nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Förvaltningsprocess
God förvaltning/myndighetsetik
Långsam handläggning
Tidsfrist

title: JO:s granskning av Migrationsverkets hantering av dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen i medborgarskapsärenden

sammanfattning: Dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen var en nyhet i den förvaltningslag som trädde i kraft 2018 och innebar att enskilda fick en möjlighet att skynda på en myndighets ärendehandläggning. Vid en begäran om dröjsmålstalan ska myndigheten inom fyra veckor antingen avgöra ärendet eller i ett motiverat beslut avslå begäran. Syftet med dröjsmålstalan är att stärka enskildas möjlighet att få en effektiv prövning av om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. JO har i ett initiativärende granskat Migrationsverkets hantering av dröjsmålstalan i medborgarskapsärenden. Per den 31 oktober 2020 hade det till Migrationsverket kommit in mer än 80 000 framställningar om dröjsmålstalan i medborgarskapsärenden. JO konstaterar att det stora antalet framställningar har inneburit en påtagligt ökad belastning för verket. Migrationsverket hanterade fram till den 31 augusti 2021 framställningarna genom ett automatiserat förfarande. Utredningen visar att den automatiserade hanteringen av dröjsmålstalan visserligen innebar att Migrationsverket fattade ett beslut inom den föreskrivna tiden på fyra veckor, men den visar också att förfarandet inte tog hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utgången var i stället bestämd på förhand och blev alltid att begäran avslogs. JO kan därför konstatera att den automatiserade hanteringen medförde att den enskilde inte fick den effektiva prövning av om ärendet uppehålls i onödan som lagstiftaren avsett. De automatiskt fattade besluten innehöll vidare inte de omständigheter som varit avgörande för Migrationsverkets ställningstagande och har därför inte uppfyllt kraven på motivering av beslut i 32 § förvaltningslagen. JO kan inte se att Migrationsverkets hantering av framställningarna var något annat än ett kringgående av regleringen om dröjsmålstalan i 12 § förvaltningslagen. Mot bakgrund av det stora antal framställningar som handlagts på detta sätt kan det enligt JO också hävdas att verkets hantering förtog syftet med reformen som sådan när det gäller medborgarskapsärenden. JO uttalar vidare att hanteringen är ett exempel på ett automatiserat förfarande som inte är godtagbart. JO kritiserar Migrationsverket för hanteringen av dröjsmålstalan i medborgarskapsärenden. Migrationsverket har dock förklarat att framställningar om dröjsmålstalan hanteras på ett delvis annat sätt fr.o.m. den 1 september 2021. Med anledning av vad som kommit fram i granskningen överlämnar JO en kopia av beslutet till Regeringskansliet för kännedom.

text: Bakgrund

text: Initiativet Med anledning av iakttagelser jag gjorde vid en inspektion av Migrationsverkets medborgarskapsenhet under våren 2020 beslutade jag att i ett särskilt initiativärende granska verkets hantering av framställningar om s.k. dröjsmålstalan enligt

text: 12 § förvaltningslagen

text: (FL) i medborgarskapsärenden.

text: Dröjsmålstalan Den 1 juli 2018 trädde en ny förvaltningslag i kraft. En nyhet var att det i lagen fördes in en möjlighet för enskilda att genom en dröjsmålstalan skynda på en myndighets handläggning av ett ärende som dragit ut oskäligt länge på tiden. I propositionen uttalade regeringen att långa handläggningstider innebär ett reellt problem inom den offentliga förvaltningen. Syftet med dröjsmålstalan var att stärka enskildas möjlighet att få en effektiv prövning av om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. (Se

text: prop. 2016/17:180 s. 107

text: f.)

text: I

text: 12 § första stycket

text: FL sägs följande. Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Enligt andra stycket får ett beslut om att avslå begäran överklagas. Myndighetens prövning får begäras av parten vid ett tillfälle under ärendets handläggning (se tredje stycket).

text: En begäran om dröjsmålstalan får alltså göras tidigast sex månader efter att den enskilde inlett ärendet (spärrtid) och endast vid ett tillfälle under ärendets handläggning.

text: Vid tillkomsten av

text: 12 §

text: FL underströks särskilt vikten av att ett beslut om avslag av en begäran försågs med en klargörande motivering, i första hand med hänsyn till den som framställt begäran, men också för att överinstansen vid ett överklagande skulle få ett adekvat underlag för sin prövning. Beslutsmyndigheten skulle därigenom också tvingas att skapa sig en bild av hur det aktuella ärendet skulle hanteras i fortsättningen. När myndigheten anger skälen för att ärendet inte kan avgöras måste den således överväga också när ett avgörande kan beräknas ske. Det förutsätter att myndigheten gör klart för sig hur den bör gå vidare för att nå målet att kunna avsluta ärendet så snabbt och enkelt som möjligt. Bedömningen gjordes också att myndighetens besked i de allra flesta fallen bör kunna bidra till att en part får en ökad förståelse för de omständigheter som medfört att handläggningen dragit ut på tiden. (Se propositionen s. 114 f.)

text: Krav på en klargörande motivering finns också i

text: 32 §

text: FL. I bestämmelsen anges bl.a. att ett beslut ska innehålla vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

text: När det gäller framställningar som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen framgår av författningskommentaren till

text: 12 §

text: FL följande. Det är bara den första framställningen som kommer in efter att spärrtiden passerat som måste beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen. Om en begäran görs innan spärrtiden passerat eller vid upprepade tillfällen därefter behöver myndigheten alltså inte ta ställning till den på det sätt som anges i första stycket andra meningen. I de fall förutsättningarna för en tillämpning av bestämmelserna i

text: 12 §

text: FL inte är uppfyllda får frågan om vilka åtgärder myndigheten behöver vidta under förfarandet bedömas på vanligt sätt, främst med ledning av bestämmelserna om serviceskyldighet i FL. (Se propositionen s. 297 f.)

text: Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som avses i

text: 12 §

text: FL, ska den besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att snarast eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det ärende som överklagandet avser (se

text: 49 §

text: FL).

text: Iakttagelser vid inspektionen Vid inspektionen granskades bl.a. hanteringen av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL i medborgarskapsärenden och utformningen av verkets beslut (se JO:s ärende med dnr 1331-2020).

text: I protokollet från inspektionen konstaterade jag att medborgarskapsenheten uppgett att det enbart var framställningarna i de ärenden som fördelats till en handläggare som fick en individuell prövning. Övriga framställningar hanterades inte innan de per automatik avslogs 28 dagar efter att de kommit in. I motiveringen till besluten angavs att, men inte varför, enheten inte hunnit avgöra ärendet. De egentliga skälen till att ärendet inte kunde avgöras framgick inte. Hanteringen och motiveringen av besluten gav därmed, enligt min mening, intrycket att det inte gjordes någon sådan egentlig prövning av om ärendet kunde avgöras som förutsatts i förarbetena.

text: I protokollet konstaterade jag också att det framgick av medborgarskapsenhetens redogörelse och granskningen att det är förhållandevis vanligt att en begäran enligt

text: 12 §

text: FL kommer in inom spärrtiden på sex månader från det att ärendet inletts eller efter att en tidigare framställning avslagits. Enheten vidtog då ingen annan åtgärd än att informera om att framställningen inte kunde prövas. Även om en enskild framhärdade i sin begäran tog enheten inte något formellt beslut att avvisa en framställning som kommit in inom spärrtiden eller efter att en tidigare begäran avslagits.

text: Utredning

text: Migrationsverket uppmanades att yttra sig med anledning av vad som kommit fram vid inspektionen. Yttrandet skulle innehålla svar på ett antal frågor. Vissa av frågorna avsåg den automatiserade hanteringen av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL och vissa avsåg hanteringen av sådana framställningar som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen.

text: Migrationsverket (generaldirektören AA) yttrande sig till JO den 2 december 2020.

text: Migrationsverket lämnade följande svar på frågorna om den automatiserade hanteringen av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL.

text: Hur förhåller sig medborgarskapsenhetens hantering av framställningar om att ett ärende ska avgöras till regleringen i

text: 12 §

text: FL respektive till uttalandena i förarbetena om bl.a. syftet med bestämmelsen (se

text: prop. 2016/17:180 s. 112

text: Från den 1 juli 2018 … till den 31 oktober 2020 har det kommit in 108 858 stycken ärenden om begäran om avgörande enligt

text: 12 §

text: FL. Av denna mängd ärenden har 82 849 stycken ärenden inkommit i ärenden om medborgarskap, vilket gör ca 76 % av alla framställningar enligt

text: 12 §

text: FL till Migrationsverket. Det har givetvis påverkat de enheter inom Migrationsverket som handlägger medborgarskapsärenden både arbetsmässigt och organisatoriskt.

text: Angående ansökan om medborgarskap genomför Migrationsverket en screening av ärendet när ansökan kommer in till Migrationsverket. Vid screeningen bedöms vilka ärenden som behöver komplettering och vilka som inte behöver det. Migrationsverket har bedömt att det i dagsläget inte är nödvändigt att på nytt gå igenom ett ärende när en framställning enligt

text: 12 §

text: FL kommer in. Behovet av att automatisera beslutsfattande angående framställningar enligt

text: 12 §

text: FL framfördes av den operativa verksamheten under våren 2019 eftersom inflödet av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL ökade markant och den manuella hanteringen involverade en stor andel av de anställda. Migrationsverket valde att införa ett automatiserat förfarande enligt framställan enligt

text: 12 §

text: FL för att vara så effektiv som möjligt, vilket får till följd att det inte blir en individuell bedömning av ärendet. Emellertid får den enskilde svar på sin framställan inom fyra veckor. När Migrationsverket väl hamnar på en acceptabel nivå i sin balans av medborgarskapsärenden finns det redskap inom handläggningen som kommer att medföra att handläggningstiden för medborgarskapsärenden kommer att förbättras och att Migrationsverket kan på ett effektivare sätt efterleva syftet med framställningen enligt

text: 12 §

text: FL. Som situationen nu är så når inte Migrationsverket helt och hållet upp till det. Migrationsverket anser dock att den enskilde får svar på sin framställning vilket är av betydelse för den enskilde.

text: Uppfyller enhetens motiveringar av besluten att avslå en framställning enligt

text: 12 §

text: FL kraven i

text: 32 §

text: FL? Vilka rättsliga överväganden ligger till grund för verkets bedömning av motiveringarna?

text: För närvarande är Migrationsverkets bedömning att

text: 32 §

text: FL inte till fullo uppfylls.

text: Vid inspektionen kom det fram att medborgarskapsenheterna under en tid slutade handlägga de äldsta öppna ärendena för att i stället hantera framställningar enligt

text: 12 §

text: FL. Har Migrationsverket några synpunkter på den hanteringen/prioriteringen? Vilka åtgärder har Migrationsverket vidtagit för att hantera inflödet av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL till medborgarskapsenheten?

text: För att medborgarskapsenheterna överhuvudtaget skulle ha möjlighet att handlägga framställningar enligt

text: 12 §

text: FL blev prioriteringen att de fick sluta handlägga de äldsta ärendena under en tid.

text: Utifrån den situationen som inträdde efter den 1 juli 2018 då inflödet av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL kom att dominera medborgarskapsenheternas situation har Migrationsverket arbetat på flera olika sätt för att handlägga ärendena utifrån den lagstiftning och de rättssäkerhetsaspekter som finns. I det arbetet har Migrationsverket under tiden efter den 1 juli 2018 utvecklat sitt arbete med framställan enligt

text: 12 §

text: FL, vilket har inneburit olika prioriteringsinsatser. Det har även inneburit att utveckla Migrationsverkets handläggning för att bli snabbare och mer kostnadseffektiv. Det har skett genom bl.a. automation av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL.

text: Hur ser hanteringen av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL ut på andra enheter eller avdelningar inom Migrationsverket? Förekommer t.ex. samma typ av automatisk hantering? I vilka avseenden skiljer sig hanteringen åt? Om hanteringen skiljer sig åt, varför gör den det? Finns det andra enheter inom verket som har ett motsvarande inflöde av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL?

text: Handläggningen av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL inom andra processer inom Migrationsverket såsom tillstånd, asyl, statlig ersättning och vidarebosättning sker enligt

text: förvaltningslagen

text: och det stödmaterial som har tagits fram … Det förekommer för närvarande inte automatiserade beslut i dessa ärendetyper. Det finns inte några andra enheter inom Migrationsverket som har ett lika högt inflöde av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL som medborgarskapsenheterna.

text: Migrationsverket redovisade sammanfattningsvis följande svar på frågorna om hanteringen av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen.

text: Migrationsverket fattar i dessa fall inte några formella beslut. Verket skickar i stället ut ett informationsbrev där det framgår att förutsättningarna för en prövning av begäran inte är uppfyllda. Ordningen har införts för att det inte ska råda något tvivel om att den enskilde ska kunna göra en framställning enligt

text: 12 §

text: FL när förutsättningarna för detta är uppfyllda. Det är också ett enklare, snabbare och mer kostnadseffektivt sätt att hantera en begäran enligt

text: 12 §

text: FL som kommit in fel. Rättssäkerheten åsidosätts inte då den enskilde är garanterad en prövning när förutsättningarna är uppfyllda. Om en enskild part inte är nöjd med Migrationsverkets ställningstagande ska verket ta ställning till det påståendet och utreda det. Om utredningen visar att förutsättningarna inte är uppfyllda bör Migrationsverket informera den enskilde om detta. Anser Migrationsverket att den enskildes påstående är riktigt bör verket följa rutinen för hantering av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL.

text: Migrationsverket lämnade den 20 juli 2021 in ett kompletterande yttrande till JO, i vilket verket beskrev vissa förändringar som skulle ske av medborgarskapsenhetens handläggning av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL.

text: Verket uppgav att följande skulle gälla fr.o.m. den 1 september 2021.

text: När en begäran om avgörande kommer in i ett ärende om svenskt medborgarskap screenas ärendet. I screeningen sorteras de ärenden ut som bedöms kunna avgöras inom fyra veckor. Dessa ärenden handläggs direkt av en särskild grupp handläggare som fokuserar på begäran om avgörande. Om beslut ändå inte hinner fattas inom fyra veckor fattas ett automatiskt avslagsbeslut dag 28 i begäran om avgörande-ärendet. Det automatiska avslagsbeslutet anger att

text: ärendet om svenskt medborgarskap handläggs och att beslut kommer att fattas snarast möjligt. Detsamma gäller även för de ärenden om svenskt medborgarskap där handläggning redan påbörjats när begäran om avgörande kommer in. Den grupp som kommer att handlägga ärendet om svenskt medborgarskap där sökande har skickat in begäran om avgörande ska till en början bestå av 25 handläggare, för att sedan successivt utökas i den takt DOM-balansen börjar minska. DOM-balansen är de ärenden där sökande har lämnat in en begäran om avgörande och Migrationsverket därefter har avslagit begäran. Sökande har efter det överklagat till migrationsdomstolen, varefter migrationsdomstolen fattat beslut om att Migrationsverket ska handlägga ärendet om svenskt medborgarskap skyndsamt. Idag är det ca 50 resurser som arbetar med dessa ärenden. Övriga ärenden om svenskt medborgarskap där begäran om avgörande har begärts, d.v.s. de där handläggningen inte påbörjas för att bedömningen vid screeningen kommer fram till att ärendet om svenskt medborgarskap kräver ytterligare utredning kommer initialt att ligga kvar i balans. För dessa ärenden har en klargörande beslutsmotivering tagits fram. Detta arbetssätt innebär att Migrationsverket kommer att skapa mycket bra förutsättningar att gå in i 2022 med möjligheten att kunna handlägga alla begäran om avgörande som kommer in inom ärenden om svenskt medborgarskap såsom det förväntas av Migrationsverket.

text: Bedömning

text: Migrationsverket valde av effektivitetsskäl en automatiserad hantering av dröjsmålstalan i medborgarskapsärenden Av utredningen framgår att det till den 31 oktober 2020 hade kommit in närmare 110 000 framställningar enligt

text: 12 §

text: FL till Migrationsverket och att ca 76 procent av dessa, eller mer än 80 000, hade gjorts i medborgarskapsärenden.

text: Klagomål om långsam handläggning i medborgarskapsärenden är mycket vanliga hos JO, och Migrationsverkets långa handläggningstider har ofta kritiserats av JO (se senast mitt beslut i JO 2021/22 s. 605). Det är därför inte förvånande att det gjorts många framställningar om dröjsmålstalan i just medborgarskapsärenden. Det säger sig självt att det stora antalet framställningar har inneburit en påtagligt ökad belastning för Migrationsverket och att kraftfulla åtgärder har behövts för att hantera situationen.

text: Verket har i sitt yttrande fört fram att man av effektivitetsskäl valde en ordning med ett automatiserat förfarande för att handlägga framställningarna, och att det fick till följd att det inte gjordes någon individuell bedömning av varje ärende. Den enskilde fick dock ett svar på sin begäran inom fyra veckor.

text: Den automatiserade hanteringen var ett kringgående av

text: 12 §

text: FL När det gäller Migrationsverkets hantering före den 1 september 2021 framgår följande av utredningen i det här ärendet och av iakttagelser vid inspektionen.

text: När en begäran enligt

text: 12 §

text: FL kom in till verket blev den registrerad. I det fåtal medborgarskapsärenden som redan var fördelade till en handläggare gjordes en individuell prövning av begäran om dröjsmålstalan. I övriga fall fattades ett

text: automatiskt avslagsbeslut 28 dagar efter att begäran registrerats. Som skäl för avslaget angavs att Migrationsverket inte hunnit avgöra ärendet inom fyra veckor. Någon förklaring till varför verket inte hunnit med det lämnades inte.

text: Syftet med dröjsmålstalan är som jag nämnt att stärka enskildas möjlighet att få en effektiv prövning av om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. Utredningen visar att den automatiserade hanteringen av dröjsmålstalan visserligen innebar att Migrationsverket fattade ett beslut inom den föreskrivna tiden på fyra veckor, men den visar också att förfarandet inte tog hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utgången var i stället bestämd på förhand och blev alltid att begäran avslogs. Jag kan därför konstatera att den automatiserade hanteringen medförde att den enskilde inte fick den effektiva prövning av om ärendet uppehålls i onödan som lagstiftaren avsett.

text: 32 §

text: FL. Den information som lämnades i besluten kan därför knappast heller ha bidragit till att öka förståelsen för de omständigheter som medfört att handläggningen dragit ut på tiden, något som i propositionen bedömdes kunna bli en följd av myndighetens besked.

text: Jag kan inte se att Migrationsverkets hantering av framställningarna var något annat än ett kringgående av regleringen om dröjsmålstalan i

text: 12 §

text: FL. Mot bakgrund av det stora antal framställningar som handlagts på detta sätt kan det också hävdas att verkets hantering förtog syftet med reformen som sådan när det gäller medborgarskapsärenden. Hanteringen är ett exempel på ett automatiserat förfarande som inte är godtagbart.

text: Migrationsverkets automatiserade hantering av dröjsmålstalan var inte acceptabel och verket förtjänar kritik för denna.

text: Migrationsverket har i sitt kompletterande yttrande till JO i juli 2021 förklarat att framställningar enligt

text: 12 §

text: FL hanteras på ett delvis annat sätt fr.o.m. den 1 september 2021. De förändringar som genomförts innebär bl.a. att det görs en inledande granskning och att de ärenden som bedöms kunna avgöras inom fyra veckor sorteras ut. För de ärenden som vid den inledande granskningen anses kräva ytterligare utredning och därför initialt kommer att ligga kvar i balans har det tagits fram en klargörande beslutsmotivering.

text: Det framstår som att Migrationsverkets ambition är att handläggningen fortsättningsvis ska ligga i linje med lagstiftningens intentioner. Detta är givetvis positivt. Jag kommer dock att fortsätta att följa hur Migrationsverket hanterar framställningar enligt

text: 12 §

text: FL.

text: Framställningar om dröjsmålstalan som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen Iakttagelserna vid inspektionen visade att det är relativt vanligt att en begäran enligt

text: 12 §

text: FL kommer in till Migrationsverket inom spärrtiden på sex månader från det att ärendet inleddes eller att begäran görs vid upprepade tillfällen i samma ärende. Migrationsverket har uppgett att man i sådana fall inte fattar några formella beslut. I stället skickas ett meddelande till den enskilde med information om att förutsättningarna för att pröva begäran inte är uppfyllda.

text: Enligt vad som uttalades i propositionen finns det ett utrymme att hantera sådana framställningar som nu avses på ett mer formlöst sätt (se s. 297 f.). Migrationsverkets hantering ligger också i linje med kraven i

text: förvaltningslagen

text: på att en myndighets kontakter med enskilda ska vara smidiga och enkla (se

text: 6 §

text: FL). Det förhållandet att Migrationsverket som huvudregel inte fattar några formella beslut med anledning av framställningar enligt

text: 12 §

text: FL som kommer in inom spärrtiden eller görs vid upprepade tillfällen ger därför inte anledning till något uttalande från min sida.

text: I de fall den enskilde inte delar Migrationsverkets uppfattning och vill ha ett mer formellt besked om huruvida förutsättningarna för att pröva begäran är uppfyllda, kan det dock finnas anledning för verket att fatta ett beslut (se också Lundmark och Säfsten,

text: Förvaltningslagen

text: [augusti 2020, version 1, JUNO] kommentaren till

text: 12 §

text: , där uppfattningen förs fram att en framställning som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen ska avvisas). Avslutande iakttagelser Arbetet med att hantera framställningar enligt

text: 12 §

text: FL har inneburit en ökad belastning för Migrationsverket och påverkat handläggningstiderna för medborgarskapsärenden på ett negativt sätt. Under en period var läget rent av sådant att verket av prioriteringsskäl helt upphörde med att handlägga de äldsta medborgarskapsärendena.

text: Av utredningen i detta ärende och av mina iakttagelser vid inspektionen framgår att i stort sett alla överklaganden av Migrationsverkets beslut att avslå en begäran enligt

text: 12 §

text: FL resulterade i ett föreläggande från domstolen om att verket skulle avgöra ärendet så snart som möjligt. Dessa ärenden blev då prioriterade hos Migrationsverket och fick, oavsett ålder, en betydligt snabbare handläggning än de ärenden där den sökande antingen inte begärt att ärendet skulle avgöras eller inte klagat på ett beslut att avslå begäran. Det stora antalet förelägganden från domstol fick till följd att Migrationsverket även fick balanser av ärenden som skulle prioriteras på grund av domstolens föreläggande.

text: Jag kan konstatera att den stora mängden framställningar om dröjsmålstalan i medborgarskapsärenden medförde svårbemästrade konsekvenser för Migrationsverket.

text: Med anledning av vad som kommit fram i granskningen överlämnar jag en kopia av beslutet till Regeringskansliet för kännedom. Ärendet avslutas.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Remissyttrande: Ny yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68)

org: jo

text: Remissen

type: rubrik

text: Yttrandefrihetskommittén, som har presenterat tre olika grundlagsmodeller, önskar synpunkter på dessa. Kommittén anger att den sedan kommer att arbeta vidare med en av modellerna.

type: stycke

text: Kommitténs betänkande har karaktär av debattinlägg. Det är delvis mycket genomarbetat men i andra delar mer skissartat. Det är inte alltid helt lätt att överblicka, med sina modeller och varianter.

text: Mot denna bakgrund inriktas de här redovisade synpunkterna på grundlagsskyddets övergripande konstruktion. Enskildheter i förslagen tas i princip inte upp. En närmare granskning får anstå tills kommittén lägger fram sitt slutliga förslag.

text: Verksamhets-, ansvars- och ändamålssynpunkter i nuvarande reglering

text: Vid en tillbakablick på den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättens utveckling kan man konstatera att de redskap kommittén använt till sina modeller inte är nya. Våra första tryckfrihetsförordningar var således med kommitténs språkbruk att betrakta som verksamhetsmodeller. De utgick från boktryckerierna, som länge stod i centrum för regleringen. Som verksamhetsansvariga var boktryckarna också primärt ansvariga för innehållet i det som trycktes. De gavs dock tidigt möjlighet att leda detta ansvar ifrån sig genom att låta en författare underteckna en s.k. namnsedel, varigenom ansvaret övergick till denne. Ur detta utvecklades det mer sofistikerade ansvarssystem som finns idag. Det systemet var i sin tur en förutsättning för meddelarfrihet och meddelarskydd, rättsinstitut som annars antagligen aldrig hade uppkommit, i varje fall inte i den unika form de har i svensk rätt.

text: Verksamhetsmodellen kompletterades långt senare med ett inslag av en ansvarsmodell, nämligen när det blev möjligt att förse stencilerade skrifter med ursprungsuppgifter och därmed få ett frivilligt grundlagsskydd. Vid

text: yttrandefrihetsgrundlagens

text: (YGL) tillkomst var det återigen verksamheter som i första hand fördes in under grundlagen, nämligen sändning av radio- och tv-

text: program samt olika former av tillhandahållande av – som det senare kom att kallas – tekniska upptagningar. Även i

text: yttrandefrihetsgrundlagen

text: infördes sedermera regler om frivilligt grundlagsskydd. Utvecklingen därefter karakteriseras av att grundlagsstiftaren med en närmast minutiös noggrannhet anpassat regleringen till tekniska förändringar på medieområdet, i det uppenbara syftet att all massmedial verksamhet ska omfattas eller frivilligt kunna omfattas av grundlagen.

text: 1812 års tryckfrihetsförordning (TF), som bestod i nästan ett och ett halvt sekel, var utpräglat formalistisk och gjorde inga undantag från principen att allt som tryckts skulle bedömas enligt dess bokstav. Kring förra sekelskiftet började domstolarna dock utveckla en praxis som innebar att sådant innehåll i tryckta skrifter som ”inte hade med yttrandefriheten att göra” – t.ex. bedrägliga varuannonser – fick bedömas enligt allmän lag utan hinder av TF (dvs. i strid med dess bokstavliga lydelse). Med samma modell fördes regler om illojal konkurrens genom bedräglig reklam, varumärkessnyltning m.m. undan från TF:s tillämpningsområde. Det skedde i praktiken genom ändamålstolkningar; ändamålsmodellen hade kommit till. Den kodifierades i 1949 års TF genom att grundlagsstiftaren, efter ingående överväganden om tryckfrihetens ändamål, sammanfattade dess syfte i de ord som inflöt i den lagtext som ännu gäller: säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Utifrån denna juridiska ”lokution” har en vid det här laget omfattande praxis och även doktrin utbildats. – Det bör därvid observeras, att TF/YGL:s ändamålsbestämning är väsentligt vidare än den kommittén föreslår i sin ändamålsmodell. Medan kommittén tänker sig ett ändamål som omfattar det från yttrandefrihetssynpunkt viktiga, är dagens ändamålsbestämning endast till för att skära bort sådant som över huvud taget inte har med yttrandefrihet att göra. Grundlagsskyddet omfattar därför även sådant som ren underhållning, oavsett kvalitet. Högsta domstolen har uttalat: Genom

text: tryckfrihetsförordningen

text: skyddas bl.a. rätten att i tryckt skrift yttra tankar och åsikter; till skrift hänförs även bild. Skyddet omfattar också t.ex. material som endast avser att roa läsarna, även när det är av mera primitiv natur. (

text: NJA 1999 s. 749

text: ) I dagens grundlagar används med andra ord inslag från verksamhets-, ansvars- och ändamålsmodellerna sida vid sida, varvid de samverkar i en helhet.

text: Allmänt om betänkandet

text: Regleringen i TF/YGL är teknikberoende såtillvida att de verksamheter som regleras definieras utifrån den kommunikationsteknik de använder. Kommittén har haft i uppdrag att utreda om regleringen i stället kan göras teknikoberoende, vilket skulle göra den mindre komplicerad och mindre känslig för kommunikationstekniska förändringar. Kommittén har gripit sig an detta uppdrag med stort engagemang och på ett kreativt sätt. Den har i såväl betänkandetexten som lagförslagen visat att det finns en betydande förenklingspotential redan i den nu gällande regleringen. Arbetet med en modernisering av yttrandefrihetslagstiftningen har därmed förts en god bit framåt.

text: Med de modeller som redovisas – inklusive den som förkastats – har kommittén fullgjort en viktig uppgift, nämligen att förutsättningslöst utreda och konkretisera vilka alternativ som finns till den nuvarande ordningen. Det är en stor förtjänst att detta nu gjorts så helhjärtat. Kommittén har i och för sig anfört att den framför allt vill ha synpunkter på vilken av modellerna som den bör arbeta vidare med. Enligt min mening är förslagen dock så pass konkreta att de redan nu kan läggas till grund för en bedömning av om det är realistiskt att gå vidare med en alternativ grundlagsreglering av yttrandefriheten eller om det fortsatta arbetet bör inriktas på att bygga vidare på nuvarande modell.

text: Vissa synpunkter på allmänna resonemang i betänkandet

text: I kapitlet ”Problem med dagens reglering” anläggs ett mycket kritiskt perspektiv, enligt min mening alltför kritiskt. Skyddet enligt TF och YGL betraktas exempelvis som ”en privilegiering av vissa medier”, vilket är orättvist eftersom det uttalade syftet bakom YGL är att så långt möjligt jämställa jämförbara medieformer, något som tydligt framgår i YGL:s förarbeten (särskilt i Yttrandefrihetsutredningens slutbetänkande Värna yttrandefriheten,

text: SOU 1983:70

text: ). Genom att kommittén väljer att fokusera på nackdelar med dagens reglering – det noteras i förbigående att det även finns fördelar, ”men med hänsyn till syftet med kapitlet berörs de inte närmare här” (s. 60) – får framställningen en polemisk slagsida, som aldrig rätas upp. Gällande ordning – som vilar på sekler av rättsutveckling, kontinuerligt övervägts av parlamentariska utredningar och regelbundet uppdateras av grundlagsstiftaren – framställs på det sättet i en så ensidigt negativ dager, att man undrar hur den kunnat överleva så länge. Det finns skäl att erinra om den redogörelse kommittén i sin tidigare skepnad avgett kring samma frågor, se Tryckoch yttrandefrihetsberedningens betänkande,

text: SOU 2006:96

text: avsnitt 5.2. Den ger en mer allsidig bild och utgör ett bättre underlag för att bedöma de problem som finns än det nu framlagda betänkandet.

text: Även de komplikationer den nuvarande regleringen kan medföra i EU-samarbetet är belyst av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Jag instämmer i dess överväganden (se

text: SOU 2006:96 s. 220

text: f.). Där framgår att Sveriges hittillsvarande hållning varit att inte ge avkall på grundlagsskyddet annat än när det är alldeles nödvändigt. Efter ett grundligt utredningsarbete fann beredningen att det inte då med hänsyn till EU-samarbetet fanns anledning att genomgripande förändra grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Förhållandena har inte ändrats sedan denna bedömning gjordes.

text: Det finns skäl att understryka att det saknas något ur rättsliga källor härledbart krav på att den befintliga regleringen i TF/YGL måste harmoniseras med EU-rätten. Det går att föreställa sig framtida konflikter mellan vårt grundlagsskydd för yttrandefriheten, inklusive offentlighetsprincipen, och EU-rätten. Det gjordes redan i samband med Sveriges inträde i unionen; det var då den svenska hållningen i dessa frågor lades fast. Exakt hur de konflikterna kan komma att se ut, och när de kan tänkas inträffa, är dock mycket svårt att förutsäga. Det är värt att notera att

text: trots att den svenska yttrandefrihetsrättens förhållande till EU-rätten ständigt ifrågasatts har saken ännu inte, drygt femton år efter att vi blev medlemmar i unionen, föranlett någon konflikt mellan Sverige och EU-domstolen. Det hindrar givetvis inte att det av hänsyn till EU-samarbetet kan bedömas politiskt lämpligt att vidta enskilda förändringar i grundlagen. Förslag i den riktningen bör dock inte framställas som om det idag skulle föreligga en rättslig förpliktelse för Sverige att genomföra sådana lagstiftningsåtgärder.

text: Kommittén har enligt min mening anlagt ett felaktigt och från svensk synpunkt alltför defensivt perspektiv på EU-frågorna. Direkt bakvänt blir det när en omstridd och av teknikutvecklingen på flera sätt överspelad rättsakt som dataskyddsdirektivet föreslås utgöra förebild för en ny svensk yttrandefrihetsgrundlag (ändamålsmodellen).

text: Det finns slutligen skäl att kommentera det som i betänkandet framförs om behovet av ändamålstolkningar. Enligt kommittén är det ett problem att TF/YGL:s enskilda bestämmelser när de tillämpas inte kan tolkas utifrån bestämmelsernas ändamål. Avsnittet om detta (3.2, s. 61 ff.) har ett delvis allmängiltigt innehåll, som det inte finns full täckning för.

text: Det är i och för sig riktigt att en lag ska fylla en funktion och därmed tjäna ett ändamål. Men det är inte detsamma som att varje rättsregel ska ha ett ändamål som kan läggas till grund för dess uttolkning i enskilda fall. I många sammanhang bedöms det tvärtom som angeläget att begränsa och ibland helt avskära möjligheten för den som tillämpar en regel att använda sig av en ändamålstolkning. Kommittén nämner själv (parentetiskt) straffrätten, där bokstavstolkning är huvudregeln och ändamålstolkning i princip otillåten. Skälen bakom detta synsätt – strävan efter förutsebarhet och fruktan för godtycke – gör sig gällande med i princip samma styrka inom annan fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, dvs. bl.a. inom yttrandefrihetsrätten. TF/YGL innefattar dessutom rent straffrättsliga regler, vars tillämpning alltså inte ska grundas på ändamålsöverväganden.

text: En lag som leder till oönskade effekter kan naturligtvis behöva ändras, men det är inte detsamma som att det är lämpligt att ge dess uttolkare frihet att tillämpa den efter ändamålet. En sådan åtgärd innebär inte bara risk för godtycke utan också en maktförskjutning från lagstiftaren mot domare och andra rättstillämpare (kommittén berör detta på s. 146 i betänkandet). I svensk rättstradition har en sådan förskjutning inte brukat anses önskvärd, särskilt inte på grundlagarnas område.

text: Allmänt om grundlagsmodellerna

text: Samtliga modeller bygger på att grundlagens tillämplighet ska bedömas med utgångspunkt från begreppet massmedier i stället för som idag från olika sätt att producera massmedieinnehåll, dvs. från produkten snarare än tekniken.

text: Greppet är tilltalande genom att nya medieformer kan föras in under grundlagen utan att dess lydelse behöver ändras. Regleringen skulle också bli mer lättillgänglig

text: med ett samlingsbegrepp av detta slag. De olika modellernas tillämpningsområden ska dock begränsas så att de inte omfattar alla massmedier. Skillnaden mellan modellerna består framför allt i hur den begränsningen föreslås ske. I det följande lämnas synpunkter på det föreslagna massmediebegreppet, de utgivarsystem som föreslås beträffande två av modellerna och slutligen diskuteras de lösningar som föreslagits för avgränsningen av de enskilda modellernas tillämpningsområden.

text: Massmediebegreppet

text: Förslaget att införa ett massmediebegrepp är strategiskt lyckat, eftersom det angriper både en del av tillämpningsproblemen i den nuvarande regleringen och dess komplikationsgrad.

text: Massmediebegreppet är erkänt svårdefinierat. I allmänt språkbruk används det för skilda företeelser; det kan beroende på sammanhanget syfta på bl.a. kommunikationsteknik, medieföretag och journalistisk verksamhet. Den mest ursprungliga betydelsen torde vara den som anknyter till ordet medium och som alltså avser något som förmedlar information; det kan vara ett föremål men också en viss teknik. Kommittén, som behandlar detta bl.a. på s. 309 ff., utgår från ungefär den betydelsen. Massmedier är således enskilda exemplar av tidningar och böcker, cd- och dvd-skivor, m.m. Beträffande television är kommitténs definition mer diffus (”televisionsmediet som sådant inkl. de sändningar som slutligen når tittarna”). Detsamma gäller databaser (”den företeelse som bär yttrandet på motsvarande sätt som exempelvis en papperstidning”). I samtliga fall gäller preciseringen att som massmedier i grundlagens mening räknas endast sådana som är avsedda för att sprida yttranden till allmänheten.

text: Kommittén framhåller att det kan vara svårt att skilja massmediet från den teknik som används men tror inte att den svårigheten annat än sällan skulle få någon betydelse. Det är mycket möjligt att det begrepp som föreslås skulle fungera. Det undanröjer antagligen en del av de mindre lyckade inslagen i dagens reglering, framför allt TF:s onaturliga tillämpning på ”tryckta skrifter” som textförsedda förpackningar m.m. Annat kan, som kommittén själv noterar, komma att kvarstå, som t.ex. tryck på tröjor. Det är troligt att nya egendomligheter tillkommer; grundlagsskydd för text på klotterplank är ett exempel som kommittén själv antyder. Sammantaget är innebörden av förändringen att abstraktionsnivån i lagtexten höjs, dvs. att den blir mer generell och mindre precis. Typiskt sett borde det leda till en enklare lagtext men fler gränsdragningsproblem. En del av dessa minskar dock i betydelse genom de ytterligare inskränkningar av tillämpningsområdet som föreslås i form av särskilda rekvisit i de olika modellerna.

text: Kommitténs överväganden så här långt visar enligt min mening att införandet av ett övergripande massmediebegrepp kan vara ett sätt att lösa flera tillämpningsproblem i den nuvarande regleringen och göra denna mer lättillgänglig än idag. Det återstår dock en del analysarbete innan det är möjligt att slutligt bedöma om vägen är framkomlig (jfr bl.a. den nedan påtalade risken för smitteffekter). Det bör

text: noteras att en förändring av detta slag torde kunna fogas in redan i den ordning som gäller idag, varvid TF och YGL skulle kunna slås samman.

text: Utgivare

text: Ansvars- och verksamhetsmodellerna innefattar huvudregeln att den som sysslar med massmedieverksamhet erbjuds respektive ska utse en utgivare. Enligt ansvarsmodellen får en myndighet därefter bevilja utgivningsbevis. Enligt verksamhetsmodellen ska enbart en registrering ske. Det är något oklart hur reglerna är tänkta att utformas; kommittén har inte lagt fram färdiga förslag i dessa delar.

text: I alla händelser tycks de föreslagna systemen innebära att frågan om utgivarbehörighet ska underkastas en mer materiell prövning än i dag. Den måste nämligen – med reservation för att jag kan ha missförstått det som föreslås – innefatta en bedömning av om den verksamhet som ska bedrivas avser massmedier i grundlagens mening, något som enligt vad som ovan framgått inte alltid kommer att vara enkelt. Det innebär i så fall att en myndighet på förhand ska göra något som skulle kunna beskrivas som en tillståndsprövning (jfr vad som i betänkandet sägs om en ”variant” på ansvarsmodellen, s. 208). Om det inte är tänkt att ske riskerar massmedierekvisitet att bli innehållslöst, eftersom man då kan bli utgivare inom vilket slags verksamhet som helst. Har vederbörande myndighet väl godtagit en utgivare får väl även frågan om utgivarskapet avser en massmedial verksamhet anses prövad på ett för eventuella senare rättsliga granskningar bindande sätt. Slutsatsen tycks bli att antingen har myndigheten möjlighet att vägra utgivningsbevis/registrering med hänvisning till att verksamheten inte bedöms vara massmedial – vilket innefattar en från yttrandefrihetssynpunkt tvivelaktig tillståndsprövning – eller också görs ingen sådan bedömning – och då förlorar massmedierekvisitet sin avgränsande funktion.

text: Ansvarsmodellen

text: ”Ansvarsgrundlagen” (AGL) avgränsas förutom av massmedierekvisitet genom att den endast ska tillämpas på framställningar för vilka ett utgivningsbevis gäller eller som är försedda med ursprungsuppgifter. Även om modellen löser tillämpningsproblem samt är enkel och principiellt sympatisk innebär den därmed en djupgående förändring och påtaglig inskränkning i det rättighetsskydd som i dag gäller.

text: Med AGL blir det som idag är ett undantag huvudprincip. Hela grundlagsregleringen blir frivillig, och delvis kanske även tillståndsberoende (jfr ovan). Enligt nuvarande ordning gäller grundlagsskyddet som bekant även exempelvis en tryckt periodisk skrift som ges ut utan utgivningsbevis och utan ursprungsuppgifter. (Underlåtenheterna kan bestraffas som ordningsförseelser men leder inte till att grundlagsskyddet försvinner.) Men enligt AGL ska alla massmedier som av ett eller annat skäl saknar utgivningsbevis och ursprungsuppgifter falla helt utanför grundlagsskyddet.

text: Till det kommer att en yttrandefrihetsgrundlag även fortsättningsvis måste kunna omfatta även den som utan att ge sig till känna vill nå ut till allmänheten. Idag är det som sagt möjligt att ge ut en tryckt skrift anonymt (eller under pseudonym) och utan ursprungsuppgifter men ändå åtnjuta skydd av TF. Brott i en sådan skrift kan bara utredas av Justitiekanslern, författaren och andra medverkande har meddelarskydd, vid ett eventuellt åtal finns rätt till juryprövning, m.m. Om ansvarsmodellen införs försvinner allt detta; det blir vanlig förundersökning utan tryckfrihetsrättsliga restriktioner.

text: Verksamhetsmodellen

text: ”Verksamhetsgrundlagens” (VGL) tillämplighet avgränsas förutom av massmedierekvisitet enligt huvudregeln genom att endast framställningar från massmedieföretag omfattas. Dessa omfattas direkt och fullt ut; regleringen förutsätter att utgivare utses och anmäls men VGL gäller även om detta underlåts. Vid sidan av huvudregeln har – något inkonsekvent kan det kanske tyckas – ett inslag från AGL föreslagits, nämligen att även alla massmedier som försetts med ursprungsuppgifter omfattas av VGL. VGL blir därmed till sin grundstruktur tämligen lik den samlade regleringen i nuvarande TF/YGL. Den är i jämförelse därmed grövre tillyxad, men också mer överskådlig och tillgänglig.

text: Såvitt gäller tillämpningsområdet skiljer sig VGL från dagens ordning genom sin inriktning på företag. Som framgår av arbetsnamnet syftar den till att reglera verksamheter. Syftet synes vara att på det sättet utesluta dem som mer tillfälligt och i lösligare former ägnar sig åt att sprida information på ett sätt som i och för sig faller under VGL:s massmediebegrepp. Från fri- och rättighetssynpunkt ter detta sig tvivelaktigt; inte minst tryck- och yttrandefriheten har ända sedan dessa rättigheters genombrott tillkommit ”envar”. Det rör sig om en medborgerlig frihet, inte en näringsrätt.

text: Avgränsningen synes motiverad av att yttrandefrihetsgrundlagarna och deras ”grundbultar” anses kräva att yttrandefriheten – och kanske särskilt meddelarfriheten – hanteras på ett ansvarsfullt sätt. Tanken verkar vara att publiceringsbeslut bör fattas inom ramen för verksamheter där det finns en professionell vana att göra de bedömningar som därvid anses böra göras.

text: Även om den tanken är god kan det förslag den frambringat lätt ifrågasättas. Det finns således inget som talar för att exempelvis massmedieföretag med inriktning på kommersialiserad sensationsjournalistik a priori skulle vara försiktigare i sitt sätt att handskas med känsliga personuppgifter än exempelvis en ensamarbetande journalist som förbereder en reportagebok (eller driver en blogg), snarare tvärtom.

text: Vad kommittén här synes vilja komma åt är ett problem som sannolikt kommer att öka i betydelse, nämligen att den naturliga gräns som tidigare funnits mellan offentlig och privat kommunikation genom teknikutvecklingen börjat lösas upp. Inom yttrandefrihetsrätten finns det definitivt ett behov av att upprätthålla en sådan gräns. Men den bör inte dras mellan företag och medborgare.

text: På denna punkt är den rådande regleringen bättre. Problemet kan där hanteras i regleringen av de medier där det finns, dvs. databaser, medan de traditionella medierna kan lämnas orörda. Vad kommitténs förslag i denna del visar är den risk för smitteffekter, som uppkommer när man söker slå samman grundlagsregleringen för olika medieformer. Den risken har varit av avgörande betydelse för tidigare ställningstaganden från grundlagsstiftarens sida, särskilt vid valet av att inte införa en gemensam yttrandefrihetsgrundlag utan behålla TF och låta ”de nya medierna” regleras i YGL. Det vore onekligen en mycket olycklig smitteffekt om den tekniska utvecklingen, tillkomsten av sociala medier etc. skulle leda till att tryckfriheten framöver i första hand skulle förbehållas ”företag”.

text: Även andra inslag i VGL är tvivelaktiga, såsom att författare inte är primärt ansvariga för böcker som de ger ut via förlag; det kan beskrivas som en ny form av den gamla boktryckarcensuren.

text: Ändamålsmodellen

text: ”Ändamålsgrundlagens” (ÄGL) tillämplighet avgränsas förutom av massmedierekvisitet genom att den bara ska tillämpas på yttranden för opinionsbildande, journalistiska, litterära eller konstnärliga ändamål. Den bygger till skillnad från AGL och VGL inte på något obligatoriskt formalansvar; utgivare får men behöver inte utses. ÄGL är det mest radikala av kommitténs förslag. I betänkandet sägs att det kan genomföras med bibehållande av grundprinciperna i den nuvarande regleringen. Beträffande meddelarskyddet och den särskilda rättegångsordningen synes detta dock inte helt utrett utan det rör sig, såvitt jag kan utläsa, mer om antaganden.

text: Förslaget är mycket tänkvärt och den bakomliggande argumentationen är stimulerande att ta del av. Det har emellertid två huvudsakliga brister, som medför att det knappast är realiserbart.

text: Enligt utredningsdirektiven ska den grundläggande uppbyggnaden av grundlagsskyddet inte ta sikte på yttrandenas innehåll. Det motiveras bl.a. med att gränsdragningar baserade på yttrandenas innehåll riskerar att öppna för ökat godtycke och leda till att tryck- och yttrandefriheten i orostider får stå tillbaka för andra intressen. ÄGL:s grundprincip är emellertid just att ett yttrandes innehåll ska vara avgörande för grundlagens tillämplighet. Kommittén har handskats med denna komplikation genom att hävda att avgränsningen inte avser yttrandens innehåll utan bara ligger nära en sådan gränsdragning.

text: Det är förvisso sant att det för den gränsdragning som förslaget bygger på är tillräckligt att bedöma vad för slags typ av innehåll ett yttrande består av. Icke desto mindre måste den som gör prövningen ta del av yttrandets innehåll och bedöma dess karaktär. När det vid beskrivningar av den nuvarande regleringen sägs att den inte kräver någon prövning av yttrandenas innehåll, betyder det att det inte ska göras någon sådan prövning alls. För att ta ett exempel: antingen är en skrift tryckt eller också inte, vad som står i den saknar betydelse för bedömningen av om

text: grundlagen gäller. Vid tillämpning av ÄGL ska polismannen/åklagaren/domaren emellertid ta del av skriftens innehåll och avgöra om den utgör ett massmedium som framställts för något av de ändamål ÄGL anger. Detta är självfallet en prövning av skriftens innehåll.

text: I ÄGL byts därmed teknikberoende ut mot innehållsberoende. Det är inte heller bara fråga om att, som enligt dagens TF/YGL, på marginalen skära bort sådant som är irrelevant från yttrandefrihetssynpunkt utan om att begränsa grundlagsskyddet till det som anses särskilt skyddsvärt.

text: Den risk för godtycke som omnämns i direktiven har sin grund i att de rättsliga förutsättningarna för en ändamålsprövning utifrån ett yttrandes innehåll inte kan anges annat än i allmänna termer. Bedömningsutrymmet blir därmed stort och förutsebarheten begränsas. Spelrummet för bedömarens personliga åsikter ökar och det blir svårare för t.ex. en domare att motstå opinionstryck, än det är när han eller hon kan hänvisa till entydig lag. Det sistnämnda gäller för övrigt även politiska beslutsfattare, som kan få svårt att hålla stånd gentemot exempelvis företrädare för främmande makt, om grundlagen består av tänjbara bestämmelser. Invändningarna, som härrör från den svenska yttrandefrihetsrättens rotsystem, skulle kunna broderas ut långt mer än så här, men det sagda bör räcka för att i detta sammanhang understryka vikten av att grundlagen avgränsas på ett tydligt sätt. Som ett illustrativt exempel av jämförelsevis sent datum vill jag dock även erinra om den s.k. IB-affären.

text: Saken gällde publicering av hemliga uppgifter i tryckt skrift. En rättslig prövning skulle normalt ske enligt TF mot den enligt dessa regler ansvarige. Formellt lämnade emellertid de dåvarande reglerna även en öppning för att i vanligt brottmål – helt utanför TF:s skyddssystem – åtala de journalister som medverkat till publiceringen. Myndigheterna valde att utnyttja detta till att enbart lagföra journalisterna, till synes för att slippa konfronteras med TF:s regler. Flera rättsinstanser, däribland Svea hovrätt och Riksåklagaren, anmärkte att en tryckfrihetsprocess borde varit det primära, men de hade ingen tydlig lag att stödja sig på. Polis och åklagare kunde ignorera regleringens ändamål för att ostörda av grundlagen nå det repressiva mål som eftersträvades. Det är ett tydligt exempel på hur lätt sådant som lagars syfte kan väga, och hur viktigt det från fri- och rättighetssynpunkt är att det inte finns luckor mellan lagens bokstäver, när ett etablissemang utmanas av besvärande publicitet. (TF ändrades på grund av IB-affären och kan därefter inte kringgås på det sätt som då skedde.) Den andra grundläggande bristen, som är av straffprocessuellt slag, hänger samman med den första på det sättet att även den har att göra med den otydlighet som uppstår kring gränsen för ÄGL:s tillämpningsområde. Tryckfrihetsstraffrätten skiljer sig i en rad avseenden från den allmänna straffrätten. Skillnaderna berodde ursprungligen på det särskilda ansvarssystemet, därefter tillkom juryrättegången som medförde att även delar av straffprocessrätten påverkades. Ur dessa specialregleringar har andra rättsinstitut utvecklats. Idag betraktas flera av dessa som viktiga värn för yttrandefriheten (anonymitetsskydd, meddelarfrihet, efterforsknings- och repressalieförbud, JK ensam utredare och åklagare, rättegång inför jury med särskilt förmånliga omröstningsregler m.m.). Förutsättningen för denna utveckling har varit den tydliga avgränsning av detta rättsområde som

text: begreppet tryckt skrift utgjorde under mycket lång tid. Straff- och straffprocessrätten i övrigt följer generellt giltiga principer och regler som tillämpas i snart sagt alla andra sammanhang än just på detta område. Om avgränsningen görs på något annat sätt än medelst strikt formella regler, som är enkla att tillämpa även för befattningshavare på låg nivå i rättssystemet, kommer den gränsen att luckras upp. Konsekvensen skulle bli att de ”kortslutningseffekter” som kommittén beskriver i betänkandet blev betydligt vanligare; såväl enskilda som allmänna intressen skulle därmed komma i kläm.

text: Det är ingen tillfällighet att kommittén i denna modell inte lyckats knäcka frågan om hur det ska kunna säkerställas att yttrandefrihetsmål, men inga andra, handläggs i den särskilda rättegångsordningen. Kommittén tror visserligen att saken – på något sätt – ska kunna redas ut, men flaggar också för alternativet att ”juryrättegången slopas” (betänkandet s. 279). I det sammanhanget gör kommittén det i mitt tycke uppseendeväckande tillägget att det ”kan kanske diskuteras om den [tryckfrihetsjuryn] innebär det viktiga värn för yttrandefriheten som den är tänkt att vara”. – Det finns utrymme för kritik mot rättegångsordningen i tryck- och yttrandefrihetsmål, men att den ända sedan sin tillkomst så gott som hundraprocentigt gynnat svarandesidan, och därmed yttrandefriheten, är ett faktum.

text: Kommitténs överväganden kring ändamålsmodellen visar slutligen hur svårt det är att i lag beskriva en ”ändamålsenlig ändamålsbestämmelse”. Författningskommentaren innefattar på sina ställen ett enligt min mening besvärande godtycke (underhållning i böcker ska omfattas, men inte annan underhållning; sportreferat ska omfattas, men inte enklare lek- och spelprogram på tv; m.m., se s. 302 ff.). Sammanställningen av ändamål framstår vidare som ofullständig – varför finns t.ex. inte vetenskapliga ändamål upptagna?

text: Ändamålsmodellen får sammanfattningsvis anses utesluten om man vill ha kvar ett grundlagsskydd av den typ vi har idag; det synes mig tveksamt om den ens ryms inom de direktiv regeringen angett för utredningsuppdraget. Den illustrerar samtidigt på ett bra sätt i vilken riktning man måste gå för att på allvar bli kvitt ”teknikberoendet”, och att en konsekvens blir att det beroendet byts mot ett innehållsberoende, något som från rättstillämpningssynpunkt kan beskrivas som en förflyttning ur askan, i elden.

text: Sammanvägning

text: Av det sagda framgår att jag inte bedömer det som meningsfullt för kommittén att arbeta vidare med ansvars- och ändamålsmodellerna.

text: Verksamhetsmodellen företer en hel del likheter med dagens reglering. Den synes enligt min mening och med de reservationer jag anfört ovan utgöra det mest realistiska av förslagen.

text: I alla händelser torde det vara meningsfullt att försöka ersätta dagens tekniskt baserade tillämpningsrekvisit (tryckta skrifter, tekniska upptagningar,

text: elektromagnetiska vågor) med ett massmediebegrepp av det slag kommittén skissat på. Det är vidare en god idé att, som kommittén är inne på, till en sådan lag överföra den typ av regler om den allmänna yttrandefriheten som finns i

text: regeringsformen

text: . I betänkandet visas också att vissa av TF/YGL:s grundprinciper kan göras allmänt tillämpliga; reglerna om censurförbud m.m. och etableringsfrihet torde således kunna ingå i en ”yttrandefrihetsrättens allmänna del”. Genom ändringar av det slaget kan skillnaden mellan det som idag ”bara” skyddas enligt RF och det som omfattas av TF/YGL minska, vilket är önskvärt. – Det kan vara hugget som stucket om man vill kalla en sådan lag för en ny modell eller för en sammanslagning av de befintliga grundlagsbestämmelserna om yttrandefriheten. Förutsättningarna för att vinna gehör och acceptans för förändringar torde dock öka i takt med att dessa anknyts till gällande rätt.

text: Skulle försöken att etablera ett massmediebegrepp som ersätter dagens teknikbaserade rekvisit misslyckas bör man försöka slå samman nuvarande grundlagsbestämmelser om yttrandefriheten i en gemensam yttrandefrihetsgrundlag, inom vilken olika medieformer kan hållas isär där det krävs, och regleras gemensamt när det är möjligt. Betänkandet visar enligt min mening att detta är genomförbart och att det skulle medföra betydande förbättringar i jämförelse med dagens splittrade, svåröverskådliga reglering.

text: Skulle inte detta kunna åstadkommas bör TF och YGL undergå en allmän översyn med inriktning på att lösa en del av de kända tillämpningsproblemen och på en omredigering av ungefär det slag som sekretesslagstiftningen nyligen genomgått.

text: Övrigt

text: De ursprungliga utredningsdirektiven innebar att en beredning med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området tillkallades. Beredningen skulle utreda och lämna förslag till lösningar på olika problem, särskilt sådana som var relaterade till den tekniska och mediala utvecklingen. Efter att i omgångar ha erhållit tilläggsdirektiv omvandlades beredningen till en parlamentarisk kommitté, i anledning av att uppdraget getts en annan inriktning.

text: Den ursprungliga tanken med en tryck- och yttrandefrihetsberedning var enligt min mening god. När denna del av kommitténs uppdrag är avslutad finns det skäl att låta dess arbete fortsätta i enlighet med de ursprungliga direktiven. Lagstiftningen kommer, oavsett vilket resultat det nu pågående arbetet leder till, att vara fortsatt komplicerad, varvid den tekniska och mediala utvecklingen allteftersom lär skapa nya tillämpningsproblem, som behöver identifieras och övervägas.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Lilian Wiklund

nyckelord: Anmälningsskyldighet Orosanmälan

title: Allvarlig kritik mot dåvarande rektorn för Sörviks skola i Ludvika kommun för underlåtenhet att genast göra en anmälan till socialnämnden efter att en elev berättat om våld i hemmet

sammanfattning: Vissa myndigheter, bl.a. skolor, samt anställda hos dessa myndigheter är enligt socialtjänstlagen skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. En flicka berättade i oktober 2010 för en lärare att hon utsattes för våld i hemmet. Hon berättade återigen i oktober 2011 och i mars 2012 för skolpersonal om misshandel i hemmet. Vid samtliga tillfällen vidarebefordrades informationen till rektorn. Först den 2 april 2012 gjordes en anmälan till socialtjänsten. Av remissvaret framgår att skolan i stället för att anmäla till socialtjänsten gjorde ”flera interna bedömningar och överväganden” med anledning av flickans uppgifter. I beslutet uttalas att det inte är skolans sak att värdera de uppgifter som framkommit, utan att det är en fråga för socialtjänsten och eventuellt polis, åklagare och allmän domstol. En anmälan till socialtjänsten borde ha gjorts omedelbart efter att flickan första gången berättat att hon utsattes för våld i hemmet. Rektorn får allvarlig kritik för sin underlåtenhet att uppfylla anmälningsskyldigheten.

text: Bakgrund

text: AA, född 2002, elev vid Sörviks skola i Ludvika kommun, berättade den 25 oktober 2010 för sin lärare att hon hade blivit utsatt för våld av sin mamma. Läraren förde omedelbart informationen vidare till den dåvarande rektorn BB. Den

text: 25 oktober 2011 berättade AA för en annan lärare vid skolan om våld i hemmet. Läraren framförde detta till rektorn samma dag. En fritidspedagog vid skolan fick den 23 mars 2012 höra av AA att hennes mamma hade använt våld mot henne. Den

text: 2 april 2012 samtalade pedagogerna med rektorn som samma dag gjorde en anmälan till socialnämnden.

text: Socialnämnden gjorde en polisanmälan, som resulterade i att åtal väcktes mot AA:s mamma. Falu tingsrätt dömde den 7 januari 2013 (mål nr B 2760-12) AA:s mamma för sju fall av ringa misshandel mot AA och hennes två syskon. Domen har överklagats.

text: Anmälan

text: CC framförde klagomål mot Sörviks skola för att det dröjde ett och ett halvt år innan skolan gjorde en anmälan till socialnämnden. Vidare klagade han på socialtjänsten i kommunen.

text: CC anförde bl.a. följande. Läraren DD uppgav i polisförhör att hon den

text: 25 oktober 2010 fick höra av sin åttaåriga elev att hon hade blivit slagen på huvudet och armen, dragen i håret en till två gånger i veckan och att misshandeln hade medfört smärta. I polisförhör med läraren EE framkom att hon den 25 oktober

text: 2011 fick information om att samma elev hade fått ta emot slag och örondragningar, vilka hade medfört smärta. I stället för att göra en anmälan till socialnämnden med anledning av de uppgifter som framkommit bedrev rektorn en egen utredning på skolan. Rektorn bad personalen anteckna vad AA och hennes syskon berättade. Rektorn ringde och rådfrågade en enhetschef inom socialförvaltningen. Hon gjorde inte heller någon anmälan. Flickan och hennes syskon hade kunnat undgå att bli utsatta för misshandel och lidande om skolan hade fullgjort sin anmälningsskyldighet.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Social- och utbildningsnämnden i Ludvika kommun. Nämnden anförde i huvudsak följande i remissvaret.

text: Ärendebeskrivning och redogörelse av handläggningen i det aktuella ärendet

text: - - - Av de intervjuer som genomförts med berörd personal där personalen beretts möjlighet att lämna synpunkter framkommer att befattningshavare FF fick veta, 2010-10-25, av flickan (eleven) att hon hade blivit utsatt för våld av mamman. FF informerade omedelbart rektor om detta, skriftlig dokumentation finns. Vid andra tillfället 2011-10-25, när en annan personal på skolan, GG, fick ungefär samma information av flickan, som vid första tillfället, reagerade berörd personal GG samt FF starkare och GG meddelade - både skriftligt och muntligt - rektor samma dag om att det fanns misstanke om övergrepp. GG har senare berättat för rektor att hon efter samtalet med honom trodde att han gjorde en anmälan till socialtjänsten, vilket inte blev gjort. När sedan en tredje personal, HH, 2012-03-23, fick höra av flickan att mamman har brukat våld mot henne reagerade HH kraftigt på detta, skriftlig dokumentation finns. HH ville senare träffa flickan i enrum för att i lugn och ro prata med henne om det hon berättade 2012-03-23, men flickan var sjuk i början av veckan vilket gjorde att HH inte hade möjlighet träffa flickan förrän fredagen den 2012-03-30, i samtalet stod flickan fast vid det hon berättade i barngruppen på fritidshemmet den 2012-03- 23. Enligt anmälaren CC har rektor kontaktat enhetschefen JJ på socialtjänsten och haft ett samråd i ärendet. Enligt uppgift från både rektor och enhetschefen har berörda befattningshavare inte haft något samråd innan anmälan till individ- och familjeomsorgen (IFO) gjordes. Enligt anmälaren har HH "under en längre tid terroriserar utsatt barn". HH tar bestämt avstånd från anklagelsen i anmälan både vad gäller terroriseringen av flickan och att HH "frågat ut" flickan. Det HH gjorde var att hon förde ett samtal kring det flickan berättade om på samlingen på fritidshemmet 2012-03-23.

text: l samtliga fall där flickan berättat för de olika befattningshavarna om de inträffade händelserna har hon fått ett tydligt besked om att ingen vuxen får slå eller bruka våld mot barn.

text: Förvaltningens bedömning

text: Berörd personal inom förvaltningen har inte i någon del av handläggningen beaktat annat än de uppgifter som framkommit från flickan. Grunden för orosanmälan är information från flickan som vid olika tillfällen framkommit och som kan innebära att flickan kan behöva hjälp. I anmälan uttrycker befattningshavarna sin oro för hur flickan har det, befattningshavarna uttalar sig inte om orsakerna till detta eller i någon skuldfråga. Informationen från flickan, vid olika tillfällen, har legat till grund vid prövningen, innan orosanmälan. Det gjordes flera interna bedömningar och överväganden av uppgifterna i sakfrågan med början 2010-10-25 och fram tills anmälan gjordes. Denna hantering ska inte ta längre tid än nödvändigt, men tecknen från flickan var inte entydiga vilket initialt gjorde det svårt vid avvägningen. Samtidigt finns det ingen anledning att inte sätta sin tillit till det som flickan framfört till de vuxna på skolan. Socialtjänsten har följt de gängse rutiner som finns. I det aktuella ärendet finns en skriftlig dokumentation från både berörd pedagogisk personal och rektor. Bedömningen rektor gjorde vid första tillfället 2010-10-25 var att flickan med sin berättelse sökte uppmärksamhet, flickan visade heller inga tecken på t.ex. kroppskada som kunde styrka det hon berättat. Enligt rektor fick berörd personal besked om att de skulle vara vaksamma på barnets beteende och vad de såg och hörde från henne, som kunde kopplas till att hon kunde vara utsatt för misshandel. Inga tecken under den närmaste tiden, efter det första tillfället, när hon berättade att hon var utsatt för våld, tydde på att flickan var utsatt för fortsatt våld. Enligt rektor gjorde han 2011-10-25, efter den information han då fick, ånyo en bedömning och övervägande om han skulle göra en anmälan till socialtjänsten eller ej. Rektors övervägande och bedömning blev att inte anmäla. Skälet till att inte anmäla var bl.a. att han även denna gång gjorde bedömningen att flickan ville ha uppmärksamhet och därför berättade att hon har blivit utsatt för övergrepp. Efter att flickan 2012-03-23 berättat för personal HH om att hon blivit utsatt för våld beslöt de tre befattningshavarna, som fått höra av flickan att hon utsatts för våld, att kontakta rektor. Direkt på morgonen måndag 2012-04-02 gick samtliga tre befattningshavare till rektor för att göra en anmälan till socialtjänsten, IFO, vilket också gjordes av rektor 2012-04-02.

text: CC yttrade sig över remissvaret.

text: JO tog del av Falu tingsrätts dom den 7 januari 2013 i mål nr B 2760-12.

text: Bedömning

text: Av

text: 14 kap. 1 § 1 st socialtjänstlagen (2001:453)

text: , SoL, framgår att vissa myndigheter, exempelvis skolor, samt anställda hos dessa myndigheter är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.

text: Paragrafen har en ny lydelse sedan den 1 januari 2013. Kriteriet för när de anmälningsskyldiga ska göra en anmälan till socialnämnden har förtydligats. Enligt den tidigare lydelsen förelåg en skyldighet att anmäla ”något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd”. Av den nya formuleringen framgår att anmälaren inte behöver sätta sig in i om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd, utan kan utgå från sina egna iakttagelser och sin egen

text: bedömning om ett barn far illa eller misstänks fara illa. Den ändrade formuleringen är inte avsedd att vare sig begränsa eller utvidga den grupp barn som anmäls till socialtjänsten. Den utgår i stället från förhållanden när socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd (

text: prop. 2012/13:10 s. 136

text: JO har i tidigare ärenden behandlat frågan om anmälningsskyldigheten och då uttalat att skyldigheten att göra en anmälan inte förutsätter att det är klarlagt att nämnden behöver ingripa. Även uppgifter som är svårbedömda eller obestyrkta ska anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd och hjälp från nämndens sida. Det ankommer därefter på socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgiften och utreda det eventuella behovet av åtgärder (se bl.a. JO 1993/94 s. 264). Skolan bör inte bedriva någon egen utredning rörande misstänkta missförhållanden. Om och på vilket sätt en misstanke ska utredas ankommer på socialnämnden att bedöma. När personalen vid skolan fattar misstanke om att en elev far illa i hemmet ska en anmälan ske genast.

text: När det gäller det aktuella ärendet kan konstateras att en anmälan till socialnämnden angående AA gjordes den 2 april 2012. Redan i oktober 2010 berättade emellertid den då åttaåriga AA för en lärare att hon utsattes för våld i hemmet, av sin mamma. Därefter berättade AA återigen i oktober 2011 och i mars 2012 för skolpersonal om misshandel i hemmet. Vid de två första tillfällena vidarebefordrades informationen omedelbart till rektor BB av de pedagoger som tagit emot uppgifterna. Vid det sista tillfället fick rektorn information av pedagogen i nära anslutning till att AA hade berättat om händelserna. Det var först efter att flickan för tredje gången hade berättat om misshandel i hemmet, och sedan samtliga tre berörda pedagoger tillsammans sökt upp BB i saken, som han gjorde en anmälan till socialtjänsten. Av remissvaret framgår att skolan i stället för att anmäla till socialtjänsten gjorde ”flera interna bedömningar och överväganden” med anledning av flickans uppgifter.

text: Uppgifter om att ett barn har blivit utsatt för våld måste tas på mycket stort allvar. Det är inte skolans sak att värdera de uppgifter som framkommit, utan det är en fråga för socialtjänsten och eventuellt polis, åklagare och allmän domstol. Anmälan till socialtjänsten gjordes i detta fall ett år och fem månader efter att AA första gången berättat att modern utsatte henne för våld. En anmälan borde ha gjorts omedelbart efter att AA berättat att hon utsattes för våld i hemmet. Rutinen vid skolan förefaller vara att det är rektor som tar beslut om en anmälan till socialnämnden ska göras eller inte och BB förtjänar allvarlig kritik för sin underlåtenhet att uppfylla anmälningsskyldigheten. Mot bakgrund av skolans rutin finns det däremot inte anledning att kritisera någon av de tjänstemän som vidarebefordrade flickans uppgifter till rektorn. I sammanhanget vill jag dock framhålla att anmälningsskyldigheten gäller såväl myndigheter som anställda hos myndigheter.

text: Jag finner det anmärkningsvärt att nämnden i sitt remissvar inte har ifrågasatt skolans agerande i anledning av elevens uppgifter om våld i hemmet. Jag förutsätter att skolans rutiner när det gäller anmälningar till socialnämnden ses över

text: så att skolan i fortsättningen hanterar liknande situationer i överenstämmelse med lagstiftarens intentioner. Vad CC i övrigt anfört i anmälan föranleder inget uttalande från min sida. Ärendet avslutas med den allvarliga kritik som uttalats ovan.


nyckelord:
Allmänna handlingar
Besök
Restriktioner

title: Kritik mot ett sjukhus för hanteringen av en fråga om s.k. vistelseförbud för en anhörig till en patient som vårdades på kliniken

sammanfattning: Modern till en svårt sjuk kvinna förbjöds att tills vidare vistas på den klinik där kvinnan vårdades. Beslutet fattades av klinikchefen. JO uttalar att den självklara utgångspunkten är att en nära anhörig till en svårt sjuk person ska ges mycket goda möjligheter att träffa patienten, men att det under vissa förhållanden kan vara nödvändigt att förbjuda en person att besöka en patient. Då ett sådant beslut måste anses vara ett beslut i kommunallagens mening har det ankommit på regionstyrelsen, eller den som styrelsen delegerat ansvaret till, att fatta beslut i frågan. Om regionstyrelsen fattat beslutet hade detta kunnat bli föremål för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. Att så inte skedde konstateras vara en brist i hanteringen.

text: Anmälan

text: AA framförde, som ombud för BB, i en anmälan till JO klagomål mot en läkare vid neurologiska kliniken i Malmö, Skånes universitetssjukhus inom Region Skåne. Hon anförde bl.a. följande. BB:s dotter, CC, vårdades på neurologiska kliniken för en hjärnskada. Den 28 oktober 2010 fick BB ett samtal från läkaren DD som meddelade att hon nu hade besöksförbud hos dottern. Hon fick ingen överklagandehänvisning. Att utfärda besöksförbud är en allvarlig kränkning mot mänskliga rättigheter. I detta fall har besöksförbudet utgjort ett intrång i BB:s familjeliv (se artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Lagen (

text: ) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård var inte tillämplig eftersom det inte var fråga om tvångsvård. Lagen (

text: ) om kontaktförbud var inte heller tillämplig då den förutsätter prövning av allmän åklagare.

text: Utredning

text: Regionstyrelsen gav efter remiss in yttranden av följande lydelse.

text: Regionstyrelsen har anmodats att göra en utredning och yttra sig angående den formella handläggningen av anmälarens utlämnandeframställningar samt beträffande det som anmälaren anfört om att s.k. besöksförbud ska ha meddelats.

text: Neurologiska kliniken Malmö har lämnat underlag för yttrande. Regionstyrelsen lämnar svar i enlighet med bifogade yttrande samt bilagor och gör följande tillägg. Regionstyrelsen konstaterar att neurologiska kliniken har i det aktuella fallet tillämpat de lokala ordningsreglerna för att ur patientsäkerhets- och arbetsmiljösynpunkt bestämma över vilka personer som får vistas på kliniken. Ordningsreglerna som 2008-10-08 fastställdes av sjukhuschefen har uppdaterats 2010-11-25 med oförändrat innehåll gällande punkten Obehöriga. Ordningsreglerna bifogas yttrandet. - - - Mot bakgrund av ovanstående bedömer regionstyrelsen att neurologiska kliniken, Skånes universitetssjukhus följt gällande regelverk.

text: Yttrandet från neurologiska kliniken, undertecknat av klinikchefen EE, hade följande lydelse.

text: Bakgrund

text: Anmälarens dotter CC har vårdats på Neurologiska kliniken under hösten 2010. Hon drabbades av en mycket allvarlig sjukdom med svåra neurologiska symptom. Undertecknad har gått igenom allt journalmaterial och även pratat med patientansvarig läkare DD. Med anledning av patientens sjukdom har vården bedrivits med mycket omfattande och regelbundna kontakter med patientens anhöriga även inkluderande anmälaren. På grund av inskränkt förmåga att förmedla sig och ta tillvara på sina egna intressen utsåg överförmyndarenheten en god man till CC. I dokumenterade samtal med patientens anhöriga utsågs gemensamt patientens sambo till ”närmaste anhörig”. Den 28 oktober meddelades anmälaren att hon tills vidare inte fick vistas på Neurologiska kliniken i Malmö. Beslutet fattades av undertecknad, efter samråd med patientansvarig läkare, på följande grunder: 1. Det bedömdes föreligga en omedelbar fara för patienten själv, då det framkommit uppgifter om att anmälaren skulle kunna påverka patientens medicinska vård på ett ogynnsamt sätt. Bakgrunden till dessa misstankar finns dokumenterade i journalen. Situationen upplevdes tillräckligt allvarlig för att vi med stöd av ordningsreglerna för Skånes universitetssjukhus kontaktade anmälaren och meddelade att vistelseförbud förelåg. 2. Därtill förelåg en lång rad händelser som utgjorde ett direkt arbetsmiljöproblem för den personal som skulle utföra en säker vård. Att under rådande omständigheter inte kunna garantera en god och säker vård var i sig skäl nog att utfärda vistelseförbudet. Eftersom det fortsatt förelåg mycket täta kontakter med patientens anhöriga fanns goda möjligheter att fortlöpande ompröva vistelseförbudet och återigen tillåta besök om förutsättningarna skulle ändras.

text: Kommentar

text: Allmänt kan sägas att det inte är ovanligt att anhöriga till patient med svår neurologisk sjukdom kan reagera mycket starkt. Det är givetvis att beklaga när den här typen av åtgärder måste sättas in, vilket sker ytterst sällan. I de allra flesta fall kan samtal lösa dessa frågor på ett för alla parter tillfredställande sätt. Dock måste patientsäkerheten och en god arbetsmiljö, som är en förutsättning för patientsäkerheten, alltid kunna upprätthållas på ett tillfredsställande sätt.

text: De till remissvaret fogade ordningsreglerna, i aktuellt avsnitt uppdaterade den

text: 25 november 2010, hade under punkten ”Obehöriga” följande lydelse (innehållet i sak var detsamma före uppdateringen).

text: Reglerna är att SUS [Skånes universitetssjukhus; JO:s anmärkning] – utifrån patientsäkerhets-, smittskydds- och arbetsmiljösynpunkt – suveränt bestämmer vilka personer som får vistas här. SUS beslutar således vilka funktioner som ska finnas i olika lokaler, t.ex. väntrum, undersökningsrum, sammanträdesrum, etc. En person som inte respekterar detta, liksom en person som befinner sig ”i rätt rum” men stör ordningen, kan avvisas. SUS ska i första hand själv vidtaga nödvändiga åtgärder för upprätthållande av ordning och säkerhet, vid behov med hjälp av väktare. Visar sig resurserna vara otillräckliga ska polis tillkallas. Den som obehörigen intränger eller kvarstannar i byggnad kan dömas för olaga intrång jämlikt

text: 4 kap. 6 § brottsbalken

text: . AA bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Journalen avseende CC inhämtades från kliniken.

text: Från Socialstyrelsen inhämtades beslut den 23 augusti 2011 i ärende dnr 9.2- 35384/2010.

text: Bedömning

text: JO har flera gånger uttalat sig i frågan om allmänhetens tillträde till myndigheters lokaler (se bl.a. JO:s ämbetsberättelser 1982/83 s. 203 och 2006/07 s. 408). Ett sjukhus utgör inte någon allmän plats. Tillträde till lokalerna är därför beroende av eventuella regler som utfärdats av den som driver verksamheten. I praktiken innebär det att endast den som har ett befogat intresse av tillträde till lokalerna har rätt att vistas där. Mot denna bakgrund finns det inte anledning att ha några invändningar mot de ordningsregler som utfärdats för sjukhuset och som innebär att en person som befinner sig på sjukhuset och stör ordningen där kan avvisas.

text: Det kan konstateras att varken regionstyrelsen eller klinikchefen i yttrandena till JO har tagit avstånd från den beskrivning som lämnats i anmälan till JO. I klinikchefens yttrande anges att han, efter samråd med patientansvarig läkare, fattade ett beslut om ”vistelseförbud” och att detta gällde ”tills vidare”. BB har således inte avvisats från sjukhuset, utan meddelats ett förbud att komma dit.

text: Lagen (

text: ) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård gäller beträffande besök på vårdinstitutioner och sjukvårdsinrättningar till dem som är tvångsintagna för vård enligt bl.a. lagen (

text: ) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (

text: ) om vård av missbrukare i vissa fall. Om det med hänsyn till bl.a. vårdens bedrivande är nödvändigt med inskränkningar av besök, får, enligt lagens

text: 3 §

text: , huvudmannen för vårdinstitutionen eller vårdinrättningen i särskilda fall besluta om besöksrestriktioner. Ett sådant beslut kan vara generellt eller avse besök av en viss person eller vissa personer. Ett beslut enligt

text: 3 §

text: får enligt

text: 5 §

text: överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär hos allmän förvaltningsdomstol. Som anmälaren anfört var lagen om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård inte tillämplig i detta fall, eftersom CC vårdades enligt hälso- och

text: sjukvårdslagen (1982:763)

text: . Det har inte heller varit fråga om ett sådant beslut

text: om kontaktförbud som prövas av åklagare enligt lagen (

text: ) om kontaktförbud.

text: CC var medvetslös och kunde inte uttala någon egen uppfattning i frågan om hennes mor skulle tillåtas besöka henne. Såvitt framkommit var det inte på begäran av den gode mannen, CC:s sambo, som BB förbjöds att besöka sin dotter på kliniken, utan initiativet till beslutet synes ha kommit från den patientansvariga läkaren och beslutet fattats av klinikchefen.

text: Den självklara utgångspunkten måste givetvis vara att en nära anhörig till en svårt sjuk person som vårdas på sjukhus ska ges mycket goda möjligheter att träffa patienten. Under vissa förhållanden kan det dock vara nödvändigt att förbjuda en person att besöka en patient. Det torde röra sig främst om situationer när en person utgör en direkt fara för patienten eller skapar mycket svåra arbetsmiljöproblem (jfr Högsta förvaltningsdomstolens dom den 7 november 2012 i mål nr

text: Ett beslut om att förbjuda någon att tills vidare besöka en anhörig som vårdas på ett sjukhus måste enligt min mening vara att betrakta som ett beslut i

text: kommunallagens (1991:900)

text: mening och inte som en åtgärd av rent verkställande art. Det har därför ankommit på regionstyrelsen eller den som styrelsen delegerat ansvaret till att fatta beslut i frågan. Klinikchefen har således inte – i avsaknad av delegation – kunnat fatta beslutet.

text: Regionstyrelsen borde ha fattat det aktuella beslutet. Därigenom hade detta kunnat bli föremål för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i

text: 10 kap.

text: kommunallagen

text: . Det är en brist i hanteringen att så inte skedde.

text: Med utgångspunkt från de uppgifter som lämnats i regionens yttranden och vad som framgår av journalanteckningarna anser jag att det kan ifrågasättas om omständigheterna var sådana att det var motiverat att förbjuda BB att tills vidare besöka kliniken. Såvitt framgår av det beslut jag inhämtat från Socialstyrelsen flyttades dock CC från kliniken några dagar efter det att BB förbjudits att komma dit. Det synes alltså ha rört sig om en mycket kort period som ”vistelseförbudet” rent faktiskt var aktuellt. Jag anser mig därför kunna lämna saken med de uttalanden som har gjorts.

text: Ärendet avslutas med den kritik som har uttalats.