nyckelord:
Personlig assistans
Verkställighet

title: Kritik mot Socialnämnden i Borgholms kommun för att inte ha verkställt insatsen personlig assistans i den utsträckning som den enskilde hade rätt till

sammanfattning: En enskild hade beviljats assistansersättning och begärde att kommunen skulle anordna insatsen personlig assistans. Med hänvisning till arbetsmiljö- och rekryteringsproblem valde kommunen att till viss del verkställa den insatsen vid ett korttidsboende. Enligt JO var vistelsen vid korttidsboendet inte ett sådant personligt utformat stöd som insatsen personlig assistans är avsett att vara, och enligt JO kan den personal som utförde insatserna åt den enskilde inte ses som sådana personliga assistenter som avses i LSS. JO menar att kommunen inte verkställde insatsen personlig assistans under den tid som den enskilde vistades på korttidsboendet. Det innebär att den enskilde inte fick personlig assistans i den utsträckning som hon hade rätt till, och för detta förtjänar kommunen kritik.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Socialförvaltningen i Borgholms kommun och framförde bl.a. följande. Hennes dotter BB är av Försäkringskassan beviljad assistansersättning sedan flera år, och hon har valt att anlita Borgholms kommun som utförare av den personliga assistansen. Vid ett möte med kommunen den 17 mars 2023 fick BB information om att assistansen mot hennes vilja inte längre kunde verkställas i hemmet utan att den i stället till viss del skulle verkställas på ett kommunalt korttidsboende.

text: Utredning

text: JO hämtade in vissa handlingar från förvaltningen. Därefter begärde JO att Socialnämnden i Borgholms kommun skulle yttra sig över det som angavs i anmälan om hur den personliga assistansen verkställdes.

text: Nämnden framförde bl.a. följande i sitt yttrande. Det har funnits svårigheter att verkställa insatsen i BB:s hem på grund av dels arbetsmiljöproblem, dels rekryteringsproblem. Verkställighet av den personliga assistansen var dock möjlig om den flyttades till lokaler som uppfyller kraven på god arbetsmiljö i avvaktan på bl.a. rekrytering av assistenter. De som utför assistansen på

text: korttidsboendet är väl kända för BB eftersom de ingår i den grupp som också utför insatsen korttidsvistelse för henne. Alternativet hade varit att inte utföra den personliga assistansen alls med andra assistenter än föräldrarna själva, vilket de meddelade inte var möjligt mer än under en begränsad period. Vid kontakt med Inspektionen för vård och omsorg (IVO) framkom det att även IVO anser att insatsen personlig assistans utfördes eftersom verkställigheten hade flyttats och inte upphört.

text: AA kommenterade yttrandet.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: I lagen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, finns ett antal uppräknade insatser som den som omfattas av lagen under vissa förutsättningar kan beviljas, bl.a. personlig assistans (

text: 9 § 2

text: LSS). Med personlig assistans avses ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med ett eller flera s.k. grundläggande behov (

text: 9 a §

text: LSS).

text: En person som omfattas av

text: 1 §

text: LSS kan under vissa förutsättningar för sin dagliga livsföring få assistansersättning för kostnader för sådan personlig assistans som avses i

text: 9 a §

text: LSS (

text: 51 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken

text: , SFB). De bestämmelser i LSS som avser utförandet av insatsen personlig assistans ska också tillämpas på personlig assistans enligt

text: 51 kap.

text: SFB (

text: 51 kap. 2 § andra stycket

text: SFB).

text: Av 2 § andra stycket och 9 § 2 LSS följer att en kommun som huvudregel ansvarar för bl.a. insatsen biträde av personlig assistent, och enligt förarbetena omfattar det ansvaret en skyldighet för kommunen att på den enskildes begäran anordna assistans även i de fall den enskilde fått assistansersättning av Försäkringskassan. Om den assistansberättigade önskar hjälp från kommunen med att anordna den personliga assistansen, så är kommunen alltså skyldig att göra det (se

text: prop. 1992/93:159 s. 73

text: och

text: samt t.ex. JO 2003/04 s. 317, dnr

text: , och JO 2015/16 s. 478, dnr

text: ). I praktiken synes den enskilde därmed få samma rätt till insats enligt LSS som om kommunen själv har beviljat insatsen (

text: JO 2003/04 s. 317

text: LSS är en rättighetslag. I ett beslut denna dag har jag mer utförligt redovisat vad detta innebär (se mitt beslut i ärende med dnr 5244-2023). Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet, och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. (Se 5 och 6 §§ LSS.) Som ett exempel på den enskildes självbestämmande anges i förarbetena rätten att själv välja sin personliga assistent (

text: prop. 1992/93:159 s. 44

text: ). Den enskilde ska genom insatserna enligt LSS tillförsäkras

text: goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska även anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Insatser enligt LSS ska vidare endast ges den enskilde om han eller hon begär det. (Se 7 och 8 §§ LSS.)

text: Bedömning

text: Jag har i det här ärendet valt att utreda om kommunen kan anses ha verkställt insatsen personlig assistans genom att, med hänvisning till arbetsmiljö- och rekryteringsproblem, låta den enskilde vistas på ett korttidsboende.

text: Av utredningen i ärendet framgår att BB beviljades assistansersättning av Försäkringskassan enligt SFB och att hon begärde att kommunen skulle vara anordnare av assistansen. Som jag har redovisat ovan, var kommunen därför skyldig att hjälpa henne att anordna den personliga assistansen.

text: Nämnden har i sitt yttrande angett att det i BB:s hem fanns vissa arbetsmiljöproblem, och att det var svårt att rekrytera personliga assistenter. I yttrandet har nämnden vidare framfört att kommunen till följd av de problemen valde att verkställa en del av BB:s personliga assistans vid ett korttidsboende, och att de som utförde insatserna som personliga assistenter på boendet var väl kända för BB.

text: Jag vill framhålla att insatsen personlig assistans är ett personligt utformat stöd som är knutet till den enskilde, och avsikten är att det stödet ska finnas tillgängligt för honom eller henne i olika verksamheter och under olika tider på dygnet. Det behov som den enskilde har ska dessutom kunna tillgodoses av ett begränsat antal personer som är knutna till den enskilde och inte en viss verksamhet. Den enskilde ska också ha ett stort inflytande över när och hur hjälpen ska ges, dvs. kunna bestämma över sin livssituation (se

text: prop. 1992/93:159 s. 174

text: Personlig assistans är en av de tio särskilt preciserade insatser som regleras i LSS och som ska tillhandahållas en enskild som begär och är berättigad till det. Det handlar alltså om tio olika insatser som syftar till att tillgodose olika behov, och utgångspunkten i LSS är att det är den enskilde själv som tar ställning till vilken insats han eller hon är i behov av och utifrån det ansöker om. En kommun kan därför inte ersätta insatsen personlig assistans enligt LSS med en annan insats enligt den lagen, eller för den delen ändra eller anpassa utformningen av en insats i förhållande till hur den är reglerad i LSS. Detta skiljer insatserna i LSS från t.ex. insatser enligt

text: socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL, som kommunen har större frihet att utforma utifrån vad den bedömer vara lämpligast i det enskilda fallet. (Jfr

text: JO 2003/04 s. 317

text: Nämnden har beskrivit att BB fick insatser av personliga assistenter vid korttidsboendet. Jag kan dock inte förstå det på annat sätt än att BB var hänvisad till hjälp och stöd från den personal som vid den tiden arbetade vid

text: boendet, och att det alltså inte var fråga om assistenter som var knutna till just henne. Hon kunde inte heller såvitt jag förstår styra över vilka personer som skulle utföra stöd- och hjälpinsatserna. Det var alltså inte fråga om ett sådant personligt utformat stöd som insatsen personlig assistans är avsett att vara, och enligt min mening kan den personal som utförde insatserna åt BB inte ses som sådana personliga assistenter som avses i LSS. Enligt min mening har kommunen därför inte verkställt insatsen personlig assistans under den tid som BB vistades på korttidsboendet. Det innebär att hon inte har fått personlig assistans i den utsträckning som hon hade rätt till. Det är något jag ser allvarligt på, och för detta förtjänar nämnden kritik.

text: Jag har visserligen förståelse för att kommuner emellanåt kan ha svårt att verkställa insatser enligt LSS, inte minst insatsen personlig assistans, och det kan ibland handla om arbetsmiljö- och rekryteringsproblem. Det är av särskild vikt att kommunerna i de fallen gör allt de kan för att undanröja de problem som finns för att kunna verkställa insatsen i den utsträckning som den enskilde har rätt till. I de fall verkställighet inte kan ske trots att kommunen har gjort allt som rimligen kan förväntas av den, vill jag framhålla att kommunen alltid har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (

text: 2 kap. 1 §

text: SoL), och det gäller även när en kommun misslyckas med att verkställa en viss insats, t.ex. personlig assistans, oavsett anledningen till det.

text: Avslutningsvis kan jag notera att det framgår i ärendet att nämnden har varit i kontakt med IVO angående frågan om möjligheten att i det här fallet verkställa insatsen personlig assistans vid ett korttidsboende, och jag finner därför skäl att skicka en kopia av det här beslutet för kännedom till IVO.

text: Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet medför ingen åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Seniora rättssakkunniga Eric Wahlberg har föredragit ärendet och byråchefen Christina Fredin har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

nyckelord: Anstalt Delgivning Underrättelse

publisher: Justitieombudsmannen

title: En kriminalvårdsanstalts rutiner vid delgivning med intagna

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: AA klagade på att Kriminalvården, anstalten Hällby, vid delgivning av beslut och domar inte, förutom vid en uttrycklig begäran härom, ger den intagne en kopia av handlingen.

type: stycke

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I remissvaret anförde Kriminalvården, Region Mitt, genom regionchefen BB, följande.

text: Region Mitt har inhämtat uppgifter från anstaltsledningen i Hällby med anledning av aktuell anmälan. De bekräftar uppgifterna i anmälan. När beslutet delges den intagne överlämnas beslutet till den intagne så att han kan läsa igenom beslutet. I de fall den intagne önskar det så erhåller de en kopia, normalt samma dag som de begär det. Undantagsvis, när delgivningen sker sent på dagen, så kan det dröja till dagen därpå innan den intagne erhåller en kopia. Ett annat undantag är i de fåtal fall när beslutet innehåller uppgifter om egen brottslighet eller uppgifter om intagna som kan äventyra säkerheten i anstalten. Utifrån bestämmelserna om innehav i anstalt, kan skäl föreligga att inte medge den intagne att inneha ett beslut eller en dom i bostadsrummet. För att intagna ändå skall kunna få möjlighet att i lugn och ro läsa igenom beslutet/domen kan den skriftliga handlingen lämnas till den intagne efter inlåsning, för att sedan tas ut innan upplåsning. I de fall anstalten inte medger innehav i bostadsrummet så kan även den intagne få det beslutet prövat genom omprövning samt överklagande till förvaltningsdomstol. Anstaltsledningen uppger att det stora flertalet beslut som delges, inte efterföljs av en begäran om kopia. En anledning till detta kan vara att en stor mängd bifallsbeslut, exempelvis beslut om telefon- och besökstillstånd är kortfattade och som inte motiveras.

text: Rättslig reglering Enligt 21 § (

text: förvaltningslagen

text: [1986:223], JO:s anm.) skall en sökande, klagande eller annan part underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt.

text: Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också underrättas om sådana avvikande meningar som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Enligt 24 § KvaL får i den utsträckning det kan ske utan olägenhet, en intagen inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller ta emot böcker, tidskrifter, tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning under fritiden.

text: Kriminalvårdens bedömning Rutinerna för delgivning av beslut/domar vid anstalten Hällby strider inte mot

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser. Av

text: 7 § förvaltningslagen

text: om allmänna krav på handläggningen av ärenden följer att ett ärende skall hanteras enkelt, snabbt och billigt. Att kopiera samtliga beslut som fattas av anstalten, även i det stora flertalet fall när de intagna inte önskar en kopia, skulle medföra en fördröjning av ärendehanteringen. I ett kompletterande yttrande anförde Kriminalvården, Region Mitt, genom stf. regionchefen CC, följande. – –

text: Efter att Kriminalvården yttrat sig i aktuellt ärende, så har JO beslutat i ett liknande ärende, ert dnr 4253-2006, där JO uttalar att det ligger i sakens natur att den intagne skall ha en kopia om delgivning används som underrättelseform. Med anledning av detta beslut ser Kriminalvården att uttalandet i beslutet ger upphov till vissa ytterligare frågeställningar. Vidare var Kriminalvården otydlig angående förfaringssättet vid delgivning i yttrandet till JO i nämnda ärende. Vid delgivning lämnas det skriftliga beslutet till den intagne som får läsa igenom det innan han skriver under att han delgivits beslutet. Av

text: 6 § delgivningslagen

text: följer bl.a. att vid delgivning överbringas handlingen i original eller styrkt kopia. En kopia som har framställts vid en myndighet behöver inte bestyrkas. Av 7 § följer bl.a. att om delgivning skall ske med enskild person, överbringas handlingen till honom. Intagna erhåller således originalbesluten i skrift (överbringas). Efter genomläsning/delgivning återtas handlingen och förvaras i den intagnes akt. Att regelmässigt överlämna en kopia till den intagne vid delgivning av samtliga beslut som Kriminalvården fattar innebär en mängdproblematik och förvaltnings– rättsliga frågeställningar. Vid anstalter fattas dagligen en mycket stor mängd beslut. Digniteten på besluten skiftar avsevärt, från innehav av en extra filt till beslut om en utslussåtgärd. Rent faktiskt står de enkla bifallsbesluten om exempelvis innehav i bostadsrum eller medgivande av besöks- och telefontillstånd för det stora flertalet beslut. Det torde enligt Kriminalvårdens mening finnas anledning att ha skilda former för underrättelse mellan bifalls- och avslagsbeslut (jfr

text: 17 § förvaltningslagen

text: ). Om den intagne alltid skall erhålla en kopia vid varje skriftligt beslut uppkommer det vid varje enskilt beslut ytterligare ett ärende att pröva för Kriminalvården. Frågan om innehav måste ha övervägts innan beslutet delges. Som tidigare anförts är det sällan som innehav av beslut inte medges. Oaktat detta så måste ändå en prövning göras. Normalt delges beslut inte av beslutsfattaren. För att uppnå en enhetlig praxis beträffande innehavsfrågor har många anstalter endast ett fåtal tjänstemän som har delegation att fatta beslut i innehavsfrågor enligt 24 § KvaL. Beslutsfattaren i ärendet har därför inte alltid delegation att fatta beslut om innehav av själva beslutet. Det kan alltså bli aktuellt med två beslutsfattare innan delgivning kan ske, en för ursprungsbeslutet och en för själva innehavsfrågan, och därutöver en

text: person som utför själva delgivningen. Denna ordning leder till längre handläggningstider. Att Kriminalvården överlämnar en handling till den intagne och uppger att detta är hans kopia, för att omedelbart ta tillbaka handlingen med motiveringen att innehavet kan äventyra säkerheten i anstalten, kan uppfattas som provocerande mot den intagne. I praktiken medför detta förfarande inte någon skillnad för den intagne gentemot den rutin som används idag, se ovan. Som tidigare anförts i detta ärende önskar intagna i de flesta fall ingen kopia av Kriminalvårdens beslut. Kriminalvården anser att följande rutin kan övervägas. I samband med delgivning av beslut tillfrågas den intagne om han/hon önskar ha en kopia. Om detta önskas avvaktar Kriminalvården med den formella delgivningen tills en kopia av beslutet kan överlämnas. Genom denna rutin skulle endast innehavsfrågan prövas i det fåtal fall där kopia önskas. Därmed skulle ärende– hanteringen i de flesta fall inte fördröjas. Utöver att det delgivna originalbeslutet förvaras i den intagnes akt registreras beslutet i det klientadministrativa systemet KLAS-anstalt. Om ändringar i tidigare beslut skulle göras, registreras tidpunkten för denna ändring. AA kommenterade remissvaren.

text: I beslut den 4 december 2007 anförde JO Cecilia Nordenfelt följande.

text: Bedömning

text: I mitt beslut den 12 april 2007, dnr 4253-2006, uttalade jag bl.a. följande (jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 222).

text: Som Kriminalvården anför i sitt remissvar finns regler för myndigheternas kommunicering med enskilda i

text: förvaltningslagen

text: . Regleringen lämnar utrymme för myndigheten att bestämma hur kommuniceringen skall ske, t.ex. muntligt, genom vanligt brev eller genom delgivning (se

text: 21 § förvaltningslagen

text: ). Sistnämnda förfarande är, till skillnad från de andra, lagreglerat. Regleringen finns i

text: delgivningslagen (1970:428)

text: . Utgångspunkten för regleringen är att den handling som skall delges överlämnas. Genom delgivningsförfarandet kan i efterhand visas att så faktiskt har skett. Regelsystemet gör det nödvändigt att skilja på en formlös underrättelse och en delgivning av t.ex. ett beslut. Skillnaden kan ha betydelse i bevishänseende.

text: Inom kriminalvården är underrättelse genom delgivning normalt sett nödvändig för att säkerställa att den intagne har fått del av ett föreläggande eller ett beslut och för att undvika påståenden om motsatsen. Om delgivning används som underrättelseform ligger det i sakens natur att den delgivne skall ha en kopia av handlingen, se t.ex.

text: och

text: 7 §§

text: delgivningslagen

text: , för att delgivning skall anses ha skett. Om en intagen får en kopia av ett föreläggande eller beslut minimeras dessutom risken för påståenden om att föreläggandet eller beslutet har ändrats i efterhand. En skriftlig underrättelse kan också ha betydelse för partens möjlighet att praktiskt utnyttja sin rätt att svara på ett föreläggande eller överklaga ett beslut.

text: Jag vill i sammanhanget också erinra om att intyg som har utfärdats av bl.a. tjänsteman vid kriminalvårdsanstalt enligt

text: 24 § delgivningslagen

text: gäller som fullt

text: bevis att delgivning skett. Jag har i ett stort antal ärenden noterat att kriminalvården tillämpar denna regel.

text: Av vad som anförts i det föregående följer att delgivning är ett – formbundet – sätt att underrätta någon om ett beslut. Jag har i det ovan nämnda beslutet dnr 4253- 2006 angett vad som enligt min mening krävs för att delgivning skall ha skett. Detta hindrar naturligtvis inte att Kriminalvården underrättar den intagne om ett beslut på något annat av de sätt som anges i

text: 21 § tredje stycket förvaltningslagen

text: och i sådana fall, enligt vad som framgår av paragrafen, på begäran överlämnar handlingen i original eller kopia. Distinktionen skulle måhända bli tydligare om Kriminalvården använde termen ”delgivning” endast i de fall

text: delgivningslagen

text: tillämpats.

text: Jag har inte tagit ställning till tillämpningen av

text: 24 § lagen (1974:203)

text: om kriminalvård i anstalt på beslut och underrättelser som delges den intagne.

type: avgorande


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

nyckelord:
Avskildhet (isolering)
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Häkte
Tillsyn

title: Initiativärende angående behandlingen av en intagen som placerats i avskildhet

sammanfattning: Efter ett rymningsförsök från anstalten Norrtälje placerades en intagen i avskildhet med stöd av 6 kap. 7 § första stycket 3 fängelselagen. För att en intagen ska kunna avskildhetsplaceras med stöd av bestämmelsen måste det finnas en risk för att den intagne rymmer eller fritas. Vidare måste det även kunna antas att den intagne är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet. Under tiden i avskildhet fattade Kriminalvården totalt nio omprövningsbeslut med innebörden att den intagne skulle vara fortsatt placerad i avskildhet. Vare sig i dessa beslut eller i det inledande beslutet om avskildhet prövade Kriminalvården om det kunde antas att den intagne var särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet. Det har således inte skett en fullständig prövning av förutsättningarna i den åberopade bestämmelsen. Bristen har inneburit att den intagnes möjlighet att ta ställning till ett eventuellt överklagande har försvårats avsevärt. ChefsJO ser allvarligt på Kriminalvårdens bristfälliga handläggning. Avskildhetsplaceringen pågick under tre månaders tid och under huvuddelen av denna tid var den intagne placerad i en s.k. kalcell som enbart var utrustad med en säng. Under placeringen i kalcell var den intagne även ställd under ständig tillsyn (s.k. sekundbevakning). Med utgångspunkt i de noteringar som gjorts i samband med tillsynen konstateras att isoleringsbrytande åtgärder inte har vidtagits i någon större omfattning och att den intagne varit i stort sett helt isolerad under två månaders tid. Kriminalvården får allvarlig kritik för att inte i ett tidigare skede ha försökt omplacera den intagne och på så sätt komma till rätta med den intagnes situation.

text: Initiativ

text: I en artikel i Norrtelje Tidning den 6 november 2013 förekom uppgifter om brister i behandlingen av en intagen, AA, som hade placerats i avskildhet i anstalten Norrtälje. Av artikeln framkom bl.a. följande:

text: En 20-årig man har sedan i somras suttit isolerad på Norrtäljeanstalten under former som anstaltspersonalen liknar vid tortyr. Ynglingen har fått sova på en madrass direkt på golvet och taklampan har varit tänd dygnet runt. Han har inte fått se på tv eller lyssna på radio och det enda han har fått läsa är en helig skrift.

text: Orsaken till isoleringen är ett rymningsförsök den 30 juli. Mannen lyckades klättra över fängelsemuren men efter två försök att klättra över elstängslet runt anstalten, gav han upp, föll ihop och fördes till sjukhus. – Det är horribelt och har för länge sedan passerat rimlighetens gräns. Det är klart att han ska vara isolerad efter rymningsförsöket, men inte så här. Vi har i personalgrup-

text: pen börjat prata om vad som ska vara nästa steg. Skendränkning?, säger en anställd som liknar anstalten vid den amerikanska militärbasen Guantánamo på Kuba. De anställda ser den unge mannens flyktförsök som en desperat handling sedan han nekats besök- och telefontillstånd till sin gravida flickvän. Efter avtjänat straff senare i november, ska mannen utvisas. – Han har varit arg och utåtagerande och har slagit omkull en tv, men det är inget ovanligt här inne. Han har aldrig varit våldsam mot någon i personalen, säger en anställd. Personalen har även vänt sig till kriminalvårdens säkerhetschef då man befarar att han inte vet hur hans beslut har verkställts på anstalten. I ett beslut om isolering som NT har begärt ut från kriminalvården, står det att sekundbevakningen av mannen skulle ha avslutats den 14 augusti.

text: I en annan artikel som publicerades samma dag i Norrtelje Tidning framkom följande:

text: Det är kriminalvårdens säkerhetschef BB i Norrköping som har skrivit under de tre sista omprövningsbesluten om att ynglingen ska hållas fortsatt isolerad. – Jag har skrivit på ett beslut om avskildhet, sedan hur man har valt att göra ute på anstalten kan jag inte svara på. De ser ju klienten från dag till dag och hur denne mår, det gör ju inte jag, säger han. Betyder det att någon kan sitta på sekundbevakning hur länge som helst? – Egentligen ska de inte göra det, förr eller senare måste man bryta det och göra på annat sätt, säger BB och menar att det bara var ett par dagar sedan han fick alla fakta om hur 20-åringen har haft det. – Jag kan hålla med om att det inte har varit optimalt och när det här blev känt i detalj för mig har jag agerat. Den här klienten finns nu inte längre kvar i isolering utan har fått en annan typ av placering, säger säkerhetschef BB.

text: Med anledning av uppgifterna i tidningsartiklarna beslutade jag den 7 november

text: 2013 att inleda en utredning i saken.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtades handlingar som granskades. Därefter träffade två av mina medarbetare AA i häktet Sollentuna och samtalade med honom om hans vistelse i anstalten Norrtälje. Efter samtalet med AA upprättades en promemoria med ett antal frågeställningar som översändes till Kriminalvården för yttrande. Promemorian med frågeställningarna och minnesanteckningarna från mötet med AA återfinns som bilagor till detta beslut, se bilaga 1 och 2.

text: I remissvar anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom generaldirektören CC, följande:

text: Sakförhållanden

text: Utredning har inhämtats från säkerhetsenheten vid Kriminalvårdens huvudkontor (HK/S) och Kriminalvården region Stockholm som i sin tur inhämtat uppgifter från anstalten Norrtälje. Av utredningen framgår bl.a. följande. AA häktades den 19 april 2013. Av anteckningar i KLAS framgår att AA under del av häktningstiden var placerad på extern vårdinrättning i Göteborg med stöd av vårdintyg. Den 17 maj 2013 fick AA föras till sjukhus då han svalt ett batteri och fått kramper. Vid ankomst till sjukhus försökte AA vid ett tillfälle rymma och belades då med midjefängsel.

text: AA dömdes den 5 juli 2013 till 10 månaders fängelse samt utvisning för rån. Tidigaste dag för villkorlig frigivning inföll den 7 november 2013. Verkställigheten påbörjades den 10 juli 2013 och den 23 juli 2013 placerades han på anstalten Norrtälje. Den 30 juli 2013 försökte AA rymma från anstalten och lyckades forcera flera staket och muren men kunde gripas innanför det yttre perimeterskyddet. Under rymningsförsöket omhändertogs han av anstaltspersonal. I förhör medgav AA att han försökt rymma och att motivet skulle vara avsaknad av besöks- och telefontillstånd för sin flickvän. Med anledning av att AA vid två tillfällen under en relativt kort tidsperiod försökt rymma, gjordes en gemensam bedömning av dåvarande chefen för HK/S, DD, och kriminalvårdschefen vid anstalten Norrtälje, EE, att det i AA:s fall fanns grund för en avskildhetsplacering enligt

text: 6 kap. 7 § första stycket 3 fängelselagen (2010:610)

text: och att den sannolikt skulle bestå under hela verkställighetstiden. Beslutet har därefter omprövats kontinuerligt fram till att det upphävdes den 4 november 2013. Initialt beslutades också om sekundbevakning. Detta ändrades den 14 augusti 2013 till att AA skulle stå under regelbunden tillsyn. Under tiden i avskildheten har AA vid flera tillfällen försökt ta sitt liv genom att strypa sig på olika sätt. I samband med ett sådant försök den 24 augusti 2013 beslutades efter läkarbedömning återigen om sekundbevakning. Den 30 oktober 2013 förflyttades AA till häktet Sollentuna. Avsikten var att AA tillfälligt skulle placeras på häktet i samband med att utvisningen skulle verkställas. Denna information nådde dock inte behörig beslutsfattare vid HK/S förrän i efterhand varför beslut om att avskildhet enligt aktuell bestämmelse skulle upphöra fattades först den 4 november 2013. Den 28 oktober 2013 beslutade klientenheten vid Kriminalvårdens huvudkontor att AA:s villkorliga frigivning skulle skjutas upp med nio dagar på grund av misskötsamhet. AA frigavs villkorligt den 16 november 2013.

text: Aktuella författningsbestämmelser

text: Enligt

text: 1 kap. 4 § fängelselagen

text: (2010:610, FäL) ska varje intagen bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Av 6 kap. 7 § FäL framgår att en intagen får hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt 1. med hänsyn till rikets säkerhet, 2. med hänsyn till att det finns en risk för den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa eller för allvarlig skadegörelse på egendom som tillhör eller har upplåtits till Kriminalvården, 3. med hänsyn till att det finns en risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, 4. för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen i anstalten, 5. för att hindra att den intagne medverkar till att någon annan intagen får tillgång till alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i

text: 1 § lagen (1991:1969)

text: om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (

text: ) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller 6. för att hindra att den intagne allvarligt ofredar någon annan intagen. Ett beslut om avskildhet enligt

text: första stycket

text: ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag. Av

text: 6 kap. 10 §

text: FäL framgår att en intagen som hålls avskild från andra intagna på grund av att han eller hon uppträder våldsamt eller är farlig för sin egen säkerhet till liv eller hälsa ska undersökas av läkare så snart som möjligt. En intagen som av andra skäl hålls avskild från andra intagna ska undersökas av läkare om det behövs med hänsyn till den intagnes hälsotillstånd, dock minst en gång i månaden.

text: Av 8 kap. 10 § FäL framgår att en intagen får beläggas med fängsel 1. vid förflyttning inom anstalt och vid transport eller annan vistelse utanför anstalt, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, eller 2. om han eller hon uppträder våldsamt och det är absolut nödvändigt med hänsyn till den intagnes egen eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. En läkare ska så snart som möjligt undersöka en intagen som belagts med fängsel enligt första stycket 2. Enligt 9 kap. 1 § FäL ska en intagen som behöver hälso- och sjukvård vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i anstalten, ska den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, ska den intagne föras över till sjukhus. Av Kriminalvårdens arbetsordning (KVAF 2011:3) bilaga 1 framgår att beslut om avskildhet enligt

text: JO:s frågeställningar

text: Beslutet om avskildhet AA har enbart varit avskild med stöd av

text: 6 kap. 7 § första stycket 3 fängelselagen

text: . Suicidförsöken har föranlett sekundbevakningen, som inte självständigt har utgjort grund för aktuell avskildhet. Själva processen för ärenden enligt aktuell bestämmelse är inte dokumenterad i skrift utan bygger på muntlig beredning och muntliga föredragningar. Omprövningsbesluten har beretts av en handläggare på säkerhetsenheten som muntligen föredragit ärendet för säkerhetschefen, som i sin tur har fattat beslut. Som grund för omprövningsbesluten har funnits ett underlag som upprättats av ansvarig kriminalvårdsinspektör vid anstalten Norrtälje. Löpande kontakter har också skett via e-post och telefon mellan anstalten och handläggare vid HK/S inför omprövningar. Efter att säkerhetschefen fattat beslut har anstalten registrerat detsamma i det klientadministrativa systemet (KVR). AA har underrättats om beslutet av personal på anstalten eller genom direkt avlämnande på plats av handläggare vid HK/S. Bedömningen gjordes att skälen för avskildhet skulle kvarstå även om en förflyttning av AA till annan anstalt genomfördes och det ansågs vara bättre att han blev kvar i en anstalt där personalen hade kunskap om honom. Detta ställningstagande gjordes av chefen för HK/S i samråd med kriminalvårdschefen på anstalten Norrtälje. En eventuell placering i säkerhetsavdelning bedömdes inte vara aktuell med anledning av kort återstående strafftid. Inom HK/S pågår sedan den 1 oktober 2013 ett arbete med att identifiera områden där skriftlig dokumentation, riktlinjer och rutiner saknas. Det som har högst prioritet är de områden som inbegriper beslut som direkt påverkar klienter inom Kriminalvården. Det pågår för närvarande ett arbete med att ta fram en checklista för berednings- och beslutsrutiner för avskildhetsärenden enligt 6 kap. 7 § första stycket 3 FäL som tydligt ska ange krav på skriftlig dokumentation samt adekvat avstämning vid beredning mellan HK/S och berörd anstalt. Den ska också ange ansvar kopplat till beslutsmandat mellan HK/S och berörd anstalt och vara känd av samtliga inblandade i handläggningen och beslutsfattandet.

text: Tillsyn av AA under placeringen i avskildhet När det gäller de uppgifter som framkommit i tillsynsbladen kan konstateras att det är cirka 40-50 personer som gjort anteckningar. Detta kan vara en förklaring till viss bristande stringens i anteckningarna. Ett fåtal tjänstemän vid anstalten hade en avvikande uppfattning om behovet av tillsyn. Anteckningarna ska även ses mot bakgrund av detta. Kriminalvårdschefen vid anstalten Norrtälje har fattat beslut om tillsyn, initialt av kriminalvårdschef i beredskap. Syftet med beslutet var att upptäcka och förhindra

text: självskadande handlingar. Dokumentation har även skett i daganteckningarna. Då ingen ändring av tillsynen gjordes efter den 24 augusti 2013 har inget nytt beslut dokumenterats. Hanteringen av AA har dock nästan dagligen diskuterats inom ledningen för anstalten.

text: Behandlingen av AA under placeringen i avskildhet AA:s uppgift om att han bevakats i samband med toalett- och duschbesök är korrekta och en följd av att han stod under sekundbevakning. När det gäller vilka tillhörigheter AA tilläts inneha kan konstateras följande. Den enda bok han ville inneha var koranen, vilket han också fick. AA:s kunskaper i svenska var också så bristfälliga att det är troligt att han har misstagit sig på vad personal har sagt till honom. Anteckningarna i tillsynsbladet utgör inte ärendehandläggning utan har i syfte att schematiskt beskriva vad som händer. Strategin för hanteringen av AA reviderades löpande utifrån befarade risker, vilket i sin tur påverkade bl.a. innehav i cellen samt möjlighet att ringa telefonsamtal utanför bostadsrummet. Efter att AA försökt strypa sig med en filt så har filten tagits ut tillfälligt. Normalt fick han ringa till sin flickvän varje söndag, men detta förutsatte att personal bedömde att detta kunde ske utan att äventyra ordningen och säkerheten.

text: Förhållandena i AA:s bostadsrum under avskildheten Bostadsrummet var utrustat med en säng. Förutom koranen tillfördes ingen övrig utrustning av säkerhetsskäl. AA togs däremot ofta ut ur cellen för att minska de negativa följderna av placeringen i avskildhet. Personal spelade spel med honom och tittade på tv med honom (utanför bostadsrummet). Han har fått gå ut i promenadgården flera gånger per dag, även under kvällstid. Belysningen i avskildhetscellen var utrustad med en dimmer. När han ville sova så drogs belysningen ned. Vissa nätter kunde ljuset helt släckas med hänsyn till ljusförhållandena utomhus. När det gäller AA:s uppgifter om att madrassen togs ut från bostadsrummet har anstalten Norrtälje uppgett att den vid två tillfällen togs ut under maximalt tio minuter eftersom AA satte upp den för glasrutan och därmed förhindrade insyn.

text: Användandet av handfängsel Beslut om fängsel utanför bostadsrummet har dokumenterats i det klientadministrativa systemet (KVR) och motiverades av säkerhetsskäl.

text: Den intagnes rätt till sjukvård Anstalten Norrtälje har inga särskilda rutiner avseende sjukhusvård för särskilt rymningsbenägna intagna utan det görs alltid en individuell bedömning. När det gäller det aktuella ärendet skickades en remiss angående genomförande av EEG till Norrtälje sjukhus den 21 augusti 2013. Svar inkom den 6 september om att Norrtälje sjukhus inte utför dessa undersökningar. Man hänvisade i stället till Karolinska sjukhuset (KS). Ny remiss skickades den 2 oktober till KS, tillsammans med en förfrågan om undersökningen kunde genomföras i anstalten. Den 14 oktober ringde KS och erbjöd en tid den 23 oktober. Efter kontakt med remitterande läkare ställdes undersökningen in då AA inte besvärats av fler kramper.

text: Placeringen i häkte Placeringen av AA i häkte fattades inte med stöd av någon bestämmelse i lag utan har gjorts enligt gammal praxis om att placera en intagen som ska utvisas i häkte inför frigivning och verkställande av utvisning. Då det fattades ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning medförde detta att tiden i häkte som verkställighetsfall blev längre än vad som var avsett.

text: Sammanfattande bedömning

text: Anstalten Norrtälje har hanterat en, för svenska förhållanden, unik intagen med exceptionella egenskaper i fråga om att kunna klättra. AA har periodvis uppträtt labilt och har slagit sönder inredning i sitt bostadsrum. Även om det är svårt att bedöma

text: huruvida det funnits en reell suicidrisk så har AA vid ett flertal gångar försökt skada sig själv. Det kan inte uteslutas att detta skett i syfte att få komma utanför anstaltens skalskydd och på så sätt underlätta en rymning. Tillsynen av honom har skett för att förhindra självskadande handlingar eller för att kunna ingripa omedelbart när detta har skett. Läkarbedömning har skett var tionde dag. AA har inte begärt omprövning om beslutet om placering i avskildhet. Av utredningen framgår att anstalten under tiden i avskildhet vidtagit åtgärder för att åstadkomma lättnader för AA. Personal har bl.a. spelat spel med honom, gett honom möjlighet att titta på tv samt regelbundna telefonsamtal med sin fästmö. Han har fått mycket promenadtid och tid för samtal med personal. Det tillhör inte vanligheterna att en intagen medges promenad under tid som anstalten är nattbemannad. AA:s uppgifter om att man tagit bort utrustning i rummet i bestraffningssyfte har tillbakavisats av anstalten. En förflyttning till avskildhetsplats i en annan anstalt av säkerhetsklass 1, skulle sannolikt inte ha inneburit lättnader för AA. Anstalten Norrtäljes personal hade stor kunskap kring har man bäst skulle hantera hans agerande och i och med denna kunskap kunde ovan nämnda lättnader vidtas. Mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet finner Kriminalvården inte skäl att ifrågasätta bedömningen att någon förflyttning till annan anstalt inte gjordes. När det gäller hanteringen av det aktuella avskildhetsärendet kan konstateras att det har funnits brister i beslutsprocessen. Avsaknad av en skriftligt dokumenterad process och dokumentation har påverkat beredning och fattande av beslut samt har lett till en otillräcklig överlämning mellan olika beslutsfattare på anstalten Norrtälje och huvudkontoret. Beslutet om att placera AA i avskildhet enligt aktuell bestämmelse har vidare fattats av en befattningshavare på anstalten Norrtälje som saknade sådan befogenhet enligt Kriminalvårdens arbetsordning. Detta är givetvis inte acceptabelt. Vidare har anstalten Norrtälje fattat beslut om att förflytta AA till häktet Sollentuna, trots att det inte funnits något stöd i lag för en sådan placering. Även detta är naturligtvis oacceptabelt, oavsett om syftet initialt inte var att AA skulle kvarstanna på häktet mer än några dagar innan utvisningen kunde verkställas. Det kan i sammanhanget också nämnas att det för närvarande, som Kriminalvården anfört i tidigare ärende till JO (dnr 2390-2011), pågår en genomgripande översyn av myndigheten med särskild uppmärksamhet för lednings- och styrningsfrågorna samt den samlade administrationen. Inom översynen ryms också frågan om den här typen av klientnära beslut även i framtiden ska fattas av befattningshavare vid huvudkontoret.

text: I ett kompletterande yttranden anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom generaldirektör CC, följande:

text: Enligt

text: 11 § lagen (1974:202)

text: om beräkning av strafftid (StidL) får den som ska förpassas till kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i anslutning härtill tillfälligt förvaras i allmänt häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. En sådan tillfällig förvaring i häkte har i praxis även ansetts kunna ske med stöd av denna bestämmelse när en intagen ska överföras från en anstalt till en annan. Placeringen bör, enligt ett uttalande i förarbetena till bestämmelsen, inte få pågå längre än någon eller några få dagar (jfr JO:s beslut 2014-01-15, dnr 2346-2013). Av utredningen i ärendet framgår att anstalten Norrtälje beslutat att förflytta AA till häktet Sollentuna i syfte att underlätta för verkställandet av utvisning efter villkorlig frigivning. Som framförts i tidigare yttrande saknar en sådan placering uttryckligt lagstöd. Kriminalvården vill dock i sammanhanget framhålla att det är mycket svårt att hinna verkställa en utvisning på dagen för villkorlig frigivning när det gäller det stort antal intagna som inte är placerade på anstalter i närheten av de större flygplatserna. En av anledningarna till detta är enligt Kriminalvårdens transporttjänst att utresa, på grund av krav från mottagarländerna, i regel sker tidigt på morgonen. Detta innebär att ett förvarsbeslut måste fattas, vilket i sin tur innebär ökad administration för polisen och en längre tid av frihetsberövande för den intagne.

text: Regeringen har gett uttryck för att den har för avsikt att initiera en översyn av StidL (se

text: prop. 2012/13:176 s. 9

text: ). I avvaktan på detta bör en intagen inför verkställande av utvisning, på samma sätt som anses gälla rörande förflyttning mellan anstalter, med hänsyn till transportförhållandena kunna placeras på häkte någon eller några få dagar innan villkorlig frigivning. En f.d. kriminalvårdare i anstalten Norrtälje kom in med ett yttrande över Kriminalvårdens remissvar. Jag har inte funnit skäl att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av vad som framkommit i yttrandet.

text: Bedömning

text: Besluten om avskildhet Förutsättningarna för avskildhet på grund av risk för rymning AA var under perioden fr.o.m. den 30 juli t.o.m. den 30 oktober 2013 placerad i avskildhet med stöd av

text: . För att en intagen ska kunna avskiljas med stöd av den aktuella bestämmelsen måste två förutsättningar vara uppfyllda. För det första måste det finnas en risk för att den intagne rymmer eller fritas. För det andra ska det kunna antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet.

text: Bestämmelsen svarar i huvudsak mot regleringen om placering av en intagen på säkerhetsavdelning enligt

text: 2 kap. 4 § första stycket 1 fängelselagen

text: . I fråga om avskildhetsplaceringen ställs – till skillnad från vad som gäller för placering på säkerhetsavdelning – emellertid inte något krav på att risken för rymning och fritagning ska vara varaktig. I motiven till

text: fängelselagen

text: uttalas att risk för fortsatt allvarlig brottslighet kan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, föreligga i fråga om en intagen som begått mycket allvarliga brott eller som har anknytning till grov organiserad eller gränsöverskridande brottslighet.

text: Beslut om avskildhet enligt den aktuella bestämmelsen ska enligt Kriminalvårdens arbetsordning fattas av huvudkontoret, chefen för säkerhetsenheten.

text: Kriminalvårdens hantering av avskildhetsbesluten

text: Kriminalvården har fattat totalt tio beslut om avskildhet. Det första beslutet fattades – i strid med arbetsordningen – av en befattningshavare i anstalten Norrtälje. I beslutet angavs under rubriken Skäl för beslut följande motivering: Av 6 kap. 7 § 1 st 3 p FäL framgår att En intagen får hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt med hänsyn till att det finns en risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet.

text: Se

text: prop. 2009/10:135 s. 140

text: . Se

text: prop. 2009/10:135 s. 126

text: Skälen för beslutet innehåller således bara lagtext och ingen bedömning där anstalten konstaterar varför rekvisiten i det åberopade lagrummet är uppfyllda. Anstalten förtjänar kritik för dessa brister.

text: De nio följande omprövningsbesluten har fattats i enlighet med Kriminalvårdens arbetsordning. Samtliga beslut innehåller följande beslutsmotivering: Av 6 kap. 7 § 1 st 3 p FäL framgår att en intagen får hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt med hänsyn till att det finns en risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet. Kriminalvården huvudkontoret/säkerhetsenheten gör bedömningen att det fortsatt föreligger risk för att den intagne försöker rymma varför han ska vara fortsatt placerad i avskildhet mot bakgrund av ovan angivet lagrum. I beslutet har Kriminalvården endast konstaterat att det har förelegat en fortsatt risk för att AA skulle försöka rymma. Detta förhållande kan inte ensamt leda till att en intagen placeras i avskildhet. Inte vid något tillfälle har Kriminalvården prövat om det har funnits en risk för att AA på fri fot skulle fortsätta begå allvarlig brottslighet.

text: AA avtjänade vid tidpunkten för rymningsförsöket ett tio månader långt fängelsestraff för rån. Det har inte framkommit några uppgifter om att han skulle ha en anknytning till grov organiserad eller gränsöverskridande brottslighet. I förhör med honom direkt efter rymningsförsöket uppgav han att han försökte rymma på grund av att hans flickvän inte hade beviljats besöks- eller telefontillstånd.

text: Dessa förhållanden gör att jag för egen del ställer mig tveksam till att AA tillhör den kategori av intagna som bestämmelsen om avskildhet tar sikte på. Det finns således skäl att ifrågasätta om det över huvud taget funnits möjlighet att placera honom i avskildhet med stöd av den åberopade bestämmelsen. Oavsett hur det förhåller sig härmed, är det mycket allvarligt att det inte har skett en fullständig prövning av förutsättningarna i bestämmelsen när Kriminalvården har fattat de mycket långtgående besluten. Denna brist har inneburit att AA:s möjlighet att ta ställning till ett eventuellt överklagande har försvårats avsevärt. Jag ser mycket allvarligt på detta.

text: Förhållandena under vistelsen i avskildhet

text: Inledande anmärkningar

text: Inledningsvis vill jag framhålla att en placering i avskildhet är en mycket ingripande åtgärd. Åtgärden blir naturligtvis än mer ingripande om den dessutom kombineras med en ständig tillsyn. I det arbete som bedrivs av Europarådets kommitté

text: för förhindrande av tortyr är placeringen av intagna i avskildhet av särskilt intresse. Skälet till det är, enligt kommittén, att sådana placeringar kan ha en ”extremt” skadlig effekt på intagnas mentala, somatiska och sociala hälsa. De skadliga effekterna riskerar att uppstå i stort sett direkt och ökar ju längre åtgärden pågår och särskilt om den sker på obestämd tid. Ett tydligt tecken på den skadliga effekten av avskildhetsplaceringar är, enligt kommittén, att antalet självmord bland intagna placerade under sådana förhållanden är betydligt högre än för den övriga fängelsepopulationen.

text: De skadliga effekter som en avskildhetsplacering riskerar att ha på en intagen innebär att Kriminalvården har ett långtgående ansvar att se till att perioder av avskildhet inte blir längre än absolut nödvändigt. Vidare måste Kriminalvården, enligt min mening, under pågående avskildhetsplacering vidta åtgärder för att minska de negativa konsekvenserna av placeringen. Det kan bl.a. handla om att ge den intagne möjlighet till samsittning med en annan intagen eller ge den intagne möjlighet att vistas tillsammans med personal i andra utrymmen än i bostadsrummet eller på rastgården. Kriminalvården har även en skyldighet att se till att perioder av vistelse i kalcell och ständig tillsyn blir så begränsade som möjligt.

text: Förhållandena för AA

text: AA:s tid i avskildhet kan delas upp i tre perioder. Den första perioden – den 30 juli till den 14 augusti 2013 – var han placerad i en kalcell som enbart var utrustad med en väggfast säng. Under denna period var han ställd under ständig tillsyn. I en andra period – den 14 till den 24 augusti 2013 – var AA placerad i ett annat bostadsrum. Tillsyn skedde var 15:e minut. Av de anteckningar som gjorts på tillsynsbladen framgår att han under denna period hade tillgång till tv i bostadsrummet. Under den sista perioden – den 24 augusti till den 30 oktober 2013 – var AA åter placerad i en kalcell, som enbart var utrustad med en säng. Han hade tillgång till en koran och var under hela perioden ställd under ständig tillsyn.

text: Av remissvaret framgår att anstalten av säkerhetsskäl under den sista perioden inte tillförde bostadsrummet någon ytterligare utrustning. Det saknas skäl för mig att ha någon åsikt såväl om denna bedömning som anstaltens beslut att ha AA under ständig tillsyn. Emellertid finns det skäl att närmare analysera vilka åtgärder som anstalten vidtagit för att minska de negativa konsekvenserna av placeringen.

text: European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT). Se 21st General Report of the CPT, s. 39. Så kallad sekundbevakning. Så kallad regelbunden tillsyn.

text: Kriminalvården har uppgett att AA ofta togs ut ur bostadsrummet, att personal spelade spel med och tittade på tv tillsammans med honom samt att han fick gå ut på promenadgården flera gånger varje dag. Begreppet ”ofta” är tämligen intetsägande och ger ingen ledning i fråga om i vilken omfattning som anstalten vidtagit isoleringsbrytande åtgärder.

text: Vid en genomgång av de tillsynsblad som förts i samband med den ständiga tillsynen under perioden den 24 augusti till den 30 oktober 2013, kan jag konstatera att AA – precis som anstalten har uppgett – har fått komma ut på rastgården flera gånger varje dag. För det mesta har han vistats ensam på rastgården, men vid 14 tillfällen finns det anteckningar om att personal samtalat med honom vid utomhusvistelsen. Det har som regel rört sig om kortare samtal, vid några tillfällen har samtalen emellertid varit betydligt längre. Vid ytterligare två tillfällen finns det anteckningar om att personal fört samtal med AA i hans bostadsrum. Av anteckningarna framgår vidare att personalen vid ett tillfälle spelat spel med honom och att han vid fyra tillfällen haft tillgång till tv på promenadgården. Det saknas uppgifter om att personalen skulle ha tittat på tv tillsammans med honom.

text: Det skulle i och för sig kunna vara så att ytterligare isoleringsbrytande åtgärder har ägt rum, men att dessa inte har antecknats i tillsynsbladen. Enligt min mening utesluter emellertid den frekvens och den noggrannhet med vilka noteringarna är förda att så skulle vara fallet i någon större omfattning. Om man bortser från de korta kontakter som AA har haft med personalen i samband med matutdelning och skötsel av den personliga hygienen, blir den sammantagna bilden att han har vistats i stort sett helt isolerad under två månaders tid. Vistelsen har skett i ett kalt bostadsrum eller på en rastgård. Det krävs inte alltför stor inlevelseförmåga för att kunna föreställa sig vad sådana förhållanden har för påverkan på en människa.

text: Vid en genomläsning av de anteckningar som har gjorts vid den ständiga tillsynen framträder bilden av en intagen som vankar av och an i sitt bostadsrum, gråter, ber, talar för sig själv, läser i koranen eller knackar på dörren. Att vistas i avskildhet under sådana förhållanden och inte ens ha möjlighet att gå på toaletten utan tillsyn, kan inte beskrivas som annat än destruktivt. Av remissvaret framgår att hanteringen av AA diskuterades nästan dagligen i anstaltsledningen. Hans förhållanden kan därmed inte ha varit okända för anstaltens ledning.

text: Från ett par minuter upp till 20 minuter långa samtal. Samtal på mellan 40 och 60 minuter. Antalet noteringar varierar beroende av tid på dygnet. Som regel har det skett noteringar åtminstone varannan minut under den tid AA varit vaken. Ibland har det passerat längre tid mellan noteringarna, emellertid tillhör det ovanligheterna att det förflutit mer än tio minuter mellan anteckningarna.

text: Mot den bakgrunden är det förvånande att Kriminalvården har låtit AA:s placering i anstalten Norrtälje fortgå under så pass lång tid. Enligt min mening borde anstalten redan efter ett par veckor ha insett det ohållbara i situationen och väckt frågan om omplacering av AA. Detta som ett led för att kunna avsluta den mycket integritetskränkande tillsynen och placera honom i ett normalutrustat bostadsrum. Det kan noteras att AA endast sex dagar efter ankomsten till häktet Sollentuna placerades på normalavdelning och att häktet gjorde bedömningen att han skulle kunna erbjudas samsittning.

text: Det är givetvis lätt att med facit i hand dra slutsatsen att Kriminalvården borde ha vidtagit vissa åtgärder i ett långt tidigare skede. Jag har förståelse för att det inte har varit möjligt att förutse vilka konsekvenser en omplacering skulle få. Emellertid förtjänar Kriminalvården allvarlig kritik för att inte åtminstone ha försökt omplacera AA och komma till rätta med hans situation. Beslutet om placering av AA i häkte Kriminalvården har uppgett att placeringen i häktet Sollentuna skedde som en förberedelse inför den kommande utvisningen av AA. Två dagar innan han förflyttades till häktet beslutade klientenheten vid Kriminalvårdens huvudkontor att skjuta upp hans villkorliga frigivning med nio dagar. Beslutet innebar att AA skulle friges villkorligt den 16 november 2013 och att han hade 17 dagar kvar att avtjäna av sitt fängelsestraff när han anlände till häktet. Verkställigheten av utvisningen var således inte nära förestående när Kriminalvården beslutade om förflyttningen. Av den anledningen framstår Kriminalvårdens förklaring till häktesplaceringen i mina ögon som något märklig. Oavsett vilket skäl som låg bakom omplaceringen fanns det inte något lagligt stöd för åtgärden och för det förtjänar Kriminalvården kritik. Övriga frågor Mot bakgrund av vad som har framkommit i remissyttrandet saknar jag skäl att ytterligare kommentera de frågeställningar som Kriminalvården har yttrat sig över. Jag konstaterar endast att utredningen inte ger anledning till kritik eller någon annan åtgärd. Däremot gör Kriminalvårdens synpunkter på strafftidslagens utformning att det finns skäl att skicka en kännedomskopia av detta beslut till Justitiedepartementet och till riksdagens justitieutskott. Slutligen vill jag nämna att jag i ett annat sammanhang avser att återkomma till Kriminalvårdens behandling av intagna som ska utvisas från landet.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Bild- och ljudupptagning
Integritet
Tvångsmedel/tvångsåtgärder
Visitation

title: Uttalanden om en tullkontroll som filmades som en del i Tullverkets medverkan i en tv-produktion

sammanfattning: Tullverket genomförde en tullkontroll av en man i samband med att han reste in till Sverige från Danmark. Mannens personbil och övriga tillhörigheter genomsöktes. Även en ytlig kroppsbesiktning genomfördes. JO anser att dessa åtgärder hade stöd i lag. Vid tidpunkten för kontrollen filmade ett kamerateam Tullverkets verksamhet på uppdrag av ett produktionsbolag. Materialet skulle användas i tv-serien Gränsbevakarna Sverige. Mannen uppgav i anmälan till JO att han upplevde kamerateamets närvaro vid tullkontrollen som obehaglig och att han kände en oro över att bli igenkänd. JO uttrycker en stor förståelse för hur mannen upplevde situationen, men bedömer att det inte kommit fram tillräckliga skäl att uttala någon kritik mot hur Tullverket hanterade kamerateamets närvaro vid tullkontrollen. JO framhåller dock att det i Tullverkets operativa verksamhet framstår som mycket svårt att förutse vilka uppgifter om enskilda som kan komma fram. Risken för att sekretessbelagda – eller i vart fall integritetskänsliga – uppgifter röjs framstår som påtaglig. Även om det finns ett värde i att tulltjänstemäns arbete skildras för allmänheten uttrycker JO – inte minst med hänsyn till en enskilds berättigade krav på respekt för sin integritet och sitt privatliv – sin tveksamhet till att Tullverket tillåter ett produktionsbolag att följa och filma verkets kontroller av och ingripanden mot enskilda.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 7 augusti 2022 förde AA fram klagomål mot en kontroll av honom den 4 augusti 2022 i samband med att han reste in till Sverige från Danmark. Han uppgav bl.a. att tjänstemännen utan anledning sökte igenom hans bil och en arbetsväska, i vilken han förvarade sin mobiltelefon, sin dator samt hemliga arbetsdokument. Han uppgav också att han fick klä av sig alla sina kläder vid kontrollen. Därutöver förde han fram att kontrollen – med undantag för då han tog av sig kläderna – filmades av ett kamerateam trots att han uttryckte att han inte ville det. Han hade sina arbetskläder på sig vid tillfället.

text: Tjänstemännen sa att de skulle ”blurra” hans ansikte men det hade ändå varit möjligt för andra att känna igen honom.

text: Utredning

text: Tullverkets yttrande Tullverket (generaltulldirektören) yttrade sig till JO den 14 december 2022 efter att berörda befattningshavare hade getts tillfälle att lämna upplysningar.

text: I yttrandet uppgav Tullverket i huvudsak följande.

text: Den 4 augusti 2022 blev AA, som reste i ett fordon från Danmark till Sverige, stannad av en tulltjänsteman vid Lernacken i Malmö. Eftersom AA uppträdde nervöst beslutade tulltjänstemannen att ta ut AA och fordonet för kontroll och AA ombads att köra fordonet till kontrollplattan.

text: Vid kontrollen av fordonet på kontrollplattan hittade tulltjänstemännen en narkotikaklassad tablett i locket på en snusdosa. Det, tillsammans med AA:s nervösa uppträdande, gjorde att tulltjänstemännen bedömde att det fanns en hög misstanke om att AA medförde en restriktionsvara. De beslutade att fordonet och AA skulle tas in på en fördjupad kontroll i Tullverkets kontrollhall.

text: Av säkerhetsskäl gick två tulltjänstemän in med AA och en tredje tulltjänsteman körde in fordonet i Tullverkets garage. I garaget sökte en hund igenom fordonet varpå hunden markerade.

text: Fordonet och AA:s medhavda bagage visiterades. Vid visitationen öppnades ingen it-utrustning. I ett enskilt rum genomfördes en ytlig kroppsbesiktning av AA. Där ställdes även frågor om den narkotikaklassade tabletten. AA visade upp ett digitalt recept på tabletten i sin mobiltelefon. Med anledning av det och att fordonet samt bagaget hade visiterats sjönk misstankegraden och kontrollen avslutades.

text: Mellan den 11 april och den 14 augusti 2022 spelade ett produktionsbolag in tvserien Gränsbevakarna Sverige, där man får följa tullpersonalens arbete på bl.a. Öresundsbron/Lernacken. Programmen görs i dokumentärform där ett kamerateam följer ett antal personer i syfte att skildra deras arbetsvardag.

text: Den 4 augusti 2022 befann sig kamerateamet vid Lernacken. Kamerateamet filmade den initiala kontrollen av AA och hans bil vid kontrollplattan utomhus. Eftersom AA reagerade starkt negativt på filmningen slutade kamerateamet att filma i riktning mot AA. De fortsatte dock att filma tulltjänstemännens arbete när de sökte igenom fordonet vid kontrollplattan och inne i kontrollhallen. Kontrollen av arbetsväskan filmades inte och kamerateamet tog inte del av innehållet i väskan. Vidare filmades inte den ytliga kroppsbesiktningen som utfördes i visitationsrummet. Kamerateamet var inte heller närvarande vid samtalet om den narkotikaklassade tabletten.

text: Produktionsbolaget informerade Tullverket direkt efter händelsen om att inget av det filmade materialet i samband med händelsen skulle användas och att materialet hade raderats.

text: Tullverket redogjorde därefter för den rättsliga regleringen och redovisade följande bedömning.

text: AA stannades vid Öresundsbron/Lernacken i Malmö när han var på väg hem från sitt arbete i Danmark. Med anledning av iakttagelser av AA fattade tulltjänstemännen misstankar om att han medförde en restriktionsvara över landsgränsen. Eftersom han kom från Danmark och befann sig i omedelbar närhet av en gränspassage utfördes aktuell kontroll med stöd av regleringen i inregränslagen [lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, JO:s anm.]. Enligt 7 § inregränslagen får en tulltjänsteman i samband med en kontroll undersöka bl.a. transportmedel och bagage. Det var fråga om en selektiv kontroll som grundade sig på tulltjänstemännens iakttagelser av AA. Den ytliga kroppsbesiktningen skedde med stöd av 27 § andra stycket smugglingslagen [lagen om straff för smuggling, JO:s anm.] då det fanns anledning att anta att AA hade med sig egendom som kunde tas i beslag. Tullverket har därmed haft rättslig grund för kontrollen och de åtgärder som vidtogs i samband med kontrollen. Vid en tullkontroll kan […] olika sekretessbestämmelser i OSL [offentlighetsoch sekretesslagen, JO:s anm.] vara tillämpliga. För den enskilde tulltjänstemannen råder tystnadsplikt för dessa uppgifter. Vid den aktuella kontrollen var ett filmteam närvarande under delar av händelseförloppet. Tullverket är medvetet om att det är en utmaning att värna de kontrollerade personernas integritet och sekretessbelagda uppgifter när man filmar kontrollarbetet. Myndigheten tar detta på mycket stort allvar och har därför inför filmningen noggrant planerat och övervägt deltagandet så att medverkande tulltjänstemän kan vidta åtgärder för att sekretessbelagd information inte ska röjas. Produktionsbolagets utfästelser om att värna de kontrollerade personernas integritet har också inför beslutet att tillåta filmningen varit av avgörande betydelse för myndigheten. Tullverket är medvetet om att myndigheten till följd av tryck- och yttrandefriheten och förbud mot censur inte har rätt att förbehålla sig en rätt att förhandsgranska material eller hindra publicering och att det därmed är [p]roduktionsbolaget som i slutändan beslutar vad som ska vara med i programmen. I detta fall har [p]roduktionsbolaget informerat Tullverket om att inget av det filmade materialet i samband med händelsen kommer att användas och att materialet är raderat. AA:s personliga integritet får därför anses ha beaktats i tillräcklig omfattning. Vad gäller AA:s påstående om att hans arbetsväska innehöll handlingar som skulle kunna omfattas av sekretess kan konstateras att detta inte är något som de inblandade tulltjänstemännen särskilt lagt märke till. Tulltjänstemännen har vid kontrollen eftersökt narkotika och andra restriktionsvaror och har inte närmare noterat eller tagit del av något skriftligt material i arbetsväskan. Filmteamet, som följde den tulltjänsteman som kontrollerade fordonet, har inte varit i närheten av den tjänsteman som kontrollerade arbetsväskan och har därmed varken filmat eller kunnat ta del av materialet som fanns i väskan. Inte heller dator eller mobiltelefon har varit av intresse vid kontrollen. Innehållet i någon IT-utrustning har därför inte undersökts. Någon laglig grund för att ta del av innehållet i IT-utrustning har inte heller funnits (se JO ärende med dnr 6093- 2017).

text: Den ytliga kroppsbesiktningen har utförts i ett avskilt rum där kamerateamet inte var närvarade. Där har även frågor om den narkotikaklassade tabletten ställts. Sammantaget är Tullverkets bedömning att någon sekretessbelagd information inte har röjts till kamerateamet i det aktuella fallet. Tullverket beklagar att AA upplever sig ha blivit utsatt för en felaktig eller orättvis behandling och att han har upplevt obehag inför närvaron av ett filmteam. I myndighetens kontrollverksamhet är det dock ofrånkomligt att det ibland utförs kontroller avseende personer som senare visar sig inte ha medfört några restriktionsvaror. Med yttrandet bifogades Tullverkets stöddokument Handledning för extern medias filmning av Tullverkets operativa verksamhet (VER 2019-3465). Av dokumentet framgår bl.a. följande.

text: Personal från externa medier och deras inspelningsutrustning ska normalt inte tillåtas följa med i Tullverkets verksamhet. Undantag kan göras vid en klart avgränsad verksamhet där man med en hög grad av säkerhet kan förutse vilken typ av uppgifter som kommer att förekomma.

text: Tullverkets medverkan i en filmproduktion där externa medier följer den operativa verksamheten ska tydligt planeras så att sekretess- och integritetsfrågor hanteras korrekt. Innan Tullverket beslutar om att medverka i en filmproduktion ska verket värdera nyttan av ett sådant deltagande. Även en etisk värdering ska göras av filmproduktionen utifrån om nödvändiga etablerade pressetiska regler kommer att följas och i vilket sammanhang som filmningen är tänkt att ingå. Tullverket ska även göra de nödvändiga juridiska överväganden som krävs. Sådana överväganden ska omfatta en analys av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen samt hur den enskildes integritet på bästa sätt ska värnas. Externa mediers närvaro får aldrig störa eller hindra tulltjänstemännens arbete. Om externa medier getts tillstånd att närvara och filma i Tullverkets egna lokaler gäller också att medierna på tulltjänstemans uppmaning omedelbart ska avbryta inspelningen och lämna lokalerna.

text: Anmälarens kommentarer AA kommenterade Tullverkets yttrande och förde fram bl.a. följande. Om han såg nervös ut berodde det på den situation som han hamnade i, med flera tulltjänstemän och ett kamerateam omkring sig. Det var han själv som berättade för en av tulltjänstemännen att han hade en tablett av sin receptförskrivna medicin i en snusdosa i handskfacket. Detta var alltså inte något som han försökte dölja. Även om det inte finns något hinder mot att filma på allmän plats var det här fråga om en gränsstation, där det inte är möjligt att lämna platsen om man inte vill medverka. Kamerateamet försökte komma in även i rummet där kroppsbesiktningen skedde och han fick be tulltjänstemännen att säga till att han inte ville bli filmad. Det var obehagligt att kamerateamet befann sig precis utanför rummet.

text: Övrig utredning JO har i samband med granskningen även tagit del av slumpvis utvalda avsnitt ur säsong 1 och 2 av Gränsbevakarna Sverige.

text: Rättslig reglering

text: Förutsättningar för en kontroll enligt inregränslagen Tullverkets rätt att utföra kontroller vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land regleras i inregränslagen. Lagen är tillämplig endast på ett antal särskilt angivna s.k. restriktionsvaror, bl.a. narkotika (se 3 § 2).

text: Den som för in en vara från ett annat EU-land till Sverige ska anmäla varan till Tullverket bl.a. om varan omfattas av ett förbud mot införsel (se 4 §). Enligt 7 § får en tulltjänsteman undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras för att kontrollera att varor inte förs in i landet i strid mot ett införselförbud. Även bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor eller liknande som medförs av en resande får undersökas i samma syfte.

text: För att möjliggöra en kontroll enligt 7 § är var och en skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning (se 5 §). En sådan anmaning får bl.a. ges den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage.

text: Tullverkets kontroller enligt inregränslagen får inte utformas på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt (se 2 §). Kontrollerna ska i stället vara selektiva och urvalet kan ske på grundval av bl.a. gjorda iakttagelser, underrättelser eller riskprofiler. Enligt den proportionalitetsprincip som gäller vid en tullkontroll får kontrollen aldrig gå utöver syftet med kontrollen och minsta möjliga tvångsingripande ska göras. Ingripandet ska till art och varaktighet stå i rimlig proportion till det som ska uppnås med kontrollen. (Se

text: prop. 1995/96:166 s. 57

text: f.) Tullverkets befogenheter enligt smugglingslagen Bestämmelserna i inregränslagen ger inte Tullverket befogenhet att genomsöka föremål som en person bär i eller innanför kläderna. Bestämmelser som ger Tullverket befogenhet att vid en tullkontroll göra en sådan kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i stället i smugglingslagen.

text: Om det finns anledning att anta att en person som i omedelbart samband med inresa till landet uppehåller sig bl.a. i trakterna invid Sveriges landgräns eller i närheten av eller inom en flygplats eller något annat område som har direkt förbindelse med utlandet har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av bl.a. brott enligt smugglingslagen och vissa narkotikabrott får kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning utföras på honom eller henne. En

text: sådan åtgärd får beslutas av en tulltjänsteman. (Se 27 § andra stycket smugglingslagen.)

text: Bestämmelsen i 27 § andra stycket smugglingslagen utgör grunden för den tullkontroll som Tullverket utövar i förhållande till resenärer. För att bestämmelsen ska möjliggöra en effektiv införselkontroll är beviskravet lågt ställt. Bestämmelsen har tolkats så att en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med en tullkontroll ser nervös ut utgör tillräcklig grund för åtgärden. (Se

text: prop. 1999/2000:124 s. 94

text: .) Det behöver alltså inte vara fråga om en konkret eller preciserad misstanke. En myndighets medverkan i en tv-produktion I tidigare JO-beslut har uttalats att det kan vara av värde för en myndighet att kunskap sprids om det sätt på vilket den arbetar, t.ex. genom medverkan i en tv-serie. En sådan medverkan får emellertid aldrig ta sig sådana former att allmänhetens tilltro till myndighetens verksamhet skadas. Medverkan ska givetvis inte heller medföra att sekretesskyddade uppgifter röjs till skada för den enskilde. (Se t.ex. JO 2009/10 s. 194, dnr

text: När det handlar om ingripanden av olika slag måste stor hänsyn tas till enskilda och deras berättigade krav på integritet. Detta gäller i synnerhet när tvångsmedel tillämpas gentemot den enskilde. (Se t.ex. JK:s beslut den 21 mars 2001, dnr

text: Vid en förundersökning ska den s.k. hänsynsprincipen beaktas. Den innebär att undersökningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för bl.a. misstanke och olägenhet (se

text: 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken

text: För Tullverkets verksamhet finns sekretessregler i bl.a. 27 och

text: 35 kap.

text: offentlighets- och sekretesslagen

text: . Generellt kan sägas att utrymmet för att lämna ut uppgifter från Tullverket om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden är begränsat.

text: Bedömning

text: Tullkontrollen och åtgärderna i samband med den Inledningsvis kan jag konstatera att AA kontrollerades i direkt anslutning till en inresa från Danmark. Enligt min bedömning fanns förutsättningar enligt inregränslagen att kontrollera hans personbil och övriga tillhörigheter. Det gäller även med beaktande av de uppgifter som AA har lämnat om att det var han som berättade om den receptförskrivna medicin som han förvarade i bilen. Jag har alltså inga synpunkter på att kontrollen genomfördes. Utredningen ger inte stöd för att innehållet i AA:s dator eller mobiltelefon undersöktes vid kontrollen.

text: Av utredningen framgår vidare att tulltjänstemännen genomförde en ytlig kroppsbesiktning av AA. Jag bedömer att det fanns stöd i smugglingslagen för den åtgärden, som dessutom genomfördes i ett avskilt rum.

text: Tullverkets medverkan i tv-produktionen Vid tidpunkten för kontrollen av AA filmade ett kamerateam Tullverkets verksamhet på uppdrag av ett produktionsbolag. Jag vill klargöra att min granskning endast har avsett Tullverkets agerande, alltså inte produktionsbolagets, eftersom det inte står under JO:s tillsyn.

text: Av utredningen framgår inte om någon sekretessbelagd information om AA röjdes för kamerateamet. AA har dock uppgett att det var han som fick be tulltjänstemännen att hindra kamerateamet från att komma in i det rum där kroppsbesiktningen genomfördes. De närmare omständigheterna kring detta har inte kommit fram och jag bedömer inte att ytterligare utredning kommer att leda till ökad klarhet. Jag har därför inte underlag för att göra några uttalanden om det.

text: AA har i sin anmälan till JO även fört fram att han upplevde kamerateamets närvaro som obehaglig och det framgår att han kände en oro över att bli igenkänd. Jag har stor förståelse för det. Det som har kommit fram ger mig dock inte tillräckliga skäl att uttala någon kritik mot hur Tullverket hanterade kamerateamets närvaro vid tullkontrollen. Jag vill dock framhålla följande.

text: I Tullverkets operativa verksamhet framstår det som mycket svårt att förutse vilka uppgifter om enskilda som kan komma fram. Risken för att sekretessbelagda – eller i vart fall integritetskänsliga – uppgifter röjs framstår som påtaglig, särskilt när det blir fråga om en fördjupad tullkontroll eller när tvångsåtgärder enligt smugglingslagen övervägs. Dessutom befinner sig den som blir föremål för en tullkontroll många gånger i en utsatt situation och har inte möjlighet att gå undan från den plats där ingripandet sker för att undvika uppmärksamhet. I de fall konkreta brottsmisstankar uppkommer och omständigheterna är sådana att det kan bli aktuellt med en förundersökning framstår det också som svårförenligt med hänsynsprincipen att ett kamerateam tillåts att filma ingripandet.

text: Även om det finns ett värde i att tulltjänstemäns arbete skildras för allmänheten vill jag ändå, inte minst med hänsyn till en enskilds berättigade krav på respekt för sin integritet och sitt privatliv, uttrycka min tveksamhet till att Tullverket tillåter ett produktionsbolag att följa och filma verkets kontroller av och ingripanden mot enskilda.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord: Behörighet Omprövning Överklagande

title: Kritik mot Länsstyrelsen i Stockholms län och allvarlig kritik mot en tjänsteman där för åtgärder som vidtagits inom ramen för tillsynen över stiftelser

sammanfattning: Ordföranden i en stiftelse kontaktade en tjänsteman vid Länsstyrelsen i Stockholms län för rådgivning i vissa frågor som rörde stiftelsen och styrelsearbetet. Inom ramen för tillsynsuppdraget deltog tjänstemannen vid ett antal styrelsesammanträden. Vid ett av sammanträdena agerade tjänstemannen som om han var god man för stiftelsen utan att han hade något sådant förordnande, och fattade på den grunden tre beslut i styrelsens ställe. Vid ett annat styrelsesammanträde röstade tjänstemannen utan att ha rätt till det. Han hanterade vidare ett överklagande av ett beslut om verkställighetsförbud felaktigt. JO konstaterar att tjänstemannen på flera punkter brustit i utövandet av tillsynsuppdraget. Eftersom han – när han agerade god man – medvetet gick utöver sina befogenheter riktar JO allvarlig kritik mot honom. Även länsstyrelsen får kritik för tjänstemannens agerande.

text: Bakgrund

text: AA:s stiftelse för numismatik har bl.a. som ändamål att köpa in föremål som saknas i Kungl. Myntkabinettets samlingar. Stiftelsen förvaltas av en styrelse som ska bestå av tre ledamöter som utses av Svenska Numismatiska föreningen, en ledamot från Kungl. Vitterhetsakademien och chefen för Kungl. Myntkabinettet, som också är styrelsens ordförande.

text: Mellan Svenska Numismatiska föreningen och Kungl. Myntkabinettet har det pågått en tvist om bl.a. äganderätten till vissa av föremålen i de numismatiska samlingarna. Stridigheterna ledde till att styrelsearbetet i stiftelsen fungerade dåligt. Styrelsens ordförande tog därför kontakt med Länsstyrelsen i Stockholms län och den där anställde länsassessorn BB under våren 2013 för att få rådgivning.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO i oktober 2014 förde stiftelsen fram klagomål mot Länsstyrelsen i Stockholms län och BB. I de delar som JO beslutat att utreda anförde stiftelsen i huvudsak följande.

text: Den 16 december 2013 och 21 mars 2014 hölls styrelsesammanträden i stiftelsen. Länsstyrelsen deltog i sammanträdena genom BB. BB var av uppfattningen att styrelsen inte var beslutsför på grund av jäv och förordnade därför sig själv som god man för stiftelsen. Han deltog därefter i flera omröstningar. Förordnandet av BB som god man skedde utan att någon ansökan om god man hade gjorts av stiftelsen och innebar att länsstyrelsen röstade om beslut som myndigheten samtidigt hade tillsyn över.

text: Den 26 februari 2014 fattade länsstyrelsen ett beslut genom vilket stiftelsens styrelse förbjöds att ”verkställa vissa kostnader”. Beslutet fattades av BB. Stiftelsens styrelse och en av dess ledamöter överklagade beslutet den 17 mars 2014 och yrkade att förvaltningsrätten skulle undanröja eller häva beslutet. Som grund för överklagandet anfördes dels att ett verkställighetsförbud inte kunde riktas mot styrelsen som kollektiv, dels att det inte fanns någon laglig grund för beslutet eftersom stiftelsen inte beslutat om någon utbetalning av de aktuella kostnaderna. Den 28 mars 2014 fattade BB ett nytt beslut. I beslutet riktades verkställighetsförbudet mot tre av styrelseledamöterna. Den 3 april 2014 förklarade BB för klagandena att han inte hade skickat över deras överklagande till förvaltningsrätten eftersom han omprövat det tidigare beslutet med stöd av

text: 27 § förvaltningslagen

text: och förvaltningsrätten hade upplyst honom om att han inte behövde vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av överklagandet. Av beslutet den 28 mars 2014 framgick inte att det var ett omprövningsbeslut. BB:s omprövning innebar dessutom en annan ändring än den klagandena begärt och var till deras nackdel. Länsstyrelsen hade därför en skyldighet att överlämna överklagandet till förvaltningsrätten.

text: Utredning

text: Länsstyrelsen i Stockholms län (länsöverdirektören CC) yttrade sig över anmälan. Länsstyrelsen anförde i huvudsak följande.

text: När det gäller stiftelsens anmälan om att länsstyrelsen genom BB vid pågående möte den 16 december 2013 samt 21 mars 2014 ska ha förordnat densamme som god man för stiftelsen är det länsstyrelsens uppfattning att det är en olycklig missuppfattning. Av handlingarna i ärendet framgår att länsstyrelsen har förmedlat […] att utseende av god man för en stiftelse kräver en ansökan därom av styrelsen samt ett beslut av länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet [se mejl från BB till styrelsens ordförande den 2 maj 2013]. Något beslut om utseende av god man i enlighet med

text: 2 kap. 14 § andra stycket stiftelselagen

text: har inte fattats. Länsstyrelsen delar anmälarens uppfattning att det vore olämpligt om tillsynsmyndigheten agerade god man, vilket dock inte har skett. Av de aktuella styrelseprotokollen samt uppgifter från länsstyrelsens tjänsteman BB framgår det dock att BB deltagit i styrelsens beslutsfattande på vissa punkter. Länsstyrelsens tjänsteman har deltagit för att styrelsen skulle kunna fatta beslut i ett läge där det förelåg en uppfattning om att styrelsen inte var beslutsför på grund av jäv. Jävsproblematiken har dock varit omstridd såväl internt i styrelsen som gentemot tillsynsmyndigheten. Tjänstemannen har till stöd för sitt deltagande tillämpat

text: 9 kap. 4 § 2 stiftelselagen

text: som ger tillsynsmyndigheten rätt att kalla till och delta vid sammanträde med en stiftelses styrelse. När BB fick del av det justerade protokollet från mötet i december meddelade han också styrelsens ordförande per e-post att det var den bestämmelsen som låg till grund

text: för hans deltagande i styrelsens beslut [se mejl från BB till styrelsens ordförande den 15 januari 2014]. Länsstyrelsen genom BB kom även att delta vid styrelsemötet den 21 mars 2014. Länsstyrelsen är av den bestämda uppfattningen att den aktuella lagbestämmelsen inte ger tillsynsmyndigheten rätt att utöva någon rösträtt eller beslutanderätt vid deltagande i sammanträde med en stiftelses styrelse. BB har uttryckt att han sedermera insett att bestämmelsen i

text: 9 kap. 4 § 2 stiftelselagen

text: aldrig varit avsedd att tillämpas på sätt som skedde vid de aktuella sammanträdena. Han har uttalat att han är införstådd med och medveten om att han vid de aktuella sammanträdena därigenom kom att överträda sina befogenheter som företrädare för tillsynsmyndigheten. Han vidhåller uppfattningen att något beslut om att utse länsstyrelsen och sig själv som god man aldrig fattats vare sig skriftligt eller muntligt. En uppfattning länsstyrelsen delar.

text: När det gäller de beslut länsstyrelsen fattade den 26 februari respektive den 28 mars 2014 anförde länsstyrelsen i huvudsak följande.

text: Länsstyrelsen vill inledningsvis framhålla att det beslut som länsstyrelsen fattade den 28 mars 2014 har upphävts av Förvaltningsrätten i Stockholm den 16 mars 2015 […]. Vid handläggning av ärenden hos länsstyrelsen gäller

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: . Om länsstyrelsen finner att ett beslut som den har meddelat är uppenbart oriktigt ska länsstyrelsen ändra beslutet. Med anledning av överklagandet den 17 mars 2014 fann BB att beslutet den 26 februari 2014 var uppenbart oriktigt och omprövade det i beslutet den 28 mars 2014. Inför omprövningen var BB i kontakt med förvaltningsrätten i syfte att utröna vilken hantering som var den riktiga avseende överklagandet den 17 mars 2014. Denna underhandskontakt (dokumenterad i en tjänsteanteckning) ledde till att det första överklagandet inte överlämnades till förvaltningsrätten. Länsstyrelsen beklagar att det inte av det senare beslutet framgår att det första beslutet har upphävts helt i enlighet med överklagandet. Detta framgår först den 3 april 2014 när skälen till beslutet den 28 mars 2014 förtydligas i mejl till stiftelsens ombud […]. Det bör finnas visst utrymme för att se beslutet den 28 mars 2014 som ett omprövningsbeslut kombinerat med ett nytt beslut. [Att] länsstyrelsens beslut den 28 mars 2014 är ett omprövningsbeslut till nackdel för enskilda i strid med

text: 27 § förvaltningslagen

text: i förhållande till beslutet den 26 februari 2014 har anförts av stiftelsen i förvaltningsrätten. Då förvaltningsrätten upphävt länsstyrelsens verkställighetsförbud på annan grund har inte denna fråga prövats av rätten. Länsstyrelsen är givetvis av den uppfattningen att när den som beslutsmyndighet tar emot en skrivelse med anledning av ett beslut myndigheten fattat och det råder oklarhet kring om det utgör ett överklagande ska detta överlämnas till besvärsmyndigheten. Detsamma gäller när det råder oklarhet kring om ett beslut som omprövats efter ett överklagande är till nackdel för en enskild part eller innebär ändring på ett annat sätt än klaganden begär.

text: Länsstyrelsen redovisade avslutningsvis att man med anledning av vad som kommit fram i ärendet funnit skäl att se över den gällande handläggningsordningen på rättsområdet i syfte att klargöra om vissa typer av ärenden ska beredas eller beslutas i annan ordning än i dag och säkerställa att det inte finns några oklarheter kring hur långt länsstyrelsens beslutsbefogenheter sträcker sig.

text: Stiftelsen kommenterade remissvaret och lämnade in en ljudupptagning av styrelsesammanträdet den 21 mars 2014. Den anförde bl.a. att oavsett om JO skulle dela länsstyrelsens uppfattning att något beslut om att förordna god man inte hade fattats, hade BB i vart fall utgett sig för att vara god man.

text: I ett kompletterande yttrande anförde länsstyrelsen i huvudsak följande.

text: När BB tillställdes protokollet från mötet den 16 december 2013 invände han mot formuleringen och klargjorde för styrelsens ordförande på vilken grund han deltagit vid det aktuella mötet, vilket länsstyrelsen redogjort för tidigare. Mot bakgrund av detta och av vad som framkommer på ljudupptagningen från mötet den 21 mars 2014 finner länsstyrelsen det mycket beklagligt att dess tjänsteman vid mötet i mars agerat på ett sätt som ytterligare bidrar till oklarheten kring myndighetens deltagande. Av vad som framkommer finner länsstyrelsen att stiftelsens styrelse haft fog för sin uppfattning att BB fattat beslut vid mötet i mars i egenskap av god man trots att vissa omständigheter såsom att myndigheten röstat vid mötena talar emot att BB ansett sig agera som god man. Länsstyrelsen vidhåller sin uppfattning att det vore olämpligt om tillsynsmyndigheten agerade god man. Länsstyrelsen är av uppfattningen att det åvilar myndigheten att klart redogöra för berörda på vilken grund den agerar inom ramen för sitt tillsynsuppdrag. Det har inte skett på ett tillfredställande sätt i detta fall. BB har beretts tillfälle att lämna synpunkter och han har vidhållit den uppfattning som kommit till uttryck i länsstyrelsens föregående yttrande. Han är av uppfattningen att hans agerande förefallit egendomligt och skapat begreppsförvirring och han beklagar att han inte lyckats förmedla de bestämmelser han ansett gett honom stöd för sitt deltagande i sammanträdet.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Länsstyrelsens tillsyn över stiftelser Enligt

text: 9 kap. 1 § första stycket stiftelselagen (1994:1220)

text: står en stiftelse med egen förvaltning under tillsyn av den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte eller, om säte inte är bestämt, där förvaltningen huvudsakligen utövas.

text: Länsstyrelsen ska ingripa om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av stiftelsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i

text: stiftelselagen

text: eller att en styrelseledamot annars missköter sitt uppdrag. Länsstyrelsen ska vidare ge stiftelserna råd och upplysningar. (Se

text: 9 kap. 3 § stiftelselagen

text: Länsstyrelsen får enligt

text: 9 kap. 4 § första stycket 2 stiftelselagen

text: kalla till och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig om tillsynsmyndigheten av någon anledning vill ha direktinformation av ledamöterna i stiftelsens styrelse, men kan även komma till användning i fall då det annars inte skulle vara möjligt att få till stånd ett sammanträde med styrelsen. (Se Isoz,

text: Stiftelselagen

text: [1 juni 1997, Zeteo], kommentaren till

text: 9 kap. 4 §

text: Länsstyrelsen kan enligt

text: 9 kap. 5 § stiftelselagen

text: förbjuda en eller flera styrelseledamöter att verkställa ett beslut, och får förena ett sådant förbud med vite.

text: Styrelsen i en stiftelse är beslutsför om mer än hälften av hela antalet styrelseledamöter är närvarande. Om det i stiftelseförordnandet föreskrivs att fler styrelseledamöter måste vara närvarande gäller i stället det. (Se

text: 2 kap. 12 § stiftelselagen

text: En styrelseledamot får inte handlägga frågor om rättshandlingar mellan stiftelsen och tredje man, om han eller hon har ett väsentligt intresse i frågan som kan strida mot stiftelsens. Är styrelsen på grund av jäv förhindrad att företräda stiftelsen får länsstyrelsen på styrelsens begäran förordna en god man att företräda stiftelsen i styrelsens ställe. (Se

text: 2 kap. 14 § stiftelselagen

text: .) Den gode mannens uppgift är att fatta beslut för stiftelsens räkning i de frågor där styrelsen inte är beslutsför. Länsstyrelsen bör i sitt förordnande av den gode mannen närmare precisera vilken eller vilka angelägenheter den gode mannen ska handlägga för stiftelsens räkning. (Se Isoz,

text: Stiftelselagen

text: [7 juni 1997, Zeteo], kommentaren till

text: 2 kap. 14 §

text: Omprövning Om en myndighet finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska myndigheten ändra beslutet (omprövning), om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla. (Se

text: 27 § förvaltningslagen

text: Ett överklagande förfaller om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet (se

text: 28 § förvaltningslagen

text: Bedömning

text: Sammanträdet den 16 december 2013 Av protokollet från styrelsesammanträdet den 16 december 2013 framgår att BB röstade i två ärenden där styrelseordföranden ansågs jävig. När en god man förordnats träder denne i styrelsens ställe. Det förhållandet att omröstningar genomfördes talar mot att BB beslutat att förordna sig själv till god man eller att han på annat sätt gett uttryck för att han agerade i den egenskapen. Det finns inte heller någon annan utredning som ger stöd för att så skulle ha varit fallet. Jag utgår därför från att BB deltog i omröstningarna av den anledning som han själv uppgett, nämligen med hänvisning till länsstyrelsens rätt enligt

text: 9 kap. 4 § stiftelselagen

text: att delta vid ett styrelsesammanträde. Någon rätt för länsstyrelsen att rösta vid styrelsesammanträden finns dock inte, vare sig med stöd av denna

text: eller någon annan bestämmelse. Att BB inte var tillräckligt insatt i

text: stiftelselagen

text: och inte kände till detta är naturligtvis inte acceptabelt.

text: Sammanträdet den 21 mars 2014 I protokollet från styrelsesammanträdet den 21 mars 2014 har det antecknats att BB i egenskap av god man godkände ett tidigare fattat styrelsebeslut och att han fattade beslut i styrelsens ställe i två ansökningsärenden. Det har också antecknats att agerandet berodde på jäv och bristande beslutsförhet inom styrelsen. Av den ljudfil som stiftelsen har lämnat in till JO framgår bl.a. följande. Vid mötespunkten § 10 uppgav BB att länsstyrelsen godtog ett tidigare styrelsebeslut efter att styrelseordföranden förklarat att BB ”går in” som god man. Vid § 12 r förklarade ordföranden att länsstyrelsen skulle ”gå in” och säga sin åsikt varpå BB sade ja till en bidragsansökan. Därefter klargjorde ordföranden att den gode mannen fått hela beslutsrätten. I samband med § 13 a förklarade BB att en god man ersätter hela styrelsen, så som han – utan att det var formaliserat – gjort under dagens möte.

text: Av utredningen framgår att det inte hade fattats något beslut att förordna BB som god man inför eller under styrelsesammanträdet, men att han vid tre tillfällen beslutade i styrelsens ställe och att han angav att han gjorde det som god man.

text: I det utlåtande som BB skrev till stiftelsens styrelse den 9 oktober 2013 redogjorde han på ett korrekt sätt för hur bristande beslutsförhet i styrelsen på grund av jäv kunde hanteras, nämligen genom att styrelsen begär att länsstyrelsen förordnar en god man enligt

text: 2 kap. 14 § stiftelselagen

text: , och i det längre perspektivet genom en utökning av antalet styrelseledamöter genom permutation. BB har vidare i ett mejl till styrelseordföranden den 2 maj 2013 redogjort för att en god man kan förordnas efter ansökan från styrelsen, och inte av länsstyrelsen på eget bevåg. På styrelsesammanträdet sade BB dessutom att hans agerande som god man inte var formaliserat.

text: Det nu anförda visar att BB var väl införstådd med hur och under vilka förutsättningar en god man kan förordnas. Jag kan därför inte dra någon annan slutsats än att BB vid sammanträdet den 21 mars 2014 mot bättre vetande agerat som om han hade ett förordnande som god man och ensam fattat beslut för stiftelsens räkning. Jag ser allvarligt på BB:s agerande.

text: Hanteringen av överklagandet Den 26 februari 2014 fattade BB ett beslut om förbud för styrelsen för stiftelsen att ”verkställa vissa kostnader”. Beslutet överklagades den 17 mars 2014 av stiftelsen och en av styrelseledamöterna. Den 28 mars 2014 meddelade BB ett nytt beslut. Genom det beslutet ålades tre av styrelseledamöterna ett förbud att verkställa samma utbetalning som avsågs i det tidigare beslutet. Av en tjänsteanteckning gjord av BB framgår att han samma dag var i kontakt med registreringsenheten vid Förvaltningsrätten i Stockholm och där fick beskedet att länsstyrelsen kunde ompröva sitt beslut och att ett eventuellt överklagande

text: av omprövningsbeslutet skulle ges in till förvaltningsrätten. I ett mejl till stiftelsens ombud den 3 april 2014 skrev BB bl.a. att eftersom ”det överklagade beslutet innehåller några omständigheter som Länsstyrelsen bedömt vara nödvändiga att ompröva har sådan omprövning skett enligt

text: 27 § förvaltningslagen

text: Det finns inte något i beslutet den 28 mars 2014 som anger att det är fråga om ett omprövningsbeslut med verkan att beslutet den 26 februari upphävs eller ändras. Jag vill mot den bakgrunden framhålla att det är ett grundläggande krav att en myndighet utformar sina beslut på ett sådant sätt att det framgår vad myndigheten beslutar. BB:s beslut den 28 mars 2014 uppfyller inte det kravet.

text: Min granskning omfattar inte frågan om det var möjligt för länsstyrelsen att i ett omprövningsbeslut med stöd av

text: 27 § förvaltningslagen

text: rikta föreläggandet mot enskilda styrelseledamöter och inte, som i det första beslutet, mot styrelsen som sådan. När BB valde att göra det borde det emellertid ha stått klart för honom att beslutet inte innebar den ändring som begärdes i överklagandet. Han skulle därför ha överlämnat överklagandet till förvaltningsrätten. De besked han kan ha fått av en domstolshandläggare vid förvaltningsrättens registreringsenhet ger inte anledning att göra någon annan bedömning.

text: Sammanfattande bedömning BB har på flera punkter brustit vid utövandet av tillsynsuppdraget i förhållande till stiftelsen. Eftersom han medvetet agerat utöver sina befogenheter vid styrelsemötet den 21 mars 2014 finns det skäl att rikta allvarlig kritik mot honom.

text: Länsstyrelsen har det övergripande ansvaret för att de anställda har tillräckliga kunskaper om de regler som gäller och att de följer dem. Länsstyrelsen kan därför inte undgå kritik för hur tillsynsuppdraget har fullgjorts i detta fall. Jag ser dock positivt på att länsstyrelsen ser över handläggningen på området och säkerställer att det inte finns några oklarheter om länsstyrelsens beslutsbefogenheter.