avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Allmänna handlingar
Långsam handläggning
Objektivitet, opartiskhet, saklighet
Tryck- och yttrandefrihet

title: Kritik mot Sveriges generalkonsulat i Jerusalem för hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar

sammanfattning: Anmälaren begärde vid tre tillfällen hos Sveriges generalkonsulat i Jerusalem att få ta del av allmänna handlingar. JO konstaterar att generalkonsulatets hantering av framställningarna inte har levt upp till tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet och kritiserar generalkonsulatet för den bristfälliga handläggningen. I beslutet behandlas också generalkonsulatets rutin att hantera en framställning om handlingsutlämnande i taget, med innebörden att nästa begäran som ligger på tur behandlas först när handläggningen av den föregående är avslutad. Med anledning av det som kommit fram i ärendet förutsätter JO att Utrikesdepartementet vidtar åtgärder för att säkerställa att generalkonsulatet har den kunskap och förmåga som krävs för att leva upp till tryckfrihetsförordningens krav. JO förutsätter vidare att Utrikesdepartementet beaktar JO:s uttalanden i det här beslutet i det pågående arbetet med att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO den 18 juli 2019 klagade AA på Sveriges generalkonsulat i Jerusalem och anförde sammanfattningsvis följande. Han begärde vid tre olika tillfällen i mars 2019 att få ta del av allmänna handlingar hos konsulatet. Vid tidpunkten för anmälan till JO hade han, trots flera påminnelser, ännu inte fått något svar på framställningarna. Handlingarna har inte lämnats ut inom rimlig tid.

text: Utredning

text: Efter att ha hämtat in handlingar och muntliga upplysningar från generalkonsulatet uppmanade JO Utrikesdepartementet att yttra sig över AA:s anmälan.

text: Utrikesdepartementet (rättschefen BB) yttrade sig i oktober 2019, efter att ha hämtat in ett yttrande från generalkonsulatet och gett generalkonsulatet tillfälle att lämna synpunkter på departementets yttrande.

text: Generalkonsulatet lämnade i huvudsak följande redogörelse för myndighetens rutiner i utlämnandeärenden.

text: Generalkonsulatet tillämpar, utöver gällande lagstiftning, utrikesförvaltningens föreskrifter samt av UD utgivna vägledningar och andra stödjande dokument, vilka bl.a. klargör ansvarsfördelningen, tydliggör skyndsamhetskravet och tillhandahåller verktyg för ändamålsenlig hantering. Varje inkommen begäran om utlämnande av allmän handling hanteras, liksom övriga ärenden som inleds av en enskild, utifrån grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. Myndighetschefen ansvarar för hanteringen av framställningar om utlämnande av allmän handling. Det finns i myndighetens arbetsordning ingen generell delegering av beslutanderätten i sådana ärenden. Den biträdande myndighetschefen samordnar dock den löpande hanteringen av ärenden om utlämnande av allmän handling. Denna ordning har tillkommit på grund av det kraftigt ökade antalet utlämnandeärenden. Inkommande förfrågningar och framställningar, samt utgående svar på dessa, går via myndighetens organisatoriska e-brevlåda. Detta i syfte att säkerställa att ärendena registreras och hanteras enhetligt, samt att kommunikationen i och kring dem blir tydlig. Förfrågningar och framställningar som ställs direkt till enskilda medarbetare slussas vidare till den organisatoriska e-brevlådan. Om en förfrågan eller begäran görs muntligt, tex. vid besök på myndigheten, gör personalen en tjänsteanteckning. Myndighetens registratorsfunktion ansvarar för att en inkommen begäran registreras, att ett ärende upprättas i diariet och att diarienummer på utlämnandeärendet meddelas ingivaren. Den handläggare som ansvarar för ärendet som begärd handling hör till ansvarar i princip för att identifiera, plocka fram och i förekommande fall sekretesspröva handlingen. Resultatet av den på handläggarnivå gjorda sekretessprövningen granskas; för kvalitetssäkring och likformighet i bedömningen, även av myndighetschefen eller den biträdande myndighetschefen. I avslagsärenden fattas alltid ett beslut. Expediering sker genom myndighetens registratorsfunktions försorg. Expedieringen av beslut och handlingar sker antingen via e-post eller vanlig post. Därtill finns möjlighet att, på plats och under besökstid, ta del av handlingarna i generalkonsulatets lokaler. Om papperskopia av handlingen lämnas ut tillämpas avgiftsförordningen. Generalkonsulatets medarbetare genomgår av UD framtagna e-utbildningar för hantering av allmänna handlingar och tillämpning av reglerna om offentlighet och sekretess. Detta följs upp av myndighetschefen. Konsulatet har också en löpande dialog med UD:s rättssekretariat, dels i vissa samrådsärenden, dels för att erhålla fördjupad kunskap om tex. aktuella domslut som kan vara av relevans för myndighetens sekretessprövning.

text: Generalkonsulatet anförde sammanfattningsvis även följande om ärendenas karaktär och omfattning och sitt arbetssätt.

text: Merparten av generalkonsulatets handlingsutlämnandeärenden kommer från en och samma ingivare. Ingivaren har hittills i år, per den 6 oktober 2019, vänt sig till konsulatet i 75 ärenden, varav en majoritet helt eller delvis avser begäran om allmän handling. Motsvarande antal under 2018 var 14 ärenden. Ett antal av ärendena är omfattande och komplexa. Ofta åtföljs en ingiven begäran av ytterligare skrivelser, följdfrågor, yttranden och nya framställningar. Kommunikationen mellan ingivaren och generalkonsulatet är tämligen omfattande. Inkommande framställningar om utlämnande omfattar handlingar

text: från flera av konsulatets verksamhetsområden. En majoritet av myndighetens från Sverige utsända tjänstemän och flera lokalanställda medarbetare berörs därmed av hanteringen. Kravet på att lägga andra arbetsuppgifter åt sidan påverkar därmed, i enskilda fall, utrymmet för att bedriva annan verksamhet på myndigheten. Generalkonsulatet avser att i än högre grad tillämpa en rutin som innebär att myndigheten hanterar en framställning i taget, dvs. att nästa begäran som ligger på tur behandlas först när handläggningen av den föregående är avslutad. Det är generalkonsulatets bedömning att en sådan hantering är förenlig med JO:s beslut den 10 juli 2014 (dnr 180-2014, beslutet är intaget i JO:s ämbetsberättelse 2015/16 på s. 653, JO:s anmärkning).

text: Generalkonsulatet lämnade följande beskrivning av hanteringen av de tre framställningar som anmälan avser.

text: Inledande anmärkningar

text: Generalkonsulatet kan till att börja med konstatera att en myndighet måste kunna hantera såväl återkommande som omfattande framställningar om att få ta del av allmän handling på ett sätt som är rimligt med hänsyn till myndighetens övriga verksamhet. Detta sagt konstaterar konsulatet brister i handläggningen i två av de ärenden som nämns i anmälan. Inkomna framställningar har inte hanterats i strikt kronologisk ordning.

text: 1. Ärende UM2019/09631/JERU

text: Ärendet inkom till generalkonsulatet den 3 mars 2019 (i anmälan till, samt korrespondensen från, JO anges den 7 mars). Handläggningen avslutades och ärendet expedierades den 22 augusti 2019. Begäran omfattande två delar, där den ena inkluderade en handling som kunde lämnas ut i sin helhet, och den andra resulterade i avslag då någon allmän handling som motsvarade begäran inte påträffades på myndigheten. Den 24 augusti 2019 återkom ingivaren med en ny skrivelse via e-post. Skrivelsen innehöll dels en ny, till samma sakfråga relaterad, begäran om allmän handling, dels två ytterligare framställningar. För handläggningen av dessa nya framställningar tillämpas turordningsprincipen (jfr ovan). Ärendet i sin helhet är därför ännu inte avslutat.

text: 2. Ärende UM2019/10500/JERU

text: Ärendet inkom till generalkonsulatet den 7 mars 2019. Begäran omfattade samtliga relevanta handlingar, såsom skrivelser, informationsskrifter och interna verksamhetsberättelser, från 2018 som redogör för myndighetens arbete inom en viss sakfråga. Försök att identifiera handlingar som motsvarar begäran har gjorts, men vid efterforskningar har mycket få sådana handlingar hittats. Ärendet är fortfarande under handläggning och väntas kunna avslutas inom kort.

text: 3. Ärende UM2019/13563/JERU

text: Ärendet inkom till generalkonsulatet den 28 mars 2019. Ärendet rörde samtliga handlingar i ett annat ärende, vilket då inte var stängt. Den 26 juli 2019 meddelade konsulatet att ärendet som begäran rörde var avslutat, och att handläggningen av begäran i UM2019/13563/JERU kunde inledas. Detta besked ifrågasattes av ingivaren, som menade att det aktuella ärendet hade varit stängt en längre tid.

text: Den 6 augusti 2019 meddelades ingivaren att begärda kopior på de efterfrågade allmänna handlingarna fanns klara för utlämning, mot erläggande av avgift enligt avgiftsförordningen.

text: Utrikesdepartementet redovisade, bl.a. med hänvisning till JO 2015/16 s. 653, följande synpunkter på och bedömning av generalkonsulatets handläggning av de aktuella framställningarna.

text: 1. Ärende UM2019/09631/JERU

text: Av konsulatets redogörelse framgår att den ursprungliga begäran i ärendet, som inkom den 3 mars 2019, dels avsåg en handling som kunde lämnas ut i sin helhet, dels avslogs med hänvisning till att den i övrigt inte motsvarade någon allmän handling. Ärendet tycks således varken ha rört ett omfattande material eller krävt en mera ingående sekretessprövning. Att det under sådana omständigheter avslutades först den 22 augusti 2019 är svårt att förena med TF:s skyndsamhetskrav. Den e-post som sökanden skickade in den 24 augusti 2019 innehöll som det får förstås ett antal nya framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Oavsett om dessa senare ingivna framställningar delvis haft anknytning till de handlingar som lämnades ut i UM2019/09631/JERU, så borde de ha lagts upp och registrerats som nya ärenden i diariet. Mot att generalkonsulatet på dessa nya ärenden tillämpar turordningsprincipen har departementet inget att invända.

text: 2. Ärende UM2019/10500/JERU

text: Ärendet, som inkom till konsulatet den 7 mars 2019, är ännu inte avslutat. Handläggningen av ärendet har följaktligen dragit ut på tiden. Begäran gäller emellertid samtliga handlingar från 2018 som avser myndighetens arbete med en viss sakfråga. Arbetet med att sortera ut, ta fram och sekretesspröva de handlingar som omfattas av begäran har därför rimligen tagit en del tid i anspråk. Departementet har förståelse för att dessa förhållanden inneburit viss fördröjning i konsulatets handläggning. Möjligen hade konsulatet efter successiva sekretessprövningar kunnat delleverera de fåtal mot begäran korresponderande handlingar som återfanns vid efterforskning. Det sagt noterar departementet uppgiften att ärendet väntas bli avslutat inom kort.

text: 3. Ärende UM2019/13563/JERU

text: I generalkonsulatets redogörelse anges att begäran inkom den 28 mars 2019 och avsåg samtliga handlingar i ett annat vid tidpunkten pågående ärende. Som departementet förstår det avvaktade konsulatet med att inleda handläggningen av begäran till det att det andra ärendet avslutades, vilket skedde först den 26 juli 2019. En sådan ordning är enligt departementets mening felaktig. Vad generalkonsulatet borde ha gjort är att pröva vilka handlingar som kunde lämnas ut vid tidpunkten för begäran. Om det när begäran gjordes inte fanns några i TF:s mening allmänna och offentliga handlingar i det pågående ärendet, så borde begäran ha avslagits. Skulle det tvärtom ha funnits några allmänna handlingar, borde dessa ha sekretessprövats och lämnats ut i offentliga delar. Oavsett vilket borde utlämnandeärendet inte ha legat vilande i avvaktan på att det andra ärendet skulle avslutas. Av generalkonsulatets redogörelse framgår att handläggningen av begäran i praktiken inleddes den 26 juli 2019, och avslutades den 6 augusti 2019 genom att ingivaren då fick meddelande om att kopior på de efterfrågade handlingarna fanns tillgängliga på konsulatet. Den verkliga handläggningen av utlämnandeärendet kunde alltså klaras av på en dryg arbetsvecka. I ljuset av det torde ärendet, om det handlagts korrekt, ha kunnat avslutas tidigare, särskilt som det antal handlingar som motsvarade begäran då förmodligen var lägre.

text: Att generalkonsulatet, parallellt med handläggningen av detta ärende, handlagt, avslutat och expedierat handlingar i en del andra av ingivarens utlämnandeärenden, kan möjligen i någon mån ursäkta det dröjsmål som uppstått.

text: Utrikesdepartementet uppgav avslutningsvis att det, som angetts i ett yttrande till JO i ett annat ärende (dnr 2702-2019), har skett, sker och kommer att ske en rad åtgärder för att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

text: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utlämnande av sådana handlingar finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF). En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess, ska genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Det ska ske på stället och utan avgift. (Se

text: 2 kap. 15 §

text: TF.) Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (Se

text: 2 kap. 16 §

text: TF.)

text: En förutsättning för att handlingar ska kunna lämnas ut är att myndigheten kan identifiera dem. Den som önskar ta del av en handling måste därför kunna precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämna så detaljerade upplysningar om handlingen och dess innehåll att den kan identifieras. Det ställs dock inte några högre krav på beskrivningen av handlingen i fråga. En begäran kan t.ex. anses tillräckligt preciserad om den avser en begränsad grupp av handlingar. En myndighet måste dessutom i rimlig utsträckning försöka undanröja otydligheter i en framställan. För att försöka hitta handlingar som motsvarar en framställan är en myndighet bl.a. skyldig att söka i sina diarier och register. Myndigheten är dock inte skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning. (Se t.ex.

text: JO 2015/16 s. 665

text: med hänvisningar.)

text: JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som framställningen har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det många gånger vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. (Se t.ex.

text: JO 2015/16 s. 665

text: Bedömning

text: Min granskning har avsett de framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som AA gjorde hos generalkonsulatet i Jerusalem den 3 mars,

text: den 7 mars respektive den 28 mars 2019. Granskningen har alltså inte omfattat generalkonsulatets hantering av AA:s mejl av den 24 augusti 2019.

text: 1. Ärende UM2019/09631/JERU Den 3 mars 2019 begärde AA att få kopior av två handlingar. Han påminde generalkonsulatet om begäran vid två tillfällen. Den 22 augusti 2019 fick AA ta del av den ena handlingen. Han fick samtidigt ett överklagbart avslagsbeslut avseende den andra handlingen, eftersom någon handling som motsvarade begäran inte kunde påträffas hos generalkonsulatet.

text: Begäran avsåg enstaka handlingar och framstår som enkel att besvara. Trots det dröjde det närmare sex månader innan AA fick besked om sin begäran. En sådan fördröjning är naturligtvis oacceptabel och strider mot skyndsamhetskravet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: . 2. Ärende UM2019/10500/JERU Begäran kom in till generalkonsulatet den 7 mars 2019 och omfattade ”samtliga relevanta handlingar” från 2018 som avsåg myndighetens arbete inom en viss sakfråga. Ärendet var fortfarande under handläggning vid tidpunkten för Utrikesdepartementets yttrande till JO den 21 oktober 2019, dvs. drygt sju månader efter att begäran gjorts.

text: Det är naturligt att en framställan som kräver genomgång av ett omfattande material kan kräva en stor arbetsinsats för att avgöra om några handlingar kan lämnas ut. För att kunna uppfylla

text: tryckfrihetsförordningens

text: krav måste dock en myndighet se till att det finns nödvändiga resurser för detta arbete och att det finns en rimlig beredskap för att handlägga sådana framställningar. (Se

text: JO 2015/16 s. 665

text: JO har tidigare uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt och den som har gjort framställan kan informeras om de tidsramar inom vilka han eller hon kan förvänta sig att få ta del av handlingarna. (Se

text: JO 2015/16 s. 665

text: och JO 2018/19 s. 298.)

text: I det här fallet har generalkonsulatet inte på sju månader slutligt tagit ställning till AA:s begäran eller, såvitt framkommit, agerat på det sätt som JO anvisat för att underlätta för AA att tillvarata sin rätt. En grundläggande förutsättning är att den handling som begärs ut kan identifieras. AA:s begäran kunde initialt betecknas som omfattande, men av utredningen framgår att endast ett fåtal handlingar svarade mot hans begäran. Den utdragna handläggningen kan alltså inte förklaras av att ett stort antal handlingar skulle tas fram och sekretessprövas. Även om viss tid har behövt ägnas åt att undersöka vilka handlingar i AA:s begäran som generalkonsulatet förvarade, har generalkonsulatets

text: hantering varit oacceptabelt långsam och strider mot skyndsamhetskravet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: 3. Ärende UM2019/13563/JERU Den 28 mars 2019 begärde AA att få ta del av samtliga handlingar i ett specifikt ärende. Av utredningen i JO:s ärende framgår att generalkonsulatet i mejl den 6 maj 2019 upplyste AA om att det nämnda ärendet var öppet och meddelade honom om att han inte kunde få ta del av handlingarna förrän ärendet var avslutat. Den 4 juni 2019 påminde AA generalkonsulatet genom mejl om sin begäran och hävdade samtidigt att det andra ärendet numera var avslutat. Den 26 juli 2019 meddelade generalkonsulatet AA att man skulle inleda en prövning av hans ärende. Den 6 augusti 2019 fick AA beskedet att kopior på de efterfrågade handlingarna fanns tillgängliga för utlämning.

text: Som Utrikesdepartementet har uppgett i sitt yttrande borde generalkonsulatet redan vid tidpunkten för begäran ha prövat vilka handlingar som kunde lämnas ut. AA skulle därför utan dröjsmål, dvs. i nära anslutning till begäran, antingen ha fått ta del av de handlingar han frågat efter eller ett besked om att handlingarna inte kunde lämnas ut. Om AA inte hade rätt att få del av handlingarna borde han ha fått information om möjligheten att begära myndighetens prövning för att få ett överklagbart beslut (se

text: 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

text: ). Att generalkonsulatet först efter fyra månader påbörjade handläggningen är självfallet oacceptabelt och strider mot skyndsamhetskravet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: Sammanfattning

text: Jag kan sammanfattningsvis konstatera att generalkonsulatets hantering av AA:s framställningar om utfående av allmänna handlingar i de nu aktuella fallen inte har levt upp till

text: tryckfrihetsförordningens

text: krav på skyndsamhet. Generalkonsulatet i Jerusalem förtjänar kritik för den bristfälliga handläggningen.

text: Generalkonsulatets rutin vid framställningar om handlingsutlämnande Generalkonsulatet har i sitt yttrande till Utrikesdepartementet uppgett att, mot bakgrund av antalet ärenden från en och samma ingivare, generalkonsulatet i än högre grad avser att börja tillämpa en ordning där myndigheten hanterar en framställning i taget, dvs. att nästa begäran som ligger på tur behandlas först när handläggningen av den föregående är avslutad. Generalkonsulatet har förtydligat denna rutin internt så att ärendena hanteras i kronologisk ordning och att varje enskilt ärende, inom ramen för denna ordning, hanteras enligt skyndsamhetskravet. Generalkonsulatets bedömning är att en sådan hantering är förenlig med JO:s uttalanden i JO 2015/16 s. 653.

text: Utrikesdepartementet har inte fört fram några synpunkter på generalkonsulatets rutin.

text: Det som anförts föranleder följande uttalanden från min sida.

text: I det JO-beslut som generalkonsulatet hänfört sig till sägs bl.a. följande (s. 663 f.). Om en enskild ständigt återkommer med nya framställningar om handlingsutlämnande måste myndigheten i stor utsträckning ha rätt att hantera en framställning i taget. Om en begäran har avsett ett stort antal handlingar eller om sekretessprövningen är tidskrävande, kan sökanden således få finna sig i att en senare framställd begäran behandlas först när handläggningen av den förra är avslutad. Det sagda var en del av generella utgångspunkter som JO uttalade för handläggningen av mycket omfattande eller mycket frekventa framställningar från en enskild om att få ta del av allmänna handlingar.

text: Jag delar uppfattningen om

text: tryckfrihetsförordningens

text: tillämpning i de speciella situationer som JO-uttalandet tar sikte på. JO har dock också uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser (se t.ex. JO 2018/19 s. 298). Myndigheten måste därvid göra en bedömning av begärans omfattning och karaktär för att kunna avgöra vilka krav som

text: tryckfrihetsförordningen

text: ställer för handläggningen av begäran i det enskilda fallet. Det gäller även om myndigheten redan behandlar en begäran från samma person och oavsett omfattningen av respektive begäran.

text: Av det JO-beslut som generalkonsulatet hänfört sig till kan därför inte den kategoriska slutsatsen dras att en begäran om allmän handling kan vänta enbart på den grunden att myndigheten redan handlägger en begäran om handlingsutlämnande (se också

text: JO 2015/16 s. 665

text: Jag vill mot den bakgrunden peka på att den rutin för handlingsutlämnande som generalkonsulatet beskrivit kan strida mot

text: tryckfrihetsförordningen

text: , om utlämnandet inte prövas så skyndsamt som förordningen i det enskilda fallet kräver.

text: Generalkonsulatet måste vidare säkerställa att handläggningsrutinen inte medför att en person som ofta gör framställningar om handlingsutlämnande blir behandlad på ett sätt som strider mot

text: regeringsformens

text: bestämmelse om saklighet och opartiskhet.

text: Jag utgår från att generalkonsulatet överväger den beskrivna rutinen och tillämpningen av den, i ljuset av vad jag nyss sagt.

text: Jag vill även påminna om det som JO tidigare uttalat om att en myndighet inte är skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning och att, om myndigheten som en serviceåtgärd ändå väljer att genomföra en sådan efterforskning, det inte får fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt

text: tryckfrihetsförordningen

text: (se t.ex.

text: JO 2015/16 s. 665

text: och

text: JO 2019/20 s. 286

text: Avslutande synpunkter Med anledning av det som kommit fram i ärendet förutsätter jag att Utrikesdepartementet vidtar åtgärder för att säkerställa att generalkonsulatet har den kunskap och förmåga som krävs för att leva upp till

text: tryckfrihetsförordningens

text: krav. Jag förutsätter vidare att Utrikesdepartementet beaktar de uttalanden jag gör i detta beslut i det pågående arbetet med att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen. Som jag uttalade i mitt beslut den 25 oktober 2019, med anledning av Utrikesdepartementets återredovisning av arbetet med att förbättra hanteringen av framställningar om att ta del av allmänna handlingar, kommer jag att följa Utrikesdepartementets arbete i detta avseende vidare (se JO:s dnr 2702-2019).

text: Jag kan avslutningsvis nämna att riksdagen 2015, med hänvisning till beslutet JO 2015/16 s. 653, gav regeringen tillkänna att den borde låta utreda frågan om möjliga åtgärder för att, med bibehållen respekt för offentlighetsprincipen, möta de utmaningar som kan uppstå vid mycket frekventa och omfattande framställningar om att få ta del av allmänna handlingar (

text: bet. 2014/15:KU11

text: rskr. 2014/15:127

text: ). Sedan frågan utretts överlämnade regeringen i juni 2020 en proposition till riksdagen (se

text: Ds 2017:37

text: och

text: prop. 2019/20:179

text: ). I propositionen görs bedömningen att det inte bör införas några begränsningar av den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar. Regeringen föreslår dock att en myndighet i ett enskilt fall får besluta att en fastställd avgift ska betalas helt eller delvis för en avskrift eller kopia av en allmän handling, innan den lämnas ut. Behandlingen i riksdagen pågår för närvarande.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord:
Avskildhet (isolering)
Självmord
Tillsyn
Tvångsmedel/tvångsåtgärder
Ungdomshem

publisher: Justitieombudsmannen

title: Anmälan mot Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem Rebecka: fråga bl.a. om hemmet hade brustit i uppsikten över ett barn som vårdades i enskildhet

org: jo

sammanfattning: En flicka som var 13 år gammal tog sitt liv på ett särskilt ungdomshem där hon vårdades med stöd av bestämmelserna i LVU. Vid tidpunkten för denna händelse hade hon vårdats i enskildhet vid två ungdomshem i nästan åtta månader i sträck. I beslutet ger JO uttryck för sin uppfattning i fråga om vilken tillgång till personal som ett barn eller en ungdom ska ha när han eller hon vårdas i enskildhet. JO konstaterar att det alltid är ett misslyckande när ett barn eller en ungdom som är omhändertagen för samhällsvård tar sitt liv på ett ungdomshem där han eller hon vårdas. JO har emellertid funnit att det inte finns någon grund för att klandra SiS för att hemmet skulle ha brustit i sin uppsikt över flickan.

text: Bakgrund

type: rubrik

text: I september 2016 beslutade ordföranden i Socialnämnden i Gävle kommun att omedelbart omhänderta AA, som då var 13 år gammal, med stöd av bestämmelsen i

text: 6 § lagen (1990:52)

text: med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). I oktober 2016 placerades AA vid ett särskilt ungdomshem som Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för.

type: stycke

text: Socialnämnden ansökte hos Förvaltningsrätten i Falun att AA skulle ges vård med stöd av LVU bl.a. på grund av att hon hade ett socialt nedbrytande beteende och att det fanns en påtaglig risk för att hennes hälsa och utveckling skulle skadas. I en dom i november 2016 beslutade förvaltningsrätten att AA skulle ges vård med stöd av 1 och 3 §§ LVU.

text: Socialnämnden i Gävle kommun bestämde att AA skulle vårdas vid ett särskilt ungdomshem. Hon placerades på ett sådant hem i oktober 2016 för att i mars 2017 flyttas över till SiS ungdomshem Rebecka. Hon hade vårdats i enskildhet vid två ungdomshem i nästan åtta månader i sträck när hon tog sitt liv den 13 juli 2017 på ungdomshemmet Rebecka.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde BB klagomål mot Socialnämnden i Gävle kommun och mot SiS ungdomshem Rebecka. Hon ifrågasatte bl.a. om hemmet hade brustit i sin tillsyn av AA.

text: Utredning

text: JO tog del av journalanteckningar från SiS som gällde AA. Sedan begärde JO att SiS skulle yttra sig i fråga om de rutiner som tillämpas vid tillsyn av ett barn vid vård i enskildhet respektive när det kan finnas behov av annan särskild tillsyn. Yttrandet skulle även innefatta en redogörelse för den tillsyn som hemmet hade över AA och myndighetens bedömning av om tillsynen om henne har levt upp till de krav som ställs på tillsyn av ett barn som vistas i ett särskilt ungdomshem.

text: I ett remissvar anförde SiS bl.a. följande (de omnämnda bilagorna har utelämnats):

text: Inledning

text: – – – SiS har remitterat anmälan till institutionschefen vid Rebecka och till Vård- och behandlingsenheten vid SiS. Uppgifter har även hämtats in från Forsknings- och utvecklingsenheten vid SiS. Ytterligare underlag har utgjorts av Riktlinjer för självmordsprevention och hantering av allvarliga självmordsförsök och självmord inom SiS samt av flickans journal.

text: SiS yttrande

text: Tidigare utredningar rörande anmäld händelse

text: Den 18 juli 2017 mottog SiS en avvikelserapport enligt

text: 6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659)

text: . SiS bedömde att händelsen hade medfört en allvarlig vårdskada och anmälde händelsen till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) den 11 september 2017. Den 17 juli 2017 mottog SiS en lex Sarah-rapport enligt

text: 14 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453)

text: från institutionschefen vid Rebecka. Rapporten gällde brister i larmsystemet som gjorde att larmet inte fungerade vid tidpunkten för den anmälda händelsen. SiS anmälde händelsen den 4 augusti 2017. I den lex Sarah-utredning som följde på anmälan gjorde SiS bedömningen att missförhållandet var hänförligt dels till brister i larmsystemet och dels till brister i de lokala rutinerna vid Rebecka samt att missförhållandet var allvarligt. Utredningen gavs in till IVO den 3 oktober 2017. IVO har inte fattat beslut i ärendet. Rättslig reglering m.m. Det framgår av

text: 15 b §

text: LVU att den intagne får beredas vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt med hänsyn till den intagnes, övriga intagnas eller personalens säkerhet, eller om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne avviker eller för att i övrigt genomföra vården. Om det krävs med hänsyn till den intagnes speciella behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga intagnas säkerhet, får en intagen på en sådan enhet hindras från att träffa andra intagna (vård i enskildhet). Enligt

text: 15 b § andra stycket

text: LVU får den intagne vårdas vid en sådan enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock

text: vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att något av de fall som anges i första stycket fortfarande föreligger och att den intagne samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. En fråga om vård i enskildhet ska prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning. I

text: 20 a §

text: LVU anges att tvångsåtgärder enligt 15-15 c §§ och 17-19 §§ LVU får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas. När det gäller frågan hur tillgången till personal ska se ut under den tid man vårdas i enskildhet framgår det inledningsvis av förarbetena (

text: prop. 2002/03:53

text: ) att en ungdom som vårdas i enskildhet ska ha ständig tillgång till personal. Vid en redogörelse för skillnaderna mellan vård i enskildhet och vård i avskildhet, anges dock att vård i enskildhet innebär att den intagne ständigt vistas tillsammans med personal (

text: a. prop. s. 98

text: ff.). IVO har i ett tillsynsbeslut den 10 mars 2014 rörande SiS ungdomshem Margretelund uttalat sig över tillgången till personal vid vård i enskildhet, bilaga 1. IVO ansåg i det fallet att den praktiska utformningen av vården var utformad på sådant sätt att den unge löpte risk att bli isolerad. Det förhållandet att den unge hade möjlighet att knacka på en dörr till avdelningen där andra intagna och personal vistades samt att den unge hade möjlighet att påkalla personalens uppmärksamhet med tekniska hjälpmedel föranledde ingen annan bedömning. IVO uttalade bl.a. följande. Vård i enskildhet bör tillämpas undantagsvis och under kortare perioder tillsammans med enbart personal. En annan utformning av vård i enskildhet – utan personal – medför att den enskildes tillstånd försämras. Det förhållandet att vårdformen vård i enskildhet ska ges på ett sådant sätt att den unge är tillsammans med personal förhindrar isolering samt möjliggör att det byggs upp ett förtroende för den unge och personalen som i sin tur kan medföra att vård i enskildhet kan upphöra. SiS rutiner för personalens närvaro vid vård i enskildhet och tillsyn Vård i enskildhet SiS Riktlinjer/Juridik LVU motsvarar förarbetena när det gäller personalens närvaro vid vård i enskildhet. Inledningsvis används alltså begreppet ständig tillgång till personal och därefter ständigt vistas tillsammans med personal (Riktlinjer/Juridik LVU flik 6:31 ff.). Rebecka har kommit in med Lokal rutin vid vård i enskildhet, se bilaga 2. Av denna framgår bl.a. att utgångspunkten alltid är att den unge har personal hos sig hela tiden. Vidare framgår att om den unge inte vill ha personal ständigt närvarande är det rimligt att lämna den unge stundvis om den unge har möjlighet att påkalla personalens uppmärksamhet under denna stund. Tillsyn Utöver personalens närvaro vid vård i enskildhet kan det finnas skäl att ha tillsyn på grund av suicidrisk eller av annan anledning. SiS har Riktlinjer för självmordsprevention och hantering av allvarliga självmordsförsök och självmord inom SiS, bilaga 3. Av riktlinjerna framgår bl.a. att samtliga institutioner ska ha en lokal rutin för suicidprevention. Rebeckas lokala rutin för suicidprevention biläggs, bilaga 4. Rebeckas Definitioner och rutin vid tillsyn och stödjag biläggs, bilaga 5. Av SiS riktlinjer för suicidprevention framgår bl. a. att behandling med anledning av akut risk för självmordshandling ska ske inom psykiatrisk slutenvård. När det inom den psykiatriska slutenvården bedöms att den akuta risken är över kan fortsatt vård och behandling ske vid SiS. Likväl kan SiS göra en egen bedömning av behov av extra tillsyn. Denna tillsyn kan vara ständig

text: tillsyn (den enskilde lämnas inte ur sikte) eller periodisk tillsyn (kontroll minst var 15:e minut). Forsknings- och utvecklingsenheten vid SiS har uppgett bl.a. följande rörande tillsyn. Vid akut risk för suicid ska ständig tillsyn ges och då får den unge inte lämnas ur sikte. Vid misstanke om förhöjd suicidrisk tillämpas periodisk tillsyn minst var 15:e minut, som dokumenteras i en särskilt avsedd signeringslista. Både ständig och periodisk tillsyn kan upplevas som påträngande av den unge och kan påverka behandlingsallians och behandlingsutfall negativt. Därför ska tillsyn användas restriktivt.

text: Redogörelse för vård i enskildhet och tillsyn vid Rebecka

text: Av institutionschefens yttrande som redovisas i det följande framgår att flickan hade tillsyn var 15:e minut, trots att ingen akut självmordsrisk ansågs föreligga Av journalen framgår att tillsynen utövades sista gången ca kl. 19.40 den 13 juli 2017. Det framgår vidare att flickan då fick besked om att en särskild personal som hon hade efterfrågat skulle komma om 15 minuter. Den efterfrågade personalen kom till flickans rum ca kl. 19.52 men fick inget svar. Personalen hittade flickan och tryckte på larmet ca kl. 19.54. Institutionschefen vid Rebecka har uppgett i huvudsak följande. I början av sin vistelse vid Rebecka hade flickan tät tillsyn, med anledning av ett tidigare självmordsförsök vid en annan institution, hennes beteende och den suicidscreening som gjordes vid intag. Hon bokades in på bedömningssamtal med psykolog kort efter ankomst men medverkade inte i samtalen varför en fullständig suicidbedömning var svår att göra. Hon fungerade däremot mycket väl jämfört med tidigare placering och det ansågs att hon gjorde behandlingsframsteg. Efter en självdestruktiv handling i april 2017 fördes hon till BUP för en psykiatrisk bedömning av suicidrisk. Hon bedömdes inte vara suicidal och återkom till institutionen samma kväll. Efter denna händelse hade flickan ständig tillgång till personal. Om hon ville vara ensam t.ex. för att duscha eller vila så var tillsynsgraden var 15:e minut, trots att ingen akut självmordsrisk ansågs föreligga. Om hon ville vara i fred befann sig personal utanför hennes rum eller på den angränsande avdelningen. Syftet med denna tillsyn var att säkerställa att hon verkligen inte ville ha en person närvarande hos sig. Hon hade även möjlighet att påkalla personals uppmärksamhet via en s.k. påkallningsknapp, vilket är en larmknapp som går till behandlingsassistenternas telefoner. Rebeckas erfarenhet av ständig tillsyn (klossvak) är att den är starkt integritetskränkande och att den hämmar vården och behandlingen. Ständig tillsyn ska därför användas mycket restriktivt, under begränsad tid och endast då akut självmordsrisk föreligger. Lokalerna för vård i enskildhet på flickans avdelning befinner sig i en påbyggnadsdel på en äldre avdelning (nedan benämnd som avdelningen). I påbyggnadsdelen finns även kontor och dagtid befinner sig oftast personal i den delen så att den unge lätt kan påkalla uppmärksamhet. Varje dag avsätts en person som ska arbeta med vård i enskildhet. Kvällstid har man oftast någon hos sig när man vårdas i enskildhet, något som ungdomarna själva brukar vilja ha. Flickan upplevdes göra behandlingsframsteg och deltog i flera insatser i sin behandlingsplanering såsom skola och aktiviteter utanför institutionsområdet. Den 20 juni 2017 var hon utagerande och ansågs förvirrad. Hon togs därför till BUP för psykiatrisk bedömning. BUP bedömde att hon inte var suicidal och flickan återkom till Rebecka samma dag. Under hela tiden vid Rebecka träffade flickan institutionens läkare med jämna mellanrum. Den 15 juni 2017 visade hon i samtal med läkaren inte några psykiska symptom, ångest eller nedstämdhet enligt läkarens bedömning. Läkaren bedömde att det inte heller framkom något psykotiskt i detta samtal. Flickan

text: träffade och bedömdes även av institutionens psykologer. Två dagar innan flickan avled gjorde en av psykologerna bedömningen att ”inget suicidalt eller psykotiskt framkommer”. Samma dag som flickan tog sitt liv träffade hon läkaren för att följa upp medicineringen. Han uppmärksammade inget som föranledde någon förändring i tillsynsgrad. Institutionschefen påpekade att i de bedömningssamtal som hölls av institutionens psykologer gav flickan bristfällig kontakt och var svårbedömd. Under eftermiddagen den 13 juli 2017 var flickan ute tillsammans med personal. Hon upplevdes som glad och skämtsam under utflykten. Vid återkomst till institutionen uppgav hon att hon ville vila ifred. Förhållningssättet var då att hon hade rätt att vara ifred men att tillsyn skulle ske var 15:e minut. Det fanns inget i hennes beteende den senaste tiden eller den aktuella dagen som gjorde att personalen ifrågasatte denna bedömning. Personalen som arbetade under kvällen hade gått en intern utbildning i självmordsprevention under våren. Trots att institutionen har följt gällande riktlinjer, utbildat personal i suicidprevention och haft tillsyn har händelsen inträffat. Utifrån de observationer, bedömningar och samtal som har förts har de inte uppfattat att de hade kunnat vidta andra åtgärder. De kan dock konstatera att alla insatser som erbjudits inte har dokumenterats, vilket är ett förbättringsområde som inte har påverkat utfallet men som skulle ha underlättat uppföljningen av ärendet vid granskning. Eftersom Rebecka har målgruppen suicidnära ungdomar kommer risken för självmordsförsök och fullbordade självmord vara hög. Suicidprevention är ett ständigt pågående arbete och en ständigt aktuell fråga vid institutionen. Rutiner för suicidprevention, utbildning av personal och samarbete med psykiatrin är fortsatt högt prioriterat. Varje år avvärjer Rebecka flera självmordsförsök. Ett fullbordat självmord skedde 2007. Det är det enda som har inträffat vid institutionen fram till i dag. Avdelningsföreståndaren vid Rebecka har upplyst att det under nattetid när flickan var placerad på institutionen fanns en vaken personal i personalexpeditionen på avdelningen. På avdelningen fanns även en sovande behandlingsassistent. En s.k. tillsynsjour, en behandlingsassistent som fungerar som en rådgivande länk mellan beredskapen och avdelningarna, var stationerad på en avdelning i en annan byggnad och kunde hjälpa till vid behov. Om natten fick flickan använda påkallningsknappen för att kalla på uppmärksamhet. Institutionschefens uppgift ovan om Rebeckas erfarenhet av tillsyn bekräftas av ett yttrande från legitimerad psykolog och utredare vid SiS huvudkontor som anger att både ständig och periodisk tillsyn kan upplevas som invasiva av ungdomen och kan påverka behandlingsallians och behandlingsutfall negativt. Därför ska tillsyn användas restriktivt. Personalen beviljade därmed flickans önskan om att få vara själv på rummet. Dock tittade personalen till henne var 15:e minut för att se om hon ändrat sig avseende sällskap av personal samt för att ha uppseende över hennes mående. Tillsynen var inte kopplad till en specifik oro för flickans tillstånd eller till förhöjd risk för suicid och därmed dokumenterades inte tillsynen i signeringslista.

text: SiS bedömning

text: Vård i enskildhet Det kan inledningsvis konstateras att regelverket är otydligt när det gäller personalens närvaro vid vård i enskildhet. Vilken grad av närvaro som krävs uttrycks både som att den enskilde ska ha ständig tillgång till personal och som att den enskilde ständigt ska vistas tillsammans med personal. Detta lämnar utrymme för olika tolkningar. Denna otydlighet avspeglas i SiS riktlinjer. SiS anser att utgångspunkten är att den som vårdas i enskildhet alltid ska vistas tillsammans med personal. Personalens närvaro är viktig för att förhindra isolering. Enligt SiS bedömning innebär det vid inomhusvistelse att personalen

text: antingen ska befinna sig i samma rum som den enskilde eller i ett anslutande rum till den enskildes boenderum. Den enskilde ska kunna påkalla personalens uppmärksamhet utan att behöva t.ex. knacka på en dörr eller använda sig av något tekniskt hjälpmedel. Detta stämmer överens med IVO:s beslut ovan. När det är fråga om tillsyn under nattetid råder delvis andra förutsättningar, se nedan. SiS anser att om den enskilde vill vara ifred måste hänsyn tas till hans eller hennes önskemål och rätt till integritet. Personalen kan då lämna den del av lokalen som är avsedd för vård i enskildhet kortare stunder. Bedömningen av om den enskilde kan lämnas ensam måste bedömas i varje enskilt fall. Det kan finnas olika anledningar till att den enskilde vårdas i enskildhet. Den som vårdas i enskildhet på grund av sitt psykiska mående, t.ex. ett självskadande beteende kanske i perioder inte kan lämnas ensam överhuvudtaget. Den som vårdas i enskildhet på grund av konflikter med andra på avdelningen kanske kan lämnas ensam i större utsträckning. Det får dock aldrig bli fråga om några längre perioder som verkar isolerande för den enskilde. Om den enskilde lämnas ensam måste det även vara möjligt för honom eller henne att påkalla personalens uppmärksamhet. Det måste alltid finnas resurser avsatta för den som vårdas i enskildhet så att personalen inte är upptagen av annat när den enskilde efterfrågar personalens närvaro. Nattetid kan det dock enligt SiS mening, finnas fog för att ha en ordning där den enskilde lämnas ensam men kan nå personalen, t.ex. med tekniska hjälpmedel. Det förutsätter att institutionen har gjort en bedömning i det enskilda fallet av den enskildes behov av tillsyn. Hänsyn bör t.ex. kunna tas till om den enskilde regelmässigt sover hela natten. Enligt SiS bedömning motsvarar också den nu beskrivna graden av närvaro ett krav på ständig tillgång till personal. Det nu aktuella fallet Av utredningen framgår att det avsattes personal att arbeta med flickan varje dag. Om hon ville vara ifred befann sig personal utanför hennes rum i påbyggnadsdelen eller i den angränsande avdelningen. I kontorsrummen i påbyggnadsdelen fanns oftast personal dagtid. Enligt institutionen hade flickan en enkel möjlighet att påkalla uppmärksamhet. Hon hade även möjlighet att använda den s.k. påkallningsknappen. Rebecka gjorde en bedömning av hennes behov och flickan hade tillsyn var 15:e minut under de perioder hon ville vara ifred. Motivet bakom tillsynen var att säkerställa att hon inte hade ändrat sig i frågan om hon ville ha personal närvarande. Bedömningen byggde alltså inte på att man ansåg att det fanns en suicidrisk. Mot bakgrund av dessa uppgifter är det enligt SiS mening klarlagt att flickan dagtid oftast har vistats tillsammans med personal. När hon har velat vara i fred har hon i stället haft tillsyn var 15:e minut och alltså med ständig tillgång till personal. Det bör här i klarhetens intresse påpekas att den uppsikt det nu är fråga om inte ska förväxlas med den tillsyn som benämns "tät tillsyn" enligt de tillsynsgrader som tillämpas på Rebecka. Det var i stället fråga om särskilt beslutad tillsyn när flickan velat vara i fred. Nattetid har en vaken och en sovande behandlingsassistent varit tillgängliga men inte i den del av byggnaden som flickan har befunnit sig i. Det har även funnits en tillgänglig personal stationerad på en avdelning på en annan del av institutionsområdet. Hon har kunnat kalla på personal genom påkallningsknappen. Nattetid har flickans tillgång till personal således varit i enlighet med de krav på vård i enskildhet som följer av lagstiftningen. Det är SiS bedömning att den tillsyn och vård som flickan fått under dag- och nattetid inte verkat isolerande för henne. Tillsyn på grund av suicidrisk När det gäller tillsyn av flickan på grund av suicidrisk så är det SiS bedömning att Rebecka har följt myndighetens riktlinjer för suicidprevention under den tid som flickan var placerad på institutionen. Två dagar innan flickan avled gjordes

text: en risk- och behovsbedömning av en psykolog som ansåg att inget suicidalt eller psykotiskt framkom. Samma dag som flickan tog sitt liv träffade hon en läkare för att följa upp sin medicinering och denne uppmärksammade inget som föranledde någon förändring i tillsynsgrad. Mot denna bakgrund är det SiS uppfattning att Rebecka har gjort vad som varit möjligt att göra i frågan om lagstiftningens krav på adekvat och relevant vård och samtidig hänsyn till den enskildes personliga integritet. BB kommenterade remissvaret.

text: JO tog del av Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) beslut med anledning av SiS anmälningar enligt lex Sarah och lex Maria (dnr 8.1.2-28562/2017-3 och 8.1.1-32320/2017-7) om omständigheterna kring AA:s dödsfall. JO tog också del av bl.a. IVO:s tillsynsbeslut den 6 mars 2018 om ungdomshemmet Rebecka (dnr 8.4.2-34198/2017-7) och två beslut som IVO fattade om Socialnämnden i Gävle kommuns handläggning av ärendet om AA (dnr 8.5-27174/2017-5 och dnr 8.5-27174/2017-19).

text: Rättslig reglering

text: Allmänt Socialnämnden ska sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd som de behöver. Om barnets eller den unges bästa motiverar det ska nämnden sörja för att han eller hon får vård och fostran utanför det egna hemmet (

text: 5 kap. 1 § socialtjänstlagen

text: [2001:453], SoL).

text: Insatser inom socialtjänsten för barn och unga ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i SoL. Om det inte är möjligt att ge barnet eller den unge det stöd eller den hjälp som han eller hon behöver i frivilliga former kan vården under vissa förutsättningar ges utan samtycke enligt bestämmelserna i LVU. Insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet. Vård med stöd av LVU Vård med stöd av LVU kan komma i fråga om någon av de situationer som anges i 2 § (brister i barnets hemmiljö) eller 3 § (den unges eget beteende) LVU är uppfyllda och det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv (

text: 1 §

text: LVU).

text: Vård enligt

text: 3 §

text: LVU ska beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.

text: Beslut om vård med stöd av LVU fattas av förvaltningsrätten efter en ansökan av socialnämnden (

text: 4 §

text: LVU). Socialnämnden får under vissa förutsättningar besluta att den unge omedelbart ska omhändertas i väntan på rättens prövning av frågan om vård (

text: 6 §

text: LVU).

text: Placering vid ett särskilt ungdomshem Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden (

text: 11 §

text: LVU).

text: För vård av barn och unga som på någon grund som anges i

text: 3 §

text: LVU behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem. SiS ansvarar för verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen. Om socialnämnden har beslutat att barnet eller den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem ska SiS enligt

text: 12 §

text: LVU anvisa plats i ett sådant hem. SiS gör alltså inte någon egen bedömning av om det är lämpligt att barnet eller den unge vistas i ett sådant hem. SiS har särskilda befogenheter För att kunna genomföra vården eller för att upprätthålla säkerheten vid hemmet har SiS särskilda befogenheter som regleras i LVU. Ett barn eller en ung person som ges vård i ett sådant hem på någon grund som anges i

text: 3 §

text: LVU får bl.a. underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras eller när det behövs av hänsyn till de andra intagnas eller personalens säkerhet. Han eller hon får under vissa förutsättningar även ges vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på något annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, s.k. vård vid låsbar enhet (15 och 15 b §§ LVU). SiS kan också besluta att barnet eller den unge ska hållas avskild (

text: 15 c §

text: LVU) eller vårdas i enskildhet (

text: 15 d §

text: LVU).

text: De särskilda befogenheterna får bara användas om den aktuella åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om det finns mindre ingripande åtgärder som är tillräckliga ska de användas (

text: 20 a §

text: LVU).

text: Den 1 oktober 2018 ändrades bestämmelserna om bl.a. avskiljning och vård i enskildhet men de ändringar som gjordes har inte inneburit någon ändring i sak när det gäller de frågor som jag nu ska bedöma. Jag kommer därför att i det följande hänvisa till lydelsen som de aktuella bestämmelserna har sedan den 1 oktober 2018.

text: Bedömning

text: Granskningen av ärendet om AA AA vårdades enligt 1 och 3 §§ LVU på grund av att hon ansågs ha ett socialt nedbrytande beteende. Socialnämnden i Gävle kommun bestämde att AA skulle få vård vid ett särskilt ungdomshem. Hon placerades inom SiS i oktober 2016 och hade vårdats i enskildhet vid två ungdomshem i nästan åtta månader i sträck när hon tog sitt liv i juli 2017.

text: Det övergripande ansvaret för vården av AA låg på socialnämnden. Nämndens handläggning har bedömts av IVO, som är ordinarie tillsynsmyndighet över socialtjänsten. JO brukar inte uttala sig i frågor som har prövats av en ordinarie

text: tillsynsmyndighet. Det som har kommit fram om socialnämndens handläggning i detta fall ger inte mig anledning att frångå den principen.

text: Min granskning är inriktad på om ungdomshemmet Rebecka har brustit i sin uppsikt över AA när hon vårdades där. En fråga är om hemmet har åsidosatt bestämmelserna om vård i enskildhet genom att AA lämnades ensam i den del av hemmet där hon var placerad. En annan fråga är om hemmet har låtit bli att agera på eventuella signaler om att det fanns en risk för att AA skulle ta sitt liv. Den som vårdas i enskildhet ska ha ständig tillgång till personal I ärendet väcks ett antal allmänna och mer övergripande frågor när det gäller vård i enskildhet, bl.a. vilken tillgång till personal som barnet eller den unge då ska ha.

text: Både bestämmelserna om avskiljande (

text: 15 c §

text: LVU) och bestämmelserna om vård i enskildhet (15 d §) innebär att den enskilde inte fritt får träffa andra boende vid hemmet.

text: Den unge får hållas i avskildhet om det är särskilt påkallat på grund av att han eller hon uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen. Han eller hon ska då stå under fortlöpande uppsikt av personalen och ha möjlighet att tillkalla personal (

text: 15 c §

text: LVU). Den unge får endast hållas i avskildhet under en kort tid. Om den enskilde hålls avskild innebär det att han eller hon inte har någon annan kontakt med andra vid hemmet än att han eller hon står under fortlöpande uppsikt av personalen (jfr

text: prop. 2002/03:53 s. 106

text: Om det krävs med hänsyn till barnets eller den unges speciella behov av vård eller säkerhet eller säkerheten vid hemmet kan han eller hon ges vård i enskildhet (

text: 15 d §

text: LVU). En förutsättning för vård i enskildhet är således att barnet eller den unge har särskilda svårigheter som gör att han eller hon inte kan tillgodogöra sig behandlingen i större grupp, t.ex. på en ”vanlig” avdelning.

text: Bestämmelsen om vård i enskildhet kom till för att det fanns ett behov bl.a. av behandlingsskäl att kunna vårda den som vistas på ett särskilt ungdomshem utan att han eller hon fritt får träffa andra som vårdas där. Det finns fall där barnet eller den unge över huvud taget inte kan vistas tillsammans med andra som vårdas vid hemmet. I dessa fall kan det vara avsevärt mer humant att låta barnet eller den unge under en period vistas tillsammans med enbart personal (

text: prop. 2002/03:53 s. 98

text: ). Vård i enskildhet får inte pågå längre tid än vad som krävs i det enskilda fallet. En fråga om vård i enskildhet ska därför prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från den senaste prövningen.

text: Den som vårdas i enskildhet ska ha ständig tillgång till personal (

text: prop. 2002/03:53 s. 98

text: och

text: prop. 2017/18:169 s. 73

text: ). På det sättet skiljer sig alltså vård i enskildhet från situationen att någon hålls avskild eftersom han eller hon då vistas tillsammans med personal. Vården i enskildhet skiljer sig också från

text: avskiljning på så sätt att den ska svara mot ett väl definierat vårdbehov hos barnet eller den unge och som normalt bör vara av sådan art att det klart och tydligt kan beskrivas i hans eller hennes individuella behandlingsplan som upprättas vid hemmet (

text: prop. 2002/03:53 s. 98

text: och

text: I detta sammanhang kan jag nämna att det den 1 oktober 2018 infördes en ny bestämmelse i LVU som ska tydliggöra att det är viktigt att vården i enskildhet har ett tydligt syfte och innehåll (15 d §). Vården ska således vara anpassad efter barnets eller den unges individuella vårdbehov (

text: prop. 2017/18:169 s. 74

text: När det gäller bestämmelserna om att hålla någon avskild eller om att vårda någon i enskildhet finns motsvarande bestämmelser i

text: 34 a

text: och

text: 34 b §§

text: lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM.

text: Att den som vårdas i enskildhet ska ha ständig tillgång till personal innebär inte att personal hela tiden måste finnas i samma rum som den enskilde. I vilken utsträckning som personal ska finnas hos honom eller henne måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Behovet av att personal finns hos den som vårdas i enskildhet skiljer sig beroende på om det t.ex. är fråga om en vuxen äldre person som är intagen på ett LVM-hem eller om det handlar om vård på ett särskilt ungdomshem av ett barn i de nedre tonåren med en psykiatrisk problematik.

text: En grundläggande princip för tvångsvården, oavsett om den sker med stöd av LVM eller LVU, är också att den ska bedrivas med respekt för den enskildes integritet. Om den enskilde förklarar att han eller hon vill vara ensam finns det ofta anledning för hemmet att beakta det önskemålet. Det finns dock en risk för att vården i enskildhet kan innebära att den enskilde isolerar sig. En sådan isolerande verkan av vården måste motverkas. Hemmet måste därför ibland frångå den enskildes önskemål om att få lämnas i fred. Hemmet måste även se till att den enskilde aktiveras och motiveras att ha kontakt med andra och se till att det skapas förutsättningar för detta. Utgångspunkten är att vården i enskildhet ska bedrivas så att den enskilde så snart som möjligt kan återgå till att vårdas vid en avdelning tillsammans med andra som vårdas vid hemmet. Hur vården mer i detalj ska utformas ska anges i den individuella behandlingsplan som upprättas vid hemmet.

text: När det gäller barn och unga som vårdas i enskildhet vid ett särskilt ungdomshem ligger det mer eller mindre i sakens natur att hemmet aktivt måste motverka varje tendens till att vården i enskildhet blir isolerande. Detta ställer stora krav på att personalen vistas tillsammans med barnet eller den unge, ser till att han eller hon aktiveras, att han eller hon i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt ges tillfälle att vistas tillsammans med andra som vårdas vid hemmet och t.ex. deltar i gemensamma aktiviteter som ordnas. Det går inte att ange i generella termer i hur stor utsträckning den unge kan lämnas ensam. Det är en fråga som måste övervägas när hemmet planerar vården. Jag vill i detta sammanhang påminna om bestämmelsen i

text: 15 d § andra stycket

text: LVU där

text: det anges att vården ska vara anpassad efter barnets eller den unges individuella vårdbehov.

text: SiS ska ha uppsikt över de barn och unga som vistas i ett särskilt ungdomshem De särskilda ungdomshemmen har till syfte att vårda barn och unga som på någon grund som anges i

text: 3 §

text: LVU vistas på ett sådant hem och som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn.

text: Om avskiljande anges det i

text: 15 c § första stycket

text: LVU att personalen ska ha fortlöpande uppsikt över den unge under den tid som han eller hon hålls avskild. Någon sådan bestämmelse finns inte när det gäller den som vårdas i enskildhet. Det framstår dock som en självklarhet att hemmet ska hålla uppsikt över de barn och unga som vistas där också när de inte är avskilda. För att kunna ge god vård som är trygg och säker behöver personalen ha uppsikt över de barn och unga som vistas i hemmet i den utsträckning som är nödvändig. Detta gäller inte minst för att hemmet t.ex. ska kunna uppmärksamma eventuella tecken på att det finns risker för att ett barn eller en ungdom ska skada sig själv eller ta livet av sig. I sådana situationer kan hemmet besluta att barnet eller den unge ska stå under s.k. extra tillsyn.

text: Vid sidan av en lokal rutin för suicidprevention (daterad 2015-11-02) har ungdomshemmet Rebecka utarbetat en rutin för tillsynen över de som vårdas vid hemmet. Utöver rutinen för suicidprevention har jag tagit del av rutindokumentet Definitioner och rutiner vid tillsyn och stödjag (daterat 2017- 03-30). Båda dessa rutindokument kan sägas bygga på SiS riktlinjer för självmordsprevention och hantering av allvarliga självmordsförsök och självmord inom SiS (dnr 1.4.2-1945-2015). I SiS riktlinjer, som berör myndighetens hela verksamhet, framhålls att samtliga SiS-institutioner ska ta fram konkret utformade lokala rutiner. Utgångspunkten för riktlinjerna är att god omvårdnad av en självmordsnära person syftar till att garantera dennes säkerhet och skapa en trygg relation. I riktlinjerna anges bl.a. i vilka fall ett hem ska fatta beslut om extra tillsyn vid misstanke om självmordsrisk. I riktlinjerna har SiS delat upp den extra tillsynen i två kategorier av tillsyn, nämligen ständig tillsyn och periodisk tillsyn. Med ständig tillsyn avses att barnet eller den unge inte får lämnas ur sikte, gå ensam på toaletten eller lämna avdelningen. Vid periodisk tillsyn kontrolleras barnet eller den unge minst var femtonde minut dygnet runt och han eller hon får inte lämna avdelningen ensam.

text: Sådan extra tillsyn vid misstanke om självmordsrisk kan alltså behövas för att kontrollera hur barnet eller den unge mår. Som framgått kan extra tillsyn innebära att barnet eller den unge inte får lämnas ensam över huvud taget eller att personalen ska se till barnet eller den unge med vissa intervaller. Tillsynen syftar till att hemmet ska kunna vidta åtgärder för att säkra barnets eller den unges liv eller hälsa.

text: Av de lokala rutiner vid tillsyn som ungdomshemmet Rebecka tagit fram enligt ovan framgår att hemmet använder tre tillsynsgrader: tillsyn, tät tillsyn och klossvak. Syftet med tillsynen är att observera hur ungdomen mår. Tillsyn sker var trettionde minut medan tät tillsyn sker minst var femtonde minut. Klossvak, som är den högsta tillsynsgraden och bara ska användas då det föreligger hög självmordsrisk, innebär att barnet eller den unge står under ständig tillsyn. Tillsyn och tät tillsyn behöver inte göras när barnet eller den unge sover. Vid klossvak ska barnet eller den unge observeras när han eller hon sover. Enligt rutinen kan vem som helst i personalgruppen ”sätta in” tillsyn. Därefter ska närmaste chef/beredskap omgående kontaktas och denne ansvarar bl.a. för att riskbedömningen uppdateras och att vidtagna åtgärder dokumenteras. Det framgår också av rutinen vad som ska dokumenteras och vem som kan besluta om att minska tillsynsgraden eller bestämma att den beslutade tillsynen ska upphöra.

text: Innan jag går över till min bedömning av frågan om vården av AA i enskildhet kan anses ha uppfyllt kraven i LVU kan jag konstatera att det som har kommit fram i ärendet inte ger anledning för mig att göra något särskilt uttalande i fråga om hemmets rutiner beträffande de tillsynsformer som nu redovisats. Jag kan i det sammanhanget konstatera utifrån journalanteckningarna att AA inte var föremål för någon form av extra tillsyn under sin sista tid på ungdomshemmet Rebecka och inte eller under den dag då hon valde att avsluta sitt liv. Har vården i enskildhet av AA bedrivits enligt de krav som finns i LVU? Jag har här ovan redovisat min syn på vad uttalandena i förarbetena om att den som vårdas i enskildhet ska ha ständig tillgång till personal innebär. SiS har i sitt yttrande redogjort för i vilken utsträckning som AA hade personal hos sig den aktuella dagen. Jag har i den delen även tagit del av ungdomshemmets journalanteckningar. Det som har kommit fram i ärendet om AA ger mig inte underlag för att dra någon annan slutsats än den att AA hade ständig tillgång till personal den aktuella dagen.

text: Fråga är då om hemmet har brustit i sin uppsikt över AA och om hemmet underlåtit att agera på signaler om att AA mådde särskilt dåligt den aktuella dagen.

text: För att kunna ge god vård som är trygg och säker behöver personalen ha uppsikt över de barn och unga som vistas i hemmet i den utsträckning som är nödvändig. Vid en genomgång av AA:s journalanteckningar framkommer det flera tecken på att hon under sina vistelser på SiS ungdomshem haft återkommande perioder då hon inte mådde bra. Hon hade det senaste året bl.a. gjort ett försök att ta sitt liv. Det skedde i januari 2017 på det ungdomshem där AA först vistades. Vid det tillfället lyckades personalen vid hemmet att avvärja försöket i sista stund. I april 2017 utförde AA en handling som kunde uppfattas som att hon hade tankar på att ta livet av sig. Efter den händelsen bedömde en läkare inom barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) att AA trots allt inte var

text: suicidal. Enligt en anteckning i hennes journal hade AA berättat att hon utförde handlingen för att hon kände sig ensam och ville ha personalens uppmärksamhet. BUP gjorde även en psykiatrisk bedömning av AA den 20 juni 2017, men inte heller vid det tillfället bedömde BUP att hon var suicidal. Den 11 juli 2017, dvs. två dagar innan AA avled, gjorde en psykolog vid hemmet en behovs- och riskbedömning av henne. I en journalanteckning anges att det då inte kommit fram något som tydde på att AA vid den tidpunkten hade tankar på att ta sitt liv.

text: Enligt hemmet fanns det inte heller något i AA:s beteende under hennes sista tid eller under den aktuella dagen som tydde på en förhöjd risk för att hon skulle skada sig själv, varför hemmet inte bedömde att hon var i behov av sådan extra tillsyn som hemmet i så fall hade kunnat besluta om. Med hänvisning till anteckningarna har SiS angett att AA visade bristfällig kontakt och att läkare och psykologer vid hemmet hade svårt att göra en bedömning av henne.

text: Av journalanteckningarna från den 13 juli 2017, dvs. dagen när AA tog sitt liv, framgår att AA hade varit och handlat med två behandlingsassistenter. Hon kom tillbaka till hemmet vid 13-tiden. SiS har i sitt remissvar uppgett att AA ville vara i fred när hon kom tillbaka till hemmet och att personalen i enlighet med den rutin som hemmet brukade tillämpa såg till henne med femton minuters mellanrum. Detta skedde sista gången kl. 19.40. Hon frågade då efter en särskild person ur personalen och fick beskedet att denna person skulle komma efter femton minuter. Kl. 19.52 kom den person som AA hade efterfrågat till hennes rum. Hon hittade AA två minuter senare och utlöste samtidigt ett larm.

text: De bedömningar och avvägningar som personalen på ett ungdomshem hela tiden måste göra för att kunna uppmärksamma och häva tillstånd som kan leda fram till att ett barn eller en ungdom skadar eller tar livet av sig är svåra och ställer höga krav på vården och personalens förmåga att tolka signaler från den enskilde på förhöjd risk. När det gäller hemmets bedömning den aktuella dagen av AA och hennes tillstånd har SiS uppgett att personalens upplevelser av AA inte skilde sig från andra dagar när hon hade önskat och fått vara ensam. Att personalen ändå såg till AA var femtonde minut berodde inte på att det hade fattats ett beslut i hennes fall om extra tillsyn, dvs. ett beslut som grundade sig på en specifik oro för hennes tillstånd eller som var kopplat till en förhöjd självmordsrisk. Med det som utgångspunkt och när utredningen i övrigt inte ger några hållpunkter för slutsatsen att händelseförloppet inte beskrivits på ett korrekt sätt anser jag mig inte heller ha underlag för att ifrågasätta de bedömningar som hemmet gjorde dels i frågan om AA kunde lämnas ensam under kortare stunder, dels när det gäller frågan om inte AA med hänsyn till vad som hände trots allt var i behov av extra tillsyn den aktuella dagen. En samlad bedömning av hemmets agerande Trots att hemmet bedömde att AA inte behövde extra tillsyn den aktuella dagen kan jag konstatera att hemmet, under den tid som AA lämnades i fred, hade

text: uppsikt över henne med täta mellanrum. Som nämnts såg personalen till henne var femtonde minut i syfte att återkommande fråga om hon ville ha sällskap i stället för att fortsätta att vara ensam och för att ha uppsikt över hur hon mådde. Att AA trots det kunde ta sitt liv är givetvis ett misslyckande. Det är det alltid när ett barn eller en ungdom som är omhändertagen för samhällsvård tar sitt liv på ett ungdomshem där han eller hon vårdas. Utifrån den riskbedömning som hemmet gjorde i AA:s fall konstaterar jag dock att personalen vid hemmet hade ordnat vården och tillsynen av henne på ett godtagbart sätt. Det finns därmed inte någon grund för mig att klandra SiS för att AA lämnades ensam vid vissa tillfällen den aktuella dagen eller för att hemmet skulle ha brustit i sin uppsikt över henne. Krav på dokumentation Handläggningen av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras (

text: 11 kap. 5 § första stycket

text: SoL). Av dokumentationen ska det framgå vilka beslut som fattats och de åtgärder som vidtagits samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (

text: SOSFS 2014:5

text: Enligt föreskrifterna ska journalanteckningar och andra handlingar som rör enskilda hållas ordnade på ett sådant sätt att det enkelt går att följa och granska handläggningen av ärenden, åtgärder som vidtas i samband med verkställighet av beslut samt genomförande och uppföljning av insatser (4 kap. 7 §).

text: Åtgärder som vidtas vid handläggning av ett ärende eller vid genomförande eller uppföljning av en insats ska fortlöpande och utan oskäligt dröjsmål dokumenteras i journalen. Detsamma gäller faktiska omständigheter och händelser av betydelse för genomförandet eller uppföljningen av en insats (4 kap. 9 § första och andra stycket).

text: Beslut om vård i enskildhet ska antecknas i journalen. Skälen till att barnet eller den unge vårdas i enskildhet ska framgå av beslutet. Det ska även anges när vården i enskildhet påbörjades, när vården omprövades och när den avslutades (7 kap. 9 § tredje stycket).

text: SiS har i sitt remissvar bl.a. anfört att alla insatser som har erbjudits inte har dokumenterats och att det har påverkat uppföljningen av ärendet. Det framgår inte närmare av remissvaret i vilka avseenden som SiS har uppmärksammat brister i dokumentationen av AA:s ärende. Jag finner inte tillräcklig anledning att utreda den saken vidare. När det gäller dokumentationen när ett barn eller en ungdom vårdas i enskildhet vill jag dock allmänt anföra följande. Av den löpande dokumentationen ska det gå att följa hur den individuellt anpassade behandlingsplanen genomförs. Det är därför viktigt att hemmet löpande dokumenterar i journalen vilka insatser och åtgärder som vidtas. I

text: journalen bör det därför framgå i vilken utsträckning som den som vårdas i enskildhet har haft personal hos sig respektive har lämnats ensam samt om hemmet har gjort några särskilda iakttagelser när det gäller hur den unge mår och beter sig. I dokumentationen bör det även anges om personalen ska förhålla sig på något särskilt sätt under sådan tid som barnet eller den unge lämnas ensam, t.ex. hur tillsynen av barnet eller den unge då ska ordnas. Den planering som görs kan givetvis variera över tid och får revideras när det behövs. Att hemmet fullgör sin dokumentationsskyldighet är inte bara nödvändigt utifrån rättssäkerhetsskäl utan också för att kunna följa upp och utvärdera vården mot behandlingsplanen.

text: Övrigt Utredningen i ärendet visar att SiS har överlämnat åt de enskilda hemmen att se till att det tas fram interna rutiner för bl.a. den enskildes tillgång till personal och hur tillsynen ska utövas. Enligt min mening finns det mot bakgrund av det som har kommit fram i ärendet ett behov av en samlad översyn av hemmens lokala rutiner. Det finns också anledning för SiS att överväga om myndigheten bör utarbeta centrala riktlinjer som tydligare än i dag anger hur vården i enskildhet ska bedrivas och hur tillsynen ska utövas.

text: SiS har i sitt remissvar anfört att regelverket är otydligt när det gäller personalens närvaro vid vård i enskildhet. Jag har i beslutet gett uttryck för hur jag ser på den saken. Med hänsyn till det som SiS har anfört finner jag skäl att skicka en kopia av beslutet till Socialdepartementet för kännedom.

text: Jag finner också anledning att för kännedom skicka en kopia av beslutet till Inspektionen för vård och omsorg och till Socialstyrelsen.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Hämtning
Omhändertagande

title: Fråga om utformningen av ett beslut om hämtning

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde AA bl.a. klagomål mot Ångermanlands tingsrätt för att han hämtades av polis till en förhandling.

text: Utredning

text: Från tingsrätten infordrades handlingar i mål B 2843-05 och från Polismyndigheten i Västerbottens län infordrades handlingar i ärende AAC-613- 7444/06.

text: Av handlingarna framgick att tingsrätten den 6 oktober 2006 beslutade att AA, som var tilltalad i ett brottmål, genom polismyndighetens försorg skulle hämtas till en huvudförhandling som skulle äga rum i Örnsköldsvik den 7 november kl. 16.00. I beslutet var vidare angivet: ”Härvid gäller enligt

text: 9 kap. 10 § andra stycket rättegångsbalken

text: att AA får omhändertas högst sex timmar innan förhandlingen äger rum.”

text: Hämtningen verkställdes sedan av polis genom att AA hämtades på viss adress i Skellefteå kl. 10.00 den aktuella dagen.

text: Ärendet remitterades till tingsrätten som anmodades att lämna upplysningar och yttrande över vilka rättsliga överväganden som föregick att beslutet utformades på sätt som ovan angetts.

text: Tingsrätten (lagmannen BB) kom in med ett remissvar i vilket hon hänvisade till ett yttrande av rådmannen CC som fattat det aktuella beslutet.

text: I ett beslut den 11 oktober 2007 anförde chefsJO Melin följande.

text: Bedömning

text: I

text: 9 kap. 10 § första stycket rättegångsbalken

text: (RB) anges att om någon skall hämtas till ett sammanträde inför rätten får han, om inte annat följer av andra stycket, inte omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han skall kunna inställas omedelbart till sammanträdet.

text: Av andra stycket framgår att om ett hämtningsförsök tidigare misslyckats eller det annars på grund av vad som är känt om den som skall hämtas finns särskild anledning till det får rätten eller polismyndighet besluta att han får omhändertas tidigare än vad som följer av första stycket. Omhändertagande får i sådant fall ske högst sex timmar eller, om rätten beslutat, högst arton timmar tidigare än vad som följer av första stycket. Vid rättens prövning skall särskilt beaktas vilka olägenheter det kan antas medföra att den som skall hämtas inte är närvarande vid sammanträdet inför rätten.

text: Den nu redovisade regleringen i

text: 9 kap. 10 §

text: RB innebär således att när domstol beslutat att någon skall hämtas till ett sammanträde inför rätten genom polismyndighets försorg får denne omhändertas av polis under den tid som går åt för att transportera den omhändertagne till domstolsförhandlingen (första stycket). Det är normalt polismyndigheten som i egenskap av verkställande myndighet har att uppskatta den tid som behövs för att transportera den hämtade personen till domstolen. Som Rättegångsutredningen framhöll måste tiden givetvis i det enskilda fallet beräknas så att vederbörande får tillräckligt rådrum för att ordna sådana angelägenheter som den kommande inställelsen inför domstol för med sig. Vidare behövs alltid en säkerhetsmarginal (

text: SOU 1982:26 s. 310

text: ). I propositionen anges att den som hämtas med stöd av första stycket, inte får omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon omedelbart, dvs. utan mellankommande vistelse på t.ex. en polisstation, skall kunna inställas till sammanträdet (

text: prop. 1983/84:78 s. 70

text: Under de förutsättningar som anges i andra stycket får rätten eller polismyndigheten besluta att personen i fråga skall omhändertas under längre tid, ett s.k. förtida omhändertagande. En polismyndighet får besluta att ett sådant omhändertagande får pågå under högst sex timmar utöver vad som fordras för transporten till förhandlingen. En domstol kan besluta om förtida omhändertagande under högst arton timmar.

text: Det normala får antas vara att polismyndigheten anmäler till domstolen att ett omhändertagande behöver ske tidigare än sex timmar innan transporten kan påbörjas. Inget hindrar givetvis att domstolen självmant fattar beslut om ett förtida omhändertagande. I ett sådant fall bör dock domstolen samråda med polismyndigheten innan beslut fattas (jfr

text: a. prop. s. 71

text: I det aktuella fallet beslutade CC att AA skulle hämtas till en huvudförhandling i ett brottmål.

text: Jag har ingen invändning mot CCs bedömning att det fanns skäl att låta hämta AA och att förordna om ett förtida omhändertagande. Eftersom det var polismyndigheten som hade att beräkna tidsåtgången för transporten borde rätten, i enlighet med vad som framgått ovan, inför beslutet ha samrått med polisen om hur lång tids omhändertagande som därutöver krävdes för att hämtningen skulle kunna verkställas.

text: I rättens beslut angavs att AA fick omhändertas högst sex timmar innan förhandlingen skulle äga rum. Som framgått av den tidigare redogörelsen är bestämmelserna konstruerade så, att rätten genom ett beslut om förtida omhändertagande anger den längsta tid som en person får vara omhändertagen utöver den tid som går åt för att denne omedelbart skall kunna inställas till förhandlingen. Om det i ett sådant beslut, utan föregående kontakt med polisen, i stället anges en längsta tid för omhändertagande före förhandlingens början, kan det riskera att leda till missuppfattningar hos polisen när beslutet skall verkställas.


title: Kritik mot Försvarsmakten för att skyltning vid skyddsobjektet Faluns skjutfält inte har uppfyllt skyddslagens krav

sammanfattning: ChefsJO har på eget initiativ granskat om skyltningen vid skyddsobjektet Faluns skjutfält har varit förenlig med beslutet om skyddsobjekt och skyddslagens bestämmelser. Granskningen har avsett en skylt med förbud mot tillträde och avbildning samt två anslag med tidsangivelser. ChefsJO konstaterar att förbudsskylten felaktigt återgav tillträdesförbudets omfattning och att det angivna avbildningsförbudet gav intryck av att det avsåg ett större område än vad myndighetens beslut anger. Vad gäller tillträdesförbudet innebär beslutet om skyddsobjekt ett förbud mot tillträde utan tillstånd när skjutfältet är avlyst. På förbudsskylten angavs dock att det rådde förbud mot tillträde utan tillstånd. Det saknades alltså en upplysning om att förbudet endast gällde under den tid som anges på anslag. Den felaktiga informationen kan ha inneburit att enskilda har avhållit sig från att besöka området även när det har varit tillåtet. Vidare var placeringen av ett av anslagen med tidsangivelser olämplig eftersom även det har kunnat ge intryck av att tillträdesförbudet var mer omfattande än vad som framgår av beslutet om skyddsobjekt. Den granskade skyltningen har inte uppfyllt skyddslagens krav på tydlighet. ChefsJO kritiserar Försvarsmakten för detta.

text: Bakgrund och initiativ

text: I ett klagomålsärende hos JO framkom uppgifter om Försvarsmaktens skyltning vid skyddsobjektet Faluns skjutfält. Bilder på en informationstavla vid skjutfältet bifogades anmälan i ärendet. Med anledning av klagomålet hämtade JO in beslutet om skyddsobjekt avseende Faluns skjutfält från Försvarsmakten.

text: Mot bakgrund av bilderna på informationstavlan och beslutet om skyddsobjekt beslutade jag den 16 maj 2025 att i detta initiativärende utreda om den aktuella skyltningen vid Faluns skjutfält stämmer överens med beslutet om skyddsobjekt och

text: skyddslagens (2010:305)

text: bestämmelser.

text: Beslutet om skyddsobjekt och skyltarnas utformning

text: Försvarsmaktens beslut om skyddsobjekt (FM2022-22048:1) är fattat den

text: 19 oktober 2022. I beslutet anges bl.a. att beslutet innebär ett förbud mot

text: tillträde för obehöriga då skjutfältet helt eller delvis är avlyst enligt

text: 7 § första stycket skyddslagen

text: Den aktuella informationstavlan vid skyddsobjektet innehåller flera skyltar och anslag. Min granskning avser en förbudsskylt gällande tillträdesförbud och avbildningsförbud (Skylt A) samt två anslag med tidsangivelser (Skylt B och C).

text: Den skylt som i beslutet benämns ”Skylt A” är en förbudsskylt med gul botten som ger information om att området är ett skyddsobjekt enligt

text: skyddslagen

text: och att det råder förbud mot tillträde utan tillstånd. Det framgår även att det är förbjudet att fotografera, avbilda, beskriva eller mäta skyddsobjektet utan särskilt tillstånd.

text: Till höger på informationstavlan finns en glasförsedd lucka med två anslag under texten ”Tillträdesförbud enligt tider:”. Det översta anslaget benämns i beslutet ”Skylt B” och anger bl.a. datum och tider under juni–augusti 2024 som det rådde tillträdesförbud till skyddsobjektet.

text: Under Skylt B finns ytterligare ett anslag med datum och tider med följande rubrik: ”Mindre avspärrning,

text: skyddslagen

text: gäller inte, med bockar och bommar, för hagelskytte på trapbanan i närheten av Myckelmyratjärnen på följande datum och tider”. Anslaget benämns i beslutet ”Skylt C”.

text: Utredning

text: JO begärde att Försvarsmakten skulle yttra sig över om förbudsskylten (Skylt A), som bl.a. anger att det råder förbud mot tillträde utan tillstånd, stämmer överens med beslutet om skyddsobjekt samt

text: skyddslagens

text: bestämmelser och Försvarsmaktens föreskrifter. Försvarsmakten skulle även yttra sig över om de uppsatta anslagen (Skylt B och C) enskilt och tillsammans med övriga skyltar uppfyller

text: skyddslagens

text: krav på tydlig skyltning. I den delen skulle särskilt beaktas risken för att enskilda missuppfattar informationen. Försvarsmakten skulle också redovisa sin rättsliga bedömning av det som har kommit fram.

text: Av Försvarsmaktens yttrande framgick bl.a. följande.

text: Beslutet om skyddsobjekt gällande Faluns skjutfält grundas på allmänhetens behov av skydd mot skada som kan uppkomma till följd av den militära verksamheten på skyddsobjektet. Skjutfältet ligger strax utanför Falun, i anslutning till natur- och strövområdet Myran. Området har ett rikt djurliv med flertalet stigar och rastplatser. Med hänsyn till allmänhetens intresse av att använda området för rekreation hävdas tillträdesförbudet bara då farlig militär verksamhet bedrivs, och då endast i de delar av skyddsobjektet som nyttjas för verksamheten. Delar av skyddsobjektet omfattas av ett separat beslut om förbud att fotografera, avbilda, beskriva eller mäta skyddsobjektet (s.k. avbildningsförbud).

text: På skjutfältet bedrivs även skytte som inte är militär verksamhet, främst på den så kallade trapbanan, vilket är en skjutbana för hagelvapen. Hagelbanan används bland annat för övningsskytte för jägare.

text: Skylt A är felaktig i det att den anger att det enligt

text: skyddslagen

text: är förbjudet att fotografera, avbilda, beskriva eller mäta skyddsobjektet utan särskilt tillstånd. Detta stämmer således inte överens med beslutet om skyddsobjekt. Skylt A är däremot korrekt för de områden inom Faluns skjutfält som omfattas av beslut om avbildningsförbud.

text: Dalregementet uppmärksammade felet i september 2024 och bytte inom någon dag Skylt A mot en skylt som visar rätt information. Orsaken till felet undersöktes och visade sig vara ett förbiseende i samband med att samtliga informationstavlor byttes ut under år 2024. Skyddsobjektet har fler än 15 informationstavlor, och den som fotograferats och bilagts JO:s remiss var den enda som hade en felaktig skyddsobjektsskylt uppsatt. Den aktuella informationstavlan sattes upp i slutet av juni 2024.

text: Skylt B är en tilläggsskylt som anger när tillträdesförbudet gäller på skyddsobjektet, i enlighet med

text: skyddslagen

text: och beslutet om skyddsobjekt. Skylten är korrekt i det att den visar de tider och platser som skjutfältet användes för farlig militär verksamhet och är utformad på det sätt som föreskrivs i Försvarsmaktens interna regler. Platsangivelserna i kolumnen ”område” hänvisar till områdesindelningen på kartan i mitten av

text: informationstavlan. Syftet med detta är att begränsa tillträdesförbudet geografiskt.

text: Skylt C är ett varningsmeddelande som inte åberopar

text: skyddslagens

text: tillträdesförbud, men upplyser om att det under angivna tider bedrivs farlig verksamhet på platsen. Skylt C överensstämmer inte med exemplet på utformning som finns i Försvarsmaktens interna regler och är otydligt formulerad. Den är därtill uppsatt bakom en glasförsedd lucka med texten ”Tillträdesförbud enligt tider:”. Meddelandet anslogs på informationstavlan som en serviceåtgärd till allmänheten. Syftet var att så tidigt som möjligt informera förbipasserande om att farlig verksamhet genomfördes på trapbanan, för att de redan då skulle kunna anpassa färdväg eller aktivitet om nödvändigt. Anslaget sattes i den glasförsedda luckan på informationstavlan för att skydda mot vädret. Anslaget sitter inte längre på informationstavlan.

text: Skyltarna som omfattas av JO:s ärende förmedlar information i tre olika avseenden; tillträdesförbud, avbildningsförbud och farlig verksamhet.

text: Tillträdesförbudet är genom Skylt A och Skylt B anslaget på ett korrekt sätt och redovisar alla tider då tillträdesförbud har gällt under den aktuella perioden. Det finns inget i ärendet som tyder på att någon från allmänheten har riskerat att av misstag överträda tillträdesförbudet på grund av otillräcklig eller felaktig information.

text: Den felaktiga skyltningen i fråga om avbildningsförbud har däremot förespeglat allmänheten att förbudet att fotografera, avbilda beskriva eller mäta avser ett större område än vad beslutet innehåller. Felet togs på allvar när det uppdagades och skylten byttes skyndsamt ut i september 2024.

text: Skyltningen om farlig verksamhet (Skylt C) ligger utanför tillämpningen av

text: skyddslagen

text: . Vid en första anblick finns det dock risk för missförstånd om att så var fallet, eftersom den satt bakom en lucka med märkningen ”Tillträdesförbud enligt tider:”. Följden av detta är att allmänheten har riskerat att tro att det har varit tillträdesförbud när det bedrivits civilt skytte på hagelbanan, fastän så alltså inte har varit fallet. Anledningen till att tillträdesförbud inte har gällt hagelbanan vid angivna tidpunkter är att det bedrivits civilt skytte och inte sådan militär verksamhet som beslutet om skyddsobjekt omfattar. Den fara som skyttet har inneburit för allmänheten har dock varit av samma slag som om skytteövningarna hade bedrivits i militär regi. Det är dock viktigt att hålla isär sådan farlig verksamhet som Försvarsmakten bedriver från andra verksamhetsutövares skytteövningar. Det var därför olämpligt att anslag C satt på Försvarsmaktens informationstavla, även om ambitionen har varit service till allmänheten. Försvarsmakten ser därför positivt på att anslag C inte längre sitter på informationstavlan.

text: Rättslig reglering

text: För att bl.a. tillgodose behovet av skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet kan det beslutas att något ska vara skyddsobjekt (se

text: och

text: 3 §§

text: skyddslagen

text: Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (se

text: 7 § första stycket skyddslagen

text: Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet, får tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. (Se

text: 7 § andra

text: och

text: tredje stycket

text: skyddslagen

text: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud som avses i

text: 7 § första stycket skyddslagen

text: döms för obehörigt tillträde till skyddsobjekt till fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som olovligen stannar kvar inom skyddsobjektet. Om brottet är ringa döms till böter eller fängelse i högst sex månader. (Se

text: 30 § skyddslagen

text: Även överträdelse av förbudet mot avbildning m.m. är straffbart (se

text: 30 a § skyddslagen

text: Ett beslut om skyddsobjekt får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Så långt det är möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. (Se

text: 18 § skyddslagen

text: Den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ansvarar för att objektet bevakas och för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt. I ett beslut om skyddsobjekt ska det anges vem som har ansvaret för dessa skyldigheter. (Se

text: 22 § skyddslagen

text: En skylt med upplysning om beslutet om skyddsobjekt ska ha text på svenska och ska tillverkas i ett beständigt material. En skylt ska ha den utformning som framgår av en bilaga till Försvarsmaktens föreskrifter om skyddsobjekt och skyddsvakter,

text: FFS 2022:3

text: .(Se 16–19 §§ i föreskrifterna.)

text: I bilagan anges de grafiska egenskaperna för skyltar med upplysning om ett beslut om skyddsobjekt. Det anges bl.a. att text och symboler ska anpassas efter innehållet i ett beslut enligt

text: 7 § skyddslagen

text: Försvarsmakten har även en intern reglering gällande skyltning som inte omfattas av

text: skyddslagen

text: som benämns Reglemente Verksamhetssäkerhet – Gemensam 2023 (SäkR G). Där anges bl.a. att det av en informationsskylt ska framgå under vilka tider tillträdesförbud till eventuellt skyddsobjekt råder, för hela eller delar av övnings- eller skjutfält.

text: Bedömning

text: Av utredningen i ärendet framgår att Faluns skjutfält genom beslut den 19 oktober 2022 är ett skyddsobjekt. Beslutet innebär ett förbud mot tillträde för obehöriga till skjutfältet då det är helt eller delvis avlyst. I övrigt är skjutfältet öppet för allmänheten.

text: Det framgår av

text: skyddslagen

text: att det ankommer på den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt att ansvara för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Tydlig information till allmänheten om innebörden av ett beslut om skyddsobjekt är en förutsättning för att denna ska kunna förstå vilka villkor som gäller för det område m.m. som utgör skyddsobjekt. Det bidrar också till undvikande av att allmänheten oavsiktligt stör en verksamhet, vilket i vissa fall kan leda till att enskilda personer kan komma till skada. Vidare är tillkännagivandet en förutsättning för att kunna utdöma sanktioner mot den som bryter mot t.ex. ett tillträdesförbud. (Se

text: prop. 2009/10:87 s. 74

text: Den aktuella förbudsskylten (Skylt A) sattes upp vid Faluns skjutfält i juni 2024 och togs ned i september samma år. Av skylten framgick att det enligt

text: skyddslagen

text: var förbud mot tillträde utan tillstånd och förbud mot att fotografera, avbilda, beskriva eller mäta skyddsobjektet utan särskilt tillstånd (s.k. avbildningsförbud). Försvarsmakten har i sitt yttrande uppgett att skylten felaktigt gav allmänheten intryck av att avbildningsförbudet avsåg ett större område än vad myndighetens beslut anger. Jag har inte själv tagit del av beslutet om avbildningsförbud men finner inte skäl att ifrågasätta Försvarsmaktens slutsats. Det är inte godtagbart att skyltningen därmed har begränsat enskildas rättigheter i större utsträckning än vad det funnits stöd för i beslutet.

text: Jag kan konstatera att även förbudsskyltens information om tillträdesförbudets omfattning var felaktig. Beslutet om skyddsobjekt avseende Faluns skjutfält innebär ett förbud mot tillträde utan tillstånd när skjutfältet är avlyst. På förbudsskylten angavs dock att det rådde förbud mot tillträde utan tillstånd. Det saknades alltså en upplysning om att förbudet endast gäller under den tid som anges på anslag. Även om det under perioden fanns ett anslag uppsatt (Skylt B) som angav tider när tillträdesförbud gällde har själva förbudsskyltens lydelse inneburit att tillträde till området inte har varit tillåtet överhuvudtaget utan tillstånd. Jag noterar att Försvarsmakten nu har satt upp en förbudsskylt med korrekt information.

text: Försvarsmakten har fört fram att det inte finns något i ärendet som tyder på att någon från allmänheten har riskerat att överträda tillträdesförbudet på grund av otillräcklig eller felaktig information. Jag ifrågasätter inte det. Den felaktiga informationen på förbudsskylten kan dock ha inneburit att enskilda har avhållit sig från att besöka området även när det har varit tillåtet. Det är inte godtagbart. Försvarsmakten har en skyldighet att säkerställa att skyltningen på ett korrekt sätt återger beslutet om skyddsobjekt.

text: Anslaget som bl.a. angav datum och tider när det rådde tillträdesförbud till skyddsobjektet (Skylt B) satt under perioden tillsammans med ett anslag med tidsangivelser gällande annan farlig verksamhet (Skylt C) bakom en glasförsedd lucka. Över anslagen stod texten ”Tillträdesförbud enligt tider:”. Informationen på Skylt C var otydlig och klargjorde inte vad tiderna som angavs på anslaget avsåg. Det framgick därför inte tydligt att tillträdesförbud enligt

text: skyddslagen

text: inte gällde under de tider som angavs på Skylt C. Även i detta avseende har skyltningen således kunnat ge intryck av att tillträdesförbudet var mer omfattande än vad som framgår av beslutet om skyddsobjekt. Jag instämmer i Försvarsmaktens bedömning att placeringen av Skylt C var olämplig och det är positivt att skylten inte längre sitter i på informationstavlan.

text: Vid de skyddsobjekt som Försvarsmakten ansvarar för ska myndigheten säkerställa att upplysning om beslutet om skyddsobjekt i förekommande fall lämnas genom tydlig skyltning. Jag kan konstatera att den granskade skyltningen inte har uppfyllt lagens krav. Försvarsmakten kritiseras för detta.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Maria Jacobsson har föredragit ärendet och byråchefen Stefan Nyman har deltagit i beredningen.