nyckelord: Anmälan Beslut Information Part Tillsyn

title: Frågan om anmälningar till Diskrimineringsombudsmannen bör handläggas som ärenden

sammanfattning: Under utredningen av klagomål om långsam handläggning kom det fram att anmälningar till DO inte anses medföra att ärenden inleds hos myndigheten. Anmälare får inte heller något besked om DO väljer att inte inleda tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. Den centrala frågan i ärendet är om det är godtagbart att en anmälare inte får något besked i de fall DO väljer att inte inleda en tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. En konsekvens av detta är att anmälaren inte vet om eller när DO har tagit ställning i frågan. I beslutet konstaterar chefsJO att hon inte anser sig kunna kritisera DO för det sätt på vilket myndigheten hanterar inkomna anmälningar från enskilda som inte leder till tillsyn, eftersom det inte av någon reglering eller på något annat sätt uttryckligen framgår att DO ska hantera klagomål från enskilda. Enligt chefsJO är det dock ett rimligt krav att DO – i sin kommunikation med allmänheten – tydligt informerar om att en anmälan inte medför att ett ärende anses inlett hos myndigheten och om vilka konsekvenser detta får. Sådan information är särskilt viktig eftersom anmälningar till DO tidigare ansågs medföra att ärenden inleddes och ärendena avslutades genom beslut. Den omständigheten att DO har möjlighet att biträda enskilda i domstol ställer särskilda krav på tydlighet i informationen. Enligt chefsJO bör enskilda få tillgång till relevant information redan i samband med att de överväger att upprätta en anmälan. Informationen skulle t.ex. kunna lämnas på DO:s webbplats och i de anmälningsblanketter som myndigheten tillhandahåller där. Informationen skulle också med fördel kunna framgå av den blankett som skickas till en anmälare i samband med att en anmälan kommer in till myndigheten.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 3 september 2018 framförde AA klagomål mot Diskrimineringsombudsmannen (DO) i fråga om långsam handläggning. Han anförde i huvudsak följande:

text: Till följd av en debatt om sexuella trakasserier på musikfestivaler anordnas en musikfestival där män inte är välkomna (Statement Festival). När han kontaktade DO i början av april 2018 fick han veta att myndigheten mottagit sammanlagt fem anmälningar i fråga om den aktuella festivalen. Den första anmälan hade kommit in till myndigheten den 12 september 2017. Festivalen

text: ägde rum i augusti/september 2018. Vid den tidpunkten hade DO fortfarande inte fattat något beslut om festivalen. Enligt uppgift från DO uppgår myndighetens genomsnittliga handläggningstid till cirka fyra månader. Eftersom DO:s personal sannolikt sympatiserar med ideologin bakom festivalen, finns det skäl att tro att den långsamma handläggningen syftade till att festivalen skulle kunna genomföras ostört och att den juridiska person som anordnade festivalen skulle hinna upphöra.

text: Utredning

text: JO begärde in handlingar från DO om de anmälningar som gällde festivalen, i syfte att granska om det var fråga om långsam handläggning. Med anledning av en anteckning i ett ärende om att uppgifterna hade ”behandlats i beredningen”, tog en föredragande hos JO telefonkontakt med en handläggare vid DO. Vid telefonsamtalet kom i huvudsak följande fram:

text: En anteckning om att uppgifterna har ”behandlats i beredningen” betyder att den som har tagit emot anmälan har gått igenom uppgifterna och förmedlat anmälan vidare i myndighetens organisation. Sedan april 2016 fattar DO inte något formellt beslut när myndigheten väljer att inte inleda en utredning utifrån anmälan från en enskild. Om DO väljer att inleda en utredning, t.ex. utifrån vad som framgår av en anmälan, öppnas alltid ett nytt ärende. En anmälan till DO innebär inte att ett ärende inleds. Anmälare får därför inte något besked om DO inte inleder en utredning, vilket framgår av den informationsblankett som myndigheten skickar till anmälare i samband med att en anmälan kommer in.

text: JO begärde in ytterligare handlingar från DO om myndighetens handläggning av inkomna anmälningar samt den informationsblankett som myndigheten skickar till anmälaren i samband med att en anmälan kommer in till myndigheten.

text: Därefter begärde JO att DO skulle yttra sig över uppgifterna i anmälan och särskilt besvara följande frågor:

text: 1. Hur diarieförs anmälningar från allmänheten? Hur handläggs anmälningarna och hur avslutas handläggningen av dessa?

text: 2. Vilka överväganden ligger bakom synsättet att anmälningar från allmänheten inte anhängiggör ärenden hos myndigheten?

text: 3. Vilket rättsligt stöd har myndigheten för sättet att hantera anmälningar från allmänheten?

text: Efter remiss anförde DO i huvudsak följande:

text: DO och utgångspunkterna för DO:s verksamhet Av

text: 1 § lag (2008:568)

text: om Diskrimineringsombudsmannen följer att Diskrimineringsombudsmannen har de uppgifter som framgår av

text: diskrimineringslagen (2008:567)

text: . Ombudsmannen ska därutöver verka för att

text: diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet. Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Av

text: och

text: 3 §§

text: samma lag följer att Diskrimineringsombudsmannen genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Diskrimineringsombudsmannen ska därutöver inom sitt verksamhetsområde  informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer,  följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer,  följa forsknings- och utvecklingsarbete,  hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, och  ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.

text: I

text: 4 kap. 1 § diskrimineringslagen

text: , DL, anges att diskrimineringsombudsmannen ska utöva tillsyn över att lagen följs. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Med tillsyn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av denna lag (4 kap. 1 a § DL). Av 6 kap. 2 § DL framgår att Diskrimineringsombudsmannen som part får föra talan i diskrimineringsmål för enskild som medger det. När DO för en sådan talan får myndigheten i samma rättegång föra annan talan för den enskilde om han eller hon medger det.

text: De så kallade Parisprinciperna och DO:s självständiga ställning En utgångspunkt vid utformningen av DO:s uppdrag var de av FN:s generalförsamling antagna så kallade Parisprinciperna om nationella institutioner till skydd för de mänskliga rättigheterna (Principles relating to the Status of National Institutions, Resolution A/RES/48/134, 20 december 1993). I principerna betonas betydelsen av att institutioner av detta slag ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Inom ramen för sitt ansvarsområde bör institutionen bland annat själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar samt vilken information den inhämtar och publicerar. Med hänvisning till dessa principer gav regeringen i

text: diskrimineringslagens

text: förarbeten uttryck för vikten av att DO tillförsäkrades en hög grad av oberoende och självständighet. För att säkerställa myndighetens oberoende i förhållande till regeringen föreslogs därför att myndighetens grundläggande ansvarsområden och uppgifter skulle regleras i lag (se

text: prop. 2007/08:95 s. 369

text: ). Av

text: diskrimineringslagen

text: och dess förarbeten framgår vidare att ombudsmannen inom ramen för sitt i lag givna uppdrag åtnjuter en hög grad av frihet att självständigt besluta om vilka åtgärder myndigheten ska vidta. Ombudsmannen har således enligt

text: 6 kap. 2 §

text: DL en möjlighet, men inte någon skyldighet, att som part föra talan i domstol för enskild som medger det. Ombudsmannen bedömer alltså själv i vilka fall talan ska väckas, och i lagens förarbeten konstateras att myndigheten inte behöver föra den enskildes talan enbart på grund av att den enskilde själv är angelägen om att väcka talan (prop. s. 432). På motsvarande sätt anges i förarbetena beträffande skyldigheten för arbetsgivare och utbildningsanordnare att i vissa situationer lämna uppgifter om meriter (

text: 4 kap. 3 § 1 st. 3

text: DL) att ombudsmannen bör infordra dessa uppgifter endast i den mån ombudsmannen, oberoende av den enskildes åsikt, bedömer att de har betydelse för tillsynen (prop. s. 372).

text: Särskilt om DO:s tillsynsuppdrag

text: Grundläggande är att DO:s tillsyn omfattar dels tillsyn över de i

text: 2 kap.

text: diskrimineringslagen

text: intagna förbuden mot diskriminering inom en rad olika samhällsområden, dels tillsyn över arbetsgivares och utbildningsanordnares skyldighet enligt

text: 3 kap.

text: samma lag att bedriva ett förebyggande och främjande arbete för motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjlighet (det vill säga tillsyn över lagens krav på så kallade ”aktiva åtgärder”). Väsentligt är också att DO:s uppgift att utöva tillsyn är principiellt skild från myndighetens möjlighet att som part föra talan i mål angående enskildas anspråk på diskrimineringsersättning. För förståelsen av det sätt på vilket myndigheten idag bedriver sin tillsynsverksamhet finns det skäl att översiktligt redovisa den betydande förändring av myndighetens arbete som DO under de senaste åren har genomfört. Under myndighetens första år fanns en utspridd uppfattning om att det var DO:s uppgift att som ombud för enskilda framställa anspråk på diskrimineringsersättning och att genom förlikningar och domar tillse att dessa enskilda fick upprättelse. Hanteringen av enskildas anmälningar och anspråk utgjorde vid denna tidpunkt en övervägande del av myndighetens verksamhet. Myndigheten utlovade också i sin kommunikation med allmänheten hjälp till enskilda som upplevde sig drabbade av diskriminering. Erfarenheterna visade emellertid att en sådan anmälningsstyrd verksamhet svårligen kunde försvaras i ljuset av myndighetens större uppdrag att verka för att diskriminering inte förekommer. Slutsatserna bekräftades av de genomgångar av verksamheten som gjordes av Statskontoret år 2011 (Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen, Statskontoret 2011:26 s. 85 ff.)och av Riksrevisionen år 2012 (DO och diskrimineringsfrågorna, RiR 2012:3 s. 59 ff.). Såväl Statskontoret som Riksrevisionen efterlyste ett mer strategiskt förhållningssätt till uppdraget där DO uppmanades att utveckla verksamheten i främjande och förebyggande riktning. Hösten 2011 inleddes ett mycket omfattande förändringsarbete avseende såväl tillsynen som myndighetens övriga främjande verksamhet. Vad avser tillsynen infördes vid årsskiftet 2012/2013 en mekanism för strategiskt urval bland anmälningar för att kunna avgöra vilka av dessa som det kunde anses befogat ur allmän synpunkt att utreda och driva i domstol. År 2013 påbörjades också uppbyggnaden av en mer reguljär tillsynsverksamhet vars huvudsakliga syfte är att främja efterlevnad och vid behov påtala överträdelser eller risker för överträdelser snarare än att utreda om enskilda har ett giltigt anspråk. Centralt för denna verksamhet är att myndigheten kan agera på uppgifter om missförhållanden oavsett om de når myndigheten genom en anmälan från en enskild eller på annat sätt. Myndigheten har sedan dess gradvis ökat andelen tillsynsinsatser som inte har sin grund i en anmälan. DO bedömer att denna utveckling motiveras av starka ändamålsskäl som sammanhänger med det faktum att de anmälningar som myndigheten får in inte är representativa för de diskrimineringsproblem som förekommer i samhället. Det finns med andra ord en risk att DO vid en anmälningsstyrd verksamhet lägger en oproportionerligt stor andel av sina resurser på sådana problem som endast drabbar vissa grupper och för vilka anmälningsbenägenheten av olika skäl är större. En sådan ordning vore enligt DO:s uppfattning också mindre väl förenlig med Parisprincipernas krav på MR-institutioners oberoende ställning vid fullgörandet av sitt uppdrag. Om DO skulle utreda alla de anmälningar som kom in skulle myndigheten inte på samma sätt kunna strategiskt rikta sitt arbete på det sätt som uppdraget kräver. När DO idag inleder en tillsyn gör myndigheten således det på eget initiativ. Ett sådant tillsynsärende kan antingen inledas mot bakgrund av information i en skriftlig framställning från en enskild person i vilken denne har gjort myndig-

text: heten uppmärksam på ett eventuellt missförhållande, men också genom någon annan typ av informationsinhämtning.

text: Kan enskilda anhängiggöra ärenden hos DO?

text: Enligt

text: 19 § förvaltningslagen (2017:900)

text: kan en enskild inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne. Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran, om det inte är uppenbart obehövligt. Av lagens förarbeten framgår att bestämmelsen är avsedd att utgöra en kodifiering av vad som tidigare får anses ha gällt utan särskilt lagstöd (

text: SOU 2010:29 s. 372

text: ). För att en myndighet ska vara skyldig att utreda en fråga och avsluta utredningen med att meddela ett beslut ska det vara fråga om ett ärende som har anhängiggjorts på något sätt. Enbart omständigheten att en skrivelse kommer in till en myndighet innebär inte att ett ärende har blivit anhängiggjort (

text: SOU 2010:29 s. 356

text: ).När en framställning görs hos rätt myndighet, i rätt tid, av rätt person – av någon som har parts- och processbehörighet och som också berörs av frågan på sådant sätt att han eller hon är saklegitimerad – är myndigheten i princip skyldig att pröva framställningen och avgöra ärendet genom ett beslut (

text: prop. 2016/17:180 s. 130

text: ). I

text: förvaltningslagen

text: anges inte vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en person ska vara saklegitimerad och därmed ha rätt att inleda ett ärende, det vill säga vad som krävs för att någon ska anses vara berörd av en fråga på ett sådant sätt att myndigheten ska vara skyldig ta upp personens framställning till saklig bedömning. Vem som är saklegitimerad varierar beroende på vad saken gäller och innehållet i den tillämpliga materiella regleringen (jfr

text: prop. 2016/17:180 s. 132

text: ). Bedömningen av om och när enskilda ska anses vara saklegitimerade gentemot DO på ett sådant sätt att deras framställningar skapar en skyldighet för DO att utreda uppgifterna och meddela sin bedömning i ett beslut måste därmed göras mot bakgrund DO:s tillsynsuppdrag. Utgångspunkten för DO:s bedömning är att det för att en enskild ska kunna anhängiggöra ett ärende hos en myndighet generellt sett krävs att det beslut den enskilde söker framkalla gäller personen själv. En framställning om att en myndighet ska ingripa mot någon annan saknar således i regel anhängighetsverkan (se Strömberg & Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 25:e upplagan, 2012 s. 99–100 och Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, andra upplagan, 2012, s. 87). En enskild som upplyser DO om ett missförhållande har enligt myndighetens uppfattning typiskt sett ett visst intresse av att känna till om DO inleder en tillsyn eller inte och resultatet av den tillsynen. DO:s tillsyn riktar sig dock mot en annan aktör än den som har upplyst DO om de eventuella missförhållandena som utreds. DO kan inte heller i sin tillsyn besluta om att tillsynsobjektet på något sätt ska kompensera den enskilde. Den person som har upplyst DO om missförhållanden kan mot bakgrund av ovanstående inte anses ha ansökt om en förmån för sig själv utan istället begärt att DO ska vidta en åtgärd mot en tredje person. Därmed kan personen inte vara saklegitimerad på ett sådant att den ska anses ha anhängiggjort ett ärende där den är part. Den som är föremål för tillsynen intar dock ställning som så kallad förklarande part i tillsynsärendet. Vid sidan av DO:s tillsynsverksamhet förekommer det även i begränsad omfattning att DO som part för talan i domstol med yrkande om att diskrimineringsersättning ska utges till en eller flera enskilda personer. Bestämmelsen om att DO kan föra en sådan talan är, som redovisats ovan, fakultativ vilket innebär att DO endast väcker talan när myndigheten inom ramen för en diskretionär bedöm-

text: ning anser det vara påkallat utifrån myndighetens verksamhet. I de ärenden där DO på detta sätt beslutat att som part föra talan i domstol för en enskild, har den enskilde ställning som part i DO:s processärende. Det kan i många fall givetvis finnas ett önskemål från enskilda att DO ska föra deras talan i domstol. En enskild kan också sägas ha ett intresse av detta, bland annat genom att DO i dessa fall inte enbart bär sina egna kostnader i målet utan även står risken för att ersätta motpartens rättegångskostnader. I denna mening skulle ett beslut av DO att i ett visst fall väcka talan i domstol kunna sägas innebära en förmån för den enskilde. DO har mot den bakgrunden tidigare under en period anlagt betraktelsesättet att en begäran från en enskild att DO ska företräda personen i domstol gav upphov till ett ärende hos myndigheten (jfr dokumentet ”Anmälningar och ansökningar till DO”, LED 2015/368 handling 3, som JO tidigare inhämtat från DO. Nämnda dokument ger alltså inte uttryck för DO:s nuvarande synsätt i denna fråga). DO har numera frångått ovannämnda synsätt (se nu gällande ”Rutiner för hantering av anmälningar och tillsynsärenden”, LED 2015/300 handling 7, bifogat som bilaga 1 till detta yttrande [bilagan utelämnad här; JO:s anm.]). Av betydelse för DO:s bedömning är att ett beslut av DO att väcka talan inte utgör en förutsättning för att den enskilde ska kunna få sitt anspråk på diskrimineringsersättning prövat rättsligt. Den enskilde kan således själv väcka talan, eventuellt med stöd av till exempel ett fackförbund, en så kallad antidiskrimineringsbyrå eller annat rättsligt ombud. Det finns inte heller någon författningsreglerad rätt för enskilda att om vissa förutsättningar är uppfyllda få sin talan utförd av DO. Personer som i en framställan till DO förklarat sig ha ett rättsligt grundat anspråk på diskrimineringsersättning och begärt att DO på deras vägnar som part ska väcka talan i domstol kan därigenom inte anses ha ansökt om en offentligrättsligt reglerad förmån. En sådan begäran har enligt DO:s uppfattning således inte verkan att anhängiggöra ett ärende hos myndigheten. Sammanfattningsvis anser DO att varken myndighetens beslut att inleda tillsyn eller att som part väcka talan i domstol utgör en sådan i lagstiftning angiven förmån som en enskild kan ansöka om och på så sätt anhängiggöra ett ärende (

text: SOU 2010:29 s. 370

text: ). Inte heller är en person som lämnar in uppgifter om diskriminering till DO saklegitimerad på något annat sätt, och inlämnandet av uppgifter om diskriminering ger därför inte upphov till något ärende hos DO.

text: Enskildas förväntansbild och vikten av tydlig och korrekt information

text: Mot bakgrund av den information som lämnats ovan bör det också framhållas att det alltjämt, och i inte obetydlig omfattning, förekommer att det från enskilda personers sida finns en förväntan på DO som inte överensstämmer med myndighetens i lag givna uppdrag och faktiska verksamhet. Denna förväntansbild tar sig bland annat uttryck i föreställningen att DO:s uppgift är att biträda enskilda som blivit utsatta för diskriminering genom att företräda dem i domstol. DO kan själv, genom sitt tidigare förhållningssätt, sägas ha bidragit till att en sådan uppfattning fått spridning. Förekomsten av en sådan föreställning kan i sig givetvis inte påverka bedömningen av huruvida de anmälningar som inkommer till DO ska anses ge upphov till ärenden hos myndigheten. För DO:s del har det dock, under den förändring av myndighetens arbetssätt som genomförts under en följd av år, varit angeläget att genom en ökad tydlighet undvika att missförstånd uppstår eller kvarstår kring DO:s verksamhet och dess förhållande till enskildas eventuella, på

text: diskrimineringslagen

text: grundade, rättsliga anspråk på diskrimineringsersättning. Ett viktigt syfte med detta har varit att undvika att enskilda gör rättsförluster, till exempel genom att avstå från att själva vidta eventuella åtgärder för att väcka talan i domstol, till exempel genom att kontakta ett rättsligt ombud. Som ett led i detta arbete har DO bland annat valt att, med utgångspunkt i ovan redovisade rättsliga överväganden, förändra sina handläggningsrutiner så att det

text: tydligt framgår att en framställan till DO om en potentiell överträdelse av

text: diskrimineringslagen

text: inte i sig ger upphov till någon handlingsplikt för myndigheten. Att en tydlig och rättvisande bild lämnas i detta avseende framstår som särskilt viktigt i förhållande till den kategori uppgiftslämnare som själva eventuellt kan ha ett rättsligt grundat anspråk på diskrimineringsersättning. Enligt DO:s bedömning finns det anledning att fortsatt se över myndighetens samlade kommunikation till de personer som genom anmälningar uppmärksammar myndigheten på potentiella överträdelser av

text: diskrimineringslagen

text: . Ett sådant arbete har också påbörjats och kommer bland annat att omfatta en översyn av utformningen av och innehållet i den information som lämnas i anslutning till att en anmälan kommer in till myndigheten, liksom av hur myndigheten fortsatt bäst kan säkerställa ett tydligt och konsekvent förhållningssätt till i vilka fall information ska lämnas till anmälare efter det att DO meddelat ett tillsynsbeslut som på något sätt har koppling till innehållet i en eller flera anmälningar.

text: Myndighetens rutiner för hantering av inkomna uppgifter om diskriminering

text: De bedömningar som DO har redogjort för ovan har resulterat i de rutiner som beskrivs i detta avsnitt. I DO:s diarieföringssystem finns ett flertal diarieföringsserier. DO diarieför uppgifter om diskriminering som kommer in i form av anmälningar i diarieserien UPP. Tidigare diariefördes anmälningar i diarieserien ANM (Anmälningar/uppgifter om diskriminering med koppling till den aktuella festivalen finns registrerade både i diarieserien ANM och i UPP eftersom bytet av diarieserie gjordes efter att den första anmälan kom in. Utöver anmälningar/ uppgifter har det även kommit in ett flertal frågor som har registrerats i diarieföringsserien RÅD). Registreringen av anmälningarna görs i enlighet med bestämmelserna i

text: 5 kap.

text: offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: . I samband med att anmälan kommer in får anmälaren ett informationsbrev som bland annat ger information om DO:s hantering av anmälningar och möjligheten för den enskilde att själv driva frågan i domstol. Efter att uppgifterna har registrerats i diarieföringssystemet tas uppgifterna om hand av DO:s beredningsfunktion. Beredningsfunktionen går igenom samtliga inkomna anmälningar för att göra en inledande bedömning om de har kommit in till rätt myndighet (vissa anmälningar kan bli aktuella för överlämning till Barnoch elevombudet/Skolinspektionen), om uppgifterna omfattas av

text: diskrimineringslagen

text: , samt om någon väsentlig uppgift saknas och kompletterande information därför bör inhämtas (Här görs bland annat en bedömning av om anmälan innehåller allt sådant material som uppgiftslämnaren har uttryckt att den vill lämna in. Om det saknas en sida eller en bifogad fil som det framgår att personen vill lämna in uppmärksammar beredningsfunktionen personen på detta. Uppgiftslämnaren kan också kontaktas om det till exempel saknas uppgifter om vad anmälan rör eller vilken aktör som anmäls).Om beredningsfunktionen bedömer att det saknas anledning att inhämta någon sådan ytterligare information från anmälaren och att anmälan har kommit in till rätt myndighet stängs akten i diariet. De uppgifter som inkommit på detta sätt utgör en del av DO:s samlade kunskapsunderlag som kan ligga till grund för framtida tillsynsutredningar eller annan verksamhet hos myndigheten. Om den beredningsansvarige bedömer att sådana uppgifter kan föranleda en tillsyn från DO upprättas ett förslag till utredningsplan. Det bör noteras att ett sådant förslag till utredningsplan alltså även kan ha sin grund i uppgifter som framkommit genom till exempel myndighetens omvärldsbevakning eller som inhämtats i andra delar av DO:s verksamhet. När ett förslag till utredningsplan har tagits fram föredras det i en funktion bestående av flera av myndighetens enhetschefer. Om nämnda funktion delar utredarens förslag kommer utredningsplanen att ligga till grund för myndighetens beslut att inleda tillsyn av en viss aktör. I funktionen kan förslaget på

text: utredningsplan anpassas och ändras. Det är bara om ett förslag på utredningsplan antas som DO senare inleder tillsyn. När DO inleder tillsyn skapas ett nytt diarienummer i diarieföringssystemet. Detta görs i diarieserien TIL. När tillsyn inleds informerar DO den eller de personer som har lämnat in uppgifterna som ligger till grund för tillsynen om att tillsyn har inletts. Tillsynen avslutas genom att DO fattar ett beslut. Beslutet expedieras per post till tillsynsobjektet. I samband med expedieringen skickas vanligtvis även en kopia av beslutet för kännedom till den eller de personer som har lämnat in uppgifterna som gjorde att DO inledde tillsynen (om sådana personer kan identifieras). Detta är en serviceåtgärd som DO gör utan att anmälaren har gett in någon begäran om att få ut beslutet. Hanteringen bygger på ett antagande att den som anmäler ett missförhållande normalt sett har ett intresse av att veta utfallet av de tillsynsåtgärder som vidtagits på grundval av anmälan även om beslutet i sig inte är riktat direkt till personen och inte heller är gynnande eller betungande för personen. I vissa fall kan anmälaren också ha ett anspråk på diskrimineringsersättning och av det skälet ha ett intresse av att ta del av DO:s bedömning. Vid årsskiftet 2017/2018 ändrade DO sina interna rutiner för vad som ska noteras i diariet av beredningsfunktionen. Före årsskiftet noterade beredningsfunktionen ”uppgifterna har behandlats i beredningen” om den beredningsansvarige inte vidtog ytterligare åtgärder. Detsamma gjordes om handläggare i beredningstjänst vidtog en beredningsåtgärd och därefter samrådde med den beredningsansvarige, och den ansvarige kom fram till att DO inte skulle vidta ytterligare åtgärder (Det kan konstateras att den av JO till DO översända tjänsteanteckningen över uppgifter lämnade av en medarbetare på DO på denna punkt, sannolikt genom ett missförstånd, fått ett missvisande innehåll. I anteckningen anges bl.a. att noteringen ”uppgifterna har behandlats i beredningen” betyder att den som tagit emot den i anteckningen nämnda anmälan har gått igenom uppgifterna i anmälan och förmedlat anmälan vidare i myndighetens organisation. I samtal med den medarbetare som lämnat uppgifter till JO har det framkommit att vad medarbetaren avsåg att förmedla är vad den aktuella noteringen typiskt sett har för innebörd och att det med den utgångspunkten rätteligen ska vara ”och i förekommande fall förmedlat anmälan vidare” då beredningen kan involvera en eller flera personer). Om uppgifter föredragits för den ovannämnda funktionen bestående av flera enhetschefer noterades det i diariet ”föredragits för enhetschefer”. Sedan januari 2018 gör beredningsfunktionen inte längre någon notering enligt ovan i diariet.

text: DO:s handläggning av uppgifter som omfattas av anmälan till JO

text: De uppgifter om diskriminering som lämnas till DO i form av anmälningar rör vanligtvis situationer som redan har inträffat. Anmälningarna som har kommit in till myndigheten rörande festivalen har i huvudsak kommit in under planeringsstadiet av festivalen, det vill säga innan den ägde rum, och några av anmälarna har begärt att DO ska stoppa festivalen. Vid en sökning i DO:s diarieföringssystem har DO kunnat hitta totalt 18 olika diarienummer med anmälningar som innehåller uppgifter som kan bedömas ha någon form av koppling till festivalen som kom att anordnas i augusti/september 2018 (se bilaga 2 till detta yttrande [bilagan utelämnad här; JO:s anm.]).Den första av dessa anmälningar kom in till DO den 18 augusti 2017 och det som anmäldes då var omständigheten att en person i sociala medier hade framfört en idé om en mansfrifestival och att en kommun hade uttryckt att festivalen kunde hållas i kommunen. Totalt kom det in fem anmälningar under 2017. Övriga anmälningar kom in under perioden april till oktober 2018. Det kan i tydlighetens intresse nämnas att ingen av dessa anmälningar förefaller ha gjorts av den person som ingivit anmälan till JO. Vad gäller anmälningarna som kom in 2017 har beredningsansvarige samrått med sin enhetschef om huruvida det skulle inledas en tillsyn med anledning av

text: anmälningarna. Vid denna tidpunkt gjorde dåvarande enhetschefen bedömningen att tillsyn inte skulle inledas. Det kan noteras att festivalen vid denna tidpunkt enbart var i idé- och planeringsstadiet. Efter att det kom in fler anmälningar rörande festivalen gav den beredningsansvarige i uppdrag åt handläggare i beredningstjänst att ta fram förslag till utredningsplan och föredra denna i enlighet med DO:s rutiner. Den 17 maj 2018 föredrog en handläggare i beredningstjänst utredningsplanen. Frågan om eventuell tillsyn fördes därefter vidare till ombudsmannen, som beslutade att DO skulle inleda tillsyn beträffande festivalen med föreningen som anordnade festivalen som tillsynsobjekt. Den handläggare som utsågs som ansvarig för tillsynen fick uppgiften på sitt bord någon gång under vecka 25 2018 (18 till 21 juni 2018). DO inledde sin tillsyn av föreningen den 29 juni 2018, genom att DO skickade en begäran om yttrande till föreningen. Till begäran om yttrande bilades uppgifterna i anmälningarna som hade registrerats i diarienummer UPP 2018/720, UPP 2018/852 och UPP 2018/1110. Anmälningarna hade registrerats i DO:s diarieföringssystem den 17 april, 7 maj respektive 19 juni 2018. Anmälningarna valdes ut av handläggaren mot bakgrund av att uppgifterna dels på ett representativt, konkret och exemplifierande sätt beskrev det fenomen som anmälts och som DO:s tillsyn avsåg, dels inkommit relativt nära i tid i förhållande till det att tillsynen skulle inledas. Handläggningen av tillsynsärendet har allt sedan den första åtgärden varit aktiv med återkommande muntlig och skriftlig kontakt med tillsynsobjektet. Sedan början av oktober pågår DO:s interna handläggning av de uppgifter som har kommit in. Anmälningarna som rör festivalen har hanterats i enlighet med DO:s rutiner för hantering av anmälningar och tillsynsärenden (LED 2015/300 handling 7, bilaga 1 till detta yttrande [bilagan utelämnad här; JO:s anm.] ).Den utredare som ansvarar för tillsynen har delgetts de frågor som JO har ställt och den anmälan som JO bilagt sin begäran om yttrande. Utredaren har efter detta bidragit med information om DO:s handläggning i det aktuella tillsynsärendet.

text: Sammantagen bedömning

text: DO har i sin roll som tillsynsmyndighet rätt att inleda tillsyn i syfte att se till att bestämmelserna i DL upprätthålls. DO inleder alltid tillsynen på eget initiativ. Detta, tillsammans med omständigheten att de åtgärder som DO vidtar sker i förhållande till ett tillsynsobjekt och att enskilda inte kan ansöka om någon åtgärd från DO, gör att enskilda uppgiftslämnare inte är saklegitimerade i förhållande till DO:s tillsynsverksamhet. Det faktum att en enskild har vänt sig till DO med en anmälan medför enligt DO:s bedömning inte någon skyldighet för DO att utreda anmälan och avsluta utredningen med ett beslut som riktas till den som lämnat in anmälan.

text: AA gavs möjlighet att kommentera remissvaret men hördes inte av.

text: Den 18 december 2018 fick JO del av DO:s beslut i det ovannämnda tillsynsärendet om musikfestivalen. Beslutet är daterat den 17 december 2018.

text: DO:s ärende TIL 2018/63, handling 34.

text: Bedömning

text: DO:s hantering av anmälningar från enskilda Under utredningen av klagomålen om långsam handläggning i det här ärendet har det kommit fram att DO successivt har ändrat sitt arbetssätt när det gäller anmälningar som kommer in till myndigheten. Tidigare medförde anmälningar till DO att ärenden ansågs inledda och senare avslutades genom beslut. Numera medför anmälningar till DO inte att ärenden anses inledda. Anmälare får inte heller något besked om DO väljer att inte inleda tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. Om DO väljer att inleda en tillsyn utifrån uppgifter i en anmälan sker det alltid inom ramen för ett initiativärende (dvs. ett ärende som öppnas på myndighetens initiativ). I sådana fall informerar DO den person som har lämnat in de uppgifter som ligger till grund för beslutet att inleda tillsyn.

text: I samband med att en anmälan kommer in till DO skickar myndigheten en informationsblankett till anmälaren. I den handlingen anges bl.a. följande: Vi har tagit emot din anmälan Vad händer nu? Din anmälan kommer att läsas av utredare som bedömer om uppgifterna som du har lämnat ska leda till en tillsyn (utredning) eller inte. Vi kontaktar dig igen om vi inleder en tillsyn eller om vi behöver kompletterande uppgifter, annars kontaktar vi dig inte.

text: Jag har inte några synpunkter på att DO inte utreder alla anmälningar som kommer in till myndigheten eller att tillsynen alltid sker inom ramen för ett initiativärende. Frågan är om det är godtagbart att en anmälare inte får något besked i de fall DO väljer att inte inleda en tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. En konsekvens av att anmälaren inte får något besked är att anmälaren inte vet om eller när DO har tagit ställning i frågan. Enligt DO:s resonemang är myndigheten inte skyldig att ge en anmälare ett sådant besked, i form av ett beslut, eftersom anmälan inte medför att ett ärende anses inlett hos DO. Med anledning av detta uppkommer till att börja med frågan om anmälningar bör medföra att ärenden anses inledda hos DO. Innan den frågan besvaras finns det anledning att kort redogöra för begreppet ärende. Begreppet ärende

text: Förvaltningslagen

text: innehåller inte någon definition av vad som är ett ärende. I motiven till

text: förvaltningslagen

text: görs dock en åtskillnad mellan myndigheters ärendehandläggning och annan förvaltningsverksamhet. Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det

text: Se

text: prop. 2016/17:180 s. 23

text: f.

text: andra slaget är enligt förarbetena att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Som exempel på faktiskt handlande nämns åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa.

text: I den förvaltningsrättsliga litteraturen har det uttalats att handläggning av ett ärende rimligen bör avse en verksamhet som utmynnar i ett uttalande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha rättsligt bindande verkan. Vidare har det anförts att sådan verksamhet som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra oförbindande besked inte utgör myndighetsutövning men ändå kan vara att räkna som handläggning av ärenden. I vilken utsträckning så är fallet beror av sådana faktorer som vem som vänder sig till myndigheten, i vilken form det sker, vilken författningsreglering som finns på området och vad beskedet går ut på. Ytterst får myndigheten ställa frågan om det från rättssäkerhetssynpunkt krävs att

text: förvaltningslagens

text: regler tillämpas i det enskilda fallet.

text: För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det, enligt ovannämnda förarbeten, av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende. Enligt förarbetena innefattar ett beslut regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation. Bör anmälningar till DO medföra att ärenden anses inledda? Enligt DO krävs det generellt för att en enskild ska kunna inleda ett ärende hos en myndighet att det beslut som den enskilde vill framkalla gäller personen själv. Jag delar den uppfattningen när det gäller förvaltningsmyndigheter som inte är tillsynsmyndigheter. När det gäller tillsynsmyndigheter som tar emot anmälningar från enskilda är det dock inte ovanligt att en anmälan anses medföra att ett ärende inleds även när anmälan avser missförhållanden som inte gäller anmälaren själv. En annan sak är att anmälaren i vissa fall måste vara behörig för att en tillsynsmyndighet ska pröva klagomålen (se t.ex. 7 kap. 10 § andra stycket patientsäkerhetslagen när det gäller vem som är behörig att få ett

text: Se Strömberg och Lundell (2018), Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl. Zeteoversionen, s. 87. Se Hellners och Malmqvist (2010),

text: Förvaltningslagen

text: , 3 uppl. Zeteoversionen, kapitel 3, under rubriken ”ärende”. Se

text: prop. 2016/17:180 s. 24

text: och

text: RÅ 2004 ref. 8

text: klagomål prövat av Inspektionen för vård och omsorg). Att en anmälare saknar partsställning hos en tillsynsmyndighet bör alltså inte ha någon avgörande betydelse för frågan om huruvida ett ärende inleds.

text: Om det av reglering eller på något annat sätt framgår att en tillsynsmyndighet ska hantera klagomål från enskilda, talar enlig min mening övervägande skäl för att en anmälan bör medföra att ett ärende anses inlett hos myndigheten och att ärendet bör avslutas genom ett beslut. När det gäller DO framgår det inte uttryckligen av reglering eller på något annat sätt att myndigheten ska hantera klagomål från enskilda. Jag anser mig därför inte kunna kritisera DO för det sätt på vilket myndigheten hanterar inkomna anmälningar som inte leder till tillsyn. Det är dock ett rimligt krav att DO i sin kommunikation med allmänheten tydligt informerar om att en anmälan inte anses medföra att ett ärende inleds hos myndigheten och om vilka konsekvenser detta får. Sådan information är särskilt viktig eftersom anmälningar till DO tidigare medförde att ärenden inleddes och ärendena då avslutades genom beslut. Den omständigheten att DO har möjlighet att biträda enskilda i domstol ställer särskilda krav på tydlighet i informationen. Enligt min mening bör enskilda få tillgång till relevant information redan i samband med att de överväger att upprätta en anmälan. Informationen skulle t.ex. kunna lämnas på DO:s webbplats och i de anmälningsblanketter som myndigheten tillhandahåller där. Informationen skulle också med fördel kunna framgå av den blankett som skickas till en anmälare i samband med att en anmälan kommer in till myndigheten.

text: Långsam handläggning Jag finner inte skäl att rikta kritik mot DO med anledning av klagomålen om långsam handläggning.


nyckelord:
Beslut, ändring av
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Omprövning

publisher: Justitieombudsmannen

title: Allvarlig kritik mot Vård- och omsorgsutskottet i Töreboda kommun för bl.a. utformningen av ett beslut om insats enligt LSS

org: jo

sammanfattning: Vård- och omsorgsutskottet i Töreboda kommun beslutade att bevilja en flicka insatsen personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Beslutet gällde endast under fem månader och var dessutom förenat med flera förbehåll om omprövning. JO har i tidigare beslut uttalat sig om förutsättningarna att tidsbegränsa beslut om insatser enligt LSS och har ifrågasatt en ordning där beslut om insatser alltid tidsbegränsas. En myndighet måste i varje enskilt fall överväga om det är nödvändigt att begränsa ett besluts giltighetstid. För insatser där det inte kan förutses någon förändring av behovet inom överskådlig tid är det t.ex. mindre befogat med en tidsbegränsning. JO framhöll vidare att om en tidsbegränsad insats ska fortgå är det viktigt att ett nytt beslut fattas i god tid innan den tidigare perioden har löpt ut. Ett nytt beslut bör också föregås av en uppföljning av insatsen. Eftersom en insats endast kan ges den enskilde om han eller hon begär det, krävs det vid tidsbegränsade beslut en ny ansökan från den enskilde innan ett nytt beslut kan fattas. JO tillägger nu att motsvarande bedömning av nödvändigheten måste göras om en myndighet överväger att förse ett beslut om insats enligt LSS med omprövningsförbehåll. Myndigheten måste ha klart för sig vad syftet med uppställandet av förbehållet är och förvissa sig om att det utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenligt med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Utgångspunkten för alla insatser enligt LSS är att de ska vara varaktiga. Insatsen personlig assistans är en typ av insats där behoven kan variera över tid. Det talar för att ett beslut om en sådan insats som regel inte bör löpa helt utan någon form av tidsbegränsning eller förbehåll. Vid val mellan de olika alternativen finns det emellertid enligt JO goda skäl att välja att förse ett beslut om personlig assistans med ett förbehåll om omprövning efter en viss tid eller vid väsentligt ändrade förhållanden, i stället för att begränsa beslutets giltighetstid. Kommunen påtar sig därigenom ansvaret för att ta initiativ till en ny utredning, och det beslut som ska omprövas upphör inte att gälla förrän ett nytt har kommit till stånd. Även om kommunen vid sin omprövning kan komma att göra en annan bedömning av rätten till personlig assistans leder förfarandet i sig inte till ytterligare otrygghet och osäkerhet för den enskilde. I beslutet riktar JO allvarlig kritik mot kommunen bl.a. för att den inte besvarade den enskildes yrkande att beslutet skulle gälla tills vidare och för att den inte motiverade vare sig begränsningen av beslutets giltighetstid eller uppställandet av förbehållen.

text: JO:s beslut innehåller även uttalanden om behovet av författningsreglering av förutsättningarna för omprövning och ändring av gynnande beslut enligt LSS. JO uppmärksammar regeringen på detta behov och begär en översyn av lagstiftningen.

type: stycke

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO den 26 januari 2016 framförde AA i egenskap av ombud för BB klagomål mot Vård- och omsorgsutskottet i Töreboda kommun. Han anförde bl.a. följande: I en ansökan om insatsen personlig assistans enligt lagen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) hade särskilt yrkats att beslutet skulle gälla utan tidsbegränsning. Utskottet beslutade att bevilja personlig assistans under en period om cirka fem månader. Någon motivering till varför beslutet tidsbegränsades lämnades inte. Begränsningen i tid borde ha motiverats på det sätt som framgår av JO:s beslut den 23 oktober 2002, dnr

text: . Vård- och omsorgsutskottets beslut var också förenat med flera förbehåll. I beslutet angavs att det gällde till dess Försäkringskassan fattade beslut enligt

text: 51 kap.

text: socialförsäkringsbalken

text: (SFB), att det skulle komma att följas upp och att det kunde komma att omprövas vid förändrade förhållanden. Principen om gynnande besluts negativa rättskraft undergrävs när ett beslut förses med så omfattande förbehåll och tidsbegränsningar. Avsikten med insatser enligt LSS är att de ska vara samordnade och varaktiga. Den enskilde ska kunna lita på att insatser ges så länge det finns behov av det, och kontinuiteten ska garanteras. Att en myndighets bedömning blir beroende av en annan myndighets bedömning går att ifrågasätta. Det är två olika myndigheter som ska ta ställning till en ansökan om personlig assistans respektive en ansökan om assistansersättning.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Vård- och omsorgsutskottet i Töreboda kommun. I sitt remissvar den 9 maj 2016 anförde utskottet följande:

text: Töreboda kommun respekterar JO:s beslut från den 23 oktober 2002. Tidsbegränsningen i detta ärende är ett undantag. Bakgrunden och orsaken till Vårdoch omsorgsutskottets beslut 2016-01-18, § 15 är följande:  Handläggarens och vård- och omsorgsutskottets bedömning är att de grundläggande behoven klart överstiger 20 timmar per vecka, vilket berättigar till assistansersättning enligt

text: 51 kap.

text: SFB.  Efter det att Försäkringskassan fått ansökan om assistansersättning och fattat beslut kommer perioden för omprövning att bli betydligt längre.  Tidsbegränsningen är beslutad utifrån att den enskilde så snart som möjligt ska kunna känna trygghet i både omfattning och ersättning.  Den enskilde riskerar inte att stå utan hjälp om Försäkringskassan fattar beslut om avslag på ansökan om assistansersättning. Beslutet omprövas senast 2016-06-30. AA yttrade sig över kommunens yttrande och anförde bl.a. följande: Det finns inga undantag från kontinuitetsprincipen i LSS, och det saknas skäl att begränsa ett beslut på bekostnad av den enskildes trygghet. Om rätten till insatsen ifrågasätts två gånger per år finns tryggheten endast på papperet. Kommunen

text: bör i stället följa upp insatsen med frivilliga möten med jämna mellanrum och inte i samband med att en insats upphör.

text: AA inkom därefter med ett beslut som vård- och omsorgsutskottet fattat vid ett sammanträde den 30 maj 2016. Beslutet avsåg en förlängning av utskottets tidigare beslut och skulle gälla fr.o.m. den 1 juli 2016 till dess att Försäkringskassan hade fattat beslut enligt

text: 51 kap.

text: SFB, dock längst t.o.m. den 31 augusti 2016.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Ändring av gynnande förvaltningsbeslut En grundläggande förvaltningsrättslig princip är att den enskilde som fått ett gynnande förvaltningsbeslut ska kunna inrätta sig efter detta och att beslutsmyndigheten därför som huvudregel inte ska kunna återkalla beslutet eller ändra det till den enskildes nackdel (se bl.a.

text: prop. 2016/17:180 s. 219

text: och

text: SOU 2010:29 s. 564

text: ). Från huvudregeln har dock flera viktiga undantag fastslagits i rättstillämpningen. Ett av undantagen avser situationer där återkallelsen grundar sig på ett tydligt förbehåll som gjorts i själva beslutet eller i den författning enligt vilken beslutet har meddelats. Om eller när de omständigheter som anges i förbehållet inträffar har myndigheten således möjlighet att ompröva beslutet och eventuellt återkalla det.

text: I den nya

text: förvaltningslagen

text: som träder i kraft den 1 juli 2018 kodifieras både den nyss nämnda huvudregeln och de undantag från den som fortsättningsvis ska gälla (se

text: 37 §

text: , a.prop. s. 231–233 och 329). När det gäller undantaget för situationer där det finns ett tydligt återkallelseförbehåll framhålls det i propositionen att sådana förbehåll vanligen är angivna i de materiella föreskrifter som beslutet grundar sig på men att de i vissa fall också kan följa av villkor som anges i beslutet. Det förutsätts i så fall att förbehållen utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenliga med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet.

text: Om en myndighet gör bedömningen att ett gynnande beslut som myndigheten står i begrepp att fatta inte bör gälla under obegränsad tid kan myndigheten också ha möjlighet att tidsbegränsa beslutets giltighet, naturligtvis under förutsättning att detta är förenligt med beslutets syfte och det bakomliggande regelverket. Till skillnad från ett omprövnings- eller återkallelseförbehåll medför den begränsade giltighetstiden just att beslutet upphör att gälla vid en viss tidpunkt, även om ingen omprövning har kommit till stånd. Osäkerhet kan därmed uppkomma om vilka åtgärder som då kan krävas av myndigheten respektive den enskilde för att han eller hon även fortsättningsvis ska ha rätt till den aktuella förmånen. I praxis har det dock framhållits att det måste finnas såväl en ansökan som ett formellt myndighetsbeslut (

text: JO 2003/04 s. 324

text: respektive

text: HFD 2016 ref. 7

text: I praxis har vidare frågan väckts om det när det gäller beslut som avser en fortlöpande förmån utan någon angiven tidsbegränsning skulle kunna finnas så starka skäl för omprövning att det inte bör uppställas något absolut förbud mot omprövning även på grund av ändrade förhållanden (se t.ex.

text: RÅ 2000 ref. 16

text: och

text: JO 2003/04 s. 324

text: ). Regeringen har emellertid inte ansett att den nya

text: förvaltningslagen

text: bör innehålla någon generell bestämmelse som ger stöd för ändring av gynnande beslut vid ”väsentligt ändrade förhållanden”, utan att frågan i stället vid behov bör lösas genom föreskrifter i specialförfattning (a.prop. s. 233, se även a.bet. s. 590). Bestämmelser om personlig assistans och assistansersättning Enligt

text: 7 §

text: LSS har personer som omfattas av lagens personkrets rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt

text: 9 § 1

text: –9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

text: Insatser enligt LSS ska dock, i enlighet med 8 § första stycket, ges den enskilde endast om han eller hon begär det. I vissa särskilt angivna fall kan insatserna begäras av en behörig ställföreträdare för den enskilde.

text: Av

text: 9 § 2

text: LSS framgår att en insats för särskilt stöd och särskild service är biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt

text: 51 kap.

text: SFB.

text: Någon särskild bestämmelse om förutsättningarna för ändring av en kommuns beslut om personlig assistans finns inte. När det däremot gäller Försäkringskassans beslut om assistansersättning föreskrivs i

text: 51 kap. 12 §

text: SFB att rätten till assistansersättning ska omprövas senast sedan två år förflutit från senaste prövningen och vid väsentligt ändrade förhållanden. Av

text: 51 kap. 13 §

text: SFB framgår att en ändring av assistansersättning vid väsentligt ändrade förhållanden ska gälla fr.o.m. den månad när anledningen till ändring uppkom.

text: Bedömning

text: Av utdrag ur det protokoll som fördes vid sammanträdet i kommunstyrelsens vård- och omsorgsutskott den 18 januari 2016 framgår att utskottet beslutat att bevilja BB, som är född 2007, insatsen personlig assistans enligt LSS med ett visst antal timmar per vecka. I beslutet anges att det gäller fr.o.m. den 1 februari 2016 till dess att Försäkringskassan har fattat beslut enligt

text: 51 kap.

text: SFB, dock längst t.o.m. den 30 juni 2016. Av beslutet framgår vidare att det kan komma att följas upp och kan omprövas vid förändrade förhållanden som ligger till grund för beslutet, dock senast den 30 juni 2016.

text: Till JO-anmälan har bifogats en annan handling rubricerad ”Beslut”, vilken torde utgöra en underrättelse om det ovan nämnda beslutet, undertecknad av en biståndshandläggare i kommunen. I detta dokument, som är daterat den 21 januari 2016, återges utskottets beslut i delvis andra ordalag. Bland annat sägs att beslutet kan komma att prövas på nytt om de förhållanden som ligger till grund för beslutet väsentligen ändras. Vidare sägs att ”senast en månad innan beslutet går ut krävs en ny ansökan”. Såvitt framgår innehåller underrättelsen inte någon överklagandehänvisning.

text: En myndighet har visserligen rätt att bestämma att ett beslut ska gälla endast under en viss period, men med hänsyn bl.a. till den enskildes behov av trygghet har JO tidigare ifrågasatt en ordning där beslut om insatser enligt LSS alltid tidsbegränsas (se

text: JO 2003/04 s. 324

text: ). JO har bl.a. uttalat att det är mindre befogat med en tidsbegränsning för sådana insatser enligt LSS där det inte kan förutses någon förändring av behovet inom överskådlig tid, t.ex. beslut om särskilt anpassad bostad för en vuxen funktionshindrad person. Det bör i varje enskilt fall övervägas om det är nödvändigt med en tidsbegränsning. Vidare framhåller JO att om en tidsbegränsad insats ska fortgå är det givetvis viktigt att ett nytt beslut fattas innan den tidigare perioden löpt ut. Ett sådant beslut bör föregås av en uppföljning av insatsen och ska fattas i god tid innan det tidigare beslutet har upphört att gälla. JO påminner också om att insatser enligt LSS ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det, och därför krävs det vid tidsbegränsade beslut en ansökan från den enskilde innan ett nytt beslut kan fattas.

text: På motsvarande sätt som en myndighet i varje enskilt ärende får bedöma om det är nödvändigt att ett beslut endast ska gälla för en viss period måste myndigheten enligt min mening också i varje ärende där omprövningsförbehåll övervägs ta ställning till nödvändigheten av ett sådant förbehåll. Myndigheten måste ha klart för sig vad syftet med uppställandet av förbehållet är samt förvissa sig om att det utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och förenlighet med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet.

text: När det gäller LSS är utgångspunkten att insatserna ska vara varaktiga. Personlig assistans är dock en typ av insats där behoven kan variera över tid, på grund av förändringar av exempelvis graden av funktionsnedsättning eller den enskildes tillgång till andra stödinsatser. Detta talar för att beslut om personlig assistans som regel inte bör löpa helt utan någon form av tidsbegränsning eller förbehåll. Vid ett val mellan de olika alternativen finns det emellertid enligt min mening goda skäl för kommunen att – snarare än att begränsa beslutets giltighetstid – förse beslutet med förbehåll om att det ska omprövas efter en viss tid eller vid väsentligt ändrade förhållanden. Därigenom påtar sig kommunen själv ansvaret för att ta initiativ till en ny utredning, och beslutet upphör inte att gälla förrän ett nytt har kommit till stånd. Även om kommunen vid sin omprövning kan komma att göra en annan bedömning av den enskildes rätt till

text: I det nu aktuella fallet har BB framfört ett särskilt yrkande till kommunen om att beslutet skulle gälla tills vidare. Kommunen har inte besvarat yrkandet, vilket är en brist i sig. Kommunen har inte heller motiverat varför beslutets giltighetstid begränsats till längst fem månader eller varför det trots den korta tidsperioden har ansetts nödvändigt att förse beslutet med förbehåll. Det beslut som kommunen faktiskt har fattat återges vidare inte korrekt i den handling daterad den 21 januari 2016 som får antas utgöra en underrättelse om beslutet, men som har den missvisande beteckningen ”Beslut”. Såvitt framgår av handlingarna har beslutet – som delvis gått den enskilde emot – inte heller varit försett med någon överklagandehänvisning. Bristerna i kommunens utformning av beslutet och den följande underrättelsen har sammanfattningsvis gjort det svårt att förstå vad som egentligen skulle gälla och varför kommunen ansett sig ha grund för de olika begränsningarna av beslutets varaktighet. Kommunen förtjänar allvarlig kritik för sin bristfälliga hantering.

text: Som framgått ovan regleras omprövningsförbehåll, när det gäller beslut om assistansersättning, uttryckligen i

text: 51 kap. 12 §

text: SFB. Denna reglering ligger således i linje med den uppfattning som regeringen har gett uttryck för i förarbetena till den nya

text: förvaltningslagen

text: , om att återkallelseförbehåll företrädesvis bör anges i de materiella föreskrifter som beslutet grundar sig på. Jag delar den uppfattningen och anser att det finns anledning för regeringen att överväga behovet av en författningsreglering även av förutsättningarna för omprövning och ändring av gynnande beslut enligt LSS. Det förhållandet att insatser enligt LSS som utgångspunkt ska vara varaktiga medför givetvis att utformningen av en eventuell sådan författningsreglering måste bli föremål för särskilt noggranna överväganden. Behovet av förbehåll kan som framgått också skilja sig åt mellan olika typer av insatser enligt lagen. Samtidigt finns det enligt min mening en uppenbar risk för att avsaknaden av författningsreglering leder till mindre väl genomtänkta tidsbegränsningar och förbehåll i kommunernas beslut om insatser enligt LSS, med åtföljande rättsosäkerhet för de enskilda.

text: Mot denna bakgrund får jag härmed, enligt

text: 4 § lagen (1986:765)

text: med instruktion för Riksdagens ombudsmän, väcka fråga om en översyn av lagstiftningen i det hänseende som berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

nyckelord:
Långsam handläggning
Omhändertagande

title: Kritik mot Kriminalvården, anstalten Kalmar, för långsam handläggning av ett ärende om omhändertagna tillhörigheter

sammanfattning: I anstaltens studielokal Lärcentrum påträffade anstaltens kontrollgrupp flera pärmar med dokument som rörde flera olika intagna. Pärmarna togs om hand för att anstalten skulle kunna utreda vem de tillhörde. Anmälaren hävdade att pärmarna tillhörde honom. Trots det dröjde det två och en halv vecka innan anstalten – vid ett möte med anmälaren – kunde klarlägga att pärmarna verkligen tillhörde honom. JO uttalar i beslutet att ett formlöst omhändertagande av material för att utreda vilka uppgifter det innehåller och vem det tillhör bör bli mycket kortvarigt. Anstalten borde enligt JO skyndsamt ha tagit reda på vem/vilka materialet tillhörde och om han eller de hade tillstånd att inneha det för att därefter kunna återlämna materialet eller omhänderta det med stöd av 5 kap. 2 § fängelselagen (2010:610). Anstalten kritiseras för dröjsmålet. När anstalten konstaterat att materialet tillhörde anmälaren ansökte han om att få inneha delar av materialet. Det dröjde därefter över sex veckor innan anmälaren fick materialet. Anstalten kritiseras för den långa handläggningstiden. Vidare kritiseras en kriminalvårdsinspektör för innehållet i ett skriftligt svar han lämnat till anmälaren när anmälaren framförde sitt missnöje med att anstaltens innehavsprövning drog ut på tiden.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 15 oktober 2014 klagade AA på hur anstalten hanterat ett ärende om omhändertagna tillhörigheter. Han anförde i huvudsak följande:

text: Den 9 september 2014 omhändertog anstalten ett antal pärmar, dokumenthållare och lösa dokument som är hans personliga tillhörigheter. Det var till stor del studiematerial men också privata dokument. Omhändertagandet gjordes i hans studierum i anstaltens skollokaler. Den 18 september 2014 meddelade en kriminalvårdsinspektör att AA skulle få tillbaka studiematerialet och de privata pärmarna den 19 september. Den 19 september kallades han till skolan tillsammans med en lärare och anstaltens kriminalvårdsinspektör med ansvar för säkerhet (säkerhetskvinsp.). AA upplyste om att han blivit lovad att få tillbaka dokumenten och fick till svar att materialet måste gås igenom. Han ifrågasatte vad som hänt under de tio dagar som gått sedan omhändertagandet men fick inte

text: någon reaktion. Kriminalvårdsinspektören lovade att materialet skulle gås igenom under vecka 39 (den 22–28 september) och att han själv och skolpersonalen skulle få närvara då. Den 26 september träffade han anstaltens vakthavande befäl och säkerhetskvinspen. Hans tillhörigheter delades in i tre kategorier beroende på var de skulle förvaras: i det personliga förrådsskåpet, i bostadsrummet respektive i hans studierum. Dokumenten hade inte granskats och granskades inte heller vid mötet. Den 30 september informerade han personalen om att han behövde ha tillbaka sina dokument inför JO:s inspektion den 2 oktober. Han fick veta att det inte skulle vara några problem. Den 8 oktober påpekade han för det vakthavande befälet att han fortfarande väntar på sina dokument. Vid tidpunkten för anmälan till JO, den 10 oktober, hade han fortfarande inte fått sina dokument.

text: Utredning

text: JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört. JO begärde även att Kriminalvården skulle redogöra för hur omhändertagandet av tillhörigheterna dokumenterats och hur AA underrättats om åtgärden.

text: Kriminalvårdens remissvar I sitt remissvar anförde Kriminalvården, Region Öst, genom dåvarande regionchefen BB, följande:

text: Sakförhållanden

text: Anstalten Kalmar har genom kriminalvårdschef CC inkommit med uppgifter rörande de omständigheter som AA har anfört i sin anmälan. Av uppgifterna jämte journalanteckningar framgår bl.a. följande. Kontrollgruppen vid anstalten Kalmar påträffade den 9 september 2014 sju stycken pärmar i anstaltens Lärcentrum. Denna lokal har samtliga intagna som är placerade i Lärcentrum tillgång till. Pärmarna innehöll beslut, verkställighetsplaner etc. som rörde flera olika intagna, både placerade vid anstalten och vid andra anstalter. AA hävdade att pärmarna tillhörde honom. Anstalten ansåg dock inte att detta var klarlagt då pärmarna innehöll dokument om flera olika intagna inklusive AA, att AA inte hade något registrerat innehavsbeslut för dessa dokument samt att dokumenten påträffades i ett utrymme som cirka 15 intagna hade tillgång till. Pärmarna togs om hand av anstalten för att utreda vem de tillhörde och varför de innehöll uppgifter om flera olika intagna. Den 26 september 2014 hade säkerhetskvinspen DD och vakthavande befäl EE ett möte med AA. Under mötet blev det klarlagt att pärmarna tillhörde AA. AA plockade bort tre pärmar som låstes in i hans skåp i förrådet och övriga pärmar omhändertogs av anstalten. AA fick vidare plocka ut de handlingar som han ville inneha i sitt bostadsrum och handlingar som han behövde för sina studier. Anstalten prövade därefter vilka dokument han kunde få inneha i sitt bostadsrum. Då det handlade om en stor mängd dokument och varje handling skulle prövas var och en för sig var det ett omfattande arbete att pröva innehavsfrågan. Under vecka 46 (den 10–16 november, JO:s anm.) överlämnades de dokument från pärmarna, vilket var den största delen av dokumenten, som anstalten ansåg att AA kunde få inneha i sitt bostadsrum eller i studielokalen. De känsliga dokument om AA och om andra intagna som anstalten av säkerhetsskäl ansåg att AA inte kunde få inneha placerades i personalkontoret i direkt anslutning till hans bostadsavdelning. Dessa handlingar kunde AA ta del

text: av under dygnsvilan i bostadsrummet och under dagtid på personalkontoret eller något annat rum där andra intagna inte närvarade. Anstalten uppger vidare att under tiden innehavsfrågan prövades hade AA samma möjlighet. Syftet från anstaltens sida har aldrig varit att hindra AA från att ta del av handlingarna eller att använda dem, utan att förhindra en eventuell spridning av handlingarna som en följd av t.ex. andra intagnas påtryckningar. När det var klarlagt vid mötet med AA den 26 september 2014 att pärmarna tillhörde AA dokumenterades omhändertagandet i hans journal den 29 september 2014. Att anstalten omhändertog pärmarna underrättades han om i samband med samma möte.

text: Författningsbestämmelser

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL

text: 5 kap.

text: 1 och 2 §§ fängelselag (

text: ), FäL

text: 14 §

text: fängelseförordning (

text: ), FäF

text: Kriminalvården, Region Östs bedömning

text: Ett ärende där någon enskild är part ska handläggas enligt

text: förvaltningslagen

text: så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I förevarande fall fanns till en början oklarheter rörande vem de sju pärmarna tillhörde. När detta hade säkerställts handlade det om en stor mängd dokument som anstalten Kalmar skulle ta ställning till huruvida AA utifrån säkerhetsskäl kunde inneha dessa i sitt bostadsrum. Från det datum som det var klarlagt att pärmarna tillhörde AA tog det knappt 1,5 månad innan AA fick de dokument anstalten ansåg att AA kunde inneha i sitt bostadsrum eller i studielokalen. Han har hela tiden kunnat ta del av samtliga dokument i en lokal där inte andra intagna har varit närvarande. Enligt FäF ska den intagne underrättas om omhändertagande och omhändertagandet ska dokumenteras. Pärmarna omhändertogs enligt lagens mening först vid mötet 26 september 2014 då det var klarlagt att pärmarna tillhörde AA. Detta underrättades han om vid mötet och dokumenterades i hans journal den 29 september 2014.

text: AA kommenterade remissvaret. Han anförde i huvudsak följande:

text: Sakförhållandena i regionens yttrande är delvis felaktiga. Ärendet inleddes med att han blev avvisiterad en pärm och en dokumenthållare när han var på väg ut från skollokalerna. Dessa påträffades alltså inte i hans studierum. Pärmen innehöll till största delen handlingar som gällde hans egna ärenden hos JO och Justitiekanslern (JK). Dokumenthållaren var märkt med ”Informationer och underlag till magisterarbete”. Kontrollgruppen ifrågasatte hans innehav av andra intagnas dokument, men han visade att han har fullmakter från dessa intagna. Han bedriver studier på heltid i ett litet rum som han delar med en annan intagen. Pärmarna beslagtogs från en hylla ovanför hans datorplats, och hyllan var märkt ”Böcker och pärmar på hyllan är personliga, tillhör [anmälarens namn]”. Den

text: 10 september såg han att det saknades ett antal pärmar, kollegieblock och lösa papper vid hans studieplats. Flera av pärmarna hade han innehaft i sitt bostadsrum i anstalten Kumla. Pärmarna kontrollerades av anstalten Kalmars personal innan han tilläts ta upp dem till avdelningen.

text: Från den 9 september till 20 oktober hade han ingen aning om var hans tillhörigheter fanns eller vem som hade ansvar för dem. Under perioden den

text: 9–26 september gjorde anstalten inga aktiva insatser för att ta reda på om materialet tillhörde honom såsom t.ex. att fråga skolans personal. Från den 23 oktober förvarades tillhörigheterna på klienthandläggarens kontor som ligger en våning ovanför AA:s bostadsavdelning. Han betvivlar att det under kvällar och helger finns någon som har befogenhet att hämta dokument därifrån.

text: De uppgifter som anstalten benämner som känsliga är t.ex. brottsrubricering, strafftid, personnummer och liknande.

text: Den 18 oktober lämnade han in en anhållan och meddelade att han börjat bli irriterad, frustrerad och förbannad på att ärendet tar tid. Den 20 oktober fick han besked från säkerhetskvinspen att granskningen avbryts och att han bryter allt han utlovat i ärendet. Alla tillhörigheterna hade skickats ned till förrådet, och AA hänvisades till att anhålla om varje enskilt dokument han ville ha tillbaka.

text: Till sitt yttrande bifogade AA en kopia av den anhållan han lämnade till anstalten den 18 oktober – inklusive svaret från DD – och ett beslut om telefontillstånd (JO:s handling nr 10).

text: Därefter begärde JO ett förnyat yttrande från Kriminalvården.

text: Kriminalvårdens kompletterande remissvar I sitt förnyade remissvar anförde Kriminalvården, Region Öst, genom dåvarande regionchefen BB, följande:

text: Omständigheter i ärendet

text: Det samlade material som togs om hand av anstalten den 9 september 2014 omfattar sju pärmar med olika typer av handlingar. Det har i efterhand inte kunnat klarläggas huruvida AA bar på en pärm och en dokumenthållare när han skulle lämna anstaltens Lärcentrum den aktuella dagen. AA har anfört att det inte funnits någon oklarhet beträffande vem som ägde detta material. Som redovisats i tidigare yttrande bedömde anstalten dock att det initialt inte kunde anses vara klarlagt att det samlade materialet tillhörde AA eftersom det bestod av dokument om flera olika intagna inklusive AA, att AA inte hade något beslut om att få inneha dokumenten och att dokumenten påträffades i ett utrymme som flera andra intagna hade tillgång till. Under tiden från att anstalten påträffade materialet fram till dess att kriminalvårdsinspektören DD hade ett möte med AA gick anstalten igenom dokumenten för att bilda sig en uppfattning om vad de bestod av och vem eller vilka de kunde antas tillhöra. AA har själv i sitt yttrande redovisat att det var fråga om tusentals dokument. Under mötet med AA den 26 september 2014 blev det klarlagt att pärmarna tillhörde honom, varmed omhändertagandet dokumenterades i journalen. AA fick ange vilka handlingar som han önskade inneha i bostadsrummet och vilka handlingar som han önskade använda i studiesyfte, varmed prövning av frågan om innehav av ett omfattande material tog vid. Till följd av att AA den 18 oktober 2014 inkommit med skriftliga synpunkter på anstaltens hantering (JO:s aktbilaga 10) meddelade kriminalvårdsinspektören DD att handlingarna nu flyttades till AA:s förrådsutrymme. DD meddelade därvid att innehavsprövningen avslutades och erinrade AA om möjligheten att hemställa om innehav av de handlingar som han önskade förvara i anstalten. Det material som AA bedömdes kunna få inneha i bostadsrummet och i Lärcentrum överlämnades sedan under vecka 46. Övriga dokument placerades i ett

text: personalkontor. AA har kunnat ta del av materialet i detta utrymme i personals närvaro och han har också gjort så vid flera tillfällen. Anstaltens vakthavande befäl har tillträde till detta utrymme dygnet runt. Anstalten Kalmar har inte nekat AA tillgång till skrivmaterial och hans rätt att uttrycka sig i skrift har inte på något sätt begränsats.

text: Tillämpliga bestämmelser

text: och

text: 20 §§

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL

text: 5 kap.

text: och

text: 2 §§

text: fängelselagen (2010:610)

text: , FäL

text: 14 § fängelseförordningen (2010:610)

text: , FäF

text: Kriminalvårdens, Region Öst, bedömning

text: Det samlade material som påträffades i allmänna utrymmen i anstalten den 9 september 2014 har av anstalten bedömts vara av sådan art att det inte kunde anses vara klarlagt att det tillhörde AA. Oaktat om allt material har påträffats på öppen yta i Lärcentrum eller om AA har burit på visst material i ett allmänt utrymme, finns det enligt Region Öst inte skäl att ifrågasätta anstaltens bedömning att det initialt var nödvändigt att samla in aktuellt material i syfte att klargöra vilka uppgifter det innehöll och vem det rätteligen tillhörde. AA har genom skrivelse den 18 oktober 2014 anfört missnöje med anstaltens hantering av frågan om innehav, varvid kriminalvårdsinspektören meddelat honom att handlingarna skulle komma att flyttas för förvaring bland AA:s övriga personliga tillhörigheter i förrådet. Kriminalvårdsinspektören har vidare upplyst AA om möjligheten att hemställa om innehav av enskilda dokument. Det har såvitt känt inte framkommit annat än att AA alltjämt önskade få en prövning avseende innehav av de dokument som han pekat ut vid mötet med anstaltsledningen den 26 september 2014. Härvid konstateras också att ett överlämnande av de dokument som bedömdes tillåtna att inneha skedde under vecka 46, varför innehavsprövningen – oaktat den korrespondens som fördes i samband med AA:s skrivelse – har fortskridit. Det material som kom att förvaras i ett personalkontor har AA haft tillgång till på begäran och han har också bevistat kontoret vid flera tillfällen med anledning därav. Vid ärendehandläggning motiverar anstalten beslut i enlighet med

text: 20 § förvaltningslagen (1986:223)

text: . Anstalten redovisar alltså inte regelmässigt exempelvis vissa uppgifter om en intagens brottslighet och personliga förhållanden i beslut, utan endast för det fall sådana uppgifter har betydelse för bedömningen i sak. Frågan om innehav av en handling prövas i varje enskilt fall enligt bestämmelserna i FäL och det kan därför inte, med ledning av den beslutskopia som AA bilagt, antas att det typiskt sett inte skulle finnas säkerhetsskäl mot att inneha handlingar med sådana uppgifter.

text: AA kommenterade remissvaret och anförde i huvudsak följande: Kriminalvårdens uppgifter är inte till fullo utredda och korrekta. Det finns flera i anstaltspersonalen som kunde ha tillfrågats om ärendets hantering men som kriminalvårdschefen CC inte har pratat med. Själv har AA dock pratat med FF, som var närvarande den 9 september 2014 när AA lämnade Lärcentrum. FF minns att AA bar på en pärm och en dokumenthållare. Han upplever att han blivit begränsad att uttrycka sig i skrift.

text: Rättslig reglering

text: Kriminalvården har i sitt första yttrande berört det skyndsamhetskrav som enligt

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: gäller vid handläggning av ärenden. Jag finner för egen del skäl att redogöra för några av bestämmelserna om intagnas person-

text: liga tillhörigheter. Enligt

text: 5 kap. 1 § fängelselagen (2010:610)

text: får en intagen ta emot och inneha böcker, tidskrifter och tidningar. Det gäller dock inte sådana som kan äventyra ordningen eller säkerheten, eller antas motverka den behandling som han eller hon genomgår. I övrigt får en intagen – enligt samma bestämmelse – ta emot och inneha de personliga tillhörigheter som är motiverade med hänsyn till att verkställigheten ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt.

text: Tillhörigheter som en intagen inte får ta emot och inneha får – enligt

text: 5 kap. 2 § fängelselagen

text: – omhändertas och förvaras för den intagnes räkning. Tillhörigheter som omhändertagits ska lämnas ut till den intagne senast i samband med att han eller hon inte längre ska vara berövad friheten.

text: Enligt

text: 14 § fängelseförordningen (2010:2010)

text: ska Kriminalvården underrätta den intagne när tillhörigheter som han eller hon inte får ta emot och inneha omhändertas enligt

text: 5 kap. 2 § fängelselagen

text: . Kriminalvården ska dokumentera vad som har omhändertagits.

text: Bedömning

text: Kritik för dröjsmål med att utreda vem som ägde tillhörigheterna AA är av uppfattningen att det inte fanns någon oklarhet om vem som ägde det material som anstalten tog hand om den 9 september 2014. Anstalten menar dock att det till en början inte var klarlagt att materialet tillhörde AA. Som skäl för oklarheten har anstalten anfört det fanns dokument som gällde flera olika intagna inklusive AA, att AA inte hade något beslut om att få inneha dokumenten och att dokumenten påträffades i ett utrymme som flera andra intagna hade tillgång till. Jag finner inte skäl att ifrågasätta anstaltens bedömning att materialet behövde tas om hand så att det kunde utredas vilka uppgifter det innehöll och vem det tillhörde.

text: Det måste dock ha stått klart för anstalten att materialet inte tillhörde anstalten utan någon eller några av de intagna. Genom att materialet togs om hand av anstalten hade ägaren/ägarna inte längre tillgång till det. Under den tid utredningen om ägarförhållandena pågick hade materialet – såvitt jag förstår – helt formlöst tagits om hand av anstalten. Ett sådant formlöst omhändertagande bör, enligt min mening, bli mycket kortvarigt. Anstalten borde skyndsamt ha tagit reda på vem eller vilka materialet tillhörde och om personen eller personerna hade tillstånd att inneha det, för att därefter kunna återlämna materialet eller omhänderta det med stöd av

text: 5 kap. 2 § fängelselagen

text: Det kan naturligtvis vara svårare att utreda vem som äger en tillhörighet när den påträffas i ett utrymme som flera har tillgång till än när den påträffas i någon intagens bostadsrum. Det måste dock ha legat nära till hands att anta att åtminstone merparten av dokumenten tillhörde AA. Det framgår inte av Kriminalvårdens yttranden vilka åtgärder som vidtogs för att ta reda på vem materialet tillhörde. Den avgörande åtgärden verkar dock ha varit mötet med AA den

text: 26 september. Det är anmärkningsvärt att detta möte inte kom till stånd tidigare. Sammanfattningsvis blir min slutsats att det är oacceptabelt att det dröjde två och en halv vecka innan det kunde fastställas vem materialet tillhörde. Anstalten Kalmar förtjänar kritik för dröjsmålet.

text: Kritik för långsam handläggning av innehavsfrågan Av utredningen framgår att det den 26 september stod klart att materialet tillhörde AA och att han samma dag pekade ut vilket material han önskade inneha i sitt bostadsrum respektive vad han behövde för sina studier. Det framgår även att anstalten under vecka 46, dvs. under perioden den 10–16 november, överlämnade de dokument som AA fick inneha i sitt bostadsrum respektive i studielokalen. Det dröjde alltså över sex veckor från att det stod klart vilka dokument AA ville inneha till dess att han fick dem. Även med hänsyn tagen till att det rörde sig om en stor mängd dokument var handläggningstiden oacceptabelt lång, och anstalten förtjänar kritik. Kritik mot DD svar till AA Av utredningen framgår att AA den 18 oktober 2014 skriftligen framförde sitt missnöje med att anstaltens innehavsprövning drog ut på tiden. Kriminalvårdsinspektören DD svarade AA skriftligt och meddelade att han avslutade innehavsprövningen och att handlingarna skulle lämnas bland AA:s övriga personliga tillhörigheter i förrådet. Kriminalvårdsinspektören meddelade vidare att anstalten skulle pröva frågan om innehav för varje enskilt dokument efter AA:s skriftliga begäran om det.

text: Såvitt framgår av utredningen har inte AA i tiden efter den 26 september gett uttryck för någon annan uppfattning än att han önskade att anstalten prövade om han fick inneha de omhändertagna dokumenten i sitt bostadsrum respektive i studielokalen. DD besked att innehavsprövningen skulle avslutas är därför mycket svårt att förstå. Hans svar kan inte uppfattas på annat sätt än som en bestraffning för att AA klagade över handläggningstiden. Att en person i chefsställning agerar så gentemot en intagen i beroendeställning är naturligtvis helt oacceptabelt. Kriminalvården har i och för sig anfört att innehavsprövningen fortsatte trots det besked som DD gav. Det påverkar dock inte min syn på DD agerande, och han förtjänar kritik för det.

text: Övrigt Det som i övrigt har kommit fram genom utredningen ger mig inte anledning att rikta någon kritik mot anstalten eller att göra några andra uttalanden.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Stf justitieombudsmannen Karin Almgren

nyckelord: Besök Häkte

title: Kritik mot Kriminalvården, häktet Örebro, för att intagna under minst två års tid inte har getts möjlighet att ta emot besök

sammanfattning: Besöksrummen i häktet Örebro har, med något kortare avbrott, använts som bostadsrum under mer än två års tid. Intagna har därför inte kunnat ta emot besök under den tiden. JO kritiserar häktet för att under så lång tid ha stängt ned besöksverksamheten och understryker vikten av att häktet aktivt verkar för att intagna åter ska kunna ta emot besök. Även om det förekommer att intagna ges tillfälle till kontakt med anhöriga i samband med polisförhör, vilket då sker genom Polismyndighetens försorg, kan det enligt JO aldrig frånta ett häkte från dess egna skyldigheter inom området.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO förde AA fram följande klagomål.

text: Beläggningen är full och det sitter intagna i besöksrum. Det innebär att intagna inte kan ta emot besök även om det har beviljats. Detta har pågått under flera veckors tid, vilket inte är okej.

text: Utredning

text: JO hämtade inledningsvis in muntliga upplysningar från en kriminalvårdsinspektör, som uppgav bl.a. följande. I häktet finns tre besöksrum. På grund av platsbrist har häktet behövt ta rummen i anspråk och använda dem som bostadsrum. Det innebär att intagna inte kan ta emot besök. Med undantag för några veckor under sommaren 2024 har det sett ut på detta sätt sedan i vart fall december 2022. I den utsträckning det är möjligt försöker häktet erbjuda isoleringsbrytande åtgärder, t.ex. genom att tillåta samsittning. Häktet prioriterar även att låta intagna ringa videosamtal till sina barn. Det händer även att utredare hos polisen tillåter besök av anhöriga i samband med förhör.

text: JO begärde därefter att Kriminalvården skulle yttra sig över det som kommit fram och besvara ett antal frågor.

text: I sitt remissyttrande anförde Kriminalvården, genom chefen för sektionen för verksjuridik – verkställighet, straffrätt m.m., i huvudsak följande:

text: Utredning

text: De upplysningar som lämnats i av JO bifogad tjänsteanteckning av den 8 januari 2025 stämmer fortsatt. Utöver detta upplyser Kriminalvården att häktet Örebro huvudsakligen har intagna med restriktioner, som därför också har relativt få möjliga besökstillfällen. Ytterligare uppgifter om sakförhållanden har hämtats in från Kriminalvårdens region Mitt, som i sin tur har hämtat in uppgifter från häktet Örebro. Därutöver har uppgifter inhämtats från Kriminalvårdens avdelning för anstalt, häkte och frivård. Av utredningen framgår följande.

text: Prognos för och arbete med att återställa besöksrum Det finns i dagsläget inte någon prognos för när besöksrummen återigen kan användas för besök. Detta beror på den rådande beläggningssituationen. När häktet kan se en lättnad i beläggningsgraden som håller över i vart fall en kortare tid, kommer besöksrummen att återigen användas för besök. Häktets ambition är att skyndsamt flytta intagna som börjar verkställa sina straff till anstalt i syfte att frigöra platser. Häktet har regelbundna avstämningar med platssamordnare och övriga verksamhetsområden för att utjämna beläggningen och vara varandra behjälpliga. Målbilden är naturligtvis att besök ska kunna erbjudas. Enligt Kriminalvårdens kapacitetsrapport 2025-2034 kommer det totala inflödet av intagna att öka. Myndigheten arbetar aktivt med att skapa fler beredskapsplatser genom dubbelbeläggning och förtätning. Bedömningen är att platsbehovet kommer att kunna mötas 2034 genom planerade utbyggnader. Platsbristen bedöms dock ändå bestå fram till 2031. Kriminalvården ser inte att det ansträngda kapacitetsläget kommer att minska inom en snar framtid. Myndigheten kommer därför fortsatt att behöva lösa platsbristen med beläggning av besöksrum.

text: Kompensatoriska åtgärder Häktet har gett intagna möjlighet till videosamtal och utökat de intagnas tider för telefonsamtal inom det s.k. INTIK-systemet. Häktet arbetar också aktivt med att erbjuda isoleringsbrytande åtgärder i så stor utsträckning som möjligt. Besök i Polismyndighetens lokaler Det förekommer att intagna tillåts att ta emot besök i samband med förhör i Polismyndighetens lokaler. Häktet för inte någon statistisk över när den typen av besök äger rum. Häktets personal får heller inte alltid information om att ett sådant besök ska ske eller har skett. Det är därför svårt att uppskatta i vilken utsträckning sådana besök sker. Det finns inte något samarbete mellan häktet och Polismyndigheten i detta avseende. Kriminalvården ser dock positivt på samverkan mellan myndigheterna som ger de intagna bättre förutsättningar att ta emot besök.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 1 kap. 4 § häkteslagen (2010:611)

text: , HäL, ska varje intagen bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Enligt 1 kap. 5 § HäL ska verkställigheten utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det är lämpligt och den intagne samtycker till det, ska åtgärder vidtas för att ge honom eller henne det stöd och den hjälp som behövs. Enligt 3 kap. 1 § HäL får en intagen ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Ett besök får dock vägras om det kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom kontroll enligt 2 eller 3 §§.

text: Av allmänna råd till 3 kap. 1 § HäL i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:2

text: ) om häkte, FARK Häkte, framgår bland annat att med uttrycket lämpligen kan ske avses praktiska förutsättningar för besök, t.ex. vad som är möjligt med hänsyn till häktets rutiner samt tillgången till personal och besöksrum. Vidare framgår att vid fördelning av tider för besök ska besök av närstående prioriteras. Notera även Kriminalvårdens handbok om besök och elektronisk kommunikation (

text: ), särskilt avsnitt 5 i relevanta delar.

text: Bedömning

text: Häktet Örebro har sedan en tid tillbaka behövt belägga sina besöksrum. Detta är en följd av den mycket ansträngda beläggningssituationen på samtliga häkten och anstalter i landet, och medför stora utmaningar för häktet att tillgodose de intagnas behov av och önskemål om att ta emot besök. Åtgärden är dock inte permanent och häktet har som mål att kunna möjliggöra besök för de intagna. Vidare vidtar häktet Örebro de åtgärder som är möjliga för att lätta beläggningen och erbjuder i möjlig mån kompensatoriska åtgärder för uteblivna besök. På nationell nivå arbetar myndigheten intensivt med den nationella beläggningssituationen och med att utöka antalet platser. Myndigheten vidtar därmed de åtgärder som är möjliga lokalt och nationellt för att lätta beläggningssituationen och i förlängningen kunna öppna besöksrummen i häktet Örebro igen. AA fick tillfälle att kommentera remissyttrandet.

text: Bedömning

text: Kriminalvården har redogjort för relevant rättslig reglering. Jag hänvisar därför dit.

text: JO Katarina Påhlsson har i ett särskilt initiativärende undersökt förhållandet att beläggningssituationen inom Kriminalvården medför att myndigheten använder fler och fler besöksrum som bostadsrum för intagna. Hon framhöll där att besök är av stor betydelse för de intagna och att risken är överhängande att myndigheten går för långt och tillämpar regleringen på ett sådant sätt att rätten till besök urholkas och till slut blir innehållslös. Hon påpekade även att i synnerhet för häktade utgör besök en viktig isoleringsbrytande åtgärd. (Se JO 2024 s.161, dnr 1037-2023.)

text: Kriminalvården fick inom ramen för det ovan nämnda initiativärendet svara på bl.a. frågan i vilken utsträckning, och hur länge, myndigheten tagit besöksrum i anspråk för beläggning vid sina verksamhetsställen den 1 december 2022–31 januari 2023. Gällande Örebro/Karlstad uppgav myndigheten att det var det verksamhetsområde som i perioder hade flest besöksrum belagda. Myndigheten lämnade dock ingen uppgift om att besöksverksamheten skulle vara helt nedstängd.

text: Även om det inte finns någon ovillkorlig rätt för intagna att ta emot besök är det av stor betydelse för deras välbefinnande och ett avgörande inslag i en human kriminalvård. Utredningen i ärendet visar att intagna i häktet Örebro – med något undantag – inte har kunnat ta emot besök sedan i vart fall slutet på 2022. Oavsett Kriminalvårdens avsikt att i framtiden kunna möjliggöra att intagna åter kan ta emot besök kan en situation som pågått under drygt två och ett halvt års

text: tid inte ses som annat än permanent. Häktet förtjänar kritik för att under så lång tid ha stängt ned besöksverksamheten.

text: Enligt Kriminalvården är målbilden att häktet ska kunna erbjuda besök, men uppger samtidigt att det saknas prognos för när besöksrummen åter kommer att kunna användas för det ändamålet. Detta är mycket bekymmersamt. I sammanhanget vill jag framhålla att även om det förekommer att intagna ges tillfälle till kontakt med anhöriga i samband med polisförhör, vilket då sker genom Polismyndighetens försorg, kan det aldrig frånta ett häkte från dess egna skyldigheter inom området (se protokollet efter inspektion av häktet Göteborg i september 2022, dnr 6818-2022). Jag vill därför understryka vikten av att häktet aktivt verkar för att intagna åter ska kunna ta emot besök.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av stf JO Karin Almgren. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Jessica Jern har föredragit ärendet och tf. byråchefen Jörgen Buhre har deltagit i beredningen.