nyckelord: Förundersökning Proportionalitetsprincipen Samtycke Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Fråga om en åklagares möjlighet att under en förundersökning godkänna att personer som inte var skäligen misstänkta för brott i samband med förhör tillfrågades om de frivilligt ville lämna salivprov för DNA-analys

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO riktade AA, som ombud för BB, kritik mot Rikskriminalpolisen och Polismyndigheten i Örebro län. Han uppgav bl.a. att polisen hade hållit ett mycket ingående vittnesförhör med BB i en mordutredning, vilket avslutades med att han tillfrågades om han ”frivilligt ville lämna salivprov i mordutredningen”. BB såg ingen annan utväg i den pressade situationen än att acceptera detta.

text: Utredning

text: Muntliga upplysningar inhämtades från chefsåklagaren CC vid Åklagarmyndigheten i Västerås, åklagarkammaren i Örebro, varvid i huvudsak följande framkom. Den aktuella förundersökningen avsåg misstanke om mord. CC var förundersökningsledare. Det var en av de största utredningarna i Örebro och omkring 1 000 personer hördes i ärendet. Under utredningen hade gärningsmannens DNA säkrats. CC hade under 1998, i sin egenskap av förundersökningsledare, en diskussion med polisen angående salivprov. Efter att ha konsulterat befattningshavare hos Riksåklagaren upplyste han polisen om att de kunde erbjuda de berörda – som inte var skäligen misstänkta för brott – att frivilligt lämna salivprov. Det skulle emellertid bl.a. framhållas att provet var fullständigt frivilligt och inte något påtryckningsmedel. Det skulle också understrykas att den omständigheten att någon inte lämnade ett prov inte skulle innebära att han därefter skulle höras som misstänkt. Under förundersökningen erbjöds ca 200 personer som hördes upplysningsvis att lämna salivprov, som sedan analyserades vid Statens kriminaltekniska laboratorium. Vissa av de hörda lämnade inte prov. I de fall där någon hördes som misstänkt beslutade CC att det skulle tas blodprov på den berörde. – En person hade av hovrätten dömts för brottet.

text: Ärendet remitterades till Åklagarmyndigheten i Västerås för upplysningar och yttrande i följande hänseenden.

text: 1. Anledningen till att polisen i samband med att personer förhördes upplysningsvis under en förundersökning beträffande mord, där chefsåklagaren CC vid åklagarkammaren i Örebro var förundersökningsledare, beredde förhörspersoner tillfälle att lämna salivprov för DNA-analys? 2. Vilka urvalskriterier användes? 3. Vem beslutade om förfarandet? 4. Har åklagare i något fall under utredningen fattat beslut om kroppsbesiktning? 5. Vilka rättsliga överväganden föregick ställningstagandet att införskaffa prov för DNA-analys?

text: Åklagarmyndigheten (överåklagaren DD) kom in med ett yttrande till vilket hade fogats upplysningar från CC.

text: Av CC:s upplysningar framgick inledningsvis att en kvinna, EE, den 18 juli 1998 anträffades mördad i en bostadslägenhet i Örebro, att det kunde fastställas att anträffandeplatsen också var brottsplats samt att det vid analys av spår från lägenheten fastställdes att det fanns DNA, som uppenbarligen kom från gärningsmannen, på flera olika ställen. CC anförde härutöver bl.a. följande.

text: DNA-prover från annan än misstänkt

text: Att kontrollera alibin avseende personer som har anknytning till ett mycket grovt brott är en rutinåtgärd som sker utan att varje kontrollerad person är misstänkt. Naturligtvis kan misstankar finnas på en låg nivå men det gäller inte alla. Kontrollen är tidskrävande och kan många gånger upplevas som mycket obehaglig för den enskilde. Om kontrollen görs genom förhör kan det behövas många förhör för att kunna avföra en person från utredningen. Man kan bli tvungen att höra personens maka/make, grannar, släktingar, arbetskamrater m.fl. Säkerheten i kontrollen blir många gånger inte så hög framförallt om det rör en person som varit ensam under den tid som det utredda brottet skett. Det kan efter kontrollen finnas kvarstående oklarheter som är till olägenhet för en förhörsperson. Denna typ av kontrollåtgärder företas endast vid mycket grova brott av flera skäl. De främsta skälen är hänsynen till proportionalitetsprincipen och utredningskostnaden. Under hösten 1998 blev jag av spaningsledaren tillfrågad om det var möjligt att ta prov för DNA-undersökning från annan än misstänkt. Detta gällde t.ex. bekanta till offret eller andra som hade anknytning till utredningen såsom personer som burit en sådan jacka som gärningsmannen lämnat kvar på brottsplatsen. Jag hade inte tillämpat ett sådant förfarande tidigare. Det var inte aktuellt att ta blodprov utan tanken var att ett salivprov skulle lämnas. Mycket talade för att ett sådant prov från en person var att anse som kroppsbesiktning men rättsläget framstod som något osäkert. Om det inte var fråga om kroppsbesiktning var det inget annat tvångsmedelsinstitut. För att kunna lämna besked i frågan tog jag därför del av lagtext, kommentarer, förarbeten och eventuella tillämpningsföreskrifter. Avseende den som skäligen kan misstänkas för ett brott varpå fängelse kan följa får kroppsbesiktning jml

text: 28 kap. 12 § rättegångsbalken

text: företas med tvång. Den som inte är skäligen misstänkt kan inte utsättas för kroppsbesiktning med tvång. En målsägande kan därför inte tvingas till kroppsbesiktning hur viktig en sådan åtgärd än är för att kunna styrka ett brott. Däremot sker undersökning av målsäganden, inklusive eventuell provtagning för att erhålla jämförelsematerial för DNAundersökning, rutinmässigt genom att målsäganden medger detta. Något hinder mot ett sådant förfarande finns inte i lagtexten. Något särskilt beslut av förundersökningsledaren fattas inte vid frivillig undersökning.

text: I kommentaren till

text: rättegångsbalken

text: (Fitger m.fl. sid. 28:25) anförs bl.a. ”Om annan än den misstänkte t.ex. målsäganden samtycker till en kroppsbesiktning får sådan utföras även beträffande honom.” Texten synes vara hämtad direkt från Gärdes kommentar till samma paragraf. Gärde i sin tur har tagit formuleringen från NJA II 1943 sid. 373. I

text: prop. 1993/94:24

text: sid. 53 f anges att det inte finns skäl att ändra nuvarande reglering så att det skulle gå att med tvång göra undersökningar avseende icke misstänkta personer. Man hänvisar till tidigare reglering om att den som inte är misstänkt inte är skyldig att medverka. I

text: 28 kap. 1 § rättegångsbalken

text: regleras husrannsakan. I sista stycket anges, till skillnad från hur reglerna om kroppsbesiktning beskrivits, att man inte får åberopa den misstänktes samtycke till en husrannsakan. Det krävs att han begär åtgärden. Inget sägs om den som inte är misstänkt för brott. Lagstiftaren har uppenbarligen avsett att göra en skillnad här. Den misstänktes samtycke borde motsatsvis kunna ha betydelse vid kroppsbesiktning. Den tekniska utvecklingen har på kort tid förändrats på ett sätt som lagstiftaren inte har kunnat förutse. Tekniken ger idag möjligheter till kvalitativt mycket säkra utredningsmetoder. Det finns specialregler för i vilka sammanhang man får ta fingeravtryck. En utredningsmetodik som är relativt gammal. Regleringen finns i

text: 2 §

text: sista stycket i förordning (

text: ) om fingeravtryck m.m. Här anges förutsättningarna för att ta prov även från den som inte är skäligen misstänkt för brott. Den typ av provtagning som var aktuell i detta ärende var inte mer integritetskränkande än ett fingeravtryck. Vad gäller fingeravtryck är det inte fråga om frivillighet. Beslut skall fattas av förundersökningsledaren jämlikt

text: 6 § samma förordning

text: . I RÅ:s rapport (

text: ) från arbetsgruppen om grova våldsbrott har den aktuella frågeställningen belysts, se bl.a. s. 58 f. Här talas det dock mest om blodprov. Enligt min uppfattning var frågan om DNA-prov i aktuellt hänseende inte reglerad. Mitt ställningstagande var att det var möjligt för förhörspersoner att lämna frivilliga salivprov. Jag tog därefter kontakt med dåvarande avdelningsdirektören i RÅ:s kansli FF. Vi resonerade om förutsättningarna för ifrågavarande prov. Hon höll med mig om mitt resonemang. Mitt besked till spaningsledningen var att salivprov inte fick avse personer som var på sannolika skäl misstänkta, att det skulle vara fråga om helt frivilliga prov, att förhörspersonen skulle upplysas om detta, att förhörspersonen också skulle upplysas om att för det fall denne avböjde detta inte skulle anföras till dennes nackdel, att det på inga villkor fick användas någon form av utpressning så att förhörspersonen kände sig tvingad, att provtagningen skulle avse saliv och ske genom spottning i engångsmugg eller genom upptagning på bomullstops, att förhörspersonen själv utförde provtagningen under övervakning av förhörsledaren, att den skulle ske på avskild plats, samt att förhörspersonen skulle underrättas om att provet endast skulle jämföras med spår i detta ärende och sedan kastas. Provet skulle ses mer som en möjlighet för den enskilde än en begäran från polisen. Instruktionen från spaningsledningen till utredarna var vidare att om frivilligt salivprov lämnades skulle förhören kunna hållas ganska korta. Dock skulle ett förhör omfatta vad förhörspersonen kände till om EE, eventuella kontakter, eventuella tips

text: samt vad förhörspersonen gjorde under den aktuella tiden. För det fall förhörspersonen hade ett lättkontrollerbart alibi skulle salivprov inte lämnas. Med hänsyn till jämförelsen med kroppsbesiktning avseende målsägande ansåg jag att det var den enskilde polismannen som skulle bedöma förutsättningarna för provtagning. Något särskilt beslut i varje enskilt fall från min sida skulle därför inte behövas. Att prov tagits har i stället antecknats i förhöret. Under tiden hösten 1998 till våren 2000 har cirka 350 personer frivilligt lämnat DNA-jämförelseprov till utredningen. Vissa har tagit kontakt med polisen för att lämna prov men de flesta har lämnat prov på förfrågan eller efter erbjudande av denna möjlighet. Några få har sagt sig inte vilja med- verka. Några har begärt att få skriftligt besked för att kunna visa upp för annan men de flesta har haft klart för sig att om vi inte hör av oss så finns ingen överensstämmelse. Genom denna typ av alibikontroll utsattes den enskilde för ett mycket mindre intrång eller kränkning av den personliga integriteten än vad en alibikontroll genom förhör skulle medföra. Någon kvarstående oklarhet skulle inte behöva förekomma utan ett antal personer kunde efter analys av svaren avföras från utredningen. Under utredningen har jag varit övertygad om att det i ärendet tillämpade förfaringssättet inte stod i strid med lagstiftningen. – – –

text: Sedan i vart fall 1996 har i Sverige förekommit flera mordutredningar av samma svårutredda karaktär som i detta ärende där frivilliga DNA-prov förekommit i stor skala. Denna omständighet har dock inte varit avgörande i denna utredning. CC lämnade avslutningsvis också vissa upplysningar om förhöret med BB. DD anförde följande.

text: Rättsläget

text: Allmänt Varje medborgare är enligt

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: mot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp, kroppsvisitation samt husrannsakan och liknande ingrepp. Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt. Enligt kommentaren till

text: regeringsformen

text: (Holmberg och Stjernquist, Grundlagarna, s. 87) avses med uttrycket ”kroppsligt ingrepp” bl.a. smärre ingrepp som vaccination och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning. Nämnda fri- och rättigheter har i

text: 28 kap. 12 § rättegångsbalken

text: begränsats ifråga om kroppsbesiktning. Enligt nämnda bestämmelse får den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa kroppsbesiktas för ändamål som anges i

text: 28 kap. 11 § rättegångsbalken

text: . Med kroppsbesiktning avses enligt bestämmelsen undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och undersökning av sådana prov. Av förarbetena till den senaste ändringen av paragrafen (

text: prop. 1993/94:24 s. 45

text: ) framgår att med provtagning avses alla former av provtagningar som kan komma ifråga. Som exempel anges bl.a. salivprov.

text: Betydelsen av samtycke Vad gäller frågan om samtycke till kroppsbesiktning angavs i förarbetena till

text: rättegångsbalken

text: (NJA II 1943 s. 373) att regleringen inte hindrar att kroppsbesiktning företas på målsäganden om denne lämnar sitt samtycke. Mot bakgrund av vad som angivits i förarbetena till

text: rättegångsbalken

text: skulle det med fog kunna hävdas att lagstiftarens utgångspunkt varit att samtycke till åtgärder som faller inom tvångsmedelsregleringen i

text: rättegångsbalken

text: , utom i fall där det särskilt reglerats (jfr

text: 24 kap. 23 §

text: och

text: 28 kap. 1 §

text: rättegångsbalken

text: ), medför att åtgärden är tillåten.

text: Justitieombudsmannen har i ett tidigare ärende rörande samtycke till husrannsakan (se JO 1991/92 s. 114) uttalat sig allmänt om verkan av samtycke vid tvångsmedel. I beslutet angavs bl.a. följande. Utgångspunkten vid bedömningen av rättsläget måste numera, oavsett vilka överväganden som kan ha gjorts i samband med

text: rättegångsbalkens

text: tillkomst, ta sin utgångspunkt i

text: regeringsformens

text: regler till skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Det är tydligt att grundlagens rättighetsskydd allvarligt skulle urholkas, om man godtog att den enskilde som huvudregel alltid kunde efterge detta med bl.a. den följden att tvångsmedel av det slag som regleras i

text: rättegångsbalken

text: fritt skulle få tillgripas också i situationer där lagliga förutsättningar för åtgärden saknas.

text: Regeringsformens

text: utgångspunkt får i stället anses vara den motsatta, nämligen att samhälleliga organ inte får göra ingripande inom det grundlagsskyddade området annat än med stöd i lag. Frågan om verkan av samtycke har även berörts i förarbetena till den senaste ändringen av reglerna om kroppsvisitation och kroppsbesiktning i

text: rättegångsbalken

text: . Departementschefen anförde (prop. 1993/94 s. 46) följande. I

text: rättegångsbalken

text: regleras inte generellt fråga, om samtycke från den som skall undersökas innebär att undersökningen får genomföras. Annorlunda uttryckt är det frågan om huruvida samtycke kan ersätta de förutsättningar som ges i

text: rättegångsbalken

text: för tvångsmedelsanvändningen. Med visst fog kan man i sådant fall påstå att det över huvud taget inte är fråga om någon tvångsmedelsanvändning, eftersom tvångsmomentet saknas. Grundlagsskyddet avser ju också enbart påtvingade ingrepp. Så snart ingreppet inte är påtvingat, eller m. a. o. frivilligt, är det inte fråga om någon inskränkning i det grundlagsenliga skyddet. Den förhärskande uppfattningen är också att samtycke innebär att en åtgärd, som utan samtycke vore grundlagsstridig, får genomföras.

text: Min bedömning

text: Alla former av prov från människokroppen omfattas numera av regleringen i

text: 28 kap. 12 § rättegångsbalken

text: och de åtgärder som företagits i den aktuella förundersökningen, ifråga om salivprov, omfattas av bestämmelsen. För att åtgärden skall få genomföras med tvång förutsätts att den person som skall utsättas för åtgärden är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa. CC beslöt att personer som hördes under förundersökningen skulle erbjudas möjligheten att frivilligt lämna ett salivprov för DNA-analys. Endast personer som inte var skäligen misstänkta erbjöds denna möjlighet och något beslut om kroppsbesiktning fattades följaktligen inte i dessa fall. De personer som erbjöds denna möjlighet skulle upplysas om att det var frågan om helt frivilliga prov och att ett avböjande till att lämna salivprov inte skulle anföras till dennes nackdel. Som ytterligare villkor uppställdes bl.a. att det under inga villkor fick användas någon form av utpressning så att förhörspersonen kände sig tvingad att lämna prov. Vid min bedömning av rättsläget finner jag det naturligt, såsom Justitieombudsmannen tidigare uttalat (JO 1991/92 s. 144), att utgångspunkten vid bedömningen bör vara

text: regeringsformens

text: regler om de grundläggande fri- och rättigheterna och att detta grundlagsfästa skydd skulle urholkas om man generellt skulle anse att alla former av ingrepp som omfattas av dessa fri- och rättigheter skulle vara tillåtna om bara samtycke lämnats från den som skall utsättas för åtgärden. Det föreligger enligt min mening betydande svårigheter att upprätthålla ett krav på att samtycket lämnats frivilligt. Detta problem är särskilt tydligt om personer som hörs under en förundersökning tillfrågas om samtycke till olika åtgärder som utan samtycke skulle sakna lagstöd. Även om den som tillfrågas om samtycke informeras om att ett avböjande inte kommer att anföras till dennes nackdel, torde det för många ändå framstå som att samtycke inte lämnas helt frivilligt. Med andra ord att personen känner sig tvungen att lämna sitt samtycke. Mot bakgrund av vad departementschefen anförde om samtycke till tvångsmedel i samband med de senaste ändringarna av reglerna om kroppsvisitation och kroppsbesiktning synes det dock råda delade meningar om denna tolkning. Med beaktande av de oklarheter som synes föreligga beträffande verkan av lämnat samtycke och särskilt med hänsyn till vad departementschefen anfört i tiden efter

text: Justitieombudsmannens uttalande finner jag att CC får anses ha haft fog för sin uppfattning att det förfarande som han beslutat om var tillåtet. I dag kan fingeravtryck tas på en person som inte är skäligen misstänkt för ett brott med stöd av reglerna i förordningen (

text: ) om fingeravtryck m.m. och det kan ifrågasättas om det inte vore lämpligt med en tydlig reglering som ger förundersökningsledaren möjlighet att besluta om provtagning, i form av salivprov, i vart fall vid mer allvarlig brottslighet. Det förfaringssätt som CC valt och som använts i andra förundersökningar torde för de flesta av de berörda personerna medfört en betydligt mindre integritetskränkning än vad som hade varit fallet vid en kontroll av deras eventuella alibin. AA yttrade sig över remissvaret och anförde bl.a. följande.

text: Det görs gällande att det inte kan anses förenligt med de grundläggande fri- och rättigheterna att föranstalta om salivprovtagning ”på frivillig basis” i samband med en brottsutredning eftersom ett samtycke aldrig, oavsett på vilket sätt provtagning genomförs, kan betraktas vara helt frivilligt. Särskilt allvarligt är att den som vägrar tillmötesgå en begäran om provtagning självfallet kommer att betraktas som starkt misstänkt för det aktuella brottet, oavsett om information lämnas om att vägran inte kommer att anföras till dennes nackdel. Den påtalade ”frivilligheten” är således i praktiken en ren chimär. I ett beslut den 29 november 2002 anförde chefsJO Eklundh bl.a. följande.

text: Rättslig reglering

text: Bestämmelser till skydd för medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter finns i

text: 2 kap.

text: regeringsformen

text: (RF). Enligt 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är enligt samma bestämmelse skyddad också mot bl.a. kroppsvisitation. Begränsning av det skydd som uppställs genom denna bestämmelse får enligt 12 § göras endast genom lag. Sådana lagregler finns bl.a. i

text: rättegångsbalkens

text: kapitel om straffprocessuella tvångsmedel.

text: Förutsättningarna för kroppsvisitation och kroppsbesiktning i samband med en brottsutredning regleras i

text: 28 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB). Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. En kroppsbesiktning innebär en undersökning av människokroppens yttre och inre, tagande av prov från kroppen eller undersökning av sådana prover.

text: Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får enligt 11 § kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet. Annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisiteras, om det finns synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller att det annars är av betydelse för utredningen om brottet.

text: Den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, får enligt 12 § första stycket kroppsbesiktigas för de ändamål som anges i 11 §. Bestämmelsen om kroppsbesiktning innehåller inte någon motsvarighet till möjligheten enligt 11 § att kroppsvisitera annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet. Den som skall kroppsbesiktigas får hållas kvar för

text: ändamålet upp till sex timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar (12 § tredje stycket).

text: För att en person skall anses vara skäligen misstänkt för ett brott krävs att det föreligger konkreta omständigheter som med viss styrka talar för att personen i fråga har begått den gärning som misstanken avser (se t.ex. JO 1992/93 s. 204 och 1993/94 s. 101).

text: Av hänvisningen i 28 kap. 13 § till 4 § i samma kapitel framgår att ett förordnande om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning enligt huvudregeln meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Endast om det föreligger fara i dröjsmål får en sådan åtgärd beslutas av en polisman.

text: Enligt

text: 28 kap. 14 §

text: RB kan av den som är anhållen eller häktad fotografi och fingeravtryck tas. Denne kan dessutom underkastas ”annan dylik åtgärd”. De åtgärder som avses i detta lagrum kan vidtas också mot annan person, om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa. Närmare bestämmelser om sådana åtgärder finns i förordningen (

text: ) om fingeravtryck m.m.

text: I 2 § första stycket förordningen om fingeravtryck m.m. föreskrivs att fingeravtryck och fotografi alltid skall tas av den som är häktad som misstänkt för brott samt att sådana åtgärder under vissa förutsättningar skall vidtas också i fråga om den som har anhållits som misstänkt för brott. Om det behövs för att utreda ett brott på vilket fängelse kan följa, får enligt andra stycket fingeravtryck och fotografi tas också av den som misstänks för brottet utan att vara anhållen eller häktad för detta samt av den som inte är misstänkt för brottet. I 4 § föreskrivs att den som är anhållen eller häktad som misstänkt för brott får videofilmas och att det av en sådan person får tas avtryck av hand, fot eller öra. Detsamma gäller i fråga om en annan person, om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa.

text: Det finns inte någon reglering i lag av frågan om den rättsliga innebörden av ett samtycke från den enskilde till någon av de olika åtgärder som har nämnts i det föregående. Frågan om verkan av samtycke till användningen av straffprocessuella tvångsmedel behandlas emellertid i Polisrättsutredningens slutbetänkande (

text: SOU 1995:47

text: ). Där anförs bl.a. att en utgångspunkt för den svenska lagstiftningen bör vara att en åtgärd som får anses utgöra ett intrång i de i Europakonventionen och

text: regeringsformen

text: skyddade fri- och rättigheterna inte får företas annat än på de villkor som anges i lag, oavsett om den som utsätts för ingripandet har samtyckt till det eller ej (s. 144).

text: I doktrinen har i fråga om kroppsvisitation uttalats att det inte finns någon uttrycklig reglering i

text: rättegångsbalken

text: av innebörd att ett samtycke från den enskilde legaliserar åtgärden men att det däremot finns ett skydd mot kroppsvisitation i

text: 2 kap. 6 §

text: RF, som kan begränsas genom lag men inte genom avtal. Det kan enligt detta uttalande därför finnas anledning att inte tillåta sig att ge den enskildes samtycke dispositiv effekt genom att hänvisa till praxis vid kroppsvisitation eller genom att göra mer eller mindre djärva e contrariotolkningar

text: av den reglering av samtyckets betydelse som återfinns i

text: 28 kap. 1 § tredje stycket

text: RB (Ekelöf III, 6:e uppl., s. 81).

text: Bedömning

text: Regeringsformen

text: ställer i

text: 2 kap. 6 §

text: upp ett skydd för medborgarna mot påtvingat kroppsligt ingrepp. I enlighet med vad som föreskrivs i

text: 12 §

text: i samma kapitel kan detta skydd begränsas endast genom lag. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas

text: rättegångsbalkens

text: regler om kroppsbesiktning. Begreppet kroppsbesiktning omfattar bl.a. tagande av prov från människokroppen och undersökning av sådana prover. Åtgärden att ta ett salivprov i syfte att göra en DNA-analys faller således till sin art in under begreppet kroppsbesiktning.

text: Begränsningen av grundlagsskyddet till att avse påtvingade kroppsliga ingrepp är i första hand föranledd av önskemålet att från detta undanta sådana åtgärder som läkarundersökningar, medicinska provtagningar och kirurgiska ingrepp, som med patientens samtycke vidtas inom den allmänna sjukvården. Det är här fråga om åtgärder som företas i den persons intresse som är föremål för ingreppet och som normalt helt saknar inslag av tvång. Grundlagsregleringen ger därför i detta sammanhang som regel inte upphov till några problem.

text: Frågor om innebörden och omfattningen av grundlagsskyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp aktualiseras på ett helt annat sätt i de fall där ett kroppsligt ingrepp görs som ett led i en brottsutredning och således syftar till att tillgodose det allmänna intresset av att brott beivras. Detta är något som måste beaktas när man i detta sammanhang för ett resonemang kring frågan om verkan av ett samtycke från den som är avsedd att utsättas för ingreppet. Som Polisrättsutredningen påpekar bör exempelvis ett ingripande som i det enskilda fallet kan genomföras utan tvång alltid betraktas som ett fall av tvångsmedelsanvändning, om den ingripande myndigheten har möjlighet att använda tvång om det skulle behövas (

text: SOU 1995:47 s. 143

text: En fråga som har varit föremål för särskild uppmärksamhet gäller undersökning av en målsägande i brottsutredande syfte. Polisrättsutredningen har här uttalat bl.a. att de kroppsundersökningar som en målsägande underkastas i brottsutredande syfte inte kan betraktas som tvångsmedel, eftersom de inte kan genomföras med tvång, men att de i övrigt har stora likheter med sådana kroppsbesiktningar som enligt

text: rättegångsbalken

text: får utföras på någon som är skäligen misstänkt för brott (a.a. s. 274).

text: Som tidigare har nämnts avser grundlagsskyddet mot kroppsliga ingrepp endast påtvingade sådana, och vidare omfattar

text: rättegångsbalkens

text: kroppsbesiktningsbegrepp endast åtgärder som vidtas mot personer som är misstänkta för brott. Det är därför möjligt att inta den ståndpunkten att en frivilligt genomförd undersökning av en målsägande, även om den görs i brottsutredande syfte, faller utanför det område som regleras genom grundlagsbestämmelsen om skydd mot kroppsliga ingrepp och

text: rättegångsbalkens

text: föreskrifter om kroppsbesiktning. Detta innebär att en sådan undersökning betraktas som en brottsutredande åtgärd som inte omfattas av kroppsbesiktningsbegreppet och som

text: får företas utan uttryckligt stöd i lag. Den omständigheten att man i ett visst fall upplyser målsäganden om att en vägran från dennes sida att medverka vid en undersökning kan komma att försvåra möjligheterna att utreda brottet anses inte innebära att denne utsätts för tvång i

text: regeringsformens

text: mening (jfr dock

text: SOU 1996:35 s. 154

text: I det här aktuella fallet var det emellertid inte fråga om att undersöka en målsägande utan om att ta prover från personer som visserligen inte var skäligen misstänkta för brottet men som alla betraktades som möjliga gärningsmän. Det framstår som naturligt att hävda att

text: rättegångsbalkens

text: regel om kroppsbesiktning reglerar frågan om kroppsliga ingrepp av där avsett slag mot misstänkta personer i hela dess vidd, och att ett sådant ingrepp, riktat mot en person som visserligen är i någon mån misstänkt men inte skäligen misstänkt för det brott som utredningen avser, således är att betrakta som en icke tillåten kroppsbesiktning. Den fråga som då uppkommer är om förfarandet att ta ett prov från en sådan person med dennes samtycke utgör ett otillåtet kringgående av det skydd som ställs upp genom grundlagsregeln om skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp och

text: rättegångsbalkens

text: bestämmelse om kroppsbesiktning som ett straffprocessuellt tvångsmedel.

text: Åklagarmyndigheten har i sitt yttrande hänvisat till ett tidigare JO-beslut (JO 1991/92 s. 114) där jag bl.a. gett uttryck för uppfattningen att grundlagens rättighetsskydd allvarligt skulle urholkas, om man godtog att den enskilde som huvudregel alltid kunde efterge detta med bl.a. den följden att tvångsmedel av det slag som regleras i

text: rättegångsbalken

text: Regeringsformens

text: utgångspunkt får i stället, enligt vad som sägs i beslutet, anses vara den motsatta, nämligen att samhälleliga organ inte får göra ingripanden inom det grundlagsskyddade området annat än med stöd i lag. Den ståndpunkt som kommer till uttryck i beslutet är således att

text: regeringsformen

text: inte ger utrymme för att ett samtycke till en straffprocessuell tvångsåtgärd skall kunna ersätta att en eller flera enligt lag angivna förutsättningar för åtgärden inte är uppfyllda. Som har nämnts i det föregående har Polisrättsutredningen sedan gett uttryck för samma uppfattning i frågan.

text: Det är i viss mån oklart hur långt grundlagsskyddet sträcker sig vad gäller kroppsbesiktning, eftersom skyddet endast avser påtvingade kroppsliga ingrepp. Enligt min mening står det emellertid i bäst överensstämmelse med rättssäkerhetens krav att grundlagsregeln tolkas så, att den ställer upp ett skydd också mot att en befattningshavare vid en brottsutredande myndighet – utan att använda eller vara beredd att använda tvång i egentlig bemärkelse – uppträder på ett sätt som får till följd att någon med fog uppfattar sig vara tvungen att underkasta sig exempelvis en undersökning eller provtagning. Som exempel på sådant uppträdande kan nämnas underförstådda eller uttryckliga påtryckningar av olika slag.

text: Det är tydligt att det finns en särskilt stor risk för att situationer av nu nämnt slag skall uppkomma, när åtgärden avser en person som har klart för sig att han inte är

text: fri från misstanke om det brott som utredningen avser. Jag kan i detta sammanhang peka på vad Polisrättsutredningen har uttalat om att en polisman som ingriper i myndighetsutövning rent faktiskt ger uttryck för samhällets maktbefogenheter, oavsett om han använder tvång eller inte, och att saken också torde uppfattas på det sättet av den person som ingripandet riktar sig mot och som därför befinner sig i ett sådant underläge att det strängt taget aldrig kan bli tal om någon egentlig frivillighet (

text: SOU 1995:47 s. 145

text: ). Enligt vad som sägs i anmälan i detta ärende uppfattade sig BB under förhöret med honom vara i en så pressad situation att han inte såg någon annan utväg än att acceptera att lämna salivprov. Att BB inte saknade fog för sin uppfattning vinner stöd av de upplysningar som CC har lämnat.

text: Det föreligger således en påtaglig risk för att frivilligheten i en situation av det här diskuterade slaget blir mer eller mindre illusorisk. Det bör särskilt framhållas att det är svårt för den befattningshavare som verkställer åtgärden att avgöra om samtycket verkligen lämnas fullt frivilligt och att det är än svårare för en utomstående granskare att i efterhand bedöma om medverkan var resultatet av otillbörliga påtryckningar eller ej (jfr a.a. s. 150).

text: Man kan inte heller utan vidare avvisa en på allmänna rättssäkerhetsöverväganden grundad tolkning av

text: rättegångsbalkens

text: bestämmelse om kroppsbesiktning som innebär att åtgärder av det slag som avses där – oavsett hur man bedömer räckvidden av grundlagsskyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp och oberoende av om samtycke föreligger eller ej – aldrig får riktas mot misstänkta personer i andra fall än när graden skälig misstanke har uppnåtts.

text: Av vad som nu har sagts framgår att det rättsenliga i det förfarande med provtagningar för DNA-analys som förekom i den aktuella brottsutredningen på goda grunder kan ifrågasättas. Man kan emellertid å andra sidan konstatera att rättsläget knappast kan betraktas som klart. Jag beaktar vid min bedömning av CC:s åtgärd att tillåta provtagningen vidare vad han uppgett om sina överväganden inför denna och om de direktiv som han gav om formerna för provtagningen. Jag finner mot denna bakgrund inte anledning att rikta någon kritik mot honom.

text: Den oklarhet som föreligger vad gäller den rättsliga betydelsen av att någon, som visserligen kan misstänktas för brott men inte är skäligen misstänkt, samtycker till att underkasta sig åtgärder av det slag som avses med bestämmelsen om kroppsbesiktning framstår emellertid som i hög grad otillfredsställande. Jag vill i detta sammanhang peka på vad CC uppgett om att det i varje fall sedan år 1966 har bedrivits flera mordutredningar i Sverige där frivilliga DNA-prov förekommit i stor skala.

text: Med hänsyn till den stora betydelse som den moderna DNA-tekniken har fått i den brottsutredande verksamheten finns det enligt min mening skäl att överväga att göra frågan om provtagning för DNA-analys till föremål för en särskild lagreglering som kan tillgodose intresset av att DNA-tekniken utnyttjas effektivt i den brottsutredande verksamheten utan att detta på ett oacceptabelt sätt går ut över den enskildes rättssäkerhet. Jag kan som en jämförelse nämna bestämmelserna i

text: 28 kap. 14 §

text: RB och förordningen om fingeravtryck m.m., som medger att åtgärder av

text: där avsett slag vidtas också beträffande den som inte är skäligen misstänkt för det brott som utreds.

text: Det kan enligt min mening vidare finnas anledning att i

text: rättegångsbalken

text: generellt reglera frågan om de undersökningar och andra åtgärder av kroppsbesiktningskaraktär avseende målsäganden som anses kunna äga rum med dennes samtycke. Genom en lagreglering av detta slag skulle man vinna att det klargörs dels under vilka förutsättningar sådana åtgärder får företas, dels vem som är behörig att ta initiativ till dem.

text: Jag överlämnar av nu angivna skäl kopior av detta beslut till justitieutskottet och Justitiedepartementet.


avgjordAv: Stf justitieombudsmannen Karin Almgren

nyckelord:
Avskildhet (isolering)
Beslut
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Kriminalvården, anstalten Hällby, för att bl.a. ha avskilt samtliga intagna på två avdelningar enligt 6 kap. 8 § fängelselagen trots att det har saknats rättsliga förutsättningar för det

org: jo

sammanfattning: Anstalten Hällby har vid två tillfällen avskilt samtliga intagna vid en avdelning enligt 6 kap. 8 § fängelselagen för att utreda misstänkt misskötsamhet. Vid tidpunkten för besluten kände anstalten inte till vilka intagna som hade varit inblandade i händelserna och därför misstänktes samtliga för misskötsamhet. Enligt JO är en förutsättning för avskildhet enligt bestämmelsen att den intagne som beslutet avser kan knytas till den misstänkta misskötsamheten, vilket innebär att Kriminalvården måste kunna peka på konkreta omständigheter som talar för att en intagen faktiskt har varit inblandad i händelsen eller annars har ett relevant samband till den. Endast på det sättet kan myndigheten säkerställa att varje intagen får en individuell prövning av förutsättningarna för avskildheten. Det faktum att en intagen inte direkt kan uteslutas från delaktighet kan således inte anses utgöra en sådan konkret omständighet som 6 kap. 8 § fängelselagen förutsätter. Enligt JO:s bedömning har det vid de aktuella tillfällena saknats rättsliga förutsättningar för att placera samtliga intagna på respektive avdelning i avskildhet med stöd av 6 kap. 8 § fängelselagen. Anstalten Hällby kritiseras därför för tillämpningen av bestämmelsen. I beslutet kritiseras anstalten också för att inte ha tillgodosett intagnas rätt till en timmes daglig utomhusvistelse under tiden i avskildhet. Vidare uttalar sig JO om förutsättningarna för avskildhet enligt 6 kap. 5 § fängelselagen.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I två anmälningar till JO framförde AA (dnr 6961-2023) och BB (dnr 7536-2023) klagomål mot Kriminalvården, anstalten Hällby, för handläggningen av ärenden om avskildhet m.m.

type: stycke

text: AA uppgav bl.a. följande. Den 24 augusti 2023 låste anstalten in alla intagna på hans avdelning efter att en medintagen hade utsatts för våld. Under inlåsningen fick de inte komma ut på promenad och han tilläts inte heller ringa till sin advokat trots att han snart skulle på en förhandling i domstol.

text: BB beskrev bl.a. följande. Den 15 september 2023 gick larmet och samtliga intagna på hans avdelning låstes in. Dagen därpå fick de del av avskildhetsbeslut samt underrättades om att de var misstänkta för hot och våld mot tjänsteman. Enligt personalen var det inte något personligt eftersom alla intagna var misstänkta. Han uppfattade att de blev inlåsta på grund av att det inte fanns plats på isoleringen för en utpekad intagen. Det är fråga om kollektiv bestraffning. De intagna fick inte ens någon frisk luft.

text: Båda anmälningarna behandlas i detta beslut.

text: Utredning

text: Inledningsvis hämtades beslut om avskildhet och daganteckningar beträffande AA och BB in från anstalten.

text: JO uppmanade därefter Kriminalvården att yttra sig över och att redovisa sin bedömning av det som hade kommit fram. Myndigheten skulle särskilt beröra frågan om det hade funnits grund för att avskilja samtliga intagna på respektive avdelning enligt 6 kap. 8 § fängelselagen.

text: I remissvaret anförde Kriminalvården, genom den tillförordnade chefen för sektionerna för verksjuridik vid huvudkontoret, i huvudsak följande [där benämns AA och BB med initialer]:

text: Utredning

text: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från Kriminalvårdens region Mitt, som i sin tur har hämtat in uppgifter från anstalten Hällby. Berörd befattningshavare har getts möjlighet att lämna synpunkter. Av utredningen framgår i huvudsak följande. Dnr 6961-2023

text: Avskildhet

text: Den 25 augusti 2023 kl. 12.00 påbörjades en avskildhet enligt

text: 6 kap. 5 § fängelselagen (2010:610)

text: , FäL. Anledningen till det var att personal hade sett en intagen med tydliga skador i ansiktet. Det kunde konstateras att den intagne hade utsatts för våld och samtliga intagna placerades i avskildhet för att ordningen och säkerheten skulle kunna upprätthållas. I inledningsskedet var det för anstalten okänt vem eller vilka intagna som kunde ligga bakom våldet. Eftersom ingen intagen kunde uteslutas, misstänktes samtliga intagna för misskötsamhet och en utredning inleddes. Den 26 augusti 2023 kl. 9.40 ändrades avskildheten till att avse avskildhet enligt 6 kap. 8 § FäL, eftersom det ansågs absolut nödvändigt för att inte äventyra syftet med utredningen. Som en del i utredningen hölls förhör med samtliga intagna och upprepade förhör med några av de intagna. Vid avdelningen fanns 16 intagna, varför åtgärden var tidskrävande. Flera av de intagna på avdelningen hade kopplingar till olika kriminella nätverk. Den tystnadskultur som finns ute i samhället finns även i anstalt och ett flertal av de intagna vägrade att delta i förhör, vilket gjorde händelsen svårutredd. Det framkom dock uppgifter om att merparten av de intagna på avdelningen sympatiserade med gärningen. Det kunde därför misstänkas att misshandeln var anstiftad av annan eller andra. Utöver att förhör hölls granskades övervakningsfilm. Anstalten kunde till slut, i huvudsak baserat på vad som framkom genom övervakningsfilm, konstatera att tre intagna deltagit i en misshandel mot en ensam intagen. Misskötsamhet kunde därför endast styrkas mot de tre intagna som syntes på övervakningsfilmen. Efter att förflytt-

text: ningar av intagna genomförts och utredningsarbetet bedömts vara klart hävdes avskildheten den 30 augusti 2023 kl. 9.38.

text: Möjlighet att vistas utomhus

text: På aktuellt våningsplan finns två avdelningar med plats för 16 intagna på respektive avdelning. Avdelningarna är differentierade från varandra men hanteras av samma personalgrupp. Om den ena avdelningen avskiljs, fortsätter verksamheten som normalt för den andra avdelningen. I detta ärende var ena avdelningen avskild. En avskildhet på någon av avdelningarna är särskilt resurskrävande för personalen, eftersom personalen måste se till att varje intagen får bl.a. mat, möjlighet att duscha och sin medicin utdelad. En avskildhet enligt 6 kap. 8 § FäL är extra resurskrävande, eftersom personalen samtidigt måste arbeta aktivt med att förhindra att de intagna kommunicerar med varandra i samband med t.ex. utdelning av mat eller besök i dusch. När stora grupper av intagna avskiljs brukar anstalten välja att prioritera utredningsarbetet för att kunna häva avskildheten så snart som möjligt. Anstalten gör normalt även överväganden om att kalla in extra personal för att hantera dylika händelser skyndsamt. På grund av rådande personalläge, vari anstalten redan hade personal inlånad från andra verksamhetsställen för att klara den dagliga verksamheten, fanns inte möjlighet att ta in extra personal. Promenadgården på aktuell avdelning ligger i anslutning till bostadsrummen. Anstalten bedömde det vara av avgörande betydelse för utredningen att de intagna inte hade kontakt med varandra. För att kunna ge möjlighet till promenad hade två medarbetare behövt avvaras sammanlagt åtta timmars promenadtid per dag. Det fanns inte någon praktisk möjlighet för personalen att genomföra detta. Anstalten har tidigare i samband med större avskildheter låtit ett fåtal intagna i taget vistas på promenadgården i sällskap av personal för att garantera att de intagna inte skulle ha kontakt med de kvarvarande på avdelningen eller på annat sätt föra en dialog som riskerar att störa utredningen. Detta skedde inte vid aktuell händelse, eftersom det bedömdes ta resurser från utredningsarbetet och därmed riskera att förlänga tiden i avskildhet. I vissa fall kan anstalten i stället erbjuda en kortare enskild utevistelse till varje intagen. Även detta hade krävt att två personal närvarat tillsammans med den intagne på promenadgården, vilket skulle ha tagit resurser från utredningen och därmed förlängt utredningstiden.

text: Samtal till advokat

text: Den 22 augusti 2023 fick AA ett beslut, av vilket framgår att han fick tillstånd att ringa ett samtal till sin advokat. Den 23 augusti 2023 ringde han det beviljade samtalet till sin advokat. Det finns därefter inte någon ansökan om att få ringa advokaten och därmed inget beviljat tillstånd. Trots det har AA enligt uppgift från avdelningen fått ringa ytterligare ett samtal den 28 augusti 2023. Han har alltså ringt till advokaten under pågående avskildhet. AA var kallad till förhandling den 4 och 11 september 2023.

text: påverkan jämfört med andra på avdelningen. Anstalten misstänkte därför att medintagna hade tvingat eller förmått den intagne att hota och angripa personalen. Vilka intagna som kunde ligga bakom detta var okänt och ingen på avdelningen kunde uteslutas, varför samtliga misstänktes för misskötsamhet. En utredning om misskötsamhet inleddes och det bedömdes vara absolut nödvändigt att avskilja de intagna enligt 6 kap. 8 § FäL för att syftet med utredningen inte skulle äventyras. Under utredningen granskades bl.a. övervakningsfilm och hölls förhör med de intagna. Som redogjorts för ovan finns den tystnadskultur som finns ute i samhället även i anstalt och flera intagna vägrade att delta i förhör, så även BB Detta ledde till att frågan om misskötsamhet blev svårutredd och att de bakomliggande orsakerna till vålds- och hothändelsen förblev oklara. BB:s delaktighet i skeendena kunde inte heller styrkas. Avskildheten hävdes därför den 18 september 2023, efter att utredningsarbetet bedömdes vara klart och fortsatta skäl för avskildhet därmed saknades.

text: Möjlighet att vistas utomhus

text: Omständigheterna och övervägandena i detta fall var identiska med de som redogjorts för ovan under samma rubrik för dnr 6961-2023. Anstalten gjorde därmed av samma skäl bedömningen att det förelåg synnerliga skäl mot utomhusvistelse den 15, 16 och 17 september för samtliga intagna som var avskilda med anledning av incidenten. – – –

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Kriminalvården ska bl.a. särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras. Kriminalvården har även ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt, så även personalens säkerhet. Det är därför av stor vikt att den typ av händelser som det är fråga om utreds.

text: det misstänktes att någon eller några tvingat eller förmått den aktuelle intagne att uppträda som han gjorde, behövde det utredas vem eller vilka som låg bakom den intagnes agerande. Samtliga intagna på avdelningen misstänktes därför för misskötsamhet. För att inte äventyra syftet med utredningen av misskötsamheten bedömde anstalten att det var absolut nödvändigt att avskilja samtliga intagna på avdelningen. Kriminalvården delar den bedömningen. Som framgått var även denna händelse svårutredd och utredningen tidskrävande. Anstalten arbetade trots det skyndsamt och avskildheten hävdes så snart utredningen var avslutad. Kriminalvården, som konstaterar att avskiljningen av samtliga intagna på avdelningen grundade sig i de ovannämnda omständigheterna, har inte utrett om avskildhetsavdelningen i anstalten var fullbelagd vid det aktuella tillfället. I fråga om möjligheten att vistas utomhus gör Kriminalvården samma bedömning som i ärende med dnr 6961-2023.

text: Rättslig reglering

text: Följande bestämmelser i

text: fängelselagen (2010:610)

text: är aktuella för bedömningen i ärendena.

text: Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av

text: fängelselagen

text: eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (

text: 1 kap. 6 §

text: En intagen ska ges möjlighet att vistas utomhus minst en timme varje dag, om det inte finns synnerliga skäl mot det (4 kap. 1 §).

text: En intagen ska under den tid då han eller hon är skyldig att utföra eller delta i sysselsättning vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), om inte annat anges i

text: fängelselagen

text: eller följer av sysselsättningens särskilda beskaffenhet (

text: 6 kap. 1 §

text: Intagna får tillfälligt hållas avskilda från varandra, om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (6 kap. 5 §).

text: Under utredning av frågor enligt

text: 12 kap. 1 § fängelselagen

text: eller enligt

text: 26 kap.

text: 6 a

text: och

text: 7 §§

text: brottsbalken

text: får en intagen tillfälligt hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Den intagne får inte hållas avskild under längre tid än fyra dygn (6 kap. 8 §).

text: En intagen som bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten får tilldelas en varning. Detta kan leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Frågor om varning eller uppskjutande av villkorlig frigivning ska avgöras skyndsamt. Innan ett beslut om varning meddelas ska förhör hållas med den intagne (12 kap. 1–4 §§).

text: Bedömning

text: Allmänna utgångspunkter Anstalten Hällby har vid två tillfällen placerat alla intagna på en avdelning i avskildhet, inledningsvis med stöd av 6 kap. 5 § och därefter

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: . Jag har tagit del av besluten som rör AA och BB samt utgår från att besluten för resterande intagna i väsentliga delar överensstämmer med dessa.

text: Det som JO främst granskar är att myndigheterna har handlagt ärenden på ett korrekt sätt. JO brukar inte ta ställning till om myndigheters beslut är riktiga i sak. Placering i avskildhet är dock en ingripande tvångsåtgärd som dessutom används i en miljö där människor redan är berövade sin frihet. Det är därför av stor vikt att regleringen tillämpas noggrant och korrekt. Av det skälet finner jag anledning att frångå den nämnda principen och undersöka om det har funnits rättsliga förutsättningar för att hantera händelserna på det sätt som anstalten Hällby har gjort. Jag kommer även att göra uttalanden om utomhusvistelse i samband med avskildhet. Besluten om placering i avskildhet enligt

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: Gemensamheten i en anstalt, en viss avdelning eller del av en avdelning kan enligt

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: upplösas vid händelse av att t.ex. ett larm utlöses, elektriciteten är ur funktion, otillåtna föremål kommer i omlopp och vid hotfulla eller våldsamma situationer. Bestämmelsen tar alltså sikte på mer eller mindre akuta lägen (jfr mitt beslut denna dag i ärende med dnr 647-2024). Det finns inte något krav på att en intagen som hålls avskild ska kunna knytas till de omständigheter som ligger till grund för beslutet att avskilja intagna från varandra. Avskiljandet ska dock vara tillfälligt och får inte pågå längre än vad som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, i normalfallet inte mer än några timmar eller något dygn (se

text: prop. 2009/10:135 s. 138

text: Genom utredningen har det framkommit att avskildhetsplaceringarna som inleddes den 25 augusti 2023 föranleddes av att personal hade sett en intagen med tydliga skador i ansiktet, medan avskildheterna den 15 september 2023 hade sin grund i ett förändrat säkerhetsläge som slutade med att en intagen vid upplåsning uttalade allvarliga hot och kastade en kudde mot personal. Värt att notera är att det inte har varit fråga om att kriminalvårdspersonal t.ex. har uppmärksammat ett pågående slagsmål mellan intagna eller att flera intagna har angripit personalen. Det som har kommit fram ger mig visserligen inte tillräcklig anledning att kritisera anstalten för besluten om att inledningsvis placera samtliga intagna i avskildhet med stöd av

text: 6 kap. 5 § fängelselagen

text: . Enligt min uppfattning finns det emellertid utrymme att fundera över om händelserna hade en sådan karaktär att 6 kap. 5 § var tillämplig. Utifrån vad Kriminalvården har uppgett om bakgrunden till besluten vill jag peka på att

text: fängelselagen

text: också möjliggör avskiljande av en intagen från medintagna om det är nödvändigt med hänsyn till, såvitt nu är relevant, att det finns en risk för

text: den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. Det här följer av

text: 6 kap. 7 § första stycket 2 fängelselagen

text: Det är utrett att anstalten vid båda dessa tillfällen lät avskildheterna bestå under nästan ett dygn innan anstalten tog ställning till om det var absolut nödvändigt med fortsatt avskildhet enligt

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: . Även om jag inte finner skäl att kritisera anstalten för den tid som intagna har varit avskilda vill jag understryka att avskildhet enligt paragrafen ska vara endast tillfällig. När den uppkomna situationen är under kontroll måste Kriminalvården således omedelbart häva avskildheten eller ta ställning till om den ska bestå på någon annan grund.

text: Besluten om placering i avskildhet enligt

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: För ett avskiljande vid utredning om misstänkt misskötsamhet enligt

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: krävs, till skillnad från vad som gäller enligt 6 kap. 5 §, att en individuell bedömning görs för varje intagen. Som framgår av bestämmelsen får en intagen tillfälligt hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Redan av kravet på att ett avskiljande ska vara absolut nödvändigt följer att möjligheten bör användas restriktivt. Regleringen medger inte att en intagen hålls avskild i bestraffningssyfte (se

text: prop. 2009/10:135 s. 141

text: Som JO tidigare har uttalat måste tre förutsättningar vara uppfyllda för att en intagen ska kunna placeras i avskildhet enligt 6 kap. 8 § (se JO 2014/15 s. 281, dnr

text: m.fl., och JO:s beslut den 14 februari 2023, dnr

text: ). För det första måste det ha inträffat en händelse som kan leda till att en intagen tilldelas en varning eller att den intagnes villkorliga frigivning skjuts upp. Det är alltså inte tillräckligt att det finns en risk för misskötsamhet. För det andra måste den intagne kunna knytas till de aktuella omständigheterna (den misstänkta misskötsamheten). För det tredje måste det finnas en risk för att den intagne om han eller hon inte hålls avskild försvårar sakens utredning. Om någon av dessa tre förutsättningar inte är uppfylld finns det inte utrymme för att placera en intagen i avskildhet med bestämmelsen som grund.

text: Utredningen ger stöd för att de händelser som låg till grund för besluten om avskildhet i och för sig var sådana att de kunde leda till att en intagen tilldelades en varning eller att den intagnes villkorliga frigivning sköts upp. Frågan blir då om de intagna på respektive avdelning kunde knytas till de misstänkta misskötsamheterna.

text: I beslutet om avskildhet beträffande AA (dnr 6961-2023) angav anstalten bl.a. följande:

text: BAKGRUND – – – Det är i nuläget oklart vilka som varit inblandade i händelsen och vad den bakomliggande orsaken för denna är. Detta gör att samtliga intagna på

text: avdelningen i nuläget är misstänkta för misskötsamhet. Med anledning av detta har anstalten startat en utredning. SKÄL FÖR BESLUTET – – – Mot bakgrund av den våldshändelse som har ägt rum på din avdelning och att anstalten inte heller har kännedom om varken bakgrunden till varför det har hänt eller vilka som har varit inblandade så måste en utredning göras. Med detta så finner anstalten det nödvändigt att Du hålls avskild under den tid som utredningen pågår, detta för att syftet med utredningen eller att säkerheten inte ska kunna äventyras på något sätt.

text: Beslutet beträffande BB (dnr 7536-2023) motiverade anstalten huvudsakligen enligt följande:

text: BAKGRUND […] Det är i nuläget oklart vem eller vilka som är drivande eller delaktiga i denna händelse varför samtliga är misstänkta för misskötsamhet, och anstalten anser att förhållanden på avdelningen behöver utredas i syfte att kunna upprätthålla ordningen och säkerheten på avdelningen samt personals säkerhet till liv och hälsa. SKÄL FÖR BELSUT – – – Med anledning av ovanstående bakgrund är du misstänkt för misskötsamhet. Anstalten ska utreda detta ärende. Med anledning av aktuell situation finns det risk för att syftet med utredningen äventyras i det fall du är placerad i gemensamhet. Med anledning av detta är det nödvändigt att du ska vara fortsatt placerad i avskildhet till dess att utredningen är klar.

text: Av beslutsskälen framgår alltså att anstalten, vid tidpunkten för besluten, inte kände till vilka intagna som hade varit inblandade i händelserna och att samtliga därför misstänktes för misskötsamhet. I det följande bortser jag från den intagne som i det ena fallet (dnr 7536-2023) ska ha uttalat hot och kastat en kudde mot personal.

text: Som jag har redogjort för i det föregående är en förutsättning för avskildhet enligt

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: att den intagne som beslutet avser kan knytas till den misstänkta misskötsamheten. Det innebär enligt min mening att Kriminalvården måste kunna peka på konkreta omständigheter som talar för att en intagen faktiskt har varit inblandad i händelsen eller annars har ett relevant samband till den. Endast på det sättet kan myndigheten säkerställa att varje intagen får en individuell prövning av förutsättningarna för avskildheten. Kriminalvården har argumenterat för att eftersom ingen intagen kunde uteslutas från delaktighet i respektive händelse så misstänktes samtliga. Jag delar inte Kriminalvårdens uppfattning att paragrafen ger utrymme för ett sådant synsätt men är medveten om att JO tidigare inte har haft några synpunkter på ett liknande resonemang (jfr JO 2009/10 s. 124, dnr

text: ). Det faktum att en intagen inte direkt kan uteslutas från delaktighet kan enligt min bedömning inte anses utgöra en sådan konkret omständighet som

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: förutsätter.

text: I sammanhanget ska det uppmärksammas att anstalten som en del av utredningen av båda händelserna har granskat övervakningsfilmer. När det gäller det ena fallet, dnr 6961-2023, är det dessutom sådant material som till slut har varit huvudsakligen avgörande för bedömningen att ett fåtal intagna befunnits skyldiga till misskötsamhet. Det framgår inte av remissvaret när anstalten tog del av materialet i fråga men det framstår som naturligt att om den typen av åtgärd hade vidtagits i ett mycket tidigt skede så borde anstalten relativt snabbt ha kunnat få en närmare uppfattning om vilka intagna som var inblandade i händelserna.

text: Jag noterar dessutom att Kriminalvården i det ena fallet (dnr 6961-2023) har redogjort för att många medintagna sympatiserade med gärningen och att den kunde vara anstiftad av andra på avdelningen. Beträffande det andra fallet (dnr 7536-2023) har myndigheten angett att det kunde misstänkas att någon eller några hade tvingat eller förmått den intagne att hota och angripa personal. Det kan konstateras att några sådana omständigheter inte nämns i besluten om avskildhet.

text: Det har följaktligen inte kommit fram något som talar för att samtliga intagna vid tidpunkten för avskiljandena kunde knytas till respektive misstänkt misskötsamhet. Inte heller verkar detta ha berott på någon brist i dokumentationen eller hur besluten har utformats (se t.ex. det tidigare nämnda beslutet från JO den 14 februari 2023). Till skillnad från Kriminalvården bedömer jag att det har saknats rättsliga förutsättningar för att placera samtliga intagna på respektive avdelning i avskildhet med stöd av

text: 6 kap. 8 § fängelselagen

text: . Anstalten Hällby förtjänar därför kritik för hur bestämmelsen har tillämpats. Utomhusvistelse m.m. Rätten till en timmes daglig utomhusvistelse enligt

text: 4 kap. 1 § fängelselagen

text: är en grundläggande rättighet som Kriminalvården bara kan neka en intagen om det finns synnerliga skäl. Sådana skäl kan föreligga om det uppstår en oförutsedd situation där det är nödvändigt att hålla de intagna avskilda från varandra och det till följd därav saknas praktiska förutsättningar att låta de intagna vistas utomhus (se

text: prop. 2009/10:135 s. 131

text: Ett häkte eller en anstalt som placerar intagna i avskildhet har en skyldighet att omedelbart påbörja planeringen för att så snart som möjligt kunna erbjuda de intagna en timmes daglig utomhusvistelse. Verksamhetsstället måste aktivt vidta åtgärder för att hantera den situation som gjort att intagna nekas promenad, t.ex. genom att kalla in extrapersonal. (Se JO:s beslut den 23 januari 2023, dnr

text: , och däri gjorda hänvisningar.)

text: I samband med de aktuella avskildheterna fick de intagna inte komma ut på promenad under knappt fem respektive drygt tre dygn. Skälet till detta var promenadgårdarnas placering i förhållande till avdelningarnas bostadsrum och att det inte fanns möjlighet att kalla in extrapersonal. Jag är medveten om att

text: Kriminalvården befinner sig i ett ansträngt läge. Trots det vill jag understryka att personalbrist inte är en godtagbar anledning att över tid begränsa intagnas rätt till utomhusvistelse. Anstalten Hällby kan därför inte undgå kritik för det inträffade.

text: Jag vill här lyfta fram att JO på senare tid har tagit emot flera anmälningar mot olika anstalter som handlar om att intagna inte har fått en timmes utomhusvistelse i samband med avskildhetsplaceringar. Några av dessa ärenden har avslutats med att verksamhetsställena har påmints om gällande reglering och JO:s tidigare uttalanden (se t.ex. dnr 3597-2025 och 5383-2025). Möjligheten att begränsa rätten till en timmes promenad är som jag har redogjort för ytterst snäv. Det är därför oroväckande att inskränkningar i denna rättighet tycks vara relativt vanligt förekommande inom Kriminalvården.

text: Det som har framkommit om AA:s advokatkontakter motiverar inte något uttalande från min sida.

text: Ärendena avslutas.

text: Beslutet har fattats av stf JO Karin Almgren. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Sanna Ekman har föredragit ärendena och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

title: Kritik mot Bygg- och miljönämnden i Höganäs kommun för långsam handläggning av ett återförvisat bygglovsärende i ett fall där byggnationen utförts

sammanfattning: En byggnadsnämnd hade meddelat bygglov för ett fritidshus år 2011 varefter byggnationen genomfördes. Sedan en granne överklagat återförvisades ärendet till nämnden. Även senare lovbeslut om fritidshuset hade visats åter till nämnden. Sammanlagt hade frågan om bygglov för fritidshuset återförvisats till nämnden vid tre tillfällen. JO:s utredning avser nämndens handläggning efter den senaste återförvisningen. I beslutet framhåller JO att bygglovsprövningen avsåg redan utförda åtgärder som en granne hade begärt att nämnden skulle ingripa mot. JO noterar att det tog två månader innan nämnden påbörjade handläggningen av det återförvisade lovärendet och nio månader innan nämnden förelade sökanden att komplettera sin ansökan, vilket inte är tillräckligt skyndsamt. Det är enligt JO inte godtagbart att den totala handläggningstiden i det återförvisade ärendet uppgick till ett år och åtta månader.

text: Anmälan

text: AA framförde klagomål mot Bygg- och miljönämnden i Höganäs kommun över bl.a. långsam handläggning av ett ärende om bygglov på en grannfastighet. Hon uppgav bl.a. följande:

text: Frågan om bygglov för byggnation på grannfastigheten inleddes 2011. Nämnden hade sedan dess meddelat flera bygglov som undanröjts av överinstanserna efter överklagande. Det senast beviljade bygglovet hade nämnden meddelat den 23 mars 2017. Länsstyrelsen i Skåne län beslutade den 3 juli 2017 att upphäva beslutet och den 2 februari 2018 beslutade Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt att målet skulle återförvisas till nämnden för ny handläggning. Nämnden hade därefter inte fattat något nytt beslut. Nämnden hade inte heller beslutat om ingripande mot de redan utförda åtgärderna.

text: Utredning

text: JO tog del av bl.a. ett dagboksblad i nämndens ärende med dnr BYGG.2015.244.

text: JO uppmanade därefter bygg- och miljönämnden att yttra sig och lämna upplysningar om handläggningen av ärendet efter mark- och miljödomstolens beslut i februari 2018 att återförvisa ärendet för ny handläggning.

text: Bygg- och miljönämnden yttrade följande:

text: Bakgrund i ärendet – fram till och med MMD´s beslut 2018-02-02

text: JO har bland annat tagit del av dagboksblad i nämndens ärende med dnr BYGG.2015.244. Ärendet har flera beslut, som dock mestadels har återförvisats till byggnadsnämnden (BN) för förnyad eller fortsatt handläggning. Ärendet har också flera andra förgreningar i form av begäran om ingripande, anmälan om olovlig byggnation, tidigare JO-anmälan etc. Samtliga påverkar i olika grad de pågående ärendena. Starten skedde 2010. I samband med detta gjorde Lantmäteriet (akt 1284-1503) år 2010 en avstyckning från fastigheten 9:33, så att fastigheten 9:41 bildades. Bygglov gavs enligt ÄPBL 2011-05-03, varefter tekniskt samråd hölls, kontrollplan upprättades och byggnationen genomfördes. Ärendet överklagades 2013-07-11 av BB (närboende) samt så småningom (genom tillägg till överklagandet) av CC (granne). BB:s överklagande avslogs då han saknade klagorätt (

text: MMD 2013-08

text: -29, mål nr P 3066-13). CC:s överklagande avgjordes slutligen i MMD (P 2802-14), där man avslog BN's överklagande med hänvisning till länsstyrelsens beslut (403-20491-13) om återförvisning för vidare handläggning. Domskälen avsåg byggnadshöjd, och MMD gjorde samtidigt en bedömning avseende beräkningsgrundande fasad, vilken istället för att som enligt tidigare praxis ange långsida, nu istället bestämdes en gavel, beroende på dess "dominerande intryck från Brovägen". Istället för att fortsätta handläggning och besluta i befintligt ärende, valde byggnadsnämnden att starta ett nytt ärende, 2015/244, enligt nya PBL. Bygglov i detta nya ärende gavs 2015-05-20 med liten avvikelse. Gavelspetsen har enligt nya ritningar fasats av för att byggnadshöjden på så sätt skulle kunna innehållas. Samtidigt (2015-05-20) gavs planuppdrag för att modernisera planen och därigenom ge tydligare bestämmelser kring våningsantal, byggnadshöjder etc. Bygglovsbeslutet överklagades av CC, som inte hörts avseende avvikelsen. Länsstyrelsen återförvisade ärendet till BN för fortsatt handläggning. 2015-12-10 fattade BN beslut om anstånd i bygglovsärendet intill dess att planen ändrats. Även detta beslut överklagades av CC. Länsstyrelsen avvisade överklagandet. Sökande inkom 2016-12-19 med bygglovsansökan för stödmurar. 2017-03-23 beslutade BN att ge bygglov för fritidshus (eftersom man bedömde att planen inte skulle komma att antas i tid) och murar. 2018-02-02 (P 3132-17) beslutade MMD att man inte kunde göra någon bedömning i ärendet avseende huset, då man ansåg att det inte fanns tillräcklig mängd uppgifter för att kunna bestämma medelmarknivå. Avseende murarna beslutade MMD (P 3140-17) med hänvisning till (P 3132-17) att upphäva länsstyrelsens beslut avseende murar betecknade 4, 6 och 7. Medan man fastställde att murarna 2 och 3 strider mot detaljplan. Samtidigt uppmanade MMD byggnadsnämnden att behandla bygglovsärendena avseende fritidshuset respektive murarna tillsammans. Sammanfattning: Ärendet har nu tre öppna bygglovsärenden; två avseende fritidshuset och ett avseende murar och plank. Under ärendets gång har lagstiftningen ändrats, liksom även praxis (beräkning av byggnadshöjd, men även våningsbegreppet).

text: Under i princip hela ärendets gång har grannen, AA/CC, inkommit med skrivelser med begäran om ingripande mot bebyggelsen (fritidshuset, murarna och terrassanläggningen). Eftersom det kan komma att ha betydelse för utgången i ärendet avseende bygglovet och därför påverkar handläggningen av bygglovsärendet, kommer även handläggningen i detta/dessa ärenden att kommenteras nedan. Av dessa ärenden (ingripandebesked) har tre stycken avslutats; avseende B 9:41: BÄ 2015/117 samt BÄ 2016/83 och avseende B 9:41: BÄ 2016/83. I samtliga dessa fall har byggnadsnämnden beslutat lämna klagan utan åtgärd. I ärendet BÄ 2016/83 fördes saken till MMD, som dömde i byggnadsnämndens favör. Idag har bygg- och miljönämnden ett pågående tillsynsärende (BÄ 2018/122) avseende olovlig byggnation. Ärendet kommer att behandlas i nämnden i april 2019.

text: Ärendets/ärendenas behandling efter 2018-02-02

text: Fram till denna tidpunkt (2018-02-02) hade ärendet handlagts av flera olika tjänstepersoner/bygglovhandläggare. Samtidigt har plan- och bygglovsavdelningen sedan denna tid stått utan ordinarie chef. Fram t o m 2018-04-01 har chefsfrågan lösts internt med att en annan avdelningschef - utan fackkunskaper inom PBL - upprätthållit tjänsten. Sedan 2018-04-01 har tjänsten upprätthållits av externt rekryterad, om än tillförordnad, chef. Undertecknad (tf plan- och bygglovschef) tillträdde i april 2018 och kom i kontakt med ärendet strax därefter. − 2018-04-13 Möte med sökanden tillsammans med dåvarande handläggare (anteckning) − 2018-04-19 Inmätning nya, kompletterande höjder marknivå − 2018-04-19 Kompletterande foton inlagda i ärendet efter platsbesök

text: Därefter har utredning av ärendet/ärendena genomförts för att välja väg: antingen gå vidare med ursprungligt lov, alternativt gå vidare med de senaste loven. I och med att lagstiftning och praxis ändrats under tiden, har det heller inte framstått helt klart vilket av alternativen som är det mest korrekta och/eller det bäst lämpade. Det blev så småningom uppenbart att vi behöver extern juridisk expertis i ärendet. Kontakt med advokat upprättades under juni månad och en uppdragsbekräftelse kom kontoret tillhanda 2018-07-04. I slutet av augusti (2018-08-29), återkom advokaten, efter att ha läst in sig på ärendet, och det första telefonmötet genomfördes 2018-09-03. I månadsskiftet maj/juni tillsattes ny handläggare för ärendet, som också behövde tid för att sätta sig in i ärendet. Kontakt mellan handläggaren i bygglovsärendet och advokaten har skett vid upprepade tillfällen (se även bifogad maillista). − 2018-09-04 Inkom skrivelse från AA. − 2018-09-24 Komplettering handlingar till advokat − 2018-09-25 Kommunikation avseende brev till sökanden (2) − 2018-09-26 Komplettering handlingar till advokat (mail från handläggare) (2) − 2018-10-05 Skrivelse till nämnden med begäran om ingripande. Utredning. Skrivelsen var undertecknad av en person som inte bedömdes vara sakägare och lämnades därför utan åtgärd − 2018-10-10 Kommunikation (mail) från advokat till handläggare avseende brev till sökanden och ritningsunderlag − 2018-10-12 Svar (mail) från handläggare till advokat avseende aktuell lovgivning samt komplettering handlingar − 2018-10-14 Kommunikation (mail) handläggare — advokat avseende avstämning

text: − 2018-10-15 Kommunikation (mail) handläggare — advokat avseende avstämning (2) − 2018-11-19 Skickas skriftlig sammanfattning OBS! Arbetsmaterial! Till advokat − 2018-11-23 Till sökanden föreläggande om att inkomma med kompletterande bygglovsritningar senast 14 december 2018. Kopia till advokat. − 2018-11-23 Till sökanden fråga om att avsluta ärende BYGG 2011.74 för att inte ha två bygglovsärenden öppna avseende fritidshuset. − 2018-11-29 Svar från sökanden med begäran om anstånd att inkomma med ritningar senast 2019-04-01. − 2018-11-25 Skrivelse från AA, som ånyo begär ett ingripandebesked. − 2018-11-29 Skrivelse från AA med frågor om ingripandebeskedet − 2018-12-03 Mail till advokat med fråga avseende AA:s skrivelse − 2018-12-04 Brev till sökanden med beslut om anstånd med att inkomma med ritningar senast 2019-01-25 − 2018-12-16 Skrivelse från AA med fråga om sökanden inkommit med nya ritningar till bygglovet. − 2018-12-17 Svar från handläggaren att sökanden fått anstånd till 2019-01-25 med att inkomma med ritningar. − 2018-12-18 Mail med fråga från handläggaren till advokaten − 2019-01-07 Skrivelse från invånare (ej sakägare). Besvaras. − 2019-01-08 Brev (från privatperson, ej sakägare) kommunjuristen. Besvaras. − 2019-01-09 Sökanden inkommit ritning murar − 2019-01-11 Svar från sökanden som INTE vill att första bygglovsärendet stängs − 2019-01-24 Komplettering från sökanden avseende ritning fritidshus och murar − 2019-01-24 Ärendet om ingripandebesked togs upp i bygg- och miljönämnden. Ärendet återremitterades för komplettering och kommer under förutsättning att det har kommunicerats - att tas upp på kommande sammanträde 2019-03-21. − 2019-01-28 Ritningar till AA på hennes begäran − 2019-01-28 Kopia på handlingar till advokat − 2019-02-01 BN's beslut § 34 19-01-24 (avseende ingripandebesked) skickat till AA − 2019-02-11 Synpunkter på ritningar från AA − 2019-02-04 Skrivelse från AA BÄ − 2019-02-12 Telefonmöte med advokat. Avstämning koppling mellan tillsynsärende och bygglovsärende − 2019-02-12 Svar till AA om att synpunkter mottagits och att ärendet bereds − 2019-02-12 Mail till sökanden med info om synpunkter från och svar till AA − 2019-02-14 Mailkonversation med AA avseende ingripandebesked (tillsynsärende) − 2019-02-xx Telefonsamtal under hela februari till sökanden om ytterligare kompletteringar avseende hus, mark, terrasser och murar − 2019-02-20 Info till sökande om dokumentation på hans fastighet − 2019-02-26 Platsbesök. Dokumentation i fråga om terrassanläggning är bygglovspliktig − 2019-02-28 Inkommit foton från sökanden som visar hur marken såg ut före byggnation samt tidiga markbyggnadsarbeten − 2019-02-28 BN protokoll 2019-02-21 § 46 − 2019-03-04 Inkommit reviderade ritningar sektion, plan, fasad efter synpunkter från handläggaren Utöver dagboksanteckningar ovan, är ärendet diskuterat på handläggarmöten, vilka återkommer veckovis. Ärendet har också förts framåt kontinuerligt genom upprepade kontakter med sökanden, vilka pågår fortfarande.

text: Vi har också att avgöra vilket av de återförvisade bygglovsärendena som ska föras till beslut, och på vilket sätt de olika versionerna av PBL kan komma att påverka besluten respektive genomförandet. De pågående ärendena avseende byggloven respektive tillsynsärendet hör dessutom intimt samman, där bedömningen i det ena kommer att påverka det andra: Pågående tillsyn har påvisat att det inte är helt klart om bygglovsansökan omfattar det som i begäran om ingripandebeskedet kallas "terrassanläggningen". Eftersom det inte finns någon explicit sådan definition, måste det dels utredas om bygglovsansökan omfattar detta, dels om den markbyggnad som faktiskt finns på fastigheten är att betrakta som en terrassanläggning, men även om den i så fall är bygglovspliktig. Utöver vad som i övrigt ska avgöras i tillsynsärendet, måste vi också avgöra om det, som kallas terrassanläggningen, är förenligt med detaljplanens bestämmelser samt avgöra om markbyggnaden följer befintliga lov i den del där lovet för murarna är upphävda och återförvisade, eller kan betraktas som olovliga. Eftersom alla beslut i någon mening följer av varandra, måste det behandlas tillsammans. Även detta har komplicerat ärendet och gjort att besluten dragit ut på tiden. Samtliga dessa beslut kommer att tas i bygg- och miljönämndens sammanträde i april 2019.

text: Ytterligare kommentarer till handläggning av ärendet

text: Mark- och miljödomstolen har i sina domar kommit fram till att de olika ärenden, som avser bygglov för fritidshus respektive murar/plank ska tas i ett samlat beslut. Att ansökningarna ligger på - och över - två fastigheter är en omständighet som komplicerar ärendet. Eftersom det finns flera öppna ärenden avseende samma fastighet, och samma bygglovsansökan, har nämnden att avgöra inom vilken av ansökningarna som ska föras till beslut. Eftersom det mellan ansökningstillfällena har införts ny lagstiftning, har nämnden behövt rådgöra med utomstående juridisk expertis i denna fråga. Rådgivningen och diskussioner har kontinuerligt förts - och förs sedan tidig höst 2018. Det är alltså inte så att ärendet/ärendena legat vilande, utan det har under hela tiden varit föremål för olika former av avvägningar, möten, avstämningar och delbeslut. Nämnden har på senare år vidtagit ett flertal ändringar för att bättre styra handläggningen inför beslut. Handläggarmöten på tjänstemannanivå har införts, i syfte att undvika olikheter i bedömningar inför beslutsförslag och beslut. Presidiemöten, där handläggare föredrar ärenden inför presidium och därefter föredragningar inför nämnd har utvecklats och byggnadsnämndens delegationsordning har förtydligats så att större mängd "tveksamma" ärenden ska föras upp till nämnd. Slutligen kan sägas att nämnden inte haft för avsikt att fördröja något beslut. I takt med att ärendet har blivit allt mer komplicerat, där såväl lagstiftning som praxis har ändrats och antalet handläggare kopplade till samma fastighet varit omfattande, har nämnden inte kunnat välja mellan att handlägga ärendet snabbt eller korrekt, eftersom även det senare är grundläggande. Nämnden har valt att tolka ordet "skyndsamt" i denna kontext så, att ett ärende, som pågått sedan 2011 utan att kunna nå avslut, måste handläggas såväl korrekt som hållbart för att nämnden ska kunna skilja sig från ärendet på ett korrekt sätt. Vi anser att vi är på väg att nå detta.

text: AA kommenterade nämndens yttrande.

text: JO tog del av Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätts beslut i mål P 3132-17 och 3140-17. Besluten meddelades den 2 februari 2018 och vann laga kraft samma dag.

text: JO tog den 23 oktober 2019 del av dagboksblad och handlingar i ärendena BYGG.2015.244 och BYGG.2017.33. Det framgick bl.a. att nämnden den 3 oktober 2019 beslutade att ge bygglov för fritidshus, murar och påbyggnad av murar samt stödmurar på fastigheten B 9:41, att ge bygglov för stödmurar och murar på fastigheten B 9:33 och att avslå ansökan om bygglov för nybyggnad av plank på fastigheten B 9:33.

text: JO tog den 28 april 2020 även del av ett dagboksblad och handlingar i nämndens ärende med dnr BÄ.2018.122. Det framgick att nämnden vid ett sammanträde den 5 mars 2020 beslutade att AA:s begäran enligt skrivelser om att nämnden skulle ingripa enligt

text: 11 kap.

text: plan- och bygglagen (2010:900)

text: , PBL, inte föranledde någon åtgärd och avskrev ärendet från vidare handläggning.

text: Rättslig reglering m.m.

text: I det aktuella bygglovsärendet (BYGG.2015.244), som lades upp hos nämnden 2015, har bestämmelserna i PBL tillämpats. Enligt den lydelse av

text: 9 kap. 27 §

text: PBL som nämnden haft att tillämpa ska byggnadsnämnden handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut inom tio veckor från det att den fullständiga ansökningen kommer in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas en gång med högst tio veckor utöver de ursprungliga tio veckorna.

text: När ett ärende om lov har återförvisats till nämnden från en överinstans ska nämnden på nytt handlägga ärendet och ta ställning till ansökan. Nämnden ska då tillämpa de tidsfrister som gäller enligt

text: 9 kap. 27 §

text: PBL (se

text: JO 2016/17 s. 354

text: , jfr nuvarande

text: 9 kap. 27 b §

text: PBL). Om ansökan är fullständig när ärendet kommer tillbaka till nämnden ska nämnden alltså normalt meddela sitt beslut senast tio veckor senare. Om ansökan är ofullständig får nämnden enligt

text: 9 kap. 22 §

text: PBL förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Ett återförvisat ärende bör dessutom alltid handläggas med förtur. (Se även JO:s beslut den 16 juni 2016, dnr

text: Enligt

text: 11 kap. 5 §

text: PBL ska byggnadsnämnden pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i lagen, en föreskrift, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen eller EU-förordningar som rör frågor inom lagens tillämpningsområde.

text: Av

text: 11 kap. 20 § andra stycket

text: PBL framgår att byggnadsnämnden som huvudregel inte får förelägga någon att vidta rättelse av en olovlig åtgärd om det har gått mer än tio år från överträdelsen.

text: Bedömning

text: Av den bakgrund som nämnden har lämnat framgår att det efter en lantmäteriförrättning 2010 gavs ett bygglov för ett fritidshus på den ena av de aktuella fastigheterna 2011 varefter byggnationen genomfördes. Efter

text: överklagande hade flera lovbeslut om bl.a. fritidshuset visats åter till nämnden, sammanlagt vid tre tillfällen. JO:s utredning har inriktats på handläggningen i tiden efter Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätts beslut om återförvisning den 2 februari 2018.

text: Det framgår av utredningen att den återförvisade lovansökan inte var fullständig. Det framgår vidare att nämnden vidtog vissa utredningsåtgärder i april 2018. Under sommaren 2018 anlitade nämnden extern juridisk expertis. Den 23 november 2018 skickade nämnden ett föreläggande om komplettering av ansökan till sökanden och den 3 oktober 2019 meddelade nämnden beslut om bl.a. bygglov för fritidshus, murar och stödmurar.

text: Nämnden har uppgett bl.a. att beslutet i ärendet dragit ut på tiden med anledning av att ärendet varit komplicerat. Nämnden har också framhållit att ärendet inte har legat vilande utan att det hela tiden har varit föremål för olika former av avvägningar, möten, avstämningar och delbeslut.

text: Utredningen ger i och för sig inte stöd för att tidsfristen i

text: 9 kap. 27 §

text: PBL överskridits. Nämnden har dock haft ett ansvar för att skyndsamt driva ärendet framåt till ett avgörande även innan tidsfristen börjat löpa. I detta ärende har det dessutom varit särskilt angeläget med en snabb handläggning då det rört ett ärende som i princip pågått sedan 2011 och som återförvisats till nämnden vid tre tillfällen.

text: Det kan vidare framhållas att bygglovsprövningen i ärendet har avsett åtgärder som redan var utförda och som en granne hade begärt att nämnden skulle ingripa mot. I ett sådant sammanhang har en byggnadsnämnd också att beakta bl.a. bestämmelser om preskription såsom

text: 11 kap. 20 § andra stycket

text: PBL.

text: Jag kan konstatera att det tog två månader innan nämnden påbörjade handläggningen av det återförvisade ärendet och att det dröjde nio månader innan sökanden förelades att komplettera sin ansökan. Detta är inte tillräckligt skyndsamt. Det är inte heller godtagbart att den totala handläggningstiden i ett återförvisat ärende uppgår till ett år och åtta månader. Det nämnden framfört utgör inte godtagbara skäl till den långa handläggningstiden. Nämnden förtjänar kritik för den långsamma handläggningen.

text: Jag noterar att nämnden den 5 mars 2020 meddelade beslut med anledning av AA:s begäran om ingripande.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

nyckelord:
Bild- och ljudupptagning
Förhandlingsoffentlighet
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Förbud mot fotografering och filmupptagning vid ett sammanträde som var öppet för allmänheten

sammanfattning: En länsstyrelse har hållit ett sammanträde i ett miljöbalksärende öppet för allmänheten, men förbjudit fotografering och filmupptagning, med hänvisning till att detta kunnat verka återhållande på sakägarnas vilja att yttra sig. Länsstyrelsen anses ha haft befogenhet att göra så. Förbudet har uppfyllt regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Det anses inte ha inneburit att journalister som arbetar med tv diskriminerats i förhållande till andra journalister.

text: Bakgrund och utredning

text: Två journalister vid TV4Nyheterna Uppsala anmälde Länsstyrelsen i Uppsala län och ordföranden i miljöprövningsdelegationen till JO. Deras klagomål gällde ett beslut att inte tillåta fotografering och filmupptagning vid ett sammanträde i ett uppmärksammat ärende som gällde Uppsala flygplats. Det framgick att de ansåg att journalister som arbetade med rörliga bilder på det sätt TV4Nyheterna gör diskriminerades i förhållande till andra journalister.

text: Länsstyrelsen i Uppsala län anmodades att yttra sig. I sitt yttrande anförde länsstyrelsen inledningsvis följande.

text: Länsstyrelsen prövar för närvarande en ansökan om tillstånd enligt

text: 9 kap

text: Miljöbalken

text: att bedriva viss flygverksamhet i Uppsala kommun. Beslut i ärendet ska enligt 16 § 1 Länsstyrelse-instruktionen fattas av myndighetens miljöprövningsdelegation. Beredning och föredragning av ärendet sker vid Länsstyrelsens miljöskyddsenhet. Som ett led i denna prövning inbjöd Länsstyrelsen dem som saken angår (s.k. sakägare) till ett sammanträde enligt

text: 19 kap 4 § 3 miljöbalken

text: den 25 november 2009, där dessa skulle få tillfälle att lämna synpunkter på ansökan samt ställa frågor till sökanden i ärendet. Eftersom den aktuella flygverksamheten avses bedrivas i närhet av Uppsala tätort är såväl antalet sakägare som allmänhetens intresse för frågan stort. Mot bakgrund härav spred Länsstyrelsen information om sammanträdet – utöver den i 10 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreskrivna kungörelsen i ortstidning – genom utdelning av meddelande i alla brevlådor i ett stort område runt den tilltänkta flygplatsen, genom information på Länsstyrelsens hemsida på Internet samt genom ett pressmeddelande till massmedia. Sammanträdet samlade ett stort antal deltagare (sakägare och allmänhet) samt representanter för massmedia. Mötet leddes av ordföranden i miljöprövningsdelegationen, länsassessorn AA.

text: Länsstyrelsen bifogade ett yttrande från AA. Denne anförde bl.a. följande.

text: Vid det aktuella sammanträdet, liksom vid alla andra sammanträden med sakägarna som Länsstyrelsen hållit i tillståndsärenden enligt MB, rådde film- och fotograferingsförbud, vilket jag delgav de närvarande företrädarna för massmedia innan sammanträdet. Däremot var det tillåtet med ljudupptagning vid sammanträdet. Vid inledningen av sammanträdet erinrade jag återigen om att det inte var tillåtet att filma och fotografera under själva den kommunikativa delen av sammanträdet, dvs. den del av sammanträdet då sakägarna ställer frågor till sökanden och uttrycker sina synpunkter om den verksamhet som ansökan avser. Jag bad vidare företrädarna för massmedia att respektera förbudet. [Det] var … fråga om ett sammanträde med sakägarna och ett sådant sammanträde ska genomföras på ett sådant sätt att det underlättas för sakägarna att lägga fram sina synpunkter (se

text: prop. 1969:28 s. 272

text: ). Fråga var således inte om någon slags allmän hearing om de i massmedia i Uppsala mycket omdiskuterade planerna på civilt linjeflyg vid Uppsala flygplats (Ärna). Fotografering och filmning under ett sådant sammanträde med sakägarna underlättar definitivt inte för sakägarna att fritt lägga fram sina synpunkter. Fotografering och filmning har en stark hämmande effekt vid ett sådant sammanträde.

text: Länsstyrelsen underströk avslutningsvis vikten av goda kontakter med såväl länsinnevånarna som massmedia, och fortsatte:

text: I detta fall har dock massmedias intresse av att genom filmning av deltagarna bevaka sammanträdet fått vika för intresset av en omsorgsfull utredning i ett viktigt förvaltningsärende och omsorgen om sakägarnas integritet i ett ärende som rört upp starka känslor. Länsstyrelsen är angelägen att denna avvägning i det enskilda fallet inte ska tas till intäkt för att myndigheten motarbetar massmedias nyhetsbevakande roll. Länsstyrelsens åtgärder att hålla massmedia informerad om sammanträdet samt att inbjuda media till mötet är uttryck för Länsstyrelsens strävan att underlätta god insyn i ärendehandläggningen. Som ett led i denna strävan kommer Länsstyrelsen i fortsättningen att i liknande situationer i god tid innan sammanträdet träffa företrädare för massmedia för att reda ut vad som gäller under sammanträdet.

text: Rättslig reglering m.m.

text: I

text: 19 kap.

text: miljöbalken

text: finns bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas prövning av ärenden enligt

text: miljöbalken

text: . Där anges bl.a. att en länsstyrelse ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet (

text: 19 kap. 4 §

text: punkten 3). Sammanträdet utgör ett led i beredningen av ärendet hos myndigheten. Ett bärande syfte är att underlätta för enskilda sakägare att komma till tals och komplettera utredningen i ärendet.

text: Sakägarkretsen i ett ärende enligt

text: miljöbalken

text: är många gånger vid och svår att avgränsa. Besked om tid och plats för ett sammanträde ska därför kungöras i ortstidning. Naturvårdsverket, sökanden och andra som har yttrat sig i ärendet ska på lämpligt sätt underrättas (se

text: 10 §

text: förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd [1998:899]).

text: Författningarna på miljörättens område innehåller i övrigt inte några närmare regler om förfarandet vid ett sammanträde enligt 19 kap. 4 §. Inte heller

text: förvaltningslagen

text: innehåller några regler om förfarandet vid sammanträden hos förvaltningsmyndigheterna.

text: Enligt

text: 16 kap. 4 § brottsbalken

text: kan den som genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt stör en domstols förhandling eller annan statlig eller kommunal förrättning dömas för störande av förrättning. Bestämmelsen torde gälla sammanträden av det här aktuella slaget (jfr Holmqvist m.fl.,

text: Brottsbalken

text: . En kommentar, s. 16:16). Ordningsförseelser av mindre allvarligt slag omfattas inte av straffansvaret (jfr a.st.).

text: En fråga liknande den som här uppkommit har tidigare behandlats i JO 1984/85 s. 413. Även det ärendet gällde en länsstyrelse som förbjudit filmupptagning vid ett sammanträde enligt (den dåvarande) lagstiftningen på miljöområdet. I beslutet anförde JO – som inte ansåg att länsstyrelsen handlat felaktigt eller olämpligt – att rättsläget kunde beskrivas på följande sätt:

text: En länsstyrelse som håller ett offentligt sammanträde enligt 14 § miljöskyddslagen har i princip möjlighet att förbjuda filmupptagningar vid sammanträdet. Men för detta fordras att myndigheten i det enskilda fallet bedömer att upptagningen skulle vara så störande att syftet med sammanträdet skulle äventyras. Självfallet kan myndigheten inte utan vidare utgå från att filmupptagningar generellt försvårar utredningen vid offentliga sammanträden av detta slag. Det skall tilläggas att myndigheterna alltid bör i positiv anda överväga vilka möjligheter det finns att i rimlig utsträckning tillgodose massmediernas intressen vid sådana sammanträden. Samma bedömning av rättsläget har gjorts i ett ärende som gällde möjligheten för en förrättningslantmätare att förbjuda ljudupptagning vid ett sammanträde (JO 2006/07 s. 419).

text: Bedömning

text: Det finns inga särskilda regler för hur ett sammanträde av det slag som TV4 Nyheterna Uppsala bevakade ska gå till. Det finns således varken uppställt något krav på offentlighet eller på begränsad tillträdesrätt. Länsstyrelsen har i detta fall beslutat om att hålla sammanträdet med sakägarna öppet för allmänheten. Ordföranden har därefter vid sammanträdet meddelat vissa ordningsregler. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen m.m. har han i egenskap av länsstyrelsens representant och ordförande haft rätt att göra det.

text: En förutsättning är dock att det grundläggande kravet på saklighet och opartiskhet –

text: 1 kap 9 § regeringsformen

text: , som gäller i all myndighetsverksamhet – iakttagits. Kravet innebär bl.a. att en myndighets åtgärder inte får påverkas av ovidkommande skäl. De får inte heller innebära att någon diskrimineras.

text: Länsstyrelsen har redovisat såväl varför sammanträdet hölls öppet för allmänheten som varför fotografering och filmupptagning inte tilläts under vissa delar. Sammanträdets ordförande har i det senare hänseendet hänvisat till att ett sådant sammanträde som det var fråga om ska genomföras så att det underlättar för sakägarna att lägga fram sina synpunkter. Fotografering och filmupptagning underlättar enligt ordföranden definitivt inte detta. Tvärtom bedömde han att aktivitet av det slaget har en stark hämmande effekt.

text: De anförda skälen är inte ovidkommande. De visar att det fanns en saklig grund för de ordningsregler länsstyrelsen ställde upp. Jag delar länsstyrelsens uppfattning att syftet med sammanträdet – att ge den beslutande myndigheten möjlighet att för sakens utredning inhämta synpunkter från sakägarna och att i övrigt ge dem tillfälle att komma till tals – var överordnat intresset av att tillåta fotografering och filmupptagning. Eftersom fotografering och filmupptagning typiskt sett torde upplevas som mer störande av människor i allmänhet än ljudupptagning anser jag inte heller att det finns skäl att ifrågasätta sakligheten i den bedömning som länsstyrelsen redovisat när det förra förbjöds medan det senare tilläts.

text: Det meddelade förbudet var såvitt framkommit generellt och alltså inte specifikt riktat mot anmälarna. Den omständigheten att de som journalister arbetar med rörliga bilder kan inte anses innebära att filmningsförbudet diskriminerat dem i förhållande till andra journalister. Ett motsatt synsätt skulle för övrigt innebära att störande filmupptagning bara kan förhindras om man samtidigt begränsar möjligheten att dokumentera i ljud och skrift. En sådan begränsning vore sakligt obefogad, eftersom den skulle sträcka sig långt utöver det behov som föranleder den.

text: Anmälarna har även hänvisat till att länsstyrelsen hade kunnat välja andra sätt att tillgodose de ändamål man ville uppnå med fotograferings- och filmningsförbudet. – Intresset av insyn i det allmännas verksamheter är utomordentligt starkt. Det finns därför alltid skäl för myndigheter att noga överväga alternativ till åtgärder som försvårar för massmediernas representanter att utföra sitt arbete. Även om något eller några av de förslag anmälarna för fram hade varit värda att överväga, finner jag dock inte skäl att ifrågasätta länsstyrelsens bedömning i detta fall.

text: Sammanfattningsvis saknas det rättsliga grunder för kritik mot länsstyrelsen för det sätt på vilket sammanträdet genomfördes. Förbudet mot filmning kom dock uppenbarligen som en överraskning för anmälarna, och uppfattades som kontroversiellt. Det synes troligt att detta skulle ha kunnat undvikas om informationen till allmänhet och massmedia inför sammanträdet hade innefattat upplysningar om de ordningsregler som skulle tillämpas. Det framgår av länsstyrelsens yttrande att styrelsen redan dragit slutsatsen att förberedelserna i det hänseendet kunde ha varit bättre.