angående ändrade grun¬ der för statsbidrag till avlöning av lärare vid folk- och småskolor

Kungl. Maj:ts proposition nr 32H.

1 Nr 322.

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående ändrade grunder för statsbidrag till avlöning av lärare vid folkoch småskolor; given Stockholms slott den 6 juni 1947.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över ecklesiastikärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bifalla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

GUSTAF.

Josef Weijne.

JJtdrag av protokollet över ecklesiastikärenden, hållet inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 6 juni 1947.

Närvarande:

Ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden WTgforss, Sköld,

Quensel, Gjöres, Danielson, Vougt, Zetterberg, Nilsson, Sträng,

Ericsson, Weijne, Kock.

Efter gemensam beredning med chefen för finansdepartementet anmäler chefen för ecklesiastikdepartementet, statsrådet Weijne fråga om ändrade grunder för statsbidrag till avlöning av lärare vid folk- och småskolor och anför därvid följande.

Enligt nuvarande bestämmelser om statsbidrag till avlöning av lärare vid folk- och småskolor (kungörelsen 1937: 999) skall, med vissa undantag, från statsbidraget avdragas ett belopp, som för varje lärare motsvarar det enligt folkskolans avlöningsreglemente för honom tillämpliga hyresavdraget. Dessa belopp utgöra skoldistriktens bidrag till lärarnas avlöning, och statsbidragets storlek regleras sålunda genom de fastställda hyresavdragen.

I enlighet med de principer, som lagts till grund för bestämmelserna i

1 — Bihang till riksdagens protokoll 1947. 1 samt. Nr S22.

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 322.

den nya boställsordningen (kungörelsen 1946: 883) skola nyssnämnda bidrag göras oberoende av hyresavdragens storlek. På grund härav måste ändrade grunder fastställas för bestämmande av storleken av skoldistriktens bidrag till lärarlönerna. 1941 års lärarlönesakkunniga ha därför utarbetat och med skrivelse den 20 maj 1947 till Kungl. Maj:t inkommit med förslag till av nämnda förhållande påkallade ändringar i gällande bestämmelser. Härvid ha de sakkunniga utgått från, att de föreslagna bestämmelserna endast skola gälla tills vidare och sålunda ha provisorisk karaktär. De sakkunniga ha i detta sammanhang erinrat om att 1945 års folkskolesakkunniga erhållit i uppdrag att utreda frågan om fördelningen mellan stat och kommun av kostnaderna för folkskoleväsendet.

Gällande bestämmelser. Före år 1938 ägde folk- och småskollärare utöver viss kontant avlöning rätt till fri bostad jämte bränsle och vissa andra naturaförmåner eller ersättning därför enligt ortens pris (kungörelsen 1918: 792).

Vid 1937 års lönereglering, som trädde i kraft den 1 januari 1938, infördes det s. k. bruttolönesystemet. Enligt detta skulle folk- och småskollärare erhålla enbart kontant avlöning. I de fall, då de hade tjänstebostad, skulle emellertid från avlöningen avdragas ett belopp, motsvarande ersättningen för bostaden jämte bränsle. Tjänstebostad skulle alltså principiellt icke längre vara en avlöningsförmån. Bostadsersättningen fastställdes i avlöningsreglementet (1937: 868, 14 §) till bestämda belopp för olika tjänstebostadstyper och hyresgrupper.

Statsbidrag skulle utgå med belopp, motsvarande den avlöning — kallortstillägg och lönetillägg för manlig lärare vid småskola eller mindre folkskola däri inbegripna — som jämlikt avlöningsreglementet tillkommo lärare vid folk- och småskolor, dock att från summan av de för ett skoldistrikt sålunda beräknade bidragen skulle avdragas ett belopp, motsvarande bostadsersättningen för dels ordinarie och extra ordinarie folk- och småskollärare dels vikarie å ledig befattning, dels vikarie för lärare, som hindrats tjänstgöra till följd av sjukdom eller olycksfall i tjänsten, eller som förbjudits tjänstgöra till förekommande av smittfara, eller som beviljats ledighet för svag hälsas vårdande eller för havandeskap under i 19 § i reglementet för respektive fall angivna tider.

Dessutom skulle tjänstebostadsbidrag utgå efter i huvudsak samma grunder som tidigare.

Nu nämnda statsbidragssystem tillämpas alltjämt. Från och med den 1 juli 1941 höjdes bostadsersättningen med hänsyn till de stegrade bränsleprisen (kungörelsen 1941:448). I samband med tillkomsten av folkskolans avlöningsreglemente erhöllo statsbidragsbestämmelserna en formell omarbetning men bibehöllos i sak i stort sett oförändrade. Bostadsersättningen erhöll därvid benämningen hyresavdrag (kungörelsen 1942:624).

3 Kungl. Maj:ts proposition nr

I den nya boställsordningen för folkskolans lärare, som med visst undantag trätt i kraft den 1 januari 1947, ha kraven på tjänstebostädernas beskaffenhet skärpts och i samband därmed närmare preciserats. Särskilt må framhållas, att tjänstebostad numera, såvida ej särskilda förhållanden föranleda undantag härifrån, skall vara försedd med vatten, avlopp, elektriskt ljus, centraluppvärmning, badrum och vattenklosett samt att tjänstebostad för annan lärare än ordinarie folkskollärare skall innehålla två rum och kök å omkring 60 kvadratmeter mot nu ett rum och kök å omkring 45 kvadratmeter. Vidare skall det åligga bostadsinnehavaren att själv bekosta bränsle. Hyresavdragen skola alltså fastställas utan hänsyn till bränslekostnaderna.

Hyresavdragen skola differentieras med hänsyn till bostadens beskaffenhet. Man måste nämligen räkna med att icke alla äldre bostäder omedelbart kunna bringas upp i den standard, som den nya boställsordningen föreskriver. I vissa fall torde det icke heller bliva möjligt att förse nya tjänstebostäder med alla moderna bekvämligheter. Bostäderna skola indelas i klasserna A, B och C. Till klass A skall hänföras bostad av god beskaffenhet med i regel samtliga föreskrivna bekvämligheter. Till klass B hänföres bostad, som antingen är av någorlunda god beskaffenhet och försedd med samtliga föreskrivna bekvämligheter eller ock är av god beskaffenhet men saknar högst två av ifrågavarande bekvämligheter, dock ej vatten och avlopp. Till klass C hänföres bostad av god eller någorlunda god beskaffenhet, som icke kan hänföras till klass A eller klass B. I stället för det nuvarande tjänstebostadsbidraget kan skoldistrikt från och med den 1 juli 1947 komma i åtnjutande av byggnadsbidrag eller i vissa fall övergångsbidrag (kungörelsen 1946: 887).

I propositionen nr 305 har Kungl. Maj:t på föredragning av chefen för finansdepartementet framlagt förslag till hyresavdrag för tiden från och med den 1 juli 1947, enligt vilket dessa avdrag skola fastställas till följande belopp.

4 Kungl. Maj:ts proposition nr 322.

De sakkunnigas förslag. Som redan inledningsvis nämnts har det vid fastställandet av den nya boställsordningen avsetts att göra storleken av kommunernas bidrag till lärarlönerna oberoende av hyresavdragens storlek, varför dessa bidrag måste bestämmas att utgå enligt andra grunder än de nu gällande.

De sakkunniga ha framhållit att, eftersom de nya bestämmelserna förutsatts endast få provisorisk karaktär i avvaktan på en mera definitiv reglering av frågan om fördelningen mellan staten och kommunerna av kostnaderna för folkskoleväsendet, det synts de sakkunniga riktigast, att dessa bestämmelser i allt väsentligt anslöte sig till nuvarande förhållanden. De sakkunniga hade sålunda icke till närmare prövning upptagit frågan, i vad man den höjning av lärarlönerna, som ägt rum efter 1937 års lönereglering och som från och med den 1 juli 1947 ytterligare komme att äga rum, borde påverka skoldistriktens andel i lönekostnaderna. Viss hänsyn hade dock de sakkunniga tagit till den omständigheten, att staten hittills i stort sett ensam svarat för de genom löneförhöjning ökade kostnaderna. Ej heller hade de sakkunniga ansett sig böra föreslå några mer genomgripande åtgärder för åstadkommande av en utjämning av den olikhet i fråga om den procentuella andelen av lönekostnaderna, som enligt de nuvarande bestämmelserna vore radande för skoldistrikt tillhörande olika hyresgrupper. Vissa förändringar av nu gällande grunder för fördelningen av kostnaderna vore emellertid ofrånkomliga. Främst vore detta motiverat av att bränslekostnaderna enligt den nya boställsordningen ej längre skulle inräknas i hyresavdragen. Vidare borde beaktas att, enär den nya boställsordningen ställde större krav på tjänstebostädernas storlek och kvalitet, med fortsatt tillämpning av nuvarande grunder för bestämmande av skoldistriktens bidrag till lärarlönerna dessa bidrag från och med den 1 juli 1947 ändock kommit att undergå en icke obetydlig höjning för flertalet skoldistrikt.

De sakkunniga ha i detta sammanhang i syfte att åstadkomma en förenkling av statsbidragssystemet förordat vissa andra ändringar i de nuvarande bidragsbestämmelserna, innebärande dels att skoldistriktens kostnader beräknas uteslutande efter antalet lärartjänster, oberoende av tjänstledigheter och vikarier, dels att kostnaderna för läraravdelning göras oberoende av vederbörande lärares anställningsform, dels ock slopande av bestämmelsen om avdrag för ränta å utbetalade förskott vid den slutliga utanordningen av statsbidrag till skoldistrikten. De sakkunniga ha härutinnan närmare anfört följande.

För närvarande skola skoldistrikten svara för hyresavdragen till vissa vikarier, främst sjukvikarier, under det att hyresavdrag icke skall ske i fråga om bland annat vikarier för lärare, som äro tjänstlediga för enskild angelägenhet. Vidare skall i regel hyresavdrag ske för tjänstledig lärare, men vissa undantag från denna regel förekomma. Till följd härav måste skoldistriktens kostnader beräknas särskilt för varje vid distriktens skolor under läsåret eller del därav anställd lärare, vilket medfört ett oproportionerligt omfattande administrativt arbete. En avsevärd förenkling skulle

5 Kungl. Maj:ts proposition nr 32%.

vinnas, om skoldistriktens kostnader i stället finge beräknas för varje lärartjänst, oberoende av tjänstledigheter och vikarier. Från den i statsbidragsrekvisitionen redovisade slutsumman för lärarlöner under redovisningsåret behövde då endast avdragas ett belopp, motsvarande summan av bidragsbeloppen för lärartjänsterna inom skoldistriktet. Detta skulle innebära, att staten helt övertoge kostnaderna för vikarierna, något som de sakkunniga finna motiverat bland annat med hänsyn till att kostnaderna eljest drabba skoldistrikten något ojämnt alltefter förhållanden, på vilka distrikten i regel icke kunna öva något inflytande. De sakkunniga föreslå alltså, att skoldistriktens kostnader beräknas uteslutande efter antalet lärartjänster.

Ytterligare en förenkling kan vinnas därigenom, att kostnaderna för läraravdelning göras oberoende av vederbörande lärares anställningsform. För närvarande är ett visst hyresavdrag bestämt för ordinarie folkskollärare, ett annat för extra ordinarie folkskollärare och för ordinarie eller extra ordinarie småskollärare samt ett tredje för extra lärare och pensionerade lärare. För vinnande av enkelhet och enhetlighet föreslå de sakkunniga, att beloppen begränsas till två, ett för varje folkskollärartjänst och ett för varje lärartjänst vid småskola och mindre folkskola samt biträdande lärartjänst vid folkskola, allt utan hänsyn till lärarens anställningsform.

Enligt gällande bestämmelser skall vid den slutliga utanordningen av statsbidrag till skoldistrikten summan av utbetalade förskott jämte en halv procent av desamma avdragas. Frågan, huruvida icke bestämmelsen om avdrag för ränta å förskotten borde bortfalla, har i olika sammanhang varit föremål för överväganden. Det har därvid bland annat framhållits, att då förskotten numera uppdelas på fyra utbetalningar under redovisningsåret, skäl knappast kan anses föreligga att bibehålla ifrågavarande bestämmelse. De sakkunniga ansluta sig till denna uppfattning och föreslå, att denna bestämmelse skall upphöra att gälla. Härigenom åstadkommes jämväl en förenkling beträffande rekvisitionen av statsbidrag.

De sakkunniga framhålla, att förslagen om att staten helt skulle övertaga kostnaderna för vikarier och att räntan å förskotten skulle bortfalla motiverade någon höjning av kommunernas bidragsbelopp, medan åter någon reducering av desamma föranleddes av att skoldistriktens bidrag för icke-ordinarie folkskollärartjänst skulle utgå med samma belopp som för ordinarie.

Under hänsynstagande till anförda synpunkter ha de sakkunniga föreslagit, att skoldistriktens andel i avlöningar till folk- och småskollärare fastställes till följande belopp för varje lärartjänst.

6 Kungl. Maj:ts proposition nr 322.

De sakkunniga ha utgått från att de föreslagna beloppen även under provisorietiden skola kunna höjas, därest en mera avsevärd förändring i prisnivån skulle inträda.

Beträffande kostnaderna för ett genomförande av förslå g e t ha de sakkunniga anfört följande.

Att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget medför stora svårigheter. Statens kostnader för avlöning till folk- och småskollärare redovisas nu å olika anslag och anslagsbelastningen under ett budgetår avser icke enbart kostnaderna för ett enda redovisningsår. För nästa budgetår tillkommer dessutom, att beslut ännu icke föreligger, vilka ortsgrupper och hyresgrupper, som skoldistrikten skola tillhöra. De sakkunniga ha emellertid ansett det vara av intresse att, om ock med approximativa siffror, belysa verkningarna av förslaget.

För budgetåret 1946/47 torde de sammanlagda kostnaderna för avlöningar till folk- och småskollärare kunna uppskattas på följande sätt:

Miljoner

kronor

Avlöningar enligt folkskolans avlöningsreglemente jämte rörligt till-

lägg, i anslutning till skolöverstyrelsens beräkningar ..........

16 procent kristillägg........................................

5 procent extra kristillägg sista kvartalet .....................

provisoriskt lönetillägg ......................................

154,6

21.5 1,3

18.5 Summa bruttolön 195,9

Härifrån avgå pensionsavgifter................................ 7,7

Summa nettolön 188,2

Skoldistriktens bidrag:

motsvarande hyresavdragen .............................. 19,0

% procent ränta å förskott .............................. 0,7 19,7

Statens andel..........................Summa miljoner kronor 168,5,

d. v. s. omkring 89,5 procent å staten och 10,5 procent å skoldistrikten i fråga om nettolönerna.

Bortses från kristillägg och provisoriskt lönetillägg, vilka tillkommit först de senaste åren, skulle statens bidrag utgöra omkring 86,6 procent och skoldistriktens bidrag omkring 13,4 procent av nettolönerna.

För budgetåret 1947/48 räkna de sakkunniga med en viss ökning av antalet folkskollär artjänster samt med 9 procent höjning av grundlönebeloppen i statens löneplan nr 1.

De sammanlagda avlöningskostnaderna (nettolön) torde i så fall kunna

Miljoner

kronor

uppskattas till .............................................. 225,0

och skoldistriktens bidrag till................................. 27,5

Statens andel skulle alltså bliva: Summa miljoner kronor........ 197,5,

d. v. s. omkring 87,8 procent å staten och 12,2 procent å skoldistrikten.

7 Kungl. Maj:ts 'proposition nr 322.

Remissyttranden. Statskontoret har funnit det framlagda förslaget i sina huvuddrag kunna godtagas som ett provisorium i avvaktan på en mer radikal omläggning av statsbidragsbestämmelserna, vilken borde taga sikte på en anordning, varigenom staten gäldade viss procentuell andel av de totala avlöningskostnaderna, antingen i form av ett fast procentuellt bidrag eller ett rörligt bidrag med hänsyn till kommunernas ekonomiska bärkraft.

Statskontoret har beträffande de föreslagna bidragsbeloppen ansett vissa jämkningar påkallade. Ämbetsverket hade nämligen funnit, att spännvidden mellan distriktens bidrag i den lägsta och den högsta hyresgruppen i procent av bidraget på högsta hyresgrupp, vilken uppginge till icke mindre än omkring 50 procent, vore allt för stor. Enligt de nya avlöningsbestämmelser, som avsåges träda i kraft från och med den 1 juli innevarande år, vore motsvarande spännvidd mellan löneförmånerna å lägsta och högsta ortsgrupp allenast omkring 16 procent (stat. off. utr. 1946:48, sid. 42). Med hänsyn härtill syntes det icke motiverat med en så stor spännvidd i statsbidragshänseende som den nu föreslagna. Enligt statskontorets mening borde i syfte att åstadkomma en utjämning mellan skoldistrikten bidragsbeloppen i hyresgrupperna 1—4 uppräknas. Ämbetsverket har för sin del föreslagit, att skoldistriktens andelar i avlöningskostnaderna fastställas förslagsvis till följande belopp för varje lärartjänst, nämligen för ordinarie och icke-ordinarie småskollärartjänst, biträdande lärartjänst vid folkskola och lärartjänst vid mindre folkskola till 900, 1 050, 1 200, 1 350 och 1 500 kronor och för ordinarie och icke-ordinarie folkskollärartjänst till 1 200, 1 450, 1 700, 1 950 och 2 200 kronor i de olika hyresgrupperna.

Riksräkenskapsverket har uttryckt sin stora tillfredsställelse med de nu föreslagna statsbidragsbestämmelserna. Den förenkling i redovisningsförfarandet, som det föreslagna systemet innebure, komme att medföra en välbehövlig arbetslättnad för de myndigheter, som hade att handlägga dessa statsbidragsärenden.

I fråga om de föreslagna bidragsbeloppen har riksräkenskapsverket framhållit, att det med hänsyn till den avsevärda lättnad, som kommunerna erhölle genom statsbidragen till uppförande av tjänstebostäder och genom att bränsleersättningen frikopplades från hyresersättningen och erlades av tjänstebostadsinnehavarna, syntes skäligt, att kommunernas bidrag till lärarnas avlöning höjdes något utöver vad de sakkunniga förordat. Med hänsyn till de ifrågasatta bestämmelsernas provisoriska natur ansåge sig dock ämbetsverket icke böra motsätta sig desamma.

Mot de verkställda kostnadsberäkningarna har riksräkenskapsverket icke funnit anledning till erinran.

Skolöverstyrelsen har icke haft något att erinra mot förslaget. Överstyrelsen har dock framhållit, att de föreslagna bestämmelserna torde komma att verka ogynnsamt för skoldistrikten i förhållande till nuvarande

Departe-

mentschefen.

8 Kungl. Maj:ts proposition nr 222.

bestämmelser i de fall, då folkskollärartjurister uppehölles av icke-ordinarie folkskollärare.

Svenska landskommunernas förbund har tillstyrkt förslaget och därvid anfört följande.

Det är helt säkert betydelsefullt att sådana förenklingar, som förslaget innebär, under någon tid få praktiskt prövas, innan frågan om fördelningen av kostnaderna för folkskoleväsendet upptages till slutligt avgörande. Det föreliggande förslaget innebär visserligen att kommunerna skulle få bära en något högre kostnadsandel än för närvarande, men förslaget torde likväl på kommunalt håll komma att hälsas med tillfredsställelse, emedan det inger förhoppningar om förenklingar även i andra statsbidragsbestämmelser.

För närvarande äro de i folkskolans avlöningsreglemente angivna hyresavdragen för olika lärarkategorier normerande för fördelningen mellan stat och kommun av kostnaderna för lärarlöner vid folkskoleväsendet. Skoldistriktets andel i kostnaden för en lärares avlönande består alltså antingen i ett belopp motsvarande hyresavdraget eller ock i att distriktet tillhandahåller tjänstebostad med bränsle åt läraren. I de fall då skoldistriktet tillhandahåller tjänstebostad men hyresavdraget på grund av tjänstebostadens beskaffenhet nedsatts, får distriktet även stå för så stor del av avlöningskostnaderna, som motsvarar hyresavdragets nedsättning.

I propositionen 1947: 305 har Kungl. Maj:t framlagt förslag om de hyresavdragsbelopp, som böra gälla från och med den 1 juli 1947 i anslutning till den nya boställsordningen. Förslaget skiljer sig främst i två avseenden från nu gällande grunder för dylika avdrag, nämligen dels däri att avdraget skall differentieras även efter kvaliteten på bostaden, för vilket ändamål bostäderna skola indelas i 3 klasser, dels ock däri att hyresavdragen ej längre skola innefatta någon ersättning för bränsle. Vid bifall till detta förslag måste ändrade grunder för skoldistriktens bidrag till lönekostnaderna fastställas. Ett bibehållande av det nuvarande systemet med hyresavdraget såsom norm skulle nämligen i fall, då bostäderna äro av sämre beskaffenhet och avdragen därför förhållandevis ringa, leda till ett orimligt resultat. Det må vidare erinras, att en fortsatt tillämpning av det nuvarande systemet skulle, med hänsyn till att de nya hyresavdragen icke i sig innefatta ersättning även för bränsle, leda till att kommunerna komme i ett förmånligare läge i förhållande till staten än för närvarande är fallet.

Såsom av den föregående redogörelsen framgår, ha 1941 års lärarlönesakkunniga nu framlagt förslag till reglering av skoldistriktens bidrag till lärarlönerna. De belopp, varmed distrikten enligt detta förslag skulle bidraga till bestridande av kostnaderna för lärarnas avlönande, ha i första hand avvägts i anslutning till de av de sakkunniga föreslagna, av Kungl. Maj:t i nyssnämnda proposition förordade nya hyresavdragen, men de ha därjämte i viss grad påverkats av att de sakkunniga samtidigt föreslagit vissa

9 Kungl. Maj:ts proposition nr 322.

förenklingar i det nuvarande statsbidragssystemet. I dylikt hänseende har förordats att skoldistriktens kostnader beräknas uteslutande efter antalet lärartjänster och oberoende av anställningsform samt att skyldigheten för skoldistrikten att gälda ränta å utlämnade förskott upphör. Dessa modifikationer i statsbidragsbestämmelserna äro utan tvivel ägnade att åstadkomma en högst välkommen förenkling av handläggningen av statsbidragsärendena. I likhet med de hörda myndigheterna och landskommunernas förbund vill jag därför tillstyrka, att dessa ändringar vidtagas.

Beträffande bidragsbeloppens storlek har statskontoret ifrågasatt en höjning av de av de sakkunniga föreslagna beloppen i hyresgrupperna I—IV i syfte att minska spännvidden mellan hyresgrupperna. Även riksräkenskapsverket har funnit de föreslagna beloppen vara i lägsta laget. Jag har för egen del funnit mig böra godtaga de av de sakkunniga föreslagna beloppen och förordar därför, att dessa läggas till grund för fördelningen mellan staten och kommunerna av nu ifrågavarande kostnader. Jag vill härvid tillägga, att jag i likhet med de sakkunniga utgår ifrån att de förordade statsbidragsbestämmelserna komma att utgöra ett provisorium i avvaktan på resultatet av nu pågående utredning av frågan om fördelningen mellan stat och kommun av kostnaderna för folkskoleväsendet.

De av mig förordade ändrade statsbidragsbestämmelserna böra träda i kraft den 1 juli 1947 men böra givetvis icke tillämpas i fråga om statsbidrag avseende redovisningsåret 1946/47.

Mot de av de sakkunniga beräknade kostnaderna för ett genomförande av förslaget har jag icke funnit anledning till erinran. Med hänsyn till gällande regler för statsbidragets utbetalning påverkas icke medelsbehovet till avlöning av lärare vid folkskoleväsendet för nästa budgetår av de förordade ändrade statsbidragsbestämmelserna.

Under åberopande av vad sålunda anförts hemställer jag, att Kungl. Maj:t måtte föreslå riksdagen

att godkänna av mig i det föregående förordade ändrade grunder för statsbidrag till avlöning av lärare vid folk- och småskolor.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan förordnar Hans Maj:t Konungen, att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse, bilaga vid detta protokoll utvisar.

Ur protokollet: Lars Ekströmer.