avgjordAv: Kerstin André

nyckelord:
Allmänna handlingar
Anonymitet

title: Uttalande rörande av sjukhus utfärdade Riktlinjer for utlämnande av löneuppgift. Fråga om riktlinjerna stått i strid med det s.k. efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen (TF)

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO ifrågasatte AA och BB Karolinska sjukhusets Riktlinjer for utlämnande av löneuppgift med följande innehåll.

text: Det händer med jämna mellanrum att anställda begär av löneassistenten att få kopia av lönelistor. De åberopar offentlighetsprincipen, som ger dem rätt att få kopia av allmän handling. Vanligtvis gäller det uppgifter om den egna enhetens löner men ibland hela kliniken eller en enskild anställd. Karolinska sjukhuset har tidigare tagit ställning i frågan och fastställt en policy enligt följande: 1 Allmän handling i lönesammanhang är • kollektivavtalsprotokoll med bilagor, d v s resultatet av revisionsförhandlingarna, • enskilt anställningsavtal med uppgift om lön. 2 Löneassistentens uppgifter i det löneadministrativa systemet är arbetsmaterial och skall inte lämnas ut. Löneassistent skall inte heller lämna ut löneuppgifter om enskild, utan i samtliga fall hänvisa till divisionens personalchef. 3 Begäran om löneuppgifter grundar sig i allmänhet på missnöje med den egna lönen i förhållande till arbetskamrater eller uppfattningen att man blivit orättvist behandlad vid lönerevision. Sannolikheten för att problemet löses och missförstånd klaras ut är därför betydligt större om ett enskilt samtal äger rum mellan den som begär uppgiften och hans/hennes chef. I första hand skall de anställda därför hänvisas till sin chef for ett samtal. 4 I den mån denna möjlighet redan prövats eller inte accepteras gäller följande; • Anställd skall begära kopia av allmän handling på samma sätt som medborgare i allmänhet, d v s hos registrator, som kontaktar personalpolitiska avdelningen där revisionsprotokollen förvaras, eller personalchefen på berörd division där arbetsgivarens exemplar av de enskilda anställningsavtalen finns och hänvisar den sökande till dessa. • När begäran gäller enskild anställds lön, måste den som kräver uppgiften kunna identifiera personen med namn och födelsedatum. Integritetsskyddet i dessa fall anses vara helt underordnat offentlighetsprincipen och därmed skyldigheten att lämna ut allmän handling. Den person som uppgifter lämnas om skall underrättas – och den som erhållit uppgiften skall upplysas om att så sker.

text: Utredning

text: I remissvar anförde Stockholms läns landsting genom direktören för sjukhusstyrelsens stab CC bl.a. att riktlinjerna främst vänder sig till chefer/arbetsledare och att avsikten därmed inte är att försvåra för anställda att tillvarata sin grundlagsfästa rätt att ta del av uppgifter i de allmänna handlingar som är offentliga.

text: AA och BB bereddes tillfälle kommentera remissvaret, men avhördes inte.

text: I beslut den 4 november 1999 anförde JO Andre följande.

text: Bedömning

text: Enligt offentlighetsprincipen står det envar fritt att ta del av sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar. En anställd vid Karolinska sjukhuset har sålunda rätt att ta del av uppgifter om andra anställdas löner vare sig det sker genom att på plats ta del av handling med sådan uppgift eller att begära en kopia av handlingen. Den enskilde kan också begära att få uppgift om lönen ur tillgängliga handlingar.

text: Enligt punkten 2 i riktlinjerna utgör löneassistentens uppgifter i det löneadministrativa systemet arbetsmaterial och skulle därmed inte omfattas av offentlighetsprincipen. Det ankommer ytterst på allmän förvaltningsdomstol att efter ett överklagande pröva vilken rättslig status som löneassistentens lönehandlingar har. Det är således inte en uppgift för JO att ta ställning i denna fråga.

text: I

text: 2 kap. 14 §

text: TF stadgas att myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling får efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Anvisningen i riktlinjerna under punkten 3 att de anställda i första hand skall hänvisas till sin chef for ett samtal kan inte anses förenlig med denna grundläggande princip i TF. Även om det kan vara svårt för en anställd att vara anonym på sin arbetsplats kan efterforskningsförbudet inte tolkas på annat sätt än att sökanden – även för det fall han är känd – har rätt att utan några som helst ”villkor” från myndighetens sida få del av begärda allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess. Det sagda innebär givetvis inte att arbetsgivaren skulle vara förhindrad att erbjuda den anställde ett samtal. På denna punkt anser jag således att riktlinjernas innehåll måste ifrågasättas.

text: Det kan vidare diskuteras om riktlinjerna, i den del som avser att underrättelse skall ske med den som berörs av en begäran, är tillräckligt tydliga mot bakgrund av anonymitetsskyddet i TF. Om riktlinjerna i nu aktuellt hänseende tillämpas så att sökandens identitet därvid avslöjas för den berörde arbetstagaren, kan de inte anses stå i samklang med grundtankarna i TF. Det torde nämligen ligga närmast till hands att tolka

text: 2 kap. 14 §

text: TF så att, även för det fall sökanden är känd hos myndigheten, det ändå inte är möjligt för myndigheten att utan vidare lämna denna uppgift vidare.

text: Jag förutsätter att Karolinska sjukhuset, om så inte redan skett, gör en översyn av riktlinjerna så att det inte skall behöva uppstå några tveksamheter när det gäller deras rättsenlighet och praktiska tillämpning. Med detta uttalande är ärendet för min del avslutat.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord: Förhör Förundersökning Hämtning Ombud/biträde/försvarare Tvångsmedel/tvångsåtgärder

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Polismyndigheten i Västra Götaland för brister i en förundersökning som gällde misstankar om ett planerat bombattentat mot köpcentret Femmanhuset i Göteborg

org: jo

sammanfattning: Polismyndigheten i Västra Götaland fick kännedom om att en kvinna hört en för henne okänd man tala i mobiltelefon om en bomb i Femman på lördag. Polisen gjorde bedömningen att det handlade om ett planerat bombattentat mot ett köpcentrum. En utredning inleddes som även engagerade Säkerhetspolisen. Tre män kom att misstänkas för förberedelse till terroristbrott. De frihetsberövades genom en samordnad polisinsats. Efter förhör och husrannsakningar avskrevs alla brottsmisstankar mot dem. JO konstaterar att det funnits brister i den utredning som ledde fram till misstankarna mot de tre männen. Polisen kom efter förhör med vittnet fram till att det misstänkta mobiltelefonsamtalet hade skett under en viss tiominutersperiod. Detta var en förutsättning för att ett samtal till ett visst telefonnummer skulle identifieras som misstänkt och brottsmisstankarna falla på de tre männen. Polisen försökte dock inte närmare säkerställa vittnets uppgifter i tiden genom att ställa dem mot objektivt konstaterbara förhållanden, något som hade indikerat att den valda tiominutersperioden sannolikt var felaktig. Polisen verkar också ha underskattat den sammanlagda effekten av svagheter i utredningens olika delar. Det är sannolikt bristerna i utredningen som fått till följd att tre oskyldiga personer frihetsberövades och att deras familjer utsattes för ett våldsamt polisingripande i sina hem. Det finns därför skäl att se allvarligt på detta. Polismyndigheten kritiseras för bristerna. Utöver bristerna i den inledande utredningen har JO konstaterat att polisen felaktigt beredde sig tillträde till ett vittnes bostad med våld i samband med att han skulle hämtas till förhör, något som polisinsatschefen kritiseras för. JO kritiserar även en åklagare för att han underlät att ta ställning till om de misstänkta skulle ha tillgång till försvarare när de förhördes.

text: Bakgrund

type: rubrik

text: Under kvällen måndagen den 25 oktober 2010 fick Polismyndigheten i Västra Götaland kännedom om att en person samma kväll hade hört en för henne okänd man på arabiska tala i mobiltelefon om en bomb i Femman på lördag. Polisen kom att misstänka att det handlade om ett planerat bombattentat mot köpcentret Femmanhuset i Göteborg lördagen den 30 oktober 2010. Efter förhör med vittnet och efter en s.k. masttömning, vilken innebär att polisen tar del av uppgifter om de telefonsamtal som kopplats via en viss telemast, kunde man med hjälp av

type: stycke

text: Säkerhetspolisen identifiera ett misstänkt telefonnummer. Utifrån detta telefonnummer kom misstankarna att riktas mot tre män. Vid en fotokonfrontation uppgav vittnet att en av männen var mycket lik den man som hon hört tala om en bomb. Åklagare beslutade härefter att anhålla männen i deras frånvaro.

text: På morgonen den 30 oktober 2010 genomförde polisen en insats mot de tre männen. Piketpolis forcerade med våld dörrarna till de misstänktas bostäder. Två av dem greps i sina hem och den tredje i samband med att han besökte en bönelokal. En person hämtades efter beslut av åklagare för att höras som vittne. Även dörren till hans bostad forcerades av piketpolis med våld.

text: En av de misstänkta släpptes under eftermiddagen den 30 oktober och de andra två på kvällen den 31 oktober. Den 9 november lades förundersökningen mot dem ned. Inga brottsmisstankar kvarstod då.

text: Efter anmälningar från flera av de berörda inleddes den 4 november 2010 en förundersökning avseende misstänkt tjänstefel med anledning av polisinsatsen (AM-177403-10). Förundersökningen leddes av överåklagaren AA vid Riksenheten för polismål. Förundersökningen lades ned den 7 april 2011. I beslutet redogjorde AA för vissa brister i den utredning som ledde fram till polisinsatsen. Ingen enskild person inom polisen bedömdes dock kunna lastas för dessa. I två avseenden fann AA att direkta fel hade begåtts, men dessa bedömdes som ringa tjänstefel vilket inte är straffbart. Härutöver kunde AA inte finna att några brott eller fel hade begåtts när polisen verkställde åklagarens beslut om anhållande och hämtning till förhör eller när man planerade insatsen.

text: Efter begäran om överprövning beslutade överåklagaren BB vid Utvecklingscentrum Malmö den 5 september 2011 att inte ändra AA:s beslut att lägga ned förundersökningen. Även BB riktade kritik mot den utredning som föregick polisinsatsen. Brister i denna utredning förorsakade enligt honom de felaktiga besluten att ingripa mot männen. På grund av oklarheter vad gäller kontakter och ansvarsfördelning mellan ledningen för länskriminalpolisen och företrädare för de rotlar som ansvarar för grov organiserad brottslighet och kriminalunderrättelseverksamhet var det dock enligt BB inte möjligt att dra några slutsatser om enskilda tjänstemäns tjänstefelsansvar.

text: Under tiden som förundersökningen pågick kom det in ett antal anmälningar mot polisen till JO (dnr 6324-2010 m.fl.). Eftersom det pågick en förundersökning fann dåvarande chefsJO Mats Melin inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av anmälningarna.

text: Anmälningarna

text: Efter att förundersökningen om misstänkt tjänstefel hade lagts ned anmälde två av de gripna, CC och DD ingripandena mot dem till JO.

text: Enligt anmälan saknades det tillräckligt stöd för de misstankar som låg till grund för frihetsberövandena. Misstankarna grundades på uppgifter från ett vittne och

text: analys av telefonlistor från en tiominutersperiod. Det hade gjorts vissa kontroller av vittnets uppgifter, där det kommit fram uppgifter som kastade ett allvarligt tvivel över riktigheten i det hon uppgett, framför allt vad avser tidpunkten för det samtal hon sade sig ha hört. Mycket talade för att vittnet inte kunnat befinna sig på den plats där hon påstod sig ha hört det aktuella telefonsamtalet vid den uppgivna tidpunkten. Uppgifterna hade sammanställts av polisen i en promemoria den 29 oktober 2010. Polisen hade alltså redan före tillslaget uppgifter som tydligt talade mot att det var anmälarnas samtal som vittnet hört.

text: I anmälan ifrågasätts också om polisinsatsen den 30 oktober 2010 genomfördes på ett sätt som är förenligt med proportionalitetsprincipen, bl.a. mot bakgrund av att den genomfördes med brukande av våld i de misstänktas bostäder, där minderåriga barn vistades. Enligt anmälan förekom vidare vid ingripandet förnedrande inslag samt hot och våld mot personer som befann sig i lägenheterna. I anmälan uppges att gripandena av CC och DD ”skedde under närmast militäriska och kommandoliknande former. För familjerna innebar det ett allvarligt ingrepp i rätten till skydd för privat- och familjelivet. Särskilt för barnen innebar det att den trygghet som hemmet representerat inte längre existerade.”

text: I anmälan ifrågasätts även om den s.k. masttömningen genomfördes med lagstöd. Det framförs också klagomål mot behandlingen efter att CC och DD släppts ur arresten.

text: Senare kom det in en anmälan från den tredje gripne, EE, och från den person som hämtades till förhör, FF, vilka anslöt sig till vad som anförts i den tidigare anmälan. Utöver detta uppgavs att dörren till FF:s hem forcerades med våld trots att han skulle höras som vittne, och att han felaktigt kom att delges misstanke om brott.

text: I senare inlagor har CC, DD och FF även framfört klagomål mot att det vid husrannsakningarna inte fanns ett trovärdigt vittne närvarande och att kvinnliga poliser saknades vid insatsen. De har också framfört synpunkter på behandlingen av de minderåriga vid husrannsakningarna och på att frihetsberövandena varade för länge; ett dygn efter det att polisen uppmärksammat uppgifter som tydde på att vittnets tidsangivelser var felaktiga. De misstänkta har inte heller omedelbart fått tillgång till offentlig försvarare.

text: Utredning

text: JO har begärt in och granskat handlingar från Polismyndigheten i Västra Götaland (K180612-10), Säkerhetspolisen (OP 25702-10, 26154-10, 26299-10, 26489-10, 28633-10, 2456-11, 8144-11, 8559-12) och Åklagarmyndigheten, Riksenheten för polismål (AM 177403-10). Polismyndigheten i Västra Götaland och Åklagarmyndigheten har efter anmodan från JO yttrat sig över anmälningarna.

text: Nedan redovisas först en sammanställning av vad som kommit fram om det händelseförlopp som ledde fram till polisinsatsen mot anmälarna samt förundersökningen om tjänstefel och den därpå följande arbetsrättsliga prövningen. Därefter

text: redovisas yttranden från Polismyndigheten i Västra Götaland och Åklagarmyndigheten.

text: Händelseförloppet Vid 20.30-tiden måndagen den 25 oktober 2010 fick polisen ett telefonsamtal från en kvinna som uppgav att hennes syster hört en man tala i en mobiltelefon. Mannen hade på arabiska sagt att han skulle lägga en bomb i Femman kommande lördag. Samtalet dokumenterades i ett underrättelseuppslag och en polispatrull skickades till platsen för att höra vittnet. Vid förhöret närvarade hennes man och syster. Vittnet talade mycket dålig svenska. Hon hördes därför med sin syster som tolk. Förhöret dokumenterades i ett underrättelseuppslag enligt följande.

text: [Vittnet] berättar att hon skulle till tvättstugan, utanför tvättstugan såg hon en man som stod och pratade i mobiltelefon. Mannen pratade arabiska, samtalet var för kort för att hon skulle kunna uppfatta någon speciell dialekt. Mannen argumenterade men någon i telefonen var mycket arg. De bråkade om vilken dag de skulle placera en bomb nära Femmanhuset. Mannen sa i telefonen att det skulle ske på en lördag mycket snart och inte på en söndag. Detta upprepade mannen många gånger, att det just skulle vara på en lördag och inte en söndag. [Vittnet] uppfattade det som att lördagen skulle vara den som kom nu eller eventuellt nästa. Mannen sa även att det spelar ingen roll hur många offer det skulle bli, utan det skulle vara en lördag. Mannen vände sig om och fick syn på [vittnet] och sa då till henne att komma till han, mannen gick mycket nära hennes ansikte och frågade om hon förstod arabiska, [vittnet] sa att hon inte gjorde det utan att hon bara förstod kurdiska, mannen frågade då om hon verkligen inte förstod arabiska, nej sa [vittnet] då. Mannen pratade mycket dålig svenska och sa då ”gå, gå”. Mannen beskrivs som 180–185 cm lång Lite skägg Mörkt kort krulligt hår Mycket mörk hy, troligtvis från ett nordafrikanskt land Svart jacka [Vittnet] skulle känna igen han om hon såg han igen, hon har aldrig tidigare sett mannen. [Vittnets] sambo/man kom hem ca 5 minuter efter händelsen och såg då en man på parkeringen som stämmer väl in på signalementen. Mannen glodde väldigt mycket på hennes sambo, mannen lämnade i en marinblå Renault minibuss nyare modell. Det anmärkningsvärda var att alla stolar var borttagna förutom förarstolen och passagerarstolen. Händelsen ska ha skett mellan klockan 18–19.

text: I underrättelseuppslaget noterades att källans tillförlitlighet inte kunde bedömas.

text: Säkerhetspolisen informerades om ärendet den 26 oktober och tog under dagen kontakt med vittnets syster.

text: Onsdagen den 27 oktober hölls ytterligare ett förhör med vittnet. Förhöret hölls med hjälp av tolk. Vid förhöret lämnade vittnet i huvudsak samma, men något mer detaljerade, uppgifter om telefonsamtalet. Tidpunkten för samtalet uppgavs nu vara mellan kl. 18.30 och 19.30. Vittnet uppgav vidare att hon efter att ha hört samtalet

text: gick hem, att hennes man kom hem efter ca 10 minuter och att hon då ringde till sin syster. Mannen som pratade i mobiltelefonen beskrevs enligt följande. En mörkhyad afrikansk man, ca 40 år, ca 178 cm lång, normal kroppsbyggnad som verkade vara vältränad, ansiktsformen var långsmal, smala läppar, svart skäggstubb som var välvårdad, svart kortklippt krulligt hår. Torsdagen den 28 oktober inledde polisen en förundersökning avseende förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse. Brottsmisstanken kom senare att ändras till förberedelse till terroristbrott. Kommissarien GG utsågs till förundersökningsledare.

text: Under torsdagen den 28 oktober beslutade man att genomföra en s.k. masttömning av de telefonsamtal som under tiden kl. 18.00 till 19.30 den 25 oktober 2010 hade kopplats upp via de telemaster som täckte området för det misstänkta telefonsamtalet. Tömningen resulterade i ca 9 000 uppgifter, vilket var alltför många för att man skulle kunna identifiera ett misstänkt samtal. Det bedömdes därför nödvändigt att försöka avgränsa vittnets iakttagelse i tiden.

text: Samma dag hölls ett förhör med vittnets man. Han berättade att han kom hem efter kl. 18.00 men inte så sent som kl. 19.00 den 25 oktober. I förhöret berättade han om hur han iakttagit en man i en mörkblå Renault. Uppgifterna skilde sig från dem i underrättelseuppslaget på så sätt att han uppgav att de två bakersta extrasätena var nedfällda, men att inga säten hade tagits bort. Signalementet på mannen i bilen skilde sig också från uppgifterna som vittnet lämnat om den man som pratade i mobiltelefon.

text: Den 28 oktober hölls ett möte mellan polismyndigheten och Säkerhetspolisen för att säkerställa en gemensam lägesbild och bedömning av vittnets uppgifter och för att diskutera det fortsatta arbetet. Möten hölls också dagen därpå.

text: Den 29 oktober kl. 8.20 beslutade biträdande länspolismästaren HH om en s.k. särskild händelse i syfte att förhindra att bombhotet verkställdes. Beslut om en särskild händelse innebär att polisens resurser organiseras, leds och används i särskild ordning (se FAP 201-1). Chefen för länskriminalpolisen JJ utsågs till kommenderingschef för den särskilda händelsen. Parallellt med förundersökningen påbörjades således förberedelserna för en omfattande polisinsats, innefattande bl.a. att Femmanhuset skulle spärras av lördagen den 30 oktober. Detta skedde i nära samarbete med Säkerhetspolisen.

text: I en promemoria som upprättades vid lunchtid fredagen den 29 oktober redovisades en analys av den information som dittills kommit fram i förundersökningen. Analysen byggde i stor utsträckning på ytterligare, men odokumenterade, samtal med vittnet. När det gäller tidpunkten för mobilsamtalet den 25 oktober uppgavs följande i promemorian.

text: Tidpunkt för händelsen med det överhörda samtalet har vi ringat in till 18.30

text: till 18.40. [Vittnet] hade bokat en tvättid mellan klockan 18.00–22.00. Enligt [vittnet] så var hon sen p.g.a. sina barn, hon uppskattar tiden från att hon lämnade

text: lägenheten till klockan 18.30. Uppskattningsvis så tar en promenad från bostaden till och från tvättstugan ca 5 minuter. Hennes kontakt med mannen uppskattas till någon eller ett par minuter. Han stod mellan bostaden och tvättstugan, han var något närmare tvättstugan. [Vittnet] ringde sin syster från sin bostadstelefon ca fem minuter efter det att hon kommit tillbaka från tvättstugan. Hennes man […] kom till bostaden ca 10 minuter efter. Med ledning av uppgifterna i promemorian begränsade polisen undersökningen av telefonsamtalen från masttömningen till samtal mellan kl. 18.30 och 18.40. Genom denna begränsning i tiden fick man ned antalet samtal till en hanterbar mängd. Uppgifter om dessa skickades till Säkerhetspolisen, som skulle undersöka om de kunde identifiera ett misstänkt nummer genom att jämföra uppgifterna från masttömningen med de telefonnummer som fanns registrerade i Säkerhetspolisens databaser.

text: I promemorian ansåg man sig vidare kunna precisera uppgiften om den misstänkte mannens hudfärg och afrikanska utseende. Han bedömdes vara från Nordafrika, kanske ”Palestina, Marocko eller Libanon” och uppgavs vara ”mörk, inte mörkhyad”.

text: Kl. 14.45 den 29 oktober informerades kammaråklagaren KK vid Göteborgs åklagarkammare om ärendet av polisen. Förundersökningen fortsatte dock att vara polisledd. Från kl. 16.00 var kommissarien LL förundersökningsledare.

text: Samma dag, den 29 oktober, gavs en analytiker vid polisen i uppdrag att försöka identifiera det samtal som vittnet ringt till sin syster den 25 oktober. Uppdraget omfattade tiden kl. 18.15 till 18.45. Uppgifter hämtades för detta ändamål in från Com Hem AB, där vittnet hade sitt teleabonnemang. Av de inhämtade uppgifterna framgår att det under den aktuella tiden hade ringts två samtal från vittnets telefon, kl. 18.36 och 18.45, dock till andra än hennes syster. Detta dokumenterades av analytikern i en promemoria upprättad kl. 15.13. Av den telefonlista som analytikern fick från Com Hem AB framgick att ett telefonsamtal hade ringts till vittnets syster kl. 19.31. Denna tidpunkt låg dock utanför det tidsintervall som analytikern fått i uppdrag att undersöka och uppmärksammades av henne först någon dag senare.

text: Vid Säkerhetspolisens bearbetning av de samtalsuppgifter som man fått från polisen hittades ett misstänkt telefonnummer. Utifrån detta identifierades CC, EE och FF som personer som kunde ha varit inblandade i det samtal vittnet hört. Efter att polismyndigheten underrättades om detta identifierade myndigheten också DD som möjligen inblandad. Vid 20-tiden fick polisen av Säkerhetspolisen foton på fem personer för en fotokonfrontation med vittnet. Fotokonfrontationen genomfördes vid kl. 22. Vid fotokonfrontationen biträdde vittnets syster med tolkning via telefon. Vittnet förevisades åtta fotografier, varav fyra föreställde de misstänkta männen. Vittnet pekade ut DD och uppgav att han var ”mycket, mycket lik” den man hon träffade vid tvättstugan den 25 oktober. Mannen på fotot uppgavs ha längre skägg och se rundare ut i ansiktet, men med samma läppar och hår. Den

text: utpekade kommer från Syrien och har på fotot tätt, någon centimeter långt skägg och mörkt, rakt, kortklippt hår.

text: Den 30 oktober kl. 00.00 övertogs förundersökningsledningen av kammaråklagaren KK och kl. 1.00 övertogs den av chefsåklagaren MM vid Åklagarkammaren för säkerhetsmål i Stockholm. Under natten fattade MM beslut om att CC, DD och EE skulle anhållas i sin frånvaro och att FF skulle hämtas till förhör i egenskap av vittne. Vid en insats kl. 7.00 genomfördes husrannsakningar hos DD, EE och FF. Piketpolis med förstärkningsvapen forcerade dörrarna till bostäderna med våld. CC greps när han besökte en lokal som visade sig vara en bönelokal. Husrannsakan i hans bostad genomfördes kl. 8.17.

text: Hämtningen av FF, som inte var misstänkt för brott, skulle enligt den ursprungliga planeringen ske genom att man först ringde på bostadens ytterdörr. De poliser som skulle verkställa hämtningen begärde dock att få forcera dörren med våld, en begäran som beviljades av polisinsatschefen. I lägenheten vistades förutom FF även hans hustru och fyra barn. När FF förhördes kom han felaktigt att delges misstanke om brott.

text: Förhör med CC, DD och EE hölls omkring kl. 10.30. Förhören, som vart och ett varade i mellan en och en och en halv timme, hölls utan att försvarare närvarade. Av förhörsprotokollen framgår att CC, DD och EE informerades om sin rätt till försvarare och att CC och EE godkände att förhöret hölls utan att någon försvarare närvarade. Förundersökningen avseende misstänkt tjänstefel Den 4 november 2010 inleddes en förundersökning avseende misstänkt tjänstefel med anledning av polisinsatsen. Förundersökningen leddes av överåklagaren AA. Under utredningen hördes ett flertal personer som varit inblandade i polisinsatsen.

text: AA beslutade den 7 april 2011 att lägga ned förundersökningen. I sitt beslut redogjorde han för vissa brister i utredningen. Enligt honom hade polisen före tillslaget inte vidtagit tillräckligt omfattande analyser av telefonlistor över vittnets telefonsamtal den 25 oktober. Vidare kom den analys som gjordes, och som talade för att vittnets tidsangivelser om telefonsamtalet varit felaktiga, inte att beaktas på grund av brister i kommunikationen mellan de som utfört olika arbetsuppgifter i utredningen. I två avseenden fann AA att direkta fel hade begåtts. Dels hade FF felaktigt delgetts misstanke om brott, dels hade masttömningen skett utan lagstöd. Felen bedömdes utgöra ringa tjänstefel och skulle därför inte bli föremål för något straffrättsligt förfarande. Härutöver kunde AA inte finna att några brott eller fel hade begåtts vid verkställandet av åklagarens beslut om anhållande och hämtning till förhör eller vid planeringen av insatsen. I utredningen förekom uppgifter om sparkar mot en av de gripna och mot sonen till en av dem. AA fann dock att brott inte gick att styrka när det gäller dessa uppgifter. AA sammanfattade sin bedömning enligt följande.

text: Polismyndigheten har haft höga krav på sig att förhindra ett attentat i centrala Göteborg och arbetat under tidspress. […] [Det] finns enligt min mening brister i de analyser och samordningen av dessa vilket lett till att, utifrån min mening, fel personer blivit föremål för ingripanden. Som jag ser det kan ingen enskild person inom polisen lastas för detta. Hade polisen haft tid för sedvanlig spaning hade man även kunnat konstatera att den utpekade mannen […] i verkligheten hade ett ännu längre skägg än på bilden som användes vid fotokonfrontationen. En iakttagelse som borde lett till frågetecken kring utpekandet.

text: Efter begäran om överprövning beslutade överåklagaren BB vid Utvecklingscentrum Malmö den 5 september 2011 att inte ändra AA:s beslut att lägga ned förundersökningen. I sitt beslut redogjorde BB mer ingående för de brister som funnits i den utredning som föregick polisinsatsen. Han anförde härvid följande om brister i analysen av telefonlistor över vittnets telefonsamtal.

text: Av telefonlistorna hade initialt kunnat utläsas att vittnet varit engagerad i telefonsamtal under tiden 18.09–18.30 och kl. 18.45–18.48 den 25 oktober 2010. Dvs. uppgifter som indikerade att hon inte lämnade bostaden förrän efter kl. 18.48. Med tillgång till systerns telefonnummer och telefonlistorna hade en enkel kontroll visat att samtalet mellan vittnet och systern ägde rum kl. 19.31–19.46 den 25 oktober 2010. I analysen från den 29 oktober 2010 som bestämde tidpunkten till kl. 18.30–18.40 berördes inte telefonlistorna. Någon analys av förhör som hållits med vittnet och anledningen till hennes ändrade tidsuppgifter och signalement saknas. Tidpunkten har således bestämts utifrån ett resonemang baserat på antaganden och felaktiga tidsuppgifter. Av handlingarna framgår att polisens agerande styrts av bedömningen att vittnet varit trovärdigt och därför har det varit angeläget att agera med utgångspunkt från hennes uppgifter. Som ovan anförts har möjligheten att bedöma vittnets tillförlitlighet genom att verifiera hennes uppgifter inte tagits tillvara trots att det varit möjligt redan den 25 oktober 2010 och när vittnet konfirmerade sina uppgifter om samtalet till systern i förhör den 27 oktober 2010. Den kontroll som genomfördes den 29 oktober 2010 av en utredningsanalytiker visade att i vart fall tidpunkten kl. 18.30–18.40 som man hade arbetat utifrån inte var korrekt. De samtal som förekommit vid Säkerhetspolisens analys var således inte relevanta för ärendet. Någon fotokonfrontation skulle mot den bakgrunden inte ha genomförts.

text: I beslutet uppges också att resultatet av fotokonfrontationen inte kunde betecknas som annat än i hög grad osäkert och således inte som ett utpekande, om vittnets tidigare signalementsuppgifter hade beaktats. BB var också kritisk till att det inte framgick om polismyndigheten över huvud taget värderade sannolikheten av att vittnet korrekt uppfattade samtalet som hon hade hört, trots att det var känt att hon inte behärskade arabiska språket väl, liksom sannolikheten för att ett bombattentat avhandlas i ett mobiltelefonsamtal på det sätt som påstås ha skett.

text: I denna del redovisade BB följande straffrättsliga bedömning.

text: Med hänsyn till att vittnets uppgifter tolkades som ett utpekande och i kombination med att uppgifterna som förmedlats av Säkerhetspolisen utgjorde grunden för åklagarens beslut om tvångsmedel har bristerna i den tidigare handläggningen varit en direkt orsak till de felaktiga besluten.

text: Min bedömning är att ingen befattningshavare inom Polismyndigheten i Västra Götaland hade det samlade ansvaret för utredningen och uppföljningen av tipset innefattande kontakterna med Säkerhetspolisen. Det innebar att det inte fanns en samlad bild av den tillgängliga informationen som utgjorde beslutsunderlaget för polismyndighetens agerande. Någon kritisk granskning av utförda analyser och av lämnade uppgifter ägde således inte rum. Enligt min mening kan ytterligare utredning inte bidra till att klarlägga kontakterna och ansvarsfördelningen mellan ledningen för länskriminalpolisen och företrädare för rotlarna ansvariga för grov organiserad brottslighet och kriminalunderrättelseverksamhet. Det innebär att det inte är möjligt att dra några slutsatser om enskilda tjänstemäns tjänstefelsansvar.

text: Den arbetsrättsliga prövningen Med anledning av den kritik som riktades mot polisinsatsen i besluten om att lägga ned förundersökningen inleddes ett arbetsrättsligt ärende hos Polismyndigheten i Västra Götaland (AD-793-26064/11). I beslut den 5 juli 2012 redovisade länspolismästaren NN följande slutsats avseende den utredning som ledde fram till ingripandet.

text: […] fotokonfrontationen [kom] alltså att ske utifrån samtalslistor som byggde på att vittnet överhört mobilsamtalet mellan kl. 18.30–18.40. Detta trots att det redan vid tidpunkten för konfrontationen fanns uppgifter i utredningen om att samtalet knappast kunde ha ägt rum då. En närmare analys av telefonlistorna hade även givit vid handen att vittnet sannolikt inte lämnade bostaden förrän tidigast efter kl. 18.48 då det av listorna går att utläsa att hon varit engagerad i telefonsamtal mellan kl. 18.09–18.30 och 18.45–18.48 den aktuella kvällen. Av utredningen i målet kan inte utläsas på vilken grund utgående samtal från vittnets telefon mellan kl. 18.15 och 18.45 analyserades för att försöka fastställa tidpunkten för vittnets samtal till systern samtidigt som man utgick från att det överhörda samtalet som tidigast ägt rum halv sju. Det går inte heller att klarlägga till vem utredningsanalytikerns upptäckt som dokumenterades i promemorian den 29 oktober förmedlades. Det står dock klart att informationen om telefontrafiken som fanns att tillgå den 29 oktober inte förmedlades internt på ett tillfredsställande sätt. Det tycks även, av det underlag polismyndigheten har att tillgå i ärendet, som att analysen av tidpunkten för det överhörda samtalet respektive samtalet till systern inte samordnats. Inte heller har någon kritisk granskning av signalementsuppgifterna gjorts. Polismyndigheten, som även konstaterar att någon heltäckande händelse- eller beslutslogg inte finns att tillgå i ärendet, finner det dock inte möjligt att utpeka enskilda tjänstemän så som ansvariga för bristerna. – – –

text: Vad gäller ärendets hantering och ansvarsfördelningen av detsamma hanterades vittnets tips om mobilsamtalet som ett underrättelseuppdrag. Chefen för Länskriminalpolisen fick vetskap om ärendet den 26 oktober och hon vidarebefordrade då omedelbart informationen till kriminalunderrättelseroteln för bearbetning. Hon informerade även, i enlighet med FAP 403-3, Säkerhetspolisen som därefter biträdde polismyndigheten i ärendet. Ansvarig för ärendet var dock alltjämt polismyndigheten. En kommissarie utsågs av den biträdande chefen för Länskriminalpolisen som ansvarig för den fortsatta beredningen av ärendet. Han var sedan ansvarig för ärendet till dess han avlöstes kl. 16.00 den 29 oktober av den kommissarie som hade helgberedskap. […]

text: Med anledning av de brister som konstaterats uppdrog länspolismästaren åt den operativa chefen att se över myndighetens rutiner vad gäller hantering och dokumentation av information vid särskilda händelser. Länspolismästaren beslutade också att förnyad information skulle ges om de regler som gäller vid

text: masttömningar och om vikten av att förhörsledarna får tydlig information om i vilken egenskap en person ska höras.

text: Vad gäller de överväganden som gjordes när det beslutades att dörren till FF:s hem skulle forceras med våld i samband med att han skulle hämtas till förhör uppgav polisinsatschefen OO, som fattade beslutet, att detta rent polistaktiskt skulle vara till gagn för polisen eftersom man inte visste vad som fanns bakom dörren och att bevis annars kunde undanröjas. Polismyndigheten gjorde när det gäller detta beslut följande bedömning.

text: Av

text: förundersökningskungörelsens (1947:948)

text: 6 §

text: följer att hämtning till förhör med någon som inte är misstänkt för brott endast får äga rum när det finns skäl av särskild vikt för åtgärden. Lagstiftaren måste således ha ansett att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. JO har också uttalat att en dylik åtgärd noga måste övervägas (JO 1982/83 s. 55). Med beaktande härav måste utrymmet för att dessutom använda sig av våld för att bereda sig tillträde till personens bostad vara ytterst begränsat. Även om en sådan inbrytning skulle kunna vara till gagn för utredningen måste nyttan av densamma i de flesta fall svårligen uppväga den olägenhet och skada inbrytningen kan komma att innebära. I förevarande fall skedde inbrytningen hos en familj med fyra minderåriga barn som låg och sov. Enligt polismyndigheten kan inbrytningen inte anses ha stått i proportion till den olägenhet inbrytningen måste ha inneburit för [FF] och dennes familjemedlemmar. Inte heller är felet av sådan ringa karaktär att polisinsatschefen, enligt polismyndighetens mening, kan undgå disciplinpåföljd för beslutet att tillåta inbrytningen. På grund av den tidspress polisinsatschefen var utsatt för vid tidpunkten för beslutet samt den tid som förflutit sedan händelsen inträffade är strängare påföljd än varning dock inte påkallad.

text: Polisinsatschefen anmäldes med anledning av detta till Personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen. Personalansvarsnämnden (PAN-793-69/12) gjorde en annan bedömning än polismyndigheten. Nämnden anförde:

text: Personalansvarsnämnden konstaterar […] att du som polisinsatschef haft behörighet och befogenhet att fatta beslut att forcera dörren till bostaden med våld. Beslutet har fattats på grundval av en bedömning utifrån operativa och polistaktiska överväganden i ett exceptionellt svårt läge, där risk förelegat för ett mycket stort antal människors liv och med risk för omfattande förstörelse av egendom. Personalansvarsnämnden finner således vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i sin helhet att grund saknas att ifrågasätta beslutet.

text: Polismyndigheten i Västra Götalands yttrande till JO Polismyndigheten i Västra Götaland yttrade sig genom länspolismästaren NN. Vad gäller misstanken mot CC, DD och EE anförde polismyndigheten följande.

text: Vad gäller besluten att anhålla tre misstänkta samt hämta en fjärde till förhör är dessa beslut fattade av åklagare. Då åklagarmyndigheten har att fatta beslut utifrån en självständig bedömning av föreliggande material anser sig polismyndigheten förhindrad att yttra sig i den delen. Dock har polismyndigheten ansett att det funnits personer skäligen misstänkta för brottet och därför överlämnat förundersökningsledningen till åklagarmyndigheten. Polismyndighetens bedömning av vittnets trovärdighet i kombination med uppgifterna om tidpunkten för samtalen mellan de aktuella personernas telefonsamtal och vittnets uppgifter vid fotokonfrontationen utgjorde grunden för misstankegraden skälig misstanke. Med beaktande av det förhållandevis låga krav som uppställs för att någon ska anses skäligen misstänkt anser polismyndigheten att omständigheterna uppfyllt kraven på den aktuella misstankegraden. Anmälarna har dock anmärkt att polismyndigheten redan innan

text: husrannsakningarna fått indikation på att tidpunkten för det överhörda samtalet inte stämde […]. Polisens analys av vittnets uppgifter gav vid handen att det överhörda samtalet borde ha ägt rum mellan kl. 18.30 och 18.40 och [analytikern] fick i uppdrag att hitta det efterföljande samtalet till systern inom tidsspannet 18.15–18.45. Av vittnets återgivna uppgifter kring samtalet till systern, dvs. att samtalet skulle ha ägt rum fem minuter efter det att hon återvänt från tvättstugan, torde dock en korrekt analys av tidpunkten för samtalet ha föranlett ett senare tidsintervall för [analytikerns] uppdrag. Det sagda innebär att, även för det fall [analytikerns] promemoria förmedlats till staben, det inte kan uteslutas att misstankarna mot anmälarna hade kvarstått. Detta då samtalet till systern mer troligt torde ha ägt rum vid en senare tidpunkt än 18.45 och alltså inte inom den period [analytikern] fått i uppdrag att undersöka. [Analytikerns] uppgifter baserades emellertid på en lista över vittnets telefontrafik den aktuella tiden. Av listan kan utläsas att vittnets fasta telefon varit upptagen 18.09–18.30, 18.36, 18.45–18.48. Inte heller dessa uppgifter motsäger att vittnet kan ha överhört ett samtal på gatan mellan kl. 18.30–18.40 förutsatt att telefonen kan ha brukats av någon annan vid angivna tider. Dock borde givetvis kontrollåtgärder ha vidtagits för att ta reda på vem i vittnets hushåll som varit engagerad i de nämnda telefonsamtalen. Det kan inte heller uteslutas att de samtal som föranledde misstankarna mot anmälarna hade kvarstått även om det hade uppdagats redan i samband med [analytikerns] analys att samtalet med systern ägt rum först kl. 19.31. Anledningen till detta är att felmarginalen för när vittnet torde ha ringt systern – förutsatt att det överhörda samtalet ägde rum mellan kl. 18.30–18.40 – ligger inom ramen för vad som får anses rimligt.

text: Det sagda innebär att polismyndigheten kan sluta sig till att det förelegat brister i analysen av telefontrafiken men inte att dessa nödvändigtvis inneburit att polismyndigheten skulle agerat annorlunda om vittnets samtal till systern identifierats tidigare eller om [analytikerns] uppgift om att ”man tycktes ligga fel i tiden” med säkerhet förmedlats till staben och Säkerhetspolisen i samband med upprättandet av [analytikerns] promemoria. Det bör slutligen erinras om att arbetet med analysen av telefonsamtalen skedde under stark tidspress mot bakgrund av ett befarat bombdåd nästföljande dag och att polismyndighetens kapacitet av naturliga skäl varit begränsad nattetid. De oklarheter som råder kring hur och om [analytikerns] upptäckt förmedlades är dock givetvis otillfredsställande. Med anledning härav har den operative chefen […] fått i uppdrag att se över rutinerna vad gäller dokumentationen vid särskilda händelser.

text: I fråga om inbrytningen hos FF hänvisade polismyndigheten till sin ovan redovisade bedömning i den arbetsrättsliga prövningen.

text: Åklagarmyndighetens yttrande till JO Åklagarmyndigheten yttrade sig genom vice riksåklagaren PP. Åklagarmyndigheten hade begärt in upplysningar från MM, vilka redovisades i yttrandet. I yttrandet redovisades också uppgifter som MM lämnat i förundersökningen om tjänstefel. I den senare hade han uppgett följande om beslutet att anhålla CC, DD och EE.

text: Måndagen den 25 oktober hade en kvinna kontaktat polisen i Göteborg och berättat att hon på en plats i Angered hade passerat en man som talade i mobiltelefon. Mannen talade på ett aggressivt sätt och sa med skärpa till den han talade med att det måste ske nu på lördag. Det framgick enligt kvinnan att det var en explosion som skulle ske och att platsen var Nordstan i Göteborg. Mannen sa att det inte spelade någon roll om 100 personer dog. Han talade arabiska, ett språk som kvinnan förstod. När mannen upptäckte kvinnan i sin närhet frågade han på ett hotfullt sätt om hon förstod arabiska, vilket hon förnekade.

text: Kvinnan förhördes ett antal gånger och bedömdes som mycket trovärdig. Vid förhören eftersträvades också att så exakt som möjligt försöka fastställa tiden för hennes iakttagelse. Man kom till slut fram till att samtalet måste ha ägt rum under tiden 18.30–18.40. En masttömning gjordes för att försöka få fram teleadresser som kunde knytas till kvinnans iakttagelser. Efter ett antal körningar och analyser utförda av Säkerhetspolisen framkom att en teleadress med [EE] som abonnent samtalat med en teleadress med [CC] som abonnent. Vidare hade en teleadress med [FF] som abonnent samtalat med [EE:s] teleadress. Samtalen hade ägt rum under den nämnda kritiska tidsperioden. Övriga samtal under perioden bedömdes av olika skäl som mindre intressanta/ointressanta. Det framkom att [CC], [EE] och [FF] är nära släkt med varandra samt att [CC] har en bror, nämligen [DD]. Alla fyra bor nära varandra. […] På kvällen 29 oktober gjordes en fotokonfrontation med kvinnan som med 90 % säkerhet pekade ut [DD] som den person som hon hört samtala. Jag bedömde genomförandet av konfrontationen som fullt godtagbar med tanke på omständigheterna, inte minst tidsfaktorn. Eftersom [DD] pekats ut av vittnet ansåg jag att han var skäligen misstänkt. Med tanke på att vittnet kunde ha tagit fel på [CC] och [DD], eftersom de är bröder, och då [CC] är abonnent för teleadressen […], så bedömde jag att även denne var skäligen misstänkt. Den person som [CC] eller [DD] samtalat med, nämligen [EE] ansåg jag också, med tanke på samtalets innehåll, som skäligen misstänkt. Att [EE] i nära anslutning till samtalet med [CC] eller [DD] talat med [FF] gjorde att även denne blev intressant, men då som vittne. Ett av skälen till att jag tog över förundersökningen var att jag såg en möjlighet att själv besluta om [hemlig teleavlyssning] och [hemlig teleövervakning] samt eventuellt [hemlig kameraövervakning] beträffande de misstänkta (enligt 4 § lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott). Vid kontroll med operatören visade det sig nämligen att detta var tekniskt genomförbart trots tiden på dygnet. Åtgärderna bedömdes dock som tämligen meningslösa utan en resurskrävande spaningsinsats. Eftersom personella resurser saknades för detta samt att de misstänkta sannolikt inte skulle använda sina mobiltelefoner på natten på grund av sömn eller påbjuden radiotystnad och tidpunkten för det befarade bombdådet var så nära förestående fattade jag beslut om anhållande och hämtning till förhör.

text: Åklagarmyndigheten redovisade följande bedömning i fråga om beslutet att anhålla de misstänkta.

text: Åklagare kontaktades i ett förhållandevis sent skede i utredningen, vilket i sig kan tyckas vara anmärkningsvärt med hänsyn till den allvarliga brottslighet som misstankarna gällde. Polisen hade således redan vidtagit en rad utredningsåtgärder när MM övertog förundersökningsledningen. […] När [han] blev inkopplad var tidpunkten för det befarade bombdådet nära förestående. MM har i sitt yttrande […] angett att situationen var väldigt hektisk och att telefonsamtalen med polisen avlöste varandra konstant. [Han] har i sina yttranden redovisat sin minnesbild av det underlag han fått av polisen och de överväganden han gjort inför besluten om tvångsmedel. Enligt min mening kan man utläsa av yttrandena att MM självständigt bildat sig en uppfattning om hållbarheten i det som lades till grund för besluten och att han noggrant analyserat de uppgifter som fanns angående brottet och brottsmisstankarna. Enligt min uppfattning finns det inget som tyder på att [han] inte har agerat tillräckligt aktivt som förundersökningsledare. Huruvida det i ett visst fall finns skäl att fatta beslut om anhållande är en utpräglad bedömningsfråga där man inte sällan kan ha olika uppfattningar utan att någon av dem kan sägas vara direkt felaktig. I nu aktuellt fall har MM i frånvaro anhållit CC, DD och EE såsom skäligen misstänkta för förberedelse till terroristbrott, ett så kallat utredningsanhållande (

text: 24 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken

text: ). Bevisstyrkan av

text: skälig misstanke har ansetts motsvara ungefär vad som uttrycks med antagligt och allmänt brukar det för skälig misstanke krävas att det finns konkreta omständigheter av en viss styrka som pekar på att just den misstänkte har begått brottet (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 2 uppl., s. 43 f.). Enligt min uppfattning har det i det nu aktuella fallet förelegat sådana konkreta omständigheter att skälig misstanke får ansetts föreligga beträffande var och en av de anhållna. När det gäller så kallade utredningsanhållanden är förutsättningarna, utöver att någon är skäligen misstänkt, att det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet. Genom förarbetena klargörs att behov av ytterligare utredning såväl om brottet som om de särskilda häktningsgrunderna omfattas av bestämmelsen (

text: prop. 1986/87:112 s. 49

text: ). De viktigaste faktorerna för bedömning av om det är av synnerlig vikt med utredningsanhållande torde vara att man kan räkna med att misstanken inom kort når upp till sannolika skäl, att risken för flykt, kollusion eller återfall är särskilt hög eller att brottet är särskilt allvarligt (Gunnel Lindberg, a. a., s. 237). I nu aktuellt ärende har brottsmisstanken rört förberedelse till terroristbrott i nära förestående tid. Det har således, enligt min mening, varit fråga om ett särskilt allvarligt brott. Det har funnits flera misstänkta och i vart fall ett vittne att höra. MM har redogjort för det underlag han har haft och de överväganden han har gjort inför besluten att anhålla CC, DD och EE i frånvaro. Enligt min uppfattning har det i ärendet varit fråga om sådana faktorer som utgör synnerlig vikt. MM har redogjort för att bevisläget förändrades under anhållningstiden, dels på grund av att inget som stärkte misstankarna kom fram genom förhör eller undersökning av beslag, dels på grund av att en uppföljande granskning av de uppgifter som föranlett ingripandet visade på brister i uppgifternas tillämplighet. Att bevisläget under anhållningstiden förändras på ett sätt att ett fortsatt frihetsberövande inte är aktuellt innebär inte i sig att det underliggande beslutet om anhållande varit felaktigt. Detta torde göra sig särskilt starkt gällande i fråga om utredningsanhållande där just behovet om att inhämta ytterligare utredning är centralt. Besluten om anhållande i frånvaro har således, enligt min bedömning, haft stöd i

text: rättegångsbalken

text: . Det har även enligt min uppfattning funnits stöd för att genomföra personell och reell husrannsakan hos de misstänkta.

text: Vad gäller omständigheten att de misstänkta kom att höras utan att någon försvarare närvarade uppgav Åklagarmyndigheten följande.

text: En brottsmisstänkts rätt till försvarare vid förhör är en central rättssäkerhetsfråga (se bl.a. JO:s beslut den 30 november 2012, dnr

text: ). Detta gör sig särskilt gällande när det är fråga om misstanke om allvarlig brottslighet. Utrymmet för annat än ett så kallat delgivningsförhör innan offentlig försvarare förordnats torde vara litet i ett ärende som det nu aktuella. Jag kan dock ha förståelse för att det är svårt att avvakta ett förordnande från jourdomstolen i en utredning som rört misstankar om synnerligen allvarlig brottslighet på försöksstadiet. Nu aktuellt ärende belyser således enligt min uppfattning ytterligare hur komplex och angelägen frågan om försvarares närvaro vid förhör med frihetsberövad är. Med anledning av de synpunkter som JO har redogjort för i bland annat ovan nämnt beslut har ett nytt rättsligt utvecklingsprojekt föreslagits ingå i Åklagarmyndighetens verksamhetsplan. Utvecklingscentrum Malmö kommer inom ramen för projektet att utarbeta rättsliga styrdokument för att klargöra de regler som gäller beträffande dessa frågor.

text: Bedömning

text: Prövningens omfattning Utredningen om det misstänkta bombattentatet och polisinsatsen mot CC, DD, EE och FF har varit föremål för en omfattande förundersökning vid Riksenheten för

text: polismål. Ett flertal personer hördes i den utredningen. Överåklagaren AA har prövat det straffrättsliga ansvaret för det inträffade, ett beslut som har överprövats av överåklagaren BB. Åklagarna har riktat kritik mot brister i den utredning som ledde fram till insatsen, men funnit att någon enskild inte kan hållas ansvarig för bristerna. De har vidare funnit att masttömningen skedde utan lagstöd och att FF felaktigt delgavs misstanke om brott. Dessa fel bedömdes dock som ringa tjänstefel, som inte är straffbart.

text: Mycket av det som anmälts till JO har alltså varit föremål för en straffrättslig prövning av åklagare. I flertalet frågor saknas det skäl för en prövning också från JO:s sida. I vissa frågor har åklagarens bedömning grundat sig på en omfattande utredning, bl.a. ingående förhör med de inblandade. Detta gäller särskilt frågorna om hur polisinsatsen genomfördes. I den delen har åklagaren haft ett bättre underlag för sin bedömning än den som JO har tillgång till. Jag går därför inte in på de frågorna.

text: Med tanke på de ingripande följder som brottsmisstankarna kom att få för de misstänkta och deras familjer finns det däremot skäl även för JO att granska hur misstankarna uppstod och om det funnits några brister i polisens utredning. Även åklagarens beslut att anhålla CC, DD och EE bör mot denna bakgrund bli föremål för JO:s granskning.

text: Eftersom frågan om det funnits rättsliga förutsättningar för att forcera dörren till FF:s hem med våld i samband med att han som vittne skulle hämtas till förhör, inte direkt har berörts i förundersökningen finner jag skäl att granska denna fråga. Detsamma gäller att försvarare inte närvarade vid de första förhören med CC, DD och EE.

text: I det följande behandlas följaktligen utredningen som ledde fram till brottsmisstankarna, åklagarens anhållningsbeslut, polisens hämtning av vittnet till förhör och de misstänktas tillgång till försvarare.

text: Utredningen som ledde fram till brottsmisstankarna Av utredningen framgår att polisen tog vittnets uppgifter om ett planerat bombattentat på mycket stort allvar. Många kom att engageras i utredningen och man beslutade om en s.k. särskild händelse, vilken bl.a. innefattade en större polisinsats i centrala Göteborg.

text: När vittnets uppgifter bedömdes som trovärdiga var polisens huvudsakliga uppgift att försöka finna den man som enligt vittnet på arabiska hade pratat om en bomb. Vittnet hade inte pekat ut någon person och hon hade lämnat ganska vida tidsuppgifter och ett vagt signalement. Av förhörsprotokollen framgår att vittnets kunskaper i arabiska var begränsade, varför risken för missförstånd inte kan betraktas som försumbar. Vidare tolkades det första förhöret med vittnet av hennes syster och det andra av en tolk som talade en annan dialekt än vittnet. Det har alltså även vid förhören funnits en inte försumbar risk för missförstånd till följd av språkliga problem. Polisen hade alltså mycket få uppgifter att utgå från och de

text: uppgifter som fanns var alla osäkra. Det har därför funnits ett behov av att i så stor utsträckning som möjligt säkra vittnets uppgifter med hjälp av objektivt konstaterbara omständigheter.

text: Polisens utredning inriktades på att försöka identifiera det mobiltelefonsamtal som vittnet sade sig ha hört; en naturlig inriktning men samtidigt en svår uppgift. Metoden gick ut på att, med utgångspunkt i resultatet från en s.k. masttömning, jämföra de telefonnummer som varit involverade i samtal vid den aktuella tidpunkten och platsen med telefonnummer som fanns registrerade i Säkerhetspolisens databaser. Med hjälp av Säkerhetspolisens databaser hoppades man alltså kunna identifiera en eller flera personer som kunde ha varit inblandade i det misstänkta telefonsamtalet. För att polisens metod skulle leda till framgång krävdes således att något av de telefonnummer som var involverade i det misstänkta samtalet var registrerat hos Säkerhetspolisen. Den valda metoden måste anses vara mycket osäker. För att över huvud taget kunna genomföra en jämförelse mot Säkerhetspolisens databaser var det dessutom nödvändigt för polisen att med viss exakthet försöka precisera den tidsperiod under vilken vittnet kunde ha hört mobiltelefonsamtalet. Utifrån en analys av vittnets tidigare lämnade tidsuppgifter och ytterligare förhör med henne begränsades denna tidsperiod till kl. 18.30–18.40. Denna tidsmässiga avgränsning var avgörande för att CC, DD och EE skulle bli misstänkta.

text: Trots att det i ett tidigt skede av utredningen funnits ett behov av att säkra vittnets uppgifter i tiden, vidtog polisen inte förrän i ett sent skede några dokumenterade utredningsåtgärder i detta avseende. Man undersökte t.ex. inte familjens förehavanden i anslutning till vittnets iakttagelser. En åtgärd, som om den hade vidtagits hade gett mycket väsentlig information, var att granska uppgifter om samtal till och från vittnets hemtelefon den aktuella kvällen. Av den telefonlista över samtal från vittnets hemtelefon som i ett sent skede tillfördes utredningen, men som då inte kom att beaktas, framgår att telefonen användes relativt frekvent under dagen; 16 samtal finns registrerade. Det framgår att ett samtal ägde rum mellan kl. 18.09 och 18.30 och att kortare samtal ägde rum kl. 18.36 och kl. 18.45– 18.48. Vidare framgår att endast ett samtal gått till systern, vilket därmed måste ha varit det samtal då vittnet berättade om händelsen, och att det ägde rum kl. 19.31– 19.46. Dessa uppgifter tyder på att det misstänkta mobiltelefonsamtalet ägde rum någon gång mellan kl. 18.48 och 19.31. Uppgifterna hade, om de uppmärksammats, försett polisen med fasta hållpunkter mot vilka vittnet och hennes man kunnat höras för att precisera tidpunkten för samtalet.

text: Att vittnet ringt sin syster och berättat om det misstänkta samtalet var hela tiden känt för polisen, och i förhör den 27 oktober 2010 satte hon detta i tidsmässigt samband med det misstänkta telefonsamtalet. När polisen den 29 oktober av utredningsskäl valde att begränsa undersökningen av misstänkta telefonsamtal till en viss period, hade man alltså skäl att uppmärksamma och utreda när telefonsamtalet till vittnets syster ägt rum. Detta hade indikerat att tidsperioden kl. 18.30– 18.40 sannolikt var felaktig.

text: Som nämnts genomfördes i ett sent skede vissa utredningsåtgärder för att säkra vittnets tidsuppgifter i tiden. Under den tid som Säkerhetspolisen i sina databaser försökte finna ett misstänkt telefonnummer från den tiominutersperiod som polisen arbetade utifrån, granskade en analytiker vid polisen samtalslistor över utgående samtal från vittnets telefon den 25 oktober mellan kl. 18.15 och 18.45. I en promemoria redovisade analytikern att två samtal hade ringts från vittnets telefon under denna tidsperiod. Inget av dessa gick till hennes syster. Analytikerns promemoria uppmärksammades dock inte och kom därför inte att beaktas när man beslutade sig för att arrangera en fotokonfrontation med vittnet och inte heller vid åklagarens beslut om att anhålla CC, DD och EE. Analytikern identifierade, efter frihetsberövandena, samtalet till vittnets syster. Det hade ringts kl. 19.31 och låg alltså utanför den tidsperiod hon fått i uppdrag att analysera. Utredningen har varken kunnat bringa klarhet i fråga om vem som gav analytikern det aktuella uppdraget eller vem som mottog hennes promemoria.

text: Säkerhetspolisens analys av samtal under den valda tiominutersperioden resulterade i att misstankar under kvällen den 29 oktober riktades mot CC, DD, EE och FF. Polisen arrangerade samma kväll en fotokonfrontation med vittnet vid vilken hon uppgav att DD var ”mycket, mycket lik” den man hon träffat vid tvättstugan den 25 oktober. Detta utpekande låg till grund för beslutet att anhålla CC, DD och EE. Vittnets utpekande hade dock flera svagheter. Urvalet av fotografier var tveksamt eftersom en alltför stor andel – fyra av åtta – av de förevisade fotografierna föreställde de misstänkta (jfr Rikspolisstyrelsens rapport 2005:2, Vittneskonfrontation s. 17). Vittnet angav vidare endast att DD var mycket, mycket lik den man hon hört tala i mobiltelefon. DD:s utseende överensstämde också dåligt med det signalement som vittnet tidigare lämnat. Dessutom tolkades vittnets uppgifter av hennes syster, som fanns tillgänglig per telefon.

text: Mina slutsatser om den inledande utredningen En polisutredning som den aktuella innehåller ofta åtgärder som måste betecknas som rena chansningar. Detta är en självklarhet och utgör många gånger en förutsättning för att komplicerade utredningar ska kunna drivas framåt. De åtgärder som vidtas måste dock vara förankrade i det utredningsmaterial som finns tillgängligt. Det är av avgörande betydelse för en brottsutredning att vittnesuppgifter så långt som möjligt verifieras med hjälp av objektivt konstaterbara omständigheter. Mot den nyss angivna bakgrunden har jag ingenting att invända mot den utredningsmetod som polisen valde. Däremot är jag kritisk till att man inte närmare försökte fastställa vittnets uppgifter i tiden genom att ställa dem mot objektivt konstaterbara förhållanden. Jag är särskilt kritisk till att man inte kontrollerade när vittnets samtal till systern ägde rum. Detta borde åtminstone ha skett innan man beslutade sig för att avgränsa undersökningen av misstänkta telefonsamtal till en viss tiominutersperiod. Att uppgifterna om vittnets telefonsamtal över huvud taget inte beaktades innan de misstänkta frihetsberövades, trots att uppgifterna fanns tillgängliga i utredningen, är en allvarlig

text: brist. Särskilt anmärkningsvärt är att analytikerns promemoria inte kom till rätt mottagare.

text: I utredningen saknas det dokumentation som tyder på att man i övrigt beaktat svagheterna i den kedja som ledde fram till misstankarna mot CC, DD och EE, bland annat vad gäller brister i fotokonfrontationen och utpekandet av DD. Utredningsmaterialet ger intryck av att den sammanlagda effekten av svagheter i utredningens olika delar underskattats.

text: Det var sannolikt bristerna i utredningen som fick till följd att tre oskyldiga personer frihetsberövades och att deras familjer utsattes för ett våldsamt polisingripande i sina hem, vilket för dem måste ha varit mycket obehagligt och skrämmande. Det finns därför skäl att se allvarligt på bristerna, även med beaktande av den pressade situationen för polismyndigheten och de som ansvarade för utredningen.

text: Ansvaret för utredningen vid polismyndigheten har, innan åklagarinträdet natten mellan den 29 och 30 oktober, skiftat mellan olika personer inom polismyndigheten. Först efter tre dagar, den 28 oktober, inleddes en förundersökning. Flera förhör hade då redan hållits. Under eftermiddagen den 29 oktober byttes förundersökningsledare. I utredningen har vidare flera personer från olika avdelningar inom polismyndigheten, och även från Säkerhetspolisen, varit involverade. Parallellt med utredningen har det dessutom beslutats om en särskild händelse för vilken det funnits en särskild stab inom myndigheten. Mot bakgrund av detta måste ansvaret för de brister jag funnit ligga hos polismyndigheten och ytterst dess ledning. Polismyndigheten i Västra Götaland ska därför kritiseras. Åklagarens anhållningsbeslut Chefsåklagaren MM övertog förundersökningen endast några timmar innan ett misstänkt bombattentat mot ett köpcentrum skulle genomföras. Det var därför nödvändigt för honom att under stark tidspress fatta beslut om de misstänkta. Anhållningsbeslutet grundades på att en s.k. masttömning hade genomförts med ledning av vittnets tids- och platsangivelser och att Säkerhetspolisen vid en körning mot sina databaser identifierat ett telefonnummer som misstänkt. Samtalet kunde kopplas till de misstänkta, och vid en fotokonfrontation pekade vittnet ut en av dem som mycket lik den man hon hört tala om en bomb. Med tanke på dessa omständigheter och den tidspress som åklagaren befunnit sig i, saknas det skäl för mig att ifrågasätta hans beslut att anhålla de misstänkta. De tidigare berörda bristerna i utredningen kan MM inte lastas för. Hans möjlighet att i den uppkomna situationen uppmärksamma dessa var också starkt begränsad.

text: I detta sammanhang vill jag också peka på att förundersökningsledningen övertogs av åklagare först natten mellan den 29 och 30 oktober, dvs. endast några timmar före det befarade bombdådet och mer än ett dygn efter det att förundersökningen inleddes av polisen. Enligt

text: 23 kap. 3 § rättegångsbalken

text: ska ledningen av en förundersökning som inletts av polisen övertas av åklagare så snart någon skäligen

text: kan misstänkas för brottet, om saken inte är av enkel beskaffenhet. Åklagarinträdet har ägt rum någon timme efter det att CC, DD och EE kommit att misstänkas och har alltså skett i överensstämmelse med detta. Enligt samma lagrum ska dock åklagaren också i annat fall överta ledningen av förundersökningen, när det är påkallat av särskilda skäl. Den aktuella förundersökningen avsåg ett mycket allvarligt brott och utredningen var komplex och involverade flertalet personer. Jag ställer mig mot bakgrund av detta tveksam till att polismyndigheten inte överlämnade ledningen av förundersökningen till åklagare i ett tidigare skede än vad som nu skedde. Hämtning till förhör Av utredningen framgår att polisen forcerade dörren till FF:s hem med våld i samband med att åklagarens beslut att hämta honom till förhör verkställdes. FF misstänktes inte för något brott, utan skulle höras som vittne. Åtgärden motiverades med att detta rent polistaktiskt skulle vara till gagn för polisen eftersom man inte visste vad som fanns bakom dörren och att bevis annars kunde undanröjas.

text: Jag delar polismyndighetens uppfattning att utrymmet för att med våld bereda sig tillträde till ett vittnes bostad i samband med att denne ska hämtas till förhör är ytterst begränsat. Nyttan av en sådan åtgärd kan mycket sällan överväga det obehag och den skada åtgärden innebär. I likhet med polismyndigheten kan jag konstatera att det inte har redovisats några skäl som kan motivera våldsanvändningen när beslutet att hämta FF verkställdes. Polisinsatschefen OO måste därför kritiseras för beslutet att forcera dörren till FF:s hem med våld.

text: Försvarare Av utredningen i ärendet framgår att ingen av de misstänkta hade tillgång till försvarare vid det första förhör som hölls med dem. Av förhörsprotokollen framgår att CC och EE medgav att förhöret hölls utan att försvarare närvarade, medan uppgifter om detta saknas när det gäller DD. Varken av tillgänglig dokumentation eller av yttrandena till JO framgår att åklagaren tagit ställning till behovet av försvarare eller lämnat några direktiv till förhörsledarna i denna fråga.

text: En brottsmisstänkts rätt till försvarare vid förhör är en central rättssäkerhetsfråga. Oavsett den misstänktes inställning till brottsmisstankarna och till att hålla förhöret utan försvarare närvarande kan ett sådant förfarande äventyra den misstänktes rättssäkerhet. Att förhör genomförs utan försvarare kan också påverka förhörens bevisvärde, liksom förfarandets förenlighet med kravet på rättvis rättegång enligt Europakonventionen. JO har i tidigare beslut angett att förundersökningsledaren ska göra en egen bedömning av behovet av försvarare, oavsett vilken inställning den misstänkte har. (Se bl.a. JO 2011/12 s. 77, dnr

text: , och JO 2013/14 s. 133, dnr

text: De misstänkta var vid förhören anhållna, misstänkta för förberedelse till ett mycket allvarligt brott. Förhören var ingående och varade i över en timme. Chefsåklagaren

text: MM kan inte undgå kritik för att han inte tagit ställning till behovet av försvarare vid dessa förhör. Enligt min mening borde de misstänkta haft tillgång till försvarare när de förhördes.

text: De aktuella frihetsberövandena har verkställts en tidig lördagsmorgon utanför jourdomstolarnas öppettid. Det inträffade illustrerar nödvändigheten av att det finns en faktisk tillgång till försvarare och att en offentlig försvarare kan förordnas även vid dessa tidpunkter, om det finns behov av att skyndsamt höra den misstänkte. Denna fråga kan endast lösas av rättsväsendets aktörer och av lagstiftaren. Med anledning av detta skickas en kopia av beslutet till Justitiedepartementet och till Sveriges advokatsamfund.


title: Åtal mot en biskop för tjänstefel med anledning av hennes handläggning av en begäran om utlämnande av handlingar

text: I ett beslut den 3 februari 2003 anförde JO Berggren följande.

text: Anmälan

text: AA inkom den 25 januari 2000 med en anmälan mot Biskopen i Stockholms stift, BB. I anmälan anfördes bl.a. följande. AA hade i november 1999 begärt att få del av 350 brev som BB, i sin tjänst som biskop, hade mottagit från präster i stiftet. BB hänvisade till att breven föll under ”själavårdande sekretess” och beslutade att inte lämna ut breven. AA överklagade beslutet hos Kammarrätten i Stockholm. I en dom den 29 december 1999 upphävde kammarrätten det överklagade beslutet och visade målet åter till biskopen för skyndsam handläggning. I en skrivelse den 18 januari 2000 till AA meddelade BB att hon, i stället för att pröva om breven utgjorde offentliga handlingar, hade återsänt breven till avsändarna.

text: Utredning m.m.

text: Sedan jag tagit del av kammarrättens dom och övriga handlingar i kammarrättens mål beslutade jag den 25 september 2001 att inleda förundersökning rörande tjänstefel.

text: På mitt uppdrag väcktes den 9 april 2002 åtal mot BB enligt följande gärningsbeskrivning.

text: AA överklagade hos Kammarrätten i Stockholm ett av Biskopen i Stockholms stift BB meddelat beslut den 7 december 1999 om att inte lämna ut handlingar, kammarrättens mål 9152-1999. Handlingarna i fråga utgjordes av brev, ca 350 stycken, som stiftets präster på BB:s begäran skrivit till henne. I dom den 29 december 1999 upphävde kammarrätten, som fann att breven utgjorde allmänna handlingar, det överklagade beslutet och visade målet åter till biskopen för skyndsam handläggning. BB har emellertid inte efter kammarrättens dom prövat om breven utgjort offentliga handlingar utan har någon gång mellan den 10 och 15 januari 2000 förstört eller återsänt breven. Genom att på angivet sätt förstöra eller återsända breven har BB uppsåtligen vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde för uppgiften. Gärningen är inte att anse som ringa. Lagrum:

text: 20 kap. 1 § första stycket brottsbalken

text: I en dom den 17 juni 2002 ogillade Stockholms tingsrätt åtalet. I domskälen antecknades bl.a. följande:

text: Liksom kammarrätten anser tingsrätten att de inkomna breven är att betrakta som allmänna handlingar. Av

text: 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen

text: samt

text: och

text: 6 §§

text: lagen (

text: ) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan framgår, att regeringen får föreskriva att allmänna handlingar som kommit in senast den 31 december 1999 till myndighet som upphört och som haft uppgift som hänför sig till Svenska kyrkans verksamhet, får överlämnas till Svenska kyrkan utan att handlingarna upphör att vara allmänna. Vidare framgår att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar, när det gäller befattningen med överlämnade handlingar, ska jämställas med myndighet. Regeringen har, i förordningen (

text: ) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, föreskrivit att biskopen får överlämna allmänna handlingar till stift inom Svenska kyrkan som motsvarade det stift där biskopen funnits. De i målet aktuella handlingarna ska därmed anses överlämnade till Stockholms stift där BB var stiftschef och stiftet ska i fråga om befattningen med handlingarna vara att jämställa med myndighet. Genom utredningen i målet är det visat att BB har handlat på det sätt åklagaren påstått i sin gärningsbeskrivning. BB:s handlande att uppsåtligen avhända sig de allmänna handlingarna, innebär ett åsidosättande av de skyldigheter som åvilar den som i myndighetsutövning har allmänna handlingar i sin vård. Rekvisiten för tjänstefel är därmed i och för sig uppfyllda. Fråga är härefter om gärningen är att bedöma som ringa. BB har förklarat att hon begärde breven från prästerna i tron att dessa inte skulle anses vara allmänna handlingar. Hon har dessutom försäkrat oroliga brevskrivare att breven endast skulle komma att läsas av henne personligen. Hennes övertygelse om att breven inte skulle komma att anses som allmänna handlingar baserades bl.a. på det förhållandet att såväl BB som hennes kollegor ansåg det naturligt att hantera skriftliga svar från prästerna inför ämbetsberättelsen såsom arbetsmaterial, som kunde förstöras efter användande. BB har även hänvisat till att personliga förtroenden, som meddelas henne från en präst i hennes stift, är sådant som hon i egenskap av själavårdande chef själv råder över. Det framgår dessutom av BB:s brev till prästerna påsken 1999 att en mycket stor del av svaren förväntades uppehålla sig kring frågor av personlig natur och som delvis kan vara att hänföra till en själavårdande relation. När det sedan genom kammarrättens dom stått klart för BB, att hon felbedömt brevens status, kom hon att befinna sig i ett svårt dilemma eftersom det rörde sig om en relation av delvis själavårdande karaktär. Denna förtroenderelation möjliggjorde enligt BB:s uppfattning inte ens ett delvis offentliggörande av breven. Hon ansåg att hennes trovärdighet och heder både som präst och chef stod på spel. Det är mot bakgrund av biskoparnas praxis vad gäller tidigare hantering av prästernas svar inför ämbetsberättelsen och det pastorala inslaget i breven, förståeligt att BB, vid tiden för uppmaningen till prästerna, inte insåg att breven kunde komma att bedömas som allmänna handlingar och att hon därför lovade brevskrivarna att breven endast skulle läsas av henne själv. Förtroende är uppenbarligen av utomordentlig vikt i förhållandet mellan präst och biskop då dessa ska kunna mötas i själavårdande samtal och även i övrigt kunna samarbeta i moraliska och andra frågor av djupt personlig art. Eftersom det mellan brevskrivare och mottagare här fanns en sådan relation och då det dessutom berördes frågeställningar av känslig natur, kan det vara svårt att särskilja förtroliga uppgifter från sådana som inte är det. Det är därför i viss mån förståeligt att BB upplevde det som omöjligt att ens delvis offentliggöra materialet när hon tidigare försäkrat prästerna att så alls inte skulle ske.

text: Det förhållandet att visst innehåll av breven faktiskt nått offentlighet genom ämbetsberättelsen ändrar inte bedömningen härvidlag eftersom det är en annan sak att den som får del av en uppgift återberättar den på ett allmänt sätt som illustrerar något, men som inte avslöjar vem det rör sig om. Såvitt kan bedömas har inte BB:s agerande medfört att påtaglig skada uppkommit. Tingsrätten anser, mot bakgrund av dessa omständigheter, att gärningen ska bedömas som ringa. Ringa brott medför inte ansvar varför åtalet ogillas.

text: Rättens ordförande samt en nämndeman var skiljaktiga och anförde följande.

text: Vi delar övriga ledamöters bedömning fram till frågan om gärningen ska betraktas som ringa. BB har vidgått att hon skickat tillbaka respektive förstört breven trots att hon visste att de av kammarrätten bedömts vara allmänna handlingar. Hon insåg också att hon hade möjlighet att maskera breven så att partier som inte var offentliga kunde döljas men avstod med hänvisning till att ett sådant förfaringssätt inte överensstämde med det löfte om sekretess hon givit till brevskrivarna. Det förhållandet att en myndighetsutövare befinner sig i en svår moralisk situation berättigar henne inte att bryta mot bestämmelserna för verksamheten. Den speciella situation det var fråga om är visserligen en omständighet som talar i förmildrande riktning men gärningen är ändå med hänsyn till dess karaktär och att den skett uppsåtligen att bedöma som tjänstefel som inte är ringa. Överröstade i detta avseende är vi i övrigt ense med rättens övriga ledamöter.

text: Jag överklagade tingsrättens dom hos Svea hovrätt och yrkade att hovrätten med ändring av domen skulle döma BB för tjänstefel i enlighet med åtalet.

text: Som grund för överklagandet anförde jag följande.

text: Tingsrätten har i enlighet med mitt ansvarspåstående funnit att BB handlat på ett sådant sätt att rekvisiten för tjänstefel i och för sig varit uppfyllda. Tingsrätten har emellertid ansett att gärningen skall bedömas som ringa och ogillat åtalet. Vilka närmare omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om ett tjänstefel är ringa eller inte blir beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Enligt vad som sägs i förarbetena är verksamhetens art härvid av stor vikt. Inom områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan det finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall. Detta gäller t.ex. inom rättsväsendet. Vidare gäller att straffansvaret i första hand tar sikte på gärningar som begås av personer med mera självständigt inflytande över myndighetsutövningen. Ju mer självständiga befogenheter den felande har, desto större anledning finns det att se allvarligt på gärningen (

text: prop. 1988/89:113 s. 24

text: f.). BB har i fullgörandet av en självständig myndighetsutövning och i enlighet med de regler som gäller vid tillämpningen av den s.k. offentlighetsprincipen haft att pröva frågan om utlämnande av de aktuella breven. Hon har medvetet handlat i strid mot vad som gällt för denna uppgift. När det gäller verksamhetens art är det enligt min mening av största betydelse att handlandet skett vid tillämpningen av offentlighetsprincipen. Principen om allmänna handlingars offentlighet slogs för första gången fast genom 1766 års tryckfrihetsförordning och den har därefter i hög grad satt sin prägel på den svenska offentliga förvaltningen och påverkat allmänna attityder och värderingar i samhället. Rätten att ta del av allmänna handlingar tjänar enligt

text: 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen

text: (TF) till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Offentlighetsprincipen kan sägas fylla tre huvudändamål. Den utgör garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret (

text: prop. 1975/76:160 s. 70

text: ). Genom rätten att ta del av allmänna handlingar öppnas en möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet som är till förmån såväl för

text: samhällsdebatten som för allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten. Offentlighetsprincipen är ett omistligt inslag i den svenska rättsordningen. Även om offentlighetsprincipen i dag har sin kanske största praktiska funktion genom att underlätta massmediernas granskning av myndigheternas verksamhet, är den av stor betydelse också för de enskilda personer som vill följa handläggningen av ärenden som på något sätt berör eller på annan grund intresserar dem eller som av något annat skäl vill skaffa sig kunskap om en viss myndighets arbete. För straffansvar för tjänstefel fordras inte att någon har drabbats av en skada till följd av det oriktiga handlandet. Enligt förarbetena är det emellertid allmänt sett en viktig faktor vid bedömningen av om gärningen är ringa eller inte i vad mån någon drabbats av skada eller om det förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat slag (

text: prop. 1988/89:113 s. 17

text: ). Grundlagsstiftarens principiella utgångspunkt har varit att det är sökandens ensak att bedöma vilken betydelse det har för honom att få ut den begärda handlingen och att myndigheterna har att betrakta varje framställning om utfående av en allmän handling som lika viktig och prioritera alla sådana framställningar på det sätt som följer av reglerna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Om handläggningen av en utlämnandefråga inte uppfyller de krav som uppställs i grundlag och lag innebär detta i princip alltid ett angrepp på det allmänna intresset av insyn i den offentliga verksamheten. Tingsrätten har fäst stor vikt vid att BB, vid tiden för uppmaningen till prästerna, inte insåg att breven kunde komma att bedömas som allmänna handlingar och att hon därför hade lovat brevskrivarna att breven endast skulle läsas av henne själv. Dessa omständigheter måste dock enligt min mening frånkännas all betydelse vid bedömningen av huruvida gärningen skall betecknas som ringa. I sammanhanget måste också beaktas att BB vid en rättsenlig prövning enligt sekretesslagen av handlingarnas utlämnande förmodligen i vart fall delvis kunnat hålla dem hemliga. Jag hävdar mot denna bakgrund att BB:s gärning inte kan anses vara ringa.

text: Svea hovrätt (majoriteten) dömde i en dom den 2 januari 2003, med ändring av tingsrättens dom, BB för tjänstefel till dagsböter. I hovrättens domskäl antecknades bl.a. följande.

text: BB har handlat på det sätt som åklagaren anfört i sin gärningsbeskrivning. Hon har genom att uppsåtligen avhända sig de allmänna handlingarna åsidosatt de skyldigheter som åvilar den som i myndighetsutövning har allmänna handlingar i sin vård. Rekvisiten för tjänstefel är därmed, som tingsrätten även funnit, uppfyllda. Beträffande frågan om gärningen är att bedöma som ringa antecknar hovrätten följande. BB har befunnit sig i en besvärlig moralisk situation efter det att kammarrätten meddelat sin dom. För det fall hon delvis maskerade breven ansåg hon att detta skulle strida mot det löfte som hon gett präster att bara hon skulle läsa breven. Att delvis maskera handlingarna skulle dessutom, vilket hon påpekat i hovrätten, vara ett mycket tidsödande arbete. I den situation hon befann sig valde hon att sända tillbaka breven till avsändarna eller förstöra breven. Det finns enligt hovrättens mening i viss mån mildrande omständigheter men hennes felaktiga handlande har skett trots att hon var medveten om innehållet i kammarrättens dom. Mot anförd bakgrund finner hovrätten att gärningen inte kan anses vara ringa. – – –

text: Sedan Svea hovrätts dom vunnit laga kraft avslutas härmed ärendet hos JO.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

nyckelord:
Bistånd
Kommunicering
Myndighetsutövning, gränsen för
Återkrav

title: Anmälan mot socialförvaltningen i Piteå kommun om bristande kommunicering i ett ärende om återkrav av ekonomiskt bistånd; fråga om ärendet har innefattat myndighetsutövning

sammanfattning: Efter att en kvinna hade beviljats försörjningsstöd fick socialförvaltningen information från a-kassan om att hon hade fått en större ersättning från a-kassan än som hade tagits upp vid ansökan. Mot bakgrund av dessa uppgifter beslutade socialnämnden om återbetalning av en del av försörjningsstödet. Beslutet fattades utan att kvinnan hade fått möjlighet att yttra sig över uppgifterna. Socialnämndens beslut om återkrav av ekonomiskt bistånd är inte myndighetsutövning. Det har därför inte funnits någon skyldighet enligt förvaltningslagen att kommunicera uppgifterna från a-kassan med kvinnan innan beslutet fattades. Även om beslutet om återkrav inte var bindande var det fråga om en åtgärd som har varit betydelsefull för den enskilde. Förvaltningen borde därför ha kommunicerat uppgifterna från a-kassan med henne innan beslutet om återkrav fattades.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot socialförvaltningen i Piteå kommun. Hon uppgav bl.a. följande:

text: Den 8 maj 2013 fick hon ett brev från socialförvaltningen. Förvaltningen hade fått information från Akademikernas a-kassa om att AA hade fått mer a-kasseersättning än vad som hade tagits upp vid ansökan om försörjningsstöd för februari 2013. Mot denna bakgrund hade handläggaren upprättat en polisanmälan om misstänkt bedrägeri och fattat ett beslut om återbetalning på 2 376 kronor. Tillsammans med brevet fanns ett inbetalningskort. Hon har inte lämnat några felaktiga uppgifter i sin ansökan om försörjningsstöd, och hon borde ha fått en möjlighet att korrigera eventuella missförstånd. Av brevet framgick att handläggaren hade försökt att få tag på henne per telefon. Handläggaren borde emellertid ha skickat ett brev till henne innan hon upprättade polisanmälan och fattade beslut om återkrav.

text: Utredning

text: JO begärde inledningsvis in journalanteckningar och beslutet om återkrav. Förvaltningen skickade även in den upprättade polisanmälan och brevet som skickades till AA den 6 maj 2013. Brevet hade följande lydelse:

text: Hej AA! Jag har tidigare försökt nå dig via telefon utan att lyckas. Jag har velat komma i kontakt med dig för att berätta att i samtal med Akademikernas a-kassa framkom det att du fått utbetalt mer a-kassaersättning än vad som upptagits vid ansökan om försörjningsstöd för februari månad. Jag har därför upprättat en polisanmälan gällande misstänkt bedrägeri samt tagit ett beslut om återbetalning på 2 376 kr som du fått för mycket utbetalt för februari månad. Bifogar inbetalningskort.

text: JO begärde att Socialnämnden i Piteå kommun skulle yttra sig över frågan om AA borde ha fått tillfälle att yttra sig över uppgifterna från Akademikernas a-kassa innan beslutet om återkrav fattades. I ett remissvar anförde socialnämndens arbetsutskott bl.a. följande:

text: Bakgrund

text: AA aktualiserades för första gången för socialnämnden när hon sökte försörjningsstöd för maj, juni och juli månad 2012. – – –

text: AA återkom 2013-01-15 med ansökan om försörjningsstöd för januari och februari 2013. Ansökan för januari avslogs med hänvisning till att AA hade egna inkomster. Ansökan för februari avvaktades med då AA skulle lämna in kontoutdrag för hela januari månad. 2013-01-30 beviljades AA försörjningsstöd för februari. – – –

text: Aktuellt ärende

text: I samband med ansökan för februari månad 2013 framkom en kommande insättning från a-kassan och beslut togs med dessa uppgifter som grund. I samband med AA:s överklagan avs. försörjningsstödet för januari så togs förnyad kontakt med a-kassan och då uppmärksammades att 2376 kronor inte redovisats som inkomst. Detta föranledde en utredning om ev. polisanmälan för bedrägeri. Socialnämnden genom aktuell handläggare har vid dessa tillfällen försökt nå AA på telefon, 14 mars, två gånger den 15 mars, 25 mars, två gånger den 4 april samt 9 april, utan svar. Vid försöket har både fast telefon och mobiltelefon använts. Mobiltelefonen hade inte skyddat nummer. Beslut om återkrav samt polisanmälan fattas 2013-05-06.

text: Socialnämndens bedömning av ärendets handläggning

text: Inledningsvis kan konstateras att AA i samband med sin första ansökan om försörjningsstöd i juni 2012 då fick information om skyldigheter och rättigheter där två delar är viktiga utifrån detta ärende. Dels att lämna rätta och sanningsenliga uppgifter men även att göra vad man kan för sin försörjning. I detta begrepp ingår enligt socialnämndens uppfattning att vara tillgänglig på telefon för både arbetsgivare och myndigheter som i detta fall arbetsförmedlingen och socialtjänstens handläggare. Då AA har svarat i telefon en tid innan detta ärende blev aktuellt så verkar det något egendomligt att hon helt slutar svara när socialtjänstens handläggare ringer oavsett från vilket telefonnummer. – – –

text: När det gäller frågan om att informeras skriftligt per brev i en så pass ingripande fråga som en polisanmälan om bedrägeri så har det inte inträffat att aktuell person inte svarat i telefon och där kunnat få information alt. erbjudas ett inbokat möte för personligen informeras om socialnämndens bedömning i ärendet. Det är naturligtvis olyckligt att AA uppfattat situationen som kränkande. Detta är bara att beklaga och AA skulle naturligtvis ha fått information per brev med möjlighet till personlig kontakt med handläggaren på telefon eller besök för ytterligare information om ev. polisanmälan och beslut om återkrav.

text: För att fortsättningsvis förebygga att liknande situationer inträffar så har ett arbete påbörjats för att skapa en rutin för hur brevmässig delgivning av ex. polisanmälan för bedrägeri eller beslut om återkrav ska ske när personen i fråga inte är anträffbar ex. på telefon. I detta arbete kommer även ingå om delgivningen ska ske med rekommenderat brev och med mottagningsbevis. Arbetet kring detta kommer att avslutas under första kvartalet 2014. AA yttrade sig över remissvaret.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: 9 kap.

text: socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL, innehåller regler om återkrav av ekonomiskt bistånd. Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt

text: 4 kap. 1 §

text: SoL betalats ut obehörigen eller med ett för högt belopp får socialnämnden återkräva det som har betalats ut för mycket (

text: 9 kap. 1 §

text: SoL). Om den enskilde inte frivilligt betalar tillbaka det som har betalats ut för mycket får socialnämnden föra talan om ersättning i domstol. Talan ska väckas hos förvaltningsrätten inom tre år från det att kommunens kostnader uppkom (

text: 9 kap. 3 §

text: SoL).

text: Ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan att så har skett, t.ex. om beslutet inte går parten emot eller uppgiften saknar betydelse (

text: 17 § förvaltningslagen

text: [1986:223], FL).

text: Av

text: 11 kap. 8 §

text: SoL framgår att

text: 17 §

text: FL ska tillämpas i ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

text: Bedömning

text: Inledning AA beviljades försörjningsstöd för februari 2013. Det framkom därefter – vid kontakt med Akademikernas a-kassa – att AA hade fått en större ersättning från akassan än som hade tagits upp vid ansökan om försörjningsstöd. Mot bakgrund av dessa uppgifter upprättade handläggaren den 6 maj 2013 en polisanmälan om bedrägeri (bidragsbrott) och fattade ett beslut om återkrav på 2 376 kronor.

text: AA har i sitt klagomål framfört att hon borde ha fått yttra sig över uppgifterna som socialförvaltningen begärde från Akademikernas a-kassa. Det har inte funnits någon skyldighet för nämnden att ge AA tillfälle att yttra sig innan nämnden gjorde en polisanmälan. Frågan är dock om socialförvaltningen har haft en skyldighet att kommunicera uppgifterna från a-kassan med AA innan förvaltningen fattade beslutet om att återkräva det aktuella biståndet.

text: Kommuniceringsskyldigheten i

text: 17 §

text: FL Myndigheter har i vissa fall en kommuniceringsskyldighet innan ett ärende avgörs. Avsikten med kommuniceringen är att den enskilde ska få ta del av och yttra sig

text: över uppgifter som han eller hon inte själv har lämnat till förvaltningen. Grundtanken är att ”ingen ska dömas ohörd”. Kommuniceringen kan ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. Vilket sätt som är lämpligast beror på omständigheterna i det enskilda fallet.

text: Kommuniceringsskyldigheten i

text: 17 §

text: FL gäller bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild (det kan dock vara lämpligt att tillämpa reglerna i FL även i andra ärenden – jag återkommer till den frågan). Jag kommer först att redogöra allmänt för begreppet myndighetsutövning för att sedan komma in på frågan om ett beslut om återkrav av ekonomiskt bistånd är myndighetsutövning.

text: Allmänt om begreppet myndighetsutövning Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklades i motiven till den äldre

text: förvaltningslagen

text: (se

text: prop. 1971:30 s. 285

text: och

text: f.). I den äldre

text: förvaltningslagen

text: beskrevs myndighetsutövning som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av missgynnande beslut, t.ex. förbud, förelägganden eller liknande, och gynnande beslut, t.ex. tillstånd att bedriva en viss verksamhet. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande till myndigheten. Om det är fråga om ett förbud, föreläggande eller liknande, måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom han eller hon annars riskerar att tvångsmedel av något slag kommer att användas. Om det rör sig om ett gynnande beslut kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom eller henne.

text: Till myndighetsutövning hör bara sådana ärenden där saken avgörs ensidigt genom ett beslut av myndigheten, och det är endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut som omfattas av begreppet. Utanför begreppet faller ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal om saken med någon enskild. Ärenden som angår statens upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt innefattar inte myndighetsutövning.

text: Är nämndens beslut om återkrav av ekonomiskt bistånd myndighetsutövning? Ärenden som gäller bistånd enligt SoL avgörs som regel med ett beslut om att bifalla eller avslå en ansökan om bistånd. Sådana beslut är myndighetsutövning. Frågan om ett beslut om att kräva tillbaka biståndet är myndighetsutövning är emellertid inte helt lätt att besvara. Det hänger samman med hur bestämmelserna om återkrav är konstruerade.

text: Socialnämnden får under vissa förutsättningar återkräva ekonomiskt bistånd (se 9 kap. 1 och 2 §§ SoL). Ett sådant återkrav bör naturligtvis komma till uttryck i ett formellt beslut. Socialnämndens beslut om återkrav kan dock inte läggas till grund för exekutiva åtgärder mot den ersättningsskyldige. Beslutet kan alltså inte verkställas med hjälp av Kronofogdemyndigheten (se

text: 3 kap. 1 § utsökningsbalken

text: ). Det finns inte heller någon möjlighet för den enskilde att överklaga ett beslut om återkrav som har fattats med stöd av

text: socialtjänstlagen

text: . Om den enskilde inte frivilligt betalar är socialnämnden hänvisad till att väcka talan hos förvaltningsrätten (

text: 9 kap. 3 §

text: SoL).

text: Socialnämndens beslut om återkrav är mot denna bakgrund inte att betrakta som ett bindande förvaltningsbeslut. Beslutet har inte heller några rättsverkningar för den enskilde. Beslutet är i stället att betrakta som ett s.k. partsbesked i förhållandet mellan den beslutande myndigheten och den enskilde. Genom beslutet framställer myndigheten ett krav mot den enskilde. Beslutet uttrycker emellertid endast myndighetens ståndpunkt i frågan (se t.ex. Strömberg och Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 2014, s. 62; se även

text: NJA 2013 s. 413

text: Även om myndighetens beslut om återkrav grundar sig på offentligrättslig lagstiftning och det inte råder några tvivel om att det för den enskilde framstår som ett uttryck för samhällets maktbefogenheter är socialnämndens beslut – som redan har nämnts – inte bindande utan ett uttryck för myndighetens ståndpunkt i frågan om återbetalningsskyldighet. Det är därför inte fråga om myndighetsutövning när socialnämnden fattar ett beslut om att kräva tillbaka bistånd med stöd av bestämmelserna i

text: 9 kap.

text: SoL. Borde uppgifterna från a-kassan ändå ha kommunicerats? Eftersom ärenden om återkrav inte innefattar myndighetsutövning har socialnämnden inte varit skyldig att kommunicera uppgifterna från a-kassan med AA. Skälen bakom kommunikationsprincipen kan emellertid motivera att myndigheten ser till att kommunicera material även i ärenden som inte avser myndighetsutövning.

text: Uppgifterna som förvaltningen begärde in från a-kassan låg till grund för förvaltningens bedömning av AA:s återbetalningsskyldighet. Även om beslutet om återkrav inte var bindande var det fråga om en åtgärd som har varit betydelsefull för AA, särskilt som åtgärden förenats med en polisanmälan. Mot denna bakgrund hade det enligt min mening varit lämpligt att låta henne få information om och yttra sig över uppgifterna innan beslutet fattades.

text: Av handlingarna framgår att handläggaren vid flera tillfällen försökte få tag på AA per telefon. När det inte lyckades borde förvaltningen ha skickat ett brev till henne med information om uppgifterna från a-kassan. Eftersom förvaltningen trots allt hade gjort ett antal försök att få kontakt med AA per telefon finner jag inte skäl att kritisera förvaltningen utan nöjer mig med det påpekandet.

text: Det som AA har anfört i övrigt leder inte till något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.