avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

title: Socialnämnden i Motala kommun får allvarlig kritik för att ha dröjt med att inleda en faderskapsutredning

sammanfattning: I mars 2020 informerade en person en socialnämnd bl.a. om att han var far till två barn i kommunen och att de i folkbokföringen saknade en registrerad far. Han önskade att kommunen skulle inleda en faderskapsutredning. Nämnden inledde en sådan utredning först i september 2021 efter det att en god man hade utsetts för barnen. I beslutet uttalar JO att en nämnd inte kan avstå från att inleda en faderskapsutredning endast av det skälet att uppgiften om att barnet saknar en registrerad far kommer från den person som påstår sig vara far till barnet. JO uttalar sig också om en nämnds skyldighet att fullfölja sin utredning om barnet i fråga flyttar till en annan kommun. JO konstaterar i beslutet att nämnden inte hade något skäl att dröja med att inleda en faderskapsutredning, och för det förtjänar nämnden allvarlig kritik.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Socialförvaltningen i Motala kommun (familjerätten) och förde fram bl.a. följande:

text: Den 27 mars 2020 informerade BB, genom sitt ombud, familjerätten om att han är far till barnen CC och DD, som lever i Motala kommun och som saknar registrerad far i folkbokföringen. BB ville att familjerätten skulle föra talan om att han skulle fastställas som far till barnen. Vid upprepade tillfällen har familjerätten vägrat att starta en faderskapsutredning, trots att den fått uppgift om att den första folkbokföringskommunen, Ödeshögs kommun, inte ansett sig behörig att inleda en sådan. Socialnämnden har ett särskilt ansvar att se till att rätt far är registrerad till de barn som bor i kommunen. Detta har inte följts i det här fallet.

text: AA lämnade in flera handlingar tillsammans med sin anmälan, däribland e-post mellan henne och socialförvaltningen.

text: Utredning

text: JO tog inledningsvis del av vissa handlingar från Socialförvaltningen i Motala kommun. Därefter begärde JO att Socialnämnden i Motala kommun skulle yttra sig över anmälan.

text: Av nämndens remissvar framgår bl.a. följande:

text: Socialnämnden har enligt

text: 2 kap. 1 § föräldrabalken

text: ett ansvar att utreda och fastställa faderskap för barn som föds där faderskap/föräldraskap inte bekräftas genom föräldrarnas äktenskap enligt

text: 1 kap. 1 § föräldrabalken

text: . Detta gäller även i de fall då ett barn inflyttar till Sverige och Skatteverket enligt 7 kap. 1 p. Förordningen 2001:589 ska anmäla till socialnämnden att barnet folkbokförts och att förälder/föräldrar inte kan registreras enligt

text: föräldrabalken

text: . Det är den kommun där barnet är folkbokfört som ansvarar för att frågan om faderskap utreds,

text: 2 kap. 2 § föräldrabalken

text: , detta ansvar åligger socialnämnden även om barnet skulle komma att ändra sin folkbokföringsadress innan faderskapet har fastställts. En socialnämnd kan enligt ovanstående lagstiftning inte inleda en faderskapsutredning endast på begäran av en person som utger sig vara förälder och utan att det finns anknytning till kommunen. Enligt Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd är socialnämnden skyldig att inleda faderskapsutredning för barn när information inkommer på ett av följande sätt: • genom information från Skatteverket att ett barn har fötts eller inflyttat till kommun och saknar registrerad förälder, • genom beslut från domstol att tidigare faderskap har hävts eller • efter genomförd förhandsprövning där socialnämnden bedömer att det är lämpligt att utreda om någon annan än mannen i äktenskapet kan vara far till ett barn Socialnämnden i Motala kommun har inte mottagit information om att en faderskapsutredning ska inledas enligt någon av de situationer som Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd listar. Socialnämnden i Motala tar emot flera underrättelser per månad om inflyttade barn där det framgår att ett barn saknar registrerad fader. I dessa fall inleder socialnämnden alltid en faderskapsutredning. I detta ärende har det inte funnits något utredningsansvar från socialnämnden i Motala kommun. Om lagstiftningen gällande utredningsansvar inte efterföljs finns risk att faderskapet utreds i flera kommuner och att processer pågår parallellt. Socialnämnden i Motala kommun inledde faderskapsutredning för aktuella barn den 21 september 2021, samma dag som utsedd god man etablerade kontakt och förmedlade att han var utsedd att bevaka att faderskapsutredning genomförs. Socialnämnden i Motala kommun bedömde att utredning skulle inledas då god man, som företrädde aktuella barn, förmedlade att faderskap inte tidigare blivit utrett. I utredningen har, enligt

text: 2 kap. 4 § föräldrabalken

text: , uppgifter i första hand inhämtats från modern. Uppgifter har även inhämtats från Motala kommuns socialnämnd där samtal skett med barnen om deras pappa, dock saknas uppgift om pappas identitet. Utredningen avslutades av socialnämnden i maj 2022 med bedömning att utredning inte kunde bedrivas utan risk att utsätta både barn och modern för psykisk påfrestning. Modern har medverkat i utredningen och ansvaret för nedläggningen åligger socialnämnden.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Rättsliga utgångspunkter Om inte en viss man eller kvinna på grund av äktenskap eller registrerat partnerskap ska anses som far eller förälder enligt 1 kap. 9 § till ett barn som står under någons vårdnad, är socialnämnden skyldig att försöka utreda vem som är far till barnet och se till att faderskapet fastställs, om barnet har sin hemvist i Sverige (

text: 2 kap. 1 §

text: FB). Uppgifterna enligt 1 § åligger socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört (

text: 2 kap. 2 §

text: FB).

text: Om förhållandet som anges i 2 § ändras, dvs. om barnet flyttar till en annan kommun sedan socialnämnden inlett sin utredning, är nämnden ändå skyldig att slutföra sin uppgift (

text: 2 kap. 3 §

text: FB).

text: En faderskapsutredning bör bedrivas skyndsamt och ska vara slutförd inom ett år från barnets födelse, om inte särskilda skäl föranleder annat (

text: 2 kap. 8 § andra stycket

text: FB).

text: Socialnämnden får lägga ner en påbörjad utredning om faderskapet under vissa förutsättningar (2 kap. 7 § första och andra stycket FB). En sådan är om det av särskilda skäl finns anledning att anta att en fortsatt utredning eller en rättegång skulle vara till men för barnet eller utsätta modern för påfrestningar som innebär fara för hennes psykiska hälsa (första stycket 4). Ett sådant beslut får överklagas till länsstyrelsen, och länsstyrelsens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (

text: 2 kap. 7 § tredje stycket

text: FB). Bedömning i det här fallet Jag har inte tagit del av någon dokumentation från nämnden om de kontakter som förekom mellan denna och AA innan nämnden inledde en faderskapsutredning i september 2021. AA har dock redogjort för sin bild av de kontakter hon haft med nämnden. Nämnden har i sitt remissvar inte tillbakavisat någon av de uppgifter om händelseförloppet som lämnats av AA. Jag ser därför ingen anledning att ifrågasätta de uppgifter AA har lämnat om händelseförloppet, utan lägger dem till grund för min bedömning.

text: Genom sitt ombud AA informerade BB nämnden den 27 mars 2020 om att han var far till barnen CC och DD, att barnen var folkbokförda i Motala kommun och att de saknade registrerad far. Nämnden inledde ingen utredning med anledning av dessa uppgifter utan hänvisade BB till Ödeshögs kommun eftersom barnen tidigare varit folkbokförda i den kommunen. BB fick vid två tillfällen information från Ödeshögs kommun om att den inte hade inlett någon faderskapsutredning under tiden som barnen var folkbokförda där och att den inte hade för avsikt att inleda någon sådan utredning. Den informationen lämnade AA till nämnden, dels i juli 2020, dels i maj 2021. Nämnden inledde emellertid inte heller med anledning av den informationen någon faderskapsutredning. Det gjordes först i september 2021 efter att en god man som skulle bevaka barnens rätt hade utsetts. Utredningen avslutades i maj 2022.

text: Nämnden har i sitt remissvar angett de situationer i vilka den anser sig skyldig att inleda en faderskapsutredning. En sådan situation är t.ex. när nämnden får information från Skatteverket om att ett barn har fötts eller flyttat till kommunen och saknar en registrerad förälder. Nämnden har också fört fram att den inte inleder en faderskapsutredning om en person som påstår sig vara far till ett barn som saknar en registrerad far begär att en sådan utredning ska inledas. Som stöd för sin uppfattning i frågan har nämnden hänvisat till vad Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har uttalat.

text: Av

text: 2 kap. 1 §

text: FB följer att nämnden är skyldig att i vissa fall försöka utreda vem som är far till ett barn och se till att faderskapet fastställs. I MFoF:s handbok när det gäller den saken anges bl.a. följande: Parterna kan även själva kontakta socialtjänsten med en begäran om att faderskapet ska fastställas. En sådan begäran kan leda till att en utredning ska inledas, men behöver inte alltid göra det, eftersom socialnämnden först måste bedöma om barnet har hemvist i Sverige. Enligt min uppfattning är alltså nämndens skyldighet att i vissa fall försöka utreda vem som är far till ett barn och se till att faderskapet fastställs inte beroende av vem som uppmärksammar nämnden på att ett barn som bor i kommunen saknar en registrerad far. Det var mot den bakgrunden inte möjligt för nämnden att avstå från att inleda en faderskapsutredning av den anledningen att uppgiften om att barnen saknade en registrerad far lämnades av BB.

text: Nämnden har i sitt remissvar vidare fört fram att en kommuns ansvar för att frågan om faderskap utreds kvarstår även om barnet skulle ändra sin folkbokföringsadress innan faderskapet har fastställts. Jag vill med anledning av detta lyfta fram följande:

text: Som jag har angett ovan är det socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört som är skyldig att inleda en faderskapsutredning (

text: 2 kap. 2 §

text: FB). Om barnet flyttar till en annan kommun, sedan socialnämnden inlett sin utredning, är nämnden ändå skyldig att slutföra utredningen (

text: 2 kap. 3 §

text: FB). Skyldigheten kvarstår alltså hos en kommun efter det att ett barn har flyttat till en annan kommun endast om den förstnämnda kommunen redan inlett en faderskapsutredning. I det här fallet var barnen folkbokförda i Motala kommun när BB genom sitt ombud uppmärksammade nämnden på att en faderskapsutredning borde inledas. Eftersom barnen tidigare hade varit folkbokförda i Ödeshögs kommun har jag förståelse för att nämnden inte direkt när den fick informationen från BB kände ett ansvar för att inleda en

text: MFoF:s handbok, Att utreda och fastställa faderskap eller föräldraskap, senast uppdaterad 22 december 2022, s. 21.

text: faderskapsutredning. När BB i juli 2020 och i maj 2021 återkom till nämnden med information om att Ödeshögs kommun varken hade en pågående eller avslutad utredning om de aktuella barnen borde nämnden, om den ansåg att barnen hade hemvist i Sverige, ha inlett en faderskapsutredning. Det saknades alltså också grund för att inte inleda en faderskapsutredning endast för att barnen tidigare hade varit folkbokförda i en annan kommun.

text: Eftersom det inte har kommit fram något skäl emot att inleda en faderskapsutredning borde nämnden i nära anslutning till att den fick information om Ödeshögs kommuns inställning i frågan i juli 2020 ha inlett en sådan. En faderskapsutredning inleddes inte förrän i september 2021. Något skäl för dröjsmålet har alltså inte framkommit och det inträffade är naturligtvis helt oacceptabelt. Jag ser allvarligt på detta och vill framhålla att den omständigheten att nämnden senare avslutade utredningen med stöd av

text: 2 kap. 7 § 4

text: FB inte kan leda till att jag ser förmildrande på detta. Sammantaget förtjänar nämnden allvarlig kritik för sin bristande handläggning.

text: I det här ärendet uppmärksammas frågor om hur vissa bestämmelser om inledandet av en faderskapsutredning ska hanteras. Ärendet synliggör att bestämmelserna kan uppfattas på olika sätt. Av den anledningen skickar jag det här beslutet till MFoF för kännedom.

text: Vad som i övrigt har förekommit i ärendet föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.

text: Thomas Norling

text: Ärendet har föredragits av rättssakkunniga Eric Wahlberg. Byråchefen Anna Flodin har deltagit i beredningen.


nyckelord:
Allmänna handlingar
Fullmakt
Grundläggande fri- och rättigheter
Postgranskning
Samtycke

publisher: Justitieombudsmannen

title: Skatteverkets rutin för personadresserad post är inte förenlig med grundlagen och kan ge upphov till straffansvar

org: jo

sammanfattning: Skatteverket har en posthanteringsrutin som innebär att all inkommande personadresserad post anses ställd till och därmed ska öppnas av myndigheten, med undantag för försändelser ställda till mottagaren endast som innehavare av en annan ställning, post där det tydligt framgår att den är privat genom att den inkommer i dubbla kuvert med angiven adressat på innerkuvertet, försändelser märkta ”Anbud” och s.k. förmedlingsuppdrag. I beslutet konstaterar JO att denna rutin inte är förenlig med grundlagen samt att det kan medföra straffansvar för enskilda befattningshavare att följa rutinen och öppna någon annans personadresserade post utan hans eller hennes medgivande. Skatteverket kritiseras för rutinen.

text: Bakgrund och anmälan

type: rubrik

text: Skatteverket beslutade den 12 juni 2013 (dnr

text: 131 391815-12/1211

text: ) att all inkommande personadresserad post skulle anses ställd till myndigheten, förutom försändelser märkta ”Anbud”, försändelser till personer med skyddade personuppgifter (förmedlingspost), försändelser till fackliga förtroendemän i egenskap av deras roll som förtroendevalda samt försändelser som det tydligt framgick var privata.

type: stycke

text: I Skatteverkets riksgemensamma posthanteringsrutin, som uppdaterades senast den 1 juli 2017 (dnr

text: 204 267229-17/1211

text: ), angavs bl.a. följande:

text: 3.2 Undantag vid postöppning

text: För att säkerställa att all post tas om hand har Skatteverket fattat ett beslut som innebär att all inkommande personadresserad post anses ställd till myndigheten och därmed ska öppnas och ankomststämplas (se dnr

text: 131 391815-12/1211

text: Av beslutet framgår dock att viss post inte ska öppnas i postöppningen. För att beslutet ska kunna följas måste viss sortering/uppdelning av brev ske innan postöppningen.

text: 3.2.1 Följande post ska undantas från öppning

text:  Försändelse ställd till mottagaren endast som innehavare av annan ställning, t.ex. post från facklig organisation ställd till förtroendevald.

text:  Post där det tydligt framgår att den är privat genom att den inkommer i dubbla kuvert med angiven adressat på innerkuvertet. Som exempel kan nämnas post som skickas mellan chef och medarbetare eller post till Behörig myndighet (Utlandsenheten Stockholm) där innerkuvertet även är märkt med ”Konfidentiellt” och/eller ”Hemligt” samt angivet att försändelsen endast ska öppnas av adressaten. Sådan post ska överlämnas utan att innerkuvertet bryts till angiven adressat, eller om sådan saknas, till närmaste chef för vidare hantering.  Försändelser märkta ”ANBUD” överlämnas till den som utsetts att förvara anbuden.  Förmedlingsuppdrag – d.v.s. försändelser till personer som spärrmarkerats eller kvarskrivits i folkbokföringen.

text: AA anmälde Skatteverket för posthanteringsrutinen för personadresserad post. Enligt AA stod rutinen inte i samklang med JO:s tidigare beslut.

text: Utredning

text: JO uppmanade Skatteverket att lämna upplysningar om och yttra sig över de klagomål som AA framförde i sin anmälan.

text: Skatteverket lämnade ett remissvar med följande innehåll:

text: Utredning

text: Administrativa avdelningen inom Skatteverket (ADMA) har anfört bl.a. följande.

text: Bakgrund I maj 2017 inkom ett klagomål från en f.d. skatteverksmedarbetare (AA). Klagomålet avsåg Skatteverkets hantering av personadresserad post. Skatteverkets posthantering styrs av en riksgemensam posthanteringsrutin för Skatteverket som är framtagen av administrativa avdelningen (ADMA). Klagomålet besvarades av […] ADMA och har diarienummer 131 233154-17/1151. Till svaret bifogades Skatteverkets beslut den 12 juni 2013 samt beslutsunderlag avseende inkommande personadresserad post (dnr

text: 131 391815-13/1211

text: Översyn av hantering av personadresserad post Under 2013 gjordes en översyn av Skatteverkets hantering av personadresserad post. Dåvarande hantering innebar att post med namnet angivet först i adresshuvudet inte fick öppnas av postöppningspersonalen. Det innebar att postöppningspersonalen endast stämplade den personadresserade posten på utsidan av kuvertet och lämnade den till namngiven person. Av underlaget som togs fram inför beslutet den 12 juni 2013 framgår fakta kring hanteringen av personadresserad post – bland annat att det redan då rörde sig om en liten mängd post som var personadresserad (ca 6 %) samt att det fanns rutiner för att ge fullmakt till viss person för att öppna personadresserad post eller ett mer generellt medgivande att öppna post. Av underlaget framgår även att konsekvensen av att personadresserad post inte öppnades är en risk för att handlingar som hör till ärenden inte diarieförs skyndsamt och i vissa fall inte alls. Att handlingar som kommer in till Skatteverket inte diarieförs i enlighet med gällande riktlinjer innebär i sin tur att de inte kan återsökas vid förfrågan, att de blir försenade till skanning samt inte handläggs med den skyndsamhet som bl.a. 5 kap. l § offentlighets- och sekretesslagen kräver. Här kan även tilläggas att den post som inkommer till Skatteverket som är personadresserad både då och nu i huvudsak avser handlingar som ska till en

text: specifik handläggare av ett ärende eftersom ingivaren tror att handlingen då snabbare hanteras. Innan beslutet om att all personadresserad post anses ställd till myndigheten förekom det att handlingar blev liggande utan åtgärd under handläggarens frånvaro om fullmakt saknades. Att fullmakt saknades när handläggaren hade semester eller av annan anledning var frånvarande innebar en nackdel för ingivaren eftersom ärendehandläggningen riskerade att försenas jämfört med om posten inte hade varit personadresserad.

text: Beskrivning av relevanta rutiner eller arbetsbeskrivningar Skatteverkets posthantering styrs av en riksgemensam posthanteringsrutin för Skatteverket. Av avsnitt 3.2 i rutinen framgår att Skatteverket har fattat ett beslut som innebär att all inkommande personadresserad post anses ställd till myndigheten och därmed ska öppnas och ankomststämplas (se dnr

text: 131 391815-13/1211

text: ). Syftet är att säkerställa att all post tas om hand. Det finns dock fortfarande viss post som ska undantas från postöppning och de undantagen redovisas under avsnitt 3.2.2. Undantagen är; – försändelse ställd till mottagaren endast som innehavare av annan ställning, t.ex. post från facklig organisation ställd till förtroendevald. – post där det tydligt framgår att den är privat genom att den inkommer i dubbla kuvert med angiven adressat på innerkuvertet. Sådan post ska överlämnas utan att innerkuvertet bryts till angiven adressat, eller om sådan saknas, till närmaste chef för vidare hantering. – försändelser märkta ”ANBUD” överlämnas till den som utsetts att förvara anbuden. – förmedlingsuppdrag – d.v.s. försändelser till personer som spärrmarkerats eller kvarskrivits i folkbokföringen.

text: Bemötande av frågor från AA – – –

text: Syftet bakom Skatteverkets beslut att all inkommande post anses ställd till myndigheten är att säkerställa att all post tas om hand. De moment som utförs i postöppningen utöver öppnande är att handlingen ankomststämplas och sedan fördelas till rätt mottagare. Som nämndes ovan är huvuddelen av den post som är personadresserad ställd till en handläggare i ett ärende. ADMA bedömer att det inte ska vara en nackdel för ingivaren att posten personadresserats när handlingarna är ärenderelaterade. Beslutet om att öppna personadresserad post är fattat för att säkerställa att ingivarens handlingar tas om hand skyndsamt – inte för att förenkla Skatteverkets hantering av andra skäl. Under framtagande av beslutsunderlaget hade ADMA en löpande dialog med fackliga representanter från SACO och ST för att fånga upp deras synpunkter och önskemål. De fackliga organisationerna bedömde att riskerna med att personadresserad post inte öppnas och tas om hand är större för den enskilde medarbetaren än fördelarna med att personadresserad post läggs direkt i postfack för hantering av medarbetaren. Skälet är att många medarbetare inte följer gällande anvisningar om att ge fullmakt och delegera ansvaret för att tömma postfacken vid frånvaro. Genom att all post öppnas säkerställs att den enskilde medarbetaren inte gör något tjänstefel. – – –

text: Lagar m.m.

text: Av JO:s beslut den 16 november 2001, dnr

text: , framgår bl.a. att det mot bakgrund av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och registrering av sådana handlingar är angeläget att handlingarna så snart som möjligt blir omhändertagna. En försändelse som är adresserad till en handläggare

text: får således inte bli liggande oöppnad om handläggaren av någon anledning inte är närvarande. Brytandet av en privat försändelse kan komma i konflikt med intresset av att slå vakt om privatlivets helgd, jämför

text: 4 kap. 9 § brottsbalken

text: om intrång i förvar.

text: Skatteverkets bedömning

text: Skatteverket har beslutat om en posthanteringsrutin som innebär att postöppningspersonalen öppnar personadresserad post till Skatteverket, dock med vissa undantag. Myndigheten är inte omedveten om att en sådan rutin skulle kunna komma att stå i konflikt med intresset om privatlivets helgd. I ärendet har det dock inte kommit fram att post som inte är myndighetspost har öppnats. Enligt Skatteverkets utredning är den post som är personadresserad i stort sett undantagslöst ställd till en handläggare i ett specifikt ärende. Syftet med rutinen är att säkerställa en snabb registrering av allmänna handlingar. Skatteverket har tidigare haft rutiner där de anställda gav fullmakter till myndigheten att öppna personadresserad post. Det kunde då förekomma att handlingar blev liggande utan åtgärd under handläggarens frånvaro om fullmakt saknades. Detta är ett problem och JO har bland annat i ovan nämnt ärende uttalat att myndigheten inte kan ställa krav att samtliga anställda ska ge fullmakt till myndighetens registratorer eller andra att öppna post. Skatteverket välkomnar därför JO:s utredning och uttalande i frågan och kommer givetvis att anpassa sina rutiner i enlighet med JO:s beslut.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: Gällande rätt

text: Rättslig reglering

text: Grundlagsskydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse

text: Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa grundläggande frioch rättigheter, bl.a. skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse (

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: ). Detta skydd gäller så länge försändelsen är under befordran, dvs. till dess att försändelsen har nått adressaten (jfr Holmberg, Erik m.fl., Grundlagarna:

text: regeringsformen

text: successionsordningen

text: riksdagsordningen

text: , version den 1 januari 2015 [tredje upplagan med tillägg och ändringar], kommentaren till

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: ). Skyddet får endast begränsas genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar (

text: 2 kap.

text: 25 §§

text: regeringsformen

text: Straffansvar för brytande av posthemlighet och intrång i förvar

text: Den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande som ett postbefordringsföretag förmedlar som en postförsändelse kan göra sig skyldig till brytande av posthemlighet (

text: 4 kap. 8 § brottsbalken

text: ). Detta omfattar både sådana fall då adressaten definitivt blir berövad ett meddelande och fall då någon tar del av meddelandet och därefter vidarebefordrar detta. Skyddet för meddelandet sträcker sig från den tidpunkt då det har avlämnats till befordran och till det att meddelandet har lämnats ut till mottagaren. En förutsättning för ansvar är att gärningen sker olovligen. Lovlig och därmed fri från ansvar kan handlingen bli genom samtycke från den som har rätt att förfoga över meddelandet (jfr Berggren, Nils-Olof m.fl.,

text: Brottsbalken

text: : En kommentar,

text: version den 1 januari 2017 [t.o.m. supplement 10], kommentaren till

text: 4 kap. 8 § brottsbalken

text: Den som i andra fall olovligen bryter brev eller telegram eller på något annat sätt bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat eller under lås eller annars tillslutet, kan göra sig skyldig till intrång i förvar (

text: 4 kap. 9 § brottsbalken

text: ). Detta omfattar exempelvis den situationen att någon olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande efter det att det har förmedlats till adressatens bostad eller brevlåda (jfr Holmberg, Erik m.fl., a.a., kommentaren till

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: Rör ett brev till en tjänsteman hans eller hennes personliga förhållanden, kan en annan person, exempelvis en registrator, som bryter försändelsen, alltså ådra sig straffansvar (se bl.a. Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen, nionde upplagan, 2015, s. 65).

text: Registrering av allmänna handlingar

text: Var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar i de delar som inte omfattas av sekretess (

text: 2 kap.

text: och

text: 2 §§

text: tryckfrihetsförordningen

text: ). För att göra denna rättighet praktiskt möjlig att utöva ska allmänna handlingar som huvudregel registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet (

text: 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen

text: Vägledande uttalanden JO har i flera beslut och inspektionsprotokoll uttalat sig om myndigheters hantering av personadresserad post (se bl.a. besluten JO 1978/79 s. 222,

text: JO 2001/02 s. 144

text: och

text: JO 2002/03 s. 495

text: samt t.ex. protokollen den 17 februari 2003, dnr 3572-2002, och den 1 november 2005, dnr 3521-2005).

text: I ett av besluten konstaterade JO att det inte finns någon laglig möjlighet för en myndighet att öppna de anställdas post om de inte dessförinnan lämnat medgivande till det (

text: JO 2001/02 s. 144

text: Vidare uttalade JO i ett annat av besluten, till vilket de nämnda inspektionsprotokollen hänvisar, bl.a. följande (

text: JO 2002/03 s. 495

text: Mot bakgrund av bestämmelserna i

text: tryckfrihetsförordningen

text: och sekretesslagen [som numera upphävts och ersatts av offentlighets- och sekretesslagen, JO:s anm.] om allmänna handlingars offentlighet och om registrering av sådana handlingar är det angeläget att handlingar som kommer in till en myndighet så snart som möjligt blir omhändertagna. En försändelse som är adresserad till en tjänsteman får således inte bli liggande oöppnad om tjänstemannen av någon anledning inte är närvarande. Jag noterar att kommunen eftersträvar en snabb registrering av allmänna handlingar. Å andra sidan får man inte bortse från möjligheten att försändelsen inte rör tjänsten utan en mottagares rent privata angelägenheter. Brytandet av försändelsen kan därför komma i konflikt med intresset att slå vakt om privatlivets helgd, jfr också bestämmelsen i

text: 4 kap. 9 § brottsbalken

text: om intrång i förvar. För att en myndighet ska kunna komma till rätta med de problem som kan uppstå beträffande personadresserad post är det lämpligt att de anställda ger fullmakt till någon annan vid myndigheten att öppna post med personlig adress. Myndigheten

text: kan dock inte kräva att samtliga anställda ska ge fullmakt till registrator eller någon annan. Om en anställd väljer att inte lämna fullmakt får posten inte öppnas av myndigheten utan ska vidarebefordras till den anställde. I en stor organisation där detta kan ta flera dagar får det anses lämpligare att registratorn kontaktar den anställde, som då får hämta posten på poststället. Om det skulle visa sig att försändelsen innehåller allmänna handlingar är det den anställdes ansvar att se till att handlingarna utan dröjsmål diarieförs. Särskilda åtgärder måste vidtas under perioder då någon anställd p.g.a. semester eller annars är borta en längre tid. I första hand får fullmakt utfärdas för denna tid. Andra åtgärder som ligger nära till hands är att i det enskilda fallet inhämta medgivande att öppna posten eller att som en sista åtgärd återinkalla tjänstemannen i tjänst. (Se även beslut i JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. 248.)

text: Bedömning

text: Skatteverkets tidigare posthanteringsrutin innebar enligt verkets remissvar att de anställda gav fullmakter till myndigheten att öppna personadresserad post. Rutinen ansågs dock vara problematisk eftersom det kunde förekomma att handlingar blev liggande utan åtgärd under en anställds frånvaro om fullmakt saknades. Skatteverket tog därefter fram en ny rutin – att personadresserad post som huvudregel anses ställd till och därmed ska öppnas av myndigheten – för att säkerställa att allmänna handlingar registreras så snart som möjligt.

text: Jag har förståelse för Skatteverkets strävan efter att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål och inser att rutinen syftar till att säkerställa detta. Som JO tidigare har konstaterat finns det emellertid inte någon laglig möjlighet för en myndighet att öppna de anställdas post utan deras medgivande till det, t.ex. genom en fullmakt till registratorn eller någon annan myndighetsanställd.

text: Eftersom man inte på förhand kan veta vad en försändelse innehåller – och därmed inte heller om försändelsen innehåller någon allmän handling eller inte – förrän man öppnat försändelsen, är Skatteverkets nuvarande posthanteringsrutin inte förenlig med grundlagsskyddet mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser. Skatteverket har också tillstått att myndigheten inte är omedveten om att rutinen kan komma i konflikt med intresset om privatlivets helgd. Det kan inte heller uteslutas att en anställd, t.ex. en registrator, som följer rutinen och öppnar någon annan anställds personadresserade post utan hans eller hennes medgivande kan ådra sig straffansvar.

text: Som Skatteverket har framhållit i sitt remissvar kan myndigheten inte kräva att en anställd ska lämna en fullmakt till registrator eller någon annan anställd vid myndigheten. Om en anställd väljer att inte lämna någon fullmakt får posten i enlighet med vad JO tidigare har uttalat inte öppnas av myndigheten utan ska vidarebefordras till eller hämtas av den anställde. Under en anställds frånvaro ligger det närmast till hands att i det enskilda fallet skaffa ett medgivande att öppna posten eller att som sista åtgärd återinkalla den anställde i tjänst. Om det visar sig att försändelsen innehåller en allmän handling, är det den anställdes ansvar att se till att handlingen registreras så snart som möjligt.

text: De problem som Skatteverket har påtalat med denna ordning borde enligt min mening i stor utsträckning kunna förebyggas. Exempelvis kan Skatteverket i sina kontakter med enskilda upplysa om hur brev till myndigheten bör adresseras.

text: Sammanfattningsvis konstaterar jag att Skatteverkets nuvarande posthanteringsrutin för personadresserad post inte är förenlig med grundlagen samt att det kan medföra straffansvar för enskilda befattningshavare att följa rutinen och öppna någon annans personadresserade post utan hans eller hennes medgivande. En sådan rutin kan inte godtas. Skatteverket kritiseras för rutinen.

text: Det som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några ytterligare åtgärder eller uttalanden från min sida.

text: Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Bemötande
Funktionsnedsättning
Förhandling/ sammanträde

title: En part i ett tvistemål har inte fått ta med sig sin assistanshund till ett sammanträde vid tingsrätten

sammanfattning: En part i ett tvistemål blev av den ansvarige domaren nekad att ha med sig sin assistanshund till ett sammanträde. JO konstaterar att domstolarna i sin verksamhet ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet i denna. Detta innebär t.ex. att lokalerna i en domstol måste vara fungerande ur ett tillgänglighetsperspektiv. Vidare har var och en rätt till en rättvis rättegång. Domstolen kan därmed i enskilda fall behöva göra särskilda ansträngningar för att möjliggöra för en person med funktionsnedsättning eller andra begränsningar att på ett fullgott sätt kunna medverka vid och tillgodogöra sig en domstolsprocess. Det kan handla om att rätten får göra anpassningar inför eller under ett sammanträde. Om rätten inte vidtar några åtgärder alls kan det för en enskild part ytterst riskera att komma i konflikt med hans eller hennes rätt till en rättvis rättegång. Ansvaret vilar i första hand på den domare som är ansvarig för målet. Denne kan dock behöva underlag som utvisar vad den enskilde har för behov av stöd. JO uttalar att hon med beaktande av omständigheterna i det aktuella fallet har förståelse för om tingsrätten inte kunde göra en tillräcklig bedömning av partens behov av att ha med sig sin assistanshund till sammanträdet. Domaren borde dock med några följdfrågor ha försökt att reda ut eventuella oklarheter och hitta en praktisk lösning på den uppkomna situationen.

text: Anmälan

text: I en anmälan som kom in till JO den 27 maj 2021 klagade AA på Nacka tingsrätt och menade att hon hade blivit diskriminerad på grund av sin funktionsnedsättning. Hon förde fram i huvudsak följande.

text: Hon skulle till ett sammanträde i tingsrätten. Eftersom hon har en assistanshund som ett hjälpmedel som måste följa med henne överallt ringde hon domstolen om detta. Domaren i målet talade om för henne att han inte tillät hundar i rättssalen, bl.a. för att det kunde finnas allergiker. Hon kände sig dåligt bemött.

text: Utredning

text: JO tog in och granskade ett dagboksblad, en tjänsteanteckning, en skrivelse som AA hade skickat till tingsrätten och ett protokoll från ett sammanträde för

text: muntlig förberedelse i det aktuella målet. Av tjänsteanteckningen framgick bl.a. att rådmannen BB, som var ansvarig domare i målet, hade låtit meddela både AA och hennes ombud att han inte tillät att hundar närvarade vid sammanträdet. Samtalen ägde rum samma dag som sammanträdet. Under dagen hade AA även skickat in information om sin funktionsnedsättning och om det stöd hon behöver vid möten.

text: Sedan bl.a. kompletterande utredning gjorts uppmanades Nacka tingsrätt att lämna upplysningar om handläggningen och yttra sig över det som hade anförts i anmälan. Av yttrandet skulle särskilt framgå hur handläggningen förhöll sig till att det allmänna ska motverka diskriminering och verka för att alla människor ska uppnå delaktighet enligt

text: 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen

text: , RF, samt kravet på saklighet enligt

text: 1 kap. 9 §

text: RF.

text: Tingsrätten lämnade genom lagmannen CC i huvudsak följande remissvar:

text: Sammanträde för muntlig förberedelse hölls den 11 november 2019. AA var vid sammanträdet närvarande genom sitt ombud. Av en tjänsteanteckning daterad samma dag som sammanträdet framgår att AA begärde att hennes servicehund, hennes handledare samt dennes servicehund skulle få närvara vid sammanträdet. Av tjänsteanteckningen framgår att hon vid samtalet informerades om att hundarna inte tilläts närvara vid sammanträdet. Hennes handledare tilläts närvara som åhörare. – – –

text: Ansvarig domares uppgifter om handläggningen

text: Rådmannen BB har beträffande handläggningen av målet uppgett sammanfattningsvis följande. Han har inget minne av att han fysiskt har träffat AA, vilket vinner stöd av handlingarna i målet […]. Han har ett minne av att han vid ett eller flera tillfällen har samtalat med en kvinna om en hund. Enligt hans minnesbild rörde det sig om en ledarhund. Samtalet eller samtalen torde ha skett via telefon och bör ha ägt rum någon gång under 2019. Av naturliga skäl har han i stort sett inte någon minnesbild av vad som sades. Av handlingarna i målet framgår att något beslut i frågan aldrig behövde fattas eftersom målet kom att avgöras vid det sammanträde där AA närvarade genom ombud. – – –

text: Tingsrättens rutiner

text: Ordningsvaktschefen DD har vid ett tillfälle ställt frågan till mig om en assistanshund får följa med in i domstolens lokaler. Frågan avsåg part i ett mål som handlades vid hyres- och arrendenämnden, dvs. ett annat mål än det som nu är i fråga. På den frågan svarade jag att om ledarhunden behövdes för att personen skulle kunna närvara vid förhandlingen så tillät vi det. En assistanshund får alltså följa med in i tingsrättens lokaler. När det gäller ordning och ordningsregler vid rättens sammanträden, så är det rättens ordförande som beslutar om det (

text: 5 kap. 9 § rättegångsbalken

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Enligt

text: ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor

text: på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Enligt

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Uttrycket funktionshinder är avsett att knyta an till den definition av begreppet som numera finns i

text: 1 kap. 5 § 4 diskrimineringslagen (2008:567)

text: prop. 2001/02:72 s. 50

text: ). I

text: diskrimineringslagen

text: anges att med funktionsnedsättning avses varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Genom den i

text: gjorda uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder markeras att målsättningen om delaktighet och jämlikhet naturligtvis är av störst betydelse för människor som tillhör grupper som jämfört med andra grupper har en utsatt position i samhället. Uppräkningen är dock inte uttömmande, utan ska ses som exempel på olika åtskillnadsgrunder som omfattar grupper av människor som för närvarande riskerar eller rent faktiskt utsätts för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. Det åligger alltså det allmänna att motverka diskriminering även på grund av andra liknande osakliga omständigheter som gäller den enskilde som person, än de som uttryckligen har angetts (

text: prop. 2001/02:72 s. 49

text: Bedömning

text: Om en person lider av en funktionsnedsättning bör en domstol försöka se till att dennes behov tillgodoses för att personen ska kunna tillvarata sin rätt. Domstolen kan därvid behöva vidta särskilda åtgärder exempelvis i samband med en förhandling. Av tjänsteanteckningen den 11 november 2019 kan ingen säker slutsats dras av AA:s behov av stöd för sin funktionsnedsättning. I och med att hennes begäran om att få ta med två hundar in i salen framställdes samma dag som sammanträdet skulle äga rum, var tiden för att begära in läkarintyg eller liknande begränsad. Med hänsyn till att hon då redan hade ställt ett ombud för sig och det endast var fråga om ett sammanträde för muntlig förberedelse, kan hon i situationen inte anses diskriminerad enligt

text: . Enligt tingsrättens uppfattning har det inte heller framkommit att det förekommit någon annan särbehandling eller bristande saklighet vid tingsrättens handläggning.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Tingsrätten har i sitt remissvar redogjort för viss relevant rättslig reglering. Jag vill lägga till följande.

text: Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (

text: 1 kap. 2 § första stycket

text: RF). En rättegång ska genomföras rättvist (

text: 2 kap. 11 § andra stycket

text: RF och artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Med uttrycket att en rättegång ska genomföras ”rättvist” avses sammanfattningsvis de skilda rättssäkerhetsgarantier som traditionellt anses knutna till ett rättvist domstolsförfarande i såväl tvistemål och brottmål som förvaltningsmål. De grundläggande

text: principerna för en sådan rättegång innefattar bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. De omfattar också enligt praxis en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utredningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål samt att få tillgång till tolkning och översättning. Även andra moment kan ingå i förfarandet för att det ska framstå som rättvist. (

text: Prop. 2009/10:80 s. 160

text: Enligt

text: 1 § förordningen (2001:526)

text: om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken ska myndigheter under regeringen utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen och verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I detta arbete ska enligt bestämmelsen FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vara vägledande.

text: Konventionen trädde i kraft i Sverige 2009. Enligt den innefattar personer med funktionsnedsättning bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra (artikel 1). Konventionsstaterna ska säkerställa effektiv tillgång till rättssystemet för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra, däribland genom att erbjuda dem processuella och åldersrelaterade anpassningar för att underlätta en verksam roll för dem som direkta och indirekta deltagare, inklusive som vittnen, i alla rättsliga förfaranden, innefattande i det undersökande skedet och i andra förberedande skeden (artikel 13).

text: Av information från Myndigheten för delaktighet (MFD) framgår bl.a. följande om assistanshundar. En assistanshund är en utbildad hund vars syfte är att öka möjligheten för människor med funktionsnedsättning att få en större delaktighet i samhället med hunden som hjälpmedel. I begreppet assistanshund ingår signalhundar, servicehundar, diabeteshundar, epilepsihundar och psykisk hälsahund (för personer med psykisk ohälsa). När assistanshundar arbetar bär de ett tjänstetäcke. Föraren ska ha en tillhörande legitimation. Täcket och legitimationen är garantier för att hunden har genomgått en utbildning som är kvalitetssäkrad. För att kunna köpa och utbilda en assistanshund behöver personen i fråga bl.a. ha ett läkarintyg som visar att han eller hon har en funktionsnedsättning eller en kronisk sjukdom och vilka hinder detta medför. (Se www.mfd.se/vart-uppdrag/assistanshundar/.) Det är i vissa fall möjligt att få ekonomiskt stöd från Försäkringskassan för kostnader förknippade med en assistanshund. Det ges inom ramen för s.k. merkostnadsersättning (se

text: 50 kap.

text: och

text: 9 §§

text: socialförsäkringsbalken

text: Bedömning

text: Av utredningen framgår följande. AA var svarande i ett tvistemål vid Nacka tingsrätt och kallad till en muntlig förberedelse i målet. Dit var också hennes ombud kallat. Samma dag som sammanträdet skulle hållas ringde AA till tingsrätten och bad att få ta med sig sin assistanshund samt sin ledsagare och dennes assistanshund. Den ansvarige domaren rådmannen BB gav henne beskedet att ledsagaren kunde följa med som åhörare men att de inte fick ta med sig sina hundar. AA skickade också in en handling till tingsrätten, som relativt utförligt beskrev hennes funktionsnedsättning och varför hon hade behov av en assistanshund. Vid den muntliga förberedelsen närvarade inte AA personligen utan företräddes av sitt ombud.

text: Som framgått ska domstolarna i sin verksamhet verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet i denna. Detta innebär t.ex. att lokalerna i en domstol måste vara fungerande ur ett tillgänglighetsperspektiv. Vidare har var och en rätt till en rättvis rättegång. Domstolen kan därmed i enskilda fall behöva göra särskilda ansträngningar för att möjliggöra för en person med funktionsnedsättning eller andra begränsningar att på ett fullgott sätt kunna medverka vid och tillgodogöra sig en domstolsprocess. Ansvaret vilar då främst på den domare som är ansvarig för målet.

text: Vad som gäller vid vissa funktionsnedsättningar och andra begränsningar är särskilt reglerat. Om t.ex. en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål har en hörselnedsättning, talsvårigheter eller inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten. Även i övriga mål liksom för andra personer som ska höras får domstolen anlita tolk om det behövs. I vissa situationer kan det i stället bli aktuellt att använda tekniska hjälpmedel. Allt detta framgår av

text: 5 kap. 6 § rättegångsbalken

text: . Motsvarande synsätt måste enligt min mening i skälig utsträckning vara tillämpligt på andra fall där en person med funktionsnedsättning och särskilda behov av stöd ska delta under en huvudförhandling eller ett annat sammanträde vid domstol. Det kan handla om att rätten får göra anpassningar inför eller under sammanträdet eller på annat sätt möjliggöra för personen att då kunna delta.

text: För att kunna bedöma ett eventuellt behov av stöd och i förekommande fall på lämpligt sätt tillmötesgå detta kan domstolen behöva information och underlag från den person som det gäller. Den allmänna kunskapen om assistanshundar och hur sådana kan fungera som hjälpmedel för den enskilde är nog fortfarande begränsad. Det saknas vidare enhetliga kriterier bl.a. för när en hund ska få betraktas som just en assistanshund. Dessa omständigheter kan medföra att frågan om huruvida en person har ett behov av att ta med sig en sådan hund till ett sammanträde inte är helt enkel att avgöra. Här får den ansvariga domaren enligt min mening vara lyhörd och göra en omsorgsfull prövning i varje enskilt fall.

text: Om det framkommer att en person som ska medverka vid ett sammanträde har en funktionsnedsättning och ett behov av att ha med sig en assistanshund för att kunna närvara, har domstolen alltså enligt min mening en skyldighet att i vart fall försöka att möjliggöra detta. Vidtar rätten inte några åtgärder alls kan det för en enskild part ytterst riskera att komma i konflikt med hans eller hennes rätt till en rättvis rättegång. En annan sak är som jag nyss varit inne på att den ansvariga domaren kan behöva underlag som utvisar att den enskilde har ett behov av ett visst stöd eller hjälpmedel. Det kan även finnas andra aspekter som den ansvariga domaren måste ta hänsyn till, exempelvis att en motpart eller annan medverkande i rättegången p.g.a. allergi eller av andra skäl motsätter sig att en hund närvarar under sammanträdet. Det senare kan medföra att rätten behöver överväga hur situationen ska hanteras rent praktiskt och vidta åtgärder för det. Ett alternativ kan i ett sådant fall vara medverkan av någon av parterna med hjälp av videolänk.

text: I det aktuella fallet hörde AA av sig till tingsrätten samma dag som sammanträdet skulle äga rum. Jag har förståelse för om tingsrätten med så kort varsel och, i vart fall inledningsvis, i avsaknad av närmare underlag inte kunde göra en tillräcklig bedömning av hennes behov av assistanshund. Enligt min mening borde emellertid rådmannen BB inte ha avfärdat hennes begäran med att hänvisa till att hundar inte är tillåtna i rättssalen. Jag anser att han i stället med några följdfrågor skulle ha försökt att reda ut eventuella oklarheter och hitta en praktisk lösning på den uppkomna situationen. Om frågan inte kunde klarläggas i tid före sammanträdet hade BB kunnat överväga att ställa in det, för att sedan göra ett mer välgrundat ställningstagande inför nästa sammanträdestillfälle. I det sammanhanget vill jag också understryka att en part som har kallats för att närvara vid ett sammanträde i domstol personligen eller genom ombud naturligtvis har rätt att närvara personligen även om han eller hon också har ett ombud.

text: Jag kan avslutningsvis konstatera att jag inte har underlag för att bedöma om AA har blivit illa bemött under ett telefonsamtal med BB. Jag vill dock framhålla att det naturligtvis alltid är viktigt att domare uppträder korrekt och sakligt i sina kontakter med enskilda.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det sagda.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

nyckelord:
Bemötande
Långsam handläggning
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Kritik mot Bygg- och miljönämnden i Partille kommun för handläggningen av ett återförvisat ärende och kritik mot en tjänsteman för innehållet i ett e-postmeddelande

sammanfattning: I februari 2013 återförvisade länsstyrelsen ett ärende om ingripande enligt plan- och bygglagen till bygg- och miljönämnden. Nämnden har såvitt framgår av utredningen hos JO ännu inte avgjort ärendet och får kritik för det. En tjänsteman får dessutom kritik för ett e-postmeddelande vars innehåll strider mot regeringsformens krav på saklighet.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot Bygg- och miljönämnden i Partille kommun och handläggaren BB med anledning av handläggningen av ett ärende om ingripande enligt plan- och

text: bygglagen (2010:900)

text: , PBL, i fråga om fastigheten M 3:209.

text: AA uppgav bl.a. att nämnden inte hade vidtagit några åtgärder efter att länsstyrelsen den 5 februari 2013 återförvisat ärendet till nämnden för ny handläggning. Vidare uppgav AA att BB hade åsidosatt kraven på opartiskhet och saklighet. AA hänvisade till ett e-postmeddelande som han hade fått den 16 juni 2014 från BB. I meddelandet skrev BB bl.a. följande:

text: Det finns väldigt mycket att säga om detta ärende. Vi har ju sedan tidigare förelagt M 3:209 att vid vite rätta till sin tomt. Fastighetsägaren ”vann” därefter i Länsstyrelsen, detta pga en formaliamiss i föreläggandet. Hade inte länsstyrelsen fokuserat på misstaget (fastighetsägarens namn stod inte angivet på vitesföreläggandet) hade de säkerligen hittat något annat argument att upphäva beslutet. [– – –] Grannarnas reaktion på lovbeviljandet gjorde mig väldigt förvånad, måste jag säga. Det antyddes bl a mycket annat att lovavgiften var för lågt satt. Att som granne uppmärksamma/klaga på en sådan sak väcker funderingar. Det klarnade lite på den punkten när vi träffades i vintras, då insåg jag att ni har ambitionen att knäcka fastighetsägaren ekonomiskt och därigenom framtvinga att han flyttar.

text: Utredning

text: JO tog del av ett dagboksblad i nämndens ärende med dnr B/2006:13 samt Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut den 5 februari 2013 i ärende med dnr 403-19575-2012.

text: Bygg- och miljönämnden uppmanades därefter att lämna upplysningar om handläggningen av ärendet med dnr B/2006:13 för tiden efter länsstyrelsens beslut den 5 februari 2013. Av yttrandet skulle det framgå hur handläggningen förhöll sig till

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL, och hur BB:s uttalanden i e-postmeddelandet den 16 juni 2014 förhöll sig till kraven på saklighet och opartiskhet i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . Myndigheten skulle vidare redovisa sin bedömning av det som kom fram.

text: Bygg- och miljönämnden beslutade den 23 februari 2015 att lämna följande yttrande:

text: Handläggningen av ärendet i förehållande till

text: 7 § förvaltningslagen (1986:223)

text: Remissen är begränsad till handläggningen av ärendet efter den 5 februari 2013. Som en kort bakgrund förtjänar ändå nämnas att nämnden den 20 februari 2012 beslutade om ett vitesföreläggande riktat mot fastighetsägaren till fastigheten M 3:209 (nedan fastighetsägaren) på grund av ovårdad tomt. Detta beslut överklagades av fastighetsägaren till länsstyrelsen som den 5 februari 2013 beslutade upphäva nämndens beslut och återförvisa ärendet till nämnden för ny handläggning. Efter att länsstyrelsen återförvisat vitesföreläggandet förekom samtal med fastighetsägaren som talade för att denne hade för avsikt att vidta åtgärder på sin fastighet. Detta i kombination med att nämnden uppfattat länsstyrelsen som negativa till nämndens vitesföreläggande medförde att ett nytt vitesföreläggande inte utfärdades. När fastighetsägaren sedan den 24 juni 2013 ansöker om mark/bygglov för att vidta rättelse genom att färdigställa och därmed iordningställa tomten fann nämnden att detta rimligen måste anses vara det snabbaste, enklaste och billigaste sättet att nå målet med ärendet. Den 8 augusti 2013 beviljades därför sökt mark/bygglov. Efter beviljat mark/bygglov har tyvärr inte önskad effekt uppnåtts. Att åtgärd med anledning härav inte vidtagits är beklagligt. Från hösten 2013 till juni 2014 ansvarade stadsarkitekten för ärendet. Handläggaren i ärendet har under ärendets gång vid ett flertal tillfällen signalerat att han önskar ärendet förflyttat från sig. Då dåvarande stadsarkitekt har slutat sin anställning har inte kunnat utrönas varken varför en förflyttning av ärendet från handläggaren inte gjordes eller varför inte annan åtgärd vidtogs för att komma vidare i ärendet. Förvaltningen har under aktuell period dragits med underbemanning och sannolikt är detta en del av svaret. Vidare har under den aktuella perioden såväl förvaltningschef som bygg- och miljöchef bytts ut. Detta försvarar inte handläggningen men förklarar troligen en stor del av denna (se vidare nedan). Nämnden kan i detta läge inte annat än beklaga den fördröjning som den bristande handläggningen från nämndens sida medfört. Nämnden vill i sammanhanget dock nämna att målsättningen från tjänstemannahåll hela tiden varit att så enkelt och snabbt som möjligt och utan alltför ingripande åtgärder nå målet med ärendet, att få ordning på den aktuella fastighetens skick. Sedan december 2014 är två nya handläggare, en byggnadsinspektör och en bygglovsarkitekt, tillsatta för att så skyndsamt som möjligt sätta sig in i ärendet och handlägga detta fram till ett beslut.

text: Uttalande i e-post i förhållande till kraven på saklighet och opartiskhet i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: I anmälan har riktats kritik mot ett uttalande dåvarande handläggande tjänsteman gjort i e-post den 16 juni 2014. Nämnden konstaterar i denna del att det svar och det sätt detta formulerats är inte acceptabelt och strider mot vad en medborgare ska kunna förvänta sig av en tillsynsmyndighet. Det är också i strid med kommunens mål om professionellt bemötande och god service. Som nämnts ovan har under aktuell period det rått en hög arbetsbelastning inom förvaltningen och aktuell tjänsteman har vid upprepade tillfällen signalerat att han önskar få ärendet förflyttat från sig då han inte upplever sig kunna klara uppgiften. Att dessa förhållanden gällt utan att åtgärder vidtagits är inte den enskilde tjänstemannens fel. Nämnden ser mycket allvarligt på det inträffade. Nämnden har också uppmärksammat problemet med för hög arbetsbelastning, nya handläggare på enheten är tillsatta under 2014 och aktuell handläggare ansvarar inte längre för aktuellt ärende. Nämnden vill samtidigt påtala att det uttalande som gjorts inte inverkat på handläggningen av ärendet. Att ärendet dragit ut på tiden och handlagts som det gjort har inte varit beroende av vilka personer ärendet avsett. Uttalandet är gjort i juni 2014 och enligt handläggaren själv grundat på en frustration över hela situationen, d.v.s. att målet med handläggningen inte nåtts samt att han fortfarande ansvarade för ett ärende han vid upprepade tillfällen signalerat att han inte längre klarar att hantera. Den mänskliga faktorn har således medfört att ett misslyckat uttalande gjorts men har inte påverkat sakligheten och opartiskheten i själva handläggningen. Bristerna i handläggningen är andra och dessa har berörts ovan i avsnittet avseende handläggningen av ärendet.

text: AA kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Långsam handläggning Varje ärende där någon enskild är part ska enligt

text: 7 §

text: FL handläggas så snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I detta ligger att ärendet ska avslutas med någon form av beslut. När en överinstans har upphävt ett beslut på formella grunder och återförvisat ärendet för fortsatt handläggning ska underinstansen göra om handläggningen och fatta ett nytt beslut i saken. Ärendet bör då betraktas som ett förtursärende och behandlas skyndsamt.

text: Nämnden beslutade den 20 februari 2012 om ingripande i form av ett vitesföreläggande i fråga om fastigheten M 3:209. Länsstyrelsen upphävde beslutet den 5 februari 2013 och visade ärendet åter till nämnden för ny handläggning. Som motivering angavs att föreläggandet inte uppfyllde det krav som ställs i lagstiftningen på utformningen av ett sådant föreläggande.

text: Efter återförvisningen förde nämnden samtal med fastighetsägaren. Den 8 augusti 2013 beviljade nämnden marklov och bygglov på fastigheten i hopp om att det skulle leda till att tomten blev iordningställd. Nämnden fattade dock inte något beslut i det återförvisade ärendet, och såvitt framgår är det ärendet ännu inte avslutat. Handläggningen är inte förenlig med skyndsamhetskravet i

text: 7 §

text: FL

text: och principen om att varje ärende ska avslutas med någon form av beslut. Nämnden förtjänar därför kritik.

text: Uttalanden i ett e-postmeddelande Det hör till god förvaltningskultur att bemöta medborgarna på ett korrekt sätt. Kravet på korrekt bemötande följer av regeln i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: där det anges att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet.

text: BB uttryckte sig i e-postmeddelandet den 16 juni 2014 på ett sätt som gör att hans saklighet kan ifrågasättas. Nämnden har anfört att det sätt som meddelandet formulerats på strider mot vad en medborgare ska kunna förvänta sig av en tillsynsmyndighet. Jag instämmer i den bedömningen. BB kan inte undgå kritik för det inträffade.

text: Vad AA i övrigt framfört föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.


nyckelord:
Allmänna handlingar
Anonymitet
Sekretess

title: Kritik mot Länsstyrelsen i Värmlands län angående handläggningen av en begäran om att få ta del av allmän handling

sammanfattning: En länsstyrelse fick en begäran om utlämnande av handling i ett djurskyddsärende. Länsstyrelsen kontaktade djurägaren mot bakgrund av möjligheten för enskild att efterge sekretess. JO hänvisar till grunderna för anonymitetsskyddet i TF 2 kap 14 § och kritiserar handläggningen.

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan klagomål mot Länsstyrelsen i Värmlands län med anledning av handläggningen av en begäran om att få ta del av en allmän handling. Han uppgav i huvudsak följande. Den 12 januari 2012 ringde han till länsstyrelsen och fick tala med en handläggare. Han uppgav sitt namn och berättade att han tillsammans med sina bröder och sin far ägde en jordbruksfastighet på vilken länsstyrelsen hade gjort en inspektion i ett djurskyddsärende. Han begärde att få ta del av den eventuella inspektionsrapporten. Handläggaren bekräftade att det fanns en inspektionsrapport men frågade varför han inte kunde vända sig till sin far för att få del av den. Han svarade att han inte ville det. Samtalet avslutades med att handläggaren bad att få återkomma efter att hon hade gjort en sekretessprövning. Senare samma dag återkom handläggaren med beskedet att handlingen kunde lämnas ut i sin helhet. Hon uppgav också att hon hade ringt till hans far och berättat om hans begäran för att fråga om fadern samtyckte till att rapporten lämnades ut. Då hans far hade samtyckt behövdes ingen sekretessprövning. Kort därefter fick AA inspektionsrapporten skickad till sig per e-post. Han anser att länsstyrelsen gjorde fel då de kontaktade hans far i anledning av hans begäran att få ta del av handlingen.

text: Utredning

text: Ärendet remitterades till Länsstyrelsen i Värmlands län för upplysningar och yttrande över anmälan. Länsstyrelsen kom in med ett remissvar (bilagorna här utelämnade) enligt i huvudsak följande.

text: Rättslig reglering

text: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF), vilket kapitel även primärt reglerar frågan om utlämnande av allmän handling. Enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 (JO:s rättelse) § TF ska till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning varje svensk medborgare, och som regel även utlänningar, ha rätt att ta del av allmänna handlingar. ─ ─ ─

text: Allmän handling som får lämnas ut ska, enligt

text: 2 kap. 12 §

text: TF, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Den som önskar ta del av en allmän handling har, enligt

text: 2 kap. 13 §

text: TF, även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt. I

text: 2 kap. 14 §

text: TF föreskrivs att en begäran att få ta del av allmän handling görs hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen. I samma paragraf anges också att myndigheten inte får på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem han eller hon är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. ─ ─ ─

text: Av

text: 12 kap. 2 §

text: OSL framgår att en enskild helt eller delvis kan häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i samma lag. Enligt

text: 30 kap. 23 § första stycket

text: OSL gäller sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, bl.a. i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I

text: 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

text: (OSF) har regeringen föreskrivit att sekretess gäller i den utsträckning som anges i bilagan till förordningen, för sådan statlig verksamhet som avses i

text: 30 kap. 23 §

text: OSL. Av punkten 30 i bilagan till OSF framgår att sekretess gäller bl.a. för verksamhet som består i utredning, tillståndsgivning och tillsyn enligt lagstiftningen om djurskydd och EG-bestämmelser som kompletteras av lagstiftningen. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärenden.

text: Bedömning

text: AA ringde den 12 januari 2012 till djurskyddshandläggaren CC och begärde att få ta del av en kontrollrapport från en djurskyddskontroll enligt

text: djurskyddslagen (1988:534)

text: som länsstyrelsen hade utfört hos BB, AA:s far, den 25 november 2011. Enligt AA frågade Njord honom vid samtalet varför han inte kunde vända sig till sin far för att få del av rapporten. CC har dock förnekat att hon skulle ha ställt någon fråga till AA i detta avseende eller att skulle ha försökt hänvisa AA till sin far för att få del av rapporten. Enligt CC gav hon i stället AA en upplysning som löd i linje med att ”det är också en möjlighet att du kan vända dig till din far” för att få del av rapporten. Kontrollrapporten var att betrakta som en allmän handling. En begäran att få ta del av allmän handling görs hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen (

text: 2 kap. 14 §

text: TF). Länsstyrelsen, som har förvarat kontrollrapporten, har således haft en skyldighet att pröva AA:s begäran. En myndighet får vidare inte efterforska vilket syfte den enskilde har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (

text: 2 kap. 14 §

text: TF). Ord står mot ord i fråga om vad som i angivet avseende förekommit i samtalet mellan AA och CC. CC har dock tagit emot och behandlat AA:s framställan och utredningen ger inte stöd för att rikta någon kritik mot länsstyrelsens handläggning i denna del. När CC tog emot AA:s begäran att få ut kontrollrapporten kände hon osäkerhet inför om hon kunde lämna ut rapporten med hänsyn till gällande sekretessbestämmelser. Hon sökte därför stöd i handläggningen hos sin närmaste chef som i sin tur

text: kontaktade länsstyrelsens chefsjurist. De råd som chefsjuristen lämnade och som förmedlades till CC av hennes chef, var att hon skulle kontakta BB för att fråga om kontrollrapporten kunde lämnas ut i sin helhet och att hon kunde uppge vem som begärt att få ut rapporten om BB frågade detta. CC följde de råd som hon fick och kontaktade BB. Vid samtalet med BB frågade denne vem som hade begärt att få ta del av kontrollrapporten. CC svarade först efter ett upprepat antal frågor att det var AA som hade vänt sig till länsstyrelsen för att få ta del av den. När AA ringde till länsstyrelsen och begärde ut kontrollrapporten uppgav han självmant sitt namn. Personuppgifter hos myndigheter är som regel offentliga. Något sekretesskydd för de namnuppgifter som AA lämnade till myndigheten har inte heller funnits i detta fall. Den omständigheten att AA:s identitet röjdes för BB har därför inte inneburit någon brist i tillämpningen av OSL. I den uppkomna situationen borde emellertid CC ha svarat BB vem som hade begärt att få ut handlingen redan när han frågade detta första gången. Den kontrollrapport som AA begärde att få ta del av innehöll uppgifter som omfattades av sekretess enligt

text: 30 kap. 23 § första stycket

text: OSL, 9 § OSF och punkten 30 i bilagan till OSF. Om sekretess är föreskriven till skydd för en enskild kan han eller hon helt eller delvis häva sekretessen (10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL). De sekretessbestämmelser som aktualiseras i förevarande fall gäller till skydd för enskilds affärs- eller driftsförhållanden och BB har därmed haft befogenhet att förfoga över sekretessen på så sätt att han har kunnat efterge den. Någon brist i tillämpningen av OSL kan därför inte det tillämpade förfarandet med att först inhämta ett samtycke från BB och att sedan lämna ut kontrollrapporten till AA anses ha inneburit. Frågan är emellertid om det tillämpade förfarandet har varit förenligt med offentlighetsprincipen och bestämmelserna i TF. Enligt offentlighetsprincipen står det envar fritt att ta del av sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar. Av

text: 2 kap. 14 §

text: TF framgår vidare att en myndighet inte får på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem han eller hon är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. AA berättade vem han var när han ringde till länsstyrelsen och begärde att få del av kontrollrapporten. Härigenom gjorde han förvisso ett visst avkall på det anonymitetsskydd som han åtnjöt enligt TF. Även om identiteten hos en person som begär att få ta del av allmänna handlingar är känd bör emellertid myndigheten, utifrån grundtankarna bakom offentlighetsprincipen och anonymitetsskyddet i

text: 2 kap. 14 §

text: JO 2000/01 s. 527

text: och JO:s beslut den 11 april 2011 i ärende med dnr 2932-2010). Skäl att frångå den principen har inte förelegat i detta fall. Att det tillämpade tillvägagångssättet att inhämta ett samtycke från BB i och för sig kan ha bidragit till en enklare, snabbare och ur sekretessynpunkt säkrare handläggning, och att AA därigenom fått del av uppgifter som han, med hänsyn till gällande sekretessbestämmelser, annars troligen inte skulle ha fått del av genom att vända sig till länsstyrelsen, förändrar inte denna bedömning. Det var således inte lämpligt att länsstyrelsen kontaktade BB för att inhämta dennes samtycke till utlämnande av kontrollrapporten. AA har i sin anmälan till JO återgett hur BB berättat för honom att CC vid samtal uttryckt att AA:s agerande att vända sig till myndigheten i stället för till sin far var ”mycket märkligt”. CC har å sin sida uppgett att hon inte har uttryckt sig på detta sätt. Samtidigt har hon sagt att hon har svårt att minnas exakt hur hon uttryckte sig, men att hon vid samtalet med BB kan ha sagt något i stil med att ”det kan te sig märkligt men det är AA” som har begärt ut kontrollrapporten. Även i denna del står ord mot ord när det gäller vilket ordval CC har använt sig av. Det framstår inte som meningsfullt att vidta ytterligare åtgärder för att försöka utreda exakt hur CC uttryckt sig vid samtalet med BB. Länsstyrelsen nöjer sig därför med att konstatera att myndigheter i sina kontakter med enskilda ska uttrycka sig på ett sakligt och formellt korrekt sätt. ─ ─ ─

text: Länsstyrelsen beklagar det men som myndighetens hantering av AA:s begäran medfört för honom. Länsstyrelsen avser att vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa att framställningar om utlämnande av allmänna handlingar och övriga frågor som berörs i detta yttrande i fortsättningen hanteras i enlighet med gällande regelverk och principer för god förvaltning. AA bereddes tillfälle att inkomma med yttrande över remissvaret.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen

text: (TF) ska en allmän handling som får lämnas ut, d.v.s. som inte omfattas av sekretess, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av

text: 2 kap. 13 §

text: TF framgår bl.a. att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att få en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. I

text: 2 kap. 14 § tredje stycket

text: TF anges att en myndighet inte, på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling, får efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av alla offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vem han eller hon är eller vad handlingen ska användas till, det s.k. anonymitetsskyddet. Ett undantag från denna huvudregel föreligger då efterforskning av sökandens identitet och ändamålet med framställningen behövs för att myndigheten ska kunna avgöra om handlingen kan lämnas ut. Detta undantag blir framför allt tillämpligt när den efterfrågade handlingen innehåller sekretessbelagda uppgifter. Sökanden kan då genom att uppge sin identitet och redogöra för syftet med sin begäran visa att handlingen kan lämnas ut utan risk för att den som skyddas av sekretessen lider men. Av utredningen framgår att inspektionsrapporten innehöll uppgifter som länsstyrelsen bedömde omfattades av sekretess. I samband med begäran om utfående av handlingen lämnade AA tillräckliga uppgifter för sekretessprövningen. Med stöd av dessa uppgifter borde länsstyrelsen, enligt min uppfattning, enkelt ha kunnat göra en sekretessprövning och ta ställning till AA:s begäran om att få ta del av rapporten. Då länsstyrelsen i stället kontaktade AA:s far fick han kännedom om sonens begäran. Även om identiteten hos en person som begär att få ta del av allmänna handlingar är känd bör myndigheten, utifrån grundtanken bakom anonymitetsskyddet i

text: 2 kap. 14 §

text: TF, inte utan vidare föra uppgifterna vidare (se

text: JO 2000/01 s. 527

text: och

text: JO 2012/13 s. 461

text: samt Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, Stockholm 2012, s. 220). Länsstyrelsen har förklarat åtgärden med hänvisning till möjligheten för en enskild att häva sekretess. Enligt min mening borde länsstyrelsen emellertid ha prövat utlämnandefrågan utan att ta kontakt med AA:s far. Jag är således kritisk mot länsstyrelsens handläggning. Vad som i övrigt framkommit i ärendet föranleder inga uttalanden av mig.

text: Ärendet avslutas.