avgjordAv: Kerstin André

nyckelord:
Allmänna handlingar
Beslut
Sekretess

title: Initiativärende mot Centrala studiestödsnämnden (CSN) angående vissa frågor med anknytning till principen om allmänna handlingars offentlighet, m.m.

text: Bakgrund

text: Vid en inspektion av CSN i Stockholm den 21–24 februari 2000 granskades slumpmässigt utvalda ärenden som hade handlagts av kontorets studiemedelsgrupp, vuxenstudiestödsgrupp och återbetalningsgrupp. Iakttagelserna och vad som i övrigt hade förekommit redovisades i ett protokoll (aktbilaga 1 i JO:s ärende med dnr 701-2000).

text: Inspektionen följdes upp med en inspektion av CSN:s huvudkontor i Sundsvall den 10–12 april och den 22–23 maj 2000.

text: Under inspektionen av huvudkontoret granskades slumpmässigt utvalda ärenden inom ärendegrupperna (dossier) 2321 (omprövning av beslut om studiemedel), 2322 (omprövning av omprövningsbeslut om studiemedel), 2325 (omprövning av beslut om extra studiemedel), 2331 (omprövning av beslut om särskilt vuxenstudiestöd) samt 2361 (omprövning av beslut om särskilt utbildningsbidrag). Vidare granskades de elva äldsta ärendena inom ärendegruppen 2321 som ännu inte hade lottats på en studiestödsutredare och de tio äldsta ärendena inom ärendegrupperna 2321, 2331 och 2361. I samband med inspektionen av huvudkontoret redovisades och diskuterades även de iakttagelser som JO hade gjort vid CSN i Stockholm.

text: Iakttagelserna som gjordes i samband med inspektionen av CSN:s huvudkontor och vissa uttalanden från JO:s sida i anledning av vad som framkommit vid granskningen, redovisades i ett protokoll (aktbilaga 1 i JO:s ärende med dnr 1280- 2000 och aktbilaga 2 i JO:s ärende med dnr 701-2000).

text: Initiativet

text: Vissa av de frågor som uppkom på grund av iakttagelser vid inspektionerna avhandlades slutligt genom JO:s uttalanden i protokollet. Andra frågor var sådana att JO beslutade att inhämta CSN:s yttrande över vad som hade framkommit. Detta initiativ från JO:s sida rörde främst frågor med anknytning till

text: offentlighetsprincipen, bl.a. registrering av allmänna handlingar och dokumentation. Initiativet rörde även frågor angående tidpunkten för när ett beslut skall anses meddelat, formerna för underrättelse om beslut, överklagandehänvisningar och handläggningen vid frivillig återbetalning. Initiativet har handlagts inom ramen för detta ärende (dnr 2151-2000).

text: Utredning

text: CSN, genom generaldirektören AA, avgav ett remissvar.

text: I remissvaret hänvisades till ett nytt ADB-system som var under utveckling för att användas som stöd vid handläggning av studiemedelsärenden efter de förändringar av studiestödssystemet som skulle komma att äga rum den 1 juli 2001. Efter att CSN under ett läsår hade handlagt studiemedelsärenden enligt den nya

text: studiestödslagen (1999:1395)

text: fann JO att granskningen vid inspektionerna och utredningen i ärendet skulle följas upp genom inhämtande av ytterligare information. Med anledning härav beslutades att byråchefen BB samt föredragandena CC och DD skulle besöka CSN:s huvudkontor. Syftet med besöket var huvudsakligen att inhämta upplysningar om och att erhålla en demonstration av den handläggning och dokumentation som skedde med stöd av det nya handläggningssystemet för studiemedelsärenden.

text: De nämnda tjänstemännen besökte CSN:s huvudkontor den 5 och 6 september 2002 (protokoll, aktbilaga 6 i detta ärende). Under besöket redogjordes för hanteringen av ansökningar om och utbetalningar av studiemedel i det nya studiestödssystemet och CSN:s rutiner när ett överklagande av studiemedelsbeslut inkom. Vidare demonstrerades handläggningssystemet i berörda hänseenden och diskuterades vissa allmänna frågor. Under besöket fick JO:s tjänstemän möjlighet att på egen hand granska vissa slumpmässigt utvalda ärenden rörande s.k. beviljning av studiemedel inklusive ärenden där ett studiemedelsbeslut hade överklagats till Överklagandenämnden för studiestöd. Granskningen var inriktad på hur handlingar och andra åtgärder hade registrerats i handläggningssystemet.

text: I beslut den 27 november 2002 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Inledning Som framgår av det ovan anförda har min granskning huvudsakligen avsett handläggningen av ett antal slumpmässigt utvalda ärenden. Med anledning av vad som framkom vid den granskningen lämnar jag i det följande vissa synpunkter vad gäller de datasystem som används vid ärendehandläggningen. Jag vill här framhålla att dessa synpunkter skall ses mot bakgrunden av att det är ärendehandläggningen som varit föremål för granskningen och inte datasystemen som sådana. Offentlighetsprincipen, registrering av allmänna handlingar, dokumentation, m.m. För att medborgarna skall ha möjlighet att kontrollera den offentliga verksamheten är det viktigt att verksamheten bedrivs i så öppna former som möjligt och under insyn av allmänheten och massmedierna. En väsentlig del i denna

text: offentlighetsprincip är grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet, den s.k. handlingsoffentligheten. Handlingsoffentlighetens syften är bl.a. att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen.

text: Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF). Som handling i TF:s mening avses även en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. I

text: 15 kap.

text: sekretesslagen (1980:100)

text: finns regler om registrering av allmänna handlingar m.m. Där finns också särskilda bestämmelser i 9–14 §§ om upptagning för automatisk databehandling (ADB). Därutöver finns det förvaltningsrättsliga bestämmelser och principer till skydd för den enskildes rättssäkerhet när denne är part i ett ärende vid en myndighet.

text: Vid granskningen under inspektionerna framkom att det förhållandevis ofta var förenat med avsevärda svårigheter att följa ärendehandläggningen. Som exempel kan nämnas att det i vissa fall inte var möjligt att utläsa vilka handlingar som hade getts in eller upprättats i ärendet. Det var inte heller alltid möjligt att se vilka uppgifter som hade inhämtats eller vilka andra handläggningsåtgärder som hade vidtagits.

text: Påfallande ofta hade inkomna eller upprättade handlingar registrerats under den i sammanhanget vilseledande beteckningen ”tjänsteanteckning”. Som exempel på handlingar som hade registrerats på sådant sätt kan nämnas av studiestödstagaren inlämnade kompletteringar, uppgift från en skola om studieavbrott och förfrågningar från den enskilde. Det uppmärksammades även att ett beslut som CSN hade meddelat i ett återkravsärende hade registrerats under beteckningen ”tjänsteanteckning”.

text: När det gällde ärenden rörande vuxenstudiestöd konstaterades att det inte var möjligt att följa ärendena ”historiskt” eftersom ett gammalt beslut försvann i samma stund som ett nytt beslut fattades. Beslut och förelägganden var registrerade med ett omfattande kodsystem, och det var inte alltid möjligt att rekonstruera hela texten på handlingar som CSN hade skickat till studiestödstagaren. Vidare uppmärksammades att handläggningssystemet för ”beviljning” av studiemedel enligt den då gällande

text: studiestödslagen (1973:349)

text: innehöll flera olika ”bilder”. För att få en överblick över handläggningen måste information hämtas från olika ställen i systemet, vilket föranledde att det för en utomstående betraktare i vissa fall var svårt att följa ärendehandläggningen. Med undantag för det nyare återbetalningssystemet var det inte heller möjligt att se eller rekonstruera hela texten på kompletteringsförelägganden och beslut.

text: Såvitt avser de nu nämnda frågorna anförde CSN huvudsakligen följande.

text: Den tekniska utvecklingen inom CSN

text: CSN började redan under senare delen av 1970-talet använda ADB som hjälpmedel vid handläggningen av studiemedel. Vid denna tidpunkt fanns redan ett ADBsystem i drift för handläggningen av återbetalningsärenden. Dessförinnan var alltså handläggningen av beviljningsärenden helt manuell, och alla uppgifter i ett

text: studiestödsärende fanns alltså i pappersakter. Då CSN konstruerade det första ADBsystemet för handläggning av studiemedelsärenden skedde detta på sätt att för ärendets handläggning – då främst det kommande beslutet – relevanta uppgifter kom att registreras beträffande enskild sökande. Syftet med ADB-systemet var alltså att registrera uppgifter för beviljning och utbetalning av studiemedel för att därigenom öka snabbheten i handläggningen. De uppgifter/handlingar som CSN fått från sökande och de uppgifter CSN tillfört ärendet under handläggningen antecknades manuellt på själva studiemedelsansökan. Registreringar på själva ansökningshandlingen utvisade allt som skett i ärendet. Det första ADB-systemet var till sin konstruktion således ett hjälpmedel vid handläggningen av studiemedelsärenden för främst kompletteringar, expedieringar och utbetalningar av studiemedel. CSN antecknade därutöver på studiemedelsansökan vad som gjorts i ärendet, t.ex. vilket beslut som fattats och om t.ex. beslut ändrats. Eventuella tillkommande inkomna eller upprättade handlingar sorterades in i studiemedelsansökan som alltså var själva akten i ett studiemedelsärende. Det första ADB-systemet för studiemedelshandläggning ersattes efter cirka tjugo år av ett nytt system som konstruerats med beaktande av särskild analys av de – såväl direkta som indirekta – krav som bestämmelser i

text: tryckfrihetsförordningen

text: sekretesslagen

text: och

text: förvaltningslagen

text: ställer på en myndighet som CSN för att en god offentlighetsstruktur i myndighetens ärendehantering skall anses föreligga. En orsak till att implementeringen av vad som anförts i analysen inte i dag leder till önskat resultat är att CSN efter det att analysen gjorts införde elektronisk dokumenthantering (EDH). De handläggningsrutiner som gällde då det första ADB-systemet togs i drift måste sägas ha uppfyllt kravet på god offentlighetsstruktur eftersom själva studiemedelsansökan innehöll samtliga allmänna handlingar och genom manuella påtecknanden också utvisade allt vad som hänt i ärendet. Då det senaste ADB-systemet för studiemedelshandläggning togs i bruk hade således en väsentlig förändring skett inom CSN vad avser hanteringen av studiemedelsärenden. CSN hade alltså börjat tillämpa EDH varför studiemedelsansökningarna scannades in. Det fanns alltså inte längre någon ansökan att göra anteckningar på. Då EDH-tekniken infördes befann sig CSN i slutfasen av konstruktionen av det ADB-system som nu används för handläggning av studiemedelsansökningar. Detta ADB-system konstruerades som fullständigt handläggningssystem i vilket det skulle vara möjligt att följa ett ärendes handläggning. Systemet har för detta ändamål en händelselista, en dokumentlista och en lista över ”studiekontroller”. Händelselistan är tänkt att utgöra diariet i ärendet och dokumentlistan är tänkt att utvisa samtliga handlingar i ärendet. Av listan över studiekontroller framgår att CSN t.ex. inhämtat uppgifter från Ladok avseende registreringar på utbildning som lett till utbetalning. Omkring år 1985 utvecklade CSN ett datasystem för handläggningen av särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. Detta system var i grunden konstruerat på samma sätt som CSN:s första ADB-system för studiemedelshandläggning dvs. som ett hjälpmedel vid handläggningen men förutsatte sådana manuella rutiner som anteckningar på ansökningshandlingen för att en komplett dokumentation i ärendet skulle ske. 1997 tog CSN, efter endast ett par månaders konstruktions- och förberedelsearbete, i bruk ett särskilt ADB-system för handläggningen av särskilt utbildningsbidrag. Detta system är också konstruerat för att i första hand i huvudsak registrera beslut och utbetalningar och är ett komplement till de manuella rutinerna vid handläggningen. Utöver den ytterst korta förberedelsetiden kom antalet ansökningar om särskilt utbildningsbidrag under hösten 1997 att bli ungefär dubbelt så många som förutsatts från både regeringens och CSN:s sida. Från och med hösten 1995 använder CSN som tidigare nämnts vid ärendehandläggningen på lokalkontoren EDH för dokumenthantering. /– – – / Sammanfattningsvis kan konstateras att CSN under de senaste 25 åren tagit omfattande teknik till hjälp för att försöka förkorta handläggningstiderna och öka tillgängligheten etc. Denna tekniska utveckling har med hänsyn till de stora

text: volymökningar som CSN samtidigt under dessa år fått vidkännas fått tas i produktion utan tillräcklig testverksamhet och kanske främst för kort upplärningstid för CSN:s personal. Av vad ovan sagts framgår att de tidigare tekniska datasystemen till sin grund konstruerats som hjälpmedel vid den manuella handläggningen. CSN:s olika tekniska system för handläggning av studiestödsärenden utvisar också skillnader avseende konstruktion och användningssätt och detta i förening med korta inlärningsperioder för personalen kan naturligtvis leda till brister i överskådligheten avseende handlingar och uppgifter som registreras i enskilda ärenden på sätt som inte var tänkt. Ett exempel på detta kan vara vad som påtalas i rapporten angående brev som registreras under tjänsteanteckning. Ett sådant förfarande leder inte till någon registrering i händelselistan, dvs. diariet, inom datasystemet. För att detta skall ske krävs att brevet scannas in som dokument. Ett inkommet brev i ett studiestödsärende är en allmän handling som naturligtvis skall hanteras som ett inkommet dokument. Med hänsyn till de ärendevolymer CSN har att hantera har det varit absolut nödvändigt att utveckla tekniska hjälpmedel för handläggningen. Denna tekniska utveckling har också varit nödvändig för att CSN skall kunna göra prognoser och uppföljning av verksamheten på sätt statsmakterna begär av myndigheten. Tyvärr kan konstateras att i den hårda prioritering CSN varit tvungen att göra både av tidsskäl men även ekonomiska skäl har utvecklingen av ADB-systemen i praktiken medfört att offentlighetsstrukturen vid hanteringen av ärenden inte nått önskvärd kvalitet. En numera uppenbar orsak härtill är att CSN inför införandet av EDH vid handläggningen inte analyserade vilka konsekvenser en sådan väsentlig förändring skulle få i förhållande till hur CSN:s ADB-system konstruerats och används. Ovannämnda exempel på hur inkomna brev i studiestödsärenden felaktigt kan hanteras visar på behovet av personalutbildning men även större anpassningar inom ADB-systemen med hänsyn till CSN:s användning av EDH i ärendehandläggningen. Vid en närmare analys av hur CSN registrerar allmänna handlingar i anledning av vad som anförs i rapporten kan således konstateras att de nya tekniska datasystemen som numera används inom CSN medger möjligheter vad avser sättet för registrering av handlingar och uppgifter så att större överskådlighet nås. Orsaken till brister i överskådligheten i ärenden torde då snarast stå att finna i brister vid personalens användning av datasystemen i det dagliga arbetet. CSN har under många år, som redan tidigare nämnts, arbetat under stor tidspress och härtill kommer att verksamheten under de senaste åren varit underfinansierad. Då nya datasystem därför snabbt måste ge effektivitetsvinster – såväl tidsmässiga som ekonomiska – i verksamheten finns betydande risker dels att systemen tas i bruk alltför tidigt utan erforderliga tester, dels för att personalens utbildning och träning inför införandet av nya datasystem eftersättes. Att så varit fallet beträffande CSN:s personal är uppenbart för CSN:s ledning. Även uppföljning vid personalens användning av nykonstruerade datasystemen har varit bristfällig vilket är särskilt olyckligt då de tekniska förändringarna varit så många och genomgripande under de senaste åren.

text: Utvecklingen av ett nytt datasystem inom CSN samt CSN:s ekonomiska ramar

text: För närvarande pågår ett intensivt arbete inom CSN att utveckla ett nytt datasystem för studiemedel och detta system skall tas i drift under senare delen av våren 2001 i anledning av den nya studiestödslag som träder i kraft den 1 juli 2001. Återigen har CSN haft en mycket kort förberedelsetid för detta nya datasystem. Så sent som under mitten av juni månad 2000 meddelade regeringen de bestämmelser som skall verkställas av CSN genom användande av ett nytt datasystem. I praktiken får CSN alltså en förberedelsetid på ungefär tre kvartal för konstruktion av ett nytt datasystem samt utbildning av personalen som till den första juli 2001 skall behärska dels ett nytt regelverk, dels ett nytt ADB-system. Vid det senaste årsskiftet (1999/2000, JO:s anm.) tog CSN i drift ett nytt datasystem för återbetalning. Vid konstruktionen av det nya återbetalningssystemet har särskilt beaktats frågor om dokumentation av uppgifter och överskådlighet i återbetalningsärenden. Klara förbättringar har också gjorts för att åstadkomma bättre registreringar och överskådlighet.

text: Även vid arbetet med återbetalningssystemet fanns en stor tidspress, främst påkallad av det förestående millennieskiftet. Tidspressen medförde även där att utbildning av personalen i det nya återbetalningssystemets användning skedde redan innan datasystemet var helt färdigutvecklat. Denna situation har under tidigare år tyvärr varit vanlig och naturligtvis resulterat i att personalen inte utbildas i att använda systemet fullt ut. Bristfällig utbildning kan också medföra att personalen på egen hand söker nya användningsvägar och arbetsmetoder i ett nytt datasystem.

text: Sammanfattning

text: Inför arbetet med uppbyggnaden av det nya datasystemet för studiemedelshandläggning har CSN beaktat de synpunkter som lämnats i protokollet från inspektionen för att därigenom i görligaste mån nå önskade förbättringar. En omfattande utbildningsplanering finns för all personal inför den nya

text: studiestödslagens

text: ikraftträdande. Utbildningsinsatserna påbörjas redan under hösten 2000. De diskussioner om och analyser av hur verksamheten handläggningsmässigt bedrivs, som CSN haft i anledning av de påpekanden som görs i protokollet över inspektionen, visar främst på brister avseende personalutbildning och uppföljning av hur personalen använder ADB-systemen för registreringar och dokumentation av uppgifter i ärenden. CSN söker vid uppbyggnaden av det nya datasystemet mer systematiskt behandla frågor rörande dokumentation och överskådlighet så att en bättre offentlighetsstruktur vinns. Den omständigheten att CSN ännu under flera år kommer att arbeta med att registrera uppgifter och handlingar i olika äldre datasystem medför även att CSN får ägna extra uppmärksamhet åt dessa frågor för att söka skapa ett enhetligt sätt att registrera uppgifter och handlingar för att överskådligheten därigenom kan bli så enhetlig som möjligt. CSN kan dock inte prioritera – av såväl tidsmässiga som ekonomiska skäl – att förändringar görs i gamla datasystem som inom ett par år inte längre skall användas även om sådana förändringar kan vara önskvärda. En uppstyrning av handläggningsrutiner bör dock kunna leda till betydande förbättringar i berört hänseende. Avslutningsvis kan konstateras att CSN:s ekonomiska ramar har stor betydelse när det gäller att upprätthålla en hög kvalitet. Med nuvarande ramar inför verksamhetsåret 2001 och med det tryck på nyutveckling av datasystem för att tillgodose bland annat det nya regelverkets absoluta behov av förändringar, är möjligheterna begränsade för CSN att nu avsätta ytterligare resurser för utveckling av högre kvalitativa lösningar.

text: CSN har omkring 1 100 anställda och omkring två miljoner kunder. Under vissa veckor av året har CSN cirka 100 000 kundkontakter som skall tas om hand av cirka 700 anställda (enligt CSN:s budgetunderlag den 20 februari 2002, sid. 12). Det är en självklarhet att CSN:s ärendehantering måste ske med stöd av datorbaserade handläggningssystem och en hög grad av maskinell handläggning. Såvitt jag kan bedöma synes det även vara rationellt att myndigheten använder EDH-teknik, dvs. elektronisk dokumenthantering. Tekniken innebär att handlingarna i ett ärende scannas och kan läsas av handläggare inom hela myndigheten (om det inte kan antas att en handling innehåller uppgifter som omfattas av sekretess; se vidare nedan).

text: Allmänhetens och parters möjlighet till insyn i en myndighets verksamhet får inte vara beroende av vilket medel myndigheten använder för sin ärendehantering. Användningen av datorbaserade handläggningssystem får varken innebära något intrång i den grundlagsskyddade offentlighetsprincipen eller den enskildes

text: rättssäkerhet. De system som utvecklas måste därför vara anpassade så att offentlighetsprincipen och den enskildes rättssäkerhet inte äventyras.

text: Enligt huvudregeln i

text: 15 kap. 1 § sekretesslagen

text: skall allmänna handlingar som inkommit till eller upprättats hos en myndighet registreras (diarieföras) utan dröjsmål. Registrering får emellertid underlåtas i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, dock under förutsättning att handlingarna i stället hålls ordnade på sådant sätt att det utan svårighet kan fastställas om en handling har inkommit eller upprättats.

text: En ovillkorlig registreringsskyldighet gäller sålunda bara för allmänna handlingar som omfattas av sekretess. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheterna välja mellan att antingen registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingarna inkommit eller upprättats. Det är t.ex. inget som hindrar att den handling som initierar ett ärende registreras medan övriga handlingar i ärendet, om de inte innehåller uppgifter som kan vara föremål för sekretess, ordnas så att deras existens utan omgång kan fastställas. När myndigheten har bestämt sig för ett visst system – registrering eller ”bara” ordnad förvaring – är det nödvändigt att systemet tillämpas på ett konsekvent sätt.

text: I

text: 15 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen

text: anges att regeringen får föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om handlingar av visst slag hos en myndighet som förekommer i betydande omfattning. Regeringen har meddelat sådana undantag från registreringsskyldigheten genom föreskrifter i

text: 5 § sekretessförordningen (1980:657)

text: . Handlingar som hör till ärenden hos CSN omfattas inte av dessa föreskrifter.

text: När det gäller myndigheter som använder datasystem för sin handläggning finns det som tidigare nämnts, utöver de grundläggande reglerna om allmänna handlingar, viktiga bestämmelser i

text: sekretesslagen

text: . Bland dessa bör särskilt nämnas

text: 15 kap. 9 § sekretesslagen

text: som har följande lydelse. Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i

text: tryckfrihetsförordningen

text: stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Därvid skall myndigheten särskilt beakta 1. att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar, 2. att skyddet av sekretessbelagda uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar bör vara sådant att insynen enligt

text: tryckfrihetsförordningen

text: inte försvåras, 3. att uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen, 4. att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som är allmän handling och, om de ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett. Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Av det refererade lagrummet framgår att en myndighet som använder datasystem för sin handläggning skall ordna dessa med beaktande av offentlighetsintressena. I

text: förarbetena till bestämmelserna talar man om en god offentlighetsstruktur (se

text: prop. 1981/82:37 s. 18

text: f. och 1990/91:60 s. 32 f., jfr även Offentlighets- och sekretesskommitténs delbetänkande

text: SOU 2002:97

text: ”Ordning och reda bland allmänna handlingar”). Med en god offentlighetsstruktur avses att myndigheterna skall arbeta under öppenhet men samtidigt ge skydd åt sekretessbelagda uppgifter. Verksamhetssystemen måste givetvis byggas upp och anpassas efter den praktiska verksamhet som de skall fungera i. En myndighets överväganden vid utvecklingen av IT-verksamheten får emellertid inte enbart styras av tekniska, ekonomiska och administrativa överväganden. Intresset av en rättssäker handläggning och av insyn i verksamheten måste också väga tungt, inte minst när det gäller möjligheten att få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Detta ställer särskilda krav på diarium, sökhjälpmedel och annan information som kan ge en överblick.

text: I sammanhanget bör påpekas att en införd uppgift i en allmän handling i princip aldrig får raderas. Om en uppgift rättas, måste den felaktiga uppgiften fortfarande vara klart avläsbar.

text: Den muntliga information som inhämtas samt de kontakter och övriga åtgärder som förekommer under ett ärendes handläggning, och som kan ha betydelse för utgången i ärendet, måste enligt

text: 15 § förvaltningslagen (1986:223)

text: dokumenteras. Något formellt hinder mot att anteckningen görs i ett diarium eller liknande finns inte. Är det fråga om mera omfattande anteckningar får det dock anses lämpligare att sådana förs i en särskild handling.

text: Även uppgifter som inte direkt tillför ett ärende några sakuppgifter men som rör ärendets yttre gång måste i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan gälla att kontakt förekommit med parter, andra personer eller myndigheter.

text: Om en myndighet använder sig av ADB har vidare bestämmelserna i

text: 15 kap. 14 § sekretesslagen

text: betydelse. Lagrummet har följande lydelse. Om en myndighet för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatisk databehandling, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen har tillkommit för att säkerställa att den som granskar ett mål eller ärende i efterhand skall kunna göra klart för sig vilka uppgifter som påverkat beslutet i målet eller ärendet. Att upptagningarna överförs till läsbar form är, enligt förarbetena, dessutom en förutsättning för att myndigheten skall kunna ge en part insyn i utredningsmaterialet i enlighet med

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser (se

text: prop. 1973:33 s. 141

text: f. angående motsvarande bestämmelse som tidigare fanns i den numera upphävda datalagen [1973:289]). Som ett särskilt skäl att underlåta en överföring bör kunna räknas att upptagningen finns lätt tillgänglig, t.ex. via en bildskärm.

text: Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att en redovisning görs i ärendet av uppgifter som ligger till grund för beslutsfattandet och som belyser handläggningen i övrigt. En sådan redovisning är en förutsättning för insyn i och kontroll av verksamheten både från myndighetens ledning och från utomstående tillsynsorgan. Givetvis är dokumentationen även viktig för att beslutet skall fattas

text: på ett fullgott underlag. Vidare är den en förutsättning för parters och allmänhetens insyn i myndighetens verksamhet och för att ärendet skall kunna handläggas även i den ordinarie handläggarens utevaro.

text: Att vikt läggs vid vad som sagts ovan och att noggrannhet råder är också av betydelse för att myndigheterna skall kunna efterfölja bestämmelsen i

text: 17 § förvaltningslagen

text: . Lagrummet föreskriver som huvudregel att ett ärende, som avser myndighetsutövning mot någon enskild, inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den.

text: CSN tillämpar den rutinen att allmänna handlingar i ett ärende registreras (diarieförs) enligt bestämmelserna i

text: 15 kap.

text: sekretesslagen

text: . Som framgått uppmärksammades vid inspektionerna brister när det gällde registreringen. Jag vill här särskilt peka på att allmänna handlingar felaktigt hade registrerats i händelselistan under beteckningen ”tjänsteanteckning”. Förfarandet uppmärksammades även vid granskningen av ärenden som handlagts i de nyare datasystemen för återbetalning av studielån enligt

text: studiestödslagen (1973:349)

text: och för ”beviljning” av studiemedel enligt den nya

text: studiestödslagen

text: Som framgår av CSN:s remissvar var de datasystem som användes för handläggningen av ärenden om särskilt vuxenstudiestöd (SVUX/SVUXA) och särskilt utbildningsbidrag (UBS) från början avsedda att utgöra ett komplement till de manuella rutinerna. I och med införandet av EDH-tekniken kom systemen att användas på ett sätt som inte var planerat när de konstruerades. Iakttagelserna vid inspektionerna har gett vid handen att denna utvidgning av användningsområdet innebar att möjligheten till insyn i ärendehandläggningen fick stå tillbaka på ett sätt som inte kan accepteras. Bristerna i vissa ärenden var sådana att en granskning av handläggningen var helt omöjlig att genomföra. Min bedömning är att de aktuella handläggningssystemen, såsom de kom att användas av CSN, inte alltid tillgodsåg lagstiftningens krav på en god offentlighetsstruktur.

text: Handläggningssystemet för ärenden rörande studiemedel enligt den då gällande

text: studiestödslagen (1973:349)

text: var betydligt förbättrat i förhållande till de system som användes för handläggning av de nämnda vuxenstudiestöden. Systemet var emellertid, som nämnts tidigare, konstruerat på ett sådant sätt att det för en utomstående betraktare var svårt att få en överblick över hur ett ärende hade handlagts.

text: Inspektionerna och utredningen i övrigt visade att de handläggningssystem som användes för återbetalning av studielån enligt

text: studiestödslagen (1973:349)

text: och för handläggning av ärenden om ”beviljning” av studiemedel enligt den nya

text: studiestödslagen

text: hade förbättrats ytterligare vid en jämförelse med de äldre granskade systemen. Det var okomplicerat att följa ett ärendes handläggning vid en granskning av ärendets s.k. händelselista. Vidare kunde de diarieförda och

text: scannade handlingarna enkelt hämtas ur systemet. Man var emellertid fortfarande tvungen att ta fram flera olika ”bilder” för att få en helhetssyn över vad som fanns i ärendet. Såvitt granskningen utvisade var dock systemet för registrering av allmänna handlingar och dokumentation av andra åtgärder i ärendena tillfredsställande från ett offentlighets- och förvaltningsrättsligt perspektiv. Som jag redan har nämnt förekom det emellertid även i dessa system att handlingar felaktigt registrerades under beteckningen tjänsteanteckning trots att systemen medgav registrering under mer adekvata beteckningar.

text: I och med den studiestödsreform som trädde i kraft den 1 juli 2001 avvecklades särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa som en särskild form av stöd. Vuxenstudiestöd utgår i stället som studiemedel enligt bestämmelserna i

text: studiestödslagen (1999:1395)

text: och

text: studiestödsförordningen (2000:655)

text: . Under en övergångstid kan de särskilda stödformerna beviljas till de studerande som före den 1 juli 2001 hade påbörjat en utbildning med dessa stöd, dock längst t.o.m. den 30 juni 2003. Avsikten är vidare att det särskilda utbildningsbidraget skall upphöra den 31 december 2002 i samband med införandet av det nya rekryteringsbidraget till vuxenstuderande (se

text: prop. 2001/02:161 s. 50

text: och lagen [2002:624] om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande). Med hänsyn till att de ifrågavarande stödformerna är under avveckling finner jag inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i anledning av vad som har framkommit i dessa delar.

text: Sammanfattningsvis visar utredningen att CSN i övrigt, såvitt avser de granskade ärendena, har fungerande ärendehandläggningssystem för registrering av allmänna handlingar (diarieföring) och dokumentation av andra åtgärder. Det är emellertid uppenbart att de utbildningsinsatser som har vidtagits inte har varit tillräckliga när det gäller de anställdas användning av ADB-systemen för registrering och dokumentation. Jag förutsätter att CSN fortsätter sina utbildningsinsatser och även följer upp dessa.

text: Särskilt om sekretessbelagda handlingar, m.m. Trots att det fanns tekniska möjligheter att registrera allmänna handlingar i den s.k. händelselistan uppmärksammades under inspektionerna flera ärenden där ingivna läkarintyg inte hade registrerats. Intygen innehöll sådana uppgifter om sökandens personliga förhållanden att det med fog kunde antas att uppgifterna omfattades av sekretess enligt

text: 9 kap. 5 § sekretesslagen

text: I den delen anförde CSN följande i remissvaret.

text: Som tidigare nämnts använder CSN numera EDH för dokumenthantering. Inkomna handlingar scannas in i EDH-systemet och alla handlingar som kommer in vid ett och samma tillfälle scannas under ett dokument. Någon genomläsning av handlingarna sker inte vid inscanningen utan detta sker först då handläggare tar upp ett dokument för handläggning. Inom EDH-tekniken finns möjlighet att åtkomstskydda ett dokument vilket då medför att dokumentet inte kan läsas på skärmen och endast ett fåtal handläggare på kontoret har särskild behörighet att ta fram ett åtkomstskyddat dokument. Vad en handläggare som t.ex. i en ansökan finner ett känsligt läkarintyg då skall göra är att först kopiera dokumentet därefter ta bort det tidigare inscannade dokumentet för att sedan scanna in ärendet på nytt varvid läkarintyget scannas som ett separat dokument och åtkomstskyddas. I ärendet

text: finns då två dokument och detta framgår av dokumentlistan och händelselistan utvisar att ärendet scannats in på nytt. En sådan rutin får anses ersätta den rutin som gäller då handlingar inte scannats in nämligen att motsvarande läkarintyg läggs i ett igenklistrat kuvert i akten och att påteckning sker med uppgiften om att det är ett läkarintyg och ordet hemlig skrivs på kuvertet alternativt att uppgift finns i akten om inkommet läkarintyg och att detta förvaras särskilt i låst dokument- /kassaskåp. Mot bakgrund av vad som anförs i protokollet finner CSN skäl att ånyo informera personalen om vilka handläggningsrutiner som gäller i berörd fråga. Det är då viktigt att också uppmärksamma personalen på att rutinen naturligtvis skall tillämpas inte bara då fråga är om känsliga läkarintyg utan även på t.ex. personliga uppgifter som lämnas i ärenden där t.ex. en skälsprövning aktualiseras, om uppgifterna är av den art att de vid en sekretessprövning kan antas komma att inte lämnas ut av CSN. Utbildning i reglerna om offentlighet och sekretess sker fortlöpande inom CSN:s organisation men rättsområdet som sådant är inte lättillgängligt. Av utredningen framgår vidare följande.

text: Inkomna handlingar scannas av ett företag i Strömsund. Handlingarnas närmare innehåll granskas först efter det att en studiestödsutredare har tagit fram den scannade handlingen. Den mellanliggande tiden skall i normalfallet inte överstiga en vecka.

text: En inkommen handling, som innehåller uppgift för vilken sekretess kan antas gälla, registreras i händelselistan/diariet som vanligt, t.ex. som ”komplettering inkommen”. Om någon försöker att ta fram den scannade handlingen anges ”Dokumentet är åtkomstskyddat – kontakta behörig handläggare”. Själva dokumentet är inte möjligt att ta fram. Bedömningen om handlingen skall åtkomstskyddas eller inte görs först när en studiestödsutredare tar fram och granskar den inkomna handlingen.

text: Den i remissvaret beskrivna rutinen för åtkomstskydd är densamma vid handläggning av ”beviljningsärenden” enligt den nya

text: studiestödslagen

text: Min granskning har inte varit inriktad på frågan hur uppgifter som kan antas omfattade av sekretess åtkomstskyddas inom myndigheten. Jag har inte heller granskat IT-säkerheten i övrigt. Vad CSN har anfört föranleder ändå följande synpunkter.

text: Givetvis måste man ställa höga krav på skydd för den enskildes personliga integritet när handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter, eller som kan antas innehålla sådana uppgifter, scannas i datasystemet. Såvitt jag kan bedöma synes den i remissvaret beskrivna rutinen i huvudsak tillgodose detta krav. Jag vill i sammanhanget dock göra det påpekandet att förfarandet synes innebära att en ingiven handling, som kan antas innehålla sekretesskyddade uppgifter, ligger ”öppen” ett antal dagar innan någon inom myndigheten tar ställning till frågan om handlingen skall åtkomstskyddas eller inte.

text: Som nämnts tidigare uppmärksammades vid inspektionerna ingivna läkarintyg som över huvud taget inte hade registrerats som inkomna handlingar.

text: Tidpunkt för när ett beslut skall anses meddelat En myndighet som finner att ett beslut är uppenbart oriktigt kan under vissa i

text: 27 § förvaltningslagen

text: angivna förutsättningar ompröva beslutet. En förutsättning för att ompröva beslutet är att ändringen inte blir till nackdel för någon enskild part. En myndighet har även vissa begränsade möjligheter att ändra för den enskilde gynnande beslut. Innan ett beslut är meddelat har en myndighet möjlighet att återkalla eller ändra detta. Frågan är då när ett beslut inte längre kan återkallas eller ändras, dvs. vinner s.k. negativ rättskraft.

text: Enligt förvaltningsrättslig praxis vinner s.k. gynnande beslut, t.ex. ett beslut att bevilja studiemedel, som regel negativ rättskraft senast vid den tidpunkt när beslutet expedierats eller på annat sätt tillkännagetts för adressaterna. Skyldigheten att expediera ett beslut anses emellertid föreligga endast i fall då det förekommer en speciell författningsregel enligt vilken myndigheten är skyldig att på angivet sätt meddela eller tillhandahålla beslutet (se JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 348 och där gjorda hänvisningar). Sådana särskilda bestämmelser saknas när det gäller beslut av CSN i studiemedelsärenden. Den allmänna bestämmelsen i

text: 21 § förvaltningslagen

text: om att en part skall underrättas om innehållet i ett beslut utgör inte en föreskrift om att beslutet skall expedieras.

text: Vid inspektionen av CSN i Stockholm upplystes att ett beslut var färdigt för utskick så snart det var färdigskrivet av handläggaren och handläggaren genom en tangenttryckning verifierade detta i datasystemet. Beslutet skickades sedan ut centralt från CSN:s huvudkontor. Under inspektionen framfördes den uppfattningen att ett beslut kunde ändras efter att det hade verifierats i datasystemet fram till dess att det hade skickats ut av huvudkontoret.

text: Med anledning av vad som framkommit aktualiserades frågan om vid vilken tidpunkt CSN:s beslut vann negativ rättskraft.

text: CSN:s beslut är direktuppdaterade i CSN:s datasystem vilket medför att så fort en handläggare registrerat ett beslut i datasystemet är beslutet direkt möjligt att se inom hela organisationen. En expediering av beslutet kan då omedelbart ske vid telefonsamtal inom hela CSN och är också möjligt att ta del av genom Internet (av sökanden genom användning av en s.k. pinkod, JO:s anm.) redan innan beslutet lämnas för postbefordran. Den omständigheten att beslutet avsänds för postbefordran först efter arbetsdagens slut medför alltså ingen möjlighet för handläggare att under resten av dagen ändra ett bifallsbeslut eftersom beslutet är meddelat så fort det registrerats. CSN anser att det finns klara fördelar med att direktuppdatera besluten eftersom enskild då så fort som möjligt kan få uppgift om att CSN fattat beslut i deras ärende. Det är också mycket vanligt att sökande ringer och efterfrågar beslut i sitt ärende. Alla handläggare inom CSN bör därför vara väl medvetna om att många av CSN:s beslut i praktiken expedieras muntligt varefter det skriftliga beslutet bara rättsligt sett blir en bekräftelse på ett redan tidigare meddelat beslut. Det finns anledning att ånyo påminna CSN:s personal om hur expediering av beslut rent rättsligt kan ske. Vid besöket i september 2002 upplystes om att även besluten i det nya studiemedelssystemet är direktuppdaterade på det sätt som beskrivs i remissvaret.

text: Som framgår av remissvaret kan sökanden läsa beslutet med hjälp av en s.k. pinkod direkt när handläggaren har registrerat sitt beslut i datasystemet. Myndigheten har då vidtagit de nödvändiga tekniska åtgärderna för att en utomstående skall kunna ta del av uppgifterna i läsbar form. Beslutet får därför anses vinna negativ rättskraft vid denna tidpunkt. Därefter kan ändringar av ett gynnande beslut endast ske i begränsad utsträckning i enlighet med förvaltningsrättsliga bestämmelser och principer härom.

text: Jag förutsätter att CSN redan har vidtagit i remissvaret förutskickade åtgärder för att påminna CSN:s personal om hur ”expediering” av beslut sker och under vilka förutsättningar ett beslut kan ändras.

text: Underrättelse om beslut, m.m. Enligt

text: 21 § första stycket förvaltningslagen

text: skall en sökande, klagande eller annan part underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock, enligt samma lagrum, inte underrättas om det är uppenbart obehövligt.

text: Vid inspektionen av CSN i Stockholm uppmärksammades följande förhållande. Om sökanden för samma tidsperiod skickat in flera ansökningar avseende olika utbildningar och/eller olika stödformer fattades ett bifallsbeslut medan de övriga ansökningarna avslogs med motiveringen att ”studierna ej påbörjats”. Studiestödstagaren underrättades emellertid endast om bifallsbeslutet.

text: Vid inspektionen av CSN i Stockholm framkom vidare bl.a. att flera likalydande beslut i studiemedelsärenden hade fattats och skickats till studiestödstagaren i samma ärende utan synbar anledning. Såvitt framkom berodde detta på begränsningar i ADB-systemet som ledde till att ett ärende som av något skäl ”öppnades” på nytt av handläggaren inte kunde ”stängas” på annat sätt än att ett nytt ”beslut” fattades. ADB-systemet hade dock en funktion som innebar att ett sådant ”beslut” inte skickades ut till den enskilde.

text: CSN har i ett par yttranden till JO i anledning av klagomål från enskild under det senaste året funnit anledning att framföra det olyckliga i att enskild studerande måste till CSN lämna in flera ansökningar om olika ekonomiska stöd för en och samma utbildning under viss bestämd tid. Med hänsyn till bl.a. att dels reglerna för de olika stöden är olika, dels ersättningsnivåerna varierar mycket är detta förfarande tyvärr nödvändigt om enskild sökande skall kunna beviljas det mest fördelaktiga stödet under utbildningen och i undantagsfall över huvud taget kunna beviljas något ekonomiskt stöd under den planerade utbildningstiden. I dessa ärenden söker CSN så snabbt som möjligt handlägga ansökningarna och bedöma vilket av de sökta stöden som är möjligt att bevilja och mest fördelaktigt för enskild och sedan meddela ett beviljningsbeslut till sökande. Antalet ärenden då sökande ansökt om mer än ett stöd under utbildningstiden har stadigt ökat under senare år, särskilt efter år 1997 då särskilt utbildningsbidrag infördes. Ur förvaltningsrättsligt perspektiv skall varje ärende som anhängiggörs hos en myndighet resultera i beslut som delges sökande. CSN har också tekniska lösningar för detta och öppna ärenden bevakas. Så fort det i CSN:s datasystem registrerats ett bifallsbeslut sänds automatiskt ut avslagsbeslut på övriga ansökningar. Avslagsmotiveringen är då att sökanden t.ex. beviljats särskilt utbildningsbidrag.

text: Denna rutin gäller alltså då sökanden lämnat en ansökan avseende SVUX, SVUXA och UBS. Någon teknisk lösning för att hantera situationer då sökanden för samma utbildning och samma tid lämnat två ansökningar avseende t.ex. både SVUX, SVUXA och UBS finns inte. I dessa situationer krävs alltså stor uppmärksamhet från handläggarens sida då det i datasystemet finns mer än en ansökan om samma stöd under samma tid. Naturligtvis vore det önskvärt att en sådan registrering uppmärksammades rent tekniskt redan vid registreringen av ansökan nummer två så att två ansökningar om t.ex. SVUX sammanfördes till ett ärende om ansökningarna avser samma utbildning och samma studietid. Det kan dock förekomma att ansökningarna inte är helt identiska utan innehåller smärre avvikelser. I sådana fall krävs alltså att handläggarna manuellt bevakar vad som sker rent maskinellt och därefter kompletterar handläggningen med övriga beslut på sätt att enskild nås av besluten. Många sökande upplever att de endast har en ansökan om ekonomiskt stöd hos CSN trots att de skickat in ansökningar om två eller tre olika stöd för samma utbildning och samma tid. Att så är fallet framgår ofta vid telefonkontakter CSN har med berörda sökande. CSN har tidigare diskuterat möjligheten att skapa en gemensam blankett för alla former av studiestöd på gymnasial nivå. Försöksverksamhet med en sådan blankett har på 80-talet bedrivits vid ett par kontor under viss tid men försöksverksamheten avslutades då rationella vinster eller andra fördelar inte vid denna tidpunkt kunde påvisas. Möjligtvis skulle en sådan försöksverksamhet ge annat resultat i dag då enskild kan ansöka om fler olika ekonomiska ersättningar än vad som fanns vid försökstidpunkten. En gemensam ansökan skulle rent förvaltningsrättsligt kunna ha den fördelen att ansökan behandlades som ett ärende och beslutet sedan får en sammanhållen utformning och redovisar vilka stöd som sökts och vad CSN:s prövning resulterat i.

text: Underrättelse om ett slutligt beslut får enligt

text: 21 § första stycket förvaltningslagen

text: underlåtas om det är uppenbart obehövligt. Denna regel bör användas med stor återhållsamhet. Undantaget torde kunna tillämpas t.ex. vid rutinbeslut i icke kontroversiella ärenden, såsom beslut om folkbokföring i enlighet med de uppgifter parten lämnat. Ett annat exempel utgör fall där parten på andra vägar, t.ex. genom en utbetalning av begärt bidrag, får kännedom om beslutet och någon uppgift inte behövs om vilken dag han eller hon fått del av beslutet (se Wennergren, Offentlig förvaltning i arbete, 2000, s. 140, samt Hellners och Malmqvist, Nya

text: förvaltningslagen

text: med kommentarer, 5:e uppl. s. 221).

text: I förevarande fall tar CSN ställning till vilken stödform som är mest förmånlig för den enskilde, varvid den ansökan som avser den stödformen bifalls och övriga ansökningar avslås. Sannolikt har sökanden normalt inte någon erinran mot det val som CSN har gjort. Det är emellertid inte helt uteslutet att sökanden kan ha en annan uppfattning än CSN och därför vill att beslutet skall omprövas (eller överklagas enligt nu gällande bestämmelser). Mot bakgrund härav finner jag att undantaget från underrättelseskyldigheten i

text: 21 § första stycket förvaltningslagen

text: som huvudregel inte kan anses tillämpligt i de ärenden som avslutas genom ett avslagsbeslut, trots att sökanden erhåller ett av de sökta stöden. CSN bör därför försäkra sig om att det finns fungerande rutiner om underrättelse även i de fall där det krävs en manuell bevakning. Sannolikt minskar risken för brister i berört hänseende när de särskilda vuxenstudiestöden har avvecklats.

text: Givetvis skall ett handläggningssystem vara uppbyggt på ett sådant sätt att en handläggare kan öppna och vidta en åtgärd i ett avslutat ärende utan att ett ”beslut” med samma innehåll som tidigare meddelat beslut måste registreras. Självfallet är

text: det också förvirrande för en studiestödstagare för det fall flera beslut med samma innehåll skickas ut till honom eller henne. Vad som uppmärksammades i den delen avsåg ”beviljningsärenden” enligt den tidigare studiemedelslagen.

text: Med gjorda påpekanden lämnar jag de här behandlade frågorna. Överklagandehänvisning Enligt

text: 6 kap. 10 § studiestödslagen (1999:1395)

text: får CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regleringen var densamma i den tidigare

text: studiestödslagen

text: 8 kap. 25 § studiestödslagen

text: [1973:349]). Av

text: 14 § lagen (1971:289)

text: om allmänna förvaltningsdomstolar följer att ett överklagande som regel skall ske till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövas. Om ett beslut går en part emot skall han, enligt

text: 21 § andra stycket förvaltningslagen

text: , underrättas om hur han kan överklaga det. Underrättelsen bör innehålla upplysning om var överklagandet skall ges in och vilken domstol (i förevarande fall vilken länsrätt) som har att pröva överklagandet.

text: Vid inspektionen av CSN:s kontor i Stockholm uppmärksammades att CSN lämnade följande underrättelse i beslut om återbetalning. Detta beslut kan överklagas. Prövning görs av länsrätten Överklagandet skall skickas till CSN:s lokalkontor inom tre veckor från den dag då du fick del av beslutet. Du måste skriva vilket beslut du ville ha ändrat, datum för beslutet och vilken ändring du vill ha. Av överklagandehänvisningen framgick följaktligen inte vilken länsrätt som skulle komma att pröva överklagandet. Frågan är intressant eftersom CSN fördelar ärenden inom hela myndigheten. Vid tidpunkten för inspektionerna tillämpades den ordningen att ett av CSN:s kontor utsågs till ”ägarkontor”. På grund av arbetsbelastningen vid detta kontor kunde ärendet komma att avgöras av ett kontor som geografiskt befann sig inom en annan länsrätts domkrets än ”ägarkontoret”. Vid inspektionerna framkom olika meningar om hur lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skulle tillämpas i detta avseende.

text: Under 90-talet har CSN genom olika tekniska lösningar skapat en större flexibilitet vid handläggningen så att CSN:s totala resurser kan utnyttjas i handläggningen och telefontrafiken. CSN är numera också en myndighet med huvudkontor och lokalkontor. Den fråga som väcks under ovanstående punkt är hur överklagandehänvisningar i ärenden rörande återbetalning av studielån utformas. Refererat stadgande i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar får enligt CSN:s tolkning förstås på sätt att överklagandet skall ske till den länsrätt inom vars domkrets det beslutande CSN-kontoret är beläget. CSN har för avsikt att se över de rutiner som gäller vid överklagandehänvisningar på sätt att rutinen är enhetlig och lämnar uppgift om vilken länsrätt som har att pröva ett överklagande. Som CSN har funnit måste refererat stadgande i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar tolkas på sådant sätt att ett överklagande skall prövas av den länsrätt inom vars domkrets det beslutande kontoret är beläget (jfr

text: prop. 1993/94:133 s. 36

text: f.). Det framkom under inspektionen av CSN i Stockholm att myndigheten i varje enskilt fall underrättar den enskilde om att handlingarna i ett

text: överklagat ärende översänds till domstol. Av underrättelsen framgår också vilken domstol som kommer att pröva överklagandet. För att undvika missförstånd bör emellertid redan av överklagandehänvisningen framgå vilken länsrätt som har att pröva ett eventuellt överklagande. Jag ser med tillfredsställelse på att CSN har vidtagit åtgärder för att skapa en enhetlig rutin i berört hänseende.

text: CSN:s handläggning vid frivillig återbetalning Om någon som har tagit emot studiestöd meddelar att han eller hon inte önskar utnyttja detta, får det genast betalas tillbaka utan tillämpning av bestämmelserna i övrigt om återbetalning och återkrav. I sådant fall skall CSN normalt meddelas inom 30 dagar från det att den studerande erhöll studiemedlen. Beloppet skall vara insatt på CSN:s konto senast inom samma tid eller senast två veckor efter att den studerande lämnat meddelandet (

text: 6 kap. 2 § studiestödslagen

text: [1999:1395] och i anslutning därtill meddelade föreskrifter, jfr även

text: 9 kap. 5 § studiestödslagen

text: [1973:349] och motsvarande föreskrifter). Vidare kan den återbetalningsskyldige när som helst göra en återbetalning med valfritt belopp utöver årsbeloppet i syfte att betala av skulden snabbare alternativt slutbetala den (jfr

text: 4 kap. 20 § studiestödslagen

text: [1999:1395] och numera upphävda

text: 8 kap. 13 § studiestödslagen

text: Vid granskningen av CSN i Stockholm uppmärksammades att sökanden i ett ärende hade begärt en återbetalningsavi avseende det belopp som hon hade erhållit i förskott för en viss tidsperiod. Sökanden erhöll inte några upplysningar i anledning av sin begäran utan den första reaktionen från CSN utgjordes av ett beslut om återkrav.

text: Ärendet väckte bl.a. frågan om CSN:s handläggning när någon på frivillig väg önskade betala tillbaka för mycket utbetalat studiestöd.

text: Om enskild studiestödstagare inom 30 dagar från utbetalningen av ett studiestödsbelopp önskar betala detta belopp finns en särskild ångerrutin. Enskild tar kontakt med CSN som registrerar in ett ångerbeslut och sänder ut en avi på beloppets kapitalbelopp utan tillägg för ränta. När enskild sedan inbetalat beloppet registreras ångerinbetalningen. Om någon efter det att nämnda tid förflutit önskar betala tillbaka ett av CSN utbetalat belopp och i anledning av detta tar kontakt upplyser CSN om det belopp ett då tänkt återkravsbeslut beräknas uppgå till med beaktande av skälig betalningstid. Det belopp som lämnas avser kapitalbelopp inklusive ränta till önskad betalningsdag. CSN upplyser vidare om att på inbetalningsavien uppgifter skall lämnas om vad inbetalningen avser så att CSN kan fatta ett återkravsbeslut där det inbetalade beloppet kan placeras. I de fall någon betalar tillbaka ett belopp till CSN utan att först ta kontakt med CSN eller på annat sätt anger vad inbetalningen avser kommer beloppet att placeras som betalning av återkravsskuld eller om sådan inte finns som en frivillig betalning av studielån. Om varken någon återkravsfordran eller studielåneskuld finns registreras inbetalningen på en lista över oplacerade inbetalningar. Det görs ganska många inbetalningar till CSN där avsändaren inte anger vad inbetalningen avser. Dessa ärenden bereder CSN mycket merarbete. För närvarande pågår ett arbete inom CSN att skapa ett särskilt system inom det nya återbetalningssystemet för just denna typ av ärenden så att CSN snabbare skall

text: kunna hantera frivilliga återbetalningar av vad slag de vara må. Systemet beräknas kunna tas i drift under år 2001. Det är givetvis viktigt att en begäran om frivillig återbetalning besvaras och att en sådan betalning registreras så snart som möjligt. Annars riskerar den enskilde att åsamkas räntekostnader och avgifter som denne inte annars skulle ha haft. Det är min förhoppning att de i remissvaret nämnda förändringarna i återbetalningssystemet skall minimera riskerna för att en återbetalning inte registreras på rätt sätt.

text: Avslutning

text: JO har tidigare påtalat vikten av att de åtgärder som en myndighet vidtar i ett ärende går att följa såväl under själva handläggningen som efter ett ärendes avslutande (se t.ex. JO Wahlströms beslut den 10 november 1994 i anledning av iakttagelser vid inspektion av CSN den 10 mars 1994, dnr 2257-1994).

text: Trots tidigare påpekanden har vid den nu genomförda granskningen uppmärksammats brister i handläggningen som, främst vad avser granskade ärenden rörande de särskilda vuxenstudiestöden, måste betraktas som allvarliga ur ett offentlighets- och rättssäkerhetsperspektiv. CSN har i remissvaret pekat på olika faktorer som medverkat till bristerna i offentlighetsstrukturen. Som nämnts tidigare torde huvudorsaken vara att datasystemen av olika orsaker kom att användas på ett sätt som inte var avsikten när de utvecklades.

text: Med anledning av de brister som uppmärksammades i de äldre datasystemen har jag i förevarande ärende avvaktat införandet och erfarenheterna av handläggningssystemet för ”beviljning” av studiemedel enligt den studiestödslag som trädde i kraft den 1 juli 2001.

text: Det är med tillfredsställelse jag utifrån min granskning kan konstatera att det har skett en positiv utveckling i och med de nya handläggningssystem som har tagits i bruk. Den kritik som kan anföras i dessa delar är brister i den praktiska tillämpningen av systemen. Jag får därför påtala vikten av att ytterligare resurser avsätts för utbildning av handläggarna i handhavandet av de nya verksamhetssystemen så att systemen används på ett sådant sätt att möjligheterna till insyn och kontroll inte inskränks och att de förvaltningsrättsliga kraven på handläggningen uppfylls.

text: Avslutningsvis utgår jag från att den positiva utvecklingen kommer att fortsätta när det gäller kommande datasystem för handläggning av återbetalning av studielån i det nya studiestödssystemet och av rekryteringsbidrag till vuxenstuderande.

text: Ärendet avslutas med gjorda uttalanden.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Psykiatriska kliniken i Kalmar, Landstinget i Kalmar län, för att den på begäran av polisen lämnat ut en patientjournal avseende en person som var målsägande i en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande

org: jo

text: Bakgrund

type: rubrik

text: Under en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande tog Polismyndigheten i Kalmar län kontakt med Psykiatriska kliniken i Kalmar och begärde att få ”ett utdrag” ur målsägandens, AA, patientjournal. Kliniken lämnade ut de begärda handlingarna.

type: stycke

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på att Psykiatriska kliniken i Kalmar hade lämnat ut hennes patientjournal till polisen.

text: AA framförde även klagomål mot att en utredningsman vid Polismyndigheten i Kalmar län hade begärt ut journalen från kliniken. Anmälan i denna del har handlagts som ett särskilt ärende (JO:s dnr 433-2010). Ärendet avslutades genom beslut den 8 september 2010.

text: Utredning m.m.

text: Inledningsvis inhämtades handlingar från Polismyndigheten i Kalmar län.

text: Landstingsstyrelsen, Landstinget i Kalmar län, anmodades därefter att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i AA:s anmälan till JO såvitt avsåg landstinget.

text: AA kompletterade sin anmälan. Av kompletteringen framgick bl.a. att hon hade gjort en polisanmälan mot psykiatriska kliniken för brott mot tystnadsplikt.

text: Föredraganden inhämtade per telefon upplysningar från chefsåklagaren BB, Åklagarmyndigheten, åklagarkammaren i Kalmar.

text: Landstingsstyrelsen upplystes om att styrelsen tills vidare inte skulle inkomma med remissvar, utan avvakta besked från JO angående ärendets fortsatta handläggning.

text: Efter att BB hade fattat beslut om att lägga ned förundersökningen rörande brott mot tystnadsplikt anmodades landstingsstyrelsen på nytt att inkomma med utredning och yttrande i enlighet med tidigare remiss.

text: I sitt remissvar anförde landstingsstyrelsen bl.a. följande (åberopade bilagor har utelämnats).

text: Till Vuxenpsykiatri Söder inkom 2009-12-03 via fax en begäran från polismyndigheten i Kalmar län om utdrag ur sjukhusjournal ang. klaganden. Sekreteraren vid kliniken, CC, hade kort dessförinnan kontaktats via telefon av polisen, som meddelade att klaganden var målsägande i ett ärende och att utredning pågick. Enligt sekreteraren visste polisen att klaganden varit i kontakt med psykiatrin. Polisen begärde att få utdrag ur patientjournalen avseende klaganden. Sekreteraren uppfattade situationen som akut och att utlämnande av handlingarna därför brådskade. Hon begärde en skriftlig begäran från polisen, som omgående faxade en sådan. Skrivelsen från polisen bifogas. Samma dag översändes journalanteckningarna via fax till polismyndigheten. Psykiatriklinikens dokumentation visar att tjänstgörande chefsöverläkare DD beslutade att journalanteckningarna skulle skrivas ut. Anteckningen avseende utskriftsbeslut 2009-12-03 bifogas. Beslutet framgår också av en journalanteckning 2010-01-26 som gjordes av överläkare EE med anledning av att modern till klaganden hade ringt angående sin dotter: ”Tydligen har i början på dec 2009 faxats

text: och menar att detta går utöver lagen. Har därför JO-anmält personal på kliniken som gjort detta. När jag går in och tittar närmare visar det sig att DD har godkänt detta förfarande. Får tas upp med chöl och verksamhetschef.”

text: DD uppger att hon inte kan erinra sig ärendet. Landstingets utredning visar att dokumentationen från tiden för utlämnandet är knapphändig då endast beslutet att skriva ut journalen har antecknats. Utifrån tillgänglig dokumentation och lämnade uppgifter har det inte gått att med säkerhet klara ut vem som prövade polisens begäran. Utredningen visar vidare att kliniken ofta får begäran om utlämnande av journalkopior, att det är vedertaget att beslutsrätten gällande utlämnande av allmänna handlingar är delegerad från verksamhetschefen till chefsöverläkaren, att chefsöverläkaren ofta låter överläkaren göra prövningen och fatta beslut samt att klinikens vanliga rutiner för brådskande försändelser till myndigheter har varit att använda fax. Mottagaren ombeds alltid att bekräfta mottagandet. Landstinget konstaterar att handläggningen av ärendet har brustit i flera avseenden. För det första är dokumentationen bristfällig då det inte tydligt framgår vem som gjort prövningen av begäran om utlämnande. Vidare strider beslutet mot reglerna om vad som får utlämnas till polismyndighet. I det aktuella fallet gällde polisärendet hemfridsbrott. Enligt gällande lagstiftning får uppgifter lämnas till polisen endast om misstanken angår begånget brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år. Hemfridsbrott faller inte under denna kategori. Handlingarna i ärendet skulle sålunda inte ha lämnats ut. Slutligen kan sättet för utlämnande kritiseras då handlingarna sändes till polismyndigheten via fax vilket inte överensstämmer med landstingets regler för säker faxhantering. Landstinget anser att det är beklagligt och oacceptabelt att handlingarna lämnades ut till polismyndigheten och att detta dessutom gjordes via fax på ett osäkert sätt. Att ärendet nu blivit föremål för JO;s granskning har aktualiserat en översyn av de rutiner för prövning och utlämnande som tillämpas vid den aktuella kliniken. Angeläget är att för berörda verksamheter understryka betydelsen av och öka kompetensen om regelverket beträffande utlämnande av allmänna handlingar och om offentlighet och sekretess. Landstinget kommer även fortsättningsvis att kontinuerligt informera och utbilda landstingets personal om tillämpningen av aktuellt regelverk.

text: AA bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: AA var målsägande i en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande. Under förundersökningen skickade en utredningsman vid Polismyndigheten i Kalmar län en skrivelse till Psykiatriska kliniken i Kalmar. I skrivelsen anfördes bl.a. följande. Efter tel. samtal. Översänder härmed en begäran om utdrag ur sjukhusjournal ang. [AA] [- - -] Orsak: [AA] är Mä i ärende där hon anmäler sina grannar. Efter ett antal samtal från [AA] till polismyndigheten så kan antas att [AA:s] psykiska hälsa inte är i ordning och att hon därmed tar polismyndigheten till hjälp för sina egna intressen, som kanske inte helt överensstämmer med verkligheten. För att, i den mån det går, kunna skapa sig en uppfattning om [AA], och därmed kunna göra ett kvalitativt arbete söker jag biträde med utdrag ur ovan nämnd journal. Kliniken lämnade ut de begärda handlingarna till polisen.

text: Inom hälso- och sjukvården råder en stark sekretess. Enligt

text: 25 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , OSL, gäller sekretess inom hälsooch sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

text: De journalhandlingar som den psykiatriska kliniken lämnade ut till polisen innehåller uppgifter som omfattas av den s.k. hälso- och sjukvårdssekretessen. En uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller förordning som OSL hänvisar till (

text: 8 kap. 1 §

text: OSL).

text: Av

text: 10 kap. 23 § 1

text: OSL framgår att en uppgift som angår misstanke om brott och som är sekretessbelagd enligt

text: 25 kap. 1 § samma lag

text: får lämnas till polismyndighet om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindringare straff än fängelse i ett år.

text: Det kan, enligt min mening, diskuteras om AA:s, målsägandens, patientjournal över huvud taget kunde anses innehålla uppgifter ”som angår misstanke om brott”. Jag finner dock inte skäl att ta ställning i den frågan eftersom en tillämpning av bestämmelsen i

text: 10 kap. 23 § 1

text: OSL under alla förhållanden var utesluten på grund av att det lindrigaste föreskrivna straffet för såväl hemfridsbrott som egenmäktigt förfarande och ofredande är böter. Brotten var alltså inte av sådan beskaffenhet att ett utlämnande kunde ske med stöd av den nämnda bestämmelsen. Inte heller var någon annan sekretessbrytande bestämmelse tillämplig.

text: Det kan således konstateras att den psykiatriska kliniken lämnade ut sekretessbelagda uppgifter rörande AA till polisen. Detta är givetvis allvarligt. Att utlämnandet skedde efter en begäran från polisen ändrar inte den bedömningen. Vad som i övrigt har kommit fram föranleder inte något uttalande från min sida. Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan.

type: avgorande


nyckelord: Ansökan Ombud/biträde/försvarare

title: Fråga om det kan krävas att den som söker bistånd ska personligen lämna in ansökan till förvaltningen

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan till JO klagomål mot Östermalms stadsdelsförvaltning, enheten för försörjningsstöd för Kungsholmen, Norrmalm och Östermalm, i Stockholms kommun. Han anförde i huvudsak att han fått information om att från och med den 15 april 2009 så skulle ansökningar om ekonomiskt bistånd inlämnas personligen till en ordningsvakt i receptionen. Ordningsvakten skulle då kontrollera att den sökande hade ID-kort och att alla uppgifter i ansökan stämde.

text: Utredning

text: Östermalms stadsdelsnämnd anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad som framfördes i AA:s anmälan. Som sitt remissvar lämnade nämnden ett tjänsteutlåtande som hade upprättats vid stadsdelsförvaltningen. I utlåtandet anfördes bl.a. följande.

text: Östermalms stadsdelsförvaltning, Enheten för försörjningsstöd för Kungsholmen, Norrmalm och Östermalm, sände under mars månad ut informationsbrev till samtliga aktuella hushåll. – – – I det inkomna allmänna klagomålet framgår att de önskar att handläggningen ska granskas eftersom stadsdelsförvaltningen efterfrågar att ”alla ansökningar ska lämnas personligen” och att identitetshandlingar ska uppvisas vid inlämnande av ansökan. Samt att det är en ordningsvakt som tar emot ansökningar och kontrollerar identiteten. Bakgrunden till beslutet om att varje ansökan personligen måste lämnas in i samband med id-kontroll har grundats på följande  för att säkerställa att varje ansökan blir korrekt handlagd  för att skydda den sökandes personliga uppgifter All personal som arbetar inom enheten för försörjningsstöd, vilket även inkluderar personalen och vakten i receptionen, arbetar under sekretess. Skäl till att personligen inte kunna lämna sin ansökan utreds. Hänsyn tas till om att det finns synnerliga och väldokumenterade medicinska skäl för att vara förhindrad att personligen lämna ansökan.

text: Östermalms stadsdelsförvaltning har endast haft för avsikt att säkerställa och skydda den sökandes personliga uppgifter och att ansökan handläggs på ett rättssäkert sätt. I det till remissvaret fogade informationsbrevet informerade enheten för försörjningsstöd om följande. Från och med den 16 mars 2009 kommer följande att gälla för ansökan om ekonomiskt bistånd. 1) Varje ansökan ska vara korrekt och fullständigt ifylld för att kunna handläggas. I det fall din ansökan inte är rätt ifylld riskerar du att handläggningen fördröjs. 2) Vid varje ansökningstillfälle måste du personligen lämna ansökan samt uppvisa legitimation. Det kommer att noteras på varje ansökan att legitimationskontroll utförts. Ovan begärda uppgifter är för att säkerställa att din ansökan blir korrekt handlagd och för att skydda dina personliga uppgifter. AA yttrade sig över remissvaret.

text: I ett beslut den 9 september 2010 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Det finns i

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: eller

text: socialtjänstlagen (2001:453)

text: inte några bestämmelser om hur en ansökan om bistånd ska göras. Viss vägledning ges dock i

text: 7 § förvaltningslagen

text: . Enligt den bestämmelsen ska varje ärende där någon är part handläggas så snabbt och enkelt som möjligt utan att säkerheten eftersätts och myndigheten ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Vidare är

text: 4 § förvaltningslagen

text: om myndigheters serviceskyldighet av betydelse i sammanhanget.

text: Även om det inte kommer till direkt uttryck i

text: förvaltningslagen

text: bör en framställning om bistånd som regel göras skriftligt. Det finns emellertid inte något hinder för socialtjänsten att handlägga en framställning om bistånd som görs muntligt, t.ex. när den enskilde besöker handläggaren vid förvaltningen (jfr

text: prop. 1985/86:80 s. 26

text: ). I denna del kan jag rent allmänt hänvisa till Socialstyrelsens publikation Ekonomiskt bistånd (2003) s. 142.

text: Jag har noterat att informationsbrevet, så som det är formulerat, ger intryck av att en ansökan om försörjningsstöd alltid måste göras i skriftlig form. Jag har inga synpunkter på att nämnden som regel kräver en skriftlig ansökan, men jag utgår från att stadsdelsförvaltningen har rutiner även för mottagande av muntliga ansökningar. Det kan ifrågasättas om informationsbrevet är tillräckligt tydligt på denna punkt.

text: Vad sedan gäller kravet på att den enskilde personligen ska lämna in ansökan till förvaltningen vill jag säga följande. Det saknas stöd i lagstiftningen för att uppställa ett sådant krav. Dessutom kan nämnden inte underlåta att pröva en ansökan som skickats till förvaltningen per post eller ingetts genom behörigt ombud, jfr

text: 9 § förvaltningslagen

text: . Jag ställer mig därför kritisk till utformningen av informationsbrevet i denna del. Den omständigheten att undantag från personlig inställelse kan medges om det finns ”synnerliga och väldokumenterade medicinska skäl” ändrar inte den bedömningen.

text: Mot bakgrund av det ovan anförda bör nämnden, såvida den inte redan har gjort det, se till att det görs en översyn av det aktuella informationsbrevet.

text: En annan frågeställning än den som jag nu behandlat är att en förvaltning i ett enskilt fall kan anse att det finns anledning att – oavsett om ombud eller biträde har anlitats – träffa den enskilde personligen som ett led i utredningen av ett ärende. Huruvida det finns fog för ett sådant sammanträffande är en fråga som får bedömas från fall till fall.

text: Jag finner skäl att tillställa Socialstyrelsen, som är den reguljära tillsynsmyndigheten på socialtjänstens område, en kopia av beslutet för kännedom.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Objektivitet, opartiskhet, saklighet
Rätten till domstolsprövning
Överklagande

title: Kritik mot ordföranden i Kommunstyrelsen i Uppsala kommun för att i ett yttrande till en domstol inte ha levt upp till regeringsformens krav på saklighet

sammanfattning: En kommunmedlem överklagade kommunfullmäktiges beslut om att ett kommunalt bostadsbolag skulle förvärva vissa fastigheter. I ett yttrande till domstolen uttalade kommunstyrelsens ordförande bl.a. att det var helt emot den demokratiska grundtanken att ett beslut som tagits i laga ordning och enligt demokratiska principer skulle fördröjas eller omintetgöras genom ett grundlöst och illa underbyggt överklagande samt att överklagandet snarast var ett politiskt utspel. Enligt JO har ordföranden genom formuleringarna uttryckt en bristande respekt för att klaganden använde sin rätt att få lagligheten av beslutet prövat och kritiserar ordföranden för att därigenom inte ha levt upp till kravet på saklighet i regeringsformen.

text: Anmälan

text: I en anmälan den 8 mars 2024 klagade AA på Kommunstyrelsen i Uppsala kommun och dess ordförande BB. Klagomålet gällde att BB på delegation från styrelsen yttrat sig i ett mål om laglighetsprövning vid Förvaltningsrätten i Uppsala och uttalat sig i strid med bl.a. objektivitetsprincipen i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . AA uppgav att det i yttrandet fördes fram bl.a. följande.

text: Klaganden har inte anfört några som helst giltiga grunder för sin talan. Överklagandet får betraktas som ett försök att fördröja och förhindra förvärven. Det är olyckligt, och helt emot den demokratiska grundtanken, att ett beslut som tagits i laga ordning och enligt demokratiska principer, ska fördröjas eller omintetgöras genom ett grundlöst och illa underbyggt överklagande. Klagandens ogrundade överklagande är snarast ett politiskt utspel.

text: Utredning

text: JO tog del av det aktuella yttrandet och begärde därefter att kommunstyrelsen skulle yttra sig över det AA förde fram i sin anmälan.

text: Kommunstyrelsen uppgav följande.

text: Bakgrund till ärendet

text: AA är förtroendevald i Uppsala kommun och är ordinarie ledamot i kommunfullmäktige i Uppsala. AA företräder Sverigedemokraterna. Partiet har under beredningen av det ärende som AA:s laglighetsprövning rör, motsatt sig bifall till ärendet. Under kommunfullmäktiges sammanträde har AA inte framställt något yrkande. Han har inte heller reserverat sig mot beslutet. Däremot har AA utnyttjat möjligheten att begära laglighetsprövning av kommunfullmäktiges beslut och därvid hävdat att kommunfullmäktiges beslut är olagligt. Kommunfullmäktiges i Uppsala beslut handlar om att kommunens helägda allmännyttiga bostadsbolag, Uppsalahem AB, beslutat förvärva fastigheter i två områden i Uppsala kommun, genom bolag. Ärendet har bedömts vara av principiell beskaffenhet eller annars större vikt, varför ärendet slutligt har beslutats av kommunfullmäktige. Enligt det aktieöverlåtelseavtal som har tecknats av parterna går affären om intet om inte kommunfullmäktiges beslut fått laga kraft senast den 31 oktober 2024. Medveten om de handläggningstider som föreligger vid laglighetsprövningar är Uppsala kommun angelägen om att få AA:s laglighetsprövning prövad så snart som möjligt. Uppsala kommun har begärt skyndsam handläggning av målet hos förvaltningsrätten. De yttranden som Uppsala kommun givit in i mål nr 1308-24 har, för att skynda på handläggningen av ärendet, beslutats genom ordförandebeslut av kommunstyrelsens ordförande.

text: Synpunkter från kommunstyrelsens ordförande

text: Det ärende som kommunfullmäktige fattat beslut i, vars beslut AA påstår är olagligt, är berett i ett antal olika kommunala organ. Beredning har skett av styrelsen i Uppsalahem AB, av styrelsen i Uppsala Stadshus AB (moderbolaget), i kommunstyrelsen samt slutligen i Uppsalas kommunfullmäktige. Ärendet är därmed synnerligen välberett och beslutandeprocessen har genomförts på det sätt som ska ske när det rör sig om ett ärende som avgöras i kommunfullmäktige. I ärendets beredning har Uppsalahem AB tagit hjälp av väletablerade konsultföretag. Till detta kommer den beredning som skett inom kommunen, varvid bl.a. SKR:s vägledning om internräntenivån vid lån till kommunala bolag beaktats. Att i ett sådant läge påstå att fullmäktiges beslut strider mot lag, vilket är budskapet i AA:s överklagande, är magstarkt, enligt min mening. En kommun är en politiskt styrd organisation med allt vad det innebär, såsom att besluten som fattas, tas av förtroendevalda. Ibland får man inte gehör för sin uppfattning utan blir nedröstad. Man kan då reservera sig mot beslutet och man har dessutom möjlighet att skriva ett särskilt yttrande till protokollet. Dessa möjligheter har AA inte utnyttjat. Min uppfattning är att det, i ett ärende som är så väl berett, ska mycket till innan man påstår att beslutet är olagligt, vilket AA gör. Om bedömningen är att överklagandet saknar grund, eftersom det i överklagandet endast framförs påståenden och inga underlag presenteras som motbevisar kommunens bedömningar, måste det få uttryckas. Särskilt som den affärsuppgörelse som ärendet rör har en yttersta tidsgräns och går om intet om fullmäktiges beslut inte vunnit laga kraft senast den 31 oktober 2024. Att överklagandet saknar grund kan förstås uttryckas på olika sätt men jag har inte uppfattningen att jag gått över gränsen för vad som får sägas om ett överklagande som saknar grund. Särskilt inte eftersom AA kan få ”framgång” med sitt överklagande även om han inte fått rätt i sak, genom att tiden för ett lagakraftvunnet fullmäktigebeslut kan komma att passera, under den domstolsprocess han initierat.

text: AA har förstås rätt att som kommunmedlem begära laglighetsprövning av ett kommunalt beslut, men som förstås av ovan, menar jag att han ska göra det med en återhållsamhet eftersom han, såsom förtroendevald, är en del i den politiska processen och under denna getts möjlighet att göra sin röst hörd, direkt eller indirekt genom sitt parti. Jag menar att han inte beaktat denna återhållsamhet.

text: Kommunstyrelsens bedömning

text: Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser kommunstyrelsen inte att formuleringarna i det yttrande som anmälan gäller, strider mot kraven på saklighet och opartiskhet i RF

text: 1 kap. 9 §

text: . AA kommenterade kommunstyrelsens yttrande.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.

text: Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet. Även hur en myndighets eller en tjänstemans agerande har uppfattats är av betydelse. (Se Bull och Sterzel,

text: Regeringsformen

text: – en kommentar, [2023, JUNO], s. 57.)

text: Varje medlem av en kommun har rätt att få lagligheten av ett kommunbeslut prövat genom att överklaga det till förvaltningsrätten (se

text: 13 kap. 1 § kommunallagen

text: Laglighetsprövningsinstitutet värnar om den lokala demokratin och den kommunala självstyrelsen. Grundtanken är att alla medlemmar i en kommun är delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en laglighetskontroll av besluten. (Se

text: prop. 2016/17:171 s. 252

text: Bedömning

text: Som part i ett mål om laglighetsprövning får kommunen självklart argumentera för sin ståndpunkt och bemöta det klaganden fört fram. Kommunen måste dock alltid förhålla sig sakligt.

text: Det aktuella yttrandet till domstolen upprättades av ordföranden BB på kommunstyrelsens vägnar. Han uttalade där att det var olyckligt och helt emot den demokratiska grundtanken att ett beslut som tagits i laga ordning och enligt demokratiska principer skulle fördröjas eller omintetgöras genom ett grundlöst och illa underbyggt överklagande. Han förde också fram att AA:s överklagande snarast var ett politiskt utspel.

text: Jag noterar att BB även i sina synpunkter i kommunstyrelsens yttrande till JO gett uttryck för en liknande hållning.

text: Formuleringarna i yttrandet till domstolen kan inte förstås på något annat sätt än att BB, i egenskap av ordförande i kommunstyrelsen, uttryckte en bristande respekt för att AA ville få lagligheten av beslutet prövat. Det förhållandet att AA är ledamot av kommunfullmäktige och, enligt vad som anges i yttrandet till JO, var med vid beslutet har inte inneburit någon begränsning i hans lagstadgade rätt som kommunmedlem att överklaga.

text: BB har således inte levt upp till kravet på saklighet och han kritiseras för det.

text: Vad som i övrigt har kommit fram ger inte anledning till något uttalande eller åtgärd från min sida.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Seniora rättssakkunniga Cecilia Melander har föredragit ärendet och byråchefen Charlotte Håkansson har deltagit i beredningen.


title: En kursföreståndare vid institutionen för idéhistoria vid Umeå universitet har efterforskat vem som lämnat vissa uppgifter i en kursutvärdering. Fråga om lagligheten respektive lämpligheten av den vidtagna åtgärden

text: Bakgrund

text: I november 1998 gjordes en utvärdering av en kurs på institutionen för idéhistoria vid Umeå universitet. Vid utvärderingen ombads studenterna bl.a. att gradera lärarnas insatser på en femgradig skala, där betyget 1 stod för ”inte alls tillfredsställande” och betyget 5 stod för ”mycket tillfredsställande”. Vid genomgången av de ingivna svaren kunde konstateras att en av lärarna erhållit betyget 1 med kommentaren ”verkar inte kunna något om de områden hon pratat om, onödig lärare”. På de blanketter som tillhandahölls för utvärderingen fanns inte något utrymme för angivande av personuppgifter. Sådana uppgifter hade inte heller lämnats av den student som haft anmärkningar på läraren. Däremot fanns på blanketten en begäran om att ange ålder och kön samt tidigare vid universitetet avlagda poäng. Några dagar efter det att kursutvärderingen genomförts kontaktades två studenter av kursföreståndaren och examinatorn AA som ville få reda på vem som hade skrivit de negativa omdömena om läraren.

text: Anmälan

text: BB begärde i en anmälan till JO att JO skulle granska om universitetets hantering av kursutvärderingen varit i överensstämmelse med gällande regler. BB ifrågasatte därvid såväl lagligheten som lämpligheten i att universitetet efterforskat vem som lämnat uppgifter i kursutvärderingen, vilken hade genomförts på ett sådant sätt att studenterna med fog ingetts uppfattningen att uppgifterna lämnades anonymt.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till rektor för Umeå universitet för utredning och yttrande. Universitetet anförde i ett yttrande, beslutat av tf. rektor CC, följande.

text: Rektor för Umeå universitet har anmodats att inkomma med utredning och yttrande över vad som framförs i BB:s anmälan till JO. Med bifogande av redogörelse 990125 från universitetslektorn AA (här utelämnad) får universitetsledningen härmed anföra följande.

text: Allmänt om kursvärderingar vid Umeå universitet

text: Kursutvärdering för kvalitetsutveckling och verksamhetsuppföljning skall göras av alla kurser vid Umeå universitet enligt ett beslut av universitetsstyrelsen 1991-06-03 (dnr 500-2146-90). Av beslutet framgår bl.a. att ”utvärderingar skall göras av alla fristående kurser, linjekurser och linjeutbildningar inom grundutbildningen vid Umeå universitet från och med läsåret 1991/92”. Vidare sägs att ”kursutvärderingarna skall vara ett av flera underlag vid institutionernas och linjenämndernas planering och utveckling av utbildningar”. (Anm. Terminologin är sedermera ändrad. Enligt

text: 6 kap. 1 § högskoleförordningen (1993:100)

text: skall all grundläggande utbildning bedrivas i form av kurser. Kurser får sammanföras till utbildningsprogram.) Intentionen är att studenterna skall motiveras och uppmuntras att delta i kursutvärderingsarbetet. Kursgivande institution är ansvarig för att utvärderingar av kurser planeras, genomförs och följs upp i samarbete med studenterna. Resultaten av kursutvärderingarna skall sparas i lämplig form och finnas tillgängliga. Fakultetsnämnderna har det övergripande ansvaret för att lämpliga kursutvärderingsprogram utarbetas och genomförs, var och en inom sitt ansvarsområde. De har också att följa upp och stimulera utvecklingen av dessa kursutvärderingsprogram. Det finns dock inga generella föreskrifter om hur kursutvärderingarna skall genomföras, och praxis varierar följaktligen mycket mellan olika institutioner och ämnesområden. Den vanligaste formen torde vara enkäter riktade till studenterna efter avslutad kurs eller genomgånget program. Det bedrivs också på försök kursutvärdering som gruppintervjuer med studenter. Det skall framhållas att det pågår ett omfattande, kontinuerligt arbete för att förbättra kvaliteten på undervisningen vid universitetet, och i detta arbete ingår också utveckling av olika former för utvärdering av utbildningen. Så till exempel har den av universitetsstyrelsen tillsatta kommittén för kvalitetsfrågor vid Umeå universitet som en av uppgifterna i sitt handlingsprogram för 1999 satt upp att, i samarbete med studentkårerna och PU-enheten, utarbeta en policyskrift om kurs- och programutvärdering. Skriften skall fungera som underlag för diskussioner om hur systemet med kursutvärderingar kan och bör utvecklas i framtiden.

text: Anonymt eller inte

text: Det råder delade meningar bland såväl lärare som studenter om huruvida kursutvärderingar skall göras anonymt eller inte. De som förordar anonymitet hävdar att det är nödvändigt för att studenterna skall våga uttrycka sin ärliga mening och inte hålla inne med eventuellt kritiska synpunkter av rädsla för repressalier från lärarnas sida i form av sämre betyg, etc. Lärare som anser att värderingarna inte skall vara anonyma menar att dessa därigenom förlorar i värde. Syftet med en kursutvärdering är att inhämta studenternas erfarenheter och uppfattning av uppläggning och genomförande av en kurs för att med utgångspunkt därifrån eventuellt kunna förändra och förbättra utbildningen under kommande kurser. Tonvikten skall alltså läggas på bedömning av kursen inte av lärarna som personer. Av erfarenhet vet lärarna att studenter lägger sig mera vinn om att formulera och motivera sina synpunkter, om de också förväntas uppge sina namn. – Under skydd av anonymitet händer det ibland att enstaka studenter avger onyanserade, kränkande eller plumpa kommentarer mot lärare i utvärderingsformulären, vilket inte gagnar någon. Studenter som anser att värderingarna inte skall vara anonyma framhåller bl.a. att de är vuxna personer, som måste våga att öppet stå för sin uppfattning även när den är kritisk. – Det förtjänar att påpekas att studenter inte så sällan frivilligt undertecknar ifyllda enkätformulär med sina namn. I den praxis som utvecklats vid universitetet är det vanligast att de förtryckta frågeformulären saknar anvisning om underskrift. Detta innebär naturligen att studenterna uppfattar sig som anonyma, om de lämnar in kursvärderingarna utan att underteckna dem, och det respekteras som regel också från institutionernas sida. Men det är inte något i lag reglerat anonymitetsskydd jämförbart med

text: tryckfrihetsförordningens

text: föreskrifter om s.k. meddelarskydd för den som lämnar uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift.

text: JO-anmälan

text: Händelseförloppet i det anmälda ärendet framgår av den till anmälan fogade dokumentationen. Såväl de berörda studenterna som AA har ingående redogjort dels för vad de själva sagt och gjort, dels för hur de uppfattat varandras åtgärder och inbördes samtal. BB:s framställning av problemet (s. 2) måste dock tillrättaläggas i ett avseende. Kursutvärdering innebär inte myndighetsutövning mot någon enskild, dvs. den innefattar inte beslut eller åtgärd, där en sak som angår någon enskild person avgörs ensidigt av universitetet som myndighet. Av den inledande redogörelsen ovan framgår att kursutvärderingar uteslutande är ett led i universitetets kvalitetsarbete. Det behöver således inte utredas ”huruvida myndighetsutövningen varit opartisk och saklig i detta ärende”.

text: Däremot är det uppenbart att en lärare vid universitetet funnit sig föranlåten att, på grund av särskilda omständigheter, försöka utreda orsaken till att en viss kursutvärdering innefattat anmärkningsvärt negativa omdömen om en ung lärare. De fyra viktiga punkterna i BB:s skrivelse vill universitetsledningen kommentera på följande sätt. 1. Det är säkert riktigt att studenterna av alla de skäl som anges i skrivelsen haft anledning att tro att deras kursutvärderingar var anonyma. Det finns därför fog för att ifrågasätta om man från institutionens sida över huvud taget skall försöka att i efterhand ta reda på vem som skrivit vad. – Förhoppningsvis kommer det arbete som bedrivs av kommittén för kvalitetsfrågor att utmynna i riktlinjer för utformningen av kursutvärderingar. Ett förslag som redan diskuterats är att formulären skall förses med plats för namnunderskrift jämte anmärkning om att det är en frivillig uppgift. 2. AA är en erkänt skicklig och engagerad lärare, som själv till övervägande del fått mycket positiva omdömen i kursutvärderingar av studenter, som deltagit i hennes undervisning. Hon känner också stort ansvar för de doktorander som hon handleder. Som framgår av AA:s egen detaljerade redogörelse kände hon sig vid detta tillfälle särskilt oroad av den negativa kursutvärderingen, inte bara för den kritiserade doktorandens utan även för den kritiserande studentens skull. Hon övervägde olika alternativ för hantering av situationen. Efter samråd med flera av sina kolleger och i tron att hennes egen relation till studenterna på denna kurs var mycket god beslöt AA att under hand försöka utröna vad som föranlett de negativa omdömena om doktoranden genom att prata med de studenter som kunde antagas ha avgivit dem. I efterhand är det lätt att konstatera att AA missbedömt situationen. Hon uppger själv i sin redogörelse att hon inser att hon handlat olämpligt. Universitetsledningen vill inte heller försvara hennes handlingssätt men anser att de motiv hon anfört för att förklara sitt agerande utgör förmildrande omständigheter. 3. Det förefaller av dokumentationen som om AA:s försök att förklara sig inför studenterna för att lugna dem snarast haft motsatt effekt, dvs. de har känt sig ännu mera oroliga. Detta tycks de dock inte på ett tillräckligt tydligt sätt ha visat vid hennes direkta kontakter med dem, och AA har felaktigt fått intrycket att saken var utagerad. De tycks inte heller ha litat på AA:s upprepade försäkringar att det inträffade inte skulle påverka hennes betygssättning av dem. Universitetsledningen finner detta beklagligt men knappast möjligt att påverka. – – –

text: Sammanfattningsvis konstaterar universitetsledningen att AA själv medgivit att hon i detta ärende förfarit på ett olämpligt sätt och beklagar att berörda studenter tagit så illa vid sig. Det torde inte föreligga någon risk för att saken skall upprepas. Under hänvisning till det ovan anförda föreslår universitetsledningen därför att BB:s anmälan inte skall föranleda någon JO:s åtgärd.

text: BB kommenterade remissvaret.

text: JO hade tillgång till den redogörelse som lämnats av lektor AA som underlag till universitetets remissvar och en kopia av den kursutvärdering som innehöll anmärkningarna mot läraren i fråga.

text: I beslut den 30 maj 2000 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Jag vill inledningsvis klargöra att uppgifter i s.k. kursutvärderingar inte omfattas av något skydd enligt

text: sekretesslagens (1980:100)

text: bestämmelser. För det fall någon undertecknat en kursutvärdering med sitt namn finns det alltså inte möjlighet att sekretessbelägga vem som har lämnat uppgifterna i fråga. Den som utan angivande av sitt namn lämnar uppgifter i en sådan utvärdering åtnjuter inte heller något lagstadgat skydd beträffande rätten att få vara anonym. Universitetets åtgärd att efterforska vem eller vilka som hade lämnat de aktuella uppgifterna i kursutvärderingen har således inte stått i strid med bestämmelser i lag eller annan förordning.

text: Som universitetet har anfört i sitt remissvar innefattar en kursutvärdering inte någon åtgärd som är att anse som myndighetsutövning mot enskild. En kursutvärdering är uteslutande att anse som ett led i universitetets kvalitetsarbete. Detta innebär att universitetet har frihet att bestämma formerna för hur utvärderingen skall ske. Det står alltså universitetet eller den befattningshavare som ansvarar för utvärderingen fritt att avgöra om den skall ske med eller utan angivande av personuppgifter. Det förtjänar emellertid att påpekas att en student inte mot sin vilja kan tvingas att medverka i kursutvärderingar eller att på en sådan ange sina personuppgifter.

text: Som universitetet har anfört i remissvaret finns det skäl som talar såväl för som emot att kursutvärderingar sker utan angivande av vem som har lämnat uppgifterna i fråga. Det finns inte anledning för mig att anlägga några synpunkter på vad som är mest lämpligt eller ändamålsenligt i det avseendet. Enligt min mening bör det emellertid från början göras klart för studenterna om uppgifterna skall lämnas anonymt eller inte. Om man väljer att låta studenterna lämna uppgifterna anonymt bör det inte komma i fråga att senare efterforska vem som har lämnat en viss uppgift.

text: Jag kan av det material som jag har haft tillgång till kunnat konstatera att den kursutvärdering som anmälan rör var utformad på ett sådant sätt att studenterna måste ha fått uppfattningen att deras svar var anonyma. Mot bakgrund av vad jag nyss anfört anser jag att AA:s åtgärder för att efterforska vem som hade lämnat de negativa uppgifterna var mindre lämpliga. Detta visas också av den reaktion som hennes åtgärder framkallade hos framför allt de berörda studenterna. Jag noterar emellertid att hennes agerande uppenbart inte haft något repressivt syfte och jag kan i och för sig hysa viss förståelse för de skäl som legat bakom efterforskningen.

text: Universitetet har anfört att en policyskrift om kurs- och programutvärdering, i samråd med bl.a. studentkårerna, skall utarbetas av en av universitetsstyrelsen tillsatt kommitté för kvalitetsfrågor. Jag förutsätter att de uttalanden jag nu har gjort beaktas i detta arbete.

text: Med den kritik som ligger i det anförda avslutas ärendet.