angående fortsatt giltig¬ het av gällande skattcgruppering m. m.

Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

Nr 68.

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående fortsatt giltighet av gällande skattcgruppering m. m.; given Stockholms slott den 12 februari 1943.

Kungl. Majit vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bifalla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

GUSTAF.

Ernst Wigforss.

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 12 februari 1943.

Närvarande:

Statsministern Hansson, ministern för utrikes ärendena Gunther, statsråden Pehrsson-Bramstorp, Westman, Wigforss, Möller, Sköld, Eriksson, Bergquist, Bagge, Andersson, Domö, Rosander, Gjöres, Ewerlöf.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anför chefen för finansdepartementet, statsrådet Wigforss.

På våren 1939 uppdrog Kungl. Majit åt socialstyrelsen att utföra en undersökning rörande de lokala olikheterna i levnadskostnaderna, vilken var avsedd att läggas till grund för nya dyrortsgrupperingar såväl i löne- och pensionshänseende som beträffande de skattefria ortsavdragen. Uppdraget hade föregåtts av en allmän, av 1936 års lönekommitté verkställd utredning rörande de lämpliga grunderna för mätningen av de lokala olikheterna i levnadskostnaderna (SOU 1937: 32). I samband med beslut om lönereglering för civilförvaltningen hade riksdagen (skriv, nr 388/1938) tagit ställning till de av lönekommittén förordade principerna för undersökningen. Kommitténs förslag, som innebar ett fullständigande och förbättrande av mät- Bihang till riksdagens protokoll 1943. 1 sami. Nr 68—69. 1

2 Kungl. Maj.ts proposition nr 68.

ningsmetoderna, särskilt i fråga örn beräkningen av bostadskostnaderna, hade riksdagen funnit i allt väsentligt förtjänt att vinna beaktande vid det kommande dyrortsgrupperingsarbetet.

Prisutvecklingen efter krigsutbrottet medförde emellertid sådana förskjutningar i de lokala prisförhållandena, att ett uppskov med den beslutade prisinsamlingen ansågs lämpligt. Frågan om uppskov underställdes 1939 års urtima och 1940 års lagtima riksdagar genom propositioner örn förlängd giltighet av gällande skattegruppering (prop. nr 26/1939 U och 146/1940 L). Den förra propositionen avsåg förlängning till utgången av år 1941 och den senare till utgången av år 1942. Båda förslagen biföllos av riksdagen (skriv, nr 68/1939 U och 330/1940 L). Riksdagen anslöt sig därvid till den av mig uttalade uppfattningen, att en dyrortsgruppering, grundad på de efter krigsutbrottet inträdda förskjutningarna i prisförhållandena, skulle för en avsevärd tid framåt binda löne- och skattesystemen vid en sannolikt tillfällig lokal prissituation och näppeligen kunde väntas ge ett tillfredsställande resultat eller ens leda till en rättvisare avvägning olika orter emellan än vad gällande grupperingar innebure.

Den i levnadskostnadsundersökningen ingående hyresräkningen fullföljdes däremot i avsedd ordning. Kungl. Majit utfärdade den 8 september 1939 kungörelse (nr 644) angående uppgifter för hyresräkning å vissa orter i sammanhang med mantalsskrivningen för år 1940. I samband med hyresräkningen utfördes tvenne specialundersökningar, nämligen av byggnads- och bostadskostnaderna på landsbygden och av de hyror, som hyresåret 1939/40 betalades av befattningshavarna inom vissa ämbetsverk och kårer.

Genom proposition nr 218ll941, vari anslag å tillhopa 45,000 kronor äskades till undersökning av de lokala olikheterna i levnadskostnaderna år 1941, förelädes riksdagen ånyo dyrortsgrupperingsfrågan. Socialstyrelsen hade i skrivelse den 10 april 1941 efter övervägande av, å ena sidan, olägenheterna att vidhålla gällande dyrortsgruppering oförändrad och, å andra sidan, vanskligheterna av att i dåvarande läge genomföra en allmän prisundersökning föreslagit, att en ny dyrortsgruppering på grundval av ett hela landet omfattande prismaterial snarast skulle verkställas. I viss anslutning till socialstyrelsens förslag förordade jag i nämnda proposition, att den erforderliga allmänna prisundersökningen omedelbart skulle komma till utförande. Ställningstagandet till spörsmålet, om på grundval därav borde verkställas en fullständig omgruppering av orterna i riket eller endast de provisoriska omflyttningar av enstaka orter, som syntes motiverade enligt de bedömningsgrunder, vilka brukat tillämpas vid justeringar av en dyrortsgruppering under dess giltighetstid, fann jag böra uppskjutas, tills den föreslagna prisundersökningen utförts.

Till stöd för detta ståndpunktstagande till frågan om utförandet av prisundersökningen och dyrortsgrupperingarna framhöll jag i huvudsak följande.

De betänkligheter, som tidigare föranlett uppskov med prisinsamlingen, göra sig alltjämt gällande. Å andra sidan synas de skäl, som socialstyrelsen

Kungl. Maj.ts proposition nr 68.

anfört mot ett ytterligare anstånd med den för en ny gruppering nödvändiga prisinsamlingen, vara av sådan styrka, att åtgärder i enlighet med socialstyrelsens förslag nu måste övervägas. Styrelsen har bland annat anfört, att gällande grupperingar, som grunda sig på sju år gammalt prismaterial, med tiden torde ha blivit allt mindre rättvisande, särskilt för enstaka orter, där exempelvis lokala industriföretag utvecklats eller militärförläggningar tillkommit. För att man tillfredsställande skulle kunna genomföra härav betingade uppflyttningar av berörda orter •—• vilket styrelsen tillstyrkt endast i undantagsfall av alldeles exceptionell lokal prisutveckling — erfordras, efter vad styrelsen anfört, ett omfattande prismaterial, helst från hela landet. Vidare har styrelsen framhållit, att det för varje år måste bli allt svårare att sammanställa de nu i huvudsak färdiga resultaten från hyresräkningen och därtill fogade specialundersökningar med senare insamlade prisuppgifter.

Socialstyrelsen synes närmast ha tänkt sig att den föreslagna undersökningen skulle utmynna i allmänna omgrupperingar, som sedermera, när mera normala förhållanden inträtt, skulle få ersättas med nya, baserade på material utvisande då rådande, stabiliserade prisrelationer. I anledning härav vill jag erinra örn de betänkligheter, som vid den nyss berörda principbehandlingen av dyrortsgrupperingsfrågan anfördes mot periodiska omgrupperingar, företagna efter mekaniska regler under löpande löneregleringsperiod. Det synes mig obestridligt, att täta omgrupperingar böra såvitt möjligt undvikas. I synnerhet vid rådande prisutveckling kan en fullständig revision av ortsgrupperingen enligt gängse principer leda till obilliga resultat. Jag är därför icke beredd att tillstyrka, att fullständiga dyrortsgrupperingar med provisorisk giltighet nu genomföras, med mindre förskjutningar i de lokala prisrelationerna inträtt i sådan omfattning, att nu gällande grupperingar ge ett allmänt sett otillfredsställande resultat. Om så ej är fallet, torde man böra begränsa sig till att provisoriskt vidtaga de omflyttningar av enstaka orter som synas motiverade enligt de bedömningsgrunder som brukat tillämpas vid justeringar av en dyrortsgruppering under dess giltighetstid. I detta sammanhang torde få erinras, att förändringarna i de metoder som tillämpas vid ifrågavarande beräkningar — särskilt i vad angår bostadsposten och budgetens komplettering — torde komma att minska dyrortsskalans spännvidd. Därvid måste givetvis beaktas, att hittills tillämpade beräkningssätt otvivelaktigt inneburit en överskattning av de lokala levnadskostnadsskillnaderna, men att å andra sidan löneskalans spännvidd gjorts betydligt mindre än dyrortsskalans.

Med hänsyn till den ovisshet som föreligger om nu rådande prisgeografiska förhållanden kan emellertid ett val mellan angivna lösningar träffas, först sedan en undersökning av den föreslagna typen verkställts och material erhållits för bedömning av gällande dyrortsgrupperingars förhållande till de aktuella levnadskostnadsolikheterna. Ehuru jag icke är beredd att taga ställning till frågan, örn provisoriska dyrortsgrupperingar nu böra ske, tillstyrker jag därför, att den för sådana grupperingar nödvändiga prisundersökningen kommer till omedelbart utförande. Den torde kunna ske i huvudsak enligt de linjer, som föreslagits av socialstyrelsen.

Riksdagen anslöt sig lill förslaget om utförande av undersökningen rörande de lokala prisrelationerna (skriv, nr 302). Huruvida och i vad mån en revision av dyrortsgrupperingen i samband därmed skulle äga rum, borde enligt riksdagens mening bli beroende av resultatet av nämnda undersökning. Jämväl i avseende å omfattningen och formerna för pri.sundersök-

4 Kungl. Maj:ts proposition nr 68-

ningen godkände riksdagen Kungl. Maj:ts förslag. I samband härmed tog riksdagen ställning till tre motioner i dyrortsgrupperingsfrågan. I två av dessa (I: 150 och II: 132) påyrkades en skyndsam allmän utredning i syfte att få till stånd en utjämning mellan grupperna såväl beträffande löner och pensioner som vid beskattningen under det att i den tredje motionen (II: 175) påyrkades en förutsättningslös utredning i ämnet. I sitt av riksdagen sedermera godkända utlåtande (nr 140) avböjde statsutskottet i dåvarande läge motionärernas förslag men förutsatte i anslutning till ett av socialstyrelsen avgivet yttrande över motionerna att de i dessa framförda synpunkterna skulle beaktas vid prisundersökningens planläggning och utförande, i den mån så läte sig göra.

Genom beslut den 23 maj 1941 anbefallde Kungl. Majit socialstyrelsen att under tiden 16—21 juni 1941 verkställa den för levnadskostnadsundersökningen erforderliga prisinsamlingen samt fastställde till efterrättelse en av socialstyrelsen föreslagen, av länsstyrelserna tidigare granskad förteckning över de orter, som jämte samtliga städer, köpingar, municipalsamhällen och landskommuner skulle särskilt undersökas vid nämnda levnadskostnadsundersökning. Prisinsamlingen omfattade enligt detta beslut 117 städer, 287 köpingar och municipalsamhällen, 2,353 landskommuner och 1,099 särorter, eller tillhopa i runt tal 3,850 orter.

Genom kungörelse den 9 maj 1941 (nr 245) utfärdade Kungl. Majit föreskrifter örn skyldighet för kommunal-, municipal- och köpingsnämnder å landet samt drätselkammare i städerna att enligt av socialstyrelsen givna föreskrifter införskaffa uppgifter om levnadskostnaderna å orten. För kommuner med mera än 1,500 invånare föreskrevs, att särskilda prisinsamlingsnämnder skulle tillsättas att medverka vid inhämtandet av uppgifterna. Dessa nämnder skulle bestå av lika antal representanter för arbetsgivare och löntagare såsom ledamöter samt en opartisk ordförande. Inom mindre kommuner gjordes tillsättningen av sådan nämnd beroende av örn detta påkallades inom viss tid av kommunmedlem eller eljest befunnes lämpligt. De insamlade prisuppgifterna skulle av den kommunala myndigheten hållas tillgängliga för granskning av allmänheten under minst åtta dagar. Efter prövning av inkomna anmärkningar hade myndigheten sedan att insända prisuppgifter jämte anmärkningar till socialstyrelsen. För fall, där socialstyrelsen funne sig böra avvika från kommunalmyndighetens uppfattning, föreskrevs, att meddelande härom skulle lämnas myndighet med rätt för denna att inkomma med erinringar.

Genom kungörelse den 26 september 1941 (nr 778) förordnade Kungl. Majit vidare örn utförande under kristidsnämndernas medverkan av partiell hyresräkning på ett antal representativa orter, tillhopa närmare 90 stycken. Genom denna undersökning, som närmast motiverades av behovet av övervakning av bostadsmarknaden, erhöllos uppgifter till komplettering av det genom den allmänna hyresräkningen på hösten 1939 inhämtade materialet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

5 Med skrivelse den 20 maj 1942 avgav socialstyrelsen redogörelse för den anbefallda undersökningen rörande de lokala olikheterna i levnadskostnaderna. För närmare kännedom om vid undersökningen tillämpade metoder och erhållna resultat får jag utöver i det följande lämnade uppgifter hänvisa till innehållet i skrivelsen, som finnes tryckt i Sociala meddelanden för år 1942, häfte 5 (sid. 397—421).

Genom beslut den 30 juni 1942 anbefallde Kungl. Majit socialstyrelsen att inkomma med förslag till riktlinjer för allmänna omgrupperingar av orterna i riket efter de konstaterade lokala olikheterna i levnadskostnader samt att därefter enligt de direktiv, som lämnades av chefen för finansdepartementet, utarbeta förslag till sådana grupperingar. I samma beslut förklarade Kungl. Majit sig vilja senare taga ståndpunkt till frågan, huruvida levnadskostnadsundersökningen skulle läggas till grund för fullständiga omgrupperingar av orterna i riket eller utnyttjas för partiell revision av gällande grupperingar,

I skrivelse den 17 oktober 1942 har socialstyrelsen framlagt förslag till riktlinjer för allmänna löne- och skattegrupperingar. Skrivelsen innehåller tre alternativa förslag till gruppgränsbestämningar för allmän omgruppering av orterna, men understryker samtidigt de stora vanskligheter, som varje allmän omgruppering med ty åtföljande nedflyttningar av orter måste innefatta under en period av stigande priser.

I anledning av socialstyrelsens förslag ha till finansdepartementet inkommit skrivelser från en mångfald olika orter och sammanslutningar, varjämte ett flertal deputationer muntligen framfört sina önskemål i frågan vid uppvaktningar hos mig.

Prövningen av socialstyrelsens sistnämnda förslag förutsätter ett ståndpunktstagande till frågan, om fullständiga omgrupperingar skola verkställas på grundval av den utförda levnadskostnadsundersökningen eller om endast en partiell revision av gällande grupperingar för närvarande skall komma till stånd. Detta spörsmål torde jag nu få anmäla för Kungl. Majit. Som underlag för prövningen av frågan må inledningsvis lämnas en kort redogörelse för huvudresultaten av den utförda levnadskostnadsundersökningen i anslutning till den av styrelsen lämnade framställningen.

Undersökningen av levnadskostnadernas lokala olikheter år 1941.

Förbättrade metoder.

Den nu framlagda levnadskostnadsundersökningen har särskilt i två avseenden utförts med hjälp av förbättrade beräkningsmetoder i förhållande till motsvarande tidigare undersökningar, nämligen i fråga om beräkningen av bostadsposten samt av beklädnad och »övriga utgifter». Beträffande den närmare motiveringen för båda dessa metodförändringar må hänvisas till den grundläggande utredning i ämnet, som verkställts av 1936 års lönekommitté (SOU 1937:32). Såsom en betydelsefull nyhet, ägnad att skapa ökad tilltro och förståelse för undersökningens resultat, förtjänar även att nämnas

6 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

den tidigare berörda medverkan vid prisinsamlingen, som tillförsäkrats de av lönegrupperingen närmast berörda medborgargrupperna.

Bostadsposten. Beräkningen av bostadsposten, för vilken uppställts kravet att kostnaderna för likvärdiga bostäder på olika orter skola jämföras, bygger på två olika undersökningar, dels en bearbetning av de vid hyresräkningarna inhämtade uppgifterna om bostadshyrorna å orter med utpräglad hyresmarknad, dels en kompletterande undersökning avseende byggnadskostnaderna för en egnahemsbostad. Tidigare beräkningar av bostadsposten ha grundats på uppgifter om hyreskostnaderna för efter de olika orternas förhållanden medelgoda bostäder, vilket medfört, att den lägre bostadsstandarden i samhällen med omodern bebyggelse och å landsbygden påverkat mätningsresultatet.

För att tillgodose kravet på likvärdig standard vid jämförelse mellan hyresräknade orter inbördes har vid bostadspostens beräkning icke tagits hänsyn till hyresuppgifter för lägenheter, där någon av följande brister förelegat: 1) golvets nivå mindre än 30 cm över marken; 2) rumshöjden lägre än 2.1 m; 3) något av boningsrummen utan uppvärmningsanordning; 4) avsaknad inom lägenheten av både vatten- och avloppsledning.

För orter, å vilka vid hyresräkningen redovisats minst 50 hyreslägenheter utan dylika brister, har på följande sätt uträknats en genomsnittlig standardräknad nettohyra per eldstad för sådana lägenheter omfattande ett rum och kök, två rum och kök samt tre rum och kök. Som rum ha i regel icke betraktats smårum med en golvyta understigande 9 kvm. Nämnda lägenhetstyper ha var för sig indelats i tre olika kvalitetsklasser, nämligen lägenheter med centralvärme och enskilt badrum, lägenheter med centralvärme men utan enskilt badrum och lägenheter utan centralvärme. För envar av dessa nio olika grupper har särskilt uträknats medelhyran (exklusive värmekostnad) per eldstad. Medelhyran per eldstad för orten i dess helhet har därefter beräknats med utgångspunkt från att de nio lägenhetsgrupperna1 varit representerade å orten i samma utsträckning som grupperna faktiskt förekommit å samtliga de 327 orter, för vilka hyrestal på detta sätt kunnat beräknas. Bostadsposten i levnadskostnadsundersökningen, som skall avse kostnaderna för tre eldstäder (vilket motsvarar två rum och kök), har för dessa orter upptagits med ett belopp lika med tre gånger nämnda medelhyra per eldstad. För några av orterna har dock skett en höjning, nämligen i de fall, där bostadsposten eljest understigit den för alla hyresräknade orter med 50—100 bristfria lägenheter inom vissa större landsområden standardräknade medelhyran för tre eldstäder. Sistnämnda medelhyror ha för de olika områdena beräknats till: Stockholms förortsområde 655 kr., östra Sverige i övrigt 455 kr., Småland och öarna 365 kr., södra Sverige 430 kr., västra Sverige 480 kr. och norra Sverige 450 kr.

Beträffande landsbygden och mindre orter, där hyresmarknaden har så ringa omfattning, att undersökningen icke kunnat grundas på material, inhämtat vid hyresräkningen, har bostadsposten — med stöd av den kompletterande utredningen rörande byggnadskostnaderna för en egnahemsbostad

1 Vid beräkningen har förutsatts, att minst sex av de nio iägenhetsgrupperna faktiskt funnits representerade å orten. Där hjTesuppgifter saknats för en, två eller högst tre av lägenhetsgrupperna eller för någon grupp funnits endast beträffande mindre än fyra lägenheter, har medelhyran för vederbörande grupp uppskattats med ledning av förhållandet mellan medelhyrorna för de olika grupperna inom vissa större landsdelar.

Kungl. Majus proposition nr 68.

— antagits lika med de nyss angivna standardräknade medelhyroma för samtliga hyresräknade orter med 50—100 hyreslägenheter inom vissa större landsområden. Vid nämnda utredning har jämförts byggnadskostnaderna för en egnahemsbostad av viss typ (tre rum och kök) å 124 orter, som deltagit i 1939 års hyresräkning, med motsvarande kostnader å 65 icke hyresräknade orter med övervägande jordbruksbefolkning. Den genomsnittliga skillnaden i byggnadskostnaderna inom olika landsdelar framgår av följande sammanställning:

Den genomsnittliga byggnadskostnaden å de icke hyresräknade orterna skulle sålunda ligga blott obetydligt lägre än i de hyresräknade orterna inom samma landsdel. Den största skillnaden, 4.7 procent, har beräknats för västra Sverige. Då de konstaterade skillnaderna i fråga om byggnadskostnader för en bostadslägenhet av enhetlig standard mellan hyresräknade och icke hyresräknade orter varit så obetydliga, har det som nämnts ansetts befogat att för samtliga icke hyresräknade orter inom en landsdel uppskatta bostadskostnaden till samma belopp som den standardräknade medelhyran för smärre hyresräknade orter i samma landsdel.

Det må anmärkas, att de sålunda upptagna kostnaderna för en lägenhet örn tre eldstäder å landsbygden ligga väsentligt högre än motsvarande tal vid 1934 års undersökning. Om man bortser från Stockholms förortsområde, ligga de nu antagna hyresmedeltalen mellan 365 och 480 kronor, medan 1934 års tal lågo mellan 250 och 300 kronor. Skillnaden betingas som nämnts av att man nu sökt jämföra kostnaderna för likvärdiga bostäder, medan den tidigare beräkningen för landsbygdens del byggde på uppskattningar av hyrorna för bostäder, som efter ortens förhållanden voro att betrakta som medelgoda. Givetvis äro de för bostadsposten nu upptagna siffrorna icke att uppfatta såsom karakteristiska för de faktiska bostadskostnaderna på landsbygden i allmänhet.

De genom vissa ämbetsverk m. m. införskaffade hyresuppgifterna beträffande sådana befattningshavare, som förhyrt bostad på landsbygden, visa relativt god överensstämmelse med de förut nämnda hyresmedeltalen.

Beklädnad och »övriga utgifter». 1934 års levnadskostnadsundersökning grundades på en ofullständig hushållsbudget, som förutom bostad, bränsle, lyse och skatter omfattade »övriga utgifter», representerade endast av kostnaderna för 40 kg såpa samt halvsulning och kläckning av 6 pär skor. Den då tillämpade budgeten har genom tillägg av posterna beklädnad och »övriga utgifter» kompletterats till en fullständig hushållsbudget, vilket verkat i utjämnande riktning på grund av att de nytillkomna posterna i betydande utsträckning betingat samma kostnader i hela riket. Sammansättningen av beklädnadsposten och posten »övriga utgifter» har hämtats från den vid beräkningen av levnadskostnadsindex använda hus-

8 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

hållsbudgeten, sådan, denna tedde sig, sedan den post för post framräknats till juni 1941.

Vid beräkning av kostnadssummorna beträffande beklädnad och »övriga utgifter» har med hänsyn till den betydligt större osäkerhet och ojämförbarhet olika orter emellan, som de från landskommunerna införskaffade prisuppgifterna för flertalet hilhörande varuslag företer i jämförelse med uppgifterna å t. ex. livsmedel, lyse och bränsle, ett generaliseringsförfarande ansetts motiverat. Härvid har huvudprincipen varit att man genom regionala uppdelningar sökt gruppera landskommunerna kring deras verkliga inköpsorter med ledning av de uppgifter, som lämnats av de kommunala myndigheterna vid prisinsamlingen. I brist på dylika upplysningar för en del kommuner lia dock genom uppgifter från närliggande kommuner och kartografisk undersökning av järnvägs- och bussförbindelser m. m. även dessa med ganska stor säkerhet kunnat hänföras till en bestämd region. Om tvekan rått mellan flera inköpsorter, har en kommun i allmänhet hänförts till den största av inköpsorterna. Detta förfaringssätt har särskilt tillämpats kring de största städerna såsom Stockholm, Göteborg och Malmö, där förstadsområdenas större orter ej ansetts böra bilda egna regioner utan hänförts till respektive storstäder. I norra delarna av landet föreligga speciella svårigheter på grund av de stora avstånden, vilka med nödvändighet medfört vidsträckta regioner. De orter, vilka ej betecknats som inköpsorter, ha erhållit meddelande örn till vilken inköpsort de ansetts böra hänföras. Efter erinringar från de kommunala myndigheternas sida lia vissa ändringar i den först upprättade indelningen fått vidtagas.

På grund av detta generaliseringsförfarande, vilket inskränkt prisområdena till cirka 200, har granskningen av de uppgivna priserna för kläder och »övriga utgifter» kunnat företagas efter ganska enkla metoder. De prisuppgifter, som lämnats av den kommunala myndigheten å en huvudort, lia jämförts med motsvarande uppgifter från närliggande inköpsorter. Hänsyn har vidare tagits till de prisuppgifter, som lämnats av de till respektive inköpsdistrikt hänförda kommunerna. Ändringar i de lämnade kommunala prisuppgifterna för dessa varuslag lia på grund härav måst företagas i relativt sett högre grad än beträffande prisuppgifterna för livsmedel m. m. Ändringarna lia jämväl betingats av svårigheterna att från olika orter erhålla uppgift på samma eller likvärdiga kvaliteter.

För ett par betydelsefulla poster, nämligen halvsulning och kläckning samt arbetshjälp i hemmet, ha enhetliga priser icke tillämpats inom regionerna, utan kommunernas prisuppgifter lia i regel använts utan omräkning.

Undersökningens huvudresultat.

Undersökningen har utmynnat i levnadskostnadstal för de 3,850 olika orterna, vilka angiva årskostnaderna i kronor vid prisläget i juni 1941 för den i hushållsbudgeten upptagna förbrukningen. Krontalen lia sedan omräknats till indextal, angivande kostnaderna å olika orter i promille av de för Stockholm beräknade levnadskostnaderna. För jämförelse nied 1934 års levnadskostnadsundersökning —- där indextalen angåvo orternas dyrhet i promille av ett särskilt framräkna! »riksmedeltal», varigtnom t. ex. Stockholm fick indextalet 1,426 — ha i den utarbetade förteckningen över de vid 1941 års undersökning beräknade indextalen för samtliga undersökta orter även upptagits 1934 års siffror, omräknade med Stockholms dåvarande levnadskostnadstal — 1,000.

Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

9 De undersökta orterna fördelade efter totalutgifternas beräknade storlek 1934 och

1941 (Stockholm = 1,000).

10 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

En översikt över spridningen av de sålunda beräknade indextalen enligt 1941 och 1934 års undersökningar lämnas i tabellen å föregående sida, som belyser sammanpressningen av ortsindextalen såväl mellan samtliga orter som inbördes mellan landskommuner, särorter å landsbygden och städer, köpingar och municipalsamhällen.

En jämförelse mellan indextalen för samtliga orter vid de båda undersökningarna utvisar, som av tabellen framgår, en avsevärt mindre spridning år 1941 än år 1934. De beräknade ortsindextalen lågo år 1934 mellan 1,011 och 527 — vilket betyder en skillnad av omkring 48 procent av det högsta indextalet — men år 1941 mellan 1,000 och 734, motsvarande en skillnad av ej fullt 27 procent. Sammanpressningen framträder även tydligt vid uppdelningen av orterna i olika kommuntyper.

En motsvarande jämförelse avseende kostnaderna för olika i budgeten ingående huvudposter utvisar en minskad spridning genomgående och icke endast för bostadsposten samt posterna beklädnad och »övriga utgifter», för vilka man kunde vänta en sammanpressning på grund av det ändrade beräkningssättet. För bostadsposten har skillnaden mellan dyraste och billigaste ort (i procent av kostnaderna å den förra) nedgått från 78 procent år 1934 till 69 procent år 1941. Livsmedelspostens spridning visar en motsvarande nedgång från 41 till 25 procent.

Socialstyrelsen har i sin skrivelse betonat, att den utjämning av ortsindextalen, som framträder vid jämförelsen mellan undersökningsresultaten år 1934 och 1941, till väsentlig del har sin grund i de ändrade beräkningsgrunderna, men att sammanpressningen även har reala orsaker. En faktisk utjämning av priserna har sålunda ägt rum mellan landets olika delar. Styrelsen spårar häri verkningarna av de senaste årens prisreglerande statliga jordbrukspolitik samt av de under de senaste åren tillkomna riksomfattande producentorganisationerna, vilkas insatser på livsmedelsmarknaden merendels verkat i prisutjämnande riktning.

För att närmare belysa dessa förhållanden ha företagits vissa beräkningar av livsmedelskostnademas stegring från år 1934 till år 1941 på 100 orter, representerande såväl olika landsdelar och ortstyper som dyrortsgrupper. Prismaterialet från de båda undersökningstillfällena har därvid jämförts med användande av den livsmedelsbudget, som brukades vid 1934 års prisundersökning. Genom att man utgått från samma förbrukning vid båda tillfällena, återspegla siffrorna endast prisförskjutningarna och icke ändringarna i konsumtionsvanorna under mellantiden. Mjölk- och matfettsrabatterna ha ej avdragits för år 1941. Resultatet av jämförelsen framgår av följande sammanställning, där orterna sammanförts till grupper, för vilka anges livsmedelskostnadernas procentuella stegring i medeltal.

Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

11 Sammanställningen antyder en markerad tendens till starkare stegring av livsmedelskostnaderna, ju längre ned på dyrortsskalan man kommer.

Såsom en sammanfattning av levnadskostnadsundersökningens resultat har socialstyrelsen i skrivelsen den 20 maj 1942 uttalat, att nu gällande ortsgrupperingar icke längre kunde bibehållas oförändrade, och i samband härmed anfört följande.

Det kan kanske synas ligga närmast till hands att överväga, huruvida man skulle kunna nöja sig med att företaga justeringar i de gällande grupperingarna. Prisstegringen har under de senaste 7 å 8 åren och särskilt under de 3 krigsåren icke gått likformigt fram över de olika orterna. I regel har prisökningen varit större inom de lägre ortsgrupperna än inom de högre. Vissa orter utvisa prishöjningar, betydligt större än de genomsnittliga. Man kan här i allmänhet spåra särskilda förhållanden, såsom en ny militärförläggning, industriell expansion eller dylikt. I och för sig kunde man tänka sig att med hänsyn till dylika ojämnheter i utvecklingen verkställa en omplacering inom nu gällande grupperingar. Ett dylikt justeringsförfarande är dock förenat med stora vanskligheter redan med hänsyn till de stora skillnaderna i 1934 och 1941 års prisnivå och även på grund av svårigheter att avgränsa ett visst prisstegringsområde, enär prisvågorna från en dylik expanderande ort sprida sig koncentriskt över allt större områden. Härtill kommer, att 1941 års undersökning utförts efter i väsentliga delar nya metoder och att det icke kan anses försvarligt att justera en gruppering, verkställd efter vissa metoder, med ledning av en undersökning, som gjorts efter andra metoder.

Under dessa omständigheter måste styrelsen bestämt avstyrka att den verkställda undersökningen utnyttjas för enbart en justering av gällande ortsgrupperingar. I stället böra nya dylika grupperingar utföras, och får socialstyrelsen sålunda för sin del uttala, att styrelsen anser den gjorda undersökningen utvisa, att behov av en dylik åtgärd föreligger.

Det må till sist understrykas, att den konstaterade sammanpressningen av prisnivån inom olika orter, ehuru den är betydande, enligt styrelsens mening dock på intet sätt gått så långt, att fog finnes för ett avskrivande av hela ortsgrupperingssystemet, varvid löner, skatteavdrag, folkpensioner, familjebidrag m. m. skulle komma att fastställas efter enhetliga för hela riket gemensamma grunder. Styrelsen finner tvärtom undersökningen utgöra en bekräftelse på behovet av ett dylikt system. Emellertid har sammanpressningen varit av sådan omfattning, att det torde böra övervägas, huruvida det är befogat att arbeta med så stort antal ortsgrupper (upp till 9), som nu förekommer inom vissa grupperingar.

12 Kungl. Maj.ts preposition nr 68.

Betydelsen av metodomläggningarna.

I syfte att få klarlagt hur stor del av ortsindextalens minskade spännvidd, som kan antagas bero på de förändrade metoderna, och hur stor del, som kan antagas vara uttryck för en verklig prisutjämning från år 1934 till år 1941, har under hand införskaffats vissa beräkningar från socialstyrelsen. För 39 orter, som utvalts så att olika ortstyper och dyrortsgrupper varit representerade, har gjorts en jämförelse mellan å ena sidan den nu konstaterade sammanpressningen och den sammanpressning, som skulle förelegat, örn man utfört prisundersökningen år 1941 med tillämpning av 1934 års metoder. I det senare fallet har man sålunda räknat med 1941 års priser i 1934 års avkortade hushållsbudget. Beträffande tillvägagångssättet härvid må nämnas följande.

Livsmedel. Ur den livsmedelsbudget, som användes vid 1934 års prisundersökning, har måst uteslutas några mindre betydande poster på grand av att vissa varuslag icke funnits i marknaden under 1941 eller också icke medtagits vid detta års prisinsamling. Man har således i detta fall räknat med samma förbrukning vid båda tillfällena men för det första undersökningsåret med 1934 års priser och för det andra med priserna år 1941. Härvid har hänsyn således tagits endast till prisförskjutningarna men icke till att även konsumtionsvanorna förändrats.

Beträffande bränsle och lyse och »övriga utgifter» har förfarits på samma sätt som för livsmedel, i det att man använt 1934 års budget. Således har under posten »övriga utgifter» endast medtagits såpa och skolagning.

Beklådnadsposten har helt uteslutits.

Vid skattepostens beräkning har man utgått från ett inkomstbelopp av 3,400 kronor år 1934 och 3,800 kronor år 1941. Detta senare belopp motsvarar närmast lönen (inkl. rörligt tillägg) för en tjänsteman i 11 löneklassen å E-ort, sedan avdrag gjorts för försäkringar och avgift för folkpensionering. Beloppet har sålunda icke såsom vid 1941 års levnadskostnadsundersökning differentierats efter löneskalans dyrortsgradering. Statliga och kommunala ortsavdrag (grundavdrag och familjeavdrag) ha gjorts för samtliga orter enligt gällande bestämmelser för ortsgrupp lil.

Vad slutligen bostadsposten beträffar, har 1934 års bostadskostnad använts vid båda undersökningstillfällena. Man har nämligen icke haft möjlighet att ur 1934 års hyresräkningsmaterial borttaga lägenheter med vissa brister och ej heller har man för detta år haft tillgång till någon undersökning rörande byggnadskostnaderna för en uppskattning av hyrorna på landsbygden eller å icke hyresräknade orter. Visserligen har bostadsbeståndet kvalitativt förbättrats sedan 1933 och antalet centralvärmelägenheter ökats betydligt, men å andra sidan har någon faktisk hyresstegring i genomsnitt icke ägt rum mellan 1933 och 1939 års hyresräkningar. Snarare tvärtom. Indextalet för bostad i socialstyrelsens levnadskostnadsindex utgjorde nämligen den 1 juli 1934 201 (juli 1914 = 100) och 198 den 1 juli 1940. I båda fallen lia dessa indextal beräknats på grundval av resp. hyresräkningar. Å enstaka orter kunna emellertid betydande hyresstegringar ha inträtt på grund av allmän omläggning av näringslivet, tillkomst av nya industrier, militärförläggningar o. d. Till dylika förhållanden har hänsyn icke tagits enligt den metod för bostadspostens beräkning, som använts vid här ifrågavarande undersökningar.

Kungl. Maj.ts proposition nr 68-

13 Av undersökningen framgår, att medan stegringen i ortsindextal för de 39 orterna (med utgångspunkt från Stockholm = 1,000) mellan år 1934 och år 1941 enligt de officiella levnadskostnadsmätningarna i genomsnitt var 117 enheter, skulle stegringen, om man räknat med samma budget vid båda tillfällena, stannat vid 73 enheter i genomsnitt. Ortsindextalen stego i förra fallet i genomsnitt från 737 till 854, eller med 16 procent, och i senare fallet från 737 till 810, eller med 10 procent. Härav kan sålunda dragas slutsatsen, att metodomläggningarna genomsnittligt åstadkommit något över 1j3 av den för de 39 orterna konstaterade sammanpressningen medan en verklig prisutjämning orsakat ej fullt 2/3 därav.

Förhållandena växla dock betydligt olika orter emellan och även mellan orter, tillhörande olika ortsgrupper. För orterna i de lägsta ortsgrupperna, där stegringen av de officiella ortsindextalen varit högst, utvisa beräkningarna, att metodomläggningen relativt sett haft sin största betydelse.

Det bör dock understrykas, att man på grundval av dessa beräkningar för ett jämförelsevis litet antal orter icke kan draga några säkra slutsatser örn hur mycket metodförändringarna ha betytt för ortsindextalens sammanpressning.

Förslag till riktlinjer för allmänna ortsgrupperingar.

I anledning av Kungl. Maj:ts uppdrag den 30 juni 1942 har socialstyrelsen framlagt förslag till riktlinjer för allmänna omgrupperingar av orterna i riket efter de konstaterade levnadskostnadsolikheterna i den förut omnämnda skrivelsen den 17 oktober 1942 (tryckt i Sociala meddelanden 1942, häfte 10, sid. 801—813). Jag torde nu i korthet få redogöra för skrivelsens innehåll.

Vid diskussionen örn avgränsning mellan olika ortsgrupper vid en eventuell ny allmän lönegruppering har socialstyrelsen utgått ifrån att löneplanerna skulle lämnas orubbade och gruppernas antal fortfarande utgöra nio.

Socialstyrelsen redogör till en början för gränserna vid nu gällande lönegruppering. I anslutning till det av 1936 års lönekommitté förordade övergivandet av hittillsvarande förfaringssätt att uttrycka levnadskostnadstalen i förhållande till en »riksmedeldyrhet» för samtliga orter, vägd efter folkmängden, har styrelsen därvid omräknat gällande gruppgränser till indextal med Stockholms levnadskostnader betecknade såsom 1,000 på samma sätt som vid den framlagda levnadskostnadsundersökningen. De sålunda framräknade gruppgränstalen angivas i en i det följande lämnad sammanställning rörande styrelsens alternativa förslag till nya gruppgränser.

Beträffande metoderna för gruppgränsernas bestämmande har styrelsen inledningsvis erinrat om vad 1936 års lönekommitté anfört i ämnet.

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

Enligt kommittén hade man att välja emellan att antingen utgå från det levnadskostnadstal, som läge mitt på levnadskostnadsskalan, samt därifrån uppåt och nedåt avskilja erforderligt antal grupper efter de intervaller, som med hänsyn till kostnadsspridningen funnes lämpliga, eller också att utgå från ett topptal, med utbyggnad av gruppskalan nedåt, eller från ett bottental med skalans utbyggande uppåt. Enligt vad kommittén framhållit vore det vid detta val angeläget alt tillse, att sådana extremtal, som vore byggda på ett osäkert material — vilket särskilt gällde landsbygdens billigaste orter — eller som eljest vore uttryck för undantagsförhållanden — t. ex. sådana som avsåge förorter intill en storstad — icke tillerkändes avgörande betydelse för gränsdragningen. Med hänsyn till svårigheten att göra en objektivt riktig avskärning av extremtalen i kostnadsskalans nedre del vore måhända ur dessa synpunkter valet av ett bottental eller av det tal, som vöre beläget lika långt från dyraste som från billigaste ort med någorlunda tillförlitligt prismaterial, enligt kommitténs mening mindre lämpligt såsom utgångspunkt för gränsdragningen. Sannolikt vore det bättre att taga till utgångspunkt den dyraste ort av verklig betydelse, från vilken ett tillförlitligt prismaterial förelåge. Gruppgränsema finge därefter med jämna mellanrum dragas nedåt på kostnadsskalan, varvid givetvis uppdelningen icke borde fullföljas ända ned över den punkt, där man mötte de osäkraste extremtalen.

Styrelsen har därefter framlagt följande alternativa förslag till bestämmande av gruppgränsema:

Alternativ 1. Gruppintervallerna vid 1935 års dyrortsgruppering, omräknade med kostnadssumman för Stockholm som utgångspunkt (1,000), minskas i proportion till den konstaterade sammanpressningen i spännvidden mellan högsta och lägsta ort.

Alternativ 2. Örn man önskar direkt överföra 1935 års gruppintervaller och gruppgränser på 1941 års prisundersökning, kan man lämpligen utgå från de aritmetiska medeltalen av orternas indextal (Stockholm = 1,000) vid 1934 och 1941 års undersökningar, vilka utgjorde 649 år 1934 och 809 år 1941, och anpassa avståndet från det sistnämnda medeltalet till de olika gruppgränserna efter motsvarande avstånd vid 1935 års dyrortsgruppering, under hänsynstagande till den konstaterade sammanpressningen av dispersionen. Avståndet från medeltalet 649 till nedre gruppgränsen för dyrortsgrupp B enligt 1935 års dyrortsgruppering, som var 653 (med Stockholms indextal = 1,000), utgjorde 4 enheter. Vid hänsynstagande till sammanpressningen av dispersionen minskas detta avstånd till 2.3 enheter. Med detta tal skall det aritmetiska medeltalet enligt 1941 års undersökning, 809, ökas för att man skall erhålla motsvarande gruppgräns vid den nya grupperingen. Denna kommer således att utgöra 811. Intervallerna i nu gällande dyrortsgruppering minskas likaledes med hänsyn till sammanpressningen av levnadskostnaderna, varvid erhålles ett intervall av 25 (24.6) enheter. Med användande av 25 enheters gruppintervall och nedre gruppgränsen 811 för B-gruppen uträknas övriga gruppgränser.

Alternativ 3. Slutligen kan man, som lönekommittén närmast förordat, till utgångspunkt för övre gruppgränsen välja indextalet för dyraste ort, alltså Stockholm = 1,000, och använda samma intervall, som i närmast föregående fall (25 enheter).

De gruppgränser, vartill de olika alternativen leda, framgå av följande sammanställning, som även anger gruppgränsema vid nuvarande lönegruppering (omräknade med Stockholms indextal år 1934 lika med 1,600).

Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

15 Intervallerna vid gällande gruppering utgöra sålunda — uttryckta i promille av Stockholmskostnadema — 42 enheter i alla grupper utom i den högsta och lägsta gruppen. Grupp I omfattar 65 enheter och grupp A 126 enheter. Enligt det såsom alternativ 1 framlagda förslaget till nya gruppgränser skulle samtliga grupper minskas i samma proportion, som kostnadsskillnaden mellan dyraste och billigaste ort minskats, alltså i proportionen (1,000—734):

(1,011—527) eller ungefär med Grupperna B—H skulle sålunda omfatta

23 enheter, grupp A 69 och grupp I 37 enheter. Enligt alternativ 2, som söker mera direkt överföra gällande gruppgränser på 1941 års levnadskostnadsmaterial med utgångspunkt från att medeltalet för samtliga ortsindextal vid båda grupperingarna skall vara lika beläget, skulle mellangrupperna omfatta 25 enheter samt A- och I-gruppema 77 och 15 enheter. Enligt alternativ 3 skulle mellangrupperna likaledes vara 25 enheter men A- och I-grupperna 67 och 25 enheter.

Socialstyrelsen har för att belysa, hur de olika alternativen skulle verka, gjort vissa sammanställningar rörande fördelningen å respektive grupper dels av antalet orter, dels av antalet invånare i riket enligt de olika alternativen jämfört med nuvarande fördelning. Såväl beträffande folkmängden som antalet orter skulle alternativen 1 och 3 medföra en förskjutning uppåt på dyrortsskalan, medan alternativ 2 skulle betyda en förskjutning nedåt. Enligt gällande dyrortsgruppering omfattar A-gruppen 60 procent av orterna och skulle enligt alternativ 1 omfatta 54 procent och enligt alternativ 3 ungefär 50 procent, men enligt alternativ 2 ej mindre än 64 procent.

Till belysning av den omflyttning av orterna i riket, som de olika förslagen till gruppgränser skulle medföra i förhållande till gällande gruppering, må lämnas följande översikt (se sid. 16).

Som framgår av tabellen skulle samtliga alternativen medföra en betydande omflyttning av orterna. Lägsta antalet förändringar, tillhopa ej fullt 1,100, skulle alternativ 2 föranleda med 404 uppflyttningar och 692 nedflyttningar. Alternativ 1 skulle medföra 842 uppflyttningar och 354 ned-

\

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

flyttningar. För alternativ 3 utgöra motsvarande siffror 895 och 329. Merendels skulle omflyttningarna begränsa sig till övergång till närmast högre eller lägre grupp, men flyttningar 3 å 4 grupper förekomma.

Efter samma principer har socialstyrelsen framräkna! förslag till nya gruppgränser vid s kattegrupperingen, vid vilken enligt kommunalskattelagen antalet ortsgrupper skall vara fem. De ifrågasatta gruppgränserna enligt olika alternativ framgå av följande sammanställning, där även nuvarande gränser anges, uttryckta i promille av Stockholmskostnaderna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

17 Verkningarna av de olika alternativen till skattegruppering överensstämma till tendensen med verkningarna av motsvarande lönegrupperingsalternativ. Beträffande fördelningen av orterna och omflyttningen enligt de tre altemaliven får jag hänvisa till tabellerna i socialstyrelsens skrivelse (se Sociala meddelanden, sid. 807 och 808).

Vid valet mellan de tre alternativen har socialstyrelsen ansett alternativ 2 principiellt sett äga företräde såväl vid löne- som skattegrupperingen. Då därvid gällande gruppgränser kunna sägas ha direkt överförts på 1941 års prisundersökning under hänsynstagande till sammanpressningen av levnadskostnaderna, måste detta alternativ enligt styrelsens mening vara ur principiella synpunkter det riktigaste och sålunda böra förordas. Även från mera praktiskt aktuella synpunkter har styrelsen ansett skäl tala för detta förslag, närmast på grund av det mindre antal omflyttningar, som därav skulle föranledas. En prisundersökning, vilken verkställes under en period av allmän prisstegring, måste nämligen alltid vara behäftad med vissa svagheter, varför man enligt styrelsens uppfattning bör undvika att på grundval av sådant material skrida till en mera radikal omflyttning av orterna.

Styrelsen ifrågasätter, om icke av denna anledning antalet omflyttningar bör ytterligare begränsas, och anför härom:

Begränsningen i materialets hållfasthet ger anledning överväga, huruvida icke antalet omflyttningar bör ytterligare begränsas. Sålunda torde det vara skäl att avstå från omflyttningar, när det föreligger endast smärre relativa förskjutningar av levnadskostnaderna. Vad särskilt beträffar nedflyttningar bör följande synpunkt beaktas.

Vid en uppgång av prisnivån, som visserligen är allmän men dock kanske i_rätt hög grad ojämn, kommer en ny dyrortsgruppering, när löneplanen lämnas orubbad, att medföra ett kanske betydande antal nedflyttningar. Särskilt när de rörliga tilläggen (inkl. kristilläggen) giva endast en begränsad kompensation för prisstegringen, kan en sådan nedflyttning komma att betyda en ren lönereduktion, ett förhållande som, sammanställt med den faktiska prisstegringen, måste inge stora betänkligheter. Med hänsyn härtill torde man vid företagandet av nedflyttningar böra iakttaga den största varsamhet.

Av tabellsammanställningarna kan man lätt se, hur de olika alternativen skulle verka, därest inga nedflyttningar företoges. Vid tillämpning av en sådan ytterlighetsregel — vilken här nämnes endast för att belysa spörsmålet -— skulle exempelvis alternativ 2 komma att innebära omflyttning

Bihang till riksdagens protokoll 1943. 1 sami. Nr 68—69.

‘i

18 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

(uppfattning) endast av 404 orter beträffande lönegrupperingen och 274 beträffande skattegrupperingen.

Beträffande innebörden av det förordade förslaget omnämner socialstyrelsen, att det onekligen konserverar ett förhållande, som enligt styrelsens mening utgör en av olägenheterna med nuvarande ortsgruppering, nämligen att den lägsta ortsgruppen omspänner avsevärt större levnadskostnadsolikheter än övriga grupper, samtidigt som den innehåller en relativt stor del av befolkningen.

Styrelsen anför härom:

Att grupperingen sålunda innehåller en bottengrupp av orter, vilka icke sinsemellan differentieras i levnadskostnadshänseende — ofta visserligen av den orsaken att prismaterialet för dessa merendels smärre orter kan vara ganska bräckligt — kunde anses mera motiverat tidigare, då grupperingen hade sin största praktiska betydelse (utom för beskattningen) för statstjänstemännens lönesystem. Olägenheterna härav torde numera, då dyrortsgrupperingen fått vidsträckt betydelse för den fria arbetsmarknaden, vara väsentligt större. Med hänvisning till vad tidigare anförts anser styrelsen dock, att alternativ 2 måste vara det riktigaste av de tre omnämnda och således bör ur principiella synpunkter förordas.

Vidare har styrelsen gjort en jämförelse mellan spännvidden för ortsindextalen enligt alternativ 2 och lönebeloppens stegring mellan ortsgrupperna i olika löneklasser. Indextalens procentuella stegring i mitten av ortsgrupperna utöver det indextal (798), som antagits vara representativt för Agruppen, har sålunda sammanställts med lönebeloppens procentuella stegring utöver lönen i A-gruppen. Spännvidden för ortsindextalen har härvid beräknats till 25.1 procent, medan löneskalans spännvidd beräknats i löneklass 5 till 33.1 procent, i löneklass 15 till 32.0 procent, i löneklass 25 till 23.3 procent och i löneklass 30 till 17.6 procent. Endast i löneplanens mellangrupper skulle sålunda spännvidderna ungefärligen överensstämma.

Beträffande inplaceringen av orter i dyrortsgrupperna har socialstyrelsen framhållit vissa synpunkter och önskemål, varav här må nämnas följande.

Den vid gällande gruppering gjorda uppdelningen av städernas administrativa områden har enligt socialstyrelsens mening icke alltid visat sig vara ändamålsenlig. Sedan dyrortsgrupperingssystemet vunnit tillämpning även för lärare vid folk- och småskolor, har uppdelningen särskilt bland nämnda befattningshavare framkallat missnöje och irritation. Städernas skoldistrikt omfatta ju i regel hela det administrativa området, och vederbörande lia haft svårt att förstå, att lärare inom samma skoldistrikt och med samma arbete skola erhålla olika löner. Vidare har efter hand i vissa städer tätare bebyggelse i avsevärd mån kommit att utsträckas även till ytterområdena. Hyresnivån i vissa ytterområden med deras moderna lägenheter ligger numera stundom lika högt eller till och med högre än i det inre stadsområde!. På grund av nu anförda omständigheter anser styrelsen för sin del, att en uppdelning av stadssamhällenas administrativa områden på olika dyrortsgrupper endast bör ske i rena undantagsfall.

Styrelsen har vidare ifrågasatt, om den s. k. banvaktsgrupperingen, som åt banvakterna ger en särställning i jämförelse med andra under liknande förhållanden tjänstgörande befattningshavare, exempelvis vid posten, domänverket och skolväsendet, bör utföras i fortsättningen. Denna fråga har sty-

Kungl. Maj:ts proposition m 68. 19

reisen ansett dock icke kunna slutgiltigt avgöras, förrän ny lönegruppering föreligger färdig.

Slutligen har styrelsen föreslagit, att en skåliglietsprövning av samma slag som vid 1935 års gruppering måtte få tillämpas vid eventuellt genomförande av nya ortsgrupperingar. Det har synts angeläget, att styrelsen skulle äga att, sedan Kungl. Majit fastställt gruppgränserna, verkställa viss eftergranskning av de beräknade kostnadssummorna vid orternas inplacering, så att intill varandra liggande orter icke utan mera framträdande skäl placeras i olika ortsgrupper. Skiljaktigheter av mindre omfattning, föranledda av ojämnheter i prismaterialet, som med stor sannolikhet berodde på tillfälligheter i prisbildningen eller växlande uppfattningar hos de kommunala myndigheterna om de rätta priserna, borde i dylika fall få föranleda ett utjämningsförf arande.

Framställningar från särskilda orter m. m.

I anledning av socialstyrelsens förslag till riktlinjer för nya dyrortsgrupperingar lia hittills inkommit ett 100-tal skrivelser från olika orter och korporationer. Med skrivelserna ha ofta överlämnats resolutioner, delvis likalydande, från möten i dyrortsgrupperingsfrågan eller från de statsanställdas och andra löntagares lokala organisationer. Även speciella sammanslutningar för tillvaratagande av de lägre dyrorternas intressen ha framträtt. Ett betydande antal deputationer har vidare muntligen framfört sina synpunkter och önskemål till mig.

Det kan icke ifrågakomma att här i detalj redovisa de olika framställningarna och deras innehåll. En kort översiktlig redogörelse för de viktigaste synpunkterna och yrkandena må räcka.

I regel ha framställningarna kommit från orter, som vid genomförandet av det av socialstyrelsen förordade dyrortsgrupperingsalternativet skulle nedflyttas. Ofta ha de varit åtföljda av mer eller mindre omfattande utredningar rörande livsmedelspriser och bostadshyror m. m. å orten, vilka ansetts utvisa att det till grund för levnadskostnadsundersökningen lagda materialet icke varit representativt eller i vart fall numera vöre missvisande för orten. Ej sällan ha gjorts jämförelser mellan den egna ortens dyrhetsförhållanden och förhållandena å andra närliggande orter med högre dyrortsplacering.

Den i skrivelserna till stöd för yrkandena örn oförändrad eller höjd dyrortsplacering framförda kritiken har kunnat avse såväl den utförda levnadskostnadsundersökningen som de slutsatser av denna undersökning, som ifrågasatts genom socialstyrelsens förord för alternativ 2.

Invändningarna mot levnadskostnadsundersökningen lia delvis varit avprincipiell natur. Det har gjorts gällande, ali man vid uppläggningen av undersökningen icke tillbörligt beaktat landsbygdens rese- och fraktkostnader, sjukvårdsutgifter samt kostnader för barnens skolutbildning å annan ort m. m. Resultatet av undersökningen har för den skull anseus icke bli rättvisande i fråga om de verkliga levnadskostnadsolikheterna mellan stad och land. Yrkanden lia i sammanhanget även framförts örn igångsättande av en ny, allsidig och förutsättningslös utredning av dyrortsgrupperingsfrågan i hela dess vidd.

20 Kungl. Maj:ts proposition nr OS.

Invändningarna lia även avsett levnadskoslnadsundersökningens praktiska utförande. De kommunala myndigheternas pris- och hyresuppgifter ha i vissa fall av tjänstemännen ansetts ligga för lågt. Klagomål av hithörande slag lia dock vid denna undersökning varit avgjort färre än vid tidigare grupperingar. Stundom har tillsättningen av prisinsamlängsnämnderna betraktats som godtycklig och till sina verkningar icke tillfredsställande ur löntagarsynpunkt. Missnöje har även yppats över de avvikelser från kommunalmyndigheternas prisuppgifter i sänkande riktning, vartill socialstyrelsens granskning givit anledning, särskilt vid tillämpningen av det s. k. generaliseringsförfarandet beträffande priserna å kläder och »övriga utgifter».

Slutligen bär i flera fall den invändningen riktats mot levnadskostnadsu »dersökningen, att även om dess resultat i och för sig må ha varit riktiga, de i vart fall icke längre vore representativa för de nuvarande dyrhetsförhållandena å orten. Läget på en del orter uppgives ha blivit väsentligt förändrat under de sista åren, exempelvis på grund av att krigsindustrier eller större militärförband förlagts dit. Särskilt beträffande hyrorna göres gällande att stegringar, sedan 1939 års hyresräkning ägde rum, inträtt på grund av antingen bostadsbrist elier omfattande nybyggnadsverksamhet till uppdrivna priser.

Invändningarna mot de slutsatser av levnadskostnadsundersökningens resultat, som den av socialstyrelsen ifrågasatta gruppgränsbestämningen för eventuella omgrupperingar ansetts innebära, ha haft varierande innehåll. De flesta invändningarna på denna punkt •— vilka främst kommit från löntagare, särskilt lärare, å de lägre dyrorterna — ha avsett socialstyrelsens utgångspunkt vid gruppgränsernas bestämmande, nämligen att orterna skulle jämlikt civila avlöningsreglementet och kommunalskattelagen fördelas å nio lönegrupper och fem skattegrupper. Sålunda har ansetts orimligt, att levnadskostnadsundersökningen icke skulle föranleda en minskning av antalet ortsgrupper. Denna minskning har merendels ansetts böra ske genom inplacering av orterna efter de nu framräknade ortsindextalen inom de för 1935 års gruppering fastställda gruppgränserna, vilket skulle haft den verkan, att praktiskt taget samtliga orter skulle falla i lönegrupperna D—I och i skattegrupperna III—V. I några fall har ifrågasatts, att i stället de högre lönegrupperna skulle i motsvarande mån försvinna eller att de två högsta och de två lägsta lönegrupperna skulle borttagas. Till stöd för dessa yrkanden har anförts, att det vore orättvist, att samma löneskillnad skulle kvarstå, sedan skillnaden i levnadskostnadstal minskats med nära 50 procent från närmast föregående grupperingstillfälle. Alla tre av socialstyrelsens alternativ skulle innebära, att ett stort antal orter, som nu erhållit höjda ortsindextal, angivande lägre levnadskostnadsskillnad i förhållande till Stockholm, skulle genom nedflyttning i ortsgrupp i lönehänseende komma på större avstånd från Stockholm. Den konstaterade sammanpressningen av levnadskostnadsskillnaderna borde icke få medföra en sammanpressning av gruppernas storlek utan i stället en minskning av deras antal och därmed en minskad spänning i lönerna.

I framställningar, vari man utgått från att fördelningen av orterna skulle

Kungl. Maj.ts proposition nr 68.

göras i nio lönegrupper och fem slcattegrupper, har socialstyrelsens alternativ 2 vanligen avböjts och förord givits åt alternativ 3, därest valet skulle stå endast mellan socialstyrelsens tre förslag. Kritik har emellertid framförts mot att samtliga grupper enligt dessa förslag icke gjorts lika stora, särskilt det förhållandet att den lägsta ortsgruppen skulle omfatta orter med betydligt större levnadskostnadsskillnader än övriga grupper. I anslutning härtill har framförts förslag om en lika fördelning av kostnadsskalan i nio lönegrupper av innebörd att var och en av ortsgrupperna skulle omfatta ungefär 30 indexenheter.

I ett antal skrivelser har, delvis från motsatta utgångspunkter, ifrågasatts lämpligheten av att på den utförda levnadskostnadsundersökningen grunda nya allmänna omgrupperingar. Det i nuvarande krisläge inhämtade prismaterialet — har det bland annat framhållits — skulle icke kunna lämna en oantastlig vägledning för en gruppering att nyttja för framtiden. Dyrortsfrågan borde för den skull få anstå, tills världsläget tilläte en säki'are grund att bygga på. I vissa skrivelser har som ett alternativt yrkande, för den händelse de anförda önskemålen om minskat gruppantal icke skulle vinna beaktande, hemställts, att nuvarande dyrortsgruppering måtte bibehållas tills v idare. Oförändrad gruppering vore dock bättre än att socialstyrelsens förslag skulle genomföras. Från de lägre dyrorterna har ej sällan uttalats önskemålet att, därest en definitiv dyrortsgruppering, som medförde minskad spännvidd å löneskalan, icke kunde grundas på nuvarande prismaterial, dyrortsgrupperingsfrågan snarast måtte hänskjutas till en expertutredning, vari de lägre dyrorterna erhölle en tillfredsställande representation. I samband därmed lia framförts yrkanden, att provisoriska åtgärder i avvaktan på en slutgiltig gruppering måtte vidtagas för utjämnande av de mest framträdande orättvisorna i gällande gruppering. Därvid har stundom ifrågasatts provisoriska lönetillägg till förmån för löntagarna på de lägre dyrorter, vilkas ortsindextal visat en avsevärd stegring. Från ett håll har föreslagits ett provisoriskt genomförande av ny lönegruppering med slopande av A—C-grupperna, varvid dock det aktuella kravet på lönestopp skulle beaktas genom att grundlönens höjning till följd av förbättrad dyrortsplacering skulle tills vidare motvägas genom en lika stor sänkning av kristillägget.

I framställningarna ha vidare berörts olika spörsmål av mindre räckvidd eller speciell betydelse.

Den föreslagna skälighetsprövningen för socialstyrelsen vid orternas inplacering har varit föremål för invändningar från några håll. En sådan prövning har ansetts giva rum åt alltför stor subjektivitet i bedömandet, och dess resultat har ansetts otillfredsställande, eftersom prövningen skulle medföra, at! orter med samma indextal bleve placerade i olika grupper eller t. o. m. att en ort med högre indextal än en annan ort kunde placeras i lägre ortsgrupp än denna.

Bland de speciella frågor, som berörts i skrivelserna, må nämnas yrkanden örn ändrad dyrortsplacering på grund av ändringar i den administrativa indelningen (inkorporeringar, bildning av stad eller municipalsamhälle), olägen-

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 68.

heter av skoldistriktens sönderdelning i grupperingshänseende och vanskligheter genom att vid ortsgrupperingen den administrativa gränsdragningen mellan stad och landskommun följes även i fall, där industriföretag och stadsbebyggelse ligga på ömse sidor av gränsen i omedelbar anslutning. Slutligen må här nämnas ett par skrivelser från militära myndigheter med hemställan, att vissa till landsbygden förlagda militära förband och förråd m. m. måtte i dyrortsgrupperingshänseende hänföras till närmaste stad.

Departementschefen.

Enighet torde råda därom att grunderna för den nu framlagda undersökningen av de lokala levnadskostnaderna innefatta en väsentlig förbättring i förhållande till de tidigare tillämpade metoderna. Jämväl det praktiska genomförandet av undersökningen, varvid de närmast berörda inedborgargrupperna i betydande grad medverkat, torde i stort sett kunna sägas ha förlöpt på ett tillfredsställande sätt. De invändningar som kunna göras mot att nu genomföra en ny dyrortsgruppering ha därför icke väsentligen sitt ursprung i en kritik av svagheten hos det insamlade materialet. Önskemål örn att undersökningsmetoderna skulle ännu mera förfinas och att hänsyn borde tagas till ytterligare omständigheter, som påverka levnadskostnaderna utan att kunna siffermässigt fixeras, saknas visserligen icke, men såsom skäl mot en nu företagen gruppering av orterna synas de spela en underordnad roll.

Av helt annan betydelse äro de svårigheter, som ha sin grund i själva systemet, i dess syfte att skapa rättvisa mellan orter med olika levnadskostnader och i de starka rubbningar av bestående förhållanden, som under vissa omständigheter måste bli förbundna nied försöken att förverkliga detta syfte. Kännedomen örn dessa svårigheter har satt sin prägel redan på den förberedande behandlingen av ärendet. Då riksdagen beviljade medel till levnadskostnadsundersökningen, uttalade den, att frågan huruvida fullständiga omgrupperingar borde verkställas eller endast de justeringar inom ramen av gällande grupperingar, som syntes mest påkallade, skulle genomföras, borde hållas öppen i avvaktan på resultatet av undersökningen. Då uppdrag i juni 1942 gavs åt socialstyrelsen att inkomma med förslag till riktlinjer för allmänna omgrupperingar, förklarade Kungl. Maj:t sig vilja senare taga ståndpunkt till nämnda spörsmål. Styrelsen har sedermera under hösten framlagt förslag till gruppgränser för allmänna omgrupperingar, för den händelse sådana grupperingar, trots de vanskligheter som i nuvarande läge enligt styrelsens mening vore förenade därmed, skulle beslutas av Kungl. Majit.

Socialstyrelsen har vid gruppgränsbestämningen utgått ifrån att uppdraget måste avse en fördelning av orterna på de i lönereglementet angivna nio lönegrupperna, respektive på de i kommunalskattelagen angivna fem skattegruppema. Från de lägre dyrorternas sida har denna utgångspunkt blivit föremål för kritik. Man synes ha förväntat, att den minskade spännvidd, som de framlagda ortsindextalen visa i förhållande till 1934 års siffror, skulle

Kungl. Alaj:ts proposition nr 68.

föranleda, att skillnaden mellan löner och skattefria avdrag å dyraste och billigaste ort gjordes mindre genom borttagande av ett antal grupper.

Den fråga som sålunda rullats upp torde icke kunna bli föremål för ett grundat omdöme utan en ingående granskning av de motiv som lett fram till det nu tillämpade dyrortssystemet. Avsikten alt bereda löntagare på olika dyrorter samma reala levnadsstandard är otvivelaktig liksom strävan att genom varierande skatteavdrag skapa jämnhet i den reala skattebördan. Förändringar i orternas relativa dyrhet av sådan storleksordning att man med skäl kan tala örn en sammanpressning — respektive utvidgning — av hela levnadskostnadsskalan böra sålunda rimligtvis medföra, att orterna i fråga örn löner och skatteavdrag komma varandra närmare, resp. fjärmas från varandra. Vid skatteavdragen kan detta utan alltför mycken omgång ske inte bara genom förflyttning av orterna från den ena gruppen till den andra utan också genom jämkningar på själva avdragsbeloppen i de olika grupperna. I fråga om lönegrupperingen skulle ändringar i själva lönebeloppen innebära en omfattande lönereglering, och förflyttningar av orterna till andra dyrortsgrupper lia därför synts vara den enklare utvägen. Då det nu otvivelaktigt framgått av undersökningen, att avståndet mellan orterna i dyrhetshänseende blivit mindre än förut, finner man det naturligt oell riktigt, att även avståndet i löner minskas, genom att orterna flyttas över i andra dyrortsgrupper på ett sådant sätt, att de komma varandra närmare. Detta naturligtvis under förutsättning att de tidigare placeringarna varit riktigt avvägda, och att sammanpressningen inte går längre, än att avståndet mellan orterna i fråga om dyrhet svarar mot avståndet i fråga om lönebelopp.

Vidhålles detta sista och som det vill synas självklara krav torde ingen metod för sammanpressning av dyrortsskalan kunna leda till, att vissa ortsgrupper nu skulle bli tömda på innehåll. Även efter det konstaterade närmandet i fråga om dyrhet mellan orterna förblir nämligen avståndet mellan de dyraste och billigaste orterna så pass stort, att det väl täcker avståndet mellan A-ortslön och I-ortslön. Något skäl för att minska antalet ortsgrupper i löneplanerna kan alltså inte hämtas ur den sammanpressning av levnadskostnaderna, som ägt rum, och det är därför inte heller nödvändigt att till avgörande taga upp frågan, huruvida lönereglementet, som förutsätter en fördelning på nio ortsgrupper, kan anses tillåta en sådan omgruppering av orterna, att någon eller några av grupperna skulle komma att stå tomma.

Man kan sålunda i likhet med socialstyrelsen utgå ifrån alt allmänna omgrupperingar i nuvarande läge höra innebära en fördelning av orterna på nio lönegrupper och fem skattegrupper. Vad som kan bli föremål för delade meningar är däremot den metod, som rimligen bör komma till användning, dä orterna med sina nya och varandra närmare liggande indextal skola fördelas på de förutsatta grupperna. Redan vid tidigare ortsgrupperingar har kritik kunnat riktas mot bestämningen av gränserna mellan de olika grupperna såsom godtycklig, och särskilt har det varit svårt att vinna allmänt erkännande av alt en ort måste flyttas ned i en lägre dyrortsgrupp, därför att den blivit

24 Kungl. Maj:ts proposition nr 68.

billigare i förhållande till andra orter, oaktat levnadskostnaderna på orten kanske absolut taget visade stegring.

Då sådana av den relativa dyrheten motiverade omflyttningar, framför allt nedflyttningar, inte varit mycket omfattande har emellertid metoden i praktiken varit möjlig att följa; dock så att jämkningar i det strikta inplaceringsschemat företagits, när rubbningarna i bestående löneförhållanden synts alltför stora. Den nu konstaterade sammanpressningen av levnadskostnaderna har uppenbarligen medfört så betydande förändringar av orternas relativa dyrhet, alt svårigheter av den art, som visat sig redan vid de tidigare omgrupperingarna, nu måste framträda med i hög grad ökad styrka. Enligt socialstyrelsens olika förslag till gruppgränser för lönegruppering skulle sålunda antalet upp- och nedflyttningar uppgå till lägst omkring 1,100 och högst något över 1,200. Enligt det för löntagarna fördelaktigaste alternativet skulle icke mindre än 329 orter vidkännas en nedflyttning

Emot dessa förslag till omgruppering har gjorts invändningen, att detta för löntagarna ogynnsamma resultat beror på att de av socialstyrelsen tilllämpade metoderna inte tagit hänsyn till att sammanpressningen av levnadskostnaderna rimligtvis borde leda till en tämligen allmän höjning av de billigare orternas placering. Denna invändning bygger uppenbarligen på förutsättningen att ett närmande mellan orterna måste ta formen av en uppflyttning för de billigare orterna. Rent tekniskt finns ingen hållpunkt för ett sådant antagande. Sammanpressningen kan likaväl åstadkommas genom förskjutning nedåt av de dyrare orterna, eller genom en sammandragning mot mitten av skalan. Någon utfästelse till enskilda löntagare att få kvarstå i någon viss dyrortsgrupp har icke lämnats och det kan icke anses utan vidare givet, att förskjutningar i dyrhet mellan olika orter skall ha till resultat en ökning av den sammanlagda lönesumman genom uppflyttning av anställda på vissa orter. Örn det likväl under nuvarande förhållanden måste förefalla de anställda och även andra svårt att förstå, att en riktigare avvägning de olika orterna emellan sker genom nedflyttning av de dyrare, beror detta utan tvivel på ett rent sakligt bedömande av hela löneutvecklingen. Genom den fortgående prisstegringen och den ofullständiga lönekompensationen har den reala lönestandarden undergått en icke obetydlig försämring, och tidpunkten måste därför anses föga lämpad för en utjämning de anställda emellan, som skulle åstadkommas medels sänkning av penninglönerna för stora grupper av befattningshavare. Å andra sidan behöver det inte framhållas vilka invändningar som i nuvarande läge med lönestopp och begränsning av statsutgifterna måste inställa sig mot tanken på en omfattande uppflyttning av lägre ortsgrupper. Överhuvud taget skulle varje mera genomgripande förändring av nu gällande ortsgruppering närmast få karaktär av en lönereglering. Att detta under vissa omständigheter ligger i själva dvrortssystemets natur framhölls också redan av 1936 års lönekommitté, som därav också drog slutsatsen, att verkliga omgrupperingar inte borde företagas annat än i samband med allmänna löneregleringar.

Kungl. Maj.ts proposition nr 68.

25 Huruvida en sådan slutsats under alla förhållanden skulle visa sig tvingande, behöver icke i detta sammanhang tagas upp till prövning. Det synes vara tillräckligt att konstatera, att den förändring av de olika orternas levnadskostnader som försiggått efter senaste dyrortsgruppering är av sådan natur, att en omgruppering knappast kan äga rum utan att få karaktär av en verklig lönereglering. Men därmed synes också vara klart, att utgångspunkter för en omedelbar omgruppering icke kunna anses föreligga på grundval av hittills företagna utredningar. Om en omfattande lönesänkning för de dyrare orternas befattningshavare inte under nuvarande förhållanden kan anses vara en rimlig utväg, får lösningen av omgrupperingsproblemet sökas i en mer eller mindre långtgående höjning av lönerna på ett stort antal billigare orter genom dessa orters uppflyttning i högre ortsgrupper. Men bortsett från att den nuvarande tidpunkten är illa lämpad för en dylik lönereglering, torde det vara klart att den icke kan allvarligt övervägas utan en helt annan och mera ingående utredning av olika möjligheter till problemets lösning än den som hittills ansetts erforderlig. Innan en sådan utredning, som icke heller torde kunna underlåta att söka hållpunkter för att bedöma den lämpliga tidpunkten för en mera ingripande omreglering, hunnit verkställas, synes det emellertid vara skäligt att överväga vissa provisoriska jämkningar i dyrortsgrupperingen, varigenom de mest framträdande ojämnheterna i den nuvarande grupperingen skulle kunna avlägsnas.

Under de sju år gällande grupperingar varit i kraft ha för en hel del orter förändringar inträffat, som föranlett en exceptionell lokal prisutveckling — exempelvis att större industriföretag utvecklats eller militärförläggningar tillkommit å orten — och sålunda gjort nuvarande dyrorlsplacering påtagligt missvisande. I samband med de uppflyttningar, som härav kunna påkallas, torde jämväl en prövning av frågor örn ändrad dyrortsplacering på grund av ändringar i den administrativa indelningen och liknande speciella problem böra verkställas.

De erforderliga justeringarna i dyrortsplaceringen torde jag senare få anmäla för Kungl. Maj:!. Med hänsyn till taxeringsmyndigheternas arbete synes icke möjligt att låta förändringar i skattegrupperingen träda i kraft förrän nästa taxeringsår. I lönehänseende torde ändringarna däremot böra komma i tillämpning redan under år 1943 så snart lämpligen kan ske.

Enligt riksdagens medgivande har gällande skattegruppering erhållit förlängd giltighet till utgången av år 1942. Då en allmän omgruppering, baserad på ny levnadskostnadsundersökning, icke kan tänkas genomförd före utgången av år 1944, bör riksdagens medgivande om fortsatt giltighet av gällande gruppering intill denna tidpunkt inhämtas. Kungl. Majlis befogenhet att verkställa de förut angivna justeringarna i skattegrupperingen påverkas givetvis icke av ett sådant medgivande.

Under åberopande av det anförda hemställer jag, att Kungl. Maj:t måtte föreslå riksdagen medgiva,

26 Kungl. Maj.ts proposition nr 68.

att gällande skattegruppering må, utan hinder av 48 § 1 inom. kommunalskattelagen den 28 september 1928 (nr 370), erhålla förlängd giltighet till och med utgången av år 1944.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan förordnar Hans Majit Konungen, att proposition av den lydelse, bilaga vid detta protokoll utvisar, skall avlåtas till riksdagen.

Ur protokollet: R. W(Erneman.