nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Information
Kommunicering
Partsinsyn
Sekretess

title: Uttalanden med anledning av Kriminalvårdens nätdetektering av intagnas samtal inom telefonisystemet INTIK

sammanfattning: Sedan hösten 2015 har JO i anmälningar och under inspektioner av anstalter tagit emot många klagomål som gäller att Kriminalvården återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till påstådda manipulationsförsök som identifierats genom s.k. nätdetektering inom telefonisystemet INTIK. Av utredningen framgår dock att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på detekteringslistan än att det faktiskt skett ett försök att tala med någon annan än den som telefontillståndet gäller. Det kan i stället handla om att någon ringt på en porttelefon eller att det finns ett trygghetslarm, en fax, en röstbrevlåda eller liknande kopplad till anknytningen. I sitt beslut uttalar JO att hon finner det mycket otillfredsställande att det system som Kriminalvården använder inte kan skilja ut de fall där det faktiskt är fråga om otillåtna åtgärder. JO uttalar vidare att hon är kritisk till att Kriminalvården inte har förvissat sig om att intagna i förväg informerats om att dessa telefonitjänster bör vara urkopplade om man vill undvika att ett telefontillstånd återkallas. JO konstaterar att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter JO att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 15 juni 2016 klagade AA på att anstalten Västervik Norra återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till manipulationsförsök. Han anförde i huvudsak följande:

text: Under de senaste två månaderna har AA fått ett ökande antal förfrågningar från medintagna om hjälp med att skriva överklaganden. Förfrågningarna rör att de intagnas telefontillstånd har dragits in. Formuleringen i de beslut han tagit del av är identisk och lyder: ”Det har via nätdetektering kommit till anstaltens kännedom att det gjorts försök att aktivt manipulera samtalslinjen till XX”. Samtliga medintagna har också fått beskedet: ”XX erhöll då en varning från kriminalvårdsinspektör om att tillståndet skulle komma att återkallas om inte försöken upphörde”. Det har framgått att Kriminalvården skaffat ny utrustning som per automatik ska registrera om någon försöker vidarekoppla telefonen. Det ökade antalet indragna telefontillstånd tyder på att utrustningen inte fungerar på

text: ett tillförlitligt sätt. Det är orimligt att intagna som har fått en varning skulle försöka vidarekoppla telefonen på nytt.

text: Utredning

text: JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört.

text: Under handläggningen av ärendet har en annan intagen (BB) spontant lämnat in en skrivelse i syfte att de omständigheter som – enligt dennes mening – är viktiga för de intagna ska bli belysta. BB anförde bl.a. att det endast är telefontillstånd till analoga abonnemang som berörs av dessa återkallelser. Försök till vidarekoppling via ett analogt abonnemang bryts dock alltid av INTIKsystemet. Enligt Kriminalvården fungerar kontrollen tillfredsställande för fasta analoga abonnemang. Orsaken till att intagna i anstalter av säkerhetsklass 1 inte medges telefontillstånd till IP-abonnemang är att systemet inte hindrar otillåten vidarekoppling vid IP-telefoni (se sid. 29 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3], JO:s anm.). I en artikel i Dagens Nyheter har Kriminalvårdens chefsjurist medgett att INTIKsystemet inte är perfekt och att det inte går att utesluta att systemet ibland varnar för vidarekopplingar som inte finns.

text: Kriminalvårdens remissvar I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom chefen för sektionen för verksjuridik, följande:

text: Utredning

text: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Öst och från avdelningen för säkerhet, sektionen för fysisk och teknisk säkerhet. Av utredningen framgår i huvudsak följande: För att säkerställa att en intagen pratar med en person som Kriminalvården har gjort en bakgrundskontroll av används framförallt INTIK-systemet. INTIKsystemet är ett system för att underlätta och förenkla telefonsamtal från intagna och minska behovet av avlyssnade samtal. Ett tillstånd att ringa via INTIKsystemet är ett löpande och generellt tillstånd för den intagne att ringa det aktuella numret. När en intagen beviljats ett sådant tillstånd kan den intagne således själv hantera telefoneringen. Avlyssning av telefonsamtal inom INTIK-systemet sker endast vid säkerhetsavdelning. I INTIK-systemet finns olika detekteringstekniker för att upptäcka och förhindra försök att koppla samtal till annan part än den som tillståndet gäller. I nu aktuellt ärende är det fråga om nätdetektering, vilket baseras på den standardiserade signalering som finns i telenätet. I det publika telenätet används denna signalering t.ex. för att koppla upp samtal, växla mellan samtal, koppla ihop samtal och debitering. Den signalering i det publika telenätet som samtalen bryts av är exempelvis ihopkoppling av samtal (trepartssamtal) samt byte av linje (pendling). Om mottagaren av ett samtal från en intagen växlar mellan två samtal kommer detta att detekteras. Utifrån kommande ljud eller att luren läggs på påverkar inte nätdetekteringen. Genom nätdetekteringen kan manipulation av INTIK-systemet upptäckas. Kriminalvården kan härigenom identifiera om någon intagen via en anstalts eller ett häktes telefoner har försökt kommunicera med någon annan än de personer som myndigheten har beslutat att den intagne får ha kontakt med. Rapporten som genereras innehåller bl.a. uppgifter om vilka telefonnummer som har ringts upp

text: och vilken intagen (intagningsnummer) som har ringt samtalen. Nätdetektering är således en säkerhets- och bevakningsåtgärd, ägnad att stävja otillåten kontakt. Systemet kan endast detektera att växling mellan två samtal sker, inte varför. Även fax, röstbrevlåda, telefonsvarare, plustjänster, porttelefon samt trygghetslarm kan ge en detektion om de medför att ett pågående samtal läggs över på en annan linje. Det innebär t.ex. följande. Om en porttelefon i en lägenhet är kopplad till hemtelefonen så kan det vara så att ett samtal kopplas upp via det publika telenätet när någon ringer på i porten och att växling sker när porten öppnas. Eftersom det sker en pendling mellan samtal sker också en detektion. Det är därför viktigt att informera om att fax, röstbrevlåda/telefonsvarare samt eventuella plustjänster ska vara urkopplade. Nätdetekteringar inom INTIK-systemet har gjorts sedan år 2005. Ingen ny utrustning har införskaffats under i vart fall de senaste fem åren. Sedan den 28 februari 2013 genereras varje vecka rapporter med avsnitt om nätdetektering i INTIKsystemet. Med start från vecka 35 år 2015 finns även tid och datum för detektionerna med i rapporten. Granskning av nätdetektionerna började utföras sensommaren 2015. Anstalten kontrollerar nätdetekteringslistan varje vecka. Om det vid denna kontroll framkommer att ett telefonnummer registrerats på nätdetekteringslistan meddelas den kriminalvårdsinspektör som har ansvar för avdelningen där den intagne är placerad. Kriminalvårdsinspektören har först ett samtal med den intagne där den intagne informeras om att aktuellt telefonnummer finns med på nätdetekteringslistan för den aktuella veckan och vad detta innebär. Den intagne meddelas även att om samma nummer på nytt registreras på nätdetekteringslistan kan telefontillståndet komma att återkallas av säkerhetsskäl. Kriminalvårdsinspektören dokumenterar därefter samtalet i Kriminalvårdsregistret (daganteckningar). Om telefonnumret omedelbart återkommer veckan efter på nätdetekteringslistan vidtar anstalten ingen åtgärd. Detta för att den intagne ska ges möjlighet att meddela abonnemangsinnehavaren om att vidarekoppling, pendling mellan samtal eller trepartssamtal måste upphöra. Fortsätter dock telefonnumret att registreras på nätdetekteringslistan efterföljande vecka kan telefontillståndet komma att återkallas. Det är av vikt att intagna inte kan manipulera de telefonsystem som de har tillgång till för att t.ex. kunna fortsätta begå brott eller införa otillåtna föremål i anstalt eller häkte. Detta med anledning av säkerhetsskäl då t.ex. pendling mellan samtal/vidarekoppling skulle kunna innebära att kontakt upprättas med personer som utifrån sina personliga förhållanden utgör en säkerhetsrisk, eller att kontakt skulle kunna tas med annan som skulle kunna motverka den intagnes anpassning i samhället eller med person som kan lida skada av kontakten.

text: Rättslig reglering

text: Av

text: 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610)

text: följer att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Av

text: 1 kap. 6 § fängelselagen

text: framgår följande. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (första stycket). En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (andra stycket). Av

text: 7 kap. 4 § fängelselagen

text: framgår följande. En intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den 1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §,

text: 2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Kriminalvården tillbakavisar att någon ny utrustning införskaffats på sätt som AA uppgett i sin anmälan. Däremot har Kriminalvården efter sommaren 2015 börjat analysera de veckorapporter med avsnitt om nätdetektering i INTIKsystemet som funnits tillgängliga sedan år 2013. Då den signalering som ligger till grund för nätdetektionerna är ett standardiserat signaleringsprotokoll som används i det publika telefonnätet finns det i dagsläget inte något skäl att ifrågasätta dess korrekthet. Systemet har dock vissa begränsningar på så sätt att det endast går att detektera att exempelvis koppling av samtal eller byte av linje har ägt rum, men inte vad som ligger bakom kopplingen eller bytet. Det är endast mottagaren av telefonsamtal som kan se till att fax, röstbrevlåda/telefonsvarare samt eventuella plustjänster är urkopplade. Information om detta lämnas till den intagne, som i sin tur hänvisas till att förmedla behovet av att vidta sådana åtgärder till mottagaren. Anstalten har redogjort för de åtgärder anstalten vidtar i samband med att telefonnummer registrerats i nätdetektionslistan. Kriminalvården har inga synpunkter på anstaltens hantering. AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Rättslig reglering

text: Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för vissa bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del finner jag anledning att redogöra för ytterligare några bestämmelser.

text: Enligt

text: 2 § förordningen (2007:1172)

text: med instruktion för Kriminalvården ska myndigheten verka för att 1. påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, 2. lagföring kan ske på ett effektivt sätt, och 3. återfall i brott förebyggs.

text: Kriminalvården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.

text: Enligt huvudregeln i

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsen finns flera undantag från denna underrättelseskyldighet, varav flertalet saknar relevans i detta ärende. Underrättelseskyldigheten enligt

text: 17 § förvaltningslagen

text: gäller dock med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , OSL.

text: I

text: 20 § förvaltningslagen

text: regleras myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut. Enligt den nämnda bestämmelsen ska ett beslut genom vilket en

text: myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsen anges att skälen får utelämnas helt eller delvis i vissa fall som anges i bestämmelsen, bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Vidare sägs i bestämmelsen att om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.

text: Av

text: 10 kap. 3 §

text: OSL framgår vad som gäller när det finns sekretessbelagda uppgifter i en handling som en part i ett ärende normalt har rätt att ta del av. Enligt den nämnda bestämmelsen hindrar sekretessen inte att en enskild som är part i ett ärende hos en myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett ärende tar del av ett beslut i ärendet.

text: I

text: 18 kap. 8 §

text: OSL finns bestämmelser om sekretess för säkerhets- och bevakningsåtgärder. Enligt tredje punkten i den nämnda bestämmelsen gäller sekretess för en uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en säkerhetseller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser telekommunikation eller system för automatiserad behandling av information.

text: I

text: 18 kap. 11 §

text: OSL regleras sekretess för åtgärder för att förhindra rymning m.m. Enligt den nämnda bestämmelsen gäller sekretess inom bl.a. Kriminalvården för en uppgift om en åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Sekretess gäller därutöver inom Kriminalvården för en uppgift om en åtgärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

text: I

text: 15 kap. 2 §

text: OSL finns bestämmelser om försvarssekretess. I bestämmelsen sägs bl.a. att sekretess gäller för en uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

text: Bedömning

text: Inledning Sedan hösten 2015 har JO tagit emot ca 45 klagomål som gäller att Kriminalvården återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till påstådda manipulationsförsök. Klagomålen har framförts både i anmälningar till JO och under flera av JO:s inspektioner av anstalter (anstalten Skänninge i oktober 2015, anstalten Gävle i mars 2017 och anstalten Kumla i april 2017).

text: Som Kriminalvården anfört är det naturligtvis viktigt att intagna inte kan manipulera de telefonsystem som de har tillgång till. Kriminalvården har ett ansvar för att förhindra att intagna genom kontakter över telefon bl.a. fortsätter att begå brott, utsätter andra för skada eller förmår andra att föra in otillåtna föremål i anstalter eller häkten. Jag har därför förståelse för Kriminalvårdens önskan att genom tekniska lösningar i möjligaste mån kunna kontrollera vem den intagne pratar med. Nätdetekteringen är ett hjälpmedel för Kriminalvården att kontrollera och övervaka att en intagen inte har telefonkontakt med andra än de personer som myndigheten har beslutat att den intagne får ha kontakt med.

text: För den som är intagen i anstalt eller häkte är det dock av stor betydelse att kunna hålla kontakten med sina anhöriga via telefon. Det har ofta betydelse både för deras återanpassning i samhället och för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet. Många anhöriga har av olika skäl mycket begränsade möjligheter eller inga möjligheter alls att besöka den intagne i anstalten. Det är dessutom många intagna som av olika anledningar inte har möjlighet att träffa sina anhöriga under permissioner. Bland annat av den anledningen är det viktigt att Kriminalvårdens handläggning av ärenden som gäller telefontillstånd görs på ett rättssäkert sätt. Brister i nätdetekteringssystemet Genom utredningen i detta ärende och genom klagomål som förts fram till JO i anmälningar och under inspektioner har det blivit tydligt för mig att det är svårt för intagna att försvara sig mot en uppgift från Kriminalvården att det gjorts manipulationsförsök under ett samtal. Som Kriminalvården anfört är det endast mottagaren av ett telefonsamtal som kan se till att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare samt eventuella plustjänster är urkopplade. Det är alltså förhållanden som ligger utanför den intagnes kontroll.

text: Av utredningen framgår det också att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på detekteringslistan än att det faktiskt skett ett försök att tala med någon annan än den som telefontillståndet gäller. Det kan i stället handla om att någon ringt på en porttelefon, att det finns ett trygghetslarm kopplat till anknytningen eller att det finns fax, röstbrevlåda eller liknande. Jag finner det mycket otillfredsställande att det system som Kriminalvården använder inte kan skilja ut de fall där det faktiskt är fråga om otillåtna åtgärder.

text: Rättssäkerhetsfrågor Att Kriminalvården återkallar ett telefontillstånd till en anhörig kan innebära en stor begränsning av den intagnes möjligheter att kommunicera med närstående. Det är av stor vikt att handläggningen av ärenden som gäller återkallelse av telefontillstånd sköts på ett rättssäkert sätt. Flera av de bestämmelserna i

text: förvaltningslagen

text: som ska garantera rättssäkerheten för enskilda aktualiseras i Kriminalvårdens handläggning av återkallelse av telefontillstånd. Det gäller främst kravet på kommunicering enligt

text: 17 § förvaltningslagen

text: och kravet på att myndigheten ska motivera sitt beslut, se

text: 20 § samma lag

text: Intagna och deras anhöriga har i anmälningar till JO beskrivit att det är svårt att försvara sig mot en uppgift från Kriminalvården om att det gjorts manipulationsförsök under ett samtal. Av Kriminalvårdens yttrande framgår att den intagne informeras om att det aktuella telefonnumret finns med på nätdetekteringslistan för en viss vecka. Den intagne meddelas även att telefontillståndet kan komma att återkallas om samma nummer på nytt registreras på nätdetekteringslistan. Som jag uppfattat det får den intagne endast uppgift om under vilken vecka telefonnumret registrerats på nätdetekteringslistan. Den intagne får inte uppgift om på vilket datum eller vid vilket klockslag det misstänkta manipulationsförsöket skedde. Intagna upplever att detta gör det svårt för dem att klarlägga orsaken till registreringen på nätdetekteringslistan och komma till rätta med problemet. Intagna har också fört fram till JO att de nekas att ta del av specificerade uppgifter om registreringen på nätdetekteringslistan med hänvisning till sekretess. Kammarrätten i Jönköping har i en dom den 25 april 2016, mål nr 3117-15, behandlat denna fråga. Den intagne hade begärt att få information om vilken dag och tid som INTIK-systemets nätdetektering gett utslag. Kriminalvården avslog den intagnes begäran med hänvisning till bestämmelserna i 18 kap. 8 och 11 § samt 15 kap. 2 § OSL. Kammarrätten delade Kriminalvårdens uppfattning att uppgifterna omfattades av sekretess enligt de nämnda bestämmelserna. Kammarrätten fann vidare att Kriminalvården haft rätt att enligt

text: 10 kap. 3 §

text: OSL begränsa rätten till partsinsyn.

text: Kriminalvården har alltså fått stöd för sin uppfattning att sekretess gäller för de exakta uppgifterna om registreringen på nätdetekteringslistan. För Kriminalvården innebär det rimligtvis att dessa uppgifter inte kommuniceras med den intagne och att de exakta uppgifterna inte heller redovisas i myndighetens beslutsmotivering. För de intagna innebär detta att det kan bli svårt att klarlägga orsaken till registreringen på nätdetekteringslistan och komma till rätta med problemet. För de intagna som är av uppfattningen att det inte har gjorts något manipulationsförsök blir det svårt att leda detta i bevis. Det sagda visar enligt min mening att Kriminalvårdens handläggning av ärenden om återkallelse av telefontillstånd rymmer komplexa frågor, men också att det finns en uppenbar risk för att intagnas rättssäkerhet äventyras. Kriminalvårdens beslut att återkalla ett telefontillstånd kan, efter omprövning, överklagas till förvaltningsdomstol. Jag har dock inte kunnat finna något exempel på att ett sådant överklagande bifallits av förvaltningsrätt eller beviljats prövningstillstånd i kammarrätt.

text: Kritik för bristande information Kriminalvården har i sitt yttrande påpekat att det är viktigt att informera om att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare samt eventuella plustjänster ska vara urkopplade. Det framgår dock inte om det finns rutiner för när och hur denna information ska lämnas. Genom anmälningar och samtal med intagna har jag fått veta att intagna inte i förväg fått information om vilka åtgärder som kan orsaka att telefonnumret hamnar på detekteringslistan. Under min inspektion av anstalten Kumla i april 2017 fick jag dessutom veta att anstaltspersonalen först nyligen hade fått information om att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på nätdetekteringslistan (se s. 14 i protokollet från inspektionen, dnr 2407-2017). Enligt min mening är det mycket otillfredsställande att de intagna och åtminstone viss anstaltspersonal fått bristfällig information om vad som kan orsaka att ett nummer hamnar på detekteringslistan.

text: Jag är kritisk till att Kriminalvården inte har förvissat sig om att intagna i förväg informerats om att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare, porttelefon, trygghetslarm och liknande bör vara urkopplade om man vill undvika att ett telefontillstånd återkallas. Jag har noterat att Kriminalvården numera har tagit fram en informationsblankett riktad till intagna, om nätdetektering och telefonitjänster (se sid. 32 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3]). Det är naturligtvis positivt. Eftersom det är den anhörige som måste se till att s.k. plustjänster och andra telefonitjänster är urkopplade skulle det vara önskvärt att Kriminalvården även tillhandahåller någon form av skriftligt informationsmaterial som de intagna kan skicka till sina anhöriga. Ett sådant informationsmaterial bör erbjudas på fler språk än svenska. Avslutande synpunkter Sammanfattningsvis får jag bilden av att Kriminalvårdens nätdetekteringssystem uppvisar brister som får till följd att de intagnas rättssäkerhet äventyras. Det framstår som att det är näst intill omöjligt för en intagen att försvara sig emot uppgifter om att det enligt systemet har gjorts manipulationsförsök. Jag har förståelse för att både intagna och deras anhöriga upplever systemet, liksom de återkallelser av telefontillstånd det leder till, som godtyckligt.

text: Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intagnas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället underlättas och så att de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av

text: fängelselagen

text: eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter jag att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor.

text: Avslutningsvis vill jag upplysa om att jag i dag fattat beslut i ytterligare två ärenden som gäller INTIK-systemet, dnr 2689-2015 och dnr 7618-2016. Under handläggningen av ärendet 2689-2015 har jag fått veta att Kriminalvården gjort en översyn över intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation. Arbetet har bl.a. innefattat en översyn av de tekniska möjligheterna för mobilpositionering och avlyssning i efterhand samt en rättslig analys som avser dessa åtgärder. Jag har också fått veta att Kriminalvården kommer att fortsätta att arbeta med frågor om intagnas telefoni inom ramen för det utvecklingsuppdrag om modern kommunikation mellan klienter och omvärld som tagits in i myndighetens nationella verksamhetsplan för 2018–2020. Jag har för avsikt att följa utvecklingen på området.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

publisher: Justitieombudsmannen

title: Inspektion och stängning av en restaurang; kritik mot Tjörns kommun och dess kommunchef

org: jo

text: Bakgrund och utredning

type: rubrik

text: AA anmälde handläggningen av en restauranginspektion i Tjörns kommun till JO. I anmälan angavs i huvudsak följande.

type: stycke

text: I juli 2007 genomförde två inspektörer vid miljökontoret i Tjörns kommun en inspektion av Skärgår’n Bar och Restaurang. Allvarliga brister framkom. Inspektörerna kontaktade med anledning av detta miljöchefen. Enligt inspektörerna fattades ett beslut om att stänga restaurangen. De underrättade restaurangägaren om detta. Kommunchefen tog dock senare samma dag kontakt med restaurangägaren och meddelade att restaurangen inte var stängd. Dagen efter kallade kommunchefen inspektörerna till ett möte. Han anmodade dem att göra en ny inspektion. Inspektörerna bedömde dock att ytterligare kontroll inte skulle vara meningsfull. En konsultfirma anlitades då för att genomföra en ny inspektion.

text: Anmälan remitterades till kommunstyrelsen, som i sitt yttrande bl.a. anförde.

text: Enligt gällande delegationsordning för Samhällsbyggnadsnämnden i Tjörns kommun får beslut av det slag som avser förevarande ärende nämligen stängning av en restaurang fattas enbart av förvaltningschefen för samhällsbyggnadsförvaltningen, av nämndens ordförande eller av nämnden i sin helhet […]. Under samhällsbyggnadschefens semesterledighet tjänstgjorde stadsarkitekten och chefen för byggavdelningen BB som tf förvaltningschef under veckorna 29 och 30 sommaren 2007. Onsdagen den 25 juli underrättades BB av miljö- och hälsoskyddsinspektörerna CC och DD angående en inspektion som de på grund av en anonym anmälan hade genomfört på Skärgår’n Bar och Restaurang i Rönnäng. Inspektörerna som gjorde ett antal anmärkningar på hur verksamheten bedrevs i restaurangen föreslog att BB skulle fatta ett beslut om omedelbar stängning av restaurangen. BB klargjorde för inspektörerna att han innan han tog ställning i frågan avsåg att konferera med förvaltningschefen EE. Vid samtalet med förvaltningschefen bestämdes att ärendets fortsatta handläggning skulle övertas av EE som inträdde i tjänst. Om detta informerades de berörda inspektörerna […]. Under sen eftermiddag samma dag blev kommunstyrelsens ordförande FF som hade bokat bord på restaurangen kontaktad av restaurangägaren GG som meddelade att någon middag inte skulle bli då restaurangen hade stängts av Tjörns kommun. Detta hade meddelats GG på telefon runt 16-tiden. FF kontaktade då kommunchefen HH och bad att han skulle ta reda på vad som hade hänt. Av denna anledning kontaktade

text: kommunchefen HH semesterfirande förvaltningschefen EE för att informera sig i frågan och fick då besked om att något beslut med anledning av inspektionen inte hade tagits. Då restaurangägaren hade bibringats den uppfattningen att det förelåg ett formellt beslut om stängning av restaurangen ansågs det som angeläget att han skulle informeras om hur det i verkligheten låg till. På morgonen dagen därpå träffade HH tf förvaltningschefen och de två inspektörerna för att informera sig om ärendets handläggning och då fick han klart för sig att något formellt beslut inte hade tagits av tf förvaltningschefen som var den enda tjänsteman som hade rätt att fatta beslut enligt nämndens gällande delegationsordning. Vid samma möte informerade BB att ärendet hade tagits över av ordinarie förvaltningschefen som avsåg att under eftermiddagen samma dag påbörja handläggningen av ärendet. Med den informationen var frågan för HH:s del avslutad. Under eftermiddagen kallade förvaltningschefen och nämndordföranden till ett möte med inspektörerna för genomgång av ärendet. Därefter togs en överläggning i vilken även HH närvarade på begäran av nämndens ordförande. HH ombads att delta i överläggningen på grund av sina erfarenheter som tidigare miljödirektör i Göteborgs stad. Efter denna överläggning bestämde ordföranden och förvaltningschefen gemensamt att ärendet skulle kompletteras med en ny inspektion på plats innan beslut skulle fattas. För HH framstod det som naturligt att utföra en ytterligare inspektion vilket han också framförde till de ansvariga tjänstemännen. Eftersom detta var även ordförandens och förvaltningschefens uppfattning bestämdes det att en ny inspektion skulle utföras. I samma tillfälle visade det sig att den aktuella tjänstemannen inte var av denna uppfattning. Mot bakgrund av det ovanstående beslutades gemensamt att anlita en extern inspektör, att utföra uppdraget. Detta gjordes och resulterade i en ny inspektionsrapport. Även i denna framkommer anmärkningar. Anmärkningarna bedömdes dock inte så allvarliga att en omedelbar stängning av restaurangen var nödvändig. I stället föreslogs att restaurangen skulle informeras om de i rapporten framkomna anmärkningarna med möjlighet att inom 3–4 veckor avhjälpa dessa brister. En ny inspektion föreslogs således efter en tid av cirka fyra veckor […]. Av det ovan redovisade framgår att det inte har fattats något formellt beslut vare sig muntligt eller skriftligt om stängning av den aktuella restaurangen den aktuella dagen. Det har således inte funnits något beslut att ompröva eller ändra. HH har inte heller haft för avsikt att ingripa i ärendets materiella handläggning och än mindre att överpröva något beslut som eventuellt skulle ha fattats av behörig befattningshavare. Hans agerande i det aktuella ärendet har begränsat sig till att på uppdrag av kommunstyrelsens ordförande skaffa sig information genom att ställa frågor till såväl medarbetarna som näringsidkaren i samband med tillsynen av den aktuella restaurangen. Enligt kommunstyrelsens mening har kommunchefen som kommunens högste tjänsteman och ansvarig för hela den kommunala verksamheten inte bara en rättighet utan framförallt en skyldighet att bevaka att verksamheten i kommunen sköts på ett för medborgare och näringsidkare korrekt sätt. Det ligger i hans självklara uppdrag att förvissa sig om att den myndighetsutövande verksamheten sköts på ett formellt korrekt sätt och i överensstämmelse med gällande lagstiftning och kommunala delegationsordningar.

text: Till remissvaret var fogat en skrivelse upprättad av chefen för byggavdelningen BB och en skrivelse av ordföranden i samhällbyggnadsnämnden JJ och förvaltningschefen EE. Samtliga uppgav att något beslut om stängning inte hade fattats.

text: Sammanfattningsvis ansåg kommunstyrelsen att Tjörns kommun hade hanterat frågorna kring myndighetsutövningen i det aktuella ärendet på ett korrekt sätt.

text: AA kompletterade sin anmälan med två tidningsartiklar (Göteborgs-Posten 9 och 10 september 2007). Enligt vad som där framgick ringde HH, efter att han vidtalats av FF, upp restaurangägaren och sa att inspektörerna inte hade befogenhet att fatta beslut om stängning och meddelade vidare att han utgick från att restaurangen städats. Han åkte senare ut till restaurangen och konstaterade att man där var i färd med att städa. Det framgår vidare att han, eftersom han sett att städning skedde, dagen därefter föreslog en ny inspektion och att han, när inspektörerna inte ville genomföra någon sådan, sa till dem att han kunde beordra dem till detta, varvid han tillagt att han med tanke på deras inställning i stället skulle anlita en konsult. – HH har till JO uppgett att tidningens citat av hans yttranden är korrekta och att de i huvudsak återger hans bild av vad som förevarit.

text: Viss rättslig reglering

text: Enligt

text: 1 kap. 8 § regeringsformen

text: , RF, finns det för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De kommunala förvaltningsmyndigheterna utgörs av kommunens nämnder, se

text: 3 kap.

text: 15 §§

text: kommunallagen (1991:900)

text: , KL. Enligt

text: 3 kap. 13 § första stycket

text: KL beslutar nämnderna bl.a. i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska handha. Enligt

text: 11 § andra stycket livsmedelslagen (2006:804)

text: ska en kommuns uppgift enligt den lagen fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. I Tjörns kommun fullgörs dessa förvaltningsuppgifter av samhällsbyggnadsnämnden.

text: Kommunstyrelsen har i flera avseenden en särskild position i förhållande till de andra nämnderna. Bland annat ska kommunstyrelsen enligt

text: 6 kap. 1 §

text: KL leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Enligt

text: 11 kap. 7 §

text: RF får dock ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild. Detta gäller även vid kommunstyrelsens fullgörande av sina uppgifter enligt

text: 6 kap. 1 § kommunallagen

text: . Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut, gynnande eller missgynnande, eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Ett ärende om kontroll enligt

text: livsmedelslagen

text: innefattar myndighetsutövning. Det får beträffande sådana fall anses att även beredningen inför beslutet innefattar myndighetsutövning (jfr JO 2001/02 s. 250).

text: Vad gäller restaurangverksamhet är den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet behörig kontrollmyndighet enligt

text: livsmedelslagen

text: (se

text: 23 § p.

text: 17 och 25 § livsmedelsförordningen [2006:813]). Som kontrollmyndighet ska nämnden inom sitt ansvarsområde kontrollera efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen. Av

text: 12 § livsmedelslagen

text: framgår att en kontrollmyndighet genom rådgivning, information och på andra sätt ska underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt livsmedelslagstiftningen eller beslut meddelade med stöd av denna, och enligt

text: 13 §

text: ska kontrollmyndigheten verka för att överträdelser beivras.

text: Kontrollmyndighets åtgärder vid bristande efterlevnad av livsmedelslagstiftningen regleras i första hand av

text: artikel 54 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004

text: . Enligt denna bestämmelse ska kontrollmyndigheten, om den konstaterar bristande efterlevnad av livsmedelslagstiftningen, vidta åtgärder för att se till att företagaren avhjälper situationen. När kontrollmyndigheten beslutar vilken åtgärd som ska vidtas ska den ta hänsyn till den bristande efterlevnadens art och om företagaren tidigare visat prov på bristande efterlevnad. Åtgärderna får omfatta bl.a. att tillfälligt avbryta driften av eller att stänga hela eller delar av det berörda företaget under en lämplig tidsperiod, att tillfälligt eller permanent återkalla anläggningens godkännande eller att vidta andra åtgärder som kontrollmyndigheten anser vara motiverade. Utöver vad som följer av

text: artikel 54

text: får en kontrollmyndighet enligt

text: 22 § livsmedelslagen

text: meddela de förelägganden och förbud som behövs för att livsmedelslagstiftningen eller beslut meddelade med stöd av denna ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får enligt

text: 23 § livsmedelslagen

text: förenas med vite.

text: Kontrollmyndigheten ska enligt

text: artikel 54

text: till den berörda företagaren eller dennes företrädare överlämna skriftlig underrättelse om sitt beslut om vilka åtgärder som ska vidtas, om skälen till beslutet och information om rätten att överklaga sådana beslut och om de förfaringssätt och tidsfrister som gäller för detta. Bestämmelser om beslutsmotivering och underrättelse av beslut finns också i

text: och

text: 21 §§

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: Bedömning

text: I sitt beslut den 19 december 2008 uttalade JO Axberger följande.

text: Syftet med livsmedelslagstiftningen är att säkerställa en hög nivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen (

text: 1 § livsmedelslagen

text: ). I det kontrollsystem som lagen innefattar har vissa uppgifter anförtrotts kommunerna. Kontrolluppgiften ska då fullgöras av den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet (

text: 11 § andra stycket livsmedelslagen

text: ). I Tjörns kommun är detta samhällsbyggnadsnämnden.

text: Det yttre händelseförlopp som ska bedömas kan sammanfattas på följande sätt: Samhällsbyggnadsnämnden genomförde den 25 juli 2007 en inspektion vid Skärgår’n Bar och Restaurang i Tjörns kommun. Vid inspektionen konstaterades allvarliga brister. Efter att de inspektörer som genomfört inspektionen samrått med den tillförordnade förvaltningschefen meddelade inspektörerna senare samma dag restaurangens ägare att restaurangen skulle stängas. Restaurangägaren informerade därefter kommunstyrelsens ordförande FF om detta. FF vidtalade kommunchefen HH. Denne kontaktade restaurangägaren, först per telefon och sedan genom personligt besök. Han meddelade att restaurangen inte var stängd och uttryckte synpunkter på behovet av städning. Följande morgon sammanträffade HH med den tillförordnade förvaltningschefen och de två inspektörerna. Under eftermiddagen den 26 juli hölls ett möte där förvaltningschefen, nämnordföranden, inspektörerna och HH deltog. Det resulterade i att en ny inspektion skulle göras vid restaurangen. Inspektörerna ville inte utföra någon sådan. Det uppdrogs då i stället åt en privat

text: konsult, Guideline Hygiensupport, att genomföra inspektionen. Vid denna konstaterades allvarliga avvikelser men konsulten bedömde inte att det förelåg skäl för en omedelbar stängning. I stället meddelades restaurangägaren i början av augusti att nämnden senast om tre till fyra veckor skulle återkomma med föreläggande om åtgärder. Utredningen visar att det är ostridigt att verksamheten vid Skärgår’n Bar och Restaurang från miljö- och hälsosynpunkt hade bedömts vara behäftad med allvarliga brister.

text: Frågan om bristerna vid den aktuella restaurangen var så allvarliga att det förelåg skäl för en omedelbar stängning skulle enligt lagstiftningen bedömas av Samhällsbyggnadsnämnden i Tjörns kommun. Det står klart att nämndens inspektörer ansåg att restaurangen måste stängas och att de uppfattade att de fick gehör för den åsikten hos den behörige beslutsfattaren. Enligt denne tog han inte ställning utan ville förhöra sig med den ordinarie förvaltningschefen och något beslut fattades aldrig. Vissa omständigheter pekar mot att det faktiskt förelegat någon form av ställningstagande för en stängning, men det måste konstateras att det saknas dokumentation till stöd för att ett ”muntligt beslut” skulle ha fattats. (Även om ett beslut i vissa fall kan komma till uttryck på annat sätt än skriftligen, måste beslutet på något sätt dokumenteras, jfr Hellners-Malmqvist,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, andra upplagan, s. 225 f. Se även vad som ovan anmärkts om den rättsliga regleringen.)

text: Ett beslut om att stänga en restaurangverksamhet är för den enskilde näringsidkaren en utomordentligt ingripande åtgärd, inte bara genom avbrottet i verksamheten utan också genom de återverkningar det kan få för restauratörens renommé. I ärenden av detta slag är miljö- och hälsoskyddsaspekterna av överordnat intresse, men det betyder inte att den enskildes rättssäkerhet kan ignoreras. Beslut måste således fattas i ordnade former, som säkerställer en allsidig bedömning, och den myndighetsutövande processen ska noga dokumenteras.

text: Det är uppenbart att en så långtgående åtgärd som det här var fråga om inte kan sättas i verket på det sätt som här skedde. Oavsett vem som sagt och gjort vad har inte den handläggning som direkt följde efter det att inspektionen genomförts varit godtagbar. Såvitt framkommit saknas det dessutom helt dokumentation beträffande de överväganden som gjordes och de åtgärder som vidtogs. Ansvaret för bristerna bärs ytterst av samhällsbyggnadsnämnden, som är skyldig att se till att säkra rutiner tillämpas och att det finns erforderlig kompetens inom organisationen.

text: Kommunchefen HH synes ha vägletts av en strävan att utreda vad som inträffat och ställa till rätta sådant som enligt hans mening gått snett. Härvid borde han dock ha besinnat att kontrollen över livsmedelslagstiftningen är ålagd samhällsbyggnadsnämnden, som vid denna myndighetsutövning har en oberoende ställning. Det fanns grund för HH att informera sig om ärendet och förvissa sig om att det fortsättningsvis handlades i korrekta former. Däremot saknade han befogenhet att direkt blanda sig i det enskilda ärendets handläggning och de bedömningar som där skulle göras. Det är tydligt att han här på flera sätt gick över

text: gränsen, bl.a. genom att själv bege sig till den aktuella restaurangen för att göra iakttagelser och kommunicera med restaurangägaren samt genom sitt aktiva deltagande i ärendets fortsatta beredning under den 26 juli. För denna sin inblandning i en oberoende myndighets handläggning av ett enskilt ärende måste HH kritiseras.

text: Som framgått anlitade samhällsbyggnadsnämnden en privat konsult för att genomföra en kontroll enligt

text: livsmedelslagen

text: . Frågan om en kommuns överlämnande av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning mot enskild har tidigare behandlats av JO (se bl.a. JO 2001/02 s. 250, 2005/06 s. 416, 2006/07 s. 371, 2006/07 s. 461 och 2007/08 s. 530).

text: JO:s utredning i detta ärende har inte rört frågan om nämndens anlitande av konsultbolaget. Det finns dock ändå anledning att fästa nämndens uppmärksamhet på att ett överlämnande av en förvaltningsuppgift, som innefattar myndighetsutövning mot enskild, till ett bolag enligt

text: 11 kap. 6 §

text: RF endast får ske med stöd av lag. Ärenden om kontroll enligt livsmedelslagstiftningen innefattar som nämnts under den rättsliga regleringen myndighetsutövning och även beredningen inför beslut i ett sådant ärende utgör myndighetsutövning.

type: avgorande


nyckelord: Integritet Publicering Sekretess

title: Ett landsting har inför ett sammanträde där två remisser från JO skulle behandlas publicerat remisserna och andra handlingar i ärendet på landstingets webbplats; fråga om landstinget genom publiceringen behandlat personuppgifter i strid med 5 a § PUL

text: Ett landsting har inför ett sammanträde där två remisser från JO skulle behandlas publicerat remisserna och ett flertal andra handlingar i ärendet på landstingets webbplats; fråga bl.a. om landstinget genom publiceringen behandlat personuppgifter i strid med

text: 5 a § personuppgiftslagen (1998:204)

text: Bakgrund

text: I tidigare anmälningar till JO, ärende dnr 5698-2008, klagade AA på Rättspsykiatriska kliniken i Säter, Landstinget Dalarna. Klagomålen gällde bl.a. handläggningen av en framställning om utlämnande av journalhandlingar. JO anmodade Landstingsstyrelsen, Landstinget Dalarna, att göra en utredning och yttra sig över delar av de klagomål som hade framförts. Till remissen fogades de aktuella anmälningarna och vissa handlingar som AA hade gett in till JO. AA kom därefter in med ett antal skrivelser till JO och framförde ytterligare klagomål mot kliniken. Vissa av skrivelserna översändes till landstingsstyrelsen med uppgift om att även dessa handlingar skulle beaktas vid besvarandet av remissen.

text: Inför det sammanträde vid vilket landstingsstyrelsen fattade beslut om yttrande till JO publicerades de nyss nämnda remisserna och de handlingar som hade fogats till dessa samt landstingets utredning i vissa delar och förslag till yttrande på landstingets webbplats, www.ltdalarna.se.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på att Landstinget Dalarna hade publicerat handlingar som innehöll uppgifter om honom och hans anhöriga på landstingets webbplats. Han anförde bl.a. att publiceringen medfört att den som sökte på hans namn via sökmotorn Google fick tillgång till uppgifter om bl.a. hans personnummer, adress och diagnoser.

text: Till anmälan hade fogats bl.a. de handlingar som publicerats.

text: Utredning

text: Landstingsstyrelsen, Landstinget Dalarna, anmodades, bl.a. mot bakgrund av den sekretess som gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden (25 kap. 1 § första stycket

text: offentlighets- och sekretesslagen, 2009:400, tidigare 7 kap. 1 c § första stycket sekretesslagen, 1980:100), att yttra sig över vilka överväganden som hade skett innan handlingar rörande AA hade gjorts tillgängliga på landstingets webbplats.

text: I remissvaret anförde landstingsstyrelsen bl.a. följande.

text: Av anmälan framgår bl.a. att AA hävdar att landstinget publicerat personuppgifter om AA, hans diagnoser samt uppgifter om hans närstående på www.ltdalarna.se. [– – –] Landstingsstyrelsen har tidigare behandlat en JO-anmälan från AA och avgivit yttrande i samband därmed 2009-03-30 § 42 (LD dnr 08/02943). Inför detta yttrande föreskrev JO följande: ”Till remissvaret ska fogas ett protokollsunderlag från det sammanträde vid vilket styrelsen fattade beslut om yttrande till JO.” Det innebär således att svaret inte kunde avlämnas av landstingsdirektören med stöd av delegeringsbestämmelserna, utan att samtliga 15 ledamöter samt deras ersättare i landstingsstyrelsen skulle ges tillgång till beslutsunderlaget och vara delaktiga i beslutet. JO bifogade ett underlag för anmälan. JO:s remiss omfattade 20 sidor varav 18 sidor ingivits av AA, genom hans juridiska ombud BB. De uppgifter som ingivits av AA innehöll bland annat personuppgifter om AA och kontaktuppgifter till närstående. Uppgifter om hotbild eller sekretessfrågor saknades. JO gav inte heller någon särskild föreskrift om sekretess.

text: Landstingsstyrelsens yttrande

text: De uppgifter som AA åberopar hänför sig inte till någon patientjournal. Av de sammanlagt 34 sidor som publicerats på landstingets webbsida inför sammanträdet, utgjorde totalt 20 sidor kopia av de handlingar som inkommit från JO, varav 18 sidor författats av AA:s juridiska ombud, innehållande bland annat uppgifter om personuppgifter om AA och kontaktuppgifter till närstående. Uppgifter om hotbild eller sekretessfrågor saknades. Utredningen i ärendet bestod av 12 sidor, varav 7 sidor avsåg utdrag ur interna rutiner. Förslaget till yttrande bestod av 2 sidor. Av den JO-anmälan som AA ingav 2008-10-31 med komplettering 2008-12-11 framgår att AA varit upprörd och kränkt bl.a. över att inte få ta del av journalhandlingar och en dom som rörde honom själv samt tidsutdräkt vid frågor rörande utlämnande av allmänna handlingar. Mot bakgrund av det som AA anfört i sin anmälan framstod det som uppenbart att AA sökte publicitet och krävde att landstingsstyrelsens ledamöter skulle avkrävas ansvar för de kränkningar som AA menade sig vara utsatt för i och med att han förmenades grundlagsfästa rättigheter. Enligt uppgift i anmälan hade anmälan utformats i samråd med en juridisk rådgivare. Det fanns inget i anmälan som antydde förekomsten av någon hotbild eller önskan om anonymitet. JO gav inte heller någon särskild föreskrift om sekretess. Landstingsstyrelsen består av 15 politiskt valda fritidspolitiker. Inför varje sammanträde skall handlingar tillställas ordinarie ledamöter, suppleanter och politiska sekreterare. Alla sammanträden sker i en öppen, demokratisk ordning och allt underlag jämte protokoll finns tillgängliga för de medborgare som har rätt till insyn och kontroll i beslutsfattandet. Såväl aktuellt som arkiverat material inklusive bilagor finns publicerat på nätet. Sammanträdet föregås av förberedelser i såväl tjänstemanna- som politiska ledningsgrupper, olika politiska grupperingar samt s.k. MBL-förhandling. Landstingsstyrelsen sammanträder ca 9–10 ggr årligen. Alla handlingar som legat till grund för beslut jämte protokollen skall hållas tillgängliga för alla medborgare och publiceras därför löpande på nätet. Beslutet om att inte sekretessbelägga några personuppgifter i samband med publiceringen på nätet föregicks av s.k. menprövning i enlighet med

text: 7 kap. 1 § c) sekretesslagen (1980:100)

text: . Det framstod som uppenbart att det inte fanns någon risk för men för AA eller dennes närstående vid utlämnandet av uppgifterna – tvärtom

text: talade innehållet i anmälan för att AA önskade största möjliga publicitet och att anmälan utformats i samråd med närstående och juridisk sakkunnig. JO-ärendet handlade i huvudsak om offentlighetsprincipens tillämpning. I sammanhanget skall också framhållas att vid beslutstillfället lades inga värderingar i det faktum att AA är tvångsintagen på en rättspsykiatrisk klinik för vård. En annan omständighet som talade för att inte sekretessbelägga uppgifter var också det faktum att JO särskilt föreskrivit att beslutet skulle fattas av landstingsstyrelsen – med de krav på öppenhet och information som därvid följer vid politiska beslut, samt att JO inte lämnat någon föreskrift om sekretess avseende de handlingar som ingavs till landstinget från JO. Det framstod således som att JO gjort samma bedömning beträffande sekretessfrågan. Landstinget kan också konstatera att två länstäckande dagstidningar baserat artiklar i detta ärende på innehållet i AA:s senaste JO-anmälan. AA har också tidigare figurerat i pressen med såväl namn som uppgift om att han är intagen för tvångsvård vid rättspsykiatriska kliniken. Sekretessfrågan förefaller därmed inte helt självklar. Med hänsyn tagen till att AA numera inkommit med ytterligare JO-anmälan och därvid anfört att han känner sig kränkt över att uppgifter i hans första JO-anmälan – såsom personuppgifter och uppgifter om diagnos och behandling – kommit till allmänhetens kännedom – får det därmed anses stå klart att bedömningen var felaktig. Med kännedom om den kränkning som AA uppger att han nu upplever, står det numera klart att patienten borde ha tillfrågats om sin inställning till sekretessfrågan inför landstingsstyrelsens beslut. De personuppgifter som fanns utlagda på nätet avlägsnades så snart kännedom erhölls om AA:s inställning i frågan. Oaktat detta föregicks utlämnandet av uppgifterna av en bedömning som i efterhand visat sig vara felaktig, men som vid beslutstillfället framstod som självklar. Det är således inte fråga om ett misstag eller något medvetet ont uppsåt. Landstingsstyrelsen menar dock att rutinerna kan förbättras, innebärande att patienter regelmässigt tillfrågas om sin inställning i dessa frågor inför remissyttranden för att undvika bedömningsmisstag, i de fall man överväger att inte sekretessbelägga personuppgifter. – – –

text: AA bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

text: I ett beslut den 4 mars 2011 anförde JO Wiklund följande.

text: Bedömning

text: Vid ett sammanträde den 30 mars 2009 behandlade landstingsstyrelsen två remisser från JO (JO:s ärende dnr 5698-2008). Inför sammanträdet publicerades remisserna och de handlingar som hade fogats till dessa samt landstingets utredning i vissa delar och förslag till yttrande på landstingets webbplats, www.ltdalarna.se.

text: I de publicerade handlingarna fanns uppgifter om AA, som vårdades på Rättspsykiatriska kliniken i Säter, och om hans hustru. Av handlingarna framgick bl.a. AA:s namn, personnummer och telefonnummer samt att han var intagen på den rättspsykiatriska kliniken. Vidare fanns det i handlingarna uppgifter om AA:s psykiska hälsa. När det gällde hustrun förekom det uppgifter om hennes namn och hennes relation till AA.

text: Den första frågan som inställer sig är om det på grund av sekretess fanns något hinder mot att publicera de aktuella handlingarna på webbplatsen.

text: Inom hälso- och sjukvården råder en stark sekretess. Enligt

text: 25 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , OSL, gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. (Motsvarande bestämmelse fanns före den 30 juni 2009 i

text: [1980:100], SekrL). Av

text: 25 kap. 10 §

text: OSL (tidigare

text: 7 kap. 2 § första stycket

text: SekrL) följer dock att beslut om frihetsberövande åtgärder enligt lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård inte omfattas av sekretess.

text: Det anförda innebär att när JO skickar en remiss till ett landsting och till remissen fogar handlingar som innehåller uppgifter som rör en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, gäller en presumtion för att dessa uppgifter omfattas av sekretess hos landstinget. Sådana uppgifter får landstinget röja först efter en skadeprövning i det enskilda fallet.

text: Ett beslut om intagning på en viss sjukvårdsinrättning enligt

text: 5 § förordningen (1991:1472)

text: om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård är ett sådant beslut som enligt

text: 25 kap. 10 §

text: OSL är undantaget från sekretess. Det har därför från sekretessynpunkt inte funnits något hinder mot att publicera uppgiften att AA var intagen på Rättspsykiatriska kliniken i Säter. Genom publiceringen av de ovan nämnda handlingarna har emellertid även uppgifter rörande bl.a. AA:s hälsotillstånd röjts. Dessa uppgifter omfattas typiskt sett av sekretess hos landstinget. I remissvaret har landstingsstyrelsen anfört att publiceringen föregicks av en skadeprövning och att det därvid framstod som uppenbart att uppgifterna kunde röjas utan att AA eller någon närstående till honom skulle lida men. Vid skadeprövningen synes landstinget ha fäst avseende vid den omständigheten att merparten av uppgifterna förekom i de JO-anmälningar som AA hade gjort och utgått från att dessa uppgifter var offentliga hos JO.

text: Sekretessen för en anmälan hos Riksdagens ombudsmän regleras i

text: 42 kap. 2 §

text: OSL (tidigare

text: 11 kap. 4 § tredje stycket

text: SekrL). Där stadgas bl.a. att för uppgift som en justitieombudsman får från en enskild gäller sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs.

text: Sekretessen för uppgift om enskilds personliga förhållanden är således avsevärt mer begränsad hos JO än inom landstinget. När en myndighet på hälso- och sjukvårdens område har att ta ställning till om sådana uppgifter kan lämnas ut ska myndigheten emellertid tillämpa den sekretess som gäller för den myndighetens verksamhet. Detta innebär att uppgifter som förekommer i en JO-anmälan kan vara

text: sekretessbelagda hos landstinget trots att uppgifterna inte skulle anses omfattade av sekretess hos JO.

text: Att en handling är offentlig hos JO kan i och för sig tänkas påverka landstingets skadeprövning. Det kan dock vara en vansklig uppgift för landstinget att bedöma om uppgifter i en handling skulle lämnas ut av JO (jfr JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 503). Vidare vill jag framhålla att det förhållandet att remissen i JO:s ärende var ställd till landstingsstyrelsen självfallet inte kan tillmätas någon betydelse vid landstingets skadeprövning. Inte heller ankommer det på JO att upplysa en myndighet om att uppgifter som förekommer i handlingar i ett ärende som remitterats dit kan omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten. Som jag redan framhållit måste en myndighet göra en självständig sekretessprövning och tillämpa den sekretess som gäller för myndighetens verksamhet innan man röjer uppgifter i allmänna handlingar.

text: Landstingets bedömning att den s.k. hälso- och sjukvårdssekretessen inte innebar hinder mot att röja uppgifterna rörande AA:s hälsotillstånd kan enligt min mening diskuteras. Jag anser mig dock inte ha grund för att hävda att landstingets publicering av uppgifterna på webbplatsen stod i strid med sekretessregleringen.

text: Publiceringen måste emellertid även bedömas i förhållande till bestämmelserna i

text: personuppgiftslagen (1998:204)

text: . När det gäller den frågan är Datainspektionens tillsynsärende dnr 1857-2009 av intresse:

text: I slutet av år 2009 inledde Datainspektionen tillsyn mot Landstinget Dalarna efter att ha uppmärksammats på att det fanns personuppgifter tillgängliga på landstingets webbplats, www.ltdalarna.se. Personuppgifterna avsåg dels en patient på Rättspsykiatriska kliniken i Säter (patienten), dels en person (anmälaren) som hade anmält Landstinget Dalarna till JO, bl.a. för hanteringen av en ansökan om att få besöka patienten. Datainspektionen avslutade sitt ärende genom beslut den 9 mars 2010. I beslutet konstaterade Datainspektionen att landstinget hade behandlat personuppgifter på sin webbplats i strid med

text: personuppgiftslagen

text: och anförde bl.a. följande.

text: Skäl för beslutet

text: Tillämpliga bestämmelser – missbruksregeln

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: Datainspektionen bedömer att landstingets publicering av personuppgifterna på landstingets webbplats i detta fall utgör sådan behandling av personuppgifter i ostrukturerat material som, enligt den s.k. missbruksregeln i

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: , är undantagen från tillämpning av huvuddelen av de s.k. hanteringsreglerna. Enligt missbruksregeln får en behandling av personuppgifter inte utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Bedömningen av vad som är en kränkning enligt missbruksregeln bygger på att en intresseavvägning görs i det enskilda fallet där den registrerades intresse av en fredad, privat, sfär vägs mot andra motstående intressen. Bedömningen ska således inte göras schablonartat enbart utifrån vilka uppgifter som behandlas utan måste även ta sin utgångspunkt i t.ex. vilket sammanhang uppgifterna förekommer och för vilket syfte de har behandlats, vilken spridning de har fått eller riskerat att få samt vad behandlingen kan leda till. Hanteringsreglerna, som i och för sig inte behöver

text: tillämpas, kan ge vägledning i kränkningsbedömningen enligt missbruksregeln. Det kan således inte handla om en kränkning enligt

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: om de grundläggande kraven enligt

text: 9 § personuppgiftslagen

text: har följts och om behandlingen hade varit tillåten enligt

text: 10 § personuppgiftslagen

text: prop. 2005/06:173, s. 27

text: ). I de riktlinjer som anges i propositionen för vad som kan vara en kränkning enligt

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: anges särskilt brytande av sekretess eller tystnadsplikt. Kommuners och landstings publicering på Internet av protokoll, diarier m.m. är föremål för särskild reglering i 12 § personuppgiftsförordningen. Även om denna bestämmelse formellt gäller undantag från överföringsförbudet i

text: 33 § personuppgiftslagen

text: , var syftet med bestämmelsen att reglera under vilka förutsättningar kommuner och landsting får publicera protokoll och diarier m.m. på Internet. Bestämmelsen kan därför ge vägledning för vad som ska anses vara en kränkning enligt missbruksregeln. Enligt denna bestämmelse får en kommun eller ett landsting till ett tredje land överföra personuppgifter som ingår i bl.a. ett ”justerat protokoll som har förts vid ett sammanträde med fullmäktige eller en nämnd”. Dock gäller att personuppgifter som direkt pekar ut den registrerade, t.ex. namn, får överföras endast om de gäller en förtroendevald (i dennes uppdrag), eller om övriga behandlade personuppgifter som gäller den registrerade (den direkt utpekade personen) inte är känsliga personuppgifter (enligt

text: 13 § personuppgiftslagen

text: ) eller uppgifter om lagöverträdelser (enligt

text: 21 § personuppgiftslagen

text: ) och det samtidigt saknas skäl för att anta att det finns risk för att den registrerades personliga integritet kränks genom överföringen. Dessutom föreskrivs ett förbud för överföring av personnummer och samordningsnummer. – – –

text: Publicering av personuppgifter avseende patienten

text: Av de publicerade personuppgifterna avseende patienten framgår, förutom dennes namn och personnummer, även att han är intagen på en rättspsykiatrisk klinik samt uppgifter om dennes relation till anmälaren. Vidare framgår bl.a. av ett citat i den publicerade JO-anmälan skälen till rättspsykiatriska klinikens beslut om besöksinskränkningar, vilka innehåller en bedömning av patientens psykiska hälsa. Enligt

text: 13 § personuppgiftslagen

text: utgör uppgift om en persons hälsa en känslig personuppgift som, om missbruksregeln inte hade varit tillämplig, hade krävt särskilt stöd i

text: personuppgiftslagen

text: för att behandla. Även användningen av personnummer är särskilt reglerad i de s.k. hanteringsreglerna. Behandlingen av denna typ av personuppgifter kan även utgöra en kränkning enligt

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: . Det är troligt att personuppgifterna om patienten omfattas av sekretess till skydd för den enskilde. Behandling av personuppgifter som innebär brott mot en sekretessbestämmelse nämns i förarbetena som ett exempel på kränkning enligt

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: . Genom publiceringen på webben har det också funnits en stor risk för omfattande spridning. Datainspektionen anser att landstinget har behandlat personuppgifter i strid med

text: personuppgiftslagen

text: genom att lägga ut dessa uppgifter på landstingets webbplats. Landstinget har medgett att publiceringen har skett av misstag. Uppgifterna togs bort av landstinget så snart de blev medvetna om misstaget. De har vidare bett patienten om ursäkt. Det saknas därför anledning för Datainspektionen att vidta ytterligare åtgärder på grund av denna publicering.

text: Publicering av personuppgifter avseende anmälaren

text: Av de publicerade personuppgifterna avseende anmälaren framgår, förutom dennes namn och personnummer, även att anmälaren har haft en relation till patienten. Efter att landstinget har tagit bort protokollsbilagorna från webben kvarstår endast möteshandlingarna. Av dessa handlingar framgår att anmälaren har begärt att få besöka patienten men fått avslag samt att hon har försökt att smuggla in en webbkamera till patienten.

text: Även om personuppgifterna avseende anmälaren inte omfattas av sekretess kan publiceringen av dessa på landstingets webbplats utgöra en kränkning enligt 5 a §. Uppgifter som i sig är harmlösa kan komma att betraktas som känsliga om de görs tillgängliga för sökning och sammanställningar på Internet och då uppgifter på Internet oftast finns kvar mycket länge. En uppgift om att en person har haft kontakt och ev. också en relation med en patient intagen på en rättspsykiatrisk klinik kan uppfattas som integritetskänslig. Till saken hör också att allmänhetens intresse av insyn i landstingets handläggning normalt kan tillgodoses utan att personuppgifter avslöjas. Att publiceringen även sker i syfte att underlätta distributionen till landstingsstyrelsens ledamöter m.fl. kan inte anses vara ett sådant intresse som väger tungt i förhållande till den enskildes intresse av skydd för kränkningar av den personliga integriteten. Även detta syfte torde kunna uppfyllas genom att dokumenten publiceras utan personuppgifter (maskning). Landstinget har också hävdat att ett beslut att inte publicera anmälarens namn på landstingets webbplats hade kunnat uppfattas som ett försök att motverka själva syftet med JO-anmälan – att påvisa förhållanden eller behandling av myndigheter som den enskilde upplever som rättsvidriga eller kränkande. Datainspektionen anser inte att detta kan vara ett motiv för att publicera personuppgifter på webben. Tvärtom, kan risk för att bli namngiven på landstingets webbplats, och därmed sökbar via Internet, avskräcka enskilda från att göra en JO-anmälan mot landstinget. Om den enskilde lämnar sitt samtycke, kan naturligtvis publiceringen inte anses utgöra en kränkning. Datainspektionen anser mot denna bakgrund att landstinget har behandlat personuppgifter om anmälaren i strid med

text: personuppgiftslagen

text: De faktiska omständigheter jag har att bedöma är i hög grad jämförbara med omständigheterna i Datainspektionens tillsynsärende. Mot den bakgrunden kan de uttalanden som Datainspektionen gjorde i sitt beslut i huvudsak föras över på publiceringen av personuppgifterna rörande AA och hans hustru på landstingets webbplats. Jag gör ingen annan bedömning i detta ärende än den Datainspektionen gjorde utan anser att landstinget genom publiceringen har behandlat personuppgifter i strid med

text: 5 a § personuppgiftslagen

text: I remissvaret har landstingsstyrelsen uppgett att uppgifterna togs bort så snart landstinget fick kännedom om att AA kände sig kränkt av den publicering som hade skett. Med hänsyn härtill och då jag utgår från att landstinget i anledning av Datainspektionens beslut den 9 mars 2010 i ärende dnr 1857- 2009 har sett över sina rutiner när det gäller publicering av personuppgifter på Internet anser jag mig kunna lämna saken med gjorda uttalanden.

text: Vad AA i övrigt har anfört föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

title: Kritik mot Försäkringskassan för bristande kommunicering av uppgifter som tillförts ett ärende

text: Anmälningarna

text: I en anmälan till JO (dnr 3685-2008) framförde AA synpunkter på en skrivelse som hans svägerska, BB, hade fått från Försäkringskassan angående sitt ärende om barnbidrag. Av den till anmälan bifogade skrivelsen framgick bl.a. att Försäkringskassan hade misstankar om att BB och hennes barn inte längre bodde i Sverige och därför inte hade rätt till fortsatt barnbidrag. AA ifrågasatte skrivelsens syfte och utformning samt anförde att BB borde ha fått ta del av och yttra sig över de uppgifter som föranlett Försäkringskassans misstankar.

text: I en annan anmälan till JO (dnr 5031-2008) klagade CC på Försäkringskassans handläggning av hans ärende om sjukpenning. Han anförde bl.a. att endast tre dygn hade ställts till hans förfogande för att hinna komma in med synpunkter i samband med att Försäkringskassan övervägde att inte längre betala ut sjukpenning till honom. Av anmälan och därtill bifogade bilagor framgick inte om CC hade fått del av samtliga uppgifter som hade tillförts ärendet innan Försäkringskassan meddelande honom sitt övervägande.

text: Utredning

text: Försäkringskassans akt om barnbidrag avseende BB lånades in och granskades. Båda ärendena remitterades därefter till Försäkringskassan som anmodades att yttra sig över vad AA och CC anfört i sina respektive anmälningar. Försäkringskassan ombads även att allmänt redogöra för sitt bruk av kommuniceringsskrivelser samt för sin syn på vad sådana bör innehålla.

text: I sitt remissvar anförde Försäkringskassan följande.

text: Utredning rörande barnbidragsärendet

text: Ärendet gäller barnbidrag för barnen DD, född 2000, och EE, född 2003. Barnbidraget betalas ut till barnens mor, BB. Utredningen av den fortsatta rätten till barnbidrag för DD och EE. aktualiserades den 20 juni 2007 med anledning av att Försäkringskassan på blanketten ”Uppgifter vid flyttning till eller arbete i ett annat land” fick uppgifter om att barnens far arbetade i Spanien sedan den 2 maj 2007.

text: Fortsatta åtgärder i ärendet vidtogs i november 2007, dels genom att viss sammanställning gjordes den 13 november av vilka uppgifter som fanns om familjens bosättnings- och arbetsförhållanden, dels genom att några skolor kontaktades för att få uppgift om äldsta barnet var elev i skolan. Av journalanteckningar den 19 november 2007 framgår att det vid telefonkontakt med tre skolor, Lovisaskolan, Backaskolan och friskolan Bilingual Montessori School of Lund noterades att barnet inte gick i någon av dessa skolor. Vidare framgår av journalanteckningarna att detta tillsammans med uppgiften om att barnens far arbetade i Spanien av allt att döma lades till grund för ett antagande att barnen och bidragsmottagaren inte längre var kvar i Sverige. Handläggaren bedömde att rätten till fortsatt barnbidrag kunde ifrågasättas och skickade den 19 november 2007 det i anmälan berörda brevet till bidragsmottagaren. Maken (barnens far) kontaktade Försäkringskassan per telefon den 20 november 2007 och meddelade att barnen och bidragsmottagaren var i Sverige, samt att äldsta barnet gick i Lerbäcksskolan i Lund och det yngre barnet i Holkens förskola i Lund. Maken informerades vid samtalet om att uppgifterna skulle kontrolleras och att bidraget, som journalanteckningarna får uppfattas, skulle betalas ut om det inte framkom något nytt som kunde påverka bedömningen. Handläggaren kontaktade därefter uppgivna skolor som bekräftade uppgifterna. Vidare framgår att handläggaren därmed fann att det fanns grund för fortsatt rätt till barnbidrag för barnen och att bidragsmottagaren och hennes make meddelades om detta per telefon samma dag.

text: Utredning rörande sjukpenningärendet

text: CC var sjukskriven sedan den 17 november 2005. Sjukpenning hade utbetalats i varierande omfattning till och med den 25 september 2008. CC uppbar samtidigt en fjärdedels sjukersättning från och med februari 2005 till och med januari 2008. CC ansökte om tre fjärdedels sjukersättning från och med februari 2008. Ansökan avslogs. Den 19 juni 2008 lämnade CC in ett medicinskt underlag från dr FF avseende tre fjärdedels nedsättning av arbetsförmågan för tiden den 15 maj till den 15 oktober 2008. CC:s personliga handläggare vid Försäkringskassan kontaktade CC per telefon den 18 juli 2008. Hon informerade honom om, att Försäkringskassan bedömde, att hans arbetsförmåga inte var nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till det ordinarie arbetet eller i annat arbete på den reguljära arbetsmarknaden som inte var belastande för knä eller rygg. Bedömningen grundades på det medicinska underlaget från dr FF och yttrande vid konsultation hos försäkringsläkaren. Handläggaren informerade vidare om, att CC skulle få en kommunicering att yttra sig över senast den 8 augusti 2008 och att sjukpenning skulle betalas ut till och med sistnämnda datum enligt detta förslag till beslut. Kommuniceringsskrivelse daterad samma dag sändes till CC. Den 30 juli 2008 kom skrivelse in från CC. Samma dag hörde CC även av sig per telefon. CC behövde mer tid på sig för att få möjlighet att träffa sin läkare samt tala med ordinarie handläggaren. I brev daterat den 30 juli 2008 beviljade Försäkringskassan CC anståndtill och med den 31 augusti 2008 med att komma in med ytterligare synpunkter på kommuniceringen daterad den 18 juli 2008. Ärendet handlades i denna del av en kollega till CC:s personliga handläggare eftersom sistnämnda varpå semester. Den 9 september 2008 kom en skrivelse från CC och medicinska handlingar in. CC:s personliga handläggare på Försäkringskassan beslöt att göra ny förfrågan till försäkringsläkaren med anledning av inkomna handlingar. Efter försäkringsläkarens yttrande den 11 september 2008 bedömde Försäkringskassan, att de nyinkomna underlagen inte föranledde någon förändring av tidigare bedömning i ärendet. I kommunicering daterad den 12 september

text: informerades CC om detta och att Försäkringskassan utifrån dessa uppgifter övervägde, att inte betala ut någon sjukpenning till honom från och med den 26 september 2008. CC gavs möjlighet att lämna synpunkter senast den 19 september 2008. Det som tillförts ärendet före denna kommunicering var, förutom de handlingar som CC själv inlämnat, försäkringsläkarens yttrande att de nyinkomna underlagen inte förändrade tidigare bedömning. Den 17 september 2008 kom ytterligare en skrivelse in från CC som svar på utsänd kommunicering den 12 september 2008. Bifogat fanns även en skrivelse från dr FF. Försäkringskassan bedömde, att de inkomna skrivelserna inte innehöll någonting som förändrade förslaget till beslut. Den 24 september 2008 beslutade Försäkringskassan att sjukpenning inte skulle betalas ut till CC från och med den 26 september 2008.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: Barnbidragsärendet Någon förklaring till varför brevet till bidragsmottagaren utformades på det sätt som skett har inte gått att få fram. Brevet utgörs i grunden av textförslag till kommuniceringsskrivelse med anledning av uppgifter som talar för att det inte finns fortsatt rätt till barnbidrag. Ett sådant brev är avsett att skickas tillbidragsmottagaren när det finns uppgifter till exempel om att familjen har utvandrat. Brevmallen innehåller text som ger förutsättningar för att handläggaren kan komplettera texten med de faktiska uppgifter som finns i ärendet. Avsikten är alltså att det i brevet ska redovisas vilka uppgifter Försäkringskassan fått och varifrån de har kommit. Försäkringskassan konstaterar att kommuniceringsskrivelsen till BB den19 november 2007 var mycket bristfälligt utformad. Den innehöll ingen information om varifrån Försäkringskassan hämtat in uppgifterna och vad uppgifterna innehöll som gjorde att Försäkringskassan misstänkte att BB och barnen inte längre bodde i Sverige. Av skrivelsen eller dokumentationen i ärendet framgår inte heller att kopior av utförd utredning/tjänsteanteckningar bifogats skrivelsen till BB. Mot bakgrund av vad som framgår av AA:s anmälan till JO är det alldeles uppenbart att kopior av nämnda handlingar inte har bifogats skrivelsen. Ovan nämnda bristfälligheter i kommuniceringsskrivelsen har lett till att skrivelsen fått en i sammanhanget olämplig ton. Försäkringskassan beklagar detta. NFC i Visby har framfört att man kommer att gå igenom med personalen hur berörda skrivelser ska utformas. Det handlar om att använda och komplettera olika typer av textförslag med omdöme. Vidare konstaterar Försäkringskassan att det av dokumentationen i ärendet framgår att det inte fanns uppgifter som kan anses ha varit tillräckliga för en kommunicering med bidragsmottagaren om att Försäkringskassan överväger att inte längre betala ut barnbidrag. Det innebär alltså att det hade behövt vidtas ytterligare utredningsåtgärder i ärendet. Försäkringskassan beklagar det inträffade.

text: Sjukpenningärendet I avsnitt 4.1.8 Försäkringskassans Vägledning (

text: ) Försäkringskassan och

text: förvaltningslagen

text: sägs bland annat följande. Ibland händer det att det under kommuniceringstiden, i till exempel ett ärende om sjukpenning, kommer in nytt medicinskt underlag och detta gör att Försäkringskassan måste höra försäkringsläkaren igen. Det tidigare underlaget har redan kommunicerats med den försäkrade och hon eller han har haft den ”normala tiden”, 14 dagar, på sig att svara. Det finns i dessa fall inget som hindrar att Försäkringskassan har en kortare kommuniceringstid av det nya medicinska underlaget. Det ligger i linje med det allmänna kravet på en så enkel, snabb och billig handläggning som möjligt. (Jfr

text: 7 § förvaltningslagen

text: [1986:223], FL).

text: Försäkringskassan anser att LFC i Sundsvall hade fog för att i den senare(andra) kommuniceringen med CC använda sig av en kortare kommuniceringstid, i detta fall en vecka. Det ligger också i linje med det ovan nämnda allmänna kravet på en så enkel, snabb och billig handläggning som möjligt samt att Försäkringskassan har skyldighet att driva ett ärende framåt. Det framgår inte av kommuniceringsskrivelsen eller dokumentationen i ärendet vilka handlingar som har bifogats skrivelsen. Emellertid framgår av utredningen i ärendet att handläggarna vid LFC i Sundsvall rutinmässigt bifogar kopior av de handlingar som ligger till grund för beslutet. Försäkringskassan anser därför att det finns anledning anta att kopior av de handlingar som i detta fall tillförts ärendet av annan än CC själv har bifogats kommuniceringsskrivelsen till honom. Det handlar i så fall om försäkringsläkarens yttrande. Försäkringskassan anser emellertid att det med anledning av det inträffade finns anledning att se över det textförslag till kommuniceringsskrivelse som Försäkringskassan använt i detta fall. Ett textförslag handlar om olika alternativa textförslag som dessutom innehåller möjligheter för användaren att lägga in egna texter anpassade till den aktuella situationen. I detta sammanhang är det viktigt att handläggaren använder sig av textförslagen med omdöme. Det är förstås viktigt att de kopior av handlingar som bifogas kommuniceringsskrivelsen anges i skrivelsen. Antingen i den löpande texten eller i slutet av skrivelsen under en särskild rubrik, exempelvis under rubriken Bilagor. Försäkringskassan kommer alltså att, som nämnts, se över det aktuella textförslaget. Vidare beklagar Försäkringskassan att CC upplevt att han i olika avseenden inte har blivit bemött på ett bra sätt.

text: Försäkringskassans kommuniceringsskrivelser Försäkringskassan lägger mycket stor vikt vid att kommuniceringen med den enskilde enligt

text: 17 §

text: FL ska ske på ett så bra sätt som möjligt. I den ovannämnda Vägledningen (

text: ) finns ett tämligen omfattande kapitel 4 om kommunicering. Kapitlet avslutas med ett avsnitt (metodstöd) om hur kommunicering ska gå till på Försäkringskassan. I nämnda kapitel under avsnitt 4.1.1 sägs bland annat att det inte finns någon skyldighet enligt FL att i kommuniceringsskrivelsen även upplysa den försäkrade om det beslut som Försäkringskassan överväger att fatta. Det är dock ofta lämpligt att göra det i kommuniceringsskrivelsen. På det viset får den försäkrade reda på hur Försäkringskassan uppfattar underlaget i ärendet. Informationen är en förutsättning för att den försäkrade ska kunna ta ställning till det kommunicerade materialet. Detta är särskilt viktigt i ärenden där den försäkrade redan har en ersättning som Försäkringskassan har för avsikt att inte längre betala ut. Av avsnitt 4.1.4 som handlar om dokument som kommuniceras framgår bland annat att det är viktigt att den försäkrade får tillfälle att yttra sig över underlaget för det beslut som Försäkringskassan har för avsikt att fatta. Det bör också tydligt framgå vilka dokument hon eller han kan yttra sig över. Därför anger handläggaren i kommuniceringsskrivelsen vilka dokument som den försäkrade får kopior av tillsammans med skrivelsen. Det är alltså kopior av sådana handlingar som har tillförts ärendet av någon annan än den försäkrade själv. Försäkringskassan ser kontinuerligt över de olika textförslag och alternativa förslag till texter som finns i de så kallade wimimallarna. Detta arbete utförs av enheterna inom de olika sakområdena i samarbete med språkkonsulter och juristerna på Försäkringskassans juridikstab.

text: AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

text: CC kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den.

text: Barnbidragsärendet (dnr 3685-2008) Inledningsvis vill jag framhålla att jag inte uttalar mig i den del som avser bedömningen av om Försäkringskassan hade tillräckligt underlag för att kommunicera övervägandet att inte längre betala ut barnbidrag. Utan att göra något ställningstagande i den delen kan jag emellertid konstatera att Försäkringskassan har brustit i sin kommunikationsplikt genom att inte i samband med den kommuniceringsskrivelse som sändes ut låta BB ta del av de uppgifter som hade tillförts ärendet. Som Försäkringskassan anför bör en kommuniceringsskrivelse också innehålla en förteckning över de handlingar som den försäkrade har att yttra sig över. Färdiga textmallar kräver både kunskap och omdöme av användaren. Förevarande fall visar på brister i båda dessa avseenden. Jag är kritisk till Försäkringskassans hantering av ärendet. Sjukpenningärendet (dnr 5031-2008) Jag har inget att invända mot att Försäkringskassan, i enlighet med vad som rekommenderas i Försäkringskassans Vägledning 2004:7, använder sig av en kortare kommuniceringstid då det endast är fråga om en mindre komplettering till ett tidigare kommunicerat material. I förevarande fall har kommuniceringstiden beräknats till en vecka, vilket i och för sig får anses rimligt.

text: Som framgår av Försäkringskassans remissvar är det inte möjligt att i efterhand utläsa huruvida CC har fått del av det nytillkomna yttrandet från försäkringsläkaren. Det innebär att det inte heller går att utläsa om kommunikationsplikten är uppfylld. För detta kan Försäkringskassan inte undgå kritik.

text: Sammanfattande kommentarer Med hänsyn till vad som har framkommit av utredningen i de aktuella ärendena vill jag förtydliga att bestämmelsen i

text: 17 §

text: FL avser de uppgifter som tillförts ärendet. Att endast upplysa om uppgifternas existens samt om vilket beslut myndigheten avser att fatta är inte tillräckligt. För att kommunikationsplikten ska vara uppfylld krävs således att den enskilde faktiskt får del av det tillkomna utredningsmaterialet samt möjlighet att yttra sig över detsamma.

text: Ärendena ovan har vidare aktualiserat frågan om utformningen av de textförslag till kommuniceringsskrivelser som kassan använder sig av. Gemensamt för de båda ärendena är att det av kommuniceringsskrivelserna inte har framgått vilka handlingar som den försäkrade har fått – eller borde ha fått – bilagda till skrivelsen. Jag noterar att Försäkringskassan har för avsikt att se över de aktuella textförslagen.

text: Vad som i övrigt har framkommit föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

nyckelord:
Långsam handläggning
Omprövning
Överklagande

title: Allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obligatoriskt omprövningsbeslut

sammanfattning: En person överklagade ett beslut om skatt den 14 juli 2009. Enligt lagen ska Skatteverket efter ett överklagande snarast ompröva sitt beslut och sedan skicka överklagandet vidare till domstol. I detta fall har Skatteverket ännu inte omprövat beslutet. Skatteverket får allvarlig kritik för sin senfärdighet.

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 18 juli 2011, framförde AA klagomål mot Skatteverket. Han anförde bl.a. följande.

text: Skatteverket beslutade i omprövningsbeslut den 2 juli 2009 att påföra honom ytterligare skatt samt skattetillägg för taxeringsåren 2004-2008. Den 14 juli 2009 överklagade han beslutet till Länsrätten i Stockholms län. Den 22 juli 2010 kompletterade han sitt överklagande. Enligt

text: 6 kap. 6 § taxeringslagen

text: ska Skatteverket ”snarast” fatta ett obligatoriskt omprövningsbeslut. I hans fall hade det nu gått över två år från det att han överklagade och något beslut var fortfarande inte fattat. Detta var orimligt och mycket påfrestande för honom och hans familj.

text: Utredning

text: Av muntliga upplysningar som hämtades in den 27 oktober 2011 från Skatteverket framgick att Skatteverket inte hade fattat något obligatoriskt omprövningsbeslut ännu och att överklagandet inte var överlämnat till domstol.

text: Skatteverket anmodades därefter att yttra sig över AA:s anmälan.

text: I ett yttrande den 25 januari 2012 anförde Skatteverket, genom enhetschefen BB, bl.a. följande.

text: Utredningen

text: Skatteverkets huvudkontor har hämtat in yttrande från Skatteverkets Stockholms region. Av yttrandet och utredningen i övrigt framgår bl.a. följande. Utredningen avseende AA initierades med anledning av att han använt utländska kontokort i Sverige. Skatteverket började därför att samla in information genom bl.a. tredjemansförelägganden. Kontoutdrag från svensk bank visade att betalningar gjorts

text: till AA:s eget bankkonto från Singapore och Jersey med honom själv som betalningsavsändare. Vidare framkom att AA utfört konsulttjänster för ett svenskt bolag. I början av 2007 fick Skatteverket, efter att ha begärt handräckning från Storbritannien och Singapore, information om utländska bolag som AA haft koppling till. I mars 2007 kontaktade Skatteverket AA för första gången med anledning av de iakttagelser som gjorts om konsulttjänster, utländska konton, engagemang i utländska bolag, m.m. Parallellt med utredningen avseende AA personligen har Skatteverket genomfört en skatterevision hos ett aktiebolag. Av det underlag Skatteverket har tagit del av framgår att aktiebolaget har avtalat med olika, i huvudsak, svenska slutkunder om försäljning av konsulttjänster. Under aktuella år har aktiebolaget förmedlat 32 konsulter. Skatteverket har fattat omprövningsbeslut avseende 24 av dessa konsulter. I utredningen har framkommit att en majoritet av konsulterna, däribland AA, har kunnat disponera utländska bankkonton, i huvudsak i länder med sträng banksekretess. Skatteverket har den 2 april 2009 avseende taxeringsåren 2004–2008 övervägt att beskatta AA för ej redovisade inkomster hänförliga till hans arbete som konsult. Den 2 juli 2009 har Skatteverket, efter föredragning i skattenämnd, meddelat omprövningsbeslut avseende taxeringsåren 2004–2008 som – förutom beskattning av de inkomster AA har haft för de utförda konsultuppdragen – även behandlat frågan om skattskyldighet i Sverige. AA har den 14 juli 2009 överklagat Skatteverkets omprövningsbeslut. Överklagandeärendet ifråga är alltjämt under handläggning hos Skatteverket. Skatteverket har den 16 juli 2009 med stöd av då gällande

text: 17 kap. 2 § skattebetalningslagen

text: medgett anstånd med betalning av skatten för de aktuella åren. Då det var känt att AA fått betalningar till eget konto från Jersey, där han varit betalningsavsändare, var det för den fortsatta handläggningen motiverat att genom handräckning begära information från Jersey. Ett informationsutbytesavtal med Jersey trädde i kraft den 1 januari 2010. [---] Under sommaren 2010 begärde Skatteverket information från Jersey. I november 2010 kom svar in som bl.a. innehöll kontoutdrag från bankkonto på Jersey. De aktuella kontoutdragen är viktiga eftersom de enligt Skatteverket utgör en övertygande bevisning för att vidtagen beskattningsåtgärd är korrekt. Motsvarande begäran till andra stater har gjorts även avseende andra konsulter som varit föremål för utredning. Skatteverket har handlagt de s.k. konsultärendena samordnat. Ärendena är komplicerade och ingår i ett avancerat upplägg med många inblandade. Konsultärendena har också varit föremål för utredning hos Ekobrottsmyndigheten (EBM) och Skattebrottsenheten (SBE). [---] Den 11 november 2011 fick Skatteverkets handläggare ta del av ett omfattande underlag från SBE av betydelse för utredningen, [---]. Kommunikation av uppgifterna pågår med AA. När svarstiden går ut den 1 februari 2011 avser Skatteverket att snarast fatta det obligatoriska omprövningsbeslutet.

text: Bedömning

text: Enligt då gällande

text: 3 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324)

text: , TL, ska Skatteverket se till att ärenden blir tillräckligt utredda. I då gällande 6 kap. 3–7 §§ TL finns bestämmelser om hur ett överklagande från en skattskyldig ska hanteras. Enligt bestämmelserna ska Skatteverket snarast ompröva ett överklagat beslut, s.k. obligatorisk omprövning, såvida inte överklagandet ska avvisas eller hinder mot omprövning föreligger. Om överklagandet inte avvisas eller förfaller ska Skatteverket överlämna överklagandet, sitt omprövningsbeslut och övriga handlingar i ärendet till

text: förvaltningsrätten. Om det finns särskilda skäl får överklagandet lämnas över till förvaltningsrätten utan föregående omprövning. Av förarbeten till

text: taxeringslagen

text: framgår att ett ärende innan det når domstol i princip ska vara färdigutrett. En handläggning som innefattar en grundlig utredning skapar visserligen garantier för ett materiellt riktigt beslut men kan å andra sidan bli så tidsödande att tidsaspekten framstår som en nackdel från rättssäkerhetssynpunkt. JO har i flera tidigare ärenden tagit ställning till den närmare innebörden av tidsbegreppet snarast och då uttalat att bestämmelsen inte kan uppfattas på annat sätt än att Skatteverket ska behandla dessa ärenden med förtur. Endast i undantagsfall bör ett överlämnande ske senare än någon månad eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket. Den utdragna handläggningstiden i ärendet beror bl.a. på att ärendet är komplicerat och att det har ansetts nödvändigt att hämta in uppgifter från annat land. Samordning har skett med andra ärenden och handläggningen hos SBE och EBM. [---] Även med beaktande av detta kan handläggningstiden i överklagandeärendet – som överstiger två och ett halvt år – anses väl lång. AA har dock hela tiden haft anstånd med att betala skatten. Skatteverket beklagar den olägenhet den långa handläggningstiden kan ha medfört. AA inkom därefter med ett yttrande.

text: Bedömning

text: I 6 kap. 6 § i den numera upphävda

text: taxeringslagen (1990:324)

text: anges att Skatteverket snarast ska ompröva ett överklagat beslut. Bestämmelsen gäller fortfarande för den handläggning som är aktuell i detta ärende.

text: Som Skatteverket har redogjort för har JO i tidigare ärenden uttalat att det inte kan uppfattas på annat sätt än att frågor om omprövning i samband med överklagande ska behandlas med förtur och att överlämnande till domstol endast i undantagsfall kan ske senare än någon eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket (jfr t.ex. JO 600-1999, 342-2003 och 3650-2003).

text: Jag ifrågasätter inte att det aktuella ärendet varit komplicerat och krävt viss ytterligare utredning för att omprövningen skulle vara meningsfull. Emellertid måste man utgå från att Skatteverket ansåg sig ha tillräckligt underlag för sitt beslut den 2 juli 2009. Det är då mycket svårt att förstå att Skatteverket, sedan AA överklagat beslutet, har arbetat under två år och nio månader med omprövningen av beslutet. Handläggningstiden är oacceptabel och Skatteverket förtjänar allvarlig kritik för det inträffade.

text: Jag noterar att Skatteverket beklagar den olägenhet den långa handläggningstiden kan ha medfört. Jag förutsätter att Skatteverket snarast fattar ett obligatoriskt omprövningsbeslut och, om detta inte medför att AA:s yrkanden förfaller, omedelbart överlämnar ärendet till förvaltningsrätten för vidare handläggning.

text: Med dessa uttalanden avslutas ärendet.