nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Delegation/ ansvarsfördelning
Postgranskning
Restriktioner

title: Fråga om brev som skickats mellan två häktade personer fick granskas samt åklagares ansvar för att rättsliga förutsättningar för brevgranskning föreligger i fall då åklagaren bemyndigat polisman att verkställa granskningen

text: Initiativet

text: I ett ärende rörande Kriminalvårdens, häktet Gävle, handläggning av granskningen av en brevförsändelse (JO:s dnr 3808-2006) framkom uppgifter om att brevet, som skickats från AA, som befann sig på häktet Huddinge och var belagd med restriktioner i sina kontakter med omvärlden, till BB, som befann sig på häktet Gävle och inte hade belagts med sådana restriktioner, blivit föremål för granskning först efter det att brevet med normal postbefordran kommit till häktet Gävle.

text: Jag beslutade att i ett särskilt ärende utreda åklagares vid Åklagarmyndigheten, åklagarkammaren i Gävle, och Polismyndighetens i Gävleborgs län handläggning av saken. Initiativet utvidgades senare till att även omfatta åklagare vid Internationella åklagarkammaren i Stockholm, lokal åklagare i Uppsala.

text: Utredning

text: Handlingar i JO:s ärende 3808-2006 tillfördes akten och därutöver infordrades handlingar från åklagarkammaren i Gävle (506A-2240-06), Internationella åklagarkammaren i Stockholm, lokal åklagare i Uppsala (509A-116-06), Utvecklingscentrum Umeå (ÅM 2006/4829), Riksenheten för polismål, Göteborg (820C-1311-06), Polismyndigheten i Västmanlands län, internutredningen (K36020-06), samt i Gävle tingsrätts mål B 1274-06 och B 1642-06. Muntliga upplysningar hämtades också in.

text: Av utredningen syntes framgå att, utöver det i JO:s ärende dnr 3808-2006 uppmärksammade brevet (framställan om prövning av brevförsändelser daterad den 28 juli 2006), ytterligare ett brev skickats från AA till BB, vilken, som nämnts, befann sig på häktet Gävle utan restriktioner (framställan daterad den 13 juli 2006) samt att dessa två försändelser skickats från häktet Gävle till åklagarkammaren i Gävle och därifrån till den polisman till vilken hade delegerats uppgiften att granska AA:s försändelser. Granskning skulle sedan ha utförts av polismannen. Det noterades också att det på framställan daterad den 13 juli 2006 saknades anteckning

text: om när granskningen skett och vad den resulterat i, dvs. om försändelsen fått tas emot.

text: Av handlingarna från Utvecklingscentrum Umeå respektive Riksenheten för polismål, Göteborg, framkom att åklagare tagit ställning till om förundersökning skulle inledas med anledning av åklagares och polisens hantering av två brevförsändelser från AA till BB men inte funnit anledning att anta att brott begåtts.

text: Ärendet remitterades till Åklagarmyndigheten för upplysningar och yttrande över handläggningen av granskningen av de aktuella brevförsändelserna, varvid skulle anges vilka rättsliga överväganden som gjordes.

text: Åklagarmyndigheten (dåvarande vice riksåklagaren CC) uppgav att upplysningar inhämtats från de åklagare som handlagt ärendet samt från kammarchefen och angav följande under rubriken bakgrund.

text: BB häktades den 23 maj 2006 för hot mot tjänsteman av Gävle tingsrätt. Häktningsgrunden var att det fanns risk för att BB skulle begå nya brott. BB var inte ålagd restriktioner. Målet har handlagts av en åklagare vid åklagarkammaren i Gävle (dnr 506A-2240-06). Under häktningstiden var BB placerad vid häktet Gävle. BB dömdes den 12 juni av Gävle tingsrätt till fängelse två månader samt förklarades en tid avtvå månaders villkorligt medgiven frihet förverkad. Tingsrätten beslutade att BB skulle kvarbli i häkte till dess domen i ansvarsdelen vunnit lagakraft. BB frigavs från häktet Gävle den 9 augusti, dvs. den dag han villkorligt skulle ha frigivits om han hade verkställt straffet i anstalt. AA häktades av Gävle tingsrätt den 3 juli 2006 för bl.a. grovt rån. Häktningsgrunden var s.k. obligatorisk häktning samt kollusions- och recidivfara. Åklagaren medgavs tillstånd till att ålägga AA restriktioner. Ärendet har handlagts av tre åklagare vid Internationella åklagarkammaren Stockholm, lokal åklagare i Uppsala (dnr 509A- 116-06). Åklagaren DD var huvudansvarig för ärendet. Under dennes bortavaro har ärendet handlagts av åklagarna EE och FF. Inledningsvis var AA placerad vid häktet Hudiksvall men förflyttades sedan till häktet Huddinge. Åklagaren FF har på blanketten ”Anvisningar angående häktad” den 4 juli 2006 antecknat att prövning förbehölls såvitt gällde möjligheten att avsända/motta brev eller annan försändelse. Vidare antecknades att prövningen skulle genomföras av en viss namngiven polisman i Gävle. Restriktions- och delegationsbeslutet expedierades samma dag till häktet Hudiksvall. Den 6 juli expedierade åklagaren EE ett delegationsbeslut med samma innehåll som det tidigare till häktet Huddinge. Vid omhäktningsförhandling den 31 juli beslutade Gävle tingsrätt att AA alltjämt skulle vara häktad samt att åklagaren medgavs fortsatt tillstånd att meddela restriktioner. Under den tid de aktuella försändelserna har avsänts av AA har denne således varit belagd med restriktioner. Brottsmisstankarna mot BB respektive AA har inte haft samband med varandra. I det ärende AA har varit misstänkt har omkring femton personer varit misstänkta. Under häktningstiden har AA och BB korresponderat med varandra. Häktet Gävle har skickat två framställningar om prövning av brevförsändelser avseende AA, daterade den 13 respektive 28 juli, till åklagarkammaren i Gävle. Av framställningarna framgick att AA önskade skicka försändelser till BB. Varför häktet sänt framställan till kammaren i Gävle i stället för den lokala åklagaren i Uppsala är inte känt, troligtvis har framställningarna skickats av misstag till förstnämnda kammare.

text: Åklagarna EE och FF har inga minnesbilder av att de har tagit del av framställningarna eller av breven. EE tror därför att Åklagarkammaren i Gävle har vidarebefordrat framställningarna direkt till polisen i Gävle och inte till lokal åklagare i Uppsala. Polismannen har i enlighet med delegationsbeslutet granskat försändelserna och beslutat att dessa fick avsändas. Försändelserna har sedan lämnats till BB vid häktet Gävle. Polismannen skickade efter granskningen kopior av framställningarna till lokal åklagare i Uppsala, vilket var rutin. Åklagaren har upplyst att kopior av de aktuella framställningarna har inkommit till kammaren men har inte, vid ankomsten, antecknats i granskningsliggaren. Efter en redogörelse för den rättsliga regleringen anförde sedan CC följande under rubriken Bedömning. När en anhållen/häktad, som är belagd med restriktioner och där prövning av mottagande/avsändande av försändelser har förbehållits, önskar sända eller ta emot brev ska dessa granskas av handläggande åklagare eller den polisman som åklagaren har satt i sitt ställe. Vissa typer av försändelser är dock undantagna från granskning. Det är häktet som ombesörjer att den som ska granska försändelserna får dessa. Häktet skickar försändelserna till åklagarkammaren/polismyndigheten jämte den av Kriminalvården framtagna blanketten ”Framställan om prövning av brevförsändelser”. Av framställan framgår namnet på den frihetsberövade personen som framställningen avser samt adressaten på det brev som ska avsändas/mottas. Den som granskar försändelserna antecknar sitt beslut huruvida försändelsen får avsändas/mottas. Vid åklagarkamrarna finns en granskningsliggare som består av originalhandlingarna av de framställningar som anhållna och häktade har gjort om att få avsända eller motta brev. Framställningarna samlas årsvis i pärmar i kronologisk ordning. Av brottmålsdiariet ska det framgå när framställningen inkom till kammaren och när den expedierades till häktet. Om kammaren för en särskild förteckning manuellt över inkomna framställningar räcker det att inkomstdatum och tidpunkten för expediering antecknas i förteckningen. Förteckningen ska även innehålla uppgift om brottmålets diarienummer. Av utredningen hos JO framgår att de aktuella breven inkom till häktet Gävle med normal postbefordran. Det är inte känt huruvida breven faktiskt hade genomgått granskning innan häktet Huddinge vidarebefordrade dem eller om häktet Huddinge låtit avsända försändelserna utan föregåendegranskning. I sina upplysningar till JO har häktet Gävle uppgett att det av breven inte framgick att dessa hade granskats varför man på eget initiativ skickat breven till åklagarkammaren i Gävle för granskning. Åklagarkammaren i Gävle har uppmärksammat att framställningarna rätteligen skulle ha sänts till lokal åklagare i Uppsala. Det förefaller som att kammaren i Gävle har skickat breven jämte framställningarna direkt till polismannen i Gävle. Detta har dock inte kunnat klarläggas med full säkerhet. Det har inte heller klarlagts hur ärendet har handlagts vid Åklagarkammaren i Gävle. Vid prövningen av om försändelser får mottas eller avsändas ankommer det på beslutsfattaren att förvissa sig om att det finns rättsliga förutsättningar att granska försändelsen. I detta fall har uppgiften att utföra granskningen delegerats till en polis. Under sådana förhållanden har det enligt min mening inte ankommit på åklagare att närmare undersöka om försändelserna skulle granskas eller inte. Framställningarna borde därför, vilket också synes ha skett, ha överlämnats till polisen utan att åklagare gjort någon prövning. Polismannen har i enlighet med åklagarens delegationsbeslut granskat försändelserna. Enligt min mening ska åklagare och polis vid granskningen kunna utgå från att de försändelser som häkten översänder för granskning haromhändertagits på ett korrekt sätt. Att kräva att åklagare och polis närmare ska undersöka hur postgången har skett är, enligt min mening, inte rimligt.

text: Efter granskningen har polismannen, enligt gällande rutin, skickat kopior av framställningarna med sina beslut till den lokale åklagaren i Uppsala. Framställningarna har dock inte antecknats i granskningsliggaren vid ankomsten vid Internationella åklagarkammaren Stockholm, lokal åklagare i Uppsala, vilket är en brist. Kammarchefen har i sitt yttrande konstaterat att diarieföringen i granskningsliggaren inte har skett på rätt sätt och i rätt tid. Jag noterar med tillfredsställelse att kammarchefen kommer att ta upp denna fråga vid intern information vid kammaren samt se över att rutinerna följs vid diarieföring av brevförsändelser. Ärendet remitterades därefter till Polismyndigheten i Gävleborgs län för upplysningar och yttrande över handläggningen av granskningen av de aktuella brevförsändelserna.

text: Polismyndigheten (länspolismästaren GG) inkom med ett remissvar, till vilket fogats yttrande av kommissarien HH (här utelämnat) och inspektören JJ.

text: JJ uppgav att åtta personer, bl.a. AA, häktades i den aktuella utredningen och att han var utsedd att sköta granskningen av brev till och från de häktade. I utredningen granskade han en stor mängd brev till och från den misstänkte. Breven kom i postgången och lades på hans skrivbord för granskning, vilket han gjorde. Därefter skickades ett exemplar av hans beslut vidare till åklagarmyndigheten.

text: GG anförde bl.a. följande.

text: Av den utredning som vidtagits vid myndigheten har inte framkommit något som förtjänar negativ kritik från polismyndighetens sida. Av redogörelsen som lämnats av inspektören JJ framgår att han fått förundersökningsledarens/åklagarens direktiv att ombesörja brevgranskningen. Vidare framgåratt inspektörens beslut med anledning av arbetsuppgiften underställdes åklagaren. Polismyndigheten bedömer att inspektören endast genomfört den tjänsteåtgärd han genom åklagarens direktiv blivit ålagd att genomföra och att denne därmed inte förtjänar någon kritik.

text: Rättslig reglering

text: Enligt artikel 8 första punkten i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har envar rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. I artikelns andra punkt medges dock att undantag från skyddet får ske genom lag i vissa angivna syften, bl.a. förebyggande av brott. I

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: (RF) stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Skyddet för förtrolig kommunikation får begränsas genom lag (

text: 2 kap. 12 § första stycket

text: RF).

text: I

text: 24 kap. 5 a § rättegångsbalken

text: (RB) föreskrivs bl.a. att om rätten beslutar att häkta någon ska den samtidigt på begäran av åklagaren pröva om den häktades kontakter med omvärlden ska inskränkas. Tillstånd till sådana restriktioner får meddelas endast om det finns risk för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning.

text: Av

text: 9 § lagen (1976:371)

text: om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (behandlingslagen) framgår att brev till vissa svenska myndigheter och

text: internationella organ eller den häktades offentliga försvarare ska vidarebefordras utan granskning. Därutöver får den häktade sända eller ta emot brev om det kan ske utan fara från säkerhetssynpunkt och, för den som är häktad på grund av misstanke om brott, utan fara för att bevis undanröjs eller utredning om brott på annat sätt försvåras. Prövningen av sistnämnda förutsättningar görs av undersökningsledaren eller åklagaren då rätten har gett tillstånd att meddela den häktade restriktioner (

text: 16 § samma lag

text: ). Försändelser får granskas endast om den häktade medgivit detta. Har sådant medgivande inte lämnats ska breven hållas kvar men får inte öppnas (

text: 9 § samma lag

text: och 8 § förordningen [1976:376] om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. [behandlingsförordningen]).

text: I 19 § behandlingsförordningen föreskrivs att åklagaren får bemyndiga polisman att verkställa sådan granskning av brevförsändelser som avses i 8 § förordningen. I författningskommentaren till 9 § behandlingslagen sägs bl.a. att i de fall tillstånd att sända eller ta emot brev vägras det uteslutande är åklagaren som har rätt att fatta beslut (

text: prop. 1975/76:90 s. 65

text: Av Åklagarmyndighetens handbok om ärendehantering framgår att det på varje åklagarkammare ska finnas en s.k. granskningsliggare, som består av de framställningar i original som anhållna och häktade har gjort om att få avsända eller ta emot brev (version 3.1, avsnitt 6.17.4). Enligt den senaste versionen av handboken, som gäller från juni 2008, ska det på framställningen framgå avsändare och adressat, vem som har utfört granskningen av försändelsen och hur granskningen har utfallit. I den manuellt förda förteckningen i granskningsliggaren ska inkomstdatum, tidpunkten för expediering och uppgift om ärendets diarienummer noteras. Av ärendehanteringssystemet Cåbra ska också framgå när en framställning kom in och när en försändelse expedierades. Anledningen till detta är att man ska kunna följa ärendets handläggning. Tidigare gällde, om kammaren manuellt förde en särskild förteckning över inkomna framställningar, att det räckte att där anteckna uppgifter om inkomstdatum och tidpunkten för expediering.

text: Bedömning

text: Mitt initiativärende omfattar såväl frågan om åklagare/polis haft rätt att granska två brevförsändelser som skickats mellan två häktade personer som frågan om vilket ansvar åklagare har för granskningen när denne delegerat uppgiften till polisen. Fick försändelserna granskas? Av utredningen har framkommit att AA var häktad på grund av misstanke om bl.a. grovt rån. Han var först intagen vid häktet Hudiksvall och förflyttades sedan till häktet Huddinge. Förundersökningsledare i den utredningen var en åklagare vid Internationella åklagarkammaren i Stockholm, lokal åklagare i Uppsala. Rätten hade meddelat åklagaren tillstånd att ålägga AA restriktioner och åklagaren förbehöll sig därför prövning av AA:s brevförsändelser. AA skrev brev till häktade BB, som var intagen vid häktet Gävle. BB var dock inte belagd med restriktioner. När breven i juli 2006, med normal postgång, kom till häktet Gävle skickade personal där dessa, tillsammans med framställningar om prövning av

text: brevförsändelser, till åklagarkammaren i Gävle. Åklagare vid den kammaren var förundersökningsledare i den förundersökning som avsåg BB. På framställningarna var antecknat att granskningen avsåg AA. Försändelserna vidarebefordrades sedan, såvitt kunnat utredas, till polisinspektören JJ, som av åklagare vid Internationella åklagarkammaren i Stockholm, lokal åklagare i Uppsala, fått uppdraget att granska försändelser till och från bl.a. AA.

text: Det nu sagda innebär vidare att det inte heller funnits lagliga förutsättningar för åklagare och polis att granska AA:s försändelser sedan de ankommit till häktet Gävle. Brister i dokumentationen Det kunde vid den inledande utredningen hos JO inte närmare klargöras hur de aktuella försändelserna hanterats vid åklagarkammaren. Av Åklagarmyndighetens remissvar framgår att inte heller myndigheten kunnat utreda detta. Vilka åtgärder som vidtagits, vem som vidtagit dem och vilka överväganden som gjordes är således alltjämt i vissa delar oklart. Ytterligare utredning har inte framstått som meningsfull. Jag vill emellertid understryka att, eftersom granskning av en häktad persons korrespondens innebär en inskränkning i dennes grundläggande fri- och rättigheter, det givetvis är av stor vikt, inte bara att reglerna tillämpas korrekt, utan också att de åtgärder som vidtas med en häktad persons försändelser dokumenteras noggrant. Det måste således vara möjligt att i efterhand kunna följa handläggningen, vilket inte varit fallet i aktuellt ärende.

text: Klarlagt är emellertid att de båda försändelserna granskats av JJ. Även han har brustit i dokumentationshänseende. På framställan daterad den 13 juli 2006 saknas uppgift om när granskningen skett och huruvida försändelsen fick tas emot. Åklagares ansvar för brevgranskning som sker efter delegation till polis Även om handläggningen således inte i alla led har kunnat klarläggas får det dock anses utrett att någon vid åklagarkammaren i Gävle vidarebefordrat de av häktet Gävle upprättade framställningarna om brevgranskning till JJ, som också utfört granskningen. Som framgått saknades enligt min mening lagstöd för en sådan granskning. Fråga uppkommer därmed vilket ansvar åklagare respektive polis har att undersöka om rättsliga förutsättningar för brevgranskning föreligger.

text: Åklagarmyndigheten har anfört att det vid prövningen av om försändelser får mottas eller avsändas ankommer på beslutsfattaren att förvissa sig om att det finns rättsliga förutsättningar att granska försändelsen. Då uppgiften delegerats till en polis ankommer det, enligt Åklagarmyndighetens mening, inte på åklagare att närmare undersöka om försändelserna ska granskas eller inte.

text: Åklagarmyndigheten har vidare anfört att såväl åklagare som polis vid granskningen ska kunna utgå från att de försändelser som häkten översänder för granskning har omhändertagits på ett korrekt sätt och att det inte är rimligt att vare sig polis eller åklagare ska undersöka hur postgången har skett.

text: Som jag redan framhållit innebär möjligheten att granska en häktad persons försändelser en inskränkning av dennes grundläggande fri- och rättigheter. En granskning av en persons brev utan stöd i lag kan också medföra straffansvar.

text: Som framgått av redovisningen av den rättsliga regleringen är det en uppgift för åklagare eller undersökningsledare att avgöra om, eller i vad mån, det finns hinder för medgivande av att den som är häktad på grund av misstanke om brott får sända eller ta emot försändelser (16 § behandlingslagen). Åklagare får dock bemyndiga polisman att verkställa granskningen av brevförsändelser (19 § behandlingsförordningen). I förarbetena till behandlingslagen uttalades att en möjlighet till delegering av själva granskningsarbetet måste föreligga för att brevgranskningen ska kunna utföras med önskvärd skyndsamhet. Såvitt gäller den brevkontroll som ankommer på åklagare (eller undersökningsledare) kan granskningsarbetet lämpligen utföras av den polispersonal som har hand om brottsutredningen, men med uteslutande rätt för åklagaren att besluta i de fall då tillstånd att avsända eller ta emot brev vägras (

text: prop. 1975/76:90 s. 65

text: ). Det uppdrag som får delegeras till polis avser enbart granskningen av innehållet. Endast åklagare får besluta att ett brev får hållas kvar. Delegationen får inte göras så generell att åklagaren i praktiken avhänder sig ansvaret för granskningen (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, 2:a uppl., s. 770).

text: Det nu anförda leder till slutsatsen att även om granskningen av själva innehållet i försändelserna delegerats till polis medför det inte att åklagare helt avhänder sig ansvaret för att granskning sker. Framställningarna ska diarieföras vid kammaren när de kommer in. I åklagarens ansvar ingår att vara uppmärksam på sådana omständigheter som gör att det finns anledning att ifrågasätta om rättsliga förutsättningar för åtgärden föreligger.

text: Vad gäller omfattningen av den prövning som åklagare har att göra bör t.ex. sådana förhållanden som att häktet av misstag vidarebefordrat en försändelse ställd till svensk myndighet eller offentlig försvarare, vilka är undantagna från granskning, eller vidarebefordrat försändelser trots att restriktionerna hävts, uppmärksammas och framställningen således inte vidarebefordras till polis för granskning av försändelsens innehåll.

text: När det som i det aktuella fallet av framställan om brevgranskning framgår att denna vidarebefordrats av annat häkte än det där den person som har restriktioner befinner sig och framställan dessutom inte skickats till den kammare där förundersökning beträffande den häktade som har restriktioner bedrivs hade det, enligt min uppfattning, funnits anledning att utreda omständigheterna närmare. Om så hade skett, hade det förhoppningsvis uppmärksammats att försändelserna inte skulle skickas vidare till polismannen för granskning.

text: Såvitt gäller JJ:s ansvar för det inträffade har han, som angetts ovan, haft att granska innehållet i försändelser till och från AA. Det är enligt min mening självklart att varje tjänsteman som deltar i handläggningen av en brevgranskning måste vara uppmärksam på sådana omständigheter som kan tyda på att det saknas rättsliga förutsättningar för en granskning. Mot bakgrund av vad som ovan sagts om omfattningen av åklagares delegation till polis beträffande brevgranskning finner jag dock att vad som kommit fram inte ger tillräcklig grund för att kritisera JJ för att han genomförde granskningen. – – –

text: Vad som i övrigt framkommit ger inte anledning till något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det anförda.


avgjordAv: Jan Pennlöv

nyckelord:
Allmänna handlingar
Diarieföring
Omprövning
Överklagande

publisher: Justitieombudsmannen

title: Ett initiativärende rörande handläggning av ärenden enligt 17 kap. 1 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring

org: jo

text: JO Pennlöv meddelade den 14 oktober 1999 ett beslut med följande innehåll.

type: stycke

text: lnitiativet

type: rubrik

text: Vid inspektion den 10-12 november 1998 av Västerbottens läns allmänna försäkringskassa (dnr 4284-1998) granskade jag bl.a. ärenden där det uppkommit fråga om utbetalning till socialnämnd enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Vid granskningen uppmärksammades att av socialnämnden gjorda framställningar om utbetalning enligt nämnda paragraf införlivats med den försäkrades akt hos kassan. I anledning härav uppkom frågan hur en försäkringskassa bör hantera nämnda framställningar. Jag beslutade därför att i en vidare mening utreda försäkringskassornas handläggning av det aktuella ärendeslaget inom ramen för ett på mitt initiativ upptaget ärende.

text: En promemoria upprättades i ärendet. I den anfördes bl.a. följande. Tidigare fanns i 17 kap. AFL (4 §) en avräkningsregel som enbart tog sikte på retroaktiva pensionsbelopp. I samband med att denna regel den 1 juli 1983 utvidgades att gälla alla förmåner enligt AFL uttalade departementschefen (

text: prop. 1982/83:3 s. 70

text: ) i specialmotiveringen till 17 kap. 1 § andra stycket att Riksförsäkringsverket bör meddela närmare föreskrifter om tillämpningen.

text: Utredning

text: I remiss till Riksförsäkringsverket (RFV) infordrades verkets yttrande i följande avseenden.  om RFV har meddelat föreskrifter, anvisningar eller liknande för tillämpningen av 17 kap. 1 § andra stycket AFL,  om RFV anser att försäkringskassorna bör upprätta ett särskilt diarium för socialnämndens framställningar av detta slag och om ärendena således bör läggas upp separat,

text:  om RFV anser att socialnämnden är part i det aktuella ärendeslaget och,

text: om svaret är ja på denna fråga, vilka överklaganderegler och eventuella omprövningsregler som verket anser gälla för socialnämnden.

text: RFV anförde genom avdelningschefen AA i huvudsak följande.

text: 1. På frågan om Riksförsäkringsverket har meddelat föreskrifter, anvisningar eller liknande för tillämpningen av 17 kap. 1 § andra stycket AFL får RFV anföra följande. Det finns inte några föreskrifter utfärdade av RFV på området. Det gäller varken tillämpningen materiellt eller förfarandet vid handläggningen av ärendena. Tidigare har det funnits föreskrifter utfärdade till ledning för tolkningen av 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Dessa föreskrifter har funnits i en av RFV år 1977 utfärdad kungörelse – kungörelsen (

text: ) om minskning av pensionsbelopp i vissa fall. Denna kungörelse upphörde att gälla halvårsskiftet 1986. Kungörelsen fördes inte upp på den förteckning över gällande författningar som RFV och andra myndigheter ålades att upprätta enligt

text: författningssamlingsförordningen (1976:725)

text: senast den 1 juli 1986. I vissa allmänna råd – bl.a. det allmänna rådet 1996:4 om förtidspension enligt lagen om allmän försäkring (AFL) – lämnas beskrivning över avräkningsreglerna i

text: 17 kap. 1 § andra stycket

text: . Det ges också exempel på tillämpningen av avräkningsreglerna. Några riktlinjer för förfarandet vid handläggningen av ärendena i fråga lämnas inte. 2. På frågan om RFV anser att försäkringskassorna bör upprätta ett särskilt diarium för socialnämndens framställningar av detta slag och om ärendena således bör läggas upp separat får RFV framhålla följande. Enligt

text: 15 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen (1980:100)

text: får regeringen, om särskilda skäl föreligger, föreskriva undantag från den registreringsskyldighet som anges i paragrafens första stycke. Undantag får ske i fråga om handlingar av visst slag som förekommer hos myndighet i betydande omfattning. I

text: 5 § sekretessförordningen (1980:657)

text: anges vilka myndigheter som är undantagna från registreringsskyldigheten enligt

text: 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen

text: . Bland de myndigheter som är undantagna finns försäkringskassorna. De handlingar som inte behöver registreras är bl.a. handlingar i försäkringsärenden. Ett ärende om avräkning enligt

text: 17 kap. 1 § andra stycket

text: AFL utgör ett försäkringsärende. En framställning om avräkning utgör en handling i ett sådant ärende. Det finns ingen skyldighet att diarieföra framställningen. Det förhållandet att det genom den inkomna framställningen skapas ett nytt ärende hos kassan gör enligt RFV ingen skillnad därvidlag. En annan fråga är i vad mån det ändå kan vara lämpligt att det sker en registrering av framställningen i ett avräkningsärende. Allmänt gäller att handlingarna i ett ärende skall hållas väl ordnade. Detta är av betydelse bl.a. mot bakgrund av offentlighetsprincipen och den rätt till insyn i utredningsmaterialet som finns enligt

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: . RFV utgår från att kravet på att hålla handlingarna väl ordnade iakttas även när det gäller framställningar om avräkning. I jämförelse med andra typer av handlingar kan det också vara svårt att motivera varför just framställningar om avräkning bör diarieföras. RFV anser inte att det finns anledning att göra någon generell översyn av rutinerna. Vidare kan noteras att ett krav på diarieföring innebär ett merarbete för administrationen. RFV anser inte, med hänvisning till det anförda, att det bör upprättas ett särskilt diarium för socialnämndens framställningar om avräkning. Det föreligger inte heller behov av att lägga upp ett ärende om avräkning separat. Ärendet bör kunna förvaras tillsammans med ärendet om rätten till socialförsäkringsförmånen. Detta underlättar också handläggningen. 3. På frågan om RFV anser att socialnämnden är part i det aktuella ärendeslaget och, om svaret är ja på denna fråga, vilka överklaganderegler och eventuella omprövningsregler som verket anser bör gälla för socialnämnden får RFV framhålla följande.

text: Socialnämnden är enligt RFV:s uppfattning part i ärendet. Det framgår också av ett flertal domar från Försäkringsöverdomstolen (bl.a. i målen dnr 1096/84, 1831/84 och 81/87) att socialnämnden eller motsvarande ansetts som part. RFV anser att ett beslut som en försäkringskassa fattar i ett avräkningsärende är ett beslut i ett ärende om försäkring enligt AFL. Det gör att prövningen av vilka möjligheter som skall finnas att begära omprövning av och att överklaga ett beslut om avräkning i första hand bör bedömas i förhållande till reglerna i AFL. Tolkningsproblem kan därvid uppkomma på grund av att begreppet enskild används. I 20 kap. 10 § första stycket AFL anges att beslut av en allmän försäkringskassa som har fattats av tjänsteman i ärenden om försäkring enligt denna lag skall omprövas av kassan, om det begärs av en enskild som beslutet angår etc. I 20 kap. 11 § anges bl.a. att ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos försäkringskassan inte får överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 10 §. Begreppet enskild används på flera ställen i

text: förvaltningslagen

text: , bl.a. i

text: 4 §

text: . I nya

text: förvaltningslagen

text: med kommentarer, fjärde upplagan, Trygve Hellners och Bo Malmqvist, framhålls (s. 68) att med enskilda i

text: 4 §

text: och på andra ställen i lagen menas inte bara enskilda individer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t.ex. kommuner. Om samma tolkning görs beträffande de ifrågavarande bestämmelserna i AFL skulle det tala för att dessa bestämmelser inte är tillämpliga. Det är dock enligt RFV:s mening svårt att se några sakliga skäl som motiverar att socialnämnden undantas från omprövnings-/överklagande-reglerna enligt AFL. Bestämmelserna i AFL bör anses tillämpliga även i ett fall som detta. Ytterst är det dock en fråga för förvaltningsdomstol att avgöra i vad mån dessa bestämmelser är tillämpliga. – – –

text: Bedömning

text: Frågan om försäkringskassan bör upprätta ett diarium för socialnämndens framställningar om avräkning och/eller lägga upp ärendena separat Enligt

text: skall allmän handling registreras utan dröjsmål, när den har kommit in till eller upprättats hos myndighet, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats.

text: I andra stycket till samma paragraf har regeringen bemyndigats att, om särskilda skäl föreligger, föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om handlingar av visst slag som hos myndigheten förekommer i betydande omfattning. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i

text: 5 § sekretessförordningen

text: undantagit de allmänna försäkringskassorna från att registrera bl.a. handlingar i försäkringsärenden.

text: Syftet med bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Vad gäller undantagsregeln i andra stycket är ett av skälen till denna att registreringsskyldigheten i vissa fall kan komma att bli utomordentligt betungande för myndigheten. Mot de vinster i kostnader och arbete som kan göras måste vägas intresset av allmän insyn i myndigheternas verksamhet. Detta har i bestämmelsen kommit till uttryck i att särskilda

text: skäl krävs för att undantag skall kunna föreskrivas (

text: prop. 1979/80:2

text: Del A s. 354 f.).

text: RFV har anfört att en framställning om avräkning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL utgör en handling i ett försäkringsärende, för vilken det inte föreligger någon registreringsskyldighet enligt

text: sekretesslagen

text: . Jag delar denna uppfattning. De ovan nämnda bestämmelserna i

text: sekretesslagen

text: hindrar visserligen inte att registrering ändå sker. I likhet med RFV anser jag emellertid att det, vid en jämförelse med hanteringen av andra handlingar i försäkringsärenden, inte finns skäl att särbehandla framställningar om avräkning i detta avseende.

text: Vad gäller förvaringen av de handlingar som hör till ett avräkningsärende har jag i samband med mina inspektioner av försäkringskassor noterat att handlingarna vanligtvis sammanförs med de handlingar som hör till ärendet om rätten till socialförsäkringsförmånen. Fråga är om det finns skäl att lägga upp ett ärende om avräkning separat. Det förhållandet att partsställningen är annan än i ärendet om rätten till socialförsäkringsförmånen skulle kunna utgöra ett argument för detta. RFV har å sin sida uppgett att det inte föreligger behov av att separera ett avräkningsärende från ärendet om rätten till socialförsäkringsförmånen och att handläggningen underlättas om ärendena förvaras tillsammans. Jag har inte anledning att ifrågasätta dessa uppgifter. Jag vill också understryka att en parts begäran att ta del av materialet i sitt ärende om rätten till socialförsäkringsförmånen även bör anses omfatta handlingarna i avräkningsärendet. Handläggningen av en sådan begäran underlättas självklart om handlingarna förvaras tillsammans. – Övervägande skäl talar således för att ett avräkningsärende förvaras tillsammans med ärendet om rätten till socialförsäkringsförmånen. Det finns emellertid inget hinder mot att handlingarna i avräkningsärendet förvaras i en särskild mapp eller i övrigt hålls samman inom förmånsärendet. En sådan förvaring skulle självfallet underlätta försäkringskassans handläggning, t.ex. i samband med att en part begär överprövning av kassans avräkningsbeslut. Med dessa besked lämnar jag ärendet i denna del.

text: Frågan om vilka överprövningsregler som gäller for socialnämnden Enligt 20 kap. 10 § första stycket AFL skall beslut av en allmän försäkringskassa som har fattats av tjänsteman i ärenden om försäkring enligt denna lag omprövas av kassan, om det begärs av en enskild som beslutet angår och beslutet inte har meddelats med stöd av 10 a §. Enligt 11 § samma kapitel får beslut av en allmän försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket i ärenden om försäkring enligt denna lag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos försäkringskassan får dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 10 §. En enskilds överklagande av ett sådant beslut innan beslutet har omprövats skall anses som en begäran om omprövning enligt nämnda paragraf.

text: Jag delar RFV:s uppfattning att socialnämnden är att anse som part i avräkningsärenden och att ett beslut av försäkringskassan i ett sådant ärende är ett beslut i ett ärende om försäkring enligt AFL.

text: Vad gäller begreppet ”enskild” vill jag anföra följande. Som RFV har uppgett avses med detta begrepp i förvaltningsrätten privaträttsliga subjekt. Ett organ för det allmänna, t.ex. kommuner, kan dock i vissa situationer ha samma ställning som en enskild, t.ex. när en kommun äger en fastighet (se

text: prop. 1971:30 s. 334

text: och

text: /86:80 s. 59). Det saknas enligt min mening skäl att anta att begreppet ”enskild” skulle ha en annan innebörd i AFL. Att en förvaltningsmyndighet i ett avräkningsärende enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL skulle ha samma ställning som en enskild förefaller mig rent av vara helt uteslutet. Fråga är ju om en förvaltningsmyndighets begäran om ersättning för ett på offentligrättslig grund utgivet bistånd.

text: Förarbetena till 20 kap. 10 § AFL bringar inte klarhet i frågan om hur en socialnämnds begäran om överprövning av ett tjänstemannabeslut enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL skall behandlas. Av det ovan anförda följer enligt min uppfattning att en sådan begäran av socialnämnd inte omfattas av omprövningsregeln i 20 kap. 10 § AFL. En socialnämnd är således hänvisad till att, i likhet med vad som gäller för RFV, överklaga ett beslut om avräkning.

text: Jag instämmer emellertid i RFV:s uppfattning att det borde vara möjligt för socialnämnder att begära omprövning på samma sätt som gäller för enskilda. Mot denna bakgrund får jag härmed, efter samråd med chefsJO Claes Eklundh, enligt 4 § (

text: ) lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän, väcka fråga om författningsändring i enlighet med det anförda. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet). Jag överlämnar också en kopia av beslutet till socialförsäkringsutskottet för kännedom. – – –

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Anstalt
Frihetsberövande
Långsam handläggning
Tidsfrist
Verkställighet

title: Intagna får vänta orimligt länge på Kriminalvårdens fördjupade villkorsutredningar

sammanfattning: I det här ärendet har JO granskat handläggningstiderna för s.k. fördjupade villkorsutredningar och angränsande frågor. En sådan utredning ska en intagen normalt genomgå om verkställigheten av hans eller hennes fängelsestraff ska förenas med särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga för bl.a. placering i anstalt och permission. Den kartläggning som Kriminalvården efter JO:s initiativ har låtit göra visar att handläggningarna ofta drar ut på tiden och att en stor del av utredningstiden består av enbart väntan. Detta innebär bl.a. att prövningen av villkoren inte äger rum så snart verkställigheten påbörjas, vilket strider mot fängelselagen. Dessutom blir inte sällan de berörda intagna kvar i häkte i avvaktan på rätt anstaltsplats, och JO konstaterar att också det strider mot tvingande lag. Hon tar upp en del av de negativa konsekvenser som förhållandena får för de intagna. Trots Kriminalvårdens insatser är det enligt JO uppenbart att problemet med långa handläggningstider långt ifrån är löst. Hon anser att det som har framkommit i granskningen är synnerligen allvarligt och finner anledning att fortsätta följa frågorna.

text: Bakgrund och initiativ

text: För intagna som avtjänar fängelse i lägst fyra år ska Kriminalvården som huvudregel besluta om de särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga för bl.a. placering i anstalt och permission. Den prövningen ska ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det (se 1 kap. 7 och 8 §§ fängelselagen [2010:610]). Kriminalvården har inrättat en ordning som innebär att myndigheten inför ett beslut om särskilda villkor får placera en intagen i anstalt för s.k. fördjupad villkorsutredning. Med det avses särskilda åtgärder som syftar till att bedöma och fastställa den intagnes individuella riskoch behovsprofil (se 2 kap. 4 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [

text: KVFS 2011:1

text: ] om fängelse, FARK Fängelse, samt allmänna råd till bestämmelsen).

text: JO får återkommande anmälningar med uppgifter om att intagna som har dömts till fängelse och där verkställigheten ska förenas med s.k. särskilda villkor får vänta mycket länge på att deras fördjupade villkorsutredningar kommer igång.

text: Utöver dessa väntetider sägs också att själva handläggningstiderna är långa. En anmälare anförde t.ex. att genomsnittstiden för att en utredning ska bli klar i anstalten Kumla var sju till nio månader i stället för sex till åtta veckor, som det är meningen (dnr 1450-2023). Liknande påståenden fördes fram vid mina inspektioner av häktet Göteborg i september 2022 och anstalten Kumla i februari 2023 (dnr 6818-2022 och O 6-2023). I ett klagomålsärende framkom att en intagen i anstalten Hinseberg hade väntat cirka ett år från det att hon började avtjäna sitt fängelsestraff tills de särskilda villkoren fastställdes (dnr 4391-2023).

text: Med anledning av dessa uppgifter beslutade jag i juni 2023 att inom ramen för ett särskilt ärende granska handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar och angränsande frågor. Initiativet har handlagts i det här ärendet.

text: Utredning

text: JO uppmanade Kriminalvården att redogöra för handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar och beslut om särskilda villkor under perioden den 1 juli 2022–30 juni 2023 samt hur myndighetens handläggning förhåller sig till den rättsliga regleringen. Kriminalvården ombads att redovisa vilken del av handläggningstiderna som avsåg verkställighet av fängelsestraff i häkte respektive anstalt. Av redogörelsen skulle det framgå om tiderna skiljde sig åt för manliga och kvinnliga intagna – och i så fall på vilket sätt samt anledningen till detta. Därutöver skulle Kriminalvården beskriva vilka konsekvenser handläggningstiderna får för de intagna, bl.a. i fråga om vilken övervakning och kontroll de underkastas under utredningstiden. Myndigheten anmodades vidare att ange vilka åtgärder som vidtas för att effektivisera arbetet och om några kompensatoriska insatser görs för de intagna som berörs.

text: I sitt yttrande i oktober 2023 anförde Kriminalvården, genom den ställföreträdande rättschefen, i huvudsak följande:

text: Kriminalvården har hämtat in uppgifter från avdelningen för anstalt, häkte och frivård, myndighetsledningens kansli och Kriminalvårdens region Mitt.

text: Rättslig reglering

text: Verkställighetens mål och utformning Enligt

text: 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610)

text: , FäL, ska varje intagen bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Av 1 kap. 5 § FäL framgår bl.a. att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska, i den utsträckning det är

text: Med handläggningstider avses här tiden från det att fängelsestraffen blev verkställbara till dess beslut om särskilda villkor hade fattats.

text: möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Enligt 1 kap. 6 § FäL får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Av 1 kap. 30 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse, FARK Fängelse, framgår bl.a. att för en intagen som placerats i anstalt för fördjupad villkorsutredning enligt 2 kap. 4 § ska verkställighetsplanen fastställas inom 60 dagar från inskrivning.

text: Särskilda villkor för långtidsdömda Av 1 kap. 7 § FäL framgår att för en intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år ska det, om det inte är uppenbart obehövligt, beslutas om de särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga när det gäller 1. placering i anstalt, 2. vistelse utanför anstalt enligt 10 kap. 1 och 2 §§, och 3. särskilda utslussningsåtgärder enligt 11 kap. 1 §. Om det finns särskilda skäl ska villkor enligt första stycket också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år. Av 1 kap. 8 § FäL framgår att prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställigheten enligt 7 § ska ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns anledning till det. Ett beslut om placering, permission, särskild permission eller särskilda utslussningsåtgärder får inte meddelas i strid med de särskilda villkoren. I de allmänna råden till 1 kap. 7 § första stycket FäL i FARK Fängelse anges följande. Möjligheten att avstå från att besluta om särskilda villkor när det är uppenbart obehövligt bör användas restriktivt. Beslut om särskilda villkor kan anses uppenbart obehövligt t.ex. när den återstående verkställighetstiden understiger ett år. I vissa fall kan det också vara uppenbart obehövligt att besluta om särskilda villkor för en intagen som inte varit frihetsberövad i direkt anslutning till att verkställigheten inleddes. Om en sådan intagen tidigare har dömts till fängelse, är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet eller är dömd för våldsbrott, finns dock normalt behov av särskilda villkor. I beslutet om särskilda villkor anges normalt i vilka anstalter eller avdelningar den intagne får placeras och när omplacering till anstalt eller avdelning med lägre grad av övervakning och kontroll får beviljas, om och när permission får beviljas och om och när särskilda utslussningsåtgärder får beviljas. I de allmänna råden till 1 kap. 7 § andra stycket FäL i FARK Fängelse anges följande. Särskilda skäl att besluta om särskilda villkor för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år kan vara t.ex. att den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, att den intagne var under 21 år när brottet begicks och är dömd för upprepad våldsbrottslighet eller att den intagne under tidigare verkställighet har gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet. Ytterligare exempel kan vara att det bedöms finnas hög risk för rymning, fritagning eller för att den intagne gör sig skyldig till allvarlig brottslighet i anstalt. Av 2 kap. 4 § FARK Fängelse framgår att en intagen som ska meddelas särskilda villkor för verkställigheten enligt 1 kap. 7 § FäL får inför beslutet, eller inför omprövning av beslut, placeras i anstalt för fördjupad villkorsutredning, om behov av en sådan utredning finns.

text: I de allmänna råden till den bestämmelsen anges följande. Med fördjupad villkorsutredning avses särskilda åtgärder som syftar till att bedöma och fastställa den intagnes individuella risk- och behovsprofil, exempelvis psykologutredning. Behov av en fördjupad villkorsutredning föreligger om det saknas tillräckligt underlag avseende den intagne inför prövningen av vilka särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga för verkställigheten. Ett sådant behov föreligger normalt för en intagen som  är dömd för sexualbrott eller våldsbrott,  har koppling till ett kriminellt nätverk eller organiserad brottslighet,  är under 21 år,  har en strafftid om 6 år eller mer, eller  har återfallit i allvarlig eller omfattande brottslighet.

text: För en intagen som är dömd till utvisning föreligger normalt inte ett behov av fördjupad villkorsutredning. I avsnitt 7.1 i Kriminalvårdens handbok för särskilda villkor, fördjupad villkorsutredning samt yttrande vid ansökan om omvandling av fängelse på livstid (

text: ) anges följande om tiden för prövning av särskilda villkor enligt

text: 1 kap. 8 §

text: FäL. Att ett beslut om särskilda villkor ska meddelas så snart verkställigheten påbörjas innebär att den utredning som ska ligga till grund för beslutet måste göras med viss skyndsamhet. Ett ärende om särskilda villkor som ska initieras av anstalt i enlighet med avsnitt 4.2–4.4 ska därför initieras till placeringssektionen så snart som möjligt. En fördjupad villkorsutredning bör om möjligt sammanställas inom sex veckor efter att den intagne ankommit till aktuell anstalt. Placeringssektionen bör fatta beslut om fullständiga särskilda villkor inom två månader efter det tillfälliga beslutet om särskilda villkor avseende säkerhetsnivå.

text: Strafftidslagen Av

text: 8 § strafftidslagen (2018:1251)

text: framgår bl.a. följande. Om en dömd är häktad när fängelsestraffet är verkställbart, ska verkställigheten påbörjas omedelbart där han eller hon förvaras. Om den dömde inte förvaras i kriminalvårdsanstalt när verkställigheten enligt första stycket påbörjas, ska han eller hon överföras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet. Enligt

text: 9 § första stycket strafftidslagen

text: får en dömd som ska överföras eller förpassas till kriminalvårdsanstalt för verkställighet av fängelsestraff i anslutning till det tas in i häkte 1. i avvaktan på anstaltsplacering, eller 2. om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Enligt

text: 10 § första stycket strafftidslagen

text: får tiden i häkte med stöd av 9 § första stycket inte vara längre än nödvändigt och inte längre än sju dagar, om det inte finns särskilda skäl för en längre tid. Även om det finns särskilda skäl får tiden inte vara längre än trettio dagar.

text: Allmänt om genomförandet av fördjupade villkorsutredningar

text: För intagna som ska genomgå en fördjupad villkorsutredning beslutar Kriminalvårdens placeringssektion om placering i en anstalt där sådan utredning kan genomföras. Den fördjupade villkorsutredningen kan antingen utföras vid riksmottagningen eller av ett regionalt utredningsteam. Riksmottagningen genomför fördjupade villkorsutredningar i anstalten Kumla för män och i anstalten Hinseberg för kvinnor. Det finns 11 platser för kvinnor i anstalten Hinseberg och 116 platser för män i anstalten Kumla. De regionala utredningsteamen genomför utredningar för män i den anstalt där den intagne är inskriven, vilket alltid är i säkerhetsklass 1. Vid riksmottagningen finns särskilda resurser bestående av både utredare och psykologer. Inom de regionala utredningsteamen har psykologer ett särskilt uppdrag att genomföra utredningar.

text: Efter att en fördjupad villkorsutredning blivit klar fattar placeringssektionen ett beslut om särskilda villkor eller, i brådskande fall, ett tillfälligt beslut om särskilda villkor avseende främst placering i säkerhetsnivå. Därefter ska aktuell anstalt upprätta ett placeringsunderlag, varefter placeringssektionen beslutar om placering i lämplig anstalt. Placeringssektionen fattar, i förekommande fall, vid ett senare tillfälle ett fullständigt beslut om särskilda villkor. En mer detaljerad redogörelse för Kriminalvårdens rutiner och handläggning i dessa frågor finns i Kriminalvårdens handbok för särskilda villkor, fördjupad villkorsutredning samt yttrande vid ansökan om omvandling av fängelse på livstid (

text: Handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar och beslut om särskilda villkor

text: Under perioden den 1 juli 2022–30 juni 2023 har Kriminalvården fattat beslut om placering i anstalt för fördjupad villkorsutredning för 539 intagna. Av dessa har 386 placerats på riksmottagningen och 153 placerats på en anstalt i säkerhetsklass 1 för utredning av regionalt utredningsteam. Under samma period har det gjorts undantag från fördjupad villkorsutredning i 269 fall. När det gäller handläggningstiderna saknar Kriminalvården underlag för att kunna redogöra för dessa helt i enlighet med vad JO har efterfrågat. Ett utdrag från kriminalvårdsregistret (KVR) har emellertid tagits fram med utgångspunkten att ett första beslut om särskilda villkor är fattat under perioden den 1 juli 2022–30 juni 2023. Från underlaget har 19 ärenden undantagits med anledning av att det antingen upptäckts fel i processen eller att den intagna har blivit placerad på skyddsplats eller säkerhetsavdelning. Utifrån detta utdrag har datum för verkställighetens början, datum för klarmarkerad fördjupad villkorsutredning och datum för placering efter beslut om särskilda villkor noterats. Genomsnittliga handläggningstider för respektive del i processen under perioden den 1 juli 2022–30 juni 2023 har därefter kunnat tas fram i enlighet med vad som framgår av tabellerna 1–3 nedan.

text: Tabell 1. Genomsnittliga handläggningstider på riksmottagningen anstalten Hinseberg (28 ärenden) Antal dagar i genomsnitt Verkställigheten påbörjad2 till klarmarkerad fördjupad villkorsutredning 210 Klarmarkerad fördjupad villkorsutredning till beslut om särskilda villkor 1,7 Beslut om särskilda villkor till beslut om placering 4,7

text: Tabell 2. Genomsnittliga handläggningstider på riksmottagningen anstalten Kumla (340 ärenden) Antal dagar i genomsnitt Verkställigheten påbörjad till klarmarkerad fördjupad villkorsutredning 201 Klarmarkerad fördjupad villkorsutredning till beslut om särskilda villkor 2,8 Beslut om särskilda villkor till beslut om placering 2

text: Kriminalvården har förtydligat att begreppet ”Verkställigheten påbörjad” i tabellerna 1–3 avser tiden från det att en dom blev verkställbar, oavsett om den intagne då befann sig i häkte eller anstalt.

text: Tabell 3. Genomsnittliga handläggningstider på regionalt utredningsteam (62 ärenden) Antal dagar i genomsnitt Verkställigheten påbörjad till klarmarkerad fördjupad villkorsutredning 155 Klarmarkerad fördjupad villkorsutredning till beslut om särskilda villkor 6,8 Beslut om särskilda villkor till beslut om placering 9,8 Som framgår av tabellerna 1–3 ovan är den genomsnittliga tiden längre både från klarmarkerad fördjupad villkorsutredning till beslut om särskilda villkor och från beslut om särskilda villkor till beslut om placering, när utredningen genomförts av de regionala utredningsteamen jämfört med vid riksmottagningen. En förklaring till detta kan vara att riksmottagningen och placeringssektionen har en upparbetad rutin sedan flera år för att upprätta ärenden så snart den fördjupade villkorsutredningen är genomförd, medan de regionala utredningsteamen ofta behöver resa och hanterar ärenden på ett sätt som inte sällan medför några dagars längre handläggningstid. För dömda som är häktade när fängelsestraffet är verkställbart fattas i regel ett beslut om placering i anstalt för fördjupad villkorsutredning inom en vecka från verkställigheten påbörjades. Detta trots att information från domstol om att fängelsestraffet är verkställbart kan komma några dagar i efterhand. I vissa fall krävs det dock mer omfattande utredning inför beslut om placering. Efter beslut om placering i anstalt för fördjupad villkorsutredning har fattats är det däremot ofta väntetid för att påbörja utredningen på grund av platsbrist på riksmottagningen och utrymme för de regionala utredningsteamen. Av uppgifter från riksmottagningen och de regionala utredningsteamen framgår att 311 intagna väntade på att få påbörja fördjupad villkorsutredning den 1 september 2023. Fördelningen av dessa mellan riksmottagningen och de regionala utredningsteamen m.m. framgår av tabell 4 nedan. Sedan utredningen påbörjats genomförs den faktiska utredningen under ca 5–15 arbetsdagar på riksmottagningen och under ca 7–20 arbetsdagar på de regionala utredningsteamen. Den sammantagna handläggningstiden för fördjupade villkorsutredningar utgörs således till största del av väntetid.

text: Tabell 4. Antal intagna som den 1 september 2023 väntade på att påbörja fördjupad villkorsutredning Antal väntande personer Datum från när den som väntat längst har varit inbokad Riksmottagningen anstalten 13 2022-11-21 Hinseberg Riksmottagningen 205 anstalten Kumla Varav dömda för 56 2023-04-04

text: sexualbrott

text: Varav dömda för annan 149 2023-05-30

text: brottslighet

text: Regionalt utredningsteam på anstalt 93 Sexualbrott: 2022-11-24 i säkerhetsklass 1 Annan brottslighet: 2022-11-02

text: Myndighetens handläggning i förhållande till den rättsliga regleringen

text: Beläggningsläget i Kriminalvården har sedan 2017 varit och över tid blivit allt mer ansträngt i såväl häkte som anstalt. Detta gäller inte minst platserna på riksmottagningen. Återkommande överbeläggningar har varit fallet och kapacitetsbristen i anstalter och häkten har av Kriminalvården bedömts som

text: synnerligen allvarlig. JO har också i flera tidigare ärenden uppmärksammat frågor med anledning av den ansträngda beläggningssituationen. Kriminalvården arbetar intensivt med att öka platskapaciteten på både lång och kort sikt, men beläggningssituationen påverkar trots det myndighetens verksamhet. Det gäller bl.a. handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar och beslut om särskilda villkor. Att en intagen kan placeras i anstalt för fördjupad villkorsutredning är en ordning som Kriminalvården själv har föreskrivit i FARK Fängelse i syfte att få ett tillräckligt underlag inför beslut om särskilda villkor. Som framgår ovan är det dock väntetid för att få påbörja fördjupad villkorsutredning vid både riksmottagningen och de regionala utredningsteamen på grund av platsbrist. Även om Kriminalvården fattar beslut om placering i anstalt för fördjupad villkorsutredning kort efter att verkställigheten påbörjades, saknas det därför ofta praktiska förutsättningar för att påbörja utredningen direkt. Det medför att Kriminalvården i många fall inte kan pröva vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställigheten så snart verkställigheten påbörjas i enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § FäL. Liksom JO uppmärksammat i tidigare ärenden är det inte heller ovanligt att platsbristen leder till att Kriminalvården inte har praktiska förutsättningar att upprätthålla fristerna i

text: strafftidslagen

text: om överföring av intagna med verkställbara fängelsestraff från häkte till anstalt. Både att en dömd person inte överförs till anstalt eller får påbörja en fördjupad villkorsutredning inom rimlig tid utan i stället blir kvar i häkte kan anses motverka

text: fängelselagens

text: syften (jfr JO:s beslut den 14 december 2022, dnr

text: ). Handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar och beslut om särskilda villkor påverkas alltså i stor utsträckning av beläggningsläget i Kriminalvården. Myndigheten är medveten om att dessa handläggningstider i många fall är långa och inte kan anses vara i linje med den rättsliga regleringen. Detta är självklart mycket beklagligt. Som framgår nedan arbetar Kriminalvården emellertid aktivt med att vidta åtgärder för att effektivisera arbetet.

text: Konsekvenser av handläggningstiderna för intagna och kompensatoriska åtgärder

text: Handläggningstiderna får konsekvenser för de intagna i flera olika avseenden. Som ovan nämnts är det väntetid för att placeras i anstalt för fördjupad villkorsutredning. Fram till dess den anvisade platsen på riksmottagningen eller hos ett regionalt utredningsteam är tillgänglig kan den intagne komma att tillfälligt bli placerad i en annan anstalt. I regel är en sådan placering i anstalt i säkerhetsklass 1 för män och i anstalt i säkerhetsklass 2 för kvinnor. Även under utredningen på riksmottagningen och de regionala utredningsteamen placeras män i anstalt i säkerhetsklass 1 och kvinnor i anstalt i säkerhetsklass 2. En del intagna placeras i lägre säkerhetsklass efter utredningen är färdig. För dessa innebär längre utredningstider också en längre tid i anstalt i högre säkerhetsklass. Till dess det finns en ledig plats i anstalt kan vissa intagna även behöva stanna kvar i häkte. På riksmottagningen är intagna inte anvisade någon sysselsättning i form av arbetsdrift, utan de ska finnas tillgängliga för utredning och observation. I stället erbjuds de fritidsaktiviteter i form av tillgång till bollhall, extra promenadtid eller annan aktivitet när det är möjligt. Intagna på riksmottagningen har dock uttryckt en upplevd tristess och avsaknad av tidsfördriv under utredningstiden samt en oro för hur länge de kommer att vara placerade på riksmottagningen. Handläggningstiderna påverkar även gruppdynamiken bland intagna och säkerhetsläget på riksmottagningen negativt. Vidare medför längre utredningstider att det tar längre tid innan en intagens verkställighetsplan kan fastställas. Även om handläggningstiderna innebär ett fördröjningsmoment i detta avseende kan det dock framhållas att fördjupade villkorsutredningar som utgångspunkt genomförs för intagna som avtjänar längre

text: fängelsestraff och det finns därmed också i regel längre tid för att genomgå lämpliga insatser för att förebygga återfall i brott.

text: Skillnader för manliga och kvinnliga intagna

text: Av tabellerna 1–3 ovan framgår att de genomsnittliga handläggningstiderna skiljer sig åt för manliga och kvinnliga intagna bl.a. på så sätt att den sammanlagda tiden för processen är längre för kvinnliga intagna. Skillnaderna i de genomsnittliga tiderna mellan manliga och kvinnliga intagna i riksmottagningen kan eventuellt förklaras med att urvalet för kvinnliga intagna endast bestod av 28 ärenden. När urvalet består av så få ärenden får varje ärende en större påverkan på genomsnittstiden än om urvalet avser fler ärenden. En längre handläggningstid för kvinnliga intagna kan också förklaras med att riksmottagningen under en längre tid haft brist på tillgång till psykologer. För att åtgärda detta har tillgången till psykolog justerats och en psykolog kommer under hösten till stor del arbeta riktat mot riksmottagningen på anstalten Hinseberg.

text: Åtgärder som vidtas för att effektivisera arbetet

text: Allmänt om åtgärder för att effektivisera arbetet Som redogjorts för ovan har beläggningsläget i Kriminalvården varit ansträngt sedan ett antal år tillbaka, vilket bl.a. har påverkat handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar. Kriminalvården arbetar aktivt med att säkerställa tillräcklig kapacitet för myndighetens uppdrag inom anstalt och häkte och generaldirektören har fattat beslut om en särskild organisation för att under 2022–2023 säkerställa detta uppdrag. Kriminalvården har också vidtagit åtgärder under ett antal år för att effektivisera arbetet med fördjupade villkorsutredningar. Nedan redogörs för några viktigare åtgärder för att effektivisera arbetet.

text: Ändring av FARK Fängelse Mot bakgrund av att ett stort antal intagna inväntade placering i riksmottagning för utredning inför beslut om särskilda villkor, fattade Kriminalvårdens generaldirektör den 2 november 2020 beslut om en tillfälligt förändrad ordning för dessa frågor. Beslutet innebar att färre intagna skulle placeras i riksmottagning inför beslut om särskilda villkor. Beslutet har förlängts och sedan den 1 maj 2021 är 2 kap. 4 § FARK Fängelse ändrade i enlighet med den tillfälliga ordningen. Ändringen innebär en förbättrad möjlighet för Kriminalvården att anpassa utredningen inför beslut för en intagen om särskilda villkor i enlighet med de förutsättningar och behov som finns i det enskilda fallet. En sådan hantering bedöms därmed medföra bättre beslutsunderlag vid de aktuella besluten, och kan dessutom antas föranleda en minskning av antalet intagna som i häkte inväntar placering för utredning.

text: Inventering av kön till riksmottagningen i anstalten Kumla I september 2021 fick placeringssektionen i uppgift att inventera kön till fördjupad villkorsutredning vid riksmottagningen i anstalten Kumla. I uppgiften låg att bedöma om utredningen kunde ske i annan form. Placeringssektionen gjorde i samband med inventeringen ett nytt ställningstagande kring samtliga 248 intagna som vid tillfället väntade på att få påbörja en fördjupad villkorsutredning, oavsett var de vid tillfället vistades. Av dessa bedömdes 73 intagna (29 procent) vara i behov av fördjupad villkorsutredning inför beslut om särskilda villkor och beträffande 175 intagna (71 procent) bedömdes att befintligt underlag var tillräckligt inför beslut om särskilda villkor. Inventeringen medförde att kön till riksmottagningen i anstalten Kumla kunde kortas redan i mitten av november 2021 och inventeringen kunde upphöra. Vid

text: tillfället kunde plats på riksmottagningen i anstalten Kumla erbjudas omgående för de intagna som bedömdes vara i behov av en fördjupad villkorsutredning. Däremot resulterade inventeringen i att det uppstod kö till placering i anstalt i säkerhetsklass 1. Efter årsskiftet 2021/2022 har det åter uppstått kö till riksmottagningen i anstalten Kumla.

text: Inrättande av regionala utredningsteam och fler platser på riksmottagningen m.m. För att bl.a. effektivisera arbetet med fördjupade villkorsutredningar har Kriminalvården under 2022 inrättat regionala utredningsteam. Detta möjliggör att manliga intagna kan placeras i annan anstalt i säkerhetsklass 1 än anstalten Kumla för att genomgå en fördjupad villkorsutredning. Sedan våren 2023 finns regionala utredningsteam i samtliga regioner där det finns anstalter i säkerhetsklass 1, dvs. Kriminalvårdens regioner Nord, Stockholm, Mitt och Väst. Det pågår även byggnation av fler platser på anstalten Kumla och ambitionen är att 32 nya platser ska kunna användas för intagna på riksmottagningen från den 1 december 2023 och därefter ytterligare 32 nya platser från den 1 april 2024. Vidare har antalet utredare och psykologer utökats under de senaste åren för att bättre kunna hantera mängden intagna som ska genomgå fördjupade villkorsutredningar. Fler utredare och psykologer har också utbildats i fler riskbedömningsinstrument för att effektivisera utredningsprocessen och möjliggöra att fler professioner kan genomföra fördjupade villkorsutredningar. På anstalten Kumla har därtill en ny organisation inrättats för hantering av verkställighetsplaner, vilken bedöms kunna bidra till att förkorta utredningstiderna ytterligare. Kriminalvårdens placeringssektion arbetar också kontinuerligt för att underlätta genomströmningen för fördjupade villkorsutredningar. I vissa fall påbörjas genomförandet av fördjupade villkorsutredningar även på distans innan en plats har kunnat anvisas på riksmottagningen. Utredningen genomförs då när den intagne är tillfälligt placerad i häkte eller annan anstalt än där riksmottagningsplatser finns. Detta gör att den intagne inte behöver vänta lika länge på att utredningen ska bli färdig och bidrar ibland till en tidigare omplacering till anstalt i lägre säkerhetsklass. Under våren 2023 har detta främst tillämpats för intagna som är dömda för sexualbrott. Väntetiden för att genomföra fördjupad villkorsutredning har under 2023 blivit längre för intagna som är dömda för sexualbrott. I anledning av det har ett försök påbörjats med ett alternativ till fördjupad villkorsutredning för intagna som är dömda för sådan brottslighet och som är placerade på riksmottagningen. Alternativet innebär ett mer fokuserat utredningsförfarande än det som vanligtvis används och utredningen utföras av certifierade utredare på riksmottagningen i stället för av psykologer. Enligt Kriminalvårdens uppfattning är underlaget från t.ex. domar, och personutredningar numera bättre än tidigare, och det finns i större utsträckning förutsättningar att fatta beslut om särskilda villkor på befintligt underlag. Kriminalvården ser därför över om reglerna om fördjupade villkorsutredningar kan ändras för att ytterligare begränsa vilka intagna som behöver genomgå en sådan utredning och därmed korta väntetiderna.

text: Bedömning

text: Den rättsliga reglering som är mest relevant i ärendet framgår av Kriminalvårdens remissvar.

text: Syftet med det här initiativet har i första hand varit att granska Kriminalvårdens handläggningstider för fördjupade villkorsutredningar och beslut om särskilda villkor. En angränsande fråga är hur myndigheten lyckas med att upprätthålla de frister som enligt

text: 10 § strafftidslagen (2018:1251)

text: gäller för att överföra en

text: intagen med verkställbart fängelsestraff från häkte till anstalt. Inom ramen för ett tidigare initiativärende utredde jag frågan. I beslutet den 14 december 2022 fann jag att Kriminalvården i ett flertal fall överskred den absoluta tidsfristen om 30 dagar i bestämmelsen, trots att det inte finns lagliga förutsättningar för detta. Jag poängterade att det förhållandet att en dömd person inte överförs till anstalt eller får påbörja en fördjupad villkorsutredning inom rimlig tid utan i stället blir kvar i häkte motverkar

text: fängelselagens

text: syften. Vidare uttalade jag att ytterligare en bekymmersam aspekt av problematiken är att de fördjupade villkorsutredningarna inte heller alltid färdigställs inom skälig tid. Jag konstaterade att situationen inom Kriminalvården innebär att tvingande lagregler som uppställs för verksamheten – och som gäller till förmån för frihetsberövade personer – många gånger inte kan upprätthållas. Det nuvarande ärendet är därför till viss del en uppföljning av det beslutet (se JO 2023 s. 166, dnr 1716-2022).

text: Kriminalvården har i sitt yttrande utförligt redogjort för handläggningstiderna i fråga om fördjupade villkorsutredningar och för beslut om särskilda villkor. Myndigheten har däremot inte kunnat ta fram uppgifter om hur stor del av handläggningstiderna som de intagna spenderar i häkte respektive anstalt.

text: När det gäller handläggningstiderna framgår av remissvaret att den egentliga utredningstiden uppgår till 5–15 eller 7–20 arbetsdagar, beroende på om utredningen sker på en riksmottagning eller genom de regionala utredningsteamen. Det framstår som en klar förbättring jämfört med det som kom fram i den tidigare granskningen, att det kunde ta över tre månader för Kriminalvården att slutföra en fördjupad villkorsutredning och anvisa en anstaltsplats sedan utredningen väl påbörjats (se det nyss nämnda ärendet). Förkortningen av den faktiska handläggningstiden är glädjande, naturligtvis under förutsättning att kvaliteten på utredningarna inte har påverkats till det sämre.

text: Enligt Kriminalvårdens yttrande är emellertid de sammantagna handläggningstiderna från det att ett fängelsestraff blivit verkställbart orimligt långa. Den genomsnittliga tiden i anstalterna Kumla och Hinseberg uppgick vid myndighetens redovisning till omkring sju månader. Motsvarande handläggningstider vid utredningar genomförda av de regionala utredningsteamen var omkring fem månader. Som jag nämnde inledningsvis ska prövningen av de särskilda villkoren ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det (se

text: 1 kap. 8 § fängelselagen

text: ). De lagstadgade kraven gäller givetvis oavsett om de intagna under den inledande verkställigheten befinner sig i häkte, på riksmottagning eller i annan anstalt. I likhet med vad Kriminalvården har varit inne på i sitt remissvar anser jag att det är tydligt att myndigheten långt ifrån uppfyller lagens skyndsamhetskrav i det nu aktuella avseendet.

text: Mot bakgrund av att själva utredningen i realiteten normalt inte tar särskilt lång tid blir det tydligt att huvuddelen av handläggningstiderna utgörs av väntetid.

text: Jag återkommer senare i beslutet till det som har framkommit i min tillsyn om vad det kan innebära för intagna som är föremål för fördjupade villkorsutredningar och beslut om särskilda villkor.

text: Kriminalvården har på uppmaning av JO redogjort för skillnader mellan handläggningstiderna för manliga och kvinnliga intagna; det visar sig att utredningstiden är något längre för den senare kategorin. Situationen för kvinnliga intagna är återkommande föremål för JO:s intresse, och jag inspekterade under förra året anstalterna Ystad och Hinseberg (dnr 1562-2023 och 7379-2023). I de protokoll som upprättades efter inspektionerna fick jag dessvärre konstatera att situationen för kvinnliga intagna inom Kriminalvården verkar ha försämrats under senare år, vilket inte är godtagbart. Uppgifterna i förevarande ärende om längre handläggningstider för kvinnliga intagna pekar i samma riktning. Det är en mycket bekymrande utveckling.

text: En fråga som är nära anknuten till de långa handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar är, vilket jag berörde kort inledningsvis, att intagna blir kvar i häkte trots att deras fängelsestraff har blivit verkställbara. Som Kriminalvården har pekat på får tiden i häkte efter den tidpunkten inte vara längre än nödvändigt och inte längre än sju dagar, om det inte finns särskilda skäl. Även om det finns sådana skäl får tiden inte vara längre än 30 dagar (se

text: 10 § strafftidslagen

text: ). Jag har vid upprepade tillfällen granskat myndighetens möjligheter att upprätthålla denna absoluta tidsfrist. I ett beslut uttalade jag allvarlig kritik mot Kriminalvården för att en intagen hade vistats i häkte under två månader i väntan på plats i anstalt (se JO 2022/23 s. 158, dnr

text: ). Jag har tidigare nämnt att utredningen i mitt initiativärende om saken visade att den absoluta fristen överskreds i ett flertal fall och det trots att det alltså inte finns några lagliga förutsättningar för det (se JO 2023 s. 166).

text: Kriminalvården har inte kunnat precisera under hur stor del av handläggningstiderna som de berörda intagna har varit placerade i häkte respektive anstalt. Av remissvaret framgår emellertid att det är främst platsbristen som orsakar väntetiderna för att påbörja utredningar om särskilda villkor. Myndigheten har inte praktiska förutsättningar att överföra intagna med verkställbara fängelsestraff från häkten till anstalter och kan därför inte upprätthålla fristerna i

text: strafftidslagen

text: . Enligt Kriminalvårdens årsredovisning för år 2022 överskred myndigheten den absoluta tidsfristen i

text: strafftidslagen

text: om 30 dagar i hela 22 procent av fallen. En sådan ordning är naturligtvis fullständigt oacceptabel. I årsredovisningen för år 2023 är motsvarande siffra 17 procent. Det sägs att anledning till förbättringen sannolikt är att det då öppnades fler platser i anstalter än under år 2022. Myndigheten framhåller dock att resultaten inte är tillfredsställande eftersom antalet s.k. verkställighetsfall fortsatt ligger på en hög nivå. En orsak till det ska vara att kön till riksmottagningen ökade eftersom fler dömdes till längre fängelsestraff.

text: Även under den tid som denna granskning pågått har jag tagit emot ett flertal anmälningar från intagna som klagat på att deras fördjupade villkorsutredningar inte kommer i gång och att den sammanlagda handläggningstiden är så lång. Jag har mot bakgrund av den här utredningen avstått från att granska dessa klagomål men vill ge ett axplock av illustrerande exempel på vad som framförts.

text: I ett fall (med dnr 5061-2023) beskrev en intagen att han sedan åtta månader tillbaka visserligen var placerad i anstalt för fördjupad villkorsutredning men att utredningen ännu inte hade kommit igång. Personalen ska bara ha uppgett att de hade mycket att göra. Anmälaren anförde att det långa avståndet från anstalten till hans små barn förhindrade umgänge med dem. Han uttryckte en frustration över att inte kunna ansöka om omplacering till en anstalt närmare barnen innan utredningen var klar.

text: En annan anmälare (dnr 7344-2023) förklarade att han avtjänade sitt fängelsestraff i häkte och att han vid verkställighetens början fick veta att det var kö till anstalten Kumla där han skulle placeras för fördjupad villkorsutredning. Anmälaren uppgav att han hade avtjänat två och en halv månad av straffet i häktet och fått indikationer om att han kunde bli kvar där i flera månader. Han beskrev en oro över situationen med väntan och lidande som ledde till negativa tankemönster.

text: I ett annat fall (med dnr 7425-2023) uppgav en intagen att han kort efter att fängelsestraffet blev verkställbart fick ett beslut om placering i anstalten Kumla för fördjupad villkorsutredning, men efter ytterligare fem månader i häktet fick han ett nytt beslut om att utredningen skulle genomföras där. Efter utredningen fick han ett beslut om placering i anstalten Kristianstad (med säkerhetsklass 2 och 3), men han placerades först en tid i en anstalt med den högsta säkerhetsklassen (klass 1) i väntan på en ledig plats.

text: En intagen klagade på att han placerades i en anstalt med högsta säkerhetsklass för att genomföra en fördjupad villkorsutredning (dnr 7846-2023). Han frågade flera gånger när utredningen skulle påbörjas men fick under månader inga tydliga besked. Den intagne beskrev i sin anmälan att den ovissheten var psykiskt påfrestande. Först drygt sju månader efter placeringen i anstalten påbörjades anmälarens utredning som resulterade i ett placeringsbeslut i en anstalt med säkerhetsklass 2, som skulle verkställas tio månader efter den initiala placeringen.

text: En annan anmälare beskrev att han i en anstalt väntade på att få påbörja den fördjupade villkorsutredningen trots att hans fängelsestraff var verkställbart sedan drygt nio månader (dnr 9020-2023). Han uppgav att han hade avtjänat så stor del av straffet att kvalifikationstiden för permission hade passerat men att han blev nekad permissioner eftersom utredningen inte var klar. Dessutom uttryckte anmälaren en oro över hur fördröjningen skulle påverka de fortsatta möjligheterna till permissioner och eventuell omplacering till en anstalt med

text: lägre säkerhetsklass. I en senare anmälan (med dnr 720-2024) framkom att anmälaren började verkställa sitt fängelsestraff den 20 januari 2023 och flyttades från häkte till anstalt den 2 mars samma år för en fördjupad villkorsutredning. Det var i början av maj 2024 – dvs. 16 månader efter det att straffet blev verkställbart – oklart när ett regionalt team skulle kunna färdigställa utredningen, men anstaltspersonal hade då påbörjat ett visst observationsarbete.

text: Två andra intagna placerades i anstalten Norrtälje för fördjupad villkorsutredning i februari 2023 och beslut om särskilda villkor fattades ett drygt år senare, i april 2024 (dnr 1760-2024 och 3344-2024). I det sistnämnda ärendet placerades den intagne därefter i en anstalt med säkerhetsklass 3.

text: Vidare kan noteras att jag vid den inspektion av anstalten Kumla i februari 2023 som nämndes inledningsvis pratade med en intagen som redan hade vistats på riksmottagningens avdelning i den s.k. Fenixbyggnaden i åtta månader men fortfarande väntade på att få påbörja sin fördjupade villkorsutredning (dnr O 6-2023). Han upplevde att sysslolösheten som detta medförde var mycket påfrestande.

text: Mot bakgrund av vad som har klarlagts om de rådande förhållandena finner jag inte anledning att ifrågasätta några uppgifter som dessa intagna har lämnat, vare sig om väntetiderna eller om de negativa och påfrestande konsekvenser som de försenade utredningarna kan få. Det bör i sammanhanget uppmärksammas att min tillsyn visar att intagna som blir kvar i häkte många gånger inte får vistas tillsammans med andra intagna i gemensamhet och att deras frihetsberövande blir förenat även med andra inskränkningar som inte hade blivit fallet om de fått vara på sin anstaltsplats. Att Kriminalvården inte tillgodoser den grundläggande rätten till gemensamhet är något som såväl mina företrädare som jag själv återkommande har uttalat oss om (se bl.a. JO 2021/22 s. 164, dnr O 7-2018, och mitt beslut den 17 juni 2024, dnr 2834-2023). Enligt min mening är situationen helt oacceptabel.

text: Till saken hör att

text: fängelselagen

text: ger uttryck för en ambitiös kriminalvård – den ska förena humanitet med högt ställda krav på säkerhet och effektivitet. Med bibehållen säkerhet och utan att sätta individens eget ansvar åt sidan ska återfall i brott förebyggas, genom anpassning av innehållet i verkställigheten till den intagnes individuella förutsättningar och behov (

text: prop. 2009/10:135 s. 60

text: ). Det här kommer till uttryck i t.ex.

text: 1 kap. 5 § fängelselagen

text: , enligt vilken verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska också särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga brott och det ska för varje intagen upprättas en individuellt utformad plan. Dessutom ska verkställigheten planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. Det beskrivna gäller även en intagen som är föremål för särskilda villkor enligt

text: 1 kap. 7 § fängelselagen

text: Det är svårt att förena denna ambitiösa kriminalvård med vad som har framkommit såväl i det här ärendet som i de exempel på klagomål som jag har lyft fram. De långa handläggningstiderna för fördjupade villkorsutredningar medför att verkställigheten i den individuellt anpassade formen inte kan påbörjas, och jag har stor förståelse för den frustration som visar sig i klagomålen om detta. I tillägg till att det verkliga verkställighetsinnehållet inte kommer igång under en period som för de intagna präglas av oviss väntan, fallerar alltså Kriminalvården för ofta med att upprätthålla

text: strafftidslagens

text: absoluta krav på överförande av en intagen med ett verkställbart fängelsestraff. I den mån manliga intagna under väntetiden i stället placeras i anstalt sker det alltid i en anstalt av högsta säkerhetsklass. Flera intagna riskerar därmed att i strid med

text: 2 kap. 1 § fängelselagen

text: placeras så att de underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Detta är Kriminalvården väl medveten om.

text: Jag känner till den ansträngda beläggningssituationen. Den illustreras väl av uppgiften om att det var fler än 300 intagna som den 1 september 2023 väntade på att få påbörja en fördjupad villkorsutredning. Det utgör emellertid inte ett godtagbart skäl för att överträda

text: fängelselagens

text: bestämmelser i de delar jag nu har lyft fram. Vad som har framkommit i min aktuella granskning är synnerligen allvarligt.

text: Kriminalvården redogjorde i sitt yttrande i det tidigare refererade ärendet för ett flertal åtgärder som myndigheten hade vidtagit eller planerade, för att minska köerna till fördjupade villkorsutredningar (se JO 2023 s. 166). Trots insatserna är uppenbarligen problemet med långa handläggningstider långt ifrån löst. Myndigheten har också i detta remissvar pekat på flera åtgärder som är ägnade att effektivisera arbetet och förkorta väntetiderna för de utredningar som nu är i fråga. Det är naturligtvis positivt att Kriminalvården agerar för att kunna fatta det inledande beslutet om särskilda villkor i samband med att verkställigheten påbörjas och för att upprätthålla fristerna för tiden som en intagen får kvarbli i häkte i väntan på en anstaltsplats. Det finns all anledning för mig att även fortsättningsvis följa dessa frågor.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Ärendet har föredragits av tidigare rättssakkunniga Marcus Winerdal-Arnö. Byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Kerstin André

title: Handläggningen av ett ärende avseende journalförstöring - fråga om Socialstyrelsen haft att pröva en ny framställan i samma sak oaktat det först avgjorda ärendet var föremål för överprövning i domstol

text: Handläggningen av ett ärende avseende journalförstöring – fråga om Socialstyrelsen haft att pröva en ny framställan i samma sak oaktat det först avgjorda ärendet var föremål för överprövning i domstol

text: Bakgrund

text: AA ansökte under 1998 hos Socialstyrelsen, regionala tillsynsenheten i Örebro (RT-Ö), om förstöring av vissa sjukjournaler vid bl.a. Mora lasarett. Genom beslut den 24 november 1998 biföll Socialstyrelsen delvis AA:s framställan. AA överklagade Socialstyrelsens beslut. Den 4 december 1998 återkom AA till RT-Ö med en ny begäran om att de aktuella journalerna skulle förstöras. I svar den 9 december 1998 meddelade RT-Ö att Socialstyrelsen redan prövat saken och att AA överklagat styrelsens beslut. Socialstyrelsen anförde vidare: ”Ert ärende har överlämnats till Länsrätten i Örebro för prövning i den del Er ansökan ej bifallits. Ärendet är sålunda föremål för fortsatt prövning i de avseenden Ni nu ansökt om varför Ert brev i nuläget inte föranleder något ytterligare ställningstagande från Socialstyrelsens sida.” Socialstyrelsens svar var undertecknat ”Vänliga hälsningar, BB, Avdelningsdirektör.”

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO riktade AA klagomål mot Socialstyrelsen, RT-Ö, för underlåtenhet att pröva hans ansökan om journalförstöring från den 4 december 1998.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Socialstyrelsen, verksledningen, för utredning och yttrande och att därvid särskilt beakta vad som anförts i Hellners-Malmqvist, Nya

text: förvaltningslagen

text: med kommentarer, fjärde upplagan, s. 335 angående förfaringssättet vid en uttrycklig begäran om att beslutsmyndigheten skall pröva saken på nytt.

text: I remissvar anförde Socialstyrelsen, överdirektören CC, följande.

text: I en anmälan till JO har AA framfört klagomål mot Socialstyrelsen för att styrelsen inte prövat en förnyad ansökan från honom om journalförstöring. Anmälan har remitterats till Socialstyrelsen för utredning och yttrande. I remissen har hänvisats till Hellners-Malmqvist, Nya

text: förvaltningslagen

text: med kommentarer, fjärde upplagan,

text: Socialstyrelsens utredning

text: Av utredningen i ärendet framgår följande. I en ansökan den 19 september 1998 begärde AA att hans journaler vid Saxnäs vårdcentral och Mora lasarett skulle förstöras. Efter vidtagen utredning fattade Socialstyrelsen – genom sin regionala tillsynsenhet i Örebro (RT-Ö) – beslut i ärendet den 24 november 1998. Beslutet innebar att ansökan bifölls vad gällde journalerna vid kirurgiska kliniken, Mora lasarett, men att den avslogs i övriga delar, bilaga 1 (här utelämnad, JO:s anm.). Sedan AA överklagat beslutet, överlämnades handlingarna i ärendet till Länsrätten i Örebro län den 30 november 1998. I en ny ansökan den 4 december 1998 begärde AA på nytt att hans journaler skulle förstöras. I ansökan uppgav AA – som det får förstås – att han önskade att samtliga journaler hänförliga till Mora lasarett och journalerna avseende tiden från och med 1975 till och med 1996 hänförliga till Saxnäs vårdcentral skulle förstöras. Denna ansökan föranledde inte något nytt beslut i ärendet, utan AA underrättades skriftligen av handläggaren vid RT-Ö om att hans ansökan inte föranledde något ytterligare ställningstagande i saken. Med anledning av JO:s remiss har Socialstyrelsen genom RT-Ö den 15 februari 1999 fattat ett nytt beslut på grundval av AA:s senaste ansökan, bilaga 2 (här utelämnad, JO:s anm.). Även detta beslut har överklagats. RT-Ö:s internremissvar fogas som bilaga 3 (här utelämnad, JO:s anm.).

text: Socialstyrelsens yttrande

text: Om en enskild som av en myndighet fått avslag på en ansökan återkommer med en uttrycklig begäran om att beslutsmyndigheten skall pröva saken på nytt, anses myndigheten skyldig att göra en ny prövning i sak och att därvid fatta ett nytt beslut (jfr Hellners-Malmqvist s. 335). Det sagda framgår inte av någon uttrycklig författningsbestämmelse utan torde följa av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser. Det är emellertid tveksamt om den redovisade skyldigheten gäller om – som i detta fall – beslutsmyndigheten har överlämnat ärendet till en högre instans. Någon omprövningsskyldighet enligt

text: 27 § förvaltningslagen (1986:223)

text: föreligger inte i dessa fall. Det bör då också anses uteslutet att myndigheten gör en omprövning med stöd av principer i praxis eftersom det annars kan uppstå olägenheter i form av motstridiga avgöranden m.m. (jfr Hellners-Malmqvist s. 337). Oavsett hur det förhåller sig härmed har Socialstyrelsen genom RT-Ö nu fattat ett nytt beslut i frågan.

text: AA bereddes tillfälle att bemöta remissvaret.

text: I ärendet inhämtades att länsrätten i Örebro län den 17 december 1998 avslagit AA:s överklagande dit och att Kammarrätten i Jönköping den 15 februari 1999 beslutat att ej meddela prövningstillstånd i målet. Länsrätten i Örebro län prövade därefter AA:s överklagande av Socialstyrelsens beslut den 15 februari 1999 att avslå hans framställning av den 4 december 1998. I dom den 12 maj 1999 (mål nr 569-99) hänvisade länsrätten till att kammarrätten så sent som den 11 februari 1999 (beslutet expedierat den 15 februari 1999, JO:s anm.) prövat saken och att inga nya omständigheter som kunde föranleda annan bedömning i det nu aktuella målet hade framkommit, varför överklagandet avslogs.

text: I beslut den 4 maj 2000 anförde JO André följande.

text: Rättslig reglering

text: I

text: 27 § första stycket förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, föreskrivs att om en myndighet finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition).

text: I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att omprövningsskyldigheten inte gäller, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.

text: Bedömning

text: Av

text: 27 §

text: FL följer att en myndighet under vissa förutsättningar skall ompröva ett tidigare meddelat beslut. Skyldigheten att ompröva ett beslut föreligger emellertid inte om beslutet har överklagats och myndigheten överlämnat handlingarna till den högre instansen. Bestämmelsen innebär inte något hinder för en myndighet att ompröva ett beslut också i andra fall än då den är skyldig att göra det enligt FL. I lagen anges sålunda inte uttömmande i vilka fall en myndighet får ändra ett redan fattat beslut. Lagstiftaren har förutsatt att vissa principer om förvaltningsbeslutens rättskraft som vuxit fram i praxis skall ha en utfyllande roll. Enligt dessa principer får myndigheterna göra omprövningar också i vissa andra fall än då de är skyldiga att göra det enligt FL.

text: I det aktuella ärendet har Socialstyrelsen inte ansett att det först meddelade beslutet varit fel i sak. Redan av det skälet har det således saknats förutsättningar att ompröva ärendet med tillämpning av

text: 27 §

text: FL. Den domstolsprövning som därefter skett har heller inte inneburit någon ändring i Socialstyrelsens beslut. Rätten för den enskilde att få till stånd en förnyad prövning är emellertid, som framgått ovan, inte inskränkt till de fall där myndigheten enligt

text: 27 §

text: FL är skyldig att ompröva beslutet till följd av att det är uppenbart felaktigt.

text: Rent allmänt gäller inom förvaltningsrätten att ett meddelat avslagsbeslut inte utgör hinder för en sökande att på nytt begära ett gynnande beslut av myndigheten. Den omständigheten att en myndighet inte finner skäl föreligga att ändra inställning i själva sakfrågan, innebär inte att myndigheten kan underlåta att pröva den nya framställningen. Myndigheten har ansetts skyldig att besvara varje sådan begäran genom ett nytt beslut oavsett om det tidigare beslutet bör ändras eller ej (Hellners- Malmqvist, Nya

text: förvaltningslagen

text: med kommentarer, femte upplagan s. 299).

text: Som Socialstyrelsen har pekat på i sitt remissvar är det emellertid tveksamt om skyldigheten att göra en ny prövning i sak gäller om, som i detta fall, beslutsmyndigheten har överlämnat ärendet till en högre instans. Någon omprövningsskyldighet enligt

text: 27 §

text: FL föreligger då inte längre och det bör då också anses uteslutet att myndigheten gör en omprövning med stöd av principer i praxis,

text: eftersom det kan uppstå olägenheter i form av motstridiga avgöranden (jfr a.a. s. 301 f.).

text: Socialstyrelsens beslut i anledning av AA:s första begäran om journalförstöring var sålunda föremål för prövning i domstol (länsrätten), när AA:s nya ansökan i samma sak inkom till Socialstyrelsen. Huvudregeln är givetvis att omprövning inte bör ske sedan beslutsmyndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till den högre instansen (jfr

text: prop. 1985/86:80 s. 77

text: ). I vissa typer av ärenden ligger det dock i sakens natur att omprövning får eller till och med skall ske utan hinder av överklagandet, t.ex. inom den psykiatriska tvångsvården. Frågan om när en myndighet kan ompröva beslut, som är föremål för överprövning i allmän förvaltningsdomstol, är således knappast möjlig att besvara i generella termer. Det är ärendets karaktär som blir avgörande. Ett ärende i anledning av en begäran om förstöring av patientjournal kan enligt min mening knappast anses vara att hänföra till en sådan ärendegrupp där det av rättssäkerhetsskäl för den enskilde framstår som angeläget att den lägre instansen skall ompröva saken utan hinder av att den är föremål för prövning i högre instans. Det besked som AA erhöll den 9 december 1998 kan därför inte kritiseras i sak. Däremot borde beskedet ha utformats som ett formellt beslut med överklagandehänvisning.

text: Med det påpekandet avslutas ärendet.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

title: Anmälan mot Migrationsverket angående bristande tillgänglighet per telefon

text: Anmälan

text: AA klagade i en anmälan till JO på Migrationsverket. Klagomålen avsåg svårigheter att nå fram till verket per telefon. Av anmälan framgick bl.a. följande. AA hade under en längre tid försökt att komma i kontakt med en handläggare vid Migrationsverket i Göteborg med långa väntetider som följd. Eftersom han arbetar dagtid innebär Migrationsverkets telefontider (måndagar-onsdagar kl. 9-11 och 13- 15, torsdagar 13-15 och fredagar 9-11) att han hänvisas till att ringa under arbetstid eller att ta ledigt för det. När han placeras i telefonkö uppger ett inspelat meddelande att ”det är många som ringer och vi svarar så fort vi kan”. Med dagens teknik borde han få reda på vilken plats han har i kön, hur många handläggare som svarar i telefonerna och ungefärlig tid innan samtalet besvaras. När han en fredag ringde hemifrån tog det över 50 minuter innan en handläggare svarade. Det är oacceptabelt för en myndighet.

text: Utredning

text: Migrationsverket anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad som framförts i AA:s anmälan till JO.

text: Generaldirektör BB gav in Migrationsverkets svar av vilket i huvudsak framgick följande.

text: Bakgrund

text: Migrationsverket har en upplysningsenhet som handlägger frågor som kommer in via telefon, e-brev och vanliga brev. Utöver denna enhet har verksamhetsområde Besök och bosättning frågetelefoner vid de tillståndsenheter som har extra hög belastning. I Göteborg dit AA vänt sig, finns en sådan frågetelefon som är öppen måndag-onsdag kl. 9-11 och 13-15, torsdagar 13-15 och fredagar 9-11.

text: Kommentar

text: Migrationsverket är en myndighet med höga krav på service och tillgänglighet. Telefonkulturen är en viktig del i detta. Den enskilde som ringer skall få svar på sina frågor så snabbt som möjligt. Frågetelefonen i Göteborg har under flera år brottats med alltför långa svarstider. För ett par år sedan gjordes där en översyn i avvaktan på en total översyn av

text: Migrationsverkets telefoni. Denna översyn ledde till justeringar och svarstiderna har förkortats. Lösningen saknade emellertid moderna funktioner som upplysning om uppskattad kötid och besked om vilken placering i telefonkön personen har. Migrationsverket har nyligen genomfört ett projekt rörande telefoni som bl.a. syftat till en högre servicegrad både inom och utom verket. Under hösten 2007 har verket gått över till IP-telefoni vilket bör öka tillgängligheten. Jag har den 9 oktober 2007 beslutat om en telefonpolicy för Migrationsverket i enlighet med bilagda protokoll [här utelämnat, JO:s anmärkning]. Varje chef vid verket har för sin enhets räkning, ansvar för att denna policy följs. Jag är medveten om de svårigheter som många upplever när de vill nå kontakt med Migrationsverkets personal. Bland annat för att ytterligare öka tillgängligheten för verkets kunder avser jag därför att under första halvåret 2008 låta påbörja ett arbete för att vidareutveckla verkets telefoniflöden. Arbetet syftar till att ta fram en strategi för hur samtalen från våra kunder skall styras vidare från verkets centrala telefonnummer in i verksamheten och hur man skall kunna vidareutveckla självbetjäningstjänsten i talsvaret. Syftet är också att införa en nationell kundtjänst vilken skall ha en professionell hantering av alla verkets kundförfrågningar via telefoni, brev och e-brev. Verket har således vidtagit åtgärder för att väntetiden för att besvara telefonsamtal ytterligare kommer att förkortas.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Svårigheter att per telefon nå Migrationsverket eller den tidigare myndigheten Statens invandrarverk har från tid till annan varit aktuell. Frågan har tidigare utretts av bl.a. JO Wigelius (beslut den 28 oktober 1988 i dnr 1522-1985). Även på senare tid har JO fått indikationer på att det kan vara svårt att inom rimlig tid nå fram till Migrationsverket per telefon.

text: Det står genom Migrationsverkets yttrande klart att man där är medveten om de svårigheter som föreligger. Det förändringsarbete som inletts synes nödvändigt. Jag förutsätter att detta genomförs och följs upp så att en godtagbar servicenivå uppnås och vidmakthålls.