Obligatorisk identitetskontroll vid resa med passagerarfartyg

Promemoria

Obligatorisk identitetskontroll vid resa med passagerarfartyg

Under våren 2022 infördes en skärpning av kravet på skyldigheten att registrera uppgifter om ombordvarande på passagerarfartyg efter kontroll av giltig identitetshandling. Skärpningen innebar att man tog bort begränsningen om att detta bara skulle gälla om det fanns skäl att anta att uppgifter som lämnats utan att styrkas med identitetshandling kunde vara oriktiga. Den införda skärpningen förlängdes i augusti 2022 och skulle upphöra att gälla den 31 december 2022. Ännu en förlängning beslutades i december 2022 och denna upphör att gälla den 30 juni 2023. I samband med den senaste förlängningen infördes också en begränsning av skärpningen för resor som startar i Sverige. Denna promemoria innehåller ett förslag att förlänga den nu gällande ordningen till och med den 31 december 2023.

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1824) om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438)

Härigenom föreskrivs att förordningen (2022:1824) om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) ska utgå.

1.2 Förslag till förordning om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 a § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) ska ha följande lydelse.

2 kap.

3 a §

Sådan skyldighet att registrera uppgifter om ombordvarande som avses i

föreskrifter som meddelats med stöd av 3 § ska uppfyllas efter kontroll av

giltig identitetshandling med fotografi. Detta gäller inte för registrering av

personer under 18 år som reser i sällskap med förälder som kan uppvisa

en giltig identitetshandling med fotografi.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

Senaste lydelse 2022:1823.

2 Bakgrund

Trafik med passagerarfartyg till Sverige från hamnar i andra länder bedrivs av ett antal rederier. I samband med de flyktingströmmar som för tillfället finns i Europa ställs vissa av dessa rederier inför särskilt svåra utmaningar som inte finns under mer normala förhållanden.

Inom EU gäller rådets direktiv nr 98/41/EG av den 18 juni 1998 om registrering av personer som färdas ombord på passagerarfartyg som ankommer till eller avgår från hamnar i gemenskapens medlemsstater. Direktivet syftar enligt artikel 1 till att höja säkerheten och öka möjligheterna att rädda passagerare och besättning ombord på passagerarfartyg som trafikerar hamnar i gemenskapens medlemsstater samt att säkerställa att sjöräddningsarbetet och de vidare efterverkningarna av en olycka kan hanteras effektivare.

Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om att uppgifter om passagerarna ska registreras för samtliga passagerarfartyg. Det är fråga om olika uppgifter som rör passagerarnas identitet. Erfarenheter har visat att en effektiv sjöräddningsinsats kräver tillgång till tillförlitliga uppgifter om personerna ombord.

År 2015 infördes en skyldighet att registrera uppgifter om ombordvarande efter kontroll av giltig identitetshandling med fotografi i 2 kap. 3 a § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Detta gällde dock bara om det för passagerarfartygets resa fanns skäl att anta att uppgifter som lämnats utan att styrkas med identitetshandling kunde vara oriktiga. Vissa lättnader för personer under 18 år infördes också. Den 28 mars 2022 trädde en ändring av bestämmelsen i kraft. Den innebär att skyldigheten att kontrollera giltig identitetshandling med fotografi gjordes obligatorisk. Lättnaden för personer under 18 år behölls dock. För resor mellan svenska hamnar behölls ordningen från 2015. Skärpningen skulle ursprungligen upphöra att gälla den 1 september 2022, men förlängdes i augusti 2022 till att upphöra att gälla den 31 december 2022. Ännu en förlängning beslutades i december 2022 och denna upphör att gälla den 30 juni 2023. Då infördes också en begränsning för resor som startar i Sverige.

3 Registrering ombord på passagerarfartyg

Förslag: Skyldigheten att registrera uppgifter om ombordvarande efter kontroll av giltig identitetshandling med fotografi, oavsett om det finns skäl att anta att uppgifterna kan vara oriktiga eller inte, ska fortsätta att gälla till och med den 31 december 2023. Den begränsning av skärpningen som gäller för resor mellan svenska hamnar eller resor som startar i Sverige ska fortsätta att gälla till och med samma datum.

Skälen för förslaget: I 7 kap. 2 § 2 fartygssäkerhetslagen (2003:364) finns ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att registrera uppgifter om ombordvarande på passagerarfartyg. I 2 kap. 3 §

fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) har Transportstyrelsen bemyndigats att meddela sådana föreskrifter. De myndighetsföreskrifter som gäller på området finns i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg (TSFS 2016:102).

Av 3 § i de nämnda myndighetsföreskrifterna framgår att samtliga passagerare ombord på ett passagerarfartyg ska räknas före fartygets avgång. Före avgång ska uppgifter om antalet ombordvarande, med undantag av personer som är upptagna på fartygets besättningslista, lämnas till befälhavaren och till den registreringsansvarige. Av 4 § framgår bl.a. att om ett passagerarfartyg ska genomföra en resa som från avgångshamnen till nästa anlöpshamn överstiger 20 nautiska mil ska efternamn, förnamn, kön, födelsedatum och nationalitet registreras för samtliga ombordvarande. Undantag gäller dock för personer som är upptagna på fartygets besättningslista. Uppgifterna ska samlas in före avgång och lämnas till registreringsansvarig när fartyget avgår. Under inga omständigheter får uppgifterna lämnas mer än 15 minuter efter avgång. Det är alltså fråga om olika slag av uppgifter om passagerarna som typiskt sett framgår av en identitetshandling.

Den skärpning av fartygssäkerhetsförordningen som infördes den 28 mars 2022 motiverades i promemorian Obligatorisk identitetskontroll vid resa med passagerarfartyg (I2022/00611) enligt följande:

En stor mängd flyktingar rör sig för tillfället genom Europa, vilket kan

innebära betydande svårigheter i samband med registreringen av upp-

gifter om ombordvarande. Det kan handla om svårigheter vid ombord-

stigning, när passagerare inte kan visa upp någon form av identifikation,

vilket innebär en stor risk för oordning och oreda vid terminalerna, där

kontrollen väsentligt försvåras. De oroliga förhållandena kan därmed

också innebära en ökad risk för sjösäkerheten i vid mening, t.ex. i sam-

band med eventuella tillbud och olyckor. En korrekt passagerarlista är

av betydelse bl.a. för att underlätta identifieringen i samband med en

sjöolycka.

Den förlängning av skärpningen som beslutades i augusti 2022 motiverades i promemorian Obligatorisk identitetskontroll vid resa med passagerarfartyg (I2022/01518) enligt följande:

Mängden människor på flykt som rör sig genom Europa är fortsatt stor

och den geopolitiska utvecklingen framåt som påverkar dessa migra-

tionsströmmar är fortsatt osäker. Det finns därför fortfarande en risk för

sjösäkerheten.

Den förlängning av skärpningen som beslutades i december 2022 i promemorian Obligatorisk identitetskontroll vid resa med passagerarfartyg (I2022/02107) motiverades med att skälen för skärpningen fortfarande var aktuella.

Med anledning av Rysslands invasion av Ukraina beslutade Europeiska unionens råd den 4 mars 2022 att fastställa att det föreligger en massiv tillströmning till unionen av fördrivna personer som har tvingats lämna Ukraina (rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv

2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs). Därigenom aktiverades rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, det s.k. massflyktsdirektivet. Det tillfälliga skyddet gäller enligt direktivet inledningsvis i ett år och kan därefter förlängas automatiskt med sex månader i taget i högst ett år. Det tillfälliga skyddet som har införts med anledning av Rysslands invasion av Ukraina har förlängts automatiskt med en sexmånadersperiod. Europeiska kommissionen har meddelat att man inte avser att lägga förslag om att upphäva skyddet och att det därför automatiskt kommer att förlängas till den 4 mars 2024. Europeiska unionens råd kan därefter besluta att förlänga det tillfälliga skyddet ytterligare med upp till ett år.

Rysslands invasion av Ukraina har fått till följd att Europa befinner sig i den största flyktingkrisen sedan andra världskriget. Mängden människor på flykt som rör sig genom Europa är alltjämt stor och den geopolitiska utvecklingen framåt som påverkar dessa migrationsströmmar är fortsatt osäker. Det finns därför fortfarande en risk för sjösäkerheten. Skälen som motiverade skärpningen och de tidigare förlängningarna av skärpningen är således fortfarande aktuella. Den skärpning som infördes våren 2022 och sedan förlängts bör därför inte upphöra att gälla den 30 juni 2023 utan i stället fortsätta att gälla till och med den 31 december 2023 för att ytterligare säkra riktigheten i de registrerade uppgifterna. Denna risk bedöms dock inte, liksom vid den senaste förlängningen, finnas för internationella resor som startar i en svensk hamn och den begränsningen bör därför bibehållas. Detsamma gäller begränsningen för resor mellan svenska hamnar.

I sammanhanget bör det framhållas att skyldigheter som följer av 7 kap. 2 § 2 fartygssäkerhetslagen är straffsanktionerade enligt 8 kap. 3 § 2 i den lagen. Av denna straffbestämmelse följer att redare och befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg som har meddelats med stöd av 7 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen döms till böter. Om en enskild resenär inte kan styrka sin identitet, får han eller hon inte gå ombord. Detta följer av att befälhavaren och redaren svarar under straffansvar för att identitetskontrollen utförs för ombordvarande.

4 Ikraftträdande

Förslag: Den tidigare införda skärpningen av fartygssäkerhetsförordningen ska upphöra att gälla den 31 december 2023. Efter detta datum ska de regler som gällde före den 28 mars 2022 åter gälla.

Skälen för förslaget: Det är för tillfället svårt att förutse i vilken utsträckning den mängd migranter och människor på flykt som för tillfället rör sig i Europa kommer att söka sig till sjötrafik som berör Sverige. Det är framför allt svårt att utesluta att stora ökningar av antalet färjepassagerare kan komma att inträffa även i närtid. Den skärpning av

kravet på identitetskontroller som infördes under våren 2022 bör därför upphöra att gälla först den 31 december 2023. Under förutsättning att omvärldssituationen medger det bör dock därefter det rättsläge som gällde före den 28 mars 2022 åter gälla.

5 Konsekvenser

Den reglering i fartygssäkerhetsförordningen som gällde före skärpningen i mars 2022 innebar att det fanns en risk för att inte alla passagerares identitet kontrollerades på alla resor. Om en sjöolycka eller annan incident skulle inträffa till sjöss kunde därför den exakta kunskapen om vilka som faktiskt var ombord äventyras. Även hanteringen av efterverkningarna av en olycka kunde försvåras. Med skärpningen om obligatorisk identitetskontroll undanröjdes dessa svagheter. En eftersträvansvärd konsekvens av förslaget var alltså att sjösäkerheten höjdes, vilket alla inblandade gynnas av.

Obligatorisk identitetskontroll omfattar färjeresor som överstiger 20 nautiska mil. Efter uppgifter från ett flertal rederier under mars 2022 kunde det konstateras att förslaget inte antogs medföra några större ekonomiska konsekvenser för de rederier som bedriver trafik på Sveriges hamnar. Berörda rederier hade redan ett system för identitetskontroll på plats och utförde kontroller av de flesta passagerare. Från mars 2022 fram till och med den 31 december 2022 genomförde rederierna, i och med skärpningen, identitetskontroller på samtliga passagerare. I samband med förlängningen i december 2022 beslutades också en begränsning för resor som startar i Sverige vilket alltså innebär att identitetskontroller nu inte behöver utföras på resenärer som lämnar Sverige. Förslagen i denna promemoria innebär en fortsättning av den ordningen. Även fortsättningsvis kommer alltså reglerna att innebära en viss lättnad för branschen jämfört med vad som tidigare gällt.

Transportstyrelsen berörs, eftersom myndigheten ska utöva tillsyn av regleringen. Dock sågs inte den tidigare förordningsändringen medföra behov av någon direkt utökad tillsyn, varför det inte medförde några budgetära eller andra konsekvenser för Transportstyrelsen. Statsbudgeten bedömdes inte påverkas av förslaget. Förslaget i denna promemoria bedöms således rymmas inom befintliga ekonomiska ramar.

Den geopolitiska utvecklingen i Sveriges närhet bedöms fortsatt vara osäker och det kan, med kort varsel, finnas risk för ett ökande antal människor som i hamnområden och hamnterminaler skulle kunna påverka ordningen. Denna risk gäller främst i hamnar varifrån fartyg avgår till Sverige.