Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder

Regeringens skrivelse 2016/17:164

Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 mars 2017

Stefan Löfven

Anna Johansson

(Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statliga investeringar i allmänna farleder (RiR 2016:30). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten.

1¶Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i statliga farleder. Granskningen redovisas i rapporten Statliga investeringar i allmänna farleder (RiR 2016:30), se bilagan.

Syftet med Riksrevisionens granskning var att undersöka om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt som inom övriga trafikslag.

Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 6 december 2016.

2 Planeringsprocessen

2.1¶Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Bedömningsgrunden för Riksrevisionens granskning av planeringsprocessen är att den planeringsprocess som är beslutad för farledsinvesteringar ska följas. Riksrevisionen konstaterar att planeringsprocessen bland annat innebär att den s.k. fyrstegsprincipen ska följas för alla investeringar. Vidare konstaterar Riksrevisionen att processen för investeringar ska ha en transparent utformning, där det tydligt går att följa de olika stegen i planeringsprocessen och vilka underlag olika beslut grundas på. Riksrevisionen noterar därtill att planeringsprocessen för farledsinvesteringar ska vara likvärdig med processen för övriga trafikslag, och att det ska finnas rimliga skäl för eventuella skillnader. Planeringsprocessen ska med andra ord som Riksrevisionen ser det säkerställa att det inte finns bättre eller sämre förutsättningar för en tänkbar farledsinvestering att bli genomförd jämfört med andra tänkbara transportinvesteringar.

Riksrevisionen konstaterar att dagens planeringsprocess, som infördes 2013, är betydligt mer sammanhållen än den tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Processen får enligt Riksrevisionen också sammantaget ses som gedigen i den meningen att det görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. De åtgärdsvalsstudier som genomförts framstår enligt Riksrevisionen som ambitiösa och i de flesta fall väl genomarbetade. Riksrevisionen menar att de skillnader som finns i processen mellan olika trafikslag är välmotiverade Sammantaget ger denna nya process enligt Riksrevisionen betydligt bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslagsövergripande planering.

En brist enligt Riksrevisionen är dock att många av utredningarna inte följt den av riksdagen och regeringen beslutade fyrstegsprincipen, som ställer krav på en systematisk undersökning av andra alternativ till en

investering, exempelvis att efterfrågan påverkas eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare. Fyrstegsprincipen följs i dag bättre än tidigare, men Riksrevisionen konstaterar ändå att det även 2016 har presenterats åtgärdsvalsstudier där Trafikverket inte har följt denna princip. Riksrevisionen pekar på att detta särskilt gäller steg ett, där en analys ska ske huruvida efterfrågan kan styras och om transportbehoven kan minskas. Riksrevisionen konstaterar att dessa frågor dock är svåra att svara på, och här behövs enligt Riksrevisionen bättre riktlinjer för arbetet.

Riksrevisionen noterar att planeringsprocessen med nödvändighet representerar en selektionsprocess där vissa projekt får gå vidare i processen och andra inte. Riksrevisionen konstaterar här att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt kvalificerar sig till den nationella transportplanen och andra inte. Riksrevisionens bedömning är att transparensen i selektionsprocessen behöver förbättras.

Riksrevisionen konstaterar att den omständigheten att ett projekt kvalificerats till den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet inte innebär att det slutliga beslutet att genomföra investeringen är taget. Vidare noterar Riksrevisionen att dessa s.k. byggstartsbeslut ska fattas årligen av regeringen på förslag av Trafikverket samt att projekt som finns i transportplanen kan bli uppeller nedgraderade i denna process. Motiven till dessa prioriteringar är enligt Riksrevisionen svåra att följa för en utomstående. Även här behöver transparensen förbättras enligt Riksrevisionen.

Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket dels att säkerställa att alla åtgärdsvalstudier fortsättningsvis följer den s.k. fyrstegsprincipen, dels att säkerställa bättre transparens avseende de prioriteringar som görs i planeringsprocessen. Riksrevisionen konstaterar att det främst är i det svåra första steget enligt fyrstegsprincipen bristerna finns, och en konkret förbättringsåtgärd är enligt Riksrevisionen att utveckla riktlinjerna för detta steg så att analyserna blir mer enhetliga och systematiska. Vidare menar Riksrevisionen att det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den nationella planen och andra inte. Det ska också enligt Riksrevisionen gå att förstå varför vissa projekt prioriteras upp respektive ned vid de s.k. byggstartsbesluten.

2.2¶Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Riksdagen och regeringen har i olika sammanhang framhållit vikten av att åtgärder analyseras och prioriteras utifrån fyrstegsprincipen, dvs. att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Åtgärder enligt det första steget innebär åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Sådana åtgärder kan exempelvis avse skatter eller subventioner, vilket är något som riksdagen och regeringen beslutar över. Ett exempel på åtgärd som Trafikverket kan genomföra är att samverka med andra aktörer och i det sammanhanget vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. Både Sjöfartsverket och Trafikverket ska i sitt arbete ha ett trafikslagsövergripande synsätt.

Regeringen anser att fyrstegsprincipen är ett viktigt verktyg i planeringsprocessen och är angelägen om att den tillämpas.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt med en transparent selektionsprocess. När det gäller de årliga byggstartsbesluten bedömer regeringen att transparensen ökat i och med respektive rapportering och förslag från Trafikverket, men att det finns behov av och förutsättningar att utveckla systemet ytterligare.

3 De samhällsekonomiska analyserna

3.1¶Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

De samhällekonomiska kalkylerna i fråga om sjöfartsinvesteringar ska enligt Riksrevisionen hålla en likvärdig kvalitet med kalkyler som gäller investeringsåtgärder i andra trafikslag, vilket som Riksrevisionen ser det innebär att de samhällsekonomiska bedömningarna ska göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, att bedömningarna görs med god kvalitet och att resultatet på ett rättvisande sätt kan jämföras med bedömningar av andra investeringar.

Kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna har enligt Riksrevisionen successivt blivit bättre under de senaste åren. Att en central myndighet som Trafikverket nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser kan enligt Riksrevisionen ha bidragit till detta. Riksrevisionen noterar att det tidigare var Sjöfartsverket som ansvarade för analyserna, och att det även var vanligt att kommuner och kommunala hamnbolag tog initiativ till samhällsekonomiska analyser som underlag för investeringsbeslut. Riksrevisionen noterar att det under lång tid saknades standardiserade beräkningsverktyg för sjöfartsrelaterade kalkyler, men noterar att Trafikverket i dag utgår från samma modellbeskrivning, dvs. samma beskrivning av hur analyser ska genomföras, för samtliga sjöfartskalkyler myndigheten tar fram för olika investeringar. Riksrevisionen har likväl funnit brister i dessa analyser.

Riksrevisionen konstaterar att prognoserna över hur stora de anlöpande fartygen kommer att vara i framtiden skiljer sig påtagligt åt mellan olika kalkyler, utan att det framgår varför. Det finns därmed enligt Riksrevisionen ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla för antaganden om den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom dessa prognoser påverkar bedömningen av minskade transportkostnader, vilket i sin tur utgör den största nyttoposten i de samhällsekonomiska analyserna. Riksrevisionen lyfter vidare fram att det är en brist att det inte görs några känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd. Effekterna av säkerhetshöjande åtgärder är enligt Riksrevisionen en annan svårbedömd faktor, och det saknas som Riksrevisionen ser det även här interna riktlinjer för hur dessa effekter ska bedömas. Riksrevisionen konstaterar att nyttan av sådana åtgärder värderas väsentligt olika från fall till fall.

En ytterligare brist är enligt Riksrevisionen att själva investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. Riksrevisionen har i granskningen funnit tre exempel där det saknas en kalkyl för hela projektet, dvs. alla de investeringar även i annan infrastruktur, som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras. Enligt Riksrevisionen räknas alla nyttor i projektet med, men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. Riksrevisionen noterar att de investeringskostnader som inte räknas in i stället förs till andra separata projekt. Risken är som Riksrevisionen ser det uppenbar att nyttor räknas dubbelt, medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Projekten kommer då enligt Riksrevisionen att var för sig framstå som mer lönsamma än de sammantaget är. Som Riksrevisionen ser det är detta en kvalitetsbrist i sig, och det strider också enligt Riksrevisionen mot den nu gällande principen om att planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv.

Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att prioritera den fortsatta utvecklingen av analysmetoder för att beräkna samhällsnyttan med farledsinvesteringar. Riksrevisionen menar att behovet av att utveckla prognosmodeller för den framtida efterfrågan är särskilt stort. Även känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd bör enligt Riksrevisionen utvecklas. Ambitionen bör som Riksrevisionen ser det vara att analyserna ska vara likvärdiga och nå samma kvalitet som de beräkningar och analysmetoder som finns för vägar och järnvägar.

Vidare rekommenderar Riksrevisionen Trafikverket att säkerställa i interna riktlinjer att projekt inte avgränsas för snävt vid beräkning av samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste enligt Riksrevisionen vara att alla kostnader för investeringar som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras finns med i den samhällsekonomiska analysen.

3.2¶Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Trafikverket har i enlighet med myndighetens instruktion ett ansvar att dels utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering, dels att ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser. Regeringens bedömning är att utvecklingsarbetet behöver fortskrida avseende sjöfartsinvesteringar och prognoser över anlöpande fartyg.

Regeringen delar till viss del Riksrevisionens mening att det kan finnas en risk i att nyttor dubbelräknas då flera investeringsprojekt ger samma eller motsvarande nyttor. I normalfallet ska det i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke beslutade åtgärder genomförs. Planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv, men samtidigt behöver inte det innebära att alla åtgärder som delvis ger samma nyttor alltid ska inrymmas inom ett och samma projekt. Det är därför viktigt att det framgår av de samhällsekonomiska besluts-

underlagen för investeringsobjekt om det förekommer risk för dubbelräkning av nyttor och om det finns några osäkerheter i beräkningarna av nyttor och kostnader.

4 Investeringsbesluten

4.1¶Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Riksrevisionens bedömningsgrund i granskningen är att den samhällsekonomiska lönsamheten tydligt ska påverka de investeringar som genomförs. Riksrevisionen konstaterar att principen om trafikslagsövergripande planering innebär att farledsinvesteringar inte ska gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag. Vidare noterar Riksrevisionen att det ska finnas underlag för de beslut som fattas under processens gång och det ska gå att i efterhand följa upp om syftet med den trafikslagsövergripande processen och beslutsfattandet uppfyllts.

Riksrevisionen lyfter fram att enligt riksdagen och regeringen bör samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras, men det behöver nödvändigtvis inte vara den avgörande faktorn. Riksrevisionen noterar att granskningen visar att de farledsinvesteringar som bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma också har genomförts. Å andra sidan noterar Riksrevisionen att projekt som inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen tycks ha varit ungefär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Därför är det enligt Riksrevisionen svårt att säga om bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat investeringsbesluten. Riksrevisionen menar att det ytterligare försvårar bedömningen att farledsinvesteringarna hittills är så få till antalet, och det finns enligt Riksrevisionen anledning att följa upp frågan i efterhand.

De uppgifter som framkommit i granskningen visar att medfinansiering kan inverka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas inför investeringsbeslut om farleder. Som Riksrevisionen ser det har det funnits ett slags outtalad princip om att farledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också enligt Riksrevisionen funnits en outtalad princip om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapacitetshöjningar. Riksrevisionen noterar att regeringen under granskningens gång har offentliggjort en ny infrastrukturproposition, Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21), där det tydligt uttalas att det inte ska finnas något krav på medfinansiering. Givet att dessa klargöranden från regeringen fortsättningsvis följs av de inblandade myndigheterna kommer enligt Riksrevisionen denna princip att försvinna.

Riksrevisionen rekommenderar Trafikanalys, inom ramen för myndighetens roll att utvärdera och analysera effekter av åtgärder inom 7

transportområdet, att överväga att med regelbundna mellanrum följa upp i vilken grad analyser av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas vid investeringsbeslut om transportinfrastruktur. På så sätt skulle som Riksrevisionen ser det riksdagens och regeringens mål om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig utgångspunkt för investeringsbesluten kunna följas upp.

4.2¶Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Det övergripande transportpolitiska mål som riksdagen har slagit fast är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I enlighet med vad Riksrevisionen lyfter fram bör därmed samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras. Att de farledsinvesteringar som genomförts också varit samhällsekonomiskt lönsamma visar att det varit en prioriteringsgrund. Samtidigt finns det andra bedömningsgrunder att utgå från såsom uppfyllelse av det övergripande transportpolitiska målet samt av de jämbördiga funktionsoch hänsynsmålen m.m. Inom den långsiktiga ekonomiska ram för utveckling av transportsystemet som riksdagen beslutar om ska Trafikverket på regeringens uppdrag göra en samlad bedömning av vilka åtgärder som bör prioriteras och därmed få ingå i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Prioriteringarna ska motiveras. Bedömningen ska ske utifrån de kriterier och krav riksdag och regering har beslutat om.

Regeringen har konstaterat, vilket Riksrevisionens granskning bekräftar, att finansieringsprinciper för investeringar i allmänna farleder och slussar inte varit tillräckligt tydliga tidigare. I propositionen Infrastruktur för framtiden – Innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling förtydligade regeringen att i likhet med investeringar i det nationella stamvägnätet i och det statliga järnvägsnätet bör investeringsåtgärder i allmänna farleder och slussar finansieras via den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Grundprincipen för investeringsåtgärder i allmänna farleder och slussar bör vara att staten ansvarar för finansiering av investeringsåtgärder fram till hamnområdesgränsen. Det ska även fortsättningsvis finnas möjlighet till medfinansiering från andra aktörer för investeringsåtgärder i den allmänna farleden. Det bör dock inte finnas något krav på sådan medfinansiering för den nivå på åtgärder som anses vara ett grundutförande.

5¶Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till Trafikverket och Trafikanalys. Regeringen anser att rekommendationerna är relevanta och ställda till rätt part, även om Sjöfartsverket i allra högsta grad är berörd av granskningen och särskilt av de rekommendationer som lämnats till Trafikverket. Regeringen har vidtagit och avser att vidta vissa åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport, även om inga direkta rekommendationer har lämnats. Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

5.1¶Planeringsprocessen

Regeringen delar Riksrevisionens syn att det är viktigt med en transparent selektionsprocess och att transparensen i de s.k. byggstartsbesluten bör öka. Enligt regeringens uppdrag till Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet som beslutades den 23 mars (dnr N2017/02312/TIF m.fl.) ska Trafikverket redovisa ytterligare namngivna objekt (dvs. större investeringsprojekt) som övervägts för planförslaget men som ej ingår i förslaget, motsvarande en ökning av de ekonomiska medlen för namngivna objekt med 10 procent. På så vis får regeringen, inför beslut om fastställande av den nationella planen, ett förslag att ta ställning till inklusive underlag på de åtgärder som enligt Trafikverket prioriterades ner framför andra objekt utifrån de ekonomiska ramar som finns tillgängliga.

Det finns förutsättningar för att systemet med de årliga byggstartsbesluten kan analyseras och utvecklas ytterligare. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga i samband med fastställande av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2018–2029.

5.2¶De samhällsekonomiska analyserna

Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder när det gäller utveckling av samhällsekonomiska analyser och trafikprognoser kopplat till farledsinvesteringar, då utveckling av modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet redan ingår i Trafikverkets uppdrag i enlighet med förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

Vad gäller risken för dubbelräkning gäller som nämnts att i normalfallet ska det i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke

beslutade åtgärder genomförs. Regeringen har i ovan nämnda uppdrag givit Trafikverket i uppdrag att om det i vissa fall finns särskilda skäl att förutsätta att en icke beslutad åtgärd genomförs så ska det tydligt anges att den samlade effektbedömningen bygger på ännu inte beslutade åtgärder, vilka dessa är, samt en indikation av hur den samhällsekonomiska lönsamheten förändras om dessa åtgärder inte kommer till stånd. Detta gäller för samtliga förslag på namngivna objekt oavsett trafikslag.

5.3¶Investeringsbesluten

I regeringens ovan nämnda uppdrag till Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur framgår att de transportpolitiska målen, de transportpolitiska principerna, fyrstegsprincipen och ett trafikslagsövergripande synsätt ska vara utgångspunkten för Trafikverkets och länens analyser och förslag till åtgärder.

Regeringen har som nämnts vidtagit åtgärder för att förtydliga finansieringsprinciper för farledsinvesteringar i allmänna farleder och slussar. Dessa principer gäller inför framtagande av nästa nationella plan i enlighet med regeringens ovan nämnda uppdrag.

rygg 58 sidor

Bilaga

statliga investeringar i allmänna farleder en granskningsrapport från riksrevisionen

Beslut om statliga investeringar i allmänna farleder för sjöfarten tas fram inom ramen för en trafikslagsövergripande planering. Den bärande idén är att de mest samhällsekonomiskt lönsamma investeringsprojekten som ska genomföras, oavsett trafikslag. Flest investeringar sker i vägar och järnvägar, men farleder har blivit viktigare i takt med att nya och större fartyg byggs som kräver mer utrymme. Syftet med granskningen har varit att undersöka om investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt jämfört med övriga trafikslag.

Granskningen visar att den nuvarande planeringsprocessen, som infördes 2013, är mer sammanhållen än den tidigare och även mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Riksrevisionen konstaterar dock att det bör finnas tydligare motiveringar till varför vissa projekt genomförs och andra inte. En annan brist är att investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. Alla nyttor i projektet räknas med, men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. De investeringskostnader som inte räknas in förs i stället till andra separata projekt. Därmed riskerar nyttor att räknas dubbelt, och projekten framstår då som mer samhällsekonomiskt lönsamma än vad de i realiteten är.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-424-7

Beställning: www.riksrevisionen.se

Statliga investeringar i allmänna farleder

rir 2016:30

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 1 - 2 5

D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 5 - 0 4 5 0

R I R 2 0 1 6 : 3 0

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:

Statliga investeringar i allmänna farleder

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar

i allmänna farleder. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Trafikverket,

Sjöfartsverket och Trafikanalys.

Företrädare för regeringen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Trafik-

analys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till

rapporten.

Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Ingemar Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet

Delveborn har varit föredragande. Ämnessakkunnig Åsa Weinholt, ämnessakkunnig som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Martin Hill och enhetschefen Lena Björck har medverkat i den slutliga handlägg-

ningen. I arbetet med rapporten har även revisionsdirektör Christina Sand deltagit. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

Margareta Åberg

Ingemar Delveborn

För kännedom:

Regeringen, Näringsdepartementet

Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Statens väg- och

transportforskningsinstitut.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-424-7 rir 2016:30 omslagets originalfoto: malcolm hanes tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2016

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 1 - 2 5

D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 5 - 0 4 5 0

R I R 2 0 1 6 : 3 0

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:

Statliga investeringar i allmänna farleder

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i allmänna farleder. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Trafikverket, Sjöfartsverket och Trafikanalys. Företrädare för regeringen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Trafikanalys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Ingemar Delveborn har varit föredragande. Ämnessakkunnig Åsa Weinholt, ämnessakkunnig Martin Hill och enhetschefen Lena Björck har medverkat i den slutliga handläggningen. I arbetet med rapporten har även revisionsdirektör Christina Sand deltagit.

Margareta Åberg

Ingemar Delveborn

För kännedom: Regeringen, Näringsdepartementet Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Statens väg- och transportforskningsinstitut.

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5

1 Inledning 9

1.1 Motiv till granskning 9 1.2 Granskningens inriktning och frågeställningar 9 1.3 Riksrevisionens bedömningsgrunder 10 1.4 Avgränsningar 11 1.5 Metod 11 1.6 Centrala begrepp 12

2 Bakgrund 15

2.1 Utvecklingen inom sjöfarten 15 2.2 Målen för transportpolitiken 16 2.3 Den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur 17 2.4 Myndigheternas roller 17 2.5 EU:s roll vid nationell planering av infrastruktur 19

3 Planeringsprocessen 20

3.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden 20 3.2 Kunskapsläget 24 3.3 Riksrevisionens iakttagelser 26 3.4 Sammanfattning av kapitlet 30

4 De samhällsekonomiska analyserna 31

4.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden 31 4.2 Myndigheternas interna riktlinjer 31 4.3 Kunskapsläget 34 4.4 Riksrevisionens iakttagelser 35 4.5 Sammanfattning av kapitlet 44

5 Investeringsbesluten 46

5.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden 46 5.2 Kunskapsläget 49 5.3 Riksrevisionens iakttagelser 52 5.4 Sammanfattning av kapitlet 55

Referenslista 56

Övrigt material

På Riksrevisionens webbplats finns en underlagsrapport att ladda ned. Rapporten har tagits fram av Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI). Denna omfattas inte av den beslutade rapporten.

Underlag A. En granskning av samhällsekonomiska kalkyler för farledsinvesteringar

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5

1 Inledning 9

1.1 Motiv till granskning 9 1.2 Granskningens inriktning och frågeställningar 9 1.3 Riksrevisionens bedömningsgrunder 10 1.4 Avgränsningar 11 1.5 Metod 11 1.6 Centrala begrepp 12

2 Bakgrund 15

2.1 Utvecklingen inom sjöfarten 15 2.2 Målen för transportpolitiken 16 2.3 Den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur 17 2.4 Myndigheternas roller 17 2.5 EU:s roll vid nationell planering av infrastruktur 19

3 Planeringsprocessen 20

3.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden 20 3.2 Kunskapsläget 24 3.3 Riksrevisionens iakttagelser 26 3.4 Sammanfattning av kapitlet 30

4 De samhällsekonomiska analyserna 31

4.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden 31 4.2 Myndigheternas interna riktlinjer 31 4.3 Kunskapsläget 34 4.4 Riksrevisionens iakttagelser 35 4.5 Sammanfattning av kapitlet 44

5 Investeringsbesluten 46

5.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden 46 5.2 Kunskapsläget 49 5.3 Riksrevisionens iakttagelser 52 5.4 Sammanfattning av kapitlet 55

Referenslista 56

Övrigt material

På Riksrevisionens webbplats finns en underlagsrapport att ladda ned. Rapporten har tagits fram av Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI). Denna omfattas inte av den beslutade rapporten.

Underlag A. En granskning av samhällsekonomiska kalkyler för farledsinvesteringar

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i allmänna farleder.

Granskningens bakgrund och motiv

Årligen investerar staten över 23 miljarder kronor i ny infrastruktur inom de olika trafikslagen vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Beslut om investeringar tas fram inom ramen för en trafikslagsövergripande planering, vars bärande idé är att de mest effektiva transportlösningarna ska genomföras, oavsett trafikslag. Investeringar i vägar och järnvägar representerar huvuddelen av alla investeringar i infrastruktur, men farleder har blivit allt viktigare i takt med att nya och större fartyg byggs som kräver större utrymme i farlederna. Investeringar i infrastruktur finansieras med statliga anslag, men medfinansiering från kommuner och delfinansiering med EU-medel kan förekomma. Trafikverket är den myndighet som har ansvar för att hålla samman den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Verket ansvarar för att i ett tidigt skede ta fram s.k. åtgärdsvalsstudier för alla investeringsprojekt, där alla fördelar och nackdelar med ett investeringsalternativ undersöks grundligt. Vidare tar verket fram de förslag till investeringar som riksdag och regering beslutar om i den s.k. nationella transportplanen. Trafikverket har även ansvar för att samhällsekonomiska analyser tas fram som underlag för dessa beslut. Trots denna planeringsprocess finns risken att farledsinvesteringar uppfattas som en marginell företeelse, jämfört med de stora investeringar som görs i vägar och järnvägar. Syftet med denna granskning är därför att undersöka om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt som inom övriga trafikslag. För att kunna besvara syftet har tre delfrågor formulerats:

1. Är planeringsprocessen för farledsinvesteringar transparent och likvärdig

med processen för övriga trafikslag?

2. Håller de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar samma

kvalitet som analyserna av investeringar inom andra trafikslag?

3. Påverkar de samhällsekonomiska bedömningarna tydligt de investeringar i

farleder som beslutas?

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i allmänna farleder.

Granskningens bakgrund och motiv

Årligen investerar staten över 23 miljarder kronor i ny infrastruktur inom de olika trafikslagen vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Beslut om investeringar tas fram inom ramen för en trafikslagsövergripande planering, vars bärande idé är att de mest effektiva transportlösningarna ska genomföras, oavsett trafikslag. Investeringar i vägar och järnvägar representerar huvuddelen av alla investeringar i infrastruktur, men farleder har blivit allt viktigare i takt med att nya och större fartyg byggs som kräver större utrymme i farlederna. Investeringar i infrastruktur finansieras med statliga anslag, men medfinansiering från kommuner och delfinansiering med EU-medel kan förekomma. Trafikverket är den myndighet som har ansvar för att hålla samman den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Verket ansvarar för att i ett tidigt skede ta fram s.k. åtgärdsvalsstudier för alla investeringsprojekt, där alla fördelar och nackdelar med ett investeringsalternativ undersöks grundligt. Vidare tar verket fram de förslag till investeringar som riksdag och regering beslutar om i den s.k. nationella transportplanen. Trafikverket har även ansvar för att samhällsekonomiska analyser tas fram som underlag för dessa beslut. Trots denna planeringsprocess finns risken att farledsinvesteringar uppfattas som en marginell företeelse, jämfört med de stora investeringar som görs i vägar och järnvägar. Syftet med denna granskning är därför att undersöka om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt som inom övriga trafikslag. För att kunna besvara syftet har tre delfrågor formulerats:

1. Är planeringsprocessen för farledsinvesteringar transparent och likvärdig

med processen för övriga trafikslag?

2. Håller de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar samma

kvalitet som analyserna av investeringar inom andra trafikslag?

3. Påverkar de samhällsekonomiska bedömningarna tydligt de investeringar i

farleder som beslutas?

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

investeringsbeslut. Under lång tid saknades standardiserade beräkningsverktyg för

Granskningens resultat

sjöfartsrelaterade kalkyler, men idag utgår Trafikverket från samma modellbeskriv- Riksrevisionen redovisar resultatet av granskningen under tre rubriker, som mot- ning när man tar fram sjöfartskalkyler för olika investeringar. Likväl har Riksrevis-

svarar de tre revisionsfrågorna. ionen funnit brister i dessa analyser.

Planeringsprocessen Prognoser över hur stora de anlöpande fartygen kommer att vara i framtiden skiljer

sig påtagligt åt mellan olika kalkyler, utan att det framgår varför. Här ser Riksrevis- Dagens planeringsprocess, som infördes 2013, är betydligt mer sammanhållen än

ionen ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla för antaganden om den tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Processen får också

den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom dessa prognoser påverkar bedömsammantaget ses som gedigen i den meningen att det görs grundliga studier av

ningen av minskade transportkostnader, vilket i sin tur utgör den största nyttoolika investeringsalternativ. De åtgärdsvalsstudier som genomförts framstår som

posten i de samhällsekonomiska analyserna. En brist är också att det inte görs några ambitiösa och i de flesta fall väl genomarbetade. De skillnader som finns i processen

känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd. Effekterna av säkermellan olika trafikslag synes vara välmotiverade. Sammantaget ger därför denna

hetshöjande åtgärder är en annan svårbedömd faktor, och det saknas även här innya process betydligt bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en

terna riktlinjer för hur dessa effekter ska bedömas. Nyttan av sådana åtgärder värdtrafikslagsövergripande planering.

eras väsentligt olika från fall till fall. En brist är dock att många av utredningarna inte följt den av riksdagen och rege-

En ytterligare brist är att själva investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. ringen beslutade s.k. fyrstegsprincipen, som ställer krav på en systematisk under-

Riksrevisionen har i granskningen funnit tre exempel där det saknas en kalkyl för sökning av andra alternativ till en investering, exempelvis att efterfrågan påverkas

hela projektet, dvs. alla de investeringar även i annan infrastruktur, som behöver eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare. Idag följs fyrstegsprincipen

genomföras för att nyttorna ska realiseras. Alla nyttor i projektet räknas med, men bättre än tidigare, men ändå kan Riksrevisionen konstatera att det även 2016 har

inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. presenterats åtgärdsvalsstudier där Trafikverket inte har följt denna princip. Särskilt

De investeringskostnader som inte räknas in förs i stället till andra separata projekt. gäller detta steg ett, där en analys ska ske huruvida efterfrågan kan styras och om

Risken är uppenbar att nyttor räknas dubbelt, medan kostnaderna fördelas på flera transportbehoven kan minskas. Dessa frågor är dock svåra att svara på, och här be-

projekt. Projekten kommer då att var för sig framstå som mer lönsamma än de hövs bättre riktlinjer för arbetet.

sammantaget är. Enligt Riksrevisionen är detta en kvalitetsbrist i sig, och det strider Planeringsprocessen representerar med nödvändighet en selektionsprocess där också mot den nu gällande principen om att planering och investeringar ska göras vissa projekt får gå vidare i processen och andra inte. Här kan Riksrevisionen kon- utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. statera att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt kvalificerar sig till den nationella transportplanen och andra inte. Riksrevisionens bedömning är att

Investeringsbesluten

transparensen i selektionsprocessen behöver förbättras.

Enligt riksdagen och regeringen bör samhällsekonomisk nytta vara en utgångs- Att ett projekt kvalificerats till den nationella trafikslagsövergripande planen för punkt när en investering ska genomföras, men det behöver nödvändigtvis inte vara

transportsystemet innebär inte att det slutliga beslutet att genomföra investeringen den avgörande faktorn. Granskningen visar att de farledsinvesteringar som beär taget. Dessa s.k. byggstartsbeslut tas årligen av regeringen på förslag av Trafik- dömts vara samhällsekonomiskt lönsamma också har genomförts. Å andra sidan verket. I denna process kan projekt som finns i transportplanen bli upp- eller ned- tycks projekt som inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen ha varit graderade. Motiven till dessa prioriteringar är svåra att följa för en utomstående. ungefär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Därför är det svårt att säga om bedöm- Även här behöver transparensen förbättras. ningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat investeringsbeslu-

ten. Att antalet farledsinvesteringar hittills är så litet försvårar ytterligare bedöm- De samhällsekonomiska analyserna ningen och det finns enligt Riksrevisionen anledning att följa upp frågan i efter-

Kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna har successivt blivit bättre under hand.

de senaste åren. Att en central myndighet som Trafikverket nu har ansvaret för kva- De uppgifter som framkommit i granskningen visar att medfinansiering kan in-

liteten i kalkyler och analyser kan ha bidragit till detta. Tidigare var det Sjöfartsver- verka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas inför ket som ansvarade för analyserna, och det var även vanligt att kommuner och kom- investeringsbeslut om farleder. Det har funnits en slags outtalad princip om att farmunala hamnbolag tog initiativ till samhällsekonomiska analyser som underlag för ledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också funnits en outtalad princip

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

investeringsbeslut. Under lång tid saknades standardiserade beräkningsverktyg för

Granskningens resultat

sjöfartsrelaterade kalkyler, men idag utgår Trafikverket från samma modellbeskriv- Riksrevisionen redovisar resultatet av granskningen under tre rubriker, som mot- ning när man tar fram sjöfartskalkyler för olika investeringar. Likväl har Riksrevis-

svarar de tre revisionsfrågorna. ionen funnit brister i dessa analyser.

Planeringsprocessen Prognoser över hur stora de anlöpande fartygen kommer att vara i framtiden skiljer

sig påtagligt åt mellan olika kalkyler, utan att det framgår varför. Här ser Riksrevis- Dagens planeringsprocess, som infördes 2013, är betydligt mer sammanhållen än

ionen ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla för antaganden om den tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Processen får också

den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom dessa prognoser påverkar bedömsammantaget ses som gedigen i den meningen att det görs grundliga studier av

ningen av minskade transportkostnader, vilket i sin tur utgör den största nyttoolika investeringsalternativ. De åtgärdsvalsstudier som genomförts framstår som

posten i de samhällsekonomiska analyserna. En brist är också att det inte görs några ambitiösa och i de flesta fall väl genomarbetade. De skillnader som finns i processen

känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd. Effekterna av säkermellan olika trafikslag synes vara välmotiverade. Sammantaget ger därför denna

hetshöjande åtgärder är en annan svårbedömd faktor, och det saknas även här innya process betydligt bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en

terna riktlinjer för hur dessa effekter ska bedömas. Nyttan av sådana åtgärder värdtrafikslagsövergripande planering.

eras väsentligt olika från fall till fall. En brist är dock att många av utredningarna inte följt den av riksdagen och rege-

En ytterligare brist är att själva investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. ringen beslutade s.k. fyrstegsprincipen, som ställer krav på en systematisk under-

Riksrevisionen har i granskningen funnit tre exempel där det saknas en kalkyl för sökning av andra alternativ till en investering, exempelvis att efterfrågan påverkas

hela projektet, dvs. alla de investeringar även i annan infrastruktur, som behöver eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare. Idag följs fyrstegsprincipen

genomföras för att nyttorna ska realiseras. Alla nyttor i projektet räknas med, men bättre än tidigare, men ändå kan Riksrevisionen konstatera att det även 2016 har

inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. presenterats åtgärdsvalsstudier där Trafikverket inte har följt denna princip. Särskilt

De investeringskostnader som inte räknas in förs i stället till andra separata projekt. gäller detta steg ett, där en analys ska ske huruvida efterfrågan kan styras och om

Risken är uppenbar att nyttor räknas dubbelt, medan kostnaderna fördelas på flera transportbehoven kan minskas. Dessa frågor är dock svåra att svara på, och här be-

projekt. Projekten kommer då att var för sig framstå som mer lönsamma än de hövs bättre riktlinjer för arbetet.

sammantaget är. Enligt Riksrevisionen är detta en kvalitetsbrist i sig, och det strider Planeringsprocessen representerar med nödvändighet en selektionsprocess där också mot den nu gällande principen om att planering och investeringar ska göras vissa projekt får gå vidare i processen och andra inte. Här kan Riksrevisionen kon- utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. statera att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt kvalificerar sig till den nationella transportplanen och andra inte. Riksrevisionens bedömning är att

Investeringsbesluten

transparensen i selektionsprocessen behöver förbättras.

Enligt riksdagen och regeringen bör samhällsekonomisk nytta vara en utgångs- Att ett projekt kvalificerats till den nationella trafikslagsövergripande planen för punkt när en investering ska genomföras, men det behöver nödvändigtvis inte vara

transportsystemet innebär inte att det slutliga beslutet att genomföra investeringen den avgörande faktorn. Granskningen visar att de farledsinvesteringar som beär taget. Dessa s.k. byggstartsbeslut tas årligen av regeringen på förslag av Trafik- dömts vara samhällsekonomiskt lönsamma också har genomförts. Å andra sidan verket. I denna process kan projekt som finns i transportplanen bli upp- eller ned- tycks projekt som inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen ha varit graderade. Motiven till dessa prioriteringar är svåra att följa för en utomstående. ungefär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Därför är det svårt att säga om bedöm- Även här behöver transparensen förbättras. ningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat investeringsbeslu-

ten. Att antalet farledsinvesteringar hittills är så litet försvårar ytterligare bedöm- De samhällsekonomiska analyserna ningen och det finns enligt Riksrevisionen anledning att följa upp frågan i efter-

Kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna har successivt blivit bättre under hand.

de senaste åren. Att en central myndighet som Trafikverket nu har ansvaret för kva- De uppgifter som framkommit i granskningen visar att medfinansiering kan in-

liteten i kalkyler och analyser kan ha bidragit till detta. Tidigare var det Sjöfartsver- verka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas inför ket som ansvarade för analyserna, och det var även vanligt att kommuner och kom- investeringsbeslut om farleder. Det har funnits en slags outtalad princip om att farmunala hamnbolag tog initiativ till samhällsekonomiska analyser som underlag för ledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också funnits en outtalad princip

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapaci-

1 Inledning

tetshöjningar. Under granskningens gång har regeringen offentliggjort en ny infrastrukturproposition (prop. 2016/17:21), där det tydligt uttalas att det inte ska finnas något krav på medfinansiering. Givet att dessa klargöranden från regeringen fort-

1.1¶Motiv till granskning

sättningsvis följs av de inblandade myndigheterna kommer också denna princip att försvinna. Den globala sjöburna handeln har vuxit kontinuerligt under de senaste decennierna.

Prognoser både från EU och svenska myndigheter pekar på en fortsatt allt starkare

ställning för sjötransporter inom Sverige. Trots sjöfartens betydelse har investe-

Riksrevisionens rekommendationer

ringskostnaderna i farleder fram till nyligen varit ganska låga, beroende på att de Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket: naturliga förutsättningarna i de allmänna farlederna nästan alltid har räckt till för

sjötrafiken. Kapaciteten i de viktigare farlederna har dock gradvis kommit att bli en

• Säkerställ att alla åtgärdsvalsstudier fortsättningsvis följer den s.k. fyrstegs-

begränsande faktor i takt med att den genomsnittliga fartygsstorleken har ökat. Alla

principen. Det är främst i det svåra första steget bristerna finns, och en kon-

infrastrukturinvesteringar över 50 mnkr hamnar numera i den nationella s.k. trans-

kret förbättringsåtgärd är att utveckla riktlinjerna för detta steg så att ana-

portplanen som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Huvud-

lyserna blir mer enhetliga och systematiska.

tanken med den trafikslagsövergripande planering som numera har etablerats är att

• Säkerställ bättre transparens avseende de prioriteringar som görs i plane-

de effektivaste transportlösningarna ska genomföras, oavsett vilket trafikslag som

ringsprocessen. Det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den

berörs. nationella planen och andra inte. Det ska också gå att förstå varför vissa pro-

jekt prioriteras upp- respektive ned vid de s.k. byggstartsbesluten. Effektiviteten i farledsinvesteringar har sällan utvärderats. En orsak till detta kan

vara att volymen på investeringar i farleder hittills varit blygsam. Investeringsvoly-

• Prioritera den fortsatta utvecklingen av analysmetoder för att beräkna sam-

men i de svenska farlederna har dock ökat det senaste decenniet. Krav på samhälls-

hällsnyttan med farledsinvesteringar. Särskilt stort är behovet av att utveckla

ekonomiska analyser som underlag ställs därför numera även på farleder, i likhet

prognosmodeller för den framtida efterfrågan. Även känslighetsanalyser av

med kraven på övriga trafikslag. antaganden om ekonomisk livslängd bör utvecklas. Ambitionen bör vara att

analyserna ska vara likvärdiga och nå samma kvalitet som de beräkningar Samtidigt finns risken att farledsinvesteringar uppfattas som en marginell förete-

och analysmetoder som finns för vägar och järnvägar. else jämfört med de stora investeringar som görs i vägar och järnvägar. Huvud-

• Säkerställ i interna riktlinjer att projekt inte avgränsas för snävt vid beräk- motivet för denna granskning är därför att undersöka frågan om det i praktiken är

ning av samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste vara att alla så att investeringsalternativ i farleder prövas likvärdigt sinsemellan och på en lik-

kostnader för investeringar som behöver genomföras för att nyttorna ska rea- värdig grund jämfört med investeringsalternativ i exempelvis vägar och järnvägar. liseras finns med i den samhällsekonomiska analysen.

1.2¶Granskningens inriktning och frågeställningar

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till Trafikanalys, inom ramen för myndighetens roll att utvärdera och analysera effekter av åtgärder inom transport- Den övergripande utgångspunkten för Riksrevisionen i denna granskning är riksområdet: dagens och regeringens mål för svensk transportpolitik om att säkerställa en sam-

hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medbor-

• Överväg att med regelbundna mellanrum följa upp i vilken grad analyser av

gare och näringsliv i hela landet.1 Detta mål har dessutom kompletterats med en

samhällsekonomisk lönsamhet beaktas vid investeringsbeslut om transport-

ambition om att all planering av större trafikinvesteringar ska ske med ett tra-

infrastruktur. På så sätt skulle riksdagens och regeringens mål om att sam-

fikslagsövergripande perspektiv, där olika investeringsalternativ ska vägas mot

hällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig utgångspunkt för investerings-

varandra oavsett trafikslag. besluten kunna följas upp.

Inriktningen på denna granskning är att undersöka hur den trafikslagsövergri-

pande planeringen egentligen fungerar och om möjliga investeringar i farleder ges

1 Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapaci-

1 Inledning

tetshöjningar. Under granskningens gång har regeringen offentliggjort en ny infrastrukturproposition (prop. 2016/17:21), där det tydligt uttalas att det inte ska finnas något krav på medfinansiering. Givet att dessa klargöranden från regeringen fort-

1.1¶Motiv till granskning

sättningsvis följs av de inblandade myndigheterna kommer också denna princip att försvinna. Den globala sjöburna handeln har vuxit kontinuerligt under de senaste decennierna.

Prognoser både från EU och svenska myndigheter pekar på en fortsatt allt starkare

ställning för sjötransporter inom Sverige. Trots sjöfartens betydelse har investe-

Riksrevisionens rekommendationer

ringskostnaderna i farleder fram till nyligen varit ganska låga, beroende på att de Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket: naturliga förutsättningarna i de allmänna farlederna nästan alltid har räckt till för

sjötrafiken. Kapaciteten i de viktigare farlederna har dock gradvis kommit att bli en

• Säkerställ att alla åtgärdsvalsstudier fortsättningsvis följer den s.k. fyrstegs-

begränsande faktor i takt med att den genomsnittliga fartygsstorleken har ökat. Alla

principen. Det är främst i det svåra första steget bristerna finns, och en kon-

infrastrukturinvesteringar över 50 mnkr hamnar numera i den nationella s.k. trans-

kret förbättringsåtgärd är att utveckla riktlinjerna för detta steg så att ana-

portplanen som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Huvud-

lyserna blir mer enhetliga och systematiska.

tanken med den trafikslagsövergripande planering som numera har etablerats är att

• Säkerställ bättre transparens avseende de prioriteringar som görs i plane-

de effektivaste transportlösningarna ska genomföras, oavsett vilket trafikslag som

ringsprocessen. Det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den

berörs. nationella planen och andra inte. Det ska också gå att förstå varför vissa pro-

jekt prioriteras upp- respektive ned vid de s.k. byggstartsbesluten. Effektiviteten i farledsinvesteringar har sällan utvärderats. En orsak till detta kan

vara att volymen på investeringar i farleder hittills varit blygsam. Investeringsvoly-

• Prioritera den fortsatta utvecklingen av analysmetoder för att beräkna sam-

men i de svenska farlederna har dock ökat det senaste decenniet. Krav på samhälls-

hällsnyttan med farledsinvesteringar. Särskilt stort är behovet av att utveckla

ekonomiska analyser som underlag ställs därför numera även på farleder, i likhet

prognosmodeller för den framtida efterfrågan. Även känslighetsanalyser av

med kraven på övriga trafikslag. antaganden om ekonomisk livslängd bör utvecklas. Ambitionen bör vara att

analyserna ska vara likvärdiga och nå samma kvalitet som de beräkningar Samtidigt finns risken att farledsinvesteringar uppfattas som en marginell förete-

och analysmetoder som finns för vägar och järnvägar. else jämfört med de stora investeringar som görs i vägar och järnvägar. Huvud-

• Säkerställ i interna riktlinjer att projekt inte avgränsas för snävt vid beräk- motivet för denna granskning är därför att undersöka frågan om det i praktiken är

ning av samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste vara att alla så att investeringsalternativ i farleder prövas likvärdigt sinsemellan och på en lik-

kostnader för investeringar som behöver genomföras för att nyttorna ska rea- värdig grund jämfört med investeringsalternativ i exempelvis vägar och järnvägar. liseras finns med i den samhällsekonomiska analysen.

1.2¶Granskningens inriktning och frågeställningar

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till Trafikanalys, inom ramen för myndighetens roll att utvärdera och analysera effekter av åtgärder inom transport- Den övergripande utgångspunkten för Riksrevisionen i denna granskning är riksområdet: dagens och regeringens mål för svensk transportpolitik om att säkerställa en sam-

hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medbor-

• Överväg att med regelbundna mellanrum följa upp i vilken grad analyser av

gare och näringsliv i hela landet.1 Detta mål har dessutom kompletterats med en

samhällsekonomisk lönsamhet beaktas vid investeringsbeslut om transport-

ambition om att all planering av större trafikinvesteringar ska ske med ett tra-

infrastruktur. På så sätt skulle riksdagens och regeringens mål om att sam-

fikslagsövergripande perspektiv, där olika investeringsalternativ ska vägas mot

hällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig utgångspunkt för investerings-

varandra oavsett trafikslag. besluten kunna följas upp.

Inriktningen på denna granskning är att undersöka hur den trafikslagsövergri-

pande planeringen egentligen fungerar och om möjliga investeringar i farleder ges

1 Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

samma chans att genomföras som möjliga investeringar inom andra trafikslag. För Bedömningsgrunder för delfråga 3 att kunna besvara den centrala frågan har tre delfrågor formulerats:

Den samhällsekonomiska lönsamheten ska tydligt påverka på de investeringar som

1. Är planeringsprocessen för farledsinvesteringar likvärdig med processen för genomförs. Dessutom innebär principen om trafikslagsövergripande planering att

övriga trafikslag och har den en transparent utformning? farledsinvesteringar inte ska gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar

2. Håller de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar samma i andra trafikslag. Vidare ska det finnas underlag för de beslut som fattas under

kvalitet som analyserna av investeringar inom andra trafikslag? processens gång och det ska i efterhand gå att följa upp om syftet med den tra-

3. Har den samhällsekonomiska lönsamheten en tydlig påverkan på de investe- fikslagsövergripande processen och beslutsfattandet har uppfyllts.

ringar i farleder som beslutas?

1.4¶Avgränsningar

Fråga 1 rör sålunda processen, fråga 2 underlagen för beslut och fråga 3 besluten som sådana. Respektive delfråga behandlas i kapitlen 3-5. Trafikverket, Sjöfartsver- Granskningen har avgränsats till statliga investeringar i allmänna farleder. Vad en ket, Transportstyrelsen, Trafikanalys och regeringen berörs av granskningen. allmän farled är framgår av 1 § lagen (1983:293,) om inrättande, utvidgning och

avlysning av allmän farled och allmän hamn. Beslut om allmän farled meddelas av 1.3 Riksrevisionens bedömningsgrunder Sjöfartsverket. Sjöfartsverket för register över de 344 allmänna farleder och 54 all-

männa hamnar som finns.3 Att kunna besvara de tre delfrågorna förutsätter bedömningsgrunder för att värdera den information som kommit fram i granskningen. Dessa bedömningsgrunder ut- Inriktningen mot investeringar i allmänna farleder innebär att insatser som räknas går från målen för transportpolitiken och den trafikslagsövergripande planeringen.2 till drift och underhåll inte ingår. Med investering menas åtgärder som utökar ka- Målen har brutits ner till följande bedömningsgrunder. paciteten eller höjer säkerheten i farleden, genom att en farled breddas, fördjupas

eller förlängs. Det kan göras exempelvis genom muddring och sprängning. Till in- Bedömningsgrunder för delfråga 1 vesteringsinsatserna hör i dessa fall även att göra nya sjömätningar och utmärk-

ningar, samt producera nya sjökort. Den process som är beslutad för farledsinvesteringar ska följas. Den innebär bl.a. att den s.k. fyrstegsprincipen ska följas för alla investeringar. Processen för investe- Enbart infrastrukturinvesteringar där statens kostnad överstiger 50 mnkr ingår i ringar ska ha en transparent utformning, där det tydligt går att följa de olika stegen den nationella s.k. transportplanen som tas fram inom den trafikslagsövergripande i planeringsprocessen och vilka underlag olika beslut grundas på. Planeringspro- planeringen. Mot denna bakgrund granskas enbart sådana investeringar som övercessen för farledsinvesteringar ska därtill vara likvärdig med processen för övriga stiger detta belopp. trafikslag, och det ska finnas rimliga skäl för eventuella skillnader. Planeringspro-

Ytterligare ett område som avgränsats bort är regeringens roll och sätt att arbeta cessen ska med andra ord säkerställa att det inte finns bättre eller sämre förutsätt-

inom ramen för i EU-arbetet kring utvecklandet av s.k. transportkorridorer inom EU. ningar för en tänkbar farledsinvestering att bli genomförd jämfört med andra tänkbara trafikinvesteringar.

1.5¶Metod

Bedömningsgrunder för delfråga 2 Denna granskning baseras främst på dokumentstudier och intervjuer. De samhällsekonomiska analyserna ska hålla en likvärdig kvalitet jämfört med

Riksrevisionen har tagit del av och analyserat ett stort antal underlagsdokument i andra investeringar. I detta ligger att de samhällsekonomiska bedömningarna ska

planeringsprocessen, främst från Trafikverket, Sjöfartsverket, Trafikanalys och göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, att bedömningarna görs

Transportstyrelsen. Kvaliteten på underlagen i sig har undersökts, men det har även med god kvalitet och att resultatet på ett rättvisande sätt kan jämföras med bedöm-

funnits ett komparativt perspektiv där jämförelser gjorts med kvaliteten på motsvaningar av andra investeringar.

rande dokument inom andra trafikslag. Även beslutsdokument och olika typer av

överenskommelser som tagits fram inom ramen för den aktuella planeringsproces- 2 sen har undersökts i granskningen. Målen finns i riksdagens beslut med anledning av propositionen Planeringssystem för transportinfra-

struktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257), samt riksdagens beslut med anledning av propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25 bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Innehållet i dessa förarbeten beskrivs mer ingående i kapitlen 3, 4 och 5. 3 Uppgift under hösten 2016.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

samma chans att genomföras som möjliga investeringar inom andra trafikslag. För Bedömningsgrunder för delfråga 3 att kunna besvara den centrala frågan har tre delfrågor formulerats:

Den samhällsekonomiska lönsamheten ska tydligt påverka på de investeringar som

1. Är planeringsprocessen för farledsinvesteringar likvärdig med processen för genomförs. Dessutom innebär principen om trafikslagsövergripande planering att

övriga trafikslag och har den en transparent utformning? farledsinvesteringar inte ska gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar

2. Håller de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar samma i andra trafikslag. Vidare ska det finnas underlag för de beslut som fattas under

kvalitet som analyserna av investeringar inom andra trafikslag? processens gång och det ska i efterhand gå att följa upp om syftet med den tra-

3. Har den samhällsekonomiska lönsamheten en tydlig påverkan på de investe- fikslagsövergripande processen och beslutsfattandet har uppfyllts.

ringar i farleder som beslutas?

1.4¶Avgränsningar

Fråga 1 rör sålunda processen, fråga 2 underlagen för beslut och fråga 3 besluten som sådana. Respektive delfråga behandlas i kapitlen 3-5. Trafikverket, Sjöfartsver- Granskningen har avgränsats till statliga investeringar i allmänna farleder. Vad en ket, Transportstyrelsen, Trafikanalys och regeringen berörs av granskningen. allmän farled är framgår av 1 § lagen (1983:293,) om inrättande, utvidgning och

avlysning av allmän farled och allmän hamn. Beslut om allmän farled meddelas av 1.3 Riksrevisionens bedömningsgrunder Sjöfartsverket. Sjöfartsverket för register över de 344 allmänna farleder och 54 all-

männa hamnar som finns.3 Att kunna besvara de tre delfrågorna förutsätter bedömningsgrunder för att värdera den information som kommit fram i granskningen. Dessa bedömningsgrunder ut- Inriktningen mot investeringar i allmänna farleder innebär att insatser som räknas går från målen för transportpolitiken och den trafikslagsövergripande planeringen.2 till drift och underhåll inte ingår. Med investering menas åtgärder som utökar ka- Målen har brutits ner till följande bedömningsgrunder. paciteten eller höjer säkerheten i farleden, genom att en farled breddas, fördjupas

eller förlängs. Det kan göras exempelvis genom muddring och sprängning. Till in- Bedömningsgrunder för delfråga 1 vesteringsinsatserna hör i dessa fall även att göra nya sjömätningar och utmärk-

ningar, samt producera nya sjökort. Den process som är beslutad för farledsinvesteringar ska följas. Den innebär bl.a. att den s.k. fyrstegsprincipen ska följas för alla investeringar. Processen för investe- Enbart infrastrukturinvesteringar där statens kostnad överstiger 50 mnkr ingår i ringar ska ha en transparent utformning, där det tydligt går att följa de olika stegen den nationella s.k. transportplanen som tas fram inom den trafikslagsövergripande i planeringsprocessen och vilka underlag olika beslut grundas på. Planeringspro- planeringen. Mot denna bakgrund granskas enbart sådana investeringar som övercessen för farledsinvesteringar ska därtill vara likvärdig med processen för övriga stiger detta belopp. trafikslag, och det ska finnas rimliga skäl för eventuella skillnader. Planeringspro-

Ytterligare ett område som avgränsats bort är regeringens roll och sätt att arbeta cessen ska med andra ord säkerställa att det inte finns bättre eller sämre förutsätt-

inom ramen för i EU-arbetet kring utvecklandet av s.k. transportkorridorer inom EU. ningar för en tänkbar farledsinvestering att bli genomförd jämfört med andra tänkbara trafikinvesteringar.

1.5¶Metod

Bedömningsgrunder för delfråga 2 Denna granskning baseras främst på dokumentstudier och intervjuer. De samhällsekonomiska analyserna ska hålla en likvärdig kvalitet jämfört med

Riksrevisionen har tagit del av och analyserat ett stort antal underlagsdokument i andra investeringar. I detta ligger att de samhällsekonomiska bedömningarna ska

planeringsprocessen, främst från Trafikverket, Sjöfartsverket, Trafikanalys och göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, att bedömningarna görs

Transportstyrelsen. Kvaliteten på underlagen i sig har undersökts, men det har även med god kvalitet och att resultatet på ett rättvisande sätt kan jämföras med bedöm-

funnits ett komparativt perspektiv där jämförelser gjorts med kvaliteten på motsvaningar av andra investeringar.

rande dokument inom andra trafikslag. Även beslutsdokument och olika typer av

överenskommelser som tagits fram inom ramen för den aktuella planeringsproces- 2 sen har undersökts i granskningen. Målen finns i riksdagens beslut med anledning av propositionen Planeringssystem för transportinfra-

struktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257), samt riksdagens beslut med anledning av propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25 bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Innehållet i dessa förarbeten beskrivs mer ingående i kapitlen 3, 4 och 5. 3 Uppgift under hösten 2016.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

En viss särställning i dessa underlagsdokument är de samhällsekonomiska kalky- lönsam, dvs. att de monetärt värderade nyttorna är större än kostnaderna, medan lerna som tagits fram för respektive projekt. Här har Riksrevisionen granskat samt- en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Om exempelvis NNK-värdet liga farledsinvesteringarna som genomförts eller planerats under 2000-talet. Dessa är: är 0,47, ska det tolkas som att av 100 insatta kronor i kostnad skapas en samhällse-

konomisk nytta värd 147 kronor. • farledsinvesteringen i Göteborg 2002 – 2003 • farledsinvesteringen i Norrköping 2011

Cost benefit-analys

• farledsinvesteringen i Gävle 2012 – 2014

• farledsinvesteringen i Mälaren – byggstart 2016 Ibland kompletteras en cost benefit-kalkyl med bedömning av olika nyttor och kost-

• farledsinvestering i Luleå – fortfarande i planeringsstadiet nader som inte värderas i pengar (monetärt). En sådan samlad analys av monetära

• farledsinvestering i Göteborgs hamn – fortfarande på planeringsstadiet och icke monetära effekter kallas då normalt för en cost benefit-analys (CBA).

• farledsinvestering i Hargshamn – fortfarande på planeringsstadiet Effekter som kan vara svåra att värdera monetärt är exempelvis intrång i naturmiljö

• farledsinvestering i horstensleden – fortfarande på planeringsstadiet eller kulturmiljö eller visuellt intrång i landskapsbilden vid investering i ny eller

förändrad infrastruktur, miljöeffekter av sjöfart på vatten och havsmiljöer som t.ex. Riksrevisionen har också anlitat Statens Väg och Transportforskningsinstitut (VTI)

förorenande utsläpp, erosion på havsbotten eller på strandmiljöer etc. för att undersöka de samhällsekonomiska kalkylerna för farledsinvesteringarna i Gävle och Norrköping. VTI har också på uppdrag av Riksrevisionen gjort en cost

Samlad effektbedömning

benefit-kalkyl i efterhand av investeringen i Göteborg.

Samlad effektbedömning (SEB) är den metod och mall som Trafikverket använder Intervjuer har genomförts med företrädare för Trafikverket, Sjöfartsverket, Trafik- för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. Den kan beanalys, Transportstyrelsen och näringslivet. Intervjuerna har främst rört planerings- skrivas som en CBA-analys, kompletterat med analyser av fördelningseffekter och processen och beslutsfattandet. måluppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen. SEB:en utgör i sin tur

ett beslutsunderlag med syfte att utgöra ett stöd för planering, beslut och uppfölj- Riksrevisionen har också tagit del av relevant forskning inom området. Exempelvis

ning. från VTI, från Centrum för Transportstudier vid KTH i Stockholm och från Centrum för transportforskning (CTR) vid Linköpings universitet.

Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar

Inom ramen för granskningen har också vissa internationella kontakter tagits. Av-

Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar är en samlingsterm, som allmänt sikten har varit att ge perspektiv på de frågor som undersökts. Deltagare i projekt-

kan användas för att beteckna arbetet med att genomföra cost benefit-kalkyler, cost gruppen från Riksrevisionen deltog t.ex. vid det granskningsbesök som Europeiska

benefit-analyser eller samlade effektbedömningar. Än mer allmänt kan uttrycket revisionsrätten genomförde med anledning av sin granskning av maritima sjötrans-

samhällsekonomisk lönsamhet användas. I de aktuella propositioner som regeporter. Vissa uppgifter har också inhämtats från Norge och Finland. Intervjuer har

ringen presenterat inom transportinfrastrukturområdet under senare år används även genomförts med företrädare för Europeiska kommissionen och EU:s genom-

ofta uttrycket ”samhällsekonomisk nytta”, vilket får ses som synonymt med samförandeorganisation för s.k. transportkorridorer.

hällsekonomisk lönsamhet.

1.6¶Centrala begrepp

Fyrstegsprincipen

Nedan presenteras ett antal centrala begrepp som används i granskningsrapporten. Fyrstegsprincipen lanserades av dåvarande Vägverket 1997 och den syftar till att

undvika stora investeringsåtgärder om mindre åtgärder kan lösa problemet. Denna Cost benefit-kalkyl princip har tidigare i första hand gällt investeringar i vägar, men har under senare

En samhällsekonomisk kalkyl innehåller en åtgärds samtliga effekter (nyttor och år kommit att gälla även för farleder.4 Fyrstegsprincipen syftar till att undersöka ett kostnader) som har kunnat identifieras, kvantifieras och värderas monetärt. Nor- investeringsalternativ på ett allsidigt sätt, där olika alternativ till investeringen också malt mäts den samhällsekonomiska lönsamheten som en kvot, benämnd nettonuvärdeskvot (NNK), vilken tas fram genom att beräkna nettonuvärdet (alla nyttor och kostnader förknippade med åtgärden diskonterade till nuvärde) och dividera med åtgärdens investeringskostnad. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är 4 Prop. 2011/12:118, sid 89, bet. 2011/12TU13, rskr 2011/12:257.

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

En viss särställning i dessa underlagsdokument är de samhällsekonomiska kalky- lönsam, dvs. att de monetärt värderade nyttorna är större än kostnaderna, medan lerna som tagits fram för respektive projekt. Här har Riksrevisionen granskat samt- en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Om exempelvis NNK-värdet liga farledsinvesteringarna som genomförts eller planerats under 2000-talet. Dessa är: är 0,47, ska det tolkas som att av 100 insatta kronor i kostnad skapas en samhällse-

konomisk nytta värd 147 kronor. • farledsinvesteringen i Göteborg 2002 – 2003 • farledsinvesteringen i Norrköping 2011

Cost benefit-analys

• farledsinvesteringen i Gävle 2012 – 2014

• farledsinvesteringen i Mälaren – byggstart 2016 Ibland kompletteras en cost benefit-kalkyl med bedömning av olika nyttor och kost-

• farledsinvestering i Luleå – fortfarande i planeringsstadiet nader som inte värderas i pengar (monetärt). En sådan samlad analys av monetära

• farledsinvestering i Göteborgs hamn – fortfarande på planeringsstadiet och icke monetära effekter kallas då normalt för en cost benefit-analys (CBA).

• farledsinvestering i Hargshamn – fortfarande på planeringsstadiet Effekter som kan vara svåra att värdera monetärt är exempelvis intrång i naturmiljö

• farledsinvestering i horstensleden – fortfarande på planeringsstadiet eller kulturmiljö eller visuellt intrång i landskapsbilden vid investering i ny eller

förändrad infrastruktur, miljöeffekter av sjöfart på vatten och havsmiljöer som t.ex. Riksrevisionen har också anlitat Statens Väg och Transportforskningsinstitut (VTI)

förorenande utsläpp, erosion på havsbotten eller på strandmiljöer etc. för att undersöka de samhällsekonomiska kalkylerna för farledsinvesteringarna i Gävle och Norrköping. VTI har också på uppdrag av Riksrevisionen gjort en cost

Samlad effektbedömning

benefit-kalkyl i efterhand av investeringen i Göteborg.

Samlad effektbedömning (SEB) är den metod och mall som Trafikverket använder Intervjuer har genomförts med företrädare för Trafikverket, Sjöfartsverket, Trafik- för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. Den kan beanalys, Transportstyrelsen och näringslivet. Intervjuerna har främst rört planerings- skrivas som en CBA-analys, kompletterat med analyser av fördelningseffekter och processen och beslutsfattandet. måluppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen. SEB:en utgör i sin tur

ett beslutsunderlag med syfte att utgöra ett stöd för planering, beslut och uppfölj- Riksrevisionen har också tagit del av relevant forskning inom området. Exempelvis

ning. från VTI, från Centrum för Transportstudier vid KTH i Stockholm och från Centrum för transportforskning (CTR) vid Linköpings universitet.

Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar

Inom ramen för granskningen har också vissa internationella kontakter tagits. Av-

Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar är en samlingsterm, som allmänt sikten har varit att ge perspektiv på de frågor som undersökts. Deltagare i projekt-

kan användas för att beteckna arbetet med att genomföra cost benefit-kalkyler, cost gruppen från Riksrevisionen deltog t.ex. vid det granskningsbesök som Europeiska

benefit-analyser eller samlade effektbedömningar. Än mer allmänt kan uttrycket revisionsrätten genomförde med anledning av sin granskning av maritima sjötrans-

samhällsekonomisk lönsamhet användas. I de aktuella propositioner som regeporter. Vissa uppgifter har också inhämtats från Norge och Finland. Intervjuer har

ringen presenterat inom transportinfrastrukturområdet under senare år används även genomförts med företrädare för Europeiska kommissionen och EU:s genom-

ofta uttrycket ”samhällsekonomisk nytta”, vilket får ses som synonymt med samförandeorganisation för s.k. transportkorridorer.

hällsekonomisk lönsamhet.

1.6¶Centrala begrepp

Fyrstegsprincipen

Nedan presenteras ett antal centrala begrepp som används i granskningsrapporten. Fyrstegsprincipen lanserades av dåvarande Vägverket 1997 och den syftar till att

undvika stora investeringsåtgärder om mindre åtgärder kan lösa problemet. Denna Cost benefit-kalkyl princip har tidigare i första hand gällt investeringar i vägar, men har under senare

En samhällsekonomisk kalkyl innehåller en åtgärds samtliga effekter (nyttor och år kommit att gälla även för farleder.4 Fyrstegsprincipen syftar till att undersöka ett kostnader) som har kunnat identifieras, kvantifieras och värderas monetärt. Nor- investeringsalternativ på ett allsidigt sätt, där olika alternativ till investeringen också malt mäts den samhällsekonomiska lönsamheten som en kvot, benämnd nettonuvärdeskvot (NNK), vilken tas fram genom att beräkna nettonuvärdet (alla nyttor och kostnader förknippade med åtgärden diskonterade till nuvärde) och dividera med åtgärdens investeringskostnad. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är 4 Prop. 2011/12:118, sid 89, bet. 2011/12TU13, rskr 2011/12:257.

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

undersöks. Principen innebär en stegvis analys av vilka typer av åtgärder som

2 Bakgrund

behövs. Stegen är följande: 1. Tänk om. Kan efterfrågan styras, så att transportbehoven minskas eller kan I detta kapitel beskrivs på ett kortfattat sätt målen för transportpolitiken, den långandra transportsätt användas? Kan behovet av resande påverkas? Kan viss trasiktiga planeringen för större infrastruktursatsningar och hur myndighetsrollerna fik som i dag går på väg flyttas över till andra trafikslag? Eller kan kollektivser ut. Syftet med kapitlet är att underlätta läsningen av kapitlen 3–5. trafiken utvecklas? 2. Optimera. Kan transportnätet utnyttjas effektivare, t.ex. genom underhåll, hastighetsanpassning, variabla hastigheter, trafikreglering eller annan typ av 2.1 Utvecklingen inom sjöfarten

optimering av befintlig infrastruktur? Den globala sjöburna handeln har vuxit kontinuerligt de senaste decennierna. Ökad 3. Bygg om. Går det att lösa problemen genom förbättringar och mindre omglobalisering, sjunkande transportkostnader och Kinas allt större handel med ombyggnader av befintlig anläggning så att kapaciteten ökar? världen ligger bakom utvecklingen. EU:s prognos innebär en ökning av sjöburna 4. Bygg nytt. Krävs nyinvesteringar eller större ombyggnader. I så fall på vilket sätt? transporter via de europeiska hamnarna med 50 procent under perioden 2011– 2030.5 Även Trafikverkets prognoser visar en fortsatt allt starkare ställning för sjötransporter inom Sverige (Trafikverket 2015a). Som andel av det totala inrikes transportarbetet stod sjöfarten 2006 för 37 procent och 2030 beräknas andelen uppgå till 39 procent. Sjöfartens andel inom utrikeshandeln är omkring 80 procentav den totala utrikes godsmängden 2013 (Trafikanalys 2014a). Fram tills för ca 15 år sedan räckte de naturliga förutsättningarna i de allmänna farlederna nästan alltid till för sjötrafiken. Denna kapacitet har dock kommit att bli en begränsande faktor i takt med att den genomsnittliga fartygsstorleken har ökat. Utvecklingen drivs på av växande handel och ökade fartygsstorlekar, vilket i sin tur innebär lägre kostnad per transporterat ton. Från en blygsam nivå har investeringsvolymen i de svenska farlederna ökat under det senaste decenniet. Större investeringar (över 50 mnkr) ingår numera i de nationella planer som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Krav på samhällsekonomiska analyser som underlag ställs därför numera inte bara på investeringar i vägar och järnvägar, utan också på investeringar i farleder. I den nationella planen finns även indikationer på att andelen sjöfartsinvesteringar i Sverige kommer att öka i framtiden. Vanliga motiv för sjöfartsåtgärder som nämns är utvecklingen mot större fartyg, förkortade anlöpstider och förbättrad säkerhet i farleder. En pågående trend som är gemensam för alla sjöfartsländer är även att en allt större andel av allt gods transporteras i containrar och allt större containerfartyg. Denna utveckling drivs i hög grad av rederier som vinner skalfördelar när de transporterar många containrar på samma fartyg.

5 Intervju Europeiska kommissionen 2016-02-22.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

undersöks. Principen innebär en stegvis analys av vilka typer av åtgärder som

2 Bakgrund

behövs. Stegen är följande: 1. Tänk om. Kan efterfrågan styras, så att transportbehoven minskas eller kan I detta kapitel beskrivs på ett kortfattat sätt målen för transportpolitiken, den långandra transportsätt användas? Kan behovet av resande påverkas? Kan viss trasiktiga planeringen för större infrastruktursatsningar och hur myndighetsrollerna fik som i dag går på väg flyttas över till andra trafikslag? Eller kan kollektivser ut. Syftet med kapitlet är att underlätta läsningen av kapitlen 3–5. trafiken utvecklas? 2. Optimera. Kan transportnätet utnyttjas effektivare, t.ex. genom underhåll, hastighetsanpassning, variabla hastigheter, trafikreglering eller annan typ av 2.1 Utvecklingen inom sjöfarten

optimering av befintlig infrastruktur? Den globala sjöburna handeln har vuxit kontinuerligt de senaste decennierna. Ökad 3. Bygg om. Går det att lösa problemen genom förbättringar och mindre omglobalisering, sjunkande transportkostnader och Kinas allt större handel med ombyggnader av befintlig anläggning så att kapaciteten ökar? världen ligger bakom utvecklingen. EU:s prognos innebär en ökning av sjöburna 4. Bygg nytt. Krävs nyinvesteringar eller större ombyggnader. I så fall på vilket sätt? transporter via de europeiska hamnarna med 50 procent under perioden 2011– 2030.5 Även Trafikverkets prognoser visar en fortsatt allt starkare ställning för sjötransporter inom Sverige (Trafikverket 2015a). Som andel av det totala inrikes transportarbetet stod sjöfarten 2006 för 37 procent och 2030 beräknas andelen uppgå till 39 procent. Sjöfartens andel inom utrikeshandeln är omkring 80 procentav den totala utrikes godsmängden 2013 (Trafikanalys 2014a). Fram tills för ca 15 år sedan räckte de naturliga förutsättningarna i de allmänna farlederna nästan alltid till för sjötrafiken. Denna kapacitet har dock kommit att bli en begränsande faktor i takt med att den genomsnittliga fartygsstorleken har ökat. Utvecklingen drivs på av växande handel och ökade fartygsstorlekar, vilket i sin tur innebär lägre kostnad per transporterat ton. Från en blygsam nivå har investeringsvolymen i de svenska farlederna ökat under det senaste decenniet. Större investeringar (över 50 mnkr) ingår numera i de nationella planer som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Krav på samhällsekonomiska analyser som underlag ställs därför numera inte bara på investeringar i vägar och järnvägar, utan också på investeringar i farleder. I den nationella planen finns även indikationer på att andelen sjöfartsinvesteringar i Sverige kommer att öka i framtiden. Vanliga motiv för sjöfartsåtgärder som nämns är utvecklingen mot större fartyg, förkortade anlöpstider och förbättrad säkerhet i farleder. En pågående trend som är gemensam för alla sjöfartsländer är även att en allt större andel av allt gods transporteras i containrar och allt större containerfartyg. Denna utveckling drivs i hög grad av rederier som vinner skalfördelar när de transporterar många containrar på samma fartyg.

5 Intervju Europeiska kommissionen 2016-02-22.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

En bakgrund av särskild betydelse var införandet av det s.k. svaveldirektivet6 som

2.3¶Den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur

ökat kostnaderna för transportföretagen och samtidigt lett till än snabbare krav på effektiviseringar. De högre sjötransportkostnaderna skapar incitament att optimera De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för alla statens åtgärder inom rutter, höja fartygens nyttjande och använda större fartyg för att pressa kostnaderna transportområdet, exempelvis hur myndigheterna ska prioritera bland olika önskeper tonkilometer (Malmqvist och Aldén 2013). mål och behov när de genomför sina uppdrag. Målen ska även vara ett stöd för och

kunna inspirera regional och kommunal planering. Utvecklingen mot större fartyg har lett till att färre farleder och hamnar världen över har tillräcklig infrastruktur för att hantera de nya fartygen. I själva hamnen krävs Den långsiktiga statliga planeringen av infrastruktur i Sverige samlas i en nationprecis som i farleden ofta ett större djup. Utöver detta leder de större fartygen till ell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet (fortsättningshögre krav på teknisk utrustning (kranar, ramper, mm) och byggnader som kan vis kallad den nationella transportplanen) samt Länsplan för regional transportinhantera ett mycket stort antal containrar samtidigt. Utvecklingen mot större contai- frastruktur. I den nationella transportplanen hanteras investeringar i nationellt nerfartyg driver därför hamnar och sjöinfrastrukturägare att investera för att kunna stamvägnät och nationella spår samt statlig medfinansiering till regional spårbufortsätta att ta emot de allt större fartygen. ren kollektivtrafik. Här hanteras även större investeringar inom luftfart och sjö-

fart. Därutöver kan även vissa frågor om drift- och underhåll, reinvesteringar och

miljöåtgärder ingå.

2.2¶Målen för transportpolitiken

Det finns också en långsiktig länsvis planering av infrastruktur, vilken inte är föremål De övergripande målen för svensk transportpolitik om att säkerställa en samhällse-

för denna granskning. Länsplanerna hanterar investeringar i transportinfrastruktur konomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och

inom respektive län, samt statlig medfinansiering till regional kollektivtrafik. Det är näringsliv i hela landet. Detta framgår av propositionen Mål för framtidens resor och

7 länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller kommunala samarbetsorgan som transporter, där riksdagen godkände dessa transportpolitiska mål. Målet har brutits

upprättar och fastställer innehållet i länsplaner för regional transportinfrastruktur, ner i två delmål:

medan regeringen fastställer de ekonomiska ramarna för länsplanerna. Länsplanerna

• Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för resor och transporter. får även avse saminvesteringar och förbättringsåtgärder som Trafikverket ansvarar för

Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till enligt förordningen om nationell plan för transportinfrastruktur8. att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Resor ska kunna ske så

2.4¶Myndigheternas roller

snabbt och bekvämt som möjligt. Samtidigt ska transportsystemet vara jäm-

ställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Här redovisas kortfattat de statliga myndigheter som har en roll i planeringsproces-

sen för investeringar i trafikinfrastruktur.

• Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa, vilket är viktiga aspekter

som ett hållbart transportsystem måste ta hänsyn till. Transportsystemets ut-

2.4.1¶Trafikverket

formning, funktion och användning ska anpassas så att ingen dödas eller

skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och Trafikverket ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara

till ökad hälsa. för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och

luftfart.9 Trafikverket har även ansvar för byggande samt drift och underhåll av stat-

liga vägar och järnvägar. Verket har i uppdrag att utreda behovet av och föreslå åt-

gärder för ökad kapacitet i transportsystemet. Trafikverket har ett särskilt uppdrag

att samverka med Sjöfartsverket i de delar som rör sjöfart. Trafikverket bildades

2010 och omfattar verksamheten vid tidigare Banverket, Vägverket, Rikstrafiken och

6 Rådets direktiv 1999/32/EG av den 26 april 1999 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen

och om ändring av direktiv 93/12/EEG, vilket omfattar Östersjön, Nordsjön samt Engelska kanalen och innebär att svavelhalten i marint bränsle får vara max 1 viktprocent fram till december 2014 och därefter sänkas till 0,1 viktprocent från januari 2015. 8 Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur.

7 Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 9 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

En bakgrund av särskild betydelse var införandet av det s.k. svaveldirektivet6 som

2.3¶Den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur

ökat kostnaderna för transportföretagen och samtidigt lett till än snabbare krav på effektiviseringar. De högre sjötransportkostnaderna skapar incitament att optimera De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för alla statens åtgärder inom rutter, höja fartygens nyttjande och använda större fartyg för att pressa kostnaderna transportområdet, exempelvis hur myndigheterna ska prioritera bland olika önskeper tonkilometer (Malmqvist och Aldén 2013). mål och behov när de genomför sina uppdrag. Målen ska även vara ett stöd för och

kunna inspirera regional och kommunal planering. Utvecklingen mot större fartyg har lett till att färre farleder och hamnar världen över har tillräcklig infrastruktur för att hantera de nya fartygen. I själva hamnen krävs Den långsiktiga statliga planeringen av infrastruktur i Sverige samlas i en nationprecis som i farleden ofta ett större djup. Utöver detta leder de större fartygen till ell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet (fortsättningshögre krav på teknisk utrustning (kranar, ramper, mm) och byggnader som kan vis kallad den nationella transportplanen) samt Länsplan för regional transportinhantera ett mycket stort antal containrar samtidigt. Utvecklingen mot större contai- frastruktur. I den nationella transportplanen hanteras investeringar i nationellt nerfartyg driver därför hamnar och sjöinfrastrukturägare att investera för att kunna stamvägnät och nationella spår samt statlig medfinansiering till regional spårbufortsätta att ta emot de allt större fartygen. ren kollektivtrafik. Här hanteras även större investeringar inom luftfart och sjö-

fart. Därutöver kan även vissa frågor om drift- och underhåll, reinvesteringar och

miljöåtgärder ingå.

2.2¶Målen för transportpolitiken

Det finns också en långsiktig länsvis planering av infrastruktur, vilken inte är föremål De övergripande målen för svensk transportpolitik om att säkerställa en samhällse-

för denna granskning. Länsplanerna hanterar investeringar i transportinfrastruktur konomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och

inom respektive län, samt statlig medfinansiering till regional kollektivtrafik. Det är näringsliv i hela landet. Detta framgår av propositionen Mål för framtidens resor och

7 länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller kommunala samarbetsorgan som transporter, där riksdagen godkände dessa transportpolitiska mål. Målet har brutits

upprättar och fastställer innehållet i länsplaner för regional transportinfrastruktur, ner i två delmål:

medan regeringen fastställer de ekonomiska ramarna för länsplanerna. Länsplanerna

• Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för resor och transporter. får även avse saminvesteringar och förbättringsåtgärder som Trafikverket ansvarar för

Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till enligt förordningen om nationell plan för transportinfrastruktur8. att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Resor ska kunna ske så

2.4¶Myndigheternas roller

snabbt och bekvämt som möjligt. Samtidigt ska transportsystemet vara jäm-

ställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Här redovisas kortfattat de statliga myndigheter som har en roll i planeringsproces-

sen för investeringar i trafikinfrastruktur.

• Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa, vilket är viktiga aspekter

som ett hållbart transportsystem måste ta hänsyn till. Transportsystemets ut-

2.4.1¶Trafikverket

formning, funktion och användning ska anpassas så att ingen dödas eller

skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och Trafikverket ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara

till ökad hälsa. för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och

luftfart.9 Trafikverket har även ansvar för byggande samt drift och underhåll av stat-

liga vägar och järnvägar. Verket har i uppdrag att utreda behovet av och föreslå åt-

gärder för ökad kapacitet i transportsystemet. Trafikverket har ett särskilt uppdrag

att samverka med Sjöfartsverket i de delar som rör sjöfart. Trafikverket bildades

2010 och omfattar verksamheten vid tidigare Banverket, Vägverket, Rikstrafiken och

6 Rådets direktiv 1999/32/EG av den 26 april 1999 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen

och om ändring av direktiv 93/12/EEG, vilket omfattar Östersjön, Nordsjön samt Engelska kanalen och innebär att svavelhalten i marint bränsle får vara max 1 viktprocent fram till december 2014 och därefter sänkas till 0,1 viktprocent från januari 2015. 8 Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur.

7 Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 9 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Rederinämnden samt den långsiktiga planeringen vid Sjöfartsverket och Transport- 2.4.4 Trafikanalys styrelsen. Även en del av tidigare Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA)

Trafikanalys huvuduppgift är att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av finns i dag vid Trafikverket. 13

föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. Detta ska ske med

utgångspunkt i de transportpolitiska målen. Vidare ska myndigheten ansvara för att 2.4.2 Sjöfartsverket samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet. Trafikanalys an- Sjöfartsverket är infrastrukturhållare och förvaltande myndighet för sjöfartsinfra- svarar för statistikområdena kommunikationer och transporter i Sveriges officiella strukturen.10 Det innebär både ett ansvar för drift och underhåll av statliga farleder

statistik. Trafikanalys bildades 2010, samtidigt som Statens institut för kommunioch slussar, samt ett ansvar för att vid behov inrätta nya farleder. Vid investeringar kationsanalys (SIKA) lades ner. har Sjöfartsverkets ett ansvar att ta fram beslutsunderlag, som sedan Trafikverket nyttjar i sin prioritering i förhållande till andra investeringar, samt ett ansvar att

2.5¶EU:s roll vid nationell planering av infrastruktur

genomföra själva investeringen. Innan de nya myndigheterna på transportområdet bildades 2010 initierade verket självständigt nya infrastruktursatsningar i farleder. EU påverkar planeringen av transportinfrastruktur i Sverige genom inrättandet av Numera ska investeringar finansieras med anslagsmedel. I juni 2012 fattade riks- s.k. T-TEN-nätverk. För att förverkliga dessa nätverk har medlemsländerna i allt dagen beslut om att farledsprojekt kan finansieras via Trafikverkets anslag11, men högre grad prioriterat möjligheten att ansöka om delfinansiering från EU vid större eftersom systemet är nytt och hittills bara har omfattat ett fåtal projekt har någon investeringar i infrastruktur. Många av de infrastrukturprojekt som genomförs i egentlig praxis inte hunnit upparbetats. I praktiken rör det sig dock bara om objekt Sverige har fått sådana medel, och det gäller också de farledsprojekt som i den nationella planen. genomförts i Sverige under senare år. Drift och underhåll av farleder finansieras av avgifter. Farledsavgifterna tas ut av Utgångspunkt för de beslut som ministerrådet tar på förslag från Eurofartyg som lämnar eller hämtar gods eller passagerare i svenska hamnar. Sjöfarts- peiskakommissionen är en övergripande planering av transportkorridorer, där EU verket ska även årligen bistå myndigheten Trafikanalys i dess uppdrag att redovisa har fastställt ett antal transportkorridorer (s.. TEN/T korridorer) inom ramen för en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen. fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FEUF (Europeiska unionen,

2009). Inom ramen för korridorerna har EU-länderna gemensamt utsett s.k. core-

korridorer/nätverk samt comprehensive korridorer/nätverk. TEN-T-nätverket

2.4.3¶Transportstyrelsen

består av 83 hamnar i core-nätverket, varav 5 finns i Sverige (Göteborg, Luleå, Transportstyrelsens huvuduppgift är att svara för regelgivning, tillståndsprövning

Malmö/Köpenhamn, Stockholm och Trelleborg.) De prioriterade core-korridorerna och tillsyn inom transportområdet.12 Transportstyrelsen ska verka för att de trans-

ska vara färdiga 2030. Alla korridorer startar och slutar i en corehamn. Anslutande portpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett

järnväg och väginfrastruktur ska också vara färdigställd vid denna tidpunkt. internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsen ska årligen bistå myndigheten Trafikanalys i dess uppdrag att I den nu aktuella planeringsomgången har Europeiska kommissionen omredovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen. Beträffande organiserat administrationen av transportkorridorsprojekten. Från att ha varit sjötransporter ska Transportstyrelsen särskilt ansvara för frågor om krav på bl.a. uppdelad i flera fonder administreras planeringen numera genom Fonden för ett fartyg. Myndigheten menar själv att den tidigare tyvärr ofta involverades väldigt sent sammanlänkat Europa (CEF), där aktörer i medlemsländerna kan ansöka om i processen vid infrastrukturinvesteringar men att det med hänsyn till de statliga delfinansiering för infrastrukturprojekt som uppfyller de prioriteringar som investeringarna blivit betydligt bättre på senare tid. redovisas för respektive ansökningsomgång.

10 Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. 11 Prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 12 Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

13 Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Rederinämnden samt den långsiktiga planeringen vid Sjöfartsverket och Transport- 2.4.4 Trafikanalys styrelsen. Även en del av tidigare Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA)

Trafikanalys huvuduppgift är att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av finns i dag vid Trafikverket. 13

föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. Detta ska ske med

utgångspunkt i de transportpolitiska målen. Vidare ska myndigheten ansvara för att 2.4.2 Sjöfartsverket samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet. Trafikanalys an- Sjöfartsverket är infrastrukturhållare och förvaltande myndighet för sjöfartsinfra- svarar för statistikområdena kommunikationer och transporter i Sveriges officiella strukturen.10 Det innebär både ett ansvar för drift och underhåll av statliga farleder

statistik. Trafikanalys bildades 2010, samtidigt som Statens institut för kommunioch slussar, samt ett ansvar för att vid behov inrätta nya farleder. Vid investeringar kationsanalys (SIKA) lades ner. har Sjöfartsverkets ett ansvar att ta fram beslutsunderlag, som sedan Trafikverket nyttjar i sin prioritering i förhållande till andra investeringar, samt ett ansvar att

2.5¶EU:s roll vid nationell planering av infrastruktur

genomföra själva investeringen. Innan de nya myndigheterna på transportområdet bildades 2010 initierade verket självständigt nya infrastruktursatsningar i farleder. EU påverkar planeringen av transportinfrastruktur i Sverige genom inrättandet av Numera ska investeringar finansieras med anslagsmedel. I juni 2012 fattade riks- s.k. T-TEN-nätverk. För att förverkliga dessa nätverk har medlemsländerna i allt dagen beslut om att farledsprojekt kan finansieras via Trafikverkets anslag11, men högre grad prioriterat möjligheten att ansöka om delfinansiering från EU vid större eftersom systemet är nytt och hittills bara har omfattat ett fåtal projekt har någon investeringar i infrastruktur. Många av de infrastrukturprojekt som genomförs i egentlig praxis inte hunnit upparbetats. I praktiken rör det sig dock bara om objekt Sverige har fått sådana medel, och det gäller också de farledsprojekt som i den nationella planen. genomförts i Sverige under senare år. Drift och underhåll av farleder finansieras av avgifter. Farledsavgifterna tas ut av Utgångspunkt för de beslut som ministerrådet tar på förslag från Eurofartyg som lämnar eller hämtar gods eller passagerare i svenska hamnar. Sjöfarts- peiskakommissionen är en övergripande planering av transportkorridorer, där EU verket ska även årligen bistå myndigheten Trafikanalys i dess uppdrag att redovisa har fastställt ett antal transportkorridorer (s.. TEN/T korridorer) inom ramen för en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen. fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FEUF (Europeiska unionen,

2009). Inom ramen för korridorerna har EU-länderna gemensamt utsett s.k. core-

korridorer/nätverk samt comprehensive korridorer/nätverk. TEN-T-nätverket

2.4.3¶Transportstyrelsen

består av 83 hamnar i core-nätverket, varav 5 finns i Sverige (Göteborg, Luleå, Transportstyrelsens huvuduppgift är att svara för regelgivning, tillståndsprövning

Malmö/Köpenhamn, Stockholm och Trelleborg.) De prioriterade core-korridorerna och tillsyn inom transportområdet.12 Transportstyrelsen ska verka för att de trans-

ska vara färdiga 2030. Alla korridorer startar och slutar i en corehamn. Anslutande portpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett

järnväg och väginfrastruktur ska också vara färdigställd vid denna tidpunkt. internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsen ska årligen bistå myndigheten Trafikanalys i dess uppdrag att I den nu aktuella planeringsomgången har Europeiska kommissionen omredovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen. Beträffande organiserat administrationen av transportkorridorsprojekten. Från att ha varit sjötransporter ska Transportstyrelsen särskilt ansvara för frågor om krav på bl.a. uppdelad i flera fonder administreras planeringen numera genom Fonden för ett fartyg. Myndigheten menar själv att den tidigare tyvärr ofta involverades väldigt sent sammanlänkat Europa (CEF), där aktörer i medlemsländerna kan ansöka om i processen vid infrastrukturinvesteringar men att det med hänsyn till de statliga delfinansiering för infrastrukturprojekt som uppfyller de prioriteringar som investeringarna blivit betydligt bättre på senare tid. redovisas för respektive ansökningsomgång.

10 Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. 11 Prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 12 Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

13 Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

År 2012 godkände riksdagen det förslag till inriktning av åtgärder i transportinfra-

3 Planeringsprocessen

strukturen för 2014–2015 som regeringen presenterade i propositionen Investe-

ringar för ett starkt och hållbart transportsystem.16 Här betonas att de fem transportpo- Detta kapitel syftar till att besvara delfråga 1 i granskningen, alltså om planerings- litiska principer som beslutades av riksdagen redan 2005 fortfarande ska vara

vägledande:17 processen för farledsinvesteringar är transparent utformad och likvärdig med övriga trafikslag.

• Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en

transport ska utföras. 3.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden • Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former.

• Samverkan inom och mellan trafikslag ska främjas. Investeringar i infrastruktur har varit en viktig uppgift för staten under lång tid.

• Trafikens samhällsekonomiska lönsamhet ska vara en utgångpunkt när Storleken på de ekonomiska åtagandena ledde därför tidigt till etableringen av en

transportpolitiska styrmedel utformas. omfattade och ganska lång planeringsprocess inom de då berörda myndigheterna. Samtidigt har processen gradvis förändrats under årens lopp, och den 1 januari I propositionen framhålls dessutom särskilt att det finns en god potential att åstad- 2013 infördes nuvarande planeringssystem för transportinfrastruktur, beslutat av komma en mer effektiv användning av transportsystemet. Åtgärder för att främja riksdagen 2012.14 Trafikverket har generellt den mest centrala rollen i denna pro-

en effektivare användning av transportsystemet bör genomföras på ett sätt som cess, men när det gäller farledsinvesteringar har även Sjöfartsverket viktiga uppgif- bidrar till uppfyllelse av transportpolitiska mål. Både investeringar och åtgärder som ter. främjar ett fungerande befintligt system, som att påverka efterfrågan eller att upp-

muntra till effektivare användning av befintliga anläggningar, ger enligt proposit-

3.1.1¶Prioriteringar i samband med den nationella planen ionen ofta god samhällsekonomisk lönsamhet.18

På senare tid har planeringsprocessen knutits till att ta fram den nationella planen

Trafikutskottet i riksdagen har i särskild ordning kommenterat åtgärdsplaneringen för transportsystemet. Denna nationella plan löper på 12 år, men den uppdateras

för sjöfart i samband med behandlingen av regeringens proposition Investeringar för vart fjärde år. Inför den näst senaste planen (2010–2021) gällde en viss planerings- 19

ett starkt och hållbart transportsystem . Enligt utskottet ska fokus vara att skapa förprocess, medan det delvis gäller en annan planeringsprocess för den senaste nat-

utsättningar för ett kapacitetsstarkt, robust, säkert, tillgängligt och i alla avseenden ionella planen (2014–2025).

hållbart transportsystem med fokus på de viktigaste noderna och stråken, där viktiga År 2008 godkände riksdagen det förslag till inriktning av åtgärder i transportinfra- import- och exporthamnar och deras anslutningar ingår. Kapaciteten för sjöfarten strukturen för 2010–2021 som regeringen presenterade i propositionen Framtidens påverkas av farlederna, hamnanläggningarna och landinfrastrukturen. För att förresor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt.15 Här fanns bl.a. ansvarsfördel- bättra möjligheterna för sjöfarten att avlasta infrastrukturen för landtransporter kan ning och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer det enligt utskottet behövas förbättringar av anslutningarna till hamnarna, t.ex. ökad på riksdagens beslut. Där framhölls bl.a. att planeringen ska ha en trafikslagsöver- bärighet, breddning av vägar eller förstärkta järnvägsanslutningar. Även i farlederna gripande ansats där användarna – dvs. medborgare och näringsliv – står i centrum, in till hamnarna kan åtgärder behövas, exempelvis muddring och utmärkning av dels att effektiviteten ska förbättras så att bättre resultat, måluppfyllelse och sam- inseglingsrännan. hällsnytta erhålls för satsade skattemedel.

Den övervägande delen av godstransporterna till, från och inom Sverige utförs i ett

begränsat antal godsstråk. Utskottet anser därför att det är viktigt att de hamnar som

ligger i de mest betydelsefulla transportstråken ska kunna vara effektiva noder i

transportkedjan.

16 Prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 14 Prop. 2011/12:118, bet. 2011/12TU13, rskr 2011/12:257. 17 Prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 15 Prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145. 18

Prop. 2012/13:25, sid. 12 och 13, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119.

19 Betänkande 2013/TU14.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

År 2012 godkände riksdagen det förslag till inriktning av åtgärder i transportinfra-

3 Planeringsprocessen

strukturen för 2014–2015 som regeringen presenterade i propositionen Investe-

ringar för ett starkt och hållbart transportsystem.16 Här betonas att de fem transportpo- Detta kapitel syftar till att besvara delfråga 1 i granskningen, alltså om planerings- litiska principer som beslutades av riksdagen redan 2005 fortfarande ska vara

vägledande:17 processen för farledsinvesteringar är transparent utformad och likvärdig med övriga trafikslag.

• Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en

transport ska utföras. 3.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden • Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former.

• Samverkan inom och mellan trafikslag ska främjas. Investeringar i infrastruktur har varit en viktig uppgift för staten under lång tid.

• Trafikens samhällsekonomiska lönsamhet ska vara en utgångpunkt när Storleken på de ekonomiska åtagandena ledde därför tidigt till etableringen av en

transportpolitiska styrmedel utformas. omfattade och ganska lång planeringsprocess inom de då berörda myndigheterna. Samtidigt har processen gradvis förändrats under årens lopp, och den 1 januari I propositionen framhålls dessutom särskilt att det finns en god potential att åstad- 2013 infördes nuvarande planeringssystem för transportinfrastruktur, beslutat av komma en mer effektiv användning av transportsystemet. Åtgärder för att främja riksdagen 2012.14 Trafikverket har generellt den mest centrala rollen i denna pro-

en effektivare användning av transportsystemet bör genomföras på ett sätt som cess, men när det gäller farledsinvesteringar har även Sjöfartsverket viktiga uppgif- bidrar till uppfyllelse av transportpolitiska mål. Både investeringar och åtgärder som ter. främjar ett fungerande befintligt system, som att påverka efterfrågan eller att upp-

muntra till effektivare användning av befintliga anläggningar, ger enligt proposit-

3.1.1¶Prioriteringar i samband med den nationella planen ionen ofta god samhällsekonomisk lönsamhet.18

På senare tid har planeringsprocessen knutits till att ta fram den nationella planen

Trafikutskottet i riksdagen har i särskild ordning kommenterat åtgärdsplaneringen för transportsystemet. Denna nationella plan löper på 12 år, men den uppdateras

för sjöfart i samband med behandlingen av regeringens proposition Investeringar för vart fjärde år. Inför den näst senaste planen (2010–2021) gällde en viss planerings- 19

ett starkt och hållbart transportsystem . Enligt utskottet ska fokus vara att skapa förprocess, medan det delvis gäller en annan planeringsprocess för den senaste nat-

utsättningar för ett kapacitetsstarkt, robust, säkert, tillgängligt och i alla avseenden ionella planen (2014–2025).

hållbart transportsystem med fokus på de viktigaste noderna och stråken, där viktiga År 2008 godkände riksdagen det förslag till inriktning av åtgärder i transportinfra- import- och exporthamnar och deras anslutningar ingår. Kapaciteten för sjöfarten strukturen för 2010–2021 som regeringen presenterade i propositionen Framtidens påverkas av farlederna, hamnanläggningarna och landinfrastrukturen. För att förresor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt.15 Här fanns bl.a. ansvarsfördel- bättra möjligheterna för sjöfarten att avlasta infrastrukturen för landtransporter kan ning och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer det enligt utskottet behövas förbättringar av anslutningarna till hamnarna, t.ex. ökad på riksdagens beslut. Där framhölls bl.a. att planeringen ska ha en trafikslagsöver- bärighet, breddning av vägar eller förstärkta järnvägsanslutningar. Även i farlederna gripande ansats där användarna – dvs. medborgare och näringsliv – står i centrum, in till hamnarna kan åtgärder behövas, exempelvis muddring och utmärkning av dels att effektiviteten ska förbättras så att bättre resultat, måluppfyllelse och sam- inseglingsrännan. hällsnytta erhålls för satsade skattemedel.

Den övervägande delen av godstransporterna till, från och inom Sverige utförs i ett

begränsat antal godsstråk. Utskottet anser därför att det är viktigt att de hamnar som

ligger i de mest betydelsefulla transportstråken ska kunna vara effektiva noder i

transportkedjan.

16 Prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 14 Prop. 2011/12:118, bet. 2011/12TU13, rskr 2011/12:257. 17 Prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 15 Prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145. 18

Prop. 2012/13:25, sid. 12 och 13, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119.

19 Betänkande 2013/TU14.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.1.2¶Planeringsprocessen steg för steg Avsiktsförklaring om finansiering

Den nu gällande planeringsprocessen är omfattande och består av olika steg som När en ÅVS godkänts av styrgruppen fattar styrgruppen beslut om fortsatt hantealla avslutas med olika typer av dokument. Här redovisas dessa kortfattat och vad ring av projektet. Om berörda parter är överens om att projektet bör gå vidare i prosom ska göras i varje del. Processen börjar med en s.k. åtgärdsvalsstudie och slutar cessen upprättar Trafikverket en avsiktsförklaring med dessa parter avseende promed att beslut tas om byggstart. jektets fortsatta inriktning och finansiering. Projekt över 50 mnkr kommer därefter

att föreslås inför upprättande av nästa förslag till nationell transportplan. Projekt

Figur 1 Planeringsprocessen för farledsinvesteringar

under 50 mnkr hanteras inom ramen för Trafikverkets årliga verksamhetsplane-

ring.

Nationell plan för transportsystemet

Trafikverket ska upprätta ett förslag till nationell plan för transportinfrastruktur ut-

ifrån direktiv och förutsättningar från regeringen. Om den samlade effektbedöm-

ning som gjorts i åtgärdsplanen uppfattas vara för gammal kan en ny sådan genom-

föras, för att på så sätt förbättra kvaliteten i underlaget.

Den 14 juni 2013 redovisade Trafikverket till regeringen ett förslag till nationell plan

för transportsystemet 2014-2025 (Trafikverket, 2014:a), och den 8 april 2014 fast-

ställde regeringen den nuvarande nationella planen. Den nationella planen beslutas

av regeringen. Den gäller en tolvårsperiod och revideras vart fjärde år. Regeringen

skickar därefter en skrivelse till riksdagen med information om beslutet.

Eftersom planen revideras vart fjärde år pågår redan i dagsläget en planering för

kommande plan. Den 21 maj 2015 fick Trafikverket i uppdrag av regeringen att ta

fram inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering inför perioden 2018–

2029. Underlaget redovisades den 30 november 2015. Underlaget utgör grunden för

den infrastrukturproposition som presenterades i oktober 2016.20

Farledsutredning

När regeringen fattat beslut om den nationella planen ska en grundlig utredning

genomföras för varje projekt. Rör det en farled ska en s.k. farledsutredning genom- Åtgärdsvalsstudie föras. Sjöfartsverket ansvarar för att genomföra farledsutredningen, under ledning

av en styrgrupp med företrädare från Trafikverket, Sjöfartsverket och berörd hamn Olika idéer om investeringsbehov fångas upp löpande av Trafikverket. Idéerna kan komma från många olika håll, t.ex. länsstyrelser, kommuner eller privata företag. eller annan aktör. Efter slutförd utredning fattar styrgruppen beslut om att god- Under denna fas ska en trafikslagsövergripande analys av transportbehovet genom- känna farledsutredningen. En s.k. tillståndsansökan skickas därefter till Mark- och föras, där även anslutande delar i transportkedjan ska analyseras. Analysen ska ba- miljödomstolen för prövning och beslut. Trafikverket gör också en ny samlad seras på den s.k. fyrstegsprincipen (se avsnitt 1.6) och presenteras i en åtgärdsvals- effektbedömning, och därmed också en uppdatering av projektets samhällsnytta. studie (ÅVS). Att en ÅVS ska göras var en nyhet inför 2014–2025 års planeringspro- Beslut om byggstart om 4–6 år cess.

På förslag från Trafikverket beslutar regeringen årligen om projekt där byggstart Trafikverket har ansvaret för att en ÅVS genomförs. Arbetet bedrivs i allmänhet i planeras inom en 4–6-årsperiod. Här ska motiv redovisas till varför projekten förts projektform, med en styrgrupp där representanter från berörda myndigheter finns till denna kategori, särskilt om det skett avsteg från vad som stått i den nationella med. En samlad effektbedömning och en kostnadsbedömning i enlighet med Trafikverkets metodik ska göras.

20 Propositionen infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och håll-

bar utveckling (prop. 2016/17:21).

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.1.2¶Planeringsprocessen steg för steg Avsiktsförklaring om finansiering

Den nu gällande planeringsprocessen är omfattande och består av olika steg som När en ÅVS godkänts av styrgruppen fattar styrgruppen beslut om fortsatt hantealla avslutas med olika typer av dokument. Här redovisas dessa kortfattat och vad ring av projektet. Om berörda parter är överens om att projektet bör gå vidare i prosom ska göras i varje del. Processen börjar med en s.k. åtgärdsvalsstudie och slutar cessen upprättar Trafikverket en avsiktsförklaring med dessa parter avseende promed att beslut tas om byggstart. jektets fortsatta inriktning och finansiering. Projekt över 50 mnkr kommer därefter

att föreslås inför upprättande av nästa förslag till nationell transportplan. Projekt

Figur 1 Planeringsprocessen för farledsinvesteringar

under 50 mnkr hanteras inom ramen för Trafikverkets årliga verksamhetsplane-

ring.

Nationell plan för transportsystemet

Trafikverket ska upprätta ett förslag till nationell plan för transportinfrastruktur ut-

ifrån direktiv och förutsättningar från regeringen. Om den samlade effektbedöm-

ning som gjorts i åtgärdsplanen uppfattas vara för gammal kan en ny sådan genom-

föras, för att på så sätt förbättra kvaliteten i underlaget.

Den 14 juni 2013 redovisade Trafikverket till regeringen ett förslag till nationell plan

för transportsystemet 2014-2025 (Trafikverket, 2014:a), och den 8 april 2014 fast-

ställde regeringen den nuvarande nationella planen. Den nationella planen beslutas

av regeringen. Den gäller en tolvårsperiod och revideras vart fjärde år. Regeringen

skickar därefter en skrivelse till riksdagen med information om beslutet.

Eftersom planen revideras vart fjärde år pågår redan i dagsläget en planering för

kommande plan. Den 21 maj 2015 fick Trafikverket i uppdrag av regeringen att ta

fram inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering inför perioden 2018–

2029. Underlaget redovisades den 30 november 2015. Underlaget utgör grunden för

den infrastrukturproposition som presenterades i oktober 2016.20

Farledsutredning

När regeringen fattat beslut om den nationella planen ska en grundlig utredning

genomföras för varje projekt. Rör det en farled ska en s.k. farledsutredning genom- Åtgärdsvalsstudie föras. Sjöfartsverket ansvarar för att genomföra farledsutredningen, under ledning

av en styrgrupp med företrädare från Trafikverket, Sjöfartsverket och berörd hamn Olika idéer om investeringsbehov fångas upp löpande av Trafikverket. Idéerna kan komma från många olika håll, t.ex. länsstyrelser, kommuner eller privata företag. eller annan aktör. Efter slutförd utredning fattar styrgruppen beslut om att god- Under denna fas ska en trafikslagsövergripande analys av transportbehovet genom- känna farledsutredningen. En s.k. tillståndsansökan skickas därefter till Mark- och föras, där även anslutande delar i transportkedjan ska analyseras. Analysen ska ba- miljödomstolen för prövning och beslut. Trafikverket gör också en ny samlad seras på den s.k. fyrstegsprincipen (se avsnitt 1.6) och presenteras i en åtgärdsvals- effektbedömning, och därmed också en uppdatering av projektets samhällsnytta. studie (ÅVS). Att en ÅVS ska göras var en nyhet inför 2014–2025 års planeringspro- Beslut om byggstart om 4–6 år cess.

På förslag från Trafikverket beslutar regeringen årligen om projekt där byggstart Trafikverket har ansvaret för att en ÅVS genomförs. Arbetet bedrivs i allmänhet i planeras inom en 4–6-årsperiod. Här ska motiv redovisas till varför projekten förts projektform, med en styrgrupp där representanter från berörda myndigheter finns till denna kategori, särskilt om det skett avsteg från vad som stått i den nationella med. En samlad effektbedömning och en kostnadsbedömning i enlighet med Trafikverkets metodik ska göras.

20 Propositionen infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och håll-

bar utveckling (prop. 2016/17:21).

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

planen. Därefter fattar Trafikverket beslut om ”Förberedelse inför byggstart”. När som förs till kategorin där byggstart ska ske åren 1–3 saknar tillräcklig mognadsprojektet gäller en farled ska Sjöfartsverket ansvara för att upprätta ritningar, tek- grad, i vissa fall saknas även samlade effektbedömningar. Trafikanalys saknar också niska beskrivningar och förfrågningsunderlag baserat på miljökonsekvensbeskriv- en diskussion om urvalsprocessen, och det är enligt Trafikanalys inte uppenbart ningar (MKB) inför kommande miljödom. Vidare ska Sjöfartsverket ta fram förslag varför vissa projekt relativt sett har uppgraderats i förhållande till gällande nationell till genomförandeplan inklusive preliminär årsfördelning av kostnader. När en mil- plan, medan andra har senarelagts och därmed nedgraderats. Trafikanalys konstajödom vunnit laga kraft ska Sjöfartsverket säkerställa att villkor i förfrågningsun- terar samtidigt att Trafikverket uppfyller kraven på redovisning av de ekonomiska derlag och entreprenadavtal genomförs i enlighet med miljödomens villkor. ramarna och finansiering (Trafikanalys 2015b). Trafikverket ska ansvara för att upprätta ansökan om finansiering från EU:s CEF- Resultaten av Trafikanalys granskning avser även väg- och järnvägsprojekt, medel för genomförande av infrastrukturprojekt som är upptagna i den nationella eftersom dessa helt dominerar den nationella transportplanen. Farledsprojekt transportplanen. nämns inte explicit i rapporten. Beslut om byggstart inom 1–3 år I en uppföljningsrapport av Trafikverket och Transportstyrelsens arbete är Stats- På förslag från Trafikverket beslutar regeringen årligen om projekt med byggstart kontorets övergripande bedömning att bildandet av Trafikverket har underlättat trainom 1–3 år. Projekten ska vara namngivna i den senaste nationella planen och fikslagsövergripande avvägningar i den statliga infrastrukturplaneringen (Statskonenligt Trafikverket ha nått rätt mognadsgrad, samtidigt som finansieringen ska fin- toret 2015). Vidare bedömer Statskontoret att metoden att arbeta med åtgärdsvalsnas på plats. När väl byggstart sker i en farledsinvestering har Sjöfartsverket bygg- studier också har bidragit positivt till dessa avvägningar. Även de allmänna förutherreansvaret och ansvarar därför också för att upphandla entreprenörer. Sjöfarts- sättningarna för att göra likvärdiga bedömningar av olika infrastrukturåtgärder har verket är normalt projektägare och ansvarar därmed för projektets genomförande. ökat enligt Statskontoret. Samtidigt sägs att det är svårt att bedöma om Trafikverkets Sjöfartsverket är även ordförande och sammankallande i projektets styrgrupp. planering faktiskt genomförs utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt Statskontoret sak-

nas objektiva mått, och Statskontoret menar även att det är svårt att bedöma om

Trafikverket gör likvärdiga bedömningar av infrastrukturåtgärder.

3.2¶Kunskapsläget

Vidare framhåller Statskontoret som ett problem att Trafikverkets och regeringens Den nya trafikslagsövergripande planeringen har i olika avseenden utvärderats av

planeringsverksamhet framstår som så tätt sammanvävda. Enligt Statskontoret Trafikanalys och Statskontoret. Trafikanalys har att kvalitetsgranska Trafikverkets

tycks det vara vanligt att det förekommer informell styrning från regeringens sida nationella planförslag, på uppdrag av regeringen. Statskontoret har genomfört olika

och att den politiska ledningen vid Näringsdepartementet – vid sidan av den fors.k. myndighetsanalyser, främst gällande Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjö-

mella processen – pekar ut infrastrukturåtgärder som bör genomföras. För en utfartsverket.

omstående bedömare är det därför enligt Statskontoret svårt att utvärdera myndig- I Trafikanalys kvalitetsgranskning av Trafikverkets förslag till nationell plan för hetens insatser i planeringsprocessen och att bedöma vad som är resultatet av myntransportsystemet 2014–2025 framhålls som en övergripande slutsats att Trafikver- dighetens arbete. Statskontoret pekar också på problemet att det är svårt för Trafikket numera har en välstrukturerad planeringsprocess. Trafikverket har, enligt Tra- verket att åstadkomma kompetens inom alla fyra trafikslagen, eftersom så gott som fikanalys, tagit fram en gemensam mall för samlade effektbedömningar som bidrar alla inom myndigheten har en bakgrund inom Vägverket eller Banverket. till att systematisera innehåll och resultatredovisning. Trafikanalys nämner samtidigt som en brist att det finns flera namngivna investeringar i planförslaget där det i underlagen saknas samlade effektbedömningar. Motiv för val av objekt redovisas inte heller tydligt. Trafikanalys framhåller också som en brist att mycket av den information som samlats in om effekter inte förefaller ha tagits till vara på ett systematiskt sätt i den samlade effektbeskrivning som processen leder fram till (Trafikanalys 2013). Trafikanalys gör också årliga granskningar av beslutsunderlagen till de byggstartförslag som Trafikverket lämnar till regeringen för beslut (Trafikanalys 2015a). En övergripande slutsats i den senaste granskningen är att det är svårt att få den insyn som efterfrågas i direktiven. Trafikanalys gör bedömningen att många av projekten

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

planen. Därefter fattar Trafikverket beslut om ”Förberedelse inför byggstart”. När som förs till kategorin där byggstart ska ske åren 1–3 saknar tillräcklig mognadsprojektet gäller en farled ska Sjöfartsverket ansvara för att upprätta ritningar, tek- grad, i vissa fall saknas även samlade effektbedömningar. Trafikanalys saknar också niska beskrivningar och förfrågningsunderlag baserat på miljökonsekvensbeskriv- en diskussion om urvalsprocessen, och det är enligt Trafikanalys inte uppenbart ningar (MKB) inför kommande miljödom. Vidare ska Sjöfartsverket ta fram förslag varför vissa projekt relativt sett har uppgraderats i förhållande till gällande nationell till genomförandeplan inklusive preliminär årsfördelning av kostnader. När en mil- plan, medan andra har senarelagts och därmed nedgraderats. Trafikanalys konstajödom vunnit laga kraft ska Sjöfartsverket säkerställa att villkor i förfrågningsun- terar samtidigt att Trafikverket uppfyller kraven på redovisning av de ekonomiska derlag och entreprenadavtal genomförs i enlighet med miljödomens villkor. ramarna och finansiering (Trafikanalys 2015b). Trafikverket ska ansvara för att upprätta ansökan om finansiering från EU:s CEF- Resultaten av Trafikanalys granskning avser även väg- och järnvägsprojekt, medel för genomförande av infrastrukturprojekt som är upptagna i den nationella eftersom dessa helt dominerar den nationella transportplanen. Farledsprojekt transportplanen. nämns inte explicit i rapporten. Beslut om byggstart inom 1–3 år I en uppföljningsrapport av Trafikverket och Transportstyrelsens arbete är Stats- På förslag från Trafikverket beslutar regeringen årligen om projekt med byggstart kontorets övergripande bedömning att bildandet av Trafikverket har underlättat trainom 1–3 år. Projekten ska vara namngivna i den senaste nationella planen och fikslagsövergripande avvägningar i den statliga infrastrukturplaneringen (Statskonenligt Trafikverket ha nått rätt mognadsgrad, samtidigt som finansieringen ska fin- toret 2015). Vidare bedömer Statskontoret att metoden att arbeta med åtgärdsvalsnas på plats. När väl byggstart sker i en farledsinvestering har Sjöfartsverket bygg- studier också har bidragit positivt till dessa avvägningar. Även de allmänna förutherreansvaret och ansvarar därför också för att upphandla entreprenörer. Sjöfarts- sättningarna för att göra likvärdiga bedömningar av olika infrastrukturåtgärder har verket är normalt projektägare och ansvarar därmed för projektets genomförande. ökat enligt Statskontoret. Samtidigt sägs att det är svårt att bedöma om Trafikverkets Sjöfartsverket är även ordförande och sammankallande i projektets styrgrupp. planering faktiskt genomförs utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt Statskontoret sak-

nas objektiva mått, och Statskontoret menar även att det är svårt att bedöma om

Trafikverket gör likvärdiga bedömningar av infrastrukturåtgärder.

3.2¶Kunskapsläget

Vidare framhåller Statskontoret som ett problem att Trafikverkets och regeringens Den nya trafikslagsövergripande planeringen har i olika avseenden utvärderats av

planeringsverksamhet framstår som så tätt sammanvävda. Enligt Statskontoret Trafikanalys och Statskontoret. Trafikanalys har att kvalitetsgranska Trafikverkets

tycks det vara vanligt att det förekommer informell styrning från regeringens sida nationella planförslag, på uppdrag av regeringen. Statskontoret har genomfört olika

och att den politiska ledningen vid Näringsdepartementet – vid sidan av den fors.k. myndighetsanalyser, främst gällande Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjö-

mella processen – pekar ut infrastrukturåtgärder som bör genomföras. För en utfartsverket.

omstående bedömare är det därför enligt Statskontoret svårt att utvärdera myndig- I Trafikanalys kvalitetsgranskning av Trafikverkets förslag till nationell plan för hetens insatser i planeringsprocessen och att bedöma vad som är resultatet av myntransportsystemet 2014–2025 framhålls som en övergripande slutsats att Trafikver- dighetens arbete. Statskontoret pekar också på problemet att det är svårt för Trafikket numera har en välstrukturerad planeringsprocess. Trafikverket har, enligt Tra- verket att åstadkomma kompetens inom alla fyra trafikslagen, eftersom så gott som fikanalys, tagit fram en gemensam mall för samlade effektbedömningar som bidrar alla inom myndigheten har en bakgrund inom Vägverket eller Banverket. till att systematisera innehåll och resultatredovisning. Trafikanalys nämner samtidigt som en brist att det finns flera namngivna investeringar i planförslaget där det i underlagen saknas samlade effektbedömningar. Motiv för val av objekt redovisas inte heller tydligt. Trafikanalys framhåller också som en brist att mycket av den information som samlats in om effekter inte förefaller ha tagits till vara på ett systematiskt sätt i den samlade effektbeskrivning som processen leder fram till (Trafikanalys 2013). Trafikanalys gör också årliga granskningar av beslutsunderlagen till de byggstartförslag som Trafikverket lämnar till regeringen för beslut (Trafikanalys 2015a). En övergripande slutsats i den senaste granskningen är att det är svårt att få den insyn som efterfrågas i direktiven. Trafikanalys gör bedömningen att många av projekten

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

huruvida transportbehoven kan minskas är samtidigt svåra att besvara, och frågan

3.3¶Riksrevisionens iakttagelser

är hur långt Trafikverket kan gå i en analys som ska besvara dessa frågor. Här finns I detta avsnitt redovisas Riksrevisionens iakttagelser om planeringsprocessen. Iakt- ett behov av tydligare riktlinjer. tagelserna baseras på egna dokumentstudier och intervjuer med de inblandade

Avsiktsförklaringar om finansieringen är en modell som funnits med under en betydaktörerna.

ligt längre period än åtgärdsvalsstudierna, och eftersom samtliga farledsprojekt som

är genomförda, pågående eller har kommit långt i planeringsfasen har innehållit

3.3.1¶Följs den process som är redovisad och finns underlagen?

medfinansiering kan det förväntas att alla dessa avsiktsförklaringar finns tillgäng- Riksrevisionen har tagit del av de dokument som tagits fram i den nu gällande pla-

liga. Riksrevisionen har tagit del av dessa, och kan konstatera att dokumenten finns neringsprocessen, med utgångspunkt i de riktlinjer som finns i propositionen

och ger tillräcklig information för att skapa transparens. Planeringssystem för transportinfrastruktur21 och den nämnda överenskommelsen mellan Sjöfartsverket och Trafikverket (Sjöfartsverket och Trafikverket 2012). Riks- Den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet 2014 – 2015 innerevisionen kan konstatera att de dokument som ska ha tagits fram också finns. håller ett antal större kommande infrastruktursatsningar, inom vägar, järnvägar och I intervjuer framhåller både Sjöfartsverket och Trafikverket att processen följs enligt farleder. Vägar och järnvägar dominerar, av 166 projekt i fastställelsebeslutet gäller upprättade riktlinjer, särskilt i de fall där projekten är större och tillförs den nation- 89 vägar, 74 järnvägar, 2 sjöfart och 1 luftfart. ella planen.22

I den nationella planen finns ytterligare 16 projekt redovisade under rubriken Åtgärdsvalsstudierna är ett nytt inslag i planeringsprocessen, och de studier som ”Utpekade brister”. Dessa består av nyare projektidéer som fortfarande behöver utrefinns gäller projekt i en tidig planeringsfas. Riksrevisionen har tagit del av dessa das mer innan de kan få en ”ordinarie” plats i den nationella planen. Sammansättoch rent processmässigt uppfyller dessa ÅVS:er de krav som riksdagen och rege- ningen av dessa 16 projekt ser annorlunda ut. Totalt 10 rör järnvägar, 2 rör vägar ringen har ställt. och 4 rör sjöfart. Möjligen kan detta ses som en indikation på att andelen sjöfartsin-

vesteringar i framtiden kommer öka från nuvarande blygsamma nivå. Fyrstegsprincipen har införts på senare år för prövning av farledsinvesteringar23. Riksrevisionen har undersökt om något motsvarande fyrstegsprincipen har tilläm- Den nationella planen är i sig ett tydligt dokument. Däremot går det inte att se vilka pats på de farledsprojekt som tidigare genomförts eller planerats. Riksrevisionens projekt som har utretts i processen men som inte kvalificerat sig till den nationella bedömning är att något sådant inte tillämpats för de genomförda investeringarna i planen. Det går inte heller att förstå varför vissa projekt har eller inte har kvalificerat Göteborg, Norrköping, eller Gävle. När det gäller Mälarprojektet påbörjades plane- sig till den nationella planen. ringen före 2010, men eftersom byggstarten infaller mot slutet av år 2016 borde det

Farledsutredningar är ett nytt begrepp, och ännu har ingen sådan utredning genomha funnits utrymme att ta fram underlag som bygger på fyrstegsprincipen. Här kan

förts i enlighet med överenskommelsen mellan Sjöfartsverket och Trafikverket. konstateras att argumentationen avseende anpassning av farlederna för större far-

Mälarprojektet är för gammalt för att innehålla en sådan utredning, även om det tyg i vissa fall är svag och att den inte tar hänsyn till de alternativa sätt som kan

finns andra typer av utredningar i detta projekt som kan sägas motsvara en farledsfinnas för att lösa samma transportproblem. Det kan t.ex. finnas andra närliggande

utredning. I Luleåprojektet och när det gäller den nya farledsinvesteringen till hamnar med ledig kapacitet eller som går att expandera till en lägre kostnad.

Göteborgs hamn har processen ännu inte kommit så långt att en farledsutredning Däremot har fyrstegsprincipen används i Luleåprojektet, samt i de åtgärdsvalsstu- är gjord. dier som genomförts 2016. Detta tyder på att den nya planeringsprocessen och in-

Byggstart för namngivna projekt i nationella planen beslutas årligen av regeringen. När troduktionen av åtgärdsvalsstudierna också ger betydligt bättre förutsättningar att

det gäller farleder redovisades Mälarprojektet i både det regeringsbeslut som togs i tillämpa fyrstegsprincipen i praktiken.

december 2013 och det regeringsbeslut som togs december 2014. I båda besluten Som också framgår av kapitel 4 har dock Riksrevisionen funnit vissa brister även i sägs att projektet får starta i perioden 2015–2017. I den nationella planen redovisade åtgärdsvalsstudier som publicerats 2016. Dessa brister återfinns främst i det des att byggstart planerades 2014–2016. Prognosen för de totala kostnaderna för första steget i fyrstegsprincipen. Frågor om huruvida efterfrågan kan styras och projektet hade stigit från ca 1 450 mnkr till 1 471 mnkr.

Vid beslutet i april 2014 redovisades de projekt som ska starta 2017–2019, medan 21 Prop. 2011/12:118, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. regeringens beslut i december 2014 redovisade de projekt som planeras starta 2018 22 Intervju med Sjöfartsverket 2016-10-03, intervju med Trafikverket 2016-10-11.

– 2020, och här återfinns inga farledsprojekt. Detta är i linje med den nationella 23 Prop. 2011/12:118, sid 89, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257.

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

huruvida transportbehoven kan minskas är samtidigt svåra att besvara, och frågan

3.3¶Riksrevisionens iakttagelser

är hur långt Trafikverket kan gå i en analys som ska besvara dessa frågor. Här finns I detta avsnitt redovisas Riksrevisionens iakttagelser om planeringsprocessen. Iakt- ett behov av tydligare riktlinjer. tagelserna baseras på egna dokumentstudier och intervjuer med de inblandade

Avsiktsförklaringar om finansieringen är en modell som funnits med under en betydaktörerna.

ligt längre period än åtgärdsvalsstudierna, och eftersom samtliga farledsprojekt som

är genomförda, pågående eller har kommit långt i planeringsfasen har innehållit

3.3.1¶Följs den process som är redovisad och finns underlagen?

medfinansiering kan det förväntas att alla dessa avsiktsförklaringar finns tillgäng- Riksrevisionen har tagit del av de dokument som tagits fram i den nu gällande pla-

liga. Riksrevisionen har tagit del av dessa, och kan konstatera att dokumenten finns neringsprocessen, med utgångspunkt i de riktlinjer som finns i propositionen

och ger tillräcklig information för att skapa transparens. Planeringssystem för transportinfrastruktur21 och den nämnda överenskommelsen mellan Sjöfartsverket och Trafikverket (Sjöfartsverket och Trafikverket 2012). Riks- Den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet 2014 – 2015 innerevisionen kan konstatera att de dokument som ska ha tagits fram också finns. håller ett antal större kommande infrastruktursatsningar, inom vägar, järnvägar och I intervjuer framhåller både Sjöfartsverket och Trafikverket att processen följs enligt farleder. Vägar och järnvägar dominerar, av 166 projekt i fastställelsebeslutet gäller upprättade riktlinjer, särskilt i de fall där projekten är större och tillförs den nation- 89 vägar, 74 järnvägar, 2 sjöfart och 1 luftfart. ella planen.22

I den nationella planen finns ytterligare 16 projekt redovisade under rubriken Åtgärdsvalsstudierna är ett nytt inslag i planeringsprocessen, och de studier som ”Utpekade brister”. Dessa består av nyare projektidéer som fortfarande behöver utrefinns gäller projekt i en tidig planeringsfas. Riksrevisionen har tagit del av dessa das mer innan de kan få en ”ordinarie” plats i den nationella planen. Sammansättoch rent processmässigt uppfyller dessa ÅVS:er de krav som riksdagen och rege- ningen av dessa 16 projekt ser annorlunda ut. Totalt 10 rör järnvägar, 2 rör vägar ringen har ställt. och 4 rör sjöfart. Möjligen kan detta ses som en indikation på att andelen sjöfartsin-

vesteringar i framtiden kommer öka från nuvarande blygsamma nivå. Fyrstegsprincipen har införts på senare år för prövning av farledsinvesteringar23. Riksrevisionen har undersökt om något motsvarande fyrstegsprincipen har tilläm- Den nationella planen är i sig ett tydligt dokument. Däremot går det inte att se vilka pats på de farledsprojekt som tidigare genomförts eller planerats. Riksrevisionens projekt som har utretts i processen men som inte kvalificerat sig till den nationella bedömning är att något sådant inte tillämpats för de genomförda investeringarna i planen. Det går inte heller att förstå varför vissa projekt har eller inte har kvalificerat Göteborg, Norrköping, eller Gävle. När det gäller Mälarprojektet påbörjades plane- sig till den nationella planen. ringen före 2010, men eftersom byggstarten infaller mot slutet av år 2016 borde det

Farledsutredningar är ett nytt begrepp, och ännu har ingen sådan utredning genomha funnits utrymme att ta fram underlag som bygger på fyrstegsprincipen. Här kan

förts i enlighet med överenskommelsen mellan Sjöfartsverket och Trafikverket. konstateras att argumentationen avseende anpassning av farlederna för större far-

Mälarprojektet är för gammalt för att innehålla en sådan utredning, även om det tyg i vissa fall är svag och att den inte tar hänsyn till de alternativa sätt som kan

finns andra typer av utredningar i detta projekt som kan sägas motsvara en farledsfinnas för att lösa samma transportproblem. Det kan t.ex. finnas andra närliggande

utredning. I Luleåprojektet och när det gäller den nya farledsinvesteringen till hamnar med ledig kapacitet eller som går att expandera till en lägre kostnad.

Göteborgs hamn har processen ännu inte kommit så långt att en farledsutredning Däremot har fyrstegsprincipen används i Luleåprojektet, samt i de åtgärdsvalsstu- är gjord. dier som genomförts 2016. Detta tyder på att den nya planeringsprocessen och in-

Byggstart för namngivna projekt i nationella planen beslutas årligen av regeringen. När troduktionen av åtgärdsvalsstudierna också ger betydligt bättre förutsättningar att

det gäller farleder redovisades Mälarprojektet i både det regeringsbeslut som togs i tillämpa fyrstegsprincipen i praktiken.

december 2013 och det regeringsbeslut som togs december 2014. I båda besluten Som också framgår av kapitel 4 har dock Riksrevisionen funnit vissa brister även i sägs att projektet får starta i perioden 2015–2017. I den nationella planen redovisade åtgärdsvalsstudier som publicerats 2016. Dessa brister återfinns främst i det des att byggstart planerades 2014–2016. Prognosen för de totala kostnaderna för första steget i fyrstegsprincipen. Frågor om huruvida efterfrågan kan styras och projektet hade stigit från ca 1 450 mnkr till 1 471 mnkr.

Vid beslutet i april 2014 redovisades de projekt som ska starta 2017–2019, medan 21 Prop. 2011/12:118, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. regeringens beslut i december 2014 redovisade de projekt som planeras starta 2018 22 Intervju med Sjöfartsverket 2016-10-03, intervju med Trafikverket 2016-10-11.

– 2020, och här återfinns inga farledsprojekt. Detta är i linje med den nationella 23 Prop. 2011/12:118, sid 89, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257.

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

planen, som enbart redovisade två farledsprojekt; det då pågående projektet Gävle Den sammantagna bilden är därför att selektionsprocessen är otydlig. Trafikanalys och det kommande Mälarprojektet. I den nationella planen redovisas fem farleds- har visat att så är fallet när det gäller selektionsprocessen i stort, vilken domineras projekt ”under strecket”, vilket innebär att de har utpekade brister som kommer att av väg- och järnvägsprojekt. Riksrevisionens granskning visar på motsvarande bild behöva åtgärdas. när det gäller farledsprojekt.

Den sammantagna bilden är att den nya planeringsprocessen har gällt under bara

3.3.3¶Är processen likvärdig mellan trafikslagen?

några få år och att det därför inte finns något exempel på ett farledsprojekt som gått igenom hela processen från start till mål. I viss mening är det därför för tidigt att En skillnad gäller de rent organisatoriska förhållandena, vilka även påverkar planeuttala sig om huruvida processen följts. Riksrevisionen har inte funnit att några ringsprocessen. Trafikverket sköter nästan allt från ax till limpa i väg- och järnvägsavsteg från processen har skett så långt i planeringen. Vad gäller fyrstegsprincipen projekten, medan Sjöfartsverket representerar den huvudsakliga kompetensen har den varit en bärande princip i de åtgärdsvalsstudier som hittills tagits fram i den inom sjöfartsområdet. Statskontoret har också i sina analyser framhållit risken för nya planeringsprocessen, men Riksrevisionen gör bedömningen att det fortfarande att Trafikverket saknar tillräcklig kompetens inom andra trafikslag än vägar och finns vissa brister. järnvägar (Statskontoret 2015).

Riksrevisionens bedömning är att denna organisatoriska ansvarsfördelning i stort 3.3.2 Är selektionsprocessen tydlig? sett är oundviklig i och med beslutet att Sjöfartsverket skulle förbli en självständig

Som framgår av avsnitt 3.2 har Trafikanalys kritiserat planeringsprocessen för att myndighet, och alltså inte fördes till det nya Trafikverket 2010. Den valda modellen vara icke transparent när det gäller vilka projekt som valts bort inför den nationella kan dock medföra en risk för att Trafikverket – medvetet eller omedvetet – favoriseplanen, och även inför de årliga byggstartbeslut som regeringen fattar efter förslag rar väg- och järnvägsprojekt framför farledsprojekt. Möjligen kan detta uppvägas av från Trafikverket. Av naturliga skäl har denna kritik i första hand gällt väg- och järn- att Sjöfartsverket har en pådrivande roll för att få igenom farledsprojekt. Bland anvägsprojekt, eftersom dessa dominerar antalsmässigt i den nationella planen. nat innebär myndighetens finansieringsmodell ett påtagligt beroende av farledsav-

gifterna, och det kan finnas ett samband – åtminstone på lång sikt mellan investe- Inom ramen för denna granskning har Riksrevisionen försökt att kartlägga vilka

ringstakten i farleder och volymen på farledsavgifter. farledsprojekt som har utretts, men som av olika skäl inte kvalificerat sig till den nationella planen. Eftersom antalet genomförda och pågående projekt är litet, kan Avsikten med den samverkansmodell som utvecklats mellan Sjöfartsverket ochTraman inte heller förvänta sig att något större antal farledsprojekt valts bort eller på fikverket är att likforma planeringsprocessen oavsett trafikslag (Sjöfartsverket och annat sätt prioriterats ned. Trafikverket, 2012). Planeringsprocessen skiljer sig dock åt i vissa avseenden. En

förklaring är att farledsinvesteringar oftast genomförs i form av kapacitets- och sä- Dokumentationen i dessa fall är dock bristfällig. Riksrevisionen har via intervjuer

kerhetshöjande åtgärder i en redan befintlig farledssträckning, med en enklare tillfått fram uppgifter som visar att åtminstone två projekt har utretts, som sedan pri-

ståndsprocess där enbart tillstånd för vattenverksamhet krävs. Om en farled ska ges oriterats ner. Dessa är Hargshamn och Horstensleden. I båda dessa fall har de sam-

en ny sträckning ska denna däremot genomgå en s.k. tillåtlighetsprövning av regelade effektstudierna visat hög samhällsekonomisk lönsamhet, i genomsnitt högre

ringen, i likhet med de flesta väg- och järnvägsprojekt. En sådan process har inte än för dem som kvalificerat sig till den nationella transportplanen. Det saknas dock

tidigare genomförts för farleder, men det s.k. Landsortsprojektet – ett projekt som i specifik dokumentation om varför dessa projekt prioriterats ner, trots att de visat

skrivande stund befinner sig i inledningen av planeringsprocessen – kommer att hög samhällsekonomisk lönsamhet. Projekteten har prioriterats ner i den fas som

genomgå en sådan process.25 Trafikverket har ansvar för, dvs. innan den politiska nivån tar vid.

När det gäller avsiktsförklaringar angående finansiering finns en viss reell skillnad Inom ramen för intervjuerna har det framkommit att Horstensleden nedpriorite-

i det att alla farledsinvesteringar har medfinansiering, medan detta bara är fallet i rats för att det inte gick att hitta någon medfinansiering från kommunerna. I fallet

en minoritet av alla väg- och järnvägsprojekt. Frågan om medfinansiering behand- Hargshamn har det framkommit i intervjuerna att nedprioriteringen skett för att

las mer utförligt i kapitel 5. omvärldsfaktorer gjort projektet mindre attraktivt. Här har främst beslutet om att upphöra med gruvdrift i den närbelägna Dannemoragruvan bidragit24. Dessa förklaringar har dock inte redovisats i något beslut eller annat ställningstagande.

24 Intervju med Sjöfartsverket, 2016-10-03. 25 Intervju med Sjöfartsverket 2016-10-03.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

planen, som enbart redovisade två farledsprojekt; det då pågående projektet Gävle Den sammantagna bilden är därför att selektionsprocessen är otydlig. Trafikanalys och det kommande Mälarprojektet. I den nationella planen redovisas fem farleds- har visat att så är fallet när det gäller selektionsprocessen i stort, vilken domineras projekt ”under strecket”, vilket innebär att de har utpekade brister som kommer att av väg- och järnvägsprojekt. Riksrevisionens granskning visar på motsvarande bild behöva åtgärdas. när det gäller farledsprojekt.

Den sammantagna bilden är att den nya planeringsprocessen har gällt under bara

3.3.3¶Är processen likvärdig mellan trafikslagen?

några få år och att det därför inte finns något exempel på ett farledsprojekt som gått igenom hela processen från start till mål. I viss mening är det därför för tidigt att En skillnad gäller de rent organisatoriska förhållandena, vilka även påverkar planeuttala sig om huruvida processen följts. Riksrevisionen har inte funnit att några ringsprocessen. Trafikverket sköter nästan allt från ax till limpa i väg- och järnvägsavsteg från processen har skett så långt i planeringen. Vad gäller fyrstegsprincipen projekten, medan Sjöfartsverket representerar den huvudsakliga kompetensen har den varit en bärande princip i de åtgärdsvalsstudier som hittills tagits fram i den inom sjöfartsområdet. Statskontoret har också i sina analyser framhållit risken för nya planeringsprocessen, men Riksrevisionen gör bedömningen att det fortfarande att Trafikverket saknar tillräcklig kompetens inom andra trafikslag än vägar och finns vissa brister. järnvägar (Statskontoret 2015).

Riksrevisionens bedömning är att denna organisatoriska ansvarsfördelning i stort 3.3.2 Är selektionsprocessen tydlig? sett är oundviklig i och med beslutet att Sjöfartsverket skulle förbli en självständig

Som framgår av avsnitt 3.2 har Trafikanalys kritiserat planeringsprocessen för att myndighet, och alltså inte fördes till det nya Trafikverket 2010. Den valda modellen vara icke transparent när det gäller vilka projekt som valts bort inför den nationella kan dock medföra en risk för att Trafikverket – medvetet eller omedvetet – favoriseplanen, och även inför de årliga byggstartbeslut som regeringen fattar efter förslag rar väg- och järnvägsprojekt framför farledsprojekt. Möjligen kan detta uppvägas av från Trafikverket. Av naturliga skäl har denna kritik i första hand gällt väg- och järn- att Sjöfartsverket har en pådrivande roll för att få igenom farledsprojekt. Bland anvägsprojekt, eftersom dessa dominerar antalsmässigt i den nationella planen. nat innebär myndighetens finansieringsmodell ett påtagligt beroende av farledsav-

gifterna, och det kan finnas ett samband – åtminstone på lång sikt mellan investe- Inom ramen för denna granskning har Riksrevisionen försökt att kartlägga vilka

ringstakten i farleder och volymen på farledsavgifter. farledsprojekt som har utretts, men som av olika skäl inte kvalificerat sig till den nationella planen. Eftersom antalet genomförda och pågående projekt är litet, kan Avsikten med den samverkansmodell som utvecklats mellan Sjöfartsverket ochTraman inte heller förvänta sig att något större antal farledsprojekt valts bort eller på fikverket är att likforma planeringsprocessen oavsett trafikslag (Sjöfartsverket och annat sätt prioriterats ned. Trafikverket, 2012). Planeringsprocessen skiljer sig dock åt i vissa avseenden. En

förklaring är att farledsinvesteringar oftast genomförs i form av kapacitets- och sä- Dokumentationen i dessa fall är dock bristfällig. Riksrevisionen har via intervjuer

kerhetshöjande åtgärder i en redan befintlig farledssträckning, med en enklare tillfått fram uppgifter som visar att åtminstone två projekt har utretts, som sedan pri-

ståndsprocess där enbart tillstånd för vattenverksamhet krävs. Om en farled ska ges oriterats ner. Dessa är Hargshamn och Horstensleden. I båda dessa fall har de sam-

en ny sträckning ska denna däremot genomgå en s.k. tillåtlighetsprövning av regelade effektstudierna visat hög samhällsekonomisk lönsamhet, i genomsnitt högre

ringen, i likhet med de flesta väg- och järnvägsprojekt. En sådan process har inte än för dem som kvalificerat sig till den nationella transportplanen. Det saknas dock

tidigare genomförts för farleder, men det s.k. Landsortsprojektet – ett projekt som i specifik dokumentation om varför dessa projekt prioriterats ner, trots att de visat

skrivande stund befinner sig i inledningen av planeringsprocessen – kommer att hög samhällsekonomisk lönsamhet. Projekteten har prioriterats ner i den fas som

genomgå en sådan process.25 Trafikverket har ansvar för, dvs. innan den politiska nivån tar vid.

När det gäller avsiktsförklaringar angående finansiering finns en viss reell skillnad Inom ramen för intervjuerna har det framkommit att Horstensleden nedpriorite-

i det att alla farledsinvesteringar har medfinansiering, medan detta bara är fallet i rats för att det inte gick att hitta någon medfinansiering från kommunerna. I fallet

en minoritet av alla väg- och järnvägsprojekt. Frågan om medfinansiering behand- Hargshamn har det framkommit i intervjuerna att nedprioriteringen skett för att

las mer utförligt i kapitel 5. omvärldsfaktorer gjort projektet mindre attraktivt. Här har främst beslutet om att upphöra med gruvdrift i den närbelägna Dannemoragruvan bidragit24. Dessa förklaringar har dock inte redovisats i något beslut eller annat ställningstagande.

24 Intervju med Sjöfartsverket, 2016-10-03. 25 Intervju med Sjöfartsverket 2016-10-03.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.4¶Sammanfattning av kapitlet

4 De samhällsekonomiska analyserna

• Den nya processen är mer sammanhållen och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen än den tidigare. Processen är också gedigen i den meningen

Detta kapitel syftar till att besvara delfråga 2 i granskningen, om de samhällsekonoatt det verkligen görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. Ännu

miska analyserna för farledsinvesteringar håller samma kvalitet som analyserna för har få åtgärdsvalsstudier gjorts, men de som hittills tagits fram framstår som

investeringar inom andra trafikslag. väl genomarbetade. En brist är dock att fyrstegsprincipen inte alltid följs. • I huvudsak förefaller åtgärdsvalsstudierna genomföras på ett likartat sätt för

4.1¶Riksdagens och regeringens ställningstaganden

farleder jämfört med för övriga trafikslag. De skillnader som finns i processen förefaller välmotiverade. Sammantaget ger därför den nya processen Riksdag och regering har under lång tid påtalat vikten av samhällsekonomiska ana-

lyser som beslutsunderlag inom transportpolitiken.26 Sedan 1998 är transportpolitibättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslagsövergripande planering. Denna bedömning gör även Trafikanalys och Statskontoret. kens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsik-

tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.27 • Planeringsprocessen representerar med nödvändighet en selektionsprocess

Samhällsekonomisk lönsamhet är alltså ett viktigt kriterium i valet av åtgärder i där vissa projekt får gå vidare i processen, andra inte. Många projekt där det

transportsystemet, på både kort och lång sikt. görs en åtgärdsvalsstudie ingår i den nationella planen, men inte alla. Här kan Riksrevisionen, i likhet med Trafikanalys, konstatera att det saknas tyd- Vidare betonade riksdagens trafikutskott i samband med transportinfrastrukturproliga motiveringar till varför vissa projekt inte går vidare i processen enligt de positionen 2008 att en viktig förutsättning för att analyserna ska kunna användas förslag som Trafikverket presenterar för regeringen. Samma otydlighet gäller som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och inte minst att Trafikverkets förslag till prioriteringar vid beslut om byggstart. I denna pro- kalkylerna och analyserna är jämförbara.28 Jämförbara kalkyler förutsätter i sin tur cess kan projekt som ingår i transportplanen bli upp- eller nedgraderade, och att det finns riktlinjer och rekommendationer för hur kalkylerna ska genomföras dessa prioriteringar är svåra att följa för en utomstående. Riksrevisionen be- och att dessa följs. dömer att det är en brist att det inte finns några motiveringar till den selektion som sker på tjänstemannanivå. Sammantaget gör Riksrevisionen bedöm- 4.2 Myndigheternas interna riktlinjer ningen att transparensen i selektionsprocessen kan förbättras påtagligt.

Trafikverket ansvarar i dag för att utveckla de principer för samhällsekonomisk ana-

lys och de kalkylvärden som ska tillämpas i transportsektorn. Riksrevisionens

granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna har alltså utgått från de riktlinjer

och rekommendationer som finns tillgängliga i Sverige. Dessa förklaras närmare i

avsnitt 4.2.1– 4.2.5.

4.2.1¶Analysmetod och kalkylvärden – ASEK

I rapporten ”Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn”,

även kallad ASEK-rapporten, presenteras de kalkylvärden och den analysmetod som

enligt Trafikverket bör användas i transportsektorns samhällsekonomiska analyser

(ASEK 2016). Trafikverket genomför och publicerar årligen en översyn av ASEK-

rapporten och för att verket ska kunna jämföra olika analyser är det viktigt att kal-

kylvärden inte ändras alltför ofta. Revideringar som innebär större förändringar

genomförs därför mer sällan, ungefär vart tredje eller fjärde år.

26 Prop. 1987/88:50, bilaga 1, s. 9, 22,och 32, bet. 1987/88TU20, s. 1, rskr. 1987/88:297.

27 Prop. 1987/88:50, bet. 1987/88TU20, rskr. 1987/88:297.

28 Prop. 2008/09:35, s. 69, bet. 2008/09:TU2, s.1, 39, och 42, rskr. 2008/09:145.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.4¶Sammanfattning av kapitlet

4 De samhällsekonomiska analyserna

• Den nya processen är mer sammanhållen och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen än den tidigare. Processen är också gedigen i den meningen

Detta kapitel syftar till att besvara delfråga 2 i granskningen, om de samhällsekonoatt det verkligen görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. Ännu

miska analyserna för farledsinvesteringar håller samma kvalitet som analyserna för har få åtgärdsvalsstudier gjorts, men de som hittills tagits fram framstår som

investeringar inom andra trafikslag. väl genomarbetade. En brist är dock att fyrstegsprincipen inte alltid följs. • I huvudsak förefaller åtgärdsvalsstudierna genomföras på ett likartat sätt för

4.1¶Riksdagens och regeringens ställningstaganden

farleder jämfört med för övriga trafikslag. De skillnader som finns i processen förefaller välmotiverade. Sammantaget ger därför den nya processen Riksdag och regering har under lång tid påtalat vikten av samhällsekonomiska ana-

lyser som beslutsunderlag inom transportpolitiken.26 Sedan 1998 är transportpolitibättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslagsövergripande planering. Denna bedömning gör även Trafikanalys och Statskontoret. kens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsik-

tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.27 • Planeringsprocessen representerar med nödvändighet en selektionsprocess

Samhällsekonomisk lönsamhet är alltså ett viktigt kriterium i valet av åtgärder i där vissa projekt får gå vidare i processen, andra inte. Många projekt där det

transportsystemet, på både kort och lång sikt. görs en åtgärdsvalsstudie ingår i den nationella planen, men inte alla. Här kan Riksrevisionen, i likhet med Trafikanalys, konstatera att det saknas tyd- Vidare betonade riksdagens trafikutskott i samband med transportinfrastrukturproliga motiveringar till varför vissa projekt inte går vidare i processen enligt de positionen 2008 att en viktig förutsättning för att analyserna ska kunna användas förslag som Trafikverket presenterar för regeringen. Samma otydlighet gäller som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och inte minst att Trafikverkets förslag till prioriteringar vid beslut om byggstart. I denna pro- kalkylerna och analyserna är jämförbara.28 Jämförbara kalkyler förutsätter i sin tur cess kan projekt som ingår i transportplanen bli upp- eller nedgraderade, och att det finns riktlinjer och rekommendationer för hur kalkylerna ska genomföras dessa prioriteringar är svåra att följa för en utomstående. Riksrevisionen be- och att dessa följs. dömer att det är en brist att det inte finns några motiveringar till den selektion som sker på tjänstemannanivå. Sammantaget gör Riksrevisionen bedöm- 4.2 Myndigheternas interna riktlinjer ningen att transparensen i selektionsprocessen kan förbättras påtagligt.

Trafikverket ansvarar i dag för att utveckla de principer för samhällsekonomisk ana-

lys och de kalkylvärden som ska tillämpas i transportsektorn. Riksrevisionens

granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna har alltså utgått från de riktlinjer

och rekommendationer som finns tillgängliga i Sverige. Dessa förklaras närmare i

avsnitt 4.2.1– 4.2.5.

4.2.1¶Analysmetod och kalkylvärden – ASEK

I rapporten ”Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn”,

även kallad ASEK-rapporten, presenteras de kalkylvärden och den analysmetod som

enligt Trafikverket bör användas i transportsektorns samhällsekonomiska analyser

(ASEK 2016). Trafikverket genomför och publicerar årligen en översyn av ASEK-

rapporten och för att verket ska kunna jämföra olika analyser är det viktigt att kal-

kylvärden inte ändras alltför ofta. Revideringar som innebär större förändringar

genomförs därför mer sällan, ungefär vart tredje eller fjärde år.

26 Prop. 1987/88:50, bilaga 1, s. 9, 22,och 32, bet. 1987/88TU20, s. 1, rskr. 1987/88:297.

27 Prop. 1987/88:50, bet. 1987/88TU20, rskr. 1987/88:297.

28 Prop. 2008/09:35, s. 69, bet. 2008/09:TU2, s.1, 39, och 42, rskr. 2008/09:145.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ASEK-arbetet är kopplat till en myndighetsövergripande samrådsgrupp som består kommer att ändras över tid. Det är även viktigt att tydliggöra referensalternativet, av representanter för Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Naturvårds- dvs. vad som händer om ingen investering görs. År 2016 startade ett nytt forskningsverket, Energimyndigheten, Stockholms läns landsting och Trafikanalys (adjunge- projekt med syfte att ta fram nya kalkylvärden för sjöfartens trafikeringskostnader

rad). ASEK-arbetet stöds av ett vetenskapligt råd bestående av vetenskapligt expertis (Trafikanalys 2015c), och den senaste ASEK-versionen är uppdaterad med nya kalinom nationalekonomi, miljöekonomi, regionalekonomi och transportanalys. kylvärden.30

ASEK ska ge rekommendationer angående vilka ekonomiska analysmetoder och

4.2.4¶Effekter på säkerhet

kalkylprinciper som bör tillämpas vid samhällsekonomiska analyser av åtgärder inom transportområdet. ASEK ska också rekommendera vilka kalkylvärden som ska För att värdera effekterna på säkerheten krävs tre komponenter:

användas för samhällsekonomiska analyser och framtagning av trafikprognoser. • sannolikheten att en olycka inträffar Vidare ska ASEK-arbetet bidra till samordning av de forsknings- och utvecklingsin- •

effektsamband satser som genomförs inom området. Enligt Trafikverket är ledstjärnan för ASEK- •

kalkylvärden för konsekvenser av en olycka arbetet att man ska utgå från allmänt etablerad kunskap, baserad på vetenskap och

Sambanden i fråga om olyckor är dock komplicerade, och det är svårt att skatta praxis inom området samhällsekonomi (ASEK 2016).

effektsamband korrekt. Idag saknas dessutom en vedertagen metod. Större fartyg

bidrar exempelvis till att olycksrisken minskar på grund av färre anlöp. Olycksrisken

4.2.2¶Samhällsekonomiska analyser för sjöfart (farleder)

ökar dock av att större fartyg har mindre marginaler i förhållande till farledens Samhällsekonomiska analyser (CBA) av infrastrukturåtgärder inom sjöfart har i

dimensioner, men större fartyg kan å andra sidan ha lägre olycksrisk på grund av stort sett samma struktur och innehåll som analyser av andra infrastrukturinveste-

bättre teknisk utrustning (navigering etc.). Det är alltså inte givet att en farledsinveringar i andra trafikslag. Den grundläggande tekniken och de grundläggande kal-

stering bidrar till både lägre transportkostnader och högre säkerhet. En ytterligare kylprinciperna finns presenterade i ASEK:s rekommendationer och är densamma

komplikation är överflyttningen mellan trafikslag. Om investeringen leder till mer för alla trafikslag.

lastbilstrafik måste också den säkerhetskostnaden beaktas. Enligt ASEK ska även olika scenarier analyseras och känslighetsanalyser genomfö-

Det närmaste det går att komma en rekommendation för hur säkerhet bör värderas ras (ASEK 2016). För objekt med investeringskostnader på minst 200 mnkr ska 31

är den s.k. PIANC-metoden. PIANC är en branschorganisation som bl.a. ägnar sig känslighetsanalyser göras avseende högre koldioxidvärde, högre investeringskost-

åt standard- och infrastrukturfrågor om farleder och hamnar. Organisationen har nad, ingen trafiktillväxt och högre trafiktillväxt. Den diskonteringsränta som ASEK

bl.a. tagit fram riktlinjer för säkerhetsmarginaler, och Transportstyrelsen använder rekommenderar är 3,5 procent.

dessa vid vägledning av utformning och förändring av farleder (Transportstyrelsen I praktiken är det generellt tre effekter som brukar vara viktiga för farledsinveste- 2012). Som ett led i detta har Trafikverkets experter på samhällsekonomiska kalkyler

ringar: minskade transportkostnader, förbättrad säkerhet och minskad miljöpåver- tagit fram en metod som internt kallas PIANC-metoden och som bygger på kan.29 PIANC:s rekommendationer. PIANC-metoden nämns dock inte i någon av ASEK-

versionerna.32

4.2.3¶Effekter på transportkostnader

Genom investeringar i farleder kan större fartyg anlöpa hamnen och transportkostnaderna kan minska som en följd av skalfördelar. För att kunna uppskatta den förändrade transportkostnaden och värdera den i en samhällsekonomisk kalkyl krävs dock en hel del information, bl.a. information om förväntat antal fartyg, storlek och

typ av fartyg. För att kunna räkna på transportkostnaderna behöver även fartygsflot- 30 Intervju med Trafikverket 2016-10-11.

31 PIANC – Permanent International Association of Navigation Congresses. tan generaliseras till ett antal typfartyg. Trafikverkets Samgodsmodell för godstrans-

32 PIANC:s säkerhetsmarginaler används som mått på optimal säkerhet sett till kostnad och nytta. Meporter innehåller exempelvis förslag på typfartyg som går att använda i beräkningen.

toden går ut på att en befintlig farled åsätts PIANC:s säkerhetsmarginaler i ett nollalternativ, dvs. då Därtill krävs en prognos över hur antalet anlöp och fördelningen mellan typfartyg inga åtgärder vidtas. I stället för att åtgärder vidtas och farleden muddras minskas istället den maxi-

mala fartygsstorleken så att den svarar mot PIANC:s och Transportstyrelsens rekommenderade sä-

kerhetsmarginaler. Säkerhet värderas som den förlorade nyttan genom minskat lastintag eller sänd- 29 Miljöeffekter, och till viss del även effekter på säkerhet, kallas även externa effekter, dvs. icke-prissatta ningsstorlek. Denna förlorade nytta jämförs sedan med nyttorna av en utbyggd farled.

effekter som påverkar andra trafikanter, övriga individer och företag i samhället.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ASEK-arbetet är kopplat till en myndighetsövergripande samrådsgrupp som består kommer att ändras över tid. Det är även viktigt att tydliggöra referensalternativet, av representanter för Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Naturvårds- dvs. vad som händer om ingen investering görs. År 2016 startade ett nytt forskningsverket, Energimyndigheten, Stockholms läns landsting och Trafikanalys (adjunge- projekt med syfte att ta fram nya kalkylvärden för sjöfartens trafikeringskostnader

rad). ASEK-arbetet stöds av ett vetenskapligt råd bestående av vetenskapligt expertis (Trafikanalys 2015c), och den senaste ASEK-versionen är uppdaterad med nya kalinom nationalekonomi, miljöekonomi, regionalekonomi och transportanalys. kylvärden.30

ASEK ska ge rekommendationer angående vilka ekonomiska analysmetoder och

4.2.4¶Effekter på säkerhet

kalkylprinciper som bör tillämpas vid samhällsekonomiska analyser av åtgärder inom transportområdet. ASEK ska också rekommendera vilka kalkylvärden som ska För att värdera effekterna på säkerheten krävs tre komponenter:

användas för samhällsekonomiska analyser och framtagning av trafikprognoser. • sannolikheten att en olycka inträffar Vidare ska ASEK-arbetet bidra till samordning av de forsknings- och utvecklingsin- •

effektsamband satser som genomförs inom området. Enligt Trafikverket är ledstjärnan för ASEK- •

kalkylvärden för konsekvenser av en olycka arbetet att man ska utgå från allmänt etablerad kunskap, baserad på vetenskap och

Sambanden i fråga om olyckor är dock komplicerade, och det är svårt att skatta praxis inom området samhällsekonomi (ASEK 2016).

effektsamband korrekt. Idag saknas dessutom en vedertagen metod. Större fartyg

bidrar exempelvis till att olycksrisken minskar på grund av färre anlöp. Olycksrisken

4.2.2¶Samhällsekonomiska analyser för sjöfart (farleder)

ökar dock av att större fartyg har mindre marginaler i förhållande till farledens Samhällsekonomiska analyser (CBA) av infrastrukturåtgärder inom sjöfart har i

dimensioner, men större fartyg kan å andra sidan ha lägre olycksrisk på grund av stort sett samma struktur och innehåll som analyser av andra infrastrukturinveste-

bättre teknisk utrustning (navigering etc.). Det är alltså inte givet att en farledsinveringar i andra trafikslag. Den grundläggande tekniken och de grundläggande kal-

stering bidrar till både lägre transportkostnader och högre säkerhet. En ytterligare kylprinciperna finns presenterade i ASEK:s rekommendationer och är densamma

komplikation är överflyttningen mellan trafikslag. Om investeringen leder till mer för alla trafikslag.

lastbilstrafik måste också den säkerhetskostnaden beaktas. Enligt ASEK ska även olika scenarier analyseras och känslighetsanalyser genomfö-

Det närmaste det går att komma en rekommendation för hur säkerhet bör värderas ras (ASEK 2016). För objekt med investeringskostnader på minst 200 mnkr ska 31

är den s.k. PIANC-metoden. PIANC är en branschorganisation som bl.a. ägnar sig känslighetsanalyser göras avseende högre koldioxidvärde, högre investeringskost-

åt standard- och infrastrukturfrågor om farleder och hamnar. Organisationen har nad, ingen trafiktillväxt och högre trafiktillväxt. Den diskonteringsränta som ASEK

bl.a. tagit fram riktlinjer för säkerhetsmarginaler, och Transportstyrelsen använder rekommenderar är 3,5 procent.

dessa vid vägledning av utformning och förändring av farleder (Transportstyrelsen I praktiken är det generellt tre effekter som brukar vara viktiga för farledsinveste- 2012). Som ett led i detta har Trafikverkets experter på samhällsekonomiska kalkyler

ringar: minskade transportkostnader, förbättrad säkerhet och minskad miljöpåver- tagit fram en metod som internt kallas PIANC-metoden och som bygger på kan.29 PIANC:s rekommendationer. PIANC-metoden nämns dock inte i någon av ASEK-

versionerna.32

4.2.3¶Effekter på transportkostnader

Genom investeringar i farleder kan större fartyg anlöpa hamnen och transportkostnaderna kan minska som en följd av skalfördelar. För att kunna uppskatta den förändrade transportkostnaden och värdera den i en samhällsekonomisk kalkyl krävs dock en hel del information, bl.a. information om förväntat antal fartyg, storlek och

typ av fartyg. För att kunna räkna på transportkostnaderna behöver även fartygsflot- 30 Intervju med Trafikverket 2016-10-11.

31 PIANC – Permanent International Association of Navigation Congresses. tan generaliseras till ett antal typfartyg. Trafikverkets Samgodsmodell för godstrans-

32 PIANC:s säkerhetsmarginaler används som mått på optimal säkerhet sett till kostnad och nytta. Meporter innehåller exempelvis förslag på typfartyg som går att använda i beräkningen.

toden går ut på att en befintlig farled åsätts PIANC:s säkerhetsmarginaler i ett nollalternativ, dvs. då Därtill krävs en prognos över hur antalet anlöp och fördelningen mellan typfartyg inga åtgärder vidtas. I stället för att åtgärder vidtas och farleden muddras minskas istället den maxi-

mala fartygsstorleken så att den svarar mot PIANC:s och Transportstyrelsens rekommenderade sä-

kerhetsmarginaler. Säkerhet värderas som den förlorade nyttan genom minskat lastintag eller sänd- 29 Miljöeffekter, och till viss del även effekter på säkerhet, kallas även externa effekter, dvs. icke-prissatta ningsstorlek. Denna förlorade nytta jämförs sedan med nyttorna av en utbyggd farled.

effekter som påverkar andra trafikanter, övriga individer och företag i samhället.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2.5¶Effekter på miljö

Europeiska revisionsrätten (ECA) har nyligen publicerat en granskningsrapport Sjötransporter ger även upphov till miljöeffekter i form av utsläpp till luft, utsläpp

(ECA 2016) om Europeiska kommissionens arbete med sjötransporter. En central till vatten, intrång, erosion och buller. I dagsläget tillhandahåller ASEK kalkylvärden

slutsats är att EU:s finansiering har bidragit till överinvesteringar i infrastruktur och för utsläpp till luft (koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid och partiklar). ASEK re-

underutnyttjade hamnar. Revisionsrättens bedömning är att i stort sett var tredje kommenderar även att förekomsten av övriga miljöeffekter beskrivs i kalkylerna.

utbetalad euro inte gett någon nytta. För de tolv största granskade projekten mot- ASEK rekommenderar att nyttor till följd av lägre utsläpp till luft beräknas med

svarade detta 194 miljoner euro. Revisionsrätten konstaterar också att inte minst de hjälp av uppgifter om bränsleförbrukning (i liter) i jämförelsealternativet och utred-

skandinaviska hamnarna är underutnyttjade. Europeiska kommissionen har dock ningsalternativet, emissionsfaktorer (i gram emissioner per liter bränsle) samt pa-

haft invändningar mot de slutsatser som dras i rapporten och ifrågasätter revisionsrametervärden (kr/gram emissioner) (ASEK 2016).

rättens sätt att mäta hamnkapacitet.

4.3 Kunskapsläget Revisionsrätten har inte granskat de samhällsekonomiska lönsamhetsberäkning-

arna i olika projekt och slutsatserna gäller hamnkapacitet snarare än farledskap- I detta avsnitt redovisas de utvärderingar som gjorts av de samhällsekonomiska ana-

acitet. Det tycks också finnas frågetecken kring hur hamnkapacitet ska beräknas. lyserna på området.

Revisionsrättens rapport tydliggör dock frågan om att det kan finnas konkurrens

Trafikanalys har i en rapport konstaterat att godstransportkalkyler generellt har ut- mellan lokalt ägda hamnar där olika ägare önskar högre marknadsandelar, det kan

vecklats i långsammare takt än persontransportkalkyler (Trafikanalys, 2012). Vidare i sin tur leda till en suboptimering och överkapacitet. Även forskningen har pekat

har Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) poängterat att transport- och på denna risk (Rodrigue 2013).

trafikprognoser för gods inte har tagits fram på ett transparent sätt samt att effektsamband och kalkylvärden delvis saknas. Dagens system för värdering av godstrans- 4.4 Riksrevisionens iakttagelser

porter utgörs dessutom av ett begränsat antal förenliga modellverktyg som vuxit

Riksrevisionen har granskat de samhällsekonomiska analyserna för de genomförda fram över tid. VTI menar att det finns ett stort utrymme för ad hoc-antaganden,

investeringarna i Göteborg 2002–2003, investeringarna i Norrköping och Gävle vilket potentiellt kan leda till bristande transparens och bristande jämförbarhet mel-

samt de planerade farledsinvesteringarna i Luleå, Mälaren och ”nya” Göteborg. För lan olika åtgärder (VTI 2013).

bedömningar av de genomförda investeringarna har Riksrevisionen utgått från en Trafikverket har på senare år satsat mer på utveckling av godsmodeller och den s.k. underlagsrapport som VTI tagit fram på uppdrag av Riksrevisionen (VTI 2016).

samgodsmodellen har förbättrats (Trafikanalys 2015c). Trafikverket har dock kon- Samtliga farledsinvesteringar förutom Mälaren går till hamnar som har identifie-

staterat att sjöfartskalkylerna är mindre utvecklade än för andra transportslag, och rats som strategiska i det svenska godstransportsystemet.33

man har därför under ett antal år angett i myndighetens utvecklingsplan att arbete

pågår med att ta fram effektsamband för sjöfart. År 2014 initierades ett forsknings-

4.4.1¶Farledsinvesteringen till Göteborgs hamn 2002–2003

projekt med syfte att sammanställa befintlig kunskap om kalkylmässiga samband

Göteborgs hamn är Skandinaviens största hamn med en handelsvolym på 38,2 miloch kostnadsstrukturer för investeringar i farledsåtgärder. Projektet skulle även ta

joner ton (2015). Volymerna domineras av olja följt av containergods och skogsprofram ett förslag på utformning av ett kalkylverktyg för farledsinvesteringar. Pro- 34

dukter. Det är Sveriges enda hamn med transoceana anlöp av containertrafik. Det jektet genomfördes av VTI och avslutades 2014, och i sin rapport föreslog myndig-

finns två farleder in till Göteborgs hamn, Böttöleden och Torshamnsleden. Syftet heten att ett dokumenterat verktyg för sjötransportkalkyler bör tas fram utifrån den

med farledsinvesteringen 2002–2003 var dels att fördjupa den sydliga Böttöleden modell som hittills har använts för majoriteten av sjötransportprojekten (VTI

för att möjliggöra för större fartyg att använda leden, dels att öka säkerheten i den 2015a). På längre sikt bör enligt VTI även ett utvecklingsarbete inriktat på lösningar

nordliga Torshamnsleden genom att göra den rakare. av flera principiella frågeställningar genomföras, bl.a.

• bättre beräkningsprinciper för gränsöverskridande transporter

• bättre koppling mellan nationella godsprognosmodeller och kalkylmodeller

• utveckling av effektsamband och värdering av effekter, t.ex. effekter av ökad

användning av större fartyg på transportkostnader, effekter på utsläpp till luft 33 SOU 2007:58. Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet, sid. 23–24.

34 Transoceana anlöp innebär trafik med direkta anlöp från andra världsdelar, dvs. det genomförs inga

samt effekter på sjösäkerheten.

omlastningar eller stopp i mellanliggande hamnar.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2.5¶Effekter på miljö

Europeiska revisionsrätten (ECA) har nyligen publicerat en granskningsrapport Sjötransporter ger även upphov till miljöeffekter i form av utsläpp till luft, utsläpp

(ECA 2016) om Europeiska kommissionens arbete med sjötransporter. En central till vatten, intrång, erosion och buller. I dagsläget tillhandahåller ASEK kalkylvärden

slutsats är att EU:s finansiering har bidragit till överinvesteringar i infrastruktur och för utsläpp till luft (koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid och partiklar). ASEK re-

underutnyttjade hamnar. Revisionsrättens bedömning är att i stort sett var tredje kommenderar även att förekomsten av övriga miljöeffekter beskrivs i kalkylerna.

utbetalad euro inte gett någon nytta. För de tolv största granskade projekten mot- ASEK rekommenderar att nyttor till följd av lägre utsläpp till luft beräknas med

svarade detta 194 miljoner euro. Revisionsrätten konstaterar också att inte minst de hjälp av uppgifter om bränsleförbrukning (i liter) i jämförelsealternativet och utred-

skandinaviska hamnarna är underutnyttjade. Europeiska kommissionen har dock ningsalternativet, emissionsfaktorer (i gram emissioner per liter bränsle) samt pa-

haft invändningar mot de slutsatser som dras i rapporten och ifrågasätter revisionsrametervärden (kr/gram emissioner) (ASEK 2016).

rättens sätt att mäta hamnkapacitet.

4.3 Kunskapsläget Revisionsrätten har inte granskat de samhällsekonomiska lönsamhetsberäkning-

arna i olika projekt och slutsatserna gäller hamnkapacitet snarare än farledskap- I detta avsnitt redovisas de utvärderingar som gjorts av de samhällsekonomiska ana-

acitet. Det tycks också finnas frågetecken kring hur hamnkapacitet ska beräknas. lyserna på området.

Revisionsrättens rapport tydliggör dock frågan om att det kan finnas konkurrens

Trafikanalys har i en rapport konstaterat att godstransportkalkyler generellt har ut- mellan lokalt ägda hamnar där olika ägare önskar högre marknadsandelar, det kan

vecklats i långsammare takt än persontransportkalkyler (Trafikanalys, 2012). Vidare i sin tur leda till en suboptimering och överkapacitet. Även forskningen har pekat

har Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) poängterat att transport- och på denna risk (Rodrigue 2013).

trafikprognoser för gods inte har tagits fram på ett transparent sätt samt att effektsamband och kalkylvärden delvis saknas. Dagens system för värdering av godstrans- 4.4 Riksrevisionens iakttagelser

porter utgörs dessutom av ett begränsat antal förenliga modellverktyg som vuxit

Riksrevisionen har granskat de samhällsekonomiska analyserna för de genomförda fram över tid. VTI menar att det finns ett stort utrymme för ad hoc-antaganden,

investeringarna i Göteborg 2002–2003, investeringarna i Norrköping och Gävle vilket potentiellt kan leda till bristande transparens och bristande jämförbarhet mel-

samt de planerade farledsinvesteringarna i Luleå, Mälaren och ”nya” Göteborg. För lan olika åtgärder (VTI 2013).

bedömningar av de genomförda investeringarna har Riksrevisionen utgått från en Trafikverket har på senare år satsat mer på utveckling av godsmodeller och den s.k. underlagsrapport som VTI tagit fram på uppdrag av Riksrevisionen (VTI 2016).

samgodsmodellen har förbättrats (Trafikanalys 2015c). Trafikverket har dock kon- Samtliga farledsinvesteringar förutom Mälaren går till hamnar som har identifie-

staterat att sjöfartskalkylerna är mindre utvecklade än för andra transportslag, och rats som strategiska i det svenska godstransportsystemet.33

man har därför under ett antal år angett i myndighetens utvecklingsplan att arbete

pågår med att ta fram effektsamband för sjöfart. År 2014 initierades ett forsknings-

4.4.1¶Farledsinvesteringen till Göteborgs hamn 2002–2003

projekt med syfte att sammanställa befintlig kunskap om kalkylmässiga samband

Göteborgs hamn är Skandinaviens största hamn med en handelsvolym på 38,2 miloch kostnadsstrukturer för investeringar i farledsåtgärder. Projektet skulle även ta

joner ton (2015). Volymerna domineras av olja följt av containergods och skogsprofram ett förslag på utformning av ett kalkylverktyg för farledsinvesteringar. Pro- 34

dukter. Det är Sveriges enda hamn med transoceana anlöp av containertrafik. Det jektet genomfördes av VTI och avslutades 2014, och i sin rapport föreslog myndig-

finns två farleder in till Göteborgs hamn, Böttöleden och Torshamnsleden. Syftet heten att ett dokumenterat verktyg för sjötransportkalkyler bör tas fram utifrån den

med farledsinvesteringen 2002–2003 var dels att fördjupa den sydliga Böttöleden modell som hittills har använts för majoriteten av sjötransportprojekten (VTI

för att möjliggöra för större fartyg att använda leden, dels att öka säkerheten i den 2015a). På längre sikt bör enligt VTI även ett utvecklingsarbete inriktat på lösningar

nordliga Torshamnsleden genom att göra den rakare. av flera principiella frågeställningar genomföras, bl.a.

• bättre beräkningsprinciper för gränsöverskridande transporter

• bättre koppling mellan nationella godsprognosmodeller och kalkylmodeller

• utveckling av effektsamband och värdering av effekter, t.ex. effekter av ökad

användning av större fartyg på transportkostnader, effekter på utsläpp till luft 33 SOU 2007:58. Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet, sid. 23–24.

34 Transoceana anlöp innebär trafik med direkta anlöp från andra världsdelar, dvs. det genomförs inga

samt effekter på sjösäkerheten.

omlastningar eller stopp i mellanliggande hamnar.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Den samhällsekonomiska kalkylen för projektet genomfördes 1999. Då fanns inga direkttrafiken kommer att upphöra om investeringen inte genomförs. Miljökostnakrav på att en statlig myndighet skulle göra någon samhällsekonomisk kalkyl. Kal- derna borde vara ett resultat av detta. Det är dock oklart hur VBB VIAK kommit kylen togs alltså inte fram av Sjöfartsverket utan av konsultbolaget VBB VIAK på fram till dessa värden.

uppdrag av Göteborgs Hamn AB. Projektet beräknades ha en hög samhällsekono-

Riksrevisionen gör den sammantagna bedömningen att kalkylen har flera brister, misk lönsamhet med en nettonuvärdeskvot (NNK) på 2,6.

vilket skulle kunna hänga samman med incitamenten att åstadkomma investe- Den största nyttan uppskattades vara minskade omlastningskostnader, vilken vär- ringen utan att behöva bära för stor del av kostnaden. Hamnbolaget hade som be-

derades till 9 mdkr. Miljökonsekvenserna av projektet bedömdes vara negativa och ställare i detta läge ett egenintresse i att kalkylen skulle visa hög lönsamhet, samtivärderades till en kostnad på 1,3 mdkr. Säkerhetseffekterna bedömdes vara positiva, digt som det på ett tidigt stadium kunde antas att staten skulle stå för merparten av men kunde inte värderas. Projektet beräknades kosta 2,34 mdkr, men den verkliga kostnaden. kostnaden kom att bli betydligt lägre (Sjöfartsverket 2012). Staten finansierade de delar av investeringen som bedömdes som säkerhetshöjande (72 procent) och Gö- 4.4.2 Farledsinvesteringen till Norrköpings hamn 2011

teborgs hamn AB finansierade de kapacitetshöjande åtgärderna (28 procent). Norrköping hamn är ett logistiknav för en rad stora aktörer inom svensk basindu-

Riksrevisionens bedömning stri. Innan investeringen i farleden genomfördes 2011 hade farleden vissa begräns-

ningar avseende djup och bredd. På uppdrag av Norrköpings Hamn AB genom- Det saknas en behovsanalys för Göteborgsinvesteringen. I underlagsrapporter och

förde konsultföretaget Inregia 2006 en samhällsekonomisk analys av en tänkt farförstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av annan

ledsinvestering. Analysen omarbetades senare av en annan konsult på uppdrag av befintlig infrastruktur. Perspektivet i kalkylen är de enskilda farlederna. Att bibe-

Sjöfartsverket och det är den sistnämnda analysen som Riksrevisionen har granshålla eller öka hamnens marknadsandel anges explicit som ett centralt argument

kat. för investeringen. Eftersom kalkylen är framtagen på uppdrag av det kommunägda hamnbolaget i Göteborg är detta dock inte anmärkningsvärt i sig. I den samhällsekonomiska kalkylen undersöktes två utbyggnadsalternativ – en

större investering med en utökning av djupet till 15,3 meter samt en mindre inve- Det kan finnas brister i de antaganden som görs om den framtida trafiken. Den

stering med en utökning till 13,5 meter. Den mindre farledsinvesteringen beräknaviktigaste nyttan, som var central för den höga lönsamhetskvoten i Göteborgskalky-

des kosta 225 mnkr och den större 550 mnkr. År 2011 färdigställdes projektet med len, var att omlastningskostnaderna, som är en del av transportkostnaderna, skulle

en breddning av farleden från 60 till 100 meter och en utökning av djupet från 12,4 minska på grund av att direkttrafiken skulle spara in en omlastning av containrar

till 14,9 meter. som annars hade behövt ske i en kontinentalhamn. I kalkylen antas att all direktgående trafik skulle upphöra om investeringen inte genomförs. Att detta skulle bli Staten stod för den kostnad som ansågs vara relaterad till ökad säkerhet, i det här utfallet går inte att utesluta, samtidigt bidrar detta antagande till kalkylens höga lön- fallet halva investeringskostnaden (cirka 95 mnkr). Norrköpings kommun stod för samhet. andra halvan, dvs. den del som ansågs utgöra en kapacitetshöjning i farleden. I kal-

kylen beräknades hälften av nyttan bestå av minskade transportkostnader, medan Mer tid borde ha lagts på att reda ut hur stor säkerhetsnyttan faktiskt var, givet att

minskade emissioner och förhöjd säkerhet stod för den andra hälften. Projektet beökad säkerhet var det viktigaste motivet till investeringen. Kalkylen för farledsinve-

räknades vara samhällsekonomiskt lönsamt med en NNK på mellan 0,34 och 0,59 steringen in till Göteborgs hamn saknar dock värdering av säkerhetsnyttor, trots att

för den mindre investeringen. Investeringskostnaden blev till slut marginellt lägre investeringen till stor del motiverades av säkerhetsskäl. Vid denna tidpunkt fanns

än man hade räknat med (Hesse 2006). därtill en outtalad princip att staten finansierade investeringar i säkerhet, medan hamnägaren finansierade kapacitetsutbyggnad. Det fanns därmed incitament att Riksrevisionens bedömning koppla investeringen till säkerhet för att Sjöfartsverket och staten skulle ta ett större Det saknas en behovsanalys för investeringen i Norrköping. I underlagsrapporter ansvar för finansieringen.

och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av an- Kalkylen inte är transparent gällande metod och beräkningar av miljöeffekter. VBB nan befintlig infrastruktur.

VIAK:s kalkyl resulterar i ökade miljökostnader till följd av investeringen i Göte- Antaganden om sänkta transportkostnader förefaller vara realistiska. I Norrköpingborg. Totalt ökar miljökostnaden med 1,3 mdkr. I vanliga fall brukar miljökostna-

skalkylen antas att nytta uppstår genom skalfördelar när fartygen som trafikerar farden sjunka med större fartyg i och med högre bränsleeffektivitet. Här antas dock att

leden blir större. I kalkylen antas att de som använder fartyg som är något mindre

än de största tillåtna måtten efterfrågar en farledsinvestering och större fartyg. De

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Den samhällsekonomiska kalkylen för projektet genomfördes 1999. Då fanns inga direkttrafiken kommer att upphöra om investeringen inte genomförs. Miljökostnakrav på att en statlig myndighet skulle göra någon samhällsekonomisk kalkyl. Kal- derna borde vara ett resultat av detta. Det är dock oklart hur VBB VIAK kommit kylen togs alltså inte fram av Sjöfartsverket utan av konsultbolaget VBB VIAK på fram till dessa värden.

uppdrag av Göteborgs Hamn AB. Projektet beräknades ha en hög samhällsekono-

Riksrevisionen gör den sammantagna bedömningen att kalkylen har flera brister, misk lönsamhet med en nettonuvärdeskvot (NNK) på 2,6.

vilket skulle kunna hänga samman med incitamenten att åstadkomma investe- Den största nyttan uppskattades vara minskade omlastningskostnader, vilken vär- ringen utan att behöva bära för stor del av kostnaden. Hamnbolaget hade som be-

derades till 9 mdkr. Miljökonsekvenserna av projektet bedömdes vara negativa och ställare i detta läge ett egenintresse i att kalkylen skulle visa hög lönsamhet, samtivärderades till en kostnad på 1,3 mdkr. Säkerhetseffekterna bedömdes vara positiva, digt som det på ett tidigt stadium kunde antas att staten skulle stå för merparten av men kunde inte värderas. Projektet beräknades kosta 2,34 mdkr, men den verkliga kostnaden. kostnaden kom att bli betydligt lägre (Sjöfartsverket 2012). Staten finansierade de delar av investeringen som bedömdes som säkerhetshöjande (72 procent) och Gö- 4.4.2 Farledsinvesteringen till Norrköpings hamn 2011

teborgs hamn AB finansierade de kapacitetshöjande åtgärderna (28 procent). Norrköping hamn är ett logistiknav för en rad stora aktörer inom svensk basindu-

Riksrevisionens bedömning stri. Innan investeringen i farleden genomfördes 2011 hade farleden vissa begräns-

ningar avseende djup och bredd. På uppdrag av Norrköpings Hamn AB genom- Det saknas en behovsanalys för Göteborgsinvesteringen. I underlagsrapporter och

förde konsultföretaget Inregia 2006 en samhällsekonomisk analys av en tänkt farförstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av annan

ledsinvestering. Analysen omarbetades senare av en annan konsult på uppdrag av befintlig infrastruktur. Perspektivet i kalkylen är de enskilda farlederna. Att bibe-

Sjöfartsverket och det är den sistnämnda analysen som Riksrevisionen har granshålla eller öka hamnens marknadsandel anges explicit som ett centralt argument

kat. för investeringen. Eftersom kalkylen är framtagen på uppdrag av det kommunägda hamnbolaget i Göteborg är detta dock inte anmärkningsvärt i sig. I den samhällsekonomiska kalkylen undersöktes två utbyggnadsalternativ – en

större investering med en utökning av djupet till 15,3 meter samt en mindre inve- Det kan finnas brister i de antaganden som görs om den framtida trafiken. Den

stering med en utökning till 13,5 meter. Den mindre farledsinvesteringen beräknaviktigaste nyttan, som var central för den höga lönsamhetskvoten i Göteborgskalky-

des kosta 225 mnkr och den större 550 mnkr. År 2011 färdigställdes projektet med len, var att omlastningskostnaderna, som är en del av transportkostnaderna, skulle

en breddning av farleden från 60 till 100 meter och en utökning av djupet från 12,4 minska på grund av att direkttrafiken skulle spara in en omlastning av containrar

till 14,9 meter. som annars hade behövt ske i en kontinentalhamn. I kalkylen antas att all direktgående trafik skulle upphöra om investeringen inte genomförs. Att detta skulle bli Staten stod för den kostnad som ansågs vara relaterad till ökad säkerhet, i det här utfallet går inte att utesluta, samtidigt bidrar detta antagande till kalkylens höga lön- fallet halva investeringskostnaden (cirka 95 mnkr). Norrköpings kommun stod för samhet. andra halvan, dvs. den del som ansågs utgöra en kapacitetshöjning i farleden. I kal-

kylen beräknades hälften av nyttan bestå av minskade transportkostnader, medan Mer tid borde ha lagts på att reda ut hur stor säkerhetsnyttan faktiskt var, givet att

minskade emissioner och förhöjd säkerhet stod för den andra hälften. Projektet beökad säkerhet var det viktigaste motivet till investeringen. Kalkylen för farledsinve-

räknades vara samhällsekonomiskt lönsamt med en NNK på mellan 0,34 och 0,59 steringen in till Göteborgs hamn saknar dock värdering av säkerhetsnyttor, trots att

för den mindre investeringen. Investeringskostnaden blev till slut marginellt lägre investeringen till stor del motiverades av säkerhetsskäl. Vid denna tidpunkt fanns

än man hade räknat med (Hesse 2006). därtill en outtalad princip att staten finansierade investeringar i säkerhet, medan hamnägaren finansierade kapacitetsutbyggnad. Det fanns därmed incitament att Riksrevisionens bedömning koppla investeringen till säkerhet för att Sjöfartsverket och staten skulle ta ett större Det saknas en behovsanalys för investeringen i Norrköping. I underlagsrapporter ansvar för finansieringen.

och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av an- Kalkylen inte är transparent gällande metod och beräkningar av miljöeffekter. VBB nan befintlig infrastruktur.

VIAK:s kalkyl resulterar i ökade miljökostnader till följd av investeringen i Göte- Antaganden om sänkta transportkostnader förefaller vara realistiska. I Norrköpingborg. Totalt ökar miljökostnaden med 1,3 mdkr. I vanliga fall brukar miljökostna-

skalkylen antas att nytta uppstår genom skalfördelar när fartygen som trafikerar farden sjunka med större fartyg i och med högre bränsleeffektivitet. Här antas dock att

leden blir större. I kalkylen antas att de som använder fartyg som är något mindre

än de största tillåtna måtten efterfrågar en farledsinvestering och större fartyg. De

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

som använder fartyg som avsevärt underskrider de största tillåtna måtten innan in- Riksrevisionens bedömning

vesteringen genomförs antas däremot inte efterfråga en bredare eller djupare farled Det saknas en behovsanalys för investeringen i Norrköping. I underlagsrapporter

i framtiden. och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av an-

nan befintlig infrastruktur. Att bibehålla eller öka hamnens marknadsandel angavs Analysen av säkerhet förefaller vara väl genomförd, i synnerhet med tanke på att det vid tidpunkten saknades riktlinjer för hur säkerhet skulle värderas. I kalkylen gjorde som ett centralt argument för investeringen, men frågan om transportefterfrågan

konsulten riskbedömningar bl.a. genom att använda olycksstatistik samt genom att skulle kunna tillgodoses av en annan hamn med existerande infrastruktur ställdes

inte i något av de underlagsdokument som Riksrevisionen eller VTI har tagit del av. fråga lotsar om hur de bedömde sannolikheten för en olycka (Lundkvist 2006).

Dåvarande riktlinjer och rekommendationer för hur miljöeffekter skulle värderas Analysen för investeringen i Gävle är förenklad vad gäller hur nyttan från sänkta

har följts. I kalkylen beräknas nyttorna i form av lägre kostnader för utsläpp till följd transportkostnader hanteras. Beräkningen av nyttan av minskade transportkostna-

der utgår från att alla fartyg ska öka i storlek och att trafiken 2050 enbart ska bestå av att större fartyg används. Konsulten beskriver även att lägre kostnader för utsläpp

av den större typ av fartyg som farleden medger. Detta antagande skulle innebära till luft delvis motverkas av ökade godsvolymer (Hesse 2006).

att det inte finns något mindre fartyg kvar i trafik 2050. Detta är sannolikt en över- Riksrevisionens sammantagna bild är att denna kalkyl håller högre kvalitet än den skattning av hur snabbt utvecklingen mot större fartygsstorlekar fortskrider.

som togs fram i Göteborgsprojektet. Noterbart är att principen om att staten ska Genom att anta att all framtida trafik kommer att gå med större fartyg finns det en

finansiera kostnaderna för säkerhet och kommunen kostnaderna för kapacitetshöj- risk att nyttan av investeringen överskattas.

ningen även gällde i detta fall.

I kalkylen används tre exempelstorlekar på fartyg – 800, 1 500 och 2 000 TEU.35 Före

investeringen antas all trafik gå med 800 TEU-fartyg. Efter en investering antas de

4.4.3¶Farledsinvesteringen till Gävle hamn 2012–2014

större fartygstyperna öka sina andelar t.o.m. 2050, då all trafik kommer gå med Gävle har en växande containerverksamhet och är en nationellt strategisk industri-

2 000 TEU-fartyg. Anlöpstatistiken till Gävle hamn visar att det 2014 var ovanligt och energihamn. Innan investeringen i farleden till Gävle hamn genomfördes

med anlöp av fartyg med mer än 800 TEU; enligt statistiken lastade och lossade det fanns det restriktioner för hur stora fartyg som kunde trafikera farleden i mörker. 36

största containerfartyget 906 TEU. Över 90 procent av alla anlöp transporterade Begränsningen fanns både i fartygens maximala bredd och i djup (Swahn 2009).

färre än 800 TEU enligt samma statistik. Investeringen i farleden verkar alltså inte Syftet med investeringen var alltså att större fartyg skulle kunna angöra hamnen

ha lett till den förväntade ökningen av fartygsstorlek. säkert.

Givet att det saknas riktlinjer för hur säkerhet ska värderas förefaller analysen vara Den samhällsekonomiska analysen av farledsinvesteringen till Gävle hamn genom-

väl genomförd. I en underlagsrapport till kalkylen i Gävle redovisas en ekonomisk fördes inledningsvis av konsulten Lloyds Register Fairplay på uppdrag av Gävle

analys avseende förbättrad säkerhet precis som i kalkylen för Norrköping (Lun- Hamn AB, Länsstyrelsen Gävleborg och Sjöfartsverket. År 2009 gjorde Sjöfartsver-

dqvist 2011). ket en egen uppdaterad bedömning av projektet med hjälp av en konsult, vilket är

den analys som granskas här (Swahn 2009). Åtgärderna i farleden och hamnen ut- Kalkylerna följer de rekommendationer som finns tillgängliga för utsläpp. I kalky-

fördes av Sjöfartsverket och Gävle Hamn AB 2012–2014. len antas dock att större fartyg inte ger någon minskad miljöpåverkan (Swahn 2009).

Detta beror på antagandet att de större containerfartygens skalfördelar, vilka mins- Projektet beräknades generera 1,1 mdkr i samhällsekonomisk nytta. Trots att inve-

kar bränsleförbrukningen och utsläppen per TEU, tas ut av att större containerfarsteringen motiverades av säkerhetsskäl var de två största nyttorna minskade miljö-

tyg byggs för högre hastigheter, vilket ökar bränsleförbrukningen och utsläppen per kostnader för oljetrafiken och sänkta transportkostnader för containertrafiken. In-

TEU. vesteringskostnaden bedömdes i kalkylen till mellan 500 och 618 mnkr. Muddring

beräknades stå för huvuddelen av kostnaderna (Swahn 2009). I det avtal som skrevs Riksrevisionens sammantagna bild är att kalkylen i stort håller acceptabel kvalitet,

mellan Sjöfartsverket och Gävle kommun uppgavs kostnaden uppgå till 271 mnkr men att det också finns frågetecken. Att öka hamnens marknadsandel är inte ett

varav Sjöfartsverket och Trafikverket stod för 185 mnkr och Gävle kommun medfi-

nansierade 86 mnkr (Sjöfartsverket 2011).

NNK beräknades till mellan 0,49 och 0,84 beroende på investeringskostnaden. Pro- 35

TEU är förkortning för twenty-foot Equivalent unit, vilket är ett mått för att räkna containrar på ett jektet bedömdes alltså vara samhällsekonomiskt lönsamt. standardiserat sätt. Antalet TEU ett containerfartyg kan lastas med används ofta som storleksmått.

36 Beräknat med 8,5 ton last per container.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

som använder fartyg som avsevärt underskrider de största tillåtna måtten innan in- Riksrevisionens bedömning

vesteringen genomförs antas däremot inte efterfråga en bredare eller djupare farled Det saknas en behovsanalys för investeringen i Norrköping. I underlagsrapporter

i framtiden. och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av an-

nan befintlig infrastruktur. Att bibehålla eller öka hamnens marknadsandel angavs Analysen av säkerhet förefaller vara väl genomförd, i synnerhet med tanke på att det vid tidpunkten saknades riktlinjer för hur säkerhet skulle värderas. I kalkylen gjorde som ett centralt argument för investeringen, men frågan om transportefterfrågan

konsulten riskbedömningar bl.a. genom att använda olycksstatistik samt genom att skulle kunna tillgodoses av en annan hamn med existerande infrastruktur ställdes

inte i något av de underlagsdokument som Riksrevisionen eller VTI har tagit del av. fråga lotsar om hur de bedömde sannolikheten för en olycka (Lundkvist 2006).

Dåvarande riktlinjer och rekommendationer för hur miljöeffekter skulle värderas Analysen för investeringen i Gävle är förenklad vad gäller hur nyttan från sänkta

har följts. I kalkylen beräknas nyttorna i form av lägre kostnader för utsläpp till följd transportkostnader hanteras. Beräkningen av nyttan av minskade transportkostna-

der utgår från att alla fartyg ska öka i storlek och att trafiken 2050 enbart ska bestå av att större fartyg används. Konsulten beskriver även att lägre kostnader för utsläpp

av den större typ av fartyg som farleden medger. Detta antagande skulle innebära till luft delvis motverkas av ökade godsvolymer (Hesse 2006).

att det inte finns något mindre fartyg kvar i trafik 2050. Detta är sannolikt en över- Riksrevisionens sammantagna bild är att denna kalkyl håller högre kvalitet än den skattning av hur snabbt utvecklingen mot större fartygsstorlekar fortskrider.

som togs fram i Göteborgsprojektet. Noterbart är att principen om att staten ska Genom att anta att all framtida trafik kommer att gå med större fartyg finns det en

finansiera kostnaderna för säkerhet och kommunen kostnaderna för kapacitetshöj- risk att nyttan av investeringen överskattas.

ningen även gällde i detta fall.

I kalkylen används tre exempelstorlekar på fartyg – 800, 1 500 och 2 000 TEU.35 Före

investeringen antas all trafik gå med 800 TEU-fartyg. Efter en investering antas de

4.4.3¶Farledsinvesteringen till Gävle hamn 2012–2014

större fartygstyperna öka sina andelar t.o.m. 2050, då all trafik kommer gå med Gävle har en växande containerverksamhet och är en nationellt strategisk industri-

2 000 TEU-fartyg. Anlöpstatistiken till Gävle hamn visar att det 2014 var ovanligt och energihamn. Innan investeringen i farleden till Gävle hamn genomfördes

med anlöp av fartyg med mer än 800 TEU; enligt statistiken lastade och lossade det fanns det restriktioner för hur stora fartyg som kunde trafikera farleden i mörker. 36

största containerfartyget 906 TEU. Över 90 procent av alla anlöp transporterade Begränsningen fanns både i fartygens maximala bredd och i djup (Swahn 2009).

färre än 800 TEU enligt samma statistik. Investeringen i farleden verkar alltså inte Syftet med investeringen var alltså att större fartyg skulle kunna angöra hamnen

ha lett till den förväntade ökningen av fartygsstorlek. säkert.

Givet att det saknas riktlinjer för hur säkerhet ska värderas förefaller analysen vara Den samhällsekonomiska analysen av farledsinvesteringen till Gävle hamn genom-

väl genomförd. I en underlagsrapport till kalkylen i Gävle redovisas en ekonomisk fördes inledningsvis av konsulten Lloyds Register Fairplay på uppdrag av Gävle

analys avseende förbättrad säkerhet precis som i kalkylen för Norrköping (Lun- Hamn AB, Länsstyrelsen Gävleborg och Sjöfartsverket. År 2009 gjorde Sjöfartsver-

dqvist 2011). ket en egen uppdaterad bedömning av projektet med hjälp av en konsult, vilket är

den analys som granskas här (Swahn 2009). Åtgärderna i farleden och hamnen ut- Kalkylerna följer de rekommendationer som finns tillgängliga för utsläpp. I kalky-

fördes av Sjöfartsverket och Gävle Hamn AB 2012–2014. len antas dock att större fartyg inte ger någon minskad miljöpåverkan (Swahn 2009).

Detta beror på antagandet att de större containerfartygens skalfördelar, vilka mins- Projektet beräknades generera 1,1 mdkr i samhällsekonomisk nytta. Trots att inve-

kar bränsleförbrukningen och utsläppen per TEU, tas ut av att större containerfarsteringen motiverades av säkerhetsskäl var de två största nyttorna minskade miljö-

tyg byggs för högre hastigheter, vilket ökar bränsleförbrukningen och utsläppen per kostnader för oljetrafiken och sänkta transportkostnader för containertrafiken. In-

TEU. vesteringskostnaden bedömdes i kalkylen till mellan 500 och 618 mnkr. Muddring

beräknades stå för huvuddelen av kostnaderna (Swahn 2009). I det avtal som skrevs Riksrevisionens sammantagna bild är att kalkylen i stort håller acceptabel kvalitet,

mellan Sjöfartsverket och Gävle kommun uppgavs kostnaden uppgå till 271 mnkr men att det också finns frågetecken. Att öka hamnens marknadsandel är inte ett

varav Sjöfartsverket och Trafikverket stod för 185 mnkr och Gävle kommun medfi-

nansierade 86 mnkr (Sjöfartsverket 2011).

NNK beräknades till mellan 0,49 och 0,84 beroende på investeringskostnaden. Pro- 35

TEU är förkortning för twenty-foot Equivalent unit, vilket är ett mått för att räkna containrar på ett jektet bedömdes alltså vara samhällsekonomiskt lönsamt. standardiserat sätt. Antalet TEU ett containerfartyg kan lastas med används ofta som storleksmått.

36 Beräknat med 8,5 ton last per container.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bärande argument i en samhällsekonomisk kalkyl och här saknas analys av alterna- Riksrevisionen ser även brister avseende kalkylens trafikslagsövergripande perspektiva lösningar. Även antagandena om att all trafik 2050 kommer gå med större fartyg tiv. Beslutsunderlagen och kalkylen innehåller inte några analyser om huruvida det är med stor sannolikhet överoptimistiska. kan behövas ytterligare investeringar i omkringliggande infrastruktur för att nytt-

torna ska kunna realiseras, detta trots att Mälarhamnar AB37 poängterat att investe- 4.4.4 Farledsinvesteringen i Mälaren 2016–2019 ringar i vägar och järnvägar är nödvändiga för att nyttorna ska kunna realiseras. Farledsinvesteringen i Mälaren innebär dels fördjupning och breddning av de all- Som exempel kan Hjulstabron nämnas; för att farleden ska kunna nyttjas maximalt männa farlederna till Västerås hamn och Köpings hamn, dels en uppgradering av av större fartyg krävs i dag en annan brolösning vid Hjulsta. I dag finns både Mä-

larprojektet och Hjulstabron med som projekt i nationella planen men som två olika Södertälje sluss och kanal. Målet är att uppnå ökad säkerhet, ökad tillgänglighet och ökad transportkapacitet på Mälaren (Sjöfartsverket 2014). Projektet befinner sig för projekt. Detta betyder att det finns en risk att kostnaderna delas upp på två olika närvarande i ett sent planeringsstadium, med planerad byggstart i slutet av 2016. projekt och att nyttorna därmed räknas två gånger.

De antaganden som görs om transportkostnaderna förefaller rimliga. I kalkylen an- Totalt har Sjöfartsverket tagit fram tre kalkyler för Mälarprojektet. Den första togs fram 2003, den andra 2008 och den senaste 2013 (Swahn 2013). Kalkylen från 2008 tas en strukturutveckling mot allt större fartyg. Förskjutningen från små till stora ingick som beslutsunderlag när beslut fattades att anslå statliga medel till projektet. fartyg antas ske i successivt avtagande takt, för att så småningom helt upphöra. Sjöfartsverket beräknade 2008 kostnaden för att förbättra möjligheterna till en I det här fallet antas omkring 40 procent av godsvolymen i befintlig farled att övereffektiv godstransport med sjöfart på Mälarens hamnar till 1 459 mnkr. Moms och föras till de två segmenten för större fartyg. skattefaktor inräknade uppgår kostnaden i kalkylen till 2 253 mnkr (Swahn 2008). Givet att det saknas riktlinjer för hur säkerhet ska värderas bedömer Riksrevisionen Den samhällsekonomiska kalkylen analyserar sex olika scenarier (känslighetsana- att de beräkningar som görs är rimliga. I kalkylen för Mälarprojektet tillämpas den lyser). Den största nyttan i samtliga scenarier består av minskade transportkostna- s.k. PIANC-metoden (se avsnitt 4.2.4). Resultatet visar att den förbättrade sjösäker-

heten värderas till strax under 50 mnkr per år (Swahn 2013). der. Minskade emissioner samt minskade underhållskostnader för sluss och farled är också stora nyttoposter. NNK varierar mellan -0,46 och 0,63 beroende på trafik- Utsläpp i kalkylen värderas enligt dåvarande ASEK-version och en utbyggnad av farutveckling och val av jämförelsealternativ. I huvudalternativet uppgår NNK till 0,45. leden kommer att medföra minskade utsläpp. Projektet har tilldelats en budget på 1 450 mnkr (2009 års priser). Den största delen Den sammantagna bilden är att denna farledsinvestering, – som är förhållandevis finansieras via anslag i nationella planen (1 058 mnkr). Finansieringen från Läns- omfattande och kostsam, har utretts grundligt och att förberedelserna pågått under styrelsen i Västmanlands län, Västerås stad och Köping kommun uppgår totalt till lång tid. I många avseenden är kalkylen välgjord och i enlighet med de krav som 190 mnkr, och Sjöfartsverket finansierar investeringen med 200 mnkr ställdes enligt dåvarande ASEK-version. Det finns dock frågetecken avseende av- (Sjöfartsverket 2014). Att Sjöfartsverket finansierar en del av investeringen är i det gränsningen av projektet, eftersom de nyttor som beräknas förutsätter ytterligare här fallet ett avsteg från statens princip att investeringar ska finansieras med anslag. investeringar som inte räknas in som en kostnad i kalkylen. Risken är därför stor Riksrevisionens bedömning att samma nyttor kommer att räknas två gånger, dvs. även när det blir aktuellt att

genomföra anslutande projekt. Vidare finns brister vad gäller analys av alternativa Trafikverket tog över den övergripande planeringen av farledsinvesteringar 2010.

lösningar i enlighet med fyrstegsprincipen. I och med detta gäller den s.k. fyrstegsprincipen även för farledsinvesteringar. Planeringen av Mälarprojektet påbörjades redan 2003 men den har pågått lång tid och

4.4.5¶Farledsinvesteringen till Luleå hamn

själva byggnationen startar först 2016. Riksrevisionen bedömer därmed att det borde ha funnits möjlighet att ompröva Mälarprojektet i enlighet med fyrstegsprin- Luleå är en av de hamnar som EU valt ut som strategiskt prioriterad hamn eftersom cipen. Riksrevisionens granskning visar dock att planeringen av Mälarprojektet inte den malm som bryts i regionen skeppas ut från Narvik och Luleå till stålverk runt har kompletterats med analyser som utgår från fyrstegsprincipen. Kalkylen och det om i världen. För att Luleå ska kunna ta emot större fartyg och hålla nere de ökade

transportkostnaderna som kan uppstå till följd av EU:s svaveldirektiv38 har Trafikmaterial som finns att tillgå innehåller inte heller några analyser av huruvida transportefterfrågan kan tillgodoses av andra omkringliggande hamnar. Möjligheteten verket utrett en fördjupning av farleden till Luleå hamn (Trafikverket 2014c). Målet att ta in större fartyg i Mälaren motiveras med att Mälarsjöfarten ska bli mer attraktiv och konkurrenskraftig gentemot andra hamnar och farleder.

37 Mälarhamnar AB är ett hamnbolag som ägs gemensamt av Västerås stad och Köpings kommun.

38 Svaveldirektivet, se tidigare not i avsnitt 2.1.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bärande argument i en samhällsekonomisk kalkyl och här saknas analys av alterna- Riksrevisionen ser även brister avseende kalkylens trafikslagsövergripande perspektiva lösningar. Även antagandena om att all trafik 2050 kommer gå med större fartyg tiv. Beslutsunderlagen och kalkylen innehåller inte några analyser om huruvida det är med stor sannolikhet överoptimistiska. kan behövas ytterligare investeringar i omkringliggande infrastruktur för att nytt-

torna ska kunna realiseras, detta trots att Mälarhamnar AB37 poängterat att investe- 4.4.4 Farledsinvesteringen i Mälaren 2016–2019 ringar i vägar och järnvägar är nödvändiga för att nyttorna ska kunna realiseras. Farledsinvesteringen i Mälaren innebär dels fördjupning och breddning av de all- Som exempel kan Hjulstabron nämnas; för att farleden ska kunna nyttjas maximalt männa farlederna till Västerås hamn och Köpings hamn, dels en uppgradering av av större fartyg krävs i dag en annan brolösning vid Hjulsta. I dag finns både Mä-

larprojektet och Hjulstabron med som projekt i nationella planen men som två olika Södertälje sluss och kanal. Målet är att uppnå ökad säkerhet, ökad tillgänglighet och ökad transportkapacitet på Mälaren (Sjöfartsverket 2014). Projektet befinner sig för projekt. Detta betyder att det finns en risk att kostnaderna delas upp på två olika närvarande i ett sent planeringsstadium, med planerad byggstart i slutet av 2016. projekt och att nyttorna därmed räknas två gånger.

De antaganden som görs om transportkostnaderna förefaller rimliga. I kalkylen an- Totalt har Sjöfartsverket tagit fram tre kalkyler för Mälarprojektet. Den första togs fram 2003, den andra 2008 och den senaste 2013 (Swahn 2013). Kalkylen från 2008 tas en strukturutveckling mot allt större fartyg. Förskjutningen från små till stora ingick som beslutsunderlag när beslut fattades att anslå statliga medel till projektet. fartyg antas ske i successivt avtagande takt, för att så småningom helt upphöra. Sjöfartsverket beräknade 2008 kostnaden för att förbättra möjligheterna till en I det här fallet antas omkring 40 procent av godsvolymen i befintlig farled att övereffektiv godstransport med sjöfart på Mälarens hamnar till 1 459 mnkr. Moms och föras till de två segmenten för större fartyg. skattefaktor inräknade uppgår kostnaden i kalkylen till 2 253 mnkr (Swahn 2008). Givet att det saknas riktlinjer för hur säkerhet ska värderas bedömer Riksrevisionen Den samhällsekonomiska kalkylen analyserar sex olika scenarier (känslighetsana- att de beräkningar som görs är rimliga. I kalkylen för Mälarprojektet tillämpas den lyser). Den största nyttan i samtliga scenarier består av minskade transportkostna- s.k. PIANC-metoden (se avsnitt 4.2.4). Resultatet visar att den förbättrade sjösäker-

heten värderas till strax under 50 mnkr per år (Swahn 2013). der. Minskade emissioner samt minskade underhållskostnader för sluss och farled är också stora nyttoposter. NNK varierar mellan -0,46 och 0,63 beroende på trafik- Utsläpp i kalkylen värderas enligt dåvarande ASEK-version och en utbyggnad av farutveckling och val av jämförelsealternativ. I huvudalternativet uppgår NNK till 0,45. leden kommer att medföra minskade utsläpp. Projektet har tilldelats en budget på 1 450 mnkr (2009 års priser). Den största delen Den sammantagna bilden är att denna farledsinvestering, – som är förhållandevis finansieras via anslag i nationella planen (1 058 mnkr). Finansieringen från Läns- omfattande och kostsam, har utretts grundligt och att förberedelserna pågått under styrelsen i Västmanlands län, Västerås stad och Köping kommun uppgår totalt till lång tid. I många avseenden är kalkylen välgjord och i enlighet med de krav som 190 mnkr, och Sjöfartsverket finansierar investeringen med 200 mnkr ställdes enligt dåvarande ASEK-version. Det finns dock frågetecken avseende av- (Sjöfartsverket 2014). Att Sjöfartsverket finansierar en del av investeringen är i det gränsningen av projektet, eftersom de nyttor som beräknas förutsätter ytterligare här fallet ett avsteg från statens princip att investeringar ska finansieras med anslag. investeringar som inte räknas in som en kostnad i kalkylen. Risken är därför stor Riksrevisionens bedömning att samma nyttor kommer att räknas två gånger, dvs. även när det blir aktuellt att

genomföra anslutande projekt. Vidare finns brister vad gäller analys av alternativa Trafikverket tog över den övergripande planeringen av farledsinvesteringar 2010.

lösningar i enlighet med fyrstegsprincipen. I och med detta gäller den s.k. fyrstegsprincipen även för farledsinvesteringar. Planeringen av Mälarprojektet påbörjades redan 2003 men den har pågått lång tid och

4.4.5¶Farledsinvesteringen till Luleå hamn

själva byggnationen startar först 2016. Riksrevisionen bedömer därmed att det borde ha funnits möjlighet att ompröva Mälarprojektet i enlighet med fyrstegsprin- Luleå är en av de hamnar som EU valt ut som strategiskt prioriterad hamn eftersom cipen. Riksrevisionens granskning visar dock att planeringen av Mälarprojektet inte den malm som bryts i regionen skeppas ut från Narvik och Luleå till stålverk runt har kompletterats med analyser som utgår från fyrstegsprincipen. Kalkylen och det om i världen. För att Luleå ska kunna ta emot större fartyg och hålla nere de ökade

transportkostnaderna som kan uppstå till följd av EU:s svaveldirektiv38 har Trafikmaterial som finns att tillgå innehåller inte heller några analyser av huruvida transportefterfrågan kan tillgodoses av andra omkringliggande hamnar. Möjligheteten verket utrett en fördjupning av farleden till Luleå hamn (Trafikverket 2014c). Målet att ta in större fartyg i Mälaren motiveras med att Mälarsjöfarten ska bli mer attraktiv och konkurrenskraftig gentemot andra hamnar och farleder.

37 Mälarhamnar AB är ett hamnbolag som ägs gemensamt av Västerås stad och Köpings kommun.

38 Svaveldirektivet, se tidigare not i avsnitt 2.1.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

för de utredda åtgärderna är att öka kapaciteten av malmtransporter från Norrbot- för farleden. Här ser Riksrevisionen en risk för att nyttor kommer att räknas dubten, skapa ökad redundans i systemet för malmtransporterna samt kompensera för belt, eftersom kostnaderna delas upp på två projekt i stället för ett. sämre konkurrenskraft för sjöfarten till följd av svaveldirektivet.

Det alternativ som finns till Luleå för utskeppning av gods är Narvik. Narvik har i Denna möjliga investering befinner sig tidigt i planeringsprocessen. En åtgärdsvals- dagsläget inte några begräsningar vad gäller djup eller bredd i farleden. Däremot studie är gjord men investeringen har ännu inte kvalificerats till den nationella anges att det inte är ett alternativ att låta all malm gå via Narvik eftersom det anses transportplanen 2014–2015. Dock finns investeringen med under rubriken ”Utpe- skapa en sårbarhet i transportsystemet.40 Att det finns viss konkurrens mellan hamkade brister” i den nationella transportplanen, och den ska därför utredas vidare. narna anses dessutom skapa incitament för hamnarna att effektivisera. De samhällsekonomiska kostnadsnyttoberäkningar som hittills är gjorda för inve- Den kalkyl som tagits fram för investeringen i Luleå är förenklad, vilket är i linje med steringen i farleden till Luleå finns presenterade i den åtgärdsvalsstudie som tagits riktlinjerna för planeringsprocessen. En utvecklad kalkyl kommer att tas fram om det fram av Trafikverket i samarbete med Sjöfartsverket och Luleå kommun blir aktuellt med en farledsutredning. Riksrevisionen kan därmed inte i dagsläget ut- (Trafikverket 2014c). Kostnadsuppskattningen för åtgärderna i farleden beräknas tala sig om effekter på transportkostnader, säkerhet eller miljö har värderats i enlighet till 990–1650 mnkr.39 med gällande rekommendationer. Beräkningar har genomförts för tre utredningsalternativ. Det alternativ som inne- Den sammantagna bilden är att planeringen av detta projekt så här långt har följt bär att farleden in till hamnen får ett djup på 15 meter i stället för 13,5 meter som i riktlinjerna. Åtgärdsvalsstudien håller god kvalitet. En väsentlig brist är dock, i likhet de andra utredningsalternativen är det som ger högst samhällsekonomisk lönsam- med Mälarprojektet, att projektet förefaller alltför avgränsat, och att det därmed finns het (NNK 1,67). NNK överstiger dock noll i samtliga alternativ. EU:s TEN/CEF-fond en risk för att nyttor räknas två gånger. har bidragit med 50 procent av kostnaden för farledsutredning och utbyggnad av

hamnen. 4.4.6 Nya farledsinvesteringen till Göteborgs hamn

Riksrevisionens bedömning Behovet av ytterligare en farledsfördjupning till Göteborgs hamn har påpekats av

Göteborgs Hamn AB. Behovet har redovisats som en definierad brist i processen inför Riksrevisionen bedömer att planeringsprocessen för investeringen i Luleå i princip

den nationella planen 2014–2025. Trafikverket har därefter, i dialog med Göteborgs följer fyrstegsprincipen. Till skillnad från de andra undersökta fallen innehåller åt-

Hamn AB, initierat en åtgärdsvalsstudie som blev färdig 2015. Den kalkyl som tagits gärdsvalsstudien en undersökning av huruvida andra hamnar skulle kunna vara ak-

fram är förenklad, vilket är i linje med riktlinjerna för planeringsprocessen. tuella för utskeppning av gods. Hamnarna i Murmansk, Kalix, Piteå, Skellefteå, Umeå och Göteborg förkastades dock i ett tidigt skede på grund av att transport av Två utbyggnadsalternativ har undersökts – en investering där djupet utökas till 16,5 malmgods förutsätter en viss bärighet på järnvägen (Trafikverket 2014b). I dagsläget meter och en investering där djupet utökas till 17,5 meter. Båda alternativen innebär är det enbart Malmbanan, som ansluter till Luleå hamn och Narviks hamn, som har ett ökat djup längs dels hela södra kajen av Skandiahamnen, dels hela farleden samt den kapacitet som krävs för att frakta malmgodset. en utvidgning av vändplanen för fartygen. I åtgärdsvalsstudien bedöms åtgärdsalter-

nativet 17,5 meter vara det som är mest lämpligt, trots att åtgärdsalternativet 16,5 me- Det finns brister i hur kalkylen tar hänsyn till det trafikslagsövergripande perspek-

ter ger ett högre NNK (2,2). Argumentet är att man vill framtidssäkra tillgängligheten tivet. För att klara en ökning av gods från gruvindustrin anges i åtgärdsvalsstudien

till s.k. transoceana direktanlöp för svenskt näringsliv. Kostnaden för den föreslagna att även kapacitetshöjande åtgärder behöver genomföras på järnvägen. Bland annat

åtgärden beräknas till 3,9 mdkr. Nyttan beräknas uppgå till 11,3 mdkr. NNK uppgår krävs ytterligare åtgärder på Malmbanan mellan Kiruna och Narvik. Dessa åtgärder

till 1,9 och lönsamheten bedöms alltså som hög (Trafikverket 2015c). beräknas kosta 10–12 mdkr. Kostnaderna för järnvägen belastar dock inte kalkylen

Riksrevisionens bedömning

Riksrevisionen bedömer att åtgärdsvalsstudien inte helt följer fyrstegsprincipen.

En utgångspunkt är nämligen att hamnen ska bibehålla sin marknadsandel i förhål- 39 lande till andra svenska containerhamnar och stärka konkurrenskraften gentemot Alternativ 1 bedöms kosta 990 miljoner kronor och innebär muddring och utmärkning från Farstu-

grunden till hamnen inkl. vändytor för 13,5 m djupgående. I alternativ 2 tillkommer muddring och andra hamnar i Europa. De åtgärdsförslag som presenteras är alltså avgränsade till

utmärkning av Sandgrönleden för 13,5 meter djupgående för vintertrafik och bedöms därmed kosta 1180 miljoner kronor. Alternativ 3 bedöms kosta 1610 miljoner kronor och inkluderar muddring och utmärkning av Norra kvarken för 15 meters djupgående. 40 I händelse av haveri eller tågurspårning på Malmbanan stoppas exempelvis all utskeppning, vilket

skulle påverka produktionen i gruvor, pelletsverk och hela övriga produktionsprocessen.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

för de utredda åtgärderna är att öka kapaciteten av malmtransporter från Norrbot- för farleden. Här ser Riksrevisionen en risk för att nyttor kommer att räknas dubten, skapa ökad redundans i systemet för malmtransporterna samt kompensera för belt, eftersom kostnaderna delas upp på två projekt i stället för ett. sämre konkurrenskraft för sjöfarten till följd av svaveldirektivet.

Det alternativ som finns till Luleå för utskeppning av gods är Narvik. Narvik har i Denna möjliga investering befinner sig tidigt i planeringsprocessen. En åtgärdsvals- dagsläget inte några begräsningar vad gäller djup eller bredd i farleden. Däremot studie är gjord men investeringen har ännu inte kvalificerats till den nationella anges att det inte är ett alternativ att låta all malm gå via Narvik eftersom det anses transportplanen 2014–2015. Dock finns investeringen med under rubriken ”Utpe- skapa en sårbarhet i transportsystemet.40 Att det finns viss konkurrens mellan hamkade brister” i den nationella transportplanen, och den ska därför utredas vidare. narna anses dessutom skapa incitament för hamnarna att effektivisera. De samhällsekonomiska kostnadsnyttoberäkningar som hittills är gjorda för inve- Den kalkyl som tagits fram för investeringen i Luleå är förenklad, vilket är i linje med steringen i farleden till Luleå finns presenterade i den åtgärdsvalsstudie som tagits riktlinjerna för planeringsprocessen. En utvecklad kalkyl kommer att tas fram om det fram av Trafikverket i samarbete med Sjöfartsverket och Luleå kommun blir aktuellt med en farledsutredning. Riksrevisionen kan därmed inte i dagsläget ut- (Trafikverket 2014c). Kostnadsuppskattningen för åtgärderna i farleden beräknas tala sig om effekter på transportkostnader, säkerhet eller miljö har värderats i enlighet till 990–1650 mnkr.39 med gällande rekommendationer. Beräkningar har genomförts för tre utredningsalternativ. Det alternativ som inne- Den sammantagna bilden är att planeringen av detta projekt så här långt har följt bär att farleden in till hamnen får ett djup på 15 meter i stället för 13,5 meter som i riktlinjerna. Åtgärdsvalsstudien håller god kvalitet. En väsentlig brist är dock, i likhet de andra utredningsalternativen är det som ger högst samhällsekonomisk lönsam- med Mälarprojektet, att projektet förefaller alltför avgränsat, och att det därmed finns het (NNK 1,67). NNK överstiger dock noll i samtliga alternativ. EU:s TEN/CEF-fond en risk för att nyttor räknas två gånger. har bidragit med 50 procent av kostnaden för farledsutredning och utbyggnad av

hamnen. 4.4.6 Nya farledsinvesteringen till Göteborgs hamn

Riksrevisionens bedömning Behovet av ytterligare en farledsfördjupning till Göteborgs hamn har påpekats av

Göteborgs Hamn AB. Behovet har redovisats som en definierad brist i processen inför Riksrevisionen bedömer att planeringsprocessen för investeringen i Luleå i princip

den nationella planen 2014–2025. Trafikverket har därefter, i dialog med Göteborgs följer fyrstegsprincipen. Till skillnad från de andra undersökta fallen innehåller åt-

Hamn AB, initierat en åtgärdsvalsstudie som blev färdig 2015. Den kalkyl som tagits gärdsvalsstudien en undersökning av huruvida andra hamnar skulle kunna vara ak-

fram är förenklad, vilket är i linje med riktlinjerna för planeringsprocessen. tuella för utskeppning av gods. Hamnarna i Murmansk, Kalix, Piteå, Skellefteå, Umeå och Göteborg förkastades dock i ett tidigt skede på grund av att transport av Två utbyggnadsalternativ har undersökts – en investering där djupet utökas till 16,5 malmgods förutsätter en viss bärighet på järnvägen (Trafikverket 2014b). I dagsläget meter och en investering där djupet utökas till 17,5 meter. Båda alternativen innebär är det enbart Malmbanan, som ansluter till Luleå hamn och Narviks hamn, som har ett ökat djup längs dels hela södra kajen av Skandiahamnen, dels hela farleden samt den kapacitet som krävs för att frakta malmgodset. en utvidgning av vändplanen för fartygen. I åtgärdsvalsstudien bedöms åtgärdsalter-

nativet 17,5 meter vara det som är mest lämpligt, trots att åtgärdsalternativet 16,5 me- Det finns brister i hur kalkylen tar hänsyn till det trafikslagsövergripande perspek-

ter ger ett högre NNK (2,2). Argumentet är att man vill framtidssäkra tillgängligheten tivet. För att klara en ökning av gods från gruvindustrin anges i åtgärdsvalsstudien

till s.k. transoceana direktanlöp för svenskt näringsliv. Kostnaden för den föreslagna att även kapacitetshöjande åtgärder behöver genomföras på järnvägen. Bland annat

åtgärden beräknas till 3,9 mdkr. Nyttan beräknas uppgå till 11,3 mdkr. NNK uppgår krävs ytterligare åtgärder på Malmbanan mellan Kiruna och Narvik. Dessa åtgärder

till 1,9 och lönsamheten bedöms alltså som hög (Trafikverket 2015c). beräknas kosta 10–12 mdkr. Kostnaderna för järnvägen belastar dock inte kalkylen

Riksrevisionens bedömning

Riksrevisionen bedömer att åtgärdsvalsstudien inte helt följer fyrstegsprincipen.

En utgångspunkt är nämligen att hamnen ska bibehålla sin marknadsandel i förhål- 39 lande till andra svenska containerhamnar och stärka konkurrenskraften gentemot Alternativ 1 bedöms kosta 990 miljoner kronor och innebär muddring och utmärkning från Farstu-

grunden till hamnen inkl. vändytor för 13,5 m djupgående. I alternativ 2 tillkommer muddring och andra hamnar i Europa. De åtgärdsförslag som presenteras är alltså avgränsade till

utmärkning av Sandgrönleden för 13,5 meter djupgående för vintertrafik och bedöms därmed kosta 1180 miljoner kronor. Alternativ 3 bedöms kosta 1610 miljoner kronor och inkluderar muddring och utmärkning av Norra kvarken för 15 meters djupgående. 40 I händelse av haveri eller tågurspårning på Malmbanan stoppas exempelvis all utskeppning, vilket

skulle påverka produktionen i gruvor, pelletsverk och hela övriga produktionsprocessen.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

åtgärder i Göteborgs hamn och farled; exempelvis diskuteras inte huruvida transport- En risk är också ett starkt personberoende, eftersom kompetensen avseende behovet skulle kunna tillgodoses av en annan hamn. Det är möjligt att det inte finns sjöfartskalkyler idag är samlad till några få personer. några alternativ till detta investeringsalternativ, men redovisningen saknar moti- • Kalkylerna är ibland snäva och avgränsade till olika trafikslag (väg, järnväg eller

vering för en sådan bedömning. sjöfart). Tre exempel är nya Göteborgsprojektet, Mälarprojektet och Luleåpro-

Riksrevisionen bedömer att kalkylen är snäv och avgränsad till att enbart hantera jektet. Inte i något av dessa fall görs kalkyler som innefattar hela projektet, dvs. transport av containeriserat gods sjöledes till och från Göteborgs hamn. I dag finns alla de trafikslag som kräver åtgärder för att nyttorna ska realiseras. I stället exempelvis en utbyggnad av hamnbanan med i den nationella planen med planerad finns åtgärderna med som flera olika projekt i den nationella planen. Detta är byggstart 2018. Kostnaderna för hamnbanan finns dock inte med i kalkylen för farle- en brist utifrån kravet på att planering och investeringar ska ske utifrån ett traden eller vice versa. Då utbyggnaden av hamnbanan beräknas till 2–3 mdkr, vilket fikslagsövergripande perspektiv. Sannolikheten är också stor att nyttor räknas motsvarar en lika stor investering som åtgärderna i farleden enligt den nationella dubbelt medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Detta riskerar att leda till

transportplanen 2014–2025. Dessutom är nyttorna i kalkylen för hamnbanan respek- att projekt framstår som mer lönsamma än vad de egentligen är.

tive den nya farleden i princip samma nyttor. Riksrevisionen ser alltså även här en • De nuvarande riktlinjerna för farledsinvesteringar i ASEK för effektsamband,

risk för att nyttorna räknas dubbelt. kalkylmetoder och kalkylvärden är mindre utvecklade för sjöfarten än för väg-

och järnvägstransporter. Det beror på att mer forskning och samhällsekono- Sammanfattningsvis kan sägas att studien i stort motsvarar kraven på en åtgärdsvals-

miska kalkyler har genomförts på väg- och järnvägsområdena, vilket har bidrastudie, men att fyrstegsprincipen inte tillämpats fullt ut.

git till att tydligare praxis har utvecklats för hur kalkylerna ska utföras och vilka Ytterligare en aspekt av det nya Göteborgsprojektet är att det endast är 15 år sedan kalkylvärden som är rimliga.

den senaste investeringen genomfördes. Detta väcker frågor om huruvida den ekono- • Sänkta transportkostnader bedöms påfallande olika. I vissa kalkyler antas att miska livslängden för farledsinvesteringar (60 år enligt rekommendation från ASEK)

stora fartyg kommer att dominera fartygsflottan i framtiden och att trafiken är rimlig. Krav på känslighetsanalyser i ASEK finns idag enbart för prognoser och

med mindre fartyg mer eller mindre kommer att upphöra. I andra kalkyler är vissa kostnader (se 4.2.2). Att ytterligare en investering krävs i Göteborgs hamn och

antagandena betydligt mer nyanserade. Här ser Riksrevisionen ett behov av att farleder efter enbart 15 år tyder på att det borde göras känslighetsanalyser även

tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla kring antaganden om den framtida faravseende ekonomisk livslängd.

tygsflottan, särskilt eftersom sänkta transportkostnader utgör den största nytto-

posten i dessa kalkyler. Riksrevisionen ser även ett behov av att arbeta fram till- 4.5 Sammanfattning av kapitlet förlitliga prognosmodeller på området, framförallt eftersom antalet farledsinve-

steringar antas öka i framtiden. Granskningen visar att kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna successivt har blivit bättre över åren. Detta är naturligt, med tanke på att en central myndighet • Även värderingen av säkerhet hanteras olika i kalkylerna. Detta är i sig inte så

som Trafikverket nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser. Samtidigt be- konstigt med tanke på att det saknas riktlinjer. Det har även framkommit att finner sig analyserna i en utvecklingsfas, och Riksrevisionen kan konstatera att det säkerhetseffekterna är svåra att bedöma och att de i vissa fall är så små att de är finns flera olika brister. försumbara. Trots detta antas ofta i kalkylerna att säkerheten kommer att öka

till följd av den planerade investeringen. Däremot beräknas nyttan från de sä-

• Det saknas verktyg för kalkylering av sjötransportrelaterade åtgärder liknande

kerhetshöjande åtgärderna på olika sätt. De inblandade myndigheterna är

de verktyg som finns för väg (Eva) och järnvägstransporter (Bansek). Många av

medvetna om denna brist, och det bör finnas goda möjligheter att efterhand

beräkningarna för sjöfartskalkyler görs fortfarande för hand och av enskilda

skapa mer enhetliga riktlinjer.

personer med kompetens på området. Trafikverket bedömer dock inte att kva-

• Riksrevisionen ser ett behov av att i ASEK ställa krav på fler typer av känslig-

litéten på de kalkyler som i dag görs för farleder är sämre än för andra trafik-

hetsanalyser för farledsinvesteringar. Granskningen har visat att det finns osä-

slag. Myndigheten anser att varje hamn och farled är specialiserad och att det

41 kerhet dels i prognoser och antaganden, dels i de kalkylverktyg som används.

därmed behöver finnas utrymme för individuellt anpassade kalkyler. Riksre-

Att ytterligare en investering krävs i Göteborgs hamn och farleder efter enbart

visionen instämmer delvis i detta, men samtidigt finns en risk för att avsakna-

15 år tyder dessutom på att det exempelvis borde göras känslighetsanalyser

den av ett standardiserat verktyg försämrar jämförbarhet mellan kalkylerna.

även av ekonomisk livslängd.

41 Intervju Trafikverket 2016-10-11.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

åtgärder i Göteborgs hamn och farled; exempelvis diskuteras inte huruvida transport- En risk är också ett starkt personberoende, eftersom kompetensen avseende behovet skulle kunna tillgodoses av en annan hamn. Det är möjligt att det inte finns sjöfartskalkyler idag är samlad till några få personer. några alternativ till detta investeringsalternativ, men redovisningen saknar moti- • Kalkylerna är ibland snäva och avgränsade till olika trafikslag (väg, järnväg eller

vering för en sådan bedömning. sjöfart). Tre exempel är nya Göteborgsprojektet, Mälarprojektet och Luleåpro-

Riksrevisionen bedömer att kalkylen är snäv och avgränsad till att enbart hantera jektet. Inte i något av dessa fall görs kalkyler som innefattar hela projektet, dvs. transport av containeriserat gods sjöledes till och från Göteborgs hamn. I dag finns alla de trafikslag som kräver åtgärder för att nyttorna ska realiseras. I stället exempelvis en utbyggnad av hamnbanan med i den nationella planen med planerad finns åtgärderna med som flera olika projekt i den nationella planen. Detta är byggstart 2018. Kostnaderna för hamnbanan finns dock inte med i kalkylen för farle- en brist utifrån kravet på att planering och investeringar ska ske utifrån ett traden eller vice versa. Då utbyggnaden av hamnbanan beräknas till 2–3 mdkr, vilket fikslagsövergripande perspektiv. Sannolikheten är också stor att nyttor räknas motsvarar en lika stor investering som åtgärderna i farleden enligt den nationella dubbelt medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Detta riskerar att leda till

transportplanen 2014–2025. Dessutom är nyttorna i kalkylen för hamnbanan respek- att projekt framstår som mer lönsamma än vad de egentligen är.

tive den nya farleden i princip samma nyttor. Riksrevisionen ser alltså även här en • De nuvarande riktlinjerna för farledsinvesteringar i ASEK för effektsamband,

risk för att nyttorna räknas dubbelt. kalkylmetoder och kalkylvärden är mindre utvecklade för sjöfarten än för väg-

och järnvägstransporter. Det beror på att mer forskning och samhällsekono- Sammanfattningsvis kan sägas att studien i stort motsvarar kraven på en åtgärdsvals-

miska kalkyler har genomförts på väg- och järnvägsområdena, vilket har bidrastudie, men att fyrstegsprincipen inte tillämpats fullt ut.

git till att tydligare praxis har utvecklats för hur kalkylerna ska utföras och vilka Ytterligare en aspekt av det nya Göteborgsprojektet är att det endast är 15 år sedan kalkylvärden som är rimliga.

den senaste investeringen genomfördes. Detta väcker frågor om huruvida den ekono- • Sänkta transportkostnader bedöms påfallande olika. I vissa kalkyler antas att miska livslängden för farledsinvesteringar (60 år enligt rekommendation från ASEK)

stora fartyg kommer att dominera fartygsflottan i framtiden och att trafiken är rimlig. Krav på känslighetsanalyser i ASEK finns idag enbart för prognoser och

med mindre fartyg mer eller mindre kommer att upphöra. I andra kalkyler är vissa kostnader (se 4.2.2). Att ytterligare en investering krävs i Göteborgs hamn och

antagandena betydligt mer nyanserade. Här ser Riksrevisionen ett behov av att farleder efter enbart 15 år tyder på att det borde göras känslighetsanalyser även

tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla kring antaganden om den framtida faravseende ekonomisk livslängd.

tygsflottan, särskilt eftersom sänkta transportkostnader utgör den största nytto-

posten i dessa kalkyler. Riksrevisionen ser även ett behov av att arbeta fram till- 4.5 Sammanfattning av kapitlet förlitliga prognosmodeller på området, framförallt eftersom antalet farledsinve-

steringar antas öka i framtiden. Granskningen visar att kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna successivt har blivit bättre över åren. Detta är naturligt, med tanke på att en central myndighet • Även värderingen av säkerhet hanteras olika i kalkylerna. Detta är i sig inte så

som Trafikverket nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser. Samtidigt be- konstigt med tanke på att det saknas riktlinjer. Det har även framkommit att finner sig analyserna i en utvecklingsfas, och Riksrevisionen kan konstatera att det säkerhetseffekterna är svåra att bedöma och att de i vissa fall är så små att de är finns flera olika brister. försumbara. Trots detta antas ofta i kalkylerna att säkerheten kommer att öka

till följd av den planerade investeringen. Däremot beräknas nyttan från de sä-

• Det saknas verktyg för kalkylering av sjötransportrelaterade åtgärder liknande

kerhetshöjande åtgärderna på olika sätt. De inblandade myndigheterna är

de verktyg som finns för väg (Eva) och järnvägstransporter (Bansek). Många av

medvetna om denna brist, och det bör finnas goda möjligheter att efterhand

beräkningarna för sjöfartskalkyler görs fortfarande för hand och av enskilda

skapa mer enhetliga riktlinjer.

personer med kompetens på området. Trafikverket bedömer dock inte att kva-

• Riksrevisionen ser ett behov av att i ASEK ställa krav på fler typer av känslig-

litéten på de kalkyler som i dag görs för farleder är sämre än för andra trafik-

hetsanalyser för farledsinvesteringar. Granskningen har visat att det finns osä-

slag. Myndigheten anser att varje hamn och farled är specialiserad och att det

41 kerhet dels i prognoser och antaganden, dels i de kalkylverktyg som används.

därmed behöver finnas utrymme för individuellt anpassade kalkyler. Riksre-

Att ytterligare en investering krävs i Göteborgs hamn och farleder efter enbart

visionen instämmer delvis i detta, men samtidigt finns en risk för att avsakna-

15 år tyder dessutom på att det exempelvis borde göras känslighetsanalyser

den av ett standardiserat verktyg försämrar jämförbarhet mellan kalkylerna.

även av ekonomisk livslängd.

41 Intervju Trafikverket 2016-10-11.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bör vara utgångspunkten för prioritering av objekt, oberoende av om det förekommer

5 Investeringsbesluten

medfinansiering eller inte. Medfinansieringen ska dock vara frivillig och som huvud-

regel bör initiativet komma från den medfinansierande parten. Förskottering av me-

Beslut om investeringar i farleder ska utgå från samhällsekonomisk effektivitet. del för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska vara Men utöver samhällsekonomisk lönsamhet påverkas investeringsbesluten i prakti- möjlig. Medfinansiering bör främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande ken även andra faktorer. I detta kapitel besvaras delfråga 3, alltså om underlagen till grundutföranden som finansieras av statliga anslag. Medfinansiering av grundutom samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverkar på de investeringar i farleder föranden ska motiveras tydligt.

som beslutas.

I remisshanteringen av nämnda proposition 2012/13:25 var det många remissin-

stanser som kommenterade frågan om medfinansiering, och bl.a. många kommu- 5.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden ner och landsting vara positiva till möjligheten. Även t.ex. Tillväxtverket ansåg att

medfinansiering kan vara värdeskapande. Andra remissinstanser var däremot Som tidigare nämnts är en central utgångspunkt att bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet ska påverka de investeringar som också genomförs. När det negativa och pekade på risken att ”någon köper sig före i kön”. Till dessa hörde bl.a.

Statskontoret, Trafikanalys och Transportstyrelsen. Trafikanalys pekade samtidigt gäller beslut om att genomföra investeringar har riksdagen och regeringen under

på att risken minskar med transparenta underlag i planeringsprocessen. Sveriges senare tagit ställning i flera principiella frågor, vilka redovisas nedan.

Kommuner och Landsting (SKL) framhöll att värdet med medfinansiering är en

Regeringen fattar besluten om att investeringar ska genomföras ökad möjlighet att påverka utformningen av investeringen.

En grundläggande princip i nuvarande planeringssystem är att regeringen fattar

42 Den samlade bedömningen i propositionen var att medfinansiering ska ses som beslut om vilka investeringar som slutligen ska genomföras. Besluten fattas på

något i grunden positivt, eftersom nyttor bedöms med utgångspunkt från samförslag av Trafikverket. Regeringen får årligen förslag på projekt som ska starta

hällets samlade betalningsvilja anses medfinansiering indikera samhällsekonomisk inom 1–3 år (s.k. genomförandeprogram), samt förslag på projekt som planeras att

nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Samtidigt framhölls starta inom 4–6 år (s.k. planeringsprogram). För att regeringen bättre ska kunna ta

att medfinansiering inte ska innebära avsteg från de mål som gäller för transportställning till Trafikverkets förslag remitteras dessa till Trafikanalys, som främst ska

politiken, och att det är angeläget att säkerställa att medfinansiering varken är eller granska samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsun-

uppfattas vara ett sätt att ”köpa sig före i kön”. derlag.

I propositionen redovisas ett antal typfall där medfinansiering kan ses som positivt.

Samhällsekonomisk nytta är en viktig utgångspunkt

Kännetecknande för typfallen är att medfinansiären betalar för en standard utöver De beslut som tas om att investeringar ska genomföras ska ske med utgångspunkt

den som Trafikverket bedömer som rimlig, utan att de grundläggande prioriteringfrån resultatet av de samhällsekonomiska bedömningarna. Att den politiska proces- 45

arna ändras. sen i slutändan kan leda till att prioriteringar även genomförs på andra grunder än rent samhällsekonomiska är en del av systemet och den demokratiska processen. Förarbetena ger alltså en tydlig vägledning om hur riksdagen och regeringen ser på Totalt sett ska dock bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt på- medfinansiering. I en annan del av propositionen, där den ekonomiska ramen för

verka vilka investeringar som faktiskt genomförs. Dessutom innebär principen om investeringar i transportinfrastruktur för perioden 2014–2025 sätts, redovisas dock

en uppgift som kan uppfattas stå i motsats till vad som ovan sägs.46 Under rubriken trafikslagsövergripande planering att farledsinvesteringar inte systematiskt gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag.43 ”4.2 Åtgärder som omfattas av den ekonomiska ramen för utveckling av transportsyste-

met” framgår att medlen får användas för ”investeringar i statliga järnvägar och

Medfinansiering är frivillig

vägar, trimningsåtgärder och statlig medfinansiering till vissa regionala kollektiv- Riksdagen och regeringen har uttalat att medfinansiering av statlig transportinfra- trafikanläggningar m.m., medfinansiering till stora och strategiska åtgärder i hamstruktur från kommuner, landsting och företag kan vara ett bra sätt att åstadkomma

effektiva transportlösningar.44 Här framhålls samtidigt att de transportpolitiska målen

42 Prop. 2011/12:118, s. 73, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. 43 Prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 45 Prop. 2012/13:25, sid 47-57, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 44 Prop. 2012/13:25, s. 47, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 46 Prop. 2012/13:25, sid 31.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bör vara utgångspunkten för prioritering av objekt, oberoende av om det förekommer

5 Investeringsbesluten

medfinansiering eller inte. Medfinansieringen ska dock vara frivillig och som huvud-

regel bör initiativet komma från den medfinansierande parten. Förskottering av me-

Beslut om investeringar i farleder ska utgå från samhällsekonomisk effektivitet. del för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska vara Men utöver samhällsekonomisk lönsamhet påverkas investeringsbesluten i prakti- möjlig. Medfinansiering bör främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande ken även andra faktorer. I detta kapitel besvaras delfråga 3, alltså om underlagen till grundutföranden som finansieras av statliga anslag. Medfinansiering av grundutom samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverkar på de investeringar i farleder föranden ska motiveras tydligt.

som beslutas.

I remisshanteringen av nämnda proposition 2012/13:25 var det många remissin-

stanser som kommenterade frågan om medfinansiering, och bl.a. många kommu- 5.1 Riksdagens och regeringens ställningstaganden ner och landsting vara positiva till möjligheten. Även t.ex. Tillväxtverket ansåg att

medfinansiering kan vara värdeskapande. Andra remissinstanser var däremot Som tidigare nämnts är en central utgångspunkt att bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet ska påverka de investeringar som också genomförs. När det negativa och pekade på risken att ”någon köper sig före i kön”. Till dessa hörde bl.a.

Statskontoret, Trafikanalys och Transportstyrelsen. Trafikanalys pekade samtidigt gäller beslut om att genomföra investeringar har riksdagen och regeringen under

på att risken minskar med transparenta underlag i planeringsprocessen. Sveriges senare tagit ställning i flera principiella frågor, vilka redovisas nedan.

Kommuner och Landsting (SKL) framhöll att värdet med medfinansiering är en

Regeringen fattar besluten om att investeringar ska genomföras ökad möjlighet att påverka utformningen av investeringen.

En grundläggande princip i nuvarande planeringssystem är att regeringen fattar

42 Den samlade bedömningen i propositionen var att medfinansiering ska ses som beslut om vilka investeringar som slutligen ska genomföras. Besluten fattas på

något i grunden positivt, eftersom nyttor bedöms med utgångspunkt från samförslag av Trafikverket. Regeringen får årligen förslag på projekt som ska starta

hällets samlade betalningsvilja anses medfinansiering indikera samhällsekonomisk inom 1–3 år (s.k. genomförandeprogram), samt förslag på projekt som planeras att

nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Samtidigt framhölls starta inom 4–6 år (s.k. planeringsprogram). För att regeringen bättre ska kunna ta

att medfinansiering inte ska innebära avsteg från de mål som gäller för transportställning till Trafikverkets förslag remitteras dessa till Trafikanalys, som främst ska

politiken, och att det är angeläget att säkerställa att medfinansiering varken är eller granska samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsun-

uppfattas vara ett sätt att ”köpa sig före i kön”. derlag.

I propositionen redovisas ett antal typfall där medfinansiering kan ses som positivt.

Samhällsekonomisk nytta är en viktig utgångspunkt

Kännetecknande för typfallen är att medfinansiären betalar för en standard utöver De beslut som tas om att investeringar ska genomföras ska ske med utgångspunkt

den som Trafikverket bedömer som rimlig, utan att de grundläggande prioriteringfrån resultatet av de samhällsekonomiska bedömningarna. Att den politiska proces- 45

arna ändras. sen i slutändan kan leda till att prioriteringar även genomförs på andra grunder än rent samhällsekonomiska är en del av systemet och den demokratiska processen. Förarbetena ger alltså en tydlig vägledning om hur riksdagen och regeringen ser på Totalt sett ska dock bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt på- medfinansiering. I en annan del av propositionen, där den ekonomiska ramen för

verka vilka investeringar som faktiskt genomförs. Dessutom innebär principen om investeringar i transportinfrastruktur för perioden 2014–2025 sätts, redovisas dock

en uppgift som kan uppfattas stå i motsats till vad som ovan sägs.46 Under rubriken trafikslagsövergripande planering att farledsinvesteringar inte systematiskt gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag.43 ”4.2 Åtgärder som omfattas av den ekonomiska ramen för utveckling av transportsyste-

met” framgår att medlen får användas för ”investeringar i statliga järnvägar och

Medfinansiering är frivillig

vägar, trimningsåtgärder och statlig medfinansiering till vissa regionala kollektiv- Riksdagen och regeringen har uttalat att medfinansiering av statlig transportinfra- trafikanläggningar m.m., medfinansiering till stora och strategiska åtgärder i hamstruktur från kommuner, landsting och företag kan vara ett bra sätt att åstadkomma

effektiva transportlösningar.44 Här framhålls samtidigt att de transportpolitiska målen

42 Prop. 2011/12:118, s. 73, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. 43 Prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 45 Prop. 2012/13:25, sid 47-57, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 44 Prop. 2012/13:25, s. 47, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 46 Prop. 2012/13:25, sid 31.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

nar, farleder och slussar samt räntor och amorteringar för investeringar som finan- Avgifter av detta slag är ovanliga i Sverige, men har använts för att finansiera t.ex. sieras med lån”. Denna text skulle kunna tolkas som att investeringar i farleder för- Svinesundsbron och Öresundsbron. Regeringen anser däremot inte att de farledsutsätter medfinansiering. avgifter som Sjöfartsverket tar ut tillhör denna kategori, eftersom investeringar i

farleder ska anslagsfinansieras på samma sätt som investeringar i övriga trafikslag I de kontakter Riksrevisionen haft med Sjöfartsverket har framkommit att det också

(se avsnitt 2.3.2). är så som Sjöfartsverket tolkat denna fråga.

Det framgår dock av avsnittet under rubriken ”5.2.1 Medfinansiering genom bidrag

5.2¶Kunskapsläget

från kommuner, landsting och företag” (sidorna 4757) att sådan medfinansiering kan ske men är frivillig och inte ska ses som ett krav för att en investering ska genom- Eftersom modellen med trafikslagsövergripande planering är relativt ny, och få farföras. Det är enligt Riksrevisionen denna del av förarbetena, inte texten rörande den ledsinvesteringar hittills har genomförts enligt denna modell, är det naturligt att det ekonomiska ramen som är den viktiga för att tolka riksdagens och regeringens in- inte gjorts särskilt många studier om effektiviteten i genomförandet. Det finns en tentioner vad gäller med finansiering. studie av KTH som belyser frågan om i vilken grad samhällsekonomisk lönsamhet

spelar roll för infrastrukturbeslut. Studien är avgränsad till väginvesteringar, men Noterbart är att i texten rörande den ekonomiska planen benämns den statliga in- har ändå slutsatser av mer generellt intresse. Det finns även undersökningar som vesteringsinsatsen som medfinansiering. I övriga delar av propositionen är det belyser den s.k. medfinansieringsgradens betydelse för effektiviteten, samt trafikavandra finansiärer, exempelvis kommuner och privata aktörer, som benämns med-

gifternas inverkan på konkurrensneutraliteten mellan trafikslag. Ingen utvärdering finansiärer och svarar för medfinansiering.

har dock hittills haft fokus på den fråga som Riksrevisionen ställer, dvs. om bedöm- I oktober 2016 presenterade regeringen en ny infrastrukturproposition.47 Till skill- ningen av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverkar vilka investeringar i farnad från 2012 års proposition innehåller den inte några motsägelser rörande med- leder som också i slutändan genomförs. finansiering. Här tydliggörs att det är statens ansvar att via anslag finansiera investeringsåtgärder fram till hamnområdesgränsen. Det bör enligt regeringen även 5.2.1 Hur den samhällsekonomiska bedömningen påverkar investefortsättningsvis finnas möjlighet till medfinansiering från andra aktörer i farledsin- ringsbesluten

vesteringar, på samma sätt som kan ske inom andra trafikslag. Det ska dock inte Frågan om hur starkt sambandet är mellan samhällsekonomisk lönsamhet i de envara något krav. skilda projekt och de investeringar som verkligen genomförs har undersökts av Eli-

asson m.fl. (2015). I deras rapport redovisades en undersökning av i vilken grad

Synen på avgiftsfinansiering av investeringar

samhällsekonomisk lönsamhet påverkade valet av investeringsprojekt i Sverige och Det finns en diskussion om konkurrensneutralitet mellan trafikslag vad gäller av-

Norge. Lönsamheten mättes som nettonuvärdeskvoten (NNK). Undersökningen i giftssättning, och den diskussionen påverkar även frågan om effektiviteten i trans-

Sverige gällde den näst senaste planeringsperioden 2010–2021. Undersökningen portinvesteringar.

gällde enbart vägprojekt, men resultatet är intressant även för beslut inom andra När det gäller brukaravgifter för att finansiera investeringar redovisas en principiell trafikslag. syn i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.48 Här

Resultatet av studien var att den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten tydligt framhålls att denna typ av brukaravgifter förutsätter en alternativ finansieringskälla,

påverkade infrastrukturbesluten i Sverige. Det gällde Trafikverkets prioriteringar, företrädesvis lån i Riksgäldskontoret. Därmed ställs också särskilda krav i enlighet

49 medan samhällsekonomisk lönsamhet inte påverkade de förändringar som därefter med budgetlagen. Det innebär bl.a. att sådan finansiering ska godkännas av riks-

gjordes av den politiska nivån. Totalt pekade regeringen ut investeringar för dagen och beslutas av regeringen. Vidare krävs konsekvensbeskrivningar.

70 mdkr, vilket genererade 77 mdkr i kalkylerade nyttor. Hade regeringen i stället

valt de investeringar som skulle ha gett högst kalkylerad nytta per krona hade

samma budget kunnat generera 119 mdkr i nyttor, alltså 42 mdkr mer.

Studien visade också att i Norge påverkades beslutsfattandet inte alls av bedömning-

arna av samhällsekonomisk lönsamhet. 47 Prop. 2016/17:21, sid 72-73 Investering i framtiden - innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och

hållbar utveckling. 48 Prop. 2012/13:25, sid. 57-61, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 49 7 kap. i Budgetlagen (2011:203).

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

nar, farleder och slussar samt räntor och amorteringar för investeringar som finan- Avgifter av detta slag är ovanliga i Sverige, men har använts för att finansiera t.ex. sieras med lån”. Denna text skulle kunna tolkas som att investeringar i farleder för- Svinesundsbron och Öresundsbron. Regeringen anser däremot inte att de farledsutsätter medfinansiering. avgifter som Sjöfartsverket tar ut tillhör denna kategori, eftersom investeringar i

farleder ska anslagsfinansieras på samma sätt som investeringar i övriga trafikslag I de kontakter Riksrevisionen haft med Sjöfartsverket har framkommit att det också

(se avsnitt 2.3.2). är så som Sjöfartsverket tolkat denna fråga.

Det framgår dock av avsnittet under rubriken ”5.2.1 Medfinansiering genom bidrag

5.2¶Kunskapsläget

från kommuner, landsting och företag” (sidorna 4757) att sådan medfinansiering kan ske men är frivillig och inte ska ses som ett krav för att en investering ska genom- Eftersom modellen med trafikslagsövergripande planering är relativt ny, och få farföras. Det är enligt Riksrevisionen denna del av förarbetena, inte texten rörande den ledsinvesteringar hittills har genomförts enligt denna modell, är det naturligt att det ekonomiska ramen som är den viktiga för att tolka riksdagens och regeringens in- inte gjorts särskilt många studier om effektiviteten i genomförandet. Det finns en tentioner vad gäller med finansiering. studie av KTH som belyser frågan om i vilken grad samhällsekonomisk lönsamhet

spelar roll för infrastrukturbeslut. Studien är avgränsad till väginvesteringar, men Noterbart är att i texten rörande den ekonomiska planen benämns den statliga in- har ändå slutsatser av mer generellt intresse. Det finns även undersökningar som vesteringsinsatsen som medfinansiering. I övriga delar av propositionen är det belyser den s.k. medfinansieringsgradens betydelse för effektiviteten, samt trafikavandra finansiärer, exempelvis kommuner och privata aktörer, som benämns med-

gifternas inverkan på konkurrensneutraliteten mellan trafikslag. Ingen utvärdering finansiärer och svarar för medfinansiering.

har dock hittills haft fokus på den fråga som Riksrevisionen ställer, dvs. om bedöm- I oktober 2016 presenterade regeringen en ny infrastrukturproposition.47 Till skill- ningen av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverkar vilka investeringar i farnad från 2012 års proposition innehåller den inte några motsägelser rörande med- leder som också i slutändan genomförs. finansiering. Här tydliggörs att det är statens ansvar att via anslag finansiera investeringsåtgärder fram till hamnområdesgränsen. Det bör enligt regeringen även 5.2.1 Hur den samhällsekonomiska bedömningen påverkar investefortsättningsvis finnas möjlighet till medfinansiering från andra aktörer i farledsin- ringsbesluten

vesteringar, på samma sätt som kan ske inom andra trafikslag. Det ska dock inte Frågan om hur starkt sambandet är mellan samhällsekonomisk lönsamhet i de envara något krav. skilda projekt och de investeringar som verkligen genomförs har undersökts av Eli-

asson m.fl. (2015). I deras rapport redovisades en undersökning av i vilken grad

Synen på avgiftsfinansiering av investeringar

samhällsekonomisk lönsamhet påverkade valet av investeringsprojekt i Sverige och Det finns en diskussion om konkurrensneutralitet mellan trafikslag vad gäller av-

Norge. Lönsamheten mättes som nettonuvärdeskvoten (NNK). Undersökningen i giftssättning, och den diskussionen påverkar även frågan om effektiviteten i trans-

Sverige gällde den näst senaste planeringsperioden 2010–2021. Undersökningen portinvesteringar.

gällde enbart vägprojekt, men resultatet är intressant även för beslut inom andra När det gäller brukaravgifter för att finansiera investeringar redovisas en principiell trafikslag. syn i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.48 Här

Resultatet av studien var att den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten tydligt framhålls att denna typ av brukaravgifter förutsätter en alternativ finansieringskälla,

påverkade infrastrukturbesluten i Sverige. Det gällde Trafikverkets prioriteringar, företrädesvis lån i Riksgäldskontoret. Därmed ställs också särskilda krav i enlighet

49 medan samhällsekonomisk lönsamhet inte påverkade de förändringar som därefter med budgetlagen. Det innebär bl.a. att sådan finansiering ska godkännas av riks-

gjordes av den politiska nivån. Totalt pekade regeringen ut investeringar för dagen och beslutas av regeringen. Vidare krävs konsekvensbeskrivningar.

70 mdkr, vilket genererade 77 mdkr i kalkylerade nyttor. Hade regeringen i stället

valt de investeringar som skulle ha gett högst kalkylerad nytta per krona hade

samma budget kunnat generera 119 mdkr i nyttor, alltså 42 mdkr mer.

Studien visade också att i Norge påverkades beslutsfattandet inte alls av bedömning-

arna av samhällsekonomisk lönsamhet. 47 Prop. 2016/17:21, sid 72-73 Investering i framtiden - innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och

hållbar utveckling. 48 Prop. 2012/13:25, sid. 57-61, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 49 7 kap. i Budgetlagen (2011:203).

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

5.2.2 Medfinansieringsfrågan transporter av bulkgods på längre sträckor, medan lastbilar, flygfrakt och järnväg på

samma sätt har särskilda nischade fördelar som gör att konkurrensen mellan tra- Graden av medfinansiering från andra aktörer än staten skulle kunna påverka sta-

fikslagen begränsas. En stor andel av sjöfrakten bedömdes därför vara fredad från tens beslutsfattande om investeringar. En investering med lägre bedömd samhälls-

konkurrens från andra transportsätt. Denna bedömning överensstämmer också ekonomisk lönsamhet skulle i slutändan kunna prioriteras före sådana med högre

med vad Trafikanalys kom fram till i det s.k. godsuppdraget från regeringen (Trafilönsamhet, givet att en lösning med hög medfinansiering har förhandlats fram i det

kanalys 2016b). förstnämnda fallet.

I en tidigare granskningsrapport från Riksrevisionen har detta lyfts fram som ett 5.2.4 Internaliseringsgraden

problem (Riksrevisionen 2011). Granskningen visade att satsningen på medfinan-

En grundläggande fråga är om de olika trafikslagen täcker de externa kostnader som siering lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur hade ökat, men att sta-

drabbar tredje part, exempelvis utsläpp och buller. Detta mäts med den s.k. internaten samtidigt hade förväntat sig att denna ökning skulle ha varit större än det fak-

liseringsgraden, vilken beräknas som kvoten mellan avgiftsuttaget och den totala tiskt blev. Vidare framgår av rapporten att både regeringen och de båda dåvarande

genomsnittliga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om kvoten är lägre än trafikverken i underlagsdokument tydligt angett att medfinansiering skulle kunna

1 kan det ur effektivitetssynpunkt finnas skäl att höja avgifter eller skatter, och det påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. Detta fick då till följd att

omvända gäller för värden som överstiger 1. Att internaliseringsgraden är så lika mindre lönsamma projekt med stor medfinansieringsgrad konkurrerade ut mer

som möjlig anses grundläggande för konkurrensneutralitet mellan olika trafikslag. lönsamma åtgärder med låg medfinansieringsgrad.

Trafikanalys har ett uppdrag att analysera transportsektorns samhällsekonomiska Statskontorets tidigare nämnda myndighetanalys (Statskontoret 2013) visar att det

kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag. I en rapport 2016 visades att godsi viss mån råder delade meningar mellan regeringen och Sjöfartsverket om vilka

transporter med fartyg är nära att täcka sina totala samhällsekonomiska marginaldelar av Sjöfartsverkets verksamhet som bör finansieras med anslag respektive

kostnader. Internaliseringsgraden för fartyg är i genomsnitt högre än exempelvis täckas med avgifter från sjöfarten och med hur mycket. Detta förklarar enligt Stats-

för järnväg och godstransporter på vägar, men lägre än för flygtrafik (Trafikanalys kontoret tidigare avgiftsutveckling och att Sjöfartsverket vid tidpunkten hade finan-

2016a). siella problem. Statskontoret föreslog därför att regeringen skulle fastslå tydligare

principer och/eller preciseringar för Sjöfartsverkets anslagstilldelning, än vad som I sin avgiftsstrategi menar Sjöfartsverket att kostnadsbelastningen för transportkö-

hittills varit fallet. Med hänsyn till de olika uppfattningar som regeringen och Sjö- parna är på väg mot en konkurrensneutral situation. Dels i och med att avgifter

fartsverket syntes ha om gränsdragningen mellan avgifts- och anslagsfinansierad också tas ut för transporter på väg och järnväg, dels eftersom investeringar i farleder

verksamhet, fanns också enligt Statskontoret skäl för regeringen att tydligare kom- har börjat finansieras via anslag (Statskontoret, 2013). Sjöfartsverket nämner också

municera vad vinstmålet innebär. att regeringens inriktning är att de s.k. externa effekterna ska internaliseras fullt ut.

I avgiftsstrategin framhålls att verkets roll är att agera så att ändringar i kostnadsbe-

5.2.3 Avgiftssättningens betydelse lastning och internaliseringstakt inte medför försämrade konkurrensvillkor för sjö-

farten. Som tidigare nämnts tar Sjöfartsverket ut farledsavgifter, och indirekt skulle avgif-

terna kunna påverka prioriteringen mellan olika investeringar. Om avgiftssätt- Sammanfattningsvis finns många analyser av olika internaliseringsgrader och hur

ningen skiljer sig påtagligt åt mellan olika trafikslag kan det förväntas påverka skillnader påverkar konkurrensneutraliteten mellan olika trafikslag. Det saknas

efterfrågan på transporter och därmed rubba konkurrensneutraliteten mellan tra- dock direkt kunskap om huruvida dessa skillnader också påverkar investeringsbe-

fikslagen. sluten.

Enligt en underlagsrapport till Trafikverkets s.k. kapacitetsutredning finns konkur-

5.2.5¶Trafikanalys uppföljning av målen

rens mellan trafikslagen, men den är inte så stor (Trafikverket 2012). Varje trans-

portslag såsom väg, järnväg, flyg och båt har sina komparativa fördelar och konkur- Trafikanalys har ett utpekat ansvar att löpande följa upp de transportpolitiska målen

rerar bara i viss utsträckning om frakt. Trafikverkets uppfattning är att möjlighet- (se exempelvis Trafikanalys 2015a). Funktionsmålet och hänsynsmålet har brutits

erna för transportköpare att byta fraktsätt ofta överskattas, eftersom en stor del av ner till ett ganska stort antal preciseringar av måluppfyllelse, och varje precisering

godstransporterna är låsta till ett visst fraktsätt beroende på typ av gods, geografi, undersöks relativt ingående. Vissa preciseringar är av absolut karaktär, medan

avstånd och befintlig infrastruktur. Sjöfarten anses ha en stor fördel när det gäller andra är mer relativa och visar tendenserna under det senaste året.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

5.2.2 Medfinansieringsfrågan transporter av bulkgods på längre sträckor, medan lastbilar, flygfrakt och järnväg på

samma sätt har särskilda nischade fördelar som gör att konkurrensen mellan tra- Graden av medfinansiering från andra aktörer än staten skulle kunna påverka sta-

fikslagen begränsas. En stor andel av sjöfrakten bedömdes därför vara fredad från tens beslutsfattande om investeringar. En investering med lägre bedömd samhälls-

konkurrens från andra transportsätt. Denna bedömning överensstämmer också ekonomisk lönsamhet skulle i slutändan kunna prioriteras före sådana med högre

med vad Trafikanalys kom fram till i det s.k. godsuppdraget från regeringen (Trafilönsamhet, givet att en lösning med hög medfinansiering har förhandlats fram i det

kanalys 2016b). förstnämnda fallet.

I en tidigare granskningsrapport från Riksrevisionen har detta lyfts fram som ett 5.2.4 Internaliseringsgraden

problem (Riksrevisionen 2011). Granskningen visade att satsningen på medfinan-

En grundläggande fråga är om de olika trafikslagen täcker de externa kostnader som siering lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur hade ökat, men att sta-

drabbar tredje part, exempelvis utsläpp och buller. Detta mäts med den s.k. internaten samtidigt hade förväntat sig att denna ökning skulle ha varit större än det fak-

liseringsgraden, vilken beräknas som kvoten mellan avgiftsuttaget och den totala tiskt blev. Vidare framgår av rapporten att både regeringen och de båda dåvarande

genomsnittliga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om kvoten är lägre än trafikverken i underlagsdokument tydligt angett att medfinansiering skulle kunna

1 kan det ur effektivitetssynpunkt finnas skäl att höja avgifter eller skatter, och det påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. Detta fick då till följd att

omvända gäller för värden som överstiger 1. Att internaliseringsgraden är så lika mindre lönsamma projekt med stor medfinansieringsgrad konkurrerade ut mer

som möjlig anses grundläggande för konkurrensneutralitet mellan olika trafikslag. lönsamma åtgärder med låg medfinansieringsgrad.

Trafikanalys har ett uppdrag att analysera transportsektorns samhällsekonomiska Statskontorets tidigare nämnda myndighetanalys (Statskontoret 2013) visar att det

kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag. I en rapport 2016 visades att godsi viss mån råder delade meningar mellan regeringen och Sjöfartsverket om vilka

transporter med fartyg är nära att täcka sina totala samhällsekonomiska marginaldelar av Sjöfartsverkets verksamhet som bör finansieras med anslag respektive

kostnader. Internaliseringsgraden för fartyg är i genomsnitt högre än exempelvis täckas med avgifter från sjöfarten och med hur mycket. Detta förklarar enligt Stats-

för järnväg och godstransporter på vägar, men lägre än för flygtrafik (Trafikanalys kontoret tidigare avgiftsutveckling och att Sjöfartsverket vid tidpunkten hade finan-

2016a). siella problem. Statskontoret föreslog därför att regeringen skulle fastslå tydligare

principer och/eller preciseringar för Sjöfartsverkets anslagstilldelning, än vad som I sin avgiftsstrategi menar Sjöfartsverket att kostnadsbelastningen för transportkö-

hittills varit fallet. Med hänsyn till de olika uppfattningar som regeringen och Sjö- parna är på väg mot en konkurrensneutral situation. Dels i och med att avgifter

fartsverket syntes ha om gränsdragningen mellan avgifts- och anslagsfinansierad också tas ut för transporter på väg och järnväg, dels eftersom investeringar i farleder

verksamhet, fanns också enligt Statskontoret skäl för regeringen att tydligare kom- har börjat finansieras via anslag (Statskontoret, 2013). Sjöfartsverket nämner också

municera vad vinstmålet innebär. att regeringens inriktning är att de s.k. externa effekterna ska internaliseras fullt ut.

I avgiftsstrategin framhålls att verkets roll är att agera så att ändringar i kostnadsbe-

5.2.3 Avgiftssättningens betydelse lastning och internaliseringstakt inte medför försämrade konkurrensvillkor för sjö-

farten. Som tidigare nämnts tar Sjöfartsverket ut farledsavgifter, och indirekt skulle avgif-

terna kunna påverka prioriteringen mellan olika investeringar. Om avgiftssätt- Sammanfattningsvis finns många analyser av olika internaliseringsgrader och hur

ningen skiljer sig påtagligt åt mellan olika trafikslag kan det förväntas påverka skillnader påverkar konkurrensneutraliteten mellan olika trafikslag. Det saknas

efterfrågan på transporter och därmed rubba konkurrensneutraliteten mellan tra- dock direkt kunskap om huruvida dessa skillnader också påverkar investeringsbe-

fikslagen. sluten.

Enligt en underlagsrapport till Trafikverkets s.k. kapacitetsutredning finns konkur-

5.2.5¶Trafikanalys uppföljning av målen

rens mellan trafikslagen, men den är inte så stor (Trafikverket 2012). Varje trans-

portslag såsom väg, järnväg, flyg och båt har sina komparativa fördelar och konkur- Trafikanalys har ett utpekat ansvar att löpande följa upp de transportpolitiska målen

rerar bara i viss utsträckning om frakt. Trafikverkets uppfattning är att möjlighet- (se exempelvis Trafikanalys 2015a). Funktionsmålet och hänsynsmålet har brutits

erna för transportköpare att byta fraktsätt ofta överskattas, eftersom en stor del av ner till ett ganska stort antal preciseringar av måluppfyllelse, och varje precisering

godstransporterna är låsta till ett visst fraktsätt beroende på typ av gods, geografi, undersöks relativt ingående. Vissa preciseringar är av absolut karaktär, medan

avstånd och befintlig infrastruktur. Sjöfarten anses ha en stor fördel när det gäller andra är mer relativa och visar tendenserna under det senaste året.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Det övergripande kravet om att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv trans- Tabell 2 Nytta, kostnad och nettonuvärdeskvot (NNK) för projekt som hittills inte gått vidare

till nationell transportplan. Tabellen visar de nyttor och kostnader i det huvudsakliga scenaportförsörjning bör enligt Trafikanalys i första hand tolkas genom de två delmålen

riet. Värdena anges i prisnivån för respektive projekts startår. och dess preciseringar. Samtidigt görs en närmare analys av det särskilda kravet på

effektivitet. Analysen riktas främst in på frågan om s.k. internaliseringsgrad inom Projekt som ännu inte finns i nationell plan Nytta, Kostnad, NNK de olika trafikslagen, dvs. i vilken grad transportörerna bär sina egna kostnader. mnkr mnkr Däremot gör Trafikanalys i detta sammanhang ingen värdering av kvaliteten på de

Luleå 2014 (scenario 3, 60 år) 8 095 3 032 1,67 samhällsekonomiska analyser som används som underlag inför investeringsbeslut.

Göteborg 2015 (scenario 2, 60 år) 11 300 3 900 1,9

5.3¶Riksrevisionens iakttagelser

Hargshamn (huvudanalys, 60 år) 311 197 0,58

I detta avsnitt redovisas Riksrevisionens iakttagelser rörande frågan om huruvida Horstensleden (huvudanalys, 40 år) 832 113 6,3 bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat de faktiska investeringsbesluten. Källa: Respektive projekts ÅVS.

I tabell 2 redovisas de projekt där samhällsekonomiska kalkyler genomförts, men

5.3.1 Påverkar bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet inve-

där projekten hittills inte kvalificerat sig till den nationella planen. Antalet exempel

steringarna i farleder? är för få för att några generella slutsatser ska kunna dras, men även detta begrän-

En central utgångspunkt är att samhällsekonomisk lönsamhet tydligt ska påverka sade material antyder att bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet hittills vilka investeringar som också genomförs. Analysen försvåras av att det hittills finns inte haft någon tydlig påverkan på beslutsfattandet. få farledsprojekt som är genomförda eller beslutade enligt den nya planeringsmo-

I tre av de fyra fallen i tabell 2 finns rimliga förklaringar till detta. Luleå är ett projekt dellen. En mer kvantitativ analys liknande den som genomfördes av Eliasson m.fl.

som fortfarande är ganska nytt och NNK-beräkningen är från 2014. Luleåprojektet rörande väginvesteringar (se avsnitt 5.2.1) är därför inte möjlig. Ett annat sätt att

har nu gått in i planeringsprocessen och har hittills inte ifrågasatts på allvar. Mycket undersöka frågan är att sammanställda de projekt som genomförts eller beslutats,

talar för att detta projekt kommer att kvalificera sig till nästa nationella plan 2018och jämföra dessa med projekt där samhällsekonomiska analyser gjorts utan att

2029. Projektet Göteborg 2015 är ett än nyare projekt. Att Hargshamn för närvaprojekten kvalificerat sig för den nationella transportplanen.

rande ses som ett nedprioriterat projekt kan hänga samman med att den närbelägna Tabell 1 Nytta, kostnad och nettonuvärdeskvot (NNK) för projekt som genomförts eller gått Dannemoragruvan inte öppnades. vidare till nationell transportplan. Tabellen visar de nyttor och kostnader i det huvudsakliga scenariet. Värdena anges i prisnivån för respektive projekts startår. I denna analys återstår Horstensleden, där stötesten var medfinansieringskravet.

Riksrevisionens iakttagelser i denna fråga redovisas under separat rubrik 5.2.2 nedan.

Som framgår av riksdagens och regeringens ställningstaganden (se avsnitt 5.1) kan Källor: VBB VIAK 1999, Hesse 2006, Swahn 2009, Swahn 2013.

infrastrukturprojekt medfinansieras från exempelvis kommuner, men det är inget I tabell 1 redovisas de projekt som hittills genomförts eller beslutats och kvalificerat krav. Huvudregeln är dessutom att initiativ till medfinansiering ska komma från

sig till den nationella transportplanen. Projekten har genomgående bedömts vara den medfinansierande parten.

samhällsekonomiskt lönsamma. Samtidigt framgår av analyserna i kapitel 4 att sär-

Likväl har det, efter att propositionen 2012/13:25 godkänts av riksdagen, funnits en skilt kalkylen i Göteborgsprojektet har brister som kan ha lett till för höga NNK-

överenskommelse mellan Trafikverket och Sjöfartsverket om att sjöfartsrelaterade värden.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Det övergripande kravet om att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv trans- Tabell 2 Nytta, kostnad och nettonuvärdeskvot (NNK) för projekt som hittills inte gått vidare

till nationell transportplan. Tabellen visar de nyttor och kostnader i det huvudsakliga scenaportförsörjning bör enligt Trafikanalys i första hand tolkas genom de två delmålen

riet. Värdena anges i prisnivån för respektive projekts startår. och dess preciseringar. Samtidigt görs en närmare analys av det särskilda kravet på

effektivitet. Analysen riktas främst in på frågan om s.k. internaliseringsgrad inom Projekt som ännu inte finns i nationell plan Nytta, Kostnad, NNK

de olika trafikslagen, dvs. i vilken grad transportörerna bär sina egna kostnader. mnkr mnkr

Däremot gör Trafikanalys i detta sammanhang ingen värdering av kvaliteten på de

Luleå 2014 (scenario 3, 60 år) 8 095 3 032 1,67 samhällsekonomiska analyser som används som underlag inför investeringsbeslut.

Göteborg 2015 (scenario 2, 60 år) 11 300 3 900 1,9

5.3¶Riksrevisionens iakttagelser

Hargshamn (huvudanalys, 60 år) 311 197 0,58

I detta avsnitt redovisas Riksrevisionens iakttagelser rörande frågan om huruvida Horstensleden (huvudanalys, 40 år) 832 113 6,3

bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat de faktiska in-

vesteringsbesluten. Källa: Respektive projekts ÅVS.

I tabell 2 redovisas de projekt där samhällsekonomiska kalkyler genomförts, men

5.3.1 Påverkar bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet inve-

där projekten hittills inte kvalificerat sig till den nationella planen. Antalet exempel

steringarna i farleder? är för få för att några generella slutsatser ska kunna dras, men även detta begrän-

En central utgångspunkt är att samhällsekonomisk lönsamhet tydligt ska påverka sade material antyder att bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet hittills

vilka investeringar som också genomförs. Analysen försvåras av att det hittills finns inte haft någon tydlig påverkan på beslutsfattandet.

få farledsprojekt som är genomförda eller beslutade enligt den nya planeringsmo-

I tre av de fyra fallen i tabell 2 finns rimliga förklaringar till detta. Luleå är ett projekt dellen. En mer kvantitativ analys liknande den som genomfördes av Eliasson m.fl.

som fortfarande är ganska nytt och NNK-beräkningen är från 2014. Luleåprojektet rörande väginvesteringar (se avsnitt 5.2.1) är därför inte möjlig. Ett annat sätt att

har nu gått in i planeringsprocessen och har hittills inte ifrågasatts på allvar. Mycket undersöka frågan är att sammanställda de projekt som genomförts eller beslutats,

talar för att detta projekt kommer att kvalificera sig till nästa nationella plan 2018och jämföra dessa med projekt där samhällsekonomiska analyser gjorts utan att

2029. Projektet Göteborg 2015 är ett än nyare projekt. Att Hargshamn för närvaprojekten kvalificerat sig för den nationella transportplanen.

rande ses som ett nedprioriterat projekt kan hänga samman med att den närbelägna Tabell 1 Nytta, kostnad och nettonuvärdeskvot (NNK) för projekt som genomförts eller gått Dannemoragruvan inte öppnades. vidare till nationell transportplan. Tabellen visar de nyttor och kostnader i det huvudsakliga

Som framgår av riksdagens och regeringens ställningstaganden (se avsnitt 5.1) kan Källor: VBB VIAK 1999, Hesse 2006, Swahn 2009, Swahn 2013.

infrastrukturprojekt medfinansieras från exempelvis kommuner, men det är inget I tabell 1 redovisas de projekt som hittills genomförts eller beslutats och kvalificerat krav. Huvudregeln är dessutom att initiativ till medfinansiering ska komma från

sig till den nationella transportplanen. Projekten har genomgående bedömts vara den medfinansierande parten.

samhällsekonomiskt lönsamma. Samtidigt framgår av analyserna i kapitel 4 att sär-

Likväl har det, efter att propositionen 2012/13:25 godkänts av riksdagen, funnits en skilt kalkylen i Göteborgsprojektet har brister som kan ha lett till för höga NNK-

överenskommelse mellan Trafikverket och Sjöfartsverket om att sjöfartsrelaterade värden.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

investeringar ska vara medfinansierade. Detta framgår tydligast i Trafikverkets för- är låg. Alla tycks också hålla med om att det sakta men säkert pågår en utveckling

slag till nationell plan för transportsystemet (Trafikverket 2014b, sid 73): där skillnaden mellan trafikslagen blir allt mindre beträffande avgiftsnivåer och in-

ternaliseringsgrad. Det går enligt Riksrevisionen inte att utesluta att det finns åt-

”Inom ramen för det samlade trafikslagsövergripande ansvar Trafikverket har för

minstone en indirekt effekt på de faktiska investeringsbesluten av avgiftsnivåer eller

den långsiktiga planeringen av de fyra trafikslagen, har Trafikverket och Sjöfarts-

internaliseringsgrader, men denna bedöms i så fall vara marginell. Oavsett kan sä-

verket gemensamt formulerat en grundläggande princip rörande finansiering av

gas att den nu etablerade principen om att statliga satsningar i investeringar ska

sjöfartsåtgärder i den nationella planen. I planen ska det för investeringar i farleder

finansieras med anslagsmedel rimligen kommer bidra till att ytterligare minska

och slussar finnas en delfinansieringskälla, statsanslaget ska alltså utgöra mindre

denna eventuella påverkan.

än 100 procent av den totala finansieringen”

Detta står enligt Riksrevisionen i strid med den princip som riksdagen och rege-

5.4¶Sammanfattning av kapitlet

ringen formulerade i propositionen. Detta var också den reella orsaken till att Hors-

• Enligt riksdagen och regeringen ska bedömningen av samhällsekonomisk tensprojektet inte kom med i den nationella planen 20142025, trots att detta projekt är det samhällsekonomiskt mest lönsamma av alla projekt som bedömts. lönsamhet vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras, men

det ska inte vara den enda avgörande faktorn. Den studie av väginvesteringar Principen att det alltid ska finnas medfinansiering i farledsprojekt gäller inte för som genomförts av bl.a. forskare på KTH indikerar att den bedömda sam-

vägar och järnvägar. För att trafikslagsövergripande planering ska få genomslag be-

hällsekonomiska lönsamheten påverkar investeringsbesluten, i varje fall när höver enligt Riksrevisionen villkoren för medfinansiering likställas mellan olika

selektionsprocessen görs på tjänstemannanivå. Om samma förhållande transportslag.

också gäller farleder är enligt Riksrevisionen ännu för tidigt att säga. De

En ytterligare en aspekt som påverkat investeringsbeslut är att staten ska finansiera flesta av de investeringsalternativ som bedömts vara samhällsekonomiskt

säkerhetshöjande insatser medan exempelvis kommuner ska finansiera kapacitets- lönsamma har också genomförts. Å andra sidan tycks de projekt som ännu

höjande insatser. Detta är ytterligare en implicit princip som tycks skapa låsningar. inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen ha bedömts vara unge-

Vid intervjuerna har inte någon aktör kunnat redovisa ett skäl till denna fördelnings- fär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Eftersom antalet farledsinveste-

modell, och dessutom är det svårt att kostnadsmässigt göra denna åtskillnad i kal- ringar hittills är alltför få för att möjliggöra en bedömning, finns det enligt

kylen. Modellen framstår därför inte som effektiv. Riksrevisionen anledning att följa upp denna fråga efterhand.

• Avsaknad av medfinansiering kan bidra till att den samhällsekonomiska lön- Ett farledsprojekt kan även omfatta en sträckning in i ett hamnområde som ägs av

samhetens påverkan på investeringsbesluten minskar. Exemplet Hortensleen kommun eller ett företag. Med en trafikslagsövergripande utgångspunkt är det

den visar detta tydligt. Den outtalade principen att farledsprojekt utan medfieffektivt att se ett sådant projekt som ett, inte som två projekt. Enligt Riksrevisionen

nansiärer inte ska genomföras står enligt Riksrevisionen långt från riksdabör då huvudprincipen vara att hamnägaren står för alla kostnader som inträffar i

gens och regeringens utgångspunkt angående medfinansiering av statlig hamnområdet, medan staten står för kostnaden i den allmänna farleden, där Sjö-

transportinfrastruktur. Enligt riksdag och regering kan medfinansiering vara fartsverket har ett förvaltningsansvar. Härutöver kan det också vara möjligt för ham-

ett bra sätt att åstadkomma effektiva transportlösningar, men det ska inte nägaren att bidra med medfinansiering i det statliga åtagandet, men det bör då ske

vara ett krav. Detta tydliggörs ytterligare i den nya infrastrukturpropositionen i enlighet med de riktlinjer som riksdagen och regeringen formulerat (se avsnitt 5.1).

som offentliggjordes i oktober 2016.

5.3.3 Frågan om avgiftssättning och internaliseringsgrad • Det finns en viss risk för att avgiftssättningen och skilda internaliseringsgra-

der mellan trafikslag kan påverka effektiviteten i investeringsbesluten nega- Inom ramen för granskningen har också frågan ställts om huruvida avgiftsnivåer

tivt. Någon påvisbar effekt har dock inte Riksrevisionen funnit och genomoch internaliseringsgrad, åtminstone indirekt, kan påverka bedömningarna av sam-

förda intervjuer ger inte heller klarhet i denna fråga. Riksrevisionens försikhällsekonomisk lönsamhet. Riksrevisionen har inte genomfört några egna beräk-

tiga bedömning är att eventuell påverkan i så fall är marginell. ningar i denna fråga, men som komplement har Riksrevisionen intervjuat repre-

sentanter för de olika aktörerna.

Ingen av dessa hävdar att det finns någon påtaglig direkt effekt, och alla håller med

om att de olika trafikslagen är ”nischade” på så sätt att utbytesbarheten mellan dem

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

investeringar ska vara medfinansierade. Detta framgår tydligast i Trafikverkets för- är låg. Alla tycks också hålla med om att det sakta men säkert pågår en utveckling

slag till nationell plan för transportsystemet (Trafikverket 2014b, sid 73): där skillnaden mellan trafikslagen blir allt mindre beträffande avgiftsnivåer och in-

ternaliseringsgrad. Det går enligt Riksrevisionen inte att utesluta att det finns åt-

”Inom ramen för det samlade trafikslagsövergripande ansvar Trafikverket har för

minstone en indirekt effekt på de faktiska investeringsbesluten av avgiftsnivåer eller

den långsiktiga planeringen av de fyra trafikslagen, har Trafikverket och Sjöfarts-

internaliseringsgrader, men denna bedöms i så fall vara marginell. Oavsett kan sä-

verket gemensamt formulerat en grundläggande princip rörande finansiering av

gas att den nu etablerade principen om att statliga satsningar i investeringar ska

sjöfartsåtgärder i den nationella planen. I planen ska det för investeringar i farleder

finansieras med anslagsmedel rimligen kommer bidra till att ytterligare minska

och slussar finnas en delfinansieringskälla, statsanslaget ska alltså utgöra mindre

denna eventuella påverkan.

än 100 procent av den totala finansieringen”

Detta står enligt Riksrevisionen i strid med den princip som riksdagen och rege-

5.4¶Sammanfattning av kapitlet

ringen formulerade i propositionen. Detta var också den reella orsaken till att Hors-

• Enligt riksdagen och regeringen ska bedömningen av samhällsekonomisk tensprojektet inte kom med i den nationella planen 20142025, trots att detta projekt är det samhällsekonomiskt mest lönsamma av alla projekt som bedömts. lönsamhet vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras, men

det ska inte vara den enda avgörande faktorn. Den studie av väginvesteringar Principen att det alltid ska finnas medfinansiering i farledsprojekt gäller inte för som genomförts av bl.a. forskare på KTH indikerar att den bedömda sam-

vägar och järnvägar. För att trafikslagsövergripande planering ska få genomslag be-

hällsekonomiska lönsamheten påverkar investeringsbesluten, i varje fall när höver enligt Riksrevisionen villkoren för medfinansiering likställas mellan olika

selektionsprocessen görs på tjänstemannanivå. Om samma förhållande transportslag.

också gäller farleder är enligt Riksrevisionen ännu för tidigt att säga. De

En ytterligare en aspekt som påverkat investeringsbeslut är att staten ska finansiera flesta av de investeringsalternativ som bedömts vara samhällsekonomiskt

säkerhetshöjande insatser medan exempelvis kommuner ska finansiera kapacitets- lönsamma har också genomförts. Å andra sidan tycks de projekt som ännu

höjande insatser. Detta är ytterligare en implicit princip som tycks skapa låsningar. inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen ha bedömts vara unge-

Vid intervjuerna har inte någon aktör kunnat redovisa ett skäl till denna fördelnings- fär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Eftersom antalet farledsinveste-

modell, och dessutom är det svårt att kostnadsmässigt göra denna åtskillnad i kal- ringar hittills är alltför få för att möjliggöra en bedömning, finns det enligt

kylen. Modellen framstår därför inte som effektiv. Riksrevisionen anledning att följa upp denna fråga efterhand.

• Avsaknad av medfinansiering kan bidra till att den samhällsekonomiska lön- Ett farledsprojekt kan även omfatta en sträckning in i ett hamnområde som ägs av

samhetens påverkan på investeringsbesluten minskar. Exemplet Hortensleen kommun eller ett företag. Med en trafikslagsövergripande utgångspunkt är det

den visar detta tydligt. Den outtalade principen att farledsprojekt utan medfieffektivt att se ett sådant projekt som ett, inte som två projekt. Enligt Riksrevisionen

nansiärer inte ska genomföras står enligt Riksrevisionen långt från riksdabör då huvudprincipen vara att hamnägaren står för alla kostnader som inträffar i

gens och regeringens utgångspunkt angående medfinansiering av statlig hamnområdet, medan staten står för kostnaden i den allmänna farleden, där Sjö-

transportinfrastruktur. Enligt riksdag och regering kan medfinansiering vara fartsverket har ett förvaltningsansvar. Härutöver kan det också vara möjligt för ham-

ett bra sätt att åstadkomma effektiva transportlösningar, men det ska inte nägaren att bidra med medfinansiering i det statliga åtagandet, men det bör då ske

vara ett krav. Detta tydliggörs ytterligare i den nya infrastrukturpropositionen i enlighet med de riktlinjer som riksdagen och regeringen formulerat (se avsnitt 5.1).

som offentliggjordes i oktober 2016.

5.3.3 Frågan om avgiftssättning och internaliseringsgrad • Det finns en viss risk för att avgiftssättningen och skilda internaliseringsgra-

der mellan trafikslag kan påverka effektiviteten i investeringsbesluten nega- Inom ramen för granskningen har också frågan ställts om huruvida avgiftsnivåer

tivt. Någon påvisbar effekt har dock inte Riksrevisionen funnit och genomoch internaliseringsgrad, åtminstone indirekt, kan påverka bedömningarna av sam-

förda intervjuer ger inte heller klarhet i denna fråga. Riksrevisionens försikhällsekonomisk lönsamhet. Riksrevisionen har inte genomfört några egna beräk-

tiga bedömning är att eventuell påverkan i så fall är marginell. ningar i denna fråga, men som komplement har Riksrevisionen intervjuat repre-

sentanter för de olika aktörerna.

Ingen av dessa hävdar att det finns någon påtaglig direkt effekt, och alla håller med

om att de olika trafikslagen är ”nischade” på så sätt att utbytesbarheten mellan dem

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Swahn H, 2009. Samhällsekonomisk bedömning av en utbyggnad av farleden till Gävle Referenslista hamn. Norrköping, Sjöfartsverket.

Swahn H, 2013. Samhällsekonomiska bedömning av Mälarprojektet i anslutning till Litteratur MKB. Norrköping, Sjöfartsverket.

Rodrigue, J-P., Slack, B. och Notteboom, T. 2013. The geography of transport systems.

Transportstyrelsen, 2012. Rekommendationer avseende utformning av farleder. Third edition published by Routhledge, New York.

(Transportstyrelsen, TSS 2012-2722).

Trafikanalys, 2013. Kvalitetsgranskning av Trafikverkets förslag till nationell plan för

Artiklar

transportsystemet 2014-2015. (Trafikanalys, rapport 2013:11). Eliasson J, Börjesson M, Odeck J och Welde M 2015. 'Does benefit/cost-efficiency in-

fluence transport investment decisions? Journal of Transport Economics and Policy, Trafikanalys, 2014a. Internationella godstransportflöden i Sverige och omvärlden (Trafi-

Vol. 49, Nr 3, sid. 377–396. kanalys rapport 2014:18).

Trafikanalys, 2014b. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader (Trafikanalys,

Utredningar

rapport 2014:4). ASEK, 2016. Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn:

Trafikanalys, 2015a. Uppföljning av de transportpolitiska målen (Trafikanalys rapport ASEK 6.0, Kapitel 4 Kalkylmodeller för samhällsekonomisk analys (CBA) – struktur och

2015:7). innehåll. Borlänge, Trafikverket.

Trafikanalys, 2015b. Granskning av Trafikverkets byggstartförslag 2015 (Trafikanalys Europeiska revisionsrätten, 2016. Sjötransporten inom EU: på stormigt hav – till stora

rapport 2015:10). delar oändamålsenliga och ohållbara investeringar (ECA-rapport 2016:23).

Trafikanalys, 2015c. Trafikverkets arbete med modeller för samhällsekonomiska analyser Hesse E, 2006. Sjöfartsverkets bedömning av samhällsekonomiska aspekter på en even-

2014 (Trafikanalys rapport 2015:01). tuelle utbyggnad av farleden till Norrköpings hamn. Norrköping, Sjöfartsverket.

Trafikanalys, 2016a. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader (Trafikanalys Lundqvist M, 2006. Ekonomisk olycksvärdering av olika farledsalternativ till Norrkö-

rapport 2016:6) pings hamn. Norrköping, Sjöfartsverket.

Trafikanalys 2016b. Godstransporter i Sverige - en nulägesanalys (Trafikanalys rapport Lundqvist M, 2011. Insegling Gävle – Riskvärdering av olyckor. Norrköping, Sjöfarts-

2016:7). verket.

Trafikverket, 2014a. Samlade planeringsunderlag – transportsystemets funktionalitet Malmqvist G och Aldén B, 2013. Sulphur Regulation in the Baltic Sea: scenarios for

(Trafikverket rapport 2014:080). the Midnordic region: threats and opportunities. Sundsvall, Sundsvall kommun och

North East Cargo Link II projekt. Trafikverket, 2014b. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014-2025 (Trafik-

verket, underlagsrapport). Riksrevisionen, 2011. Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR-rapport 2011:28).

Trafikverket, 2014c. Kapacitetsutvidgning för råvarutransporter till och från Norrbotten Sjöfartsverket, 2012. Utvärdering av genomförda sjöfartsprojekt 2000 –2012. Norrkö-

via Luleå hamn - åtgärdsvalsstudie 2014-09-01. (Trafikverket rapport). ping, Sjöfartsverket.

Trafikverket, 2015a. Prognos för godstransporter 2030. (Trafikverket rapport SOU 2007:58. Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsyste-

2015:051). met. Huvudbetänkande.

Trafikverket, 2015b. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025 Under- Statskontoret, 2013. Myndighetsanalys av Sjöfartsverket 2013 (Statskontoret rapport

lagsrapport – redovisning av år 1–3 och av år 4 –6 (Trafikverket, TRV 2012/38626). 2013:1).

Trafikverket, 2015c Kapacitetshöjning av farled och hamn - Göteborg. (Trafikverket Statskontoret, 2015. På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen.

rapport). (Statskontoret rapport 2015:14).

VBB VIAK, 1999. Samhällsekonomisk analys av investering i farlederna till Göteborgs Swahn H, 2008. Översyn av den samhällsekonomiska bedömningen av en utbyggnad av

hamn. Södertälje kanal och sluss samt Mälarfarleden. Norrköping, Sjöfartsverket.

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Swahn H, 2009. Samhällsekonomisk bedömning av en utbyggnad av farleden till Gävle Referenslista hamn. Norrköping, Sjöfartsverket.

Swahn H, 2013. Samhällsekonomiska bedömning av Mälarprojektet i anslutning till Litteratur MKB. Norrköping, Sjöfartsverket.

Rodrigue, J-P., Slack, B. och Notteboom, T. 2013. The geography of transport systems.

Transportstyrelsen, 2012. Rekommendationer avseende utformning av farleder. Third edition published by Routhledge, New York.

(Transportstyrelsen, TSS 2012-2722).

Trafikanalys, 2013. Kvalitetsgranskning av Trafikverkets förslag till nationell plan för

Artiklar

transportsystemet 2014-2015. (Trafikanalys, rapport 2013:11). Eliasson J, Börjesson M, Odeck J och Welde M 2015. 'Does benefit/cost-efficiency in-

fluence transport investment decisions? Journal of Transport Economics and Policy, Trafikanalys, 2014a. Internationella godstransportflöden i Sverige och omvärlden (Trafi-

Vol. 49, Nr 3, sid. 377–396. kanalys rapport 2014:18).

Trafikanalys, 2014b. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader (Trafikanalys,

Utredningar

rapport 2014:4). ASEK, 2016. Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn:

Trafikanalys, 2015a. Uppföljning av de transportpolitiska målen (Trafikanalys rapport ASEK 6.0, Kapitel 4 Kalkylmodeller för samhällsekonomisk analys (CBA) – struktur och

2015:7). innehåll. Borlänge, Trafikverket.

Trafikanalys, 2015b. Granskning av Trafikverkets byggstartförslag 2015 (Trafikanalys Europeiska revisionsrätten, 2016. Sjötransporten inom EU: på stormigt hav – till stora

rapport 2015:10). delar oändamålsenliga och ohållbara investeringar (ECA-rapport 2016:23).

Trafikanalys, 2015c. Trafikverkets arbete med modeller för samhällsekonomiska analyser Hesse E, 2006. Sjöfartsverkets bedömning av samhällsekonomiska aspekter på en even-

2014 (Trafikanalys rapport 2015:01). tuelle utbyggnad av farleden till Norrköpings hamn. Norrköping, Sjöfartsverket.

Trafikanalys, 2016a. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader (Trafikanalys Lundqvist M, 2006. Ekonomisk olycksvärdering av olika farledsalternativ till Norrkö-

rapport 2016:6) pings hamn. Norrköping, Sjöfartsverket.

Trafikanalys 2016b. Godstransporter i Sverige - en nulägesanalys (Trafikanalys rapport Lundqvist M, 2011. Insegling Gävle – Riskvärdering av olyckor. Norrköping, Sjöfarts-

2016:7). verket.

Trafikverket, 2014a. Samlade planeringsunderlag – transportsystemets funktionalitet Malmqvist G och Aldén B, 2013. Sulphur Regulation in the Baltic Sea: scenarios for

(Trafikverket rapport 2014:080). the Midnordic region: threats and opportunities. Sundsvall, Sundsvall kommun och

North East Cargo Link II projekt. Trafikverket, 2014b. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014-2025 (Trafik-

verket, underlagsrapport). Riksrevisionen, 2011. Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR-rapport 2011:28).

Trafikverket, 2014c. Kapacitetsutvidgning för råvarutransporter till och från Norrbotten Sjöfartsverket, 2012. Utvärdering av genomförda sjöfartsprojekt 2000 –2012. Norrkö-

via Luleå hamn - åtgärdsvalsstudie 2014-09-01. (Trafikverket rapport). ping, Sjöfartsverket.

Trafikverket, 2015a. Prognos för godstransporter 2030. (Trafikverket rapport SOU 2007:58. Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsyste-

2015:051). met. Huvudbetänkande.

Trafikverket, 2015b. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025 Under- Statskontoret, 2013. Myndighetsanalys av Sjöfartsverket 2013 (Statskontoret rapport

lagsrapport – redovisning av år 1–3 och av år 4 –6 (Trafikverket, TRV 2012/38626). 2013:1).

Trafikverket, 2015c Kapacitetshöjning av farled och hamn - Göteborg. (Trafikverket Statskontoret, 2015. På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen.

rapport). (Statskontoret rapport 2015:14).

VBB VIAK, 1999. Samhällsekonomisk analys av investering i farlederna till Göteborgs Swahn H, 2008. Översyn av den samhällsekonomiska bedömningen av en utbyggnad av

hamn. Södertälje kanal och sluss samt Mälarfarleden. Norrköping, Sjöfartsverket.

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R

VTI, 2013. Godstransporter och samhällsekonomiska kalkyler. Stockholm: Statens vägoch transportforskningsinstitut (VTI notat 3-2013). VTI, 2015. Samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt (VTI-rapport 846). VTI, 2016 En granskning av samhällsekonomiska kalkyler för farledsinvesteringar (VTIrapport 909).

Dokument

Sjöfartsverket, 2011. Avtal avseende genomförande av uppgradering och finansiering av farled Gävle hamn. Norrköping: Sjöfartsverket. (Dnr 0401-0-02274). Sjöfartsverket och Trafikverket, 2012. Överenskommelse om samverkansmodell för identifiering och beredning av sjöfartsrelaterade infrastrukturprojekt (Sjöfartsverkets diarienummer 15-03637, Trafikverkets diarienummer TRV 2012/44719). Sjöfartsverket, 2014. Mälarprojektet – Projektplan. Norrköping: Sjöfartsverket.

Riksdagstryck

Regeringens proposition Investering i framtiden - innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21, ännu ej riksdagsbehandlad) Riksdagens beslut med anledning av propositionen Om trafikpolitiken inför 1990talet (prop 1987/88:50, bet. 1987/88TU20, rskr. 1987/88:297). Riksdagens beslut med anledning av propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Riksdagens beslut med anledning av propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145). Riksdagens beslut med anledning av propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Riksdagens beslut med anledning av propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). Riksdagens beslut med anledning av propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, bet. 2012713:TU2, rskr. 2012/13:119). Betänkande 1994/95:FöU4.

58 R I K S R E V I S I O N E N

rygg 58 sidor

Bilaga

S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R

statliga investeringar i allmänna farleder en granskningsrapport från riksrevisionen

VTI, 2013. Godstransporter och samhällsekonomiska kalkyler. Stockholm: Statens vägoch transportforskningsinstitut (VTI notat 3-2013).

VTI, 2015. Samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt (VTI-rapport 846). Beslut om statliga investeringar i allmänna farleder för sjöfarten tas fram inom

VTI, 2016 En granskning av samhällsekonomiska kalkyler för farledsinvesteringar (VTI- ramen för en trafikslagsövergripande planering. Den bärande idén är att de mest

rapport 909). samhällsekonomiskt lönsamma investeringsprojekten som ska genomföras, oavsett trafikslag. Flest investeringar sker i vägar och järnvägar, men farleder har blivit Dokument viktigare i takt med att nya och större fartyg byggs som kräver mer utrymme. Syftet

Sjöfartsverket, 2011. Avtal avseende genomförande av uppgradering och finansiering av med granskningen har varit att undersöka om investeringsalternativ i farleder pröfarled Gävle hamn. Norrköping: Sjöfartsverket. (Dnr 0401-0-02274).

vas på ett likvärdigt sätt jämfört med övriga trafikslag.

Sjöfartsverket och Trafikverket, 2012. Överenskommelse om samverkansmodell för identifiering och beredning av sjöfartsrelaterade infrastrukturprojekt (Sjöfartsverkets di- Granskningen visar att den nuvarande planeringsprocessen, som infördes 2013, är

arienummer 15-03637, Trafikverkets diarienummer TRV 2012/44719). mer sammanhållen än den tidigare och även mer konkurrensneutral mellan tra- Sjöfartsverket, 2014. Mälarprojektet – Projektplan. Norrköping: Sjöfartsverket. fikslagen. Riksrevisionen konstaterar dock att det bör finnas tydligare motiveringar till varför vissa projekt genomförs och andra inte. En annan brist är att investe- Riksdagstryck ringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. Alla nyttor i projektet räknas med,

Regeringens proposition Investering i framtiden - innovativa lösningar för stärkt kon- men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska reakurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21, ännu ej riksdagsbehandlad)

liseras. De investeringskostnader som inte räknas in förs i stället till andra separata Riksdagens beslut med anledning av propositionen Om trafikpolitiken inför 1990- projekt. Därmed riskerar nyttor att räknas dubbelt, och projekten framstår då som

talet (prop 1987/88:50, bet. 1987/88TU20, rskr. 1987/88:297). mer samhällsekonomiskt lönsamma än vad de i realiteten är. Riksdagens beslut med anledning av propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308).

ISSN 1652-6597

Riksdagens beslut med anledning av propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt ISBN 978-91-7086-424-7

(prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145).

Beställning: www.riksrevisionen.se

Riksdagens beslut med anledning av propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Riksdagens beslut med anledning av propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). Statliga investeringar

Riksdagens beslut med anledning av propositionen Investeringar för ett starkt och

i allmänna farleder

hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, bet. 2012713:TU2, rskr. 2012/13:119). Betänkande 1994/95:FöU4.

rir 2016:30

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

58 R I K S R E V I S I O N E N

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 mars 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Fridolin, Wikström, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet A Johansson

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder