Allmänna råd om tillsyn [till 26 kap. miljöbalken, förordningen (1998:900) om tillsyn samt förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll]
Bemyndigande
• att tillsynsmetoderna anpassas efter aktuell verksamhet, grupp av verksamheter eller tillsynsområde, utan att tillsynens uppdrag att säkerställa MB:s syfte går förlorat,
• att de prioriteringar som behövs görs så att tillsynens uppdrag, att säkerställa MB:s syfte, inte åsidosätts, • om myndigheten bör avtala om eller behöver utveckla kompetens för att utföra tillsynen.
Myndigheten bör avsätta tillräckliga ekonomiska och tidsmässiga resurser för kompetensutveckling, så att personalen skall kunna upprätthålla och utveckla sin kompetens. Det förutsätter att myndigheten fortlöpande undersöker behovet av kompetensutveckling. Myndigheten bör kunna utnyttja befintliga resurser och kompetens effektivare om myndigheten tillämpar någon form av kvalitetssystem med skrivna rutiner, mallar etc.
Årlig utredning av tillsynsbehovet
Då myndigheten bedömer tillsynsbehovet bör den utgå från tillsynens uppdrag, att säkerställa syftet med MB. Myndigheten bör bedöma hur stor tillsynsinsats som behövs för att tillsynen skall bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås samt till att eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner uppfylls. Myndigheten bör varje år bedöma det faktiska tillsynsbehovet. I utredningen av tillsynsbehovet bör myndigheten beakta såväl regelbunden som oregelbunden tillsyn, såväl tillsyn genom kontroll som genom information, såväl tillsyn på myndighetens initiativ som förväntade tillsynsinsatser på verksamhetsutövares initiativ, exempelvis anmälningsärenden. Vid den närmare bedömningen av tillsynsbehovet för viss verksamhet eller grupp av verksamheter bör även en rad andra faktorer beaktas, såsom verksamhetsutövarens egenkontroll, förebyggandet av påverkan på skyddade områden, uppfyllandet av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, regionala eller lokala miljö- och hälsoskyddsproblem med mera. För verksamheter som har ett miljöledningssystem som är certifierat enligt ISO 14001 av ett ackrediterat organ eller är EMAS-registrerade, bör myndigheterna särskilt överväga om behovet av tidigare utförd tillsyn förändrats i något avseende. Detta bör ske från fall till fall. Myndigheten bör ta till vara alla förenklingar av tillsynen som kan ske utan att dessa äventyrar myndighetens skyldigheter enligt MB, exempelvis skyldigheten att ingripa med rättsliga åtgärder när så behövs, att beivra brott eller att besluta om miljösanktionsavgift. Utredningen av tillsynsbehovet bör vara en diarieförd handling som beslutats av myndigheten. Utredningen bör vara fri från sådan information som kan föranleda sekretess. Den kan avse en längre period än ett år, varvid första året preciseras och de andra åren anges mera översiktligt. Utredningen bör omfatta tillsyn av såväl verksamhetsutövare i verksamhetsregistret som övriga tillsynsuppgifter och även arbetsuppgifter som är förutsättningar för tillsynen, såsom inventeringar, planering, kompetensutveckling och administration.
Verksamhetsregister
Med verksamheter som behöver återkommande tillsyn bör förstås sådana som myndigheten bedömt fordrar tillsyn minst en gång inom en viss tid, exempelvis 5 år. Vid bedömningen bör myndigheten beakta samma faktorer som vid utredningen av tillsynsbehovet.
Verksamhetsregistret bör uppdateras fortlöpande med de uppgifter myndigheten får kännedom om. Uppgifterna i verksamhetsregistret bör för varje verksamhet omfatta åtminstone korrekt namn på den/de juridiska person/er som är verksamhetsutövare, organisationsnummer, verksamhetstyp samt lokalisering (fastighetsbeteckning, gatuadress eller annan beskrivning).
Tillsynsplan
Tillsynsplanen bör visa hur myndigheten avser att tillsynen skall bidra till att säkerställa syftet med MB. Miljökvalitetsmålen och eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram bör också påverka tillsynsplanens innehåll. Dessa faktorer bör även styra prioriteringarna mellan olika tillsynsområden. Planen bör visa hur myndigheten med tillgängliga resurser och tillgänglig kompetens avser att utföra den tillsyn som bäst svarar mot tillsynsbehovet. Därför kan det vara lämpligt att knyta arbetet med planen till budgetarbetet. Tillsynsplanen bör upprättas på ett sådant sätt att den utgör bästa möjliga stöd för ett effektivt tillsynsarbete vid varje enskild myndighet. För varje verksamhet, grupp av verksamheter, ärendetyp eller grupp av ärendetyper kan tillsynsplanen innehålla uppgifter som ger sådant stöd, exempelvis om ansvarig handläggare samt vilka huvudsakliga tillsynsinsatser som planeras under året och uppskattad tidsåtgång för dessa. Tillsynsplanen bör vara en diarieförd handling som beslutats av myndigheten. Den bör vara fri från information som kan omfattas av sekretess.
Uppföljning och utvärdering
Myndighetens uppföljning och utvärdering av det egna tillsynsarbetet bör visa hur tillsynen följt planen. Uppföljningen och utvärderingen bör även avse föregående års planeringsarbete. Det bör göras på ett sådant sätt att resultatet kan användas i nästa års utredning av tillsynsbehovet samt vid uppdatering av verksamhetsregister och tillsynsplan. Resultatet och slutsatserna bör användas för att kontinuerligt förbättra planeringsprocessen och tillsynsarbetet. Resultatet och slutsatserna kan lämpligen dokumenteras och sparas vid myndigheten för att kunna utgöra ett underlag för den tillsynsvägledande myndighetens uppföljning och utvärdering. Myndigheten bör välja tidpunkt(er) för sin uppföljning så att resultatet kan användas vid den löpande planeringen under året.
Överlåtelse av tillsynsansvar (till 10 §)
Vid ansökan om övertagande av tillsyn kan verksamheterna delas in och tas över i olika etapper, med hänsyn till vilken kompetens och vilka resurser som behövs för utövandet av tillsynen. Före överlåtelse av en ny etapp eller av ett nytt tillsynsområde bör utvärdering av erfarenheterna som vunnits ske i samverkan mellan kommun och länsstyrelse.
Prövning av framställan om överlåtelse (till 11 §)
Länsstyrelsen bör kontrollera om kommunen valt en sådan organisation av såväl nämnd som förvaltning att tillsynen kan bedrivas objektivt, neutralt och korrekt, och så att jävs- och beroendesituationer går att undvika. Tillsynen bör vara organisatoriskt fristående från kommunens driftverksamhet. Vid prövning av begäran om överlåtelse av tillsynen över verksamheter som är en statlig angelägenhet bör särskilt stor vikt läggas vid den kommunala nämndens resurser och kompetens. Finns det få, men fler än en verksamhet av samma slag inom länet, bör länsstyrelsen även väga in förutsättningarna för att upprätthålla en tillräcklig kompetens på båda tillsynsmyndigheterna. Vid prövningen bör länsstyrelsen beakta betydelsen av att överlåta sådan verksamhet som kan påverka förhållandet till ett annat land eller påverka samverkan i miljöarbete över landsgränserna. Se även AR till 26 kap. 3 § MB.
Samarbete mellan myndigheter (till 14 §)
Länsstyrelsen bör ta initiativ till ett organiserat samarbete och erfarenhetsutbyte mellan de operativa tillsynsmyndigheterna å den ena sidan och polis och åklagarmyndigheter å den andra. Syftet bör vara att åstadkomma ett så effektivt beivrande av brott mot MB som möjligt.
FÖRORDNINGEN (1998:901) OM VERKSAMHETSUTÖVARENS
EGENKONTROLL
Tillsyn av rutiner för kontroll av utrustning m.m. (till 5 §)
Tillsynsmyndigheten bör kontrollera att de undersökningar som verksamhetsutövaren rutinmässigt eller periodiskt bör utföra har den kvalitet och kvantitet som behövs, för att verksamhetsutövaren skall kunna hålla utrustningen i gott skick. Krav på bättre rutiner kan exempelvis avse vad som undersöks, hur det går till eller hur ofta det sker. Vem verksamhetsutövaren anlitar för uppgiften bör inte bli föremål för krav från tillsynsmyndigheten. Möjligheten att begära förslag till bättre rutiner framgår av 26 kap. 19 § MB.
Undersökning av risker och underrättelse till myndigheten (till
6 §)
Myndigheterna bör avstå från att medverka i bedömningen av riskerna och i värderingen av åtgärdsbehovet. Däremot kan myndigheten informera verksamhetsutövaren om vad denne kan behöva göra eller hur det kan gå till, exempelvis om viktiga arbetsmoment som det finns anledning att undersöka och bedöma riskerna med. Myndigheten bör granska resultatet av riskbedömningen och det underlag som ligger till grund för den. Myndigheten bör ingripa när t.ex. undersökningarna är osystematiskt eller ofullständigt utförda eller om verksamhetsutövaren negligerar funktioner eller arbetsmoment, som kan innebära risker eller när dokumentationen är ofullständig eller saknas. Om myndigheten bedömer att riskerna eller åtgärdsbehovet är större än vad verksamhetsutövaren kommit fram till, kan myndigheten begära ett förslag till förbättrande åtgärder enligt 26 kap. 19 § MB eller ställa krav på försiktighetsmått. Vem verksamhetsutövaren anlitar för att fortlöpande undersöka och bedöma risker är dennes eget beslut och bör inte bli föremål för krav från tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten bör snarast bekräfta att en underrättelse om en händelse eller olycka är mottagen. Detta bör normalt ske skriftligen, t.ex. via epost eller fax. Om det sker muntligt bör myndigheten göra en tjänsteanteckning om underrättelsen.
NATURVÅRDSVERKET
LARS-ERIK LILJELUND
Peter Sörngård (Tillsynsenheten)