title: Pensionsmyndigheten kritiseras bl.a. för långsam handläggning av ett ärende om bostadstillägg

sammanfattning: Pensionsmyndigheten har under flera år haft problem med långa handläggningstider i ärenden om bostadstillägg. I oktober 2019 riktade JO i två beslut kritik mot myndigheten för långsam handläggning av två ärenden om bostadstillägg (dnr 686-2019 och 1833-2019). Efter besluten har liknande anmälningar fortsatt att komma in till JO. Det var också bakgrunden till att JO i oktober 2020 valde att återigen, i detta och i ytterligare ett ärende (5920-2020), utreda frågan. Av Pensionsmyndighetens remissvar framgår det att myndigheten har haft fortsatt stora problem med långa handläggningstider i ärenden om bostadstillägg. JO uttalar att det finns skäl att ifrågasätta om de åtgärder som hittills vidtagits varit tillräckliga samt konstaterar att det av Pensionsmyndighetens årsredovisning för 2021 framgår att enskilda även fortsättningsvis kommer att drabbas av myndighetens problem i det här avseendet. Det som Pensionsmyndigheten angett som förklaring till problemen, bl.a. stora ärendebalanser och brist på handläggarresurser, kan enligt JO inte på något sätt försvara att hanteringen inte kunnat leva upp till kraven under så lång tid som det är fråga om. För det förtjänar Pensionsmyndigheten kritik. JO kritiserar också Pensionsmyndigheten för handläggningen av ett enskilt ärende som blivit liggande utan åtgärd i över ett år. JO är därutöver kritisk mot att det tog Pensionsmyndigheten nästan tre år från det att förvaltningslagen (2017:900), FL, trädde i kraft den 1 juli 2018, till dess att en rutin för tillämpningen av 11 § FL var på plats. Avslutningsvis hänvisar JO till att han i dag, i två andra ärenden (dnr 568-2021 och dnr 974-2021), har kritiserat Pensionsmyndigheten för bristande tillgänglighet och service. JO uttalar att en central del av de krav som ställs på god förvaltning är att en enskild som vänder sig till en myndighet får ett beslut inom en rimlig tid samt att han eller hon också kan komma i kontakt med myndigheten. Enligt JO är det mycket allvarligt att Pensionsmyndigheten uppvisar brister i båda dessa hänseenden. Det är också något som riskerar att skada allmänhetens förtroende för Pensionsmyndigheten och det är enligt JO av största vikt att myndigheten omgående kommer till rätta med dessa brister. JO uttalar att han kommer att följa utvecklingen på båda dessa områden och att han finner skäl att skicka en kopia av detta beslut till Regeringskansliet för kännedom.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO den 21 augusti 2020 klagade AA på Pensionsmyndigheten och uppgav bl.a. att det tagit myndigheten över ett år att handlägga hennes ärende om bostadstillägg.

text: Utredning

text: JO begärde att Pensionsmyndigheten skulle yttra sig över anmälan samt besvara ett antal frågor.

text: Pensionsmyndigheten lämnade in ett remissvar och uppgav bl.a. följande (fotnoter och tabeller här utelämnade):

text: Handläggning av ansökan om bostadstillägg

text: — — — En del av Pensionsmyndighetens uppdrag är att administrera och handlägga ärenden om bostadstillägg till personer som uppbär ålderspension. Vi har som mål att fatta beslut gällande bostadstillägg inom 30 dagar från det att anmälan kom in när det gäller fortsättningsansökningar och ändringsanmälningar. Förstagångsansökningar har ett mål på 60 dagar. — — — Drygt 70 procent av samtliga ärenden som kommer in till Pensionsmyndigheten måste kompletteras, vilket gör att handläggningstiderna blir längre än beräknat. Vi har därför valt att i handläggningen prioritera de pensionärer som har lägst pension (fortsättningsansökningar) och i andra hand förstagångsansökningar.

text: Utredning

text: Den 17 juni 2019 kom en anmälan om ändrade förhållanden beträffande hennes bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd in till Pensionsmyndigheten från AA. Av hennes anmälan framgår att AA skulle få ett ändrat uttag av privat pension från och med den 26 augusti 2019. — — — Den 25 juni 2020 påbörjade Pensionsmyndigheten handläggningen av AA:s anmälan. Vi begärde då in en komplettering från det pensionsbolag där AA hade sitt privata pensionssparande. Av pensionsbolaget fick vi information om att AA:s privata pension hade upphört att betalas ut den 26 augusti 2019. Den 8 juli 2020 beslutade Pensionsmyndigheten att räkna om AA:s bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. — — —

text: Pensionsmyndighetens inställning

text: Det tog Pensionsmyndigheten ett år att påbörja handläggningen av anmälan från AA, vilket är alldeles för lång tid. Vi beklagar att handläggningen tog så lång tid. Den långa handläggningstiden beror på att Pensionsmyndigheten har haft högre inflöden av ansökningar och anmälningar än beräknat. Vi har därför prioriterat pensionärer med lägst pensionsinkomst genom de fortsättningsansökningar som vi har fått in. När vi väl påbörjade handläggningen av AA:s anmälan tog det ungefär två veckor innan vi kunde fatta beslut, eftersom vi behövde begära in en komplettering.

text: Även om handläggningen i sig inte tog så lång tid är vi naturligtvis inte nöjda med den tid det tog att påbörja densamma. Vi har vidtagit ett antal åtgärder för att komma tillrätta med våra långa handläggningstider, se vidare nedan. Att handläggningen har fördröjts påverkar inte storleken på bostadstillägget eller utbetalningsperiod. Eftersom de ändrade förutsättningarna för AA började gälla den 26 augusti 2019, har vi inte kunnat ändra hennes bostadstillägg förrän från och med september 2019.

text: Vidtagna åtgärder Pensionsmyndigheten har sedan starten 2010 haft problem med långa handläggningstider i ärenden om bostadstillägg. Tidigare hade Försäkringskassan samma problem. De långa handläggningstider som vi nu upplever i våra ärenden beror till en stor del på stora ärendebalanser under 2018 och 2019, i kombination med handläggningsprocesser som inte varit tillräckligt effektiva. Vi har heller inte haft de handläggarresurser som vi skulle ha behövt. Pensionsmyndigheten har också haft ett handläggningssystem där handläggningen varit helt manuell och som samtidigt krävt en stor mängd inhämtning av information för att vi ska kunna fatta beslut. Vi har sedan tidigare genomfört en rad åtgärder för att förkorta handläggningstiderna. Handläggning av bostadstillägg är dock en process där Pensionsmyndigheten hittills inte har lyckats att nå upp till våra mål. Under 2018 införde vi en ny funktion som innebär att uppgift om inkomst av kapital inhämtas maskinellt från Skatteverket för de personer som får bostadstillägg. Under hösten 2019 började vi använda ett nytt handläggningsoch ärendesystem för handläggningen av bostadstillägg. Syftet med det nya systemet var att införa både en helautomatisk och en delautomatisk handläggningsprocess. Förhoppningen är att det ska leda till en enklare och snabbare handläggning. Pensionsmyndigheten har också i olika omgångar anställt nya handläggare för handläggning av våra ärenden om bostadstillägg. Vi har också kontinuerligt sett över våra rutiner och infört nya och mer effektiva arbetssätt. I enlighet med regleringsbrevet för 2020 har Pensionsmyndigheten i februari 2020 lämnat in en handlingsplan till regeringen. I handlingsplanen beskriver vi vad vi avser att göra för att komma tillrätta med handläggningstiderna för bostadstillägg och även svarstiderna i vår kundservice. Framför allt fokuserar vi på tre övergripande områden: implementeringen av nytt system för bostadstillägg, informations- och kommunikationsinsatser samt utveckling och förbättring av handläggningsprocesserna. De effekter Pensionsmyndigheten vill uppnå är att minska de onödiga moment som finns i processerna i dag, till exempel genom att förenkla handläggningen, bidra till att öka andelen kompletta och korrekta ansökningar, öka förståelsen för förmånen så att andelen ansökningar från personer som inte är berättigade till förmånen minskar samt effektivisera handläggningsprocesserna genom att minimera andelen överlämningar inom förmånshanteringen. En åtgärd vi har vidtagit är att i högre utsträckning försöka hantera ett ärende i en sökandes direkta kontakt med oss, bland annat genom att handlägga ärendet så långt det är möjligt i de fall sökanden kontaktar myndigheten per telefon. Utöver de åtgärder som framgår av handlingsplanen, anställde Pensionsmyndigheten i december 2019 nära 50 nya handläggare. Dessa har under 2020 utbildats inom förmånen bostadstillägg och i det nya handläggningssystemet. Samtliga handläggare är nu så väl utbildade att de ka kunna handlägga ärenden fullt ut. Under 2020 har Pensionsmyndigheten prioriterat att arbeta med våra äldsta ärenden, oavsett ärendetyp. Detta har dock tagit lång tid, eftersom vi samtidigt har utbildat alla handläggare i vårt nya handläggnings- och ärendesystem.

text: Parallellt har vi också migrerat ärenden och handläggningsmoment från vårt tidigare it-system till det nya. Avarbetningen av äldre ärenden avslutades i oktober 2020 och verksamheten arbetar nu endast i det nya handläggningssystemet. Därmed ökar våra möjligheter att påbörja handläggningen av ett ärende direkt när det initieras. Det nya handläggningssystemet ersätter genom hel- eller delautomatisering även en del åtgärder i varje ärende som tidigare behövde hanteras manuellt. Detta gäller till exempel att systemet självt kan påbörja handläggningen av ett ärende genom att skicka ut begäran om kompletteringar till sökanden eller annan extern part. Systemet kan också genomföra vissa registreringar utifrån en ansökan eller anmälan och kan även fatta automatiserade beslut vid ansökningar som innebär beräkningsavslag. En del i arbetet med att effektivisera vår handläggning av ärenden om bostadstillägg är att Pensionsmyndigheten via bland annat vår webbplats och vår kundservice uppmanar enskilda att ansöka via webben. Om en person ansöker via vår webbplats får hen hela tiden instruktioner om vilka uppgifter som ska fyllas i och vilka eventuella bilagor som måste bifogas ansökan. En ansökan eller anmälan via webben ökar också chansen att Pensionsmyndigheten automatiskt kan påbörja handläggningen av ärendet jämfört med om den görs via blankett. Effektiviseringsvinsterna är dock till stor del beroende av att ansökningar som kommer in är kompletta och korrekt ifyllda. Pensionsmyndigheten har under 2020 arbetat med att minska antalet interna överlämningar inom handläggningsprocessen. Ett exempel är den ärendetyp som internt benämns "sällanärenden", det vill säga ärenden som inte förekommer så ofta och där det ibland kan krävas särskild kompetens. Pensionsmyndigheten har utbildat fler handläggare att kunna hantera den här typen av ärenden som ett sätt att korta ner våra handläggningstider. Ett annat exempel är att fler handläggare har utbildats i andra specifika utredningstyper inom och mellan våra förmåner. Det kan till exempel gälla utredning av civilstånd, utländsk pension eller försäkringstillhörighet. Sammantaget möjliggör detta att handläggare vid ett och samma tillfälle i större utsträckning ska kunna hantera ett ärende utan att behöva lämna över det till någon annan, överlämningar som i många fall annars skapar onödiga tidsutdräkter. Pensionsmyndigheten har inom ramen för en försöksverksamhet, och utifrån en systemansats, genomfört en analys av förmånsslaget bostadstillägg. Genom analysen har en rad olika onödiga moment identifierats, varav några av de viktigaste beskrivits ovan. De onödiga momenten är både tids- och kostnadsdrivande och i många fall möjliga att få bort ur handläggningsprocesserna. Vi har i arbetet även systematiskt börjat mäta och följa den efterfrågan från pensionärer och pensionssparare som kommer in till myndigheten. På så sätt hoppas vi kunna undvika fler onödiga moment och uppnå ett än mer effektivt sätt att organisera arbetssätt och processer. Vår analys hittills visar att det finns en rad mer övergripande förutsättningar som behöver hanteras för att vi ska kunna optimera handläggningen inom bostadstillägg fullt ut. Det gäller främst villkor som till exempel styrning och uppföljning, it-stöd samt allmänhetens förståelse för förmånen och förutsättningar att tillgodogöra sig information kring förmånen. Att förändra dessa villkor kräver ett successivt och strukturerat utvecklingsarbete på både kort och lång sikt, men är enligt vår bedömning det som krävs för att vi på ett hållbart sätt ska kunna komma till rätta med de problem som i dag finns i vår handläggning av bostadstillägg. Vår prognos över ärendeutvecklingen visar att vi ska kunna arbeta ned ärendebalansen under första halvåret 2021 och nå ett önskat normalläge under sommaren 2021. Den prognosen förutsätter dock att effekterna av vårt nya ärendehandläggningssystem uppnås.

text: Information till den enskilde Pensionsmyndigheten informerar övergripande om handläggningstiderna på vår webbplats. Till följd av hel-, eller delautomatisering i vissa ärenden har vi dock stora variationer i handläggningstiderna. Det är därför svårt att på ett generellt plan ange några exakta handläggningstider. Ett ärende kan för närvarande ta allt ifrån några dagar upp till flera månader. Det beror delvis på automatiseringsgraden, men också på om den enskilde har ansökt via webben eller blankett. Det beror också på de onödiga moment som vi har redogjort för ovan, och då i synnerhet i vilken utsträckning ett ärende behöver kompletteras eller inte. Pensionsmyndigheten menar att det är viktigt att vi i vår information inte skapar fel förväntningar på våra handläggningstider. Internt arbetar Pensionsmyndigheten med löpande information till våra handläggare med mer exakta handläggningstider för olika ärendetyper, så att vi enklare ska kunna bemöta de frågor vi får i enskilda ärenden.

text: 11 § förvaltningslagen

text: Enligt

text: 11 § förvaltningslagen (2017:900)

text: ska en myndighet, om den bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, underrätta parten om det.

text: Generell information

text: Pensionsmyndigheten informerar på vår webbplats om att vi har långa handläggningstider i våra ärenden om bostadstillägg. I informationen hänvisar vi läsaren till möjligheten att logga in under Mina sidor på vår webbplats, för att där kontrollera status på sin ansökan eller anmälan. Om en enskild har kontakt med oss via telefon eller e-post kan hen även då få information om våra handläggningstider.

text: Individuell information

text: Pensionsmyndigheten har ännu inte utarbetat någon rutin kring hur vi ska underrätta en part personligen om vi bedömer att avgörandet i ärendet kan komma att bli väsentligt försenat. Vi har tillsatt en arbetsgrupp för att utreda frågan, som dock visat sig mer komplicerad än vi först trodde. Som vi tidigare har angett har Pensionsmyndigheten under flera år haft problem med långa handläggningstider vid vår handläggning av ansökningar och anmälningar om bostadstillägg. Det är också en stor variation på handläggningstiderna. Dessa variationer beror bland annat på ärendets karaktär, hur komplett ansökan är när den kommer in, hur många kompletteringar som behöver göras och när i tiden sökanden vill få sin första utbetalning. Till följd av våra höga ärendebalanser påverkas också prioriteringarna mellan olika ärendetyper inom förmånsslaget bostadstillägg av hur lång tid det enskilda ärendet tar att handlägga. Pensionsmyndigheten prioriterar utifrån den nytta de olika ärendetyperna bedöms skapa för de sökande. Allt detta sammantaget skapar utmaningar för Pensionsmyndigheten att definiera ett bostadstilläggsärendes faktiska normaltid. Till detta kommer vårt nya handläggningssystem, den analys Pensionsmyndigheten har genomfört beträffande våra ärenden om bostadstillägg samt det förändringsarbete som pågår inom förmånsslaget. I samband med det sistnämna genomför vi även ett arbete med att, utifrån en mer ändamålsenlig definition av begreppet "normaltid", på ett bättre sätt kunna bedöma i vilka enskilda ärenden en väsentlig försening kan tänkas komma att uppstå och varför. Till detta hör också att underrätta enskilda berörda om att vi gjort bedömningen att hens ärende kommer att bli väsentligt försenat. I det sammanhanget ser vi också över möjligheten till tekniska lösningar för sådana underrättelser i det nya handläggningssystemet. På så sätt vill vi försöka undvika att våra handläggarresurser används till administrativa moment, om det inte är nödvändigt. Arbetsgruppens arbete med att ta fram en rutin för underrättelse till berörda, samt beslut om densamma, ska vara klart under första kvartalet 2021.

text: Utveckling av handläggningstiderna från 2019 fram till i dag I januari 2019 var genomsnittet för avslutade ärenden om ansökan om bostadstillägg ungefär 67 dagar och i oktober ungefär 158 dagar. Som vi har angett ovan är det normalt med en stor variation av handläggningstiderna. Vi bedömer dock att hösten 2019 var en period med historiskt sett långa handläggningstider. I början av 2020 var handläggningstiderna i genomsnitt något lägre, för att sedan öka igen under hösten. I oktober 2020 var den ungefärliga handläggningstiden 123 dagar. Handläggningstiderna brukar bli högre under hösten, främst beroende på att takten i handläggningen går ned under semesterperioden. Hösten 2020 har således hittills utgjorts av en period med höga genomsnittliga handläggningstider, men totalt sett något lägre jämfört med hösten 2019. — — — Pensionsmyndigheten hoppas och tror att vi med de nya åtgärder vi har vidtagit ska kunna få ned våra handläggningstider till en acceptabel nivå. Vi är dock ödmjuka inför de problem vi har och tar inget för givet. Vi har därför en pågående utvärdering av de åtgärder vi har vidtagit och är vid behov beredda att vidta ytterligare åtgärder. — — — AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Pensionsmyndigheten lämnade därefter in en kopia på ett beslut från den 17 maj 2021 varigenom myndigheten antagit en rutin för tillämpningen av

text: 11 § förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL.

text: Bedömning

text: Rättslig reglering JO:s granskning avser i första hand att kontrollera att myndigheters handläggning sker i enlighet med FL och de andra regelverk som styr den formella hanteringen av ärenden. Vid bedömningen av vad som ska krävas av myndigheterna i det här avseendet bör vikt läggas vid FL:s primära syfte att värna den enskilde och att lägga grunden för hur kontakterna mellan myndigheterna och enskilda ska se ut.

text: Betydelsen av att enskilda får ett beslut inom en rimlig tid är något som inom EU-rätten utgör en del av det som brukas kallas för god förvaltning. Av

text: artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

text: , under rubriken Rätt till god förvaltning, framgår det att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer. Även i Europarådets rekommendationer om god förvaltning framhålls vikten av att ett beslut fattas inom en rimlig tid. Därtill kommer att artikel 6 och 13 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i tillämpliga fall omfattar en rätt till avgörande inom skälig tid.

text: I detta beslut finns det skäl att särskilt lyfta fram bestämmelserna i 9 och 11 §§ FL.

text: Enligt

text: 9 §

text: FL ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

text: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten enligt

text: 11 §

text: FL underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen.

text: Övergripande synpunkter på Pensionsmyndighetens handläggning av ärenden om bostadstillägg För en stor del av landets befolkning är socialförsäkringsersättningar, som t.ex. bostadstillägg, av stor betydelse för försörjningen. Redan av det skälet kan höga krav ställas på Pensionsmyndighetens förmåga att administrera pensionssystemet och att på ett effektivt och rättssäkert sätt handlägga ärenden om sådana ersättningar.

text: Genom förvaltningens rättstillämpning får lagar och andra föreskrifter effekt och en myndighets beslut i ett särskilt fall påverkar ofta den enskildes situation på något sätt. I förarbetena till FL uttalas att en modern förvaltning bör präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service (se

text: prop. 2016/17:180 s. 20

text: f.).

text: I förarbetena till FL anges det också bl.a. att det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att ärenden handläggs på ett sätt som innebär att de blir tillräckligt utredda, att parternas intressen tillgodoses på ett rimligt sätt, att sakligt korrekta avgöranden alltid eftersträvas och att besluten är motiverade. För att enskildas rätt ska tas till vara krävs också att ärendena regelmässigt avgörs utan oskälig fördröjning (se

text: prop. 2016/17:180 s. 106

text: ). En i sammanhanget närmast självklar utgångspunkt är att en myndighet inte själv kan välja vilka av dessa krav som den vid varje tidpunkt anser sig kunna uppfylla eller i vilken grad som myndigheten i varje enskilt fall anser sig behöva leva upp till kraven. Det vilar således ett stort ansvar på myndigheterna att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att de förvaltningsrättsliga kraven uppfylls.

text: En enskild part har ofta små möjligheter att komma till rätta med problem som innebär att ett avgörande i ett enskilt fall fördröjs oskäligt länge. Om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde normalt anledning att ställa höga krav på snabbhet vid handläggningen. Det gäller t.ex. när den enskilde är beroende av ett beslut om ekonomiskt stöd från det allmänna för sin försörjning. Att behöva vänta lång tid på ett myndighetsbeslut som gäller en sådan fråga kan skapa både otrygghet och personligt lidande för den enskilde och i vissa fall även få till följd att den enskilde drabbas av ekonomisk förlust. Ett effektivt och rättssäkert förfarande tillsammans med myndigheternas förmåga att även i övrigt ge god service till enskilda är vidare av avgörande betydelse för allmänhetens tilltro till förvaltningen (se bet. KU 1985/86:21 s. 9–10 och

text: prop. 2016/17:180 s. 20

text: f och 107 f.).

text: Inom ramen för JO:s tillsyn framkommer det att skälen till uppkomna dröjsmål vid ärendehandläggningen är av varierande slag. I huvudsak synes omständigheter som stor arbetsbörda, bristande resurser, personalomsättning och rekryteringsproblem vara grunden till svårigheterna för myndigheterna att avgöra ärenden med den snabbhet som krävs. Det är framför allt när ett avgörande fördröjs på grund av en längre tids passivitet från myndigheternas sida, dvs. när inga åtgärder vidtas i syfte att nå målet att avsluta handläggningen, som kritik kan riktas mot handläggningstidernas längd.

text: Pensionsmyndigheten har under flera år haft stora problem med långa handläggningstider i ärenden om bostadstillägg och den 3 oktober 2019 riktade jag i två beslut kritik mot myndigheten för långsam handläggning av två ärenden om bostadstillägg (dnr 686-2019 och dnr 1833-2019).

text: Efter mina beslut den 3 oktober 2019 har anmälningar fortsatt att komma in till JO där enskilda har klagat på långa handläggningstider i ärenden om bostadstillägg. Det var också bakgrunden till att jag i oktober 2020 valde att återigen, i detta och i ytterligare ett ärende (dnr 5920-2020), utreda frågan och låta Pensionsmyndigheten göra generella uttalanden.

text: Jag kan nu konstatera att de problem som uppmärksammades i de tidigare besluten kvarstår och att mina uttalanden inte fått det genomslag som jag haft anledning att förvänta mig. Det som Pensionsmyndigheten uppgett om bl.a. stora ärendebalanser, otillräckliga handläggningsprocesser och resursbrister må vara bidragande orsaker till att myndigheten inte förmått uppfylla de förvaltningsrättsliga krav som det här är fråga om. I ett rättssäkerhetsperspektiv kan dessa omständigheter emellertid inte tjäna som förmildrande omständigheter vid den rättsliga granskning som jag har till uppgift att utföra. Som framgått har myndighetens problem med långsam handläggning av ärenden om bostadstillägg funnits under en mycket lång tid, och för det har myndighetsledningen ett stort ansvar.

text: Pensionsmyndigheten har i sitt remissvar bekräftat att myndigheten har haft fortsatt stora problem med långa handläggningstider och har som nämnts angett flera orsaker till detta. Det har också redogjorts för ett antal åtgärder som har vidtagits och som kommer att vidtas för att komma till rätta med handläggningstiderna. Det rör sig om bl.a. ett nytt handläggnings- och ärendesystem, nyanställningar och andra åtgärder som på olika sätt syftar till att effektivisera handläggningen och korta handläggningstiderna.

text: Min förhoppning är givetvis att de redovisade åtgärderna ska få avsedd effekt och att Pensionsmyndighetens handläggningstider för ärenden om bostadstillägg ska stabiliseras på en nivå som med tillräckligt god marginal uppfyller de höga krav som medborgarna har anledning att ställa på en myndighet med det uppdrag som Pensionsmyndigheten har.

text: Av Pensionsmyndighetens årsredovisning för 2021 framgår det emellertid att handläggningstiderna fortfarande är mycket långa. Den genomsnittliga handläggningstiden under 2021 var så pass lång som 96 dagar, vilket ska jämföras med det mål som angavs i myndighetens regleringsbrev för 2021 och som innebar att den genomsnittliga handläggningstiden för nyansökningar skulle vara högst 40 dagar vid utgången av 2021. Jag kan inte dra några andra slutsatser av det än att Pensionsmyndigheten fortfarande står långt ifrån det av regeringen uppsatta målet och att myndigheten fortfarande har ett stort arbete framför sig för att komma i närheten av det under 2022. Situationen är mycket bekymmersam och uppgifterna i årsredovisningen ger mig skäl att ifrågasätta om de åtgärder som hittills vidtagits varit tillräckliga.

text: Att myndigheten inte kommer till rätta med de långa handläggningstiderna för ärenden om bostadstillägg innebär i princip att enskilda får bära konsekvenserna av myndighetens oförmåga att hitta tillräckligt verkningsfulla åtgärder. Det är inte en rimlig ordning och inte ett exempel på god förvaltning. Under de senaste åren är det ett stort antal enskilda som har drabbats av de i många fall orimligt långa handläggningstiderna. Av årsredovisningen för 2021 framgår det också att enskilda även fortsättningsvis kommer att drabbas av myndighetens problem i det här avseendet. Jag ser allvarligt på det. Det som myndigheten angett som förklaring till problemen, bl.a. stora ärendebalanser och brist på handläggarresurser, kan inte på något sätt försvara att hanteringen inte kunnat leva upp till kraven under så lång tid som det är fråga om. För det förtjänar Pensionsmyndigheten kritik.

text: När en myndighet på det här sättet under flera år har problem med långa handläggningstider i ett visst ärendeslag, ställer det också krav på att myndigheten är mycket tydlig i sin information till enskilda. Generellt sett är det angeläget, och i linje med principerna om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om vad som händer i hans eller hennes ärende (se

text: prop. 2016/17:180 s. 110

text: ). Även i den delen finner jag skäl att vara kritisk mot Pensionsmyndigheten.

text: Först i maj 2021 fattade Pensionsmyndigheten beslut om en rutin för myndighetens tillämpning av

text: 11 §

text: FL. Det framstår som tveksamt om myndigheten dessförinnan över huvud taget, på det sätt som anges i

text: 11 §

text: FL, har underrättat det stora antalet enskilda om att deras ärenden om bostadstillägg uppenbarligen skulle bli väsentligt försenade. Att det funnits generell information om handläggningstiderna på myndighetens hemsida, kan inte på något sätt likställas vid den individuellt anpassade information som enskilda enligt

text: 11 §

text: FL har rätt att få. Inte heller den omständigheten att det varit svårt att beräkna en normaltid för handläggningen ursäktar att det tog myndigheten nästan tre år från det att FL trädde i kraft den 1 juli 2018, till dess att en rutin för tillämpningen av

text: 11 §

text: FL var på plats.

text: Handläggningen av AA:s ärende AA:s anmälan om ändrade förhållanden beträffande hennes bostadstillägg kom in till Pensionsmyndigheten den 17 juni 2019. Ärendet blev därefter liggande utan åtgärd i över ett år innan handläggningen påbörjades i slutet på juni 2020. Beslut i ärendet fattades den 8 juli 2020.

text: Det är naturligtvis helt oacceptabelt att ett ärende blir liggande utan åtgärd i över ett år. Några godtagbara skäl till detta har inte kommit fram och Pensionsmyndigheten förtjänar kritik för handläggningen. Avslutning Jag har i dag i ytterligare ett ärende (dnr 5920-2020) kritiserat Pensionsmyndigheten för bl.a. långsam handläggning av ett ärende om bostadstillägg. Jag har också i två ärenden (dnr 568-2021 och dnr 974-2021) kritiserat Pensionsmyndigheten för bristande tillgänglighet och service.

text: Att en enskild som vänder sig till en myndighet får ett beslut inom en rimlig tid och att han eller hon också kan komma i kontakt med myndigheten, är en central del i de krav som ställs på god förvaltning. Det är naturligtvis mycket allvarligt att Pensionsmyndigheten uppvisar brister i båda dessa hänseenden. Det är något som riskerar att skada allmänhetens förtroende för Pensionsmyndigheten, och det är därför av största vikt att myndigheten omgående kommer till rätta med dessa brister. Jag kommer att följa utvecklingen på båda dessa områden och finner också skäl att skicka en kopia av detta beslut till Regeringskansliet för kännedom.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

publisher: Justitieombudsmannen

title: Socialnämnden i Ovanåkers kommun får kritik för att inom ramen för en utredning om försörjningsstöd ha genomfört ett hembesök i ett hus där den biståndssökande och en kvinna bodde, utan att ha hämtat in kvinnans samtycke till åtgärden

org: jo

sammanfattning: Inom ramen för en utredning om en mans rätt till försörjningsstöd genomförde nämnden ett hembesök i ett hus där både han och en kvinna bodde. Syftet med hembesöket var att utreda om mannen och kvinnan var sambor. De hade båda inom ramen för den aktuella utredningen lämnat uppgifter om att mannen var inneboende hos kvinnan och att hon ensam förfogade över vissa utrymmen i huset. Innan hembesöket genomfördes kontaktade en handläggare mannen som samtyckte till ett hembesök. Nämnden tog inte någon kontakt med kvinnan gällande den saken. Vid hembesöket gick handläggarna runt i huset och även in i de rum som pekats ut som kvinnans egna. Var och en är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) skyddad mot intrång i sin bostad från det allmänna. För att socialtjänsten ska ha rätt att gå in i en enskilds bostad krävs att han eller hon har samtyckt till detta. JO har i flera tidigare beslut konstaterat att nämnden i vissa fall kan ha ett befogat intresse av att inom ramen för en utredning om försörjningsstöd få göra ett hembesök i den enskildes bostad för att kunna bilda sig en uppfattning om hjälpbehov och i vad mån den enskilde har rätt till bistånd. I beslutet framhåller JO att nämnden måste överväga om en utredningsåtgärd kan komma att påverka utomstående personer i något avseende och kanske till och med kränka deras grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Nämnden måste se till att den varken kränker den biståndssökandes eller någon utomståendes rätt till skydd mot intrång i sin bostad när den genomför ett hembesök inom ramen för en utredning. Enligt JO borde handläggarna, eftersom annat inte var klarlagt vid tidpunkten för hembesöket, ha utgått från att kvinnan ensam förfogade över vissa rum i huset. Då krävdes ett samtycke från hennes sida för att handläggarna skulle ha rätt att gå in där. Nämnden får kritik för att handläggarna inte hämtade in ett samtycke från kvinnan innan de gick in i de rum som pekats ut som hennes egna.

text: Bakgrund

type: rubrik

text: AA ansökte om försörjningsstöd för september 2019 hos Socialnämnden i Ovanåkers kommun. Vid tidpunkten för ansökan bodde han i ett hus som BB ägde. Även BB bodde i huset. Den 29 augusti 2019 gjorde två handläggare ett hembesök hos AA inom ramen för utredningen om försörjningsstöd.

type: stycke

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade BB på socialtjänsten i Ovanåkers kommun.

text: BB uppgav bl.a. följande: AA hyrde två rum i hennes hus. De delade på vissa gemensamma utrymmen. För att komma till husets toalett behövde man gå genom hennes sovrum, vilket AA hade fått tillåtelse att göra. Vid hembesöket gick handläggarna in i hennes sovrum och in på hennes kontor. Hon hade inte samtyckt till detta. Handläggarnas agerande stod därför i strid med

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: (RF) och artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

text: Till anmälan fogade BB bl.a. en journalanteckning från ett telefonsamtal mellan henne och en handläggare den 28 augusti 2019.

text: Utredning

text: JO begärde att Socialnämnden i Ovanåkers kommun skulle yttra sig över det BB hade anfört i sin anmälan om att nämnden endast hämtat in samtycke från AA och inte från BB själv innan hembesöket gjordes i bostaden. Nämnden skulle också redogöra för hur förfarandet stod i överensstämmelse med

text: 2 kap. 6 §

text: RF.

text: Nämnden anförde i ett remissvar bl.a. följande:

text: Socialtjänsten i Ovanåker har gjort hembesök hos en klient 190829. Hembesöket var planerat och överenskommet med klienten som inte motsatte sig besöket. Hembesöket planerades och utfördes som en del i utredning om huruvida klienten och BB är sambos, vilket socialtjänsten fått information om. Denna klient är den inneboende som BB tar upp i sin anmälan. Inget specifikt samtycke har inhämtats från fastighetsägaren BB. Vid hembesök brukar socialtjänsten inte inhämta samtycke från fastighetsägare, vare sig för personer som bor i lägenhet eller är inneboende. Den inneboende förutsätts ha rätten att förfoga över små utrymmen på så vis att denne kan ta hem besökare. Om så inte är fallet förutsätts den inneboende informera om detta och därmed inte ta emot besök. Socialtjänsten gör inte oanmälda hembesök, eller hembesök där klienten motsätter sig besöket av något skäl. Vid besöket visade klienten runt i huset. Han visar ”sina” utrymmen samt gemensamma utrymmen, då han uppger att huset till största del används av honom och BB gemensamt. För att nå husets enda toalett måste man gå igenom BB:s sovrum. BB uppger i sin anmälan att hon lämnat godkännande till klienten att gå igenom hennes sovrum men att hennes kontor är helt förbjudet att gå in i. Socialtjänsten får ingen information om detta förbud från klienten vid besöket. Socialtjänsten har inte haft för avsikt att göra något intrång i BB:s eventuella privata delar av hemmet och har endast undersökt de delar som den inneboende haft tillgång till och visat upp. Till remissvaret fogade nämnden bl.a. vissa journalanteckningar i AA:s ärende.

text: BB kommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande: AA ville vara till lags vid hembesöket och visade därför upp de utrymmen som handläggarna krävde att få se. Enligt AA hade handläggarna gått in i hennes rum innan han haft möjlighet att säga ifrån.

text: JO tog del av Förvaltningsrätten i Faluns dom den 26 februari 2020 i mål nr 4416-19 och 4569-19.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Handläggningen av ett ärende om försörjningsstöd Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (

text: 4 kap. 1 § socialtjänstlagen

text: [2001:453], SoL).

text: Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda en utredning när någon har ansökt om bistånd (se

text: 11 kap. 1 §

text: SoL). Syftet med en sådan utredning är att klarlägga vilka behov som den enskilde har och om han eller hon kan få behovet tillgodosett på annat sätt än genom bistånd från socialnämnden. Socialnämnden ansvarar för att utredningen ges en sådan omfattning att ett materiellt riktigt beslut kan fattas.

text: Socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet (

text: 1 kap. 1 §

text: SoL). Utgångspunkten är att en utredning om rätt till bistånd genomförs tillsammans med den enskilde (

text: 3 kap. 5 §

text: SoL). Nämnden får alltså inte vidta utredningsåtgärder utan den enskildes samtycke. För att nämnden i en utredning om rätt till försörjningsstöd ska kunna hämta in uppgifter från någon annan än den enskilde, t.ex. från anhöriga, krävs att han eller hon samtycker till detta.

text: JO har i flera tidigare beslut behandlat frågan om att genomföra hembesök hos en enskild inom ramen för en utredning om rätt till försörjningsstöd. JO har då uttalat bl.a. att nämnden i vissa fall kan ha ett befogat intresse av att få göra ett hembesök i den enskildes bostad för att kunna bilda sig en uppfattning om hjälpbehov och i vad mån den enskilde har rätt till bistånd. Det kan t.ex. vara svårt för beslutsfattaren att avgöra om den biståndssökande är sammanboende med någon annan. Den enskilde kan också sakna möjlighet att ta fram egentlig bevisning, som stöder de uppgifter han eller hon lämnat om sina förhållanden och sitt stödbehov. Ett verksamt sätt att få klarhet i fråga om de faktiska förhållandena kan uppenbarligen vara att tjänstemän vid socialnämndens förvaltning gör iakttagelser i samband med ett hembesök. Hembesök är dock ett utredningsmedel som inte får tillgripas utan vidare och som måste hanteras med stor försiktighet. Det kan aldrig bli fråga om att socialnämnden mot den enskildes vilja bereder sig tillträde till dennes bostad. (Se t.ex. JO 2011/12 s. 392, JO 2013/14 s. 387 och

text: JO 2019/20 s. 473

text: Regeringsformens

text: bestämmelser m.m. Var och en är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång från det allmännas sida (

text: 2 kap. 6 §

text: RF). Socialtjänsten utgör en del av det allmänna och omfattas således av bestämmelsen. Med husrannsakan avses varje undersökning

text: av hus, rum eller slutet förvaringsställe som görs av en myndighet, oavsett syftet med undersökningen (

text: prop. 1973:90 s. 246

text: Skyddet mot intrång i

text: 2 kap. 6 §

text: RF får endast begränsas genom lag (

text: 2 kap. 20 §

text: RF). Det finns inte någon bestämmelse som ger en socialnämnd rätt att gå in i en enskilds bostad.

text: Grundlagsskyddet gäller dock endast påtvingade ingrepp (

text: prop. 2005/06:29 s. 25

text: f.). Det innebär att en socialnämnd kan göra ett hembesök hos den enskilde i en utredning om rätten till bistånd om han eller hon samtycker till detta. JO har i flera tidigare beslut understrukit att ett sådant samtycke från den enskilde måste vara reellt (se t.ex. JO 2013/14 s. 392). Det får alltså inte vara fråga om att den enskilde samtycker till ett hembesök för att han eller hon känner sig tvungen att göra det.

text: Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) Enligt

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: har var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte ingripa i den rättigheten annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, exempelvis till skydd för hälsa.

text: Bedömning

text: JO:s granskning BB har klagat på socialtjänstens handläggning i flera avseenden. Jag har inriktat min granskning på hembesöket den 29 augusti 2019.

text: Omständigheterna i ärendet Den 21 augusti 2019 informerade en handläggare AA om att socialtjänsten hade fått uppgift om att han var sambo med BB. Den 26 augusti kontaktade AA handläggaren och meddelade att han inte var sambo med BB. Han uppgav också bl.a. att BB bodde i ett rum i huset och att han bodde i ett annat rum samt att de delade på vissa gemensamma utrymmen.

text: Den 28 augusti 2019 informerade handläggaren AA om att nämnden behövde utreda hans boendesituation eftersom det fanns indikationer på att han var sambo med BB. Handläggaren antecknade bl.a. följande i AA:s journal:

text: UT frågar om vi kan göra ett hembesök, vilket går bra, och säger att någon kommer 190829 efter lunch. UT frågar också om det är ok att vi pratar med hyresvärden ang. detta. AA säger att det är ok. Handläggaren ringde till BB samma dag. Vid samtalet uppgav BB bl.a. att hon hade ett eget sovrum och ett kontor i huset och att AA och hans son hade egna sovrum. Vid samtalet berördes inte frågan om hembesök.

text: Den 29 augusti 2019 gjorde handläggarna ett hembesök i huset. BB var inte hemma vid tidpunkten.

text: Nämnden avslog AA:s ansökan om försörjningsstöd den 4 september 2019. I beslutet gjorde nämnden bedömningen att det inte var sannolikt att AA var att betrakta som inneboende utan att han och BB antogs leva under samboliknande förhållanden.

text: Hembesöket Nämnden ska se till att ett biståndsärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (jfr

text: 23 § förvaltningslagen

text: [2017:900]). JO har i tidigare beslut framhållit vikten av att nämnden när den genomför en utredning om bistånd kontinuerligt väger det intrång i den personliga integriteten som utredningen medför mot de intressen som myndigheten ska tillgodose. I detta ligger att nämnden alltså inte ska vidta mer ingripande utredningsåtgärder än nödvändigt. Det finns i det sammanhanget anledning att påpeka att ett hembesök otvivelaktigt utgör ett intrång i den biståndssökandes integritet (se JO 2013/14 s. 387). Försiktighet är således påkallad när nämnden överväger att göra ett hembesök hos en enskild inom ramen för en utredning om rätt till bistånd.

text: Socialtjänsten ska vid sin verksamhet agera med respekt för enskildas integritet. Enligt min mening måste nämnden också överväga om en utredningsåtgärd kan komma att påverka utomstående personer i något avseende och kanske till och med kränka deras grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Som jag nämnt är var och en skyddad mot intrång i sin bostad. Nämnden måste se till att den varken kränker den biståndssökandes eller någon utomståendes rätt till skydd mot ett sådant intrång när den genomför ett hembesök inom ramen för en utredning.

text: Det innebär att när frågan om att genomföra ett hembesök uppkommer måste nämnden i varje enskilt fall säkerställa att dess personal inte agerar på ett sätt som står i strid med bestämmelsen i

text: 2 kap. 6 §

text: RF och

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: . Bestämmelserna aktualiseras i förhållande till den eller de som bor i den bostad som nämnden vill besöka. Som jag redan påpekat krävs det ett samtycke från den enskilde för att nämnden ska kunna gå in i hans eller hennes bostad.

text: Om en biståndssökande uppger att han eller hon bor ensam i en bostad där nämnden vill göra ett hembesök måste nämnden enligt min mening normalt sett kunna förlita sig på den uppgiften – detta givetvis under förutsättning att det inte kommer fram uppgifter som talar för att det bor någon ytterligare person där. I ett sådant fall bör nämnden ta upp saken med den enskilde och försöka reda ut hur det förhåller sig, för att inte vid ett besök i bostaden riskera att kränka någon annans rätt till skydd mot intrång i sin bostad.

text: I detta fall var det ostridigt att både BB och AA bodde i huset vid tidpunkten för hembesöket. Enligt BB och AA var han inneboende och hade ett eget sovrum i

text: huset medan BB ensam förfogade över ett sovrum och ett kontor. Såvitt kommit fram var syftet med nämndens hembesök att utreda om AA var inneboende hos BB eller om de var sambor.

text: Att AA kunde samtycka till att handläggarna gick in i rum som han förfogade över är självklart. Jag har således inte något att invända mot att handläggarna vid hembesöket gick in i det sovrum som AA pekade ut som sitt. Av utredningen framgår emellertid att handläggarna även gick runt i övriga delar av huset och in i det sovrum och det kontor som enligt både AA och BB var hennes. Enligt min mening borde handläggarna, eftersom annat inte var klarlagt vid tidpunkten för hembesöket, ha utgått från att BB ensam förfogade över dessa delar. En förutsättning för att handläggarna skulle har rätt att gå in i rummen var då att BB samtyckte till åtgärden. Under rådande förhållanden kunde AA inte heller samtycka till detta för BB:s räkning.

text: Som jag nämnt krävs den enskildes samtycke för att nämnden ska kunna kontakta någon utomstående inom ramen för ett ärende om försörjningsstöd. Nämnden kunde således inte utan vidare kontakta BB gällande ett hembesök som skulle företas inom ramen för AA:s utredning. En sådan kontakt förutsatte att AA hade godkänt den.

text: Av journalanteckningen från samtalet mellan handläggaren och AA den 28 augusti 2019 framgår att han samtyckte till att hon pratade med BB. Journalanteckningen borde enligt min mening ha varit tydligare till sin utformning i fråga om vad samtycket avsåg. Det ligger dock nära till hands att uppfatta anteckningen som att AA samtyckte till att handläggaren kontaktade BB angående ett hembesök. Av dokumentationen framgår att handläggaren ringde till BB samma dag. Såvitt kommit fram berördes inte frågan om hembesök vid samtalet.

text: Enligt min mening har nämndens hantering brustit genom att handläggarna inte inhämtade ett samtycke från BB innan de gick in i de rum i huset som pekats ut som hennes egna. Jag vill i sammanhanget särskilt framhålla att BB inte var föremål för någon utredning från nämndens sida. Det är som sagt av största vikt att socialtjänsten agerar på ett sätt som inte riskerar att kränka utomståendes rättigheter. Nämnden förtjänar kritik för handläggarnas agerande vid hembesöket. Övrigt Det som BB har anfört i övrigt föranleder inte något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Anstånd
Långsam handläggning
Processledning

title: En tingsrätts långsamma handläggning av två tvistemål, bl.a. risken för att domstolen blir en "brevlåda" för parternas skriftväxling

text: Chefsjustitieombudsmannen Mats Melin

text: En tingsrätts långsamma handläggning av två tvistemål, bl.a. risken för att domstolen blir en ”brevlåda” för parternas skriftväxling

text: Initiativet

text: Med anledning av iakttagelser som gjordes under handläggningen av ett klagoärende (dnr 4725-2002) beslutade dåvarande chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh att ta upp Stockholms tingsrätts handläggning av två tvistemål till utredning i ett särskilt ärende.

text: Utredning

text: I ärendet granskades dagboksbladen i målen samt vissa ytterligare handlingar.

text: Ärendet remitterades till tingsrätten för upplysningar och yttrande om orsaken till att målen, som kom in år 1999, ännu inte var avgjorda.

text: Tingsrätten (lagmannen AA) kom in med ett remissvar till vilket var fogat yttranden från tf. chefsrådmannen BB och rådmannen CC.

text: CC

text: Målen är företagna till gemensam handläggning. De är utsatta till huvudförhandling den 8 maj 2003. Handläggningen av målen har varit tidsödande av orsaker främst hänförliga till kärandens person. Ett otal yrkanden och synpunkter har inkommit. Käranden har tillfrågats om att ställa ombud för sig. Under en tid hade han också ombud men denne avträdde. Käranden uppgav därefter att han skulle ställa nytt ombud för sig. Det har dock tyvärr inte blivit något av med detta. På grund av rådande arbetsförhållanden har det blivit nödtvunget att prioritera mål. Det är därvid svårare att prioritera mål där part inte medverkar till att få målen avgjorda än mål där parterna är angelägna om att målen handläggs.

text: BB

text: Jag har inte deltagit i målens handläggning och har därför ingen närmare kännedom om dem. En snabb genomgång av akterna och dagboksbladen ger dock vid handen att den främsta orsaken till att handläggningen av målen blivit tidsödande torde vara den som CC uppgett. En annan orsak synes vara de många anstånden med att inkomma med yttranden som begärts av kärandens dåvarande ombud och därefter av käranden personligen. Det är visserligen tingsrätten som har beviljat anstånden. Det är emellertid förståeligt om tingsrätten i det arbetsläge som råder prioriterar de mål där båda parterna är angelägna om ett snabbt avgörande framför de två nu aktuella målen.

text: I detta sammanhang bör påpekas att den avdelning där målen handläggs, avdelning 9, även är miljödomstol. 60 % av målen på avdelningen är miljömål. Däribland finns åtskilliga mycket komplicerade och omfattande ansökningsmål som rör stora industriella utbyggnader av utomordentlig betydelse för landets näringsliv. Domarna på avdelningen är fullt sysselsatta med handläggningen av dessa mål. Ändå är balanserna besvärande, vilket nyligen föranlett representanter för näringslivet att uppvakta miljöministern och kräva mera resurser till handläggningen av miljömålen. Hon uttalade stor förståelse för näringslivets krav. Mot denna bakgrund är det förståeligt att handläggningen av de två nu aktuella målen inte högprioriterats.

text: AA

text: Jag kan konstatera att målen har varit svåra att handlägga. Käranden förefaller inte ha medverkat till en effektiv handläggning. Ombudsbyten och därmed återkommande anstånd har förekommit på kärandesidan. Även sjukdom har åberopats från kärandens sida. På svarandens sida finns ett ombud som på grund av stor arbetsbelastning beviljats ett antal anstånd. Avdelningen synes dock ha använt de medel som finns för att skynda på handläggningen. Förberedelsen är nu avslutad och målen är utsatta till huvudförhandling. Att avdelningen vid arbetstoppar har tvingats att prioritera handläggningen av andra och mer krävande mål är en åtgärd som jag har förståelse för. Sammanfattningsvis delar jag därför den bedömning som BB har gjort. I ärendet har därefter inhämtats att målen skrevs av den 8 maj 2003 sedan parterna träffat en förlikning.

text: I ett beslut den 20 februari 2004 anförde chefsJO Melin följande.

text: Bedömning

text: Målen, som skrevs av den 8 maj 2003, inleddes vid tingsrätten den 12 februari 1999, då de på kärandenas begäran överlämnades från kronofogdemyndigheten. Målens handläggningstid vid tingsrätten kom således att uppgå till drygt fyra år.

text: Svarandepart i de båda målen var ett aktiebolag och som kärande uppträdde i det ena målet en fysisk person som också var företrädare för kärandebolaget i det andra målet.

text: Sedan målen inkommit till tingsrätten förekom viss skriftväxling och den 11 januari 2000, ett knappt år efter det att målen inkommit, hölls ett sammanträde för muntlig förberedelse. Det kan beträffande tiden efter sammanträdet konstateras att skriftväxlingen i målen varit förhållandevis omfattande. Bland annat förelades parterna att skriftligen yttra sig över vad motparten anfört vid ett relativt stort antal tillfällen. Vidare framgår av dagboksanteckningarna att rätten beviljade parterna upprepade anstånd med att komma in med begärda yttranden eller uppgifter. Vid ett flertal tillfällen har tingsrätten behövt påminna om att förelägganden inte följts och att beviljade anstånd löpt ut. Den 4 februari 2002 meddelade rätten parterna i ett föreläggande att förberedelsen skulle anses avslutad den 28 februari 2002. Därefter framställde kärandena ett yrkande om edition som avslogs av rätten den 27 november 2002. Målen sattes sedan ut till huvudförhandling den 8 maj 2003. Vid handläggningen av ett tvistemål utövar domaren såväl materiell som formell processledning. Den materiella processledningen består bl.a. i att rätten skall verka

text: för att tvistefrågorna blir klarlagda (jfr

text: 42 kap. 8 § andra stycket

text: RB). Till den formella processledningen hör rättens skyldighet att se till att handläggningen av ett mål inte i onödan drar ut på tiden (jfr

text: 42 kap. 6 § tredje stycket

text: RB). Det är av stor vikt att en domare agerar med fasthet vid utövandet av den formella processledningen och att han eller hon är aktiv under förberedelsen (Fitger,

text: Rättegångsbalken

text: , del 3 s. 42:21 f.).

text: Tingsrätten har angett att handläggningstiden kom att förlängas på grund av vissa förhållanden, bl.a. omständigheter hänförliga till kärandens processföring och att denne under del av handläggningstiden inte hade ombud. Vidare har anförts att parterna begärde och beviljades anstånd samt att avdelningen hade en sådan arbetsbelastning att man tvingades att prioritera andra mål.

text: Jag har förståelse för att parternas processföring kan medföra att handläggningen av tvistemål drar ut på tiden och att tingsrätten måste prioritera vissa mål framför andra. Det är emellertid viktigt att förberedelsen inte inskränks till att låta parterna växelvis yttra sig över varandras skrivelser. Det finns då risk för att domstolen endast blir en ”brevlåda” för parternas skriftväxling. Som redan antytts är det rätten som har ansvar för att målet förs framåt även om en av parterna inte medverkar på önskvärt sätt. Sådana mål ställer ofta särskilda krav på att rätten agerar med fasthet vad gäller såväl formell som materiell processledning.

text: Det finns skäl att understryka vikten av att rätten, om parter eller ombud inte följer rättens förelägganden eller på annat sätt förhalar förberedelsen, använder de medel som

text: rättegångsbalken

text: tillhandahåller. Som exempel kan nämnas s.k. stupstocksföreläggande och möjligheten att meddela att förberedelsen vid en viss senare tidpunkt skall anses vara avslutad (

text: 42 kap.

text: och

text: 15 a §§

text: RB) liksom möjligheten att hålla ytterligare ett eller flera sammanträden för muntlig förberedelse i situationer då parternas processföring gör det svårt att effektivt driva förberedelsen framåt genom ett skriftligt förfarande. Jag har noterat att tingsrätten efter cirka tre år utfärdade ett föreläggande till parterna att förberedelsen skulle anses avslutad vid viss tid.

text: Sammanfattningsvis konstaterar jag att handläggningstiden, även med beaktande av den höga arbetsbelastningen och parternas processföring, har varit för lång och att förberedelsen borde ha kunnat koncentreras mer. Med dessa synpunkter avslutas ärendet.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Vid en samverkansinsats mellan Polismyndigheten och Tullverket har tvångsåtgärder vidtagits utan rättslig grund

sammanfattning: Under en planerad samverkansinsats mellan Polismyndigheten och Tullverket vidtogs ett antal tvångsåtgärder mot en viss person. De brottsmisstankar som lades till grund för att gripa personen och för att genomföra en husrannsakan i hans bostad nådde inte upp till den misstankegrad som krävs för åtgärderna. Polismyndigheten kritiseras för att åtgärderna ändå genomfördes. Polismyndigheten kritiseras också för bl.a. brister i dokumentationen av de utförda åtgärderna. Vid husrannsakan i bostaden biträddes Polismyndigheten av tjänstemän från Tullverket. Myndigheterna kritiseras för detta eftersom Tullverket saknade befogenhet att lämna sådant biträde till Polismyndigheten. Tullverket kritiseras vidare för att en transportkontroll utfördes i en bil som var parkerad utanför mannens bostad utan att det fanns rättsliga förutsättningar för det.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 23 januari 2020 förde AA fram klagomål mot Polismyndigheten och Tullverket. Av anmälan framgick att han den 14 december 2019 stoppades alldeles utanför sitt hus när han var på väg hem med sin familj i bilen. Polisen uppgav att han misstänktes vara narkotikapåverkad och tog med honom för blodprovstagning. Han fördes sedan vidare till arresten där han tvingades klä av sig naken för att visiteras och låstes därefter in.

text: AA uppgav att hans fru hölls kvar i bilen i ungefär en timme tillsammans med de små barnen som var ledsna, hungriga och frös. Under tiden sökte poliser igenom huset, en parkerad bil och hela uppfarten.

text: AA var kritisk till att han misstänktes för brott, utsattes för husrannsakan och frihetsberövades utan grund. Han var också kritisk till hur hans familj behandlades under insatsen.

text: Utredning

text: JO begärde att få in handlingar i ärendet från Polismyndigheten och Tullverket. En jurist vid Tullverket uppgav inledningsvis att hon från organisationen fått beskedet att ärendet var helt polisiärt och att Tullverkets roll var att biträda Polismyndigheten med personal och hundekipage vid insatsen. I Polismyndighetens dokumentation angavs emellertid att Tullverket hade utfört en punktskattekontroll i en bil som var parkerad vid AA:s bostad.

text: Efter ytterligare kontakt med JO gav Tullverket in en promemoria som med anledning av JO:s begäran upprättats av en gruppchef som deltog vid insatsen. I promemorian bekräftades att Tullverket hade utfört en punktskattekontroll.

text: Tullverket (generaltulldirektören BB) och Polismyndigheten (juristen CC) yttrade sig över anmälan den 9 september respektive den 18 december 2020 efter att berörda befattningshavare hade fått lämna upplysningar. Yttrandena finns tillgängliga hos JO.

text: I myndigheternas yttranden har i huvudsak följande lyfts fram.

text: Under den aktuella dagen samverkade Polismyndigheten och Tullverket inom ramen för den nationella särskilda händelsen Rimfrost med inriktning mot narkotika- och vapenbrott i polisområdet Malmö. Tullverket deltog vid insatsen på begäran av Polismyndigheten men hade också en misstanke mot AA om brott mot lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter.

text: Enligt Polismyndighetens dokumentation av händelsen stoppades AA på grund av att han framförde sin bil i hög hastighet. Vid samtal med honom uppstod misstankar om att han var påverkad av narkotika och dopningspreparat och att han gjort sig skyldig till drograttfylleri. Det uppstod också misstankar om narkotikabrott genom innehav. En av de ingripande poliserna beslutade att AA skulle gripas och kroppsbesiktigas samt att husrannsakan skulle göras i AA:s bil. Polisinspektören och gruppchefen DD beslutade om husrannsakan i AA:s bostad.

text: Vid husrannsakan hemma hos AA deltog personal från både Polismyndigheten och Tullverket. En av tjänstemännen från Tullverket använde en narkotikasökhund vid genomsökningen av AA:s bostad. Ingen narkotika påträffades dock. På vinden hittade tjänstemän från Tullverket en större mängd kontanter, vilket ledde till misstankar om penningtvättsbrott.

text: Tullverket utförde också en punktskattekontroll i en bil som stod parkerad på uppfarten till huset. Beslutet fattades av tullinspektören och gruppchefen EE. Han har i sina upplysningar till JO uppgett att det fanns misstankar om att AA förvarade och transporterade punktskattepliktiga varor och att det därför fanns anledning att anta att transporten var pågående, dvs. att varorna inte hade nått sin slutliga mottagare.

text: Vid kontrollen i bilen påträffades en påse med vitt pulver som överlämnades till poliser på platsen. EE har uppgett att polis då fattade beslut om husrannsakan i bilen och att tulltjänstemän biträdde polisen vid husrannsakan. Polismyndigheten har emellertid inte bekräftat att det fattades beslut om husrannsakan i bilen och något sådant beslut har inte heller dokumenterats. DD har uppgett att han inte minns om någon polis bistod Tullverket vid punktskattekontrollen men att det kan ha skett. Han har också uppgett att det på plats konstaterades att påsen inte innehöll narkotika.

text: Myndigheternas bedömningar Tullverket och Polismyndigheten redovisade i korthet följande bedömningar.

text: Tullverket

text: Polismyndigheten beslutade om husrannsakan i bostaden mot bakgrund av bl.a. misstankar om narkotikabrott och begärde handräckning av Tullverket. För Tullverket finns inte någon bestämmelse som uttryckligen anger att myndigheten får biträda en förundersökningsledare vid Polismyndigheten med åtgärder inom en förundersökning. Tullverket bedömer att det saknades förutsättningar för Tullverket att biträda Polismyndigheten med husrannsakan på det sätt som skedde.

text: De ingripande tulltjänstemännen misstänkte att det fanns punktskattepliktiga varor i en parkerad bil vid infarten till bostaden varför det fattades beslut om en transportkontroll i bilen. De gjorde bedömningen på plats att det fanns förutsättningar att genomföra en sådan kontroll. Vid en granskning i efterhand av de uppgifter som lämnats saknas dock stöd för bedömningen att det skulle ha varit fråga om en pågående transport i den bemärkelse som krävs för en transportkontroll enligt lagen om punktskattekontroll. Det har därför enligt Tullverkets bedömning saknats förutsättningar för den transportkontroll som genomfördes.

text: Polismyndigheten

text: AA:s fordon drog till sig polisens uppmärksamhet eftersom det framfördes med hög hastighet. En bidragande omständighet till att bilen stoppades tycks även ha varit den underrättelseinformation som fanns. Eftersom AA vid kontrollen uppvisade tecken på narkotikapåverkan och att använda dopningspreparat fattades beslut om kroppsbesiktning. Polisområdet har uppgett att de tjänstgörande poliserna är utbildade i drogtecken och symtom och därmed varit väl lämpade att bedöma misstankar om narkotikabruk. Enligt Polismyndighetens uppfattning får deras sammantagna observationer anses som tillräckliga för skälig misstanke. Det fanns därmed skäl att besluta om kroppsbesiktning. Polismyndigheten ifrågasätter inte heller att det varit fara i dröjsmål.

text: Det har däremot inte framkommit att det förelåg sådana konkreta omständigheter som kunde utgöra grund för en skälig misstanke om att AA

text: innehade narkotika i sin bil eller i bostaden. Besluten om husrannsakan kan därmed ifrågasättas. Av dokumentationen kan inte utläsas varför besluten fattades enligt bestämmelsen om fara i dröjsmål. Det hade varit av stort värde om ytterligare överväganden hade gjorts i frågan om tillräckliga skäl förelåg för husrannsakan, t.ex. genom kontakt med jourhavande förundersökningsledare.

text: När det gäller gripandet av AA har det i protokollet över frihetsberövandet angetts att misstankar om narkotikabrott och penningtvätt låg till grund för beslutet. I DD:s yttrande förtydligas att misstankarna om narkotikabrott avsåg att AA förvarade narkotika i sitt hem. Eftersom husrannsakan där kontanterna påträffades genomfördes efter gripandet kan emellertid misstankarna om penningtvättsbrott inte ha legat till grund för beslutet om gripande. Mot bakgrund av den förhållandevis svaga misstanken mot AA är det tveksamt om det fanns tillräckliga grunder för beslutet att frihetsberöva honom.

text: Polismyndigheten instämmer i Tullverkets bedömning att det inte fanns förutsättningar för Tullverkets personal att bistå Polismyndigheten vid husrannsakan i bostaden. En narkotikasökhund får emellertid anses vara ett hjälpmedel som inom ramen för sedvanliga samverkansbestämmelser bör kunna ställas till förfogande för en annan myndighet för att främja en effektiv samordning av statens resurser. Detsamma bör gälla hundens förare, vars medverkan är en nödvändig förutsättning för hundens arbete. Polismyndighetens åtgärd att vid husrannsakan ta stöd av Tullverkets sökhund och hundförare har därför enligt Polismyndighetens bedömning fallit inom ramen för den möjlighet till samverkan som följer av bl.a.

text: polislagen

text: Ett protokoll finns upprättat över de beslutade åtgärderna. När det gäller husrannsakan i fordonet anges i protokollet att syftet är att styrka rattfylleri under påverkan av narkotika. Mot bakgrund av vad DD uppgett i sitt yttrande hade det mest korrekta emellertid varit att i protokollet hänvisa till det misstänkta innehavet av narkotika. Vidare kan det ifrågasättas om alla brottsmisstankar som angetts i protokollet över gripandet var relevanta. Det har inte heller angetts varför det var fara i dröjsmål, vilket också är en brist. Polismyndighetens bedömning är att dokumentationen inte är tillräckligt tydlig för att vara tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt.

text: Rättslig reglering

text: Fordonsstopp En polis får stoppa ett fordon om det finns anledning att anta att någon som färdas i fordonet har gjort sig skyldig till brott eller om det av någon annan anledning behövs för att ingripa mot någon som färdas i fordonet, genom att beröva denne friheten, på annat sätt inskränka rörelsefriheten eller utföra kroppsvisitation eller kroppsbesiktning på personen. En polis får också stoppa ett fordon om det behövs för att genomföra husrannsakan i fordonet eller för att kontrollera fordonet eller föraren eller fordonets last enligt vad som är särskilt föreskrivet. (Se

text: 22 § polislagen

text: Husrannsakan Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts som kan leda till fängelse, får husrannsakan företas hos den som är skäligen misstänkt för brottet bl.a. för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning av brottet. För att göra husrannsakan hos någon som inte är skäligen misstänkt för brottet ställs särskilda krav. (Se

text: 28 kap. 1 § rättegångsbalken

text: , RB, och bl.a. JO 2021/22 s. 448.)

text: Beslut om husrannsakan ska i första hand meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Om det är fara i dröjsmål, dvs. ett brådskande fall, får även en polis besluta om en sådan åtgärd. (Se 28 kap. 4 § första stycket och 5 § RB.)

text: Det ska föras protokoll över husrannsakan där bl.a. skälen för åtgärden och syftet med den anges (se

text: 28 kap. 9 §

text: RB). Av protokollet ska det tydligt framgå vilka brottsmisstankar som föranlett åtgärden och vilka omständigheter som legat till grund för beslutet. Om en polis fattat beslutet på grund av fara i dröjsmål ska det av protokollet också framgå varför det var fara i dröjsmål. (Se

text: JO 2020/21 s. 370

text: .) Gripande Regler om gripande, anhållande och häktning finns i

text: 24 kap.

text: RB. Om det finns skäl att anhålla någon, får en polis i brådskande fall gripa honom eller henne (se

text: 24 kap. 7 § första stycket

text: RB). En grundläggande förutsättning för frihetsberövandet är att personen är åtminstone skäligen misstänkt för ett brott. Det ska också finnas ett eller flera s.k. särskilda häktningsskäl, exempelvis att det finns risk för att den misstänkte genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning (se 24 kap. 1 § första stycket 1–3 RB).

text: Det ska föras protokoll över ingripanden som innebär att någon grips. Av protokollet ska det framgå bl.a. grunden för beslutet och vad som har förekommit vid ingripandet. (Se

text: 27 § polislagen

text: .) Transportkontroll I lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK) finns bestämmelser som hänför sig till Tullverkets uppdrag att övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige för att säkerställa att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. Tullverket har bl.a. möjlighet att göra transportkontroll i vägtransporter och lokaler om det kan antas att punktskattepliktiga varor förvaras där. Kontrollen får göras under pågående transport och då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till transport. En lokal får kontrolleras om det kan antas att varorna förvaras i lokalen för på-, av- eller omlastning under en pågående flyttning. (Se 2 kap. 1 § LPK.)

text: Samverkan mellan myndigheter För en enhetlig och effektiv rättstillämpning krävs ofta att myndigheter samverkar med varandra. I

text: förvaltningslagen

text: föreskrivs att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter (se

text: 8 § förvaltningslagen

text: ). Bestämmelsen ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Däremot kan det i specialförfattningar eller myndighetsinstruktioner finnas stöd för samverkan som går längre eller annars avviker från

text: förvaltningslagen

text: . (Se

text: prop. 2016/17:180 s. 293

text: I

text: polislagen

text: anges att Polismyndigheten ska samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten och att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete (se

text: 6 § tredje

text: och

text: fjärde stycket

text: polislagen

text: Bedömning

text: Anledningen till att AA kontrollerades Jag kommer inledningsvis att uppehålla mig något vid vad som kommit fram om anledningen till att AA stoppades och kontrollerades.

text: I en promemoria som en av de ingripande poliserna upprättat i anslutning till händelsen anges att AA:s fordon observerades och stoppades då det framfördes i hög hastighet och att AA i samtal med polisen bad om ursäkt för att han kört fort. Gruppchefen DD har också i sina upplysningar till JO uppgett att bilen drog till sig polisens uppmärksamhet med anledning av den höga hastigheten.

text: Av utredningen framgår emellertid också att fordonsstoppet gjordes när AA var strax utanför sitt hus. På platsen fanns då redan personal från Polismyndigheten och Tullverket, som den aktuella dagen genomförde en planerad samverkansinsats med inriktning mot narkotika- och vapenbrott. Tullverkets gruppchef EE har i den promemoria som han upprättade i samband med JO:s rekvisition beskrivit att de tillsammans med polisen genomförde en gemensam insats mot person och att fordonet stoppades när den misstänkte personen körde fram till sitt hus. DD har i sina upplysningar också uppgett att de den aktuella kvällen arbetade med ett underrättelseuppslag från Tullverket om AA.

text: Omständigheterna vid ingripandet och de uppgifter som lämnats ger således intrycket att den egentliga anledningen till kontrollen av AA var den underrättelseinformation som fanns. Mot bakgrund av uppgifterna att AA framförde sitt fordon i hög hastighet kan jag emellertid inte dra någon säker slutsats om att det var på det sättet. Med utgångspunkt i vad som dokumenterats om anledningen till fordonsstoppet för jag inte fram någon kritik mot Polismyndigheten för att bilen stoppades. Men jag vill i sammanhanget ändå framhålla att det inte är tillåtet att stoppa ett fordon i spaningssyfte (se

text: prop. 1996/97:175 s. 59

text: Vid kontrollen uppstod misstankar om att AA var påverkad av narkotika och dopningspreparat och det fattades därför beslut om kroppsbesiktning. De förhållandena föranleder inget uttalande från min sida. Jag går vidare inte in på frågan om det fanns grund för beslutet om husrannsakan i AA:s bil eller om omständigheterna var sådana att det var fara i dröjsmål när de nu nämnda besluten fattades.

text: Besluten om gripande och husrannsakan i AA:s bostad Det jag däremot kommer att gå närmare in på är frågorna om det fanns förutsättningar för att gripa AA och att göra husrannsakan i hans bostad. Ett gripande förutsätter att brottsmisstankarna i vart fall når upp till nivån skälig misstanke. Jag har förstått saken så att polisen också vid beslutet om husrannsakan utgick från att AA var skäligen misstänkt för ett visst brott.

text: För att någon ska anses skäligen misstänkt för brott krävs att det finns konkreta omständigheter som med viss styrka pekar på att den misstänkte har begått den gärning som misstanken avser (se t.ex. JO 2009/10 s. 72 och mitt beslut den 17 februari 2021, dnr 5705-2019).

text: Av dokumentationen framgår att besluten om gripande och husrannsakan i AA:s bostad grundades på misstankar om att han förvarade narkotika i bostaden. Enligt protokollet över gripandet låg även misstankar om penningtvättsbrott till grund för det beslutet.

text: Vid husrannsakan i bostaden påträffades visserligen kontanter, som togs i beslag. Beslutet att gripa AA fattades dock innan husrannsakan gjordes och det finns inget i utredningen som tyder på att det redan då fanns misstankar mot honom om penningtvättsbrott. Jag kan därför inte dra någon annan slutsats än att uppgiften i protokollet om att misstankar om penningtvättsbrott låg till grund för gripandet är felaktig. Jag utgår därför, liksom Polismyndigheten, från att det endast var misstankarna om att AA förvarade narkotika i bostaden som låg till grund för såväl gripandet som husrannsakan i bostaden.

text: DD har i sina upplysningar till JO förklarat att AA greps på grund av misstänkt innehav av narkotika i bostaden eftersom patrullen som stoppat honom hade upplevt honom som mycket nervös. AA hade uppvisat tydliga tecken på narkotikapåverkan och kontrollen hade gjorts i nära anslutning till hans bostad. DD har också hänvisat till den underrättelseinformation som fanns.

text: Att polisen på en annan plats än i bostaden påträffar en person som skäligen kan misstänkas för ringa narkotikabrott genom eget bruk, är inte i sig tillräckligt för en skälig misstanke om att personen innehar narkotika i sin bostad. För det krävs någon konkret omständighet som talar för att brukaren innehar narkotika och att den finns just i bostaden eller att det finns någon annan bevisning om ett sådant brott. Tips eller annan information som tyder på att personen i fråga förvarar narkotika i bostaden kan utgöra sådana konkreta omständigheter. (Se

text: bl.a. JO 2006/07 s. 76 och 2016/17 s. 383 samt Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 4 uppl., s. 623 f.)

text: Det har inte framkommit några konkreta omständigheter som talade för att AA förvarade narkotika i sin bostad. Av DD:s upplysningar framgår att de underrättelseuppgifter som fanns i ärendet avsåg annan brottslighet. Jag konstaterar därför att det inte fanns grund för skälig misstanke om att AA hade gjort sig skyldig till narkotikabrott genom innehav i bostaden.

text: Jag går inte in på frågan om övriga förutsättningar för ett gripande var uppfyllda.

text: Mot bakgrund av att DD hänvisat till den underrättelseinformation som fanns och som avsåg annan brottslighet vill jag, när det gäller beslutet om husrannsakan, också framhålla följande. En husrannsakan får endast vidtas för de ändamål som anges i bestämmelsen om husrannsakan, bl.a. för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter av betydelse för utredning om det brott som misstanken avser (se

text: 28 kap. 1 §

text: RB). Syftet med en husrannsakan får inte vara att upptäcka eller förebygga andra brott. (Se NJA II 1933 s. 113 och JO 2021/22 s. 448).

text: Sammantaget bedömer jag att det inte fanns förutsättningar att gripa AA och att göra husrannsakan i hans bostad. När det gäller beslutet om husrannsakan kan jag kan inte heller se att situationen var sådan att det var fara i dröjsmål. DD borde därför ha kontaktat en undersökningsledare för ett beslut om husrannsakan. Transportkontrollen Av utredningen framgår att Tullverket misstänkte att AA förvarade och transporterade punktskattepliktiga varor och att gruppchefen EE fattade beslut om att utföra en transportkontroll i en bil som stod parkerad i anslutning till bostaden. Inga punktskattepliktiga varor påträffades och det upprättades därför inget protokoll över kontrollen.

text: Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen kan en transportkontroll utföras under pågående vägtransporter och då varor på-, aveller omlastas i direkt anslutning till transport. En transport är pågående även om kortare uppehåll görs under transporten (se

text: prop. 1997/98:100 s. 185

text: ). Transportkontroll får också utföras i en lokal om det kan antas att punktskattepliktiga varor förvaras där för på-, av- eller omlastning under en pågående flyttning.

text: EE har uppgett att det i det aktuella ärendet fanns anledning att anta att transporten var pågående, dvs. att varorna inte hade nått sin slutliga mottagare. Han har dock inte närmare förklarat vad som lades till grund för den bedömningen. Det har inte heller lämnats några uppgifter om vad som föranlett misstankarna om att punktskattepliktiga varor skulle finnas i bilen.

text: Tullverket har i sitt yttrande konstaterat att det vid en granskning i efterhand av de uppgifter som lämnats saknas stöd för bedömningen att transporten skulle vara pågående. Jag delar den uppfattningen och kan därmed konstatera att det inte fanns rättsliga förutsättningar att genomföra en transportkontroll i den parkerade bilen. Tullverkets biträde till Polismyndigheten vid husrannsakan i bostaden Av de uppgifter som de berörda tjänstemännen lämnat framgår att personal från Tullverket bistod Polismyndigheten vid genomförandet av husrannsakan i bostaden. Det föranleder mig att göra följande uttalanden.

text: Den aktuella insatsen genomfördes inom ramen för en planerad samverkansinsats mellan Polismyndigheten och Tullverket. Som framgått av min redogörelse för den rättsliga regleringen finns det inget som hindrar att olika myndigheter samarbetar med varandra. Det är tvärtom något som föreskrivs i såväl

text: förvaltningslagen

text: som

text: polislagen

text: . Emellertid agerar varje myndighet även vid en myndighetsgemensam insats utifrån sitt eget uppdrag och inom ramen för den egna myndighetens befogenheter. Det är också en självklarhet att de tjänstemän som deltar vid en samverkansinsats i förhållande till den enskilde endast företräder den egna myndigheten och att de har att tillämpa de verksamhetsregler som gäller för den myndigheten. (Se JO 1993/94 s. 458.)

text: För att Tullverket ska få lämna biträde till en annan myndighet krävs stöd i författning. Sådant stöd finns exempelvis om en åklagare begär biträde av Tullverket i en förundersökning om ett brott som Tullverket har särskild befogenhet att utreda (se 19 § tredje stycket lagen om straff för smuggling). Det har inte varit aktuellt här. Tullverket har inte någon generell rätt att biträda en undersökningsledare vid Polismyndigheten (jfr vad som gäller för Kustbevakningen enligt 4 kap. 4 § kustbevakningslagen).

text: Med hänsyn till de krav som legalitetsprincipen ställer kan den allmänna bestämmelsen i

text: 6 § fjärde stycket polislagen

text: om att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete, enligt min mening inte vara ett lagstöd för andra myndigheter att ge Polismyndigheten handräckning med att verkställa tvångsåtgärder.

text: Det fanns således inte några rättsliga befogenheter för tjänstemännen vid Tullverket att biträda Polismyndigheten vid verkställigheten av husrannsakan i bostaden. Mot den bakgrunden finner jag inte anledning att göra några särskilda uttalanden med anledning av att en av tulltjänstemännen hade med sig en narkotikasökhund. Sammanfattning och kritik Jag har vid min granskning av den aktuella insatsen kunnat konstatera att flera tvångsåtgärder vidtogs utan att det fanns rättslig grund för det. Polismyndigheten kritiseras för att AA greps och för att husrannsakan

text: genomfördes i hans bostad. Polismyndigheten kritiseras också för att beslutet om husrannsakan fattades av en polis som inte var undersökningsledare.

text: Tullverket kritiseras för att en transportkontroll utfördes utan att det fanns rättsliga förutsättningar för det.

text: Genom utredningen har också klarlagts att tjänstemän från Tullverket biträdde Polismyndigheten vid husrannsakan i AA:s bostad trots att de saknade befogenhet att göra det. Polismyndigheten och Tullverket kritiseras för det.

text: Det har även förekommit brister i Polismyndighetens dokumentation av de utförda åtgärderna. I protokollet över gripandet har felaktiga uppgifter om vilka brottsmisstankar som föranledde åtgärden antecknats och av dokumentationen över husrannsakan i bostaden framgår inte varför man bedömde att det var fara i dröjsmål. Det är av stor vikt från rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt att beslut om tvångsmedel dokumenteras klart och noggrant. Polismyndigheten kritiseras också för dokumentationsbristerna.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord: Behörighet Dokumentation Sekretess

title: Allvarlig kritik mot en tjänsteman vid Migrationsverket som lämnat ut uppgifter till utländska myndigheter i ett asylärende, m.m.

sammanfattning: En asylsökande hade fått avslag på sin ansökan och Migrationsverket hade påbörjat planering och förberedelser för hans återvändande till hemlandet. En handläggare vid verket tog på eget initiativ kontakt med myndigheter i den asylsökandes hemland och lämnade ut uppgifter om asylsökanden för att kontrollera om vissa handlingar han gett in var äkta. Handläggaren var inte behörig att kontakta de utländska myndigheterna och någon sekretessprövning gjordes inte innan uppgifterna lämnades ut. Handläggaren får allvarlig kritik för sitt agerande. Även Migrationsverket kritiseras, eftersom verket har ett ansvar för att personalen handlägger ärenden enligt de regler och rutiner som gäller.

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan till JO den 14 november 2013 klagomål mot en handläggare vid Migrationsverket för att han hade lämnat ut uppgifter om en underårig asylsökande, BB, till myndigheterna i dennes hemland. I anmälan och en kompletterade skrivelse daterad den 10 februari 2014 angavs bl.a. följande.

text: AA förordnades i mars 2013 som god man för BB, som skulle utvisas till Guinea enligt ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut. Vid samtal med handläggaren i ärendet om återvändande, CC, i augusti 2013 och februari 2014 kom det fram att han hade kontrollerat olika dokument som BB gett in genom att kontakta lokala myndigheter i Guinea och överlämna handlingar till dem. Myndigheterna hade enligt CC uppgett att dokumenten var förfalskade. Av de uppgifter CC lämnade framgick inte om någon officiell förfrågan om kontroll av dokumenten hade gjorts. Det verkade som om handläggaren agerat på eget bevåg.

text: Enligt AA hade kontrollerna allvarligt ökat risken för att BB skulle utsättas för fysisk och psykisk skada vid återvändandet och hon ifrågasatte om de hade utförts på ett korrekt sätt. Hon var även kritisk till hur de åtgärder som vidtagits hade dokumenterats. AA uppgav slutligen att hon hade påtalat bristerna i handläggningen i ett e-postmeddelande till enhetschefen, som inte hade vidtagit någon åtgärd.

text: Utredning

text: JO begärde att Migrationsverket skulle yttra sig över anmälan. Migrationsverket (generaldirektören DD) kom in med ett yttrande. Av yttrandet och inhämtade handlingar framgick följande. Migrationsverkets organisation för arbetet med återvändande Arbetet med att planera och förbereda återvändandet för underåriga asylsökande sker inom verksamhetsområde Mottagning. Till verksamhetsområdet hör den operativa stödenheten, som består av ambassad- och resesamordningen. Ambassadsamordningen hjälper bl.a. till med att skaffa resehandlingar och har behörighet att sköta Migrationsverkets kontakter med utländska ambassader och beskickningar i syfte att ordna resehandlingar till personer som ska återvända. Resesamordningen bistår med uppgifter om möjliga resvägar och liknande. Ärenden om utlämnande av handlingar och andra kontakter med utländska myndigheter har delegerats till chefen för den operativa stödenheten.

text: När det gäller underåriga asylsökande utan vårdnadshavare ska Migrationsverket säkerställa att mottagandet i hemlandet kan ske på ett godtagbart sätt. I ärenden där det inte finns några anhöriga som kan ta emot den underårige vid återresan ska verkets mottagningsenheter vända sig till den operativa stödenheten för att få hjälp med mottagandet. Handläggningen av det aktuella ärendet Migrationsverket beslutade i mars 2012 att avslå BB:s ansökan om uppehållstillstånd och utvisa honom till Guinea. Beslutet vann laga kraft i september samma år.

text: I februari 2013 hölls ett återvändandesamtal med BB vid Migrationsverkets mottagningsenhet för barn i Stockholm. Det konstaterades att BB inte hade några identitetshandlingar och inte heller någon som kunde ta emot honom i hemlandet. Migrationsverket skulle därför bistå med resehandlingar och mottagande i Guinea. En begäran om bistånd skickades från handläggaren vid barnenheten till den operativa stödenheten. Den operativa stödenheten bedömde att det var nödvändigt att lämna ut vissa av BB:s personuppgifter till Guineas ambassad i Berlin för att arbetet med återvändandet skulle kunna fullgöras. Innan BB:s personuppgifter (namn, födelsedatum, föräldrarnas namn, födelseort och foto) lämnades ut gjordes en sekretessprövning, som dokumenterades i en tjänsteanteckning den 24 juni 2013.

text: Någon gång under våren 2013 verkar CC, handläggare på mottagningsenhet 2 i Stockholm, ha tagit över handläggningen av återvändandeärendet. Från och med sommaren 2013 höll han i vart fall alla återvändandesamtal i ärendet. Dessförinnan, i april 2013, var han på en tjänsteresa i Guinea. Han kontaktade då Guineas migrationsmyndighet, Migration Service, på flygplatsen i Conakry (Guineas huvudstad) och bad myndigheten undersöka äktheten av ett skolintyg som BB lämnat in under asylprocessen. Av en tjänsteanteckning daterad den 2

text: september 2013 framgår att CC den 30 augusti 2013 kontaktades av en tjänsteman från migrationsmyndigheten i Guinea som berättade att man hade besökt skolan för att undersöka intyget och att intyget var falskt.

text: I november 2013 skickade BB ett e-postmeddelande till CC. Till meddelandet hade han bifogat dokument från polisen i Conakry som visade att han var efterlyst i Guinea. Enligt en tjänsteanteckning upprättad den 23 december 2013 kontaktade CC polisen i Conakry för att kontrollera äktheten av handlingarna och fick då besked om att dokumenten var falska.

text: CC var vidare i december 2013 i kontakt med en organisation i Guinea (Sabou Guinee) som åtog sig att leta efter BB:s föräldrar och undersöka vilka skolor som skulle kunna vara lämpliga för BB.

text: Den 12 februari 2014 fattades beslut om utreseform för BB. Av beslutet framgick att migrationsmyndigheterna i Guinea var informerade om när han skulle anlända. Kort därefter avvek BB och ärendet överlämnades till polisen för verkställighet.

text: CC hade lämnat följande uppgifter om sina kontakter i ärendet:

text: Han har ingen formell delegering för att kontakta utländska myndigheter och organisationer. Han har emellertid uppfattat att han har haft ett informellt mandat utom för kontakterna med polismyndigheten. Han har inte överlämnat något dokument utan enbart uppgifter och har inte gjort någon sekretessprövning innan han kontaktade myndigheterna. Dokumentationen i kontakterna med polismyndigheten är vidare otillräckliga.

text: Verksamhetsområde Mottagning anförde följande:

text: Den 24 juni 2013 kontaktade ambassadsamordningen Guineas ambassad för att få hjälp med att fastställa BB:s identitet och efterforska anhöriga i landet och därmed ordna med mottagandet av BB vid återresan till Guinea. Migrationsverket gjorde en sekretessprövning inför begäran som är dokumenterad. Samtidigt har CC arbetat med att ordna återvändandet för BB genom att kontakta Migration Service, polismyndigheten samt organisationen Sabou Guinee. Det framgår inte på vems uppdrag eller vilken bedömning som föranlett detta eller om en sekretessprövning skett. – – – Kontakterna med utländska myndigheter vid mottagningsenheten har skett utan att CC haft behörighet till detta. Dokumentationen är vidare undermålig vilket inneburit att det är svårt att följa gången i ärendet. Det har också förekommit brister i kontakterna och kommunikationen inom området. Verksamhetsområdet tar det som inträffat mycket allvarligt. Det måste vara tydligt vilka mandat personalen har och det är allvarligt om en tjänsteman agerar utanför detta. Det är vidare allvarligt att dokumentationen i ärendet är undermålig. För att säkerställa att de brister som påtalats inte upprepas kommer området att hantera dessa tillsammans med berörd tjänsteman och enheter.

text: Migrationsverkets bedömning av handläggningen Migrationsverket redovisade följande bedömning:

text: Det är vanligt förekommande att verket måste ta kontakter med utländska beskickningar och myndigheter för att kunna bistå vid hemresan och mottagande

text: i hemlandet. I verkets arbetsordning framgår vilket verksamhetsområde som har behörighet att sköta dessa uppgifter. Av den utredning som gjorts framkommer att ärendet i betydlig omfattning inte har handlagts i enlighet med verkets rutiner för ärendena och enligt arbetsordningen. Ambassadsamordningen som har behörighet att sköta utländska kontakter har arbetat med återvändandet för BB och dokumenterat detta medan en enskild handläggare utan mandat att utföra uppgifterna tagit egna kontakter med myndigheter och en organisation i Guinea. Hanteringen strider mot verkets regler och rutiner. Handläggningen är följaktligen inte korrekt vilket är allvarligt. För att säkerställa att det inte upprepas har chefen för verksamhetsområde Mottagning fått i uppdrag att tillsammans med berörda handläggare och enheter vidta åtgärder i syfte att förhindra detta.

text: Rättslig reglering

text: För en uppgift som rör en utlänning gäller sekretess, om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (

text: 21 kap. 5 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen

text: , OSL).

text: Utöver vad som följer av

text: 21 kap. 5 §

text: OSL gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar. Sekretessen gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (

text: 37 kap. 1 § första stycket

text: OSL). Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses bl.a. asylärenden.

text: Att sekretess gäller hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (

text: 10 kap. 2 §

text: OSL).

text: JO har tidigare uttalat att det är viktigt att en myndighet som vidtar utredningsåtgärder i den asylsökandes hemland iakttar de sekretessbestämmelser som gäller och bedriver utredningen så att den asylsökandes skyddsintresse inte åsidosätts. Innan utredningsåtgärder vidtas ska en noggrann sekretessprövning göras och det bör i varje enskilt fall övervägas vilka risker den enskilde eller dennes närstående kan komma att utsättas för genom myndighetens handlande. De överväganden som görs bör dessutom dokumenteras tydligt. (Se bl.a. JO 2012/13 s. 265, dnr

text: Enligt

text: 15 § förvaltningslagen

text: ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

text: JO har upprepade gånger uttalat att det inte är tillräckligt att endast anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som

text: inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan t.ex. gälla att det har förekommit kontakter med parter, andra personer eller myndigheter. (Se bl.a. JO 2014/15 s. 330, dnr

text: Bedömning

text: Genom utredningen har det kommit fram att ärendet om återvändande först handlades av Migrationsverkets mottagningsenhet för barn i Stockholm. När barnenheten behövde hjälp med att ordna resehandlingar och mottagande i Guinea för BB vände man sig till den operativa stödenheten, i enlighet med verkets rutiner. Den operativa stödenheten bedömde att det var nödvändigt att lämna ut vissa av BB:s personuppgifter för att fullgöra sitt uppdrag. Inför utlämnandet gjorde enheten en sekretessprövning, vilken dokumenterades. Det har inte kommit fram annat än att handläggningen av BB:s ärende i den här delen har skett i enlighet med verkets rutiner för hur återvändandearbetet ska bedrivas och att de bestämmelser som gäller har beaktats.

text: Exakt när och varför ärendet började handläggas av CC på mottagningsenhet 2 i Stockholm har inte klarlagts genom utredningen. Det är dock utrett att CC, parallellt med den operativa stödenhetens arbete, tog egna kontakter med myndigheter i Guinea för att bl.a. kontrollera äktheten av ett skolintyg och vissa handlingar från polisen i Conakry som BB lämnat in till verket.

text: Av Migrationsverkets yttrande framgår att behörigheten att kontakta utländska myndigheter och lämna ut handlingar till dem i återvändandeärenden har delegerats till chefen för den operativa stödenheten. CC har uppgett att han kände till att han inte var behörig att ta kontakt med polismyndigheten i Guinea, men att han uppfattat det som att han hade ett informellt mandat att ta kontakt med vissa andra utländska myndigheter. Han har dock inte utvecklat sitt påstående och uppgiften har tillbakavisats av Migrationsverket. Jag kan inte dra någon annan slutsats än att CC inte hade rätt att kontakta några myndigheter i Guinea i samband med handläggningen av BB:s återvändandeärende.

text: CC har vidare uppgett att han inte gjorde någon sekretessprövning innan han vidtog sina utredningsåtgärder. Handläggningen är anmärkningsvärd. Självklart måste en noggrann sekretessprövning göras innan uppgifter av den känsliga natur som det varit fråga om lämnas till utländska myndigheter. Bedömningen i sekretessfrågan ska vidare dokumenteras. Detta borde CC känna till. CC har uppgett att han inte lämnat över några handlingar om BB till Guineas myndigheter. Med hänsyn till innehållet i hans tjänsteanteckning den 2 september 2013 kan det emellertid inte uteslutas att detta ändå har skett.

text: CC har medgett att dokumentationen kring de kontakter han tagit med myndigheterna i Guinea är bristfällig. Detta bekräftas av de handlingar JO tagit del av. Det framgår t.ex. inte vilka tjänstemän på de olika myndigheterna som har kontaktats.

text: Sammanfattningsvis står det klart att CC, utan att ha haft rätt till det, har lämnat ut känsliga personuppgifter till utländska myndigheter utan att ta hänsyn till att de kunde omfattas av sekretess och utan att dokumentera sina överväganden. Han har inte heller dokumenterat sina kontakter i ärendet på ett tillfredsställande sätt.

text: Det finns anledning att se mycket allvarligt på CC:s åtgärder. Enligt min mening kan det inte uteslutas att BB skadats eller kan komma att skadas till följd av CC:s agerande. Oavsett hur det förhåller sig med den saken ska CC ha allvarlig kritik för hur han hanterat ärendet. Migrationsverket, ytterst dess ledning, har ett ansvar för att se till att dess personal handlägger ärenden enligt de regler och rutiner som gäller. Även Migrationsverket ska därför kritiseras för de brister som konstaterats.

text: Migrationsverket har inte bemött AA:s uppgift om att hon påtalat CC:s agerande för dennes chef, som inte vidtagit någon åtgärd. Om det förhåller sig på det sättet är det anmärkningsvärt. Mot bakgrund av att Migrationsverket har uppgett att verksamhetsområdeschefen kommer att vidta åtgärder för att säkerställa att det inträffade inte upprepas finns det dock inte tillräckliga skäl för mig att utreda frågan vidare.

text: Med dessa synpunkter avslutas ärendet.