avgjordAv: Kerstin André

nyckelord: Familjehem Vårdnad

title: Fråga om en socialnämnd vid familjehemsplacering av en fyraårig flicka, vars vårdnadshavare dömts till ett långt fängelsestraff för mord på flickans mor, fullgjort sin skyldighet att överväga en s.k. anhörigplacering

text: AA, som är född 1996, är dotter till BB och CC (namnen på de enskilda personerna har fingerats). I februari 1999 avled CC efter att ha utsatts för yttre våld. BB dömdes den 13 juli 1999 till tio års fängelse för mord på sin hustru. Domen vann laga kraft.

text: Socialnämndens sociala utskott i Trelleborgs kommun beslutade den 27 september 1999 att med stöd av

text: och

text: 6 §§

text: socialtjänstlagen (1980:620)

text: , SoL, placera AA i ett familjehem.

text: Utskottets val av familjehem för AA blev föremål för ett tillsynsärende vid Länsstyrelsen i Skåne län. Anmälningarna dit rörde framför allt det förhållandet att AA inte familjehemsplacerades hos sina släktingar på moderns sida.

text: Länsstyrelsen meddelade den 29 oktober 1999 beslut i tillsynsärendet och riktade i flera avseenden allvarlig kritik mot nämndens handläggning av ärendet, bl.a. i fråga om underlåtenhet att utreda släktinghemmen på den avlidna moderns sida. Länsstyrelsen ansåg även att nämnden, då fadern motsatte sig placering i släktinghem på moderns sida, borde ha ansökt om att barnet skulle beredas vård enligt lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och att nämnden också skulle ha gjort framställning till tingsrätten om vårdnadsöverflyttning.

text: I en anmälan till JO klagade AAs: moster DD på Socialnämnden i Trelleborgs kommun med anledning av att AA placerats i ett externt familjehem i stället för hos släktingarna på moderns sida (JO:s dnr 4166-1999). I en annan anmälan framförde EE i huvudsak motsvarande klagomål mot nämnden (JO:s dnr 3990-1999).

text: Makarna FF och GG, som är farföräldrar till AA, inkom till JO med klagomål angående länsstyrelsens hantering av tillsynsärendet (JO:s dnr 4128-1999). De anförde bl.a. att länsstyrelsens handläggning präglats av partiskhet till förmån för AA:s anhöriga på moderns sida.

text: Anmälningarna remitterades till Socialnämnden i Trelleborgs kommun för utredning och yttrande i frågan huruvida nämnden kunde anses ha fullgjort den skyldighet som följer av

text: 22 §

text: SoL när det gäller placeringen av AA. Nämnden överlämnade som sitt remissvar en av nämndens ordförande HH och socialchefen JJ upprättad tjänsteskrivelse, vari anfördes bl.a. följande.

text: Bakgrund

text: AA är född och uppvuxen i Trelleborg. Hennes familjeförhållanden tycks ha varit mycket välordnade och positiva. Relationerna till daghemmet har fungerat mycket bra. Flickan har haft ett nära och positivt nätverk både av släktingar och vänner i och utanför Trelleborg. Familjen har inte haft någon kontakt med socialtjänsten.

text: Mordet

text: På kvällen 1999-02-21 slås flickans tillvaro i spillror. Modern dödas och pappan anhålls som misstänkt för hennes död. Socialtjänsten informeras och i samråd arrangeras flickans omhändertagande först av grannar under något dygn, sedan hos morfar för att 1999-02-28 flyttas hem till farmor och farfar i Trelleborg. Alla dessa åtgärder sker i fullt samförstånd med ett välfungerande släktingnätverk. Socialnämndens bedömning är att dessa åtgärder är helt förenliga med flickans bästa enligt § 1 SoL. Placeringen bygger på frivillighet enligt § 6 g SoL, och indirekt innebär placeringen också att delar av § 22 tillämpas: ”Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och annan närstående samt kontakt med hemmiljön”.

text: Socialtjänsten kontaktar omgående barn- och ungdomspsykiatriska kliniken vid Malmö Allmänna Sjukhus för att få råd angående hur kontakten med flickan skall ske kring det som inträffat.

text: Faderns häktning

text: Fadern häktas 1999-02-25. Häktningsförhandling förbereds inom 14 dagar. 1999-03- 11 omhäktas fadern ytterligare 14 dagar. Under denna period har socialtjänsten kontakt med pappan och diskuterar insatser för flickan. Här grundläggs också ett samtycke som går ut på att flickan tillsvidare bor kvar hos farmor och farfar. Där känner hon trygghet och hennes situation kan så långt möjligt normaliseras, bland annat med fortsatt vistelse på daghem, kontakt med grannbarn och övrigt nätverk. Dessutom får flickan möjlighet till fortsatt kontakt med fadern. I detta skede förnekar fadern brott. Socialnämnden bedömer att det inte är rimligt att begära omhändertagande enligt LVU eller föranstalta om vårdnadsöverflyttning. I samband med länsstyrelsens kritik är det oklart om de menar att dessa överväganden borde gjorts i samband med häktningen. Enligt länsstyrelsens bedömning kan flickan då teoretiskt sett betraktas som övergiven av fadern som inte kan sörja för henne. Socialnämnden anser det dock inte rimligt att agera mot fadern i denna situation, då han enligt svensk rättspraxis måste betraktas som oskyldig samt att nämnden hade pappans samtycke till föreslagna insatser för flickan. Placeringen hos farmor och farfar blir relativt långvarig på grund av att rättsprocessen drar ut på tiden. Alla i flickans släktingnätverk är eniga om att denna placering är det bästa för henne.

text: Rättegång/dom

text: Rättegången mot pappan inleds 1999-05-27. Fadern nekar till mord och hävdar att tragedin är en olyckshändelse. Senare döms pappan till mord och påföljden blir 10 års fängelse. Socialnämndens handläggare diskuterar en framtida planering för flickan.

text: I samband med detta görs ett övervägande jämlikt § 22 SoL. Möjliga släktingplaceringar är farmor och farfar, faster, morfar, mormor och två mostrar. Med tanke på den mycket speciella situation som bildar bakgrund till flickans behov vill socialnämnden vidare utreda om en släktingplacering i detta fall är det bästa alternativet.

text: Yttrande från BUP

text: Socialförvaltningen gör 1999-08-10 en framställning till barn- och ungdomspsykiatriska familjemottagningen. Frågeställningarna är helt koncentrerade kring de erfarenheter som barn- och ungdomspsykiatriska familjemottagningen har kring placeringar i liknande fall:  Barnets rätt och behov av kontakten med pappan.  Barnets rätt och behov av kontakt med mor- och farföräldrar samt övrigt nätverk.  Barnets rätt och behov av en trygg uppväxt. Inom nätverket? Utanför nätverket?

text: Barn- och ungdomspsykiatriska familjemottagningen på lasarettet i Trelleborg, tillhörande Sydvästra Skånes sjukvårdsdistrikt, är socialnämndens normala referensmyndighet. Barn- och ungdomspsykiatriska utlåtanden är ofta ett tungt vägande remissinslag i § 50-utredningar. Normalt utnyttjas endast en barn- och ungdomspsykiatrisk organisation. I detta fall är det den offentliga myndigheten som kan betraktas som objektiv och utan partsbildningar. Socialnämnden utgår från att barn- och ungdomspsykiatriska enheten enbart ser till flickans bästa enligt § 1

text: socialtjänstlagen

text: med den koppling som görs i § 22 SoL. I länsstyrelsens kritik framförs att socialnämnden tagit alltför stort intryck av detta formella yttrande och inte vägt in ett yttrande från en motsvarande enhet i Linköping. Detta yttrande är uppenbart en partsinlaga och bygger på kontakter med endast delar av släktingnätverket. I sitt yttrande 1999-08-23 (här utelämnat; JO:s anm.) framför enhetschef KK att hon och hennes medarbetare under de senaste två åren varit i kontinuerlig kontakt med ett barn i samma situation som det nu aktuella. Erfarenheterna har också diskuterats med handledare utifrån. I yttrandet utvecklas förslag om att det ur barnets perspektiv är bättre med en placering i familjehem utanför släktens nätverk, där barnet kan växa upp i en frizon utan att ständigt bli påmint på grund av de känslor som finns hos alla släktingar om den svåra händelsen som har varit. I yttrandet understryks också att en familj utan inblandning av egna minnen och starka känslor gör att barnet kan besöka de olika släktingarna på ett mer naturligt sätt.

text: Placering utanför släktingnätverk

text: Under denna period överväger socialnämndens handläggare alla släktingar som möjliga familjehem. Farmor och farfar samt fastern gör dock bedömningen att en placering enligt BUP:s förslag är att föredra. De ser då möjligheten att fullt ut fungera i sina normala släktingroller. Initialt anmäler både morfar och hans nya fru, mormor och de båda mostrarna sitt intresse och hävdar att de alla har företräde till placering jämlikt § 22. I ett senare skede utkristalliserar sig en av mostrarna och hennes sambo som denna släktinggrens huvudalternativ. Socialnämndens handläggare gör en kontinuerlig avstämning av de olika alternativen. Mest ingående diskussion förs med den moster som upplevs som moderns släktgrens huvudalternativ. En fortsatt placering hos farmor och farfar bedöms i detta läge mindre lämplig, trots att vissa av

text: socialtjänstlagens

text: grunder i form av normalisering och trygghet hade kunnat uppfyllas här. En alltför nära koppling till pappan hade kunnat innebära en risk för svårigheter med umgänget för moderns nätverk, vilket inte hade gagnat flickans bästa. En placering i Trelleborg kunde också på sikt bli en belastning för flickan med tanke på lokalsamhällets intressefokusering på det grova brottet.

text: Övervägande kring en placering hos mostern och hennes sambo pekade bland annat på att det handlade om ett relativt kort förhållande, frågor kring den gemensamma vårdnaden om den sjuåriga sonen och sambons fadersroll. Kontakten mellan flickan och mostern hade varit relativt liten. Det biografiska avståndet mellan Linköping och Trelleborg skulle innebära en försvårad kontakt med grundtryggheten i Trelleborg och dessutom sannolikt innebära svårigheter kring umgänget med faderns släktingnätverk. En mer detaljerad beskrivning av familjehemsutredarnas arbete har lämnats i yttrandet till länsstyrelsen och bifogas här som bilaga (här utelämnat; JO:s anm.). Sammantaget gör socialnämnden den bedömningen att det inte kan vara till gagn för flickan att i denna konfliktfyllda situation placeras i släktinghem. Med stöd av det barnpsykiatriska yttrandet anser sig socialnämnden kunna göra ett avsteg från huvudregeln i § 22 att barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Enligt samma paragraf skall också barnets bästa alltid beaktas. Socialnämnden menar att flickan behöver fostras så att hon rustas för att leva med det livstrauma som hon genom mordet på mamman utsatts för. En placering i släktingnätverket på moderns sida ger utrymme för frågor kring hur de i framtiden kan hantera upplevelser av att flickan påminner dem om sin pappa. Finns det en risk att hennes beteende tolkas speciellt av släktingar som medvetet eller omedvetet kan göra en koppling till pappan och hans roll som mördare? Inom faderns familj hanterar man idag huvudsakligen situationen genom en förnekelse av brottet och det är inte rimligt att flickan i alltför stor utsträckning dras med i denna föreställning. I den aktuella situationen gör nämnden bedömningen att en släktingplacering inte skulle tillförsäkra flickan rätten till hela sitt nätverk. Hennes möjlighet att med tilltagande ålder få bilda sig en uppfattning och ta ställning till hur umgänget med släktingnätverket och pappan skall utformas måste ges stor vikt. Nämnden anser att denna process bäst sker i en familjehemsplacering utanför nätverket. I detta speciella ärende anser därför nämnden att barnperspektivet utifrån flickans unika situation bäst tillgodoses genom en sådan placering.

text: Utskottsbeslut 1999-09-27

text: Socialnämndens sociala utskott beslutar 1999-09-27 att flickan skall placeras i ett familjehem utanför släktingnätverket. Mot detta beslut reserverar sig en ledamot som förordar släktingplacering. Länsstyrelsen är i sitt beslut 1999-10-29 kritisk till detta ställningstagande och anser att det inte angetts bärande skäl för att inte placera i något av de släktingars hem på moderns sida som velat ta vård om barnet. Socialnämnden bör efter utredning, och om denna visar att så är lämpligt och förenligt med barnets bästa, placera barnet i något av dessa hem. I efterhand förtydligar dock länsstyrelsen att ett sådant beslut måste föregås av antingen ett beslut om omhändertagande enligt LVU eller att faderns samtycke fås eller att vårdnaden flyttas från honom efter begäran till tingsrätten. Några klara indikationer på hur en process i länsrätten kring omhändertagande enligt LVU eller en vårdnadsprocess i tingsrätten skulle utfalla kan självklart inte lämnas.

text: Pågående länsrättsprocess

text: En viktig åtgärd i det aktuella ärendet är inskolningen inför placering i familjehemmet. Genom ett överklagande från en person LL i Trelleborg öppnade länsrätten i Skåne län 1999-10-15 ett mål där länsrätten skall pröva lagligheten i socialnämndens beslut 1999-09-27 att placera den underåriga flickan i ett utomstående familjehem i stället för hos nära släktingar. LL yrkade att länsrätten prövar beslutets laglighet och därvid undanröjer det överklagade beslutet. I avvaktan på länsrättens slutliga prövning anhålles vidare att det överklagade beslutet inhiberas.

text: Länsrätten i Skåne län beslutade 1999-10-21 att avslå yrkandet om inhibition. I sitt skäl för beslut skriver länsrätten att enligt rättspraxis bör en bedömning om inhibition i ett mål om laglighetsprövning enligt

text: kommunallagen

text: grundas på ett preliminärt ståndpunktstagande till frågan huruvida det överklagade beslutet är olagligt eller ej enligt de av klaganden åberopade omständigheterna. Inhibition kommer i fråga endast om starka skäl talar för att beslutet är olagligt och att verkställighetsförbudet är ägnat att förhindra att ett allmänt eller enskilt intresse åsamkas beaktansvärd skada. Detta beslut överklagades till kammarrätten i Göteborg som 1999-11-04 beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Länsrättens avgörande står därför fast. En senare framställan till regeringsrätten om ändring har inte getts prövningstillstånd. Socialnämnden i Trelleborg har tolkat dessa beslut som stöd för att fullfölja inskolningen. Socialnämnden accepterar att länsstyrelsen kan göra andra bedömningar och värderingar samt tolka bakgrundsfakta på ett annat sätt och därigenom komma till en annan konklusion än socialnämnden. Socialnämnden vill dock framföra att nämndens handläggare har alla bakgrundsfakta och den dagliga kontakten med flickan och hennes situation. Socialnämnden anser att nämnden gjort en rimlig § 22-avvägning och om inte beslutet är olagligt, anser nämnden det vara rimligt att fullfölja placering i ett familjehem utanför släktingkretsen. Detta för att fullfölja tanken att skapa en frizon för flickan. Det aktuella familjehemmet väljs med omsorg för den speciella situation som gäller för flickan. Placeringen är nära både Trelleborg och Mellbystrand för att underlätta fortsatt tät kontakt med båda släktgrenarna. Familjehemmets vuxna är något äldre och har goda förutsättningar att fungera bra tillsammans med farmor och farfar samt mormor och morfar. De har erfarenhet av tidigare familjehemsplaceringar och bedöms ha både kompetens och vilja att samarbeta med både socialtjänsten i Trelleborg och i ett senare skede barnpsykiatrisk expertis.

text: Länsstyrelsebeslutet och massmedia

text: Efter länsstyrelsens beslut 1999-10-29 och den förnyade intensiva massmediadebatten tillförs ärendet en ny dimension. I ett brev till socialnämnden, vilket senare bifogas en JO-anmälan, skriver farföräldrarna och fastern bland annat: ”Vi anser därför att det bästa för AA är att placeras utanför nätverket, men om beslutet ändras och AA skall släktplaceras, så är vi givetvis också intresserade”. Socialnämnden anser att detta förstärker bilden av en konfliktfylld släktingsituation. Uppenbart handlar det nu om en vårdnadstvist. Socialnämnden anser inte det vara rimligt med ytterligare övervägande enligt § 22, även om nämnden gjort minst ingående bedömningar av alternativen på faderns släktsida.

text: Nuläge

text: Under den senaste månaden har inskolningen till familjehemmet genomförts. ”Det främmande hemmet” har blivit flickans trygga, ombonade vardagsarena. ”De okända personerna” har snabbt för flickan blivit varma, omtänksamma, stabila vuxna föräldraförebilder respektive stimulerande lekkamrater. I § 22 SoL understryks att vården bör utformas så att den främjar den en skildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Detta har redan efter kort tid utvecklats positivt och flickan har redan haft besök av morfar, mormor och mostrar. Farmor och farfar har som deltagare i inskolningsprocessen redan etablerat en positiv kontakt. Vårdplan och umgängesplan säkrar formellt denna kontakt, men viktigare är det faktiska samspelet mellan familjehemmet och släktingarna på båda sidor.

text: Det är alltför tidigt att dra långtgående slutsatser, men erfarenheterna hittills pekar på att denna kontakt fungerat mycket bra och allt talar för att den utvecklas enligt målsättningen.

text: Vårdnadsfrågan

text: Socialnämnden har 1999-11-08 beslutat ge socialförvaltningen i uppdrag att utreda vårdnadsfrågan. Bakgrunden är bland annat den kritik som riktas i länsstyrelsens beslut, motioner i ärendet från riksdagsmän samt många olika myndighetspersoner och allmänheten som haft kritiska synpunkter på att en pappa som mördat flickans mamma skall få behålla den juridiska vårdnaden. En bedömning av en automatisk koppling mellan ett grovt brott och förlust av vårdnad görs bäst i tingsrätten. En sådan bedömning borde kunna initieras på andra sätt än genom en framställan från socialnämnden. Hur en sådan bedömning skall komma till stånd är i dagsläget oklart. Tveksamt om en sådan bedömning måste ske via omvägen att socialnämnden gör en framställan enbart på denna grund. I en dom i ett liknande ärende har länsrätten i Jönköpings län, 1999-12-06, gjort en bedömning som snarast får tolkas som att en överflyttning av vårdnaden inte med automatik kan ske endast på grundval av ett grovt brott. Det är möjligt att en mer djupgående analys av det nuvarande rättsläget behöver göras på central nivå.

text: Sammanfattning

text: Socialnämnden har tolkat § 22 SoL så att denna, i synnerhet genom senaste skärpningen av texten, skall stärka föräldrars, släkts och närståendes ställning vid samhällsvård. Att detta alltid skall övervägas, men att paragrafen måste ta hänsyn till barnets bästa enligt § 1 SoL och att den inte har någon övergripande roll i förhållande till frivillighet enligt § 6. Skrivningen i § 22 med ordval som överväga och undersöka tolkar socialnämnden så att formella familjehemsutredningar kring tilltänkta släktinghem inte med automatik måste göras. Nämnden anser att det är en annorlunda process att överväga och undersöka möjligheter av en släktingplacering. I regeringens proposition 96/97:124 uttrycks detta just som ett krav att i första hand utreda möjligheterna att placera barnet i det naturliga nätverket. Med hänsyn till en helhetsbedömning i det aktuella ärendet anser socialnämnden att en rimlig avvägning har gjorts utifrån lagens krav. Tre huvudsakliga skäl för avsteg från huvudregeln om släktingplacering anser socialnämnden föreligga:  Det finns flera konkurrerande släktinghem och en placering i någondera nätverket riskerar att försämra flickans viktiga kontakter med alla släktingar.

text:  En placering i ett familjehem utanför släktingnätverken kan på ett bättre sätt ge flickan en balanserad uppväxt där hon med tilltagande ålder själv kan skapa sig en bild av sin livssituation utan direkt eller indirekt påverkan av släktingars uppfattning av traumat.

text:  Faderns synpunkter som vårdnadshavare kan inte helt bortses från. I den tidigare nämnda länsrättsdomen i Jönköping har detta ytterligare understrukits. Länsstyrelsens i Skåne kritik mot socialnämndens i Trelleborg handläggning har åberopats i målet, men genom länsrättsdomen uppenbarligen inte vunnit gehör. Avslutningsvis vill socialnämnden framhålla att nämnden anser sig ha arbetat med flickans bästa för ögonen i hela handläggningsprocessen. Att den slutliga familjehemsplaceringen skett utanför släktingnätverket beror definitivt inte på att socialnämnden inte varit medveten om paragrafen och dess innebörd, utan på ett noga övervägt ställningstagande.

text: JO inhämtade yttrande från Socialstyrelsen angående styrelsens syn på tillämpningen av

text: 22 § fjärde stycket

text: SoL, särskilt i fall där vårdnadshavaren

text: motsätter sig en anhörigplacering. I ett yttrande som beslutades av tf. överdirektören MM, anförde Socialstyrelsen följande.

text: Lagstiftning m.m.

text: Enligt

text: 25 § första stycket

text: SoL får en underårig inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem. Socialnämnden får inte lämna medgivande enligt första stycket utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Det finns inga uttryckliga bestämmelser som reglerar vad en familjehemsutredning skall innehålla. Viss vägledning ges emellertid genom

text: 26 §

text: SoL. Av bestämmelsen framgår att den unge skall kunna garanteras en god vård och fostran i hemmet och i övrigt goda uppväxtförhållanden. För att kunna garantera det krävs en mycket god kännedom om barnets särskilda behov och förutsättningar samt de omständigheter som gjort det nödvändigt att placera barnet i ett familjehem. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att utredningen bör belysa om de blivande vårdarna utgör en för den unge lämplig familjesammansättning och om det föreligger goda förhållanden för den unge både i det nya hemmet och i dess omgivning. Således krävs även en fördjupad kunskap om familjehemsföräldrarnas vilja och förmåga att ge barnet behövlig omsorg och att tillgodose särskilda behov hos barnet. Utredningen bör mynna ut i en bedömning av familjehemsföräldrarnas förutsättningar att uppfylla barnets behov (se

text: prop. 1989/90:28 s 128

text: f.). Enligt

text: 22 § tredje stycket

text: SoL bör vården utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Svensk lag har valt att inte lämna något försteg för en placering hos barnets släktingar. Emellertid understryks i förarbetena att de vägledande principerna i socialtjänstlagstiftningen, kontinuitetsprincipen, bör tolkas så att nämnden inte förbiser möjligheten att hitta en bra placering i barnets naturliga nätverk. Socialtjänsten bör i varje enskilt fall i första hand utreda möjligheten att placera barnet i det naturliga nätverket. Många gånger framstår det även som naturligt att placera barnet hos en person som har en släktrelation. Det betyder också att man regelmässigt bör undersöka släktens möjligheter att stödja barnet även om det placeras i ett ”främmande” familjehem. En placering i släkten eller nätverket utesluter emellertid inte kravet på att det tänkta familjehemmet skall utredas och godkännas på liknande sätt som ett ”främmande” familjehem (se

text: prop. 1996/97:124 s. 114

text: och

text: /97:SoUl8 s. 84). Den 1 juli 1999 ändrades bestämmelsen i

text: 22 § fjärde stycket

text: SoL från att socialtjänsten bör överväga till skall överväga om barnet kan placeras hos släktingar eller andra närstående. Det var med anledning av

text: prop. 1997/98:102

text: om en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige m.m. som Socialutskottet lade fram förslaget till ändring. Utskottet anförde bl.a. att en ytterligare betoning bör göras av vikten av att socialtjänsten i första hand överväger huruvida placeringen kan ske hos släktingar eller närstående. Utskottet erinrade emellertid samtidigt om vad som stadgas i lagrummet, nämligen att barnets bästa alltid skall beaktas vid placering. Utskottet vidhöll också uppfattningen att om personerna i barnets närhet inte kan tillförsäkra barnet god vård skall placeringen givetvis inte ske där utan i ett annat familjehem (se 1998/99:SoU6).

text: Bedömning

text: Ett grunddrag i socialtjänstlagstiftningen är att vård och behandling skall ske i frivilliga former och i samråd med dem det berör så långt detta är möjligt. Socialtjänstens insatser skall bygga på respekt för människors integritet och självbestämmanderätt. Nämndens insatser för den enskilde skall utformas tillsammans med honom. Detta gäller även vård av barn och unga.

text: Socialnämnden har ett ansvar för att de som behöver beredas vård utanför det egna hemmet tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende och principerna om flexibilitet, kontinuitet och närhet skall därvid tillämpas. Detta gäller även vid placering av barn och unga. De krav som lagen ställer i fråga om samhörighet och kontakt med hemmiljön handlar inte bara om geografisk närhet. Språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor. Att sådana skillnader beaktas och att man väljer ett hem som kan samarbeta med barnets biologiska föräldrar är av största betydelse vid alla placeringar. Det innebär att socialtjänstens personal måste vara lyhörd för föräldrarnas egna önskemål utan att för den skull göra avkall på den professionella bedömningen av vad som är ett lämpligt hem för det enskilda barnet. Vid val av familjehem skall nämnden enligt

text: 22 § fjärde stycket

text: SoL överväga om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. De generella reglerna om att barnets bästa skall tillgodoses, att barnet skall få upprätthålla kontakterna och att barnet skall få god vård och fostran skall vara vägledande även vid placering hos släktingar. Inför den förändrade lydelsen av

text: 22 §

text: SoL som genomfördes den 1 januari 1998 framhölls att socialtjänsten fått stark kritik för att inte vara tillräckligt lyhörd för möjligheterna att placera barn hos släktingar. Detta trots att forskning visat att sådana placeringar kan vara att föredra om placeringen ses ur ett livsperspektiv. Lagstiftaren ansåg emellertid inte att det var möjligt att slå fast en princip som innebär att släktingplaceringar eller andra placeringar i barnets nätverk alltid skall prövas i första hand. En sådan placering innebär inte några garantier för att just detta hem kan tillförsäkra barnet en god vård (se

text: prop. 96/97:124 s. 114

text: ). När det blir aktuellt att placera ett barn utanför det egna hemmet måste vården planeras utifrån det enskilda barnets behov av stöd, hjälp och skydd. Barnets behov måste kunna tillgodoses såväl på kort som på lång sikt. En vårdplan måste utarbetas som redovisar den vård som socialnämnden anser vara nödvändig. Det är sedan barnets vårdnadshavare och den unge själv när han fyllt 15 år, som har att ta ställning till den planerade vården och lämna samtycke till vården. Lämnas samtycke till den planerade vården innebär det som regel att vården kan ges i frivilliga former. Det är viktigt att påpeka att samtycket skall avse hela den planerade vården. Det kan förekomma att en vårdnadshavare endast samtycker till viss form av placering, t.ex. i ett hem för vård eller boende, men inte till placering av barnet i familjehem. En annan begränsning i samtycket kan vara att endast ett visst familjehem accepteras, t.ex. hos en nära anhörig. Situationen kan också vara det omvända, dvs. att samtycke lämnas till alla hem utom det som nämnden förslagit (jfr RÅ 82 2:74). Den vård som kan anses vara den behövliga för den unge kan naturligtvis utformas på olika sätt. Nämnden får i varje enskilt fall bedöma om det begränsade samtycket kan anses ge tillräckligt utrymme för att kunna garantera den behövliga vården. Om så inte är fallet bör ansökan om vård med stöd av lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) göras. Lagen kan även vara tillämplig då vårdnadshavaren trots lämnat samtycke kan befaras ingripa i vården på ett för den unge störande sätt så att den behövliga vården inte kan ges (jfr

text: RÅ 1987 ref 97

text: ). Att släktingplaceringar skulle ha ett ovillkorligt försteg framför andra familjehem går inte att utläsa vare sig av lagtext eller av förarbeten. Tvärtom har socialutskottet uttalat att om ett barn inte kan tillförsäkras god vård i ett närståendehem, skall placeringen inte ske där utan i ett annat hem. Det åligger alltid socialnämnden att överväga en placering i ett släktinghem eller annat närstående hem. Frågan är vad detta ansvar innebär. Socialstyrelsen kan konstatera att på denna punkt skiljer sig socialtjänstens praxis åt. Det är inte alltid så att en sådan utredning inleds. Redan på grundval av förhandsinformation om familjen och barnet samt den speciella situationen kan underlag finnas för att göra en bedömning av hemmets lämplighet. Vid sådana bedömningar är det även av betydelse att beakta den forskning och de erfarenheter som finns om barns sätt att reagera och hantera den speciella situationen. De krav som kan ställas inför en

text: placering av ett barn är att tillräckligt underlag finns för att ta ställning till var barnets behov av vård, stöd och hjälp bäst tillgodoses. Sammanfattningsvis anser Socialstyrelsen att vid val av lämpligt familjehem måste principen om barnets bästa gälla. Denna princip skall gälla även vid överväganden om släktingplacering. Detta förutsätter att det finns en god kännedom om familjen och barnet. Här ställs stora krav på utredaren, inte minst vad gäller kunskaper om barnets förutsättningar och behov. Om inte vårdnadshavaren samtycker till hela den erforderliga vården, inklusive förslag på familjehem, måste en prövning göras om förutsättningar finns för att tillämpa LVU. Detsamma gäller när vårdnadshavaren enbart går med på en viss släktingplacering eller när han inte accepterar en sådan och nämnden har en annan uppfattning. Det finns således inget ovillkorligt försteg för en släktingplacering. Socialnämnden har att noga bedöma för- och nackdelar med en sådan placering.

text: Övrigt

text: Länsstyrelsen har i sin tillsynsrapport behandlat frågan om en förälder, tillika vårdnadshavare, som dödar den andra föräldern skall ha kvar sitt vårdnadsansvar. Svaret på den frågan är inte enkelt och det är tveksamt om det går att ge något generellt svar. Situationen ser olika ut i varje enskilt fall. Viktigt är att inte tappa bort vad som är bäst för barnet i det enskilda fallet. När händelser av detta slag inträffar ställs frågor om hur socialtjänsten skall agera i vårdnadsfrågan och kunskaper söks om hur man bör handla. Denna typ av händelser är visserligen inte vanliga men sammantaget över en längre tidsperiod berör det flera barn på ett mycket omvälvande sätt. Socialstyrelsen anser därför att det är angeläget att dessa fall kartläggs och att man bl.a. följer upp vilken typ av hem barnet placerats i och hur vårdnadsfrågan har lösts. Det är önskvärt att en sådan kartläggning görs i den aviserade översynen av vårdnadslagstiftningen. Där bör även tas ställning till om det, mot bakgrund av dessa fall, finns behov av att göra ändringar i vårdnadsbestämmelserna.

text: Anmälarna gavs tillfälle att kommentera nämndens remissvar och yttrandet från Socialstyrelsen. Det sistnämnda översändes för kännedom till Socialnämnden i Trelleborgs kommun och till Länsstyrelsen i Skåne län.

text: Vid beslutet hade JO tillgång till bl.a. delar av den akt som upprättats i ärendet vid socialförvaltningen i Trelleborgs kommun och de beslut och domar som Länsrätten i Skåne län (mål nr 9727-1999) och Kammarrätten i Göteborg (mål nr 1549-2000) meddelat i ärendet efter det att nämndens beslut om AA:s familjehemsplacering överklagats för laglighetsprövning.

text: I ett beslut den 14 februari 2001 anförde JO André följande.

text: Enligt

text: 12 §

text: SoL skall socialnämnden bl.a. verka för att barn och ungdom växer upp under goda och trygga förhållanden.

text: Socialnämnden skall enligt

text: 22 §

text: SoL sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Enligt bestämmelsens tredje stycke skall vården utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. I fjärde stycket anges att vid placering av barn skall i första hand övervägas om barnet kan tas om hand av någon anhörig eller annan närstående. Enligt

text: 1 §

text: SoL skall dock barnets bästa alltid beaktas.

text: Socialnämndens insatser beträffande barn och ungdomar bygger på samtycke från de berörda enskildas sida. Under vissa förutsättningar är dock nämnden skyldig att omhänderta barn och ungdomar för vård. Regler om sådana tvångsingripanden finns i LVU.

text: BB:s gärning att beröva CC livet innebar för AA att hon förlorade sin mor. BB satte sig genom gärningen också ur stånd att för lång tid framåt svara för den faktiska omvårdnaden av AA. Därmed aktualiserades socialnämndens ansvar att sörja för att AA togs om hand på erforderligt sätt. De alternativ som därvid stod nämnden till buds var att antingen placera AA i familjehem eller att ansöka om vårdnadsöverflyttning.

text: De regler som behandlar överflyttande av vårdnad i en situation som den förevarande återfinns i

text: 6 kap. 7 § föräldrabalken

text: , FB. Enligt bestämmelsens första stycke skall rätten besluta om ändring i vårdnaden om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling. I förarbeten till lagstiftningen anfördes bl.a. följande (

text: prop. 1981/82:168 s. 68

text: I de flesta fall torde sålunda förevarande paragraf i praktiken aktualiseras bara när barnet har tagits om hand med stöd av LVU. En överflyttning av vårdnaden bör inte heller ske annat än om det finns någon annan lämplig person som är villig att utöva vårdnaden och som barnet har ett så gott förhållande till att barnet självt kan eller rimligen bör acceptera denne som vårdnadshavare. Det betyder att ett beslut om att omedelbart skilja en förälder från vårdnaden om ett barn redan när förälderns olämplighet kommer till myndighetens kännedom i allmänhet kan meddelas bara om den andra föräldern är villig att ensam ta över ansvaret för barnet. I övriga fall torde det många gånger vara nödvändigt att barnet har bott en tid i ett fosterhem för att man skall kunna avgöra hur denna placering har utfallit. Av det sagda följer att en sådan åtgärd som att överflytta vårdnaden inte helt enkelt låter sig göras i fall där barnet ännu inte har placerats i familjehem och där den andra föräldern inte kan överta vårdnadsansvaret. Det kan däremot ofta vara befogat för nämnden att under ett senare skede, t.ex. efter det att en familjehemsplacering pågått under en tid och utfallit positivt, väcka frågan om att överflytta vårdnaden om barnet till familjehemsföräldrarna. Så kan vara fallet särskilt om föräldern är frihetsberövad under lång tid och därför inte har möjlighet att aktivt ta tillvara barnets intressen. Frågan om vårdnadsöverflyttning har varit föremål för övervägande i LVU-utredningens betänkande Omhändertagen,

text: SOU 2000:77

text: För det fall frågan om vårdnadsöverflyttning inte aktualiseras är den möjlighet som kvarstår för nämnden att placera barnet i familjehem. En sådan placering kan ske antingen som en frivillig placering enligt SoL eller med stöd av LVU. Det ligger i sakens natur att det finns skäl för socialnämnden att överväga behovet av att bereda barn vård enligt LVU i en situation som den förevarande. Om vårdnadshavaren medger de förslag om insatser för barnet som nämnden föreslår är emellertid utrymmet för att tillämpa LVU begränsat. LVU-utredningen har i det ovan nämnda betänkandet även tagit upp denna fråga. Utredningen fann dock inte skäl att föreslå någon ändring av lagstiftningen såvitt avsåg de fall där en förälder berövat den

text: andra föräldern livet utan ansåg att frågan om tillämpligheten av LVU måste besvaras utifrån förhållandena i det enskilda fallet, betänkandet s. 87.

text: Då såväl reglerna om vårdnadsöverflyttning som frågan om LVU:s tillämplighet i fall som det förevarande nu bereds inom Regeringskansliet finns det inte skäl för mig att här uppehålla mig ytterligare vid den saken.

text: Det kan konstateras att nämnden i det inledande skedet av handläggningen valde att inte väcka talan om vårdnadsöverflyttning. I stället påbörjades arbetet med att ordna en familjehemsplacering åt AA. Nämndens agerande ger så långt inte anledning till någon kritik från min sida.

text: Den utredning som jag har företagit har framför allt avsett frågan om hur nämnden utrett placeringen av AA och om nämnden utan godtagbara skäl har underlåtit att placera AA hos någon av hennes släktingar.

text: Som angetts ovan stadgas numera i

text: 22 § fjärde stycket

text: SoL att vid placering av barn i första hand skall övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Bestämmelsen, som har tillkommit på initiativ av Socialutskottet, var ursprungligen avfattad på så sätt att socialnämnden vid placering av barn i första hand borde överväga s.k. anhörigplacering. I samband med införandet av fjärde stycket i lagrummet anförde Socialutskottet (1996/97:SoU18 s. 84) bl.a. följande. Barnets bästa skall vara en ledstjärna i arbetet med barn. Svensk och utländsk forskning visar att placeringar av barn hos släktingar kan vara att föredra om man enskilt fall prövar att placera barnet i det naturliga nätverket. Det finns dock inga

text: barnets nätverk inte kan tillförsäkra barnet en god vård skall placering givetvis inte ske där utan i ett annat familjehem. I dessa fall bör socialtjänsten utreda anhörigas och närståendes möjligheter att på andra sätt stödja barnet. Ordalydelsen i

text: 22 § fjärde stycket

text: SoL ändrades den 1 juli 1999, även detta på initiativ av Socialutskottet, från att anhörigplacering ”bör” övervägas till att sådan placering ”skall” övervägas. Enligt utskottsbetänkandet (1998/99:SoU6 s. 43) ville man ytterligare betona vikten av att socialtjänsten i första hand överväger huruvida placeringen kan ske hos släktingar eller andra närstående.

text: Frågan om vad som är barnets bästa låter sig inte enkelt besvaras utan är naturligtvis beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Det är inte självklart att de syften som ligger bakom bestämmelsen om anhörigplacering alltid gör sig gällande med lika styrka. I de flesta fall kan sannolikt enighet uppnås om att det är till fördel om barnet kan placeras hos släktingar eller andra närstående eftersom en sådan placering normalt innebär att barnet kan behålla det nätverk som redan finns omkring det. Barnet ges därigenom också större möjligheter att bibehålla kontakten med föräldrar och andra anhöriga. Det går emellertid inte att helt bortse ifrån att det finns fall där det kan befaras att en placering hos anhöriga kan medföra att barnets kontakter med andra närstående försvåras. Så kan vara fallet bl.a. om det föreligger konflikter mellan dessa grupper eller om förhållandet mellan dem annars är ansträngt. Rent allmänt kan det inte antas vara till fördel för

text: ett barn att växa upp i en miljö som är fientligt inställd till barnets förälder. I de allra flesta fall är det i vart fall på lång sikt till förmån för barnet om någon kontakt kan upprätthållas med föräldern. Det är emellertid inte alltid så att kontakt och umgänge med föräldrarna eller någon av dem gagnar barnet.

text: Skyldigheten att beakta barnets bästa innebär att socialnämnden i sin utredning måste planera vården utifrån det enskilda barnets behov av stöd, hjälp och skydd. I denna planering bör vårdnadshavaren inte ges något avgörande inflytande över barnets framtid utan i stället måste utgångspunkten vara att det är det enskilda barnets förhållanden och framtida behov som skall ligga till grund för socialnämndens bedömning av var barnet skall placeras.

text: Först efter det att nämnden tagit ställning till vad som kan anses vara bäst för barnet aktualiseras frågan om barnets vårdnadshavare, och den unge själv när han fyllt 15 år, samtycker till den planerade vården. Lämnas samtycke till hela den erforderliga vården innebär det som regel att vården kan ges i frivilliga former. Först om vårdnadshavaren, eller i förekommande fall barnet själv, motsätter sig den planerade vården uppkommer fråga om att bereda barnet vård enligt LVU.

text: Inledningsvis placerades AA hos sina farföräldrar. Vad som kommit fram i denna del föranleder inte något uttalande från min sida. I samband med att fadern därefter dömdes för mord på sin hustru hade nämnden att ordna en stadigvarande placering för AA. Därvid framfördes olika uppfattningar om var AA skulle placeras. Släktingar på moderns sida uttryckte önskemål om att flickan skulle placeras hos dem medan fadern och dennes anhöriga ansåg det vara lämpligast att flickan placerades i ett hem som inte hade någon anknytning till familjen.

text: Vilka krav som ligger i nämndens skyldighet att överväga anhörigplacering anges inte närmare i lagtexten eller i förarbetena. Det kan emellertid konstateras att en sådan placering inte medför någon befrielse från kravet på att det tänkta familjehemmet skall utredas och godkännas på liknande sätt som ett ”främmande” familjehem (se

text: prop. 1996/97:124 s. 114

text: och socialutskottets betänkande 1996/97:SoU18 s. 84).

text: Av Socialstyrelsens yttrande framgår att socialtjänstens praxis skiljer sig åt i detta avseende och att det inte alltid är så att en familjehemsutredning inleds. En familjehemsutredning ger i och för sig en bra bild av hemmets möjlighet att ge barnet god vård. Det går emellertid inte att bortse från att det ofta ändå kan finnas underlag för att göra en tillfredsställande bedömning av lämpligheten att placera barnet i ett visst hem.

text: I uttrycket överväga måste enligt min mening främst ligga att nämnden skall undersöka det befintliga nätverk som finns runt barnet för att utröna om det finns möjlighet att placera barnet inom den kretsen och i vad mån det finns intresse hos och möjlighet för någon i denna krets att ta emot barnet. För det fall nämnden kan konstatera att det inte finns någon i barnets nätverk som har möjlighet att ta emot barnet måste nämnden redan här anses ha fullgjort den skyldighet som ålagts den i

text: 22 § fjärde stycket

text: SoL. Om däremot någon anhörig förklarar sig villig att ta emot

text: barnet måste det åligga nämnden att närmare utreda förutsättningarna för en sådan placering. Om flera anhöriga var för sig förklarar sig villiga att ta emot barnet bör denna skyldighet gälla i förhållande till var och en av dem.

text: I AA:s fall fanns det släktingar på hennes avlidna moders sida som var villiga att fungera som familjehem för henne, nämligen hennes morfar och hennes två mostrar. Jag har vid min granskning av den utredning som gjorts av familjehemsutredarna NN och OO inte kunnat dra annan slutsats än att nämnden de facto fullgjort sin skyldighet att utreda förutsättningarna för en placering av AA hos någon av dessa släktingar. Det kan därvid konstateras bl.a. att utredarna har gjort hembesök hos morfadern och hos den ena mostern. Utredarna har även haft enskilda samtal med de släktingar som haft önskemål om att bli familjehem för AA. Det förtjänar att framhållas att det härvidlag inte påvisades några missförhållanden av något slag och att placeringen av AA i ett externt familjehem grundades på helt andra överväganden.

text: Genom nämndens beslut den 27 september 1999 placerades AA, i enlighet med det förslag som förvaltningen avgett efter företagen utredning, i ett familjehem utanför släktingnätverket. Fadern, som fortfarande är vårdnadshavare för AA, samtyckte till placeringen. I och med detta aktualiserades inte någon tillämpning av LVU. Det har självfallet varit en mycket grannlaga uppgift för nämnden att i detta fall försöka komma fram till ett beslut som så påtagligt har betydelse för AA:s hela framtid. JO är mycket återhållsam med att överpröva myndigheters bedömningar i olika sakfrågor. Jag finner inte skäl att här göra något avsteg från denna princip. Det finns dock anledning att framhålla att jag vid min granskning av ärendet inte har gjort några andra iakttagelser än att nämndens handläggning präglats av en vilja att komma fram till den lösning som kan antas vara bäst för AA.

text: Fallet angående AA har varit uppmärksammat och har diskuterats utifrån olika aspekter. Det ligger i sakens natur att man kan anföra synpunkter på hur socialnämnden har handlat. Detta har visat sig inte minst genom det beslut som Länsstyrelsen i Skåne län har meddelat i det tillsynsärende som inleddes i anledning av klagomål från AA:s släktingar på moderns sida. I beslutet har länsstyrelsen i flera avseenden riktat allvarlig kritik mot nämndens handläggning av ärendet. Mot bakgrund av de mycket svåra överväganden som är för handen i ett fall som det förevarande finner jag inte anledning att göra något särskilt uttalande med anledning av de klagomål som makarna FF och GG har anfört mot länsstyrelsens handläggning av ärendet.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Postgranskning
Proportionalitetsprincipen
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

publisher: Justitieombudsmannen

title: Ett häkte har visat omfattande brister i hanteringen av intagnas myndighetspost

org: jo

sammanfattning: Ett häkte får mycket allvarlig kritik för felaktig hantering av intagnas s.k. myndighetspost. Utredningen visar på omfattande och grundläggande brister i såväl granskningen av sådan post som häktets rutiner för hur intagnas försändelser till och från myndigheter ska hanteras. JO ser ytterst allvarligt på att rutinerna i flera avseenden har saknat stöd i lagstiftningen och uttalar att det är angeläget att utbildningsinsatser genomförs vid häktet.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan och en kompletterande skrift, som kom in till JO den 16 maj respektive den 5 juli 2022, klagade AA på hur Kriminalvården, häktet Uddevalla, hade hanterat hans försändelser till och från myndigheter. Han anförde i huvudsak följande.

type: stycke

text: Häktet har vid upprepade tillfällen granskat hans myndighetspost. Häktespersonalen som har hand om posthanteringen har hävdat att det är åklagaren som öppnat posten. Försändelserna har varit adresserade till Kriminalvårdens huvudkontor eller häktet Uddevalla i hans namn. Om myndighetsposten har vidarebefordrats till den aktuella åklagaren i stället för till honom strider det mot gällande lag. Vidare kräver avdelningspersonalen att intagna skriver intagningsnummer på sin utgående post till myndigheter för att skickas till åklagaren för granskning.

text: AA bifogade bl.a. kuvert från olika myndigheter.

text: Utredning

text: JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA fört fram. Myndigheten ombads även att besvara följande frågor.

text: 1. Vilka rutiner har häktet för hanteringen av försändelser mellan en intagen och en svensk myndighet? Har det någon betydelse om den intagne lämnat ett s.k. postgranskningsmedgivande?

text: 2. Hur var de försändelser som beskrivs i anmälan adresserade?

text: 3. Granskade häktet de aktuella försändelserna? På vilken grund genomfördes granskning i sådana fall?

text: 4. Lämnades försändelserna över till Åklagarmyndigheten och vad var i så fall orsaken till detta?

text: Kriminalvården uppmanades därefter att också yttra sig över vad AA anfört om myndighetens hantering av utgående myndighetspost.

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården, Region Väst, genom regionchefen, i huvudsak följande:

text: Redogörelse från häktet Uddevalla

text: Med anledning av AA:s anmälan har kontakt tagits och information har inhämtats från häktet Uddevalla genom kriminalvårdschef BB. Av yttrandet från häktet Uddevalla samt komplettering till yttrandet framgår huvudsakligen följande. Avseende rutiner kring brevgranskning på häktet Uddevalla gäller följande. Brev till och från intagna med restriktioner ska kontrolleras av aktuell åklagare innan den intagne får tillgång till brevet. Samtliga brev ska granskas av vakthavande befäl eller annan personal med delegation. Granskningen sker dagligen i närvaro av två tjänstemän. Vid genomläsning av brev ska den intagne underrättas om detta. Efter granskningen ska brevet återförslutas. Brevet ska stämplas med därtill avsedd stämpel där det framgår vilken granskning försändelsen blivit föremål för. För att granskning ska kunna genomföras gäller huvudregeln som förutsätter att ett så kallat postgranskningsmedgivande har lämnats av den intagne. Om ett sådant medgivande inte har lämnats får granskning som huvudregel inte ske. Breven läggs i stället bland den intagnes personliga ägodelar och fås ut när den intagne lämnar häktet. Brev mellan myndighet, advokat eller vissa internationella organisationer får emellertid inte öppnas. Vid osäkerhet om avsändaren verkligen är något av ovanstående, trots märkt kuvert, ska i första hand uppgiften kontrolleras genom att kontakt tas med avsändaren för fråga om försändelse skickats. En sådan händelse kan exempelvis uppkomma om det råder en osäkerhet om avsändaren i själva verket är en myndighet då kuvertet ger intryck av att vara manipulerat, öppnat eller återanvänt. Då kan kontakt tas med befintlig myndighet för att säkerställa att ett utskick från myndigheten har skickats till intagen. Om sådan uppgift inte kan säkerställas ska brevet alltid öppnas i närvaro av den intagne i syfte att försäkra sig om kuvertets innehåll. Vad det gäller häktet Uddevallas rutiner kring hantering av utgående myndighetspost föreligger lokala rutiner att alla brev som ska lämnas ut ska framgå med namn och intagningsnummer för att personal vid brevgranskningen ska veta från vem som skickat brevet och hur personal ska hantera det utifrån om den intagne har restriktioner eller inte. I det enskilda fallet har uppgifter hämtats från tillförordnad vakthavande befäl som har utfört aktuell brevgranskning. Tillförordnad vakthavande befäl har muntligen fått ta del av innehållet i anmälan samt yttrandet i stora drag och har inte inkommit med några synpunkter. Vid de två aktuella tillfällena agerade två olika medarbetare som vittnen då två tjänstemän skulle utföra brevgranskningen. Med anledning av att en tid har förflutit sedan det aktuella brevgranskningstillfället har tillförordnad vakthavande befäl haft svårt att exakt uttala sig om hur försändelserna varit adresserade. Breven öppnades emellertid aldrig vid granskningen utan stämplades med stämpel ”genomlysning av oöppnad försändelse” för att därefter skickas till aktuell åklagare för ett medgivande om breven fick delas ut till AA. Detta gjordes med anledning av att AA vid det aktuella tillfället hade restriktioner samtidigt som granskningen skedde i farten. Det finns en rutin

text: om att skicka all post till åklagaren i syfte att få medgivande till utlämning och det har gjorts utifrån en försiktighetsåtgärd då det förekommit post inom myndigheten som inkommit i myndighetskuvert men som varit från en privatperson. I de allra flesta fall har brev återkommit oöppnat från åklagaren men vid de två aktuella tillfällena blev breven öppnade av oklar anledning. När dessa två försändelser återkom från åklagaren var de således öppnade och delades därpå ut till AA som ifrågasatte varför breven varit öppnade. Medarbetarna som delade ut breven meddelade AA om att samtliga brev hade öppnats av åklagaren. Vidare hade tillförordnad vakthavande befäl efter utdelning haft samtal med AA avseende brevgranskningen. På häktet Uddevalla tjänstgör för närvarande en person som vakthavande befäl. Personen kan emellertid ersättas vid somliga tillfällen av flertalet vikarierande vakthavande befäl dels under hastigt tillkomna frånvaroperioder, dels vid mer planerande semesterperioder. Vakthavande befäl kan även delegera arbetsuppgiften kring brevgranskning till vikarierande vakthavande befäl på grund av hög arbetsbelastning. Rutinen för posthantering riskerar därmed att brista då vikarierande vakthavande befäl mottagit felaktig upplärning kring arbetsuppgifterna som avser att hantera försändelser. Häktet Uddevalla gör sammanfattningsvis bedömningen att handhavandet av brevgranskningen i aktuellt ärende har brustit. Det anges tydligt i rutinbeskrivningen att myndighetspost ska lämnas till den intagne utan granskning. Vid osäkerhet får avsändaren kontaktas, eller om sådan uppgift inte kan säkerställas får brevet öppnas i närvaro av den intagne. Information om häktets rutiner kring brevgranskning har gått ut till vakthavande befälsgruppen i syfte att säkerställa att brevgranskningen hanteras enligt rutin framöver. För närvarande gäller följande rutiner kring brevgranskning på häktet Uddevalla. Om ett kuvert från myndighet inkommer till intagen, helt och icke manipulerat, och det är säkerställt att avsändaren är från myndighet kan brevet genomlysas utan att öppnas och därmed stämplas med information om att kuvertet har genomlysts. Därefter skickas brevet till den intagne. I de fall där kuvertet verkar manipulerat eller på annat sätt ger sken av att avsändaren inte är en myndighet, genomlyses brevet och stämplas för att därefter skickas till åklagare för medgivande. Enligt vakthavande befäl kommer breven alltid åter oöppnade och kan därmed delas ut till den intagne. Häktet Uddevalla anser emellertid att man har följt de rutiner som finns gällande hantering av utgående post till andra myndigheter.

text: Aktuella författningsbestämmelser

text: Av

text: 3 kap. 6 § häkteslagen (2010:611)

text: (HäL) framgår att försändelser mellan en intagen och hans eller hennes offentliga försvarare, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda ska vidarebefordras utan granskning. Detsamma gäller försändelser mellan en intagen och en försvarare som den intagne har utsett om försvararen uppfyller de krav som ställs i

text: 21 kap. 5 § första stycket rättegångsbalken

text: . En sådan försändelse till en intagen ska dock inte vidarebefordras utan hållas kvar, om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare av försändelsen är oriktig. Av 3 kap. 7 § HäL framgår att om en intagen har utsett en försvarare som inte uppfyller de krav som ställs i

text: , ska försändelser mellan den intagne och försvararen vidarebefordras såvida det inte är nödvändigt att vägra vidarebefordran för att avvärja fara för någons liv, fysiska hälsa eller frihet. I andra fall än som avses i första stycket eller i 6 § får en intagen vägras sända eller ta emot en försändelse, om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. En försändelse som den intagne inte får sända eller ta emot får hållas kvar. Av 3 kap. 8 § HäL framgår att en försändelse som hålls kvar får granskas endast om 1. den intagne har medgett det, eller

text: 2. det i fall som avses i 7 § andra stycket är absolut nödvändigt av säkerhetsskäl. En försändelse som avses i 6 § eller 7 § första stycket får endast granskas för att utreda vem avsändaren är. Av 6 kap. 2 § HäL framgår att ett beslut om restriktioner enligt 1 § får avse inskränkningar i rätten att 1. placeras tillsammans med andra intagna enligt 2 kap. 1 § andra stycket, 2. vistas i gemensamhet enligt 2 kap. 5 §, 3. följa vad som händer i omvärlden enligt 2 kap. 9 §, 4. inneha tidskrifter och tidningar enligt 2 kap. 11 §, 5. ta emot besök enligt 3 kap. 1 § första stycket, 6. stå i förbindelse med annan genom elektronisk kommunikation enligt 3 kap. 4 § första och andra styckena, eller 7. sända och ta emot försändelser enligt 3 kap. 7 §. Av 6 kap. 3 § HäL framgår att en fråga om restriktioner prövas av undersökningsledaren eller åklagaren. Ett beslut i en sådan fråga ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Av 3 kap. 15 § i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:2

text: ) om häkte, FARK Häkte, framgår att en försändelse till eller från en intagen ska befordras samma dag som försändelsen kommer till häktet, om det är möjligt och försändelsen inte ska granskas eller hållas kvar.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Av Kriminalvårdens regelverk uppges att huvudregeln är att myndighetspost ska befordras till den intagne eller den angivna mottagaren, utan granskning. Skyddet för förtrolig kommunikation kan ses som en för intagna anpassad form av det skydd som gäller för var och en enligt

text: 2 kap. 6 § regeringsformen (2010:1408)

text: . En granskning av myndighetspost utan lagstöd utgör därför ett allvarligt fel då rätten till förtrolig kommunikation är grundlagsskyddad. Det finns därför anledning att vara särskilt uppmärksam på regelverket om myndighetspost och att vara mycket noggrann när brevgranskning utförs. Principen är betydelsefull och finns befäst i flera internationella överenskommelser, bland annat de europeiska fängelsereglerna och FN:s principer till skydd för frihetsberövade personer. Av genomförd utredning har häktet Uddevalla beskrivit deras rutiner avseende hanteringen av postförsändelser och hur brevgranskning ska gå tillväga. Kriminalvården kan konstatera att handhavandet av brevgranskningen i det aktuella ärendet har brustit då samtliga myndighetsförsändelser har skickats till åklagare i stället för att dessa försändelser, enligt Kriminalvårdens regelverk och rutinbeskrivning, skulle lämnats till AA utan granskning. Då huvudregeln är att myndighetspost ska befordras till den intagne eller den angivna mottagaren utan granskning anser Kriminalvården att det inte bör finnas något krav att den intagne ska ange vare sig namn eller intagningsnummer avseende utgående post som ska lämnas till andra myndigheter. Myndighetspost bör befordras utan granskning utom i de fall misstanke finns om att avsändaren är oriktig. Kriminalvården kan även konstatera, utifrån genomförd utredning, att upplärning kring rutinerna för brevgranskning för vakthavande befäl på häktet Uddevalla har varit bristfällig. Kriminalvården bedömer att det föreligger ett behov för vakthavande befälsgrupp att ta del av information om gällande rutiner kring brevgranskning på häktet Uddevalla i syfte att säkerställa att brevgranskningen hanteras i enlighet med Kriminalvårdens regelverk och gällande rutin framöver.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret men hördes inte av.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Kriminalvården har redogjort för viss rättslig reglering som är relevant i ärendet. Jag hänvisar till den redogörelsen och tillägger därutöver följande.

text: I

text: 1 kap. 6 § första stycket häkteslagen (2010:611)

text: föreskrivs att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av lagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av andra stycket framgår att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

text: Det finns också skäl att nämna följande bestämmelser i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:2

text: ) om häkte.

text: Enligt 3 kap. 18 § får en försändelse till eller från en intagen granskas genom genomlysning av försändelsen i oöppnat skick, öppnande utan genomläsning av innehållet, eller öppnande och genomläsning av innehållet. Om en försändelse har öppnats, ska den förseglas när granskningen är slutförd.

text: Av 3 kap. 19 § följer bl.a. att en granskning av en försändelse till eller från en intagen ska ske skyndsamt.

text: Bedömning

text: Häktets granskning av myndighetspost Som framgått ska en försändelse mellan en intagen och en myndighet, s.k. myndighetspost, som utgångspunkt vidarebefordras utan granskning. Det gäller även om den intagne har restriktioner eftersom dessa inte kan gälla myndighetspost (se

text: 6 kap. 2 § 7 häkteslagen

text: ). Endast om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare av en sådan försändelse till en intagen är oriktig medger

text: häkteslagen

text: att den får hållas kvar och granskas i syfte att utreda vem avsändaren är. En granskning förutsätter vidare att den intagne har lämnat medgivande till detta.

text: Det är klarlagt att häktet vid åtminstone två tillfällen har granskat försändelser till AA från myndigheter. Kriminalvården har inte kunnat uttala sig om hur de aktuella breven var adresserade. Jag finner inte skäl att ifrågasätta AA:s uppgift om att de var ställda till honom. Enligt myndighetens postgranskningsstämpel på det kuvert som AA har gett in till JO tillsammans med anmälan utfördes granskningen genom genomlysning av oöppnad försändelse med stöd av

text: 3 kap. 7 § häkteslagen

text: . Den bestämmelsen omfattar emellertid inte myndighetspost. Åtgärderna vidtogs alltså i strid med

text: häkteslagen

text: . Kriminalvårdens granskning av försändelser till och från intagna utgör en kontrollåtgärd som innebär ett lagreglerat undantag från det skydd för förtrolig kommunikation som finns i

text: regeringsformen

text: . En granskning som utförs utan stöd i lag utgör därför ett allvarligt fel, vilket också Kriminalvården har konstaterat. Med anledning av beskrivningen av hur den aktuella granskningen ska ha gått till i häktet

text: Uddevalla vill jag också understryka vikten av att sådana åtgärder görs med stor eftertanke och noggrannhet samt att detta inte sker ”i farten”.

text: I remissvaret anges att det var ett vakthavande befäl som utförde den nu behandlade granskningen av AA:s post, men inte vem som hade beslutat om åtgärden. Jag ser ändå skäl att påminna om att det av arbetsordningen för Kriminalvården (KV 2022-17818) framgår att det är kriminalvårdsinspektör som är den lägsta befattningshavaren som får besluta om granskning av myndighetspost.

text: Vidare vill jag framhålla att en granskning inte får vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med åtgärden. Även om genomlysning av oöppnad försändelse är den granskningsåtgärd som är minst ingripande får metoden självfallet endast användas i syfte att utreda vem avsändaren är när det gäller myndighetspost. Enligt remissvaret har häktet Uddevalla som rutin att genomlysa försändelser också i fall där det är säkerställt att en myndighet är avsändare, dvs. trots att det inte ens finns en misstanke om att avsändaren varit oriktig. Detta är synnerligen anmärkningsvärt eftersom en sådan ordning innebär att häktet återkommande granskar myndighetspost utan lagstöd. Jag ser naturligtvis ytterst allvarligt på detta.

text: Det har dessutom kommit fram att häktet Uddevalla när det uppstår osäkerhet om den uppgivna avsändaren, och huruvida det verkligen är frågan om myndighetspost, i första hand kontrollerar uppgiften genom att ta kontakt med myndigheten i fråga för att ta reda på om försändelsen har skickats därifrån. I Kriminalvårdens handbok om intagnas försändelser (

text: ) anges att detta av praktiska skäl sällan är en framkomlig väg och att en sådan kontakt oftast hindras även av att uppgiften om att en viss person är intagen i anstalt eller häkte normalt är föremål för sekretess. Jag instämmer helt i den slutsatsen. Varje kontrollåtgärd som vidtas från det att en försändelse ankommer till ett verksamhetsställe tills att den överlämnas till den intagne är i princip att betrakta som begränsningar av den intagnes informationsfrihet och av skyddet för förtroliga försändelser. Sådana åtgärder kräver stöd i lag. Utrymmet för kontrollåtgärder eller andra åtgärder som försenar eller på annat sätt uppehåller utdelning till den intagne är därtill begränsat till nödvändiga kontroller av att avsändaren verkligen är den myndighet som anges. Det är alltså inte tillåtet att kontakta en myndighet i syfte att ta reda på innehållet i en försändelse som myndigheten har skickat till en intagen (se

text: JO 2010/11 s. 201

text: Remissvaret tyder vidare på att intagna i häktet Uddevalla måste öppna brev i närvaro av personal om det är oklart vem som är avsändare av en försändelse. Det har inte närmare beskrivits hur detta går till men jag vill påminna om att JO tidigare har bedömt att ett sådant förfarande strider mot syftet med reglerna om skydd för myndighetspost, även om det i och för sig inte utgör brevgranskning (jfr

text: JO 2009/10 s. 188

text: och 1994/95 s. 175). Jag har samma uppfattning. En sådan ordning kan medföra att personalen faktiskt har en möjlighet att se

text: innehållet eller få en uppfattning om det; förfarandet är då inte förenligt med skyddet för den förtroliga kommunikationen och regleringen om befordran av myndighetspost (se mitt beslut den 23 mars 2023, dnr 7551-2021).

text: Häktets rutin att skicka myndighetspost till åklagaren Av remissyttrandet framgår att häktet som en försiktighetsåtgärd regelmässigt har skickat myndighetspost rörande intagna med restriktioner till åklagaren för medgivande till vidarebefordran. Enligt min mening saknas det lagligt utrymme även för detta. I fall där det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare av en försändelse till en intagen är oriktig ska häktet granska försändelsen i den utsträckning det behövs för att kunna ta ställning till om det rör sig om myndighetspost eller inte. Om häktet efter granskning kommer fram till att en försändelse utgör myndighetspost ska den inte skickas till åklagaren utan snarast vidarebefordras till den intagne (se mina uttalanden i protokollet efter inspektionen av häktet Göteborg i september 2022, dnr 6818-2022). Det finns således inte något lagstöd för att som en allmän ”försiktighetsåtgärd” skicka myndighetspost till åklagaren. Även om åklagaren inte granskar dessa försändelser som skickas från häktet finns det en risk för sådana misstag. Förfarandet fördröjer sannolikt dessutom befordran av posten.

text: Enligt Kriminalvården var det en åklagare som öppnade försändelserna till AA. I det här ärendet har det inte vidtagits några utredningsåtgärder mot Åklagarmyndigheten men som JO har framhållit får det förutsättas att berörda åklagare har kännedom om vilka försändelser

text: häkteslagen

text: ger dem rätt att granska (se JO:s beslut den 25 oktober 2019, dnr

text: ). Det förhållandet att myndighetspost felaktigt har skickats till åklagaren innebär alltså inte nödvändigtvis att försändelserna granskas, men som jag nyss varit inne på väl en risk för det.

text: Namn och intagningsnummer på utgående myndighetspost Innan privatpost granskas är det förstås centralt att häktet kan säkerställa att den intagne har lämnat ett granskningsmedgivande. JO har därför ansett det ofrånkomligt att ett häkte måste ha en rutin som innebär att sådana brev kan kopplas till en viss intagen (se JO 2013/14 s. 293). Enligt min mening är det emellertid inte acceptabelt att tillämpa en sådan ordning för intagnas post till myndigheter. Kriminalvården har uppenbarligen samma uppfattning. Jag är mycket kritisk till att intagna i häktet Uddevalla får skriva sitt namn och intagningsnummer på den utgående myndighetsposten.

text: Avslutande synpunkter Sammanfattningsvis visar utredningen i ärendet på omfattande och grundläggande felaktigheter i såväl granskningen av AA:s försändelser som häktets rutiner för hur intagnas försändelser till och från myndigheter ska hanteras. Rutinerna har i flera avseenden saknat stöd i lagstiftningen. Detta är helt oacceptabelt och häktet Uddevalla förtjänar mycket allvarlig kritik.

text: Det som har kommit fram tyder på att det finns ett stort behov av utbildningsinsatser vid häktet för att säkerställa att skyddet för förtrolig kommunikation beaktas vid granskning och annan hantering av intagnas försändelser samt att sådana åtgärder framöver även i övrigt vidtas i enlighet med gällande reglering. Det är angeläget att myndigheten ser till att sådana insatser genomförs.

text: Ärendet avslutas.

text: Katarina Påhlsson

text: Ärendet har föredragits av Elenor Grönnå. Byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
Allmänna handlingar
Sekretess
Serviceskyldighet

title: Kritik mot Regeringskansliet, Utrikesdepartementet, för hanteringen av en begäran om att ta del av allmänna handlingar

sammanfattning: Utrikesdepartementet har under senare år fått återkommande kritik från såväl JO som riksdagens konstitutionsutskott och Justitiekanslern för att departementet hanterar framställningar om att få ta del av allmänna handlingar på ett sätt som står i konflikt med tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. I oktober 2017 kritiserade JO Utrikesdepartementet för hanteringen av en begäran och uppmanade departementet att vidta åtgärder med anledning av den återkommande kritiken. Med anledning av en anmälan från en journalist om långsam handläggning av en begäran om att ta del av allmänna handlingar har JO återigen granskat Utrikesdepartementets hantering. JO konstaterar i beslutet att hanteringen av journalistens begäran uppvisar brister som motsvarar de som kommit fram vid tidigare granskningar och kritiserar Utrikesdepartementet för handläggningen. Utrikesdepartementet har påbörjat en översyn av sin hantering av framställningar om att ta del av allmänna handlingar. JO uppmanar Utrikesdepartementet att senast den 1 oktober 2019 redovisa till JO vilka åtgärder som vidtagits dittills och vilka ytterligare åtgärder som planeras.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO den 8 juni 2018 förde journalisten AA fram klagomål mot Regeringskansliet, Utrikesdepartementet, för att handläggningen av hans begäran om att ta del av allmänna handlingar tagit lång tid. Han anförde i huvudsak följande.

text: Den 10 november 2017 begärde AA att få ta del av all korrespondens mellan Sveriges ambassad i Rabat, Marocko, och Utrikesdepartementet under perioden den 1 september–31 oktober 2015. I februari 2018 fick han besked av departementet att en sekretessprövning av materialet pågick. I maj 2018 fick han ett mejl av ansvarig handläggare om att hans begäran var under handläggning och att hon avsåg att återkomma med besked så snart som möjligt. Vid ett telefonsamtal med handläggaren i juni 2018 uppgav hon att den långa handläggningstiden berodde på tidsbrist. Vid tidpunkten för anmälan till

text: JO hade AA ännu inte fått del av de efterfrågade handlingarna. Dröjsmålet försvårar hans arbete som journalist och urholkar offentlighetsprincipen.

text: Utredning

text: Utrikesdepartementet (rättschefen BB) yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna upplysningar.

text: Utrikesdepartementet redovisade följande bakgrund.

text: AA:s begäran inkom till departementet den 10 november 2017. Begäran avsåg ursprungligen all korrespondens mellan Sveriges ambassad i Rabat och Utrikesdepartementet i Stockholm under perioden l september – 31 oktober 2015. En handläggare i sekretessgruppen vid departementets rättssekretariat fick i uppgift att handlägga utlämnandeärendet. Handläggaren bad, i enlighet med de rutiner som tillämpas i Utrikesdepartementet, departementets registrator att i tillgängliga diarier söka efter handlingar som motsvarade de som efterfrågades i begäran. Registrator sammanställde en förteckning över påträffade handlingar och skickade den till handläggaren. Efter att handläggaren granskat förteckningen, och diskuterat innehållet med ansvarig beslutsfattare i sekretessgruppen, sammanställdes de aktuella handlingarna. Den 29 november 2017 fick handläggaren det fullständiga underlaget översänt till sig från registratorskontoret. Handläggaren gick igenom handlingarna och noterade att det var fråga om ett relativt omfattande underlag samt att uppgifterna i handlingarna rörde vitt skilda sakfrågor. Handläggaren konstaterade även att handlingarna innehöll ett betydande antal uppgifter som var sekretessreglerade enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Handläggarens bedömning var att underlaget inte innehöll några sådana uppenbart offentliga handlingar som kunde bli föremål för ett omedelbart utlämnande. Vid den inledande granskningen gjorde handläggaren bedömningen att de aktuella handlingarna bl.a. innehöll uppgifter som var sekretessreglerade enligt 15 kap. l § OSL (utrikessekretess). Den skadebedömning som enligt handläggaren var nödvändig att göra innebar, enligt Utrikesdepartementets interna rutiner, att sekretessprövningen skulle kräva att samråd skedde med ett antal andra enheter inom departementet. I vissa av handlingarna fanns vidare uppgifter som handläggaren bedömde var sekretessreglerade enligt

text: 15 kap. 2 §

text: OSL (försvarssekretess). För att kunna göra en korrekt skadebedömning avseende dessa uppgifter ansåg handläggaren att det var motiverat att samråda med Försvarsdepartementet. Efter avstämning med beslutsfattare bestämdes att sekretessprövningen av dessa handlingar skulle prioriteras. På grund av hög arbetsbelastning kunde handläggaren dock skicka handlingarna till Försvarsdepartementet först den 30 januari 2018. Efter diskussioner med Försvarsdepartementet remitterades de aktuella handlingarna därefter till Försvarsmakten. Försvarsdepartementets samrådssvar med Försvarsmaktens yttrande inkom till Utrikesdepartementet den 19 mars 2018. Handläggarens bedömning var då att ytterligare samråd inom departementet var nödvändigt för att en korrekt skadebedömning skulle kunna göras. Den 16 april 2018 avslutade handläggaren sin anställning i Utrikesdepartementet. Eftersom sekretessprövningen då inte var klar överlämnades samtliga handlingar i ärendet till en ny ansvarig handläggare, även i detta fall en handläggare i sekretessgruppen.

text: Överlämningen ägde rum den 13 april 2018. Vid den tidpunkten hade ett antal handlingar förberetts för delleverans. Dessa handlingar – som totalt omfattade 138 sidor – var vid överlämningstidpunkten klara för samråd inom departementet. Efter avstämning med beslutsfattare den 19 april 2018 fortsatte den nya handläggaren det påbörjade arbetet med att förbereda en delleverans av dessa handlingar. Den nya handläggaren vidtog ytterligare handläggningsåtgärder den 19, 20, 23, 26, 27 och 30 april 2018. Åtgärderna bestod i bl.a. genomgång av underlag, avstämning med beslutsfattare, avstämning med annat departement samt samråd med ett par enheter inom Utrikesdepartementet. Den 30 april 2018 överlämnades ärendet till beslutsfattare för bedömning. Den 16 maj 2018 bad beslutsfattaren handläggaren att vidta ännu en handläggningsåtgärd. Åtgärden vidtogs och ärendet lämnades åter till beslutsfattaren för bedömning samma dag. AA avgränsade den 7 juni 2018 sin begäran, från att avse all korrespondens mellan Sveriges ambassad i Rabat och Utrikesdepartementet under perioden l september – 31 oktober 2015, till att avse endast det som i den nämnda korrespondensen rör Västsahara och IKEA. Denna avgränsning innebar att de handlingar som hade förberetts för delleverans inte längre motsvarade hans begäran. Med anledning av detta vidtogs fler handläggningsåtgärder den 12,15,18, 26 och 27 juni 2018. Dessa åtgärder bestod bl.a. i genomgång av underlag motsvarande den justerade begäran, samråd med en enhet inom departementet och avstämning med tjänsteförrättande rättschef i Utrikesdepartementet. Den 28 juni 2018 expedierades ett tjänstemannabesked per mejl till AA Till beskedet bifogades de delvis sekretessbelagda handlingar – sammanlagt 23 sidor – som lämnades ut i anledning av hans begäran. AA begärde samma dag, dvs. den 28 juni 2018, en ny prövning i saken. Genom beslut den 9 augusti 2018 avslog regeringen hans begäran. Regeringsbeslutet expedierades per mejl till AA den 10 augusti 2018.

text: Utrikesdepartementet redovisade följande rutiner i utlämnandeärenden.

text: Utrikesdepartementet har tidigare redogjort för de rutiner som departementet tillämpar i ärenden om utlämnande av allmän handling (se särsk. JO:s beslut den 4 oktober 2017 med dnr 6579-2016 och den 17 november 2014 med dnr 6276- 2012). I tillägg till vad som då redovisats kan följande sägas. Sekretessgruppen vid Utrikesdepartementets rättssekretariat består idag av elva personer. Av dessa är det sju personer som arbetar med sekretessprövning, bland dem en gruppchef och två handläggare vilka också är beslutsfattare. Organisatoriskt placerade i sekretessgruppen är för närvarande även tre medarbetare som anställts inom ramen för det av utrikesministern lanserade åtgärdsprogrammet #handling2018, som syftar till att på ett genomgripande sätt förbättra utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar. De åtgärder som vidtas inom ramen för detta program syftar bl.a. till att förbättra hanteringen av ärenden om utlämnande av allmän handling. Till sekretessgruppen är också en administrativ assistent knuten. Arbetssituationen för de sju personer som arbetar med sekretessprövning är ansträngd. Antalet utlämnandeärenden har på senare tid ökat. Varje handläggare har omkring 15–20 ärenden under samtidig handläggning. Till detta kommer att det inte sällan begärs ut ett stort antal handlingar, vilket ställer krav på ibland såväl omfattande som komplicerade sekretessgranskningar. Att granskningarna ofta behöver ske i samråd med andra enheter inom och utom departementet är också en orsak till att utlämnandeärendena kan dra ut på tiden. I större ärenden är det därför Utrikesdepartementets målsättning att successivt delleverera handlingar, allteftersom sekretessprövningen blir klar.

text: Utrikesdepartementet redovisade följande bedömning.

text: Det tog i detta fall drygt sju och en halv månad från det att AA inkom med sin begäran till det att Utrikesdepartementet gav besked i utlämnandeärendet. Sedan AA begärt en ny prövning i ärendet tog det ytterligare knappt en och en halv månad innan regeringens beslut om att avslå hans begäran expedierades till honom. En orsak till att ärendehandläggningen drog ut på tiden var att AA:s ursprungliga begäran avsåg ett relativt omfattande material. Att materialet innehöll uppgifter i vitt skilda sakfrågor, vilka vid en initial granskning bedömdes vara delvis sekretessreglerade enligt antingen 15 kap. l eller 2 §§ OSL, innebar att det krävdes ett flertal samråd inom Regeringskansliet innan sekretessprövningen kunde avslutas. Det förhållandet att delar av materialet remitterades till Försvarsmakten för yttrande bidrog också till viss tidsutdräkt. Att AA på ett sent stadium av handläggningen valde att avgränsa sin begäran medförde vidare att en avsevärd del av det vid den tidpunkten redan granskade materialet inte längre var aktuellt för utlämnande. Arbetet som dessförinnan hade lagts ned på att förbereda en delleverans av ett betydande antal handlingar blev därmed onödigt. Det faktum att sekretessprövningen tog lång tid har alltså berott på faktorer som åtminstone delvis legat utanför Utrikesdepartementets kontroll. Trots det nu sagda är det departementets bedömning att ärendet borde ha handlagts snabbare än vad som skett. Utrikesdepartementet beklagar det inträffade. Utrikesdepartementet har i sitt yttrande hänvisat till åtgärdsprogrammet #handling2018 och angett att det syftar till att på ett genomgripande sätt förbättra utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar. Åtgärdsprogrammets slutrapport har hämtats in.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Grundläggande regler om allmänna handlingar Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: (TF). Kapitlet genomgick den 1 januari 2019 vissa språkliga och redaktionella ändringar, varvid flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer (SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som numera gäller.

text: Var och en har rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (2 kap. 1–4 §§ TF).

text: Skyndsamhetskrav En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som gjort framställningen, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (2 kap. 15 och 16 §§ TF.)

text: Besked i en fråga om att lämna ut en allmän handling bör normalt lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om en handling får lämnas

text: ut. Om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material kan det vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål. I sådana fall kan det många gånger vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. Tjänstemannabedömning och myndighetsprövning Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling är det i första hand denne som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan dröjsmål. Om den anställde vägrar att lämna ut handlingen, eller en del av den, ska den som begär att få ta del av handlingen informeras om möjligheten att begära att myndigheten prövar frågan. Det ska framgå av informationen att sökanden måste begära och få ett skriftligt beslut från myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. (

text: 6 kap. 3 §

text: OSL.)

text: För Regeringskansliet gäller i detta avseende att en begäran om att få ta del av handlingar prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Frågor om att få ta del av handlingar ska i tveksamma fall, eller om sökanden begär det, prövas av ett statsråd. Ärendet får även överlämnas till regeringens prövning. (18 § Regeringskansliets instruktion.) Om ett statsråd helt eller delvis vägrar att lämna ut en handling kan beslutet överklagas till regeringen (

text: 2 kap. 19 § första stycket

text: TF). Beslut av regeringen kan inte överklagas (

text: 6 kap. 7 §

text: OSL). Utrikes- och försvarssekretess Sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (

text: 15 kap. 1 §

text: OSL).

text: Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs (

text: 15 kap. 2 §

text: OSL).

text: För utrikessekretess och försvarssekretess gäller ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta betyder att uppgifterna som utgångspunkt är offentliga och att sekretess endast gäller om det i det enskilda fallet finns omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att det kan skada Sverige om uppgifterna lämnas ut. En sådan bedömning kan grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga. (Se

text: prop. 1994/95:112 s. 28

text: .) Om uppgifterna å andra sidan är sådana att de genomsnittligt sett måste beaktas som harmlösa ska de alltså normalt anses falla utanför sekretessen. (Se

text: prop. 1979/80:2

text: Del A s. 80 f.) Det måste dock också beaktas att ett utlämnande av uppgifter sammantaget kan bedömas medföra skada även om uppgifterna var för sig är harmlösa (se

text: RÅ 1989 ref. 111

text: Bedömning

text: Utrikesdepartementets handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar Utrikesdepartementet har under senare år fått återkommande kritik från såväl JO som riksdagens konstitutionsutskott och Justitiekanslern för att man åsidosatt skyndsamhetskravet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: och uppmanats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar (se riksdagens konstitutionsutskotts betänkanden 2010/11:KU10 s. 21 f., 2013/14:KU20 s. 130 f. och 2016/17:KU20 s. 143 f., JO 2013/14 s. 585, dnr

text: m.fl., JO 2015/16 s. 665, dnr

text: m.fl. och Justitiekanslerns beslut den 5 oktober 2015, dnr

text: ). I ett beslut den 4 oktober 2017 behandlade jag återigen frågan och riktade kritik mot Utrikesdepartementet för hanteringen av allmänna handlingar och handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. (Se JO 2018/19 s. 298, dnr

text: Av de tidigare granskningarna har det bl.a. framgått att Utrikesdepartementets hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar präglas av en hög ambition att så långt som möjligt utreda om man förvarar de efterfrågade handlingarna och att alltid lämna ut så mycket som möjligt. Avsevärd tid läggs ned på att tillmötesgå dessa framställningar. Varje uppgift sekretessprövas för sig, och många gånger kräver arbetet omfattande samråd med flera enheter och departement inom Regeringskansliet. Arbetet är mycket tidskrävande och kan ta månader och ibland år i anspråk, vilket skapar balanser av utlämnandeärenden. (Se

text: JO 2015/16 s. 665

text: Utrikesdepartementets höga ambitioner är naturligtvis någonting i grunden positivt. Departementets sätt att hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar innebär dock att man under lång tid inte har kunnat uppfylla

text: tryckfrihetsförordningens

text: krav på skyndsamhet. En ambitionsnivå som går utöver vad som följer av

text: tryckfrihetsförordningens

text: bestämmelser kan vid sådana förhållanden försämra departementets möjlighet att uppfylla sina grundlagsreglerade skyldigheter. Jag har därför tidigare haft anledning att behandla frågan om gränsdragningen mellan åtgärder som en myndighet är skyldig att vidta enlig

text: tryckfrihetsförordningens

text: bestämmelser och rena serviceåtgärder. Även om det inte kan ställas några högre krav på beskrivningen av handlingen i fråga, är myndigheten dock inte skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning. (Se bl.a. RÅ 1979 Ab 6,

text: RÅ 1991 ref. 50

text: RÅ 1993 not 689

text: NJA 1988 s. 559

text: och JO 1994/95 s. 571, dnr

text: .) Detta hindrar i och för sig inte att en myndighet ändå väljer att genomföra sådana efterforskningar. En sådan serviceåtgärd får dock inte fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt

text: tryckfrihetsförordningen

text: JO 2015/16 s. 665

text: Det är mot denna bakgrund viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser och har en fungerande kommunikation med den som begärt att få ta del av handlingar. Genom att informera sökanden om eventuella svårigheter med att ta fram materialet, upplysa om den beräknade handläggningstiden och ge honom eller henne tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran, kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt, och det gör det också möjligt att göra successiva leveranser. (

text: JO 2015/16 s. 665

text: och JO 2018/19 s. 298.)

text: JO har också lyft fram att den ordning med omfattande samråd mellan enheter och departement som tillämpas inom Regeringskansliet vid handlingsutlämnande inte är förenlig med offentlighetsprincipen, eftersom en handling enligt huvudregeln ska lämnas ut omedelbart av den som ansvarar för vården av den. Formerna för beredningen bör anpassas efter

text: tryckfrihetsförordningens

text: skyndsamhetskrav, och endast i undantagsfall bör man gemensamt bereda en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Att prövningen ligger kvar på tjänstemannanivå, trots att bedömningen kräver omfattande samråd, kan också bidra till längre handläggningstider genom att överklagandeprocessen fördröjs om den enskilde vill föra frågan vidare. I prövningen måste också beaktas hur den aktuella sekretessbestämmelsen är konstruerad, så att inte en mer omfattande prövning görs än vad som krävs. (JO 2013/14 s. 585 och JO 2018/19 s. 298.)

text: Sedan mitt senaste beslut har Utrikesdepartementet arbetat med utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar inom ramen för åtgärdsprogrammet #handling2018. Den 14 december 2018 avslutades programmet genom att man i en slutrapport redovisade programmets genomförande och lämnade några rekommendationer för hur arbetet borde tas vidare under 2019. Jag noterar att programmet i hög grad varit inriktat på hanteringen av handlingar inom departementet, bl.a. för att säkerställa att allmänna handlingar registreras. Något närmare arbete som avser Utrikesdepartementets hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar verkar dock inte ha förekommit inom ramen för åtgärdsprogrammet. I en av de rekommendationer som lämnas anges att en översyn av den hanteringen kan övervägas i syfte att rationalisera arbetet och samtidigt tillmötesgå grundlagens krav på skyndsamhet.

text: Handläggningen av AA:s begäran Jag kan konstatera att Utrikesdepartementets hantering av AA:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar uppvisar brister som motsvarar de som kommit fram vid tidigare granskningar.

text: Av utredningen framgår att AA den 10 november 2017 begärde att få ta del av all korrespondens mellan ambassaden i Rabat och Utrikesdepartementet under en viss period. En sökning efter handlingar som motsvarade hans begäran gjordes, och det framkom att det var fråga om ett relativt omfattande material

text: och att handlingarna rörde vitt skilda sakfrågor. Under handläggningstiden fick AA inget annat besked än att hans begäran var under handläggning. Den 7 juni 2018 mejlade AA handläggaren och uppgav att man kunde börja med att lägga till vissa sökord om det skulle underlätta hanteringen. AA tog alltså efter sju månader själv initiativ till att göra en prioritering i sin begäran.

text: Som JO tidigare uttalat är det viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt. Enligt min mening borde Utrikesdepartementet därför ha kontaktat AA så snart det stod klart att hans begäran omfattade ett stort material och dessutom berörde vitt skilda frågor. Det kan inte uteslutas att en tydlig information till AA om detta hade lett till att han redan då gjort en begränsning eller en prioritering i sin begäran.

text: Av utredningen framgår vidare att handlingar lämnades ut till AA i slutet av juni 2018, alltså efter drygt sju månader. Utrikesdepartementet har förklarat den långa handläggningstiden med att materialet var omfattande och att sekretessprövningen bl.a. krävde flera samråd. Utrikesdepartementet hänvisar också till att ett betydande antal handlingar sekretessprövades i onödan med anledning av att AA valde att begränsa sin begäran i ett sent skede.

text: Som jag nämnt ovan hade detta kunnat undvikas om departementet gett AA tillfälle att begränsa eller precisera sin begäran så snart omfattningen av materialet stod klar. En sådan kontakt hade kunnat ge en möjlighet till successiva leveranser av det material AA ville få del av. Det är alltså min uppfattning att departementet borde ha kontaktat AA, informerat honom om den beräknade handläggningstiden och gett honom tillfälle att ta ställning till om han ville begränsa sin framställning och ange vilka önskemål han hade om eventuella delleveranser av det material som kunde lämnas ut. Mot bakgrund av hur materialet beskrivits borde Utrikesdepartementet, även oavsett önskemål från AA:s sida, ha kunnat ge successiva besked om vad som kunde lämnas ut. Om Utrikesdepartementet hade hanterat framställningen på det sättet hade handläggningstiden kunnat hållas mycket kortare. Jag vill också återigen påpeka att det med hänsyn till

text: tryckfrihetsförordningens

text: skyndsamhetskrav är tveksamt att låta en prövning som omfattar flera samråd ligga kvar på tjänstemannanivå. Med den ordning som nu tillämpas måste i vart fall den ansvariga handläggaren, när samråd är nödvändigt, ge tidsmässiga ramar för besked och se till att skyndsamhetskravet iakttas.

text: Utrikesdepartementets handläggning har alltså återigen kommit i konflikt med

text: tryckfrihetsförordningens

text: krav på skyndsamhet. Utrikesdepartementet ska kritiseras för bristerna i handläggningen.

text: Avslutande synpunkter Att det är särskilt viktigt att just Regeringskansliet respekterar offentlighetsprincipen har poängterats vid flera tillfällen tidigare. Om Regeringskansliet brister i detta avseende är risken stor att inte heller andra myndigheter anser sig behöva leva upp till grundlagens krav (JO 2013/14 s. 585 och JO 2018/19 s. 298).

text: Utrikesdepartementet har återkommande fått kritik för att man åsidosatt skyndsamhetskravet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: , och departementet har uppmanats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Som framgår av hanteringen av AA:s begäran och av departementets yttrande till JO har några väsentliga förbättringar trots detta inte skett. Jag är mycket kritisk till att Utrikesdepartementet inte vidtagit de åtgärder som krävts.

text: I slutrapporten för åtgärdsprogrammet #handling2018 angavs att en översyn av hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar kunde övervägas. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan står det enligt min mening klart att en sådan översyn är nödvändig för att komma till rätta med de brister som denna och tidigare granskningar visat på. Översynen bör omfatta en genomlysning av hur Utrikesdepartementet ska organisera arbetet med framställningar om att få ta del av allmänna handlingar för att kunna hantera omfattande framställningar och samtidigt leva upp till skyndsamhetskravet, bl.a. på vilken nivå prövningen bör göras och hur behovet av samråd ska hanteras.

text: Av ett yttrande från Utrikesdepartementet i två andra tillsynsärenden framgår att en översyn enligt slutrapportens rekommendation har påbörjats (dnr 8599-2018 och 265-2019).

text: Med hänsyn till att Utrikesdepartementet återkommande och under flera år brustit i hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar är det angeläget att följa upp det arbete som görs. Departementet ska därför senast den 1 oktober 2019 redovisa till JO vilka åtgärder som dittills vidtagits och vilka ytterligare åtgärder som planeras.

text: Ärendet avslutas.