title: Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till bland annat lång handläggningstid i ärende och mål om uppehållstillstånd på grund av anknytning

text: Justitiekanslern avslår sökandenas anspråk.

text: Bakgrund

text: AA:s make BB och ett av parets gemensamma barn, CC, beviljades permanent uppehållstillstånd och flyktingstatusförklaring i Sverige i oktober 2014. Den 4 februari 2015 lämnade AA samt de två andra gemensamma barnen DD och EE (sökandena) in en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till BB och CC. Sökandena är liksom BB och CC medborgare i Syrien.

text: I mars 2015 bad Migrationsverket Sveriges generalkonsulat i Istanbul att informera sökandena om kravet på styrkt identitet i anknytningsärenden och att kravet vanligtvis uppfylls genom att pass visas upp för svenska utlandsmyndigheter. Några dagar senare meddelade BB Migrationsverket att sökandena inte kunde få pass vid den syriska ambassaden eftersom han hade deserterat. Strax därefter lämnade AA in ett brev där det bland annat framgick att sökandenas pass stulits under resan och att de lämnat in identitetskort, körkort, familjebok och födelsebevis.

text: Den 2 oktober 2017 beslutade Migrationsverket att avslå sökandenas ansökan om uppehållstillstånd. I skälen för beslutet angavs bland annat att ansökan avslagits på grund av att sökandenas identiteter inte var styrkta och att regeln om bevislättnad inte var tillämplig i ärendena.

text: Den 15 oktober 2017 utfärdades syriska hemlandspass för respektive sökande.

text: Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, avslog den 23 januari 2018 sökandenas överklagande av Migrationsverkets beslut. Sökandena hade till domstolen gett in egna kopior av passen men hade också uppgett att de hade hemlandspass i original. I domen angav migrationsdomstolen bland annat att den sökande, för att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning i Sverige, ska ha styrkt sin identitet. Migrationsdomstolen bedömde att kopiorna inte kunde anses styrka identiteten och att det, med hänsyn till att sökandena hade hemlandspass i original, saknades skäl att medge bevislättnad avseende kravet på styrkt identitet. Domen fick laga kraft den 21 februari 2018 när Migrationsöverdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

text: Den 29 januari 2018 visade sökandena upp sina pass vid Sveriges generalkonsulat i Istanbul. Konsulatet kontrollerade handlingarnas status och skickade samma dag digitala kopior tillsammans med en kontrollista för varje pass till Migrationsverket.

text: Den 26 juni 2018 befann sig sökandena i Sverige och lämnade in en ansökan om uppehållstillstånd och flyktingstatusförklaring till Migrationsverket. Ansökan var vid Justitiekanslerns kontroll fortfarande under handläggning.

text: Migrationsverket hade, samtidigt med ärendet om uppehållstillstånd på grund av anknytning, inlett ett ärende om återkallande av BB och CC:s permanenta uppehållstillstånd. Enligt verket stoppades BB och CC av polisen den 24 september 2015 sedan de försökt resa till Turkiet med falska syriska pass som också innehöll viseringar till Spanien. Passhandlingarna hade undanhållits under BB:s asylutredning. Den 27 april 2016 beslutade Migrationsverket att inte återkalla uppehållstillstånden.

text: Anspråket m.m.

text: Sökandena har begärt att Justitiekanslern ska fastställa att de har rätt till skadestånd på grund av kränkning av

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: med dels 225 000 kr jämte ränta för ideell skada, dels 21 574 kr jämte ränta för ekonomisk skada motsvarande sökandenas kostnader för juridiskt ombud i domstolsprocessen.

text: Vidare har sökandena begärt skadestånd av staten på unionsrättslig grund med 200 000 kr jämte ränta avseende, som det får förstås, ideell skada. Till grund för anspråket har de gjort gällande att Migrationsverket har överträtt den reglerade tidsfristen på nio månader enligt Rådets direktiv

text: av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet) och att samtliga förutsättningar för skadestånd på unionsrättslig grund är uppfyllda.

text: De har också begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här.

text: Sökandena har anfört bland annat följande till stöd för sina anspråk.

text: Skadestånd på grund av kränkning av Europakonventionen

text: Sökandena har genom Migrationsverkets beslut och migrationsdomstolens dom fråntagits rätten att återförenas med BB och CC. Deras rätt till respekt för familjeliv enligt

text: artikel 8 Europakonventionen

text: har genom beslutet och domen kränkts och de har därför rätt till ersättning för ideell skada (kränkning) samt för ekonomisk skada.

text: Även efter att det blev känt att de hade skaffat passhandlingar höll Migrationsverket i yttrande till migrationsdomstolen fast vid att de inte skulle beviljas uppehållstillstånd, på grund av att referenspersonen BB i samband med sin asylansökan inte hade berättat att han hade ett syriskt pass.

text: Migrationsverket har över huvud taget inte tagit hänsyn till att ansökan avser familjemedlemmar som är flyktingar och som ansöker om att återförenas med sin skyddsbehövande make och far. Verket har inte heller beaktat deras särskilda omständigheter och inte visat tillräcklig flexibilitet, snabbhet och effektivitet under handläggningen. Migrationsverkets handläggning och handläggningstid bör i sig innebära en kränkning av

text: artikel 8

text: . Det har inte gjorts en avvägning mellan å ena sidan sökandenas intresse att återförenas och Sveriges intresse av en reglerad invandring. Migrationsverket har inte vägt in barnens intressen och barnens bästa i sin bedömning och motivering.

text: Med samma resonemang bör även migrationsdomstolen anses ha kränkt

text: artikel 8

text: genom att ha underlåtit att dels göra en avvägning mellan sökandenas intresse att återförenas och Sveriges intresse av en reglerad invandring, dels väga in barnens bästa. Migrationsdomstolen har, med vetskap om att sökandena haft hemlandspass i original, och utan att Migrationsverket dessförinnan ifrågasatt existensen av passen, avslagit överklagandet. De har inte ombetts att komma in med sina passhandlingar i original till domstolen eller att visa upp dem vid konsulatet i Turkiet. Det har inte getts någon indikation på att detta var ett krav. Eftersom migrationsdomstolen inte kommunicerat de nya passkopiorna med Migrationsverket har domstolens agerande inte kunnat uppfattas på annat sätt än att de ingivna kopiorna var tillräckliga för att sökandenas identiteter skulle anses styrkta.

text: Vid beräkningen av ersättningens storlek har vägledning hämtats från Europadomstolens praxis, bland annat målet

text: Tanda-Muzinga mot Frankrike

text: (dom den 10 juli 2014). Ränta enligt

text: räntelagen

text: ska beräknas från dagen då Migrationsverket beslutade att avslå deras ansökningar.

text: Skadestånd på unionsrättslig grund

text: Familjeåterföreningsdirektivet är direkt tillämpligt på sökandenas ansökningar om uppehållstillstånd. Enligt

text: artikel 5.4 i direktivet

text: ska en ansökan om familjeåterförening avgöras senast nio månader efter att ansökan har lämnats in. Det aktuella ärendet har tagit 32 månader för Migrationsverket att avgöra och har därför inneburit en överträdelse av direktivets regler om tidsfrist. Migrationsverket har inte angett något annat skäl till fördröjningen än den administrativa kapaciteten, vilken enligt den Europeiska kommissionens riktlinjer inte anses vara skäl nog för att motivera en förlängning enligt undantagsregeln. Deras ansökningar avslogs på grund av att de inte styrkt sina identiteter, en omständighet som Migrationsverket kände till vid inlämnandet av ansökningarna och som verket fick en skriftlig förklaring till redan den 16 mars 2015. Under de 32 månader som ärendet har handlagts har Migrationsverket knappt vidtagit några åtgärder. Huruvida BB och CC:s uppehållstillstånd skulle återkallas borde även sakna betydelse för dröjsmålet mot bakgrund av Migrationsverkets avslagsgrund. De har därför rätt till skadestånd på unionsrättslig grund.

text: För beräkningen av skadeståndets storlek har vägledning hämtats från Europadomstolens dom den 10 november 2004 i målet Zullo mot Italien. Såvitt avser ränta ska den beräknas från dagen då nio månader förflutit sedan ansökan gavs in till Migrationsverket.

text: Utredningen

text: Migrationsverket och Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, har yttrat sig över anspråket och ansett att begäran ska avslås. Sökandena har yttrat sig över vad verket och domstolen anfört.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Enligt

text: 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207)

text: ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverket och migrationsdomstolarnas handläggning av och beslut i ärenden om uppehållstillstånd är sådan verksamhet.

text: Enligt

text: 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen

text: ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i

text: 2 kap. 3 § samma lag

text: genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av

text: 2 kap. 3 § skadeståndslagen

text: endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Dessa regler innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

text: Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst

text: NJA 2005 s. 462

text: och

text: NJA 2007 s. 584

text: , jfr

text: 3 kap. 4 § skadeståndslagen

text: beträffande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet tillhandahålla rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. I de skadefall som inträffat före den 1 april 2018 ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen ska denna bestämmelse tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av

text: 2 kap. 3 § skadeståndslagen

text: inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen i regel inte grundas på

text: skadeståndslagen

text: . Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd. Denna praxis gäller dock bara vid överträdelse av Europakonventionen, och inte vid överträdelse av unionsrätten.

text: Staten kan också bli skadeståndsskyldig vid överträdelse av unionsrätten. Enligt svensk rätt kan en enskild som vill kräva skadestånd av staten på grund av en unionsöverträdelse välja att grunda sin talan om skadestånd antingen direkt på det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet eller på

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Förutsättningarna för statens skadeståndsansvar vid en överträdelse av unionsrätten kan därför prövas enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: eller direkt mot unionsrätten, beroende på hur den enskilde har valt att utforma sin talan.

text: Enligt EU-domstolens fasta praxis (den s.k. Francovich-doktrinen) har enskilda en rätt till ersättning för den skada som en stat har orsakat dem genom överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas staten under förutsättning att samtliga följande tre kriterier är uppfyllda.

text: Förutsättningarna för medlemsstaternas skadeståndsansvar följer således direkt av unionsrätten. Övriga processuella och materiella villkor för det skadeståndsrättsliga ansvaret, till exempel avseende skadans omfattning och beräkning, regleras däremot som huvudregel – i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser – av nationell rätt. De nationella villkoren får inte vara mindre förmånliga än de som avser liknande ersättningsanspråk grundade på nationella förhållanden (likvärdighetsprincipen) och de får inte heller vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (effektivitetsprincipen). EU-domstolen har inte generellt uttalat sig om vilka typer av skador som ska utgå vid skadestånd med stöd av Francovich-doktrinen. EU-domstolen har dock slagit fast att ersättningen måste vara adekvat i förhållande till den lidna skadan, så att ett effektivt skydd av enskildas rättigheter kan garanteras. Unionsrätten hindrar också att nationell rätt helt utesluter möjlighet till ersättning för vissa typer av skador; så är till exempel fallet med utebliven vinst (se EU-domstolens dom i de förenade målen Brasserie du Pêcheur och Factortame,

text: och 48/93, EU:C:1995:407, p. 82, 83, 87 och 90).

text: Oavsett om den enskilde grundar sitt skadeståndsanspråk mot staten på

text: skadeståndslagen

text: , Europakonventionen eller direkt på unionsrätten med stöd av Francovich-doktrinen, är det den enskilde som ska bevisa att staten är skadeståndsskyldig. För att få skadestånd med stöd av

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: är det då inte tillräckligt att den enskilde visar att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande utan det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. För att få skadestånd på unionsrättslig grund ska den enskilde visa att samtliga tre kriterier enligt Francovich-doktrinen är uppfyllda. Oavsett vilken rättslig grund som åberopas till stöd för statens skadeståndsansvar är det också den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning. I samtliga fall kan även skadeståndsrättsliga principer – till exempel att den enskilde är skyldig att vidta tillräckliga åtgärder för att begränsa sin skada – aktualiseras.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Några utgångspunkter

text: Sökandena har begärt ersättning för ideell skada med stöd av både unionsrätten och Europakonventionen. Vidare har de begärt ersättning för ren förmögenhetsskada avseende sina ombudskostnader i domstolsprocessen med stöd av Europakonventionen. De rättsliga grunderna för skadeståndsanspråken kommer att prövas under olika rubriker nedan. I samband med prövningen av om skadestånd kan utgå med stöd av Europakonventionen prövar Justitiekanslern även skadeståndsanspråken enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: , i enlighet med vad som anförts tidigare.

text: Inledningsvis kan konstateras att det framgår av utredningen att handläggningstiden hos Migrationsverket för sökandenas tillståndsärenden har uppgått till närmare 32 månader från det att ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning lämnades in i februari 2015 tills verket fattade beslut i ärendena i oktober 2018. Handläggningstiden i migrationsdomstolen och (inom ramen för prövningstillstånd) i Migrationsöverdomstolen uppgick därefter till ytterligare ca 4,5 månader. Det tog således ca 36,5 månader från det att ansökningarna lämnades in till dess att avslagsbesluten fick laga kraft. I detta ärende är det dock främst Migrationsverkets handläggningstid som är av intresse. När det gäller denna handläggningstid bör noteras att sökandena kompletterade sina ansökningar med vissa handlingar fram till och med mars 2015. Under handläggningstiden hos Migrationsverket har verket också under ca sju månader – med start i september 2015 – utrett om uppehållstillstånden för sökandenas referenspersoner skulle återkallas. Justitiekanslern redovisar sina överväganden kring hur dessa faktiska omständigheter har betydelse vid beräkningen av handläggningstiden under de olika rubrikerna.

text: Skadestånd enligt Europakonventionen eller

text: skadeståndslagen

text: Sökandena har gjort gällande en rätt till skadestånd med stöd av Europakonventionen på den grunden att artikel 8 i konventionen har överträtts dels genom Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas handläggning och beslut att avslå deras ansökningar om uppehållstillstånd, dels genom den långa handläggningstiden.

text: Har Europakonventionen överträtts genom Migrationsverkets och domstolarnas handläggning och beslut?

text: Inledningsvis kan konstateras att förfaranden som gäller uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor faller utanför tillämpningsområdet för

text: artikel 6 i Europakonventionen

text: om rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid (se Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 171, och Justitiekanslerns beslut i ärende med dnr

text: ). Sökandenas anspråk på ersättning med stöd av Europakonventionen ska således, i enlighet med deras ansökan, prövas mot bestämmelsen i

text: artikel 8

text: Var och en har enligt

text: artikel 8.1 i Europakonventionen

text: rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rättigheten kan emellertid begränsas. Vid prövningen av ett påstående om överträdelse av rätten till privat- och familjeliv måste först avgöras om de åberopade omständigheterna utgör ett ingrepp i den skyddade rättigheten. Om så är fallet måste ingreppet – för att vara tillåtet – ha skett i enlighet med lag och vara ägnat att tillgodose något av de legitima intressen som anges i

text: artikel 8.2

text: , till exempel förebyggande av oordning eller brott. Vidare ska ingreppet vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose det intresset. Det sistnämnda kravet ger uttryck för en så kallad proportionalitetsprincip.

text: Europakonventionen innehåller ingen bestämmelse som förpliktar en stat att medge utlänningar inresa till eller vistelse på dess territorium. Det står enligt konventionen varje stat fritt att själv reglera villkoren för att utlänningar ska få vistas i landet. Rätten till respekt för familjelivet kan dock aktualiseras i vissa fall när statens åtgärder eller beslut leder till att en familj splittras eller att familjemedlemmarna inte kan leva tillsammans.

text: Sökandena har hänvisat till ett antal domar från Europadomstolen som behandlar rätten till familjeliv, bland annat

text: Tanda-Muzinga mot Frankrike

text: . Målet rörde bland annat de svårigheter personer, som kommer från länder med en dåligt utvecklad myndighetsstruktur, kan ha när det gäller att styrka åberopade familjeförhållanden med godtagbara dokument. Europadomstolen uttalade bland annat att flyktingar, i jämförelse med andra utlänningar, bör få lättnader i processer som rör familjeåterförening. Europadomstolen ansåg att Frankrike inte nått en rimlig balans mellan familjens intressen och sitt eget intresse av att kontrollera invandringen, och att

text: artikel 8

text: därför överträtts.

text: Migrationsöverdomstolen har i flera avgöranden slagit fast att den sökande måste klarlägga sin identitet vid ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning (se t.ex.

text: MIG 2011:11

text: ). Begreppet ”klarlägga” är uttryck för ett högt beviskrav, nämligen att identiteten ska vara styrkt (se

text: MIG 2016:6

text: Förhållandena i den sökandes hemland medför inte sällan att det är svårt eller omöjligt att skaffa fram dokument som klarlägger hans eller hennes identitet. Migrationsöverdomstolen har i flera avgöranden behandlat frågan om bevislättnad avseende en persons identitet i en sådan situation, bland annat utifrån att Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen ska kunna uppfyllas (se t.ex.

text: MIG 2012:1

text: MIG 2014:16

text: och

text: MIG 2016:13

text: ). Av rättsfallet

text: MIG 2012:1

text: , som migrationsdomstolen också hänvisat till i sitt avgörande avseende sökandena, framgår att en proportionalitetsbedömning måste göras mellan å ena sidan sökandenas och övriga familjemedlemmars intresse av återförening och å andra sidan de samhälleliga intressen som kräver ett klarläggande av de sökandes identitet, bland annat säkerhet och reglerad invandring. I fall där det är orimligt svårt att styrka identiteten kan det enligt Migrationsöverdomstolens praxis räcka med att identiteten görs sannolik.

text: Utlänningslagens (2005:716)

text: regler och Migrationsöverdomstolens praxis avseende uppehållstillstånd på grund av anknytning kan innebära att rätten till familjeliv inskränks; så har också blivit fallet här. Den inskränkning som reglerna generellt riskerar att innebära har emellertid stöd i lag och är ägnad att tillgodose ett legitimt intresse. Enligt Justitiekanslern kan det inte vara en oproportionerlig avvägning att kräva att sökanden styrker sin identitet, i fall det inte bedöms vara orimligt svårt.

text: Av utredningen framgår att Migrationsverket, genom Sveriges generalkonsulat i Istanbul, strax efter att ansökan om uppehållstillstånd hade gjorts, informerade sökandena om kravet på styrkt identitet och att kravet vanligtvis uppfylls genom att pass visas upp för svenska utlandsmyndigheter. Information har således lämnats i ett tidigt skede av ansökningsprocessen. Det framgår vidare att sökandena fått pass utfärdade den 15 oktober 2017 men att handlingarna visats upp för svensk utlandsmyndighet först den 29 januari 2018, det vill säga efter att migrationsdomstolen dömt i målet.

text: Den omständigheten att sökandena fått pass utfärdade och också har visat upp dessa för svensk utlandsmyndighet innebär att det får anses ha varit möjligt för dem att uppfylla kravet på klarlagd identitet. De har också varit informerade om kravet i fråga och om grunden för Migrationsverkets avslagsbeslut. Därutöver har det funnits en betydande oklarhet vad gäller passhandlingar för de familjemedlemmar som befunnit sig i Sverige. Redan här skiljer sig omständigheterna klart från förhållandena i målet

text: Tanda-Muzinga mot Frankrike

text: . Det finns inte anledning att ifrågasätta Migrationsverkets och migrationsdomstolens bedömningar att sökandena med de handlingar som getts in inte förmått klarlägga sina identiteter. Eftersom sökandena, som dessutom företräddes av ett juridiskt ombud, hade passhandlingar vid tidpunkten för migrationsdomstolens avgörande anser Justitiekanslern att kravet att dessa ska visas upp för svenska utlandsmyndigheter inte är en oproportionerlig åtgärd i den mening som avses i

text: artikel 8

text: Migrationsverkets och migrationsdomstolens tillämpning av kravet på klarlagd identitet innebär inte att sökandenas rätt till familjeliv enligt Europakonventionen har kränkts. Det som anförts om handläggningen i migrationsdomstolen och om Migrationsverkets inställning i målet där ändrar inte den bedömningen. Detta innebär att någon överträdelse av Europakonventionen inte kan anses ha skett med anledning av Migrationsverkets och migrationsdomstolens handläggning och beslut.

text: Är Migrationsverkets handläggningstid skadeståndsgrundande enligt Europakonventionen eller

text: skadeståndslagen

text: Migrationsverkets långa handläggningstid i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning har prövats av Justitiekanslern i flera tidigare ärenden utifrån Europakonventionen och

text: skadeståndslagen

text: (se t.ex. dnr

text: , 1642-17-4.3, 7422-17-4.3, 9872-17-4.3 och 10251-17-4.3). I dessa ärenden har handläggningstiden bedömts utifrån bestämmelsen i

text: 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen (2006:97)

text: som anger att ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska, om det inte finns särskilda skäl, avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in.

text: I förhållande till prövningen av om skadestånd kan utgå med stöd av

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: har Justitiekanslern framhållit att inte ens betydande dröjsmål i förhållande till fristen i

text: 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen

text: kan betecknas som oaktsamt under de exceptionella förhållanden som rådde med anledning av flyktingkrisen under framför allt 2014 och 2015 men även 2016 (se dnr

text: ). Migrationsverkets dröjsmål om drygt ett år ansågs inte oaktsamt i

text: skadeståndslagens

text: mening. Dröjsmålet ansågs inte heller utgöra en överträdelse av

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: I detta ärende är handläggningstiden i förhållande till tidsfristen på nio månader visserligen längre än de dröjsmål som prövats tidigare. Ansökan har under Migrationsverkets handläggning kompletterats med handlingar fram till och med mars 2015. Mellan september 2015 och april 2016 har Migrationsverket med fog utrett om referenspersonernas uppehållstillstånd skulle återkallas, vilket får anses ha varit en fråga av omedelbar betydelse för sökandenas ärende. Sökandenas ansökningar om uppehållstillstånd har inte, enligt vad som kommit fram, handlagts långsammare än andra ansökningar som lämnades in vid samma tid. Även om tidsfristen har överskridits i betydande mån, anser Justitiekanslern vid en sammantagen bedömning, att det inte är fråga om ett dröjsmål som i sig utgör en överträdelse av

text: artikel 8 i Europakonventionen

text: Handläggningen har pågått i huvudsak under den tid under vilken Justitiekanslern tidigare har bedömt att det rått exceptionella arbetsförhållanden hos Migrationsverket. Detta talar för att det inte heller är fråga om ett skadeståndsgrundande dröjsmål enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Även om dröjsmålet skulle betraktas som oaktsamt enligt denna bestämmelse skulle ersättning för ideell skada (kränkning) emellertid inte kunna utgå med stöd av

text: skadeståndslagen

text: , eftersom sökandena inte har utsatts för ett typiskt sett integritetskränkande brott. Inte heller kan sökandenas anspråk på ersättning för ombudskostnader i domstolsprocessen anses orsakade av dröjsmålet, även om detsamma skulle bedömas som oaktsamt enligt

text: skadeståndslagen

text: Sammantaget finns inte förutsättningar att bifalla sökandenas anspråk med stöd av

text: skadeståndslagen

text: eller Europakonventionen.

text: Skadestånd på unionsrättslig grund

text: Till stöd för sin begäran om skadestånd på unionsrättslig grund har sökandena gjort gällande att staten genom Migrationsverket har gjort sig skyldig till en överträdelse av tidsfristen i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet och att överträdelsen har orsakat dem ideell skada.

text: Familjeåterföreningsdirektivet

text: Familjeåterföreningsdirektivet är tillämpligt på sökandenas ansökningar om familjeåterförening. Direktivets syfte är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier (

text: artikel 1

text: ). Direktivet har även som mål att harmonisera villkoren för rätt till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare och att ge en mer kraftfull integrationspolitik som bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas (skäl 3 i ingressen). Enligt

text: skäl 13

text: i

text: direktivet

text: s ingress anges att de nationella förfarandena för prövningen av ansökan om familjeåterförening bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter.

text: Artikel 5

text: finns i direktivets tredje kapitel som har rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”. I artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet anges följande (i den svenska versionen).

text: Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.

text: Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tidsfristen i första stycket i undantagsfall förlängas.

text: Ett beslut om avslag skall motiveras. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning.

text: Enligt

text: artikel 5.2

text: ska en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt direktivet åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.

text: Det sjunde kapitlet har rubriken ”Påföljder och rättsmedel”. Där finns bland annat

text: artikel 18

text: , som uttryckligen räknar upp fyra typer av beslut som ger rätt att ansöka om rättslig prövning; om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd inte förnyas, om ett uppehållstillstånd återkallas samt om utvisning från medlemsstatens territorium beslutas.

text: Direktivet innehåller inte några bestämmelser om skadestånd.

text: Europeiska kommissionen har i ett meddelande från april 2014 lämnat riktlinjer för tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet (COM[2014] 210 final). I dessa har kommissionen på s. 10 uttalat bland annat följande angående kraven på förfarandets längd med hänvisning till direktivets

text: artikel 5.4

text: och skäl 13 i ingressen.

text: I regel bör [...] en normal ansökan under sedvanliga arbetsförhållanden behandlas så snart som möjligt och utan onödigt dröjsmål. Om arbetsbelastningen undantagsvis överskrider den administrativa kapaciteten eller om ansökan kräver ytterligare prövning bör den maximala prövningstiden på nio månader motiveras. Niomånadersperioden börjar löpa den dag ansökan lämnas in, inte den dag medlemsstaten bekräftar mottagandet.

text: Undantaget i

text: artikel 5.4 andra stycket

text: om förlängning av niomånadersfristen får bara beviljas i undantagsfall om prövningen av ansökan är av komplicerad natur. […] Att det förekommer problem med den administrativa kapaciteten är inte skäl nog för att motivera förlängningen genom att motivera en förlängning enligt undantaget […].

text: Kommissionen har i sina riktlinjer på s. 29–30 även redogjort för den rättsliga prövning som fastslås i

text: artikel 18

text: och om följderna av att medlemsstaterna underlåtit att iaktta niomånadersfristen i

text: artikel 5.4

text: (understruket här) enligt följande.

text: Direktivet räknar uttryckligen upp fyra typer av beslut som ger rätt att ansöka om rättslig prövning. Enligt rättspraxis från Europeiska unionens domstol måste dock effektiva rättsmedel beviljas även för andra typer av beslut som inskränker de subjektiva rättigheter som föreskrivs i direktivet.

text: Artikel 47 i stadgan

text: om de grundläggande rättigheterna är tillämplig på alla rättigheter som föreskrivs i direktivet, däribland beslut som inskränker rätten till anställning eller vägran att bevilja ett eget uppehållstillstånd. Eventuella följder av att en medlemsstat underlåtit att fatta beslut om en ansökan om familjeåterförening inom utsatt tid ska regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning, oavsett om det rör sig om ett automatiskt beviljande eller att rätten att ansökan om rättslig prövning utövas mot ett automatiskt avslagsbeslut. Den nationella lagstiftningen bör garantera effektiva förfaranden för att ge gottgörelse om förvaltningen underlåtit att fatta beslut i ärendet, genom ett administrativt klagomålsförfarande eller, om ett sådant inte finns, ett domstolsförfarande .

text: Riktlinjerna innehåller inte några anvisningar kring skadestånd.

text: Genomförandet av artikel 5.4 i svensk rätt

text: Vid genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet övervägdes behovet av att särskilt reglera följderna av att ett beslut inte hade fattats inom den frist som anges i

text: artikel 5.4

text: . Regeringen bedömde att det inte var nödvändigt att införa någon författningsreglerad sanktionsmöjlighet för det fall niomånadersfristen inte iakttas. Ställningstagandet baserades dels med beaktande av den befintliga tillsynsverksamheten hos Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän (JO), dels möjligheten att med stöd av

text: skadeståndslagen

text: rikta skadeståndsanspråk mot staten. Regeringen tog bland annat fasta på att JO:s granskning kan utmynna i ett kritiskt uttalande, en anmälan om disciplinärt förfarande mot en enskild tjänsteman eller åtal för tjänstefel. Vid en jämförelse med liknande tidsfrister i nationell rätt (

text: 30 kap.

text: rättegångsbalken

text: och

text: 11 kap. 2 § andra stycket socialtjänstlagen

text: [2001:453]) konstaterades att sanktionerna i fråga kunde inträda även vid överträdelser av dessa frister. (

text: Prop. 2005/06:72 s. 57

text: Artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet har införlivats i

text: 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen

text: Sedan den 1 juli 2018 finns det en möjlighet för en part att med stöd av

text: 12 § förvaltningslagen (2017:900)

text: föra en dröjsmålstalan om en myndighet i första instans inte har fattat beslut i ärendet sex månader från det att ansökan lämnades in. En dröjsmålstalan kan således numera aktualiseras till exempel i samband med Migrationsverkets handläggning av en ansökan om familjeåterförening. Reglerna om dröjsmålstalan hade dock inte trätt i kraft när Migrationsverket handlade sökandenas ansökningar och saknar därför betydelse i detta ärende.

text: Har Migrationsverket överträtt tidsfristen?

text: En första förutsättning för att staten ska bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund är att Migrationsverket har överträtt tidsfristen i

text: artikel 5.4

text: och att fristen i fråga är tvingande, det vill säga att verket har varit skyldig att följa den i artikeln reglerade tidsfristen.

text: Det framgår redan av ordalydelsen att tidsfristen i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet är tvingande, vilket innebär att medlemsstaterna är skyldiga att pröva ansökan om familjeåterförening och underrätta sökanden om beslutet inom fristen (se för ett liknande resonemang, EU-domstolens dom i Diallo,

text: , EU:C:2018:499, p. 34–35 och 38 och Merck,

text: , EU:C:2005:41, p. 20). Migrationsverket har inte gjort gällande att en förlängning av tidsfristen hade varit möjlig med stöd av

text: artikel 5.4 andra stycket

text: . Justitiekanslern har inte heller sett skäl att närmare utreda om en förlängning av tidsfristen hade varit tillåten med anledning av till exempel återkallelseärendet mot anknytningspersonen. Vid prövningen av sökandenas anspråk är därför utgångspunkten att Migrationsverket har varit skyldigt att pröva sökandenas ansökningar om familjeåterförening och underrätta dem om beslut innan niomånadersfristen löpte ut.

text: Tidsfristen börjar löpa när en ansökan lämnas in (

text: artikel 5.4 första stycket

text: ). När det är fråga om familjeåterförening anges i

text: artikel 11.1

text: att

text: artikel 5

text: ska tillämpas ”vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan”. Av bland annat

text: artikel 5.2

text: framgår att ansökan ska lämnas in tillsammans med vissa handlingar. Mot den bakgrunden är det rimligt att som utgångspunkt anse att tidsfristen börjar löpa först när de handlingar som enligt direktivet ska följa med ansökan har getts in.

text: Av utredningen framgår att sökandena lämnade in underlag för sina ansökningar om familjeåterförening i mars 2015. Även om detta underlag senare bedömdes otillräckligt vid prövningen av om sökandena styrkt sin identitet, får tidsfristen enligt

text: artikel 5.4

text: anses ha börjat löpa vid denna tidpunkt. Migrationsverket kunde då ha prövat ansökningarna och beslutat att avslå dessa på samma grund som verket sedan hänvisade till. Migrationsverkets handläggningstid från och med mars 2015 till dess att verket fattade beslut i sökandenas ärenden i oktober 2017 har alltså uppgått till ca 30 månader. Det kan därför konstateras att Migrationsverket har överträtt regeln om tidsfrist i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet.

text: Första Francovich-kriteriet: Ger

text: artikel 5.4 första stycket

text: enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten?

text: Det finns inte någon generell bestämmelse som reglerar tredjelandsmedborgares möjlighet att tillerkännas rättigheter enligt unionsrätten (jfr

text: artikel 20

text: TFEU när det gäller unionsmedborgare). Frågan om en unionsrättslig regel ger tredjelandsmedborgare några rättigheter får därför prövas i det enskilda fallet.

text: Som redan nämnts har unionslagstiftaren överlämnat åt varje medlemsstat att reglera ”samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen löper ut”. Detta innebär att frågan om vilka följder som kan aktualiseras vid en överträdelse av en tidsfrist omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi, förutsatt att effektivitets- och likvärdighetsprincipen beaktas (se för ett liknande resonemang det tidigare nämnda avgörandet i Diallo, p. 45).

text: Trots att det ankommer på medlemsstaterna att reglera följderna av att

text: artikel 5.4

text: inte iakttas, anser Justitiekanslern att det följer av Francovich-doktrinen att enskilda har en principiell rätt till skadestånd från medlemsstaten under förutsättning att de tre kriterierna, som nämnts tidigare, är uppfyllda.

text: Det är inte alla unionsrättsliga bestämmelser som är av den karaktären att en medlemsstat kan bli skadeståndsskyldig vid en överträdelse. Endast en stats överträdelse av en bestämmelse som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda kan grunda en enskilds rätt till skadestånd med stöd av unionsrätten. Unionsrätten är inte helt tydlig när det gäller vilka bestämmelser som är av angivet slag.

text: EU-domstolen har i olika sammanhang uttryckt att en bestämmelse skapar rättigheter för enskilda. Uttalandena till trots går det ändå inte dra slutsatsen att domstolen i alla sammanhang syftat på sådana rättigheter för enskilda som krävs för att grunda ett skadeståndsansvar för staten. Som exempel kan nämnas att uttalanden i överträdelseförfaranden, där EU-domstolen har haft att pröva om en medlemsstat har införlivat ett direktiv på ett korrekt sätt, inte kan tas till intäkt för att domstolen avsett att bestämmelsen ger sådana rättigheter för enskilda som krävs för statens skadeståndsansvar. När EU-domstolen talar om enskildas rättigheter i dessa mål, används begreppet ”rättigheter” nämligen i ett sammanhang som inte har något att göra med tillämpning eller genomdrivande av sanktioner över huvud taget (se t.ex. Thorson, Bjarte, Individual Rights in EU law, (2016), s. 45 ff).

text: Det krävs inte att bestämmelsen har direkt effekt – det vill säga att den är så klar, precis och ovillkorlig att en enskild har rätt att åberopa den gentemot en medlemsstat i till exempel nationell domstol – för att bestämmelsen ska anses ge enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten (jfr domen i Francovich,

text: och 9/90, EU:C:1991:428, p. 26). Att en bestämmelse har direkt effekt innebär inte heller med automatik att bestämmelsen är av sådant slag att den anses skapa rättigheter för enskilda i den mening som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten. Däremot finns det ett samband mellan bedömningen av om en regel har direkt effekt och om den är avsedd att skapa rättigheter för enskilda genom att både innehållet i rättigheterna och de som omfattas av dem måste framgå tillräckligt tydligt av bestämmelsen i fråga.

text: Några faktorer av relevans att beakta vid bedömningen av om en bestämmelse är avsedd att ge enskilda sådana rättigheter som krävs för en medlemsstats unionsrättsliga skadeståndsansvar är bestämmelsens ordalydelse och unionslagstiftarens syfte med bestämmelsen och direktivet (jfr Thorson, s. 341 f). Vid bedömningen bör även beaktas om den som begär ersättning omfattas av den krets som den överträdda regeln avser att skapa rättigheter för (jfr EU-domstolens dom i Peter Paul,

text: , EU:C:2004:606, p. 38-47). Justitiekanslern anser också att en unionsrättighet som ger enskilda rätt till skadestånd från en medlemsstat vid en överträdelse är nära sammankopplad med rätten till ett effektivt rättsskydd, som innefattar rätten till en rättslig prövning av överträdelsen av rättigheten och rätten till ett effektivt rättsmedel vid en sådan unionsöverträdelse (jfr

text: artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

text: , ”rättighetsstadgan”). Den regel som påstås grunda en rättighet för en enskild som kan ge skadestånd ska alltså analyseras utifrån dessa utgångspunkter.

text: Som redan nämnts innehåller familjeåterföreningsdirektivet inte några bestämmelser om skadestånd. Tredjelandsmedborgare erkänns dock vissa rättigheter i direktivet, vilket kommissionen också lyft fram i sina riktlinjer. EU-domstolen har bekräftat att

text: artikel 4.1

text: (som reglerar familjeåterförening för make/maka och underåriga barn) i familjeåterföreningsdirektivet ålägger medlemsstaterna ”positiva, exakt angivna skyldigheter, vilka motsvarar tydligt definierade subjektiva rättigheter eftersom medlemsstaterna enligt denna artikel, i de fall som anges i direktivet, förpliktas att tillåta familjeåterförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att de kan handla inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning” (se domen i Chakroun,

text: , EU:C:2010:117, p. 41, med där gjord hänvisning).

text: EU-domstolen har däremot inte uttalat sig om artikel 5.4 första stycket i familjeåterföreningsdirektivet är en sådan bestämmelse som i sig skapar rättigheter för enskilda i den mening som kan grunda ett skadeståndsansvar för en medlemsstat.

text: Även om

text: artikel 5.4 första stycket

text: innebär att niomånadersfristen är tvingande för medlemsstaterna betyder det inte i sig att regeln syftar till att ge enskilda några rättigheter överhuvudtaget.

text: Vid bedömningen av unionslagstiftarens syfte med bestämmelsen är kommissionens motiverade förslag till familjeåterföreningsdirektivet av intresse. I kommissionens första förslag angavs att sökandens rättssäkerhet innebar att ansökan måste behandlas inom tidsfristen (som föreslogs vara sex månader) och att ett avslag skulle motiveras så att sökanden skulle kunna överklaga det genom rättsliga åtgärder (se kommissionens motivering på s. 17 i KOM(1999) 638 slutlig, 1999/0258 [CNS]). Först i kommissionens tredje förslag infördes en bestämmelse om att följderna av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen löpt ut skulle regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning. Tidsfristen förlängdes också till nio månader. Kommissionen anförde följande motivering till den ändrade lydelsen av

text: artikel 5.4

text: (se s. 8 i KOM(2002) 225 slutlig).

text: Den sammanlagda längden på prövningsförfarandet har utsträckts för att beakta svårigheterna med att minska handläggningstiden i medlemsstaterna. Fristen kan förlängas i undantagsfall, om svårigheter att få fram bevisning om familjeband gör det nödvändigt med ytterligare utredning.

text: Avsaknad av svar från myndigheterna tolkas på olika sätt i olika medlemsstater, beroende på de nationella bestämmelserna om förvaltningsförfaranden. Detta förhållande har klargjorts i punkt 4.

text: I kommissionens första förslag motiveras tidsfristen i

text: artikel 5.4

text: således med sökandenas rättssäkerhet. Detta syfte har också framhållits i skäl 13 i ingressen till direktivet.

text: Som framgått tidigare överlämnas det till medlemsstaterna att besluta om följderna av en överträdelse av

text: artikel 5.4

text: . Kommissionens motivering till sitt tredje förslag anger att det är nationella förvaltningsförfaranden som unionslagstiftaren har haft i åtanke när det gällt de följder som skulle kunna aktualiseras vid en överträdelse av tidsfristen. Även kommissionens riktlinjer om tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet, som redovisats tidigare, leder till slutsatsen att kommissionen anser att ett administrativt klagomålsförfarande är en tillräcklig följd om tidsfristen inte iakttas.

text: Vid en överträdelse av en bestämmelse som ger enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndskrav mot medlemsstaten ställer unionsrätten krav på att enskilda kan få sina rättigheter rättsligt prövade och att det finns ett effektivt rättsmedel att tillgå, till exempel unionsrättsligt skadestånd (jfr

text: artikel 47 i rättighetsstadgan

text: ). I riktlinjerna tycks kommissionen mena att

text: artikel 47 i rättighetsstadgan

text: är tillämplig på de beslut som nämns i

text: artikel 18

text: och också på beslut som inskränker rätten till anställning eller vägran att bevilja ett eget uppehållstillstånd. Riktlinjerna ger däremot anledning att komma fram till att kommissionen anser att en överträdelse av

text: artikel 5.4

text: inte innebär en överträdelse av en sådan rättighet som omfattas av de krav på rättsprövning och effektiva rättsmedel som avses i stadgans

text: artikel 47

text: . I riktlinjerna tydliggör kommissionen den skillnad som finns mellan å ena sidan direktivets krav på rättsmedel (rättsprövning) för de beslut som anges i

text: artikel 18

text: och å andra sidan de ”eventuella följder av att en medlemsstat underlåtit att fatta beslut om en ansökan om familjeåterförening inom utsatt tid” som ska regleras av medlemsstaternas nationella lagstiftning. Denna skillnad framgår också av själva direktivet, där

text: artikel 5.4

text: har tagits in i ett kapitel med rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”, där ”samtliga följder” överlämnas till medlemsstaterna att besluta om, medan de beslut som direktivet kräver ska kunna prövas rättsligt enligt

text: artikel 18

text: har tagits in i det sjunde kapitlet som har rubriken ”Påföljder och rättsmedel”. Den tvingande niomånadersfristen tycks således inte ha samma skyddsintresse som de beslut som nämns i

text: artikel 18

text: . Sammantaget är det inte klart att bestämmelsen syftar till att ge enskilda sådana rättigheter som avses i EU-domstolens praxis om medlemsstaternas skadeståndsansvar. Det är möjligt att bestämmelsen endast avser att föreskriva en skyldighet för medlemsstaterna att utan dröjsmål och senast inom tidsfristen meddela beslut avseende ansökningar om familjeåterförening.

text: Det sagda leder till bedömningen att det kan ifrågasättas om

text: artikel 5.4

text: är en sådan bestämmelse som krävs för att det första kriteriet enligt Francovich-doktrinen ska vara uppfyllt.

text: Andra Francovich-kriteriet: Har överträdelsen av tidsfristen varit tillräckligt klar (allvarlig)?

text: För att fastställa om en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar ska hänsyn tas till samtliga kriterier som kännetecknar situationen i fråga. Enligt EU-domstolen hör till dessa kriterier särskilt den överträdda regelns grad av klarhet och precision, fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse och den omständigheten att en av en institution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot unionsrätten (se domen i Haim,

text: , EU:C:2000:357, p. 42–44).

text: Vid bedömningen av om Migrationsverkets överträdelse av den tvingande tidsfristen i familjeåterföreningsdirektivet är tillräckligt klar för att utlösa ett skadeståndsansvar måste

text: skäl 13

text: i

text: direktivet

text: s ingress beaktas. Detta skäl bör tolkas som så att det är den normala arbetsbelastningen hos medlemsstaternas migrationsverk som ska tjäna som utgångspunkt vid fastställande av vilka krav som ska ställas på de nationella förfarandena för prövningen av ansökan. Det kan också konstateras att Migrationsverket inte har överträtt tidsfristen med avsikt, utan att dröjsmålet har varit en följd av det exceptionellt stora antalet ärenden som verket handlade under samma tid (se mer om detta i de redan nämnda ärendena hos Justitiekanslern med dnr

text: respektive 10251-17-4.3). Den flyktingkris som rådde under tiden för Migrationsverkets handläggning och det exceptionellt stora antalet ärenden som inleddes hos verket under denna tid medför att det vid en samlad bedömning kan ifrågasättas om det är fråga om en sådan klar (allvarlig) överträdelse som är en förutsättning för att staten ska åläggas ett skadeståndsansvar.

text: Det kan således ifrågasättas om det andra kriteriet enligt Francovich-doktrinen är uppfyllt.

text: Tredje Francovich-kriteriet: Finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan?

text: Som det får förstås gör sökandena gällande att själva dröjsmålet med att få beslut avseende deras ansökningar om familjeåterförening har orsakat dem en ideell skada och detta oavsett att deras ansökningar senare avslogs.

text: Justitiekanslern har inga invändningar mot att den angivna ideella skadan i och för sig kan anses orsakad av att tidsfristen i familjeåterföreningsdirektivet inte har iakttagits. Sökandena får således anses ha visat att det finns ett direkt orsakssamband mellan den angivna skadan och själva överträdelsen av tidsfristen.

text: Föreligger hinder mot att avslå sökandenas anspråk på ideell skada enligt likvärdighets- eller effektivitetsprincipen?

text: För fullständighets skull bör det avslutningsvis prövas om de unionsrättsliga principerna om likvärdighet eller effektivitet kräver att skadestånd för ideell skada ska utgå vid en överträdelse av artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet. Vid denna prövning är utgångspunkten att samtliga tre kriterier enligt Francovich-doktrinen anses uppfyllda.

text: Inledningsvis kan konstateras att likvärdighetsprincipen inte utgör något hinder mot att sökandena nekas rätt till ersättning för ideell skada. Av den tidigare redogörelsen framgår att de följder som funnits tillgängliga för sökandena vid överträdelse av tidsfristen (dvs. klagomål till JO eller Justitiekanslern och ansökan om skadestånd med stöd av

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: ) överensstämmer med de följder som kan aktualiseras vid överträdelser av jämförbara nationella regler om tidsfrister (jfr

text: prop. 2005/06:72 s. 58

text: ). En enskild kan således åberopa överträdelsen av artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet (som införlivats i

text: utlänningsförordningen

text: ) och – om dröjsmålet i sig bedöms oaktsamt och det har orsakat den enskilde en ersättningsgill skada – kan staten förklaras skadeståndsskyldig med stöd av

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Som tidigare nämnts ersätts dock ideell skada i regel inte vid sådana överträdelser av tidsfrister, oavsett om överträdelsen av tidsfristen skulle bedömas som oaktsam i

text: skadeståndslagens

text: mening. Någon ersättning för ideell skada med stöd av

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: kan därför inte aktualiseras i detta fall.

text: I sammanhanget bör noteras att det i svensk rätt inte finns någon allmän princip, som medger ersättning för ideell skada vid överträdelse av regler av grundlagskaraktär eller liknande. Ideell skada förutsätter som huvudregel lagstöd i svensk rätt. Som tidigare nämnts har Högsta domstolen i praxis utan lagstöd tillerkänt ersättning för ideell skada med stöd av Europakonventionen, när så har ansetts krävas för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. Högsta domstolen har också dömt ut ersättning för ideell skada vid avregistrering av ett medborgarskap, det vill säga vid överträdelse av

text: 2 kap. 7 § regeringsformen

text: (se

text: NJA 2014 s. 323

text: och

text: NJA 2018 s. 103

text: ). Denna praxis från Högsta domstolen innebär dock inte att det finns någon allmän princip om rätt till ideell ersättning enligt svensk rätt som inverkar på förutsättningarna att få skadestånd vid en överträdelse av unionsrätten. Frågan huruvida rätten till ersättning från det allmänna vid överträdelser av

text: 2 kap.

text: regeringsformen

text: bör utvidgas är för närvarande under utredning (se

text: Dir. 2018:92

text: Att inte medge ersättning för ideell skada innebär följaktligen inte att sökandena har fått en sämre behandling än vad som skulle ha blivit resultatet i en liknande nationell situation.

text: Som tidigare har nämnts har EU-domstolen slagit fast att ersättningen ska vara adekvat i förhållande till den lidna skadan. Det finns däremot inte något generellt krav inom unionsrätten att ersättning för ideell skada ska utgå. Som redan framgått finns inga bestämmelser i familjeåterföreningsdirektivet om skadestånd; än mindre om ideell ersättning. Det framgår inte heller att unionslagstiftarens syfte med

text: artikel 5.4

text: eller familjeåterföreningsdirektivet i övrigt har varit att ge enskilda rätt till skadestånd; än mindre ersättning för ideell skada. Det är således inte ens underförstått att direktivet syftar till att erkänna tredjelandsmedborgare rätt till ersättning för ideell skada (jfr EU-domstolens dom i Leitner,

text: , EU:C:2002:163, p. 22–23, där domstolen fann att det så kallade paketresedirektivet [

text: ] underförstått erkände enskilda en rätt till ersättning för andra skador än personskador, däribland ideell skada). Det är inte heller fastslaget att de nationella följder som funnits tillgängliga vid en överträdelse av tidsfristen är otillräckliga, och därmed strider mot effektivitetsprincipen. Inte heller denna princip innebär därför något hinder mot att neka sökandena ersättning för ideell skada.

text: Sammanfattning

text: Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern således att staten med hänsyn till Migrationsverkets långa handläggning i sökandenas ärenden är ansvarig för en överträdelse av den tvingande tidsfristen i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet, men att de två första kriterierna som enligt Francovich-doktrinen krävs för att sökandenas anspråk på unionsrättslig grund ska bifallas inte är uppfyllda. Även om samtliga kriterier enligt Francovich-doktrinen skulle anses uppfyllda finns det inte stöd i svensk rätt att ge sökandena rätt till ersättning för ideell skada i detta fall. Inte heller står det klart att familjeåterföreningsdirektivet eller unionsrätten i övrigt ställer krav på att sökandena ska tillerkännas sådan ersättning vid överträdelse av artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet. Sökandenas anspråk på ersättning för ideell skada med stöd av unionsrätten ska därför avslås.

text: Sammanfattande bedömning av sökandenas skadeståndsanspråk

text: Sökandenas begäran om skadestånd för kränkning och ren förmögenhetsskada ska alltså avslås. Vid denna bedömning saknas anledning till att ta ställning till vissa andra frågor, bland annat ersättningens storlek. Begäran om ersättning för ombudskostnader i ärendet här ska också avslås.

text: Tillsyn

text: Migrationsverket har i sitt yttrande hit anfört att verket har vidtagit ett flertal åtgärder för att handläggningstiderna i anknytningsärenden inte ska överskrida lagstadgade tider bland annat genom att upprätta en produktionsplanering. Enligt planeringen ska handläggningstiderna inte överskrida fristerna under sista halvåret 2018. Migrationsverket har även betonat att antalet öppna ansökningar i anknytningsärenden för första gången på flera år har minskat genom att verket kraftigt ökat antalet fattade beslut.

text: Justitiekanslern har stor förståelse för att den långa handläggningstiden hos Migrationsverket har inneburit påfrestningar för sökandena, vilket också Migrationsverket beklagat. Det är av stor vikt att myndigheter följer uppsatta tidsfrister, inte minst för den enskilda som drabbas om handläggningen fördröjs. Att Migrationsverket har vidtagit adekvata åtgärder för att förkorta handläggningstiderna har därför varit nödvändigt. Justitiekanslern anser att verkets prognos om att handläggningstiderna förkortas är positiv. Som Justitiekanslern har framhållit tidigare (se beslutet i dnr

text: ) kommer Justitiekanslern att fortsätta att följa Migrationsverkets arbete med att korta väntetiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och andra ärenden, och även följa de åtgärder som JO vidtar.


publisher: Justitiekanslern

title: Anspråk på skadestånd för ideell skada med direkt stöd av bestämmelser i Europakonventionen m.m.

org: jk

text: Ersättning skall utgå till TW med 30 000 kr för förlorad arbetsförtjänst och med 13 000 kr för lidande. Justitiekanslern avslår anspråket i övrigt.

type: stycke

text: Bakgrund

type: rubrik

text: TW anhölls i sin frånvaro den 19 september 1994 som på sannolika skäl misstänkt för medhjälp till grova skattebedrägerier och grovt bokföringsbrott under tiden 1990 - 1993. Han greps dagen därpå. Samma dag beslutades att anhållningsbeslutet skulle kvarstå. TW häktades av Falu tingsrätt den 22 september 1994 som på sannolika skäl misstänkt för ovan angivna brott. Häktningsbeslutet hävdes den 4 oktober 1994.

text: Den 19 januari 2001 beslutade åklagaren att lägga ned förundersökningen med stöd av

text: 20 kap. 7 § 1 st. 2

text: och

text: 23 kap. 4 a §

text: rättegångsbalken

text: , dvs. på grund av att det med hänsyn till att det hade förflutit lång tid från förövandet kunde antas att påföljden skulle bli villkorlig dom. Tingsrätten avskrev målet från vidare handläggning den 27 februari 2001.

text: Anspråket

text: TW har begärt ersättning för a) lidande och "förlorad intäkt" enligt lagen om frihetsinskränkning, b) ekonomiska förluster enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: på den grunden att själva frihetsberövandet var felaktigt och c) ideell skada enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: i förening med artiklarna

text: och

text: i Europakonventionen på grund av åklagarens dröjsmål med handläggningen. Han har, som det får förstås, sammantaget begärt ersättning med 630 000 kr för ekonomisk skada och 150 000 kr för ideell skada.

text: Han har utvecklat sina anspråk enligt följande.

text: Själva frihetsberövandet är - bortsett från den ersättning som bör utgå enligt frihetsinskränkningslagen - skadeståndsgrundande enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Vid den här tidpunkten var det nämligen inte klarlagt huruvida man kunde tillämpa medverkansreglerna analogt beträffande gärningar begångna före den 1 januari 1994. Under alla förhållanden har det ankommit på åklagaren att slutföra förundersökningen inom skälig tid.

text: När förundersökningen hade slutförts började han förbereda sig på en huvudförhandling. Tiden gick emellertid utan att åklagaren vidtog någon åtgärd. I december 2000 hade det gått över tre år utan att någon åtgärd hade vidtagits. I en skrivelse till åklagaren i Falun den 13 december 2000 ifrågasatte han den långa handläggningstiden. Åklagaren meddelade då att förundersökningen hade lagts ned.

text: Förutom det lidande som häktningen och den långa handläggningstiden har åsamkat honom, vilket han bör ersättas för, har han lidit ekonomisk skada enligt följande.

text: Han är redovisningskonsult och bedrev under åren 1990 - 1994 verksamhet i Redovisarna i Äppelviken AB. Bl.a. hade han bokföringsuppdrag för ett bolag med firma Kupino AB. Han bedrev också verksamhet i AB Lugnetgruppen Invest och hade genom den verksamheten diverse andra uppdrag för Kupino AB. Som en följd av häktningen lämnade två anställda i Lugnetgruppen med omedelbar verkan sina anställningar. Den ende kvarvarande anställde sade sedermera också upp sig och en månad efter häktningen stod Redovisarna i Äppelviken AB utan anställda och med akuta problem att fullgöra åtagna uppdrag. Under den tid som han var häktad skulle den mest betydelsefulla klienten sammanställa årsredovisning. Eftersom han själv inte fanns till hands fick klienten anlita någon annan för detta uppdrag. Dessa extra kostnader för klienten uppgick till 47 000 kr, vilket Redovisarna i Äppelviken AB senare fick ersätta klienten. Som en omedelbar följd av häktningen krävde två klienter, som stod för en årlig omsättning om vardera 60 000 kr, att uppdragen omedelbart skulle slutföras. Den oriktiga häktningen medförde sammantaget att årsomsättningen i Redovisarna i Äppelviken AB minskade från 2,5 till 1,5 miljoner kr.

text: Under slutet av år 2000 blev han erbjuden en tjänst som verkställande direktör i ett börsnoterat bolag. Efter en personkontroll fick han dock beskedet att någon anställning inte längre var aktuell eftersom han var misstänkt för ekonomiska brott. Den månadslön som han hade erbjudits uppgick till 80 000 kr. Han har gjort en ansenlig förlust genom den förlorade anställningen, som var planerad att bestå under många år.

text: Redovisarna i Äppelviken AB drabbades således av följande förluster:

text: Förlorad intäkt under frihetsberövandet 170 tim x 500 kr: 85 000 kr

text: Avgår: lön under samma tid, 18 000 kr + soc: -23 940 kr

text: Ersättning till PTC enligt krav: 47 000 kr

text: Rekryteringskostnader för två anställda: 160 000 kr

text: Förlorade intäkter Torentor (förlorad kund): 30 000 kr

text: Förlorad intäkt Erik Åberg AB (förlorad kund): 40 000 kr

text: Förlorad intäkt Kupino AB (medmisstänkt): 192 000 kr

text: Summa 530 000 kr

text: Dessa mistade intäkter har vidare medfört att han har gått miste om ett ökat värde på sina aktier i bolaget om minst 100 000 kr, vilket han också begär ersättning för.

text: Åklagarmyndighetens inställning till anspråket m.m.

text: Åklagarmyndigheten i Västerås har bifogat ett yttrande från den handläggande åklagaren vid åklagarkammaren i Falun och ett utdrag av diariet, samt anfört bl.a. följande.

text: Ärendet inkom till åklagarkammaren i Falun den 19 augusti 1994. Förundersökningsprotokoll lämnades till åklagarkammaren den 1 oktober 1997. Ärendet rörde fyra misstänkta.

text: Det aktuella ärendet tillhör den typ av ärenden som vanligen är omfattande och komplicerade. Detta medför med nödvändighet att handläggningstiden blir lång. Anledningen till den långa handläggningstiden i detta fall har uppgivits vara hög arbetsbelastning vid Åklagarkammaren i Falun. Åtgärder har vidtagits för att försöka komma till rätta med detta problem. Bl.a. har nyrekryteringar och tillfälliga personalförstärkningar gjorts. Vid åklagarmyndighetens tillsynsbesök vid kammaren den 18 - 19 september 2001 uppmanades kammarledningen att överväga förändringar av rutiner och arbetsformer. För närvarande finns det inga höga balanser vid kammaren.

text: Föreliggande material ger inte tillräckligt stöd för att det har förekommit sådant fel eller sådan försummelse som skulle kunna grunda skadeståndsansvar. Det bör vidare beaktas att TW har erhållit kompensation för det inträffade genom att förundersökningsbegränsning har beslutats med hänsyn till att handläggningen har dragit ut på tiden. Åklagarmyndigheten avstyrker därför att skadestånd utges. Därtill ifrågasätts om TW har styrkt att ekonomisk skada har uppkommit i den omfattning han gör gällande.

text: TW har inkommit med ett yttrande över vad åklagarmyndigheten anfört. Innehållet i detta yttrande har i allt väsentligt redovisats ovan under Anspråket.

text: Justitiekanslern har tagit del av akten i ärende C 2-723-98 hos Åklagarkammaren i Falun.

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Utgångspunkter

text: Den 1 januari 1999 trädde lagen (

text: ) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder i kraft samtidigt som lagen (

text: ) om ersättning vid frihetsinskränkning (frihetsinskränkningslagen) upphörde att gälla. Av övergångsbestämmelserna till den nya lagen följer att äldre bestämmelser skall tillämpas om en frihetsinskränkning har beslutats och också upphört före ikraftträdandet. Frihetsinskränkningslagen är således i princip tillämplig i TW:s fall.

text: En utgångspunkt vad gäller ersättning enligt frihetsinskränkningslagen är att sådan ersättning kan utgå endast för skador som har vållats genom själva frihetsberövandet. Utanför det ersättningsgilla området faller således skador som har vållats genom t.ex. brottsmisstanken, brottsutredningen eller andra moment i det rättsliga förfarandet. En annan utgångspunkt är att ersättning utgår endast till den som har varit föremål för frihetsinskränkningen; s.k. tredjemansskador är alltså inte ersättningsgilla.

text: Vidare gäller enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer att den som begär ersättning skall visa att skada har uppstått samt styrka skadans omfattning. I förarbetena har dock framhållits att kravet på utredning i den här sortens ärenden inte bör sättas alltför högt och att det förutsätts att den ersättningsprövande myndigheten visar viss generositet i sina bedömningar (se

text: prop. 1974:97 s. 76

text: och

text: TW:s anspråk får uppfattas så att det skall prövas enligt frihetsinskränkningslagen vad gäller lidande och ekonomiska förluster som har angetts vara en följd av frihetsberövandet samt i övrigt enligt

text: skadeståndslagen

text: resp. enligt

text: skadeståndslagen

text: i förening med Europakonventionen.

text: Ersättning för lidande enligt frihetsinskränkningslagen

text: TW är berättigad till ersättning för det lidande som frihetsinskränkningen får antas ha inneburit för honom. Ersättningen bör motsvara vad som brukar utgå vid frihetsinskränkningar av jämförbar längd, dvs. 13 000 kr.

text: Ersättning för "förlorad intäkt" enligt frihetsinskränkningslagen

text: Enligt 5 § frihetsinskränkningslagen kan ersättning utgå för såväl förlorad arbetsförtjänst som intrång i näringsverksamhet. Med förlorad arbetsförtjänst avses i första hand ett direkt inkomstbortfall som blir följden av att den frihetsberövade inte kan utföra sitt arbete under den tid som frihetsberövandet består. Med intrång i näringsverksamhet avses bl.a. sådan ekonomisk skada som uppstått genom att en företagare varit tvungen att lägga ned hela eller delar av rörelsen till följd av sin frånvaro under tiden för frihetsberövandet.

text: Samtliga anspråk på ersättning för ekonomisk förlust utom det som gäller förlorat aktievärde förefaller vara hänförliga till bolaget och kan därför redan på grund av vad som har sagts ovan om tredjemansskador inte ersättas enligt frihetsinskränkningslagen. Därtill kommer att dessa kostnader till största delen inte framstår som direkt hänförliga till själva frihetsberövandet, utan snarare till brottsmisstankarna som sådana.

text: TW är dock berättigad till ersättning för de minskade möjligheter till löneuttag från bolaget som kan antas ha uppkommit som en följd av frihetsberövandet. Justitiekanslern väljer att uppskatta denna skada efter skälighet. I avsaknad av utredning i denna del kan skadan uppskattas till 30 000 kr.

text: Vad så gäller den åberopade förlusten avseende ökat aktievärde finns inte någon utredning om i vilken mån denna är hänförlig till frihetsberövandet. I den mån den är hänförlig till brottsmisstankarna som sådana är den, som framgått, inte ersättningsgill enligt frihetsinskränkningslagen. Detsamma gäller om den är hänförlig till andra omständigheter utan koppling till frihetsberövandet. Med hänsyn till det sagda, och till att det saknas utredning även om beloppet, avslås anspråket i denna del.

text: Påståendet om att frihetsberövandet var felaktigt

text: Det är i viss mån oklart vilka ekonomiska förluster TW begär ersättning för på den här grunden. Som det dock får förstås gör han gällande att det felaktiga frihetsberövandet har förorsakat samtliga i ärendet framställda ekonomiska förluster, med undantag för dem som han kan få ersättning för enligt frihetsinskränkningslagen.

text: Staten skall, enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: , ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för.

text: Den 1 juli 1994 infördes i

text: 1 kap. 1 § brottsbalken

text: ett uttryckligt förbud mot analogisk tillämpning av straffbud, samtidigt som medverkansreglerna i

text: 23 kap. 4 § brottsbalken

text: - som tidigare hade avsett endast brott i

text: brottsbalken

text: - gjordes tillämpliga även på brott i annan lag eller författning än

text: brottsbalken

text: . I

text: 5 § andra stycket lagen (1964:163)

text: om införande av

text: brottsbalken

text: (promulgationslagen) stadgas att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs samt att, om annan lag gäller när dom meddelas, den lagen skall tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Härigenom uppkom tvekan om det var möjligt att döma någon för medverkan beträffande straffbelagda handlingar utanför

text: brottsbalken

text: begångna före den 1 juli 1994.

text: I ett beslut den 28 oktober 1994 (

text: NJA 1994 s. 624

text: ) slog Högsta domstolen fast att de ovan redovisade lagändringarna inte ger anledning till ett sådant val mellan gammal och ny lag som avses i promulgationslagen och att de således inte utgör hinder mot att döma för medverkan i sådana fall.

text: Själva frihetsberövandet kan då inte anses innefatta fel eller försummelse enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: , varför någon ersättning inte kan utgå på den grunden.

text: Ersättning för ideell skada på grund av dröjsmål med handläggningen

text: Ersättning för ideell skada kan, med stöd av

text: skadeståndslagens

text: bestämmelser, utgå endast om den skadelidande har blivit utsatt för ett brott av typiskt integritetskänslig art, se

text: 1 kap. 3 §

text: och numera

text: 2 kap. 3 § skadeståndslagen

text: . Som TW:s talan får förstås gör han emellertid gällande att skadestånd skall utgå med direkt stöd av bestämmelser i Europakonventionen.

text: Högsta domstolen har nyligen tagit ställning till om ett anspråk på skadestånd kan grundas direkt på konventionen och därvid prövas av svensk domstol. Högsta domstolen kom fram till att detta är en fråga som rör själva saken och som därför inte kan utgöra grund för avvisning (Högsta domstolens beslut den 6 juni 2003 i mål

text: Ö 1092-02

text: Justitiekanslerns inställning är emellertid den att ett sådant anspråk skall avslåspå den grunden att ett skadeståndsanspråk inte kan bifallas enligt svensk rätt med direkt stöd av Europakonventionen. Den frågan är för närvarande uppe till prövning vid olika domstolar. Tills vidare håller Justitiekanslern fast vid att avslå anspråk på skadestånd som grundas direkt på Europakonventionen. Någon rätt till ersättning för ideell skada med stöd av

text: skadeståndslagen

text: eller svensk rätt i övrigt finns inte. Det sagda innebär att anspråket på ersättning för ideell skada skall avslås.

text: Det kan konstateras att det från ett övergripande perspektiv är mindre tillfredsställande om ideellt skadestånd inte kan utges enligt svensk rätt ens i den mån det kan bedömas att staten efter en prövning i Europadomstolen skulle åläggas att betala ersättning på grund av brott mot konventionen. I Justitiedepartementet övervägs för närvarande om det bör genomföras lagändringar i syfte att råda bot på detta förhållande.

text: Ersättning för ekonomisk skada på grund av dröjsmål med handläggningen

text: Som det får förstås gör TW även gällande att hans ekonomiska förluster - åtminstone delvis - är en följd av den utdragna handläggningen.

text: Ett åsidosättande av konventionens bestämmelser kan innebära att det samtidigt har förekommit ett sådant fel eller en sådan försummelse som ger rätt till ersättning enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Jag prövar därför om något brott mot konventionen kan anses ha begåtts.

text: Enligt

text: artikel 6.1 i Europakonventionen

text: skall var och en, vid prövningen av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättegång inom skälig tid. Enligt domstolen skall det därvid göras en allmän helhetsbedömning av det aktuella fallet. En utgångspunkt är hur lång tid totalt som ett förfarande har tagit. Europadomstolen har ansett att den tid som är relevant i brottmål börjar löpa den dag då en person kan sägas vara anklagad för brott. Denna tidpunkt anses ha inträtt när myndigheterna har vidtagit någon åtgärd som har lett till att en persons situation har väsentligt påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom. En sådan åtgärd kan bestå i att förundersökning har inletts eller i att den misstänkte har anhållits eller häktats eller har underrättats om att han är misstänkt för brott. Enligt den praxis som utbildats räknas denna tid normalt från det att en person delges misstanke om brott. Vidare lägger Europadomstolen särskild vikt vid hur komplicerat målet har varit, hur den misstänkte själv har agerat under förfarandet och hur domstolar och myndigheter har handlagt målet (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 226 f.; se även exempelvis Europadomstolens avgörande i målet Pélissier och Sassi ./. Frankrike, dom den 25 mars 1999, med där gjorda hänvisningar).

text: I det nu aktuella fallet kan till en början konstateras att det förflöt nästan sex och ett halvt år från det att förundersökning inleddes till dess att åklagaren beslutade att lägga ned förundersökningen.

text: Vid en jämförelse med fall som har varit föremål för prövning inför Europadomstolen kan jag inte finna annat än att tidsperioden i och för sig är så lång att den skulle kunna innebära ett åsidosättande av konventionen. För att en säker slutsats skall kunna dras måste emellertid ytterligare förhållanden beaktas.

text: En sådan omständighet är som framgått målets komplexitet. Målet mot TW får bedömas som förhållandevis komplext, bl.a. då det avsett misstänkt brottslighet under flera år samt innefattat fyra misstänkta.

text: Utredningen visar att TW inte i något avseende kan lastas för den långa handläggningstiden. Det största ansvaret för tidsutdräkten får utan tvekan läggas på åklagarkammaren. Det ligger i åklagarens allmänna tjänsteplikt att väcka åtal så snart omständigheterna medger det. I detta fall förefaller inga åtgärder alls ha vidtagits under en tidsperiod om två år och tre månader. Detta är oacceptabelt.

text: När det gäller handläggningen hos åklagaren har det hänvisats till att åklagarkammarens arbetsbelastning har varit sådan att det aktuella ärendet kommit att bli liggande. Av Europadomstolens praxis framgår dock att sådana omständigheter inte kan medföra att en stat undgår ansvar för ett konventionsbrott. Domstolen har i det sammanhanget betonat att det är staterna själva som bär ansvaret för hur de organiserar sitt rättsväsende och att det är en skyldighet för staterna att se till att myndigheter och domstolar har kapacitet att uppfylla konventionens förpliktelser.

text: Vid en helhetsbedömning av det slag som Europadomstolen anvisat för fall som det aktuella talar enligt min mening det mesta för att domstolen - om ärendet skulle komma under dess prövning - skulle finna att ett åsidosättande av konventionen har förekommit. Med den utgångspunkten är det min bedömning att den utdragna handläggningen även utgör fel eller försummelse enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . Staten har därmed ådragit sig ett skadeståndsansvar enligt denna bestämmelse. Jag bedömer att felet kan anses motsvara ett års handläggningstid och att skadestånd sålunda skall utges för den skada som TW kan ha lidit under året före åklagarens beslut att lägga ned förundersökningen.

text: Åklagarmyndigheten har hävdat att TW har fått kompensation för det inträffade genom att förundersökningen lades ner med hänvisning till att det gått så lång tid sedan förövandet att påföljden inte torde bli annat än en villkorlig dom. Denna omständighet kan emellertid inte befria staten från skadeståndsansvar.

text: Alldeles oavsett vad som just har sagts kan emellertid konstateras att TW inte har angett i vilka hänseenden dröjsmålet har åsamkat honom någon ekonomisk skada, än mindre presenterat någon utredning till stöd för detta. Anspråket skall därför avslås även i den delen.

type: avgorande


title: Inget skadestånd på grund av Läkemedelsverkets beslut om saluförbud

text: Justitiekanslern avslår L.Y.X by T Cosmetics AB:s anspråk.

text: Bakgrund

text: L.Y.X by T Cosmetics AB (härefter Bolaget) är ett svenskt bolag som är verksamt inom nagel- och skönhetsbranschen. För några år sedan tog Bolaget fram produkten ONE STEP Gel Polish, som var en ny typ av nagellack i Sverige.

text: Läkemedelsverket beslutade den 4 maj 2015 om förbud för Bolaget att sälja och leverera produkten ONE STEP Gel Polish i förpackningar om 5 ml och 10 ml för konsumentbruk. Beslutet förenades med vite och gällde omedelbart. Läkemedelsverkets förbud motiverades med att Bolagets säkerhetsrapport inte uppfyllde de krav som följer av förordningen

text: (EG) nr 1223/2009

text: av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter (kosmetikaförordningen),

text: artikel 10

text: samt bilaga 1 till förordningen.

text: Bolaget överklagade Läkemedelsverkets beslut till Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt och yrkade även att beslutet skulle inhiberas. Mark- och miljödomstolen avslog begäran om inhibition genom beslut den 10 juni 2015. Beslutet överklagades till Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt som den 2 juli 2015 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

text: Mark- och miljödomstolen beslutade i dom den 15 december 2015 att upphäva Läkemedelsverkets beslut. Domstolen anförde som skäl att bolaget tagit fram en reviderad säkerhetsrapport daterad den 1 december 2015, som innehöll tillräckligt underlag för bedömningen att produkten var säker för människors hälsa vid normal eller rimligen förutsebar användning. Läkemedelsverkets förbud mot försäljning var därför inte längre motiverat.

text: Anspråket m.m.

text: L.Y.X by T Cosmetics AB

text: Bolaget har begärt skadestånd av staten med 2 300 000 kr. Som grund för sin begäran har Bolaget anfört i huvudsak följande.

text: Det aktuella nagellacket var säkert för människors hälsa vid normal eller rimligen förutsebar användning, vilket framgick av säkerhetsrapporten. Produkten uppfyllde kraven i kosmetikaförordningen. Läkemedelsverket accepterande dock inte säkerhetsrapporten utan utfärdade ett saluförbud den 4 maj 2015. Beslutet om saluförbud berodde på Läkemedelsverkets okunskap och obenägenhet att förstå och ta till sig vetenskaplig information, vilket är vårdslöst.

text: Läkemedelsverkets agerande att utfärda ett saluförbud stred mot artikel 25 i kosmetikaförordningen och mot

text: 26 kap. 9 § Miljöbalken

text: Bestämmelserna i artikel 25 i kosmetikaförordningen har inte följts eftersom Bolaget inte har underlåtit att utfärda en säkerhetsrapport eller åtgärda eventuella brister inom önskad tidsfrist. Läkemedelsverket beslut står inte i rimlig proportion till eventuella brister i produktens säkerhetsrapport, eller till de tidsfrister som bolaget använt sig av för att förklara och förbättra rapporten. Läkemedelsverket har handlat oriktigt och brustit i saklighet.

text: Bestämmelsen i

text: 26 kap. 9 § miljöbalken

text: har åsidosatts eftersom det aldrig förelegat några risker för ohälsa. Läkemedelsverket hade därmed inte rätt att förbjuda nagellacket.

text: Läkemedelsverket har således handlat vårdslöst och i strid med gällande lagstiftning. Läkemedelsverket har vållat Bolaget stor skada genom det utfärdade saluförbudet.

text: Läkemedelsverket

text: Läkemedelsverket har yttrat sig över anspråket och anfört i huvudsak följande.

text: Läkemedelsverket har i sin handläggning av det aktuella ärendet följt det regelverk som gäller och har iakttagit förvaltningsrättsliga principer om legalitet, förutsebarhet och proportionalitet samt iakttagit tillräcklig skyndsamhet i handläggningen av ärendet och under domstolsprocessen. Eventuella förluster som Bolaget har lidit har inte berott på fel eller försummelse från Läkemedelsverkets sida. Något skadeståndsansvar för staten föreligger därför inte.

text: Den bestämmelse som Bolaget hänvisar till är

text: 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken

text: men denna bestämmelse är inte tillämplig eftersom den avser situationen då det finns ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom. Läkemedelsverkets rätt att meddela beslut om förbud finns i

text: 26 kap. 9 § första stycket miljöbalken

text: Justitiekanslerns bedömning

text: Allmänna skadeståndsrättsliga utgångspunkter

text: Enligt

text: 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen

text: ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Läkemedelsverkets beslut om saluförbud är sådan verksamhet.

text: Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i

text: skadeståndslagen

text: innebär

text: 3 kap. 2 §

text: ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: . (Jfr bl.a. rättsfallen

text: NJA 1994 s. 194

text: och 654,

text: NJA 2003 s. 285

text: NJA 2007 s. 862

text: samt

text: NJA 2013 s. 842

text: och 1210.)

text: Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

text: Skadestånd enligt unionsrätten

text: Staten kan även bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund. Enligt den så kallade Francovich-doktrinen kan skadeståndsskyldighet uppstå för staten vid överträdelser av unionsrätten under förutsättning att följande tre kriterier är uppfyllda.

text: Bedömning

text: Bolaget har påstått att Läkemedelsverket har agerat i strid med kosmetikaförordningen. Justitiekanslern prövar därför i första hand om någon skadeståndsskyldighet föreligger på unionsrättslig grund.

text: En första fråga blir då om staten genom Läkemedelsverket har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Bolaget har påstått att Läkemedelsverket har agerat i strid med artikel 25 i kosmetikaförordningen.

text: Enligt

text: artikel 25

text: punkten 1 ska den behöriga myndigheten (Läkemedelsverket) kräva att den ansvariga personen (Bolaget) vidtar alla lämpliga åtgärder inom en uttryckligt angiven tidsfrist bl.a. om kravet i

text: artikel 10

text: angående säkerhetsbedömning och säkerhetsrapport inte efterlevs. Enligt

text: artikel 25

text: punkten 5 ska den behöriga myndigheten vidta alla lämpliga åtgärder för att förbjuda eller begränsa den kosmetiska produktens tillhandahållande på marknaden eller för att dra tillbaka eller återkalla produkten från marknaden bl.a. om den ansvariga personen inte vidtar alla nödvändiga åtgärder inom den tidsfrist som avses i punkten 1.

text: Artikel 25

text: ger således Läkemedelsverket befogenhet att ställa krav på Bolaget för att säkerställa att bl.a. bestämmelser om produktens säkerhet efterlevs. Artikeln ger vidare Läkemedelsverket befogenhet att bl.a. vidta åtgärd för att förbjuda en kosmetisk produkt på marknaden.

text: Läkemedelsverket har anfört att verket den 27 mars 2015 har förelagt Bolaget att senast den 20 april 2015 komma in med ny säkerhetsrapport som levde upp till kraven i

text: artikel 10

text: och bilaga 1 till kosmetikaförordningen. Bolaget kom in med en uppdaterat säkerhetsrapport den 30 mars 2015. Enligt Läkemedelsverkets bedömning uppfyllde rapporten fortfarande inte de krav som ställs, varför saluförbudet meddelades.

text: Mot bakgrund av det ovan anförda har, enligt Justitiekanslerns bedömning, någon överträdelse av artikel 25 i kosmetikaförordningen inte skett. Vidare är syftet med kosmetikaförordningen att förenkla förfarandena och få en enhetlig terminologi samt att stärka lagstiftningen om kosmetika för att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa.

text: Artikel 25

text: ger befogenheter åt Läkemedelsverket. Även för det fall det skulle vara fråga om en överträdelse av

text: artikel 25

text: är denna bestämmelse alltså inte avsedd att skapa rättigheter för Bolaget. Anspråket om skadestånd på unionsrättslig grund ska därför avslås.

text: Justitiekanslern övergår därefter till att pröva om det finns någon skadeståndsskyldighet för staten enligt

text: 3 kap. 2 § skadeståndslagen

text: I det nu aktuella fallet har det för Läkemedelsverket varit fråga om en bedömning av om en säkerhetsrapport uppfyllde de krav som följer av kosmetikaförordningen. Så som anförts ovan krävs det för att skadeståndsskyldighet ska föreligga i en sådan situation att det har varit fråga om ett rent förbiseende av en bestämmelse eller en uppenbart oriktig bedömning.

text: I denna del kan inledningsvis konstateras att Mark- och miljödomstolen i sin dom den 15 december 2015 inte har tagit ställning till om den säkerhetsrapport som låg till grund för Läkemedelsverkets beslut om förbud innehöll tillräckligt underlag för att avgöra om produkten var säker för människors hälsa. Domstolen har endast konstaterat att den reviderade säkerhetsrapporten uppfyllde dessa krav, vilket Läkemedelsverket även vitsordade.

text: Läkemedelsverkets beslut om saluförbud innehöll en utförlig motivering till varför säkerhetsrapporten inte uppfyllde kraven enligt kosmetikaförordningen. Mark- och miljödomstolen har med den första säkerhetsrapporten som grund beslutat att inte inhibera Läkemedelsverkets beslut och Mark- och miljööverdomstolen meddelade inte prövningstillstånd. Den säkerhetsrapport som legat till grund för upphävande av saluförbudet är vidare betydligt mer omfattande än den som låg till grund för Läkemedelsverkets beslut. Samtliga nu nämnda omständigheter talar för att Läkemedelsverkets bedömning inte har varit uppenbart oriktig och att Läkemedelsverket måste anses ha agerat enligt gällande bestämmelser för att förmå Bolaget att presentera relevant material.

text: Justitiekanslern anser sammantaget att utredningen inte visar att det har varit fråga om en uppenbart oriktig bedömning. Det har inte heller varit fråga om något förbiseende av

text: 26 kap. 9 § miljöbalken

text: eller någon annan bestämmelse. Bolagets skadeståndsbegäran ska därför avslås.


title: Promemorian Förslag till lag om ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall (Ds 2017:6)

text: ( Departementets diarienummer S2017/01918/FS )

text: Bakgrund

text: Under perioden 1 juli 1972–30 juni 2013 steriliserades ett antal personer, eftersom detta krävdes för att få ändrad könstillhörighet fastställd enligt då gällande lagstiftning.

text: Etthundrasextioen av de steriliserade personerna begärde under 2014 skadestånd hos Justitiekanslern. Den skadereglering som sker hos Justitiekanslern innefattar en strikt rättslig bedömning av om staten har ådragit sig skadeståndsansvar enligt gällande rätt. Det är endast regeringen som har rätt att – i vissa sällsynta undantagsfall – besluta att ersättning ska utgå ex gratia, dvs. trots att skadeståndsskyldighet inte föreligger för staten. I ett beslut i juni 2014 fann Justitiekanslern att anspråken mot staten inte kunde föranleda skadeståndsskyldighet.

text: I april 2016 aviserade regeringen ett initiativ till en särskild lag om att personer som drabbats av steriliseringskravet skulle kunna ansöka om ersättning av staten. I samband med att regeringen gav uppdraget att ta fram den nu aktuella promemorian framhölls följande. Att kräva att en människa genomgår sterilisering är både långtgående och ingripande för den enskilde. Sterilisering som villkor för ändrad könstillhörighet är ett uttryck för ett synsätt som regeringen, såväl som samhället, idag tar avstånd från. De som drabbats av kravet borde därför kunna få ersättning.

text: Enligt förslaget i promemorian ska ersättning, efter ansökan till Kammarkollegiet, utgå med ett schablonbelopp om 225 000 kr till var och en som under den nämnda perioden fått bifall till en ansökan om fastställelse av ändrad könstillhörighet. Det framhålls att ersättningen inte är att betrakta som skadestånd, utan har ex gratia-karaktär och utgör en symbolisk gottgörelse för det steriliseringskrav som fanns. En ansökan om ersättning ska ha kommit in senast den 1 maj 2020. Om en ansökan avslås eller avvisas föreslås beslutet vara överklagbart till allmän förvaltningsdomstol. Den nya lagen ska träda i kraft den 1 maj 2018.

text: Justitiekanslerns synpunkter

text: Inledningsvis kan konstateras att det förslag som presenteras i promemorian inte rör någon ny skadeståndsrättslig bestämmelse. Den föreslagna ersättningen ska istället ha ”ex gratia-karaktär”.

text: Regeringen beslutar i vissa situationer om ersättning ex gratia. Sådana beslut grundar sig inte på någon lagbestämmelse utan på den möjlighet som regering och riksdag enligt praxis har att besluta om kompensation i visst fall till enskilda personer. Närmast påminner den om regeringens grundlagsfästa rätt att ge dispens från en förordning eller annan föreskrift respektive besluta om nåd (

text: 11 kap.

text: och

text: 13 §§

text: regeringsformen

text: ). Det är inte fråga om någon juridisk rättighet för den enskilde. I doktrinen har framhållits att det saknas annat egentligt stöd för utbetalningarna än den allmänna regeln om regeringens finansmakt i

text: 9 kap 8 § regeringsformen

text: och en sedvana med ganska oklar innebörd. (Se Bengtsson i SvJT 2009 s. 325 ff.)

text: Regler av den karaktär som föreslås – vilka på ex gratia-liknande bevekelsegrunder gett en lagfäst rätt till ersättning till enskilda som uppfyller vissa kriterier – har använts vid några tidigare tillfällen (se redogörelsen i promemorian, s. 26 ff.). Vid ett av dessa tillfällen gavs ersättning till personer som tvångssteriliserats i enlighet med lagstiftning som gällde under 1900-talet (lagen [1999:332] om ersättning till steriliserade i vissa fall). I samband med att den lagen infördes framhöll Lagrådet att det utifrån den s.k. likhetsprincipen, kunde vara problematiskt att skilja ut och ge ersättning till en viss grupp av människor som blivit illa behandlade av myndigheterna, men inte till andra grupper som på liknande sätt kunde anse sig ha blivit utsatta för sådan behandling (

text: prop. 1998/99:71 s. 60

text: ). Liknande synpunkter har lyfts fram även i anslutning till de övriga ersättningslagarna. Det har betonats, både av Lagrådet och andra, att det inte bör bli en vana för regeringen att använda den aktuella typen av lagstiftning i olika ömmande fall (se om detta Bengtsson i SvJT 2013 s. 289 ff.).

text: Justitiekanslern får mot den bakgrunden anföra följande.

text: Regeringen har uttryckt en önskan att markera ett avståndstagande från det synsätt som legat till grund för det tidigare steriliseringskravet. Ett sådant avståndstagande kan naturligtvis manifesteras på olika sätt. Det faller i huvudsak utanför Justitiekanslerns uppdrag att lämna några synpunkter på hur detta sker.

text: Det nu aktuella förslaget innebär dock att en lagstadgad rätt till ersättning införs, som frångår sedvanliga ersättningsrättsliga principer och avgränsas på ett sådant sätt att den ska träffa individer i en viss grupp. Sådan lagstiftning bör, inte minst med beaktande av likhetsprincipen, användas med mycket stor försiktighet. Justitiekanslern delar i detta avseende de principiella ståndpunkter som Lagrådet uttryckt i samband med tidigare lagstiftningsärenden (se särskilt

text: prop. 2011/12:160 s. 90

text: ff.).

text: Ersättningslösningar av ifrågavarande slag bör alltså normalt sett undvikas. Vid varje nytt förslag om en sådan lagstiftning finns – utöver det som anmärkts om likhetsprincipen – skäl att betona den prejudicerande effekt som genomförandet av (ytterligare) en ersättningslag kan ha.

text: Regeringen disponerar emellertid över frågan, som i grunden är politisk. Justitiekanslern finner därför inte skäl att avstyrka det förslag som nu läggs fram.

text: Justitiekanslerns ställningstagande har skett efter en sammanvägd bedömning där, utöver regeringens politiska vilja och ersättningens ändamål, främst följande har beaktats. De ersättningsberättigade enligt förslaget är en förhållandevis väldefinierad grupp. Den omständighet som föranleder ersättningen – sterilisering som förutsättning för ändrad könstillhörighet – är specifik för denna grupp och dess följder jämförbara för alla som omfattats. Den fråga som beslutande myndighet har att bedöma är i princip om en person under en viss period fått bifall till en ansökan om fastställelse av ändrad könstillhörighet. Tidsgränsen föranleds av tydliga skäl (ändring av den lagstiftning som föranlett ersättningen) och prövningen torde bli relativt okomplicerad. Sammanfattningsvis kan gränsdragningsfrågor mot skadeståndsrätten och mellan olika personer – både inom och utom den enligt förslaget ersättningsberättigade gruppen – inte förväntas föranleda svårigheter av det slag som uppkommit i vissa andra fall.

text: Det framstår som väl avvägt att Kammarkollegiet ska pröva ansökningar enligt den nya lagen och att kollegiets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se promemorian s. 73 ff. respektive 87 ff.). Justitiekanslern har i övrigt inga synpunkter på förslagen i promemorian om regleringens närmare utformning.