Doc 1954:67

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 1

Nr 67.

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (kommunal delegationslag), m. mgiven Stockholms slott den 29 januari 195 b.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till dels lag om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (kom­ munal delegationslag), dels lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän.

GUSTAF ADOLF.

Gunnar Hedlund.

Propositionens innehåll.

I propositionen föreslås, att en kommun som så vill skall få möjlighet att uppdraga åt kommunal arbetsgivarorganisation, vari den är medlem, att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren för arbetstagare i kommunens tjänst. Den föreslagna lagstiftningen är avsedd att träda i kraft den 1 januari 1955, samtidigt med den nya kommunallagen.

1 —Bihang till riksdagens protokoll 195b. 1 sand. Nr 67.

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

Förslag

till

Lag

om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till samman­ slutning av kommuner (kommunal delegationslag).

Härigenom förordnas som följer. Kommun, som tillhör sammanslutning av kommuner med uppgift att tillvarataga medlemmarnas intressen såsom arbetsgivare (arbetsgivarorga­ nisation), äger uppdraga åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställ­ ningsvillkoren för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor det icke ankommer på statlig myndighet att fastställa. Med kommun jämställas i denna lag församling, municipalsamhälle och landstingskommun ävensom annan, borgerlig eller kyrklig, kommunal för­ valtningsenhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1955.

Kungl. Maj:ts proposition nr 67. 3

Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän.

Härigenom förordnas, att 1 § lagen den 17 maj 1940 om förhandlings­ rätt för kommunala tjänstemän skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

1 §• 1 §• Kommunala tjänstemän-------------tillkommande beslutanderätt. Om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (ar­ betsgivarorganisation) är särskilt stadgat. I denna —- —- — underkastade ämbetsmannaansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1955.

4 Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 29 januari 195b.

N ärva rande: Statsministern E rlander , ministern för utrikes ärendena U ndén , statsråden S köld , Z etterberg , T orsten N ilsson , S träng , E ricsson , A ndersson , L ingman , N orup , H edlund , P ersson , H jälmar N ilson , L indell , N ordenstam . Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Hedlund, fråga om lagstiftning angående rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (kommunal delegationslag) m. m. samt anför därvid följande.

Inledning.

Förhandlingar om de kommunala arbetstagarnas anställningsvillkor bedrives numera i stor utsträckning centralt mellan vederbörande kommun­ förbund (svenska landskommunernas förbund, svenska landstingsförbun­ det, svenska stadsförbundet), å ena, samt arbetstagarnas organisationer, å andra sidan. En uppgörelse som träffas vid sådana förhandlingar kan emellertid i princip endast bli preliminär. Varje berörd kommun har där­ efter att ta ställning till om den vill biträda överenskommelsen eller ej. Det finns icke någon rättslig möjlighet för kommunen att i förväg lämna den centrala organisationen uppdrag att på kommunens vägnar godkänna överenskommelsen. Frågan om man genom lagstiftning borde införa rätt för kommun att bemyndiga kommunförbund eller liknande sammanslutning att i samband med förhandlingar träffa för kommunen bindande avgöranden i vissa frå­ gor (s. k. extern delegationsrätt) har på senare tid behandlats både av 1948 års förhandlingsrättskommitté och av kommunallagskommittén. De båda kommittéerna har därvid kommit till olika slutsatser. Förhandlingsrättskommittén har i ett den 31 december 1951 avgivet betänkande om stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt (SOU 1951: 54)1 uttalat ett bestämt önskemål om att det öppnas möjlighet till 1 I utarbetandet av betänkandet har deltagit ordföranden i Kungl. Maj:ts Nedre justitierevision Erik Alexanderson, ordförande, förste aktuarien Filip Anger, hovrättsassessorn Erland Conradi, ombudsmannen Sven Hallnäs, ombudsmannen, ledamoten av riksdagens andra kam­ mare Sture Henriksson, ordföranden i statens lönenämnd, statskommissarien B. E. Johns­ son, förste sekreteraren Otto Nordenskiöld, andra kammarens andre vice talman Anders Olsson och direktören Eric Törngren.

Kungl. Maj:ts proposition nr 67. 5

extern delegation för kommunerna och har även utarbetat förslag till en särskild lag i ämnet. Kommunallagskommittén har däremot i sitt betän­ kande III med förslag till kommunallag in. in. (SOU 1952: 14)1 — vilket avlämnats den 4 februari 1952 — förklarat att det enligt dess mening icke för närvarande finns tillräckligt starka skäl för en sådan lagstiftning. över kommittéernas ifrågavarande betänkanden har efter remiss yttran­ den avgivits av ett stort antal myndigheter och organisationer.2 Spörsmålet om extern kommunal delegationsrätt — vilket i båda betänkandena fram­ står som en mindre del i stora problemkomplex — har berörts i åtskilliga remissyttranden men har i flera sådana förbigåtts med tystnad. Bland de remissinstanser som behandlar spörsmålet är meningarna delade. Flertalet tillstyrker dock, att möjlighet till extern delegation införes. Då jag den 8 april 1953 anmälde frågan om ny kommunallag m. m. (pro­ positionen nr 210/1953), förklarade jag mig för egen del närmast böjd för att ansluta mig till förhandlingsrättskommitténs förslag och sålunda för­ orda, att kommun genom en särskild lagstiftning av kommunallags natur medges rätt till extern delegation i löne- och avtalsfrågor. Med hänsyn till de delade meningar som kommit till uttryck i denna sak såväl hos de båda kommittéerna som i yttranden över kommittéförslagen framhöll jag emellertid, att frågan borde ytterligare övervägas och underställas först 1954 års riksdag. Jag anhåller nu att närmare få redogöra för detta lagstiftningsärende.

Gällande ordning.

Förhandlingsrätten för arbetstagare i kommunernas tjänst och den där­ emot svarande plikten för kommunerna att träda i förhandlingar kan enligt gällande lagstiftning vara av två principiellt olika slag, beroende på om det gäller arbetstagare som är underkastade ämbetsansvar eller ej. För arbetstagare i allmänhet regleras förhandlingsrätten genom lagen den 11 september 1936 (nr 506) om förenings- och förhandlingsrätt. Från tillämpningen av denna lag är emellertid undantagna sådana arbetstagare i kommunernas tjänst, som är underkastade ämbetsansvar. Beträffande förhandlingsrätten för dylika arbetstagare gäller i stället lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän. I 1936 års lag betraktas arbetstagarnas organisation i princip som en med arbetsgivaren jämställd part och förhandlingsrätten avser, att arbets­ tagarna skall få medbestämmanderätt ifråga om anställningsvillkoren. Det grundläggande stadgandet om förhandlingsrättens innebörd återfinnes i lagens 4 §, där förhandlingsrättens föremål anges vara reglering av anställ­ ningsvillkoren och förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbets­

1 Angående ledamöterna i denna kommitté, se prop. nr 210/1953 s. 36. 2 Beträffande de remissyttranden som avgivits över kommunallagskommitténs betänkande III, se prop. nr 210/1953 s. 37.

(5 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

tagare. En jämförelse med ordalagen i 1 § lagen den 22 juni 1928 (nr 253) om kollektivavtal ger vid handen, att förhandlingsrätten har samma om­ fång som möjligheten att sluta kollektivavtal. Förhandlingsrätt tillkommer å ena sidan arbetsgivaren eller förening av arbetsgivare, vari han är med­ lem, samt å andra sidan förening av arbetstagare, vari de ifrågavarande arbetstagarna är medlemmar. Det är alltså att märka, att en enskild arbets­ tagare aldrig kan vara part vid den lagstadgade förhandlingsrättens ut­ övande. Förhandlingsrätt för en part medför skyldighet för andra parten att träda i förhandling, och denna skyldighet innebär icke endast att komma tillstädes vid förhandlingssammanträde utan även, om så erfordras, att framlägga förslag till lösning av den fråga varom förhandlas och därvid ange skäl för sin ståndpunkt. Någon sanktion i form av straff eller skade­ stånd för underlåtenhet att ställa sig sistnämnda föreskrifter till efter­ rättelse är icke stadgad i lagen. Då emellertid i stor utsträckning särskilda förhandlingsordningar i form av kollektivavtal gäller mellan parterna på arbetsmarknaden, är underlåtenhet att förhandla i allmänhet att anse som brott mot kollektivavtal och medför sålunda skadeståndsskyldighet. För­ handlingarna förutsättes regelmässigt skola leda fram till kollektivavtal eller annan rättsligt bindande överenskommelse mellan parterna. I sista hand kan — när fråga icke är om rättstvist, d. v. s. tolkning eller tillämp­ ning av kollektivavtal — stridsåtgärder (strejk, lockout eller blockad) till­ gripas för att realisera förhandlingsrätten eller för att tvinga fram en önskad lösning av en tvist. 1940 års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän avser där­ emot i princip endast att bereda de i lagen angivna arbetstagarna tillfälle att, innan vederbörande myndighet fattar beslut rörande deras anställnings­ förhållanden, framföra sina synpunkter och önskemål i frågan. Enligt stadgande i lagens 1 § äger kommunala tjänstemän sålunda rätt att — beträffande sina allmänna anställnings-, arbets- och avlöningsvillkor även­ som beträffande tillämpningen av sådana villkor ■— förhandla med veder­ börande kommun, dock utan att inskränkning därigenom göres i kommu­ nen eller kommunalmyndighet enligt lag eller författning tillkommande beslutanderätt. Förhandling äger rum mellan kommun å ena sidan samt förening av arbetstagare å den andra. Förhandlingsrätt tillkommer dock endast förening som socialstyrelsen tillerkänt sådan rätt; och för att få utöva förhandlingsrätten gentemot viss kommun har föreningen att göra anmälan hos kommunen. Å kommunens vägnar föres förhandling rörande viss fråga av den kommunalmyndighet som har att handlägga frågan eller av ombud för denna myndighet (2 § andra stycket). Såsom dylikt ombud kan — enligt vad förarbetena till lagen utvisar — anlitas repre­ sentant för sammanslutning med syfte att tillvarataga visst eller vissa slags kommuners intressen som arbetsgivare. Innan kommunalmyndig­ het avger förslag till eller fastställer nya eller ändrade anställnings-, arbets-

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 7

eller avlöningsvillkor av principiell eller eljest allmän betydelse, skall för­ ening, som utövar förhandlingsrätt gentemot myndigheten, beredas till­ fälle att taga del av föreliggande utkast. Vid förhandling — som kan vara skriftlig eller muntlig — utser myndigheten ordförande och sekreterare. Ordföranden förklarar förhandlingarna avslutade, när han prövar skäligt. Fråga varom förhandling förts får enligt 11 § icke upptagas till slutlig behandling av kommunalmyndighet, innan en vecka förflutit från det skriftlig förhandling förklarats avslutad eller innan protokoll över muntlig förhandling kommit myndigheten tillhanda. Då beslut i ärende, som varit föremål för förhandling, underställes statlig myndighets prövning, skall i ärendet förd skriftväxling jämte protokoll från muntlig förhandling biläggas. Därest statlig myndighet har att annorledes än efter underställning fastställa anställnings-, arbets- eller avlöningsvillkor för kommunala tjänste­ män, kan vederbörande tjänstemannaorganisations förhandlingsrätt utövas mot den statliga myndigheten. — Med utformningen av förhandlingsrätten för kommunala tjänstemän med ämbetsansvar sammanhänger, att kollek­ tivavtal som ingåtts mellan en kommun och en förening av sådana tjänste­ män i rättspraxis ansetts ogiltigt samt att för kommunala befattningshavare i tjänstemannaställning icke samma stridsmedel står till buds som för andra kommunala arbetstagare. Tjänstemän med ämbetsansvar kan så­ lunda icke avhålla sig från tjänsten, strejka, utan att göra sig förfallna till straff enligt 25 kap. strafflagen. Om en dylik tjänsteman önskar n,edlägga arbetet, måste han först säga upp sin anställning eller, där detta är före­ skrivet, söka och erhålla entledigande. Det kommunala förhandlingsväsendet har emellertid i praktiken ut­ vecklat sig i annan riktning än vad som enligt det nu sagda varit förutsatt i lagstiftningen. Inom kommunerna använder man regelmässigt ett annat tjänstemannabegrepp än det som anges i lagen om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän. Det avgörande är i allmänhet, om en befattning är uppförd på lönestat (löneplan) och dess villkor reglerade i tjänstereglemente. Det förekommer, att grupper av kommunala arbetstagare med ämbetsansvar, t. ex. brandmän och viss sjukhuspersonal, har sina löne- och anställningsvillkor reglerade i kollektivavtal, detta trots att sådana avtal som nämnts i rättspraxis ansetts ogiltiga. Anmärkas kan vidare, att tjänstemannaorganisationerna i massuppsägning och anställningsblockad funnit fackliga vapen, som väl kan jämföras med strejk. För tjänstemän, som är uppförda på lönestat, har kommunerna ofta frångått den i lagstiftningen förutsatta principen, att tjänstemannaorganisationerna saknar medbestämmanderätt. Under senare år har det i åtskilliga fall hänt, att mellan kommunala myndigheter och tjänstemannaorganisationer förts förhandlingar om intressefrågor i former, som står nära den i 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt reglerade förhandlingsordningen. Det resultat vartill förhandlingarna lett har godtagits av de beslutande

8 Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

organen j)å sådant sätt, att de i viss mån blivit jämförliga med kollektiv­ avtal. Även avlöningsreglementen är numera i realiteten ofta tillkomna efter regelrätta förhandlingar och med vederbörande arbetstagarorganisa­ tions godkännande. Mellan stadsförbundet och ett antal arbetstagarorgani­ sationer träffades år 1945 överenskommelse om godkännande (för viss tid) av ett normaltjänstereglemente, och parterna förband sig att verka för att reglementet i oförändrat skick skulle antagas av städerna. Motsva­ rande överenskommelser har träffats för befattningshavare hos landstingen (tjänstereglementen för landstingens befattningshavare av år 1947 och år 1953) och hos landskommunerna (normaltjänstereglemente den 20 decem­ ber 1945). I detta sammanhang kan också erinras om de förhandlingar och överenskommelser som vid skilda tillfällen förekommit mellan å ena sidan olika kommuner samt å andra sidan tjänstemannaorganisationerna angående dyrtidskompensationens storlek. Vid jämförelse med vad som gäller inom den privata sektorn av arbets­ marknaden framstår det som ett betydelsefullt särdrag för den kommunala förhandlingsverksamheten — oavsett om den avser tjänstemän eller andra arbetstagare — att kommunernas arbetsgivarorganisationer icke kan träffa för medlemmarna bindande uppgörelser vid förhandlingsbordet utan endast preliminära överenskommelser. Den delegation som enligt gällande rätt kan förekomma i samband med kommunala förhandlingar är uteslutande av intern natur: en kommunal representation kan ej uppdra åt annan än kom­ munal nämnd (eller motsvarande organ) att utöva beslutanderätt i hit­ hörande frågor. Visserligen stadgas i 8 § lagen den 20 december 1940 (nr 1044) om vissa av landsting eller kommun drivna sjukhus, att landsting äger att genom sjukvårdsberedningen eller »i den ordning eljest finnes lämpligt» samt med iakttagande av vissa föreskrifter enhetligt reglera an­ ställningsvillkoren för personal vid sjukhus, för vilkas driftskostnader landstinget i sista hand helt ansvarar. Av det citerade uttrycket kunde det möjligen synas, som om landstinget även skulle ha möjlighet att uppdraga åt en utanför landstinget stående förhandlingsorganisation att ingå bin­ dande överenskommelser. Mot eu dylik tolkning talar emellertid förarbetena vid den ifrågavarande bestämmelsens tillkomst och i praktiken bar extern delegation i detta fall icke förekommit. I stället tillämpas bestämmelsen så, att landstingens centrala lönenämnd och dess förhandlingsdelegation — på samma sätt som beträffande annan landstingspersonal — å landstingens vägnar förhandlar och träffar preliminära överenskommelser samt att ett av dem godkänt förslag till uppgörelse utsändes till landstingen och där prövas av förvaltningsutskotten, som av landstingen erhållit uppdrag att sluta defi­ nitiva uppgörelser. Ett i viss mån motsvarande förfarande tillämpas även i allt större utsträckning för städernas och landskommunernas del. På grund­ val av centralt ingångna preliminära överenskommelser lämnar den centrala

Kungl. Maj:ts proposition nr 67. 9

förhandlingsorganisationen de berörda kommunerna »rekommendationer» att fatta vissa beslut. Frågorna överlämnas därefter som regel till kom­ munernas fullmäktige (eller i vissa fall till kommunal nämnd) för av­ görande. Det må i detta sammanhang anmärkas att i stadsförbundets stad­ gar år 1951 införts en bestämmelse om skyldighet för förbundets medlem­ mar att — vid äventyr av uteslutning — följa de rekommendationer, som förbundets löne- och förhandlingsdelegation meddelat i frågor den har att handlägga. Beträffande vissa kommunala beslut i anställnings- och lönefrågor gäller, att de kan överklagas genom administrativa besvär. Detta är särskilt fallet såvitt besluten avser tjänstemän med ämbetsansvar. Regler om besvärsrätt i anställningsfrågor kan finnas intagna i särskilda författningar; exempel härpå erbjuder sjukhusstadgan och folkskolestadgan. Undantagsvis kan även de i kommunallagarna meddelade besvärsreglerna utnyttjas, i det att den klagande befattningshavaren gör gällande att hans enskilda rätt blivit kränkt av kommunen—arbetsgivaren. Dylika besvär har bifallits, när fråga varit om disciplinära åtgärder och även i något flagrant fall när det gällt avlöningsförmåner. I det övervägande flertalet fall har emel­ lertid besvär av denna typ ogillats. Givetvis kan som grund för kommunal­ besvär även åberopas rent formella skäl, exempelvis att ett beslut icke till­ kommit i laga ordning. — En kollektivavtalsanställd kommunal arbets­ tagare kan som regel icke anlita besvärsvägen för att få ändring i kom­ munala beslut om hans villkor. Så kan ske, endast om det i någon på honom tillämplig specialförfattning finns bestämmelser om anställnings­ förhållandena även för kollektivavtalsanställd personal. Vad angår icke-kollektivavtalsanställda kommunala befattningshavare har dessa som regel tillgång till ännu en utväg att få rättstvister prövade i det att de kan draga tvistefrågor i anledning av anställningsavtalet under allmän domstols prövning. Undantag bildar präster, folkskollärare och kyrkobetjänte, vilkas löningsrättigheter enligt 6 § 8. länsstyrelseinstruk­ tionen prövas av länsstyrelse som exklusivt forum i första instans, med fullföljd till regeringsrätten och i vissa fall med kammarkollegium som mellaninstans.

Förhandlingsrättskommitténs förslag.

Kommitténs betänkande och förslag avser överhuvud taget förhandlings­ rätt och därmed sammanhängande frågor för såväl stats- som kommunal­ tjänstemän. Kommittén har anknutit till den utveckling, som ägt rum på detta område. Sålunda föreslår kommittén exempelvis, att det avgörande för tjänstemannabegreppet icke vidare skall vara, huruvida ämbetsansvar föreligger, utan i stället huruvida vederbörande arbetstagare innehar tjänst,

10 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

som är upptagen i en av vederbörande kommun fastställd tjänsteförteckning. Kommittén anser, att stats- och kommunaltjänstemän bör åtnjuta samma förhandlingsrätt som andra anställda, och föreslår därför, att bl. a. 1940 års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän skall upp­ hävas och i stället 1936 års allmänna förenings- och förhandlingsrättslag bli tillämplig. Stats- och kommunaltjänstemän bör enligt kommitténs me­ ning få rätt alt sluta verkliga kollektivavtal rörande sina anställnings­ villkor, varvid dock vissa frågor bör i princip falla utanför kollektivavtalsmöjligheten. Vidare anser kommittén, att strejkrätt i vanlig mening — d. v. s. rätt att efter varsel nedlägga arbetet, med bibehållen anställning — icke bör tillerkännas de offentliga tjänstemännen, men att dessa bör få en i lag fastslagen rätt att efter uppsägning lämna anställningen. Kom­ mittén föreslår, att det utfärdas en särskild tjänstemannalag, vilken bl. a. även skall innehålla bestämmelser om en särskild tjänstedomstol för be­ handling av tvister om stats- och kommunaltjänstemäns anställningsför­ hållanden. När det gäller frågan, hur förhandlingarna mellan kommunerna och deras tjänstemän i framtiden bör ordnas, gör förhandlingsrättskommittén först en jämförelse med förhållandena på den privata arbetsmarknaden och konstaterar, att man där i allt större utsträckning övergått till att låta riksorganisationerna träffa för medlemmarna bindande uppgörelser vid förhandlingsbordet. Kommittén framhåller, att man därigenom uppnått betydande fördelar icke minst med hänsyn till arbetsfreden, samt anför vidare.

Det har blivit naturligt att förlägga avgörandet om strid eller icke strid till dessa riksorganisationer. Och eventuella stridsåtgärder eller varsel därom ha samordnats för hela landet och koncentrerats till avtalsrörelserna. I svenska arbetsgivareföreningens stadgar föreskrives sålunda, att kollektiv­ avtal icke må upprättas utan godkännande av föreningens styrelse, och både LO :s och arbetsgivareföreningens stadgar föreskriva, att ekonomiskt stöd från centralorganisationen icke erhålles med mindre dess tillstånd till arbets­ inställelse inhämtats (för LO:s vidkommande dock med vissa undantag).

Förhandlingsrättskommittén anser det vara tydligt, att förhållandena för kommunernas del tenderar att utveckla sig i sannna riktning, och framhåller, att om de centrala organisationerna i ett visst fall lyckas nå fram till en uppgörelse, blir denna också i regel genomförd i de olika kom­ munerna. Det synes därför kommittén, som om tiden skulle vara mogen att bereda laglig möjlighet för den kommun som så vill att befullmäktiga en central kommunal organisation (landskommunernas förbund, landstingsförbundet eller stadsförbundet) att för kommunens räkning sluta kollektivavtal. Kommittén åberopar, att förutsättningar därigenom skulle skapas för att göra anställningsvillkoren i kommunal tjänst mera likfor­ miga och att detta i sin tur skulle underlätta möjligheterna för de kom­

Kungl. Maj:ts proposition nr 67. 11

munala befattningshavarna att övergå från tjänst hos en kommun till en annan. Förhandlingsverksamheten skulle enligt kommitténs mening ratio­ naliseras och arbetsfreden lättare kunna bevaras. Förhandlingsrättskommittén är medveten om att mot en reform i antydd riktning kommer att anföras, att den står i strid med den kommunala självstyrelsens idé, men kommittén understryker att det måste beaktas att det icke är fråga om delegationstvång utan endast om delegationsrätt. I detta sammanhang åberopar kommittén vidare följande. Fullmakten till den centrala organisationen skulle kunna begränsas, exempelvis till vissa bestämda frågekomplex (exempelvis enbart pensionsfrågor och icke löne­ frågor) eller till viss avtalssituation — vilket borde kunna möjliggöra en smidig övergång till det nya systemet — och den skulle naturligtvis kunna återkallas även om den borde kunna göras oåterkallelig för viss angiven tid. Men det skall icke bestridas, att om delegationsrätten begagnas, detta formellt sett innebär en inskränkning i den kommunala självbestämmande­ rätten. Resultatet kommer ju att bli, att frågor som hittills så gott som undantagslöst förbehållits de representativa församlingarnas avgörande (och som spelar en mycket stor roll för kommunernas ekonomi) överlämnas till annan instans för avgörande. — Emellertid kan man — fortsätter kommittén — fråga sig, hur mycket av självstyrelse som egentligen finnes kvar på detta område. Även bortsett från de möjligheter till stridsåtgärder, vilka står till buds på arbetstagarsidan, spelar prejudicerande beslut i andra kommuner stor roll. Reellt sett torde en sådan delegationsrätt som den här diskuterade innebära större möjligheter att hävda självstyrelsen än den nuvarande situationen. Ur föreningsfrihetens synpunkt är det ganska egendomligt, att icke kommunerna skall äga samma rätt som andra arbets­ givare att genom sammanslutning tillvarataga sina intressen. Oavsett om de enskilda kommunerna under den närmaste framtiden kommer att be­ finnas villiga att begagna delegationsrätten, bör rätten föreligga. Lagstift­ ningen bör således — även om den ej omedelbart skulle utnyttjas i större utsträckning — finnas till. Det är icke lätt att improvisera den, om det i en given situation skulle befinnas allmänt önskvärt att ha tillgång till den. Förhandlingsrättskommittén erinrar vidare om att frågan om delegation av kommuns beslutanderätt upptagits till behandling även av kommunallagskommittén och meddelar, att de båda kommittéerna vid ett gemensamt sammanträde dryftat ifrågavarande spörsmål. Därvid framkom — enligt vad förhandlingsrättskommittén anför — att kommunallagskommittén med hänsyn till den kommunala självbestämmanderätten icke ville sträcka sig längre än till en intern kommunal delegationsrätt, d. v. s. rätt för full­ mäktige i en kommun att till kommunal nämnd överlåta befogenheten att träffa bindande överenskommelse om anställningsvillkor. En sådan dele­ gationsrätt finner förhandlingsrättskommittén icke tillfyllest utan fram­

12 Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

håller som ett bestämt önskemål att det öppnas möjlighet även till den externa delegationsrätten. Beträffande frågan, hur den antydda reformen lagtekniskt bör genom­ föras, anför förhandlingsrättskommittén bl. a. följande. Detta låter sig smidigast göra i form av en särskild lag, som kommunalrättsligt sett när­ mast blir att jämställa med 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt i vad avser kommunalarbetarna och 1940 års förhandlingslag för kommu­ naltjänstemän. Denna särskilda lag skulle helt kort föreskriva, att kom­ mun äger att åt en för flera kommuner gemensam sammanslutning (arbets­ givarorganisation), i vilken kommunen ingår såsom medlem, uppdraga att med för kommunen bindande verkan genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren beträffande sådana arbets­ tagare, för vilka kommunen bestämmer lön. Härtill skulle anknytas en definition av uttrycket kommun, innebärande att därmed avses landskom­ mun, köping och stad ävensom municipalsamhälle, landsting och annan, borgerlig eller kyrklig, kommunal förvaltningsenhet. I 7 § lagarna om kommunalstyrelse på landet och i stad, 3 § lagen om församlingsstyrelse, 5 § lagen om skolstyrelse i vissa kommuner och 4 § landstingslagen bör intagas hänvisning till denna särskilda lag, förslagsvis sålunda: »Om en­ hetlig reglering av arbetstagares anställningsvillkor är särskilt stadgat». Motsvarande hänvisning bör införas i vissa specialförfattningar, nämligen fattigvårdslagen, barnavårdslagen, polislagen, hälsovårdsstadgan, bygg­ nadsstadgan och brandstadgan. — Med denna konstruktion —• anför kommittén vidare — torde själva delegationsbeslutet kunna överklagas med tillhjälp av det besvärsinstitut, som står till förfogande enligt varje särskild författning (allmän kommunallag, fattigvårdslag etc.). Arbets­ givarorganisationens för kommunen bindande beslut att godtaga viss upp­ görelse lämnas däremot utanför besvär smöjligheterna. Någon egentlig olägenhet därav kan dock knappast uppkomma. Kommunallagarnas besvärsrätt avser endast det överklagade beslutets formella sida; i fortsätt­ ningen kommer kollektivavtalets formella giltighet att kunna prövas av den föreslagna tjänstedomstolen.

Kommunallagskommitténs förslag.

Vad angår den kommunala delegationsrätten behandlar kommunallagskommittén i ett avsnitt av sitt betänkande först — med utgångspunkt från 7 § lagen om kommunalstyrelse på landet och 7 § lagen om kommunal­ styrelse i stad — spörsmålet om överlåtande av beslutanderätt från full­ mäktige till nämnd. En närmare redogörelse för kommitténs förslag i denna del och för remissinstansernas inställning till saken har jag lämnat vid framläggandet av propositionen nr 210/1953 (s. 68 ff). Jag tillåter mig att i huvudsak hänvisa till denna framställning och vill nu endast erinra om

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 13

att kommittén, beträffande möjligheten att till förvaltningsorgan överlåta beslutanderätt i avtals- och lönefrågor, anför att fullmäktige i stad enligt rättspraxis ansetts kunna lämna stadens avtals- och lönenämnd bemyn­ digande att fatta för staden bindande beslut i ärenden rörande arbets- och löneförhållanden för arbetare och med dem likställd personal. Huruvida till ett administrativt organ kan delegeras rätt att träffa för kommun bin­ dande avtal även om tjänstemän har såvitt kommittén funnit icke prövats av regeringsrätten. Enligt kommitténs mening torde det särskilt i städerna föreligga ett starkt behov av en sådan delegationsrätt. Kommittén fram­ håller, att det ej finns anledning att härutinnan göra skillnad mellan arbe­ tare och tjänstemän, en skillnad som för övrigt skulle vara svår att upp­ rätthålla i praktiken, eftersom det stundom förhåller sig så att befatt­ ningshavare med enahanda göromål å en ort hänföres till den ena kate­ gorien och å en annan ort till den andra. I samband med behandlingen av nyssnämnda fråga kommer kommunallagskommittén så in på spörsmålet om att bereda möjlighet till extern delegation och anför därvid följande. Enligt kommitténs förmenande finnas för närvarande ej tillräckligt starka skäl för att i lagstiftningen införa rätt för kommunerna att till ett organ utanför den enskilda kommunen, låt vara en sammanslutning, vari kommunen ingår såsom medlem, överlåta beslutanderätt i frågor av sådan art som de här berörda. Om man möjliggjorde en sadan rätt, skulle detta innebära att man i kommunallagstiftningen införde en för denna helt främmande princip, en princip, som skulle bryta ramen för denna lag­ stiftning. Den enskilda kommunen skulle få möjlighet att överlåta vissa för kommunen mycket betydelsefulla avgöranden åt en instans som icke ens vore offentligrättsligt reglerad. Det skulle enligt kommitténs mening vara betänkligt att på detta sätt möjliggöra en inskränkning av den kommunala självbestämmanderätten. Ävenså skulle det ur principiell synpunkt te sig egendomligt, om man genom att delegera vissa ärenden till ett utanför kommunen stående organ kunde undantaga dessa ärendens behandling från de regler som i kommunallagen fastställas för den kommunala verk­ samheten. Så t. ex. skulle bestämmelserna om valbarhet, beslutförhet, om­ röstning, jäv och besvärsrätt icke bliva tillämpliga i fråga om det organ, till vilket ärendena delegerades. Kommittén gör vidare gällande, att det för att åstadkomma en mera effektiv central förhandlingsverksamhet icke heller torde vara nödvändigt att införa en dylik extern delegationsrätt, och åberopar därvid att kom­ munerna redan enligt gällande rätt har möjlighet att låta en central för­ handlingsorganisation förhandla och träffa preliminära uppgörelser i löne­ frågor; fullmäktige i de olika kommunerna eller — om fullmäktige dele­ gerat beslutanderätt i dylika frågor till kommunal nämnd — dessa nämnder har sedan att var för sin kommun träffa det slutliga avgörandet. Kommittén utgår härvid från att fullmäktige, liksom enligt vad rättspraxis utvisar i fråga om arbetare och med dem likställda, har rätt att beträffande annan

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

hos kommun anställd personal till kommunal nämnd delegera rätt att å kommunens vägnar träffa avgörande rörande löner och andra anställnings­ förhållanden. I detta sammanhang hänvisar kommittén till att landstingen inrättat en gemensam lönenäinnd, vilken i fråga om såväl arbetare som tjänstemän förhandlar och träffar preliminära avtal med vederbörande centrala arbetstagarorganisationer, och att vidare för städernas del inom svenska stadsförbundet bildats en särskild löne- och förhandlingsdelega­ tion, som i vissa fall träffat centrala överenskommelser av preliminär natur med de stadsanställda. Slutligen åberopar kommittén även den år 1951 i stadsförbundets stadgar införda förpliktelsen för medlemmarna att följa delegationens rekommendationer.

Remissyttrandena.

I" ör handlings rätts kommitténs betänkande har, sett som helhet, utsatts för mycken kritik vid remissbehandlingen, och ett flertal remissinstanser avstyrker, att kommitténs förslag till förhandlingsrättens reglering i sitt nuvarande skick lägges till grund för lagstiftning. Förslaget till kommunal delegationslag har emellertid rönt bättre mottagande än andra delar av betänkandet. Åtskilliga remissinstanser särskilt bland de statliga myndigheterna har visserligen förbigått frågan om den kommunala delegationsrätten med tystnad, detta oavsett vilken inställning de har till kommitténs förslag i allmänhet. Men av de myndigheter och organisationer som behandlat ifrågavarande spörsmål har flertalet ställt sig positiva till att möjlighet till extern kommunal delegation införes. Förhandlingsrättskommitténs förslag har sålunda i denna del biträtts bl. a. av hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarkollegium, socialstyrelsen, länsstyrelserna i Malmö­ hus och Västmanlands län, fullmäktige i 25 kommuner — däribland stads­ fullmäktige i Stockholm, Göteborg och Malmö -— tvä landstings förvalt­ ningsutskott, svenska landskommunernas förbund, svenska stadsförbundet, LO och TCO. Det kan anmärkas, att fullmäktige i 54 primärkommuner, utan att särskilt ingå på frågan om delegationsrätten, i mera allmänna ordalag förklarat sig kunna tillstyrka kommitténs förslag i dess helhet eller sagt sig icke ha något att erinra mot detsamma. Å andra sidan har emellertid en icke obetydlig minoritet bland de remiss­ instanser, som yttrat sig över förhandlingsrättskommitténs förslag i före­ varande de), motsatt sig införandet av extern delegationsrätt. I avstyrkande riktning har sålunda uttalat sig bl. a. Göta hovrätt, länsstyrelserna i Söder­ manlands, Östergötlands, Kalmar och Jämtlands län, fullmäktige i tre städer ■ däribland Hälsingborg — fullmäktige i tre landskommuner samt ett landstings förvaltningsutskott. Det bör vidare framhållas, att styrelsen för svenska landstingsförbundet ställt sig tveksam till huruvida extern delegationsrätt nu bör lagfästas.

Kungi. Maj:ts proposition nr 67. 15

Kommunallagskommitténs betänkande har som helhet betraktat fått ett gott mottagande vid remissbehandlingen. När det gällt frågan om extern kommunal delegationsrätt, har emellertid kommitténs inställning mött motstånd. Även i detta fall har flertalet av de myndig­ heter och organisationer som behandlat saken förordat, att sådan rätt in­ föres. I denna riktning har sålunda sammanlagt 31 remissinstanser uttalat sig. De som anslutit sig till kommunallagskommitténs mening och alltså motsatt sig extern delegationsrätt utgör dock ett betydande antal, tillhopa 22 stycken. Det må särskilt nämnas att bland de 27 städer, som i detta sammanhang behandlat ifrågavarande spörsmål, 17 uttalat sig för rätt till extern delegation och 10 mot sådan rätt. Helt naturligt är det till icke oväsentlig del samma myndigheter och organisationer, som i förevarande avseende yttrat sig över de båda kommittébetänkandena, men i viss omfattning har frågan om extern delega­ tionsrätt vid remissbehandlingen av kommunallagskommitténs förslag berörts även av andra remissinstanser än dem som i utlåtanden över förhandlingsrättskommitténs förslag behandlat saken. Bland de ytterligare myndigheter som tillstyrkt införandet av extern delegationsrätt kan här nämnas länsstyrelsen i Örebro län, stadsfullmäktige i Borås, Halmstad, Jön­ köping, Kalmar, Lund, Västervik och Örebro, svenska kommunalarbetare­ förbundet och Sveriges kommunaltjänstemannaförbund. På motsvarande sätt bör bland dem som i yttranden över kommunal­ lagskommitténs betänkande uttalat sig mot extern delegationsrätt nämnas länsstyrelserna i Jönköpings, Hallands och Göteborgs och Bohus län samt stadsfullmäktige i Landskrona, Linköping, Umeå, Uppsala och Vetlanda.

Jag övergår nu till att i ett sammanhang närmare redogöra för remiss­ svarens innehåll i förevarande avseende. De remissinstanser som tillstyrker införandet av extern kommunal dele­ gationsrätt understryker i stor utsträckning de skäl förhandlingsrättskommittén anfört och åberopar därvid särskilt, att en sådan rätt svarar mot ett praktiskt behov och utgör en naturlig följd av utvecklingen på före­ varande område. Kammarkollegium anför, att kommunallagskommitténs uppfattning att något behov av institutet ej skulle finnas synes vederlagd av kommitténs egen uppgift om att enligt stadsförbundets stadgar underlåtenhet att följa vissa rekommendationer kan medföra uteslutning ur förbundet. Vidare framhåller ämbetsverket bl. a., att kommunerna icke kan vara betjänta av att deras självbestämmanderätt formellt uppehälles även där den genom samhällsförhållandenas utveckling sakligt sett inskränkes och att det ej heller skulle te sig tilltalande, om ett delegationsförfarande, som stats­ makterna icke velat ge laglig hemul åt, på en omväg infördes såsom redan synes ha skett för städernas del.

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

Socialstyrelsen förklarar, att förslaget om extern delegationsrätt, från de synpunkter styrelsen närmast har att beakta, framstår såsom ägnat att befrämja förhandlings- och medlingsväsendet på det kommunala om­ rådet. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför, att det för närvarande torde för­ hålla sig så att kommunerna i stor utsträckning godtar de vid centrala förhandlingar nådda överenskommelserna. Under sådana förhållanden synes det länsstyrelsen orealistiskt att kommunerna icke bereds möjlighet att även formellt delegera beslutanderätten i nu ifrågavarande avseende till den gemensamma kommunala sammanslutning som för förhandlingar­ na. Med hänsyn till att den utveckling mot centralisering som skett ifråga om förhandlingar i löne- och avtalsfrågor får anses ha medfört stora prak­ tiska fördelar, finner länsstyrelsen att rätt till extern delegation bör medges. Svenska landskommunernas förbund anför genom sin förhandlingsdelega­ tion bl. a. följande. Frågan bör i första hand bedömas från praktiska syn­ punkter. Vid överläggningar med kommunernas lönenämnder har förhand­ lingsdelegationen erfarit att åtskilliga lönenämnder i vissa sammanhang skulle anse det som en betydelsefull tillgång, om de kunde befullmäktiga landskommunernas förbund att träffa avgöranden med bindande verkan lör kommunerna. Även enligt delegationens mening skulle ett fullmaktsförfarande stundom ge kommunerna större möjligheter att hävda sin mening. Förhandlingsdelegationen yttrar vidare. Med tanke på det stora antal kommunala förvaltningsenheter, som lands­ kommunernas töidmnd måste betjäna — cirka 1 000 kommuner, kommu­ nalförbund och köpingar samt cirka 2 000 församlingar — skulle ett fullmaktsförfarande ibland erbjuda stora rent administrativa fördelar. Inne­ varande år (1952) har exempelvis träffats överenskommelser om förskjut­ ning till den Öl december 1952 av kollektivavtalens uppsägningstid, något som förutsatt en omfattande pappersexercis för de flera tusen avtal, som beröra landskommunernas förbunds medlemmar. Med ett fullmaktsförfarande skulle överenskommelsen om detta uppskov ha kunnat genomföras betydligt enklare. Förhandlingsdelegationen framhåller emellertid, att den ingalunda är beredd att ta emot några generella förhandlingsfullmakter utan anser att delegationen från fall till fall måste ingående pröva såväl lämpligheten av ett fullmaktsförfarande som fullmakternas innehåll, varvid ett betydan­ de mått av försiktighet måste iakttagas. Styrelsen för svenska stadsförbundet förklarar, att angelägenheten av extern delegationsrätt blev ingående klarlagd vid förbundets kongress år 1951, i samband med införandet i förbundets stadgar av den förut om­ nämnda bestämmelsen om förpliktelse för medlemmarna att följa löneoch förhandlingsdelegationens rekommendationer. Styrelsen fortsätter.

Kungl. Maj. ts proposition nr 67. 17

Det framhölls då och bör här ännu en gång erinras, att frågan om denna centralisering endast gäller införandet på det kommunala området av arbetsformer, som allmänt vunnit erkännande och tillämpning beträffande arbetsmarknaden i övrigt. Det påvisades också, att behovet av denna centra­ lisering beträffande den kommunala lönepolitiken blivit erfarenhetsmässigt klart bestyrkt. Varken då eller senare synes någon ha velat göra gällande, att en tillämpning av riksavtalsprincipen, sedan denna undan för undan erövrat den privata arbetsmarknaden, kan undvaras på det kommunala området. Från dessa utgångspunkter kan den nu praktiserade ordningen med centralt träffade preliminära uppgörelser endast betecknas såsom en nöd­ fallsutväg. Man får icke blunda för att syftet med en sådan preliminär upp­ görelse blir förfelat, om ej densamma genomgående godtages vid de efter­ följande kommunala avgörandena över hela linjen. På denna väg kan man, med andra ord, icke vinna vad som avses utan att dessa efterföljande av­ göranden bli en ren formalitet.

När utvecklingen lett fram till ett sådant läge som det nyss angivna synes det styrelsen för stadsförbundet, trots kommunallagskommitténs princi­ piella invändningar, föreligga tillräckliga skäl för den ifrågasatta delega­ tionsrätten. Eftersom det skulle tillkomma kommuns fullmäktige att själva bestämma, om — och i så fall för hur lång tid och med vilka andra even­ tuella begränsningar — beslutanderätten i löne- och avtalsfrågor skulle över­ låtas till det centrala organet, göres i princip icke något avsteg från den kommunala självbestämmanderätten. Och enligt styrelsens mening betyder, reellt sett, den av kommunallagskommittén anvisade utvägen med preli­ minära uppgörelser icke något bättre bevarande av den kommunala själv­ bestämmanderätten, snarare motsatsen. Angående förhållandet mellan ett kommunförbund och en kommun, som delegerat beslutanderätt till förbundet, anför styrelsen för svenska stads­ förbundet slutligen.

Då delegationsrätten avser överlåtande till en kommunernas egen orga­ nisation, måste man självfallet också kunna förutsätta, att denna orga­ nisation skall vid utövandet av de delegerade befogenheterna låta sig ange­ läget vara att ständigt hålla sig underrättad om de särskilda kommunernas synpunkter på uppkommande förhandlingsfrågor för att beakta deras speciella önskemål så långt det nödvändiga samordnandet medger. För stadsförbundets vidkommande har detta redan under nuvarande förhållan­ den uppfattats såsom något för det centrala förhandlingsarbetet givet, och styrelsen vågar försäkra att förbundet skall ägna all uppmärksamhet däråt även om lagstiftningen skulle möjliggöra för dess medlemmar att — i den mån var och en av dem själv prövar lämpligt — överlåta ifrågavarande beslutanderätt på förbundet.

LO framhåller, att förslaget om rätt till extern delegation ligger helt i linje med den utveckling mot ett centraliserat förhandlingsväsende som redan ägt rum på det kommunala området och hänvisar till svenska kom­ munalarbetareförbundets yttrande i saken. 2 — Bihang till riksdagens protokoll 1954. 1 samt. Nr 67.

18 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

Kommunalarbetareförbundet anför bl. a. Förbundet har för närvarande omkring 2 500 kollektivavtal med landets kommuner av skilda slag rörande arbets- och lönevillkoren för hos kommu­ nerna anställda arbetstagare. Dessa grunda sig väsentligen på överens­ kommelser med-------------kommunförbunden såväl beträffande allmänna bestämmelser som rena löneföreskrifter. Endast i mycket få undantagsfall göras avsteg för den enskilda kommunens vidkommande från vad som överenskommits mellan kommunförbunden och vårt förbund. Sådana säll­ synta avsteg tillkomma merendels under medverkan av respektive kommun­ förbund. Under sådana förhållanden lär det kunna sägas, att det slutliga godkännandet av avtalet från kommunens sida är att betrakta som en ren formalitet.

I detta sammanhang erinrar kommunalarbetareförbundet om den förut berörda ändringen i stadsförbundets stadgar; och under hänvisning till förhållandena sådana de utvecklat sig under de senaste årtiondena fram­ håller kommunalarbetareförbundet, att man på det kommunala avtal soch löneområdet icke längre synes kunna tala om någon kommunal själv­ bestämmanderätt i den mening kommunallagskommittén inlägger i be­ greppet. Det kan enligt förbundets mening konstateras, att kommunerna själva om icke formellt så dock reellt lagt det faktiska avgörandet i kom­ munförbundens händer. Att den formella bekräftelsen icke överlåtits på kommunförbunden anser kommunalarbetareförbundet uteslutande bero på att gällande lagbestämmelser lagt hinder i vägen därför. TCO finner förslaget om extern delegationsrätt mycket betydelsefullt, i det att det bör bidraga till att skapa ordnade och effektiva förhandlingsförhållanden på det kommunala området. Gentemot invändningen att ett dylikt system skulle stå i strid med den kommunala självbestämmande­ rätten framhåller organisationen, att beslut om extern delegation avgöres av den enskilda kommunen själv och icke behöver binda kommunen för någon längre tid. Styrelsen för svenska landstingsförbundet vill icke bestrida, att det i vissa situationer kan vara till fördel för förhandlingsorganet att kunna träffa en definitiv uppgörelse vid bordet. För landstingens del har emel­ lertid det hittills tillämpade förfarandet enligt styrelsens mening fungerat väl och varit ägnat att skapa en intim kontakt mellan huvudmännen och deras förhandlingsorganisation. Då sålunda för landstingens vidkommande något större behov av den föreslagna externa delegationsrätten icke fram­ trätt samt vissa principiella betänkligheter därjämte kan anföras mot för­ slaget i denna del, är styrelsen som nämnts tveksam, huruvida sådan rätt nu bör lagfästas. Några remissinstanser, som motsätter sig införandet av extern delega­ tionsrätt, gör därvid gällande att något verkligt behov av institutet icke föreligger. För flertalet remissinstanser inom denna grupp torde emeller­ tid principiella betänkligheter vara avgörande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 19

Göta hovrätt samt länsstyrelserna i Jämtlands och Östergötlands län åberopar i huvudsak endast de skäl som kommunallagskommittén anfört. Länsstyrelsen i Södermanlands län förklarar att den, även om vissa praktiska fördelar skulle vara att vinna genom delegationsrätten, dock funnit övervägande skäl tala för att nuvarande förhållanden bibehålies. Framför allt synes det länsstyrelsen ur principiella synpunkter nödvän­ digt att kommunerna icke avhänder sig avgörandet i sista hand i frågor av så stor betydelse. Ett konfirmerande i förekommande fall av den cen­ trala förhandlingsorganisationens förslag torde enligt länsstyrelsens mening i regel icke vålla större omgång eller besvär. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser sig höra vitsorda, att en stark principiell motivering förebragts för kommunallagskommitténs av­ visande hållning. Då den externa delegationsrätten icke synes utgöra något oumbärligt moment i den kommunala förhandlingsordningen, torde för­ slaget om sådan rätt enligt länsstyrelsens mening böra genomföras endast i den mån detta skulle visa sig vara ett allmänt önskemål från kommu­ nernas sida. Länsstyrelsen i Kalmar län anser, att det för närvarande icke föreligger något praktiskt behov av att i lagstiftningen införa rätt till extern delega­ tion och understryker samtidigt de principiella skälen mot en sådan an­ ordning. Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller, att det bl. a. måste anses olämpligt att ge en kanske tillfällig majoritet i fullmäktige möjlighet att frånhända kommunen dess behörighet att själv pröva hithörande frågor. Stadsfullmäktige i Hälsingborg åberopar ett av stadens lönenämnd av­ givet yttrande, i vilket det bl. a. heter.

Delegationsrätten står i uppenbar strid mot hela den lokala självstyrel­ sens idé. Även om det sett enbart ur lönenämndens synpunkt kan vara Irestande att av praktiska skäl acceptera den uppdragna linjen, måste nämnden erinra om att de värden, som stå på spel, äro så oändligt mycket större än de praktiska fördelar, som skulle kunna utvinnas.------------Utan decentralisering och lokal självstyrelse är det icke möjligt att hos med­ borgarna skapa det intresse för samhällets angelägenheter, som är en för­ utsättning för ett demokratiskt samhällsskick.

Stadsfullmäktige i Vetlanda framhåller, att kommunens egna organ alltid bör fatta de avgörande besluten om de kommunala utgifterna, även om dessa beslut — som i lönefrågor numera vanligen blir fallet — är av formell art. Genom att överlåta det slutliga avgörandet till en utomkommunal instans skulle man enligt stadsfullmäktiges mening i viss utsträck­ ning skjuta åt sidan det kommunala besvärsinstitutet och principen om det odelade ansvaret; och en delegation av beslutanderätten kunde även lätt ge sken av att exempelvis stadsförbundet vore en städerna överordnad organisation.

20 Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

Fullmäktige i en landskommun (Njutånger) gör gällande, att blotta till­ varon av en kommunal delegationslag kommer att animera flertalet kom­ muner att använda sig av densamma och att man därmed är inne på en farlig väg, eftersom kommunalmännens inflytande på och ansvar för lönefrågorna så småningom skulle helt försvinna. Och fullmäktige i eu annan landskommun befarar, att vid extern delegation risk skulle finnas för att de lokala intressena icke bleve tillbörligen beaktade. Det bör i detta sammanhang anmärkas, att flera remissinstanser, som i och för sig biträder förslaget om extern delegationsrätt, dock i viss mån ger kommunallag skommittén rätt i dess principiella betänkligheter. Sålunda säger sig länsstyrelsen i Örebro län icke vilja förneka, att en extern dele­ gationsrätt skulle kraftigt bryta mot hittills hävdade principer angående delegationsrättens art, men detta till trots ansluter sig länsstyrelsen till förslaget under starkt framhållande av det nödvändiga i att de kommuner som så önskar skall kunna med enad styrka och såsom en reellt sett lika rustad part uppträda vid förhandlingsbordet. På samma sätt anför stads­ fullmäktige i Malmö, att en extern kommunal delegationsrätt står i uppen­ bar strid med hela den kommunala självstyrelsens idé, men låter sina be­ tänkligheter vika med hänsyn till de starka praktiska skälen. Stadsfullmäktige i Umeå förklarar sig helt instämma i kommunallagskommitténs motivering mot extern delegation men konstaterar samtidigt alt för städernas del en sådan delegation redan de facto genomförts. Enligt stadsfullmäktiges mening måste det i förevarande sammanhang ovillkor­ ligen utredas, på vilka vägar man skall kunna förena å ena sidan kravet att offentlig förvaltning skall utövas i offentligrättsligt reglerade normer och under bibehållen självbestämmanderätt för den enskilda kommunen samt å andra sidan önskemålet om ett effektivt samgående i förhandlingsverksamheten mellan ett antal kommuner. Kommunallagskommitténs invändning att man genom extern delegation skulle kunna undantaga vissa ärendens behandling från de regler, som i kommunallagen fastställes för den kommunala verksamheten (exempelvis bestämmelserna om valbarhet, beslutförhet, omröstning, jäv och besvärsrätt) har föranlett särskilda uttalanden från några remissinstansers sida. Så förklarar stadsfullmäktige i Lund, att gentemot denna invändning kan anföras att det här kommer att röra sig om organisationer, som kommunerna själva konstituerat och som därför är påverkade av de kommunala be­ stämmelserna. Vidare kan det enligt stadsfullmäktiges mening hävdas, att dessa organisationers verksamhet komme att vara föremål för stort offent­ ligt intresse. — Kommunalarbetareförbundet gör gällande, att ifrågavarande invändning torde vara av mycket ringa praktisk betydelse med hänsyn till att överenskommelserna om avtal och tjänstereglementen redan de facto avgörs genom överenskommelser mellan kommunernas och deras arbets­ tagares organisationer.

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 21

Slutligen kan nämnas, att kammarkollegium och LO båda understryker att införandet av extern kommunal delegationsrätt icke synes vara beroende av att förhandlingsrättskommitténs förslag i övrigt vinner statsmakternas bifall.

Departementschefen.

Ett framträdande drag i de senare årens utveckling på den svenska arbetsmarknaden har varit att arbetsgivarnas och arbetstagarnas centrala organisationer oftast utan stridsåtgärder lyckats lösa de problem som in­ ställt sig. Inom den privata sektorn av arbetsmarknaden har de stora riks­ organisationerna i allt större utsträckning träffat för medlemmarna bin­ dande uppgörelser vid förhandlingsbordet. Såsom framgår av vad jag tidigare anfört har även i fråga om det kom­ munala avtalsområdet en motsvarande tendens gjort sig gällande. De centrala arbetsgivarorganisationerna utgöres här av svenska landskommu­ nernas förbund som bl. a. omfattar alla rikets landskommuner utom två, svenska stadsförbundet som bl. a. omfattar rikets samtliga städer och svenska landstingsförbundet som omfattar samtliga landsting. Inom dessa förbund har inrättats särskilda förhandlingsorgan — landskommunernas förbunds förhandlingsdelegation, stadsförbundets löne- och förhandlings­ delegation, landstingens lönenämnd — vilka i fråga om både arbetare och tjänstemän förhandlar och träffar preliminära överenskommelser med vederbörande centrala arbetstagarorganisationer. Någon rättslig möjlighet att vid förhandlingsbordet ingå slutliga, för parterna omedelbart bindande överenskommelser föreligger däremot som tidigare nämnts icke i dessa fall, utan det tillkommer varje berörd kommun att i efterhand pröva den preli­ minära uppgörelsen och besluta, om kommunen skall biträda densamma. Endast i undantagsfall lär det emellertid förekomma att en kommun gör avsteg från vad som preliminärt överenskommits vid centrala förhand­ lingar. Enligt vad som omvittnats från flera håll har kommunernas efter­ följande godkännanden i stort sett karaktären av en formalitet. För stä­ dernas del har detta blivit särskilt framträdande, sedan svenska stadsför­ bundet år 1951 i sina stadgar infört en bestämmelse om skyldighet för för­ bundets medlemmar att, vid äventyr av uteslutning, följa de rekommenda­ tioner som förbundets löne- och förhandlingsdelegation meddelat. Vad landstingen angår torde det, trots att någon motsvarighet till nyssnämnda bestämmelse icke finnes för deras vidkommande, över huvud ej ha hänt att ett landsting vägrat biträda en centralt träffad överenskommelse. Det är mot bakgrunden av den nu antydda utvecklingen som man får se förhandlingsrättskommitténs förslag att genom en särskild kommunal delegationslag införa möjlighet för den kommun som så vill att åt kommun­

22 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

förbund, vari kommunen ingår som medlem, uppdraga att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren beträffande sådana arbetstagare, för vilka kommunen bestämmer lönen. Detta förslag utgör visserligen endast ett led i de åtgärder, som kommittén förordat i fråga om stats- och kommunal­ tjänstemännens förhandlingsrätt. Trots att kommitténs förslag i övriga delar icke torde komma att läggas till grund för lagstiftning, anser jag emellertid — i överensstämmelse med vad kammarkollegium och lands­ organisationen uttalat i sina remissyttranden — att frågan om införande av extern kommunal delegationsrätt nu bör upptagas till behandling för sig. Som jag i det följande närmare skall utveckla berör denna fråga icke själva förhandlingsrättens begrepp. De skäl förhandlingsrättskommittén åberopar för införande av den före­ slagna delegationsrätten är främst av praktisk natur. Kommittén fram­ håller sålunda, att genom en dylik rätt skulle skapas förutsättningar för att göra anställningsvillkoren i kommunal tjänst mera likformiga för hela riket, vilket i sin tur skulle underlätta befattningshavarnas övergång från tjänst hos en kommun till en annan. Vidare framhålles, att förhandlingsverksamheten skulle rationaliseras och arbetsfreden lättare kunna bevaras. När flertalet av de remissinstanser som berört frågan om extern delegations­ rätt ställt sig positiva till att en sådan rätt införes i lagstiftningen, har de därvid i stor utsträckning understrukit det praktiska värdet av reformen och samtidigt anfört att den utgör eu naturlig följd av utvecklingen på före­ varande område. Reformens betydelse för att rationalisera förhandlingsväsendet har särskilt utvecklats av de närmast berörda organisationerna, både på arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Jag tillåter mig här att hänvisa till den redogörelse jag i ett tidigare avsnitt lämnat för de yttranden som i denna de] avgivits av landskommunernas förbunds förhandlingsdelega­ tion, styrelsen för svenska stadsförbundet, LO, kommunalarbetareförbundet och TCO. Den enda representant för de berörda arbetsgivarorganisatio­ nerna som ställt sig tveksam till förslaget är landstingsförbundets styrelse. Denna anför i sitt yttrande, att den icke vill bestrida att det i vissa situa­ tioner kunde vara till fördel för förhandlingsorganet att kunna träffa eu definitiv uppgörelse vid bordet men att för landstingens del det hittills tillämpade förfarandet fungerat väl och varit ägnat att skapa en intim kon­ takt mellan huvudmännen och deras förhandlingsorganisation samt att det således för landstingens vidkommande icke framträtt något större behov av den föreslagna externa delegationsrätten. Jag finner det i och för sig naturligt att problemet på detta sätt framstår i något annan dager, sett från landstingens synpunkt. Särskilt med hänsyn till landstingens ringa antal föreligger del otvivelaktigt väsentligt större möjligheter för lands­ tingen än för andra kommunala enheter att på ett tillfredsställande sätt begagna det nuvarande systemet med preliminära överenskommelser.

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 2n

Det torde böra framhållas, att även vissa av de remissinstanser som mot­ sätter sig införandet av extern delegationsrätt betygar att en sådan rätt i och för sig skulle vara förenad med praktiska fördelar, men att å andra sidan flera remissinstanser inom denna grupp gör gällande att något verk­ ligt behov av institutet icke föreligger. Som särskilt betydelsefullt i detta sammanhang framstår givetvis, att kommunallagskominittén i sitt betän­ kande med förslag till kommunallag in. in. uttalat den meningen att det för närvarande icke finns tillräckligt starka skäl för att i lagstiftningen införa extern delegationsrätt och därvid bl. a. åberopat, att det för att åstadkomma en mera effektiv förhandlingsverksamhet icke torde vara nödvändigt med en sådan reform. Kommittén hänvisar här särskilt till kommunernas möj­ lighet att delegera beslutanderätten i hithörande frågor till kommunal nämnd samt till stadsförbundets åtgärd att i sina stadgar införa en be­ stämmelse om åläggande för medlemmarna att vid äventyr av uteslutning följa vissa rekommendationer. Såsom kammarkollegium i sitt remissytt­ rande antytt synes nämnda åtgärd från stadsförbundets sida emellertid också kunna i viss mån åberopas som skäl för att behov av en rättslig regle­ ring på området föreligger. Åtgärden i fråga kan tolkas som ett försök att - så långt nuvarande lagstiftning medger — skapa ett ersättningsmedel för eu verklig extern delegationsrätt. Jag erinrar om att stadsförbundets styrelse i sitt remissyttrande förklarat, att angelägenheten av extern dele­ gationsrätt blev ingående klarlagd just vid förbundets kongress år 1951, då den ifrågavarande bestämmelsen intogs i förbundets stadgar. För egen del vill jag framhålla, att den utveckling mot ökad centralise­ ring av det kommunala förhandlingsväsendet som ägt rum under senare tid icke kan väntas återgå. Man har nu på ifrågavarande område nått fram till ett läge, där det av flertalet berörda organisationer uppfattas som ett hinder att centrala uppgörelser icke kan ingås vid förhandlingsbordet. Er­ farenheterna från den s. k. riksavtalsprincipens tillämpning på den privata arbetsmarknaden synes mig ge goda skäl alt antaga, att ett system med möjlighet att träffa omedelbart bindande centrala uppgörelser skulle, även inom den kommunala sektorn, skapa ökade förutsättningar för arbets­ fredens bevarande. Jag anser vidare, att tillämpningen av extern kommu­ nal delegation över huvud skulle medföra eu rationalisering och effektivisering av det kommunala förhandlingsväsendet, särskilt genom att möjlig­ göra förenkling av det administrativa arbetet och snabbare behandling av frågorna. Och den ökade enhetlighet i fråga om de kommunalanställdas löner och övriga anställningsvillkor som skulle kunna vinnas genom refor­ men borde i väsentliga hänseenden bli till fördel, både för kommunerna själva och för deras anställda. Från dessa praktiska synpunkter framstår enligt min mening en lagstiftning om extern kommunal delegationsrätt som önskvärd. Jag övergår nu till att behandla de principiella synpunkter, som bör an­

24 Knngl. Majrts proposition nr 67.

läggas på denna lagstiftningsfråga. Såsom jag förut nämnt torde för fler­ talet av dem som motsatt sig införandet av extern delegationsrätt de prin­ cipiella invändningarna vara avgörande. Kommunallagskommittén åbero­ par i första hand som skäl mot den ifrågavarande reformen, att den skulle betyda införandet av eu för kommunallagstiftningen helt främmande prin­ cip, som skulle bryta ramen för denna lagstiftning, och att det skulle vara betänkligt att genom extern delegation möjliggöra en inskränkning i den kommunala självbestämmanderätten. Samma eller liknande skäl har an­ förts av flera remissinstanser. Bl. a. har framhållits, att vid extern dele­ gation risk skulle föreligga för att de lokala intressena icke bleve tillbör­ ligen beaktade. Förhandlingsrättskommittén, som delvis förutsett dessa invändningar, har förklarat sig icke vilja bestrida, att om delegationsrätten begagnas detta formellt sett innebär en inskränkning i den kommunala självbestämmanderätten. Emellertid ifrågasätter kommittén, hur mycket av självstyrelse som egentligen finns kvar på ifrågavarande område, och gör gällande att en sådan delegationsrätt som den bär diskuterade reellt sett torde innebära större möjligheter att hävda självstyrelsen än den nuvarande situationen. Kommittén understryker vidare, att det icke är fråga om delegationstvång utan endast om delegationsrätt. Dessa tankegångar har när­ mare utvecklats av ett flertal remissinstanser. Sålunda framhåller kom­ munalarbetareförbundet, att man på det kommunala avtals- och löneom­ rådet icke längre synes kunna tala om någon kommunal självbestämmande­ rätt i den mening kommunallagskommittén inlägger i begreppet, eftersom kommunerna själva om icke formellt så dock reellt lagt det faktiska av­ görandet i kommunförbundens bänder. Kammarkollegium anser, att kom­ munerna icke kan vara betjänta av att deras självbestämmanderätt formellt uppehälles även där den genom samhällsförhållandenas utveckling sakligt sett inskränkes; och stadsförbundets styrelse åberopar att det skulle till­ komma kommuns fullmäktige att själva bestämma, om — och i så fall för hur lång tid och med vilka andra begränsningar — beslutanderätten i löneoch avtalsfrågor skulle överlåtas till det centrala organet. Stadsförbundets styrelse framhåller vidare, att eftersom detta organ skulle vara en kom­ munernas egen organisation, måste man självfallet också kunna förutsätta, att organisationen ifråga skulle vid utövandet av de delegerade befogen­ heterna låta sig angeläget vara att ständigt hålla sig underrättad om de särskilda kommunernas synpunkter på förhandlingsfrågorna för att be­ akta deras speciella önskemål så långt det nödvändiga samordnandet medger. Det är givetvis riktigt, att den ifrågavarande reformen skulle betyda åt! en ny princip infördes i vår kommunallagstiftning och att ramen för denna lagstiftning därigenom vidgades. Detta förhållande är enligt min mening icke något avgörande skäl för att reformen icke bör genomföras, om den från andra synpunkter framstår såsom angelägen. När det här gäller lämp­

Kungl. Maj.ts proposition nr 67. 25

ligheten av institutet extern kommunal delegationsrätt, är frågan om detta instituts betydelse för den kommunala självbestämmanderätten av särskilt stor vikt. Jag har i flera andra sammanhang haft anledning att betona min över­ tygelse om att kommunernas verksamhetsformer bör regleras på ett sätt som är ägnat att bevara och utveckla kommunernas självstyrelse. Bl. a. har jag vid framläggandet av propositionen nr 210/1953 med förslag till kommunallag in. m. uttalat den principiella uppfattningen att kommu­ nerna bäst fyller sina många uppgifter som lokala samhällsorgan om de åtnjuter relativ frihet på det organisatoriska området. Vad jag därvid när­ mast åsyftat är givetvis — liksom när man i allmänhet talar om kom­ munal självstyrelse — en frihet och självständighet i förhållande till statsmakterna. Nu ställs frihetskravet däremot i relation till kommunernas egna organisationer—föreningar som kommunerna själva bildat. Det är här fråga om ett delvis nytt problem. Jag är medveten om att det för den en­ skilda kommunen bör framstå som ytterst betydelsefullt, om frågor som spelar stor roll för dess ekonomi och som tidigare avgjorts av dess egna organ skulle överlämnas till en annan, utanför den kommunala organisa­ tionen stående instans för avgörande. Klart är att detta formellt skulle innebära väsentliga inskränkningar i den kommunala representationens befogenheter, och jag saknar ingalunda förståelse för de argument som kan anföras mot en sådan ordning. Men man måste även i detta samman­ hang uppmärksamma den utveckling som redan ägt rum på ifrågavarande samhällsområde och som lett till att den lokala självbestämmanderätten i lönefrågor i stor utsträckning blivit utan reellt innehåll. Starka per­ sonalorganisationer ställer nu krav, som de enskilda kommunerna under­ stundom nödgas godtaga mot sin vilja. För att effektivare hävda sig i förhandlingsverksamheten samverkar då kommunerna genom sina centrala förbund, men de fördelar som därigenom står att vinna måste i stor ut­ sträckning förvärvas till priset av att det verkliga avgörandet överlämnas till förbunden. Att åstadkomma ett system som bibehåller det faktiska av­ görandet hos den enskilda kommunen och samtidigt tillgodoser önskemålet om effektivt centralt samgående i förhandlingsverksamheten torde icke vara möjligt. Det måste bli frågan om ett val. Liksom förhandlingsrättskommittén anser jag, att den kommunala självstyrelsens princip icke bör hindra att kommunerna får möjlighet att — om de så vill — även formellt överlämna beslutanderätten i vissa frågor till sina centrala organisationer. Jag är angelägen framhålla, att det här icke gäller en byråkratisk centrali­ sering. Inom de centrala organisationerna kommer det sannolikt liksom hittills i regel att vara av kommunerna valda förtroendemän som förhand­ lar med arbetstagarna. Det bör kunna förutsättas att man vid denna verk­ samhet kommer att upprätthålla så intim kontakt som möjligt mellan den centrala instansen och uppdragsgivarna-kommunerna. Jag vill vidare under­

26 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

stryka, att den externa delegationen bör kunna utformas på sådant sätt att den bibehåller så mycket av verkligt kommunalt inflytande som möjligt. Uppdraget till den centrala organisationen bör sålunda — som förhandlingsrättskommittén anfört — kunna begränsas, exempelvis till vissa frågekomplex eller viss avtalssituation. Uppenbart är vidare, att det — såsom stadsförbundets styrelse förutsatt — skall kunna lämnas för begränsad tid samt kompletteras genom särskilda direktiv. Ett uppdrag av ifrågavarande slag bör vara återkalleligt. Någon uttrycklig bestämmelse härom torde icke erfordras. Kommunallagskommittén har mot eu lagstiftning om extern kommunal delegationsrätt ytterligare invänt, att det ur principiell synpunkt skulle te sig egendomligt, om man genom att delegera vissa ärenden til! ett utanför kommunen stående organ kunde undantaga dessa ärendens behandling från de regler som i kommunallagen fastställes för den kommunala verksam­ heten, exempelvis bestämmelserna om valbarhet, beslutförhet, omröstning, jäv och besvärsrätt. Av de sålunda antydda bestämmelserna har förhandlingsrättskommittén berört endast dem som avser besvärsrätten och har därvid anfört att — med den konstruktion av delegationsrätten som kom­ mittén föreslagit — själva delegationsbeslutet torde kunna överklagas genom besvär, medan däremot arbetsgivarorganisationens för kommunen bindande beslut att godtaga viss uppgörelse skulle lämnas utanför besvärsmöjligheterna. Någon egentlig olägenhet därav kan dock enligt förhandlingsrättskommitténs mening knappast uppkomma bl. a. emedan kollektiv­ avtalets formella giltighet enligt kommitténs förslag skulle kunna prövas på annat sätt. —- Konnnunallagskommitténs ifrågavarande invändning har berörts endast av ett fåtal remissinstanser. För att bemöta densamma har man på ett håll anfört, att det här kommer att röra sig om organisationer som kommunerna själva konstituerat och som därför är påverkade av de kommunala bestämmelserna samt att dessa organisationers verksamhet kommer att vara föremål för stort offentligt intresse. På ett annat håll har man framhållit, att invändningen torde vara av mycket ringa praktisk betydelse, eftersom det avgörande redan de facto är de överenskommelser som ingås mellan de centrala organisationerna. De bestämmelser som — enligt vad kommunallagskommittén påpekar — skulle förlora sin betydelse vid extern delegation avser två olika huvud­ områden, nämligen dels vissa formella grundsatser för kommunala organs sammansättning och verksamhet, dels reglerna om den genom besvärsinstitutet verkställda kontrollen över kommunala beslut. Vad förstnämnda område angår synes kommunallagskommitténs ifrågavarande invändning icke böra tillmätas avgörande betydelse. Med hänsyn till kommunförbun­ dens sammansättning och stadgar samt till allmänna rättsgrundsatser på föreningsrättens område synes man för övrigt ha anledning vänta sig, att dessa förbund i praktiken skall tillämpa i stort sett samma principer som

Kungl. Maj. ts proposition nr 67. 27

det här gäller. Av större vikt är säkerligen frågan om besvärsinstitutet. Onekligen kommer det att innebära en viss begränsning av kontrollmöjlig­ heterna, om man genom att begagna extern delegation skall kunna undan­ draga ett avgörande från besvärsreglernas tillämpning. Jag vill emellertid erinra om att när det gäller beslut angående kollektivavtalsanställda kom­ munala arbetstagare besvärsreglerna i stort sett saknar tillämpning. Frågor om kollektivavtals giltighet, bestånd och rätta innebörd m. m. prövas i stället av arbetsdomstolen. Det är alltså beträffande icke-kollektivavtalsanställd personal, d. v. s. främst kommunala tjänstemän med ämbetsansvar, som förlust av besvär smöjligheterna skulle bli av betydelse. Förhandlingsrättskommittén har föreslagit, att möjligheten att ingå kollektiv­ avtal skulle utsträckas till alla kommunalanställda och att frågan om gil­ tigheten m. m. av kollektivavtal, avseende kommunala tjänstemän, skulle kunna prövas av en särskild tjänstedomstol. Som jag tidigare nämnt torde dessa förslag icke för närvarande komma att genomföras. Emellertid före­ ligger redan nu för icke-kollektivavtalsanställda kommunala arbetstagare som regel möjligheten att draga tvistefrågor i anledning av anställnings­ avtalet under allmän domstols prövning. Med hänsyn härtill och till besvärsinstitutets i stort sett formella karaktär anser jag i likhet med förhandlingsrättskommittén, att någon nämnvärd olägenhet knappast kan uppkomma genom att vid extern delegation den centrala instansens beslut lämnas utanför besvärsmöjligheterna. I detta sammanhang vill jag understryka, att den ifrågavarande reformen icke är avsedd att utvidga det område, inom vilket kollektivavtal kan an­ vändas för att reglera de kommunalanställdas villkor. Även om den före­ slagna lagstiftningen genomföres, kommer sålunda liksom hittills i åtskil­ liga fall kollektivavtalsformen att vara utesluten och den enhetliga regle­ ringen måste då ske genom fastställande av tjänstereglementen eller dylikt. Som jag tidigare antytt är det ej heller meningen, att den föreslagna lag­ stiftningen skall ändra något av själva förhandlingsrättens begrepp. 1930 års lag om förenings- och förhandlingsrätt samt 1940 års lag om förhand­ lingsrätt för kommunala tjänstemän skall fortfarande gälla vid sidan av varandra. Fn självklar förutsättning för att en central organisation med stöd av kommunala delegationsbeslut skall kunna träffa avgöranden om enhetlig reglering av anställningsvillkoren i ett visst fall är att ärendet varit föremål för förhandlingar med vederbörande arbetstagarorganisationer. De bestämmelser om förhandlingsförfarandet som meddelas i 1940 års lag passar visserligen i åtskilliga hänseenden mindre väl för sådana centrala förhandlingar som det här gäller. Då det emellertid i fråga om dylika för­ handlingar redan torde ha utbildats eu av de närmast berörda parterna godtagen praxis synes några olägenheter därav icke behöva befaras. Jag vill erinra om att — enligt 2 § andra stycket 1940 års lag — förhandling å kommuns vägnar kan föras av ombud som kommunalmyndighet utsett

28 Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

och att såsom dylikt ombud kan anlitas representant för kommunal arbets­ givarorganisation. Något hinder att utse själva organisationen till ombud torde icke föreligga. Enligt 1936 års lag tillkommer förhandlingsrätt arbetsgivaren (kommunen) eller organisation av arbetsgivare, vari han (den) är medlem. Innebörden av den föreslagna lagstiftningen blir därför, såvitt nu är i fråga, endast den att det öppnas möjlighet för kommunen att uppdraga åt arbetsgivarorganisationen att i samband med förhand­ lingar, vid vilka organisationen företräder kommunens arbetsgivarintressen, fatta för kommunen bindande beslut i ärende, som förhandlingen gäller. Sammanfattningsvis vill jag säga, att skäl visserligen kan anföras såväl för som emot en lagstiftning om extern kommunal delegationsrätt, men att enligt min mening övervägande skäl talar för en dylik lagstiftning. Jag vill alltså förorda, att en rättslig reglering på ifrågavarande område genom­ föres i huvudsaklig överensstämmelse med förhandlingsrättskommitténs förslag. Att erforderliga bestämmelser icke intages i själva kommunal­ lagarna utan meddelas i form av en särskild lag synes mig innebära den bl. a. från lagteknisk synpunkt mest tilltalande lösningen. Förhandlingsrättskommittén har föreslagit, att i vissa kommunallagar och specialför­ fattningar skall intagas hänvisningar till den särskilda lagen. Detta torde enligt min mening icke vara erforderligt. Mot införandet av dylika hän­ visningar talar, att frågan om den interna kommunala delegationsrätten överhuvud icke är allmänt reglerad i lag (jämför härom propositionen nr 210/1953 s. 68—74 och konstitutionsutskottets utlåtande nr 22/1953 s. 16—18) och icke beröres i de författningsrum, varom här är fråga, samt att en hänvisning till den externa delegationsrätten därför skulle kunna verka missvisande. Som tidigare nämnts har förhandlingsrättskommittén föreslagit, att 1940 års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän skall upphävas. Kommittén har därför icke haft anledning överväga, huruvida införandet av extern kommunal delegationsrätt i och för sig skulle påkalla någon ändring i denna lag. I 1 § första stycket 1940 års lag stadgas nu, att kommunala tjänstemän äger att förhandla med vederbörande kommun, dock utan att inskränkning därigenom göres i kommunen eller kommunalmyndighet en­ ligt lag eller författning tillkommande beslutanderätt. Enligt min mening bör här intagas en erinran om den rätt för kommunen att uppdraga be­ slutanderätten i vissa frågor till arbetsgivarorganisation, som den särskilda delegationslagen kommer att medföra. I enlighet med de riktlinjer som här angivits har inom inrikesdeparte­ mentet upprättats förslag till dels lag om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (kom­ munal delegationslag), dels lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän. Förstnämnda lagförslag torde i vissa delar böra något närmare motiveras.

Kungl. Maj. ts proposition nr 67. 29

En självklar grundsats för tillämpningen av lagförslagets huvudbestäm­ melse synes vara, att en kommun icke kan delegera större befogenheter än den själv innehar och att beslut, som arbetsgivarorganisation med stöd av delegation meddelar, följaktligen icke får innehålla något som strider mot sådana föreskrifter i lag eller författning vilka begränsar kommunens egen beslutanderätt. Ett uppdrag att med bindande verkan för kommunen sluta kollektiv­ avtal eller på annat sätt enhetligt reglera anställningsvillkor måste som regel innebära befogenhet för arbetsgivarorganisationen att ikläda kom­ munen utgifter. Särskilt framträdande är detta i kollektivavtalsfallen, eftersom ett kollektivavtal från dagen för ikraftträdandet blir verksamt såväl beträffande tidigare som senare anställda arbetstagare. Innebär av­ talet en höjning av löneförmånerna, måste detta omedelbart medföra en utgiftsökning för kommunen. Även om den icke-kollektivanställda per­ sonalen rättsligt sett intager en annan ställning, torde ifrågavarande för­ hållanden beträffande denna personal i praktiken ofta gestalta sig på motsvarande sätt. Jag vill emellertid understryka, att det kommunala tjänsteförhållandets rättsliga karaktär självfallet ej ändras genom lagstift­ ningen. Begreppet »anställningsvillkor» återfinnes bl. a. i 4 § 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt och 6 § 1940 års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän samt, med annan formulering, i 1 § lagen om kollektivavtal. En jämförelse mellan dessa lagrum ger emellertid vid han­ den, att begreppet har en snävare innebörd i 1940 års lag, där det står sidoordnat med »arbets- och avlöningsvillkor», än i de båda andra lag­ rummen, där det torde innefatta även sistnämnda båda begrepp. När ordet »anställningsvillkoren» nu användes i förslaget till kommunal delegations­ lag, är det avsett att äga samma vida innebörd som i 1936 års lag och alltså innefatta även »arbets- och avlöningsvillkor». Orden »enhetligt reglera anställningsvillkoren» begagnas för övrigt redan i 8 § lagen om vissa av landsting eller kommun drivna sjukhus, där »an­ ställningsvillkoren» har den nyss angivna vidare betydelsen. Det bör fram­ hållas, att ordet »enhetligt» torde innebära en viss begränsning. Begreppet »arbetstagare i kommuns (kommunernas) tjänst» återfinnes såväl i 1 § 1936 års lag som i 1 § andra stycket 1940 års lag och har varit föremål för tolkning både i praxis och i litteraturen. Det synes därför lämpligt att använda begreppet även i förevarande sammanhang. Bestäm­ ningen »sådana — — — vilkas villkor det icke ankommer på statlig myndighet att fastställa» är främst avsedd att från delegationsmöjligheten utesluta de fall, då beslut om anställningsvillkor skall underställas statlig myndighets prövning (jämför 12 § 1940 års lag). Att beslutanderätten i dylika fall icke bör kunna överlämnas till arbetsgivarorganisation är uppenbart.

30 Kungl. Maj.ls proposition nr 67.

Den i andra stycket lagförslaget intagna bestämmelsen överensstämmer i sak med den definition av kommunbegreppet som lämnas i 1 § andra stycket 1940 års lag (beträffande innebörden av denna definition kan hänvisas till propositionen nr 4/1940 s. 18 f och 33). Med hänsyn till att begreppet kommun numera fastslagits i 1 § av den nya kommunallagen 1 inner jag det emellertid riktigare att utforma bestämmelsen på sätt som här skett. De föreslagna lagarna torde böra träda i kraft den 1 januari 1955, sam­ tidigt med den nya kommunallagen.

Föredragande departementschefen hemställer härefter, att Kungl. Maj:t måtte genom proposition föreslå riksdagen att antaga förut omnämnda inom inrikesdepartementet utarbetade för­ slag till dels lag om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (kommunal delegationslag), dels lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 19A0 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter bi­ trädda hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet: Torsten Jeppsson.