nyckelord:
Allmänna handlingar
Diarieföring
Sekretess

title: Allvarlig kritik mot Sjöfartsverket och Näringsdepartementet för bl.a. bristande diarieföring av allmänna handlingar

sammanfattning: En reporter vid SVT:s Uppdrag granskning begärde att få ut handlingar om en upphandling av räddningshelikoptrar från Sjöfartsverket och Näringsdepartementet. JO:s utredning visar att tjänstemän vid myndigheterna i vissa fall har använt sina privata e-postadresser vid korrespondens och underlåtit att diarieföra allmänna handlingar i ärendet, vilket JO riktar allvarlig kritik mot. Myndigheterna får även kritik för att detta har resulterat i att allmänna handlingar inte har kunnat lämnas ut på begäran. JO är också kritisk till att Sjöfartsverket har uttalat att offentlighetsprincipen i ett visst läge skulle ha varit ”direkt kontraproduktiv”. Uttalanden som kan ge upphov till misstankar om att en myndighet avsiktligt försökt komma undan grundlagens krav rörande handlingsoffentlighet medför enligt JO:s uppfattning en betydande risk för allvarlig förtroendeskada. Sjöfartsverket får även kritik för att ha lämnat ut handlingar utan att sekretesspröva dem.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 16 oktober 2015 framförde AA, journalist på SVT:s Uppdrag granskning, klagomål mot Sjöfartsverket på deras hantering av utlämnande av allmänna handlingar i samband med en granskning. Granskningen handlade om hur en upphandling av räddningshelikoptrar hade gått till. Dessutom framförde AA klagomål på att ledningen för Sjöfartsverket hade använt sina privata e-postadresser när den kommunicerade med helikoptertillverkaren och en tjänsteman vid Näringsdepartementet i samband med affären. Klagomålen gällde också att e-postmeddelandena inte hade diarieförts hos myndigheterna.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Sjöfartsverket och Näringsdepartementet för yttranden. I sitt remissvar anförde Sjöfartsverket, genom chefsjuristen BB, följande (bilagorna är utelämnade):

text: Bakgrund

text: Sjöfartsverket har ett författningsreglerat ansvar för såväl sjö- som flygräddningstjänst. I Sjöfartsverkets ansvar ingår exempelvis verksamhet med räddningshelikoptrar för sjö- och flygräddning och Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC). Räddningshelikopterresurserna tillhandahölls tidigare av Försvarsmakten under Sjöfartsverkets ansvar, men efter politiska beslut i början av 2000-talet genomfördes en successiv övergång till ett civilt system. Sjöfartsverket saknade dock under den tidpunkten egna räddningshelikoptrar, varför dessa istället kom att upphandlas. Norrlandsflyg AB var därefter det bolag som, på Sjöfartsverkets uppdrag, kom att operera all helikopterburen sjö- och flygräddning i Sverige. Helikopterflottan bestod av sju Sikorsky S76C fördelat på fem baseringar. Helikoptertypen, Sikorsky S76C, visade sig med tiden vara otillräcklig på ett antal avgörande punkter. Norrlandsflyg AB genomförde därför, i samråd med Sjöfartsverket, en marknadsanalys som identifierade två tänkbara helikoptermodeller i mediumklassen som uppfyllde den samlade kravbilden: Sikorsky S76D och AgustaWestland AW139. Norrlandsflyg AB hade redan år 2008 långt gångna planer på att anskaffa S76D, men efter dialog med Sikorsky framkom att denna modell i väsentliga delar inte uppfyllde de uppställda kraven. Norrlandsflyg AB undertecknade i februari 2010 ett Letter of Intent med AgustaWestlands skandinaviska ombud, Scandinavian Aircraft Marketing, avseende leveranspositioner (s.k. ”slots”) för sju stycken AW139. Norrlandsflyg AB påbörjade anskaffningen och planeringen för implementeringen av de nya räddningshelikoptrarna, AgustaWestland AW139. Norrlandsflyg AB visade sig sedan sakna ekonomiska förutsättningar för att driva den pågående verksamheten med räddningshelikoptrar vidare, varför Sjöfartsverket, i syfte att långsiktigt säkerställa svensk sjö- och flygräddning och efter beslut av regering och riksdag, förvärvade aktierna i Norrlandsflyg AB och därmed blev ägare till bolaget. Norrlandsflyg AB bedrev även verksamhet med ambulanshelikopter, men denna verksamhet togs inte över av Sjöfartsverket utan fördes över till Norrlandsflyg Ambulans AB i samband med Sjöfartsverkets övertagande av räddningshelikopterverksamheten. I samband med övertagandet av Norrlandsflyg AB tog Sjöfartsverket även över ansvaret för anskaffningen och implementeringen av de nya räddningshelikoptrarna. Sjöfartsverkets bedömning var, och är, att AgustaWestland AW139 vid denna tidpunkt var den enda på marknaden tillgängliga fullvärdiga räddningshelikoptern i mediumklassen, som är den mest lämpade storleken för svensk sjöoch flygräddning. AgustaWestland var således den enda leverantör som av tekniska skäl kunde leverera en räddningshelikopter av efterfrågad storlek. Tre upphandlingar genomfördes i syfte att anskaffa nya räddningshelikoptrar. Den första upphandlingen avsåg leasing av räddningshelikoptrar och upphandlingen avbröts av Sjöfartsverket eftersom det enda inkomna anbudet inte uppfyllde alla skall-krav. Den andra upphandlingen avsåg förhandsinsyn (direktupphandling) avseende förvärv från Scandinavian Aircraft Marketing. Denna upphandling begärdes överprövad och förvaltningsrätten beslutade att upphandlingen skulle göras om. Sjöfartsverket genomförde härefter en annonserad upphandling där ett anbud inkom direkt från AgustaWestland och i oktober 2012 tecknades kontrakt med AgustaWestland avseende köp av sju AW139. Anskaffningen av räddningshelikoptrarna gjordes således med den annonserade upphandlingen som grund och kontakterna med Scandinavian Aircraft Marketing ledde inte fram till något kontrakt eller annat bindande åtagande.

text: Sjöfartsverkets svar på anmälan

text: Allmänt Uppdrag Granskning har sedan april 2014 granskat Sjöfartsverkets anskaffning av räddningshelikoptrar. Uppdrag Granskning har under denna tid tagit del av en mycket stor mängd handlingar, se bilaga 1 som redovisar vad som lämnats ut per den 29 april 2015. Uppdrag Granskning har därefter tagit del av ytterligare handlingar och begär alltjämt löpande att få ta del av allmänna handlingar, se exempelvis ett par av de senaste två begäran i ärendet, bilaga 2. Beroende på den mängd handlingar som har begärts ut har det stundtals inneburit viss tidsutdräkt att få fram efterfrågat material och sekretesspröva, samtidigt som verksamheten i övrigt ska fungera. Sjöfartsverket har dock till liten omfattning hävdat sekretess till skydd för AgustaWestlands affärs- och driftförhållanden. När det gäller Letter of Intent (se nedan) har motsvarande sekretess även hävdats till förmån för Scandinavian Aircraft Marketing. Här är det avtalsparten som är skyddsföremålet för sekretessen, men beslutet om sekretess är naturligtvis alltid Sjöfartsverkets. Sjöfartsverket har också hävdat viss sekretess till skydd för det allmännas, dvs. statens, ekonomiska intressen, främst med hänvisning till Sjöfartsverkets pågående relation med AgustaWestland och fortgående förhandlingar avseende förutsättningar som krävs för att kunna operera de nya helikoptrarna. Sjöfartsverket har i beslut den 25 september 2014, dnr 14-02143, bilaga 3, beslutat att inte lämna ut i beslutet angivna handlingar. Uppdrag Granskning överklagade detta beslut såvitt avser Letter of Intent och kammarrätten godtog sekretess avseende delar av Letter of Intent, se Kammarrätten i Jönköpings dom 2015-02-02, mål nr 3154-14, bilaga 4. Sjöfartsverket har även fattat beslut om sekretess avseende begränsade delar av anbud från och avtal med AgustaWestland, se Sjöfartsverkets beslut 2014-07-15, dnr 14-02143, bilaga 5. Detta beslut har inte överklagats av Uppdrag Granskning. Sammanfattningsvis kan det konstateras att Sjöfartsverket har fått ett stort antal och ibland mycket omfattande begäran om utlämnande av allmänna handlingar från Uppdrag Granskning. Dessa har generellt också beviljats. Sjöfartsverket har aldrig haft något intresse av att förhala eller försvåra utlämnandehandläggningen, något som alltså felaktigt påstås i anmälan.

text: Sjöfartsverkets diarieföringssystem Sjöfartsverket arbetar löpande med att säkerställa rutiner för diarieföring och att skapa tekniska förutsättningar för att förenkla administrationen kring diarieföringen. Sjöfartsverket använder Public 360 som diarieföringssystem. Public 360 möjliggör bl.a. diarieföring av e-post direkt från Outlook genom ”drag and drop”-funktion. Från den 1 januari 2016 kommer ärenden med få undantag att hanteras helt digitalt, vilket förenklar hanteringen av allmänna handlingar i hela processen från diarieföring till arkivering. De brister som anmälan från Uppdrag Granskning lyfter fram hänför sig främst till perioden kring Sjöfartsverkets förhandlingar avseende övertagandet av Norrlandsflyg AB, dvs. i huvudsak första halvåret 2011. Vid denna tidpunkt användes privat e-post i begränsad omfattning och Sjöfartsverket har även identifierat brister i diarieföring av allmänna handlingar. Förhandlingarna angående övertagande av Norrlandsflyg AB genomfördes under stundtals utpressningsliknande förhållanden där dåvarande ägarna till Norrlandsflyg AB agerade med ständiga hot om att t.ex. sluta operera räddningshelikoptertjänsten, vilket skulle ha inneburit att Sverige stod utan sjö- och flygräddning och skulle kunna få stor påverkan för förmågan att kunna rädda liv vid olyckor. Av anmälan framgår att Sjöfartsverket skulle ha använt privata emailadresser på grund av att offentlighetsprincipen skulle ha varit ”direkt kontraproduktiv” i det

text: läge Sjöfartsverket befann sig i. Citatet är mycket olyckligt och Sjöfartsverket vill förtydliga att man aldrig har betraktat offentlighetsprincipen som kontraproduktiv i den meningen att det skulle ha varit en etablerad praxis att använda privata email eller ha funnits ett tydligt uppsåt att undanhålla verksamheten från allmänhetens granskning. Tvärtom är användningen av privat e-post, tillsammans med övriga identifierade brister i diarieföring av allmänna handlingar, något som Sjöfartsverket betraktat som mycket allvarligt och har vidtagit åtgärder för att det inte ska upprepas. Bakgrunden till citatet och den felaktiga hanteringen är dock i huvudsak kopplade till den tidsperiod när Sjöfartsverket nödgades ta över ett privat bolag för att säkra svensk sjö- och flygräddning och samtidigt ta ansvar för anskaffning av nya räddningshelikoptrar. Pressen på Sjöfartsverket var vid denna tidpunkt hög, vilket förklarar, men inte ursäktar, påvisade brister. Sjöfartsverket är numera certifierat enligt såväl ISO 14001 som ISO 9001 och med detta som grund pågår inom Sjöfartsverket en genomlysning av dokumentoch ärendehanteringen. Sjöfartsverkets generaldirektör har i GD-beslut uppdragit åt samtliga avdelningschefer i ledningsgruppen att senast den 30 april 2016 upprätta en handlingsplan baserad på den pågående genomlysningen.

text: Utlämnande av allmänna handlingar till Uppdrag Granskning Uppdrag Granskning har som nämnts ovan tagit del av en stor mängd handlingar. De handlingar som Uppdrag Granskning har begärt ut men som inte har funnits diarieförda hos Sjöfartsverket, och därmed inte heller har kunnat enkelt återfinnas och lämnas ut, avser främst e-postmeddelanden och brev kopplade till kontakterna med AgustaWestlands skandinaviska ombud, Scandinavian Aircraft Marketing. Dessa kontakter ledde som framgår ovan inte fram till något köp av räddningshelikoptrar eller annat för Sjöfartsverket bindande åtagande. Handlingar avseende kontakterna med Scandinavian Aircraft Marketing har till viss del sparats som arbetsmaterial som inte tagits om hand för arkivering. Dylik hantering kan vi i dagsläget ifrågasätta utifrån bestämmelser om ärende- och dokumenthantering och Sjöfartsverket vågar påstå att ärendet skulle ha hanterats annorlunda idag. Avsaknaden av diarieförda kontakter med Scandinavian Aircraft Marketing har, tillsammans med användning av privat e-post i begränsad omfattning under denna tidsperiod, av Uppdrag Granskning tagits som intäkt för att Sjöfartsverket försökt hemlighålla anskaffningen av räddningshelikoptrar från AgustaWestland. Redan i februari 2010 stod det dock, som nämnts ovan, klart att AgustaWestland AW139 var den enda då tillgängliga fullvärdiga räddningshelikoptern av efterfrågad storlek, dvs. mediumklassen. Handläggningen visar således snarare att det funnits brister i Sjöfartsverkets ärende- och dokumenthantering, vilket som beskrivits ovan nu åtgärdas. Sjöfartsverket har med andra ord inte haft anledning att hemlighålla något kring anskaffningen av AW139. Enda undantaget var den tidvis hotfulla situation som rådde kring övertagandet av Norrlandsflyg AB där de dåvarande ägarna av Norrlandsflyg AB använde tvivelaktiga metoder i förhandlingarna. Här bör man hålla i minnet att Norrlandsflyg AB tillhandahöll sjö- och flygräddningstjänster av rent kommersiella skäl och naturligtvis avsåg ägarna att göra ytterligare vinster som en följd av den planerade anskaffningen av nya räddningshelikoptrar.

text: Gallring av allmänna handlingar AA hänvisar i anmälans femte stycke till ett citat som kan tolkas som att Sjöfartsverket skulle ha en generell uppfattning att korrespondens som skett via privata e-postadresser inte är att betrakta som allmänna handlingar. Citatet är dock ryckt ur sitt sammanhang och avser att framhålla att allmänna handlingar ska diarieföras oavsett kontaktväg, vilket också framgår om man tar del av hela citatet. Texten härrör från en e-posttråd som berörde frågan om bevarande och

text: gallring av allmänna handlingar. Reglerna om bevarande och gallring gäller för alla allmänna handlingar oavsett medium. E-post används till såväl korta chattliknande meddelanden som till omfattande meddelanden med bifogade bilagor. E-postens innehåll måste bedömas och e-postmeddelandet hanteras såsom t.ex. diarieförda handlingar, handlingar av ringa eller tillfällig betydelse, inkommen förfrågan, kännedomskopia eller förfrågan och svar av rutinmässig karaktär. Att e-posten till stor del innehåller allmänna handlingar är således självklart. Detta innebär också att

text: arkivlagens

text: bestämmelser är tillämpliga vid hantering och bevarande också av e-post.

text: E-postloggar Sjöfartsverket har tagit del av och anpassat sig efter kammarrättens beslut och senare begäran om e-postloggar har i samtliga fall lämnats ut utan maskeringar.

text: Bokföringsmaterial från Norrlandsflyg AB Den 5 december 2014 begärde Uppdrag Granskning att få ta del av bokföringsmaterial från Norrlandsflyg AB avseende perioden 2008-01-01 till och med 2010-12-31, se bilaga 6. Bokföringsmaterialet befann sig vid denna tidpunkt vid bolaget SMA Maintenance AB:s lokaler i Säve, Göteborg, och hade således ännu inte omhändertagits hos Sjöfartsverket för arkivering. Bokföringsmaterialet fraktades upp till Sjöfartsverkets kontor i Norrköping för sekretessprövning och den 10 december 2014 anlände 42 flyttkartonger med bokföringsmaterial till Norrköping. Sekretessprövning genomfördes av Sjöfartsverket och AA tog del av materialet påföljande dag, den 11 december 2014. Bokföringsmaterialet var vid denna tidpunkt inte arkivförtecknat av Sjöfartsverket och sekretessprövningen gjordes i enlighet med den prövningsmodell som förordades redan i förarbetena till sekretesslagen vid s.k. massuttag (jfr

text: prop. 1979/80:2

text: Del A s. 80 f.). Till grund för sekretessprövningen lades således kunskaper som myndigheten hade om mottagaren, hur denne kunde förväntas hantera uppgifterna och vilken risk för ytterligare spridning som fanns. Här beaktades att mottagaren var en sedan tidigare känd journalist som kunde förväntas hantera uppgifterna på ett ansvarsfullt och etiskt godtagbart sätt. Till grund för bedömning av skaderisken lades en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av aktuellt slag. Såvitt Sjöfartsverket kände till innehöll de 42 flyttkartongerna, således ett till synes omfattande material, endast bokföringsmaterial som överfördes till Sjöfartsverket i samband med övertagandet av Norrlandsflyg AB. Innehållet i flyttkartongerna sekretessgranskades mot denna bakgrund och det kunde bekräftas att innehållet endast var bokföringsmaterial som kunde lämnas ut till AA utan sekretess. Sjöfartsverket kan nu, efter en noggrann genomgång av bokföringsmaterialet, konstatera följande. Bokföringsmaterialet avser även Norrlandsflyg AB:s verksamhet med ambulanshelikopter, vilken inte togs över av Sjöfartsverket utan fördes över till Norrlandsflyg Ambulans AB i samband med Sjöfartsverkets övertagande av räddningshelikopterverksamheten. Ambulanshelikopterverksamheten har till fakturor avseende utförda ambulanstransporter till Norrbottens läns landsting genomgående bifogat larmrapporter som innehåller namn och personnummer, i vissa fall hemadress, samt skada för den person som transporterats med ambulanshelikoptern. Beskrivningen av ”skada” anger t.ex. ”hjärtinfarkt”. Antalet fakturor från ambulanshelikopterverksamheten till just Norrbottens län är dock relativt få. De delar av bokföringsmaterialet som avser Norrlandsflyg AB:s fakturering till Sjöfartsverket för utförda räddningshelikoptertjänster under perioden 2008-01-01 – 2010-12-31 innehåller i tre fall namn och personnummer samt i ett fall även skada avseende den person som räddats med räddningshelikoptern.

text: Några detaljerade patientuppgifter finns inte i bokföringsmaterialet. Bokföringsmaterialet innehåller således personuppgifter om patienter som transporterats med främst ambulanshelikopter, men sett till att materialet omfattar 42 flyttkartonger så är antalet personuppgifter en mindre del av materialet. I efterhand har det kommit till Sjöfartsverkets kännedom att Norrbottens läns landsting krävde att faktureringen för ambulanstransporter skulle kopplas till den transporterade patienten genom angivande av namn och personnummer. Övriga landsting som Norrlandsflyg AB utförde ambulanshelikopterverksamhet åt har inte krävt motsvarande redovisning och där finns inte heller några identitetsuppgifter om transporterad person. Uppgifter om de patienter som transporterats med ambulanshelikopter avser skada/diagnos, men innehåller inga utförliga uppgifter om hälsotillstånd eller personliga förhållanden. Det kan dock konstateras att Sjöfartsverket skulle ha avidentifierat dessa uppgifter om det stått klart att dessa fanns med i bokföringsmaterialet.

text: Sammanfattning

text: Sjöfartsverket har identifierat brister i diarieföring av främst e-postmeddelanden som skickats eller tagits emot i samband med kontakterna med Scandinavian Aircraft Marketing, kontakter som aldrig ledde fram till något köp av helikoptrar eller annat bindande åtagande för Sjöfartsverket. Kontakterna med Scandinavian Aircraft Marketing kan närmast jämföras med ett icke-antaget anbud som enligt Riksarkivets föreskrifter kan gallras efter två år. Ovannämnda brister hänför sig i huvudsak till år 2011. Sjöfartsverket har sedan dess förbättrat diarieföringssystemet och e-post kan numera diarieföras direkt från Outlook. Därutöver har Sjöfartsverket beslutat att från den 1 januari 2016 införa digital ärende- och dokumenthantering, vilket ytterligare förenklar administrationen och hanteringen. Sjöfartsverket har även ett pågående förbättringsarbete avseende dokument- och ärendehantering inom verket. Detta förbättringsarbete kommer bl.a. att innebära kontinuerliga utbildningar för Sjöfartsverkets personal i diarieföring, inbegripet e-post. Användningen av privat e-postadress i tjänstesammanhang synes i stort sett uteslutande vara kopplat till den situation som förelåg i samband med förhandlingarna kring övertagandet av Norrlandsflyg AB under 2011. Frågan om användning av privat e-postadress i tjänstesammanhang finns med som en punkt i det pågående förbättringsarbetet och kan komma att föranleda ytterligare åtgärder, särskilt med tanke på att det idag är vanligt att arbetstagare utför sin tjänst utanför ordinarie kontorstid. Sjöfartsverkets e-postsystem är numera åtkomligt via såväl VPN-uppkoppling som web-mail, vilket är en förutsättning för arbete från annan plats än ordinarie tjänsteställe. Bokföringsmaterialet från Norrlandflyg AB har innan utlämnandet till AA sekretessprövats i enlighet med den prövningsmodell som får anses rådande för s.k. massuttag. Vid sekretessprövningen saknades kännedom om att bokföringsmaterialet även avsåg Norrlandsflyg AB:s ambulanshelikopterverksamhet och sekretessprövningen gjordes mot bakgrund av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med bokföringsmaterial. Att bokföringsmaterialet visade sig innehålla uppgifter om identitet och skada avseende transporterade personer hade dock inte kunnat förväntas även om kännedom funnits om att materialet innehöll handlingar rörande ambulanshelikopterverksamheten. Uppgifter om identitet och skada kan knappast anses höra hemma som underlag för bokföring. Sjöfartsverket kan bara beklaga att uppgifterna om identitet och skada inte uppmärksammades vid sekretessprövningen och därför har lämnats ut.

text: Med detta överlämnar Sjöfartsverket ärendet till JO:s prövning.

text: Näringsdepartementet, genom expeditionschefen CC, anförde följande i sitt remissvar:

text: AA:s anmälan avser huvudsakligen Sjöfartsverkets hantering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. I anmälan redogör AA även för Regeringskansliets (Näringsdepartementet) hantering av vissa epostmeddelanden. Detta yttrande begränsar sig till de delar i anmälan som rör Näringsdepartementet. Näringsdepartementets yttrande Som anges i anmälan har en handläggare i Näringsdepartementet under 2011 tagit emot e-postmeddelanden från medarbetare vid Sjöfartsverket på sin privata e-postadress. Handläggaren har redovisat att det rör sig om sammanlagt sex e-postmeddelanden. Vidare har handläggaren redovisat att han skickat tre e-postmeddelanden från sin privata e-postadress till medarbetare vid Sjöfartsverket. De aktuella e-postmeddelandena blev kända för departementet först i samband med ett utlämnandeärende våren 2015. Samtliga handlingar bedömdes då vara allmänna och de diariefördes snarast därefter. Tjänstemännen i Näringsdepartementet är väl förtrogna med gällande regler och rutiner för registrering av allmänna handlingar. Det sker återkommande genomgångar i ärendehantering och liknande där dessa regler och rutiner gås igenom. Trots detta har reglerna om diarieföring av allmänna handlingar inte följts beträffande de nu aktuella e-postmeddelandena. Detta är högst beklagligt. Det är vidare allvarligt att bristen på diarieföring, och att de inte heller har hållits ordnade på annat sätt, medfört att Näringsdepartementet inte har lämnat ut handlingarna första gången de efterfrågades. Med anledning av det inträffade har extra utbildningsinsatser angående bl.a. offentlighetsprincipen och diarieföring av allmänna handlingar riktas mot i första hand den berörda avdelningen i Näringsdepartementet.

text: AA kommenterade yttrandena.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: . Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess. Enligt 4 § anses brev eller annat meddelande som är ställt personligen till befattningshavare vid en myndighet som en allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten. Av 12 § framgår att en allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har enligt 13 § också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt.

text: JO har i ett flertal beslut uttalat att innebörden av skyndsamhetskravet är att besked i en fråga om utlämnande av en allmän handling normalt bör lämnas samma dag som begäran gjorts (se t.ex. JO 2005/06 s. 448, dnr

text: , JO 2010/11 s. 531, dnr

text: , JO 2012/13 s. 475, dnr

text: , och beslut den 12 januari 2017 i ärende dnr 2708-2016). Någon eller några dagars

text: fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om handlingen får lämnas ut. Om begäran avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material kan det vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål. I sådana fall kan det många gånger vara lämpligt att lämna besked successivt om vad som kan lämnas ut.

text: Av

text: 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , OSL, framgår att en allmän handling ska registreras så snart den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. JO har tidigare uttalat att registrering i normalfallet bör ske senast påföljande dag eller så snart det är praktiskt möjligt (JO 2009/10 s. 462, dnr

text: , och JO 2007/08 s. 565, dnr

text: ). Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras, om de hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om de kommit in eller upprättats. Hemliga handlingar ska i princip alltid registreras.

text: Eftersom diarieföringens egentliga funktion är att garantera att allmänheten får tillgång till allmänna handlingar, måste noteringarna i ett diarium vara så utförliga att en efterfrågad handling kan identifieras utan större svårigheter (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl. s. 26). I

text: 5 kap. 2 §

text: OSL finns minimikrav på vad ett diarium ska innehålla.

text: Inom såväl offentlig som privat hälso- och sjukvård – inklusive sjuktransporter – gäller en stark sekretess för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden (se

text: 25 kap. 1 §

text: OSL respektive 6 kap. 12 och 16 §§ patientsäkerhetslagen [2010:659]). Enligt

text: 32 kap. 8 §

text: OSL gäller sekretess hos kommuner och statliga myndigheter för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i samband med viss verksamhet enligt lagen (

text: ) om skydd mot olyckor.

text: Bedömning

text: Inledning Jag noterar att Konkurrensverket har gjort en granskning av den helikopterupphandling som avses i detta ärende och kommit fram till att Sjöfartsverket bl.a. brutit mot reglerna om öppenhet i lagen (

text: ) om offentlig upphandling (Konkurrensverkets beslut den 11 juli 2016, dnr 306/2015). De frågor som behandlas i Konkurrensverkets ärende är knutna till reglerna om själva upphandlingsprocessen och är inte föremål för JO:s prövning inom ramen för detta ärende. Granskningen här begränsas till frågor med anknytning till registrering och utlämnande av allmänna handlingar.

text: Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i det demokratiska samhället och har till syfte att garantera enskilda insyn i den offentliga verksamheten. För att den grundlagsfästa rätten att ta del av myndigheters handlingar ska fungera som avsett och inte bli illusorisk, måste allmänheten få vetskap om en handlings

text: existens. Det är därutöver nödvändigt att allmänheten så enkelt och snabbt som möjligt ska kunna få tillgång till allmänna handlingar som begärs ut.

text: Diarieföring av allmänna handlingar Anmälaren har uppgett att Uppdrag granskning på olika sätt har fått tillgång till vissa e-postmeddelanden om helikopterupphandlingen, vilka har skickats till och från privata e-postadresser som tillhörde tjänstemän vid Sjöfartsverket och Näringsdepartementet och som inte diarieförts eller lämnats ut av myndigheterna efter förfrågan. Innehållet i meddelandena visar enligt anmälaren att det borde finnas ett större antal e-postbrev som inte diarieförts eller lämnats ut. Han menar också att Sjöfartsverket felaktigt har behandlat visst material som arbetsmaterial. Anmälaren anför att hanteringen inte bara är ett diarieföringsproblem utan att Sjöfartsverkets syfte har varit att hemlighålla kommunikation med det aktuella företaget och dess agent. Enligt anmälan har Sjöfartsverket på frågan om varför privata e-postadresser har använts svarat att ”vi befann oss i ett exceptionellt läge där offentlighetsprincipen var direkt kontraproduktiv”.

text: Både Sjöfartsverket och Näringsdepartementet har i sina remissvar bekräftat att de har underlåtit att diarieföra vissa allmänna handlingar och att detta har stridit mot regleringen om hur diarieföring ska ske. I båda fallen ligger hanteringen flera år tillbaka i tiden och såväl Sjöfartsverket som Näringsdepartementet har uppgett att åtgärder har vidtagits efter det inträffade för att man ska följa reglerna om diarieföring.

text: Sjöfartsverket har i sitt remissvar uppgett att bakgrunden till att en företrädare för myndigheten vid ett tillfälle uttryckt att offentlighetsprincipen skulle ha varit ”direkt kontraproduktiv”, samt till att vissa allmänna handlingar inte har diarieförts hos myndigheten, i huvudsak varit att Sjöfartsverket hade blivit tvunget att ta över ett privat bolag för att säkra svensk sjö- och flygräddning och samtidigt ta ansvar för att köpa in nya räddningshelikoptrar. Pressen på myndigheten var enligt Sjöfartsverket vid denna tidpunkt hög. Sjöfartsverket skriver också att detta förklarar, men inte ursäktar, de påvisade bristerna i diarieföringen av allmänna handlingar.

text: Jag ser naturligtvis positivt på att åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med de aktuella bristerna i diarieföringen hos Sjöfartsverket och Näringsdepartementet. Detsamma gäller Sjöfartsverkets uppgifter om att verket sett mycket allvarligt på den användning av privat e-post som uppmärksammats i ärendet. Jag kan bara understryka det allvarliga i att korrespondens om viktiga förhållanden, som har med myndigheternas verksamhet att göra, på detta sätt helt har hanterats vid sidan av det reguljära systemet för registrering av allmänna handlingar. Följden av denna hantering har i praktiken blivit att allmänna handlingar inte har kunnat lämnas ut vid begäran. Även om bakgrunden uppges ha varit att en av myndigheterna befunnit sig under hård

text: press, förändrar det inte min syn på det inträffade. Både Sjöfartsverket och Näringsdepartementet förtjänar allvarlig kritik.

text: Om det finns ytterligare handlingar som inte diarieförts eller om det har funnits några djupare motiv bakom hanteringen har jag ingen möjlighet att utreda på ett tillfredsställande sätt. Jag kan ändå konstatera att Sjöfartsverkets uttalande om att offentlighetsprincipen skulle ha varit direkt kontraproduktiv är helt oacceptabelt, oavsett i vilket sammanhang det förekommit. Uttalanden som kan ge upphov till misstankar om att en myndighet – i detta fall genom att använda anställdas privata e-postadresser för viktig myndighetskorrespondens – avsiktligt har försökt komma undan grundlagens krav rörande handlingsoffentlighet, medför naturligtvis en betydande risk för allvarlig förtroendeskada. Utlämnande av allmänna handlingar till Uppdrag granskning En stor del av AA:s anmälan gäller de felaktigheter i diarieföringen hos Sjöfartsverket och Näringsdepartementet som har behandlats ovan. Jag övergår nu till bedömningen av övriga aspekter på Sjöfartsverkets handläggning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar.

text: Anmälaren har uppgett att han vid ett stort antal tillfällen under 2014–2015 begärt att få ta del av bl.a. in- och utkommande brev och mejl, kontrakt, reseräkningar och fakturor som rör köpet av helikoptrarna. Sjöfartsverket har enligt anmälaren vid flera tillfällen förnekat att de efterfrågade handlingarna funnits eller bara lämnat ut delar av dessa. Först långt senare har anmälaren fått ta del av de efterfrågade handlingarna.

text: Sjöfartsverket skriver i sitt remissvar att Uppdrag granskning sedan april 2014 har granskat myndighetens upphandling av räddningshelikoptrar och att Uppdrag granskning under denna tid har tagit del av en mycket stor mängd handlingar. Sjöfartsverket redovisar i en bilaga till remissvaret vad som lämnats ut till Uppdrag granskning fram till den 29 april 2015. Uppdrag granskning har därefter tagit del av ytterligare handlingar och begär alltjämt löpande att få ta del av allmänna handlingar. Sjöfartsverket anför att beroende på den mängd handlingar som har begärts ut har det stundtals medfört stor tidsåtgång att få fram och sekretesspröva det material som har efterfrågats, samtidigt som verksamheten i övrigt ska fungera. Sjöfartsverket uppger att myndigheten aldrig har haft något intresse av att förhala eller försvåra utlämnandehandläggningen, såsom anmälaren påstår.

text: Jag har förståelse för att det kan krävas en omfattande arbetsinsats hos en myndighet för att ta fram och sekretesspröva stora mängder handlingar som begärs ut. I lagstiftningen finns också ett utrymme för att myndigheten under sådana förhållanden kan lämna ut handlingar senare än inom någon eller några dagar. Det är inte möjligt att utifrån utredningen i ärendet avgöra exakt hur lång tid som förflutit mellan varje begäran om att få ut handlingar och den tidpunkt när anmälaren faktiskt har fått del av de aktuella handlingarna. Uppgifter i utredningen talar dock starkt för att handläggningen av anmälarens begäran om

text: att få ut handlingar har tagit för lång tid även när det gäller sådana handlingar som funnits diarieförda hos Sjöfartsverket. Mot bakgrund av den osäkerhet som ändå får anses finnas när det gäller tidsaspekten nöjer jag mig med att åter erinra om

text: tryckfrihetsförordningens

text: krav på skyndsamhet.

text: Av utredningen framgår att handlingar som har innehållit känsliga uppgifter om enskilda personers hälsotillstånd har lämnats ut i omaskerat skick när bokföringsmaterial från Norrlandsflyg AB har begärts ut i anslutning till att Sjöfartsverket tog över bolaget. Dessa känsliga uppgifter har utifrån vad som har kommit fram i ärendet inte varit föremål för någon sekretessprövning. Den förklaring som har lämnats i Sjöfartsverkets remissvar är att materialet varit omfattande samt bestått av bokföringsmaterial och att man hos myndigheten inte har haft någon anledning att misstänka att det kunde finnas känsliga uppgifter i det. Detta kan naturligtvis stämma. Sjöfartsverket kan dock inte undgå kritik för att materialet har lämnats ut utan att först ha sekretessprövats.

text: Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några uttalanden eller någon annan åtgärd från min sida.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

nyckelord: Arrest Dokumentation Förvar

publisher: Justitieombudsmannen

title: Uppgifter om felaktig behandling av en asylsökande i samband med förvarstagning har inte kunnat klarläggas på grund av att polisen försummat sin dokumentationsskyldighet

org: jo

text: Bakgrund och utredning

type: rubrik

text: AA anmälde Polismyndigheten i Västernorrlands län till JO. Anmälan avsåg behandlingen av en asylsökande i samband med förvarstagning.

type: stycke

text: I anmälan uppgavs bl.a. följande. Den 6 december 2007 kom två polismän till förläggningen i Timrå för att ta BB i förvar. BB fördes till polisstationen i Sundsvall där han vid 13-tiden visiterades av fyra poliser. De tog av honom skorna och alla kläder samt satte honom i arrest. Beslutet om förvarstagande lästes upp för honom. Han bad att få sina kläder tillbaka men nekades detta. Han talade om att han led av njursten och dåligt hjärta samt bad om en filt, vilket också nekades honom. Vid 14-tiden fick han ett njurstensanfall men först vid 21-tiden fördes han till sjukhus. Åter i cellen fick han ett tunt lakan men inte någon filt. På förmiddagen den 7 december fördes han till förvaret i Märsta.

text: Anmälan remitterades till Polismyndigheten i Västernorrlands län, som inkom med ett svar. Eftersom detta var ofullständigt anmodades myndigheten återigen att yttra sig över anmälan. I ett yttrande uppgav länspolismästaren CC därefter i huvudsak följande.

text: Migrationsverket i Sundsvall begärde handräckning av polismyndigheten för att genomföra ett beslut om förvar. Handräckningsbegäran inkom den 26 november 2007 och avsåg BB. Enligt begäran skulle berörd person tas i förvar och transporteras till Migrationsverkets förvar i Gävle. JO har i en skrift daterad den 2 juli 2008 efterfrågat ett förnyat yttrande från polismyndigheten. Yttrandet ska främst beröra hur sjukhuskontakten initierades och om myndighetens hantering i samband med detta. JO önskar även erhålla en redogörelse över hur själva kommunikationen med BB ägde rum då det synes ha förelegat behov av tolkning. Polismyndigheten kan vid genomgång av ärendet konstatera att det saknas anteckningar om varför BB transporterades till sjukhuset samt vem som beslutade om denna transport. Det framgår inte heller vem som var föredragande. Kontakt har återigen tagits med de inblandade vid polismyndigheten men ingen kan dra sig till minnes det inträffade. Polismyndigheten kan inte annat än konstatera att vi har brustit beträffande dokumentation.

text: Avseende hur själva kommunikationen med BB ägde rum har polismyndigheten kommit fram till följande. Initialt i samband med delgivningen av förvarsbeslutet skedde det en telefontolkning. BB upplystes då bland annat om hur det fungerar i arresten och om vilken knapp man ska trycka på för att tillkalla vakten. Tyvärr har det därutöver inte gått att klarlägga på vilket sätt kommunikationen ägde rum. Det saknas anteckningar om hur parterna kommunicerade i samband med BB:s insjuknande. De inblandade vid polismyndigheten kan inte heller i det här avseendet dra sig till minnes det inträffade. Polismyndigheten kan även på denna punkt konstatera att det föreligger dokumentationsbrister i ärendet. På grund av redovisade brister kan myndigheten så här i efterhand inte avgöra om det i samband med insjuknandet förelåg ett behov av att anlita tolk eller ej. Med anledning av det inträffade så kommer polismyndigheten att vidta de åtgärder som krävs för att utbilda och informera berörd personal avseende vikten att dokumentera vidtagna åtgärder och beslut.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 11 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716)

text: ska en utlänning som hålls i förvar behandlas humant och hans eller hennes värdighet ska respekteras.

text: Enligt

text: 11 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen

text: föreskrivs följande. För behandlingen av en utlänning som enligt 10 kap. 20 § placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (

text: ) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen) i tillämpliga delar. Utlänningen ska, utöver vad som följer av nämnda lag, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

text: Av 2 § häkteslagen framgår att om det inte är uppenbart onödigt, ska den häktade senast vid ankomsten till förvaringslokalen kroppsvisiteras för eftersökande av föremål som han eller hon enligt vad som följer av denna lag inte får inneha.

text: Av 4 § häkteslagen framgår bl.a. följande om rätten till sjukvård. Vid behandlingen ska hänsyn tas till den häktades hälsotillstånd. En häktad som bedöms behöva hälso- och sjukvård eller som begär att läkare ska tillkallas, ska så snart som möjligt undersökas av läkare, om inte sådan undersökning uppenbarligen är onödig. En läkares anvisningar om vården av en häktad som är sjuk ska iakttas. Behöver den häktade sjukhusvård, ska sådan beredas honom eller henne så snart som möjligt.

text: Bedömning

text: I sitt beslut den 11 december 2008 uttalade JO Axberger följande.

text: Som polismyndigheten numera konstaterat föreligger stora brister beträffande dokumentationen i ärendet. BB fördes uppenbarligen till sjukhus, men polismyndigheten kan inte ge några som helst upplysningar om varför det skedde. Det innebär att anmälarens uppgifter kring detta i princip står oemotsagda. Kravet på dokumentation bärs bl.a. upp av intresset att kunna redovisa att tvångsmedel gentemot enskilda används i enlighet med de regler som gäller. Det är med andra ord en rättssäkerhetsfråga. Det finns därför anledning att se allvarligt på bristerna. Polismyndigheten har i sitt andra yttrande aviserat att man ska vidta åtgärder i

type: avgorande


avgjordAv: Kerstin André

title: Socialnämnds handläggning av ärenden angående vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Socialnämnden i Haninge kommun

text: Bakgrund

text: AA, som är född 1990, vårdades sedan år 1997 med stöd av 1 och 2 §§ LVU. Socialnämndens vice ordförande BB beslutade den 31 oktober 2006 att omedelbart omhänderta AA med stöd av

text: 6 §

text: LVU på grund av AA:s eget beteende, dvs. sådana förhållanden som avses i

text: 3 §

text: LVU. BB beslutade även att placera AA på Högantorps ungdomshem, som är ett sådant särskilt ungdomshem som avses i

text: 12 §

text: LVU. AA fördes till hemmet och i samband med inskrivningen beslutades där enligt

text: 15 b §

text: LVU att hon skulle vårdas vid en s.k. låsbar enhet.

text: Den 20 november 2006 uppmärksammade socialförvaltningen att beslutet om omedelbart omhändertagande inte hade underställts länsrätten enligt

text: 7 § första stycket

text: LVU. Socialnämndens ordförande CC fattade då ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta AA enligt

text: 6 §

text: LVU och om att placera henne på Högantorps ungdomshem. Det beslutet underställdes Länsrätten i Stockholms län som fastställde beslutet den 24 november 2006.

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 18 december 2006, klagade jur.kand. DD som ombud för AA på socialnämnden. Hennes anmälan gällde att AA hade varit olaga frihetsberövad under nästan två veckor.

text: Utredning

text: Inledande utredningsåtgärder Inledningsvis inhämtades kopior av akterna rörande AA från socialförvaltningen samt från Statens institutionsstyrelse (SiS) och Högantorps ungdomshem. Från Länsrätten i Stockholms län inhämtades en kopia av akten i det mål angående beredande av vård enligt LVU för AA, i vilket beslutet den 20 november 2006 att omedelbart omhänderta AA hade prövats.

text: Inspektion av Socialnämnden i Haninge kommun När DD:s anmälan kom in till JO fanns hos JO ett pågående tillsynsärende som rörde hur Socialnämnden i Haninge kommun hade handlagt ett ärende beträffande EE som var omedelbart omhändertagen enligt

text: 6 §

text: LVU på grund av sådana förhållanden som avses i

text: 3 §

text: LVU och placerad på ett särskilt ungdomshem (JO:s dnr 1216-2006). Frågan i det ärendet gällde att nämnden hos länsrätten inte hade ansökt om vård enligt LVU inom den tidsfrist som anges i

text: 8 §

text: LVU, vilket hade fått till följd att omhändertagandet hade upphört. EE hade därmed under nästan två veckor varit intagen på det särskilda ungdomshemmet utan att det fanns någon laga grund för hennes vistelse där. JO fann skäl att inleda en förundersökning på grund av misstanke om tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: . Efter att förhör hade hållits med vissa befattningshavare beslutade JO att lägga ned förundersökningen varefter ärendet remitterades till socialnämnden för utredning och yttrande. Nämndens yttrande kom in till JO den 24 november 2006, dvs. drygt tre veckor innan den nu aktuella anmälan från DD kom in till JO.

text: Mot bakgrund av vad som hade kommit fram i det redan pågående tillsynsärendet föranledde DD:s anmälan frågetecken mer generellt när det gällde nämndens handläggning av ärenden när någon är omedelbart omhändertagen enligt

text: 6 §

text: LVU. JO genomförde därför en inspektion av Socialnämnden i Haninge kommun (JO:s dnr 183-2007). Inspektionen avsåg socialnämndens tillämpning av 7 och 8 §§ LVU, dvs. nämndens rutiner för underställning av beslut om omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU och ingivande av ansökan om vård när den unge är omhändertagen enligt

text: 6 §

text: LVU.

text: Inspektionen omfattade akterna i samtliga ärenden vid socialnämnden där ett beslut om omedelbart omhändertagande hade fattats under åren 2005 och 2006. Akterna i tillsynsärendena hos JO (dnr 1216-2006 och 5886-2006) undantogs dock från granskningen. Iakttagelserna vid inspektionen gav vid handen att nämnden inte, under den period som avsågs, hade överskridit de tidsfrister som föreskrivs i 7 och 8 §§ LVU i fler fall än de som redan hade aktualiserats hos JO.

text: Remiss till socialnämnden DD:s anmälan remitterades till socialnämnden för utredning och yttrande. Socialnämnden lämnade som sitt yttrande en tjänsteskrivelse, som var undertecknad av sektionschefen FF. I skrivelsen anfördes i huvudsak följande.

text: Förvaltningen ser mycket allvarligt på det inträffade och med anledning av detta har individ- och familjeomsorgens chef tillsammans med familjesektionens chef och PA-konsult haft allvarliga samtal som protokollförts, enskilt med berörd socialsekreterare och hennes enhetschef. I organisationen finns tydliga rutiner och mallar framtagna för att bevaka tidsfrister i LVU-ärenden. I organisationen finns även en jurist som på halvtid stödjer handläggarna i juridiska frågor. Socialsekreteraren, GG, hade färdigställt alla handlingar inför omhändertagandet och upplevde därmed att allt var klart. Enhetschefen HH kontrollerade tillsammans med handläggaren och medhandläggaren att alla handlingar var riktigt upprättade. Man gjorde en noggrann planering för när ansökan skulle behandlas av nämnden så

text: att man inte skulle missa att skicka in ansökan inom fyra veckor. Alla medverkande i denna process upplevde att den var noggrant kontrollerad och säkerställd. Socialsekreteraren har ingen förklaring till varför hon inte skickade in beslutet till länsrätten för underställning. Hon hade mycket att göra, reste iväg på ett familjehemsbesök och eftersom en kollega i arbetsgruppen skrev färdigt utredningen med ansökan om LVU tappade hon helt bort detta. Det framkommer inte på något sätt att det fanns något uppsåt eller medvetet beslut bakom att inte underställa beslutet. Hög arbetsbelastning och bristande vana vid handläggning av omedelbara omhändertaganden inom enheten är den bakgrund mot vilken detta inte kan förklaras med annat än den mänskliga faktorn. Familjehemsenheten får oftast ärenden när den rättsliga processen är färdig men det händer av och till att man gör omedelbara omhändertaganden och ansökningar om LVU. Därför har enhetschefen under hösten lagt extra stor vikt vid att gå igenom rutiner och tidsfrister för LVU med sin arbetsgrupp. Vid ett arbetsmöte kring ärendet 20061120 upptäcktes felet. Högantorps ungdomshem informerades omedelbart och AA fick veta att hon var fri att lämna institutionen. Hon valde att stanna till nästa dag om inte nytt LVU inkommit. Samma dag gjordes en ny ansökan med stöd av

text: 6 §

text: LVU. Detta var möjligt då nya uppgifter tillkommit som grund för omhändertagandet. Före detta ringde enhetschefen till länsrätten och nämndens ordförande för rådfrågning om hur vården kunde säkerställas trots misstaget. Vid arbetsmötet ovan beslöts att ärendet skulle hanteras med samma tidsfrister som om den första ansökan hade sänts in. Emellertid skapade detta senare problem då ombuden inte medgavs tillräckligt rådrum. Utredningen slutfördes så snabbt som möjligt för att inte AA:s vistelse på Högantorps ungdomshem skulle förlängas av detta skäl. Avslutningsvis går bara att hålla med om och djupt beklaga att ett allvarligt fel i handläggningen har gjorts. Förvaltningens inställning är att inga handläggningsfel skall förekomma i hanteringen av tvångslagstiftningen. Den kommunjurist som arbetar åt socialförvaltningen kommer numera in ännu tidigare i rättsprocessen som ytterligare ett led i att säkerställa en korrekt handläggning.

text: JO gav DD möjlighet att kommentera nämndens remissvar.

text: Remiss till samtliga länsstyrelser för upplysningar Under 2006 och våren 2007 uppkom i flera ärenden hos JO frågor som rörde att omedelbara omhändertaganden hade upphört därför att socialnämnder antingen inte hade underställt beslut om omhändertagande eller inte ansökt om vård i rätt tid. Inom ramen för det förevarande ärendet anmodade JO samtliga länsstyrelser i landet att inkomma med upplysningar om huruvida de i sin tillsyn över socialtjänsten i respektive läns kommuner hade uppmärksammat sådana brister. Begäran om upplysningar begränsades till att avse tiden från den 1 januari 2006 t.o.m. dagen för remissen, den 23 mars 2007.

text: Samtliga länsstyrelser inkom med svar. Länsstyrelserna i Dalarnas, Värmlands, Örebro, Uppsala, Södermanlands, Kalmar och Skåne län redovisade gjorda iakttagelser i huvudsak enligt följande (åberopade bilagor är här utelämnade).

text: Länsstyrelsen i Dalarnas län

text: Länsstyrelsen i Dalarna uppfattar inte att det är ett generellt problem att socialnämnderna brister i sin bevakning av de i 7 och 8 §§ LVU föreskrivna tidsfristerna. I vår tillsyn har vi inte uppmärksammat denna brist. Däremot har vi vid något enstaka tillfälle, från januari 2006 fram till dags dato, i vår genomgång av LVU-domar uppmärksammat att någon nämnd har brustit i detta avseende.

text: Länsstyrelsen i Värmlands län

text: Det har vid telefonrådgivning framkommit enstaka fall, där socialnämnd har brustit i bevakning av tidsfrist i ärende jml

text: 7 §

text: LVU. Länsstyrelsen Värmland har i sin tillsyn i övrigt inte uppmärksammat brister på detta tema i länets kommuner.

text: Länsstyrelsen i Örebro län

text: Länsstyrelsen i Örebro län har noterat förekomst av ärenden där sociala nämnder inte har iakttagit bestämmelserna om tidsfrister enligt

text: 6 §

text: LVU. Inom den tidsram som Justitieombudsmannen har angivit, finns två sådana ärenden som varit föremål för tillsyn av Länsstyrelsen i Örebro län under 2007. Avsikten har varit att lämna dessa till JO för kännedom. Tillsynsbesluten, båda från april 2007, bifogas.

text: Länsstyrelsen i Uppsala län

text: Uppsala län har i tillsynsarbetet inte uppmärksammat någon tendens till att kommunernas socialtjänst skulle brista i sin bevakning av tidsfristerna vid ansökan om LVU. Inte heller Länsrätten i Uppsala län har på fråga från länsstyrelsen uppgivit att man sett sådana brister. Länsstyrelsen har vid genomgång av samtliga LVU-ärenden under 2006 fram till mars 2007 funnit två ärenden där kommunen inte ansökt om vård i tid. Länsrätten har upphävt det omedelbara omhändertagandet i det ena ärendet och avskrivit målet från vidare handläggning i det andra ärendet.

text: Länsstyrelsen i Södermanlands län

text: I den insamling av statistik avseende LVU-domar i Södermanlands län som länsstyrelsen genomför finns ett mål där tidsgränsen inte har uppmärksammats under tidsperioden januari 2006–mars 2007. Målet avser en situation där beslut om omedelbart omhändertagande fattades den 30/1, verkställdes den 31/1 och underställdes den 1/2. Kommunen inkommer den 2/3, dvs. två dagar för sent, med ansökan om vård till länsrätten. Då beslut om omedelbart omhändertagande hade förfallit fattar ordföranden den 7/3 nytt beslut om omedelbart omhändertagande, något som länsrätten i sitt beslut menar är i sin ordning. Domen som avses är fattad vid Länsrätten i Södermanlands län 070309 i målnr 349- 07. Länsstyrelsen i Södermanlands län har inte funnit några ytterligare exempel där tidsgränsen inte har uppmärksammats.

text: Länsstyrelsen i Kalmar län

text: Angående tidsfristen i

text: 7 §

text: LVU har länsstyrelsen i ett ärende under senare år fått kännedom om att denna inte har hållits. Beslutet om omedelbart omhändertagande var fattat 2005-04-20 (ärende 701-5691-05, länsstyrelsens beslutsdatum 2006-01- 24). Beträffande tidsfristen i

text: 8 §

text: LVU har länsstyrelsen i vart fall under senare år inte fått kännedom om att den inte har hållits.

text: Länsstyrelsen i Skåne län

text: Länsstyrelsen i Skåne har inte inom ramen för tillsyn över socialtjänsten i länet eller under rådgivning till såväl chefer och handläggare som till enskilda i länet uppmärksammat att detta skulle vara ett problem. Under tiden januari 2006 till dags dato har länsstyrelsen fått kännedom om ett sådant fall. Detta genom en ”för kännedom”-kontakt från IOF-chefen för socialtjänsten

text: SDF Fosie i Malmö stad under februari månad i år. De hade själva uppmärksammat att ansvarig handläggare i ett ärende rörande

text: 8 §

text: LVU underlåtit att ansöka om vård och där den enskilde var placerad på ett särskilt ungdomshem. Misstaget upptäcktes någon månad efter tidsfristen löpt ut. Händelsen föranledde SDF Fosie att inleda en egengranskning dels i form av ett personalansvarsärende, dels i form av en granskning av myndighetens rutiner för att identifiera och korrigera systembrister. Enligt senaste uppgiften från SDF Fosie finns rutiner och felet berodde på den mänskliga faktorn. Personalansvarsärendet är pågående. Övriga länsstyrelser hade inte några iakttagelser att redovisa. I ett beslut den 27 juni 2007 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Rättslig reglering Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdomar skall göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen (2001:453)

text: . Barn och ungdomar kan under vissa förutsättningar beredas vård utan samtycke med stöd av lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Sådan vård kan beslutas på grund av brister i ett barns hemmiljö (

text: 2 §

text: LVU) eller den unges eget beteende (

text: 3 §

text: LVU).

text: Beslut om vård med stöd av LVU meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (

text: 4 §

text: LVU).

text: Socialnämnden får med stöd av

text: 6 §

text: LVU besluta att den som är under 20 år omedelbart skall omhändertas, om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Om socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde (

text: 6 §

text: LVU).

text: Det har från rättssäkerhetssynpunkt ansetts erforderligt att ett beslut av socialnämnden om omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU även prövas av domstol. Ett beslut om omhändertagande skall underställas länsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Om beslutet inte har underställts länsrätten inom föreskriven tid, upphör omhändertagandet (7 § första och tredje stycket LVU).

text: Själva beslutet om omhändertagande kan i allmänhet ges in till länsrätten samma dag som beslutet fattas eller påföljande dag. Som motivering till den i lagen angivna tidsfristen anfördes i förarbetena till lagstiftningen bl.a. att det kan vara nödvändigt att vid beslutet foga även annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid helger kan det vara svårt att få tag på sådan utredning. Också den försening av postbefordran som mellankommande helgdagar kan innebära måste beaktas (

text: prop. 1979/80:1 s. 591

text: Vård enligt LVU skall anses påbörjad när den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har placerats utanför sitt eget hem (

text: 10 §

text: LVU). Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge skall ordnas och var han eller hon skall vistas under vårdtiden (

text: 11 §

text: LVU).

text: För vård av unga som på någon grund som anges i

text: 3 §

text: LVU behöver stå under särskilt noggrann tillsyn skall det finnas särskilda ungdomshem (

text: 12 §

text: LVU). Statens institutionsstyrelse, SiS, är central förvaltningsmyndighet för de särskilda ungdomshemmen. Om den unge vårdas vid ett sådant hem på någon grund som avses i

text: 3 §

text: LVU får han eller hon hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras (

text: 15 §

text: LVU).

text: I mål och ärenden angående bl.a. omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnd eller hos social distriktsnämnd förordnas offentligt biträde av länsrätten (39 § första och tredje stycket LVU). Socialnämndens underlåtenhet att underställa beslutet om omedelbart omhändertagande av AA Socialnämndens vice ordförande BB beslutade den 31 oktober 2006 att omedelbart omhänderta AA enligt

text: 6 §

text: LVU samt att hon skulle placeras på Högantorps ungdomshem som är ett särskilt ungdomshem. AA vårdades sedan tidigare enligt LVU i ett familjehem på grund av brister i hemmiljön (

text: 2 §

text: LVU). Det anges inte uttryckligen i omhändertagandebeslutet men framgår av sammanhanget att grunden för det nya beslutet var att det nu bedömdes sannolikt att AA behövde vård enligt LVU även på grund av sitt eget beteende (

text: 3 §

text: LVU). I samband med inskrivningen på Högantorp, vilken skedde samma dag, beslutades där med stöd av

text: 15 b §

text: LVU att hon skulle vårdas på en s.k. låsbar enhet.

text: Sista dag för underställning av omhändertagandebeslutet var den 7 november 2006. Eftersom någon underställning inte skedde upphörde omhändertagandet den 8 november 2006. Först den 20 november 2006 uppmärksammades vid förvaltningen att beslutet av den 31 oktober 2006 inte hade underställts länsrätten. Nämndens ordförande beslutade då om ett nytt omedelbart omhändertagande av AA med placering på Högantorps ungdomshem. Det kan i sammanhanget anmärkas att en konsekvens av att det första omhändertagandebeslutet inte underställdes länsrätten var att ett offentligt biträde kom att förordnas för AA först den 21 november 2006.

text: Under tiden fr.o.m. den 8 november 2006 till den 20 november 2006 var AA således intagen vid Högantorps ungdomshem trots att det inte förelåg någon rättslig grund för det. AA har därmed varit utsatt för ett olaga frihetsberövande. Av journalanteckningarna från Högantorp framgår att hemmet fattade flera beslut om tvångsåtgärder, bl.a. avskiljning (

text: 15 c §

text: LVU), beträffande AA under den tiden.

text: Det är ostridigt att ett allvarligt fel har begåtts från nämndens sida. Felet är av sådan art att det kan ifrågasättas om någon befattningshavare har gjort sig skyldig till tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: . Enligt denna bestämmelse kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.

text: Det är den som fattar ett beslut om ett omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU som har ansvar för att beslutet underställs länsrätten. Det finns dock inte något hinder mot att beslutsfattaren överlåter till en tjänsteman vid nämndens förvaltning att ombesörja att beslutet rent faktiskt underställs länsrätten. Såvitt har kommit fram vid utredningen har socialnämnden organiserat arbetet på det sättet att det är handläggaren som skall se till att ett omhändertagandebeslut underställs. Det har inte funnits skäl för BB, som fattade beslutet, att tro att denna rutin inte skulle fungera i förevarande fall. Jag lastar därför inte honom för det inträffade.

text: Utredningen visar i stället att det var handläggaren, socialsekreteraren GG, som hade ansvaret för att sända handlingarna till länsrätten. Som förklaring till att hon inte gjorde det har nämnden i sitt yttrande hänvisat till ren glömska och hög arbetsbelastning. GG arbetar vid socialförvaltningens familjehemsenhet. Under utredningen av detta ärende samt av utredningen i ärende dnr 1216-2006 och vid inspektionen av socialnämnden (dnr 183-2007) har det, i fråga om hur arbetet vid socialförvaltningen är organiserat, framkommit att arbetsuppgifterna vid familjehemsenheten i huvudsak gäller löpande handläggning av ärenden rörande barn och ungdomar som är placerade i familjehem. Arbetsuppgifterna gäller således inte i första hand handläggning av frågor som rör omedelbara omhändertaganden och ansökningar om vård enligt LVU, och det är ovanligt att familjehemsenheten handlägger ärenden av sådant slag. Att GG torde ha haft begränsad erfarenhet av sådan handläggning har sannolikt bidragit till det inträffade.

text: Jag har stannat vid den bedömningen att hennes oaktsamhet inte är av den graden att det finns skäl för mig att utkräva straffrättsligt ansvar av henne. Jag har därför inte funnit skäl att inleda någon förundersökning. Jag vill dock understryka att det som har inträffat är mycket allvarligt.

text: Nämnden är väl medveten om detta. Åtgärder har vidtagits i syfte att säkerställa att handläggningen fortsättningsvis sker på ett riktigt och rättssäkert sätt. Jag anser mig därför kunna lämna saken.

text: Nytt beslut om omedelbart omhändertagande När ett omedelbart omhändertagande har upphört i enlighet med bestämmelsen i

text: 7 § tredje stycket

text: LVU, dvs. på grund av att socialnämnden inte har underställt länsrätten beslutet inom tidsfristen, har socialnämnden i och för sig möjlighet att

text: fatta ett nytt beslut om omhändertagande. Detta förutsätter emellertid att det har kommit fram nya omständigheter som kan läggas till grund för bedömningen. Det räcker således inte med att de tidigare vårdmotiverande förhållandena alltjämt står kvar. I så fall hade den stipulerade tidsfristen i

text: 7 § första stycket

text: LVU saknat betydelse.

text: När det uppmärksammades att omhändertagandet av AA hade upphört fattade nämndens ordförande den 20 november 2006 ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta AA med stöd av

text: 6 §

text: LVU. Nämnden har anfört att det hade tillkommit nya omständigheter som motiverade det beslutet. Dessa omständigheter anges närmare i den utredning som låg till grund för beslutet. Jag finner inte skäl att anlägga några synpunkter på nämndens handläggning i denna del. Handläggningen av ärendet vid Högantorps ungdomshem Av

text: 3 kap. 10 § socialtjänstförordningen (2001:937)

text: framgår att det är SiS som beslutar om inskrivning i ett sådant hem för särskild tillsyn som avses i

text: 12 §

text: LVU. Om det för den som ansökan om inskrivning avser finns ett beslut om omhändertagande eller om vård enligt LVU skall en kopia av eller annan underrättelse om det verkställbara beslutet fogas till ansökan (

text: 3 kap. 13 § socialtjänstförordningen

text: ). Innan ett beslut om inskrivning vid ett särskilt ungdomshem fattas måste institutionschefen ”förvissa sig om att SiS platsanvisning samt giltiga beslut om omhändertagande eller vård och nämndens beslut om placering enligt

text: 11 §

text: LVU föreligger” (se SiS råd och riktlinjer 2002:1, LVU, avsnitt 4).

text: I detta fall sände förvaltningen den 31 oktober 2006 per telefax till Högantorps ungdomshem kopior av bl.a. vice ordförandens beslut om omedelbart omhändertagande av AA med placering på Högantorp. Den institutionsansvarige vid hemmet beslutade därefter om inskrivning där. Såvitt har framkommit fanns under tiden fram till den 20 november 2006 inte anledning för Högantorp att misstänka att omhändertagandet hade upphört. Jag riktar därför inte någon kritik mot Högantorp för handläggningen där.

text: Avslutande synpunkter Jag har under en förhållandevis begränsad tid behandlat flera ärenden som har rört att beslut om omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU har förfallit därför att beslutet inte har underställts länsrätten inom den tidsfrist som anges i

text: 7 §

text: LVU eller därför att ansökan om vård inte har gjorts inom den tid som anges i

text: 8 §

text: LVU. I samtliga ärenden har det framkommit att det har varit nämndens avsikt att omhändertagandet skulle bestå. I några fall, inte minst det som nu är aktuellt, synes konsekvensen av ett upphörande av omhändertagandet kunnat ha bli mycket allvarlig.

text: De remissvar som jag har fått från länsstyrelserna ger vid handen att försummelser att iaktta tidsfristerna inte är ett vanligt förekommande problem, men de fall som nu har uppmärksammats är likväl alltför många för att kunna avfärdas som enstaka,

text: om än allvarliga, misstag i handläggningen. Med beaktande av att bestämmelserna i LVU ger myndigheterna rätt att under vissa omständigheter tvångsomhänderta och till och med frihetsberöva barn och unga samt ingripa med andra tvångsåtgärder, ställs det särskilt höga krav på en rättssäker och korrekt handläggning.

text: Det går inte att utifrån de fall som har kommit till min kännedom peka på någon särskild faktor som har lett till att beslut inte har underställts eller ansökan om vård kommit in för sent till länsrätten. Någon gång har det varit fråga om ett rent förbiseende genom att handläggarna tog fel på beslutsdatum (JO:s beslut den 26 april 2007, dnr

text: ). I ett annat fall bidrog problem med tillgången till uppgifter i det databaserade journalföringssystemet till att en underställning inte kunde ges in i rätt tid (beslut den 27 april 2007, dnr 1475-2006).

text: Vidare har fel uppkommit i samband med byte av handläggare under en semesterperiod (beslut den 12 december 2006, dnr 5482-2005) eller när en handläggare har blivit sjuk och en annan har fått överta ansvaret för vissa åtgärder (beslut den 19 januari 2007, dnr 3274-2005). Att underställning inte har skett i dessa situationer torde delvis kunna förklaras med missförstånd i samband med överföringen av ett ärende till en ny handläggare och brister i de interna kontrollrutinerna.

text: En annan förklaring till att ett beslut om omedelbart omhändertagande förfaller på grund av försummelser i den formella handläggningen vid socialnämndens förvaltning kan vara att handläggarna har haft alltför begränsad erfarenhet av eller otillräcklig kunskap om reglerna i LVU för att handlägga sådana ärenden (förevarande ärende samt JO:s beslut den 27 april 2007, dnr

text: Den generella slutsats som kan dras är att det inte i första hand är brister i lagstiftningen som har varit orsaken till handläggningsfelen, utan brister i socialnämndernas egna rutiner. Vid en korrekt tillämpning av de nu gällande bestämmelserna i LVU skulle de problem som här är aktuella inte över huvud taget behöva uppkomma. Den enkät som har besvarats av länsstyrelserna har också gett vid handen att systemet i huvudsak fungerar väl. Detta hindrar inte att det möjligen ändå finns skäl att överväga behovet av mer detaljerade regler till stöd för handläggningen. Jag översänder därför en kopia av detta beslut till Socialdepartementet och Socialstyrelsen för kännedom.