nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Förundersökning
Grundläggande fri- och rättigheter
Normgivning, gränsen för
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Uttalanden om huruvida militärpolisen har befogenhet att utreda brott

sammanfattning: JO har på eget initiativ granskat om det finns rättsliga förutsättningar för militärpolisen att bedriva eller på annat sätt medverka i brottsutredande verksamhet. Legalitetsprincipen, som innebär att all offentlig maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift, kräver att det i så fall finns stöd i författning för det. JO:s slutsats är att det inte finns nödvändigt författningsstöd för militärpolisen att utreda brott. Det finns inte heller stöd för att en militärpolisman ska anses vara polisman vid tillämpningen av bestämmelser om brottsutredning, i t.ex. rättegångsbalken. Detta betyder att en militärpolisman saknar befogenhet att vidta utredningsåtgärder i en förundersökning. Vidare konstaterar JO att vem som har behörighet som polisman regleras av regeringen i en förordning. Enligt JO:s mening är föreskrifter om vem som är behörig att vara polisman av en sådan karaktär att endast riksdagen bör kunna besluta om det. Regleringen bör därför finnas direkt i lag. JO väcker med anledning av det hos regeringen frågan om en sådan författningsreglering.

text: Bakgrunden till initiativet

text: Jag har tidigare granskat ett ärende där Polismyndigheten hade gett Försvarsmakten (militärpolisen) i uppdrag att genomföra en husrannsakan och hålla ett förhör med en misstänkt i en förundersökning (se mitt beslut den 29 september 2023, dnr 316-2022). I ärendet framkom att det i april 2017 hade träffats en överenskommelse mellan Försvarsmakten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om militärpolisens biträde i förundersökningar om brott som begåtts inom Försvarsmakten.

text: Jag har i detta initiativärende beslutat att utreda de rättsliga förutsättningarna för den överenskommelse som myndigheterna träffat och om militärpolisen över huvud taget kan medverka i brottsutredande verksamhet.

text: Utredning

text: Inriktningen av JO:s utredning Försvarsmakten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten uppmanades att redovisa sin bedömning av de rättsliga förutsättningarna för polis och åklagare

text: att begära biträde av militärpolisen för att genomföra en förundersökning och att ge en militärpolisman i uppdrag att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen. Myndigheterna skulle också yttra sig över hur den överenskommelse som träffades i april 2017 förhåller sig till deras bedömning av de rättsliga förutsättningarna att anlita biträde av militärpolisen.

text: Myndigheterna skulle vidare redovisa sin rättsliga bedömning i fråga om huruvida en militärpolisman är att anse som en polisman i

text: rättegångsbalkens

text: mening. De gavs också möjlighet att föra fram sin syn i frågan om huruvida föreskrifter om behörighet som polisman är av en sådan karaktär att de bör finnas i lag.

text: Försvarsmaktens yttrande Försvarsmakten (överbefälhavaren generalen AA) förde fram i huvudsak följande i sitt yttrande (fotnoter utelämnade).

text: Militärpolisens uppdrag

text: En naturlig del av den militära befälsrätten är att kunna utöva kontroll och disciplin inom styrkan, oavsett var den befinner sig. I det yttersta läget, d.v.s. i en väpnad konflikt, är den kontroll och det ansvar som befälhavaren har även en väsentlig förutsättning för förbandets skyldigheter att leva upp till den internationella humanitära rättens krav. För att upprätthålla såväl disciplinen som ordning och säkerhet inom militära förband med någon slags effektivitet krävs i många fall ett militärt förband, dvs. militärpolisen. Att militärpoliser är nödvändiga för att upprätthålla ordningen och säkerheten inom militära förband är närmast uppenbart och militärpoliser eller motsvarande återkommer därför i alla jämförbara länders väpnade styrkor. I en väpnad konflikt är det dessutom endast militärpoliser som har förmåga att närvara vid frontlinjen och följa andra förband för att upprätthålla ordning och säkerhet på platser där övrig myndighetsnärvaro saknas. Militärpolisen har därtill särskild kunskap om Försvarsmaktens skyddsvärden som redan i fredstid är nödvändig för att upprätthålla ordning och säkerhet inom Försvarsmakten och av stor vikt även vid utförandet av utredningsåtgärder inom Försvarsmakten. Det framgår inte av Försvarsmaktens instruktion att myndigheten ska förebygga brott eller utreda brott. Samtidigt är det genom militärpolisförordningen tydligt att det ska finnas en militärpolis för att säkerställa ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten. De inledande paragraferna i förordning (

text: ) med reglemente för militärpolisen, hädanefter militärpolisförordningen, har stora likheter med

text: polislagens (1984:387)

text: inledande paragrafer. Militärpolisens uppgiftsbeskrivning inom Försvarsmakten har historiskt sett genom flera olika författningar i stora delar överensstämt med den civila polisens uppgiftsbeskrivning och instruktioner. Även om

text: polislagen

text: (PL) är en yngre författning än militärpolisförordningen bygger de båda på äldre regleringar av polis- och militärpolisverksamheten, där begreppet ”att upprätthålla allmän ordning och säkerhet”, den så kallade generalklausulen, följt med under en längre tid. Generalklausulen är mycket allmänt hållen och anses för den civila polisen omfatta all egentlig polisverksamhet och alltså inte bara polisens verksamhet för att hindra brott och andra störningar utan också exempelvis polisens brottsutredande verksamhet. Eftersom militärpolisen inom Försvarsmakten har uppgifter som kompletterar den civila polisens uppgifter är det naturligt att tolka 1 § militärpolisförordningen relaterat till

text: 1 §

text: och

text: 2 §§

text: PL och 1948 års allmänna polisinstruktion för den

text: civila polisen som var i kraft vid militärpolisförordningens tillkomst. I

text: 1 § andra stycket

text: PL framgår att det är Polismyndigheten och Säkerhetspolisen som bedriver polisverksamhet. Men även militärpolisen får inom sitt område anses bedriva polisverksamhet. Att både militärpolisen och den civila polisen ska förebygga brott står klart, dvs. de har båda en brottsförebyggande uppgift. Frågan är vad som avses med att militärpolisen ska ”avslöja brott” (1 § militärpolisförordningen). Betydelsen av ordet avslöja kan anses vara detsamma som ordet uppdaga, vilket är ordet som användes i 2 § av 1948 års allmänna polisinstruktion för den civila polisen. Att avslöja brott bör enligt en sådan tolkning i jämförelse med äldre bestämmelser kunna anses innefatta både en brottsspanande och brottsutredande uppgift. Att orden ”avslöja brott” inte endast omfattar den brottsspanande uppgiften tydliggörs även till del genom att militärpolistjänsten, enligt 2 § militärpolisförordningen, bl.a. ska fullgöras genom utredningstjänst.

text: Rättsliga förutsättningar för militärpolisen vid fullgörande av utredningstjänst

text: Det följer av 11 § militärpolisförordningen att en militärpolisman som fullgör uppgifter enligt 1 § är att anse som polisman. Det som är föreskrivet för polismän gäller därför i tillämpliga delar också för militärpolismän som fullgör sådana uppgifter. Som framgår av

text: 4 §

text: PL är polisman en tjänsteman vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen om regeringen inte föreskriver något annat. Vidare framgår att regeringen bestämmer vad som avses med polisman, vilket har skett genom 2 § polisförordningen. Definitionen i

text: polislagen

text: jämte polisförordningen har därmed generell giltighet för tolkningen av begreppet polisman i olika lagar och författningar. Med hänsyn till vad som framgår i 2 § tredje stycket polisförordningen är det som föreskrivs om polisman i olika författningar även tillämpligt för militärpolisman. Militärpolisförordningens

text: 11 §

text: jämte

text: polislagen

text: och polisförordningen bör därför inte förstås som att det enbart är i

text: polislagens

text: mening som militärpolis i tillämpliga delar omfattas av det som är föreskrivet för polisman. Försvarsmakten menar att militärpolisman är att anse som polisman i bl.a.

text: rättegångsbalkens

text: förundersökningskungörelsens (1947:948)

text: , lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. (

text: ) och

text: skyddslagens (2010:305)

text: mening. Det finns alltså inget i militärpolisförordningens eller i polisförordningens bestämmelser som anger en begränsning att militärpolis skulle vara att anse som polisman enbart i exempelvis

text: polislagens

text: mening. En sådan tillämpning skulle dessutom innebära en avsevärd begränsning av militärpolisens polisiära befogenheter. Försvarsmakten anser mot bakgrund av ovanstående att militärpolisman har samma rätt som en polisman att enligt

text: rättegångsbalken

text: under vissa förutsättningar besluta om utredningsåtgärder och tvångsmedel utan föregående beslut av förundersökningsledare.

text: Rättegångsbalkens

text: tvångsmedel En polisman får i brådskande fall gripa en person som är misstänkt för brott, dvs. om åklagarens anhållningsbeslut inte kan avvaktas (

text: 24 kap. 7 § rättegångsbalken

text: [RB]). En polisman får vidare själv fatta beslut om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning om det är fara i dröjsmål (

text: 28 kap.

text: och

text: 13 §§

text: RB). Vid sådan fara får även föremål tas i beslag (

text: 27 kap. 4 §

text: RB). Samma skäl som ligger bakom att polisman fått rätt att besluta i dessa situationer gör sig gällande som skäl för att det som är föreskrivet om polisman i dessa delar även ska gälla militärpolisman som fullgör militärpolistjänst inom Försvarsmakten. För upprätthållande av Försvarsmaktens ordning och säkerhet kan konstateras att det oftast är militärpolis som rent faktiskt befinner sig på platsen jämfört med civil polis. Det bör därmed finnas möjlighet för militärpolisman att med stöd av

text: rättegångsbalkens

text: bestämmelser gripa en misstänkt gärningsperson t.ex. inne på

text: Försvarsmaktens område eller en misstänkt gärningsperson tillhörande Försvarsmaktens personal. Att en militärpolis i ett sådant fall inte skulle likställas med en polisman i

text: rättegångsbalkens

text: mening förefaller inte ändamålsenligt. Försvarsmakten konstaterar att det inte finns skäl att argumentera för att enbart vissa av

text: rättegångsbalkens

text: bestämmelser om tvångsmedel ska tillämpas av militärpolisman. Tvångsmedel som på grund av fara i dröjsmål beslutats av en militärpolisman bör inte ses som biträde till förundersökningsledare även om användandet av tvångsmedel anses innebära att en förundersökning har inletts.

text: Primärutredning Försvarsmakten anser att militärpolisman har samma möjlighet som en polisman att enligt

text: 23 kap 3 § fjärde stycket

text: RB genomföra en s.k. primärutredning utan föregående beslut om att inleda förundersökning. Rapporteringsskyldigheten i

text: 9 §

text: PL innebär en grundläggande skyldighet för en polisman att rapportera till förman när han eller hon får kännedom om ett brott som faller under allmänt åtal, vilket i praktiken oftast sker genom att en anmälan om brott upprättas. Försvarsmakten anser att bestämmelsen innebär en rapporteringsskyldighet även för militärpolisen. Detsamma gäller skyldigheten för polisman att vidta de utredningsåtgärder som är möjliga även om förundersökning inte hunnit inledas när polisman tar upp en anmälan eller ingriper mot brott, enligt

text: 3 a § förundersökningskungörelsen

text: . Enligt bestämmelsen ska utredningen, om möjligt, färdigställas direkt på platsen och vidtagna åtgärder ska så snart som möjligt anmälas till den som har rätt att leda förundersökning rörande brottet. I

text: 23 kap. 3 § fjärde stycket

text: RB anges därvid att innan en förundersökning hunnit inledas får polisman hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. Att brott utreds i nära anslutning till händelsen utgör en framgångsfaktor för en effektiv brottsutredning. Att åtgärder vidtas i så nära anslutning till brottet som möjligt och att en utredning färdigställs så fort det går är ett led i att öka de processekonomiska inslagen i brottmål och har visat sig märkbart öka chansen att klara upp brott. I motiven till den nu gällande lydelsen anges att det bör ses som ett naturligt åliggande för all polispersonal att företa möjliga åtgärder för utredning av brott och att de rationaliseringsvinster som ligger i att utredning sker direkt på plats givetvis bör tas till vara. Vidare anges att det ofta är möjligt att slutföra utredningen direkt på plats särskilt när det gäller t.ex. biltillgrepp, rattfylleri, enklare fall av misshandel och liknande. Bestämmelserna i

text: polislagen

text: förundersökningskungörelsen

text: och

text: rättegångsbalken

text: skapar således tillsammans ett effektivt handläggningssätt. Det låter sig svårligen motiveras att militärpolisman som ingriper eller tar upp en anmälan inte skulle ha samma skyldighet att för samtliga berörda parters skull säkerställa tidiga utredningsåtgärder och handlägga ärendet på ett skyndsamt och effektivt sätt med hänsyn till att militärpolisman är att anse som polisman när han eller hon utför militärpolistjänst.

text: Biträde inom förundersökning

text: Försvarsmakten delar Polismyndighetens syn att det, med hänsyn till de krav som legalitetsprincipen ställer, är tveksamt om de allmänna bestämmelserna i

text: 6 § fjärde stycket

text: PL och 5 § militärpolisförordningen om att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete och Försvarsmaktens skyldighet att samarbeta med polisen kan utgöra lagstöd för militärpolisen att ge Polismyndigheten biträde med att verkställa tvångsåtgärder inom Försvarsmakten. Militärpolismän skiljer sig emellertid från exempelvis Tullverkets och Kustbevakningens personal som inom vissa avgränsade områden har fått vissa polisiära befogenheter medan militärpolisen anses som polisman och i tillämpliga delar omfattas av det som föreskrivs om polismän i olika författningar. Militärpolisen har i princip fullständiga polisiära befogenheter inom sitt uppdrag att upprätthålla ordning och

text: säkerhet inom Försvarsmakten. En militärpolisman kan på så sätt anses arbeta inom sina egna befogenheter och sitt eget uppdrag (jfr JO-beslut dnr 637-2020) samtidigt som denne biträder förundersökningsledare med stöd av militärpolisförordningen och 23 kap 3 § andra stycket [RB, JO:s anm.]. Som framgår av

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB får åklagare anlita biträde av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen för att genomföra en förundersökning som leds av åklagare. Vidare får åklagaren uppdra åt polisman att vidta en viss utredningsåtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Biträde inom ramen för en förundersökning kan således inte begäras av Försvarsmakten med stöd av den här bestämmelsen. Däremot, som Försvarsmakten redan har redovisat i sitt yttrande, daterat den 11 november 2022 [se JO:s ärende 316-2022, JO:s anm.], anser Försvarsmakten att åklagare kan uppdra viss utredningsåtgärd åt militärpolisman på samma sätt som en åklagare kan uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen förutsatt att åklagaren bedömer det lämpligt. Nyssnämnda följer av att militärpoliser är att anse som polismän, även i

text: rättegångsbalkens

text: mening, när de fullgör uppgifter enligt 1 § militärpolisförordningen. Ovanstående synsätt har även förtydligats i en intern skrivelse upprättad vid Rättsavdelningen vid Riksåklagarens kansli den 4 juli 2011 gällande militärpolisen, se bilaga 1 [utelämnad här, JO:s anm.] I skrivelsen framgår även att Åklagarmyndigheten delar Försvarsmaktens bedömning att militärpolisen har rätt och en skyldighet att efterfölja reglerna om primärutredning. Polismyndigheten har däremot inte samma uttryckliga möjlighet som åklagare att begära biträde av militärpolisen enligt

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB. Försvarsmakten anser emellertid att militärpolismans biträde till polisiär undersökningsledare ska anses omfattas av bestämmelsen, under förutsättning att utredningsåtgärden företas inom Försvarsmakten. En striktare tolkning av

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB skulle innebära att möjligheten för militärpolismän att biträda inom en och samma förundersökning skulle vara beroende inte endast av om åtgärden företas inom Försvarsmakten utan vem som vid varje givet tillfälle leder aktuell förundersökning. Som ett exempel på snabba förändringar i ledning av förundersökning kan nämnas ett kortvarigt frihetsberövande som innebär att åklagare leder en förundersökning under kort tid men att ledningen av förundersökningen överlämnas till Polismyndigheten när frihetsberövandet hävts. Mot bakgrund av Försvarsmaktens redovisade inställning vad avser att militärpolisman ska anses som polisman vid tillämpning av bestämmelser om tvångsmedel vid fara i dröjsmål och primärutredning vill Försvarsmaktens återigen understryka att det inte framstår som logiskt eller ändamålsenligt att militärpolisens polisiära befogenheter kan nyttjas under vissa skeden men att den möjligheten helt saknas under andra skeden utan att detta är motiverat av sakomständigheterna som sådana. Ordalydelsen i

text: andra stycket

text: synes därtill inte förhindra att åklagare både kan och faktiskt regelbundet lämnar uppdrag att företa såväl svårare som enklare utredningsåtgärder som hör till förundersökningen till andra anställda vid polisen än polismän. I den delen har tillämpningen gått även bortom den direkta ordalydelsen. Omständigheterna ovan talar enligt Försvarsmaktens uppfattning för att även polisiär förundersökningsledare, bör kunna uppdra enskild utredningsåtgärd åt militärpolisman på samma sätt som åt en polisman, förutsatt att det sker inom Försvarsmakten. Detta även om lagstiftaren inte har ansett det nödvändigt att skriva ut att Polismyndigheten har rätt att uppdra viss utredningsåtgärd åt enskild polisman. – – –

text: Överenskommelsen

text: Försvarsmaktens uppfattning är att överenskommelsen som helhet bygger på att militärpolisman ska kunna ta emot direktiv om utredningsåtgärd som även inkluderar verkställande av tvångsmedel eller kan innebära att en åtgärd behöver genomföras med våld eller tvång. Försvarsmakten anser att överenskommelsen speglar Försvarsmaktens syn på de rättsliga förutsättningarna för militärpolis att biträda Polismyndigheten och åklagare som redogjorts för i det här yttrandet. – – –

text: Försvarsmakten delar Polismyndighetens synpunkt att det finns skäl att se över överenskommelsen bl.a. med anledning av att det saknas redovisning av de rättsliga förutsättningarna för militärpolisens biträde och att beskrivningen av lämplighetsbedömningen bör formuleras i enlighet med ovanstående. Ett revideringsarbete påbörjades redan innan pågående JO-ärende.

text: Hur militärpolismans behörighet som polisman bör regleras

text: Militärpolisförordningen är en äldre förordning som tidigare speglade gällande polisinstruktion men idag till del framstår som föråldrad. Försvarsmakten kan se vissa fördelar med att det i lag är reglerat vad som avses med polisman i den mån en sådan reglering innefattar personal från en annan myndighet än Polismyndigheten och Säkerhetspolisen (jfr

text: 4 §

text: PL) och lagstiftaren därigenom utsträcker våldsmonopolet till att även omfatta annan myndighetspersonal. Det är emellertid främst en modernisering av regleringen som ligger i Försvarsmaktens intresse. En moderniserad och tydlig reglering av militärpolisen kan bidra till en effektivare militärpolistjänst anpassad till dagens förutsättningar.

text: Polismyndighetens yttrande Polismyndigheten (juristen BB) redovisade följande bedömning (fotnoter utelämnade).

text: Militärpolisens verksamhet är enligt 1 § militärpolisförordningen begränsad till att avse ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten och övningar som Försvarsmakten genomför i samverkan med andra myndigheter. Militärpolisförordningen innehåller inte någon bestämmelse som motsvarar

text: 2 § 3 polislagen

text: om skyldighet att utreda brott som hör under allmänt åtal. Vad som avses som utredningstjänst i 2 § militärpolisförordningen definieras inte i förordningen. Enligt Polismyndigheten bör regelverket tolkas som att militärpolisens medverkan i brottsutredande verksamhet har begränsats till åtgärder i det initiala skedet av en brottsutredning, innan polisen har hunnit komma till platsen, t.ex. identifiering och bevissäkring. En militärpolis borde således enbart vara att jämställa med polis när militärpolisen fullgör sådana uppgifter som uttryckligen framgår av 1 § militärpolisförordningen. Det är enbart i sådana situationer som en militärpolis har samma befogenheter enligt RB som en polisman (se

text: SOU 2001:98

text: . s.52 f.). I

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB finns en uttrycklig befogenhet för en åklagare, som leder en förundersökning, att begära biträde av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra denna. Åklagaren får också uppdra åt en polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. I de fall som förundersökningen handlar om ett brott som faller inom militärpolisens uppgifter enligt 1 § militärpolisförordningen torde åklagaren därför kunna uppdra en åtgärd åt en militärpolis. Däremot är det oklart om en polisiär förundersökningsledare har motsvarande befogenhet enligt

text: 23 kap. 3 §

text: RB.

text: Enligt Polismyndighetens bedömning framstår det som tveksamt att utan tydligt stöd i författning, förarbeten eller praxis dra slutsatsen att militärpolisen generellt omfattas av regleringen i

text: 23 kap. 3 §

text: RB. När det gäller den överenskommelse som myndigheterna träffat gör Polismyndigheten följande bedömning. I överenskommelsen anges bl.a. att om inte särskilda skäl talar mot det bör militärpolisen anlitas för att utreda brott om det aktuella ärendet har initierats av militärpolisen eller om brottet annars har skett inom Försvarsmakten. Som redovisats ovan synes det saknas tydligt lagstöd för Polismyndigheten att anlita militärpolis för biträde med att verkställa utredningsåtgärder efter det att en förundersökning har inletts eller i ärenden som inte omfattas av militärpolisens uppgifter enligt militärpolisförordningen.

text: Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten (numera riksåklagaren CC) redovisade följande bedömning.

text: Finns det rättsliga förutsättningar för polis och åklagare att begära biträde av militärpolisen för att genomföra en förundersökning och att uppdra åt en militärpolis att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen?

text: För att åklagare ska få begära biträde av en annan myndighet för att genomföra en förundersökning krävs stöd i lag. När en förundersökning leds av en åklagare får åklagaren anlita biträde av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra den. Åklagaren får även anlita biträde av Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket. Något motsvarande lagstöd som ger en åklagare rätt att begära biträde av militärpolisen (Försvarsmakten) inom ramen för en förundersökning finns inte. Det finns inte heller några bestämmelser i lag eller förordning som ger en åklagare rätt att uppdra åt en militärpolis att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen. Bestämmelsen i militärpolisförordningen, som stadgar att en militärpolisman är att anse som en polisman, är begränsad till utförandet av de uppgifter för militärpolisen som framgår av förordningen (1 och 11 §§ militärpolisförordningen). Bland dessa uppgifter ingår inte att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal, som är en av polisens huvudsakliga uppgifter (jfr

text: 2 § 3 polislagen

text: ). Sammanfattningsvis saknas det enligt min bedömning stöd i lag eller annan författning för att åklagare ska få anlita biträde av militärpolisen eller uppdra åt en militärpolis att vidta en åtgärd som hör till förundersökningen.

text: Är en militärpolisman att anse som en polisman i

text: rättegångsbalkens

text: mening?

text: I

text: rättegångsbalken

text: finns bl.a. bestämmelser om polisens befogenhet att besluta om och genomföra straffprocessuella tvångsmedel mot enskilda, såsom frihetsberövande, husrannsakan, kroppsbesiktning, beslag m.m. Att en polisman har rätt att använda våld eller tvång vid genomförandet av straffprocessuella tvångsmedel framgår vidare av

text: 10 § polislagen

text: . Straffprocessuella tvångsmedel utgör ett intrång i den enskildes rättsfär och enligt bestämmelserna i

text: regeringsformen

text: kan ett sådant intrång endast ske med stöd av lag. Undantag från grundlagsskyddade rättigheter ska tolkas restriktivt och enligt sin ordalydelse (jfr.

text: NJA 1996 s. 577

text: ). För att få genomföra åtgärder i form av straffprocessuella tvångsmedel krävs alltså en lagreglering som uttryckligen medger det. Av militärpolisförordningen framgår visserligen att en militärpolis har polisiära befogenheter inom ramen för sina arbetsuppgifter, men i enlighet med vad som framgår ovan torde det krävas en särskild lagreglering för att militärpolisen ska ha samma befogenheter som en polisman att genomföra straffprocessuella tvångsmedel. Enligt min uppfattning kan därför, enligt gällande rätt, en militärpolisman inte vara att anse som en polisman i

text: rättegångsbalkens

text: mening i vart fall när det gäller genomförandet av straffprocessuella tvångsmedel.

text: Överenskommelsen mellan Försvarsmakten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

text: I april 2017 ingick Försvarsmakten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten en överenskommelse om militärpolisens biträde i förundersökningar om brott som har begåtts inom Försvarsmakten. Av överenskommelsen framgår bl.a. att militärpolisen bör anlitas som biträde vid förundersökning om brott som begåtts inom Försvarsmakten om inte skäl talar däremot. Med anledning av att det synes saknas rättsliga förutsättningar för åklagare att begära biträde av militärpolisen inom ramen för en förundersökning kan jag konstatera att överenskommelsen i vissa delar har fått en olycklig utformning. Det finns hos Åklagarmyndigheten inte något underlag som kan ge ledning när det gäller hur militärpolisens biträde i förundersökningar var avsett att tillämpas i praktiken. Oavsett omständigheterna vid överenskommelsens tillkomst är det min uppfattning att den i sin nuvarande utformning inte längre ska tillämpas inom myndigheten och jag kommer att vidta åtgärder för att säkerställa detta.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Legalitetsprincipen Den offentliga makten utövas under lagarna (se

text: 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen

text: ). Bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprincipen och innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. En myndighet får alltså endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (se även

text: 5 § första stycket förvaltningslagen

text: Styrkan på kravet av ett författningsstöd varierar mellan olika rättsområden och efter maktutövningens närhet till de enskilda, från krav på tydligt stöd i lag till krav på att en åtgärd ska rymmas inom myndighetens instruktion eller liknande. När det gäller maktutövning som innebär begränsningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter, såsom användningen av tvångsmedel i en brottsutredning, ställs det krav på stöd i lag (se

text: 2 kap. 20 § regeringsformen

text: ). Legalitetsprincipen innebär även att lagregler om tvångsmedel måste vara tydliga och att de ska tolkas restriktivt när de tillämpas. (Se t.ex. Bull och Sterzel,

text: Regeringsformen

text: – En kommentar, 5 uppl., s. 51 f., och Ekelöf m.fl., Rättegång tredje häftet, 8 uppl., s. 40.)

text: Bestämmelser om brottsutredning Bestämmelser om utredning av brott finns i

text: rättegångsbalken

text: (RB) med kompletterande föreskrifter i

text: förundersökningskungörelsen

text: . Enligt bestämmelserna om förundersökning i

text: 23 kap.

text: RB och i

text: förundersökningskungörelsen

text: är brottsutredning en uppgift för polis och åklagare.

text: I

text: 23 kap. 3 §

text: RB anges bl.a. följande. Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren (se första stycket). När förundersökningen leds av åklagaren, får han eller hon anlita biträde av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra den. Åklagaren får också ge en polisman i uppdrag att vidta en viss åtgärd som hör till

text: förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. (Se andra stycket.) Innan en förundersökning hunnit inledas, får en polisman hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen, s.k. primärutredning (se fjärde stycket).

text: En polisman som ingriper mot brott eller annars kommer till platsen för ett brott eller tar upp anmälan ska vidta de utredningsåtgärder som är möjliga, även om en förundersökning inte hunnit inledas. Utredningen ska om möjligt färdigställas direkt på plats. Vidtagna åtgärder ska så snart som möjligt anmälas för den som har rätt att leda en förundersökning om brottet. (Se

text: 3 a § förundersökningskungörelsen

text: Regleringen i

text: rättegångsbalken

text: om brottsutredning är dock inte uttömmande. Det finns bestämmelser i författning som ger exempelvis Tullverket och Kustbevakningen rätt att leda en förundersökning och att biträda polis och åklagare i en förundersökning (se t.ex.

text: och

text: 40 §§

text: lagen om straff för smuggling och 3 kap. 3 § och 4 kap. 4 § kustbevakningslagen; se också

text: 2 §

text: lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet).

text: Polisverksamhet Polisverksamhet bedrivs av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet ska polisens arbete syfta bl.a. till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. (Se

text: 1 § polislagen

text: Till Polismyndighetens uppgifter hör bl.a. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (se

text: 2 §

text: och

text: polislagen

text: En polisman är tjänsteman vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om regeringen inte föreskriver något annat. Regeringen bestämmer vad som avses med polisman. (Se

text: 4 § polislagen

text: Med polisman avses vid tillämpning av lag eller förordning vissa särskilt angivna befattningshavare inom Polismyndigheten och Säkerhetspolisen (se 2 § polisförordningen). I bestämmelsen finns också en upplysning om regleringen i 11 § förordningen med reglemente för militärpolisen, militärpolisförordningen, se nedan.

text: Militärpolisens uppgifter Militärpolisens uppgifter framgår av 1 § militärpolisförordningen. Enligt bestämmelsen ska militärpolisen upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten samt vid sådana övningar som Försvarsmakten genomför tillsammans med andra myndigheter. Därvid har militärpolisen till uppgift särskilt att 1) förebygga brott samt hindra att ordningen och säkerheten störs genom brott eller på annat sätt, 2) avslöja brott

text: samt vidta de åtgärder som behövs, när ordningen och säkerheten störs på annat sätt än genom brott, och 3) i övrigt lämna personal som tjänstgör inom Försvarsmakten upplysningar och annan hjälp.

text: Militärpolistjänsten fullgörs genom bl.a. utredningstjänst (se 2 § i förordningen).

text: En militärpolisman är, då han eller hon fullgör uppgifter enligt 1 § militärpolisförordningen, att anse som polisman. Det som är föreskrivet om polismän gäller därför i tillämpliga delar också för militärpolismän som fullgör sådana uppgifter. (Se 11 § militärpolisförordningen och 2 § tredje stycket polisförordningen.)

text: Bedömning

text: Utgångspunkter för granskningen Jag inledde detta initiativärende för att närmare granska om det finns rättsliga förutsättningar för militärpolisen att bedriva eller på annat sätt medverka i brottsutredande verksamhet. Legalitetsprincipen kräver att det i så fall finns stöd i författning för det.

text: Mina uttalanden avser endast utredning av misstänkt brottslighet som begåtts i Sverige. Uttalandena avser inte förhållanden som omfattas av ett avtal med främmande makt eller en mellanstatlig organisation som är bindande för Sverige och inte heller om krig eller krigsfara råder eller då regler enligt traktater eller allmän folkrätt om en väpnad konflikt är tillämpliga. Även åtgärder som vidtas med stöd av

text: skyddslagen

text: eller lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ligger utanför granskningen. Myndigheternas ståndpunkter Enligt Försvarsmakten finns författningsstöd för militärpolisen att utreda brott genom att den grundläggande uppgiften i 1 § militärpolisförordningen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, i likhet med vad som anses gälla för den civila polisen, också omfattar brottsutredande verksamhet. Försvarsmakten lyfter vidare fram att det i bestämmelsen anges att militärpolisen har till uppgift att ”avslöja brott”. Myndigheten menar att begreppet, med utgångspunkt i historiska lydelser av polisinstruktioner, bör tolkas som att det innefattar även brottsutredande uppgifter. Stöd för tolkningen finns också i att uppgiften att avslöja brott fullgörs genom bl.a. utredningstjänst.

text: Försvarsmakten har även framhållit regleringen i 11 § militärpolisförordningen som innebär att en militärpolisman som fullgör uppgifter enligt 1 § i förordningen har en polismans befogenheter. Eftersom det enligt myndigheten i 1 § militärpolisförordningen kan tolkas in en uppgift att utreda brott, ska en militärpolisman anses ha de befogenheter som en polisman har i en brottsutredning, t.ex. att enligt

text: rättegångsbalken

text: vidta vissa tvångsåtgärder när det är fara i dröjsmål och att genomföra en primärutredning. En åklagare eller polisiär undersökningsledare får vidare ge en militärpolisman i uppdrag att vidta

text: en viss åtgärd som hör till förundersökning enligt

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB. En militärpolisman har även de skyldigheter som följer av

text: 3 a § förundersökningskungörelsen

text: vid brott som begåtts inom Försvarsmakten.

text: Enligt Polismyndigheten bör regleringen i militärpolisförordningen tolkas som att militärpolisens medverkan i brottsutredande verksamhet har begränsats till åtgärder i det initiala skedet av en brottsutredning. Myndigheten har också fört fram att i de fall en förundersökning faller inom militärpolisens uppgifter enligt 1 § militärpolisförordningen, torde en åklagare kunna ge en militärpolis i uppdrag att vidta en åtgärd i en förundersökning med stöd av

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB. Däremot är det enligt Polismyndigheten tveksamt att utan tydligt stöd i författning, förarbeten eller praxis dra slutsatsen att militärpolisen generellt omfattas av regleringen i

text: 23 kap. 3 §

text: RB.

text: Åklagarmyndigheten anser att det saknas stöd i författning för åklagare att anlita biträde av militärpolisen eller att ge en militärpolis i uppdrag att vidta en åtgärd som hör till förundersökningen. Vidare gör myndigheten bedömningen att en militärpolisman inte kan vara att anse som en polisman i

text: rättegångsbalkens

text: mening, i vart fall inte när det gäller genomförandet av straffprocessuella tvångsmedel.

text: Min bedömning Befogenhet att utreda brott kräver tydligt stöd i författning Polisverksamhet består av olika delar och har stor spännvidd. Kravet på författningsstöd för att en viss åtgärd ska få vidtas gör sig gällande med varierande styrka beroende på vad saken gäller. Brottsutredande åtgärder får med hänsyn till sin karaktär anses vara sådana som kräver tydligt stöd i författning. I den mån det handlar om att vidta tvångsåtgärder mot enskilda krävs att stödet finns i lag.

text: När det gäller uppgiften att utreda brott är det för Polismyndigheten uttryckligen angivet i

text: polislagen

text: (se

text: 2 § 3)

text: . I myndighetsinstruktionerna för Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen finns en liknande reglering (se

text: 3 §

text: förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen,

text: och

text: 5 §§

text: förordningen med instruktion för Tullverket samt

text: 2 §

text: förordningen med instruktion för Kustbevakningen). I instruktionen för Åklagarmyndigheten anges att myndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring (se

text: 2 § 1

text: förordningen med instruktion för Åklagarmyndigheten).

text: För dessa myndigheter framgår det alltså av deras uppdragsbeskrivningar att de har till uppgift att utreda brott. Det närmare innehållet i myndigheternas brottsutredande uppgifter och vilka befogenheter de har i en brottsutredning är också tydligt reglerat i författning, exempelvis i

text: rättegångsbalken

text: och lagen om straff för smuggling.

text: Militärpolisen saknar författningsstöd för att bedriva brottsutredande verksamhet Militärpolisen är en del av Försvarsmakten. Jag kan inledningsvis konstatera att det inte framgår av förordningen med instruktion för Försvarsmakten att det är en uppgift för myndigheten att utreda brott.

text: Militärpolisens uppgift enligt militärpolisförordningen är att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten. Därvid har militärpolisen till uppgift särskilt att bl.a. förebygga och avslöja brott. (Se 1 §.)

text: Jag ifrågasätter i och för sig inte det som Försvarsmakten fört fram om att uppgiften för den civila polisen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att uppdaga brott, historiskt sett och i en mer generell betydelse, har ansetts innefatta även brottsutredning. Det har dock i det sammanhanget framför allt varit fråga om att ge en allmän ram för polisens uppgifter som tillåter en fortlöpande anpassning av polisverksamheten till förändrade förutsättningar och nya krav. Det närmare innehållet i polisens uppgifter regleras genom andra föreskrifter. (Se

text: prop. 1983/84:111 s. 49

text: f. och Munck,

text: Polislagen

text: [8 november 2023, JUNO], kommentar till

text: 1 §

text: Från ett legalitetsperspektiv krävs som jag konstaterat att det finns ett tydligt stöd i författning för att det ska anses finnas en befogenhet att utreda brott. En sådan befogenhet kan med vanligt språkbruk inte utläsas ur militärpolisförordningen. Jag delar därför inte Försvarsmaktens uppfattning om tolkningen och innebörden av 1 § militärpolisförordningen i det nu aktuella avseendet. Det har inte lyfts fram att det skulle finnas någon annan författningsreglering av betydelse i sammanhanget.

text: Utöver det sagda krävs som nämnts stöd i lag för att tvångsåtgärder ska få vidtas i en brottsutredning. En befogenhet att vidta en sådan åtgärd kan inte vila på en bestämmelse i förordning.

text: Med beaktande av de krav som legalitetsprincipen ställer är slutsatsen av det anförda att det inte finns nödvändigt författningsstöd för militärpolisen att bedriva brottsutredande verksamhet.

text: En militärpolis är inte en polisman vid tillämpningen av bestämmelser om

text: brottsutredning

text: Enligt 11 § militärpolisförordningen är en militärpolis i vissa situationer att anse som polisman. Befogenheten för en militärpolis som polisman är dock begränsad till de fall då han eller hon fullgör uppgifter enligt 1 § i förordningen. Som jag nyss konstaterat innefattar dessa uppgifter inte att utreda brott. Av det sagda följer att det inte heller finns stöd för att en militärpolis ska anses vara polisman vid tillämpningen av bestämmelser om utredning av brott, i t.ex.

text: rättegångsbalken

text: . Det betyder att det inte får lämnas uppdrag till en militärpolisman att vidta åtgärder i en förundersökning med stöd av

text: 23 kap. 3 § andra stycket

text: RB.

text: Jag utesluter inte att värdet av effektivitet i en brottsutredning talar för att det i vissa lägen hade varit ändamålsenligt om en militärpolisman kunnat vidta vissa brottsutredande åtgärder. Utan stöd i författning är det dock inte rättsligt möjligt.

text: Legalitetsprincipen medför således även att en militärpolis saknar befogenhet att fatta beslut eller vidta åtgärder i en förundersökning eller att med stöd av bestämmelsen om primärutredning i

text: 23 kap. 3 § fjärde stycket

text: RB vidta utredningsåtgärder innan en förundersökning har inletts. Detsamma gäller de åtgärder som en polisman som kommer till platsen för ett brott eller tar upp anmälan är skyldig att vidta enligt

text: 3 a § förundersökningskungörelsen

text: Däremot finns givetvis inga hinder mot att en militärpolisman genomför ett gripande med stöd av

text: 24 kap. 7 § andra stycket

text: RB t.ex. av en misstänkt som påträffas på bar gärning eller mot andra åtgärder som får vidtas av envar.

text: Med utgångspunkt i min bedömning saknas det rättsliga förutsättningar för den överenskommelse om militärpolisens biträde i förundersökningar som myndigheterna träffade i april 2017. Den får därför inte tillämpas. Jag noterar att riksåklagaren angett att överenskommelsen inte längre ska tillämpas inom Åklagarmyndigheten och att hon kommer att vidta åtgärder för att säkerställa detta.

text: Befogenheterna utökas inte vid myndighetssamverkan

text: Jag vill lägga till att det inte finns något som hindrar myndigheter från att samarbeta med varandra. Tvärtom är samverkan något som är stadgat i författning (se t.ex.

text: 8 § förvaltningslagen

text: 6 § tredje

text: och

text: fjärde stycket

text: polislagen

text: och 5 § militärpolisförordningen). De deltagande tjänstemännen företräder i förhållande till den enskilde dock endast den egna myndigheten och de ska tillämpa de verksamhetsregler som gäller för den myndigheten (se bl.a. JO 2022/23 s. 272, dnr

text: ). Befogenheterna utökas alltså inte vid en myndighetssamverkan. Föreskrifter om behörighet som polisman bör finnas i lag En polisman ges i ett stort antal bestämmelser befogenheter i förhållande till enskilda, varav vissa begränsar grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Exempel på sådan reglering finns i

text: rättegångsbalken

text: och

text: polislagen

text: . Dessutom har en polisman enligt bestämmelser i

text: 48 kap.

text: RB befogenhet att förelägga bötesstraff genom utfärdande av ordningsbot.

text: Vem som har behörighet som polisman regleras i dag av regeringen i förordning, med stöd av ett bemyndigande från riksdagen (se 2 § polisförordningen och

text: 4 § polislagen

text: ). Enligt min mening är föreskrifter om vem som är behörig att vara polisman av en sådan karaktär att endast riksdagen bör kunna besluta om det. Regleringen bör därför finnas direkt i lag.

text: Med stöd av 13 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO) väcker jag hos regeringen frågan om en sådan författningsreglering. Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift. Seniora rättssakkunniga Mattias Karlsson har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
Allmänna handlingar
Diarieföring
God förvaltning/myndighetsetik
Sekretess

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot en regionpolischef för att han använt sin privata e-postadress i tjänsten i stor omfattning

org: jo

sammanfattning: En regionpolischef har vid ett stort antal tillfällen använt sin privata e-postadress för kommunikation i tjänsten. Det har visserligen inte framkommit att några känsliga eller sekretessbelagda uppgifter röjts eller att regionpolischefen underlåtit att diarieföra några allmänna handlingar. JO anser dock att användningen av den privata e-postadressen i tjänsten varit av en sådan omfattning att regionpolischefen, med hänsyn till de risker användningen medfört och vikten av att gällande föreskrifter följs, inte kan undgå kritik. JO uttalar att det av de noggranna anvisningar som ges i Polismyndighetens styrdokument framstår som klart att en privat e-postadress inte ska användas i tjänsten, i vart fall inte annat än i rena undantagsfall. Mot bakgrund av vad som anges i myndighetens riktlinjer måste det också framstå som klart för en polisanställd att det finns en risk för att uppgifter i ett mejl till eller från en privat e-postadress röjs. Användningen av en privat e-postadress i tjänsten innebär en risk för att allmänna handlingar inte blir diarieförda och för att handlingsutlämnanden försvåras. Det finns dessutom en risk att det uppstår misstankar om att den privata e-postadressen används för att kringgå handlingsoffentligheten. JO anser dock också att det är anmärkningsvärt att Polismyndigheten under den aktuella tidsperioden tillhandahållit ett system som inneburit en sådan risk för fel som ärendet illustrerar.

text: Bakgrund

type: rubrik

text: I augusti 2017 publicerade Svenska Dagbladet två artiklar om att regionpolischefen AA använt sin privata e-postadress för kommunikation i tjänsten med personer inom polisen och för att vidarebefordra mejl till sig själv från sin polisiära e-postadress. Enligt tidningens granskning hade AA genom den privata e-postadressen skickat sammanlagt 666 mejl och tagit emot

type: stycke

text: 178 mejl under det senaste året. I artiklarna anges att mejlen bl.a. innehöll ekonomiunderlag och uppgifter om polisens underrättelseverksamhet och satsningar på prioriterade områden.

text: Mot bakgrund av uppgifterna i artiklarna inledde jag en utredning om AA:s användning av sin privata e-postadress i tjänsten.

text: Utredning

text: Polismyndigheten uppmanades att yttra sig över AA:s användning av sin privata e-postadress i tjänsten och redogöra för myndighetens rutiner och riktlinjer för användning av e-post i tjänsten samt för registrering av mejl som utgör allmänna handlingar.

text: Polismyndigheten (chefen för rättsavdelningen BB) yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna upplysningar.

text: Polismyndigheten lämnade följande redogörelse för bakgrunden och myndighetens riktlinjer.

text: I […] artiklar i massmedia, publicerade den 11–12 augusti 2017 [– – –] uppgavs sammanfattningsvis att regionpolischefen AA under ”det senaste året” vid ett stort antal tillfällen hade använt sin privata e-postadress för tjänstrelaterade mejl och att mejlen, i vart fall till viss del, varit av känslig karaktär. Med anledning av de aktuella tidningsuppgifterna och efter en anmälan av AA själv, genomfördes en utredning vid avdelningen för särskilda utredningar (SU) avseende misstanke om tjänstefel under perioden 2015-07-31–2017-08-14. Som ett led i utredningen gjorde SU en analys av AA:s utgående e-posttrafik under perioden 2017-01-01–2017-08-01. Vid analysen undersöktes särskilt om AA hade skickat någon känslig eller sekretessbelagd information från sin polisiära e-postadress till sin privata e-postadress. Utöver e-postloggen undersöktes också vissa mejl och bilagor som hade valts ut på grundval av rubrik och mottagare. Undersökningen visade inte att något av de undersökta mejlen hade innehållit någon känslig eller sekretessbelagd information som skulle kunna föranleda misstanke om brott. Inte heller framkom någon annan omständighet som gav anledning att anta att AA:s användande av sin e-post hade varit brottslig på något annat sätt. Med hänvisning till det nu sagda beslutade en åklagare vid Åklagarmyndighetens särskilda åklagarkammare att inte inleda någon förundersökning mot AA.

text: Särskilt om den s.k. mobilitetslösningen

text: I samband med att Polismyndigheten bildades i januari 2015 skapades en ny teknisk lösning – mobilitetslösningen – för att göra det möjligt för poliser i yttre tjänst att ha tillgång till bl.a. e-post i sin mobiltelefon. Den version av mobilitetslösningen som introducerades under 2015 var utformad så att användaren var tvungen att använda ett Apple-ID vid ”starten” av sin mobila enhet (telefon, iPad etc.) för att kunna göra vissa ”gratisköp” i AppStore som behövdes för att registrera enheten och ladda ned appar som skulle användas för aktivering i mobilitetslösningen. Det var av olika anledningar inte möjligt att använda det arbetsrelaterade e-postkontot för detta. I stället råddes användarna att använda en privat e-postadress för att göra de nödvändiga gratisköpen [– – –]. Den beskrivna lösningen som använts för att aktivera den mobila enheten innebar dock inte att avsikten var att den privata e-postadress som använts för att aktivera den mobila enheten skulle användas för att skicka e-post i tjänsten. Det har inte heller behövts något Apple-ID för detta. Det har hela tiden varit möjligt att enbart använda det tjänsterelaterade e-postkontot även om det också varit möjligt att aktivera och använda det e-postkonto som var knutet till aktuellt Apple-ID. Det finns dock inte något som hindrar att mejl skickas från en tjänsterelaterad e-postadress till en privat. Efter att registreringsprocessen förbättrats under 2017 behövs det numera inte något Apple-ID för registrera tjänstemobiler.

text: Reglering

text: Under perioden 2015-01-01–2018-01-10 gällde Polismyndighetens handbok för e-posthantering (PM 2015:18) och E-postguiden – en handbok om funktioner och anpassningar i Polisens e-postmiljö. Dessa dokument [– – –] upphävdes den 10 januari 2018 och ersattes av Polismyndighetens nu gällande riktlinjer för e-posthantering (PM 2017:22). I 2015 års handbok finns bl.a. information om vad som gäller beträffande diarieföring, gallring och arkivering av e-post, såväl intern som extern. Av handboken framgår att informationen bygger på Polismyndighetens interna föreskrifter och allmänna råd om postbehandling och diarieföring (PM 2015:24, FAP 181-1). Den 21 juni 2016 trädde Polismyndighetens riktlinjer för mobil elektronisk utrustning (PM 2016:43) i kraft. Bestämmelserna i dokumentet gäller för arbetstagare som blivit tilldelad mobil it-utrustning i samband med sin anställning. Med mobil it-utrustning avses mobiltelefon, surfplatta eller motsvarande. I riktlinjerna behandlas bl.a. regler om allmän handling (avsnitt 3), säker hantering (avsnitt 4) och frågor om privat användande av utrustningen (avsnitt 6). Av PM 2015:18 (avsnitt 2.3) framgår att alla medarbetare vid Polismyndigheten som har en personlig e-postadress i myndighetens e-postsystem (@polisen.se) ansvarar för att e-brev som kommer in eller skickas hanteras på ett korrekt sätt i enlighet med vad som anges i handboken. Vidare sägs att medarbetaren – under iakttagande av vissa villkor – får använda den personliga e-postadressen för privat bruk. I handbokens avsnitt 3 behandlas vad som får skickas via e-post. Bl.a. sägs att information som har ett särskilt högt skyddsvärde endast får skickas med e-post från Polismyndighetens e-postsystem till myndigheter som har anslutit sig till det s.k. SGSI-nätverket. I avsnittet anges också att det är avsändarens ansvar att ta ställning till om det är lämpligt att skicka den aktuella informationen via e-post. Vidare upplyses att om extern e-post skickas via internet kan detta jämföras med att skicka ett vykort eftersom utomstående då kan läsa allt som står i mejlet.

text: Polismyndigheten redovisade följande synpunkter från AA.

text: Av de uppgifter som AA har lämnat och den övriga utredningen i ärendet framgår att han under en period har använt sin privata e-postadress inom ramen för mobilitetslösningen för att skicka och ta emot e-postmeddelanden som haft anknytning till hans utövande av tjänsten som regionpolischef. AA har vidare redovisat de förutsättningar som gällde för att kunna använda mobilitetslösningen [– – –] och hänvisat till att han vid användandet av sin privata e-postadress hela tiden har iakttagit reglerna i Polismyndighetens handbok för e-posthantering (PM 2015:18). AA har framfört att det ur hans perspektiv främst har varit fråga om ett fel i handhavandet av e-postappen i tjänstetelefonen till följd av appens utformning. I appen var både det privata e-postkontot och det tjänsterelaterade inlagda, med det privata kontot som förvalt. Det betyder att det krävdes en åtgärd för att det tjänsterelaterade kontot skulle aktiveras i appen när ett e-postmeddelande skulle skickas. Det hände dock att han i brådskande arbetssituationer använde det förinställda e-postkontot för att få en snabb hantering av e-posten. AA menar också att det var ganska svårt att vid hanteringen av e-post se vilket e-postkonto som var aktiverat vid varje tillfälle och att det därför fanns en risk för förväxling av kontona. Den risken är känd av it-avdelningen som sedan lång tid arbetat för en lösning av problemet. Sedan hösten 2017 är den privata e-postadressen markerad med röd text för att uppmärksamma användaren på att det är denna som är aktiverad. Den funktionen fanns dock inte under den tidsperiod som nu är ifråga. Mot bakgrund av det nu sagda menar AA sammanfattningsvis att det från hans sida inte har varit fråga om ett medvetet val av den privata e-postadressen

text: utan snarare en praktisk hantering för stunden av icke-känsliga e-postmeddelanden. Det faktum att utformningen av mobilitetslösningen har medfört en risk för förväxling av e-postadresser och handhavandefel är enligt AA av grundläggande betydelse för bedömningen av hans hantering av e-posten. Han menar vidare att han har använt den mobila e-postlösningen efter bästa förmåga i sin strävan att utföra sitt arbete på ett effektivt sätt. AA har vidare framhållit att de e-postmeddelanden han skickat från sin privata e-postadress har varit av olika slag, bl.a. tidningsartiklar, reklam, massutskick, kallelser till möten, mötesanteckningar, statistik och e-post från chefer och deras medarbetare av icke-känslig natur. Merparten av e-posten handlar endast om artiklar, reklam och kallelser vilket AA också anser vara av stor betydelse för bedömningen i ärendet. Han har också framhållit att uppgifterna i tidningsartiklarna om antalet mejl inte stämmer eftersom det finns en hel del dubbletter av meddelanden i de e-postlogglistor som lämnats ut. Sedan sensommaren 2017 har han endast undantagsvis använt sin privata e-postadress i tjänsten enligt gällande regler.

text: Polismyndigheten redovisade följande bedömning.

text: AA:s användande av en privat e-postadress i tjänsten

text: AA har använt sin tjänstemobil för att skicka ett flertal tjänsterelaterade e-postmeddelanden från sin polisiära e-postadress till sin privata e-postadress och vice versa. Det har, som även AA själv synes mena, varit fråga om åtgärder som han har vidtagit inom ramen för sin tjänst som regionpolischef. Enligt Polismyndighetens mening har det alltså inte, utom möjligen i några enstaka fall, varit fråga om ett privat användande av telefonen från AA:s sida. Eftersom AA har använt en privat e-postadress har den tjänsteinformation som skickats varit åtkomlig för utomstående. Som redovisats ovan har i myndighetens styrdokument tydligt upplysts om att extern e-post som skickas via internet kan jämföras med att skicka ett vykort. Utredningen ger visserligen inte stöd för att det har varit fråga om några känsliga eller sekretessbelagda uppgifter i de aktuella mejlen. Polisanställda ska emellertid vid utförandet av sitt uppdrag agera på ett sätt som stärker förtroendet hos allmänheten. Redan risken för att en polisanställds hantering av mejl i tjänsten kan uppfattas som mindre omsorgsfull ur ett säkerhetsperspektiv innebär därför, enligt Polismyndighetens mening, att det kan ifrågasättas om hanteringen har skett på ett godtagbart sätt. AA har anfört att det som inträffat inte berodde på ett medvetet val av den privata e-postadressen utan snarare en praktisk hantering för stunden av okänslig e-post. Även om polisens mobilapplikation för mobilitetslösningen var utformad på ett sätt som medförde risk för förväxling av e-postkonton, har myndighetens styrdokument inte anvisat möjligheten att använda en privat e-postadress i tjänsten. Tvärtom har det tydligt upplysts om riskerna med extern e-postkommunikation via internet. Utgångspunkten för Polismyndighetens bedömning är därför att en omsorgsfull användare av polisens mobilitetslösning, för att undvika risk för ett ifrågasättande av e-posthanteringen utifrån ett säkerhetsperspektiv, rimligen måste använda lösningen med stor omsorg och noggrannhet. Användaren måste således bl.a. bemöda sig om att kontrollera att den privata e-postadressen inte används i tjänsten. Detta gäller särskilt om lösningen medger den förväxlingsrisk som AA pekat på. Mot angiven bakgrund och med beaktande av att myndighetens styrdokument inte har anvisat möjligheten att använda en privat e-postadress i tjänsten samt att det tydligt upplysts om riskerna med extern e-postkommunikation via internet, borde AA ha iakttagit större omsorg vid hanteringen av polisens mobilitetslösning och undvikit att använda sin privata e-postadress i tjänsten.

text: I bedömningen bör vidare beaktas att det inte har framkommit att AA har haft något faktiskt behov av att använda en privat e-postadress i tjänsten. Inget i utredningen visar att det har funnits särskilda omständigheter som har motiverat en sådan användning, t.ex. att tjänsteadressen inte har kunnat användas i en nödsituation eller liknande. AA:s användning av den privata e-postadressen förefaller också ha varit förhållandevis omfattande. Även om det saknas stöd för slutsatsen att känsliga eller sekretessbelagda uppgifter har röjts anser Polismyndigheten sammanfattningsvis att AA inte borde ha använt sin privata e-postadress i tjänsten och särskilt inte i den omfattning som skett.

text: Registrering av e-post

text: När det gäller frågan om Polismyndighetens rutiner och riktlinjer för registreringen av e-postmeddelanden som utgör allmänna handlingar kan följande anföras. Mobilitetslösningen är utformad på ett sådant sätt att alla e-postmeddelanden som skickas till eller från AA:s personliga e-postadress – oavsett om meddelandet skickas från eller till en polisrelaterad eller en privat e-postadress – registreras i Polismyndighetens e-postlogg. Av 6 kapitlet 1 § i Polismyndighetens arbetsordning framgår att det åligger den enskilde arbetstagaren att se till att meddelanden som utgör allmänna handlingar diarieförs.

text: Avslutande synpunkter

text: Vad som framkommit i utredningen visar inte annat än att det som inträffat är att betrakta som ett enskilt fall. Det kan trots detta finnas skäl att i myndighetens riktlinjer förtydliga att en privat e-postadress inte ska användas i tjänsten, såvida inte det är motiverat med hänsyn till att det föreligger en nödsituation eller liknande.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF). Kapitlet har den 1 januari 2019 genomgått vissa språkliga och redaktionella ändringar varvid flera av bestämmelserna fått ett nytt paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som numera gäller.

text: Enligt

text: 2 kap. 4 §

text: TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen dit eller upprättad där.

text: Enligt huvudregeln i

text: 2 kap. 9 §

text: TF anses en handling ha kommit in till en myndighet när den har anlänt dit eller kommit en behörig befattningshavare till handa.

text: Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid en myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller annan fråga som ska handläggas av myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning (

text: 2 kap. 8 §

text: TF). En handling som enligt denna bestämmelse är att anse som allmän, har denna egenskap oavsett om den har anlänt till myndighetens lokaler eller

text: tillställts en befattningshavare vid myndigheten på annat sätt, t.ex. till dennes privata adress (se

text: JO 2009/10 s. 462

text: , dnr 5807-07).

text: Huvudregeln är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad. (Se

text: 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen

text: , OSL.)

text: Bestämmelsen i

text: 5 kap. 1 §

text: OSL om att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in eller upprättats innehåller inte någon bestämd tidsgräns. JO har emellertid uttalat att handlingar i normalfallet bör registreras senast påföljande dag eller så snart det är praktiskt möjligt (se JO 2007/08 s. 565, dnr

text: Bedömning

text: Av utredningen framgår att AA har använt sin privata e-postadress i tjänsten för att kommunicera med andra anställda inom Polismyndigheten samt för att skicka mejl till och från sin e-postadress i Polismyndighetens e-postsystem. Enligt uppgifter i massmedia har det handlat om ungefär 850 skickade och mottagna mejl under en tidsperiod på ett år. AA har invänt att det inte varit fråga om denna mängd meddelanden eftersom de e-postloggar som tidningsartiklarna hänvisar till innehåller en del dubbletter. Även om samtliga mejl skulle ha en dubblett skulle det handla om drygt 400 mejl under ett år. Oavsett det exakta antalet kan jag därmed konstatera att AA:s användning av sin privata e-postadress i tjänsten varit omfattande.

text: Polismyndigheten har utförliga riktlinjer och anvisningar för användningen av e-post vid myndigheten. Som Polismyndigheten anger i sitt yttrande har myndigheten i dessa inte anvisat möjligheten att använda en privat e-postadress i tjänsten. Det har visserligen – såvitt jag kunnat se – inte heller uttryckligen angetts att privata e-postadresser inte får användas i tjänsten. Av de noggranna anvisningar som ges framstår det dock som klart att det inte ska förekomma, i vart fall inte annat än i rena undantagsfall.

text: Av de riktlinjer som gäller för e-postanvändningen framgår tydligt att mejl som sänds till och från externa e-postadresser, utanför nätverket för säker kommunikation mellan vissa myndigheter, är oskyddade och kan läsas av utomstående. Det måste därmed stå klart för en polisanställd att det finns en risk för att uppgifter i ett mejl till eller från en privat e-postadress röjs.

text: Att använda sig av en privat e-postadress i tjänsten innebär också en risk för att hanteringen av allmänna handlingar försvåras. Polismyndigheten har visserligen uppgett att alla e-postmeddelanden som sänts till eller från en polisiär e-postadress registreras i myndighetens e-postlogg. Om en privat e-postadress

text: används i kontakter med privatpersoner eller andra myndigheter registreras de dock inte. Att en anställd använder en privat e-postadress vid kommunikation i tjänsten försvårar därmed myndighetens möjligheter att säkerställa en korrekt hantering av allmänna handlingar. Det finns också en uppenbar risk för att allmänna handlingar som har inkommit till en befattningshavares privata e-postadress vidarebefordras till myndigheten först efter det att viss tid förflutit eller att de över huvud taget inte överlämnas dit (se

text: JO 2009/10 s. 462

text: ). En omfattande användning av en privat e-postadress i tjänsten medför vidare att det kan uppstå misstankar om att avsikten är att kringgå handlingsoffentligheten.

text: Som jag konstaterat ovan har AA använt sin privata e-postadress i tjänsten i stor omfattning. Han har själv framhållit att hans användning av den privata e-postadressen till viss del beror på utformningen av den e-postapplikation som Polismyndigheten tillhandahöll. Den privata e-postadressen var förvald, och det krävdes en aktiv åtgärd för att använda den polisiära e-postadressen. Det var också svårt att se vilken e-postadress som användes. Detta bidrog till att han använde det förinställda kontot, vilket skedde i brådskande arbetssituationer. Det har enligt AA inte varit fråga om ett medvetet val utan ett sätt att i stunden praktiskt hantera meddelanden som inte var känsliga.

text: Av utredningen framgår att den tekniska lösning som Polismyndigheten har tillhandahållit har inneburit en risk för förväxling av e-postadresserna och att det inte varit helt enkelt att använda den polisiära e-postadressen. Jag har mot den bakgrunden viss förståelse för att AA kommit att använda sin privata e-postadress. Å andra sidan har AA som regionpolischef ett ansvar för att verksamheten i regionen bedrivs enligt de författningar och styrdokument som gäller, och han ska som chef vara ett föredöme för andra. Det har därmed ålegat honom att vara särskilt noggrann i sin egen mejlkommunikation i tjänsten.

text: Utredningen visar inte att några känsliga eller sekretessbelagda uppgifter röjts på grund av att AA använt en privat e-postadress. Det har inte heller framkommit att AA använt sin privata e-postadress i tjänsten för att kommunicera med någon utanför Polismyndigheten. Enligt hans egna uppgifter har han inte heller underlåtit att diarieföra några allmänna handlingar. Användningen har dock medfört en risk för att känsliga och sekretessbelagda uppgifter kunde komma att röjas. Den har också inneburit en risk för att allmänna handlingar inte blev diarieförda och för att handlingsutlämnanden försvårades. Vidare har det funnits en risk för misstankar om att den privata e-postadressen använts för att kringgå handlingsoffentligheten. Användningen har varit av sådan omfattning att AA, mot bakgrund av de nu angivna omständigheterna, inte kan undgå kritik. Jag har vid den bedömningen beaktat att det är av särskild betydelse för Polismyndighetens verksamhet att gällande föreskrifter följs.

text: Avslutningsvis kan jag konstatera att det är anmärkningsvärt att Polismyndigheten under den aktuella tidsperioden tillhandahållit ett system som

text: inneburit en sådan risk för fel som ärendet illustrerar. Jag ser självklart positivt på att myndigheten har utvecklat sina system på ett sätt som innebär att risken för förväxling av e-postadresser minskar och att det blir enklare att använda den polisära e-postadressen i tjänsten. Jag är också positiv till att Polismyndigheten i sina riktlinjer för e-post förtydligar att en privat e-postadress endast i undantagsfall får användas i tjänsten.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

nyckelord:
Behörighet
Förvaltningsprocess
Rätten till domstolsprövning
Rättidsprövning
Överklagande

title: Kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för bristande kontroll av domstolens behörighet och mot en domare vid förvaltningsrätten för att hon utan stöd i lagen beslutade att lämna över ett mål till en annan förvaltningsrätt

sammanfattning: Försäkringskassan lämnade över ett överklagande i ett ärende om sjukersättning till Förvaltningsrätten i Stockholm. Förvaltningsrätten påbörjade handläggningen av målet genom skriftväxling. Cirka fem månader senare beslutade förvaltningsrätten att lämna över handlingarna i målet till Förvaltningsrätten i Malmö. Som skäl för detta angavs att Förvaltningsrätten i Stockholm inte var behörig att pröva överklagandet men att Förvaltningsrätten i Malmö var det. JO kritiserar förvaltningsrätten för att ha brustit i den kontroll av domstolens behörighet som ska göras när målet kommer in till domstolen. JO konstaterar vidare att eftersom Förvaltningsrätten i Stockholm hade påbörjat handläggningen av målet saknades lagstöd för att lämna över handlingarna i målet till Förvaltningsrätten i Malmö. I stället skulle Förvaltningsrätten i Stockholm ha avvisat överklagandet. Försäkringskassans skyldighet att lämna över överklagandet till den förvaltningsrätt som var behörig hade därmed återigen aktualiserats. Den domare som fattade det felaktiga överlämnandebeslutet får kritik.

text: Anmälan

text: AA anmälde Förvaltningsrätten i Stockholm för handläggningen av ett mål om sjukersättning.

text: Utredning

text: Ett dagboksblad och handlingar i förvaltningsrättens mål nr 14948-17 hämtades in. Följande framkom:

text: Målet inleddes vid förvaltningsrätten den 28 juni 2017. Därefter påbörjades handläggningen av målet genom skriftväxling. Målet avslutades vid förvaltningsrätten den 17 november 2017, när domstolen (rådmannen BB) beslutade att lämna över handlingarna i målet till Förvaltningsrätten i Malmö. Som skäl för avgörandet angav förvaltningsrätten att den inte var behörig att pröva överklagandet men att Förvaltningsrätten i Malmö var det.

text: På uppmaning av JO lämnade Förvaltningsrätten i Stockholm (lagmannen CC) ett remissvar och bifogade BB:s underyttrande.

text: Underyttrandet hade följande innehåll:

text: Bakgrund

text: Jag har i egenskap av ansvarig domare beretts tillfälle att lämna synpunkter i aktuellt ärende som rör handläggningen av förvaltningsrättens mål nr 14948-17. Jag placerades på förvaltningsrättens avdelning 31 den l september 2017 och tog då över ansvaret för en befintlig målstock, däribland mål 14948-17. Nya mål som kommer in till avdelningen ”inkorgsgranskas” enligt gällande rutiner av den domare som ansvarar för målet. Eftersom mål 14948-17, där AA överklagade Försäkringskassans beslut, kom in till domstolen redan den 28 juni 2017 var jag inte inblandad i den inledande granskningen av målet och inte heller i de kommuniceringsåtgärder som först vidtogs. Beklagligt nog uppdagades det först i mitten av november 2017 att Förvaltningsrätten i Stockholm inte var behörig att pröva överklagandet. Frågan uppkom då om överklagandet skulle avvisas eller överlämnas till den behöriga domstolen enligt

text: 7 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

text: , FPL.

text: Mina synpunkter

text: Av

text: 7 §

text: FPL framgår att om en förvaltningsrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig, ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det. Innebörden av

text: 7 §

text: FPL kommenteras inte närmare i lagens förarbeten (

text: prop.1997/98:101 s. 99

text: ff. och 106). Bestämmelsen har av JO tolkats som att det är en förutsättning för överlämnande att överlämnandet sker i målets inledande skede, innan handläggningen påbörjats (jfr JO:s beslut den 26 juni 2017, dnr

text: ). Enligt min uppfattning finns det dock ett visst utrymme att göra en annan tolkning, nämligen att lagstiftaren förutsatt att den bristande behörigheten uppmärksammas i målets inledande skede, vilket ju är det normala och önskvärda. Uttrycket ”i samband med att ett mål inleds” har i så fall ingen självständig betydelse. Denna tolkning framstår som mest förenlig med syftet med bestämmelsen. Vad som främst talar mot en snäv tolkning av

text: 7 §

text: FPL är emellertid att detta kommer i konflikt med överordnade bestämmelser i Europakonventionen. Eftersom en domstol inte kan döma om den saknar behörighet, medför en snäv tolkning av bestämmelsen att överklagandet ska avvisas och att målet inte prövas (jfr ovan nämnt JO-beslut). Detta innebär att den enskilde kan komma att fråntas sin rätt till en rättvis rättegång enligt

text: artikel 6.1 Europakonventionen

text: . Bestämmelsen bör därför tolkas i ljuset av nämnda artikel, vilket medför att ett överlämnande med stöd av bestämmelsen bör vara möjligt även efter det att handläggningen påbörjats. Det är självklart att ett överklagande ska överlämnas till behörigt forum så snart det kan ske, i normalfallet i samband med ”inkorgsgranskningen”. Samtidigt är det knappast möjligt att helt undvika att det begås misstag. Ett sådant misstag begicks i det nu aktuella målet, då det först efter cirka fyra och en halv månad uppmärksammades att Förvaltningsrätten i Stockholm inte var behörig att pröva överklagandet. Tiden för överklagande av Försäkringskassans beslut hade då gått ut. Enligt min uppfattning fanns det därför, mot bakgrund av det ovan anförda, skäl för att inte avvisa överklagandet utan överlämna det till behörig domstol för att tillförsäkra klaganden möjlighet att få sin sak prövad.

text: Remissvaret hade följande innehåll:

text: Yttrande och bedömning

text: Vad gäller upplysningar om handläggningen i målet hänvisar jag till BB:s yttrande. Därutöver gör jag följande tillägg. – – –

text: När ett mål kommer in till förvaltningsrätten sker redan vid registrering en fördelning på ansvarig domare utifrån ett lottningssystem. Det innebär att ett mål genom hela målhanteringskedjan har en ansvarig domare som normalt sett också dömer i målet. När det nya målet kommer in till en dömande avdelning läggs det till ansvarig domare. Denne ska i ett inledande skede göra en s.k. inkorgsgranskning av målet där det bl.a. ingår att ta ställning till huruvida målet är inkommet till rätt domstol. För detta ändamål häftas även checklistor på insidan av målets aktkappa. Enligt min uppfattning ger domstolens nuvarande rutiner därmed rätt förutsättningar för att forumfrågan ska uppmärksammas redan i samband med att målet inleds. Av det som kommit fram i ärendet gör jag följande bedömning. Att det i förevarande fall dröjde närmare fem månader innan det uppmärksammades att förvaltningsrätten inte var rätt forum att pröva det aktuella ärendet innebär att regleringen i

text: 7 §

text: FPL inte har följts och att ett avsteg skett från förvaltningsrättens interna rutiner. [– – –] Det är inte möjligt för mig att göra någon bedömning av varför det inte redan i samband med att det aktuella målet inleddes uppmärksammades att förvaltningsrätten var fel forum. Det är dock uppenbart att inkorgsgranskningen brustit vilket jag beklagar. Jag kommer i samband med detta att tillse att samtlig personal på dömande avdelningar erinras om vikten av att göra en noggrann kontroll av forumfrågan redan i ett måls inledande skede. Enligt Europakonventionen artikel 6.1 har var och en rätt till en rättvis rättegång vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. [– – –] Jag har inte anledning att utgå från något annat än att AA:s överklagande av Försäkringskassans beslut är att betrakta som att frågan rör hans civila rättigheter. Jag instämmer därför i BB:s uppfattning att bestämmelsen i

text: 7 §

text: FPL bör tolkas i ljuset av art. 6.1 i Europakonventionen för att säkerställa att AA:s grundläggande rättigheter och friheter inte ska kränkas. Detta grundas på följande skäl. I

text: 7 §

text: FPL anges att en förvaltningsrätt som finner att den saknar behörighet att handlägga ett mål ska överlämna målet till behörig domstol i samband med att målet inleds, det vill säga innan beredningen av målet börjar. Föreskriften anger inte uttryckligen vad som ska hända om beredningen börjat innan domstolen upptäcker att en annan domstol är behörig. Utgångspunkten är dock att en domstol som inte är behörig ska avvisa ett felaktigt inkommet överklagande. Konsekvenserna för AA om förvaltningsrätten hade avvisat hans överklagande på grund av bristande behörighet hade varit att AA inte haft möjlighet att få sitt överklagande prövat i domstol eftersom Försäkringskassans beslut då hunnit vinna laga kraft. Att enskilda ska förvägras rätten till en rättvis rättegång och lida rättsförluster för att domstolen förbisett att målen kommit in till fel domstol vore knappast förenligt med vad

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: anger om rätten till en rättvis rättegång. Förvaltningsrättens beslut att överlämna målet till Förvaltningsrätten i Malmö bör ses i ljuset av detta. Min uppfattning är därför att bestämmelsen i

text: 7 §

text: FPL tolkad i ljuset av

text: artikel 6.1 Europakonventionen

text: bör kunna ges innebörden att ett överlämnande är möjligt även efter det att kommunicering har inletts för att den enskilde ska tillförsäkras en rättvis rättegång i Europakonventionens mening. Ett sådant agerande är också väl i linje med domstolarnas allmänna serviceskyldighet och grunderna för god förvaltning. Även om jag således gör bedömningen att förvaltningsrätten haft stöd för att lämna över ärendet till rätt domstol i förevarande fall, anser jag hur som helst att de lagkonflikter förvaltningsdomstolarna ställs inför vid situationer som den nu aktuella bör beaktas vid bedömningen av ärendet.

text: AA kommenterade remissvaret och det bifogade underyttrandet.

text: Rättslig reglering

text: Beslutsmyndighetens åtgärder Den myndighet som har meddelat ett beslut ska pröva om ett överklagande av det beslutet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent ska beslutsmyndigheten avvisa överklagandet. Om överklagandet har kommit in i rätt tid ska beslutsmyndigheten lämna över överklagandet och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet, dvs. överinstansen (

text: och

text: 25 §§

text: förvaltningslagen

text: [1986:223], FL, som upphör att gälla den 1 juli 2018 och då ersätts av motsvarande bestämmelser i

text: och

text: 46 §§

text: förvaltningslagen

text: Överinstansens åtgärder Beslutsmyndigheten kan ha gjort en felaktig bedömning av vilken myndighet som ska pröva överklagandet; överinstansen är inte bunden av beslutsmyndighetens bedömning utan ska på eget initiativ självständigt pröva sin behörighet. Om en förvaltningsrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det (

text: 7 § första meningen förvaltningsprocesslagen

text: [1971:291], FPL).

text: Tidigare JO-uttalanden m.m. Efter en inspektion vid Förvaltningsrätten i Falun den 31 augusti–2 september 2011 uttalade jag i ett protokoll den 25 oktober 2011 (dnr 4330-2011) bl.a. följande:

text: I de aktuella målen har förvaltningsrätten påbörjat handläggningen och jag konstaterar därför att det inte har funnits lagligt stöd för att lämna över de båda målen. Det inträffade visar därför på vikten av att rätten inte försummar att granska sin behörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. I förarbetena till bestämmelsen i

text: 7 § förvaltningsprocesslagen

text: anges inte anledningen till den nu nämnda begränsningen i möjligheten att överlämna ett mål till annan förvaltningsdomstol. Där framgår att bestämmelsen infördes med motsvarande regler i

text: rättegångsbalken

text: och lagen (

text: ) om domstolsärenden som förebild (se

text: prop. 1997/98:101 s. 102

text: f.). Jag har för egen del svårt att se anledningen till att det inte skulle vara möjligt att överlämna målet även sedan domstolen påbörjat handläggningen. En sådan ordning skulle underlätta för den enskilde och medföra att det inte förelåg risk för att denne lider någon rättsförlust om hans eller hennes överklagande av förvaltningsmyndighet överlämnas till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas vid domstolen. Jag finner därför skäl att överlämna ett exemplar av detta protokoll till Justitiedepartementet. I två beslut den 1 november 2013 (dnr 5106-2012 och 5120-2012) riktade jag allvarlig kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för handläggningen av mål om utdömande av viten. Ansökningarna hade getts in till förvaltningsrätten i stället för, som de skulle, till mark- och miljödomstolen. Förvaltningsrätten började emellertid handlägga målen, och först långt senare, två och ett halvt år respektive två år och tre månader, uppmärksammade förvaltningsrätten att den inte var behörig och avvisade ansökningarna. I ett av ärendena hade frågan om utdömande av vitet också hunnit preskriberas på grund av bristande delgivning.

text: I ett beslut den 21 mars 2016 (dnr 433-2015) kritiserade jag en domare vid Förvaltningsrätten i Göteborg för ett beslut om att lämna över ett skattemål till en annan förvaltningsrätt. Jag uttalade i beslutet att eftersom handläggningen av

text: målet hade påbörjats saknades det lagligt stöd för att lämna över målet till en annan förvaltningsrätt.

text: I ett beslut den 26 juni 2017 (dnr 1979-2017) riktade jag kritik mot tre domare vid Kammarrätten i Göteborg för att de prövade ett mål i sak trots att de i domen hade konstaterat att domstolen inte var behörig. Jag uttalade inledningsvis bl.a. följande:

text: Bestämmelsen medger alltså för närvarande endast att överlämnande sker i samband med att målet inleds, men när handläggningen redan har påbörjats finns det inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. Det är därför viktigt att en domstol kontrollerar att den är behörig att döma i ett mål redan i samband med att målet kommer in till domstolen (se bl.a. Wennergren, Bertil och von Essen, Ulrik,

text: Förvaltningsprocesslagen

text: m.m.: En kommentar, 6 u., s. 74 f., samt mina uttalanden i ett protokoll den 25 oktober 2011, dnr 4330-2011, och i ett beslut den 1 november 2013, dnr 5120-2012). Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har föreslagit att denna bestämmelse ska ändras så att ett överlämnande från en obehörig till en behörig domstol får ske även efter det att målet har inletts (se

text: SOU 2014:76

text: ). Bestämmelsen har dock ännu inte ändrats. Därefter konstaterade jag att Kammarrätten i Göteborg i domen hade uttalat att den inte var behörig att pröva målet men att Kammarrätten i Jönköping var det. Eftersom handläggningen av målet emellertid hade påbörjats hade det rätta varit att avvisa överklagandet och alltså inte pröva målet i sak.

text: Jag konstaterar att

text: 7 §

text: FPL ännu inte har ändrats. Ett mål får alltså fortfarande bara överlämnas med stöd av den bestämmelsen i samband med att målet inleds, dvs. innan handläggningen av målet har påbörjats, och inte efter denna tidpunkt.

text: Bedömning

text: Efter det att AA gav in sitt överklagande av Försäkringskassans beslut den 19 maj 2017 lämnade kassan över hans överklagande och övriga handlingar i ärendet till Förvaltningsrätten i Stockholm. Handlingarna kom in till förvaltningsrätten den 28 juni 2017, och därefter inledde förvaltningsrätten handläggningen av målet genom en relativt omfattande skriftväxling. Förvaltningsrätten uppmärksammade en tid senare att domstolen inte var behörig att handlägga målet men att Förvaltningsrätten i Malmö var det, och lämnade i ett beslut den 17 november 2017 över handlingarna i målet till den domstolen.

text: Förvaltningsrätten i Stockholm kontrollerade alltså inte på ett tillfredsställande sätt sin behörighet att handlägga målet när det kom in till domstolen. Först efter det att målet hade inletts och flera handläggningsåtgärder hade vidtagits uppmärksammade förvaltningsrätten att domstolen inte var behörig. Eftersom förvaltningsrätten då redan hade påbörjat handläggningen av målet saknades lagstöd för att lämna över handlingarna i målet till den förvaltningsrätt som ansågs behörig. Det var alltså fel av Förvaltningsrätten i Stockholm att besluta om ett sådant överlämnande.

text: I stället borde Förvaltningsrätten i Stockholm ha avvisat AA:s överklagande. Jag delar inte förvaltningsrättens uppfattning att konsekvenserna av en sådan avvisning hade blivit att AA inte fick möjlighet att få sitt överklagande prövat. Försäkringskassans skyldighet att som beslutsmyndighet lämna över det rättidsprövade överklagandet och övriga handlingar i målet till den behöriga

text: förvaltningsrätten kvarstod ju fortfarande (jfr

text: 25 §

text: FL). Således kan jag inte se att en avvisning hade lett till någon rättsförlust för AA eller annars någon kränkning av hans rätt till en rättvis rättegång.

text: Förvaltningsrätten ska kritiseras för att ha brustit i kontrollen av sin behörighet i samband med att målet kom in till domstolen. BB var ansvarig för beslutet att lämna över målet till Förvaltningsrätten i Malmö och ska kritiseras för det.

text: Det som i övrigt har förekommit i ärendet ger inte anledning till några ytterligare åtgärder eller uttalanden från min sida.

text: Ärendet avslutas.