avgjordAv: Justitieombudsmannen Thomas Norling

nyckelord:
Beslutsmotivering, utformning av beslut
Dokumentation
Långsam handläggning

title: En undersökning av några a-kassors handläggning av ärenden med inriktning på frågan om handläggningstider och utformningen av beslut

sammanfattning: JO har under en lång tid mottagit klagomål avseende olika arbetslöshetskassors långsamma handläggning av ersättningsärenden. Mot den bakgrunden beslutade JO att inleda en undersökning av tre arbetslöshetskassors handläggning av denna typ av ärenden. Undersökningen avsåg främst handläggningstiden och beslutens motivering. I beslutet uttalar JO bl.a. att handläggningstiden vid en ansökan om ersättning i normalfallet inte bör överstiga en månad och att handläggningstiden i ett omprövningsärende inte bör överstiga sex veckor. När det gäller återkravsärenden bör utgångspunkten för en godtagbar handläggningstid vara fem veckor och när det gäller sanktionsärenden tre veckor. Alla ärenden kommer inte kunna avslutas inom dessa tidsramar, men det ankommer på arbetslöshetskassan att driva ärendet fram till avgörande. För att en längre handläggningstid ska kunna godtas måste det föreligga omständigheter som kan motivera varför det dragit ut på tiden. JO konstaterar att handläggningstiderna hos de granskade arbetslöshetskassorna generellt var långa, framförallt i ansökningsärenden om ersättning och i omprövningsärenden. JO är kritisk till de långa handläggningstiderna i dessa ärendeslag hos både Arbetslöshetskassan Alfa och Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassan Alfa och Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa får även kritik för utformningen av vissa beslut. I beslutet är JO mycket kritisk till att arbetslöshetskassorna har en ärendehantering där dokumentationen görs i olika system och i olika handlingar, oaktat att det är fråga om en övergångslösning, eftersom det avsevärt har försvårat JO:s granskning. Vidare uttalar JO att när arbetslöshetskassan får in kompletteringar i ett avslutat ärende och bedömer att den enskilde vill ha en ny prövning ska denna prövning göras genom omprövning om inte den enskilde uttryckligen har gjort en ny ansökan. Arbetslöshetskassan Alfa och Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa har i några av de granskade ärendena i stället fattat nya grundbeslut, vilket JO är kritisk mot. Förfarandet innebär bl.a. en fördröjning för den enskilde att få till stånd en domstolsprövning av beslutet. JO gör också uttalanden om hur arbetslöshetskassan ska hantera ett ärende när den enskilde inte kommit in med en tidrapport.

text: Inledning

text: Arbetslöshetsförsäkringen utgör en central del av det skyddsnät som finns för enskilda som drabbas av arbetslöshet. Arbetslöshetsförsäkringen fyller materiellt sett samma syfte som övriga traditionella socialförsäkringar, nämligen att ersätta inkomstbortfall. Beslut i ärenden om arbetslöshetsförsäkring kan ha en stor betydelse för enskildas liv och ekonomi och det är därför av stor vikt att ärendena handläggs effektivt och rättssäkert.

text: Arbetslöshetsförsäkringen handhas enligt

text: 5 § lagen (1997:238)

text: om arbetslöshetsförsäkringen, ALF, av arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassorna liknar till sin konstruktion ekonomiska föreningar och är självständiga juridiska personer med stadgar och styrelse.

text: JO har som främsta uppgift att utöva tillsyn över att myndigheter och deras tjänstemän följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Arbetslöshetskassorna är inte myndigheter och står därför endast under JO:s tillsyn till den del verksamheten omfattar myndighetsutövning (se JO 1977/78 s. 242). Kassornas handläggning av ärenden om arbetslöshetsersättning innehåller myndighetsutövning. I enlighet med vad JO tidigare har uttalat bör

text: förvaltningslagens (2017:900)

text: , FL, bestämmelser vara vägledande för kassorna i den myndighetsutövande verksamheten (se t.ex.

text: JO 2015/16 s. 311

text: och JO:s beslut den 20 april 2009, dnr

text: och den 16 juli 2010, dnr 5600-2009). I det följande kommer jag därför att hänvisa till de bestämmelser i

text: förvaltningslagen

text: som är relevanta för kassornas handläggning i respektive del och till uttalanden som JO tidigare har gjort i förhållande till myndigheter.

text: I betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (

text: SOU 2020:37

text: ) lämnas förslag på en ny lag om arbetslöshetsförsäkring. I betänkandet ger utredningen förslag till införande av endast vissa förvaltningsrättsliga principer i den nya lagen. I mitt yttrande över betänkandet (dnr R 85-2020) framhåller jag att frågan om

text: förvaltningslagens

text: tillämplighet på arbetslöshetskassornas handläggning borde ha utgjort en naturlig del i den utredningen och att det i vart fall borde ha gjorts en mer ingående analys av innebörden av att frågan lämnas outredd samtidigt som det föreslås att vissa av bestämmelserna i FL ska föras in i den nya lagen.

text: Initiativet

text: Mot bakgrund av att JO under en tid har tagit emot flera anmälningar mot olika arbetslöshetskassor med klagomål som rör långsam handläggning av ersättningsärenden fann jag skäl att inleda en undersökning av arbetslöshetskassornas handläggning av ersättningsärenden. Jag beslutade att låta undersökningen även omfatta utformningen av a-kassornas beslut. För att få ett tillräckligt underlag granskades ärenden hos tre olika arbetslöshetskassor.

text: Undersökningens genomförande

text: Följande arbetslöshetskassor inspekterades:

text: - Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan) den 10 mars 2020 (dnr 1211-2020),

text: - Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa (Kommunals a-kassa) den 17 mars 2020 (dnr 1212-2020)

text: - Småföretagarnas arbetslöshetskassa (SMÅA) den 22–23 september 2020 (dnr 1213-2020).

text: Granskningen omfattade ärenden om ersättning enligt grund- och inkomstförsäkringen, ärenden om återkrav och sanktioner samt omprövningsärenden oavsett ärendeslag. Sammanlagt granskades ca 350 ärenden.

text: Från varje inspektion finns ett protokoll där de iakttagelser som gjordes har redovisats. Protokollen finns tillgängliga på JO:s hemsida.

text: Granskningen av Alfa-kassan och Kommunals a-kassa genomfördes ungefär samtidigt som pandemin drabbade Sverige. Inspektionen av Alfa-kassan kunde genomföras på plats i kassans lokaler, men de övriga genomfördes genom att handlingar hämtades in och granskades i JO:s lokaler. Med hänsyn till den kraftigt ökade arbetsbelastning som pandemin innebar för arbetslöshetskassorna beslutade jag att senarelägga inspektionen av SMÅA. Inspektionen kunde, efter samråd med kassan, genomföras först i september 2020. Eftersom tidpunkterna för de olika inspektionerna skiljer sig åt är det inte möjligt att direkt jämföra t.ex. handläggningstiderna mellan kassorna. Varken Alfa-kassans eller Kommunals a-kassas verksamhet hade vid tidpunkten för respektive inspektion i någon noterbar utsträckning hunnit påverkas av det ökade ärendeinflöde som skulle komma att bli följden av pandemin. SMÅA hade i kontrast till detta högst påtagligt påverkats vid tidpunkten för JO:s inspektion.

text: Efter inspektionerna beredde JO arbetslöshetskassorna tillfälle att yttra sig över de observationer som redovisats i respektive protokoll samt att besvara ett antal frågor om bl.a. handläggningstider och dokumentation. Arbetslöshetskassorna kom in med yttranden till JO.

text: Arbetslöshetskassornas ärendehanteringssystem

text: Det finns 25 arbetslöshetskassor i Sverige och Sveriges a-kassor är deras gemensamma service- och intresseorganisation. Alla arbetslöshetskassor använder samma ärendehanteringssystem i ärenden om ersättning. Ärendehanteringssystemet utvecklas och förvaltas av Sveriges a-kassor. Sveriges a-kassor tog i samband med att arbetslöshetskassorna skulle besvara JO:s remiss fram en redogörelse för funktionerna i ärendehanteringssystemet. Arbetslöshetskassorna har hänvisat till denna handling i sina remissvar till JO.

text: I redogörelsen uppges följande:

text: Alla arbetslöshetskassor använder samma ärendehanteringssystem i ärenden om ersättning och är nu i en övergång från ärendehanteringssystemet ÄGA till Våra

text: sidor. En ansökan om ersättning kan göras digitalt via Mina sidor eller genom att skicka in fysiska handlingar till arbetslöshetskassan. Innan den påbörjade implementeringen av Våra sidor handlades samtliga ansökningar i ÄGA. Under en övergångsperiod så handläggs de ärenden där den sökande inte använder Mina sidor i ÄGA och de ärenden där den sökande använder Mina sidor handläggs både i ÄGA och Våra sidor. När Våra sidor är helt implementerat kommer alla ärenden handläggas i Våra sidor oavsett om den sökande använder Mina sidor eller inte. I ÄGA finns det två olika platser där man kan göra tjänsteanteckningar som inte är möjliga att redigera och det är på personen under fliken Tjänsteanteckning samt i ett pågående ärende i dokumenttypen ÄGA tjänsteanteckning. Anledningen till denna uppdelning är att vissa uppgifter har inte enbart inverkan på det ärende man handlägger för tillfället utan kan påverka rätten till ersättning även efter det att man har handlagt det aktuella ärendet. Möjligheten att göra tjänsteanteckningar är ännu inte implementerad i Våra sidor. När en sökande skickar meddelanden till arbetslöshetskassan från Mina sidor hamnar dessa under fliken Meddelande i ÄGA. Ett sådant meddelande kan handla om ett specifikt ärende eller vara av mer allmän karaktär. Om meddelandet hör till något specifikt ärende kan handläggaren spara ned en kopia av meddelandet i ärendet. Detsamma gäller för arbetslöshetskassans svar till sökanden. De tidrapporter/kassakort som inkommer till arbetslöshetskassan lagras separat i ÄGA och inte i ett specifikt ärende. I de fall där innehållet i tidrapporten/kassakortet ligger till grund för ett annat beslut än utbetalning i enlighet med deklarationen, som t.ex. återkrav av felaktigt utbetald ersättning, kan handläggaren spara ned en kopia av tidrapporten/kassakortet i ärendet. Övriga handlingar, som t.ex. uppladdade filer och svar på frågor och flöden, som en sökande skickar in till arbetslöshetskassan via Mina sidor förs in i ÄGA i ett befintligt ärende eller skapar ett nytt ärende i enlighet med det regelverk som finns i ÄGA. När det gäller fysiska handlingar som kommer in till arbetslöshetskassan så skannas de och erhåller en dokumenttyp för att därefter föras in i ÄGA i ett befintligt ärende eller i ett nytt ärende i enlighet med det regelverk som finns i ÄGA. När det gäller handlingar i ärenden om arbetslöshetsersättning så är arbetslöshetskassorna undantagna från registreringsskyldigheten som finns i

text: 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen

text: . I ersättningsärenden markeras de handlingar som kommer in med typ, personnummer och när handlingen kom in eller skapades av arbetslöshetskassan. Detta bedöms uppfylla de krav på ordning som ställs i arkivlagstiftningen. Utöver detta kan man, i varje enskilt ärende i ÄGA, följa ärendet genom ärendehistorik, medlemslogg och datum för när handlingarna inkom betydligt enklare än på utskrivna handlingar. Som nämnts ovan är Våra sidor ännu inte färdigutvecklat och används för kommunicering och komplettering vid handläggning av ersättningsärenden där sökanden använder Mina sidor. Våra sidor kommer att få bättre funktionalitet bland annat vad avser utskrift av handlingar vilket gör att det framöver kommer att vara enklare att följa ärendets gång genom utskrifter från Våra sidor.

text: Dokumentation

text: Rättslig reglering En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem (

text: 27 §

text: FL).

text: Iakttagelser Vid granskningen av ärenden hos de tre arbetslöshetskassorna noterades inledningsvis att det utifrån det granskade materialet var svårt att få en fullständig överblick över ärendets gång. Det noterades att det inte fanns någon samlad löpande journalföring i ärendena. En del händelser dokumenterades genom tjänsteanteckningar, ärendeanteckningar eller dokumentanteckningar. I flera fall var det svårt att utläsa utifrån de granskade handlingarna vilket datum som handlingarna kommit in till kassan, särskilt i de fall när de skickades in via Mina sidor.

text: Det framgick inte heller om de kompletteringar som skickades in var kompletta eller om handlingar fortfarande saknades. Ibland gick det inte att utläsa om det var den enskilde själv som lämnat in uppgifter eller om dessa begärts in av arbetslöshetskassan. Vissa händelser i ärendet gick att utläsa av Våra sidor, t.ex. att en handling kommit in från den enskilde. JO:s uttalanden Dokumentationsskyldigheten utgör grunden för en rad andra förvaltningsrättsliga regler som tillsammans syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet. Att dokumentationsskyldigheten uppfylls är en förutsättning för att det ska finnas ett fullgott beslutsunderlag. Det är vidare en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten samt har betydelse vid en eventuell överprövning. Saknas det dokumentation blir det svårt, och i vissa fall till och med omöjligt, att överblicka vad som har hänt i ett enskilt ärende. För att ett ärende ska kunna handläggas i den ordinarie handläggarens frånvaro krävs god dokumentation, och det ligger naturligtvis även i myndighetens eget intresse att skapa ordning och reda i det interna arbetet (se bl.a.

text: SOU 2010:29 s. 464

text: och JO 2014/15 s. 330).

text: De krav som kommit till uttryck genom JO:s många granskningsuttalanden innebär att en myndighet – utöver alla uppgifter som kan komma att ligga till grund för olika slags beslut – även bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett ärende. Sådana anteckningar om andra åtgärder kan gälla exempelvis hur ett ärende har inletts, särskilda händelser som har förekommit under handläggningen, utredningsåtgärder som i och för sig inte har lett till avsett resultat och eventuella klagomål från den enskilde i fråga om handläggningen och hur dessa hanterats av myndigheten (se

text: prop. 2016/17:180 s. 176

text: ). En god dokumentation bör även omfatta sådant som anger och förklarar myndighetens ställningstaganden, detta för att göra det möjligt både för den enskilde och för andra, t.ex. domstolar och JO, att följa och förstå ärendets gång (se JO:s beslut den 11 november 2010, dnr

text: Som framkommit är ärendehandläggningen till stora delar digitaliserad hos arbetslöshetskassorna. Inför inspektionerna informerade JO arbetslöshetskassorna om att ärendena skulle granskas via handlingar utskrivna från

text: ärendehanteringssystemen. I den beställning som gjordes inför inspektionen lämnades vissa exempel på de handlingar som kunde avses.

text: Vid granskningen av handlingarna visade det sig att det var mycket svårt att få en överblick av ärendenas handläggning. Kommunals a-kassa framförde i yttrandet till JO som förklaring till detta bl.a. att det är komplicerat att skriva ut information i detalj så som den visas för handläggaren i Våra sidor och att vissa bilder därifrån inte funnits med i samtliga ärenden. Kommunals a-kassa framhöll att det dessutom inte syns i Våra sidor vilken fullständig information som ges till medlemmen i olika situationer men att information finns i manualen för Mina sidor. SMÅA framförde att kassan inte hade skrivit ut någon information från Våra sidor och att detta inneburit att t.ex. de frågor som kassan ställt via Våra sidor inte kunde granskas av JO.

text: Arbetslöshetskassorna befinner sig i en övergång från ett ärendehanteringssystem till ett annat. Under en övergångsperiod hanteras t.ex. tjänsteanteckningar i ÄGA och kommunicering och kompletteringar i det nya ärendehanteringssystemet Våra sidor. Våra sidor är inte färdigutvecklat och Sveriges a-kassor har i sin redogörelse för dokumentationen i ärendehanteringssystemet uppgett att det framöver kommer att vara enklare att följa ett ärendes gång genom utskrifter från Våra sidor.

text: Det är utifrån flera aspekter problematiskt med en ärendehantering där dokumentationen görs i olika system och i olika handlingar, även om det endast är under en övergångsperiod. Det är uppenbart att tillvägagångssättet har gjort det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, för arbetslöshetskassorna att tillhandahålla en fullständig dokumentation över ärendenas handläggning. Den dokumentation som JO:s medarbetare har tagit del av har i många fall varit fragmentarisk och det har inte gått att avgöra huruvida de uppgifter som lämnats har varit fullständiga eller om ytterligare uppgifter om ärendenas handläggning har varit tillgängliga i arbetslöshetskassornas ärendehanteringssystem. Denna brist har avsevärt försvårat JO:s granskning och jag är mycket kritisk till detta.

text: Jag ser positivt på uppgifterna att det kommer att bli enklare att följa ett ärendes gång när Våra sidor har genomförts till fullo. Jag förutsätter att arbetslöshetskassorna i det arbetet säkerställer möjligheten att på ett enkelt sätt kunna ta del av ärendenas löpande handläggning. Jag kommer att bevaka utvecklingen. Med den kritik som ligger i det ovan sagda lämnar jag frågan.

text: Handläggningstid

text: Rättslig reglering Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (

text: 9 §

text: FL).

text: En ansökan om ersättning ges in till och prövas av arbetslöshetskassan. Den sökande ska lämna in de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes ersättning. Till ansökan ska bifogas ett intyg av arbetsgivaren om den

text: sökandes arbetsförhållanden och de uppgifter i övrigt som behövs för att bedöma hans eller hennes rätt till ersättning. Om det medför stora svårigheter för sökanden att skaffa ett intyg, får han eller hon styrka uppgifterna på något annat sätt. Arbetsgivaren ska på begäran utfärda intyget på en särskild blankett (

text: 47 §

text: ALF).

text: Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (

text: 49 §

text: ALF).

text: Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut enligt

text: 61 §

text: ALF. Om ett beslut överklagas innan det omprövas ska överklagandet anses som en begäran om omprövning (

text: 50 §

text: ALF).

text: Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt 49 § ska omprövas av kassan, om det begärs av den enskilde som beslutet angår (

text: 61 §

text: ALF).

text: Iakttagelser Granskningen visade på långa handläggningstider hos samtliga kassor framförallt i ansökningsärenden om arbetslöshetsersättning och i omprövningsärenden. Hos Alfa-kassan låg handläggningstiderna i ansökningsärendena på mellan 2 och 35 veckor i de granskade ärendena. Hos Kommunals a-kassa låg handläggningstiden på mellan 2 och 25 veckor och hos SMÅA på mellan 5 och 29 veckor.

text: När det gäller handläggningstiderna för omprövningar visade granskningen att Alfa-kassan hade handläggningstider på mellan 4 och 23 veckor och att SMÅA hade handläggningstider på mellan två dagar och 29 veckor. Hos Kommunals akassa låg handläggningstiden på mellan en dag och 16 veckor.

text: Hos Alfa-kassan var en orsak till den långa handläggningstiden i många av ansökningsärendena att sökanden behövde komplettera ansökan. I vissa fall gick kassan ut med flera påminnelser till den enskilde om kompletteringen. I några fall var det tydligt att en bidragande orsak var att handlingar behövde begäras in från utlandet. Ibland begärdes kompletteringar in direkt men det förekom, enligt vad som gick att utläsa av dokumentationen, passivitet från kassans sida under flera månader både i det inledande skedet av handläggningen och senare under processen. I många fall var det inte möjligt att avgöra vad den långa handläggningstiden berott på. Även vid granskningen av omprövningsärendena noterades långa perioder med en inledande passivitet i handläggningen.

text: Hos Kommunals a-kassa observerades i flera ärenden att en orsak till att handläggningen dragit ut på tiden var att den enskilde inte läst informationen på Mina sidor. En annan orsak var att den enskilde behövde komma in med kompletteringar och att de kompletteringar som kommit in inte var tillräckliga. Det noterades att sökanden ofta fått flera tillfällen på sig att komplettera med arbetsgivarintyg. I några ärenden framkom att det var svårt för sökanden att

text: förstå varför det som han eller hon skickade in inte varit tillräckligt för att handlägga ärendet.

text: Granskningen av SMÅA visade att begäran om kompletteringar oftast gjordes i relativt nära anslutning till att ansökan kommit in. I många ärenden förekom dock längre perioder av passivitet i handläggningen. Utifrån underlaget gick det inte att utläsa vad denna passivitet berodde på. Vid granskningen noterades också att kassan i vissa ärenden begärde in kompletteringar vid flera tillfällen i ett och samma ärende. Om detta berodde på att de kompletteringar som den enskilde kom in med inte var fullständiga eller om kassans handläggare löpande under processens gång insåg att ytterligare underlag behövdes för att fatta beslut gick inte att avgöra. De mycket långa handläggningstiderna i omprövningsärendena berodde i flera fall på långa perioder av passivitet från arbetslöshetskassans sida. Det noterades även att kassan i några ärenden, i samband med att kassan begärde in kompletteringar, inte satte ut någon tid inom vilken eventuella kompletteringar skulle komma in. JO:s uttalanden

text: Godtagbar handläggningstid i ansökningsärenden om ersättning

text: Vid granskningen har JO utgått från att handläggningstiden i ansökningsärenden räknas från det att ärendet inleddes, dvs. då blanketten Ansökan om ersättning eller tidrapport/kassakort kom in till a-kassan, till det att beslut fattades i ärendet.

text: De beslut som arbetslöshetskassorna fattar i ärenden om arbetslöshetsersättning har stor betydelse för den enskildes ekonomi. Handläggningstiden för ärenden om arbetslöshetsersättning finns inte reglerade i någon författning. Enligt

text: förvaltningslagen

text: ska dock ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Den tid det tar att handlägga ett ärende är beroende av flera faktorer bl.a. ärendets karaktär och behovet av utredningsåtgärder. I likhet med sjukpenning ersätter arbetslöshetsersättningen den inkomst som den sökande normalt är beroende av för sin försörjning. Det är därför viktigt att ärenden om arbetslöshetsersättning handläggs med motsvarande skyndsamhet som t.ex. sjukpenningärenden hos Försäkringskassan.

text: När det gäller sjukpenning har JO i ett tidigare beslut gjort bedömningen att det i normalfallet är orimligt med en handläggningstid längre än en månad. I ärendet hade det tagit upp till 50 dagar att handlägga sjukpenningärenden, och JO uttalade att en så lång handläggningstid inte var acceptabel annat än i mycket speciella fall (

text: JO 2001/02 s. 328

text: Arbetslöshetskassorna har i sina yttranden särskilt fått uppge vad de anser vara en godtagbar handläggningstid i de olika granskade ärendeslagen. När det gäller ersättningsärenden uppgav Alfa-kassan att 28 dagar var en godtagbar handläggningstid medan Kommunals a-kassa uppgav 35 dagar. SMÅA hänvisade i sitt yttrande till att SMÅA är en arbetslöshetskassa för företagare

text: och att företagarärenden generellt sett är mer utredningskrävande än ärenden där sökanden har arbetat enbart som anställd. SMÅA uppgav med hänvisning till detta att en handläggningstid om nio veckor (63 dagar) kunde vara generellt godtagbar.

text: För egen del gör jag bedömningen att en handläggningstid i närheten av det som Alfa-kassan och Kommunals a-kassa har angett utgör ett rimligt riktvärde för handläggningstiderna i ansökningsärenden. Jag anser därför att eftersom arbetslöshetsersättningen ersätter en inkomst som den enskilde behöver för sin försörjning bör handläggningen i normalfallet inte överstiga en månad.

text: Såsom SMÅA påpekade i sitt yttrande kräver handläggningen av en ansökan om arbetslöshetsersättning för en företagare som regel att en mer omfattande utredning görs än vad som krävs vid utredningen av ett ärende där sökanden varit anställd. Det är bl.a. ett mer omfattande material som sökanden behöver lämna in om företaget. Man måste dock även ha i åtanke att det är lika viktigt för en företagare som blivit arbetslös som för en anställd som förlorat arbetet att så snart som möjligt få ett beslut om den sökta arbetslöshetsersättningen. Jag anser därför inte att det finns anledning att göra någon skillnad mellan vad som utgör en godtagbar handläggningstid enbart utifrån om sökanden är företagare eller anställd. Utgångspunkten bör för båda dessa kategorier av sökande vara att handläggningstiden inte bör överstiga en månad.

text: Som vid all handläggning av ärenden så kan vissa ärenden avgöras relativt snabbt i samband med att ansökan kommer in därför att alla relevanta handlingar funnits med. I andra fall behöver kompletterande uppgifter och handlingar begäras in både från den enskilde och från olika myndigheter. I sådana fall kan handläggningen av ett ärende av nödvändighet dra ut på tiden. För att arbetslöshetskassorna inte ska lastas för tidsutdräkten är det av avgörande betydelse att de driver handläggningen framåt och aktivt vidtar nödvändiga utredningsåtgärder så snart det går.

text: Godtagbar handläggningstid i omprövningsärenden

text: Det finns inte någon i författning reglerad handläggningstid för omprövning av ärenden enligt ALF. JO har inte heller tidigare uttalat sig om vad en godtagbar handläggningstid för dessa ärenden är. I ett stort antal ärenden som gäller Försäkringskassan har JO understrukit betydelsen av att Försäkringskassan fattar sina beslut om omprövning inom sex veckor. Den främsta anledningen till att det är så betydelsefullt att omprövningen sker skyndsamt är att det är först sedan Försäkringskassan har meddelat sitt omprövningsbeslut som den försäkrade har möjlighet att få sin sak överprövad i högre instans. Att omprövningen normalt borde kunna göras inom den tiden beror bl.a. på att behovet av ytterligare utredning som regel borde vara begränsat. Kassans beslut ska redan från början vara välgrundade. Det är en rimlig utgångspunkt att kassan utreder sina ärenden med sådan omsorg att allt material finns tillgängligt

text: redan vid tidpunkten för kassans ursprungliga beslut (se t.ex.

text: JO 2000/01 s. 409

text: och

text: JO 2004/05 s. 323

text: A-kassorna har i sina remissvar till JO uppgett att en godtagbar handläggningstid för omprövningsärenden är mellan fem och åtta veckor. De skäl som JO har anfört i tidigare beslut i fråga om Försäkringskassan gör sig enligt min mening lika starkt gällande även för arbetslöshetskassorna. Mot den bakgrunden anser jag att en godtagbar handläggningstid är sex veckor även för arbetslöshetskassorna. Naturligtvis kan, och ska, arbetslöshetskassorna fatta beslut på betydligt kortare tid när så är möjligt.

text: Godtagbara handläggningstider i ärenden om återkrav och sanktioner När det gäller återkrav har SMÅA fört fram att en handläggningstid om sex–åtta veckor är godtagbar och vid sanktioner tre–fyra veckor. Vid återkrav har Alfakassan angett att en handläggningstid om 30 dagar är rimlig och när sanktioner är aktuella på grund av meddelanden från Arbetsförmedlingen 18 dagar. Kommunals a-kassa har angett en handläggningstid om 35 dagar för återkravsärenden samt 14 dagar för sanktionsärendena.

text: Det finns vissa ärenden om sanktion och återkrav som är mycket enkla till sin karaktär och dessa borde följaktligen kunna avgöras relativt snabbt, ibland inom några dagar, medan andra ärenden kan vara komplicerade och utredningskrävande och därför måste få ta längre tid. En utgångspunkt för återkravsärendena bör enligt min bedömning vara en handläggningstid på fem veckor och när det gäller sanktionsärendena tre veckor.

text: Handläggningstiderna i de granskade ärendena

text: Granskningen visade att handläggningstiderna generellt sett var långa hos de inspekterade arbetslöshetskassorna, även om det fanns ärenden med godtagbara handläggningstider. Jag är kritisk till de långa handläggningstiderna i både ansökningsärendena och omprövningsärendena hos Alfa-kassan och hos Kommunals a-kassa.

text: När det gäller SMÅA måste vid bedömningen tas i beaktande att inspektionen genomfördes ungefär ett halvår efter att pandemin drabbade Sverige och att SMÅA är en av de arbetslöshetskassor som har sett en mycket stor ökning av antalet ärenden till följd av pandemins konsekvenser för dess medlemmar. Visserligen får det, enligt min uppfattning, anses åligga arbetslöshetskassor liksom myndigheter generellt att se till att det finns en viss beredskap för att i rimlig utsträckning hantera oförutsedda händelser. Det är dock förståeligt att arbetslöshetskassans situation inledningsvis blev mycket ansträngd. SMÅA har i sitt yttrande angett att kassan under perioden maj till oktober 2020 fattade 4 022 grundbeslut att jämföra med de 1 158 beslut som fattades under samma period året innan. De långa handläggningstiderna som förelåg vid inspektionstillfället har till stor del berott på den ökade arbetslöshet som har orsakats av pandemin och det ökade antalet ersättningsansökningar till följd av detta. Jag uttalar därmed inte någon kritik mot SMÅA för de långa

text: handläggningstiderna eftersom de till stor del har orsakats av omständigheter utom kassans kontroll. Jag förutsätter dock att kassan fortlöpande vidtar åtgärder för att så snart som möjligt nå en rimlig handläggningstid och att det fortsättningsvis finns en tillräcklig krisberedskap hos kassan som bättre än under den aktuella perioden hanterar störningar eller oförutsedda händelser.

text: Sammanfattande uttalande

text: Hur snabbt ett ärende kan avgöras beror på flera olika faktorer. En del ärenden är enkla där alla handlingar har kommit in direkt i samband med ansökan medan andra ärenden kräver att utredningsåtgärder vidtas. När en ansökan om ersättning kommer in ska kassan genast bedöma ansökan och ta ställning till vilka utredningsåtgärder som behöver vidtas. Handläggningen får aldrig vara fullständigt passiv. Arbetslöshetskassorna ansvarar för att driva ärendena framåt mot avgörande samtidigt som de ansvarar för att ärendena utreds i den omfattning som krävs. Alla ärenden kommer inte att kunna avgöras inom de tidsperioder som nämnts ovan. Men för att en längre handläggningstid ska kunna godtas måste det föreligga omständigheter som kan motivera varför det dragit ut på tiden.

text: JO har sett en märkbar ökning av antalet klagomål till JO när det gäller långa handläggningstider under året. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i regleringsbrevet för 2021 fått i uppdrag att särskilt granska, analysera och utvärdera orsakerna till arbetslöshetskassornas långa handläggningstider. Uppdraget ska rapporteras till regeringen senast den 1 december 2021. Handläggningstiderna är fortfarande mycket långa hos vissa arbetslöshetskassor och jag avser att följa utvecklingen av handläggningstiderna hos arbetslöshetskassorna.

text: Beslutens utformning

text: Rättslig reglering Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (

text: 32 § första stycket

text: FL).

text: Ett beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet ska överklagas skriftligt. I skrivelsen ska anges vilket beslut som överklagas och den ändring av beslutet som begärs (49 och 53 §§ ALF). Iakttagelser Gemensamt för grundbesluten för samtliga ärendetyper som ingick i granskningen hos Alfa-kassan var att de var kortfattade och knapphändigt motiverade. Beslutsmotiveringarna saknade koppling till de lagbestämmelser som var tillämpliga. I flera beslut skrev kassan att sökandens synpunkter inte

text: utgjorde godtagbara skäl, utan någon förklaring till varför. Ibland skrev kassan att sökandens synpunkter hade mottagits men att de inte föranledde någon annan bedömning utan att det angavs varför. I flera beslut användes olika begrepp, som ”alternativregeln” eller ”ramtid”, utan att någon förklaring av begreppets innebörd lämnades. Granskningen av omprövningsbesluten visade att beslutsmotiveringarna var fylligare än grundbesluten med rubriker och underrubriker. Motiveringarna var även tydligare kopplade till den aktuella lagtexten. Även i omprövningsbesluten var det dock vanligt att det som den enskilde anförde endast bemöttes med att kassan angav att ”vad sökande anfört medför ingen annan bedömning”, vilket inte svarar på frågan varför det sökanden anfört inte ändrar bedömningen.

text: Granskningen hos Kommunals a-kassa visade att många av besluten i grundärendena var välskrivna och välmotiverade. Besluten hade flera underrubriker som gjorde dem lättlästa. I många av de granskade grundärendena angavs att kassan beslutade att sökanden hade rätt till en ersättningsperiod, men inte till ersättning när han eller hon arbetade i den omfattning som han eller hon gjorde. I något fall hade den enskilde uppfattat skrivningen om rätt till ersättningsperiod som att kassan hade beviljat ersättning trots att så inte var fallet. När det gäller besluten om återkrav noterades att frågan om eftergift behandlades väldigt kortfattat, med en motivering som hade samma lydelse i alla beslut. Varken skälen för eftergift eller varför det inte varit möjligt att efterge kravet i respektive fall angavs i något av besluten. Besluten om sanktioner var oftast välformulerade, med undantag för ett beslut som innehöll skrivningar som närmast liknade talspråk. Granskningen av omprövningsbesluten visade att de i huvudsak var välformulerade och välmotiverade. I överklagandehänvisningen angavs att beslutet kunde överklagas till förvaltningsrätten genom att skriva ett brev och att brevet skulle undertecknas med namnteckning.

text: Granskningen av grundärendena hos SMÅA visade att besluten om avslag på ansökan om ersättning och om återkrav överlag var tydligt motiverade och bra strukturerade. Besluten om sanktioner var kortfattade men det framgick tydligt varför en sanktion meddelas. Besluten i omprövningsärendena var välmotiverade och innehöll en bilaga med tydlig och lättillgänglig information om regelverket.

text: JO:s uttalanden Motiveringsskyldigheten syftar bl.a. till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. För att allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objektivitet ska upprätthållas krävs att myndigheterna kan visa att besluten som fattas inte är godtyckliga utan har en relevant rättslig grund och är väl underbyggda. Vetskapen om att en motivering måste ges främjar också en omsorgsfull, saklig och enhetlig prövning av ärendena. För en enskild part är betydelsen av att myndigheten på ett öppet, tydligt och enkelt sätt klargör hur den har kommit fram till sitt beslut ofta

text: avgörande för att parten ska kunna förstå beslutet. För den som har rätt att klaga på beslutet är en upplysande motivering av betydelse också för att de redovisade skälen antingen kan övertyga parten om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande (

text: prop. 2016/17:180 s. 187

text: Ett beslut ska inte bara innehålla de skäl som bestämt utgången i ärendet utan skälen bör också presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. I detta ligger även att myndigheterna i sina beslut bör använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren. En beslutsmotivering ska alltid innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (se

text: 32 §

text: FL). För den enskilde är det angeläget att myndigheten kan visa vilka fakta i ärendet myndigheten har beaktat utifrån vad som tillförts ärendet av den enskilde själv eller av andra. Om en part har gjort invändningar mot faktauppgifter som tillförts ärendet av någon annan finns det anledning för myndigheten att förklara hur den har bedömt invändningarna (JO 1994/95 s. 390). Att motiveringar måste få tillåtas att variera i omfattning och detaljrikedom inom denna ram, beroende på ärendets vikt och komplexitet, är givet (

text: prop. 2016/17:180 s. 193

text: Alfa-kassan har i sitt yttrande till JO medgett att det funnits brister i beslutens utformning och att kassan så snart som möjligt avser att påbörja en sedan tidigare planerad översyn av de mallar som används. Även om jag ser positivt på att en översyn planeras är jag mycket kritisk till utformningen av Alfakassans grundbeslut. Med beaktande av de brister som framkom vid inspektionerna kommer det enligt min uppfattning att krävas omfattande utbildningsinsatser. När det gäller omprövningsbesluten så innehöll de tydligare beslutsmotiveringar. I flera av de granskade ärendena förklarades inte varför det sökanden anfört inte medförde någon annan bedömning. I dessa fall har de grundläggande kraven på motivering av beslut inte varit uppfyllda.

text: Kommunals a-kassa har i yttrandet till JO fört fram att det finns situationer när sökanden har rätt till en ersättningsperiod men inte rätt till ersättning. Kassan har sett över sina mallar med anledning av JO:s påpekanden i inspektionsprotokollet och gjort ändringar för att undvika missförstånd av dessa beslut och skriver numera: Kommunals a-kassa beslutar att du inte har rätt till ersättning när du arbetar i den omfattning du gör nu, men du har rätt till en ersättningsperiod. Även om den nya formuleringen är tydligare än den tidigare saknas det en förklaring av vad det innebär att ha rätt till en ersättningsperiod samtidigt som rätt till ersättning inte finns vid tidpunkten för arbetslöshetskassans prövning. Formuleringen behöver enligt min mening ses över.

text: Besluten i samtliga återkravsärenden saknade motivering som förklarade skälet till att det inte varit möjligt att efterge kravet i de enskilda fallen. En motivering

text: som inte besvarar frågan varför en viss bedömning gjorts uppfyller knappast sitt syfte (se

text: JO 2014/15 s. 501

text: Många av besluten var mallartade till sin utformning. Jag har förståelse för att arbetslöshetskassorna använder sig av beslutsmallar och standardtexter av effektivitetsskäl i vanligt förekommande ärendeslag. Jag har inte heller någon invändning mot att så sker. Jag vill dock understryka att beslutsfattare som använder sig av beslutsmallar har ett ansvar att kontrollera att innehållet stämmer med och anpassas efter den enskilda situationen. Beslut av mallartad karaktär noterades i flera olika ärendetyper hos Kommunals a-kassa. I vissa beslut omfattade motiveringen inte i alla delar de omständigheter som förelåg i ärendet. Besluten hade därför inte individualiserats i tillräcklig mån, vilket är en brist.

text: Granskningen visade att kassans omprövningsbeslut innehöll en överklagandehänvisning med delvis felaktig information. Det finns inte något krav på att ett överklagande ska göras via ett brev, dvs. ha en viss skriftlig form och inte heller krävs ett egenhändigt undertecknande (se

text: 53 §

text: ALF). Jag förutsätter att Kommunals a-kassa, om den inte redan har gjort det, korrigerar överklagandehänvisningen i sina beslutsmallar så att informationen som lämnas är korrekt.

text: SMÅAs beslut var överlag välmotiverade, hade en bra struktur och hänvisade till relevanta lagparagrafer. SMÅA hänvisade regelmässigt till bilagor med tydlig och lättillgänglig information om regelverket. I slutet av besluten fanns en tydlig information om hur den enskilde kunde gå till väga för att begära omprövning. I de fall den enskilde hade fått yttra sig och hade synpunkter framgick detta av besluten.

text: Alfa-kassan och Kommunals a-kassa har enligt min uppfattning ett omfattande arbete framför sig med att förbättra sina beslutsmotiveringar. Jag avser att framöver följa upp frågan.

text: Flera beslut om samma sak

text: Rättslig reglering Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt ALF ska omprövas av kassan, om det begärs av den enskilde som beslutet angår. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel (61 och 65 §§ ALF). Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av en enskild innan arbetslöshetskassan har omprövat sitt beslut enligt 61 § (

text: 50 §

text: ALF).

text: En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för den enskilde får dock bara ändras till den enskildes nackdel under vissa omständigheter (

text: 37 § första stycket

text: FL).

text: Iakttagelser I några av de granskade avslutade grundärendena hos Alfa-kassan och Kommunals a-kassa observerades att den enskilde fick möjlighet att komma in med kompletteringar efter att beslut om avslag hade fattats i ärendet. I vissa ärenden där den enskilde kom in med en komplettering fattade kassan nya beslut utifrån de nya förutsättningarna. Ibland var det fråga om bifallsbeslut, men det förekom även att flera grundbeslut om avslag fattades efter att nya kompletteringar hade kommit in. JO:s uttalanden Som huvudregel inom förvaltningsrätten får en myndighets beslut om avslag på en ansökan inte negativ rättskraft i den meningen att beslutet hindrar en ny prövning av samma sak. En enskild som har fått avslag på en ansökan kan åter ansöka om samma förmån och myndigheten måste då pröva saken på nytt (se

text: RÅ 2006 ref. 64

text: och jfr

text: HFD 2019 ref. 61

text: ). Det finns således inget hinder utifrån denna aspekt för arbetslöshetskassorna att pröva en ny ansökan och fatta ett nytt grundbeslut om samma sak.

text: Av bestämmelserna om omprövning och överklagande i ALF framgår att den som är missnöjd med kassans beslut kan begära omprövning av beslutet och att ett beslut om rätt till ersättning inte kan överklagas innan det har omprövats. Den av lagstiftaren avsedda ordningen för handläggningen är således att arbetslöshetskassan fattar ett grundbeslut och efter begäran av den enskilde ett omprövningsbeslut. Min uppfattning är att arbetslöshetskassorna bör låta denna ordning vara styrande för hur kassorna hanterar kompletteringar som lämnas in efter det att ett beslut redan fattats i ärendet. När arbetslöshetskassan får in kompletteringar i ett avslutat ärende och bedömer att den enskilde vill ha en ny prövning ska denna prövning följaktligen göras genom omprövning om inte den enskilde uttryckligen har gjort en ny ansökan. Arbetslöshetskassornas handläggning utgör ett led i en process. Det är först efter att kassan fattat ett omprövningsbeslut som den enskilde har möjlighet att överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol. När arbetslöshetskassan fattar flera grundbeslut om samma sak på detta sätt fördröjs den enskildes rätt till domstolsprövning. Det är givetvis inte acceptabelt och jag är kritisk till hur detta har hanterats av Alfakassan och Kommunals a-kassa i några av de granskade ärendena.

text: Jag vill i detta sammanhang även särskilt påpeka att om det finns en osäkerhet om vilken avsikt den enskilde har med en inskickad handling bör kassan ta kontakt med den enskilde för att reda ut detta.

text: Avvisning när tidrapport saknas

text: Rättslig reglering m.m. En ansökan om ersättning ges in till och prövas av arbetslöshetskassan. Den sökande ska lämna in de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes ersättning. (

text: 47 §

text: ALF).

text: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den ansökan och särskilda blankett som avses i 47 § (

text: 47 c §

text: ALF).

text: En ansökan om ersättning hos en arbetslöshetskassa ska göras på den blankett som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bestämmer eller på något annat sätt som inspektionen bestämmer. Ansökan får överföras elektroniskt. (

text: 30 § förordningen (1997:835)

text: om arbetslöshetsförsäkring).

text: En ansökan om ersättning ska göras på en blankett som har bestämts av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Ansökan kan göras på två sätt: 1. skriftligt per post, eller 2. elektroniskt genom arbetslöshetskassornas digitala kanaler (9 kap. 1 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter [

text: IAFFS 2018:2

text: ] om arbetslöshetsförsäkring).

text: Iakttagelser Vid granskningen observerades att både Kommunals a-kassa och Alfa-kassan fattade beslut om att avvisa ansökningar om ersättning när den enskilde inte lämnade in någon tidrapport. JO:s uttalanden I blanketten Ansökan om ersättning ska den arbetssökande redovisa vissa uppgifter som är nödvändiga för att kunna bedöma rätten till ersättning. Dessa uppgifter redovisas inte i tidrapporten. I tidrapporten redovisar den enskilde dag för dag om han eller hon har varit arbetslös, arbetat eller om det funnits tillfälliga hinder för honom eller henne att stå till arbetsmarknadens förfogande.

text: Både Alfa-kassan och Kommunals a-kassa har uppgett att om någon tidrapport inte kommer in ska ansökan avvisas eftersom ärendet därmed inte kan prövas i sak. Även Sveriges a-kassor ger uttryck för denna uppfattning i handläggarstödet Att handlägga rätt.

text: Det är tidrapporten som utgör den egentliga ansökan om arbetslöshetsersättning och om en sådan inte har kommit in till kassan finns det inget ersättningsanspråk att besluta om (se

text: prop. 2009/10:7 s. 31

text: , jfr även

text: HFD 2013 ref. 63

text: och

text: HFD 2015 ref. 21

text: ). Det är då inte korrekt att avvisa ansökan. För det fall en arbetslöshetskassa, trots påminnelser, inte får in en tidrapport behöver kassan i stället vidta någon annan åtgärd för att avsluta handläggningen. Det lämpligaste är att kassan skriver av ärendet och informerar den enskilde om att ärendet inte kan prövas eftersom någon tidrapport inte kommit in. IAF har i en kartläggning (

text: ) av Arbetslöshetskassornas avslagsbeslut till följd av ofullständigt underlag vid förstagångsprövningar tagit upp detta problem och föreslagit en liknande hantering. Med dessa kommentarer avslutas ärendet.


avgjordAv: Kerstin André

publisher: Justitieombudsmannen

title: Socialnämnds handläggning av ärenden angående vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

org: jo

text: Socialnämnds handläggning av ärenden angående vård enligt lagen (

text: ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Socialnämnden i Haninge kommun

type: rubrik

text: Bakgrund

text: AA, som är ordförande i Socialnämnden i Haninge kommun, fattade den 14 oktober 2005 ett beslut enligt

text: 6 §

text: LVU om att omedelbart omhänderta BB, född 1991. Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande.

type: stycke

text: Då BB löper uppenbar risk att ta skada genom sitt eget beteende och det i dag inte är möjligt att genomföra vården i samförstånd med BB, bör BB omhändertas omedelbart enligt § 6 LVU med fortsatt placering på Marsta gård.

text: Ordföranden beslutade även att BB skulle vara placerad på Marsta gård. Beslutet verkställdes samma dag.

text: Länsrätten i Stockholms län fastställde den 20 oktober 2005 beslutet om att omhänderta BB (länsrättens mål nr 22860-05).

text: Den 26 oktober 2005 beslutade ordföranden AA att placera BB på Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård, som är ett särskilt ungdomshem. Statens institutionsstyrelse (SiS) beslutade att skriva in BB i ungdomshemmet och fattade beslut om att placera henne på en låsbar enhet.

text: Länsrätten beslutade den 17 november 2005 att avskriva mål nr 22860-05 (som rörde det omedelbara omhändertagandet). I beslutet anfördes bl.a. följande.

text: Varken någon ansökan om att BB skall beredas vård med stöd av LVU, eller någon begäran om förlängning av ansökningsfristen, har kommit in till länsrätten inom den tid som anges i

text: 8 §

text: LVU, dvs. senast den 11 november 2005. Det omedelbara omhändertagandet har således upphört. Målet skall därför avskrivas. Länsrättens beslut kom in till förvaltningen den 18 november 2005.

text: Socialnämnden beslutade den 17 november 2005 att hos länsrätten ansöka om att BB skulle beredas vård med stöd av

text: 3 §

text: LVU. Nämndens ansökan kom in till länsrätten den 21 november 2005 (länsrättens mål nr 25760-05).

text: Den 24 november 2005 fattade socialnämndens vice ordförande CC ett nytt beslut om att omhänderta BB med stöd av

text: 6 §

text: LVU. Länsrätten fastställde det beslutet den 30 november 2005 (länsrättens mål nr 25760-05).

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde advokaten DD klagomål mot Socialnämnden i Haninge kommun och Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård. DD anförde bl.a. följande. BB omhändertogs med stöd av

text: 6 §

text: LVU. Socialnämnden ansökte därefter inte hos länsrätten, inom den tid som anges i

text: 8 §

text: LVU, om att bereda BB vård enligt LVU vilket fick till följd att omhändertagandet av BB upphörde. Trots detta kvarhölls BB i närmare tio dagar på det särskilda ungdomshem där hon vistades innan nämnden fattade ett nytt beslut om att omhänderta henne samt ansökte hos länsrätten om vård enligt LVU.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtade JO från socialförvaltningen i Haninge kommun akten rörande BB och från Statens institutionsstyrelse vissa handlingar rörande BB. Vidare inhämtades Länsrättens i Stockholms län akter i mål nr 22860-05 och 25760-05. Efter genomgång av dessa handlingar inhämtade JO vissa ytterligare handlingar från Högantorps ungdomshem, och kompletterande upplysningar inhämtades per telefon från ungdomshemmet.

text: Vad som kom fram vid granskningen av dokumentationen gav JO anledning att anta att befattningshavare som stod under min tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: . JO André beslutade därför den 28 juni 2006 att inleda förundersökning angående sådant brott och uppdrog åt vice överåklagare EE, Åklagarmyndigheten, City åklagarkammare i Stockholm, att genomföra utredningen.

text: Dåvarande Haninge tingsrätt beslutade den 25 september 2006 att utse offentlig försvarare för enhetschefen FF.

text: Förhör enligt

text: 23 kap. 6 § rättegångsbalken

text: hölls den 5 juli 2006 med en notarie vid Länsrätten i Stockholms län och den 15 augusti 2006 med socialnämndens ordförande AA. Förhör hölls den 4 september 2006 med socialsekreteraren GG och den 3 oktober 2006 med enhetschefen FF. GG och FF hördes båda såsom skäligen misstänkta i ärendet och delgavs vid förhören misstanke om tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: JO fann inte skäl att fullfölja förundersökningen. JO beslutade därför den 13 oktober 2006 att lägga ned den och i stället fortsätta utredningen inom ramen för förevarande tillsynsärende.

text: JO inhämtade ett yttrande från Socialnämnden i Haninge kommun över vad DD hade anfört i sin anmälan. Mot bakgrund av vad som hade kommit fram under förundersökningen skulle yttrandet även belysa arbetsfördelningen mellan och

text: inom de olika enheterna vid nämndens förvaltning när det gäller handläggningen av ärenden enligt LVU samt vilka rutiner nämnden har för bevakning av de tidsfrister som gäller enligt LVU.

text: Nämnden överlämnade som sitt svar på JO:s remiss ett yttrande som var undertecknat av HH, sektionschef familjesektionen. I yttrandet anfördes bl.a. följande.

text: Ärendet har handlagts i familjehemsenheten. Socialsekreterare GG som ansvarade för ärendet beskriver att hon inte på något sätt medvetet begått tjänstefel eller brutit mot lagen. På grund av hög arbetsbelastning under en period då många akuta händelser inträffade i hennes ärenden samtidigt räknade hon fel på datumet då de fyra veckorna efter verkställighet av ett beslut om omedelbart omhändertagande skall följas av en ansökan om vård enligt LVU för att fortsatt frihetsberövande skall vara lagligt. Då man från länsrätten tog kontakt för att informera om detta försökte GG göra allt för att rätta till sitt misstag. Hon tog kontakt med kommunens stadsjurist som tydligt informerade henne om att den uppkomna situationen innebar att vi höll flickan olagligt frihetsberövad samt konsulterade länsrätten för att diskutera vad som nu kunde göras så att misstaget inte skulle drabba flickan. Från länsrätten kom förslaget att göra ett nytt omedelbart omhändertagande. Familjehemsenhetens enhetschef FF betonar att hon och GG följt råd de fått av kommunens jurist som pratat med länsrätten. Eftersom de bedömde dessa personer som mycket trovärdiga följde man de råd man fick så att flickan som inte klarade att vara i frihet inte skulle komma till skada. FF ansvarar för att handläggningen av enhetens ärenden är korrekt och lagenlig. På grund av hög arbetsbelastning med flera komplicerade utredningar pågående i enheten samtidigt hände det som inte får hända nämligen att man räknar fel i LVU-ärendens tidsfrister. Eftersom FF var övertygad om att råden de fick från länsrätten, om att göra ett nytt omhändertagande var det korrekta sättet att se till att flickan inte utsatte sig för fara diskuterades inte andra handlingsalternativ utan detta bedömdes trygga flickans behov av säkerhet.

text: Arbetsfördelning mellan de olika enheterna när det gäller handläggning enligt LVU

text: Sedan 1993 då kommunens fyra socialförvaltningar flyttades ihop till en central förvaltning, då också familjehemsenheten bildades, har arbetet med familjehemsplacerade barn organiserats så att den utredande socialsekreteraren överlämnar handläggningen av det placerade barnets ärende till en socialsekreterare i familjehemsenheten. Överlämningen sker då ärendet är slutbehandlat i länsrätt och eventuell kammarrätt. Barn som behöver omplaceras från familjehem till vård på institution handläggs fortsatt av familjehemsenhetens socialsekreterare som lärt känna dem och har en relation med barnet. Tanken bakom den här organiseringen av arbetet är att familjehemsenheten utvecklar hög kompetens gällande placerade barn och att utredande enheter inte skall lägga arbetstid på tjänsteresor för familjehemsuppföljningar. Detta innebär att familjehemsenhetens socialsekreterare handlägger placeringar enligt SoL och LVU med omprövningar, överväganden, eventuella omedelbara omhändertaganden och rättsprocesser gällande de placerade barnen.

text: Rutiner för bevakning av tidsfrister enligt LVU

text: Socialförvaltningens individ- och familjeomsorg använder sig av verksamhetssystemet Pro Capita. När beslutet om omedelbart omhändertagande fattats och registrerats i verksamhetssystemet skall en bevakning läggas in som en påminnelse om tidsfristerna i LVU. I fortsättningen skall bevakningen läggas upp av sektionens kontorsassistenter. Genomgång av bevakningsrutinerna sker med alla berörda enheter. Rutiner för handläggning enligt LVU har tagits fram.

text: DD bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

text: En kort tid efter att nämnden hade yttrat sig till JO inkom en anmälan till JO om att Socialnämnden i Haninge kommun inte hade underställt ett beslut om ett omedelbart omhändertagande och att omhändertagandet därför hade upphört. Socialnämnden hade inte uppmärksammat detta vilket fick till följd att den unge hade varit intagen vid ett särskilt ungdomshem utan att det fanns något stöd för placeringen (JO:s dnr 5886-2006). Med anledning av den nya anmälan genomförde JO en inspektion av Socialnämnden i Haninge kommun den 19 januari 2007 (dnr 183-2007). Inspektionen avsåg socialnämndens tillämpning av 7 och 8 §§ LVU, dvs. nämndens rutiner för underställning av beslut om omedelbart omhändertagande enligt

text: 6 §

text: LVU och ingivande av ansökan om vård när den unge är omhändertagen enligt

text: 6 §

text: LVU. Inspektionen omfattade akterna i samtliga ärenden vid socialnämnden där ett beslut om omedelbart omhändertagande hade fattats under åren 2005 och 2006. De två personakter som utreds inom ramen för tillsynsärenden hos JO (dnr 1216-2006 och 5886-2006) undantogs från granskningen.

text: I ett beslut den 27 april 2007 anförde JO André följande.

text: Rättslig reglering

text: Bedömning

text: Underlåtenhet att ansöka om vård inom den tid som anges i

text: 8 §

text: LVU Socialnämndens ordförande AA beslutade den 14 oktober 2005 att omedelbart omhänderta BB med stöd av

text: 6 §

text: LVU. Därvid beslutade han att placera BB på behandlingshemmet Marsta gård. Enligt vad som har framkommit verkställdes beslutet samma dag. Länsrätten fastställde den 20 oktober 2005 beslutet om omhändertagande av BB. Efter att BB hade avvikit från behandlingshemmet beslutade ordföranden den 26 oktober 2005 att placera BB på Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård, som är ett särskilt ungdomshem. SiS beslutade om inskrivning på Högantorps ungdomshem och om placering på en låsbar enhet vid hemmet.

text: Nämndens ansökan om vård skulle ha varit länsrätten till handa senast den 11 november 2005. Vid den tidpunkten hade varken någon ansökan om vård eller någon begäran om förlängning av utredningstiden inkommit till länsrätten. Enligt 9 § första stycket 1 upphörde således det omedelbara omhändertagandet av BB. Trots detta blev BB kvar på Högantorps ungdomshem.

text: BB var således från det att omhändertagandet hade upphört fram till den 24 november 2005, när ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande av henne fattades, intagen på Högantorps ungdomshem utan att det fanns någon rättslig grund för placeringen.

text: Det kan ifrågasättas om någon befattningshavare i nämnden eller vid dess förvaltning kan ha gjort sig skyldig till tjänstefel enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: . Enligt denna bestämmelse kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.

text: När det gäller frågan om straffrättsligt ansvar i det förevarande ärendet är det två händelser som är av särskilt intresse, nämligen varför ansökan om vård gavs in till länsrätten för sent och förvaltningens agerande efter det att tjänstemännen hade uppmärksammats på att det omedelbara omhändertagandet av BB hade upphört.

text: Såvitt har kommit fram vid utredningen finns det inte grund för att anta att någon befattningshavare vid nämnden eller dess förvaltning uppsåtligen har åsidosatt de uppgifter som har gällt för hans eller hennes uppgifter. Däremot uppkommer fråga om någon har varit oaktsam på sådant sätt att straffrättsligt ansvar måste utkrävas.

text: När det gäller frågan rent allmänt om hur oaktsamhet enligt

text: 20 kap. 1 § brottsbalken

text: skall bedömas är utgångspunkten för tjänstefelsansvaret att det av hänsyn till rättssäkerheten bör ställas särskilda krav på noggrannhet och omsorg på områden inom den offentliga verksamheten där det är fråga om myndighetsutövning. Av allmänna principer följer dock att straffrättsligt ansvar inte skall komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen; en viss marginal föreligger alltid mellan det helt aktsamma och det oaktsamma. Vid bedömningen av huruvida en offentlig befattningshavare har handlat oaktsamt är det i första hand av betydelse vilka krav på noggrannhet och omsorg som uppgiften har innefattat. Detta får, som i andra motsvarande sammanhang, vägas mot omständigheter som hänför sig till den enskilde personligen, t.ex. hans kunnighet, utbildning och erfarenhet eller att han har handlat under tidspress (se bl.a.

text: NJA 2002 s. 188

text: Som framgår av det tidigare anförda skulle ansökan om vård ha getts in till länsrätten senast den 11 november 2005, dvs. fyra veckor efter det att beslutet om att omedelbart omhänderta BB hade verkställts. Handläggaren av ärendet, socialsekreteraren GG, synes emellertid felaktigt ha utgått från att ansökan skulle göras senast fyra veckor efter att länsrätten hade fastställt omhändertagandebeslutet. Detta ledde till att hon inte såg till att utredningen lämnades över till socialnämnden så att nämnden i tid kunde fatta beslut i saken.

text: Enligt vad som har kommit fram under utredningen om hur arbetet vid socialförvaltningen är organiserat har ansvaret för handläggningen av LVUärendet i första hand legat på handläggaren. Det är anmärkningsvärt att hon inte hade kunskap om en bestämmelse som är grundläggande för hur ärendet skulle handläggas. Sannolikt har denna brist haft sin förklaring i att hennes arbetsuppgifter vid förvaltningen i huvudsak har gällt löpande handläggning av ärenden rörande barn och ungdomar som är placerade i familjehem eller på

text: institutioner och således inte i första hand handläggning av frågor som rör omedelbara omhändertaganden och ansökningar om vård enligt LVU. Av utredningen framgår att det är ovanligt att familjehemsenheten handlägger ärenden av det senare slaget. Att ett fel har begåtts från handläggarens sida synes därför närmast vara ett resultat av att hon inte har haft tillräcklig kompetens för att handlägga ärendet. Med hänsyn härtill och till den pressade arbetssituation som vid tillfället rådde vid enheten är hennes oaktsamhet inte sådan att det finns skäl för mig att utkräva straffrättsligt ansvar av henne.

text: Utredningen angående ansökan om vård enligt LVU blev klar den 14 november 2005. Enhetschefen FF, som tillsammans med handläggaren GG undertecknade utredningen, uppmärksammade inte att beslutet om det omedelbara omhändertagandet av BB hade verkställts den 14 oktober 2005 och att ansökan således redan skulle ha varit länsrätten till handa. Hon utgick felaktigt från att verkställighet hade skett först den 26 oktober 2005, dvs. när BB, efter att ha avvikit från Marsta gård, omplacerades till Högantorps ungdomshem. Hon synes ha förlitat sig på att handläggaren i formellt hänseende hade hanterat ärendet på ett korrekt sätt. I likhet med vad som gäller för GG torde FF:s bristande vana vid att handlägga ärenden rörande omedelbara omhändertaganden och ansökningar om vård enligt LVU samt arbetssituationen vid enheten ha bidragit till att hon inte uppmärksammade felet. Jag har därför avstått från att gå vidare i saken också när det gäller enhetschefen FF.

text: Vad gäller handläggningen av ärendet efter det att tjänstemännen uppmärksammats på att det omedelbara omhändertagandet hade upphört finner jag skäl att anföra följande.

text: Den 14 november 2005 kontaktade en notarie vid Länsrätten i Stockholms län handläggaren GG och upplyste om att det omedelbara omhändertagandet hade upphört. Vid det förhör som har hållits med GG har hon uppgett att hon vid samtalet fick uppfattningen att felet kunde rättas till om nämnden inom några dagar kom in med en ansökan om vård. Att nämnden kunde ansöka om att BB skulle beredas vård enligt LVU är i och för sig korrekt. Det förhållandet hade dock inte någon betydelse när det gällde att omhändertagandet hade upphört. GG synes inte ha förstått den närmare innebörden av beskedet hon fick från länsrätten.

text: GG borde omgående ha underättat sin chef om beskedet från länsrätten. Enhetschefen FF synes emellertid ha fått kännedom om saken först den 18 november 2005 i samband med att socialförvaltningen fick länsrättens beslut om att målet rörandet det omedelbara omhändertagandet hade skrivits av.

text: Vid förvaltningen gjordes då försök att lösa den uppkomna situationen. Stadsjuristen informerades om saken och denne kontaktade i sin tur länsrätten. Däremot synes förvaltningen varken ha informerat Högantorps ungdomshem eller BB om att det inte längre fanns förutsättningar för att hålla kvar BB på hemmet mot hennes vilja. Det finns flera frågetecken rörande socialförvaltningens

text: handläggning under tiden från den 18 november fram till den 24 november 2005 då ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta BB fattades. Flera tjänstemän har deltagit i handläggningen och det är enligt min mening inte möjligt att utpeka någon enskild tjänsteman för bristerna i handläggningen under denna tid. –––––––––––––

text: Även om jag således inte har funnit att straffrättsligt ansvar måste utkrävas är det inträffade givetvis mycket allvarligt. Den omständigheten att det i sak kan ha framstått som rimligt att BB vistades på Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård, ändrar inte den bedömningen. BB har de facto varit utsatt för ett olaga frihetsberövande under närmare två veckor.

text: Jag vill med kraft understryka att nämnden och ledningen för socialförvaltningen har ett ansvar för att arbetet vid förvaltningen med ärenden som rör tvångsvård organiseras så att ärendena kan handläggas på ett rättssäkert sätt.

text: Jag har tidigare meddelat beslut i ett antal ärenden och jag räknar med att under den närmaste tiden fatta beslut i ytterligare fall som också rör att omedelbara omhändertaganden har upphört därför att socialnämnder antingen inte har underställt beslut om omhändertagande (

text: 7 §

text: LVU) eller inte ansökt om vård inom rätt tid (se 8 och 9 §§ LVU). Jag har inom ramen för ett av dessa ärenden (dnr 5886-2006) inhämtat upplysningar från samtliga länsstyrelser angående huruvida de i sin tillsyn över socialtjänsten i länets kommuner har uppmärksammat brister av detta slag. Det kan finnas anledning för mig att mer allmänt återkomma till bl.a. frågan om den praktiska tillämpningen av lagstiftningen när det gäller nämndernas handläggning av ärenden som rör tvångsingripanden. Handläggningen av ärendet på Högantorps ungdomshem Av

text: 3 kap. 10 § socialtjänstförordningen (2001:937)

text: framgår att det är Statens institutionsstyrelse, SiS, som beslutar om inskrivning i ett sådant hem för särskild tillsyn som avses i

text: 12 §

text: LVU. Om det för den som ansökan om inskrivning avser finns ett beslut om omhändertagande eller om vård enligt LVU skall en kopia av eller annan underrättelse om det verkställbara beslutet fogas till ansökan (

text: 3 kap. 13 § socialtjänstförordningen

text: ). Innan ett beslut om inskrivning vid ett särskilt ungdomshem fattas måste institutionschefen ”förvissa sig om att SiS platsanvisning samt giltiga beslut om omhändertagande eller vård och nämndens beslut om placering enligt

text: 11 §

text: LVU föreligger” (se SiS råd och riktlinjer 2002:1, LVU, avsnitt 4).

text: I förevarande fall förelåg det inte något hinder mot att skriva in BB på Högantorps ungdomshem. Såvitt har framkommit fick Högantorps ungdomshem aldrig någon information som gav anledning att misstänka att omhändertagandet hade upphört. Jag har mot den bakgrunden inte funnit skäl att närmare utreda ungdomshemmets handläggning av ärendet.

text: Det kan finnas anledning för mig att i ett senare sammanhang ta upp frågan om SiS bör åläggas någon skyldighet att följa upp handläggningen av LVU- frågan efter inskrivning i ett särskilt ungdomshem. Nytt beslut om omedelbart omhändertagande Efter att det hade uppmärksammats att omhändertagandet av BB hade upphört fattade nämndens vice ordförande CC den 24 november 2005 ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta BB med stöd av

text: 6 §

text: LVU. I beslutet angavs bl.a. följande.

text: Omedelbart LVU har utgått. Ansökan om nytt omedelbart LVU § 6 då det är av största vikt att BB får fortsatt vård på Fridegård fram tills länsrättens sammanträde gällande LVU §§ 1 o 3, 2005-12-01. När ett omedelbart omhändertagande har upphört i enlighet med bestämmelsen i

text: 9 § första stycket 1

text: LVU, dvs. på grund av att socialnämnden inte har inkommit till länsrätten med en ansökan om vård inom den tid som anges i

text: 8 §

text: LVU, har socialnämnden i och för sig möjlighet att fatta ett nytt beslut om omhändertagande. Detta förutsätter emellertid att det har kommit fram nya omständigheter som kan läggas till grund för bedömningen. Det räcker således inte med att de tidigare vårdmotiverande förhållandena alltjämt står kvar. I så fall hade den stipulerade tidsfristen i

text: 8 §

text: LVU saknat betydelse.

text: Av utredningen i förevarande ärende framgår att omhändertagandet av BB den 24 november 2005 inte grundade sig på några nya omständigheter utan förutsättningarna var desamma som förelåg vid beslutet om omhändertagande den 14 oktober 2005.

text: Handläggningen i denna del kan ifrågasättas i formellt hänseende. Jag vill peka på den möjlighet som länsrätten har att enligt

text: 6 § tredje stycket

text: LVU själv fatta beslut om omedelbart omhändertagande. Eftersom nämnden den 18 november 2005 gav in en ansökan om vård enligt LVU till länsrätten kunde nämnden samtidigt ha uppmärksammat länsrätten på frågan om att BB borde omedelbart omhändertas. Ett sådant handlingssätt hade svarat bättre mot lagstiftarens intentioner att ett av socialnämnden fattat beslut om omedelbart omhändertagande till följd av sin provisoriska karaktär endast skall kunna gälla under begränsad tid.

type: avgorande


avgjordAv: Cecilia Nordenfelt

title: Kroppsvisitation av besökande på kriminalvårdsanstalt med användning av narkotikahund

text: Anmälan

text: I en anmälan, som kom in till JO den 5 mars 2008, mot Kriminalvården framförde AA klagomål mot hur hon hade bemötts när hon skulle besöka en intagen i anstalten Kirseberg. Hon anförde i huvudsak följande. Den 25 februari 2008 skulle hon besöka sin sambo som var intagen i anstalten. På plats medgav hon att en narkotikahund företog en sökning på henne inför besöket. Hon fick sätta sig på en pall i en hall. Åtta nio ”plitar” stod och tittade på medan hunden sökte. Hunden nosade på henne och sniffade på hennes ben och uppåt midjan. Hunden gnydde och den manlige hundföraren frågade varför hunden markerade så mycket på henne. Hon var helt oförstående till detta. Hon har själv en hund och tyckte att ”markeringen” var egendomlig för att komma från en arbetande narkotikahund. Hunden fortsatte att gny och vifta på svansen även sedan hundföraren gått undan med den. Hon avvisades därefter från anstalten utan att ha fått genomföra besöket. Eftersom hon ansåg sig ha blivit anklagad för narkotikabrott ville hon låna en telefon för att ringa polisen. Det fick hon dock inte göra.

text: Utredning

text: Kriminalvården anmodades att yttra sig över AA:s anmälan.

text: I ett remissvar den 20 maj 2008 anförde Kriminalvården, genom generaldirektören BB, bl.a. följande. – – –

text: Sakförhållanden

text: Allmänt om s.k. narkotikahundar Användningen av narkotikahundar är ett led i Kriminalvårdens strategi att, i enlighet med regeringens uppdrag, bekämpa förekomsten och nyttjandet av narkotiska preparat inom myndighetens olika verksamheter för att kunna uppnå i sin helhet narkotikafria anstalter och därmed kunna erbjuda dömda personer en verkställighet fri från narkotika. En stor del av den narkotika som införs i anstalter smugglas in och överlämnas i samband med besök. I syfte att förhindra denna införsel har Kriminalvården skärpt rutinerna även för kontroll av de personer som passerar in i anstalt. Kontroll av den

text: besökandes personliga förhållanden inför beviljande av s.k. besökstillstånd sker bl.a. genom registerslagningar. Kontroll sker även på plats genom bl.a. den teknikstödda visitationsverksamheten i den allmänna inpasseringskontrollen. Som ett komplement till detta kan också användas narkotikahundar för att upptäcka och förhindra införsel av narkotika. I kriminalvårdens kontroll- och säkerhetsarbete används egna tjänstehundar vilka uteslutande är s.k. narkotikahundar. Narkotikahunden med hundförare, s.k. hundekipage, har till uppgift att bistå annan kriminalvårdspersonal vid säkerhetsoch kontrollarbete inom Kriminalvården för att förhindra införandet av droger på anstalter och häkten samt för att upptäcka och omhänderta droger som har tagits in. Hundekipage används vid visitationer av lokaler och personer samt vid granskning av brev och andra försändelser. För verksamheten med narkotikahundar har Kriminalvården utarbetat särskilda riktlinjer. Kriminalvården genomför löpande utbildning och kontroll av hundförare och hundar. Hundekipagen kvalitetssäkras vidare varje år genom en särskild kontroll med efterföljande certifiering. I utbildningen av hundekipagen ingår bland annat tillvägagångssättet vid visitation mot person och hur man bemöter en person som ska visiteras med hjälp av hund. Narkotikahundarna är tränade till att genom markering visa hundföraren att det finns lukt av narkotika. Kriminalvården genomför visitationer av person med hjälp av hundekipage enligt två modeller. Den ena modellen, ”tullfiltermodellen”, innebär att hunden oftast söker mot en eller flera personer som gående passerar förbi hunden. Den andra modellen, som användes i det nu aktuella fallet, innebär att hunden nosar mot en person som sitter på en pall. Personen ska sitta med båda fötterna på golvet i en helt naturlig sittställning. Narkotikahunden får därefter nosa mot personen. Hundföraren, som håller hunden i koppel, ska ha kontroll över narkotikahunden, vara uppmärksam på att narkotikahunden inte blir för närgången och samtidigt läsa av narkotikahundens signaler och eventuell rädsla hos sökpersonen. Härigenom styr hundföraren visitationen så att den blir så skonsam som möjligt för den berörda personen. Narkotikahunden är tränad till att då den uppfattar en indikation på narkotika markera detta för hundföraren. Om en narkotikahund markerar talar detta starkt för att besökaren har tagit befattning med narkotika. Efter en markering kan utifrån det enskilda fallet andra kontrollåtgärder vidtas av annan personal.

text: Inpasseringen vid anstalten Kirseberg Anstalten Kirseberg är ett av landets äldsta fängelser vars lokaler är ganska omoderna. Samtidigt är anstalten Kirseberg en av landets största anstalter och av central betydelse i södra Sverige. För närvarande är inpasseringskontrollen av besökande och personal separerad från varandra. Inpasseringskontroll av besökande utförs av den s.k. hallvakten som finns placerad till höger om entrén dit besökande hänvisas. Kontakt med den besökande sker via en receptionslucka. Besökande får lämna ifrån sig tillhörigheter som inte får tas med till besöket i ett särskilt låsbart skåp. Därefter kontrolleras besökaren med hjälp av en metalldetektor. För närvarande övervägs att inrätta en förbättrad inpasseringskontroll av såväl besökande som personal i de befintliga lokalerna. Något särskilt utrymme dit besökanden kan tas för en mera ingående kontroll eller visitation med hjälp av narkotikahund finns inte. Blir det aktuellt med en mera ingående kontroll eller kontroll med hjälp av narkotikahund tas besökanden längre bort i entréhallen för visitation. Utrymmet är dock förhållandevis öppet och saknar avskärmningsmöjligheter. Av säkerhetsskäl bör ett utrymme för visitation av besökare inte ligga allt för långt in i anstalten. Vidare har anstaltens utformning i sig hittills ansetts begränsa möjligheterna att skapa ett särskilt avskilt utrymme för visitation. Detta är inte optimalt och Kriminalvården har därför hos regeringen anhängiggjort frågan om ny anstalt.

text: Visitationen vid Kirseberg den 25 februari 2008 AA:s sambo är intagen vid anstalten Kirseberg. Han hade efter beslut den 7 januari 2008 möjlighet att ta emot obevakade besök från AA. Efter beslutet fick Kriminalvården uppgifter som av säkerhetsskäl motiverade att AA vid sitt nästa

text: besök, utöver kontroll med metalldetektor, även skulle genomgå sökning med hund. Detta skedde också den 25 februari 2008. AA informerades om att visitation skulle ske med hjälp av narkotikahund varpå hon fördes längre bort i entréhallen och anmodades sätta sig på en pall. Tydliga instruktioner gavs om tillvägagångssättet. Hundföraren upplevde att AA var påtagligt nervös. Vidare uppvisade narkotikahunden ett tydligt intresse då visitationen av AA genomfördes. Hundföraren förklarade för AA att narkotikahunden markerade på henne och frågade henne om det kunde finnas någon anledning till detta. Hundföraren informerade vidare det vakthavande befälet om att narkotikahunden markerat mot AA varför det beslutades att det aktuella besöket ställdes in. AA fick besked om detta. En stund senare kontaktade AA anstalten per telefon med önskemål om att få träffa sin sambo. Hon fick då besked om att beslutet om att inte genomföra det aktuella besöket gällde och att ansvarig kriminalvårdsinspektör senare skulle ta ställning till om framtida besök ska vara bevakade eller obevakade. Det hundekipage som användes vid tillfället är utbildat och har kontrollerats varje år enligt en särskild prövningsordning. Hunden har hittills klarat av alla tester och krav som Kriminalvården ställer. Någon kritik har inte tidigare riktats mot ekipaget. Hunden, en tik, är i undersökningsmomentet tränad till att söka efter narkotiska preparat och bortser då från andra typer av dofter. Hunden är tränad till att normalt markera vittring på narkotika genom s.k. sittmarkering. Det förekommer dock att denna hund markerar på annat sätt. I det aktuella fallet fick hunden vittring på hela personen. Hundföraren tolkade detta som om det fanns mer än en del av kroppen som kommit i beröring med narkotika. Hundföraren uppfattade en mycket stark intressehöjning och upplevde det som att hunden ville hitta ”bytet”. Detta tog sig i uttryck att hunden ökade tempot i sökningen och slickade sig om nosen. Hade det inte funnits någon vittring skulle hennes intresse avtagit och hon skulle lämna personen. I det aktuella fallet gjordes alltså ingen regelrätt sittmarkering men hennes agerande stämmer överens med hur hon på träning reagerat på narkotika. Det är riktigt att det fanns ett flertal tjänstemän närvarande vid visitationen. Detta berodde på att det den aktuella dagen fanns flera nyanställda i ett utrymme i direkt anslutning till entrén. Sju eller åtta personer kom att befinna sig i entréhallen och bevittna visitationen. Enligt den rutin som tillämpas vid anstalten Kirseberg görs, sedan en narkotikahund markerat på en besökare, en helhetsbedömning vid prövningen av förutsättningarna för framtida besök och formerna för sådana. Vid denna bedömning kan narkotikahundens markering ha viss betydelse. Vidare kan exempelvis uppgifter från Kriminalvårdens underrättelseorganisation och uppgifter från polismyndigheten beträffande den besökandes personliga förhållanden inhämtas. Också sådana omständigheter som den intagnes misskötsamhet i form av urinprovsvägran och eventuella misstankar om narkotikahantering i anstalt vägs in i bedömningen. Frågan om besök fortsättningsvis kan medges och under vilka former detta kan ske avgörs utifrån en sådan samlad bedömning.

text: Författningsbestämmelser m.m.

text: Enligt artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna får ingen utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varje medborgare är vidare enligt vad som följer av

text: 2 kap.

text: regeringsformen

text: gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp samt mot kroppsvisitation. Begränsningar av denna rättighet får göras i lag enligt vad som framgår av

text: 2 kap. 12 § regeringsformen

text: . Av

text: 29 § lagen (1974:203)

text: om kriminalvård i anstalt (KvaL) framgår följande. En intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. En intagen får inte ta emot besök som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller annan. Om en intagen under utredningen av ett disciplinärende hålls avskild från andra intagna, får den intagne också vägras besök i den utsträckning det är oundgängligen nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Om det

text: behövs för att kunna bedöma om en intagen ska få ta emot besök i ett särskilt fall eller om ett besök ska vara bevakat, ska i förväg undersökas om den besökande har dömts eller är misstänkt för brottslig verksamhet. I den utsträckning det behövs ska upplysningar också inhämtas om den besökandes personliga förhållanden i övrigt. Om det behövs med hänsyn till säkerheten, ska en tjänsteman vid anstalten vara närvarande vid besöket (bevakat besök). Besök av en advokat som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet ska vara bevakat bara om advokaten eller den intagne begär det. Som villkor för besök kan av säkerhetsskäl föreskrivas att den besökande underkastar sig kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning. Av 29 a § KvaL framgår att Kriminalvården får besluta att samtliga personer som passerar in i anstalten ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll) om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten vid en viss sluten anstalt. Syftet med allmän inpasseringskontroll ska vara att söka efter otillåtna föremål. Skriftliga meddelanden får inte granskas. Kriminalvården har beslutat om allmän inpasseringskontroll vid anstalten Kirseberg. Något beslut om undantag från den allmänna inpasseringskontrollen har inte medgivits. Av 52 c § KvaL framgår följande. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får inte göras mer ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas. Om möjligt ska ett vittne närvara. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna får inte verkställas eller bevittnas av annan än en kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Följande åtgärder får emellertid verkställas och bevittnas av en man, nämligen 1. kroppsvisitation som avses i 52 a § tredje stycket, 2. kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en person bär med sig undersöks, 3. kroppsvisitation som sker med metalldetektor eller liknande teknisk anordning, och 4. kroppsbesiktning som enbart innebär att blodprov eller alkoholutandningsprov tas.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Kriminalvården har efter en individuell bedömning funnit att säkerhetsskäl talade för att en sökning med hundekipage mot person behövde göras i det nu aktuella fallet. Personen i fråga har också samtyckt till att åtgärden genomfördes. Kriminalvården bedömer att sökningen med det aktuella hundekipaget gjorts på ett sådant sätt att den är att betrakta som en kroppsvisitation. Kriminalvården har i den aktuella situationen också haft stöd i 29 § KvaL för att genomföra en sådan visitation. Kriminalvården vill betona att det är av stor vikt att en hundförare uppträder professionellt och korrekt mot en besökare i samband med att hundsök sker. Inget tyder dock på att så inte skett i det här fallet. I samband med visitation av en person ska all den hänsyn som omständigheterna medger iakttas. Det var därför olyckligt att visitationen skedde i ett öppet utrymme och att tjänstemän, som i det läget inte hade någon funktion att fylla, stod och tittade på. Anstalten kommer att se över rutinerna för visitationer mot person och se till att dessa blir kända för personalen. Hundförarens slutsats i det nu aktuella fallet var att hunden markerade för vad den uppfattade som narkotika. Det har enligt Kriminalvårdens uppfattning inte kommit fram några omständigheter som ger anledning att ifrågasätta detta. Hundens markering har utgjort ett mycket starkt tecken på att den undersökta personen på något sätt har kommit i kontakt med narkotika. Kriminalvårdens uppgift är inte att fullfölja en hunds markering genom att utreda om något brott har begåtts. Dock räcker en hunds markering för att ställa in ett besök. Anstalten Kirseberg har därför gjort en riktig bedömning när besöket ställdes in. Kriminalvårdens controllerfunktion genomförde under våren 2008 en granskning av myndighetens hundverksamhet. Granskningen utmynnade i en rapport den 22 april 2008. Granskningens syfte var att kartlägga verksamheten för att bland annat förtydliga normeringen av och utveckla kvaliteten på densamma.

text: Parallellt med controllerfunktionens arbete med granskning av hundverksamheten pågår ett arbete med revidering av Kriminalvårdens s.k. säkerhetshandbok och övriga styrande dokument såvitt avser visitation med hund. Kriminalvården har för avsikt att i de styrande dokumenten bland annat utveckla vilka överväganden som bör föregå ett ställningstagande att genomföra en visitation mot person med hundekipage, vilken information besökaren bör få och när, vilka sökmetoder som kan och bör användas, närmare hur dessa sökmetoder bör användas samt hur man kan och bör agera då hunden markerar för narkotika. Bland annat kommer att förtydligas att man av integritetsskäl bör använda ett särskilt utrymme som är lämpligt för ändamålet, eller i vart skärma av utrymmet där visitationen görs. När det slutligen gäller frågan om de lagliga möjligheterna att låta manliga hundförare leda en hund vid kroppsvisitation av kvinnor har JO i ett beslut den 16 november 2007 (dnr 1948-2007) bedömt att en kroppsvisitation med tjänstehund inte går att hänföra till något av undantagen i 52 c § KvaL. JO:s strikt restriktiva tolkning innebär alltså att en man inte får leda en hund vid visitation av en påklädd kvinnlig besökare och att en man inte heller får bevittna en sådan åtgärd, såvida männen inte är läkare eller legitimerade sjuksköterskor. JO fann dock svårt att finna några sakliga skäl för denna skillnad utan såg anledning att överväga behovet av ytterligare undantag från regeln. Kriminalvården, som fortfarande anser att det finns goda skäl som talar för en annan tolkning än JO:s, menar att rättsläget är oklart. Inom Kriminalvården finns endast några få kvinnliga hundförare. Om manliga hundförare inte kan delta vid kontroller med hund av kvinnliga besökare skulle Kriminalvårdens förebyggande arbete mot narkotika i anstalter allvarligt hotas. Kontakt har underhand tagits med Justitiedepartementet i frågan och Kriminalvården avser att begära en ändring av den nämnda bestämmelsen. – – –

text: AA kommenterade remissvaret.

text: I beslut den 10 december 2008 anförde JO Nordenfelt följande.

text: Bedömning

text: Kriminalvården har i remissvaret redogjort för de bestämmelser som AA:s anmälan aktualiserar.

text: Inledningsvis vill jag framhålla att JO:s granskning är av rättslig art och främst avser en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfarandet, dvs. att de handlagt ett ärende på ett i formellt hänseende korrekt sätt. JO är återhållsam med att uttala sig om ett beslut i sak. Huruvida det var lämpligt att inte låta AA genomföra besöket är därför en fråga som jag inte finner skäl att kommentera.

text: Av utredningen i ärendet framgår följande. AA:s sambo var intagen i anstalten Kirseberg. Han hade efter ett beslut den 7 januari 2008 möjlighet att ta emot obevakade besök från AA. Efter beslutet fick Kriminalvården uppgifter som av säkerhetsskäl motiverade att AA vid sitt nästa besök, utöver kontroll med metalldetektor, även skulle genomgå sökning med hund. Detta skedde också den

text: 25 februari 2008. AA informerades om att visitation skulle ske med hjälp av narkotikahund, varpå hon fördes längre bort i entréhallen och anmodades att sätta sig på en pall. Vid visitationen uppfattade hundföraren, som var en man, att AA var påtagligt nervös. Vidare uppvisade narkotikahunden ett tydligt intresse då visitationen av AA genomfördes. Hundföraren informerade det vakthavande befälet om att narkotikahunden markerat mot AA, varför det beslutades att det

text: aktuella besöket skulle ställas in. AA fick besked om detta. En stund senare kontaktade AA anstalten per telefon med önskemål om att få träffa sin sambo. Hon fick då besked om att beslutet att inte genomföra det aktuella besöket gällde och att ansvarig kriminalvårdsinspektör senare skulle ta ställning till om framtida besök skulle vara bevakade eller obevakade. Visitationen åsågs av ytterligare ett antal kriminalvårdstjänstemän.

text: Narkotikahundar utgör utan tvivel ett viktigt hjälpmedel i Kriminalvårdens arbete med att upptäcka narkotika på häkten och anstalter och att förhindra att narkotika kommer in där. Hur narkotikahundar kan användas och vilka rättsliga frågor användningen ger upphov till har diskuterats i olika sammanhang (se t.ex.

text: SOU 2000:126 s. 264

text: och

text: SOU 2005:54 s. 514

text: ). En fråga som jag har uppmärksammat tidigare är om bestämmelsen i 52 c § kriminalvårdslagen medger att en manlig hundförare leder en hund vid kroppsvisitation av en kvinna (dnr 1948-2007, beslut den 16 november 2007). I detta beslut anförde jag bl.a. följande.

text: En kroppsvisitation med tjänstehund går knappast att hänföra till något av undantagen i 52 c §. Det kan konstateras att undantagen är noggrant angivna och mycket preciserade. Utrymmet för att mjuka upp bestämmelsen utan att legalitetsprincipen träds för när blir därmed starkt begränsat (jfr

text: prop. 1994/95:124 s. 40

text: f.). Härtill kommer att det enligt min mening inte heller är lämpligt att utan uttryckligt lagstöd begränsa tillämpningsområdet för bestämmelser som syftar till att skydda den enskildes integritet. Det nu anförda innebär, som lagen är utformad, att en visitation med tjänstehund av en kvinnlig intagen inte får utföras eller bevittnas av en man, såvida denne inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. I det nu aktuella fallet var det inte fråga om visitation av en intagen utan om visitation av en besökande till en intagen. Samma synpunkter som redovisats ovan gör sig emellertid gällande även i dessa fall. Enligt min uppfattning var det således felaktigt att låta en manlig hundförare leda hunden vid visitationen av AA. Av utredningen framgår inte om de övriga kriminalvårdstjänstemän som åsåg visitationen av AA var män eller kvinnor. Oavsett vilket var denna ansamling av tjänstemän vid visitationen inte förenlig med hänsynsprincipen i 52 c § kriminalvårdslagen. AA har berättat att hon upplevde visitationen som obehaglig, särskilt när hunden markerade. Att ytterligare tjänstemän bevittnade visitationen gjorde givetvis inte situationen mindre obehaglig för henne. Jag tycker att denna bristande förståelse för AA:s situation är anmärkningsvärd. Jag förutsätter att anstalten vidtar åtgärder för att undvika att något liknande upprepas.

text: AA har i sin anmälan också klagat på att anstalten efter hundens markering inte vidtog några åtgärder för att utreda misstankarna mot henne. Jag har förståelse för denna reaktion. Som Kriminalvården påpekat är det emellertid inte dess uppgift att fullfölja en hunds markering genom att utreda om något brott har begåtts.

text: Utredningen ger inte stöd för att personalen i anstalten i övrigt uppträtt felaktigt eller olämpligt mot AA.

text: Visitation med användning av narkotikahund är, som jag nämnt tidigare, inte oproblematisk ur rättslig synvinkel. Vissa frågor har tagits upp här och behandlats relativt utförligt, framför allt i remissvaret. Kriminalvården har i remissvaret också anfört att man har för avsikt att i de dokument som styr verksamheten bl.a. utveckla

text: vilka överväganden som bör föregå ett ställningstagande att genomföra en visitation mot person med hundekipage, vilken information besökaren bör få och när, vilka sökmetoder som kan och bör användas, närmare hur dessa sökmetoder bör användas samt hur man kan och bör agera då hunden markerar för narkotika. Jag vet också att det förts en dialog mellan Kriminalvården och Justitiedepartementet när det gäller behovet av ändring av 52 c § kriminalvårdslagen. Jag ser positivt på dessa åtgärder och finner inte skäl att för egen del göra några ytterligare uttalanden eller vidta några andra åtgärder.