avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

title: Anmälningar mot Länsstyrelsen i Skåne län och Vellinge kommun angående handläggningen av ett ärende om detaljplan

text: Anmälningarna

text: Anmälan mot Länsstyrelsen i Skåne län (dnr 1143-2007) I en anmälan med bilagor, som kom in till JO den 12 mars 2007, klagade AA och BB på Länsstyrelsen i Skåne län, länsöverdirektören CC, med anledning av handläggningen av ett ärende om samråd m.m. avseende en detaljplan för nybebyggelse i Vellinge kommun. I anmälan framfördes i huvudsak följande.

text: Länsstyrelsen hade sedan år 2002 sagt nej till nybebyggelse på öppen jordbruksmark inom Vellinge Väster i Vellinge kommun med hänvisning till att området var klassat som riksintresse för natur- och kulturmiljö och kustzon samt gränsade till Natura 2000-område. I juni 2005 lade kommunen ett förslag till detaljplan för uppförande av en privat anläggning för bostad och hästsport inom området. Våren 2006 ställde länsstyrelsen krav på miljöprövning mot Natura 2000-reglerna. Det kravet drogs tillbaka efter att dåvarande t.f. landshövdingen, länsöverdirektören, hade engagerat sig i ärendet på begäran av kommunalrådet i Vellinge kommun och projektören. Länsöverdirektören lät personliga vänskapsrelationer påverka sitt tjänsteutövande.

text: Anmälan mot Vellinge kommun (dnr 1739-2007) I en anmälan med bilagor till JO den 18 april 2007 klagade AA och BB på kommunalrådet DD i Vellinge kommun med anledning av hans agerande i planärendet. I anmälan framfördes i huvudsak följande.

text: Kommunalrådet hade hjälpt en privatperson i dennes önskan att få uppföra bostadshus, stall och ridhus på mark som enligt kommunens översiktsplan inte fick bebyggas. Kommunalrådet lanserade ärendet i kommunens ledningsgrupp för fysisk planering där han var ordförande. Ledningsgruppen ställde sig positiv till att pröva ärendet som ett detaljplaneärende. Ärendet hänsköts till kommunstyrelsen där kommunalrådet då också var ordförande. Styrelsen godkände planprogrammet. Under utformningen av planprogrammet framförde den presumtive byggherren sina önskemål direkt till kommunalrådet. Den 15 juni 2005 presenterade kommunen ett förslag till detaljplan. Länsstyrelsens första yttrande var negativt. Senare under

text: processen när länsstyrelsen framförde krav på miljöprövning mot Natura 2000lagstiftningen begärde kommunalrådet att landshövdingen skulle involveras i ärendet. Efter ett möte mellan bl.a. kommunalrådet och länsledningen drogs kravet om miljöprövning tillbaka. Kommunalrådet använde personliga kontakter med t.f. landshövdingen, länsöverdirektören, till att undvika miljöprövningen. Efter omröstning antog kommunfullmäktige planen den 11 april 2007. Kommunalrådet var ordförande och deltog i omröstningen.

text: Övrigt I båda ärendena gav anmälarna in en artikel med utdrag av e-postbrev skrivna av kommunalrådet och t.f. landshövdingen, länsöverdirektören. Följande delar av epostbreven återgavs i Sydsvenskan den 29 januari 2007.

text: Enligt vad som är min uppfattning så omfattar den inlämnade ritningen det vi kom överens om vid möte på lst. 3 maj! Jag förvånar mig över att på sändlistan inte finna Landshövdingen. MVH DD Den förnyade kravlistan (förutom MBKn) torde vara ännu ett sätt att få rätt. Min avsikt är att gå fram med senaste ritning för utställning. Vad sägs om det? Med alla Hälsningar! DD Kommunalråd i Vellinge

text: Den 12 maj 2006 skickades från CC på länsstyrelsen till DD följande.

text: Hej DD, Jag vill inte kommentera skriftligt vad som hänt men kan säga att internt pågår en diskussion i denna fråga och varför ett mail med det innehållet gick iväg. Om Du är vänlig och avvaktar något med utställningsskedet så ber jag att få återkomma. Med varma hälsningar CC

text: Ytterligare ett e-postbrev utan återgiven datering löd:

text: Allt bör således vara avklarat till allas belåtenhet. Skulle så inte vara fallet så är Du välkommen att ta förnyad kontakt. Tillgivna CC

text: Den 28 maj 2006 svarade DD CC:

text: CC! Hemkommen från en underbar vecka i Africa läser jag Ditt mail! Allt är klart och min beundran för Din handlingskraft bara ökar från sin redan höga nivå! Tillg. DD

text: Utredning

text: Handlingarna i länsstyrelsens och kommunens ärenden begärdes in. Promemorior upprättades i JO:s båda ärenden varefter respektive anmälan remitterades till länsstyrelsen och kommunen.

text: Länsstyrelsens remissyttrande (dnr 1143-2007) Länsstyrelsens remissvar, som kom in till JO den 7 november 2007 och var undertecknat av landshövdingen EE, hade i huvudsak följande innehåll.

text: Inledningsvis bör nämnas att den person klagomålen närmast avser beträffande länsstyrelsens handläggning, länsöverdirektören CC har avslutat sin tjänst som länsöverdirektör hos länsstyrelsen. Under tiden 2006-01-01 - 2006-06-30 var CC t.f. landshövding. FF var under tiden 2006-01-13 visstidsförordnad som biträdande länsöverdirektör. Sedan CC:s tjänstgöring som länsöverdirektör avslutats under september 2007 är FF förordnad som t.f. länsöverdirektör.

text: Beträffande händelseförloppet hänvisas till de bilagor som fogats till anmälningen. – – – För komplettering beträffande händelseförloppet kommer att redogöras nedan.

text: Underlag för yttrandet har inhämtats från CC, FF, länsarkitekten GG, planhandläggaren HH och JJ landskapssektionen. Följande gäller hanteringen av ett ”normalt” planförfarande i det fall en detaljplaneprocess börjar med ett programskede. Förfarandet utgår i huvudsak från bestämmelserna i plan- och

text: bygglagen (1987:10)

text: och i länsstyrelsens arbetsordning och delegationsordning. 1. Länsstyrelsen diarieför inkommet planprogram och fördelar till ansvarig handläggare på plan och bostadssektionen 1a. Planhandläggaren läser handlingarna och gör en bedömning av till vilka experter inom länsstyrelsen och till vilka externa myndigheter handlingarna bör remitteras. En remisslapp skickas iväg till utsedda experter. 1b. Planhandläggaren tar emot interna yttranden och sammanställer ett förslag till yttrande och hör inblandade sektioner för att få ett godkännande eller för eventuella synpunkter. 1c. Yttrandet expedieras och skickas till kommunen. 2. Länsstyrelsen diarieför inkomna samrådshandlingar och fördelar till ansvarig handläggare på plan- och bostadssektionen. 2a. Planhandläggaren går igenom handlingarna, läser samrådsredogörelsen och gör en bedömning av om länsstyrelsens tidigare synpunkter har beaktats. Därefter väljer denne ut vilka av tidigare berörda sektioner som bör få del av samrådshandlingarna, i regel alla som yttrade sig i programskedet. Planhandläggaren skickar remisslapp. 2b. Planhandläggaren tar emot de interna synpunkterna och sammanställer ett yttrande och hör med berörda sektioner om yttrandet godkänns 2c. Yttrandet expedieras och skickas till kommunen. 3. Länsstyrelsen diarieför inkomna utställningshandlingar och fördelar till ansvarig handläggare. 3a. Planhandläggaren läser handlingarna och samrådsredogörelsen och gör en bedömning av om länsstyrelsens synpunkter är beaktade. Om så är fallet skriver planhandläggaren ett yttrande med en deltagande från plan- och bostadssektionen och remitterar inte till övriga. 3b. Om det finns några frågetecken remitteras handlingarna ut och planhandläggaren tar emot synpunkter inför sin sammanställning av ett yttrande 3c. Yttrandet expedieras och skickas till kommunen 4. Länsstyrelsen diarieför inkommen antagandehandling och fördelar till ansvarig handläggare. 4a. Planhandläggaren kontrollerar att rätt handlingar är bifogade (sammanträdesprotokoll från antagandet etc.) och kontrollerar om planförslaget har ändrats eller ej sedan tidigare. 4b. Planhandläggaren skriver ett beslut om att prövning enligt

text: 12 kap

text: i PBL inte skall ske. Normalt innehåll i länsstyrelsens yttrande i de olika faserna:

text: 1. Programskedet

text: Ofta efterlyses fler undersökningar och beskrivningar för att bedömningar om länsstyrelsens inkallelsegrunder (riksintressen, hälsa och säkerhet samt mellankommunala frågor) skall kunna göras.

text: 2. Samrådsskedet

text: Här varnar länsstyrelsen om den bedömer att det är ett för dåligt underlag för bedömning eller att det kan innebära påtaglig skada på ett riksintresse eller hälsa och säkerhet etc.

text: 3. Utställningsskedet

text: Här kan länsstyrelsen ”hota” om den anser att det fortfarande är ett dåligt underlag eller att det kan befaras att det blir påtaglig skada på ett riksintresse eller risk för hälsa och säkerhet etc.

text: 4 Antagande och länsstyrelsens 12 kap prövning enligt plan- och

text: bygglagen

text: Om länsstyrelsen befarar att kommunens beslut inte tillgodoser det som anges i

text: 12 kap. 1 § plan- och bygglagen

text: kallar länsstyrelsen in planen och gör en utredning och fattar sedan ett beslut: antingen godkänns planen eller också hävs den. Det är mycket sällan länsstyrelsen häver en plan. I sådana fall är det länsöverdirektören som ska skriva under beslutet. Normala kommunkontakter m.m. under ett ärendes gång: Rutinerna varierar beroende vilken kommun som är aktuell. Många kommuners tjänstemän kontaktar länsstyrelsen i de fall länsstyrelsen har många synpunkter eller varnar i ett tidigt skede. Det kan då bli ett möte mellan kommunen och länsstyrelsen, ett så kallat planmöte, då även andra sektioner förutom plan- och bostadssektionen deltar. Länsarkitekten är ordförande vid dessa planmöten. Vid mötet diskuteras aktuella frågor och de deltagande försöker att finna lösningar. Det kan också förekomma att länsstyrelsen preciserar vilka utredningar eller liknande som det finns behov av. I vissa kommuner kan exploatören eller anlitad konsult delta vid ett planmöte. Länsstyrelsen vill inte att t ex exploatör deltar utan kommunens närvaro. I vissa fall kan även politiker delta vid dessa planmöten. Det förekommer även att personer från kommunledningen kontaktar länsledningen inför kommande eller i pågående planärenden. De ärendena bedöms ofta vara principiella och vid sådana möten deltar berörda chefstjänstemän från länsstyrelsen. Om planhandläggare och expert som har skickat internyttrande är oense i ett ärende, ”lyfts” det först till länsarkitekten. Därefter blir det en diskussion mellan länsarkitekt och berörd sektionschef. Om oenigheten kvarstår ”lyfts” ärendet till avdelningschefsnivå. I ”svåra” ärenden, där länsstyrelsen t ex ”hotar” med att kalla in en plan där ett massmedialt intresse kan påräknas, brukar yttrandet skickas för kännedom till länsöverdirektören. – – –

text: I Arbetsordning för Länsstyrelsen i Skåne län fastställd den 1 februari 2007 anges att ”Länsöverdirektörens ansvarsområde omfattar bland annat (.) Beslut i ärenden av övergripande och principiell karaktär på myndighetsnivå som inte beslutas av styrelse eller landshövding samt i de ärenden det råder delade meningar mellan avdelningar.”

text: Följande anges i Delegationsordning för länsstyrelsen i Skåne län ”1.2 Allmänt om delegation

text: Att ha delegation (att vara delegat) innebär ett uppdrag att fatta beslut å länsledningens vägnar. Delegation är således ett sätt att föra ut detaljbesluten i verksamheten. När en delegat fattar beslut å länsledningens vägnar ligger det i sakens natur att varje ärendes karaktär måste prövas, detta trots att beslutsrätten är delegerad. Generellt gäller att beslutanderätten i ärenden av övergripande och principiell karaktär inte får delegeras. Om det under ett ärendes handläggning framkommer att ärendet blir av övergripande och principiell karaktär skall det underställas överordnad nivå även om beslutanderätten för ärendet/frågan är delegerat inom myndigheten. Samma sak gäller om det råder delade meningar i ett ärende som berör flera avdelningar eller sektioner. Likaledes kan beslutsnivån för andra ärenden höjas till

text: en högre nivå om detta bedöms vara lämpligt. För att delegationen inom myndigheten skall fungera som avsett måste länsledningen kunna förlita sig på att så sker. Delegerad beslutanderätt kan endast utnyttjas inom ramen för beviljade och tillgängliga resurser samt i enlighet med gällande författningar och normer. Avdelningschef äger rätt att vidaredelegera beslutanderätten i ett särskilt beslut (handläggningsordning). För varje avdelning skall det finnas ett aktuellt beslut om vidaredelegering. Beslutanderätt inom den myndighetsövergripande verksamheten (31) kan inte vidaredelegeras. Ärenden som inte är reglerat i arbets- och delegationsordningen räknas till verkställighet i det löpande arbetet inom myndigheten.”

text: I bilaga till delegationsordningen anges avdelningschefen för Samhällsbyggnadsavdelningen som beslutande i ärenden med gruppnummer 402, Detaljplaner, områdesbestämmelser, fastighetsplaner m.m. I länsstyrelsens tidigare, från den 1 januari 2005, gällande arbetsordning är beskrivningen av delegationen av beslutanderätten betydligt mindre omfattande. Däri anges bl.a. ”Generellt gäller att alla ärenden av övergripande och principiell karaktär skall underställas länsledningen. Samma sak gäller om det råder delade meningar i ett ärende som berör mer än en avdelning. (.) Likaledes kan beslutsnivån för andra ärenden höjas till en högre nivå om beslutande anser detta erforderligt.”

text: Länsledningen bedömde att det aktuella ärendet var av principiellt intresse, eftersom det bl.a. stred mot kommunens översiktsplan och gällde en hästgård med de komplikationer sådana etableringar kan medföra. En redogörelse för planprocessen ärendet, Almhaga väster i Vellinge kommun, följer nedan

text: 12 augusti, 2005. Yttrande över program för detaljplan för Almhaga gård

text: Länsstyrelsen kan inte bedöma om förslaget innebär påtaglig skada på riksintressena eller betydande påverkan på det angränsade Natura 2000-området och ”varnar” i detta skede.

text: 13 jan 2006. Yttrande över samrådsförslaget

text: Länsstyrelsen bedömer att förslaget medför påtaglig skada på riksintressen, och betydande påverkan på Natura 2000 dvs. en ganska skarp varning.

text: 3 maj 2006. Möte mellan länsstyrelsen och kommunen

text: Efter det att kommunen kontaktat länsledningen bestäms ett möte till detta datum. Från länsstyrelsen deltar CC, FF, länsarkitekten GG, dåvarande sektionschefen för landskapssektionen, KK, och planhandläggaren, HH. Från Vellinge kommun deltar kommunalrådet DD och exploatören LL. Vid mötet redogjordes för på vilket sätt den föreslagna planen riskerade naturvårdsvärdena. Bl.a. angavs följande: bebyggelse spridd över stora delar av fastigheten, förändringar i fastighetens topografiska och hydrologiska förhållanden, ingrepp i befintlig vegetation och landskapspåverkande ny vegetation. Länsstyrelsen klargjorde därför att för att inte risk för att planen på ett betydande sätt skulle påverka Natura 2000-värdena och påtagligt skada riksintressena i området måste planen omarbetas väsentligt. Länsstyrelsen klargjorde också i vilka avseenden planen skulle omarbetas. Ett förmöte med länsstyrelsens tjänstemän hölls strax innan. Utöver de nyss nämnda personerna deltog även JJ, landskapssektionen, dock endast vid förmötet. Vid detta förmöte synes CC och länsarkitekten ha varit eniga om att hitta en genomförbar lösning enligt PBL, medan landskapssektionens företrädare inte delade den uppfattningen.

text: 10 maj 2006 E-postmeddelande till MM (projektledare åt LL)

text: I detta meddelande från HH anförs att en prövning enligt Natura 2000-lagstiftning är lämplig för möjligheten att kunna fastställa om projektet har någon påverkan på Natura 2000-området. Kort tid därefter hålls ett internt möte inom länsstyrelsen med FF, GG, KK, JJ, handläggare för Natura 2000-ärenden, NN, chefen för naturskyddssektionen, Camilla Jönsson, samt HH. Vid detta möte diskuteras hur en hästgård skulle kunna etableras inom fastigheten utan krav på en tillståndsprövning enligt Natura-2000. De åtgärder som bedömdes nödvändiga var bl.a. att anläggningen drogs längre åt nordost, att bostadshuset flyttades närmare hästanläggningen, att föreslaget gästhus togs bort m.m. Vidare diskuterades att ytterligare restriktioner borde läggas till, bl.a. att inga nya vegetationsskärmar skulle tillkomma samt att upplysning skulle finnas att olika ingrepp i området framöver, utöver vad föreslagen plan medger, skulle kräva prövning enligt Natura 2000-lagstiftningen. Mötet resulterade i ett skriftligt besked till exploatör och kommun i form av ett underhandsbesked med villkor på bebyggelsens placering, markanvändning och skydd av vallar, pilalléer etc. Denna typ av underhandsbesked avviker från ett normalt planförfarande eftersom länsstyrelsen inte brukar skicka yttranden mellan samråd och utställning. Det är inte heller vanligt att länsstyrelsen skickar sådana direkt till exploatören; länsstyrelsens dialogpart är i första hand kommunen som har planeringsansvaret. Förklaringen till den avvikande hanteringen i detta ärende är att kommunens tjänstemän i mycket liten utsträckning deltagit i planarbetet och överlåtit detta till en konsult. Exploatören kontaktade länsstyrelsen vid ett flertal tillfällen och avkrävde besked. För tydlighetens skull blev det skriftliga meddelanden som även skickades till kommunen.

text: 19 maj, 7 juni Underhandsbesked I och II från länsstyrelsen till exploatör och kommun.

text: Underhandsbesked I är en beskrivning av de villkor länsstyrelsen ställer för att kunna gå vidare i planprocessen och planförslaget. Underhandsbesked II skickades eftersom länsstyrelsen uppfattade det som att exploatören inte hade förstått länsstyrelsens krav.

text: 10 oktober, 2006. Yttrande över utställningshandlingarna

text: Länsstyrelsens yttrande innebär att länsstyrelsen befarar påtaglig skada på riksintressena natur och kultur. Anledningen till yttrandet är att planförslaget inte överensstämmer med de villkor som ställdes i länsstyrelsens underhandsbesked eftersom byggnadshöjden blivit högre än tidigare. Länsstyrelsen bedömde dock att det omarbetade förslaget inte på ett betydande sätt skulle påverka Natura 2000området och inte heller påtagligt skada riksintresset under förutsättning att tillåten byggnadshöjd för bostadsenheten sänktes. I detta yttrande deltar FF i egenskap av chef för miljöavdelningen. Landskapssektionen delade inte bedömningen.

text: 1 februari 2007 Yttrande över Utställning II

text: I detta yttrande får länsstyrelsen återigen med stöd av plan- och

text: bygglagen

text: ”hota” eftersom planförslagets markanvändning har ändrats så att trädplantering är tillåten. Länsstyrelsen är dessutom orolig för att andra markförändrande åtgärder kan genomföras som t ex anläggandet av dammar. Därför hotar länsstyrelsen även med att Natura 2000-området kan komma att påverkas. Vid detta tillfälle är OO tf sektionschef för landskapssektionen och deltar i ärendet. Yttrandet lämnas drygt en månad efter remisstidens slut. I Sydsvenska Dagbladet den 31 januari 2007 presenteras det som om det finns en motsättning mellan planhandläggaren HH och CC. HH:s uttalande fick tidningen flera veckor tidigare och var ett svar på tidningens förfrågan om varför länsstyrelsens yttrande dröjde. HH har uppgivit att hon avvaktade besked om hur länsstyrelsen skulle gå vidare. Tidningens påstående att ärendet låg hos CC var inte korrekt.

text: 14 maj 2007 12 kap beslut

text: Länsstyrelsen beslutar att inte pröva detaljplanen för V 38:7, 58:2 m fl., Almhaga. Länsstyrelsen konstaterar att planförslaget överensstämmer med de villkor som formulerades i underhandsbeskeden angående bebyggelsens placering, markanvändning och skydd av landskapselement. Länsarkitekt är beslutande. – – –

text: Av det som nyss sagts framgår att handläggningen i ärendet i viss utsträckning inte följt de vanliga rutinerna. Å andra sidan kan det enligt länsstyrelsens uppfattning inte ha varit oriktigt att CC och FF deltagit i de diskussioner som förevarit under ärendets gång. Det torde framgå att dessa överläggningar så småningom lett fram till ett resultat som kunnat godtas av länsstyrelsen efter jämkningar. Vad som kunde ha övervägts vore om någon av de i ärendet involverade tjänstemännen borde ha uppgivits som deltagande i beslutet den 14 maj 2007 så att rättigheten och möjligheten enligt

text: 19 § andra stycket förvaltningslagen

text: att få avvikande mening antecknad tillgodosetts. Klagandenas huvudsakliga ifrågasättande av ärendets handläggning torde vara misstanken om att otillbörliga hänsyn tagits varigenom ärendet inte avgjorts i enlighet med vad som gäller för en länsstyrelses myndighetsutövning. Den av klagandena åberopade skriftväxlingen mellan framför allt CC och kommunalrådet DD kan lätt uppfattas så. Redan av

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: framgår skyldigheten för förvaltningsmyndigheter att i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet. CC uttalade i samband med att skriftväxlingen offentliggjordes att hon insåg det djupt olyckliga i att formuleringarna blivit sådana som de kommit till uttryck. Det är inte ovanligt att kontakterna mellan ledande politiker/tjänstemän och landshövding/länsöverdirektör kan bli mer eller mindre informella, vilket emellertid inte innebär att vederbörande parter inte vet var gränsen går för ett otillbörligt utnyttjande av umgänget. Det informella umgänget i tal och skrift bör dock undvikas då det av allmänheten kan tolkas som att vänskapskorruption föreligger. Länsstyrelsen anser därför att vissa formuleringar i CC:s skriftväxling inte är lämpliga. Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att CC i sin egenskap av länsöverdirektör/t.f. landshövding haft rätt att informera sig om planärendet och även ge uttryck för vilken inställning länsstyrelsen skulle inta. Det framgår av utredningen att det ställts krav på exploatören och kommunen att anpassa sig efter de förutsättningar länsstyrelsen ansett vara nödvändiga för att planen skulle kunna godtas. Vissa formuleringar i skriftväxlingen mellan CC och DD är mindre lämpliga, eftersom de kan ge ett intryck av att ärendet inte handlagts på ett opartiskt, korrekt sätt.

text: Kommunens remissyttrande (dnr 1739-2007) Kommunens remissvar, som kom in till JO den 15 oktober 2007, hade i huvudsak följande innehåll.

text: Kopior av handlingar och diariekort har tidigare rekvirerats från kommunen. Dessa handlingar har översänts till JO. De ytterligare handlingar som JO nu efterfrågar, enligt förteckning i JO:s promemoria, bifogas detta yttrande. Utredningen visar att detta planärende initierats på samma sätt som ett stort antal andra planärenden i kommunen. De ansökningar och förfrågningar, såväl skriftliga som muntliga, om byggnation och/eller planläggning, som inkommer till kommunen, tar miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen upp till behandling i kommunens ledningsgrupp för fysisk planering. I denna ledningsgrupp var vid tiden för aktuellt planärende kommunalrådet DD ordförande. Efter direktiv från ledningsgruppen upprättar miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen därefter ett förslag till planprogram när det, som i detta fall, är aktuellt att upprätta

text: detaljplan enligt normalt planförfarande. I andra fall, när ny detaljplan inte bedöms nödvändig, upprättar miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen annat adekvat beslutsunderlag till kommunstyrelsen eller miljö- och stadsbyggnadsnämnden. Så har t.ex. kommunens miljö- och stadsbyggnadsnämnd beviljat bygglov för flera hästgårdar i närområdet till aktuella fastigheter, utan att detaljplan har ansetts nödvändig att upprätta. Emellertid var storleken på denna hästgård sådan att ledningsgruppen beslöt att frågan skulle prövas genom att upprätta detaljplan. Det upprättade planprogrammet har därefter översänts av miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen till kommunstyrelsen, för beslut om att godkänna att planprogrammet utsänds för samråd. Den fortsatta handläggningen av detta ärende, med programsamråd, plansamråd och utställning av förslag till detaljplan, samt därpå följande beslut har skett helt enligt de bestämmelser för planförfarande som framgår av

text: 5 kap.

text: PBL. I kommunen handläggs frågor kring den fysiska planeringen av kommunstyrelsen och dess miljö och stadsbyggnadsförvaltning. Vid denna handläggning förekommer normalt remisser till länsstyrelsen m.fl. instanser i samråd med t.ex. programsamråd, samråd och utställning. Därutöver förekommer också normalt att såväl kommunen som sökande/exploatör underhand tar kontakt med länsstyrelsen för att inhämta synpunkter och få klarlägganden av olika faktorer som kan vara av vikt för det pågående planarbetet. Dessa kontakter, liksom fortlöpande samtal med den sökande, med berörda samägare och andra intressenter m.fl., är den del av den beredning som måste ske under planprocessen. Dessa samtal och underhandskontakter är i många fall nödvändiga för att föra processen vidare. Med kommunstyrelsens centrala roll i den fysiska planeringen är det naturligt att dessa kontakter många gånger tas av kommunstyrelsens ordförande, likväl som de kan tas av handläggande tjänstemän inom kommunen. Dessa kontakter står inte, enligt kommunstyrelsens uppfattning, på något sätt i strid med

text: kommunallagens

text: eller

text: förvaltningslagens

text: bestämmelser. När länsstyrelsen i samband med sådana kontakter lämnade underhandsbesked om att en prövning av planförslaget mot Natura 2000-lagstiftningen kunde vara lämplig, var det därför också naturligt att kommunen, i detta fall genom kommunstyrelsens ordförande, tog kontakt med länsstyrelsen för ett förtida samråd i ärendet, där länsstyrelsens samlade bedömning skulle diskuteras. Vilka beslut länsstyrelsen därefter fattade angående miljöprövningen kan inte kommunen, eller kommunalrådet DD, ha något ansvar för. Den genomförda utredningen visar att det inte finns någon sådan vänskapsrelation mellan den sökande och kommunalrådet DD som skulle ha kunnat påverka kommunens eller kommunalrådets handläggning av ärendet. Påståendet att kommunalrådet DD agerat för att gynna sina egna intressen saknar också helt grund. Att DD, som ordförande i kommunstyrelsen och i ledningsgruppen för fysisk planering, deltagit i den aktuella planprocessen, utgör naturligtvis inget hinder för honom, som ledamot och ordförande i kommunfullmäktige, att delta i det fullmäktigemöte som beslutar om detaljplanens antagande, och det utgör inte heller något hinder för honom att delta i fullmäktiges omröstning i ärendet. Enligt kommunstyrelsens bedömning har handläggningen i detta ärende följt de normala rutiner som kommunen även i övrigt följer i andra, liknande planärenden. Kommunstyrelsen anser också att ärendet handlagts i överensstämmelse med gällande regler i plan- och

text: bygglagen

text: kommunallagen

text: förvaltningslagen

text: regeringsformen

text: och annan relevant lagstiftning.

text: Anmälarna kommenterade remissyttrandena.

text: Det inhämtades att Kommunfullmäktiges i Vellinge kommun beslut den 11 april

text: 2007 att anta detaljplan för del av V 38:7, 58:2 m.fl. Almhaga, Vellinge Väster hade överklagats till länsstyrelsen. I beslut den 8 februari 2008 upphävde

text: Länsstyrelsen i Skåne län det överklagade beslutet. Enligt särskilt förordnande var rättschefen PP vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslutande. Den 21 februari 2008 överklagade Vellinge kommun länsstyrelsens beslut till regeringen, som ännu inte har meddelat beslut i ärendet.

text: Bedömning

text: Detaljplaneärendet är som framgått föremål för fortsatt prövning. Det är inte JO:s uppgift att ingripa i ett på det sättet pågående ärende.

text: Som länsstyrelsen anger i sitt yttrande till JO torde klagandenas huvudsakliga ifrågasättande av handläggningen vara misstanken om att otillbörliga hänsyn tagits under ärendets gång. Dessa misstankar har getts näring av de informella inslag och avsteg från gängse förfarande som förekommit.

text: Några egentliga belägg för att ovidkommande hänsynstaganden eller otillbörliga påtryckningar faktiskt förekommit ger dock inte utredningen. I frånvaro av detta saknas det grund för mig att göra några uttalanden om den saken. Däremot finns det skäl att understryka betydelsen av att, inte minst i ärenden av det här aktuella slaget, där det redan från början står klart att många starka intressen kommer att göra sig gällande, strikt hålla sig till de bestämmelser som finns för handläggningen och till de rutiner som enligt praxis tillämpas. Av länsstyrelsens yttrande till JO framgår att länsstyrelsen har väl utarbetade rutiner för hur ärenden av det aktuella slaget ska hanteras, men att dessa inte helt följts. De avsteg som därvid förekommit har varit ägnade att ge upphov till misstro av det slag som anmälningarna till JO ger uttryck för.

text: E-postväxlingen mellan den tillförordnade landshövdingen CC och kommunalrådet DD har väckt berättigat uppseende. Sådan kommunikation har emellertid till sin natur en spontan och informell karaktär, som gör det svårt att dra alltför långtgående slutsatser om bakomliggande förhållanden. Så mycket står dock klart, att meddelandenas innehåll är ägnat att kasta en skugga över de inblandade som företrädare för det allmänna. Som länsstyrelsen skriver är vissa formuleringar i skriftväxlingen mellan CC och DD sådana att de kan ge intryck av att ärendet inte handlagts på ett opartiskt, korrekt sätt.

text: Med den misstro handläggningen på sina håll väckt och som det allmännas företrädare på angivet sätt bidragit till finns det skäl att framhålla vikten av att ärendet fortsättningsvis hanteras på ett i alla delar invändningsfritt sätt.


publisher: Justitieombudsmannen

title: Användning av "smygfilmer" som utredningsunderlag för beslut i färdtjänstärende

org: jo

text: Användning av ”smygfilmer” som utredningsunderlag för beslut i färdtjänstärende

type: rubrik

text: Bakgrund och utredning

text: AA anmälde Kommunstyrelsen i Härryda kommun. Anmälan avsåg handläggningen av ett färdtjänstärende. AA uppgav bl.a. följande.

type: stycke

text: Genom en dom den 27 juni 2007 från Länsrätten i Göteborg, som efter överklagande till kammarrätten vann laga kraft i december 2007, hade AA beviljats färdtjänst mellan bostaden och arbetsplatsen. Kommunen hade trotsat domen. Det hade senare framkommit att kommunen sedan maj 2007 fått minst fem filmer som i smyg tagits av en granne. I ett brev den 22 januari 2008 som grannen sänt till kommunen framgick att filmerna framställts på begäran. Kommunstyrelsens ordförande hade vid ett möte med kommunstyrelsen den 21 januari 2008 visat delar av dessa filmer för den samlade kommunstyrelsen och ett antal tjänstemän. Efter visningen hade filmerna tillställts en av kommunen anlitad läkare för bedömningen av anmälarens rörelseförmåga. Baserat på smygfilmerna och läkarens utlåtande hade färdtjänsthandläggaren den 15 februari 2008 nekat honom färdtjänst.

text: Kommunstyrelsen i Härryda kommun anmodades att yttra sig över bakgrunden till att filmupptagningar ingått i ärendet om AA:s rätt till färdtjänst samt hur filmerna hade hanterats. Av kommunstyrelsens yttrande framgick bl.a. följande.

text: Allmän bakgrund

text: AA beviljades i beslut den 16 mars 2007 av Färdtjänsten i Härryda kommun arbetsresor med taxi mellan bostaden och bussterminalen i Hindås eller närmaste busshållplats. Beslutet gällde perioden den 16 mars 2007 till och med den 30 november 2007. Han överklagade beslutet till länsrätten som biföll hans begäran om färdtjänst hela vägen från bostaden till arbetsplatsen. Länsrättens dom vann sedermera laga kraft efter att kammarrätten inte beviljat prövningstillstånd för kommunens överklagande. Kommunen har behandlat en begäran från AA om återinsättande av färdtjänst, inkommen den 11 januari 2008, som en ansökan om färdtjänst för en ny period, eftersom giltighetstiden för det föregående beslutet löpt ut. Vid prövningen av denna ansökan har i beslutsunderlaget bl.a. ingått ett antal filmupptagningar som insänts till kommunen efter den föregående prövningen.

text: Bakgrunden till att filmupptagningarna ingår i ärendet

text: Redan i samband med föregående prövning av AA:s rätt till färdtjänst har färdtjänsthandläggaren kontaktats anonymt per telefon av en person som ifrågasatt AA:s rätt till färdtjänst. Samma person har senare valt att översända filmer till kommunen som avser att dokumentera AA:s rörelseförmåga. Filmerna har inkommit i fyra omgångar. Den första CD:n inkom den 30 maj 2007. Därefter har ytterligare CD-skivor inkommit den 10 augusti samt den 3 och den 11 september 2007. Några uppgifter om vem som stod bakom översändandet har inte framgått av försändelserna.

text: Hanteringen av filmerna vid ärendehandläggningen och i övrigt

text: När filmerna inkommer till färdtjänsten föreligger det inledningsvis viss osäkerhet över hur materialet skall hanteras utifrån dess anonyma karaktär. Dels om det är lämpligt att ens ta del av det, dels om det är möjligt att använda som bevismaterial eller beslutsunderlag. Inledningsvis läggs de därför endast åt sidan utan att någon tar del av innehållet. Färdtjänsthandläggaren, trafikchefen och samhällsbyggnadschefen berör ämnet vid överläggningar med kommunjuristen i början av december 2007 angående kammarrättens beslut att inte bevilja prövningstillstånd för kommunens överklagande av länsrättens dom för föregående period. Överläggningarna resulterar, avseende filmerna, i att det inte föreligger något hinder för behöriga tjänstemän att ta del av materialet, varför man kommer fram till att materialet skall gås igenom. Av olika skäl, bl.a. att handläggaren saknar erforderlig programvara för att kunna spela upp filmerna, dröjer det emellertid till januari 2008, någon gång under vecka 2, innan man för första gången tar del av filmmaterialet. Vid detta tillfälle är det färdtjänsthandläggaren och trafikchefen som går igenom filmsekvenserna. Kommunalråden, kommunjuristen och sektorschefen ges härefter också tillfälle att ta del av materialet. Detta sker den 15 januari 2008. Bedömningen görs att materialet skall ingå i ärendet och att det står kommunen fritt att beakta det vid den kommande prövningen av AA:s rätt till färdtjänst, ävenså åberopa det som bevisning vid en eventuell domstolsprövning. Eftersom AA den 11 januari 2008 inkommit med – såsom kommunen uppfattat det – en ansökan om färdtjänst för en ny period och det således blivit aktuellt med en ny prövning av hans rätt till färdtjänst, kommuniceras filmmaterialet med AA inför prövningen i enlighet med kommunikationsplikten i

text: 17 § förvaltningslagen

text: . Det skickas den 18 januari 2008. Han ges tillfälle att yttra sig över materialet senast den 25 januari 2008. Den 21 januari 2008 visas filmerna för kommunstyrelsen i sin helhet vid ett informationssammanträde. [– – –] Vid sammanträdet informeras om att uppgifter i ärende om färdtjänst – bl.a. avseende filmmaterialet – omfattas av sekretess enligt 7 kap. 37 § sekretesslagen, och om innebörden av detta. Den 23 januari 2008 inkommer AA:s yttrande över filmmaterialet. Den 31 januari översänds filmmaterialet i sin helhet till leg. läkaren och specialisten i allmänmedicin BB, tillika förtroendeläkare vid färdtjänsten i Göteborg, för yttrande i syfte att få en medicinsk bedömning av det som förekommer på filmupptagningarna i relation till befintliga läkarintyg i ärendet. Den 7 februari inkommer BB:s yttrande. Kommunen fattar den 15 februari 2008 beslut om att avslå AA:s ansökan om färdtjänst.

text: Härutöver hade filmerna, efter AA:s överklagande den 4 mars 2008 av kommunens beslut om avslag, även ingått i det underlag som översänts till länsrätten inför dess prövning av målet.

text: Efter att ha redovisat innehållet i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) om rätten till skydd för privatlivet samt viss rättspraxis fortsatte kommunstyrelsen:

text: I det aktuella fallet har AA filmats under utförande av aktiviteter på sin fastighet och i dess omgivning. Det framförs i anmälan till JO att filmerna tillkommit efter uppdrag från kommunen. Till grund för påståendet hänvisas till det dokument, daterat den 22 januari 2008, som den i anmälan nämnda grannen har skickat till kommunen i ärendet. Där anger grannen sig ha ”påtagit [sig] den uppgiften att videofilma …”. I anmälan har detta tolkats som att kommunen har givit i uppgift till grannen att filma AA. Att kommunen skulle ha givit ett sådant uppdrag till grannen i fråga finns inte dokumenterat i ärendet. Detta i sig självt är förstås inte en garanti för att en sådan förfrågan inte lämnats på annat sätt utan att dokumenteras, t.ex. via telefonkontakt. Ingen av de i ärendet berörda tjänstemännen uppger sig emellertid ha lämnat något sådant uppdrag. Inte heller när det gäller åtgärden att skicka in filmerna till kommunen finns det någon indikation på att detta skulle ha skett efter begäran från kommunens håll. Av utredningen framgår således inte något som tyder på annat än att grannen har agerat helt självständigt, eller åtminstone utan påverkan från kommunens håll, när det gäller tillkomsten av filmerna och översändandet av desamma till kommunen.

text: Kommunen ansåg vidare att det följde av principen om myndighetens utredningsansvar och principen om den fria bevisprövningen att det närmast vore olämpligt att förbigå filmmaterialet vid bedömningen av AA:s rätt till färdtjänst. Skyddsintresset för den personliga integriteten måste vägas mot allmänna skyddsintressen och den enskildes skyldigheter, anförde kommunstyrelsen, och fortsatte:

text: Kommunen är, i likhet med den anlitade förtroendeläkaren, av uppfattningen att de uppgifter som AA lämnat i ärendet är fullständigt oförenliga med vad som framgår av filmsekvenserna avseende hans rörelseförmåga. Kommunen anser att det utifrån filmmaterialet är uppenbart att AA inte har medverkat till en riktig bedömning på sätt han är skyldig.

text: Vad så gällde visningen av filmerna vid kommunstyrelsens informationssammanträde framhölls i yttrandet att det parallellt med ärendet om AA:s rätt till färdtjänst vid denna tidpunkt också fanns ett aktuellt ärende där AA begärt skadestånd av kommunen för den skada han bedömt sig ha lidit genom kommunens hantering av ärendet. Det fanns vid denna tidpunkt således två aktuella ärenden med anknytning till filmmaterialet. Kommunstyrelsen tog därefter upp frågan om det varit befogat att sända filmmaterialet till en förtroendeläkare.

text: Begäran om utlåtande från förtroendeläkare

text: När det konstaterats att filmerna skulle ingå i beslutsunderlaget vid prövningen av AA:s rätt till färdtjänst uppstod ett behov av en ytterligare medicinsk bedömning av oberoende sakkunnig för att kunna utesluta att det fanns någon medicinsk förklaring till den bristande förenligheten avseende rörelseförmågan mellan ingivna läkarutlåtanden och vad som framgick av filmsekvenserna. Någon sådan kontakt har inte Härryda kommun haft i något tidigare ärende, men färdtjänsthandläggaren fick efter vissa förfrågningar kontakt med läkaren BB som också är förtroendeläkare för färdtjänsten i Göteborg. Eftersom det mot bakgrund av vad som ovan anförts kunde anses som nödvändigt för att fullgöra den egna verksamheten att lämna ut materialet bedömdes den sekretessbrytande grunden i 1 kap. 5 § sekretesslagen vara tillämplig – en

text: förutsättning för att kunna skicka över materialet till utomstående med hänsyn till sekretessen i färdtjänstärenden. Mot kommunstyrelsens yttrande till JO reserverade sig två ledamöter beträffande bedömningen av sektorn för samhällsbyggnads åberopande av ett filmmaterial från en anonym person. De anförde att om underlaget för anmälarens ansökan om färdtjänst var bristfälligt hade sektorn för samhällsbyggnad möjlighet att begära kompletterande handlingar från sökanden. Sektorn hade enligt reservanterna åsidosatt sökandens skydd för sitt privatliv.

text: Av kommunens yttrande framgick även att filmmaterialet hade begärts utlämnat av en journalist. Begäran avslogs av kommunen. Avslagsbeslutet överklagades till Kammarrätten i Göteborg, som i en dom den 1 april 2008, mål 1291-08, uttalade: Enligt

text: 7 kap. 37 § sekretesslagen (1980:100)

text: gäller sekretess i ärenden om tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Kammarrätten finner i likhet med kommunen att filmsekvenserna, även i avidentifierat skick, omfattas av sekretess enligt

text: 7 kap. 37 § sekretesslagen

text: . Filmsekvenserna kan därför inte lämnas ut.

text: I sitt beslut den 16 februari 2009 uttalade JO Axberger följande.

text: Sammanfattning av de händelser som ska bedömas

text: Färdtjänsten i Härryda kommun beviljade i mars 2007 anmälaren tillstånd för färdtjänst för arbetsresor mellan bostaden och närmaste busshållplats. Anmälaren hade tidigare, sedan 2002, haft en mer omfattande rätt till färdtjänst. Tillståndet gällde tiden fram till den 30 november 2007. Anmälaren överklagade beslutet. Länsrätten ändrade kommunens beslut och beviljade färdtjänst hela vägen till arbetsplatsen. Kommunen överklagade, men kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. Kammarrättens beslut meddelades den 23 november 2007 och vann laga kraft tre veckor senare. Vid den tidpunkten hade den tillståndsperiod som beslutet avsåg löpt ut.

text: I samband med denna prövning av anmälarens rätt till färdtjänst kontaktades kommunens färdtjänsthandläggare anonymt per telefon av en person som ifrågasatte anmälarens rätt till färdtjänst. Det saknas tjänsteanteckningar och annan liknande dokumentation från telefonsamtalen. Till färdtjänsthandläggaren inkom därefter vid fyra tillfällen skivor med digitalt lagrat filmmaterial. Den första omgången kom den 30 maj 2007 och den fjärde den 11 september 2007. Det är samma person som först ringt anonymt och sedan skickat in filmerna. Vederbörande har senare gett sig till känna.

text: Anmälaren förväntade sig att kommunen när länsrättens dom vunnit laga kraft skulle bevilja honom den färdtjänst han ansökt om. Detta skedde dock inte. I en skrivelse, som kom till kommunen den 11 januari 2008, begärde han därför att få färdtjänst i enlighet med domen.

text: Under mellantiden hade kommunen vidtagit åtgärder för att kunna tillgodogöra sig det digitalt lagrade materialet. I samma skede som anmälarens just omtalade skrivelse kom in – omkring den 10 januari 2008, enligt kommunens yttrande – tog bl.a. färdtjänsthandläggaren del av filmerna.

text: Kommunen behandlade anmälarens nyss nämnda skrivelse som en ny ansökan om färdtjänst, för en ny period. Det bestämdes vidare att filmmaterialet skulle ingå i utredningsunderlaget i det nya ärendet. Materialet sändes därför till anmälaren för att i enlighet med

text: 17 § förvaltningslagen (1986:223)

text: ge honom tillfälle att yttra sig över detta. Delar av materialet förevisades sedan vid ett möte med kommunstyrelsen, där cirka 25 personer deltog. Det sändes slutligen till förtroendeläkaren BB med en begäran om dennes bedömning av anmälarens förmåga att färdas med allmänna kommunikationsmedel.

text: Enligt ett brev som inkom till Härryda kommun den 23 januari 2008 från CC är det han som videofilmat anmälaren och sänt filmerna till kommunens färdtjänsthandläggare. CC är bosatt i närheten av anmälarens bostad och hans syfte med åtgärderna var att komplettera underlaget för bedömningen av anmälarens funktionshinder.

text: Filmerna visar anmälaren när denne utför aktiviteter av olika slag, såsom trädgårdsarbete m.m., på sin fastighet och i dess omgivningar. Anmälaren har varit omedveten om att han filmats; det rör sig om ”smygfilmning”.

text: Rättslig reglering m.m.

text: Grundläggande regler om skydd för den enskildes privatliv Enligt

text: 1 kap. 2 § regeringsformen

text: gäller att den offentliga makten ska utövas med respekt för bl.a. den enskilda människans värdighet och att det allmänna ska värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen utgör ett målsättningsstadgande och kan inte direkt läggas till grund för att påkalla en domstols ingripande, men den innebär att det allmänna ska verka för att de rättigheter som omnämns i stadgandet skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas (se Holmberg m.fl., Grundlagarna, andra upplagan, 2006, s. 55 f.). Det betyder att exempelvis en kommun i sin myndighetsutövande verksamhet har att verka i denna riktning och värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen torde få ges bl.a. den betydelsen att om olika, annars likvärdiga åtgärder står till buds bör den väljas som är minst ägnad att inkräkta på skyddet för den enskildes privatliv.

text: Enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter, vilken gäller som lag i Sverige, ska var och en ha rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (artikel 8 p. 1). En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (artikel 8 p. 2). Artikel 8 kan läggas till grund för prövning i domstol och innefattar således ett konkret, rättsligt skydd för den enskilde (se

text: närmare Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan, 2007, s. 301 ff.). – Bestämmelsen ger, tillsammans med Europadomstolens praxis, ett rättsligt konkret innehåll åt samma allmänna värdegrund som kommer till uttryck i

text: 1 kap. 2 § regeringsformen

text: . Regler för utredningen i färdtjänstärenden Färdtjänst regleras i lagen (

text: ) om färdtjänst (färdtjänstlagen). 7 § färdtjänstlagen anger vad som gäller för beviljande av tillstånd för färdtjänst. Det grundläggande villkoret är att sökanden på grund av ett funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Färdtjänstlagen innehåller inte några bestämmelser om hur utredningen i färdtjänstärenden ska gå till och anger inte heller vem som bär utredningsbördan.

text: Förvaltningslagen

text: är dock tillämplig (jfr 14 § färdtjänstlagen).

text: Enligt förvaltningsrättsliga principer ligger utredningsansvaret på myndigheten, som ska se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Hur långt detta ansvar sträcker sig kan variera beroende på ärendets art. I ärenden där den enskilde ansöker om ett bidrag ligger det i första hand på sökanden att visa att förutsättningarna för bidrag är uppfyllda, varvid myndigheten dock är skyldig att hjälpa sökanden så att vederbörande kan få sådant bistånd som han eller hon är berättigad till. Det sistnämnda följer om inte annat av

text: 4 § förvaltningslagen

text: , om myndigheternas serviceskyldighet. I 7 § uppmanas myndigheterna att beakta möjligheten att själva inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Obehövliga utredningsåtgärder ska givetvis undvikas. Enligt

text: 13 § förvaltningslagen

text: ska en myndighet, innan den inhämtar yttrande genom remiss, noga pröva behovet av åtgärden.

text: Från utredande av en sökandes rätt till bidrag bör skiljas åtgärder som vidtas till utredande av om tillstånd till färdtjänst ska återkallas. Det gäller särskilt då det föreligger misstankar om oegentligheter från tillståndshavarens sida. 12 § färdtjänstlagen reglerar återkallelse av tillstånd. Det får bl.a. ske om förutsättningar för tillståndet inte längre finns. Färdtjänstlagen innehåller inga regler om utredningar av detta slag heller, men de måste självfallet bedrivas på annat sätt än en tillståndsutredning. Myndighetens utredningsansvar sträcker sig här längre.

text: När misstanke om brottslig gärning föreligger ska den saken överlämnas till polis. För brottsutredande verksamhet gäller straffprocessuella regler, som bl.a. uppställts för att säkerställa den enskildes rättssäkerhet och integritetsskydd. Det får inte förekomma att bidragsbeviljande myndigheter genom att på egen hand bedriva brottsutredningsliknande verksamhet kringgår dessa regler.

text: Sekretess Uppgifter om enskildas personliga förhållanden kan åtnjuta skydd av bestämmelser om sekretess. I färdtjänstärenden aktualiseras bestämmelsen i

text: 7 kap. 37 § sekretesslagen

text: . Enligt denna gäller sekretess i ärenden om tillstånd till färdtjänst för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

text: Bedömning

text: Filmmaterialet Att fotografera någon i smyg – utan vederbörandes vetskap – är inte i sig förbjudet. En i hemlighet tagen film som visar en person i vardagliga situationer är typiskt sett inte straffbar att visa. Om visningen, eller spridning av ett filmmaterial på annat sätt, innefattar att det om någon lämnas uppgifter som är ägnade att utsätta honom eller henne för andras missaktning kan gärningen dock utgöra förtal (se närmare

text: 5 kap. 1 § brottsbalken

text: ). Integritetsskyddskommittén ansåg i sitt år 2008 framlagda betänkande att rättsordningen inte ger den enskilde tillräckligt skydd mot oönskad fotografering. Kommittén föreslog därför bl.a. en straffbestämmelse avseende olovlig fotografering. Enligt förslaget ska den som olovligen fotograferar någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn kunna straffas, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, se

text: SOU 2008:3

text: . Högsta domstolen har vid några tillfällen prövat mål som gällt smygfilmning. Det skedde senast i en dom från den 23 oktober 2008, mål B 2669-07. Målet gällde en man som med jämförelsevis avancerad teknik spelat in rörliga bilder av personer som haft intimt umgänge, något som Högsta domstolen bedömde att gällande lagstiftning inte gav stöd för att bestraffa, med tillägget att det fanns goda skäl för att förfaranden av detta slag borde vara straffbara. I sin redovisning av lagstiftning och rättspraxis m.m. uttalade domstolen: Som framgår av vad som redovisats tidigare finns det i svensk rätt inte något generellt förbud mot att utan samtycke filma en enskild person eller att för andra visa en film där en enskild person förekommer även om filmningen och visningen i det enskilda fallet är djupt integritetskränkande. I de fall då filmningen eller visningen inte utgör brott kan något skadestånd inte heller utdömas. Det kan starkt ifrågasättas om det är förenligt med Europakonventionen att förfaranden av det aktuella slaget lämnas helt osanktionerade. Den smygfilmning som anmälaren i detta ärende varit föremål för är av annat slag än den som förekom i Högsta domstolens just omnämnda mål. Att själva filmningen inte är straffbar står klart. Vid beaktande av om den likväl ska betraktas som integritetskränkande kan viss ledning hämtas från de överväganden som kommer till uttryck i

text: sekretesslagen

text: Sekretesskydd för uppgifter om personliga förhållanden kan föreligga om den enskilde ”lider men” av att en uppgift röjs. Uttrycket men har getts en mycket vid innebörd. I princip betyder men detsamma som ett av den enskilde upplevt obehag. Utgångspunkten för bedömningen ska vara den enskildes egen upplevelse, även om den bedömningen kan korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Det betyder att uppgivna upplevelser av obehag som i omgivningens ögon framstår som svårbegripliga eller överkänsliga inte kan likställas med men i lagstiftningens mening.

text: Det vi i dagligt tal avser med integritetskränkning är jämförbart med uttrycket men i

text: sekretesslagen

text: . På samma sätt som vid bedömningen av om men föreligger måste frågan om en integritetskränkning ägt rum betraktas från den enskildes utgångspunkt. I detta fall har anmälaren utan egen vetskap filmats när han utfört vardagliga aktiviteter utomhus, bl.a. på privat mark. Det

text: torde typiskt sett upplevas som åtminstone en viss integritetskränkning. Den är självfallet inte alls av samma djupgående slag som det som förekom i det fall Högsta domstolen bedömde. Här tillkommer dock den väsentliga omständigheten att filmningen ägt rum för att ifrågasätta uppgifter som anmälaren lämnat till bidragsbeslutande myndigheter. Filmningen har därmed haft karaktär av privat, hemlig övervakning. Filmerna har också använts på det sättet; det är det som gör dem intressanta. Att anmälaren haft anledning att känna obehag inför detta står klart. Det kan i sammanhanget noteras att såväl kommunen som kammarrätten vid sekretessprövning av filmmaterialet har funnit att det inte kunnat uteslutas att anmälaren skulle lida men om materialet lämnades ut. Kammarrätten har tillagt att detta gäller även om filmerna skulle avidentifieras, dvs. om de lämnades ut i ett skick där anmälarens identitet inte framgår. Sammantaget framstår det som uppenbart att såväl filmningen som filmerna gör skäl för att kallas integritetskränkningar. Principen om fri bevisprövning Frågor kring vad slags utredningsmetoder och bevismedel som får användas i ärenden av detta slag ska bedömas utifrån den i svensk rätt allmänt tillämpade principen om fri bevisprövning. Till grund för den principen ligger synsättet att det inför en domstol ska vara tillåtet att åberopa vad slags bevis som helst, så att denna kan erhålla bästa möjliga underlag för att kunna nå ett sakligt sett riktigt avgörande i det mål som prövas.

text: Formellt härrör principen från den allmänna processrätten (

text: 35 kap. 1 § rättegångsbalken

text: ). Dess närmare innebörd är att alla slags bevismedel får åberopas, även om de exempelvis åtkommits genom brott eller har någon annan tvivelaktig bakgrund (fri bevisföring). Principen innebär vidare att bedömningen av hur det material som finns i en utredning ska värderas inte styrs av några formella regler (fri bevisvärdering). Att bevisvärderingen är fri hindrar inte att värdet av ett bevis bedöms med beaktande av hur det tillförts utredningen. Uppgifter som man inte vet var de kommer ifrån ska typiskt sett bedömas med försiktighet, se t.ex.

text: NJA 1998 s. 204

text: , som gällde bevisvärdet av ett videoband, som anonymt tillställts de brottsutredande myndigheterna och om vars tillkomst uppgifter saknades.

text: Principen om fri bevisprövning anses gälla även inom förvaltningsprocessrätten. Utgångspunkten är att det inte finns några begränsningar när det gäller en förvaltningsmyndighets möjlighet att lägga allt utredningsmaterial den förfogar över, inklusive sådant som kan ha tillkommit på otillbörligt sätt, till grund för sina beslut. I avsaknad av särskild reglering innebär det, att den som har att göra en bedömning inför ett beslut i exempelvis ett färdtjänstärende har att beakta den information som faktiskt föreligger.

text: Den inledande hanteringen av filmmaterialet Enligt skrivelsen från upphovsmannen till det i ärendet förekommande filmmaterialet, CC har han ”påtagit [sig] uppgiften att videofilma” anmälaren. Huruvida CC haft något uppdrag från kommunen eller på något sätt uppmuntrats därifrån kan inte avgöras utifrån det som framkommit i JO:s ärende.

text: Kommunen bestrider att så är fallet. Eftersom det inte finns någon dokumentation från de telefonkontakter som förevarit mellan CC och kommunens tjänstemän saknas det underlag för att närmare värdera detta. Jag har emellertid ingen grund för att ifrågasätta det som sägs i kommunens yttrande. Bedömningen i ärendet får därmed utgå från att kommunen inte tagit initiativ till filmningen eller på annat sätt direkt uppmuntrat denna. Vad som ska bedömas är således hur kommunen hanterat materialet.

text: De skivor med digitalt lagrad information som inkom till färdtjänsthandläggaren synes inte ha registrerats eller tillförts färdtjänstärendet utan bara i största allmänhet ha sparats. Enligt vad som anförts har kommunen inte ens översiktligt tillgodogjort sig informationen på skivorna förrän lång tid efter det att dessa inkommit. Inkommande handlingar ska emellertid registreras – eller, om de bedöms gälla ett färdtjänstärende, tillföras detta – och föranleda adekvata åtgärder. Det har inte skett i detta fall och dessa underlåtenheter måste kritiseras.

text: Av yttrandet framgår att kommunen uppmärksammat dessa brister. Kommunen synes för sin del anse att den hade bort kommunicera materialet med anmälaren redan när det kom in. Det fanns samtidigt ett pågående ärende i länsrätten, dit kommunen kunde ha övervägt att överlämna filmerna. Kommunen kunde också ha övervägt att i enlighet med 12 § färdtjänstlagen inleda ett ärende om eventuell återkallelse av den färdtjänst som hade beviljats anmälaren. Men dessa frågor är hypotetiska. Det grundläggande handläggningsfelet är att kommunen inte tog del av materialet. Det förhållandet att kommunen först ”legat på” filmerna för att ta dem i anspråk sedan anmälaren haft framgång med sitt överklagande av kommunens beslut, har hos anmälaren skapat grogrund för en begriplig misstro mot handläggningen. Detta hade kunnat undvikas om filmmaterialet hade hanterats på ett formellt korrekt sätt redan från början.

text: De telefonsamtal som förekommit från den person, som gav in materialet, har inte dokumenterats. Även detta utgör en handläggningsbrist. Uppläggningen av ett nytt ärende och ianspråktagandet av filmmaterialet Som framgått lade kommunen i januari 2008 upp ett nytt färdtjänstärende och inledde en ny prövning. Anmälaren anser att kommunen därigenom trotsat ett domstolsbeslut, som var till hans fördel. Den aktuella domen hann dock inte vinna laga kraft innan den tidsperiod som det då aktuella färdtjänstbeslutet avsåg löpt ut. En myndighet ska självfallet foga sig i den bedömning som en domstol gjort i en lagakraftvunnen dom. Men det hindrar inte myndigheten från att, som i detta fall, komplettera sin utredning och beakta vad som tillkommer. Det finns mot den bakgrunden inte utrymme för någon kritik mot kommunen för att anmälarens vidhållande av anspråket på färdtjänst togs upp som en ny ansökan i ett nytt ärende.

text: Det som skulle avgöras i det nya ärendet var om anmälaren på grund av ett funktionshinder hade väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Ett relativt omfattande utredningsunderlag fanns sedan tidigare. Det kan särskilt noteras att handläggaren den 9 mars 2007 haft ett personligt möte med anmälaren och därvid gjort egna

text: iakttagelser beträffande funktionsnedsättningen, i samband med att anmälaren tog sig till och från mötet m.m. Den preliminära bedömningen var då att det inte tycktes omöjligt för anmälaren att använda allmänna kommunikationsmedel. Mot detta stod den medicinskt grundade bedömning som gjorts av länsrätten. – I det läget tog kommunen i anspråk de ”smygfilmer” av anmälaren, som man sedan en tid förfogat över.

text: Att materialet gjordes till del av utredningsunderlaget finns inget att erinra mot; det fanns tillgängligt för kommunen och var relevant för ärendets bedömning. Skyldigheten att i enlighet med

text: förvaltningslagens

text: bestämmelse om kommunikationsplikt ge sökanden tillfälle att yttra sig över materialet uppfylldes vid denna tidpunkt.

text: Filmmaterialets hantering från sekretessynpunkt Beträffande hanteringen av materialet i förhållande till anmälarens skydd för sitt privatliv vill jag påminna om sekretessregleringens roll. Sekretessreglernas funktion är att värna den enskildes privatliv, i enlighet med vad som gäller enligt grundlagen och Europakonventionen om mänskliga rättigheter. I ärenden om färdtjänst finns ett skydd för uppgifter om den enskildes privatliv. Även förtroendeläkarens befattning med materialet omfattades av sekretess. Såvitt framgått har materialet i den hantering som ifrågasatts inte förebringats för någon utanför den krets som har tystnadsplikt. Det lämnades inte heller ut när en journalist begärde att få del av det.

text: Uppgifterna har alltså hanterats i former där ett rättsligt skydd för uppgifter rörande den enskildes privatliv finns. Att ett sådant skydd finns innebär dock inte att integritetskänsliga uppgifter utan vidare kan spridas inom hela den krets som i och för sig har tystnadsplikt.

text: Med tanke på filmmaterialets integritetskränkande karaktär kan det sättas i fråga om åtgärden att sända det till en förtroendeläkare för yttrande var behövlig. Enligt

text: 13 § förvaltningslagen

text: ska som framgått behovet av att inhämta sådana yttranden prövas noga. Till de aspekter som därvid bör vägas in hör respekten för den enskildes integritet. Kommunen hade redan uppfattningen att, som det heter i dess yttrande, ”de uppgifter som [anmälaren] lämnat i ärendet är fullständigt oförenliga med vad som framgår av filmsekvenserna avseende hans rörelseförmåga”. Ett alternativ hade mot den bakgrunden varit att, i samband med att filmerna översändes till sökanden, informera denne om kommunens bedömning utifrån vad som kunde iakttas på dessa och ge honom tillfälle att inkomma med ytterligare underlag, till styrkande av att han trots sin synbara rörlighet hade behov av färdtjänst. Med beaktande av det allmännas skyldighet att värna den enskildes privatliv hade detta alternativ varit att föredra. Det hade även legat i linje med grundregeln, att underlag i färdtjänstärenden i först hand bör inhämtas från sökanden själv.

text: Kommunen har i sitt yttrande framhållit att man ansåg sig vara i behov av en ytterligare medicinsk bedömning av en oberoende sakkunnig för att kunna utesluta att det fanns någon medicinsk förklaring till den bristande förenligheten avseende

text: rörelseförmågan mellan ingivna läkarutlåtanden och vad som framgick av filmsekvenserna. Från den synpunkten låter sig konsultationen av förtroendeläkaren motiveras. Det bör även noteras att åtgärden inte syftade till att infordra ytterligare information om anmälaren utan till att ge kommunen sakkunnigt underlag att bedöma det tillgängliga materialet. Med beaktande av dessa synpunkter anser jag inte att det finns grund för att bedöma kommunens förfarande som felaktigt. ”Smygfilmerna” har därutöver förevisats för ett tjugofemtal personer vid ett möte med kommunstyrelsen. I Härryda kommun är kommunstyrelsen den myndighet som handlägger färdtjänstärenden. Upptagandet av detta enskilda ärende och den däri inbegripna ”filmvisningen” ter sig ovanlig och på sitt sätt anmärkningsvärd. Det torde dock inte finnas något som hindrar den ansvariga nämndens ledamöter – i detta fall alltså kommunstyrelsens medlemmar – från att på detta sätt informera sig om ett ärende, som de är formellt ansvariga för. Avslutning Kommunens sätt att hantera ”smygfilmerna” har i flera delar innefattat avsteg från dess normala ärendehandläggning. Filmmaterialet har inte tagits om hand som inkomna handlingar. Handläggaren lät under lång tid bli att ta del av det. När det togs i anspråk anlitades en förtroendeläkare, något kommunen enligt vad som uppges i yttrandet aldrig gjort tidigare. Slutligen involverades hela kommunstyrelsen i ärendet, vilket får ses som en exceptionell åtgärd.

text: Det sätt på vilket det inkomna materialet inledningsvis hanterades var direkt felaktigt. I övriga delar saknas grund för kritik, utifrån de normer JO har att tillämpa.

text: Med facit i hand framstår handläggningen i sin helhet som ogenomtänkt, vilket kan förklaras av en ovana vid att hantera material och situationer av detta slag, något kommunen framhållit i sitt yttrande. Från allmän synpunkt bör understrykas att företeelsen med medborgare som övervakar varandra och tillställer beslutande myndigheter underlag av det slag som förekommer i detta ärende inte är förutsedd av lagstiftaren. Till det kommer de gråzoner som det rättsliga skyddet för den enskildes privatliv delvis består av. De frågor kommunen ställts inför i detta ärende har i brist på reglering och praxis därför varit svåra att handlägga och ta ställning till.

type: avgorande


title: Förnyad kritik mot Inspektionen för vård och omsorg för långsam handläggning av två klagomålsärenden. Även uttalanden om myndighetens handläggningstider generellt i sådana ärenden

sammanfattning: JO har under senare år i flera beslut kritiserat IVO för långsam handläggning av klagomålsärenden. I anmälningar till JO framkom klagomål mot IVO gällande långsam handläggning av två klagomålsärenden. I det ena ärendet uppgick handläggningstiden till drygt två år och sex månader. I det andra ärendet var handläggningen fortfarande pågående och handläggningstiden uppgick till mer än två år och åtta månader. ChefsJO konstaterar att handläggningstiderna klart har överstigit vad som är rimligt och godtagbart och kritiserar IVO för den långsamma och passiva handläggningen. Myndigheten får även kritik för att en av anmälarna inte har underrättats i enlighet med 11 § förvaltningslagen om att avgörandet i ärendet skulle bli väsentligt försenat. ChefsJO konstaterar vidare att det av utredningen framgår att IVO:s handläggningstider i klagomålsärenden fortfarande generellt sett är för långa. ChefsJO avser att även fortsättningsvis följa myndighetens utveckling på området. Mot bakgrund av att Riksrevisionen genomför en granskning av IVO:s hantering av klagomål på hälso- och sjukvårdsområdet lämnar chefsJO över en kopia av beslutet till Riksrevisionen för kännedom.

text: Bakgrund

text: JO har under senare år i flera beslut kritiserat Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för långsam handläggning av klagomålsärenden enligt

text: patientsäkerhetslagen (2010:659)

text: . I mitt beslut den 26 mars 2025 konstaterade jag att IVO alltjämt hade problem med långa handläggningstider och att jag fortsatt hade för avsikt att följa myndighetens utveckling på området.

text: Se bl.a. beslut den 28 oktober 2015, dnr 5787-2014 m.fl., den 31 mars 2017, dnr 6-2016, den 15 februari 2021, dnr 6460-2020, den 25 mars 2022, dnr 202-2021, JO 2024 s.100, dnr 8914-2022 m.fl., och beslut den 26 mars 2025, dnr 2940-2024.

text: Anmälningarna

text: I anmälningar till JO klagade AA (dnr 11434-2024) och BB (dnr 450-2025) på IVO för långsam handläggning av klagomålsärenden enligt

text: patientsäkerhetslagen

text: . BB förde även fram att IVO hade brustit i handläggningen av hans ärende genom att inte informera honom om att beslutet skulle bli väsentligt försenat.

text: Utredning

text: JO begärde att IVO skulle yttra sig över anmälningarna. Myndigheten ombads även redogöra för bl.a. de generella handläggningstiderna för klagomålsärenden och vilka eventuella åtgärder som vidtagits för att förkorta handläggningstiderna sedan den 28 juni 2024 då IVO senast yttrade sig till JO i frågan. I sina yttranden förde IVO fram bl.a. följande.

text: Handläggningstiden i både AA:s och BB:s ärenden har varit allt för lång och är inte i överensstämmelse med de krav som följer av

text: 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900)

text: , FL. I ärendena har det även förekommit längre perioder utan att några aktiva handläggningsåtgärder har vidtagits. Orsaken till de långa handläggningstiderna är främst hög arbetsbelastning och att äldre ärenden har prioriterats. IVO borde ha underrättat BB om förseningen i handläggningen och anledningen därtill i enlighet med

text: 11 §

text: FL.

text: Med anledning av JO:s uttalande om

text: 11 §

text: FL:s tillämplighet i klagomålsärenden enligt

text: patientsäkerhetslagen

text: (se JO 2024 s.100, dnr 8914-2022 m.fl.) har IVO infört en rutin för tillämpningen av

text: 12 §§

text: FL i dessa ärenden. Rutinen syftar till att ge stöd kring IVO:s skyldigheter att vidta åtgärder när handläggningen försenas. Till stöd för handläggningen finns även mallar för underrättelse om väsentlig försening enligt

text: 11 §

text: FL, samt för beslut om dröjsmålstalan enligt

text: 12 §

text: FL. Rutinen är implementerad och samtliga handläggare av klagomålsärenden har fått information om hur bestämmelserna ska tillämpas. En inventering av pågående klagomålsärenden där handläggningstiden överstiger eller beräknas överstiga nio månader har gjorts under februari 2025.

text: Nedan redovisas handläggningstider för klagomål som avslutats utan utredning och klagomål som utretts i sak där beslut tagits under 2024. Handläggningstiderna är angivna i dagar och datan är från den 19 februari 2025.

text: Median Medel Antal ärenden

text: Utan utredning 10,0 17,4 4 101

text: Utrett i sak 586,0 566,8 1 446

text: IVO har under en längre tid haft stora utmaningar med höga balanser i klagomålsärenden. Olika åtgärder har vidtagits inom myndigheten för att effektivisera handläggningen och komma till rätta med handläggningstiderna.

text: Den 1 mars 2024 infördes ett nytt nationellt arbetssätt vid handläggningen av klagomålsärenden. Det nationella arbetssättet, vilket innefattar nationell styrning, nationella beslutsfattare, gemensam beredning, och digitala verktyg för uppföljning, förväntas på sikt bidra till ökad enhetlighet, stärkt rättstillämpning och effektivitet i ärendehandläggningen.

text: Det administrativa stödet i ärendeslaget har utvecklats genom att ett antal administratörer agerar som s.k. ärendebank för de klagomål som utreds. När underlag inkommit och ärendet är klart för medicinsk bedömning läggs det i en ärendebank tills det fördelas på en inspektör. Syftet med arbetssättet är att tillse att ärendena prioriteras korrekt åldersmässigt. Det frigör även tid för inspektörerna eftersom det i första hand är administratörerna som svarar på frågor från anmälare och vårdgivare i de ärenden som finns i ärendebanken.

text: En särskild projektgrupp bestående av 25 handläggare och beslutsfattare har fått i uppdrag att arbeta bort balanserna för s.k. äldre ärenden, vilket omfattar ärenden inkomna fram till juni 2023. När projektet avslutas kommer de lärdomar och erfarenheter som gjorts avseende hur handläggningen kan effektiviseras, samlas för överföring till alla medarbetare i ärendeslaget.

text: Under september–oktober 2024 genomfördes en utbildningsinsats i beslutsskrivning för samtliga handläggare och beslutsfattare i klagomålsärenden. IVO:s interna bedömningsstöd har även reviderats. Syftet med vägledningen är att underlätta handläggningen av klagomålsärenden och att bidra till enhetlighet och kvalitet i de beslut som myndigheten fattar. Revideringarna syftar också till att ge handläggare konkret vägledning med tydlig koppling till de rättsliga kraven och förutsättningarna vid ärendehandläggningen.

text: IVO har ett fortsatt starkt fokus på en mer effektiv handläggning av klagomålsärenden, i syfte att minska handläggningstiderna. Antalet avslutade klagomålsärenden motsvarar i dagsläget inflödet av klagomålsärenden per vecka. För närvarande avslutas 75 % av alla nya klagomålsärenden inom sex månader. IVO har som inriktningsmål att 85 % av samtliga klagomålsärenden ska avslutas inom sex månader. Resterande 15 % ska vara avslutade inom nio månader om inte särskilda skäl föreligger. Målet ska vara uppnått den 31 december 2025.

text: En målsättning är att samtliga handläggare av klagomålsärenden i genomsnitt ska avsluta 1,5 ärende per vecka. Inriktningen är att detta ska vara uppnått den 30 april 2025. En ytterligare målsättning är att den ärendebank, där nya ärenden läggs i avvaktan på fördelning till handläggare, ska vara helt avvecklad senast den 31 december 2025.

text: JO har den 19 augusti 2025 hämtat in en ärendeöversikt i AA:s ärende från IVO.

text: Bedömning

text: Långsam handläggning Av

text: 9 § första stycket

text: FL framgår den grundläggande förvaltningsrättsliga principen att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

text: Av utredningen framgår att IVO mottog AA:s klagomål den 16 december 2022 och vid tidpunkten för IVO:s yttrande till JO i mars 2025 hade ärendet ännu inte avgjorts. Av den ärendeöversikt JO hämtat in efter IVO:s yttrande framgår att ärendet den 19 augusti 2025 fortfarande var under handläggning. Handläggningstiden uppgår nu till mer än två år och åtta månader. BB:s anmälan kom in till IVO den 17 juni 2022 och ärendet avslutades den 7 januari 2025. Handläggningstiden uppgick till drygt två år och sex månader. Det framgår även av utredningen att det har förekommit längre perioder när inga aktiva handläggningsåtgärder har vidtagits i ärendena.

text: Jag kan konstatera att handläggningstiden i ärendena klart har överstigit vad som är rimligt och godtagbart. Som jag har framhållit i tidigare beslut är det inte acceptabelt att enskilda drabbas av orimligt långa handläggningstider och IVO förtjänar kritik för den långsamma och passiva handläggningen. Handläggning enligt

text: 11 §

text: FL I

text: 11 §

text: FL anges att om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen.

text: Jag har tidigare uttalat att en anmälare i ett klagomålsärende enligt

text: patientsäkerhetslagen

text: har ställning som part och att

text: 11 §

text: FL således är tillämplig vid IVO:s handläggning av ett sådant ärende (se JO 2024 s. 100, dnr 8914-2022 m.fl.).

text: IVO har i sitt yttrande fört fram att handläggningen av BB:s ärende har väsentligen fördröjts och att myndigheten därmed borde ha underrättat BB i enlighet med

text: 11 §

text: FL. Jag instämmer i den bedömningen och IVO förtjänar kritik för bristen i handläggningen.

text: Det är positivt att IVO har tagit fram en rutin som ska ge stöd vad gäller myndighetens skyldigheter i detta avseende och att en inventering av pågående klagomålsärenden har genomförts.

text: Generellt om IVO:s handläggningstider i klagomålsärenden IVO har i sitt yttrande redovisat myndighetens handläggningstider avseende bl.a. klagomål som utretts i sak där beslut tagits under 2024. Det framgår att den genomsnittliga handläggningstiden för dessa ärenden under året uppgick till 566,8 dagar, dvs. ca ett år och sju månader. Jag kan därmed konstatera att IVO:s handläggningstider fortfarande generellt sett är för långa.

text: JO har som jag nämnde inledningsvis i flera beslut under senare år kritiserat IVO för långsam handläggning av klagomålsärenden enligt

text: patientsäkerhetslagen

text: . Trots att IVO har vidtagit åtgärder för att minska handläggningstiderna är situationen fortfarande oacceptabel och det är anmärkningsvärt att myndigheten ännu inte har kommit till rätta med problemet. Med det sagt är det givetvis positivt att IVO fortsätter att arbeta för att effektivisera ärendehanteringen. IVO har i sitt yttrande redogjort för ytterligare åtgärder som förväntas förbättra situationen och jag avser att även fortsättningsvis följa myndighetens utveckling på området.

text: Riksrevisionen genomför för närvarande en granskning av IVO:s hantering av klagomål på hälso- och sjukvårdsområdet. Resultatet av granskningen är planerad att publiceras i oktober 2025. En kopia av detta beslut skickas därför till Riksrevisionen för kännedom.

text: Ärendena avslutas.

text: Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Rättssakkunniga Maria Jacobsson har föredragit ärendena och byråchefen Dan Johansson har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Kerstin André

title: En pojke hade beretts vård enligt 2 § LVU. Fråga bl.a. om det fanns förutsättningar för fortsatt vård enligt LVU i samband med att vårdnaden om pojken flyttades från modern till fadern

text: I en anmälan till JO framförde AA, såsom ombud för BB, klagomål mot Socialnämnden i Lunds kommun angående handläggningen av och agerandet i ett ärende enligt lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) rörande BB:s son CC, född 1988. När det gäller klagomålens närmare innehåll hänvisas till nedan återgivna remissvar som JO inhämtade från socialnämnden.

text: Anmälan remitterades till Socialnämnden i Lunds kommun för utredning och yttrande. Socialnämndens IFO-utskott antog den 10 maj 1999 ett tjänsteutlåtande såsom sitt eget remissvar. I remissvaret anfördes huvudsakligen följande (hänvisningar till bilagor har utelämnats).

text: Bakgrund

text: CC är en drygt 10-årig pojke som bott med sin mamma som har fysiska och psykiska besvär. Hans två äldre bröder är omhändertagna jml LVU och bor sedan späd ålder i familjehem. CC är omhändertagen jml LVU sedan 961205 då han blev omedelbart omhändertagen. Länsrätten fastställde det omedelbara omhändertagandet 961218. Efter ansökan från nämnden förordnade länsrätten i dom avkunnad 970122 att CC skulle beredas vård jämlikt § 1 och 2 LVU. Han placerades på barnhem vid omhändertagandet för att hans behov och faderns omsorgsförmåga skulle kunna utredas. IFO-utskottet beslutade 970623 att placera CC hos fadern jml § 11 LVU. Fadern har interimistisk vårdnad om CC efter beslut i Lunds Tingsrätt 970926. Ett slutgiltigt beslut i vårdnadsfrågan synes dröja eftersom modern överklagat tingsrättens dom av 990209 om att fadern ska ha ensam vårdnad. Fadern önskar inte längre att LVU-beslutet gentemot modern kvarstår. Han har för CC:s räkning inte längre behov av detta stöd. Socialnämndens IFO-utskott kommer därför att föreslås att LVU-vården avslutas. – – –

text: Våra kommentarer till anmälan

text: I första stycket under rubriken BAKGRUND skriver AA att BB nekats att få LVU:et beträffande sonen CC upphävt samt även att överhuvudtaget överklaga eller få prövning av detsamma. BB överklagade i skrivelse inkommen till länsrätten 970310 omhändertagandet. Referenten i målet på Kammarrätten uppgav vid telefonsamtal 970602 att ärendet låg hos dem i avvaktan på klarhet i frågan om vem som skulle vara ombud för BB

text: eftersom hon hade begärt byte av advokat. Först 980420 fattade Kammarrätten i Göteborg beslut att avskriva målet från vidare handläggning. Kammarrättens motivering: ”Sedan BB överklagat länsrättens dom har Lunds tingsrätt den 26 september 1997 förordnat, för tiden intill dess målet avgjorts genom dom eller beslut som vunnit laga kraft eller annat förordnas, att EE skall ha ensam vårdnad om sonen CC. BB har överklagat tingsrättens beslut i Hovrätten över Skåne och Blekinge men återkallat målet varför Tingsrättens beslut står fast.” ”Beredande av vård enligt LVU får överklagas av den unges förälder enbart om denne är vårdnadshavare och barnet inte fyllt 18 år. Till följd av tingsrättens interimistiska förordnande är BB därför inte längre behörig att föra talan angående vård enligt LVU beträffande sonen CC. Hennes överklagan kan därmed inte prövas av kammarrätten.” ”Regeringsrätten har den 1 juli 1998 i Stockholm beslutat att inte meddela BB prövningstillstånd i mål om vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, i vilket mål Kammarrätten i Göteborg meddelat beslut den 26 mars 1998, mål nr 1491-1997. Kammarrättens avgörande står därför fast.” Vår kommentar till detta är att BB synbarligen inte haft bråttom med att få länsrättens dom prövad i kammarrätten. Hennes agerande med att byta advokater har fördröjt processen så att kammarrätten inte hade möjlighet att fatta beslut i frågan medan hon var vårdnadshavare. BB uttalade vid flera tillfällen i samband med att CC placerades hos sin pappa jml § 11 LVU att hon ville att CC skulle vara placerad där jml LVU i fyra år så att EE mognade under tiden som pappa. När BB nästa gång överklagade Socialnämndens IFO-utskotts beslut att avslå hennes begäran om vårdens upphörande 980831 till länsrätten avslog länsrätten 981006 hennes överklagan med motiveringen att hon inte längre var behörig föra talan i ärendet då hon inte längre var vårdnadshavare. Kammarrätten beslutade 981105 att instämma i länsrättens bedömning och ändrade inte det överklagade beslutet. Regeringsrätten beslutade 990115 att inte meddela BB prövningstillstånd i målet om vård enligt lagen om vård med särskilda bestämmelser om vård av unga. Kammarrättens avgörande stod därmed fast. I samband med att EE blev interimistisk vårdnadshavare för CC kontaktade vi länsstyrelsens sociala enhet i Malmö för att få råd om huruvida LVU-domen riktad mot modern absolut skulle beslutas att upphöra i det läget eller om det kunde finnas grund för att det var kvar under en övergångstid. Den information vi fick från länsstyrelsen och Socialstyrelsen var att man kunde låta LVU-beslutet upphöra eller att man kunde låta beslutet vara kvar till dess ett ”permanent” beslut om att fadern skulle ha vårdnaden hade fattats av tingsrätten. Det fanns olika uppfattningar om vad som var det rätta i detta. Vi fick även besked om att förutsättningen för att låta LVU-beslutet fortsätta gälla var att fadern var positiv till detta, och att ifall han begärde vårdens upphörande skulle ärendet tas upp till prövning. Vi gjorde bedömningen att, mot bakgrund av förvaltningens mångåriga kontakter med BB låta LVU-beslutet bestå i avvaktan på en ”permanent” vårdnadsdom. Skälet till detta har varit att vi såg det som en extra trygghet för CC:s tillvaro hos fadern mot bakgrund av att modern sökte få till stånd gemensam vårdnad. Vi bedömde att gemensam vårdnad inte tillräckligt skulle trygga CC:s situation. Processerna i tingsrätt har dragit ut på tiden på grund av att BB agerat för byte av ombud samt att hon överklagade det interimistiska beslutet till hovrätten. Hon drog sedan tillbaka denna överklagan. BB har nu även överklagat tingsrättens beslut av 990209 i vårdnadsfrågan till hovrätten varför tingsrättens dom ej vunnit laga kraft. Detta innebär att tiden för ett slutligt avgörande i vårdnadsfrågan dragit ut längre i tid än vi förutsett.

text: AA skriver vidare i sin anmälan, andra stycket, att: ”pga sjukdom bad modern i ett senare skede socialtjänsten om hjälp vilket resulterade i att barnet omhändertogs enligt LVU trots att modern själv, frivilligt föreslagit tillfällig vårdhjälp. Detta är inte överensstämmande med verkligheten. Modern hade, visade det sig under vår utredning, tidigare hösten 1996 bett en person om hjälp att ta hand om CC tillfälligt men när denna person talade om för BB att de då var tvungna att kontakta socialtjänsten återtog modern sin begäran om hjälp. När CC sedan omhändertogs akut hade modern inte framställt om någon hjälp, hon hade även uttalat till CC:s dåvarande skola att det inte fanns någon hjälp att få. AA skriver vidare att modern inte gick med på att sonen skulle flyttas från den skola han ville gå i och som han efter LVU-domen även placerades i. Det är riktigt att det under länsrättsförhandlingen förekom en diskussion om vilken skola CC skulle gå i som en del i vårdplanen och att modern ej accepterade den delen. Den skola CC ville gå i är den skola han fick börja i efter flyttningen till fadern. När CC omhändertogs hade han gått i tre skolor fast han bara gick i andra klass. Vid omhändertagandet hade vi inte tillräckliga kunskaper om faderns omsorgsförmåga. Detta skulle utredas, vi kunde därför inte låta CC börja i den skola som låg närmast faderns bostad då vi inte visste om CC skulle kunna komma att flyttas till fadern. Denna skola låg dessutom 4-5 mil från barnhemmet vilket hade gett CC lång resväg. AA skriver vidare att socialnämndens IFO-utskott i samband med det omedelbara omhändertagandet beslöt om umgängesrestriktioner med modern. Beslut om umgängesrestriktioner jml § 14 LVU fattades inte förrän 970116 när man på Lunds Barnhem, där CC då var placerad sedan 961227, fann att moderns krav på kontakter med sonen var av den omfattningen att det hindrade CC:s möjlighet att komma till ro på barnhemmet. Det var också tydligt att CC själv inte ville träffa sin mamma, eller tala med henne i telefon och att hon inte alls kunde respektera hans önskningar i detta. Från 970116 fram tills 980914 fanns moderns umgänge med CC reglerat jml § 14 LVU genom en rad olika beslut. Det är riktigt att beslut om umgängesrestriktioner jml § 14 LVU upphävts av Socialnämndens IFO-utskott 980914 efter att länsrätten i sitt beslut av den 22 juli 1998 skrivit att socialnämnden överskridit sina befogenheter genom att besluta om umgänget. (Modern hade begärt utökat umgänge och IFO-utskottet hade avslagit detta.) Länsrätten fann att de inte kunde ingå i en prövning av socialnämndens beslut att begränsa umgänget, och avskrev målet från vidare handläggning. AA skriver vidare i samma stycke att tingsrätten i Lund hunnit meddela interimistiskt beslut där umgänget reglerades utgående från Socialförvaltningens i Lund tidigare rekommendation beslutad av Socialnämndens IFO-utskott 970623. Det är riktigt att Lunds Tingsrätt beslutade i sin muntliga förberedande förhandling 980811 att modern skulle ha umgänge med CC var tredje helg i enlighet med vårt beslut av 970623. Vårt beslut om omfattningen av umgänget var grundat på den samlade bedömningen av BUP:s utredning om CC, Lunds Barnhems utredning om CC samt av vår egen utredning och grundade sig på i vilken omfattning som CC kunde må bra av kontakten med modern. Denna bedömning grundade sig således på ett gediget utredningsarbete. Det interimistiska beslutet om vårdnaden som hade fattats av tingsrätten 970926 innefattade ej något beslut om umgänget för modern. AA skriver vidare i samma stycke att tingsrätten i Lund 990209 genom dom beslutat att frånta modern vårdnaden och överflytta densamma på fadern i enlighet med tidigare interimistiskt beslut 1997-09-26 och att domen har överklagats. Detta är riktigt. Men tingsrätten har också i denna dom beslutat om ett betydligt utvidgat umgänge för modern, till ett liknande ”normalumgänge”.

text: AA säger i sammanfattningen av sin skrivelse att det är absurt och oförenligt med intentionen i lagstiftningen att upprätthålla ett LVU mot modern i en situation där barnet vårdas enligt LVU hos fadern och där inga umgängesrestriktioner mera

text: föreligger. Han säger vidare att modern inte ges några rättsliga medel att i detta läge få LVU:et överklagat och omprövat och att hon befinner sig i ett rättsligt moment 22. Han säger vidare i detta stycke att socialnämnden i Lund därigenom otillbörligt påverkat hennes möjligheter att försvara sitt föräldraskap. I sista stycket säger han vidare att vi agerat för att fadern skall försvåra barnets umgänge med modern. Socialnämndens IFO-utskott har nu föreslagits låta LVU-vården upphöra, ärendet kommer att behandlas vid samma sammanträde som detta yttrande. Frågan om det varit oförenligt med intentionerna i lagstiftningen får prövas av JO. Vår avsikt med att behålla LVU-beslutet så pass länge har varit att maximalt trygga CC:s tillvaro hos fadern då vår bedömning har varit och är att modern inte åter bör få avgörande inflytande över honom. Socialnämnden i Lund har inte agerat för att fadern skall försvåra barnets umgänge med modern, men vi har mot bakgrund av bedömningarna i tidigare nämnda utredningar, av BUP, av Lunds Barnhem och av oss själva, tagit ställning för att begränsa umgänget till det som fattats beslut om av IFO-utskottet. Sedan är det tydligen så att CC inte alltid velat träffa sin mamma och då har inte fadern tvingat honom vilket vi ej motsatt oss. Dessutom är det tydligen så att modern vid ett antal tillfällen inhiberat och velat flytta umgängeshelger med kort varsel och att detta lett till osäkerhet och förvirring för CC. Av de till remissvaret fogade handlingarna framgick det att IFO-utskottet den 10 maj 1999 beslutade att LVU-vården av CC skulle upphöra.

text: AA bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret.

text: Kompletterande upplysningar inhämtades per telefon från 1:e socialsekreteraren DD.

text: Vid ärendets avgörande hade JO tillgång till den aktuella personakten.

text: I ett beslut den 29 september 2000 anförde JO André följande.

text: Umgänget

text: När ett beslut har fattats om omhändertagande eller vård enligt LVU bestämmer socialnämnden enligt

text: 11 §

text: LVU hur vården av den unge skall ordnas och var han skall vistas under vårdtiden. Av denna socialnämndens allmänna befogenhet att besluta om barnets förhållanden under vårdtiden följer att socialnämnden i princip bestämmer om alla besök hos den underårige. Socialnämnden bör vid vårdens genomförande så långt det är möjligt samarbeta med föräldrarna och medverka till att kontakterna mellan föräldrarna och den unge upprätthålls.

text: Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt LVU får socialnämnden, enligt

text: 14 § andra stycket 1

text: LVU, besluta hur den unges umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom skall utövas. Lagtexten är inte helt entydig. När det gäller en förälder som inte är vårdnadshavare och socialnämndens beslut innebär en inskränkning av dennes möjligheter att träffa barnet, har bestämmelsen – i förarbetena och rättspraxis – begränsats till att avse de situationer då det föreligger ett avtal eller ett domstolsavgörande angående umgängesrätten och socialnämndens beslut innebär att den umgängesberättigade föräldern inte kan träffa barnet enligt den civilrättsligt gällande umgängesrätten (jfr RÅ 84 2:38,

text: prop. 1979/80:1

text: del A s. 601 f., del B s. 380,

text: prop. 1989/90:28 s. 115

text: se även

text: SOU 2000:77

text: , ”Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga”, s. 143 f. och s. 209 f.).

text: Modern BB:s umgänge med CC reglerades med stöd av

text: 14 § andra stycket

text: LVU under tidsperioden den 16 januari 1997–den 14 september 1998. Lunds tingsrätt förordnade i ett interimistiskt beslut den 26 september 1997 att EE ensam skulle ha vårdnaden om CC. Det fanns vid detta tillfälle inte någon dom eller beslut från allmän domstol som reglerade umgänget. Såvitt framkommit fanns det inte heller något avtal i detta hänseende. Det var följaktligen fel av IFO-utskottet att reglera umgänget med stöd av

text: 14 § andra stycket

text: LVU när EE den 26 september 1997 hade blivit ensam vårdnadshavare. Däremot hade IFO-utskottet möjlighet att reglera BB:s besök hos CC i enlighet med den tidigare nämnda allmänna befogenheten i

text: 11 §

text: LVU att bestämma om den unges förhållanden.

text: LVU-vårdens upphörande m.m.

text: Vård skall, enligt

text: 2 §

text: LVU, beslutas om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. När vård med stöd av LVU inte längre behövs, skall socialnämnden, enligt

text: 21 §

text: LVU, besluta att vården skall upphöra. Av

text: 11 § andra stycket

text: LVU följer att socialnämnden får medge att den unge vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom. Vård med stöd av denna lag skall dock alltid inledas utanför den unges hem.

text: Den 23 juni 1997 beslutade IFO-utskottet att placera CC hos EE enligt

text: 11 §

text: LVU. Skälen för fortsatt LVU-vård efter det att CC hade placerats hos EE var, enligt remissvaret, att ”maximal” trygghet skulle uppnås när det gällde CC:s tillvaro hos sin far. Modern borde, enligt utskottet, inte åter få avgörande inflytande över CC och socialnämnden var tveksam till om CC:s far EE skulle kunna begränsa CC:s kontakter med modern. Beslutet om fortsatt tvångsvård byggde alltså på förhållandena hos fadern och dennes förmåga att utöva sin bestämmanderätt såsom vårdnadshavare i förhållande till CC:s mor. Tidigare beslut om LVU-vård byggde på en bedömning av förhållandena hos CC:s mor jämte avsaknad av närmare kunskaper om CC:s far. Grunden för LVU-vården förändrades således när CC placerades hos sin far. Förändringen blev än mer påtaglig när allmän domstol beslutade att EE ensam skulle ha vårdnaden. Jag kan i och för sig inte se något hinder mot att vården enligt LVU fortsätter i en situation som den aktuella. Självfallet måste de förutsättningar för vård som anges i

text: 2 §

text: LVU fortfarande vara uppfyllda, dvs. att det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet (i förevarande fall EE:s hem) finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.

text: När grunderna för LVU-vården förändras på det sätt som skett i förevarande fall, är det naturligtvis av vikt att en ingående utredning föregår ställningstagandet till om vården enligt LVU skall fortsätta eller ej. Därvid måste det tydligt framgå hur de aktuella förhållandena bedöms mot bakgrund av de rekvisit för vård som anges i

text: 2 §

text: LVU. Eftersom ett övervägande enligt

text: 13 § andra stycket

text: LVU inte utmynnar i

text: ett överklagbart beslut bör socialnämnden i normalfallet ompröva om tvångsvården skall fortsätta eller ej (jfr

text: 21 §

text: LVU). Ett sådant beslut i fråga om fortsatt tvångsvård kan, enligt

text: 41 § första stycket 2

text: LVU, överklagas hos länsrätten.

text: Frågan om fortsatt LVU-vård övervägdes av utskottet i samband med beslutet den 23 juni 1997 att placera CC hos sin far EE Till grund för utskottets beslut och övervägande förelåg ett tjänsteutlåtande samt utlåtande från Stiftelsen Lunds Barnhem med förslag till eftervårdskontrakt och ett intyg från Barn- och ungdomspsykiatriska mottagningen i Lund. Därefter övervägde utskottet vården den 15 december 1997. Frågan om fortsatt vård har även varit föremål för utskottets överväganden den 1 september 1997 genom beslut i samband med yttrande till Länsrätten i Skåne län.

text: Vid en genomgång av de tjänsteutlåtanden och övriga handlingar som låg till grund för utskottets överväganden kan jag konstatera att det inte finns någon anledning till kritik för brister i underlaget inför utskottets ställningstaganden om CC:s fortsatta vård. Däremot saknar jag en tydlig koppling till de i

text: 2 §

text: LVU angivna förutsättningarna för tvångsvård. Som nämnts är det självfallet viktigt att denna koppling tydligt framgår när tvångsvården fortsätter trots sådana förändringar i grunderna för vården som det är fråga om i förevarande fall.

text: Slutligen vill jag framföra att de angivna skälen till fortsatt tvångsvård sedan EE genom interimistiskt beslut hade erhållit vårdnaden om CC framstår, i vart fall sedan viss tid hade förflutit, som svaga. Det finns enligt min mening skäl att ifrågasätta om inte LVU-vården borde ha upphört betydligt tidigare än vad som blev fallet.

text: Övrigt

text: Vad som i övrigt har förekommit föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.