nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Dokumentation
Kommunicering
Partsinsyn

title: Försäkringskassan kritiseras för sitt tillvägagångssätt i samband med försäkringsmedicinska gruppkonsultationer

sammanfattning: Försäkringskassan tillämpar en arbetsmetod som innebär att handläggarna föredrar avidentifierade ärenden i grupp inför en försäkringsmedicinsk rådgivare. Förfarandet är muntligt. Om handläggaren bedömer att något nytt har tillförts ärendet ska denne begära att den försäkringsmedicinske rådgivaren utfärdar ett skriftligt yttrande. I de fall det inte begärs något yttrande sker ingen dokumentation av vad som har framkommit vid konsultationen. I förevarande beslut konstateras att Försäkringskassan i sitt metodstöd visserligen framhåller vikten av att reglerna om bl.a. dokumentation och kommunicering följs, men att så långt ifrån alltid sker i praktiken. Därmed uppstår allvarliga förvaltningsrättsliga brister i handläggningen. I beslutet uttalas vidare att gränsdragningsproblemen och osäkerheten kring vad som ska dokumenteras medför en påtaglig risk för motsvarande brister även om Försäkringskassans personal lägger sig vinn om att följa metodstödet. Försäkringsmedicinska gruppkonsultationer anses därför överhuvudtaget inte lämpa sig för konsultationer i enskilda ärenden. Försäkringskassan bör således alltid använda sig av ett skriftligt förfarande när den försäkringsmedicinske rådgivaren i faktisk mening konsulteras för råd och stöd i ett enskilt ärende.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade försäkringshandläggaren AA, IF Metall, på Försäkringskassan och anförde bl.a. följande. Frågan om en försäkrad har rätt till ersättning eller inte avgörs vid möten där läkare, benämnda försäkringsmedicinska rådgivare, sitter med. Vid dessa möten förs inte några protokoll och läkarnas namn nämns inte. Bristen på protokoll gör det svårare att överklaga beslutet. Den försäkrade vet inte vad beslutet grundar sig på och vet därför inte heller vilka motbevis som krävs. AA ifrågasätter om Försäkringskassans förfarande är förenligt med de lagar och regler som finns på området.

text: Utredning

text: Ärendet remitterades till Försäkringskassan som anmodades att yttra sig över det som AA anfört. I remissvar den 30 september 2011 anförde Försäkringskassan följande.

text: Bakgrund/utredning

text: I Försäkringskassans vägledning (

text: ) Sjukpenning och samordnad rehabilitering finns en tämligen utförlig beskrivning av den försäkringsmedicinska rådgivarens roll i Försäkringskassan. Den försäkringsmedicinska rådgivarens huvudsakliga uppdrag är att vara ett kunskapsstöd för handläggaren i medicinska och försäkringsmedicinska frågor. Försäkringskassans arbetssätt kring dessa frågor innebär att handläggarna får försäkringsmedicinsk handledning i grupp. Handläggare, försäkringsmedicinsk rådgivare samt en specialist i försäkringsfrågor träffas regelbundet för att diskutera och analysera avidentifierade ärenden ur ett försäkringsmedicinskt perspektiv. Vid gruppkonsultationen ska den försäkringsmedicinska rådgivaren vägleda handläggaren att hitta de uppgifter som är väsentliga i läkarintyget så att handläggaren ska kunna fatta beslut i det enskilda ärendet. I det kapitel som behandlar försäkringsmedicinsk gruppkonsultation i nämnda vägledning finns ett metodstöd som bland annat säger följande. ”Handläggaren behöver förbereda sig inför gruppkonsultationen genom att noggrant läsa in ärendet och göra stödanteckningar om vad han eller hon vill diskutera eller fråga. Handläggaren bör ta med utskrift av relevanta medicinska underlag till gruppdiskussionen. Vid behov kan specialisten och den försäkringsmedicinska rådgivaren då ta del av dessa underlag och hjälpa handläggaren att sortera ut relevant information. Underlagen ska vara avidentifierade. För att handläggaren ska kunna få stöd i sin bedömning utan att lämna över ansvaret för den måste handläggaren ha en tydlig fråga som diskussionen kan utgå ifrån. Vid gruppkonsultationen ska handläggaren ange vad han eller hon tycker är oklart och beskriva de omständigheter i ärendet som eventuellt har betydelse för frågan. Handläggaren behöver alltså inte föredra ärendet i sin helhet. Handläggaren kan till exempel fråga vad en medicinsk term som finns i ett läkarintyg betyder. Handläggaren kan också fråga hur en viss sjukdom som inte finns med i det försäkringsmedicinska beslutsstödet vanligtvis påverkar funktionstillståndet, eller hur en viss behandling brukar påverka funktionstillståndet. Handläggaren kan också vilja ha hjälp att sortera den information som finns i ett medicinskt underlag och analysera hur den hänger samman. En sådan hjälp kan vara värdefull när handläggaren är osäker på vilka uppgifter i det medicinska underlaget som beskriver aktivitetsbegränsningarna, eller hur de beskrivna aktivitetsbegränsningarna hänger samman med den sjukdom och de funktionsnedsättningar som anges. Den försäkringsmedicinska rådgivarens roll som sakkunnig på det medicinska området medför att han eller hon i gruppkonsultationen ibland lämnar uppgifter som tillför ärendet något nytt. Försäkringskassan ska alltid dokumentera uppgifter som tillförs ärendet om de kan ha betydelse för bedömningen och beslutet. Det framgår av

text: 15 §

text: FL. Dokumentationsskyldigheten fyller flera viktiga funktioner. Den är en förutsättning för att den försäkrade ska kunna ha insyn i sitt ärende,

text: 16 §

text: FL. Den är också en förutsättning för att Försäkringskassan ska kunna uppfylla sin skyldighet att kommunicera uppgifter i ärendet med den försäkrade,

text: 17 §

text: FL. Vid omprövning, överklagande eller granskning av JO är dokumentationen nödvändig för att få en fullständig bild av handläggningen och grunderna för beslutet. Även ur internt perspektiv är det naturligtvis viktigt att alla uppgifter som har betydelse i ärendet dokumenteras. Kravet på dokumentation gäller oavsett om beslutet i ärendet är positivt eller negativt för den försäkrade. Även i de fall där kommunicering inte behöver ske ska alltså uppgifter som tillför ärendet något nytt dokumenteras. Det kan ibland vara svårt att avgöra om det tillförts något nytt i ärendet. Det är då viktigt att komma ihåg att dokumentationsskyldigheten, partsinsynen och kommunikationsskyldigheten är grundläggande rättssäkerhetsprinciper.

text: Handläggningen får inte ske över den försäkrades huvud, utan han eller hon ska ha insyn i vad som görs i ärendet och vad som ligger till grund för beslutet. Detta är viktigt för den försäkrade i det enskilda ärendet men också för förtroendet för myndigheten i stort. Om det är oklart om något nytt har tillförts i ärendet ska handläggaren därför begära ett skriftligt yttrande. Handläggaren ska inte hänvisa till vad som sagts muntligt vid gruppkonsultationen, vare sig i journal, beslut eller i samtal med den försäkrade. Om konsultationen har inneburit att det har tillförts något nytt i ärendet som behöver dokumenteras, ska det ske genom att den försäkringsmedicinska rådgivaren upprättar ett skriftligt yttrande. Beslutet ska alltid motiveras utifrån uppgifter som finns dokumenterade i ärendet. Den försäkringsmedicinska rådgivaren har inte själv undersökt den försäkrade och han eller hon kan därför inte tillföra några nya undersökningsfynd eller liknande. Med nya uppgifter i ärendet menas dock inte bara rena faktauppgifter om det enskilda ärendet. Även generell kunskap som tillförs ärendet av den försäkringsmedicinska rådgivaren, och som har betydelse i ärendet, är nya uppgifter i ärendet. Det gäller dock inte kunskap som är allmänt känd. Uppgifter som är allmänt kända behöver alltså inte dokumenteras. Om den försäkringsmedicinska rådgivaren endast hänvisar handläggaren till en källa som han eller hon själv kan använda sig av behöver det inte heller dokumenteras. Det kan till exempel vara det försäkringsmedicinska beslutsstödet. Den försäkringsmedicinska rådgivaren kan vid behov hjälpa handläggaren att sortera de uppgifter som finns i de medicinska underlagen. Det kan bli aktuellt när handläggaren är osäker på vad som är funktionsnedsättningar och vad som är aktivitetsbegränsningar av det som står i underlaget, eller hur de hänger samman med varandra och med den sjukdom som den försäkrade har. När den försäkringsmedicinska rådgivaren hjälper handläggaren att sortera informationen kan handläggaren lättare bedöma om underlaget behöver kompletteras. Något skriftligt yttrande behövs normalt inte i dessa fall.”

text: Om och när en gruppkonsultation sker dokumenteras i ärendet. Däremot inte vad som sägs vid konsultationen. I vissa fall kan det vara nödvändigt att den försäkringsmedicinska rådgivaren lämnar uppgifter som tillför det enskilda ärendet något nytt som kan ha betydelse för ärendet. I dessa fall upprättar den försäkringsmedicinska rådgivaren ett skriftligt yttrande vilket tillförs och dokumenteras i ärendet. Det är sedan handläggarens uppgift, utifrån den sammantagna informationen i ärendet, att bedöma arbetsförmågans nedsättning och fatta beslut om rätten till ersättning. Om det beslut som Försäkringskassan överväger att fatta går helt eller delvis emot den försäkrade så kommuniceras den försäkrade yttrandet och andra uppgifter som har tillförts ärendet av annan än den försäkrade själv.

text: Försäkringskassans slutsatser

text: Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas, det vill säga dokumenteras, av myndigheten om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild,

text: 15 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL. Dokumentationsskyldigheten syftar till att trygga den rätt att få del av uppgifter som parter har enligt 16 och 17 §§ FL. För det ändamålet behöver Försäkringskassan anteckna uppgifter om till exempel kontakter med parter, andra personer eller myndigheter. JO har också vid upprepade tillfällen betonat vikten av att det går att följa ärendets gång. Men under handläggningen förekommer det också ofta moment som inte behöver dokumenteras. Till exempel kan det förekomma att handläggaren samråder med en mer erfaren kollega eller sin chef. Resultatet av sådana samråd/konsultationer eller vad som sägs där dokumenteras inte. Gruppkonsultationerna med de försäkringsmedicinska rådgivarna är fullt jämförbara med nämnda samråd/konsultationer och gruppkonsultationerna dokumenteras alltså inte om det inte tillförs något nytt i sak

text: som i så fall ska dokumenteras i ett yttrande (se beskrivningen ovan). Den hanteringen är helt korrekt förvaltningsrättsligt. Eftersom en gruppkonsultation alltså innebär ett myndighetsinternt samråd så finns det inte heller något förvaltningsrättsligt krav på att dokumentera om och när en sådan konsultation ägt rum. Försäkringskassan har emellertid valt att dokumentera om och när gruppkonsultation sker i ärendena. Det kan ha betydelse för att exempelvis vid kvalitetskontroll kunna säkra att handläggaren i de fall gruppkonsultation är obligatorisk enligt Försäkringskassans interna rutiner sett till att en gruppkonsultation har genomförts men också för att kunna utläsa om ärendet har handlagts aktivt.

text: AA kommenterade remissvaret den 31 oktober 2011 och anförde, genom förbundsjuristen BB, följande. (De nämnda bilagorna är inte medtagna här).

text: - - - Grundläggande principer för förvaltningsmyndigheter är bland annat att de i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Det finns anledning att ifrågasätta att dessa principer efterlevs när det gäller förfarandet med muntliga konsultationer med försäkringsmedicinsk rådgivare inom ramen för handläggning av individers rätt till sjukpenning och sjukersättning. JO har vid ett flertal tillfällen, som Försäkringskassan själv konstaterar, betonat vikten av möjligheten för den enskilde att följa ärendets gång. Försäkringskassan diskuterar i yttrandet den dokumentationsskyldighet som anges i kassans egen vägledning och som framgår av

text: 17 §§

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: . Det konstateras att uppgifter som tillför ärendet något nytt också ska dokumenteras om de kan ha betydelse för bedömningen och beslutet. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, har i sin rapport om gruppkonsultationer (

text: ) ställt sig kritisk till förfarandet med muntliga konsultationer och anfört bl.a. följande. ”ISF uppfattar att syftet med gruppkonsultationerna är oklart. Gruppkonsultationerna ska både ge handläggarna generaliserbar kunskap i försäkringsmedicinska frågor och ge handläggarna stöd i det enskilda ärendet. Det finns risk att det uppstår en konflikt mellan de båda syftena. Ställningstaganden i frågor om obligatorisk närvaro, avidentifiering och fullständigheten i de underlag som presenteras vid gruppkonsultationerna påverkas av denna konflikt. En annan mycket viktig fråga är om gruppkonsultationer har ersatt eller bara utgör ett komplement till annat försäkringsmedicinskt stöd, till exempel skriftliga yttranden från FMR” (Försäkringsmedicinsk rådgivare, JO:s anmärkning).

text: Den försäkrade har ingen möjlighet att bemöta uppgifterna

text: Av Försäkringskassans yttrande och vägledning framgår att diskussionen mellan handläggare och försäkringsmedicinsk rådgivare ska utgå från en tydlig fråga. Vid behov kan den försäkringsmedicinska rådgivaren även få ta del av det medicinska underlaget i anonymiserad form. Även om dessa diskussioner och materialet som där läggs fram är anonymiserat är det uppenbart att de läggs till grund för beslut i enskilda individers ärenden. I de fall de försäkringsmedicinska rådgivarna tillför uppgifter som direkt eller indirekt är nya i sak och inte endast utgör "allmänt känd information", och då dessa uppgifter påverkar bedömningen av ett ärende, ska de enligt Försäkringskassans egen vägledning tillföras ärendet och den enskilde få en chans att yttra sig. Även mer generell kunskap ska enligt vägledningen dokumenteras och kommuniceras med den enskilde. Också om det är oklart om något nytt har tillförts ärendet ska handläggaren därför begära ett skriftligt yttrande. Den försäkrade får dock inte ta del av några uppgifter eller omständigheter kring konsultationen. Häri ingår vem rådgivaren är eller dennes eventuella medicinska

text: specialitet, men också vilka frågor som ställs till rådgivaren, vilket material denne har fått ta del av samt hur denne har formulerat sina svar. Det kan starkt ifrågasättas hur lämpligt och förenligt med rättsäkerheten i form av insyn i ärendet för den enskilde detta förfarande är. Utan dessa uppgifter kan den enskilde omöjligen ta ställning till vad som framkommit vid en konsultation och därmed inte heller göra någon egen bedömning av om nya uppgifter har tillförts ärendet genom konsultationen. Insynen i ärendet gång begränsas därför på ett sätt som inte torde stå i överensstämmelse med

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser. Som de muntliga konsultationerna är utformade uppstår en problematik också i de fall en försäkringsmedicinsk rådgivare skulle vara positiv och uttala sig till den försäkrades förmån men beslutet ändå är negativt. Den försäkrade kommer bara att kunna ta del av avslagsbeslutet och en anteckning om att muntlig konsultation har ägt rum. Det är då naturligt att utgå från att den försäkringsmedicinske rådgivaren har varit negativ, men så behöver ju inte alls vara fallet. Det är inte sällan som Försäkringskassan avslår en ansökan om ersättning trots att den försäkringsmedicinske rådgivaren uttalat sig till förmån för den enskilde. Risken för att bedömningen av huruvida en konsultation med en försäkringsmedicinsk rådgivare har tillfört något nytt till ett ärende blir felaktig bör inte heller gärna ligga på den enskilde. Det kan därför ifrågasättas om det är lämpligt att Försäkringskassan själv gör bedömningen av om konsultationen tillfört nya uppgifter till ärendet som behöver dokumenteras. Som riktlinjerna i Försäkringskassans vägledning är utformade ska bedömningen av om något nytt tillförts ärendet vara generös. Det är i praktiken emellertid sällan som uppgifter som kommer fram vid de muntliga konsultationerna skrivs ned i ett yttrande och kommuniceras med den enskilde. Bedömningen från den försäkringsmedicinske rådgivaren måste i normalfallet anses ha stor betydelse inför ett beslut. De exempel på diskussioner som Försäkringskassan anger i sitt yttrande, och som handlar om t.ex. förklaring av medicinska termer eller sortering av information, torde höra till undantagen, medan en förfrågan om rådgivarens bedömning av t.ex. utformningen av ett medicinskt underlag eller en sjukdoms påverkan på arbetsförmågan torde vara betydligt vanligare. Det kan konstateras att det inte är ovanligt att en försäkrad har beviljats sjukpenning under en längre tid, men att denna sjukpenning, allt annat lika, dras in efter muntlig konsultation med försäkringsmedicinsk rådgivare. Detta alltså utan att något skriftlig yttrande har upprättats. En sådan utveckling i ett ärende talar naturligtvis för att nya uppgifter har tillförts ärendet. Som exempel på detta kan nämnas bifogat beslut med journalanteckningar (bil.1). Den försäkrade hade för tidigare perioder beviljats sjukpenning efter bedömning av arbetsförmåga gentemot den reguljära arbetsmarknaden. Inför ny period hölls en muntlig konsultation med en försäkringsmedicinsk rådgivare. Inget skriftligt yttrande upprättades, vilket alltså enligt kassans vägledning skulle innebära att inget nytt tillförts ärendet. Efter den muntliga konsultationen, och utan att någon ytterligare utredning hade tillförts ärendet, drogs emellertid den försäkrades sjukpenning in.

text: Bristfälliga beslutsmotiveringar

text: En ytterligare konsekvens av att Försäkringskassan inte dokumenterar och kommunicerar de uppgifter som kommer fram vid en konsultation är bristande beslutsmotiveringar. Inspektionen för socialförsäkringen anförde i sin rapport (ISF 2011:7) från maj 2011 kritik mot Försäkringskassan på en rad punkter, bl.a. gällande bristande beslutsmotiveringar. I rapporten anförde ISF bl.a. följande. ”Försäkringskassans bedömningar är alltför ofta inte motiverade så att det går att förstå skälen för besluten. Därmed blir det till exempel svårt för den försäkrade att veta i vilka

text: avseenden FK anser att det finns brister i underlaget vilka behöver kompletteras vid en eventuell begäran om omprövning. Utan tydliga motiveringar av Försäkringskassans bedömningar försvåras också granskningar av andra myndigheter och av Försäkringskassan själv. Vid avslag finns en tydlig motivering i de handlingar som skickas till den försäkrade i endast drygt hälften av ärendena.”

text: Det är av betydelse för grundläggande rättssäkerhet att den enskilde vet vilka skäl som ligger bakom ett beslut, så att den enskilde också kan bemöta dem. Som Försäkringskassan anger i sitt yttrande ska ett beslut alltid motiveras utifrån uppgifter som finns dokumenterade i ärendet. I de allt vanligare fall där inget yttrande från försäkringsmedicinsk rådgivare finns dokumenterat, utan förfarandet med muntlig konsultation har använts, kommer beslutsmotiveringarna också bli knapphändigare.

text: Försäkringskassan åberopar muntliga konsultationer i process

text: Försäkringskassan skriver i sitt yttrande: "Handläggaren ska inte hänvisa till vad som sagts muntligt vid gruppkonsultationen, vare sig i journal, beslut eller i samtal med den försäkrade." I de fall då Försäkringskassan har bedömt att den muntliga konsultationen inte har tillfört ärendet något nytt ska det i fortsättningen inte hänvisas till konsultationen. Försäkringskassan jämför i sitt yttrande den muntliga konsultationen med försäkringsmedicinsk rådgivare med att fråga en kollega eller chef; ett myndighetsinternt samråd som enligt kassan är korrekt förvaltningsrättsligt. Jämförelsen haltar dock väsentligt. En försäkringsmedicinsk rådgivare är till skillnad från handläggaren medicinskt skolad och ska över huvud taget inte uttala sig i försäkringsjuridiska frågor. Det handlar om helt olika yrkesgrupper med kunskaper inom olika discipliner. En handläggare som ber en försäkringsmedicinsk rådgivare om en medicinsk bedömning kan inte jämställas med att diskutera med en kollega. Förfarandet ligger betydligt närmre ett konsulterande av sakkunnig. En diskussion med en kollega skulle självfallet heller aldrig åberopas i en domstolsprocess. Försäkringskassan åberopar emellertid i domstol ofta vad som sagts vid en muntlig konsultation, detta alltså utan att den enskilde fått del av eller kunnat bemöta uppgifterna. Det händer också att domstolarna tillmäter dessa åberopade diskussioner bevisvärde. Som exempel kan nämnas Försäkringskassans överklagande till kammarrätten av Förvaltningsrätten i Göteborgs dom den 29 juni 2011 i mål nr 20139-10 (bil. 2). Här åberopas vad som sagts i gruppdiskussion med försäkringsmedicinsk rådgivare utan att dessa uppgifter tidigare dokumenterats och kommunicerats med den försäkrade. Även i Försäkringskassans överklagande av Förvaltningsrätten i Malmös dom den 24 mars 2011 i mål 7990-10 (bil. 3) åberopas en icke kommunicerad och odokumenterad gruppdiskussion. Försäkringskassan åberopar i yttrande den 11 augusti 2011 i Förvaltningsrätten i Jönköpings mål nr 8248-10 en muntlig konsultation med försäkringsmedicinsk rådgivare från den 30 augusti 2010 (bil. 4). Det är uppenbart att nya uppgifter har tillkommit vid konsultationen, men något yttrande har inte upprättats och den försäkrade har inte tagit del av ställda frågor, namn på rådgivare etc. enligt vad som redogjorts för ovan.

text: Slutsatser

text: Det kan konstateras att Försäkringskassan själv anger att principerna om dokumentations- och kommuniceringsskyldighet är viktiga för att upprätthålla rättssäkerheten och att riktlinjerna i vägledningen ger ledning för hur förfarandet med muntliga konsultationer ska gå till. Dessa principer följs emellertid inte i praktiken.

text:  Det är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, för den försäkrade att bemöta uppgifterna som kommer fram vid konsultationerna eller att ens veta om rådgivaren uttalat sig i det enskilda ärendet eller generellt och varit positiv eller negativ.  Försäkringskassan gör själv bedömningen av om nya uppgifter tillförts ärendet. Skriftliga yttranden förekommer sällan, trots att sådana vid minsta oklarhet om nya uppgifter har tillkommit ska upprättas.  Avsaknaden av dokumentation vid muntliga konsultationer bidrar till bristande beslutsmotiveringar.  Försäkringskassan liknar konsultationerna vid ett samtal med en kollega trots att det snarast handlar om förfrågan till sakkunnig.  Försäkringskassan åberopar ofta i domstol vad som kommit fram vid en muntlig konsultation, detta alltså utan att uppgifterna dokumenterats eller kunnat bemötas av den enskilde. Mot denna bakgrund finns stor risk för att rättssäkerheten under ärendets gång åsidosätts och förfarandet med muntliga gruppkonsultationer bör allvarligt kunna ifrågasättas. - - -

text: Försäkringskassan gavs möjlighet att kommentera det som AA anfört och anförde i yttrande den 25 november 2011 följande.

text: Med anledning av detta vill Försäkringskassan i första hand hänvisa till vad som anförs i myndighetens yttrande den 30 september 2011. Försäkringskassan vill i sammanhanget särskilt lyfta fram följande. I det aktuella avsnittet i Försäkringskassans vägledning (

text: ) redovisas myndighetens skyldighet att dokumentera uppgifter som har betydelse för ärendet samt myndighetens kommuniceringsskyldighet. Det anges också att det ibland kan vara svårt att avgöra om något nytt tillförts ärendet och att handläggaren vid osäkerhet ska begära ett skriftligt yttrande av den försäkringsmedicinska rådgivaren. Det framgår även att handläggaren i de fall ett yttrande inte hämtas in är skyldig att dokumentera sådana uppgifter som den försäkringsmedicinske rådgivaren muntligen lämnar vid konsultationstillfället och som innebär att något tillförs som har betydelse för ärendet. Sådana uppgifter ska i förekommande fall kommuniceras. Om ett ärende tillförts uppgifter utan att dessa har dokumenterats så är det naturligtvis mycket otillfredsställande. Om dokumentation saknas ligger det dock i sakens natur att det är svårt att avgöra om ärendet tillförts uppgifter som borde ha dokumenterats. Något som är synnerligen allvarligt är om det förekommer uppgifter (t.ex. inkomna handlingar eller anteckningar i journal) som har betydelse för ärendet men som i strid med kommuniceringsskyldigheten inte kommunicerats. När det gäller bilaga 1 i AA:s skrivelse finns det inget som visar att de anteckningar som handläggaren gjort den 20 april 2011 är andra än handläggarens egna bedömningar och de omfattas därför inte av kommuniceringsskyldigheten. Otillräckligt motiverade beslut är en brist i sig vilket dock saknar betydelse för frågan om Försäkringskassans skyldighet att dokumentera vad som sägs vid en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation. När det gäller frågan om Försäkringskassans åberopande i domstolsprocessen av uppgifter som muntligen tillförts ärendet vid konsultationer så utgörs den förvaltningsrättsliga bristen i förekommande fall – som nämns ovan – av att Försäkringskassan vid handläggningen av ärendet hos myndigheten brustit i kommuniceringsskyldigheten. Bristande kommunikation är synnerligen allvarligt men innebär dock inte att myndigheten rättsligt är förhindrad att åberopa uppgiften i

text: domstolsprocessen. Den enskilde får då i processen ta del av samt möjlighet att yttra sig över uppgiften. Det är inte ovanligt att parter i processen åberopar uppgifter som inte förekommit tidigare i handläggningen av grundärendet hos myndigheten.

text: AA kommenterade yttrandet den 1 februari 2012 och anförde, genom förbundsjuristen BB, följande.

text: - - - Försäkringskassan fokuserar i sitt yttrande på att brister i dokumentations- och kommuniceringsskyldighet är allvarliga, men verkar betrakta dessa som brister i enskilda ärenden snarare än generella risker som uppkommer genom det nu aktuella förfarandet med muntliga konsultationer med försäkringsmedicinska rådgivare. Osäkerheten, som är i det närmaste omöjlig för en försäkrad att komma till rätta med, beror på att försäkringsmedicinsk rådgivare har tillfrågats muntligen i stället för i skrift. Försäkringskassan menar att det i ett av exemplen som jag har presenterat endast är fråga om handläggarens bedömning. Eftersom bedömningen blir en helomvändning efter att försäkringsmedicinsk rådgivare har konsulterats muntligen och inget annat har tillkommit eller förändrats menar jag fortfarande att det är sannolikt att uppgifter har tillkommit utan att ha kommunicerats, men också att det främsta problemet är att det inte går att kontrollera den saken, just eftersom dokumentation saknas. Den osäkerhet som här uppkommer får den försäkrade i nuläget bära risken för och det är en generell problematik som uppkommer genom förfarandet med muntliga gruppkonsultationer.

text: Nytt exempelärende

text: Jag vill vidare komplettera med ytterligare ett exempelärende på hur förfarandet med muntliga konsultationer är problematiskt och måste anses hota rättssäkerheten. I ärendet, som rör avslag på begäran om sjukpenning, finns inget skriftligt yttrande från försäkringsmedicinsk rådgivare. Däremot anges i Försäkringskassans journaler, anteckning från den 7 oktober 2010 att rådgivare har tillfrågats och gjort bedömningen att rätt till sjukpenning inte föreligger. Trots att detta alltså utgör en bedömning i det enskilda ärendet, och nya uppgifter av betydelse för ärendet definitivt har tillkommit, har något skriftligt yttrande inte upprättats. Inte heller journalanteckningen har kommunicerats med den enskilde som alltså inte har vetat om att konsultation har ägt rum, vad som har sagts etc. Det kan konstateras att denna anteckning från journalerna i förvaltningsrätten tillmättes bevisvärde och att den försäkrades överklagande avslogs. Det bör tilläggas att detta endast är ett exempel från de ärenden som jag som förbundsjurist får på mitt bord att driva, således en ytterst liten del av de ärenden som förekommer i Försäkringskassans hantering. I takt med att användandet av anonyma muntliga konsultationer har ökat har också denna typ av ärenden, där gruppkonsultationer används och Försäkringskassans egen vägledning inte följs, ökat.

text: Avslutande kommentarer

text: Försäkringskassan anger i sitt yttrande att det ligger i sakens natur att det är svårt att avgöra om ärendet tillförts uppgifter som borde ha dokumenterats. Det är riktigt, och en stor del av själva problematiken med muntliga konsultationer och det främsta skälet till att denna anmälan till JO görs. Eftersom det är svårt att avgöra detta, och eftersom det är Försäkringskassan som gör denna bedömning, måste risken för att uppgifter som tillför något inte dokumenteras anses vara mycket stor. Ett förfarande där en försäkringsmedicinsk rådgivare i stället alltid upprättar ett skriftlig yttrande efter att ha tillfrågats skulle i det närmaste eliminera denna problematik. - - -

text: Efter att ha beretts tillfälle att kommentera det som AA anfört yttrade Försäkringskassan den 27 februari 2012 följande. Försäkringskassan vill återigen framhålla att arbetssättet med försäkringsmedicinsk handledning i grupp syftar till att ge handläggarna fördjupad kunskap inom det försäkringsmedicinska området och därmed förutsättningar att fatta självständiga och väl underbyggda beslut. Försäkringskassan är dock medveten om att försäkringsmedicinsk handledning i grupp är ett arbetssätt som ständigt kan och bör utvecklas. Uppföljning, utvärdering och utveckling sker därför inom ramen för myndighetens kontinuerliga arbete. Försäkringskassan hänvisar i övrigt till vad som anförs i myndighetens tidigare yttranden den 30 september och 25 november 2011. AA gavs tillfälle att kommentera Försäkringskassans yttrande.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 15 § förvaltningslagen (1986:233)

text: , FL, ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

text: En sökande, klagande eller annan part har, enligt

text: 16 §

text: FL, rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: Av

text: 17 §

text: FL följer att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock i särskilt angivna undantagsfall avgöra ärendet utan att så har skett t.ex. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Det är myndigheten som bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

text: I

text: 20 §

text: FL stadgas att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

text: Bedömning

text: Allmänt om de aktuella bestämmelserna i

text: förvaltningslagen

text: Som framgår av

text: 15 §

text: FL är en myndighet skyldig att dokumentera uppgifter som kan ha betydelse för ärendets utgång.

text: Förvaltningslagens

text: krav utgör emellertid endast en minimistandard. Enligt praxis bör också uppgifter som rör ärendets gång

text: t.ex. kontakter med parter, andra personer eller myndigheter antecknas. Att så är fallet har JO konstaterat ett flertal gånger, bl.a. i ett beslut den 3 mars 2005 (dnr 4922-2003) där JO fann att det vid ett sammanträffande mellan myndigheten och den enskilde inte hade avhandlats frågor av betydelse för den sakliga utgången men att myndigheten, trots att någon skyldighet enligt

text: 15 §

text: FL inte förelåg, lämpligen borde ha antecknat att sammanträffandet hade ägt rum och översiktligt redogjort för vad som avhandlats. JO har i andra sammanhang även uttalat att en god dokumentation också bör omfatta sådant som anger och förklarar myndighetens ställningstaganden (se t.ex. JO:s beslut den 10 november 2011, dnr

text: Dokumentationsskyldigheten utgör grunden för en rad andra förvaltningsrättsliga regler som tillsammans syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet. En god dokumentation är t.ex. en förutsättning för att den enskilde ska kunna utöva den rätt till partsinsyn som regleras i

text: 16 §

text: FL. Rätten till partsinsyn gör det möjligt för parten att ta del av det utredningsunderlag som finns i ett ärende och därigenom själv kunna bevaka sina intressen. Bestämmelserna om partsinsyn sträcker sig längre än

text: tryckfrihetsförordningens

text: regler eftersom de omfattar även annat utredningsmaterial än allmänna handlingar. Det avgörande är istället om materialet har tillförts ärendet.

text: Att dokumentationsskyldigheten efterlevs är också nödvändigt för att myndigheten ska kunna uppfylla den kommunikationsplikt som följer av

text: 17 §

text: FL. Kommuniceringsförfarandet ger den enskilde möjlighet att komplettera och kommentera utredningen, vilket minskar risken för felaktiga beslut. Kommunikationsplikten är av oerhört stor betydelse, både för att parten ska få komma till tals innan ärendet avgörs och för att myndigheten ska få ett tillförlitligt beslutsunderlag.

text: Som framgår av

text: 20 §

text: FL måste ett beslut som går den enskilde emot vara motiverat. Motiveringsskyldigheten syftar bl.a. till att garantera en saklig och enhetlig prövning. Motiveringar gör det också lättare för den enskilde att kontrollera om beslutet är riktigt och att göra en bedömning av om det lönar sig att överklaga. Det finns också ett nära samband mellan beslutsmotivering och kommunikation på det sättet att vad som behöver sägas i motiveringen till stor del beror på vad som redan gjorts känt genom kommunicering. De omständigheter som har varit avgörande för beslutet ska dock alltid framgå av beslutsmotiveringen.

text: Dokumentations- och kommunikationsskyldigheten har även stor betydelse för det allmänna förtroendet för myndigheten. Även motiveringskravet fyller en sådan funktion. Brister i dessa avseenden leder lätt till misstro och spekulationer om att myndigheten verkar i det fördolda.

text: Försäkringsmedicinska gruppkonsultationer i relation till

text: förvaltningslagen

text: Vid en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation presenterar handläggaren sin fråga muntligt och får ett muntligt svar. Enligt Försäkringskassans vägledning [2004:2] och det däri inkluderade metodstödet om försäkringsmedicinsk gruppkonsultation, kan det undantagsvis behövas ett skriftligt yttrande. Det är handläggarens uppgift

text: att avgöra om det finns ett sådant behov och i så fall begära att den försäkringsmedicinske rådgivaren utfärdar ett skriftligt yttrande. Om något skriftligt yttrande inte begärs ska handläggaren inte i något sammanhang – varken i journal, beslut eller samtal med den försäkrade – hänvisa till vad som sagts vid gruppkonsultationen. Handläggaren ska i dessa fall endast dokumentera vad han eller hon beslutar sig för att göra efter konsultationen, dvs. vad som blir nästa steg i handläggningen. Enligt metodstödet ska handläggaren alltså – i motsats till vad Försäkringskassan anför i sitt yttrande den 25 november 2011 (se ovan) – inte dokumentera vad som sagts under gruppkonsultationen (se s. 316, 318 och 321 i vägledningen). För att möjliggöra kvalitetskontroller dokumenteras däremot alltid om och när en gruppkonsultation har skett.

text: Jag tar del av ett relativt stort antal av Försäkringskassans akter i min tillsynsverksamhet. Det sker dels i samband med inspektioner, dels i samband med utredning av anmälningsärenden. Jag har i dessa sammanhang lagt märke till att det är vanligt med journalanteckningar som anger att en gruppkonsultation har ägt rum utan att något skriftligt yttrande har begärts. Jag har också noterat, främst genom att ta del av anmälningar från enskilda som tagit del av sin akt (dvs. utövat sin rätt till partsinsyn), att avsaknaden av dokumentation om vad som framkommit vid angivna gruppkonsultationer skapar osäkerhet och misstro mot myndigheten. Jag har förståelse för det.

text: I detta sammanhang vill jag också tillägga att jag inte delar Försäkringskassans uppfattning att de försäkringsmedicinska gruppkonsultationerna kan jämföras med att be en mer erfaren kollega om råd. Den försäkringsmedicinske rådgivaren är sakkunnig inom ett annat område än Försäkringskassans handläggare, situationen är därför snarare att jämföra med inhämtande av just sakkunnigutlåtande.

text: Jag har tagit del av Inspektionen för socialförsäkringens (ISF) rapport (

text: ) om gruppkonsultationer. Som anmälaren redogör för uppfattar ISF syftet med gruppkonsultationerna som oklart. Gruppkonsultationerna ska både ge handläggarna generell kunskap och stöd i det enskilda ärendet. ISF anser att det finns en risk att det uppstår en konflikt mellan de båda syftena (s. 30). För egen del finner jag att den till synes oklara skiljelinjen mellan generell utbildning och konsultation i ett enskilt ärende även leder till oklarheter i fråga om vad som behöver dokumenteras och kommuniceras.

text: Av nämnda rapport framgår vidare att så väl en av Försäkringskassan genomförd enkätstudie som ISF:s egna studier, visar att handläggare och försäkringsspecialister hos kassan anser att skriftliga yttranden inte förekommer så ofta som de borde (se s. 15 och 26). Jag har även tagit del av en annan, nyligen publicerad, rapport från ISF som bekräftar att denna åsikt delas av personalen vid Försäkringskassans omprövningsenheter. Vid intervjuer med omprövningshandläggarna framkom att de gärna ville se fler skriftliga yttranden från en försäkringsmedicinsk rådgivare redan i grundbesluten. En anledning till detta var att de kände osäkerhet

text: om vad som framkommit vid de gruppkonsultationer som genomförts i grundorganisationen och vilket underlag som förevisats där (se ISF 2013:1 s. 69).

text: Uppfattningen att skriftliga yttranden ofta saknas där de borde ha funnits uttrycks även av AA. I sin anmälan ger han flera exempel på sådana situationer. Jag har valt att utveckla tre av dessa nedan.

text: I ett av de fall som AA beskriver (se bil. 2 till yttrandet den 31 oktober 2011) anför Försäkringskassan, i sitt överklagande till kammarrätten, att ärendet vid två tillfällen har varit föremål för försäkringsmedicinsk gruppkonsultation och att det ”då har konstaterats att yrselbesvären inte är helt klarlagda och att nu aktuella underlag inte beskriver några depressiva besvär. Som funktionsnedsättningar beskrivs att AA har svårt att klara rörliga arbetsuppgifter som kräver kraftansträngning. Med ett arbete som tar hänsyn till detta och inte innehåller dynamiska moment, bedömdes hon klara av att arbeta i tre fjärdedels omfattning”. Dessa uppgifter har varken dokumenterats eller kommunicerats med den försäkrade trots att den försäkringsmedicinske rådgivaren uppenbarligen har uttalat en åsikt vilken har varit av betydelse för bedömningen i ärendet.

text: I ett annat av de exempel (se bil. 3 till yttrandet den 31 oktober 2011) som AA ger har Försäkringskassan, också här i ett överklagande till kammarrätten, anfört att det vid försäkringsmedicinsk gruppkonsultation framkom bl.a. att ”AA:s spelberoende ännu inte är behandlat och att sådan behandling behövs under lång tid. Behandling motsvarande ett tolvstegsprogram finns att tillgå (---). Vidare framkom vid konsultationen att ett spelberoende sekundärt kan utlösa ångestproblematik och social fobi, men ångestproblematiken utgör inte någon allvarlig sjukdom och social fobi är behandlingsbart”. Uppgifterna varken dokumenterades eller kommunicerades trots att de hade tillfört det enskilda ärendet medicinska kunskaper som sannolikt haft betydelse för bedömningen i ärendet.

text: I sitt yttrande den 1 februari 2012 tar AA upp ännu ett exempel. Av de till yttrandet bilagda handlingarna framgår att Försäkringskassans handläggare efter en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation gjorde följande journalanteckning. ”Frågeställning: Är funktionsförmågan nedsatt till någon del utifrån de medicinska underlagen? Svar: De medicinska underlagen styrker inte nedsatt funktionsförmåga till någon del.”. Något skriftligt yttrande begärdes inte och journalanteckningen kommunicerades inte heller med den försäkrade. Kort efter gruppkonsultationen beslutade Försäkringskassan att inte bevilja sjukpenning. Den försäkrade begärde omprövning och överklagade därefter omprövningsbeslutet. Såvitt framgår kom den försäkringsmedicinske rådgivarens uttalande inte till den försäkrades kännedom förrän genom förvaltningsrättens dom, där det återgavs och lades till grund för ett avslagsbeslut.

text: I det metodstöd (Försäkringskassans vägledning [2004:2] s. 316 ff.) som Försäkringskassan refererar till i sitt remissvar framhåller myndigheten vikten av att bestämmelserna i 15 – 17 §§ FL efterföljs. Det framgår tydligt att

text: handläggningen inte får ske utan att den försäkrade har insyn i ärendet och får veta vad som ligger till grund för beslutet. Vidare framgår att med ”nya uppgifter i ärendet” inte menas bara rena faktauppgifter i det enskilda fallet utan även generell kunskap som tillförs av den försäkringsmedicinske rådgivaren och som har betydelse i ärendet. I metodstödet uttalas också att handläggaren, för det fall det är oklart om något nytt har tillförts i ärendet, ska begära ett skriftligt yttrande. Instruktionerna i metodstödet borde, enligt min uppfattning, rimligen leda till dokumentation – och påföljande kommunicering – i flertalet av de ärenden som blir föremål för försäkringsmedicinsk gruppkonsultation. Det som i ISF:s rapport har framkommit om frekvensen av skriftliga yttranden leder, tillsammans med det som anmälaren för fram och det som jag själv har erfarit i min tillsynsverksamhet, emellertid till att jag inte kan dra någon annan slutsats än att metodstödet långt ifrån alltid följs i praktiken. Detta leder till att grundläggande förvaltningsrättsliga bestämmelser om framför allt dokumentation, partsinsyn och kommunicering sätts ur spel.

text: Att de grundläggande rättssäkerhetsgarantierna blir verkningslösa genom underlåten dokumentation och kommunicering hos myndigheten kan även få konsekvenser i en senare domstolsprövning. Jag har ovan redogjort för några av AA:s exempel. I ett av dem hade uppgifter från en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation antecknats i journalen men inte kommunicerats. Uppgifterna ifråga tillmättes bevisvärde i en senare domstolsprocess. I de två övriga exemplen hade uppgifter som dessförinnan varken dokumenterats eller kommunicerats med den försäkrade, åberopats i domstolsprocessen. Som Försäkringskassan anför föreligger det visserligen inte något hinder mot att i domstol åberopa uppgifter som tidigare varken varit dokumenterade eller kommunicerade. I en sådan situation måste emellertid domstolen ta ställning till om den formella brist som detta utgör bör föranleda återförvisning till Försäkringskassan, med förlängd handläggningstid och andra effektivitetsförluster som följd. En annan sida av saken är att om Försäkringskassan presenterar uppgifter först under domstolsprocessen, så har den försäkrade begränsade möjligheter att bemöta dessa. Ett sådant förfaringssätt är därför, enligt min uppfattning, direkt olämpligt.

text: Sammanfattade slutsatser Jag vill börja med att återknyta till det som tidigare anförts om den försäkringsmedicinska gruppkonsultationens dubbla funktion dels som generell kunskapsförstärkare, dels som stöttande och rådgivande i det enskilda ärendet. Syftet att öka handläggarnas generella kunskaper i försäkringsmedicinska frågor är naturligtvis lovvärt och gruppkonsultationerna fyller säkert sitt ändamål i detta avseende. När det gäller den andra delen – konsultation utifrån specifika frågor knutna till ett enskilt fall – är jag däremot ytterst tveksam till den metod som används. Utredningen i ärendet visar att det, i de fall någon dokumentation överhuvudtaget görs, förekommer olika varianter i fråga om vem som gör den och hur uppgifterna därefter hanteras. Jag har mot bakgrund av utredningen i ärendet och till följd av sådant som jag själv noterat i andra ärenden funnit att

text: Försäkringskassans metodstöd för det aktuella området inte följs i praktiken och att detta medför att bestämmelserna i

text: 17 §§

text: förvaltningslagen

text: åsidosätts. Gränsdragningsproblemen och osäkerheten kring vad som ska dokumenteras är enligt min mening så omfattande att det finns en påtaglig risk för motsvarande problem även om Försäkringskassans personal lägger sig vinn om att följa metodstödet. Försäkringsmedicinska gruppkonsultationer lämpar sig därför överhuvudtaget inte för konsultationer i enskilda ärenden. Det är ur rättssäkerhetssynpunkt inte heller acceptabelt att Försäkringskassan använder en metod som allmänheten inte känner förtroende för. Min uppfattning är således att Försäkringskassan alltid bör använda sig av ett skriftligt förfarande när den försäkringsmedicinske rådgivaren i faktisk mening konsulteras för råd och stöd i ett enskilt ärende. Med ”i faktisk mening konsulteras för råd och stöd i ett enskilt ärende” avser jag självfallet inte situationer där fråga och svar är helt oberoende av det enskilda ärendet, som t.ex. då den försäkringsmedicinske rådgivaren endast tillfrågas om betydelsen av en medicinsk term.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Stefan Holgersson

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Bildnings- och omsorgsnämnden i Bollebygds kommun för att ha placerat tre barn i ett familjehem utan att familjehemmets lämplighet hade utretts eller beslut om vård i det aktuella familjehemmet hade fattats av nämnden

org: jo

sammanfattning: Ett barn får inte tas emot i ett familjehem utan att socialnämnden har beslutat om vård i det aktuella familjehemmet. Innan socialnämnden beslutar om vård måste förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård där ha utretts av nämnden. Detta följer av 6 kap. 6 § första och andra stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL. I beslutet utvecklar JO sin syn på när en socialnämnd måste inleda en utredning av ett familjehems lämplighet och fatta beslut om vård i ett familjehem. JO anser att en socialnämnd, när det visar sig att en placering kommer att bli stadigvarande, måste vidta dessa åtgärder. Vidare uttalar JO att ett beslut om placering som fattats av en socialnämnds ordförande med stöd av 11 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, inte kan anses utgöra ett sådant beslut om vård som socialnämnden ska fatta enligt 6 kap. 6 § första stycket SoL. JO riktar kritik mot Bildnings- och omsorgsnämnden i Bollebygds kommun för att inte ha utrett ett familjehems lämplighet eller beslutat om vård i det aktuella familjehemmet.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot Bildnings- och omsorgsnämnden i Bollebygds kommun. Han anförde bl.a. följande: Det aktuella ärendet gäller tre barn som placerades i familjehemmet B. i slutet av juli 2014. Placeringen hos B. skedde med stöd av LVU. Nämnden har inte gjort någon utredning av familjehemmet. Konsultföretagets utredning hämtades in först när han började ställa frågor i ärendet. Barnen flyttades till andra familjehem den 27 februari 2015.

type: stycke

text: Till anmälan bifogade AA delar av den e-postkorrespondens som han hade haft med tjänstemän vid Bollebygds kommun.

text: Utredning

text: Bildnings- och omsorgsnämnden anmodades att yttra sig över det som hade framförts i anmälan till JO.

text: Bildnings- och omsorgsnämndens individutskott beslutade att anta följande yttrande som sitt remissvar.

text: Bildnings- och omsorgsnämndens handläggning

text: 2014-07-30 beslutade nämndens ordförande att omedelbart omhänderta bröderna BB och CC med stöd av 2 och 6 §§ LVU. BB och CC placerades i familjehemmet B. Dagen efter, 2014-07-31, beslutades att även omedelbart omhänderta BB och CC:s syster DD med stöd av 2 och 6 §§ LVU. Även DD placerades i familjehemmet B. 2015-02-24 beslutade nämnden att omplacera barnen fr.o.m. 2015-02-27 till två andra familjehem. Beslutet överklagades av föräldrarna. Överklagan avslogs av Förvaltningsrätten i Jönköping 2015-06-02 samt av Kammarrätten i Jönköping 2015-11-13. 2016-01-22 meddelade Högsta förvaltningsdomstolen att de inte gav prövningstillstånd i ärendet. I samtal med EE, nuvarande enhetschef för IFO barn och unga, har följande framkommit: Sommaren 2015 upptäckte EE att det saknades medgivandeutredningar för BB, CC och DD. Beslut om medgivande saknades för både tidigare familjehem B. och nuvarande familjehem. EE initierade då medgivandeutredningar avseende de två nuvarande familjehemmen. Gällande familjehemmet B. bedömde EE att det inte gick att göra något eftersom barnen inte längre vistades där. 2016-04-28 inkom till nämnden en rapport enligt lex Sarah med anledning av missförhållanden avseende dokumentation och handläggning av BB, CC och DD:s ärenden. I samband med rapporten och utredning av denna uppmärksammades än en gång att nämnden inte lämnat medgivande för familjehemmet B. att ta emot BB, CC och DD.

text: Bildnings- och omsorgsnämndens bedömning

text: Bildnings- och omsorgsnämnden konstaterar att det funnits allvarliga brister i handläggningen av BB, CC och DD:s ärende. Ett barn får inte utan nämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna el. någon annan som har vårdnaden om barnet (

text: 6 kap. 6 § socialtjänstlagen

text: ). Något sådant medgivande finns inte för familjehemmet B. att ta emot BB, CC och DD. Trots detta har nämnden placerat barnen i familjehemmet B., en placering som pågick i över sex månader. Nämnden kan konstatera att det inte framkommit något som tyder på att ett medgivande inte hade lämnats om ärendet hade lyfts till nämnden för beslut. Det har gått två år sedan den anmälda händelsen inträffade. Varken ansvarig chef eller socialsekreterare arbetar kvar i kommunen och dokumentationen från denna tid är till stora delar bristfällig. Bildnings- och omsorgsnämnden har därför haft svårt att utreda de bakomliggande orsakerna. Troliga orsaker bedöms dock vara avsaknaden av skriftliga rutiner för handläggning av barn- och ungdomsärenden, brister i introduktion av nyanställda samt brister i utbildning och handledning av handläggarna. Bildnings- och omsorgsnämnden ser allvarligt på det inträffade. En handläggning och dokumentation som inte lever upp till gällande lagar är aldrig acceptabel. Nämnden konstaterar att avsaknaden av medgivande för familjehemmet B. har uppmärksammats inom nämndens systematiska kvalitetsarbete. Inom ramen för detta har nämnden även vidtagit ett antal åtgärder för att förhindra att liknande brister i handläggningen inträffar igen. Sedan sommaren 2015 har ansvarig enhetschef säkerställt att medgivandeutredningar görs i de fall ett barn ska placeras i ett familjehem. Det pågår även en genomgång av nämndens samtliga familjehemsplaceringar för att säkerställa att medgivandebeslut inte saknas i fler äldre ärenden. Vidare har det genomförts en utbildningsinsats i form av en handläggarskola på totalt 23 timmar under våren 2016 för samtliga handläggare och en ny omgång startar i

text: augusti 2016 för nyanställda. Under våren 2016 har även vidtagits organisatoriska förändringar med bland annat en utökning från en till två enhetschefer inom utredningsteamen i socialtjänsten. Det pågår vidare ett arbete med att ta fram riktlinjer som stöd för handläggning av barn- och ungdomsärenden samt att rekrytera en familjehemssekreterare. Nämnden kommer i det fortsatta kvalitetsarbetet följa upp och utvärdera de vidtagna och planerade åtgärderna för att säkerställa att de är tillräckliga. AA kommenterade remissvaret. Till yttrandet bifogade AA två bilagor.

text: Bedömning

text: AA har framfört flera klagomål mot Bildnings- och omsorgsnämnden i Bollebygds kommun. JO har i detta ärende valt att begränsa granskningen till att avse nämndens formella handläggning i samband med att tre barn placerades i familjehemmet B. i slutet av juli 2014.

text: När ett barn vårdas med stöd av LVU är det socialnämnden som bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden. Bestämmelserna i

text: socialtjänstlagen

text: om familjehemsvårdens innehåll och utformning gäller även när ett barn vårdas med stöd av LVU (

text: 10 §

text: LVU).

text: I

text: socialtjänstlagen

text: anges att ett barn som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna ska tas emot i t.ex. ett familjehem (

text: 6 kap. 1 §

text: SoL). Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt (

text: 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937)

text: ). Ett barn får inte tas emot i ett familjehem utan att socialnämnden har lämnat medgivande till det eller har beslutat om vård (

text: 6 kap. 6 § första stycket

text: SoL). Socialnämndens medgivande tar sikte på s.k. privatplaceringar medan beslut om vård avser situationer då familjehemsplacering ska ske efter socialnämndens beslut (jämför

text: prop. 2002/03:53 s. 91

text: ). Nämnden får inte lämna medgivande eller besluta om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av en socialnämnd (

text: 6 kap. 6 § andra stycket

text: SoL).

text: Det är viktigt att de hem som kan komma att utgöra familjehem blir ordentligt utredda av socialnämnden för att barn som placeras där ska få en så trygg och bra uppväxtmiljö som möjligt. Det är den nämnd som ska lämna medgivande eller fatta beslut om vård i det aktuella familjehemmet som ansvarar för att en utredning har gjorts innan medgivande lämnas eller beslut fattas och för innehållet i utredningen.

text: Nämnden har i sitt remissvar uppgett att de tre barnen placerades i familjehemmet B. utan att hemmets lämplighet hade utretts. Av remissvaret kan man också utläsa att något beslut om vård i det aktuella familjehemmet inte fattades av nämnden. Däremot framgår det av utredningen att nämndens ordförande, i samband med beslutet om omedelbart omhändertagande av de tre barnen, även beslutade om placering i familjehemmet B. med stöd av

text: 11 §

text: LVU.

text: Bestämmelserna som gäller vård i familjehem tar sikte på stadigvarande vistelser och inte mer tillfälliga placeringar. Om ett barn stadigvarande behöver vårdas utanför det egna hemmet åligger det socialnämnden att fullgöra de uppgifter som följer av 6 kap. 6 § första och andra stycket SoL, dvs. utreda familjehemmets lämplighet och besluta om vård i familjehemmet.

text: Frågan om var ett barn ska vistas kan ibland uppkomma innan socialnämnden har haft möjlighet att utreda familjehemmet och besluta om vård. Så kan vara fallet när ett barn snabbt behöver placeras utanför det egna hemmet, t.ex. vid ett omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU. I ett sådant fall måste nämnden, när det visar sig att placeringen kommer att bli stadigvarande, inleda en utredning av det aktuella familjehemmet och sedan besluta om vård i familjehemmet i enlighet med 6 kap. 6 § första och andra stycket SoL.

text: En fråga som aktualiseras i detta fall är om ett ordförandebeslut om placering med stöd av

text: 11 §

text: LVU kan jämställas med ett sådant beslut om vård som socialnämnden ska fatta enligt

text: 6 kap. 6 § första stycket

text: SoL. Det skulle i så fall innebära att nämnden inte skulle behöva besluta om vård i ett visst familjehem om ordföranden redan har fattat ett beslut om placering med stöd av

text: 11 §

text: LVU. Jag kan dock konstatera att ett beslut om vård enligt

text: 6 kap. 6 § första stycket

text: SoL inte, enligt

text: 10 kap. 4 §

text: SoL, får delegeras till en socialnämnds ordförande eller tjänsteman. Ett beslut enligt

text: 11 §

text: LVU behöver inte heller avse en stadigvarande placering för barnet. Min uppfattning är därför att ett beslut om placering som fattas av socialnämndens ordförande med stöd av

text: 11 §

text: LVU inte kan anses utgöra ett sådant beslut om vård som avses i

text: 6 kap. 6 § första stycket

text: SoL. Nämnden behöver alltså besluta om vård när placeringen är tänkt att vara stadigvarande även om ordföranden har beslutat om placering enligt

text: 11 §

text: LVU.

text: Jag kan konstatera att de tre barnen i detta fall placerades i ett familjehem utan att familjehemmets lämplighet utreddes av socialnämnden och utan att nämnden beslutade om vård i det aktuella familjehemmet. Barnen var placerade i det aktuella familjehemmet i nästan sju månader och placeringen kan därmed inte anses ha varit av tillfällig natur. Nämnden borde därför, när det visade sig att placeringen inte endast skulle komma att bli tillfällig, omgående ha inlett en utredning av familjehemmets lämplighet och därefter ha beslutat om vård i familjehemmet för de tre barnen. För sin underlåtenhet att göra detta förtjänar nämnden kritik.

text: Nämnden har i sitt remissvar redogjort för de åtgärder som har vidtagits för att förhindra att något liknande ska inträffa igen. Nämnden har också arbetat för att säkerställa att utredningar inte saknas i andra ärenden där barn har placerats i familjehem. Med hänsyn till detta anser jag att jag kan lämna saken med den kritik som har uttalats ovan.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

title: Polisen har utan att det fanns rättslig grund för det genomfört en husrannsakan i en lokal som användes av en mc-klubb

sammanfattning: Polisen bedrev spaning mot en lokal som användes av en mcklubb. Mc-klubben var enligt polisen lokalt känd för narkotikahantering. En man som, enligt polisen, också var känd i narkotikasammanhang sågs lämna lokalen efter att ha varit inne i den endast en kort stund. När han därefter stoppades av polisen var han narkotikapåverkad och innehade tre narkotikaklassade tabletter. Mot den bakgrunden beslutades om en husrannsakan i lokalen på grund av misstanke om narkotikabrott. JO redogör i beslutet utförligt för vissa delar av regleringen om husrannsakan, bl.a. i fråga om vad som ligger i kravet i 28 kap. 1 § andra stycket respektive 3 § andra stycket rättegångsbalken att det ska finnas synnerlig respektive särskild anledning till att syftet med husrannsakan ska uppnås. JO konstaterar att det i det här fallet inte fanns sådan anledning och att det därför saknats rättslig grund för beslutet. Polismyndigheten kritiseras för att beslutet ändå fattades och för brister i dokumentationen.

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 18 maj 2019, förde AA fram klagomål mot Polismyndigheten, polisregion Väst, för att polisen hade genomfört en husrannsakan i en lokal som användes av en mc-klubb. Han uppgav bl.a. att det i samband med husrannsakan hade försvunnit 7 000 kronor i kontanter, en mobiltelefon och nycklar till lokalen samt att polisen beslagtog ett kassaskåp utan att lämna något kvitto på det.

text: Utredningen

text: JO uppmanade Polismyndigheten att yttra sig om den rättsliga grunden för husrannsakan och hur åtgärden hade dokumenterats samt över anmälarens påstående att bl.a. 7 000 kronor i kontanter försvunnit i samband med husrannsakan.

text: Polismyndigheten (BB) yttrade sig den 13 december 2019. Inför yttrandet hade de befattningshavare som berörs av anmälan fått tillfälle att yttra sig.

text: Myndigheten angav följande om händelsen.

text: Polisen befann sig den 2 maj 2019 utanför en viss mc-klubbs lokal. En person lämnade adressen i en personbil. Bevakning av lokalen fortgick, medan en annan polispatrull med bl.a. polisassistenten CC följde efter bilen. När fordonet parkerat kontrollerade patrullen föraren, varvid misstanke om drograttfylleri uppstod. Vid kroppsvisitation av föraren hittades tre tabletter av ett narkotikaklassat läkemedel i dennes byxficka. Föraren medtogs för kroppsbesiktning samt förhör där han delgavs misstanke om drograttfylleri och ringa narkotikabrott (eget bruk och innehav). Anmälan för dessa brott upprättades av CC. Föraren förnekade drograttfylleri och bruk av narkotika. Avseende tabletterna vidgav föraren innehavet men uppgav i förhör att tabletterna tillhörde en vän och att han endast tillfälligt tagit hand om dessa natten innan och att han sedan glömt dem i sin ficka. Inspektör DD fattade beslut om reell husrannsakan i den klubblokal som föraren hade setts lämna. Av protokollet för husrannsakan framgår att ändamålen var att utröna omständigheter som kunde ha betydelse för utredning om brott och att söka efter föremål som var underkastat beslag. Som brott har angetts ”brott mot

text: narkotikastrafflagen

text: , innehav”.

text: Husrannsakan verkställdes av åtta polismän och lokalen letades igenom med hjälp av en narkotikahund. Misstanke om narkotikabrott genom eget bruk uppstod gällande två personer som befann sig i lokalen. Inspektör DD beslutade därför om kroppsbesiktning avseende dessa två personer. Vid kroppsvisitation av den ena personen påträffades misstänkt narkotika. Man hittade därtill en mindre mängd narkotika (1,13 gram cannabisharts) i en snusdosa på bardisken. Den narkotikan kunde inte härledas till någon person.

text: Polismyndigheten redovisade upplysningar från bl.a. polisassistenten CC och polisinspektören DD.

text: DD lämnade vid flera tillfällen uppgifter till Polismyndigheten om vilka överväganden han gjorde inför beslutet om husrannsakan. Hans uppgifter kan sammanfattas på följande sätt.

text: Föraren är känd i narkotikasammanhang sedan tidigare. Även mc-klubben är lokalt känd för narkotikahantering. Eftersom föraren, när han påträffades med narkotika, hade kommit direkt från lokalen kunde det skäligen misstänkas, eller var sannolikt, att han där köpt, sålt eller fått narkotika. Mannen hade varit inne i lokalen endast en kort tid. Det brott som misstanken avsåg hade begåtts i lokalen och det fanns fog att förvänta sig att ytterligare beslag av narkotika kunde göras i lokalen. Förutsättningarna enligt

text: 28 kap. 1 § rättegångsbalken

text: för att göra husrannsakan hos annan var uppfyllda. Syftet med husrannsakan var att se om det i lokalen fanns ytterligare narkotika som kunde kopplas till föraren. Han har varken sett det gods eller de pengar som påstås ha försvunnit i samband med husrannsakan. I ärendet borde det ha upprättats en anmälan om överlåtelsebrottet i lokalen eftersom det var en av grunderna för beslutet. Så skedde dock inte.

text: Polismyndigheten redovisade följande rättsliga reglering.

text: Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa stadgar

text: 28 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken

text: att husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt

text: 36 kap. 1 b § brottsbalken

text: För att en husrannsakan ska få ske krävs enligt första stycket att det förekommer anledning att anta att ett brott har begåtts. Syftet med åtgärden får alltså inte vara att upptäcka brottet eller att förebygga ett brott (se NJA II 1933 s. 113). [Se Peter Fitger m.fl., kommentaren till

text: , Zeteo, 2019-06-27.] Enligt

text: 28 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken

text: får husrannsakan hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet företas bara om brottet har begåtts hos honom eller henne eller om den misstänkte har gripits där eller om det annars finns synnerlig anledning att det vid husrannsakan ska påträffas föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller att annan utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt

text: 36 kap. 1 b § brottsbalken

text: kan vinnas. JO har tidigare uttalat att formuleringen ”synnerlig anledning” närmast torde tolkas som att det ska föreligga en eller flera faktiska omständigheter som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att man kommer att påträffa föremålet eller vinna utredningsresultat. [JO 1985/86 s. 123 och 1988/89 s. 70.] Enligt Rättegång III (7 uppl. s. 114) krävs det ”mycket starka skäl”.

text: Andra stycket medför också att de i första stycket angivna förutsättningarna inte kan utgöra tillräcklig grund för en husrannsakan annat än hos den som är skäligen misstänkt för brottet. För att en person ska vara skäligen misstänkt för ett brott krävs att det föreligger konkreta omständigheter som med viss styrka talar för att personen ifråga har begått den gärning som misstanken avser. [Se Peter Fitger m.fl., kommentaren till

text: , Zeteo, 2019-06-27.] Enligt

text: 28 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken

text: får husrannsakan under vissa förutsättningar vidare företas i en lokal som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. [Motorcykelklubbars lokaler nämns i motiven till bestämmelsen, se

text: prop. 1997/98:181 s. 27

text: .] Det krävs bl.a. att det finns en misstanke om ett konkret brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med rannsakningen kommer att uppfyllas. En husrannsakan i sådana lokaler som avses i bestämmelsen får således inte göras utan en föregående prövning av sannolikheten för att den kommer att medföra det avsedda resultatet. [Se Peter Fitger m.fl., kommentaren till

text: , Zeteo, 2019-06-27.] Det krävs att det objektivt sett måste framstå som berättigat att förvänta sig det avsedda resultatet [

text: prop. 1997/98:181 s. 48

text: .] Därtill finns alltid att beakta proportionalitetsprincipen som innebär att en myndighet inte får använda mer ingripande åtgärder än vad som krävs med hänsyn till ändamålet. En åtgärd får vidtas mot en person bara om skälen för åtgärden uppväger det besvär som åtgärden innebär för den som drabbas. Se bland annat

text: 8 § polislagen

text: och

text: 28 kap. 3 a § rättegångsbalken

text: Polismyndigheten redovisade följande bedömning.

text: Husrannsakan

text: I nu aktuellt fall förelåg brottsmisstankar mot person som nyligen setts lämna en mc-klubbs adress i en personbil (nedan kallad föraren). Misstankarna avsåg bl.a. ringa narkotikabrott (eget bruk) och ringa narkotikabrott genom innehav av tre tabletter av ett narkotikaklassat läkemedel. Det var polisinspektör DD som beslutade om husrannsakan i mc-klubbens lokal. Hans yttrande i ärendet får tolkas på det sättet att beslutet om husrannsakan grundades utifrån den misstanke om innehav som fanns avseende föraren. Den misstanken ska enligt DD ha föranlett att det även fanns en vidare misstanke om att föraren skulle kunna ha haft mer narkotika som han förvarade i lokalen

text: alternativt att någon annan i lokalen skulle ha haft narkotika, från vilken föraren skulle ha erhållit den narkotika som hade påträffats på honom. Omständigheterna – att en narkotikapåverkad person stoppas med tre tabletter av ett narkotikaklassat läkemedel strax efter att ha lämnat en viss lokal –- kan emellertid inte i sig anses ha varit sådana konkreta omständigheter som med tillräcklig styrka talade för att föraren var skäligen misstänkt för annat brott än innehavet av de tre narkotikaklassade tabletterna, så som t.ex. överlåtelse, förvaring eller annan hantering av narkotika. För skälig misstanke om annat brott hade krävts ytterligare konkreta omständigheter. Inte heller kan någon annan sägas bli skäligen misstänkt enbart utifrån de nämnda omständigheterna. Någon anmälan avseende annan misstanke mot föraren, eller annan, hade inte heller upprättats innan beslut om husrannsakan i lokalen. Mot den bakgrunden kan det inte sägas ha funnits någon skälig misstanke om begånget brott som grundade rätt för polisen att besluta om husrannsakan i det aktuella fallet. Misstanken avseende innehavet av de tre tabletterna i sig, gav inte någon grund för beslut om husrannsakan. En husrannsakan får, som beskrivits ovan, aldrig syfta till att upptäcka ny brottslighet. Även om det hade funnits omständigheter som gjorde föraren skäligen misstänkt för annat brott än enbart innehavet av de tre tabletterna kan det ifrågasättas om förutsättningarna för

text: ändå hade varit för handen. För att få genomföra husrannsakan hos annan än den skäligen misstänkta ställs strängare krav. Då skulle brottet antingen ha begåtts där eller så skulle det ha funnits faktiska omständigheter som på ett påtagligt sätt hade gett fog för att förvänta sig att påträffa eftersökt föremål eller vinna utredningsresultat. För att

text: skulle ha varit tillämpligt skulle det ha förutsatt en misstanke om ett konkret brott för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller däröver. Dessutom skulle det ha krävts att det funnits särskild anledning att anta att ändamålet med husrannsakan skulle ha uppfyllts. I det aktuella fallet var upprinnelsen till agerandet från polisens sida en misstanke om ringa narkotikabrott med fängelse sex månader som högsta straff i straffskalan. Straffvärdet för det aktuella innehavet uppgår uppskattningsvis till ett lägre antal dagsböter. Mot den bakgrunden och med beaktande av övriga omständigheter, så som de framkommit i utredningen, kan en husrannsakan under alla omständigheter inte anses ha varit en proportionerlig åtgärd att vidta. – – –

text: Påstående om förkommet gods och pengar

text: Det som har kommit fram i utredningen ger inte grund för några uttalanden om påståendet att det försvunnit föremål och/eller kontanter. Det finns inte heller någon anteckning beträffande de påstådda föremålen i beslagsprotokollet. Det beslagtagna kassaskåpet har enligt uppgift inte öppnats.

text: Avslutande synpunkter

text: Polisinspektör DD har fört fram att beslut om husrannsakan fattas i flertalet liknande fall. Utredningen ger emellertid inte ett tillräckligt underlag för någon slutsats i den frågan. Polismyndighetens nationella operativa avdelning (Noa) har meddelat att det arbetssätt som använts i det nu aktuella ärendet, dvs. spaning med efterföljande tillslag, är vedertaget inom myndigheten. I detta fall borde dock, enligt Noa, underlaget till beslutet och syftet med detsamma ha övervägts mer noggrant samt även dokumenterats på ett bättre sätt. Polismyndigheten konstaterar således avslutningsvis att det mot bakgrund av vad som inträffat finns anledning att framhålla vikten av att den som beslutar om husrannsakan, i varje enskilt fall gör en noggrann prövning av de faktiska omständigheterna och de rättsliga förutsättningarna för beslutet. Det är självfallet också angeläget att grunderna för sådana beslut dokumenteras på ett omsorgsfullt sätt.

text: Anmälaren kommenterade Polismyndighetens yttrande och angav bl.a. att mobiltelefonen har kommit till rätta men att det belopp i kontanter som låg i baren och nycklarna till lokalen fortfarande saknas.

text: Bedömning

text: Granskningens omfattning och rättslig reglering Jag har inriktat min granskning på frågorna om det fanns rättslig grund för beslutet om husrannsakan och anmälarens påstående att viss egendom försvunnit i samband med husrannsakan. Jag går därför inte in på andra frågor som aktualiserats vid granskningen. Mot bakgrund av vad som förekommit i ärendet finner jag dock anledning att utförligt redogöra för vissa delar av regleringen om husrannsakan.

text: Polismyndigheten har i sitt yttrande redogjort för ordalydelsen av bl.a. bestämmelsen om s.k. reell husrannsakan i

text: 28 kap. 1 § rättegångsbalken

text: (RB) och annan relevant rättslig reglering.

text: Jag vill också nämna bestämmelsen i

text: 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen

text: om att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan. Skyddet får dock under vissa förutsättningar begränsas genom lag. Ett tvångsmedel får vidare användas endast för det ändamål som angetts i den bestämmelse som reglerar tvångsmedlet och om det finns ett påtagligt behov av åtgärden och det avsedda resultatet inte kan åstadkommas med andra, mindre ingripande åtgärder (ändamåls- respektive behovsprincipen). Grundläggande förutsättningar för husrannsakan enligt

text: 28 kap. 1 § rättegångsbalken

text: Misstankekrav och tillåtna ändamål

text: En grundförutsättning för att använda tvångsmedlet är enligt första stycket i

text: 28 kap. 1 §

text: RB att det finns anledning att anta att ett brott som har fängelse i straffskalan har begåtts. Det rör sig alltså om en låg grad av misstanke som inte förutsätter att ett brott konstaterats utan endast att det finns anledning till misstanke om det. Misstanken måste dock gälla en konkret brottslig gärning, även om det inte är nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer eller exakt när eller hur det förövats. Det räcker således inte med en allmän misstanke om att någon eller några ägnar sig åt brottslig verksamhet. (Se Ekelöf i SvJT 1982 s. 658 och Ekelöf m.fl., Rättegång V, åttonde uppl., s. 109.) Misstankegraden är densamma som gäller för exempelvis att inleda en förundersökning (se

text: 23 kap. 1 §

text: RB).

text: I nämnda stycke anges vidare för vilka ändamål som åtgärden får vidtas, bl.a. för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter av betydelse för utredning om brottet. Syftet med åtgärden får inte vara att upptäcka eller förebygga ett brott (se NJA II 1933 s. 113). För att man ska kunna anse att husrannsakan företas för ett av de angivna ändamålen krävs att det finns en eller flera omständigheter som på objektiv grund ger

text: anledning till ett antagande att något av betydelse för en viss bestämd brottsutredning ska anträffas på den aktuella platsen. Kravet på stöd för antagandet kan visserligen sättas ganska lågt, men den eller de omständigheter som åberopas ska på ett rimligt sätt koppla samman brottet med den plats där husrannsakan är tänkt att genomföras. (Se JO 1993/94 s. 92. Se också

text: SOU 1995:47 s. 236

text: Fanns det anledning att anta att ett narkotikabrott begåtts i lokalen? Sedan ”föraren” stoppats kom det fram att han var narkotikapåverkad och innehade tre narkotikaklassade tabletter. Misstanken om narkotikabrott i lokalen baserades dock inte på några uppgifter från föraren eller konkreta iakttagelser av vad som skett i lokalen. Den får i stället närmast betecknas som resultatet av DD:s egna slutsatser av de nämnda förhållandena tillsammans med vad han uppgett om att föraren endast var inne i lokalen en kort tid och sin kännedom om föraren och mc-klubben från andra sammanhang som hade med narkotikahantering att göra.

text: Jag är tveksam till om de uppgifter som hade framkommit i ärendet gav upphov till en så pass konkret misstanke att det fanns anledning att anta att ett narkotikabrott begåtts i lokalen vid den aktuella tidpunkten. Med hänsyn till det bedömningsutrymme som finns i denna typ av frågor vill jag dock inte föra fram någon kritik mot DD:s slutsats. Med den utgångspunkten har jag inte heller någon anledning att kritisera att åtgärden vidtogs för att utröna omständigheter som kunde ha betydelse för utredning om brottet och att söka efter föremål som kunde tas i beslag.

text: Husrannsakan hos den som inte är skäligen misstänkt för brottet

text: Utgångspunkter

text: I protokollet över husrannsakan har det angetts att husrannsakan inte gjordes hos den som var skäligen misstänkt för brottet. Jag förstår de uppgifter som DD lämnat i utredningen hos JO som att han inte heller i efterhand ansett att så var fallet. Inte heller i övrigt framgår det av utredningen att husrannsakan gjordes hos någon som var skäligen misstänkt. Det finns därför inte anledning för mig att gå in på frågan om ”föraren”, eller någon annan, var skäligen misstänkt för narkotikabrott i lokalen.

text: Den fråga som jag i stället har att ta närmare ställning till är om det fanns förutsättningar att i enlighet med andra stycket i

text: 28 kap. 1 §

text: RB göra husrannsakan hos någon som inte var skäligen misstänkt för det brott som husrannsakan avsåg, eller med

text: rättegångsbalkens

text: ord ”hos annan”.

text: Den som inte är misstänkt för brott har naturligtvis ett berättigat intresse av att inte utsättas för en husrannsakan om det inte finns starka skäl för det. Om en husrannsakan ska genomföras hos någon som inte är skäligen misstänkt för brott ställs det därför av integritetsskäl höga krav på att åtgärden kan förväntas leda till att ändamålet uppfylls. I lagtexten är det uttryckt som att husrannsakan i

text: dessa fall får göras endast om brottet har begåtts hos honom eller henne eller om den misstänkte har gripits där eller om det annars finns synnerlig anledning att det vid husrannsakan bl.a. ska anträffas föremål som kan tas i beslag eller att annan utredning om brottet kan vinnas.

text: Vid denna prövning handlar det alltså inte om hur starka misstankarna mot en viss person är utan om att bedöma hur sannolikt det är att syftet med husrannsakan kommer att uppnås. De omständigheter som grundar misstanken kan dock naturligtvis också ha betydelse vid bedömningen av vad som kan förväntas bli påträffat vid husrannsakan.

text: Kravet på ”synnerlig anledning”

text: Kravet på ”synnerlig anledning” har av JO ansetts innebära att det ska föreligga en faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att anträffa föremålet eller vinna annan utredning om brottet (se bl.a. JO 1985/86 s. 23 och 1988/89 s. 68). JO:s sätt att formulera kravet synes vara accepterat men det har förts fram olika uppfattningar om hur det kan beskrivas med användning av mer traditionella beviskrav.

text: Platsen för brottet respektive gripandet av den misstänkte får som lagtexten är konstruerad förstås som exempel på fall när det finns synnerlig anledning att anta att syftet med åtgärden kommer att uppnås. På sådana platser får alltså husrannsakan alltid göras. I dessa fall har lagstiftaren således ansett att det finns fog att tro att husrannsakan kan leda till att föremål kan påträffas eller iakttagelser göras av intresse för utredning av brottet. (Se Gunnel Lindberg, Rättegångsbalk [1942:740] 28 kap. 1 §, Lexino, 2020-12-01. Se också

text: SOU 1995:47 s. 239

text: Innebörden av att ”brottet har begåtts” på en viss plats

text: DD har i sin argumentation om varför det fanns förutsättningar att göra en husrannsakan hos någon som inte var skäligen misstänkt för brottet, lyft fram att det misstänkta brottet hade begåtts i lokalen. Jag vill med anledning av det säga något ytterligare om förutsättningarna för en husrannsakan på en brottsplats.

text: Det anges inte något beviskrav för rekvisitet ”om brottet har begåtts hos honom eller henne”, eller med andra ord med vilken grad av säkerhet det ska kunna sägas att den plats där husrannsakan är tänkt att genomföras är brottsplatsen. Rent språkligt skulle bestämmelsen kunna läsas så att ”brottet” syftar tillbaka på vad som sägs i första stycket och att det därför skulle vara tillräckligt att det finns anledning att anta att brottet begåtts på den plats där husrannsakan är tänkt att genomföras. Det finns dock flera skäl som talar mot en sådan tolkning.

text: Till en början ska noteras att motsvarande bestämmelse i 1933 års lag om vissa tvångsmedel i brottmål, som i väsentliga avseenden var förebild till dagens reglering, inte inbjöd till en sådan läsning. Även ändamålsskäl och systematiska skäl talar i samma riktning. Jag redogör för dem i det följande.

text: Förhållandet att det för en husrannsakan ”hos annan” ställs stränga krav på att åtgärden kan förväntas ge resultat talar för att det med en hög grad av säkerhet ska kunna sägas att den plats där husrannsakan är tänkt att genomföras är brottsplatsen. När det gäller platsen där den misstänkte har gripits, som är det andra exemplet på när synnerlig anledning finns, torde det inte finnas något utrymme för oklarhet om var den är. Lagtextens uppbyggnad i andra stycket talar således för att lagstiftaren ansett att det i princip ska vara säkert att den aktuella platsen är brottsplatsen för att kravet på ”synnerlig anledning” ska vara uppfyllt redan av det skälet.

text: En jämförelse med vad som avses med liknande rekvisit i

text: rättegångsbalken

text: ger ytterligare stöd för denna uppfattning. Enligt

text: 23 kap. 8 § första stycket

text: RB är den som befinner sig på en plats ”där ett brott förövas” skyldig att följa med till ett förhör. JO har uttalat att det rekvisitet ska förstås på det sättet att det för polisen måste stå klart att förhörspersonen befinner sig på en brottsplats och att det alltså inte är tillräckligt med allmänna misstankar i det hänseendet (se JO:s beslut den 10 mars 1986, dnr

text: , och JO 2018/19 s. 415).

text: Vidare används i

text: 27 kap. 20 c §

text: RB om hemlig kameraövervakning rekvisitet ”den plats där brottet har begåtts”. De exempel som ges i förarbetena på när den bestämmelsen kan vara tillämplig talar för att det även där krävs att det står klart att brottet begåtts på den plats där övervakningen ska ske (se

text: prop. 2002/03:74 s. 41

text: f. och 54 samt Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, fjärde uppl., s. 561 f.). Mot denna bakgrund anser jag att rekvisitet ”om brottet har begåtts hos honom eller henne” i

text: 28 kap. 1 § andra stycket

text: RB förutsätter att det står klart att platsen för husrannsakan verkligen är brottsplatsen. Det räcker således inte att det skäligen kan misstänkas, eller ens att det är sannolikt, att brottet har begåtts på en viss plats för att enbart den omständigheten ska anses uppfylla kravet på synnerlig anledning att husrannsakan ska leda till att syftet med åtgärden uppnås. Kravet på ”synnerlig anledning” var inte uppfyllt i detta fall I det nu aktuella fallet framgår det inte av DD:s uppgifter varför det vid tillfället bedrevs spaning mot lokalen mer än att mc-klubben är lokalt känd för narkotikahantering. Enbart det förhållandet att lokalen användes av personer som kunde misstänkas för att ägna sig åt brottslig verksamhet är dock inte tillräckligt för att det skulle finnas fog att förvänta sig att ändamålet med husrannsakan i lokalen skulle uppfyllas (se också nedan om den särskilda bestämmelsen

text: 28 kap. 3 § andra stycket

text: RB).

text: Det har från DD:s sida inte gjorts gällande att det fanns ytterligare konkret utredning, exempelvis i form av tips eller spanings- eller underrättelseuppgifter, om att det förekom narkotikahantering i lokalen vid den aktuella tidpunkten. De omständigheter som kom fram sedan ”föraren” stoppats talar inte med någon nämnvärd styrka för att syftet med husrannsakan skulle uppnås.

text: Sammantaget bedömer jag att de omständigheter som DD har lyft fram inte var tillräckliga för att det skulle ha stått klart att narkotikabrott begåtts i lokalen eller att det av andra omständigheter förelåg synnerlig anledning till att ändamålen med husrannsakan skulle uppfyllas.

text: Beslutet om husrannsakan i lokalen hade således inte stöd i bestämmelsen i

text: 28 kap. 1 §

text: RB.

text: Husrannsakan med stöd av

text: Utgångspunkter

text: Som framgått spanade polisen på lokalen eftersom den innehades av en mcklubb som polisen misstänkte för narkotikahantering. I

text: 28 kap. 3 § andra stycket

text: RB finns en särskild bestämmelse för husrannsakan i en lokal som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. I en sådan lokal får en husrannsakan göras, för de ändamål som avses i bl.a.

text: 28 kap. 1 §

text: RB, om det förekommer anledning att brott har förövats för vilket det är föreskrivet fängelse ett år eller däröver och det finns särskild anledning att anta att ändamålet med åtgärden kommer att uppfyllas. Detta gäller dock inte en lokal som huvudsakligen utgör bostad.

text: Utredningen hos JO ger inte något tydligt besked om DD övervägde förutsättningarna enligt

text: 28 kap. 3 § andra stycket

text: RB inför beslutet om husrannsakan. Jag finner ändå anledning att uttala mig om huruvida det fanns stöd för husrannsakan enligt den bestämmelsen.

text: Syftet med regleringen är att möjliggöra husrannsakan bl.a. hos vissa mcklubbar under mindre stränga förutsättningar än enligt

text: 28 kap. 1 §

text: RB. När det gäller vilka lokaler som bestämmelsen är tillämplig på uttalades i propositionen att ”kan antas” avser såväl misstankarna om verksamheten som vilka personer som ägnar sig åt den. Uttrycket är avsett att markera att det inte är någon särskilt hög tröskel och att polisen när det gäller grupper som står under deras uppsikt, genom t.ex. spanings- eller underrättelseverksamhet, i allmänhet redan har tillräckligt underlag för att dra denna slutsats. Misstankarna ska, till skillnad från när det gäller det brott som föranleder husrannsakan, avse brottslig verksamhet. Det är alltså inte fråga om misstankar om konkreta brott som avses. (Se

text: prop. 1997/98:181 s. 47

text: f.)

text: Kravet på ”särskild anledning”

text: För att en husrannsakan ska få genomföras i en nu avsedd lokal krävs det alltså att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med åtgärden kommer att uppfyllas. Detta anses utgöra ett klart lägre krav än vad som följer av kravet på ”synnerlig anledning” i

text: 28 kap. 1 § andra stycket

text: RB. Kravet på ”särskild anledning” anses innebära att en husrannsakan inte får företas utan en föregående prövning av sannolikheten för att den kommer att medföra det avsedda resultatet. I det ligger att det objektivt sett måste framstå som berättigat att förvänta sig det avsedda resultatet. Enligt propositionen till bestämmelsen

text: har det lägre ställda kravet balanserats bl.a. av att misstanken måste avse ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. (Se

text: a. prop. s. 25

text: f. och 48.)

text: Enligt min mening måste bedömningen av om det finns särskild anledning att anta att ändamålet med åtgärden kommer att uppfyllas göras utifrån konkreta omständigheter. Lokalen omfattas av bestämmelsen men kravet på ”särskild anledning” var inte

text: uppfyllt

text: Jag har ingen anledning att ifrågasätta DD:s uppgift om att lokalen användes av en mc-klubb som polisen misstänkte för narkotikahantering. Det har inte kommit fram att lokalen huvudsakligen användes som bostad. Den aktuella lokalen omfattades därför i och för sig av regleringen i

text: 28 kap. 3 § andra stycket

text: RB. De ändamål för vilka åtgärden vidtogs var också förenliga med bestämmelsen.

text: Kravet på graden av brottsmisstanke är detsamma som i

text: 28 kap. 1 §

text: RB. Jag har ovan konstaterat att jag inte har någon anledning att föra fram kritik mot bedömningen att det fanns anledning att anta att det begåtts ett narkotikabrott i lokalen. Misstanken i det här fallet avsåg, som jag förstått DD, överlåtelse eller annan liknande befattning med narkotika och kan därför inte anses ha varit ringa narkotikabrott (se

text: och

text: 2 §§

text: narkotikastrafflagen

text: ). För narkotikabrott är straffet fängelse i högst tre år. För brottet var således föreskrivet fängelse i ett år eller däröver.

text: Emellertid måste det också här göras en prövning av hur sannolikt det är att syftet med husrannsakan kommer att uppnås. Jag har ovan redovisat vilka omständigheter som är av betydelse vid prövningen i det här fallet.

text: Kravet på ”särskild anledning” har visserligen ansetts vara klart lägre än kravet på ”synnerlig anledning” i

text: 28 kap. 1 § andra stycket

text: RB, men det måste ändå finnas en eller flera konkreta omständigheter som gör att det objektivt sett framstår som berättigat att förvänta sig det avsedda resultatet. På det föreliggande materialet kan jag inte se att det fanns sådana konkreta omständigheter. Inte heller det lägre kravet på ”särskild anledning” var därför uppfyllt.

text: Beslutet om husrannsakan hade således inte stöd i bestämmelsen i

text: 28 kap. 3 § andra stycket

text: RB.

text: Anmälarens påstående att bl.a. kontanter och en mobiltelefon försvann i samband med husrannsakan Min utredning har inte avsett beslaget av kassaskåpet. Jag går därför inte in på frågor kring det. Jag konstaterar att mobiltelefonen har kommit till rätta.

text: När det gäller anmälarens påstående att 7 000 kronor i kontanter och nycklar som låg i baren försvann i samband med husrannsakan kan jag konstatera att det varken av Polismyndighetens dokumentation eller av utredningen i övrigt kommit fram något som möjliggör en närmare granskning av hur det förhåller sig i det avseendet. Jag bedömer att ytterligare utredning inte skulle leda till något annat resultat. Jag har därför inte underlag att göra något uttalande i den delen. Sammanfattning och avslutande synpunkter Jag har således konstaterat att det inte fanns stöd för beslutet om husrannsakan i vare sig 28 kap. 1 § eller 3 § andra stycket RB. Självfallet borde också de omständigheter som DD lade till grund för sitt beslut ha dokumenterats och rätt misstanke angetts. Polismyndigheten kritiseras för att husrannsakan genomfördes utan att det fanns rättslig grund för det och för bristerna i dokumentationen.

text: DD:s uppgifter till Polismyndigheten inom ramen för JO:s utredning har lämnats successivt och har byggts ut allt eftersom. De uppgifter som DD lämnat får mig att ifrågasätta om han vid beslutstillfället hade klart för sig vilka de rättsliga förutsättningarna för husrannsakan var. Jag vill därför betona vikten av att den som har till uppgift att besluta om tvångsmedel har tillräcklig kunskap om regelverket och i varje enskilt fall gör en noggrann prövning av de faktiska omständigheterna och de rättsliga förutsättningarna för beslutet.

text: Ärendet avslutas.