nyckelord:
Avskildhet (isolering)
Frihetsberövande
Häkte
Restriktioner

title: Mycket allvarlig kritik mot Kriminalvården för isoleringen av intagna i häkte

sammanfattning: Sverige har under lång tid fått internationell kritik för förhållandena för intagna i svenska häkten. Kritiken handlar i första hand om att intagna med restriktioner blir isolerade och därmed riskerar att drabbas av psykisk och fysisk ohälsa. ChefsJO har sedan 2017 granskat frågan om isolering av intagna i häkte. I detta beslut konstaterar chefsJO att isolering riskerar att drabba inte bara häktade med restriktioner, utan även intagna i häkte som har en laglig rätt att under dagtid vistas tillsammans med andra intagna (i gemensamhet). Att döma av Kriminalvårdens egna mätningar för 2018 var 83 procent av de häktade med restriktioner och 33 procent av de häktade som hade rätt till gemensamhet isolerade. I beslutet uttalar chefsJO . att Kriminalvårdens häkten saknar tillräckligt med gemensamhetslokaler och personal för att kunna tillgodose de intagnas lagstadgade rätt till gemensamhet och att myndigheten förtjänar mycket allvarlig kritik för de fortsatta bristerna i detta avseende . att hon är mycket kritisk till att Kriminalvården inte har nått längre i arbetet med isoleringsbrytande åtgärder . att det är mycket angeläget att Kriminalvården inför ett systemstöd som gör det möjligt att följa arbetet med att bryta isoleringen av intagna. I beslutet väcker chefsJO även frågan om behovet av en översyn av bl.a. häkteslagen (2010:611) i syfte att förtydliga de intagnas rättigheter och motverka isolering.

text: ChefsJO:s uttalande i korthet: Sverige har under lång tid fått internationell kritik för förhållandena för intagna i svenska häkten. Kritiken handlar i första hand om att intagna med restriktioner blir isolerade och därmed riskerar att drabbas av psykisk och fysisk ohälsa. ChefsJO har sedan 2017 granskat frågan om isolering av intagna i häkte. I detta beslut konstaterar chefsJO att isolering riskerar att drabba inte bara häktade med restriktioner, utan även intagna i häkte som har en laglig rätt att under dagtid vistas tillsammans med andra intagna (i gemensamhet). Att döma av Kriminalvårdens egna mätningar för 2018 var 83 procent av de häktade med restriktioner och 33 procent av de häktade som hade rätt till gemensamhet isolerade. I beslutet uttalar chefsJO • att Kriminalvårdens häkten saknar tillräckligt med gemensamhetslokaler och personal för att kunna tillgodose de intagnas lagstadgade rätt till gemensamhet och att myndigheten förtjänar mycket allvarlig kritik för de fortsatta bristerna i detta avseende • att hon är mycket kritisk till att Kriminalvården inte har nått längre i arbetet med isoleringsbrytande åtgärder • att det är mycket angeläget att Kriminalvården inför ett systemstöd som gör det möjligt att följa arbetet med att bryta isoleringen av intagna. I beslutet väcker chefsJO även frågan om behovet av en översyn av bl.a.

text: häkteslagen (2010:611)

text: i syfte att förtydliga de intagnas rättigheter och motverka isolering.

text: Initiativet

text: Efter en serie Opcat-inspektioner av häkten under våren 2017 uttalade jag att Kriminalvården bör se till att den tid som intagna vistas i gemensamhet rapporteras och dokumenteras på ett likvärdigt sätt. Skälet för det är att det ska vara möjligt att följa förhållandena över tid. Vidare uttalade jag att för intagna som

text: Opcat är den engelska förkortningen av tilläggsprotokollet till FN:s tortyrkonvention (Optional Protocol to the Convention against Torture). Länder som anslutit sig till protokollet har förbundit sig att inrätta ett nationellt besöksorgan som regelbundet besöker platser där personer kan hållas frihetsberövade. I Sverige har JO tilldelats detta uppdrag.

text: av olika skäl inte vistas i gemensamhet, bör isoleringsbrytande åtgärder rapporteras och dokumenteras. Av dokumentationen bör det framgå vilken kategori – häktad med restriktioner, häktad utan restriktioner eller förvarstagen – som en intagen tillhör. Slutligen begärde jag att Kriminalvården skulle återrapportera om hur myndigheten följer upp den tid som intagna vistas i gemensamhet och isoleringsbrytande åtgärder. Återrapporteringen kom in till JO den 14 juni 2018.

text: Det som kom fram i återrapporteringen gjorde att jag beslutade att i ett initiativärende följa upp frågorna om placering av häktade i gemensamhet och isoleringsbrytande åtgärder. Den 31 januari 2019 kom Kriminalvården in med ytterligare en återrapportering som jag hade begärt i ett tidigare initiativärende om placering av häktade i avskildhet. Även den återrapporteringen omfattas av det här initiativet.

text: Den 12 mars 2019 hade jag ett dialogmöte med bl.a. Kriminalvårdens anstaltsoch häktesdirektör. Vid mötet tog jag upp ett antal frågor som bl.a. rör myndighetens arbete med isoleringsbrytande åtgärder. Mötet protokollfördes och Kriminalvården fick tillfälle att yttra sig över protokollet. Myndigheten har lämnat vissa kompletterande uppgifter.

text: Bakgrund

text: Det här beslutet innebär slutpunkten på ett arbete som inleddes 2017. Under tre år har jag och mina medarbetare på olika sätt belyst frågor som rör situationen för intagna i häkten. Innan jag närmare går in på dessa frågor kommer jag inledningsvis att beröra vissa grundläggande begrepp, de risker som en isolering kan innebära för en frihetsberövad, den internationella kritik som har riktats mot Sverige för isoleringen av intagna i häkte samt tidigare uttalanden från JO.

text: Vissa grundläggande begrepp Intagna i häkte har – precis som intagna i en kriminalvårdsanstalt – rätt att under dagtid vistas med andra intagna i gemensamhet (

text: 2 kap. 5 § häkteslagen

text: [2010:611] och 6 kap. 1 § fängelselagen [2010:610]). Kriminalvården har möjlighet att begränsa denna rätt i vissa situationer som anges i de båda lagarna. Några ytterligare möjligheter att begränsa rätten till gemensamhet har myndigheten inte. Lagstiftningen saknar en definition av begreppet gemensamhet. Jag har dock tidigare uttalat att gemensamhet får anses förutsätta att en intagen vistas tillsammans med flera andra intagna. Det innebär att exempelvis sam-

text: Se JO:s inspektionsprotokoll från bl.a. häktet Huddinge (dnr 416-2017 m.fl.). Se JO 2018/19 s. 146. Jfr JO 2018/19 s. 146 samt särskilt s. 157 och 158.

text: sittning (när två intagna vistas tillsammans) inte går att jämställa med en vistelse i gemensamhet.

text: Kriminalvården kan, enligt

text: 2 kap. 5 § häkteslagen

text: , i tre situationer neka en intagen i häkte att vistas i gemensamhet, nämligen om

text: 1. den intagne är placerad i en annan förvaringslokal än i ett häkte och lokalförhållandena inte tillåter gemensamhet, 2. det av säkerhetsskäl är nödvändigt att hålla den intagne avskild från andra intagna, eller 3. det är nödvändigt för att genomföra en kroppsbesiktning.

text: Vidare är det möjligt för åklagaren att begära rättens tillstånd att få belägga en häktad med restriktioner (

text: 24 kap. 5 a § första stycket rättegångsbalken

text: ). Ett beslut om restriktioner får bl.a. avse inskränkningar i den häktades rätt att vistas i gemensamhet med andra intagna (

text: 6 kap. 2 § 2 häkteslagen

text: ). En intagen som inte ges möjlighet till vistelse i gemensamhet är avskild.

text: För att tillgodose rätten till gemensamhet för de intagna som inte är avskilda har Kriminalvården ett antal gemensamhetshäkten. Dessa häkten är som regel inrättade i tidigare kriminalvårdsanstalter. Situationen för de intagna i ett gemensamhetshäkte uppvisar stora likheter med förhållandena i en kriminalvårdsanstalt, och det innebär bl.a. att de intagna kan vistas tillsammans under stora delar av dagen, på en gemensamhetsavdelning eller i t.ex. en produktionslokal. Även vissa andra häkten har gemensamhetsavdelningar. Kriminalvården har som regel inte några svårigheter att tillgodose rätten till gemensamhet för de intagna som är placerade på en gemensamhetsavdelning eller i ett gemensamhetshäkte.

text: Eftersom andelen häktade med restriktioner varierar över tid har Kriminalvården också ett behov av mer flexibla platser som kan användas för placering av både intagna med restriktioner och intagna utan restriktioner. Flexibiliteten innebär att en sådan cell från en dag till en annan kan omvandlas från att vara en restriktionsplats till att bli en gemensamhetsplats. För att denna omvandling ska få någon betydelse för den intagne som är placerad i cellen, måste häktet ha tillgång till gemensamhetslokaler och den personal som behövs för att den intagne under dagtid ska kunna ges möjlighet till vistelse i gemensamhet utanför sin cell.

text: Avskildhet kan leda till att en intagen blir isolerad. Enligt FN:s minimiregler för behandling av fångar (de s.k. Nelson Mandela-reglerna) anses en intagen vara isolerad om han eller hon vistas i ensamhet under mer än 22 timmar per dygn,

text: Se t.ex. JO 2018/19 s. 146. Jfr t.ex. iakttagelserna vid inspektionen av häktet Helsingborg, häktesfilialen Berga (JO:s protokoll, dnr O 39-2019).

text: utan meningsfull mänsklig kontakt. En intagen anses vara långvarigt isolerad om han eller hon har vistats under sådana förhållanden i en period som överstiger 15 dagar.

text: Jag vill understryka att isolering därmed inte är en synonym till avskildhetsplacering. När jag i fortsättningen använder begreppet isolering avser jag de långtgående begränsningar av intagnas möjligheter att umgås med andra människor som kan leda till psykisk eller fysisk ohälsa och som därför är att betrakta som otillåtna. Isolering kan drabba alla kategorier intagna i häkte, oavsett om de formellt är avskilda eller om de har en laglig rätt till gemensamhet.

text: Isolering kan medföra allvarliga konsekvenser för de frihetsberövade Isolering kan leda till att en intagen drabbas av t.ex. sömnlöshet, förvirring, hallucinationer och psykoser. En isolering behöver inte pågå under lång tid för att en intagen ska riskera sådana konsekvenser. Negativa hälsoeffekter kan uppstå redan efter ett par dagars isolering, och riskerna ökar med varje dag som den pågår. Det mest skadliga inslaget i isolering är att den reducerar de sociala kontakterna till en nivå av social och psykologisk stimulus som många upplever som otillräcklig för att kunna bibehålla sin hälsa och sitt välbefinnande. Hur en intagen reagerar på en isolering är beroende av de personliga förutsättningarna, t.ex. om han eller hon har tidigare erfarenhet av att vara frihetsberövad.

text: Ett sätt att motverka negativa konsekvenser av isolering är att erbjuda den intagne isoleringsbrytande åtgärder. En central del i frågan om isoleringens skadeverkningar är att den intagne är berövad meningsfull mänsklig kontakt. För att en åtgärd därför ska vara verkningsfull och isoleringsbrytande i ordets rätta bemärkelse måste den innebära att den intagne får en meningsfull mänsklig kontakt. Det kan t.ex. handla om att den intagne får ta emot besök, umgås med en annan intagen (samsittning) eller delta i aktiviteter tillsammans med kriminalvårdspersonal.

text: Internationell kritik av förhållandena i svenska häkten FN:s tortyrkommitté (CAT), FN:s underkommitté för att förebygga tortyr (SPT) och Europeiska tortyrkommittén (CPT) har under lång tid riktat kritik mot Sverige för förhållandena för intagna i svenska häkten.

text: Europeiska tortyrkommittén

text: CPT är en expertkommitté som utses av Europarådets ministerkommitté. Kommitténs huvuduppgift är att besöka platser där personer kan hållas

text: Se regel 44 i FN:s minimiregler för behandling av fångar. Se The Istanbul Statement on the Use and Effects of Solitary Confinement (antagen den 9 december 2007) s. 2.

text: frihetsberövade. Efter CPT:s besök i Sverige 2009 framhöll kommittén att den stödde de rekommendationer som lämnats av SPT om att Sverige bl.a. måste vidta åtgärder för att förebygga de negativa effekter som långvarig isolering kan ge. CPT påminde om att kommittén sedan 1991 haft en dialog med Sverige om användandet av restriktioner och att det återstod mycket arbete för att säkerställa att restriktioner bara används i undantagsfall. Dessutom uppmanade kommittén svenska myndigheter att intensifiera sina insatser för att säkerställa att samtliga intagna ges möjlighet att tillbringa en skälig del av dagen utanför sin cell och att de kan ägna sig åt meningsfulla aktiviteter av skiftande slag. Kommittén underströk att bristen på fysiska aktiviteter och intellektuell stimulans kan vara särskilt skadlig för unga intagna. Av den anledningen rekommenderades svenska myndigheter att ta fram särskilda program med aktiviteter anpassade för unga intagnas behov.

text: CPT besökte Sverige på nytt 2015. Efter besöket framhöll kommittén att det var mycket beklagansvärt att användandet av restriktioner fortsatte i det närmaste oförändrat utan några egentliga tecken på förbättringar – trots den dialog som kommittén haft med Sverige i 24 år. Enligt CPT måste förhållningssättet till restriktioner och regelverket för intagna i häkte i stort ändras i grunden. Kommittén rekommenderade svenska myndigheter att snabbt vidta effektiva åtgärder – inklusive ändringar i lagstiftningen – för att säkerställa att restriktioner bara används om det finns synnerliga skäl för detta. Dessutom uppmanades svenska myndigheter att förbättra utbudet av aktiviteter till intagna i häkte på ett genomgripande sätt. Målsättningen bör enligt kommittén vara att alla intagna ska ges möjlighet att tillbringa åtminstone åtta timmar per dag utanför sin cell och i samband med det ges möjlighet att delta i meningsfulla aktiviteter av skiftande slag.

text: FN-kommittéer

text: CAT är en expertkommitté som har till uppgift att övervaka att FN:s konvention mot tortyr följs. Vid den periodiska granskningen av Sveriges rapport om genomförandet av sina konventionsåtaganden 2014 uttryckte CAT oro över den höga andel av intagna i svenska häkten som var belagda med restriktioner. Vidare uttryckte kommittén oro över den utbredda och – i vissa fall långvariga – isoleringen av häktade. Av den anledningen uppmanades Sverige att använda restriktioner enbart i undantagsfall och bara när det är nödvändigt av utredningsskäl. Vidare uppmanades Sverige att upphöra med isoleringen av minderåriga.

text: Se CPT/Inf (2009) 34 para 35–38 och 54. Se CPT/Inf (2016) 1 para 53. Se CAT/C/SWE/CO6-7 para 8.

text: SPT är en expertkommitté under Opcat som bl.a. kan besöka platser där personer kan hållas frihetsberövade. Underkommittén besökte Sverige 2008, och efter besöket underströk den att restriktioner inte får meddelas rutinmässigt. SPT konstaterade att den nuvarande bristen på systematiskt inhämtade uppgifter om användandet av restriktioner och effekten av dessa gör det omöjligt att få till stånd en korrekt granskning av denna företeelse. Vidare rekommenderade underkommittén bl.a. att Sverige vidtog åtgärder för att förebygga de negativa effekter som kan följa på långvarig isolering. Enligt SPT måste all personal som arbetar med intagna i häkten få utbildning för att kunna känna igen stressymtom orsakade av isolering. Därtill ansåg underkommittén att intagna måste ges större möjligheter till arbete, motion och andra aktiviteter.

text: Även andra FN-kommittéer har uttalat sig om förhållandena för häktade och risken för isolering. FN:s barnrättskommitté uppmanade Sverige 2015 att se till att flytta alla barn från isolering och se över lagstiftningen i syfte att förbjuda isolering av barn. FN:s MR-kommitté som övervakar att FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter följs uppmanade Sverige 2016 att bl.a. se till att alla restriktioner är tidsbundna, nödvändiga och proportionerliga samt att lämpliga åtgärder vidtas för att minska skadeverkningarna av isolering på intagna, framför allt unga intagna.

text: Tidigare uttalanden från JO Även JO har tidigare uttalat sig om Kriminalvårdens inskränkningar av intagnas rätt till gemensamhet. I slutet av 1990-talet rådde platsbrist inom kriminalvården med överbeläggningar m.m. som en följd av detta. Dåvarande JO Jan Pennlöv uttalade att en hänvisning till resursbrist är av mer generell natur och att det är uppenbart att lagstiftningen om gemensamhet mellan häktade blir innehållslös om det saknas tillräckligt med resurser. Han framhöll att han var medveten om att det av andra skäl, t.ex. klientelets sammansättning, ibland kan vara svårt att låta intagna vistas tillsammans. Sådana svårigheter – som delvis är betingade av platsbristen – får dock enligt JO Jan Pennlöv inte tas till intäkt för att inte så långt som möjligt tillämpa reglerna om möjlighet till gemensamhet.

text: I ett senare beslut uttalade dåvarande JO Cecilia Nordenfelt att bestämmelserna om förhållandena för häktade i den numera upphävda lagen (

text: ) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. får ses som en minimireglering av de rättigheter som var och en som är häktad har. Det är inte acceptabelt att

text: Se CAT/OP/SWE1 para 112, 122, 123 och 127. Se CRC/C/SWE/CO/5 para 26. Se CCPR/C/SWE/CO/7 para 29. Se JO 2001/02 s. 155.

text: möjligheten till gemensamhetsvistelse inskränks eller till och med omintetgörs på grund av bristande resurser.

text: JO har därefter återkommit till frågan om resursbrist inom Kriminalvården. Dåvarande chefsJO Elisabet Fura har uttalat att resursbrist eller avsaknaden av möjlighet till inre differentiering inte är acceptabla skäl för att hålla en intagen avskild från andra intagna.

text: I ett beslut i juni 2018 har jag framhållit att jag delar den uppfattning som uttalats av bl.a. JO Jan Pennlöv. Jag konstaterade att Kriminalvården inte verkade ha beaktat JO:s synpunkter fullt ut, och jag noterade i det sammanhanget att beläggningsgraden i landets häkten vid tiden för mitt beslut var lägre än när JO Jan Pennlöv gjorde sitt uttalande. Enligt min mening är det djupt otillfredsställande att en intagen av organisatoriska skäl eller andra skäl som den intagne inte kan påverka inte ges möjlighet att vistas i gemensamhet.

text: Bedömning

text: I mitt arbete med det här initiativet har tre huvudfrågor utkristalliserats. Jag tog upp bl.a. dessa frågor i samband med dialogmötet med företrädarna för Kriminalvården. De tre frågorna är

text: 1. intagnas rätt till gemensamhet 2. åtgärder för att bryta isoleringen av intagna 3. möjligheten att följa arbetet med isoleringsbrytande åtgärder

text: Intagnas rätt till gemensamhet

text: Den aktuella situationen

text: Även om intagna i häkten och kriminalvårdsanstalter har samma grundläggande rätt till vistelse i gemensamhet, finns det i regelverket en mycket väsentlig skillnad mellan de båda verksamhetsformerna. För kriminalvårdsanstalter har Kriminalvården antagit regler som tydligt styr hur länge en intagen får vara skild från övriga intagna i samband med s.k. dygnsvila. En intagen i en kriminalvårdsanstalt med säkerhetsklass 1 eller 2 får vara inlåst i sin cell under tiden klockan 19.00–8.00. Utöver tid för inlåsning och upplåsning av en avdelning får en intagen inte vara inlåst mer än tolv timmar per dygn. För en intagen i en kriminalvårdsanstalt med säkerhetsklass 3 gäller i stället att han eller hon får vara inlåst på sin bostadsavdelning under tiden klockan 21.00– 8.00. Utöver tid för inlåsning och upplåsning av en avdelning får en intagen inte vara inlåst mer än tio timmar per dygn (6 kap. 1 och 2 §§ Kriminalvårdens

text: Se

text: JO 2006/07 s. 139

text: . Se

text: JO 2015/16 s. 191

text: . Se JO 2018/19 s. 146.

text: föreskrifter och allmänna råd [

text: KVFS 2011:1

text: ] om fängelse). Motsvarande bestämmelser saknas i det regelverk som styr häktesverksamheten.

text: I samband med dialogmötet i mars 2019 med företrädare för Kriminalvården tog jag upp frågan om gemensamhet i häkte. Som nämnts ovan är situationen på en gemensamhetsavdelning i häkte ”anstaltslik”, vilket innebär att de intagna som regel vistas i gemensamhet under stora delar av dagen. När det däremot gäller intagna som är placerade på en gemensamhetsplats, uppgav företrädarna för Kriminalvården vid mötet att dessa bara ges möjlighet till gemensamhetsvistelse under delar av dagen. Begreppet gemensamhetsplats började användas av Kriminalvården 2005 i samband med att myndigheten satte upp ett mål för isoleringsbrytande åtgärder. Det skedde dock inte någon förändring i själva platsbeståndet. Det finns inte någon minimitid angiven för hur länge en intagen som är placerad på en gemensamhetsplats ska ha rätt att dagligen vistas tillsammans med andra intagna. Utgångspunkten är dock att de intagna ska tillbringa en stor del av dagen i gemensamhet, men myndigheten redovisar inte någon statistik över antalet intagna som vistas i gemensamhet. Jag kan inte tolka situationen på något annat sätt än att rätten att vistas i gemensamhet med andra intagna kan få helt olika innebörd beroende av om den häktade placeras på gemensamhetsavdelning eller på gemensamhetsplats.

text: Enligt företrädarna för Kriminalvården är det svårt att ställa upp en minimitid för intagnas rätt till daglig gemensamhet. Skälet för det är att Kriminalvården är så långt ifrån att nå målet att en häktad med restriktioner inte ska vara isolerad, dvs. att Kriminalvården inte lyckas ge dessa häktade minst två timmar per dag i åtgärder som innebär mänsklig kontakt. Jag uppfattar dessa uppgifter som att Kriminalvårdens arbete med isoleringsbrytande åtgärder för häktade med restriktioner sker på bekostnad av övriga intagnas rätt att vistas tillsammans med andra intagna under en så stor del av dagen som möjligt. Kriminalvården måste givetvis ha en verksamhet som klarar av att både tillgodose intagnas rätt till gemensamhet och motverka att intagna blir isolerade.

text: Kriminalvården tillgodoser inte intagnas rätt till gemensamhet Det förekommer att intagna som har rätt till gemensamhet helt nekas detta. Vid dialogmötet uppgav företrädare för Kriminalvården att sådana situationer kan uppstå bl.a. när en intagen på grund av platsbrist inte kan placeras på en gemensamhetsavdelning. Ett annat skäl till att häktade nekas gemensamhet är att det inte finns några ytterligare intagna på avdelningen som den intagne kan vistas tillsammans med. Enligt företrädarna för Kriminalvården ska det inte finnas intagna som vistas under sådana förhållanden, och myndigheten är medveten om att den bryter mot lagen i dessa situationer. En intagen som nekas möjlig-

text: Se JO:s protokoll s. 4 och 5, dnr O 7-2018. Se JO:s protokoll s. 5, dnr O 7-2018.

text: heten till gemensamhet ska, enligt Kriminalvårdens rutiner, få en förklaring till varför han eller hon inte kan erbjudas en gemensamhetsplats och information om hur myndigheten arbetar med att förändra den intagnes situation.

text: Att Kriminalvården har problem med att tillgodose de intagnas rätt till gemensamhet framgår även av myndighetens egen statistik. Myndigheten genomför mätningar av isoleringsbrytande åtgärder sju gånger per år. Vid dessa tillfällen mäter och redovisar Kriminalvården även åtgärder som inte innebär att de intagna har en mänsklig kontakt. Det rör sig om tid som intagna tillbringar utanför sina celler t.ex. på en rastgård eller i en motionslokal. Om en intagen befinner sig ensam på rastgården är det enligt min mening inte fråga om en isoleringsbrytande åtgärd, och det bör därför inte heller redovisas som en sådan. Den typen av åtgärder kan i stället redovisas som olika former av miljöombyten.

text: Kriminalvården delar upp resultatet av mätningarna i två kategorier av intagna: dels intagna med restriktioner, dels intagna utan restriktioner. Enligt Kriminalvårdens årsredovisning omfattar den första kategorin – utöver intagna med restriktioner som beslutats av åklagare – även intagna som har begränsade möjligheter att vistas tillsammans med andra intagna på grund av beslut av Kriminalvården. Jag har uppfattat formuleringen som att den avser intagna med beslut om avskildhetsplacering. I samband med dialogmötet i mars 2019 lämnade dock företrädare för Kriminalvården uppgifter av delvis annan innebörd. Vid mötet uppgav Kriminalvården att i kategorin intagna med restriktioner ingår dessutom intagna som vistas i ensamhet utan lagstöd samt intagna placerade på gemensamhetsplatser som inte finns på gemensamhetsavdelningar. Med hänsyn till att kategorin intagna utan restriktioner i årsredovisningen för 2018 omfattar närmare 5 000 intagna verkar det dock inte sannolikt att den kategorin bara avser intagna som är placerade på en gemensamhetsavdelning. Även om det därmed verkar troligast att kategorin intagna utan restriktioner omfattar intagna såväl på gemensamhetsplats som på gemensamhetsavdelning, har jag inte lyckats få klarhet i vilka intagna som egentligen ingår i de båda kategorierna. Oavsett detta kan jag konstatera att samtliga intagna som ingår i kategorin intagna utan restriktioner har en laglig rätt att under dagtid vistas tillsammans med andra intagna. Det kan dock inte uteslutas att kategorin intagna med restriktioner även omfattar intagna som har en sådan rätt. Det skulle i sådana fall röra sig om intagna som vistas i ensamhet utan lagstöd.

text: Se JO:s protokoll s. 7, dnr O 7-2018. Se Kriminalvårdens årsredovisning 2018 s. 31, fotnot 23. Se JO:s protokoll s. 7, dnr O 7-2018. Se Kriminalvårdens årsredovisning 2018 s. 136.

text: Enligt Kriminalvården finns det osäkerheter i myndighetens mätningar av isoleringsbrytande åtgärder. Resultatet bygger på enkätundersökningar med få mätpunkter, och av den anledningen bör jämförelser mellan åren göras med stor försiktighet. Det förekommer även två typer av bortfall: dels uteblivna svar från häkten, dels uteblivna registreringar för klienter. Det innebär att det finns brister i mätresultaten, vilket får konsekvenser som jag återkommer till längre fram i detta beslut. Samtidigt kan jag konstatera att dessa mätningar är det enda som finns att tillgå för den som vill försöka beskriva Kriminalvårdens arbete med isoleringsbrytande åtgärder och hur väl myndigheten klarar av att leva upp till

text: häkteslagens

text: krav.

text: Under 2018 hade Kriminalvården 4 902 intagna utan restriktioner i sina häkten. I myndighetens redovisning anges att 67 procent av de intagna i denna kategori fick ”isoleringsbrytande åtgärder” som innebar mänsklig kontakt under minst två timmar per dag. Det skulle betyda att 33 procent av de intagna utan restriktioner eller beslut om avskildhetsplacering måste betecknas som isolerade och därmed riskerade att drabbas av negativa konsekvenser.

text: Jag vill återigen understryka att detta gäller en grupp av intagna som enligt

text: häkteslagen

text: har rätt till daglig vistelse i gemensamhet. Av den anledningen är de uppgifter som återfinns i årsredovisningen anmärkningsvärda. Samtidigt vill jag framhålla att om Kriminalvården tillgodoser rätten till gemensamhet, bör det inte finnas någon risk för att de intagna blir isolerade. Att i dessa sammanhang tala om isoleringsbrytande åtgärder för därför tanken fel. Sådana åtgärder ska, enligt min mening, bara behöva aktualiseras i förhållande till intagna som är placerade i avskildhet. Det måste betraktas som ett allvarligt misslyckande att Kriminalvården erbjuder de intagna isoleringsbrytande åtgärder i stället för vistelse i gemensamhet med andra intagna.

text: Betydelsen av brister i häkteslokalernas utformning och bristen på personal Enligt min mening är det mycket allvarliga uppgifter som har redovisats ovan. Det enskilt mest avgörande skälet till att Kriminalvården har svårt att tillgodose de intagnas rätt till gemensamhet är enligt myndigheten ”häktesbeståndets lokalmässiga begränsningar”. Antalet häktesplatser med tillgång till ändamålsenliga gemensamhetsutrymmen motsvarar inte behoven. Konsekvensen av detta är att gemensamhetsvistelse, enligt Kriminalvården, inte kan realiseras i önskad utsträckning. Vidare har det hårda beläggningstrycket gjort det svårare för myndigheten att placera om intagna utan restriktioner till gemensamhetsplatser. För att systemet med gemensamhetsplatser ska fungera måste Kriminalvården, enligt min mening, se till att det finns tillräckligt med gemensamhets-

text: Se Kriminalvårdens årsredovisning 2018 s. 136. Se Kriminalvårdens årsredovisning 2018 s. 136. Se Kriminalvårdens återrapportering den 14 juni 2018 s. 2, JO:s dnr 416-2017.

text: lokaler för att rätten till vistelse i gemensamhet under stora delar av dagen ska kunna tillgodoses även vid dessa placeringar. Det framstår som orimligt att en intagen ska ha sämre möjligheter till vistelse i gemensamhet enbart därför att han eller hon har placerats på gemensamhetsplats i stället för på en gemensamhetsavdelning.

text: Inom Kriminalvården pågår ett arbete med att försöka komma till rätta med bristen på gemensamhetsplatser. Myndigheten redovisade i sin återrapportering till JO i juni 2018 ett antal lokalförsörjningsprojekt som medfört att häktena före utgången av 2018 tillfördes 161 nya platser för intagna utan restriktioner. Av dessa är 88 platser lokaliserade till enheter med särskilda gemensamhetsavdelningar. Det utgör naturligtvis ett välkommet tillskott, men jag befarar att det är långt ifrån tillräckligt för att tillgodose det verkliga behovet. Som framgått ovan har JO tidigare uttalat att lokalmässiga och praktiska förutsättningar inte är godtagbara skäl för att inte tillgodose häktades lagstadgade rätt till gemensamhet. Om exempelvis bristen på gemensamhetslokaler godtas som anledning för att neka en intagen gemensamhet, skulle det fullständigt urvattna den rättighet som intagna i häkte ska vara garanterade genom

text: häkteslagen

text: Jag vill i det här sammanhanget även framhålla vikten av att Kriminalvårdens häkten har tillräcklig bemanning för att kunna tillgodose såväl de intagnas grundläggande rätt till gemensamhet som behovet av isoleringsbrytande åtgärder för de intagna som är placerade i avskildhet. Vid ett antal Opcatinspektioner under 2019 har kriminalvårdspersonal fört fram synpunkter om att det inte finns tillräckligt med personal för att de ska kunna nå Kriminalvårdens målsättningar för isoleringsbrytande åtgärder.

text: Vid en inspektion av häktet Malmö i april 2019 uppgav företrädare för häktet att häktets bemanning är baserad på en beläggning om 90 procent. Eftersom häktet som regel har en högre beläggningsgrad är det inte möjligt för häktet att nå målen för isoleringsbrytande åtgärder ens vid normal beläggning. Liknande uppgifter kom fram vid en inspektion av häktet Göteborg i februari 2019, där häktets restriktionsavdelning inte hade tillräcklig bemanning för att det skulle vara möjligt att nå de nationella målen för isoleringsbrytande åtgärder. Avdelningen hade 58 platser och det hade tillsatts en extratjänst på avdelningen för att arbeta med sådana insatser. Den tjänsten användes dock av andra avdelningar när de saknade personal. Enligt personalen på restriktionsavdelningen hann de i stort sett bara med att hålla ankomstsamtal och upprätta häktesplaner. Det har även vid andra inspektioner kommit fram uppgifter om att den personal som ska bemanna gemensamhetsavdelningar och arbeta med isoleringsbrytande

text: Se Kriminalvårdens återrapportering den 14 juni 2018 s. 3, JO:s dnr 416-2017. Se JO:s protokoll s. 5, dnr O 27-2019. Se JO:s protokoll s. 6, dnr O 7-2019.

text: åtgärder tas i anspråk för andra uppgifter samt att grundbemanningen inte är tillräcklig för att nå de nationella målen för isoleringsbrytande åtgärder.

text: Kriminalvården behöver ta ett samlat grepp om lokal- och personalfrågan Enligt min mening behöver Kriminalvården ta ett samlat grepp om både lokaloch personalfrågan. Myndigheten måste säkerställa dels att redan existerande såväl som nyproducerade häkten har tillräckligt med lokaler för gemensamhetsvistelse och isoleringsbrytande åtgärder, dels att bemanningen är tillräcklig för att häkten ska kunna erbjuda intagna vistelse i gemensamhet respektive isoleringsbrytande åtgärder. Liknande synpunkter har även förts fram av Häktes- och restriktionsutredningen. I betänkandet Färre i häkte och minskad isolering föreslår utredningen att Kriminalvården ska göra en översyn av lokalerna i myndighetens samtliga häkten, i syfte att möjliggöra ett gemensamhetsutrymme per 15 häktade. Vidare lämnas förslag om att det på avdelningar som inte är gemensamhetsavdelningar ska finnas minst en heltidstjänst per 15 häktade som enbart ska ha i uppgift att arbeta med isoleringsbrytande åtgärder. Utredningens förslag har ännu inte genomförts.

text: Jag har ovan konstaterat att Kriminalvården har fortsatt stora svårigheter med att tillgodose de intagnas rätt till gemensamhet. Dessa svårigheter är orsakade av att flera av Kriminalvårdens häkten är utformade för att häktade ska hållas avskilda i stället för att vistas i gemensamhet samt av att det inte finns tillräckligt med personal avsatt för att bemanna gemensamhetsutrymmen. Enligt min mening förtjänar Kriminalvården mycket allvarlig kritik för de fortsatta bristerna i dessa avseenden, brister som leder till inskränkningar av en grundläggande rättighet för de intagna.

text: Åtgärder för att bryta isoleringen av intagna Kriminalvården har som målsättning att intagna som inte får vistas i gemensamhet ska erbjudas isoleringsbrytande åtgärder i åtminstone två timmar per dag. I denna målsättning räknar myndigheten även med sådana aktiviteter som inte innebär att en intagen har en mänsklig kontakt, t.ex. när den intagne är ensam på en rastgård eller i en motionslokal.

text: Jag har ovan konstaterat att sådana miljöombyten inte ska beskrivas som isoleringsbrytande åtgärder. Av betydelse är i stället i vilken omfattning Kriminalvården förmår att tillgodose de intagnas dagliga behov av meningsfulla mänskliga kontakter. Som redan nämnts mäter Kriminalvården myndighetens arbete med isoleringsbrytande åtgärder sju gånger per år. Myndigheten anser att

text: Sådana uppgifter kom fram vid inspektionerna av häktena Karlskrona och Trelleborg. Se JO:s protokoll s. 4, dnr O 25-2019 och s. 4, dnr O 28-2019.

text: SOU 2016:52 s. 140

text: . Se

text: SOU 2016:52 s. 69

text: det finns osäkerheter förknippade med mätningarna och att jämförelser mellan åren bör göras med stor försiktighet. Jag har konstaterat att dessa mätningar är den enda statistik som för närvarande finns för att beskriva Kriminalvårdens arbete med denna fråga. Som jag också nämnt redovisas i kategorin intagna med restriktioner inte bara resultatet för isoleringsbrytande åtgärder i förhållande till just intagna med restriktioner, utan där ingår också intagna med beslut om avskildhetsplacering. Jag har ovan konstaterat att det inte kan uteslutas att det i denna kategori även ingår intagna som är placerade i ensamhet utan lagstöd. Den senare gruppen av intagna har en laglig rätt att under dagtid vistas tillsammans med andra intagna.

text: De mätningar som Kriminalvården genomförde av isoleringsbrytande åtgärder 2016–2018 för kategorin intagna med restriktioner kan i korthet sammanfattas på följande sätt:

text: Under 2018 tog Kriminalvården emot 6 089 intagna med restriktioner. Mätningarna från det året visar att det bara var 17 procent av dessa intagna som fick isoleringsbrytande åtgärder som innebär mänsklig kontakt i två timmar eller mer per dag. Under 2017 tog Kriminalvården emot 5 470 intagna med restriktioner, och 2016 var motsvarande siffra 4 927. Andelen intagna med två timmar eller mer per dag i åtgärd som innebär mänsklig kontakt var dessa år 16 respektive 14 procent.

text: Under 2018 var gruppen intagna med restriktioner alltså betydligt större än 2016, vilket bör ha inneburit en påfrestning för Kriminalvården. Mätningarna visar att myndigheten trots detta lyckades marginellt bättre i förhållande till sitt mål 2018 jämfört med 2016. Samtidigt kvarstår ett mycket besvärande faktum, nämligen att det 2018 var 83 procent av de häktade i gruppen som inte fick isoleringsbrytande åtgärder som innebär mänsklig kontakt under minst två timmar per dag. Detta stora antal intagna var således att betrakta som isolerade och riskerade att drabbas av såväl psykisk som fysisk ohälsa.

text: Som nyss nämnts kan det inte heller uteslutas att det i kategorin även ingår intagna som har en laglig rätt till vistelse i gemensamhet, dvs. intagna som är placerade i ensamhet utan lagstöd. Om så skulle vara fallet finns det en risk för att de blir isolerade. Jag har inte fått klarhet i vilken kategori dessa intagna tillhör när Kriminalvården mäter isoleringsbrytande åtgärder. Jag vill ändå framhålla att denna grupp av intagna har rätt att vistas i gemensamhet och därför bör ingå i kategorin intagna utan restriktioner. Den nuvarande osäkerhet som finns angående redovisningen av mätresultaten medför att det inte är

text: Se Kriminalvårdens årsredovisning 2018 s. 31, fotnot 23 jfr med JO:s protokoll s. 7, dnr O 7- 2018.

text: möjligt att klarlägga i vilken utsträckning myndigheten förmår tillgodose rätten till gemensamhet.

text: Sverige har under flera decennier mottagit internationell kritik bl.a. för att intagna hålls isolerade i häkte. Det är alltså inte fråga om någon hastigt uppkommen situation. Frågan togs även upp av Brottsförebyggande rådet (Brå) i en rapport 2017. I rapporten konstaterar Brå bl.a. att Kriminalvårdens mätningar från 2015 visade att nästan nio av tio häktade med restriktioner var isolerade en given dag. Bristerna har även vid flera tillfällen påtalats av JO. Mot denna bakgrund är det mycket allvarligt att Kriminalvården inte har nått längre i sitt arbete med att nå myndighetens egna mål för isoleringsbrytande åtgärder. Det medför en risk för allvarliga konsekvenser för dem som vistas i Kriminalvårdens häkten.

text: Kriminalvårdens möjligheter att arbeta med isoleringsbrytande åtgärder påverkas av dels hur många intagna som är belagda med restriktioner, dels under hur lång tid de är det. Den ovannämnda Häktes- och restriktionsutredningen tog upp denna fråga i sitt betänkande, och gav bl.a. uttryck för uppfattningen att det finns en kultur med en tämligen utbredd acceptans för att häktade är belagda med restriktioner under lång tid:

text: Vår uppfattning är att det krävs en genomgripande förändring i synen på häktning och den kultur som omgärdar och har omgärdat denna fråga. En kultur som något tillspetsat präglas av en viss naivitet i synen på staten och dess företrädare som välmenande i alla delar och där det därför inte behövts några klara gränser för häktningstider. I praktiken har det inneburit en kultur där ansvaret för att häktningstider inte förlängts i onödan vilat på den enskilde åklagaren och där domstolarna generellt varit passiva i att kontrollera att förundersökningar drivs på. En kultur och en reglering som i flertalet fall säkert fungerat väl med ansvarstagande och professionella åklagare men som också lämnar utrymme för att häktningstider förlängts för ofta och där proportionalitetsprincipen sällan ställts på sin spets och verkligen prövats av domstolarna. Av den anledningen lämnade utredningen förslag som innebär att en misstänkt, enligt huvudregeln, ska få vara häktad under en sammanhängande tid om högst sex månader fram till dess att åtal har väckts. Enligt förslaget ska häktningstiden bara få förlängas ytterligare om det finns synnerliga skäl. För en misstänkt som är under 18 år när han eller hon häktas ska motsvarande tidsfrist vara tre månader. För att en häktning ska få pågå därefter ska det krävas att det är absolut nödvändigt. Detta förslag har ännu inte lett till ändrad lagstiftning.

text: De internationella granskningarna av den svenska häktesverksamheten har i första hand tagit sikte på det utbredda användandet av restriktioner och de risker som det för med sig. Min genomgång av mätningarna för de båda kategorierna,

text: Se Brå:s rapport 2017:6 Att minska isolering i häkte – Lägesbild och förslag, s. 11 och 12. Se

text: SOU 2016:52 s. 114

text: . Se

text: SOU 2016:52 s. 116

text: intagna utan restriktioner och intagna med restriktioner, visar att problemet med isolering i häkte inte är begränsat till de intagna som Kriminalvården har lagstöd för att neka vistelse i gemensamhet. Avsaknaden av bl.a. lämpliga lokaler medför att isolering är något som drabbar även andra intagna i häkte. Med en ändamålsenligt uppbyggd verksamhet skulle denna oacceptabla situation inte behöva uppstå.

text: Jag vill framhålla att det är Kriminalvården som är ansvarig för att utforma verkställigheten av häktningsbesluten så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas (

text: 1 kap. 5 § häkteslagen

text: ). I detta ligger ett långtgående ansvar för att se till att det exempelvis finns tillräckligt med personal som kan arbeta med isoleringsbrytande åtgärder och på så sätt förhindra att de häktade blir isolerade. Jag är mycket kritisk till att Kriminalvården inte har nått längre i detta arbete.

text: Kriminalvården har således under lång tid haft svårigheter med att bryta isoleringen av häktade. Jag befarar att de åtgärder som Kriminalvården kan och måste vidta inte kommer att vara tillräckliga för att lösa problemet med den höga grad av isolering som för närvarande råder inom myndighetens häktesverksamhet. Vid dialogmötet i mars 2019 framförde företrädarna för Kriminalvården att de dessvärre tror att den tid som intagna får isoleringsbrytande åtgärder inte kommer att öka mer än marginellt, trots att Sverige internationellt sett har en förhållandevis hög personaltäthet. CPT och Häktes- och restriktionsutredningen har bedömt att det behöver ske en genomgripande förändring av häktningsinstitutet. Det som har kommit fram vid min granskning talar med styrka för att regeringen nu behöver ta ett samlat grepp om dessa frågor.

text: Möjligheterna att följa arbetet med isoleringsbrytande åtgärder Vid Opcat-inspektionerna av ett antal av Kriminalvårdens häkten 2017 kom det fram att häktena inte definierade, mätte och följde upp isoleringsbrytande åtgärder på ett likvärdigt sätt. Jag fann det anmärkningsvärt att det saknades en central styrning från Kriminalvården i denna viktiga fråga. Av den anledningen uppmanade jag Kriminalvården att överväga att i föreskrift reglera vad som kan anses utgöra isoleringsbrytande åtgärder. Jag uttalade vidare att det för såväl JO som internationella granskare (t.ex. CPT) är av intresse att kunna följa denna fråga. Jag ansåg därför att Kriminalvården borde se till att isoleringsbrytande åtgärder rapporteras och dokumenteras. Myndigheten ombads att återrapportera sitt arbete till JO under 2018.

text: I återrapporteringen gjorde Kriminalvården bedömningen att det underlag som de nuvarande mätningarna ger (sju mättillfällen per år) är tillräckligt för att ge en ungefärlig bild av omfattningen av isoleringsbrytande åtgärder på nationell

text: Se JO:s protokoll s. 8, dnr O 7-2018. Se JO:s protokoll s. 13, dnr 416-2017.

text: nivå. Mätningarna är dock inte utformade för att stödja uppföljning på lokal nivå och är otillräckliga som verktyg i det dagliga arbetet. Häktena tillämpar i stället olika manuella system för den dagliga planeringen och uppföljningen av det isoleringsbrytande arbetet. Myndigheten framhöll att det finns ett behov av att utveckla ett enhetligt och ändamålsenligt planerings- och uppföljningsverktyg som tydligt stöder det lokala operativa isoleringsbrytande arbetet samtidigt som det på nationell nivå ger ett korrekt samlat underlag. En förstudie hade genomförts, men eftersom projektet är komplext kunde Kriminalvården i samband med återrapporteringen 2018 inte uppge om och i så fall när det framtida systemet skulle kunna vara i drift eller hur det skulle kunna komma att utformas.

text: Jag tog upp frågan om ett planerings- och uppföljningsverktyg i samband med dialogmötet i mars 2019. Företrädarna för Kriminalvården uppgav då att det i den genomförda förstudien kunde konstateras att ingen av de mätningar som dittills hade utförts av isoleringsbrytande åtgärder är tillräckligt bra för att kunna användas på lokal nivå. Mätningarna kan inte heller användas för att göra nationella jämförelser. Av den anledningen vill Kriminalvården utveckla och införa ett centralt systemstöd för isoleringsbrytande åtgärder. Det har enligt företrädarna för Kriminalvården bedömts vara en rimlig uppskattning att det kommer att ta cirka fem år från det att projektet inleds till dess att det finns ett fungerande systemstöd. I väntan på detta systemstöd kommer Kriminalvården att ta fram en myndighetsgemensam Excelfil i vilken häktena ska redovisa isoleringsbrytande åtgärder. Kriminalvården planerade att ta den centrala Excelfilen i bruk under våren 2019. I ett yttrande efter dialogmötet har Kriminalvården uppgett att myndigheten inte har kunnat hålla tidsplanen för den centrala och gemensamma Excelfilen. Arbetet skulle återupptas efter sommaren för att kunna vara klart innan årsskiftet 2019/2020.

text: Redan vid dialogmötet i mars 2019 med företrädarna för Kriminalvården framhöll jag att det är mycket allvarligt och djupt otillfredsställande att Kriminalvårdens nationella mätningar av isoleringsbrytande åtgärder inte är tillförlitliga. Dels görs mätningarna bara sju gånger per år, dels medför – som jag nämnt ovan – bristen på central styrning att häktena inte definierar, mäter och följer upp isoleringsbrytande åtgärder på ett enhetligt sätt. Dessa brister gör det framför allt svårt för Kriminalvården att följa det arbete som sker på lokal nivå med att bryta isoleringen av intagna i häkte. Till detta kommer att risken för uteblivna svar från häkten och för att häkten inte registrerar isoleringsbrytande åtgärder medför att mätningarna är förknippade med sådan osäkerhet att de inte heller

text: Se Kriminalvårdens återrapportering den 14 juni 2018 s. 4, JO:s dnr 416-2017. Se JO:s protokoll s. 10 och 11, dnr O 7-2018. Se Kriminalvårdens yttrande den 30 augusti 2019, JO:s dnr O 7-2018.

text: kan användas på nationell nivå. Det är t.ex. inte möjligt att jämföra resultaten från olika år, vilket gör att mätningarna blir i det närmaste oanvändbara.

text: Bristen på tillförlitlig statistik gör att det inte är möjligt att med säkerhet säga åt vilket håll utvecklingen går. Till detta kan läggas att avsaknaden av ett ordentligt systemstöd gör det svårt för Kriminalvården att utvärdera myndighetens eget arbete när det gäller de isoleringsbrytande åtgärderna. En kontinuerlig registrering av i vilken omfattning intagna får ta del av isoleringsbrytande åtgärder är nödvändig för att Kriminalvården ska kunna följa arbetet över tid och för att myndighetens personal ska kunna uppmärksamma intagna som löper risk att bli isolerade. Av den anledningen är det mycket angeläget att Kriminalvården får ett sådant system på plats och att det används på ett korrekt sätt. Den uppfattningen delas numera av Kriminalvården, men arbetet med att ta fram det nya systemstödet har såvitt jag känner till ännu inte inletts. I och med att behovet av att kunna följa arbetet med isoleringsbrytande åtgärder är så stort framstår den beräknade produktionstiden om fem år som oacceptabelt lång.

text: I det här sammanhanget vill jag återknyta till att Kriminalvården i sin statistik över isoleringsbrytande åtgärder även redovisar den tid som intagna placerade på gemensamhetsavdelning och gemensamhetsplats vistas utanför sin cell. Jag har nämnt ovan att jag anser att det för tanken fel att tala om isoleringsbrytande åtgärder i förhållande till denna grupp av intagna, som har en lagstadgad rätt att vistas i gemensamhet med andra intagna. Till detta kommer att statistiken blir missvisande. Jag har emellertid också konstaterat att Kriminalvården på grund av strukturella brister även har svårt att tillgodose intagnas grundläggande rätt till gemensamhet. Så länge dessa brister kvarstår finns det ett behov av att också redovisa i vilken utsträckning myndigheten tillgodoser denna rätt.

text: Behov av författningsändringar Utredningen i detta ärende visar att Kriminalvården inte tillgodoser intagnas lagstadgade rätt till gemensamhet och att intagna hålls isolerade. För att komma till rätta med denna oacceptabla situation behöver insatser för förändring inledas omgående. Ett viktigt steg i detta förändringsarbete utgör enligt min mening en översyn av såväl fängelselagens som

text: häkteslagens

text: bestämmelser om gemensamhet. Det måste vidtas åtgärder för att säkerställa att intagnas rätt till daglig gemensamhetsvistelse också i praktiken är det normalläge som ska gälla inom Kriminalvårdens verksamheter.

text: En första åtgärd bör vara att det i såväl

text: häkteslagen

text: som fängelselagen införs en definition av begreppet gemensamhet. Det är enligt min mening nödvändigt för att denna rättighet inte ska ges ett godtyckligt innehåll. Jag anser att en rimlig

text: Se JO:s protokoll s. 9, dnr O 7-2018.

text: utgångspunkt är att gemensamhet ges innebörden att en intagen vistas tillsammans med flera andra intagna.

text: För att rätten till gemensamhet ska bli meningsfull behöver det i lagstiftningen även anges i vilken omfattning som intagna under dagtid har rätt att vistas tillsammans med andra intagna. Eftersom det är fråga om en grundläggande rättighet är det enligt min mening inte tillräckligt att den närmare innebörden bara anges i Kriminalvårdens föreskrifter, vilket för närvarande är fallet för intagna i kriminalvårdsanstalt. Det är inte heller acceptabelt att det i fråga om häkten helt saknas sådana bestämmelser. Hittills har det lett till att intagna i häkte i vissa fall har nekats denna rätt helt eller att de har betydligt sämre tillgång till gemensamhet i jämförelse med intagna i andra häkten eller i en kriminalvårdsanstalt.

text: Jag vill också framhålla att Häktes- och restriktionsutredningen även i fråga om isoleringsbrytande åtgärder har lämnat förslag till förändringar i

text: häkteslagen

text: . I korthet innebär förslaget att

text: häkteslagen

text: tillförs en bestämmelse som anger att en vuxen som är häktad med restriktioner alltid ska ha rätt till minst två timmars vistelse tillsammans med någon annan varje dag. Ungdomar ska ha en motsvarande rätt med fyra timmar per dag. Avsikten med bestämmelsen är att garantera de intagna en viss tids isoleringsbrytande åtgärder per dag för att motverka att de blir isolerade.

text: Jag delar utredningens bedömning att det finns behov av en sådan reglering. Så som utredningens förslag är utformat kommer denna rätt dock bara att omfatta häktade som är meddelade restriktioner. Även intagna som hålls avskilda riskerar att bli isolerade. Av den anledningen bör också denna grupp av intagna ha rätt till isoleringsbrytande åtgärder. Jag är vidare tveksam till en minimitid om endast två timmar. Med utgångspunkt i FN:s minimiregler för behandling av fångar utgör två timmars isoleringsbrytande insatser precis gränsen mot den situation där en intagen anses vara isolerad. För att minska riskerna för de intagna bör enligt min mening minimikraven i den svenska kriminalvården sättas högre. Jag vill också påminna om att målsättningen enligt CPT bör vara att alla intagna ska ges möjlighet att tillbringa åtminstone åtta timmar per dag utanför sin cell och i samband med det ges möjlighet att delta i meningsfulla aktiviteter av skiftande slag. Dessa synpunkter bör enligt min mening beaktas i det kommande lagstiftningsarbetet.

text: Slutligen finns det skäl att på nytt påminna om den framställan om lagändring som jag gjorde till regeringen i juni 2018 och som rör behovet av en författningsreglering med tidsfrister för omprövning av beslut om avskildhetsplacering av häktade. Sådana tidsfrister finns i fängelselagen. Det finns såvitt jag

text: Se

text: SOU 2016:52 s. 41

text: . Se CPT/Inf (2016) 1 para 53.

text: förstår inte något bärande skäl för att i detta avseende tillämpa olika principer i häktes- respektive anstaltsverksamheten. I framställningen uttryckte jag även att det finns ett behov av att förtydliga lagstiftningen i fråga om hur förutsättningarna för Kriminalvårdens beslut om placering i avskildhet förhåller sig till restriktioner som meddelats av åklagaren om inskränkningar i rätten för en intagen att vistas i gemensamhet.

text: Som framgått ovan är det min uppfattning att regeringen behöver ta ett samlat grepp om de frågor som behandlas i detta beslut. Det finns ett stort behov av att se över

text: häkteslagen

text: . Därför finner jag anledning att, med stöd av

text: 4 § lagen (1986:765)

text: med instruktion för Riksdagens ombudsmän, hos regeringen väcka frågan om översyn av lagstiftningen när det gäller dels intagnas rätt till vistelse i gemensamhet respektive isoleringsbrytande åtgärder, dels bestämmelserna om avskiljande av intagna i häkte. En kopia av detta beslut skickas till regeringen.

text: Sverige har under lång tid fått internationell kritik för isoleringen av häktade. Regeringen tillsatte Häktes- och restriktionsutredningen efter CPT:s senaste besök i maj 2015. De förslag till förändringar av

text: häkteslagen

text: som utredningen lämnade har inte blivit genomförda. Situationen med en utbredd isolering av intagna i häkte är enligt min mening mycket allvarlig och av den anledningen skickar jag en kopia av detta beslut även till riksdagen, för kännedom.

text: Ärendet avslutas.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot en överförmyndarnämnd för handläggningen av ett överklagande

org: jo

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan, som kom in till JO den 24 mars 2003, riktade AA kritik mot Överförmyndarnämnden i Uppsala kommun. Han uppgav bl.a. följande. Den 9 december 2002 beslutade nämnden att avslå hans begäran om att bli förordnad som god man för sin mor. Den 13 januari 2003 överklagade han beslutet till tingsrätten. Vid telefonsamtal den 10 mars 2003 uppgav nämnden bl.a. att hans överklagande inte hade översänts till tingsrätten.

type: stycke

text: Utredning

text: Överförmyndarnämndens akt avseende godmanskap för AA:s mor, BB, lånades in och granskades. Av handlingarna framgick bl.a. att AA den 26 december 2002 delgavs nämndens beslut av den 9 december 2002, att AA:s överklagandeskrift kom in till nämnden den 16 januari 2003 och att nämnden avvisade hans överklagande som för sent inkommet.

text: Av muntliga upplysningar som inhämtades från kanslichefen vid nämnden, CC, framkom att AA på grund av ett förbiseende inte hade underrättats om avvisningsbeslutet.

text: Anmälan remitterades till Överförmyndarnämnden i Uppsala kommun för yttrande över hanteringen av AA:s överklagande av nämndens beslut den 9 december 2002.

text: Överförmyndarnämnden (CC) anförde i sitt yttrande bl.a. följande.

text: BB:s lägenhet bebos av dottern DD, som tillika är god man. AA har vid ett par tillfällen tillfälligtvis förordnats till god man i samband med att lägenheten periodvis uthyrts till dottern. AA har vid flertal tillfällen framfört till nämnden att moderns lägenhet borde försäljas. Då gode mannen inte initierat sådan försäljning har AA framfört klagomål på sin syster och begärt att hon ska entledigas som god man. I kontakter med nämnden har han vidare framfört att han själv är intresserad av att köpa lägenheten. Intresse för köp fanns också hos dottern/gode mannen. Nämnden har därför genom undertecknad tydligt informerat de båda att ingen av dem kan som god man företräda sin mor i samband med denna försäljning. Mot den bakgrunden har nämnden i beslut 9/12–02 avslagit AA:s begäran att själv få bli god man. Motiveringen till detta beslut är främst jävssituationen även om detta

text: inte tydligt framkommer av protokollet. Jävssituationen har dock framförts tydligt per telefon. Trots detta överklagade AA nämndens beslut i skrivelse 2003-01-13. Strax därefter, vid nämndens sammanträde 2003-01-20 § 18, förordnas en opartisk, tillfällig, god man för lägenhetsförsäljningen. Frågan om byte av ordinarie god man bordlägges. Med denna hantering har den för AA angelägna lägenhetsförsäljningen genomförts. Nu återstår nämndens prövning av eventuellt byte av ordinarie god man. AA har i telefon 16 maj åter undrat varför överklagandet inte sänts till tingsrätten. Vid samtalet framkommer att missuppfattningar varit grunden till hans agerande. Nämnden är dock medveten om att den formella hanteringen av BB överklagande varit felaktig. Överklagandet kom in för sent varför AA skulle ha delgivits avvisningsbeslut. AA kommenterade remissvaret. I en skrivelse som kom in till JO den 7 november 2003 riktade AA på nytt kritik mot Överförmyndarnämnden i Uppsala kommun bl.a. med anledning av att nämnden inte hade upprättat någon tjänsteanteckning vid ett telefonsamtal enligt vilket han påstods ha uppgett sig vara intresserad av att köpa sin mors lägenhet.

text: I beslut den 21 december 2004 anförde dåvarande JO Lundin bl.a. följande.

text: Bedömning

text: Enligt

text: 20 kap. 6 § föräldrabalken

text: får överförmyndarens beslut i ett ärende enligt samma balk överklagas hos rätten. Av

text: 23 § förvaltningslagen (1986:223)

text: framgår att skrivelser med överklagande skall ha kommit in till den myndighet som har meddelat beslutet inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Enligt

text: 24 § förvaltningslagen

text: är det den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet som prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent skall myndigheten, med vissa här inte aktuella undantag, avvisa den. Har en skrivelse med överklagande avvisats på grund av att den har kommit in för sent, får avvisningsbeslutet överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken (

text: 30 § förvaltningslagen

text: ). Av

text: 21 § första stycket förvaltningslagen

text: följer att en klagande skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild och om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt andra stycket samma paragraf skall part, om ett beslut går honom emot och kan överklagas, underrättas om hur man kan överklaga det.

text: Enligt anteckningar i överförmyndarnämndens akt beträffande BB delgavs AA den 26 december 2002 nämndens beslut av den 9 december 2002. Enligt anteckningarna kom AA:s överklagande in till nämnden den 16 januari 2003, dvs. inom tre veckor från det att han fick del av beslutet (jfr 1 § lagen [1930:173] om beräkning av lagstadgad tid). Trots detta avvisade överförmyndarnämnden AA:s överklagande som för sent inkommet.

text: Det kan vidare konstateras att det inte framgår vilken dag som avvisningsbeslutet meddelades och att det endast är undertecknat med en signatur. Beslutet saknar dessutom överklagandehänvisning. Av utredningen framgår även att AA inte underrättades om avvisingsbeslutet.

text: Överförmyndarnämnden förtjänar således allvarlig kritik för sin hantering av AA:s överklagande av nämndens beslut den 9 december 2002.

text: Med anledning av de klagomål som AA framförde i sin skrivelse som kom in hit den 7 november 2003 vill jag erinra om bestämmelsen i

text: 15 § förvaltningslagen

text: enligt vilken uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

type: avgorande


nyckelord:
Långsam handläggning
Omprövning
Överklagande

title: Anmälan mot Miljönämnden i Marks kommun m.fl. angående långsam handläggning av ett överklagande rörande ärende om inrättande av värmepumpsanläggning

text: Anmälan

text: I en anmälan mot Miljönämnden i Marks kommun och Länsstyrelsen i Västra Götalands län, som kom in till JO den 19 mars 2004, klagade AA på att hans överklagande av nämndens beslut att förbjuda honom att inrätta en värmepumpsanläggning ännu inte hade prövats. Han uppgav att överklagandet hade getts in till nämnden ett år och tio månader före anmälan till JO och att handlingarna i ärendet ca fyra månader senare hade överlämnats till länsstyrelsen.

text: Utredning

text: Vid telefonkontakt den 23 mars 2004 med den ansvariga handläggaren hos länsstyrelsen, BB, uppgav denna bl.a. följande. Ärendet (dnr 505-61613-2002) rör bergvärme på fastigheten Ö.S. x:xx. Kommunens beslut meddelades den 22 april 2002. Överklagandet och övriga handlingar kom in till länsstyrelsen den 24 september 2002. Handläggningen pågår och hon hoppas att det inte skall dröja mer än några veckor innan ärendet kan avgöras. Det är dock svårt att säga exakt, eftersom det är flera handläggare som är inblandade i prövningen. Någon gång under våren 2004 bör ärendet dock kunna avgöras. Beträffande handläggningen hittills uppger hon att kompletteringar har kommit in från kommunen under februari 2004. Anmälan remitterades därefter till nämnden samt till länsstyrelsen för utredning och yttrande.

text: Av nämndens yttrande den 12 maj 2004 framgick inledningsvis bl.a. att AA:s överklagande kom in till nämnden den 10 maj 2002 samt att nämnden den 20 september 2002, efter att samma dag ha beslutat att inte ändra sitt tidigare beslut, skickade handlingarna i ärendet till länsstyrelsen. Vidare anfördes bl.a. följande. Antalet anmälningar om bergvärmepump har ökat dramatiskt de senaste åren. Ingen anmälan inkom 1999 till nämnden. Därefter har anmälningarna snabbt ökat under åren, 12 (2000), 58 (2001), 80 (2002) och 129 (2003). Handläggning av värmepumpsanläggningar i närheten av kommunens vattentäkter är komplicerad,

text: speciellt i detta fall då skyddsföreskrifter saknades och vid de första ärendena vill man vara extra noggrann så att bl.a. likabehandling iakttas. Att det också var semestertider gjorde inte saken bättre. Ovanstående faktorer tillsammans med att en av våra miljöinspektörer slutade under sommaren 2002 medförde att handläggningen av AA:s överklagande dröjde mer än normalt.

text: Bedömning

text: Ovanstående faktorer är förklaringar till den långa handläggningstiden. Att under ett verksamhetsår helt plötsligt göra stora omprioriteringar kan på ett mindre kontor vara svårt speciellt när personal slutar. Handläggningen av ett värmepumpsärende kan ta mellan 4 och 6 timmar vilket medför att 50 nya ärenden tar 3-4 veckor extra i anspråk. Oavsett ovanstående är naturligtvis den långa handläggningstiden oacceptabel och rutiner för att möta anstormningen av anmälningar om värmepumpar har numera införts.

text: Länsstyrelsen anförde i yttrande den 19 maj 2004 i huvudsak följande.

text: Utredning

text: Miljönämnden beslutade den 22 april 2002 att förbjuda AA att inrätta en värmepumpanläggning för uttag av bergvärme på ovanstående fastighet. AA överklagade beslutet i skrivelse som inkom till Marks kommun den 10 maj 2002. Överklagandet inkom till Länsstyrelsen den 24 september 2002. Till överklagandet var bifogat miljönämndens beslut att inte ändra det tidigare beslutet. I början av februari 2004 begärde Länsstyrelsen komplettering av utredningen i ärendet med material angående vattentäkten, markförhållanden, tillrinningsområden m.m. Materialet kom till Länsstyrelsen den 16 februari 2004. AA bereddes inför den slutliga handläggningen, den 24 mars 2004 tillfälle att yttra sig över handlingarna och nämndens omprövningsbeslut. Svar inkom den 6 april 2004. Länsstyrelsen upphävde den 15 april 2004 nämndens beslut samt förordnade om en rad försiktighetsmått vid anläggande av bergvärmeanläggningen. Kopia av beslutet och akten bifogas. Länsstyrelsen, samhällsbyggnadsenheten, har medgivit förlängning av tid för färdigställande av konvertering från elvärme på aktuell fastighet. Den stipulerade tiden löper t.o.m. den 31 oktober 2004.

text: Yttrande

text: Länsstyrelsens rättsenhet har under en tid haft problem med ökande handläggningstider och balanser. Riktade insatser har förbättrat genomloppstiden för handläggningen av till Länsstyrelsen överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen. Övertidsarbete t.ex. har i viss mån givit resultat. I Regeringens regleringsbrev avseende länsstyrelserna för 2003 var det ett särskilt uppdrag att förkorta handläggningstiderna för just nämnda typ av ärenden. Det innebar en viss svårighet eftersom det är samma personer som handlägger ärenden med överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen respektive

text: miljöbalken

text: . De förstnämnda besluten fick under 2003 en något högre prioritet än övriga ärenden. Den grupp av jurister som handlägger ärenden av det aktuella slaget har tyvärr även fortsättningsvis drabbats av en ökad ärendetillströmning. Exempelvis kan nämnas ett stort antal överklagade bygglovsärenden för telemaster (s.k. 3G-master). Antalet ärenden som kommit in under 2003 har fördubblats för de personer som handlägger överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen samt

text: miljöbalken

text: . Under början av 2004 har dock ansträngningarna varit större för att avgöra just ärenden enligt

text: miljöbalken

text: . För att påverka den uppkomna situationen har Länsstyrelsen också beslutat om viss resursförstärkning. Rekrytering av ny jurist pågår f.n. Den höga arbetsbelastningen har emellertid lett till att handläggaren inte har hunnit handlägga det aktuella ärendet inom den tid som man annars kan ha skäl att förvänta

text: sig. Detta har medfört att AA har fått vänta länge på besked från Länsstyrelsen. Länsstyrelsen beklagar naturligtvis att handläggningen tagit så lång tid. AA kommenterade remissvaren.

text: Bedömning

text: Miljönämndens handläggning Grundläggande bestämmelser om förvaltningsmyndigheters hantering av överklaganden finns i

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: . Enligt

text: 23 § andra stycket

text: skall en skrivelse med överklagande ha kommit in till den myndighet, som har meddelat det överklagade beslutet, inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Beslutsmyndigheten prövar enligt

text: 24 §

text: om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid och skall, om detta är fallet, överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som skall pröva överklagandet. Har skrivelsen kommit in för sent skall den som regel avvisas.

text: I

text: 27 § förvaltningslagen

text: finns bestämmelser om beslutsmyndighetens omprövningsplikt. Som en förutsättning för omprövningsplikten gäller att myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt. Detta innebär att skyldigheten att ompröva beslut bara gäller i sådana fall då myndigheten enkelt kan konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mera ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Det torde i allmänhet räcka med att myndigheten läser igenom skrivelsen med överklagandet och det överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid handen att utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten granska ärendet närmare.

text: Frågan om vem som är behörig att på myndighetens vägnar handlägga frågor om omprövning regleras inte i

text: förvaltningslagen

text: . Det finns således inte något krav på att förutsättningarna för en omprövning skall prövas på högre nivå eller ens på samma nivå som det överklagade beslutet. Det torde dock stämma bäst med lagstiftarens intentioner att ett omprövningsbeslut enligt

text: 27 §

text: fattas på samma nivå som det tidigare beslutet (jfr Hellners och Malmqvist,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, 2003, s. 325). Detta innebär emellertid inte att myndighetens prövning av om det över huvud taget finns skäl att myndigheten själv rättar det överklagade beslutet måste göras på den nivån.

text: Har det överklagade beslutet fattats av en tjänsteman på delegation finns det alltså inte något krav på att ett överklagande förs till nämnden för att denna skall ta ställning till om en omprövning bör ske. På samma sätt förhåller det sig om det överklagade beslutet fattats av nämnden själv. Även i det fallet är det godtagbart om en tjänsteman, som har betrotts med saken, tar ställning till om beslutet är uppenbart oriktigt eller inte. Den inledande prövningen av om förutsättningar enligt

text: 27 § förvaltningslagen

text: för ändring av ett överklagat beslut föreligger är sålunda att anse som ett beslut under handläggning (jfr JO 1989/90 s. 267), och myndigheten kan betro en eller flera tjänstemän att företa sådan prövning. En sådan ordning framstår som lämplig med hänsyn till det skyndsamhetskrav som jag berör i det följande.

text: Om det vid en sådan prövning som nu har nämnts kan konstateras, att beslutet inte är uppenbart oriktigt, behöver detta inte komma till uttryck i något formligt beslut. Det räcker att handläggaren tar ställning till om överklagandet har kommit in i rätt tid och, om så är fallet, ser till att överklagandeskriften och övriga handlingar i ärendet snarast vidarebefordras till överinstansen. För att man skall undvika onödig tidsutdräkt bör endast sådana ärenden där en ändring av beslutet kan förmodas komma i fråga anmälas till nämnden.

text: Frågan inom vilken tidsfrist en förvaltningsmyndighet skall överlämna en skrivelse med överklagande och övriga handlingar i ärendet till överinstansen är inte reglerad i någon författning. Det ligger emellertid i sakens natur att överlämnandet måste ske utan dröjsmål. Den allmänna regeln i

text: 7 § förvaltningslagen

text: om snabb och enkel handläggning gäller också här. Överlämnandet bör normalt ske inom en vecka efter det att överklagandet kom in till myndigheten (se bl.a. JO 1995/96 s. 314).

text: Det dröjde mer än fyra månader innan nämnden överlämnade överklagandet och övriga handlingar i ärendet till länsstyrelsen. Som nämnden har konstaterat är ett sådant dröjsmål givetvis helt oacceptabelt. Uppgifterna i remissvaret tyder på bristande kunskaper om de regler om handläggningen av skrivelser med överklaganden som jag nyss har redogjort för. Jag förutsätter därför att nämnden informerar sig och berörd personal om regelsystemet. Länsstyrelsens handläggning Nyss nämnda regel i

text: 7 § förvaltningslagen

text: innebär också att ett ärende inom rimlig tid skall avslutas genom någon form av beslut.

text: Det dröjde mer än ett år och fyra månader innan länsstyrelsen vidtog någon handläggningsåtgärd i ärendet. Jag konstaterar vidare att ärendet avgjordes först sedan AA:s anmälan till JO hade remitterats till länsstyrelsen för utredning och yttrande, knappt ett år och sju månader efter det att ärendet överlämnats från nämnden. Länsstyrelsen har beklagat den långa handläggningstiden och jag förutsätter att tillräckliga åtgärder för att förhindra en upprepning av det inträffade redan har vidtagits.

text: Det som i övrigt har förekommit i ärendet föranleder inte något uttalande eller någon annan åtgärd från min sida.

text: Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det som jag nyss har sagt.


title: Att en myndighet på grund av annat än rättidsprövning avvisar överklaganden av egna beslut strider både mot ordalydelsen i förvaltningslagen och uttalanden i förarbetena med förklaring till fördelningen av uppgifter mellan lägre och högre instans.

text: Att en myndighet på grund av annat än rättidsprövning – här besluts överklagbarhet – avvisar överklaganden av egna beslut strider både mot ordalydelsen i

text: förvaltningslagen

text: och uttalanden i förarbetena med förklaring till fördelningen av uppgifter mellan lägre och högre instans. Frågor även om skyldigheten att lämna anvisningar för överklagande och om en skrivelses egenskap av överklagande, inte begäran om omprövning

text: Bakgrund

text: Av handlingar som ingick i en av AA gjord anmälan till JO framgår bl.a. följande.

text: Byggnadsnämnden i Karlshamns kommun beslutade den 6 november 2002 (§ 294) att, vid detaljplanläggning av ett område, uppdra åt plan- och byggenheten att upprätta samrådshandlingar. Detta beslut överklagades av AA. Byggnadsnämnden avvisade den 11 december 2002 (§ 381) överklagandet av det skälet att det förra beslutet inte var överklagbart. Protokollet innehåller inte någon uppgift om överklagandeanvisning men anger att länsstyrelsen för kännedom tillställs avvisningsbeslutet.

text: AA överklagade även detta beslut. Han anförde då bl.a., utöver synpunkter i sak på en kommande detaljplan, att nämnden inte själv fick avgöra ett besluts överklagbarhet. Med anledning härav beslutade byggnadsnämnden den 26 februari 2003: ”Byggnadsnämnden står fast vid sitt tidigare fattade beslut, daterat 2002-12-11 § 381, och avvisar överklagandet.” Vid nämndens behandling av detta ärende förelåg från t.f. kommundirektören en skrivelse, innehållande bl.a. följande. – – – Frågan om ett beslut är överklagbart prövas på eget initiativ (ex officio) av den myndighet som har att pröva överklagandet. Finner myndigheten att ett beslut som överklagats inte är överklagbart, ska skrivelsen med överklagandet avvisas. Denna fråga prövas före spörsmålet om klaganden har rätt att klaga. Konstateras att beslutet inte är överklagbart, har myndigheten således inte anledning att uttala sig beträffande det senare spörsmålet. Av

text: 22 § förvaltningslagen

text: framgår att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. De beslut som fattas under beredningen av ett ärende är i regel inte möjliga att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet. – – –

text: – – – Nämndens beslut – – – är ett internt administrativt direktiv till den egna förvaltningen att utföra viss arbetsuppgift som del av ett beredningsunderlag till framtida beslutsförslag om antagande av detaljplan. Det eventuella beslut som i framtiden tas om en plan är överklagbart. Undertecknad föreslår Byggnadsnämnden att stå fast vid sitt tidigare fattade beslut att avvisa överklagandet.

text: Inte heller av protokollet över detta beslut framgår något om överklagandeanvisning men det anges att bl.a. länsstyrelsen för kännedom tillställs beslutet.

text: Länsstyrelsen i Blekinge län meddelade den 18 mars 2003 ett beslut (403-2075- 03), av vilket framgår följande.

text: Överklagande av byggnadsnämndens beslut att avvisa överklagande, fastigheten – – – BESLUT Länsstyrelsen avvisar Era överklaganden.

text: I en därefter lämnad redogörelse för nämndens tre ovan nämnda beslut m.m. framhåller länsstyrelsen att överklagandena var ställda till byggnadsnämnden och anför:

text: – – – Nämnden har översänt protokollen med de båda [avvisnings-] besluten till länsstyrelsen för kännedom. Genom e-post och telefonsamtal till länsstyrelsen får Ni anses ha påkallat länsstyrelsens ställningstagande till Era överklaganden av nämndens beslut.

text: Som motivering anges sedan i länsstyrelsens beslut, bortsett från vissa detaljer:

text: Då båda Era överklagandeskrivelser i sak riktar sig emot det beslut som byggnadsnämnden fattat den 6 november 2002 tar länsstyrelsen upp skrivelserna till gemensam prövning. Byggnadsnämndens beslut – – – utgör ett beslut som fattats av nämnden under beredningen av ett ärende rörande tilltänkt planläggning för – – – Ett sådant beslut under beredningsskedet, som saknar ekonomiska eller andra verkningar mot dem som kommer att beröras av den kommande planläggningen, är inte möjligt att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet i planärendet. Era överklaganden tas därför inte upp till prövning. Detta beslut kan överklagas hos Regeringen – – –

text: Länsstyrelsens beslut överklagades inte, såvitt framgår av uppgifter inhämtade under anmälningsärendets handläggning hos JO.

text: Anmälan

text: AA anmälde till JO att byggnadsnämnden själv hade fattat beslut om beslutens överklagbarhet och inte låtit den närmast högre instansen göra det. Han anmärkte därvid att nämndens åtgärd att sända sina beslut till länsstyrelsen för kännedom, enligt uppgifter från både kommunen och, till en början, länsstyrelsen, inte skulle föranleda någon handläggning hos länsstyrelsen. ”Således är det verkningslöst att jag överklagar till Byggnadsnämnden, de sänder inte min överklagan vidare, det resulterar bara i en rundgång – – – Moment 22.” – Avvisningsbesluten saknade ”besvärshänvisning”.

text: Utredning

text: Byggnadsnämnden anmodades att yttra sig över nämndens behandling av överklagandena i de av anmälaren berörda avseendena.

text: Remissen besvarades genom ett yttrande, i vilket inledningsvis redogörs för vad nämnden hade beslutat i sammanhanget, med tillägget att handläggningen hade prövats av länsstyrelsen genom beslutet den 18 mars 2003, vilket hade ”lett till att länsstyrelsen avvisat överklagandena och givit nämnden rätt”. Vidare framgår bl.a. följande.

text: Nämnden står fast vid sin tidigare tolkning i frågan om nämndens behörighet att besluta om överklagandet, uttryckt i t.f. kommundirektörens skrivelse. Att de beslut som nämnden fattade med anledning av överklagandena inte åtföljts av besvärshänvisningar beror på att ”då nämnden anser att något besvär inte kan resas i frågan har följdaktligt inte någon besvärshänvisning bifogats”.

text: Beträffande avvisningsbeslutens översändande till länsstyrelsen m.m. anförs: Skälet är att byggnadsnämnden i sina tidigare beslut har avvisat överklagandet. Därmed har det varit svårt att behandla detsamma och översända det till länsstyrelsen, då detta agerande hade stridit mot beslutets innehåll. Väl medveten om risken för att försätta anmälaren i en situation snarlik med Joseph Hellers Moment 22, har man ändå valt att översända svaren till länsstyrelsen just »för kännedom». Anmälaren har också, via sin egen kommunikation med länsstyrelsen, fått saken prövad där. – – – – – – Byggnadsnämnden har noterat länsstyrelsens beslut från 2003-03-18 men har inga synpunkter på varken länsstyrelsens slutsatser eller på dess skäl för att behandla frågan. AA yttrade sig över vad byggnadsnämnden sålunda hade svarat på remissen. Bland annat förklarade han då att han vidhöll sin anmälan.

text: I ett beslut den 7 april 2004 anförde JO Berggren följande.

text: Bedömning

text: När en myndighets beslut har överklagats och en eventuell omprövning inte gör att överklagandet förfaller, skall myndigheten pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid (

text: och

text: 28 §§

text: förvaltningslagen

text: , 1986:223). Uppgiften är enligt lagens ordalydelse begränsad till detta. Annat som hör till behandlingen av ett överklagande är förbehållet den myndighet som skall pröva överklagandet, frånsett förberedande handläggning såsom att yttrande avges. Det är inte heller i lagen underförstått – något som ansetts ligga i uppgiftens natur – att i den lägre instansen skulle få prövas övriga förutsättningar för prövning i sak, t.ex. att det är fråga om ett beslut som kan överklagas (jfr JO:s ämbetsberättelse 1991/92 s. 316; se även Hellners och Malmqvist,

text: Förvaltningslagen

text: med kommentarer, s. 259 och 281).

text: Denna begränsning framgår av lagens förarbeten (

text: prop. 1985/86:80 s. 44

text: f.). Som motiv för att rättidsprövningen lades på beslutsinstansen anförs sålunda, förutom annat, denna prövnings mestadels enkla natur. Om övriga sakprövningsförutsättningar uttalas:

text: För att ett överklagande skall tas upp till prövning är det inte tillräckligt att klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid. Vissa andra förutsättningar måste också vara uppfyllda: beslutet skall vara sådant att det över huvud taget får överklagas, endast den får överklaga som har ett visst intresse i saken osv. Dessa förutsättningar kan vara svåra att bedöma och kräver då särskilda överväganden som i allmänhet görs bäst i samband med prövningen i högre instans. De bör därför liksom hittills prövas av den instansen. Jag är medveten om att det har hävdats att den ordning som jag här förordar skulle innebära ett brott mot den logiska turordning enligt vilken de olika förutsättningarna för prövningen i sak bör bedömas. Bärkraften av denna principiella invändning kan dock diskuteras och den bör i vart fall stå tillbaka för de praktiska fördelarna. Samma ordning gäller f.ö. hos de allmänna domstolarna och har där inte vållat några olägenheter. Det står klart att AA vid de aktuella tillfällena överklagade byggnadsnämndens beslut, både det i november och det i december. Den omständigheten att han ställde sina överklaganden till byggnadsnämnden, inte till en högre instans, är av underordnad betydelse, eftersom han i sina framställningar använde ordet överklaga och avledningar av detta, ett ord som har en fast, i

text: förvaltningslagen

text: reglerad betydelse. Om förfarandets detaljer i denna del anges i lagen bara att skrivelser med överklagande skall ges in till den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas (

text: 23 § andra stycket

text: ). I det sagda ligger – det bör påpekas med avseende på nämndens beslut den 26 februari 2003 – att AA inte begärde omprövning av decemberbeslutet. Inte heller överklagade han novemberbeslutet två gånger.

text: Av

text: förvaltningslagen

text: framgår alltså att byggnadsnämnden inte fick avvisa det första överklagandet på en grund av det slag som den angav. Nämnden skulle i stället, om den inte hade avvisat överklagandet på grund av de till rättidsprövning hörande reglerna, ha överlämnat skrivelsen med överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet till den myndighet som skulle pröva överklagandet (

text: 25 §

text: ). Denna högre instans var länsstyrelsen (

text: 13 kap. 2 § plan- och bygglagen

text: , 1987:10).

text: Det var inte mindre fel att på samma grund som förut avvisa även det senare överklagandet. Även om det är förståeligt att en missuppfattning om vidden av befogenheten att avvisa överklaganden kunnat uppkomma, hade nämnden åtminstone bort ha klart för sig att den inte fick avvisa ett överklagande som riktade sig mot just ett sådant befogenhetsöverskridande och därmed förhindra en prövning av den frågan i högre instans; detta överklagande avsåg inte beredningsbeslutet utan vad som framstod som ett avgörande, ett slutligt beslut i ett ärende om överklagande. Sådana beslut får överklagas, liksom beslut i huvudsaken. Det framgår av

text: 30 § förvaltningslagen

text: . De där angivna särskilda bestämmelserna om överklagande av avvisningsbeslut har tillkommit för att begränsa antalet instanser. Att det här i övrigt inte rör sig om något undantag från vad som gäller i allmänhet framgår bl.a. av förarbetena (

text: prop. 1985/86:80 s. 53

text: ), vari generellt påpekas: ”Också beslut att avskriva eller avvisa ett ärende utan sakprövning kan överklagas.” Sålunda får överklagas t.ex. beslut av länsstyrelsen att avvisa överklaganden av byggnadsnämnders beslut, i vad dessa befinns inte kunna överklagas.

text: Byggnadsnämndens avvisningsbeslut innebar att nämnden, utifrån sin uppfattning om befogenheten, avgjorde ärenden om överklagande, beslut som gick klaganden emot. Det förelåg därför en skyldighet att underrätta denne om hur han kunde överklaga dessa beslut (

text: 21 § andra stycket förvaltningslagen

text: Ärendet avslutas med den kritik av byggnadsnämndens felaktiga handläggning som ligger i det ovan sagda.


avgjordAv: Kerstin André

title: Fråga om en socialnämnd i ett ärende angående försörjningsstöd borde ha begärt att den enskilde skulle förete Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd

text: Bakgrund

text: I beslut den 1 augusti 2007 avslog Socialnämnden öster i Örebro kommun AA:s ansökan om försörjningsstöd för augusti 2007 med motiveringen att ”Utredningen har inte kunnat fullföljas för beslut då begärda handlingar (uppehållstillstånd) inte inkommit”. AA överklagade beslutet till Länsrätten i Örebro län, som den 31 oktober 2007 biföll AA:s överklagande och förordnade att han var berättigad till ”ekonomiskt bistånd enligt Örebro kommuns regler för försörjningsstöd”.

text: Av länsrättens dom framgick att socialnämnden i ett yttrande till länsrätten hade anfört bl.a. följande.

text: [– – –] Beslutsunderlaget för uppehållstillstånd behövs då det kan finnas uppgifter som kan påverka sökandens rätt till ekonomiskt bistånd. Beslutsunderlaget behövs även för att kunna styrka de uppgifter som sökanden lämnar muntligen. Av beslutsunderlaget kan framgå om sökanden har tillgångar eller make/maka/sambo i hemlandet som kan bli underhållsskyldig. [– – –]

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på Socialnämnden öster i Örebro kommun angående handläggningen av ett ärende rörande försörjningsstöd. Klagomålen avsåg bl.a. att socialnämnden hade begärt att AA till nämnden skulle ge in Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd inklusive beslutsmotivering. Vidare begärde AA ersättning från kommunen. Till anmälan hade vissa handlingar fogats.

text: Utredning

text: Socialnämnden öster i Örebro kommun anmodades att yttra sig över vad AA hade framfört i sin anmälan till JO. I remissvaret anförde nämnden följande. – – –

text: Handläggningen

text: AA aktualiserades inom försörjningsstöd 2007-03-28 i samband med att han 2007- 04-16 skulle anlända till Örebro. Migrationsverket utbetalade dagersättning t.o.m.

text: 2007-04-15 och AA skulle vara aktuell för försörjningsstöd därefter. I avvaktan på bokat byråbesök med tolk, utbetalades försörjningsstöd. På grund av att AA var sjuk och att han vid ett annat tillfälle inte hittade tillkommunens försörjningsstödsenhet, dröjde det till 2007-05-11 innan byråbesök tillsammans med tolk kunde genomföras. Vid detta tillfälle gick handläggare igenom hur man ansöker om försörjningsstöd och förutsättningar för att ekonomiskt bistånd kan beviljas. AA uppmanades också att lämna skriftligt beslut om uppehållstillstånd inklusive beslutsmotivering. I slutet av maj inkom från Migrationsverket beslut att AA som flykting har permanent uppehållstillstånd. Vid några tillfällen därefter har AA uppmanats att lämna den skriftliga beslutsmotiveringen för uppehållstillståndet. Handläggare har också vid byråbesök med tolk 2007-07-11 informerat AA om att rätten till bistånd kan påverkas om AA inte lämnar in denna handling. 2007-08-01 avslogs begäran om ekonomiskt bistånd för augusti med hänvisning till att utredning inte kunnat fullföljas då den begärda handlingen om uppehållstillstånd inte inkommit. Efter överklagan meddelade länsrätten dom med bifall för AA. Domen inkom till försörjningsstöd2007-11-01. Då handläggare efter domen utredde ansökan för augusti, konstaterades att AA haft normöverskott denna period och beslut fattades därför om avslag på ansökan. – – –

text: Rutinen

text: Försörjningsstödsenheten har haft som rutin att begära kopia på beslut och beslutsmotivering om uppehållstillstånd. Rutinen har inte varit dokumenterad men har varit praxis. Anledning till att man efterfrågat detta är att det avhandlingarna kan framgå den sökandes ekonomiska situation och andra uppgifter som kan vara av betydelse vid bedömning av behovet av försörjningsstöd. Enhetschef inom avdelningen uppger att det aldrig tidigare ifrågasatts att man begärt dessa handlingar. I detta ärende har den enskilde tydligt visat att han inte vill lämna handlingen och beslut skulle därmed ha fattats utifrån de uppgifter som fanns. Enheten försörjningsstöd har i februari i år ändrat rutinen, så att man inte längre begär att sökande ska uppvisa beslutsmotivering eller underlag för beslutet om uppehållstillstånd. Denna ändring av rutin har implementerats ide olika arbetsgrupperna inom försörjningsstöd, genom att man informerat om ändringen vid handläggarträffar. Enhetschef kommer under oktober 2008 att följa upp att ändringen efterlevs.

text: Socialnämnden beklagar

text: Socialnämnden beklagar den oro och de bekymmer som uppstått för AA i samband med att han ansökt om försörjningsstöd inom socialförvaltning öster. – – –

text: AA kommenterade remissvaret. Till yttrandet hade bl.a. vissa handlingar fogats. Han kom därefter in med ytterligare en skrivelse jämte därtill fogade handlingar.

text: I ett beslut den 3 juli 2009 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (

text: 4 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen

text: [2001:453], SoL).

text: För att en socialnämnd ska kunna fatta beslut i anledning av en ansökan om försörjningsstöd kan nämnden behöva utföra viss utredning. En allmän utgångspunkt är att en sådan utredning inte ska vara mer omfattande än vad som krävs för att få ett korrekt och fullständigt beslutsunderlag. Utredningen ska bedrivas i samråd med den enskilde. Av 11 kap. 11 §–

text: 11 b §

text: SoL framgår att socialnämnden har rätt att ta del av uppgifter hos vissa myndigheter och att dessa myndigheter, om det finns skäl för det, har skyldighet att på eget initiativ lämna uppgifter till socialnämnden. Detta gäller även om uppgifterna omfattas av sekretess hos den andra myndigheten. Om det inte finns några bestämmelser om uppgiftsskyldighet måste den enskilde som regel lämna sitt samtycke för att socialnämnden ska få ta del av en uppgift som omfattas av sekretess.

text: I förevarande fall har socialnämnden begärt att AA till nämnden skulle ge in skälen till Migrationsverkets beslut om att bevilja honom uppehållstillstånd.

text: AA anser att detta är felaktigt eftersom uppgifter i skälen till beslutet omfattas av sekretess.

text: Bestämmelser om sekretess i utlänningsärenden finns i bl.a. 21 kap. 5 § första stycket och 37 kap. 1 § första–tredje styckena offentlighets- och

text: sekretesslagen (2009:400)

text: , tidigare

text: 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100)

text: . Sekretess gäller för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Härutöver gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärenden gäller sekretessen endast för uppgifter i skälen.

text: Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses t.ex. ärenden rörande uppehållstillstånd.

text: Det finns således en presumtion för att Migrationsverkets skäl i ett beslut om uppehållstillstånd omfattas av sekretess. Att en uppgift är sekretessbelagd utgör i sig inte något hinder för att en socialnämnd kan begära att få ta del av uppgiften om den behövs för att kunna ta ställning till en ansökan. Det föreligger emellertid inte någon skyldighet för Migrationsverket att lämna ut uppgifter i skälen till beslut om uppehållstillstånd till socialnämnden. Som regel krävs därför den enskildes samtycke för att nämnden ska få ta del av sådana uppgifter. Om den enskilde inte

text: är villig att lämna ett sådant samtycke har socialnämnden att fatta ett beslut på befintligt underlag.

text: Socialnämnden har i sitt remissvar redogjort för de överväganden som låg bakom nämndens krav på att få ta del av Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd. Det har såvitt framkommit inte funnits anledning för nämnden att misstro de uppgifter som AA hade lämnat angående sina förhållanden. Såvitt jag kan bedöma framstår det därför som långsökt att tro att det i skälen till beslutet om uppehållstillstånd fanns uppgifter som skulle kunna ha betydelse för AA:s rätt till försörjningsstöd. Något formellt hinder för nämnden att begära att få ta del av beslutet har dock inte förelegat. JO är återhållsam med att uttala sig rörande myndigheters bedömningar i ett enskilt fall. Det finns inte skäl att här frångå den principen. Jag tar därför inte ställning till om det fanns grund för socialnämnden att begära att AA skulle ge in skälen till Migrationsverkets beslut om att bevilja honom uppehållstillstånd. Socialnämnden har i remissvaret uppgett att nämnden har haft som rutin att i förekommande fall begära in kopia av Migrationsverkets ”beslut och beslutsmotivering om uppehållstillstånd”. Det kan ifrågasättas om en sådan rutin är lämplig. Av remissvaret framgår att socialnämnden har ändrat denna rutin och jag anser mig därför kunna lämna saken med de gjorda uttalandena.

text: JO prövar inte frågor om skadestånd. AA:s begäran om ersättning prövas därför inte av mig.

text: Vad AA i övrigt har anfört föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

title: Anmälan mot Skatteverket, Västra regionen, om dröjsmål att fatta beslut i ett ärende om överflyttning av taxeringsärenden

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 19 mars 2007, klagade AA på att Skatteverket, Västra regionen, inte hade fattat något beslut i ett ärende om överflyttning av vissa taxeringsärenden. Han uppgav att Skatteverkets huvudkontor i ett beslut den 18 december 2006 hade överlämnat frågan om överflyttning – som han hade väckt redan 2005 – till Västra regionen för handläggning.

text: Utredning

text: Skatteverket anmodades att yttra sig över det som AA hade framfört.

text: I ett remissvar den 4 maj 2007 anförde Skatteverket, genom skattedirektören BB vid huvudkontoret, bl.a. följande. (De i remissvaret omnämnda bilagorna har utelämnats här).

text: Skatteverket, huvudkontoret, har den 18 december 2006 beslutat (bilaga 1) att AA:s begäran inte föranledde någon åtgärd från Skatteverkets huvudkontor samt redovisat att frågan om överflyttning av ärenden från ett skattekontor till ett annat skulle överlämnas till Skatteverket, Västra regionen. AA har i en skrivelse daterad den 15 mars 2007 hemställt att JO granskar berörd regionskattechefs handläggning av det ärende om jäv som överflyttats till regionen genom huvudkontorets ovan angivna beslut. Den i detta ärende aktuella frågan är således hanteringen efter den 18 december 2006. Det kan i sammanhanget påpekas att det beslut som Skatteverket, huvudkontoret, fattade den 18 december 2006 inte innebar ett överlämnande av fråga om prövning av påstådd jäv. Den frågan var redan aktualiserad hos regionen. Det som överlämnats var enbart frågan om eventuell överflyttning av ärenden inom regionen. Av bifogat yttrande (bilaga 2) inhämtat från Skatteverket, Västra regionen, framgår att frågan om överföring av de aktuella ärendena har beretts hos myndigheten sedan i januari 2007. Beslut om överflyttning till skattekontor 1 i Göteborg har fattats den 13 april 2007. Regionen har anfört att det tagit viss tid att engagera rätt personer vid det nya skattekontoret och att planera in arbetet med att ta över alla ärenden. Skatteverket, huvudkontoret, har uppfattningen att handläggningen av den aktuella frågan inte ger skäl till kritik mot myndigheten eller någon enskild tjänsteman inom myndigheten.

text: Skatteverket vill särskilt framhålla att det är myndigheten som bestämmer var inom myndigheten olika ärenden skall handläggas. Den enskilde har inte rätt att få ärenden handlagda på viss ort. Det innebär naturligtvis inte att den enskilde är förhindrad att framställa önskemål om var ett visst ärende skall handläggas eller inte handläggas. En sådan hemställan skall besvaras inom rimlig tid. I det aktuella fallet har Skatteverket utifrån sina överväganden valt att överföra ärendena till annat kontor. Skatteverket anser inte att handläggningstiden för detta har varit för lång. AA gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret. Han har inkommit med ytterligare skrivelser i ärendet.

text: Bedömning

text: Den nu aktuella saken tog sin början i augusti 2005 när AA i en skrivelse till Skatteverkets generaldirektör begärde att vissa taxeringsärenden skulle flyttas över till en annan region för handläggning. Jag har i ett annat beslut denna dag (dnr 3807-2006) funnit skäl att kritisera hanteringen av denna skrivelse, främst mot bakgrund av att det kom att dröja drygt 15 månader innan den föranledde någon åtgärd. Huvudkontoret fann då, i ett beslut den 18 december 2006, att AA:s begäran om överlämnande rätteligen skulle handläggas av Västra regionen. Det kom sedan att dröja ytterligare fem månader, till den 13 april 2007, innan Region Väst fattade beslut i frågan om överflyttning. Det var enligt min mening en alltför lång tid. När ärendet överlämnades till regionen borde det enligt min mening ha prioriterats. Regionen förtjänar således kritik för att den inte avgjorde ärendet tidigare.

text: Ärendet avslutas.