Sekretess för uppgifter som gäller Skatteverkets dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten

Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen

Sekretess för uppgifter som gäller Skatteverkets dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten

September 2022

Sammanfattning

För att tillgodose intresset av att Skatteverket genom dataanalyser och urval ska kunna förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen föreslås sekretessbestämmelser som ska gälla för vissa uppgifter som hänför sig till detta. Förslaget innebär att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 april 2023.

1 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 17 kap. 1 a §, och närmast före 17 kap. 1 a § en ny rubrik av följande lydelse.

17 kap.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2023.

2 Sekretess till skydd för vissa uppgifter hänförliga till dataanalyser och urval

2.1 Bakgrund

Regeringen beslutade i september 2019 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att fastställandet av en persons bosättning är korrekt och att rätt personuppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen om dem som är folkbokförda. En annan del av uppdraget bestod i att lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer och öka numrens användbarhet i samhället (dir. 2019:54). Utredningen, som tog namnet Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer, överlämnade i juni 2021 betänkandet Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer (SOU 2021:57). Vissa av utredningens förslag har redan lett till lagstiftning, se propositionen Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen (prop. 2021/22:217, bet. 2021/22:SkU28, rskr. 2021/22:372). Utredningens förslag om samordningsnummer och identitetsnummer har behandlats i propositionen Stärkt system för samordningsnummer (prop. 2021/22:276). Regeringen beslutade den 1 september 2022 om lagrådsremissen Bättre möjligheter för Skatteverket att göra dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten. Lagrådsremissen som behandlar utredningens förslag i fråga om dataanalyser och urval, innehåller förslag som syftar till att ge Skatteverket bättre möjligheter att minska fel i folkbokföringsdatabasen. Skatteverket föreslås därför få behandla personuppgifter för att göra dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Skatteverket ska därigenom kunna koncentrera sin kontroll mot områden med hög risk för fel och fusk och där bästa möjliga effekt kan uppnås med givna insatser. För de uppgifter som samlas in för analys och urval föreslås en ny reglering för en särskild uppgiftssamling, analys- och urvalsdatabasen. En rad bestämmelser föreslås även som syftar till att minska det intrång i den personliga integriteten som förslagen kan föranleda. Exempelvis föreslås att vissa sökbegränsningar ska gälla i analys- och urvalsdatabasen, att metoder för att ta fram urval och de sökbegrepp som används vid sökningar i databasen ska dokumenteras och att bestämmelser om längsta tid för behandling av personuppgifter i databasen ska införas. I lagrådsremissen behandlas även vissa sekretessfrågor. Regeringen föreslår att sekretessbestämmelser till skydd för enskilda intressen ska införas. Det föreslås att sekretess ska gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur analys- och urvalsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. I lagrådsremissen görs dock bedömningen att det kan finnas anledning att införa ytterligare bestämmelser om sekretess till skydd för vissa uppgifter hänförliga till dataanalyser och urval. Om uppgifter om utformningen och genomförandet av analyser, urvals-

modeller eller de riskfaktorer som identifieras blir offentliga kan de komma att utnyttjas av enskilda för att möjliggöra felaktiga registreringar i folkbokföringsdatabasen eller för att undgå kontroller. Att denna typ av uppgifter röjs kan således enligt regeringens uppfattning leda till att syftet med arbetet motverkas. Om det blir känt vilka riskfaktorer som myndigheten har identifierat skulle det kunna utnyttjas av enskilda. Regeringen anför vidare att det kan finnas anledning att låta sådana uppgifter omfattas av sekretess och att den därför avser återkomma med förslag till sekretessbestämmelser till skydd för vissa uppgifter hänförliga till dataanalyser och urval. I denna promemoria behandlas därför frågor om sekretess som hänför sig till Skatteverkets dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten.

2.2 Allmänt om offentlighets- och sekretessregleringen

2.2.1 Rätten att ta del av allmänna handlingar

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa intressen, bl.a. myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse samt skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Av andra stycket följer att en sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses i 2 kap. 2 § andra stycket TF är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

2.2.2 Offentlighets- och sekretesslagen

Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess gäller mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§). I regel består en sekretessbestämmelse av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa rekvisit anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och ang es i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan någon begräns-

ning av räckvidden. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms som regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att viss skada uppstår om de lämnas ut. Vid omvända skaderekvisit är utgångspunkten den motsatta. Då är presumtionen att uppgifterna omfattas av sekretess. Uppgifterna får då lämnas ut endast om det står klart att uppgifterna kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen kan även vara absolut, vilket innebär att de uppgifter som sekretessen omfattar ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i OSL ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2, Del A, s. 75 och 76). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Som huvudregel följer sekretess inte med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bl.a. på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset utan varierar mellan myndigheter. Offentlighetsintresset kan kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan (prop. 1979/80:2 Del A, s. 75 och 76). Det finns dock vissa bestämmelser om överföring av sekretess. Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. En primär sekretessbestämmelse gäller hos en myndighet eller för en viss typ av verksamhet eller en viss ärendetyp. En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en särskild bestämmelse om överföring av sekretess. Överföring av sekretess innebär enligt 3 kap. 1 § OSL att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till. Om det finns en bestämmelse om överföring av sekretess kan således en och samma sekretessbestämmelse vara både en primär och en sekundär sekretessbestämmelse. Den är en primär sekretessbestämmelse hos den utlämnande myndigheten och en sekundär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten. Sekretesstiden i olika sekretessbestämmelser varierar beroende på vilken typ av uppgift det är fråga om. Endast i ett fåtal bestämmelser saknas tidsgränser.

2.2.3 Relevant sekretessreglering till skydd för allmänna intressen

Sekretessbestämmelser till skydd för enskildas intressen har samlats i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning (21 – 40 kap. OSL). I lagens fjärde avdelning finns sekretessbestämmelser till skydd för

allmänna intressen. Sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn har placerats i 17 kap. OSL. Begreppet tillsyn har i TF och OSL en vidare betydelse än inom förvaltningsrätten. Enligt förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) åsyftas med begreppet tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). Skatteverket och många andra myndigheter använder sig av riskbaserade urvalsmodeller i sin kontrollverksamhet. Det finns vissa möjligheter för dessa myndigheter att sekretessbelägga uppgifter om sådana urvalsmodeller. Enligt 17 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen tar sikte på förberedande åtgärder som vidtas av en myndighet som ska utföra en revision, inspektion eller granskning som främst kan leda till en åtgärd med direkt effekt för den granskade.

2.3 En ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen

Promemorians förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs.

Skälen för promemorians förslag

Det finns behov av att sekretessbelägga uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval Skatteverkets arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen kommer att innebära behandling av personuppgifter som förekommer i myndighetens dataanalyser och urval. Det är svårt att närmare förutse vilka slags metoder, modeller eller riskfaktorer som myndighetens bearbetning och analys av urval kan resultera i, men det föreslås att det arbetet ska dokumenteras. Det finns behov av att i viss utsträckning begränsa insynen i arbetet med dataanalyser och urval. Om uppgifter om utformningen och genomförandet av analyser, urvalsmodeller eller de riskfaktorer som identifieras blir offentliga kan de komma att utnyttjas av enskilda för att möjliggöra felaktiga registreringar i folkbokföringsdatabasen eller undgå kontroller. Att denna typ av uppgifter röjs kan således leda till att syftet med arbetet motverkas. Om det blir känt vilka riskfaktorer som myndigheten har identifierat skulle det kunna utnyttjas av enskilda på så sätt att fel inte

skulle fångas upp vid Skatteverkets dataanalyser och urval. Det finns därför skäl för att sådana uppgifter omfattas av sekretess. Som framgår ovan i avsnitt 2.2.3 finns vissa möjligheter att sekretessbelägga uppgifter om urvalsmodeller i kontrollverksamhet. Enligt 17 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen tar sikte på förberedande åtgärder som vidtas av en myndighet inför en revision, inspektion eller granskning som främst kan leda till en åtgärd med direkt effekt för den granskade. Den bestämmelsen bedöms därför inte vara tillämplig på aktuella uppgifter i det arbete som kommer att bedrivas enligt förslagen i regeringens lagrådsremiss Bättre möjligheter för Skatteverket att göra dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten. Det finns därför behov av en sekretessbestämmelse som skyddar uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer hänförliga till dessa dataanalyser och urval. En motsvarande bestämmelse har även föreslagits i lagrådsremissen Utbetalningsmyndigheten som regeringen beslutade om den 1 september 2022. I lagrådsremissen lämnade regeringen förslag till lagstiftning med anledning av inrättandet av en ny myndighet, Utbetalningsmyndigheten. Utbetalningsmyndigheten ska t.ex. arbeta med granskning baserad på dataanalyser och urval från bl.a. utbetalningar som myndigheten gör, i syfte att identifiera felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I lagrådsremissen föreslås att sekretess ska gälla för uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs.

En ny sekretessbestämmelse bör införas En förutsättning för att uppgifterna om metoder, modeller och riskfaktorer hänförliga till analyser och urval ska kunna sekretessbeläggas är att det är möjligt med hänsyn till någon av de sekretessgrunder som räknas upp i 2 kap. 2 § TF. Som även framgår ovan i avsnitt 2.2.1 anges i paragrafen bl.a. att rätten att få del av allmänna handlingar får begränsas om det krävs med hänsyn till myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott eller det allmännas ekonomiska intresse. Det bedöms finnas grund för att sekretessbelägga de uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer som Skatteverket tar fram i sitt arbete med dataanalyser och urval, eftersom dessa är en förutsättning för myndighetens kontrollarbete i folkbokföringsverksamheten. Det finns en risk att uppgifterna utnyttjas av enskilda i syfte att systematiskt möjliggöra felaktiga registreringar i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna bör därför också kunna sekretessbeläggas med hänsyn till intresset att förebygga brott och det allmännas ekonomiska intresse. När det gäller utformningen av bestämmelsen bör förebilden vara motsvarande bestämmelse i regeringens ovan nämnda lagrådsremiss Utbetalningsmyndigheten. I denna promemoria föreslås därför att sekretess ska gälla för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som

hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Andra bestämmelser med liknande skyddsintresse har förenats med ett rakt skaderekvisit (se t.ex. 17 kap. 1 § OSL och 18 kap. 13 § OSL). Ett sådant skaderekvisit innebär att en uppgift som faller inom bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det typiskt sett eller – beträffande normalt harmlösa uppgifter – i det enskilda fallet kan antas att den angivna verksamheten motverkas om uppgiften röjs, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 80 och 81). Det raka skaderekvisitet innebär att sekretess kan meddelas i den utsträckning det behövs, samtidigt som insynen i myndighetens verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. Ett rakt skaderekvisit framstår som en lämplig avvägning mellan skyddsintresset och insynsintresset även för de nu aktuella uppgifterna. Sekretess bör därför, enligt den nu föreslagna bestämmelsen, gälla även för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs. Exakt vilka metoder, modeller och riskfaktorer som kan komma att sekretessbeläggas med stöd av den föreslagna bestämmelsen blir upp till tillämpande myndighet att bedöma. Behovet av att sekretessbelägga uppgifterna finns under den tid som metoderna, modellerna och riskfaktorerna används i myndighetens arbete, för det fall att Skatteverket har bedömt att uppgiften omfattas av sekretess. Den föreslagna utformningen innebär att en uppgift inte får lämnas ut så länge uppgiften används i myndighetens arbete. När uppgifterna inte längre används upphör sekretessen och uppgifterna ska lämnas ut om de efterfrågas.

3 Ikraftträdande

Promemorians förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2023.

Skälen för promemorians förslag: Som angetts i avsnitt 2.1 har regeringen den 1 september 2022 beslutat om lagrådsremissen Bättre möjligheter för Skatteverket att göra dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten. Det är angeläget att bestämmelserna om sekretess till skydd för vissa uppgifter som hänför sig till dataanalyser och urval träder i kraft samtidigt som förslagen i lagrådsremissen. De bestämmelser om sekretess som föreslås i denna promemoria bör därför träda i kraft den 1 april 2023.

4 Konsekvensanalys

Syftet med förslaget är att skydda vissa uppgifter som hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Författningsförslaget gör det möjligt för Skatteverket att bedriva ett ändamålsenligt och effektivt kontrollarbete genom användandet av dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten. Alternativet till förslaget skulle vara att inte införa någon sekretessbestämmelse till skydd för allmänna intressen. Det skulle dock innebära att Skatteverkets möjlighet att bedriva ett sådant arbete försvåras betydligt vilket kan leda till att kvaliteten på uppgifterna inte förbättras på det sätt som förslaget syftar till. Förslaget bedöms inte i sig medföra några mätbara offentligfinansiella effekter eller samhällsekonomiska konsekvenser. I förlängningen bör dock förslaget på sikt kunna leda till en högre grad av korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen och till att förtroendet för folkbokföringen ökar. Kvalitetsbrister i folkbokföringen kan få stora spridningseffekter och bidra till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, bedrägerier och annan identitetsrelaterad brottslighet. Förslaget innebär att kvaliteten på uppgifterna i folkbokföringen stärks genom att Skatteverket ges bättre förutsättningar för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt använda sig av dataanalyser och urval för att hitta felaktigheter i folkbokföringsdatabasen. Förslaget bedöms således kunna bidra till att motverka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Skatteverket kan komma att få förfrågningar om utlämnande av handlingar med de uppgifter som omfattas av de föreslagna sekretessbestämmelserna. Kostnaden för att hantera sådana begäranden om utlämnande ryms inom myndighetens befintliga ramar. Frågan om förslagets konsekvenser för enskilda behandlas i avsnitt 2.3. Där görs bedömningen att förslaget innebär en rimlig avvägning mellan det allmännas behov av sekretesskydd och intresset av insyn. Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen bedöms inte heller ha några miljömässiga konsekvenser.

5 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen

17 kap.

1 a § Sekretess gäller för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka

felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs.

Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs. Uppgifter som omfattas av bestämmelsen är t.ex. uppgifter om vilka riskfaktorer som Skatteverket har tagit fram för att identifiera en misstänkt felaktig uppgift i folkbokföringsdatabasen. Även uppgifter om hur dataanalyser eller urvalsmodeller har utformats eller utvecklas kan sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen. Regelns utformning med ett rakt skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet. Trots denna presumtion kommer uppgifterna i många fall att kunna sekretessbeläggas, då man kan anta att det allmännas möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen motverkas om dessa blir kända. Behovet av att sekretessbelägga uppgifter om metoder och modeller för dataanalyser och urval samt riskfaktorer finns under den tid som dessa används i verksamheten. Bestämmelsen innebär att sekretess kan hindra ett utlämnande så länge metoden, modellen eller riskfaktorn som uppgiften är hänförlig till används i verksamheten. När dessa inte längre ska användas upphör sekretessen och uppgifterna ska lämnas ut om de efterfrågas.