avgjordAv: Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

nyckelord:
Ansökan
Behörighet
Beslut
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Kritik mot Tekniska nämnden i Norrköpings kommun och Polismyndigheten för brister i handläggningen av en ansökan om tillstånd att använda offentlig mark för en uteservering och av återkallelsen av tillståndet

sammanfattning: En restaurang ansökte hos Polismyndigheten om tillstånd till en större uteservering än tidigare. Tekniska nämnden i Norrköpings kommun yttrade sig över ansökan och Polismyndigheten beviljade därefter tillstånd enligt ansökan. Nämnden beslutade sedan att ändra sitt tidigare yttrande. Polismyndigheten återkallade tillståndet med hänvisning till det ändrade yttrandet. JO uttalar i beslutet att ett villkor för ett tillstånd att använda offentlig mark ska vara riktat till tillståndshavaren och utformat så att det är möjligt att efterleva. Det är viktigt att det framgår av ett beslut om tillstånd vad som utgör ett villkor. I sitt yttrande till Polismyndigheten har tekniska nämnden gjort ett förbehåll som var avsett att vara ett sådant villkor men som snarare framstår som en upplysning om att man avsåg att agera om utformningen av uteserveringen visade sig vara olämplig. Nämnden kritiseras för att yttrandet var både otydligt och i vissa delar osakligt utformat. Vidare kritiseras nämnden för att den gett intryck av att nämnden skulle ha behörighet att ändra tillståndet för uteserveringen, trots att det är Polismyndigheten som är behörig att fatta beslut om tillstånd. JO uttalar också att en kommun som yttrar sig över en ansökan om tillstånd noggrant måste utreda förutsättningarna för att tillstyrka ansökan. En kommun kan inte komma ifrån ansvaret att utreda och ta ställning till förutsättningarna för att tillstyrka en ansökan genom att informera sökanden om att det råder osäkerhet kring tillståndets lämplighet. Tekniska nämnden kritiseras för bristfällig handläggning inför yttrandet till Polismyndigheten. Polismyndigheten kritiseras för bristande handläggning av tillståndsansökan och för att det beslut om tillstånd som myndigheten fattade inte uppfyllde grundläggande krav på tydlighet. Polismyndigheten kritiseras också för att dess handläggare i mejlväxling med tekniska kontoret gav en bild av att Polismyndigheten skulle följa kommunens önskemål om återkallelse av tillståndet utan att göra någon självständig bedömning.

text: Bakgrund

text: Titans Sportbar AB (Titan) ansökte i april 2017 hos Polismyndigheten om tillstånd till en uteservering på Olai kyrkogata i Norrköping. Den tänkta

text: placeringen av uteserveringen var en annan än den Titan haft tillstånd till året innan.

text: Tekniska nämnden i Norrköpings kommun yttrade sig över ansökan och uppgav att man inte hade något att invända mot att Polismyndigheten biföll ansökan om vissa förutsättningar var uppfyllda. Direkt under texten ”Tekniska kontorets villkor för bifall:” var följande text angiven med fetstil och understrykning.

text: Tekniska kontoret avser att ändra ytans utformning om det framkommer att placeringen utgör en fara för gående och cyklister. Därefter följde en lista i punktform med olika villkor, bl.a. avseende städning och tillgänglighet för funktionshindrade. Det fanns också ett villkor om att sökanden skulle ha läst och godkänt yttrandet och ha skickat in en bifogad sida med viss text underskriven till tekniska kontoret.

text: Polismyndigheten biföll den 23 maj 2017 Titans ansökan och angav vissa föreskrifter och villkor i tillståndsbeviset och i två bilagor.

text: De följande veckorna förekom viss mejlväxling mellan företrädare för tekniska kontoret och Titans företrädare AA.

text: Den 7 juni 2017 skrev BB, trafikingenjör vid tekniska kontoret i Norrköping, bl.a. följande i ett mejl till AA.

text: Det har, tyvärr, framkommit för många tveksamheter gällande utformningen på Titans uteservering. Det blir för trångt för våra cyklister och en lite för ”snäv” sväng när de ska ”runda” kanten på serveringen. En chansning som, tyvärr, inte höll. Har du möjlighet att justera tillbaka uteserveringen så att den ser ut som den gjorde förra året. Den 9 juni 2017 skrev BB återigen till AA, och uppgav bl.a. följande.

text: Med risk för att få bli syndabocken i det hela. Efter diskussion med trafikplanerare och närmsta chef har det framkommit att vi vill att den ”utbyggda” delen av Titans uteservering plockas bort. Olai Kyrkogata utanför Titan är ett av de mest trafikerade cykelstråken i Norrköping och ”utbyggnaden” tar för stor del av detta stråk. Jag är hemskt ledsen att det blev så här men hoppas verkligen att du väljer att behålla ”den gamla delen” som du har mot fasaden. I ett mejl till AA den 13 juni 2017 skrev verksamhetschefen vid tekniska kontoret i Norrköping, CC, bl.a. följande.

text: Min uppfattning är att, precis som BB skriver nedan, att du var väl medveten om att det var en chansning att utöka uteserveringen på Olai kyrkogata. Det är en plats med mycket stora flöden av gångare och cyklister där vi nu kan konstatera att det krävs mer utrymme än vad som finns nu. Den 3 juli 2017 kontaktade BB Polismyndigheten och skickade ett mejl med bl.a. följande innehåll.

text: Vi skulle behöva göra en ändring i yttrandet till A170.992/2017. Det gäller Titans utformning av servering. I mitt yttrande står [att] det tekniska kontoret avser att ändra ytans utformning om det framkommer att placeringen utgör en fara för gående och cyklister. Nu har det framkommit synpunkter på dess utformning vilket gör att vi behöver ändra yttrandet gällande storlek och placering. ”Titans uteservering begränsar framkomligheten för gång och cykeltrafik på Olai kyrkogata och kan inte kvarstå i nuvarande utformning.” Bifogat är den skiss som följde med ansökan som Titan gjorde för 2016 och det är den skissen som tekniska kontoret hänvisar till och vi vill att Titan anpassar sig till. Hur går vi tillväga med detta? Räcker det med att ni sänder ut ett ”uppdaterat” tillstånd om jag skriver ett nytt yttrande där ny skiss ingår? Behöver vi dra tillbaka tillståndet och ansökan förnyas?

text: En handläggare vid Polismyndigheten, DD, svarade BB bl.a. följande.

text: Avseende Titans så behöver vi återkalla det befintliga tillståndet, detta eftersom en ny utformning av uteserveringen kräver en ny ansökan. För att kunna återkalla det befintliga tillståndet behöver jag få en kort skrivelse från er vari ni motiverar varför det är av särskild vikt för er att återkalla tillståndet. Jag kommer sedan bifoga er skrivelse med Polismyndighetens återkallelsebeslut. Jag kommer även kontakta Titans och förklara att de kommer behöva ansöka om nytt tillstånd för uteservering. När den nya ansökan kommer in så får ni yttra er på nytt över den nya skissen.

text: Tekniska nämnden beslutade den 11 juli 2017 att ändra sitt tidigare yttrande angående Titans uteservering och att ”avslå” placering enligt ansökan. Nämnden hänvisade till att den i sitt tidigare yttrande skrivit att tekniska kontoret avsåg att ändra ytans utformning om det framkom att placeringen utgjorde en fara för gående och cyklister och uppgav att det efter kontroll av uteserveringen hade konstaterats att den begränsade framkomligheten för gångoch cykeltrafik på Olai kyrkogata i sådan omfattning att den inte kunde kvarstå med nuvarande utformning.

text: Polismyndigheten beslutade den 13 juli 2017 att återkalla det tidigare meddelade tillståndet till Titans uteservering. Myndigheten hänvisade till bestämmelsen i

text: 3 kap. 18 § första stycket 2 ordningslagen

text: om att tillstånd kan återkallas om det är av särskild vikt för kommunen. Som skäl för beslutet angav Polismyndigheten att uteserveringen enligt tekniska nämnden utgjorde en fara för gående och cyklister och att framkomligheten för gång- och cykeltrafik och dess omfattning utgör ett kommunalt intresse som får anses väga tyngre än tillståndshavarens intresse att fortsatt få använda platsen för uteservering i dess nuvarande utformning.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot tekniska kontorets handläggning. Hon uppgav i huvudsak följande. Innan hon ansökte om tillstånd

text: visade hon bl.a. BB platsen där hon ville sätta upp serveringen och redogjorde för de ändringar hon ville göra jämfört med tidigare år. Tekniska nämnden tillstyrkte därefter hennes ansökan och Polismyndigheten beviljade tillstånd för uteserveringen. En vecka efter att uteserveringen satts upp fick hon ett mejl från BB där han bad henne att utforma uteserveringen på samma sätt som föregående år. Hon uppgav att hon i så fall ville ha ett nytt beslut. CC uttalade i media att han hoppades att de skulle kunna lösa detta på ett fredligt sätt utan att blanda in polisen. Polismyndigheten meddelade henne senare att hon var tvungen att ta bort en del av uteserveringen och att kommunen ville att uteserveringen skulle se ut som föregående år. Kommunen borde ha utrett frågan ytterligare om det var osäkert om hennes ansökan kunde tillstyrkas eller inte.

text: Utredning

text: Inledning JO begärde att Tekniska nämnden i Norrköpings kommun och Polismyndigheten skulle yttra sig över anmälan.

text: Polismyndighetens yttrande Polismyndigheten (EE) yttrade sig. Av yttrandet framgick i huvudsak följande.

text: Bakgrund

text: Polismyndigheten mottog en ansökan från Titans Sportbar AB om tillstånd att begagna offentlig plats för uteservering. Ansökan avsåg perioden 2017-06-01 till och med 2017-09-30. Polismyndigheten beviljade ansökan den 23 maj 2017. Till tillståndsbeviset bilagerades två villkorsbilagor ”1–2”. Av tillståndsbeviset framgår att ”Efter ansökan meddelas sökanden tillstånd enligt de föreskrifter och villkor, som anges i denna handling och bifogade bilaga nr 1–2”. I tillståndsbeviset framgår genom villkor nummer 3 att ”Tillståndet gäller för en yta som framgår av bilaga 2”. I Polismyndighetens villkorsbilaga till tillståndsbeviset finns Norrköpings kommuns […] yttrande med kommunens villkor för tillstyrkan till ansökan. Som villkor från kommunens sida angavs bl.a. följande: Tekniska kontoret avser att ändra ytans utformning om det framkommer att placeringen utgör en fara för gående och cyklister, samt att gång- och cykelpassager inte hindras. --- Polismyndigheten mottog den 11 juli 2017 ett protokoll från Norrköpings kommun […] med innehållet att kommunen avslog placeringen enligt ansökan. Detta beslut kommunicerades samma dag med AA samt även bedömningen att Polismyndigheten övervägde att återkalla tillståndet med stöd av

text: 3 kap. 18 § ordningslagen

text: . Polismyndigheten beslutade den 13 juli 2017, med stöd av

text: , att återkalla det beviljade tillståndet. ---

text: Synpunkter från berörda befattningshavare

text: Tf. gruppchefen FF samt tf. rättschefen GG har yttrat sig […]. ---

text: Beträffande det villkor som Norrköpings kommun ställde för tillstyrkande av ansökan anförs bl.a. följande: Polismyndigheten har i det utfärdade tillståndsbeviset bilagt Norrköpings kommuns […] remissvar såsom villkorsbilaga. Polismyndigheten har därvid bedömt att det villkor som tekniska kontoret uppställt för tillstyrkan av den ursprungliga ansökan utgjort villkor från Norrköpings kommun i egenskap av markägare, som kommunen haft rätt att ange villkor för genom sin vetorätt i enlighet med

text: 3 kap. 2 § första stycket

text: och

text: 3 kap. 15 §

text: ordningslagen

text: . I yttrandet anges bl.a. följande beträffande det mejl som myndighetens handläggare skickade till Norrköpings kommun den 11 juli 2017: Polismyndigheten har 2017-07-11 besvarat Norrköpings kommuns fråga i det yttrande som tillställts myndigheten per e-post, genom en upplysning om

text: ordningslagens

text: återkallelseinstitut jämlikt

text: 3 kap. 18 § ordningslagen

text: . I yttrandet används uttryck som ”vi” vilket syftar på Polismyndigheten, men kan antyda att opartiskhet inte iakttagits. Upplysningen är olyckligt formulerad och kan mot bakgrund av dess utformning uppfattas som olämplig.

text: Polismyndigheten redovisade följande bedömning.

text: Tillståndet och villkoret från Norrköpings kommun

text: Det villkor som är centralt i det aktuella ärendet är kommunens villkor för bifall till ansökan om att tekniska kontoret avser att ändra ytans utformning om det framkommer att placeringen utgör en fara för gående och cyklister. Genom att förena tillståndet med aktuellt villkor kan beslutet uppfattas som att tillståndet gällde med förbehållet att kommunen närsomhelst hade möjligheten att ändra ytans utformning beträffande den uteservering som tillståndet avsåg. Det skulle i så fall innebära att tillståndsbeslutets giltighet löpande skulle kunna omprövas av kommunen, vilket inte är förenligt med gällande regelverk för aktuella tillståndsärenden […]. Ett sådant villkor ligger förstås inte inom ramen för kommunens befogenhet att ange villkor enligt

text: 3 kap. 15 § ordningslagen

text: . Det aktuella villkoret kan också uppfattas som att det var underförstått att kommunens avsikt att ändra ytans utformning skulle ske enligt gällande rätt, dvs. först efter det att Polismyndigheten på kommunens inrådan, och efter självständigt övervägande, beslutat att återkalla tillståndet. Innebörden av ”villkoret” blir i så fall en ren upplysning till sökanden om kommunens avsikt att hos Polismyndigheten påkalla återkallelse av tillståndet för det fall att det framkom att placeringen av uteserveringen utgjorde en fara för gående och cyklister. Detta är också vad som slutligen synes ha skett i detta fall. Det hade förstås varit önskvärt att den osäkerhet som rådde beträffande villkorets närmare innebörd hade undanröjts innan beslut fattades i tillståndsärendet. Polismyndigheten borde således ha begärt in ett kompletterande yttrande från kommunen i frågan, särskilt med hänvisning till att villkoret kunde uppfattas som ett villkor utanför kommunens befogenheter enligt bestämmelserna i

text: ordningslagen

text: Återkallelsen

text: […] Reglerna för ärenden rörande ansökan om tillstånd att använda offentlig plats [innebär] att det är Polismyndigheten som självständigt prövar frågor om återkallelse av tillstånd, även om det förstås är naturligt att kommunens åsikt kan få stor betydelse vid prövningen. Oavsett hur det ovan redovisade villkoret skulle tolkas borde det alltså inte tillmätas någon betydelse vid Polismyndighetens prövning i återkallelsefrågan. Det förefaller inte heller ha skett. Av återkallelsebeslutet i ärendet framgår att Polismyndigheten har gjort en självständig bedömning i återkallelsefrågan och

text: återkallat tillståndet med stöd av

text: . Polismyndigheten har vid bedömningen funnit att framkomligheten för gående och cyklister varit ett sådant kommunalt intresse som vägde tyngre än tillståndshavarens intresse av att fortsätta att nyttja platsen för sin uteservering i den aktuella omfattningen.

text: Polismyndighetens besked till Norrköpings kommun per e-post den 11 juli 2017

text: I den mejlväxling med kommunen som föregick beslutet förekommer dessvärre ett antal olyckliga och olämpliga formuleringar som kan ge intryck av att Polismyndigheten och kommunen tillsammans råder över frågan om återkallelse av tillståndet samt att det redan vid denna tidpunkt stått klart att tillståndet skulle återkallas. Polismyndigheten beklagar de aktuella formuleringarna.

text: Tekniska nämndens yttrande Tekniska nämnden yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna upplysningar. Av yttrandet framgick i huvudsak följande.

text: Polismyndigheten gav den 11 april 2017 tekniska nämnden möjlighet till yttrande över AA:s ansökan om markupplåtelse för uppförande av en uteservering på Olai kyrkogata i Norrköping. Olai kyrkogata har en mycket komplex trafiksituation. Kommunen har två prioriterade cykelstråk i nord-sydlig riktning genom de centrala delarna av staden, där Olai kyrkogata utgör det ena. Cyklister passerar ett antal högtrafikerade korsningspunkter och vägen växlar mellan gång- och cykelbana, blandtrafik och torgyta. Gatan har höga flöden av alla trafikslag under dagtid, särskilt morgnar och eftermiddagar. AA:s ansökan innebar en ökning av ytan för uteserveringen, jämfört med föregående år, genom att den nu även skulle vara utformad som ett L, med en del som skjuter ut i vägbanan. Föregående år har uteserveringen följt restaurangens vägg. Redan innan ansökan skickades in hade dialog förts med AA angående hennes önskemål om att utöka ytan. AA upplystes redan från första kontakt om att den önskade uteserveringen utgjorde ett avsevärt intrång i cykelbanan. Tekniska kontoret var ändå positiv till att försöka tillmötesgå hennes önskemål med villkoret att utformningen kan komma att behöva justeras. Den 12 april 2017 yttrade sig tekniska nämnden till Polismyndigheten. I yttrandet […] ställdes flera villkor upp för bifall. Överst stod tydligt markerat att ”Tekniska kontoret avser att ändra ytan om det framkommer att placeringen utgör en fara för gående och cyklister”. Längre ner i texten stod även att gångoch cykelpassager inte får hindras. I samband med yttrandet till Polismyndigheten betonade tekniska kontoret ytterligare en gång (i e-post) att man har meddelat AA möjligheten att hon kan få ändra utformningen om det framkommer att det blir en trång och farlig situation för gående och cyklister. Den 23 maj 2017 utfärdade polismyndigheten ett tillståndsbevis för markupplåtelse. Tillståndet gällde perioden 1 juni–30 september. Omedelbart efter att uteserveringen uppförts emottog tekniska kontoret ett stort antal synpunkter där passagen för fotgängare och cyklister ansågs trång och osäker. Tekniska kontorets tjänstemän inspekterade platsen och bedömde att uteserveringen begränsade framkomligheten och trafiksäkerheten i sådan mån att den inte kunde kvarstå i dess dåvarande utformning. AA informerades därför om att den del av uteserveringen som tillkommit år 2017 [skulle komma] att behöva tas bort. Efter dialog med AA erbjöd tekniska kontoret henne den 30 juni 2017 (via e-post) att halvera den nytillkomna delen och att trafiksäkerheten kan höjas genom att en trafikskylt flyttas. AA var inte intresserad av detta. Den 11 juli 2017 beslutande tekniska nämnden att dra tillbaka sitt tillstyrkande gällande AA:s markupplåtelse. AA ansökte sedan om och gavs tillstånd för uteservering på yta motsvarande 2016 års uteservering.

text: Tekniska nämnden redovisade följande bedömning.

text: Ett gynnande förvaltningsbeslut kan i regel inte återkallas. Det finns dock undantag från denna huvudprincip bland annat vid trafikfara. Ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet (

text: prop. 1985/86:80

text: ). Av

text: 3 kap. 2 § ordningslagen

text: följer att Polismyndigheten ska inhämta yttrande från kommunen innan tillstånd ges för att ta i anspråk en offentlig plats. Om kommunen avstyrker ansökan, får tillstånd inte meddelas. Om kommunen uppställer villkor enligt 15 § för tillstyrkan, får tillstånd meddelas endast om det förenas med dessa villkor. Enligt

text: 3 kap. 15 § ordningslagen

text: får kommunen vid yttranden enligt 2 § ange villkor som behövs för att tillgodose de intressen som kommunen har att bevaka i fråga om skötseln av den offentliga platsen, markanvändning, stadsbild, miljö och trafik. I tekniska nämndens yttrande anges att markupplåtelse ska ske enligt angivna villkor. I villkoren för bifall anges att gång- och cykelpassager inte får hindras samt att ytan kan komma att ändras om det framkommer att placeringen utgör en fara för gående och cyklister samt att gång- och cykelpassager inte får hindras. Tekniska nämnden framhåller utifrån ovanstående att nämnden haft rätt att ställa villkor och att syftet med nämnda villkor var att säkerställa trafiksäkra passager för fotgängare och cyklister. Tekniska kontoret har dessutom även redan innan första ansökan inkom fört dialog med AA och varit tydlig med osäkerheten gällande ytan för markupplåtelsen.

text: Rättslig reglering

text: Objektivitetsprincipen Den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet (se

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: ). Det innebär bl.a. att uppgifter som en myndighet lämnar ska vara korrekta till såväl innehåll som form och baseras på ett hållfast underlag (se JO 2010/11 s. 616, dnr

text: Tillstånd att använda offentlig plats Den som vill använda en offentlig plats inom detaljplanelagt område på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget behöver ett tillstånd av Polismyndigheten (se

text: 3 kap. 1 § ordningslagen

text: ). Polismyndigheten ska som huvudregel inhämta yttrande från kommunen innan ett tillstånd ges. Ett tillstånd får inte meddelas om kommunen avstyrker ansökan. Om kommunen ställer upp villkor för sitt tillstyrkande får tillstånd meddelas bara om det förenas med dessa villkor. (Se

text: 3 kap. 2 § ordningslagen

text: .) Kommunen får ange villkor som behövs för att tillgodose de intressen som kommunen har att bevaka i fråga om skötseln av den offentliga platsen, markanvändning, stadsbild, miljö och trafik (se

text: 3 kap. 15 § ordningslagen

text: Ett beslut av Polismyndigheten om tillstånd att använda en offentlig plats får förenas med de villkor som behövs med hänsyn till trafiken samt till allmän ordning och säkerhet (se

text: 3 kap. 14 § andra stycket ordningslagen

text: ). Ett sådant beslut gäller för viss tid eller tills vidare. Beslutet ska innehålla de villkor som

text: Polismyndigheten har meddelat och de villkor som kommunen har ställt upp. (Se

text: 3 kap. 16 § första stycket ordningslagen

text: Om kommunens yttrande är förenat med ett villkor som kommunen saknar befogenhet att ställa upp, kan polismyndigheten i tillståndsärendet inte bortse från villkoret. Yttrandet måste i sådant fall uppfattas som ett avstyrkande och Polismyndigheten ska då avslå ansökan. Polismyndigheten bör dock i ett sådant fall begära ett kompletterande yttrande från kommunen så att denna får tillfälle att ta ställning till om medgivande kan ges utan det otillåtna villkoret. (Se

text: prop. 1992/93:210 s. 110

text: och

text: .) Återkallelse av tillstånd att använda offentlig plats Polismyndigheten får återkalla ett tillstånd att använda en offentlig plats om ett villkor som gäller för tillståndet har åsidosatts i inte ringa mån och tillståndshavaren inte vidtar rättelse genast efter tillsägelse, eller inte kan anträffas efter rimlig efterforskning (se

text: 3 kap. 18 § första stycket 1 ordningslagen

text: ). Ett tillstånd får också återkallas om det är av särskild vikt för kommunen att det återkallas (se

text: Den enskildes rättstrygghet förutsätter att ett tillstånd inte återkallas annat än om det finns tungt vägande skäl för det. Tillståndshavaren kan ha ett betydande ekonomiskt intresse av att få fortsätta att disponera området. Så är t.ex. fallet när större anläggningar som kiosker och gatukök har uppförts på offentlig plats. En återkallelse av ett tillstånd bör mot den bakgrunden ske endast när det är av särskild vikt för kommunen att ianspråktagandet av marken upphör. (Se

text: prop. 1992/93:210 s. 180

text: Polismyndighetens bedömning av om det finns skäl för att återkalla ett tillstånd bör vara självständig. Polismyndigheten ska göra en avvägning mellan kommunens intresse av att ianspråktagandet av marken upphör och tillståndshavarens intresse av att få fortsätta med sin verksamhet. Vid den avvägningen får bl.a. vägas in för vilket ändamål tillståndet har getts och anledningen till kommunens begäran om återkallelse. (Se

text: prop. 1992/93:210 s. 181

text: och

text: Bedömning

text: Tekniska nämndens yttrande till Polismyndigheten m.m. I sitt yttrande till Polismyndigheten med anledning av Titans ansökan om att få använda kommunens mark till en uteservering skrev tekniska nämnden att tekniska kontoret avsåg att ändra ytans utformning om det kom fram att placeringen utgjorde en fara för gående och cyklister. Av nämndens yttrande till JO framgår att avsikten med formuleringen var att den skulle utgöra ett villkor för tillståndet.

text: Polismyndigheten har fört fram att formuleringen kan tolkas på olika sätt; antingen som att tillståndet skulle gälla med ett förbehåll om att kommunen själv hade möjlighet att ändra ytans utformning, eller som en ren upplysning om

text: kommunens avsikt att hos Polismyndigheten begära återkallelse av tillståndet om det skulle visa sig att placeringen av uteserveringen utgjorde en fara för gående och cyklister.

text: Ett villkor enligt

text: 3 kap. 15 § ordningslagen

text: ska vara riktat till tillståndshavaren och utformat så att det är möjligt att efterleva. Ett åsidosättande av ett villkor för tillstånd kan leda till återkallelse av tillståndet och även till bötesstraff (se

text: 3 kap.

text: och

text: 22 §§

text: ordningslagen

text: ). Det är därför viktigt att det av ett beslut om tillstånd framgår vad som utgör ett sådant villkor.

text: Till skillnad från exempelvis villkoret i punktlistan om att uteserveringen inte får uppföras så att gång- och cykelbanor hindras var förbehållet om en eventuell ändring av ytans utformning inte riktat till tillståndshavaren. Det framstår snarare som en upplysning om att tekniska kontoret avsåg att agera om placeringen av uteserveringen visade sig utgöra en fara för gående och cyklister. Enligt min mening kan förbehållet inte anses utgöra något sådant villkor som avses i

text: 3 kap. 15 § ordningslagen

text: Innehållet i nämndens yttrande i den här delen är alltså otydligt. Formuleringen ger dessutom intryck av att tekniska nämnden hade möjlighet att själv ändra innehållet i tillståndet, vilket inte är fallet. En kommun kan som redovisats ovan hos Polismyndigheten föra fram skäl för att ett tillstånd bör återkallas och kommunens uppfattning tillmäts normalt stor vikt. Det är dock Polismyndigheten som beslutar och självständigt prövar om en återkallelse ska ske.

text: Det finns brister också i andra delar av nämndens yttrande till Polismyndigheten. Nämnden har bland villkoren i punktlistan angett att tillståndshavaren ska godta och skriva under en text som är fogad till yttrandet. Texten har följande lydelse.

text: Vi/jag är medveten om att Norrköpings kommun, tekniska kontoret, kommer att genomföra kontroll av markupplåtelsen någon gång under sommarsäsongen 2017. Kontroller kommer inte att meddelas utan sker slumpvis gällande både dag och tid. Vi/jag är även medveten om att vid tillsägelse av tjänsteman från kommunen, utan förebråelser, ändra om/justera ytans placering. Även här har nämnden formulerat sig på ett sätt som ger intryck av att nämnden själv skulle vara behörig att besluta om en ändring av uteserveringens placering. Innehållet i texten ger dessutom intryck av att tillståndsbeslutet redan är fattat och vidare att AA skulle sakna rätt att föra fram invändningar mot en tjänstemans bedömning av hur uteserveringen bör vara placerad.

text: Det kan därutöver ifrågasättas varför tekniska nämnden över huvud taget ställde upp som ett villkor att AA skulle skicka in en underskriven text om att hon läst och godkänt tekniska nämndens yttrande till Polismyndigheten. Som påpekats ovan är det Polismyndigheten som handlägger en ansökan om tillstånd och det

text: är den myndigheten som ska se till att sökanden får del av handlingarna i ärendet.

text: Tekniska kontoret har dessutom i sina kontakter med AA efter Polismyndighetens beslut, innan tillståndet återkallades, agerat som om tekniska nämnden hade rätt att besluta om tillståndet. I sitt yttrande till JO skriver nämnden bl.a. att den informerat AA om att den del av uteserveringen som tillkommit år 2017 skulle behöva tas bort och att man erbjudit AA att halvera den nytillkomna delen. Detta bekräftas av mejlkorrespondensen mellan BB och AA. Redan den omständigheten att tekniska kontoret tog direktkontakt med AA i stället för att väcka frågan om återkallelse hos Polismyndigheten tyder på att det inte stått klart för nämnden vilken behörighet den har. Även i mejlkorrespondens mellan Polismyndigheten och tekniska kontoret finns formuleringar som ger det intrycket.

text: Tekniska nämnden ska kritiseras för att den i förhållande till AA gett en felaktig bild av vilken myndighet som var behörig att fatta beslut i frågan om tillstånd. Detta är oförenligt med grundlagens krav på saklighet. Nämnden ska också kritiseras för att yttrandet till Polismyndigheten var både bristfälligt och i vissa delar osakligt utformat.

text: Tekniska nämndens beredning av yttrandet till Polismyndigheten I sin mejlkorrespondens med AA har företrädare för tekniska kontoret uttryckt att den utformning av uteserveringen som tekniska nämnden tillstyrkte var en chansning och att AA borde ha varit medveten om det. I yttrandet till JO skriver nämnden att tekniska kontoret i dialogen med AA varit tydlig med att det rådde osäkerhet kring ytan för markupplåtelsen.

text: Tekniska kontorets hantering av ärendet ger intryck av att man inte bemödade sig om att göra en fullödig utredning av förutsättningarna för att tillstyrka ansökan, utan i stället försökte förena tillståndet med ett förbehåll som skulle leda till en ändring av tillståndet om utformningen av uteserveringen skulle visa sig vara olämplig.

text: Det är sedan länge en allmän förvaltningsrättslig princip att gynnande beslut ska ha en viss stabilitet. Den enskilde har ett berättigat intresse av förutsebarhet och bör normalt kunna förvänta sig att en myndighet inte tar tillbaka vad den beslutat om. Detta kommer numera till uttryck i en särskild bestämmelse (37 §) i 2017 års förvaltningslag.

text: Även bestämmelserna om återkallelse av tillstånd i

text: 3 kap. 18 § ordningslagen

text: har utformats så att den enskildes berättigade intressen av förutsebarhet värnas. Som redovisats ovan sägs det i förarbetena bl.a. att den enskildes rättstrygghet fordrar att ett tillstånd inte återkallas annat än om det finns tungt vägande skäl för det (se

text: prop. 1992/93:210 s. 180

text: och

text: Mot denna bakgrund måste utgångspunkten vara att en kommun som yttrar sig över en ansökan om tillstånd att använda offentlig mark noggrant utreder förutsättningarna för att tillstyrka ansökan. En situation där en återkallelse blir nödvändig bör så långt möjligt undvikas. Om villkor ställs upp måste de, som nämnts, vara tydliga och möjliga för en tillståndshavare att efterleva. Kommunen kan inte komma ifrån ansvaret att utreda och ta ställning till förutsättningarna för att tillstyrka en ansökan genom att informera den enskilde om att det råder osäkerhet kring tillståndets lämplighet.

text: Tekniska nämnden ska kritiseras för sin bristfälliga handläggning inför yttrandet till Polismyndigheten.

text: Polismyndighetens handläggning av tillståndsärendet Som jag framhållit ovan är det viktigt att det av ett beslut om tillstånd att använda offentlig mark tydligt framgår vilka villkor som gäller för tillståndet. Innebörden av förbehållet i tekniska nämndens yttrande om att den avsåg att ändra ytans utformning om det kom fram att placeringen utgjorde en fara för gående och cyklister var som redovisats ovan oklar och kunde som Polismyndigheten angett tolkas på flera sätt. Polismyndigheten borde mot den bakgrunden ha begärt ett klargörande från nämnden och eventuellt ett kompletterande yttrande där nämnden fick ange om man tillstyrkte ansökan utan det förbehåll om ändring man gjort i yttrandet, eller om man i så fall inte kunde godta att tillstånd gavs.

text: Polismyndigheten ska kritiseras för att ha brustit i handläggningen av ansökan i detta avseende.

text: Utformningen av tillståndsbeslutet Polismyndighetens beslut om tillstånd ska, som nämnts, innehålla de villkor som Polismyndigheten har meddelat och de villkor som kommunen har ställt upp (se

text: Tekniska nämndens villkor framgår inte direkt av tillståndsbeviset. Polismyndighetens egna villkor är däremot angivna i fyra särskilda punkter. En av punkterna anger för vilken yta tillståndet gäller genom en hänvisning till bilaga 2. I en inledande text sägs dessutom att tillstånd meddelas ”enligt de föreskrifter och villkor, som anges i denna handling och bifogade bilaga nr 1– 2”. Vad som utgör bilaga 1 framgår inte klart av beviset. Av utredningen går det att förstå att bilaga 2 är en skiss av uteserveringens utformning. Polismyndigheten har i sitt yttrande till JO angett att tekniska nämndens yttrande med de villkor som fanns där var en bilaga till tillståndsbeviset.

text: Ett beslut ska stå på egen grund och innehålla de uppgifter som krävs. Som angetts ovan kan ett åsidosättande av villkor för tillstånd leda till återkallelse av tillståndet och även till bötesstraff och det är därför viktigt att det av ett beslut framgår vad som utgör ett sådant villkor. Att låta villkoren för ett tillstånd framgå av ett separat dokument som bifogas beslutet medför en risk för att de

text: förbises, om beslutet inte är mycket tydligt utformat. Risken blir än större om vissa andra villkor framgår direkt av själva beslutsdokumentet. Om vissa villkor ska framgå av en bilaga måste det finnas en tydlig hänvisning i beslutet om att ytterligare villkor finns där och det bör tydligt anges vilken denna bilaga är.

text: Polismyndighetens tillståndsbeslut uppfyller inte grundläggande krav på tydlighet och myndigheten kan inte undgå kritik för den bristfälliga utformningen. Polismyndighetens handläggning av ärendet om återkallelse Polismyndighetens handläggare förmedlade i sin mejlväxling med tekniska kontoret en bild av att myndigheten skulle komma att följa kommunens önskemål om återkallelse av tillståndet utan vidare överväganden. Den ger därmed intryck av att Polismyndigheten inte avsåg att göra den självständiga bedömning i frågan som man är skyldig att göra. Genom agerandet har misstankar om bristande saklighet och opartiskhet kunnat uppstå, vilket riskerar att undergräva förtroendet för myndigheten.

text: Polismyndigheten kan inte undgå kritik för hur den uttryckt sig i kontakterna med tekniska kontoret.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Justitieombudsmannen Katarina Påhlsson

nyckelord:
Anstalt
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Sjukvård

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Kriminalvården, anstalten Skogome, för hanteringen av en ansökan om permission. Även uttalanden om intagnas tillgång till synundersökning

org: jo

sammanfattning: En anstalt har inte behandlat en ansökan om permission på ett korrekt sätt. Den intagne fick tillbaka sin ansökan och en post-it-lapp med en kort förklaring samt beskedet att han fick ”ta tillbaka ansökan”. Vilken ytterligare information den intagne fick i samband med det är inte klarlagt. Anstalten får kritik för sin hantering av ärendet. I beslutet gör JO också uttalanden om Kriminalvårdens ansvar när intagna har behov av synundersökning. Hon understryker att verksamhetsställena behöver ta intagnas uppgifter om synproblem på allvar och se till att intagna som har behov av det får genomgå en sådan undersökning.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot Kriminalvården, anstalten Skogome, för att han fått avslag på en ansökan om särskild permission för att besöka optiker och i stället hänvisats till ordinarie permissionsgång i januari 2025.

type: stycke

text: Till anmälan fogade AA sin ansökan om permission, daterad den 21 juni 2023. På dokumentet satt en s.k. post-it-lapp med följande text:

text: Särskild permission får ej beviljas förrän han har genomfört regelbunden perm. Tidigast 2025-01-30. Han får ta tillbaka ansökan. […]

text: Utredning

text: JO hämtade inledningsvis in muntliga upplysningar från en klienthandläggare, som informerade om att anstalten fram till den 25 augusti 2023 inte hade fattat något beslut med anledning av AA:s ansökan om permission. Det fanns inte heller någon dokumentation om skälet till det.

text: Därefter begärde JO att Kriminalvården skulle yttra sig över den formella handläggningen av AA:s permissionsansökan. Myndigheten skulle även

text: redogöra för vilka möjligheter som intagna, som inte beviljas särskild permission, har att vid behov få genomgå synundersökning.

text: I sitt remissvar anförde Kriminalvården, genom en regionchef, i huvudsak följande (bilagor utelämnas):

text: Utredning Av kriminalvårdsregistret framgår att AA är dömd till fängelse i nio år. Verkställigheten påbörjades den 9 december 2021 och tidigaste dag för villkorlig frigivning infaller den 27 april 2027. Av AA:s särskilda villkor framgår att han tidigast får beviljas regelbunden permission den 30 januari 2025 och att eventuell särskild permission ska genomföras med bevakning. AA ansökte den 21 juni 2023 om särskild permission, se bilaga 2. I ansökan har angetts att han vill besöka en optiker till följd av försämrad syn. Anstalten Skogome hanterade ansökan slutligt genom att fästa en lapp på ansökan med upplysningen att särskild permission inte kan beviljas förrän den 30 januari 2025 och att AA därmed kunde återkalla sin ansökan, se bilaga 2. Anstalten Skogome har, genom kriminalvårdschefen, fått möjlighet att lämna synpunkter på dels anmälan och handläggningen av ärendet, och dels redogöra för vilka möjligheter intagna har att vid behov genomgå en synundersökning. Anstalten har bland annat anfört följande. Under sommaren arbetade personal med permissionsdelegation i team på respektive avdelning för att täcka upp under semestrarna och ansvarade för att handlägga ärenden enligt gängse rutin. AA:s ärende har dock inte hanterats enligt rutin. Personalen ansåg inte att det fanns ”särskilt ömmande skäl” och informerade AA om detta och att han kunde återta sin ansökan eller få ett formellt avslagsbeslut. Det har skett en brist i kommunikationen då han endast erhållit svaret på en post-it. Av yttrandet framgår vidare att anstalten kan bevilja samtliga intagna särskild permission under bevakning om det kan anses skäligt. Synundersökning faller normalt sett inte inom ramen för vad som kan anses vara särskilt ömmande skäl, varpå permission inte bör beviljas till detta ändamål. En individuell bedömning sker dock i varje enskilt fall. Om särskild eller regelbunden permission inte beviljas hänvisas den intagna istället till anstaltens sjukvård för bedömning. Om bedömningen görs att den intagne behöver genomgå synundersökning hos optiker kan den intagne beviljas permission enligt 9 kap. 1 § fängelselagen.

text: Rättslig reglering Av

text: 10 kap. 1 § fängelselagen (2010:610)

text: , FäL, får en intagen, för att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission) om 1. minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats, och 2. det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. För en intagen som avtjänar ett livstidsstraff ska tiden enligt första stycket 1 bestämmas som om strafftiden är arton år. Om det finns särskilda skäl får permission beviljas trots att den tid som avses i första stycket 1 inte förflutit. Av allmänna råd till 10 kap. 1 § tredje stycket FäL i 10 kap. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (

text: KVFS 2011:1

text: ), FARK Fängelse, framgår att särskilda skäl att bevilja en intagen permission trots att den tid som avses i 10 kap. 1 § 1 FäL (kvalifikationstiden) inte har förflutit kan finnas om den intagne behöver besöka t.ex. Arbetsförmedlingen, socialtjänsten eller tandläkare. En sådan permission bör endast beviljas om angelägenheten är nödvändig för att förbereda frigivningen eller om den behövs för besök hos

text: tandläkare, och angelägenheten inte kan skjutas upp eller ordnas på annat sätt. (

text: KVFS 2012:1

text: ) Av 10 kap. 2 § FäL framgår att en intagen får, om det finns särskilt ömmande skäl, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (särskild permission) om 1. hans eller hennes behov av vistelse utanför anstalt inte kan tillgodoses genom permission enligt 1 §, och 2. vistelsen utanför anstalt kan beviljas med hänsyn till den risk som finns för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Av allmänna råd till 10 kap. 2 § FäL, i 10 kap. FARK Fängelse, framgår att med särskilt ömmande skäl avses t.ex. att en intagen ska kunna besöka en närstående som är allvarligt sjuk, närvara vid en närståendes begravning eller vid en viktig angelägenhet som rör den intagnes barn. I riskbedömningen bör det vägas in om en eventuell risk kan neutraliseras genom t.ex. bevakning. En sådan avvägning är dock inte nödvändig att göra om särskilt ömmande skäl saknas. En intagen som avtjänar ett långvarigt fängelsestraff får beviljas särskild permission för att minska skadeverkningarna av frihetsberövandet. En sådan permission bör inte beviljas förrän minst två år av strafftiden har avtjänats och därefter högst en gång var nionde månad. (

text: KVFS 2019:5

text: ) Av 9 kap. 1 § FäL framgår att en intagen som behöver hälso- och sjukvård ska vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i anstalten, ska den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, ska den intagne föras över till sjukhus. Ett tillstånd till vistelse utanför anstalt enligt första stycket ska förenas med de villkor som behövs. Om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, ska den intagne stå under bevakning.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Fråga 1

text: Förutsättningarna för AA att få tillgång till synundersökning En synundersökning kan normalt hanteras under en regelbunden permission i enlighet med

text: 10 kap. 1 § första stycket fängelselagen

text: . I detta fall har AA särskilda villkor som reglerar när han tidigast får beviljas permission. Av villkoren framgår att AA inte får beviljas regelbunden permission förrän tidigast den 30 januari 2025. AA får därmed endast beviljas permission innan den regelbundna permissionsgången om det finns sådana särskilda skäl som avses i

text: 10 kap 1 § tredje stycket fängelselagen

text: , alternativt föreligger sådana särskilt ömmande skäl (särskild permission) som anges i

text: 10 kap. 2 § fängelselagen

text: . AA har i nuvarande ansökan ansökt om särskild permission. Kriminalvården är av uppfattningen att ett optikerbesök för att genomgå synundersökning i det här enskilda fallet inte omfattas av

text: 10 kap. 2 § fängelselagen

text: eller

text: 10 kap. 1 § tredje stycket fängelselagen

text: . Anstalten har istället hänvisat till att försämrad syn och behov av synundersökning hanteras och bedöms inom ramen för sjukvården på anstalten. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i anstalten kan den intagne beviljas permission med stöd av

text: 9 kap. 1 § fängelselagen

text: för att få genomgå synundersökning hos optiker.

text: Fråga 2 Handläggningen och prövningen av ansökan

text: Kriminalvården konstaterar att AA:s permissionsansökan inte har hanterats på ett korrekt sätt vilket resulterat i att han inte fått sin ansökan prövad. AA:s skriftliga ansökan om särskild permission borde ha prövats mot de rättsliga förutsättningarna och därefter renderat i ett skriftligt och överklagbart beslut. Enligt anstalten har aktuellt permissionsärende inte hanterats enligt den rutin som finns på anstalten och det har berott på semestertider och en annan typ av hantering av permissioner än vad som är fallet normalt. Det är Kriminalvårdens

text: uppfattning att det som hänt i detta fall utgör en undantagssituation och att anstalten generellt sett inte brister i sin hantering av permissionsansökningar. AA kommenterade i början av november 2023 Kriminalvårdens yttrande och anförde bl.a. att han trots en än mer försämrad syn och ständig huvudvärk fortfarande inte hade fått träffa en optiker.

text: Bedömning

text: Kriminalvården har redogjort för de rättsliga utgångspunkterna för att bevilja intagna tillstånd till vistelse utanför anstalt. Jag hänvisar dit men vill även tillägga följande.

text: När en enskild inleder ett ärende hos en myndighet, t.ex. genom en ansökan, är myndigheten skyldig att behandla ärendet och att skilja sig från det genom ett uttryckligt beslut (se t.ex. mina uttalanden den 30 november 2023, dnr 8064-2022). Handläggningen ska ske så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. När myndigheten meddelar ett beslut i ärendet ska den så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon också underrättas om hur det går till. Även om myndigheten formellt sett bestämmer hur beslutsunderrättelsen ska ske bör en muntlig underrättelse endast lämnas i undantagsfall, främst då handläggningen i sin helhet har skett muntligt och beslutet är enkelt att motivera och förstå. (Se

text: och

text: 33 §§

text: förvaltningslagen

text: [2017:900] och

text: prop. 2016/17:180 s. 324

text: f.) Det nu beskrivna gäller när en intagen ansöker om permission hos Kriminalvården.

text: JO brukar inte uttala sig om myndigheters bedömning i sak. Min avsikt är inte att ta ställning till om AA borde ha beviljats permission. Det finns dock skäl att påminna om att varje permissionsansökan ska bedömas mot bakgrund av de förhållanden som är aktuella vid ansökningstillfället (se

text: HFD 2017 ref. 37

text: ). Vid den bedömningen bör beslutsfattaren givetvis ta stöd i myndighetens föreskrifter och allmänna råd till

text: 10 kap.

text: och

text: 2 §§

text: fängelselagen (2010:610)

text: . Jag vill emellertid påpeka att de skäl som listas i råden som godtagbara grunder för att beviljas permission enbart är exemplifierande, vilket också klart framgår. (Se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [

text: KVFS 2011:1

text: ] om fängelse s. 38–40.) I det här fallet framstår det som oklart om AA:s permissionsansökan över huvud taget har bedömts i sak. En sådan handläggning är givetvis inte godtagbar.

text: Enligt remissvaret besvarade anstaltspersonalen AA:s permissionsansökan genom att informera om att förutsättningarna för särskild permission inte var uppfyllda och att han kunde återta ansökan eller få ett formellt avslagsbeslut. Samtidigt sägs det i yttrandet att AA endast underrättades om bedömningen via den nämnda post-it-lappen, vilken alltså innehåller en annan formulering än beskrivningen i yttrandet till JO. Det är därmed oklart vilken information AA egentligen fick om möjligheten att få ansökan prövad på ett korrekt sätt. Oavsett

text: hur det förhåller sig med den saken är det utrett att han inte fick något skriftligt beslut och inte heller underrättades om hur han skulle göra för att överklaga det. AA fick bara veta att han fick ”ta tillbaka ansökan”. Anstalten förtjänar kritik för detta.

text: När det gäller den principiella frågan om intagnas rätt till hälso- och sjukvård, närmare bestämt deras möjlighet att genomgå synundersökning, vill jag framhålla följande.

text: Den som är intagen i anstalt är beroende av Kriminalvårdens bistånd för att få tillgång till sådan vård som han eller hon behöver. Myndigheten har i enlighet med

text: 9 kap. 1 § fängelselagen

text: sålunda ett ansvar att ombesörja eller åtminstone underlätta tillgången till sådan vård.

text: Bedömningen av om vård kan ges i anstalten eller om en intagen behöver genomgå behandling utanför anstalten är i allt väsentligt medicinsk. Prövningen ska göras från fall till fall – och av någon med tillräcklig medicinsk kompetens. Uppgiften i remissvaret om att försämrad syn och behov av synundersökning hanteras och bedöms inom ramen för sjukvården vid anstalten Skogome är i och för sig positiv. Jag noterar emellertid i detta sammanhang att AA i november 2023 gjorde gällande att han ännu inte hade fått sin syn undersökt, än mindre hjälp med sina besvär. Det finns anledning för mig att understryka vikten av att en intagens uppgifter om synproblem tas på allvar och att verksamhetsställena ser till så att intagna som har behov av det faktiskt får genomgå synundersökning. Det gäller även intagna som avtjänar långa fängelsestraff och de som av någon anledning inte kan beviljas permission.

text: Avslutningsvis vill jag lyfta fram att en myndighet enligt

text: förvaltningslagen

text: ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla samt att ett ärende handläggs enkelt och snabbt (jfr

text: och

text: 9 §§

text: ). Mot den bakgrunden menar jag att en anstalt inte kan nöja sig med att avslå en intagens ansökan om permission enligt

text: 10 kap.

text: eller

text: 2 §§

text: fängelselagen

text: för att genomgå synundersökning. I stället bör anstalten utifrån vad den intagne anfört självmant också ta ställning till om den intagne behöver beredas vård utanför anstalten med stöd av

text: 9 kap. 1 § samma lag

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Reb Kerstinsdotter har föredragit ärendet och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.

type: avgorande


avgjordAv: Jan Pennlöv

nyckelord: Diarieföring Dom/domskäl Kommunicering Part Sekretess

title: Kritik mot Göteborgs tingsrätt för att en målsägandes adress angetts i en brottmålsdom trots att uppgiften var sekretessbelagd

text: Anmälan

text: AA framförde i en anmälan klagomål mot Göteborgs tingsrätt. Hon uppgav att hon varit målsägande i ett brottmål och att tingsrätten, trots att hon har skyddade personuppgifter, angett hennes personuppgifter i domen och även sänt domen till hennes skyddade adress.

text: Utredning

text: Dagboksblad, dom och vissa övriga handlingar i tingsrättens mål B 9743-09 begärdes in och granskades, varvid följande kom fram. Genom en dom den 17 september 2010 dömde Göteborgs tingsrätt, med rådmannen BB som ordförande, en person för misshandel och olaga hot till fängelse sex månader. Den tilltalade förpliktades även att betala skadestånd till målsäganden. I det s.k. domshuvudet antecknades målsägandens namn och adress.

text: Ärendet remitterades till tingsrätten för upplysningar om och yttrande över det som anmälaren anfört om hanteringen av personuppgifterna.

text: Tingsrätten (lagmannen CC) kom in med remissvar jämte upplysningar från rådmannen BB.

text: BB upplyste följande.

text: Handläggningen i målet B 9743-09 påbörjades i tingsrätten den 19 augusti 2009 genom en framställan om förordnande av målsägandebiträde. Målsägandens adressuppgifter antecknades i framställan på ett särskilt dokument. Adressen lades vid tidpunkten in i tingsrättens målhanteringssystem (VERA). Den 1 april 2010 fick tingsrätten uppgift om att målsäganden hade en sekretessmarkering, en så kallad skyddad adressuppgift, vilken då registrerades i VERA. När kallelse till huvudförhandling tillsändes parterna den 30 juni 2010 antecknades emellertid målsägandens adressuppgift trots detta på kallelsen till målsäganden. Därigenom yppades målsägandens adress. Misstaget från tingsrättens sida är ytterst beklagligt. Målsäganden var vid denna tid inlagd som ”målsägande (att höras)” i VERA eftersom något enskilt anspråk ännu inte hade kommit in. När målsägandens skadeståndsyrkande kom in den 19 juli 2010 lades en ny aktör, ”målsägande (part)”, in i VERA. Handläggaren av målet angav i detta skede inte att målsägandens adressuppgifter var skyddade.

text: Efter huvudförhandlingen fick jag sidorna med domslutet till mig för granskning. Jag noterade att målsägandens adress var angiven i domslutet och i den mån jag funderade på saken utgick jag från att målsägandens adress var offentlig. Utan att reflektera kring sekretessregler minns jag att jag övervägde att låta målsägandens adress utgå och ersättas med målsägandebiträdets adress. Vanligen – och efter förevarande händelse regelmässigt – anger jag målsägandebiträdets adress som målsägandens adress, eftersom många målsägande känner obehag inför att få sin adress exponerad i en brottmålsdom och det ganska ofta händer att målsägandebiträdena utan hänvisning till sekretess begär att målsägandens adress inte ska sättas ut i domen. Olyckligtvis följde jag inte mina vanliga rutiner i det här fallet. Utöver att jag trodde att adressuppgiften var offentlig hade detta enligt min minnesbild sin grund i att jag hade fått det felaktiga intrycket att målsägandens adress rent faktiskt var känd för den tilltalade. Frågan om hur målsägandens adress skulle anges i domen hade heller inte berörts vid huvudförhandlingen. Jag har konsulterat protokollföraren – – – om hans minnesbild av handläggningen i målet. Han har också fått del av detta yttrande. Avslutningsvis vill jag framföra att jag givetvis djupt beklagar det obehag och de olägenheter som målsäganden har orsakats genom handläggningen i målet. CC hänvisade till BB:s redogörelse för hur det gått till när målsägandens adressuppgifter angetts på kallelsen och i domen samt förklarade att såsom där anförts var detta fel från tingsrättens sida. Han anförde därutöver följande. Vid bedömningen av i vilken mån felet utgjort en kränkning mot målsäganden bör beaktas att såvitt framgår av förundersökningen så begicks ett av brotten i målsägandens bostad på den skyddade adressen och två av dem i hennes tidigare bostad på samma gata. Oavsett sekretesskyddet har den adressen således varit känd för den tilltalade och det vet hon om.

text: AA bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret, varvid hon uppgav i huvudsak följande. Hennes uppgifter ska inte finnas på några papper och i synnerhet inte på en dom mot den person som dömts för att ha misshandlat henne. Hon känner sig nonchalant bemött genom det som anförts i lagmannens remissvar. Tingsrätten synes egentligen inte anse att något misstag har begåtts. Hon bor inte längre i sin tidigare bostad, på grund av att hon inte kände sig säker där.

text: En kopia av AA:s kallelse till huvudförhandlingen den 30 juni 2010 hämtades in. I kallelsen var AA:s namn och adressuppgift angivna.

text: Därefter inhämtades muntliga upplysningar från kanslisamordnaren DD vid Göteborgs tingsrätt, som upplyste bl.a. följande. Sekretesskyddade namn- och/eller adressuppgifter ska inte läggas in i VERA. Om det under handläggningen av ett mål framkommer att en aktör har sekretesskyddade personuppgifter kan aktörsuppgifterna sekretessbeläggas i efterhand. I det aktuella fallet kan hon inte se någon annan förklaring till det inträffade än den mänskliga faktorn och att det rört sig om ett förbiseende.

text: Bedömning

text: Av utredningen framgår att tingsrätten i april 2010 fick kännedom om att målsäganden i ett brottmål hade s.k. skyddade personuppgifter. Trots detta antecknades målsägandens adress i juni 2010 på en kallelse till huvudförhandling i målet. I samband med att målsäganden i juli 2010 kom in med ett skadeståndsanspråk

text: registrerades målsäganden – som tidigare endast varit registrerad som målsäganden att höras i anledning av åtalet – som part i tingsrättens målhanteringsystem VERA. Det angavs då inte att hennes adressuppgifter var skyddade. Slutligen angavs målsägandens adress i domen.

text: Uppgifter i folkbokföringen är normalt offentliga. Sekretess gäller endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs,

text: 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , förkortad OSL.

text: Det som brukar kallas skyddade personuppgifter är egentligen det samlingsnamn som Skatteverket använder för de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Sekretessmarkering innebär att det görs en s.k. markering för särskild sekretessprövning i folkbokföringsdatabasen. Det framgår emellertid inte vilken uppgift i folkbokföringen som kan vara känslig. Ofta, vilket synes ha varit fallet här, är det adressen som utgör den skyddsvärda uppgiften, men även t.ex. namn och uppgifter om anhöriga kan vara känsliga. Markeringen innebär inte att det råder sekretess för uppgifterna utan den ska fungera som en varningssignal så att en noggrann prövning görs innan uppgifterna lämnas ut.

text: Det kan visserligen inte krävas att en myndighet regelmässigt kontrollerar om en enskild har en sekretessmarkering i folkbokföringen innan den lämnar ut en adress. Om myndigheten, via Skatteverket eller på annat sätt, får kännedom om att det införts en sekretessmarkering innebär det dock att det föreligger en särskild anledning för myndigheten att göra en skadebedömning i det enskilda fallet (

text: prop. 2005/06:161 s. 55

text: Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet får en sekretessreglerad uppgift från domstol eller annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen – med vissa här inte aktuella undantag – tillämplig på uppgiften även hos den mottagande domstolen,

text: 43 kap. 2 § första stycket

text: OSL. För alla myndigheter gäller dessutom sekretess för uppgift om bl.a. enskilds bostadsadress om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs,

text: 21 kap. 3 § första stycket

text: OSL.

text: Som framgått fick tingsrätten i april 2010 kännedom om att AA hade sekretessmarkerade adressuppgifter. Trots detta angav tingsrätten på en kallelse till målsäganden hennes skyddade adress och skickade handlingen till den adressen. BB har uppgett att detta inneburit att målsägandens adress ”yppats” och att det rört sig om ett ”ytterst beklagligt misstag från tingsrättens sida”.

text: När det gäller kommunikation med en person som har sekretessmarkerade personuppgifter har JO i ett beslut uttalat att sådan i första hand bör ske genom att myndigheten använder den adressuppgift som myndigheten själv förfogar över, men att försändelsen även kan överlämnas till ett skattekontor som i sin tur sänder den vidare till berörd person i Skatteverkets tjänstekuvert (

text: JO 2010/11 s. 268

text: se även Skatteverkets vägledning för hantering av sekretessmarkerade personuppgifter i offentlig förvaltning på Skattverkets hemsida www.skatteverket.se). Jag har mot denna bakgrund i och för sig inte någon erinran mot att tingsrätten skickade kallelsen och även domen till målsägandens adress, eftersom tingsrätten uppenbarligen förfogade över adressen.

text: En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut i samma mål eller ärende,

text: 43 kap. 8 § första stycket

text: OSL. Det förhållandet att målsägandens skyddade adressuppgift angavs i kallelsen och att kallelsen skickades till henne har alltså i och för sig inte inneburit att tingsrätten röjt sekretessbelagda uppgifter om AA. En annan sak är att det hade åvilat tingsrätten – för det fall någon hade begärt att få ut en kopia av handlingen – att göra en sekretessprövning i sedvanlig ordning. Det kan däremot ifrågasättas om det är lämpligt att tingsrätten anger adressen till en person med sekretessmarkerade adressuppgifter i en kallelse, och inte enbart på kuvertet, med beaktande av den ökade risk för ett felaktigt utlämnande som därigenom kan antas uppkomma. Jag konstaterar för min del att det inte framstår som lämpligt att en sådan uppgift anges på sätt som här skett. Eftersom det inte finns något lagligt hinder för detta anser jag mig dock inte kunna kritisera tingsrätten för att så kom att ske.

text: BB har uppgett att tingsrätten, när målsäganden därefter kom in med ett skadeståndsanspråk, lades till som en ny aktör, ”målsägande (part)”, i VERA och att handläggaren av målet i det skedet inte angav att målsägandens adressuppgifter var skyddade. Enligt vad som framkommit i ärendet lades alltså målsägandens skyddade adress in i tingsrättens diarium trots att så inte borde ha skett. Av utredningen har inte närmare framgått vad som var orsaken till detta. Jag konstaterar emellertid att annat inte har framkommit än att det rörde sig om ett förbiseende. Det inträffade föranleder mig att betona vikten av att iaktta noggrannhet vid hanteringen av uppgifter som kan omfattas av sekretess.

text: Det förhållandet att det inte angavs i VERA att målsäganden, såsom part, hade skyddade adressuppgifter har – som jag uppfattar BB – varit en av de omständigheter som medfört att han inte uppmärksammade att så var fallet. Det fick också till följd att målsägandens adressuppgifter angavs i domen.

text: Som framgått ovan upphör en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut i samma mål eller ärende (

text: 43 kap. 8 § första stycket

text: OSL). Att uppgiften om AA:s adress, som synes ha varit den uppgift som skyddades av sekretess i det aktuella fallet, togs in i domen innebar således att uppgiften hos tingsrätten sedan dess är offentlig.

text: Ett röjande av en hemlig adressuppgift kan naturligtvis få förödande konsekvenser för den vars adress är skyddad och kan – som också synes ha varit fallet här – innebära att personen i fråga känner sig tvungen att flytta. Det är därför av största vikt att den som fått förtroendet att behandla sekretessbelagda uppgifter sköter

text: detta med erforderlig omsorg och noggrannhet och att det finns rutiner som minimerar risken för ett felaktigt utlämnande. Jag tvingas konstatera att tingsrätten har brustit i detta avseende och jag ser allvarligt på det inträffade. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan anförda.


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

title: Anmälan mot Kronofogdemyndigheten om handläggningen av ett utmätningsärende

text: Anmälan

text: AA anförde i en anmälan, som kom in till JO den 22 december 2006, bl.a. följande. Hos Kronofogdemyndigheten fanns ett utmätningsmål mot BB. Det fanns även ett utmätningsmål mot hennes make. BB bodde vid tidpunkten på en adress i Nacka. Sökanden i ärendet mot hennes make hade ringt till Kronofogde-myndigheten och meddelat att makarna inte bodde på adressen i Nacka, utan på Vätö. Handläggaren CC ändrade BB:s adress och översände ärendet till ett annat kontor för handläggning, utan att göra några ytterligare kontroller. Kronofogdemyndighetens handläggning har medfört att den felaktiga adressen har lämnats till borgenären i utmätningsmålet, vilket resulterat i att BB inte fått del av korrespondens och att hon har fått en betalningsanmärkning. Kronofogdemyndigheten har inte heller medverkat till att få Upplysningscentralen att ta bort betalningsanmärkningen.

text: Utredning

text: Kronofogdemyndighetens akt lånades in och granskades. Därefter remitterades anmälan till Kronofogdemyndigheten. I sitt svar anförde myndigheten (huvudkontoret), genom bitr. processägaren DD, följande.

text: Bakgrund

text: Den 23 mars 2005 har AB Service Elektrikern EE ansökt om verkställighet mot FF (- - -). Som grund för ansökan har åberopats ett utslag om betalningsföreläggande daterat den 17 mars 2005. Detta mål har registrerats hos KFM med mål nr U-108890-05/0101. Den 13 maj har Nordea genom sitt ombud Prioritet Inkasso ansökt om verkställighet mot BB (- - -). Som grund för ansökan har åberopats ett utslag om betalningsföreläggande daterat den 9 mars 1992. Detta mål har registrerats hos KFM med mål nr U-17905-05/0101. Underrättelse om målet har skickats ut till BB den 17 maj 2005. Denna underrättelse har sänts till Tallidsvägen, i Nacka. FF och BB är gifta med varandra. Den 29 april 2005 har EE, behörig företrädare för sökande i mål U-108890-05/0101, kontaktat KFM per telefon och meddelat att FF och BB inte bor på Tallidsvägen i Nacka. Lägenheten på Tallidsvägen har uppgivits vara uthyrd i andra hand. EE har vidare angett att makarna BB och FF bor på Vätö.

text: Vid tidpunkten för EE:s telefonsamtal till KFM var BB lagfaren ägare till fastigheten H 1:100 på Vätö, Norrtälje kommun. På grundval av ovannämnda uppgifter registrerade KFM den 20 maj 2005 in adressen på Vätö som en assistent-adress på BB samt överflyttade handläggningen av henne från kontor Stockholm 1 till Norrtäljekontoret. Samma åtgärder vidtogs vid denna tidpunkt även vad avser FF. Någon annan undersökning av var makarna BB och FF kunde tänkas vara bosatta gjordes inte. Utsökningsmål U-17905-05/0101 har varit ett begränsat mål, vilket betyder att tillgångsundersökningen endast omfattat gäldenärens lön eller annan förmån som avses i

text: 7 kap. 1 §

text: UB samt återbetalning av överskjutande skatt. KFM har därför skickat en inkomstredogörelse till BB den 24 maj 2005. Denna förfrågan har inte skickats till Tallidsvägen utan till assistentadressen. KFM har inte erhållit något svar på förfrågan till gäldenären. Under sin tillgångsundersökning har KFM funnit att gäldenären haft inkomst i form av dagpenning från Försäkringskassan. På grundval av uppgifterna från Försäkringskassan har KFM gjort en förbehållsbeloppsberäkning för att fastställa om en löneutmätning gått att verkställa eller ej. KFM har dock kommit fram till att inkomsten var för låg för att en löneutmätning skulle kunna bli aktuell. KFM har den 15 augusti 2005 avslutat sin begränsade tillgångsundersökning och registrerat en utredningsrapport i vilken man konstaterat att gäldenären saknar utrymme för löneutmätning.

text: Forumregler för utsökningsmål m.m.

text: Följande forumregler i

text: utsökningsbalken

text: (UB) upphörde att gälla den 30 juni 2006 då tio kronofogdemyndigheter slogs samman till en rikstäckande Kronofogdemyndighet. Bestämmelserna var dock tillämpliga vid tiden för överflyttandet av utsökningsmål mot BB enligt beskrivning ovan. Av

text: 2 kap.

text: 3 UB framgår att ansökan om verkställighet skall göras hos den kronofogdemyndighet som är behörig enligt bestämmelserna i

text: 4 kap. 8 §

text: eller

text: 16 kap. 10 §

text: UB. Av

text: andra stycket

text: framgår bl.a. att vid tillämpning av

text: utsökningsbalken

text: skall med svarandens hemvist förstås den ort där han är bosatt. I

text: 2 kap. 4 §

text: UB stadgas att om en ansökan har gjorts hos en KFM som inte är behörig, skall målet genast överlämnas till en KFM som enligt vad handlingarna visar är behörig. I

text: andra stycket

text: samma lagrum anges att även om den myndighet där ansökan gjorts är behörig, får målet överlämnas till en annan behörig KFM, om det främjar målets handläggning. Av

text: 4 kap. 8 § utsökningsbalken

text: (UB) framgår att frågor om utmätning prövas av KFM i den region där gäldenären har sitt hemvist, där egendom som tillhör gäldenären finns eller där verkställighet annars lämpligen kan ske.

text: KFM HK:s bedömning

text: KFM får i utsöknings- och indrivningsdatabasen bl.a. behandla uppgifter om gäldenärens adress. I utsöknings- och indrivningsdatabasen finns uppgift om gäldenärens (fysisk person) officiella folkbokföringsadress. Uppgift om sådan adress hämtas från SPAR-registret. KFM har dessutom en möjlighet att registrera en s.k. assistentadress för det fall att det är visat att gäldenären inte finns att nå på folkbokföringsadressen. KFM HK menar att det är av största vikt att det i utsöknings- och indrivningsdatabasen finns uppgift om den adress som gäldenären verkligen vistas på. Om det finns indikationer på att gäldenären inte vistas på sin folkbokföringsadress utan går att finna på annan adress är det nödvändigt att KFM registrerar en assistentadress i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Detta är särskilt viktigt med tanke på de lagkrav som finns på myndigheten att underrätta eller delge gäldenären av myndigheten fattade beslut och åtgärder. Fråga som uppkommer härnäst är om den utredning som KFM gjort i aktuellt ärende varit tillräcklig för att registrera en assistentadress på BB. KFM HK kan här endast konstatera att utredningen inte varit tillfyllest i detta fall. Endast en uppgift från tredje man om att gäldenären bor på annan adress än folkbokföringsadressen kan

text: självklart inte ligga till grund för KFM:s åtgärd att registrera en assistentadress. Att gäldenären vid tidpunkten ägde en fastighet på den adress som tredje man uppgivit var hennes bostadsadress är härvid en förmildrande omständighet, men kan ändå inte anses ha utgjort tillräckligt stöd för ett konstaterande att gäldenären verkligen bodde där. En annan fråga som bör klarläggas närmare är den om vilken skada som BB eventuellt har lidit på grund av registreringen av assistentadressen. Enligt

text: 4 kap. 12 §

text: UB ska KFM innan utmätning sker underrätta gäldenären om målet. En sådan underrättelse har också KFM skickat ut till BB. Avidagen – dvs. sista betalningsdag innan KFM påbörjar sin tillgångsundersökning – för mål U-17905-05/0101 var den 1 juni 2005. Det betyder att underrättelse om detta mål enligt bestämmelsen i

text: 4 kap. 12 §

text: UB skickats till BB den 17 maj 2005. Vid denna tidpunkt hade KFM inte registrerat någon assistentadress på BB varför ifrågavarande underrättelse skickats till Tallidsvägen i Nacka. Vad gäller frågor om betalningsanmärkningar väljer KFM HK att inte uttala sig i dessa delar då det inte är myndigheten som ansvarar för hanteringen av dessa. KFM HK anser sig inte heller besitta sådan kunskap att myndigheten med säkerhet kan uttala sig i dessa frågor. AA yttrade sig över remissvaret.

text: Bedömning

text: Som Kronofogdemyndigheten redogjort för i sitt yttrande skulle ansökan om verkställighet vid den i anmälan aktuella tidpunkten göras hos den kronofogdemyndighet i den region där gäldenären har sin hemvist, där egendom som tillhör gäldenären finns eller där verkställighet annars lämpligen kan ske (då gällande 2 kap. 3 § respektive

text: 4 kap. 8 § utsökningsbalken

text: ). Med begreppet hemvist avsågs den ort där gäldenären är bosatt (då gällande 2 kap. 3 § andra stycket utsökningbalken).

text: BB var vid tidpunkten för ansökan om verkställighet folkbokförd på en adress i Nacka. Grundat på uppgifter som tredje man lämnat om annan adress har myndigheten lagt in en assistentadress och överflyttat utmätningsmålet till annat kontor. Någon närmare kontroll av uppgifterna utfördes inte av handläggaren. Jag delar Kronofogdemyndighetens bedömning att utredningen inte var tillräcklig. Myndigheten förtjänar kritik för det inträffade.

text: Vad gäller det som AA anfört om den s.k. betalningsanmärkning som BB påförts har detta skett av ett privat företag utan inblandning av Kronofogdemyndigheten. Jag finner därför inte anledning att kommentera detta.

text: Ärendet avslutas.