title: Tillsyn rörande Arbetsförmedlingens handläggning i ärenden som rör jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i de uttalanden som görs.

text: Beslutets huvudsakliga innehåll

text: Beslutet avser Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden inom de arbetsmarknadspolitiska programmen Jobb- och utvecklingsgarantin (JOB) och Jobbgaranti för ungdomar (UGA).

text: Justitiekanslern har under de senaste åren noterat en kraftig ökning av antalet skadeståndsanspråk grundade på hur Arbetsförmedlingen hanterat ärenden gällande JOB respektive UGA. Anspråken har främst rört utebliven ersättning från Försäkringskassan på grund av att Arbetsförmedlingen underlåtit eller dröjt med att anvisa en plats i något av programmen. I många fall har den arbetssökande sedan skrivits in retroaktivt i programmet.

text: Justitiekanslern konstaterar i beslutet att fel och dröjsmål förekommer i för hög utsträckning och att detta är oacceptabelt eftersom enskilda därigenom riskerar att bli utan ersättning till sin försörjning. Justitiekanslern ifråga- sätter vidare att Arbetsförmedlingen fortfarande i så hög grad beslutar om anvisning till JOB eller UGA med retroaktiv verkan och välkomnar den översyn i frågan som myndigheten har inlett.

text: Justitiekanslern uttalar sig därutöver om vilka skyldigheter som kan anses åligga Arbetsförmedlingen inför anvisning av eller återinträde i JOB eller UGA. Justitiekanslern påtalar också vissa därtill kopplade brister i Arbetsförmedlingens handläggarstöd och understryker vikten av tydlig information till de arbetssökande.

text: 1 Bakgrund

text: Jobb- och utvecklingsgarantin (JOB) och Jobbgaranti för ungdomar (UGA) är två arbetsmarknadspolitiska program som i huvudsak syftar till att erbjuda personer som varit arbetslösa under en längre tid särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser för att komma i arbete. Anvisningar till programmen hanteras av Arbetsförmedlingen som också ansvarar för att genomföra fördjupade kartläggningar och handlingsplaner för att stärka den arbetssökandes position på arbetsmarknaden. Ersättning för deltagande i programmen ges in till och prövas av Försäkringskassan och får inte lämnas för längre tid tillbaka än månaden före ansökningsmånaden, om det inte finns särskilda skäl.

text: Justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern).

text: Under våren 2021 beslutade Justitiekanslern att inleda ett särskilt tillsyns-ärende beträffande Arbetsförmedlingen. Tillsynen föranleddes av att Justitiekanslern sedan en tid hade noterat ett kraftigt ökat antal skadeståndsanspråk från enskilda som hade sin grund i hur Arbetsförmedlingen hanterat deras ärenden gällande JOB respektive UGA. En övervägande del av anspråken gällde utebliven ersättning från Försäkringskassan på grund av att Arbetsförmedlingen dröjt med att anvisa en plats i något av programmen. I många fall framkom att den arbetssökande hade skrivits in retroaktivt i programmet utan att det klart framgick skälen för detta. I flera sådana fall har Justitiekanslern konstaterat att det uppkommit skadeståndsskyldighet för staten på grund av Arbetsförmedlingens felaktiga handläggning.

text: 2 Tillsynens omfattning

text: 2.1 Syfte och inriktning

text: Syftet med tillsynen har varit att utröna vilka förhållanden, om några, hos Arbetsförmedlingen som föranlett de brister i handläggningen som Justitiekanslern har kunnat konstatera inom den frivilliga skaderegleringen.

text: Arbetsförmedlingen har i tillsynen förelagts att skriftligen besvara följande frågor.

text: 2.2 Avgränsning och tillgängligt material

text: Arbetsförmedlingen har besvarat Justitiekanslerns frågor i ett yttrande som biläggs detta beslut. Justitiekanslern har också tagit del av relevanta handläggarstöd. Den beskrivning av handläggningen som ges i yttrandet och i handläggarstöden har tillsammans med vad som framkommit i skaderegleringen legat till grund för de iakttagelser som görs i avsnitt 4 och 5 nedan.

text: 3 Rättslig reglering m.m.

text: 3.1 Bestämmelser om JOB och UGA

text: Bestämmelser om JOB och UGA finns i huvudsak i förordningen (

text: ) om jobb- och utvecklingsgarantin (JOB-förordningen) respektive förordningen (

text: ) om jobbgaranti för ungdomar (UGA-förordningen). Bestämmelser om ersättning för deltagande finns i förordningen (

text: ) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser (ersättningsförordningen).

text: Arbetsförmedlingen har också utarbetat två handläggarstöd för de båda programmen – Arbetsförmedlingens handläggarstöd för jobb- och utvecklingsgarantin (Af-2020/0058 0484) samt Arbetsförmedlingens handläggarstöd för Jobbgaranti för ungdomar (Af-2020/0058 0485).

text: 3.2 Allmänt om JOB

text: JOB är ett arbetsmarknadspolitiskt program som syftar till att erbjuda personer som varit arbetslösa under lång tid individuellt utformade insatser för att de så snabbt som möjligt ska få arbete (1 § JOB-förordningen).

text: Inom ramen för programmet ska Arbetsförmedlingen kartlägga vilka ytterligare insatser deltagaren behöver för att kunna stärka sin position på arbetsmarknaden samt lämna det stöd som deltagaren behöver för att uppfylla det som framgår av den individuella handlingsplanen. Arbetsförmedlingen ska också kontinuerligt följa upp dels resultatet av de insatser deltagaren tagit del av inom programmet, dels att deltagaren både har insatser och tid att söka arbete i sådan omfattning som behövs för att uppnå syftet med programmet (2 §).

text: Målgruppen för JOB är bl.a. personer som förbrukat 300 ersättningsdagar enligt arbetslöshetsförsäkringen och som inte har kvalificerat sig för en ny period med arbetslöshetsersättning, inte har fått arbetslöshetsersättning men som varit arbetslösa och anmälda som arbetssökande hos den offentliga

text: arbetsförmedlingen under 14 sammanhängande månader eller som deltagit i andra arbetsmarknadspolitiska program (5 §).

text: 3.3 Allmänt om UGA

text: Den som är arbetslös och som har fyllt 16 men inte 25 år och som har varit arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalenderdagar under en ramtid om fyra månader får i stället anvisas till UGA. Det gäller också den som fyllt 16 men inte 25 år och som deltagit i etableringsinsatser för vissa nyanlända under maximal tid (5 § UGA-förordningen). Syftet med programmet är att erbjuda ungdomar särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser på ett tidigt stadium för att de så snabbt som möjligt ska få arbete motsvarande hela sitt arbetsutbud alternativt påbörja eller återgå till en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning (1 §).

text: För deltagarna ska Arbetsförmedlingen genomföra en fördjupad kartläggning som kompletterar den individuella handlingsplan som redan upprättats inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den fördjupande kartläggningen ska visa vilka aktiviteter deltagaren behöver för att ytterligare kunna stärka sin position på arbetsmarknaden (2 §).

text: 3.4 Ersättning för deltagande m.m.

text: Bestämmelser om ersättning till den som deltar i JOB och UGA finns som nämnts ovan i ersättningsförordningen (se hänvisning i 17 § JOB-förordningen respektive 14 § UGA-förordningen).

text: Aktivitetsstöd får lämnas till den som har fyllt 25 år och som deltar i något av programmen (2 kap. 1 §). Aktivitetsstöd får också lämnas till den som inte fyllt 25 år om personen är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning (andra stycket). Utvecklingsersättning får lämnas till den som deltar i något av programmen och som har fyllt 18 men inte 25 år och som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning (2 kap. 10 §).

text: En ansökan om ersättning ges in till och prövas av Försäkringskassan (10 kap. 3 §). Ersättning får inte lämnas för längre tid tillbaka än månaden före ansökningsmånaden, om det inte finns särskilda skäl (10 kap. 5 §). [1]

text: En programdeltagare ska varnas om han eller hon under programtiden utan godtagbart skäl inte har deltagit i insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet. Om programdeltagaren missköter sig vid upprepade tillfällen kan han eller hon stängas av från rätten till ersättning (6 kap. 2 §). Avstängningen ska i ett sådant fall gälla från och med den dag då grunden för avstängningen inträffade (6 kap. 10 §). Det är Arbetsförmedlingen som prövar frågor om avstängning enligt 2 § och Försäkringskassan som beslutar vilka dagar som ska ingå i avstängningen (6 kap. 12 §).

text: Av handläggarstöden framgår att misskötsel ska hanteras som ett sanktionsärende om det finns en sanktionsgrund för misskötseln. Vidare framgår att händelser som inte ryms inom sanktionssystemet i stället kan leda till återkallelse av programanvisningen (se vidare om återkallelse i avsnitt 4.7 nedan).

text: 3.5 Anvisning för första gången

text: Av 5 § JOB-förordningen och 5 § UGA-förordningen framgår som redogjorts för ovan vilka som får anvisas till respektive program.

text: I UGA-förordningen anges vidare att Arbetsförmedlingen ska pröva om en anvisning till programmet ska göras så snart den enskilde uppfyller förutsättningarna för en anvisning (3 §).

text: Anvisningar till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade vilket innebär att en anvisning endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv (9 § tredje stycket förordningen [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten).

text: I handläggarstödet för JOB framgår att den arbetssökande ska erbjudas programmet när denne uppfyller villkoren för deltagande. För de arbetssökanden som är på väg att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen får Arbetsförmedlingen en automatisk signal när den arbetssökande har förbrukat 250 ersättningsdagar. Arbetsförmedlingen påbörjar då planeringen tillsammans med den arbetssökande för start av JOB, så att beslut kan fattas i så nära anslutning till ersättningsdag 300 som möjligt. Arbetsförmedlingen och den arbetssökande delar ansvaret för att uppmärksamma att ersättningsdag 300 infaller.

text: En anvisning till JOB får göras tidigast 20 ersättningsdagar innan de 300 ersättningsdagarna i perioden med arbetslöshetsersättning har förbrukats (5 § andra stycket JOB-förordningen).

text: I handläggarstödet för UGA framgår att en anvisning som regel ska lämnas så snart den arbetssökande är kvalificerad till programmet. Det är Arbets-förmedlingens ansvar att informera den arbetssökande på vilka sätt denne kan ta del av information om UGA. Det ska dokumenteras att den arbetssökande fått denna information. Det är sedan den arbetssökandes ansvar att ta del av informationen och återkomma vid frågor.

text: I båda handläggarstöden framgår att om Arbetsförmedlingen bedömer att den arbetssökande inte uppfyller förutsättningarna för att anvisas till JOB respektive UGA ska en anvisning inte göras. Handläggaren ska då motivera och dokumentera varför personen inte anvisas.

text: 3.6 Programtid

text: Av JOB-förordningen följer inte någon längsta programtid utan deltagaren får ta del av programmet till dess att han eller hon skrivs ut eller anvisningen återkallas. Av systemtekniska skäl kan beslutet dock som längst avse en period om 24 månader i taget (avsnitt 3.1 i handläggarstödet för JOB). Rätten till ersättning påverkas av hur länge en person har varit anvisad till programmet.

text: Även enligt UGA-förordningen gäller en anvisning till dess att deltagaren skrivs ut eller anvisningen återkallas. UGA har dock en bortre tidsgräns genom att deltagare ska skrivas ut ur programmet när de deltagit under sammanlagt 15 månader (10 § första stycket 5). Slutdatumet för anvisningen sätts automatiskt till 15 månader framåt och måste manuellt beräknas om personen varit anvisad tidigare (avsnitt 3.2 i handläggarstödet för UGA).

text: 3.7 Utskrivning och återkallelse

text: En anvisning till JOB gäller alltså till dess att det fattas beslut om utskrivning eller återkallelse (13 och 15 §§ JOB-förordningen). Den som deltar i programmet får ta del av insatserna till dess att denne uppfyller något av de villkor som räknas upp i 13 § första stycket, t.ex. genom påbörjat arbete på heltid eller påbörjade studier. När deltagaren inte längre får ta del av insatserna i programmet ska denne skrivas ut. Detta med vissa undantag för kortvarig frånvaro (13 § andra stycket). Ärenden om utskrivning ska handläggas skyndsamt (tredje stycket).

text: En anvisning ska återkallas om deltagaren missköter sig eller stör verksamheten eller om det i övrigt finns särskilda skäl att återkalla anvisningen (15 § första stycket). Anvisningen ska även återkallas om deltagaren för-brukat 450 dagar med ersättning (andra stycket). Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart (tredje stycket).

text: I UGA-förordningen regleras utskrivning och återkallelse på liknande sätt (10 och 12 §§). För UGA gäller emellertid också att utskrivning ska ske när ett deltagande har varat i 15 månader (10 § första stycket 5). Enligt hand-läggarstödet ska Arbetsförmedlingen i ett sådant fall planera för en övergång till JOB så att programmet hinner anvisas i tid. Om sökanden inte är kontaktbar bör JOB ändå anvisas och ett eventuellt återkallande får därefter utredas (avsnitt 8 i handläggarstödet för UGA).

text: 3.8 Återinträde

text: Den som skrivits ut ur JOB, av annan anledning än att ett nytt arbetsvillkor har uppfyllts, har möjlighet att återinträda i programmet inom en viss tid, beroende på utskrivningsorsak (14 § JOB-förordningen). För den som varit utskriven på grund av utbildning, föräldrapenning eller sjukfrånvaro på hel-tid gäller möjligheten till återinträde under förutsättning att avbrottet varade i högst ett år. Den som skrivits ut på grund av utbildning inom skolväsende eller motsvarande utbildning vid en folkhögskola har dock möjlighet att återinträda även om avbrottet varat längre, dock inte mer än tre år.

text: Om en anvisning har återkallats på annan grund än av särskilda skäl är det också möjligt att komma tillbaka i programmet efter viss tid utan att behöva kvalificera sig på nytt (16 § JOB-förordningen). Av handläggarstöden framgår att den som fått sin anvisning återkallad ska erbjudas en anvisning efter den s.k. karensen och personen kvarstår normalt som inskriven på Arbetsförmedlingen.

text: Återinträde ska anses ske dagen efter den ersättningsdag då den enskilde lämnade programmet (14 § tredje stycket och 16 § tredje stycket).

text: Motsvarande möjligheter till återinträde respektive ny anvisning efter återkallelse finns i 11 respektive 13 §§ UGA-förordningen. Återinträde är möjligt inom viss tid, beroende på utskrivningsorsak och med undantag för utskrivning på grund av att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts eller för att deltagaren varit inskriven i programmet under sammanlagt 15 månader. Åter-inträde ska anses ske dagen efter den ersättningsdag då den enskilde lämnade programmet (11 § tredje stycket och 13 § tredje stycket).

text: Av handläggarstöden framgår att en arbetssökande som skrivits ut ur programmet på grund av arbete har möjlighet att återinträda om personen åter blir arbetslös under förutsättning att ett nytt arbetsvillkor inte uppfylls. Den arbetssökande som blivit utskriven på grund av arbete återinträder i programmet och skickar in sina arbetsgivarintyg för prövning av ett nytt arbetsvillkor. Om och när en signal om ett nytt arbetsvillkor kommer från a-kassan ska deltagaren skrivas ut ur garantin (avsnitt 9.1 i handläggarstödet för JOB och 9.2.1 i handläggarstödet för UGA).

text: 3.9 Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

text: Enligt

text: 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207)

text: ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Arbetsförmedlingens handläggning av och beslut i ärenden gällande arbetsmarknadspolitiska program är sådan verksamhet.

text: 4 Justitiekanslerns iakttagelser om Arbetsförmedlingens användning av retroaktiva anvisningar

text: 4.1 Förekomsten av retroaktiva anvisningar beror på fel och dröjsmål i stor omfattning

text: Justitiekanslern har på senare tid observerat en ökning av antalet skadeståndsärenden gällande handläggningen hos och beslut av Arbetsförmedlingen. Från att Justitiekanslern hanterat ca 20–30 sådana ärenden per år (åren 2016–2018) skedde en viss ökning 2019. Under 2020 mer än tredubblades ärendemängden jämfört med tidigare. Ingen minskning i ärendeinflödet har såvitt kan bedömas skett under innevarande år. Majoriteten av ärendena rör anspråk kopplade till Arbetsförmedlingens handläggning av JOB och UGA.

text: Den vanligaste orsaken till att enskilda har vänt sig till Justitiekanslern med ett skadeståndsanspråk är att Arbetsförmedlingen har dröjt med att anvisa en plats i något av programmen och i stället senare fattat ett beslut om anvisning till JOB eller UGA med retroaktiv verkan. Sådana beslut kännetecknas av att anvisningen anges ha skett vid ett tidigare datum än beslutsdatumet och det är inte ovanligt att en anvisning sker för flera månader tillbaka i tiden.

text: Retroaktiva anvisningar förekommer både vad gäller nyinträden och återinträden efter utskrivning eller återkallelse. I många fall kan det dock varken av beslutet eller av utredningen utläsas varför en anvisning sker retroaktivt, alltså för tid då den arbetssökande faktiskt inte deltagit i något program.

text: Beslut med retroaktiv verkan fattas ibland trots att den arbetssökande varken har hört av sig till Arbetsförmedlingen eller uttryckt en vilja att delta i ett program förrän i anslutning till beslutstidpunkten. [2] I vissa fall framgår att den enskilde fått besked från en handläggare på myndigheten att handläggningen av ärendet varit felaktig. Ibland hänvisas den enskilde också till att söka skadestånd med anledning av det inträffade.

text: Av Arbetsförmedlingens remissvar framgår att det skett en minskning av antalet beslut med lång retroaktivitet de senaste åren men att det år 2020 fortfarande fattades beslut med mer än 30 dagars retroaktivitet i 9 469 fall (motsvarande 4 % av alla anvisningsbeslut).

text: Arbetsförmedlingen har uppgett att orsaken till att sådana beslut fattats till övervägande del består i fel eller dröjsmål i beslutsfattandet. Det överensstämmer med de iakttagelser som Justitiekanslern har gjort inom ramen för skaderegleringen. Enligt Arbetsförmedlingen beror situationen till stor del på hög arbetsbelastning.

text: 4.2 Felen och dröjsmålen gör att staten blir skadeståndsskyldig för förlorad ersättning

text: Fram till år 2018 har fel och dröjsmål som hanterats genom retroaktiva anvisningar som utgångspunkt inte gett upphov till skadeståndsanspråk. En arbetssökande kunde nämligen med stöd av det retroaktiva beslutet ansöka om aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning retroaktivt från Försäkringskassan. På så sätt kunde vissa eventuella felaktigheter i Arbetsförmedlingens handläggning korrigeras genom att den arbetssökande fick ersättning i efterhand. Möjligheten att minska de negativa konsekvenserna för den enskilde har såvitt kan bedömas också varit det huvudsakliga syftet med att retroaktiva anvisningar har använts.

text: Efter ikraftträdandet av ersättningsförordningen år 2018 har dock Försäkringskassan regelmässigt nekat retroaktiv ersättning för tid före månaden innan ansökningsmånaden i enlighet med huvudregeln i 10 kap 5 § ersättningsförordningen. I de flesta fall som Justitiekanslern hanterat i skaderegleringen har Försäkringskassan funnit att ett fel eller dröjsmål från Arbetsförmedlingens sida inte utgör särskilda skäl att utge ersättning för längre tid tillbaka än vad huvudregeln medger.

text: Försäkringskassans restriktiva bedömning i frågan om särskilda skäl vid retroaktiva anvisningar har ibland stått sig i domstol och ibland inte. Kammarrätten i Göteborg har funnit att särskilda skäl har saknats i ett fall då den enskilde faktiskt deltagit i aktiviteter inom programmet utan att vara formellt anvisad. [3] Domstolen fann att den enskilde inte kunde anses ha varit förhindrad att ansöka om ersättning tidigare. I två senare fall ansågs det emellertid inte ha varit meningsfullt för den arbetssökande att ansöka om aktivitetsstöd innan det fanns ett beslut om anvisning för den aktuella perioden. [4] I ett avgörande från Kammarrätten i Jönköping fann domstolen att felaktig information från en anställd på Försäkringskassan om när ersättning ska sökas var ett sådant särskilt skäl för att bevilja ersättning för tid längre tillbaka än månaden före ansökningsmånaden. [5]

text: Två av dessa kammarrättsavgöranden har nyligen prövats i Högsta förvaltningsdomstolen (

text: HFD 2021 ref. 55

text: I och II). I det första fallet fann domstolen att felaktig information från en anställd vid en myndighet inte utgör särskilda skäl. I det andra fallet konstaterade domstolen att den som deltagit i aktiviteter under hela den tid som ansökningen avser också löpande borde ha ansökt om aktivitetsstöd i tid. Att den enskilde hade begärt omprövning av Arbetsförmedlingens beslut om återkallelse saknade betydelse.

text: Även om rättsläget rörande kravet på särskilda skäl i viss mån har varit oklart har Justitiekanslern – mot bakgrund av den tolkning av kravet som Försäkringskassan har gjort – i flera fall funnit att Arbetsförmedlingen har ådragit staten skadeståndsansvar genom att dröja med att anvisa arbetslösa till programmen. Skadan har i samtliga dessa fall bestått i utebliven ersättning från Försäkringskassan.

text: 4.3 Justitiekanslerns syn på retroaktiva anvisningar i allmänhet

text: Frånsett att retroaktiva anvisningar överlag inte längre läker fel och dröjsmål från Arbetsförmedlingens sida, finns det principiella invändningar mot användningen. Det kan ifrågasättas varför en arbetssökande ska anvisas till ett program retroaktivt för tid då sökanden inte har deltagit i programverksamheten. Utöver att en sådan anvisning ger ett felaktigt intryck av vad som faktiskt har förevarit, kan den inte heller anses vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad (se bl.a. JK-beslut den 26 maj 2020 i ärende 2019/4678). Justitiekanslerns bedömning i detta avseende förefaller också överensstämma med den inställning som Arbetsförmedlingen numera ger uttryck för i informationsmaterial på sin interna hemsida.

text: Som nämnts tidigare synes retroaktiva beslut ofta användas av välvilja för att mildra de negativa konsekvenserna av Arbetsförmedlingens fel och dröjsmål. Även om Justitiekanslern har förståelse för denna intention är det inte en godtagbar ordning att sådana beslut fattas systematiskt till följd av brister i myndighetens ärendehantering. Det är tvärtom oacceptabelt att fel och dröjsmål förekommer i så stor omfattning vid anvisning till programmen. Särskilt allvarligt är detta eftersom ett deltagande ofta har stor betydelse för enskildas möjligheter till försörjning. Justitiekanslern erinrar om att det åligger en myndighet att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att myndighetens uppdrag kan utföras utan att det uppstår onödiga fel och förseningar.

text: Av det som nu har sagts följer också att anvisningar som gjorts så snart det funnits en skyldighet att anvisa inte borde ges retroaktiv verkan (se ovan under 3.3 om när skyldighet att anvisa uppkommer). Om Arbetsförmedlingen beslutar om anvisning inom skälig utredningstid t.ex. från det att en arbetssökande utryckt sin vilja att delta i ett program, är det svårt att se skälen för att beslutet ska gälla retroaktivt. Det får som huvudregel antas vara från dagen då beslutet om anvisningen fattats som den arbetssökande har börjat delta i programmet och därmed också från den dagen som det ska finnas en rätt till ersättning.

text: I de fall sökanden har deltagit i programmet trots att det inte har funnits något beslut om anvisning kan det naturligtvis diskuteras om det finns skäl att göra en retroaktiv anvisning. En sådan situation kan exempelvis uppstå vid en övergång från ett program till ett annat eller när en muntlig anvisning skett men beslutet av misstag inte har fattats formellt. Om förutsättningarna för anvisning har förelegat vid en tidigare tidpunkt och den uteblivna anvisningen berott på Arbetsförmedlingen kan en retroaktiv anvisning framstå som ett tilltalande alternativ. Av det tidigare nämnda avgörandet

text: HFD 2021 ref. 55

text: II får dock anses följa att ett retroaktivt beslut inte är en förutsättning för rätt till ersättning om den enskilde har deltagit i programmet och regelbundet sökt sådan ersättning. Mot den bakgrunden synes det alltså inte heller i dessa fall finnas någon anledning att anvisa den enskilde retroaktivt.

text: 4.4 Särskilt om retroaktivitet vid beslut om återinträde

text: När det gäller återinträde och frågan om från vilken tidpunkt ett återinträde ska gälla ter sig möjligtvis läget mer oklart såvitt avser retroaktiva beslut.

text: Som har framkommit i avsnitt 3.8 finns för den som tidigare varit anvisad till ett program och som inte uppfyller ett nytt arbetsvillkor en möjlighet att återinträda i programmet inom en viss tid. För den som skrivits ut av annan orsak än arbete finns en bortre tidsgräns för hur länge avbrottet får ha pågått. Någon sådan tidsgräns finns alltså inte för den som skrivits ut på grund av arbete. För den som skrivits ut av denna orsak gäller enligt handläggarstöden att återinträde ska ske och att den arbetssökande får vara inskriven under utredningen av om ett nytt arbetsvillkor har uppfyllts. Det innebär alltså att det ska beslutas om återinträde direkt, även om Arbetsförmedlingen inte hunnit eller haft möjlighet att utreda om förutsättningarna för återinträde är uppfyllda. Att motsvarande reglering inte finns för den som skrivits ut av en annan anledning eller som fått sin anvisning återkallad torde motsatsvis innebära att viss skälig utredningstid i sådana fall godtas.

text: Återinträde ska anses ske dagen efter den ersättningsdag då den enskilde lämnade garantin (14 § tredje stycket JOB-förordningen respektive 11 § tredje stycket UGA-förordningen). Enligt Arbetsförmedlingens tolkning innebär bestämmelserna att beräkningen av dagar fortsätter från den dagen deltagaren lämnat programmet, dvs. antalet dagar i programmet nollställs inte. Arbetsförmedlingens synsätt tycks alltså knyta bestämmelsens innebörd till beräkningen av förbrukade dagar i programmet snarare än till ett datum för när återinträde ska ske.

text: Justitiekanslern har noterat att bestämmelserna dock har givits en annan innebörd i viss domstolspraxis. I ett avgörande från Förvaltningsrätten i Malmö konstaterades att 14 § JOB-förordningen innebär att återinträde ska anses ske dagen efter den dag då den enskilde lämnade programmet. [6] Domslutet innebar dock att den enskilde anvisades retroaktivt från den dag hans arbete hade avslutats. Förvaltningsrätten i Växjö anlade ett liknande synsätt i ett avgörande beträffande UGA. [7] Domstolen konstaterade att återinträde ska ske dagen efter den dag då den enskilde lämnade garantin och att det inte spelar någon roll om förutsättningarna för att delta klarlagts först senare. Enligt förvaltningsrätten var det inte heller av betydelse att den enskilde inte tagit del av några aktiviteter under denna period. I stället hänvisades i denna del till möjligheten för Arbetsförmedlingen att återkalla anvisningen. Kammarrätten i Jönköping nekade prövningstillstånd. [8]

text: Enligt dessa underrättsavgöranden har en arbetssökande således en i princip ovillkorad rätt till ett retroaktivt beslut om återinträde från dagen efter att denne lämnade programmet eller i vart fall från det att orsaken till utskrivningen upphört. En arbetssökande som först lång tid efter att utskrivnings-orsaken upphört anmäler detta till Arbetsförmedlingen skulle alltså, utifrån domstolarnas ställningstagande, anses ha deltagit i programmet under hela den tiden.

text: Det är otillfredsställande att de nämnda bestämmelserna har tolkats så olika i detta centrala avseende. Det finns också skäl att ifrågasätta vilken funktion sådana retroaktiva anvisningar numera fyller. Ordningen ter sig mindre motiverad eftersom den enskilde varken har deltagit i några aktiviteter eller torde ha någon möjlighet att få ersättning från Försäkringskassan för sådan tid (se resonemanget i 5.3 ovan).

text: Enligt Justitiekanslern kan det mot denna bakgrund finnas skäl att se över regleringen. En kopia av detta beslut kommer därför att skickas till Arbetsmarknadsdepartementet.

text: 5 Justitiekanslerns iakttagelser om brister i Arbetsförmedlingens handläggarstöd m.m.

text: 5.1 Allmänt om Arbetsförmedlingens handläggarstöd och rutiner

text: Som tidigare redogjorts för är programmen gällande JOB och UGA förordningsstyrda. Det innebär att det saknas förarbeten och därmed närmare redogörelser och resonemang för hur bestämmelserna ska tillämpas. Med undantag för att det i UGA-förordningen anges att en anvisning ska prövas så snart den enskilde uppfyller förutsättningarna för en anvisning (5 §), saknas i de båda förordningarna närmare detaljer kring vilka skyldigheter som åvilar den enskilde respektive Arbetsförmedlingen och när dessa inträder.

text: Det sagda innebär att det ställs särskilt höga krav på tydliga och enhetliga rutiner och handläggarstöd för Arbetsförmedlingens anställda som har att tillämpa regelverket. Sådana rutiner bör vara lättillgängliga, ge begränsat med utrymme för tolkning och ge ordentligt praktiskt stöd och ledning för vilka skyldigheter som åvilar vem och när. Justitiekanslern har funnit att de handläggarstöd som finns på Arbetsförmedlingen i flera delar innehåller brister i dessa avseenden. En närmare redogörelse för Justitiekanslerns iakttagelser ges i det följande.

text: 5.2 Förutsättningarna för att anvisa en arbetssökande

text: Som framgår av redogörelsen för regleringen i avsnitt 4.5 ska Arbetsförmedlingen när det gäller JOB erbjuda den arbetssökande deltagande i programmet när denne uppfyller villkoren för detta. Beträffande UGA ska en anvisning som regel lämnas så snart den arbetssökande är kvalificerad till programmet. En anvisning till ett program får dock endast göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv (9 § tredje stycket förordningen [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten). I detta får anses ligga att den enskilde ska vara villig att delta i programmet.

text: I sitt remissvar har Arbetsförmedlingen anfört att anvisning till programmen sker först efter samråd med den arbetssökande och med dokumenterat samtycke. Såvitt framgår menas med detta att den arbetssökande fått kännedom om de villkor som gäller för ett deltagande samt att denne vill och kan vara med i programmet. Vad Arbetsförmedlingen anfört i denna del återspeglas dock inte i handläggarstöden. Oaktat denna brist, finns det skäl att påtala att en ordning enligt vilken den enskilde måste avge sitt samtycke på ett visst sätt saknar stöd i tillämplig lagstiftning. Något formkrav rörande viljeyttringen kan alltså inte uppställas. Skyldigheten att fatta beslut om anvisning, eller i förekommande fall om nekad anvisning, uppkommer så fort den enskilde på något sätt signalerar en vilja att delta i programmet. För att minska risken för onödiga tidsutdräkter i hanteringen ska den enskilde inte därutöver genom ett skriftligt besked eller liknande behöva bekräfta sin vilja att delta.

text: Handläggarstöden bör ses över i syfte att tydliggöra vad som krävs för att anvisa den arbetssökande till ett program.

text: 5.2.1 Ansvarsfördelningen mellan myndighet och enskild

text: För att en arbetssökande ska kunna ta ställning till om deltagande i det ena eller andra programmet är intressant krävs att Arbetsförmedlingen informerar om vilket eller vilka åtgärder som kan vara aktuella för den arbetssökande. I handläggarstöden för både JOB och UGA finns checklistor för de viktigaste stegen i handläggningen av ett ärende. I listorna anges att sökanden ska informeras om hur man tar del av information om programmet och att det ska dokumenteras att sökanden har informerats. Det krävs alltså ett aktivt agerande från Arbetsförmedlingen redan innan det finns tillräckliga förutsättningar för att fatta ett beslut om anvisning till ett program (se också JK-beslut den 25 februari 2021 i ärende 2020/3708). Agerandet ska bestå i att informera den arbetssökande om möjligheten att delta i ett visst program och utreda om förutsättningarna är uppfyllda för ett sådant deltagande.

text: Som Arbetsförmedlingen har anfört i sitt remissvar får den naturliga arbetsgången antas vara att den arbetssökande först informeras. Om den arbetssökande visar intresse av att delta utreds de närmare förutsättningarna för anvisning. Hur lång tid som kan accepteras för utredningen av dessa förutsättningar varierar från fall till fall. Eftersom ett beslut om anvisning som utgångspunkt är en förutsättning för att den arbetssökande ska kunna ansöka och få ersättning från Försäkringskassan är det dock av vikt att handläggningstiderna är korta. Utifrån de iakttagelser som Justitiekanslern har gjort i skaderegleringen förefaller det som om Arbetsförmedlingen normalt sett har korta handläggningstider när det gäller anvisning till program när den arbetssökande har informerats och uttryckt vilja att delta. De fall där handläggningstiden varit orimligt lång har i huvudsak varit sådana där det varit oklart om sökanden har velat delta eller där frågan om sökanden kvalificerat sig för ett visst program antingen har felbedömts eller överhuvudtaget inte har bedömts.

text: För att Arbetsförmedlingens informationsskyldighet och efterföljande utredningsskyldighet ska inträda krävs att myndigheten känner till de omständigheter som gör att den arbetssökande kvalificerar sig för att delta i ett visst program. Ansvaret för att upplysa Arbetsförmedlingen om sådana faktiska omständigheter vilar normalt på den arbetssökande själv.

text: Ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och en arbetssökande är som huvudregel alltså att den arbetssökande ska lämna nödvändiga upplysningar till Arbetsförmedlingen som sedan ska informera sökanden om tillgängliga program. En sökande som visar en vilja att delta i något sådant program kan då förvänta sig att Arbetsförmedlingen skyndsamt utreder förutsättningarna för deltagande och anvisar en plats.

text: 5.2.2 Särskilt om signaler från a-kassorna

text: I vissa fall kan Arbetsförmedlingen redan ha all nödvändig information eller få nödvändiga upplysningar från annat håll. Oavsett varifrån informationen kommer är Arbetsförmedlingen skyldig att agera utifrån den och informera den arbetssökande om tillgängliga program. En situation som särskilt bör belysas här är den som gäller beträffande JOB när en a-kassa skickar en signal om att en arbetssökande har förbrukat sina ersättningsdagar.

text: A-kassorna skickar automatiska signaler till Arbetsförmedlingen när en arbetssökande har förbrukat 250 ersättningsdagar. Syftet med signalen är att Arbetsförmedlingen ska påbörja sin planering så att ett beslut om anvisning till JOB ska kunna fattas i så nära anslutning till ersättningsdag 300 som möjligt.

text: I skaderegleringen har Justitiekanslern konstaterat att det förekommer fall där signalen om att 250 ersättningsdagar har förbrukats inte föranleder någon åtgärd från Arbetsförmedlingen. Detta får anses utgöra en brist i Arbetsförmedlingens handläggning och riskerar att fördröja en anvisning till JOB. Just denna brist har dock inte i sig medfört skadeståndsansvar efter- som skyldigheten att anvisa en arbetssökande till programmet uppkommer först när 300 ersättningsdagar förbrukats och sökanden har förklarat sig villig att delta (se t.ex. JK-beslut den 28 september 2021 i ärende 2021/4075 med hänvisningar).

text: Enligt handläggarstödet gäller efter signalen om 250 förbrukade dagar att Arbetsförmedlingen och den arbetssökande delar på ansvaret för när ersättningsdag 300 infaller. Den närmare innebörden av detta delade ansvar framstår enligt Justitiekanslern som oklart. Frånsett att det inte är tydligt vad som menas med ansvar i det aktuella avseendet, innehåller handläggarstödet inte några anvisningar om vilka åtgärder som ska vidtas av Arbetsförmedlingen för att myndighetens del av ansvaret ska uppfyllas.

text: Oavsett detta framstår ett delat ansvar som mindre ändamålsenligt eftersom det är oklart vem som ska agera i olika situationer. Om det är så att Arbetsförmedlingen inte själv avser att inhämta uppgiften utan inväntar besked från den arbetssökande så är rimligen ansvaret den enskildes. Detta måste i så fall tydligt framgå i information till den enskilde. Om Arbetsförmedlingen är av uppfattningen att handläggare ska kontakta a-kassan eller den sökande och ta reda på när sista dag infaller är rimligen ansvaret Arbetsförmedlingens. Om Arbetsförmedlingen tillämpar en rutin där a-kassorna skickar en signal om att 300 dagar har förbrukats måste ansvaret att agera också vara Arbetsförmedlingens. I skaderegleringen framkommer att en sådan signal i vissa fall skickas. Frågan är vem som har ansvaret om signalen uteblir eller försenas. Under förutsättning att Arbetsförmedlingen har fått besked om att 250 dagar har förbrukats finns det anledning att anse att ansvaret även i sådana fall bör ligga på myndigheten.

text: Ett annat problem är att handläggarstödet inte ger ledning om i vilka fall en anvisning ska göras innan ersättningsdag 300 har infallit.

text: Arbetsförmedlingen bör se över handläggarstödet i dessa delar.

text: 5.2.3 Arbetsförmedlingens skyldigheter vid återinträde

text: I ärendena hos Justitiekanslern har det i flera fall varit fråga om att Arbetsförmedlingen inte har uppmärksammat att en enskild är aktuell för ett program efter en period av utskrivning. I många fall har det också gällt personer som en gång skrevs ut på grund av arbete och som alltså i princip haft rätt att direkt skrivas in i ett program om en sådan önskan funnits. [9] I vissa fall har återinträdesrätten fångats upp i omedelbar anslutning till att den arbetssökande själv kontaktat myndigheten för att efterlysa vidare planering. I andra fall har i stället den arbetssökande hänvisats till ett lokalkontor, till ett planeringsmöte eller till a-kassan, utan att ha informerats om möjligheten till återinträde och utan att det har fattats ett sådant beslut. [10] Det förekommer att de enskilda ifrågasätter varför de inte kontaktats av Arbetsförmedlingen när de åter var aktuella för programmet. Inte sällan uppges att de enskilda har försökt kontakta specifika handläggare utan resultat.

text: Av Arbetsförmedlingens yttrande till Justitiekanslern framgår att myndigheten anser att det följer av den allmänna serviceskyldigheten att den enskilde informeras om möjligheten att återinträda i ett program när sådan möjlighet finns. En förutsättning för detta är dock att myndigheten får vetskap om att utskrivningsorsaken har upphört.

text: Av Arbetsförmedlingens yttrande framgår att den som har återinträdesrätt och som har varit avaktualiserad som arbetssökande fångas upp i systemet när denne åter anmäler sig som arbetssökande hos myndigheten. Enligt en särskild rutin blir den arbetssökande då identifierad i systemet och omhändertagen av en arbetsförmedlare. Personen får information om att denne kommer att bli uppringd inom två timmar och då genomförs ett planeringssamtal. Om den arbetssökande skriver in sig efter klockan 15:00 ges information om att sökanden blir uppringd nästkommande arbetsdag. Eventuellt beslut kan sedan fattas efter e-signering via Mina sidor eller efter en muntlig överenskommelse. Personen flyttas sedan över till ett lokalkontor genom att ett mejl skickas till funktionsbrevlådan (se Beslut om insatser på PDM, Rutiner– återinträde JOB och UGA, 2021-01-25). För den som varit fortsatt inskriven som arbetssökande efter en utskrivning ur ett program saknas emellertid motsvarande automatiserad signal. I stället måste den enskilde fångas upp i samband med att myndigheten har kontakt med per-sonen eller genom att det på annat sätt framkommer att utskrivningsorsaken har upphört. Såvitt Justitiekanslern kan bedöma leder detta inte sällan till att det förflyter en viss tid innan det fattas ett beslut om återinträde.

text: En liknande skillnad i detta avseende tycks finnas beträffande återinträde efter återkallelse. I handläggarstöden framgår att den som fått sin anvisning återkallad normalt kvarstår som inskriven på Arbetsförmedlingen. I sådana fall upprättas en handlingsplan och ett möte planeras till efter karenstidens utgång. För det fall personen i samband med återkallelsen däremot har blivit avaktualiserad från Arbetsförmedlingen tycks i stället krävas att den enskilde hör av sig vid karenstidens slut. Om den arbetssökande registrerar sig digitalt skickas ärendet till det lokala förmedlingskontoret. Någon rätt att få ett beslut om ny anvisning i direkt anslutning till att karenstiden löpt ut finns dock inte i något av de båda återkallelsefallen.

text: Den beskrivna skillnaden i hur myndigheten handlägger ett ärende om återinträde – som alltså styrs av om den enskilde under utskrivningen varit fortsatt inskriven som arbetssökande eller inte – ter sig omotiverad. Detta särskilt med beaktande av att det inte tydligt framgår om eller under vilka förutsättningar den som skrivits ut från ett program eller som fått sin anvisning återkallad ska vara fortsatt inskriven på Arbetsförmedlingen. Myndigheten bör se över sina rutiner i detta avseende och sträva efter enkla, enhetliga och tydliga sätt att fånga upp individer med återinträdesrätt.

text: 5.2.4 Vad som krävs av den arbetssökande vid återinträde

text: En anvisning behöver ske i samråd med den arbetssökande. Att det finns en vilja att delta får därför betraktas som en given utgångspunkt (jfr resonemang ovan i avsnitt 4.1.1). Om den arbetssökande hör av sig till myndigheten och efterfrågar insatser eller en planering, eller om myndigheten fått vetskap om att utskrivningsorsaken har upphört, åligger det myndigheten att utan onödigt dröjsmål informera om möjligheterna till återinträde (se vidare avsnitt 4.1.4 ovan).

text: Som Arbetsförmedlingen har påtalat i sitt yttrande åvilar det visserligen den arbetssökande att själv ta reda på vad som krävs av denne för att planering och olika insatser åter ska kunna aktualiseras. Förutsättningarna för den enskilde att agera korrekt påverkas dock rimligen av vilken information som har lämnats av Arbetsförmedlingen. I beslutet om att skriva ut den enskilde från ett program framgår förvisso information om möjligheten till återinträde. Det framgår dock inte vad som krävs av den enskilde i anslutning till att utskrivningsorsaken har upphört. I beslutsmallen för återkallelse saknas vidare helt information om återinträde.

text: Dessa brister kan vara en bidragande orsak till att den arbetssökande inte alltid kontaktar Arbetsförmedlingen i samband med att det kan vara aktuellt med ett återinträde. Att det finns otydligheter kring vad som förväntas av den enskilde är ett tema som återkommer i de skadeståndsärenden som Justitiekanslern har hanterat.

text: Arbetsförmedlingen bör här se över den information som ges till enskilda kring behovet att uppmärksamma myndigheten på att utskrivningsorsaken har upphört och att det finns en önskan om återinträde.

text: 6 Avslutande synpunkter

text: Den enskildes rätt till ersättning för en viss period är i många fall beroende av att Arbetsförmedlingen anvisar till programmen JOB och UGA utan dröjsmål när förutsättningarna för anvisning föreligger. Om en anvisning inte sker i tid riskerar den enskilde att bli utan ersättning. Höga krav måste därför ställas på myndighetens hantering.

text: Arbetsförmedlingen har själv konstaterat att det i ett stort antal fall förekommer fel och dröjsmål i hanteringen. Myndigheten bör därför skyndsamt vidta åtgärder för att komma till rätta med problemen.

text: En grundförutsättning för en korrekt hantering är att handläggarna känner till vilka skyldigheter myndigheten har att agera. Ett sätt att säkerställa detta är att se till att handläggarstöden är användarvänliga, uppdaterade och ger svar på de relevanta frågeställningarna.

text: Justitiekanslern har inom ramen för tillsynen kunnat konstatera att de aktuella handläggarstöden inte uppfyller dessa krav i flera relevanta avseenden. Särskilt viktigt är att stöden tydliggör när Arbetsförmedlingen har en skyldighet att agera och i sådana fall vad handläggaren förväntas göra.

text: I de fall det är den arbetssökande som förväntas göra något för att anvisas till ett program måste Arbetsförmedlingen informera denne om vad som måste göras och vilka följder det kan få om han eller hon inte agerar. För att sådan information ska kunna lämnas måste det stå klart för handläggaren vilka krav som kan ställas på den enskilde. Även i detta avseende ger stöden enligt Justitiekanslerns bedömning inte tillräcklig vägledning.

text: Retroaktiva anvisningar bör enligt Justitiekanslerns uppfattning som huvudregel inte förekomma. Justitiekanslern har i flera skaderegleringsbeslut också ifrågasatt förfarandet. Att retroaktiva anvisningar fortfarande används i så hög utsträckning är mot denna bakgrund bekymmersamt – i synnerhet som Arbetsförmedlingen redan har informerat internt om att sådana beslut som utgångspunkt inte ska fattas.

text: Arbetsförmedlingen har upplyst om att ett arbete har inletts i frågan. Justitiekanslern välkomnar detta och avser följa upp hanteringen framöver.

text: [1] Huvudregeln i 10 kap 5 § ersättningsförordningen om att ersättning inte ska ges för längre tid tillbaka än månaden före ansökningsmånaden gäller sedan den 1 januari 2018. Den tidigare regleringen (förordningen [1996:100] om aktivitetsstöd) innehöll inte någon sådan begränsning i tiden.

text: [2] Se exempelvis Justitiekanslerns beslut den 12 februari 2021 med dnr 2020/2483, den 24 februari 2021 med dnr 2020/7049 och den 15 oktober 2021 med dnr 2020/7102.

text: [3] Se Kammarrätten i Göteborgs avgöranden den 22 maj 2020 i mål nr 1610-19 och 929-19

text: [4] Se Kammarrätten i Göteborgs avgörande den 9 oktober 2020 i mål nr 3856-20 och Kammarrätten i Sundsvalls avgörande den 22 februari 2021 i mål nr 1871-20

text: [5] Se Kammarrätten i Jönköping den 28 juli 2020 i mål nr 482-20.

text: [6] Förvaltningsrätten i Malmös avgörande den 9 juni 2020 i mål nr 13531-18

text: [7] Förvaltningsrätten i Växjös avgörande den 25 november 2014 i mål nr 3383-14

text: [8] Kammarrätten i Jönköpings avgöranden den 25 augusti 2015 i mål nr 3646-14

text: [9] Se exempelvis Justitiekanslerns beslut den 11 februari 2021 med dnr 2021/735 och den 1 mars 2021 med dnr 2020/4897.

text: [10] Se exempelvis Justitiekanslerns beslut den 1 mars 2021 med dnr 2020/4900 och den 15 oktober 2021 med dnr 2020/7102.


publisher: Justitiekanslern

title: Anmälan mot två advokater angående ifrågasatt brott mot tystnadsplikt

org: jk

text: Justitiekanslern inleder inte förundersökning.

type: stycke

text: Ärendet

type: rubrik

text: Åklagarmyndigheten har till Justitiekanslern överlämnat handlingar angående ifrågasatt brott mot tystnadsplikt av två advokater.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Enligt

text: 8 kap. 4 § första stycket andra meningen rättegångsbalken

text: är en advokat skyldig att förtiga vad han får kännedom om i sin yrkesutövning när god advokatsed kräver detta. En överträdelse av denna tystnadsplikt kan beivras enligt vad som föreskrivs i

text: 20 kap. 3 § brottsbalken

text: om brott mot tystnadsplikt.

text: Brott mot tystnadsplikt av en advokat får enligt 8 kap. 7 § sista stycket

text: rättegångsbalken

text: inte åtalas av någon annan än Justitiekanslern. Åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt.

text: Enligt vad som uttalas i förarbetena till

text: 8 kap.

text: och

text: 7 §§

text: rättegångsbalken

text: bör ingripanden i disciplinär ordning vara det normala sättet att beivra en advokats brott mot tystnadsplikt. Möjligheten att väcka åtal för en sådan gärning bör, anförs det, i regel utnyttjas bara i de fall där en advokat har brutit mot sin tystnadsplikt genom att meddela uppgifter för publicering eller genom att offentliggöra uppgifter i massmedia. För att betona det straffrättsliga förfarandets undantagskaraktär har Justitiekanslern getts en exklusiv kompetens att besluta om åtal i mål av här avsett slag (jfr

text: prop. 1979/80:2

text: del A s. 396).

text: I det nu aktuella ärendet rör det sig inte om att advokaterna skulle ha brutit mot tystnadsplikt genom att meddela uppgifter för publicering eller genom att offentliggöra uppgifter i massmedia. Med hänsyn till den restriktivitet som lagstiftaren förutsatt ska iakttas i fråga om åtal mot en advokat för brott mot tystnadsplikt i andra fall ska någon förundersökning inte inledas.

text: Av anmälan framgår att handlingarna även har överlämnats till Sveriges Advokatsamfund för de åtgärder som kan vara aktuella där. Justitiekanslern vidtar därför inte någon ytterligare åtgärd i ärendet. En kopia av detta beslut ska dock tillställas samfundet för kännedom.

type: avgorande


title: Anspråk enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder

text: Sökanden har rätt till ersättning för lidande med 840 000 kr samt ombudskostnader med 2 672 kr. Ersättningen ska betalas ut av Justitiekanslern. Utbetalning av ersättning sker normalt inom tio arbetsdagar från beslutets datum. Bakgrund Sökanden har varit frihetsberövad under tiden den 29 april 2017 till 8 januari 2020 som misstänkt och senare dömd för brott. Ett anhållande av sökanden i hans frånvaro verkställdes den 29 april 2017 och han häktades den 2 maj 2017. I häktningsbeslutet gav tingsrätten åklagaren rätt att meddela restriktioner. Sökanden dömdes av tingsrätten den 13 oktober 2017 till fängelse tre år och tre månader. Tingsrätten beslutade även att han skulle utvisas ur riket och att han skulle kvarbli i häkte. Sökanden hade dittills under tiden som frihetsberövad haft restriktioner, men dessa hävdes i domen. Både åklagaren och sökanden överklagade domen. Hovrätten, som meddelade dom den 31 januari 2018, ändrade tingsrättens dom endast på så sätt att fängelsestraffet skärptes till fyra år och sex månader. Sökanden överklagade domen till Högsta domstolen som dock inte beviljade prövningstillstånd. Den 16 mars 2018 påbörjade sökanden verkställigheten av fängelsestraffet. I brottmålet prövades frågan om sökandens ålder. Själv hade han gjort gällande att han var född i februari 2001, vilket skulle ha inneburit att han var 15 respektive 16 år gammal vid tiden för gärningarna (december 2016 – april 2017). Såväl tingsrätten som hovrätten fann dock, mot bakgrund av resultatet av en åldersundersökning genomförd i juli 2017, att det var mest sannolikt att sökanden vid den tidpunkten var 18 år eller äldre. Sedan sökanden begärt resning och åberopat ny utredning i åldersfrågan beslutade Högsta domstolen den 8 januari 2020 att någon åtgärd för verkställighet av hovrättens dom såvitt avser påföljd och utvisning tills vidare inte fick ske. I ett slutligt beslut den 7 februari 2020 biföll Högsta domstolen ansökan om resning och förordnade att målet i de resta delarna – dvs. avseende påföljd och utvisning – på nytt skulle tas upp i hovrätten. Beslutet motiverades med att sökanden fick anses ha gjort det sannolikt att åldersbedömningen skulle ha fått ett annat utfall, utan något försteg för den högre åldern, om bedömningen hade kunnat grundas även på det nya materialet. Vidare förordnades att inhibitionsbeslutet avseende verkställigheten skulle bestå. Målet togs därefter i de resta delarna upp på nytt i hovrätten, som meddelade dom den 16 april 2020. Hovrätten ändrade sitt tidigare domslut i påföljdsdelen på så sätt att påföljden bestämdes till fängelse två år. Domslutet i utvisningsfrågan stod däremot fast. Såvitt gällde sökandens ålder fann hovrätten – efter en helhetsbedömning av den utredning som vid det laget hade lagts fram – att det var mest sannolikt att han var född i februari 2001 och därmed hade varit 15 respektive 16 år vid tiden för brotten. Hovrätten ansåg att straffmätningsvärdet – med hänsyn till sökandens ungdom och till utvisningen – motsvarade två år och tre månader. Straffet sattes vidare ned med ytterligare tre månader efter beaktande av att den tid sökanden hade varit frihetsberövad översteg det utmätta fängelsestraffet. Begäran m.m. Sökanden har begärt ersättning för lidande med skäligt belopp för den tid som han varit frihetsberövad utöver vad han skulle ha avtjänat enligt den slutligen utdömda påföljden. Han har vidare begärt ersättning för ombudskostnader med 2 672 kr inklusive mervärdesskatt, motsvarande en och en halv timmes arbete. Sökanden har anfört att följande omständigheter ska beaktas vid bestämmandet av skälig ersättning. Under större delen av tiden i häkte var han endast 16 år gammal och satt med fulla restriktioner i nästan sex månader. Häktesvistelsen var mycket påfrestande såväl fysiskt som psykiskt. När han överfördes till anstalt var han 17 år gammal och blev väldigt utsatt bland vuxna grovt kriminella personer. Han började avtjäna på anstalten Kumla och flyttades senare till anstalten Norrtälje, vilka båda är i högsta säkerhetsklass. För det fall han hade dömts i enlighet med sin rätta ålder hade påföljden med största sannolikhet blivit sluten ungdomsvård och han hade inte behövt sitta på någon av anstalterna. Åklagarmyndigheten har lämnat ett yttrande.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Av 4 § frihetsberövandelagen följer att den som har avtjänat fängelsestraff har rätt till ersättning om det efter beslut om resning döms ut en mindre ingripande påföljd. Ersättning bör då beräknas efter den överskjutande tiden, dvs. den tid som den enskilde har verkställt ett fängelsestraff trots att han eller hon inte skulle ha gjort det. Vid beräkningen av den tiden ska även den hypotetiska villkorliga frigivningen beaktas. I sökandens fall bestämdes påföljden slutligen till två års fängelse. Den tid han skulle ha avtjänat – utifrån att villkorlig frigivning normalt sker efter två tredjedelar av strafftiden – uppgår till 16 månader. I det här sammanhanget bör dock beräkningen göras med utgångspunkt i en påföljd om två år och tre månader – och därmed en avtjänandetid om 18 månader – eftersom hovrätten gav sökanden tre månaders strafflindring med hänsyn just till att frihetsberövandet översteg det utmätta fängelsestraffet. Vid tidpunkten för Högsta domstolens inhibitionsbeslut i januari 2020 hade sökanden suttit frihetsberövad under drygt två år och åtta månader. Den överskjutande tid som ska läggas till grund för beräkningen av ersättningen motsvarar därmed ungefär 14 månader.

text: Bland de omständigheter som är av särskild betydelse vid bestämmandet av lidandeersättningen är frihetsberövandets längd (se

text: prop. 1997/98:105 s. 57

text: och

text: NJA 2012 s. 464

text: ). Ju längre tid ett frihetsberövande varat desto större är typiskt sett lidandet. Då ersättningen efter det första året som frihetsberövad utgår med successivt högre månadsbelopp motsvarar den överskjutande tiden om 14 månader ett högre belopp än de första 18 månaderna av frihetsberövandet – dvs. de 18 månader för vilka någon ersättning inte ska utgå.

text: Justitiekanslern finner att en skälig ersättning för den överskjutande tiden kan bestämmas till 840 000 kr. Vid bestämmandet av beloppet har beaktats att frihetsberövandet och domen avsett särskilt allvarlig brottslighet. Att frihetsberövandet varit förenat med restriktioner har beaktats vid bestämmande av denna ersättningsnivå. Det som har framkommit i det nu aktuella ärendet avseende restriktioner ger inte anledning att ytterligare höja ersättningen. Ungdomar brukar få en förhöjd ersättning i Justitiekanslerns praxis, eftersom deras lidande i allmänhet får antas vara större än vuxnas. Med hänsyn till att sökandens ungdom dock beaktats vid straffmätningen – vilket får till följd att den ersättningsgrundande överskjutande tiden blir längre än den annars hade blivit – skulle han dock bli överkompenserad om samma omständighet beaktades även nu, särskilt som förhöjd ersättning redan utgår med anledning av brottslighetens allvar. Om ett frihetsberövande har varit särskilt påfrestande kan det föranleda rätt till ytterligare en höjning av ersättningen. Det krävs dock att sökanden – genom läkarintyg eller annan utredning – gör sannolikt att hans eller hennes lidande har varit avsevärt större än normalt. Sökanden har i det här fallet inte gett in någon sådan utredning. Det finns därför inte skäl att höja hans ersättning ytterligare. Begärd ersättning för ombudskostnader är skälig och godtas.


title: Staten är skadeståndsskyldig på grund av felaktig registrering av näringsförbud

text: Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 30 000 kr. Domstolsverket ansvarar för att ersättningen betalas ut till sökanden.

text: Ärendet

text: Bakgrund

text: Åklagaren väckte den 7 juni 2016 åtal mot sökanden vid Kalmar tingsrätt för grovt skattebrott. Enligt gärningsbeskrivningen var sökanden i egenskap av bolagsman ansvarig för ett handelsbolags skatteredovisning. Åklagaren gjorde gällande att sökanden hade lämnat felaktiga uppgifter om handelsbolagets mervärdesskatt under åren 2013 och 2014 och underlåtit att i rätt tid deklarera mervärdesskatt för 2013.

text: I november 2015 och i juni 2016 beslutade Skatteverket om skattetillägg för handelsbolaget för de perioder som åtalet för skattebrottet avsåg. Skattetilläggen noterades som skulder på handelsbolagets skattekonto. Skatteverket överlämnade skulden som fanns på handelsbolagets skattekonto till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverket beslutade den 30 september 2016 att sökanden som bolagsman skulle svara solidariskt med handelsbolaget för bolagets skatteskulder (personligt betalningsansvar). I beslutet angavs det att sökanden blev ansvarig för ”Skuld nr 4” hos Kronofogdemyndigheten.

text: Sökanden gjorde i tingsrätten gällande att det solidariska betalningsansvaret omfattade det skattetillägg som hade ålagts handelsbolaget och att åtalet mot honom därför skulle avvisas i enlighet med förbudet mot dubbelbestraffning.

text: I augusti 2017 avslog tingsrätten avvisningsyrkandet. Enligt tingsrätten var skattetillägget reglerat när skulden lämnades till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverkets krav mot handelsbolaget och sökanden avseende ”Skuld nr 4” avsåg enligt tingsrätten därför endast handelsbolagets skatteskuld som hade uppkommit efter det att skattetilläggen hade betalats.

text: Sökanden överklagade beslutet till Göta hovrätt som avslog överklagandet i december 2017. Hovrätten fann inte skäl att pröva vad ”Skuld nr 4” avsåg utan konstaterade att åtalet mot sökanden under alla förhållanden hade inletts innan Skatteverket hade fattat beslut om personligt betalningsansvar för sökanden. Skatteverkets beslut utgjorde därmed, enligt hovrätten, inte hinder mot åtal mot sökanden. Hovrättens beslut vann laga kraft.

text: Sökanden överklagade därefter beslutet om solidariskt betalningsansvar till Förvaltningsrätten i Växjö och yrkade att beslutet skulle undanröjas med hänvisning till att han på detta sätt påförts skattetillägg för samma period som åtalet avsåg. Förvaltningsrätten avslog överklagandet. Enligt förvaltningsrätten avsåg beslutet om solidariskt betalningsansvar inte skattetillägg utan enbart handelsbolagets mervärdesskatt. Förvaltningsrätten bedömde att det därmed inte fanns något hinder mot att besluta om solidariskt betalningsansvar på så sätt som skett. Kammarrätten i Jönköping fastställde förvaltningsrättens dom. Högsta förvaltningsdomstolen beslutade i mars 2019 att inte meddela prövningstillstånd. Beslutet om solidariskt betalningsansvar vann därmed laga kraft.

text: Parallellt med förvaltningsprocessen pågick brottmålet. I maj 2018 dömde tingsrätten sökanden för åtta fall av grovt skattebrott. Påföljden bestämdes till fängelse i två år. Tingsrätten beslutade även om näringsförbud under en tid av fem år räknat från det att beslutet vunnit laga kraft. Tingsrätten underrättade Bolagsverket om domen.

text: Sökanden överklagade tingsrättens dom den 21 maj 2018. I överklagandet yrkade han i första hand att åtalet skulle ogillas i sin helhet och i andra hand att påföljden skulle mildras.

text: Bolagsverket registrerade sökanden i näringsförbudsregistret den 29 maj 2018. I registret antecknades att näringsförbudet hade fått laga kraft den 26 maj 2018 och att förbudet skulle gälla till och med den 25 maj 2023.

text: Efter överklagandefristens utgång inkom sökanden med en skrift till hovrätten där han angav att överklagandet skulle förstås så att det även avsåg tingsrättens beslut om näringsförbud.

text: Hovrätten avvisade överklagandet i juli 2018 såvitt avsåg frågan om näringsförbud. Som skäl för beslutet angav hovrätten att det ändringsyrkande som framförts i överklagandet enligt sin ordalydelse endast avsåg skuld och påföljd samt att överklagandet i övrigt inte gav anledning att anta att sökanden avsett att söka ändring även beträffande näringsförbudet.

text: Högsta domstolen beslutade i december 2018 att undanröja hovrättens avvisningsbeslut (

text: NJA 2018 s. 1158

text: ). Prejudikatfrågan i 2018 års rättsfall angavs vara om ”det - när ett överklagande enligt ordalydelsen gällt endast skuld och påföljd - har funnits skäl att anta att klaganden avsett att överklaga även ett näringsförbud som har meddelats på grund av brott”.

text: Högsta domstolen uttalade att överklagandet enligt sin ordalydelse visserligen hade innefattat endast frågorna om skuld och påföljd men att sökanden hade argumenterat på ett sätt som hade betydelse både för näringsförbudet och straffmätningen. Frågorna om näringsförbud och påföljd var därför förbundna med varandra på ett sätt som väckte frågor om vad sökanden hade avsett med sitt överklagande. Eftersom det fanns skäl att anta att sökanden hade menat att överklagandet skulle inbegripa även frågan om näringsförbud hade det enligt Högsta domstolen ankommit på hovrätten att klarlägga vad klaganden avsett. Hovrätten borde därför inte ha avvisat talan såvitt avsåg frågan om näringsförbud.

text: Bolagsverket underrättades om Högsta domstolens beslut den 2 januari 2019. Bolagsverket tog den 9 januari 2019 kontakt med hovrätten för att utreda om uppgiften om näringsförbud skulle stå kvar i registret eller inte. Dagen därpå tog Bolagsverket bort uppgiften om näringsförbud. Sökanden var därmed införd i näringsförbudsregistret från och med den 29 maj 2018 till och med den 10 januari 2019.

text: Sedan målet återupptagits i hovrätten yrkade sökanden att tingsrättens dom skulle undanröjas eftersom han, enlig sin mening, redan hade straffats genom beslutet om solidariskt betalningsansvar. Hovrätten höll med och beslutade i maj 2019 att undanröja tingsrättens dom och att avvisa åtalet i dess helhet. Enligt hovrätten fick beslutet om solidariskt betalningsansvar till viss del även anses omfatta skattetillägget. Eftersom den förvaltningsrättsliga processen vid den här tidpunkten hade avslutats genom en lagakraftvunnen dom fanns det enligt hovrättens mening därmed hinder mot att fortsätta brottmålsprocessen. Hovrättens avvisningsbeslut vann laga kraft.

text: Anspråket

text: Sökanden har begärt skadestånd av staten med 4 170 000 kr avseende ideell skada, förmögenhetsskada och personskada med anledning av det inträffade.

text: Till stöd för anspråket har han anfört i huvudsak följande. I drygt sju månader hade han näringsförbud. Det påverkade hans försörjning eftersom han är företagare. Det inträffade har varit kränkande och inneburit ett intrång i hans näringsverksamhet i strid med Europakonventionen. Det har även inneburit att han har blivit lagförd och straffad två gånger för samma gärning, vilket står i strid med Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem). Det inträffade har även gett upphov till en personskada (lidande och sveda).

text: Kalmar tingsrätt och Bolagsverket har yttrat sig över anspråket.

text: Sökanden har fått del av yttrandena och lämnat synpunkter.

text: Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

text: Staten ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (

text: 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen

text: ). Domstolars och Bolagsverkets handläggning av och beslut i fråga om näringsförbud är en sådan verksamhet.

text: Staten ska också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i

text: 2 kap. 3 § samma lag

text: genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning (

text: 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen

text: ). Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

text: Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i

text: skadeståndslagen

text: innebär

text: 3 kap. 2 §

text: ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel som har åsidosatts.

text: Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se

text: NJA 2007 s. 584

text: och

text: 3 kap. 4 § skadeståndslagen

text: för skadefall efter den 1 april 2018).

text: Staten kan enligt artikel 82.1 i dataskyddsförordningen (EU 2016/679) även bli skadeståndsskyldig för materiell och immateriell skada vid en överträdelse av förordningen.

text: Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att den som begär ersättning kan styrka att det inträffade har orsakat en skada och hur stor skadan är.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Har det förekommit fel och försummelse?

text: Justitiekanslern konstaterar att sökanden har varit införd i näringsförbudsregistret under en tid om drygt sju månader (från slutet av maj 2018 till mitten av januari 2019).

text: I registret antecknade Bolagsverket att tingsrättens beslut om näringsförbud hade vunnit laga kraft den 26 maj 2018. Av det material som finns tillgängligt här kan man inte dra några helt säkra slutsatser om orsaken till detta. Sammantaget får dock utredningen anses visa att tingsrätten lämnade en skriftlig underrättelse till Bolagsverket den 29 maj 2018 om att beslutet om näringsförbud hade vunnit laga kraft.

text: I efterhand kan det konstateras att det var oriktigt av tingsrätten att underrätta Bolagsverket om att näringsförbudet hade vunnit laga kraft och att hovrätten inte heller borde ha avvisat överklagandet i den delen (

text: NJA 2018 s. 1158

text: ). Frågan är dock om tingsrättens oriktiga underrättelse om laga kraft och hovrättens avvisningsbeslut vid tiden för de ifrågasatta handläggningsåtgärderna är att bedöma som skadeståndsgrundande fel eller försummelse.

text: På domstolarnas verksamhet måste det kunna ställas höga krav på noggrannhet. Justitiekanslern har därför regelmässigt gjort bedömningen att skadeståndsansvar har uppkommit om en domstol har försummat att iaktta en klar och tydlig förfarandebestämmelse vid handläggningen av ett mål. Justitiekanslern har i flera ärenden funnit att staten har blivit skadeståndsskyldig när en domstol inte har iakttagit en tvingande forumregel även om tolkningen av bestämmelsen har innefattat komplicerade bedömningsfrågor (se Justitiekanslerns beslut den 26 maj 2020 i ärende nr 2019/5012 och beslut den 11 februari 2022 i ärende nr 2021/590). Justitiekanslern har alltså tillämpat ett förhållandevis strängt synsätt på statens skadeståndsansvar i sådana fall.

text: Något strikt ansvar är det dock inte fråga om. I de fall där det har funnits ett inte obetydligt tolkningsutrymme krävs det i regel – även på domstolarnas område – nämligen en mer kvalificerad normavvikelse för att agerandet ska utgöra fel eller försummelse.

text: Ett exempel på detta är rättsfallet

text: NJA 2007 s. 862

text: . Målet gällde om Regeringsrättens underlåtelse att kommunicera en ansökan om rättsprövning utgjorde skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Enligt Högsta domstolen borde Regeringsrätten ha kommunicerat ansökan om rättsprövning eftersom en kommunicering inte var uppenbart onödigt på så sätt som krävdes för att avstå från det. Högsta domstolen konstaterade dock att Regeringsrätten inte hade förbisett frågan om kommunicering och att det var en fråga där uppfattningarna kunde växla. Regeringsrättens bedömning kunde därför inte betecknas som uppenbart oriktig. Det var därmed inte fråga om fel eller försummelse enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: I det här fallet har tingsrätten och hovrätten inte förbisett frågan om näringsförbudet omfattades av överklagandet eller inte. Tvärtom har både tingsrätten och hovrätten motiverat sina ställningstaganden i den frågan med hänvisning till praxis. Även om Högsta domstolen ansåg att överklagandet skulle tolkas på ett sätt som innebar att det även omfattade näringsförbudet, så var det en fråga där det fanns utrymme för olika bedömningar och där det vid tiden för domstolarnas prövning inte fanns någon entydig rättspraxis på området (se Hovrätten för Västra Sveriges dom den 24 april 2017 i mål nr B 1655-17 och jfr Göta hovrätts beslut den 25 maj 2018 i mål nr B 2252-17). Tingsrättens och hovrättens handläggning kan därmed inte bedömas som skadeståndsgrundande fel eller försummelse i den mening som avses i

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: Enligt

text: 1 kap. 1 § skadeståndslagen

text: gäller lagens bestämmelser om inte annat är föreskrivet.

text: Skadeståndslagen

text: är alltså subsidiär i förhållande till annan reglering som exempelvis dataskyddsförordningen. Frågan om staten har ådragit sig skadeståndsansvar genom Bolagsverkets registrering av näringsförbudet prövas därför i det följande enligt dataskyddsförordningen.

text: Har dataskyddsförordningen överträtts?

text: Dataskyddsförordningen började gälla som svensk lag den 25 maj 2018 och är alltså tillämplig i det här fallet. Enligt artikel 5.1 dataskyddsförordningen ska personuppgifter bl.a. vara riktiga och, om det är nödvändigt, även uppdaterade. En personuppgift är riktig om den överensstämmer med verkliga förhållanden bedömda utifrån ändamålet med personuppgiftsbehandlingen. Det innebär att när ändamålet med verksamheten är att registrera inkomna handlingar är de behandlade uppgifterna riktiga om de överensstämmer med de inkomna personuppgifterna oavsett hur de lämnade uppgifterna förhåller sig till de verkliga sakförhållandena (se Sören Öman, Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m., En kommentar, JUNO, version 2B, den 27 september 2023, kommentaren till 5.1 d).

text: Registreringen av sökanden i näringsförbudsregistret utgör personuppgiftsbehandling (se 7 § förordningen [2014:936] om näringsförbud).

text: Uppgifterna i registret bygger på de underrättelser (domar och beslut) som Bolagsverket får från domstolarna (se 4 § förordningen om näringsförbud). Av utredningen framgår att Bolagsverket har fört in sökanden i registret efter att ha fått en underrättelse från tingsrätten om att beslutet om näringsförbud hade vunnit laga kraft. Även om det i efterhand visade sig att tingsrättens underrättelse var oriktig så har registreringen av uppgiften om näringsförbud på ett korrekt sätt återspeglat händelseförloppet i Bolagsverkets verksamhet. Personuppgiftsbehandlingen kan därför inte sägas stå i strid med dataskyddsförordningen vid tidpunkten för registreringen av uppgiften om näringsförbud.

text: Dataskyddsförordningen ställer emellertid inte endast krav på att de registrerade uppgifterna är riktiga i sig utan även uppdaterade. Det är utrett att Bolagsverket underrättades om Högsta domstolens beslut den 2 januari 2019. Av beslutet följer att näringsförbudet omfattades av sökandens överklagande till hovrätten. Eftersom tingsrättens beslut om näringsförbud endast gällde från tidpunkten för laga kraft så borde därmed uppgiften om näringsförbud ha gallrats från registret så snart som möjligt efter underrättelsen från Högsta domstolen (jfr 10 § förordningen om näringsförbud). Uppgiften om näringsförbud togs bort från registret den 10 januari 2019, dvs. sex arbetsdagar efter det att underrättelsen hade kommit in till verket. Den registrerade uppgiften om näringsförbud har därmed inte varit uppdaterad på så sätt som dataskyddsförordningen föreskriver. Personuppgiftsbehandlingen står alltså i strid med förordningen.

text: Sökanden har enligt artikel 82.1 i dataskyddsförordningen rätt till ersättning för den kränkning av den personliga integriteten som uppkommit till följd av överträdelsen av förordningen. Skadeståndsansvaret enligt förordningen avser alltså underlåtenheten att uppdatera uppgifterna efter Högsta domstolens underrättelse till Bolagsverket. Det innebär att den ersättningsgilla registerskadan omfattar endast en mindre del av den sjumånadersperiod som sökanden hade näringsförbud. Justitiekanslern återkommer i det följande till om sökanden – på konventionsrättslig grund – ska anses berättigad till ersättning för hela den perioden som han var underkastad näringsförbud.

text: Har Europakonventionen överträtts?

text: Sökanden har gjort gällande att det inträffade utgör en överträdelse av hans rättigheter enligt Europakonventionen. Anspråket aktualiserar egendomsskyddet enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och förbudet mot dubbelbestraffning och dubbel lagföring enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till konventionen. Nedan prövas anspråket med utgångspunkt i dessa bestämmelser.

text: Egendomsskyddet

text: Enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egendom. Beslut om att upphäva ett tillstånd att bedriva näringsverksamhet utgör ett sådant ingrepp i rätten att utnyttja egendom som skyddas av artikel 1 första tilläggsprotokollet (se Megadat.com SRL mot Moldavien, no. 21151/04, den 8 april 2008, p. 63). Skyddet omfattar de ekonomiska intressen som ligger i verksamheten som berörs av tillståndet, exempelvis tillgångar och inkomster som har förvärvats i verksamhet. Som Justitiekanslern återkommer till nedan omfattas dock inte framtida affärsvolymer och vinster av egendomsskyddet (se

text: Malik mot Förenade kungariket

text: , no. 23780/08, den 13 mars 2012, p. 91–94).

text: Enligt Europadomstolens praxis får enskildas rätt till egendom inskränkas endast om det finns ett allmänt intresse som kan motivera detta och egendomsberövandet är lagligt. Även om dessa krav är uppfyllda måste det ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Med Europadomstolens terminologi måste det alltså vara fråga om ett proportionerligt ingrepp i den enskildes rätt. (Se Beyeler mot Italien, no. 33202/96, den 5 januari 2000, p. 108–114.)

text: Sökanden bedriver näringsverksamhet och var vid tiden för registreringen av näringsförbudet bolagsman i ett handelsbolag. Mot den bakgrunden står det klart att näringsförbudet har förhindrat sökanden att bedriva sin näringsverksamhet på ett sådant sätt att artikel 1 andra stycket i första tilläggsprotokollet blir tillämplig.

text: Som angetts måste en inskränkning i egendomsskyddet vara lagenlig, tillgodose ett allmänt intresse och stå i proportion till det syfte som ska uppnås.

text: Av rättsfallet

text: NJA 2018 s. 1158

text: följer att näringsförbudet omfattades av sökandens överklagande till hovrätten. Eftersom tingsrättens beslut om näringsförbud endast gällde från laga kraft har det alltså saknats grund för Bolagsverket att föra in sökanden i näringsförbudsregistret. Registreringen av näringsförbudet får därmed sägas ha stått i strid med laglighetskravet i artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och har alltså utgjort en överträdelse av densamma.

text: Frågan är då om överträdelsen berättigar till skadestånd. Till skillnad från statens skadeståndsansvar enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: förutsätter konventionsskadestånd inte att staten har agerat oaktsamt (se

text: NJA 2013 s. 842

text: , p. 16 och 33). Det förhållandet att tingsrätten och hovrätten i det här fallet, såsom Justitiekanslern konstaterat, inte kan anses ha agerat oaktsamt, utesluter alltså inte att skadestånd ska utgå enligt 3 kap. 4 § skadeståndslagen.

text: Därmed inte sagt att varje överträdelse av Europakonventionen ska medföra rätt till ekonomisk ersättning (se

text: prop. 2017/18:7, s. 33

text: ). Konventionsskadeståndet avgränsas nämligen på annat sätt.

text: Avgränsningen ligger först och främst i det faktum att möjligheten till skadestånd inte är avsedd att vara det primära rättsmedlet för att förhindra, begränsa och gottgöra konventionsöverträdelser (se

text: prop. 2017/18:7, s. 22

text: f. och 59 f.). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns av staten på ett otvetydigt sätt. I förarbetena till bestämmelsen i

text: 3 kap. 4 § skadeståndslagen

text: anges att om en statlig myndighet har en felaktig uppgift om en enskild i ett register och den enskilde upplever att det innebär en överträdelse av hans eller hennes rättigheter enligt konventionen, ska den enskilde först och främst begära rättelse enligt personuppgiftsregleringen, eventuellt i kombination med ett ersättningskrav enligt den regleringen (se

text: prop. 2017/18:7, s. 61

text: I det här fallet har sökanden överklagat hovrättens avvisningsbeslut till Högsta domstolen med följd att han till sist avfördes från näringsförbudsregistret. Det skedde dock först efter drygt sju månaders registrering. Av den anledningen kan ersättning enligt dataskyddsförordningen för den skada som uppkommit till följd av Bolagsverkets dröjsmål med att uppdatera uppgiften i näringsförbudsregistret inte fullt ut anses kompensera sökanden för näringsförbudet (jfr

text: prop. 2017/18:7, s. 59

text: f. och

text: SOU 2010:87, s. 346

text: ff.). Mot den bakgrunden och med beaktande av överträdelsens art bedömer Justitiekanslern att ekonomisk ersättning på konventionsrättslig grund är nödvändig för att gottgöra överträdelsen.

text: Sökanden har begärt ersättning för ideell skada, förmögenhetsskada och personskada.

text: Ersättning för ideell skada vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se

text: prop. 2017/18:7, s. 67

text: f.). Vid prövningen av ersättningens storlek ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt.

text: I detta fall har sökanden oriktigt varit underkastad näringsförbud under drygt sju månader. Med beaktande av det anser Justitiekanslern att ersättningen för ideell skada ska bestämmas till 30 000 kr (jfr Justitiekanslerns beslut den 12 januari 2023 i ärende nr 2021/4603 och beslut den 15 november 2023 i ärende nr 2021/7530).

text: Det ankommer på sökanden att styrka att han har lidit en förmögenhetsskada till följd av det inträffade. Den utredning som sökanden har gett in ger inte underlag för bedömningen att det har uppkommit någon sådan skada till följd av näringsförbudet. Det saknas förutsättningar att uppskatta den angivna skadan till ett skäligt belopp (jfr

text: 35 kap. 5 § rättegångsbalken

text: ). Anspråket i den delen ska därför avslås.

text: Det som sökanden anfört om registreringens framtida skadeverkningar ger inte heller rätt till ersättning. En given skadeståndsrättslig utgångspunkt är att skadestånd endast kan utgå för skador som har manifesterats, inte för skador som kan uppkomma i framtiden (jfr Högsta domstolens dom den 5 december 2023 i mål nr

text: T 486-23

text: , p. 23). Samma sak gäller enligt Europakonventionen. Framtida affärsvolymer och vinster omfattas således inte av egendomsbegreppet enligt konventionen (se

text: Malik mot Förenade kungariket

text: , no. 23780/08, den 13 mars 2012, p. 93). Det som sökanden anfört i denna del ger alltså inte rätt till ersättning.

text: Sökandens anspråk på ersättning för förmögenhetsskada ska således avslås.

text: Det är inte visat att sökanden har drabbats av en personskada till följd av överträdelsen. I den delen ska alltså anspråket också avslås.

text: Förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff

text: Sökanden har även gjort gällande att han genom det inträffade har blivit lagförd och straffad två gånger för samma gärning. Han har i denna del anfört att han under ett par års tid var föremål för parallella skattetilläggs- och skattebrottsförfaranden och därtill blev straffad två gånger i form av skattetillägg och näringsförbud under drygt sju månaders tid.

text: Enligt

text: artikel 4.1 i Europakonventionen

text: s sjunde tilläggsprotokoll får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlig-het med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Motsvarande gäller enligt

text: artikel 50 i EU:s rättighetsstadga

text: Av

text: NJA 2013 s. 502

text: följer att förbudet mot dubbelbestraffning är tillämpligt på det svenska systemet med skattetillägg och påföljd för brott enligt

text: skattebrottslagen

text: . Det innebär att en fysisk person inte får dömas för skattebrott och påföras skattetillägg för samma brott (gärning), dvs. när brottspåföljden och skattetillägget grundar sig på samma oriktiga uppgifter. Detta gäller med avseende på såväl mervärdesskatt som andra skatter och avgifter. Förbudet gäller alltså när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma fysiska person, också när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget.

text: Artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet förbjuder således ytterligare straffrättsliga förfaranden mot en person när ett sanktionsbeslut avseende samma gärning har blivit slutligt (res judicata). Ett beslut är slutligt när det har vunnit laga kraft. Enligt Europadomstolens praxis utesluter emellertid inte konventionen i och för sig att det samtidigt pågår parallella förfaranden avseende skattetillägg och skattebrott, men en överträdelse av konventionen sker om det kvarvarande förfarandet om skattetillägg eller brottspåföljd inte avbryts när ett av dessa förfaranden vinner laga kraft (se

text: Lucky Dev mot Sverige

text: , no. 7356/10, den 27 november 2014, p. 56 och 59).

text: Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har angett att konventionen – i egenskap av svensk lag – bör tillämpas på så sätt att redan ett pågående förfarande om skattetillägg utgör hinder mot åtal för skattebrott avseende samma oriktiga uppgifter och att Skatteverket på motsvarande sätt inte får fatta beslut om skattetillägg om åtal redan har väckts (se

text: NJA 2013 s. 502

text: p. 70,

text: NJA 2014 s. 377

text: , p. 2,

text: NJA 2015 s. 663

text: , p. 4 och 7 samt

text: HFD 2013 ref. 71

text: och jfr

text: Lucky Dev mot Sverige

text: , no. 7356/10, den 27 november 2014, p. 60). Det först inledda förfarandet anses då rättsenligt och utgör processhinder beträffande ett nytt straffrättsligt förfarande mot samma person avseende samma gärning (litispendens). Enligt

text: NJA 2014 s. 873

text: (p. 12) inleds det rättsliga förfarandet om skattetillägg mot en delägare i ett handelsbolag när Skatteverket beslutar att delägaren ska svara solidariskt för handelsbolagets skatter och avgifter enligt skatteförfarandelagen, och det är från den tidpunkten som det föreligger hinder mot ett åtal som avser samma oriktiga uppgift. Den 1 januari 2016 infördes en s.k. spärreglering i

text: 59 kap. 11 § tredje stycket skatteförfarandelagen

text: och

text: 13 b § andra stycket skattebrottslagen

text: som innebar en kodifiering av de högsta domstolarnas ovan nämnda praxis om förbud mot dubbla förfaranden.

text: Justitiekanslern gör i detta fall följande överväganden när det gäller frågan om dubbelbestraffning och dubbel lagföring.

text: Sökandens invändning om att han har blivit lagförd och straffad två gånger för samma gärning går ut på att han, vid sidan om näringsförbudet, skulle ha ålagts att betala skattetillägg genom Skatteverkets beslut om solidariskt betalningsansvar. Som angetts ovan så bedömde alltså hovrätten i maj 2019 att så var fallet och avvisade åtalet med hänvisning till förbudet mot dubbelbestraffning. I den förvaltningsrättsliga prövningen av beslutet om solidariskt betalningsansvar fann däremot kammarrätten att sökanden inte hade påförts skattetillägg. Utfallen av den förvaltningsrättsliga och straffrättsliga prövningen av den här frågan är alltså motstridiga.

text: En brottmålsprocess och ett skatteförfarande utgör skilda processer och det finns inte någon skyldighet för allmän domstol att följa en förvaltningsdomstols bedömningar i förvaltningsrättsliga frågor. Det åligger i stället allmän domstol att självständigt ta ställning till frågor om exempelvis skattskyldighet inom ramen för ett brottmål (se

text: NJA 2016 s. 891

text: , p. 18). I 2016 års avgörande uttryckte Högsta domstolen det som att detta gäller ”även om saken har prövats inom ramen för skatteprocessen, låt vara att allmän domstol vid bedömningar av rent skatterättsliga frågor normalt kan utgå från det resultat som en förvaltningsdomstol har kommit fram till”.

text: I det här fallet har kammarrättens prövning av beslutet om solidariskt betalningsansvar enligt

text: skatteförfarandelagen

text: ytterst rört samma fråga som hovrättens prövning, nämligen om betalningsskyldigheten har omfattat skattetillägget som ålagts handelsbolaget. Avgörande för den frågan har varit hur man ska tolka skuldposterna på handelsbolagets skattekonto. Det framstår som en sådan skatteteknisk fråga där det enligt 2016 års avgörande normalt kan finnas skäl att följa förvaltningsdomstolarnas ställningstagande (jfr

text: NJA 2016 s. 1074

text: , p. 5). Hovrättens bedömning i maj 2019 kan vid dessa förhållanden inte utan vidare läggas till grund för skadeståndsbedömningen.

text: Det kan också konstateras att de allmänna domstolarna sinsemellan har bedömt frågan om rättegångshinder på olika sätt. Som angetts i bakgrunden bedömde både tingsrätten och hovrätten 2017 att skatteförefarandet inte hade litispendensverkan och avslog sökandens avvisningsyrkande. När frågan om rättegångshinder på nytt prövades av hovrätten i maj 2019 kom emellertid hovrätten till motsatt slut och avvisade åtalet. Hovrättens avgöranden framstår som motstridiga eftersom bedömningen av litispendens typiskt sett sammanfaller med domens rättskraft (se

text: NJA 2013 s. 502

text: , p. 69 och Roberth Nordh, Rättegångshinder, JUNO, version 2, s. 132 f.). De olika utfallen förstärker osäkerheten om skatteförfarandet mot sökanden verkligen var av sådan straffrättslig karaktär som omfattas av Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff.

text: Mot denna bakgrund saknas det enligt Justitiekanslern skäl att ge hovrättens slutsats från maj 2019 om att sökanden har påförts skattetillägg företräde framför kammarrättens bedömning av samma sak. Det kan därmed inte anses stå klart att sökanden har blivit straffad två gånger för samma gärning i strid med Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning. Vid dessa förhållanden kan sökanden inte heller anses ha lagförts två gånger i strid med spärreglerna i 59 kap. 11 § tredje stycket skatteförfarandelagen och

text: 13 b § andra stycket skattebrottslagen

text: . Anspråket ska därför avslås i denna del.

text: Sammanfattning

text: Justitiekanslern bedömer att sökandens egendomsskydd enligt Europakonventionen har överträtts genom registreringen av näringsförbudet. Registreringen innebär även att sökandens rättigheter enligt dataskyddsförordningen har överträtts. Sökanden tillerkänns 30 000 kr i ersättning för den ideella skada som uppkommit till följd av det inträffade. Utredningen ger inte stöd för att sökanden har orsakats någon förmögenhetsskada eller personskada.

text: Någon överträdelse av Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbelbestraffning kan inte konstateras. Utredningen ger inte heller stöd för att det har förekommit några sådana fel eller försummelser vid någon av de berörda domstolarna som är en förutsättning för att staten ska bli skadeståndsskyldig enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen


title: Betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2)

text: ( Departementets diarienummer Ju2022/00396 )

text: Justitiekanslern ska vaka över tryck- och yttrandefriheten samt värna integriteten och rättssäkerheten i den offentliga verksamheten. I Justitiekanslerns uppdrag ingår även att bevaka statens rätt och att medverka till att rättstillämpningen är effektiv och av hög kvalitet.

text: Justitiekanslern har följande synpunkter på betänkandet.

text: Ett förstärkt straffrättsligt skydd för utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (kap. 5)

text: Justitiekanslern konstaterar att tillämpningsområdet för de föreslagna nya straffbestämmelserna i viss mån kommer att överlappa tillämpningsområdet för andra brott. Överlappande straffbestämmelser bör som utgångspunkt undvikas. I den fortsatta beredningen bör det därför övervägas om lagförslagen kan utformas så att konkurrensproblem som redan nu kan förutses i möjligaste mån kan undvikas.

text: När det gäller utformningen av lagtexten anser Justitiekanslern att den föreslagna 7 § är svårtillgänglig till sin konstruktion. Det bör därför inom ramen för det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägas om paragrafen kan göras mer lättillgänglig.

text: Ett förstärkt straffrättsligt skydd för de som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik (kap. 7)

text: Justitiekanslern tillstyrker förslaget om införande av en ny straffskärpningsgrund i

text: 29 kap. 2 § brottsbalken

text: enligt vilken det vid bedömningen av straffvärdet för en gärning ska ses som försvårande att den brottsliga gärningen begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller någon närstående yrkesmässigt bedrivit nyhetsförmedling eller annan journalistik. Förslaget är väl underbyggt och motiverat.

text: Justitiekanslern noterar dock att förslaget innebär att det tillförs ytterligare en försvårande omständighet till den redan nu omfattande exemplifieringen av omständigheter i paragrafen. En alltför lång katalog av exemplifierande straffskärpningsgrunder innebär en risk för att andra försvårande omständigheter som inte räknas upp får mindre betydelse.

text: Översyn av straffbestämmelserna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (kap. 8)

text: Av de skäl som utredningen lyfter fram har Justitiekanslern inte någon erinran mot utredningens förslag att straffmaximum för brott mot tystnadsplikt höjs.

text: Vad gäller förslaget om införande av grovt brott mot tystnadsplikt noterar Justitiekanslern att utredningen inte innehåller någon analys av vilka effekter förslaget kan tänkas medföra för allmänhetens benägenhet att använda sig av sin meddelarfrihet. Vidare framgår det av utredningens redovisning av lagföringsstatistik för år 2011–2020 att det respektive år dömdes för några få fall av brott mot tystnadsplikt och att påföljden i samtliga fall, utom ett, bestämdes till dagsböter. Utredningen har därtill anfört att införandet av ett grovt brott kan innebära att det i de fall en person röjer uppgifter som omfattas av kvalificerad sekretess till grundlagsskyddade medier många gånger kan bli fråga om grovt brott mot tystnadsplikt. Detta innebär att straffet för denna typ av brott skulle skärpas väsentligt – från dagsböter till minst sex månaders fängelse.

text: Mot den bakgrunden och med beaktande av förslaget om att höja straffmaximum för brott mot tystnadsplikt – om det genomförs – kommer att medföra att domstolarna kan straffmäta högre upp i straffskalan för det brottet kan behovet av att införa ett grovt brott ifrågasättas.

text: Sammantaget är underlaget enligt Justitiekanslerns mening inte tillräckligt för att leda till slutsatsen att förslaget om att införa ett grovt brott mot tystnadsplikt är proportionerligt och bör genomföras. Justitiekanslern avstyrker därför förslaget.