nyckelord: Diarieföring Tillsyn

title: Initiativärende mot Miljönämnden i Örebro kommun angående avslutande av ärenden

text: Initiativet

text: Vid min inspektion av Miljönämnden i Örebro kommun den 8 - 10 mars 2005 antecknades följande till protokollet under punkten 3.11 (JO:s dnr 716-2005).

text: Vid granskningen av ärenden och vid samtal med registratorn kom följande fram angående hanteringen och handläggningen av ärenden. Ärendena handläggs i ärendehanteringssystemet ECOS. Systemet är uppbyggt utifrån fastigheter som utgör objekt. Under varje objekt kan det finnas flera ärenden. Enligt registratorn försöker man separera ärenden i så stor utsträckning som möjligt för att lättare kunna avsluta ärenden. I systemet fanns vid inspektionen 7423 pågående ärenden varav de tre äldsta var från 1992. Den stora mängden ärenden diskuterades vid det avslutande samtalet. Det kom då fram att nämnden i stor utsträckning har ett pågående ärende för varje tillsynsobjekt. Dessa ärenden avslutas efter tio år och arkiveras. För det fall ärendet gäller en verksamhet som fortfarande är pågående läggs ett nytt ärende upp. För det fall ett nytt ärende läggs upp bedömer en handläggare om några handlingar från det gamla ärendet skall flyttas över till det nya. Enligt uppgifter som lämnades vid samtalet bygger rutinen på en arkiveringsplan från Arkivmyndigheten. Planen har getts in till JO, aktbilaga 4. Dnr 1992-000418. Den 7 februari 1992 inleddes ett ärende beträffande ett lantbruk. Under åren ägde viss handläggning rum bl.a. gjordes inspektioner. Den 19 maj 2000 gjordes en debitering av årsavgift. Den 21 januari 2003 gjordes under rubriken avslutas följande notering ”1992-års ärende avslutas enligt AA. Se nytt dnr 2003- 000318”.

text: JO anförde följande till protokollet. Det kan enligt min mening ifrågasättas huruvida den tillämpade och beskrivna ordningen medger en rationell ärendehantering och en lagenlig tillämpning av offentlighetsprincipen. Särskilt anmärkningsvärt synes det mig om handlingar i pågående ärenden gallras eller arkiveras. Vad som framkommit vid inspektionen ger mig inte tillräckligt underlag för en bedömning eller uttalande i saken från min sida. Från miljönämnden skall inhämtas yttrande med närmare beskrivning av de berörda förhållandena.

text: Utredning

text: Efter remiss anförde miljönämnden följande.

text: I den nuvarande hanteringen och handläggningen sker upplägget för tillsynsobjekt i huvudsak i enlighet med hur JO beskriver gången i sitt protokoll. Miljönämnden vill dock göra följande förtydliganden.

text: Nuläge

text: Under varje tillsynsobjekt kan flera ärenden finnas. Rutinerna har under de senaste åren varit att öppna upp nya ärenden för nya händelser på tillsynsobjekten t ex miljörapporter, särskilda händelser såsom klagomål etc. Dessa avslutas efter beslut i ärendet. Det allmänna ärendet för själva tillsynsobjektet har använts för löpande kommentarer eller kontakter som inte rör särskilda händelser där beslut kan fattas och ärendet avslutas. Handlingar i pågående ärenden arkiveras inte.

text: Principer

text: Generellt ska inte tidsperiodiserade tillsynsärenden finnas för varje tillsynsobjekt. För större objekt med tät tillsyn kan det dock finnas skäl i det enskilda fallet till att ett allmänt tillsynsärende finns under en period. Här avses strikt mindre frågor som följs upp kontinuerligt men som inte bedöms vara av omfattningen att ett nytt ärende skall öppnas. Handlingar ska inte överföras från ett ärende till ett annat. Ett ärende som avslutas ska inte öppnas upp under nytt diarienummer, som beskrivs i exemplet. Rutinerna kan dock förbättras och en uppföljning och förändring av detta kommer att ske.

text: Fortsatt arbete

text: Miljönämnden arbetar f n med att ta fram en ny arkiveringsplan och korta den överenskomna tiden när ärenden överflyttas till stadsarkivet från 10 till 5 år. I samband med detta ska de tillsynsärenden som står öppna, efter prövning, avslutas efter 5 år. Några nya ska inte öppnas per automatik. Nytt ärende ska öppnas på objektet när en ny händelse sker. För de fall man vill göra en anteckning på objektet som inte rör ett pågående ärende eller som inte genererar ett nytt ärende kan en anteckning göras som händelse på objektet. Översyn av rutiner för avslut av ärenden pågår och i det arbetet kommer de synpunkter som JO anfört vid inspektionen att beaktas.

text: Bedömning

text: När samtliga åtgärder som har bedömts vara nödvändiga för utredningen av ett ärende har vidtagits och beredningen kan sägas vara färdig skall myndigheten på grundval av utredningen avgöra och avsluta ärendet genom ett beslut. Härefter skall akten arkiveras och sedermera eventuellt gallras i enlighet med de regler som har bestämts för detta.

text: Mina iakttagelser vid inspektionen och vad som anförs i remissvaret ger intrycket att miljönämnden i viss mån inte särskiljer vad som sålunda gäller för ett ärendes avslutande respektive arkivering och gallring.

text: Väljer man att lägga upp tillsynsärenden knutna till varje tillsynsobjekt är ärendena i princip inte färdigberedda förrän den verksamhet på objektet som står under tillsyn avslutas och först då kan ärendet avslutas. Eftersom det är ärendets status som avgör när det skall avslutas är det inte möjligt att avsluta ärenden enligt en på förhand uppgjord tidsplan. Nämnden har såväl vid inspektionen som i sitt remissvar hänvisat till en arkiveringsplan. I planen anges under rubriken syfte.

text: ”Arkiveringsplanen styr förvaltningarnas arbete med gallring, bevarande och leveranser till Stadsarkivet. Den styr alltså vilka handlingar/digitala uppgifter som får gallras (förstöras) och den styr vilka handlingar/digitala uppgifter som ska bevaras för all framtid och när bevarandematerialet får levereras till Stadsarkivet.” Härav torde följa att de frister som anges i planen inte tar sikte på hur lång tid efter det att ett ärende har inletts som det skall avslutas utan efter hur lång tid efter det att ärendet avslutades som handlingarna i ärendet får gallras.

text: Jag utgår från att nämnden mot bakgrund av det anförda ser över sina rutiner för avslutande av ärenden.

text: Med den kritik som ligger i det nyss sagda avslutas ärendet.


avgjordAv: Stf justitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt

nyckelord:
Barn/ungdom
Förhör
Långsam handläggning
Ombud/biträde/försvarare

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot en åklagare och mot Polismyndigheten i Örebro län, som inte respekterat en brottsmisstänkts försvararrättigheter, m.m.

org: jo

sammanfattning: En 17-åring hämtades till förhör misstänkt för misshandel. Brottsutredningen involverade flera misstänkta gärningsmän och 17-åringen förnekade brott. Förundersökningsledaren och polisen kritiseras bl.a. för att ha genomfört förhör utan försvarare närvarande. Vidare kritiseras Åklagarmyndigheten för att förundersökningen inte har handlagts med tillräcklig skyndsamhet.

text: Anmälan

type: rubrik

text: AA anmälde bl.a. Polismyndigheten i Örebro län och Åklagarmyndigheten till JO och framförde klagomål mot handläggningen av en förundersökning där hennes 17årige son BB var misstänkt för misshandel. Hon var bl.a. kritisk till den långa handläggningstiden samt det förhållandet att BB hördes utan försvarare närvarande. Av anmälan framgick huvudsakligen följande.

type: stycke

text: I augusti 2011 inträffade en misshandel. Den 13 september 2011 blev AA kontaktad av polisen och fick veta att BB skulle få komma på polisförhör angående misshandel. Hon uppgav för polisen att BB ville ha en advokat, vilket antecknades av polisen. Kl. 07.00 den 25 november 2011 hämtades BB till förhör. Hon uppgav för polisen att en advokat skulle närvara och polisen bekräftade att det fanns en notering om detta. Trots det genomfördes förhöret med BB utan försvarare. Socialtjänsten hade inte underrättats om tidpunkten för förhöret. Efter förhöret anhölls BB.

text: Åtal väcktes i april 2012. Eftersom målsäganden hade förhinder att inställa sig kom förhandlingen vid tingsrätten att äga rum först den 27 april 2012. Den 4 maj 2012 meddelade tingsrätten dom i vilken åtalet mot BB ogillades.

text: Utredning

text: Allmän bakgrund Handlingar hämtades in. Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren CC) och Polismyndigheten i Örebro län (länspolismästaren DD) inkom efter anmodan med yttranden. Av utredningen framgick följande.

text: Polismyndigheten mottog den 18 augusti 2011 en anmälan om misshandel och samma dag fattades beslut om att inleda förundersökning. Eftersom det inledningsvis inte fanns någon skäligen misstänkt gärningsman beslutades att förundersökningen skulle vara polisledd.

text: Den 31 augusti 2011 hölls ett målsägandeförhör vid vilket framkom uppgifter som gjorde att BB kunde misstänkas för brottet. Dagen därpå, den 1 september 2011, registrerades BB som skäligen misstänkt för misshandel. I samband därmed övergick ansvaret för förundersökningsledningen till åklagare och kammaråklagaren EE utsågs till förundersökningsledare.

text: Vid förhör som hölls den 9 september 2011 med målsägandens bror och en kamrat till denne framkom uppgifter som tydde på att flera gärningsmän kunde vara inblandade. Samma dag genomfördes en fotokonfrontation med målsägandens bror vid vilken BB och ytterligare en person pekades ut som delaktiga i misshandeln.

text: Den 13 september 2011 informerades AA om att BB var misstänkt för det aktuella brottet. I en promemoria daterad samma dag och upprättad av polisaspiranten FF, fanns följande notering.

text: Misstänktes vårdnadshavare AA vill vara med under förhöret samt att hon troligen vill att en advokat skall förordnas till dess. Den 24 november 2011 fattade EE beslut om att hämta BB och ytterligare en misstänkt gärningsman till förhör. Beslutet om hämtning verkställdes på morgonen den 25 november 2011. Kl. 07.35 påbörjades ett förhör med BB vid vilket han delgavs brottsmisstanke. BB förnekade brott. I förhörsprotokollet finns antecknat att BB informerades om sina försvararrättigheter och att han och AA, som var närvarande, godtog att förhöret genomfördes utan försvarare. Vidare angavs att BB godtog den försvarare som tingsrätten förordnade vid en rättegång. Det fanns inte någon företrädare för socialtjänsten närvarande vid förhöret.

text: Vid förhören framkom uppgifter som innebar att en tredje person kunde misstänkas för att ha varit delaktig i misshandeln. EE beslutade att även denna person skulle tas in för förhör. I avvaktan på att det förhöret skulle genomföras fattades beslut om att anhålla bl.a. BB. Anhållningsbeslutet hävdes på eftermiddagen den 25 november 2011 efter att den tredje personen förhörts.

text: Den 28 november 2011 förordnades en offentlig försvarare för BB.

text: Förundersökningsledningen övertogs den 1 januari 2012 av kammaråklagaren GG.

text: BB slutdelgavs förundersökningen i mars 2012 och den 4 april 2012 gavs en ansökan om stämning in till tingsrätten. Den 4 maj 2012 meddelade Örebro tingsrätt dom i vilken åtalet ogillades.

text: Rätten till försvarare Polismyndigheten har i sin bedömning av hur frågan om BB:s försvararrättigheter handlagts anfört följande.

text: Att hålla förhör med en misstänkt under 18 år utan att den unge har tillgång till juridiskt biträde kan endast godtas under mycket speciella omständigheter. Det krävs inte enbart att den unge fått klar och tydlig information och fullt ut uppgett sig förstå konsekvensen av att förhör hålls utan föregående kontakt med en försvarare, utan omständigheterna måste rent objektivt också vara sådana att den unges rättigheter inte undergrävs på ett otillbörligt sätt. Den aktuella utredningen har rört misshandel, där det funnits flera misstänkta. Det har funnits oklarheter kring vad som hänt och vem som gjort vad under den anmälda misshandeln. Uppgifter från förhöret med BB har därför kunnat antas komma att ha betydelse för utredningen och för åklagarens senare bedömning i skuldfrågan. BB har också förnekat brott. Vårdnadshavaren AA har redan vid kontakt med utredare i ärendet den 13 september 2011 framfört önskemål om advokat inför förhör med sonen och på nytt tagit upp frågan inför förhöret den 25 november. Det kan i efterhand också konstateras att förhöret den 25 november kom att bli det enda med BB. Av noteringar i samband med förhöret den 25 november 2011 framgår att BB, med vårdnadshavaren närvarande, avsagt sig rätten till försvarare. Polismyndigheten anser dock sammantaget att omständigheterna i ärendet rent objektivt varit sådana att förhöret inte borde ha hållits innan en offentlig försvarare förordnats för BB.

text: Åklagarmyndigheten har upplyst att EE uppgett att hon inte kände till att AA i september 2011 varit i kontakt med polisen och diskuterat försvararfrågan. Enligt den information som EE fick från polisen så uppgav BB och AA att det gick bra att hålla förhör utan försvarare närvarande.

text: EE uppgav därutöver följande.

text: När det gäller frågan om offentlig försvarare för ungdomar som hämtas till förhör följer jag riksåklagarens riktlinjer RÅR 2006:3 (Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden), där det på sid. 45 framgår att förhör efter beslut om hämtning utan föregående kallelse i regel måste hållas utan att försvarare finns att tillgå. Försvarare ska därefter förordnas så snart det kan ske. Mina egna rutiner ser ut så här: när jag får besked från polisen att en hämtning är verkställd och får reda på vilken förvarare som önskas, faxar jag en begäran om offentlig försvarare till tingsrätten. Så gjorde jag även vid detta tillfälle. I min framställan brukar jag lägga till i fetskrift att den unge har hämtats till förhör och att en försvarare behöver förordnas omedelbart. Det är inte något som ingår i den mall som Åklagarmyndigheten har skapat för framställan om förordnande av offentlig försvarare för ungdomar och det är inte heller något som framgår av Åklagarmyndighetens riktlinjer, utan det är en rutin som jag själv har skapat för att försvarare ska kunna förordnas så snart det kan ske. Det brukar innebära att en försvarare hör av sig någon gång på eftermiddagen och att man då kan boka in försvararen att vara med på nästa förhör. Jag ser nu vid genomgången av ärendet att jag vid detta tillfälle missade att lägga till den extra informationen att förordnandet måste ske omedelbart och tingsrätten förordnade därför försvarare först flera dagar senare. I det här fallet var det dock inte aktuellt att boka in något nytt förhör med de misstänkta utan de skulle släppas så fort förhör hade hållits med en av de medmisstänkta (hämtningen av en av de medmisstänkta hade inte kunnat verkställas redan på morgonen). BB anhölls kl. 9.30 och anhållandet hävdes kl. 14.05. Han släpptes alltså ungefär vid den tidpunkt då en försvarare normalt kan förväntas bli förordnad och ha möjlighet att kontakta åklagare eller polis.

text: Åklagarmyndigheten redovisade följande bedömning.

text: Av 24 § LUL [lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare] följer att det föreligger en stark presumtion för att offentlig försvarare ska förordnas för misstänkta som är under 18 år. JO har i flera beslut pekat på att det förhållandet att den misstänkte ska ha tillgång till en försvarare inte

text: per automatik innebär att en försvarare måste närvara när den misstänkte hörs (se t.ex. JO:s beslut den 23 april 2012 i dnr 4082-2011). Så långt det är möjligt bör emellertid försvarare förordnas tidigt under förundersökningen och närvara vid förhör. Även om en misstänkt eller dennes vårdnadshavare uppger att det inte finns behov av offentlig försvarare vid ett förhör åligger det förundersökningsledaren att, på objektiva grunder, bedöma om så är fallet. En sådan bedömning kan inte enbart överlåtas på den misstänkte (se t.ex. JO:s beslut den 9 april 2010 i dnr 3741-2008 och den 28 oktober 2011 i dnr 4608-2010 [JO 2012/13 s. 106], jfr RåR 2006:3 avsnitt 4.2). Om den misstänkte är gripen eller hämtad till förhör är det ofta svårt – i praktiken många gånger närmast omöjligt – att hålla ett första förhör i närvaro av försvarare. Den misstänkte kan i dessa situationer normalt inte i förväg tillfrågas om sin inställning i försvararfrågan. I RåR 2006:3 sägs, som framgått ovan, att förhör efter beslut om hämtning utan föregående kallelse som regel måste hållas utan att försvarare finns att tillgå. Hur pass utförligt förhör som är lämpligt att hålla utan försvarare beror bl.a. på hur allvarliga brottsmisstankarna är och hur omfattande eller komplicerad utredningen är. JO har, i ett fall som gällde ett mycket allvarligt brott (grov våldtäkt mot barn), uttalat att i ett sådant fall bör ett kort förhör hållas där brottsmisstanken delges och den misstänkte hörs om sin inställning till misstanken och i försvararfrågan. Ett utförligare förhör får anstå till dess försvarare kan närvara (JO:s beslut den 17 december 2010 i dnr 5493-2008 [JO 2011/12 s. 77]). I avvaktan på detta får den misstänkte i de flesta fall vara anhållen. I detta fall har BB hämtats till förhör utan föregående kallelse. BB och hans vårdnadshavare har, såvitt framgår av förhörsutskriften, i inledningen av förhöret sagt att det gick bra att hålla förhöret utan försvarare. Det är också den information som åklagaren EE uppgett att hon har fått. Jag kan inte se att det har funnits anledning för EE att ifrågasätta att förhörsledaren iakttagit bestämmelsen i 12 § FUK. BB delgavs vid förhöret misstanke och hördes om ett fall av misshandel. Vårdnadshavaren var med vid förhöret och det framgår också att hon har stöttat BB när han lämnade sina uppgifter. Vid en samlad bedömning av omständigheterna, så som de var kända för EE, och mot bakgrund av att det inte rörde sig om alltför allvarlig eller omfattande brottslighet kan jag inte se att det var fel av EE att inte ge direktiv om att endast ett kort s.k. delgivningsförhör skulle hållas med BB innan försvarare förordnades (jfr JO:s beslut den 28 oktober 2011 i dnr 4553-2010 och den 23 april 2012 i dnr 4082- 2011, där förhållandena dock var annorlunda). Sedan EE efter förhöret beslutat att BB skulle anhållas har hon gett in begäran om förordnande av offentlig försvarare till tingsrätten. Det kom att dröja ett antal dagar innan ett sådant förordnande kom in till åklagarkammaren, vilket i vart fall till viss del synes bero på att EE inte uppmärksammade tingsrätten på att BB var frihetsberövad. Det är naturligtvis angeläget att frågor om förordnande av offentlig försvarare för den som är frihetsberövad hanteras med största skyndsamhet så att den misstänkte kan få tillgång till försvarare så snabbt som möjligt och så att försvarare kan närvara vid eventuella kommande förhör. I detta fall försattes BB dock på fri fot redan fyra och en halv timme efter anhållningsbeslutet och något ytterligare förhör hölls inte med honom.

text: Handläggningstiden I fråga om ärendets handläggningstid inhämtade Åklagarmyndigheten upplysningar från åklagarkammaren i Örebro, som upplyste att GG var tjänstledig.

text: Kammarledningen anförde följande.

text: Under huvudsakligen november månad 2011 handlade EE, utöver sina ordinarie arbetsuppgifter, även ett mordåtal som av henne krävde en extra arbetsinsats. Fördelningen av mordärendet skedde i samråd med henne och i samband därmed försäkrade ledningen sig om att hon hade utrymme för detta i sin rådande arbetssituation och att hon skulle rapportera om hon behövde extra hjälp för att klara av

text: sin rotel med gällande tidsfrister. Huvudförhandlingen i mordrättegången avslutades i tingsrätten den 1 december 2011, dock med fortsatt kortare förhandling efter inhämtad RPU i januari 2012. I december månad fick EE tillsammans med en kollega ett större mål att handlägga i tingsrätten. Anledningen därtill var att handläggande åklagare inte själv kunde ta förhandlingen då tingsrätten satte ut målet på dagar då åklagaren inte längre var i tjänst på åklagarkammaren. Förhandlingsdagarna kom att sträcka sig över dagar strax före och efter jul- och nyårshelg vilket gjorde att kammaren med hänsyn till mellankommande storhelger inte kunde fördela ärendet på en och samma åklagare utan tvingades dela upp målet på två olika åklagare i förhållande till rättens förhandlingsplan. Valet av åklagare föll på två av de som var i tjänst och var tillgängliga för förhandling under den period av förhandlingsdagar som tingsrätten hade bestämt. I samband med fördelningen av huvudförhandlingen redogjorde EE för situationen på roteln. Hon uppgav att hon hade mycket att göra och hon ombads därför att meddela kammarledningen om hon behövde hjälp med sin arbetssituation i anledning av det nya målet. Aktuellt ärende omnämndes inte i samband härmed men det bör särskilt noteras att ärendet inte heller vid tiden för överlämnandet av tingsrättsmålet var i någon akut fas vilket kan vara ett av skälen till att det inte särskilt uppmärksammades. EE lämnade barn- och ungdomsteamet den 1 januari 2012 varvid hennes rotel övertogs av kollegan GG. Sammanfattningsvis är det ledningens uppfattning att EE under aktuell tidsperiod haft en ansträngd arbetsbelastning men att hon samtidigt har erbjudits stöd och hjälp och att hon har haft en god kontroll över sin rotel. EE har även vid tidigare tillfällen under ordinarie rotelvård visat prov på att hon noggrant kan redogöra för sin rotel och ledningens uppfattning är att hon har mycket bra rutiner för hanteringen av tidsfrister. Tidsutdräkten vid direktivgivningen i nu aktuellt ärende, torde enligt kammarledningens uppfattning vara ett olyckligt förbiseende vid rotelgenomgången i kombination med byte av rotelinnehavare vid årsskiftet 2011/2012.

text: EE uppgav att hon den 6 december 2011 berättat för sin chef att mordutredningen tagit mycket tid i anspråk och att hon behövde lägga tid på att komma ikapp på roteln. Därutöver upplyste hon följande.

text: Efter att ha läst ledningens yttrande vill jag tillägga att när jag informerade ledningen om min arbetssituation den 6 december och när vi dagarna därefter fortsatte att prata om min situation fick jag inte något erbjudande om hjälp med roteln. Om jag hade fått ett sådant erbjudande skulle jag ha tackat ja till det och jag skulle då ha lämnat ifrån mig de ärenden som låg hos mig för åtgärd. Eftersom jag var tydlig med att jag inte hann med alla arbetsuppgifter och det var känt att jag hade en rotel med många tidsfrister och då jag också påtalade att jag snart skulle byta rotel, var jag av uppfattningen att jag därmed tog det ansvar som krävdes av mig i en sådan situation som jag hamnat i. Jag gjorde bedömningen att ledningen under rådande omständigheter ansåg det godtagbart att en del av mina fristärenden fick stå tillbaka några veckor till. Här kan dock tilläggas att jag pratade med alla tre åklagarcheferna om min arbetssituation eftersom de var på plats olika dagar och det kan möjligen ha bidragit till de missförstånd som tydligen har uppstått mellan mig och ledningen. Att vi missförstått varandra blev känt för mig först när jag läste kammarledningens yttrande.

text: Den aktuella utredningen gällde ett fall av misshandel där tre personer var misstänkta. Ärendets totala handläggningstid, från det att ärendet lottades in på åklagarkammaren till dess att åtal väcktes, uppgick till sju månader. När det gäller tiden fram till dess att de misstänkta hämtades till förhör och delgavs brottsmisstanke anser jag att utredningen, mot bakgrund av det särskilda skyndsamhetskrav som gäller enligt 4 § LUL, redan då borde ha bedrivits med större skynd-

text: samhet. Framförallt är det dock handläggningstiden därefter, då sexveckorsfristen börjat löpa, som blivit för lång. När åtal väcktes den 3 april 2012 hade fristen överskridits med nästan tre månader. Utredningen omfattade visserligen tre misstänkta gärningsmän. Ett flertal vittnesförhör och fotokonfrontationer har också genomförts. Enligt min bedömning har utredningen emellertid inte varit av sådan art att det funnits skäl att överskrida fristen. Såväl EE som kammarledningen har upplyst om att EE under december 2011, då ärendet blev liggande utan åtgärd, haft en mycket stor arbetsbelastning. Det saknas anledning att ifrågasätta att detta är orsaken till att ärendet inte kom att handläggas på det sätt som borde ha skett. Som framgått […] är emellertid varken hög arbetsbelastning eller personalbrist godtagbara skäl för att överskrida den lagstadgade fristen. GG övertog ansvaret för utredningen strax innan sexveckorsfristen löpte ut. Sedan hon fick utredningsläget klart för sig har hon varit snabb med att lämna direktiv. Utredningen tog därefter ny fart. Trots det blev, enligt min uppfattning, även den återstående utredningstiden alltför lång mot bakgrund av de utredningsåtgärder som återstod. Eftersom ärendet redan var gammalt hade det varit önskvärt om utredningen kunnat slutföras snabbare och beslut i åtalsfrågan fattas tidigare än vad som skedde. Underrättelse till socialnämnd m.m. Polismyndigheten har upplyst följande i frågan om myndighetens kontakter med socialnämnden. I ärendet har antecknats att socialtjänsten underrättats enligt LUL. Utredaren lyckades dock inte komma i kontakt med någon företrädare för socialtjänsten innan förhöret genomfördes den 25 november 2011. Det finns i ärendet inte närmare beskrivet när och på vilket sätt utredaren försökt kontakta socialtjänsten och det finns inte heller någon dokumentation som visar att kontakt tagits vid ett senare tillfälle.

text: Enligt polismyndighetens uppfattning är det inte tillräckligt att endast ett kontaktförsök görs för att kraven på underrättelse ska anses uppfyllda. Om ytterligare försök gjorts borde dessa enligt polismyndigheten ha dokumenterats.

text: Polismyndigheten har vidare konstaterat att det varken i polisens akt eller ärendehanteringssystem finns någon notering om att åklagaren fått information om att AA redan i september 2011 underrättats om brottsmisstankarna mot BB.

text: Rättslig reglering

text: Rätten till försvarare Enligt

text: 21 kap. 3 § rättegångsbalken

text: , RB, har den som är misstänkt för brott rätt att biträdas av försvarare. Är den misstänkte under 18 år utses försvararen av vårdnadshavaren.

text: Under vissa förutsättningar ska offentlig försvarare förordnas, se

text: 21 kap. 3 a §

text: RB. Är den misstänkte under arton år ska försvarare förordnas om det inte är uppenbart att han eller hon saknar behov av detta, se 24 § LUL.

text: Enligt 12 § förundersökningskungörelsen ska den som underrättas om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott samtidigt informeras om sin rätt att redan under förundersökningen anlita biträde av försvarare och om att offentlig försva-

text: rare under vissa förutsättningar kan förordnas av rätten. Om den misstänkte begär att få en offentlig försvarare ska denna begäran överlämnas till domstol, se 23 kap. 5 § respektive

text: 21 kap. 4 § andra stycket

text: RB. Överlämnandet ska ske omedelbart.

text: JO har i flera ärenden under senare år riktat kritik mot att förhör bl.a. i ungdomsutredningar genomförts utan att försvarare närvarat. JO har uttalat att, även om en misstänkt uppger att ett förhör kan genomföras utan försvarare, en förundersökningsledare har att på objektiva grunder bedöma om så är fallet. Bedömningen kan inte enbart överlåtas på den misstänkte eller dennes vårdnadshavare. När utredningen leds av en åklagare ankommer det på honom eller henne att ta ställning till behovet av försvarare oavsett vilken inställning den misstänkte har. Det åligger en förhörsledare att försäkra sig om att förundersökningsledaren tagit ställning i försvararfrågan innan ett förhör med en brottsmisstänkt genomförs. (Se JO 2012/13 s. 106 med däri angivna hänvisningar och JO:s beslut den 30 november 2012, dnr

text: Handläggningstiden Av

text: 23 kap. 4 § andra stycket

text: RB framgår att en förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger.

text: En förundersökning mot den som inte fyllt arton år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa ska bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt

text: 23 kap. 18 § första stycket

text: RB. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till att den misstänkte ska delta i medling med anledning av brott, utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. (Se 4 § LUL.)

text: Av förarbetena till 4 § LUL framgår att fristen endast undantagsvis får överskridas. Personalbrist eller att andra uppgifter anses böra ges företräde är inte godtagbara skäl för att överskrida fristen (

text: prop. 1994/95:12 s. 96

text: f.).

text: Underrättelse till socialnämnd m.m. När den som inte fyllt arton år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, ska socialnämnden genast underrättas, 6 § LUL. Vid förhör med den unge ska företrädare för socialtjänsten närvara om det är möjligt och kan ske utan men för utredningen, 7 § LUL. Syftet är att socialnämnden ska få kunskap om den pågående brottsutredningen och därmed bättre förutsättningar att fullgöra sitt ansvar.

text: Polismyndighetens åtgärder enligt 6 § LUL ska dokumenteras. Detta följer av allmänna principer om myndigheters dokumentationsskyldighet (se även 20 § förundersökningskungörelsen, som anger att tid och plats för åtgärder under förundersökningen ska antecknas i förundersökningsprotokollet).

text: Bedömning

text: Rätten till försvarare Huvudsyftet med att en misstänkt ska ha rätt till försvarare tidigt i en brottsutredning är att han eller hon inte på grund av bristande kännedom om utredningsförfarandet och den rättsliga regleringen ska komma i underläge mot polis och åklagare utan ha tillgång till sådan sakkunskap att han eller hon till fullo kan tillvarata sina rättigheter. Den som är misstänkt för ett brott har därför som regel rätt att ha tillgång till försvarare redan från och med första förhöret. Som framhålls i kommentaren till

text: rättegångsbalken

text: är försvararbehovet inte mindre starkt vid det första förhöret med en misstänkt utan snarare tvärtom (Fitger,

text: Rättegångsbalken

text: , www.nj.se/zeteo,

text: 23 kap. 5 §

text: Åklagarmyndigheten har med hänvisning till att BB hämtats till förhör, att vårdnadshavare var närvarande och brottsligheten inte var omfattande eller allvarlig anfört att det inte var fel att genomföra förhöret utan försvarare.

text: När det gäller utrymmet för att utan försvarare förhöra BB bör följande beaktas.

text: För en misstänkt som är under arton år ska offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att behov av det saknas. BB var misstänkt för en misshandel som involverade flera misstänkta gärningsmän. Han förnekade brott och utredningen var inte okomplicerad. Detta understryks av det förhållande att åklagaren fann skäl att besluta om hämtning av de misstänkta till förhör. Förhöret som hölls var utförligt och inte enbart ett s.k. delgivningsförhör (jfr JO 2011/12 s. 77). Efter förhöret anhölls BB.

text: Sett till dessa omständigheter borde en försvarare ha närvarat vid förhöret som hölls med BB den 25 november 2011. Att så inte var fallet är en brist som har äventyrat rättssäkerheten. Detta gäller särskilt eftersom förhöret kom att bli det enda som hölls med BB under utredningen.

text: Det är primärt förundersökningsledarens ansvar att se till att en misstänkts försvararrättigheter respekteras. Även förhörsledaren borde dock, innan han stod i begrepp att inleda ett mer ingående förhör, på eget initiativ ha rådgjort med förundersökningsledaren rörande BB:s behov av försvarare. Detta gäller särskilt då det av polisens egna anteckningar framgick att BB:s vårdnadshavare redan i september 2011 framfört önskemål om att ha en försvarare närvarande vid förhör. Denna information skulle polisen givetvis omedelbart ha vidareförmedlat till förundersökningsledaren.

text: Sammanfattningsvis ska EE och Polismyndigheten i Örebro län kritiseras för den bristfälliga hanteringen av BB:s försvararrättigheter.

text: Handläggningstiden Förundersökningsledaren bär det primära ansvaret för att skyndsamhetskravet efterlevs och att tidsfrister inte överskrids. Om ett ärende inte kan handläggas med tillräcklig skyndsamhet åligger det åklagaren att underrätta kammarledningen om

text: detta. Kammarledningen har också ett eget ansvar för att skaffa sig kunskap om bl.a. förekomsten av äldre ärenden och behovet av att vidta åtgärder på enskilda rotlar. Det åligger kammarledningen att vidta erforderliga åtgärder i de ärenden som inte handläggs med tillräcklig skyndsamhet och att göra nödvändiga prioriteringar. (Se bl.a. JO:s beslut den 10 december 2010, dnr

text: och

text: Både polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har vidgått att utredningen inte bedrivits med den skyndsamhet som varit påkallad och att handläggningstiden därmed blivit för lång. Jag instämmer i denna bedömning. Åklagarmyndigheten ska kritiseras för att ärendet inte handlagts med tillräcklig skyndsamhet. Underrättelse till socialnämnd m.m. Som polismyndigheten själv konstaterat har det förekommit vissa brister när det gäller dokumentation och underrättelse till socialnämnden. Vidare har polismyndigheten brustit i kommunikationen med förundersökningsledaren. För denna felaktiga handläggning ska polismyndigheten kritiseras.

text: AA:s övriga klagomål ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande.

type: avgorande


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

title: Kritik mot Kriminalvården för brister i utformningen av beslut om omprövning av placeringen av intagna på säkerhetsavdelning. Uppföljning av JO 2014/15 s. 243 (dnr 2311-2013)

sammanfattning: I JO 2014/15 s. 243 (dnr 2311-2013) utredde JO Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering av intagna på säkerhetsavdelning. I sitt remissvar uppgav Kriminalvården bl.a. att myndigheten hade inlett en översyn av hanteringen av dessa ärenden. I sitt beslut uttalade chefsJO att hon hade för avsikt att göra en uppföljning av frågan efter ett år. Kriminalvården har i ett yttrande till JO redovisat en processbeskrivning för hanteringen av säkerhetsplaceringar. ChefsJO uttalar att det har funnits ett behov av att se över denna process för att skapa ett mer rättssäkert, förutsebart och begripligt system. Enligt chefsJO framstår Kriminalvårdens processbeskrivning på ett övergripande plan som ändamålsenlig. Rätt tillämpad kommer den att stärka de intagnas rättssäkerhet men även bidra till en ökad förutsebarhet. I granskningen uppmärksammades att Kriminalvården i ett initialbeslut om placering på säkerhetsavdelning åberopat en omständighet som inte kan läggas till grund för en sådan placering. Beslutet fattades innan Kriminalvården yttrade sig i JO 2014/15 s. 243, och det har därmed inte kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföljande arbete med säkerhetsplaceringar. ChefsJO framhåller emellertid att Kriminalvården i ett antal omprövningsbeslut – som fattats efter JO 2014/15 s. 243 – inte funnit något skäl att ändra initialbeslutet. I samtliga beslut har Kriminalvården konstaterat att myndigheten inte finner anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes i initialbeslutet. ChefsJO framhåller att Kriminalvården genom denna skrivning har bekräftat även den felaktiga omständigheten i initialbeslutet och därmed lagt den till grund för en fortsatt placering. Kriminalvården borde under dessa förhållanden i stället ha rättat till bristerna i ett omprövningsbeslut och får kritik för att inte ha gjort det. Slutligen kritiserar chefsJO Kriminalvården för att de månatliga omprövningsbesluten fortfarande är intetsägande.

text: 1 Bakgrund

text: Under våren 2013 beslutade jag att i ett särskilt initiativärende utreda Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering enligt 2 kap. 4 § fängelselagen

text: ). Bestämmelsen ger Kriminalvården möjlighet att placera intagna på en avdelning med en särskilt hög grad av övervakning och kontroll (säkerhetsavdelning) om det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller att det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt. Ett beslut om placering på säkerhetsavdelning ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden.

text: Skälet till granskningen var att det hade kommit till min kännedom att det rådde ett utbrett missnöje bland de intagna på landets säkerhetsavdelningar. Missnöjet avsåg bl.a. hur Kriminalvården motiverar besluten att placera intagna på säkerhetsavdelning och handläggningen av omprövningsärendena. Efter det inledande utredningsarbetet förelades Kriminalvården att yttra sig i ärendet.

text: Kriminalvården uppgav bl.a. att myndigheten hade inlett en översyn av hanteringen av ärenden om placering på säkerhetsavdelning. Enligt myndigheten var utgångspunkten att det vid minst två tillfällen per år ska utföras en fördjupad riskanalys för varje intagen för att på så sätt förtydliga grunderna för placeringen. Kriminalvården uppgav vidare att det skulle komma att tas fram tidslinjer för varje intagen på säkerhetsavdelning. Detta för att göra det tydligare för den intagne hur länge han eller hon kan räkna med att få vara placerad på en sådan avdelning och när en eventuell flytt kan komma att ske till en normalavdelning i säkerhetsklass 1. Avsikten med detta var att skapa en mer flexibel tillämpning av placeringar där en intagen kan komma att vistas kortare tid av sin verkställighet på säkerhetsavdelning, under förutsättning att den aktiva riskbedömningen möjliggör en utskrivning. Flexibiliteten förutsätter dock enligt Kriminalvården även det omvända, där en likaså aktiv riskbedömning kan medföra ett beslut om att en intagen återigen ska placeras på säkerhetsavdelning.

text: I ett beslut den 22 maj 2014 uttalade jag att jag hade för avsikt att efter cirka ett år göra en uppföljning i frågan, detta eftersom Kriminalvården hade initierat en översyn av hanteringen av ärenden om placering på säkerhetsavdelning.

text: 2 Beslut om uppföljning

text: Under våren 2015 kom det in nya klagomål till JO om brister i Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering på säkerhetsavdelning. I anmälningarna hävdades bl.a. att omprövningsbesluten fortsatt var bristfälligt motiverade och att Kriminalvården inte hade infört de nya rutiner som myndigheten hade redo-

text: Se JO:s dnr 2311-2013. Se JO 2014/15 s. 243, dnr

text: gjort för i det tidigare ärendet. Av den anledningen beslutade jag att påbörja en uppföljning av det tidigare ärendet.

text: 3 Inledande utredningsåtgärder

text: Inledningsvis inhämtades initialbesluten om placering på säkerhetsavdelning beträffande två intagna, AA och BB, jämte ett antal omprövningsbeslut. Efter att besluten hade granskats upprättades en promemoria av vilken bl.a. följande framgick.

text: 3.1 Klagomål från intagna I sina anmälningar framförde AA och BB ett antal klagomål över utformningen av initialbesluten, omprövningsbesluten och de s.k. tidslinjerna.

text: 3.1.1 Initialbesluten

text: I denna del uppgav AA att Kriminalvården i initialbeslutet inte på ett tydligt sätt hade redovisat varifrån de uppgifter som ligger till grund för placeringen kommer. Inte heller hade myndigheten redovisat vilken betydelse uppgifterna hade för bedömningen i frågan. När AA efterfrågade skälen för placeringen hänvisade Kriminalvården enbart till att det råder sekretess för dessa uppgifter. Det innebär att den intagne inte kan försvara sig mot skälen för placeringen.

text: 3.1.2 Omprövningsbesluten

text: I denna del uppgav AA bl.a. att anstalten Saltvik har som rutin att varje månad skicka ett yttrande till huvudkontoret med information om de positiva och negativa förändringar som skett sedan den senaste omprövningen. Enligt AA väljer emellertid huvudkontoret att i omprövningsbesluten enbart notera de negativa förändringarna. Vidare uppgav AA att han aldrig hade getts möjlighet att yttra sig till huvudkontoret i samband med anstaltens yttrande.

text: AA uppgav vidare att uppgiften från Kriminalvården om att säkerhetsenheten genomför två till fyra möten med intagna per år är felaktig. På samma sätt förhåller det sig enligt honom med uppgiften om att de intagna ges möjlighet att per telefon ha en dialog med beslutsfattaren om sin placering. Enligt AA har han vid ett antal tillfällen begärt att få tala med Kriminalvårdens säkerhetschef, men fått till svar att denne inte vill prata med honom.

text: 3.1.3 Tidslinjer

text: AA uppgav att Kriminalvårdens säkerhetschef under 2014 lovade att en tidslinje skulle upprättas för varje intagen efter sommaren. Av denna skulle det bl.a. framgå vilka åtgärder den intagne kan vidta för att påverka sin situation den eventuella tiden för utslussning m.m. Ett år senare finns det enligt AA fortfarande inte några tidslinjer eller något datum för när sådana kan finnas tillgängliga.

text: BB uppgav att han hade fått besked om att Kriminalvården beslutat sig för att ”skippa” tidslinjerna. Han uppgav dessutom att han i samtal med kriminalvårdsinspektören i anstalten Hall hade fått besked om att ingen intagen skrivs ut från

text: säkerhetsenheterna med så lång avtjänandetid som han har kvar (över två år). Det verkar som om det för placeringen inte spelar någon roll vilka positiva förändringar som den intagne vidtar.

text: 3.2 De granskade besluten I initialbeslutet om placering av AA på säkerhetsavdelning, som fattades innan JO:s beslut

text: JO 2014/15 s. 243

text: , har Kriminalvården, huvudkontoret, lämnat en utförlig redogörelse för den dom som AA för närvarande avtjänar. Vidare finns en sammanfattning av bedömningen från riksmottagningens utredning. Av beslutet framgår inte om AA har getts möjlighet att yttra sig i ärendet och vad han i så fall lämnat för synpunkter. Under rubriken Huvudkontoret gör följande bedömning framgår följande:

text: [AA] är dömd för allvarlig våldsbrottslighet vilken han har beställt och varit delaktig i planeringen av samt brott vilket han begått under tid i häkte i aktuellt mål. Det bedöms med hänvisning till vad som framkommit i ärendet föreligga varaktig hög risk för allvarlig misskötsamhet, återfall i brott och rymning samt fritagning. Det finns särskild anledning att anta att en placering på säkerhetsavdelning behövs för att hindra [AA] från allvarlig brottslig verksamhet och rymning samt fritagning under verkställighet i anstalt. Kriminalvården, huvudkontoret, finner därmed att [AA] ska vara placerad på säkerhetsavdelning i anstalten Kumla i enlighet med 2 kap 4 § Fängelselagen för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. Vad [AA] anfört i övrigt föranleder ingen annan bedömning. JO har granskat 14 omprövningsbeslut (perioderna mars till november 2014 och januari till april 2015). I omprövningsbeslutet i mars 2014 angavs bl.a. att AA hade placerats på säkerhetsavdelning för att ordningen och säkerheten under verkställigheten skulle kunna upprätthållas. Vidare redovisades att AA hade rapporterats för misskötsamhet och varit placerad i avskildhet. Under rubriken Huvudkontoret gör följande bedömning framgår följande:

text: Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes den 18 februari 2014 i fråga om placering av AA på säkerhetsavdelning. AA ska således alltjämt vara placerad på säkerhetsavdelning jämlikt 2 kap 4 § fängelselagen. De 13 efterföljande besluten har i stort sett samma utformning och den enda tillkommande informationen är om AA under den gångna månaden har rapporterats för misskötsamhet eller varit placerad i avskildhet.

text: I fråga om BB har initialbeslutet (från 2010) och 16 omprövningsbeslut (perioden januari 2014 till april 2015) granskats. Beslutet från januari 2014 har följande utformning:

text: [BB] ska alltjämt vara placerad på säkerhetsavdelning.

text: BAKGRUND

text: Kriminalvårdens huvudkontor beslutade [2010] att BB ska vara placerad på säkerhetsavdelning. Med hänvisning till aktuell och tidigare kriminalitet samt då [BB] återfallit i grov kriminalitet och tidigare även har dömts för brott som har

text: begåtts under anstaltsvistelse bedöms risken för allvarlig misskötsamhet eller kriminalitet under verkställigheten vara hög. Risken för hot och våld under verkställigheten bedöms vara hög med hänvisning till tidigare misskötsamhet i anstalten och då [BB] har en ledande position i en kriminell organisation. Risken för rymning och fritagning från anstalt bedöms även vara hög med hänvisning till [BB:s] stora kriminella kontaktnät med ledande position i en kriminell organisation. Enligt handlingarna i ärendet har inget nytt framkommit som föranleder annan bedömning. Huvudkontoret gör följande bedömning Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes [2010] i fråga om placering av [BB] på säkerhetsavdelning. [BB] ska således alltjämt vara placerad på säkerhetsavdelning jämlikt 2 kap. 4 § fängelselagen.

text: Nio efterföljande beslut (februari–december 2014) har exakt samma utformning som beslutet från januari 2014. I besluten från perioden januari – mars 2015 anges att BB rapporterats för misskötsamhet. I beslutet från april 2015 anges att BB i samtal ”uppvisar tydligt kriminella attityder och värderingar”, och att han studerar vid anstaltens lärcentrum. De egentliga skälen under rubriken Huvudkontoret gör följande bedömning har exakt samma utformning i samtliga granskade omprövningsbeslut.

text: 3.3 Den fortsatta handläggningen Kriminalvården förelades att yttra sig över vad som redovisats ovan. I remissvaret skulle myndigheten dessutom – lämna en redogörelse för handläggningen av ärenden om placering av intagna på säkerhetsavdelning och vilka eventuella förändringar som har vidtagits efter

text: JO 2014/15 s. 243

text: – ge myndighetens syn på utformningen av initialbeslutet om placering av AA på säkerhetsavdelning – ge myndighetens syn på utformningen av de granskade omprövningsbesluten.

text: 4 Kriminalvårdens remissvar

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom generaldirektören CC, bl.a. följande:

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Uppgifter har hämtats in från placeringssektionen, Kriminalvårdens säkerhetsdirektör och kriminalvårdsinspektören på anstalten Halls säkerhetsavdelning. Sammanfattningsvis har följande kommit fram. Ny organisation Den 12 januari 2015 började en ny organisationsstruktur gälla för Kriminalvården, varvid en ny arbetsordning trädde i kraft. Enligt Kriminalvårdens nya arbetsordning beslutar chefsjuristen om in- och utplacering på säkerhets- och skyddsavdelningar och ett eventuellt omprövningsbeslut fattas av anstalts- och häktesdirektören. De månatliga omprövnings-besluten av placering på säkerhetsavdelning, beslut gällande förflyttning mellan säkerhetsavdelningarna samt beslut när intagen på säkerhetsavdelning själv ansöker om omplacering fattas av chefen för placeringssektionen och omprövas av chefsjuristen. Beslut om placering i avskildhet enligt 6 kap. 7 § 1 st 3 p FäL fattas av chefsjuristen och omprövas av anstalts- och häktesdirektören.

text: Processen avseende handläggning av ärenden gällande placering på säkerhets avdelning Kriminalvården redogjorde i sitt yttrande i

text: JO 2014/15 s. 243

text: för att en processbeskrivning för placering på säkerhetsavdelning höll på att utarbetas på huvudkontoret. Detta arbete har mynnat ut i att Kriminalvården nu arbetar utifrån en process som syftar till att säkerställa förutsägbarhet och rättssäkerhet avseende såväl placering på säkerhetsavdelning som omprövningar av sådana placeringsbeslut. Processen beskrivs nedan, och den beslutade processbeskrivningen bifogas, se bilaga [utelämnad här, JO:s anm.]. Processen avseende placering på säkerhetsavdelning inleds genom att ett behov av att eventuellt placera en klient på säkerhetsavdelning identifieras av det aktuella verksamhetsstället (ofta ett häkte och ibland redan innan åtal är väckt) eller av avdelningen för säkerhet genom information från andra parter, t.ex. polis och åklagare. Placeringssektionen uppmärksammas på behovet av eventuell placering på säkerhetsavdelning, och samråder kontinuerligt med enheten för verksamhetsskydd i ärendet. Placeringssektionen följer hur behovet utvecklas och tar fortlöpande, t.ex. när en eventuell dom blir verkställbar, ställning till om säkerhetsplaceringsprocessen ska fortsätta eller om klienten inte längre är aktuell för en eventuell placering på säkerhetsavdelning. Om säkerhetsplaceringsprocessen ska fortsätta beställer placeringssektionen en säkerhetsmässig bedömning från enheten för verksamhetsskydd. Om det bedöms aktuellt tar placeringssektionen fram ett förslag till beslut om placering i avskildhet. Samråd sker även i denna fråga med enheten för verksamhetsskydd. Förslaget föredras för chefsjuristen som avgör om skäl för placering i avskildhet enligt 6 kap. 7 § 3 p FäL föreligger. Placeringssektionen fortsätter utredningen om placering på säkerhetsavdelning. Underlaget till denna utredning är antingen riksmottagningens utredning eller underlag från verksamhetsstället samt den säkerhetsmässiga bedömningen från enheten för verksamhetsskydd, vilken inkluderar ett ställningstagande avseende placering. Uppgifter som tillkommit kommuniceras klienten, detta görs av verksamhetsstället på uppdrag av placeringssektionen. Placeringssektionen för också i förekommande fall en dialog med sektionen för centrala klientärenden. Placeringssektionen tar, efter samråd med enheten för verksamhetsskydd, fram ett förslag till beslut om placering på säkerhetsavdelning. Förslaget föredras för chefsjuristen som avgör om skäl för placering på säkerhetsavdelning föreligger. Inför den månatliga omprövningen av placeringen på säkerhetsavdelning upprättar verksamhetsstället ett yttrande som klienten ges möjlighet att lämna synpunkter på. Den intagne ges även möjlighet att, om han vill, skicka med ett eget yttrande till placeringssektionen. En fördjupad riskbedömning, mer om den nedan, görs 12 månader efter den första riskbedömningen (t.ex. riksmottagningens utredning), och därefter kontinuerligt var sjätte månad. Det är kriminalvårdsinspektören vid respektive säkerhetsavdelning som ansvarar för att en fördjupad riskbedömning upprättas och fastställs. Anstaltschefen och den intagne som berörs ska få del av den fastställda fördjupade riskbedömningen. I den fördjupade riskbedömningen ingår även en ny säkerhetsmässig bedömning som utförs av enheten för verksamhetsskydd. Förnyat samråd med enheten för verksamhetsskydd sker vid behov och chefen för placeringssektionen fattar sedan beslut om fortsatt placering på säkerhetsavdelning. Den intagne kan begära omprövning av det månatliga omprövningsbeslutet samt efter omprövningen överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Inför utskrivning från säkerhetsavdelning tar placeringssektionen, efter samråd med enheten för verksamhetsskydd, fram ett förslag till beslut. Ett beslut om utskrivning fattas av chefsjuristen. Efter utskrivning från säkerhetsavdelning fattar placeringssektionen ett nytt beslut om placering i anstalt.

text: Arbetet med s.k. tidslinjer och den fördjupade riskbedömningen I Kriminalvårdens yttrande i

text: JO 2014/15 s. 243

text: nämndes bl.a. att Kriminalvården avsåg att ta fram tidslinjer för intagna på säkerhetsavdelning. Kriminalvården har dock valt att inte i nuläget gå vidare med detta arbete eftersom sådana tidslinjer inte bedömts vara ändamålsenliga, vilket kunde ha kommunicerats tydligare med de intagna på säkerhetsavdelningarna. I samma yttrande framgick att ett förslag på rutin för kontinuerliga riskbedömningar remitterades i myndigheten. Detta har, som nämnts ovan, resulterat i att Kriminalvården har infört en ordning med regelbundna fördjupade riskbedömningar avseende intagna på säkerhetsavdelning. Intagna på säkerhetsavdelning har inte sällan långa strafftider, och Kriminalvårdens uppfattning är att tid är en faktor som i sig kan medföra förändrade förhållanden. Det är därför viktigt att följa upp den riskbedömning som initialt ledde till placeringen. Den fördjupade riskbedömningen ska bidra till det blir tydligare för de intagna vilka riskfaktorer som inverkar på deras placering på säkerhetsavdelning. Den ska även vara ett hjälpmedel för personalen på säkerhetsavdelningen genom att uppmärksamma vilka risker och behov som bör prioriteras under verkställigheten. Den fördjupade riskbedömningen blir också en del av underlaget som ligger till grund för det yttrande som upprättas av anstalten inför omprövningsbeslutet varje månad, för att säkerställa att det fattas utifrån aktuella omständigheter.

text: Utformningen av, och omständigheterna kring, initialbeslutet om placering av AA på säkerhetsavdelning Det beslut som avses är fattat innan Kriminalvården yttrade sig i

text: JO 2014/15 s. 243

text: och har inte kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföljande arbete med säkerhetsplaceringsprocessen. Det kan konstateras att vissa av de synpunkter som framfördes i det tidigare ärendet gör sig gällande också avseende detta beslut, bl.a. hur det förhåller sig till motiveringsplikten i

text: 20 §

text: FL samt vissa formuleringars förenlighet med rekvisiten i 2 kap. 4 § FäL. Inskrivningsbeslut på säkerhetsavdelning grundar sig på olika kända faktorer, däribland utfall av eventuell tidigare och aktuell häktestid samt verkställighet, brottets art och beskaffenhet samt uppgifter från riksmottagningens utredning. De uppgifter som ligger till grund för beslutet att placera AA på säkerhetsavdelning är kända av, eller kommunicerade med, klienten. Av KVR framgår att AA har underrättats riksmottagningens utredning och informerats om möjligheten att lämna skriftliga synpunkter på denna, något han avstod från. AA erbjöds vidare möjlighet att vid ett möte med utredare och psykolog muntligen ge eventuella synpunkter, något han dock inte önskade medverka i. AA har också tagit del av det upprättade placeringsunderlaget. AA har alltså informerats om möjligheten samt getts tillfälle att lämna eventuella synpunkter men avstått från detta.

text: Utformningen av de nu aktuella granskade omprövningsbesluten JO har särskilt nämnt att det i omprövningsbeslutet i mars 2014 avseende AA bl.a. angavs att AA hade placerats på säkerhetsavdelning för att ordningen och säkerheten under verkställigheten ska kunna upprätthållas. Kriminalvården kan konstatera att formuleringen också finns i initialbeslutet avseende AA och i omprövningsbeslutet i april 2014 samt att detta inte är ett rekvisit för placering på säkerhetsavdelning. Det kan emellertid nämnas att dessa tre beslut samtliga meddelades under handläggningen av

text: JO 2014/15 s. 243

text: och att beslutens utformning inte har kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföljande arbete med säkerhetsplaceringsprocessen. De 14 granskade omprövningsbesluten avseende AA innehåller också i övrigt viss sammanblandning av rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning och skäl som inte är relevanta för en sådan placering. Av samtliga beslut JO har granskat avseende AA framgår dock att åtminstone ett av de två alternativa rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning har bedömts vara uppfyllt. Förutsättningar för fortsatt placering på säkerhetsavdelning har alltså i sig förelegat.

text: Gällande de 16 granskade omprövningsbesluten avseende BB kan följande sägas. I besluten redogörs för de omständigheter som ligger till grund för bedömningen avseende olika risker. Detta knyts dock inte på ett tydligt sätt till de i 2 kap. 4 § FäL angivna rekvisiten, vilket utgör en brist. Även i dessa fall tycks dock förutsättningar för placering på säkerhetsavdelning i sig förelegat på så sätt att något av de två alternativa rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning bedömts vara uppfyllt. Sammanfattningsvis kan Kriminalvården således konstatera att motiveringarna till de nu granskade omprövningsbesluten innehåller brister. Det är naturligtvis inte tillfredsställande att Kriminalvården ännu inte kommit till rätta med vissa av problemen kopplade till den månatliga omprövningen av placering på säkerhetsavdelning. Kriminalvården vidhåller sin uppfattning om att det är svårt att åstadkomma eller se några större förändringar på kort tid, dvs. månatligen, när ett av rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning är att risken i 2 kap. 4 § 1 p FäL ska vara varaktig. Svårigheterna kopplade till månatliga omprövningar gör sig även gällande avseende 2 kap. 4 § 2 p FäL, då det säger sig självt att en placering på säkerhetsavdelning aldrig kan bli aktuell för att förhindra någon enskild händelse eller liknande som t.ex. skulle kunna undvikas med en tillfällig placering i avskildhet. Kriminalvården överväger därför att hos regeringen göra en framställan om att kravet på månatlig omprövning slopas. Med detta sagt är Kriminalvårdens ambition ändå att omprövningsbesluten i större utsträckning ska ta fasta på vad som skett under verkställigheten sedan inskrivningen alternativt sedan senaste omprövningen, positivt som negativt. I denna del bör den fördjupade riskbedömningen kunna bidra till att säkerställa att beslutet fattas utifrån aktuella omständigheter. Härutöver har en mindre arbetsgrupp, med stöd från sektionen för verksjuridik, tillsatts och diskussioner avseende omprövningsbeslutens utformning förs inom myndigheten för att höja kvaliteten. Det kan också nämnas att de senaste månadernas omprövningsbeslut har en, till viss del, annorlunda form, även om arbetet med att utveckla beslutens utformning ännu inte är färdigt.

text: Övrigt AA har anfört att uppgiften i Kriminalvårdens yttrande i

text: JO 2014/15 s. 243

text: om att dåvarande säkerhetschefen på huvudkontoret genomförde regelbundna möten med de intagna på säkerhetsavdelningarna är felaktig. Uppgiften i yttrandet var korrekt, men det stämmer att sådana möten inte längre hålls. Mötena var en ordning inrättad av den tidigare chefen för dåvarande säkerhetsenheten. Den nuvarande chefen för avdelningen för säkerhet, säkerhetsdirektören, genomförde ett antal möten efter sitt tillträde men valde sedan att upphöra med dem. Det har förts en diskussion huruvida mötena skulle återupptas men i annan ordning. Signalerna från verksamheten har dock varit att mötena inte har efterfrågats. Det är inte preciserat när eller av vem AA ska ha fått besked om att säkerhetsdirektören inte vill prata med honom i telefon och påståendet är därför svårt att bemöta. Säkerhetsdirektören har uppgett att han har svarat på ett antal skrivelser från AA, som då bl.a. informerats om att säkerhetsdirektören, efter omorganisationen den 12 januari 2015, inte längre fattar några beslut i placeringsfrågor avseende intagna på säkerhetsavdelning. Säkerhetsdirektören har inte kontaktats av AA efter detta, och har alltså inte gett AA beskedet att han inte vill prata med denne. Kriminalvårdsinspektören på anstalten Halls säkerhetsavdelning tillbakavisar bestämt att BB ska ha fått sådana besked som omnämns i JO:s promemoria gällande att ingen skrivs ut från säkerhetsavdelning med så pass lång kvarvarande verkställighetstid som han har.

text: 5 Bedömning

text: I ärendet aktualiseras bl.a. frågan om Kriminalvårdens utformning av processen för placering av intagna på säkerhetsavdelning. Jag tänker inleda bedömningen med att ge min syn på vad myndigheten har redovisat i denna del för att därefter beröra frågan om utformningen av besluten om placering av intagna på sådana avdelningar och de efterföljande omprövningsbesluten. 5.1 En ny process för placering på säkerhetsavdelning I det tidigare ärendet om placering av intagna på säkerhetsavdelningar uppgav Kriminalvården att det pågick en översyn av ”hela hanteringen” av sådana placeringar. Jag framhöll att min ambition med initiativärendet var att det skulle kunna bidra till att göra processen kring sådana placeringar mer begriplig för de intagna för att på så sätt försöka minska deras känsla av hopplöshet. Jag uttalade vidare: Mot den bakgrunden ser jag det som positivt att Kriminalvården har vidtagit åtgärder för att skapa ett mer flexibelt system för placeringen på säkerhetsavdelningar. Det kommer självfallet även fortsättningsvis att finnas intagna som är missnöjda med sin placering på sådana avdelningar. Ambitionen från Kriminalvårdens sida måste emellertid vara att även den missnöjde ska få klart för sig varför denne har placerats på en säkerhetsavdelning. Vidare måste Kriminalvården göra det tydligt vilka åtgärder den intagne som vill uppnå förändring kan vidta för att påverka sin situation. Efter mitt beslut har Kriminalvården fortsatt sin översyn och har nu kunnat presentera en färdig processbeskrivning. De tidslinjer som Kriminalvården i ett tidigare skede sagt sig vilja införa finns inte med i den färdiga beskrivningen. Enligt myndigheten var syftet med tidslinjerna att de skulle tydliggöra för de intagna hur lång tid de kan räkna med att få vara placerade på en säkerhetsavdelning. Myndigheten har emellertid gjort bedömningen att tidslinjerna inte var ändamålsenliga.

text: Min uppfattning är att det har funnits ett behov av att se över processen med placering av intagna på säkerhetsavdelning för att skapa ett mer rättssäkert, förutsebart och begripligt system. Jag välkomnar därför att myndigheten nu har slutfört detta arbete. När det kommer till utformningen av processen ser jag det inte som min uppgift att på detaljnivå ha åsikter om hur Kriminalvården ska bedriva detta arbete. Av den anledningen har jag inte några synpunkter på att myndigheten numera har slopat tidslinjerna. På samma sätt förhåller det sig med frågan om vilka typer av möten Kriminalvården ska ha med de intagna och hur ofta dessa ska ske.

text: På ett mer övergripande plan framstår Kriminalvårdens processbeskrivning i mina ögon som ändamålsenlig. Enligt min bedömning kommer den – rätt tillämpad – att stärka de intagnas rättssäkerhet och samtidigt bidra till en ökad förutsebarhet. Av betydelse är att det med jämna mellanrum kommer att göras fördjupade riskbedömningar. Genom sådana ”omtag” motverkas att processen blir statisk och att myndigheten ständigt återkommer till att det inte har fram-

text: kommit något nytt som påverkar den tidigare bedömningen. Jag finner inte några skäl att ytterligare kommentera vad som har redovisats i denna fråga.

text: 5.2 Behovet av att motivera beslut Bestämmelsen som reglerar en myndighets skyldighet att motivera sina beslut finns i

text: 20 § förvaltningslagen (1986:223)

text: . Enligt paragrafens huvudregel ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Denna bestämmelse är tillämplig på beslut om placering på säkerhetsavdelning och omprövningsbesluten.

text: Bestämmelsen i

text: förvaltningslagen

text: medför inte en skyldighet för en myndighet att efterlikna domstolars domar. Även om ett förvaltningsbeslut som regel kan utformas mer kortfattat och kärnfullt än exempelvis en brottmålsdom måste det vid utformningen tas stor hänsyn till vad för beslut det är fråga om. Det innebär alltså att myndigheters sätt att utforma beslut kan ges stor variation med hänsyn till vad de berör. Enligt min mening är det rimligt att ställa mer långtgående krav på utformningen av beslut som innebär att ingripande åtgärder riktas mot en enskild.

text: I det tidigare ärendet om placering av intagna på säkerhetsavdelning framhöll jag att sådana placeringar utgör en ingripande åtgärd. Därmed kan kraven på Kriminalvårdens skyldighet att motivera beslut i dessa fall ställas betydligt högre än beträffande många andra beslut som myndigheten fattar. Jag framhöll även att det förhållandet att Kriminalvården har valt att ha relativt kortfattade beslutsmotiveringar i de månatliga omprövningsbesluten bidrar till att högre krav måste ställas på initialbeslutens utformning.

text: Jag vill även nämna att det efter mitt tidigare beslut har meddelats en dom i Göta hovrätt som har betydelse i sammanhanget. Frågan som hovrätten hade att pröva var om rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) hade kränkts i samband med att intagen hade placerats på säkerhetsavdelning. I artikelns första punkt anges bl.a. att var och en ska, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

text: I sin dom konstaterade Göta hovrätt att frågor om hur straff ska verkställas normalt faller utanför den aktuella artikeln. Emellertid kan artikeln aktualiseras på denna grund om det i verkställigheten ingår inskränkningar av civila rättigheter.

text: Se Göta hovrätts dom den 20 november 2015 i mål nr FT 2074-14.

text: En verkställighet innebär enligt hovrätten alltid mer eller mindre stora inskränkningar av den frihetsberövades tillvaro. Även om rättsläget i viss mån får betecknas som oklart i fråga om vad som avses med inskränkningar av civila rättigheter vid frihetsberövande, kan det enligt hovrätten inte vara tänkt att varje form av begränsning i den frihetsberövades tillvaro ska betraktas som en inskränkning i den mening som avses i

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: . Därefter konstaterade hovrätten följande:

text: Av utredningen har framgått att [klaganden] har varit placerad på säkerhetsavdelning under större delen av sin tid i anstalt. En sådan placering har inneburit att [han] fått utstå en särskilt sträng övervakning och kontroll. I [klagandens] fall har detta resulterat i att han endast tillåtits ha mycket begränsade kontakter med bl.a. sina barn. Kontakterna har skett via telefon och samtalen har dessutom varit avlyssnade. Han har, enligt egen uppgift, inte haft möjligt att träffa sina barn någon gång under tiden han var placerad på säkerhetsavdelning. På säkerhetsavdelning har alla utrymmen som [klaganden] vistats i varit kameraoch ljudövervakade [sic]. Hans möjligheter till privat- och familjeliv har varit mycket begränsade även med beaktande av att det har varit fråga om verkställighet av ett fängelsestraff. Dessa begränsningar har dessutom varit långvariga då han var placerad på säkerhetsavdelning under drygt tre års tid. Han flyttades till en vanlig avdelning när det återstod mindre än fyra månader till villkorlig frigivning. Hovrätten anser att begränsningarna av [klagandens] personliga friheter har rört hans civila rättigheter på sådant sätt att artikel 6 får anses tillämplig (jfr Stegarescu och Bahrin v Portugal).

text: Hovrättens avgörande understryker vikten av mitt uttalande om behovet av att Kriminalvården på ett utförligt sätt motiverar varför en intagen ska placeras på eller vara fortsatt placerad på en säkerhetsavdelning.

text: 5.3 Utformningen av initialbesluten Jag har tidigare inte haft någon invändning mot Kriminalvårdens uppfattning om att det är möjligt att begränsa omprövningsbeslutens omfattning till enbart sådana förhållanden som inträffat efter initialbeslutet. En förutsättning för att en myndighet på sådant sätt ska kunna lägga omprövningsbeslutet ”ovanpå” initialbeslutet är dock att detta beslut är utförligt och utformat på ett korrekt sätt.

text: Jag uppmärksammade utformningen av initialbesluten i mitt förra beslut. I samband med min granskning kunde jag konstatera att det fanns flera fall där Kriminalvården som skäl för sådana placeringar hade angett omständigheter som inte kan läggas till grund för sådana beslut. Jag uttalade vidare:

text: Det förhållandet att placeringen av intagna på säkerhetsavdelning är mycket ingripande gör att särskilt höga krav måste ställas på Kriminalvårdens handläggning. Av den anledningen är det något förvånande att myndigheten i ett antal fall

text: Det är enbart de gemensamma utrymmena som är kamera- och ljudövervakade. Sådan övervakningsutrustning finns alltså inte i exempelvis de intagnas bostadsrum eller i duschutrymmen. Se exempelvis JO 2011/12 s. 238, dnr

text: som skäl för placeringen har angett omständigheter som inte omfattas av 2 kap. 4 § fängelselagen. I dessa fall har som skäl för placeringen bl.a. angetts att det finns en varaktigt hög risk för fortsatt misskötsamhet. Som Kriminalvården har påpekat har emellertid som skäl för placeringen även åberopats en omständighet som omfattas av bestämmelsen. Misstaget har alltså enligt Kriminalvården inte haft någon betydelse i sak. Jag avhåller mig från att uttala mig i sakfrågor. Emellertid vill jag framhålla att även om felaktigheten inte har haft någon betydelse för placeringen är det mycket olämpligt att Kriminalvården har åberopat en felaktig grund för att vidta en så ingripande åtgärd. I JO:s promemoria i det här ärendet nämns ett initialbeslut där Kriminalvården i sin bedömning angett att den intagne placerades på säkerhetsavdelning för att ordningen och säkerheten skulle kunna upprätthållas. Detta är en omständighet som inte kan läggas till grund för ett sådant beslut. Kriminalvården har framhållit att beslutet fattades innan myndigheten yttrade sig i

text: JO 2014/15 s. 243

text: . Därmed har beslutet inte kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföljande arbete med säkerhetsplaceringar.

text: Av betydelse är emellertid att Kriminalvården i ett antal omprövningsbeslut – som fattats efter att jag meddelade mitt beslut i maj 2014 – inte funnit några skäl att ändra initialbeslutet. I samtliga beslut har Kriminalvården konstaterat att myndigheten ”finner inte anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes den [datum] i fråga om placering av AA på säkerhetsavdelning”.

text: Genom en sådan skrivning har Kriminalvården bekräftat de bedömningar som gjordes i initialbeslutet, och har därmed även lagt en felaktig omständighet till grund för en fortsatt placering på säkerhetsavdelning. Om ett initialbeslut exempelvis innehåller omständigheter som inte kan läggas till grund för en placering på säkerhetsavdelning och därmed inte ”håller måttet”, kan beslutet enligt min mening inte användas som grund för de efterföljande omprövningsbesluten. Under sådana förhållanden är Kriminalvården enligt min mening skyldig att i ett omprövningsbeslut rätta till de brister som finns i initialbeslutet, dvs. att utförligt beskriva de förhållanden som ligger till grund för beslutet att inte ändra det tidigare beslutet. Så har inte skett och för det förtjänar Kriminalvården kritik. 5.4 Utformningen av omprövningsbesluten Inledningsvis vill jag framhålla att jag har förståelse för att det har tagit tid att få på plats vissa av de förändringar som Kriminalvården presenterade i sitt remissvar i

text: JO 2014/15 s. 243

text: . Vissa av de åtgärder som jag framhöll i mitt tidigare beslut som nödvändiga att vidta är emellertid av sådant slag att de borde ha kunnat vidtas i stort sett direkt. Ett sådant exempel är utformningen av omprövningsbesluten. I denna del konstaterade jag bl.a. följande: Min företrädare, dåvarande chefsJO Cecilia Nordenfelt, har i ett tidigare ärende understrukit vikten av att Kriminalvården åtminstone i mer allmänna ordalag så

text: långt det är möjligt redogör för skälen till att placeringen på säkerhetsavdelningen består. Jag delar denna uppfattning, och i detta ligger enligt min mening också att Kriminalvården i sina omprövningsbeslut måste redovisa omständigheter som har tillkommit efter initialbesluten. Det kan exempelvis röra sig om den tid som en intagen har tillbringat på säkerhetsavdelningen och uppgifter om skötsamhet eller deltagande i programverksamhet. Vidare måste Kriminalvården analysera betydelsen av de tillkommande faktorerna och varför de – om myndigheten inte väljer att ändra beslutet – inte är tillräckliga för att påverka initialbeslutet. Enligt min mening måste omprövningsbesluten till en inte obetydlig del ses som en utvärdering av den intagnes vistelse på säkerhetsavdelningen, med hjälp av vilka den intagne ska kunna förstå vilka åtgärder denne kan vidta för att påverka sin situation. Frågan om omprövningsbeslutens utformning var alltså inte ny när jag tog upp den i

text: JO 2014/15 s. 243

text: utan Kriminalvården uppmärksammades redan 2011 på att detta var ett område där det fanns en förbättringspotential. Eftersom jag i min granskning inte kunde se att det skett någon märkbar förbättring i denna fråga fann jag skäl att ge Kriminalvården mer handfasta rekommendationer om hur myndigheten kunde gå till väga för att öka tydligheten. Mina rekommendationer kräver i och för sig en något större arbetsinsats vid utformningen av besluten än vad som tidigare varit fallet. Emellertid är antalet intagna som är placerade på säkerhetsavdelningar begränsade och det borde därför inte innebära en alltför stor insats att vidta denna förändring.

text: Mot denna bakgrund blev jag förvånad när jag i samband med den inledande granskningen i det här ärendet kunde konstatera att det inte hade hänt någonting i denna fråga. I de omprövningsbeslut som fattats efter mitt tidigare beslut har de egentliga skälen fått samma intetsägande skrivningar som tidigare. Den intagne får varje månad reda på att:

text: Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes den [datum] i fråga om placering av [den intagne] på säkerhetsavdelning. [Den intagne] ska således alltjämt vara placerad på säkerhetsavdelning jämlikt 2 kap 4 § fängelselagen. De analyser och bedömningar som jag efterlyst tidigare återfinns inte i dessa ständigt återkommande, kortfattade rader. Kriminalvården förtjänar kritik för den bristfälliga hanteringen.

text: 5.5 Övriga frågor Med anledning av vad som har framkommit i remissvaret finner jag inte något skäl att ytterligare kommentera det som har redovisats i JO:s promemoria.

text: Som framgått inledningsvis är Kriminalvården skyldig att ompröva ett beslut om placering på säkerhetsavdelning en gång i månaden. Myndigheten har i det tidigare ärendet påtalat att en förutsättning för placering på säkerhetsavdelning

text: Se JO:s beslut den 25 oktober 2011 i dnr 1468-2011.

text: på grund av att den intagne rymmer eller fritas är att denna risk är varaktig. Med hänsyn till detta framhöll myndigheten att det kan tyckas motsägelsefullt att den första omprövningen ska ske redan en månad efter initialbeslutet.

text: I anslutning till detta uttalade jag att jag delade Kriminalvårdens uppfattning om att det finns en motsägelse i den aktuella bestämmelsen. Det säger sig självt att den första omprövningen efter initialbeslutet och flera av de därpå följande omprövningarna knappast kan leda till att Kriminalvården kommer fram till att det har skett någon förändring i de varaktiga riskerna. Därefter uttalade jag följande: För egen del anser jag att en lämpligare ordning i dessa fall skulle vara att den första obligatoriska prövningen sker först ett halvår efter att den intagne placerats på säkerhetsavdelning. Därefter skulle frekvensen av de obligatoriska prövningarna kunna öka i takt med den tid som förflyter och tyngden av de förhållanden som legat till grund för initialbeslutet kan förväntas avta. På så sätt skulle enligt min mening ett system uppnås som är mer förenligt med de rekvisit som anges i 2 kap. 4 § första stycket 1 fängelselagen. Eftersom Kriminalvården nu har återkommit till denna fråga finner jag skäl att – precis som jag gjorde med det tidigare beslutet – skicka en kopia av detta beslut för kännedom till Justitiedepartementet och riksdagens justitieutskott.

text: Avslutningsvis vill jag nämna att jag även fortsättningsvis kommer att följa de frågor som har behandlats i

text: JO 2014/15 s. 243

text: och i detta ärende.

text: Ärendet avslutas.

text: Se under rubrik 4.2.4 Utformningen av omprövningsbesluten i

text: JO 2014/15 s. 243


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

nyckelord:
Domstolstrots
Myndighetsutövning, gränsen för

title: Mycket allvarlig kritik mot två kommuner för domstolstrots i upphandlingsärenden

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde chefsjuristen AA klagomål mot Simrishamns kommun och Tomelilla kommun. Han anförde följande.

text: Simrishamns kommun och Tomelilla kommun (Kommunerna) avropar för närvarande löpande och utan föregående offentligt upphandlingsförfarande tjänster för omhändertagande av avfall från Sydskånes Avfallsaktiebolag (SYSAV). – Regeringsrätten har i domar av den 17 mars 2008 i målen 172–175-06 samt 176– 179-06 (

text: RÅ 2008 ref. 26

text: ) fastställt tidigare utslag av Länsrätten i Skåne län med innebörden att Kommunerna ska göra om de aktuella upphandlingarna av ifrågavarande tjänster som avser avfallshantering med tillämpning av bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling, LOU. – Trots att det numera har gått över ett år (drygt ett år och två månader) sedan Regeringsrättens lagakraftvunna avgöranden har Kommunerna ännu inte ens påbörjat några upphandlingar enligt LOU. [– – –]

text: Utredning

text: Simrishamns kommun och Tomelilla kommun anmodades att yttra sig över anmälan.

text: Som sitt remissvar ingav respektive kommun ett yttrande av förbundsjuristen vid Sveriges Kommuner och Landsting BB. I yttrandet anförde BB sammanfattningsvis att kommunerna enligt hans bedömning hade rätt att utan upphandling köpa tjänster från SYSAV för omhändertagande av hushållsavfall under förutsättning att kommunerna försäkrade sig om att SYSAV inte genom ”oskälig prissättning, konkurrenssnedvridande korssubventionering etc. missbrukar den dominerande ställning som detta ger bolaget”.

text: BB grundade sin bedömning på ståndpunkten att Regeringsrättens domar i de s.k. SYSAV-målen inte var förenlig med EG-rätten på området. Han utvecklade skälen för sin ståndpunkt på ett utförligt sätt.

text: AA yttrade sig över remissvaren. Han begärde därvid att JO skulle inleda ett straffrättsligt förfarande mot berörda tjänstemän och ledamöter i kommunerna.

text: Simrishamns kommun och Tomelilla kommun inkom därefter med ytterligare handlingar (ett remissyttrande av Återvinningsindustrierna och ett rättsutlåtande upprättat av advokaten CC).

text: AA gav in en skrivelse, i vilken han uppgav att Europeiska kommissionen hade beslutat att i den aktuella frågan inleda ett s.k. överträdelseförfarande mot Sverige. Han bifogade en kopia av kommissionens underrättelse om ärendet till regeringen.

text: Kommunerna ingav därefter ytterligare handlingar, bl.a. kopior av kommunernas yttranden till Konkurrensverket med anledning av det ovannämnda överträdelseförfarandet (Konkurrensverkets dnr 128/2010).

text: Bedömning

text: Av Regeringsrättens domar i de s.k. SYSAV-målen (

text: RÅ 2008 ref. 26

text: ) framgår i huvudsak följande.

text: Mellan ett antal kommuner i Skåne län, däribland Simrishamns kommun och Tomelilla kommun, gäller ett konsortialavtal enligt vilket kommunerna förbundit sig att samverka inom avfallsområdet genom SYSAV. SYSAV ska bl.a. svara för den regionala återvinningen och avfallshanteringen för delägarkommunerna och driva regionala behandlingsanläggningar. Verksamheten ska drivas enligt affärsmässiga principer. Till grund för debiteringen ska ligga en taxa framtagen på närmare angivet sätt. Varje delägarkommun förbinder sig att till bolagets anläggningar avlämna allt avfall som kan tas emot i anläggningarna och som kommunen har ansvar för enligt lagstiftningen.

text: Under år 2004 begärde olika bolag i en ansökan hos Länsrätten i Skåne län överprövning och interimistiskt beslut av ett förfarande varigenom de i ärendet anmälda kommunerna under året lämnat i uppdrag åt SYSAV att löpande omhänderta respektive kommuns avfall. Bolagen yrkade att kommunernas förfaranden skulle göras om. Länsrätten, som fann att kommunernas förfarande var att bedöma som köp av tjänster genom direktupphandling, förordnade i domar som meddelades den 4 februari 2005 att kommunerna skulle ”göra om upphandlingen av ifrågavarande tjänster som avser avfallshantering med tillämpning av bestämmelserna i LOU”.

text: Kommunerna överklagade länsrättens domar hos Kammarrätten i Göteborg. Efter att kammarrätten avslagit överklagandena i domar den 22 december 2005 fullföljde kommunerna sin respektive talan hos Regeringsrätten, som i domar den 17 mars 2008 avslog överklagandena.

text: Regeringen har i en lagrådsremiss föreslagit att nya bestämmelser införs i lagen (

text: ) om offentlig upphandling (LOU) som innebär att statliga och kommunala myndigheter inte behöver tillämpa LOU när de anskaffar varor eller tjänster m.m. från en juridisk person (exempelvis ett aktiebolag, ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd) som de innehar eller är medlemmar i. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2010.

text: Simrishamns kommun och Tomelilla kommun blev i och med Regeringsrättens domar den 17 mars 2008 skyldiga att följa länsrättens beslut om att upphandlingen av tjänster avseende avfallshantering ska göras om. Kommunerna har emellertid ännu inte genomfört nya upphandlingar utan låter, såvitt framkommit, alltjämt SYSAV svara för avfallshanteringen.

text: Att myndigheter inte respekterar domstolsavgöranden är allvarligt och strider mot grundläggande krav på offentliga organs uppträdande. Jag är mycket kritisk till det inträffade. Jag finner det anmärkningsvärt att kommunerna inte ens med anledning av JO-anmälan synes ha insett det olämpliga i sitt agerande utan i stället öppet hävdar att Regeringsrätten, landets högsta förvaltningsdomstol, har meddelat felaktiga domar. Det förhållandet att regeringen föreslagit ny lagstiftning på området påverkar inte min bedömning.

text: En förutsättning för att tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: ska anses föreligga är att någon vid myndighetsutövning har åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Enligt vad som får anses vara en vedertagen uppfattning innefattar emellertid upphandling inte myndighetsutövning (se bl.a.

text: JO 2007/08 s. 521

text: , särskilt s. 529 f.). Ett straffrättsligt förfarande mot berörda tjänstemän och ledamöter i kommunen är därmed inte aktuellt. Jag får med hänsyn till detta stanna vid den mycket allvarliga kritik som ligger i det anförda.


nyckelord:
Allmänna handlingar
Ansökan

title: Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsnämnden i Örebro kommun får kritik bl.a. för hur ankomstdagen för handlingar som lämnats in till nämnden via en brevlåda på kommunens servicecenter bestämts

sammanfattning: AA klagade på socialtjänsten i Örebro kommun och anförde sammanfattningsvis att hon gjort flera ansökningar om försörjningsstöd som inte registrerats den dag respektive ansökan lämnades in till kommunen utan först dagen därpå. Örebro kommun yttrade sig och beskrev i yttrandet hur ankomstdagen för handlingar som lämnats in i kommunens brevlåda på kommunens servicecenter beräknas. Rutinen innebär bl.a. att brevlådan töms varje morgon och att handlingar som lämnats i brevlådan anses inkomna först när handlingen har nått den ansvariga nämnden. I beslutet anför JO att en brevlåda av angivet slag måste ses som gemensam för kommunens nämnder. Det var således fel att inte genast registrera AA:s ansökningar i enlighet med 22 § tredje stycket förvaltningslagen. JO kritiserar vidare bl.a. kommunens rutin för att bestämma ankomstdagen för handlingar som lämnats i brevlådan på kommunens serviceenhet.

text: Bakgrund

text: Örebro kommun har ett s.k. servicecenter dit enskilda kan vända sig för att få hjälp med att komma i kontakt med kommunens olika verksamheter. Hos Servicecenter finns en brevlåda där enskilda kan lämna alla typer av handlingar som ska till kommunen. Brevlådan töms varje morgon och handlingarna lämnas vidare till kommunens olika verksamheter.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på socialtjänsten i Örebro kommun. Hon uppgav bl.a. följande. Den 20 november 2018 lämnade hon en ansökan om försörjningsstöd i brevlådan hos kommunens servicecenter. Hon såg till att först få ansökan stämplad med dagens datum. Myndigheten noterade trots detta ansökan som inkommen först dagen efter, dvs. den 21 november 2018. Ett annat exempel är när hon den 9 april 2019 lämnade en ansökan om försörjningsstöd i samma brevlåda. Via en e-tjänst kunde hon sedan se att ansökan var registrerad som inkommen först den 10 april 2019. Även när hon har mejlat in en ansökan har den inte ansetts inkommen den dag hon skickade mejlet utan först följande

text: dag. Nämndens hantering av ansökningarna är inte korrekt. En handling måste anses inkommen till myndigheten den dagen handlingen läggs i en brevlåda som tillhör kommunen oavsett vilken av kommunens brevlådor som används.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsnämnden i Örebro kommun.

text: Nämnden uppgav i ett remissvar bl.a. följande:

text: Handläggning av ärendet

text: Vid möte med anställda på Servicecenter 2019-07-03 gås rutinerna för hantering gällande posthantering och stämpling av inkomna handlingar igenom. Örebro kommun har ett servicecenter dit medborgare kan vända sig för att få hjälp att komma i kontakt med olika verksamheter i kommunen. När det gäller försörjningsstöd så kan medborgarna vända sig dit för att få hjälp med att komma i kontakt med försörjningsstöd och göra en nyansökan. De har även möjlighet att få hjälp med att komma i kontakt med eller lämna meddelande till sin handläggare. Möjlighet finns även att lämna in sin ansökan om försörjningsstöd i en brevlåda som finns där, istället för att posta eller lämna sin ansökan direkt till försörjningsstöd. Brevlådan töms varje morgon och posten lämnas samma dag vidare till försörjningsstöd, via internt bud. Brevlådan är avsedd för samtliga handlingar som ska till Örebro kommun och är tänkt som en service för medborgaren som vänder sig till Servicecenter att slippa ta sig till den aktuella verksamheten/myndigheten, skicka med vanlig postgång och behöver inte heller betala porto. Servicecenter uppger att om medborgaren önskar få en handling stämplad, så görs detta. I samband med detta ges information om att stämpeln endast visar att handlingen har mottagits av servicecenter, men räknas inte som inkommen till myndigheten detta datum. Handlingar stämplas inte generellt, utan endast på begäran av medborgaren. Personal på Servicecenter hänvisar sedan medborgaren att lämna handlingen i brevlådan som finns i lokalen. Den post som kommer från Servicecenter till försörjningsstöd stämplas och registreras som inkommen den dag den anländer till myndigheten. Försörjningsstöds brevlåda töms varje morgon och den posten registreras som inkommen föregående dag. Brevlådan töms sedan löpande under arbetsdagen och dessa handlingar stämplas som inkomna den dagen. Post kan lämnas under verksamhetens öppettider. Gällande e-posthantering så framkommer det att denna handling hanterats felaktigt. När handläggaren vidarebefordrade mailet till försörjningsstöds myndighetsbrevlåda, så skulle den ha registrerats som inkommen den dag som handläggaren fick mailet till sig. I övrigt görs bedömning att ärendet har hanterats i enlighet med de rutiner som finns för respektive verksamhet.

text: Åtgärder

text: Servicecenter har bedömt, utifrån anmälan, att de vill bli tydligare gentemot medborgaren som lämnar handlingar i deras servicebrevlåda. De kommer att informera sin personal om att information ska ges till medborgaren om att de har möjlighet att även lämna sin ansökan direkt till försörjningsstöd, i brevlåda som finns där, för snabbare hantering av posten. Gällande e-posthantering så har verksamheten efter anmälan beslutat att upprätta en skriftlig rutin hur inkomna handlingar via e-post ska hanteras i verksamheten, för att säkerställa att hanteringen blir korrekt framåt.

text: AA fick möjlighet att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Rättsliga utgångspunkter Enligt

text: 22 § första stycket förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL, har en handling kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare. Enligt tredje stycket ska en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

text: Hanteringen av handlingar som lämnats i brevlådan hos kommunens servicecenter I sin anmälan till JO har AA beskrivit två olika tillfällen när hon har lämnat in ansökningar till enheten för försörjningsstöd via kommunens Servicecenter där handlingarna har registrerats som inkomna först dagen efter att hon hade lagt dem i brevlådan.

text: Hos Servicecenter kan enskilda få hjälp och vägledning inom kommunens olika verksamhetsområden. Efter vad som kommit fram är tanken med ett servicecenter att erbjuda en första kontakt för den som behöver komma i kontakt med eller har frågor om någon del av kommunens verksamhet. När det gäller försörjningsstöd kan den som vill komma i kontakt med enheten för försörjningsstöd få hjälp med detta hos Servicecenter. Såvitt kommit fram tar personal vid Servicecenter inte emot enskildas ansökningar om försörjningsstöd utan hänvisar i stället till den aktuella brevlådan. Eftersom personalen inte tar emot handlingar utgår jag från att de inte har behörighet att göra det. Jag har inte funnit skäl att uppehålla mig ytterligare vid den saken.

text: Fokus för min granskning är hanteringen av de handlingar som läggs i brevlådan hos Servicecenter och hur ankomstdagen för dessa handlingar bestäms.

text: Av utredningen framgår alltså att kommunen erbjuder den som vill lämna in handlingar, t.ex. en ansökan om försörjningsstöd, att göra detta via Servicecenters brevlåda. Brevlådan töms varje morgon. Ett internt bud hämtar sedan de handlingar som är ställda till enheten för försörjningsstöd och lämnar dem där. När handlingarna anländer till enheten stämplas de och registreras som inkomna.

text: En ansökan om försörjningsstöd som finns i Servicecenters brevlåda när den töms på morgonen anses således inte inkommen föregående arbetsdag utan först den dag då det interna budet lämnar ansökan till enheten för försörjningsstöd.

text: Den enskilde som lägger en ansökan om försörjningsstöd i brevlådan hos Servicecenter en viss dag har ingen anledning att tro att handlingen inte skulle anses inkommen till nämnden den dagen, i synnerhet som personalen vid

text: Servicecenter hänvisar honom eller henne att lämna ansökan i den aktuella brevlådan.

text: Bestämmelsen i

text: 22 §

text: FL reglerar när en handling har kommit in till en myndighet. Det ska i sammanhanget noteras att varje kommunal nämnd utgör en egen myndighet. Det har kommit fram att det i den aktuella brevlådan kan lämnas handlingar till samtliga kommunens nämnder. En handling som läggs i brevlådan tas på så sätt emot för respektive nämnds räkning. Brevlådan måste alltså enligt min mening uppfattas som en brevlåda som är gemensam för nämnderna. Jag kan därför inte komma till någon annan ståndpunkt än att AA:s ansökningar om försörjningsstöd borde ha ansetts inkomna till nämnden den dag de lämnades i brevlådan på Servicecenter i enlighet med

text: 22 § tredje stycket

text: FL. Jag är kritisk till nämndens hantering.

text: Vilken dag en handling ska anses ha kommit in till en myndighet kan ha betydelse i flera avseenden, både för den enskilde som är avsändare och för den mottagande myndigheten. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen uttalades bl.a. följande (

text: prop. 2016/17:180 s. 138

text: Om en särskild anmälnings- eller ansökningsfrist gäller för när en handling ska ha kommit in, är tidpunkten för när handlingen ska anses ha kommit in till myndigheten ofta helt avgörande för om den enskilde ska kunna göra sin rätt gällande eller inte. Störst betydelse torde detta ha i samband med att ett ärende inleds och när ett beslut i ett avslutat ärende överklagas.

text: Då konsekvenserna av att en handling har kommit in för sent i vissa fall kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att han eller hon får sin framställning avvisad, inte får delta i ett ansökningsförfarande eller tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det av stor vikt att den enskilde själv på ett relativt enkelt och förutsebart sätt kan avgöra när handlingen senast måste skickas in för att den ska vara framme i tid. På samma grund är det också väsentligt att myndigheten på ett någorlunda enkelt och rättssäkert sätt kan fastställa när handlingen är att anse som inkommen. Det kan således ha stor betydelse för den enskilde vilken dag en viss handling anses inkommen. En senareläggning av dagen – vilket är effekten av kommunens rutin för att bestämma ankomstdagen för handlingar som lämnats in i Servicecenters brevlåda – är inte förenlig med regleringen i

text: 22 § tredje stycket

text: FL och kan givetvis inte accepteras.

text: Jag vill även kort beröra det som kommit fram om att Servicecenters personal på begäran stämplar enskildas handlingar med dagens datum utan att ta emot handlingarna. Endast den omständigheten att en handling stämplas innebär givetvis inte att handlingen därigenom har nått myndigheten. Det är dock förståeligt om det från den enskildes perspektiv uppfattas som att handlingen har kommit myndigheten tillhanda i och med stämpeln. Jag ifrågasätter därför lämpligheten i att ha en rutin som innebär att handlingar som inte tas emot stämplas.

text: Nämndens hantering av handlingar som kommer in via mejl AA har i sin anmälan uppgett att mejl som hon skickat in har registrerats som inkomna till enheten för försörjningsstöd först dagen efter att mejlet faktiskt skickades. I sitt remissvar har nämnden medgett att hanteringen av AA:s mejl har brustit. Jag instämmer i den bedömningen. För detta kan nämnden inte undgå kritik.

text: Ärendet avslutas.