nyckelord:
Bild- och ljudupptagning
Bistånd
Dokumentation
Samtycke

title: Fråga om rätten till socialhjälp får göras villkorad av att den hjälpsökande deltar i gruppsamtal och om videobandupptagningar vid sådana gruppsamtal

text: I slutet av år 1979 kom till JO in klagomål mot social servicecentral 6 i Stockholms kommun. Advokaten AA uppgav att han biträtt i ett par ärenden, som varit föremål för utredning vid servicecentralen. Det hade i de aktuella fallen kommit fram att servicecentralen vid samtal med personer i behandlingsgruppen samt vid samtal med föräldrar, vars barn var föremål för utredning om eventuellt omhändertagande för samhällsvård, gjorde videobandinspelningar av de samtal som ägde rum på servicecentralen. Rätten att använda videobandinspelningar i sådana sammanhang hade enligt klaganden allmänt intresse.

text: Efter remiss kom sociala centralnämnden i Stockholms kommun in med yttrande.

text: Nya klagomål kom härefter in till JO. Även dessa avsåg det förhållandet att man vid servicecentralen gjorde videobandinspelningar av vad som förekom i behandlingsgrupp. Klagomålen remitterades till sociala distriktsnämnden nr 6 för yttrande.

text: JO beslöt härefter att inspektera verksamheten vid servicecentralen. Den 22 januari och den 6 februari 1980 besökte JO servicecentralen, varvid han samtalade med tjänstemännen där. JO granskade även stickprovsvis ett antal ärenden. Granskningen ledde till att JO tog upp tre ärenden till utredning. I dessa tre ärenden hade, såvitt journalanteckningarna utvisade, rätten till socialhjälp gjorts villkorad av att den hjälpsökande deltog i gruppsamtal. JO beslöt att inhämta yttrande från social distriktsnämnd nr 6.

text: I mars 1980 kom det in nya klagomål mot servicecentralen. RFHL uppgav att två hjälpsökande, som vänt sig till servicecentralen, inte fått någon hjälp med mindre de deltagit i samtal som åhörts av utomstående och som spelats in på video. Även dessa klagomål remitterades till distriktsnämnden.

text: Mot bakgrund av de uppgifter som nu förelåg i ärendet beslöt JO att inhämta ett nytt yttrande från sociala centralnämnden enligt en vid JO-ämbetet upprättad promemoria.

text: I beslut den 10 september 1981 (dnr 1419-1979) uttalade JO Sverne härefter följande.

text: I

text: socialtjänstlagen

text: har den rätt till skydd för den personliga integriteten, som redan nu får anses tillkomma den enskilde, uttryckligen angetts. Verksamheten skall enligt l §

text: socialtjänstlagen

text: bygga på respekt för den enskildes integritet. Det kravet måste vara vägledande under såväl utrednings- som behandlingsarbetet. Del innebär bl.a., att utredningen måste begränsas till att avse de omständigheter som är av betydelse för beslut i ärendet. Den enskilde måste kunna förlita sig på att en hänvändelse till socialvården inte leder till att han får lämna ut uppgifter om sig själv till utredaren eller annan, när detta inte behövs for ärendets prövning. Utredningen måste bedrivas med takt och omdöme och med respekt för den hjälpsökande. Rätten till skydd för den personliga integriteten får betydelse också under behandlingsarbetet.

text: Socialvården skall bygga på ömsesidighet. Ett sådant samspel måste kunna rymma såväl erbjudanden från socialvården som åtaganden från den enskildes sida. Socialvården får inte stå utan möjlighet att kunna ställa krav på den enskilde. Verksamheten får inte innehålla sådana begränsningar att den leder till en uppgivenhet inför de hjälpsökandes önskemål. Det strider således inte mot de principer, som skall gälla för verksamheten, att insatser från socialvårdens sida görs villkorade av åtaganden från den hjälpsökandes sida.

text: Vad som har sagts nu gäller emellertid inte oreserverat. Det får således inte förekomma villkor i situationer där lagstiftningen binder rätten till hjälp till i lagen angivna förutsättningar. Det innebär således att sådana villkorade hjälpinsatser måste begränsas till att avse den frivilliga hjälpverksamhet, som socialvården har att bedriva. Men även för denna verksamhet måste förbehåll göras. Villkoren får inte ges en sådan utformning att den enskilde tvingas uppge rätten till skydd för den personliga integriteten.

text: Möjligheten att i det sociala arbetet ställa krav på motprestation från den enskilde bestäms således av lagstiftningens utformning. Frågan får mot bakgrund av de ärenden som nu föreligger till bedömning särskild betydelse i fråga om rätten till socialhjälp.

text: Enligt 12 § socialhjälpslagen har socialnämnden en skyldighet att lämna socialhjälp. Rätt till socialhjälp föreligger när den behövande saknar förmåga att helt eller delvis försörja sig genom eget arbete. Det krävs vidare att den hjälpsökande saknar medel till sitt uppehälle och att han inte får medel från annat håll. Föreligger dessa förutsättningar är socialnämnden skyldig att lämna behövligt bistånd till uppehälle och vård.

text: I fråga om den frivilliga hjälpen enligt 13 § anges inte i lagtexten under vilka förhållanden och i vilken omfattning sådan hjälp skall utgå. Hjälp skall meddelas efter grunder som kommunfullmäktige bestämmer, eller om sådana grunder inte har fastställts, efter vad socialnämnden prövar erforderligt.

text: Gemensamt för den obligatoriska hjälpen enligt 12 § och den frivilliga hjälpen enligt 13 § gäller enligt 14 § socialhjälpslagen att hjälpen bör lämnas på ett sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att för framtiden försörja sig och de sina. Vidare sägs att hjälpen bör utgå i form av kontant understöd, såvida inte hjälpbehovets art föranleder till annat och anledning inte heller finns att anta att sådan hjälp inte kommer till avsett ändamål.

text: I socialhjälpslagen har inte meddelats något förbud mot ställande av villkor för erhållande av socialhjälp. Utformningen av bestämmelserna i 12 § ger emellertid inte utrymme för uppställande av sådana villkor. När de förutsättningar som anges där är uppfyllda, skall socialhjälp utges. Något utrymme för att begränsa denna rätt genom att göra den villkorad föreligger inte. Den omständigheten att bestämmelserna i 14 § lämnar utrymme för alternativ när det gäller hjälpens former ger inte möjlighet att förbinda själva rätten till hjälp med något villkor.

text: När det gäller den frivilliga hjälpen är situationen delvis annorlunda. I dessa fall lämnar lagstiftningen utrymme för ömsesidighet i åtaganden. Som sociala distriktsnämnden framhåller i ett av sina remissyttranden bör den enskildes önskan att medverka till en förändring av sin situation kunna tilläggas betydelse vid prövningen av om frivillig socialhjälp skall utgå eller inte. Verksamheten får inte utarmas till att avse slentrianmässiga utbetalningar till dem som i stället behöver stöd och hjälpinsatser i andra former från förvaltningens sida. Det är en självklarhet att de krav som i ett sådant samarbete bör ställas på den enskilde måste utformas med all möjlig hänsyn till den hjälpsökandes situation och förmåga att gå in i ett behandlingsarbete.

text: Vad jag har sagt nu om möjligheten att göra rätten till den frivilliga socialhjälpen villkorad måste emellertid förses med ytterligare en reservation. Beteckningen frivillig socialhjälp får således inte tas till intäkt för uppställande av villkor som strider mot lagens anda. Det står således klart i strid med socialhjälpslagens anda att ställa upp sådana villkor för erhållande av socialhjälp, som kan leda till obehöriga ingrepp i den hjälpsökandes privatliv och personliga förhållanden. Det krav på respekt for den enskildes integritet, som har kommit till klart uttryck i

text: socialtjänstlagen

text: , måste även f. n. beaktas. Det innebär att villkor som kan komma att medföra att den enskilde ställs inför utsikten att behöva lämna ut uppgifter om förhållanden som han anser och bör ha rätt att betrakta som personliga inte bör ställas. Villkor som kan leda till att den enskilde i en behandlingsgrupp måste uppge rätten till integritet får inte förekomma.

text: Den verksamhet som bedrivs vid en socialbyrå har till yttersta syfte att ge stöd och hjälp åt dem som av olika orsaker behöver samhällets bistånd. Verksamheten måste bedrivas med detta som utgångspunkt. Det bör inte komma ifråga att den enskilde som vänder sig till en socialbyrå på andra skäl än de som hänför sig till hans behov av hjälp, får lämna sitt samtycke till åtgärder som för honom kan framstå som integritetskränkande.

text: Deltagande i gruppsamtal

text: Den fråga som i första hand skall tas upp till bedömning är om deltagande i gruppsamtal i någon utsträckning utgjort villkor för erhållande av socialhjälp eller annat bistånd från förvaltningens sida och i så fall om sådana villkor har varit förenliga med socialvårdens syfte och innehåll.

text: De som vänder sig till socialförvaltningen hänvisas i första hand till mottagningssektionen, där en första bedömning av ärendet sker. En del ärenden är sådana att de kan avslutas i mottagningssektionen. Andra ärenden kan kräva ytterligare åtgärder. Dessa ärenden kan remitteras till någon av de andra sektionerna på byrån, som får ta över ärendet. De sektioner som kan komma i fråga för en sådan remiss är sektionen för socialt grupparbete och sektionen för familjearbete. De samtal som bedrivs i dessa grupper betraktas som en form av stöd och hjälpåtgärd.

text: Det första av de ärenden som togs upp vid inspektionen gällde en kvinna som sökte socialhjälp till hyra, uppehälle och elräkningar. Enligt anteckning i akten underrättades hon om att hon kunde få socialhjälp till uppehälle genast, men att hennes övriga ansökan skulle behandlas under förutsättning att hon deltog i gruppsamtal.

text: Av nämndens remissvar framgår att den hjälpsökande var måttligt intresserad av gruppverksamhet men inte direkt negativ. I remissvaret sägs att ”assistenten avgjorde ambivalensen genom att bestämma sig för att BB accepterade gruppverksamhet och sa åt henne att han beviljade socialhjälp till uppehälle men att resten skulle behandlas när hon kom till gruppen”. Visserligen har man från nämndens sida gjort gällande att de i inspektionsprotokollet redovisade anteckningarna är ryckta ur sitt sammanhang och att de därför skulle vara missvisande. Anteckningarna i akten i förening med remissvaret talar dock ett tillräckligt tydligt språk. Allt pekar sålunda på att man utan uttryckligt samtycke från den hjälpsökande skjutit upp prövningen av hennes begäran om socialhjälp. Denna prövning har i stället förlagts till gruppsamtal till vilket den hjälpsökande anmodats inställa sig.

text: Även i det andra ärendet som togs upp vid inspektionen talar journalanteckningarna sitt tydliga språk. Dessa utvisar således att CC sökt socialhjälp och att man vid förvaltningen förklarat att hans ansökan skulle prövas om han kom till gruppsamtal. Då CC inte inställt sig till sådant samtal har någon prövning överhuvud taget inte kommit till stånd. Någon återkallelse av ansökan

text: har inte gjorts. I remissvaret sägs att skälet för att CC:s ansökan inte behandlades var att CC efter sitt spontana besök inte hörde av sig till socialbyrån varken genom besök, brev eller telefon. Det fanns, sägs det, inte skäl att anta att detta berodde på annat än att hjälpbehovet bortfallit.

text: Även i detta fall har nämnden i sitt remissvar förklarat att deltagandet i gruppsamtal på intet sätt varit bestämmande för ärendets handläggning. Det är dock fakta i ärendet att CC vänt sig till byrån med en begäran om socialhjälp, att han hänvisats till gruppsamtal för prövning av ansökan, att han uteblivit från sådant samtal och att – oaktat återkallelse ej skett – någon prövning av hans ansökan inte har ägt rum.

text: Det tredje ärendet slutligen gäller DD har varit i trängande behov av socialhjälp. Hon har beviljats sådan hjälp för korta perioder, i avvaktan på att hon tog del i gruppsamtal. I en anteckning i journalen sägs också att om hon inte kommer till gruppsamtal ar det slut på hjälpen.

text: Nämnden har i sitt yttrande även i detta fall förklarat att deltagande i gruppsamtal inte har utgjort någon förutsättning för erhållande av hjälp.

text: I de olika klagomål som har kommit in har också gjorts gällande att deltagande i gruppsamtal utgjort förutsättning för erhållande av socialhjälp. RFHL som företräder två klienter hos socialförvaltningen har uppgett bl.a. att EE, som regelbundet har fatt socialhjälp vid byrån, har fått denna hjälp i samband med gruppsamtal som har spelats in på video. Sedan hon velat dra sig ur behandlingsgruppen har hon enligt klagomålen underrättats om att sådant deltagande var en absolut förutsättning för att få socialhjälp. På motsvarande sätt uppges i klagomålen att FF, som varit i behov av socialhjälp, underrättats om att hon inte kunnat påräkna sådan hjälp med mindre hon deltog i gruppsamtal med videoinspelning.

text: Nämnden har i fråga om EE förklarat att påståendet saknar grund. När det gäller FF har nämnden på motsvarande sätt förnekat något samband mellan rätten till socialhjälp och deltagande i gruppsamtal. Av nämndens yttrande i den delen framgår dock att FF beviljats socialhjälp i samband med gruppsamtal.

text: Jag har vid min genomgång av ärendena inte kunnat finna annat än att det har rått ett samband mellan möjligheten att få socialhjälp och deltagande i gruppsamtal. De tillämpade rutinerna har uppenbarligen gett de socialhjälpssökande grundad anledning att anta att deltagande i gruppsamtal har varit en förutsättning för erhållande av socialhjälp. Om de enskilda tjänstemännen vid förvaltningen i sina kontakter med klienterna varit av en annan uppfattning har de uppenbarligen inte lyckats förmedla denna till klienterna. Resultatet torde således ha blivit att rätten till socialhjälp för klienterna framstått som villkorad av deltagande i gruppsamtal.

text: Den fråga som därefter måste besvaras är om det överhuvudtaget är förenligt med lagstiftningen att ställa det kravet på en hjälpsökande att han måste ta del i gruppsamtal. Jag vill i den delen anföra följande.

text: Den som ansöker om socialhjälp har rätt att få sin ansökan prövad utan dröjsmål. Den utredning som en ansökan kan föranleda skall därför göras skyndsamt och beslut skall meddelas i ärendet. Utredningen skall bedrivas med takt och omdöme och med respekt för den hjälpsökandes integritet.

text: Det står i uppenbar strid med socialhjälpslagens syfte och innehåll att – även om samtycke därtill har lämnats – bedriva fortsatt utredning i ett socialhjälpsärende i en behandlingsgrupp, Jag vill starkt betona detta eftersom det av nämndens remissvar framgår att socialhjälp har beviljats i samband med gruppsamtal. Det ligger i sakens natur att om en ansökan skall beviljas på grundval av vad som kommer fram vid ett gruppsamtal kan den sökande bli nödsakad att lämna ut sådana uppgifter som rör honom eller henne personligen, uppgifter som den sökande annars skulle vilja skydda från utomståendes insyn. Det är enligt min mening klart oförenligt med socialhjälpslagens syfte att – även med samtycke – bedriva utredning i ett socialhjälpsärende under former som kan framstå som kränkande för den enskildes integritet. Det får således inte i något fall förekomma att beslut i ärende om socialhjälp hänskjuts till avgörande vid gruppsamtal på grundval av de uppgifter som kan komma fram vid ett sådant samtal.

text: Det är inte heller tillåtet att sedan beslut i ärendet meddelats låta anstå med utbetalning av den beslutade hjälpen i avvaktan på att vederbörande tar del i gruppsamtal.

text: Slutligen bör den frågan besvaras, om den hjälpsökande som en motprestation i ärende om socialhjälp kan åta sig att delta i gruppsamtal och om rätten till fortsatt socialhjälp kan göras villkorad av deltagande i gruppsamtal.

text: Jag har tidigare framhållit att verksamheten inom socialvården måste bygga på en ömsesidighet som rymmer såväl åtaganden från socialvårdens som klientens sida. På så vis kan hjälpinsatser från socialvårdens sida göras villkorade av att den hjälpsökande själv aktivt medverkar till att förbättra sin situation. Som jag har sagt förut råder emellertid vissa begränsningar för sådana villkor. Villkor som kan leda till att den enskilde tvingas uppge skyddet för den personliga integriteten kan inte godtas.

text: Man synes från nämndens sida mena att gruppsamtalen inte ges sådan utformning att den enskilde behöver lämna ut uppgifter om sina personliga förhållanden. Nämnden synes mena att det är den enskilde själv som skall ange gränserna för vad han anser bör skyddas från andras insyn. Den uppfattning som nämnden ger uttryck för är enligt min mening verklighetsfrämmande. Man måste således bl. a. ställa sig frågan hur en missbrukare i en motivationsgrupp skall kunna ställa upp sådana gränser.

text: Enligt min mening kan således gruppsamtalen leda till att den enskilde tvingas uppge skyddet för den personliga integriteten. Jag anser därför att det är oförenligt med socialhjälpslagens anda och syfte att i någon utsträckning göra rätten till socialhjälp villkorad av deltagande i gruppsamtal.

text: Vad jag har sagt nu kan leda till det antagandet att jag anser att gruppsamtalen är olämpliga inslag i det sociala arbetet. Jag vill till undvikande av missförstånd framhålla följande.

text: Det kan troligen för den enskilde i vissa situationer vara av värde att tillsammans med andra diskutera sin situation för att finna stöd och hjälp till att lösa de svårigheter han eller hon befinner sig i. De gruppsamtal som förekommer inom socialvården kan därför vara en metod, vid sidan av andra, att bistå den enskilde. Men det är viktigt att denna form för socialt arbete icke går längre än att vara ett erbjudande från socialvårdens sida. Den som vänder sig till socialförvaltningen skall, om nämnden önskar bedriva sådan verksamhet, underrättas om de möjligheter till gruppsamtal som föreligger och underrättas om vad sådana gruppsamtal kan innebära för honom. Det skall därefter stå den enskilde fritt att efter eget bedömande och utan påtryckningar från förvaltningens sida avgöra om han eller hon vill gå in i sådan gruppverksamhet. Gruppsamtalen får inte anvisas under former som kan ge den enskilde uppfattningen att hans deltagande kan bli bestämmande för rätten till andra stöd- och hjälpinsatser från förvaltningens sida.

text: Videoupptagningar i undervisningssyfte

text: Enligt uppgift från nämnden äger videoupptagningar rum i mottagningssektionen. Syftet med dessa bandupptagningar har, enligt de uppgifter som har lämnats, varit att vid en efterföljande genomgång av det inspelade materialet i socialarbetargrupper nå en förbättring av arbetsmetoderna.

text: En fortgående förnyelse av socialvården är givetvis betydelsefull. De erfarenheter som vinns i det sociala behandlingsarbetet bör tas till vara och kunskaper och erfarenheter förmedlas mellan socialarbetarna, Det är emellertid nödvändigt att man därvid ger akt på de gränser för arbetet som lagstiftningens syfte ställer upp.

text: Socialvården skall utgöra en verksamhet för stöd och hjälp åt dem som av olika skäl behöver samhällets bistånd. Det framstår mot bakgrund av det syftet för verksamheten som i hög grad diskutabelt om man bör använda dem som söker sig till förvaltningen för att få stöd som åskådningsexempel i en intern utbildning – även om samtycke till åtgärden har lämnats.

text: Härtill kommer att det på nu förevarande område kan ifrågasättas om det är etiskt försvarligt att inhämta samtycke till åtgärder, som i grunden måste framstå som i hög grad integritetskränkande, av den som till följd av sitt behov av stöd och hjälp befinner sig i en beroendesituation.

text: Videoupptagningar i behandlingssyfte

text: Syftet med inspelningarna på video har också varit att inom ramen för en pågående behandling vid uppspelningar i gruppen bl. a. se på relationerna mellan socialarbetare och klient.

text: Jag vill till en början säga att jag mot bakgrund av den utredning som föreligger i ärendet inte vill utesluta att videon kan ha behandlingsmässiga fördelar och således vara till hjälp för klienterna när det gäller deras sociala rehabilitering. Jag vill emellertid knyta an till vad jag har sagt tidigare om gruppsamtalen. Jag har således i den delen framhållit att deltagande i gruppsamtal leder till ingrepp i den enskildes personliga integritet och att man därför från förvaltningens sida inte i någon utsträckning bör göra deltagande i sådana grupper till en förutsättning för vidare åtgärder från förvaltningens sida. Gruppsamtalen bör vara ett erbjudande vid sidan av andra inom den sociala verksamheten. Det måste vara den hjälpsökande själv som bestämmer om han eller hon vill delta. Videoinspelningar kan på motsvarande sätt av den enskilde upplevas som kränkande för den personliga integriteten. Videoinspelningar får således inte förbindas med rätten till stöd och hjälp från förvaltningens sida.

text: Om videobandupptagningar fortsättningsvis skall förekomma vid förvaltningen, måste garantier ges för att inspelningar inte förekommer i andra situationer än då det för den enskilde framstår som uppenbart att hans vilja att delta vid inspelning inte påverkar bedömningen av hans ärende vid förvaltningen. Det är viktigt att den enskilde ges full information om syftet med inspelningen, om de regler som gäller för det inspelade och om det sätt på vilket inspelningen kommer att användas framdeles. Del är först på grundval av en sådan information som den enskilde skall kunna ge sitt samtycke. För att ge garantier för att frågan om klientens deltagande i en bandupptagning hålls helt neutral, kan det vara lämpligt att annan tjänsteman än den som skall pröva klientens ärende lämnar behövlig information och inhämtar samtycke.

text: Det är således först när det på tillförlitliga grunder kan antas att den som lämnar samtycket är klart medveten om vad det innebär och att samtycket har lämnats fritt från varje påverkan av den situation som den enskilde hjälpsökande befinner sig i som bandupptagning – med de reservationer som tidigare har angetts – bör ifrågakomma.

text: Är videoupptagningen allmän handling?

text: AA har i sina klagomål aktualiserat frågan om en videoupptagning skall anses utgöra en allmän handling.

text: Sociala centralnämnden har i sitt remissvar förklarat att inspelade videoband bör vara att betrakta som internt arbetsmaterial likvärdigt med s.k. minnesanteckningar enligt 2 kap. 4§

text: tryckfrihetsförordningen

text: . Banden avspelas ”så snart ändamålet med dem uppnåtts eller behandlingen av andra skäl avbryts

text: dock senast tre månader efter inspelningen”. Banden utgör inte heller något aktmaterial enligt vårdlagarna.

text: Enligt

text: 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen

text: förstås med handling ”framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.” Under begreppet handling faller således bl. a. videoupptagningar. Handling är att anse som allmän om den förvaras hos myndighet och på närmare angivet sätt är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

text: Bestämmelser om när handling skall anses inkommen resp. upprättad finns i

text: 2 kap.

text: och

text: 7 §§

text: tryckfrihetsförordningen

text: . Av sistnämnda bestämmelser följer bl.a. att handling, som inte hör till visst ärende, anses upprättad hos myndighet när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt har färdigställts.

text: Frågan om videoupptagnings karaktär av allmän handling har närmare berörts i proposition 1979/80:2 med Förslag till Sekretesslag m.m. Uttalandena hade aktualiserats av de videoupptagningar som förekommer inom hälso- och sjukvården.

text: Departementschefen uttalade som sin mening att en filmuppupptagning (videoband m.m.) som utförts efter instruktion från en befattningshavare inom den allmänna hälso- och sjukvården skall anses som allmän handling, om den har färdigställts och tagits om hand för förvaring vid det sjukhus eller den institution, där upptagningen har gjorts. Huruvida upptagningen förvaras i arkivutrymme eller t.ex. på en viss läkares tjänsterum saknar därvid betydelse.

text: De bandupptagningar som det har varit fråga om i detta ärende har skett efter beslut vid förvaltningen och med nämndens godkännande. Bandupptagningarna har färdigställts för senare användning dels som ett medel i den pågående utbildningen av personalen, dels som ett led i behandlingsarbetet.

text: Det är mot bakgrund av vad som har uttalats i propositionen mycket som talar för att nu ifrågavarande videobandupptagningar är att anse som allmänna handlingar. Den frågan kan emellertid slutligt prövas endast av regeringsrätten i den i

text: tryckfrihetsförordningen

text: och sekretesslagen angivna besvärsordningen i samband med en begäran om att få ta del av en sådan bandupptagning.

text: Från sekretessynpunkt har emellertid frågan om upptagningarna skall anses som allmänna handlingar eller inte begränsad betydelse. Således gäller sekretess för uppgift som förekommer i upptagning vare sig upptagningen är att anse som allmän handling eller ej. Departementschefen uttalade i den frågan bl. a. följande (prop. s. 172).

text: Frågan huruvida filmupptagning skall anses som allmän handling eller inte har emellertid i praktiken inte samma betydelse som tidigare med den reglering av sekretessen som föreslås i den nya sekretesslagen. Denna reglering innebär bl. a. att sekretess gäller för uppgift, oavsett om den förekommer i allmän handling eller ej. Sekretessen enligt förevarande paragraf gäller inom hälso- och

text: sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Det innebär att uppgifter om person som vårdas eller behandlas inom sjukvården åtnjuter sekretesskydd enligt förevarande paragraf, om uppgifterna finns i upptagning som har gjorts medan patienten var föremål för sådan vård eller behandling. Den som är underkastad sekretessbestämmelsen får alltså i princip inte lämna ut eller på annat sätt låta utomstående ta del av sådan upptagning. Filmupptagning som är att anse som allmän handling skall självfallet behandlas som andra sådana handlingar som har upprättats inom hälso- eller sjukvården. Huruvida upptagningen har gjorts för att användas för undervisnings- eller forskningsändamål eller i behandlingen av patienten saknar därvid betydelse. Samma regler gäller alltså i fråga om utlämnande av upptagningen – vare sig detta sker genom att upptagningen överlämnas eller genom att någon får se den – som i fråga om utlämnande av andra handlingar som upprättats inom hälso- eller sjukvården. Eftersom undervisning och forskning normalt inte kan sägas tillhöra samma verksamhetsgren som den egentliga vården, kan upptagningen inte utan vidare lämnas ut för att användas i de båda första verksamheterna. Detta följer av l kap. 3 §. Möjlighet att använda bildupptagning för undervisnings- och forskningsändamål får i stället öppnas genom att erforderliga undantag från sekretessen görs.


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

publisher: Justitieombudsmannen

title: Allvarlig kritik mot Kriminalvården för brister i myndighetens brottsofferslussar

org: jo

sammanfattning: Sedan ett antal år tillbaka arbetar Kriminalvården med s.k. brottsofferslussar vars uppgift är att ”skydda brottsoffer inom kriminalvården”. Brottsofferslussarnas arbete består bl.a. i att genom kontakter med anhöriga till intagna utreda förutsättningarna för intagnas ansökningar om besöks- och telefontillstånd och om det finns några risker för den anhöriga förknippade med beviljandet av sådana tillstånd. Verksamheten innebär att kriminalvårdspersonal har regelbunden kontakt med intagnas anhöriga. Enligt chefsJO måste det kunna ställas höga krav på brottsofferslussarnas verksamhet och på att den är rättssäker, detta eftersom verksamheten berör personer som befinner sig utanför kriminalvårdsanstalter och dessutom i vissa fall tangerar gränsen för Kriminalvårdens uppdrag. En sammanställning som JO har gjort visar att det i dag råder stora skillnader i hur landets brottsofferslussar utför sina uppdrag. Ett av skälen till detta är att det inte finns någon central styrning av brottsofferslussarna. De stora skillnader som finns i dag mellan landets brottsofferslussar och de erfarenheter som JO har gjort vid tidigare granskningar av dessa verksamheter visar enligt chefsJO att likartade fall inte hanteras på ett likartat sätt inom myndigheten. Avsaknaden av en gemensam struktur har gett upphov till svårigheter för ansvariga tjänstemän att avgöra var gränserna går för myndighetens uppdrag. Bristen på struktur gör det även svårt för intagna att förstå verksamheten. Genom att låta varje anstalt var för sig ansvara för utvecklingen av respektive brottsoffersluss kan det enligt chefsJO ifrågasättas om Kriminalvården har agerat på ett sätt som är förenligt med de ambitioner som låg bakom sammanslagningen av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna till en myndighet. Den nuvarande ordningen är enligt chefsJO otillfredsställande, och det är nödvändigt att myndigheten snarast formulerar – vilket uppdrag brottsofferslussarna ska ha – hur brottsofferslussarna ska arbeta med detta uppdrag. Enligt chefsJO borde Kriminalvården ha formulerat en central uppdragsbeskrivning redan i samband med att försöksverksamheten med brottsofferslussarna inleddes. Brottsofferslussarna hanterar mycket känsliga frågor som även berör tredje man. Detta förhållande i förening med vad som i övrigt har framkommit gör enligt chefsJO att Kriminalvården förtjänar allvarlig kritik för att ha låtit verksamheten utvecklas och fortgå utan central styrning.

text: ställning i förhållande till målgruppen dömda för sexual- och relationsbrott. Begreppet brottsoffersluss kom snart att bli synonymt med alla frågor kopplade till brottsoffers skydd inom kriminalvården. Efter hand som brottsofferslussarna vuxit fram har det blivit allt tydligare att brottsofferperspektivet inte kan bäras endast av denna lilla personalgrupp. Den 6 mars 2014 beslutade jag att inom ramen för ett initiativärende granska Kriminalvårdens handläggning av ärenden om besöks- och telefontillstånd samt permissioner för intagna i anstalt som är dömda för våld i nära relationer eller sexualbrott.

type: stycke

text: 2 Inledande utredning

type: rubrik

text: Granskningen inleddes genom att JO begärde in kopior från anstalterna Johannesberg och Skogome av samtliga beslut om besöks- och telefontillstånd och permissioner meddelade under veckorna 16 och 40 2013, den utredning som legat till grund för dessa beslut samt anstalternas eventuella rutiner m.m. för brottsofferslussen.

text: Vidare begärde JO in rutinbeskrivningar för brottsofferslussverksamheten från övriga anstalter. Ett antal anstalter uppgav att de saknar särskilda rutiner för denna verksamhet. Samtliga anstalter lämnade emellertid in material som beskriver den verksamhet som brottsofferslussarna bedriver.

text: En av mina medarbetare gjorde en sammanställning av det material som hämtats in, och den beskrivs närmare under rubrikerna 2.1–2.5. 2.1 Brottsofferslussarnas inledande arbete Fyra anstalter använder en s.k. brottsofferkarta som utgångspunkt för arbetet i brottsofferslussen. I anstalten Salbergas rutiner beskrivs brottsofferkartan på följande sätt: En brottsofferkarta upprättas för varje klient. Kontaktmannen ansvarar för detta, och gör kartläggningen i samverkan med klienthandläggaren på brottsofferslussen. Brottsofferkartan används som ett stöd inför utredningar som rör den intagnes kontakter. Den används för att synliggöra klientens problematik med fokus på risker samt för att identifiera brottsoffer och andra särskilt utsatt personer. I det granskade materialet är det enbart anstalten Norrtälje som närmare har beskrivit hur arbetet med att ta fram brottsofferkartan går till. För ändamålet använder sig anstalten av en mall med ett antal rubriker som utredaren fyller i.

text: Se Harnesk m.fl., Vägledning i arbetet med sex- och relationsbrottsproblematik – brottsoffer i fokus, Kriminalvården, 2013, s. 10. Se bilaga 1 för en fullständig förteckning över det material som legat till grund för granskningen. Brottsofferkarta används av anstalterna Johannesberg, Norrtälje, Salberga och Tillberga.

text: Bland annat efterfrågas uppgifter om brottsoffer, kontaktförbud, vårdnad om barn, den intagnes risk- och behovsbedömning och den intagnes inställning till domstolsavgörandet och brottsoffer. Anstalten Skogome genomför en utredning som liknar den brottsofferkarta som används i övriga anstalter. I den rutinbeskrivning som lämnats in framgår att ”[v]id ankomst till anstalten går specifikt utsedd ’Bos-utredare’ igenom klientens handlingar för att identifiera målsägande och brottsoffer”.

text: I fråga om anstalterna Kolmården, Kristianstad och Västervik Norra har det inte framkommit några uppgifter om det görs en särskild utredning om de intagna. Av de handlingar som hämtades in från anstalten Kristianstad framgår att den handläggare som upprättar en intagens verkställighetsplan ska ”beakta brottsofferfokus” och stämma av ett antal punkter.

text: Av det granskade materialet framgår att anstalterna har olika rutiner för om och hur brottsofferslussarnas inledande utredningar dokumenteras. I anstalten Tillbergas rutinbeskrivning anges att en brottsofferkarta ”upprättas” för alla sexualoch relationsbrottsdömda klienter och sparas som ”arbetsmaterial” under tiden som klienten befinner sig i anstalten. Enligt uppgift från anstalten Johannesberg upprättas och sparas inget särskilt utredningsmaterial inför besluten. Det material som används följer klienten och finns i hans akt. Det är domstolsavgöranden, personutredningar, verkställighetsplaner, olika typer av riskbedömningar m.m.

text: I fråga om anstalten Kristianstads arbete med verkställighetsplanen anges bl.a. följande:

text: För att dokumentera ovanstående uppgifter [s.k. brottsofferfokus, JO:s anm.] ska dokument kallat ”BROTTSOFFERPERSPEKTIV” fyllas i. Dokumentet förvaras i den intagnes akt, grön aktmapp, vänster sida. Eftersom inventeringen kan komma att innehålla uppgifter/anteckningar om brottsoffer som inte ska kommuniceras till den intagne ska ”BROTTSOFFERPERSPEKTIV” inte registreras i VSP, dock ska självklart relevanta uppgifter kommuniceras i VSP. När det gäller övriga anstalter saknas uppgifter i det granskade materialet om och i så fall hur den inledande utredningen dokumenteras.

text: 2.2 Brottsofferslussarnas delaktighet vid utfärdandet av tillstånd Av det granskade materialet framgår att en av brottsofferslussarnas centrala uppgifter är att bistå anstalternas tillståndsenheter med underlag vid prövningen av besöks- och telefontillstånd. Rutinerna för brottsofferslussarnas arbete i denna del skiljer sig åt mellan de olika anstalterna. Det konstaterades att brottsofferslussarna i vissa fall fungerar som vad som i det närmaste kan uppfattas som ett beslutsfattande organ, medan brottsofferslussarnas arbete i andra fall begränsas till att ta fram beslutsunderlag till tillståndsenheten genom exempelvis kontakt med anhöriga.

text: 2.2.1 BOS-kollegium i vissa anstalter

text: Ett antal anstalter använder sig av s.k. BOS-kollegium där mer komplicerade ärenden om besöks- och telefontillstånd föredras. Vid föredragningen närvarar bl.a. anstaltens ledningsgrupp.

text: I anstalten Norrtäljes rutinbeskrivning anges bl.a. följande:

text: Om ett ärende bedöms som klart för beslut (beviljande el. avslag) skall i yttrande framkomma datum för ärendeföredragning/riskbedömning/yttrande från soc/etc. Informera handläggare säk. om att yttrande nu har registrerats i KLAS för beslut – ärendehandläggningen klar.

text: I anstalten Salbergas rutinbeskrivning anges följande:

text: Brottsofferslusshandläggaren redovisar vad som framkommit i ärendet. Beslut om huruvida kontakt ska beviljas eller inte fattas i samband med detta seminarium. Brottsofferslusshandläggaren vidarebefordrar underlaget för beslut till tillståndsenheten som formulerar beslutet. Klienten delges beslutet av avdelningspersonalen och delgivningen dokumenteras i klientens journal.

text: I anstalten Tillbergas rutiner anges följande:

text: BOS-utredare och kontaktmän presenterar klient, klientfaktorer samt föredrar ärendet. Beslut fattas om fortsatt utredning, åtgärder, insatser, ställningstagande och beslut. Klienthandläggare dokumenterar i daganteckningar i KLAS samt informerar övrig berörd personal. Utredare delges klienten motivering till beslut tillsammans med klienthandläggare och utredare kontinuerlig kontakt med klienten under utredningstid samt delges eventuell SOL-anmälan i de fall då klienterna är vårdnadshavare för barnet.

text: I JO:s sammanställning konstaterades bl.a. följande:

text: Kollegierna verkar ha lite olika funktion. I anstalten Norrtälje verkar det som om kollegiet har en rådgivande funktion och lämnar ett yttrande som tillståndsenheten sedan lägger till grund för sitt beslut. I fråga om anstalterna Salberga och Tillberga framstår det som om kollegierna har en beslutsfattande funktion och att beslut i dessa ärenden därmed fattas kollegialt. I anstalten Salbergas rutin är det i och för sig formulerat som om kollegiet sammanställer ett underlag som ligger till grund för tillståndsenhetens beslut. Emellertid framgår det samtidigt att beslut fattas i samband med kollegiet. Av anstalten Tillbergas rutiner framgår att kollegiet fattar beslut.

text: Såväl anstalten Norrtälje som Tillberga har en rutin som innebär att kollegiernas yttrande registreras i KLAS. Av anstalten Salbergas rutin framgår inte om kollegiets beslut dokumenteras.

text: Anstalterna Norrtälje, Salberga och Tillberga. Även anstalten Johannesberg använder sig av kollegium men enbart i fråga om ”komplicerade” ärenden om utsluss och villkorlig frigivning. Kriminalvårdens klientadministrativa system, JO:s anm.

text: 2.2.2 Övriga anstalter

text: I fråga om övriga anstalter är brottsofferslussens roll i samband med ansökningar om telefon- och besökstillstånd något annorlunda beskriven. Av anstalten Västervik Norras rutiner framgår at BOS-handläggaren utreder möjligheten till tillstånd till kontakt via telefon eller besök enligt gällande författningsbestämmelser och att kriminalvårdsinspektören för brottsofferslussen fattar beslut utifrån den genomförda utredningen. Anstalterna Johannesberg och Skogome har liknande rutiner som innebär att en s.k. BOS-utredare yttrar sig över telefonoch besökstillstånd till den som fattar beslut i sådana ärenden.

text: I de handlingar som anstalten Kolmården har lämnat in är brottsofferslussens arbete något annorlunda uttryckt. Där anges att det i anstaltens arbete ingår att ”utreda, handlägga och dokumentera, där bl.a. Brottsofferslussens utredning kan utgöra underlag för olika beslut under verkställighet”.

text: Av de handlingar som anstalten Kristianstad har lämnat in framgår att brottsofferfokus beaktas t.ex. i samband med beslut om besöks- och telefontillstånd. Det har inte närmare angetts på vilket sätt detta sker.

text: Av de handlingar de ovannämnda anstalterna lämnat in framgår inte om eller hur utredningarna dokumenteras. 2.3 Brottsofferslussarnas delaktighet vid beslut om permission Kriminalvården har i sin vägledning i arbetet med sex- och relationsproblematik beskrivit att verksamheten inom brottsofferslussarna har utvecklats från att bara handla om utredningar om besöks- och telefontillstånd till att även omfatta bl.a. permissionsärenden.

text: Med utgångspunkt i de uppgifter som kommit in från de aktuella anstalterna konstateras att det verkar som om ett antal anstalter inte har tagit detta steg i utvecklingen och därmed att fokus för brottsofferslussarna fortfarande är besöks- och telefontillstånd. När det gäller anstalterna Kolmården, Norrtälje, Salberga, Skogome och Västervik Norra saknas det uppgifter om ifall brottsofferslussarnas arbete även omfattar utredning av förutsättningarna för permissionsansökningar.

text: Av det granskade materialet framgår att brottsofferslussarna i anstalterna Johannesberg och Tillberga lämnar yttranden och bedömningar i samband med permissionsansökningar. I anstalten Kristianstads rutinbeskrivning anges att brottsofferfokus beaktas i samband med permissioner. Det har inte närmare angetts vilka eventuella utredningar som ligger till grund för brottsofferslussens yttranden i denna typ av ärenden.

text: Anstalterna Johannesberg, Kolmården, Kristianstad, Skogome och Västervik Norra.

text: 2.4 Brottsofferslussarnas utredningsåtgärder I anstalten Salbergas rutiner beskrivs brottsofferslussens utredningsåtgärder, i de fall där brottsofferkartan inte utgör ett tillräckligt underlag, enligt följande:

text: Om det behövs mer information går vi vidare med ärendet och inhämtar den information som krävs. Klienthandläggaren i brottsofferslussen tar kontakt med avdelningspersonal som informerar klienten om att en utförligare utredning ska göras kring kontakten med den anhörige. Klienten ombeds skriftligen häva sekretessen gentemot personen som besöks- eller telefontillståndet gäller, han får ange vilken information som får lämnas och under vilken tid. Han informeras om att syftet med hävandet är att underlätta utredning inför beslut om besöks- och telefontillstånd. Handläggaren i brottsofferslussen kontaktar därefter den anhöriga via telefon och ställer utredande frågor i syfte att få en uppfattning om frivilligheten och förmågan att samtycka till kontakt. I detta sammanhang upplyser vi även om Kriminalvårdens uppdrag och generella arbetssätt vad gäller klientkontakter. Orienterande samtal genomförs med den anhörige och information som framkommit dokumenteras i klientens journal. […] När det gäller kontakt med barn ombeds klienten att skriftligen häva sekretessen gentemot barnets vårdnadshavare, och vid behov även gentemot socialtjänsten, för att underlätta utredningen inför beslut om besöks- och telefontillstånd. I kontakten med barnets anhöriga informerar vi om att de uppgifter som tillförs ärendet kommuniceras, som huvudregel, till den intagne för att denne skall kunna tillvarata sin rätt vid ärendets hantering. Ett undantag från detta är dock när Kriminalvården bedömer att det är av synnerligen vikt att uppgifterna inte röjs. […] Socialtjänstens yttrande inkommer till Kriminalvården och bifogas beslutet om besöks- och telefontillstånd. I vissa fall är yttrandet sekretessbelagt, och då meddelas klienten även detta. Anstalten Tillbergas rutinbeskrivning är något mer kortfattat formulerad, men av den framgår att brottsofferslussens utredning innefattar kontakt med brottsoffer, socialtjänst och andra myndigheter där brottsoffret varit eller är aktuellt. Information om utredningar dokumenteras löpande i KLAS. Av rutinen framgår inte hur anstalten hanterar frågor om sekretess och hur uppgifter som begärts in dokumenteras. Det framgår inte heller om de uppgifter som begärs in kommuniceras med den intagne. På liknande sätt förhåller det sig med anstalten Johannesbergs rutiner. Det kan noteras att det inte heller av anstalten Salbergas rutiner framgår om yttranden från socialtjänsten kommuniceras med den intagne innan anstalten fattar beslut i ärendet.

text: Av anstalten Kolmårdens information om handläggning av besöks- och telefontillstånd framgår att det i brottsofferslussens arbete ingår att ”samverka” med barn- och ungdomspsykiatrin, socialtjänsten eller med andra aktörer.

text: I det material som anstalterna Kristianstad och Västervik Norra lämnat in framkommer inte om exempelvis anhöriga eller socialtjänsten kontaktas i samband med utredningen vid ansökningar om telefon- och besökstillstånd, hur eventuella uppgifter dokumenteras och kommuniceras eller hur frågan om sekretess hanteras.

text: Av anstalten Skogomes beskrivning framgår att kontakt kan komma att tas med brottsoffer och andra myndigheter samt att det behövs ett sekretessmedgivande från den intagne. Det finns ingen närmare beskrivning av eventuella rutiner för

text: dokumentation och kommunicering. På liknande sätt förhåller det sig med det material som kommit in från anstalten Norrtälje.

text: 2.5 Uppföljning av beslutade besöks- och telefontillstånd Av utredningen i ett tidigare ärende hos JO framgår att vissa anstalters brottsofferslussar utvärderar beslutade besöks- och telefontillstånd genom att ta kontakt med den som tillståndet avser. Vid granskningen av det inhämtade materialet har det framkommit att det bara är två anstalter som omnämner att det i brottsofferslussarnas arbete även ingår att följa upp beslutade besöks- och telefontillstånd. Av anstalten Västervik Norras information om besök och telefoni via brottsoffersluss framgår att s.k. BOS-besök kan följas upp om det är ”aktuellt att följa upp ett meddelat tillstånd för att kunna göra en bedömning av skaderekvisitet”. Av anstalten Skogomes beskrivning framgår att brottsofferslussen ”följer upp mä/brottsoffer såväl som klient efter ett eventuellt möte”.

text: Med anledning av detta konstaterades följande i JO:s sammanställning: Rutinerna vid anstalten Västervik Norra verkar alltså vara att meddelade tillstånd följs upp om det framkommer något förhållande i samband med besök som gör att tidigare meddelade beslut går att ifrågasätta, medan anstalten Skogomes beskrivning kan tolkas som om enbart brottsofferslussmöten följs upp. Det framgår inte av beskrivningarna på vilket sätt uppföljningen görs eller hur resultatet av den ska dokumenteras. I fråga om övriga anstalter framgår det inte av det inhämtade materialet om meddelade tillstånd följs upp och utvärderas, samt i så fall när en sådan uppföljning ska göras.

text: 3 Den fortsatta utredningen

text: Med utgångspunkt i den sammanställning som redovisats ovan kunde det konstateras att det inte finns ett gemensamt arbetssätt för brottsofferslussarna. Det visade sig bl.a. i de olikheter som finns i det material som hade lämnats in. Medan vissa anstalter har omfattande rutinbeskrivningar har andra anstalter inte några särskilda rutiner . Vidare konstaterades att det i viss mån är oklart om landets brottsofferslussar för närvarande handlägger ärenden på ett sådant sätt att exempelvis

text: förvaltningslagens

text: krav uppfylls.

text: Av den anledningen förelades Kriminalvården att ge sin syn på hur rutinerna för brottsofferslussarna bör se ut i samband med handläggningen av ansökningar om besöks- och telefontillstånd samt permissionsärenden. Kriminalvårdens yttrande skulle särskilt beröra frågan hur brottsofferslussarnas verksamhet bör be-

text: Se JO 2014/15 s. 268 (dnr 3591-2013). Anstalterna Skogome och Västervik Norra. Exempelvis anstalten Salberga. Exempelvis anstalterna Kolmården och Skogome.

text: drivas för att den ska vara förenlig dels med

text: förvaltningslagen

text: , dels med Kriminalvårdens uppdrag.

text: 4 Kriminalvårdens remissvar

text: Kriminalvården yttrade sig genom generaldirektören AA, som anförde bl.a. följande:

text: Utredning

text: Yttrande har hämtats in från regionerna Stockholm, Mitt, Väst, Öst och Syd samt från klientenheten, enheten för ekonomi och planering och från verksledningens kansli. Region Nord har, mot bakgrund av att regionen inte haft någon brottsoffersluss på över två år och inte längre har några platser för den målgrupp som avses, avstått från att yttra sig. Av inhämtade yttranden framgår inte annat än att JO:s beskrivning av Kriminalvårdens brottsofferslussar i allt väsentligt är riktig. Region Öst och region Mitt, anstalten Tillberga, har dock lämnat följande förtydliganden avseende brottsofferslussarnas handläggning. Region Öst har i yttrande anfört bl.a. följande. Såväl SARA-bedömningar som andra uppgifter som brottsofferslussen inhämtar och som kan få betydelse för den dömdes verkställighet dokumenteras i behandlingsjournalen. För det fall det för handläggningen av ett ärende bedöms nödvändigt att lämna sekretessbelagda uppgifter om den intagne för att kunna inhämta upplysningar från någon utomstående inhämtar anstalten samtycke från den intagne om att efterge sekretess. Ett sådant samtycke journalförs. Samtycket bör inte vara alltför generellt hållet och det bör utformas så att det endast avser undantag för sekretess vid ett särskilt tillfälle eller till en viss person. Om den intagne inte samtycker så fattas beslut baserat på övriga tillgängliga uppgifter i ärendet. Det beslutsunderlag som Kriminalvården har upprättat i ett ärende kommuniceras med den intagne, som ges möjlighet att bemöta detta innan beslut fattas. Anstalten Tillberga tillbakavisar att s.k. BOS-kollegium skulle ha en beslutsfattande roll och poängterar att det är kriminalvårdschefen som är beslutsfattande. BOS-kollegium är en bred kollektiv mötesform som leds av kriminalvårdschefen eller dennes ställföreträdare.

text: Författningsbestämmelser

text: Av 7 kap. 1 § fängelselagen (2010:610, FäL) framgår följande. En intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Ett besök får dock vägras om det 1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom kontroll enligt 2 eller 3 §, 2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Av 7 kap. 4 § FäL framgår följande. En intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den 1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §, 2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Av 10 kap. 1 § första stycket FäL framgår en intagen får, för att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission) om 1. minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats, och

text: 2. det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Av 7 kap. 25 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse (FARK Fängelse) framgår att vid prövningen av om besök eller elektronisk kommunikation kan medföra skada för annan ska särskilt beaktas om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne eller annars har en sådan relation till den intagne att en kontakt skulle medföra skada för den personen eller för ett brottsoffer. Av 7 kap. 26 § FARK Fängelse framgår följande. Den som en intagen vill ta emot besök av eller kommunicera elektroniskt med ska tillfrågas om han eller hon samtycker till att kontakten ska äga rum. I samband med det ska den som kontakten ska äga rum med informeras om – att han eller hon, om samtycke till kontakt lämnas, kan komma att registreras i Kriminalvårdens datasystem, – att Kriminalvården, om samtycke till kontakt lämnas, kan komma att undersöka om han eller hon är dömd eller misstänkt för brott eller för att utöva brottslig verksamhet och inhämta upplysningar om hans eller hennes personliga förhållanden i övrigt, samt – att han eller hon kan komma att bli föremål för kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning vid ett besök. Den intagne ansvarar för att samtycke inhämtas på en blankett som fastställs av Kriminalvården. Det gäller dock inte – om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne och Kriminalvården inhämtar samtycke, eller – om det finns särskilda skäl.

text: Enligt

text: 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen

text: (2009:400, OSL) gäller sekretess inom Kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd. Enligt

text: 7 § förvaltningslagen

text: (1986:223, FL) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av

text: 15 §

text: FL framgår att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av

text: 16 §

text: FL framgår att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: . Enligt

text: 17 §

text: FL framgår följande. Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett 1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga, 2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, 3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller 4. om avgörandet inte kan uppskjutas.

text: Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Såsom JO:s sammanställning visar arbetar således de olika anstalterna i viss mån på olika sätt. Kriminalvårdens uppfattning är dock att det inte är nödvändigt, eller ens eftersträvansvärt, att likrikta brottsofferslussarnas organisation i detalj. Det centrala är, oavsett val av organisation, att ärendehandläggningen sker rättssäkert, uppfyller

text: förvaltningslagens

text: handläggningskrav samt sker inom ramen för gällande sekretesslagstiftning. En ökad nationell/central samordning rörande arbetssättet skulle dock kunna bidra till såväl effektivitets- som rättssäkerhetsvinster. Kriminalvården genomgår för närvarande en omorganisation som kommer att främja en sådan samordning. Samma formkrav gäller för brottsofferslussarnas ärendehandläggning som vid annan ärendehandläggning i fråga om bl.a. sekretess och

text: förvaltningslagen

text: . Det är därför tveksamt om det behövs en särskild nationell rutinbeskrivning för ärendehandläggning i brottsofferslussverksamheten. Sådana gemensamma rutiner kan vidare vara svåra att finna utifrån att de aktuella anstalterna som har inrättade brottsofferslussar har olikartade grunduppdrag. Brottsofferslussar finns även i skilda säkerhetsklasser. Enligt Kriminalvårdens uppfattning är det viktigaste att de personer som arbetar med brottsofferslussar har en god kunskap för att hantera uppdraget samt att handböckerna rörande bl.a. förvaltningsrätt och sekretess ger god vägledning för hur ärenden ska handläggas, bl.a. avseende dokumentationsplikt och kommunikationsskyldighet, och hur sekretessfrågor ska hanteras. När det gäller brottsofferslussarna finns även viss ledning i handboken om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte. Vägledning gällande bl.a. vilka instrument som ska användas vid riskbedömningar inför beslut och hur dessa ska dokumenteras i ett ärende samt vilken roll brottsofferslussen bör ha i handläggning av ärenden och vid beslutsfattande finns i viss utsträckning i boken ”Vägledning i arbetet med sex- och relationsproblematik – brottsoffer i fokus”. Vem som har rätt att fatta beslut om t.ex. besök eller permissioner framgår av arbetsordningen. Kriminalvården kommer att överväga om det finns behov av att underlätta brottsofferslussarnas handläggning av ärenden, exempelvis genom att ta in exempel från detta område i Kriminalvårdens befintliga handböcker. Kriminalvården kommer även, mot bakgrund av JO:s sammanställning samt synpunkter från regionerna, överväga om det behövs en central uppdragsbeskrivning för brottsofferslussarnas verksamhet. Brottsofferslussarnas verksamhet är avgränsad gentemot exempelvis socialtjänstens område på så sätt att utgångspunkten är att Kriminalvården ansvarar för klienten och socialtjänsten för brottsoffret och dess närstående. JO har i beslut den 14 maj 2012, dnr 343-2011 , uttalat bl.a. att det i Kriminalvårdens uppdrag inte ligger att se till att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp utan att detta hör till socialnämndens uppgifter. Kriminalvårdens kontakter med intagnas närstående måste inriktas på att inhämta uppgifter som behövs som underlag vid bedömningen av om det finns risk för skada för den närstående genom beslut som Kriminalvården fattar. JO har vidare uttalat att för det fall socialtjänstens uppfattning i fråga om lämplighet av kontakt mellan en intagen och en närstående efterfrågas bör Kriminalvården godta en eventuell bedömning av socialtjänsten att anledning att utredning efter en orosanmälan saknas

text: JO 2012/13 s. 194, JO:s anm.

text: och göra sitt ställningstagande utifrån det beslutsunderlag som finns (jfr JO beslut den 14 maj 2012, dnr 343-2011). Inom ramen för serviceskyldigheten kan dock Kriminalvården förklara gränsdragningen för ett brottsoffer mellan å ena sidan socialtjänstens ansvar och å andra sidan Kriminalvårdens ansvar. Vid förfrågan från brottsoffret bör Kriminalvården även vara behjälplig med att hänvisa till rätt myndighet, jfr JO:s beslut den 2 april 2013, dnr

text: . JO:s uppfattning är att Kriminalvårdens personal inte bör ta kontakt med socialtjänst, ideella organisationer, vårdgivare osv. för målsägandens räkning. Kriminalvården kommer på olika sätt fortsätta uppmärksamma personalen, särskilt de som arbetar med brottsofferslussar, på gränsdragningen mellan Kriminalvårdens och socialtjänstens uppdrag. Kriminalvårdens konstaterar dock att det är en svår gränsdragning att uppfylla serviceskyldigheten utan att riskera att gå utanför Kriminalvårdens uppdrag. JO är vidare av uppfattningen att Kriminalvården bör avhålla sig från att på nytt kontakta en anhörig när det uppkommer frågor om lämplighet av ett meddelat besöks- eller telefontillstånd då anstalten genom ett sådan uppföljande åtgärd riskerar att överträda gränsen för Kriminalvårdens uppdrag (jfr beslut den 24 januari 2014, dnr 3591-2013). Mot bakgrund av att det i Kriminalvårdens uppdrag varken ingår att utreda eventuella misstänkta missförhållanden i fråga om barn eller att ge brottsoffer stöd och hjälp bör Kriminalvården i en sådan situation enligt JO begränsa sina åtgärder till att återkalla telefontillståndet och göra en orosanmälan till socialtjänsten. Kriminalvården vill dock understryka att myndigheten alltid måste kunna göra den utredning som behövs för att kunna bedöma om ett tillstånd till telefoni eller besök kan beviljas, alternativt fortsätta gälla, i enlighet med gällande lagstiftning. Återkallelse av ett tillstånd har ofta stora konsekvenser och bör därför inte ske utan att det finns ett ordentligt underlag. Det kan därför finnas behov av att i vissa fall kontakta en vårdnadshavare för att exempelvis utreda om kontakten kan vara till skada för barnet.

text: 5 Mina överväganden

text: Anledningen till att jag beslutade att granska brottsofferslussarnas verksamhet var att det under de senaste åren har förekommit flera klagomål från intagna mot denna del av Kriminalvårdens verksamhet. De utredningar som har gjorts i samband med klagomålen visar att det har förekommit en del felaktigheter i brottsofferslussarnas arbete, och att det också har rått oklarhet om vad uppdraget består i och gränserna för detta.

text: Det som gör brottsofferslussarnas verksamhet speciell är att den inte enbart berör personer som är intagna i kriminalvårdsanstalter. Eftersom syftet med verksamheten är att ”skydda brottsoffer inom kriminalvården” , har kriminalvårdstjänstemän regelbunden kontakt med personer som har blivit utsatta för brott. Det innebär exempelvis att kriminalvårdspersonal tar kontakt med anhöriga till intagna för att utreda förutsättningarna för telefon- och besökstillstånd och om sådana tillstånd kan anses vara förenliga med fängelselagens bestäm-

text: JO 2013/14 s. 266, JO:s anm. Se Harnesk m.fl., Vägledning i arbetet med sex- och relationsproblematik – brottsoffer i fokus, Kriminalvården, 2013, s. 10.

text: melser. Eftersom brottsofferslussarnas verksamhet även berör personer utanför kriminalvårdsanstalterna och dessutom i vissa fall tangerar gränsen för Kriminalvårdens uppdrag är jag av uppfattningen att det måste ställas höga krav på att handläggningen är rättssäker.

text: 5.1 En myndighet för att uppnå rättssäkerhet Kriminalvården är i dag en myndighet. Ett av skälen för att lagstiftaren valde att slå ihop de lokala kriminalvårdsmyndigheterna till en nationell myndighet var att den organisation som hade existerat dittills hade svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens inom bl.a. området rättsvård. Det uppfattades som en stor brist som medförde att likartade ärenden inte behandlades på ett likartat sätt vid olika myndigheter. Dåvarande Kriminalvårdsstyrelsen var av uppfattningen att en enmyndighetsorganisation skulle underlätta på detta område och därmed leda till ett effektivare resursutnyttjande.

text: Regeringen uttalade att en omorganisation skulle leda till en ökad flexibilitet och en mer effektivt bedriven verksamhet. Därmed skulle det skapas förutsättningar för en verksamhet präglad av kvalitet, rättssäkerhet, effektivitet och kompetens som förhållandevis snabbt och enkelt kan anpassas efter ändrade förutsättningar.

text: Målsättningen för Kriminalvårdens verksamhet måste alltså vara att likartade fall behandlas på ett likartat sätt. Hur ett ärende handläggs ska alltså inte vara beroende av vilken anstalt som en intagen är placerad i.

text: 5.2 Allmänna utgångspunkter för verksamhetsutveckling En myndighets verksamhet är sällan statisk. Det finns därmed ett behov av att kontinuerligt förfina och förändra arbetssätt och rutiner allt eftersom samhället utvecklas och myndighetens uppdrag förändras. För att göra detta arbete mer hanterbart har jag förståelse för om en myndighet vid utvecklingen av nya

text: Se 7 kap. 1 och 4 §§ fängelselagen enligt vilka besök och telefonkontakter får nekas om de kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom bevakning eller avlyssning, kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller om de på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Se även

text: 10 kap. 1 § 2 samma lag

text: enligt vilken Kriminalvården kan neka en intagen permission om det finns en påtaglig risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Enligt

text: 10 kap. 5 § samma lag

text: får ett permissionsbeslut förenas med vissa villkor som den intagne ska rätta sig efter. Ett sådant villkor kan exempelvis bestå i ett förbud att vistas i ett visst geografiskt område eller att ta kontakt med brottsoffer (se Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen). Se

text: prop. 2004/05:176 s. 49

text: f. Se

text: prop. 2004/05:176 s. 51

text: arbetssätt väljer att inledningsvis starta ett pilotprojekt på något eller några verksamhetsställen.

text: För att det ska vara möjligt att genomföra ett sådant projekt är det enligt min mening nödvändigt att myndigheten redan från början i en central uppdragsbeskrivning ger arbetssättet tydliga ramar. En uppdragsbeskrivning är inte nödvändig enbart för att säkerställa att arbetssättet uppfyller de grundläggande krav som kan ställas på en viss myndighets arbete. Den är även en förutsättning för att myndigheten ska kunna göra en utvärdering av projektet.

text: Om myndigheten efter en utvärdering anser att arbetssättet ska användas i större skala, har myndigheten ett ansvar för att se till att samtliga verksamhetsställen får det stöd och de instruktioner som krävs för att arbetssättet ska kunna tillämpas på ett likartat sätt inom hela myndigheten. Därefter har myndigheten ett ansvar för att säkerställa att arbetssättet även fortsättningsvis tillämpas på ett enhetligt sätt inom myndigheten. Det innebär att myndigheten genom t.ex. fortbildning och rättsvårdande insatser måste se till att tillämpningen av metoden även över tid är rättssäker.

text: Personalen har i och för sig

text: förvaltningslagen

text: och annan lagstiftning till sin hjälp vid handläggningen av ärenden inom brottsofferslussarna. Myndigheten har emellertid ett ansvar att se till att det inte uppstår lokala skillnader i handläggningen på grund av att olika verksamhetsställen har valt att organisera verksamheten på olika sätt. Myndigheten måste se till att organisationen är utformad på ett sådant sätt att likartade fall hanteras på ett likartat sätt och därmed att verksamheten är rättssäker. 5.3 Dagens brottsofferslussar För att uppnå en rättssäker hantering är det enligt min mening absolut nödvändigt att de grundläggande dragen i en viss del av Kriminalvårdens verksamhet ser likadana ut oavsett i vilken anstalt verksamheten är inrättad. Som Kriminalvården har framhållit finns det lagstiftning som tillkommit i syfte att ärenden ska hanteras på ett rättssäkert sätt. Jag vill även framhålla att brottsofferslussarnas verksamheter i inte obetydlig omfattning består i att tillämpa bestämmelser i fängelselagen.

text: Kriminalvården har vidare uppgett att det enligt myndigheten inte är nödvändigt eller ens eftersträvansvärt att likrikta brottsofferslussarnas organisationer i detalj. Den sammanställning som har gjorts i ärendet visar emellertid enligt min mening att problemet med brottsofferslussarna är väsentligt större än vissa skillnader på detaljnivå.

text: Vissa brottsofferslussar arbetar endast med frågor som berör telefon- och besökstillstånd, medan andra brottsofferslussar är delaktiga i såväl dessa frågor som frågor om permissioner och utslussning av intagna. Några brottsofferslussar gör omfattande utredningar, medan det i andra fall är oklart vilka utredning-

text: ar som brottsofferslussarna gör. I vissa fall utvärderar brottsofferslussarna genomförda telefonsamtal och besök, medan det inte sker i andra fall.

text: Skillnaderna finns även i de rutinbeskrivningar och mallar som brottsofferslussarna använder sig av. Det finns exempel på omfattande dokument som reglerar verksamheten i detalj och som i mina ögon framstår som ändamålsenliga. Andra anstalter har väldigt kortfattade dokument eller saknar helt rutiner. Det finns även skillnader i vilken information som de intagna får i respektive anstalt om denna verksamhet. Skillnaderna kan inte förklaras med att anstalterna tillhör olika säkerhetsklasser och att det finns påtagliga skillnader mellan anstalter i samma säkerhetsklass.

text: 5.4 Avsaknaden av central styrning Som nämnts tidigare bedrevs brottsofferslussarnas verksamhet inledningsvis i två anstalter och var begränsad till ärenden om besöks- och telefontillstånd. Verksamheten har därefter fått växa utan någon central samordning till att omfatta fler typer av ärenden och fler anstalter. Utvecklingen har gett upphov till lokala lösningar på varje anstalt.

text: Bristen på central styrning, som jag menar att brottsofferslussarna i dag lider av, har även lyfts fram som ett problem av personal ute på verksamhetsställena. I samtal med mig och mina medarbetare har personal uppgett att de känner sig övergivna och inte vet hur de ska arbeta med vissa av brottsofferslussarnas frågor. Detta är en känsla jag har förståelse för, och under mitt arbete med det här ärendet har även jag haft svårt att få grepp om brottsofferslussarnas verksamhet.

text: De stora skillnader som finns i dag mellan landets brottsofferslussar och de erfarenheter som jag har gjort vid tidigare granskningar av dessa verksamheter visar att likartade fall inte hanteras på ett likartat sätt inom myndigheten. Det finns i dag inte någon gemensam plattform som brottsofferslussarna kan bygga sina verksamheter på. Avsaknaden av en sådan struktur gör det även svårt för enskilda intagna att förstå verksamheten. Det har även gett upphov till svårigheter för ansvariga tjänstemän att avgöra var gränserna går för myndighetens uppdrag.

text: Förutom att avsaknaden av enhetlighet äventyrar rättssäkerheten har det även betydelse för hur Kriminalvården använder sina resurser. Som nämnts tidigare var ett av syftena med att verksamheten omstrukturerades till en myndighet att

text: Se exempelvis anstalterna Johannesberg och Salberga. Se exempelvis anstalterna Skogome och Kolmården. Se exempelvis anstalterna Skogome, Johannesberg och Västervik Norra som alla tillhör säkerhetsklass 2.

text: uppnå en ökad resurseffektivitet genom att komma ifrån en ordning där varje lokal kriminalvårdsmyndighet utvecklade egna rutiner m.m. Som det är i dag finns det ett omfattande och i viss mån spretigt material som har koppling till landets brottsofferslussar. Det kan ifrågasättas om Kriminalvården har agerat i enlighet med den ambition som låg bakom sammanslagningen till en myndighet genom att låta varje anstalt var för sig ansvara för utvecklingen av de dokument som bedömts nödvändiga för att verksamheten ska fungera. 5.5 Behovet av en central uppdragsbeskrivning Det som redovisats ovan leder mig till slutsatsen att den nuvarande organisationen av brottsofferslussarna är otillfredsställande. Situationen har kunnat uppstå eftersom Kriminalvården har brustit i sitt ansvar genom att inte ha en central styrning av denna verksamhet. Myndigheten har framhållit att det finns skäl att överväga om det behövs en central uppdragsbeskrivning. Enligt min mening är det en grundläggande förutsättning för en välfungerande verksamhet.

text: En samordning av brottsofferslussarnas verksamhet är nödvändig för att såväl intagna som personal ska få klart för sig vilket syfte verksamheten har och hur myndigheten ska arbeta med dessa frågor. Vidare är en enhetlig struktur nödvändig för att skapa en rättssäker hantering där likartade ärenden hanteras på ett likartat sätt oavsett var den intagne befinner sig. Slutligen är det en grundförutsättning för att Kriminalvården ska kunna säkerställa att brottsofferslussarnas verksamhet är förenlig med myndighetens uppdrag. Enligt min mening är det därför nödvändigt att Kriminalvården snarast formulerar – vilket uppdrag brottsofferslussarna ska ha – hur brottsofferslussarna ska arbeta med detta uppdrag.

text: 5.6 Allvarlig kritik mot Kriminalvården Jag har redogjort för min syn på hur en myndighet bör gå till väga vid utvecklingen av nya arbetssätt och metoder. I ett sådant arbete är en central samordning och kontroll av grundläggande betydelse. Utredningen i det här ärendet visar att det aldrig har funnits någon central uppdragsbeskrivning för brottsofferslussarna. Bristen på samordning har gett upphov till en verksamhet som inte är rättssäker. Vad som gör det allvarligt är att verksamheten hanterar mycket känsliga frågor som förutom de intagna även berör deras anhöriga.

text: Kriminalvården har inte hanterat denna otillfredsställande situation, och för detta förtjänar myndigheten allvarlig kritik. Samtidigt vill jag uppmana myndigheten att ta kontroll över verksamheten och ge den den enhetliga struktur som i dag saknas. Jag har för avsikt att göra en uppföljning av denna fråga under 2017.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Samtycke
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Kritik mot dåvarande Polismyndigheten i Östergötlands län som utan rättsligt stöd fotograferat och genomfört en identitetskontroll av en kvinna och hennes dotter i deras bostad

sammanfattning: Två polismän som kallats till en lägenhet på grund av en anmälan om bråk begärde att en kvinna och hennes 15-åriga dotter som bodde i lägenheten skulle identifiera sig och att de skulle ställa sig mot en vägg för att låta sig fotograferas. Syftet med detta var att senare kunna jämföra fotografierna med en övervakningsfilm som visade två personer misstänkta för en stöld. Kvinnan och dottern var inte misstänkta för stölden, och någon kontakt med undersökningsledaren togs inte före fotograferingen. I en situation som den aktuella har det inte funnits utrymme att vidta åtgärderna även om polismännen uppfattat det som att kvinnan och dottern samtyckt till dem. I beslutet kritiseras dåvarande Polismyndigheten i Östergötlands län för att kvinnan och hennes dotter fotograferades och för att en identitetskontroll genomfördes utan att det fanns rättsligt stöd för åtgärderna.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO mot dåvarande Polismyndigheten i Östergötlands län (numera Polismyndigheten, polisregion Öst) ifrågasatte AA att hon och hennes 15-åriga dotter fått identifiera sig och blivit fotograferade i sitt hem.

text: Av anmälan framgick bl.a. följande. Den 6 mars 2014 befann sig AA och hennes minderåriga barn i sitt hem när två polismän kom dit med anledning av en anmälan om bråk i lägenheten. Poliserna krävde att AA och hennes 15-åriga dotter skulle identifiera sig och därefter ställa sig mot en vägg för att låta sig fotograferas. De befann sig i en sådan situation att de inte kunde säga nej. AA känner sig kränkt och illa behandlad av det inträffade.

text: Utredning

text: Polismyndigheten (f.d. länspolismästaren och numera regionpolischefen BB) yttrade sig över anmälan.

text: I fråga om händelseförloppet lämnade polismyndigheten följande upplysningar:

text: Polispatrullen 42-9300, polisinspektör CC och polisassistent DD, beordrades till i ärendet aktuell adress då en anmälare […] hade hört dunsar och barnskrik. Det

text: konstaterades att det var lugnt i lägenheten. I lägenheten fanns en kvinna och flera barn varav en flicka på 15 år. Efter en stund ansluter sig fadern i familjen. Några skäl till åtgärder i anledning av anmälan om lägenhetsbråk bedömdes inte föreligga. Polispatrullen har i avrapporteringspromemoria, som upprättades den 6 april 2014, uppgivit att de krävt legitimation av både den äldre och den yngre kvinnan samt att de skulle fotograferas. Detta då det fanns viss överensstämmelse med två kvinnor på en övervakningsfilm från en matbutik där en stöld hade ägt rum.

text: De berörda befattningshavarna polisinspektören CC och polisassistenten DD lämnade bl.a. följande redogörelse:

text: [De] förklarade för kvinnan och hennes äldsta dotter att [kvinnorna] till utseendet stämmer överens med två kvinnor som finns med på en övervakningsfilm från ett stöldbrott. [De] bad att få se kvinnornas identitetshandlingar samt att få ta ett fotografi av dem. De förklarade samtidigt att fotografierna kommer att [raderas] i det fall det visar sig att [kvinnorna] inte har något med brottet att göra. [De] uppfattade det som om de hade samtycke till åtgärderna att fotografera och kontrollera identiteten. Någon dokumentation i form av PM etc. om åtgärderna förutom fotografierna upprättades inte.

text: Polismyndigheten gjorde följande bedömning:

text: Polismyndighetens bedömning är att polismännen inte utan beslut av förundersökningsledare, under de omständigheter som redovisats, haft rätt att genomföra en fotografering. Då identitetskontrollen gjordes med hänvisning till att fotografering skulle genomföras saknar även den åtgärden lagstöd. Patrullen har i sin höga ambition att lösa ett stöldbrott, med övervakningsfilmen på näthinnan, agerat reflexmässigt, utan att därvid närmare fundera över de rättsliga grunderna för åtgärden. Polismyndigheten anser vidare att polisområdet och ansvariga arbetsledare borde, i den stund övervakningsfilmen visades för ingripandepersonal, även tillförsäkrat sig om att det allmänna rättsläget kring bl.a. fotografering var känt för personalen. Polisen får inte utan uttryckligt lagstöd fotografera en person. Förutsättningar för fotografering enligt bestämmelserna i [

text: rättegångsbalken

text: ] förelåg således inte. Därmed förelåg heller inte någon rätt att göra en identitetskontroll. Något beslut om fotografering hade heller inte inhämtats från undersökningsledaren i ärendet rörande stöldbrottet. Av den redogörelse som polispatrullen lämnat framgår att de uppfattat det som att kvinnorna lämnat sitt medgivande till fotograferingen och identitetskontrollen. Polismyndigheten anser att i en situation som den aktuella kan man inte tala om någon reell frivillighet vilket för övrigt stöds av AA:s skrivelse där hon ger uttryck för att hon uppfattade situationen som att hon inte hade något val. Personerna som åtgärden riktar sig mot befinner sig i sådant underläge att det inte kan bli tal om någon egentlig frivillighet. Patrullen har inte haft rätt att åberopa frivillighet för vidtagna åtgärder. Polismyndigheten kan således konstatera att vidtagna åtgärder saknar stöd i lag. Erforderliga beslut har inte inhämtats och vidtagna åtgärder har för övrigt heller inte dokumenterats, vilket är en förutsättning för om åtgärderna skulle betraktats ingå som en del i förundersökningen om stöldbrottet. Det är i detta fall uppenbart att det råder viss oklarhet kring frågan om i vilka situationer fotografering och identitetskontroll kan äga rum och vilka beslut som därvid är erforderliga. Polisområdeschefen har tagit initiativ till att få till stånd utbildning om rättsläget vilket torde få till följd att förfarandet inte upprepas.

text: Utbildning rörande fotografering ska inom polisområde Motala vara genomförd innan semesterperioderna inleds i mitten av juni. Polismyndigheten ser självfallet allvarligt på det inträffade då vidtagna åtgärder på det sätt som skett inte hade stöd i gällande lagstiftning. Polismyndigheten konstaterar samtidigt att tagna fotografier inte har sparats i något register utan har omedelbart kasserats när det konstaterades att överensstämmelse med övervakningsfilmen inte förelåg. Polismyndigheten konstaterar således, i likhet med polisområdeschefen, att behov av utbildningsinsatser såvitt avser fotografering och identitetskontroll förefaller föreligga och ska därvid tillse att en sådan genomförs.

text: Rättslig reglering

text: Identitetskontroll Det finns inte någon uttrycklig föreskrift som ger en polisman en generell befogenhet att fråga en person om hans eller hennes identitet. Om det är nödvändigt för att fullgöra en tjänsteuppgift anses dock en polisman få fråga en person om hans eller hennes namn eller hemvist. En skyldighet för en enskild att besvara en sådan fråga och rätt för polisen att använda tvångsmedel för att fastställa någons identitet finns endast i de fall som anges i lag. Bestämmelser om identitetskontroll finns bl.a. i

text: 14 § polislagen

text: och i

text: utlänningslagen

text: Fotografering Polisen får inte utan uttryckligt stöd i lag fotografera en enskild med tvång eller annars mot hans eller hennes vilja (se bl.a. JO 2013/14 s. 160, dnr

text: och

text: med där gjorda hänvisningar). Sådant lagstöd finns i

text: 28 kap. 14 § första stycket rättegångsbalken

text: . Där framgår att den som är anhållen eller häktad får fotograferas. Enligt denna bestämmelse får under en förundersökning även en annan person fotograferas om det behövs för att utreda ett brott som kan följas av fängelse.

text: I förordningen (

text: ) om fingeravtryck m.m. finns närmare bestämmelser om bl.a. fotografier som tas med stöd av

text: rättegångsbalken

text: . I

text: 6 §

text: anges att det är undersökningsledaren som beslutar om fotografering när det behövs för utredningen av ett brott.

text: Bedömning

text: Av utredningen framgår att polisen har beordrats till den aktuella lägenheten med anledning av en anmälan om bråk. Sedan det konstaterats att det var lugnt i lägenheten har polismännen begärt att AA och hennes dotter skulle identifiera sig och ställa sig mot en vägg för att låta sig fotograferas. Syftet med fotograferingen var enligt polismännen att senare kunna jämföra fotografierna med en övervakningsfilm som visade två personer som var misstänkta för stöld.

text: Som stöd för sitt beslut att fotografera AA och dottern har polismännen hänvisat till att de uppfattat att de haft samtycke till fotograferingen.

text: Inom polismyndigheten pågick en förundersökning om stöld. I den situationen var det utredningsledaren som var behörig att fatta beslut om att fotografera

text: någon som ett led i den utredningen. Något sådant beslut fanns inte, och det togs inte heller någon kontakt med utredningsledaren före fotograferingen. Det har således inte funnits förutsättningar att fotografera AA och hennes dotter med stöd av bestämmelserna i

text: 28 kap. 14 § rättegångsbalken

text: och fingeravtrycksförordningen.

text: Eftersom det saknades stöd i lag att fotografera AA och dottern har det inte funnits förutsättningar att kontrollera deras identitet som ett led i fullgörandet av fotograferingen. Förhållandena har inte heller varit sådana att det med tillämpning av någon särskild bestämmelse om identitetskontroll har funnits förutsättningar att begära legitimation av dem.

text: Frågan är då om fotograferingen kan anses ha skett med samtycke. Även om polismännen har uppfattat AA och dottern som att de samtyckte till åtgärden kan man i en situation som den aktuella sällan tala om någon reell frivillighet. I den egenskap som polismännen besökte lägenheten gav de uttryck för samhällets maktbefogenheter. Oavsett om det användes tvång eller inte har situationen enligt vad AA uppgett uppfattats på det sättet av henne och den 15åriga dottern. Mot den bakgrunden får de anses ha befunnit sig i ett sådant underläge att ett eventuellt medgivande inte kunnat tillmätas någon betydelse. (Jfr JO:s beslut den 15 december 2008, dnr

text: ). Det har därför inte heller funnits förutsättningar att fotografera dem med hänvisning till att de frivilligt underkastat sig fotograferingen.

text: Sammanfattningsvis finner jag att fotograferingen och identitetskontrollen av AA och hennes dotter har saknat rättsligt stöd. Åtgärderna har inneburit en kränkning av deras integritet, och den har förstärkts av att de vidtagits i deras bostad. Polismyndigheten ska kritiseras för det inträffade.

text: Av utredningen framgår att fotografierna inte har sparats i något register utan raderats. Jag noterar också att polismyndigheten har vidtagit åtgärder för att något liknande inte ska inträffa på nytt.


nyckelord:
Avgift
Avsaknad av lagstöd

title: Allvarlig kritik mot Bolagsverket för att myndigheten under flera år tillämpat en ordning där sökande i vissa ärenden uppmanats att betala en registreringsavgift trots att ärendena i fråga är avgiftsfria

sammanfattning: Ett ärende om avregistrering från registret mot penningtvätt är avgiftsfritt enligt förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bolagsverket har trots det under flera år skriftligen uppmanat sökande i sådana ärenden att betala en registreringsavgift. Att Bolagsverket har gjort det har berott på tekniska begränsningar i myndighetens handläggningssystem. Betalningar som flutit in till Bolagsverket i avregistreringsärenden under den aktuella perioden har löpande återbetalats till sökandena. ChefsJO uttalar i beslutet att den som är part i ett ärende hos en myndighet ska kunna lita på att åtgärder som myndigheten vidtar i ärendet har stöd i rättsordningen. Han konstaterar att Bolagsverkets handlande inte bara stått i strid med den nämnda förordningen utan också drabbat enskilda som betalat in det anmodade beloppet menligt. Att Bolagsverket återbetalat felaktigt inbetalda avgifter saknar enligt chefsJO betydelse i sammanhanget. ChefsJO riktar allvarlig kritik mot Bolagsverket för det inträffade.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 6 december 2025 klagade AA på Bolagsverket och anförde i huvudsak följande. I november 2025 skickade ett bolag in en anmälan om avregistrering från registret mot penningtvätt till Bolagsverket. Några dagar senare mottog bolaget ett betalningskrav om 1 300 kr, trots att avregistreringen är avgiftsfri. Bolaget bestred fakturan och fick då ett svar från Bolagsverket där det framgick att myndigheten skickar ut betalningskrav med automatik så snart ett ärende till registret mot penningtvätt diarieförs.

text: Utredning

text: JO begärde att Bolagsverket skulle yttra sig över anmälan. Bolagsverket uppmanades samtidigt att svara särskilt på vissa frågor om förfarandet vid anmälningar om avregistrering från registret mot penningtvätt.

text: Bolagsverket, genom rättschefen BB, kom in med ett yttrande där bl.a. följande framgick.

text: Bolagsverkets register mot penningtvätt

text: Lagen (

text: ) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. [– – –] Av

text: 7 kap. 3 § första stycket

text: … följer att den som avser att driva verksamhet som omfattas av länsstyrelsernas tillsyn ska anmäla detta till Bolagsverket. Sådan verksamhet får inte drivas om anmälan inte har gjorts. Bolagsverket för i enlighet med

text: 5 §

text: förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ett register över verksamhetsutövare som har gjort en anmälan till verket (Bolagsverkets register mot penningtvätt). Om en fysisk eller juridisk person som är antecknad i Bolagsverkets register anmäler att verksamheten har upphört eller om det på annat sätt framgår att så är fallet, ska verket enligt

text: 7 kap. 3 § andra stycket

text: lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ta bort personen ur registret. I ärenden som rör anmälan för registrering ska, enligt

text: 12 a § första stycket

text: förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, avgift betalas för ärendets handläggning, prövning och registrering, med 1 300 kronor. Enligt

text: andra stycket

text: ska avgift inte betalas för anmälan om att verksamheten upphört (avregistrering från registret). – – –

text: Bolagsverkets hantering av en anmälan om avregistrering

text: När en anmälan om registrering, ändring av registrerade uppgifter eller avregistrering avseende Bolagsverkets register mot penningtvätt inkommer till myndigheten sker följande. En inkommen anmälan till Bolagsverket diarieförs. I samband med diarieföringen registreras anmälan som ett ärende i Bolagsverkets handläggningssystem. Ett meddelande med betalningsinstruktion gällande registreringsavgifter (betalningsmeddelande) skickas automatiskt till ingivaren av anmälan om anmälan avser registrering eller ändring av registrerade uppgifter (se mer nedan). Bolagsverket införde automatiska utskick av betalningsmeddelanden i december 2020 i samband med att Bolagsverket började erbjuda möjligheten att betala avgifter genom att ange ett OCR-nummer. Vid tiden då AA:s anmälan om avregistrering inkom till Bolagsverket skickade myndigheten betalningsmeddelanden automatiskt för alla anmälningar som avsåg registret mot penningtvätt, detta oavsett om anmälan avsåg registrering, ändring av registrerade uppgifter eller avregistrering. Det berodde bl.a. på att anmälningar avseende registret om penningtvätt registrerades som en och samma ärendetyp i Bolagsverkets handläggningssystem. Bolagsverket skickar inte längre betalningsmeddelanden i ärenden som avser avregistrering från registret om penningtvätt (se mer nedan). Vid anmälan om registrering eller ändring av registrerade uppgifter krävs att avgiften är betald innan Bolagsverket registrerar eller ändrar registrerade uppgifter i registret. Eftersom avregistrering från registret är avgiftsfritt ska avgift inte betalas. Anmälningar om avregistrering handläggs löpande och när avregistreringen är genomförd skickar Bolagsverket ett meddelande om det till ingivaren.

text: Erlagda avgifter i avgiftsfria ärenden återbetalas

text: Handläggaren av ett ärende kan se om det finns en betalning i ärendet. Om avgift betalas i ett avgiftsfritt ärende som avser avregistrering från registret mot penningtvätt tillämpar Bolagsverket manuella rutiner för att återbetala avgiften.

text: I betalningsmeddelandet som tidigare skickades ut av Bolagsverket stod det att Bolagsverket kan börja arbeta med ärendet först när betalningen har kommit in. Eftersom avregistrering från registret mot penningtvätt är avgiftsfritt avregistreras dock verksamheter utan att betalning har kommit in till Bolagsverket.

text: Bolagsverket skickar inte längre betalningsmeddelande vid anmälan om avregistrering

text: Bolagsverket inledde i slutet av december 2025 ett arbete som har lett till förändringar avseende myndighetens utskick av betalningsmeddelanden. Från och med den 26 januari 2026 skickas inget betalningsmeddelande i ärenden som avser avregistrering från registret mot penningtvätt. – – –

text: Avslutande kommentarer

text: Betalningsmeddelanden som Bolagsverket tidigare skickade vid anmälan om avregistrering från registret för penningtvätt har i flera fall uppfattats som att avgift ska betalas trots att avregistrering från registret är avgiftsfritt. Det är enligt Bolagsverket fullt förståeligt att dessa meddelanden har uppfattats så med tanke på hur de har varit formulerade. Som framgår ovan har Bolagsverket återbetalat avgifter som felaktigt har betalas in i avgiftsfria ärenden. Bolagsverket beklagar den utformning de automatiskt utskickade betalningsmeddelandena har kommit att få i avgiftsfria ärenden. Att betalningsmeddelanden tidigare skickades ut även för avgiftsfria ärenden berodde dels på hur ärenden läggs upp och kategoriseras i handläggningssystemet, dels på att den äldre tekniska lösning som tillämpas i ärendehandläggningen har varit svår att anpassa för den aktuella ärendetypen på ett lämpligt sätt. Som en följd av dialogen med AA i det nu aktuella ärendet genomförde dock Bolagsverket en utvecklingsinsats i syfte att åtgärda bristen i handläggningssystemet i detta avseende. Bolagsverket skickar därför inte längre ut betalningsmeddelanden vid anmälan om avregistrering från registret mot penningtvätt. Bolagsverket beklagar att genomförandet av utvecklingsinsatsen har dröjt.

text: AA yttrande sig över Bolagsverkets remissvar.

text: Bedömning

text: Bolagsverket har i sitt yttrande redogjort för relevant rättslig reglering. Jag vill därutöver tillägga följande.

text: I

text: 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen

text: slås fast att den offentliga makten ska utövas under lagarna. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. legalitetsprincipen och innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller i annan föreskrift. Legalitetsprincipen kommer också till uttryck i

text: 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900)

text: där det anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att legalitetsprincipen är av central betydelse inom förvaltningsrätten, eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndigheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver (se

text: prop. 2016/17:180 s. 58

text: Av utredningen framgår att Bolagsverket mellan december 2020 och januari

text: 2026 tillämpade en ordning där sökande i ärenden om avregistrering från registret mot penningtvätt skriftligen uppmanades att betala en registrerings-

text: avgift. Detta gjordes trots att ärendena är avgiftsfria enligt

text: 12 a § andra stycket förordningen (2009:92)

text: om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Betalningsuppmaningen var formulerad på ett sådant sätt att Bolagsverket hade att räkna med att enskilda som mottog uppmaningen skulle efterkomma denna. Av Bolagsverkets yttrande framgår att sökande i flera fall också betalade det anmodade beloppet. Jag kan därmed konstatera att förfarandet inte bara stred mot förordningen utan också drabbade enskilda menligt. Att Bolagsverket inte hade för avsikt att behålla felaktigt inbetalda avgifter och att dessa återbetalades till sökandena saknar betydelse i sammanhanget.

text: Den som är part i ett ärende hos en myndighet ska givetvis kunna lita på att myndighetens besked är korrekta och att de åtgärder som myndigheten vidtar i ärendet har stöd i rättsordningen. Jag är mot den bakgrunden mycket kritisk till Bolagsverkets handlande och finner det anmärkningsvärt att förfarandet med automatiska betalningsuppmaningar tillämpades under en så lång tid som fem år.

text: Bolagsverket förtjänar allvarlig kritik för sin hantering av ärendena under den aktuella perioden.

text: Jag noterar avslutningsvis att Bolagsverket upplyst att myndigheten sedan den 26 januari 2026 inte längre skickar ut betalningsuppmaningar i ärenden om avregistrering från registret mot penningtvätt.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Karin Hallåker har föredragit ärendet och byråchefen Stefan Nyman har deltagit i beredningen.