nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Grundläggande fri- och rättigheter
Samtycke
Sekretess

title: Allvarlig kritik mot Kommunstyrelsen i Södertälje kommun för att i strid mot skyddet för den personliga integriteten och privatlivet ha kontrollerat om kommunanställda gjort sig skyldiga till brott

sammanfattning: Södertälje kommun har infört en ordning som innebär att kommunen löpande kontrollerar om de anställda gjort sig skyldiga till brott av visst slag. Kommunen har slutit ett avtal med ett externt företag som på kommunens uppdrag genomför kontrollerna genom sökningar i en databas med offentliga handlingar från domstolar och myndigheter. Slutkandidaten i anställningsförfaranden kontrolleras på motsvarande sätt. För att möjliggöra kontrollerna lämnar kommunen ut personnummer för de personer som ska kontrolleras till företaget. JO har granskat om kontrollerna av de anställda är förenliga med grundläggande bestämmelser till skydd för enskildas personliga integritet och rätten till respekt för privatlivet. JO gör även vissa uttalanden om kontrollerna av slutkandidaten i anställningsförfaranden. Kontrollerna av de anställda utgör enligt JO ett betydande ingrepp i den personliga integriteten och de innebär en övervakning och kartläggning av enskildas personliga förhållanden som görs utan samtycke. Något lagstöd för detta finns inte. Kontrollerna strider därför mot regeringsformens skydd för den personliga integriteten. Kontrollerna strider också mot Europakonventionens rätt till respekt för privatlivet. JO anser att kommunens agerande är mycket anmärkningsvärt och får intrycket att kommunen vill begränsa insynen i förfarandet. Kommunstyrelsen får allvarlig kritik för kontrollerna, och JO utgår från att kommunen omprövar den aktuella ordningen. Avslutningsvis konstaterar JO att det här är andra gången på kort tid som han kritiserar en kommun för att inte ha respekterat kravet på lagstöd för åtgärder som inkräktar på skyddet för den personliga integriteten och privatlivet. JO anser att det finns anledning att informera lagstiftaren om det som kommit fram och skickar därför en kopia av beslutet till regeringen.

text: Bakgrund och initiativet

text: I två anmälningar som kom in till JO i juni 2022 fördes det fram klagomål mot Södertälje kommun (se JO:s ärenden med dnr 4545-2022 och 4721-2022).

text: Av JO:s inledande utredning framgick det att Södertälje kommun ingått ett avtal med en extern aktör om att utföra systematiska kontroller av

text: kommunkoncernens anställda gentemot en databas med offentliga dokument från domstolar och andra myndigheter. Kontrollerna skulle omfatta samtliga anställda och även slutkandidaten i alla rekryteringar innan kommunen lämnar ett erbjudande om anställning.

text: Kommunen kallar åtgärderna för utvidgade bakgrundskontroller. Syftet är bl.a. att stärka skyddet mot risken att ha en nära koppling till grov brottslighet i den egna organisationen. Kontrollerna ska omfatta fyra olika typer av brott: sexualbrott, narkotikabrott, våldsbrott och ekonomisk brottslighet. Enligt den upphandlade aktörens svar i upphandlingen kan företaget ta fram dagliga eller veckovisa uppdateringar av en stor mängd uppgifter som rör bl.a. lagföringar av brott, häktningsframställningar, stämningsansökningar och förekomster i Åklagarmyndighetens register över kontaktförbud. Information som kommer fram ska rapporteras till kommunen. Kommunen har inte några egna personregister över brottslighet.

text: Med anledning av det som kommit fram har jag beslutat att utreda kommunens åtgärder i detta initiativärende.

text: Utredning

text: Kommunstyrelsen i Södertälje kommun uppmanades att yttra sig och besvara vissa frågor. Av yttrandet skulle det bl.a. framgå vilket rättsligt stöd kommunen har för att kontrollera anställdas och arbetssökandes brottslighet och hur kontrollerna förhåller sig till

text: 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen

text: (RF) om skydd för den personliga integriteten.

text: Kommunstyrelsen yttrade sig i december 2022 och lämnade följande svar på JO:s frågor.

text: När fattade kommunen beslut om att införa de utvidgade bakgrundskontrollerna? Vem fattade beslutet? När infördes kontrollerna?

text: Beslut om inriktningen i arbetet med att införa utvidgade bakgrundskontroller fattades av kommunstyrelsens personalutskott den 10 december 2020. […] Beslutet grundar sig på kommunfullmäktiges beslut den 30 november 2020 om mål och budget för 2021–2023. Där anges att kommunen med start från 2021 kommer stärka arbetet med bakgrundskontroller, bland annat för att motverka grov organiserad brottslighet. Bakgrundskontrollerna införs succesivt under 2022. I en första fas har kommunen i juni 2022 lämnat över samtliga anställdas personnummer till företaget som utför bakgrundskontrollerna, för kontroll som endast omfattar domar meddelade under 2022. Från och med hösten 2022 kommer arbetet med de utvidgade bakgrundskontrollerna starta fullt ut.

text: Varför införs kontrollerna? Vad syftar kontrollerna till? Vilka överväganden gjordes inför beslutet, t.ex. med avseende på de kontrollerades integritet?

text: Syftet med bakgrundskontrollerna är att motverka organiserad brottslighet i kommunkoncernen samt att stärka skyddet och öka tryggheten för kommunens medborgare och anställda. Bakgrunden till beslutet att införa utvidgade bakgrundskontroller är den utbredda organiserade brottsligheten i kommunen. Kommunen har sedan lång tid tillbaka

text: ett nära samarbete med polisen och andra myndigheter för att stävja brottsligheten, och i det arbetet är bakgrundskontroller en viktig del. Den organiserade brottsligheten har under åren tagit olika former och nått kommunens verksamheter på olika sätt. Efter flera tillslag i krogbranschen under 1990- och 2000-talet, där ett flertal alkoholtillstånd återkallades, blev kommunens handläggare hotad. Ett av de nätverk som kontrollerade stora delar av krogbranschen i kommunen var senare involverade i den hemtjänsthärva som så småningom ledde till en fällande dom angående grovt bedrägeri m.m. I det fallet dömdes ett 20-tal personer för brott och till att betala ett skadestånd på sammanlagt drygt 4 miljoner kr till kommunen. En av de som dömdes, och ansågs ha varit ledande i bedrägeriet, hade varit förtroendevald och anställd på kommunen. Under de senaste åren har ett flertal anställda inom hemtjänsten konstaterats stjäla från brukare. När fallen uppdagats har det visat sig att flera av de aktuella personerna tidigare dömts för stöld. En elevassistent som misstänktes rekrytera ungdomar till brottslig verksamhet visade sig varit dömd för en rad vålds- och narkotikabrott. I båda typerna av fall hade bakgrundskontroller kunnat förhindra att tredje man utsattes för skada. Det finns flera exempel, och det som är gemensamt för många av dessa är ett utnyttjande av välfärdssystemet i olika omfattning på ett sätt som över tid riskerar att allvarligt påverka tilltron till våra offentliga institutioner och myndigheter. Kommunen har stor respekt för de anställdas personliga integritet. I detta sammanhang gör kommunen dock bedömningen att intrånget i den personliga integriteten inte är betydande och att det inte heller innebär en kartläggning av personliga förhållanden såsom beskrivs i

text: . Kommunen själv gör inga sökningar efter domar m.m. utan det hanteras av ett privat bolag. Kommunen sparar heller inga uppgifter om brott. I den mån det som framkommer vid en bakgrundskontroll anses vara av sådan dignitet, sett till brott och berörd anställds funktion, att informationen behöver presenteras för kommunen registreras den inte på något sätt och inga uppgifter om brottet nedtecknas. Den behandling av personuppgifter som görs har kommunen bedömt vara i enlighet med dataskyddsförordningen och begränsad på ett sånt sätt att det som omfattas är nödvändigt utifrån ett allmänt intresse. Sammantaget har kommunen bedömt att intrånget i den personliga integriteten är proportionerligt utifrån ett skyddsperspektiv för kommunen, dess invånare och anställda samt förtroendet för det allmänna i stort. Det är oerhört angeläget att på bred front arbeta för att undvika att den organiserade brottsligheten tar sig in i kommunens organisation. Med tanke på kommunens historia och nuläge bedömer kommunen att bakgrundskontroller är en nödvändig åtgärd som en del i det arbetet.

text: Vilka anställda och hur många omfattas av kontrollerna? Är några anställda undantagna?

text: Bakgrundskontroller görs på samtliga anställda inom kommunkoncernen, totalt ca 7 000 personer. Från och med hösten 2022 är ambitionen att bakgrundskontroll också ska göras på slutkandidaten i samtliga rekryteringar men till en början handlar det om vissa nyckelfunktioner.

text: Hur får företaget som genomför kontrollerna information om vilka personer som ska kontrolleras? Hur ofta uppdateras informationen?

text: Företaget som utför bakgrundskontrollerna får information om vilka personer som ska kontrolleras genom att personnumren lämnas till företaget. Informationen om anställdas personnummer uppdateras kvartalsvis. Framöver ska personnumren istället lämnas direkt till underleverantören via deras digitala portal.

text: Har de personer som kontrolleras samtyckt till eller informerats om kontrollen? När och hur sker det i förekommande fall?

text: Kommunens anställda har informerats om bakgrundskontrollerna på kommunens intranät den 24 september 2020, 30 maj 2022 och 24 oktober 2022. Anställda har även informerats via kontakter med fackliga företrädare under de samverkansforum kommunen har. Anställdas reella inflytande sker i formell mening via de fackliga organisationerna och frågan om bakgrundskontroller har hanterats mellan parterna enligt MBL §§ 11 och 14. Vid rekrytering kommer de som söker arbete hos kommunen få information om att bakgrundskontroll görs på slutkandidaten i rekryteringen.

text: Hur ofta kontrolleras anställda respektive arbetssökande?

text: För redan anställda görs bakgrundskontroller löpande men resultatet rapporteras till kommunen kvartalsvis. Om ny information som kommunen omedelbart behöver få kännedom om tillkommer mellan dessa tillfällen, t.ex. en ny dom angående ett grovt brott eller ett brott som på annat sätt kan ha direkt påverkan i den funktion en anställd innehar, kontaktas kommunen. Vid rekrytering kommer bakgrundskontroll göras en gång på slutkandidaten, innan erbjudande om anställning lämnas.

text: Hur går kontrollerna till i praktiken och vad avser/omfattar kontrollerna?

text: Efter att företaget som utför bakgrundskontrollerna har tagit emot personnumren från kommunen gör företagets underleverantör sökningar på dessa i en databas med utgivningsbevis som innehåller offentlig information från olika myndigheter. Sökningarna omfattar information inom brottskategorierna sexualbrott, narkotikabrott, våldsbrott och ekonomisk brottslighet. Brottskategorierna narkotikabrott, våldsbrott och ekonomisk brottslighet har valts ut eftersom de bedöms ha koppling till organiserad brottslighet i kommunen medan kategorin sexualbrott har valts ut utifrån syftet att stärka skyddet och öka tryggheten för kommunens medborgare och anställda.

text: Vilken information återrapporteras till kommunen? Hur sker återrapporteringen?

text: Företaget som utför bakgrundskontrollerna återrapporterar informationen från kontrollerna vid ett möte med kommunen. Här görs en kvalificerad bedömning utifrån kunskap och polisiär erfarenhet. Informationen återrapporteras muntligt. Möten för återrapportering sker kvartalsvis i en begränsad grupp inom HR bestående av kommunens HR-direktör, förhandlingschef och representant från de kommunala bolagen. Informationen presenteras muntligt och anonymiserat. Det är bara om det som kommer fram bedöms kunna medföra någon form av åtgärd som kommunen får veta vem och vilket specifikt brott det handlar om. Framgent är tanken att representanten från de kommunala bolagen inte ska vara närvarande när identiteten på den anställde presenteras. Som beskrivits ovan kan information som anses akut komma att återrapporteras mellan de kvartalsvisa mötena, även då vid ett fysiskt möte eller telefonsamtal med någon av de nämnda funktionerna. Vid nyrekrytering rapporteras informationen som framkommer vid bakgrundskontrollen till HR-direktören eller förhandlingschefen som i sin tur kommer rapportera vidare till rekryterande chef.

text: Hur hanteras den information som eventuellt kommer fram vid kontrollerna? Vilka konsekvenser kan informationen få för de anställda respektive arbetssökande?

text: Kommunen upprättar inte någon dokumentation avseende informationen som kommer fram vid bakgrundskontrollerna och får bara del av information som är relevant i förhållande till det jobb personen har, alternativt söker. Bedömningen

text: av vad som ska rapporteras till kommunen görs gemensamt av kommunen och bolaget utifrån ett säkerhetsmässigt perspektiv kopplat till aktuell verksamhet där även arbetsgivarpolitiska aspekter vägs in. I tveksamma fall kan kommunens representanter (i form av nämnda HR-medarbetare) få ta del av informationen avanonymiserat och därefter själva göra bedömningen om det ska tas vidare. När det gäller bakgrundskontroller under pågående anställning bedömer den begränsade gruppen inom HR, i dialog med företaget som utför kontrollerna, om någon information behöver hanteras vidare utifrån verksamhet, yrke och brott. Om bedömning görs att informationen inte behöver hanteras vidare lämnas frågan utan åtgärd. Behöver informationen hanteras vidare kontaktas närmaste chef. Chefen bedömer, med stöd från HR, hur informationen ska hanteras och vad konsekvenserna kan bli. Arbetsrättsliga regler följs givetvis, precis som i alla kommunens personalärenden. Vid rekrytering kommer resultatet av bakgrundskontrollen endast användas på så sätt att det utgör ett av flera beslutsunderlag i en kompetensbaserad rekrytering där en helhetsbedömning görs. Rekryterande chef kommer i samråd med HR bedöma om det som framkommer vid bakgrundskontrollen påverkar slutförandet av rekryteringen. Om bedömning görs att informationen inte behöver hanteras vidare lämnas frågan utan åtgärd.

text: Rättslig reglering

text: Grundläggande regler till skydd för den personliga integriteten och för privatlivet

text: Regeringsformen

text: All maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift (se

text: 1 kap. 1 § tredje stycket

text: RF). En myndighet får alltså endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (se även

text: 5 § första stycket förvaltningslagen

text: Det allmänna ska bl.a. värna den enskildes privatliv, vilket kommer till uttryck genom målsättningsstadgandet i

text: 1 kap. 2 § fjärde stycket

text: RF.

text: Av

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: RF följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

text: Vid bedömningen av hur ingripande integritetsintrånget ska anses vara, är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande är normalt det allmännas hantering av uppgifterna. Även hantering av ett fåtal uppgifter kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen är det också naturligt att det läggs en stor vikt vid ändamålet med behandlingen. Mängden uppgifter kan därutöver vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter. (Se

text: prop. 2009/10:80 s. 183

text: och

text: Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som åtgärden har. Vad som

text: avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. En del åtgärder som innebär kartläggning kan samtidigt även innebära övervakning. Det är inte möjligt att göra en tydlig gränsdragning mellan åtgärder som har effekter av det ena eller andra slaget. (Se

text: prop. 2009/10:80 s. 181

text: och

text: Kravet på samtycke bör bedömas på samma sätt som motsvarande krav enligt bestämmelsen om förbud mot åsiktsregistrering i

text: 2 kap. 3 §

text: RF. Som utgångspunkt ska de berörda personerna tillfrågas om sitt samtycke och då få all den information som kan tänkas påverka deras villighet till att åtgärden genomförs. Enligt den tidigare gällande

text: personuppgiftslagen

text: fanns det samtycke endast om den enskilde genom en frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring godtog personuppgiftsbehandlingen efter att ha informerats om den. Denna reglering bör kunna tjäna som förebild för samtyckeskravet enligt

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: RF. (Se

text: prop. 2009/10:80 s. 178

text: f.)

text: Europakonventionen

text: Av artikel 8.1 i konventionen följer att var och en har rätt till respekt för bl.a. sitt privatliv. Bestämmelsen innebär primärt att det allmänna ska avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Konventionen gäller som lag i Sverige.

text: Övervakning av enskilda och insamling av uppgifter om enskildas personliga förhållanden från statens sida har – när detta skett systematiskt – ansetts omfattas av skyddet för privatliv enligt artikel 8.1 i konventionen. Vid bedömningen av om det har varit fråga om en kränkning av privatlivet har det ansetts ha betydelse bl.a. om det funnits ett tydligt lagstöd för åtgärden, om den enskilde hade kunnat förvänta sig att en sådan åtgärd skulle komma att vidtas samt om det funnits kontrollmekanismer till skydd för den enskilde. (Se t.ex. Europadomstolens domar Rotaru v. Romania, no. 28341/95, § 43, 4 May 2000, och Benedik v. Slovenia, no. 62357/14, §§ 101–103, 24 April 2018, samt Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 6 uppl., s. 465 f.)

text: Rättigheterna kan begränsas genom lag

text: Skyddet som följer av

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: RF och

text: artikel 8.1 i Europakonventionen

text: får – under vissa närmare angivna förutsättningar – begränsas endast genom lag (se 2 kap. 20 och 21 §§ RF och

text: artikel 8.2 i Europakonventionen

text: EU:s rättighetsstadga

text: Även EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller bestämmelser om skydd för den personliga integriteten. Var och en har bl.a. rätt till respekt för sitt privatliv (artikel 7) och rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne (artikel 8). Stadgan riktar sig till EU:s medlemsstater när de tillämpar unionsrätten.

text: EU:s dataskyddsförordning

text: I EU:s dataskyddsförordning finns grundläggande principer för behandling av personuppgifter. Som utgångspunkt gäller att all behandling av personuppgifter ska vara laglig (se artikel 5.1 a). Uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (se artikel 5.1 b). Uppgifterna ska vidare vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (se artikel 5.1 d).

text: Behandling av personuppgifter som rör bl.a. fällande domar i brottmål får endast utföras under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet. (Se artikel 10.)

text: EU:s dataskyddsförordning ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot

text: tryckfrihetsförordningen

text: eller

text: yttrandefrihetsgrundlagen

text: (se

text: 1 kap. 7 § första stycket

text: lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning). Sekretess för uppgifter i belastningsregistret Belastningsregistret innehåller uppgifter om bl.a. den som har ålagts påföljd för brott genom en dom, ett beslut, strafföreläggande eller föreläggande om ordningsbot (se

text: 3 §

text: lagen om belastningsregister). För uppgifter i registret gäller absolut sekretess men en enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av uppgifter ur registret om sig själv (se

text: 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

text: och

text: 9 §

text: lagen om belastningsregister).

text: I lagen om belastningsregister finns bestämmelser om gallring av uppgifter som förekommer i registret (se 16–18 §§). Regler om registerkontroller i arbetslivet

text: Formell och informell registerkontroll

text: Vissa delar av arbetsmarknaden omfattas av ett regelverk som innebär en skyldighet för en arbetsgivare att kontrollera en arbetssökandes belastningsregister, s.k. obligatorisk registerkontroll. En sådan skyldighet finns vid anställning av personal i t.ex. skolverksamhet (se

text: 2 kap. 31 § skollagen

text: ) och vid boenden som tar emot barn (se 1 § lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn) samt av personal som ger stöd och serviceinsatser till barn med funktionshinder (se 1 § lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder).

text: Vid sidan av den obligatoriska registerkontrollen finns det bestämmelser som ger en arbetsgivare rätt, men inte en skyldighet, att begära registerutdrag inför

text: en anställning, s.k. fakultativ registerkontroll. Regler som rör den fakultativa registerkontrollen finns bl.a. i lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Personuppgifter ur belastningsregistret ska också lämnas ut om det begärs av en myndighet i den utsträckning regeringen föreskriver det för vissa slag av ärenden eller ger tillstånd till det för ett särskilt fall (se 6 § första stycket 4 lagen om belastningsregister). Sådana föreskrifter har meddelats i förordningen om belastningsregister.

text: De obligatoriska och fakultativa registerkontrollerna brukar kallas för formella registerkontroller.

text: Arbetsgivare som inte omfattas av de obligatoriska eller fakultativa registerkontrollerna har inte någon uttrycklig rätt enligt författning att begära att en arbetssökande eller en arbetstagare visar upp ett utdrag ur belastningsregistret inför eller under en anställning. Avsaknaden av en sådan reglering innebär dock inte att det är förbjudet för arbetsgivaren att begära att en arbetssökande eller en arbetstagare visar upp ett sådant utdrag för arbetsgivaren. Utdragen begärs i dessa fall med stöd av den rätt till insyn i belastningsregistret som tillkommer den enskilde enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister. (Se

text: SOU 2019:19 s. 113

text: .) Det här förfarandet brukar kallas för informell registerkontroll.

text: En arbetsgivares kontroll av om en arbetssökande eller arbetstagare har begått brott anses innebära ett påtagligt intrång i den personliga integriteten. Flera utredningar (se t.ex.

text: SOU 2009:44

text: SOU 2014:48

text: och

text: SOU 2019:19

text: ) har haft i uppdrag att utreda frågan om hur de motstående intressen som arbetsmarknadens parter har i detta hänseende ska kunna balanseras på ett ändamålsenligt sätt i arbetslivet. (Se

text: prop. 2021/22:59 s. 43

text: Av hänsyn främst till den personliga integriteten har lagstiftaren valt att inte låta personer som redan är anställda omfattas av det krav på registerkontroll som gäller vid t.ex. arbete i skola och i övrigt vid arbete som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn (se

text: prop. 1999/2000:123 s. 21

text: och

text: prop. 2012/13:194 s. 29

text: Säkerhetsprövning enligt

text: säkerhetsskyddslagen

text: Säkerhetsskyddslagen

text: gäller för utövare av säkerhetskänslig verksamhet, bl.a. verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet (se

text: 1 kap. 1 § första stycket säkerhetsskyddslagen

text: ). Säkerhetskänslig verksamhet finns bl.a. i sektorerna energiförsörjning, handel och industri samt offentlig förvaltning (se Degerfeldt m.fl.,

text: Säkerhetsskyddslagen

text: [13 jan. 2023, Juno], kommentaren till

text: 1 kap. 1 §

text: Säkerhetsprövningen, som bl.a. sker genom registerkontroller, ska göras innan deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten påbörjas och följas upp under tiden som deltagandet där pågår (se

text: 3 kap. 3 § säkerhetsskyddslagen

text: ). Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (Registerkontrolldelegationen)

text: beslutar om uppgifter som kommit fram vid registerkontrollen ska lämnas ut för säkerhetsprövning (se

text: 3 kap. 19 § andra stycket säkerhetsskyddslagen

text: Uttalanden av konstitutionsutskottet

text: Konstitutionsutskottet har framhållit risken för att en del av de söktjänster som tillhandahålls av privata företag och som offentliggör personuppgifter om bl.a. lagöverträdelser i praktiken kan liknas vid privata belastningsregister (se utskottets betänkande 2021/22:KU14 s. 29).

text: Konstitutionsutskottet har även vid ett senare tillfälle, i samband med behandlingen av ett lagförslag om att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter, uttalat att den nuvarande regleringen ger ett otillräckligt skydd för integritetskränkningar (se

text: prop. 2021/22:59

text: och

text: bet. 2021/22:KU14

text: Bedömning

text: Utgångspunkter och granskningens inriktning Södertälje kommun har infört en ordning som innebär att kommunen kontrollerar om de anställda gjort sig skyldiga till brott av visst slag. Kommunen har slutit ett avtal med ett externt företag som på kommunens uppdrag löpande kontrollerar om kommunanställda bl.a. lagförts för viss särskilt angiven brottslighet. Kontrollerna genomförs av företaget genom sökningar i en databas som innehåller offentliga handlingar från domstolar och myndigheter.

text: Kontrollerna avser flera olika typer av brott: sexualbrott, narkotikabrott, våldsbrott och ekonomisk brottslighet. För att möjliggöra kontrollerna har kommunen lämnat ut personnummer för sina ca 7 000 anställda till det externa företaget. Motsvarande kontroller görs av slutkandidaten i kommunens alla anställningsförfaranden inför att ett beslut om anställning fattas. I kommunen rekryteras ca 700 personer varje år.

text: Kommunen har i sitt yttrande beskrivit att den organiserade brottsligheten är utbredd i kommunen och har nått kommunens verksamheter på olika sätt. Vidare har kommunen uppgett att den arbetar för att stävja brottsligheten, bl.a. tillsammans med polisen. Kontrollerna är ett led i det arbetet.

text: Jag ifrågasätter inte kommunens ambition att komma till rätta med organiserad brottslighet i kommunkoncernen. Det är mycket angeläget att en myndighets integritet värnas.

text: En självklarhet är dock att de åtgärder som vidtas har stöd i rättsordningen och stämmer överens med grundläggande bestämmelser till skydd för enskildas personliga integritet och rätten till respekt för privatlivet i bl.a.

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: RF och

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: . Mot bakgrund av syftet med kontrollerna medför det faktum att de görs inom anställningsförhållanden ingen begränsning av kommunens skyldighet att som ett offentligt organ respektera bestämmelserna (se även JO 2006/07 s. 97, dnr

text: Huvudfrågan i granskningen gäller om kommunens kontroller är förenliga med nämnda bestämmelser, framför allt skyddet för den personliga integriteten i

text: regeringsformen

text: . Jag gör inte någon bedömning av kontroller i enskilda fall, utan mina uttalanden tar sikte på kommunens förfarande som en helhet.

text: Jag har fokuserat granskningen på kontrollerna av de anställda men gör även vissa uttalanden om den kontroll som görs av slutkandidaten i ett anställningsförfarande. Kontrollerna av de anställda Kontrollerna utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten och innebär en övervakning och kartläggning av enskildas personliga förhållanden Kommunen har bedömt att intrånget i den personliga integriteten inte är betydande och att kontrollerna inte heller innebär en kartläggning av personliga förhållanden. Kommunen har också ansett att intrånget är proportionerligt med hänsyn till sitt syfte.

text: Med anledning av det som kommunen fört fram vill jag inledningsvis säga att uppgifter om lagöverträdelser som regel rör privata förhållanden och vanligtvis är känsliga. En arbetsgivares kontroll av en arbetstagares brottslighet innebär typiskt sett ett påtagligt intrång i den personliga integriteten. Redan vid en enstaka kontroll kan det vara fråga om ett sådant intrång.

text: Av utredningen framgår det att kommunen löpande under anställningstiden kontrollerar de anställdas eventuella brottslighet. Kontrollerna avser flera typer av brott. Informationen kan uppdateras så ofta som varje dag eller varje vecka. Därefter återrapporteras informationen till kommunen kvartalsvis om det inte kommer fram något som kräver en mer omedelbar återkoppling.

text: Kommunen har beskrivit att de anställda får information om att deras eventuella brottslighet kommer att kontrolleras. De anställda har dock inga möjligheter att påverka vilka uppgifter som lämnas till kommunen från det externa företaget eller att kontrollera om uppgifterna är uppdaterade och korrekta. På så sätt skiljer sig situationen märkbart från en sådan registerkontroll som innebär att den enskilde själv begär ut och visar upp ett utdrag ur belastningsregistret. Såvitt jag förstår den beskrivning som kommunen lämnat i yttrandet till JO verkar de anställda inte heller alltid i efterhand få reda på vilken information som det externa företaget samlat in och återrapporterat till kommunen. Det sagda gör integritetsintrånget än mer påtagligt.

text: Kommunen har fört fram att den bara får del av sådan information som är relevant i förhållande till den enskildes anställning. Kontrollerna görs dock av alla anställda och såvitt jag förstår görs inga begränsningar av sökningarna med hänsyn till vilken anställning det är fråga om.

text: Det rör sig alltså om breda kontroller av de anställdas eventuella brottslighet som görs löpande under anställningstiden. Detta tillsammans med att

text: kontrollerna genomförs av ett externt företag samt de anställdas begränsade möjlighet till insyn, gör att kommunens förfarande måste bedömas som särskilt ingripande ur integritetssynpunkt.

text: Vid en sammantagen bedömning anser jag att kommunens kontroller av de anställda, oavsett vilken information som kommer fram, genomförs på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att de utgör ett betydande intrång i de anställdas personliga integritet i

text: regeringsformens

text: mening. Kontrollerna måste vidare bedömas innebära en sådan övervakning och kartläggning av de anställdas personliga förhållanden som avses i

text: regeringsformen

text: , inte minst mot bakgrund av att de görs kontinuerligt.

text: Jag återkommer nedan till vad kommunen fört fram om att intrånget är proportionerligt med hänsyn till sitt syfte.

text: Det finns inget samtycke till kontrollerna

text: Enligt kommunen har information om kontrollerna lämnats till de anställda på kommunens intranät vid tre tillfällen. De anställda har även informerats via kontakter med fackliga företrädare under de samverkansforum som kommunen haft. Enligt kommunen har de anställda ett reellt inflytande i formell mening via de fackliga organisationerna och frågan om kontrollerna har hanterats mellan parterna enligt lagen om medbestämmande i arbetslivet.

text: Det framgår inte tydligt av kommunens svar till JO om den anser att de anställda har samtyckt till att kontrollerna genomförs i och med att de fått information om förfarandet. För att det ska vara fråga om ett rättsligt giltigt samtycke krävs dock att varje enskild person som berörs av kontrollerna lämnar ett individuellt, informerat och otvetydigt samtycke.

text: Såvitt jag kan bedöma har kommunens anställda inte uttryckligen tillfrågats om sin inställning till kommunens kontroller. Av det som kommunen fört fram kan jag inte heller se att de anställda har lämnat något sådant informerat och otvetydigt samtycke som

text: regeringsformen

text: förutsätter. Därför kan det inte anses finnas något rättsligt giltigt samtycke från de anställda att kontrolleras.

text: Kontrollerna har således gjorts utan samtycke. Jag ställer mig för övrigt tveksam till om det, för en anställd person, framstår som ett verkligt alternativ att avstå från kommunens kontroller och om ett giltigt samtycke till kontrollerna kan lämnas under en pågående anställning.

text: Kontrollerna saknar stöd i lag

text: Mot bakgrund av de slutsatser som jag nu har redovisat krävs det stöd i lag för att genomföra kontrollerna.

text: En kontroll under en pågående anställning är i författning i princip tillåten endast i de fall som föreskrivs i

text: säkerhetsskyddslagen

text: . Det handlar då om att skydda en säkerhetskänslig verksamhet. Kontrollen är noga författningsreglerad och omgärdad av rättssäkerhetsgarantier. Kommunens kontroller har inte stöd i

text: säkerhetsskyddslagen

text: . Jag kan konstatera att kommunen inte har pekat på något lagstöd för kontrollerna och jag kan inte för egen del se att något sådant finns.

text: Det saknar betydelse att kontrollerna genomförs av ett externt företag Kommunen har angett att den själv inte gör några sökningar efter uppgifter om brottslighet, utan att det hanteras av ett externt företag. Jag vill med anledning av det säga följande.

text: Av personalutskottets sammanträdesprotokoll från den 10 december 2020 framgår det att kommunfullmäktige beslutade om mål och budget 2021 med plan för 2022 och 2023. Där beskrevs det att kommunen ska stärka arbetet med bakgrundskontroller, bl.a. för att motverka grov organiserad brottslighet. Av utskottets protokoll framgår det vidare att förvaltningen ska upphandla en extern aktör som tillhandahåller systematiska kontroller av anställda och arbetssökande gentemot en databas med offentliga dokument från domstolar och andra myndigheter.

text: Kommunen har därefter upphandlat en tjänst och ingått ett avtal med ett externt företag som använder sig av en underleverantör med tillgång till en söktjänst.

text: Jag kan inte förstå upplägget på något annat sätt än att det externa företaget agerar på uppdrag av kommunen och i enlighet med de instruktioner som kommunen lämnar. Det är kommunen som beslutat om att införa kontrollerna och som är beställare av tjänsten. Kommunen ansvarar därför för upplägget i dess helhet i de avseenden som nu är aktuella. Det förhållandet att ett externt företag genomför kontrollerna påverkar således inte kommunens grundläggande skyldighet att se till att regler som skyddar enskildas personliga integritet följs och att rätten till privatliv respekteras i kommunens verksamhet. Det saknar i sammanhanget också betydelse om företaget har ett utgivningsbevis.

text: Kontrollerna av de anställda är inte lagliga

text: Min bedömning är sammanfattningsvis att kommunens kontroller av de anställdas eventuella brottslighet utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten. De innebär även en övervakning och kartläggning av enskildas personliga förhållanden. Kontrollerna görs utan samtycke. Nödvändigt lagstöd finns inte.

text: Kommunens kontroller av de anställda står därmed i strid med det grundlagsstadgade skyddet för den personliga integriteten i

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: RF. Kontrollerna av de anställda är inte heller förenliga med rätten till respekt för privatlivet i

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: Slutsatsen är att kontrollerna av de anställda inte är lagliga. Vid ett sådant förhållande har det som kommunen lyft fram om att intrånget kan anses proportionerligt i förhållande till sitt syfte inte någon betydelse.

text: Kontrollerna av slutkandidaten i ett anställningsförfarande Det framgår av utredningen att slutkandidaten i kommunens samtliga rekryteringar kontrolleras av det externa företaget innan han eller hon erbjuds anställning oberoende av om det finns författningsstöd för en obligatorisk eller fakultativ kontroll.

text: Däremot ger utredningen inget tydligt svar på om och hur kandidatens inställning till kontrollen hämtas in, men enligt kommunen får de arbetssökande information om att slutkandidaten i rekryteringen kommer att kontrolleras.

text: Jag kan inte utesluta att det för dessa fall finns ett rättsligt giltigt samtycke till en kontroll. Av detta skäl kan jag inte uttala mig om huruvida kontrollerna av slutkandidaten inför en anställning strider mot bestämmelsen i

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: RF. Detsamma gäller förenligheten med Europakonventionen. Jag vill dock i det här sammanhanget erinra kommunen om målsättningsstadgandet i

text: 1 kap. 2 § fjärde stycket

text: RF som anger att det allmänna ska värna den enskildes privatliv.

text: En kopia av beslutet skickas till Imy Kommunens kontroller innebär att en avsevärd mängd personuppgifter om enskilda behandlas. Uppgifter om lagöverträdelser är integritetskänsliga och särskilt skyddsvärda.

text: Kommunen har uppgett att behandlingen har stöd i EU:s dataskyddsförordning och är begränsad på ett sådant sätt att det som omfattas är nödvändigt utifrån ett allmänt intresse.

text: Ordinarie tillsynsmyndighet enligt dataskyddsförordningen är Integritetsskyddsmyndigheten (Imy). JO:s tillsyn är extraordinär. Jag gör därför inga uttalanden om huruvida behandlingen av personuppgifter är laglig mer än att uttrycka min tveksamhet till om den är helt förenlig med regleringen på området. Med hänsyn till vad som kommit fram skickar jag en kopia av detta beslut till Imy för kännedom.

text: Kritik Kommunstyrelsen i Södertälje kommun förtjänar allvarlig kritik för att utan stöd i lag kontrollera om de anställda gjort sig skyldiga till brott. Jag är också kritisk till att kommunen på ett generellt plan går utöver och vid sidan av de möjligheter som finns i författning för att kontrollera slutkandidaters eventuella brottslighet. Jag förutsätter att kommunen omgående och med beaktande av de uttalanden jag gjort omprövar den aktuella ordningen.

text: Avslutande synpunkter Kommunens agerande är mycket anmärkningsvärt. Jag ställer mig särskilt frågande till att kommunen inte har redovisat vilka rättsliga överväganden som gjordes innan kontrollerna infördes. Om några sådana överväganden inte gjordes är det självklart helt oacceptabelt.

text: Av kommunens yttrande till JO framgår att kommunen lämnar över personnummer för sina anställda till det externa företag som genomför kontrollerna. Det väcker frågor om bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen följs när uppgifterna lämnas ut (se 39 kap. om sekretess till skydd för enskild i personaladministrativ verksamhet). Med anledning av detta vill jag rent allmänt understryka att det alltid måste göras noggranna överväganden av sekretessaspekterna innan uppgifter lämnas ut av en myndighet och att övervägandena kan behöva dokumenteras.

text: Vidare finns det skäl att se allvarligt på vad kommunen angett om att den information som kommer fram vid kontrollerna inte dokumenteras. Det ger intryck av att kommunen vill begränsa insynen i förfarandet och undvika att allmänna handlingar upprättas med den aktuella informationen. Inte minst från ett rättssäkerhetsperspektiv är det viktigt att information av det här slaget dokumenteras, särskilt som den kan ligga till grund för åtgärder mot enskilda.

text: I maj 2023 kritiserade jag Norrköpings kommun för att utan stöd i lag ha övervakat och kartlagt enskildas personliga förhållanden i utredningar av misstänkt felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd enligt

text: socialtjänstlagen

text: (se mitt beslut den 31 maj 2023, dnr 7507-2022 m.fl.). Även i det fallet motiverades agerandet med en önskan om att förhindra brottslighet.

text: Det är nu alltså andra gången på kort tid som jag kritiserar en kommun för att inte ha respekterat

text: regeringsformens

text: och Europakonventionens krav på lagstöd för en åtgärd som inkräktar på skyddet för den personliga integriteten och privatlivet. Jag kunde konstatera att det inte heller i det tidigare ärendet redovisades några egentliga överväganden om de rättsliga förutsättningarna för åtgärderna.

text: Det finns anledning att informera lagstiftaren om det som kommit fram. Jag skickar därför en kopia av detta beslut till regeringen för kännedom.

text: Ärendet avslutas.

text: Per Lennerbrant

text: Ärendet har föredragits av rättssakkunniga Leo Nilsson Nannini. Tf. byråchefen Sophia Häggmark Elmér har deltagit i beredningen.


nyckelord:
Allmänna handlingar
Långsam handläggning

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Skatteverket för hanteringen av en myndighets begäran om utlämnande av handlingar

org: jo

sammanfattning: En handläggare vid en överförmyndarnämnd begärde muntligen att Skatteverket skulle lämna ut vissa handlingar. Skatteverket svarade bl.a. att en begäran måste göras skriftligen och att förväntad handläggningstid var cirka en månad. ChefsJO konstaterar att handläggaren gjorde framställningen inom ramen för sitt arbete vid en myndighet och att begäran därmed inte skulle prövas enligt bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, utan enligt den reglering som gäller vid utlämnande av handlingar till andra myndigheter. Enligt chefsJO saknas det lagligt stöd för att kräva att en myndighets begäran att få del av handlingar ska göras skriftligen. Skatteverket kritiseras för att inte ha handlagt den muntliga begäran. ChefsJO ser dock inget hinder mot att den mottagande myndigheten kontaktar den begärande myndigheten och undersöker möjligheterna att ge in en skriftlig begäran om en sådan skulle effektivisera handläggningen på ett beaktansvärt sätt. I linje med den samverkansskyldighet som gäller mellan myndigheter enligt förvaltningslagen bör den begärande myndigheten enligt chefsJO normalt kunna tillmötesgå en sådan förfrågan. Då en myndighets begäran att få del av handlingar som utgångspunkt bör handläggas skyndsamt anser chefsJO att den av Skatteverket uppgivna förväntade handläggningstiden hade varit för lång.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO klagade AA, som är jurist vid en överförmyndarnämnd, på Skatteverkets handläggning av en begäran om utlämnande av handlingar och anförde bl.a. följande.

type: stycke

text: En handläggare vid överförmyndarnämnden begärde per telefon att få del av handlingar i ett ärende om företagsregistrering av en underårig. Skatteverket svarade i ett mejl, som var bifogat till JO-anmälan, att handläggaren måste inkomma med en skriftig begäran och ange skälen för den. Myndigheten rekommenderade även att handläggaren skulle hänvisa till tillämpliga lagrum. Vidare angavs att handläggningstiden skulle vara en månad. Handläggaren ringde upp Skatteverket och angav muntligen skälen för begäran och hänvisade

text: till

text: 16 kap. 10 § föräldrabalken

text: , men myndigheten vidhöll kravet på skriftlig begäran.

text: AA ifrågasätter bl.a. kravet på skriftlig begäran, avsaknaden av information om till vilken adress en sådan begäran skulle skickas, underlåtenheten att meddela ett avslagsbeslut med besvärshänvisning, huruvida hanteringen var förenlig med eftersökningsförbudet och den uppgivna handläggningstiden.

text: Utredning

text: Skatteverket yttrade sig över anmälan och anförde i huvudsak följande.

text: Skatteverkets utredning

text: Händelseförloppet Den aktuella skattehandläggaren (i fortsättningen ”handläggaren”) blev kontaktad genom ett direktmeddelande från en kollega som arbetar i Skatteupplysningen om att en kommun ville begära ut alla handlingar i ett avslutat ärende om företagsregistrering. I meddelandet fanns telefonnummer och e-post till tjänstemannen på kommunen. Handläggaren arbetar med ärenden inom företagsregistrering och inte vanligtvis med frågor om utlämnande av handlingar. Frågor gällande utlämnande av arkiverade handlingar brukar tas emot i en särskild inkorg i myndighetsbrevlådan. Detta gäller oavsett om de kommer in via Skatteverkets fastställda formulär på hemsidan, via brev, mejl eller genom muntlig begäran. Inkorgen bemannas sedan av en arbetsgrupp som arbetar på en annan avdelning än den som handläggaren arbetar på. Handläggaren uppger att han tog kontakt med en kollega som är kontaktperson inom sekretess och som därmed ska ha mer kunskap inom utlämnandefrågor. Från denna kontaktperson fick handläggaren information om att begäran behöver komma in skriftligt för att Skatteverket ska veta exakt vad den sökande begär ut för handlingar och för att Skatteverket ska veta att den sökande är behörig att ta del av dem. Kontaktpersonen uppgav även att det är särskilt utsedda handläggare som arbetar med dessa utlämnandefrågor. Kontaktpersonen uppmanade även handläggaren att informera om att det just då var längre handläggningstider för utlämnandeärenden. I syfte att informera om hur man begär ut handlingar försökte handläggaren kontakta kommunens tjänsteman på det telefonnummer som lämnats. Syftet med samtalet var även att i samförstånd med kommunen lämna en mer preciserad begäran skriftligt enligt den information han fått från kontaktpersonen. När handläggaren inte fick svar skickade han istället ett mejl den 23 juni 2025 (som bifogats i anmälan). Tjänstemannen på kommunen ringde därefter upp handläggaren och ifrågasatte delar av den skriftliga informationen som hade lämnats i mejlet, bl.a. frågan om handläggningstid samt kravet på att begäran måste vara skriftlig. Handläggaren återgav upplysningarna i mejlet och bekräftade informationen som hade lämnats i mejlet. Efter det har handläggaren inte hört något om ärendet.

text: Skatteverkets rutiner I Skatteverkets rutin för utlämnande (dnr

text: ) framgår att en begäran om att få ta del av uppgift ur, ta del av eller få en kopia av en allmän handling kan göras skriftligt eller muntligt (se avsnitt 2.1). Det finns inget formkrav för en sådan begäran. Skatteverket får inte ställa krav på att en sådan begäran ska vara skriftlig eller undertecknad av sökanden. I vissa fall kan det dock av praktiska skäl vara lämpligt att komma överens med den enskilde att en begäran ska vara skriftlig, för att undvika missförstånd om vad den sökande begär. Så kan

text: exempelvis vara fallet när den enskilde vill ha kopior av en större mängd handlingar (detta har även konstaterats av JO 1978/79 s. 212). Om en begäran är tillräckligt preciserad men avser handlingar som innehåller uppgifter som är sekretessbelagda till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden kan det i vissa fall vara lämpligt att be om komplettering med samtycke. En komplettering kan även behövas för att styrka behörighet (t.ex. företrädare för en juridisk person) eller sekretessbrytande bestämmelse. En bedömning får göras från fall till fall. Generellt är det lämpligt att föra en dialog med den som gjort begäran så att Skatteverket får in tillräckligt med information för att kunna göra en korrekt bedömning. Av Skatteverkets utlämnanderutin framgår vidare att även en annan myndighet har rätt att få ett överklagbart beslut om Skatteverket vägrar att lämna ut allmänna handlingar. I dessa fall är det lämpligt att först ta kontakt med myndigheten och informera om Skatteverkets bedömning. Om myndigheten godtar bedömningen behöver ett skriftligt beslut inte upprättas. I den svarsrutin (dnr

text: ) som riktar sig till medarbetare som arbetar inom Skatteupplysningen framgår vid p. 2.1 (Annan myndighets begäran om sekretessbelagda handlingar eller uppgifter inom beskattningsområdet) att den som tar emot en begäran om utlämnande, muntligt eller skriftligt, ska lägga över ett skriftligt ärende till den enhet som ansvarar för sekretessprövning och utlämnande. I ett internt styrdokument, ”Instruktion för utlämnande personbeskattningsavdelningen” (2025-08-18), anges följande. Begäran från överförmyndare på t.ex. en kommun med stöd av

text: 16 kap. 10 § föräldrabalken (1949:381)

text: . Skatteverket ska lämna ut de uppgifter som behövs för överförmyndarens tillsynsverksamhet. Det kan röra sig om t.ex. tillsyn över förmyndares, god mans och förvaltares verksamhet. Det ska tydligt framgå i begäran att överförmyndaren utövar tillsyn och varför/i vilket syfte nämnden behöver ta del av uppgifterna. Enligt Skatteverkets utlämnanderutin ska en begäran från en enskild handläggas skyndsamt. Kravet på skyndsam handläggning innebär att handläggningen ska ske med förtur. Skatteverket ska pröva frågan om utlämnande genast. När det har konstaterats att en handling kan lämnas ut ska det göras omedelbart eller så snart det kan ske. Om en komplettering av begäran behövs och det görs via en skriftlig förfrågan är hanteringen fortfarande skyndsam så länge man kontinuerligt bevakar att svar kommer in inom en viss angiven tid och begäran handläggs så snart svar inkommit.

text: Lagar m.m.

text: Var och en har rätt att ta del av handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess, se

text: 2 kap.

text: 4 §§

text: tryckfrihetsförordningen

text: , TF. En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som gjort framställningen, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få kopia av handlingen. En sådan begäran ska handläggas skyndsamt, se 2 kap. 15 och 16 §§ TF. En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut, enligt

text: 2 kap. 18 §

text: TF. Om en begäran om att få ta del av handling inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas, se 6 kap. 3 §

text: offentlighets- och sekretesslagen, (

text: ), OSL. Den enskilde har rätt att få ett sådant beslut oavsett vad som är grunden till att begäran avslås. JO har flera gånger uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske eller om framställningen avser ett omfattande material.

text: Skatteverkets bedömning

text: Begäran om utlämnande från överförmyndarnämnden har avsett utlämnande av handlingar i ett avslutat ärende om företagsregistrering. Skatteverket kan inledningsvis konstatera att den handläggare vid Skatteupplysningen som först tog emot begäran i telefonsamtalet den 18 juni 2025 borde ha skrivit ned begäran i en tjänsteanteckning och därefter skickat den vidare till rätt arbetsgrupp för hantering. Handläggaren vid Skatteupplysningen skickade dock istället ett direktmeddelande till handläggaren i det avslutade ärendet om företagsregistrering. Skatteverket kan vidare konstatera att handläggaren som fick meddelandet inte heller hanterade ärendet i enlighet med Skatteverkets rutiner. Handläggaren tolkade inte ärendet som en begäran om utlämnade, bl.a. för att denne litade på informationen från en kontaktperson om att begäran behövde vara skriftlig. Handläggaren uppfattade istället ärendet som en allmän fråga och svarade på hur man begär ut handlingar enligt den information han fått från kontaktpersonen inom sekretess. Den information som handläggaren lämnade i mejl den 23 juni 2025 och telefonsamtal samma dag var felaktig. En begäran om utlämnande, oavsett vem som kommer in med den, kan göras muntligt. Utifrån den uppfattning handläggaren hade kring ärendet och den information som lämnades i mejl och efterföljande telefonsamtal, instämmer Skatteverket i uppfattningen att handläggaren borde ha lämnat upplysningar om till vilken adress en sådan begäran kunde skickas. Eftersom överförmyndarnämnden redan i telefonsamtalet den 18 juni 2025 framställde en begäran om utlämnade borde Skatteverket hanterat den begäran enligt gällande rutiner, efterfrågat eventuell komplettering och därefter meddelat ett ställningstagande i frågan. Om verket inte hade tillgodosett hela eller delar av begäran borde verket ha erbjudit ett överklagbart skriftligt avslagsbeslut med besvärshänvisning. Handläggaren, som antog att kommande begäran skulle fördelas till arbetsgruppen för utlämnandeärenden, uppgav en uppskattad handläggningstid om en månad som en service- och informationsåtgärd. Huruvida handläggningstiden hade uppgått till en månad eller inte, om begäran hade hanterats korrekt, är oklart. Skatteverket håller med om att en månad är en alldeles för lång handläggningstid. Skatteverket har haft svårt att leva upp till det skyndsamhetskrav som gäller för utlämnanden till enskilda. Skatteverket har vidtagit flera åtgärder för att minska balanserna, bl.a. anställt fler medarbetare för arbetsuppgiften och styrt om handläggare från andra, lägre prioriterade arbetsuppgifter. Även om kravet på skyndsamhet gäller till förmån för enskild är Skatteverkets utgångspunkt att även utlämnanden till annan myndighet ska ske med skyndsamhet. Skatteverket vill avslutningsvis beklaga de brister som varit i ärendet.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Skatteverket har redogjort för vissa bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: , TF. Regleringen i

text: 2 kap.

text: TF avser dock endast utlämnande av allmänna handlingar till enskilda, och inte till andra myndigheter (se bl.a.

text: prop. 1948:230 s. 122

text: f. och

text: HFD 2021 ref. 10

text: p. 28).

text: En myndighet ska enligt

text: 8 § första stycket förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL, inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. I förarbetena till regleringen framhålls att bestämmelsen innebär en generell, men inte obegränsad, samverkansskyldighet. En myndighet avgör alltid själv i vilken utsträckning som den egna arbetssituationen medger att resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans. (Se

text: prop. 2016/17:180 s. 293

text: I

text: 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , OSL, anges att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna en uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelsen anses vara en precisering av den allmänna samverkansskyldigheten enligt

text: 8 §

text: FL.

text: Enligt

text: 16 kap. 10 § första stycket föräldrabalken

text: är myndigheter skyldiga att på begäran lämna överförmyndaren de uppgifter som behövs för överförmyndarens tillsynsverksamhet. Av

text: 10 kap. 28 § första stycket

text: OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Myndigheter har alltså i dessa fall en mer långtgående uppgiftsskyldighet än vad som följer av den generella bestämmelsen i

text: 6 kap. 5 §

text: OSL.

text: JO har i ett tidigare beslut uttalat att utgångspunkten får anses vara att en prövning enligt

text: 6 kap. 5 §

text: OSL ska göras med skyndsamhet. I ljuset av att bestämmelsen framför allt syftar till att underlätta för myndigheter att fullgöra sin verksamhet har JO dock funnit att det bör finnas ett förhållandevis stort utrymme att beakta omständigheterna i det enskilda fallet vid bedömningen av hur skyndsam handläggningen ska vara. För att underlätta och snabba på hanteringen kan den begärande myndigheten lämpligen ange hur fort den efterfrågade handlingen eller uppgiften behövs. Den mottagande myndigheten kan också fråga den begärande myndigheten om behovet och anpassa sin handläggning efter svaret. (Se JO 2022/23 s. 236, dnr

text: Av

text: 6 kap. 7 § andra stycket

text: OSL framgår att en myndighet får överklaga ett beslut av en annan myndighet att avslå den förstnämnda myndighetens begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, om inte annat anges i lag eller förordning.

text: Bedömning

text: Jag saknar närmare kännedom om vilka uppgifter som handläggaren vid överförmyndarnämnden muntligen har lämnat i samband med sin begäran om att få del av handlingar. Som jag uppfattar Skatteverkets yttrande till JO har det

text: dock framgått att handläggaren har gjort begäran inom ramen för sitt arbete vid en överförmyndarnämnd, dvs. en kommunal myndighet. Bestämmelserna i

text: 2 kap.

text: TF har därmed inte varit tillämpliga, utan begäran skulle prövas enligt den reglering som gäller för utlämnande av handlingar och uppgifter till andra myndigheter.

text: Det är utrett att Skatteverket har informerat handläggaren om att han måste lämna in en skriftlig framställning och ange skälen för begäran och rekommenderat honom att hänvisa till tillämpliga sekretessbrytande bestämmelser.

text: När det gäller utlämnande av allmänna handlingar till enskilda får en myndighet enligt

text: 2 kap. 18 §

text: TF inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. När en myndighet begär att få del av handlingar eller uppgifter saknas ett motsvarande anonymitetsskydd (se JO 2017/18 s. 190, dnr

text: ). Jag har därför inga invändningar mot att den mottagande myndigheten tar kontakt med den begärande myndigheten och efterfrågar sådana förtydliganden som kan underlätta handläggningen.

text: JO har vid upprepade tillfällen framhållit att det inte finns något lagligt stöd för att kräva att en begäran om att få del av allmänna handlingar enligt

text: 2 kap.

text: TF ska göras skriftligen. Detsamma gäller enligt min uppfattning för utlämnandeframställningar från myndigheter. Skatteverket borde därför ha handlagt handläggarens begäran i enlighet med de redovisade bestämmelserna som gäller för utlämnande av handlingar och uppgifter till andra myndigheter. Jag är kritisk till att det inte gjordes.

text: Med det sagt ser jag inget hinder mot att den mottagande myndigheten kontaktar den begärande myndigheten och undersöker möjligheterna att ge in en skriftlig begäran om en sådan på ett beaktansvärt sätt skulle effektivisera handläggningen. Den begärande myndigheten bör enligt min mening, i linje med samverkansskyldigheten enligt

text: 8 §

text: FL, normalt kunna tillmötesgå en sådan förfrågan om skriftlig framställning.

text: Det är klarlagt att Skatteverket har meddelat handläggaren att förväntad handläggningstid för begäran var cirka en månad. Som JO tidigare har framhållit bör en myndighets begäran att få del av handlingar som utgångspunkt handläggas skyndsamt (se JO 2022/23 s. 236). En handläggningstid om en månad skulle enligt min mening ha varit för lång, om inte överförmyndarnämnden godtagit en sådan tidsutdräkt.

text: Det är ett grundläggande krav att en myndighet och dess personal har god kunskap om de bestämmelser som gäller utlämnande av handlingar till enskilda och till andra myndigheter. Detsamma gäller i fråga om en myndighets egna

text: rutiner och riktlinjer i frågor om handlingsutlämnande. Mot bakgrund av det som kommit fram i ärendet kan det finnas anledning för Skatteverket att närmare informera sin personal om vad som gäller i dessa avseenden. Det som i övrigt har kommit fram ger inte anledning till något uttalande från min sida. Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift. Rättssakkunniga Lovisa Danielsson har föredragit ärendet och byråchefen Stefan Nyman har deltagit i beredningen.

type: avgorande


title: Kritik mot Socialnämnden i Vetlanda kommun för handläggningen i samband med att samtal hållits med en 13-åring under en s.k. barnavårdsutredning

sammanfattning: Ärendet rör tillämpningen av 11 kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453). I beslutet konstateras att det, även om det finns rättsliga förutsättningar för socialtjänsten att under en s.k. barnavårdsutredning genomföra ett samtal med ett barn som är under 15 år utan samtycke från barnets vårdnadshavare, är en allmän utgångspunkt att utredningen ska bedrivas i samråd med vårdnadshavaren. Utgångspunkten är alltså att vårdnadshavarens inställning till att samtal hålls med barnet ska efterfrågas och i största möjliga mån beaktas. De skäl Socialnämnden i Vetlanda kommun anfört för att underlåta att söka kontakt med vårdnadshavarna inför ett samtal med en 13-årig pojke godtas inte.

text: Anmälan m.m.

text: I en anmälan till JO klagade AA och BB på Socialnämnden i Vetlanda kommun angående handläggningen av en s.k. barnavårdsutredning rörande deras son CC, född 1997. De anförde bl.a. följande.

text: Den 6 december 2010 genomförde två socialsekreterare ett samtal med CC hos skolsköterskan, utan att de som föräldrar hade informerats om att samtalet skulle äga rum. CC upplystes om att skolsköterskan hade gjort en anmälan till socialtjänsten. Socialsekreterarna började omedelbart ”fråga ut honom hur han hade det hemma”.

text: AA och BB gav därefter in en kompletterande skrivelse.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtade JO vissa handlingar från socialförvaltningen i Vetlanda kommun.

text: Socialnämnden i Vetlanda kommun anmodades därefter att göra en utredning och yttra sig över huruvida socialtjänsten borde ha samrått med vårdnadshavarna innan samtal genomfördes med CC.

text: I sitt remissvar anförde socialnämnden bl.a. följande.

text: Bakgrund och familjens kontakter med socialtjänsten

text: Till socialtjänsten inkom i december 2010, två av varandra oberoende anmälningar om misstanke om stor oro för CC. - - - Denna information föranleder övervägande om polisanmälan gällande misstanke om brott mot underårig och då ska inte vårdnadshavarna underrättas förrän samråd skett med polis och åklagare gällande övervägande om polisanmälan samt om fortsatt handläggning från polisens sida. I anmälan nummer två från skolan framkommer att skolsköterskan har haft kontakt med fadern om oron för CC. Efter det avbröt fadern all kontakt och ville heller inte att CC skulle bli undersökt av skolläkaren. - - - Det har tidigare genomförts två utredningar enligt

text: 11 kap. 2 § socialtjänstlagen

text: . I tidigare utredning som genomfördes 2007/2008 var det genomgående svårigheter att få kontakt med vårdnadshavarna. Föräldrarnas medverkan i utredningen var näst intill obefintlig. Endast vid ett tillfälle under utredningstiden svarade fadern i telefon. Utredaren sökte familjen ett flertal gånger per telefon och pratade in meddelanden på telefonsvarare. Sammanlagt sju brev skickades med kallelse till möten. Ett oanmält hembesök gjordes och då var fadern avogt inställd och hotade med polis. Utredningen genomfördes med referentkontakter och inhämtande av uppgifter från skolan. Några samtal med barnen kunde inte genomföras. Den andra utredningen genomfördes 2008/2009. Även denna gång var det svårt att få föräldrarna att medverka. Föräldrarna kallades till flera möten men uteblev och lämnade inte återbud. Några samtal med barnen kunde heller inte hållas under denna utredning. Uppgifter fick inhämtas från klasslärare, skolhälsovården och sjukvården. 2010-12-03 inleddes utredning enligt

text: 11 kap. 2 § socialtjänstlagen

text: . Under nuvarande utredningstid har föräldrarna inte medverkat i utredningen, ej kommit [till] möten eller hört av sig.

text: Övervägande gällande samråd innan samtal genomfördes med underårige CC

text: Utifrån allvaret i de två anmälningar (misstanke om våld mot underårig), som föranledde att utredning enligt 11 kap. 2 § inleddes så gjordes bedömningen att det inte kunde uteslutas att det fanns behov av att ingripa till CC:s skydd eller stöd. Sannolikheten att få samtycke av vårdnadshavarna var obefintlig utifrån de erfarenheter sedan de tidigare två utredningarna då vårdnadshavarna inte tidigare medverkat i utredningar. De har heller inte tidigare tillåtit samtal med barnen. Det bedömdes vara till CC:s bästa att höra hans inställning gällande framkommen information i anmälningarna, för att kunna ta ställning till om nämnden behöver ingripa till hans skydd samt vilket behov av insatser som finns för CC. CC är 13 år och det bedömdes inte att CC skulle ta skada av detta samtal. Socialsekreterarna som genomförde samtalet har många års arbetslivserfarenhet och rutin på hur samtal med barn ska gå till för att fungera på bästa sätt. De bedömde att CC var mogen att klara av det och förstå vad saken gällde och själv skulle kunna avgöra om han ville delta i samtal eller ej. Det var också nödvändigt att låta samtalet äga rum relativt snabbt utifrån allvaret i anmälningarna. Det bedömdes osannolikt att snabbt få kontakt med vårdnadshavarna för att efterhöra samtycke. CC tillfrågades om sin medverkan i samtalet, och ville prata om sin situation samtalet ägde rum på en trygg plats för honom och det lades ingen onödig börda på CC. CC pressades inte på några synpunkter under samtalet. Familjen är känd sedan tidigare av socialförvaltningen och socialsekreterarna som genomförde samtalet var väl medvetna om att CC kan befinna sig i lojalitetskonflikt. Socialsekreterare bedömde att det fanns ett tydligt behov av att prata med CC och till nytta för utredningen utan vårdnadshavarnas samtycke. Det har tidigare varit omöjligt att få insyn i familjen och hur barnen har det via vårdnadshavarna. Någon regel om att vårdnadshavarnas inställning ska kontrolleras finns inte. Innan samtalet rådgjorde socialsekreterare med socialstyrelsen gällande omständigheterna och fick rådet att genomföra samtalet utan att tillfråga vårdnadshavarna.

text: AA och BB kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: I en anonym anmälan till Socialnämnden i Vetlanda kommun den 25 november 2010 uttryckte anmälaren oro för CC. Den 1 december 2010 ringde en skolsköterska till socialförvaltningen och framförde att hon var orolig för honom. Hon uppgav bl.a. att skolan hade för avsikt att göra en anmälan till socialnämnden. Nämnden inledde en utredning den 3 december 2010 och den 6 december 2010 träffade två socialsekreterare CC i skolan tillsammans med skolsköterskan. Skolsköterskan gjorde därefter, den 8 december 2010, en skriftlig anmälan till socialnämnden.

text: Socialnämnden har enligt

text: 11 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL, en skyldighet att utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.

text: Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet (

text: 11 kap. 2 § första stycket

text: SoL). Den som berörs av en sådan utredning ska underrättas om att en utredning inleds (

text: 11 kap. 2 § tredje stycket

text: SoL).

text: Vikten av att barn får komma till tals i utredningar enligt SoL markeras på flera ställen i lagen. Enligt 1 kap. 2 § ska, när åtgärder rör barn, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver och enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska, när en åtgärd rör ett barn, barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

text: I

text: 11 kap. 10 §

text: SoL föreskrivs följande. Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. Barn som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. Vid en sådan utredning som avses i 2 § om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får barnet höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Detsamma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt

text: 6 kap.

text: eller

text: 8 §

text: föräldrabalken

text: . Tredje stycket i bestämmelsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2010. Tidigare fanns det inte någon bestämmelse i SoL som rörde socialtjänstens möjlighet att tala med barn utan vårdnadshavarens medgivande. De rättsliga förutsättningarna för socialtjänsten att under en s.k. barnavårdsutredning inhämta uppgifter direkt från barnet fick då bedömas utifrån de grundläggande bestämmelserna i

text: föräldrabalken

text: (FB) om ställföreträdarskap för barn.

text: Enligt huvudregeln i

text: 6 kap. 2 § första stycket

text: FB står barn under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem. Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (

text: 6 kap. 11 §

text: FB).

text: Om ett barn samtyckte till att samtala med socialtjänsten och barnet hade uppnått en sådan ålder och mognad att han eller hon själv kunde råda över frågan fick socialtjänsten redan före tillkomsten av bestämmelsen i

text: 11 kap. 10 § tredje stycket

text: SoL hålla samtal med barnet även om vårdnadshavaren motsatte sig åtgärden (jfr JO:s ämbetsberättelse 2006/07 s. 212). Barnets medgivande var då både en nödvändig och tillräcklig förutsättning för att socialtjänsten skulle kunna hålla ett samtal.

text: De situationer som, före lagändringen den 1 augusti 2010, vållade problem var de där ett samtal med ett barn framstod som sakligt befogat men barnet befann sig på ett sådant utvecklingsstadium att det enligt FB:s regler skulle företrädas av någon annan – enligt huvudregeln vårdnadshavaren – och denne inte samtyckte till åtgärden. Det saknades då rättsliga förutsättningar för socialtjänsten att genomföra ett samtal med barnet utan vårdnadshavarens samtycke. Socialtjänsten har emellertid i och med införandet av bestämmelsen i tredje stycket 11 kap.

text: 10 §

text: SoL getts en sådan rätt.

text: Ett samtal med ett barn som är under 15 år måste alltid föregås av en bedömning av frågan om barnet kan antas ta skada av att höras (se

text: 11 kap. 10 § andra stycket

text: SoL). Bestämmelsen i andra stycket motsvarar 56 § andra stycket i 1980-års socialtjänstlag. I förarbetena till den bestämmelsen anfördes att lämpligheten av att höra ett barn får avgöras med ledning av barnets ålder och mognad, vilken betydelse ärendet kunde antas ha för barnet men också vilken inställning barnets vårdnadshavare hade till frågan om barnet skulle höras (jfr

text: prop. 1979/80:1

text: del A s. 567).

text: Uttalandet i propositionen ger vid handen att socialtjänsten, för att få ett underlag vid den skadebedömning som ska göras, alltid bör kontakta vårdnadshavaren och få dennes synpunkter på om barnet ska höras i ärendet.

text: Syftet med bestämmelsen i 11 kap. 10 § tredje stycket i den nu gällande

text: socialtjänstlagen

text: är att ge socialtjänsten möjlighet att vid vissa utredningar höra barnet utan vårdnadshavarens samtycke. Ett barnsamtal ska få genomföras när det med hänsyn till andra bestämmelser är motiverat att barnet hörs, jfr

text: andra stycket

text: i denna paragraf men också

text: 1 kap. 2 §

text: och

text: 3 kap. 5 §

text: SoL. I förarbetena (

text: prop. 2009/10:192 s. 33

text: ) anfördes bl.a. följande. Omsorgsfulla överväganden från socialtjänstens sida angående behovet av att samtal sker krävs i varje enskilt fall. Någon regel om att vårdnadshavarens inställning ska kontrolleras före samtalet finns inte. Av

text: 1 kap. 1 §

text: och

text: 3 kap. 5 §

text: följer däremot att vårdnadshavaren bör informeras om samtalet innan det genomförs. Information till vårdnadshavaren om samtalet torde i allmänhet ske i samband med det samråd som

text: sker med denne om den utredningsplan som inleder en utredning (jfr Socialstyrelsens allmänna råd

text: SOSFS 2006:12

text: om handläggning och dokumentation av ärende som rör barn och unga). Det kan ofta vara av stor betydelse för barnets bästa att eftersträva ett samtycke av vårdnadshavaren även om samtalet i och för sig får genomföras utan samtycke. - - - ________________

text: I det nu aktuella fallet har socialtjänsten genomfört i vart fall ett samtal med CC utan att dessförinnan samråda med hans vårdnadshavare. Socialnämnden har i remissvaret anfört att man gjorde bedömningen att det var till CC:s bästa att höra hans inställning till innehållet i de anmälningar som hade gjorts till nämnden, att CC inte skulle ta skada av ett sådant samtal och att CC var mogen att själv avgöra om han ville delta i samtal eller inte. De socialsekreterare som genomförde samtalet med CC ansåg att det var nödvändigt att samtalet hölls relativt snabbt och att det bedömdes som osannolikt att man på så kort tid skulle kunna få kontakt med vårdnadshavarna för att efterfråga ett samtycke. Vidare har nämnden framfört att sannolikheten ”att få samtycke av vårdnadshavarna var obefintlig utifrån de erfarenheter sedan de tidigare två utredningarna då vårdnadshavarna inte tidigare medverkat i utredningar” och att vårdnadshavarna inte tidigare hade tillåtit samtal med barnen.

text: Med hänsyn till CC:s ålder och vad som kommit fram rörande hans mognad kan jag inte se att det har förelegat något hinder för socialtjänsten att tala med honom utan vårdnadshavarnas medgivande. Samtalet har därför kunnat äga rum oberoende av bestämmelsen i

text: 11 kap. 10 § tredje stycket

text: SoL, som tar sikte på samtal med yngre barn och barn som inte har nått sådan mognad att de själva kan ta ställning till om de vill delta i utredningen. En allmän utgångspunkt är emellertid att en utredning som rör ett barn som är under 15 år ska bedrivas i samråd med barnets vårdnadshavare. Utgångspunkten är alltså att vårdnadshavarens inställning till att samtal hålls med barnet ska efterfrågas och i största möjliga mån beaktas. Frivillig medverkan och bästa möjliga samarbete med barnets vårdnadshavare är alltid att föredra och bör eftersträvas så långt det är möjligt.

text: De tidigare erfarenheter som socialnämnden har hänvisat till i remissvaret baseras på utredningar som nämnden gjorde under 2007/08 och 2008/09. Av JO:s ärende, dnr 1407-2009, framgår att utredningarna från 2008/09 slutfördes redan i september 2008, men tillställdes vårdnadshavarna först i mars 2009. Det hade således förflutit mer än två år från det senaste utredningstillfället när socialtjänsten samtalade med CC i december 2010. Mot den bakgrunden kan de tidigare misslyckandena att samarbeta med vårdnadshavarna inte godtas som skäl för att i den nu aktuella utredningen underlåta att ta kontakt med dem. Socialtjänsten borde alltså ha försökt att få till stånd en kontakt med vårdnadshavarna. Under alla förhållanden borde vårdnadshavarna ha informerats om att socialtjänsten avsåg att ta kontakt direkt med CC för att få tala med honom.

text: Socialnämnden har i remissvaret vidare framfört att anmälningarna rörande CC föranledde övervägande av om polisanmälan gällande misstanke om brott mot

text: underårig skulle göras och att vårdnadshavarna i en sådan situation inte ska underrättas förrän samråd skett med polis och åklagare ”gällande övervägande om polisanmälan samt om fortsatt handläggning från polisens sida”. Jag vill i anledning härav rent allmänt anföra följande.

text: JO har tidigare, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1999/2000 s. 243 och 2003/04 s. 311, uttalat att det i vissa speciella fall kan finnas situationer då nämnden kan avvakta något med att informera en vårdnadshavare om att en utredning har inletts. Det får emellertid aldrig bli fråga om någon längre tid som vårdnadshavaren hålls ovetande om en pågående utredning, och det måste finnas goda skäl till varför så sker. Ett sådant skäl kan t.ex. vara att en vårdnadshavare, eller någon annan familjemedlem, är misstänkt för brott mot barnet och att polisutredningen befinner sig i ett känsligt läge.

text: Socialnämnden bör inte göra någon mer omfattande utredning innan man tar ställning till om en polisanmälan bör göras. När det gäller samtal med barn som har samband med frågan om brott har begåtts bör ett sådant inte hållas utan att socialtjänsten först samråder med polis eller åklagare. I denna del kan jag vidare hänvisa till Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga (

text: SOSFS 2006:12

text: s. 2)

text: Med den kritik som ligger i det anförda avslutas ärendet.


avgjordAv: Stf justitieombudsmannen Hans Ragnemalm

title: Initiativärende om bl.a. huruvida LVM-hemmet Rällsögården har varit för passivt när det gäller att förhindra intagna att olovligen lämna hemmet

sammanfattning: Vid en inspektion av LVM-hemmet Rällsögården kom det fram att hemmet i samband med hotfulla situationer valt att låta intagna lämna hemmet. JO hämtade med anledning av bl.a. den uppgiften in ett yttrande från Statens institutionsstyrelse. I beslutet uttalar JO bl.a. följande. När någon tvångsvårdas vid ett LVM-hem är utgångspunkten den att han eller hon ska hindras från att olovligen lämna hemmet. Personalen har befogenhet att använda våld för att hålla kvar en intagen som försöker lämna hemmet eller uppträder våldsamt. Syftet med LVM-vården är dock att motivera den enskilde att ta emot vård och stödinsatser på frivillig grund. Detta syfte med tvångsvården måste vägas in i bedömningen av vilket våld som det är försvarligt att använda för att hindra att någon olovligen lämnar LVM-hemmet. Personalen kan hamna i svåra situationer med hotfulla intagna där det till och med, på grund av den intagnes beteende, kan finnas en risk för personalens eller andra intagnas säkerhet. Det kan därför inte uteslutas att personalen vid hemmet i undantagsfall kan låta den intagne lämna hemmet i stället för att bruka ett våld som inte skulle framstå som försvarligt med hänsyn till bl.a. syftet med vården. Om det finns risk för att personalen vid ett hem inte kan upprätthålla ordningen måste SiS överväga att tillföra de extra resurser som behövs för att personalen ska kunna ingripa i våldsamma situationer och för att förhindra att intagna olovligen lämnar hemmet.

text: Initiativet

text: Den 1–2 oktober 2014 inspekterade JO LVM-hemmet Rällsögården (JO:s dnr 4939-2014).

text: Enligt vad som kom fram vid inspektionen hade hemmet en situation med överbeläggning under 2014. Hemmet hade inte haft möjlighet att bereda intagna vård i avskildhet och hade vid flera tillfällen, i samband med hotfulla situationer, valt att låta intagna lämna Rällsögården.

text: JO Lilian Wiklund beslutade att utreda frågorna inom ramen för ett särskilt ärende.

text: Utredning

text: Efter remiss anförde Statens institutionsstyrelse (SiS) i huvudsak följande i ett yttrande över de nämnda frågorna (den bilaga som hänvisas till återges inte):

text: SiS yttrande

text: Rällsögårdens yttrande Biträdande institutionschefen vid Rällsögården har uppgett bl.a. följande. Hot och våldssituationer är inte vanligt förekommande på Rällsögården. En anledning till det är institutionens målgrupp. Rällsögården tar emot män med ett alkohol-, narkotika- eller blandmissbruk kombinerat med lättare psykisk problematik. Målgruppen män som har ett dokumenterat utagerande beteende är inte tänkt att vistas på Rällsögården. Dock kan dessa klienter placeras en kortare tid på Rällsögården i avvaktan på plats på lämplig institution. Rällsögårdens personal har kunskap om de särskilda befogenheterna och att de får använda fysisk kraft för att hindra eller förflytta en klient. Men som konstateras i protokollet saknar flertalet av personalen den fysiska kapaciteten. Vid tillfällen när klienter, för att bli utsläppta, hotar personalen klarar personalen i de allra flesta fall ut situationen med hjälp av samtal. Att personalen släppt ut klienter har inte skett ofta, utan vid tillfällen när personalen blir genuint rädd i kombination med att klienten inte är kontaktbar och i desperat tillstånd. Det handlar således om i vilket utrymme situationen utspelar sig i, dvs. vilka risker finns att klienten eller personalen kommer till skada. Ju trängre utrymme desto större risk. Det finns två avskiljningsrum på Rällsögården. Det kan hända att de rummen används i avvaktan på en ledig säng på intagningsavdelningen eller i de sällsynta fall man använt sig av vård i enskildhet. I de flesta fall står dock avskiljningsrummen tomma. Bedömningen är att klienterna hade släppts ut oavsett avskiljningsrum.

text: Bedömning Under 2014 har platssituationen inom SiS missbruksvård periodvis varit så ansträngd att det inte funnits några lediga platser att tillgå vid SiS LVM-hem. Samtliga institutioner har under året periodvis haft fler klienter inskrivna än antalet planerade platser. Även Rällsögården har, som framgått ovan, varit överbelagt under större delen av år 2014. I yttrandet från Rällsögården framkommer det att det förekommit situationer där personal, som saknat den fysiska kapaciteten som krävs för att hindra eller förflytta en klient istället, valt att släppa ut klienter som varit desperata och okontaktbara. SiS ser allvarligt på dessa uppgifter att personal vid Rällsögården har ställts i en sådan situation att de, på grund av klientens beteende, inte sett någon annan utväg än att släppa ut en klient. Även om personer som har ett dokumenterat utagerande beteende normalt inte tillhör Rällsögårdens målgrupp har SiS ett behandlingsansvar för de klienter som vårdas vid LVM-hemmet. Hot, våld och andra utmanande beteenden är inte ovanligt i den verksamhet som SiS bedriver och det går inte att bortse från att personalen i undantagsfall kan hamna i svåra situationer med hotfulla klienter där det till och med, på grund av klientens beteende, kan finnas en risk för personalens eller andra klienters säkerhet. För att öka kunskapen och förmågan att lugna ner hotfulla situationer har SIS utvecklat en ny version av konflikthanteringsprogrammet ”No power No lose”

text: (NPNL). SiS har påbörjat utbildning av lokala instruktörer som ska utbilda all personal vid SiS institutioner. I november 2014 utbildades tre instruktörer i NPNL vid Rällsögården och förhoppningsvis kommer deras utbildningsinsatser med övrig personal vid Rällsögården att på sikt ytterligare att stärka personalens förmåga att hantera utmanande och våldsamma beteenden. SiS arbetar även kontinuerligt med bemötandefrågor för att försöka minska situationer som leder till att klienter hamnar i affekt och utagerande. När det gäller överbeläggningssituationen mer generellt hänvisar vi till den rapport och anmälan enligt lex Sarah som SiS gjort till Inspektionen för vård och omsorg, IVO (IVO:s dnr 8.1.2-228/2015). SiS utredning skickades till IVO den 16 februari 2015, se bilaga 1. SiS hänvisar också till det yttrande som skickats till JO (JO:s dnr 260-2015 m.fl.) med anledning av att en kommun har framfört klagomål mot SiS angående dröjsmål med att anvisa plats.

text: Bedömning

text: När det gäller frågan om den s.k. överbeläggningen har SiS hänvisat till en utredning som SiS har lämnat till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) i februari 2015. Jag finner inte något skäl att kommentera beläggningsfrågan här utan jag inriktar min granskning på uppgiften att hemmet vid flera tillfällen har låtit intagna lämna hemmet i samband med hotfulla situationer.

text: Den vård som en missbrukare ges inom ramen för socialtjänsten ska planeras i samförstånd med honom eller henne enligt bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: . En missbrukare ska dock beredas vård oberoende av eget samtycke (tvångsvård) under de förutsättningar som anges i lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Tvångsvård ska beslutas under förutsättning bl.a. att den enskilde genom missbruket a) utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, b) löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller c) kan befaras att allvarligt skada sig själv eller någon närstående. Tvångsvården ska syfta till att motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk.

text: Vård med stöd av LVM lämnas genom hem som är särskilt avsedda att lämna vård enligt lagen, s.k. LVM-hem. För missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn finns det LVM-hem som är anpassade för en sådan tillsyn. Statens institutionsstyrelse är huvudman för LVM-hemmen.

text: Den som tvångsvårdas vid ett hem för särskilt noggrann tillsyn får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras (

text: 34 § första stycket

text: LVM). LVM saknar en särskild bestämmelse om befogenhet för hemmets personal att använda våld för att hindra att någon olovligen lämna hemmet. I

text: 24 kap. 2 § första stycket brottsbalken

text: sägs emellertid följande (kursiveringen är min):

text: Rymmer den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten eller sätter han sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han på annat sätt motstånd mot någon under vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordningen, får det våld brukas som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att rymningen skall hindras eller

text: ordningen upprätthållas. Detsamma skall gälla, om någon annan än som nu har nämnts gör motstånd i ett sådant fall. Den som tvångsvårdas i ett LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn är frihetsberövad. Bestämmelsen i

text: 24 kap. 2 § brottsbalken

text: om rätt att bruka våld för att hindra att någon olovligen avviker omfattar således personalen vid ett sådant LVM-hem (jfr JO:s ämbetsberättelse 1990/91 s. 220, dnr 355-1988). När jag i fortsättningen talar om LVM-hem avser jag de hem som är inrättade för särskilt noggrann tillsyn.

text: Det ligger i sakens natur att en person som vårdas med stöd av LVM inte kan tillåtas att lämna hemmet därför att han eller hon är hotfull eller aggressiv. Personalen får i ett sådant fall använda våld om ordningen inte kan upprätthållas på ett annat lindrigare sätt. Det finns en gräns för hur kraftfullt våld som personalen får använda. Enligt

text: 36 a §

text: LVM får en tvångsåtgärd enligt bl.a.

text: 34 §

text: LVM endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden, och mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga. När man tar ställning till om det är befogat att använda våld ska man således beakta bl.a. vad som står att vinna med åtgärden och den nytta som tvångsåtgärden kan ha för den enskilde (

text: prop. 2004/05:123 s. 56

text: f.). Om det är nödvändigt att bruka våld för att hindra en rymning eller för att upprätthålla ordningen får personalen inte använda mer våld än vad som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt.

text: När det gäller det våld som får brukas sägs bl.a. följande i kommentaren till

text: brottsbalken

text: (Holmqvist m.fl.,

text: Brottsbalken

text: II, 24:2 s. 12):

text: Av behovs- och proportionalitetsgrundsatserna följer att onödig kraftutveckling ska undvikas. Våld får användas endast när det behövs, dvs. när andra medel är otillräckliga för att utföra den uppgift det är fråga om och våldsanvändning kan väntas leda till det avsedda resultatet. Där det är tillräckligt att föra eller fösa undan den som vägrar polisen tillträde vid en husrannsakan, är det t.ex. otillåtet att använda smärtsamt grepp eller utdela slag. Vidare får våld över huvud taget inte tillgripas, om den aktuella tjänsteuppgiften inte har en sådan betydelse att det framstår som befogat att den genomförs med fysiskt tvång. I det fall åter då så är förhållandet, måste under hela händelseförloppet beaktas att aldrig mera våld används än som är rimligt i förhållande till vad som kan uppnås därigenom. Slag mot ömtåliga delar av kroppen får som regel anses otillåtna, liksom sparkar, struptag, grepp i håret och liknande. Av SiS:s yttrande framgår att personer som har ett dokumenterat utagerande beteende normalt inte tillhör Rällsögårdens ”målgrupp”. När sådana personer nu har placerats på Rällsögården leder det givetvis till att personalen måste hantera problem som är delvis nya för dem. Det förefaller också vara så att det finns personal vid hemmet som inte har den fysiska kapacitet som krävs för att ingripa mot våldsamma intagna. Enligt remissvaret har personalen vid Rällsögården därför vid några tillfällen valt att släppa ut klienter som varit desperata och okontaktbara.

text: När någon tvångsvårdas vid ett LVM-hem är utgångspunkten den att han eller hon ska hindras från att olovligen lämna hemmet. Som framgår av det ovan

text: anförda har personalen befogenhet att använda våld för att hålla kvar en intagen som försöker lämna hemmet eller uppträder våldsamt. Syftet med LVM-vården är dock att motivera den enskilde till att ta emot vård och stödinsatser på frivillig grund. Detta syfte med tvångsvården måste vägas in i bedömningen av vilket våld som det är försvarligt att använda för att hindra att någon olovligen lämnar LVM-hemmet. Med hänsyn till vårdens syfte framstår det dock inte som rimligt att personalen vid ett LVM-hem använder ett lika kraftfullt våld som det våld som t.ex. personalen vid en kriminalvårdsanstalt får bruka för att hindra någon från att rymma.

text: Som SiS har anfört i sitt remissvar går det inte att bortse från att personalen kan hamna i svåra situationer med hotfulla intagna där det till och med, på grund av den intagnes beteende, kan finnas en risk för personalens eller andra intagnas säkerhet. Jag vill för egen del inte utesluta att personalen vid hemmet i undantagsfall kan låta den intagne lämna hemmet i stället för att bruka ett våld som inte skulle framstå som försvarligt med hänsyn till bl.a. syftet med vården.

text: SiS har i sitt remissvar inte närmare beskrivit de situationer där personalen har låtit intagna lämna hemmet. Det är därför svårt att på grundval av remissyttrandet dra någon slutsats om huruvida personalens handlande var försvarbart. Jag har dock anledning att anta att personalen vid och ledningen för LVMhemmet är väl medvetna om att en intagen inte får lämna hemmet enbart därför att denne är hotfull. Jag utgår därför från att förhållandena i de aktuella fallen har varit så allvarliga att det inte varit möjligt för personalen att hålla kvar de intagna genom en rimlig våldsinsats. Jag anser mig därför inte ha underlag för att rikta någon kritik mot Rällsögården.

text: SiS har som huvudman för LVM-hemmen ett övergripande ansvar för att vården vid hemmen kan bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Om det finns risk för att personalen vid ett hem inte kan upprätthålla ordningen måste SiS överväga att tillföra de extra resurser som behövs för att personalen ska kunna ingripa i våldsamma situationer och för att förhindra att intagna olovligen lämnar hemmet (jfr JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 253, dnr 2640-1987 och 491-1988). Sådana överväganden aktualiseras givetvis särskilt när det på grund av en ökad intagning vid LVM-hemmen blir nödvändigt att placera våldsbenägna personer vid hem som inte är anpassade till vård av sådana personer. SiS måste därför aktivt följa behovet av extra personalinsatser vid LVM-hemmen och se till att ett hem får den förstärkning som erfordras för att ordningen ska kunna upprätthållas.

text: Socialdepartementet bereder för närvarande ett förslag till en ny lag om tvångsvård av barn och unga. De frågor som jag har behandlat i detta beslut kan i viss utsträckning aktualiseras även när det gäller de särskilda ungdomshem som SiS är huvudman för. Jag sänder därför en kopia av detta beslut till Socialdepartementet för kännedom.

text: Jag finner även skäl att för kännedom skicka en kopia av beslutet till Inspektionen för vård och omsorg (IVO), som är ordinarie tillsynsmyndighet vad gäller LVM-hemmen. Ärendet avslutas.