Tillfällig åtgärd för att underlätta försvarsövningar under särskilda förhållanden

Promemoria

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfällig åtgärd för att underlätta för försvarsövningar under särskilda förhållanden

Dnr April 2023

1 Promemorians huvudsakliga innehåll

I promemorian föreslås en ny, tillfällig bestämmelse i miljöprövningsförordningen (2013:251) som ger Försvarsmakten rätt att vid militära övningar avvika från de villkor och försiktighetsmått som gäller enligt tillstånd eller föreläggande för en sådan verksamhet som avses i förordningens 24 eller 30 kap., om det är nödvändigt för militärt samarbete med andra länder. Sådana villkor och försiktighetsmått syftar till att skydda människors hälsa och miljön. Syftet med den föreslagna tillfälliga bestämmelsen är att öka möjligheterna för Försvarsmakten att bedriva militärt samarbete och öva tillsammans med andra länders försvarsmakter. Det föreslås även att Försvarsmakten så snart som möjligt ska underrätta tillsynsmyndigheten om övningar som kan göra sådana avvikelser nödvändiga . Bestämmelsen föreslås träda i kraft den 12 juni 2023 och upphöra att gälla vid utgången av juni 2024.

2 Författningsförslag

2.1 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)

1 Härigenom föreskrivs att det i miljöprövningsförordningen (2013:251) ska införas en ny paragraf, 1 kap. 16 §, och närmast före 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

1 kap.

Denna förordning träder i kraft den 12 juni 2023.

Förordningen omtryckt 2016:1188.

2.2 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 16 § och rubriken närmast före 1 kap. 16 § 2 i miljöprövningsförordningen (2013:251) ska upphöra att gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

2 Förordningen omtryckt 2016:1188. Senaste lydelse av 1 kap. 16 § 2023:000 rubriken närmast före 1 kap. 16 § 2023:000. 5

3 Ärendet

Försvarsmakten har i oktober 2022 gjort en framställan till regeringen om att myndigheten har ett brådskande behov av att i samband med militära övningar överskrida de villkor och försiktighetsmått som gäller för viss tillståndsprövad eller anmäld miljöfarlig verksamhet. Redan i juni 2022 anförde Försvarsmakten (M2022/01229 eller ) att regeringens beslut om Sveriges ansökan om medlemskap i Nato kan medföra behov som inte i tillräcklig utsträckning kan tillgodoses inom ramen för nuvarande tillstånd och gjorda anmälningar. Försvarsmakten anförde då följande. Sveriges och Finlands beslut att söka medlemskap är en direkt följd av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari, som drastiskt förändrat det säkerhetspolitiska läget i Europa. På grund av det instabila säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa över tid, vilket ytterligare har försämrats med anledning av Rysslands invasion av Ukraina, har Försvarsmakten ett stort behov av att utöka sin verksamhet och stärka försvarsberedskapen på såväl kort som lång sikt. Försvarsmakten behöver kunna genomföra samövningar med utländska förband. Efter Sveriges ansökan om medlemskap i Nato har Försvarsmakten fått ett kraftigt ökat inflöde av förfrågningar från framför allt Nato-länder om internationella övningar i Sverige. Sådana förfrågningar kommer ofta med kort varsel, vanligtvis med kortare framförhållning än sex veckor. Det finns goda skäl att tillfälligt tillåta buller och andra miljökonsekvenser som kan gå utanför de riktvärden som finns i dag, eftersom det handlar om internationella militära övningar och samarbeten som är av stor vikt för Sveriges säkerhet och beredskap samt andra viktiga allmänna intressen. Fördelarna väger därmed upp de eventuella miljökonsekvenser som verksamheten kan medföra. Att ta emot utländska luftfartyg kommer inte att påverka det totala antalet flygrörelser. De allierades luftfarkoster kan dock eventuellt orsaka förhöjda bullernivåer, men utan att påverka den totala flygbullernivån över tid, den s.k. FBN-nivån. Även utsläppsmängden från luftfarkosterna kan variera jämfört med svenska militära luftfarkoster. Försvarsmakten gör dock bedömningen att den totala påverkan från att tillåta internationella förband att verka tillsammans med svenska förband är marginell.

4 Gällande rätt

4.1 Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet

Miljöbalken gäller parallellt med annan lagstiftning. Den gäller även det militära försvaret, med de undantag som anges i balken (prop. 1997/98:45 del 1 sid. 192). Miljöbalkens andra kapitel innehåller allmänna hänsynsregler som gäller alla och envar och således även för försvaret. Av hänsynsreglerna framgår bl.a. att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Därutöver krävs det ett tillstånd eller en anmälan för att påbörja miljöfarliga verksamheter. Krav på tillstånd följer av 9 kap. miljöbalken och preciseras närmare i miljöprövningsförordningen (2013:251). Även för att ändra en redan tillståndsgiven verksamhet krävs det tillstånd, om ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2 – 32 kap. miljöprövningsförordningen eller om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma (se 1 kap. 4 § förordningen). De verksamheter som Försvarsmaktensframställan handlar om regleras i 24 kap. (hamnar och flygplatser) och 30 kap. (skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar). När ett tillstånd fått laga kraft kan det inte ändras annat än genom ett omprövnings- eller återkallelseförfarande enligt 24 kap. 3 och 5 §§ miljöbalken. Att ett tillståndsbeslut har rättskraft framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken. Det innebär att tillståndet i de frågor som prövats gäller mot alla.

4.2 Bemyndigande för regeringen vid särskilda förhållanden

Av 1 kap. 5 § miljöbalken framgår att regeringen, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, får meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från miljöbalken. Regeln tillkom år 1987 i 64 § miljöskyddslagen (1969:387) (se prop. 1986/87:135 s. 38). Lagrådet ansåg att regeln borde utformas med preciseringen att avvikelser bara ska få göras för åtgärder som avser en förstärkning av försvarsberedskapen (samma prop. s. 190 – 191). Lagregeln utformades enligt Lagrådets yttrande och skrivningen behölls när regeln överfördes till miljöbalken år 1999. Bemyndigandet täcker inte ämnesområden för vilka föreskrifter måste meddelas i lag. Detta innebär att regeringen inte kan lägga bestämmelsen till grund för att meddela föreskrifter som avviker från miljöbalken i frågor som omfattas av det obligatoriska lagområdet, t.ex. domstolarnas rättskipningsuppgifter eller bestämmelser inom det civilrättsliga området

(prop. 1997/98:45 del 2 s. 12). Däremot medger bestämmelsen att regeringen meddelar föreskrifter inom det delegeringsbara området. Genom bemyndigandet ges regeringen möjlighet både att meddela särskilda föreskrifter och beslut i enskilda ärenden, t.ex. villkor för en verksamhet som Försvarsmakten bedriver vid en viss anläggning, och att meddela en ny beslutsordning för en viss ärendehantering, t.ex. att regeringen själv ska fatta beslut i ett tillståndsärende som annars skulle prövas i flera instanser. Bestämmelsen gäller sådana situationer då beredskapen måste höjas utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger här i landet. Ett beslut att höja krigsdugligheten möjliggör för regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från miljöbalken, såsom att meddela en ny beslutsordning för en viss ärendehantering (prop. 1997/98:45 del 1 s. 193 och del 2 s. 11 – 12). Bemyndigandet har ännu inte utnyttjats.

4.3 EU-rättsliga och andra internationella krav

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) reglerar krav på prövning av viss verksamhet, på hur prövningen ska gå till och på underlaget för miljöprövning av verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Direktivet har genomförts i svensk rätt med bl.a. 6 och 9 kap. miljöbalken, miljöbedömningsförordningen (2017:966), miljöprövningsförordningen och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899). Enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet får dock medlemsstaterna, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt som avser det nationella försvaret om de anser att det skulle inverka negativt på detta syfte.

5 Åtgärder för att underlätta försvars övningar under särskilda förhållanden

5.1 Undantag från villkor och krav på försiktighetsmått

Förslag: Försvarsmakten får rätt att vid militärövningar tillfälligt avvika från de villkor och försiktighetsmått som gäller enligt tillstånd eller föreläggande för en sådan verksamhet som avses i 24 eller 30 kap. miljöprövningsförordningen, om det är nödvändigt för militärt samarbete med andra länder. Försvarsmakten ska så snart som möjligt underrätta Försvarsinspektören för hälsa och miljö om övningar som kan göra sådana avvikelser nödvändiga.

Skälen för förslaget: Försvarsmaktens övningar med utländska försvarsmakter är av stor vikt för Sveriges säkerhet och beredskap och en grundförutsättning för att Sverige ska kunna leva upp till sina åtagande som följer av ett medlemskap i Nato. I undantagsfall kan sådana militärövningar ha miljökonsekvenser som överstiger vad befintliga tillstånd medger. Försvarsmakten har som exempel angett att de allierades luftfarkoster kan medföra förhöjda bullernivåer och att utsläppsmängden från luftfarkosterna kan variera jämfört med svenska militära luftfarkoster. Försvarsmakten bedömer dock att den totala miljöpåverkan av att tillåta internationella förband att verka tillsammans med svenska förband är marginell. Försvarsmakten är i likhet med andra verksamhetsutövare skyldiga att följa de villkor och försiktighetsmått som rätten att utöva en verksamhet har förenats med i gällande miljötillstånd, även om överträdelsen endast skulle vara marginell. Som framgår av Försvarsmaktens framställan är Försvarsmaktens rätt att utöva en miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken ibland begränsad på ett sätt som hindrar samövningar. Det kan bero på att tillstånd och anmälningar tillsammans med de villkor och krav på försiktighetsmått som beslutats för verksamheten är utformade under ett annat säkerhetspolitiskt läge. Sådana tillstånd och villkor för verksamheten kan ändras, men det tar tid. Fördelarna med internationella samövningar måste i dagsläget anses överväga eventuella miljökonsekvenser som övningarna kan medföra. Försvarsmakten bör därför få rätt att vid militära övningar överskrida villkor och krav på försiktighetsmått, om det är nödvändigt för militärt samarbete med andra länder. Regeringen bedömer att andra länders bidrag i samband med militärövningar kommer att utgöra en mindre del av den totala miljöfarliga verksamhet som bedrivs i Försvarsmaktens regi. Det nationella försvarets vapen, fordon och materielsystemen kommer även framöver att kunna utgöra utgångspunkten för beräkningar av den totala verksamhetens miljökonsekvenser. Försvarsmakten genomför kontinuerligt skyddsåtgärder som är nödvändiga för att förebygga att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljö. Genom utvärdering, uppföljning och utbildning minskar risken för skador och olägenheter till följd av den verksamhet som bedrivs och som Försvarsmakten sökt för. Detta kommer att gälla även för de allierade förbanden. Den miljöfarliga verksamheten som andra länder kommer att bedriva inom Sverige kommer att ske i samarbete med Försvarsmakten. Försvarsinspektören för hälsa och miljö utövar tillsyn över verksamheten. För att tillsynen ska kunna genomföras med hänsyn till den nu föreslagna bestämmelsen måste Försvarsinspektören få kännedom om när Försvarsmakten avser att använda sig av möjligheten som bestämmelsen ger. Försvarsmakten ska därför så snart som möjligt underrätta Försvarsinspektören för hälsa och miljö om övningar som kan göra avvikelser från villkor och krav på försiktighetsmått nödvändiga. En sådan underrättelse ska med andra ord lämnas när det står klart för Försvarsmakten att en sådan övning kommer att genomföras. Den föreslagna bestämmelsen skulle kunna anses utgöra en avvikelse från den rättskraft som en dom eller ett beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och som innebär att domen 9

eller beslutet gäller mot alla. Regeringen får dock, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk, dock inte inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag (se 1 kap. 5 § miljöbalken). Den 15 december 2020 biföll riksdagen propositionen Totalförsvaret 2021 – 2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:136). I propositionen konstaterar regeringen, mot bakgrund av det fortsatt försämrade säkerhetspolitiska läget, att det militära försvaret fortsatt behövde stärkas och den operativa förmågan öka. Ett väpnat angrepp mot Sverige kunde enligt regeringen inte uteslutas. Att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp ska vara det militära försvarets huvuduppgift. I och med det nya säkerhetspolitiska läge som beskrivs bl.a. i avsnitt 5.1 och i regeringens budgetproposition råder det sådana särskilda förhållanden som gör det nödvändigt att snabbt och avsevärt stärka försvarsberedskapen. Försvarsmakten stärker försvarsberedskapen på flera olika sätt. Ett av dessa är att genomföra fler samövningar med utländska förband. Regeringens övergripande inriktning är att säkerställa att Sverige har en beredskap för att möta olika händelseutvecklingar som kan följa av det försämrade omvärldsläget och att se till att Sverige lever upp till de åtaganden som följer av ett medlemskap i Nato. Som framgår av avsnitt 5.1 är den föreslagna bestämmelsen nödvändig för att samövningar ska kunna genomföras. Hindret för militärövningar med andra nationer måste undanröjas så snart som möjligt. I det korta perspektivet är det inte ett alternativ för Försvarsmakten att genomföra tillståndsprövningar eller, i de fall det är möjligt, anmälningar om ändrad verksamhet. Den föreslagna bestämmelsen reglerar inte en fråga som faller inom det obligatoriska lagområdet. Regeringen bedömer därför att den, även om den kan anses innebära ett avsteg från miljöbalken, får meddelas av regeringen med stöd av 1 kap. 5 § miljöbalken.

5.2 Ikraftträdande och upphörande

Förslag: Bestämmelsen ska träda i kraft den 12 juni 2023 och upphöra att gälla den 1 juli 2024.

Skälen för förslaget: Förslaget syftar till att skyndsamt undanröja de hinder som finns för Försvarsmaktens övningar med utländska förband. Behovet är brådskande och bestämmelsen bör därför träda i kraft så snart som möjligt. Det finns ett mer långsiktigt och övergripande behov av att ändra tillstånd som är allt för begränsade i förhållande till ett Nato-medlemskap. Ändringarna kan avse såväl typer av vapensystem, fordon och luftfartyg som andra villkor för verksamheten. I ett längre perspektiv ska dock behovet av ändringar hanteras i ordinarie tillståndsprövningar och anmälningar enligt miljöprövningsförordningen. Bestämmelsen bör därför vara tillfällig.

Försvarsmakten har gjort en framställan till regeringen om att regeringen i ett bredare perspektiv ska underlätta för ändringar av Försvarsmaktens miljöfarliga verksamheter (se avsnitt 3 och ). Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Med hänsyn till att frågan om sådana lättnader ännu bereds och det är oklart hur sådana eventuella lättnader bör begränsas i tid bör den nu föreslagna bestämmelsen upphöra att gälla den 1 juli 2024.

6 Konsekvenser

6.1 Konsekvenser för staten

Regeringen beslutade den 16 maj 2022 att Sverige ska ansöka om medlemskap i Nato. Förslagen i denna promemoria är nödvändiga för att Sverige ska kunna leva upp till de åtaganden som följer med ett medlemskap och möjliggör att Försvarsmakten i förlängningen kan nå de mål för det militära försvaret som riksdag och regering beslutat om. Den eventuella påverkan på klimat och miljö som kan bli en följd av förslagen i denna promemoria är nödvändig för att säkra den svenska försvarsförmågan och för att Försvarsmakten ska nå de mål riksdagen och regeringen beslutat om.

6.2 Konsekvenser för enskilda

En verksamhetsutövare får som regel inte överskrida de villkor eller de krav på försiktighetsmått som är föreskrivna för en miljöfarlig verksamhet. Som konstateras i avsnitt 5.2 skulle den föreslagna bestämmelsen kunna anses innebära ett avsteg från den rättskraft som en dom eller ett beslut om att miljöfarlig verksamhet tillåts har och som innebär att domen eller beslutet ska gälla mot alla. Av redogörelsen i avsnitt 4.1 framgår också att ändring av en redan pågående och prövad miljöfarlig verksamhet kan vara tillståndspliktig. Beroende på hur omfattande verksamheten och ändringen är kan det också finnas krav på samråd och på underlaget för prövningen, som avslutas med en dom eller ett beslut. Med denna lösning uteblir den processen. Den enskilde har dock fortfarande möjlighet att vända sig till tillsynsmyndigheten, Försvarsinspektören för miljö och hälsa, i frågan om Försvarsmakten håller sig inom det utökade utrymme som myndigheten föreslås få.

6.3 Konsekvenser för människors hälsa och miljön

Övningsverksamheten är den av Försvarsmaktens verksamheter som påverkar människor och miljön mest. Övningar i samarbete med andra nationer behöver inte medföra en ökad miljöpåverkan eller påverkan på människors hälsa, men det kan inte uteslutas. Förslagen ger dock inte 11

Försvarsmakten rätt att förutsättningslöst överskrida sådana tillståndsvillkor och föreskrivna försiktighetsmått som reglerar olägenheter för människors hälsa och miljön. Även de olägenheter som kan uppstå vid övningar i samarbete med utländska förband ska som huvudregel ligga inom de villkor och krav på försiktighetsmått som gäller för verksamheten. Enligt förslaget får Försvarsmakten rätt att vid militärövningar tillfälligt överskrida tillståndsvillkor och föreskrivna försiktighetsmått, om det är nödvändigt för militärt samarbete med andra länder. Rätten att överskrida tillståndsvillkor och försiktighetsmått är således begränsad utifrån syftet med den åtgärd som leder till att de överskrids. Förslaget bedöms kunna ge miljökonsekvenser i form av ökat buller och kan också innebära en viss ökad användning av luftfartyg och fordon som drivs av fossila bränslen. De allierades luftfartyg kan t.ex. medföra förhöjda bullernivåer (dock utan att påverka total flygbullernivå över tid). Även utsläppsmängden från luftfartyg kan variera jämfört med svenska militära luftfartyg. Den svenska försvarsmaktens vapensystem, fordon och luftfartyg kommer dock även framöver att kunna utgöra utgångspunkten för beräkningar av den totala verksamhetens miljökonsekvenser. Det totala antalet flygrörelser bedöms inte heller öka. Myndigheten arbetar ständigt med att begränsa ljudutbredningen i enlighet med miljöbalkens allmänna hänsynsregler. I fråga om bl.a. buller från militär verksamhet har riksdagen vid flera tillfällen tidigare behandlat avvägningen mellan försvars- och miljöintresset. Mot bakgrund av det övergripande samhällsintresset av att Försvarsmakten effektivt kan utbilda och öva krigsförband i fred bör således toleransen mot buller från militär verksamhet vara högre än från annan verksamhet i samhället (prop. 2013/14:128, bet. 2013/14:CU33, rskr. 2013/14:381). Verksamheten kring skjutfält bedöms främst påverka omgivningarna genom det buller som uppstår till följd av skjutning och sprängning. Bullret kan vara en källa till störning för människor som bor i omgivningarna runtomkring skjutfälten. Försvarsmakten begränsar bullerpåverkan genom att – i den mån det är möjligt – planera sin verksamhet så att så få boende som möjligt skall beröras av skottbuller över gällande riktvärden för dagtid och vardagar kvällstid. Verksamheten som bedrivs under helger, kvälls- och nattetid är mindre omfattande, men brukar innebära att fler boende kan beröras av ljudnivåer eller buller över gällande riktvärden, då riktvärdena för helg-, kvälls- och nattetid är lägre än för dagtid. Huvuddelen av utsläppen av luftföroreningar sker från samövande flygoch fartygsverksamheter samt från motordrivna markfordon, medan skjutning och sprängning sammantaget ger relativt små utsläpp. Halterna kan förväntas vara något förhöjda inom och direkt anslutning till ett skjutfält men endast marginellt förhöjda utanför skjutfältens omedelbara närhet. Utsläpp till luft bedöms i viss grad påverka luftkvaliteten i närområden men utan att påtagligt förhöjda halter uppkommer. Risken för olägenheter för människors hälsa bedöms därför som marginell. Försvarsmakten genomför kontinuerligt skyddsåtgärder och iakttar de begränsningar och försiktighetsmått som är nödvändiga för att förebygga att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljö. Genom utvärdering, uppföljning och utbildning minskar risken för skador och olägenheter som en följd av den verksamhet som bedrivs. Detta

kommer att gälla även för den tillkommande verksamhet som blir resultatet av förslagen i denna promemoria. Sammanfattningsvis är bedömningen att Försvarsmakten vidtar tillräckliga åtgärder för att minska verksamhetens påverkan på klimat och miljö med beaktande av de krav som Försvarsmaktens uppgifter i dagsläget ställer.

6.4 Konsekvenser för kommuner och regioner

De verksamheter som berörs av förslaget ligger spridda över hela landet och ibland i relativt tätbebyggda områden. Kommuner och regioner påverkas inte i direkt eller formell mening av förslagen, men däremot kan förslaget påverka de som bor där. Kommunernas och regionernas invånare kommer med andra ord att kunna märka av ökad verksamhet vid vissa försvarsverksamheter. De konsekvenserna finns beskrivna i avsnitt 6.2 och 6.3.

6.5 Förslagets förenlighet med skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och andra internationella åtaganden

EU-rättsliga och andra internationella krav beskrivs i avsnitt 4.3. Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) och UNECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) ger konventionsparter och medlemsstater en möjlighet att, efter en bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, inte tillämpa direktivets och konventionens krav på samråd, miljökonsekvensbeskrivning och miljöbedömning i fråga om verksamheter som avser det nationella försvaret, om det skulle inverka negativt på försvarsintresset. Den föreslagna lösningen bedöms utgöra en typ av fall till fallbedömning genom att endast ett begränsat antal militära verksamhetstyper berörs och i en mycket begränsad utsträckning. Den nu föreslagna tillfälliga regleringen bedöms behövas för att uppnå syftet för det nationella försvaret och Sveriges Nato-ansökan. Den omfattas därmed av den undantagsmöjlighet som MKB-direktivet och Århuskonventionen ger att inte tillämpa dem.