avgjordAv: Kerstin André

title: Föreståndaren för ett LVM-hem bedömde att en man som vårdades vid hemmet behövde beredas psykiatrisk vård vid sjukhus. Fråga bl.a. om det förelåg förutsättningar för att skriva ut mannen från LVM-hemmet i samband med att han fördes till sjukhus

text: Den 3 maj 1999 beslutade Stadsdelsnämnden Bergsjön i Göteborgs kommun att med stöd av

text: 13 § lagen (1988:870)

text: om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) omedelbart omhänderta AA. Länsrätten i Göteborg fastställde beslutet den 10 maj 1999. Efter ansökan av stadsdelsnämnden beslutade länsrätten i en dom den 1 juni 1999 att AA skulle beredas vård enligt 4 § första stycket 1 och 2 LVM.

text: Efter omhändertagandet var AA under olika perioder placerad vid LVM-hemmen Håkanstorp, Gudhemsgården och Hornö. Flera gånger under vårdtiden försökte AA att beröva sig livet. Han vårdades därför vid flera tillfällen på sjukhus.

text: AA ”skar sig” den 27 september 1999 på Hornö LVM-hem. Följande dag, den 28 september, försökte AA att hänga sig på hemmet. AA fördes från LVM-hemmet till Sahlgrenska universitetssjukhuset i Göteborg, enheten ”psykiatri/östra” (nedan även benämnt Lillhagens sjukhus) där han togs in för vård den 29 september. Samma dag beslutade föreståndaren vid Hornö behandlingshem, BB, att skriva ut AA från hemmet med motiveringen ”Ändamålet med vården uppnådd”. I beslutet angavs att AA var intagen på psykiatrisk klinik och under rubriken Övriga upplysningar angav BB följande. Beslutet fattat efter utlåtande av konsultläkare CC vid Hornö LVM-hem och överläkaren vid tox.klin UAS. Socialtjänsten informerad. AA skrevs ut från sjukhuset den 1 oktober 1999. På kvällen samma dag påträffades han död.

text: I en anmälan till JO anförde AA:s mor att AA varit i behov av vård. Hon ifrågasatte därför dels beslutet att skriva ut AA från LVM-hemmet, dels att AA tilläts lämna sjukhuset (JO:s dnr 4423-1999).

text: Tf. enhetschefen DD och 1:e socialsekreteraren EE, båda vid Bergsjöns stadsdelsförvaltning i Göteborgs kommun, begärde i en skrivelse till JO att JO skulle granska hur BB handlagt ärendet angående AA (JO:s dnr 4466-1999).

text: När det gäller handläggningen av ärendet rörande AA vid Hornö LVM-hem imhämtades utredning och yttrande från Statens institutionsstyrelse (SiS). Yttrande inhämtades från Socialstyrelsen vad gällde sjukhusets handlande.

text: SiS anförde i sitt yttrande, efter att ha redovisat relevanta lagbestämmelser, i huvudsak följande (åberopad bilaga har här utelämnats).

text: I SiS interna allmänna råd 1997:1 för verksamheten vid LVM-hemmen anges under rubriken Psykiatrisk och annan medicinsk vård i samband med LVM-vård följande. Om det under vårdtiden uppkommer behov av sjukhusvård skall personalen vid LVM-hemmet föra klienten till sjukhus. Beslut om intagning på sjukhuset fattas av där ansvariga läkare. Verksamhetschefen vid den sjukvårdsenhet där klienten vårdas är skyldig att meddela socialnämnden eller den som förestår vården vid LVM-hemmet om klienten vill lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Om klienten inte tas in på sjukhuset, därför att medicinska behov av vård inte bedöms föreligga, får den som ansvarar för LVM-vården anses ha fullgjort sitt ansvar att bereda sjukhusvård, genom att personen har förts till sjukhuset. Självfallet innebär en utebliven intagning inte någon inskränkning i ansvaret i övrigt för nödvändiga stöd- och hjälpinsatser. Respekten för klientens självbestämmande och integritet är en utgångspunkt för hälso- och sjukvårdens insatser. Också den sjukvård som bedrivs på ett LVM-hem måste bygga på frivillighet. Vård- och behandlingsinsatser kräver medverkan av klienten för att kunna genomföras. Tvånget kan användas för att hålla kvar klienten på institutionen, men det är inte möjligt att vårda någon mot hans vilja. Vård enligt LPT kan ges under LVM-perioden. Om klienten tas in för LPT-vård under längre tid bör vården enligt LVM upphöra. Utskrivning från LVMvård bör dock inte göras förrän det är klart att LPT-vården kommer att fortgå under en längre tid. Länsrättens medgivande till sådan vård bör därför avvaktas. Länsrättens prövning sker, efter ansökan av chefsöverläkaren, inom fem veckor från intagning för tvångsvård. I de allmänna råden anges vidare under rubriken Utskrivning och fortsatt vård bl. a. följande. Utskrivningsbeslutet skall föregås av samråd med socialnämnden. Om ett LVM-hem inte anser sig kunna ge en enskild klient fortsatt vård pga dennes uppträdande får inte enbart detta faktum ligga till grund för utskrivning. I stället bör frågan om att flytta klienten till ett annat LVMhem tas upp med placeringsgruppen vid SiS huvudkontor. Inte heller får en klient skrivas ut enbart med hänvisning till att institutionen inte når framgång i arbetet med att motivera klienten till fortsatt vård i frivillig form. [ – – – ] [ – – – ] Inför utskrivningen skall det finnas en plan för eftervården. Om klienten inte har kunnat motiveras för fortsatt vård under LVM-tiden bör det finnas en plan för vilka fortsatta stöd- och hjälpinsatser socialtjänsten planerar. Detta skall dokumenteras i journalen. Enligt SiS mening står det klart att AA inte borde ha skrivits ut den 29 september 1999. Syftet med tvångsvården var då uppenbarligen inte uppnått och AA var då inte omhändertagen av sjukvården eller annan på ett sådant sätt att utskrivning borde komma i fråga. AA borde i stället – liksom skett vid flera tillfällen tidigare under

text: vårdtiden enligt LVM – genom LVM-hemmets försorg och under pågående vårdtid enligt LVM ha beretts tillfälle till den hälso- och sjukvård som han kunde ha behövt. Det har vidare ålegat institutionschefen att före beslutet om utskrivning samråda med socialnämnden (

text: 26 §

text: LVM). Såvitt framgår av institutionschefens yttrande har så inte skett. Om socialtjänsten inte ens informerats i förväg om att utskrivning övervägdes, borde institutionschefen inte i beslutet ha angett ”Socialtjänsten informerad”.

text: SiS har utgått från att de regler som gäller i fråga om utskrivning från LVM-hem varit väl kända inom organisationen och att de tillämpats på ett korrekt sätt. Mot bakgrund av vad som framkommit i detta ärende har SiS dock funnit anledning att påminna institutionscheferna vid samtliga LVM-hem om vad som gäller. Avslutningsvis vill SiS anföra att frågan om ansvarsfördelningen mellan SiS och landstingen när det gäller hälso- och sjukvårdsinsatser, särskilt psykiatri, sedan länge ansetts som ett problem. SiS har under 1999 haft i uppdrag av regeringen att i samarbete med Landstingsförbundet undersöka möjligheterna att tydliggöra ansvarsfördelningen. SiS redovisning av det regeringsuppdraget bifogas för kännedom (SiS dnr 120-697-99).

text: Till SiS:s yttrande hade fogats en redogörelse av institutionschefen BB vid Hornö LVM-hem. Han anförde följande (åberopade bilagor har här utelämnats).

text: Som framgår av handlingarna kring berörd klient finns mycket dokumenterat både när det rör missbruk, kriminalitet och psykisk problematik. Vistelsen på Hornö var en konsekvens efter misslyckande på Gudhem och Håkanstorp. Av bilaga 1, 2 och 3 framgår det tolkningsunderlag av problematiken rörande AA som ligger till grund för beslutet. Mitt beslut om att avsluta LVM-vården grundar sig på att det inte kan vara LVMlagstiftningens intentioner att en klient under sin vistelse på ett LVM-hem upprepade gånger försöker ta sitt liv. En verksamhet kan inte drivas varken ur personal- eller klientsynpunkt om en institution skulle trots en klients många allvarliga suicidförsök ej vidtaga åtgärder. I detta fall har läkare remitterat en klient till hempsykiatrin som väl känner till problemets art. Tidigare medicineringsförsök och ECT-behandling talar ett klart och tydligt språk över nivån på den psykiska problematiken. Mitt beslut att efter läkarremiss till den psykiatriska kliniken vid Lillhagens sjukhus avsluta LVM är en följd av den info som kommer fram från läkaruttalanden i bilaga 1–3. Socialtjänsten informerades när jag tagit mitt beslut, att det i utskrivningsbeslutet står ”ändamålet med vården är uppnådd” är en mening tagen ur sitt sammanhang. Det står faktiskt att klienten är utskriven till psykiatrisk klinik efter remiss från konsultläkare vid institutionen. Jag är lika bestört över konsekvensen att Lillhagens sjukhus har skrivit ut klienten utan att göra en bedömning och riktig observation. Vilken lagstiftning skall kunna hantera personer som upprepade gånger försöker ta sitt liv om inte psykiatrin inom ramen för LPT.

text: Socialstyrelsen anförde i sitt yttrande följande.

text: Socialstyrelsen har genom Regionala tillsynsenheten i Göteborg införskaffat yttrande från vårdenhetsöverläkaren FF, avdelning 37, Psykiatri/Östra, Sahlgrenska universitetssjukhuset, samt aktuella journalhandlingar. Ärendet har därefter granskats av Göteborgsenhetens föredragande läkare inom psykiatri, GG. Enligt Socialstyrelsens bedömning har patienten under den aktuella perioden våren, sommaren och hösten 1999 lidit av en komplex och allvarlig så kallad dubbeldiagnosproblematik, bestående i en bakgrund med ett destruktivt drogmissbruk som allvarligt försämrat hans psykiska hälsa. Efter två självmordsförsök lades patienten in på Psykiatri/Östra för bedömning och observation. Efter tre dygn vill patienten bli utskriven och ansvarig läkare gör bedömningen att självmordsrisken vid dåvarande tidpunkt är liten. Patienten bedöms

text: av utskrivande läkare som ”balanserad” och icke deprimerad. Plan för uppföljning inför planerad litiumbehandling görs upp med patienten varefter han skrivs ut. Dokumentationen i journalen i samband med utskrivningssamtalet den 1 oktober 1999 är sparsam. Enligt Socialstyrelsens uppfattning borde en mer strukturerad bedömning av självmordsrisken ha gjorts och dokumenterats med hänsyn till patientens aktuella problematik med hög grad av självdestruktivitet inklusive självmordshandlingar. Med hänsyn till att ansvarig läkare funnit att patienten vid utskrivningen inte visat tecken på depression och bedömt att ”Pat ser balanserad ut” anser styrelsen dock att någon kritik inte kan riktas mot ansvarig läkare för att patienten skrevs ut. Ansvarig läkare fann vidare att förutsättningarna för konvertering (övergång från frivillig vård till tvångsvård enligt

text: 11 §

text: LPT) inte förelåg och patienten samtyckte också till uppföljning i öppen vård. Mot bakgrund härav anser Socialstyrelsen att man trots den mycket korta vårdtiden efter de allvarliga självmordsförsöken inte hade möjlighet att mot patientens vilja fortsätta vården på sjukhuset.

text: Till Socialstyrelsens yttrande hade fogats en redogörelse som upprättats av vårdenhetsöverläkaren FF vid Sahlgrenska universitetssjukhuset i Göteborg. I redogörelsen anfördes följande.

text: På begäran av chefläkaren utfärdas detta utlåtande, som är avsett att besvara de frågor som blivit ställda till mig i en begäran från chefläkaren daterad 2000-03-20. AA, som även fortsättningsvis kommer att kallas patient, har varit känd för mig sedan 27 juli 1987 då han första gången blev inlagd på Lillhagsparken 1. Sammanlagt har han varit föremål för fyra slutenvårdsperioder. De två första gångerna under diagnoserna F 19.1 Blandmissbruk och F 11.2 Heroinmissbruk. De två sista vårdtillfällena samma diagnoser med tillägg av Antisocial personlighetsstörning F 60.2. När en person blir inlagd på avdelning 37, som är en avdelning avsedd för missbrukare med samtidig allvarligare psykisk störning, sker en sedvanlig psykiatrisk undersökning som består i ett växlande antal läkarundersökningar med i regel semistrukturerad samtalsundersökning. Vid sidan om detta sker en ständig övervakning av vårdpersonal, som rapporterar löpande och i större sammanhang i ett team en gång i veckan samt medicinsk genomgång en gång varje vardag. Till detta kommer vid behov varierande kroppsliga undersökningar såsom blodprover och röntgenundersökning. Dessa prover sker inte rutinmässigt utan endast när det finns kliniska skäl. Pga brist på testkunnig psykolog kan psykologisk testning som stöd för en viss diagnostisk misstanke tyvärr endast ske i sällsynta fall. Vid det senaste vårdtillället, 1999-09-29 till 1999-10-01, undersöktes patienten, som framgår av journalhandlingarna, av sammanlagt tre läkare. Den första läkaren som handlade den aktuella inläggningen, HH, diskuterar i journalen om det föreligger en eventuell depression eller psykisk sjukdom, dock utan att personligen träffa patienten. Dr JJ negerar i sin intagningsanteckning att patienten skulle ha självmordstankar. Samma gör nästa läkare, KK, som skriver i en anteckning 1999- 09-30 att patienten ”förnekar aktuella suicidtankar”. Det finns journalfört att patienten erhållit 3 ECT-behandlingar i Falköping samma år med gott resultat. Denna anteckning (1999-09-30) stämmer inte. ECTbehandlingarna i Falköping avbröts då patienten misstänktes för att ha stulit recept och han blev då utskriven och någon effektutvärdering gjordes inte. Undertecknad själv undersökte patienten i samband med att han önskade sig utskriven. Jag fann då att patienten inte hade någon depressiv förstämning och mot bakgrund av redan gjorda iakttagelser blev min bedömning av suicidrisken i det läget var mycket liten. Någon konvertering (omvandling av frivillig vård till tvångsvård enligt Lagen om Psykiatrisk Tvångsvård) kunde inte göras och den planering som gjordes för den fortsatta öppenvården verkade tillfredsställande och patienten skrevs ut.

text: Som framgår av handlingarna hittades patienten senare samma dags kväll död på en toalett på en central restaurang. Eftersom det i detta läget var oklart om det rörde sig om ett suicid meddelades dödsfallet till verksamhetschef/chefsöverläkare LL 1999- 10-06. Av den rättsmedicinska rapporten framgår att det sannolikt har rört sig om en överdos. Antisocial personlighetsstörning är en både viktig och svår diagnos. Egentligen önskar man sig en föregående barnpsykiatrisk diagnos på Beteendestörning. Av den förklarande texten till ICD-10 framgår att personen skall uppvisa ”bristande hänsynstagande till sociala förpliktelser och andra mänskors känslor”, att det finns ”en stor diskrepans mellan beteende och rådande sociala normer”, att beteendet ”knappast modifieras av obehagliga erfarenheter, inklusive straff” samt att ”frustrationströskeln är låg och detsamma gäller för aggression, inklusive våldshandlingar” vidare att ”det finns en tendens att skylla på andra eller att bortförklara beteenden som leder till konflikt med samhället genom trovärdiga rationaliseringar”. Min uppfattning är att AA uppfyllde alla dessa kriterier, journalförda, och att diagnosen därför med en tillfredsställande sannolikhet kunde sättas. Diagnosen finner vidare stöd i den rapportering som patientens moder själv lämnade om hans barndomsförhållanden. Till Socialstyrelsens remissvar hade fogats handlingar ur AA:s journal vid Sahlgrenska universitetssjukhuset.

text: AA:s mor och Bergsjöns stadsdelsförvaltning kommenterade remissvaren.

text: BB fick tillfälle att yttra sig över remissvaren från SiS och Socialstyrelsen.

text: JO hade tillgång till bl.a. Länsrättens i Göteborg dom i målet angående vård enligt LVM och LVM-hemmets beslut att skriva ut AA från hemmet.

text: I ett beslut den 9 juli 2001 anförde JO André följande.

text: Som framgår av vad som antecknats ovan under rubriken Bakgrund avled AA den 1 oktober 1999. Det kan inte uteslutas att AA själv berövade sig livet genom en överdos av narkotika. Utredningen i ärendet här ger emellertid inte något säkert belägg för att AA hade den avsikten. Jag vill därför framhålla att min bedömning av ärendet grundas på det antagandet att AA inte begick självmord.

text: Socialnämnden har ett särskilt ansvar för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Nämnden skall aktivt sörja för att en enskild missbrukare får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Socialtjänstens insatser för en missbrukare bygger på frivillighet från den enskildes sida. En missbrukare skall dock beredas vård oberoende av eget samtycke under de förutsättningar som anges i lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Vård enligt LVM skall enligt

text: 4 § första stycket

text: LVM beslutas, om någon till följd av ett fortgående missbruk av bl.a. narkotika är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk och vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt

text: socialtjänstlagen (1980:620)

text: , SoL, eller på något annat sätt och han till följd av missbruket

text: 1. utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, 2. löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv, eller

text: 3. kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.

text: Vården enligt LVM skall syfta till att motivera missbrukaren så att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Tvångsvården lämnas genom hem som är särskilt avsedda för att lämna vård enligt LVM (se

text: 22 §

text: LVM). För missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn skall det enligt

text: 23 §

text: LVM finnas LVMhem som är anpassade för sådan tillsyn.

text: Ett LVM-hem har en styrelse som utses av Statens institutionsstyrelse (SiS). Hemmets styrelse förestår vården i den mån uppgiften inte har överlåtits på en särskild föreståndare (

text: 22 §

text: LVM). Om intagning i och om utskrivning från ett LVM-hem beslutar den som förestår vården (

text: 25 § andra stycket

text: LVM).

text: AA vårdades enligt LVM under tiden maj till september 1999. Enligt en PM som bifogats stadsdelsnämndens JO-anmälan hade AA under den tiden tagit en s.k. överdos narkotika och utövat olika former av våld mot sig själv vid fem tillfällen. AA kom till Hornö behandlingshem den 30 juli 1999. Efter placeringen där vårdades han vid sjukhus enligt följande.

text: 30.7 –31.7 Ulleråkers sjukhus (avvek 31.7)

text: 4.8–6.8 Södersjukhuset/Ulleråkers sjukhus

text: 7.8–10.8 Lillhagens sjukhus

text: 15.9–20.9 Ulleråkers sjukhus

text: När AA kom tillbaka till Hornö efter den sista vistelsen på Ulleråkers sjukhus ”skar” han sig den 27 september 1999 och följande dag försökte han att hänga sig.

text: Fråga om att på nytt bereda AA vård vid sjukhus väcktes. I en remiss daterad den 28 september 1999 till Lillhagens sjukhus anförde CC, Hornös konsultläkare, bl.a. följande.

text: Tiden på Hornö har vårdmässigt till större delen fokuserats på att förhindra självdestruktivitet och självmordshandlingar. Senast idag lyckades personal i sista stund avbryta ett hängningsförsök i lakan. – – – I går slet han en kniv av personal och skar sig. Han har nyligen vårdats på avd 11 UAS och skar sig även på avd. M.a.o. Patientens problematik har till större delen handlagts ur psykiatrisk synvinkel än att hålla honom drogfri. Situationen är nu helt ohållbar!! Pat. är bedömd av mig och öl MM tox.klin. Uppsala. Han bedöms lida av Borderline personlighetsstörning med ”tomhetsdepression”. Han har prövat flera antidepr. utan effekt. Den förvärras av hans levnadssätt med kriminalitet och drogmissbruk samt utanförskap. Vår bedömning är att vistelse på Hornö är bra på ett sätt: Han blir drogfri men måste använda Iktorivil. Däremot är vistelsen på Hornö sämre på många sätt: Han mår sämre och tidvis mycket dåligt ur psykiatrisk synpunkt, vilket hans många shandlingar pekar på. Det finns inga förutsättningar att kunna fullfölja vårdprogrammet eftersom det innebär utslussning till öppnare former genom flera vårdavd. och miljöer med byte av personal och ständig omsättning av vårdtagare. Detta ökar hans ångest och leder till självdestruktivitet. Han bedöms vara i behov av en miljö som är så lugn och strukturerad som möjligt och här tror vi liksom pat. att ett familjehem i trygg miljö och tillgång till kognitiv terapi för att lära sig att hantera sin ångest kan vara ett bra alternativ.

text: 1. Min bedömning är att LVM avbryts och soc kommer att kontaktas för detta 2. Att han behöver omgående psykiatrisk vård för sina självmordstankar, självdestruktivitet och ångest 3. Att soc kopplas in under vårdtiden för samverkan till annan vårdform efter utskrivning ex familjehem se ovan. Pat. kommer till er med transport 990929. BB beslutade den 29 september 1999 att AA skulle skrivas ut från hemmet och föras till Lillhagens sjukhus för vård. AA bedömdes emellertid vid sjukhuset inte kunna bli föremål för tvångsvård där och när AA den 1 oktober 1999 uttryckte önskemål om att få lämna sjukhuset skrevs han därför ut. BB har i sitt yttrande till JO ifrågasatt sjukhusets bedömning och synes göra gällande att det var mer eller mindre uppenbart att AA hade behov av psykiatrisk vård vid sjukhuset.

text: Om den som är intagen i ett LVM-hem behöver sjukhusvård, skall han beredas tillfälle till sådan vård (

text: 24 § andra stycket

text: LVM). Vård vid sjukhus förutsätter i princip den enskildes samtycke. Den enskildes hälsotillstånd kan dock ibland vara sådant att vård enligt lagen (

text: ) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) aktualiseras. I denna del kan jag hänvisa särskilt till vad som anfördes i förarbetena till 1981 års LVM-lagstiftning (

text: prop. 1981/82:8 s. 85

text: f. och socialutskottets betänkande SoU 1981/82:22 s. 22).

text: Vård enligt LPT skall syfta till att den som är i oundgängligt behov av psykiatrisk vård som ges efter intagning på en sjukvårdsinrättning blir i stånd att frivilligt medverka till erforderlig vård och ta emot det stöd han behöver. Förutsättningarna för vård enligt LPT anges i 3 §. Enligt den lydelse som stadgandet hade vid den tid som avses i detta ärende, gällde att vård enligt LPT fick ges endast om

text: 1. patienten lider av allvarlig psykisk störning, 2. patienten på grund av sitt psykiska tillstånd och sina personliga förhållanden i övrigt har ett oundgängligt behov av psykiatrisk vård, som inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att patienten är intagen på en sjukvårdsinrättning för kvalificerad psykiatrisk dygnetruntvård, och 3. patienten motsätter sig sådan vård som sägs i 2 eller till följd av sitt psykiska tillstånd uppenbart saknar förmåga att ge uttryck för ett grundat ställningstagande i frågan.

text: Vid bedömning av vårdbehovet enligt punkt 2 skall även beaktas om patienten till följd av sin psykiska störning är farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa (

text: 3 § tredje stycket

text: LPT).

text: Om en patient var intagen på en sjukvårdsinrättning för frivillig psykiatrisk vård, fick chefsöverläkaren vid den enhet där patienten vårdades, enligt

text: 11 §

text: LPT i dess lydelse före den 1 juli 2000, utan hinder av att vårdintyg inte hade utfärdats, besluta om tvångsvård när förutsättningarna enligt

text: 3 §

text: LPT förelåg och patienten till följd av sin psykiska störning kunde befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon annan.

text: Frågan om ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och sjukvård när det gäller vården av missbrukare med psykiska störningar är inte helt enkel och saken har behandlats i flera sammanhang. Några detaljerade riktlinjer för hur ansvaret skall fördelas mellan landstingen som ansvariga för den psykiatriska vården och primärkommunerna som svarar för socialtjänsten har inte lämnats i förarbetena till

text: socialtjänstlagen

text: eller hälso- och

text: sjukvårdslagen (1982:763)

text: . Det torde stå klart att landstingets hälso- och sjukvård är ansvarig för avgiftningen av en missbrukare och behandlingen av akuta psykiska komplikationer till missbruket. Åtminstone tidigare rådde dock större oklarhet när det gällde ansvarsfördelningen i fråga om de långsiktiga rehabiliteringsinsatserna när den enskildes missbruk kan ses som en komplikation till en psykisk störning (se bl.a.

text: prop. 1987/88:147 s. 27

text: Vid tillkomsten av LPT anförde föredragande statsrådet att kombinationen primär psykisk störning och ett till denna störning sekundärt missbruk är förhållandevis vanlig. Om den psykiska störningen i de s.k. kombinationsfallen var svår skulle enligt propositionen behandlingsuppgiften falla inom psykiatrins ansvarsområde också om problematiken tar sig uttryck i t.ex. ett intensivt drogmissbruk. Först om missbruket kan ses som det grundläggande i kombinationssituationen bör den psykiatriska tvångsvården i förhållande till tvångsvård inom socialtjänsten ses som en sistahandsutväg för att klara de allvarliga psykiska komplikationerna till missbruket (

text: prop. 1990/91:58

text: bil. 1 s. 93).

text: På grund av händelserna den 27 och 28 september 1999 fann BB skäl att aktualisera frågan om huruvida AA behövde kvalificerad psykiatrisk vård. Sådan vård kunde knappast beredas AA vid LVM-hemmet, och AA fördes därför till Sahlgrenska universitetssjukhuset i Göteborg där han vistades fram till den 1 oktober då han skrevs ut från sjukhuset.

text: Enligt de daganteckningar som fördes vid sjukhuset inträffade inte några incidenter under vårdtiden. I en sammanfattande journalanteckning (epikris) den 1 oktober 1999 ställde vårdenhetsöverläkaren FF diagnosen antisocial personlighetsstörning, heroinmissbruk och missbruk av bensodiazepiner. Vid samtal med AA den 1 oktober 1999 fann FF inte att patienten hade någon depressiv förstämning, och mot bakgrund av redan gjorda iakttagelser bedömde FF att risken för att AA skulle begå självmord var liten. Enligt FF:s mening fanns inte någon grund för att bereda AA vård enligt LPT.

text: När det gäller sjukvårdens bedömning om AA:s psykiska tillstånd i samband med att han skrevs ut från sjukhuset har jag inhämtat yttrande från Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har i sitt remissvar framhållit att en mer strukturerad bedömning av självmordsrisken borde ha gjorts och dokumenterats med hänsyn till patientens aktuella problematik med hög grad av självdestruktivitet inklusive självmordshandlingar. Med hänsyn till att AA vid utskrivningen inte ansågs ha visat några tecken på depression och enligt läkarens uppfattning föreföll vara balanserad, fann Socialstyrelsen dock inte anledning att rikta någon kritik mot den ansvarige läkaren för att AA skrevs ut från sjukhuset.

text: Vad som kommit fram i ärendet utgör inte skäl för mig att ha någon annan uppfattning än den som Socialstyrelsen har redovisat när det gäller sjukhusets agerande. Jag vill här erinra om att jag inledningsvis framhållit att utgångspunkten för min bedömning är att det inte med säkerhet kan slås fast att AA själv berövade sig livet efter utskrivningen från sjukhuset.

text: Även om det visade sig att det inte förelåg förutsättningar för att bereda AA vård enligt LPT delar jag till fullo BB:s ståndpunkt att det fanns skäl att på nytt väcka frågan om AA borde beredas psykiatrisk vård vid sjukhus. Jag har därför inte någon erinran mot att LVM-hemmet förde AA till Sahlgrenska universitetssjukhuset. Däremot vill jag ifrågasätta BB:s beslut att i samband därmed skriva ut AA från LVM-hemmet. Det beslutet innebar att vården enligt LVM avslutades. I denna del får jag anföra följande.

text: AA hade under försommaren 1999 ansetts vara i behov av vård enligt LVM. AA:s förhållanden hade inte ändrats på sådant sätt att han inte längre behövde vård på grund av sitt missbruk. Ändamålet eller syftet med vården enligt LVM hade således inte upphört. Under LVM-vården hade kommit fram att AA hade påtagliga psykiska problem. Självfallet är det inte meningen att psykiskt sjuka personer skall vårdas inom ramen för LVM. Det är dock, som framgått ovan, inte ovanligt att det finns en kombination av psykiska problem och problem med missbruk. Jag vill härvid peka på att det i

text: 4 § andra stycket

text: LVM stadgas att om någon för kortare tid ges vård med stöd av lagen (

text: ) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), hindrar detta inte ett beslut om tvångsvård enligt LVM. Om vården inom psykiatrin skulle komma att pågå under längre tid, torde vården enligt LVM kunna upphöra genom att missbrukaren skrivs ut från LVM-hemmet (se härom

text: prop. 1983/84:174 s. 29

text: prop. 1990/91:58

text: bil. 1 s. 93 och Socialstyrelsens, numera upphävda, allmänna råd 1989:3, LVM Tillämpningen av lagen).

text: Inför beslutet om utskrivning av AA från LVM-hemmet samrådde BB med läkare och därvid diskuterades AA:s behov av psykiatrisk vård. Även för en läkare kan det vara en vansklig uppgift att avgöra huruvida en enskild kommer att bli föremål för psykiatrisk vård. Särskilda svårigheter föreligger när det gäller att bedöma om tvångsvård kan bli aktuell. Även om omständigheterna talade för att AA behövde vård var det inte uppenbart att han skulle beredas vård vid sjukhuset under någon längre tid. BB borde därför ha väntat med att besluta om eventuell utskrivning av AA från LVM-hemmet till dess det förelåg besked från sjukhuset om planeringen för AA Om LVM-vården hade bestått när AA skrevs ut från sjukhuset, skulle AA ha förts tillbaka till LVM-hemmet och sjukhuset skulle ha haft möjlighet att hålla kvar honom i avvaktan på transporten (se

text: 24 § tredje stycket

text: LVM). Eftersom LVM-vården hade upphört när AA skrevs ut från sjukhuset lämnades således AA utan det stöd han var i behov av. Även med beaktande av att BB hade konsulterat läkare före beslutet att skriva ut AA från hemmet, finns det anledning att ställa sig starkt kritisk till BB:s handlande.

text: Jag vill avslutningsvis framhålla att föreståndaren för ett LVM-hem skall samråda med socialtjänsten när det gäller vården av en missbrukare. Enligt

text: 26 §

text: LVM skall

text: samråd alltid ske före överflyttning till ett annat hem och före utskrivning. I förevarande fall underrättade BB först i efterhand den ansvariga nämnden om att AA hade skrivits ut från hemmet. BB har därmed åsidosatt sina förpliktelser enligt den nämnda bestämmelsen.

text: Som SiS har anfört i sitt yttrande hit finns det flera problem när det gäller vården av psykiskt störda missbrukare som vårdas enligt LVM. SiS har till sitt yttrande fogat en rapport den 29 november 1999: Ansvarsfördelningen mellan Statens institutionsstyrelse och landstingen. Några enkla lösningar på problemen finns inte. Jag vill för egen del understryka vikten av fortlöpande diskussioner mellan LVMhem, sjukvård och socialtjänst i syfte att uppnå en god samordning när det gäller att tillhandahålla adekvata insatser för den enskilda missbrukaren.

text: Med den allvarliga kritik mot LVM-hemmet som innefattas i det ovan anförda avslutas ärendet här.


nyckelord: Anstalt Dokumentation Information Kommunicering Partsinsyn

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Kriminalvården, huvudkontoret och anstalten Västervik Norra, för bristfällig handläggning av en förnyad riskbedömning m.m.

org: jo

sammanfattning: En intagen i anstalt har mot slutet av verkställigheten av ett längre fängelsestraff genomgått en förnyad riskbedömning med psykologsamtal via riksmottagningen i anstalten Kumla. Flera åtgärder under handläggningen, bl.a. bedömningen av psykolog, vidtogs utan att det pågick något ärende om omprövning av den intagnes särskilda villkor. ChefsJO konstaterar att en riskbedömning av detta slag har en stor påverkan på utformningen av en intagens verkställighet i anstalt. Det är därför viktigt att den intagne inför en riskbedömning får tydlig information om såväl själva tillvägagångssättet som syftet med bedömningen och att relevanta uppgifter dokumenteras i den intagnes journal under ärendets handläggning. I det här fallet kritiseras anstalten för att inte ha gett den intagne tillräcklig information om den förnyade riskbedömningen och för brister i dokumentationen. ChefsJO riktar även kritik mot Kriminalvården för långsam och felaktig handläggning av en begäran om partsinsyn från den intagne i fråga. I beslutet konstaterar chefsJO avslutningsvis att Kriminalvårdens handläggning av det aktuella ärendet i flera avseenden varit felaktig och att utredningen har försvårats genom bristen på dokumentation. Enligt chefsJO:s mening ger detta intryck av att Kriminalvården saknar rutiner för att hantera förnyade riskbedömningar av detta slag, som inte sker inom ramen för ett ärende om omprövning av särskilda villkor. ChefsJO uttalar att det är viktigt att åtgärder som vidtas av Kriminalvården genomförs på ett enhetligt och korrekt sätt för att garantera den intagnes rättssäkerhet. Det gäller i synnerhet åtgärder som kan få en stor påverkan på den intagnes verkställighet. ChefsJO uppmanar Kriminalvården att se över myndighetens hantering av förnyade riskbedömningar för att säkerställa att den är förenlig med förvaltningslagens bestämmelser om ärendehandläggning, bl.a. vad gäller dokumentation, kommunicering och partsinsyn.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan som kom in till JO den 26 juni 2018 framförde AA klagomål mot Kriminalvården, bl.a. huvudkontoret och kriminalvårdsjuristen BB där samt anstalten Västervik Norra och kriminalvårdsinspektören CC där. Han anförde i huvudsak följande:

type: stycke

text: Under hösten 2016 beslutade Kriminalvården om förändrade särskilda villkor för honom, vilket innebar bl.a. möjlighet till utökad frigång vid slutet av hans verkställighet av fängelsestraffet. Under februari–mars 2017 gjordes en ny riskoch behovsbedömning avseende honom i anstalten Visby. Efter det att han omplacerats till anstalten Västervik Norra fick han den 16 augusti 2017 utan förvarning besök av en psykolog som skulle göra en förnyad riskbedömning. Han blev helt överrumplad av besöket. Psykologen uppgav att syftet var att man skulle se till att han ”skulle få ett bra avslut på sitt avtjänande och en vettig utslussning”.

text: Han begärde den 23 augusti 2017 att få del av beslutet att starta en ny utredning och fick svar från CC att det inte fanns ett sådant beslut. Efter det att han omplacerats till anstalten Hall fick han veta att det fanns både ett beslut och bakgrundshandlingar till psykologbesöket. Den 10 november 2017 begärde han på nytt att få ta del av handlingarna. Kriminalvården tolkade hans hemställan som en begäran om att få ut en allmän handling och avslog den. Trots att han i sitt överklagande av beslutet uttryckligen angav rätt till partsinsyn skickades överklagandet direkt till kammarrätten för prövning.

text: Den 3 februari 2018 gjorde han en ny hemställan om partsinsyn och fick den 26 april 2018 på nytt del av avslagsbeslutet från november 2017. Han begärde ny omprövning av beslutet den 1 maj 2018. Den 4 maj 2018 fick han en kopia av ett e-postmeddelande från CC till BB daterat den 15 november 2017 där de bl.a. enades om hanteringen av ärendet. Han vidhöll sin begäran och fick vid ett telefonsamtal med huvudkontoret den 18 maj 2018 information om att det fanns ytterligare mejl i ärendet. Den 30 maj 2018 fick han ett utkast till beslut med två bilagor. Bilagorna innehöll en begäran om psykologbedömning daterad i november 2017, dvs. långt efter psykologens besök i anstalten, samt en utskrift av mejl mellan huvudkontoret och riksmottagningen Kumla under perioden den 26–30 maj 2017.

text: Kriminalvården har på olika sätt förhalat den partsinsyn han har rätt till. Myndighetens hantering gör honom övertygad om att det finns handlingar som han inte fått del av och att den egentliga anledningen till psykologbesöket i augusti 2017 var att höja hans riskbedömning.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, rättsenheten vid huvudkontoret, genom chefsjuristen bl.a. följande:

text: Utredning

text: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden, sektionen för allmän klientjuridik och regionerna Stockholm och Öst, som i sin tur har hämtat in uppgifter från anstalterna Hall och Västervik Norra. Genom utredningen har sammanfattningsvis följande kommit fram.

text: AA har ett beslut om särskilda villkor för sin verkställighet. Han var under tiden november 2016–maj 2018 placerad i anstalterna Västervik Norra, Hall och Johannesberg. Efter att AA den 27 april 2017 hade placerats på anstalten Västervik Norra väcktes frågan om en ny riskbedömning, som skulle kunna vara ett underlag i ärenden om permission och särskilda villkor. Enligt kriminalvårdsinspektören CC informerades AA i samband med behandlingskollegium i anstalten om att det, om det var möjligt, skulle genomföras en ny risk- och behovsbedömning. I ett antal e-postmeddelanden den 26–30 maj 2017 diskuterades hur och av vem en beställning av en förnyad riskbedömning skulle göras. Chefen för sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden gav i e-postmeddelande den 30 maj 2017 riksmottagningen klartecken att genomföra en förnyad riskbedömning. AA lämnade den 23 augusti 2017 in en skriftlig begäran, i vilken han efterlyste ett beslut som någon fattat om att inleda en förnyad risk- och behovsbedömning. Begäran besvarades skriftligen den 25 augusti 2017 av kriminalvårdsinspektören CC I svaret angavs bl.a. att ett sådant beslut som AA efterfrågade inte fanns och att den förnyade riskbedömningen initierades av CC med anledning av att den befintliga riskbedömningen var sju år gammal. Den 7 november 2017 initierade anstalten Hall ett ärende om särskilda villkor för AA:s verkställighet. AA begärde den 10 november 2017 att få en kopia på ingångshandlingen för den förnyade riskbedömningen. Av Kriminalvårdens beslut den 15 november 2017 framgår att ingångshandlingen för riskbedömningen bedömdes vara ett e-postmeddelande den 31 maj 2017 från kriminalvårdsinspektören CC till riksmottagningen på anstalten Kumla samt att handlingen inte bedömdes vara allmän och därför inte lämnades ut. Kammarrätten i Jönköping avslog den 30 januari 2018, mål nr […], AA överklagande av beslutet och noterade i domen att AA kunde ha rätt till partsinsyn i ärendet om särskilda villkor. Avgörandet expedierades till Kriminalvårdens regionkontor Öst, som skickade en kopia av avgörandet till anstalterna Hall och Västervik Norra. AA begärde den 3 februari 2018 på anstalten Hall att med stöd av sin rätt till partsinsyn få ut de handlingar som avsågs i beslutet den 15 november 2017 och det beslut om en förnyad risk- och behovsbedömning som e-postmeddelandet ledde till. Hans begäran skickades till anstalten Västervik Norra, eftersom den avsåg ett e-postmeddelande därifrån. Den 17 april 2018 skickades AA begäran av den 3 februari 2018 från en klienthandläggare på anstalten Hall per e-post till en handläggare på sektionen för allmän klientjuridik, där begäran diariefördes den 19 april 2018. Begäran hade skickats till klienthandläggaren någon vecka dessförinnan, men det är oklart varifrån. Kriminalvårdsjuristen DD, som handlade ärendet om att få ta del av handlingar, hade flera telefonsamtal med AA Det kom då fram att AA inte hade fått del av e-postmeddelandet av den 31 maj 2017. DD tog därför den 25 april 2018 kontakt med en klienthandläggare på anstalten Johannesberg för att se till att e-postmeddelandet lämnades ut. DD förklarade samtidigt att det inte fanns någon annan skriftlig beställning av en ny riskbedömning. AA lämnade den 1 maj 2018 in en begäran om omprövning av beslut, i vilken han på nytt begärde att få ett beslut om partsinsyn. Handlingen registrerades i ett ärende om utlämnande av allmän handling. Det kom vid kontakt den 4 maj 2018 mellan DD och en klienthandläggare på anstalten Johannesberg fram att AA fortfarande inte hade fått del av e-postmeddelandet den 31 maj 2017. Klienthandläggaren uppmanades därför att se till att det gjordes och återkopplade den 7 maj 2018 att så hade skett. AA vidhöll dock sin begäran vid kontakt med DD den 8 maj 2018. Därefter hade chefen för sektionen för allmän klientjuridik den 21 och 30 maj 2018 telefonsamtal med AA Kriminalvården fattade den 30 maj 2018 beslut om utlämnande av allmän handling och partsinsyn i ärendet om särskilda villkor. AA fick genom det beslutet även del av de e-postmeddelanden som hade skickats den 26–30 maj 2017. AA:s överklagande av beslutet

text: avvisades av Förvaltningsrätten i Linköping, som ansåg att beslutet inte var överklagbart.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 9 § förvaltningslagen (2017:900)

text: ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt. Enligt

text: 10 § förvaltningslagen

text: har den som är part i ett ärende rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: . Av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

text: framgår att sekretess inte hindrar att en enskild som är part i ett ärende hos myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt

text: 1 kap. 7 § fängelselagen (2010:610)

text: ska det, om det inte är uppenbart obehövligt, för en intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år beslutas om de särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga när det gäller placering i anstalt, vistelse utanför anstalt enligt 10 kap. 1 och 2 §§ och särskilda utslussningsåtgärder enligt 11 kap. 1 §. Enligt

text: 1 kap. 8 § fängelselagen

text: ska prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställigheten enligt 7 § ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns anledning till det. Av de allmänna råden till bestämmelsen framgår bl.a. att det kan finnas anledning att ompröva villkoren t.ex. om den intagnes situation förändras i positiv eller negativ riktning så att den tidigare riskbedömningen inte längre är aktuell, se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse (FARK Fängelse). Det framgår även att omprövning av de särskilda villkoren kan initieras av Kriminalvården eller den intagne. Enligt 1 kap. 26 § FARK Fängelse ska en verkställighetsplan tas fram i syfte att utforma verkställigheten på ett ändamålsenligt sätt och förbereda frigivningen. Enligt 1 kap. 27 § FARK Fängelse ska verkställighetsplanen för varje intagen vara baserad på en riskbedömning och en behovsbedömning. En förnyad riskoch behovsbedömning ska göras när det finns anledning till det. Av de allmänna råden till bestämmelsen framgår att det kan finnas skäl att göra en förnyad riskoch behovsbedömning t.ex. om en intagen under pågående verkställighet döms på nytt eller om det framkommer ny information som motiverar en ny bedömning. Enligt

text: 5 § fängelseförordningen (2010:2010)

text: ska det för varje intagen föras en journal som dokumenterar den intagnes verkställighet. Enligt 14 kap. 1 § FARK Fängelse ska alla beslut som har fattats, viktiga händelser under verkställigheten och väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder om den intagne dokumenteras i journalen. Dokumentationen ska ske så snart som möjligt.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Det kan inledningsvis konstateras att AA har informerats om avsikten att genomföra en ny risk- och behovsbedömning och att han den 25 augusti 2017 har fått ett skriftligt svar på sin begäran av den 23 augusti 2017. Svaret har inte

text: innehållit några felaktiga eller vilseledande uppgifter. Det har därmed inte funnits brister i hanteringen av denna begäran. AA har den 10 november 2017 begärt ut ingångshandlingen för en förnyad riskbedömning. Hans begäran har inledningsvis behandlats som en begäran om utlämnande av allmän handling. Vid denna prövning bedömdes den aktuella handlingen vara ett e-post-meddelande av den 31 maj 2017. När epostmeddelandet skrevs fanns inte något ärende om särskilda villkor utan ett sådant initierades först den 7 november 2017. E-postmeddelandet fördes inte in i ärendet om särskilda villkor, men ingick bland de åtgärder som vidtogs innan ärendet inleddes. Det kan därför argumenteras för att handlingen ändå kan sägas ha ingått i ärendet om särskilda villkor. Efter det ovan angivna avgörandet av Kammarrätten i Jönköping har AA den 3 februari 2018 på anstalten Hall begärt att med stöd av sin rätt till partsinsyn få ta del av den tidigare begärda handlingen och ett beslut. Det har dessvärre inte kunnat utredas hur AA begäran av den 3 februari 2018 har hanterats från det att den skickades från anstalten Hall till dess att den i mitten av april 2018 kom in till sektionen för allmän klientjuridik. Det kan konstateras att en medarbetare på den sektionen då vidtog åtgärder för att se till att e-postmeddelandet lämnades ut, men det har inte gått att utreda varför så inte skedde. AA har den 7 maj 2018 slutligen fått ta del av e-postmeddelandet av den 31 maj 2017 och efter beslut den 30 maj 2018 fått ta del av ytterligare handlingar i form av e-postmeddelanden. Sammanfattningsvis har AA fått ta del av handlingarna i fråga i enlighet med sina begäranden. Det är beklagligt att det har dröjt så länge innan detta har skett. Handläggningen av AA begäranden hade sannolikt underlättats, om uppgifter om den förnyade riskbedömningen och skälen för densamma hade dokumenterats i hans journal. Dessutom skulle handläggningstiden för begärandena troligtvis ha förkortats, om kommunikationen inom Kriminalvården hade varit bättre i det aktuella fallet.

text: AA kommenterade remissvaret och anförde bl.a. att Kriminalvårdens yttrande innehåller flera faktafel såsom hans anstaltsplacering och när risk- och behovsbedömningarna beträffande honom har reviderats.

text: JO hämtade härefter in och granskade vissa handlingar, bl.a. handlingar i ärendet om omprövning av särskilda villkor.

text: Mot bakgrund av vad som hade kommit fram i ärendet fann JO anledning att begära ett nytt yttrande av Kriminalvården. Kriminalvården skulle yttra sig över AA kommentar till remissvar och besvara följande frågor:

text: 1. Av Kriminalvårdens handbok om särskilda villkor (s. 27) framgår bl.a. följande:

text: 7.2 Utredning inför omprövning

text: I samband med omprövning har anstalten att genomföra den utredning som behövs. Vid utredningen ska en förnyad riskbedömning göras där hänsyn tas till vad som inträffat eller förändrats sedan det tidigare beslutet om särskilda villkor meddelades. De bestämmelser om riskbedömning som gäller vid prövning av särskilda villkor enligt 1 kap. 32 och 33 §§ FARK Fängelse […] gäller även vid omprövning. – – –

text: särskilda villkor att ett sådant utlåtande ska hämtas in. Huvudkontoret avgör om det finns behov av ett sådant utlåtande i det enskilda ärendet, varför anstalten ska ta kontakt med huvudkontoret för samråd. Om ny riskbedömning bedöms nödvändig utförs den av psykolog vid Kumlas riksmottagning efter beställning från huvudkontoret. Den riskbedömning som används som underlag i ett ärende om särskilda villkor är således normalt betydligt mer omfattande än den risk- och behovsbedömning som görs inom ramen för en intagens verkställighetsplanering.

text: a. Hur ser handläggningen ut i ärenden om omprövning av särskilda villkor? Vem tar initiativ/fattar beslut i de olika delarna?

text: b. I vilka situationer kan det bli aktuellt med en sådan fördjupad bedömning av psykolog vid riksmottagningen som framgår av handboken? Kan en bedömning av det slaget utföras oberoende av om det pågår en omprövning av särskilda villkor?

text: c. Hur ser handläggningen ut i de fall en fördjupad bedömning med utlåtande av psykolog bedöms nödvändig? Hur går en sådan fördjupad bedömning till?

text: d. Hur förhåller sig en sådan fördjupad riskbedömning till en risk- och behovsbedömning som görs inom ramen för en intagens verkställighetsplanering (RBM-B)?

text: e. När anser Kriminalvården att ett ärende om särskilda villkor inleds (jfr

text: förvaltningslagens

text: regler om ärendehandläggning)?

text: f. Hur dokumenteras handläggningen av fördjupade riskbedömningar och omprövning av särskilda villkor (kontakten med huvudkontoret, ”beställningen” till riksmottagningen, psykologsamtalet m.m.)?

text: 2. Av utredningen i AA:s ärende har bl.a. framkommit att AA genomförde ett samtal med riksmottagningens psykolog i augusti 2017 och att det vid den tiden inte var aktuellt att ompröva de särskilda villkoren. Samtalet låg till grund för ett utlåtande daterat i december 2017.

text: a. Vad var syftet med psykologbedömningen i augusti 2017?

text: b. Vilken information fick AA om den nya riskbedömningen? Av de kollegieanteckningar som JO tagit del av finns inte några anteckningar om att den saken har diskuterats vid behandlingskollegium. c. Finns ”beställningen” till riksmottagningen och utförandet av det aktuella psykologsamtalet dokumenterat i AA:s journal?

text: d. När och på vilket sätt redovisades resultatet av psykologbedömningen till anstalten?

text: 3. Hur ser Kriminalvården på hanteringen av AA ärende i ljuset av det som kommit fram ovan?

text: I sitt yttrande anförde Kriminalvården, rättsenheten vid huvudkontoret, genom chefsjuristen bl.a. följande:

text: Det stämmer att AA under perioden den 12 oktober 2015–27 april 2017 var placerad på anstalten Visby och att det under 2017 gjordes en ny VSP-utredning, som fastställdes den 14 mars 2017. Kriminalvårdsinspektören CC har inte försökt styra utgången av riskbedömningen. CC har argumenterat för varför han ansåg att en förnyad riskbedömning borde genomföras, vilket också framgår av de e-postmeddelanden som AA hänvisar till. Vid det behandlingskollegium då AA informerades om avsikten att genomföra en ny riskbedömning närvarade hans kontaktman, men inte klienthandläggaren. Enligt kriminalvårdsinspektören CC hade både klienthandläggaren och AA informerats om att en förnyad riskbedömning skulle göras. De hade dock inte informerats om att en psykolog skulle komma till anstalten och intervjua AA En förutsättning för psykologsamtalet var att AA deltog frivilligt. Vad sedan gäller de frågor som JO har ställt anger Kriminalvården följande. 1. a) Prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställigheten ska enligt

text: 1 kap. 8 § fängelselagen (2010:610)

text: ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns anledning till det. Ett beslut om särskilda villkor ska enligt 1 kap. 34 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse (FARK Fängelse) alltid omprövas om den intagne rymmer eller fritas, döms för våldsbrott eller annat allvarligt brott som begåtts under verkställigheten eller gör sig skyldig till annan allvarlig misskötsamhet. Av de allmänna råden till

text: 1 kap. 8 § fängelselagen

text: framgår att det även kan finnas anledning att ompröva villkoren om den intagne t.ex. avviker från permission, begår andra brott under pågående verkställighet eller döms för brott som begicks före verkställigheten. Andra anledningar kan vara att strafftidens längd förändras genom nåd, tidsbestämning eller ändrat domslut eller att den intagnes situation förändras i positiv eller negativ riktning så att den tidigare riskbedömningen inte längre är aktuell. Omprövning av de särskilda villkoren kan initieras av Kriminalvården eller den intagne. Av Kriminalvårdens handbok om särskilda villkor, s. 26, framgår att Kriminalvården har en skyldighet att ompröva villkoren när det finns anledning till det och att det är anstalten som ska initiera frågan. Den intagne har även möjlighet att själv begära omprövning av villkoren. Av bilaga 1 till arbetsordningen för Kriminalvården från den 1 april 2019 framgår att rättsenheten vid huvudkontoret fattar beslut om särskilda villkor enligt

text: 1 kap. 7 § fängelselagen

text: . Detsamma gäller för beslut om omprövning av särskilda villkor enligt

text: 1 kap. 8 § fängelselagen

text: . Handläggningen och beslutsfattandet hanteras av sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden (SIK), som ingår i rättsenheten. Handläggningen i ett ärende om omprövning av särskilda villkor sker genom att Kriminalvården eller den intagne initierar ett ärende om omprövning hos SIK, som därefter handlägger och fattar beslut i ärendet. I samband med omprövning har anstalten att genomföra den utredning som behövs för att SIK ska kunna avgöra ärendet. I vissa fall krävs en fördjupad bedömning, se nedan. b) Vanligtvis sker en förnyad bedömning av psykolog eller psykiater i samband med en omprövning av särskilda villkor, men det kan även förekomma andra situationer där en förnyad utredning bedöms nödvändig. En förnyad bedömning kan därför ske oberoende av om det pågår en omprövning av de särskilda

text: villkoren. Det finns ingen formell reglering som anger hur och när en sådan förnyad bedömning ska ske. En förnyad bedömning av psykolog eller psykiater kan behövas om det har gått lång tid från den initiala bedömningen och det inte finns någon förnyad prövning däremellan. Det kan också behövas när klienten är svårbedömd och det finns behov av ett mer omfattande beslutsunderlag inför omprövningen av villkoren. Ett behov av en förnyad bedömning kan uppstå t.ex. inför beslut om permission på egen hand, eftersom den nya bedömningen ska vara inriktad på just risker för fortsatt brottslighet vid sådan friförmån. Den förnyade bedömningen är oftast inriktad på en specifik frågeställning och inte lika generellt utformad som den initiala utredningen. c) Om handläggaren på SIK bedömer att det finns behov av en fördjupad bedömning, kontaktas riksmottagningen vid anstalten Kumla. Riksmottagningen tar sedan kontakt med anstalten och bokar en tid för förnyad bedömning med klienten. Utifrån de specificerade frågeställningar som SIK ställer, t.ex. risk för fortsatt brottslighet vid dagspermission på egen hand eller övernattning, genomför psykologen en fördjupad utredning genom sedvanliga riskbedömningsinstrument och samtal med den intagne. Det kan ske genom att klienten flyttas till riksmottagningen eller att psykologen besöker klienten på den anstalt där hen är placerad. d) En fördjupad riskbedömning är mer ingående än den risk- och behovsbedömning som görs inom ramen för verkställighetsplaneringen. RBM-B är ett instrument som är mer generellt utformat på gruppnivå och ger därför inte samma individuella träffsäkerhet. RBM-B har i första hand fokus på de behov som klienten har och kan inte i samma utsträckning bedöma risker i ett individuellt fall. De riskbedömningsinstrument som används vid en fördjupad bedömning används inte i RBM-B. Utfallet av en fördjupad riskbedömning har därför mer tyngd än den riskbedömning som görs enligt RBM-B. e) Ett ärende om omprövning av särskilda villkor inleds genom att Kriminalvården eller den intagne själv väcker frågan om omprövning genom att ett skriftligt underlag kommer in till Kriminalvårdens huvudkontor. Även SIK kan inleda ett ärende om särskilda villkor. När ett ärende om särskilda villkor inleds registreras ett ärende som får ett diarienummer. f) SIK skickar en beställning via e-post med ett antal specificerade frågeställningar utifrån den friförmån som är föremål för prövning. Klienten och anstalten där hen är placerad får en kopia av beställningen. 2. a) Syftet med psykologbedömningen i augusti 2017 var att genomföra en förnyad risk- och behovsbedömning som skulle användas som underlag inför omprövningen av särskilda villkor. Den nya bedömningen skulle särskilt utreda risker för fortsatt brottslighet i samband med en övernattningspermission som AA önskat genomföra med tillsammans med sin partner. b) AA informerades muntligen i samband med ett behandlingskollegium i anstalten Västervik Norra den 19 maj 2017 om planen att genomföra en förnyad riskbedömning. Att denna diskussion fördes har inte dokumenterats särskilt i den upprättade journalanteckningen från den 19 maj 2017. Däremot angav kriminalvårdsinspektören CC den 25 augusti 2017 i svar på skrivelse från AA att det var han som initierade frågan om en ny riskbedömning. c) I ärendet om särskilda villkor finns det inte någon anteckning om att beställningen är gjord. Någon anteckning om det finns inte heller i form av daganteckningar i kriminalvårdsregistret. Psykologutlåtandet finns i AA akt för ärendet om särskilda villkor. d) I normalfallet skickas utredningen till SIK, klienten och anstalten. I detta fall har utfallet av psykologbedömningen inte återkopplats till anstalten Västervik

text: Norra, eftersom AA inte var placerad där när utredningen färdigställdes. AA hade på grund av misskötsamhet omplacerats till anstalten Hall innan utredningen var färdigställd. Återkopplingen av bedömningen skedde därför till anstalten Hall. 3. Kriminalvården anser att det var väl motiverat att göra en förnyad riskbedömning. Den nya bedömningen visade dessutom att det fanns höga risker av visst slag. Som Kriminalvården tidigare har angett hade emellertid hanteringen av AA ärende sannolikt underlättats, om uppgifter om den förnyade riskbedömningen och skälen för den hade dokumenterats i hans journal.

text: AA kommenterade Kriminalvårdens yttrande.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Kriminalvården har redogjort för relevant rättslig reglering. Jag vill dock även peka på följande:

text: Av förarbetena till bestämmelsen om partsinsyn i

text: 10 § förvaltningslagen

text: framgår bl.a. följande (se

text: prop. 2016/17:180 s. 78

text: Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn i allt material som finns i ärendet. Parten ska under handläggningens alla stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts ärendet i sak att han eller hon kan bemöta vad som talar mot honom eller henne. Partsinsynen kan också användas för att kontrollera att handläggningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att utredningen bedrivits så snabbt och effektivt som möjligt. Om avgörandet i ärendet går parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma om det lönar sig att överklaga. Om det finns ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på ett senare stadium (se t.ex.

text: RÅ 1995 ref. 28

text: och

text: RÅ 2001 ref. 27

text: Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet (

text: 25 § förvaltningslagen

text: Vidare vill jag tydliggöra att den riskbedömning som används som underlag för ett ärende om särskilda villkor normalt är betydligt mer omfattande än den riskoch behovsbedömning (RBM-B) som görs inom ramen för en intagens verkställighetsplanering (se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse [

text: KVFS 2011:1

text: ] 1 kap. 27 § och 1 kap. 32–33 §§ med tillhörande allmänna råd samt Kriminalvårdens handbok om särskilda villkor för långtidsdömda och placering i riksmottagning [2012:2] s. 14 f.). Av handboken om särskilda villkor framgår bl.a. följande (s. 27), vilket jag delvis redogjort för i samband med redogörelsen för min förnyade remiss till Kriminalvården:

text: 7.2 Utredning inför omprövning

text: särskilda villkor enligt 1 kap. 32 och 33 §§ FARK Fängelse (…) gäller även vid omprövning. – – – Om det finns behov av en mer fördjupad bedömning kan utlåtande av psykolog eller psykiater behöva inhämtas. I vissa fall framgår det av tidigare beslut om särskilda villkor att ett sådant utlåtande ska hämtas in. Huvudkontoret avgör om det finns behov av ett sådant utlåtande i det enskilda ärendet, varför anstalten ska ta kontakt med huvudkontoret för samråd. Om ny riskbedömning bedöms nödvändig utförs den av psykolog vid Kumlas riksmottagning efter beställning från huvudkontoret. – – –

text: 7.3 Handläggning

text: Anstaltens utredning ska vara godkänd och undertecknad av kriminalvårdsinspektör innan ärendet om omprövning skickas till SCK. På samma sätt som när det gäller utredningen inför initialbeslut om särskilda villkor ska den intagne ges möjlighet att gå igenom utredningen, få del av anstaltens inställning och komma in med synpunkter. [– – –] Anstaltens utredning, klientens begäran och eventuella synpunkter på utredningen ska registreras i KVR, Särskilda villkor.

text: Bedömning

text: Allmänna utgångspunkter Genom utredningen har bl.a. följande framkommit:

text: Anstalten Västervik Norra inledde i maj 2017 en förnyad riskbedömning avseende AA som skulle genomföras via riksmottagningen Kumla. Syftet var att bedömningen ”skulle kunna vara ett underlag i ärenden om permission och särskilda villkor”. Under perioden den 26–30 maj 2017 skickades ett antal mejl mellan huvudkontoret och riksmottagningen rörande hanteringen av denna nya bedömning. Utredningen inleddes efter ett mejl från CC till riksmottagningen den 31 maj 2017. Den 16 augusti 2017 genomgick AA en psykologbedömning i anstalten Västervik Norra. AA omplacerades därefter till anstalten Hall. Anstalten Hall initierade i november 2017 ett ärende om ändring av särskilda villkor avseende AA

text: Vidare framgår av utredningen att AA den 10 november 2017 begärde att få ut ”ingångshandlingen” för den förnyade riskbedömningen. Kriminalvården bedömde att handlingen utgjordes av mejlet från CC till riksmottagningen den 31 maj 2017 och avslog hans begäran den 15 november 2017 med motiveringen att mejlet inte ansågs vara en allmän handling. AA överklagade beslutet och uppgav i överklagandet att han hade rätt till partsinsyn. Kriminalvården överlämnade ärendet till kammarrätten, som avslog AA:s överklagande men i beslutet noterade att AA kunde ha rätt till partsinsyn. Den 3 februari 2018 begärde AA på nytt att få ta del av bl.a. det aktuella mejlet. Hans begäran diariefördes på huvudkontoret den 19 april 2018. Den 26 april 2017 fick han en kopia av Kriminalvårdens beslut från november 2017. Han lämnade in en ny begäran om omprövning den 1 maj 2018 och fick kort därefter en kopia av mejlet från CC till riksmottagningen. Den 30 maj 2018 beslutade Kriminal-

text: vården att lämna ut mejlväxlingen mellan huvudkontoret och riksmottagningen från perioden den 26–30 maj 2017.

text: JO ska bl.a. kontrollera om myndigheterna har följt de regler som gäller för hur ärenden ska handläggas. JO brukar däremot som regel inte uttala sig om en myndighets bedömningar och beslut i sakfrågor, t.ex. riskbedömningar eller beslut om särskilda villkor. JO kan inte heller ändra eller upphäva Kriminalvårdens beslut. Frågan om det fanns anledning att ompröva AA:s särskilda villkor är en sådan bedömningsfråga som JO normalt inte uttalar sig om. Jag anser inte att det finns anledning att frångå den principen i det här ärendet. Vad AA har anfört i dessa frågor ger därför inte anledning till något uttalande från min sida. Information och dokumentation om en förnyad riskbedömning AA har uppgett att han inte fick någon information inför det att en ny riskbedömning skulle göras avseende honom. Kriminalvården har tillbakavisat dessa uppgifter och anfört att AA muntligen fick information i samband med ett behandlingskollegium den 19 maj 2017, även om den uppgiften inte finns dokumenterad i anteckningarna från kollegiet. Kriminalvården har dock medgett att AA inte fick någon information om att en psykolog skulle komma till anstalten och intervjua honom.

text: Av anteckningarna från behandlingskollegium den 19 maj 2017 framgår följande när det gäller riskbedömning: Avslutningsvis informerades AA om att undertecknad kommer att höja riskbedömningen för SARA (Manual for the Spousal Assault Risk Assessment Guide; JO:s anm.) från MEDEL till hög, då det är det som framkommer av den samma. Jag får konstatera att ord står mot ord i den här delen och att vidare utredning inte framstår som meningsfull. Även om kollegieanteckningarna ger visst stöd för AA:s uppgifter kan jag inte dra några säkra slutsatser om vad som sades under det aktuella kollegiet. Det är dock utrett att AA i vart fall inte fick någon information om det aktuella psykologbesöket.

text: En riskbedömning som genomförs av riksmottagningen kan ligga till grund för särskilda villkor och har en betydande påverkan på utformningen av en intagens verkställighet. Det är viktigt att en intagen inför en förnyad riskbedömning får tydlig information om att en sådan bedömning ska göras och om syftet med den. Vidare bör den intagne i god tid informeras om det sätt på vilket utredningen ska genomföras, för att kunna förbereda sig inför t.ex. ett samtal med psykolog. Det är naturligtvis mycket otillfredsställande om en intagen upplever sig överrumplad av ett psykologbesök. Utifrån vad som har kommit fram i utredningen tycks AA inte ha fått tillräcklig information om den förnyade riskbedömningen. Anstalten förtjänar kritik för detta.

text: Som Kriminalvården också har anfört finns det vidare brister i myndighetens dokumentation, bl.a. vad gäller den förnyade riskbedömningen och skälen för

text: denna. Det saknas även dokumentation i AA:s journal om det aktuella psykologbesöket. Uppgifter av detta slag är naturligtvis av sådan beskaffenhet att de ska dokumenteras i den intagnes journal. Jag är kritisk även till denna brist i anstaltens hantering.

text: Hanteringen av AA:s första hemställan AA lämnade den 23 augusti 2017 in en hemställan där han efterfrågade ett beslut som någon fattat om att inleda en förnyad behovs- och riskbedömning. I anstaltens svar till AA den 25 augusti 2017 angavs att något sådant beslut inte fanns. AA fick dock information om vem som hade initierat riskbedömningen och anledningen till det. Utifrån hur AA hemställan är formulerad har jag inte några synpunkter på anstaltens hantering i den delen.

text: Handläggningen av AA:s begäran om handlingar och rätt till partsinsyn När det gäller frågan om AA:s rätt till partsinsyn kan jag konstatera att mejlet från CC till riksmottagningen den 31 maj 2017 innehåller beställningen av den förnyade riskbedömning som senare användes vid omprövning av AA:s särskilda villkor. Innehållet i mejlet är av sådan art att det enligt min mening borde ha ansetts vara en del av ärendet om särskilda villkor. När AA begärde ut mejlet den 10 november 2017 borde Kriminalvården alltså ha prövat hans begäran utifrån reglerna om partsinsyn och redan vid den tidpunkten låtit AA få del av handlingen, som av allt att döma inte omfattades av sekretess.

text: Utredningen har vidare visat att AA den 28 november 2017 och den 3 februari 2018 på nytt har begärt ut handlingen och då uttryckligen hänvisat till sin rätt till partsinsyn. Kammarrätten har därtill i sitt avgörande om utlämnade av allmänna handlingar i januari 2018 särskilt noterat att AA kan ha rätt till partsinsyn. Trots detta har Kriminalvården först i maj 2018 tillgodosett hans begäran. Ett sådant dröjsmål är givetvis inte acceptabelt. Kriminalvården förtjänar kritik för sin långsamma och felaktiga handläggning av AA:s begäran.

text: Övriga synpunkter på den förnyade riskbedömningen och ärenden om särskilda villkor När det gäller Kriminalvårdens hantering i övrigt har jag noterat att den förnyade riskbedömningen avseende AA beställdes av anstalten Västervik Norra i maj 2017, dvs. flera månader innan ett ärende om omprövning av särskilda villkor initierades av anstalten Hall i november 2017. Syftet med riskbedömningen var att den ”skulle kunna vara ett underlag i ärenden om permission och särskilda villkor”. Någon omprövning av AA:s särskilda villkor var dock inte aktuell när utredningen inleddes.

text: Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd samt myndighetens egen handbok framgår att en sådan riskbedömning som beställdes i fråga om AA i maj 2017 normalt görs inför en omprövning av särskilda villkor. Samma sak framgår av den mejlkonversation mellan huvudkontoret och riksmottagningen från maj 2017 som AA har gett in i ärendet. Vidare kan jag konstatera att det i

text: de handlingar som jag har tagit del av saknas dokumentation av de åtgärder som har vidtagits i tiden före november 2017, t.ex. det aktuella psykologbesöket.

text: Kriminalvården har i sitt förnyade yttrande anfört att en förnyad riskbedömning kan ske oberoende av om det pågår en omprövning av de särskilda villkoren samt att det inte finns någon formell reglering som anger hur och när en sådan förnyad bedömning ska ske.

text: Jag kan konstatera att handläggningen av AA:s ärende i flera avseenden varit felaktig och att min utredning därtill har försvårats av att det helt saknas dokumentation om flera steg i processen. Detta ger enligt min mening intryck av att Kriminalvården saknar rutiner för att hantera förnyade riskbedömningar som inte sker inom ramen för ett ärende om omprövning av särskilda villkor.

text: För att garantera den intagnes rättssäkerhet är det viktigt att åtgärder som vidtas av Kriminalvården genomförs på ett enhetligt och korrekt sätt. Det gäller i synnerhet åtgärder som kan få stor påverkan på den intagnes verkställighet, som en förnyad riskbedömning. Jag uppmanar därför Kriminalvården att se över myndighetens hantering av förnyade riskbedömningar, för att säkerställa att den är förenlig med

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser om ärendehandläggning, bl.a. vad gäller dokumentation, kommunicering och partsinsyn.

text: Övrigt Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några uttalanden från min sida.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Allvarlig kritik mot en landshövding för att ha motiverat beslut i strandskyddsärenden på ett sätt som står i strid med både reglerna om motivering av beslut i förvaltningslagen och kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen

sammanfattning: En landshövding har motiverat beslut i ärenden om strandskyddsdispens på ett sätt som var ägnat att ge intrycket att besluten var i direkt strid mot miljöbalkens regler. Utformningen av besluten har stått i strid med både reglerna om motivering av beslut i förvaltningslagen och kravet på saklighet i regeringsformen. Landshövdingen får allvarlig kritik.

text: Anmälan

text: Naturskyddsföreningen framförde i en anmälan till JO klagomål mot dåvarande landshövdingen i Norrbottens län, AA, för att ha åsidosatt

text: miljöbalkens

text: bestämmelser om strandskydd i fyra överprövningsärenden. Föreningen menade att det var fråga om medvetna avsteg från

text: regeringsformens

text: bestämmelser om att makten ska utövas under lagarna, allas likhet inför lagen och iakttagande av saklighet och opartiskhet vid myndighetsutövning. I anmälan framfördes att landshövdingen stoppat beslut att upphäva olagliga dispenser och skrivit in motiveringar som inte återfinns i den uttömmande lista på särskilda skäl som enligt lagen får läggas till grund för dispens. Detta trots att det i

text: 19 kap. 3 b § miljöbalken

text: står att länsstyrelsen ska upphäva dispensbeslutet om det inte finns förutsättningar för dispens. I anmälan, s. 2 och 3, framfördes bl.a. följande. I

text: miljöbalken

text: 7 kap. 15 §

text: föreskrivs ett förbud mot nya byggnader och anläggningar inom strandskyddat område. Det finns emellertid stora möjligheter i lagen att medge dispens för strandskyddet när det är motiverat. Kommunen måste emellertid kunna hänvisa till ett eller flera så kallade ”särskilda skäl” för att kunna besluta om dispens. En uttömmande lista på vilka särskilda skäl som kan läggas till grund för dispens finns i

text: miljöbalkens

text: 7 kap.

text: 18 c – d §§. Reglerna om strandskyddsdispenser och upphävande är således strikta i den meningen att inga andra skäl än de uppräknade får begagnas vid dispensgivningen. Det innebär emellertid långt ifrån att det är omöjligt att ge dispens, särskilt inte i sådana glesbygdskommuner som omfattas av de aktuella besluten. Särskilt den nya dispensgrunden om ”landsbygdsutveckling” som trädde i kraft 2009 har inneburit

text: stora lättnader. Om kommuner kartlägger sina strandmiljöer och tar ett enkelt fullmäktigebeslut om tillägg till översiktsplanen om så kallade LIS-områden, kan stränder i delar av kommunen avsättas för landsbygdsutveckling på ett planerat sätt. Avsikten är att kommunerna först ska göra en bred kartläggning och inventering av sina strandområden och sedan göra en samlad bedömning av vilka områden som kan vara lämpliga (

text: prop. 2008/09:119 s. 56

text: ). Dessa nya generösa regler att få till stånd byggande på stränder i landsbygd för utveckling har emellertid inte tagits i anspråk i de fyra länsstyrelsebesluten (vilket också fastslås i de tre första besluten). Besluten vilar inte i något av fallen på ett sådant planerat ianspråktagande av stränder i kommunerna i fråga och länsstyrelsen har därför inte kunnat grunda besluten på några särskilda skäl i dessa fall. Även i det fjärde fallet har en kommun hänvisat till skäl som inte godtagits av länsstyrelsen. I stället anges skäl som inte finns upptaget i

text: miljöbalken

text: 7 kap.

text: 18 c-d §§, nämligen att besluten avser fastigheter i områden som är ”glesbebyggda”. De aktuella besluten av den 30 maj 2011 var fogade till anmälan (länsstyrelsens ärenden med dnr 526-9262-10, 526-9257-10, 526-719-11 och 526-9401-10). I samtliga beslut återfanns detta stycke sist under rubriken ”Länsstyrelsens bedömning”:

text: I detta fall saknas särskilda skäl men området där det planerade fritidshuset avses att uppföras är glesbebyggt. Därav beslutar länsstyrelsen att nämndens beslut den XX att bevilja strandskyddsdispens på fastigheten YY ska vara alltjämt gällande. Vidare framgick att de tjänstemän hos länsstyrelsen som deltagit i handläggningen av ärendena hade anmält avvikande mening. De ansåg att förutsättningar för den dispens som nämnderna meddelat inte fanns och att besluten därför borde upphävas. Till anmälan var fogat tre tidningsartiklar från Norrländska Socialdemokraten, NSD.

text: Utredning

text: Ärendet remitterades till länsstyrelsen för upplysningar och yttrande över vad som anförts i anmälan till JO. Länsstyrelsen kom in med ett remissyttrande. Som bakgrund anfördes bl.a. följande angående nya regler för byggande i strandnära lägen. Under lång tid och från många olika håll hade i Norrbotten framförts stark kritik mot de regler som gällt för byggande i strandnära lägen, vilket också ledde till stora förhoppningar på regering och riksdag i samband med beslut om reformering av reglerna för byggande i strandnära lägen. Från lagstiftarens sida betonades de lättnader för byggande i strandnära lägen som de nya reglerna skulle medföra. Lagstiftaren betonade också det ökade lokala och regionala inflytandet som ävenledes skulle tjäna som ett instrument för en aktiv landsbygdsutveckling. De nya reglerna kom emellertid att tillämpas olika i olika delar av landet (också där liknande grundförutsättningar förelegat) vilket lett till starka reaktioner och kritik mot handläggningen vid beslutande myndigheter. En del av den kritik som riktats mot Länsstyrelsen Norrbotten vid tillämpningen av de nya reglerna var att länsstyrelsen överprövade ett alldeles för stort antal ärenden. Jämförelser med andra län visade också att det förhöll sig på detta sätt.

text: Det kan alltså konstateras att de nya reglerna inte tillämpats lika över landet och att de inte kommit att fylla det syfte lagstiftaren avsett. Detta uttrycks på ett tydligt sätt av regeringen i budgetpropositionen för år 2012 (

text: prop. 2011/12:1

text: ) där man förtydligar intentionerna med byggande i strandnära områden.

text: Länsstyrelsen återgav därefter bl.a. följande ur propositionen, utgiftsområde 20, s. 52.

text: Det finns indikationer som tyder på att den ändring av strandskyddsreglerna som trädde ikraft 2009 och 2010, med syfte att bland annat underlätta för viss byggnation i strandnära lägen, inte har fyllt sitt syfte, har tillämpats olika över landet och har lett till oavsedda effekter. Medel avsätts för att underlätta för attraktivt boende på landsbygden. En översyn av utfall och tillämpning av det nya regelverket ska göras. Regeringen avser att ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn av utfall och tillämpning av det nya regelverket och vid behov föreslå förändringar. Förslaget innebär även en informations- och kompetensinsats vad gäller strandskyddsreglerna, kompletterat med planeringsstöd till landsbygdskommuner.

text: Länsstyrelsens yttrande innehöll vidare följande.

text: Svar på anmälarens påståenden kring landshövdingens roll som tjänsteman, landshövdingens sätt att utöva sitt ämbete och hantering av strandskyddsärenden vid Länsstyrelsen i Norrbottens län

text: Landshövding AA har uppgett följande som svar på Naturskyddsföreningens påståenden under de tre ovan rubricerade huvudrubrikerna. Efter ett långt yrkesliv i riksdagen och efter åtta år som landshövding är han förstås väl medveten om vilken roll politiken har och vilken roll man har som tjänsteman. De grova tillmälen som Naturskyddsföreningen använder får naturligtvis stå för dem men synes blotta en grundläggande okunskap kring de olika roller beslutande, föredragande och deltagande i beslut vid en myndighet faktiskt har. Utöver de beslut som fattas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation har han som landshövding rätt att ta till sig alla de olika beslut som fattas vid länsstyrelsen. I den rollen är han som landshövding aktiv och tar till sig och beslutar i ett stort antal ärenden. Påståenden kring medvetna avsteg från lagstiftning faller på sin egen orimlighet och relaterar med rubriken "felaktiga beslut" till ärenden som ännu inte är slutligt avgjorda.

text: De referenser som anmälaren gör till delar av citat från olika intervjuer hör samman med den problematik han som landshövding uppfattat från länets medborgare kring tillämpning av reglerna om strandskydd. Det starka missnöjet med den tillämpning som varit har inneburit att det inte bara varit en möjlighet för honom att agera utan snarast en plikt i rollen som företrädare för regering och riksdag och i länets medborgares intresse. Det han avsett med de olika uttalanden som refereras till är att peka på de problem de nya reglerna medfört och på den stora skillnaden mellan de avsikter som uttalats och den tillämpning som kommit att ske. De uttalanden som regeringen gjort i budgetpropositionen visar att hans instinkt att reagera och ta ett ökat ansvar i frågan varit riktig. Skälet till att han själv tagit till sig ärendena om strandskyddsdispens från och med maj 2011 är just det beskrivna, att reglerna inte fungerat, att missnöjet med detta varit massivt bland medborgarna i Norrbotten och skarp kritik riktats mot länsstyrelsens handläggning av dessa ärenden. Mot den bakgrunden har det varit hans skyldighet att agera. Han har också noterat att rättstillämpningen varit olika i landet och att graden av överprövade ärenden varit väsentligt större vid Länsstyrelsen i Norrbottens län än i närliggande län. Självklart är riksdagens ombudsmän välkomna att granska all länsstyrelsens handläggning, i strandskyddsärenden och i andra ärenden. Hans upplevelse är

text: emellertid att hanteringen av ärenden förbättrats i och med att han själv tagit ökat ansvar. De problem med lagstiftningen som han pekat på har också vidgåtts av regeringen i budgetpropositionen.

text: Svar på anmälarens påståenden kring tillämpning av aktuella regler och en rättslig analys av länsstyrelsens handläggning för de beslut som är ifråga

text: Den genomgång av aktuella regler som sådana som anmälaren gör (på sidorna 2 och 3) är i stora delar okontroversiell och korrekt. Eftersom anmälaren valt en konfrontativ linje så är uppräkningen emellertid inte fullständig. Det som anmälaren valt att inte överhuvud beröra i sin analys är hur hänsynen till den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och äganderätten, som också är en del av EU-rätten, verkligen ska tas. Här har anmälaren valt att hänvisa till citat från ett enstaka avgörande från Mark- och miljööverdomstolen (mål nr M 9745-10) där någon fast praxis ännu inte etablerats. Utöver att vägas in vid tillämpningen av

text: 7 kap 25 § miljöbalken

text: har nämnda grundläggande rättsprinciper också en fristående innebörd. Deras betydelse är så väsentlig att vid konflikt mellan bestämmelserna i

text: miljöbalken

text: och proportionalitetsprincipen eller skyddet för äganderätten har de sistnämnda företräde. I samtliga av de fyra aktuella ärendena medför tillämpning av dessa grundläggande rättsprinciper att dispens bör medges från strandskyddet. En sådan tillämpning går också i linje med en annan grundläggande rättsprincip, att den enskilde ska kunna förutse vad hon/han har att förvänta sig av myndighetens handläggning. De respektive kommunala nämndernas ansvar för de dispensbeslut de fattat förtjänar att särskilt betonas. Besluten som fattas av nämnderna är - som framgår ovan i detta yttrande - en ytterst väsentlig del av prövningskedjan. Det saknas således skäl att utgå ifrån att de beslut de kommunala nämnderna fattat är felaktiga och senare ska rättas till av länsstyrelsen. Utgångspunkten måste tvärtom vara att nämndernas beslut normalt är korrekta men av och till behöver rättas till av länsstyrelsen. Den ovan påbörjade rättsliga analysen av Länsstyrelsen i Norrbottens läns handläggning av de fyra aktuella ärenden kan fortsatt ske enligt följande. Ingen av omständigheterna att landshövdingen valt att ta besluten till sig eller att föredragande och deltagande valt att vara skiljaktiga är märklig som sådan. Just detta visar tvärtom att handläggningen fungerar väl och i enlighet med vad som krävs enligt

text: regeringsformen

text: miljöbalken

text: och

text: förvaltningslagen

text: . Den väldigt höga graden av överprövningar som tidigare skett vid länsstyrelsen väcker en undran kring om lika fall verkligen behandlas lika, en annan grundläggande rättsprincip. Mot den bakgrunden har det funnits goda skäl att närmare fundera över handläggningen i dessa ärenden. Den brist som kan konstateras vid genomgång av de fyra aktuella ärendena är att länsstyrelsens bedömning inte redovisats på ett tillräckligt tydligt sätt. Av det förda resonemanget har inte alldeles tydligt framgått att det i vart och ett av de aktuella ärendena har funnits särskilda skäl för dispens och att skälen bland annat är hänförliga till proportionalitetsprincipen. Detta har förtydligats i inlagor till Markoch miljödomstolen vid Umeå tingsrätt. Den fråga som återstår att tydligt besvara vid en rättslig analys är om det är som anmälaren påstår att de fyra aktuella besluten är uppenbart felaktiga. Anmälarens främsta argument för att så skulle vara fallet är att det har funnits skiljaktiga i besluten och att Mark- och miljööverdomstolen i ett liknande ärende om strandskyddsdispens (mål nr M 2010-10) har klargjort att dispens endast kan meddelas med stöd av

text: 7 kap

text: 18 c-d §§ i

text: miljöbalken

text: . Länsstyrelsen menar att besluten som fattats är korrekta och att handläggningen varit riktig - målen är heller inte slutligt avgjorda.

text: Det faktum att deltagande i beslut är skiljaktiga medför inte att det som faktiskt beslutats är felaktigt. Att skiljaktiga meningar framkommer visar tvärtom att de regler till skydd för rättssäkerheten som styr dessa möjligheter fungerar på bästa sätt. Frågan om det enstaka avgörande från Mark- och miljööverdomstolen som anmälaren refererar till ska tillmätas helt avgörande betydelse kräver en djupare analys. Inom ramen för en sådan djupare analys är det högst relevant att framhålla det beslut som dåvarande Miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt kom till i domslut av den 3 november 2010. Domstolen beviljade dispens med hänvisning till

text: 7 kap 18 b § i miljöbalken

text: och hänvisade just till proportionalitetsprincipen. I de avgörandena passagerna kom domstolen till att konsekvensen av att neka dispens skulle bli att klaganden "äger en fastighet som hon inte får bebygga för att ägare av närbelägna fritidshus, varav två inom strandskyddsområdet, ska ha möjlighet att nyttja strandområdet på hennes fastighet för friluftsliv. Den konsekvensen måste anses orimlig och miljödomstolen anser att ett avslag på dispensansökan får verkningar för (...) som inte är förenliga med proportionalitetsprincipen. Om dispensen begränsas till ett fritidshus (...) finner miljödomstolen att det i detta speciella fall föreligger särskilda skäl att bevilja strandskyddsdispens. " Den analys länsstyrelsen gjort i de fyra aktuella ärendena är – som framgår ovan – i många delar densamma som den analys Miljödomstolen i Östersund gjorde i det ärende som redovisats i stycket ovan. Med beaktande av relevanta EU-rättsliga regler är den analysen mer korrekt än den analys som Mark- och miljööverdomstolen, utan att ens uttryckligen föra resonemanget ur proportionalitetsprincipens synvinkel, kommit till i ett enskilt avgörande.

text: Slutsatser

text: Den rättsliga analysen mynnar ut i att länsstyrelsens och landshövdingens agerande i alla delar varit lagenligt. Eftersom ärendena fortfarande är under handläggning finns därmed också skäl att anta att överinstanserna fastställer länsstyrelsens beslut. Någon grund för de personliga påhopp som i anmälan riktas mot landshövdingen föreligger inte heller. Ovan är det tvärtom visat att landshövdingen förfarit korrekt vid handläggningen av de aktuella ärendena och att han haft goda skäl att ta ett större ansvar för handläggningen av dessa ärenden. Detta har också bekräftats av regeringen i budgetpropositionen. Det ovanstående innebär sammantaget att någon grund för kritik mot länsstyrelsens handläggning eller mot landshövdingen AA:s personliga agerande inte finns.

text: Naturskyddsföreningen kommenterade remissvaret och gav in ytterligare handlingar.

text: Handlingar från länsstyrelsen begärdes in och granskades.

text: Från Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen, inhämtades att de aktuella besluten hade överklagats av Naturskyddsföreningen och att domstolen hade funnit att länsstyrelsens beslut inte kunde överklagas och därför avvisat överklagandena. Sedan Naturskyddsföreningen överklagat vidare fastslog Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, att länsstyrelsens beslut var överklagbara och återförvisade målen till mark- och miljödomstolen för prövning i sak. Den 30 maj 2013 meddelade mark- och miljödomstolen dom i två av målen. Domstolen konstaterade i båda fallen att det inte förelåg förutsättningar att meddela dispens och de meddelade dispenserna upphävdes (mål nr M 401-13 och M 403-13).

text: Rättslig reglering

text: I

text: 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen

text: stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Legalitetsprincipen innebär att alla samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler. Enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ska förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt

text: 20 § förvaltningslagen (1986:223)

text: ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I

text: 7 kap.

text: miljöbalken

text: regleras skydd av områden, bl.a. strandskyddsområden. Innebörden av strandskyddet är enligt 15 § bl.a. att byggnader inte får uppföras inom ett strandskyddsområde. I 13-14 §§ regleras var strandskydd gäller. Enligt 18 b § kan en kommun i enskilda fall ge dispens om det finns särskilda skäl. I 18 c § regleras vad som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av en dispensfråga. I bestämmelsen erinras om att ytterligare omständigheter kan beaktas i fall då 18 d § blir tillämplig. I sistnämnda bestämmelse anges vad som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av en dispensfråga inom ett ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen”. I 18 e § definieras vad som avses med ett sådant område. Vid dispensprövningen ska även en allmän intresseprövning ske enligt 25-26§§. Enligt

text: 19 kap. 3 a § miljöbalken

text: ska en kommun, som ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, sända beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska enligt 19 kap. 3 b § inom tre veckor från det att beslutet kom in ta ställning till om beslutet ska prövas eller inte. Om länsstyrelsen vid sin prövning finner att förutsättningar för dispens inte finns, ska dispensbeslutet upphävas.

text: Bedömning

text: I de fyra besluten den 30 maj 2011 redogjorde länsstyrelsen under rubriken ”Motivering” inledningsvis för de i

text: miljöbalken

text: tillämpliga bestämmelserna, bl.a.

text: 7 kap.

text: 18 b-d §§. I sin bedömning skrev länsstyrelsen att uppräkningen av de särskilda skäl som får beaktas enligt

text: 7 kap. 18 c §

text: var uttömmande samt redogjorde i tre av besluten för möjligheten att tillämpa de särskilda skälen för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt Naturvårdsverkets handbok 2009:4. I det fjärde beslutet återgavs ett förarbetsuttalande rörande särskilda skäl enligt

text: 7 kap. 18 c § 1.

text: I alla fyra besluten skrev länsstyrelsen därefter att det saknas särskilt skäl för dispens, att området är glesbebyggt och att länsstyrelsen ”därav” beslutar att det ursprungliga beslutet om strandskyddsdispens alltjämt ska vara gällande. Under utredningen uppkom fråga om befattningshavare under min tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: genom att besluta att de fyra dispensbesluten skulle gälla trots att förutsättningar för det saknades och att denne därvid vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gällde för uppgiften. Jag beslutade därför den 4 september 2012 att inleda förundersökning angående sådant brott.

text: Under förundersökningen framkom vidare uppgifter om att länsstyrelsens arbete med granskning och överprövningar av kommunala beslut om strandskyddsdispenser, enligt beslut av länsledningen, skulle ha varit nedprioriterat trots vad som anges i

text: 19 kap. 3 b § miljöbalken

text: . Det förekom uppgifter om att under en period, efter tidpunkten för behandling av de aktuella fyra fallen, skrevs alla inkommande kommunala beslut om strandskyddsdispens av utan att granskning eller ställningstagande om överprövning gjordes. Uppgifterna föranledde mig att den 26 september 2012 låta förundersökningen omfatta också den handläggningen. Under förundersökningen hölls förhör med följande tjänstemän vid länsstyrelsen: BB, CC, DD samt AA, vilken delgavs misstanke om tjänstefel.. Efter att förundersökningen avslutats fann jag i ett beslut den 7 mars 2013 inte skäl att väcka åtal. Det som framkommit under utredningen ger inte stöd för att AA i de fyra besluten den 30 maj 2011 uppsåtligen fattat beslut i strid med lagen. Det finns inte heller stöd för misstanken att han i de övriga dispensärenden som varit föremål för förundersökning fattat beslut utan att företa vederbörlig prövning av ärendena. Vad som återstår att ta ställning till är om hanteringen av de fyra besluten den 30 maj 2011 ska föranleda något uttalande från min sida. Förvaltningsmyndigheternas skyldighet att motivera sina beslut regleras som nämnts i

text: 20 § förvaltningslagen

text: . I bestämmelsen anges vissa situationer där någon motivering inte behövs men enligt min uppfattning var länsstyrelsen skyldig att – som också skedde – motivera de fyra aktuella besluten. Ett grundläggande krav på motivering är emellertid att myndigheten anger vilka föreskrifter den har tillämpat. Detta kan ske genom att myndigheten anger numret på de paragrafer som är tillämpliga och författningarnas namn och nummer. Ofta är dock detta inte tillräckligt. Myndigheten måste normalt också redogöra för innehållet i föreskriften och förklara vilken betydelse den har för bedömningen av ärendet. Att myndigheterna motiverar sina beslut är naturligtvis främst av vikt med hänsyn till de enskilda som berörs av besluten. Först om den enskilde förstår beslutet, kan ju han eller hon ta ställning till om det bör överklagas. Det är också viktigt med hänsyn till allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är i sin tur en förutsättning för en öppen och fri diskussion om denna verksamhet (JO 2004/05 s. 188, dnr

text: ). Reglerna om de särskilda skäl som kan ge dispens från strandskyddet är som framgått relativt detaljerade. I de fyra besluten hänvisas dock inte till dessa regler utan det skäl som länsstyrelsen åberopar är att områdena där fritidshusen ska byggas är glesbebyggda. Detta skäl står inte i lagen. I sitt remissvar har länsstyrelsen vidgått att dess bedömningar i de fyra ärendena inte har redovisats på ett tillräckligt tydligt sätt. Länsstyrelsen har i remissvaret redovisat den uppfattningen att det i vart och ett av de aktuella ärendena har funnits särskilda skäl för dispens. Skälen skulle enligt remissyttrandet innefatta en tillämpning av

text: 7 kap. 25 § miljöbalken

text: , den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och skyddet för äganderätten.

text: Det skäl för dispens som angavs i besluten – att områdena är glesbebyggda – utgjorde alltså inte det skäl som besluten grundades på. De skäl som länsstyrelsen hänvisar till i sitt remissvar finns det ingen antydan om i besluten. Det innebär att AA inte har motiverat sina beslut på det sätt som föreskrivs i

text: 20 § förvaltningslagen

text: . AA:s agerande ska även granskas mot bakgrund av regleringen i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . Kravet på saklighet i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (se 2007/08:KU6 s. 14 f. med hänvisningar). De fyra besluten har utformats på ett sätt som ger intrycket att de var i direkt strid mot

text: miljöbalkens

text: regler. Därför innebär utformningen av besluten ett brott mot

text: regeringsformens

text: krav på att en förvaltningsmyndighet ska iaktta saklighet i sin verksamhet. AA:s utformning av besluten strider alltså både mot reglerna om motivering av beslut i

text: 20 § förvaltningslagen

text: och mot

text: regeringsformens

text: krav på saklighet. Genom att utforma besluten på det sätt han har gjort har AA åsidosatt vad som gällt för hans uppgift att fatta beslut i ärendena. Jag anser mig inte kunna styrka att detta åsidosättande varit uppsåtligt. Den förklaring som AA lämnat beträffande sin hantering av ärendena tyder i stället på att han helt enkelt saknat den insikt om de krav som gäller myndighetsutövning som måste förutsättas av en person i hans ställning. Han har varit oaktsam men jag har som framgått stannat för att inte bedöma hans handlande som straffbart tjänstefel. Däremot förtjänar AA allvarlig kritik för sin hantering av ärendena. Ärendet avslutas.