avgjordAv: Justitieombudsmannen Stefan Holgersson

nyckelord:
Allmänna handlingar
Beslut

title: Kritik mot Socialnämnden i Malung-Sälens kommun för handläggningen av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar sedan kammarrätten återförvisat målet för ny prövning

sammanfattning: En kvinna begärde att få ut sina och sonens journalhandlingar från socialförvaltningen. Nämnden avslog hennes begäran i ett skriftligt beslut. Kvinnan överklagade beslutet till kammarrätten, som återförvisade målet till nämnden för ny prövning. Skälen för detta var bl.a. att nämnden inte hade motiverat varför uppgifterna omfattades av sekretess samt att beslutet saknade såväl en menprövning som uppgift om tillämpliga sekretessbestämmelser. Nämnden fattade därefter ett nytt avslagsbeslut. Kvinnan överklagade även detta beslut. Kammarrätten återförvisade också detta mål till nämnden för ny prövning, sammanfattningsvis på grund av att nämnden inte hade gjort en noggrann sekretessprövning. I beslutet behandlas frågor som rör hur socialnämnden har handlagt ett utlämnandeärende sedan kammarrätten återförvisat målet för ny prövning. När så har skett ska nämnden skyndsamt pröva framställningen på nytt utifrån kammarrättens anvisningar. Om socialnämnden vid en ny menprövning fortfarande bedömer att vissa handlingar inte ska lämnas ut ska myndigheten fatta ett skriftligt och överklagbart avslagsbeslut. I det aktuella ärendet fick socialnämndens bristfälliga hantering i dessa avseenden i praktiken till följd att kvinnan under en lång tid fråntogs sin rätt att få saken prövad i domstol. Nämnden får kritik för handläggningen av utlämnandeärendet.

text: Bakgrund och anmälan

text: I en anmälan till JO klagade AA och BB på Socialnämnden i Malung-Sälens kommun när det gällde handläggningen av ett ärende om utlämnande av journalhandlingar. De uppgav bl.a. följande:

text: Genom en dom som meddelades av Mora tingsrätt den 27 september 2013 förlorade AA vårdnaden om sin son. Innan domen meddelades begärde AA att få ut sina och sonens journalhandlingar för perioden den 16 oktober 2007 – 26 september 2013 från socialförvaltningen. Hon blev nekad detta, men kom sig inte för att överklaga beslutet. Under 2014 kontaktade AA vid ett flertal tillfällen socialförvaltningen för att få ta del av sonens journalhandlingar. Tjänstemän vid förvaltningen ”avvisade” dock muntligen hennes

text: framställningar, bl.a. med motiveringen att sonens vårdnadshavare inte samtyckte till att handlingarna lämnades ut till henne.

text: Den 23 juni 2015 begärde AA på nytt ut journalerna för samma tidsperiod. Den 24 juni 2015 avslog enhetschef CC hennes begäran i ett beslut som motiverades bl.a. med att hon inte längre var vårdnadshavare och att sonens vårdnadshavare motsatte sig ett utlämnande. AA överklagade beslutet till Kammarrätten i Sundsvall, som den 30 juli 2015 upphävde beslutet och återförvisade målet till nämnden för ny prövning av AA:s begäran (mål nr 1706-15).

text: Den 7 augusti 2015 fattade enhetschef DD ett avslagsbeslut som motiverades med att AA vid tidpunkten för framställningen inte var vårdnadshavare, att sonens vårdnadshavare inte samtyckte till att handlingarna lämnades ut och att det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att sonen led men av detta.

text: AA överklagade även detta beslut till Kammarrätten i Sundsvall, som den 29 oktober 2015 (mål nr 1982-15) upphävde det överklagade beslutet och återförvisade målet till socialnämnden för ny prövning. I november 2015 skickade BB mejl till DD där hon påminde honom om den begäran som AA hade gjort när hon fortfarande var vårdnadshavare. Efter en tid fick AA ta del av vissa journalanteckningar. Viktiga dokument som rörde själva vårdnadsfrågan lämnades dock inte ut till henne.

text: Socialnämnden har under en lång tid vägrat att lämna ut journalhandlingar som rör AA och sonen under en tid då hon fortfarande var vårdnadshavare. AA vill snarast få ta del av dessa handlingar, inte minst för att kunna förstå tingsrättens dom i vårdnadsmålet.

text: Till anmälan bifogade AA och BB socialtjänstens avslagsbeslut som meddelades den 24 juni och den 7 augusti 2015.

text: Utredning

text: JO tog inledningsvis del av Kammarrätten i Sundsvalls beslut den 30 juli 2015 i mål nr 1706-15 och dom den 29 oktober 2015 i mål nr 1982-15.

text: I beslutet i mål nr 1706-15 anförde kammarrätten bl.a. att nämnden i avslagsbeslutet den 24 juni 2015 inte hade motiverat varför uppgifterna omfattades av sekretess samt att beslutet saknade såväl en menprövning som uppgifter om tillämpliga sekretessbestämmelser. I domskälen i mål nr 1982-15 redogjorde kammarrätten bl.a. för bestämmelserna om s.k. socialtjänstsekretess enligt

text: 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

text: , OSL, och partsinsyn enligt

text: 10 kap. 3 §

text: OSL. Kammarrätten uttalade i samband med detta bl.a. följande: Bestämmelserna om partsinsyn tar primärt sikte på pågående ärenden, men en rätt till partsinsyn kan finnas även sedan ett ärende avslutats, om den enskilde har beaktansvärda motiv för sin begäran. Sådana motiv har bl.a. ansetts föreligga när den enskilde haft behov av det begärda materialet för att kunna ta till vara sin

text: rätt i en pågående process som haft samband med det avslutade ärendet (jfr

text: RÅ 1995 ref. 28

text: och

text: RÅ 2001 ref. 27

text: ). Frågor om vårdnad av barn avgörs i allmän domstol med tingsrätt som första instans. Partsinsynen i vårdnadsmål anses dock även omfatta det material som ligger till grund för en vårdnadsutredning till tingsrätten (se

text: JO 2000/01 s. 317

text: ). Av handlingarna i målet får anses framgå att AA önskar driva frågan om att återfå vårdnaden om barnet. Därmed har hon ett beaktansvärt intresse av att ta del av handlingarna i vårdnadsutredningarna. Socialnämnden borde således ha prövat om AA har rätt till partsinsyn i avslutat ärende om vårdnad samt om det, i sådant fall, trots detta varit av synnerlig vikt att sekretessbelagda uppgifter inte röjdes av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse. Vad gäller resterande handlingar får de, eftersom AA inte längre är vårdnadshavare, endast lämnas ut efter en sekretessprövning i enlighet med

text: 26 kap. 1 §

text: OSL. Bestämmelsen innehåller ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. Alla handlingar omfattas dock inte av sekretessen, utan endast de handlingar som innehåller uppgifter om någon enskilds personliga förhållanden. Kammarrätten konstaterar att det bland de aktuella handlingarna återfinns handlingar med harmlöst innehåll, t.ex. fullmakter och mottagningsbevis. Därtill förekommer handlingar som har skickats till eller har kommit in från AA eller hennes ombud eller utgör anteckningar av uppgifter som lämnats av AA. Det får mot bakgrund av att AA så sent som för två år sedan var vårdnadshavare anses att hon i allt väsentligt känner till deras innehåll. Det framgår inte att socialnämnden gjort en noggrann sekretessprövning av varje enskild handling innan den avslagit AA:s begäran. Målet ska därför återförvisas till socialnämnden för ny handläggning.

text: JO hämtade sedan per telefon in upplysningar från enhetschef DD vad gällde den formella handläggningen efter kammarrättens dom den 29 oktober 2015. Han uppgav i huvudsak följande:

text: Förvaltningen tolkade inte kammarrättens dom på det sättet att AA hade rätt att få ta del av alla journalhandlingar i sonens ärende, däremot de handlingar som innehöll uppgifter som var väl kända för AA eller som var av sådan art att sonen inte skulle lida men av att de lämnades ut. Utifrån kammarrättens dom den 29 oktober 2015 gjordes en ny menprövning, varefter vissa handlingar lämnades ut till AA. Dessa handlingar skickades till henne den 1 december 2015. Myndigheten fattade inte något skriftligt avslagsbeslut när det gällde de handlingar som inte lämnades ut. Uppfattningen var att man endast behövde göra en ny menprövning och att denna var kopplad till det tidigare avslagsbeslutet, dvs. en följd av det beslutet. Han uppfattade inte BB:s mejl i november 2015 som en ny begäran om att få ut handlingar.

text: Mot bakgrund av det som hade kommit fram i ärendet begärde JO att Socialnämnden i Malung-Sälens kommun skulle yttra sig över det som AA och BB hade framfört i sin anmälan samt över de upplysningar som DD hade lämnat.

text: Som sitt yttrande gav socialnämnden in ett tjänsteutlåtande som hade upprättats vid förvaltningen. I yttrandet anfördes följande:

text: Redogörelse

text: En intern utredning har genomförts, med ledning av inkommen anmälan samt JO:s tjänsteanteckning i ärendet. Utredningen har grundats på handlingar i ärendet samt på intervju med enhetschef för individ- och familjeomsorgen (IFO). Utredningen har varit inriktad på nämndens handläggning från tiden efter kammarrättens dom den 29 oktober 2015. Utredningen har i huvudsak syftat till att svara på två frågor gällande handläggningen; Varför har socialnämnden, efter ny prövning till följd av kammarrättens dom den 29 oktober 2015, inte lämnat något besked om att anmälaren kan begära ett skriftligt beslut vad gäller de handlingar som inte lämnats ut? Hur har socialnämnden hanterat den begäran, med hänvisning till äldre begäran om allmänna handlingar, som inkom den 23 november respektive den 25 november 2015? Av intervju med enhetschef för IFO kan konstateras att socialnämnden efter kammarrättens dom den 29 oktober 2015 inte har informerat om rätten till ett skriftligt avslagsbeslut med besvärshänvisning, vad avser de handlingar som inte lämnades ut efter ny prövning. Den begäran som inkom den 23 november respektive den 25 november 2015 gäller hänvisning till en äldre begäran som inkom till nämnden den 27 september 2013. Utredningen har funnit att socialnämnden den 3 oktober 2013 har fattat skriftligt beslut som skickats till sökanden tillsammans med besvärshänvisning i rekommenderat brev den 4 oktober 2013.

text: Bedömning

text: Kammarrättens dom den 29 oktober 2013 [rätteligen 2015, JO:s anm.] innebär upphävande av socialnämndens avslagsbeslut, samt vidare en skyldighet för socialnämnden att genomföra ny prövning av den aktuella begäran om allmänna handlingar. Ett eventuellt beslut om att inte tillmötesgå begäran i sin helhet torde innebära att nämnden ska upprätta ett skriftligt avslagsbeslut med besvärshänvisning, vad avser de handlingar som inte lämnas ut efter den nya prövningen. Utifrån konstaterandet att så ej skett, bedömer socialnämnden att den brustit i detta avseende. Socialnämnden bedömer att begäran inkommen den 23 november respektive den 25 november 2015, inte torde förutsätta ytterligare åtgärd från nämndens sida, då begäran härrör till ett ärende som avgjorts via beslut. Genomförd utredning har sammanfattningsvis påvisat viss brist i nämndens handläggning av begäran om allmänna handlingar. Malung-Sälens kommun har fastställda anvisningar för handläggning och dokumentation av ärenden i allmänhet och utlämnande av allmän handling i synnerhet. Nämnden har funnit skäl att initiera en översyn av rutinerna för handläggning av begäran om allmän handling med syftet att säkerställa att nämndens handläggning sker på rättssäkert vis, i enlighet med lag och anvisningar.

text: AA och BB kommenterade remissvaret och gav in ytterligare handlingar, bl.a. de mejl som BB skickade till förvaltningen i november 2015. De uppgav bl.a. att de handlingar som AA till slut fick ta del av var harmlösa handlingar utan väsentligt innehåll.

text: Rättsliga utgångspunkter

text: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utlämnande av sådana handlingar finns i

text: 2 kap.

text: tryckfrihetsförordningen

text: , TF. En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess, ska genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen.

text: JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som framställningen har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material.

text: För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (

text: 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

text: [2009:400], OSL). Den enskilde har rätt att få ett sådant formellt beslut oavsett vad som är grunden för att avslå begäran. Myndighetens avslagsbeslut får överklagas till kammarrätt (

text: 2 kap. 15 § första stycket

text: TF och 6 kap. 7 och 8 §§ OSL).

text: Bedömning

text: AA:s och BB:s anmälan till JO gäller socialnämndens handläggning av flera framställningar om utlämnande av handlingar under 2014 och 2015. Avsikten med anmälan har bl.a. varit att få hjälp med att få tillgång till vissa journalhandlingar som de menar att socialnämnden under lång tid har vägrat att lämna ut till AA.

text: Jag vill mot den bakgrunden inledningsvis framhålla att JO:s utredning främst har avsett den formella handläggningen av utlämnandeärendet. JO uttalar sig som regel inte om myndigheters ställningstaganden i sådana frågor som har prövats eller har kunnat prövas i domstol. JO kan således inte besluta att AA har rätt att få ta del av vissa journalhandlingar som hon har begärt att få ut från socialtjänsten.

text: Nämnden har inte kommenterat uppgifterna i anmälan om myndighetens hantering av AA:s framställningar under 2014. Jag har inte funnit tillräcklig anledning att utreda detta ytterligare, utan har valt att begränsa mina uttalanden till handläggningen efter kammarrättens dom den 29 oktober 2015.

text: Det är inte klarlagt genom utredningen vilka närmare överväganden som nämnden gjorde vid menprövningen efter kammarrättens dom. En bidragande orsak till detta är att nämnden inte fattade ett skriftligt avslagsbeslut. Detta gör att det är svårt att uttala sig om huruvida menprövningen har gjorts på ett korrekt sätt.

text: Det som har kommit fram i utredningen väcker dock frågan om huruvida nämnden verkligen beaktade kammarrättens uttalanden vad gällde AA:s eventuella rätt till partsinsyn i det avslutade ärendet om vårdnad.

text: När kammarrätten återförvisar ett mål om utlämnande av allmän handling till nämnden för ny prövning ska nämnden skyndsamt pröva utlämnandefrågan utifrån kammarrättens anvisningar. Av utredningen framgår att nämnden skickade en del handlingar till AA den 1 december 2015, dvs. en dryg månad efter att kammarrätten hade återförvisat målet till nämnden. Enligt min mening har handläggningstiden varit för lång. Den har stått i strid med skyndsamhetskravet i

text: tryckfrihetsförordningen

text: Trots att AA inte fick ut alla de handlingar som hon hade begärt fick hon inte något överklagbart avslagsbeslut. Hon blev inte heller informerad om sin möjlighet att begära ett skriftligt och överklagbart beslut. Varför nämnden i det här skedet inte fattade ett nytt överklagbart avslagsbeslut beträffande det material som man inte lämnade ut är svårförståeligt. Det kan knappast uppfattas på annat sätt än att de berörda tjänstemännen inte hade tillräckliga kunskaper om regelsystemet. Myndighetens bristfälliga hantering av utlämnandeärendet har i praktiken fått till följd att AA under en lång tid har fråntagits sin rätt att få saken prövad i domstol. Det är givetvis allvarligt.

text: Det framgår inte av remissvaret om nämnden senare har fattat ett avslagsbeslut. Om det inte har skett förutsätter jag att nämnden snarast tar kontakt med AA för att kontrollera om hennes begäran kvarstår. Om den gör det ska nämnden skyndsamt pröva framställningen och, om handlingarna inte i alla delar kan lämnas ut, fatta ett överklagbart beslut i saken.

text: Jag vill i sammanhanget påpeka att det saknar betydelse om mejlen som BB skickade till förvaltningen i november 2015 kunde ses som en ny begäran om utlämnande av handlingar eftersom nämnden, med anledning av kammarrättens återförvisning, ändå var tvungen att på nytt pröva AA:s tidigare begäran. Mot bakgrund av det som nämnden har uppgett i sitt remissvar i den här delen vill jag dock påminna om den skyldighet som myndigheter har att pröva varje inkommen begäran om utlämnande av handlingar, dvs. oavsett om samma person tidigare har gjort en likadan framställning och fått ett överklagbart avslagsbeslut i saken.

text: Nämnden har i remissvaret uppgett att man har funnit skäl att initiera en översyn av rutinerna för utlämnande av allmänna handlingar. Jag utgår från att nämnden nu har vidtagit de åtgärder som behövs för att säkerställa att utlämnandeframställningar i fortsättningen handläggs i enlighet med regelsystemet på området.

text: Det som har kommit fram i ärendet i övrigt ger inte anledning till några uttalanden från min sida. Ärendet avslutas med den kritik som framgår av mina uttalanden ovan.


avgjordAv: Jan Pennlöv

nyckelord:
Beslut, ändring av
Långsam handläggning
Överklagande

publisher: Justitieombudsmannen

title: Försäkringskassas utformning av ett avvisningsbeslut. Även fråga om handläggningstiden för överlämnande av ett överklagande till domstol

org: jo

text: Sedan AA i en anmälan till JO framfört klagomål mot Västerbottens allmänna försäkringskassas handläggning av ett arbetsskadeärende upprättades vid ombudsmannaexpeditionen en promemoria som – såvitt här är aktuellt – innehöll följande.

type: stycke

text: 1. Handläggningstid för överlämnande av överklagande

type: rubrik

text: AA har i en anmälan till JO bl.a. klagat på försäkringskassans handläggning av hennes arbetsskadeärende. I sin anmälan hänvisar hon till en skrivelse den 21 januari 2000 vari hon bl.a. överklagar socialförsäkringsnämndens beslut den 19 november 1999 avseende förtidspension och livränta. Överklagandet, som är inkomststämplat hos kassan den 28 januari 2000, kom enligt länsrättens inkomststämpel in dit först den 7 april 2000.

text: 2. Försäkringskassans utformning av ett avvisningsbeslut

text: I sin skrivelse den 21 januari 2000 begär AA vidare att kassan ”omprövar tidigare beslut” och anför: ”Det skall gälla hela mitt arbetsskadeärende och beslut om arbetsskadesjukpenning, sjukbidrag/arbetsskadelivränta samt förtidspension från och med maj 1987.” Med anledning av AA:s begäran om ”omprövning” har försäkringskassan fattat vad som måste betraktas som ett avvisningsbeslut den 31 mars 2000. I beslutet anger kassan bl.a. ”att kassan är förhindrad att ompröva beslut enligt ditt yrkande från och med maj 1987”. Flertalet av de beslut som AA begär att kassan skall ”ompröva” ankommer det på socialförsäkringsnämnden att avgöra. Dessa beslut saknar kassan enligt 20 kap. 10 § lagen om allmän försäkring behörighet att ompröva. – Kassans beslut den 31 mars 2000 har inte rubricerats som ett sådant och har heller inte försetts med överklagandehänvisning. – – –

text: Försäkringskassan anmodades att yttra sig över promemorians innehåll. I sitt svar anförde kassan – vikarierande direktören BB – följande.

text: – – – Överklagandet har i rubricerade ärende inkomststämplats hos kassan den 28 januari 2000 och först den 7 april 2000 hos länsrätten. I Riksförsäkringsverkets allmänna råd rekommenderas att försäkringskassan överlämnar ett överklagat beslut och övriga handlingar inom en vecka. Försäkringskassan har inte följt de rekommendationer som gäller för handläggning av överklaganden och något skäl till att ärendet inte översänts till länsrätten inom stipulerad tid finns inte. Kassans personal är väl informerad om vilka rutiner som

text: gäller för handläggningen av överklaganden och införstådda med att dessa inte följts i förevarande ärende. När det gäller försäkringskassans utformning av ett avvisningsbeslut vill kassan redovisa följande. AA har i skrivelse till försäkringskassan daterad den 21 januari 2000 begärt att kassan ”omprövar tidigare beslut” och anför: ”Det ska gälla hela mitt arbetsskadeärende och beslut om arbetsskadesjukpenning, sjukbidrag/arbetsskadelivränta samt förtidspension från och med maj 1987.” AA:s begäran omfattar dels beslut som varit uppe till prövning i högre instans och vunnit laga kraft och dels försäkringskassans beslut den 19 november 1999. Försäkringskassan borde i samband med handläggningen av överklagan [ha] gjort en kompletterande utredning för att säkerställa sig om innebörden i hennes framställan. Först därefter skulle försäkringskassan ha fattat ett beslut beträffande AA:s yrkanden. I det fall att delar av yrkandena skulle ha avvisats skulle beslutet den 31 mars 2000 ha utformats som ett avvisningsbeslut med överklagandehänvisning. Eventuella övriga yrkanden skulle ha handlagts av försäkringskassan i vanlig ordning. – – – Försäkringskassan ser mycket allvarligt på hur AA:s ärende har handlagts och kan konstatera att handläggningen av ärendet inte kan undgå kritik. Försäkringskassan i Västerbotten står inför en omorganisation under 2001. I samband med denna kommer ytterligare utbildningsinsatser att ske beträffande förvaltningsrätt för att ånyo betona vikten av de förvaltningsrättsliga reglerna. AA kommenterade remissvaret.

text: I sitt den 25 oktober 2001 meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedömningsdelen bl.a. följande.

text: Det dröjde över två månader innan försäkringskassan översände skrivelsen med överklagandet till länsrätten. Detta är inte godtagbart. Jag har bl.a. vid ett flertal inspektioner av olika försäkringskassor uttalat att tidsrymden för försäkringskassans rättidsprövning och prövning enligt

text: 20 kap. 10 a § lagen (1962:381)

text: om allmän försäkring (AFL) och till dess att överklagandet lämnas över till länsrätten inte bör överstiga en vecka.

text: Utformningen av ett avvisningsbeslut

text: Av försäkringskassans remissvar framgår att kassan till viss del har uppfattat AA:s yrkanden i skrivelsen den 21 januari 2000 som oklara. Kassan har anfört att den därför borde ha tagit kontakt med AA för att säkerställa sig om innebörden i hennes framställan. Lika med kassan anser jag att, om den funnit oklarheter i AA:s framställan, hon borde ha givits tillfälle att inkomma med kompletteringar innan ärendet avgjordes.

text: I 20 kap. 10 § AFL föreskrivs att beslut av en allmän försäkringskassa som har fattats av tjänsteman i ärenden om försäkring enligt denna lag skall omprövas av kassan, om det begärs av en enskild som beslutet angår och beslutet inte har meddelats med stöd av 10 a §.

text: Försäkringskassan har i beslutet den 31 mars 2000 bl.a. anfört att den är förhindrad att ompröva beslut enligt AA:s yrkande från och med maj 1987. Såvitt framkommit

text: har besluten inte meddelats med stöd av 20 kap. 10 a § AFL. Kassans ställningstagande att avvisa AA:s yrkande som för sent inkommet har – enligt vad som framkommit – bl.a. omfattat beslut som det ankommer på socialförsäkringsnämnden att avgöra. Kassan saknar enligt 20 kap. 10 § AFL behörighet att ompröva dessa beslut. Jag vill betona vikten av att den juridiska terminologin används på ett korrekt sätt.

text: Det aktuella avvisningsbeslutet har inte försetts med någon anvisning om hur det kan överklagas. I

text: 21 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223)

text: föreskrivs bl.a. att om ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende går part emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. Beslutet borde således, då det gått sökanden emot, ha innehållit anvisningar om hur det kunnat överklagas.

text: När det gäller avvisningsbeslutets utformning har jag – utöver vad som sagts här ovan – funnit skäl att erinra om följande.

text: Enligt huvudregeln i

text: 20 § förvaltningslagen

text: skall beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

text: Genom sitt beslut den 31 mars 2000 har försäkringskassan – som framgått – avvisat AA:s framställan om prövning med hänvisning dels till att hennes ”yrkande från och med maj 1987” kommit in för sent, dels till att henne tillerkänd ”ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring för åren september 1992 t.o.m. maj 1997 dessutom varit föremål för prövning i högre instans”. Av avvisningsbeslutet framgår varken datum för eller andra uppgifter om de tidigare avgöranden vari kassan har behandlat de sakfrågor som AA i sin skrivelse den 21 januari 2000 har begärt att kassan skall pröva. Det är enligt min mening en påtaglig brist ur rättssäkerhetssynpunkt att kassans avvisningsbeslut i AA:s fall inte innehåller närmare uppgifter om de tidigare avgöranden som omfattas av kassans ställningstaganden.

text: Jag har vidare funnit skäl att – utan att ta ställning i AA:s fall – något beröra frågan om ett förvaltningsbeslut är förenat med negativ rättskraft. Att ett beslut är förenat med negativ rättskraft innebär att den fråga som har avgjorts genom beslutet inte får tas upp till förnyad prövning. Beslutet är alltså orubbligt och den beslutande myndigheten kan inte senare återkalla eller ändra beslutet (res judicata).

text: Beträffande det stora flertalet förvaltningsbeslut gäller emellertid att de inte är förenade med sådan negativ rättskraft, jfr Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 20:e uppl., s. 71 f.

text: Ragnemalm anför för sin del i Förvaltningsprocessrättens grunder (7:e uppl. 1992, s. 88 f.) bl.a. följande om rättskraftsfrågan. Avslagsbeslut är en typ av s.k. betungande beslut, som frånkänns rättskraft. Sökanden kan alltså återkomma med en ny framställning i samma sak och kan då få den bifallen utan hänsyn till det tidigare avslaget. Myndigheten kan frångå sitt tidigare beslut, om sökanden förmår visa nya omständigheter, men också på oförändrat material, om man ändrat

text: uppfattning i frågan (jfr RRK K76 2:7 angående bidragsförskott). Inte ens det förhållandet, att avslagsbeslut efter besvär fastställs av högre myndighet, hindrar i princip beslutsmyndigheten från att senare bifalla samma ansökan. En annan sak är naturligtvis, att föreskrifter om bestämda ansökningstider ibland sätter stopp för en förnyad prövning, jfr RÅ 1978 1:9 angående ansökan om skattebefrielse. – – –

text: Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det förekommit ett flertal brister i försäkringskassans handläggning av AA:s ärende. Försäkringskassan har i remissvaret anfört att den ser allvarligt på bristerna i handläggningen av ärendet och att utbildningsinsatser i förvaltningsrätt kommer att anordnas för kassans personal. Försäkringskassan förtjänar likväl kritik för sin handläggning av AA:s ärende.

type: avgorande


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

nyckelord: Delgivning Dokumentation Häkte

title: Kriminalvårdens hantering av ett läkemedel som ordinerats intagen

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 16 mars 2010, framförde AA klagomål mot Kriminalvården, häktet Norrköping och region Öst. Av anmälan framgick i huvudsak följande.

text: AA var missnöjd med häktets beslut i fråga om besök och s.k. häktesrestriktioner och anförde därvid att han inte hade fått del av några skriftliga beslut. Han gjorde också gällande att två framställningar med begäran om omprövning hade försvunnit.

text: AA medicinerade sedan flera år tillbaka med preparatet Subutex, vilket utgör underhållsbehandling för opiatberoende. Tabletterna ska tas hela och smälta under tungan. Den första tiden i häktet fick han Subutextabletterna på detta sätt, men efter ett tag fick han i stället tabletterna i krossad form. Detta ledde till att han blev illamående och fick ont i magen, abstinens och sömnproblem. När han frågade vem som hade beslutat att tabletterna skulle krossas kunde ingen svara på det. Såväl häktets sjuksköterska, läkare och vakthavande befäl som hans läkare inom den öppna sjukvården ställde sig frågande till vem som hade beslutat att preparatet skulle ges i pulverform. Häktets sjuksköterska protesterade mot förfarandet och upprättade även en avvikelserapport i anledning av det inträffade.

text: Utredning

text: Muntliga upplysningar inhämtades från Kriminalvården, häktet Norrköping och VO Norrköping Centrums kansli.

text: Anmälan, jämte de tjänsteanteckningar som upprättats i anledning av de muntliga upplysningar som lämnats, remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt remissvar anförde myndigheten (region Öst), genom regionchefen BB, följande. – – –

text: Anmälan

text: AA, tidigare intagen i häktet Norrköping, har gjort en anmälan till JO och anfört bland annat följande. Han anmäler häktet Norrköping i följande hänseenden. Felaktiga beslut alternativ avsaknad av beslut angående restriktioner, felaktiga beslut

text: alternativ avsaknad av beslut angående bevakade besök, felaktig hantering av medicin, felaktig behandling av hans sambo samt försvunna begäran om omprövning. Vidare vill han anmäla region Öst eftersom han inte har fått något beslut på sin begäran om omprövning.

text: Sakförhållanden

text: Kriminalvården, region Öst, har inhämtat uppgifter från häktet Norrköping genom kriminalvårdsinspektören CC. Häktet Norrköping har i huvudsak uppgett följande. Felaktiga beslut alternativ avsaknad av beslut angående restriktioner, felaktiga beslut alternativ avsaknad av beslut angående bevakade besök samt försvunna begäran om omprövning Den 13 januari 2010 beslutades att AA skulle lämna ett urinprov. Anledningen till att AA skulle lämna ett urinprov var att han uppträdde på ett sådant sätt att narkotikaintag kunde misstänkas. När en intagen uppträder misstänkt får han eller hon inskränkningar i gemensamhet samt inskränkningar i rätten till besök till dess att orsaken till beteendet har kunnat utredas. Av det klientadministrativa systemet, nedan KLAS, framgår att det fattades ett skriftligt beslut angående inskränkningar i gemensamhet och i besök. Beslutet gällde från den 13 januari 2010 och upphävdes den 23 februari. Under perioden den 13 januari 2010 till den 23 februari 2010 finns uppföljningsanteckningar i KLAS. Då AA inte längre vistas på häktet Norrköping har häktet inte längre tillgång till originalhandlingar. Med anledning därav går det inte att visa att AA har delgetts på ett korrekt sätt. Att AA under perioden den 13 januari till den 23 februari inte erbjöds möjligheten till obevakade besök är ett resultat av det positiva urinprovet. Det fanns misstanke om att narkotikaklassat preparat hade förts in genom besök.

text: Felaktig hantering av medicin Vid utdelning av mediciner gör häktet en individuell bedömning av hur medicin ska delas ut. Om klienten är en missbrukare bör, enligt häktets mening, medicin delas eller krossas för att minimera risken för missbruk. Det är möjligt att AA inledningsvis fick medicin i form av hela tabletter. Misstanke om narkotikahantering uppstod dock och med anledning därav ändrades medicinhanteringen. Att ställföreträdande kriminalvårdsinspektör, DD, med anledning av det ovannämnda har beslutat att medicinen skulle krossas är i enlighet med häktets rutiner för medicinhantering.

text: Felaktig behandling av hans sambo Enligt häktet Norrköpings mening är det osannolikt att häktets personal skulle ha meddelat AA:s flickvän att hon var misstänkt för att ha fört in narkotika i häktet.

text: Övriga uppgifter

text: Av KLAS framgår att den 13 januari 2010 fattades beslut om att AA skulle lämna urinprov eftersom det fanns skälig misstanke om att han var påverkad av narkotiskt preparat. Samma dag fattades beslut om inskränkningar i gemensamhet och i rätten att ta emot besök. Den 20 januari 2010 kom resultat från urinprovstagningen. Det visade sig att AA vid tillfället för urinprovstagningen var påverkad av bensodiazepiner. AA fick med anledning därav lämna ett nytt urinprov. Av beslut från den 22 januari framgår att beslutet om att han inte fick vara placerad i gemensamhet upphävdes men att beslutet om bevakade besök kvarstod. Av beslut från den 23 februari framgår att även beslutet om bevakade besök upphävdes samt att en individuell prövning av varje besök skulle göras. I besluten under Övriga ärenden ska delgivningsuppgifter ifyllas. Detta har inte gjorts i besluten från den 13 januari respektive den 23 januari 2010 (torde rätteligen avse den 23 februari 2010, JO:s anmärkning). AA begärde omprövning av beslutet angående besök från den 22 januari 2010. Kriminalvården, region Öst, upphävde beslutet och återförvisade ärendet för ny

text: handläggning och nytt beslut den 22 februari 2010. Anledning till att ärendet upphävdes och återförvisades var att häktet Norrköping hade fattat ett generellt beslut om att avslå alla besök. En individuell bedömning av varje besökstillstånd måste göras. Den 23 februari 2010 beviljade häktet Norrköping bevakade besök av AM. Även detta beslut överklagades av AA. I beslut från den 9 mars 2010 beslutade region Öst att inte ändra häktet Norrköpings beslut. Av incidentrapport från den 20 januari 2010, upprättad av EE, sjuksköterska häktet Norrköping, framgår huvudsakligen följande. Enligt beslut av ställföreträdande kriminalvårdsinspektör DD, som inte är medicinskt utbildad, framgår att AA fortsättningsvis skulle ges krossad medicin. Sjuksköterskan ifrågasatte varför detta beslut hade fattats då medicinen enligt instruktion från apoteket skulle ges hel. Kriminalvården, genom sjukvårdssamordnare FF, har varit i kontakt med läkemedelsföretaget samt med förtroendeläkaren. Enligt deras mening kan Subutex krossas innan intag. Eftersom det även ger ett säkrare läkemedelsintag är Kriminalvårdens riktlinje att Subutex ska krossas. Riktlinjen förelåg vid det aktuella tillfället. Av riktlinjer för läkemedelsansvar framgår att ett centralt beslut har fattats, vilket innebär att läkemedelsutdelning inte längre är ett sjukvårdsansvar utan att hanteringen är egenvård. Med anledning därav har ansvaret för att dela ut medicinen överförts till Kriminalvården. Detta innebär att efter att sjuksköterskan lämnat ifrån sig det iordningsställda läkemedlet övergår ansvaret för medicinutdelning till Kriminalvården, kriminalvårdsinspektören. Kriminalvårdsinspektören kan då bestämma om det av säkerhetsskäl är bäst att krossa medicinen.

text: Tillämpliga författningsbestämmelser

text: 7, 21 §§ förvaltningslag (

text: 19 a §§

text: lag (

text: ) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl, HäL (motsvarande reglering finns numera i häkteslagen [2010:611] som trädde i kraft den 1 april 2011, JO:s anmärkning). 3–

text: 4 kap

text: Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för behandling i häkte,

text: KVFS 2007:1

text: (motsvarande reglering finns numera i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för häkte,

text: KVFS 2011:2

text: [KVAF Häkte], som trädde i kraft den 1 april 2011, JO:s anmärkning).

text: Kriminalvården, region Östs bedömning

text: Felaktiga beslut alternativ avsaknad av beslut angående restriktioner, felaktiga beslut alternativ avsaknad av beslut angående bevakade besök samt försvunna begäran om omprövning Häktet Norrköping fattade ett skriftligt beslut angående inskränkningar i gemensamhet samt inskränkningar i besök, vilket är i enlighet med Kriminalvårdens föreskrifter. Under perioden den 13 januari till den 23 februari 2010 finns flera uppföljningsanteckningar angående inskränkningarna. Det saknas anteckningar i KLAS om att AA ska ha överklagat besluten. Region Öst konstaterar att det enligt föreskrifterna finns utrymme att med hänsyn till säkerhetsskäl neka en intagen vistelse i gemensamhet samt att häktet Norrköping har fattat ett korrekt beslut angående detta. Angående besök konstateras att region Öst upphävde och återförvisade häktet Norrköping beslut från den 22 januari 2010 eftersom det saknades en individuell bedömning. Häktet Norrköping fattade då ett nytt beslut den 23 februari 2010, i vilket man gjorde en individuell bedömning och medgav bevakade besök. AA överklagade även detta beslut. Region Öst har omprövat men inte ändrat beslutet. Region Öst konstaterar att häktet Norrköping har agerat i enlighet med regelverket i fråga om inskränkningar i gemensamhet samt besök. Angående underrättelse av besluten framhålls att samtliga beslut avseende besök har underrättats AA på ett korrekt sätt. Gällande beslutet från den 23 februari 2010, i vilket det generella besöksförbudet återtogs, framgår dock inte av KLAS om AA är

text: underrättad eller inte. Inte heller beslutet angående inskränkningar i gemensamhet och inskränkningar i besök som fattades den 13 januari 2010 har noterats som delgivet i KLAS. Region Öst konstaterar att merparten av häktet Norrköpings beslut har noterats som delgivna i KLAS. Två beslut, från den 13 januari respektive den 23 februari, saknar notering. Häktet Norrköping kan inte med säkerhet säga att dessa beslut har delgivits AA. Häktet Norrköping har begått ett misstag när de inte har skrivit in delgivningsuppgifter i KLAS. Det är av stor vikt för en intagen att få reda på vilka beslut som fattas om honom eller henne. Vidare är det viktigt för en intagen att delges besluten eftersom han eller hon först då har möjlighet att överklaga ett beslut. Av AA:s egna uppgifter framgår dock att han, dagen efter att han lämnade urinprov, i vart fall informerades muntligen om att han hade inskränkningar i gemensamhet och inskränkningar i besök. Han underrättades således om beslutet från den 13 januari 2010. Angående beslutet från den 23 februari 2010 konstateras att AA underrättades om besöksbeslut med individuella bedömningar samma dag. Att det generella besöksförbudet var indraget måste då ha framgått för honom.

text: Felaktig hantering av medicin Av uppgifter från läkemedelsföretaget samt från Kriminalvårdens förtroendeläkare framgår att Subutex kan krossas. Kriminalvårdens sjuksköterskor lämnar ifrån sig ansvaret för medicinutdelningen efter att de har iordningsställt läkemedlet. Ansvaret för medicinutdelning övergår då till Kriminalvården. En kriminalvårdsinspektör kan således med hänsyn till säkerhetsskäl besluta att medicin ska krossas. Den 13 januari 2010 uppträdde AA på ett sätt som gjorde att narkotikaintag kunde misstänkas. AA har ett långvarigt och omfattande missbruk bakom sig. Av hänsyn till säkerhetsskäl beslutade ställföreträdande kriminalvårdsinspektören, DD, att AA:s medicin fortsättningsvis skulle krossas. Region Öst konstaterar att häktet Norrköping, med hänsyn till ovannämnda faktorer, har gjort en korrekt bedömning av hur AA:s medicin skulle delas ut.

text: Felaktig behandling av hans sambo Region Öst konstaterar att AA:s uttalande är allmänt hållet och saknar stöd. Ytterligare utredning synes därmed inte vara meningsfull.

text: Slutsats Angående underrättelse av beslut konstaterar region Öst att det föreligger brister i inskrivning av delgivningsuppgifter i KLAS. Region Öst har varit i kontakt med häktet Norrköping och framhållit vikten av korrekt inskrivning av delgivningsuppgifter i KLAS. Häktet Norrköping har uppgett att de är införstådda med betydelsen av inskrivning av delgivningsuppgifter i KLAS. Region Öst finner att det inte föreligger några skäl att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av anmälan.

text: AA fick tillfälle att yttra sig över remissvaret.

text: På begäran inkom Kriminalvården (region Öst), genom säkerhetsinspektören GG, därefter till JO med ett kompletterande yttrande i ärendet. Av yttrandet framgick följande.

text: Av uppgifter inhämtade från FF, regional sjukvårdssamordnare i region Öst, CC, kriminalvårdsinspektör häktet Norrköping, och DD, samordnare, vakthavande befäl och ställföreträdande kriminalvårdsinspektör häktet Norrköping, har följande framkommit. När en person tas in i häkte eller anstalt går frågan om medicinering över på Kriminalvården. Kontakt tas med exempelvis beroendeklinik för att undersöka om en klient som deltar i läkemedelsersättningsprogram ska vara kvar i programmet eller inte.

text: Inom Kriminalvården finns en generell rekommendation om att Subutex ska krossas. Rekommendationen är inte nedskriven. Frågan om krossning ska ske eller inte är en säkerhetsfråga och inte en medicinsk fråga. En bedömning görs utifrån säkerhetsskäl i det enskilda fallet och beslutet ankommer på kriminalvårdsinspektör eller annan enligt verksamhetsställets rutiner. Sjuksköterskan på häktet Norrköping höll den 5 januari 2010 ett ankomstsamtal med AA varvid framkom att han deltog i ett Subutex-program vid beroendekliniken i Linköping. Samma dag kontaktades beroendekliniken som bestämde att AA skulle kvarstå i programmet på samma ordination som tidigare. En ny kontakt togs den 28 februari 2010. Den 13 januari 2010 uppkom en skälig misstanke om att AA var drogpåverkad. Häktet Norrköping misstänkte att någon av AA:s besökare tog in droger och att han skulle kunna manipulera medicineringen med Subutex. För att säkerställa intaget beslutade DD att medicinen skulle krossas. Han kände till klienten sedan tidigare och visste att denne var missbrukare. DD har för sig att hans beslut om att krossa medicinen föregicks av en rätt så livlig diskussion med vakthavande befäl och sjuksköterskan. Sjuksköterskan var av uppfattningen att medicinen inte skulle krossas. Han kan nu inte minnas vilken dokumentation som gjordes om hans beslut. Med anledning av AA:s klagomål mot att medicinen krossades tog CC kontakt med FF för att kontrollera om krossning av Subutex påverkade medicinens effekt. FF tog då kontakt med dels läkemedelsföretaget som tillverkade Subutex, dels Kriminalvårdens medicinske rådgivare HH. Hon fick av dessa veta att det inte fanns några hinder mot att krossa Subutex, d.v.s. effekten av medicinen påverkades inte om den krossades. Någon kontakt med beroendekliniken i Linköping togs inte med anledning av frågan om eventuellt krossande av medicinen.

text: Till yttrandet fogades Kriminalvårdens riktlinjer (

text: ) för hälso- och sjukvårdsverksamheten vid region Öst (i remissyttrandet benämnt ”Häktet Norrköpings Rutinbeskrivning för läkemedelsansvar på avdelningen”). Av denna framgick bl.a. följande under rubrikerna ”Egenvård” och ”Subutex”.

text: Då det har tagits ett centralt beslut att läkemedelsutdelning inte längre är ett sjukvårdsansvar utan är baserat på att hanteringen är egenvård, överförs ansvaret för att dela ut medicinen till Kriminalvården. Uppdelade läkemedel förvaras och utdelas från ett säkerhetsperspektiv i Kriminalvården. – – –

text: I de fall Subutex förekommer överlämnas de till klienten av vakthavande befäl eller annan utsedd person under helger och kväll. Sjuksköterskan delegerar uppdraget. Subutex ska under helg förvaras inlåst på sätt att antalet personer som kan komma åt det minimeras till den som är utsedd att överlämna det.

text: I ett beslut den 11 maj 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

text: Bedömning

text: Beslut På grund av avsaknad av dokumentation har utredningen inte kunnat ge något klart svar på om AA delgivits eller på annat sätt underrättats om besluten den 13 januari

text: 2010 och den 23 februari 2010. Detta är en brist, för vilken häktet inte kan undgå kritik.

text: Läkemedelshanteringen Inledningsvis vill jag framhålla att det inte ankommer på JO att uttala sig angående medicinska behandlingar eller bedömningar. Jag tar därför inte ställning till om det,

text: såväl generellt sett som avseende den här aktuelle patienten, lämpar sig att krossa Subutex eller inte. Med anledning av vad som framkommit i ärendet vill jag emellertid anföra följande.

text: Av remissyttrandet framgår att det inom Kriminalvården finns en generell rekommendation om att Subutex ska/kan krossas. Rekommendationen finns dock inte nedtecknad, vilket jag i sig finner märkligt. Utredningen har inte gett svar på varifrån rekommendationen härstammar, när den lämnades eller hur den har spridits i organisationen. Trots oklarheter i detta avseende, t.ex. när eller hur stf. kriminalvårdsinspektören DD fick kännedom om rekommendationen, har jag inte funnit anledning att utreda saken vidare.

text: Enligt remissyttrandet har det inom Kriminalvården meddelats ett centralt beslut som innebär att ansvaret för att dela ut läkemedel till de intagna övergått från sjukvårdspersonalen till kriminalvårdspersonalen. Av Kriminalvårdens riktlinjer (

text: ) för hälso- och sjukvårdsverksamheten vid region Öst framgår bl.a. att ”uppdelade läkemedel förvaras och utdelas från ett säkerhetsperspektiv” (JO:s kursivering).

text: Att ansvaret för utdelningen överlämnas till kriminalvårdspersonalen synes vara en lämplig ordning som jag inte har några synpunkter på. Enligt min uppfattning kan emellertid inte ansvaret för hur ett visst läkemedel ska intas, t.ex. om tabletter ska ges i hel eller krossad form, tillsammans med måltid, vid viss tidpunkt eller liknande, överlämnas till kriminalvårdspersonalen. Ansvaret för den bedömningen måste fortfarande åvila behandlande läkare. Jag har full förståelse för att det av ordnings- och säkerhetsskäl ibland kan finnas behov av att förändra ordinationen. En förändring av hur preparatet ska intas måste dock enligt min uppfattning alltid föregås av en kontakt med behandlande läkare som, i förhållande till den enskilde patienten, får ta ställning till om en sådan förändring är lämplig och i så fall ändra ordinationen. I sammanhanget bör det nämnas att det numera finns långtidsverkande läkemedel i tablettform där effekten bygger på att tabletten sväljs hel. En generell rekommendation eller riktlinje som innebär att kriminalvårdstjänstemän, utan medicinsk utbildning och utan kontakt med sjukvården, kan förändra ordinationen framstår därför enligt min uppfattning som olämplig.

text: Beslutet i nu aktuellt fall att krossa Subutex-tabletterna fattades av en kriminalvårdstjänsteman utan medicinsk utbildning. Ställningstagandet synes inte ha föregåtts av någon kontakt med behandlande läkare och har dessutom stridit mot den uppfattning häktets sjuksköterska haft i frågan. Kontakten med regionens sjukvårdssamordnare – som i sin tur kontaktade läkemedelsföretaget och kriminalvårdens medicinske rådgivare för att få mer information om preparatet – har enligt Kriminalvårdens kompletterande yttrande dessutom tagits först då AA klagade på att Subutex-tabletterna krossades.

text: Som jag har understrukit i ett tidigare ärende (dnr 1214-2010) vilar det medicinska ansvaret på den behandlande läkaren. Det är således ytterst den läkaren, och inte regionens sjukvårdssamordnare eller kriminalvårdspersonal utan medicinsk utbildning, som avgör vilken vård den intagne ska erbjudas och vilken medicinering denne ska erhålla.

text: Sammanfattningsvis är jag mycket kritisk till den nuvarande ordningen inom Kriminalvården som synes innebära att säkerhetsmässiga hänsyn – när det gäller behovet av förändring av ordination och utdelning av läkemedel – utan förankring hos medicinskt utbildad personal kan ges företräde framför medicinska överväganden.

text: Med anledning av vad som framkommit i denna del finner jag anledning att tillställa Kriminalvårdens huvudkontor en kopia av detta beslut.

text: Övrigt Vad som i övrigt framkommit vid min granskning ger inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande.


nyckelord:
Normgivning, gränsen för
Objektivitet, opartiskhet, saklighet

title: Länsstyrelsen i Jämtlands län har i en föreskrift beslutat om fridlysning av Storsjöodjuret. Fråga om föreskriftens rättsliga verkan

text: Initiativet

text: Vid inspektion av Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, uppmärksammades i samband med granskningen av akter i mål som domstolen handlagt som överinstans ett mål som rörde tillämpningen av Länsstyrelsens i Jämtlands län föreskrift (23 FS 1986:3) om fridlysning av Storsjöodjuret. Av handlingarna framgick följande.

text: Länsstyrelsen i Jämtlands län hade avslagit en ansökan om dispens från förbudet att plocka ägg från Storsjöodjuret. Efter överklagande avvisade miljödomstolen den 11 juli 2003 överklagandet och angav som skäl att ansökan avsåg en vetenskapligt icke verifierad djurart och att sökanden med hänsyn härtill inte kunde anses ha något rättsligt skyddat intresse av att få sin sak prövad.

text: Iakttagelserna väckte frågor om vilken rättslig verkan den aktuella föreskriften har och hur föreskriften skall tillämpas. Jag beslutade att undersöka saken i ett initiativärende.

text: Utredning

text: Från länsstyrelsen inhämtades akten i det överklagade ärendet om dispens (dnr 522-11236-02) och akten i det ärende som ledde fram till att länsstyrelsen den 22 januari 1986 utfärdade en föreskrift om att fridlysa Storsjöodjuret (dnr 11.122-142- 85).

text: I en här upprättad promemoria antecknades bl.a. följande. Sedan en ansökan från Östersunds turistbyrå om fridlysning av Storsjöodjuret hade remissbehandlats beslutade länsstyrelsen den 22 januari 1986 med stöd av

text: 14 § naturvårdslagen (1964:822)

text: att fridlysa Storsjöodjuret. Fridlysningen innebar förbud mot att inom Storsjön (i centrala Jämtland) döda, skada eller fånga levande djur av arten Storsjöodjuret. Förbudet gällde även att ta bort eller skada Storsjöodjurets ägg, rom eller bo (23 FS 1986:3). Den 11 november 2002 ansökte privatpersonen AA hos länsstyrelsen om dispens från förbudet att plocka ägg från arten Storsjöodjur. Efter att länsstyrelsen begärt komplettering av ansökan och därefter remissbehandlat den samma beslutade länsstyrelsen den 2 juni 2003 att avslå ansökan. Sökanden överklagade beslutet

text: varefter länsstyrelsen överlämnade överklagandet till Regeringskansliet, Miljödepartementet. Departementet överlämnade i sin tur ärendet till Östersunds tingsrätt, miljödomstolen. Av den rättstillämpning som ligger till grund för miljödomstolens beslut den 11 juli 2003 följer, såvitt kan bedömas, att länsstyrelsens föreskrift den 22 januari 1986 ansetts sakna rättslig verkan. Från länsstyrelsen bör inhämtas yttrande om detta förhållande ger anledning till någon författningsändring eller annan åtgärd av länsstyrelsen. Därutöver bör miljödomstolen anmodas yttra sig över innehållet i denna promemoria.

text: Länsstyrelsen och miljödomstolen anmodades att yttra sig enligt promemorian. Miljödomstolen, genom chefsrådmannen BB, yttrade följande.

text: I

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Miljödomstolen fann vid sin prövning i mål M 3033-03 att länsstyrelsens föreskrift ifråga avsåg en vetenskapligt icke verifierad djurart och att länsstyrelsen genom att utfärda föreskriften inte iakttagit det ovan angivna grundlagsstadgade saklighetskravet. Med hänsyn därtill fann miljödomstolen anledning att, jämlikt

text: 11 kap. 14 § regeringsformen

text: , underlåta tillämpning av länsstyrelsens föreskrift genom att avvisa överklagandet.

text: Länsstyrelsen, genom landshövdingen CC, lämnade följande yttrande.

text: Bakgrund

text: Östersunds turistbyrå ansökte 1985 om fridlysning av Storsjöodjuret i Storsjön. Efter en omfattande beredning beslutade länsstyrelsen den 22 januari 1986 att med stöd av den numera upphävda

text: 14 § naturvårdslagen

text: meddela förbud mot att inom Storsjön döda, skada, fånga levande djur av arten Storsjöodjuret. Förbudet gäller även att borttaga eller skada Storsjöodjurets ägg, rom eller bo. Beslutet om fridlysning kungjordes i Jämtlands läns författningssamling (23 FS 1986:3). I beslutet konstaterade länsstyrelsen att, trots de problem med artbestämningen som förelåg, det fanns starka skäl som talade för en fridlysning. År 2002 inkom till länsstyrelsen en ansökan om dispens från förbudet att plocka ägg från arten Storsjöodjuret. Länsstyrelsen avslog ansökan med huvudsaklig motivering att ansökan bedömdes helt strida mot intentionerna med fridlysningen av Storsjöodjuret. Sedan sökanden fullföljt sin dispensansökan beslutade Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, den 11 juli 2003 i mål nr M 3033-03 att avvisa överklagandet. Som motivering anförde miljödomstolen att dispensansökan avsåg en icke vetenskapligt verifierad djurart och att klaganden därför inte hade något rättsligt skyddat intresse av att få sin sak prövad. JO genomförde under våren 2004 en inspektion hos miljödomstolen. JO har i promemoria den 24 maj 2004 uttalat att av den rättstillämpning som ligger till grund för miljödomstolens beslut den 11 juli 2003 följer, såvitt kan bedömas, att länsstyrelsens föreskrift den 22 januari 1986 ansetts sakna rättslig verkan. Länsstyrelsen har av JO anmodats att yttra sig över om miljödomstolens beslut ger länsstyrelsen anledning till någon författningsändring eller annan åtgärd.

text: Överväganden

text: Länsstyrelsen har berett Jämtlands läns museum samt föreningen Storsjöodjuret tillfälle att inkomma med synpunkter i ärendet.

text: Jämtlands läns museum har anfört att Storsjöodjuret existerar när det finns (och har funnits) människor som säger att det existerar oavsett om dess fysiska existens kan anses kunna bevisas i naturvetenskaplig mening eller ej. Länsmuseet framhåller vikten av att vi i världen, i Europa, i Sverige och i Jämtland bör eftersträva att säkra bevarandet av just sådana företeelser, som framstår som magiska, mystiska och oförklarliga fenomen. Ett sådant förhållningssätt innebär enligt museets övertygelse, att bevarande av detta magiska, mystiska och oförklarliga fenomen börjar och slutar med att vi med länsstyrelsens föreskrift från 22 januari 1986 just värnar om detta. Föreningen Storsjöodjuret har anfört följande. Föreningen ifrågasätter om en fridlysning kräver att djurarten är vetenskapligt artbestämd. Storsjöodjurets förekomst i sinnevärlden har bekräftats över lång tid av ett stort antal trovärdiga personers observationer. Dessa har skett oftast under mycket kort tid, ofta på längre håll och, till följd av dess storlek, i en uppjagad sinnesstämning, varför tillfälle till artbestämning med säkerhet inte kan förväntas ske. Att mer aktivt söka artbestämma djuret torde innebära att man måste handla mot de intentioner som ligger bakom fridlysningsföreskriften. Det synes vara praktiskt omöjligt att åstadkomma en artbestämning utom i det fall ett dött exemplar flyter upp till ytan och låter sig examineras. Ännu så länge är dock troligast fenomenet Storsjöodjuret en kryptozoologisk företeelse, kanske en officiellt utdöd djurart. Frågan om Storsjöodjurets existens hänger samman med vilken utgångspunkt som anläggs för att avgöra frågan. Miljödomstolen har menat att djurarten inte på ett vetenskapligt sätt har kunnat verifieras. Länsstyrelsen avstår från att i detta ärende ta ställning till i vad mån Storsjöodjuret existerar på ett sådant sätt att arten kan vara föremål för fridlysning. Klart är emellertid enligt länsstyrelsens mening att Storsjöodjuret existerar på så sätt att det existerar i människors sinnevärld. Länsstyrelsen delar JO:s bedömning att miljödomstolen genom sitt ovannämnda beslut får anses ha funnit att länsstyrelsens beslut den 22 januari 1986 om fridlysning av Storsjöodjuret saknar rättslig verkan. Länsstyrelsens beslut om fridlysning har således av domstol bedömts sakna rättslig verkan. Med hänsyn till att den offentliga makten i Sverige enligt grundlagen skall utövas under lagarna (

text: 1 kap. 1 § regeringsformen

text: ) och med hänsyn till att domstolarna är främsta uttolkare av gällande rätt, bör länsstyrelsen som statlig myndighet inte förfara på annat sätt än att upphäva beslutet om fridlysning av Storsjöodjuret.

text: Bedömning

text: JO:s tillsyn avser i första hand en kontroll av att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Enligt sin instruktion skall JO särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar

text: regeringsformens

text: bud om bl.a. saklighet.

text: Det finns mot bakgrund härav anledning att ifrågasätta länsstyrelsens beslut år

text: 1986 att fridlysa Storsjöodjuret, detta även med beaktande av länsstyrelsens uppgift att främja turistnäringen i bygden. Jag har då ställt fridlysningen och vad som förekommit i anslutning till den mot det självklara kravet att de som fullgör uppgifter i den offentliga förvaltningen inte ägnar tid och kraft åt sådant som ligger utanför deras skyldigheter och åligganden. Jag har vidare beaktat vikten av att en myndighets förordningsmakt inte används på ett icke avsett sätt och har också frågat mig om det varit motiverat med det omfattande utredningsarbete som föregick beslutet om fridlysning. Dessutom har jag ifrågasatt om det är försvarbart att länsstyrelsen och överinstanser fortsättningsvis, på sätt som skett i det aktuella dispensärendet, belastas med handläggning av ärenden i anslutning till fridlysningen.

text: JO bör enligt instruktionen inte ta upp förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden om inte särskilda skäl föreligger. Enligt min mening föreligger inte sådana skäl att jag utöver det nyss sagda närmare undersöker eller annars berör vad som hos länsstyrelsen föregick utfärdandet år 1986 av föreskriften av fridlysning av Storsjöodjuret.

text: Inte heller finner jag skäl att ytterligare beröra länsstyrelsens handläggning åren 2002 och 2003 av dispensärendet.

text: Miljödomstolen har funnit hinder i grundlagen mot att tillämpa länsstyrelsens föreskrift om att fridlysa Storsjöodjuret. Jag delar domstolens uppfattning i den saken. Med hänsyn till att föreskriften sålunda får anses sakna rättslig verkan finns det enligt min mening starka skäl för länsstyrelsen att ta upp frågan om föreskriftens fortsatta giltighet. Jag noterar att länsstyrelsen enligt yttrandet hit anser sig böra upphäva föreskriften. Jag utgår från att länsstyrelsen snarast prövar den frågan och hemställer att länsstyrelsen översänder sitt beslut i saken till JO för kännedom.

text: Efter det att ärendet hade avslutats hos JO översände länsstyrelsen följande beslut för JO:s kännedom.

text: Upphävande av beslut

text: BESLUT Länsstyrelsen upphäver sitt beslut meddelat den 22 januari 1986 (dnr 11.122-142- 85) Beslutet gäller omedelbart. Detta beslut kan överklagas hos Länsrätten i Jämtlands län, se bilaga (formulär F4). BAKGRUND Efter ansökan av Östersunds Turistbyrå beslutade länsstyrelsen den 22 januari 1986 om förbud mot att döda, skada, fånga levande djur av arten Storsjöodjuret. Vidare föreskrives att förbudet även gällde att borttaga eller skada Storsjöodjurets ägg, rom eller bo. Beslutet kungjordes i länets författningssamling (23 FS 1986:3). TILLÄMPLIG BESTÄMMELSE Enligt

text: 27 § förvaltningslagen (1986:223)

text: skall myndighet, om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller annan anledning, ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. LÄNSSTYRELSENS BEDÖMNING Länsstyrelsens beslut om fridlysning av Storsjöodjuret har tillkommit genom uppenbart oriktig rättstillämpning då det i lag saknas stöd för att fridlysa en icke verifierad djurart. Beslutet skall därför upphävas. _______________ Beslutet lades till handlingarna i JO:s ärende.


avgjordAv: Mats Melin

nyckelord:
Avlyssning
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Förundersökning
Tvångsmedel/tvångsåtgärder

title: Fråga om tillstånd kan ges till hemlig teleavlyssning av teleadress som används av en person vars identitet är okänd

text: Initiativet

text: Under en inspektion vid Stockholms tingsrätt den 2 och den 3 april 2003 uppmärksammade förre chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh att det förekom att tingsrätten beslutade om hemlig teleavlyssning utan att innehavaren av teleadressen (telefonnumret) var känd på annat sätt än med sitt tilltalsnamn eller, i vissa fall, inte var identifierad alls. Claes Eklundh beslutade att i ett särskilt ärende utreda frågan.

text: Utredning

text: Vid inspektionen uppgav dåvarande chefsrådmannen för samordningsområde brottmål, AA, i huvudsak följande i den aktuella frågan.

text: Hon var sedan tre år tillbaka huvudansvarig för handläggningen av tvångsmedelsbeslut enligt

text: 27 kap.

text: rättegångsbalken

text: (RB). Hon hade kunnat iaktta att den tekniska utvecklingen medfört speciella problem. Sedan polisen genom spaning hade fått kännedom om att en person som använde en mobiltelefon med s.k. kontantkort var inblandad i viss brottslighet hade det begärts avlyssning av det aktuella telefonnumret utan att innehavaren var känd på annat sätt än med sitt tilltalsnamn eller, i vissa fall, utan att denne var känd över huvud taget. Hon hade ansett sig kunna fatta beslut om användning av tvångsmedel också i sådana fall.

text: Handlingar i vissa ärenden granskades. Av dessa framkom att tingsrätten, i några ärenden där åklagaren angett att den som var skäligen misstänkt för brottet var okänd, hade lämnat tillstånd till avlyssningen av det angivna telefonnumret.

text: Ärendet remitterades till Stockholms tingsrätt för upplysningar om vilka överväganden som låg bakom tingsrättens ställningstagande att bedöma personer, som inte var identifierade, som skäligen misstänkta.

text: Stockholms tingsrätt (lagmannen BB) inkom med ett remissvar till vilket fogades ett yttrande från bl.a. AA. De anförde i huvudsak följande.

text: AA

text: Av bestämmelserna i

text: 27 kap. 20 §

text: RB följer bl.a. att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och det är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast avse en teleadress som innehavs eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. En grundläggande förutsättning för att använda hemliga tvångsmedel är således att brottsmisstanken skall vara knuten till en viss person. I det nu aktuella ärendet har tre icke identifierade personer (CC, DD och EE) bedömts som skäligen misstänkta för brott.

text: Icke identifierade personen CC

text: Mot bakgrund av de uppgifter som framkom i ärendet genom telefonavlyssning, fysisk spaning, information från uppgiftslämnare och granskning av telefonlistor beträffande CC gjorde jag bedömningen att det var en viss person, nämligen den vid fysisk spaning iakttagne och vid telefonavlyssning hörde CC, som den av åklagaren påstådda brottsmisstanken kunde knytas till samt att CC använde eller i vart fall kunde antas komma att använda de teleadresser som angavs i ansökan. Denna bedömning vidhöll jag sedan beträffande övriga ansökningar i ärendet beträffande CC.

text: Icke identifierade personen DD

text: Mot bakgrund av de avlyssnade samtalen och iakttagelserna vid den fysiska spaningen bedömde jag att det var en viss person, nämligen den vid fysisk spaning och vid telefonavlyssning hörde spansktalande DD, som den av åklagaren påstådda brottsmisstanken kunde knytas till samt att DD använde eller i vart fall kunde antas komma att använda den teleadress (kontantkort) som angavs i ansökan.

text: Okända personen EE

text: Av vad som tidigare framkommit i ärendet angående planeringen för kurirens leverans av narkotikan och av vad polisen uppfattade av samtalet vid stormötet samt de upplysningar den skäligen misstänkta EE fick vid det avlyssnade telefonsamtalet efter mötet gjorde jag bedömningen att det var en viss bestämd person, nämligen den kurir som skulle föra in narkotikan till Sverige som den av åklagaren påstådda brottsmisstanken kunde knytas till och att denne kunde antas komma att använda den teleadress (kontantkort) som angavs i ansökan.

text: BB

text: För egen del vill jag tillägga att jag inte kan finna att lagstiftningen lägger hinder i vägen för att tillåta telefonavlyssning mot en viss fysisk person trots att dennes identitet inte är fullt klarlagd. Andra tvångsmedel – exempelvis häktning – har ansetts tillåtna under sådana omständigheter.

text: Rättslig reglering

text: Enligt

text: 2 kap. 6 § regeringsformen

text: (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Detta skydd får dock begränsas genom lag. Sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 § första och andra styckena RF).

text: I artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) föreskrivs att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

text: Begränsningar av det grundlags- och konventionsfästa skyddet för förtrolig kommunikation har skett genom regleringen i

text: 27 kap.

text: RB om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

text: Av

text: 27 kap. 18 § första stycket

text: RB framgår att hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden, som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att sådan avlyssning får användas vid förundersökning angående

text: 1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

text: 2. försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff.

text: Genom en lagändring (SFS 2003:1146) som trädde i kraft den 1 oktober 2004 infördes också en tredje punkt i bestämmelsen enligt vilken avlyssning får användas även angående

text: 3. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

text: Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram (

text: 27 kap. 19 §

text: RB).

text: Av

text: 27 kap. 20 §

text: RB framgår att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen.

text: Före den 1 oktober 2004 gällde därutöver enligt bestämmelsen att åtgärden endast fick avse en teleadress som innehades eller annars kunde antas komma att användas av den misstänkte.

text: Den 1 oktober 2004 utökades möjligheterna att förordna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Numera stadgas således i

text: 27 kap. 20 §

text: RB att åtgärden får avse

text: 1. en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

text: 2. en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta.

text: Det finns i sammanhanget också anledning att redogöra för bestämmelserna i lagen (

text: ) om hemlig kameraövervakning. De grundläggande förutsättningarna för att få använda sådan övervakning överensstämde tidigare helt med dem som gäller för hemlig teleavlyssning. Således fick – och får alltjämt – sådan övervakning användas om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får då endast avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig (

text: och

text: 3 §§

text: Vad gäller hemlig kameraövervakning infördes genom ändringarna den 1 oktober 2004 en ny 3 a § i lagen. Där anges att om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet får hemlig kameraövervakning användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats. Hemlig kameraövervakning får i sådant fall endast ske om syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

text: Förutsättningarna för att hemlig teleavlyssning skall få ske har berörts i olika sammanhang. Frågan behandlades vid den samlade översyn som gjordes av Utredningen om telefonavlyssning (

text: SOU 1975:95

text: ). Utredningen anförde att förundersökningen skall ha fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet för att telefonavlyssning skall få ske. Det måste alltså föreligga en konkret misstanke om brott som riktar sig mot en bestämd person. Därutöver bör krävas att upplysning som kan vinnas genom åtgärden är av synnerlig vikt för brottsutredningen. Departementschefen anslöt sig till utredningens bedömningar (

text: prop. 1975/76:202 s. 32

text: f.). Liknande synpunkter återfinns i betänkandet Tvångsmedel–Anonymitet–Integritet (

text: SOU 1984:54

text: ). Kommittén konstaterade bl.a. att ett första krav för att hemlig teleavlyssning skall få ske är att den riktas mot den som skäligen kan misstänkas för brottet (s. 36). Vidare uttalades att den skäliga misstanken skall avse ett visst konkret brott (s. 224). I Buggningsutredningens betänkande (

text: SOU 1998:46

text: ) angavs att en förutsättning enligt gällande rätt för att hemlig teleavlyssning m.m. skall få användas är att det går att peka ut en viss person som misstänkt för ett visst konkret brott (s. 391). Ett liknande uttalande görs också i delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (

text: SOU 2005:38

text: ) där det sägs att en förutsättning för att hemlig teleövervakning skall få användas är att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt för ett brott (s. 186).

text: I doktrinen har frågan om förutsättningarna för att tillåta hemlig teleavlyssning behandlats i bl.a. Ekelöf m.fl., Rättegång, tredje häftet, sjätte upplagan. I detta

text: arbete konstateras att samma beviskrav som för hemlig teleavlyssning gäller för bl.a. utredningshäktning, reseförbud i vissa fall och kvarstad. Också enligt

text: 23 kap. 18 §

text: RB gäller att man skall vara skäligen misstänkt för att – vid förhör – underrättas om misstanken m.m. Det ursprungliga syftet med telefonavlyssning kan därför uppfattas så, att det skulle vara ett medel att förstärka en redan befintlig bevisning i skuldfrågan (s. 63 f.). Det påpekas också att avlyssning i praktiken används på ett tidigare stadium än som förutsätts i lagen, dvs. som ett spaningsinstrument för att uppdaga förestående brott och avslöja andra inblandade än den skäligen misstänkte i t.ex. en narkotikahärva (s. 69).

text: I Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, anförs att, med hänsyn till att det krävs viss knytning mellan den misstänkte och den teleadress som skall avlyssnas eller övervakas, detta tvångsmedel aldrig torde kunna riktas mot någon som inte är identifierad (s. 673).

text: Av

text: 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen (2003:389)

text: om elektronisk kommunikation och

text: 14 kap.

text: 2 § fjärde

text: och

text: femte styckena

text: sekretesslagen (1980:100)

text: följer att en operatör på begäran skall lämna ut uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande och som gäller misstanke om brott till polismyndighet och åklagare som skall ingripa mot brottet om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Här ställs således inte något krav på att det skall finnas en skäligen misstänkt person. I ovan nämnda delbetänkande (

text: SOU 2005:38

text: ) föreslås att bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation skall upphävas och att det i stället skall införas regler i

text: 27 kap.

text: RB som ger möjlighet att under vissa förutsättningar förordna om hemlig teleövervakning utan att det finns någon skäligen misstänkt person.

text: Bedömning

text: Vid inspektionen uppmärksammades att tingsrätten i några ärenden hade beslutat om hemlig teleavlyssning sedan olika typer av spaning gett vid handen att en viss person, vars identitet var okänd för polis och åklagare, använde eller skulle komma att använda ett visst telefonnummer vid delaktighet i specificerad brottslig verksamhet. De aktuella numren var mobiltelefonnummer som inte var knutna till något fast abonnemang, dvs. s.k. kontantkortsabonnemang.

text: Reglerna om hemlig teleavlyssning innebär en begränsning av det grundlags- och konventionsfästa skyddet för förtrolig kommunikation. De medger ett långtgående intrång från statsmaktens sida i den enskildes personliga sfär och deras tillämpning är således av ett betydligt mera integritetskänsligt slag än t.ex. den som reglerna om hemlig teleövervakning kan ge upphov till.

text: Regeringsformens

text: skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna innebär bl.a. att de regler som begränsar detta skydd skall tillämpas efter sin ordalydelse och att en extensiv eller analogisk tolkning skall undvikas. Användningen av de befogenheter som sådana regler ger de brottsutredande myndigheterna måste ha uttryckligt stöd i bestämmelserna och får inte ske för andra ändamål än de som framgår av lagen.

text: Kravet på tydligt stöd i lag för åtgärder av nu ifrågavarande slag har också entydigt lagts fast i Europadomstolens praxis. Domstolen har i flera avgöranden framhållit att telefonavlyssning utgör ett allvarligt intrång i den enskildes privatliv och förtroliga korrespondens och därför måste vara grundad på lag av särskilt precis natur. Reglerna måste vara klara och detaljerade (se t.ex. avgörandena i målen Kruslin och Huvig ./. Frankrike den 24 april 1990, Kopp ./. Schweiz den 25 mars 1998 och Amann ./. Schweiz den 16 februari 2000. Se också Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., s. 270 f.).

text: Frågan är således om föreskriften i

text: 27 kap. 20 §

text: RB att hemlig teleavlyssning får användas ”endast om någon är skäligen misstänkt för brottet” ger ett tydligt stöd för avlyssning av en person vars identitet är okänd.

text: Det står till en början klart att bestämmelserna innebär att det är en viss person – den skäligen misstänkte – som tvångsmedlet riktar sig emot. Det är meddelanden till eller från telefoner som denne innehar, kan antas använda eller, numera, kan antas ringa till, som kan avlyssnas. Det är således inte möjligt att förordna om avlyssning av en telefon med visst nummer som saknar denna knytning till den misstänkta personen även om telefonnumret av något skäl skulle förekomma i en brottsutredning.

text: Det anges, som framgått, inte uttryckligen i lagen att den misstänkte måste vara identifierad. Ett sådant krav uttalas inte heller i förarbetena till bestämmelsen – eller till tidigare bestämmelser med motsvarande innehåll. I stället förefaller det som om det i senare lagstiftningsärenden i det närmaste har förutsatts att så måste vara fallet för att avlyssning över huvud taget skall kunna ske.

text: I avsaknad av en uttrycklig reglering av om den misstänktes identitet kan vara okänd finns anledning att försöka utröna för vilket eller vilka ändamål de brottsutredande myndigheterna anförtrotts möjligheten att använda hemlig teleavlyssning.

text: Reglerna om hemliga tvångsmedel har en annorlunda konstruktion än flertalet andra tvångsmedelsbestämmelser genom att det inte anges för vilket specifikt ändamål tvångsmedlen är avsedda. I stället beskrivs vad de innebär. Eftersom en grundförutsättning för användande av hemlig teleavlyssning enligt

text: 27 kap. 18 §

text: RB är att förundersökning pågår bör emellertid en sådan åtgärds avsedda syfte kunna preciseras med utgångspunkt i de allmänna ändamålen med en förundersökning (jfr Gunnel Lindberg, a.a. s. 464).

text: En förundersökning syftar till att utreda brott och därigenom åstadkomma ett underlag för åklagares beslut i åtalsfrågan. Utredningen genomgår ofta, om än inte alltid, två stadier. Det första, spaningsstadiet, syftar till att fastställa om brott förövats och vem som kan misstänkas för brottet. Det andra, utredningsstadiet, inträder i och med att spanings- och annat efterforskningsarbete gett underlag för att anse en viss person vara skäligen misstänkt. Det fortsatta arbetet kan då sägas

text: huvudsakligen gå ut på att samla ytterligare information för att klarlägga om den bevisning som redan finns mot den misstänkte kan förstärkas.

text: När en person är skäligen misstänkt för brott har förundersökningen, såvitt avser denne, således lämnat spaningsstadiet. Syftet med hemlig teleavlyssning bör därför vara att säkra och stärka den bevisning som redan finns mot den misstänkte (jfr Ekelöf a.a. s. 69).

text: Enligt min uppfattning står det således klart att syftet med hemlig teleavlyssning är att ge polisen ett hjälpmedel för att under utredningsskedet av en förundersökning samla ytterligare bevis mot en för visst brott skäligen misstänkt person. Syftet är däremot inte att teleavlyssning skall vara ett spaningshjälpmedel som underlättar för polisen att fastställa vem som kan misstänkas för ett brott. Detta talar starkt för att hemlig teleavlyssning kan komma till användning först när en förundersökning fortskridit så långt att det finns en utpekad fysisk person som är skäligen misstänkt för ett visst konkret brott.

text: Beträffande hemlig kameraövervakning har, som nämnts, införts en särskild bestämmelse enligt vilken kameraövervakning kan tillåtas i syfte att klarlägga vem som är skäligen misstänkt för ett brott. Denna regel innebär att syftet med användningen av detta hemliga tvångsmedel kommit att utvidgas så att polisen getts möjlighet att använda kameraövervakning även under spaningsstadiet. Det kan också nämnas att de nyligen föreslagna reglerna om hemlig teleavlyssning för att förhindra terroristbrott och annan systemhotande brottslighet (

text: prop. 2005/06:177

text: ) inom sitt begränsade tillämpningsområde ger polisen möjlighet att använda teleavlyssning bl.a. under spaningsstadiet.

text: Som sagts ovan överensstämde före den 1 oktober 2004 de grundläggande förutsättningarna för att få använda sig av hemlig kameraövervakning och hemlig teleavlyssning. Det förhållandet att det ansetts nödvändigt att införa en ny bestämmelse i lagen om hemlig kameraövervakning för att ge möjlighet att använda detta tvångsmedel redan under spaningsstadiet talar också starkt för att det mera begränsade syfte med avlyssning som jag nyss har angett gäller – och tidigare gällde även beträffande hemlig kameraövervakning. I lagstiftningsärendet diskuterades inte att införa någon motsvarande möjlighet i fråga om hemlig teleavlyssning.

text: Det kan vidare anmärkas att när regleringen av förutsättningarna för hemlig teleavlyssning fick sin huvudsakliga utformning i nu berörda avseenden kunde normalt varje telefonnummer knytas till en viss person, eftersom såväl fast som mobil telefoni förutsatte innehav av ett abonnemang. Så är inte längre fallet. Eftersom användningen av kontantkortstelefoner i kriminella kretsar varit känd under flera år kunde, om en generell utvidgning av användningsområdet för hemlig teleavlyssning eftersträvats, en lagändring i detta avseende ha föreslagits i något av de lagstiftningsärenden under senare år som berört andra aspekter på användningen av tvångsmedlet. Så har inte skett.

text: Av visst intresse är också hur frågan om identifiering av den misstänkte ställer sig vid tillämpningen av andra tvångsmedel m.m. som förutsätter att någon är skäligen misstänkt för brott. I vissa av de fall där samma krav på misstankens styrka ställs, bl.a.

text: 23 kap. 18 §

text: RB för att delge någon misstanke om brott och

text: 25 kap. 1 §

text: RB för att ålägga någon reseförbud, ligger det i sakens natur att en situation där den misstänkte är okänd inte kan förekomma. En annan sak är att man i undantagsfall kan delge en person misstanke om brott trots att personen inte är känd till namnet. Enligt

text: 24 kap. 6 § andra stycket

text: RB är det också möjligt att anhålla en person, trots att fulla skäl till häktning saknas, om vederbörande är skäligen misstänkt för brottet och det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Vanligast är att en anhållen person är fysiskt tillgänglig och således inte är okänd annat än möjligen till namnet. Ett anhållande av en ”okänd person” kan endast förekomma i vederbörandes frånvaro. För att ett sådant beslut skall kunna verkställas krävs emellertid att denne kan identifieras, vilket jag återkommer till nedan.

text: I

text: 23 kap. 3 §

text: RB föreskrivs att en förundersökning som inletts av polismyndighet och som inte är av enkel beskaffenhet skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Bestämmelsen innebär att det som regel är en polismyndighet som leder förundersökningen under spaningsstadiet och en åklagare som är förundersökningsledare under utredningsstadiet. För att upprätthålla denna fördelning krävs att det är först i samband med att en viss person kan pekas ut som skäligen misstänkt som förundersökningen skall övertas av åklagare.

text: Mot den nu angivna bakgrunden finns det enligt min uppfattning inte utrymme för att tolka bestämmelsen i

text: 27 kap. 20 §

text: RB om att teleavlyssning endast får ske om någon är skäligen misstänkt för brott på annat sätt än att den misstänkte också måste vara identifierad. Ett annat synsätt skulle innebära ett avsteg från kravet på tydligt lagstöd för hemlig teleavlyssning och medföra att förordnanden om sådan avlyssning skulle kunna ges för andra syften än dem som lagstiftaren avsett.

text: I några av de aktuella ärendena kände polisen till den misstänktes smeknamn och i något fall kan polisen genom fysisk spaning ha haft kännedom om den misstänktes utseende. Fråga är då om detta varit tillräckligt för att den misstänkte skall kunna anses ha varit identifierad.

text: JO har i annat sammanhang (JO 1979/80 s. 33, 2001/02 s. 113) uttalat att om ett signalement på den eftersökte och övriga omständigheter är sådana att förväxlingsrisken vid ett eventuellt frihetsberövande framstår som praktiskt taget utesluten kan det godtas att en misstänkt anhålls i sin frånvaro utan att hans namn är känt. Ett liknande resonemang skulle enligt min uppfattning kunna föras i de nu aktuella situationerna. Enbart t.ex. en röst som avhörts i ett samtal är uppenbarligen helt otillräckligt för att säkerställa att en viss utpekad skäligen misstänkt person och ingen annan blir föremål för tvångsåtgärden. Däremot behöver det inte alltid vara nödvändigt att känna till den misstänktes namn. Det bör kunna vara tillräckligt att

text: de uppgifter som finns om personen är i så hög grad särskiljande att förväxlingsrisk i praktiken saknas.

text: Min slutsats är således att tingsrätten inte haft rättsligt stöd för att bevilja hemlig teleavlyssning i de fall där den misstänkte inte i vart fall varit identifierad på så sätt att förväxlingsrisk varit praktiskt taget utesluten. Rättsläget har emellertid knappast kunnat betraktas som så klart att jag har anledning att rikta kritik mot någon enskild befattningshavare vid tingsrätten.

text: Förutsättningarna för att rätten skall bevilja teleavlyssning har, som nämnts, ändrats genom den lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 2004. Ändringen innebär bl.a. att rätten har möjlighet att bevilja teleavlyssning av en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (

text: 27 kap. 20 § första stycket 2

text: RB). Lagändringen föranleddes av att de brottsbekämpande myndigheterna sedan en tid tillbaka framhållit att det i kampen mot grövre brottslighet finns situationer i vilka det vore mycket värdefullt att kunna avlyssna en teleadress som den misstänkte ringer till (

text: prop. 2002/03:74 s. 37

text: Den tillämpning av reglerna om hemlig teleavlyssning som jag ovan har vänt mig mot kan i och med införandet av möjligheten till avlyssning även av telefonnummer som den misstänkte ringt eller kan antas komma att ringa till förmodligen minska i betydelse. Jag har emellertid vid bl.a. inspektioner erfarit att det fortfarande förekommer att det begärs och beviljas avlyssning av teleadresser trots att den misstänkte varit okänd. Med anledning av att jag under våren 2005 genomförde inspektioner vid Göteborgs tingsrätt och Malmö tingsrätt avseende handläggningen av de hemliga tvångsmedlen och då bl.a. uppmärksammade detta översänder jag en kopia av mitt beslut till dessa tingsrätter. Jag finner det också lämpligt att för kännedom överlämna en kopia av mitt beslut till Justitiedepartementet.

text: Med detta avslutar jag ärendet.