eftersom det är fråga om en rent juridisk bedömning torde saken i sådana fall med fördel kunna överlåtas till en kommunjurist eller någon med motsvarande kompetens. Det är svårt att ange vilken grad av sannolikhet för ett upphävande som ska krävas. Såväl lagens ordalydelse som uttalandena i dess förarbeten talar dock för att det är först när den rättsliga frågan klart framstår som öppen för olika tolkningar – och det således föreligger en beaktansvärd risk för att beslutet vid ett eventuellt överklagande kan komma att undanröjas – som verkställighetshinder kan föreligga.

text: 2. Beslut som riskerar att upphävas och som inte kan rättas utan olägenhet bör inte verkställas, om det inte finns starka effektivitetsskäl. Rätten till laglighetsprövning får inte bli illusorisk och kan därför inte underordnas mer allmänna intressen av att snabbt kunna genomföra politiska beslut. Det måste krävas specifika skäl av ekonomiskt eller rättsligt slag som gör att det av hänsyn till kommunens bästa inte är möjligt att avvakta med beslutets verkställande. Vid avvägningen ska konsekvenserna av en utebliven verkställighet ställas mot de följder ett eventuellt upphävande kan medföra. Det bör i det sammanhanget observeras att en kommun i princip är skyldig att frånträda ingångna avtal och bära de skadeståndskrav detta kan föranleda, om det beslut som avtalet grundas på upphävs efter en laglighetsprövning (jfr de ovan citerade uttalandena från kommunalrättskommittén som enligt propositionen skulle tjäna som vägledning).

text: Rättelse enligt

text: 10 kap. 15 § kommunallagen

text: Kommunstyrelsen har som ovan framgått ett övergripande ansvar för den kommunala förvaltningen.

text: När ett verkställt beslut som fattats av kommunfullmäktige upphävts genom laglighetsprövning åligger det kommunstyrelsen att bereda och hos fullmäktige väcka frågan om rättelse. Denna styrelsens skyldighet fritar inte fullmäktige från dess ansvar, men den fyller den i sammanhanget från rättssäkerhetssynpunkt väsentliga funktionen att säkerställa att saken anhängiggörs i kommunfullmäktige,

text: som därigenom inte kan undandra sig att fatta beslut i ärendet, ett beslut som i sin tur kan göras till föremål för laglighetsprövning.

text: Allvarlig kritik mot Kommunstyrelsen i Övertorneå kommun, som trots rättsliga hinder verkställt ett beslut av kommunfullmäktige innan det vunnit laga kraft och underlåtit att verka för att frågan om rättelse underställdes fullmäktige efter det att beslutet upphävts

text: (Dnr 1170-2009)

text: Bakgrund och utredning

text: Kommunfullmäktige i Övertorneå kommun beslutade den 22 september 2008 att godkänna att kommunen sålde fastigheten Övertorneå T 1:224, på vilken en simoch sporthall var uppförd, för en krona. I beslutet angavs att fastighetens bokförda värde var 2 412 470 kronor. Det upplystes också om att hyresavtal för sim- och sporthallen skulle tecknas av kultur- och fritidsnämnden enligt tidigare beslut där. Vid sammanträdet yrkades att fastigheten i stället skulle läggas ut på anbud med fri prövningsrätt, ett yrkande som tidigare framställts vid kommunstyrelsens beredning av ärendet. Kommunfullmäktiges justerade protokoll över beslutet anslogs enligt uppgift på kommunens anslagstavla den 1 oktober 2008.

text: Den 6 oktober 2008 verkställdes fullmäktiges beslut genom att köpekontrakt m.m. undertecknades av kommunchefen och kommunstyrelsens ordförande.

text: Kommunfullmäktiges beslut överklagades den 22 oktober 2008 med yrkande om att det skulle upphävas. Överklagandet innehöll även ett yrkande om att domstolen skulle förordna att beslutet tills vidare inte skulle gälla, s.k. inhibition.

text: Den 28 oktober 2008 beslutade Länsrätten i Norrbottens län om inhibition. Länsrätten fann att utredningen entydigt talade för att försäljningen utgjorde stöd till en enskild näringsidkare i strid med bestämmelserna i

text: 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900)

text: , KL. Beslutet överklagades inte.

text: I en dom den 1 december 2008 undanröjde länsrätten kommunfullmäktiges beslut (mål nr 1999-08). I domen angavs bl.a. följande.

text: Den aktuella fastigheten har inte utbjudits till försäljning eller ens värderats av utomstående experter. Fastigheten har sålts för en krona samtidigt som kommunen

text: förbundit sig att betala en hyra om 495 000 kr per år. Avtalet gäller för fem år och således har kommunen förbundit sig att betala en hyra om 2,5 miljoner kr. Det är uppenbart att fråga är om otillåtet stöd till enskild näringsidkare (RÅ 1980 Ab 482). Det har inte framkommit i målet att det varit nödvändigt att sälja den aktuella fastigheten till ett pris understigande marknadsvärdet. Eftersom beslutet strider mot

text: 2 kap. 8 §

text: KL skall det upphävas.

text: Länsrättens dom överklagades inte.

text: Domen anmäldes vid kommunstyrelsens sammanträde den 8 december 2008 (Ks § 181 Delgivningar p. 18). Den föranledde inte någon åtgärd.

text: Sedan en utredning hos JO inletts uppgav Övertorneås kommunchef vid kontakter med JO:s handläggare den 29 april 2009 att frågan om rättelse av fullmäktiges upphävda beslut skulle behandlas vid kommunfullmäktiges sammanträde den 4 maj 2009.

text: Vid sammanträdet beslutades med stöd av 5 kap. 32 och 40 §§ KL att ta upp ett extra ärende om att på eget initiativ anta ett yttrande till JO. I yttrandet uppmanades JO att lämna anmälningarna utan åtgärd. Det angavs att kommunen är civilrättsligt bunden av ingångna avtal och att en återgång av det upphävda beslutet skulle medföra omfattande skadeståndsanspråk. ”Det är därför orimligt för Övertorneå kommun att rätta sig efter Länsrätten i Norrbottens läns beslut varför återgångsförfarandet avskrivits då beslutet inte kan göras om i riktig ordning.” Fullmäktige fattade dock inte något beslut i frågan.

text: Kommunstyrelsen i Övertorneå kommun anmodades att yttra sig. Styrelsen anförde följande.

text: Kommunfullmäktige beslutade den 22 september 2008 § 37 om försäljning av fastigheten T 1:224, där köpekontraktet mellan Övertorneå kommun och AA godkändes. Den 6 oktober undertecknades avtalet mellan kommunens företrädare och köparen där köpekontrakt och köpebrev upprättades. Efter att detta civilrättsliga avtal ingåtts mellan parterna meddelade Länsrätten i Norrbottens län först inhibition och dom i ärendet den 1 dec. 2008. Övertorneå kommun konstaterar att civilrättslig bundenhet i förhållandetill avtalspart redan före inhibitionsbeslutet inträtt mellan Övertorneå kommun och AA. AA har också vid förfrågan meddelat kommunen att han gör gällande att sådan civilrättslig bundenhet ingåtts mellan Övertorneå kommun och honom, i och med att köpekontrakt, köpebrev och hyresavtal upprättats. Omständigheten av redan ingångna civilrättsliga avtal innebär att kommunen prövat möjligheten till en återgång av upphävt beslut men att detta har varit omöjligt i detta ärende. Ett eventuellt återgångsförfarande i detta ärende hade därför medfört omfattande ekonomiska skadeståndsanspråk. Övertorneå kommun anhåller därför att Riksdagens ombudsmän lämnar inkommen anmälan utan åtgärd.

text: Kommunstyrelsen ingav kopior av protokoll från kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens sammanträden, de aktuella köpehandlingarna och handlingar i länsrättens mål.

text: Rättslig reglering och allmänna utgångspunkter för bedömningen har redovisats i referatets inledning, se ovan.

text: Bedömning

text: Verkställighetsfrågan Beslutet verkställdes innan det vunnit laga kraft. Det saknas spår av att någon prövning av det slag lagen föreskriver ägde rum. Det finns därför skäl att erinra kommunstyrelsen om att laglighetsprövningen är en viktig del av kommunmedlemmarnas demokratiska kontroll över att kommunens organ följer gällande regler. Kommunstyrelsen synes inte ha förstått sin uppgift i detta hänseende.

text: Risken för att kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas såsom stridande mot

text: 2 kap. 8 §

text: KL var uppenbar. Fastigheten med simhallen utbjöds inte till försäljning innan beslutet fattades av kommunfullmäktige. Någon oberoende värdering gjordes aldrig, och det bokförda värdet var väsentligt högre än köpeskillingen. Fastigheten såldes för en krona samtidigt som kommunen i ett avtal åtog sig att under fem år betala en hyra om totalt närmare 2,5 miljoner kronor.

text: Om kommunstyrelsen skulle ha ägnat saken vederbörlig uppmärksamhet hade den med andra ord inte kunnat undgå slutsatsen att hinder för verkställighet i princip förelåg. Bara om rättelse vore möjlig eller om starka effektivitetsskäl kunde anföras, skulle beslutet kunna verkställas före överklagandetidens utgång.

text: Att det skulle bli svårt att rätta en verkställighet som består i att ingå ett bindande och reservationslöst avtal är uppenbart. Att det skulle ha funnits effektivitetsskäl av ekonomisk eller juridisk natur har inte ens gjorts gällande av kommunstyrelsen, som för övrigt inte kan anses ha besvarat de frågor som JO ställt om detta. Något godtagbart skäl för verkställigheten har således inte framkommit.

text: Kommunstyrelsen har sammanfattningsvis inte fullgjort sin skyldighet att pröva om det förelegat några verkställighetshinder, och den har verkställt ett beslut trots att det var uppenbart att sådana hinder förelåg.

text: Frågan om rättelse Av utredningen framgår att kommunstyrelsen, trots att mer än ett och ett halvt år förflutit sedan länsrätten upphävde beslutet, ännu inte har sett till att frågan om rättelse underställts fullmäktiges prövning. Inte heller synes man, i syfte att förse kommunfullmäktige med ett beslutsunderlag, ha vidtagit någon åtgärd för att utreda de närmare förutsättningarna för en rättelse.

text: Skälet till detta förhållningssätt synes ha att göra med kommunens avtal med AA. Sedan de beslut som avtalet med AA grundas på har upphävts åligger det dock kommunfullmäktige att med till buds stående medel bringa verkställigheten att återgå. Det redan ingångna avtalet kan därvid självfallet utgöra ett problem, men man måste åtminstone försöka lösa det problemet. Att detta kan innebära kostnader försvagar inte det grundläggande kravet på återgångsåtgärder. I anledning av vad

text: som i dessa delar anförts från kommunstyrelsens sida vill jag framhålla att laglighetsprövningen inte kan kringgås på så vis att man först verkställer ett beslut genom en civilrättsligt bindande uppgörelse och sedan, om beslutet upphävs, underlåter att vidta rättelse med hänvisning till att detta är omöjligt på grund av de skadeståndskrav som motparten reser. Man kan med andra ord inte först bryta mot lagen och sedan fly förutsebara följder av sitt handlande med motiveringen att det blir för dyrt att reda upp det man ställt till med.

text: Kommunstyrelsen har alltså underlåtit att vidta de åtgärder som lagstiftningen kräver med anledning av länsrättens lagakraftvunna dom. På grund av kommunstyrelsens passivitet har kommunfullmäktige inte behövt ta ställning till vilka rättelseåtgärder som ska vidtas. Kommunstyrelsens agerande innebär vidare att en domstolsprövning av frågan om rättelse av verkställigheten av det upphävda beslutet inte kan ske. Den föregående laglighetsprövningen blir därmed resultatlös och framstår som illusorisk.

text: Avslutning Det som framkommit ger intryck av att kommunstyrelsen helt ignorerat regler som den varit skyldig att följa. Så långt saken här utretts går det inte att säkert säga om detta skett av okunnighet eller om det rört sig om medvetet lag- och domstolstrots. Den frihet lagstiftningen ger en kommunstyrelse att under vissa förutsättningar verkställa beslut av kommunfullmäktige innan dessa vunnit laga kraft har i alla händelser utnyttjats på ett sådant sätt att laglighetsprövningen kringgåtts. Den demokratiska funktion som denna är avsedd att fylla har därmed satts ur spel.

text: Kommunstyrelsens förhållningssätt är ytterst anmärkningsvärt och förtjänar allvarlig kritik.

text: Allvarliga åsidosättanden av rättsregler bör, om respekten för laglydnaden inte ska äventyras, enligt min mening kunna bli föremål för sanktion. Åtgärder och underlåtenheter av det slag som här bedömts innefattar dock inte myndighetsutövning, jfr

text: NJA 1988 s. 26

text: . Ansvar för tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: är därmed uteslutet. I samband med de senaste ändringarna i reglerna om laglighetsprövning föreslogs en vitessanktion. Regeringen avstod från detta men tillade att man avsåg att noga följa upp saken. För det fall de åtgärder som vidtogs inte skulle visa sig tillräckligt effektiva avsåg regeringen att återkomma i frågan. (Se

text: prop. 2001/02:122 s. 20

text: .) Mot den bakgrunden tillställs Regeringskansliet en kopia av detta beslut.


nyckelord:
Grundläggande fri- och rättigheter
Sjukvård
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Initiativärende. Kritik mot Rättspsykiatriska kliniken i Örebro, Örebro läns landsting, för klinikens generella ordningsregler om dator- och tv-spel

sammanfattning: Vid en inspektion av Rättspsykiatriska kliniken i Örebro kom det fram att kliniken hade beslutat om generella ordningsregler som innebär att patienterna inte får inneha vissa typer av dator- och tv-spel. JO beslutade att utreda om det finns rättsligt stöd för sådana regler. Chefsöverläkaren kan besluta om generella ordningsregler i lokala rutiner. Reglerna får dock inte inskränka patienternas fri- och rättigheter på ett sätt som strider mot lag. Enligt JO omfattas spel som kan spelas via en dator eller en tv av den informationsfrihet som stadgas i 2 kap. 1 § regeringsformen, RF. Det krävs stöd i lag för att begränsa denna frihet. Det finns dock inte något lagstöd för att generellt inskränka patienternas rätt att inneha sådan egendom som det har varit fråga om här, och kliniken får kritik för ordningsreglerna. JO anser vidare att det inte är självklart att ett dator- eller tv-spel med angivet innehåll kan – efter en bedömning i det enskilda fallet – omhändertas med stöd av 21 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT. Det kan finnas anledning att se över lagstiftningen, varför en kopia av beslutet skickas till Socialdepartementet för kännedom.

text: 2014-11-19 1170-2012

text: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

text: Initiativärende. Kritik mot Rättspsykiatriska kliniken i Örebro, Örebro läns landsting, för klinikens generella ordningsregler om dator- och tvspel

text: Initiativet

text: Vid min inspektion av Rättspsykiatriska kliniken i Örebro den 14–17 november

text: 2011 kom det fram att kliniken hade utfärdat generella ordningsregler för datoroch tv-spel. I ordningsreglerna angavs att patienterna på kliniken inte får inneha spel med bl.a. ”realistiska våldsinslag” och ”avancerade och utmanande sexscener” (JO:s inspektionsprotokoll i ärende dnr 5734-2011 s. 9).

text: Då jag ansåg att det kunde ifrågasättas om klinikens ordningsregler har rättsligt stöd beslutade jag att ta upp saken till utredning i ett särskilt ärende (JO:s dnr 1170- 2012).

text: Utredning

text: Efter remiss anförde Landstingsstyrelsen, Örebro läns landsting, följande.

text: Enligt lag (

text: ) om rättspsykiatrisk vård § 2 gäller föreskrifterna i Hälso- och sjukvårdslag (

text: ) om skyldighet för landsting att erbjuda hälso- och sjukvård

text: även rättspsykiatrisk vård vilket innebär att den rättspsykiatriska vården ska bedrivas på ett sådant sätt att den uppfyller kraven på en god och säker vård. Rättspsykiatriska kliniken har många patienter som lider av bland annat ångest, oro och aggressioner. Att patienterna spelar data- och TV-spel med realistiska sex- eller våldsinslag kan bidra till att dessa problem tilltar och allvarligt försvåra för patienterna att tillgodogöra sig vård och behandling som syftar till att dämpa dessa problem. Inslag av våld och sex på rättspsykiatriska avdelningar kan också upplevas som hotfullt och kränkande och ha en skadlig inverkan på ordning och säkerhet. Aktuell ordningsregel är framtagen och avsedd för vårdpersonal som stöd i sin omvårdnad och sitt bemötande av patienterna i syfte att patienterna på bästa sätt ska kunna tillgodogöra sig vård och behandling samt känna sig trygga i sin vardagliga miljö på avdelningarna. Landstinget anser sig ha rättsligt stöd för ordningsregeln i Lag (

text: ) om psykiatrisk tvångsvård § 21 där det klart framgår att en patient inte får inneha egendom som kan skada honom själv eller någon annan eller vara till men för vården eller ordningen på vårdinrättningen (punkt 5). Örebro läns landsting anser, i och med ovanstående, att landstinget har stöd i lag för den lokala ordningsregeln inom rättspsykiatriska kliniken avseende data- och TVspel med realistiska sex- eller våldsinslag.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 2 kap. 1 § första stycket

text: RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. dels frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (yttrandefrihet), dels frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (informationsfrihet).

text: Av

text: 2 kap. 20 §

text: RF framgår att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas genom lag eller i viss utsträckning efter bemyndigande i lag genom annan författning. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (

text: 2 kap. 21 §

text: RF). De ändamål som får läggas till grund för inskränkningar i yttrande- och informationsfriheten anges i

text: 2 kap. 23 §

text: RF. Bland dem nämns allmän ordning och säkerhet samt förebyggande och beivrande av brott. Utöver de särskilt angivna ändamålen får begränsningar av informationsfriheten endast göras om det finns särskilt viktiga skäl för det.

text: I

text: 21 § första stycket

text: LPT ges bestämmelser om förbud att inneha viss egendom, däribland narkotika, alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel. Enligt paragrafens femte punkt får en patient inte heller inneha annan egendom som kan skada honom själv eller någon annan eller vara till men för vården eller ordningen på vårdinrättningen. Om sådan egendom som avses i första stycket påträffas ska den omhändertas. (Före den 1 oktober 2014 var bestämmelsen fakultativt utformad, dvs. egendom ”fick” omhändertas.) Dessa bestämmelser gäller även vid vård enligt lagen (

text: ) om rättspsykiatrisk vård, LRV (se

text: 8 §

text: LRV). Ett

text: omhändertagande av egendom enligt

text: 21 §

text: LPT ska föregås av en bedömning i det enskilda fallet. I förarbetena till lagstiftningen (

text: prop. 1990/91:58 s. 262

text: ) uttalades att ”annan egendom” som kan vara till skada för patienten eller till men för vården kan vara t.ex. gamla läkemedel samt vapen och tillhyggen som kan innebära risker för såväl patienten som andra patienter och vårdpersonal. JO har i tidigare ärenden (JO 1996/97 s. 301, dnr

text: och JO 2000/01 s. 343, dnr

text: ) gjort bedömningen att begreppet ”annan egendom” kan anses innefatta pengar eller bankkort (”minutenkort”).

text: En vårdgivare ska enligt 2 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (

text: SOSFS 2008:18

text: ) ge skriftliga direktiv och säkerställa att ledningssystemet för kvalitet och patientsäkerhet innehåller rutiner som säkerställer att psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård ges i överensstämmelse med LPT och LRV. Av 2 kap. 4 § i föreskrifterna framgår att verksamhetschefen ska ansvara för att det finns rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att bl.a. inneha viss egendom endast görs med stöd av lag.

text: Av det anförda följer att chefsöverläkaren kan besluta om generella ordningsregler i lokala rutiner. Områden där ordningsregler kan behövas är t.ex. besökstider, användande av mobiltelefoner i gemensamma utrymmen och vilken egendom patienterna får ha på sina patientrum. Ordningsreglerna får dock inte inskränka patienternas fri- och rättigheter på ett sätt som strider mot den gällande lagstiftningen.

text: I detta fall har kliniken med hänvisning till

text: 21 §

text: LPT utfärdat generella ordningsregler som innebär förbud för patienterna att inneha vissa typer av datoroch tv-spel. Spel som kan spelas via en dator eller en tv omfattas av den informationsfrihet som stadgas i

text: 2 kap. 1 §

text: RF (jfr

text: prop. 1997/98:43 s. 109

text: f. och 151). För att en begränsning av denna grundlagsskyddade frihet ska kunna göras krävs, som jag har redovisat ovan, stöd i lag.

text: Det finns inte något lagstöd för att generellt inskränka patienters rätt att inneha sådan egendom som det här har varit frågan om. Klinikens ordningsregler för dator- och tv-spel saknar alltså rättsligt stöd. Jag förutsätter att ordningsreglerna justeras i det aktuella avseendet, om detta inte redan har gjorts.

text: Den fråga som då väcks är om ett dator- eller tv-spel med ”realistiska våldsinslag” eller ”avancerande och utmanande sexscener” – efter en bedömning i det enskilda fallet – kan omhändertas med stöd av

text: 21 §

text: LPT.

text: Landstingsstyrelsen har i remissvaret uppgett att vissa spel allvarligt kan försvåra patienternas möjlighet att tillgodogöra sig vård och behandling och att de även kan ha en skadlig inverkan på ordning och säkerhet. Jag har förståelse för att det när det gäller vissa patienter finns behov av att begränsa innehavet av vissa dator- och

text: tv-spel. Det är emellertid problematiskt att ge en bestämmelse om tvångsbefogenheter ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. I detta fall tillkommer även den viktiga omständigheten att den grundlagsskyddade informationsfriheten måste beaktas (jfr JO 2000/01 s. 310, dnr

text: , och 2009/10 s. 316, dnr 3489-2007).

text: Enligt min mening är det inte självklart att

text: 21 §

text: LPT, som den är utformad, innefattar en sådan i lag tillåten begränsning av den grundlagsskyddade informationsfriheten som avses i

text: 2 kap. 20 §

text: RF. Det bör i sammanhanget noteras att bestämmelsen numera, efter den skärpning av bestämmelsen som trädde i kraft den 1 oktober 2014, innefattar en skyldighet att omhänderta egendom som kan vara till men för vården eller ordningen på vårdinrättningen. Det är inte minst mot den bakgrunden otillfredsställande att det finns utrymme för olika uppfattningar i frågan om huruvida bestämmelsen över huvud taget kan tillämpas i det aktuella hänseendet.

text: Det kan också konstateras att beslut enligt

text: 21 §

text: LPT inte kan överklagas. Bestämmelsen är dock inte helt okomplicerad att tillämpa. Även i andra fall än det aktuella kan det vara svårt att bestämma vad som ingår i begreppet ”annan egendom”. En överklagandemöjlighet skulle kunna bidra till att, genom utveckling av praxis, skapa en enhetlig rättstillämpning och vara till stöd för de bedömningar som görs vid sjukvårdsinrättningarna såvitt nu är i fråga. Det skulle även bidra till en ökad rättssäkerhet för dem som vårdas vid klinikerna.

text: Sammantaget leder det nu sagda till slutsatsen att det kan finnas anledning att se över lagstiftningen i dessa avseenden. Jag skickar därför en kopia av detta beslut till Socialdepartementet för kännedom.

text: Ärendet avslutas med den kritik mot de generella ordningsreglerna som framgår ovan.