avgjordAv: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

nyckelord:
Avsaknad av lagstöd
Förvar
Omhändertagande
Tvångsmedel/tvångsåtgärder
Visitation

title: Uttalanden om Tullverkets rättsliga möjligheter att vidta vissa tvångs åtgärder i samband med en kontroll vid den inre gränsen

sammanfattning: Vid en inspektion av Tullverket besöktes Lernacken vid Öresundsbron. Platsen är kontrollstation vid den inre gränsen, dvs. gränsen till en annan EU-medlemsstat. Det kom fram att föraren och eventuella passagerare i ett fordon som ska kontrolleras rutinmässigt skyddsvisiteras, att de under kontrollen hålls kvar i rum jämförbara med en arrestcell och att deras tillhörigheter, t.ex. mobiltelefoner, tillfälligt omhändertas. I detta initiativärende har JO utrett om Tullverket har de rättsliga befogenheter som krävs för att vidta sådana tvångsåtgärder i kontrollverksamheten vid den inre gränsen. JO:s slutsats är att så inte är fallet. JO framhåller att Tullverket måste se över hur kontrollerna genomförs och säkerställa att de åtgärder som vidtas är lagenliga. Det finns enligt JO anledning att skicka en kopia av beslutet till regeringen för kännedom.

text: [P]

text: 2024-12-11 1666-2024

text: Justitieombudsmannen Per Lennerbrant

text: Uttalanden om Tullverkets rättsliga möjligheter att vidta vissa tvångsåtgärder i samband med en kontroll vid den inre gränsen

text: Initiativet

text: I oktober 2023 genomförde JO två inspektioner av Tullverket (JO:s ärenden med dnr 7626-2023 respektive O 22-2023). Inom ramen för en av inspektionerna besöktes kontrollplats Lernacken vid Öresundsbron. Vid rundvandringen i Tullverkets lokaler och i samtal med personal som beskrev hur det går till när ett fordon kontrolleras kom det fram bl.a. följande (O 22- 2023).

text: Fordonet dirigeras först till en parkeringsplats utanför Tullverkets lokaler. Föraren och eventuella passagerare ombeds att gå ut ur fordonet. Av säkerhetsskäl genomför tullkontrollanterna regelmässigt en skyddsvisitation av resenärerna för att leta efter vapen eller andra farliga föremål.

text: Om fordonet ska kontrolleras närmare körs det in i Tullverkets lokaler. Föraren och eventuella passagerare placeras vanligtvis i varsitt förvaringsrum i en korridor en bit bort från garaget. Där får de vänta tills kontrollen av fordonet är klar, vilket kan ta upp till två timmar. Innan resenären placeras i rummet måste han eller hon lämna ifrån sig bl.a. innehållet i fickorna, inklusive mobiltelefon. Dörren till rummet är inte låst men larmad. Detta ska den som placeras i rummet informeras om. I samtal med personal kom det dock fram olika uppgifter om

text: huruvida det lämnas information om att dörren är olåst. I rummen finns ingen signalanordning för att påkalla tullpersonalens uppmärksamhet. För att komma i kontakt med personalen kan den som befinner sig i rummet knacka på dörren. Personen kan också öppna dörren, vilket leder till att det ljuder ett larm. Tullkontrollanterna informerar vanligtvis inte en resenär om att det finns en möjlighet att närvara vid kontrollen av fordonet. Det skulle kunna försvåra och försena undersökningen. Om en resenär inte vill stanna kvar i Tullverkets lokaler under tiden ett fordon undersöks kan det läggas till grund för ett beslut om att hålla kvar personen för kroppsvisitation eller förhör.

text: Syftet med detta initiativärende, som inleddes i februari 2024, är att utreda de rättsliga förutsättningarna för Tullverket att i samband med en kontroll vid den inre gränsen, dvs. vid gränsen till en annan EU-medlemsstat, rutinmässigt skyddsvisitera förare och eventuella passagerare, hålla kvar dem under kontrollen samt tillfälligt omhänderta deras tillhörigheter.

text: Tullverkets befogenheter i kontrollverksamheten vid den inre gränsen regleras från och med den 7 november 2024 i den nya tullbefogenhetslagen, i stället för som tidigare i inregränslagen. Vid sidan av en ny möjlighet till skyddsvisitation, har någon saklig förändring inte skett. Jag har valt att i min granskning göra bedömningen av Tullverkets åtgärder utifrån lagstiftningen som den ser ut nu.

text: Utredning

text: Inriktningen av JO:s utredning JO uppmanade Tullverket att yttra sig över JO:s iakttagelser vid inspektionen. Tullverket skulle också redovisa sin bedömning av de rättsliga förutsättningarna att använda åtgärderna i samband med en kontroll vid den inre gränsen. Avseende åtgärden att hålla kvar en person skulle Tullverket särskilt beröra dels den tid en person kan hållas kvar, dels hur den kvarhållne placeras.

text: Tullverkets yttranden Tullverket yttrade sig till JO i bl.a. augusti 2024 (då genom generaltulldirektören AA).

text: Skyddsvisitationer

text: Tullverket uppgav bl.a. följande.

text: … Tullverket [har] under lång tid påtalat de risker som föreligger vid vissa kontroller som myndigheten utför och menar att tulltjänstemäns rätt till en trygg arbetsmiljö är av största vikt. [– – –] Kontrollerna vid inre gräns är inriktade på restriktionsvaror för att skydda Sverige mot farliga och förbjudna varor såsom skjutvapen, narkotika och explosiva varor och Tullverket tar ofta dessa varor i beslag i samband med tullkontroller. Tullverket välkomnar därför att det i november 2024 införs en rätt för tulltjänstemän att under vissa förutsättningar skyddsvisitera i samband med tullkontroll. Tulltjänstemän har inte, och kommer inte heller att få, befogenheter att rutinmässigt genomföra skyddsvisitationer av säkerhetsskäl av resenärer för att leta efter vapen eller andra farliga föremål. Kroppsvisitationer för att söka efter föremål som kan tas i beslag görs inte heller regelmässigt vid Tullverkets kontroller. Däremot förekommer åtgärden oftare vid vissa kontrollplatser där risken för att resenärer bär med sig otillåtna föremål är större, som t.ex. vid Öresundsbron.

text: Av JO:s inspektionsprotokoll framgår inte hur ofta tulltjänstemän kroppsvisiterar resenärer, mer än att det uppges ske regelmässigt. Tullverket anser att det är korrekt uppfattat att kroppsvisitationer för att söka efter föremål som tas i beslag sker regelbundet vid tullkontroller, däremot inte rutinmässigt. Tullverket ifrågasätter inte heller tulltjänstemännens uppfattning om att de kan känna sig tryggare med att fortsätta kontrollen om resenärer som kan upplevas hotfulla först visiterats.

text: Kvarhållande av personer som tagits ut för en kontroll

text: Tullverket uppgav bl.a. följande.

text: En grundläggande förutsättning för att tulltjänstemän ska kunna genomföra en fysisk undersökning av exempelvis ett fordon eller av gods som medförs av en resande, är att fordonet eller personen i fråga, om det behövs, kan hejdas och kvarhållas till dess undersökningen har genomförts. Befogenheten att hejda transportmedel och personer har därför stor betydelse i tullarbetet. – – –

text: Förare eller passagerare har ingen lagstadgad rätt att närvara vid kontroll av t.ex. ett transportmedel som genomförs med stöd av 7 § inregränslagen [numera 4 kap. 4 § tullbefogenhetslagen, JO:s anm.]. [– – –] Tullverkets olika kontrollplatser har skiftande förutsättningar för personer att närvara vid kontroller. Resenärer som kommer resande till fots och passerar ett tullfilter på en flygplats eller vid en färja närvarar i princip alltid vid tullkontroll av deras bagage eftersom en sådan kontroll normalt sett inte tar någon längre tid. När det gäller kontroller av resenärer som passerar Öresundsbron finns det av olika skäl inte samma förutsättningar att låta personer vars fordon ska kontrolleras att närvara vid kontrollen. Detta beror bland annat på kontrollhallarnas utformning, att kontrollerna oftast tar längre tid och att de beslag som påträffas kan vara av betydande omfattning. Av dessa anledningar anvisas resenärerna till rum där de kan uppehålla sig under den tid kontrollen av fordonet tar. På flera kontrollplatser där fordon kontrolleras finns väntrum i anslutning till kontrollhallen med fönster ut mot kontrollhallen, men även andra rum, såsom kroppsvisitationsrum, används som väntrum för resenärer. Det finns ingen rätt för tulltjänstemän att låsa in personer som stannar kvar vid en tullkontroll. Resenärerna ska tydligt informeras om att dörrarna inte är låsta när de ombeds vänta i rummen, både muntligen och genom skriftlig information som ska finnas uppsatt på platsen. Att rummen är larmade är en säkerhetsåtgärd för tulltjänstemännen. Detta på grund av att de inte ska bli överraskade av att en person rör sig i kontrollokalerna. […] När det gäller tiden det tar att utföra en tullkontroll skiljer sig detta åt beroende på vad som ska kontrolleras. En fullpackad skåpbil eller en hel container på en lastbil tar av förklarliga skäl längre tid att kontrollera än en väska. I vissa fall behöver fordon demonteras och utrymmen som normalt inte är tillgängliga kontrolleras. Ibland behöver sakkunniga kollegor eller experter på andra myndigheter kontaktas för att avgöra om en viss vara får föras in i landet eller inte. Tulltjänstemännen gör vid alla kontroller en bedömning av hur mycket tid som är proportionerligt att lägga på en viss kontroll. Denna tid varierar, bland annat beroende på vad som framkommer vid den fysiska kontrollen i kombination med samtal med resenärerna, annan information och eventuella underrättelser. Det är därför svårt att bedöma hur lång tid en enskild kontroll tar, det kan variera mycket från fall till fall. Det är inte ovanligt att en kontroll av ett större fordon tar 1–2 timmar. Tullverket har i vissa fall framhållit att resenärer när som helst kunnat lämna kontrollplatsen under en pågående kontroll men om en person ger uttryck för att denne inte avser att stanna kvar under den tid som tullkontrollen tar kan det i

text: många fall uppfattas som att personen vill försvåra kontrollen. Det faktum att någon försöker undandra sig kontroll vid inresa i landet kan, beroende på omständigheterna, utgöra en grund för misstanke, åtminstone i direkt anslutning till en gränskontroll. Under förutsättning att behovs- och proportionalitetsprinciperna beaktas och att övriga villkor i 5 § inregränslagen [numera 4 kap. 2 och 3 §§ tullbefogenhetslagen, JO:s anm.] är uppfyllda menar Tullverket att den rätt en tulltjänsteman har att uppmana någon att stanna bör kunna anses gälla till dess kontrollen är avslutad, bland annat mot bakgrund av att den som är skyldig att stanna även ska lämna de uppgifter och handlingar som behövs för kontrollen. Detta är en av anledningarna till att resenärer vars fordon kontrolleras i många fall stannar kvar under hela kontrollen, för att svara på frågor och visa upp dokument som krävs för att bedöma om varor som transporteras med fordonet ska tas i beslag eller inte. Det kan också vara så att personen sedermera blir misstänkt för brott och behöver kvarstanna för till exempel förhör, beroende på vad kontrollen resulterar i. Det kan även tilläggas att Tullverket i sin brottsbekämpande verksamhet har befogenhet att i vissa fall ta en person i förvar, dvs. låsa in personen tillfälligt. […] En person som är uttagen för tullkontroll och sedermera misstänkts för brott kan därmed i vissa fall tillfälligt behöva låsas in i väntan på förhör. Sammanfattningsvis finns det alltså viss rätt för Tullverket att stanna och kvarhålla personer vid en kontroll, men kvarhållandet måste vägas mot vem som kontrolleras och syftet med kontrollen så att proportionalitetsprincipen beaktas.

text: Tillfälligt omhändertagande av egendom som tillhör den kontrollerade

text: Tullverket uppgav bl.a. följande.

text: Tulltjänstemän har ingen lagstadgad rätt att generellt omhänderta mobiltelefoner och andra personliga tillhörigheter från en resenär under tiden som en tullkontroll pågår. Detta medför naturligtvis risker, såsom att en narkotikakurir kommunicerar med sina medresenärer, informerar sina uppdragstagare om kontrollen, undanröjer bevis eller förbereder eventuella angrepp på Tullverkets personal. Telefonerna kan även användas för att dokumentera Tullverkets arbetsmetoder och omintetgöra möjligheterna att genomföra kontrollerade leveranser. Däremot har tulltjänstemän rätt att efter tillsägelse tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning från den som ska höras. Om personen trots tillsägelse inte lämnar ifrån sig den kan tjänstemannen besluta om kroppsvisitation för att söka efter sådan egendom. Befogenheterna gäller även vid en primärutredning, dvs. utredningsåtgärder som vidtas innan en förundersökning har hunnit inledas. […] Enligt Tullverkets mening finns det inget som hindrar att en tulltjänsteman i vissa fall uppmanar en resenär att frivilligt lämna ifrån sig [sin mobiltelefon] under en tullkontroll. Detta skulle dock å ena sidan kunna uppfattas som ett krav från tjänstemannen gentemot resenären, å andra sidan skulle det vara enkelt att motsätta sig uppmaningen och riskerna som nämns ovan skulle därmed inte gå att undvika. Enligt Tullverket vore det rimligt om en tulltjänsteman i vissa situationer hade möjlighet att tillfälligt omhänderta en mobiltelefon även under en tullkontroll. En sådan åtgärd fordrar dock lagstöd.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Kontrollverksamheten vid den inre gränsen Tullverkets kontrollverksamhet vid den inre gränsen är begränsad till vissa särskilt angivna s.k. restriktionsvaror, bl.a. narkotika, vapen och explosiva varor (se 4 kap. 1 § tullbefogenhetslagen och 2 § inregränslagen).

text: En tulltjänsteman får vid en kontroll vid den inre gränsen undersöka bl.a. transportmedel och en resenärs bagage (se 4 kap. 4 § första stycket tullbefogenhetslagen). En tulltjänsteman får uppmana någon att stanna om det behövs för att möjliggöra en kontroll. Den som har fått en sådan uppmaning är skyldig att stanna. (Se 4 kap. 2 § tullbefogenhetslagen.)

text: För att genomföra en uppgift i kontrollverksamheten ska en tulltjänsteman ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. (Se 2 kap. 2 § tullbefogenhetslagen.)

text: I förarbetena till inregränslagen framhölls att det svenska medlemskapet i EU innebär en skyldighet att tillämpa unionens grundläggande principer om fri rörlighet för varor och personer. Kontroller vid den inre gränsen får behållas under förutsättning att de har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, t.ex. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa, och att detta samhällsintresse inte kan tillgodoses på något annat, neutralt sätt. Vidare ska kontrollen vara proportionerlig i förhållande till det hinder som den innebär för den fria rörligheten. (Se

text: prop. 1995/96:166 s. 27

text: Kontroller vid den inre gränsen får inte utformas på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Förbudet innebär att en kontroll inte får göras enbart på grundval av att en person passerar en gräns. Någon form av misstanke, även en mycket svag sådan, måste föreligga i det enskilda fallet. Misstanken kan vara grundad exempelvis på iakttagelser, underrättelser, tips eller riskprofiler. Förbudet mot slumpmässiga kontroller har sin grund i principerna om fria varurörelser inom EU. (Se

text: prop. 1995/96:166 s. 56

text: f.)

text: Uttalandena återges i propositionen till tullbefogenhetslagen (se

text: prop. 2023/24:132 s. 152

text: och

text: f.). Kontrollverksamhet respektive brottsbekämpning Utöver kontrollverksamheten ingår det i Tullverkets uppdrag att förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Tullverkets befogenheter även i brottsbekämpningen regleras framför allt i tullbefogenhetslagen. I lagen om straff för smuggling finns bestämmelser om bl.a. åtal, förverkande och straff för smugglingsbrott.

text: I förarbetena till tullbefogenhetslagen har förts fram att det ibland kan vara svårt att skilja på vad som utgör kontrollverksamhet respektive brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelserna tillämpas av samma tjänstemän och verksamheterna kan sammanfalla i tid och rum, t.ex. när någon som har stoppats för kontroll ertappas med smuggelgods. Kontroller kan vidare göras efter underrättelseuppslag som handlar om misstänkt smuggling. Den kontroll som

text: görs efter ett sådant uppslag syftar till att kontrollera om en vara har förts in i landet i strid med införselrestriktioner eller kommer att föras in. Verksamheten kan dock gradvis övergå från kontroll till brottsmisstanke, exempelvis vid indikationer på att det skett en uppsåtlig eller grovt oaktsam överträdelse av en straffbelagd tullbestämmelse. Omvänt kan en brottsmisstanke visa sig vara ogrundad men ge underlag för kontrollåtgärder. (Se

text: prop. 2023/24:132 s. 153

text: f.)

text: Bedömning

text: Utgångspunkter för granskningen Den offentliga makten utövas under lagarna (se

text: 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen

text: ). Bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprincipen som innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. En myndighet får alltså endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (se även

text: 5 § första stycket förvaltningslagen

text: När det gäller maktutövning som innebär begränsningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter ställs det krav på stöd i lag (se

text: 2 kap. 20 § regeringsformen

text: ). Legalitetsprincipen innebär även att lagregler om tvångsmedel måste vara tydliga och att de ska tolkas restriktivt när de tillämpas.

text: Jag inledde detta initiativärende för att närmare granska de rättsliga förutsättningarna för Tullverket att i samband med kontroller vid den inre gränsen använda vissa tvångsåtgärder. Legalitetsprincipen kräver, som framgått, att det finns stöd i lag. Skyddsvisitation Som nämnts kom det vid inspektionen fram att förare och eventuella passagerare rutinmässigt visiteras av säkerhetsskäl innan en kontroll genomförs av ett fordon.

text: Tullverket har möjlighet att genomföra s.k. skyddsvisitationer i kontrollverksamheten (se 6 kap. 4 § tullbefogenhetslagen). En sådan skyddsvisitation får företas endast om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Det innebär att det måste föreligga någon omständighet som i det enskilda fallet talar för att personen skulle kunna ha ett vapen eller annat farligt föremål på sig. Bestämmelsen ger alltså inte något utrymme för att rutinmässigt kroppsvisitera personer i kontrollsituationer. (Se

text: prop. 2023/24:132 s. 183

text: och s. 468.)

text: Rutinmässiga skyddsvisitationer i kontrollverksamheten får därmed inte förekomma. Kvarhållande vid en kontroll Tullbefogenhetslagen innehåller inga uttryckliga bestämmelser som ger stöd för att hålla kvar en person för en kontroll vid den inre gränsen.

text: I förarbetena till inregränslagen uttalades att befogenheten att hejda och hålla kvar ett fordon eller en person till dess att undersökningen genomförts har stor

text: betydelse i tullarbetet. Vidare konstaterades att ett hejdande alltid innebär en inskränkning i rörelsefriheten. Bedömningen gjordes dock att kontrollerna, innefattande att en tulltjänsteman hejdar och håller kvar en person en kortare stund, inte kan anses innefatta en sådan inskränkning i rörelsefriheten att de strider mot

text: regeringsformen

text: eller Europakonventionen. Ju längre den som ingripandet riktar sig mot är tvungen att stanna kvar, desto mer kommer ingripandet emellertid att närma sig ett frihetsberövande. Utsträckningen i tiden torde dock inte ensamt vara avgörande för frågan om ingripandet utgör ett frihetsberövande eller inte. Dessutom måste man ta hänsyn till vilket slag av åtgärd det är fråga om, mot vem åtgärden riktar sig och i vilket syfte den företas. (Se

text: prop. 1995/96:166 s. 59

text: f. och s. 93.)

text: En kontroll av ett fordon kan enligt Tullverket ta upp till två timmar. Vid inspektionen kunde konstateras att det förvaringsrum som resenären placeras i under kontrollen har karaktären av en liten arrestcell. Rummet är visserligen inte låst, men dörren är stängd och ett larm ljuder om dörren öppnas. Enligt verkets yttrande ska en resenär tydligt informeras om att dörren inte är låst, både muntligen och genom skriftlig information som ska finnas uppsatt. Av iakttagelserna från inspektionen framgår dock att sådan information inte alltid lämnas.

text: Tullverket kan såklart behöva ha uppsikt över en person som färdats i det kontrollerade fordonet. Med hänsyn till vad som kommit fram om förhållandena för resenären under kontrollen bedömer jag dock att kvarhållandet – beroende på omständigheterna i det konkreta fallet – i praktiken kan vara att betrakta som ett förvarstagande. Något lagstöd för en sådan åtgärd finns inte (se också mitt beslut den 3 mars 2022, dnr 933-2020).

text: Vid inspektionen kom det också fram att om en resenär inte vill stanna kvar i Tullverkets lokaler under den tid som ett fordon undersöks kan den omständigheten läggas till grund för ett beslut om att hålla kvar personen för kroppsvisitation eller förhör. Jag uppfattar det som att tulltjänstemännen med det menar att den kontrollerades agerande i sådana fall konstituerar en brottsmisstanke, och att befogenheterna i den brottsbekämpande verksamheten därmed kan tillämpas. Huruvida en brottsmisstanke kan anses föreligga måste naturligtvis bedömas i det enskilda fallet. Jag vill dock understryka att det inte får förekomma att en misstanke fingeras för att kunna hålla kvar en person vid en kontroll. Tillfälligt omhändertagande av tillhörigheter Vid inspektionen kom det fram att förare och eventuella passagerare som tas ut för kontroll och som placeras i förvaringsrum tillfälligt måste lämna ifrån sig det som de bär på sig, t.ex. en mobiltelefon.

text: Åtgärden att tillfälligt omhänderta t.ex. elektronisk kommunikationsutrustning torde utgöra ett sådant ingrepp som enligt

text: regeringsformen

text: och artikel 1 i första

text: tilläggsprotokollet till Europakonventionen kräver lagstöd (se

text: prop. 2015/16:68 s. 73

text: f.,

text: SOU 2011:45 s. 377

text: och JO 2005/06 s. 84, dnr

text: Om någon ska förhöras med anledning av misstanke om ett brott har en tulltjänsteman i vissa fall rätt att tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning (se 8 kap. 7 § tullbefogenhetslagen, tidigare 20 a § lagen om straff för smuggling). Jag har förståelse för de risker som Tullverket har påtalat med att personer även vid en kontroll har tillgång till exempelvis kommunikationsutrustning. Det krävs dock lagstöd för ett tillfälligt omhändertagande av sådan egendom som nu är aktuell. Jag kan konstatera att detta inte finns i kontrollverksamheten.

text: Avslutande synpunkter Legalitetsprincipen innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Vidare innebär EU-medlemskapet en skyldighet att tillämpa unionens grundläggande principer om fri rörlighet för varor och personer.

text: Gränsen mellan Tullverkets kontrollverksamhet och brottsbekämpande verksamhet kan som framgått vara oskarp. Berörda tulltjänstemän måste göra klart för sig vilket regelverk som ska tillämpas i varje enskild situation och om åtgärderna övergår från ett regelverk till ett annat. Självfallet är det inte möjligt att använda sig av tvångsmedel som är avsedda för den brottsbekämpande verksamheten utan att det regelverket är tillämpligt.

text: Min granskning har visat att det i Tullverkets kontrollverksamhet förekommer tvångsåtgärder mot enskilda som saknar nödvändigt stöd i lag. Det är naturligtvis inte acceptabelt.

text: Tullverket måste se över hur kontrollerna genomförs och säkerställa att åtgärderna är lagenliga.

text: Mot bakgrund av det som har kommit fram finner jag anledning att skicka en kopia av detta beslut till regeringen för kännedom.

text: Ärendet avslutas.

text: Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

text: Seniora rättssakkunniga Lovisa Johansson har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.


avgjordAv: Hans-Gunnar Axberger

publisher: Justitieombudsmannen

title: Aktiebolaget Svensk Bilprovning har samarbetat med ett bilföretag på sådant sätt att dess oberoende som kontrollorgan kunnat ifrågasättas

org: jo

sammanfattning: Bilprovningen samarbetade med en enskild biltillverkare (Renault) bl.a. genom att sända brev till Renaultägare. I ett brev undertecknat av Bilprovningens vd lovordades Renaults kvalitetsarbete. Ett andra brev utsändes av biltillverkaren med diverse erbjudanden. Där förekom Bilprovningens logotyp tillsammans med Renaults. Breven har medfört att Bilprovningens oberoende som kontrollorgan med fog kunnat ifrågasättas. Bilprovningen kritiseras för sin medverkan.

text: Bakgrund och utredning

type: rubrik

text: AA anmälde Aktiebolaget Svensk Bilprovning (fortsättningsvis Bilprovningen) till JO. Han hänvisade till två brev som sänts till hans familj.

type: stycke

text: Det första av de båda breven var skrivet på Bilprovningens brevpapper, daterat den

text: 8 mars 2010 och undertecknat av Bilprovningens verkställande direktör BB. Det hade följande lydelse.

text: Bäste Renaultägare, Renault Sverige har som ambition att verka för hög teknisk kvalitet och tar nu Bilprovningens statistik som grund för sitt långsiktiga kvalitetsarbete. Som en del i detta kvalitetsarbete kommer din bil att erbjudas en kostnadsfri kvalitetskontroll av Renault Sverige innan du åker till Bilprovningen för kontrollbesiktning. Att fordonstillverkare som Renault tar till sig vår kunskap och använder sig av vår statistik för att förbättra kvalitetsarbetet är något som vi på Bilprovningen uppmuntrar och ser som ett steg i rätt riktning. Vi har därför valt att lämna ut delar av våra fordonsägaruppgifter för att Renault inom kort ska kunna kontakta dig med ovanstående erbjudande inför kommande kontrollbesiktning. Med vänlig hälsning AB Svensk Bilprovning

text: Det andra brevet var daterat mars 2010 och undertecknat av verkställande direktören för Renault Nordic. Brevet kom i ett kuvert som innehöll både Bilprovningens och Renaults logotyper och på kuvertet stod texten ”Det här är

text: brevet som Bilprovningen berättade om”. Även brevet innehöll såväl Bilprovningens som Renaults logotyper. Det hade huvudsakligen följande lydelse.

text: För en kort tid sedan fick du ett brev från Bilprovningen som förklarade att vi på Renault snart skulle höra av oss. Renault har länge haft fokus på frågor gällande miljö, kvalitet och säkerhet – och vi är idag den biltillverkare som har flest modeller med maximala 5 stjärnor i krocktester utförda av Euro NCAP. Vi på Renault och Bilprovningen har upptäckt att vi i mångt och mycket delar samma vision gällande ovanstående, och vi har därför inlett ett samarbete för att bidra till ökad trafiksäkerhet. Som ett led i detta arbete erbjuder vi nu en kostnadsfri genomgång av din bil inför besiktningen (värde 500 kr). Detta erbjudande gäller t.o.m. det datum du genomför din kontrollbesiktning. På brevets baksida kan du se exakt vilka punkter vi går igenom samt läsa mer om Bilprovningens och Renaults gemensamma säkerhetsarbete. Om vi skulle upptäcka något som behöver åtgärdas kan vi oftast utföra detta direkt. Du kan då använda någon av de bifogade värdecheckarna som delbetalning. Notera att du får rabatt på såväl originaldelar och arbete som originaltillbehör och originalservice. Ovanstående genomgång och erbjudanden gäller endast på auktoriserade Renaultverkstäder, då dessa är de enda verkstäder som har den specialutbildning och de anpassade verktyg som krävs för korrekt utförande.

text: Bilprovningen anmodades att yttra sig. I ett yttrande anförde bolaget, genom verkställande direktören BB, bl.a. följande.

text: Bilprovningen har – tidigare i samarbete med Konsumentverket – varje år givit ut en publikation benämnd ”Begagnade Bilar – Starka Sidor & Svaga Punkter”.

text: Av denna publikation framgår statistik över fel och/eller brister som Bilprovningen upptäckt när man utfört besiktning på mellan 120 till ca 160 olika bilmodeller som finns i Sverige. Av 2010 års upplaga framgick att vissa modeller av märket Renault var behäftade med mycket allvarliga och därmed trafikfarliga fel och/eller brister. När det kom till Renault Sverige AB:s, nedan kallad Renault, kännedom att vissa av deras modeller var behäftade med allvarliga fel och/eller brister vände sig Renault till Bilprovningen för att efterhöra om de kunde få tillgång till uppgifter om vilka aktuella Renaultägare som Bilprovningen har tillgång till via sin statistik. Renault förklarade att de såg mycket allvarligt på den av Bilprovningen publicerade statistiken och att de var angelägna att rätta till de fel och/eller brister som framgick av Bilprovningens statistik. – – –

text: Med det uppdrag som Bilprovningen hade av riksdag och regering att främja trafiksäkerheten i Sverige beslöt Bilprovningen att i samråd med Renault informera aktuella Renaultägare om och hur de kunde få sitt fordon trafiksäkrare på ett effektivt, enkelt och kostnadsfritt sätt. För att Renaultägarna skulle förstå varför Renaults erbjudande senare kom och för att Renaultägarna skulle inse allvaret i de fel och/eller brister som statistiken visade förekom hos vissa Renaultmodeller beslöts att tillskriva aktuella Renaultägare.

text: Bilprovningen hade när bolaget anmodades att yttra sig bl.a. ombetts att kommentera utformningen av brevet från mars 2010 och bolagets inblandning i detsamma. Bolaget kommenterade detta på följande sätt.

text: Rubricerade brev är utformat och utsänt av Renault utan någon annan inblandning från Bilprovningen än att Bilprovningen fick se ett utkast till brevet innan det utsändes från Renault. Bilprovningen har ingenting med att göra att Bilprovningens logotyp förekommer på kuvert och brev från Renault.

text: Bedömning

text: Inledning Under JO:s tillsyn står statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. I övrigt omfattar tillsynen den som innehar en tjänst eller ett uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna verksamhet (se 2 § lagen [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän).

text: Bilprovningen är ett aktiebolag och står således under JO:s tillsyn såvitt gäller uppdrag där myndighetsutövning ingår. Bolaget har av staten fått i uppdrag att utföra bl.a. kontrollbesiktningar av motorfordon enligt

text: fordonslagen (2002:574)

text: . Fram t.o.m. den 30 juni 2010 hade Bilprovningen ensamrätt att genomföra sådana besiktningar.

text: Kontrollbesiktningsverksamheten utgör myndighetsutövning. JO ska utöva tillsyn över det som hör till detta uppdrag. Till uppdraget får anses höra att utföra kontrollbesiktningen på ett opartiskt och sakligt sätt, så att myndighetsutövningens objektivitet inte kan sättas i fråga (jfr numera

text: 4 kap. 2 h § fordonslagen

text: och 8 kap. 3 a § fordonsförordningen [2009:211] samt

text: prop. 2009/10:32 s. 63

text: f.). Klagomål som gäller åsidosättande av detta krav faller därmed inom ramen för den tillsyn JO ska bedriva. Bilprovningens samarbete med Renault Det finns inget att erinra mot att Bilprovningen tillhandahöll uppgifter från sina register om vilka personer i Sverige som ägde Renaultbilar. Det var inte heller fel att därefter underrätta de aktuella bilägarna om att uppgifterna hade lämnats ut. Däremot måste lämpligheten i det samarbete som resulterat i utsändandet av de här aktuella breven ifrågasättas.

text: Det första brevet, som hade undertecknats av Bilprovningens verkställande direktör, innehöll dels ett lovordande av Renault Sveriges kvalitetsarbete, dels en upplysning om att Renault skulle komma att erbjuda en kostnadsfri kvalitetskontroll inför bilens kontrollbesiktning. Kort därefter anlände brevet från Renault med det utlovade erbjudandet och tips om att man kunde teckna en särskild försäkring för Renaultbilar. Försändelsen innehöll även värdekuponger. Såväl kuvert som brev var försedda med Bilprovningens logotyp vid sidan av Renaults. I Renaults brev hänvisades till det av Bilprovningen utsända brevet och till ”Bilprovningens och Renaults gemensamma säkerhetsarbete”.

text: Redan utformningen av det första brevet var olämplig. Om man dessutom läser båda breven tillsammans, vilket faller sig naturligt eftersom breven hänvisar till varandra, kan man lätt ledas till slutsatsen att Bilprovningen samarbetar med en

text: enskild biltillverkare på ett sätt som gör att dess oberoende som kontrollorgan kan sättas i fråga.

text: På JO:s fråga har från Bilprovningens sida anförts att bolaget inte haft med utformningen av det andra brevet att göra på annat sätt än att man tagit del av ett utkast till detta. Jag tolkar det så att Bilprovningen inte reagerat mot utkastets innehåll och inte heller senare framställt några invändningar mot det brev som gick ut. Brevets innehåll borde dock ha föranlett Bilprovningen att fundera över sin vidare medverkan. Om det framgick av utkastet att Bilprovningens logotyp användes sida vid sida med Renaults borde bolaget ha insett det olämpliga i detta och motsatt sig det.

text: De båda brev som sänts ut har i alla händelser medfört att Bilprovningens oberoende som kontrollorgan med fog kunnat ifrågasättas. För sin medverkan till detta förtjänar Bilprovningen kritik.

type: avgorande


avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

title: Socialnämnden i Gagnefs kommun får kritik för att nämnden fattade beslut om uppföljning enligt 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen utan att det fanns förutsättningar för det

sammanfattning: En s.k. barnutredning enligt 11 kap. 1 § SoL som socialnämnden genomförde om två barn avslutades utan att nämnden gav förslag till någon insats, men med beslut om att en uppföljning enligt 11 kap. 4 a § SoL skulle göras inom tre månader eller så fort en pågående vårdnadsprocess mellan föräldrarna hade avslutats. Frågan i ärendet gäller om det fanns förutsättningar för socialnämnden att besluta om uppföljning enligt den nämnda bestämmelsen. Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutas utan beslut om insats. En sådan uppföljning får göras om nämnden anser att barnet, utan att det finns sådana förhållanden som motiverar tvångsvård, har ett särskilt behov av stöd eller skydd från socialnämndens sida men samtycke till en sådan åtgärd saknas. JO konstaterade i detta fall att vårdnadshavarna inte erbjöds några insatser som de tackade nej till. Det fanns därmed inte förutsättningar för att besluta om uppföljning enligt bestämmelsen i 11 kap. 4 a § SoL. I beslutet uttalar JO kritik mot socialnämnden för att nämnden fattade ett sådant beslut utan att det fanns förutsättningar för det.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA på socialtjänsten i Gagnefs kommun när det gällde handläggningen av ärenden om hans barn. Av uppgifterna i anmälan kom bl.a. följande fram: Under perioden oktober till december 2017 genomförde socialnämnden s.k. barnutredningar om två av AA:s barn. Utredningarna avslutades utan någon insats, men med beslut om att en uppföljning skulle göras inom tre månader eller så snart en pågående vårdnadsprocess mellan föräldrarna hade avslutats.

text: Utredning

text: JO tog bl.a. del av de utredningar som gällde AA:s barn från socialförvaltningen.

text: JO begärde sedan att Socialnämnden i Gagnefs kommun skulle yttra sig över frågan om huruvida det fanns förutsättningar för nämnden att fatta beslut om uppföljning i ärendena om AA:s barn (jämför

text: 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen

text: [2001:453], SoL).

text: I ett yttrande anförde nämnden bl.a. följande:

text: Redogörelse för handläggningen:

text: Utredning enl. 11 kap l §

text: socialtjänstlagen

text: inleddes 17-10-26 efter att en orosanmälan rörande barnen inkommit från AA:s sammanboende. Vid beslut att inleda utredning vägdes socialtjänstens tidigare kännedom om barnen BB:s situation som den redovisas i dokumentet Anmälan upprättad 17-10-20. [– – –] Vid utredningens inledande var barnen också aktualiserade vid kommunens familjerättsenhet då Falu tingsrätt begärt in utredning avseende vårdnad, boende och umgänge. – – –

text: Under utredningen framkom att det saknades förutsättningar att erbjuda de insatser som ansågs relevanta d.v.s. konfliktbearbetning och/eller samarbetssamtal i syfte att hjälpa föräldrarna hitta ett gemensamt förhållningssätt i den då aktualiserade frågan, barnens behov av medicinering. Båda insatserna var prövade sedan tidigare och utredningen genomfördes samtidigt med att vårdnadsutredning inhämtades av extern utredare. Föräldrarnas divergerande synsätt gällande barnens medicinska behov kvarstod även efter att utredaren inhämtat referensuppgifter från de läkare båda vårdnadshavarna haft önskemål om.

text: Handläggares synpunkter:

text: Handläggare och arbetsledare kände under utredningstiden en stor oro för de berörda barnen utifrån flera faktorer. [– – –] De upplevde också en svårighet i att vårdnadshavarna samtidigt hade en pågående vårdnadstvist vilket troligen påverkade deras inställning vad gällde att ta emot stöd och bistånd från socialtjänsten. Handläggarna beskriver att vårdnadshavarna såg ett kommande beslut om enskild vårdnad som en lösning på situationen. Beslutet om uppföljning enl.

text: 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen

text: fattades utifrån oron för att konflikten mellan föräldrarna skulle eskalera efter avslutad utredning och ytterligare förvärra situationen för barnen. Handläggarna kände oro för att barnens eventuella behov av medicin och läkarvård skulle kunna försummas utifrån att vårdnadshavarnas agerande påverkades av den pågående vårdnadskonflikten.

text: Myndighetens bedömning av handläggningen:

text: Vid genomgång framkommer att nämnden har brustit i handläggningen. Innan beslut om uppföljning utan samtycke fattas skall berörda ges erbjudande om insats. Handläggare och arbetsledare har i ärendet ej föreslagit insatser utifrån sin uppfattning att det var att föredra att avvakta beslut i den pågående tvisten. Genom att inte erbjuda insats har vårdnadshavarna inte heller getts möjlighet att samtycka. Beslutet saknar också den dokumenterade motivering som myndigheten enl.

text: 5 kap. 14 §

text: SOFS 2014:5 har skyldighet att ge enskild vid beslut fattade inom ramen för myndighetsutövning samt är i sin utformning med avseende på tidsomfattning också felaktigt. Samtliga handläggare vid enheten och den nytillträdda arbetsledningen är informerade och insatta i hur beslut enligt aktuellt lagrum skall hanteras.

text: AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

text: Bedömning

text: Huvudfrågan i ärendet gäller om det fanns förutsättningar för socialnämnden att i ärendena om AA:s barn besluta om uppföljning enligt bestämmelsen i

text: 11 kap 4 a §

text: SoL.

text: Enligt den bestämmelsen får socialnämnden besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutas utan beslut om insats. En uppföljning får göras om nämnden anser att barnet, utan att det finns sådana förhållanden som motiverar tvångsvård, har ett särskilt behov av stöd eller skydd från socialnämndens sida men samtycke till en sådan åtgärd saknas. Uppföljningen ska avslutas senast två månader från det att utredningen avslutades eller när nämnden dessförinnan finner skäl att inleda en utredning (11 kap. 4 a § och 4 c § andra stycket SoL).

text: I förarbetena anges att bestämmelsen inte ska tillämpas annat än när det finns starka skäl för det. I de fall det blir aktuellt med en uppföljning ska ett formellt beslut ha fattats om att avsluta utredningen, och det ska klart framgå av dokumentationen att vårdnadshavaren eller barnet inte har samtyckt till den insats som nämnden har föreslagit utifrån sin bedömning av barnets behov (

text: prop. 2012/13:10 s. 65

text: och s. 134).

text: I remissvaret har nämnden uppgett att nämndens oro för barnens situation kvarstod när utredningarna avslutades. Nämnden ansåg dock att det inte var lämpligt att föreslå någon insats för barnen under den tid som det pågick en vårdnadstvist mellan föräldrarna i domstolen. Nämnden avslutade därför utredningarna utan att ge förslag till någon insats, men beslutade om att en uppföljning skulle göras inom tre månader eller så snart en pågående vårdnadsprocess mellan föräldrarna hade avslutats.

text: Jag ifrågasätter inte att nämnden kände oro för barnens situation när utredningarna avslutades. I detta fall erbjöds dock vårdnadshavarna inte några insatser som de tackade nej till. Det fanns därmed inte förutsättningar att besluta om uppföljning enligt bestämmelsen i

text: 11 kap. 4 a §

text: SoL i ärendena om AA:s barn. Av remissvaret framgår att nämnden är medveten om bristerna i handläggningen. Nämnden kan dock inte undgå kritik för att nämnden beslutade om uppföljning utan att det fanns förutsättningar för det.

text: Det som AA i övrigt har anfört ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas.


title: Kritik mot Medlingsinstitutet för att myndigheten i en tidningsartikel uttalat sig om en pågående tvist i strid med 1 kap. 9 § regeringsformen

sammanfattning: I januari 2019 utsåg Medlingsinstitutet tre personer att medla i tvisten mellan Sveriges Hamnar och Svenska Hamnarbetarförbundet. Samma dag som fortsatta medlingsförhandlingar skulle äga rum uttalade sig institutets generaldirektör A.A. om den pågående tvisten i en debattartikel i Göteborgs-Posten. I beslutet konstaterar JO att en myndighet som uttalar sig i en tidningsartikel måste iaktta regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). Det innebär bl.a. att informationen i artikeln ska vara allsidig och objektiv. JO uttalar att det är svårt att uppfatta den aktuella artikeln på annat sätt än som ett försök från institutets sida att förmå Hamnarbetarförbundet att acceptera medlarnas bud. Eftersom Sveriges Hamnar, till skillnad från Hamnarbetarförbundet, hade accepterat medlarnas tidigare förslag, vilket tydligt anges i artikeln, ligger det nära till hands att utomstående uppfattar artikeln som ett ställningstagande för Sveriges Hamnar. Enligt JO finns det därmed en påtaglig risk för att tilltron till såväl institutets som de utsedda medlarnas opartiskhet äventyras. I beslutet konstateras att tidningsartikeln utformats i strid med regeringsformens krav på opartiskhet, och JO kritiserar institutet för detta.

text: Bakgrund

text: I januari 2019 utsåg Medlingsinstitutet tre personer att medla i tvisten mellan Sveriges Hamnar och Svenska Hamnarbetarförbundet. Medlarna lämnade inledningsvis två förslag till lösning av tvisten. Båda förslagen accepterades av Sveriges Hamnar men avvisades av Hamnarbetarförbundet. Medlarna kallade därefter parterna till fortsatta förhandlingar den 4 mars 2019, och Hamnarbetarförbundet hade inför dessa förhandlingar varslat om stridsåtgärder.

text: Den 4 mars 2019, dvs. samma dag som de fortsatta förhandlingarna skulle äga rum, uttalade sig Medlingsinstitutets generaldirektör A.A. om den pågående tvisten i en artikel i Göteborgs-Posten.

text: Den 5 mars 2019 träffade parterna en överenskommelse.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO klagade Svenska Hamnarbetarförbundet på Medlingsinstitutets generaldirektör A.A. Hamnarbetarförbundet uppgav bl.a. att A.A., i den ovannämnda artikeln, hade tagit ställning för Sveriges Hamnar och uttalat sig på ett sätt som stred mot den s.k. objektivitetsprincipen i

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: (RF).

text: Utredning

text: JO begärde att Medlingsinstitutet skulle yttra sig över anmälan och besvara ett antal frågor. Myndigheten uppgav bl.a. följande:

text: Debattartikeln i förhållande till

text: 1 kap. 9 §

text: RF och syftet med artikeln (JO:s fråga 1 och 2)

text: Vid tiden för debattartikelns publicering hade de av Medlingsinstitutet utsedda medlarna överlämnat två förslag till lösningar till parterna i tvisten, det första den 22 januari och det andra den 16 februari 2019. Arbetsgivarparten hade accepterat båda förslagen, medan förbundet hade avvisat båda. (Den lösning som till slut accepterades av bägge parter, den 5 mars 2019, var en justerad variant av det andra förslaget). Förbundet motiverade sitt avvisande av det första förslaget med att en acceptans hade inneburit att man då skulle ha "avtalat bort fackliga rättigheter som följer av normala kollektivavtal på den svenska arbetsmarknaden enligt lag och gällande rättspraxis" (förbundets pressmeddelande 22 januari 2019). Man hävdade (i pressmeddelandet) att medlarnas avtalsförslag krävde att "fackförbundet avsäger sig rätten att vara delaktiga i lokala uppgörelser på arbetsplatserna där medlemmarna jobbar, möjligheten att tolka det egna avtalet och rätten att väcka talan i Arbetsdomstolen om arbetsgivarparten bryter mot ingångna avtal." Det andra förslaget avvisades med motiveringen att förslaget "inskränker i särskilda skrivningar fackliga rättigheter som annars följer av tecknande av normala så kallade andraavtal eller andrahandsavtal på svensk arbetsmarknad." Vidare angavs i svaret att det enligt förbundets uppfattning var beklagligt att medlarna "försöker påtvinga oss skrivningar om andraavtalets rättsliga tillämpning som saknar stöd i svensk lag och rättspraxis." I en debattartikel i tidningen Arbetet några dagar senare (den 21 februari) skriver styrelseledamoten i förbundet, B.B., med hänvisning till medlarnas förslag att det innebär "att Hamnarbetarförbundet ska acceptera avvikelser jämfört med normala så kallade andraavtal på svensk arbetsmarknad." I debattartikeln konstaterar B vidare bland annat att "medlarbudet helt saknar stöd i svensk lag och rättspraxis". Det görs i debattartikeln också gällande att det befintliga kollektivavtalet, mellan Sveriges Hamnar och Svenska Transportarbetareförbundet (Transport), med den uttolkning av det avtalets rättsverkningar som enligt förbundet ligger till grund för medlarnas förslag till kollektivavtal mellan förbundet och Sveriges Hamnar, skulle kunna anses strida mot grunderna i förenings- och förhandlingsrätten. Denna uppfattning återgavs också av en representant för förbundet samma dag i en artikel i tidningen Lag & Avtal. Några dagar senare (den 25 februari) uttalade sig samma representant för förbundet i Lag & Avtal och menade enligt artikeln bland annat att de förslag medlarna lagt hittills "kan strida mot lag". I en artikel i Lag & Avtal den 28 februari uttalar sig professorn i arbetsrätt vid Umeå Universitet, C.C. Enligt artikeln anser C att "det bud som Hamnarbetarförbundet fått om att avtala bort den lokala förhandlingsrätten är märkligt." Innan vi svarar på JO:s frågor finns det anledning att påminna om vilket uppdrag medlare utsedda av Medlingsinstitutet har. Enligt

text: 48 § lagen (1976:580)

text: om medbestämmande i arbetslivet, MBL, ska medlarna försöka få till stånd en överenskommelse mellan parterna och i detta syfte kan man lägga fram egna

text: förslag till lösningar av den aktuella tvisten. I detta arbete måste naturligtvis medlarna förhålla sig till de tvistande parternas uppfattningar och positioner. Samtidigt måste medlarna självfallet iaktta (vad de uppfattar vara) gällande rätt. Medlingsinstitutets uppfattning är att de av förbundet kritiserade skrivningarna i medlarnas båda förslag syftade till att tydliggöra rättsverkningarna av ett kollektivavtal mellan Sveriges Hamnar och förbundet mot bakgrund av det (sedan lång tid) gällande kollektivavtalet mellan Sveriges Hamnar och Transport. Givet den, enligt Medlingsinstitutet, i sak missvisande och i pressmeddelanden och artiklar framförda kritiken mot medlarnas förslag som gav ett intryck av att medlarna agerade på tvärs mot lag och rättspraxis, ansåg institutet att det var angeläget att klargöra vissa grundläggande rättsliga frågor som hade aktualiserats i medlingen. Det ligger i medlingens natur att medlarna inte själva kunde göra det på det sätt som Medlingsinstitutet gjorde i debattartikeln (se vidare nedan i svaret på JO:s fråga 3). Den uppfattning om rättsverkningarna av ett kollektivavtal mellan Sveriges Hamnar och förbundet som Medlingsinstitutet framförde i artikeln hade medlarna framfört till parterna under medlingen. Debattartikeln varken avsåg eller innebar att ställa Medlingsinstitutet på någon av de tvistande parternas sida. Avsikten med artikeln var att ge (allmänheten) en korrekt bild av (den rättsliga) innebörden i medlarnas förslag till lösning av tvisten/förslag till kollektivavtal mellan parterna. Medlingsinstitutets uppfattning hade i och för sig kunnat framföras direkt till förbundet. Av skäl som ska utvecklas i svaret på JO:s fråga 3 nedan bedömde dock institutet att det var angeläget att uttrycka uppfattningen i en debattartikel.

text: Debattartikeln i förhållande till den verksamhet som Medlingsinstitutet bedriver (JO:s fråga 3)

text: Medlingsinstitutet ska enligt

text: 46 §

text: MBL verka för en väl fungerande lönebildning. Den närmare innebörden i detta åliggande definieras inte i lagen. I en så pass omfattande och medialt uppmärksammad konflikt, där enligt Medlingsinstitutet missvisande uppgifter om innebörden i medlarnas lösningsförslag återgavs i media, ansåg institutet att det var viktigt att förtydliganden och förklaringar av medlarnas förslag kunde ges en bred offentlighet. (Sin uppfattning om rättsverkningarna av ett kollektivavtal mellan Sveriges Hamnar och förbundet hade medlarna, som nämnts, redan framfört direkt till parterna). En viktig förutsättning för en väl fungerande lönebildning är att Medlingsinstitutets verksamhet uppfattas på ett korrekt sätt inte minst av arbetsmarknadens parter. Det är inte Medlingsinstitutet som medlar, det gör de medlare som institutet utser. Det ligger i sakens natur att medlingsverksamheten bedrivs i förtroliga former och att medlarna inte talar om innehållet i sina förslag med andra än de tvistande parterna. (De förslag som formellt lämnas över till parterna är att anse som allmänna handlingar). Det förekommer dock att parterna själva ger offentliga kommenterar till de förslag som lagts och de svar som lämnats på dessa. Det som då kommenteras brukar främst vara av intressekaraktär, inte kommentarer om den rättsliga innebörden i exempelvis medlarbuden. Att offentligt kommentera intresseståndpunkter är ofta ett naturligt inslag i en arbetsmarknadskonflikt. Medlingsinstitutet har följaktligen normalt ingen anledning att ge offentliga kommentarer om något som rör pågående medlingar. Tvärtom ligger det som nämnts i medlingens natur att medlarna och Medlingsinstitutet under pågående medling enbart talar med de tvistande parterna och i media endast uttalar sig om tidtabell för medlingen och dylikt. I konflikten mellan Sveriges Hamnar och förbundet, då enligt Medlingsinstitutets uppfattning missvisande uttalanden gjordes i media om den rättsliga innebörden i medlarnas förslag till lösningar, ansåg dock institutet som nämnts att en offentlig kommentar var viktig att göra i

text: syfte att främja förståelsen av institutets verksamhet och de utsedda medlarnas agerande. Svenska Hamnarbetarförbundet kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Rättslig reglering Enligt

text: 1 kap. 9 §

text: RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på saklighet och opartiskhet brukar benämnas objektivitetsprincipen.

text: Bestämmelsen i

text: 1 kap. 9 §

text: RF omfattar inte enbart hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet. Även hur myndighetens agerande har uppfattats är av betydelse. Man talar ibland om en objektiv och en subjektiv sida av bestämmelsen. Med den subjektiva sidan menas hur en myndighet själv anser sig ha agerat, medan den objektiva sidan avser hur myndighetens agerande kan uppfattas utifrån. Redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartiskhet inte iakttas är tillräckligt för att handlandet ska kunna anses strida mot bestämmelsen i

text: 1 kap. 9 §

text: RF. (Se Bull och Sterzel,

text: Regeringsformen

text: , tredje uppl., s. 54 samt JO 2010/11 s. 278, dnr

text: , och JO 2015/16 s. 456, dnr

text: JO har tidigare uttalat att den information som en myndighet tillhandahåller allmänheten, t.ex. på en webbplats eller i sociala medier, omfattas av kravet på saklighet och opartiskhet (se t.ex. JO 2010/11 s. 616, dnr

text: , JO 2016/17 s. 367, dnr

text: och JO:s beslut den 28 december 2018 i ärende med dnr 8280-2017). Det innebär bl.a. att det ska vara sakligt motiverat för myndigheten att sprida informationen samt att den ska vara allsidig och objektiv. Detsamma gäller för den information som en myndighet tillhandahåller allmänheten genom uttalanden i andra former, t.ex. i en tidningsartikel.

text: Artikeln i Göteborgs-Posten den 4 mars 2019 Medlingsinstitutet har uppgett att Svenska Hamnarbetarförbundet, i januari och februari 2019, offentligt hade kommenterat de förslag till lösning på tvisten som medlarna hade lämnat. Hamnarbetarförbundet hade bl.a. uttalat att medlarnas förslag saknade stöd i svensk lag och rättspraxis samt innebar en inskränkning av de fackliga rättigheter som annars följer vid tecknandet av andrahandsavtal.

text: Enligt Medlingsinstitutet var Hamnarbetarförbundets uttalanden missvisande, och institutet ansåg att det fanns ett behov av en offentlig kommentar. Avsikten med den aktuella artikeln var att ge allmänheten en korrekt bild av den rättsliga innebörden av medlarnas förslag samt att främja förståelsen för institutets verksamhet och de utsedda medlarnas agerande. En viktig förutsättning för en väl fungerande lönebildning är, enligt institutet, att myndighetens verksamhet uppfattas på ett korrekt sätt, inte minst av arbetsmarknadens parter.

text: I artikeln redogör Medlingsinstitutets generaldirektör A.A. för den allvarliga situation som skulle uppstå om Sveriges Hamnar och Hamnarbetarförbundet inte kommer överens. Det anges att medlarna har försökt undanröja risken för kommande tolkningstvister genom att i sina förslag göra tydligt vilka förutsättningarna är för ett avtal mellan parterna. Vidare anges att detta har tolkats som en begränsning, men att det enligt institutet i själva verket är en utvidgning av Hamnarbetarförbundets fackliga rättigheter i förhållande till dagens situation. Det klargörs att medlarna måste förhålla sig till det avtal som tecknats mellan Transportarbetareförbundet och Sveriges Hamnar samt att medlarna inte kan föreslå att Sveriges Hamnar ska träffa ett nytt avtal med en annan part som undergräver det redan gällande avtalets ställning.

text: För att Medlingsinstitutet ska kunna fullgöra sitt uppdrag är det centralt att arbetsmarknadens parter har förtroende för såväl institutet som de utsedda medlarna. Jag delar även institutets uppfattning att det är viktigt att myndighetens verksamhet uppfattas på ett korrekt sätt. Samtidigt ligger det i sakens natur att parter under den typ av förhandlingar som det har varit fråga om i detta fall kan vilja göra uttalanden om tvisten och de förslag till lösningar som medlarna lämnar. Det kan göras av förhandlingstaktiska skäl men också för att förklara för de medlemmar som parten företräder varför man agerat på ett visst sätt. Detta innebär dock inte att institutet också fritt kan kommentera tvisten. Till skillnad från parterna ska institutet, i sin egenskap av myndighet, förhålla sig till

text: regeringsformens

text: krav på bl.a. opartiskhet.

text: Den aktuella artikeln är inte begränsad till en redogörelse för fakta om Medlingsinstitutets verksamhet och medlarnas agerande. I artikeln ger institutet, genom generaldirektör A.A., uttryck för en åsikt, och artikeln framstår närmast som en replik på de uttalanden som Hamnarbetarförbundet tidigare hade gjort. Det är svårt att uppfatta artikeln på annat sätt än som ett försök från Medlingsinstitutets sida att förmå Hamnarbetarförbundet att acceptera medlarnas förslag. Artikeln publicerades samma dag som de fortsatta förhandlingarna skulle äga rum, och i artikeln anges att medlarnas tidigare förslag har tolkats på fel sätt. Själva formen för publiceringen – dvs. på debattsidan i en av Sveriges större dagstidningar – förstärker intrycket av att det är fråga om påverkansarbete snarare än informationsarbete.

text: Eftersom Sveriges Hamnar till skillnad från Hamnarbetarförbundet hade accepterat medlarnas tidigare förslag, vilket tydligt anges i artikeln, ligger det nära till hands att utomstående uppfattar artikeln som ett ställningstagande för Sveriges Hamnar. Det finns därmed en påtaglig risk för att tilltron till såväl Medlingsinstitutets som de utsedda medlarnas opartiskhet äventyras. I det sammanhanget är det av mindre betydelse om de rättsliga uttalanden som görs i artikeln är mer korrekta än de uttalanden som Hamnarbetarförbundet tidigare hade gjort. Sammantaget kan jag inte bedöma artikeln på annat sätt än att den har utformats i strid med

text: regeringsformens

text: krav på opartiskhet. Institutet förtjänar kritik för detta.

text: Vad Hamnarbetarförbundet har uppgett i övrigt ger inte skäl till något uttalande eller någon åtgärd från min sida. Ärendet avslutas.


title: Förföljande/efterföljande med polisfordon

text: Bakgrund

text: ChefsJO Claes Eklundh meddelade den 28 juni 1990 beslut i tio olika ärenden som rörde s.k. biljakter. Med biljakt åsyftas i besluten en situation där polisen vid en färd som går över mer än en kort vägsträcka försöker hinna upp och stoppa ett flyende fordon. I samtliga ärenden fann chefsJO anledning att rikta kritik mot polisens handlande. Här redovisas endast de allmänna synpunkter som återgetts i bedömningsdelen i de enskilda besluten.

text: Allmänna utgångspunkter

text: Polisen har för att kunna fullgöra sina uppgifter att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet utrustats med unika maktbefogenheter. I dessa ingår rätt att under vissa förutsättningar bruka våld mot person och egendom. S.k. biljakter – dvs. försök att vid en färd som går över mer än en kort vägsträcka hinna upp och stoppa ett flyende fordon – innefattar typiskt sett så stora skaderisker att det är naturligt att bedöma en sådan åtgärd med utgångspunkt i de principer som i allmänhet gäller för polisens våldsanvändning. Det bör emellertid understrykas att biljakter i själva verket normalt medför betydligt större risker för helt utomstående personer än andra former av våld. Också när det bara är fråga om materiella skador är det vid biljakter mycket ofta utomstående – t.ex. ägaren till ett stulet fordon – som drabbas.

text: Vid försök att stoppa ett flyende fordon liksom vid polisiär våldsanvändning i allmänhet möter man en konflikt mellan olika motstående intressen. Å den ena sidan står intresset av att brott bekämpas och den allmänna ordningen och säkerheten upprätthålls genom polisens försorg. Å den andra står hänsynen, dels till den person som ett ingripande är avsett att rikta sig mot, dels till sådana utomstående personer som kan utsättas för risker genom ingripandet. Intresset av att ta fast en flyende fordonsförare måste alltid vägas mot dessa motstående intressen och underordnas de principer som gäller för alla former av samhälleliga ingripanden mot enskilda. Som redan nämnts är det härvid främst behovs- och proportionalitetsprinciperna som måste beaktas.

text: De situationer där det kan bli aktuellt att hinna upp och stoppa ett flyende motorfordon kan gestalta sig på många olika sätt. Det är därför inte möjligt att annat än i ganska allmänna termer ange hur polisen bör uppträda. Härtill kommer att läget plötsligt kan ändras och ställa nya krav på de deltagande polismännen. Allt detta innebär att beslut måste fattas snabbt och på ofta osäkra premisser i för beslutsfattaren pressande situationer. Att detta i sin tur medför en icke obetydlig risk för att beslut och andra åtgärder vid en närmare granskning visar sig vara mindre välbetänkta är uppenbart.

text: RPS använder i sina anvisningar uttrycken förföljande och efterföljande utan att gå närmare in på innebörden av dessa två begrepp. Av anvisningarna framgår emellertid att det som i första hand skiljer dem åt är deras syfte. Ett förföljande är avsett att direkt leda fram till att det flyende fordonet stoppas och dess förare tas fast, medan ett efterföljande närmast kan beskrivas som en spaningsåtgärd som syftar till att ta reda på vart den flyende tar vägen. Av dessa beskrivningar kan dras den slutsatsen att det vid s.k. biljakter är fråga om ett förföljande och inte om ett efterföljande. Jag har emellertid fått det intrycket att man i det praktiska polisarbetet ibland tolkar begreppet förföljande på ett mycket snävare sätt än vad RPS anvisningar ger underlag för och i motsvarande mån tänjer begreppet efterföljande till och ibland över bristningsgränsen. Som exempel kan nämnas att det har förekommit att man har betecknat t.o.m. direkta försök att köra på det flyende fordonet som en form av efterföljande. Jag anser det därför lämpligt att i det följande utveckla min syn på innebörden av de två begreppen och ange vilka förutsättningar som enligt min mening bör gälla for att tillgripa de olika åtgärderna.

text: Förföljande

text: Eftersom ett förföljande som nämnts har som syfte att polisen skall kunna stoppa och ta fast den flyende ligger det i sakens natur att avståndet mellan fordonen är förhållandevis kort och att man därmed kan utgå från att den som förföljs är medveten om polisens närvaro och påverkas av denna. I alla de fall där det av den flyendes körsätt framgår att han påverkas av polisens närvaro måste förfarandet enligt min uppfattning betraktas som ett förföljande. Som exempel på sådan påverkan kan nämnas att den flyende ökar hastigheten avsevärt, att han kör mot rött ljus och att han nonchalerar andra regler som är av grundläggande betydelse for trafiksäkerheten. Enligt min mening måste varje situation där polisen med ljudeller ljussignal kräver fri väg enligt bestämmelserna i 12 § vägtrafikkungörelsen i princip betecknas som ett förföljande om avståndet mellan fordonen inte är större än att signalerna kan uppfattas av den flyende. Man tar i sådana fall regelmässigt räkna med att föraren i det flyende fordonet påverkas av signalerna på ett sätt som ökar hans trafikfarlighet. Av liknande skäl bör en insats med fler än ett fordon som kan identifieras som polisfordon normalt betecknas som ett förföljande.

text: Det låter sig inte göra att annat än i mycket generella termer ange när ett förföljande är försvarligt. Detta är något som i stället får avgöras med utgångspunkt i omständigheterna i varje enskilt fall. Det måste givetvis godtas att den som genom ådagalagd brottslighet eller av någon annan anledning är att betrakta som

text: farlig för andra människors liv eller hälsa får förföljas, så länge riskerna vid förföljandet står i rimlig proportion till intresset av att han grips eller omhändertas.

text: En given utgångspunkt för bedömningen av om en flyende fordonsförare skall förföljas och hejdas är därför vilken brottsmisstanke som kan riktas mot honom eller vilka andra särskilda omständigheter som kan läggas till grund for ett ingripande. Är förhållandena sådana att de inte utgör underlag för någon annan åtgärd från polisens sida om fordonet stoppas än en kontroll av förarens identitet och ett förhör på platsen, bör enligt min mening i princip en så ingripande åtgärd som ett förföljande aldrig vidtas. Det får t.ex. inte förekomma att polisen förföljer någon enbart av det skälet att han inte har stannat på polismans tecken eller att han kan misstänkas ha gjort sig skyldig till en överträdelse av trafikförfattningarna som inte kan föranleda annat än ett bötesstraff. Intresset av att brott beivras kan i sådana fall inte anses uppväga de risker som generellt sett är förknippade med ett förföljande.

text: Vad jag nu har sagt innebär inte att polisen måste avstå från varje försök att stoppa en fordonsförare som t.ex. flyr från en trafikkontroll. Att man i direkt anslutning till en sådan händelse försöker hinna upp och stoppa ett fordon måste normalt godtas. Om försöket inte omedelbart leder till framgång måste emellertid polisen avbryta aktionen. Det kan således i dessa fall enbart bli fråga om att förfölja någon en mycket kort sträcka.

text: Om det föreligger en rättslig grund för att beröva den flyende fordonsföraren friheten, t.ex. genom ett gripande eller genom ett omhändertagande med stöd av

text: polislagen

text: , kan däremot också ett förföljande i egentlig mening godtas. Även då måste man emellertid göra en bedömning av om förföljandet kan anses försvarligt med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter. Denna bedömning måste göras kontinuerligt och leda till att förföljandet avbryts så snart risken för skador blir för stor. Som framhålls i FAP 104-1 måste ett förföljande i de fall där den flyendes farlighet inte är känd eller inte av så svårartad beskaffenhet i själva verket avbrytas så snart ingripandet över huvud taget kommit att innebära fara för att någon kommer till skada. Man måste vid bedömningen fästa särskild vikt vid riskerna för utomstående. Den som förföljs och de polismän som förföljer honom är i regel väl medvetna om de faror som förföljandet kan innebära.

text: Andra trafikanter har däremot kanske inte ens uppmärksammat att ett förföljande pågar. Vid bedömningen av skaderiskerna måste man självfallet ta hänsyn till den aktuella trafikmiljön. Generellt kan t.ex. sägas ju riskerna för skador på utomstående är större i stadsmiljö än på landsväg och större under högtrafik än under lågtrafik. Andra omständigheter som måste beaktas är sådana som hänför sig till väg- och ljusförhållandena.

text: Ett förföljande motiveras ofta med att den förföljde genom sitt körsätt utsätter andra trafikanter för en sådan fara att polisen till varje pris måste få slut på korningen. Det är emellertid svart att finna hållbara argument för ett sådant resonemang. Det torde tvärtom vara så att ett förföljande i de allra fiesta fall så

text: ökar faran för andra trafikanter. Synsättet ar naturligtvis särskilt betänkligt i de fall där den jagade påbörjar ett trafikfarligt beteende som en direkt följd av att han upptäcker att polisen förföljer honom. Att polisen provocerar någon att begå en brottslig handling fritar visserligen i och för sig inte gärningsmannen från straffansvar. Ett sådant handlande tar emellertid anses strida mot de allmänna principer för polisingripanden som har slagits fast i

text: polislagen

text: . Det måste av nu angivna skäl anses vara en i hög grad tvivelaktig åtgärd att av omsorg om trafiksäkerheten fortsätta att förfölja och försöka stoppa en fordonsförare som, innan han blev varse polisen, inte betedde sig på något hänsynslöst sätt i förhållande till övriga trafikanter.

text: Det måste understrykas att en brottsmisstanke som ger upphov till ett förföljande måste grundas på konkreta omständigheter av tillräcklig styrka. Att exempelvis en bilförare vägrar att stanna på polismans tecken innebär inte automatiskt att det finns grund for att misstänka att föraren har gjort sig skyldig till något brott som kan läggas till grund for ett gripande; härutöver krävs att man har tillgång till någon annan information som ger stöd för en brottsmisstanke. Allmän kunskap om en viss persons kriminella levnadssätt är inte heller en omständighet som ensam motiverar ett förföljande. Också i de fall där grunden för förföljandet är att en person bedöms som farlig måste det på samma sätt finnas någon aktuell, konkret omständighet till stöd för denna bedömning.

text: Jag vill tillägga att en sådan åtgärd som att försöka preja en förföljd bil av vägen eller att avsiktligt köra på och skada den för att hindra fortsatt färd bör tillgripas bara i undantagsfall. Skälet till detta är naturligtvis i första hand risken för personskador men också, i de fall där det är fråga om en bil som anmälts som stulen, målsägandens berättigade intresse av att få sin bil tillbaka i oskadat skick.

text: En särskild fråga är om förföljande bör få ske med icke polismålade fordon. JO Anders Wigelius har i eu ärende (JO 1987/88 s. 101 f.) uttalat att det är olämpligt att uppta ett förföljande med ett icke polismålat fordon när man inte säkert vet att den flyende har förstått att det är polismän som vill komma i kontakt med honom. För egen del vill jag tillfoga att riskerna för att andra trafikanter inte uppmärksammar att ett förföljande pågår givetvis är större om polisen använder ett civilt fordon.

text: Efterföljande

text: Avsikten med ett efterföljande är som redan nämnts att ta reda på vart den efterföljde tar vägen. Ett efterföljande har alltså närmast spaningskaraktär. En grundläggande förutsättning för att ett efterföljande skall anses vara för handen torde därför, som framgått av vad jag tidigare sagt, vara att avståndet till det framförvarande fordonet är så stort och omständigheterna också i övrigt sådana att föraren vid sin körning inte rimligen kan känna sig jagad av polisen. Det är här med andra ord fråga om en sedvanlig trafiksituation där såväl polisfordonet som det efterföljda fordonet framförs på ett ”normalt” sätt i den aktuella trafikmiljön.

text: Jag vill här erinra om att en insats med fler än ett fordon som kan identifieras som polisfordon enligt min mening som regel inte kan betecknas som ett efterföljande.

text: Frågan när ett förföljande övergår i ett efterföljande förtjänar särskild uppmärksamhet. Enligt min mening måste avgörande vikt fästas vid hur den framförvarande fordonsföraren kan förväntas uppfatta situationen. Denne kan inte rimligen uppfatta att förföljandet har avlysts om visserligen de deltagande polismännen på grund av en order eller självmant har bestämt sig för att övergå till ett efterföljande men detta beslut inte har fått något yttre uttryck. En självklar förutsättning bör därför vara att ljud- och ljussignaler stängs av och att polisfordonen låter avståndet till det flyende fordonet växa betydligt eller att man på något annat sätt som lätt kan uppfattas av dettas förare markerar att förföljandet har upphört.

text: Förföljande/efterföljande av oskyddade trafikanter

text: Vad som sägs i FAP 104-1 torde i första hand ta sikte på situationer där en bilförare skall stoppas. JO Anders Wigelius har i ett tidigare beslut framhållit behovet av att komplettera föreskrifterna med avseende på de särskilda svårigheter som är förenade med förföljande av motorcyklar (se JO 1982/83 s. 64 ff.).

text: Det ligger i sakens natur att förföljande av motorfordon med oskyddade förare innebär särskilt stora risker för allvarliga personskador om en olycka skulle inträffa. Enligt min mening måste man därför i dessa fall ta särskilt stor hänsyn till den förföljdes säkerhet vid bedömningen av frågan om ett förföljande skall fortsätta eller avbrytas.

text: Ledning m.m.

text: Om flera enheter deltar i ett förföljande eller efterföljande behövs en aktiv ledning och samordning av insatsen. Denna ledningsuppgift skall i normalfallet utgöras av vakthavande befäl, som har det övergripande ansvaret för den yttre verksamheten i distriktet. Det ankommer på honom att bl.a. avgöra vilka resurser som kan avdelas för uppgiften.

text: Enligt min mening måste vakthavande befäl så snart han har fått kännedom om ett förföljande först och främst avgöra om den brottsmisstanke eller de omständigheter som annars föreligger är av sådant slag att ett förföljande över huvud laget är motiverat. Om han bedömer att förföljandet skall fortsätta blir hans nästa uppgift att avgöra vilken total polisinsats som krävs. Det förefaller nämligen vara vanligt att polismän spontant engagerar sig i pågående förföljanden, vilket kan få till följd dels att händelseförloppet utvecklas på ett svårkontrollerat sätt, dels att distriktet berövas resurser som behövs för annan angelägen verksamhet. Det är därför en viktig uppgift för vakthavande befäl att skilja av de patruller som behövs bättre för annan verksamhet.

text: Det vakthavande befälets allra viktigaste roll i sammanhanget är emellertid att avgöra när ett förföljande är förenat med sådana risker att det bör avbrytas och eventuellt övergå i ett efterföljande i den bemärkelse som jag nyss nämnt. Det har

text: visat sig att de polismän som deltar i ett förföljande har svårt att själva begränsa sina insatser. Man kan däremot utgå från att vakthavande befäls bedömningar i det avseendet inte färgas av en upphetsad stämning på det sätt som kan gälla för de deltagande polismännen.

text: En särskild fråga är om vakthavande befäl kan lämna över sitt lednings- och samordningsansvar till någon annan, t.ex. yttre befäl. Med tanke på den mångfald skiftande situationer som kan uppkomma kan det givetvis inte helt uteslutas att det finns fall där en sådan lösning är lämplig. Jag syftar då i första hand på situationer där det inte finns något behov av samordning mellan flera enheter. Ett annat exempel är att de som deltar i aktionen på grund av avståndet inte längre har fullgott radiosamband med vakthavande befäl. Allmänt bör emellertid enligt min mening gälla att man bara i sällsynta undantagsfall överlämnar ledningen till yttre befäl.

text: För att vakthavande befäl skall kunna fullgöra sina ledningsuppgifter krävs att de deltagande polismännen fortlöpande lämnar rapporter om händelseförloppet. Rapporterna måste självfallet ha sådant innehåll att vakthavande befäl får ett tillräckligt beslutsunderlag. Har de berörda polismännen gett vakthavande befäl en korrekt bild av händelseförloppet får ansvaret för att ingripandet sker i enlighet med gällande bestämmelser i princip anses ha övergått på denne. En given order om att avbryta ett förföljande eller efterföljande måste självfallet åtlydas omedelbart, oavsett vilken bedömning polismannen på fältet själv gör av situationen. – – –

text: ChefsJO överlämnade samtliga ärenden till RPS jämte en skrivelse som behandlade vissa generella iakttagelser. I skrivelsen anfördes bl.a. följande: – – –

text: Jag har i alla de ärenden som jag nu avgjort funnit anledning att rikta kritik mot polisens handlande. Eftersom det är fråga om ett mycket litet antal fall, som dessutom valts ut av det skälet att det funnits särskild anledning att förmoda att det förekommit brister i polisens uppträdande, kan det visserligen sägas att man inte utifrån dem kan dra några säkra slutsatser om hur polisingripanden av det aktuella slaget normalt gestaltar sig. De tio fall som jag har granskat uppvisar emellertid åtskilliga gemensamma drag; jag vågar därför på grundval av dem hävda att det bland polismän finns en viss tendens att i situationer av det aktuella slaget överskatta behovet av att vid varje tillfälle ingripa på ett kraftfullt sätt och en motsvarande benägenhet att underskatta de risker som ett förföljande innebär såväl för den förföljde och förföljarna som för andra trafikanter. Den samlade bild som jag har fått av polisens handlande i de enskilda ärendena ger mig därför anledning att – utöver vad jag anfört i de särskilda besluten – framföra vissa synpunkter bl.a. på behovet av föreskrifter på området. Jag vill också understryka vikten av att man såväl inom polisutbildningen som inom ramen för arbetet med att utveckla polisens

text: metoder tar upp de särskilda problem som är förknippade med förföljande med polisfordon.

text: En fråga av central betydelse i sammanhanget är vad som avses med förföljande respektive efterföljande. Jag har i samtliga ärenden funnit att det varit fråga om ett förföljande i den bemärkelse som avses i FAP 104-1. Jag har vidare kunnat konstatera att man inte i något av de granskade fallen iakttagit den restriktivitet i fråga om förföljanden som Rikspolisstyrelsen förordat, och att detta i de flesta fall tycks hänga samman med att man gett begreppet efterföljande ett betydligt större och begreppet förföljande ett motsvarande mindre tillämpningsområde än vad som varit avsikten med reglerna i FAP 104-1. De yttranden som har avgetts av olika polismyndigheter visar att det inte bara bland polismän ute på fältet utan också bland polischefer råder en betydande osäkerhet i fråga om var gränsen skall dras mellan förföljande och efterföljande. Det föreligger således enligt min mening ett behov av ett förtydligande på denna punkt.

text: Det som enligt FAP 104-1 i första hand skiljer de två begreppen åt är åtgärdens syfte. Ett förföljande är avsett att direkt leda fram till att det flyende fordonet stoppas och dess förare tas fast, medan ett efterföljande beskrivs som en spaningsåtgärd som syftar till att ta reda på vart den flyende tar vägen. Jag har i och för sig inte någonting att invända mot denna gränsdragning. Eftersom skälet till att man har olika regler för de två slagen av åtgärder är de särskilda risker som är förknippade med ett förföljande, finns det emellertid enligt min mening anledning att på ett tydligare sätt understryka att det är den objektivt konstaterbara risken och inte de deltagande polismännens subjektiva uppfattning om syftet med det egna handlandet som bör vara avgörande för vilken kategori ett visst ingripande skall hänföras till. – – –

text: Det finns enligt min mening anledning att överväga frågan om man inte helt kan avstå från uttrycket efterföljande som beteckning på en särskild form av ingripande. Eftersom det här är fråga om ”normal” körning där det är angeläget att polisen inte tilldrar sig den efterföljdes uppmärksamhet eller i varje fall inte på något sätt påverkar dennes körsätt finns det inte något av säkerhetsskäl dikterat behov av särskilda regler om denna typ av åtgärd. En utmönstring av begreppet efterföljande skulle också ha flera fördelar. Man undviker för det första de missförstånd som användningen av två språkligt snarlika uttryck ger upphov till och man slipper därmed också den diskussion som nu ofta förekommer om ett ingripande skall hänföras till den ena eller den andra kategorin. Man kan vidare räkna med att föreskrifterna om förföljande kommer att få en annan tyngd och genomslagskraft. En order som innebär att de polismän som deltar i ett förföljande skall avbryta detta och t.ex. i stället observera det flyende fordonet på avstånd kan utan svårighet ges genom en konkret beskrivning av det åsyftade handlingssättet i stället för genom användningen av den tekniska termen efterföljande; i själva verket blir ordergivningen sannolikt betydligt klarare med en sådan metod.

text: Nästa grundläggande fråga i sammanhanget gäller förutsättningarna för ett förföljande. Enligt FAP 104-1 är ett förföljande som innebär fara för den flyende motiverat endast i sådana undantagsfall där denne genom ådagalagd brottslighet eller av annan anledning är att betrakta som farlig för andra människors liv eller hälsa och faran vid förföljandet för andra personer ar ringa eller ingen. Denna ståndpunkt står i god överensstämmelse med den uppfattning jag gett uttryck för i de särskilda besluten, att biljakter typiskt sett innefattar så stora skaderisker att de bör bedömas med utgångspunkt i de principer som i allmänhet gäller för polisens våldsanvändning.

text: Gemensamt för flertalet av de ärenden som jag nu avgjort är att situationen inte varit av det slag som nu nämnts. Det har t.ex. i tre fall varit fråga om fortkörning, i två fall om underlåtenhet att stanna på polismans tecken och i ett fall om ett fordon som var efterlyst av det skälet att det inte återlämnats till en biluthyrningsfirma inom avtalad tid. I ett fall var en bristfällig registreringsskylt den omständighet som tilldrog sig polisens intresse och utlöste förföljandet. Det kan således finnas skäl att ytterligare inskärpa att förföljande över mer än en kortare vägsträcka är en extraordinär åtgärd som får tillgripas bara i undantagssituationer.

text: Jag vill i detta sammanhang peka på ett uttalande som gjorts av en polismyndighet i ett av ärendena, nämligen att det är bättre att en flyende misstänkt går fri än att riskera att en kanske helt utomstående trafikant kommer till skada. En sådan rekommendation kommer inte i konflikt med polisens uppgift att svara för ordning och säkerhet och att bekämpa brott utan står tvärtom i god överensstämmelse med de grundläggande principer för polisingripanden som har lagts fast i

text: polislagen

text: . Detta illustreras på ett mycket tydligt sätt av ett av de fall som jag har granskat. Den misstanke som där utlöste förföljandet avsåg underlåtenhet att stanna på polismans tecken och eventuellt olovlig körning. Förföljandet pågick i mer än sex mil, tidvis i hög fart, och slutade med en olycka där passageraren i det förföljda fordonet – en femtonårig flicka – omkom. – – –

text: Ett förföljande motiveras ofta med ett påstående att den förföljde genom sitt körsätt utsatt medtrafikanterna för så stor fara att man till varje pris måste få slut på körningen. De ärenden som jag har granskat visar emellertid att ett förföljande i sådana situationer som regel ytterligare ökar riskerna för andra trafikanter. I flera fall har den jagade i själva verket påbörjat sitt trafikfarliga beteende först i samband med att han upptäckt att han var förföljd. Det är tydligt att förföljandet här direkt har motverkat det uppgivna syftet att begränsa riskerna för andra trafikanter.

text: I några fall har ett skäl för förföljandet varit att man velat återställa en tillgripen bil till målsäganden. Ett förföljande är emellertid sällan en adekvat åtgärd för att uppnå detta syfte. I fyra av de nu aktuella ärendena avsåg förföljandet fordon som var tillgripna eller efterlysta på någon annan grund. I tre av fallen körde de förföljande polismännen avsiktligt på den förföljda bilen för att förhindra fortsatt

text: färd och orsakade därvid betydande materiella skador. I det fjärde fallet körde den förföljde föraren av vägen under förföljandet, varvid fordonet totalförstördes.

text: Det finns enligt min mening anledning för Rikspolisstyrelsen att närmare studera och utveckla alternativa former för ingripanden mot fordonsförare. Om man har tillgång till civila polisfordon kan i vissa fall åtgärden att oförmärkt följa efter en misstänkt med ett sådant fordon framstå som lämplig. Som exempel på detta kan nämnas den situationen att polisen observerat ett efterlyst fordon som framförs i trafiken på ett helt normalt sätt. Också i de fall där ett förföljande inledningvis är motiverat kan skaderiskerna snabbt öka på ett sådant sätt under förföljandet att man också här bör ha en beredskap för att ingripa med andra metoder.

text: Jag vill i detta sammanhang peka på vad Rikspolisstyrelsen upplyst i sitt yttrande om att styrelsen i en skrivelse till regeringen lagt fram förslag till vissa ändringar i kungörelsen (

text: ) med bestämmelser om användning av spikmatta i polistjänsten.

text: Som jag redan har nämnt bör effekten på den jagade sättas i centrum vid en översyn av reglerna om förföljande och vid de utbildningsinsatser som bör göras. I de fall som jag har granskat har den inverkan som ett förföljande har på den förföljde genomgående underskattats. Uttalanden av flera av de förföljda fordonsförarna visar att en förare som känner sig jagad av polisen lätt kommer i ett tillstånd där hans enda tanke är att undkomma. Det är tydligt att både omdömesförmågan och förmågan att handla rationellt nedsätts kraftigt i en paniksituation av detta slag. Objektiva tecken på en sådan påverkan, som lätt kan iakttas av de förföljande polismännen, är att den flyende i samband med att förföljandet inleds börjar göra vårdslösa omkörningar, köra mot rött ljus eller mot körriktningen, släcker belysningen vid mörkerkörning eller börjar uppträda på något annat liknande trafikfarligt sätt.

text: Jag vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på den inverkan användningen av ljud- och ljussignaler kan ha på den som förföljs och på andra trafikanter. Att polisen använder larmanordningar för att påkalla uppmärksamhet och för att försöka få en fordonsförare att stanna är naturligtvis i princip godtagbart och i normalfallet den mest effektiva metoden. Det finns emellertid anledning att framhålla att ljud- och ljussignaler från ett polisfordon eller något annat utryckningsfordon som regel ökar stressen också hos den laglydige normalbilisten. Denna verkan blir avsevärt mycket starkare när det är fråga om en fordonsförare som flyr undan polisen, och detta gäller självfallet i särskilt hög grad när det är fråga om ett långvarigt förföljande.

text: De ärenden som jag har granskat visar också att de polismän som deltar i ett förföljande har svårt att sätta sig in i hur situationen uppfattas av utomstående trafikanter, och att man som en följd av detta har underskattat de risker som ett förföljande har medfört. Polismännen har t.ex. fäst stor vikt vid den omständigheten att andra trafikanter varnas genom att polisen använder ljud- och ljussignaler. När ett utryckningsfordon använder larmanordningar medför detta

text: givetvis att övriga trafikanter skärper uppmärksamheten. Som jag redan nämnt ökar emellertid samtidigt stressnivån. Man måste vidare ta hänsyn till att de trafikanter som inte är direkt involverade i förföljandet är helt okunniga om orsaken till att larmanordningarna används och många gånger först på ett sent stadium har möjlighet att avgöra varifrån signalerna kommer. Effekten av användningen av larmanordningar blir dessutom normalt att medtrafikanternas uppmärksamhet inriktas på utryckningsfordonet. Effekten kan således i själva verket bli den motsatta mot vad som åsyftas och att medtrafikanternas uppmärksamhet i stället dras från det flyende fordonet. Det förtjänar särskilt att påpekas att det i stadsmiljö ofta är mycket svårt att avgöra varifrån ett sirénljud kommer, samtidigt som ljussignaler döljs av byggnader och därför kan upptäckas bara på kort avstånd.

text: Som framgår av mina beslut har jag ägnat ledningsfrågorna särskild uppmärksamhet. I de flesta av de ärenden som jag nu avgjort har den centrala ledningsfunktionen varit svag eller helt obefintlig; i de få fall där ledningsfunktionen utövats på ett adekvat sätt har direktiven från vakthavande befäl antingen missuppfattats eller inte åtlytts på ett riktigt sätt.

text: Det är enligt min mening angeläget att det görs helt klart att det är vakthavande befäl som har att fatta de avgörande besluten vid ett förföljande. Han skall så snart han har fått kännedom om ett förföljande ta ställning till om detta över huvud taget är motiverat och i förekommande fall avdela de resurser som krävs för insatsen. Under ett pågående förföljande är hans viktigaste uppgift att fortlöpande bedöma om detta skall fortsätta eller avbrytas.

text: Jag vill i detta sammanhang särskilt peka på några iakttagelser som jag gjort vid min genomgång av de tio ärendena.

text: Som jag redan nämnt har förföljandet i det stora flertalet fall inletts utan tillräcklig grund. Det finns all anledning att tro att i varje fall huvuddelen av dessa förföljanden hade avbrutits på ett mycket tidigt stadium om ledningsfunktionen hade fungerat på ett riktigt sätt.

text: Jag har också kunnat konstatera att polismän i stor utsträckning spontant engagerat sig i inledda förföljanden. Om ett sådant förfarande godtas kan detta, som jag framhållit i de särskilda besluten, få till följd dels att händelseförloppet utvecklas på ett svårkontrollerat sätt, dels att distriktet berövas resurser som behövs för annan angelägen verksamhet.

text: En annan iakttagelse är att de polismän som väl engagerat sig i ett förföljande har en tendens att underskatta de risker som förföljandet innebär samtidigt som den ursprungliga anledningen till förföljandet trängs alltmer i bakgrunden och ersätts med en oreflekterad men stark önskan att ta fast den förföljde föraren. Inte heller överordnad polispersonal har alltid ställt sig den grundläggande frågan varför man förföljer ett visst fordon och om skälet till förföljandet verkligen är sådant att det motiverar de risker som detta innebär.

text: För att ledningen av ett förföljande skall kunna fungera på avsett vis krävs inte bara att vakthavande befäl lever upp till sitt ansvar utan också att hans roll respekteras av de polismän som deltar i förföljandet Jag har vid min genomgång av ärendena fått det intrycket att polispersonalen på fältet ibland själv velat styra skeendet utan inblandning från sambandscentralen, och det finns i något fall också tecken som tyder på att polismän medvetet satt sig över givna order. Det bör enligt min mening på olika sätt – bl.a. i utbildningen – inskärpas att de polismän som deltar i ett förföljande måste lyda de order som ges av överordnad personal. Särskilt viktigt är detta i fråga om en order att begränsa eller avbryta ett förföljande. Något egentligt utrymme för personalen på fältet att göra andra bedömningar bör inte finnas. Bara om en given order bedöms medföra alltför stor fara bör de deltagande polismännen enligt allmänna principer få underlåta att efterkomma denna.

text: Jag vill vidare erinra om att JO Anders Wigelius tidigare har pekat på behovet av särskilda föreskrifter för förföljande av den som försöker undkomma på motorcykel. De fall som jag har granskat visar att detta behov kvarstår.