title: Kritik mot Kriminalvården, häktet Göteborg, för standardiserade bedömningar vid ställningstagande till användning av fängsel

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 9 september 2019 klagade AA på att en tjänsteman i häktet Göteborg hade bestämt att han skulle vara belagd med handoch midjefängsel under en transport. Han anförde i huvudsak följande.

text: Den 1 september 2019 transporterades han från anstalten Kalmar till häktet Göteborg för att genomgå en riskbedömning på Rättsmedicinalverket. Han transporterades den 3 september 2019 tillbaka till anstalten. Enligt den transportorder som häktet hade skrivit skulle han vara belagd med hand- och midjefängsel under transporten. Han upplyste transportpersonalen om att de skulle begå tjänstefel om han belades med fängsel eftersom han var i normalpermissionsgång. Efter att kontakt tagits med befälet i häktet ströks villkoret om fängsel i transportsedeln och han fick genomföra transporten utan fängsel. Han ifrågasätter om häktets tjänsteman gjort en klientkontroll i Kriminalvårdsregistret inför beslutet.

text: Utredning

text: JO hämtade in och granskade bl.a. säkerhetsbedömningar avseende AA och färdhandlingen för den aktuella transporten. Muntliga upplysningar hämtades också in från häktet Göteborg.

text: Därefter begärde JO att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört. Av remissvaret skulle det också framgå om det gjorts en individuell bedömning av behovet av fängsel i AA:s fall och hur häktets ställningstagande förhåller sig till den säkerhetsbedömning som tidigare hade gjorts av ett annat verksamhetsställe inom Kriminalvården.

text: Kriminalvårdens remissvar I sitt remissvar anförde Kriminalvården, region Väst, genom regionchefen, följande.

text: Anmälan och utredning

text: Häktet Göteborg har den 21 november 2019 anfört följande. När AA ankom till häktet från anstalten Kalmar framgick av säkerhetsbedömningen att inget fängsel krävdes vid utevistelse. När han skulle transporteras tillbaka till anstalten Kalmar hade häktet reviderat säkerhetsbedömningen till ”fängselnivå 3”. Nivå 3 innebär att klienten är sammankopplad med personal alternativt midjefängsel med handtag/rem. Den person som för häktets räkning reviderade säkerhetsbedömningen av AA har uppgett att det rutinmässigt görs en ny säkerhetsbedömning för klienter som ankommer till häktet Göteborg och att lägsta nivå då är nivå 3. Undantag görs bara i de fall klienten ska transporteras till en öppen anstalt, till ett behandlingshem eller till Migrationsverkets lokaler. Av uppgifter i Kriminalvårdsregistret (KVR) framgår att AA har genomfört ett stort antal regelbundna permissioner förenade med villkor om åtföljande av personal. Permissionerna har skötts utan anmärkning.

text: Författningsbestämmelser

text: Av

text: 1 kap. 4 § häkteslagen (2010:611)

text: framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Av 6 § första stycket i samma kapitel framgår att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. I andra stycket sägs att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Enligt

text: 4 kap. 10 § första stycket 1 p. samma lag

text: får en intagen beläggas med fängsel vid förflyttning inom förvaringslokalen och vid transport eller annan vistelse utanför lokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Av Kriminalvårdens säkerhetshandbok framgår bl.a. följande. På häkte ska säkerhetsbedömningen revideras varannan månad. I övrigt ska revidering av säkerhetsbedömningen ske så snart nya omständigheter tillkommit som föranleder annan bedömning. Exempel på sådana omständigheter kan vara inför och efter transport. I säkerhetsbedömningen ska all dokumenterad och inhämtad information beaktas, såsom de klientadministrativa systemen, underrättelseuppgifter samt övrig information av betydelse.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Utgångspunkten är att den personal som reviderar säkerhetsbedömningen tar del av och beaktar all dokumenterad och inhämtad information om klienten. Häktet Göteborg har uppgett att det rutinmässigt görs en ny säkerhetsbedömning för klienter som ankommer till häktet och att lägsta fängselnivå då är 3. Häktets svar indikerar att användande av fängsel i alltför hög grad utgått från en standardiserad bedömning utan att nödvändig hänsyn har tagits till AA:s aktuella situation t.ex. att han utan anmärkning har genomfört flera regelbundna permissioner förenade med villkor om åtföljande av personal.

text: AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Rättslig reglering

text: Kriminalvården har redogjort för de bestämmelser som har betydelse i ärendet.

text: Bedömning

text: Allmänt om ställningstagande till fängselanvändning Som Kriminalvården anfört har myndigheten rätt att använda fängsel i samband med transport av en frihetsberövad om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Kriminalvården använder sig av fem olika säkerhetsnivåer där nivå 5 är den minst ingripande och nivå 1 är den mest ingripande (kapitel 15 i myndighetens säkerhetshandbok). Säkerhetsnivå 3 innebär att den intagne har hand- och midjefängsel samt är sammankopplad med en kriminalvårdare.

text: Inför en transport gör Kriminalvården en säkerhetsbedömning som läggs till grund för bl.a. bedömningen av om den som transporteras ska beläggas med fängsel. JO har vid flera tillfällen understrukit att säkerhetsbedömningarna måste vara individualiserade (se t.ex.

text: JO 2012/13 s. 203

text: och JO 2017/18 s. 131). Myndigheten får alltså inte tillämpa rutiner som innebär att intagna regelmässigt beläggs med fängsel i samband med transporter.

text: Kriminalvården har redogjort för de krav som enligt Säkerhetshandboken gäller för vad som ska beaktas vid en säkerhetsbedömning. Där sägs att all dokumenterad och inhämtad information ska beaktas, såsom de klientadministrativa systemen, underrättelseuppgifter samt övrig information av betydelse.

text: Av utredningen i ärendet framgår det att häktet Göteborg rutinmässigt gör en ny säkerhetsbedömning för intagna som kommer till häktet. Vidare har det framkommit att den minst ingripande fängselnivån som häktet regelmässigt använder vid den nya bedömningen är nivå 3. Undantag görs endast i fall då den intagne ska transporteras till en öppen anstalt, till ett behandlingshem eller till Migrationsverkets lokaler. Som Kriminalvården har konstaterat tyder det sagda på att häktets ställningstagande till användande av fängsel i alltför hög grad utgått från en standardiserad bedömning. Det är naturligtvis helt oacceptabelt.

text: Det som har kommit fram i ärendet gör också att jag ifrågasätter om häktet Göteborg följer de anvisningar som enligt Kriminalvården ges i myndighetens säkerhetshandbok. Om den som gör säkerhetsbedömningen beaktar all den information som nämns i handboken är det nämligen svårt att förstå att beslutsfattaren kan komma till slutsatsen att den minst ingripande tvångsåtgärden som kan komma ifråga i normalfallet är fängselnivå 3.

text: Ställningstagandet gällande användning av fängsel i AA:s fall JO brukar inte ta ställning till om myndigheters beslut är riktiga i sak. Det gör att jag inte kommer att uttala mig om vilka villkor som borde ha gällt för transporten av AA från häktet Göteborg till anstalten Kalmar.

text: Enligt Kriminalvården tyder uppgifterna från häktet på att den som reviderade säkerhetsbedömningen avseende AA inte tog tillräcklig hänsyn till att han utan anmärkning genomfört flera regelbundna permissioner förenade med villkor om åtföljande av personal. Utan att ta ställning till häktets beslut i sak vill jag därför

text: betona att det inte är acceptabelt att en beslutsfattare inte beaktar de uppgifter som finns om en intagen och försummar att göra en individuell bedömning.

text: I sammanhanget vill jag även tillägga att anledningen till att AA inte belades med fängsel under den ifrågavarande transporten var att han själv protesterade mot det första besked han fick. Det fanns alltså en påtaglig risk för att AA skulle ha blivit underkastad mer ingripande tvångsåtgärder än som var nödvändigt.

text: Sammanfattningsvis är jag mycket kritisk till häktets tillvägagångssätt vid revidering av säkerhetsbedömningar. Jag förutsätter att häktet har vidtagit åtgärder för att förvissa sig om att det vid sådana bedömningar tas nödvändig hänsyn till samtliga individuella och aktuella faktorer.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

nyckelord:
Bild- och ljudupptagning
Förhandling/ sammanträde
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot ordföranden i Utbildningsstyrelsen i Värmdö kommun för att han ensam beslutat om ett förbud för åhörare att göra inspelningar med ljud och bild under ett styrelsesammanträde som var öppet för allmänheten

org: jo

sammanfattning: Vid ett sammanträde som var öppet för allmänheten beslutade ordföranden i Utbildningsstyrelsen i Värmdö kommun (som är en kommunal nämnd) om en ordningsregel som innebar att åhörarna inte fick göra inspelningar med ljud och bild under en del av sammanträdet. JO konstaterar att en kommunal nämnd i princip kan besluta om ordningsregler som innebär att åhörare vid ett öppet sammanträde inte får spela in med ljud och bild. Regeln får dock inte vara godtycklig, diskriminerande eller på annat sätt föranledd av ovidkommande skäl. Enligt JO är den självklara utgångspunkten att det ska vara tillåtet för åhörare att göra ljud- och bildupptagningar vid öppna sammanträden. Utredningen ger inte underlag för JO att hävda att det inte fanns en godtagbar grund för ordningsregeln i det aktuella fallet. Det är dock enligt JO nämnden som ska besluta om en ordningsregel av det här slaget. Styrelsens ordförande får därför kritik för att han ensam beslutade om ordningsregeln.

text: Bakgrund och anmälningar till JO

type: rubrik

text: Den 18 oktober 2012 höll Utbildningsstyrelsen i Värmdö kommun ett sammanträde vid vilket styrelsen tog ställning till ett förslag till en ny grundskoleorganisation. Sammanträdet, som var öppet för allmänheten (alltså offentligt), leddes av utbildningsstyrelsens ordförande AA. I två anmälningar till JO framfördes klagomål mot hur AA agerade mot åhörarna under sammanträdet. Båda anmälningarna prövas i detta beslut.

type: stycke

text: Anmälan från BB (JO:s ärende dnr 6356-2012) BB anförde bl.a. följande. Nätverket Rädda Kyrkskolan hade tillsammans med föreningen Direkt demokrati planerat att sända mötet live på internet. Det berodde på att flera personer som var intresserade var hemma med små barn. AA förbjöd dem att sända live från mötet. Han förbjöd även åhörare att filma, spela in eller på annat sätt rapportera från mötet. AA beslutade om dessa inskränkningar utan att fråga övriga ledamöter i styrelsen. – Under en paus i sammanträdet blev BB konfronterad av AA som bl.a. frågade honom vem som hade filmat och rapporterat från mötet på Facebook.

text: Anmälan från CC (JO:s ärende dnr 6488-2012) CC anförde bl.a. att AA enväldigt dikterade mötesregler och försökte hindra åhörares rapportering via Facebook från mötet. – CC framförde även klagomål mot den ”politiska koalitionsledningen i Värmdö kommun”, bl.a. för att underlaget för det aktuella beslutet varit bristfälligt och för att beslutsprocessen varit stängd.

text: Utredning

text: JO begärde att Utbildningsstyrelsen i Värmdö kommun skulle yttra sig över det som BB och CC hade framfört om att åhörare förbjudits att filma, spela in och rapportera direkt från sammanträdet på internet (Facebook).

text: Av ett protokoll från utbildningsstyrelsens sammanträde den 18 april 2013 framgick att styrelsen inte var enig i fråga om hur yttrandet till JO skulle utformas. Utbildningsstyrelsen (dvs. styrelsens majoritet) beslutade att som sitt remissvar till JO översända ett yttrande där i huvudsak följande anfördes:

text: Kommunens styrdokument ”Gemensamma bestämmelser för nämnder och styrelser i Värmdö kommun” anger att samtliga nämnder och styrelser rekommenderas att hålla sina sammanträden öppna för allmänheten. I linje med detta var utbildningsstyrelsens sammanträde den 18 oktober öppet för åhörare. Sammanträdet samlade ett förhållandevis stort antal åhörare, 40-60 personer. Sammanträdet leddes av utbildningsstyrelsens ordförande AA. Ordförande inledde mötet med att uttrycka uppskattning över det stora antal åhörare som sammanträdet samlat. Ordförande informerade samtidigt om vissa ordningsregler, däribland att upptagning av bild och ljud under beslutsöverläggningarna avseende ärende om förändrad skolorganisation inte var tillåtet. Det motiv som anfördes var att syftet med sammanträdet kunde äventyras, nämligen ledamöternas möjlighet att på sakliga grunder och fria från yttre påverkan under sammanträdet fatta beslut å medborgarnas vägnar. Ordförande meddelade sin uppfattning att med hänsyn till omsorg om beslutsprocessen var alternativet att underställa utbildningsstyrelsen frågan om att helt utesluta åhörare från sammanträdet, vilket bedömdes som ett sämre alternativ ur öppenhetssynpunkt. Mot bakgrund av tidigare händelser under hösten 2012 understöddes ordförandes beskrivning av enskilda ledamöter som muntligt delgav att upptagning av bild och ljud för livesändning till en bredare publik skulle ha en hämmande effekt på möjligheten att under det aktuella sammanträdet utöva uppdraget som förtroendevald. Andra ledamöter ifrågasatte den aktuella ordningsregeln. Ordföranden meddelade inte något förbud mot att rapportera om det pågående mötet på Internet/Facebook. Något beslut om att förbjuda upptagning av ljud och bild fattades inte vid sammanträdet den 18 oktober 2012, varken av ordföranden eller utbildningsstyrelsen (protokoll bifogas). Det förslag som ledamöterna hade att ta ställning till rörde en förändrad skolorganisation för Värmdö kommun. Förslaget hade under hösten 2012 lett till intensiv debatt präglad av starka känslor inom lokalsamhället. Enskilda ledamöter i utbildningsstyrelsen har vittnat om upplevelser av obehag och personlig utsatthet till följd av den intensiva debatt som förslaget förde med sig. Utbildningsstyrelsen anför att ordföranden inte har handlat felaktigt eller olämpligt. Det åligger en ordförande att fastställa ordningsregler för sammanträden för att upprätthålla möjligheten till demokratiskt beslutsfattande. Ordförandens agerande för att kunna genomföra mötet fyller kravet på saklighet och opartiskhet då åtgärden inte påverkades av ovidkommande skäl och ingen enskild person blev diskriminerad.

text: Då önskemål om ordningsreglerna ifrågasattes av ledamöter i styrelsen hade ett möjligt alternativt agerande varit att underställa frågan utbildningsstyrelsen för avgörande. Genom ordförandes ordningsregler kunde mötet genomföras. Utbildningsstyrelsen och Värmdö kommuns övriga nämnder och styrelser eftersträvar öppenhet och dialog med medborgarna. Offentliga sammanträden och olika former av medborgardialoger är viktiga inslag i detta. Utbildningsstyrelsen utgår inte från att upptagning av bild och ljud generellt försvårar beslutsöverläggningar under dess sammanträden. I detta fall innebar dock ordningsregler för sammanträdet att enskilda åhörares intresse av upptagning av bild och ljud för livesändning fick ge vika för intresset av en omsorgsfull beslutsöverläggning.

text: Av samma protokoll framgick att minoriteten reserverat sig och för egen del anfört bl.a. följande:

text: Den socialdemokratiska gruppen stödjer utgångspunkten att det är ordförande som leder mötet, men vi invänder oss i huvudsak mot ordförandes agerande när det gäller: 1. Verklighetsbeskrivningen 2. Principen om öppna möten 3. Bedömning av ordförandens agerande

text: Verklighetsbeskrivningen

text: Den socialdemokratiska nämndgruppen känner inte igen sig riktigt i den verklighetsbeskrivningen som anges i utredningen. Enligt gruppens historiebeskrivning förklarade ordföranden ordningsreglerna utan att nämnden fattade ett kollektivt beslut om dem. Socialdemokraterna protesterade tydligt mot ordningsreglerna. Det gavs aldrig möjlighet för ledamöterna att rösta om frågan om ordningsregler. Under mötet sprids det information skriftligt via Facebook om att medborgarnas rätt att sprida mötet via ljud och bild har förbjudits. Ordföranden AA reagerar mot detta under pågående möte.

text: Principen om öppna möten

text: När ordförande väl förklarat att mötet är öppet för allmänheten så kan man inte begränsa deras möjligheter att dela med sig av det som sägs under mötet. Vi värnar och uppmuntrar medborgarnas möjlighet till insyn i de demokratiska processerna. Det strider mot grundläggande demokratiska principer att under ett öppet möte sätta upp ordningsregler som innefattar att medborgarna begränsas i hur de får sprida informationen från mötet. Att politiker inte ska kunna filmas/fångas upp på ljudband under argumentet att det skulle ha en hämmande effekt på de förtroendevaldas möjligheter att fatta svåra beslut är inte tillräckligt bra. Vi politiker måste fatta svåra beslut, och därmed måste vi också ibland utstå kritik. Upplever de förtroendevalda att de är utsatta för någon form av hot, bör ordförande förklara mötet stängt av säkerhetsskäl. Vi menar att denna typ av agerande har en negativ påverkan på medborgarnas syn på politiker i allmänhet, vilket drabbar oss alla. Vi välkomnar därför att JO prövar fallet eftersom det är vägledande för hur vi hanterar situationen framöver. Vi stödjer att ordföranden måste styra mötet.

text: Bedömning av ordförandens agerande

text: Vi kan inte ställa oss bakom formuleringen på s. 2, ”Utbildningsstyrelsen anför att ordföranden inte har handlat felaktigt eller olämpligt”. Vi anser att ordföranden har agerat såväl felaktigt som olämpligt genom att

text: 1. begränsa medborgarnas demokratiska rättigheter (dokumentera och sprida information) under ett öppet möte. 2. Inte låta US fatta ett formellt beslut i ärendet. En kopia av ett protokoll från sammanträdet den 18 oktober 2012 bifogades styrelsens yttrande.

text: BB kommenterade remissvaret.

text: Under handläggningen hos JO kom det in en skrivelse från DD som uppgav att han varit åhörare vid sammanträdet den 18 oktober 2012. I skrivelsen anförde DD bl.a. följande. AA hotade att stänga sammanträdet om han kom på någon som rapporterade från mötet, videofilmade det eller använde sig av ljud-upptagning med exempelvis mobiltelefon. Detta gjorde att han inte rapporterade från mötet eftersom han var rädd för att AA i så fall skulle stänga sammanträdet. BB berättade för honom att han under pausen konfronterats av AA.

text: Bedömning

text: Jag vill inledningsvis framhålla att syftet med JO:s granskning i första hand är att undersöka om myndigheterna har handlat enligt de regler för förfarandet som gäller för dem, dvs. om myndigheterna har agerat korrekt i formellt hänseende. Mot denna bakgrund går jag inte in på de klagomål som har framförts angående bl.a. att underlaget för utbildningsstyrelsens beslut om grundskoleorganisation i kommunen varit bristfälligt. Min granskning avser således bara hanteringen av frågan om ljudoch bildupptagningar vid det aktuella sammanträdet.

text: Utbildningsstyrelsen är en kommunal nämnd, vilket innebär att det är

text: kommunallagen (1991:900)

text: , KL, som reglerar hur styrelsen ska handlägga och fatta beslut i ärenden. I

text: 6 kap. 19 a § första stycket

text: KL föreskrivs som huvudregel att en nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Enligt samma bestämmelse får dock nämnden besluta att dess sammanträden ska vara offentliga om fullmäktige har godkänt det. Vidare framgår av bestämmelsen att en nämnd i vissa situationer, som inte är aktuella i det här ärendet, alltid ska hålla sitt sammanträde inom stängda dörrar. KL innehåller inte några särskilda regler om hur offentliga nämndsammanträden ska gå till. Vissa sådana bestämmelser finns dock för kommunfullmäktige.

text: För kommunfullmäktiges del är utgångspunkten att fullmäktiges sammanträden ska vara offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Detta framgår av

text: 5 kap. 38 §

text: KL. Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden. Enligt

text: 5 kap. 39 §

text: KL ansvarar han eller hon för ordningen vid sammanträdena och får visa ut den som uppträder störande och som inte rättar sig efter en tillsägelse. Någon motsvarande bestämmelse finns alltså inte för offentliga nämndsammanträden.

text: När det gäller fullmäktiges (offentliga) sammanträden har det i den juridiska litteraturen uttalats att det är tillåtet för åhörare att spela in det som förekommer vid

text: sammanträden med ljud och bild. Samma sak anses gälla för direktsändning från sammanträden genom radio och tv. En grundläggande förutsättning är dock att inspelningen inte stör sammanträdet (se bl.a. Kaijser och Riberdahl, Kommunallagarna II, 1983, s. 412 f. samt Lindquist och Losman,

text: Kommunallagen

text: – En handbok med lagtext och kommentarer, 1 januari 2013, Zeteo, kommentaren till

text: 5 kap. 39 §

text: KL).

text: Regeringsrätten (som har ändrat namn till Högsta förvaltningsdomstolen) har i ett avgörande funnit att en bandinspelning inte skulle ha stört ordningen vid ett sammanträde i kommunfullmäktige (

text: RÅ 1977 ref. 76

text: ; jfr även RÅ 1963 I 174 med motsatt utgång).

text: Av remissvaret framgår att kommunfullmäktige i Värmdö kommun rekommenderar, i ett styrdokument för kommunens nämnder och styrelser, att dessa håller sina sammanträden öppna för allmänheten.

text: Utbildningsstyrelsens sammanträde den 18 oktober 2012 var öppet för allmänheten. I remissvaret anförs bl.a. följande. Ordföranden AA informerade inledningsvis åhörarna om vissa ordningsregler, bl.a. att det inte var tillåtet med upptagning av ljud och bild under styrelsens överläggning om ändringen av grundskoleorganisationen. Det motiv som gavs var att syftet med sammanträdet – ledamöternas möjlighet att på sakliga grunder och fria från yttre påverkan fatta beslut – kunde äventyras. Förslaget om en förändrad skolorganisation hade under hösten 2012 lett till en intensiv debatt präglad av starka känslor. Enskilda ledamöter i styrelsen hade vittnat om upplevelser av obehag och personlig utsatthet till följd av den intensiva debatt som förslaget fört med sig. Enskilda åhörares intresse av upptagning av bild och ljud för livesändning fick ge vika för intresset av en omsorgsfull beslutsöverläggning.

text: Styrelsens uttalande i remissvaret om att det vid sammanträdet inte fattades något beslut om att förbjuda upptagningar av ljud och bild är svårbegripligt. Visserligen tycks något beslut i saken inte ha tagits in i protokollet från sammanträdet. Att ordföranden när mötet inleddes ”informerade […] om vissa ordningsregler” kan dock inte ges annan tolkning än att han hade fattat ett beslut om sådana regler. Det kan konstateras att ordningsreglerna innebar ett förbud för åhörarna att under en del av sammanträdet, styrelsens (offentliga) överläggning, dokumentera och rapportera från sammanträdet med ljud och bild.

text: Som framgått finns det inte några bestämmelser i KL som reglerar om en kommunal nämnd vid ett öppet sammanträde får besluta om en sådan inskränkning som är aktuell här. JO har i tidigare beslut, som dock inte gällt kommunala nämnder, godtagit förbud mot ljud- eller filminspelning vid offentliga sammanträden.

text: JO:s beslut i ämbetsberättelserna JO 1984/85 s. 413 (dnr 755-1983) och JO 2011/12 s. 600 (dnr 6968-2009) rör förbud mot bl.a. filminspelning under sammanträden som hölls av en länsstyrelse enligt den då gällande miljöskyddslagen respektive

text: miljöbalken

text: JO anförde i det äldre ärendet bl.a. följande:

text: En länsstyrelse som håller ett offentligt sammanträde enligt 14 § miljöskyddslagen har i princip möjlighet att förbjuda filmupptagningar vid sammanträden. Men för detta fordras att myndigheten i det enskilda fallet bedömer att upptagningen skulle vara så störande att syftet med sammanträdet skulle äventyras. Självfallet kan myndigheten inte utan vidare utgå från att filmupptagningar generellt försvårar utredningen vid offentliga sammanträden av detta slag.

text: I det senare ärendet konstaterade JO att länsstyrelsen hade haft rätt att förbjuda fotografering och filmupptagning under ett offentligt sammanträde. JO anförde bl.a. följande:

text: En förutsättning är dock att det grundläggande kravet på saklighet och opartiskhet –

text: 1 kap 9 § regeringsformen

text: , som gäller i all myndighetsverksamhet – iakttagits. Kravet innebär bl.a. att en myndighets åtgärder inte får påverkas av ovidkommande skäl. De får inte heller innebära att någon diskrimineras. Länsstyrelsen har redovisat såväl varför sammanträdet hölls öppet för allmänheten som varför fotografering och filmupptagning inte tilläts under vissa delar. Sammanträdets ordförande har i det senare hänseendet hänvisat till att ett sådant sammanträde som det var fråga om ska genomföras så att det underlättar för sakägarna att lägga fram sina synpunkter. Fotografering och filmupptagning underlättar enligt ordföranden definitivt inte detta. Tvärtom bedömde han att aktivitet av det slaget har en starkt hämmande effekt. De anförda skälen är inte ovidkommande. De visar att det fanns en saklig grund för de ordningsregler länsstyrelsen ställde upp. Jag delar länsstyrelsens uppfattning att syftet med sammanträdet – att ge den beslutande myndigheten möjlighet att för sakens utredning inhämta synpunkter från sakägarna och att i övrigt ge dem tillfälle att komma till tals – var överordnat intresset av att tillåta fotografering och filmupptagning. Eftersom fotografering och filmupptagning typiskt sett torde upplevas som mer störande av människor i allmänhet än ljudupptagning anser jag inte heller att det finns skäl att ifrågasätta sakligheten i den bedömning som länsstyrelsen redovisat när det förra förbjöds medan det senare tilläts.

text: JO har även godtagit att en förrättningslantmätare förbjuder bandinspelning vid ett sammanträde ”under förutsättning att han eller hon i det enskilda fallet bedömer att upptagningen skulle vara så störande att syftet med sammanträdet skulle äventyras” (JO 2006/07 s. 419, dnr

text: ; jfr även JO 1989/90 s. 204, dnr

text: , som dock gällde inspelning vid personlig inställelse inför en taxeringsnämnd och således inte avsåg ett offentligt sammanträde).

text: I ett fall som det aktuella bestämmer, som redovisats ovan, en kommunal nämnd själv om ett sammanträde ska vara öppet eller stängt för allmänheten. I enlighet med den allmänna principen om att en mindre ingripande åtgärd kan vidtas inom ramen för en befogenhet att vidta en mer ingripande åtgärd anser jag att en kommunal nämnd principiellt sett är oförhindrad att besluta om ordningsregler som innebär att åhörare vid ett öppet sammanträde inte får spela in med ljud och/eller

text: bild. En grundläggande förutsättning för en sådan ordningsregel är att den inte är godtycklig, diskriminerande eller på annat sätt föranledd av ovidkommande skäl. Bestämmelsen i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ställer krav på att nämnden är saklig och opartisk. Jag vill också framhålla att den självklara utgångspunkten är att det vid ett öppet sammanträde ska vara tillåtet för åhörare att göra bild- och ljudupptagningar. Intresset av insyn i det allmännas verksamheter är utomordentligt starkt.

text: Vid sammanträdet den 18 oktober 2012 skulle utbildningsstyrelsen ta ställning till ett förslag om en ny grundskoleorganisation. Styrelsens minoritet har framfört att argumentet för ordningsregeln, att bild- och ljudupptagningar skulle ha haft en hämmande effekt på ledamöternas möjligheter att fatta beslut, inte är ”tillräckligt bra”. I remissvaret anförs dock att enskilda ledamöter i styrelsen hade vittnat om upplevelser av obehag och personlig utsatthet till följd av den intensiva debatt som förslaget om en ny grundskoleorganisation fört med sig. Mot den bakgrunden har jag inte underlag för att hävda att omständigheterna var sådana att det inte i och för sig fanns en godtagbar grund för ordningsregeln. I det sammanhanget kan noteras att ett sådant beslut om ordningsregler som det här varit frågan om torde kunna bli föremål för laglighetsprövning i förvaltningsdomstol.

text: Vad gäller den formella handläggningen av saken vill jag anföra följande. Av utredningen framgår att AA ensam beslutade om ordningsregeln. Styrelsen har i remissvaret anfört att ”det åligger en ordförande att fastställa ordningsregler för sammanträden …”. Det finns dock ingen bestämmelse i KL som ger en nämndordförande befogenhet att ensam ställa upp regler för hur ett nämndsammanträde ska genomföras. Eftersom det är nämnden som bestämmer om sammanträdet ska vara öppet måste enligt min mening nämnden också fatta beslut om en sådan ordningsregel som innebär att åhörarna förbjuds att göra ljud- och bildupptagningar vid ett öppet sammanträde. AA kan därför inte undgå kritik för att han fattade beslutet ensam. Att frågan inte underställdes styrelsen ens när ett antal ledamöter protesterade mot ordningsregeln är anmärkningsvärt.

text: BB har även uppgett att AA i en paus i sammanträdet bl.a. frågade honom vem som hade filmat och rapporterat från sammanträdet på Facebook. Styrelsen har inte kommenterat den uppgiften. Jag har således inte underlag för att göra något uttalande i denna del. Eftersom det inte framstår som sannolikt att ytterligare utredningsåtgärder skulle leda till klarhet i vad som hände lämnar jag saken.

text: Vad som har förekommit i övrigt ger inte anledning till någon kommentar från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som uttalats när det gäller AA:s agerande vid sammanträdet.

type: avgorande


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

nyckelord: Dokumentation Förhör

title: Kritik mot Konkurrensverket för brister i samband med upptecknandet av förhör enligt konkurrenslagen

sammanfattning: I anmälan har framförts klagomål bl.a. över vilket sätt som Konkurrensverket har valt att dokumentera inspelade förhör som genomförts i samband med en utredning enligt konkurrenslagen (2008:579). Av 5 kap. 2 § konkurrenslagen följer bl.a. att Konkurrensverket ska uppteckna en förhörsutsaga. I avsaknaden av bestämmelser avseende vilket sätt som protokollföringen ska ske, uttalas i beslutet att det faller sig naturligt att stödja sig på regleringar som styr näraliggande verksamheter, som exempelvis förundersökningskungörelsen. Samtidigt framhålls att i fråga om Konkurrensverkets dokumentationsplikt, måste hållas i åtanke att det inte är fråga om en brottsutredande verksamhet i strikt mening. I beslutet konstateras vidare att en ordning där förhör upptecknas som en sammanfattning kan vara acceptabel från rättssäkerhetssynpunkt, om sammanfattningen ger en objektiv och fullständig bild (speglar helheten) av vad som har framkommit i samband med förhöret. Därtill måste förhörsledaren innan förhöret påbörjas göra klart för de närvarande att förhörsprotokollet ska avfattas på sådant sätt. Konkurrensverket kritiseras för att ha en rutin som innebär att förhörsledaren efter förhörets avslutande avgör på vilket sätt förhöret ska upptecknas. Enligt huvudregeln ska uppteckning och granskning av ett förhör ske innan förhöret avslutas. Om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden kan Konkurrensverket avvakta med upptecknandet. Under sådana förhållanden ska upptecknandet och granskningen ske så snart som möjligt efter förhörets avslutande. I beslutet uttalas att det innebär att ett förhör i normalfallet ska upptecknas och granskas påföljande dag. Ytterligare någon tids fördröjning skulle kunna vara acceptabel i undantagsfall. Konkurrensverket kritiseras för att ha tillämpat undantagsregeln för förhörs upptecknande i det aktuella fallet, trots att det står klart att förhören inte varit av komplicerad natur eller särskilt omfattande. För det fall att undantagsregeln är tillämplig, konstateras slutligen att det inte är i sin ordning att det – som i det aktuella fallet – dröjer tre veckor innan förhörspersonerna ges möjlighet att granska uppteckningarna.

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 21 november 2012, begärde Aleris Holding AB och dess dotterbolag Aleris Diagnostik AB (vidare Aleris), genom ombuden advokaterna AA och BB, att JO skulle granska Konkurrensverkets hantering av förhörsprotokoll inom ramen för Konkurrensverkets ärende dnr 232/2012 och

text: pröva om Konkurrensverket följer gällande praxis avseende hur protokoll från inspelade förhör ska upprättas. I anmälan anförde Aleris i huvudsak följande.

text: Konkurrensverket har inom ramen för ärendet ålagt tre medarbetare hos Aleris att inställa sig till förhör hos verket med stöd av

text: 5 kap. 1 § första stycket 2 konkurrenslagen (2008:579)

text: . Förhören genomfördes den 24, den 26 samt den 30 oktober 2012 och spelades i sin helhet in på ljudfiler av Konkurrensverket.

text: I fråga om protokollföringen från de genomförda förhören, så inleddes varje förhör med att Aleris ombud begärde att få del av fullständiga utskrifter av de inspelade förhören, alternativt kopior av ljudfilerna. Konkurrensverket har emellertid låtit meddela att verket inte avser göra en fullständig utskrift av ljudfilerna, utan i stället avser göra en ”sammanfattning” av förhören. I en skrift till Konkurrensverket den 8 november 2012 utvecklade Aleris grunderna för varför man anser att verket är skyldigt att göra en fullständig utskrift av de förhör som spelats in på ljudfiler. En sådan tolkning av bestämmelserna i

text: 5 kap. 2 § andra stycket konkurrenslagen

text: är i linje med förarbetena till lagen, JO:s uttalanden och principen om det bästa bevismedlet.

text: Den 9 november 2012 avslog Konkurrensverket Aleris begäran om att få ta del av antingen fullständiga utskrifter av förhören eller en kopia av ljudfilerna. Som skäl för beslutet angav Konkurrensverket att eftersom ljudupptagningarna inte var tillförda ärendet och någon fullständig utskrift av förhören inte hade färdigställts, kunder varken ljudupptagningarna eller en fullständig utskrift av förhören lämnas ut. Konkurrensverket synes vara av uppfattningen att verket inte har en skyldighet att göra en fullständig utskrift av de inspelade förhören, trots att verket bedömt att det som har framkommit vid förhören kan vara av vikt för ärendet. Konkurrensverket lät i stället meddela att verket skulle återkomma med en av verket upptecknad förkortad utsaga vid ett senare tillfälle.

text: Den 14 november 2012 skrev Aleris ombud på nytt till Konkurrensverket och bad verket ompröva sitt ställningstagande rörande förhörsutskrifterna. Konkurrensverket lät emellertid den 16 november 2012 per telefon meddela att Aleris begäran inte föranledde någon åtgärd och att verkets beslut att endast skriva ut sammanfattningar av förhören stod fast. Den 19 november 2012 skickade Konkurrensverket sammanfattningar av förhören till förhörspersonerna. Dessa har således kunna ta del av förhören först tre till fyra veckor efter respektive förhörstillfälle. Inget av förhören kan anses ha varit särskilt omfattande eller ha behandlat komplicerade sakförhållanden och därmed har Konkurrensverket varit skyldigt att uppteckna förhören och låta förhörspersonerna granska uppteckningen innan förhören avslutades. Med anledning av den tid som passerat sedan förhörstillfällena, är det svårt för förhörspersonerna att, utan tillgång till förhörsinspelningarna, på ett adekvat sätt granska om uppteckningarna överensstämmer med det sagda ordet.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Konkurrensverket för yttrande. I sitt remissvar anförde myndigheten, genom generaldirektören CC, följande.

text: Sammanfattning

text: - Uppgifter som lämnas vid förhör hos Konkurrensverket upptecknas. - Konkurrensverket ger förhörspersoner möjlighet att granska en sådan uppteckning innan uppgifterna förs till ärendet, antingen i anslutning till förhöret eller så snart som möjligt därefter. - Partsinsynen enligt

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: gäller de uppgifter som tillförts ärende.

text: Begäran om yttrande

text: --- Inledningsvis kan Konkurrensverket påpeka att det är Aleris som begärt ut fullständiga utskrifter av förhören alternativt ljudfilerna och inte de förhörda individerna. Mot bakgrund av det Aleris anfört är frågan om förhören har varit särskilt omfattande eller har behandlat komplicerade sakförhållanden som aktualiserar undantagsregeln i

text: 5 kap. 2 § konkurrenslagen (2008:579)

text: , KL.

text: Bakgrund

text: Konkurrensverket har den 24, 26 och 30 oktober 2012 inom ramen för en utredning om ifrågasatt konkurrensbegränsande samarbete, dnr 232/2012, hållit förhör med två medarbetare i Aleriskoncernen och en konsult varvid Aleris ombud, advokaterna vid Advokatfirman Cederquist KB, tilläts närvara. Förhören var föremål för ljudupptagning av Konkurrensverket. Efter förhören begärde Aleris ombud, advokaterna vid Advokatfirman Cederquist KB, att få tillgång till förhören i dess helhet, antingen i form av en kopia på ljudfilerna eller i form av fullständiga utskrifter av förhören. Konkurrensverket har den 30 oktober 2012 och den 1 november 2012 per telefon meddelat att verket anser att ljudfilerna utgör interna minnesanteckningar och att de inte ska lämnas ut. Den 8 november 2012 inkom ombudet med en skriftlig vidhållen begäran om att få del av förhören i dess helhet, antingen genom fullständiga utskrifter av förhören eller genom en kopia av ljudfilerna. Den 9 november 2012 meddelade Konkurrensverket beslut där verket avslog begäran om att lämna ut ljudupptagningarna eller fullständiga utskrifter av förhören på den grunden att ljudupptagningarna inte utgjorde allmänna handlingar och att det inte fanns någon fullständig utskrift av förhören. Av beslutet framgick att ljudupptagningarna inte hade tillförts ärendet. Beslutet har inte överklagats. Konkurrensverket har gett förhörspersonerna möjlighet att granska uppteckningarna från förhören den 19 november 2012.

text: Tillämpliga bestämmelser

text: Enligt

text: 5 kap. 2 §

text: KL gäller följande. Vid förhör enligt 1 § första stycket 2 ska utsaga av den som förhörs upptecknas. Utsagan ska läsas upp eller tillfälle ges den förhörde att på annat sätt granska uppteckningen. Uppteckning och granskning ska ske innan förhöret avslutats eller, om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden, så snart som möjligt därefter.

text: Den förhörde ska tillfrågas om han eller hon har något att invända mot innehållet i uppteckningen. En invändning som inte medför någon ändring ska antecknas. Efter granskningen får uppteckningen inte ändras. Enligt förarbetena till bestämmelsen (

text: prop. 2007/08:135 s. 100

text: ff) infördes skyldigheten att uppteckna utsaga vid förhör, protokollföring, för att möjliggöra att uppgifter som ett vittne eller en part lämnat vid förhör hos Konkurrensverket får förebringas vid förhör i domstol, om den hördes uppgifter avviker från vad han eller hon tidigare anfört eller den som ska höras förklarar att han eller hon inte kan eller inte vill yttra sig. Beträffande protokollföringen hänvisade propositionen till bestämmelserna om protokollföring vid förundersökning som finns i

text: 23 kap. 21 § rättegångsbalken

text: . Där anges bl.a. vad som gäller vid uppteckningar från förhör. Motsvarande regler skulle enligt propositionen tillämpas på Konkurrensverkets förhör. Innehållet i

text: 5 kap. 2 §

text: KL överensstämmer i stora delar med innehållet i

text: 23 kap. 21 § rättegångsbalken

text: som har följande lydelse. Vid förundersökningen skall protokoll föras över vad därvid förekommit av betydelse för utredningen. Sedan en utsaga av en misstänkt eller någon annan har upptecknats skall utsagan läsas upp eller tillfälle på annat sätt ges den som har hörts att granska uppteckningen. Han skall också tillfrågas om han har något att invända mot innehållet. Uppteckning och granskning skall ske innan förhöret avslutas eller, om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden, så snart som möjligt därefter. En invändning som inte medför någon ändring skall antecknas. Efter granskningen får uppteckningen inte ändras. Har utsagan först efter granskningen antecknats i protokollet, skall uppteckningen biläggas handlingarna. I mindre mål får i stället för protokoll föras kortfattade anteckningar över det väsentliga, som förekommit vid förundersökningen. Så snart åtal beslutats, har den misstänkte eller hans försvarare rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Har offentlig försvarare förordnats för den misstänkte, skall en avskrift utan särskild begäran lämnas eller sändas till försvararen. Av

text: 25 §§

text: förundersökningskungörelsen (1947:948)

text: , framgår vad protokoll och anteckningar vid förundersökning ska innehålla. Av

text: 22 § förundersökningskungörelsen

text: framgår bland annat följande. Protokoll skall avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. Utsaga skall, i de delar den anses böra intagas i protokollet, återgivas i så nära överensstämmelse som möjligt med det talade ordet. Ordagrann återgivning behöver dock ej ske annat än då det ligger vikt på att de exakta ordalagen inflyta i protokollet. Utsaga som ordagrant antecknats i protokollet skall sättas inom citationstecken. Efter lagändringen i

text: rättegångsbalken

text: år 1999 finns en möjlighet att låta uppteckningen och granskningen anstå en kortare tid. En förutsättning för detta är dock att förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden. I motiven (

text: prop. 1997/98:181 s. 46

text: ) framhöll regeringen att det i komplicerade ärenden kan vara svårt för förhörsledaren att under förhöret ge uppteckningen dess slutliga avfattning. Regeringen nämnde i författningskommentaren ärenden avseende ekonomisk brottslighet av större omfattning (Fitger, kommentar till

text: 23 kap. 21 §

text: RB, s. 23:74 a, supplement 39, dec 2002).

text: Konkurrensverkets hantering av förhör

text: Förhör är en viktig metod, bland andra, för Konkurrensverket att samla in bevisning i ett ärende. Förhör vid Konkurrensverket är som regel omfattande och/eller behandlar komplicerade sakförhållanden eftersom en bedömning av konkurrensbegränsande effekter måste göras i förhållande till det aktuella rättsliga och ekonomiska sammanhanget. Förhören kan hållas såväl med representanter för det företag som är föremål för verkets utredning som med anställda vid företaget och andra som förmodas kunna lämna värdefull information. Förhörspersonen har rätt att ha med sig ombud. Risken för samordning är något som Konkurrensverket har att beakta. Samordning kan ske såväl mellan företag som är föremål för Konkurrensverkets utredning som mellan de personer som verket har för avsikt att höra. Om risken bedöms som överhängande att de personer som ska förhöras i utredningen ska samordna sina berättelser kan Konkurrensverket hålla samtidiga parallella förhör eller hålla förhör direkt efter varandra. Konkurrensverket förfogar dock inte över lika långtgående befogenheter under utredningen som polisen. Vid ett förhör deltar regelmässigt två till tre tjänstemän från Konkurrensverket.

text: Dokumentation av förhör

text: Vid förhör upprättas ett protokoll av vilket framgår vem som närvarade vid förhöret, när och var förhöret ägt rum samt om det lämnats uppgifter i förhöret som omfattas av sekretess. Om det är aktuellt ska det också framgå om personen har blivit informerad om reglerna om eftergift och näringsförbud. För att inget ska glömmas bort eller förvanskas spelas förhören regelmässigt in. Inspelningen görs med modern digital teknik och det blir en ljudfil som sparas i Konkurrensverkets datasystem. Ljudfilen lyssnas av och ansvarig tjänsteman bestämmer om den ska skrivas ut ord för ord, dialogutskrift, eller om det är lämpligare med en konsoliderad version där allt väsentligt framgår. På Konkurrensverket har ofta gjorts den bedömningen att utredningen underlättas av arbete med en konsoliderad version. Konkurrensverket kallar den konsoliderade versionen, uppteckningen, för ”sammanfattning”. (Jfr Rikspolisstyrelsens allmänna råd om förhör som spelas in på ljudband eller videoband;

text: RPSFS 2000:62

text: FAP 400- 1.) Sammanfattningen ska på ett objektivt sätt beskriva de relevanta uppgifter för utredningen som framkommit vid förhöret varvid upprepningar och information som är ointressant för ärendet kan utelämnas. Att göra en bra och rättvisande sammanfattning är en tidskrävande uppgift som kräver olika avvägningar och bedömningar. Det är viktigt att sammanfattningen riktigt återspeglar vad som förevarit vid förhöret och att det som Konkurrensverket har för avsikt att tillföra ärendet uppfattats korrekt. Den förhörde ges möjlighet i enlighet med

text: 5 kap. 2 §

text: KL att granska uppteckningen och, genom att påteckna densamma, godkänna den. Anser den förhörde att sammanfattningen inte återspeglar vad som sagts vid förhöret och därmed har invändningar går Konkurrensverkets tjänstemän igenom invändningarna. Är invändningarna enligt Konkurrensverkets bedömning riktiga så ändras sammanfattningen i enlighet med dem och den rättade sammanfattningen tillförs ärendet. Efter att sammanfattningen är granskad och godkänd så ändras den inte. Är invändningarna emellertid sådana att Konkurrensverket anser att de inte återspeglar vad som framkommit vid förhöret tillförs både Konkurrensverkets version och den förhördes version ärendet. Konkurrensverket kan även överväga att hålla ytterligare förhör för att reda ut oklarheter. En eventuell ny sammanställning skickas då åter för granskning.

text: Uppgifter som tillförs ärendet

text: Enligt

text: 15 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet an-

text: tecknas av myndigheten. Part har vidare enligt

text: 16 §

text: FL rätt att ta del av det som tillförts ärendet. Konkurrensverket är av den uppfattningen att en ljudinspelning vid ett förhör är av samma slag som en tjänstemans handanteckningar som skrivs i samband med ett förhör som inte spelas in. Både ljudinspelningen och handanteckningen görs för att komma ihåg vad som sades. Sammanfattningen är att likställa med en tjänsteanteckning som upprättas med tjänstemannaansvar. Oavsett om sammanfattningen godkänts eller inte så är det denna uppteckning som tillförs ärendet och som part har insyn i med hänsyn till de begränsningar som följer av

text: 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: . Konkurrensverket gör löpande under utredningen bedömning av vad som ska tillföras ärendet. För det fall hela förhöret bedöms vara av betydelse för utgången tillförs det ärendet. Konkurrensverket gör då en dialogutskrift av ljudfilen. Part får insyn i det som tillförts ärendet.

text: Konkurrensverkets dnr 232/2012

text: Konkurrensverket utreder ett misstänkt konkurrensbegränsande samarbete avseende tjänster inom klinisk fysiologi och klinisk neurofysiologi mellan två företag, varav Aleris Diagnostik AB är ett. Misstankarna rör en överträdelse av förbudet i

text: 2 kap. 1 §

text: KL genom att företagen ska ha avtalat eller samordnat sig inför en upphandling. Konkurrensverket har hållit förhör med flera personer från Aleriskoncernen under relativt kort tid. Konkurrensverket har tillmötesgått Aleris önskemål om tidpunkt för förhören i stor utsträckning. Under samma tidsperiod har Konkurrensverket även hållit förhör med ett antal personer från andra företag som är föremål för Konkurrensverket utredning i samma ärende. Konkurrensverket har i det aktuella ärendet valt att arbeta med sammanfattningar från förhör. Förhörspersonerna har inledningsvis informerats om att Konkurrensverket ämnar upprätta en sammanställning av de uppgifter från förhören som verket har för avsikt att tillföra utredningen. Förhörspersonerna har fått del av uppteckningarna cirka tre veckor efter förhörstillfället. Förhören har inte varit okomplicerade till sin natur. Uppteckningarna är mellan tre och sex sidor. Med anledning härav och med hänsyn till att Konkurrensverket under den aktuella koncentrerade tidsperioden har hållit ett flertal förhör med personer från olika i utredningen involverade företag har Konkurrensverket behövt denna tid för att sammanställa uppgifterna från förhören.

text: Avslutande kommentarer

text: Konkurrensverket anser inte att det föreligger någon skyldighet att upprätta fullständiga förhörsutskrifter. Konkurrensverket har i detta fall följt tillämpliga bestämmelser och sin interna praxis. Uppteckningarna är väl avvägda och avspeglar vad som sades vid förhören. Att det tagit Konkurrensverket tre veckor att färdigställa uppteckningarna får anses vara en rimlig tid i sådana här sammanhang. Om förhören, som Aleris anfört, var av enkel beskaffenhet torde det inte vara svårt för förhörspersonerna att uttala sig om huruvida Konkurrensverket uppfattat dem korrekt i sammanfattningen. Det kan slutligen tilläggas att Aleris genom ombudet tilläts närvara vid förhören i den aktuella utredningen. Aleris kommer även att ha rätt att få del av uppteckningarna från förhören när de tillförts ärendet. Sammanfattningarna har ännu inte tillförts ärendet eftersom förhörspersonerna genom Aleris ombud låtit meddela att de i avvaktan på JO:s beslut inte vill kommentera uppteckningarna.

text: Aleris yttrade sig över remissvaret och anförde bl.a. följande. De tre genomförda förhören var av enkel beskaffenhet och pågick under kort tid (uppskattningsvis mellan trettio minuter och en och en halv timme). Även Konkurrensverkets sam-

text: manfattningar av förhören var korta (mellan tre och sex sidor långa). Förhören har inte heller behandlat komplicerade sakförhållanden, utan förhörspersonerna skulle huvudsakligen beskriva ett visst historiskt händelseförlopp och besvara vissa frågor om korrespondens som utväxlats. Det framkom inte några uppgifter vid förhören som förhörspersonerna eller Konkurrensverket behövde kontrollera efter det att förhören avslutats.

text: Varje förhör inleddes med en framställning av Aleris ombud om att få ta del av fullständiga utskrifter av de inspelade förhören alternativt kopior av ljudfilerna. Konkurrensverkets uppgift att en sådan framställning gjorts först efter det att förhören avslutades är således inte korrekt. Inte vid något av förhören kom Konkurrensverket och förhörspersonerna överens om hur förhören skulle dokumenteras. Vid det första förhöret den 24 oktober 2012 meddelade Konkurrensverket att verket avsåg att upprätta en sammanfattning från förhöret. Förhörspersonen accepterade inte detta tillvägagångssätt och Aleris ombud framförde att Aleris ville ta del av fullständiga utskrifter av förhören alternativt kopior av ljudfilerna. Vid de två övriga förhören nämnde inte Konkurrensverket hur förhören skulle komma att dokumenteras.

text: Aleris yttrande skickades till Konkurrensverket för kännedom.

text: Bedömning

text: Inledningsvis vill jag framhålla att JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndigheter har följt de regler som gäller för förfarandet. JO kan inte ändra eller upphäva ett beslut som en myndighet har fattat. Således brukar JO inte ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. Det gör att jag inte kommer att göra några uttalanden avseende Konkurrensverkets beslut att inte lämna ut ljudfilerna från de genomförda förhören.

text: Konkurrensverket har i sitt remissvar redogjort för bestämmelserna i

text: 5 kap. 2 § konkurrenslagen

text: , som rör verkets skyldigheter att uppteckna förhör i samband med utredningar angående konkurrensbegränsande samarbeten. Reglerna har utformats med

text: 23 kap. 21 § rättegångsbalken

text: som förebild. Bestämmelserna i

text: konkurrenslagen

text: tillskapades samtidigt som det infördes en uttrycklig möjlighet att åberopa förhörsutskrifter i samband med förhör inför domstol (se

text: 8 kap. 14 § konkurrenslagen

text: jfr med

text: 36 kap. 16 § andra stycket rättegångsbalken

text: ). Avsikten var att på så sätt skapa rättssäkerhetsgarantier motsvarande de som gäller vid en förundersökning i brottmål (se

text: prop. 2007/08:135 s. 101

text: f.).

text: I motiven till

text: konkurrenslagen

text: uttalade regeringen att det inte var nödvändigt att ytterligare reglera protokollföringen för att en förhörsuppteckning ska få förebringas vid förhör i domstol (se

text: prop. 2007/08:135 s. 102

text: ). Konkurrensverket har i sitt yttrande redogjort för delar av de bestämmelser i

text: förundersökningskungörelsen

text: som reglerar vad som ska antecknas i ett förundersökningsprotokoll. I avsaknaden av mer detaljerade bestämmelser avseende Konkurrensverkets protokollföring, faller det sig naturligt att stödja sig på regleringar som styr näraliggande verksam-

text: heter. Detta inte minst mot bakgrund av att bestämmelserna i

text: 5 kap. 2 § konkurrenslagen

text: infördes för att skapa ett rättssäkert förfarande. Samtidigt måste, i fråga om Konkurrensverkets dokumentationsplikt, hållas i åtanke att det inte är fråga om en brottsutredande verksamhet i strikt mening. Konkurrensverket har i sitt remissvar uppgett att verket ”ofta” upptecknar genomförda förhör som en ”konsoliderad version” (sammanfattning). I dessa fall skrivs inte förhören ut ordagrant. För att ett sådant tillvägagångssätt ska vara acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt krävs, enligt min uppfattning, att sammanfattningen ger en objektiv och fullständig bild (speglar helheten) av vad som har framkommit i samband med förhöret. Därtill måste förhörsledaren innan förhöret påbörjas göra klart för de närvarande att förhörsprotokollet ska avfattas på sådant sätt. Det är således inte i sin ordning att – såsom Konkurrensverket beskrivit sina rutiner – förhörsledaren efter förhörets avslutande avgör huruvida förhöret ska skrivas ut ordagrant eller som en sammanfattning (jfr JO:s beslut den 15 oktober 2002 i dnr 1856-2002).

text: Trots de rutiner som beskrivits i föregående stycke, har Konkurrensverket gjort gällande att förhörspersonerna i det aktuella fallet inledningsvis informerades om att förhören skulle skrivas ut som sammanfattningar. Detta har tillbakavisats av Aleris, som å sin sida har gjort gällande att Konkurrensverket informerade om sin avsikt först i efterhand. I denna del står ord mot ord och enligt min uppfattning kan ytterligare utredning inte förväntas ändra på detta förhållande.

text: Enligt huvudregeln i

text: ska ett förhör upptecknas och granskas innan förhöret avslutas. Så behöver inte ske om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden. Uppteckning och granskning ska då ske så snart som möjligt därefter. Enligt motiven till

text: 23 kap. 21 § andra stycket rättegångsbalken

text: , kan undantagsregeln vara tillämplig i ärenden avseende ekonomisk brottslighet av större omfattning. Om uppteckningen inte sker innan förhöret avslutats, så ska i normalfallet uppteckningen färdigställas påföljande arbetsdag (se

text: prop. 1997/98:181 s. 47

text: Utredningen visar att Konkurrensverket i det aktuella fallet genomförde tre förhör den 24, den 26 och den 30 oktober 2012. Den 19 november 2012 (drygt tre veckor efter det första förhöret) gavs förhörspersonerna möjlighet att granska förhörsuppteckningarna. Enligt Konkurrensverket var förhören ”inte okomplicerade till sin natur” och uppteckningarna uppgick till mellan tre och sex sidor. Detta förhållande och att verket genomfört ett flertal förhör under kort tid, gjorde att undantagsregeln – enligt Konkurrensverket – var tillämplig.

text: Jag noterar att Konkurrensverket inte närmare har utvecklat vad som gjort att förhören inte har varit okomplicerade. Mot detta ska ställas Aleris uppgifter. Enligt Aleris var förhören okomplicerade och bestod i att förhörspersonerna skulle beskriva ett visst historiskt händelseförlopp samt besvara vissa frågor om korrespondens som utväxlats. Dessa påståenden har inte tillbakavisats av Konkurrensverket.

text: Jag vill understryka att hur Konkurrensverket väljer att organisera sitt arbete saknar betydelse för undantagsregelns tillämplighet. Det är således inte acceptabelt att Konkurrensverket – på grund av att verket valt att genomföra ett stort antal förhör under kort tid, med arbetsanhopning som följd – väljer att uppteckna förhören i efterhand. Med beaktande av de uppgifter som Aleris lämnat angående förhörens syfte sammantaget med förhörssammanfattningarnas omfattning, framstår det enligt min mening som klart att ärendet inte har varit av sådan komplicerad natur eller att förhören varit så pass omfattande att undantagsregeln varit tillämplig. Förhören borde således ha hanterats enligt huvudregeln i

text: Av Konkurrensverkets yttrande framgår vidare att de förhör som genomförs av verket ”som regel är omfattande och/eller behandlar komplicerade sakförhållanden”. Jag ifrågasätter inte att Konkurrensverkets verksamhet gör att undantagsregeln för upptecknande av förhör behöver tillämpas i större omfattning än vad som är fallet vid förundersökningar i brottmål. Dock vill jag framhålla att det är fråga om en undantagsregel och den får inte göras till en huvudregel i myndighetens rutiner. Det måste således göras en bedömning i varje enskilt fall huruvida undantagsregeln är tillämplig.

text: För det fall Konkurrensverket använder sig av undantagsregeln så ska uppteckning och granskning av förhöret i normalfallet ske påföljande dag. Ytterligare någon tids fördröjning kan vara acceptabel i undantagsfall. Det är emellertid inte i sin ordning att det – som i fallet med Aleris förhör – dröjer tre veckor innan förhörspersonerna ges möjlighet att granska uppteckningen.

text: Vad som i övrigt har framkommit i ärendet föranleder inte någon kommentar från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord:
Objektivitet, opartiskhet, saklighet
Omprövning
Väsentlig försening

title: Försäkringskassan kritiseras för att ärenden prioriterats på ett sätt som står i strid med likhets- och objektivitetsprinciperna i regeringsformen, och för att inte ha underrättat enskilda enligt 11 § förvaltningslagen

sammanfattning: För att uppnå målet att 80 procent av omprövningsärendena om sjukpenning skulle avgöras inom sex veckor bestämde omprövningsenheten att ärendena, åtminstone under sommaren 2022, inte skulle avgöras i åldersordning. I stället uppmanades handläggarna att endast till hälften ta ärenden från balansen med äldre ärenden och i övrigt ta ärenden från balansen med nyare ärenden. Handläggarna uppmanades dessutom att under en tvåveckorsperiod endast handlägga nyare ärenden. JO konstaterar i beslutet att när nyare ärenden på det här sättet prioriteras på bekostnad av äldre får de ärenden som redan väntat länge utan att bli avgjorda vänta ännu längre, medan de ärenden som prioriteras avgörs mycket snabbt. Att utan en bedömning i det enskilda fallet betrakta äldre ärenden som mer tidskrävande och därför vänta med dem till förmån för nyare ärenden strider enligt JO mot likhets- och objektivitetsprinciperna i regeringsformen. Detsamma gäller när en myndighet prioriterar på ett sätt som går ut på att avgöra nyare ärenden enbart för att uppnå ett visst verksamhetsmål. Den prioritetsordning som tillämpades hos Försäkringskassans omprövningsenhet var därför inte förenlig med likhets- och objektivitetsprinciperna i 1 kap. 9 § regeringsformen. Vidare hade handläggarna på omprövningsenheten instruerats under sommaren 2022 att inte skicka underrättelser om väsentlig försening enligt 11 § förvaltningslagen (2017:900), FL. JO framhåller att myndigheten har gjort ett medvetet avsteg från sin underrättelseskyldighet, vilket han är kritisk till.

text: [P]

text: 2023-06-16 6358-2022

text: Justitieombudsmannen Thomas Norling

text: regeringsformen

text: 11 § förvaltningslagen

text: om att deras ärenden kommer att bli väsentligt försenade

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Försäkringskassan och förde fram att myndighetens omprövningsenhet prioriterar att avgöra nyinkomna ärenden framför äldre ärenden. Hon uppgav även att enheten konsekvent låter bli att skicka underrättelser om väsentlig försening enligt

text: 11 § förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL, när myndigheten borde göra det. Till anmälan fogades bl.a.

text: protokoll från Försäkringskassans nationella förmånsmöten i mars, april, maj och juni 2022, e-post från en områdeschef i juli 2022 och e-post från en enhetschef i juli och augusti 2022 samt styrning för ärendeprioritering vecka 1–13 och vecka 14–24 2022.

text: Utredning

text: JO begärde att Försäkringskassan skulle yttra sig över vad AA framfört i sin anmälan.

text: Försäkringskassan lämnade ett remissvar, och AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Rättslig reglering och uttalanden om hur ärenden får prioriteras

text: En myndighet ska enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen (likhetsprincipen) samt vara saklig och opartisk (objektivitetsprincipen). Av bestämmelsen följer att lika fall ska behandlas lika och att en myndighets prioriteringar mellan ärenden i samma ärendeslag måste kunna motiveras med objektivt godtagbara skäl.

text: JO har tidigare uttalat att det är förenligt med dessa principer att en myndighet t.ex. skiljer ut kompletta ansökningar där det snabbt går att konstatera att en ansökan ska beviljas eller att handlägga ett ärende med förtur på grund av dess brådskande natur, men däremot inte att handlägga webbansökningar före andra likvärdiga ansökningar (se JO 2015/16 s. 326). JO framhöll i samma beslut att det vidare är självklart att enkla och kompletta ärenden kan och ska handläggas betydligt snabbare än ofullständiga ärenden som behöver utredas.

text: JO har i ett annat beslut konstaterat att även om höga balanser medför att det behöver göras prioriteringar är det inte acceptabelt att vissa ärendekategorier helt läggs åt sidan (se beslut den 3 mars 2008 i ärendet med dnr 861-2007). Det är heller inte acceptabelt att prioritera enkla ärenden framför mer resurskrävande ärenden (se

text: JO 2020/21 s. 252

text: Försäkringskassans prioritering av ärenden

text: Nyare ärenden prioriterades framför äldre ärenden Försäkringskassans verksamhetsmål för omprövningsärenden innebär att 80 procent av ärendena ska avgöras inom 42 dagar. Enligt AA:s anmälan tillgodosågs det målet genom att handläggarna uppmanades att plocka ärenden utifrån följande fördelning: 50 procent ärenden från balansen med äldre sjukpenningärenden, 25 procent ärenden från balansen med nya sjukpenningärenden och 25 procent ärenden från balansen med ärenden om sjukpenning till arbetslösa. Det innebar enligt anmälan att en omprövningshandläggare den 3 augusti 2022 fick ett ärende som kom in den 21 april 2022 från balansen med äldre ärenden, ett som kom in den 27 juni 2022 från balansen med nya ärenden och ett som kom in den 28 juni 2022 från balansen med ärenden om sjukpenning till arbetslösa. Hälften av de ärenden som en

text: omprövningshandläggare instruerades att handlägga hade därmed väntat utan att bli avgjorda under betydligt kortare tid än de ärenden som hade väntat längst tid. Av ett e-postmeddelande från en enhetschef den 3 augusti 2022 framgick vidare att omprövningsenheten uppmanades att under de följande två veckorna arbeta enbart med nyare ärenden och ärenden om sjukpenning till arbetslösa.

text: Försäkringskassan framhöll i sitt remissvar till JO att myndigheten hade prioriterat att ompröva beslut om sjukpenning eftersom sjukpenning ofta utgör en enskilds hela inkomst. Försäkringskassan utgick från att den bestämda prioritetsordningen skulle leda till att fler personer fick sina beslut inom rimlig tid och att väntetiden skulle ha blivit betydligt längre om ärendena hade prövats i åldersordning. Vid denna bedömning utgick myndigheten från att det generellt sett krävs mer resurser för att avgöra redan försenade ärenden jämfört med dem som nyligen kommit in.

text: När det uppstod höga ärendebalanser ansåg Försäkringskassan det vidare som mest effektivt att se till att mängden försenade ärenden inte ökade, och därför arbetade omprövningshandläggarna parallellt med både nyare och äldre ärenden. Detta resulterade i att de ärenden som redan hade legat oavgjorda en längre tid än vad som betraktas som en normal handläggningstid blev ännu äldre. I sitt remissvar gjorde Försäkringskassan bedömningen att det inte går att ha synsättet att samtliga ärenden blir mer resurskrävande i takt med att de blir äldre, även om det i enskilda fall kan vara så, t.ex. om det kommer in ytterligare handlingar som kräver granskning och åtgärder eller kontakter med den enskilde. Min bedömning av Försäkringskassans prioritetsordning Jag har inget att invända mot att myndigheten handlägger enstaka nyare ärenden parallellt med de äldre om det finns objektivt godtagbara skäl för det. Det är tvärtom lämpligt att vissa handläggningsåtgärder såsom att begära in en nödvändig komplettering i ett nyare ärende vidtas parallellt med att äldre ärenden avgörs. Det är också godtagbart att hantera ärenden som ska avvisas eller skrivas av framför ärenden där rätten till en förmån ska bedömas. När ärenden inom samma förmånsslag är klara att avgöras i sak finns det emellertid sällan skäl att avgöra dem annat än i åldersordning. Sådana skäl kan dock finnas om ärendet har förturskaraktär eller den fråga som ska prövas förfaller inom en viss tid. Det är naturligtvis också acceptabelt att handläggningstiden varierar beroende på ärendets omfattning och karaktär.

text: Metoden att generellt prioritera nyare ärenden på bekostnad av äldre innebär att de ärenden som redan väntat länge utan att bli avgjorda får vänta ännu längre, medan de ärenden som prioriteras avgörs mycket snabbt. En sådan ordning är i regel inte acceptabel. Att kategoriskt och utan en bedömning i det enskilda fallet betrakta äldre ärenden som mer tidskrävande och därför vänta med dem till förmån för nyare ärenden strider mot likhets- och objektivitetsprinciperna i

text: regeringsformen

text: och kan därför inte accepteras. Detsamma gäller när en

text: myndighet prioriterar på ett sätt som går ut på att avgöra nyare ärenden enbart för att uppnå sådana verksamhetsmål som ställer krav på en viss längsta handläggningstid.

text: Den prioritetsordning som tillämpades hos Försäkringskassans omprövningsenhet under åtminstone sommaren 2022 var enligt min mening inte förenlig med likhets- och objektivitetsprinciperna i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . Som Försäkringskassan själv insett har den valda ordningen medfört att vissa ärenden handlagts under längre tid än nödvändigt och att de enskildas rättssäkerhet därför har eftersatts, bl.a. genom att deras möjlighet att begära domstolsprövning har försenats. Försäkringskassan ska mot den bakgrunden kritiseras för att vissa nyinkomna omprövningsärenden prioriterats framför äldre ärenden.

text: Det framgår av Försäkringskassans remissvar att det fortsättningsvis är omprövningsenhetens avsikt att fördela ärendena till handläggarna inom tre veckor. En handläggare ska då göra en individuell behovsbedömning av ett ärende och därefter driva det till beslut. På det sättet kommer brådskande frågor i de ärenden som ännu inte har fördelats inte längre att hanteras av en postansvarig omprövningshandläggare. Jag ser positivt på att ärendena nu fördelas till en ansvarig handläggare i ett tidigare skede. Den nya ordningen får emellertid inte leda till att det dröjer tre veckor eller mer innan brådskande åtgärder vidtas, utan det är viktigt att någon är ansvarig för ärendet omedelbart efter att det kommit in till Försäkringskassan (jfr mina uttalanden i protokollet efter inspektionen den 6–8 november 2018 i dnr 6840-2018).

text: Rättslig reglering av skyldigheten att underrätta enskilda vid väsentlig försening

text: Ett ärende ska enligt

text: 9 § första stycket

text: FL handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

text: Enligt

text: 11 §

text: FL ska en myndighet som bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen.

text: Av förarbetena till bestämmelsen (

text: prop. 2016/17:180 s. 110

text: f.) framgår bl.a. att regeringen anser det angeläget och i linje med bestämmelserna om god förvaltning att den enskilde får vetskap om vad som händer i hans eller hennes ärende och att enskilda därför ska underrättas om handläggningen väsentligen fördröjs. Myndigheterna behöver dock inte lämna besked om varje inträffad försening i handläggningen. I förarbetena anges att tillämpningsområdet för

text: 11 §

text: FL bör begränsas till att avse helt klara fall. Om myndigheten angett en normaltid för ärendetypen bör denna tid i och för sig kunna tjäna som en utgångspunkt för bedömningen. Men bedömningen behöver inte helt och hållet vara knuten till en normal handläggningstid för den aktuella ärendetypen. Vid

text: bedömningen bör myndigheten även kunna ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett gediget material eller tvärtom att parten har lämnat in en mycket bristfällig ansökan. I viss utsträckning bör bedömningen i ett visst fall också kunna relateras till den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan få för den enskilde, t.ex. om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning. (Se

text: prop. 2016/17:180 s. 111

text: JO har tidigare kritiserat Försäkringskassan för bristande underrättelser om att avgörandena i olika ärenden väsentligt försenats. I mitt beslut den 27 oktober 2020 (i ärendet med dnr 221-2019) påtalade jag t.ex. att en underrättelse om väsentlig försening ska lämnas när handläggningstiden markant kommer att överstiga den förväntade handläggningstiden och detta främst beror på att myndighetens handläggning varit passiv en länge period. Jag har nyligen förtydligat detta i mitt beslut den 31 maj 2023 (i ärendet med dnr 6473-2021), där jag uttalade att en myndighet måste underrätta den enskilde så snart den bedömer att handläggningstiden kommer att bli markant längre än vad som är rimligt och godtagbart.

text: Orsaken till att en försening har uppstått saknar betydelse för underrättelseskyldigheten. Det kan t.ex. vara svårt att få in underlag från vården eller en arbetsgivare. I många fall beror dock förseningen på förhållanden hos den handläggande myndigheten, t.ex. arbetsanhopning. Att myndigheten under lång tid helt avstått från att vidta åtgärder i ett ärende bör enligt förarbetena vara en indikation på att avgörandet i ärendet fördröjts i onödan (se

text: prop. 2016/17:180 s. 124

text: ). Oavsett vad förseningen beror på ska anledningen till den framgå av underrättelsen.

text: Försäkringskassans underrättelser om väsentlig försening

text: Av Försäkringskassans allmänna råd (FKAR 2010:7) om omprövning och ändring framgår att ett beslut bör omprövas inom sex veckor från det att en omprövning begärts, om inte särskilda skäl motiverar annat. Detsamma anges i Försäkringskassans vägledning 2001:7 Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut (version 17) s. 32.

text: Försäkringskassan har i sitt remissvar uppgett att myndigheten den 27 juni 2018 beslutade att ett omprövningsärende som handlagts under mer än 72 dagar ska anses vara väsentligt försenat. Enligt myndighetens arbetsmodell ska handläggaren på den 54:e dagen i handläggningen bedöma om det är möjligt att meddela beslut inom 72 dagar, och annars skicka en underrättelse enligt

text: 11 §

text: FL till den enskilde. Rutinen har setts över, och sedan den 11 oktober 2022 får den enskilde alltid en sådan underrättelse när ett omprövningsärende riskerar att bli väsentligt försenat. Underrättelsen skickas i så fall ut sex veckor efter att begäran om omprövning kommit in.

text: Av Försäkringskassans remissvar framgår vidare att myndigheten under hösten 2021 noterade att det i omprövningsverksamheten hade uppstått förseningar i handläggningen av vissa ärendetyper. Myndigheten valde då att i fråga om fem förmånsslag skicka ut allmänt hållna informationsbrev om att handläggningen var försenad. Informationen innehöll ingen uppgift om orsaken till förseningen i det enskilda ärendet. När det däremot gällde ärendena om sjukpenning skickade Försäkringskassan inte ut någon information alls om att de skulle komma att försenas. Handläggarna skulle i stället prioritera att avgöra dessa ärenden så att besluten inte skulle komma att bli väsentligt försenade.

text: Av bilagorna till AA:s anmälan framgår bl.a. att det vid ett internt möte på Försäkringskassan den 22 mars 2022 tagits upp att det krävdes beslut av en verksamhetsområdeschef innan en underrättelse om väsentlig försening fick skickas ut och att en enhetschef vid ett möte den 14 juni 2022 hade meddelat att underrättelser om väsentlig försening inte skulle skickas ut under sommaren eftersom det saknades resurser för det.

text: Försäkringskassan har i sitt remissvar bekräftat att handläggarna på omprövningsenheten under sommaren 2022 hade informerats om att de inte skulle skicka ut underrättelser om väsentlig försening enligt

text: 11 §

text: FL och att det gällde samtliga ärendetyper.

text: Försäkringskassan har medvetet underlåtit att underrätta enskilda enligt

text: 11 §

text: FL

text: Enligt

text: 11 §

text: FL ska Försäkringskassan på eget initiativ underrätta en enskild när myndigheten bedömer att avgörandet i hans eller hennes ärende kommer att bli väsentligt försenat. JO har tidigare uttalat att denna underrättelseskyldighet gäller i förhållande till varje enskild part och att anledningen i det särskilda fallet till förseningen då ska anges (se

text: JO 2020/21 s. 252

text: och JO 2021/22 s. 340).

text: Försäkringskassans omprövningsenhet har i vissa fall inte underrättat enskilda om att avgörandena i deras ärenden om omprövning av beslut om sjukpenning kommer att bli väsentligt försenade. Det framgår av utredningen att myndigheten varit skyldig att göra det enligt

text: 11 §

text: FL men att den gjort ett medvetet avsteg från sin underrättelseskyldighet. Det som myndigheten har anfört som skäl för denna underlåtenhet kan inte accepteras. Försäkringskassan ska därför kritiseras.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

title: Polisen har genomfört en kroppsvisitation på ett sätt som innebar att åtgärden utgjorde en kroppsbesiktning och i ett utrymme som inte uppfyllde rättegångsbalkens krav på avskildhet

sammanfattning: En polis beslutade att en 16-åring som misstänktes för narkotikabrott skulle kroppsvisiteras och att den unges kalsonger skulle sökas igenom. Undersökningen gjordes i ett trapphus bakom en vägg. Lampan i trapphuset var släckt, men polisen använde en ficklampa för att lysa i kalsongerna. Undersökningen genomfördes på ett sådant sätt att intima delar av 16-åringens kropp kunde iakttas. JO anser därför att undersökningen var en kroppsbesiktning och inte en kroppsvisitation. Tvångsåtgärden var i rättslig mening alltså en annan och mer ingripande åtgärd än den som polisen hade beslutat om, vilket inte är godtagbart. En kroppsbesiktning av mera väsentlig omfattning ska verkställas inomhus och i ett avskilt rum. Hänsyn ska visas den som undersöks. Vid bedömningen av kroppsbesiktningens omfattning bör enligt JO stor vikt läggas vid integritetsintrångets karaktär. Även en undersökning som avser en begränsad del av kroppen kan därför vara av mera väsentlig omfattning beroende på hur integritetskränkande åtgärden är. Undersökningen av 16-åringen var enligt JO av mera väsentlig omfattning. Förhållandena i trapphuset var sådana att en utomstående när som helst hade kunnat passera eller se den pågående undersökningen. Enligt JO kan den därför inte anses ha genomförts i sådan avskildhet och med sådan hänsyn som krävdes. Polismyndigheten kritiseras för hur undersökningen i trapphuset genomfördes och för brister i dokumentationen.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO den 7 september 2019 förde AA fram klagomål mot Polismyndigheten, polisregion Stockholm, med anledning av ett ingripande mot hennes son BB.

text: AA uppgav i huvudsak följande. Den 6 september 2019 blev hennes son och en vän till honom stoppade av polisen. BB blev först kroppsvisiterad utomhus. När polisen inte påträffade någonting togs BB in i en port där han fick klä av sig alla kläder och kroppsbesiktigades. AA är kritisk till bl.a. att åtgärden genomfördes i en port mitt på ljusa dagen. BB var 16 år när händelsen inträffade.

text: Utredning

text: JO begärde att Polismyndigheten skulle yttra sig över påståendet att polisen hade genomfört en kroppsvisitation och en kroppsbesiktning av BB.

text: Polismyndigheten (juristen CC) yttrade sig den 14 januari 2020 efter att de befattningshavare som berörs av anmälan hade fått tillfälle att lämna upplysningar. Yttrandet finns tillgängligt hos JO.

text: Polismyndigheten redogjorde inledningsvis för bakgrunden till händelsen. Av redogörelsen framgår bl.a. att polisassistenterna DD och EE och polisaspiranten FF patrullerade i området när de noterade BB och en kamrat till honom som skyndsamt tog sig in i ett trapphus i samband med att poliserna uppmärksammade dem. När patrullen talade med BB och kamraten upplevde de dem som nervösa. I trapphuset fann polisen en cannabiskvarn med rester av cannabis. Mot bakgrund av detta uppstod misstanke om innehav av narkotika och DD beslutade om kroppsvisitation av BB. Kroppsvisitationen påbörjades utanför trapphuset då BB:s kläder kontrollerades. DD föreslog att undersökningen av BB:s kalsonger skulle göras inne i trapphuset bakom en vägg där det var mörkt. BB godtog det. För att kunna se i mörkret använde DD en ficklampa och lyste snabbt i BB:s kalsonger. Ingen narkotika påträffades.

text: Polismyndigheten redogjorde vidare för de synpunkter som de berörda befattningshavarna hade lämnat inför utredningen hos JO och redovisade därefter sin bedömning.

text: Polismyndigheten ansåg sammantaget att utredningen inte gav anledning att i efterhand ifrågasätta bedömningen att BB skäligen kunde misstänkas för narkotikabrott. Polismyndigheten delade också polisernas bedömning att en polis själv hade haft behörighet att besluta om kroppsvisitation eftersom åtgärden inte kunde vänta.

text: När det gällde åtgärden att söka igenom BB:s kläder i trapphuset konstaterade Polismyndigheten att BB, utifrån vad som kommit fram, inte hade behövt klä av sig kläderna och stå naken inför en polis. Det hade enligt Polismyndigheten inte varit patrullens avsikt att iaktta eller undersöka BB:s kropp och det hade inte heller skett. Polismyndigheten ansåg dock att det var ett gränsfall om åtgärden var att betrakta som en kroppsvisitation eller en kroppsbesiktning. Eftersom DD hade lyst med en ficklampa i BB:s kalsonger kunde det enligt Polismyndigheten inte uteslutas att undersökningen innebar att DD även hade kunnat iaktta en begränsad men intim del av BB:s kropp. Den tolkning som JO gjort i ett tidigare ärende talade dock enligt Polismyndigheten närmast för att undersökningen sammantaget borde anses vara en kroppsbesiktning och inte en kroppsvisitation.

text: Att åtgärden hade inneburit att BB:s underkläder endast dragits ned till viss del för en kortvarig undersökning och att det hade funnits möjlighet för BB att skyla intima delar av kroppen talade enligt Polismyndigheten för att förrättningen inte kunde anses ha varit av mera väsentlig omfattning. Trots det

text: ansåg Polismyndigheten att det hade varit mer lämpligt att genomföra undersökningen i ett avskilt rum.

text: I fråga om dokumentationen av ingripandet uppgav Polismyndigheten att den hade upprättats nästan två veckor efter ingripandet. Det hade enligt Polismyndigheten inte framkommit något godtagbart skäl till den fördröjningen och dröjsmålet var självfallet inte acceptabelt. Polismyndigheten konstaterade också att dokumentationen hade varit bristfällig till sitt innehåll och att det saknades uppgifter om den genomsökning som skett i trapphuset.

text: AA kommenterade Polismyndighetens yttrande och upprepade bl.a. att BB hade fått klä av sig naken inför polisen.

text: Bedömning

text: Granskningens inriktning och utgångspunkter Jag har begränsat min granskning till hur genomsökningen av BB:s underkläder i trapphuset gjordes och rättsligt sett bör betraktas. Jag gör därför inga uttalanden med anledning av polisens bedömning att BB skäligen kunde misstänkas för narkotikabrott och att en polis som inte var undersökningsledare beslutade om kroppsvisitation.

text: AA och DD har lämnat olika uppgifter om hur undersökningen av BB i trapphuset gick till. Ord står mot ord i den här delen och jag bedömer att ytterligare utredning inte kommer att leda till någon ökad klarhet. Även om det av utredningen inte är klarlagt i vilken omfattning BB fick ta av sig kläder framgår det redan av DD:s uppgifter att BB åtminstone fick dra ned kalsongerna en bit. Jag lägger DD:s uppgifter till grund för min fortsatta bedömning. Av utredningen får därmed i huvudsak följande anses ha kommit fram.

text: Undersökningen av BB:s kalsonger genomfördes i ett trapphus bakom en vägg och med belysningen släckt. BB fick dra ned sina kalsonger en bit för att grenen i kalsongerna skulle kunna kontrolleras. För att kunna se i mörkret använde DD en ficklampa och lyste snabbt med den i BB:s kalsonger.

text: Undersökningen av BB i trapphuset var en kroppsbesiktning En kroppsvisitation och en kroppsbesiktning får göras bl.a. för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet. Med kroppsvisitation avses en undersökning av bl.a. kläder och annat som någon bär på sig. Med kroppsbesiktning avses en undersökning av bl.a. människokroppens yttre. (Se tredje stycket i 28 kap. 11 respektive

text: 12 § rättegångsbalken

text: DD har uppgett att syftet med åtgärden var att leta efter narkotika i BB:s kläder. En kroppsvisitation för det ändamålet är i och för sig godtagbar. Av betydelse är dock inte bara vad syftet med undersökningen var utan också hur den faktiskt genomfördes.

text: Av DD:s uppgifter framgår att han inte minns exakt hur undersökningen gick till i detta fall, men han har beskrivit att byxor och kalsonger oftast dras ned lite för att skapa utrymme för polisen att kunna kontrollera grenen i den misstänktes kalsonger. Han har vidare uppgett att de flesta som blir visiterade på detta sätt brukar hålla för sina intima kroppsdelar och att det kan ha skett även i detta fall.

text: DD har även uppgett att han inte hade någon avsikt att granska BB:s kropp utan endast ville kontrollera om det fanns narkotika i BB:s kalsonger. Jag har ingen anledning att ifrågasätta den uppgiften i och för sig. Jag har dock svårt att se att det sätt som undersökningen genomfördes på inte innebar annat än att intima delar av BB:s kropp också kunde iakttas. Jag noterar vidare att det framgår av de uppgifter som DD lämnat med anledning av utredningen i JO:s ärende att han ibland ber den misstänkte att lyfta eller föra sitt könsorgan åt sidan för att den misstänktes kalsonger ska kunna kontrolleras vid en sådan undersökning som det nu är fråga om. Även om det inte framgår att det skulle ha skett i detta fall är det min samlade bedömning att en undersökning av det slag som genomfördes av BB i trapphuset är att betrakta som en kroppsbesiktning och inte en kroppsvisitation (se också

text: JO 2019/20 s. 385

text: Den tvångsåtgärd som genomfördes var i rättslig mening alltså en annan och mer ingripande åtgärd än den som DD hade beslutat om. Det är naturligtvis inte godtagbart.

text: Kroppsbesiktningen var av en mera väsentlig omfattning En kroppsvisitation eller en kroppsbesiktning av mera väsentlig omfattning ska av integritetsskäl verkställas inomhus och i ett avskilt rum (se

text: 28 kap. 13 § andra stycket rättegångsbalken

text: ). Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. hänsynsprincipen. Den innebär bl.a. att diskretion ska iakttas vid genomförandet av tvångsmedel.

text: Vad som avses med en undersökning av mera väsentlig omfattning preciseras inte i lagtexten och är inte särskilt utförligt utvecklat i förarbeten eller kommenterat i litteraturen. Urin- och blodprovstagning brukar normalt sett anses vara kroppsbesiktning av mera väsentlig omfattning. Det gäller också varje form av undersökning som förutsätter att den misstänkte måste klä av sig helt eller delvis. (Se Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, fjärde uppl., s. 695.)

text: Vid bedömningen av om en kroppsbesiktning ska anses vara av mera väsentlig omfattning bör stor vikt läggas vid integritetsintrångets karaktär. Även en undersökning som avser en begränsad del av kroppen kan därför anses vara av mera väsentlig omfattning beroende på hur integritetskränkande åtgärden är.

text: Det är ett stort ingrepp i den personliga integriteten och för de allra flesta förenat med obehag att tvingas dra ned sina underkläder för att polisen ska kunna undersöka om man döljer något i dem. Det förhållandet att den enskilde kan skyla sina intima kroppsdelar med händerna förändrar inte åtgärdens

text: integritetskänsliga karaktär på något beaktansvärt sätt. Enligt min uppfattning får den undersökning som genomfördes av BB anses ha varit av mera väsentlig omfattning i

text: rättegångsbalkens

text: mening. Det krävs då som nämnts att undersökningen ska genomföras inomhus och i ett avskilt rum.

text: Kroppsbesiktningen genomfördes inte i ett avskilt rum Undersökningen av BB:s kalsonger genomfördes i ett trapphus bakom en vägg i det allmänna utrymmet. Belysningen var släckt. Även om DD försökte att ta hänsyn till BB:s integritet uppfattar jag hans uppgifter på det sättet att en utomstående när som helst hade kunnat passera det ställe där DD och BB befann sig eller se den pågående kroppsbesiktningen. Undersökningen kan därför inte anses ha genomförts i sådan avskildhet och med sådan hänsyn som bestämmelsen i

text: 28 kap. 13 § rättegångsbalken

text: kräver.

text: DD har uppgett att BB godtog att undersökningen genomfördes i trapphuset. Polismyndigheten har i sin bedömning inte berört frågan om samtycke. Jag finner inte heller anledning att gå närmare in på det här mer än att konstatera att det saknade rättslig betydelse om BB godtog att undersökningen av hans underkläder gjordes i trapphuset.

text: Dokumentationen I likhet med Polismyndigheten anser jag att de dokumentationsbrister som har förekommit inte är acceptabla.

text: Polismyndigheten kritiseras Polismyndigheten kritiseras för hur undersökningen av BB i trapphuset genomfördes och för bristerna i dokumentationen.

text: Avslutande kommentar En kroppsvisitation där någons kläder ska undersökas kan naturligtvis i vissa situationer kräva att han eller hon knäpper upp eller tar av och lämnar ifrån sig sina kläder. Det innebär inte nödvändigtvis att åtgärden inte kan anses utgöra en kroppsvisitation. Om syftet med en kroppsvisitation förutsätter att den visiterade tar av sig kläderna inför någon annan på så sätt att kroppens mer intima delar blottas skulle polisen kunna erbjuda den visiterade t.ex. en filt eller liknande att skyla sig med (se mitt beslut den 17 februari 2021, dnr 5705-2019). Vid en sådan undersökning måste polisen alltså säkerställa att undersökningen avser enbart kläderna och att inte också den visiterades blottade kropp kan iakttas.

text: Ärendet avslutas.