title: Betänkandet En europeisk åklagarmyndighet i Sverige (SOU 2020:74)

text: ( Departementets diarienummer 2020/04654 )

text: Justitiekanslern ska vaka över tryck- och yttrandefriheten samt värna integriteten och rättssäkerheten i den offentliga verksamheten. I Justitiekanslerns uppdrag ingår även att bevaka statens rätt och att medverka till att rättstillämpningen är effektiv och av hög kvalitet.

text: När det gäller betänkandet En europeisk åklagarmyndighet i Sverige kan det konstateras att det inte har ingått i utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör ansluta sig till Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo). Utgångspunkten för utredningens uppdrag har i stället varit att analysera behovet av författningsändringar och andra åtgärder som krävs för ett svenskt deltagande i Eppo och lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Utredningen bedömer emellertid att det krävs ett tydligt ställningstagande i frågan om Sverige kan ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Att ansluta sig till Eppo innebär, som utredningen framhåller, att Sverige frånhänder sig central maktutövning inom det egna territoriet.

text: En fördel med ett deltagande i Eppo är att brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen kan bekämpas på ett effektivare sätt. En effektivare brottsbekämpning på detta område är naturligtvis positivt, inte minst då dessa brott leder till att betydande medel går förlorade för EU och medlemsstaterna.

text: En annan konsekvens av samarbetet blir dock enligt utredningen att svenska tillsynsorgan, som Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern, inte kommer att ansvara för tillsynen över åklagare vid Eppo trots att de kommer att utöva brottsbekämpande verksamhet i Sverige. Tillsynen kan också förväntas bli mer begränsad än den nuvarande tillsynen över svenska åklagare. En annan konsekvens är att möjligheterna till ersättning från den svenska staten för skador som orsakas av frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder enligt utredningen kommer att påverkas i de fall beslut har fattats av åklagare vid Eppo.

text: De beskrivna konsekvenserna är enligt utredningen oundvikliga vid en svensk anslutning till Eppo. Justitiekanslern finner visserligen inte utredningens resonemang i dessa delar helt övertygande (se närmare nedan), men vill redan inledningsvis understryka att för det fall resonemanget skulle stämma är det angeläget att dessa djupgående förändringar beaktas inför ett ställningstagande till en anslutning.

text: Detsamma gäller slutsatsen att offentlighetsprincipen, meddelarfriheten och de därmed kopplade efterforsknings- och repressalieförbuden inte kommer att gälla för uppgifter förvarade hos Eppo eftersom

text: tryckfrihetsförordningen

text: yttrandefrihetsgrundlagen

text: och offentlighets- och

text: sekretesslagen (2009:400)

text: inte gäller. Utgångspunkten, enligt utredningen, är i stället att enskilda inte kan begära ut handlingar på samma sätt som vid svenska utredningar och att sekretess, om inte annat anges, gäller. Eppo-förordningen innebär vidare enligt utredningen en i huvudsak fullständig tystnadsplikt och meddelarfrihet kommer alltså inte att gälla. Även dessa konsekvenser är viktiga att beakta inför ett ställningstagande till en svensk anslutning.

text: Betänkandet är omfattande och detaljrikt och innehåller många frågeställningar som åtföljs av noggranna analyser. I vissa fall framstår dock förslagen som mer tveksamma och kan, enligt Justitiekanslerns mening, behöva övervägas vidare, det gäller t.ex. om de svenska europeiska delegerade åklagarna ska ha ställning som allmänna eller särskilda åklagare när de utför uppgifter för Eppo och vem som är förundersökningsledare. I andra fall kan det ifrågasättas om inte ytterligare reglering krävs, t.ex. för att underlätta för svenska domstolar att bedöma om en europeisk delegerad åklagare är behörig att föra talan. Dessa frågor väljer dock Justitiekanslern att inte närmare kommentera utan fokuserar i stället på vissa områden som är särskilt viktiga att belysa utifrån ovan nämnda utgångspunkter beträffande de frågor som Justitiekanslern har i uppdrag att bevaka.

text: Rättssäkerhet (avsnitt 14 i betänkandet)

text: Ett deltagande i Eppo innebär att Sverige avsäger sig beslutanderätten när det gäller utredning och lagföring av brott som ligger inom Eppos behörighet. Därigenom förlorar Sverige i viss utsträckning också kontrollen över att grundläggande rättssäkerhetsgarantier upprätthålls, även om svenska åklagare – och, i förekommande fall, svenska domstolar – naturligtvis kommer att vaka över detta.

text: I avsnittet om rättssäkerhet, som i förhållande till frågans vikt är tämligen kortfattat, redovisar utredningen de rättssäkerhetsgarantier som kommer att finnas inom Eppos verksamhet samt analyserar vilka författningsändringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att Sverige ska kunna ansluta sig till och fullt ut delta i verksamheten. Analysen resulterar i att aktuella artiklar i Eppo-förordningen inte kräver några sådana åtgärder från svenskt håll.

text: En närmare bedömning av rättssäkerhetsfrågan som sådan saknas dock. Avsnittet innehåller i vissa delar, t.ex. vad gäller frågan om lagföring i annan stat, endast mer generella skrivningar. Framför allt saknas en mer djupgående analys av vad en anslutning till Eppo skulle kunna innebära för den enskilde, vilka möjligheter en misstänkt eller tilltalad skulle ha gällande sina rättigheter, var inom Eppo-systemet en framställan av det slaget skulle hanteras och hur detta i praktiken skulle gå till.

text: En särskilt bekymmersam fråga ur rättssäkerhetsperspektiv är att det förefaller oklart om det i Eppo-ärenden kommer att finnas någon motsvarighet till överprövningsmöjligheten inom det svenska åklagarväsendet (se mer nedan).

text: Sammanfattningsvis skulle rättssäkerhetsaspekterna överlag behöva övervägas ytterligare i den fortsatta beredningen.

text: Tillsyn (avsnitt 17 i betänkandet)

text: Svenska åklagare står i sin tjänsteutövning under en omfattande tillsyn utövad av Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, riksåklagaren, överåklagare och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.

text: Utredningens bedömning är att denna tillsyn inte får omfatta de svenska åklagarna vid Eppo, trots att de agerar som åklagare i Sverige och har samma befogenheter som allmänna åklagare. Utredningen föreslår därför att Eppos åklagare undantas från tillsyn när de bedriver åklagarverksamhet för Eppo i Sverige.

text: Enligt utredningen ligger det i sakens natur att de svenska tillsynsorganen enbart utövar tillsyn över företrädare för svenska myndigheter, eftersom tillsynen har till uppgift att garantera den svenska statsförvaltningens kvalitet och oberoende. Redan det förhållandet att Eppo är en EU-myndighet innebär enligt utredningen att de organ som har till uppgift att utöva tillsyn över svensk förvaltning inte har någon rätt att utöva tillsyn över dess verksamhet. Utredningen lyfter också fram att Eppos oberoende understryks i artikel 6.1 i Eppo-förordningen.

text: Dessutom pekar utredningen på att EU:s immunitetsregler gäller för Eppos tjänstemän och anställda, vilket bl.a. innebär att de har straffrättslig immunitet för brott som de begår i sin tjänsteutövning. Grunden för t.ex. Justitiekanslerns tillsyn är enligt utredningen ytterst möjligheten att väcka åtal mot tjänstemän för brott som de begår i sin tjänsteutövning och att ta initiativ till disciplinär bestraffning för sådant handlande. De möjligheterna finns alltså inte när det gäller Eppos åklagare.

text: Justitiekanslern konstaterar att ett totalt avskaffande av möjligheten till nationell tillsyn över verksamhet inom den centrala statsförvaltningen vore en mycket långtgående konsekvens av ett svenskt deltagande i Eppo. Som utredningen nämner skulle det dock kunna hävdas att Eppos oberoende inte sträcker sig så långt att nationell tillsyn skulle vara helt utesluten. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att Finland förefaller göra en annan bedömning än utredningen när det gäller frågan om oberoende och hur artikel 6.1 ska tolkas och därmed hur långt den nationella tillsynen kan sträcka sig (se finska regeringens proposition RP 184/2020 rd, avsnitt 4.2, Laglighetskontrollen av EPPO:s verksamhet).

text: Med tanke på utredningens uttalanden förtjänar det också att påpekas att den tillsyn som bedrivs av Justitiekanslern inte är avhängig möjligheten att väcka åtal eller ta initiativ till disciplinära åtgärder. Sådana åtgärder kan förvisso ytterst vidtas – även om det är mindre vanligt – men är inte en förutsättning för att tillsyn över huvud taget ska kunna bedrivas. I den absoluta merparten av tillsynsärenden som Justitiekanslern hanterar är det inte aktuellt med vare sig åtal eller disciplinåtgärder. Tillsynen utmynnar i stället i de flesta fall i kritik, vilket bland annat leder till att myndigheter åtgärdar systemfel och att rättssäkerheten för enskilda stärks. Även en sådan tillsyn som inte ytterst tar sikte på åtal eller disciplinåtgärder har således ett stort berättigande.

text: Sammanfattningsvis kan konstateras att förslaget att Eppos åklagare ska undantas från den nationella tillsynen bör bli föremål för ytterligare överväganden. Om utredningens förslag att nationell tillsyn inte får omfatta Eppo-åklagarna ändå skulle bli det gällande kan följande sägas.

text: Utredningen lyfter fram att tillsynen kommer att vara oförändrad fram till dess att Eppo beslutar att inleda en förundersökning eller ta över en pågående förundersökning, eftersom det är först då som Eppo utnyttjar sin behörighet att utreda och lagföra brott i Sverige. Tillsynen över de organ som bistår Eppo-åklagare, framför allt poliser, liksom över domstolar skulle dessutom vara oförändrad. Utredningen konstaterar att detta kan skapa en viss obalans men att det är en ofrånkomlig effekt av regleringen i Eppo-förordningen och således något som får godtas om Sverige väljer att ansluta sig. Diskussionen är relativt kortfattad, varför Justitiekanslern skulle vilja utveckla och problematisera frågeställningen något.

text: En grundläggande fråga är om Justitiekanslern och andra nationella organ kan utöva tillsyn över delar av ett ärende. Man kan t.ex. föreställa sig att en åklagare inleder en s.k. förutredning för att skaffa sig underlag inför ett beslut om förundersökning. Förundersökning inleds och efter att ett antal utredningsåtgärder vidtagits uppstår fråga om överlämnande till Eppo, vilket också sker. Förundersökningen fortgår, med fortsatt bistånd av svensk polis, och leder så småningom till åtal som prövas av svensk domstol.

text: Om ett klagomål avseende ärendet därefter kommer in till Justitiekanslern kan Justitiekanslern, såvitt reglerna får förstås, granska den svenska åklagarens handläggning fr.o.m. förutredningen till dess att ärendet överlämnades till Eppo, polisens och sedermera domstolens handläggning – däremot inte Eppo-åklagarens handläggning, varken under förundersökningen eller domstolsprocessen. En sådan ordning kan innebära flera uppenbara svårigheter.

text: För att Justitiekanslern ska kunna få en helhetsbild av ärendet är det sannolikt av värde att få tillgång till material från Eppo-åklagaren, även om denne inte kan bli föremål för tillsynen. Hur säkert är det att sådant material, som förvaras hos Eppo, kan tillhandahållas i tillräcklig utsträckning? Hur kan man i realiteten granska polisens handläggning, som ju letts av Eppo-åklagaren, utan att över huvud taget granska åklagarens handläggning? Att på ett korrekt sätt dra gränsen mellan polis/åklagare torde många gånger vara svårt. Det finns också en risk att kritik mot polisen i vissa fall kan uppfattas som en indirekt kritik av Eppo-åklagaren, med hänsyn till det nära samarbete som ofta förekommer mellan polis och åklagare. På samma sätt skulle kritik mot en domstol kunna gränsa till kritik mot Eppo-åklagaren, t.ex. ifråga om en överskriden frist eller andra frågor som kan ha bäring både på åklagare och domstol. Den centrala frågan är således hur verkningsfull en tillsyn i slutändan blir, när en stor del av ärendet inte kommer kunna granskas?

text: Huruvida någon inom Eppo, t.ex. de europeiska åklagarna, granskar den kvarvarande delen av ärendet, och hur en sådan granskning i så fall förhåller sig till den svenska granskningen, är ytterligare en fråga. Det finns tydliga utmaningar i ett hypotetiskt scenario där två skilda granskare, med delvis olika utgångspunkter och kännedom om aktuella regelverk, granskar olika delar av samma ärende. Omfattningen av och noggrannheten i respektive granskning kan t.ex. skilja sig åt. Och vad händer om Eppos granskning resulterar i något som inte stämmer med vad den svenska granskningen visar? Det finns vidare en risk att Eppo väljer att inte alls granska den kvarvarande delen.

text: En viktig fråga är enligt utredningen om den tillsyn som ska utövas över Eppos åklagare kan anses som ett fullgott alternativ till den tillsyn som i dag bedrivs över åklagarverksamheten i Sverige. Den minskade tillsynen över åklagare är åtminstone delvis avsedd att ersättas av åtgärder av annat slag. Efter att ha tagit del av den förhållandevis översiktliga genomgången, som bl.a. hänvisar till Europeiska datatillsynsmannen, Europeiska ombudsmannen och EU-domstolen, menar Justitiekanslern att det starkt kan ifrågasättas om denna tillsyn kan anses som en fullgod ersättning. Klart är i alla fall att den slags tillsyn som t.ex. Justitiekanslern bedriver kommer att sakna motsvarighet vid en anslutning till Eppo.

text: Sverige har en mycket lång tradition av tillsyn där det varit enkelt för den enskilde att komma till tals. Genom t.ex. Justitiekanslern tillhandahålls ett effektivt rättsmedel som är välfungerande, kostnadsfritt och väl känt för allmänheten. Tillsynen avser ofta frågor som är av stor betydelse för den enskilde och som många gånger, bland annat när det gäller användning av tvångsmedel, har inneburit stora ingrepp i den enskildes liv. Det är därför av fundamental betydelse att den tillsyn som bedrivs är kraftfull, effektiv och håller hög kvalitet. Sett ur den enskildes perspektiv är det ett långt steg att behöva vända sig till ett EU-organ som Eppo eller EU-domstolen i stället för att vända sig till Justitiekanslern eller något annat svenskt tillsynsorgan. En sådan förändring innebär tveklöst en betydande försämring för den enskilde. Enligt Justitiekanslerns uppfattning saknas det i betänkandet ett samlat grepp kring dessa frågor.

text: Med hänsyn till de brottstyper som ska hanteras av Eppo kan det även nämnas att Justitiekanslerns granskning inte sällan handlar om ärenden om ekonomisk brottslighet, där utredningarna tar lång tid. Det är också förhållandevis vanligt att Justitiekanslern uttalar kritik avseende tidsutdräkt och/eller inaktivitet just i sådana ärenden. I dessa fall är det tydligt att tillsynen kommer att försvåras om Justitiekanslern inte kan granska handläggningen i alla led, vilket kommer att innebära försämringar för den enskilde som har utsatts för tidsutdräkten.

text: Sammanfattningsvis är det angeläget att dessa djupgående förändringar av tillsynen över åklagarna övervägs ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet och även beaktas inför ett ställningstagande till en svensk anslutning till Eppo.

text: Särskilt om överprövning

text: Förutom den tillsyn av åklagarverksamheten som utövas av riksåklagaren utövas också tillsyn, huvudsakligen genom överprövningsförfarandet, av överåklagare vid Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum. Undantagsvis kan beslut också överprövas av riksåklagaren.

text: Som utredningen anför har regeringen framhållit att systemet med överprövning är en viktig del av åklagarväsendets interna kontroll av kvaliteten och riktigheten i åklagarbeslut och att det är en väsentlig rättssäkerhetsgaranti för enskilda medborgare. Justitiekanslern, som instämmer i dessa uttalanden, anser att det är en brist att denna rättssäkerhetsgaranti inte verkar stå till buds när det gäller Eppo-ärendena. Att de mest centrala besluten under handläggningen, t.ex. beslut i åtalsfrågan och beslut om överklagande, inte fattas av de europeiska delegerade åklagarna utan av den permanenta avdelningen inom Eppo, kan enligt Justitiekanslerns mening inte anses vara en tillräcklig garanti för en fullödig intern kontroll av kvaliteten och riktigheten i besluten.

text: Det kan tilläggas att det är svårt att bedöma om regleringen i Eppo-förordningen om rättslig prövning vid nationell domstol av vissa processuella beslut (som fattas eller underlåts att fattas innan åtal väcks) skulle kunna tillämpas beträffande vissa beslut där överprövning hade kunnat begäras inom åklagarväsendet (se artikel 42.1).

text: Enligt Justitiekanslerns mening vore det angeläget med en överprövningsfunktion även inom Eppo, för att säkerställa samma rättssäkerhetsgarantier som finns inom det svenska åklagarväsendet. För den enskilde bör det inte vara någon skillnad om man är involverad i ett ärende inom det svenska åklagarväsendet eller Eppo. Även denna fråga bör alltså beaktas inför ett ställningstagande till en svensk anslutning till Eppo.

text: Skadestånd – frihetsberövandelagen (avsnitt 18.3.2 i betänkandet)

text: När det gäller utomobligatoriskt ansvar ska Eppo i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för rättsordningarna i medlemsstaterna i EU ersätta den skada som orsakats av Eppo eller av dess anställda under tjänsteutövning (artikel 113.3 i Eppo-förordningen). Vilket regelverk som ska tillämpas anges inte och innebörden av allmänna principer förklaras inte heller närmare i Eppo-förordningen.

text: Utredningens uppfattning är att regleringen måste förstås så att nationella regler om utomobligatoriskt skadestånd inte ska tillämpas gentemot Eppo när den myndigheten eller någon av myndighetens anställda har orsakat en skada. I stället bör frågor som rör Eppos utomobligatoriska skadeståndsskyldighet uttolkas av EU-domstolen, på samma sätt som i andra situationer där EU, dess institutioner eller anställda har orsakat skada. I detta fall ska det göras med utgångspunkt i Eppo-förordningens reglering.

text: Enligt utredningens bedömning är nationella domstolar således inte behöriga i tvister som gäller utomobligatoriska skadestånd där Eppo eller någon av myndighetens anställda har vållat skadan och

text: skadeståndslagen (1972:207)

text: är inte tillämplig. Däremot omfattas inte de som bistår Eppo i myndighetens utredningsverksamhet. Det innebär att om t.ex. en polisman vållar skada när han eller hon verkställer en åtgärd i ett Eppo-ärende ska frågan om skadestånd prövas enligt svenska regler.

text: Ett liknande resonemang finns när det gäller ersättning enligt lagen (

text: ) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen). Genom denna lag har staten tagit på sig ett skadeståndsansvar för vissa frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder utöver det ansvar som följer av skadeståndslagen. Eftersom det även när Eppo leder förundersökningen kommer att vara svensk domstol som prövar frågan om häktning är det, enligt utredningen, följdriktigt att bestämmelserna i lagen om ersättning till följd av häktning ska gälla även i Eppo-ärenden.

text: Frihetsberövandelagen tillämpas emellertid även i vissa fall där åklagare har fattat beslut. Det är åklagares beslut om anhållande, reseförbud och anmälningsskyldighet som kan leda till ersättning enligt lagen. Av samma skäl som anförs om varför

text: skadeståndslagen

text: inte bör tillämpas när Eppo eller någon av myndighetens anställda är skadevållare, bör det enligt utredningen göras undantag beträffande frihetsberövandelagens regler när en Eppo-åklagare fattat beslut. Den som till följd av ett beslut som en Eppo-åklagare har fattat om anhållande, reseförbud eller anmälningsplikt skulle ha varit ersättningsberättigad om det varit en svensk åklagare som fattat beslutet bör således, enligt utredningen, vara hänvisad till att vända sig till EU-domstolen med sitt krav. Utredningen föreslår också ett tillägg i frihetsberövandelagen i den delen.

text: Det som sägs ovan om gränsdragningssvårigheter, rättssäkerhet och enhetlighet gör sig gällande också på det här området. Även här uppkommer den viktiga frågan om hur många som – i stället för att vända sig till Justitiekanslern eller svensk domstol – kommer att vända sig med ett anspråk till EU-domstolen? Det tänkta systemet framstår troligen för en enskild som tämligen komplicerat och svårtillgängligt.

text: Vissa praktiska utmaningar kan också uppstå, särskilt när det gäller ersättning enligt frihetsberövandelagen. Hur gör man om man har varit anhållen ett par dagar efter beslut fattat av en Eppo-åklagare och sedan försatts på fri fot, för att – på grund av samma brottsmisstanke – senare på nytt anhållas, häktas (av svensk domstol) och sedan försättas på fri fot t.ex. på grund av en frikännande dom? Ska man då begära ersättning både hos EU-domstolen och Justitiekanslern/svensk domstol för olika frihetsberövanden inom ramen för samma förundersökning?

text: Det förtjänar således att lyftas fram att vägen till ersättning lär bli besvärlig för den enskilde. Särskilt allvarligt är detta med tanke på att ersättningen är direkt kopplad till en grundlagsfäst rättighet – rätten att inte bli frihetsberövad. Något strikt ansvar torde det heller inte vara fråga om inom EU, i vart fall har det inte framgått att så skulle vara fallet.

text: Enligt Justitiekanslerns mening innebär den föreslagna ordningen således klara försämringar för den enskilde. Justitiekanslern vill dock understryka att det sannolikt inte finns något som hindrar att staten tar på sig ersättningsskyldighet även i de fall som nu föreslås undantas genom ändringen i frihetsberövandelagen. Frågan behöver i vart fall övervägas vidare.


publisher: Justitiekanslern

title: Kritik mot Försäkringskassan med anledning av felutskick och felpubliceringar av känsliga personuppgifter

org: jk

text: Justitiekanslern riktar viss kritik mot Försäkringskassan med anledning av att vidtagna åtgärder mot felutskick och felpubliceringar av känsliga personuppgifter tagit för lång tid att genomföra och inte i alla delar varit tillräckliga.

type: stycke

text: Beslutets huvudsakliga innehåll

type: rubrik

text: Under de senaste åren har såväl Justitiekanslern som Riksdagens ombudsmän (JO) handlagt ärenden rörande personuppgiftsincidenter hos Försäkringskassan. I flera ärenden har kritik riktats mot kassans handläggning. Det har framför allt handlat om att handlingar som innehållit känsliga personuppgifter – vilka dessutom omfattats av sekretess – skickats till fel person (felutskick) eller att sådana uppgifter publicerats på ett sätt som medfört att fel person fått tillgång till dem (felpublicering). Mot den bakgrunden har Justitiekanslern genomfört en tillsyn i syfte att undersöka vilka åtgärder kassan har vidtagit för att säkerställa att personuppgiftsbehandlingen i dessa avseenden sker lagenligt och att fortsatta incidenter därmed kan undvikas.

text: Av utredningen har framgått att Försäkringskassan lagt ned ett omfattande arbete på att följa upp de personuppgiftsincidenter som rapporterats hos myndigheten. För att undvika fortsatta felutskick och felpubliceringar har kassan också vidtagit såväl tekniska som organisatoriska åtgärder. Det har handlat om förbättringar i de digitala systemen som används, rutiner för hantering av incidenter, säkerhetsregler och utbildningsinsatser.

text: Försäkringskassans åtgärder har numera fått genomslag, men ett stort antal allvarliga personuppgiftsincidenter hade hunnit inträffa och rapporteras under ett par års tid innan kassan vidtog åtgärder. Justitiekanslern uttalar i beslutet därför viss kritik mot kassan i det avseendet.

text: Bakgrund

text: Justitiekanslern har under de senaste åren i sin skadereglering handlagt ett antal ärenden som rör Försäkringskassans hantering av personuppgifter. I flera ärenden har ersättning utgått på grund av att kassan skickat handlingar med känsliga personuppgifter till fel person eller publicerat sådana personuppgifter på fel persons Mina sidor. (Se t.ex. dnr 3850-19-4.3.2, 5280-19-4.2, 5981-19-4.2, 7194-19-4.2, 7435-19-4.2, 600-20-4.2, 843-20-4.2, 1093-20-4.2, 2955-20-4.2, 3172-20-4.2, 4008-20-4.2 och 5594-20-4.2.)

text: JO har vid flera tillfällen uttalat kritik eller i vissa fall allvarlig kritik mot Försäkringskassan för felutskick och andra brister i hanteringen av sekretesskyddade uppgifter (se beslut den 16 mars 2018, dnr 5606-2017, 5820-2017 och 6105-2017 med hänvisningar, se även beslut den 27 juni 2017, dnr 1177-2017, och beslut den 31 augusti 2017, dnr 3932-2017).

text: Felutskicken i många av de ärenden som Justitiekanslern och JO haft anledning att granska har i huvudsak orsakats av att handläggare inte använt sig av funktionen central utskrift . Före den 1 december 2017 var det inte möjligt att inkludera bilagor vid utskick genom central utskrift, vilket innebar att varje utskick med bilagor behövde hanteras manuellt, s.k. lokal utskrift . Nämnda datum införde dock kassan en möjlighet att inkludera bilagor vid central utskrift för att minimera den manuella hanteringen och därigenom förhindra felutskick.

text: Anmälningar till såväl Justitiekanslern som JO om felutskick och felpubliceringar fortsatte emellertid att komma in även efter december 2017. I ett beslut den 24 januari 2019 uttalade JO åter allvarlig kritik mot Försäkringskassan för att myndigheten hade skickat handlingar med sekretesskyddade uppgifter till fel person (dnr 3273-2018). I sitt yttrande till JO uppgav kassan att en del handläggare fortfarande använde sig av lokal utskrift i stället för central utskrift, vilket ökade risken för felutskick. JO avslutade beslutsskälen med en förväntan om att kassan – om det interna kvalitetsarbetet inte leder till att regler efterlevs – vidtar rättsliga åtgärder mot de handläggare som medvetet bryter mot reglerna.

text: Justitiekanslern, som vid flera tillfällen instämt i tidigare kritik från JO, kritiserade återigen Försäkringskassan i ett beslut den 22 maj 2019 efter att kassan skickat ett läkarutlåtande till fel person (dnr 5621-18-2.1). I beslutet anförde Justitiekanslern att de åtgärder som kassan dittills hade vidtagit för att säkerställa att handläggarna följde interna riktlinjer – och att felaktiga utskick därmed förhindrades – uppenbarligen hade varit otillräckliga. Kassan anförde i sitt yttrande att myndigheten hade beslutat om en handlingsplan som sträckte sig till slutet av 2019 för att förhindra personuppgiftsincidenter.

text: Mot den bakgrunden beslutade Justitiekanslern att inleda ett särskilt tillsynsärende för att undersöka vilka åtgärder Försäkringskassan har vidtagit för att säkerställa att utskick av handlingar med känsliga personuppgifter och publicering av sådana uppgifter sker lagenligt samt att fortsatta personuppgiftsincidenter som de ovan beskrivna därmed kan undvikas.

text: Utredningen

text: Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Försäkringskassan. Till yttrandet har kassan bifogat ett antal dokument med riktlinjer av olika slag, handlingsplan och säkerhetsregler m.m. av betydelse för personuppgiftsbehandlingen. Av den samlade utredningen i ärendet har bl.a. följande framkommit.

text: Rutiner för utskick och publiceringar

text: Enligt Försäkringskassans rutiner kan utskick och publiceringar av handlingar som innehåller personuppgifter ske antingen genom central utskrift eller lokal utskrift. Central utskrift innebär en kombination av handhavande hos handläggare och maskinell hantering. Vid central utskrift kan brev skickas till digital brevlåda eller manuellt med vanlig post. Handlingarna kan också publiceras på en enskilds Mina sidor. Lokal utskrift är utskick som sker helt manuellt. Då skickas handlingarna med vanlig post.

text: Rutinerna för utskick av handlingar som innehåller personuppgifter i försäkringsärenden framgår av Försäkringskassans riktlinjer (

text: ) för central och lokal utskrift. Enligt riktlinjerna ska central utskrift användas vid all skriftlig formell kommunikation med t.ex. enskilda i försäkringsärenden när kommunikationen innehåller personuppgifter. Lokal utskrift får enbart användas i undantagsfall. Syftet med den ordningen är att utskicken ska hanteras på ett sätt som minskar risken för fel i hanteringen av personuppgifter. För kommunikation med personer med skyddade personuppgifter gäller särskilda riktlinjer.

text: Vid central utskrift skapas ett brev av avsändaren, dvs. handläggaren eller systemstödet. Brevet får attribut som personnummer och postadress, vilka hämtas automatiskt men kan ändras av handläggaren. När brevet är klart att skickas kan handläggaren lägga bilagor till brevmallen. Det är handläggaren själv som aktivt väljer att inkludera en bilaga i utskicket. Om så sker måste handläggaren förhandsgranska brevet i dess helhet innan det är möjligt att välja central utskrift. Om handläggaren valt bilagor som rör olika individer ska systemet – utifrån skillnader i personnumret – uppmärksamma handläggaren på det. När brevet är klart tas det emot i en funktion som väljer hur utskicket ska gå till. Vid central utskrift skickas handlingar i första hand till en digital brevlåda för myndighetspost om mottagaren har en sådan och om handlingen uppfyller kraven för att levereras digitalt. För att avgöra om handlingarna ska skickas till digital brevlåda eller inte sker en slagning mot förmedlingsregistret utifrån personnumret i brevet. Postadressen som initialt lagts till i brevet används därför inte i detta steg. Om slagningen mot registret visar att det är möjligt att skicka brevet till en digital brevlåda skickas det till en sådan, vilken därefter kvitterar att brevet levererats. Om det inte kvitteras blir utskicket i stället levererat som ett brev med vanlig post.

text: För mottagare som saknar digital brevlåda men har valt att få post från Försäkringskassan på Mina sidor kommer handlingarna att visas där. Detta gäller emellertid enbart de 200 brevtyper (av totalt 1 400 som kan skickas till digital brevlåda) som är visningsbara på Mina sidor. Där har den enskilde bara tillgång till information som är kopplad till hans eller hennes eget personnummer. På Mina sidor går det att ta del av status i pågående ärenden, använda e-tjänster och läsa brev. Även annan information än brev visas på Mina sidor, som exempelvis ansökningar med läkarintyg eller andra bilagor. När någon loggar in på Mina sidor görs en kontroll av vad som ska visas. Det sker ingen lagring av breven i den funktionen. Nästa gång personen loggar in på Mina sidor görs en ny hämtning från databasen. Om personen då klickar på en länk visas handlingen igen.

text: I sista hand – om mottagaren inte har en digital brevlåda och inte heller har valt att få handlingar på Mina sidor, alternativt om brevet inte är ett sådant som kan visas på Mina sidor – skrivs handlingen ut på papper automatiskt i en central funktion hos Försäkringskassan och skickas med vanlig post. När det sker baseras brevutdelningen på den adress som är tryckt på brevet, dvs. den adress som lades till i brevet när det skapades.

text: Vid lokal utskrift skriver medarbetaren personligen ut materialet, kontrollerar att rätt handlingar läggs i rätt kuvert, försluter kuvertet och lämnar det för intern posthantering.

text: Orsaker till felutskick och felpubliceringar

text: Under våren 2020 gjorde Försäkringskassan en uppföljning av personuppgiftsincidenter som anmälts till dåvarande Datainspektionen (numera Integritetsskyddsmyndigheten, IMY). Det har kunnat konstateras att incidenter fortsatt att inträffa under 2019 och 2020. För 2019 rapporterades 2 247 incidenter, varav 369 anmäldes till Datainspektionen. Motsvarande antal för 2020 var 2 310 varav 337 anmäldes. Av rapporten från uppföljningen framgår att de flesta incidenter bestått i att handlingar med känsliga personuppgifter skickats till fel person (felutskick) eller att sådana personuppgifter publicerats på fel persons Mina sidor (felpubliceringar). Det har således handlat om obehörigt röjande och obehörig spridning av känsliga personuppgifter. I majoriteten av fallen har dock incidentrapportören bedömt att konsekvensen av incidenten varit begränsad. De maskinella felutskicken har till övervägande del orsakats av handhavandefel i samband med adressering eller bilagering. I huvudsak har handläggarna i de fallen inte följt rutinerna för central utskrift.

text: Ett antal felutskick och felpubliceringar har orsakats av att personnummer skrivits in eller tolkats felaktigt. Det har skett antingen genom manuell förväxling av siffror i personnumret eller genom att inskanningen har tolkat personnumret fel. Det har fått olika konsekvenser, bl.a. att handlingar har skannats in i fel ärende och skickats som bilagor till fel person eller att beslut baserats på uppgifter hänförliga till en annan person. Det är endast när en handling har registrerats med fel personnummer som den kan ses på fel persons Mina sidor. En sådan felpublicering kan även orsakas av att en handläggare av misstag registrerat information eller en handling i fel ärende eller att handhavandefel på annat sätt medfört att fel handling bilagerats vid ett utskick.

text: Vidare kan en handling ha innehållit fel personnummer när den getts in till Försäkringskassan. Om personnumret är felaktigt angivet i exempelvis ett läkarintyg kan intyget således komma att publiceras på fel persons Mina sidor. Informationen i intyget kontrolleras inte av kassan eftersom kontrollen förutsätts ha gjorts från avsändarens sida.

text: Personuppgiftsincidenter har också uppstått när sökanden gett in pappersunderlag som inte är baserat på någon av Försäkringskassans mallar. Då måste handlingen efter inskanning manuellt kopplas till ett ärende och en person, vilket medför en risk för att underlaget registreras på fel person.

text: När ett brev skickas via central utskrift hämtas adressen automatiskt. Ett antal incidenter har berott på felaktig eller ofullständig adressering som inträffat när handläggaren hämtat en textmall för en person med c/o adress (särskild postadress). Det har då hänt att långa adresser inte kommit med i sin helhet utan blivit delade. Orsaken har varit att när en särskild postadress aviseras av Skatteverket hamnar c/o-namn och adress på samma rad. Det kan i sin tur orsaka fel i inläsningen och leda till att delar av adressen inte läses in från Skatteverkets sida. Konsekvensen blir att den fullständiga adressen inte kommer med i mallens adressfält hos Försäkringskassan. Handläggaren behöver då själv fylla i den information som saknas. Incidenter kan uppstå när handläggaren skriver in informationen på fel rad. Adress eller postnummer syns därmed inte eftersom uppgifterna hamnar under kuvertets fönster. En annan orsak till incidenterna har varit att handläggaren själv ändrat adressen till ett ombud eller en annan person i ärendet. Om handläggaren då glömmer att fylla i en ny adress kan brevet fortfarande skrivas ut med central utskrift, men utan adress. Handläggaren får i det fallet ingen varning om att adress saknas.

text: Åtgärder för att förhindra och förebygga felutskick och felpubliceringar

text: Försäkringskassan har styrande och stödjande dokument för att säkerställa att myndigheten lever upp till de säkerhetskrav som gäller för att skydda myndighetens information (inklusive personuppgifter), såväl i digitalt som fysiskt format. Bland dokumenten finns kassans säkerhetsregler (

text: ) och säkerhetspolicy (

text: ). Det ankommer på myndighetens anställda att följa dessa regler samt de hanteringsregler och rutiner som därutöver finns i verksamheten. Vad gäller utskick ska kassans riktlinjer (

text: ) för central och lokal utskrift följas. Av riktlinjerna framgår att det material som ska skickas, inklusive bilagor, ska granskas i sin helhet både när central utskrift och lokal utskrift används. I detta ingår att kontrollera att adressen stämmer och att bilagorna är korrekta. Arbete pågår för att tekniskt komma till rätta med vissa problem, men om rutinerna följs borde felen inte inträffa.

text: Det finns utbildningar som myndighetens anställda ska gå som innehåller avsnitt om säkerhet för myndighetens information, personuppgiftsbehandling och sekretess. Det finns även en särskild utbildning om central utskrift. Vidare är myndighetens grundläggande säkerhetsutbildning obligatorisk för alla nyanställda och innehåller ett kunskapstest som ska repeteras vartannat år. Även rutiner för hantering och rapportering av personuppgiftsincidenter är en del av säkerhetsarbetet. Rutinerna framgår av ett särskilt dokument med handledning för hantering av säkerhetsincidenter. Kassan bedömer att rutinerna uppfyller kraven i EU:s dataskyddsförordning.

text: Som framgått har Försäkringskassan under 2020 gjort en uppföljning av rapporterade personuppgiftsincidenter. Utöver det har sedan april 2019 en rad andra åtgärder vidtagits. Kassan har bl.a. genomfört olika tekniska förändringar, gått igenom sin hantering av skyddad identitet, reviderat vissa av sina riktlinjer och tagit fram nya utbildningar.

text: Tekniska åtgärder har vidtagits för att ytterligare minimera manuell hantering av utskick till försäkrade. Kapaciteten för central utskrift har ökats från 2 MB till 7 MB eller från 50 till 80 sidor. Det gör att fler utskick kan ske genom maskinell hantering i stället för genom manuell sådan.

text: Förhandsgranskningen av bilagor har förbättrats. Alla bilagda dokument måste godkännas individuellt av handläggaren innan de tas med i ett utskick. Möjligheten att ha två brevmallar öppna parallellt har begränsats för att den förifyllda informationen inte ska hamna i fel mall.

text: Vid inloggning på Mina sidor hämtas relevanta händelser upp från systemet för att kunna visas. Informationen (t.ex. ett brev) visas sedan som en klickbar länk med en PDF-symbol. Det är först när den inloggade personen klickar på länken till brevet som handlingen visas. I samband med detta görs även en kontroll att den inloggade personen har samma personnummer, som brevets mottagare. Om personnumren inte stämmer, visas inte brevet.

text: Även beträffande inskanningen har tekniska åtgärder vidtagits. Exempelvis har utökade kontroller av personnummer införts för blanketter med känsliga personuppgifter. Förändringen infördes i oktober 2019 och Försäkringskassan har därefter kunnat se en kraftig minskning av antalet personuppgiftsincidenter kopplade till skanningen. Sedan februari 2021 har Försäkringskassan successivt börjat utföra skanningen i egen regi i stället för genom en extern aktör och vid årsskiftet förväntas all skanning ske hos kassan. Förändringen syftar till att skapa förutsättningar för en förbättrad kvalitet då det blir möjligt att verifiera uppgifterna i underlagen mot kassans handläggningssystem och därmed minimera riskerna för fel.

text: Några tekniska lösningar som helt förhindrar felaktig handläggning är inte möjliga att ta fram, eftersom de skulle leda till minskad användbarhet i systemet och därmed ökad användning av lokala utskick.

text: I november 2020 implementerades ett nytt verktyg för incidenthantering. Tidigare fanns två skilda verktyg – ett för verksamhetsincidenter och ett för IT-incidenter. Det nya verktyget underlättar för cheferna som incidentägare att analysera, avhjälpa och förebygga att liknande incidenter inträffar igen.

text: Försäkringskassan har även vidtagit en rad organisatoriska åtgärder. Försäkringskassan har reviderat riktlinjerna för central eller lokal utskrift (se ovan). Ändringarna började gälla den 20 april 2020 och innebär att central utskrift alltid ska användas för skriftlig formell kommunikation om det inte finns ett definierat avdelningsspecifikt undantag. Om lokal utskrift behöver användas i en situation för vilken det inte finns något undantag ska det alltid stämmas av med närmaste chef.

text: Rutinerna för hantering av personuppgiftsincidenter uppdaterades i juli 2020. Rutinerna är en del av dokumentet Handledning för hantering av säkerhetsinincidenter som omfattar alla incidenter inom områdena person, information samt fastighet och egendom. Handledningen vänder sig till alla medarbetare, konsulter och uppdragstagare inom Försäkringskassan.

text: En ny utbildning om central utskrift har tagits fram. I utbildningen betonas vikten av att förhandsgranska utskick särskilt noga för att säkerställa att bilagorna avser rätt person. Vidare finns en ny säkerhetsutbildning för nyanställda.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: EU:s dataskyddsförordning gäller som svensk lag sedan den 25 maj 2018. Den kompletteras av lagen (

text: ) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (

text: dataskyddslagen

text: ) och för Försäkringskassans del av bestämmelser i

text: 114 kap.

text: socialförsäkringsbalken

text: (SFB) och förordningen (

text: ) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.

text: I artikel 5 i dataskyddsförordningen anges principerna för behandling av personuppgifter. Av artikel 5.1 framgår bl.a. krav på att uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade, att uppgifterna ska vara riktiga samt att de ska behandlas med integritet och konfidentialitet. För att behandlingen av uppgifterna ska vara laglig krävs även att det finns en tillämplig rättslig grund enligt artikel 6.1 i förordningen. Behandlingen är laglig bl.a. när den är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige eller som ett led i dennes myndighetsutövning. Av

text: dataskyddslagen

text: följer att den rättsliga förpliktelsen kan följa bl.a. av lag eller annan författning (

text: 2 kap. 1 §

text: Behandling av känsliga personuppgifter – exempelvis uppgifter om hälsa – är som huvudregel förbjuden enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Förbudet gäller dock inte under vissa särskilt angivna förhållanden enligt artikel 9.2. Av

text: dataskyddslagen

text: framgår att behandling av känsliga personuppgifter är tillåten hos en myndighet bl.a. när uppgifterna lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag samt när behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende (

text: 3 kap. 3 §

text: Försäkringskassan får även med stöd av

text: 114 kap. 11 §

text: SFB behandla känsliga personuppgifter om de lämnats till myndigheten inom socialförsäkringens administration i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Vidare får känsliga personuppgifter om hälsa behandlas för vissa i 114 kap. 7 § närmare angivna ändamål, bl.a. för att tillgodose behovet av underlag för att kunna bedöma den registrerades rättigheter och skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar. Av 114 kap. 6 § framgår att dataskyddslagens bestämmelser är subsidiära till bestämmelserna i 114 kap. och förskrifter som har meddelats i anslutning till kapitlet.

text: För behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen finns särskilda bestämmelser i 114 kap. 14–16 §§ SFB. I databasen får endast sådana personuppgifter behandlas som avser personer som omfattas eller har omfattats av verksamhet enligt vissa ändamål i 114 kap. 7 §, eller för personer om vilka uppgifter på annat sätt behövs för handläggningen av ett ärende. Känsliga personuppgifter får behandlas i databasen om det särskilt anges i lag eller förordning. För behandlingen gäller även de begränsningar som följer av 114 kap. 11 § (se ovan). Vidare får uppgifter i en handling som kommit in i ett ärende behandlas i databasen även om de utgör känsliga personuppgifter.

text: Den registrerade får ha direktåtkomst till sådana personuppgifter om sig själv i socialförsäkringsdatabasen som får lämnas ut till denne. Vid sådan direktåtkomst ska den registrerades identitet kontrolleras genom en säker metod för identifiering. (Se 4 § förordningen, 2003:766, om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.)

text: Kraven på integritet och konfidentialitet enligt artikel 5.1 i dataskyddsförordningen hör samman med vissa säkerhetskrav i artikel 32. Vid bedömningen av lämplig säkerhetsnivå ska särskild hänsyn tas till de risker som personuppgiftsbehandlingen medför, i synnerhet till obehörigt röjande av eller obehörig åtkomst till de personuppgifter som överförts, lagrats eller på annat sätt behandlats (artikel 32.2). Den personuppgiftsansvarige ska genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa att behandlingen genomförs i enlighet med förordningen (artikel 24.1). Dessa åtgärder ska ses över och uppdateras vid behov. Av artikel 25 följer att åtgärderna ska vara utformade för ett effektivt genomförande av dataskyddsprinciper och för integrering av de nödvändiga skyddsåtgärderna i behandlingen. Åtgärderna ska även säkerställa att personuppgifter i standardfallet inte utan den enskildes medverkan görs tillgängliga för ett obegränsat antal fysiska personer.

text: Vid en personuppgiftsincident ska den personuppgiftsansvarige enligt artikel 33 utan onödigt dröjsmål och, om så är möjligt, inom 72 timmar efter att ha fått vetskap om incidenten anmäla den till behörig tillsynsmyndighet, såvida det inte är osannolikt att personuppgiftsincidenten medför en risk för fysiska personers rättigheter och friheter. Om den risken tvärtom sannolikt är hög ska den personuppgiftsansvarige enligt artikel 34 utan onödigt dröjsmål informera den registrerade om incidenten.

text: Försäkringskassans uppgifter om enskilda på socialförsäkringens område kan vara skyddade av sekretess enligt i första hand

text: 28 kap.

text: offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Att Försäkringskassan följer upp rapporterade personuppgiftsincidenter möjliggör för myndigheten att bli förtrogen med de typer av fel som är vanligast förekommande och vad felen beror på. Sådan kännedom är förstås nödvändig för att kunna åtgärda fel och brister i syfte att undvika fortsatta incidenter. Mot den bakgrunden ser Justitiekanslern positivt på att kassan lagt ned ett omfattande arbete på att följa upp de incidenter som rapporterats.

text: Ett stort antal felutskick och felpubliceringar av känsliga personuppgifter har dock inträffat under flera år och har fortsatt att inträffa även efter att åtgärder vidtagits. Eftersom problemen delvis kvarstått har vidtagna åtgärder inte varit tillräckliga. Som Försäkringskassan visserligen har påpekat i sitt yttrande bör inte felen inträffa om handläggarna följer de rutiner som gäller i olika avseenden. Det råder heller ingen tvekan om att kassan gjort tämligen omfattande insatser för att utbilda sin personal både om handläggningsrutiner och säkerhetsrutiner av olika slag. Vidare har tekniska åtgärder vidtagits som ska underlätta för handläggaren att undvika fel vid bilagering, adressering och annat. Så länge problemen inte är helt avhjälpta finns det dock anledning för kassan att fortsätta sitt arbete.

text: Det framstår vidare som att de digitala systemen fortfarande inte är helt optimala. Samtidigt är det förståeligt att det inte går att skapa en teknisk lösning som helt eliminerar inslaget av manuell hantering – som av kassan identifierats som en riskfaktor vid felutskick och felpubliceringar. Justitiekanslern förutsätter dock att det pågående förbättringsarbetet fortsätter vad gäller såväl utvärdering som avhjälpande.

text: Den rutin för hantering av personuppgiftsincidenter som Försäkringskassan gett in i samband med sitt yttrande innehåller bl.a. krav på att följa upp en incident – så att de direkta åtgärder som beslutats faktiskt blir vidtagna – och krav på att återkoppla till incidentutredare. Handledningen har även detaljerade krav på ansvar, diarieföring och information som ske ges till andra funktioner. Justitiekanslern kan däremot konstatera att den rutin för hantering av personuppgiftsincidenter för Försäkringskassan som gällde i december 2018 saknade flera av dessa delar (se aktbilaga 7 i Justitiekanslerns ärende 5621-18-2.1).

text: Att hantera inträffade personuppgiftsincidenter på ett korrekt och ändamålsenligt sätt är en viktig del i det förebyggande arbetet för att motverka framtida incidenter. Bristfällig dokumentation riskerar exempelvis att leda till att inträffade incidenter inte åtgärdas på ett korrekt sätt eller tas till vara i det förebyggande arbetet. Att Försäkringskassan uppdaterat och utvecklat sina rutiner för personuppgiftsincidenter är förstås positivt. Även i detta avseende framstår det dock som att det tagit väl lång tid att ta fram ändamålsenliga rutiner.

text: Sammantaget anser Justitiekanslern att Försäkringskassan som helhet – med hänsyn till bl.a. tekniska åtgärder, reviderade riktlinjer och utbildningsinsatser – gjort ett i slutändan gott arbete med att följa upp, utvärdera och åtgärda de brister som föranlett felutskick och felpubliceringar av känsliga personuppgifter. Det skriftliga materialet i form av riktlinjer, säkerhetsregler m.m. som kassan presenterat i ärendet framstår också som genomtänkt och adekvat.

text: Försäkringskassan har dock enligt Justitiekanslern mening inte varit tillräckligt proaktiv i sitt arbete med att förhindra personuppgiftsincidenter. Ett stort antal incidenter hade hunnit inträffa och rapporteras under ett par års tid innan åtgärder vidtogs. Åtminstone i de ärenden som kommit under Justitiekanslerns och JO:s bedömning har det handlat om känsliga – och dessutom sekretesskyddade – personuppgifter, vilket gör problemet allvarligt. Justitiekanslern har visserligen under det senaste året noterat en betydande minskning av inkomna ärenden som rör personuppgiftsincidenter hos kassan av detta slag. Enligt uppgift från JO har samma förändring konstaterats i inflödet hos den myndigheten. Det visar att kassans åtgärder numera fått genomslag. Detta till trots måste konstateras att åtgärderna tagit för lång tid att genomföra och inte i alla delar varit tillräckliga. De allvarliga personuppgiftsincidenter som under en tid fortsatte att inträffa borde ha kunnat undvikas. I det avseendet förtjänar Försäkringskassan därför viss kritik.

text: Med dessa uttalanden avslutas ärendet.

type: avgorande


title: Staten skadeståndsskyldig på grund av Tullverkets beslut om ytlig kroppsbesiktning m.m.

text: Bakgrund

text: Den 28 september 2020 arbetade en gränsskyddsgrupp från Tullverket på Malmö centralstation. De beslutade att kontrollera ett ankommande tåg från Danmark som skulle fortsätta från Malmö till Stockholm. Under insatsen talade de med resenärer på tåget om resan och dess syfte, som ett led i bedömningen av om en tullkontroll enligt

text: 7 § lagen (1996:701)

text: om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett land inom Europeiska unionen (inregränslagen) skulle genomföras.

text: Sökanden var en av de resenärer som tulltjänstemännen tog kontakt med på tåget. Efter att ha fått svara på frågor om sin resa valdes han ut för kontroll och anmanades enligt 5 § inregränslagen att följa med till Tullverkets lokaler vid tågstationen där han fick genomgå en ytlig kroppsbesiktning med stöd av

text: 27 § lagen (2000:1225)

text: om straff för smuggling (smugglingslagen). Syftet med kroppsbesiktningen var att eftersöka eventuella föremål som kunde tas i beslag. Åtgärderna genomfördes utan anmärkning och sökanden var därefter fri att lämna lokalen. Hans tåg hade dock vid det laget hunnit avgå från Malmö.

text: Anspråket m.m.

text: Sökanden

text: Sökanden har begärt skadestånd av staten med 11 200 kr på den grunden att de vidtagna åtgärderna saknat laglig grund och medfört att han missat sitt tåg samt att både händelsen i sig och tulltjänstemännens bemötande inneburit en kränkning mot honom. Beloppet fördelar sig med 1 200 kr avseende kostnad för en ny tågbiljett och 10 000 kr avseende kränkning. Sökanden har anfört följande.

text: Han skulle resa med tåg mellan Malmö och Luleå. Det var en semesterresa som gick om intet på grund av att han tvingades lämna tåget för kontrollen och kroppsbesiktningen. När tulltjänstemännen kom in i den tågvagn där han satt gick de direkt fram till honom och började ställa frågor om hans resa. Han förklarade att han skulle ut på en resa genom Sverige och förhoppningsvis få se norrsken. Tjänstemännen tyckte att hans svar var märkliga och beordrade honom att följa med till Tullverkets lokal för fortsatt kontroll. Där fick han svara på ytterligare frågor samt gå in i ett annat rum och klä av sig naken för kroppsbesiktningen. Han fick därefter klä på sig igen men beordrades att stanna kvar i rummet ett tag till. Hela upplevelsen var oerhört obehaglig och tjänstemännens okänsliga uppträdande fick honom att känna sig mindre värd. Efteråt bad ingen av dem om ursäkt trots att han hade förlorat sin värdighet, sina pengar och sin semester. När han frågade om han kunde få ersättning för tågbiljetten svarade de bara att det inte var deras uppgift.

text: Han klev ombord på tåget i Malmö dit han rest samma dag från Ystad där han bor. Detta framgick av hans uppgifter och av de biljetter han visade upp för tulltjänstemännen. Kontrollen skedde således inte i omedelbart samband med inresa till landet. Dessutom saknades grund för en tullkontroll enligt 7 § inregränslagen eftersom han inte hade något bagage med sig som kontrollen kunde ta sikte på.

text: Tågvagnen där han befann sig var fullsatt men han var den enda som tulltjänstemännen gick fram till och började fråga ut samt beordrade att lämna tåget. Han var också den enda i vagnen med ett tydligt icke skandinaviskt utseende. I avsaknad av andra skäl förefaller det som att det var på grundval av hans utseende och etnicitet som han blev utvald för kontroll. Åtgärderna har därmed inneburit diskriminering.

text: Sammanfattningsvis har Tullverkets åtgärder innefattat fel eller försummelse vid myndighetsutövning, integritetskränkande brott samt överträdelse av Europakonventionen. Såvitt gäller konventionen åberopas artiklarna 5 (rätten till frihet), 8 (rätten till respekt för privatlivet), 14 (diskrimineringsförbudet) och artikel 2 tilläggsprotokoll 4 (rätten att fritt röra sig).

text: Tullverket

text: Tullverket har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit och avstyrkt att någon ersättning ska utgå. I yttrandet har anförts följande.

text: Tulltjänstemännen hade gått igenom några tågvagnar och pratat med ett antal resenärer när de kom fram till den vagn där sökanden satt. De ställde frågor till honom om hans resa och syftet med resan. Han berättade att han skulle åka till Luleå med byte i Stockholm. Han skulle tillbringa nio timmar i Luleå för att sedan vända hemåt. På fråga om han hade något bagage med sig svarade han nekande. Han hade inte några tillhörigheter förutom det som han hade i jackfickorna. På frågan om syftet med resan svarade han att han gillar att besöka nya platser och att han inte varit i Luleå tidigare. Eftersom tåget var nära avgång och det fanns en del frågetecken kring sökandens resa beslutade tulltjänstemännen att ta med honom för kontroll och ytlig kroppsbesiktning i Tullverkets lokaler på tågstationen. Sökanden anmanades att följa med dit vilket han också gjorde. Ytterligare frågor ställdes där till honom om boende, arbete och bokningen av resan. Han berättade att en anledning till resan var att se norrsken. Detta reagerade tjänstemännen på då sökanden endast skulle vara i Luleå i nio timmar delvis under dagtid, vilket innebar att han rimligtvis inte hade möjlighet att se norrsken.

text: När sökanden var fri att gå efter den ytliga kroppsbesiktningen uppkom frågan om hans tågbiljett, eftersom hans tåg hade lämnat Malmö. Han informerades om att tulltjänstemännen inte hade möjlighet att ordna någon ny biljett åt honom. Hela kontrollen gick lugnt och sakligt till och sökanden fick den information som han efterfrågade vid tillfället. Några skriftliga beslut eller annan dokumentation upprättades inte med anledning av åtgärderna.

text: Sökanden var aldrig misstänkt för något specifikt brott. Däremot bedömde tulltjänstemännen att det fanns anledning att anta att sökanden medförde en införselreglerad vara eller att han hade med sig egendom som kunde tas i beslag på grund av brott enligt smugglingslagen eller

text: narkotikastrafflagen (1968:64)

text: När det gäller ankommande tåg från utlandet föreligger ibland vissa svårigheter att bedöma huruvida resenärer som befinner sig på tåget har rest in i landet eller inte. Tullverket har ingen möjlighet att stoppa tåget och utföra kontroller vid den faktiska gränspassagen, utan möjligheten ges först när tåget ankommer till första station i Sverige. Vid denna typ av kontroller är det viktigt att tulltjänstemännen, genom bland annat iakttagelser och genom att ställa frågor till personer som kontrolleras, gör en bedömning av situationen och förutsättningarna för att åtgärden.

text: I det aktuella fallet var det tåg som kontrollerades ankommande från Danmark. Malmö centralstation var det första stoppet efter att tåget hade passerat Sveriges gräns. Tulltjänstemännen har beskrivit att de ställde frågor om sökandens resa och om syftet med resan, som ett led i selekteringen inför en eventuell tullkontroll. Det har dock inte helt kunnat utredas vilka frågor som ställdes och vilka omständigheter som lades till grund för bedömningen att sökanden kommit inresande till landet. När det gäller tulltjänstemännens agerande i övrigt ger Tullverkets utredning inte skäl för något ifrågasättande. Tulltjänstemännen har inte överskridit sina befogenheter och har följt den procedur som gäller för kontroller i en sådan här situation.

text: Sökanden har yttrat sig över vad Tullverket anfört.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Bestämmelser om ersättning

text: Lagen (

text: ) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) reglerar framför allt ersättning till den som varit frihetsberövad som anhållen eller häktad under minst 24 timmar i sträck (

text: 3 §§

text: ). För kortare frihetsberövanden än så kan ersättning utgå om beslutet vilat på felaktiga grunder och därför varit oriktigt (

text: 5 §

text: Enligt

text: 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207)

text: ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Tullverkets kontrollverksamhet och tvångsmedelsanvändning är sådan verksamhet.

text: Enligt

text: 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen

text: ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i

text: 2 kap. 3 § samma lag

text: genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

text: Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i

text: skadeståndslagen

text: innebär

text: 3 kap. 2 §

text: ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen

text: NJA 1994 s. 194

text: och 654,

text: NJA 2003 s. 285

text: NJA 2007 s. 862

text: samt

text: NJA 2013 s. 842

text: och 1210.)

text: Skadestånd ska också enligt

text: 3 kap. 4 § skadeståndslagen

text: ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Med det sist nämnda menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet tillhandahålla rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. Skadeståndet kan avse alla de skadetyper som nämnts ovan och annan ideell skada.

text: Av

text: 1 kap. 1 § skadeståndslagen

text: följer att bestämmelserna i den lagen endast ska tillämpas om inte annat är föreskrivet. Det innebär att frihetsberövandelagen har företräde framför

text: skadeståndslagen

text: Europakonventionen

text: Enligt

text: artikel 5.1 Europakonventionen

text: har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får frihetsberövas utom i vissa uppräknade fall och i den ordning som föreskrivs i lag. Av artikel 5.5 följer att konventionsstaternas nationella rättsordningar ska ge rätt till skadestånd åt var och en som frihetsberövats i strid med artikeln.

text: Enligt

text: artikel 8.1 Europakonventionen

text: har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag. Vidare måste den vidtagna åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till något av vissa närmare angivna legitima intressen, bl.a. intresset av att förebygga brott. Åtgärden ska med andra ord vara proportionerlig i förhållande till sitt syfte.

text: Enligt artikel 2.1 tilläggsprotokoll 4 har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där. Av artikel 2.2 följer att rättigheten inte får inskränkas annat än med stöd av lag och om den vidtagna åtgärden är proportionerlig i förhållande till något av närmare angivna syften, bl.a. förhindrandet av brott.

text: Konventionen innehåller i artikel 14 ett diskrimineringsförbud. Innebörden av förbudet är att åtnjutandet av konventionens fri- och rättigheter ska säkerställas utan någon åtskillnad på grund av någon av vissa uppräknade faktorer som t.ex. ras, hudfärg, språk och religion.

text: Bestämmelser om tulltjänstemans befogenheter i vissa fall

text: Inregränslagen är tillämplig på ett antal olika typer av varor – uppräknade i 3 § – för vilka restriktioner gäller vid införsel från och/eller utförsel till ett EU-land. Anmälningsplikten vid införsel och utförsel regleras i 4 §.

text: Var och en är enligt 5 § inregränslagen skyldig att stanna på tulltjänstemans anmaning. En sådan anmaning får enligt bestämmelsen ges bl.a. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, om det finns anledning anta att han medför en vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §. Av förarbetsuttalanden till

text: 4 kap. 12 § tullagen (2016:253)

text: framgår att uttrycket ”i trakterna invid” Sveriges landsgräns kan tolkas som avseende en 15 km bred zon inåt land längs gränsen respektive kusten (

text: prop. 2015/16:79 s. 186

text: En anmaning enligt 5 § inregränslagen får ges endast om det behövs för att möjliggöra en kontroll enligt

text: 7 § samma lag

text: och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål. En sådan kontroll kan enligt den senare bestämmelsen avse undersökning av exempelvis transportmedel och bagage. Genom en hänvisning i bestämmelsens andra stycke framgår att kontrollen även kan ta sikte på åtgärder som kroppsvisitation och kroppsbesiktning enligt smugglingslagen (se

text: prop. 1999/2000:124 s. 94

text: f., se även t.ex. JO:s beslut den 14 februari 2022, dnr

text: ). Kontroller enligt inregränslagen får enligt 2 § inte utformas på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Urvalet ska i stället vara selektivt och kan grundas på t.ex. iakttagelser, underrättelser, tips eller riskprofiler (

text: prop. 1995/96:166 s. 57

text: ). Detsamma gäller när en person eller ett fordon hejdas och kvarhålls med stöd av 5 § (

text: a. prop. s. 59

text: Bestämmelser om tulltjänstemans befogenhet att besluta om bl.a. kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i 27 § smugglingslagen. Enligt bestämmelsens andra stycke får en ytlig kroppsbesiktning utföras på en person, om det finns anledning att anta att denne i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i trakterna invid Sveriges landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom en flygplats eller något annat område som har direkt förbindelse med utlandet och har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av exempelvis brott enligt smugglingslagen eller vissa brott mot

text: narkotikastrafflagen

text: . Med ytlig kroppsbesiktning menas en yttre granskning av personens nakna kropp och undersökning av skägg, hår, peruk och proteser (

text: prop. 1981/82:2 s. 24

text: och

text: prop. 1999/2000:124 s. 173

text: ). Den undersökte kan uppmanas att exponera annars dolda delar av kroppen som fotsulor och armhålor men inget ytterligare.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Frihetsinskränkningen

text: Av utredningen framgår inte exakt hur lång tid som gick från det att sökanden anmanades att lämna tåget till dess att han var fri att gå efter genomförd ytlig kroppsbesiktning i Tullverkets lokal. Det som skedde i lokalen förutom kroppsbesiktningen var att tulltjänstemännen ställde fortsatta frågor till sökanden. Dessutom behövde han enligt egen uppgift stanna kvar ett slag efter kroppsbesiktningen. Av allt att döma var dock frihetsinskränkningen inte av sådant slag att den kvalificerar som ett frihetsberövande i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen (se

text: prop. 1997/98:105 s. 17

text: f.). Sökanden har därför inte någon rätt till ersättning med stöd av den lagen. Justitiekanslern bedömer inte heller att omständigheterna är sådana att det har varit fråga om ett sådant frihetsberövande som avses i artikel 5 Europakonventionen. Den inskränkning i sökandens frihet som har skett ska i stället prövas mot artikel 2 tilläggsprotokoll 4 (jfr

text: Foka mot Turkiet

text: , no. 28940/95, dom den 24 juni 2008, p. 75–78).

text: Anmaningen att stanna

text: Sökanden anträffades på ett tåg i Malmö som ligger mindre än 15 km från kusten vid Öresundsbron. Tulltjänstemännens bedömning att han befann sig i trakterna invid Sveriges gräns eller kust får utifrån ovan redovisade förarbetsuttalanden anses rimlig. Det innebär att den första förutsättningen enligt 5 § inregränslagen för att anmana honom att stanna varit uppfylld.

text: Ytterligare en förutsättning har varit att det funnits anledning att anta att sökanden medfört en vara som omfattats av införselrestriktioner och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet (jfr 3 och 4 §§ inregränslagen). Som redovisats i tidigare avsnitt får urvalet inte göras slumpmässigt, utan ska ske selektivt baserat på exempelvis iakttagelser och riskprofiler. Det uppställda kravet på att det föreligger ”anledning att anta”, är dock ett mycket lågt ställt krav. Av förarbetena till inregränslagen och smugglingslagen framgår att det kan räcka med tulltjänstemannens på erfarenhet och intuition baserade bedömning (se

text: prop. 1995/96:166 s. 57

text: f. och

text: prop. 1999/2000:124 s. 95

text: , se även t.ex. JO:s beslut den 14 februari 2022, dnr

text: Tulltjänstemännen har tagit fasta på de uppgifter som sökanden lämnat vid kontakten på tåget, bl.a. att han skulle resa genom hela Sverige utan något bagage och stanna nio timmar innan han skulle återvända. Sett till dessa omständigheter isolerat framstår tjänstemännens bedömning – dvs. att det funnits anledning att anta att sökanden medfört en införselreglerad vara och inte fullgjort sin anmälningsskyldighet – inte som obefogad. Sökanden har emellertid bestritt att han överhuvudtaget hade rest in i landet den aktuella dagen. Han har uppgett att han klev på tåget i Malmö dit han rest samma dag från sin bostad i Ystad. Till stöd för sina uppgifter har han gett in sina tågbiljetter. Tullverket har å sin sida förklarat att när det gäller frågan om inresa är det oklart vad tulltjänstemännen grundade sin bedömning på, eftersom det saknas dokumentation. Det är därför inte klarlagt exempelvis vilka frågor som ställdes till sökanden om hur han hamnat i Malmö eller om hans biljetter granskades. Mot den bakgrunden ser Justitiekanslern inte utrymme för annat än att låta den fortsatta prövningen utgå från att sökanden inte hade rest in till landet och att det inte heller funnits anledning att anta att han medfört en införselreglerad vara till landet. Därmed har det inte enligt 5 § inregränslagen funnits grund för anmaningen till sökanden att stanna.

text: Den ytliga kroppsbesiktningen

text: Trots att Justitiekanslern redan funnit att det saknats grund för att överhuvudtaget anmana sökanden att stanna, och därmed lämna tåget, behöver bedömas även det som därefter hände, sett för sig. Det handlar om kontrollen enligt 7 § inregränslagen avseende den ytliga kroppsbesiktningen enligt 27 § smugglingslagen.

text: Som redan framgått anser Justitiekanslern att tulltjänstemännens bedömning att sökanden kunde anses uppehålla sig i trakterna invid Sveriges gräns eller kust har varit rimlig. Kravet gäller inte bara enligt 5 § inregränslagen avseende anmaningen att stanna, utan också enligt 27 § andra stycket smugglingslagen avseende den ytliga kroppsbesiktningen. En annan förutsättning för kroppsbesiktningen har varit att det funnits anledning att anta att sökanden haft med sig egendom som kunnat tas i beslag på grund av t.ex. brott enligt smugglingslagen eller

text: narkotikastrafflagen

text: . Slutligen krävs att han måste ha påträffats omedelbart i anslutning till en inresa till landet. Utifrån enbart de uppgifter som sökanden enligt Tullverkets utredning lämnade på tåget i förening med frånvaron av bagage får tulltjänstemännens bedömning i dessa delar anses ha hållit sig inom marginalen för det rimliga, i likhet med vad som ovan sagts beträffande 5 § inregränslagen. Motsatsen gäller däremot om hänsyn även tas till den oklarhet som råder beträffande vilka frågor som överhuvudtaget ställdes till sökanden om hur han tagit sig till Malmö och om hans biljetter granskades. Eftersom det enda bedömningsunderlag som finns i den delen är sökandens ingivna utredning har Justitiekanslern i föregående avsnitt funnit att den fortsatta prövningen ska göras utifrån att sökanden inte varit inresande till landet den aktuella dagen. Mot bakgrund av det nu sagda har det inte funnits grund för att genomföra någon ytlig kroppsbesiktning enligt 27 § smugglingslagen eller någon kontroll enligt 7 § inregränslagen som inte avsett annat än kroppsbesiktningen.

text: Tulltjänstemännens uppträdande

text: Vad sökanden har anfört om tulltjänstemännens uppträdande motsägs av Tullverkets utredning. De skilda uppgifterna i detta avseende, och att det i utredningen saknas underlag för att sätta en version framför den andra, gör att det inte är visat att tjänstemännen skulle ha uppträtt otillbörligt mot honom.

text: Sammanfattande slutsatser om statens skadeståndsskyldighet

text: Från Tullverkets sida har det inte kunnat utredas vilka omständigheter tulltjänstemännen grundade sin bedömning på i frågan om sökanden varit inresande till landet eller inte den aktuella dagen. Frågan har betydelse såväl för förutsättningarna för en anmaning att stanna enligt 5 § inregränslagen som för en ytlig kroppsbesiktning enligt 27 § andra stycket smugglingslagen (och därmed för en kontroll enligt 7 § inregränslagen som avsett just kroppsbesiktningen). Den enda utredning som finns i den delen har getts in av sökanden och talar för att hans resa till Malmö påbörjades inom landets gränser. Som framgått ovan anser Justitiekanslern att bedömningen i avsaknad av annat underlag ska göras med utgångspunkt i att sökanden rent faktiskt inte varit inresande till landet och att det inte heller funnits anledning att anta att han varit det. Då det är okänt varför tulltjänstemännen kom till motsatt slutsats får bedömningen att det fanns grund för en anmaning att stanna eller en kontroll i form av en ytlig kroppsbesiktning anses ha varit uppenbart oriktig.

text: Åtgärderna mot sökanden har på nu anförda skäl innefattat fel eller försummelse vid myndighetsutövning, vilket innebär att han har rätt till ersättning enligt

text: 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen

text: för ren förmögenhetsskada. Däremot kan han inte anses ha utsatts för något typiskt sett integritetskränkande brott som ger rätt till ersättning för kränkning enligt

text: 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen

text: . Rätten till sådan ersättning ska i stället prövas mot kraven i Europakonventionen och en eventuell ersättning utges med stöd av 3 kap. 4 §.

text: Den uppenbart oriktiga bedömning som tulltjänstemännen gjort har tagit sikte på en av förutsättningarna för att sökanden skulle kunna först anmanas att stanna enligt 5 § inregränslagen och därefter genomgå en ytlig kroppsbesiktning enligt 27 § smugglingslagen, nämligen förutsättningen att han varit inresande till landet. Laglighetskravet i artikel 8 kan därför inte sägas vara uppfyllt och en konventionsöverträdelse föreligger därmed i den delen.

text: Som framgått har Justitiekanslern funnit att den frihetsinskränkning som drabbat sökanden inte kan anses utgöra något frihetsberövande i vare sig frihetsberövandelagens eller Europakonventionens mening (artikel 5). Det kan på befintligt underlag inte utläsas hur lång tid som gick från det att han på tåget anmanades att stanna till dess att han efter genomförd ytlig kroppsbesiktning var fri att lämna Tullverkets lokaler. Så mycket står dock klart att ingripandet inte var alldeles kortvarigt och att det därför i vart fall handlat om en inskränkning av rörelsefriheten i konventionsrättslig bemärkelse (artikel 2 tilläggsprotokoll 4). Eftersom anmaningen att stanna och den ytliga kroppsbesiktningen beslutades utan lagstöd i det konkreta fallet måste även denna inskränkning i sökandens rörelsefrihet anses ha brustit i laglighet. Även i den delen föreligger således en överträdelse.

text: Däremot är det inte visat att tulltjänstemännens uppträdande gentemot sökanden varit sådant att det skulle kunna grunda någon skadeståndsskyldighet mot staten.

text: Vad slutligen gäller frågan om sökanden av tulltjänstemännen valts ut av skäl som skulle kunna stå i strid med konventionens diskrimineringsförbud i artikel 14 anser Justitiekanslern att underlaget i ärendet inte är tillräckligt för en bedömning. På grund av att det för Tullverkets del saknas dokumentation av vilka närmare omständigheter som tulltjänstemännen grundade sitt urval på finns det heller inte något ytterligare skriftligt material tillgängligt att inhämta. Det som skulle krävas för att avgöra frågan om diskriminering är därför snarast muntlig bevisning i form av förhör med inblandade personer. Frågan lämpar sig därmed inte för statens frivilliga skadereglering, som är en förenklad process med enbart skriftlig handläggning. Av det skälet avböjer Justitiekanslern att pröva anspråket till den del det grundar sig på diskriminering. Vill sökanden få till stånd en prövning bör han i stället vända sig till domstol.

text: Ersättningen

text: Av utredningen framgår att resebolaget kompenserat sökanden för den biljett han inte kunde utnyttja på grund av Tullverkets åtgärder. Han kan därför inte till följd av det inträffade anses ha lidit någon slutlig förmögenhetsskada. Hans anspråk ska således avslås i den delen.

text: Nästa fråga är om

text: 3 kap. 4 § skadeståndslagen

text: kräver att sökanden ges gottgörelse i form av skadestånd för den kränkning han lidit till följd av överträdelsen av artikel 8 och artikel 2 tilläggsprotokoll 4 Europakonventionen. Vid den prövningen ska en helhetsbedömning göras av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se

text: NJA 2012 s. 211

text: I p. 26,

text: NJA 2013 s. 842

text: p. 61 och

text: prop. 2017/18:7 s. 66

text: ). Vid mindre allvarliga ideella skador kan ett erkännande av överträdelsen utgöra tillräcklig gottgörelse. I det här fallet har ingripande mot sökanden visserligen inte varit långvarigt, men det har såvitt gäller den ytliga kroppsbesiktningen varit av integritetskänsligt slag. Vid en sammantagen bedömning finner Justitiekanslern att viss ekonomisk kompensation är påkallad och att ersättningen kan bestämmas till 10 000 kr.

text: Övrigt

text: Av Tullverkets yttrande framgår att det saknats dokumentation av åtgärderna mot sökanden, dvs. anmaningen att stanna och kontrollen i form av en ytlig kroppsbesiktning. I viss mån har de omständigheter som legat till grund för tulltjänstemännens bedömningar kunnat rekonstrueras av Tullverket och därmed utgjort bedömningsunderlag i skadeståndsfrågan. Det gäller dock inte frågan om inresa till landet, som fått betydelse för bedömningen enligt såväl 5 § inregränslagen som 27 § smugglingslagen. I den delen är det fortsatt oklart vilka omständigheter tjänstemännens bedömning grundades på.

text: Enligt 29 § andra stycket smugglingslagen ska protokoll föras och bevis utfärdas om gjord kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om den undersökte begär det vid förrättningen eller om föremål tas i beslag. Av 10 § andra stycket inregränslagen följer att protokoll ska föras över undersökningar av vissa postförsändelser och andra försändelser, men motsvarande krav föreskrivs inte för exempelvis kontroller enligt 7 § eller anmaningar enligt

text: 5 § samma lag

text: Det nu sagda innebär att tulltjänstemännen i och för sig inte haft någon lagstadgad skyldighet att föra protokoll över vare sig den ytliga kroppsbesiktningen eller åtgärderna enligt inregränslagen. Trots det finns anledning att generellt framhålla värdet av att myndigheter dokumenterar särskilt tvångsmedelsanvändning på ett sådant sätt att det framgår vilka omständigheter som legat till grund för åtgärderna. Att så sker är inte bara centralt ur rättssäkerhetssynpunkt utan underlättar även en efterföljande granskning. Vid skadereglering kan en bristfällig dokumentation dessutom få till följd att en myndighets beslut eller åtgärd som kanske i själva verket haft fog för sig leder till skadeståndsskyldighet för staten redan till följd av att grunden för beslutet eller åtgärden inte går att utläsa och bedöma.