avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

title: Initiativärende om beläggningssituationen inom kriminalvården m.m.

text: I ett beslut den 8 juni 2009 anförde JO Nordenfelt följande.

text: Initiativet

text: Platssituationen vid landets kriminalvårdsanstalter och häkten har varit föremål för uppmärksamhet från JO:s sida vid åtskilliga tillfällen. Dåvarande justitieombudsmannen Jan Pennlöv konstaterade t.ex. i beslut 2001 och 2002 att platssituationen vid anstalterna och häktena var ägnad att i flera avseenden inge oro, inte minst mot bakgrund av de betydande resursminskningar som hade skett.

text: Med anledning av uppgifter i bl.a. anmälningar och tidningsartiklar om den aktuella platssituationen beslutade dåvarande justitieombudsmannen Anna-Karin Lundin i maj 2003 att utreda saken på nytt. I sitt beslut i ärendet den 30 juni 2004 (

text: JO 2004/05 s. 134

text: ) anförde hon i en avslutande kommentar bl.a. följande.

text: Som tidigare nämnts har det från olika håll uttryckts oro över den nuvarande situationen. Jag delar självklart den oron. Vad som är särskilt allvarligt är att förhållandena fortlöpande har försämrats under en följd av år och att de planer som nu finns för att förbättra situationen inte kan få effekt förrän om ytterligare några år. Det är inte JO:s uppgift att anlägga kriminalpolitiska eller ekonomiska aspekter på frågan. Det är däremot JO:s rätt och skyldighet att ingripa när lagar och andra författningar inte efterlevs i den offentliga förvaltningen. I JO:s uppdrag ingår särskilt att se till att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga förvaltningen. De svenska lagar som reglerar förhållandena för häktade och intagna i kriminalvårdsanstalter bygger på värderingar som är grundläggande för vårt samhällsskick, bl.a. respekten för den enskildes människovärde. Ett viktigt inslag i regleringen är att villkoren för sådana inskränkningar i de enskilda fri- och rättigheter som är nödvändiga i häkten och anstalter är noggrant reglerade och även i övrigt uppfyller höga krav på rättssäkerhet. Som situationen nu har utvecklats saknar de ansvariga i häktena och anstalterna många gånger i praktiken möjlighet att uppfylla kraven i lagstiftningen. Det går givetvis inte att beskriva problemet i kvantitativa termer. Men det är ingen tvekan om att problemet är mycket allvarligt, inte minst med tanke på karaktären av den lagstiftning det är fråga om. Det är inte möjligt för mig att slå fast vilka faktorer som har lett fram till den nuvarande situationen. Jag har därför inte heller underlag att uttala kritik mot någon myndighet eller tjänsteman. Jag vill emellertid slå fast att det är utomordentligt

text: angeläget att den negativa utvecklingen inte fortsätter, utan att man snabbt sätter in åtgärder för att vända den. Kriminalvårdens grundläggande syfte är att främja de intagnas samhällsanpassning. Detta syfte uppnår man inte med dagens platsbrist. Jag tillträdde som JO den 1 januari 2005. Redan tidigt hade jag anledning att göra uttalanden om platssituationen inom kriminalvården. Ett förhållandevis stort antal klagomål avsåg lång väntetid i häkte för personer med verkställbara domar och för personer som placerats i häkte som ett led i omplacering mellan två anstalter. I olika beslut framhöll jag att väntetiderna ofta blivit längre än vad som utifrån gällande regler är acceptabelt.

text: Jag inspekterade anstalten Hall i maj 2006. Med hänsyn till vad som framkom under inspektionen beslutade jag att ta upp frågan om tiderna för intagnas placering i avskildhet till utredning i ett särskilt upplagt initiativärende (dnr 3193-2006, JO 2007/08 s. 215).

text: I mitt beslut i ärendet den 30 november 2006 anförde jag bl.a. följande.

text: Jag har vid min granskning kunnat konstatera att ett relativt stort antal intagna varit placerade i avskildhet under långa tider; ett par månader eller längre. I ett par fall har avskildhetsplaceringen till och med varat mer än ett år. Detta är enligt min mening mycket otillfredsställande, i synnerhet då ett inte obetydligt antal av de intagna är placerade i avskildhet till skydd för sin egen säkerhet. Av de handlingar som har granskats framgår att den främsta orsaken till de långa avskildhetsplaceringarna är svårigheter att placera den intagne i annan anstalt eller att finna en ny plats åt den intagne i den anstalt där han vistas. Detta beror av allt att döma i hög grad på den ansträngda platssituation som råder inom kriminalvården (jfr

text: JO 2004/05 s. 134

text: ). Det är enligt min mening synnerligen allvarligt om platssituationen inom kriminalvården medför konsekvenser av det slag som kan noteras i detta ärende. Från humanitär synpunkt är det inte acceptabelt att hålla en intagen placerad i avskildhet i månader på grund av att man inte kan finna en ny placering för honom. Jag har också i många andra ärenden kunnat konstatera att den höga beläggningen i anstaltssystemet bidragit till de förhållanden som klagomålen avser. Jag har därför för avsikt att i ett särskilt ärende uppmärksamma beläggningssituationen inom landets anstalter och häkten. Under våren 2007 inspekterade jag häktena Kronoberg och Huddinge. Från personalens sida uttrycktes vid dessa tillfällen oro för att minskade resurser skulle komma att försämra eller redan hade försämrat förhållandena för såväl intagna som personal.

text: Jag beslutade den 11 juni 2007 att granska beläggningssituationen inom kriminalvården i ett särskilt ärende.

text: Utredning

text: Kriminalvården anmodades att yttra sig om det aktuella läget i följande avseenden.

text: 1. Platssituationen vid landets anstalter och häkten. 2. Vidtagna och planerade åtgärder. 3. Häktades möjligheter till gemensamhet, utevistelse, fysisk träning och att ta emot besök.

text: I ett yttrande den 20 november 2007 anförde Kriminalvården genom generaldirektören AA följande. (De i remissvaret åberopade bilagorna har utelämnats här.)

text: Kriminalvårdens huvudkontor har inhämtat yttrande från placeringsenheten när det gäller enhetens syn på platssituationen vid landets anstalter och häkten. Från samtliga regioner har uppgifter inhämtats rörande häktades möjligheter till gemensamhet, utevistelse, fysisk träning och besök från samtliga häkten i landet.

text: 1 Övergripande om beläggningen och lokalförsörjningen

text: JO anmodade i juni 2003 Kriminalvårdsstyrelsen att yttra sig över den då aktuella beläggningssituationen. Yttrande lämnades den 18 augusti 2003. Om åtgärder och förhållande därefter kan inledningsvis följande anföras. Utifrån svenskt perspektiv har beläggningssituationen de senaste åren varit mycket besvärande. Det har slitit hårt på personal, lokaler och intagna. Det har konsekvensvis inneburit komplikationer för ordningen och säkerheten och krävt extra insatser för att rätt differentiera intagna i förhållande till varandra och till verksamhetsställenas kriminalvårdsuppdrag. Den ”luft i systemet” som behövs för att bedriva en effektiv kriminalvårdsverksamhet, där en hundraprocentig beläggning mer utgör en fara och försvårande problematik än ett önskvärt tillstånd, har saknats. Situationen har också inneburit problem för polisens verksamhet genom att häkten varit så fullbelagda att nya intagna inte kunnat tas emot. Som följd av situationen har Kriminalvården dessutom dragit på sig myndighetsförelägganden, domar och skadeståndsbeslut. Kriminalvården har fortlöpande informerat regeringen och verkets styrelse om beläggnings- och lokalsituationen inom Kriminalvården och pågående åtgärder. Fortlöpande samråd har dessutom förekommit med polisen i olika delar av landet för att så långt det faktiskt är möjligt kunna förutse hur organisatoriska, lokaliseringsmässiga och verksamhetsmässiga förändringar inom polisen skulle kunna tänkas påverka beläggningen vid såväl häkten som anstalter. Kriminalvården har under dessa år dessutom, självständigt eller i nära samarbete med Brottsförebyggande rådet, noga följt utvecklingen av ärenden/mål och balanser inom åklagarväsendet och domstolarna. Självfallet har härutöver genom samverkan brottsutvecklingen noga följts och bedömningar gjorts av lagändringars konsekvenser för Kriminalvården. Arbetet som är omfattande redovisas i beläggningsprognoserna. I det budgetunderlag som lämnades till regeringen våren 2007 redovisade Kriminalvården enligt regeringens uppdrag utförligt en prognos över klientutvecklingen till och med år 2011 samt behovet av platsutbyggnad i häkten och anstalter samt vilka konsekvenser detta leder till för myndighetens årliga resursbehov. Genom regeringsbeslut den 28 juni 2007 (Ju2007/6066/KRIM) bestämde regeringen bland annat att Kriminalvården, med utgångspunkt i kontinuerliga bedömningar om klienttillströmningen, ska fortsätta arbetet med att tillskapa fler häktes- och anstaltsplatser och för att anstaltsstrukturen i framtiden ska bestå av färre och större enheter. Även om regeringen i ärendet informerats om ett utbyggnadsprogram om inte mindre än 2 145 platser under perioden 2007–2011 (netto 1 841 platser) och en hemställan gjorts i budgetunderlaget om ett resurstillskott om 1 miljard kronor årligen från och med år 2009 innehöll regeringsbeslutet inte något annat resursbesked än att ”det åligger alltså Kriminalvården att vidta de åtgärder som krävs för att tillgången på häktes- och anstaltsplatser ska motsvara behoven”. Mot bakgrund av regeringsbeslutet beslutade generaldirektören den 3 juli 2007 om en rad åtgärder rörande lokalförsörjningen som nu successivt verkställs. Regeringen redovisade i budgetpropositionen för år 2008 (prop. 2007/08 utg.omr. 4 s. 26 f.) sitt uppdrag från juni 2007 till Kriminalvården.

text: Som följd av regeringsbeslutet fortsätter därför Kriminalvården genomförandet av det redovisade lokalförsörjningsprogrammet med iakttagande av de designkriterier regeringen ställde upp i sitt uppdragsbeslut. Det innebär en flexibel ansats i genomförandet av lokalförsörjningsprogrammet syftande att så snabbt och så kostnadseffektivt som möjligt åstadkomma den nödvändiga och önskvärda beläggningssituationen. Genomförandet innehåller projekt för lokalförsörjningsperioden fram till och med år 2014. Hur dessa projekt individuellt utvecklar sig och tidsmässigt kan genomföras kan nu inte bedömas med den exakthet som vore önskvärd. En rad omständigheter kommer under resans gång att inverka såsom kommunala planbeslut, upphandlingskomplikationer, bedömningar av hopdockningsförhållanden vid befintliga häkten och anstalter, tillgången till byggnadsresurser i landet samt inte minst den resursmässiga styrning av Kriminalvårdens framtida verksamhet som är regeringens och riksdagens privilegium. Den generella kursen är alltså utlagd och följs, men beredskap för avvikelser, förändringar och tidsförskjutningar måste finnas under resan. Åren 1994–1999 genomförde Kriminalvården, som en del av saneringen av rikets affärer, en mycket omfattande verksamhetsförändring. 31 mindre anstalter och 4 häkten stängdes. Samtidigt öppnades 2 nya anstalter och 2 nya häkten. Nettominskningen var 1 116 platser. Bland annat som följd av brottslighetens utveckling och de brottsbekämpande myndigheternas arbete förändrade sig därefter situationen och skapade en allvarlig beläggningssituation inom Kriminalvården. Förhållandena i många andra länder var likartade. Dubbelbeläggningar, fyllda häkten som stängdes för ytterligare intagningar och köer till straffverkställighet blev resultatet. Genom att anstränga anstaltssystemet slapp Sverige problematiken med omfattande s.k. soningsköer som exempelvis förekommit i Norge och Danmark. Däremot kom häktes- och anstaltsbeståndet att bli hårt slitet, underhållet kraftigt eftersatt och nödvändiga moderniseringar och tekniska återinvesteringar och upprustningar omöjliga att genomföra. Säkerhetsmässiga reinvesteringar och moderniseringar uteblev. Att Kriminalvården samtidigt hamnade i en kraftig budgetobalans var ett komplicerande problem som först efter en tid rättades till, dels genom att regeringen tillsköt extra medel, dels genom att ett mycket omfattande effektiviseringsprogram genomfördes. Kriminalvården hyr alla sina anläggningar. Den svenska kriminalvården är med andra ord till 100 procent ett Public-Private-Partnership där en hyresvärd tillhandahåller lokalen och lokaldriften medan Kriminalvården ansvarar för det operativa kriminalvårdsarbetet. Förhållandet mellan hyresvärd och myndighet/hyresgäst regleras genom ett hyresavtal (oftast godkänt av regeringen) samt en gränsdragningslista över vad som ankommer på respektive part. Som följd av beläggningstrycket har Kriminalvården haft stora svårigheter att tömma lokalerna för att låta hyresvärden genomföra påkallade renoveringar och moderniseringar samt reparationer till följd av allmän förslitning, intagnas skadegörelser och anlagda bränder m.m. Nya regler rörande livsmedelshantering och ventilation måste också beaktas. Brister i sådana och liknande avseenden har lett till att såväl fastighetsägaren som Kriminalvården i egenskap av lokalbrukare dragit på sig myndighetsförelägganden med tidsatta krav på åtgärder. Viktiga s.k. ROTinsatser har tvingats skjutas till framtiden och en tid med lägre beläggningstryck. Risken med detta är att akuta lokal- och driftproblem då och då uppstår, som i sin tur på ett oönskat sätt direkt kan drabba de intagna och dessutom äventyra säkerheten. Ett stort uppdämt behov av åtgärder föreligger således från fastighetsägarens/hyresvärdens sida. En del sådana åtgärder är viktiga att genomföra på ett planerat sätt. Stora sådana insatser från fastighetsägarens sida på anstalter med högsta säkerhet innebär en rad svårigheter för Kriminalvården, men är samtidigt givetvis ett tillfälle att i någon mån modernisera gamla lokaler. Under innevarande år och de närmaste åren måste därför en hel del platser vid häkten och anstalter tas ur drift för att ställas till fastighetsägarens förfogande. Exempelvis är häktet Kronoberg den enda delen av rättsväsendets lokaler i kvarteret som ännu inte ROTrenoverats. Det arbetet bedöms kunna gå igång på allvar när Sollentunahäktet står färdigt och bedöms därefter pågå under 2,5 år. Problematiken med ROT-arbetet med

text: detta häkte kommer för Kriminalvården, polisen och Stockholmsdomstolarna att bli större än den nu pågående kvartersetappen med Stockholms tingsrätt. För att lösa beläggningskrisen har Kriminalvården under åren 2004–2007 gjort kraftfulla insatser. Möjligheten att snabbt skapa nya platser har helt varit beroende av tillgången till tomma institutioner lämpliga för kriminalvård. Sammantaget har under dessa år 1 583 nya platser öppnats (netto 266 nya häktesplatser och 723 nya anstaltsplatser, med viss inbyggd flexibilitet för konvertering). Under samma period har projekteringar och byggen dragits igång för helt nya kriminalvårdsanläggningar som dels innebär helt nya etableringar, dels ska ersätta fängelser från 1700- och 1800-talet samt häkten i polishus som polisen flyttat ut från med försämrade säkerhetsförhållanden och minskad effektivitet ur rättskedjeperspektivet som följd (se vidare nedan). Hittills upplupna kostnader för Kriminalvårdens utvecklingsarbete rörande dessa nya institutioner, som befinner sig i olika genomförandefaser, uppgår (hösten 2007) till omkring 200 miljoner kronor. Sammantaget leder dessa omständigheter för de närmaste åren till ett omfattande pusslande med lokaler, byggnadsarbeten, klientplacering och säkerhetskrav. Förutsatt att regeringen tillskjuter de medel som är absolut nödvändiga utifrån ingivet budgetunderlag och kommande redovisningar från Kriminalvården, projekten inte försenas som följd av överklaganden, brottsligheten inte väsentligt förändras på ett sätt som nu inte ingår i bedömningen och att lagstiftningsinsatser inte görs utöver vad som nu kan överblickas bör den nu kortfattat beskrivna ”lokaloch beläggningskarusellen” förhoppningsvis kunna stanna någon gång åren 2012– 2014.

text: 2 Platssituationen vid landets anstalter och häkten

text: Anstalter Anstalterna är indelade i öppna och slutna anstalter. De slutna anstalterna är indelade i fem säkerhetsklasser, A–E. Säkerhetsklass A är den högsta säkerhetsklassen och säkerhetsklass E är den lägsta säkerhetsklassen inom de slutna anstalterna. De öppna anstalterna tillhör grupp F. Medelbeläggning i anstalt var 4 771 under det första halvåret 2007, vilket var 110 lägre än under motsvarande period år 2006. Utnyttjandet av de ordinarie platserna på anstalt var under första halvåret lägre jämfört med läget under motsvarande period under år 2006. För anstalt var totalt 91 procent av de ordinarie platserna belagda. De slutna anstalterna har dock ett högre beläggningstryck med en utnyttjandegrad på 96 procent jämfört mot 89 procent för de öppna anstalterna. Antalet tillgängliga beslutade platser var 5 249 under oktober 2007. Den 29 oktober 2007 var beläggningen 4 608, vilket innebär att de ordinarie platserna just den dagen var belagda till 88 procent. Jämfört med beläggningen för ett år sedan är det en minskning med 203 klienter. Platssituationen har under år 2007 förbättrats i flera avseenden beroende på öppnandet av nya platser samt en, till viss del, något mindre beläggning. De främsta orsakerna är att Kriminalvården öppnat nya platser vid bland annat anstalterna Salberga, Västervik Norra och Skänninge, men att även öppnandet av den nya riksmottagningen vid anstalten Kumla har bidragit till en ökad genomströmning och utplacering av intagna. De klientgrupper som den senaste tiden fått vänta på utplacering till anstalt har minimerats främst vad gäller sexualbrottsdömda, där det i dagsläget inte finns kö i någon säkerhetsnivå. Beläggningen vid de öppna anstalterna har successivt sjunkit. I takt med att fler platser i säkerhetsklass E har öppnats har de klienter som bidragit till ordningsstörningar vid de öppna anstalterna kunnat omplaceras till slutna anstalter, något som inte varit möjligt tidigare.

text: Häkten Medelbeläggningen i häkte var 1 815 under första halvåret 2007. Jämfört med samma period år 2006 är det en minskning med 144 klienter. Platsutnyttjandet av de

text: ordinarie platserna på häkte var under första halvåret lägre jämfört med läget 2006. De ordinarie platserna på häkte var under första halvåret 2007 belagda till 95 procent. Antalet tillgängliga beslutade platser var 2 025 under oktober 2007. Den 29 oktober 2007 var beläggningen 1 764, vilket innebär att de ordinarie platserna just den dagen var belagda till 92 procent. Jämfört med beläggningen för ett år sedan är det en minskning med 142 klienter. Viktigt är vidare att momentant kunna matcha inströmningen av häktade i storstadshäktena som följd av olika särskilda polisinsatser liksom till följd av akuta omplaceringsbehov vid allvarliga incidenter i anstaltsvärlden. Till saken hör att häktet Kronoberg samtidigt utgör polisarrest för Citypolisen i Stockholm (i huvudsak tidigare Sveriges största polisdistrikt). Det innebär att Kronoberg en normalhelg skriver in och ut ungefär 120–150 frihetsberövade. Cirka hälften av dessa syns inte i Kriminalvårdens beläggningsstatistik, vilket beror på att mätningen av in- och utskrivna görs en gång per dygn, kl. 06.00 på morgonen. Den som är inskriven kortare tid än ett dygn och skrivs in på kvällen och skrivs ut före kl. 06.00 på morgonen kommer inte med i beläggningsstatistiken. Inför veckosluten är det således mycket angeläget att det vid storstadshäkten, men även i övrigt, finns ledig häkteskapacitet om några hundra platser. Dessutom behövs ökad kapacitet för att biträda vid ett ökande antal jourhäktningar och att omedelbart bereda häktade plats. Antalet fängelsedömda som verkställer i häkte var den 29 oktober 2 006, vilket är 28 färre jämfört med motsvarande tid förra året som följd av de nya anstalterna. Det uppfattar Kriminalvården som mycket positivt.

text: Prognoser fram till år 2011 Kriminalvården har, som tidigare anförts, för perioden fram till 2011 prognostiserat en ökning av medelantalet intagna fängelsedömda med 750 eller 14 procent jämfört med år 2006. Prognosen bygger på antagandet att utvecklingen fortsätter ungefär som under den senaste tioårsperioden. Enligt långtidsprognosen för häktade antas medelantalet komma att öka med cirka 375 eller drygt 25 procent fram till år 2011. Utöver den ökning av platsbehovet som retrospektivt prognostiserats med utgångspunkt från utvecklingen de senaste tio åren finns det, som anförts ovan, en stor mängd faktorer som kan påverka platsbehovet framöver och vars effekter är svåra att bedöma, såsom befolkningsutvecklingen, brottsutvecklingen, domstolarnas påföljdspraxis, nya utslussningsåtgärder, ökningen av antalet poliser, utredningen om straffskärpning för vissa våldsbrott, ändrad påföljd för grovt rattfylleri samt fastighetsägarens behov av tillgång till lokalerna i anstalter och häkten för att utföra olika reparations- eller andra åtgärder m.m. Totalt sett kan ovannämnda åtgärder om dessa genomförs komma att öka platsbehovet med ytterligare uppskattningsvis cirka 1 000 till år 2011.

text: 3 Pågående åtgärder

text: Anstalter Ett etablerande av nya anstalter i Östersund och Haparanda innebär ett platstillskott netto med cirka 243 anstaltsplatser. Dessutom innebär utbyggnaden och omstruktureringen av Saltvik ett platstillskott netto 90 ytterligare platser. Fenixenheterna vid Kumla, Hall och Saltvik ger sammantaget 72 nya platser. Bebyggandet av den s.k. T-delen vid Kumla kommer dessutom att ge cirka 120 platser. Vidare har planeringen inletts avseende två storanstalter med vardera upp till cirka 500 platser, den ena i Norrköping och den andra i Skåne. Förberedande kontakter beträffande markfrågor har här tagits på kommunal nivå. Dessa två anstalter kommer dels att ersätta gamla cellfängelser från 1700- och 1800-talet, dels ge en ökad kapacitet och möjlighet till bättre verkställighetsinnehåll. Projekteringar och utbyggnad har härutöver inletts vid ett antal befintliga anstalter för en platsökning med cirka 400 platser. Kriminalvården har för avsikt att besluta att den centrala placeringsenheten under år 2008 från frivården ska överta handläggningen av doms befordran till verkställighet

text: för dömda på fri fot. Detta kommer samtidigt att medföra att placeringsenheten, som har överblicken över beläggningen på landets anstalter, kan styra intagningen av dömda till anstalter med låg beläggning.

text: Häkten Nya häkten byggs nu i Sollentuna, Kalmar, Helsingborg, Östersund och Härnösand, de två sistnämnda i anslutning till den nya anstalten i Östersund respektive den utbyggda anstalten i Härnösand (Saltvik) – en total platsökning med cirka 400 häktesplatser. Malmöhäktet struktureras om och tillförs därvid 35 platser. Vidare genomförs en tillbyggnad av häktet i Göteborg med 150 platser i anslutning till det nya gemensamma rättscentret. Storstädernas häkten omvandlas etappvis till säkerhetshäkten. Projektering har även inletts för platsökning med totalt cirka 50 platser vid några befintliga häkten. Beläggningen vid häktena har under de senaste tio åren visat på stora variationer med vissa häkten som har haft en besvärande överbeläggning medan andra häkten har haft viss ledig kapacitet. I syfte att uppnå ett mer effektivt platsutnyttjande inom häktesorganisationen och för att klara beläggningstoppar har Kriminalvården våren 2007 ytterligare skärpt häktessamordningen. För att undvika överbeläggning och platsbrist ska förflyttningar ske från häkten i de områden där beläggningen är som högst. Förflyttningar ska i den mån de inte kan ske till renodlade s.k. gemensamhetshäkten göras till annat häkte med ledig kapacitet. Målsättningen är att platserna vid de renodlade gemensamhetshäktena ska beläggas med häktade utan restriktioner som kan förflyttas. Förflyttningar ska ske efter en fastställd prioriteringsordning med avseende på var i processen den häktade befinner sig, säkerhetskrav m.fl. faktorer.

text: 4 Häktades möjligheter till gemensamhet, utevistelse, fysisk träning och att ta emot besök

text: För att få en aktuell bild av de häktades möjligheter till gemensamhet, utevistelse, fysisk träning och besök har från samtliga regioner inhämtats uppgifter rörande dessa aktiviteter från samtliga häkten i landet. Uppgifterna avser förhållandena vecka 36/2007. Det utskickade frågeformuläret framgår av bilaga 1. De sammanlagda svaren framgår av bilaga 2. Det har på vissa håll uppstått svårigheter med att fylla i uppgifterna då häktena ofta har flera avdelningar med skiftande verksamheter och beläggningen skiftar vad avser häktade med eller utan restriktioner meddelade av åklagare. Den komplexa häktesverksamheten skiftar även i volym och tidsomfattning och är många gånger tvingad att anpassas till brådskande insatser av olika slag t.ex. transporter. Svaren på frågorna är därför inte kompletta i alla delar. Häktena har även beretts tillfälle att kommentera sina uppgifter, bilaga 3. Av bilagorna 4 a–d framgår av det samlade resultatet − att nära 2/3 av samtliga häkten kan erbjuda minst 5 timmars gemensamhet per dag, − att samtliga häkten erbjuder minst 1 timme utevistelse per dag och häktad oavsett om de är ålagda restriktioner eller inte, − att drygt hälften av häktena kan erbjuda minst 5 timmars fysisk träning per vecka till häktade utan restriktioner och beträffande häktade med restriktioner kan knappt en tredjedel erbjudas minst tre timmars fysisk träning per vecka, − att besök kan medges under allt från 7,3–0,16 timmar per vecka för häktade utan restriktioner; 1–2 timmar per vecka är vanligast förekommande alternativet, − att tidsuppgifterna avseende besök för häktade med restriktioner inte är kompletta då dessa besök normalt övervakas av polis. Informationen visar att det finns stora variationer mellan de olika häktenas faktiska möjligheter att medge häktade gemensamhet, fysisk träning och besök. Möjligheterna till utevistelse sammanfaller dock i stor utsträckning med den lagstadgade ”promenadtiden” en timme.

text: Därutöver har uppgifter inhämtats som utvisar verkliga tidsåtgången för aktiviteterna gemensamhet, fysisk träning och besök under vecka 36 år 2007. Dokument rörande denna uppgift redovisas i bilagorna 5–7 och 8 a–d. Av sammanställningen i bilagorna 8 a–d framgår att siffrorna (tidsåtgången) är lägre än den tid som angetts som faktisk möjlig tid. Det förklaras av att den sammanlagda tiden för respektive aktivitet (gemensamhet, promenad o.s.v.) har fördelats över häktets samtliga häktade per kategori (med eller utan restriktioner) vilket benämns vårddygn och att samtliga häktade inte deltar i aktiviteterna t.ex. på grund av rättegång, besök av advokat, polis, annan tjänsteman, besök av anhörig, sjukvård i någon form, otjänlig väderlek, de häktades egna önskemål om att inte deltaga i olika aktiviteter. Rutiner för utevistelse m.m. är svåra att flexibelt anpassa till de häktades skiftande närvaro. Vid hög beläggning och lågt deltagande i olika aktiviteter blir de genomsnittliga siffrorna låga. Siffrorna för vecka 36 pekar på att de häktade inte till fullo utnyttjat de möjligheter Kriminalvården erbjuder till olika aktiviteter eller varit upptagna med andra aktiviteter.

text: Bedömning

text: Kriminalvården har i remissvaret redogjort för de åtgärder som vidtagits och planeras vad gäller bl.a. anstalter och häkten. Av remissvaret framgår att platssituationen vid såväl anstalter som häkten har förbättrats. Öppnandet av anstalterna Salberga och Västervik Norra har utan tvekan kommit att innebära ett värdefullt tillskott av platser. Särskilt positivt är att väntetiden när det gäller anstaltsplacering för personer som tillhör klientgruppen sexualbrottsdömda har minimerats. Även den numera genomförda förändringen vad gäller placeringsenhetens ansvar för handläggningen av doms befordran till verkställighet för dömda på fri fot torde underlätta för Kriminalvården att hantera platssituationen.

text: Sedan jag tog upp detta ärende till utredning har jag på olika sätt följt förhållandena inom kriminalvården i de avseenden som är aktuella här. Till exempel har jag tagit del av Kriminalvårdens årsredovisning för 2008 och myndighetens budgetunderlag för 2010. Jag har även studerat delbetänkandet Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning (

text: SOU 2009:13

text: ) av utredningen Kriminalvårdens effektivitet. Vidare har jag inspekterat olika anstalter och häkten, bl.a. anstalten och häktet Salberga vid två tillfällen och anstalten Västervik Norra. Jag har därvid fått en mer positiv bild av platssituationen än den jag hade tidigare. Det finns i dag enligt min mening mindre anledning till oro än vad det gjorde t.ex. när dåvarande justitieombudsmannen Anna-Karin Lundin meddelade sitt ovan nämnda beslut den 30 juni 2004. Jag kommer givetvis att följa den fortsatta utvecklingen på området.

text: När det gäller bl.a. häktades möjlighet till gemensamhet har jag nyligen tagit emot en anmälan mot häktet Kronoberg med påståenden om inskränkningar av nämnda möjlighet med hänvisning till personalbrist (dnr 1941-2009). Ärendet har remitterats till Kriminalvården för yttrande och jag kommer senare att ta ställning i det konkreta fallet. Jag finner inte anledning att här göra något annat uttalande än att i likhet med dåvarande justitieombudsmannen Jan Pennlöv framhålla att det är uppenbart att lagstiftningen om gemensamhet mellan häktade blir innehållslös om det saknas nödvändiga resurser.

text: Avslutningsvis vill jag anföra följande. Kriminalvården har i sitt remissvar presenterat ett ambitiöst utbyggnads- och renoveringsprogram. Jag har för egen del vid inspektioner av flera anstalter kunnat konstatera betydande miljöförbättringar. Kriminalvården har emellertid också pekat på de planerings- svårigheter som föreligger, inte minst när det gäller utvecklingen av brottsligheten. Det går inte heller att bortse från att den ambitiösa kriminalvård som förutsätts i kriminalvårdslagstiftningen medför betydande kostnader. Likaså har effektiviteten i brottsbekämpningen stor betydelse för resursbehovet inom kriminalvården. Man kan således konstatera att Kriminalvården inte ensamt råder över situationen.

text: Jag överlämnar en kopia av mitt beslut till riksdagens justitieutskott och Justitiedepartementet.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Fråga om en kommunal nämnds åtgärd att tilldela en befattningshavare en erinran har inneburit en kränkning av dennes yttrandefrihet

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan, som kom in till JO den 3 juni 2005, klagade AA på en tjänsteman hos Räddningsnämnden i Helsingborgs kommun och på ytterligare en tjänsteman inom kommunen. I sin anmälan gjorde han gällande att de båda tjänstemännen hade kränkt en anställds grundlagsfästa yttrandefrihet. Hans anmälan grundades på uppgifter i en tidningsartikel enligt vilka en befattningshavare inom kommunen hade tilldelats en erinran av brandchefen som en följd av att han hade skrivit ett internt brev med reflektioner om en arbetsgrupp.

type: stycke

text: Skrivelsen med erinran var undertecknad av arbetsgivarens representant den 29 september 2004 och hade följande innehåll.

text: ERINRAN I ett anställningsförhållande har båda parter rättigheter och skyldigheter gentemot varandra. För att anställningsavtalet skall fungera i praktiken förutsätts att båda parter fullgör sina rättigheter och skyldigheter. Arbetstagarens skyldigheter framgår bl.a. av Allmänna bestämmelser, Allmänna åligganden, § 8, i vilken det bl.a. framgår: ”Arbetstagaren ska utföra de arbetsuppgifter som framgår av för arbetstagaren gällande anställningsavtal, och de åligganden i övrigt, som är förenade med anställningen”. Vi har noterat att Du har brutit mot Dina skyldigheter i anställningsavtalet genom att upprätta och till flera personer i förvaltningen sprida en handling med rubriken Reflektioner och ifrågasättanden – ”BoB-gruppen”. Du måste ha varit medveten om att ett spridande av innehållet i handlingen innebar ett brytande av det lojalitetsåtagande som följer av Ditt anställningsförhållande. Åsidosättandet av lojalitetskravet är särskilt besvärande med tanke på att Du har en hög befattning i förvaltningen. Arbetsgivaren kan inte tolerera och accepterar inte ett sådant handlande. Misskötsamheten innebär både ett motverkande av verksamhetens syfte och ett motarbetande av arbetsgivaren vilket medför att förtroendet för Dig som arbetstagare allvarligt skadas. Denna erinran är inte någon disciplinär åtgärd utan enbart ett klarläggande av vissa skyldigheter i anställningsavtalet. Vi vill i detta sammanhang äver erinra om att ett brott mot anställningsavtalet ytterst kan leda till uppsägning eller avskedande enligt lagen om anställningsskydd.

text: Utredning

text: Räddningsnämnden i Helsingborgs kommun anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad som hade framförts i AA:s anmälan. Nämnden hemställde i sitt remissvar att anmälan inte skulle föranleda någon åtgärd från JO:s sida och yttrade i huvudsak följande.

text: Bakgrund

text: I samband med det årliga tertialbokslutet våren 2004 framkom att prognosen för verksamhetsåret 2004 var – 4,9 mkr. I anledning härav erhöll BB (BB), förvaltningschef tillika räddningschef för brandförsvaret i Helsingborgs stad, ett uppdrag av räddningsnämnden att inkomma med förslag till åtgärder för att minska förvaltningens kostnader för att nå en budget i balans. Därutöver skulle en organisationsöversyn vidtas i syfte att sänka driftskostnaderna för att även skapa ett ekonomiskt utrymme för utveckling av verksamheten. Vid denna period fungerade ek.chefen (CC) även som nämndsekreterare. Ett stort arbete sattes i gång med att involvera såväl personal, fackliga representanter som nämndsledamöterna i organisations- och utvecklingsarbetet. Flera utvecklingsoch strategidagar, där både nämndsledamöter och personal deltog aktivt, genomfördes. Det bedömdes vara av stor vikt att samtliga var delaktiga, och man arbetade därför nogsamt med att förankra varje steg i processen inför omorganisationen. För att ytterligare förstärka förankringsprocessen, för att nå förståelse och få personalen delaktig och positiv till förändringsarbetet och de föreslagna besparingsåtgärderna, utbildades tolv medarbetare till utvecklingsledare. Utvecklingsledarna, vars arbete bedömdes vara nödvändigt för att kunna genomföra förändringarna, utbildades under våren och sommaren 2004 till processledare, av en särskilt engagerad konsult. Utvecklingsledarnas uppgift var bl.a. att leda delprocesser inför omorganisationen. Ledningsgruppens roll i förändringsarbetet, där även CC ingick, skulle aktivt arbeta med och vidareutveckla utvecklingsledarnas förslag. CC var dock inte positiv till organisationsöversynen och uttryckte vid ett flertal tillfällen att det ej var nödvändigt med en organisationsöversyn bland annat eftersom han menade att den f.d. förvaltningschefen nyligen genomfört besparingar och att CC själv hade uttömt de besparingsmöjligheter av större karaktär som han bedömde genomförbara. BB gjorde vid dessa tillfällen klart för CC att en organisationsöversyn och omorganisation likväl var nödvändig för att dels uppnå de besparingskrav som förvaltningen hade erhållit i uppdrag av nämnden, dels för att nå en större delaktighet bland personalen. BB gjorde dessutom klart för CC att det var viktigt att CC deltog i processen då han som ekonomichef samt nämndsekreterare innehade en viktig roll och en för verksamheten strategisk position och var en av organisationens få chefstjänstemän. Den 13 september informerades nämndens presidium om de områden som bedöms vara aktuella för en översyn. Den 17 september 2004 hade BB ett möte med ledningsgruppen. Vid mötet delades de uppdrag ut som utarbetats mellan FC och presidiet till ledningsgruppens medlemmar. Ett av uppdragen, det s.k. Bättre och Billigareuppdraget (senare kallat BoB-gruppen) gavs till den vid denna tidpunkt tillförordnade avdelningschefen för räddningsavdelningen. Avdelningschefens och gruppens uppgift var att ”dammsuga” verksamheten för att minska drifts- och servicekostnader inom förvaltningen. Anledningen till att inte CC erhöll just detta uppdrag, vilket annars hade varit naturligt för en ekonomichef att arbeta med, var att CC var så uttalat negativ till översynen. CC erhöll vid detta möte i stället uppdraget att biträda respektive chef i de avseenden som han kunde vara dem behjälplig. CC erhöll vid detta tillfälle även uppdraget att tillsammans med en annan avdelningschef ta fram ett förfrågningsunderlag för en konsultinsats avseende organisationsutvecklingen.

text: Efter lunch den 17 september 2004 uppsökte CC BB och lät meddela att han inte hade för avsikt att fullfölja de två uppdragen eftersom han ansåg att han redan hade för stor arbetsbelastning. CC gav ett klart intryck av att vara negativ till hela processen, och framför allt fick BB ett intryck av att hans kritik till processen inte var konstruktiv. BB meddelade honom då att han hade två prioriterade uppgifter, dels utarbetande av delårsbokslutet, dels de två uppdrag han hade erhållit tidigare under dagen. Resultatet av uppdragen skulle delredovisas redan den 23 september, under ett stort heldagsseminarium, varför det var viktigt att alla prioriterade de uppgifter man erhållit. Den 23 september 2004 delredovisades resultatet av de utdelade uppdragen på ett heldagsseminarium. Förutom ledningsgruppen deltog även utvecklingsledarna. Den s.k. BoB-gruppen redovisade sitt arbete och sitt resultat. Under detta seminarium fanns ytterligt goda möjligheter att kommentera eller kritisera de förslag som lades fram av varje grupp. Under dagen kom inga invändningar från ekonomichefen avseende BoB-gruppens resultat. CC hade vid detta tillfälle inte påbörjat de uppdrag han erhållit. BB meddelade att arbetet skulle slutföras enligt tidigare erhållna tidsplaner. Den 24 september fortsatte arbetet med organisationsöversynen, och under ett mycket kort ögonblick sammanträffade BB med CC på förmiddagen. CC ställde då frågan till BB om hon var nöjd med BoB-gruppens arbete och om allt som de föreslagit skulle genomföras. BB svarade CC att alla förslag nog inte var möjliga att genomföra men att arbetet med förslagen skulle fortgå. CC var oerhört negativ till BoB-gruppens resultat och meddelade BB att han sänt ett mejl till henne om gruppens arbete. BB hann vid detta tillfälle inte ta del av mejlets innehåll. Först på måndagen den 27 september 2004 tog BB del av det mejl (rubricerat ”reflektioner och ifrågasättanden …”) som CC sänt ut under fredagen, inte bara till BB utan även till ledningsgruppen och en av utvecklingsledarna. Handlingen innehöll ett starkt ifrågasättande av de uppdrag som delats ut. Det framgår av handlingen att CC var medveten om att det var ett starkt ifrågasättande av själva uppdraget, och det sättet han framställde sin kritik på uppfattades som att han uppmanade flera medlemmar i ledningsgruppen att inte fortsätta med de uppdrag man erhållit. Arbetet med organisationsutvecklingen var tänkt att fortsätta hela tisdagen och onsdagen, men med anledning av ekonomichefens utsända mejl stoppades arbetet upp. Flera bedömde innehållet i CC:s mejl som en kontraorder och att arbetet med organisationsutvecklingen skulle avbrytas. BB fick med anledning av CC:s mejl och det sätt det mottogs i organisationen i stället ordna flera krismöten med utvecklingsledarna. Handlingen var nu spridd till många utanför ledningsgruppen i förvaltningen och arbetet med organisationsutvecklingen –och ett bättre och billigare brandförsvar – försenades och försvårades. Härefter utarbetades, efter samråd med personaldirektören, en skriftlig erinran som meddelades CC under onsdagen.

text: Saken

text: Räddningsnämndens utredning har begränsats till frågan om arbetsgivaren genom sitt handlande felaktigt begränsat CC:s rätt att använda sig av sin rätt att yttra sig.

text: Yttrandefrihet/Lojalitet

text: I

text: 2 kap. 1 § regeringsformen

text: (RF) stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Lagen ger härvid offentligt anställda samma skydd som andra medborgare även rörande den egna myndighetens verksamhet. Den som är kommunalt anställd har alltså rätt, utom i de fall sekretessregler begränsar rätten, att som privatperson fritt uttala sig om

text: sådana förhållanden på sin arbetsplats som han eller hon anser bör komma till allmänhetens kännedom. En arbetstagare som däremot uttalar sig som företrädare för myndigheten, är inte på samma sätt tillförsäkrad oinskränkt yttrandefrihet. Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar nämligen inte den anställde från skyldigheten att i sin verksamhet lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verksamheten skall bedrivas, oavsett vilken uppfattning han eller hon kan ha om dessa. På så sätt är han skyldig att vara lojal mot arbetsgivaren. Om arbetstagaren inte följer arbetsgivarens beslut eller direktiv kan detta leda till att arbetstagaren därmed gör sig skyldig till exempelvis misskötsamhet. Den anställdes lojalitetsplikt anses nämligen, likt arbetsgivarens arbetsledningsrätt, följa av anställningsavtalet varför en arbetsgivare kan reagera mot en arbetstagares beteende med exempelvis tillsägelser, omplacering och i allvarligare fall disciplinpåföljder. I de fall de uttryckta åsikterna är oförenliga med anställningen eller menligt påverkar arbetstagarens sätt att utföra sitt arbete, kan det uppstå en situation där arbetsgivaren inte heller längre kan förlita sig på att arbetstagaren kan utföra sina arbetsuppgifter på ett sådant sätt som rimligen kan krävas. Agerandet kan i praktiken naturligtvis även leda till att det blir omöjligt för den anställde att utföra sitt arbete på ett sätt som arbetsgivaren kan acceptera. Detta får till följd att av arbetstagaren framförda yttranden, under vissa omständigheter, kan leda till arbetsrättslig påföljd.

text: Överväganden

text: En arbetstagare har således rätt att ge uttryck för och att ge offentlighet åt sin uppfattning på sätt som följer av

text: regeringsformen

text: och

text: tryckfrihetsförordningen

text: , där innehållet i yttrandet inte är undantaget från yttrandefrihetsrätten enligt lag. Samtidigt begränsar dessa rättigheter inte den offentlige arbetsgivarens rätt att vidta åtgärder med anledning av att arbetstagaren misskött sina åligganden i arbetet. Misskötsamhet i arbetet kan rendera arbetstagare arbetsrättslig påföljd även för det fall misskötsamheten främst bestått av innehållet i framförda yttranden. I förevarande fall har CC inte uttalat sig som privatperson utan som anställd ekonomichef och som sådan som företrädare för myndigheten. Därmed torde yttrandet falla utanför ramarna för den rätt som ges jml. reglerna om meddelarfrihet, tryckfrihet samt yttrandefrihet. Meddelarfriheten gäller inte myndigheter som sådana, och

text: tryckfrihetsförordningen

text: hindrar heller inte ett ingripande mot ett meddelande/yttrande från en myndighetsperson med stöd av allmän lag. Det är i detta fall inte ens tveksamt eller svårt att avgöra om den anställde uttalat sig som myndighetseller privatperson. Brevpapperet som använts är stadens och brevet är undertecknat med namn och titel. Vissa av de arbetstagare som mottog skrivelsen uppfattade innehållet som en order given från ekonomichefen, vilken ingick i ledningsgruppen. Även om CC hade en från sin arbetsgivare avvikande uppfattning måste han ändå i sin tjänstutövning följa arbetsgivarens beslut och andra direktiv. Har arbetsgivaren exempelvis beslutat om omorganisation, som i detta fall, får inte arbetstagaren sabotera detta beslut. CC har inte fullgjort sina ålagda arbetsuppgifter. CC har dessutom försökt förmå andra i organisationen att inte fullgöra sina åligganden. Särskilt besvärande är det faktum att CC innehar en tjänst som ekonomichef för verksamheten samt är nämndens sekreterare och att innebörden av CC:s skrivelse bl.a. är att han inte anser att de uppdrag som utdelats av förvaltningschefen förankrats i nämnden. Arbetstagarens tjänsteställning har betydelse såtillvida att högre krav kan ställas på den som har chefsbefattning. Tjänstens beskaffenhet som ekonomichef/– nämndsekreterare är av sådan art att även övriga arbetstagares sätt att utföra sina arbetsuppgifter negativt har påverkats av ekonomichefens åsikter.

text: Ekonomichefens inställning till och hans åsikter om BoB-gruppen har inverkat på hans sätt att utföra sina arbetsuppgifter och har därför lett till misskötsamhet. Ekonomichefen har inte haft skälig grund eller godtagbara skäl för sitt handlande. Arbetsgivarens försök att få ekonomichefen att samverka kring omorganisationen har heller inte varit ringa. Trots detta har denne inte varit beredd att respektera arbetsgivarens önskemål. Skäl att agera mot arbetstagaren på grund av att han ej ansetts ha uppfyllt sin del av anställningsavtalet har därför funnits. Grunden kan hänföras till misskötsamhet men kan även ses som obstruktion från den anställdes sida. Åsikterna uttryckta i den aktuella skrivelsen har inneburit skada för arbetsgivaren då arbetsuppgifterna i BoB-gruppen härefter varit svårare att utföra. Av intresse är Arbetsdomstolens bedömning av problemet i liknande fall. Här återges utdrag ur Arbetsdomstolens domskäl i dom AD 03 nr 51. ”En myndighet kan i regel inte ingripa mot en anställd vid myndigheten för att den anställde genom att utnyttja sina grundlagsfästa fri- och rättigheter förorsakat störningar i verksamheten eller skadat myndighetens anseende och allmänhetens förtroende för myndigheten. Annat kan måhända gälla om det är fråga om arbetstagare med en utpräglad förtroendeställning och direkt ansvar för myndighetens beslut eller i andra ytterlighetssituationer. Ett utrymme finns för att vidta åtgärder med anledning av allvarliga samarbetssvårigheter, även om dessa ytterst i viss mån kan ha sin grund i att en arbetstagare utnyttjat sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Givetvis bör en myndighet också kunna ingripa mot en anställd som inte utför sina arbetsuppgifter på ett riktigt sätt.” En kommentar härtill är att det i aktuellt ärende rör en anställd i en klar förtroendeställning. På en ekonomichef kan kravet ställas att han skall vara ett föredöme, särskilt när det gäller allvarliga frågor om förvaltningens ekonomi. Han har bl.a. föranlett betydande samarbetssvårigheter i det viktiga budget- och organisationsarbetet, inte bara genom ord utan också genom sin passivitet. Det är orimligt och ohållbart att en chef på den nivån och i sin befattning verkar för en annan uppfattning än den som är myndighetens, särskilt under en för förvaltningsorganisationen så pass sårbar period som den inför en omorganisation. I den uppkomna situationen har förvaltningen haft fog för att med en skriftlig erinran understryka förvaltningens uppfattning i de med honom förda diskussionerna. Det skall här också framhållas att en erinran från arbetsgivarens sida är en från rättslig synpunkt ringa åtgärd. Det handlar inte om varning eller annan allvarlig disciplinåtgärd. Den meddelade erinran är bara en tydlig markering av arbetsgivarens missnöje med ekonomichefens prestationer. Slutligen skall understrykas att den meddelade erinran inte på något sätt varit ägnad som en åtgärd från arbetsgivarens sida att försöka begränsa den grundlagsfästa yttrandefrihet som tillkommer varje medborgare.

text: AA kommenterade remissyttrandet. Även CC lämnade in handlingar i ärendet till JO. Bland dessa handlingar fanns bl.a. den av CC upprättade handlingen Reflektioner och ifrågasättanden – ”BoB-gruppen”.

text: I ett beslut den 17 oktober 2006 anförde JO Berggren följande.

text: Bedömning

text: JO utreder som regel inte klagomål som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta beror på att det finns en särskild ordning för hur sådana tvister skall lösas. Det skall ske genom fackliga förhandlingar eller i sista hand genom en rättegång enligt bestämmelserna i lagen (

text: ) om rättegången i arbetstvister. Enligt de regler som gäller för JO:s verksamhet skall JO vara återhållsam med att

text: uttala sig i sådana frågor. I detta fall har min granskning varit inriktad enbart på frågan om nämndens ingripande genom sin erinran den 29 september 2004 har inneburit en kränkning av CC:s yttrandefrihet.

text: I

text: 2 kap. 1 § regeringsformen

text: föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas endast i den utsträckning och på det sätt som framgår av föreskrifterna i 12 och 13 §§. Betydelsefulla inskränkningar i yttrandefriheten följer av

text: sekretesslagens (1980:100)

text: olika föreskrifter om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet.

text: Det skydd för yttrandefriheten som

text: regeringsformen

text: anger är ett skydd gentemot ”det allmänna”. Det allmänna omfattar t.ex. kommunens valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär bl.a. att en myndighet inte får ingripa mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter eller, genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall, försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket denne utnyttjar sin yttrandefrihet. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter.

text: Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra medborgare. En offentligt anställd kan således ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet, såvitt tystnadsplikt inte gäller för uppgifterna.

text: Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar dock inte den anställde från skyldigheten att lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verksamheten skall bedrivas.

text: Av det civilrättsligt reglerade anställningsförhållandet mellan myndigheten och den enskilde kan följa faktiska begränsningar av dennes möjligheter att utnyttja den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Den som är anställd vid en myndighet kan t.ex. inte under hänvisning till

text: regeringsformens

text: regler om yttrandefrihet kräva att i tjänsten få hålla föredrag eller föreläsningar där han framför sin syn på anställningsmyndighetens verksamhet. Av arbetsgivarens allmänna rätt att leda och fördela arbetet följer att utövandet av sådana aktiviteter kräver arbetsgivarens godkännande. En arbetsgivare måste kunna ställa krav på att arbetsuppgifterna fullgörs även om detta innebär en faktisk begränsning av de anställdas möjligheter att just då begagna sig av yttrandefriheten (jfr JO 1993/94 s. 496). Detta innebär dock inte att den anställde är förhindrad att fritt uttrycka sina privata åsikter om exempelvis sådana beslut och direktiv. I det nyssnämnda JO-beslutet anförde dåvarande JO Stina Wahlström bl.a. att det knappast kan anses korrekt av en

text: offentlig arbetsgivare att bedöma de uttalanden som en tjänsteman gör i kraft av sin yttrandefrihet med utgångspunkt i frågan om hans lojalitet inför arbetsuppgiften.

text: Enligt nämndens yttrande hit har CC:s åsikter om den s.k. BoB-gruppen inverkat på hans sätt att utföra sina arbetsuppgifter och därför lett till misskötsamhet. Utan att ta ställning till riktigheten av detta påstående konstaterar jag att den kritik som enligt ordalydelsen lagts till grund för erinran hänför sig enbart till den faktiska åtgärden att upprätta och sprida handlingen Reflektioner och ifrågasättanden – BoB-gruppen. Enligt min mening kan den handlingen inte läsas på annat sätt än att den ger uttryck för CC:s personliga åsikter. Det kan från yttrandefrihetsrättsliga synpunkter inte göras gällande att han uttalar sig som företrädare för myndigheten.

text: Jag kan med hänvisning till det sagda och med hänsyn till vad som har kommit fram under utredningen här inte finna annat än att nämnden på ett otillåtet sätt har kränkt CC:s grundlagsfästa yttrandefrihet. Jag är naturligtvis mycket kritisk till detta.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Förundersökning
Långsam handläggning

title: Kritik mot bl.a. Polismyndigheten i Uppsala län för långsam handläggning av förundersökningar där målsägandena var under 18 år

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 23 maj 2006, framförde AA kritik mot Polismyndigheten i Uppsala län och Åklagarmyndigheten, åklagarkammaren i Uppsala. Hon anförde bl.a. att flera förundersökningar där hon och hennes barn varit målsägande tagit alltför lång tid att handlägga.

text: Utredning

text: Handlingar infordrades från polismyndigheten och åklagarkammaren. Av dessa framgick bl.a. följande.

text: K28962-03 Ärendet gällde misstanke om sexuellt utnyttjande av AA och hennes dotter BB, född 1987, samt misshandel av AA och hennes tre barn: dottern BB och sönerna CC, född 1993, och DD, född 1997. Polisanmälan gjordes den 6 oktober 2003. Förundersökning inleddes påföljande dag, med en namngiven person antecknad som skäligen misstänkt för de anmälda brotten. Efter att kammaråklagaren EE den 10 oktober 2003 lämnade inledande direktiv till polisen, övertogs förundersökningen av vice chefsåklagaren FF. Hon lämnade kompletterande direktiv alternativt påminde polisen om utredningen vid ett flertal tillfällen – den 5 december 2003, under 2004 den 26 januari, den 20 april, den 27 juli, den 2 september, den 13 oktober, den 9 november och den 3 december samt den 16 februari 2005. Vid mer än ett tillfälle påpekade hon att tidsfristen för beslut i åtalsfrågan hade löpt ut. Förundersökningen beträffande sexuellt utnyttjande lades ned den 13 oktober 2004. Den 2 maj 2005 lades förundersökningen beträffande misshandel ned. K5866-05 Ärendet gällde misstanke om misshandel där AA:s yngste son DD var målsägande. Polisanmälan gjordes den 3 mars 2005, och förundersökning inleddes den 6 mars 2005. Inledande direktiv lämnades av kammaråklagaren GG den 17 mars 2005. Därefter övertogs förundersökningen av kammaråklagaren EE, som kompletterade direktiven alternativt påminde polisen om utredningen vid flera tillfällen, den 26

text: maj, den 24 och 27 augusti samt den 6 oktober 2005. Förundersökningen lades ned genom beslut den 10 maj 2006.

text: Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande över handläggningen av de båda ärendena.

text: Polismyndigheten (dåvarande tf. länspolismästaren HH) anförde i sitt remissvar bl.a. följande.

text: Bakgrund

text: K28962-03 Den 6 oktober 2003 gjorde AA en anmälan hos Polismyndigheten i Uppsala län om misshandel och sexuellt utnyttjande. Målsägande var AA samt hennes barn, BB, CC och DD, som enligt AA blivit utsatta för misshandel. AA och dottern BB hade enligt AA också blivit utsatta för sexuellt utnyttjande. Brotten skulle ha skett mellan den 1 november 1990 och 5 oktober 2003. Den 7 oktober 2003 inleddes en förundersökning. Den 10 oktober 2003 gav åklagare EE direktiv i ärendet. I november 2003 höll polisinspektör JJ förhör med AA angående misshandel och sexuellt utnyttjande. Vid förhöret gav AA uttryck för att hon inte ville delta i någon fortsatt utredning då hon var rädd och trodde att det var bäst för barnen om allt lugnade ner sig. Dock ändrade AA sin inställning varför ett nytt förhör hölls i mars 2004. Inför detta förhör hade AA själv skrivit brev och ringt förhörsledaren angående ärendet. Chefsåklagare FF, som övertog ärendet från EE, avskrev misstankarna om sexuellt utnyttjande mot AA den 20 april 2004 då brott inte kunde styrkas. Från det att förundersökningen inleddes i oktober 2003 fram till hösten 2004 skrev FF ett antal påminnelser och förfrågningar om hur det gick i ärendet. Familjevåldsroteln hade under denna tidpunkt inte gjort några utredningsåtgärder. Hösten 2004 hölls förhör med CC samt två förhör med vittnen innan åklagaren beslutade att lägga ned förundersökningen. Det hölls inga förhör med BB då fadern inte gav sitt medgivande. Sammanfattningsvis hölls förhör med AA angående misshandel, en månad efter det att anmälan upprättades. Förhör med CC hölls nästan ett år efter det att anmälan upprättades. Förhör med den misstänkte hölls drygt ett och ett halvt år efter det att anmälan upprättades. Den 31 januari 2006 begärde AA omprövning/överprövning av chefsåklagare FF:s beslut angående beslutet att lägga ned förundersökningen av misshandeln riktad mot CC. Ärendet översändes till Utvecklingscentrum i Göteborg för överprövning. Överåklagare KK delade åklagarens bedömning att förundersökningen skulle läggas ned och ansåg inte att det fanns skäl att ändra beslutet. FF:s beslut stod därvid fast.

text: K5866-05 Den 2 mars 2005 gjorde Socialtjänsten Sydvästra Distriktsnämnden, Uppsala Kommun, en anmälan om misshandel av DD. Anmälan inkom från Trappans behandlingsverksamhet för barn som bevittnat våld i sina familjer. Förundersökning inleddes den 6 mars 2005. Den 27 mars 2005 skrev åklagare EE direktiv till Familjevåldsroteln med en förfrågan om vem som handlade ärendet. I ärendet hölls tre vittnesförhör mellan augusti 2005 och april 2006. Förhör med målsägande DD hölls i januari 2006, drygt 10 månader efter det att anmälan upprättats. Två förhör hölls med den misstänkte i maj 2006, mer än ett år senare. Den 10 maj 2006 beslutade EE att lägga ned förundersökningen på grund av att man med det utredningsmaterial som förelåg i ärendet inte kunde bevisa att den som varit misstänkt har gjort sig skyldig till brott.

text: Polismyndighetens bedömning

text: Målsäganden är under 18 år Enligt

text: 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948)

text: skall förundersökningen bedrivas särskilt skyndsamt om målsägande är under 18 år. Förundersökningen skall vara avslutad och beslut i åtalsfrågan skall vara fattat inom 3 månader från det att en skäligen misstänkt för brottet finns. Denna tidsfrist får endast överskridas om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Från det att misstankarna uppdagades tills att förhör hölls med målsäganden i ärende K28962-03 har drygt ett år förflutit från det att anmälan upprättades. I ärende K5866-05 hölls förhör med målsägande 10 månader efter att anmälan upprättades. Det kan konstateras att polismyndighetens handläggning av ärendena har varit bristfällig. Orsaken till fördröjningen i det enskilda ärendet torde bero på flera faktorer såsom hög arbetsbelastning och bristande arbetsrutiner. Enheten har numera omorganiserats och tillförts ytterligare personal. De problem som ledde till att utredningen försenades torde därmed vara avhjälpta. JO inhämtade därefter muntliga upplysningar från kammaråklagaren EE och vice chefsåklagaren FF. Av dessa framkom att det varit stora problem med utredningsbalanserna vid familjevåldsroteln hos polisen. Det hade varit svårt att hålla de lagstadgade fristerna. Detta hade åklagarkammarens ledning tagit upp med ledningen vid polismyndigheten vid flera tillfällen. Vid ett av mötena var också EE närvarande. Det ansträngda balansläget hos polisen är orsaken till att handläggningen dragit ut på tiden i ärendena.

text: EE uppgav beträffande ärende K5866-05 att sedan målsäganden hörts i slutet av januari 2006 kunde en person anges som skäligen misstänkt.

text: Bedömning

text: En förundersökning skall enligt

text: 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken

text: bedrivas så skyndsamt omständigheterna medger. När det, som i förevarande fall, är fråga om en förundersökning i vilken målsäganden är under 18 år ställs det i

text: 2 a § förundersökningskungörelsen

text: (1947:948, FUK) upp ett särskilt krav på skyndsamhet. Enligt bestämmelsen skall en förundersökning där målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt 18 år bedrivas särskilt skyndsamt, om brottet riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Förundersökningen skall vara avslutad och beslut i åtalsfrågan fattat så snart det kan ske och inom tre månader från den tidpunkt då det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Denna tidsfrist får överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.

text: Av 1 a § andra stycket FUK framgår att det är undersökningsledaren som har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara.

text: Genom JO:s utredning har följande framkommit.

text: K28962-03: Redan inledningsvis antecknades en person som skäligen misstänkt för de anmälda brotten. Beslut i åtalsfrågan skulle därmed, med iakttagande av

text: tremånadersfristen i 2 a § FUK, ha fattats senast i början av januari 2004. Först i november 2004, mer än ett år efter det att anmälan gjordes, hölls förhör med målsäganden CC. Det dröjde sedan ytterligare nästan ett halvår innan förundersökningen, den 2 maj 2005, avslutades i den del den gällde CC. I detta ärende har det särskilda skyndsamhetskrav som finns i den nämnda bestämmelsen uppenbart åsidosatts och den i samma lagrum stadgade tidsfristen för beslut i åtalsfrågan överskridits med drygt 15 månader.

text: K5866-05: Förundersökningen i detta ärende inleddes den 6 mars 2005. Förhör med två vittnen och med AA ägde rum under hösten 2005. Det tog sedan drygt tio månader innan målsäganden, DD, hördes. Därefter, i slutet av januari 2006, stod enligt åklagaren klart att en viss person var skäligen misstänkt för brottet. Under april 2006 hördes ytterligare ett vittne. Först i början av maj 2006, ett år och två månader efter att förundersökningen inleddes, hördes den misstänkte och den 10 maj 2006 lades förundersökningen ned. Även i detta ärende har det krav på särskild skyndsamhet som gäller för förundersökningar med minderåriga målsägande klart åsidosatts.

text: Av utredningen framgår att åklagarna i de båda ärendena under utredningstiden i och för sig varit aktiva, drivit på och påmint polisen vid upprepade tillfällen samt även anmärkt när fristen för att fatta beslut i åtalsfrågan löper ut. Jag vill emellertid erinra om att för det fall att ett par påminnelser inte får avsedd effekt måste andra åtgärder övervägas (se numera också

text: ÅFS 2007:5

text: Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om bevakning och uppföljning vid Åklagarmyndigheten av pågående förundersökningar). Detta är inte minst viktigt i de ärenden där en särskild tidsfrist löper. Enligt min mening borde därför FF och EE, även med beaktande av att situationen var väl känd för såväl ledningen vid polismyndigheten som åklagarkammaren, ha vidtagit ytterligare åtgärder i syfte att driva förundersökningarna framåt.

text: Utredningarna har, trots åklagarnas påminnelser, p.g.a. omständigheter hän förliga till polismyndigheten, dragit ut på tiden. Som förklaring till de långa handläggningstiderna har polismyndigheten i huvudsak hänvisat till hög arbetsbelastning och bristande arbetsrutiner.

text: Jag är väl medveten om att polisens arbetssituation är ansträngd och att man måste prioritera vissa ärenden framför andra. Det är likväl helt oacceptabelt att utredningar som de aktuella, med misstankar om bl.a. våld mot barn, tar så lång tid som nu skett – inte minst med beaktande av att lagstiftningen ställer upp ett särskilt skyndsamhetskrav för denna typ av ärenden. Det är särskilt anmärkningsvärt att tremånadersfristen i ärendet K29862-03 överskridits med drygt 15 månader. Polismyndigheten förtjänar allvarlig kritik för sin handläggning av ärendena. Jag noterar att myndigheten vidtagit vissa åtgärder för att komma till rätta med bristerna i utredningsverksamheten.

text: Vad som i övrigt kommit fram i ärendet föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.