Förtydligande av bemyndigande att meddela föreskrifter om anmälan för samråd

Promemoria Miljödepartementet Förtydligande av bemyndigande att meddela föreskrifter om anmälan för samråd Dnr -1/Nm Juli 2022

Promemorians huvudsakliga innehåll

Promemorian innehåller förslag till ändring i 7 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd. Förlaget syftar till att förtydliga länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens möjlighet att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.

1 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd

Regeringen föreskriver att 7 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska ha följande lydelse.

7 §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

2 Ärendet

Skogsstyrelsen har med stöd av 7 och 8 §§ förordningen (1998:904) om anmälan för samråd beslutat föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder (SKSFS 2013:3). Skogsstyrelsen kom den 23 juni 2021 in med en framställning (M2021/01657) om att regeringen skulle upphäva dessa föreskrifter i sin helhet. I framställningen angav Skogsstyrelsen, med hänvisning till den bedömning som Skogsutredningen 2019 gjort i sitt betänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73), att föreskrifterna inte stod i överensstämmelse med bemyndigandet i förordningen om anmälan för samråd. Genom beslut den 30 juni 2022 avslog regeringen Skogsstyrelsens framställning, med motiveringen att Skogsstyrelsens föreskrifter ryms inom förordningens bemyndiganden och att Skogsstyrelsen därmed kan både meddela och upphäva föreskrifter med stöd av dessa bestämmelser. I samband med Regeringskansliets handläggning av Skogsstyrelsens framställning har det uppmärksammats att det kan finnas anledning att förtydliga bemyndigandet i 7 § förordningen om anmälan för samråd. Förslagen i denna promemoria har tagits fram i detta syfte.

3 Bestämmelser om anmälan för samråd

3.1 Regleringen i miljöbalken

I 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken finns krav på anmälan för samråd för en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för samråd ska göras hos tillsynsmyndigheten. Enligt bemyndigandet i bestämmelsens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. Enligt 12 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken får en verksamhet eller åtgärd som ska anmälas för samråd påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat. Tillsynsmyndigheten får enligt fjärde stycket i bestämmelsen förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. miljöbalken.

3.1.1 Samrådsskyldighet får föreskrivas inom landet eller en del av landet

Bemyndigandet i 12 kap. 6 § miljöbalken infördes för att i huvudsak motsvara samrådsskyldigheten i 20 § naturvårdslagen (1964:822) (prop. 1997/98:45 del 1 s. 381). Bestämmelsens andra stycke ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, möjlighet att meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Varken den nu gällande eller den tidigare samrådsbestämmelsen anger hur ” inom landet eller en del av landet ” ska bestämmas. I förarbetena till miljöbalken diskuteras inte denna begränsning i fråga om jordbruks- eller skogsbruksåtgärder eller för den typen av miljöstörande verksamheter. Begränsningen berörs däremot kort i förhållande till verksamheter som innebär att friluftsliv organiseras (prop. 1997/98:45 del 1 s. 305 och 306). Med anledning av den oro som vissa ideella organisationer gett uttryck för under remissbehandlingen framhåller förarbetena i detta avseende att i fråga om friluftslivets organisering bör anmälningsplikt föreskrivas endast för verksamheter som typiskt sett medför skada samt begränsas geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan befaras uppstå. Verkningarna av samrådspliktig verksamhet är i huvudfallet lokalt begränsade men kan just där vara så ingripande att naturmiljön ändras i strid med de mål som ställs upp i balken. I författningskommentaren till 12 kap. 6 § miljöbalken (prop. 1997/98:45 s. 150 del 2) anges att den som avser att påbörja verksamheten eller åtgärden alltid bör pröva om det som planeras är så ingripande för naturmiljön att det ska anmälas för samråd. Vidare anges att det gäller även om inga naturvårdsföreskrifter har meddelats om det aktuella området och oavsett om området omfattas av anmälningsskyldighet enligt första eller andra stycket i samrådsparagrafen. I författningskommentaren anges också att i tveksamma fall bör samråd ske, även om verksamhetsutövaren själv anser att ändringen av naturmiljön inte är till skada.

3.1.2 Verksamheter och åtgärder som påverkar naturmiljön

Samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken avser samtliga sådana verksamheter eller åtgärder som inte är tillstånd- eller anmälningspliktiga enligt andra bestämmelser i miljöbalken och som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Normgivningsbemyndigandet i andra stycket är tillämpligt när det är fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Av förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 s. 150 del 2 och prop. 1997/98 s. 305 del 1) framgår att begreppet verksamhet används enhetligt i miljöbalkens regler och att begreppet i samrådsparagrafen självklart innefattar det som i naturvårdslagen avses med arbetsföretag. Vidare framgår av förarbetena att en verksamhet eller åtgärd kan utföras så att den får större eller mindre inverkan på naturmiljön. Exempel på

verksamheter som kan vara motiverade att anmäla för samråd är större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, uppförande av radio- och telemaster samt tippning av schakt- och rivningsmassor. Även utförande av vägar betraktas som samrådspliktig verksamhet om vägprojektet inte prövas i annan ordning. Verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kan vara sådan verksamhet som myndigheterna kan föreskriva om anmälan om samråd för. Det är alltså fråga om verksamheter och åtgärder i olika branscher och verksamhetsslag men som har gemensamt att de på grund av sin påverkan på naturmiljön bör vara anmälningspliktiga om de inte prövas i annan ordning. Genom bemyndigandet att meddela föreskrifter om anmälningsplikt kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer peka ut för verksamhetsutövaren vilka åtgärder och verksamheter som ska anmälas för samråd redan på grund av att de kan medföra skada på naturmiljön, dvs. utöver de som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och därmed enligt lag omfattas av en obligatorisk samrådsplikt.

3.2 Länsstyrelsen och Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om anmälan för samråd

Regeringen har använt delegationsmöjligheten i 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken för att i 7 § förordningen om anmälan för samråd bemyndiga länsstyrelserna att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Skogsstyrelsen har motsvarande bemyndigande att meddela föreskrifter om verksamheten eller åtgärden ska utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) och avser avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. Således omfattas alla skogsbruksåtgärder som faller in under någon av de exemplifierade åtgärderna eller det mer generella begreppet skogsbruksåtgärder, om de är av sådant slag att de kan medföra skada på naturmiljön. Bemyndigandet i 7 § förordningen om anmälan för samråd gäller i andra fall än som avses i 6 § samma förordning, där det framgår att den som underrättat Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken ska anses ha gjort en anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Detsamma gäller underrättelse till länsstyrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion. Med stöd av 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken har regeringen även reglerat krav på innehåll och utformning av en anmälan för samråd. I 8 § förordningen om anmälan för samråd anges att en sådan anmälan för samråd ska vara skriftlig och åtföljas av en karta samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en

miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Anmälan för samråd ska vidare innehålla uppgifter om fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av verksamheten eller åtgärden. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får efter samråd med Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter en sådan anmälan ska innehålla.

3.3 Ansvarsbestämmelser

I 14 § förordningen om anmälan för samråd finns en upplysningsbestämmelse som anger att det finns bestämmelser om straff och förverkande i 29 kap. miljöbalken. Enligt 29 kap. 4 § 1 g miljöbalken gäller att för otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i bestämmelsen i 12 kap. 6 § eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd. Samrådsplikt som meddelas i myndighetsföreskrifter med stöd av ett bemyndigande från regeringen kan däremot inte medföra påföljder enligt bestämmelsen i 29 kap. 4 § 1 g miljöbalken om otillåten miljöverksamhet. Den som underlåter att göra en anmälan om samråd enligt samrådsplikt som endast framgår av myndighetsföreskrifter kan alltså inte straffas enligt 29 kap. miljöbalken.

4 Ett förtydligat bemyndigande

Förslag: Bemyndigandet i förordningen om anmälan för samråd ska förtydligas på så sätt att det uttryckligen framgår att länsstyrelsen får meddela föreskrifter om att det inom länet, i en geografiskt avgränsad del av länet eller i en del av länet som utgör en igenkännbar naturmiljö av visst slag ska göras en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Motsvarande förtydligande görs i Skogsstyrelsens bemyndigande, så att det uttryckligen framgår att föreskrifter får meddelas om att det inom landet, i en geografiskt avgränsad del av landet eller i en del av landet som utgör en igenkännbar naturmiljö av visst slag ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön.

Skälen för promemorians förslag

Behovet av föreskrifter om anmälan för samråd Det är den som planerar att vidta en åtgärd eller verksamhet som först ska bedöma om det som planeras är så ingripande att det kan komma att väsentligen ändra naturmiljön och ska anmälas för samråd. I vissa naturmiljöer kommer vissa åtgärder och verksamheter alltid medföra stor påverkan. Även en skada som inte medför en väsentlig ändring av naturmiljön kan i känsliga naturmiljöer innebära konsekvenser som kräver tillsynsmyndighetens kompetens. Myndigheten kan i dessa fall behöva ta ställning till om åtgärden eller verksamheten kan utföras alls på den planerade platsen eller om det finns en lämpligare plats, alternativt om skadan kan lindras eller undvikas med försiktighetsåtgärder. I vissa fall kan det också vara svårt för den som ska vidta en åtgärd att inse vilken påverkan som den kommer att ha på naturmiljön. Redan genom naturvårdslagen överlämnades till tillsynsmyndigheten att meddela föreskrifter om samrådsskyldighet i fråga om vilka verksamhetsslag som skulle anmälas för samråd, i hela eller del av landet, i syfte att skapa en smidig handläggningsordning för myndigheterna att ta upp diskussion i ärenden som var angelägna från naturvårdssynpunkt (jfr. prop. 1974:166 s. 111). Förutsättningarna för att genomföra olika verksamheter utan att skada på naturmiljön uppstår skiljer sig väsentligen åt mellan olika områden och beror på i vilken typ av naturmiljö som åtgärden vidtas. Det är fortfarande tillsynsmyndigheterna som i huvudsak har information och kunskap om de naturmiljöer där vissa åtgärder kan medföra skada. Av denna anledning och eftersom förhållandena kan vara föränderliga över tid är det lämpligt att tillsynsmyndigheterna ansvarar för att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet. På så sätt får den som ska vidta en åtgärd eller verksamhet i ett geografiskt utpekat område eller en viss typ av naturmiljöinformation om att en anmälan för samråd krävs innan någon åtgärd vidtas. Avsikten är att en dialog ska föras med tillsynsmyndigheten innan åtgärder vidtas, när det behövs utifrån den skada på naturmiljön som åtgärderna kan medföra. Föreskrifter om att samrådsplikten gäller för viss verksamhet och vissa åtgärder i vissa områden eller naturmiljöer gör det tydligare för verksamhetsutövaren att verksamheten eller åtgärden omfattas av samrådsplikt än om denne själv skulle göra en bedömning av om verksamheten eller åtgärden på den specifika platsen skulle kunna komma att väsentligt ändra naturmiljön. Genom att samrådsskyldigheten regleras i myndighetsföreskrifter aktualiseras inte miljöbalkens straffbestämmelser om en åtgärd vidtas utan att föregås av en anmälan. Ansvarsbestämmelserna är i stället förbehållna de åtgärder som kan komma att väsentligen ändra naturmiljön och därför omfattas av samrådsskyldighet enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken.

Behovet av ett förtydligat bemyndigande Vidaredelegationen i 7 § förordningen om anmälan för samråd är avsedd att vara bred. Utöver begränsningen att det ska vara fråga om andra fall än

sådana som avses i 6 § begränsas bestämmelsen, på det sätt som anges i 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, av att det ska vara fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön, alltså ett lägre skaderekvisit. Begreppet naturmiljö omfattar all natur och inte bara värdefull eller orörd sådan. Såväl berggrund, jordlager och dess ytformer kan omfattas, liksom yt- och grundvatten, sjöbottnar, olika naturmiljöer på land och i vatten. Det kan handla om större naturmiljöer eller mycket små. En naturmiljö kan alltså omfatta allt från ett enskilt särskilt skyddsvärt träd till landskapsbilden. Området kan därmed vara mycket begränsat och snarast avse ett objekt, exempelvis ett träd eller en mur, eller vara ett geografiskt vidare område. Genom föreskrifter är det möjligt för de normgivande myndigheterna att precisera vilka särskilda slag av verksamheter som ska anmälas på grund av den skada som de kan medföra på naturmiljön, men även inom vilka områden eller naturmiljöer anmälningsplikten ska gälla. Att föreskrifter får meddelas att gälla inom landet eller del av landet framgår inte av den nuvarande lydelsen av 7 § förordningen om anmälan för samråd. Det framgår däremot av 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Av båda bestämmelserna framgår däremot att en förutsättning för att föreskrifter ska få meddelas om att en verksamhet eller åtgärd ska föregås av en anmälan om samråd är att den kan medföra skada på naturmiljön. Bemyndigandets ramar har ifrågasatts vad gäller utrymmet att meddela föreskrifter som träffar annat än hela eller geografiskt avgränsade delar av landet. Skogsutredningen (SOU 2020:73 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, del 2 s. 706 – 707) anser att Skogsstyrelsens föreskrifter om samrådsplikt i nyckelbiotoper saknar stöd i myndighetens bemyndigande. Utredningen anser att varken i det bemyndigande till regeringen, som framgår av miljöbalken, eller regeringens bemyndigande till Skogsstyrelsen, som framgår av förordningen om anmälan för samråd, finns någon möjlighet att låta en viss naturmiljö utgöra ett obligatoriskt samrådsobjekt. Regeringen delar inte den bedömningen, vilket har meddelats i beslutet om att avslå Skogsstyrelsens framställning om upphävande av myndighetens föreskrifter (M2021/01657). Skogsutredningens uttalande och Skogsstyrelsens framställning visar dock att det finns skäl att förtydliga bemyndigandet, även om ingen förändring i sak är nödvändig för att normgivande myndigheter fortsatt ska kunna meddela sådana föreskrifter om anmälan för samråd som behövs. Bemyndigandet för länsstyrelserna begränsas naturligen till respektive länsstyrelses beslutsområde, dvs. län. För Skogsstyrelsen är bemyndigandet något snävare än den vida ramen som anges i 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, i och med att bemyndigandet avser vissa åtgärder på skogsbruksmark. I 7 § förordningen om anmälan för samråd räknas ett antal åtgärder upp och exemplifieringen avslutas med att även andra skogsbruksåtgärder omfattas.

Föreskrifternas utformning Eftersom åtgärder och verksamheter kan medföra större eller mindre inverkan på naturmiljön på grund av lokala eller områdesspecifika förutsättningar finns anledning att anpassa den obligatoriska

anmälningsplikten i förhållande till områden och naturmiljöer i hela landet eller del av landet. Det är just skadan på naturmiljön som är avgörande för samrådsplikten. Det talar för att en skyldighet att anmäla för samråd bör föreskrivas för vissa verksamheter eller åtgärder som företas i områden med naturmiljöer där sådana verksamheter eller åtgärder typiskt sett kan orsaka skada på naturmiljön. Förutom verksamheter och åtgärder som typiskt sett orsakar skada oavsett i vilken typ av naturmiljö de utförs, bör verksamheter och åtgärder som utförs i områden med höga naturvärden och som typiskt sett kan skada dessa naturvärden omfattas av samrådsplikt. Naturmiljöer är däremot inte alltid dokumenterade på ett geografiskt avgränsat sätt. Hur området lämpligen avgränsas skiljer sig därför åt. En del av landet kan avgränsas geografiskt (synligt på en karta) eller biologiskt (kännetecknas av att den utgör en viss typ av naturmiljö). Om det rör sig om vissa typer av områden med höga naturvärden och området för naturmiljön därmed inte kan begränsas geografiskt behöver det i stället kunna beskrivas på ett sätt som möjliggör att det kan kännas igen för den som ska vidta en åtgärd eller verksamhet som omfattats av föreskrifterna. De normgivande myndigheterna har liksom tidigare ett ansvar för att med stöd av sin sakkunskap och områdeskännedom överväga vilka verksamheter och åtgärder liksom i vilka områden det är befogat att meddela föreskrifter om att anmälan för samråd ska ske. De ansvarar även fortsatt för att utforma sådana föreskrifter på lämpligt sätt. I den del bemyndigandet avser att meddela föreskrifter som gäller för områden inom landet som utgör specifika naturmiljöer bör länsstyrelserna och Skogsstyrelsen, i den utsträckning som de meddelar sådana föreskrifter, beskriva dessa naturmiljöer i föreskrifterna. Naturmiljöerna ska vara möjliga att identifiera med hjälp av föreskrifterna, så att det underlättar för en verksamhetsutövare att förstå när eller var en åtgärd ska anmälas för samråd. En naturmiljötyp kan vara igenkännbar för en verksamhetsutövare genom att den innehåller vissa strukturer och element. Exempel på sådana strukturer och element som kan göra det möjligt att identifiera en naturmiljötyp kan vara träd av olika storlek och ålder (skiktning), gamla träd, hamlade träd eller död ved. I föreskrifterna ska också anges vilka särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som ska föregås av en anmälan på grund av att de kan medföra skada på naturmiljön.

Förtydligande av bestämmelsen Bestämmelsen i 7 § i förordningen bör förtydligas på så sätt att det ska vara fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder inom landet eller inom en geografiskt avgränsad del av landet eller i en del av landet som utgör en igenkännbar naturmiljö av visst slag. För länsstyrelserna begränsas bemyndigandet geografiskt till respektive län eller del av länet, medan Skogsstyrelsen har möjlighet att meddela föreskrifter för hela landet liksom del av landet för åtgärder och verksamheter som företas på mark som omfattas av skogsvårdslagen. Genom förtydligandet anges också uttryckligen att både länsstyrelsen och Skogsstyrelsen inom sina respektive områden kan föreskriva om att det i en igenkännbar naturmiljö av visst slag ska göras en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § andra

stycket miljöbalken i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Det bör även förtydligas att om samrådsplikten gäller i naturmiljöer av visst slag ska dessa vara igenkännbara.

5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Ändringen i 7 § förordningen om anmälan för samråd föreslås träda i kraft den 1 januari 2023. Ändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, eftersom ändringarna avser att förtydliga ett befintligt bemyndigade för utpekade myndigheter att meddela föreskrifter. Eftersom bestämmelsen inte ändras i sak saknas behov av övergångsbestämmelser.

6 Konsekvenser

Myndigheter som påverkas av förslaget är i första hand länsstyrelserna och Skogsstyrelsen som är bemyndigade att meddela föreskrifter i enlighet med bestämmelsen. Eftersom de föreslagna ändringarna i förordningen om anmälan för samråd bara är ett förtydligande av det bemyndigande som myndigheterna har sedan tidigare bör förslaget inte medföra några kostnadsmässiga konsekvenser. Ändringarna bör inte resultera i något annat än att det blir tydligare för berörda myndigheter hur långt deras befogenhet att meddela föreskrifter sträcker sig och vad den avser. Genom remitteringen av denna promemoria bör merparten av de myndigheter och enskilda samt näringsliv och organisationer som på något sätt kan komma att beröras av förslaget få information om detsamma. Förslaget bedöms inte få några andra konsekvenser.