Undantag från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård och rehabilitering

Promemoria

2021-05-04

Socialdepartementet

Undantag från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård och rehabilitering

2 (2)

Ds

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att det i socialförsäkringsbalken ska införas en ny paragraf, 27 kap. 49 a §, och närmast före 27 kap. 49 a § en ny rubrik av följande lydelse.

27 kap.

Ds

arbetsgivaren likställas med den

försäkrades vanliga arbete.

För tid efter det att vården eller rehabiliteringen har slutförts gäller

dock 48 och 49 §§.

En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i

ärendet visar något annat.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Ds

1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 27 kap. 49 a § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 27 kap. 49 a § ska utgå.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Den upphävda bestämmelsen i 27 kap. 49 a § gäller dock fortfarande för sjukpenning som avser tid före utgången av 2022.

2 Sammanfattning

Enligt 2 kap. 5 a § socialförsäkringsbalken kan regeringen, vid extraordinära händelser i fredstid, meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser bl.a. om sjukpenning. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse beslutat att bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts. Bestämmelserna om detta finns i förordningen (2020:711) om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19. Bestämmelserna gäller t.om. den 30 juni 2021. Regeringen har i vårändringsbudgeten för 2021 framfört sin avsikt att förlänga bestämmelsernas giltighetstid t.o.m. den 31 december 2021.

I promemorian görs bedömningen att det även under 2022 kommer att finnas försäkrade som har fått sjukperioden förlängd på grund av att nödvändiga insatser från hälso- och sjukvården har behövt skjutas upp av covid-19-relaterade skäl. Undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård bör därför gälla även under 2022. Eftersom det är osäkert om spridningen av sjukdomen covid-19 under 2022 kommer att kunna klassificeras som en extraordinär händelse i fredstid föreslås att den reglering som i dag finns i förordningen om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19 ska föras in i socialförsäkringsbalken.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022 och upphöra att gälla vid utgången av 2022.

3 Bakgrund

3.1 Skälen till promemorian

Enligt 2 kap. 5 a § socialförsäkringsbalken kan regeringen, vid extraordinära händelser i fredstid, meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser bl.a. om sjukpenning. Regeringen har därför med stöd av den ovan nämnda upplysningsbestämmelsen beslutat om att bedömning av arbetsförmågans nedsättning efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska kunna skjutas upp när den försäkrades vård eller rehabiliteringen har blivit försenat till följd av pandemin. Bestämmelsen om undantag vid uppskjuten vård gäller t.o.m. den 30 juni 2021. Regeringen har i vårändringsbudgeten för 2021 (prop. 2020/21:99) framfört sin avsikt att förlänga denna åtgärd t.o.m. den 31 december.

Det råder en osäkerhet om pandemins utveckling, liksom dess långsiktiga effekter på vårdköer och väntetider. En arbetsgrupp i Socialdepartementet har därför utarbetat ett lagförslag för att vid behov möjliggöra en fortsatt reglering av det tillfälliga undantaget.

3.2 Rehabiliteringskedjans tidsgränser

Sjukpenningens regelverk bygger på fasta tidsgränser som reglerar vad den försäkrades arbetsförmåga ska prövas mot, den s.k. rehabiliteringskedjan. De första 90 dagarna i ett sjukfall bedöms arbetsförmågan mot den försäkrades vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den försäkrade. Från och med dag 91 ska det vid bedömningen även beaktas om den försäkrade kan försörja sig efter en omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren. Från och med dag 181 bedöms arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden såvida inte

Ds

övervägande skäl talar för att den försäkrade kan vara åter i arbete hos sin arbetsgivare i samma omfattning som tidigare senast dag 365 eller om det annars kan anses oskäligt att göra bedömningen. Från och med dag 366 kan en prövning mot normalt förekommande arbete skjutas upp endast om det kan anses oskäligt att göra en sådan prövning. Arbetsförmågan prövas mot normalt förekommande arbete från dag ett för arbetslösa. Egenföretagares arbetsförmåga bedöms de första 180 dagarna mot arbete i företaget och fr.o.m. dag 181 mot normalt förekommande arbete.

Övervägande skäl att skjuta upp bedömning av arbetsförmågan efter dag 180

Bedömningsgrunden övervägande skäl infördes i lagstiftningen den 15 mars 2021. Fram till dess bedömdes arbetsförmågan från och med dag 181 mot normalt förekommande arbete, såvida det inte fanns särskilda skäl mot att göra en sådan prövning eller om det annars ansågs oskäligt att göra den.

För att det ska finnas övervägande skäl att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete krävs att mer talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren än emot. Som utgångspunkt anses övervägande skäl finnas, om något av följande gäller: – En läkare i ett läkarintyg har gjort bedömningen att den

försäkrade kan förväntas återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i sjukperioden.

– Den försäkrade medverkar enligt en plan som har upprättats

tillsammans med hans eller hennes arbetsgivare och målet enligt planen är återgång i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som före sjukperioden senast dag 365. Planen kan också ha tagits

fram i samarbete med företagshälsovård eller annan anordnare

med likvärdig kompetens eller av hälso- och sjukvården. En sådan plan kan avse såväl arbetsplatsinriktade åtgärder som medicinska åtgärder.

– Det pågår en upptrappning av arbetstiden med målet att den

försäkrade ska återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma

omfattning som före sjukperioden senast dag 365.

Ds

Oskäligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete

Efter dag 365 i rehabiliteringskedjan är det enda undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete om det anses oskäligt att göra en sådan bedömning. I förarbeten anges fem exempel på situationer när det kan anses vara oskäligt att pröva arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete (bet. 2009/10: SfU13 s. 8 f.). I huvudsak är det sådana situationer där den försäkrade har en allvarlig sjukdom. De fem situationer som beskrivs i betänkandet är successiv försämring, tillfällig förbättring, medicinsk behandling för allvarlig sjukdom, långvarig rehabilitering och progressiv sjukdom.

Tillfälligt undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete till följd av spridningen av covid-19

Enligt 2 kap. 5 a § socialförsäkringsbalken kan regeringen, vid extraordinära händelser i fredstid, meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser bl.a. om sjukpenning. Med anledning av spridningen av covid-19 har det införts ett antal tillfälliga åtgärder.

Smittspridningen har lett till ökande vårdköer och försenade rehabiliteringsinsatser. Regeringen har därför med stöd av den ovan nämnda upplysningsbestämmelsen beslutat om att bedömning av arbetsförmågans nedsättning efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska kunna skjutas upp i vissa situationer (Förordning 2020:711 om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19). Detta gäller om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19. Det krävs dessutom att övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren när vården eller rehabiliteringen har slutförts. En försening av vård eller rehabilitering ska anses orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat.

Bestämmelsen i förordningen anpassades till de ändringar i socialförsäkringsbalken som trädde ikraft den 15 mars 2021 och som innebar att övervägande skäl infördes i lagstiftningen. Fram till dess kunde bedömning av arbetsförmågan skjutas upp med stöd av

Ds

bestämmelsen endast om det fanns en stor sannolikhet för återgång i arbete hos arbetsgivaren.

Bestämmelsen om undantag vid uppskjuten vård gäller t.o.m. den 30 juni 2021. Regeringen har i vårändringsbudgeten för 2021 framfört sin avsikt att förlänga denna åtgärd t.o.m. den 31 december.

3.3 Fortsatta förseningar i vården till följd av pandemin

Socialstyrelsen har analyserat pandemins effekter på köer och väntetider i vården, den s.k. vårdskulden (Analys av första covid-19vågen – produktion, köer och väntetider i vården). Analysen visar att under perioden mars–augusti 2020 genomfördes ca 30 procent färre operationer jämfört med motsvarande period 2017–2019. Under samma period ökade också antalet personer som väntat längre än vårdgarantins 90 dagar, framför allt när det gäller planerade operationer. Besök till den specialiserade vården minskade med 14 procent och till primärvården med 15 procent. Enligt Socialstyrelsen har det i vissa regioner också skett ett minskat remissflöde från primärvården till specialiserad vård. En återhämtning skedde mot slutet av 2020 vad gäller operationsvolymer, men de regionala variationerna var stora. I vecka 42 varierade operationsproduktionen mellan 72 och 115 procent av en normalvecka.

4 Undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård

4.1 Undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård behöver finnas kvar efter utgången av 2021

Förslag: Bedömningen av arbetsförmågan mot normalt

förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts.

För tid efter det att vården eller rehabiliteringen har slutförts ska dock undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete inte gälla.

En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat.

Skälen för förslaget: Utbrottet av covid-19 har inneburit en krävande omställning för hälso- och sjukvården och nödvändiga prioriteringar har behövt göras för att säkerställa omhändertagandet av patienter med covid-19. Som en följd av detta har ett stort antal vårdinsatser behövt ställas in eller skjutas upp.

Enligt 2 kap. 5 a § socialförsäkringsbalken kan regeringen, vid extraordinära händelser i fredstid, meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser bl.a. om sjukpenning. Som framgår ovan har

Ds

regeringen med stöd av denna upplysningsbestämmelse beslutat att bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts. Bestämmelserna om detta finns i förordningen (2020:711) om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19. Bestämmelserna gäller t.om. den 30 juni 2021. Regeringen har i vårändringsbudgeten för 2021 (prop. 2020/2021:99) framfört sin avsikt att förlänga bestämmelsernas giltighetstid t.o.m. den 31 december 2021.

Under sommaren och tidig höst 2020 skedde en viss återhämtning i hälso- och sjukvården, bl.a. kunde de flesta regioner återuppta stora delar av sin normala operationsverksamhet. Dock har smittspridningen ökat igen vilket inneburit att situationen återigen är ansträngd för hälso- och sjukvården. Resurser har behövt prioriteras till vård av patienter med covid-19 och regionerna har återigen behövt ställa in och skjuta upp planerad vård, vilket lett till att sjukskrivningstiderna förlängts för dem som väntar på sådana insatser.

Sannolikt kommer belastningen inom hälso- och sjukvården att minska under hösten till följd av vaccineringen. Det kan trots detta ta tid innan situationen inom hälso- och sjukvården helt har normaliserats och vårdköerna avarbetats. Det kan således fortfarande under 2022 finnas försäkrade som fått sjukperioden förlängd på grund av att nödvändiga insatser från hälso- och sjukvården har behövt skjutas upp av covid-19-relaterade skäl. Undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård bör därför gälla även under 2022.

Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om sjukpenning gäller enligt den ovan nämnda upplysningsbestämmelsen vid extraordinära händelser i fredstid. Samhällsstörningen på grund av spridningen av sjukdomen av covid-19 innebär att det pågår en extraordinär händelse i fredstid. Undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten

Ds

vård bör emellertid fortsätta att gälla även om spridningen av sjukdomen covid-19 inte kommer att kunna klassificeras som en extraordinär händelse i fredstid efter utgången av 2021. Den reglering som i dag finns i förordningen om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid- 19 bör därför föras in i socialförsäkringsbalken.

Det föreslås således att bedömningen av arbetsförmågans nedsättning mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp när den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid- 19. Detta ska göras om övervägande skäl talar för att den försäkrade kommer att återgå i arbete hos sin arbetsgivare i samma omfattning som gällde före sjukperioden i anslutning till sjukfallet. För tid efter det att vården eller rehabiliteringen har slutförts ska undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete inte gälla. En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat.

4.2 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Bestämmelserna ska träda i kraft den 1 januari 2022.

Bestämmelserna ska upphöra att gälla vid utgången av 2022. De upphävda bestämmelserna ska dock fortfarande gälla för sjukpenning som avser tid före utgången av 2022.

Skälen för förslaget: Den föreslagna lagregleringen ersätter de

bestämmelser som i dag finns i förordningen (2020:711) om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19. Förordningen ska enligt regeringens avisering i vårändringsbudgeten för 2021 (prop. 2020/21:99) gälla t.o.m. den 31 december 2021. Det föreslås därför att lagändringen träder kraft den 1 januari 2022.

Bedömningen är att situationen inom hälso- och sjukvården normaliseras under 2022. Därför föreslås att bestämmelserna upphör att gälla vid utgången av 2022. De upphävda bestämmelserna bör fortfarande gälla för sjukpenning som avser tid före utgången av 2022.

Ds

5 Konsekvenser

5.1 Individen

Förslaget i denna promemoria bedöms ge de individer som berörs en möjlighet till hållbar återgång i arbete. Individerna kan slutföra sin vård och rehabilitering i den takt som insatserna kan erbjudas av hälso- och sjukvården. Alternativen skulle vara att individerna tvingas till en onödig omställning hos Arbetsförmedlingen eller till att återgå i arbete utan att pågående vård eller rehabilitering hunnit genomföras.

5.2 Offentliga sektorns finansiella sparande

Förslaget bedöms leda till ökade sjukpenningutgifter genom att fler personer kan uppbära sjukpenning under en längre tid. Utgiftsökningen på grund av möjligheten att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård har tidigare uppskattats till 55 miljoner kronor per månad. Uppgifter från Försäkringskassan om antalet individer som får sjukpenning med stöd av denna bestämmelse tyder på att utgiftsökningen har överskattats.

Det är svårt att dra några generella slutsatser om den framtida utgiftsutvecklingen av de uppgifter som Försäkringskassan har redovisat eftersom antalsuppgifterna har påverkats av genomförda regeländringar. Exempelvis pausades Försäkringskassans bedömningar mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i sjukperioden tillfälligt fr.o.m. den 21 december 2021 t.o.m. den 14 mars 2020. Under perioden aktualiserades undantaget endast för sjukfall som är längre än 365 dagar.

Mot bakgrund av osäkerheterna kring utgiftsutvecklingen bedöms utgifterna för förslagen också fortsättningsvis uppgå till 55

Ds

miljoner kronor per månad. Detta innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande påverkas negativt med 660 miljoner kronor. Det negativa sparandet gäller för år 2022 eftersom förslaget tidsbegränsas att endast gälla detta år.

5.3 Jämställdhet

Fler kvinnor än män är sjukskrivna. Förslaget bedöms därför i första hand beröra kvinnor. På sikt bedöms detta leda till att den ekonomiska jämställdheten ökar.

5.4 Försäkringskassan och övriga myndigheter

Den myndighet som närmast berörs av förslaget i denna promemoria är Försäkringskassan som ska tillämpa bestämmelsen i sin handläggning av sjukpenningärenden. Förslaget innebär att en bestämmelse som idag regleras i en tillfällig förordning nu ska regleras i lag. Förslaget tillämpas således redan i dag av Försäkringskassan. Därför bedöms inte förslaget ha några ytterligare konsekvenser för Försäkringskassans handläggning.

Bedömningen är att förslaget inte heller medför några konsekvenser för övriga myndigheter.

5.5 Övriga konsekvenser

Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för företagen, Sveriges internationella åtaganden, de integrationspolitiska målen, brottsligheten, för barnens situation eller miljön.

6 Författningskommentar

6.1 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

27 kap.

49 a § Om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts, gäller inte bestämmelserna om bedömning av arbetsförmågans nedsättning i 48 och 49 §§. För en försäkrad som är arbetstagare ska annat tillgängligt arbete hos arbetsgivaren likställas med den försäkrades vanliga arbete.

För tid efter det att vården eller rehabiliteringen har slutförts gäller dock 48 och 49 §§.

En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat.

Paragrafen är ny och innehåller undantag från bestämmelserna om bedömning av arbetsförmågan i 48 och 49 §§. Bestämmelserna i paragrafen har hittills funnits i förordningen (2020:711) om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19. Paragrafen gäller för alla försäkrade som har ett förvärvsarbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare. Om 48 och 49 §§ inte gäller, ska arbetsförmågan i stället bedömas enligt 46 och 47 §§.

Av första stycket första meningen framgår att 48 och 49 §§ inte gäller, om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts. Med ”försenats på grund av effekter av sjukdomen covid- 19” avses dels att den försäkrades vård eller rehabilitering har skjutits

Ds

upp på grund av den belastning som covid-19 har inneburit för hälsooch sjukvården (den s.k. vårdskulden), dels att vård eller rehabilitering har skjutits upp på grund av att den försäkrade själv har drabbats av sjukdomen covid-19. Vad gäller beviskravet övervägande skäl, se prop. 2020/21:78 s. 21. Enligt andra meningen i första stycket ska för en försäkrad som är arbetstagare annat tillgängligt arbete hos arbetsgivaren likställas med den försäkrades vanliga arbete. Bestämmelsen innebär att bedömningen av huruvida den försäkrade kan förväntas återgå i arbete när vården eller rehabiliteringen har slutförts ska göras i förhållande till sådant arbete som avses i 46 och 47 §§.

Av andra stycket följer att undantaget enligt första stycket inte längre gäller när vården eller rehabiliteringen har slutförts.

Tredje stycket innehåller en presumtionsbestämmelse för Försäkringskassans handläggning. Bestämmelsen innebär att en försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat.

Övervägandena finns i avsnitt 4.1.

Ikraftträdandebestämmelse

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Av bestämmelsen framgår att lagändringen träder i kraft den 1 januari 2022.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

6.2 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Lagändringen innebär dels att 27 kap. 49 a § (se ovan) upphör att gälla den 1 januari 2023, dels att den upphävda bestämmelsen fortfarande gäller för sjukpenning som avser tid före utgången av 2022.

Övervägandena finns i avsnitten 4.1 och 4.2.