avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

nyckelord:
Jäv
Objektivitet, opartiskhet, saklighet
Tryck- och yttrandefrihet

title: Kritik mot Banverket och en sektionschef där som genom påtryckningar förmått en forskare att "återta ett brev"; frågor även om jäv vid fördelning av forskningsanslag och om förvaltningsbesluts överklagbarhet

text: Kritik mot Banverket och en sektionschef där som genom påtryckningar förmått en forskare att ”återta ett brev”; frågor även om jäv vid fördelning av forskningsanslag och om förvaltningsbesluts överklagbarhet

text: Bakgrund och utredning

text: AA, professor och verksam vid Linköpings universitet, gjorde i mars 2008 en JOanmälan mot Banverket. Anmälan avsåg hanteringen av ansökningar om forskningsanslag.

text: Den 11 april 2005 skrev han ett brev till Banverket med begäran om omprövning alternativt överklagande av ett avslagsbeslut rörande forskningsanslag. Någon omprövning hade inte skett och överklagandet hade inte heller åtgärdats. Han kallades dock till ett möte hos Banverket den 27 juni om villkor för att få forskningsanslag. Efter det sökte han på nytt forskningsanslag. I januari 2006 träffade han Banverkets forskningssamordnare BB som meddelade att ansökan beviljats. Han fick också ett e-postmeddelande från CC, sektionschef vid Banverket, där det angavs att ”i övrigt ringer jag dig angående din FUD-ansökan inom en snar framtid då det äntligen är klart nu”. Strax därefter kom ett avslagsbeslut från Banverket. Vid ett telefonsamtal med CC efter detta fick han besked att han kunde ha fått anslaget om han hade haft ytterligare 100 000 kr i motfinansiering. Då blev han förargad och skrev den 8 maj 2006 ett brev till Banverket, CC. Några svar på de konkreta frågor som han ställde i brevet hade han inte fått. Brevet satte dock i gång en kedja av händelser. CC kontaktade rektorn vid Linköpings universitet som skulle påverka honom att ta tillbaka brevet, något rektorn inte gjorde. Vid Chalmers där CC är ordförande i styrelsen för Kompetenscentret Chalmers Järnvägsteknik (Charmec) togs brevet upp till behandling vid ett styrelsemöte och kommenterades i protokollet. Charmecs styrelse anlitade en konsult som i sin tur kontaktade hans närmaste chef vid universitetet och dennes chef i avsikt att förmå dessa att påverka honom att dra tillbaka sitt brev. Han kapitulerade och drog tillbaka sitt brev.

text: AA ställde i sin anmälan ett antal frågor, bl.a. följande.

text: Är det acceptabelt att Banverket under tre års tid lämnar ett brev med ett överklagande utan formell åtgärd?

text: Är det acceptabelt att en myndighet utnyttjar egna och andras resurser för att få en brevskrivare att dra tillbaka ett brev till myndigheten? Angående jäv; är det lämpligt att samma person sitter som anslagsgivare (dvs. budgetansvarig och kontaktperson) på Banverket och som anslagsmottagare (styrelseordförande i Charmec) på Chalmers?

text: Anmälan remitterades till Banverket som genom generaldirektören DD anförde bl.a. följande.

text: Banverkets forskningsverksamhet

text: Banverket får inledningsvis redovisa verkets forsknings- och utvecklingsverksamhet, vilka regler som styr verksamheten och hur medelstilldelning till forskningsprojekt går till. Banverket har enligt sin instruktion (förordning [2007:1027] med instruktion för Banverket) ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela spårtransportsystemet. Sektorsansvaret innebär att Banverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Enligt 2 § i instruktionen har Banverket att särskilt verka för att samhällsmotiverad tillämpad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom järnvägstransportsystemet planeras, initieras, genomförs, dokumenteras och utvärderas samt att resultatet av detta sprids. Banverket har härutöver att svara för sådan behovsmotiverad forskning som erfordras för att uppfylla sitt ansvar för vidmakthållande av järnvägarna. Banverket ansvarar alltså med stöd av instruktionen för sådan forskning, utveckling och demonstration, förkortat FUD, som behövs för att utveckla järnvägssektorn och försörja hela samhället med ökad kunskap om spårtrafikens utvecklingsförutsättningar. FUD-verksamheten innefattar också verkets uppgifter på banhållningsområdet. FUD har en växande roll i Banverkets verksamhet såväl för att verket ska kunna fylla sitt sektorsansvar för spårtransportsektorn som för att kunna fullgöra sina uppgifter på bl.a. banhållnings- och tågtrafikområdena. Banverkets föreskrift BVF 726.1 ”Forskning, utveckling och demonstration” beskriver hanteringen av Banverkets FUD och vilka arbetsmoment som åligger de projektansvariga enheterna i den beslutsprocess som gäller FUD-verksamheten. [...] Det ska noteras att sedan föreskriften fastställdes har Banverket genomgått en stor omorganisation som också inneburit en ny organisation för FUD-verksamheten. Den nya organisationen för FUD innebär en starkare koppling till verksamheten, tydligare prioritering och en mer transparent beredningsprocess som möjliggör en bättre dialog med forskningsutförarna. Principerna för forskningsverksamheten har emellertid inte påverkats. Av föreskriften framgår att Banverket ska stödja samhällsorienterad och behovsmotiverad FUD inom järnvägstransportsystemet. Avsatta FUD-medel ska fördelas i konkurrens mellan de projektförslag som bäst bidrar till att de transportpolitiska målen uppnås. Projektförslagen ska bedömas samlat och enligt rutiner som så långt möjligt ger förutsättningar för likabehandling. Banverkets styrelse antog under 2005 ett nytt FUD-program för perioden 2006– 2011. Forskningsprogrammet är mycket brett men det finns tydliga inriktningar i forskningsverksamheten. Inom det egna verksamhetsområdet dominerar forskning inom vidmakthållande av banan. Den delen av FUD sker i stort sett uteslutande vid Järnvägsgruppen vid Kungliga tekniska högskolan (KTH), vid CHARMEC (Chalmers) och vid Järnvägstekniskt Centrum vid Luleå tekniska universitet (JvtC). Den inriktningen har varit etablerad sedan lång tid för att Banverket skulle kunna styra forskningen till områden som ger bäst effekt av satsade medel. Järnvägsgruppen vid KTH var det kompetenscentrum som skapades först, sedan CHARMEC (1997) och sist JvtC. Vid dessa kompetenscentra stöder Banverket tillsammans med andra intressenter i huvudsak långsiktig kunskapsuppbyggande forskning i form av doktorandprojekt.

text: Den kunskap som forskningen ger kan användas av Banverket när föreskrifter revideras, nya konstruktioner tas fram och för att få fram bättre material. Genom att dessa forskningscentra även deltar i EU-projekt får Banverket tillgång till kunskapsuppbyggnaden på europeisk nivå. Banverket har också sedan många år ett väl utvecklat kontaktnät med universitet och högskolor och samarbetar med dessa när det gäller spridning av forskningsinformation. Vid tidpunkten för den ansökan av AA om forskningsbidrag, som är ursprunget till ärendet, hanterades forskningsfrågor av sektionen Forskningssamordningen (SF) inom avdelningen Järnväg och Samhälle (S). Den högste ansvarige för verksamheten under generaldirektören var chefen för avdelningen S (CS). CC var då chef för sektionen Bansystem (BB) inom avdelningen Järnvägssystem (B), enkelt uttryckt teknikavdelningen. Sektionen Bansystem ansvarade för frågor om broteknik, geoteknik, mätnings- och GIS-teknik och spårteknik, alltså centrala områden för Banverkets forsknings- och utvecklingsverksamhet. CC hade givetvis därigenom god inblick i Banverkets forskningsverksamhet inom detta område och sektionen deltog aktivt som sakområdesansvarig. Samordningsprocessen tillgick i huvudsak på följande sätt. Ansökningarna kom in till sektionen SF, som efter genomgång fördelade ansökningarna på sakområdesansvariga. De sakområdesansvariga bedömde ansökningarna efter relevans för Banverket och efter kvalitet. I de sakområdesansvarigas uppgift ingick också att motivera sina förslag för erhållande av forskningsbidrag. I förekommande fall remitterades ansökningarna även till externa experter och behovsägare. Med inkomna synpunkter som grund vidtog en utvärderings- och beredningsprocess med sektionen SF som ansvarig och sammanhållande. Sektionen SFs uppgift var att jämka samman de olika förslagen efter tillgänglig budget och efter fördelningsnyckeln i FUD-programmet för de olika delprogrammen. Sektionen SFs förslag överlämnades efter behandling av de olika sakområdena till det interna FUD-rådet. I rådet ingick, som framgår av BVF 726.1, bl.a. representanter för de olika avdelningarna på huvudkontoret. Banverkets forskningschef (CSF) var ordförande i rådet. Det interna FUD-rådet granskade SFs förslag till beslut främst efter hur medlen föreslogs fördelas på olika sakområden. Granskningen av de enskilda projekten gjordes i den tidigare samrådsprocessen. Om det interna FUD-rådet var enigt fattade chefen för avdelningen Järnväg och Samhälle på rådets rekommendation beslut om medel till de enskilda projekten. Om rådet inte kunde enas, vilket enligt uppgift aldrig skett, skulle frågan föras upp till chefen för Banverket för beslut.

text: Vad har hänt i ärendet?

text: Banverket har i sin utredning gått igenom handlingarna i ärendet, förekommande epost och den skriftväxling som förekommit mellan Banverket och AA. CC och BB har båda hörts om AA:s påståenden och gett sin egen syn på vad som förevarit. Mot bakgrund av vad som därvid framkommit får Banverket lämna följande redogörelse. Professor AA ansökte hos Banverket 2004 om anslag till ett forskningsprojekt vid Linköpings universitet, där AA var verksam. AA:s ansökan behandlades i enlighet med de regler som gällde för ansökningar om forskningsanslag och som beskrivits ovan. AA underrättades om Banverkets beslut genom ett brev daterat 15 juli 2004. Av beslutet framgår den bedömning som Banverket gjort av forskningsprojektet och skälen för avslagsbeslutet. [...] AA återkom i ett brev till Banverket daterat den 11 april 2005 med ”Begäran om omprövning av beslut, alternativt överklagande av beslut rörande FOU-anslag”. AA har fogat detta brev som bilaga till sin anmälan till JO. Detta brev besvarades av Banverkets forskningschef BB den 7 september 2005, också det fogat till AA:s JOanmälan.

text: AA inkom hösten 2005 med en ny ansökan om anslag till ett forskningsprojekt vid Linköpings universitet. Även denna ansökan avslogs efter sedvanlig beredning och AA underrättades om beslutet, se bilaga 3. AA skrev därefter brevet till Banverket med attention CC, bilaga 3 till AA:s JOanmälan, med kritiken mot Banverket och CC. Brevet blev inte besvarat. Av protokollet från CHARMECs styrelsesammanträde den 3 september 2006, som AA likaledes fogat till sin JO-anmälan, framgår att CC själv tog upp AA:s brev och att det ledde till viss diskussion. Hur diskussionerna gick och vad som ligger i beslutet enligt protokollet har inte utretts. Banverket anser sig inte ha det mandatet. Det framstår dock som klart att AA som en följd av diskussionerna på styrelsesammanträdet direkt eller indirekt uppmanats att ta tillbaka brevet. CC vidgår ju också, vilket framgår av CC:s brevsvar till AA, bilaga 5 till JO-anmälan, att han varit i kontakt med flera personer just för att förmå AA att dra tillbaka sitt brev. Bland de personer som CC tagit kontakt med är rektorn för Linköpings universitet, EE. EE har också på CC:s begäran talat med bl.a. AA men därefter meddelat CC att ärendet inte berör universitetet utan helt är en fråga mellan AA och Banverket och att han därför tar sin hand från ärendet. AA har uppenbarligen efter påstötningar från olika håll känt sig föranlåten att ta tillbaka sitt kritiska brev. Det framgår klart av det brev som AA tillställde CC och övriga inblandade den 21 december 2007, bilaga 4. Brevet ger uttryck för den besvikelse som AA kände när han fick avslag på sin ansökan trots att han uppfattat att anslaget skulle beviljas.

text: De frågor som anmälaren ställt besvarades av Banverket enligt följande.

text: Banverket har ovan redovisat hur verkets forskningsverksamhet bedrivs. Forskningsverksamheten regleras i det nämnda FUD-programmet, i föreskriften 726.1 m.fl. interna dokument. Banverkets beslut att fastställa FUD-program och egna föreskrifter utgör interna förvaltningsbeslut som inte kan överklagas. Banverkets ställningstaganden om vilka forskningsprojekt som ska genom- föras och vilka som ska beviljas medel för forskningen är en del av Banverkets uppgifter som sektorsmyndighet och som ansvarig för vidmakthållande av de banor som Banverket förvaltar. Det är alltså Banverket som på eget ansvar beslutar om hur sektorsansvaret ska uppfyllas och hur banhållningen ska bedrivas. Mot bakgrund av den roll som Banverket tilldelats i detta avseende är det Banverkets uppfattning att verkets beslut om vilka forskningsprojekt som ska genomföras och vilka medel som därvid kan ställas till förfogande utgör sådana beslut som inte går att överklaga. AA:s brev av den 11 april 2005 med begäran om omprövning av ett avslag rörande forskningsanslag besvarades av Banverket genom det brev som AA bifogat sin anmälan som bilaga 2. Brevet, undertecknat av chefen för forskningssamordningen BB den 7 september 2005, utvisar att kontakter under hand tagits med AA och där AA:s ansökan har diskuterats. Det kan tilläggas att BB och CC uppger att de på olika sätt försökt ha en dialog med AA och upplysa om möjligheterna till samarbete med CHARMEC och KTH. Även om det inte av brevet klart framgår att Banverkets beslut att inte bevilja AA:s projekt forskningsanslag inte går att överklaga så har Banverket uppfattat att AA:s begäran om omprövning var slutligt avgjord.

text: Det är inte möjligt att dra tillbaka ett brev till en myndighet. När handlingen väl är att anse som inkommen ska den hanteras efter de regler som gäller för inkommande handlingar – diarieföring, handläggning, arkivering m.m. Däremot kan man givetvis återkalla eller ta tillbaka vad som anges i handlingen exempelvis en ansökan. En myndighet kan då inte och ska inte heller på sätt som uppenbarligen har skett i detta

text: ärende påverka någon att ta tillbaka en ingiven handling i bokstavlig mening. Inte heller ska myndigheten i ett fall som detta försöka förmå avsändaren av handlingen till myndigheten att ta tillbaka påståenden och andra uppgifter som handlingen innehåller.

text: Angående jäv; är det lämpligt att samma person sitter som anslagsgivare (dvs. budgetansvarig och kontaktperson) på Banverket och som anslagsmottagare (styrelseordförande i CHARMEC) på Chalmers?

text: CC sitter inte i CHARMECs styrelse som företrädare för Banverket. CC är förordnad av rektorn för CTH för sin kompetens, låt vara med Banverkets goda minne. CHARMEC är som beskrivits inledningsvis ett av de forskningscentra som sedan många år utfört forskningsprojekt för Banverket inom området banhållning och det finns givetvis en nära samverkan mellan Banverket och CHARMEC när det gäller forskning inom detta område. Som beskrivits ovan har CC inte på Banverket formellt haft något avgörande inflytande på fördelningen av forskningsanslagen. CC har inte deltagit i besluten och han har inte heller ingått i det interna FUD-rådet. Banverket kan därför inte finna grund för misstanke om jäv mot CC. Det förhållandet att CC satt som ledamot och ordförande i CHARMECs styrelse och var kontaktperson mot Banverket innebär enligt Banverket inte att CC skulle vara förhindrad att medverka i Banverkets forskningssamordning. Inte heller det förhållandet att CC som sektionschef inom avdelningen Järnvägssystem med god inblick i Banverkets forskningsverksamhet och som sakområdesansvarig deltog i bedömningarna av ansökningarna om forskningsanslag utifrån Banverkets behov utgör enligt Banverket grund för jäv. AA kommenterade remissvaret och framförde bl.a. följande.

text: I Banverkets svar beskrivs hur ansökningar om forskningsanslag behandlas inom Banverket. Svaret kunde inte tolkas på annat sätt än att CC hade varit med och påverkat utfallet av fördelningen av forskningsanslagen. Även i andra av hans ansökningar hade i avslagsbesluten hänvisats till CC. Det var anledningen till att han ställde sitt brev till Banverket, attention CC. Sedan hans brev till Banverket hade det samarbete som fungerat alldeles utmärkt sedan han lämnade Chalmers 1997 helt upphört.

text: Om CC inte sitter i Charmecs styrelse som företrädare för Banverket, vem företräder han då? Alla bidragsgivare till Charmec har, med något möjligt undantag för mindre bidragsgivare, en person med i styrelsen. CC sitter i styrelsen på av Banverket betald arbetstid och Banverket betalar hans resor. I Charmec-protokoll 2007:3 står att läsa följande uttalande av CC. ”Områdesansvariga prioriterar och får argumentera för sina projekt inom budgetramarna. Detta beskrivs i Banverkets FUD-program.” CC hade alltså inte bara att bedöma ansökningarna, han prioriterade dem och fick argumentera för sina projekt.

text: Bedömning

text: I sitt beslut den 7 maj 2009 uttalade JO Axberger följande.

text: Uppmaning att återta brev Efter Banverkets avslagsbeslut skrev AA i maj 2006 ett brev ställt till ”Registrator, Banverket HK, Attn CC, Bansystem”. Brevet handlade huvudsakligen om Banverkets handläggning av ansökningar om forskningsanslag. Innehållet var kritiskt. AA ifrågasatte bl.a. om det var lämpligt att CC samtidigt medverkade till att anslå medel från Banverket och agerade mottagare på Chalmers. AA avslutade

text: sitt brev med ett antal frågor och en begäran om ett diariefört svar. Brevet besvarades av CC efter drygt sex månader på följande sätt: Jag har sedan jag fick brevet från dig varit i kontakt med flera personer för att förmå dig att dra tillbaka ditt brev. Orsaken är att jag ser allvarligt på att du riktar både felaktiga men framför allt kränkande anklagelser mot mig som person. Jag hoppas du förstår att detta inte kan accepteras. Av handlingarna framgår att CC under mellantiden tagit upp AA:s brev i styrelsen för kompetenscentret Charmec vid Chalmers tekniska högskola, där han är ordförande. Enligt protokollet anmälde CC att han ”fått ett otrevligt brev från AA” och att han ville att dennes chef FF skulle kontaktas. Styrelsen följde förslaget; det heter i dess protokoll: ”Beslut: […] GG kontaktar FF om situationen med AA. Om det blir en positiv lösning före 2006-10-01 finansieras AA med 150 kkr enligt förslag. I annat fall utförs arbetet av […]”. CC tog som framgått även i samma syfte kontakt med EE, rektor vid det lärosäte där AA var verksam.

text: AA föll till sist till föga; i ett brev den 21 december 2007, ställt till ett stort antal parter bad han om ursäkt och skrev: ”Jag återtar härmed mitt brev till CC.”

text: AA:s ursprungliga brev var som framgått ställt till Banverket och diariefört där. Ansvaret för att det hanterades på ett korrekt sätt har legat på Banverket. Brevet skulle ha besvarats långt tidigare än som skedde, jfr

text: 4 § förvaltningslagen (1986:223)

text: . Den kritik som handläggningen i den delen förtjänar kommer dock i skuggan av det som i övrigt förekommit. Banverket har i sitt yttrande medgett sitt ansvar i dessa delar och anfört att en myndighet inte på det sätt som skett i detta fall ska försöka förmå någon att i bokstavlig mening återta en ingiven handling och inte heller försöka förmå ingivare att ta tillbaka påståenden eller andra uppgifter som handlingen innehåller.

text: Rätten att utan risk för efterräkningar framföra kritik mot myndigheter är såvitt angår yttranden via etablerade massmedier grundlagsskyddad. Enligt det s.k. repressalieförbudet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: och

text: yttrandefrihetsgrundlagen

text: är det förbjudet för det allmänna att i anledning av sådan kritik vidta några som helst repressalieliknande åtgärder mot den som utnyttjat sin kritikrätt. Den värdegrund som kommer till uttryck i dessa grundlagsregler gäller även när enskilda gör bruk av sin kritikrätt i andra former, jfr

text: 2 kap. 1 § regeringsformen

text: . Det står självfallet en myndighet och dess företrädare fritt att om man kritiseras ta upp en diskussion och bemöta synpunkter som framförts eller korrigera felaktigheter. I detta fall har CC emellertid – dessutom helt i strid med reglerna om allmänna handlingars offentlighet – verkat för att det kritiska brevet skulle ”tas tillbaka”. Han har gjort det i egenskap av företrädare för en myndighet, som anmälaren i egenskap av forskare stod i beroendeförhållande till. Han har därvid, som det måste förstås, tagit upp saken i Charmecs styrelse och där verkat för att forskningsfinansiering kunde komma i fråga om kritiken återtogs, annars inte. Det inträffade ter sig synnerligen olustigt; CC förtjänar allvarlig kritik för att han på detta sätt missbrukat sin ställning. Även Banverket, som inte synes ha reagerat mot det som förekommit, och i vars hägn dessa påtryckningar fortgått måste kritiseras.

text: Jäv Den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet, se

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . Mer eller mindre tydliga partsintressen ska alltid uppmärksammas i det allmännas verksamhet, eftersom de kolliderar med kravet på opartiskhet och påverkar förmågan till saklighet.

text: Vissa typfall av intressekonflikter är sedan gammalt uppmärksammade i rättsordningen i form av regler om jäv. I

text: 11 § förvaltningslagen

text: anges att den som ska handlägga ett ärende är jävig om

text: 1. saken angår honom själv eller hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående,

text: 2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång,

text: 3. ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken eller

text: 4. han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken.

text: I en femte punkt i bestämmelsen tilläggs, att jäv också föreligger om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till en handläggares opartiskhet i ärendet. Innebörden i denna generalklausul är att även andra intressekonflikter än de särskilt uppräknade ska beaktas och kan utgöra jäv.

text: I bestämmelsen anges slutligen att man kan bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Det kan exempelvis vara fallet om den jävige handläggaren har en helt underordnad roll, utan möjlighet att påverka ärendet i sak, eller om ärendet är av rutinkaraktär och bara kan handläggas på ett sätt. Så är däremot inte fallet enbart av det skälet att den jävige själv anser sig opartisk eller av annan bedöms ha förmåga att bortse från den intressekonflikt han eller hon befinner sig i. Reglerna om jäv syftar inte endast till att enskilda ärenden ska avgöras på ett opartiskt sätt. Deras funktion är i lika hög grad att säkerställa tilliten till att det allmännas verksamheter genomgående präglas av saklighet och opartiskhet. Den tilliten skadas redan av att det ser ut som om en intressekonflikt föreligger.

text: Förvaltningslagens

text: jävsgrunder har utformats efter förebild av

text: rättegångsbalkens

text: regler om domarjäv. Bestämmelserna har inte överförts oförändrade utan anpassats till de förhållanden som gäller inom förvaltningen. En domare är jävig om han eller hon är ledamot av styrelse för ett bolag, en förening, en stiftelse e.d. (

text: 4 kap. 13 § 4 rättegångsbalken

text: ). En sådan regel har inte ansetts behövlig för förvaltningsförfarandet. I förarbetena till den äldre

text: förvaltningslagen

text: erinrades om att det inte sällan förekom att förvaltningsmyndigheter var representerade i bolags, föreningars och stiftelsers styrelser för att myndigheterna skulle få insyn i dessas verksamhet

text: och få bättre förutsättningar att handlägga och bedöma ärenden som gällde dessa. Fördelarna med sådana arrangemang skulle minska betydligt, om en myndighetsperson på grund av jäv alltid skulle vara hindrad att ta befattning med ett ärende hos myndigheten enbart på den grunden att han eller hon var ledamot av styrelsen för bolaget, föreningen eller stiftelsen som saken angick. Situationer av det slaget skulle i stället bedömas enligt generalklausulen. (Se

text: SOU 1968:27 s. 131

text: f. och

text: prop. 1971:30 s. 355

text: f.)

text: Redan den formella omständigheten att en tjänsteman sitter i styrelsen för exempelvis ett bolag behöver alltså inte innebära att han eller hon på grund av jäv är förhindrad att vid sin myndighet befatta sig med ett ärende där detta bolag har ett intresse. Det krävs att det därutöver tillkommer någon särskild omständighet som rubbar förtroendet till tjänstemannens opartiskhet i ärendet. Är så fallet blir generalklausulen om jäv tillämplig. I doktrinen har som exempel på jävsituationer av det slaget angetts att ordförandeskap i en styrelse normalt innebär en sådan identifiering med rättssubjektet att handläggarens opartiskhet kan sättas i fråga. En annan faktor som har betydelse är det intresse den juridiska personen har i ärendet; ju större betydelse saken har för den juridiska personen, desto större anledning finns det att ifrågasätta en styrelseledamots möjlighet att på ett opartiskt sätt sköta handläggningen hos myndigheten. (Se Hellners & Malmqvist,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, 2 uppl., 2007, s. 140.)

text: En av Banverkets uppgifter är att stödja samhällsmotiverad forskning beträffande järnvägstransportsystemet, se

text: 2 § 9 förordningen (2007:1027)

text: med instruktion för Banverket. Banverket avsätter särskilda medel för detta. Dessa ska fördelas i konkurrens mellan de projektförslag som bäst bidrar till att uppnå de transportpolitiska målen, se Banverkets föreskrift, BVF 726.1. Projektförslagen ska bedömas samlat och enligt rutiner som så långt möjligt ger förutsättningar för likabehandling, heter det vidare i föreskriften.

text: Av det som framgår i föreskriften, Banverkets beskrivning av hur ansökningar om forskningsanslag hanteras och av vad som i övrigt framkommit kan ingen annan slutsats dras än att Banverkets handläggning av ärenden som gäller fördelning av forskningsanslag utgör myndighetsutövning. Som sådan måste den självfallet bedrivas under sakliga och opartiska former samt med beaktande av

text: förvaltningslagens

text: regler om jäv. För att handläggningen ska leva upp till dessa krav måste det finnas en tydlig rågång mellan dem som beslutar om anslag och dem som ansöker om anslag. Banverket eftersträvar vidare konkurrens mellan projektförslag och likabehandling av dessa. Även för uppnåendet av detta krävs en tydlig gränslinje av det slaget.

text: CC var vid den aktuella tiden sektionschef i Banverket. Sektionen hade sakområdesansvar med uppgift att bl.a. bedöma forskningsansökningar som gavs in till Banverket. Han deltog vid framtagandet av förslag på vilka som borde komma i fråga för forskningsbidrag. Han var däremot inte, som jag förstår Banverkets yttrande, delaktig i det slutliga beslutsfattandet. CC var samtidigt styrelseordförande i ett s.k. kompetenscentrum, Charmec, vid Chalmers tekniska högskola. Ett kompetenscentrum är enligt högskolans webbplats en specifik form av

text: forskningssamarbete mellan högskola och företag. Det framgår av handlingarna i ärendet att Charmec hör till de forskningsinstitutioner som erhåller forskningsbidrag från Banverket.

text: Av det som nyss sagts om kravet på att hålla en tydlig rågång mellan dem som beslutar om anslag och dem som beviljas sådana följer att det finns begränsningar för hur samarbetet mellan Banverket och kretsen av anslagssökande kan utformas. Det är inte lämpligt att personer som deltar vid fördelningen av anslag samtidigt är verksamma hos dem som söker anslag eftersom det typiskt sett medför risk för intressekonflikter. Det som framkommit i detta ärende visar enligt min mening att redan arrangemanget att låta en central tjänsteman – ”med Banverkets goda minne” – sitta i en bidragstagares styrelse var olämpligt.

text: Jävsreglerna omfattar inte bara den som ska besluta i ett ärende. Även den som bereder eller föredrar ett ärende inför beslut omfattas. CC:s ställning vid Banverkets handläggning av ansökningar om forskningsanslag var sådan att den aktualiserade bestämmelserna om jäv. Banverkets avslagsbeslut den 15 juli 2004 motiverades med att verket sedan tidigare stödde liknande projekt vid bl.a. Charmec. Charmec var således en med AA:s ansökan konkurrerande part. CC var därmed jävig vid handläggningen av denna ansökan. Förhållandena synes inte på något avgörande sätt ha varit annorlunda vid beslutet 2006.

text: Enligt min mening hade det inte medfört någon skillnad om CC enbart varit styrelseledamot i Charmec. De ovan återgivna motivuttalandena om förvaltningsmyndigheters möjligheter att vara representerade i bolagsstyrelser m.m. är allmänt hållna och torde syfta till att inte lägga onödiga hinder i vägen för myndigheter att samarbeta med andra organ. Av hänvisningen till generalklausulen följer att frågor om jäv får bedömas från situation till situation. Fördelning av forskningsanslag mellan fritt konkurrerande forskare och forskningsinstitutioner är en grannlaga uppgift som ställer stora krav på integritet och oberoende. Det anslagsfördelande organet måste vinnlägga sig om att såväl sakligt som formellt behandla anslagssökande lika. Detta lämnar inte utrymme för att låta någon som har inflytande över anslagsfördelningen representera en anslagssökande, i synnerhet inte en anslagssökande med så starka intressen i saken som Charmec synes ha haft.

text: Det kan tilläggas att CC efter besluten visat ett stort personligt engagemang beträffande AA:s ansökningar om forskningsanslag. Han har därvid i sin roll som ordförande i Charmec demonstrerat en oförmåga att hålla isär sina roller som tjänsteman vid Banverket respektive styrelseordförande i Charmec. Vikten av att undvika intressekonflikter och jävsituationer har därigenom tydligt illustrerats.

text: Av utredningen framgår att Banverket har ändrat sina rutiner efter de beslut och händelser som AA anmält till JO och att AA välkomnats att inkomma med nya ansökningar. Det framgår inte på vilket sätt rutinerna ändrats. Jag förutsätter dock att Banverket numera och framgent beaktar

text: regeringsformens

text: regler om saklighet och opartiskhet liksom

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser om jäv vid

text: handläggningen av ansökningar om forskningsanslag, såväl i enskilda ärenden som i verksamhetens organisatoriska uppläggning. Beslutens överklagbarhet Banverket har i yttrandet till JO som sin uppfattning angett att beslut om vilka forskningsprojekt som ska tilldelas anslag från Banverket utgör sådana beslut som inte kan överklagas. Banverkets handläggning av ärenden som gäller ansökningar om forskningsmedel är som tidigare berörts att betrakta som myndighetsutövning. Beslut varigenom en myndighet avgör ett sådant ärende kan enligt huvudregeln i svensk förvaltningsrätt överklagas. Enligt

text: 19 § förordningen (2007:1027)

text: med instruktion för Banverket gäller särskilda regler för hur Banverkets beslut överklagas. Dessa innefattar dock inget undantag från principen om att förvaltningsbeslut kan överklagas. Det åligger en beslutsmyndighet att utan eget ställningstagande vidarebefordra ett överklagande till överprövningsinstansen. Frågan om beslutet är överklagbart ska bedömas av den instansen, inte av beslutsmyndigheten.

text: I detta fall hade AA rubricerat sin skrivelse till Banverket som ”begäran om omprövning av beslut, alternativt överklagande av beslut, rörande FoU-anslag”. Skrivelsens innehåll består huvudsakligen av argument som gäller själva ansökan och vad som i Banverkets beslut anförts kring denna. Den framstår därmed huvudsakligen som en begäran om att Banverket på nytt ska överväga ansökan. Så har den också behandlats i Banverkets svarsskrivelse, där det även hänvisas till kontakter som skett mellan företrädare för Banverket och AA om ansökan. AA:s skrivelse har alltså handlagts som en begäran om omprövning och inte som ett överklagande. Mot bakgrund av skrivelsens innehåll finns det inget att erinra mot detta.

text: Någon skyldighet för Banverket att vidarebefordra AA:s skrivelse till överprövningsinstansen, i detta fall regeringen, förelåg alltså inte. Verkets uppfattning om beslutets överklagbarhet vilar dock, som framgått, på bräcklig grund. Om ett överklagandeförbud ska gälla bör detta tydliggöras i den rättsliga regleringen, eftersom det i så fall utgör ett undantag från huvudregeln.

text: Huruvida den rättsliga regleringen bör tillåta eller förbjuda överklagande av beslut av detta slag kan diskuteras. Överklagandeförbud kan motiveras med att en högre instans inte har bättre förutsättningar än beslutsinstansen att göra en riktig bedömning (se

text: prop. 1997/98:101 s. 51

text: ). Liknande uttalanden finns i doktrinen, exemplifierade med beslut om betyg, stipendier och forskningsbidrag (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 24 uppl., 2008, s. 187). Detta kan anföras till stöd för att Banverkets beslut om forskningsbidrag inte bör kunna överklagas. Att ett beslut innefattar bedömningsfrågor som beslutsmyndigheten har bättre förutsättningar att avgöra än överprövningsinstansen kan den senare dock beakta genom att vara återhållsam med att ändra i dessa. Omständigheterna i detta ärende och dess handläggning visar att beslut om fördelning av forskningsanslag kan innefatta formfrågor i beslutsprocessen – exempelvis hur intressekonflikter hanterats – som det från förtroendesynpunkt kan vara motiverat att få prövade i högre instans. I

text: utredningsarbetet inför tillkomsten av den sedan den 1 januari 2009 inrättade Transportstyrelsen övervägdes Banverkets roll som bidragsgivare, och det framfördes då tankar om att den verksamheten på sikt borde överföras till annan myndighet (

text: SOU 2008:9

text: , bilaga 2, s. 38). Frågan om hur intressekonflikter bör hanteras rättsligt torde vara av intresse vid överväganden om myndighetsstrukturen på området. Jag översänder därför en kopia av detta beslut till regeringen (Näringsdepartementet).


avgjordAv: Kerstin André

publisher: Justitieombudsmannen

title: Anmälan rörande antagande av lönekriterier som påverkar yttrande- och meddelarfriheten för anställda i Östhammars kommun

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO riktade AA, såsom lärare och kommunombud för Lärarnas Riksförbund (LR) i Östhammar, kritik mot Östhammars kommun vad gällde av kommunen antagna s.k. lönekriterier för de anställda i kommunen. Han pekade härvid på följande.

type: stycke

text: Av kriteriernas bedömningsnycklar framgick bl.a. att det i lönehänseende var negativt för den anställde om denne  förmedlar en negativ attityd till fattade beslut,

text:  sällan ger en positiv bild av den egna verksamheten,

text:  sällan lämnar god och saklig information om verksamheten.

text: ”Mycket bra” för lönebedömningen var enligt samma bedömningsnycklar om den anställde  är en god ambassadör för verksamheten,

text:  arbetar aktivt för att sprida god och saklig information om verksamheten.

text: AA anförde vidare i huvudsak följande.

text: Det löneinstrument som beslutats för Östhammars kommun ger arbetsgivaren ett mycket effektivt vapen för att tysta kritik och debatt från de anställda. Om en anställd framför kritik mot ett beslut som arbetsgivaren fattat torde denne enligt lönekriterierna kunna anses förmedla en ”negativ attityd till fattade beslut” och om den anställde låter sig intervjuas eller skriver en debattartikel kan det anses att hon inte är en ”god ambassadör” som lämnar ”god information” eller ger en ”positiv bild av den egna verksamheten”. Enligt lönekriterierna kan den anställde för sådana åtgärder påräkna bestraffning i form av utebliven löneökning och kanske försämrade karriärmöjligheter. Bedömningsnycklarna ger uttryck för en syn på de anställdas lojalitet som närmast hör hemma i ett totalitärt samhälle. Arbets-

text: givaren kräver inte bara att de anställda utför sina arbetsuppgifter utan begär därutöver att den anställde ställer sina åsikter och sin ”attityd” till arbetsgivarens förfogande.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtades per telefon upplysningar från personalchefen , Östhammars kommun, som uppgav att kommunstyrelsens beslut om lönekriterier endast avsåg tjänstemän vid barn- och utbildningsnämnden i kommunen.

text: Anmälan remitterades därefter till Kommunstyrelsen i Östhammars kommun för utredning och yttrande. I remissvar anförde kommunstyrelsen följande (åberopade bilagor här utelämnade, JO:s anm.).

text: Enligt de centrala avtal som finns mellan Kommunförbundet och de fackliga organisationerna ska individuell lönesättning tillämpas i kommunerna. Grundläggande principer för detta finns i §1 i löneavtal 00 för Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbunds Samverkansråd (bilaga 1) samt Löneavtal 01 för Svenska kommunalarbetarförbundet. Texten i det senare är samma som i bilagan frånsett sista stycket. Dessa avtal gäller för personalen inom Barn- och utbildningsförvaltningen. För att arbeta med individuell lönesättning i Östhammars kommun har arbetsgivaren, bl. a. efter krav från de fackliga organisationerna, anordnat utbildning för chefer och fackliga företrädare. Olika alternativ för utbildning undersöktes. En konsult från ett företag, Marknadsutbildningar, presenterade ett koncept som heter ”Våga sätta lön”. Alla fackliga organisationer var tillsammans med några chefer inbjudna till presentationen. Alla närvarande tyckte att det var ett bra upplägg, varför arbetsgivaren bestämde sig för att genomföra utbildningen på det föreslagna sättet. Utbildningen startade den 5 - 6 februari 2001 för första gruppen som var Barn- och utbildningsförvaltningen och fackliga företrädare som arbetar inom förvaltningens område. Övriga förvaltningar hade dagarna 6 - 7 februari och 8 - 9 februari. Inbjudan, program och deltagarförteckning (bilaga 2). Utbildningen var i tre steg, se utbildningsplan. (bilaga 3) I Östhammars kommun genomfördes arbetet enligt följande. Ett antal relevanta kriterier för varje förvaltning/arbetsområde togs fram under den första omgången utbildningsdagar. Den del som kallas mellanliggande arbeten i utbildningsplanen innebar att kriterierna skickades ut till varje arbetsplats i organisationen. Personalen skulle ha synpunkter på dessa och fylla i bedömningsnycklarna med vad man som arbetstagare ansåg skulle ligga till grund för bedömningen av deras arbetsinsats. (Bedömningsnycklarna är således inte lönekriterier utan ett underlag för diskussionen mellan chef och medarbetare i den del av medarbetarsamtalen som berör lönen). Därefter skulle materialet sammanställas och eventuellt omarbetas efter synpunkter från personalen. Tyvärr valde en del arbetsplatser bort att arbeta på det föreslagna sättet i det mellanliggande arbetet och lät mindre grupper arbeta fram det förslag som skulle skickas in. Eftersom detta berörde alla kommunens 1 800 anställda och merparten följde det föreslagna arbetssättet ansåg personalchefen tillsammans med konsulten att det material som inkommit kunde användas i den tredje delen av utbildningen. Efter utbildningsdagarna i del 3 gjorde konsulten en sammanställning av allt material och ett förslag till kriterier som skickades ut. Detta material gick ut på remiss till de fackliga organisationerna och berörda chefer. Personalkontoret begärde in synpunkter på det slutliga materialet och kallade till överläggning den 31 oktober 2001 för att det skulle vara möjligt att fatta beslut på Personalutskottets sammanträde den 6 november. I allt detta arbete deltog inte LR:s representant AA, anledningen enligt honom själv var att han inte hade tid.

text: Vid överläggningen den 31 oktober gick de närvarande igenom alla områdens kriterier och bedömningsnycklar. En hel del justeringar gjordes vid sittande bord och några justeringar överläts åt den förvaltning de var avsedda för. Protokoll från överläggningen (bilaga 4). Eftersom LR inte var representerat (AA hade glömt bort att det var överläggning enligt honom själv) kom man in med synpunkter (bilaga 5) kl. 10 den 6 november när Personalutskottet (PU) skulle ta beslut kl. 13 samma dag. LR lade fram ett förslag på kriterier som strider mot det centrala avtalet. Därför avsåg arbetsgivaren att inte ta hänsyn till hans synpunkter på vad som ska vara grunden för lönekriterier. Östhammars kommuns Personalutskott beslutade 2002-11-06 (bilaga 6) att föreslagna lönekriterier skall gälla vid löneöversynsförhandlingarna den första april 2002. Dessutom uppdrogs, på grund av LR:s kritik, åt Barn- och utbildningsförvaltningen att omarbeta bedömningsnycklarna. En omarbetning genomfördes av biträdande Barn- och utbildningschefen och nytt förslag gick ut med e-post den 27 november (bilaga 7). Eftersom LR inte inkom med några synpunkter antog Barn- och utbildningsförvaltningen att de godtog de bedömningsnycklar som översänts, och skickade ut dessa i verksamheten i början av december. Cheferna delade ut materialet och startade medarbetarsamtalen. I januari startade diskussioner angående bedömningsnycklarna eftersom AA gett sina lokalombud informationen att de skulle vägra att delta i samtal med dessa kriterier. Chefen för barn- och utbildningskontoret och personalchefen förde diskussioner med AA på telefon. Deras uppfattning var att de chefer som skulle genomföra samtalen var kompetenta att klara av att föra en diskussion med varje arbetstagare och förtydliga hur man tänkt när dessa formuleringar tillkommit. De skulle klargöra för personalen att arbetsgivaren med formuleringen som finns i bedömningsnyckeln inte på något sätt haft i åtanke att arbetstagaren inte skulle ha rätt att uttrycka negativa åsikter om sin arbetsplats eller Östhammars kommun. I samtalet har chefen också möjlighet att helt stryka den delen av bedömningsnyckeln om man så önskar. AA ville inte godta detta och efter ytterligare diskussioner ansåg både chefen för barn- och utbildningsförvaltningen och personalchefen att en ny version av bedömningsnycklarna utarbetas i samråd med LR. När Lärarförbundet och Kommunal informerades om detta vägrade de att godta att nya bedömningsnycklar skulle användas. Detta med motiveringen att en stor del av deras anställda redan haft sina samtal och de ansåg att deras medlemmar inte skulle ha samtal med andra förutsättningar. De nya bedömningsnycklarna presenterades för AA som i skrivelse daterad 2002-02-21 godkände att de kunde användas under förutsättning att de omarbetades till nästa lönerevision (bilaga 8). Barn- och utbildningschefen informerade därefter cheferna inom verksamheten att båda bedömningsnycklarna fick användas. Den 15 maj avslutades löneöversynsförhandlingarna för LR och Lärarförbundet och ny lön enligt individuell lönesättning har utbetalats vid maj månads löneutbetalning. Arbetsgivaren har för avsikt att under augusti och september 2002 utvärdera arbetet och revidera de kriterier och bedömningsnycklar som inte varit bra eller tillämpbara. Arbetsgivaren har således medgett att det går att tolka bedömningsnycklarna till kriterierna, engagemang och samarbetsförmåga, på flera sätt. Avsikten var dock aldrig att det skulle tolkas på det sätt som LR gjort, ingen som deltog i arbetet har tolkat det på detta sätt. Arbetsgivarens representanter medgav vid överläggning den 28 januari 2002 att det som är skrivet i bedömningsnyckeln inte ser bra ut. Parterna enades om att de framtagna kriterierna skulle användas vid årets löneöversyn. Efter utvärdering skulle kriterier och bedömningsnycklar omarbetas före nästa löneöversyn. Detta framgår av det protokoll som också AA skrev under (bilaga 9). En möjlig orsak att den olyckliga formuleringen tillkommit kan vara att det i olika sammanhang diskuteras hur kommunen skall klara av att rekrytera nya medarbetare i framtiden. Ett problem som Östhammar delar med många av landets kommuner. Det som återkommit i många sammanhang är att de bästa ambassadörerna för att locka nya medarbetare till vår kommun är den egna personalen. Givetvis har man i dessa

text: sammanhang menat att kommunen ska vara en så bra arbetsplats, att det finns anledning att vara en god ambassadör och att detta på intet sätt inkräktar på den enskildes yttrandefrihet.

text: Till remissvaret hade fogats ett yttrande från Lärarförbundet och Kommunal med följande innehåll.

text: Angående JO-anmälan mot Östhammars kommun beträffande lönekriterier Lärarförbundet och Kommunal i Östhammars kommun vill härmed avge följande yttrande över ovan nämnda JO-anmälan. Båda förbunden, som tillsammans representerar en överväldigande majoritet av kommunens anställda, har tagit avstånd från ändringsförslag i de nu föreliggande lönekriterierna under innevarande lönerevision, med följande motiveringar: 1. Alla fackförbund har varit inbjudna att delta i den utbildningsinsats som genomfördes av kommunen våren 2001. Kommunal och Lärarförbundet utnyttjade denna möjlighet fullt ut och har alltså kunnat påverka utformningen av kriterierna under hela tiden. Vi har också kunnat delta i de bakomvarande diskussionerna. 2. De nu föreliggande kriterierna är framarbetade av deltagarna i seminarierna och diskuterade på arbetsplatserna. 3. Vid överläggningar i november 2001 framförde både Lärarförbundet och Kommunal kritik mot flera skrivningar i kriterierna. Kommunen var mycket lyhörd till kraven och ändringar genomfördes i enlighet med förbundens yrkanden. Även de nu aktuella textavsnitten diskuterades, men efter klara försäkringar från kommunen om att dessa skrivningar på intet sätt skulle tolkas som försök att lägga munkavle på medarbetarna, godtogs dessa, under förutsättning att de utvärderades noggrant i samband med den allmänna revideringen av kriterierna efter löneöversynen 2002- 04-01. 4. När ändringsförslagen från Lärarnas Riksförbund inkom, hade ett stort antal av Lärarförbundets och Kommunals medlemmar redan genomgått lönesamtal. Vi kunde därför inte acceptera att kriterierna ändrades under pågående lönerevision. 5. Som tidigare nämnts anser båda förbunden att kommunen klart deklarerat att det inte funnits någon som helst avsikt att inskränka yttrandefriheten för de anställda. Vidare skall hela lönerevisionen och de där använda kriterierna undergå en noggrann utvärdering, hösten 2002. Eftersom dessa uttalanden varit så klara anser vi inte att det förelegat någon fara för lönediskriminering för dem som uttalat kritik mot kommunen.

text: AA yttrade sig över remissvaret.

text: Rättslig reglering

text: I

text: 2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen

text: föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Begränsning av denna rättighet får enligt

text: 2 kap. 12 § regeringsformen

text: ske endast genom lag eller, i vissa fall, genom annan författning.

text: Genom

text: tryckfrihetsförordningens

text: bestämmelser om meddelarfrihet ges yttrandefriheten till viss del ett särskilt skydd. Meddelarfriheten enligt

text: 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen

text: innebär att det står varje medborgare fritt att – med iakttagande av de bestämmelser som är meddelade i

text: tryckfrihetsförordningen

text: till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet – i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.

text: Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra medborgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet. I

text: sekretesslagen (1980:100)

text: finns emellertid regler som begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han fått veta i samband med sin tjänst.

text: Det skydd för yttrandefriheten som

text: regeringsformen

text: anger är ett skydd gentemot ”det allmänna”. Det allmänna omfattar t.ex. kommunens valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter eller, genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall, försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket denne utnyttjar sin yttrandefrihet. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter.

text: Den som är anställd vid en myndighet har alltså rätt att, utan repressalier från myndighetens sida, offentligt framföra sina synpunkter på myndighetens verksamhet. Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar emellertid inte den anställde från skyldigheten att lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verksamheten skall bedrivas.

text: Bedömning

text: AA har i sin anmälan kritiserat utformningen av bedömningsnycklarna i lönekriterierna och bl.a. hävdat att de utgör ett mycket effektivt vapen för arbetsgivaren för att tysta kritik och debatt från de anställdas sida. Kommunstyrelsen har i remissvaret förklarat att avsikten aldrig har varit att kriterierna skulle tolkas på det sätt som LR har gjort och att ingen som deltog i arbetet hade tolkat dem så. Vidare har arbetstagarorganisationerna Lärarförbundet och Kommunal förklarat att det enligt deras uppfattning inte förelegat någon fara för lönediskriminering för dem som uttalat kritik mot kommunen.

text: Utredningen ger enligt min mening inte stöd för antagande att Kommunstyrelsen i Östhammars kommun skulle haft för avsikt att genom de aktuella lönekriterierna försöka påverka de anställda att inte utnyttja sin meddelar- och yttrandefrihet. På den punkten anser jag inte att det föreligger anledning till kritik. Fråga blir då om kommunen genom lönekriterierna i något annat avseende har kränkt de anställdas meddelar- och yttrandefrihet.

text: Som framgår av redovisningen ovan kan en offentlig arbetsgivare varken genom generella föreskrifter eller uttalanden i förväg eller genom kritik i efterhand försöka påverka en arbetstagare i fråga om det sätt på vilket denne utnyttjar sin meddelaroch yttrandefrihet. Undantag gäller bara för det fall att ingripandet har stöd i lag.

text: De aktuella lönekriterierna kan som AA framhållit ges en tolkning av innebörden att en anställd, som utnyttjar sin grundlagsfästa medddelar- och yttrandefrihet för att göra kritiska uttalanden, skulle kunna bedömas negativt i lönehänseende. Kommunstyrelsen har i remissvaret också medgivit att det går att tolka bedömningsnycklarna till kriterierna engagemang och samarbetsförmåga på flera sätt. Jag delar kommunens uppfattning att bedömningsnycklarna här fått en olycklig utformning och vill för egen del bedöma utformningen som direkt olämplig och stridande mot meddelar- och yttrandefriheten.

text: Det finns under alla förhållanden anledning för en offentlig arbetsgivare att iaktta försiktighet när det gäller att utforma avtal och andra generella anvisningar som riktar sig mot de anställda. Det får således inte förekomma ordval som kan tolkas så att arbetsgivaren inte fullt ut accepterar de anställdas möjligheter att utöva sina grundlagsfästa rättigheter. Av remissvaret framgår att kommunstyrelsen är införstådd härmed och att arbetsgivaren avsåg att revidera de kriterier och bedömningsnycklar som inte varit bra eller tillämpbara. Jag finner det därför inte påkallat med vidare åtgärder från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det sagda.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Stefan Holgersson

nyckelord: Information Omplacering Samtycke

title: Kritik mot Socialnämnden i Mora kommun för handläggningen av ärenden som gällde beslut om att tre ensamkommande barn skulle flytta till HVB-hem i Mora från boenden i en annan kommun

sammanfattning: Migrationsverket anvisade tre ensamkommande barn till Mora kommun. Socialnämnden placerade barnen i stödboenden i Enköpings kommun genom en privat utförare. Nämnden gjorde senare bedömningen att barnens behov inte tillgodosågs i boendena där de vistades. Enligt nämnden var det därför nödvändigt att hitta nya boenden åt barnen. Nämnden beslutade att barnen, som var över 15 år, skulle flytta till HVB-hem i Mora. Inför beslutet fick barnen inte möjlighet att föra fram sina åsikter i saken. Någon diskussion fördes inte heller med barnens gode män. I beslutet uttalar JO att det av flera skäl är viktigt att ett barn får komma till tals och får möjlighet att föra fram sin åsikt i frågor som rör honom eller henne, bl.a. för att barnets egna synpunkter kan påverka socialnämndens bedömning av barnets bästa. Om socialnämnden fattar ett beslut eller vidta åtgärder utan att ha talat med barnet om saken kan det enligt JO ifrågasättas om socialnämnden har ett tillräckligt underlag för att i det enskilda fallet göra en bedömning av barnets bästa. JO påtalar också att det är viktigt att samtala med barnet och den gode mannen eftersom socialnämnden överhuvudtaget inte med stöd av socialtjänstlagen kan vidta åtgärder eller besluta om insatser för ett barn som har fyllt 15 år och det inte finns ett samtycke från barnet och den gode mannen. Socialnämnden får kritik för att ha åsidosatt de grundläggande bestämmelserna i socialtjänstlagen om hur ärenden som rör barn som har fyllt 15 år ska handläggas.

text: Anmälningar

text: Migrationsverket anvisade de ensamkommande barnen AA, BB och CC till Mora kommun. Socialnämnden i Mora placerade inledningsvis barnen i stödboenden i Enköpings kommun genom en privat utförare.

text: I anmälningar till JO klagade barnens gode män DD (dnr 1639-2016), EE (dnr 1700-2016), och FF (dnr 1703-2016) på Socialnämnden i Mora kommun. De ifrågasatte bl.a. nämndens beslut att med kort varsel omplacera barnen från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora. De uppgav bl.a. följande: Nämnden höll ett gemensamt möte med de berörda gode männen. Vid mötet informerade nämnden om att barnen skulle flytta. Därefter kallades barnen till ett möte vid vilket de informerades om flytten. Varken de gode männen eller barnen blev

text: tillfrågade innan nämnden fattade beslut om att barnen skulle flytta. De hade inte lämnat sitt samtycke till en ny placering. De efterfrågade individuella beslut avseende omplaceringarna men fick till svar att några sådana beslut inte hade fattats.

text: Utredning

text: JO hämtade in och granskade vissa journalhandlingar som gällde barnen. JO begärde att socialnämnden skulle yttra sig över det som DD, EE och FF hade anfört i anmälningarna till JO.

text: I ett yttrande anförde nämnden bl.a. följande:

text: Under 2015 rådde extraordinära omständigheter, flyktingsituationen innebar bl.a. att det kom fler ensamkommande barn än vad som kunnat förutses. Nämnden hade inte tillgång till lika många boendeplatser i den egna kommunen som behovet krävde. Med anledning av detta fick nämnden söka andra alternativ, vilket innebar att man snabbt placerade ett antal ungdomar på externa HVB-hem och i familjehem i andra kommuner. Bland dessa kom en stor andel, 44 ungdomar, att placeras hos Nova Care i Enköping. Under framför allt slutet av 2015 och en bit in i januari 2016 var situationen som allra mest akut. När den allra mest akuta situationen övergick till fortfarande akut situation men i alla fall något mindre akut, gavs mer tid att följa upp hur det gick för de nu aktuella ungdomarna som placerats i Enköping. I detta arbete fann nämnden att de nu aktuella boendena i Enköping drevs som stödboende. Ungdomarna som placerats där fick egentligen inte placeras i ett sådant stödboende enligt 6 kap. l §

text: socialtjänstlagen

text: och därutöver saknade boendena tillstånd för den verksamheten. Parallellt med detta började även nämnden få in orosanmälningar kring ungdomarnas situation och hur det egentligen stod till på de aktuella boendena. I ett sådant läge tvingades nämnden vidta åtgärder, ungdomarna kunde ovillkorligen bo kvar på dessa boenden som inte kunde tillgodose deras grundläggande behov, omplaceringar var helt oundvikliga och nödvändiga. Den 18 februari träffade nämndens IFO-chef två representanter för Nova Care på ett möte i Mora, vid detta möte informerades Nova Care om att nämnden måste omplacera samtliga 44 ungdomar och att det skulle upprättas en ordentlig plan för omplaceringarna så att det skedde under ordnade former och med hänsyn tagen till barnens bästa. Eftersom det handlade om så många ungdomar kunde det inte hinna utredas och beslutas om omplaceringar från en dag till en annan, men frågan var icke desto mindre av synnerligen brådskande karaktär. Nämndens samlade plan innebar att det skulle fattas individuella omplaceringsbeslut för resp. ungdom och genomföra flytt så snart det bara var möjligt, vilket i praktiken visade sig bli etappvis flyttar av ungdomarna till dess alla flyttat. Eftersom det rörde så många ungdomar, och därigenom även många gode män, gjordes bedömningen att det för allas inblandade bästa vore lämpligast att först hålla ett informationsmöte för de gode männen, på plats i Enköping, där tillfälle kunde ges för frågor och funderingar kring vad som skulle komma att ske. Förhoppningen var att alla inblandade samarbetsparter (nämndens socialsekreterare, de gode männen, personalen på dåvarande boende och personalen på kommande boende) tillsammans skulle kunna hjälpa ungdomarna till rätta med det som komma skulle. Det fanns inget alternativ som innebar att ungdomarna kunde bo kvar där de bodde. I sådana situationer behöver nämnden snabbt hitta ett annat sätt att

text: verkställa besluten om var respektive ungdom ska få den vård och det boende de redan hade beslutats ha rätt till. Det kan liknas vid situationer då IVO stänger ett HVB-hem, nämnden har då att omedelbart hitta andra alternativ för att verkställa de beslut om HVB-placering som redan fattats (och det kan väl i detta sammanhang också noteras att det var precis vad som faktiskt sedermera hände, IVO stängde samtliga boenden från Nova Care). Nämnden behövde alltså samtidigt snabbt hitta lösningar för 44 ungdomar som var placerade hos Nova Care, i en sådan extraordinär situation är det naturligt att första prioritet är att hitta en lösning som säkerställer att ungdomarna säkras ett verkställande som ger dem skäliga levnadsvillkor. I ett sådant här sammanhang kan nämnden behöva tvingas prioritera att tillgodose det allra mest fundamentala, att över huvud taget hitta tillräckligt många fullgoda alternativ som kan säkerställa att de 44 ungdomarnas grundläggande behov tillgodoses. För nämnden fanns inget alternativ att lämna ungdomarna utan boende - det måste nämnden hitta - och det går inte att tvinga fram alternativ som inte finns. I denna mycket pressade situation lyckades nämnden få fram nya platser och placeringar för samtliga ungdomar, flertalet av de platserna var i Mora. I det här arbetet visade det sig att några av ungdomarna (och deras gode män) ville överklaga själva flytten, att det var ett generellt beslut som till sin natur inte var tillåtet. Det håller inte nämnden alls med om, att ungdomarna absolut var tvungna att flytta från boendet var som sagt ett helt oundvikligt faktum som inte går att överklaga. Samma gode män, och deras huvudmän, menade vidare att det även saknades samtycke till en flytt, varför det inte skulle vara möjligt att flytta barnen på frivillig väg och att omplaceringsbesluten skulle komma att överklagas och begäras inhibition för. Nämndens inställning härvid var att det i första hand var fråga om verkställighetsbeslut, det dessutom i en mycket brådskande situation. Nämnden menade kort att placering vid HVB-hem får anses utgöra ett verkställighetsbeslut och att verkställighetsbeslut som regel inte kan överklagas. Nämnden skickade ändå vidare överklagandena till förvaltningsrätten för avgörande av exempelvis om det var överklagningsbart, då det förvisso kan finnas vissa undantag från huvudregeln om att verkställighetsbeslut inte kan överklagas. Ett sådant exempel är när ett verkställighetsbeslut är utrustat med en självständig effekt. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har t.ex. ansett att flytt från ett boende till ett annat kan vara utrustat med en sådan självständig effekt (eller som HFD uttryckte det i domen "beslutet hade betydande rättsverkningar för kvinnan", se

text: HFD 2012-09

text: - 29, mål nr

text: ). HFD begränsade dock prövningen till att bedöma om den enskilde skulle erhålla goda levnadsvillkor vid det nya boendet, inte vilket boende som gav de bästa förutsättningarna. I avvaktan på att överklagandeprocessen utmynnar i en dom som vunnit laga kraft måste dock ungdomarnas behov tillgodoses. Det går inte att låta ungdomarna vara kvar i en olämplig miljö. Alternativet till att genomföra flyttarna med samtycke, på frivillig väg, skulle i teorin kunna vara ett omhändertagande enligt LVU. Det har nämnden förvisso övervägt, men det kom aldrig på tal med ungdomarna eller de gode männen. Nämnden gjorde nämligen i de resp. individuella fallen bedömningen att det inte skulle vara till barnens bästa att genomföra flyttarna på det sättet. Nämnden menar vidare att det naturligtvis är så att det vid bedömningen av lämplig insats enligt

text: socialtjänstlagen

text: så ska hänsyn tas till den enskildes önskemål. Rätten till stöd och hjälp från nämnden kan emellertid inte avse andra insatser än sådana som bedöms kunna tillgodose den enskildes behov på ett lämpligt sätt, vilket det hela tiden varit frågan om här. Och om den insats som socialnämnden erbjuder tillgodoser den enskildes behov av bistånd, så har den enskilde inte någon ovillkorlig rätt att få en viss bestämd insats. De alternativ som erbjudits har bedömts kunna ge ungdomarna skälig levnadsnivå. Nämndens utredande socialsekreterare har fokuserat på att försöka

text: motivera ungdomarna till att på frivillig väg genomföra den flytt som varit helt nödvändig. För att göra situationen än mer komplicerad så visade det sig dessutom att personalen på de boenden som ungdomarna måste flytta från faktiskt motverkade själva flyttarna, vilket ytterligare försvårade det motiverande arbete som såväl socialsekreterarna som boendepersonal från de nya HVB-hemmen lade ner stor möda på. Det har sammantaget varit många turer fram och tillbaks för några av ungdomarna, som uppenbarligen inte har velat flytta fast de måste. I denna turbulenta situation har nämnden gjort sitt yttersta för att försöka undvika missförstånd och få till ett så bra samarbete som möjligt med i första hand ungdomarna själva, men även deras gode män och boendepersonalen på Nova Care. Icke desto mindre har det bevisligen ändå uppstått sådana situationer då missförstånd trots allt inträffat, nämnden kan inte annat än beklaga detta men går inte in i detalj på vem som sagt vad vid olika tillfällen. Det har påståtts allt från att det inte fattats individuella beslut till att saknats vårdplaner eller att socialsekreterarna inte träffat ungdomarna, vilket som framgår ovan inte är nämndens uppfattning alls. Det har i alla fall hela tiden varit nämndens ambition att få till en så bra lösning för ungdomarna som det går, och nämnden menar även att man under hela processen lagt ner mycket arbete på att sprida information både i förebyggande syfte och löpande under tiden. Det kan naturligtvis riktas kritik mot att ungdomarna över huvud taget placerats på ett boende som de med facit i hand absolut inte skulle ha placerats på. Det håller nämnden helt med om, det berodde helt enkelt på den extraordinära situation som rådde - men nämnden menar alltjämt att man vidtagit åtgärder så snart felaktigheterna upptäckts. Nämnden försöker vidare vara självkritisk till hur man bäst sprider information i en liknande situation, nämnden hade säkerligen kunnat vara tydligare i sin kommunikation med de berörda och i vissa fall kan det till och med kommit motstridiga uppgifter från nämndens sida. Det kan avslutningsvis enligt nämndens mening också tilläggas att några av de gode männens agerande i denna process faktiskt även borde kunna ungdomarnas bästa att genomgående medverka till att vägra samtycke till en flytt från ett ställe som bevisligen inte kan tillgodose ungdomarnas grundläggande behov i en boendeform de inte är tillåtna att vara placerade på, i ett boende som saknar tillstånd från IVO. Det skulle exempelvis kunna ställas den relevanta frågan vad som skulle hända om det, som det i några fall begärts, beslutats om inhibition i förvaltningsrätten. Nu avslog förvaltningsrätten förvisso detta, men vad menar de gode männen skulle ha hänt om det i stället blivit beviljat? Vart skulle då ungdomarna ta vägen? Det är alldeles som att man blundat för faktumet att det inte var ett alternativ över huvud taget för ungdomarna att bo kvar. Nämnden har gång på gång genom såväl socialsekreterare som chefer försökt förklara det oundvikliga i flytten, utan att nå fram. Samma sak har exempelvis anförts i fråga om vad en vårdplan är, och vad man inte vill samtycka till. Vårdplanen är det uppdrag som nämnden ger till boendet för att se till att den aktuella ungdomen får det hen behöver på boendet. Om det är något som ungdomen tycker saknas i vårdplanen eller något som bör tas bort så ändras detta innan vårdplanen delges boendet. Om ungdomen inte samtycker till att boendet ska hjälpa honom med det som står i vårdplanen så antecknar nämnden det vilket sedan skickas till boendet. Vårdplanen handlar inte om var placeringen är utan den handlar om vilka behovsområden ungdomen behöver stöttning i av boendet för att tillgodose hens grundläggande behov. Det här är olika exempel på frågor där det blir väldigt svårt för ungdomarna, hur ska de kunna veta vad som gäller när två representanter för myndigheter säger så helt olika saker.

text: DD kommenterade remissvaret.

text: EE och FF fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Rättslig reglering När socialtjänsten handlägger ärenden som rör ensamkommande barn ska

text: socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL, tillämpas. Placering och omplacering av ensamkommande barn ska alltså prövas enligt de regler som gäller för andra barn som vistas i landet och som behöver vård eller boende utanför det egna hemmet (jämför

text: 3 §

text: lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl. och

text: prop. 2005/06:46 s. 41

text: För ensamkommande barn ska det som regel utses en god man (2 § lagen [2005:429] om god man för ensamkommande barn). Den gode mannen likställs med en vårdnadshavare och har fått samma befogenheter som en sådan. Den gode mannen ska därmed ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. I förarbetena uttalas bl.a. att den gode mannen har rätt och skyldighet att bestämma i alla frågor som rör barnet, såväl personliga som ekonomiska och rättsliga. I likhet med vad som gäller för vårdnadshavare bör den gode mannen ta den hänsyn till barnets synpunkter och önskemål som dess ålder och utveckling kan ge anledning till (

text: prop. 2004/05:136 s. 29

text: och

text: ). Med de vidsträckta befogenheter som den gode mannen har följer även möjligheten att utöva ett avgörande inflytande över frågan om barnets boende. Den gode mannens samtycke till en placering utgör alltså en rättslig grund för placeringen av barnet. Det gäller även i fråga om omplacering av ett barn från ett boende till ett annat.

text: I mål och ärenden som handläggs enligt bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: har ett barn som har fyllt 15 år rätt att föra sin egen talan (

text: 11 kap. 10 §

text: SoL). Både den gode mannen och barnet får då ställning som part i målet eller ärendet.

text: En av de grundläggande principerna inom socialtjänstens verksamhet är att den ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet (

text: 1 kap. 1 §

text: SoL). Socialnämndens insatser för den enskilde ska vidare utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne (

text: 3 kap. 5 §

text: SoL). Bestämmelsen är av grundläggande betydelse för all verksamhet inom socialtjänsten. Av bestämmelsen framgår klart och tydligt att socialtjänsten inte får vidta insatser ”över huvudet” på den enskilde (

text: prop. 1979/80:1 s. 528

text: Det är alltså inte möjligt att med stöd av

text: socialtjänstlagen

text: besluta om insatser mot den enskildes vilja. Om det inte går att hitta en lösning i samförstånd kring exempelvis valet av boende saknas förutsättningar för en frivillig placering med stöd av bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: . Under vissa förutsättningar kan ett barn beredas vård utan samtycke. Bestämmelser om sådan vård finns i lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Förenklat uttryckt kan vård enligt LVU grundas på brister i barnets hem (

text: 2 §

text: ) eller den unges eget beteende (

text: 3 §

text: ). Frågan om LVU ligger dock utanför dessa ärenden och jag går därför inte närmare in på den här.

text: När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att föra fram sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad (

text: 11 kap. 10 §

text: SoL). Det finns inte någon nedre åldersgräns för när barn kan få komma till tals. I alla beslut som rör barn bör det framgå att barnets åsikter har hämtats in och hur åsikterna i så fall har hämtats in och beaktats (

text: prop. 2012/13:10 s. 37

text: I alla ärenden som gäller barn ska barnets bästa beaktas och vara avgörande vid beslut och andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barnet (

text: 1 kap. 2 §

text: SoL). Till detta kommer Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen. Av barnkonventionen följer att barn har rätt att uttrycka sina åsikter och att principen om barnets bästa ska vara styrande. Dokumentationen ska, förutom barnets åsikter, innehålla de analyser som ligger till grund för bedömningen av barnets bästa (jämför

text: prop. 2012/13:10 s. 37

text: och

text: kap. 15, 16 och 18 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS [

text: SOSFS 2014:5

text: ]). Handläggningen vid ändring i boendet för ett ensamkommande barn Om det hos nämnden uppkommer en fråga om omplacering av ett barn som har en stadigvarande placering i ett familjehem, HVB-hem eller stödboende ska nämnden som regel inleda en utredning om barnets förhållanden (jämför 2 kap. 2 § andra stycket Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende [

text: SOSFS 2012:11

text: ] och

text: 11 kap. 1 §

text: SoL).

text: Socialnämnden ansvarar för att barnet får god vård. Om en socialnämnd får kännedom om uppgifter om ett placerat barn som kan föranleda någon åtgärd av nämnden ska nämnden göra en bedömning av om barnet är i behov av omedelbart skydd (

text: 11 kap. 1 a §

text: SoL). Inte sällan kan det därför uppstå situationer där det är nödvändigt att skyndsamt flytta ett barn utan att nämnden har gjort en fullständig utredning om barnets förhållanden.

text: Socialnämnden kan dock inte inom ramen för en frivillig placering med stöd av bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: fatta ett beslut om en omplacering utan att först hämta in samtycke från barnets gode man och, om barnet har fyllt 15 år, från barnet.

text: Eftersom insatser enligt

text: socialtjänstlagen

text: är frivilliga kan en enskild tacka nej till ett erbjudande om insats. Om barnet eller den gode mannen inte samtycker till socialnämndens förslag om en ny placering saknas alltså förutsättningar för en placering i det föreslagna boendet med stöd av bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: . Om det inte finns skäl att tillämpa LVU får placeringen därför upphöra. Det innebär att det ytterst är den gode mannen som ska se till att

text: I de nu aktuella anmälningarna framförde de gode männen flera klagomål mot Socialnämnden i Mora kommuns handläggning. Flera av de frågor som anmälningarna väcker har besvarats generellt i det nämnda beslutet. I detta beslut riktar jag därför in min granskning på några centrala frågor när det gäller socialnämndens handläggning inför beslutet om att AA, BB och CC skulle flytta från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora.

text: Socialnämnden i Mora kommuns handläggning inför besluten om att AA, BB och CC skulle flytta från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora Det som motiverade beslutet om att AA, BB och CC skulle flytta från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora var enligt nämnden att den utförare som

text: socialnämnden hade anlitat inte hade tillstånd att bedriva aktuell verksamhet. Det hade vidare kommit in orosanmälningar till förvaltningen om hur barnen hade det i boendena där de vistades. Nämnden gjorde därmed bedömningen att barnens grundläggande behov inte kunde tillgodoses där. Enligt nämnden kunde inte barnen vara fortsatt placerade i aktuella boenden och det var därför nödvändigt att flytta dem. På grund av det som hade kommit fram var nämnden tvungen att på kort tid hitta nya boenden åt 44 ensamkommande barn som var placerade genom samma utförare.

text: Jag har inte anledning att ifrågasätta nämndens uppgifter om att nämnden snabbt behövde hitta nya boenden för barnen. Min granskning begränsar sig därför till nämndens formella handläggning av omplaceringarna.

text: Brister i journalföringen

text: Uppgiften om att det hade kommit in orosanmälningar till nämnden om barnens situation saknas i de journalanteckningar som jag har tagit del av.

text: All handläggning av ärenden som rör enskilda och genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse (

text: 11 kap. 5 §

text: SoL). Av journalen ska det bl.a. framgå när en handling av betydelse för handläggningen av ett ärende eller för genomförandet eller uppföljningen av en insats har kommit in till eller upprättats av den som bedriver verksamheten (4 kap. 9 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS [

text: SOSFS 2014:5

text: Den information som nämnden hade fått i nämnda avseenden hör normalt till vad som omfattas av dokumentationsskyldigheten. En tillfredsställande dokumentation är en förutsättning för att den som ärendet rör ska kunna följa ärendets handläggning. Dokumentationen tryggar vidare nämndens underlag för olika beslut och ger möjlighet till granskning av ärendets handläggning i efterhand. Det är alltså av rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att alla för ärendets bedömning behövliga uppgifter redovisas i dokumentationen.

text: Det borde därför ha framgått av journalerna att de nämnda uppgifterna hade kommit in till nämnden. Nämnden kan inte undgå kritik för att journalanteckningarna innehöll brister i nämnda avseenden.

text: Socialnämnden borde ha samtalat med barnen och de gode männen innan

text: nämnden fattade beslut om att AA, BB och CC skulle flytta

text: AA, BB och CC var placerade i ett stödboende på frivillig grund med stöd av bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: . Annat har inte kommit fram än att placeringarna var avsedda att vara stadigvarande.

text: Ett barn som är stadigvarande placerad i ett boende med stöd av bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: får som regel inte flyttas utan att nämnden

text: först gör en utredning om barnets förhållanden. Nämnden var ansvarig för barnens välbefinnande och att förhållandena i boendet var goda. Med hänsyn till de uppgifter som hade kommit till nämndens kännedom var nämnden skyldig att ta ställning till nödvändiga åtgärder.

text: Jag har förståelse för att nämnden ställdes inför en besvärlig situation när den på kort tid skulle hitta nya boenden åt ett stort antal barn. Det går dock inte att bortse från att insatser med stöd av

text: socialtjänstlagen

text: är frivilliga och att socialnämndens insatser för ett ensamkommande barn ska genomföras tillsammans med barnet, om det har fyllt 15 år, och med barnets gode man.

text: Det är av flera skäl viktigt att ett barn får komma till tals och möjlighet att föra fram sin åsikt i frågor som rör honom eller henne, bl.a. för att barnets egna synpunkter kan påverka socialnämndens bedömning av barnets bästa. Om socialnämnden fattar ett beslut eller vidtar åtgärder utan att ha talat med barnet om saken kan det därför ifrågasättas om socialnämnden har ett tillräckligt underlag för att i det enskilda fallet göra en bedömning av barnets bästa. Det är också viktigt att samtala med barnet och den gode mannen eftersom socialnämnden över huvud taget inte har möjlighet att vida åtgärder eller besluta om insatser för ett barn som har fyllt 15 år om det inte finns ett samtycke från barnet och den gode mannen.

text: AA, BB och CC var över 15 år när frågan om att nämnden ville flytta dem till Mora aktualiserades. Både barnens och de gode männens samtycke var alltså en nödvändig förutsättning för att barnen skulle kunna flyttas till HVB-hem i Mora. Ett sådant samtycke ska avse både valet av vård- eller boendeform och var barnet ska vistas. Barnen hade även rätt att få möjlighet att föra fram sina åsikter i frågan. Nämnden borde därför ha fört en diskussion med barnen och de gode männen innan nämnden fattade beslut om att barnen skulle erbjudas boende i ett HVB-hem i Mora. Det är inte acceptabelt att nämnden åsidosatte de grundläggande bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: om hur ärenden som rör barn som har fyllt 15 år ska handläggas. För detta förtjänar nämnden kritik.

text: Det som DD, EE och FF har anfört i övrigt ger inte anledning för mig att vidta någon åtgärd eller att göra något uttalande. Ärendena avslutas.


avgjordAv: Mats Melin

title: Kritik mot en polisman för att han på egen hand skickat en framställan till länsstyrelsen om att en persons lämplighet att inneha körkort bör utredas

sammanfattning: En polisman gjorde under sin fritid vissa iakttagelser av hur ett fordon framfördes. Han upprättade därefter en promemoria i vilken han ifrågasatte förarens lämplighet att inneha körkort och skickade den till länsstyrelsen med önskemål om en utredning. Som avsändare angav han namn, tjänstetitel och tjänstgöringsställe. – Enligt 7 kap. 9 § körkortsförordningen ankommer det på polismyndigheten – och inte en enskild polisman – att göra en anmälan av detta slag. Följaktligen borde polismannen inte på egen hand ha tillställt länsstyrelsen promemorian varför han förtjänar kritik för sin åtgärd.

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan till JO klagomål mot kriminalinspektören BB vid Polismyndigheten i Stockholms län, City polismästardistrikt. Hon begärde att JO skulle granska om BB handlat korrekt då han – med anledning av iakttagelser han gjort som ”civil” – i en anmälan till Länsstyrelsen i Stockholms län ”i polisens namn” ifrågasatt hennes lämplighet som bilförare.

text: Hon uppgav i sin anmälan sammanfattningsvis följande. En fredagskväll i augusti 2008 körde hon bil på en mycket smal och krokig väg. Hon bländades av solen, som stod mycket lågt, vilket medförde att hon tvingades bromsa vid vissa partier. Föraren av bilen bakom henne körde väldigt nära hennes bil och hon kände sig hetsad av honom. Hon har senare förstått att det var BB. Till slut körde han om henne i hög hastighet och hennes intryck var att han var irriterad över att hon körde sakta. BB stoppade henne inte och hon blev inte heller efteråt på något sätt kontaktad av honom. – BB:s uppfattning om hennes körsätt fick honom att på måndagen på sin arbetsplats eftersöka hennes identitet och skriva en anmälan till länsstyrelsen om hennes lämplighet som bilförare. Med anledning av anmälan förelade länsstyrelsen henne att lämna in ett läkarintyg, vilket kostade 500 kr. Hon ifrågasatte om det är korrekt att en anmälan sker på så vaga grunder och om hon inte borde ha beretts möjlighet att yttra sig innan anmälan skickades in.

text: Utredning

text: Till sin anmälan fogade AA en promemoria upprättad den 11 september 2008 med rubriken ”PM angående iakttagelser av misstänkt icke lämplig förare”. Promemorian, vars avsändare angavs vara ”Kriminalinspektör BB, Handräckningen – Norrmalmspolisen, City-polisen i Stockholm”, var ställd till länsstyrelsens körkortsenhet.

text: I promemorian uppgav BB sammanfattningsvis följande. Fredagen den 22 augusti 2008 färdades han i sin privata bil. Han var inte i tjänst vid tillfället. Vid färden noterade han att framförvarande fordon framfördes osäkert och märkligt. Fordonet vinglade betänkligt och var ofta i motsatt trafiks körfält. Så fort något fordon kom i motsatt riktning gjorde föraren inbromsningar. Körsättet skapade oro för den bakomvarande trafiken. När han körde om fordonet noterade han hur föraren såg ut. När han återkom till sin arbetsplats kontrollerade han fordonet i polisens register och tog fram ett fotografi på ägaren till det aktuella fordonet. Han kände då igen kvinnan. Han undrade om kvinnan är lämplig som förare och vore tacksam om länsstyrelsen kunde utreda saken.

text: Handlingar i länsstyrelsens ärende (dnr 253-2008-075489) hämtades in. Av handlingarna framgick att länsstyrelsen med anledning av en anmälan från polisen förelade AA att komma in med ett läkarintyg och att länsstyrelsen sedan, mot bakgrund av vad som framkom av intyget, i ett beslut den 9 december 2008 skrev av ärendet från vidare handläggning.

text: Ärendet remitterades till polismyndigheten, som anmodades att – efter hörande av BB – lämna upplysningar över vad som framförts i anmälan till JO samt redovisa sin bedömning av det som kommit fram.

text: Polismyndigheten (tf. biträdande länspolismästaren CC) kom in med ett remissvar, av vilket framgick bl.a. följande.

text: Polismannens egna uppgifter

text: Inspektören BB är placerad vid handräckningsgruppen vid operativa sidoenheten Norrmalms joursektion. Gruppchefen DD har den 23 april 2009, med anledning av anmodan av JO i remissen till polismyndigheten, hållit ett samtal med BB. Vid samtal med BB vidhöll denne samtliga fakta och omständigheter i sitt tidigare skrivna PM av den 11 september 2008 gällande AA:s bilfärd den 22 augusti 2008. BB ansåg det vara hans skyldighet att rapportera ett dylikt beteende i trafiken och starkt ifrågasätta bilförarens förmåga att framföra sitt fordon. BB ifrågasätter starkt att paret AA och EE minns den aktuella händelsen. Den aktuella vägen är enligt BB inte speciellt krokig och det finns 3 hastighetskameror på sträckan Ålstäket - Djuröbron. BB förstår vidare icke hur AA kan ha haft solen i ögonen då vägen går i östlig respektive nordöstlig riktning. BB förstod ej heller anledningen till att AA kommer med minst sagt felaktiga och kraftigt överdrivna skildringar av BB:s egna bilfärd. BB kör aldrig enligt egen utsago hetsigt och skulle aldrig hetsa någon framförvarande bilist på det angivna sättet. Anledningen till att BB med sitt fordon ibland kom relativt nära AA:s fordon var att AA icke förstod att hålla rätt hastighet eller att anpassa sitt fordons hastighet till trafikrytmen samt att hon bromsade omotiverat vid möten och kurvor.

text: BB uppgav sig ha kört utryckningsfordon i egenskap av ordningspolis i Stockholm i 16 år och ansåg sig kunna bedöma trafikanters beteenden. Endast vid ett annat tillfälle under 16 år har BB, då denne varit ledig, rapporterat en trafikincident. BB önskade framföra att han är skyldig att rapportera brott, misstankar om brott och förseelser även då han är ledig. BB önskade förtydliga att han icke upprättat en anmälan mot AA utan skrivit ett PM för vidare utredning. Vidare förstod icke BB hur han omnämns som inblandad i det rapporterade beteendet, vilket AA påstått. BB avslutade med att framföra att han icke alls förstår logiken i AA:s JO-anmälan utan att AA med all säkerhet icke önskar bli ifrågasatt som förare och att hon ondgjort sig över läkarkostnaden. BB sade att han utan tvekan i framtiden tänker ifrågasätta och rapportera bilister vilka framfört sitt fordon på ett så trafikfarligt och undermåligt sätt som AA gjorde vid detta tillfälle.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Enligt

text: 5 kap. 2 § körkortsförordningen (1998:980)

text: (KKF) ska länsstyrelsen skyndsamt utreda körkortshavarens lämplighet om det finns anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att inneha körkort (första stycket). Länsstyrelsen kan bl.a. förelägga denna att ge in ett läkarintyg som visar att körkortshavaren uppfyller de medicinska kraven för körkortsinnehavet (andra stycket). Det anges i 7 kap. 9 § KKF att polismyndigheten skall anmäla till länsstyrelsen om den finner anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att få körkort. Enligt verksamhetsplanen för Polismyndigheten i Stockholms län 2009 (AA-191- 43266-2008) gäller som myndighetsstrategi att myndighetens trafiksäkerhetsarbete ska utgå från den nationella trafikstrategin (POA 325-404/07). Prioriterade områden, vilka samtliga poliser i yttre tjänst ska arbeta med, är nykterhet, hastighet och aggressiv körning (verksamhetsplanen, sid. 23). – – –

text: Polismyndighetens bedömning

text: Inledningsvis får polismyndigheten anföra följande. Polismannen har den 22 augusti 2008 under färd på sin fritid iakttagit en framförvarande bil som han uppfattade framfördes osäkert och märkligt. De iakttagelser han gjort har han då han åter var i tjänst nedtecknat i en promemoria som han senare tillställt Körkortsenheten vid Länsstyrelsen i Stockholm med begäran om utredning av kvinnans lämplighet som förare. Med anledning av promemorian har länsstyrelsen den 9 december 2008 meddelat beslut i ärende om omprövning av körkort och därvid avskrivit ärendet från vidare handläggning. Polismyndigheten konstaterar till en början att polismannens vidtagna åtgärder får anses ha skett delvis på fritiden – iakttagelsen – och delvis under tjänsteutövning – nedtecknande av promemoria och översändande av denna till länsstyrelsen.

text: Den första frågan att besvara är vilka rättsliga förutsättningar som gällt för polismannens agerande. Enligt 4 kap. 10 § polisförordningen är en polisman skyldig att ingripa under sin lediga tid för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten inom polisdistriktet där han är anställd. Polismyndigheten finner att händelsen i det aktuella fallet inte var så allvarlig att polismannen varit skyldig att ingripa i enlighet med polisförordningens bestämmelse. Fråga uppkommer då om polismannens vidare agerande. Polismannen har uppgett att han har skyldighet att rapportera brott, misstanke om brott och företeelser även

text: då han är ledig. Han har vidare förtydligat att han i det aktuella fallet inte upprättat en anmälan utan skrivit en promemoria för vidare utredning. Enligt

text: 9 § polislagen

text: föreligger rapporteringsskyldighet när en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal och rapporteringen ska ges till polismannens förman så snart det kan ske. Bestämmelsen hade tidigare sin motsvarighet i 12 § polisinstruktionen. Polismannen har varken av vad som framgår i promemorian eller i vidtaget samtal uppfattat att något brott förelegat. Fråga om rapporteringsskyldighet enligt

text: polislagen

text: torde därför inte vara aktuell. De åtgärder som polismannen vidtagit ligger inom ramen för polisens uppgifter (

text: 2 § polislagen

text: ). Polismyndigheten finner att på de iakttagelser som polismannen gjorde av det framförvarande fordonet får han anses haft fog för sin bedömning att händelsen kunde bli föremål för vidare åtgärder. Polismyndigheten får även tillägga att något ingripande som berört de grundläggande fri- och rättigheterna i

text: 2 kap.

text: RF har inte förelegat.

text: Den andra frågan att besvara gäller polismannens agerande att översända promemorian till länsstyrelsen. Oaktat polismannen haft fog för sin bedömning att händelsen kunde bli föremål för vidare åtgärder konstaterar polismyndigheten att en förvaltningsrättslig åtgärd att göra en anmälan till länsstyrelsen enligt 7 kap. 9 § KKF tillkommer polismyndigheten. Polismannens åtgärd att överlämna skrivelsen direkt till länsstyrelsen är därför felaktig. Han borde rätteligen ha överlämnat promemorian till närmaste chef för avgörande av ärendets fortsatta handläggning. Därefter skulle ärendet i enlighet med polismyndighetens arbetsordning ha överlämnats till Nacka polismästardistrikt, som i sin tur hade att avgöra om anmälan avseende körkortsinnehavet skulle överlämnas till länsstyrelsen. Om den vidtagna åtgärden kan anses utgöra myndighetsutövning har polismyndigheten inte funnit anledning att ta ställning till utifrån JO:s remiss.

text: Vad gäller anmälarens övriga frågor får polismyndigheten tillägga följande. Gällande anmälarens övriga frågor – att polismannen gjorde iakttagelserna som ”civil” och själv var berörd av händelsen samt att opartiska vittnen saknats – får polismyndigheten tillägga följande. Inom polisväsendet är det vanligen ett krav att polismän rapporterar eller anmäler åtgärder avseende iakttagelser de själva har gjort. Det ska även tilläggas att uppgifterna i anmälan om polismannens körsätt tillbakavisas av polismannen. I övrigt har heller inget framkommit som ger stöd för att något jäv skulle ha förelegat. Slutligen kan polismyndigheten konstatera att det föreligger en författningsrättslig skyldighet för myndigheten att anmäla till länsstyrelsen om den finner anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att få körkort. Någon kommunikationsplikt för polismyndigheten mot den enskilde i dessa fall föreligger inte. Länsstyrelsen blir i detta fall handläggande myndighet i ärendet om körkortsingripande varvid

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser blir tillämpliga.

text: AA bereddes tillfälle att yttra sig över polismyndighetens remissvar.

text: Rättslig reglering

text: I

text: och

text: 2 §§

text: polislagen (1984:387)

text: finns övergripande bestämmelser om polisverksamhetens ändamål och polisens uppgifter. Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (1 §). Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när

text: sådana har inträffat samt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen (se 2 §).

text: Även när polismän är lediga är de skyldiga att ingripa självmant bl.a. för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten inom det polisdistrikt där de är anställda (4 kap. 10 § polisförordningen, 1998:1558). Varje län utgör enligt

text: 4 § polislagen

text: ett polisdistrikt.

text: Enligt

text: 2 kap. 1 § körkortslagen (1998:488)

text: får personbil m.fl. fordon köras endast av den som har ett gällande körkort för fordonet. Enligt

text: 5 kap. 3 § körkortslagen

text: ska ett körkort återkallas (genom ett s.k. körkortsingripande) bl.a. om körkortshavaren på grund av sina personliga förhållanden inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon eller om körkortshavarens förutsättningar för rätt att köra ett körkortspliktigt fordon är så väsentligt begränsade genom sjukdom, skada eller dylikt att han från trafiksäkerhetssynpunkt inte längre bör ha körkort (se punkterna 6 och 7).

text: Vid den i ärendet aktuella tidpunkten prövade länsstyrelsen ärenden om körkortsingripanden (

text: 7 kap. 2 § körkortslagen

text: , numera sker denna prövning hos Transportstyrelsen). I

text: 7 kap. 9 § körkortsförordningen (1998:980)

text: föreskrevs då bl.a. att om en polismyndighet finner anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att få körkort ska myndigheten anmäla detta till länsstyrelsen. Av

text: 5 kap. 2 § första stycket körkortsförordningen

text: framgick då vidare att om det finns anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att inneha körkort, ska länsstyrelsen skyndsamt utreda dennes lämplighet, t.ex. genom att förelägga körkortshavaren att ge in ett läkarintyg.

text: Bedömning

text: Som framgår av utredningen upprättade BB, med anledning av iakttagelser som han gjorde under sin fritid, en promemoria och skickade den till länsstyrelsen. I promemorian ifrågasatte han AA:s lämplighet som förare och framförde önskemål om att länsstyrelsen skulle utreda saken. Promemorian, i vilken han angav sin tjänstetitel och sitt tjänstgöringsställe, skickade han in till länsstyrelsen.

text: När det först gäller frågan om BB var skyldig att enligt bestämmelsen i 4 kap. 10 § polisförordningen ingripa vid det aktuella tillfället har polismyndigheten anfört att den anser att så inte var fallet. Jag gör inte någon annan bedömning. Jag vill emellertid framhålla att jag inte har någon erinran mot att BB efter händelsen antecknade sina iakttagelser från det aktuella tillfället i en promemoria.

text: När det sedan gäller BB:s åtgärd att anmäla saken till länsstyrelsen framgår det av polismyndighetens remissvar att myndigheten anser att han handlat på dess vägnar. Även länsstyrelsen har uppenbarligen uppfattat saken på detta sätt och anger i sitt beslut att anmälan gjorts av polisen. Utformningen av promemorian ger också stöd för ett sådant synsätt. Inte heller jag har någon annan uppfattning i frågan.

text: Som polismyndigheten anfört ankommer det emellertid på polismyndigheten – och inte en enskild polisman – att med stöd av

text: 7 kap. 9 § körkortsförordningen

text: göra en anmälan i fråga om en körkortsinnehavares lämplighet. Såvitt framgår av utredningen saknar BB rätt att företräda myndigheten i dessa frågor. Jag anser därför, i likhet med polismyndigheten, att BB rätteligen borde ha lämnat promemorian till en behörig befattningshavare för bedömning av om uppgifterna i den var av den arten att de borde ha föranlett en anmälan till läns-styrelsen. BB förtjänar därför kritik för att han på egen hand översände promemorian till länsstyrelsen.

text: Vad som i övrigt framkommit i ärendet ger inte anledning till något annat uttalande från min sida än att jag vill nämna att JO inte är behörig att pröva ersättningsanspråk.

text: Ärendet avslutas.