avgjordAv: Justitieombudsmannen Lars Lindström

title: Anmälan mot lagmannen vid Malmö tingsrätt om en lista som används vid fördelningen av uppdrag som målsägandebiträde och som särskild företrädare för barn m.m.

sammanfattning: Lagmannen vid Malmö tingsrätt anmäldes för att inte ha fört upp tre biträdande jurister i en lista över lämpliga advokater och andra jurister för uppdrag som målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn. I beslutet konstaterar JO att listan är ett ändamålsenligt verktyg för tingsrätten när det gäller att utse lämpliga personer till uppdrag som målsägandebiträde och särskild företrädare för barn samt att listan inte strider mot 1 kap. 9 § regeringsformen. Därför finner JO ingen anledning att uttala någon kritik mot tingsrätten för hanteringen av listan. Lagmannen anmäldes också för att inte ha lämnat en överklagandehänvisning till sitt ställningstagande när detta efterfrågades av de berörda. Eftersom lagmannen ansåg att det inte gick att överklaga hennes beslut kan hon enligt JO inte kritiseras för att hon redovisade den uppfattningen.

text: Anmälan

text: I en anmälan till JO framförde AA, BB och CC klagomål mot Malmö tingsrätt och lagmannen DD för hanteringen av en lista hos tingsrätten över advokater och andra jurister som bedömts lämpliga att förordnas som bl.a. målsägandebiträde när en målsägande inte önskat någon särskild jurist som biträde.

text: AA, BB och CC anförde bl.a. följande:

text: I juli 2012 och mars 2013 skickade CC in en begäran till Malmö tingsrätt om att jur. kand. BB och jur. kand. AA skulle komma i fråga för uppdrag som målsägandebiträde och som särskild företrädare för barn. Det besked som tingsrätten lämnade i båda fallen var att tingsrätten inte för upp biträdande jurister på ”listan” över målsägandebiträden förrän den biträdande juristen tjänstgjort i ett år. Emellertid ombads CC att skicka in en förteckning över vilka ärenden som BB hade handlagt under sina första sex månader som biträdande jurist. Sedan denna förteckning hade lämnats till tingsrätten i februari 2013 fick BB besked om att kravet på ett års tjänstgöring som biträdande jurist stod fast och CC ombads att återkomma med en ny anmälan till tingsrätten efter att de biträdande juristerna hade tjänstgjort i ett års tid. Den 6 maj 2013 lämnade CC in en begäran om att få en

text: besvärshänvisning i fråga om domstolens beslut att inte föra upp de biträdande juristerna på listan. Den 21 maj 2013 meddelade lagmannen DD bl.a. följande:

text: Mitt svar är att tingsrätten inte fattat något beslut som är överklagbart. De två biträdande juristerna är inte utestängda från att ta uppdrag som målsägandebiträde, ombud eller särskild företrädare för barn. Varje domare prövar självständigt en begäran om att någon av de angivna biträdande juristerna ska förordnas. Tingsrätten har en lista med advokater och andra jurister som tingsrätten förordnar som bl.a. målsägandebiträde när en målsägande inte önskat någon särskild person som biträde. Tingsrättens ledningsgrupp har enats om följande principer för att en jurist, efter begäran, ska föras upp på listan. 1) Advokater ska föras upp på listan. 2) För biträdande jurister på advokatbyrå gäller att de kan föras upp på listan om de är tingsmeriterade. I annat fall krävs ett års tjänstgöring på advokatbyrå. Undantag kan – efter särskild prövning av lagmannen – göras för jurister med andra värdefulla juridiska meriter. 3) Jurister som bedriver egen verksamhet och som inte tjänstgör på advokatbyrå kan föras upp på listan om de har ansvarsförsäkring och kan åberopa goda referenser. Listan finns för att uppdragen ska kunna fördelas på ett rättvist sätt mellan jurister som har verksamhet i området. Avsikten är också att de personer som finns upptagna på listan ska vara lämpliga för de uppdrag som tingsrätten fördelar.

text: Den 19 augusti 2013 skickades en begäran till Malmö tingsrätt om att jur. kand. EE skulle komma i fråga för uppdrag som målsägandebiträde och som särskild företrädare för barn. Inte heller den begäran beviljades trots att EE bl.a. hade värdefull domstolsvana genom att under flera år ha tjänstgjort som nämndeman i Malmö tingsrätt.

text: Anmälarna ifrågasätter starkt huruvida det är lagenligt att inom myndigheten upprätta interna principer eller listor som bestämmer huruvida en biträdande jurist är lämplig eller inte att ta uppdrag som målsägandebiträde och särskild företrädare för barn. En persons lämplighet bör skäligen bedömas individuellt och inte genom generella riktlinjer som inte framgår av lag. Flera andra tingsrätter ställer inte upp något tidskrav för att biträdande jurister ska kunna bli aktuella som målsägandebiträde och som särskild företrädare för barn.

text: Att inte, efter begäran, föra upp BB och AA på listan måste kunna anses vara ett beslut som är överklagbart. Tingsrättens ställningstagande innebär att den berörda juristen inte ges möjlighet att självständigt erhålla uppdrag som målsägandebiträde och särskild företrädare för barn inom Malmö tingsrätts domsaga.

text: Utredning

text: Tingsrätten uppmanades att lämna upplysningar om vad som hade framförts i anmälan till JO samt redovisa sin bedömning av det som kommit fram.

text: Tingsrätten (lagmannen DD) lämnade upplysningar och yttrande enligt följande:

text: Upplysningar

text: Malmö tingsrätt har en förteckning (nedan benämnd listan) över advokater och andra jurister som tingsrätten förordnar som bl.a. målsägandebiträde när en målsägande inte har önskat någon särskild jurist som biträde. Även uppdrag som särskild företrädare för barn förmedlas från listan. När tingsrätten förordnar en person som finns upptagen på listan görs i praktiken ingen särskild kontroll av lämpligheten hos den som förordnas. Den kontrollen har i stället gjorts i samband med att juristen förts in på listan. Tingsrätten får regelmässigt förfrågningar från jurister som önskar bli upptagna på listan och som vill att tingsrätten ska förmedla uppdrag. För att en jurist, som önskar detta, ska föras upp på listan har tingsrättens ledningsgrupp enats om följande principer. 1. Advokater ska föras upp på listan. 2. För biträdande jurister på advokatbyrå gäller att de kan föras upp på listan om de är tingsmeriterade. I annat fall krävs ett års tjänstgöring på advokatbyrå. Undantag kan – efter särskild prövning av lagmannen – göras för jurister med andra värdefulla juridiska meriter. 3. Jurister som bedriver egen verksamhet och som inte tjänstgör på advokatbyrå kan föras upp på listan om de har ansvarsförsäkring och kan åberopa goda referenser. Listan används enbart när det inte finns önskemål om att en särskild person ska förordnas. Om det kommer in en begäran om att en viss person, som inte finns med på listan, ska förordnas till målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn prövar den domare som är ansvarig för målet om personen ska förordnas. Tilläggas kan att listan också har den funktionen att uppdragen fördelas rättvist mellan jurister som är verksamma i närområdet. CC har fått följande svar från mig när det gäller frågan om varför de biträdande juristerna BB och AA inte omedelbart togs upp på listan. Ingen av de två angivna biträdande juristerna är notariemeriterade. Av underlaget för begäran om att de skulle sättas upp på tingsrättens lista för förordnande som målsägandebiträde framgick inte att de på något sätt tidigare tagit befattning med brottmål eller ens bevistat en brottmålsförhandling. Begäran avseende BB kom in till tingsrätten den 6 juli 2012 och begäran avseende AA den 19 mars 2013. BB hade viss erfarenhet av andra typer av ärenden och Du ombads återkomma när hon fått längre erfarenhet. Den 1 mars 2013 inkom Du med uppgift om över vilka ärenden BB varit involverad i vid tingsrätten. Jag beslutade med ledning av dessa uppgifter den 5 mars 2013 att BB från och med den 1 juli 2013 ska föras upp på listan för offentliga uppdrag som målsägandebiträde samt som särskild företrädare för barn. Advokatbyrån har underrättats om beslutet. När det gäller AA, som nyligen hade avslutat sina studier när Du begärde att han skulle föras upp på listan för att förordnas som målsägandebiträde och särskild företrädare för barn, ombads Du återkomma när AA fått längre erfarenhet. När det gäller EE anställdes hon som biträdande jurist den 1 september 2013. Hon hade då, enligt CC, nyligen avslutat sina studier. EE har tidigare varit nämndeman vid tingsrätten. Eftersom EE inte är notariemeriterad gjorde jag bedömningen att hon borde ha viss erfarenhet innan hon togs upp på listan. Den 21 augusti 2013 ombads därför advokatbyrån återkomma om sex månader, då en ny bedömning av om EE borde tas upp listan skulle göras.

text: Tingsrättens bedömning

text: Målsägandebiträde förordnas, enligt 4 § lagen om målsägandebiträde (

text: ), på begäran av målsäganden eller när det annars finns anledning till det. Enligt samma lagrum ska

text: 26 § första stycket rättshjälpslagen (1996:1619)

text: tillämpas vid förordnandet.

text: Hänvisningen till

text: 26 § rättshjälpslagen

text: innebär att den som förordnas som huvudregel ska vara advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. I bestämmelsen anges att även annan som är lämplig för uppdraget kan bli förordnad. Kravet på lämplighet gäller emellertid inte enbart ”annan” utan även advokater och biträdande jurister. En biträdande jurist kan exempelvis anses icke lämplig om den biträdande juristen är oerfaren och det rör sig om ett komplicerat ärende (se Renfors, m.fl.

text: Rättshjälpslagen

text: den 7 oktober 2013, Zeteo, kommentaren till

text: 26 §

text: ). Motsvarande regler om vem som får utses till särskild företrädare för barn finns i

text: 5 § lagen (1999:997)

text: om särskild företrädare för barn. Här finns även kravet att endast den får förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget. I de fall det inte finns önskemål om att en särskild jurist ska förordnas som exempelvis målsägandebiträde ankommer det på tingsrätten att välja vem som ska förordnas. Tingsrätten har ett ansvar för att den som förordnas uppfyller lämplighetskraven för uppdraget. I syfte att värna dem som får ett biträde förordnat åt sig, oavsett om det gäller målsägande eller barn, har tingsrätten satt upp de kriterier för listan som angetts ovan. Förfaringssättet underlättar också för domstolssekreterare med delegation, som utan egen lämplighetskontroll kan välja en person från listan. Det kan förtjäna att upprepas att ett upptagande på listan inte är något krav för att kunna förordnas som exempelvis målsägandebiträde. Om en aktör önskar att en viss person ska förordnas är det upp till ansvarig domare att göra en bedömning av lämpligheten hos den person som blivit önskad. När en målsägande själv har föreslagit en biträdande jurist som målsägandebiträde bör den önskade förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det. Detta gäller alltså även om den biträdande juristen inte finns upptagen på listan. Jag anser därför att kriterierna för att bli upptagen på listan inte innebär att tingsrätten förhindrar någon från att bli förordnad för olika uppdrag. När det gäller skälen till varför de tre biträdande juristerna i anmälan inte tagits upp på listan hänvisar jag till vad som redovisats ovan under upplysningar. Vid varje begäran görs en prövning utifrån de uppgifter som lämnas eller inhämtas om vederbörande. CC har begärt en besvärshänvisning när hon fått besked om att de biträdande juristerna inte tagits upp på listan. I mitt svar till henne förklarade jag att tingsrätten inte fattat något beslut som är överklagbart samt att de två biträdande juristerna inte var utestängda från att ta uppdrag som målsägandebiträde, ombud eller särskild företrädare för barn. Jag hänvisade också till att varje domare självständigt prövar en begäran om att någon av de angivna biträdande juristerna ska förordnas. – Jag vidhåller att tingsrätten inte fattat något beslut som är möjligt att överklaga. De biträdande juristerna är inte avvisade som ombud och de är inte förhindrade från att bli förordnade för olika uppdrag. Inte heller är de föremål för någon s.k. svartlistning. De kriterier som gäller för att någon ska föras upp på listan har, som angetts ovan, ställts upp i syfte att värna det barn eller den målsägande som är i behov av ett biträde. Fördelning av uppdrag, när det inte finns önskemål om att en särskild person ska förordnas, hanteras på olika sätt av tingsrätterna. Jag välkomnar därför en granskning av det förfarande som Malmö tingsrätt valt.

text: AA, BB och CC kommenterade remissvaret.

text: Bedömning

text: Lagstiftning samt uttalanden av JO och JK Tingsrätten har redogjort för den lagstiftning som är tillämplig vid förordnande av målsägandebiträde och särskild företrädare för barn. En annan regel som är av

text: intresse är

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: . Enligt den bestämmelsen ska domstolar i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet. Det betyder i detta fall bl.a. att när tingsrätten utser personer till uppdragen ska den vägledas av lagens krav på att den som utses ska vara lämplig och att tingsrätten i sitt arbete inte får göra en omotiverad skillnad mellan personer som vill komma i fråga för uppdragen.

text: JO har vid flera tillfällen haft anledning att ta ställning till frågor om fördelningen av offentliga uppdrag mellan praktiserande jurister. I ett ärende (JO 2008/09 s. 36, dnr

text: ) gällde det en advokat som tidigare hade förordnats som offentlig försvarare men som efter utförda uppdrag inte hade ansetts lämplig att få flera uppdrag. Ett annat ärende (dnr 1046-2009), där beslut fattades den 16 april 2009, handlade om en advokat som hade fått besked av Migrationsverket att han tills vidare inte skulle komma att förordnas som offentligt biträde. I ytterligare ett ärende (dnr 4500-2013), där beslut fattades den 5 december 2014, diskuteras Migrationsverkets förteckning över offentliga biträden som är uppsatta för uppföljning, tillsyn och kontroll.

text: De redovisade besluten handlar om situationer där en jurist som tidigare har haft offentliga uppdrag riskerar att inte längre tilldelas sådana. Ett ärende som har större likheter med det nu aktuella fallet är JO:s ärende med dnr 5920-2013. Det handlar om Migrationsverkets it-stöd som när ett offentligt biträde ska förordnas i första hand föreslår en advokat eller en biträdande jurist vid en advokatbyrå. Enligt JO:s beslut den 5 december 2014 var en sådan ordning inte godtagbar.

text: Justitiekanslern har i samband med inspektioner vid tingsrätter gjort vissa uttalanden om tingsrätternas principer och rutiner för att utse offentliga försvarare (se Justitiekanslerns beslut den 26 juni 2003, dnr

text: , och den 7 maj 2004, dnr

text: ). Justitiekanslern har anfört bl.a. följande: Uppdragen från rätten är av stor ekonomisk betydelse för många advokater. Inte minst därför är det angeläget att tingsrätterna tillämpar någorlunda fasta principer för hur offentliga försvarare ska utses. Detta har betydelse för förtroendet för domstolens saklighet och oavhängighet. Det får inte finnas misstankar om att en advokat favoriseras eller missgynnas. De principer som tillämpas bör ha som utgångspunkt att det sker en jämn fördelning av uppdragen över tiden mellan de advokater på orten som utan särskilda inskränkningar vill ha förordnanden som offentlig försvarare.

text: Listan Uppdragen som målsägandebiträde och särskild företrädare för barn är viktiga och många gånger svåra. Det är angeläget att domstolarna gör sitt bästa för att endast personer som är lämpliga utses till uppdragen. På en tingsrätt av Malmö tingsrätts storlek förekommer ett stort antal förordnanden av målsägandebiträde och särskild företrädare för barn. I många av dessa fall finns det inget förslag på vem som ska utses utan tingsrätten måste välja en lämplig person. Särskilt i storstadsområden är det många jurister som konkurrerar om dessa uppdrag och det är svårt för den enskilde domaren att ta ställning till lämpligheten hos alla dem som teoretiskt skulle kunna komma i fråga. Ett system med en för tingsrätten gemensam lista över

text: personer som bedömts uppfylla lämplighetskraven är ett sätt att förbättra kvaliteten i tingsrättens arbete med att utse målsägandebiträden och särskilda företrädare för barn. Listan kan underlätta för tingsrätten att utse dessa personer på ett sätt som överensstämmer med grundlagens krav på saklighet och opartiskhet.

text: För att listan ska kunna fylla denna funktion måste den uppfylla vissa krav. För det första måste villkoren för att få vara med på listan vara offentliga och objektivt godtagbara. När det gäller advokater har tingsrätten bestämt att de ska finnas med på listan. Det är enligt min mening naturligt. Biträdande jurister på advokatbyråer kan föras upp om de är tingsmeriterade eller om de har tjänstgjort i ett år på en advokatbyrå. Jag har ingen invändning mot att tingsrätten ställer ett krav på viss yrkeserfarenhet för att en biträdande jurist ska föras upp på listan. Inte heller har jag någon invändning mot att det ska gå att göra undantag från kravet på yrkeserfarenhet för den biträdande jurist som har andra värdefulla juridiska meriter.

text: För att en jurist som bedriver egen verksamhet och som inte tjänstgör på en advokatbyrå ska föras upp på listan ställs kravet att han eller hon förutom att ha en ansvarsförsäkring ska kunna åberopa goda referenser. Enligt min mening är det ett rimligt krav för att vederbörande ska kunna få kvalificerade uppdrag.

text: Vidare måste de bedömningar som krävs innan tingsrätten för upp någon på listan göras på ett tillräckligt kvalificerat sätt. Malmö tingsrätts lista förutsätter att tingsrätten gör bedömningar av meriter som i vissa fall åberopas av biträdande jurister på advokatbyråer. Dessutom måste tingsrätten bedöma de referenser som åberopas av jurister som driver egen verksamhet och som inte tjänstgör på advokatbyrå. Jag förstår tingsrättens yttrande till JO på det sättet att det är tingsrättens lagman som bestämmer vilka jurister som ska tas upp på listan och därmed också gör dessa bedömningar. Jag anser att det är en godtagbar ordning.

text: Listan är alltså en förteckning över personer som enligt lagmannens uppfattning är lämpliga för att ta emot förordnanden som målsägandebiträde och som särskild företrädare för barn. Men det är den domare som förordnar målsägandebiträdet respektive den särskilda företrädaren som har det slutliga ansvaret för att det är en lämplig person som utses. Listan är ett hjälpmedel för domaren men den innebär naturligtvis inget förbud mot att förordna en lämplig person som inte finns med på listan. Listan underlättar arbetet med att utse lämpliga personer till de aktuella uppdragen. Samtidigt är systemet med listan inte perfekt. Listan innebär ingen hundraprocentig garanti för att det bara är lämpliga personer som förordnas. Dessutom kan den gallring som listan innebär leda till att i och för sig lämpliga personer går miste om förordnanden. Det är en konsekvens som måste accepteras. Tingsrättens huvudsakliga ansvar är att se till målsägandenas och barnens intresse av att få kvalificerad hjälp. Det intresset är överordnat juristernas intresse av att få förordnanden.

text: Jag anser sammanfattningsvis att listan är ett ändamålsenligt verktyg för tingsrätten när det gäller att utse lämpliga personer till uppdrag som målsägandebiträde och

text: särskilda företrädare för barn. Listan strider inte mot

text: 1 kap. 9 § regeringsformen

text: och jag har ingen anledning att uttala någon kritik mot tingsrätten för hanteringen av listan. Domstolssekreterarnas behörighet Jag vill dock påpeka en sak. I tingsrättens remissvar sägs att listan underlättar för domstolssekreterare med delegation som utan egen lämplighetskontroll kan välja en person från listan. Regler om förordnande för domstolssekreterare att bereda mål finns i

text: 16 § förordningen (1996:381)

text: med tingsrättsinstruktion. Enligt punkt 15 i paragrafens andra stycke får ett sådant förordnande inte innefatta uppgiften att meddela beslut som går att överklaga särskilt på annan grund än enligt

text: 49 kap. 7 § rättegångsbalken

text: . Enligt lagen (

text: ) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut får Justitiekanslern överklaga beslut om förordnande av målsägandebiträde och särskild företrädare för barn särskilt. Det innebär att tingsrätten inte kan ge domstolssekreterare i uppdrag att förordna målsägandebiträden och särskilda företrädare för barn.

text: Överklagandehänvisning I en skrivelse till Malmö tingsrätt den 6 maj 2013 efterfrågade CC en besvärshänvisning till domstolens beslut att inte införa de biträdande juristerna på listan. Lagmannen vid tingsrätten meddelade i ett svar att tingsrätten inte hade fattat något beslut som var överklagbart.

text: För tingsrättens hantering av listan gäller

text: förvaltningslagen (1986:223)

text: , FL. Den myndighet som fattar ett beslut enligt FL som går en part emot och kan överklagas ska enligt

text: 21 § andra stycket

text: FL underrätta parten om hur han kan överklaga det. Av utredningen framgår att DD ansåg att hennes beslut inte kunde överklagas. Hon kan inte kritiseras för att hon redovisade den uppfattningen när CC begärde en besvärshänvisning (se

text: SOU 2010:29 s. 530

text: Avslutning Vad som i övrigt framkommit i ärendet föranleder inga uttalanden från min sida.

text: Ärendet avslutas.


avgjordAv: Chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura

publisher: Justitieombudsmannen

title: Kritik mot Kriminalvården, anstalten Saltvik, för det sätt på vilket en kriminalvårdare inom ramen för brottsofferslussverksamheten tagit kontakt med en anhörig till en intagen m.m.

org: jo

sammanfattning: En intagen i anstalten Saltvik har beviljats telefonsamtal med sin son. Anstaltens brottsofferslussverksamhet kontaktade sonens vårdnadshavare för att utreda hur hon upplevt de samtal som den intagne haft med sonen. I beslutet uttalas att en anstalt kan vidta två åtgärder om det finns anledning att ifrågasätta lämpligheten i att en intagen får ha fortsatt telefonkontakt med en minderårig. Anstalten kan dels återkalla telefontillståndet, dels göra en orosanmälan till socialnämnden. En anstalt bör däremot avhålla sig från att kontakta en anhörig och på det sättet försöka följa upp resultatet av de tillstånd som har beviljats. Genom en sådan åtgärd riskerar nämligen anstalten att överträda gränsen för Kriminalvårdens uppdrag och i stället ägna sig åt sådan verksamhet som faller inom socialtjänstens uppdrag. I Kriminalvårdens uppdrag ingår varken att utreda eventuella misstänkta missförhållanden i fråga om barn eller att ge brottsoffer stöd och hjälp. Om en anstalt trots allt gör den typen av uppföljande kontroller, måste det ske på ett opartiskt sätt. I beslutet kritiseras anstalten Saltvik för att en kriminalvårdare i kontakten med den anhöriga gav uttryck för egna värderingar av de samtal som hade genomförts.

text: Anmälan

type: rubrik

text: I en anmälan, som kom in till JO den 20 juni 2013, anförde AA i huvudsak följande. Under vistelsen i anstalten Saltvik har han beviljats möjligheten att ringa bevakade telefonsamtal till sin son. Utan hans vetskap kontaktade klienthandläggaren BB den 27 oktober 2011 hans f.d. hustru. I ett e-postmeddelande till den f.d. hustrun gav BB uttryck för att han i samtal med sonen inte skulle ha sänt ut positiva signaler. Enligt BB skulle det bl.a. handla om att han försökte påverka sonen och att han skulle ha sagt saker som personalen upplevde som olustiga.

type: stycke

text: Dessa uppgifter förde hans f.d. hustru in i en vårdnadsprocess om sonen. I ett möte med CC och BB konfronterade han den senare för att ha tagit kontakt med hans f.d. hustru utan hans medgivande. Hon förnekade att så skulle ha skett. Han visade emellertid e-postmeddelandet för CC, som ”beordrade” BB att kontakta hans f.d. hustrus advokat och ”rätta till” det hela.

text: Eftersom BB:s uttalande hade betydelse för vårdnadsmålet, beslutade AA:s advokat att hon skulle kallas som vittne i målet. BB ville inte erkänna att hon hade gjort fel och lät honom förstå att eftersom hon är tjänsteman så kunde hon inte uttala sig om hans fall i domstol. Men hans advokat gav sig inte utan lyckades få BB att upprätta ett skriftligt dokument där hon ”erkände” att veckosamtalen alltid hade skötts utan anmärkning. Skadan var emellertid redan skedd, och de felaktiga uppgifterna har använts av hans f.d. hustru och hennes advokat, socialtjänsten samt sonens psykolog.

text: Till anmälan hade AA bifogat en kopia av två yttranden i ett vårdnadsmål, en anmälan enligt

text: 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453)

text: , e-postmeddelande från BB till AA:s f.d. hustru och ett yttrande från BB till AA:s ombud i vårdnadsmålet.

text: Utredning

text: Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, region Nord, genom regionchefen DD, följande.

text: Utredning

text: Kriminalvården har utrett ärendet genom kontroller i de klientadministrativa systemen (KLAS-A och KVR) och genom att underremittera ärendet till anstalten. Av yttrande från anstalten framkommer följande.

text: Bakgrund om tiden för brottsoffersluss Klienthandläggaren BB arbetade under den period som anmälan avser, d.v.s. oktober 2011, som brottsofferslusshandläggare i brottsofferslussen på VO Saltvik. Brottsofferslussen upphörde den 21 februari 2012 av organisatoriska och resursmässiga skäl. Syftet med brottsofferslussens arbete inom Kriminalvården är att skydda (omsorg om) brottsoffer och förhindra återfall i brott. Utgångspunkten för VO Saltviks brottsofferslussarbete var den verksamhetsbeskrivning som upprättades i samband med att brottsofferslussen upprättades (andra verksamhetsställens verksamhetsbeskrivningar för brottsoffersluss användes vid upprättandet), utbildningar som anordnats centralt och de nätverk som bildats utifrån de frågeställningar som uppkommit i samband med utredning och handläggning av brottsofferslussärenden. Brottsofferslusshandläggarens roll var att informera den intagne om kriminalvårdens brottsofferslussarbete och förutsättningar för kontakt, utreda brottsoffret och dennes motiv och förmåga till kontakt och etablera en relation till brottsoffret. Vidare var uppgiften att bedöma förövarens inställning till offret och våldet, inhämta externa aktörers syn i ärendet och beakta aktuell riskbedömning av klienten. Brottsofferslusshandläggaren yttrade sig i ärenden såsom telefoni- och besöksärenden. Någon tydlig vägledning i form av riktlinjer eller handbok fanns inte att förhålla sig till. Behoven av tydliga centrala direktiv hade efterfrågats av anstalten från införandet av brottsoffersluss till dess att den upphörde på VO Saltvik. En bok med vägledning om hur arbetet med sex- och relationsproblematik ska bedrivas har tagits fram av Kriminalvården och fanns att tillgå först i juni 2013. Handledning av ärenden har erbjudits under 2013. Balansen i brottsofferslussarbetet, att skydda brottsoffret samt tillgodose den intagnes rätt till partsinsyn, är problematisk. Att etablera en kontakt med brottsoffret innebär i de allra flesta fall att öppna en ”ventil” för denne. I det aktuella fallet har kontakten med vårdnadshavaren fortsatt trots att brottsofferslussen upphörde, då BB övergick till att arbeta som klienthandläggare på den avdelning där AA var placerad i anstalten Saltvik. Det har varit komplicerat framför allt för brottsoffer och intagna med övergången utifrån de skilda rollerna då arbetet som brottsofferslusshandläg-

text: gare skiljer sig från arbetet som klienthandläggare på så sätt att en klienthandläggare förutom handläggare är beslutsfattare.

text: Hur eftergiften av sekretess sett ut från tiden för anmälan och fram till dagens datum Hur eftergiften av sekretessen har sett ut och hur den har dokumenterats har varierat sedan uppstarten av anstalten Saltviks sexualbrottsavdelning och brottsoffersluss. Från början fick den intagne muntlig information om brottsofferslussens arbete i samband med ansökan om t.ex. telefoni och besökstillstånd och ansågs väl införstådd med de kontakter som var nödvändiga för anstalten att ha för att kunna tillgodose kontakt. Det vill säga att de intagna visste hur utredningsförfarandet såg ut och kände till förutsättningarna för kontakt. En särskild blankett/intresseanmälan användes (samma som användes i brottsofferslussar på andra anstalter och som inhämtats från anstalten Salberga). Efter att kritik riktats mot Kriminalvården om att dokumentationen om brottsofferslussens arbete varit otillräcklig, frångicks den modellen. För att tydliggöra och uppfylla kraven upprättades yttranden i KLAS där utredningsförfarandet inklusive de kontakter som skulle tas beskrevs. Yttrandet delgavs den intagne som undertecknade att eftergift av sekretessen medgavs eller inte, vilket även dokumenterades i daganteckningar. I dag ger intagna skriftligt medgivande av eftergift av sekretessen för varje enskilt tillfälle vilket dokumenteras i daganteckningar. De intagna får också skriftlig information om Kriminalvårdens utredningsskyldighet och att beslut meddelas utifrån den utredning som företagits. Vidare får de information om att brottsoffers säkerhet och behov av trygghet samt barnets bästa beaktas i utredningen.

text: Det aktuella ärendet Kontakten med målsägande tillika vårdnadshavare och med sonen har varit föremål för utredning genom brottsofferslussen med anledning av den dom som AA verkställer. AA fick vid ankomsten till Saltvik information om brottsofferslussarbetet vilket finns dokumenterat den 9 juni 2011 i verkställighetsplanen (VSP:n). Den muntliga informationen bestod av en beskrivning av brottsofferslussens arbete och de kontakter som var nödvändiga för anstalten att ha för att kunna tillgodose utredningsarbetet. För AA:s fall var det fråga om kontakt med vårdnadshavaren och med socialtjänsten. AA samtyckte till eftergift av sekretessen på blankett/intresseanmälan som användes i brottsofferslussens arbete vid tiden för anmälan. Hans sekretesseftergift avsåg telefon- och besökstillstånd för sonen och lämnades för vårdnadshavare och för socialtjänsten. All kontakt som tagits har därefter kommunicerats muntligen i förväg med AA. Kontakt har inte tagits om och när AA motsatt sig det. De kontakter som har tagits har dokumenterats i daganteckningar och VSP. I den utredning som brottsofferslussen gjorde beträffande AA framgick att socialtjänstens uppfattning var att samtalen skulle genomföras i närvaro av personal och att det i samtalen var viktigt att barnets bästa beaktades då vårdnadshavaren var målsägande och att barnet hade bevittnat våld i hemmet. Vårdnadshavaren uttryckte i utredningen att sonen inte mådde bra och att hon var orolig för hur samtalen ska påverka sonen, men samtyckte ändå till att samtalen skulle äga rum. Av beslut från den 17 juni 2011 i ärende avseende telefoni i form av veckosamtal till sonen framgår bland annat av yttrande från brottsofferslussen att dessa skulle ske i dialog med vårdnadshavare. Personal som närvarade under samtalen har lyft fram att samtalen inte alltid var av positiv karaktär och inte heller utifrån ett barns behov. Personalen har upplevt något av samtalen som olustigt. Samtalen har emellertid inte förts på ett sätt som medfört självklara skäl att avbryta samtalen och har alltså inte varit av den karaktären att de misskötts. Anstalten har återkopplat till AA hur personalen upplevt samtalen. Bedömningen av om ett samtal är lämpligt eller inte utifrån barnets behov har varit svårt att göra då samtalen inte varit avlyssnade i den meningen att man överhörde båda parterna samtidigt. Personalen som närvarat vid samtalen har hört det som AA sagt till sin son, men inte hört vad sonen har sagt vilket medför svårigheter att bedöma hur sonen upplevt samtalen. Vidare har vårdnadshavaren bara hört det som sonen sagt till AA men inte det som AA sagt till sonen.

text: Vårdnadshavaren har vid upprepade tillfällen genom brottsofferslussen sagt att sonen inte mår bra efter samtalen med AA och det har också kommunicerats med AA. Anstalten har i kontakt med vårdnadshavaren informerat om att samtal beviljas utifrån barnets bästa och att samtycke till telefon- och eller besökstillstånd när som helst kan återtas av den som lämnat samtycket. I det aktuella ärendet fanns det samtycke till och skäl att, utifrån barnets bästa, följa upp samtalen med vårdnadshavaren och AA. En sådan uppföljning med vårdnadshavaren genom brottsofferslussen var en förutsättning för kontakten. AA var införstådd med det och hade inte heller motsatt sig det. Samtalen följdes upp enligt den plan som fanns för AA i brottsofferslussarbetet vid tiden för anmälan. E-posten skickades eftersom vårdnadshavaren sökts per telefon ett antal tillfällen utan framgång. Då vårdnadshavaren var målsägande i aktuell dom och också hade kontakt med brottsofferslussen av den anledningen, var omtanke om henne också en viktig utgångspunkt. För sonens räkning var uppföljningen viktig utifrån huruvida vårdnadshavaren i sin särskilt utsatta ställning hade möjlighet att agera för barnets bästa utan att återta sitt samtycke till kontakt. Då BB blev kallad som vittne i vårdnadstvisten till följd av den e-post som skickats till vårdnadshavaren, bedömde anstalten att det var tillräckligt att lämna ett skriftligt yttrande vilket skedde i samråd med advokat. AA har hävdat att ett möte ägde rum mellan honom, klienthandläggare och kriminalvårdsinspektör och att anstalten ljuger om vad som sas vid mötet. Enligt uppgift från anstalten har något sådant möte aldrig ägt rum.

text: Bedömning

text: Av utredningen i ärendet framgår att AA har samtyckt till att kontakt tas med vårdnadshavare och socialtjänst i ärenden om telefon och besök avseende sonen och att samtycket fortlöpande förnyats. Det framgår också att AA varit införstådd med förutsättningarna för kontakten med sonen och att en återkoppling av utfallet av samtalen skulle ske till vårdnadshavaren. Vidare framgår att anstalten tillbakavisar att ett sådant möte som AA hävdar skulle ha ägt rum och att personalen i ett sådant möte skulle ha ljugit för AA. När det gäller medverkan vid tingsrättsförhandlingen har anstalten beslutat att det får räcka med ett skriftligt yttrande om samtalen.

text: Anmälan remitterades därefter till Kriminalvården, huvudkontoret, för yttrande. Av yttrandet önskade JO huvudkontorets syn på de sekretessfrågor som berördes i region Nords yttrande. I ett kompletterande yttrande anförde huvudkontoret, genom chefsjuristen EE, följande.

text: Med anledning av att JO begärt kompletterande uppgifter i ovanstående ärende gör Kriminalvårdens huvudkontor följande tillägg till tidigare yttrande av Kriminalvården region Nord den 1 oktober 2013. Vad gäller de i ärendet aktuella sakförhållandena hänvisas till vad som tidigare anförts.

text: Aktuella författningsbestämmelser

text: Av 7 kap. 1 § fängelselagen (2010:610, FäL) framgår att en intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den 1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §, 2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. – Enligt 7 kap. 4 § FäL gäller motsvarande bestämmelser för besök. Av 7 kap. 25 § FARK Fängelse [Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (

text: KVFS 2011:1

text: ) om fängelse, JO:s anmärkning] framgår att vid prövningen av om besök eller elektronisk kommunikation kan medföra skada för annan ska särskilt be-

text: aktas om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne eller annars har en sådan relation till den intagne att en kontakt skulle medföra skada för den personen eller för ett brottsoffer. Av 7 kap. 26 § FARK Fängelse framgår bl.a. att den som en intagen vill ta emot besök av eller kommunicera elektroniskt med ska tillfrågas om han eller hon samtycker till att kontakten ska äga rum. Den intagne ansvarar för att samtycke inhämtas på en blankett som fastställs av Kriminalvården. Det gäller dock inte om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne och Kriminalvården inhämtar samtycke, eller om det finns särskilda skäl. Av allmänna råd till 7 kap. 26 § FARK Fängelse framgår att om den som kontakten ska äga rum med är ett barn ankommer det enligt reglerna i

text: föräldrabalken

text: på den eller de som är vårdnadshavare att ta ställning till om samtycke till kontakten ska lämnas. Enligt

text: 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen

text: (2009:400, OSL) gäller sekretess inom kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Av

text: 12 kap. 2 §

text: OSL framgår att en enskild helt eller delvis kan häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i denna lag.

text: Kriminalvårdens bedömning

text: Kriminalvården har i tidigare JO-ärende redogjort för Kriminalvårdens arbete med s.k. brottsoffersluss och rutinerna på anstalten Saltvik för ansökningar om besöksoch telefontillstånd inom ramen för detta arbete (se JO:s beslut den 14 maj 2012, dnr

text: ). I aktuellt ärende har Kriminalvården region Nord i yttrande den 1 oktober 2013 beskrivit hur anstalten informerat de intagna om arbetet med brottsoffersluss och vilka kontakter med utomstående som kan behöva tas i samband med besöks- och telefontillstånd. Det har också beskrivits vilka rutiner anstalten haft för att inhämta samtycke från den intagne för att sådana kontakter ska kunna tas. Av yttrandet den 1 oktober 2013 framgår att AA vid ankomsten till anstalten Saltvik muntligen informerades om arbetet med brottsoffersluss och att han i särskild blankett/intresseanmälan för telefon- och besökstillstånd medgett brytande av sekretess i förhållande till sonens vårdnadshavare och socialtjänsten. Vidare framgår att anstalten i förväg informerat AA om alla kontakter som tagits och att han var införstådd med att uppföljning med vårdnadshavaren skulle göras med jämna mellanrum avseende hur samtalen med sonen fortlöpte. När det gäller samtycke att bryta sekretess kan följande framhållas. Det är viktigt att ett samtycke inte är alltför generellt hållet och det bör utformas så att det endast avser undantag för sekretess vid ett särskilt tillfälle eller i förhållande till en viss person. Kriminalvården kan konstatera att de rutiner för inhämtande av samtycke som tillämpades på anstalten Saltvik vid tiden för anmälan var något otydliga när det gäller samtyckets omfattning och vilken information som kunde lämnas till utomstående. Av Kriminalvårdens yttrande den 1 oktober 2013 framgår att anstalten Saltvik har ändrat sina rutiner och att intagna numera ger ett skriftligt medgivande att bryta sekretessen inför varje enskild kontakt. Vid prövning av intagnas ansökningar om besöks- eller telefontillstånd har Kriminalvården en skyldighet att ta ställning till bl.a. om besöket eller kommunikationen kan vara till skada för den intagne eller någon annan. För att kunna ta ställning till om ett besöks- eller telefontillstånd kan vara till skada för den som den intagne önskar ha kontakt med finns det ofta skäl att ta kontakt med den person kontakten avser och, när det gäller underåriga, vårdnadshavaren. Som framgår ovan var AA införstådd med att sådana kontakter skulle komma att tas, såväl i samband med tillståndsprövning som vid uppföljning av beviljat tillstånd. Kriminalvården har mot denna bakgrund inte några invändningar mot att anstalten Saltvik i aktuellt ärende

text: tagit kontakt med vårdnadshavaren för att följa upp och efterfråga hur telefonsamtalen fungerat. Av utredningen framgår att det i ärendet aktuella e-postmeddelandet emellertid inte bara innehåller en förfrågan om hur vårdnadshavaren upplever hur samtalen fungerar, utan även en beskrivning av hur anstaltspersonal uppfattat AA:s uppträdande i samband härmed. Lämpligheten i detta kan enligt Kriminalvårdens mening ifrågasättas. Även om det finns ett medgivande att bryta sekretess bör personal iaktta stor aktsamhet med hur man uttrycker sig till utomstående i fråga om den intagnes personliga förhållanden och vara noga med att inte mer information än nödvändigt lämnas ut. I aktuellt fall blev meddelandet också använt som skriftlig bevisning i en familjerättslig tvist vilket, även om detta naturligtvis inte kunde förutses, ytterligare understryker behovet av försiktighet. AA kommenterade remissvaren.

text: Bedömning

text: Bakgrund Anmälan avser det arbete som utförts vid den brottsofferslussverksamhet som tidigare bedrevs i anstalten Saltvik. Verksamheten – i den form som den bedrevs vid den i för ärendet aktuella tidpunkten – har upphört, men kontakter tas fortfarande med anhöriga i samband med tillståndsprövningar. Brottsofferslussverksamheter bedrivs fortfarande vid andra kriminalvårdsanstalter. BB var tidigare brottsofferslusshandläggare i anstalten Saltvik, och det var i denna egenskap som hon kontaktade AA:s f.d. hustru. Den 27 oktober 2011 skickade BB ett e-postmeddelande med följande innehåll. Hej! Jag får signaler från personal att samtalen som din son har med sin far ibland inte sänder ut positiva signaler. Det kan bl.a. handla om att han försöker påverka sonen och säger saker som personalen upplever olustigt. Vill med den anledning höra med dig hur du tycker att det fungerar och vad er son säger själv. Samtalen ska skötas utifrån barnets bästa och med respekt för barnet, där är utgångspunkten. E-postmeddelandet aktualiserar framför allt två frågor: dels vilka åtgärder en anstalt bör kunna vidta inom ramen för en brottsoffersluss eller vid en tillståndsprövning, dels om det begicks något fel när anstalten Saltvik kontaktade AA:s f.d. hustru. Jag har för avsikt att först beröra den generella frågan om Kriminalvårdens brottsofferslussar och därefter återkomma till anstalten Saltviks agerande.

text: En anstalts åtgärder inom ramen för en brottsoffersluss m.m. Kriminalvårdens brottsofferslussar har tidigare varit aktuella i ärenden hos JO. I JO 2012/13 s. 208 redogjorde Kriminalvården för det arbete som bedrivs i slussarna. Av beskrivningen framgår det att brottsofferslussarnas arbete aktualiseras framför allt i fråga om intagna som är dömda för sexual- eller våldsbrottslighet i nära relationer. Slussarnas arbete syftar till att utreda om kontakten med en intagen sker frivilligt och vilka kontrollåtgärder som ska vidtas i samband med besök eller telefonsamtal. Enligt Kriminalvårdens beskrivning kontaktar i regel en kriminalvårds-

text: tjänsteman den person som en intagen vill ha kontakt med och samtalar med honom eller henne, företrädelsevis per telefon. Syftet med verksamheten är alltså att utreda förutsättningarna för en ansökan om telefon- eller besökstillstånd innan anstalten fattar beslut i saken. Av Kriminalvårdens beskrivning framgår inte att det även ingår i brottsofferslussarnas verksamhet att kontakta anhöriga och på det sättet försöka följa upp resultatet av de tillstånd som beviljats.

text: I fråga om de kontakter som sker inom ramen för brottsofferslussarna uttalade JO följande i beslutet.

text: Att kriminalvårdstjänstemän tar kontakt med de personer som de intagna önskar besöks- eller telefontillstånd till upplevs av många intagna som ett stort intrång i den personliga integriteten. Av denna anledning är det av stor vikt att kriminalvårdspersonalen vid dessa kontakter visar hänsyn och noga överväger hur de uttrycker sig. Det får naturligtvis aldrig förekomma att kriminalvårdspersonal utan den intagnes medgivande röjer sekretessbelagda uppgifter om honom. Det är inte heller lämpligt att kriminalvårdspersonal diskuterar innehållet i det material som anstalten använder som beslutsunderlag, t.ex. domar och riskbedömningar, med den tilltänkta besökaren. Vidare är Kriminalvårdens uppdrag av betydelse för vilka kontakter som myndigheten bör eller kan ta inom ramen för en brottsoffersluss. I JO 2012/13 s. 194 uttalades följande.

text: Kriminalvårdens personal måste vara uppmärksam på gränsen mellan Kriminalvårdens och socialtjänstens uppdrag. I Kriminalvårdens uppdrag ligger inte att se till att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Detta hör till socialnämndens uppgifter (

text: 5 kap. 11 § socialtjänstlagen

text: ). Kriminalvårdens kontakt med den intagnes närstående måste inriktas på att inhämta uppgifter som behövs som underlag vid bedömningen av om det finns risk för skada för den närstående genom beslut som Kriminalvården fattar. Det är viktigt att Kriminalvården har en klar uppfattning om vilket syfte som brottsofferslussverksamheten eller tillståndsprövningen har och därmed om vilka åtgärder som kan vidtas. I det här sammanhanget vill jag påminna om att det ingår i Kriminalvårdens verksamhet att se till att de telefonkontakter som en intagen vill ha eller har med en annan person inte äventyrar säkerheten, motverkar den intagens anpassning i samhället eller på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Kriminalvården har rätt att avlyssna samtal mellan en intagen och en annan person av säkerhetsskäl.

text: Det faller sig därmed naturligt att en anstalt inför prövningen av en ansökan om exempelvis telefontillstånd kontaktar en anhörig och begär in de uppgifter som behövs för att kunna göra en korrekt riskbedömning. När sådana uppgifter har be-

text: Se 7 kap. 4 § fängelselagen. Se 7 kap. 5 § fängelselagen.

text: gärts in är det upp till anstalten att pröva om ansökan om telefontillstånd till en närstående kan bifallas.

text: Frågan är hur Kriminalvården ska agera när det efter att ett telefontillstånd har beviljats framkommer uppgifter som gör att det går att ifrågasätta riskbedömningen och därmed lämpligheten i en fortsatt telefonkontakt. Enligt min mening kan Kriminalvården i en sådan situation – om det rör sig om en minderårig person – vidta två olika åtgärder. Anstalten kan dels återkalla telefontillståndet , dels göra en orosanmälan till socialnämnden . I sammanhanget vill jag understryka att en anmälan till socialnämnden inte förutsätter att det ska vara klarlagt att nämnden behöver ingripa. Även förhållanden som är svårbedömda eller obestyrkta ska alltså anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det är nämndens ansvar att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgiften och utreda ett eventuellt behov av åtgärder.

text: Mot den bakgrunden anser jag att Kriminalvården bör avhålla sig från att på nytt kontakta den anhöriga när det uppkommer frågor om lämpligheten av ett meddelat besöks- eller telefontillstånd. Genom en sådan uppföljande åtgärd riskerar nämligen anstalten att överträda gränsen för Kriminalvårdens uppdrag. I Kriminalvårdens uppdrag ingår det varken att utreda eventuella misstänkta missförhållanden i fråga om barn eller att ge brottsoffer stöd och hjälp. Om en anstalt trots allt genomför den typen av uppföljande kontroller, måste det ske på ett opartiskt sätt.

text: Anstalten Saltviks kontakt med AA:s f.d. hustru Utredningen visar att anstalten Saltvik tog kontakt med AA:s f.d. hustru för att utreda hennes syn på hur de samtal som AA genomfört med sonen hade fungerat. Kriminalvården har tillbakavisat AA:s påstående om att kontakten ägde rum utan hans vetskap. Enligt anstalten hade AA samtyckt till att sekretessen eftergavs och därtill informerats muntligen om att kontakten skulle ske. Med hänsyn till dessa uppgifter saknas det skäl för mig att kommentera AA:s klagomål i denna del.

text: I det e-postmeddelande som BB skickade till AA:s f.d. hustru gav BB uttryck för sina egna värderingar av hur samtalen hade fungerat. Som jag nämnt tidigare måste en sådan kontakt – om den över huvud taget ska ske – ske på ett opartiskt sätt. Att en tjänsteman uttrycker sig på ett sätt som ger intryck av att han eller hon redan har bildat sig en uppfattning är inte acceptabelt. Händelsen gör det tydligt att Kriminalvården i sådana här situationer bör begränsa sina åtgärder till att återkalla telefontillståndet och göra en orosanmälan till socialtjänsten. Anstalten förtjänar kritik för det inträffade.

text: Se JO 1996/97 s. 114. Se

text: 14 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453)

text: . Se NJA II 1990 s. 154.

text: Mot bakgrund av vad som har framkommit i remissvaret saknar jag skäl att kommentera AA:s övriga klagomål mot anstalten. Jag konstaterar endast att utredningen inte ger skäl till kritik eller någon annan åtgärd. Ärendet avslutas.

type: avgorande


avgjordAv: Kerstin André

nyckelord:
Myndighetsutövning, gränsen för
Tillsyn

title: Fråga om tillämpningen av bestämmelsen om tillståndsplikt i 23 § första stycket lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) vid insatser enligt 9 § 9 LSS

text: Anmälan m.m.

text: Av

text: 9 § 9 lagen (1993:387)

text: om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) följer att en funktionshindrad som tillhör lagens personkrets har rätt till bl.a. bostad med särskild service för vuxna. I insatsen ingår också, enligt 9 c § (före den 1 januari 2001 9 b §) LSS, omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. Det åligger varje kommun att svara för dessa insatser. Enligt

text: 17 § första stycket

text: LSS får emellertid en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen.

text: I 23 och 24 §§ LSS finns det bestämmelser om enskild verksamhet. Enligt 23 § första stycket får en enskild person inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6–10 LSS.

text: I en anmälan hemställde AA bl.a. att JO skulle granska om Länsstyrelsen i Stockholms län tillämpade bestämmelsen i

text: 23 § första stycket

text: LSS på ett korrekt sätt. Den huvudfråga som uppkom i anledning av anmälan var hur bestämmelsen skall tillämpas när en kommun, vad gäller en gruppbostad eller liknande, själv står för bostäder och eventuellt gemensamma lokaler men – med stöd av

text: 17 § första stycket

text: LSS – överlåter driften i övrigt till ett privaträttsligt subjekt. Enligt AA ansåg Länsstyrelsen i Stockholms län att det i ett sådant fall inte skulle föreligga tillståndsplikt för det privaträttsliga subjektet.

text: I sin anmälan begärde AA även JO:s yttrande i vissa andra frågor som rörde verksamheten enligt LSS.

text: Utredning

text: Inledningsvis inhämtades per telefon upplysningar från utredaren BB vid Socialstyrelsen och enhetschefen CC vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Visst skriftligt material inhämtades från länsstyrelsen.

text: Därefter anmodades Länsstyrelsen i Stockholms län att inkomma med utredning och yttrande.

text: Länsstyrelsen, genom länsöverdirektören DD, avgav följande remissvar.

text: AA, Lidingö, har begärt att JO – utom annat – granskar Länsstyrelsens i Stockholms län myndighetsutövning vad gäller tillsyn av särskild service enligt

text: 23 § lagen (1993:387)

text: om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Till stöd för sin anmälan har han åberopat bl.a. följande: Hans son bor sedan 1996 i gruppbostad enligt LSS. Kommunen valde att 1997 anlita entreprenör för den särskilda servicen vid gruppbostaden. Enligt information som AA fått ska entreprenören vara godkänd av Länsstyrelsen innan entreprenadverksamheten får påbörjas. Entreprenaden påbörjades den 15 juni 1997. Länsstyrelsen hade redan i mars 1997 uttalat att tillstånd inte behövdes för entreprenad. JO har begärt att Länsstyrelsen yttrar sig över sin tillämpning av

text: 23 §

text: LSS när det gäller frågan om en enskild utförare av en kommunal entreprenad har tillståndsplikt enligt detta lagrum.

text: Enligt

text: 23 §

text: LSS får en enskild person inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva bl.a. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Länsstyrelsen har i bifogad promemoria (här utelämnad, JO:s anm.) redovisat den rättsliga bakgrunden till frågan om en enskild utförare av en kommunal entreprenad har tillståndsplikt enligt

text: 23 §

text: LSS. I promemorian redovisas de uttalanden i olika lagstiftningsärenden som måste beaktas och vägas samman i denna fråga. Av innehållet i promemorian kan konstateras att det allteftersom organisationsförändringar genomförts i kommunerna med ett ökande inslag av privata initiativ inom vård och omsorg har behov uppstått att ge uttryckligt lagstöd för och precisera den rätt kommuner och landsting har att överlämna vården av en kommunal angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt. Som framgår av uttalandena i förarbetena är det en förutsättning för ett överlämnande att tillämplig speciallagstiftning inte innehåller inskränkande bestämmelser. Genomgående för resonemangen har dock varit att vissa driftformer som inte innefattar myndighetsutövning har kunnat lämnas ut på entreprenad och att kommunen har kvar huvudmannaskapet för verksamheter som lämnats ut på entreprenad. Regeringen har i

text: prop. 1996/97:124

text: uttalat att någon tillståndsgivning inte erfordras för sådan entreprenadverksamhet som kommunen har ansvar för enligt

text: 6 kap 7 § kommunallagen

text: . Enligt Länsstyrelsens mening torde det stå klart att det är endast sådana privata verksamheter som är helt självständiga gentemot kommunen som omfattas av tillståndstvånget enligt

text: 23 §

text: LSS. Länsstyrelsen har hittills haft att ta ställning till frågan om enskild verksamhet där huvudmannaskapet tydligt legat kvar hos kommunen varit tillståndspliktig eller ej. Länsstyrelsen har då funnit att sådan entreprenadverksamhet inte fordrade tillstånd enligt bestämmelserna i

text: 23 §

text: LSS. Länsstyrelsen anser att detta ställningstagande har stöd i åberopade lagrum och förarbeten. Länsstyrelsen vill understryka att denna tolkning inte påverkar det tillsynsansvar en länsstyrelse har enligt

text: 26 §

text: LSS. Enligt detta lagrum har länsstyrelsen inom länet tillsyn över verksamhet enligt LSS och får då inspektera verksamheten. Verksamhet som drivs på entreprenad utgör då en del av den kommunala verksamheten och ska givetvis inspekteras. Länsstyrelsen kan avslutningsvis konstatera att det i nu aktuell rättsfråga föreligger olika praxis vid rikets länsstyrelser. Frågan har också diskuterats under hand med Socialstyrelsen. För att undanröja den oklarhet som uppenbarligen råder kommer Länsstyrelsen inom kort att hos Regeringen begära att det i LSS införs ett uttryckligt stadgande – med 69 § sista stycket

text: socialtjänstlagen

text: som förebild – att tillstånd inte behövs för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt

text: 17 §

text: LSS överlämnat till enskild att utföra.

text: Socialstyrelsen anmodades att inkomma med yttrande över vad länsstyrelsen hade anfört. Socialstyrelsen, genom överdirektören EE, avgav följande remissvar.

text: Frågan gäller tillämpningen av

text: 23 § lagen (1993:387)

text: om stöd och service till vissa funktionshindrade – LSS när insatser så som omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter genom entreprenad överlåtits till en enskild utförare. Enligt

text: 23 §

text: LSS får en enskild person inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som regleras i 9 § första stycket 6–10 LSS. I paragrafens 9 punkt regleras insatsen "bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna". När det är fråga om en insats enligt

text: 9 § 9

text: LSS krävs det enligt länsstyrelsens mening inte tillstånd från myndigheten i de fall kommunen står för bostaden och lokalerna men omvårdnaden (

text: 9 b §

text: LSS) jämte fritidsverksamheten och de kulturella aktiviteterna (

text: 9 b §

text: LSS) bedrivs i enskild verksamhet på uppdrag av kommunen. Socialstyrelsen delar inte länsstyrelsens uppfattning att det kan göras undantag från tillståndsplikten i

text: 23 §

text: LSS. Är det fråga om insatser enligt

text: 9 § 9

text: LSS dvs. bostad med särskild service för vuxna, krävs det tillstånd från länsstyrelsen. Detta gäller även i de fall kommunen står för bostaden och lokalerna men omvårdnaden jämte fritidsverksamheten och de kulturella aktiviteterna bedrivs i enskild verksamhet. Detta följer av

text: 23 §

text: LSS. Det kan konstateras att lagstiftaren vid utarbetandet av LSS inte berört situationen där en del av en insats enligt

text: 9 §

text: LSS bedrivs av entreprenör på uppdrag av kommunen. Det kan tyckas ligga nära till hands att söka vägledning genom närliggande lagstiftning, exempelvis

text: socialtjänstlagen (1980:620)

text: – SoL på det sätt som länsstyrelsen har gjort. Socialstyrelsen anser emellertid att mot bakgrund av att nu ifrågavarande bestämmelse är en del av samhällets kontroll och garanti för att möjliggöra och upprätthålla goda levnadsförhållanden för vissa funktionshindrade krävs det en uttrycklig bestämmelse för att undantag från kravet om tillstånd enligt

text: 23 §

text: LSS skall kunna komma i fråga. Denna ståndpunkt stöds även av att LSS är en speciallag som ställer mer långtgående krav än de som återfinns i exempelvis SoL. Sammanfattningsvis anser Socialstyrelsen att i det fall undantag från kravet på tillstånd enligt

text: 23 §

text: LSS skall kunna komma i fråga krävs en direkt undantagsbestämmelse i lagen eller på annat sätt ett klart uttalande om att en undantagsmöjlighet finns. Då det i dag inte finns någon sådan undantagsbestämmelse i LSS och eftersom det inte heller på annat sätt förts någon sådan diskussion i samband med tillkomsten av lagen kan Socialstyrelsen inte dela länsstyrelsens uppfattning.

text: Länsstyrelsen inkom med följande yttrande över vad Socialstyrelsen hade anfört.

text: I Länsstyrelsens tidigare yttrande i detta ärende har redovisats relevanta lagändringar och uttalanden i förarbeten om den rätt kommuner och landsting har att överlämna vården av en kommunal angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt. När det gäller förarbetena till lagen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har entreprenadfallen inte berörts varken när det gäller tillståndsplikten i

text: 23 §

text: eller den däremot svarande straffbestämmelsen i

text: 28 §

text: . Dessa stadganden och förfarandereglerna om tillstånd i förordningen (

text: ) om stöd och service till vissa funktionshindrade har uppenbarligen utformats med motsvarande bestämmelser i

text: socialtjänstlagen (1980:620)

text: och

text: socialtjänstförordningen (1981:750)

text: som förebild. Dessa ansågs enligt praxis inte gälla entreprenader. Enligt Länsstyrelsens mening har det därför varit nödvändigt att även vid bedömning om entreprenader på LSS-området är tillståndspliktiga beakta den allmänna kompetensregeln i

text: kommunallagen

text: som innebär rätt för en kommun eller ett landsting att i viss utsträckning använda sig av privaträttsliga organ för sin verksamhet. Länsstyrelsen har i sitt tidigare yttrande åberopat Regeringens förklarande uttalande i

text: prop. 1996/97:124

text: om ändring i

text: socialtjänstlagen

text: att någon tillståndsgivning inte

text: erfordras för entreprenadverksamhet som kommunen enligt

text: kommunallagen

text: har ansvar för. Detta uttalande har visserligen gjorts i ett lagstiftningsärende som rör ändringar i

text: socialtjänstlagen

text: , men det illustrerar hur utvecklingen ställt krav på att reglerna för entreprenader i kommunal verksamhet har behövt förtydligas. Något uttalande från Regeringen i lagstiftningssammanhang att entreprenader på LSSområdet ur tillståndssynpunkt skulle skilja sig från den kommunalrättsliga huvudregeln att entreprenader inte är tillståndspliktiga, har Länsstyrelsen inte funnit. Länsstyrelsen anser att en lagändring är nödvändig om entreprenader på LSSområdet ska vara tillståndspliktiga. Länsstyrelsen vidhåller sin tidigare redovisade inställning i detta ärende. Avslutningsvis vill Länsstyrelsen upplysa att Länsstyrelsen i skrivelse den 7 februari 2000 (se bilaga [här utelämnad, JO:s anm.]) till Regeringen föreslagit att ett förklarande tillägg görs till

text: 23 §

text: LSS med lydelsen: Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt

text: 17 § första stycket

text: har överlämnat till enskild att utföra. AA yttrade sig över utredningen. Han inkom även med kompletterande skrivelser i saken, bl.a. utdrag ur vissa handlingar på LSS-området som upprättats inom äldreoch handikappomsorgen i Lidingö kommun.

text: JO tog del av ett avtal mellan Lidingö kommun och Vårdföretaget Orkidén AB angående tillhandahållande av insatser enligt LSS, undertecknat den 16 februari 2001.

text: I beslut den 19 juni 2001 anförde JO André följande.

text: Bedömning

text: Överlämnande av utförande av en insats enligt LSS till ett privaträttsligt subjekt, m.m.

text: Enligt

text: 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen

text: kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. När det gäller kommunala angelägenheter stadgas i

text: 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900)

text: att kommuner efter beslut av fullmäktige får lämna över vården av en sådan angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. I bestämmelsens andra stycke finns en erinran om den ovan nämnda grundlagsbestämmelsen. Av

text: 3 kap. 19 §

text: och

text: 6 kap. 7 §

text: kommunallagen

text: följer att kommunen och ansvarig nämnd skall se till att kommunen har kvar sin möjlighet till insyn och kontroll av verksamheten, även om en kommunal angelägenhet har överlämnats till ett privaträttsligt subjekt.

text: Enligt huvudregeln i

text: 2 § andra stycket

text: LSS svarar varje kommun för insatser enligt 9 § 2–10 LSS, dvs. bl.a. insatsen ”bostad med särskild service för vuxna”. I den insatsen ingår omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter (9 c § [före den 1 januari 2001 9 b §] LSS). I

text: 17 § första stycket

text: LSS föreskrivs emellertid att en kommun med bibehållet ansvar får sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen. Ansvaret för verksamheten ligger alltså i sådant fall kvar hos kommunen.

text: I

text: socialtjänstlagen (1980:620)

text: , SoL, finns det liknande bestämmelser som i LSS. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har, enligt

text: och

text: 6 f §§

text: SoL, rätt till bistånd av socialnämnden bl.a. i form av bostad med särskild service.

text: Kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall, enligt

text: 4 § första stycket

text: SoL, fullgöras av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. I

text: 4 § tredje stycket

text: SoL stadgas emellertid att en kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett privaträttsligt subjekt. Tillståndsplikt för enskild verksamhet i LSS och SoL Enligt

text: 23 § första stycket

text: LSS får en enskild person inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6–10 LSS, dvs. bl.a. ”bostad med särskild service för vuxna”. Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten. Om det råder något allvarligt missförhållande inom en enskild verksamhet, skall länsstyrelsen enligt

text: 24 §

text: LSS förelägga den som bedriver verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om länsstyrelsens föreläggande inte följs, får länsstyrelsen återkalla tillståndet. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver tillståndspliktig yrkesmässig verksamhet utan tillstånd av länsstyrelsen döms, enligt

text: 28 §

text: LSS, till böter.

text: I

text: 7 § förordningen (1993:1090)

text: om stöd och service till vissa funktionshindrade stadgas att en ansökan om tillstånd enligt

text: 23 §

text: LSS skall vara skriftlig och ange bl.a. vilken verksamhet som skall bedrivas, vem som skall bedriva verksamheten, hur verksamheten skall bedrivas och dess omfattning, för vilka personer verksamheten är avsedd, hur verksamheten skall finansieras, vem som skall förestå verksamheten samt personalen och dess utbildning.

text: Bestämmelserna om tillståndsplikt svarar i huvudsak mot föreskrifterna i SoL om enskild verksamhet m.m. Enligt

text: 69 § första stycket 2

text: SoL får inte ett privaträttsligt subjekt utan länsstyrelsens tillstånd bedriva verksamhet i form av bl.a. särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket SoL. Enligt

text: 69 § tredje stycket

text: SoL behövs dock inte tillstånd för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt

text: 4 § tredje stycket

text: SoL har överlämnat till en enskild att utföra. Någon motsvarighet till den sist nämnda bestämmelsen finns inte i LSS. Krävs tillstånd i den situation som anmälan avser? Frågan är om bestämmelsen om tillståndsplikt i

text: 23 § första stycket

text: LSS är tillämplig när en kommun, såvitt avser en bostad med särskild service för vuxna enligt

text: 9 § 9

text: LSS (t.ex. en gruppbostad), själv står för bostäder och eventuellt gemensamma lokaler men – med stöd av

text: 17 § första stycket

text: LSS – överlåter driften i övrigt till ett privaträttsligt subjekt.

text: Länsstyrelsen anser att endast sådana privata verksamheter som är helt självständiga gentemot kommunen omfattas av tillståndstvånget. Däremot krävs det, enligt länsstyrelsen, inte tillstånd för entreprenadverksamhet, dvs. i de fall en kommun har lämnat över driften till en enskild utförare men huvudmannaskapet tydligt ligger kvar hos kommunen. Följaktligen anser länsstyrelsen att det inte behövs tillstånd i den ovan beskrivna situationen.

text: Länsstyrelsen har som stöd för sitt ställningstagande bl.a. åberopat uttalanden i förarbetena till ändringar i den kommunalrättsliga lagstiftningen och till den ovan nämnda bestämmelsen i

text: 69 § tredje stycket

text: SoL som medger undantag från tillståndsplikt för kommunala entreprenader. Efter en sammanvägning av uttalandena menar länsstyrelsen att den bestämmelsen skall ses som ett förtydligande till vad som redan följer av den kommunalrättsliga lagstiftningen om entreprenadverksamhet.

text: Socialstyrelsen, som enligt

text: 25 §

text: LSS har den centrala tillsynen över verksamhet enligt LSS, har funnit att det krävs tillstånd av länsstyrelsen i den ifrågavarande situationen. Socialstyrelsen anser sammanfattningsvis att i det fall undantag från kravet på tillstånd enligt

text: 23 §

text: LSS skall kunna komma i fråga krävs en direkt undantagsbestämmelse i lagen eller på annat sätt ett klart uttalande om att en undantagsmöjlighet finns. Socialstyrelsen har hänvisat till att bestämmelsen om tillstånd är en del av samhällets kontroll och garanti för att möjliggöra och upprätthålla goda levnadsförhållanden för vissa funktionshindrade. Vidare har Socialstyrelsen pekat på att LSS är en speciallag som ställer mer långtgående krav än de som återfinns i exempelvis SoL.

text: Det ligger nära till hands att behandla sådan verksamhet som avser särskilda boendeformer på samma sätt, oavsett om det är SoL eller LSS som tillämpas. Bestämmelserna i LSS måste emellertid ses som en specialreglering såväl i förhållande till SoL som till den allmänna kommunalrättsliga lagstiftningen om rätt för en kommun att i viss utsträckning använda sig av privaträttsliga subjekt för sin verksamhet. Jag kan därvid konstatera att den bestämmelse som har införts i

text: 69 § tredje stycket

text: SoL om undantag från tillståndskravet inte har sin motsvarighet i LSS. De av länsstyrelsen åberopade förarbetena avser inte specifikt LSS och innehåller inte heller sådana uttalanden att det med säkerhet kan utläsas att det är lagstiftarens mening att det inte skulle krävas tillstånd när det är fråga om entreprenadverksamhet avseende insatser enligt LSS. Däremot ger förarbetena vid handen att förändringarna inom den kommunala verksamheten, bl.a. i form entreprenadverksamhet, har inneburit att det har skapats oklarheter när det gäller att definiera vad som avses med tillståndspliktig verksamhet (se t.ex.

text: prop. 1996/97:124 s. 144

text: ). I sammanhanget vill jag även nämna att Socialtjänstkommittén, när den lämnade sitt förslag till

text: 69 § tredje stycket

text: SoL, särskilt uttalade att förslaget innebar en skillnad mot vad som gällde enligt LSS (

text: SOU 1994:139 s. 555

text: Enligt min mening ligger det närmast till hands att tolka bestämmelsen om tillståndsplikt i

text: 23 § första stycket

text: LSS på det sätt som Socialstyrelsen har gjort. Om en kommun, såvitt avser en bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9

text: 17 §

text: LSS – överlåter driften i övrigt till ett privaträttsligt subjekt, krävs följaktligen länsstyrelsens tillstånd för det privaträttsliga subjektet.

text: Jag finner inte skäl att rikta någon kritik mot Länsstyrelsen i Stockholms län för att länsstyrelsen har gjort en annan tolkning än den som jag har gjort. Det är dock – inte minst med hänsyn till straffbestämmelsen i

text: 28 §

text: LSS – otillfredsställande att det finns skilda uppfattningar vid rikets länsstyrelser när det gäller tillämpningen av

text: 23 § första stycket

text: LSS. Jag översänder därför en kopia av detta beslut till Socialdepartementet för kännedom.

text: Vad AA har anfört i övrigt föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

text: Ärendet avslutas med gjorda uttalanden.