title: Ett fel av lagstiftaren ledde till att ett förbud inte kunde göras gällande (lotterilagen).

text: Justitiekanslern avslår Cherryföretagen AB:s begäran att Justitiekanslern skall förklara att staten är skadeståndsskyldig mot bolaget.

text: Justitiekanslern avslår bolagets begäran om ersättning för ombudskostnader.

text: I

text: 6 § lotterilagen (1994:1000)

text: i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 angavs att "med automatspel avses i denna lag spel på följande mekaniska eller elektroniska spelautomater". Därefter räknades fyra typer av spelautomater upp, nämligen varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. Vidare angavs vad som var karakteristiskt för var och en av automaterna. Gemensamt för de fyra automaterna var att vinsten betalas ut av automaten. Avsikten med regleringen var att enbart de fyra nämnda automattyperna skulle vara tillåtna, varvid dock betydande begränsningar gällde i möjligheterna att få tillstånd för framför allt penningautomater och skicklighetsautomater.

text: Ett s.k. lyckohjul är en spelautomat som till sin konstruktion påminner om de nyss nämnda automaterna. Det som i huvudsak skiljer ett lyckohjul från de andra automaterna är att någon direktutbetalning från automaten inte görs vid vinst. Vid spel på ett lyckohjul betalas vinsten i stället ut manuellt i anslutning till spelet.

text: Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997 (SFS 1996:1168) ändrades

text: lotterilagens

text: definition av begreppet automatspel. I

text: 6 § lotterilagen

text: föreskrevs sålunda att "med automatspel avses i denna lag spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater". Därefter följde liksom tidigare en uppräkning av de ovan angivna automaterna. Avsikten med lagändringen var att det skulle bli tydligare att alla andra typer av spelautomater än de uppräknade, bl.a. lyckohjulen, var förbjudna. Så hade varit fallet före 1994 års lotterilag, men utformningen av

text: 6 §

text: (se ovan) hade skapat en oklarhet. För tydlighets skull infördes också en uttrycklig bestämmelse - i

text: 24 a §

text: - om att tillstånd till automatspel fick lämnas bara i fråga om de fyra nämnda automattyperna.

text: År 1999 beslutade riksdagen om ytterligare ändringar i

text: lotterilagen

text: (SFS 1999:358). Ändringarna innebar bl.a. att möjligheterna att enligt

text: 25 § lotterilagen

text: lämna tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater begränsades i fråga om spelplatsen. Tillstånd får, efter ändringen, lämnas om spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande. Tidigare hade tillstånd kunnat lämnas också då spelet anordnades i samband med hotell- och restaurangverksamhet i vissa fall samt i samband med bingospel. Vidare föreskrevs i en ny paragraf,

text: 37 a §

text: , att en vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat inte får lösas in mot en annan vara eller mot kontanter. Det gjordes också en ändring i

text: 28 § lotterilagen

text: som i princip saknar betydelse i det här ärendet. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1999.

text: De angivna lagändringarna föregicks inte av något anmälningsförfarande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98-34-/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, ändrat genom rådets direktiv 98-48-EG.

text: I ett ärende hos Kommerskollegium år 2000 uppkom frågan om ändringen i 6 § och införandet av de nya bestämmelserna i

text: 24 a

text: och

text: 37 a §§

text: lotterilagen

text: borde ha föregåtts av ett sådant anmälningsförfarande och alltså anmälts till Europeiska unionens kommission innan de beslutades. Regeringskansliet anförde i ett yttrande till Kommerskollegium att de ifrågasatta lagändringarna inte kunde anses ha inneburit någon förändring i gällande rätt beträffande sådant automatspel som åsyftades. Vidare framhöll Regeringskansliet att ändringarna inte heller hade berört automaternas konstruktion eller vinsternas beskaffenhet. Enligt Regeringskansliet utgjorde ändringarna endast förtydliganden av lagstiftarens vilja och de hade därför inte behövt anmälas till kommissionen.

text: Kommerskollegium gjorde i ett yttrande den 29 januari 2001 bedömningen att ändringarna i 6 och 24 a §§ föll under anmälningsskyldigheten enligt direktivet och att övervägande skäl talade för att detsamma gällde även det s.k. inlösenförbudet i 37 a §. Enligt kollegiet borde ändringarna ha anmälts till kommissionen och övriga medlemsländer innan de antogs.

text: I en skrivelse till Regeringskansliet den 19 mars 2001 uppgav Lotteriinspektionen att det rådde osäkerhet bl.a. hos rättsvårdande myndigheter om vissa av

text: lotterilagens

text: bestämmelser kunde göras gällande mot enskilda. Av inspektionens skrivelse framgick vidare att vissa i den uppkomna situationen utnyttjade tillfället att ställa ut ett växande antal automater.

text: I detta läge beslöt Regeringskansliet att genomföra det nämnda anmälningsförfarandet för att på så sätt undanröja de oklarheter som hade uppkommit. Eftersom ett anmälningsförfarande måste avse lagförslag, och inte redan beslutade lagar, måste 1997 och 1999 års lagändringar genomföras på nytt. I ett beslut den 23 april 2001 uppdrog Regeringskansliet åt Kommerskollegium att till kommissionen anmäla dessa förslag till lagändringar.

text: Den osäkerhet som bl.a. Lotteriinspektionen framhållit kan illustreras av bl.a. följande domstolsavgöranden, som handlar om frågan om lyckohjulen var tillåtna eller inte. Kristinehamns tingsrätt hävde i ett beslut den 14 februari 2001 ett beslag av lyckohjul. Åklagaren överklagade beslutet. Den 25 april 2001 avslog Hovrätten för Västra Sverige överklagandet. Vidare hävde Hovrätten över Skåne och Blekinge den 26 april 2001 ett beslag av bl.a. fyra lyckohjul som Malmö tingsrätt beslutat skulle bestå. Hovrätterna motiverade sina ställningstaganden med att den ändring i

text: 6 § lotterilagen

text: som infördes den 1 januari 1997 borde ha föregåtts av ett sådant anmälningsförfarande som föreskrivs i direktiv 98-34-EG. Eftersom ändringen inte hade anmälts till kommissionen innan den antogs ansåg domstolarna att bestämmelsen inte kunde tillämpas mot enskilda.

text: Hösten 2001 överlämnade regeringen till riksdagen propositionen 2001-02:47 Förnyad riksdagsbehandling av vissa ändringar i

text: lotterilagen (1994:1000)

text: . I propositionen föreslogs att vissa ändringar i

text: lotterilagen

text: som redan hade beslutats av riksdagen skulle antas på nytt. Bakgrunden till detta var att det hade satts i fråga om vissa av ändringarna utgjorde sådana tekniska föreskrifter som borde ha föregåtts av ett anmälningsförfarande enligt direktiv 98-34-EG. Den osäkerhet som rådde kring detta hade enligt regeringen lett till en utveckling som inneburit att ett stort antal spelautomater som var förbjudna enligt den svenska lagen hade placerats ut på marknaden. Det angavs vidare att Regeringskansliet i den uppkomna situationen hade låtit anmäla de aktuella ändringarna i enlighet med direktivet utan att anmälan ådragit sig några synpunkter. Eftersom en sådan anmälan endast kan avse förslag måste de redan beslutade ändringarna enligt regeringen antas på nytt. Det var enligt regeringen inte fråga om några materiella ändringar i

text: lotterilagen

text: Genom SFS 2001:1044 upphörde bl.a.

text: 24 a

text: och

text: 37 a §§

text: lotterilagen

text: att gälla vid utgången av januari månad 2002. Vidare infördes genom SFS 2001:1045 bestämmelser som var identiska med dem som nyss upphävts. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 februari 2002. Några övergångsbestämmelser beslutades inte av riksdagen.

text: Cherryföretagen AB (Cherry) har begärt att Justitiekanslern skall förklara att staten är skadeståndsskyldig mot bolaget. Cherry har vidare begärt ersättning för ombudskostnader med 200 000 kr. Till stöd för sin begäran har Cherry anfört i huvudsak följande. Genom de aktuella lagändringarna har staten dels infört ett förbud mot lyckohjul, dels i praktiken förbjudit s.k. varuspel. Förbuden skulle enligt övergångsbestämmelserna träda i kraft den 1 januari 1997 resp. den 1 juli 1999. Staten har agerat försumligt eller felaktigt genom att vid lagändringarna dels underlåta att i enlighet med direktiv 98-34-EG anmäla ändringarna till EG-kommissionen, dels inte besluta om några övergångstider i samband med att förbuden infördes. Vidare har staten agerat försumligt eller felaktigt genom att inte heller besluta om några övergångstider i samband med de lagändringar som trädde i kraft den 1 februari 2002. - Statens felaktiga och försumliga agerande har på ett direkt sätt påverkat Cherrys resultat synnerligen negativt. Det angivna direktivet har direkt effekt. Statens ansvar är i princip strikt. Den skada som Cherry har åsamkats är i vart fall hänförlig till statens vållande. I båda fallen skall staten ersätta Cherry dess skada.

text: Cherry har till utveckling av sitt anspråk anfört i huvudsak följande. Genom några domstolsavgöranden år 1995 och 1996 slogs det fast att spel på lyckohjul enligt då gällande lagstiftning inte kunde anses som automatspel och att det därför inte krävdes tillstånd för att anordna sådant spel. Med anledning härav och på grund av ett meddelande från Lotteriinspektionen att det var tillåtet med spel i form av lyckohjul samt då Cherry erhållit information om att det inte var aktuellt att införa förbud mot lyckohjul, lät Cherry utveckla för Cherry specifika lyckohjul. Dessa köptes därefter in av bolaget. När det föreslogs ett förbud mot lyckohjul agerade Cherry för att en rimlig övergångstid skulle beslutas innan förbudet började tillämpas. Utredaren föreslog att en ettårig övergångstid skulle gälla. Trots det antog riksdagen lagändringen utan att någon övergångstid föreskrevs. Lagen kom ut från trycket den 10 december 1996 och trädde i kraft endast 21 dagar senare. Lagändringen avseende varuspelsautomaterna kom ut från trycket den 11 juni 1999 och trädde i kraft endast 20 dagar senare.

text: Ändringarna i 6 och 24 a §§ innebar att en tidigare tillåten produkt förbjöds. Också ändringarna avseende varuspelsautomaterna innebar i praktiken ett förbud eftersom automaterna genom ändringarna förlorade sitt värde.

text: Trots att någon övergångstid inte hade beslutats rättade sig Cherry efter förbuden så snart de hade trätt i kraft. Det är först under senare tid som det har klarlagts att förbuden mot lyckohjul och varuspelsautomater var ogiltiga och således inte kunde tillämpas mot enskilda. Statens överträdelse av EG-rätten har åsamkat Cherry avsevärd skada. Genom förbuden har värdet på de av Cherry ägda maskinerna reducerats kraftigt. Cherry har genom förbuden också åsamkats andra kostnader, såsom för personal under uppsägningstider, och förlorat avsevärda intäkter.

text: Den omständigheten att staten utan övergångstider och med synnerligen kort varsel har infört förbuden medför i sig skadeståndsskyldighet och kan närmast liknas vid konfiskation eller expropriation. Härigenom aktualiseras bl.a.

text: 2 kap.

text: och

text: 23 §§

text: regeringsformen

text: och även artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Som jämförelse kan nämnas att när förbud infördes mot vissa typer av lottförsäljningsautomater ansåg regeringen att man borde möjliggöra en rimlig avvecklings- och avskrivningstid i fråga om dessa automater. En avvecklingsperiod om tre år ansågs rimlig (se prop. 1993-94:182 s. 90). Denna period utsträcktes sedan till fem år.

text: Regeringskansliet genom Finansdepartementet har yttrat sig på Justitiekanslerns begäran. Regeringskansliet har med hänvisning till sitt yttrande till Kommerskollegium anfört att man anser att de ifrågasatta lagändringar som genomförts genom de aktuella riksdagsbesluten endast var förtydliganden av redan gällande rätt. Enligt Regeringskansliet utgör bestämmelserna därför inte sådana tekniska föreskrifter som enligt direktivet skall anmälas till kommissionen. Därutöver har Regeringskansliet anfört i huvudsak följande.

text: Utformningen av

text: 6 § lotterilagen

text: i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 innebar att bestämmelsen kom att uttömmande räkna upp de typer av automater på vilka automatspel i lagens mening kunde bedrivas. Den avgörande frågan är om detta också innebar att andra typer av automatspel, såsom t.ex. lyckohjul, därmed föll utanför

text: lotterilagens

text: tillämpningsområde och på så vis blev tillåtna. Enligt Regeringskansliets uppfattning förbjöd

text: lotterilagen

text: även med denna utformning anordnande av lotterier på liknande automatspel såsom t.ex. lyckohjul. Grunden för detta ställningstagande återfinns i

text: och

text: 9 §§

text: nämnda lag. Av

text: 3 § första stycket

text: i dess lydelse vid den tiden framgick att med lotteri avsågs i lagen bl.a. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknade spel. Paragrafen måste läsas så att frasen "och liknande spel" är hänförlig till samtliga kategorier som räknas upp i punkten, alltså även till automatspel (se prop. 1996-97:7 s. 17). Även lyckohjul får därmed anses ha utgjort ett lotteri enligt

text: lotterilagen

text: i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995. Denna tolkning har godtagits i rättstillämpningen. För att anordna lotteri krävs enligt

text: 9 §

text: tillstånd, om inte något annat följer av lagen. De undantag från tillståndsplikt som finns i lagen omfattar inte lyckohjul. Lyckohjulen har därför omfattats av tillståndskravet i lagens

text: 9 §

text: . Det sagda leder till slutsatsen att de ändringar som genomfördes 1997 endast hade till syfte att förtydliga vad som redan utgjorde gällande rätt, vilket också anges i förarbetena till de aktuella lagändringarna.

text: Inte heller när det gäller det s.k. inlösenförbudet i 37 a § anser Regeringskansliet att införandet innebar en ändring av gällande rätt. Så som det anges i förarbetena till bestämmelsen (

text: prop. 199899:80 s. 46

text: ) kan det nämligen hävdas att ett sådant förbud redan gällde eftersom en varuspelsautomat inte fick användas för något annat ändamål än det som den var avsedd för (se

text: 25 § 5

text: och

text: 51 §

text: lotterilagen

text: För att en teknisk föreskrift skall omfattas av anmälningsskyldigheten krävs att den har andra rättsverkningar än som följer av befintliga bestämmelser. Direktivet innebär således inte någon skyldighet för medlemsstaterna att anmäla tekniska föreskrifter som inte medför någon ändring av rättsläget. Även om de aktuella bestämmelserna i

text: lotterilagen

text: skulle anses utgöra tekniska föreskrifter har de genomförda ändringarna inte medfört någon ändring av rättsläget. Någon anmälningsskyldighet har följaktligen inte förelegat.

text: De ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1997 omfattades inte av några övergångsbestämmelser. Detta motiverades av att lyckohjulen m.fl. redan omfattades av

text: lotterilagen

text: . I samband med de lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1999 beslutades vissa övergångsbestämmelser. Bl.a. fastställdes en övergångstid till utgången av år 2000 för gällande tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater. Det motsvarade den tid för vilken tillståndsmyndigheten hade beslutat att redan meddelade tillstånd skulle gälla.

text: Eftersom inte någon av ändringarna i 6, 24 a eller 37 a § innebar några materiella ändringar av

text: lotterilagen

text: saknades det anledning att besluta några övergångsbestämmelser. Avsaknaden av sådana bestämmelser kan därför inte utgöra grund för skadestånd. När det gäller ändringen av

text: 25 §

text: beslutades övergångsbestämmelser.

text: Av EG-domstolens avgörande i mål C-19494 framgår att en underlåtenhet att anmäla förslag till tekniska föreskrifter som enligt direktivet skall anmälas medför att föreskrifterna inte får tillämpas. Det finns dock veterligen inget avgörande från EG-domstolen i frågan om skadeståndsskyldighet vid utebliven anmälan enligt direktivet. I avsaknad av ett sådant avgörande bör det påpekas att direktivet i första hand syftar till att genom en förebyggande kontroll skydda den fria rörligheten av varor. Det kan därför enligt Regeringskansliets uppfattning inte tas för givet att den omständigheten att domstolen i det ovannämnda målet även slog fast att enskilda kan åberopa direktivet inför nationella myndigheter också innebär att en överträdelse av direktivet kan ge enskilda en på gemenskapsrätten grundad rätt till skadestånd.

text: När det gäller frågan om en utebliven anmälan enligt direktivet utgör en sådan överträdelse av gemenskapsrätten som kan ge enskilda rätt till skadestånd enligt

text: skadeståndslagen

text: , har Regeringskansliet med hänvisning till Justitiekanslerns beslut den 19 september 2001 (dnr

text: ) avstått från att yttra sig.

text: Cherry har fått del av Regeringskansliets yttrande och lämnat bl.a. följande synpunkter. Lagändringen avseende lyckohjul resulterade i att en tidigare tillåten produkt förbjöds. Detta i sig fick till effekt att tillstånd inte kunde erhållas för lyckohjul, vilket i sin tur resulterade i import- och användningsförbud. Att lagändringen medfört en ändring av rättsläget är därmed uppenbart. Detta bekräftas även av ett antal rättsfall från svenska domstolar. Vad Regeringskansliet har anfört om tillämpningen av

text: och

text: 9 §§

text: lotterilagen

text: har inte något egentligt stöd i domstolsavgöranden. I Svea hovrätts dom den 11 februari 2000, mål B 1260-98, anför hovrätten att de i målet aktuella spelapparaterna (som var av typen lyckohjul) inte kan hänföras till någon av de fyra kategorier av automater som angavs i

text: 6 § lotterilagen

text: i dess lydelse före den 1 januari 1997. Enligt hovrätten kunde

text: lotterilagen

text: i dess angivna lydelse inte heller annars anses tillämplig på den aktuella typen av spelautomater. Häri innefattades även

text: och

text: 9 §§

text: . Vidare framgår av regeringens proposition 1993-94:182 s. 53 att frasen "och liknande spel" i

text: 3 § lotterilagen

text: är att hänföra endast till ordet framför, dvs. enbart till kedjebrevsspel. Således utgjorde lyckohjul inte något lotteri enligt

text: lotterilagens

text: lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995. I enlighet därmed krävdes inte heller något tillstånd för lyckohjul.

text: Att en varuspelsautomat inte fick användas för annat ändamål än den var avsedd för innebär inte att något inlösenförbud liknande det som stadgas i 37 a § gällde före lagändringen år 1999. Vad vinnaren efter att ha fått vinsten fick göra med denna var då inte reglerat och påverkade inte heller automaternas klassificering. Det var således helt tillåtet för var och en att lösa in erhållna vinster vid spel på varuspelsautomater. Någon ändring av denna rättighet skedde inte förrän år 1999. Införandet av

text: 37 a § lotterilagen

text: innebar en markant ändring av rättsläget eftersom det införda förbudet hade en direkt påverkan på användningen av spelautomaten. Det faktum att förbudet inte avsåg automaternas konstruktion eller vinsternas beskaffenhet är av mindre betydelse då effekten av åtgärden - i synnerhet i kombination med ändringen i

text: 25 § lotterilagen

text: - blev att spelautomaterna förlorade sitt kommersiella värde. Det bör också påpekas att utformningen av lagtexten före ändringarna var helt klar. Något utrymme för tveksamheter borde egentligen inte ha förelegat. När lagtext är klar och tydlig finns det inget utrymme att (om)tolka denna utifrån förarbetsuttalanden.

text: En teknisk föreskrift innefattar medlemsstaters lagar som förbjuder bl.a. saluföring eller användning av en produkt. De av staten vidtagna ändringarna i

text: lotterilagen

text: innebar förbud avseende användningen av lyckohjul och varuspel på den svenska marknaden. De är därmed att betrakta som sådana tekniska föreskrifter som anges i direktivet. Direktivet har direkt effekt. Att underlåta att lämna över de grundläggande författningstexterna till kommissionen tillsammans med en anmälan utgör ett fördragsbrott (mål C-279-94). Underlåtenheten medför att föreskrifterna inte får tillämpas (mål C-19494) och medför ett skadeståndsansvar för medlemsstaten.

text: Enligt uppgift från EG-kommissionen skall vid införande av förbud eller restriktioner rimliga övergångstider beslutas. Stöd härför utgörs av EG-domstolens dom i mål C-473-98. När det gäller övergångsbestämmelserna avseende varuspelsautomaterna var det aldrig fråga om några sådana bestämmelser i egentlig mening. Det var snarare ett beslut av regeringen att följa löptiderna för redan beviljade tillstånd. Det fanns inte någon möjlighet att efter den 1 juli 1999 erhålla nya tillstånd för spel på sådana automater.

text: När det stod klart för staten att de icke-notifierade förbuden inte var giltiga och därmed inte kunde tillämpas mot enskilda beslutades inom kort tid om nya förbud. Förbuden trädde i kraft den 1 februari 2002. Precis som vid införandet av de icke-notifierade förbuden genomfördes de nya lagändringarna utan att svenska staten uppfyllt sina EG-rättsliga förpliktelser att lämna skäliga och nödvändiga övergångsbestämmelser vid införande av förbud. Det kan inte anses att aktörerna på spelmarknaden borde ha insett att förbudsåtgärderna skulle komma att införas tämligen omgående och dessutom utan någon övergångstid.

text: Statens underlåtenhet att efterkomma direktivet innebär att staten har gjort sig skyldig till en överträdelse av EG-rätten på sådant sätt att skadeståndsskyldighet föreligger gentemot Cherry för den skada som bolaget åsamkats. Underlåtenheten har inneburit att lagändringarna inte varit giltiga. Cherry har förutsatt att staten har iakttagit befintliga formföreskrifter och rättat sig efter förbuden. Det är statens skyldighet att säkra EG-rättens fulla effekt och skydda de rättigheter denna ger enskilda parter. Cherry har därför rätt till ersättning när dess rättigheter kränkts genom att staten brutit mot EG-rätten. Vidare är Justitiekanslerns avgörande i ärende 4243-99-40 (angående utrustning i taxibilar) direkt tillämpligt i detta fall.

text: Utgjorde lagändringarna enbart förtydliganden av gällande rätt eller innebar de ändringar i sak?

text: Enligt artikel 8.1 i direktiv 98-34-EG skall en medlemsstat omedelbart till kommissionen lämna över alla utkast med förslag till tekniska föreskrifter. Från denna skyldighet föreskrivs i direktivet vissa nu inte aktuella undantag. Av artikel 9 framgår att en medlemsstat normalt inte får anta ett förslag till en sådan föreskrift före utgången av tre månader från den tidpunkt då kommissionen tog emot informationen om förslaget. Under vissa förhållanden kan denna period utsträckas. Vad som enligt direktivet avses med en teknisk föreskrift anges i artikel 1.11. Av EG-domstolens avgörande i mål C-279-94 anses följa att anmälningsskyldigheten inte omfattar ändringar i tekniska föreskrifter när den föreslagna ändringen inte har några andra rättsverkningar än som redan följer av gällande rätt.

text: 1997 års ändringar

text: I

text: 3 § lotterilagen

text: i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 definierades lotteri som en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få genom bl.a. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel (första stycket 3). Med automatspel avsågs enligt 6 § spel på följande mekaniska eller elektroniska spelautomater: varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. Det var alltså endast spel på de nu angivna automaterna som uttryckligen betraktades som automatspel i lagens mening. Enligt

text: 9 § lotterilagen

text: får lotterier anordnas bara efter tillstånd, om något annat inte följer av lagen.

text: Genom ändringar i 3 §, som trädde i kraft den 1 januari 1997, kom lotteri att definieras som en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Vidare räknades i paragrafen upp vad som hänförs till lotteri. Därvid angavs bl.a. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel. Definitionen av automatspel i 6 § ändrades samtidigt till att avse "spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater". Enligt den nya definitionen blev det tydligt att allt spel på sådana spelautomater var att betrakta som automatspel i lagens mening. Därigenom blev det också att betrakta som ett lotteri om förutsättningarna i 3 § i övrigt var uppfyllda. En konsekvens härav blev att spel på mekaniska och elektroniska spelautomater blev tillståndspliktigt enligt

text: lotterilagen

text: . I och med införandet av

text: 24 a §

text: kunde något tillstånd till spel på andra automater än de som räknades upp i lagen emellertid inte lämnas.

text: Frågan är då om spel på andra spelautomater än de som före den 1 januari 1997 räknades upp i 6 § var att betrakta som lotteri enligt 3 § första stycket 3 genom att - som Regeringskansliet har hävdat - utgöra ett med automatspel liknande spel. Lagtextens ordalydelse ger närmast vid handen att frasen "och liknande spel" är hänförlig till samtliga kategorier som räknas upp i punkten, alltså även till automatspel. Det är också den tolkning av bestämmelsen som regeringen har gjort i förarbetena till de aktuella lagändringarna (se prop. 1996-97:7 s. 17 och 23). På det sättet har bestämmelsen också uppfattats vid en prövning av en fråga om beslag i ett mål rörande brott mot

text: lotterilagen

text: i Stockholms tingsrätt och i Svea hovrätt samt vid tingsrättens prövning av målet i sak. Hovrätten gjorde dock en annan bedömning sedan tingsrättens dom hade överklagats dit (Svea hovrätts dom den 11 februari 2000, mål B 1260-98).

text: Enligt uttalandena i författningskommentaren till

text: 3 § lotterilagen

text: motsvarar definitionen av begreppet lotteri i sak den som gavs i 1 § i 1982 års lotterilag (prop. 1993-94:182 s. 52). Enligt 1 § andra stycket den lagen hänfördes till lotterier marknads- och tivolinöjen, såsom automatspel och bollkastning, som kan ge vinst enligt paragrafens första stycke, även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen. I tredje stycket stadgades följande. Till lotterier hänförs även kedjebrevsspel och liknande spel som kan ge vinst enligt första stycket och i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som inträder i spelet.

text: Även om vissa skrivningar i propositionen skulle kunna tas till intäkt - liksom ordalydelsen - för att begreppet "liknande spel" är hänförligt även till automatspel talar författningskommentaren närmast för uppfattningen att frasen "och liknande spel" i detta fall endast syftar på kedjebrevsspel (se prop. 1993-94:182 s. 53). I samma riktning talar avfattningen av

text: 45 § lotterilagen

text: . Enligt denna bestämmelse får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i lagen. I paragrafen anges att ett sådant tillstånd dock inte får avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller sådant automatspel som ger vinst i form av pengar. Vidare bör man i en situation där tveksamhet råder om hur en bestämmelse som innebär ett tillståndskrav skall tillämpas normalt välja den tolkning som bäst tillgodoser rättssäkerhetens krav, dvs. som är mest förmånlig för en enskild som berörs av tillståndskravets omfattning.

text: Enligt min mening talar således övervägande skäl för att begreppet "liknande spel" är hänförligt till kedjebrevsspel enbart. Det är också den uppfattning som i praxis har intagits av vissa överrätter (se Hovrättens över Skåne och Blekinge beslut den 26 april 2001 i mål Ö 727-01 och jfr Svea hovrätts ovan nämnda dom).

text: Jag utgår i fortsättningen från den angivna tolkningen. Den innebär att exempelvis lyckohjulsspel inte utgjorde lotteri enligt

text: lotterilagens

text: ursprungliga lydelse. Det innebär i sin tur att 1997 års ändringar i

text: lotterilagen

text: medförde bl.a. att spel på vissa spelautomater som inte tidigare hade utgjort ett lotteri kom att hänföras till lotteri i lagens mening och att sådant spel därför i fortsättningen inte fick anordnas utan tillstånd. Ändringarna kan därför inte betraktas endast som förtydliganden av gällande rätt, utan det rörde sig alltså om ändringar i sak.

text: 1999 års ändringar

text: Genom 1999 års ändringar infördes bl.a. ett förbud för vissa personer att lösa in en vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat mot en annan vara eller mot kontanter (37 a §). Även om en varuspelsautomat inte fick användas för något annat ändamål än den var avsedd för - dvs. att betala ut vinst i form av varor - och inte i praktiken fungera som en värdeautomat, fanns det före lagändringen inte något uttryckligt förbud i

text: lotterilagen

text: mot att vid vinst lösa in en vara mot t.ex. kontanter. Mot denna bakgrund kan inte heller denna lagändring anses ha utgjort enbart ett förtydligande av gällande rätt. Det var alltså enligt min mening även i detta fall fråga om en ändring i sak.

text: Har ändringarna utgjort sådana tekniska föreskrifter som enligt direktivet skall anmälas till kommissionen?

text: Cherry har gjort gällande att ändringarna innebar ett förbud mot användning av lyckohjul och varuspelsautomater på den svenska marknaden, och i fråga om lyckohjulen också att en tidigare tillåten produkt förbjöds. Ändringarna är enligt Cherry därmed att betrakta som sådana tekniska föreskrifter som avses i direktivet.

text: Regeringskansliet har inte närmare redovisat sin syn på frågan om de aktuella bestämmelserna kan anses utgöra tekniska föreskrifter enligt direktivet för det fall ändringarna bedöms ha medfört en ändring av rättsläget.

text: Cherry har till stöd för sin uppfattning åberopat Kommerskollegiums yttrande den 29 januari 2001, Hovrättens för Västra Sverige beslut den 25 april 2001 och Hovrättens över Skåne och Blekinge beslut den 26 april 2001.

text: Frågan vad som utgör en sådan teknisk föreskrift som skall anmälas enligt direktivet är långt ifrån enkel att besvara. En genomgång av Kommerskollegiums yttrande och hovrätternas beslut visar att någon närmare analys av bestämmelsernas innebörd och konsekvenserna av ändringarna i detta speciella fall inte gjordes.

text: Kommerskollegium anför beträffande 1997 års ändringar bl.a. följande. Den ändring av lagen som innebar ett förbud mot lyckohjul faller enligt vår bedömning under artikel 1.11 i direktivet. En teknisk föreskrift enligt denna artikel är tekniska specifikationer och andra krav som förbjuder bl.a. saluföring eller användning av en produkt. - Lagändringen innebär ett förbud mot användning av lyckohjulen vilket också bekräftas av ett antal rättsfall från svenska domstolar. Dessa domar har fastställt att lyckohjul inte omfattades av lagen i dess lydelse före 1997.

text: Hovrätterna har i sina beslut inte närmare berört frågan vad som utgör en teknisk föreskrift. Hovrätten över Skåne och Blekinge anför dock att 1997 års ändring, varigenom lyckohjul blev förbjudna, utgör en sådan teknisk föreskrift som avses i direktivet.

text: Det bör till en början sägas att det inte var fråga om något fullständigt förbud mot en produkt vid lagändringarna år 1997. Ändringarna innebar att i princip allt automatspel blev att betrakta som lotteri i

text: lotterilagens

text: mening och därför krävde tillstånd. Vidare blev det möjligt att meddela tillstånd för sådant automatspel endast i fråga om vissa spelautomater. Konsekvenserna av detta var att det inte längre ansågs vara tillåtet att anordna lotteri genom spel på t.ex. lyckohjul. Det var emellertid fortfarande tillåtet att använda lyckohjul för sådan spelverksamhet som inte betraktas som ett lotteri enligt

text: lotterilagen

text: , varför det kan hävdas att det bara var möjligheterna att under vissa förutsättningar erbjuda en tjänst - spel på vissa automater - som omfattades av förbudet. Helt klart är dock att lyckohjulen kom att sakna intresse ur automatägarnas synvinkel och att den egentliga användningen därför förbjöds.

text: Justitiekanslern har erfarit att Högsta domstolen i april 2003 beslutat att inhämta ett förhandsavgörande från EG-domstolen enligt artikel 234 i EG-fördraget. De frågor beträffande vilka HD har begärt förhandsavgörande rör tolkningen av det nu aktuella direktivet med avseende på de lagändringar i

text: lotterilagen

text: som trädde i kraft den 1 januari 1997. Målet i HD rör ansvar för dobbleri. I målet har den tilltalade invänt bl.a. att Sverige var skyldigt att underrätta kommissionen om de aktuella ändringarna innan de trädde i kraft och att de därför blev overksamma när denna skyldighet inte iakttogs.

text: HD frågar EG-domstolen om bl.a. införande i nationell lagstiftning av ett förbud mot användningen av en produkt eller mot en tjänst som påverkar användningen av produkten kan utgöra en sådan teknisk föreskrift som skall anmälas enligt direktivet. HD:s frågor har alltså direkt beröring med de frågor som är aktuella i detta ärende. HD:s beslut att begära ett förhandsavgörande tyder på att HD anser det osäkert om 1997 års ändringar avsåg sådana tekniska föreskrifter som skulle ha anmälts till kommissionen.

text: Det råder alltså osäkerhet i den nu berörda frågan. Det hindrar dock inte att jag tar ställning till den i detta ärende.

text: Enligt artikel 1.11 är bl.a. lagar och andra författningar som förbjuder t.ex. användningen av en produkt att anse som tekniska föreskrifter. Enligt min bedömning ligger det närmast till hands att anse förbudet mot användning av bl.a. lyckohjul i lotteriverksamhet som en bestämmelse som förbjuder användningen av en produkt, dvs. en teknisk föreskrift. Det betyder att bestämmelsen skulle ha notifierats enligt direktivet. Jag gör alltså samma bedömning som Kommerskollegium och hovrätterna i denna fråga.

text: När det gäller 1999 års lagändringar konstaterar Kommerskollegium att inlösenförbudet i 37 a § inte förbjuder användningen av varuspelsautomater och att det inte ställer några tekniska krav på själva spelautomaten. Enligt kollegiet påverkar förbudet däremot användningen av spelautomaten, och effekten av åtgärden kan likställas med ett förbud eftersom spelautomaterna förlorar sitt kommersiella värde. Kollegiet finner övervägande skäl tala för att även inlösenförbudet omfattas av direktivet och är anmälningspliktigt enligt artikel 1.11.

text: Inlösenförbudet innebär ett förbud mot att lösa in en vinst som erhållits vid spel på en varuspelsautomat mot en annan vara eller kontanter. Förbudet tar sikte endast på förhållandena efter det att spelet har avslutats. Det berör över huvud taget inte möjligheterna att anordna spel på sådana automater. Det var alltså inte fråga om något förbud mot en viss produkt. Inte heller kan man säga att det var fråga om ett förbud mot användningen av en produkt.

text: Inlösenförbudet hindrar visserligen att

text: lotterilagens

text: bestämmelser om automatspel kringgås genom att en varuspelsautomat i praktiken används som en värdeautomat. Men det är alltjämt möjligt att använda automaten på det sätt som den i princip är avsedd för. Att de platser där sådant spel får anordnas inte längre är lika många som tidigare kan enligt min bedömning inte ha någon avgörande betydelse.

text: Vid en samlad bedömning anser jag att de nu ifrågasatta lagändringarna inte kan anses ha utgjort sådana tekniska föreskrifter som skall anmälas enligt direktivet. Staten var alltså inte skyldig att anmäla dessa ändringar till kommissionen innan de antogs.

text: Är staten skadeståndsskyldig på grund av den uteblivna anmälningen?

text: Min bedömning är alltså att det var fel att inte anmäla 1997 års lagändringar enligt bestämmelserna om tekniska föreskrifter. Det innebär också att det var fel av regeringen att föreslå lagändringarna utan anmälan, och fel av riksdagen att anta dem. Effekten blev att lagändringarna var overksamma i den meningen att de inte fick tillämpas mot enskilda. Frågan är då om felet är skadeståndsgrundande för staten.

text: En första fråga är om lagstiftning och det arbete som leder fram till en lag - t.ex. en underlåtenhet att anmäla förslaget till kommissionen - utgör "myndighetutövning". Härom har i någon mån rått delade meningar (se Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt

text: skadeståndslagen

text: , 1996 s. 131 not 26 med hänvisningar). Normalt utgår man dock från att normbeslut - inkl. lagstiftning - utgör myndighetsutövning. Det finns ingen anledning att nu inta någon annan ståndpunkt.

text: Felet var visserligen i princip ett bedömningsfel. Sådana fel brukar inte anses skadeståndsgrundande enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: om de inte är uppenbara. Det kan diskuteras om denna princip skall tillämpas även i ett fall som detta. Jag lutar åt att staten när det gäller fel av lagstiftaren som leder till en overksam lag snarare bör ha ett närmast strikt ansvar. Utifrån den utgångspunkten bör det fel som begicks ses som ett fel enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: Det betyder att det har förekommit fel vid myndighetsutövning i det aktuella lagstiftningsärendet.

text: Nästa fråga är då om talan på grund av felet får föras trots den förbudsbestämmelse som finns i

text: 3 kap. 7 § skadeståndslagen

text: . Där stadgas att talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § inte får föras med anledning av beslut av bl.a. riksdagen eller regeringen, om inte beslutet har upphävts eller ändrats. I detta fall har författningen i fråga upphävts den 31 januari 2002 under sådana omständigheter - på grund av fel vid tillkomsten - att det måste anses ha skett i den mening som avses i 3 kap. 7 §. Det betyder att det inte finns något hinder att föra talan med anledning av felet och sålunda inte heller något hinder för Justitiekanslern att ta upp anspråket till prövning.

text: På grund av det sagda får staten anses ha ådragit sig skadeståndsskyldighet på grund av det fel som har förekommit, dvs. en skyldighet att ersätta den skada som felet må ha orsakat.

text: Den skada bolaget säger sig ha lidit består i att värdet på de lyckohjul som man hade investerat i reducerades kraftigt, att bolaget förlorade intäkter när man upphörde med spel på de förbjudna automaterna och att man till följd härav fick vissa kostnader i övrigt.

text: Frågan är då om Cherry kan sägas ha lidit dessa skador som en följd av lagstiftningsfelet.

text: Att lagändringarna inte anmäldes medförde som sagt att de inte kunde tillämpas mot enskilda. Varken Cherry eller någon annan var alltså skyldig att rätta sig efter dem. Den skada som uppkom genom att man ändå gjorde det är således inte en skada av lagstiftningsfelet utan av de konsekvenser man drog - frivilligt eller ofrivilligt - av sin bedömning att de nya bestämmelserna skulle följas.

text: Är det då inte orimligt av staten att hävda en ståndpunkt som går ut på att skadan inte är en följd av det fel som begicks av lagstiftaren? Enligt min mening är det inte det. Gällande rätt kan nämligen inte gärna innebära att redan ett lagstiftningsfel, som vilseleder enskilda att foga sig efter den på grund av felet overksamma författningen, medför skadeståndsskyldighet för staten. I så fall skulle kretsen skadelidande kunna bli mycket vid och skadestånd som ter sig klart oberättigade kanske få utbetalas. Konsekvensen av att lagstiftaren "misslyckas med att införa ett förbud" kan inte heller rimligen bli att alla som agerar i enlighet med "förbudet" har rätt till skadestånd. Vissa torde frivilligt foga sig efter ett förbud som lagstiftaren velat införa. Dessa har naturligtvis inte lidit någon skada till följd av felet. Och det framstår inte som rimligt att utge skadestånd enbart till dem som skulle ha agerat i strid med "förbudet" om de bara hade förstått att det inte behövde följas.

text: Annorlunda måste man se det om en myndighet har agerat med utgångspunkt från en overksam reglering och agerandet har drabbat en enskild ekonomiskt. En sådan skada måste rimligen ersättas.

text: Den ståndpunkt som jag nu har intagit är densamma som Bertil Bengtsson har rekommenderat, se Det allmännas ansvar enligt

text: skadeståndslagen

text: , 1996 s. 131 f.

text: Slutsatsen av det sagda är att det inte kan anses föreligga ett sådant samband mellan felet och Cherrys skada att staten är skyldig att ersätta denna vid en bedömning enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: Är då staten skadeståndsskyldig enligt EG-rätten till följd av den felaktigt uteblivna anmälningen? Felet innebar att det kom att införas bestämmelser som får anses ha stått i strid med EG-rätten. Frågan om statens skadeståndsskyldighet får därmed prövas med utgångspunkt i de principer som lagts fast enligt den s.k. Francovich-doktrinen såsom den har utvecklats. Dessa principer kan i allt väsentligt sägas innebära att staten är skadeståndsskyldig, om

text: 1. överträdelsen hänför sig till en regel avsedd att ge enskilda rättigheter,

text: 2. det föreligger ett tillräckligt allvarligt brott mot regeln, och

text: 3. det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet och skadan.

text: Det första kravet är alltså att brottet mot EG-rätten skall gälla en regel som är avsedd att ge enskilda rättigheter. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet beträffande tekniska föreskrifter kan knappast i och för sig anses vara av det slaget. Det avgörande är nog emellertid att det i strid med procedurreglerna i EG-rätten har införts bestämmelser om förbud mot användning av bl.a. lyckohjul. Detta förbud torde få anses innebära ett åsidosättande av en regel som ger enskilda rättigheter. Min bedömning är sålunda att denna förutsättning för skadestånd är uppfylld.

text: Den andra frågan är om det föreligger ett tillräckligt allvarligt brott mot den EG-rättsliga regeln. Som framgår av övervägandena i tidigare avsnitt var det långt ifrån självklart att en anmälan måste ske. Tveksamhet kunde vara motiverad både i frågan om det skedde några materiella ändringar per den 1 januari 1997 och i frågan om ändringarna utgjorde tekniska föreskrifter. Enligt min bedömning kan det därför inte anses ha varit fråga om ett tillräckligt allvarligt brott mot EG-rätten. Denna förutsättning för skadeståndsansvar kan därmed inte anses uppfylld.

text: Min bedömning här skiljer sig alltså från bedömningen ovan avseende frågan om "fel" förekommit enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Denna skillnad är motiverad med hänsyn till att "culpatröskeln" enligt 3 kap. 2 § får anses i allmänhet vara lägre än motsvarande tröskel enligt EG-rätten.

text: Det tredje kravet för skadestånd enligt EG-rätten är att det finns ett direkt samband mellan åsidosättandet och skadan. Denna fråga är i praktiken densamma som den som avhandlades tidigare när statens skadeståndsansvar enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: diskuterades. Slutsatsen var där att det inte kan anses finnas något direkt samband mellan felet och den skada som Cherry säger sig ha lidit. Jag menar att motsvarande bedömning måste göras enligt EG-rätten. Det innebär att inte heller detta krav för skadestånd enligt EG-rätten är uppfyllt.

text: Staten är alltså inte skyldig att till följd av den uteblivna anmälningen ersätta den skada som Cherry har begärt ersättning för.

text: Har staten ådragit sig skadeståndsskyldighet mot Cherry genom att inte besluta övergångsbestämmelser?

text: Cherry har också gjort gällande att staten har agerat felaktigt eller försumligt genom att inte besluta några övergångsbestämmelser i samband med att lagändringarna genomfördes. Enligt Cherry kan statens handlande närmast liknas vid konfiskation eller expropriation. Härigenom aktualiseras enligt bolaget bl.a.

text: 2 kap.

text: och

text: 23 §§

text: regeringsformen

text: (RF) och även artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

text: Enligt

text: 3 kap. 7 § skadeståndslagen

text: får talan om ersättning som grundar sig på

text: 3 kap. 2 § samma lag

text: inte föras med anledning av beslut av bl.a. riksdagen eller regeringen, om inte beslutet har upphävts eller ändrats. Det innebär beträffande lagar som har genomförts att de så gott som aldrig kan angripas med skadeståndsanspråk. Inte heller kan staten göras skadeståndsansvarig för att en lag förses med exempelvis övergångsbestämmelser som av många bedöms otillräckliga, eller inga sådana bestämmelser alls. Om lagen så småningom ändras öppnar inte detta någon möjlighet till skadeståndsanspråk på grund av den tidigare lydelsen. En sådan ändring kan sålunda inte anses vara en ändring i den mening som avses i

text: 3 kap. 7 § skadeståndslagen

text: Visserligen har de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1997 resp. den 1 januari 1999 upphävts under sådana omständigheter att 3 kap. 7 § inte lägger hinder i vägen för skadeståndsanspråk på grund av det ovan diskuterade notifieringsfelet; det var ju detta fel som gjorde att de upphävdes. Det gör dock inte att man kan hävda att riksdagens beslut att inte meddela övergångsbestämmelser upphävdes i den mening som avses i

text: 3 kap. 7 § skadeståndslagen

text: . Det innebär att talan inte får föras med påstående att de uteblivna övergångsbestämmelserna innebar fel eller försummelse. Inte heller kan då Justitiekanslern ta upp ett sådant anspråk till prövning.

text: De lagändringar som trädde i kraft den 1 februari 2002 har över huvud taget inte ändrats. Det föreligger därmed enligt

text: 3 kap. 7 § skadeståndslagen

text: ett tydligt och direkt hinder mot att föra talan om ersättning med anledning av riksdagens beslut att anta de lagändringarna.

text: Om man ändå skulle göra en oaktsamhetsbedömning av besluten att inte ta in några övergångsbestämmelser i författningarna, är det enligt min mening uppenbart att det inte rör sig om några fel som skulle kunna leda till skadeståndsansvar för staten. Lagstiftaren är fri att införa ett förbud utan långt varsel om han anser det påkallat. Det gäller särskilt i sådana fall då lagstiftaren anser att förbudet redan gäller eller att det beror på ett förbiseende att det inte har blivit infört.

text: En annan fråga är om staten - som Cherry hävdat - har brutit mot EG-rätten genom att inte besluta några övergångsbestämmelser. Cherry har anfört att det enligt uppgift från EG-kommissionen måste beslutas rimliga övergångstider vid införande av förbud eller restriktioner. Till stöd härför har bolaget åberopat EG-domstolens avgörande i mål C-473-98.

text: Jag har gått igenom det åberopade rättsfallet. Det ger enligt min mening inte stöd för att staten skulle ha brutit mot en EG-rättsligt grundad skyldighet. Det har inte heller i övrigt framkommit något som visar att staten skulle ha åsidosatt någon på gemenskapsrätten grundad skyldighet genom att inte besluta några övergångsbestämmelser.

text: Vad Cherry har lagt staten till last utgör inte heller någon kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

text: Det anförda innebär att riksdagens beslut att inte förse de ifrågavarande författningarna med övergångsbestämmelser inte kan grunda någon skadeståndsskyldighet för staten.

text: Sammanfattning

text: Sammanfattningsvis är staten inte skadeståndsskyldig mot Cherry vare sig på grund av att lagändringar antogs trots att de inte hade notifierats eller på grund av uteblivna övergångsbestämmelser. Inte heller är staten skadeståndsskyldig mot Cherry på någon annan grund. Bolagets begäran skall alltså avslås.

text: Vid denna utgång saknas förutsättningar att tillerkänna bolaget ersättning för ombudskostnader. Jag avslår därför bolagets anspråk också i den delen.

text: Jag har vid min prövning av Cherrys skadeståndsanspråk gjort flera bedömningar till Cherrys förmån som måste bedömas som osäkra. Det gäller frågan om 1997 års ändring i

text: 6 § lotterilagen

text: utgjorde en teknisk föreskrift, frågan om lagstiftning utgör myndighetsutövning och frågan om i vad mån ett bedömningsfel vid lagstiftning kan vara skadeståndsgrundande. Det gäller också frågan om den eventuella överträdelsen av EG-rätten hänför sig till en regel som är avsedd att ge enskilda rättigheter. Jag anser mig oförhindrad att i en eventuell rättegång inta en annan ståndpunkt i dessa frågor, om jag då gör en annan bedömning eller fortfarande anser saken osäker.

text: Jag beklagar att mitt avgörande i detta ärende har dröjt.


publisher: Justitiekanslern

title: Fråga om ett aktiebolag har orsakats ideell skada vid långsam handläggning av ett förenklat tvistemål

org: jk

text: Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av Stävrullen Finans AB (publ).

type: stycke

text: Ärendet

type: rubrik

text: Stävrullen Finans AB (tidigare Kraftkommission i Sverige AB) har begärt ersättning av staten för ideell skada med 20 000 kr. Bolaget har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett förenklat tvistemål vid Västmanlands tingsrätt har varit oskäligt lång och att bolagets rätt till rättegång inom skälig tid enligt

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: därmed har överträtts. Bolaget har därvid gett in och hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4303-2005). Bolaget har även gett in tingsrättens dom i mål nr FT 3839-03.

text: Av handlingarna i ärendet framgår följande. Målet överlämnades till Västmanlands tingsrätt från Kronofogdemyndigheten i september 2003. Efter viss skriftväxling och ett efterföljande sammanträde för muntlig förberedelse vid tingsrätten förelades parterna i februari 2004 att slutföra sin talan i målet. Den 11 november 2005 kritiserade JO tingsrätten för den långa tidsutdräkten efter det att målet blev klart för avgörande på handlingarna. Tingsrätten meddelade dom i målet den 20 februari 2006. Såvitt framkommit överklagades inte domen.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Enligt

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: har var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Artikel 6.1 i konventionen är tillämplig i ärendet.

text: Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

text: Justitiekanslern instämmer i den kritik som JO har uttalat avseende tidsutdräkten vid handläggningen av målet. Vid en helhetsbedömning av de omständigheter som har kommit fram i ärendet finner Justitiekanslern ändå att den långa handläggningstiden, trots perioden av inaktivitet vid tingsrätten, inte har innefattat en överträdelse av Stävrullen Finans AB:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: . Bolagets anspråk på skadestånd ska därför avslås på den grunden.

text: Det bör dock tilläggas att även om den långa handläggningstiden skulle anses innefatta en överträdelse av

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: anser Justitiekanslern att anspråket ska avslås på den grunden att Stävrullen Finans AB inte har lidit någon ersättningsgill ideell skada.

text: Juridiska personer, såsom aktiebolag, kan visserligen tillerkännas ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid enligt

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: . Vidare föreligger enligt Europadomstolens praxis en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Sådan ideell skada för en juridisk person kan enligt Europadomstolens praxis exempelvis bestå i en osäkerhet att planera för verksamheten eller uppkommet obehag hos personer i företagets ledning (se vidare betänkandet Skadestånd och Europakonventionen

text: SOU 2010:87, s. 190

text: och s. 378).

text: Den tidsutdräkt som Stävrullen Finans AB har drabbats av har förekommit i ett fordringsmål där bolaget begärde betalning för levererad el. Det yrkade kapitalbeloppet uppgick till ca 9 300 kr. Värdet av det som yrkades i målet var alltså så lågt att målet handlades som ett förenklat tvistemål enligt bestämmelsen i

text: 1 kap. 3 d § rättegångsbalken

text: . Med hänsyn till tvisteföremålets art kan den långsamma handläggningen vid tingsrätten knappast ha orsakat svårigheter att planera för aktiebolagets verksamhet, vållat något mera påtagligt obehag hos bolagets företrädare eller lett till annat än obetydlig ideell skada i övrigt. Justitiekanslern anser alltså under alla förhållanden att det inte har framkommit att aktiebolaget till följd av den långsamma handläggningen av det aktuella målet har drabbats av någon ersättningsgill ideell skada.

type: avgorande


title: Ansökan om stämning med anledning av ett salmonellautbrott i en foderfabrik i Norrköping

text: 1 Yrkanden

text: Staten yrkar att rätten skall förplikta Svenska Lantmännen ek. för. (nedan Lantmännen) att till staten utge 82,5 miljoner kronor jämte ränta på beloppet enligt

text: och

text: 6 §§

text: räntelagen (1975:635)

text: . Ränta yrkas såvitt gäller ett belopp om 75 486 650 kronor från dagen för delgivning av stämning till dess full betalning sker och i övrigt från en dag som kommer att anges senare, också till dess full betalning sker. Staten framställer huvudyrkandet med förbehåll för att beloppet kan komma att justeras efter det att samtliga betalningar av statsmedel till lantbrukare med anledning av det berörda salmonellautbrottet har blivit slutligt reglerade (beräknas vara slutreglerade i juli 2006, se avsnitt 3.2). Det yrkade beloppet kan också komma att justeras till följd av att vissa skador visar sig ha uppkommit som en följd av annan salmonellasmitta än sådan som Lantmännen ansvarar för.

text: Staten yrkar ersättning för rättegångskostnader med ett belopp som kommer att anges senare.

text: I förhandlingar mellan parterna har dessa enats om att framställa ett gemensamt yrkande till tingsrätten om att vissa rättsfrågor underställs Högsta domstolen enligt

text: 42 kap. 17 a §

text: och

text: 56 kap.

text: 15 §§

text: rättegångsbalken

text: , se avsnitt 6.

text: Justitiekanslern har i ett beslut den 29 september 2003, med stöd av

text: 2 § andra stycket förordningen (1975:1345)

text: med instruktion för Justitiekanslern, tagit över uppgiften från Statens Jordbruksverk (nedan Jordbruksverket) att bevaka statens rätt mot Lantmännen i ärendet.

text: 2 Grunder

text: Våren 2003 såldes salmonellasmittat foder från Lantmännens foderfabrik i Norrköping till gårdar i framför allt Östergötland. Sedan smittan hade upptäckts vidtog Jordbruksverket åtgärder enligt

text: 5 § zoonoslagen (1999:658)

text: – bl.a. slakt av grisar – på ett antal gårdar dit fodret hade sålts.

text: Lantmännen har sålunda orsakat mycket omfattande ekonomiska skador men inte velat ta sitt ekonomiska ansvar för dessa. Staten har utgett ersättning till lantbrukarna enligt de bestämmelser som gäller om ersättning vid s.k. zoonoser. Men skadan har ostridigt orsakats av Lantmännen, och enligt statens mening skall Lantmännen då också svara ekonomiskt för skadan. Att staten har hållit lantbrukarna skadeslösa skall ses som ett förskott, varvid staten har rätt att återfå vad som utgetts från skadevållaren. Det rör sig om ca 82,5 miljoner kronor.

text: 1. Lantmännen är skadeståndsskyldiga mot lantbrukarna för de skador som yrkandet avser. Lantmännen har sålt salmonellasmittat foder till lantbrukarna, vilket har lett till skador i form av kostnaderna för de åtgärder som blev nödvändiga på gårdarna.

text: Staten menar i första hand att Lantmännen är skadeståndsskyldiga mot de lantbrukare som köpte fodret till följd av ett strikt skadeståndsansvar, dvs. ett ansvar för skadebringande egenskaper som är oberoende av oaktsamhet och oberoende av om någon utfästelse anses ha lämnats om frihet från salmonella.

text: I andra hand är Lantmännen skadeståndsskyldiga mot köparna av fodret därför att Lantmännen får anses ha utfäst att fodret skulle vara fritt från salmonellasmitta.

text: Och i tredje hand är Lantmännen skadeståndsansvariga mot köparna av fodret till följd av oaktsamhet eller grov oaktsamhet vid tillverkningen. I varje fall vid oaktsamhet har tillverkaren ett ansvar för skadebringande egenskaper hos den tillverkade produkten.

text: Oaktsamheten bestod däri att Lantmännen inte iakttog de försiktighetsåtgärder som var nödvändiga för att det färdiga fodret inte skulle vara smittat av salmonella.

text: I den mån det kan vara av betydelse har Lantmännen under hand utfäst sig att inte göra gällande att skadeståndsansvaret till någon del har preskriberats.

text: 2. Jordbruksverket har betalat ersättning till enskilda lantbrukare och lantbruksföretag med tillämpning av

text: 5 § zoonosförordningen (1999:660)

text: med anledning av de skador som salmonellasmittan orsakade. Ersättningen uppgår till ca 82,5 miljoner kronor. Till följd av sina utlägg har staten regressrätt mot den som orsakade salmonellautbrottet, dvs. Lantmännen. I första hand gör staten gällande regressrätt för hundra procent av utläggen, i andra hand för en mindre procentandel.

text: Enligt statens mening har staten regressrätt mot skadevållaren Lantmännen oavsett vilken grund som föreligger för Lantmännens skadeståndsansvar. Sålunda anser staten att det föreligger regressrätt i det fallet att Lantmännen får anses ha utfäst att det levererade fodret skulle vara fritt från salmonellasmitta och har ådragit sig ett skadeståndsansvar till följd därav. Regressrätt föreligger även i det fallet att Lantmännen är strikt ansvariga gentemot köparna för de ifrågavarande skadorna. I varje fall har staten regressrätt för det fall att Lantmännen skulle anses skadeståndsansvariga gentemot köparna till följd av oaktsamhet vid tillverkningen av fodret. Och staten har under alla omständigheter regressrätt om Lantmännen anses ha varit grovt oaktsamma vid tillverkningen.

text: Staten har rätt till ränta enligt

text: och

text: 6 §§

text: räntelagen

text: 3 Sakomständigheter

text: 3.1 Salmonellautbrottet

text: Ett omfattande salmonellautbrott inträffade under våren/sommaren 2003 på ett stort antal gårdar i framför allt Östergötland. Smittan kunde härledas till foder som hade tillverkats i Lantmännens foderfabrik i Norrköping. I fabriken tillverkades foder till nöt, svin och fjäderfä, dock inte till slaktkyckling.

text: Smittan upptäcktes den 14 maj 2003 vid en rutinprovtagning avseende salmonella på en svinbesättning i Horn i Östergötland. Vid provtagningen påvisades Salmonella Cubana, vilket skulle visa sig vara upptakten till den största påvisade spridningen någonsin av salmonella bland djur i Sverige.

text: Jordbruksverkets föreskrifter anger att när salmonella påvisas i besättningen hos en kund skall en uppföljande kontroll av den fabrik som har producerat fodret genomföras. Provtagning skedde den 3 juni 2003 i fabriken i Norrköping. Den 10 juni 2003 erhölls besked att salmonella hade påvisats på s.k. ”ren” sida i fabriken (se avsnitt 3.3). Produktion och leverans stoppades omedelbart av Jordbruksverket i samråd med Lantmännen.

text: En noggrann kartläggning av omfattningen påbörjades i Statens veterinärmedicinska anstalts regi, varvid en stor mängd miljö- och leveransprover togs i olika omgångar. Det kunde därvid konstateras att salmonella i princip inte kunde påvisas i fabrikens råvarudel. Provtagning från fabrikens två presslinjer gav samma resultat. Däremot visade sig expanderlinjen vara kraftigt kontaminerad med Salmonella Cubana. Likaså påvisades salmonella i expanderlinjens frånluftkanal och dessutom i den gemensamma tilluftkanalen. Gården i Horn hade fått foder (Premex 20) tillverkat på expanderlinjen i fabriken.

text: Efter analys av s.k. utlastningsprover (även kallade ”spegelprover”) kunde det konstateras att smittat foder hade levererats från fabriken, inte bara till den drabbade svinbesättningen utan till ett större antal besättningar under en längre tid. Sparade spegelprover visade sig innehålla Salmonella Cubana så långt tillbaka i tiden som från februari/mars 2003.

text: På den kontaminerade expanderlinjen i foderfabriken producerades olika typer av koncentrat till svin. Drabbade besättningar var därför till allra största delen svinbesättningar.

text: 3.2 Åtgärder, kostnader m.m.

text: En spårning av foderförsäljningen inleddes med hjälp av leverantörslistor från Lantmännen. Inledningsvis spårades de 79 besättningar som hade fått foder under maj och juni 2003. En djurägare hade två fristående separat skötta svinbesättningar, varför det totala antalet besättningar var 80. Alla besättningar spärrförklarades per telefon. Kort därefter skickades veterinärer ut för provtagningar, vilka innefattade träckprov från gårdarnas alla svin samt prov från olika delar av gårdarnas fodersystem.

text: I slutet av juni 2003 var samtliga 80 misstänkta besättningar spårade och provtagna. När provsvaren erhölls var den stora omfattningen av salmonellautbrottet klarlagd, då man påvisade Salmonella Cubana i minst ett träck- eller foderprov i totalt 49 besättningar.

text: Under sommaren spårades och provtogs även de övriga 26 besättningar som hade fått foder från fabriken under tiden februari – april 2003 samt 33 kontaktbesättningar till positiva besättningar. I dessa besättningar (59 totalt) påvisades Salmonella Cubana i endast en. Den hade fått foder sista veckan i april 2003.

text: Under hela utbrottet utfördes alltså omfattande provtagningar i totalt 139 besättningar, varav salmonella påvisades i 50. Dessa fanns i fem olika län. I majoriteten av de 50 positiva besättningarna (30) återfanns Salmonella Cubana i träckprover, medan i de övriga 20 besättningarna salmonellan påvisades endast i prover från gårdarnas fodersystem.

text: De 50 besättningar i vilka minst ett positivt salmonellaprov hade påvisats i träck och/eller fodersystem hanterades sedan enligt gängse rutin för salmonelladrabbade besättningar i Sverige.

text: Besättningarna belades med fortsatta restriktioner avseende bl.a. förflyttning och försäljning av djur, spridning av gödsel etc. Det upprättades smittskyddsbarriärer och fristående epidemiologiska enheter, utredande veterinärer utsågs och åtgärdsplaner författades. Slakterierna tog emot grisar för s.k. ”slakt i särskild ordning”, dvs. med provtagning av varje slaktkropp. Kapaciteten var i viss mån begränsad, då sådan slakt är långsam och kostsam. På många gårdar fick svin avlivas och destrueras, eftersom flödesstopp i produktionen snabbt orsakade en ohållbar situation. Ca 70 000 svin slaktades i särskild ordning.

text: Jordbruksverket har hittills (den 25 april 2006) betalat ut 75 486 650 kronor i ersättning till lantbrukare enligt

text: 5 § zoonosförordningen

text: . Det återstår fem ärenden, vilka beräknas vara slutreglerade i juli 2006. Uppskattningsvis kommer Jordbruksverket då att ha betalat ut ytterligare ca sju miljoner kronor. De kostnader som utbrottet har förorsakat staten kommer därmed att uppgå till ca 82,5 miljoner kronor.

text: Till detta kommer kostnader för provtagning, veterinärkostnader m.m. som staten bedöms ha att svara för även slutligt (se bl.a.

text: NJA 2004 s. 566

text: , jfr vad som sägs i avsnitt 5.1 nedan). Dessa kostnader uppgår till ca 20 miljoner kronor. Detta belopp omfattas alltså inte av statens yrkande i målet.

text: Här bör slutligen följande anmärkas. De åtgärder som har vidtagits på vissa av gårdarna kan delvis ha haft sin grund i annan salmonellasmitta än den som kom från Lantmännens foderanläggning i Norrköping. Det är inte ännu klarlagt i vilken mån detta är fallet. I den mån åtgärderna, och kostnaderna för dessa, inte kan anses ha berott på den i målet aktuella smittan, kommer Justitiekanslern att sätta ned statens yrkande.

text: 3.3 Förhållandena på fabriken i Norrköping

text: Lantmännens foderfabrik i Norrköping består av en råvarudel där foderråvaror tas emot och lagras, en produktionsdel där foder bearbetas och tillverkas och en färdigvarudel där foder till försäljning lagras och utlastas.

text: Fabriken har tre produktionslinjer: linje 1 (expanderlinjen) för tillverkning av koncentrat till svin och värmebehandling av råvaror, linje 2 (presslinje 1) för i huvudsak tillverkning av fjäderfäfoder men även för tillverkning av helfoder för svin och linje 3 (presslinje 2) för i huvudsak tillverkning av nötfoder men även för tillverkning av helfoder för svin.

text: Jordbruksverkets utredning har visat att salmonellasmittan är hänförlig till brister i foderfabriken i Norrköping. Det rör sig om brister i produktionsutrustningen, bristande underhåll, bristande rengöring och bristande rutiner.

text: Det har enligt statens mening förekommit ett flertal avvikelser från föreskrivna rutiner för verksamheten i foderfabriken. Det är främst följande omständigheter som avses.

text: 1. I skåpet (”sommarstugan”) på taket till fabriken har fuktskador upptäckts. Sommarstugan innehåller ett renande partikelfilter och en fläkt som pressar ned den s.k. tilluften till kylarrummet. Sommarstugan har konstaterats vara otät. Det har noterats hål till omgivningen utomhus i sommarstugans golv. Dessa upptäckter tyder på brister i underhållet av processutrustningen.

text: 2. Det har funnits brister i rengöringsprogram och rengöringsinstruktioner. Det har av dessa inte framgått i vilken utsträckning till- och frånluftskanaler har ingått i rengöringsrutinerna. Några särskilda rengöringsinstruktioner för den s.k. expanderlinjen eller dess kylare tycks inte ha funnits.

text: 3. Rengöringen av särskilt känsliga ställen i systemet har brustit. Vid nedmonteringen av tillverkningssystemet efter utbrottet påträffades en betydande koncentration av foderrester och fågelkadaver i utloppet på taket för den s.k. frånluftskanalen. I själva kanalen hittades en ansamling – motsvarande tre skottkärror – med illaluktande foderrester.

text: 4. Det har saknats s.k. tillverkningsbeskrivning för expanderlinjen.

text: 5. Det har förekommit brister i salmonellaprovtagningen genom att prover har tagits på fel plats. Provtagning skall ske i toppen av den s.k. pelletskylaren. Enligt uppgift till Jordbruksverket från provpersonalen på fabriken har bestämmelsen inte alltid följts. Provtagningen har då i stället utförts på en plats som är mindre känslig i smittohänseende.

text: Det görs alltså gällande att Lantmännen vid fodertillverkningen i flera avseenden inte har iakttagit de föreskrifter som har gällt för verksamheten.

text: 4 De relevanta rättsreglerna m.m.

text: 4.1 Zoonoslagstiftningen

text: Zoonoslagen (1999:658)

text: gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa (zoonoser) och som inte är sådana epizootiska sjukdomar som omfattas av

text: epizootilagen (1999:657)

text: . Av Jordbruksverkets föreskrifter om zoonotiska sjukdomar (

text: SJVFS 1999:101

text: ) framgår att salmonella omfattas av

text: zoonoslagen

text: Enligt

text: 2 § zoonosförordningen (1999:660)

text: är det Jordbruksverket som leder och samordnar de förebyggande åtgärderna och bekämpningen enligt

text: zoonoslagen

text: Av

text: 5 § zoonoslagen

text: framgår vilka åtgärder som Jordbruksverket kan besluta om för att förebygga eller bekämpa zoonoser, såsom t.ex. slakt eller annan avlivning av djur.

text: Ersättning av statsmedel kan enligt

text: 5 § zoonosförordningen

text: lämnas för vissa uppräknade kostnader till den som drabbas av sådana kostnader på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av

text: zoonoslagen

text: Ersättning lämnas enligt

text: 6 § zoonosförordningen

text: med högst femtio procent av de kostnader och förluster som avses i 5 §. Om besättningen står under sådan kontroll som avses i

text: 1 § lagen (1985:342)

text: om kontroll av husdjur m.m., lämnas dock ersättning med högst sjuttio procent. I detta ärende är det vanligaste att ersättning har lämnats med sjuttio procent av kostnaderna och förlusterna.

text: I

text: zoonosförordningen

text: har i

text: 10 §

text: införts en jämkningsbestämmelse enligt vilken ersättning kan jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten.

text: I förarbetena till

text: zoonoslagen

text: prop. 1998/99:88 s. 39

text: f.) hänvisas till vad som gällde angående ersättning enligt lagen om bekämpande av salmonella hos djur. Ersättningsbestämmelserna återfanns i förordningen om bekämpande av salmonella hos djur. Frågan om ersättningsbestämmelsernas placering berördes i förarbetena till lagen. Departementschefen uttalade därvid att bestämmelserna i dåvarande salmonellaförordningen inte kunde anses innebära ett fastslående av att staten i princip skulle vara skyldig att på skadeståndsrättslig eller annan grund svara för kostnader eller förluster som drabbade djurägaren vid myndighetsingripanden med stöd av förordningen. Avsikten med reglerna var endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kunde innebära för de enskilda djurägarna. Reglerna var att betrakta som offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda. I förarbetena till

text: zoonoslagen

text: såg man ingen anledning att göra en annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet.

text: Av förarbetena till

text: zoonoslagen

text: framgår bl.a. följande om principen för ersättning (se

text: a. prop. s. 40

text: ”Principen för ersättning enligt

text: zoonoslagen

text: skiljer sig från den princip som valts för den föreslagna

text: epizootilagen

text: , enligt vilken en rätt till ersättning föreligger. Skillnaden motiveras av att åtgärder enligt

text: epizootilagen

text: kan bli mycket omfattande på grund av oväntade och ibland katastrofartade sjukdomsutbrott. Risken för zoonoser som t.ex. salmonella är däremot något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön. Ersättningen skall även fortsättningsvis vara bunden till de direkta ekonomiska följderna av åtgärder som staten vidtar med anledning av kontroll och bekämpning av zoonoser. Ekonomiska följder av enbart sjukdomen i sig är alltså inte ersättningsgilla.”

text: I förarbetena anförs vidare att staten, den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen bör dela på det ekonomiska ansvaret för kontroll och bekämpning enligt

text: zoonoslagen

text: (se

text: a. prop. s. 40

text: ). Anledningen till detta är att såväl skattebetalarkollektivet som den enskilde djurägaren och näringen gynnas av bekämpningen.

text: Mot bakgrund av det synsätt som har kommit till uttryck i propositionen har ersättningsbestämmelserna i

text: zoonosförordningen

text: utformats som en möjlighet för staten att lämna ersättning, inte som en skyldighet. Ersättning av statsmedelkan sålunda lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av

text: zoonoslagen

text: drabbas av vissa uppräknade kostnader.

text: Oaktat det nu sagda får det anses oklart i vilken mån staten faktiskt är skyldig att utge den stadgade ersättningen. Bland annat den omständigheten att en jämkningsbestämmelse har tagits in i

text: zoonosförordningen

text: tyder på att det i själva verket skall anses röra sig om en sådan skyldighet. För detta talar också den omständigheten att Kammarrätten i Jönköping i fem domar funnit att Jordbruksverket inte haft någon rätt att ställa villkor för utbetalningar enligt förordningen.

text: Staten utgår i första hand från att det rör sig om en offentligrättslig ersättningsskyldighet och använder fortsättningsvis en sådan terminologi. Men för det fall det inte skulle anses röra sig om en förpliktelse, utan bara om en möjlighet för staten att betala, påverkar detta enligt statens mening inte Lantmännens skyldighet att ersätta staten för dess utlägg på grund av regressrätt.

text: Produktansvarslagen

text: Med produktansvar menas ansvar för skador som uppstår genom skadebringande egenskaper i den levererade varan. Ansvaret täcker både person- och sakskador.

text: I

text: 1 § andra stycket produktansvarslagen (1992:18)

text: anges att skadestånd enligt denna lag betalas också för sakskada som en produkt på grund av en säkerhetsbrist har orsakat på egendom som till sin typ vanligen är avsedd för enskilt ändamål, om den skadelidande vid tiden för skadan använde egendomen huvudsakligen för sådant ändamål. Skador på själva produkten ersätts dock inte.

text: Lagens krav på att det skall vara fråga om ”egendom som till sin typ vanligen är avsedd för enskilt ändamål” torde innebära att den inte kan tillämpas i något av de aktuella fallen.

text: Köplagen

text: Det har rått ett kommersiellt avtalsförhållande mellan Lantmännen och lantbrukarna om leverans av foder. Det levererade fodret har innehållit salmonella. I köprättslig mening har fodret därmed varit behäftat med fel. Enligt

text: 67 § första stycket köplagen (1990:931)

text: omfattar skadestånd enligt denna lag dock inte ersättning för förlust som köparen tillfogas genom skada på annat än den sålda varan.

text: Då de uppkomna skadorna i första hand har karaktären av s.k. produktskador torde därför frågan om de är ersättningsgilla inte kunna bedömas enligt bestämmelserna i

text: köplagen

text: 5 Kort rättslig argumentation

text: 5.1 Statens anspråk mot Lantmännen

text: Statens anspråk mot Lantmännen är ett anspråk på grund avregressrättbeträffande den ersättning som staten har utgett till lantbrukarna för de skador som har drabbat dessa. Det är sålunda inte ett skadeståndsanspråk på grund av att Lantmännen skulle vara skyldiga att ersätta de skador som har drabbat staten direkt till följd av salmonellautbrottet, framför allt veterinärkostnader och kostnader för provtagning. Justitiekanslern avstår från att påstå att något sådant skadeståndsansvar finns. Det sammanhänger med bedömningen av rättspraxis beträffande sådana skador som har med det statliga åtagandet att göra (se

text: NJA 1950 s. 10

text: , 2001 s. 610 och 2004 s. 566).

text: Men Lantmännen är enligt statens mening skadeståndsskyldiga mot de lantbrukare som drabbades av skador till följd av salmonellautbrottet. Det rör sig om antingen ett strikt skadeståndsansvar, ett ansvar till följd av utfästelse eller ett ansvar till följd av oaktsamhet, eventuellt grov oaktsamhet (se det följande avsnittet). Staten är ersättningsskyldig enligt

text: zoonosförordningen

text: för motsvarande skador (se avsnitt 4.1, slutet). När två parter är primärt ersättningsskyldiga för samma skada, skall den slutliga ersättningsskyldigheten fördelas dem emellan. Någon lagbestämmelse om hur ersättningsskyldigheten skall fördelas finns inte och inte heller någon bestämmelse om regressrätt för den av de ersättningsskyldiga som betalar. Sålunda innehåller inte lagen någon bestämmelse om rätt för staten att återfå vad Jordbruksverket har betalat, helt eller delvis, från skadevållaren Lantmännen.

text: Den som har varit oaktsam har normalt ansetts få stå det slutliga ansvaret för en skada i relation till den som har haft ett strikt ansvar eller ett annat slags ansvar utan vållande. Här har statens ansvar följt av

text: zoonosförordningen

text: och varit en följd av lagstiftarens bedömning att enskilda lantbrukare inte bör bära hela risken för utbrott av s.k. zoonoser. Den ekonomiska risken för sådana utbrott skulle annars vara alltför stor. Till saken hör att Sveriges salmonellapolitik tar sikte på hundraprocentig salmonellafrihet och att staten därför har ansett sig böra ta ett ekonomiskt ansvar för att en sådan politik kan upprätthållas.

text: Staten hävdar att rättsordningen, trots avsaknaden av lagreglering, i ett fall som detta bör anses innebära att kostnadsansvaret skall fördelas på samma sätt som enligt nämnda skadeståndsrättsliga principer. Det ter sig sålunda rimligt att den som har ett ansvar som skadevållare har det slutliga ansvaret framför den som har ett offentligrättsligt ansvar enligt lag. Och detta gäller enligt statens mening oavsett om skadevållarens ansvar är objektivt, grundat på utfästelse eller ett ansvar på grund av oaktsamhet.

text: Om rättsordningen i dessa fall inte ger betalaren en regressrätt blir konsekvenserna i praktiken märkliga. Den slutliga betalningsskyldigheten skulle då alltid drabba den som betalar först. Detta är knappast en god ordning sett från den skadelidandes synpunkt, eftersom den innebär ett starkt incitament för de båda betalningsskyldiga att in i det längsta försöka skjuta upp den egna betalningen. Fördelningen av den slutliga betalningsskyldigheten bör i princip inte bero på vem som först anser sig böra tillgodose den skadelidande. En sådan ordning skulle premiera bristande ansvarstagande gentemot den skadelidande.

text: Vissa av de lantbrukare som har mottagit ersättning från Jordbruksverket har i samband med ersättningsbesluten överlåtit sina skadeståndskrav mot Lantmännen till staten. Genom kammarrättens ovannämnda domar har det klarlagts att staten inte hade någon rätt att villkora utbetalningar till lantbrukarna med att dessa överlät sina skadeståndskrav mot Lantmännen till staten. Justitiekanslern har då funnit att staten inte bör göra någon rätt gällande som en följd av de överlåtelser som faktiskt har gjorts. Dessa åberopas sålunda inte i målet.

text: 5.2 Lantmännens ansvar mot lantbrukarna

text: Staten anser att Lantmännen har ådragit sig ett skadeståndsansvar för kostnader och förluster som har drabbat de lantbrukare till vilka Lantmännen har levererat salmonellasmittat foder från fabriken i Norrköping. Kostnaderna och förlusterna avser främst slakt av grisar och andra åtgärder på gårdarna.

text: Det har rått ett kommersiellt avtalsförhållande mellan Lantmännen och lantbrukarna avseende leverans av foder. Det levererade fodret har innehållit salmonella. I köprättslig mening har fodret därmed varit behäftat med fel. De uppkomna skadorna har dock i första hand karaktären av s.k. produktskador och frågan om de är ersättningsgilla torde därför inte kunna bedömas enligt bestämmelserna i

text: köplagen

text: , se ovan. Med dessa utgångspunkter får Lantmännen anses ha ådragit sig skadeståndskyldighet på följande alternativa grunder.

text: 1. Strikt ansvar för produktskador.I fråga om personskador från livsmedel har det i rättspraxis ansetts att tillverkaren eller leverantören har ett rent, dvs. strikt, produktansvar (se

text: NJA 1989 s. 389

text: ). Även på andra områden än vid personskador är det tydligt att utvecklingen går mot en allt strängare syn på bl.a. tillverkarens ansvar för produktskador (se om detta t.ex. Hellner-Johansson, Skadeståndsrätt, 6 uppl., s. 320 f.). Avgörandet

text: NJA 2001 s. 309

text: får sägas vara ett exempel på situationer där ansvaret i praktiken är nära nog strikt, även om ansvaret där uttrycktes som resultatet av ett slags tyst utfästelse. Lantmännens foderproduktion är en aktivitet som typiskt sett måste anses betydligt mer riskabel än den verksamhet som var aktuell i 2001 års avgörande (tillverkning av motorolja). Den rättsliga synen på frågan om Lantmännens produktansvar måste därför rimligen bli minst lika strängt som i

text: NJA 2001 s. 309

text: . Med hänsyn härtill gör staten gällande att vid salmonellasmitta hos foder tillverkarens ansvar är strikt även för andra produktskador än personskador.

text: 2. Ett ansvar på grund av utfästelse. Ett inomobligatoriskt ansvar för produktskador får anses finnas när säljaren har sålt en vara under former som kan jämställas med en garanti (se

text: prop. 1988/89:76 s. 51

text: f.). Frågan är då om Lantmännen kan anses ha lämnat en garanti eller utfästelse om att fodret var fritt från salmonella. Det måste givetvis ha stått klart för Lantmännen att lantbrukarna inte ville ha ett foder som var salmonellasmittat. Detta behövde inte särskilt påtalas för Lantmännen. En sådan egenskap hos fodret skulle ju riskera att orsaka mycket långtgående skador på lantbrukarnas egendom. Frihet från salmonella framstår mot den bakgrunden som en så fundamental egenskap hos fodret att Lantmännen underförstått får anses ha utfäst att salmonellasmitta inte förelåg. Lantmännen har därmed ådragit sig ett ansvar för de uppkomna skadorna till följd av utfästelse.

text: 3.Culpaansvar för produktskador. Under alla förhållanden föreligger ett skadeståndsansvar till följd av att Lantmännen har varit försumliga vid tillverkningen av fodret, se nedan.

text: 5.3 Vårdslöshet av Lantmännen

text: Staten anser att Lantmännen inte iakttog de försiktighetsåtgärder som var nödvändiga för att det färdiga fodret inte skulle vara smittat av salmonella.

text: Det görs gällande att Lantmännen vid fodertillverkningen i flera avseenden inte iakttog de föreskrifter som gällde för verksamheten. Genom dessa avvikelser har Lantmännen agerat vårdslöst i den mening som avses i

text: 2 kap. 1 § skadeståndslagen

text: . Staten hävdar att var och en av de påtalade bristerna innebar ett så klart och allvarligt åsidosättande av vad som gällde för verksamheten att Lantmännen får anses ha varit vårdslösa. Även om oaktsamheten i enskilda avseenden inte skulle anses tillräckligt allvarlig för att grunda skadeståndsansvar, får Lantmännen vid en samlad bedömning av de avvikelser som har förekommit anses ha ådragit sig ett sådant ansvar (se om kumulerade fel i t.ex. Hellner-Johansson, Skadeståndsrätt, 6 uppl., s. 159).

text: Enligt

text: 7 § lagen (1985:295)

text: om foder (foderlagen) skall foder hanteras så att det inte blir av sådan skadlig beskaffenhet som anges i

text: 3 § samma lag

text: . Vid fodertillverkning skall bestämmelsen tolkas mot bakgrund av vad som anges i bilaga 17 (”Åtgärder vid tillverkning och hantering av foder för att skydda fodret mot skadliga förändringar”) till Jordbruksverkets föreskrifter (

text: ) om foder.

text: Av 9 § foderlagen framgår att foder inte får säljas eller överlåtas om det har sådan beskaffenhet som inte är tillåten enligt 3 §. Det är således Lantmännens ansvar att säkerställa att fodret är tjänligt innan det tillåts lämna anläggningen. Hade bristerna i kontrollsystemet inte funnits hade utbrottet våren/sommaren 2003 sannolikt inte kunnat äga rum, i vart fall inte i den mycket stora omfattning som kom att ske.

text: Staten anser att det centrala i ansvarsfrågan inte är hur salmonella har kommit in i anläggningen eller hur uppförökningen har gått till, även om brister i både funktion och underhåll har visat att flera olika scenarion är tänkbara. Det centrala är att Lantmännen inte har haft fungerande kontrollsystem på plats som förmått upptäcka och förhindra att salmonellakontaminerat foder tillåtits lämna anläggningen.

text: 5.4 Medvållande av staten till kostnaderna?

text: Enligt det svenska synsättet skall salmonella bekämpas oavsett vilken typ det rör sig om, eftersom varje salmonellatyp är tänkbart smittfarlig för människor. Det svenska salmonellakontrollprogrammet – som har godkänts av EU – bygger på den grundsynen.

text: I de diskussioner som har förekommit mellan parterna innan denna stämningsansökan upprättats har Lantmännen hävdat att staten varit medvållande till stora delar av de kostnader som uppkommit. Justitiekanslern väljer därför att redan här kortfattat ange statens ståndpunkt därvidlag.

text: I frågan om Jordbruksverket har vidtagit tillräckliga åtgärder för att begränsa statens skada har Lantmännen särskilt betonat att grisar från de drabbade gårdarna borde ha exporterats för slakt i Tyskland. Lantmännen menar således att staten borde ha exporterat djur som var föremål för smittskyddsåtgärder enligt den svenska salmonellalagstiftningen. Det är tänkbart att ett sådant förhållningssätt under vissa förutsättningar är rationellt från ett företagsekonomiskt perspektiv. Med ett rättsligt betraktelsesätt är det dock svårt att se att export av smittade djur – eller av djur från smittdrabbade gårdar – är förenlig med principerna bakom de svenska bestämmelserna för salmonellabekämpning.

text: För det fall export till Tyskland inte hade varit möjlig har Lantmännen anfört att djuren borde ha ”destruerats på plats”, dvs. avlivats på de berörda gårdarna. Denna fråga diskuterades mellan Jordbruksverket och veterinärernas intresseorgan Svenska Djurhälsovården under inledningsskedet av arbetet. Parterna i den diskussionen ansåg att etiska och miljömässiga hänsyn talade mot en massavlivning av djur. De träffade därför en principöverenskommelse om att problemet inte skulle lösas genom ”destruktion på plats” utan genom slakt. Staten kan inte se att de sakskäl som låg bakom uppgörelsen var felaktiga. Någon grund för att påstå att Jordbruksverkets agerande i frågan har förorsakat onödiga kostnader föreligger inte. Det kan dessutom diskuteras om det inte hade funnits miljörättsliga hinder mot att hantera frågan genom avlivning ute på gårdarna.

text: Det är sammanfattningsvis statens uppfattning att det inte finns fog för Lantmännens påstående att staten inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att begränsa sin skada.

text: 6 Remiss till Högsta domstolen

text: Att talan väcks först nu beror dels på att staten ville avvakta förvaltningsdomstolarnas avgöranden i frågan om staten hade rätt att vid betalningen till lantbrukarna enligt

text: 5 § zoonosförordningen

text: uppställa villkor om att lantbrukarnas fordringar mot Lantmännen överläts till staten (se avsnitt 4.1), delspå att förlikningsförhandlingar förts under relativt lång tid mellan Justitiekanslern och Lantmännen. Förhandlingarna avslutades i början av mars sedan det visat sig inte vara möjligt att nå en förlikning.

text: I förhandlingarna har parterna emellertid enats om att framställa ett gemensamt yrkande till tingsrätten om att vissa rättsfrågor underställs Högsta domstolen enligt

text: 42 kap. 17 a §

text: och

text: 56 kap.

text: 15 §§

text: rättegångsbalken

text: . Parterna har också enats om frågorna, nämligen i huvudsak enligt följande.

text: ”Jordbruksverket har betalat ersättning till enskilda lantbrukare, som är näringsidkare, och lantbruksföretag med tillämpning av

text: 5 § zoonosförordningen (1999:660)

text: med anledning av att salmonellasmittat foder såldes våren 2003 från Lantmännens foderfabrik i Norrköping och att åtgärder enligt

text: 5 § zoonoslagen (1999:658)

text: – bl.a. slakt av grisar – därför vidtogs på ett antal gårdar i framför allt Östergötland dit fodret hade sålts. Har staten regressrätt gentemot Lantmännen för den ersättning som Jordbruksverket har betalat,

text: a) för det fall staten kan visa att Lantmännen får anses ha utfäst att levererat svinfoder skulle vara fritt från salmonellasmitta och på grund därav ådragit sig skadeståndsansvar gentemot köparna av fodret,

text: b) för det fall Lantmännen skulle anses strikt skadeståndsansvariga gentemot köparna – dvs. ansvariga även om någon utfästelse inte har lämnats – på grund av det ansvar som Lantmännen har för skadebringande egenskaper hos dess produkter,

text: c) för det fall Lantmännen skulle anses skadeståndsansvariga gentemot köparna till följd av vårdslöshet vid tillverkningen av fodret på grund av det ansvar som Lantmännen har för skadebringande egenskaper hos dess produkter eller

text: d) vid fall av grov vårdslöshet för omständigheter enligt c?”

text: Staten utgår sålunda från att Lantmännen i sitt svaromål kommer att biträda statens hemställan om att de angivna frågorna ställs. Det torde inte vara nödvändigt att dessförinnan hålla sammanträde i målet.

text: Två saker bör slutligen anmärkas angående de rättsfrågor som sålunda avses bli underställda Högsta domstolen.

text: Parterna har diskuterat huruvida även frågan borde ställas till Högsta domstolenvilket slags ansvar skadevållaren har i ett fall som detta, alltså huruvida det är ett strikt ansvar, ett ansvar för utfästelse eller endast ett ansvar för vållande. Emellertid har parterna hittills kommit till slutsatsen att det sannolikt inte går att besvara en sådan fråga utan att sakomständigheterna blir bättre belysta än som kan ske genom skriftväxling. Staten vill emellertid tills vidare hålla öppet huruvida även frågan om skadeståndsansvaret trots allt kan underställas Högsta domstolen.

text: Bedömningen av statens regressrätt kan möjligen påverkas av huruvida statens ansvar enligt

text: zoonosförordningen

text: innefattar en rättslig förpliktelse gentemot lantbrukarna eller inte (se avsnitt 4.1). Fastän detta inte nämns i frågorna är utgångspunkten att Högsta domstolen skall, i den mån det behövs som underlag för bedömningen, ta ställning även till denna fråga.

text: 7 Bevisning

text: Avsikten från båda parterna är att ovanstående frågor skall kunna underställas Högsta domstolen utan att någon bevisning dessförinnan företes. Staten åberopar därför inte för närvarande någon bevisning i målet.