avgjordAv: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

title: Kritik mot Social- och arbetsmarknadsnämnden i Köpings kommun för att ha genomfört ett oanmält hembesök i syfte att "utreda misstänkt bidragsbedrägeri"

sammanfattning: Efter ett anonymt tips om att en kvinna som fick ekonomiskt bistånd var sammanboende gjorde två tjänstemän ett oanmält hembesök i kvinnans bostad. Nämnden har i sitt remissvar till JO uppgett att hembesöket gjordes i syfte att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri”. Enligt 6 § bidragsbrottslagen ska bl.a. socialnämnden göra en anmälan till polis eller åklagare om det kan misstänkas att det har begåtts ett brott enligt bidragsbrottslagen. I förarbetena till lagen sägs att en anmälan bör göras när det finns en ”välgrundad anledning att anta att brott har begåtts”. Det finns inga bestämmelser eller förarbetsuttalanden som behandlar frågan om nämnden får eller bör vidta några egna utredningsåtgärder – och i så fall vilka – innan nämnden gör en sådan anmälan. Om nämnden genomför ett hembesök för att utreda om det finns anledning att anta att ett brott begåtts skulle bl.a. bestämmelserna i rättegångsbalken om husrannsakan och hur en sådan ska gå till åsidosättas. Även i övrigt skulle de regler som finns för att skapa garantier för en rättssäker utredning om brott riskera att bli åsidosatta. Socialnämnden ska därför inte, enligt JO, genomföra hembesök som syftar till att utreda om den enskilde kan misstänkas för brott. Mot den bakgrunden borde nämnden inte ha gjort det aktuella hembesöket. Ärendet väcker frågor bl.a. om förhållandet mellan reglerna om bidragsbrott och de särskilda reglerna i socialtjänstlagen om återkrav, vilka egna utredningsåtgärder en socialnämnd kan vidta enligt dessa regelsystem och hur sådana åtgärder förhåller sig till Europakonventionens artikel 6, om rätten till en rättvis rättegång. Enligt JO finns det anledning att överväga dessa frågor i ett större sammanhang. En kopia av JO:s beslut överlämnas därför till Socialdepartementet och Justitiedepartementet för kännedom.

text: 2014-06-18 6798-2012

text: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

text: Kritik mot Social- och arbetsmarknadsnämnden i Köpings kommun för att ha genomfört ett oanmält hembesök i syfte att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri”

text: ______________________________________________________________

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan till JO klagomål mot Social- och arbetsmarknadsnämnden i Köpings kommun. Hon anförde i huvudsak följande: På morgonen den

text: 14 december 2012 ringde två tjänstemän från förvaltningen på hennes dörr. Handläggarna uppgav att de ville se hur hon bodde och klev in. Hon svarade att detta var ”okej” men hon kände sig illa till mods. De uppgav att de hade fått ett anonymt ”tips” om att hon var sammanboende. Handläggarna tittade sig omkring. Hon

text: kände sig kränkt över att handläggarna utan förvarning och underlag granskade hennes hem och ställde frågor.

text: Utredning

text: JO begärde att Social- och arbetsmarknadsnämnden i Köpings kommun skulle yttra sig över vad som framförts i AA:s anmälan.

text: Nämnden yttrade sig enligt följande:

text: Aktuell situation och handläggning

text: AA (vidare AA) har varit aktuell hos nämnden för ekonomiskt bistånd sedan 120305. AA saknar helt egna inkomster utöver statliga bidrag (bostadsbidrag, underhållsstöd och barnbidrag). Vid nybesök 120305 skrev AA under en nyansökan med "Bestämmelser angående försörjningsstöd” och Försäkran och underskrift”. Där framkommer att ”Vid utredning om rätten till bistånd kan hembesök förekomma för att bland annat kontrollera vistelse och boendeförhållanden". 121205 inkommer en anonym anmälan om att AA har en man boende hos sig vilket nämnden tolkar som sammanboende. För att utreda misstänkt bidragsbedrägeri gör nämnden ett oanmält hembesök till AA:s adress 121214. Nämndens rutin är att handläggarna ska be om att få komma in i bostaden och där framföra sitt ärende, detta utifrån sekretess. Nämndens handläggare ska sedan framföra skäl till hembesök. Nämnden har tillgång till portkoder i flertalet fastigheter så även i denna fastighet. Vid aktuellt hembesök bad nämndens handläggare om att få komma in och AA tillåter dem att komma in. När ytterdörren är stängd framför handläggarna att de kommer på hembesök utifrån en anonym anmälan om att AA ska vara sammanboende samt för att utreda boendeförhållanden. Det senare då AA är ombedd att flytta till följd av att hon har ett för stort och för dyrt boende utifrån vad nämnden anser är ett skäligt boende som ensamstående med ett barn. Handläggarna frågar om de får se sig om i bostaden vilket de får tillåtelse till. Enligt handläggarna frågar de AA om hon är sammanboende och hon svara att hon inte är det då mannen som är i bostaden bor hos sin faster eller moster. Hon uppger att han sover hos henne ibland när han inte jobbar, kanske 3 nätter i veckan. Enligt handläggarna ropar AA till sig den man som vid hembesöket sitter i vardagsrummet och tittar på tv. På fråga uppger mannen då att han är självförsörjande och bor med sin pappa. [---] AA kontaktar nämndsekreterare 121214 och ett klagomål upprättas enligt rutin. Undertecknad (vidare ut) ringer därav upp AA 121220. Ut klargör att ut tagit del av AAs klagomål. Ut lyssnar till AA:s klagomål. På frågor från ut uppger sedan AA att handläggarna har bett om lov att få komma in och väl inne i bostaden framfört syftet med hembesöket. Ut klargör att ut därav ser att handläggarna har följt rutiner för hembesök. Ut klargör att det inte finns något regelverk eller lagstiftning som styr hembesök från nämndens sida. Ut klargör hembesök i syfte att utreda bidragsbedrägeri och boendeförhållanden och att nämnden därav utför hembesök oanmält. Ut klargör för AA skillnad mellan beslut och bemötande och vilka instanser (Förvaltnings-rätten och Socialstyrelsen) som handlägger vad. Ytterligare åtgärder utifrån klagomålet görs inte från nämndens sida. Avseende beslut i frågan om rätten till bistånd som sammanboende eller ensamstående avgörs frågan av Förvaltningsrätten. Det är undertecknads uppfattning och bedömning att handläggarna har följt rutiner för hembesök avseende syfte och tillåtelse att komma in i bostaden. Undertecknad vill även tillstyrka att AA har skrivit under och fått information om att hembesök kan förekomma i utredande syfte. AA:s upplevelse av att bli kränkt är hennes känsla och nämnden anser det olyckligt att vårt arbetssätt framkallar detta och vi bör beakta detta vid vidare handläggning av ärendet. Det är dock undertecknads klara uppfattning att tjänstefel inte begåtts i ärendet.

text: AA gavs tillfälle att kommentera nämndens yttrande.

text: Mot bakgrund av vad som kommit fram begärde JO att Socialstyrelsen skulle yttra sig över den principiella frågan om vilka utredningsåtgärder en socialnämnd och/eller dess förvaltning lämpligen får och bör vidta vid misstanke om bidragsbrott, särskilt mot bakgrund av det hembesök som skett i det aktuella fallet.

text: Socialstyrelsen yttrade sig enligt följande:

text: Socialstyrelsens yttrande

text: Socialstyrelsen anser att kommunen i princip inte ska vidta någon utredningsåtgärd som syftar till att klarlägga omständighet som gäller bidragsbrott eller säkra bevisning om sådant brott, utan med befintliga uppgifter avgöra om brott "kan misstänkas" i enlighet med

text: 6 § bidragsbrottslagen (2007:612)

text: . _ _ _

text: 2. Gällande rätt

text: 2.1 Lagtext Enligt

text: 3 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL, ska socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Enligt 4 kap. l § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Enligt 11 kap. l § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande ska tillvaratas på ett betryggande sätt. Enligt l §

text: bidragsbrottslagen (2007:612)

text: gäller lagen sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Av

text: 2 § bidragsbrottslagen

text: följer att den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, döms för bidragsbrott till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader. I

text: 4 § bidragsbrottslagen

text: finns bestämmelse att den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i

text: 2 §

text: , döms för vårdslöst bidragsbrott. Enligt

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: ska myndigheter som anges i l § samt kommuner och arbetslöshetskassor göra anmälan till en polismyndighet eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt denna lag har begåtts. Av

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: första stycket

text: följer att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång. Enligt

text: 2 kap. 6 § andra stycket

text: är utöver vad som föreskrivs i

text: första stycket

text: var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

text: Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers frioch rättigheter.

text: 2.2. Förarbeten I

text: prop. 1979/80:1

text: Om socialtjänsten framgår angående utredningsmöjligheterna följande (s. 398 ff). Socialutredningen konstaterar inledningsvis att det för den enskildes rättssäkerhet är viktigt att myndigheterna grundar sina avgöranden på en tillförlitlig utredning. När regler om utredning utformas, måste man väga det intrång i den personliga integriteten som långt gående befogenheter för myndigheten medför mot de intressen som myndigheten skall tillgodose genom sitt beslut. Ju mer ingripande de beslut är som nämnden får fatta, desto angelägnare framstår kravet på ett tillförlitligt beslutsunderlag. Förändras de sociala insatsernas karaktär så att de endast omfattar stöd- och hjälpåtgärder i samförstånd med den enskilde, finns det enligt socialutredningen inte längre behov av särskilda tvångsmedel för att säkerställa beslutsunderlaget, […] Socialutredningen framhåller bl.a. att en utredning skall begränsas till att avse omständigheter som har betydelse för bedömningen av sökandens behov av stöd eller hjälp. Ofta räcker det med ett samtal med sökanden. Ibland kan nämnden behöva vända sig till en annan myndighet, t.ex. för att få reda på vilka åtgärder myndigheten har vidtagit. Nämnden kan också behöva samordna sina hjälpinsatser med en annan myndighet. Samråd med en annan myndighet bör som regel inte ske utan klientens samtycke. Behöver nämnden under utredningen kontakta arbetsgivare eller annan enskild person förutsätter det att det görs i samförstånd med klienten. Motsätter sig klienten att hans uppgifter kontrolleras, får enligt utredningen denna omständighet bedömas tillsammans med andra när ärendet avgörs. Det nu sagda gäller när den enskilde själv har sökt hjälp. [...] Socialutredningen framhåller vidare att det inte finns något behov av att ge nämnden befogenhet att kalla den enskilde vid vite eller mot hans vilja genomföra läkarundersökning eller hembesök i de fall då klienten själv har vänt sig till nämnden. Inte heller när nämnden skall lämna yttrande eller göra ansökan till domstol eller annan myndighet finns det enligt utredningens mening något praktiskt behov av att ge socialnämnden särskilda tvångsmedel för att kunna genomföra utredning. Även i

text: prop. 2006/07:80

text: Bidragsbrottslag har frågan om samtycke vid utredningsåtgärd för bedömning av rätten till bistånd tagits upp som bakgrund till lagförslaget (s. 19). Socialtjänsten gör normalt vissa manuella kontroller i samband med ansökningar om ekonomiskt bistånd. Lämnade uppgifter kontrolleras mot folkbokföringen, bolagsregister, fordonsregister och uppgifter hos Försäkringskassan. Om deklaration inte lämnats in tidigare och ett ärende pågår en längre tid, begär socialtjänsten som regel in deklarationen för att kontrollera tidigare lämnade uppgifter om inkomst m.m. Kontrollerna förutsätter sökandens samtycke.

text: 2.3 JO JO har uttalat i ett beslut av den 15 december 2008 (

text: JO 2009/10 s. 249

text: ) att socialtjänsten i vissa ärenden kan ha ett befogat intresse av att göra besök i en biståndssökandes bostad för att kunna bilda sig en uppfattning om vilka biståndsbehov som föreligger. Ett hembesök får inte genomföras så att det kränker den enskildes skydd enligt bestämmelserna i

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: och

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: . En grundläggande förutsättning för att socialnämnden ska få göra ett hembesök är att den enskilde samtycker till besöket. JO har i beslut av den 15 december 2010 med diarienummer 6514- 6516-2009 anfört att ett hembesök inte får vara påtvingat utan måste äga rum med den enskildes sam-

text: tycke. JO understryker att frivilligheten måste vara reell. Grundlagsskyddet får inte kringgås genom att myndigheten genom ett hotfullt uppträdande eller genom antydningar om att den enskilde är tvungen att öppna sitt hem för ett besök förmår vederbörande att hörsamma en sådan begäran. JO anförde i beslut av den 21 juni 2011 (JO 2011/12 s. 392) att principerna om självbestämmanderätt och integritet är grundläggande för socialtjänstens verksamhet. Utrymmet för att inom ramen för ett ärende som rör rätt till ekonomiskt bistånd göra oanmälda hembesök torde således enligt JO vara mycket begränsat och bör kunna godtas endast i undantagsfall, t.ex. om socialtjänsten befarar att det föreligger en nödsituation. I andra fall ska socialtjänsten, om den anser att det är nödvändigt att göra ett hembesök, diskutera saken med den enskilde så att denne får möjlighet att ta ställning till om han eller hon vill acceptera det intrång i hans eller hennes integritet som ett hembesök otvivelaktigt utgör.

text: 3. Socialstyrelsens bedömning

text: JO har begärt yttrande från Socialstyrelsen avseende den principiella frågan om vilka utredningsåtgärder som en socialnämnd eller dess förvaltning lämpligen får företa vid misstanke om bidragsbrott mot bakgrund av det hembesök som skett i förevarande fall. Som framgår av redogörelsen angående gällande rätt under punkten 2 ger

text: socialtjänstlagen

text: kommunerna skyldighet att inom vissa ramar utreda den enskildes rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Sådan utredning kan aktualiseras dels vid initialt beslut om bistånd, dels vid en senare prövning av biståndsfrågan. De bedömningar JO har gjort i flera beslut enligt ovan talar med styrka för att en kommun för sin utredning om rätt till bistånd för den enskilde kan göra hembesök under förutsättning av ett reellt och frivilligt samtycke från den enskilde. Kommunen kan även vidta andra utredningsåtgärder inom ramen för en utredning om rätt till bistånd, bland annat samtal med den enskilde själv och inhämtande av uppgifter från utomstående (se bl.a.

text: prop. 1979/80:1 s. 400

text: ). Inhämtande av uppgifter om utomstående förutsätter, utöver de kontrollmöjligheter som ges i

text: 11 kap.

text: 11-l l c §§ SoL, den enskildes samtycke. När det sedan gäller den situationen att det föreligger uppgifter som innebär att kommunen ska ta ställning till om den ska göra en anmälan om bidragsbrott anges i propositionen till

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: prop. 2006/07:80 s. 99

text: ) följande. Vid bedömningen av om en anmälan skall göras bör myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan göra en preliminär bedömning av om det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet. Denna bedömning inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffansvar. Så som anförts i den allmänna motiveringen (se avsnitt 10) bör anmälan ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. Någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring skall däremot inte göras av den anmälande myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan. Frågan är då om kommunens bedömning görs utifrån föreliggande uppgifter, till exempel ett skriftligt eller muntligt meddelande, vilket kan vara anonymt, från tredje person eller om kommunen får eller ska vidta viss utredning för sin bedömning av skyldigheten att anmäla till en polismyndighet eller till Åklagarmyndigheten. Socialstyrelsen anser att utgångspunkten för kommunens handlande, då anmälningsskyldigheten ska bedömas, är förbudet mot husrannsakan och liknande intrång samt mot att utan den enskildes samtycke kartlägga dennes personliga förhållanden i

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: . Kommunen kan inte, vid sin bedömning av frågan om anmälningsskyldighet enligt

text: bidragsbrottslagen

text: , tillämpa de bestämmelser i

text: socialtjänstlagen

text: som under vissa förutsättningar ger möjlighet till hembesök och annan utredning för att fastställa rätten till

text: bistånd för den enskilde. En sådan tillämpning skulle inte vara i linje med de bakomliggande motiven till bestämmelserna om utredning enligt

text: socialtjänstlagen

text: och riskera att stå i strid med bestämmelserna i grundlagen. För utredning av misstanke om brott svarar de samhällsorgan lagstiftaren har bestämt ska genomföra sådan utredning. Det är beträffande misstanke om bidragsbrott polismyndigheterna och Åklagarmyndigheten som står för sådan utredning i enlighet med bestämmelserna om förundersökning i

text: 23 kap.

text: rättegångsbalken

text: och därtill anslutande bestämmelser. Socialstyrelsen menar därför att kommunen i princip inte ska vidta någon utredningsåtgärd som syftar till att klarlägga omständighet som gäller bidragsbrott eller säkra bevisning om sådant brott, utan med befintliga uppgifter avgöra om brott "kan misstänkas" i enlighet med

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: . I detta sammanhang finns anledning att betona att detta inte innebär att varje påstående eller annan uppgift om bidragsbrott ska anmälas till polis eller åklagare. Av förarbetena till

text: bidragsbrottslagen

text: framgår, som antecknats ovan, att anmälan ska göras när det finns en "välgrundad anledning att anta att brott har begåtts". Socialstyrelsen vill också notera att kommunen har möjlighet att samråda med åklagare om uppgifterna är av sådan art och betydelse att anmälan ska göras. Av utredningen i ärende hos JO framgår att den enskilde, i samband med ansökan om ekonomiskt bistånd hos kommunen, får skriva under ansökningshandling i vilken anges att "Vid utredning om rätten till bistånd kan hembesök förekomma för att bl.a. kontrollera vistelse och boendeförhållanden". Socialstyrelsen gör bedömningen att citerat innehåll i en ansökningshandling inte kan tolkas som att den enskilde samtyckt till att socialnämnden får göra hembesök då nämnden misstänker bidragsbrott och i vart fall att sådant samtycke torde sakna rättsverkan i följd av att kommunen inte är behörig att vidta sådan utredningsåtgärd för att utreda misstanke om bidragsbrott.

text: AA och Social- och arbetsmarknadsnämnden i Köpings kommun fick ta del av Socialstyrelsens yttrande.

text: Bedömning

text: AA var sedan mars 2012 aktuell hos nämnden gällande ekonomiskt bistånd. I december 2012 fick förvaltningen ett anonymt tips om att AA var sammanboende. Den 14 december 2012 gjorde två tjänstemän ett oanmält hembesök hos AA. Enligt nämndens remissvar gjordes hembesöket i syfte att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri”. Handläggarna blev insläppta i bostaden av AA. De såg sig om i bostaden och ställde frågor till AA och hennes pojkvän om deras relation.

text: Enligt

text: 2 § bidragsbrottslagen (2007:612)

text: döms den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt en lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, för bidragsbrott. I

text: 4 § bidragsbrottslagen

text: sägs att den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 § döms för vårdslöst bidragsbrott.

text: Enligt

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: ska en myndighet, bl.a. socialnämnden, göra en anmälan till polismyndighet eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att det har begåtts brott enligt

text: bidragsbrottslagen

text: Jag begränsar min granskning till frågan om det var lämpligt att nämnden gjorde ett hembesök i syfte att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri”. Nämnden har i sitt ytt-

text: rande inte närmare utvecklat vad som avses med detta. Jag utgår i det följande från att avsikten inte var att utreda ett eventuellt brott (det är polis och åklagare som ansvarar för en brottsutredning) utan att handläggarna avsåg att klarlägga om det fanns en sådan misstanke om brott att nämnden skulle göra en anmälan enligt

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: till polis eller åklagare.

text: I förarbetena till

text: bidragsbrottslagen

text: uttalades vad myndigheten bör iaktta och inkludera i sin bedömning av om en anmälan ska göras till polis eller åklagare (se

text: prop. 2006/07:80 s. 90

text: och

text: Vid bedömningen av om en anmälan skall göras bör myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan göra en preliminär bedömning av om det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet. Denna bedömning inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffansvar. Så som anförts i den allmänna motiveringen […] bör anmälan ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. Någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring skall däremot inte göras av den anmälande myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan.

text: I förarbetena görs inga närmare uttalanden som rör frågan om en socialnämnd lämpligen får eller bör vidta några egna utredningsåtgärder vid misstanke om bidragsbrott. Några bestämmelser om detta finns inte heller i de författningar som särskilt reglerar socialnämndernas verksamhet.

text: Socialstyrelsen har i yttrandet till JO anfört att ”kommunen i princip inte ska vidta någon utredningsåtgärd som syftar till att klarlägga omständigheter som gäller bidragsbrott eller säkra bevisning om sådant brott, utan med befintliga uppgifter avgöra om brott kan misstänkas i enlighet med

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: .” Jag föreställer mig att det ofta kan bli svårt för nämnden att nå fram till en ”välgrundad anledning att anta att brott har begåtts” om inga utredningsåtgärder alls får vidtas.

text: Under vissa förutsättningar som anges i

text: 28 kap. 1 § rättegångsbalken

text: kan polis, åklagare eller domstol besluta om en undersökning av en misstänkt persons bostad, en s.k. husrannsakan. För att en husrannsakan ska få ske krävs att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Syftet med åtgärden får alltså inte vara att upptäcka eller att förebygga ett brott. Av kravet på att det ska finnas anledning att anta att ett brott har begåtts följer att en husrannsakan inte kan ske utan att det också finns förutsättningar för att inleda förundersökning enligt

text: 23 kap. 1 § rättegångsbalken

text: (se Fitger m.fl.,

text: Rättegångsbalken

text: [den 9 april 2014, Zeteo], kommentaren till

text: 28 kap. 1 §

text: Om nämnden genomför ett hembesök för att utreda om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts skulle bl.a. bestämmelserna om husrannsakan under en brottsutredning och hur en sådan ska gå till åsidosättas. Även i övrigt skulle de regler som finns för att skapa garantier för en rättssäker utredning om brott riskera att bli åsidosatta. Socialnämnden ska därför enligt min mening inte genomföra ett hembesök som syftar till att utreda om den enskilde kan misstänkas för brott. Mot

text: den bakgrunden borde nämnden i det aktuella fallet inte ha gjort besöket i AA:s bostad.

text: Vid sidan av nämndens skyldighet att göra en anmälan enligt

text: 6 § bidragsbrottslagen

text: finns särskilda regler i

text: 9 kap. 1 §

text: SoL om återkrav av bistånd vissa fall. Av

text: 9 kap. 1 §

text: SoL följer att om någon genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att inte lämna uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt

text: 4 kap. 1 §

text: SoL har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva det som har betalats ut för mycket.

text: Bestämmelserna om återkrav och bidragsbrott är utformade på ett sätt som i vissa fall kan göra det svårt att dra gränsen mellan vad som är en utredningsåtgärd inom ramen för en utredning om återkrav och en åtgärd för att utreda om det finns en misstanke om brott. I proposition 1996/97:124 Ändring i

text: Socialtjänstlagen

text: (s. 97) uttalas att bestämmelsen om återkrav, på grund av att den enskilde fått bistånd som grundats på oriktiga eller vilseledande uppgifter eller när uppgifter undanhållits socialnämnden, självfallet inte bör påverka eller ersätta socialnämndens beslut att göra en polisanmälan. Frågan hur dessa båda regelsystem i övrigt förhåller sig till varandra tycks inte ha berörts närmare vare sig i förarbetena till bestämmelsen om återkrav eller till

text: bidragsbrottslagen

text: Jag vill i sammanhanget erinra om Europakonventionens artikel 6, om rätten till en rättvis rättegång. Den som är misstänkt för brott ska inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Detta är en grundläggande princip som ingår i begreppet ”en rättvis rättegång” (se bl.a. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4:e uppl. s. 282 f.). Det är således inte tillåtet att tvinga en enskild att lämna t.ex. upplysningar eller handlingar som kan ha betydelse för bedömningen av om den enskilde gjort sig skyldig till brott. Exempelvis anses den som ålagts att beediga en konkursbouppteckning ha rätt att vägra att beediga uppgifter som skulle avslöja att han eller hon begått brott och som skulle kunna användas som bevis mot honom eller henne i en kommande rättegång då en skyldighet att under straffansvar lämna sådana uppgifter skulle strida mot

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: (se

text: NJA 2001 s. 563

text: Om den enskilde medverkar – eller inte medverkar – i en utredning som rör återkrav kan hans eller hennes uppgifter – eller vägran – bidra till att socialnämnden bestämmer sig för att med stöd av

text: 9 kap. 3 §

text: SoL väcka talan hos förvaltningsrätten om återbetalning av utbetalat bistånd. Det finns inte några bestämmelser som tvingar den enskilde att bidra till utredningen eller bevisningen i återkravsärendet. Jag finner därför i och för sig inte att nämndens utredning om återkrav och inhämtande av uppgifter från den enskilde utgör en kränkning av

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: . Däremot kan det tänkas att uppgifter som den enskilde lämnar under återkravsutredningen leder till att nämnden får en välgrundad anledning att anta att ett brott har begåtts. Då ska nämnden göra en polisanmälan, vilket innebär att uppgifterna kan bli till nackdel för den enskilde i en kommande brottmålsrättegång.

text: Ärendet väcker, som framgått ovan, frågor bl.a. om förhållandet mellan reglerna om bidragsbrott och de särskilda reglerna i

text: socialtjänstlagen

text: om återkrav, vilka egna utredningsåtgärder en socialnämnd kan vidta enligt dessa regelsystem och hur sådana åtgärder förhåller sig till Europakonventionens artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång. Jag har inte tillräckligt underlag för att ta slutlig ställning i denna del. Enligt min mening finns det anledning att överväga dessa frågor i ett större sammanhang. Jag skickar därför en kopia av beslutet för kännedom till Socialdepartementet och Justitiedepartementet.

text: Jag sänder även en kopia av beslutet till Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

text: Vad AA har framfört i övrigt föranleder inte något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan anförda.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för hanteringen av åberopad muntlig bevisning

org: jo

sammanfattning: En part hade åberopat vittnesförhör i ett mål i förvaltningsrätten. I stället för att ta ställning till huruvida vittnesförhören skulle tillåtas och i så fall kalla vittnena till den muntliga förhandlingen, lade domstolen ansvaret att ta med vittnena på parten. I sitt svar till JO förklarade förvaltningsrätten att det inte är helt ovanligt att parterna uppmanas att ta med de vittnen som åberopas. I beslutet konstateras att det är domstolen som ska kalla vittnen. Förvaltningsrätten kritiseras för att ha använt sig av ett förfarande som saknar stöd i lag. Förvaltningsrätten får också kritik för att ha underrättat parten om att förhandlingen skulle hållas även om vittnena uteblev.

text: Initiativet

type: rubrik

text: Vid JO:s inspektion på Förvaltningsrätten i Stockholm den 30 november–2 december 2011 uppmärksammades domstolens handläggning av ett mål om insatser enligt lagen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I målet (22038-10) hade klagandens ombud den 27 april 2010 åberopat förhör med två personer för att styrka klagandens vårdbehov. Den 12 oktober 2011 kallade förvaltningsrätten parterna till förhandling den 27 oktober samma år. I akten återfanns en tjänsteanteckning dagtecknad den 20 oktober, också samma år, enligt vilken handläggaren i målet hade underrättat ombudet att domstolen inte kommer att kalla några vittnen, att det är upp till ombudet att ta med sig de som han vill ska vittna samt att förhandlingen kan hållas även vid vittnens utevaro.

type: stycke

text: Utredning

text: Ärendet remitterades till förvaltningsrätten som anmodades att lämna upplysningar om domstolens rutiner avseende kallelser av vittnen till muntlig förhandling. Domstolen skulle vidare redovisa vilka överväganden som gjorts i fråga om rutinernas förenlighet med bestämmelsen i

text: 25 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

text: och den däri gjorda hänvisningen till

text: 36 kap. 7 § rättegångsbalken

text: Förvaltningsrätten (lagmannen AA) uppgav följande.

text: Jag har frågat de tre avdelningscheferna på domstolen om respektive avdelnings rutiner för hur man kallar vittnen till muntliga förhandlingar. Chefsrådmannen BB på allmänna avdelningen har för sin del lämnat ett yttrande, som jag bifogar. Till hans yttrande bifogas ett yttrande från enhetschefen på den enhet där det aktuella målet finns, rådmannen CC, om överväganden i det aktuella målet. Avdelningschefen på migrationsavdelningen har uppgett att på den avdelningen skickar domstolen kallelsen direkt till vittnen, dvs. man kallar inte via ombud. Rutiner för detta finns i avdelningens kanslihandbok och dessa överensstämmer med reglerna i

text: rättegångsbalken

text: . Det händer dock att klaganden eller dennes ombud ringer i nära anslutning till förhandlingen och påkallar vittnesförhör. För att undvika att förhandlingen måste flyttas för att vi skall hinna kalla vittnet ber vi klaganden/ombudet att ta med sig vittnet. Om vi hinner underrättas Migrationsverket om den åberopade bevisningen och vad den avser att styrka. Avdelningschefen på skatteavdelningen har uppgett att på den avdelningen används båda metoderna att kalla vittnen som åberopas av den enskilde. Bakgrunden till att parten/ombud ombeds att ta med vittnen är i allt väsentligt densamma som redovisas i yttrandet från chefsrådman BB. Till detta kommer att erfarenheten vid avdelningen visar att det inte är ovanligt att yrkanden om vittnesbevisning framställs sent i processen och inte sällan någon eller några dagar innan tidpunkten för en utsatt muntlig förhandling. För att undvika att förhandlingen ställs in har det blivit allt vanligare på avdelningen att ombudet ombeds att se till att åberopade vittnen infinner sig vid förhandlingen. Det har visat sig att parten/ombudet kan ha lättare att nå de åberopade vittnena. För att driva fram målen på ett effektivt sätt till avgörande används metoden även i fall då yrkandet om muntlig bevisning framställts redan i samband med att målet har anhängiggjorts hos domstolen. Om ombudet inte anser att det är lämpligt skickar domstolen kallelse direkt till vittnena. Oavsett vilket förfarande som tillämpas vinnlägger sig alltid avdelningen om att motparten får kännedom om den åberopade bevisningen och vad den avser att styrka. Avdelningschefen har förklarat att han i likhet med BB finner anledning att på sin avdelning erinra om rättsreglerna på området samt initiera en diskussion om vad som är lämpliga rutiner utifrån omständigheterna i enskilda fall.

text: Mitt yttrande

text: Min bedömning är att hanteringen, som den dokumenterats i det aktuella målet, har varit mycket olycklig. Självklart borde den enskilde parten ha fått ett bättre besked ifrån domstolen än som framgår av den tjänsteanteckning som finns i målet. Självklart måste också motparten få kännedom om att den enskilde parten kommer att ta med sig några personer som åberopas som vittnen, som eventuellt kommer att höras som vittnen och i så fall vilket bevistemat är. Vidare borde de åberopade vittnena ha upplysts om innehållet i reglerna i

text: 36 kap. 7 §

text: RB. Jag vill hänvisa till BB:s yttrande som, enligt min mening, på ett välavvägt sätt jämför förhållandena vid allmän domstol med förvaltningsdomstol. Jag tror att det ligger mycket i det BB skriver att vi på förvaltningsdomstolarna försöker att bemöta parterna på ett inte allt för formellt sätt och vi försöker ge dem så bra service som möjligt. Vi är regelmässigt angelägna om att inte minst de enskilda parterna ska få höra vittnen som de vill åberopa. Ibland vet vi inte om det åberopade vittnet verkligen ska behandlas som vittne, t.ex. när en släkting ska beskriva parten och dennes problem. Då kan det utredas vid förhandlingen om det är lämpligt att personen hörs som vittne. Ibland använder vi förfarandet att den enskilde ombeds ta med vittnen för att förhindra att vi ska tvingas ställa in en förhandling, för att den enskilde inte ska behöva vänta på att målet ska avgöras. Det är dock självklart så att dessa praktiska hanteringssätt inte får leda till att vi inte tillämpar de regler som gäller på ett korrekt sätt. Jag delar BB:s och CC:s inställning att det endast i undantagsfall bör förekomma att vi uppmanar en part att ta med sig ett vittne. Jag

text: har därför anmodat avdelningscheferna på de tre avdelningarna att erinra sina medarbetare om rättsreglerna på området och att föra ut detta bl.a. genom rutindiskussioner bland personalen.

text: Chefsrådmannen, tillika avdelningschefen, BB uppgav följande.

text: I fråga om de överväganden som gjorts i det mål som JO uppmärksammat vid sin inspektion (22038-10) hänvisar jag till enhetschefen CC:s yttrande. Enligt vad jag har kunnat förstå har det förekommit brister i handläggningen i fråga om de i målet begärda vittnesförhören. Beträffande JO:s fråga om förvaltningsrättens rutiner avseende kallelser av vittnen till muntlig förhandling får jag för egen del anföra följande. I

text: 27 §§

text: förvaltningsprocesslagen

text: (FPL) finns bestämmelser om vittnen i förvaltningsprocessen. I

text: 25 §

text: FPL hänvisas till vissa paragrafer i

text: 36 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB). Angivna lagrum utgör självfallet grunden för de rutiner som förvaltningsrätten har att tillämpa vid kallelse av vittnen. I stora delar överensstämmer regleringen av formerna för kallelse av vittnen i förvaltningsdomstolarna och i de allmänna domstolarna. I Wennergrens kommentar till FPL (5:e upplagan 2005) pekas emellertid på en del förhållanden, som måhända skiljer från förhållandena i allmän domstol. Bl.a. framhålls möjligheten till muntliga kontakter för att komplettera det skriftliga utredningsmaterialet, som ju är processmaterial i målen (s. 241). Vidare anges att begreppet vittne i förvaltningsprocessrätten är mycket vidsträckt (s. 250) och att regleringen rörande ed är olika i FPL och RB (s. 251 f). Det anges också att grundregeln att förhöret hålls av rätten ofta torde tillämpas (s. 254). Det kan också noteras att reglerna för ersättning till vittnen inte är lika i förvaltningsdomstol och i allmän domstol. Bestämmelserna i fråga om vem som får åberopa vittnen har dessutom getts olika utformning i FPL och RB. Det utredningsansvar som rätten har enligt FPL är mer vidsträckt än det som gäller enligt RB, vilket kan leda till att rätten ex officio kanske oftare förordnar om förhör med vittne eller sakkunnig. Gränsdragningen mellan vittne och sakkunnig är för övrigt något flytande i förvaltningsprocessen (se Wennergren s. 235). Vissa personer, t.ex. företrädare för socialnämnd, övervakare och liknande, hörs dessutom ofta inte som vittnen eller sakkunniga utan deras medverkan sker formlöst (s. 244). Bestämmelserna om när rätten får avvisa bevisning har också getts olika utformning i FPL och RB. I

text: 8 §

text: FPL anges bara helt kort att överflödig utredning får avvisas. Bestämmelsen i

text: RB 35:7

text: är betydligt mer preciserad. De skillnader som föreligger i fråga om utredningsskyldighet, bevisning i allmänhet och vittnesbevisning har måhända lett till att förvaltningsrätterna har intagit en lite friare tillämpning av bestämmelserna än den som förekommer i brottmål och i vart fall dispositiva tvistemål. Det är sålunda inte helt ovanligt att parterna, när de i skrift åberopat vittnesförhör i målen, uppmanas att själva se till att de åberopade personerna infinner sig till förhandlingen. Ett skäl till denna ordning är de korta tidsfristerna i vissa måltyper eller att framställningen om vittnesförhör kommer så sent att det är svårt att delge vittnena kallelsen till förhandlingen. Ett annat skäl har uppgetts vara det inte sällan är fråga om sådana ”karaktärsvittnen”, som är på olika sätt närstående till parten och beträffande vilka det är oklart om de verkligen har något att tillföra målet eller om de är beredda att ställa upp i en rättegång. Inte så sällan saknar parterna rättsliga biträden, som undersökt vad de önskade vittnena kan bidra med i målet. Först i samband med förhandlingen är det då möjligt att avgöra om och hur de bör höras. Av tradition torde det också vara så att det anses lämpligt att i förvaltningsrätterna försöka bemöta parterna på ett inte alltför formellt sätt. Att t.ex. på handlingarna avvisa erbjuden muntlig bevisning skulle kunna uppfattas av den enskilde parten som om saken redan var avgjord innan den muntliga förhandlingen. Frågan hur vittnen kallas och förfarandet i övrigt i samband med muntliga förhandlingar är i viss mån en rättstillämpningsfråga. På allmänna avdelningen finns

text: det inte något rutindokument på området. Det ankommer i första hand på den ansvarige domaren att besluta härom. Men det är naturligtvis viktigt att domstolssekreterarna får tydliga instruktioner beträffande hur kallelserna ska utformas. Jag har förståelse för att det ibland kan vara svårt att avgöra om erbjuden vittnesbevisning har något att tillföra utredningen i målet. Wennergren berör den frågan bl.a. på s. 249 i kommentaren till FPL (jfr även Fitger i Kommentaren till

text: RB 36:30

text: ). Förhållandena i t.ex. LVU-mål och liknande mål kan exempelvis vara sådana att det först vid förhandlingen kan avgöras om en person bör godtas som vittne eller ej. Och även i allmän domstol har jag varit med om att domstolen vid framställningar om vittnesförhör i nära anslutning till en utsatt förhandling har uppmanat parten genom ombudet att ta med sig de önskade vittnena. Det är emellertid min uppfattning att situationerna då parten uppmanas att själv ta med sig förhörspersonerna till förhandlingen bör utgöra klara undantagsfall. Parterna har självfallet ett berättigat önskemål att innan förhandlingen få veta om åberopad vittnesbevisning godtas av rätten. Motparten har också ett berättigat intresse av att få kännedom i förväg om den bevisning som den andra parten kommer att förebringa. Den som ska infinna sig bör också på sätt anges i lagstiftningen få kännedom om vad förhöret ska gälla, möjlig ersättning vid inställelse, påföljder vid utevaro, etc. Dessutom är det, enligt min mening, nödvändigt för att uppnå god processledning och effektiv rättskipning att förutsättningarna inför en muntlig förhandling är utklarade i förväg och kända för alla inblandade. När frågan om kallelser av vittnen nu har aktualiserats, finner jag anledning att på min avdelning erinra om rättsreglerna på området och tillkännage min uppfattning om rättsläget och lämpliga rutiner. Jag kommer också att uppmana de dömande enheterna att fortsätta diskussionen om vilka rutiner som bör tillämpas när vittnesförhör åberopas i målen.

text: Rådmannen, tillika enhetschefen, CC uppgav följande.

text: Målet handlades på den enhet där jag är enhetschef. Målets beredningsansvarige domare har gått vidare till annan anställning. Hon har uppgett att hon inte kommer ihåg exakt vilka överväganden som hon gjorde ifråga om hur de åberopade vittnena skulle kallas. Sannolikt gav hon instruktionen att klaganden själv skulle ta med vittnena till förhandlingen eftersom hon hade uppfattningen att detta var det vanligaste sättet att kalla på. På enheten finns ingen särskild rutin för hur vittnen bör kallas. För egen del anser jag – på de skäl chefsrådman BB anger i sitt yttrande – att vittnen normalt bör kallas av domstolen, men att det i undantagsfall kan finnas skäl att uppmana parterna att själva ta med förhörspersoner till förhandlingen.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

text: , FPL, ska rätten tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.

text: Enligt

text: 9 §

text: FPL är förfarandet skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

text: Enligt

text: 25 §

text: FPL får rätten förordna om förhör med bl.a. vittne. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling. Förhöret får hållas under ed.

text: Frågan om muntlig förhandling ska hållas i ett mål får bedömas från fall till fall. Det är vidare rätten som inom ramen för sin utredningsskyldighet enligt

text: 8 §

text: FPL får bedöma om viss muntlig bevisning ska medges eller om bevisningen ska avvisas eller om bevisningen lämpligen bör föras fram i någon annan form.

text: I

text: 25 §

text: FPL hänvisas till

text: 36 kap.

text: och

text: 23 §§

text: rättegångsbalken

text: , RB, i tillämpliga delar. Enligt

text: 36 kap. 7 §

text: RB ska den som ska höras som vittne kallas vid vite att infinna sig vid förhandling inför rätten. I kallelsen till vittnet ska lämnas behövliga uppgifter om parterna och målet samt i korthet anges vad förhöret gäller. Vittnet ska även erinras om sina rättigheter och skyldigheter enligt 20 § (påföljd vid uteblivande), 23 § (ersättningsskyldighet vid uteblivande), 24 § (ersättningsrätten) och 25 § (ersättning i förskott). De två sistnämnda bestämmelserna gäller dock inte i förvaltningsdomstol utan i stället finns i

text: 26 §

text: FPL en bestämmelse om vittnets rätt till ersättning och förskott på ersättning för sin inställelse i förvaltningsdomstol.

text: Rätten har alltså enligt lagen en undantagslös skyldighet att kalla ett vittne skriftligen. I princip får det inte förekomma att rätten låter bli att kalla ett vittne och i stället lägger över ansvaret på parten. I undantagsfall kan det inträffa att en part åberopar ett vittne så nära inpå förhandlingen att det är praktiskt omöjligt för rätten att hinna utfärda en skriftlig vittneskallelse. I sådana situationer återstår för domstolen att, om bevisningen inte ska avvisas, be parten ta med sig vittnet till förhandlingen för att om möjligt undvika att den behöver ställas in. I anslutning till förhandlingen ankommer det på rätten att i tillämpliga delar ge vittnet de upplysningar som han eller hon annars skulle ha fått i den skriftliga kallelsen.

text: I det nu aktuella fallet hade rätten gott om tid att utfärda skriftliga kallelser till vittnena och jag är kritisk till hur rätten hanterade begäran om vittnesförhör. Om det inte fanns skäl att avvisa begäran, skulle förvaltningsrätten skriftligen ha kallat vittnena till förhandlingen i samband med att parterna kallades. I kallelserna skulle rätten ha upplyst vittnena om parterna och målet samt kort ha angett vad de skulle höras om. Vidare skulle vittnena ha fått upplysningar om sina rättigheter och skyldigheter. Att låta bli att kalla vittnena och sedan en dryg vecka efter det att parterna fått sina kallelser meddela ombudet att det var upp till honom att ta med sig dem som han ville skulle vittna var alltså fel. Att säga att förhandlingen kunde hållas även vid vittnenas utevaro – vilket knappast kan tolkas på annat sätt än att målet skulle kunna avgöras utan att vittnena hördes – var också fel.

text: Med dessa kritiska uttalanden avslutas ärendet.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Beslut
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Förhandling/ sammanträde
Interimistiskt beslut

title: Kritik mot ordföranden vid en övervakningsnämnd för att ett tillstånd till en påbörjad vårdvistelse har upphävts slutligt genom ett s.k. ordförandebeslut. Även vissa uttalanden om motiveringen av beslutet

sammanfattning: En anstalt fattade beslut om att tillfälligt upphäva ett tillstånd till vårdvistelse för en av sina klienter. Samma dag fastställde ordföranden vid en övervakningsnämnd beslutet. Två dagar senare fattade han beslut om att vårdvistelsen skulle upphävas slutligt. En övervakningsnämnd är enligt huvudregeln beslutför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden. JO uttalar att hon inte har några synpunkter på att ordföranden ensam fastställde anstaltens tillfälliga beslut. När det gäller den slutliga prövningen anser dock JO att den borde ha ägt rum vid ett ordinarie eller särskilt utsatt nämndsammanträde. Nämndens ordförande kritiseras för sin handläggning. Beslutet innehåller även vissa uttalanden om motiveringen av det slutliga beslutet.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot Övervakningsnämnden i Helsingborg och ordföranden BB där. Hon anförde huvudsakligen följande.

text: Den 15 januari 2025 kontaktade ett behandlingshem anstalten Asptuna eftersom en av anstaltens klienter, som var placerad för vårdvistelse vid behandlingshemmet, hade lämnat ett urinprov som visade positivt för narkotika. Samma dag beslutades att vårdvistelsen skulle upphävas intermistiskt. Två dagar senare höll övervakningsnämnden ett sammanträde för att ta ställning till om vårdvistelsen skulle upphävas slutligt. Anstalten, behandlingshemmet och klienten förordade en fortsatt placering vid behandlingshemmet. Ordföranden fattade emellertid själv beslut vid sittande bord om att vårdvistelsen skulle upphävas. Varken klienten eller dennes kontaktperson förstod innebörden av beslutet. Det skriftliga beslut som lades in i Kriminalvårdens klientadministrativa system saknar såväl motivering som hänvisning till lagrum.

text: Utredning

text: Inledningsvis hämtade JO in Kriminalvårdens handlingar i ärendet och övervakningsnämndens akt. JO tog också del av Förvaltningsrätten i Malmös

text: dom, i vilken domstolen avslog överklagandet av beslutet att upphäva utslussningsåtgärden.

text: Därefter uppmanades nämnden att yttra sig över det som hade förts fram i anmälan om motiveringen av beslutet den 17 januari 2025. Vidare skulle nämnden kommentera hur den omständigheten att ordföranden ensam fattat det slutliga beslutet förhåller sig till bestämmelsen i

text: 37 kap. 1 § brottsbalken

text: om nämndens beslutsförhet.

text: I sitt remissvar anförde övervakningsnämnden följande:

text: Övervakningsnämnden i Helsingborg sammanträder en gång varannan vecka, huvudsakligen på fredagar. Tidigare hade nämnden sammanträde varje fredag. De regler för misskötsamhetshantering av villkorligt frigivna och regler för skyddstillsynsdömda som trädde kraft den 1 juli 2020 respektive den 1 maj 2021, som bland annat innebar att Kriminalvården i stor utsträckning övertog nämndernas arbetsuppgifter, ledde emellertid till att antalet ärenden som anmäldes till nämndens sammanträden minskade betydligt. På grund av det beslutade övervakningsnämnden att sammanträden med ledamöter endast skulle äga rum varannan vecka. Fredagar i de veckor inget sammanträde hålls inställer sig regelmässigt nämndens ordförande eller vice ordförande hos Kriminalvården för att på plats, med stöd av

text: 37 kap. 1 § brottsbalken

text: , kunna fatta ordförandebeslut i brådskande ärenden som inte bör vänta till veckan efter. Det gäller i huvudsak beslut om omhändertaganden och beslut om att häva omhändertaganden. Vid dessa tillfällen kan ordföranden på grund av ärendenas brådskande natur även pröva frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet samt upphävande av intensivövervakning med elektronisk kontroll eller utslussningsåtgärder, i fall där den som ärendet gäller är frihetsberövad. Det kan även nämnas att på grund av ett ökat ärendeinflöde under våren 2025 kommer övervakningsnämnden från och med september 2025 att återgå till att hålla ordinarie sammanträden med ledamöter varje vecka. Nu aktuellt ärende togs upp till prövning av övervakningsnämnden med ensam ordförande fredagen den 17 januari 2025, eftersom det var ett brådskande fall på grund av att den dömde var frihetsberövad. Den dömde som var placerad på ett behandlingshem, så kallad vårdvistelse, hade brukat narkotika. Anstalten Asptuna som var ansvarig för vårdvistelsen gjorde bedömningen att den dömde inte fullgjort sina skyldigheter som gällde för vårdvistelsen genom att bruka narkotika och att underlåta lämna urinprov. Anstalten upphävde därför genom interimistiskt beslut den 15 januari 2025 vårdvistelsen med omedelbar verkan i avvaktan på nämndens prövning. Det interimistiska beslutet fastställdes av övervakningsnämnden samma dag genom ett ordförandebeslut. Ärendet föredrogs därefter för slutligt avgörande 17 januari 2025. Övervakningsnämnden bestod då, som framgår ovan, av en ensam ordförande. Den dömde och föredragande kriminalvårdstjänsteman vid anstalten Asptuna deltog genom videolänk från nämnda anstalt. Den dömde bekräftade uppgifterna om att han brukat narkotika och underlåtit att lämna urinprov under vårdvistelsen. Anstalten föreslog genom föredraganden att vårdvistelsen skulle upphävas samtidigt som bedömningen gjordes att den dömde var lämplig för fortsatt behandling. Efter rådrum biföll nämnden anstaltens förslag, varför vårdvistelsen upphävdes på grund av misskötsamhet. Beslutet med överklagandehänvisning avkunnades muntligt inför den dömde och föredraganden från anstalten med motiveringen att vårdvistelsen upphävdes på grund av misskötsamhet. Beslutet nedtecknades omedelbart på en beslutsblankett som Kriminalvården tillhandahåller nämnden.

text: Eftersom beslutet med motivering avkunnats muntligen angavs ingen motivering i nämnda beslutsblankett. Beslutsblanketten, som får jämställas med ett domsbevis sett till innehåll, skickades omedelbart efter sammanträdet samma dag med e-post till anstalten. Av det senare justerade beslutet framgår att vårdvistelsen upphävts på grund av den misskötsamhet som den dömde bekräftat. Vad gäller lagstödet för upphävande av utslussningsåtgärd framgår av 11 kap. 8 § fängelselagen att ett tillstånd till utslussningsåtgärd ska upphävas om 1. det inte längre finns förutsättningar för åtgärden, eller 2. den intagne inte rättar sig efter de villkor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgärden. Enligt

text: 13 kap. 3 § samma lag

text: prövas en fråga om att upphäva ett tillstånd till en påbörjad vårdvistelse av övervakningsnämnd efter en anmälan av Kriminalvården. Vad gäller de klagomål som framförts vill nämnden anföra följande. Påståendet om att beslutet inte föregåtts av överläggning bedöms vara mindre relevant. Eftersom nämnden i detta fall har bestått enbart av en ordförande, så har någon skyldighet att hålla en formell överläggning inte förelegat. Det rådrum som ordföranden haft innan beslutet avkunnades har bedömts vara tillräckligt. När det gäller påståendet om att varken den dömde eller kontaktpersonen har förstått innebörden av beslutet har vad som framgår ovan den dömde och anstalten i samband med avkunnandet av beslutet muntligen delgetts att vårdvistelsen upphävdes på grund av misskötsamhet, bestående i att den dömde hade brukat narkotika och underlåtit att lämna urinprov. Det framkom inte i samband med avkunnandet att någon av de närvarande inte skulle ha förstått innebörden av beslutet. Om så hade skett hade ytterligare åtgärder för att förklara beslutets innebörd kunnat vidtas. Vad gäller påståendet om att beslutsmotivering saknas i beslutet, som också nämnts ovan, framgår av det justerade beslutet att vårdvistelsen upphävts på grund av den misskötsamhet som den dömde bekräftat. Vidare innehåller beslut av aktuellt slag som nämnden fattar ingen laghänvisning på grund av de rutiner som tillämpas vid nämnden. Däremot framgår aktuella lagrum av Kriminalvårdens interimistiska beslutet om upphävande från den 15 januari 2025. Som framgår ovan samt av den promemoria som bifogats övervakningsnämndens beslut var anstalten Asptunas förslag till beslut att vårdvistelsen skulle hävas. Frågan om den dömde vid den utgången ändå kunde beredas fortsatt placering vid behandlingshemmet är ingen sak som övervakningsnämnden kan pröva, utan en fråga för anstalten.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Övervakningsnämnderna är att anse som förvaltningsmyndigheter vilket innebär att

text: förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL, är tillämplig i nämndernas verksamhet. Enligt

text: 32 §

text: FL ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Vidare ska en sådan motivering innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

text: Som nämnden har redovisat prövas en fråga om att upphäva ett tillstånd till en påbörjad vårdvistelse, en vistelse i halvvägshus eller en utökad frigång av en

text: övervakningsnämnd efter anmälan av Kriminalvården. Nämnden får också självmant ta upp frågan till prövning. Det här framgår av

text: 13 kap. 3 § fängelselagen (2010:610)

text: , FäL.

text: Enligt 13 kap. 4 § FäL får Kriminalvården i fall som avses i 3 § omedelbart upphäva tillståndet i avvaktan på övervakningsnämndens prövning. Kriminalvårdens beslut ska omedelbart underställas övervakningsnämnden som senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvårdens beslut meddelades pröva om beslutet ska bestå, i avvaktan på den slutliga prövningen. Fastställer inte nämnden beslutet inom den tiden, upphör det att gälla. Nämnden ska skyndsamt ta upp frågan till slutlig prövning.

text: Liknande bestämmelser som ger Kriminalvården rätt att omedelbart vidta åtgärder för att därefter underställa sitt beslut till övervakningsnämnden för prövning finns i bl.a.

text: 26 kap. 22 §

text: och

text: 28 kap.

text: 11 §§

text: brottsbalken

text: (bestämmelserna rör olika situationer när en dömd kan omhändertas) samt

text: 6 kap. 4 § lagen (2025:1053)

text: om verkställighet av fängelsestraff med elektronisk övervakning (bestämmelsen gäller interimistiskt upphävande av ett beslut om verkställighet enligt lagen). Den sistnämnda lagen trädde i kraft den 1 januari 2026 och innebar att den tidigare lagen (

text: ) om intensivövervakning med elektronisk kontroll upphävdes.

text: 6 kap. 4 §

text: i den nya lagen motsvarar

text: 16 §

text: i den tidigare lagen.

text: En övervakningsnämnd består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förordnar att en viss nämnd ska ha flera ledamöter. Nämnden är beslutför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden. Det här följer av

text: 37 kap. 1 § andra stycket brottsbalken

text: Regleringen om nämndens beslutsförhet och s.k. ordförandebeslut har, med undantag för vissa språkliga justeringar, varit oförändrad sedan

text: brottsbalkens

text: införande. I förarbetena till bestämmelsen anges, vad gäller ordförandebeslut i ”brådskande fall”, att behov av snabba beslut kan finnas t.ex. i frågor om omhändertagande. Vidare framgår att ordförandebeslut bör anmälas vid närmast inträffande sammanträde med nämnden och att, när det är fråga om omhändertagande, det torde finnas anledning att genast sammankalla nämnden (se Strafflagberedningens slutbetänkande,

text: SOU 1956:55 s. 407

text: f.).

text: I litteraturen nämns framför allt beslut om omhändertagande enligt

text: 26 kap. 22 §

text: och

text: 28 kap. 11 §

text: brottsbalken

text: som exempel på brådskande frågor. Även övervakningsnämndens prövning av Kriminalvårdens interimistiska beslut om omhändertagande enligt dessa bestämmelser förutsätts i förarbetena kunna vara en brådskande fråga (se

text: prop. 2021/22:193 s. 19

text: ). Därutöver nämns att det kan finnas behov av ordförandebeslut vid t.ex. upphävande av verkställighet av fängelse genom elektronisk övervakning och vid upphävande av en särskild utslussningsåtgärd (se Borgeke & Forsgren, Att bestämma påföljd för brott

text: [2025, Version 5, JUNO], under rubriken 11.2, och Leijonram, Brottsbalk [1962:700] 37 kap. 1 §, Lexino 2025-08-01 [JUNO]). Det framgår inte huruvida de sistnämnda exemplen tar sikte endast på övervakningsnämndens prövning av Kriminalvårdens interimistiska beslut i dessa frågor eller om det även gäller den slutliga prövningen.

text: Bedömning

text: JO granskar främst att myndigheterna har handlagt ärenden på ett korrekt sätt. Däremot brukar JO inte ta ställning till om myndigheters beslut är riktiga i sak. Det finns inte någon anledning att frångå den principen i detta fall. Jag kommer därför inte att uttala mig i frågan om det var riktigt att upphäva vårdvistelsen. Den saken har dessutom prövats av domstol.

text: Det här ärendet innehåller två frågeställningar; nämligen om det var korrekt av ordföranden att ensam fatta beslut om att slutligt upphäva tillståndet till vårdvistelse samt om det beslutet innehöll en tillräckligt klargörande motivering.

text: Nämndens beslutsförhet Den 15 januari 2025 fattade anstalten Asptuna beslut om att interimistiskt upphäva en klients tillstånd till vårdvistelse. Beslutet underställdes därefter övervakningsnämndens prövning och ordföranden BB beslutade samma dag att på nämndens vägnar fastställa anstaltens beslut. Två dagar senare fattade han beslut om att tillståndet till vårdvistelse skulle upphävas slutligt.

text: Huvudregeln enligt

text: 37 kap. 1 § brottsbalken

text: är att nämnden är beslutsför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar. Det framgår inte av bestämmelsen vad som kan utgöra ett brådskande fall och detta är inte heller helt klarlagt i förarbetena eller i litteraturen. Jag kan inte för egen del fullt ut överblicka om det finns situationer som är så brådskande att det är motiverat att ordföranden ensam fattar ett slutligt beslut i saken och bestämmelsen utgör inte något absolut hinder mot en sådan handläggning. Min uppfattning är dock att det endast bör komma i fråga i särskilda undantagsfall.

text: Jag har inte några synpunkter på att ordföranden ensam fattade beslutet den 15 januari 2025. Eftersom Kriminalvårdens interimistiska beslut ska prövas av nämnden senast första arbetsdagen efter beslutet framstår det som självklart att det rör sig om ett sådant brådskande fall där ett ordförandebeslut kan vara nödvändigt. Vad gäller det slutliga beslutet den 17 januari 2025, som jag för övrigt noterar att samma ordförande fattade, så förhåller det sig emellertid annorlunda. Att upphäva en särskild utslussningsåtgärd slutligt, i det här fallet en vårdvistelse, är en ingripande åtgärd där utfallet får antas ha stor betydelse för den enskilde. När det finns ett ordförandebeslut om att Kriminalvårdens interimistiska beslut om upphävande ska bestå bör den slutliga prövningen

text: enligt min mening tas upp vid nästkommande ordinarie nämndsammanträde eller vid ett särskilt utsatt sammanträde.

text: Nämnden har i sitt yttrande anfört att den slutliga prövningen var brådskande eftersom klienten var frihetsberövad och nästa ordinarie nämndsammanträde skulle infalla först på fredagen veckan därpå. Jag instämmer i det som nämnden har varit inne på, nämligen att den slutliga prövningen inte hade kunnat avvakta till det sammanträdet. En övervakningsnämnd ska i enlighet med 13 kap. 4 § FäL skyndsamt ta upp frågan om upphävande av ett tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd till slutlig prövning när det finns ett beslut om interimistiskt upphävande. Som jag ser på saken borde ordföranden i nu aktuellt fall, i stället för att ensam pröva frågan om upphävande av vårdvistelsen slutligt, ha kallat till ett särskilt utsatt nämndsammanträde. Jag kan inte se att det har funnits några hinder för att göra detta. Visserligen har jag förståelse för att den minskade ärendetillströmningen till nämnden kan ha motiverat att begränsa frekvensen av ordinarie sammanträden till en gång varannan vecka. Däremot får sådana organisatoriska förändringar inte ske på bekostnad av enskilda och det är angeläget att det finns beredskap för att särskilt sammankalla nämnden när prövningen av en fråga bör göras i fullsutten nämnd.

text: Mot den här bakgrunden är jag kritisk till att övervakningsnämndens ordförande ensam har prövat frågan om att slutligt upphäva tillståndet till påbörjad vårdvistelse.

text: Av remissvaret framgår att nämnden planerade att från och med september 2025 återgå till ordinarie nämndsammanträden varje vecka. Det är självfallet positivt om så har skett och bör dessutom leda till att den typen av frågor som det här ärendet gäller kan prövas i fullsutten nämnd. Motiveringen av det slutliga beslutet Enligt anmälaren förstod varken klienten eller dennes kontaktperson innebörden av det beslut som nämndens ordförande avkunnade den 17 januari 2025. Vidare har anmälaren uppgett att det skriftliga beslutet var bristfälligt.

text: I yttrandet till JO anges att ordföranden muntligen förklarade vid mötet att vårdvistelsen upphävdes på grund av misskötsamhet samt att inte någon av de närvarande gav uttryck för att de inte skulle ha förstått innebörden av detta. Det skriftliga beslutet motsvarar det som avkunnats muntligen och relevanta lagrum framgår av Kriminalvårdens interimistiska beslut om upphävande.

text: Jag noterar att det i det skriftliga slutliga beslutet finns ett kryss markerat i rutan för misskötsamhet i fältet för anledning till beslutet. I fältet för motivering har angetts att ärendet har föredragits, att klienten har bekräftat uppgifterna i Kriminalvårdens skrivelse till nämnden samt att han är medveten om sina skyldigheter och konsekvenserna vid misskötsamhet.

text: I Kriminalvårdens skrivelse (promemoria) till nämnden inför mötet den 17 januari 2025 anges att anstalten har föreslagit att vårdvistelsen ska upphävas men även att klienten bedömts vara lämplig för fortsatt behandling. I anmälan till JO har AA uppgett att anstalten, behandlingshemmet och klienten förordade en fortsatt placering vid behandlingshemmet i samband med mötet. Enligt remissvaret har föredraganden lämnat förslag i enlighet med promemorian, nämligen att vårdvistelsen skulle hävas samtidigt som klienten bedömdes vara lämplig för fortsatt placering.

text: Bland de handlingar som JO har hämtat in från Kriminalvården finns en tjänsteanteckning daterad den 7 mars 2025 signerad av en klienthandläggare i anstalten Asptuna. Enligt anteckningen har det felaktigt angetts i promemorian att anstalten har yrkat att vårdvistelsen skulle upphävas. Vidare har det antecknats att föredraganden i samband med mötet i nämnden har förtydligat att anstalten bedömt att klienten bör få återuppta sin behandling på behandlingshemmet.

text: Jag känner inte till i vilket syfte eller för vems räkning som tjänsteanteckningen upprättades, men noterar att den är daterad drygt en månad efter förvaltningsrättens dom och i tiden efter JO:s rekvisition i aktuellt ärende. Det är oklart om nämnden har fått tillgång till tjänsteanteckningen och om den i så fall har beaktats inför upprättandet av yttrandet till JO. Med tanke på hur yttrandet har utformats utgår jag dock från att anteckningen inte har varit känd för nämnden.

text: Tjänsteanteckningen ger alltså uttryck för att det i samband med mötet den 17 januari 2025 ska ha klargjorts för nämndens ordförande att anstalten begärde att vårdvistelsen skulle bestå. Utredningen i övrigt ger emellertid ett tvetydigt intryck i den här frågan. Jag kan därmed inte dra några säkra slutsatser om hur orden föll vid mötet. Det har naturligtvis betydelse för motiveringen av beslutet vilken inställning som närvarande parter då lämnade. Mot bakgrund av det anförda och vad som i övrigt har kommit fram finns det inte tillräcklig grund för mig att uttala någon kritik vad gäller utformningen av det slutliga beslutet. Jag vill dock lyfta fram vikten av att utreda parternas inställning, avhjälpa eventuella oklarheter och anpassa såväl muntlig som skriftlig motivering av ett beslut efter detta.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Sanna Ekman har föredragit ärendet och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Kommunicering
Omprövning

title: Försäkringskassan kritiseras för brister i motiveringen av ett beslut om återkrav

sammanfattning: Försäkringskassan har brustit i sin motivering av ett beslut om återkrav genom att endast anföra att hänsyn tagits till den försäkrades synpunkter men utan att redogöra för vilka synpunkter och uppgifter som beaktats eller hur myndigheten resonerat runt dessa. I beslutet uttalas att en motivering av det här slaget, som inte besvarar frågan varför en viss bedömning gjorts, inte uppfyller sitt syfte och därför inte kan anses tillfredsställande. Vidare har Försäkringskassan inför omprövningsbeslutet erbjudit den försäkrade att ”stämma av” den föreslagna motiveringen till omprövningsbeslutet med motiveringen i grundärendet. I detta sammanhang uttalas att erbjudandet framstår som oerhört märkligt och erinras om att en omprövning innebär en ny fullständig prövning av sakfrågan utan bundenhet till grundbeslutet.

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 14 december 2012, anförde AA bl.a. följande. Försäkringskassans hade inte motiverat sitt beslut den 4 oktober 2012 i den del som gällde att inte medge BB eftergift i ett ärende om återkrav. Beslutet hade inte heller föregåtts av någon kommunicering. När hon, i egenskap av ombud för BB, bad om en motivering i efterhand nekades hon det och blev istället hänvisad till omprövningsenheten som i sin tur hänvisade henne till den enhet som fattat grundbeslutet. AA anförde vidare att Försäkringskassan inte hade utrett om det förelåg några eftergiftsgrunder utan uppgett att det är upp till den försäkrade själv att lämna in sådana handlingar som kan styrka att det finns skäl att efterge ett återkrav.

text: Utredning

text: Handlingarna i ärendet hämtades in och granskades. Ärendet remitterades därefter till Försäkringskassan som anmodades att yttra sig över det som AA anfört.

text: I ett remissvar den 26 april 2013 anförde Försäkringskassan följande.

text: Utredning

text: Återkravsenheten, som varit ansvarig för det grundläggande beslutet (grundenheten), fick den 22 och 23 februari 2012 impuls om återkrav från enheterna Sjuk- och aktivitetsersättning och Arbetsskador utland. Enligt ställningstagande avseende

text: rätten till sjukersättning för förfluten tid hade BB haft en hel arbetsförmåga i ett förvärvsarbete på arbetsmarknaden från och med januari 2005 och i vart fall fram till och med juni 2010. Enligt ställningstagandet till rätten till livränta för förfluten tid hade BB inte haft rätt till livränta under perioden januari 2005 – februari 2012. Utredning i återkravsärendet påbörjades den 23 februari 2012. Beräkning av krav på sjukersättning och arbetsskadelivränta gjordes den 29 februari 2012 och beräkningen kvalitetssäkrades den 2 mars 2012. Underlaget för återkrav kvalitetssäkrades den 27 april 2012. Den 13 april 2012 kom det in en fullmakt från ombudet AA i omprövningsärendet gällande rätten till livränta. Omprövningsärendet handlades i en pappersakt. Kommunicering enligt

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: (FL) sändes till BB den 27 april 2012. BB fick möjlighet att lämna synpunkter senast den 31 maj 2012. Av kommuniceringsbrevet framgick i den del som gäller eftergift följande: ”Även om du blir skyldig att betala tillbaka ska Försäkringskassan ta ställning till om det finns särskilda skäl att bevilja eftergift, det vill säga om du kan befrias helt eller delvis från att betala tillbaka skulden. Särskilda skäl kan till exempel bero på din ekonomiska eller sociala situation. Försäkringskassan har inga uppgifter om din ekonomiska eller sociala situation som skulle kunna vara skäl för att bevilja dig eftergift. Om du anser att det finns sådana

text: skäl är det viktigt att du hör av dig.”

text: AA ringde den 8 maj 2012 till handläggaren och ifrågasatte den utsända kommuniceringen. AA meddelade att de kommer att JO anmäla Försäkringskassan och att BB kommer att hungerstrejka då de anser att det föreslagna beslutet är felaktigt samt att BB mår dåligt och är självmordsbenägen. AA inkom den 10 maj 2012 med synpunkter på kommunicering som sänts till BB. Hon lämnade synpunkter om att BB:s hälsotillstånd var kritiskt, han tog stark medicin för att dämpa sina smärtor och kände sig dåsig och drogad. Upprivandet av Kammarrättens dom och återkravsanspråket fick BB att känna sig utelämnad och förnärmad då BB ansåg sig ha gjort rätt för sig genom att det belopp som angavs i domen hade betalats av BB. AA ville uppmärksamma Försäkringskassan på att BB hade påbörjat en hungerstrejk och att AA övervägde att göra en JO anmälan till följd av Försäkringskassans agerande. Den 15 maj noterade handläggaren att det i ett pågående omprövningsärende avseende livränta fanns en fullmakt för AA att företräda BB. Fullmakten skannades in i ärendehanteringssystemet. Synpunkterna från AA sändes även till omprövningsenheten. Den 30 maj ringde AA och ville ha förlängd tid att svara på kommuniceringen. Förlängd tid beviljades samma dag till den 14 juni 2012. AA kontaktade handläggaren via e-brev den 12 juni 2012 och ville ha ytterligare förlängd tid för svar. Handläggaren förlängde svarstiden till den 27 juni 2012. AA lämnade synpunkter i ärendet den 18 juni 2012. Synpunkterna om hälsotillstånd var liknande de som hade lämnats den 10 maj 2012. AA hänvisade även till att BB inte kunde arbeta på grund av arbetsskadan och att BB hade svåra rygg- och bensmärtor. Därtill mådde BB psykiskt mycket dåligt av Försäkringskassans processer mot honom. Det gick inte en dag som BB inte upplevde smärtor, hjälplöshet och olust att leva. På grund av fel i skanning/postgång skannades inte AA:s synpunkter in i ärendehanteringssystemet. Handläggaren meddelade detta till AA den 3 juli 2012 och nästa dag kom en kopia på brevet från AA. AA lämnade inte några synpunkter till grundenheten beträffande BB:s ekonomiska situation. Överklagan på omprövningsbeslut om livränta inkom den 20 augusti 2012.

text: Beslut om återkrav fattades den 1 oktober 2012 och skickades samma dag både till AA och till BB. Beslutet om återkrav motiverades i den del som gällde eftergift enligt följande: ”Om det finns särskilda skäl kan Försäkringskassan befria dig helt eller delvis från att betala din skuld. Särskilda skäl kan till exempel bero på din ekonomiska eller sociala situation. Efter en sammanvägd bedömning av de uppgifter Försäkringskassan har i ditt ärende finns inga skäl till hel eller delvis eftergift. Försäkringskassan har tagit del av dina inkomna synpunkter men bedömt att dessa inte är skäl nog till att ge dig hel eller delvis eftergift. Försäkringskassan bedömer därför att det inte finns några särskilda skäl för att

text: befria dig från att betala din skuld.”

text: Den 19 november 2012 kontaktade AA handläggare återkrav via e-post. AA önskade att få mer tid för omprövning. AA fick samma dag mer information om omprövningsprocessen. Enhetschefen lämnade informationen. Grundenheten beviljade inte förlängd tid för att komma in med begäran om omprövning utan hänvisade till att ställningstagandet i frågan görs av omprövningsenheten. Den 27 november 2012 kom AA:s begäran om omprövning till grundenheten, inom två månader efter det att BB fick del av grundbeslutet. En specialist inom återkrav prövade enligt

text: 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken

text: (SFB) om beslutet kunde ändras helt enligt begäran, vilket det inte kunde. Därefter skickades därför begäran om omprövning till omprövningsenheten den 27 november 2012. Den 10 december 2012 kontaktade AA återkravshandläggaren genom ett epostmeddelande. AA ville höra hur det gick med BB: s ärende efter att AA skickat in begäran om omprövning. AA framförde att Försäkringskassan inte hade motiverat beslutet i den del som gällde eftergift. AA ville att Försäkringskassan skulle återkomma med beslutsmotivering rörande eftergiften. Handläggaren överlämnade AA:s e-postmeddelande till enhetschefen. Den 10 december 2012 skrev enhetschefen ett e-post meddelande till AA och informerade om att ärendet, efter AA:s begäran om omprövning, handlades vid omprövningsenheten i Jönköping, enhetschefen lämnade även uppgift om omprövningsenhetens adress. Den 10 december 2012, klockan 19:53 skrev AA i e-postmeddelande till enhetschefen att AA skulle kontakta handläggaren i Jönköping samt frågade om enhetschefen visste vem som var omprövningshandläggaren. AA meddelade att hon hade svårt att ringa och ville ha svar via e-post. Den 12 december 2012 lämnade enhetschefen till AA uppgift om omprövningshandläggarens namn och telefonnummer samt uppgift om dennes arbetstider. Enhetschefen hade i samband med AA:s begäran om beslutsmotivering en telefonkontakt med verksamhetsområde (VO) processjuridik angående frågan om grundenheten kunde ändra motivering under pågående omprövning av beslutet. Det konstaterades att beslutet var motiverat men att motiveringen kunde ha varit tydligare samt att fortsatt prövning var i första hand en fråga för omprövningsenheten. Den 14 december 2012 fick enhetschefen en kopia på ett e-postmeddelande som AA skickade till handläggaren på omprövningsenheten. Därefter handlades ärendet på omprövningsenheten.

text: Omprövning AA begärde, som ombud för BB, omprövning av beslutet om felaktig utbetalning av sjukersättning, garantiersättning och egenlivränta, som fattades den 1 oktober 2012. Begäran om omprövning inkom den 27 november 2012. Bekräftelsebrev skickades den 29 november 2012 till ombudet, men kom i retur den 19 december 2012, på

text: grund av adress okänd. Den 14 december 2012 kontaktade AA via e-post omprövningsenheten. I e-postmeddelandet efterfrågade AA bland annat en motivering till Försäkringskassans beslut, Försäkringskassan fick även rätt adress. Omprövaren på omprövningsenheten erbjöd sig att skriva ner den motivering till det beslut som omprövaren övervägde att fatta samt informerade om att AA sedan hade 14 dagar på sig att yttra sig över detta. AA godtog detta. Omprövaren erbjöd också AA via e- postmeddelande den 14 december att stämma av med grundenheten om omprövningsenhetens motivering stämde överens med den motivering som låg till grund för grundbeslutet. AA svarade samma dag men nämnde inget om detta erbjudande. Eftersom kontakt upprättats via epostmeddelanden den 14 december, fick Försäkringskassan tillgång till rätt adress. Den 6 januari 2013 hörde AA av sig via e-post och önskade att omprövningsbeslutet inte skulle fattas före den 22 januari 2013. Detta för att det skulle hållas en muntlig förhandling i Förvaltningsrätten, avseende BB:s fortsatta rätt till livränta. Omprövningsenheten beviljade anstånd till och med den 22 januari 2013, då omprövaren ansåg att det kunde vara av värde att invänta domen. Omprövaren meddelade i samma e-post att ett kommuniceringsbrev ändå skulle komma att skickas med information om det beslut omprövaren övervägde att fatta. Den 9 januari 2013 skickades ett kommuniceringsbrev till AA innehållande information om vilket beslut omprövningsenheten övervägde att fatta samt motiveringen till detta. Kommuniceringsbrevet innehöll även en motivering till varför Försäkringskassan inte övervägde att bevilja eftergift. I detta brev framgick det även att AA hade möjligheten att lämna synpunkter till och med den 24 januari 2013. Den 11 januari 2013 hörde AA av sig per telefon och lämnade synpunkter på kommuniceringen. Den 23 januari 2013 inkom även synpunkter via e-post. Den 29 januari 2013 inkom en kopia av domen från Förvaltningsrätten den 25 januari 2013. Förvaltningsrätten avslog överklagandet angående BB:s livränta. Den 6 mars 2013 sändes ett nytt kommuniceringsbrev till AA där det framgick att även domen skulle komma att ligga till grund för beslutet. AA hörde av sig via epost den 12 mars 2013 och önskade anstånd för att inkomma med ytterligare synpunkter. Anstånd har beviljats till och med den 13 april 2013. Omprövningsbeslutet har fattats den 16 april 2013. Beslut om återkrav har ändrats endast i den del som gäller beräkning. Minskning av beloppet beror på ett räknefel som grundenheten har gjort. Omprövningsenheten ska enligt riktlinjerna (

text: ) för återkoppling i samband med omprövning och processföring återkoppla till grundenheten bland annat när det framkommer brister i motiveringen. Detta görs i samband med att ärendet avslutas på omprövningsenheten. Omprövningsenheten har den 16 april 2013 återkopplat till grundenheten att motiveringen i grundbeslutet är bristfälligt. Grundenheten borde ha tagit upp omständigheter som kan vara aktuella och bemött dem.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: AA anför i sin anmälan att Försäkringskassan har brustit i sitt utredningsansvar eftersom Försäkringskassan inte har frågat personen som ärendet gäller om dennes ekonomiska och sociala situation. Försäkringskassan, grundenheten, har dock i sitt kommuniceringsbrev förklarat att särskilda skäl kan leda till att BB befrias helt eller delvis från att betala tillbaka skulden. Av kommuniceringsbrevet framgår att Försäkringskassan inte hade uppgifter om BB:s ekonomiska eller sociala situation som skulle kunna utgöra skäl för att bevilja eftergift. Det framgick tydligt att om BB ansåg att det fanns sådana skäl var det viktigt att höra av sig. Enligt Försäkringskassans uppfattning har utredningsskyldigheten i enlighet med

text: 110 kap. 13 § första stycket

text: SFB därmed uppfyllts.

text: Vidare anför AA att Försäkringskassan har brustit i sin kommunikationsskyldighet i och med att grunderna för beslutet inte har kommunicerats och att part därför inte har getts tillfälle att yttra sig. Försäkringskassans grundenhet har kommunicerat information om det beslut som Försäkringskassan övervägde att fatta. BB har getts möjlighet att lämna synpunkter vilket BB också har gjort genom ombudet AA. Den omständigheten att Försäkringskassan har tagit ställning till inkomna synpunkter samt att dessa inte ändrar tidigare bedömning, framgår av återkravsbeslutet. Så vitt Försäkringskassan kan se har kommunikationsskyldigheten enligt

text: 17 §

text: FL uppfyllts på ett tillfredsställande sätt och part har getts tillfälle att yttra sig över informationen om det beslut som Försäkringskassan övervägde att fatta. AA:s begäran om beslutsmotivering gjordes den 10 december 2012 under pågående omprövning av återkravsbeslutet. Försäkringskassan har i enlighet med serviceskyldigheten enligt

text: 4 §

text: FL förklarat för ombudet vad omprövning innebär. Att ändra grundbeslutets motivering var inte möjligt men det var fullt möjligt att läka en eventuell brist genom utförligare motivering i omprövningsbeslutet. Slutligen anför AA att Försäkringskassan brustit gällande beslutsmotiveringen och att Försäkringskassan nekat att ge en sådan motivering. Försäkringskassan, grundenheten, har motiverat det så kallade grundbeslutet att inte medge eftergift genom att förklara att om det finns särskilda skäl så kan eftergift medges. Som exempel på särskilda skäl har angivits omständigheter som kan bero på BB:s ekonomiska eller sociala situation. Den sammanvägda bedömningen av det som har tillförts ärendet, det BB/AA har haft att tillföra och de ekonomiska uppgifter som varit kända av Försäkringskassan – den ersättning som betalas ut månatligen till BB – har bedömts inte vara nog för att medge hel eller delvis eftergift. Försäkringskassan anser att grundbeslutet har motiverats. Försäkringskassan konstaterar dock att motiveringen kunde ha varit tydligare. Enligt Försäkringskassans uppfattning har myndigheten försökt hjälpa AA att förstå ärendets gång hos Försäkringskassan, efter det att skriftligt grundbeslut fattats i återkravsärendet. Försäkringskassan kan inte se annat än att myndigheten har besvarat de önskemål AA har haft och gått ombudet till mötes i det hon har efterfrågat.

text: AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Kommunikationsplikten

text: Enligt

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över det.

text: Det finns ingen skyldighet i FL att i samband med kommuniceringen även informera den försäkrade om det beslut som myndigheten överväger att fatta. Att Försäkringskassan väljer att göra det får uppfattas som en serviceåtgärd som underlättar för den enskilde att ta ställning till de kommunicerade uppgifterna. FL saknar vidare bestämmelser om när i tiden kommuniceringen ska ske. Om myndigheten väljer att i kommuniceringsskrivelsen även informera om sitt förslag

text: till beslut kan kommuniceringen självfallet inte ske förrän myndigheten anser att ärendet är färdigutrett och klart för beslut.

text: Motiveringsskyldigheten

text: Av

text: 20 §

text: FL framgår att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

text: I ett tidigare beslut i år (dnr 6160-2011 med beslutsdatum den 18 april 2013) uttalade jag bl.a. följande angående motiveringsskyldigheten.

text: Motiveringskravet syftar bl.a. till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. En bra motivering ökar förståelsen för beslutet och gör det lättare för parten att bedöma om det lönar sig att överklaga eller inte. Meningslösa klagomål kan undvikas och i andra fall hjälper motiveringen parten att bygga upp sitt resonemang. En utebliven eller alltför generell motivering försvårar på motsvarande sätt partens möjligheter att finna argument för sin inställning. Motiveringen får på så sätt även betydelse för den överprövande instansen. Väl motiverade beslut är vidare en förutsättning för att allmänheten ska känna förtroende för myndigheternas kompetens och objektivitet. För att motiveringen ska fylla sin funktion krävs att den håller en viss kvalitet. Enligt lagtexten ska en motivering innehålla ”de skäl som har bestämt utgången”. Lagen ställer alltså inte krav på detaljerade redogörelser för varje omständighet som har haft betydelse för utgången. Det är de springande punkterna – de omständigheter som har varit avgörande för myndigheternas beslut – som ska redovisas. I kommentaren till

text: förvaltningslagen

text: uttalas att man visserligen inte kan begära att förvaltningsmyndigheternas beslut ska efterlikna domstolarnas domar men att beslutet måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär (Hellners och Malmqvist, 3 uppl., s. 237). Det sistnämnda innebär vidare att myndigheten i sin motivering bör bemöta de argument och synpunkter som den enskilde har fört fram t.ex. i samband med kommunicering eller vid begäran om omprövning. - - - Vilka krav som kan ställas på en motivering skiftar naturligtvis beroende på beslutets karaktär. Många av de beslut som Försäkringskassan fattar får stor betydelse för den enskildes liv och ekonomi, t.ex. beslut om sjukersättning eller andra försörjningsförmåner. Sådana beslut kräver självfallet utförligare motiveringar än enkla rutinbeslut. Vissa grundläggande krav bör emellertid alltid vara uppfyllda. JO har beträffande vilka krav som kan ställas på Försäkringskassans motiveringar tidigare uttalat att det är den egentliga motiveringen som ska anges och att den föreskrift som den grundar sig på ska återges (

text: JO 2000/01 s. 388

text: ). I ärendet ifråga hade Försäkringskassan i ett beslut om avslag på en ansökan om underhållsstöd som enda motivering angett att sökanden inte kommit in med en komplettering. Den egentliga motiveringen – att föräldrarna ansågs sammanbo – hade däremot inte kommit till uttryck i beslutet. Försäkringskassan hade inte heller hänvisat till det lagrum som angav att rätt till underhållstöd förutsätter att föräldrarna inte bor tillsammans. Som framgått ovan ska alltså en beslutsmotivering alltid ange vilka rättsregler som tillämpats. Att det däremot inte är tillräckligt att enbart redogöra för innehållet i den tillämpade bestämmelsen har JO tidigare konstaterat. Försäkringskassan hade i ett

text: beslut att inte bevilja en person arbetsskadeersättning som motivering endast angett att ”skälen mot ett samband mellan olycksfallet och de besvär som orsakat arbetsförmågan efter samordningstidens utgång, är betydligt starkare än skälen för ett sådant samband” (dåvarande 2 kap. 2 § lagen om arbetsskadeförsäkring). JO ansåg inte att en sådan motivering kunde godtas om det inte samtidigt klargjordes vilka skäl det var som talade mot ett samband (JO 1981/82 s. 276).

text: Handläggningen av grundärendet

text: Av utredningen framgår att Försäkringskassan i en kommuniceringsskrivelse den 27 april 2012 underrättade BB om de uppgifter som tillförts återkravsärendet från bl.a. Skatteverket. Myndigheten informerade även om sitt förslag till beslut samt upplyste om vikten av att BB själv lämnade upplysningar om eventuella eftergiftsgrunder. BB svarade på kommuniceringen och framförde bl.a. att hans hälsotillstånd var kritiskt. Jag har inte något att invända mot utrednings- och kommuniceringsförfarandet i denna del.

text: I ett beslut den 1 oktober 2012 fann Försäkringskassans att BB var återbetalningsskyldig och att det inte fanns några särskilda skäl för eftergift. Jag har tagit del av beslutet i sin helhet. Beslutet har ett motiveringsavsnitt med bl.a. underrubriken ”Du kan inte befrias från att betala skulden”. I den text som sedan följer, och som återges ovan i Försäkringskassans remissvar, anges endast att myndigheten har tagit hänsyn till den försäkrades synpunkter, vägt samman uppgifterna i ärendet och gjort bedömningen att dessa inte givit skäl nog för eftergift. Det framgår däremot inte vilka synpunkter och uppgifter som beaktats eller hur myndigheten resonerat runt dessa. En motivering av det här slaget, som inte besvarar frågan varför en viss bedömning gjorts, uppfyller knappast sitt syfte och kan därför inte anses tillfredsställande.

text: Handläggningen av omprövningsärendet

text: Av remissvaret framgår att Försäkringskassan den 9 januari 2013 skickade ett kommuniceringsbrev med sitt beslutsförslag till ombudet. Eftersom Försäkringskassan hade medgivit anstånd i avvaktan på förvaltningsrättens muntliga förhandling den 22 januari 2013 och dessutom för egen del funnit att det fanns anledning att invänta domstolens avgörande, kan myndigheten rimligen inte ha ansett att ärendet var färdigutrett den 9 januari 2013. Av remissvaret framgår även att Försäkringskassan erbjudit ombudet att kontrollera om omprövningsenhetens motivering stämde överens med grundenhetens. Erbjudandet om en sådan ”avstämning” verkar oerhört egendomligt, det framgår inte heller i vilket syfte det framförts. Jag finner i detta sammanhang anledning att påminna om att en begäran om omprövning innebär att myndigheten ska göra en ny fullständig prövning av sakfrågan. Vid omprövningen finns alltså inte någon bundenhet till motiveringen i grundbeslutet.

text: JO har vid upprepade tillfällen understrukit betydelsen av att Försäkringskassan fattar sina beslut om omprövning inom sex veckor om inte särskilda skäl föreligger. BB:s begäran om omprövning inkom till Försäkringskassan den 27 november 2012 och beslut i ärendet fattades den 16 april 2013 och således efter

text: fyra och en halv månad. Det har funnits omständigheter som har motiverat en viss fördröjning av handläggningen, dock inte i den omfattning som blev följden. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.