Betänkande rörande det s. k. Genèveprotokollet angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR
1925:17
UTRIKESDEPARTEMENTET
BETÄNKANDE RÖRANDE DET S. K.
GENÉVEPROTOKOLLET ANGÅENDE AVGÖRANDE P Å FREDLIG VÄG AV INTERNATIONELLA TVISTER AVGIVET AV
TILLKALLADE
SAKKUNNIGE
S T O C K H O L M 1 9
2 5
Statens offentliga utredningar 1925 K r o n o l o g i s k
Utredning av vissa frågor rörande privatliiroverken. Norstedt. 173 s. 2 pat.-tab. E. Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden. 31. Den svenska tvättmedelsindnstrien med särskild hänsyn till förhållandena före världskriget. Av Hj. Heimbiirger. Marcns. 108 s. F i . Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden. 29. Den svenska skoindustrien med särskild hänsyn till förhållandena före världskriget. Av W. Smith. Tullberg. 104 s. F i . Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden. 30. Den svenska cementindustrien med särskild hänsyn till förhållandena före världskriget. Av O. Edström. Marcus. 48 s. F l . Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden. 32. Den svenska porslinsindnstrien med särskild hänsyn till förhållandena före världskriget. Av E. W. Tillberg. Tullberg. 64 s. F i . Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden. 33. Tryckeri- och pappersförädlingsindnstri i Sverige. Av F. Hilgerdt. Marcus. 125 s. F i . Underofficerssakkunnigas yttrande och förslag jämte personalrepresentanternas särskilda yttrande. Fahlcrantz. 140 s. Fö. Betänkande med utredning och förslag angående socialförsäkringens organisation. Norstedt, viij, 355 s. Fi.
f ö r t e c k n i n g
9. Betänkande med förslag till grunder för avsättning till de under Kungl. kommunikationsdepartementet lydande affärsdrivande verkens förnyelsefonder samt för användning och placering av förnyelsefondernas medel. Norstedt. 44 s. K. 10. Förslag till förordning angående statlig inkomst- pch förmögenhetsskatt jämte motiv. Norstedt. 40 s. F i . 11. Det svenska skogsbrukets förutsättningar och historia. Av N. Schager. Tiden, viij, 168 s. F i . 12. Sveriges enskilda skogar. Av N. Schager. Tiden, viij, 309 s. Fi. 13. Byggnadsstyrelsesakkunnigas betänkande angåonde omorganisation av byggnadsstyrelsens byggnadsbyrå m. m. Marcns. 110 s. K. 14. Utkast till ändrad lydelse av 1—12, 19, 21—24, 26, 28 —35, 40 samt 48 och 49 §§ i kungl. stadgan den 22 juni 1920 med vissa föreskrifter angående domsagornas förvaltning. Marcns. 39 s. J a . 15. Betänkande angående ordnandet av statens byggnadsverksamhet inom Stockholm. Centraltr. xvj, 527 s. 12 pl. K. 16. Konsumentkooperationen i Sverige. Av A. Gjöres. Tiden, viij, 168 s. F i . 17. Betänkande rörande det s. k. (ienéveprotokollet angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister. Norstedt. 148 s. U.
Anm. Om särskild tryckort ej angives, är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelsebokstäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits, t. ex. E. = ecklesiastikdepartementet, Jo. = jordbruksdepartementet. Enligt kungörelsen den 3 febr. 1922 ang. statens offentliga utredningars yttre anordning (nr 98) utgivas utredningarna i omslag med enhetlig färg för varje departement.
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1925: 17 U T R I K E S D E P A R T E M E N T E T
BETÄNKANDE KÖRANDE DET S. K.
GENEVEPROTOKOLLET ANGÅENDE AVGÖRANDE PÅ FREDLIG VÄG AV INTERNATIONELLA TVISTER AVGIVET AV
TILLKALLADE SAKKUNNIGE
STOCKHOLM 1925 KUNGL. BOKTRYCKERIET.
P . A. NORSTEDT & SÖNER
^'-•o.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING. Skrivelse från de sakkunnige I. Inledning
II. III.
IV.
till Hans Excellens Herr Ministern
för
Utrikes Ärendena
Problemens tidigare behandling inom Nationernas förbund Problemens behandling vid femte förbundsförsamlingen (1924) Översikt av protokollets innehåll Kommentar till protokollets särskilda artiklar Art. 1. Protokollets förhållande till förbundsakten Art. 2. Förbud mot angreppskrig Art. 3. Den fasta mellanfolkliga domstolen Art. 4. Utbyggande av det fredliga förfarandet vid tvisters lösning Art. 5. »Inre frågor» De svenska statsmakternas ställning till skiljedomsprincipen Art. 6. Församlingens uppgift i systemet Art. 7—8. Anfallshot Art. 9. Demilitariserade zoner Art. 10. Fastställande av angripare Art. 11. Sanktioner Art. 12. Planer för ekonomisk-finansiella sanktioner Art. 13. Förhandsåtgärder för militära sanktioner Art. 14. Sanktionernas inställande Art. 15. Påföljder för angripare Art. 16. Tvist mellan signatärmakt och icke-signatärmakt Art. 17. Nedbringande av rustningarna Art. 18. Omröstning i rådet Art. 19. Förbundsakten och protokollet Art. 20. Tvist om protokollets tolkning Art. 21. Protokollets ikraftträdande Sammanfattande synpunkter Protokollets grundtankar Skiljedomsproblemet Trygghetsproblemet Rustningarnas nedbringande Protokollet och förbundsorganisationen Protokollet och förbundets universalitet
^ _ 9 15 21 26 26 <-,, 34 36 r1 54 57 58
nr /•/? 7o 87 89 92 03 94 97 IQA ^QQ 101
' 10% 10K -.Q^ IQQ ..Q -t 04 125 125
Bilagor: L Protocole pour le réglement pacifique des différends internationaux }. Protokoll angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister (svensk översättning) !. Resolutioner angående skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna (i svensk översättning) L Resolutioner angående internationell konferens för nedbringande av rustningarna (i svensk översättning)
127 136 . ._ . .„
Till Hans
Excellens
Herr Ministern
för
Utrikes
Ärendena.
Genom beslut av Kungl. Maj:t i statsrådet den 24 oktober 1924 har Eders Excellens, på därom gjord hemställan, bemyndigats att tillkalla fyra sakkunnige att, jämte utrikesdepartementets folkrättssakkunnige, avgiva yttrande i frågan om Sveriges eventuella anslutning till det protokoll angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister, som utarbetats av Nationernas förbunds femte församling i Geneve. Jämlikt detta bemyndigande har Eders Excellens den 5 november 1924 kallat undertecknade att jämte utrikesdepartementets folkrättssakkunnige avgiva yttrande i ovan omförmälda ämne ävensom uppdragit åt undertecknad Eden att såsom ordförande leda de sakkunniges förhandlingar. De sakkunnige sammanträdde, efter vissa av ordföranden med biträde av sekretariatet vidtagna förberedelser, den 15—18 november 1924 och uppgjorde därvid en plan för utredningen, innefattande bland annat, att till en början .skulle utarbetas en kortfattad översikt över Genéve-protokollets förhistoria, en redogörelse för dess innehåll samt en kommentar av dess bestämmelser, med vederbörligt beaktande av det till protokollet hörande officiella utskottsbetänkandet. Efter ytterligare förberedande undersökningar genom ordföranden och sekretariatet hava de sakkunnige hållit sammanträden, vilka ägnats åt nu nämnda delar av den anbefallda utredningen, den 4—13 december 1924 ävensom den 16—24 januari och den 20 februari—5 mars 1925. Under mellantiderna hava förarbeten för sammanträdena på förut angivet sätt utförts och de sakkunnige i övrigt i den mån så varit möjligt var för sig studerat det förelagda ärendet. Med sammanträdet den 5 mars 1925 var denna del av utredningen väsentligen slutförd, i det att den inledande historiken samt kommentaren av protokollets text förelågo utarbetade och uppsatta i korrektur.
6 När de sakkunnige sedermera enligt därom träffad överenskommelse clen 17 mars samlades för att avfatta sitt slutliga yttrande rörande frågan om Sveriges eventuella anslutning till protokollet, hade denna fråga genom händelserna vid Nationernas förbunds råds sammanträden i Geneve den 12—13 mars 1925 kommit i ett nytt läge. De sakkunnige beslöto i anledning härav att till Eders Excellens avlåta följande skrivelse, vilken överlämnades den 19 mars: »De sakkunnige, som Eders Excellens jämlikt nådigt bemyndigande kallat att avgiva yttrande i frågan om Sveriges eventuella anslutning till det s. k. Genéve-protokollet, hava för sitt utförande av detta uppdrag erhållit vissa direktiv genom Eders Excellens' anförande till statsrådsprotokollet den 24 oktober 1924; och äro dessa direktiv i nämnda anförande sammanfattade sålunda: 'Utredningen har över huvud till uppgift att skapa ökad klarhet angående de politiska och rättsliga konsekvenserna av Sveriges anslutning till Genéve-protokollet. Det faller av sig självt, att vid en sådan utredning även måste uppmärksammas, vilka konsekvenser kunna följa därav, att vårt land eventuellt ställer sig utanför den föreslagna planen'. De sakkunnige hava under en serie av sammanträden intill ingången av innevarande mars månad utarbetat en kommentar till Genéve-protokollet med inledande översiktlig framställning av dess förhistoria, och det hade varit deras avsikt att vid de fortsatta sammanträden, .som nu tagit sin början med den 17 mars, på grundval av sagda kommentar upptaga de i direktiven angivna, ovan anförda huvudfrågorna. Emellertid har spörsmålet om Genéve-protokollet i dess helhet, genom vad som inträffat vid Nationernas förbunds råds .sammanträde den 12—13 mars, kommit i ett så förändrat läge, att detta synes de sakkunnige böra med nödvändighet inverka på det dem anbefallda utredningsarbetet. Vid rådssammanträdet avgav nämligen den brittiske utrikesministern en utförligt motiverad förklaring, att brittiska regeringen funnit oöverstigliga svårigheter föreligga för ett undertecknande och ratificerande av protokollet i dess nuvarande skick, samt meddelade tillika, att regeringarna i Kanada, Australien, Nya Zeeland, Sydafrika och Brittiska Indien icke heller ansågo sig kunna godtaga detsamma. Rådets övriga medlemmar, däribland Eders Excellens såsom Sveriges ombud, gjorde därefter var för sig vissa uttalanden med anledning av den nya situation, som inträtt genom den brittiska förklaringen, och överläggningarna utmynnade i ett beslut av rådet, enligt vilket såväl samtliga sålunda avgivna förklaringar som alla andra, vilka kunde i ärendet inkomma, skulle hänskjutas till sjätte förbundsförsamlingen, samt vidare frågan skulle uppföras på denna förbundsförsamlings dagordning, och slutligen det förberedande arbete, som rådet enligt protokollet haft att företaga, skulle uppskjutas, till dess att sjätte förbundsförsamlingen uttalat sig i den till denna hän skjutna frågan. Under sådana förhållanden måste de sakkunnige antaga, att frågan om Sveriges anslutning till protokollet icke längre kan anses föreligga på samma sätt som vid den tidpunkt, då förutnämnda direktiv för deras utredning gåvos.
7 De sakkunnige hava för sin del i den ovan omförmälda, före rådssammanträdet avfattade kommentaren av protokollet funnit sig böra i samband med behandlingen av vissa artiklar uttala den meningen, att en första förutsättning för protokollets genomförande måste vara en verkligt omfattande och auktoritativ anslutning, samt att avgörande i detta avseende måste bliva icke blott det antal makter, som ansluta sig, utan även den frågan, huruvida bland de anslutna befinna sig sådana makter, vilkas medverkan uppfattas såsom oundgänglig. Till denna kategori av makter hör efter de sakkunniges mening obetingat Storbritannien. Då nu den brittiska utrikesministerns förklaring uppenbarligen utesluter möjligheten av en anslutning till protokollet i dess nuvarande skick från vare sig den brittiska regeringen eller regeringarna i de brittiska dominions och Indien, är sålunda konstaterat, att den första förutsättningen för protokollets genomförande icke kan uppfyllas. De sakkunnige måste anse, att redan av denna grund en anslutning från Sveriges sida icke heller kan ifrågakomma. För övrigt synes förbundsrådets beslut att uppskjuta det förberedande arbetet och hänvisa frågan i dess helhet till nästa förbundsförsamling giva vid handen, att även rådet funnit sig böra uppgiva den plan, som framlagts i protokollet i dess nuvarande skick. En utredning angående de politiska och rättsliga konsekvenserna av Sveriges anslutning till protokollet, sådant det föreligger, eller av de konsekvenser, som kunde följa därav, att Sverige ställer sig utanför den föreslagna planen, torde av denna anledning numera icke heller vara aktuell. Däremot tyder samma rådsbeslut därpå, att de allmänpolitiska problem, som protokollet varit avsett att lösa, komma att i någon form ånyo upptagas till behandling. Med hänsyn härtill kan måhända ifrågasättas, huruvida de sakkunnige böra fullfölja den anbefallda utredningen med den förändring i de förut angivna riktlinjerna, att densamma skulle avslutas genom en sammanfattande framställning av de synpunkter, som framkommit genom kommentaren av protokollets särskilda artiklar, med anknytning till de huvudsakliga problem, vilka därvid framträtt. De sakkunnige anhålla att härmed få underställa den sålunda uppkomna frågan Eders Excellens' avgörande.» Genom skrivelse den 20 mars meddelade Eders Excellens, att Kungl. Maj:t vid föredragning samma dag anbefallt de sakkunnige att, såsom i nyss återgivna skrivelse ifrågasatts, »fullfölja sin utredning med sådan förändring i de förut angivna riktlinjerna, att densamma avslutas genom en sammanfattande framställning av de synpunkter, som framkommit genom kommentaren av protokollets särskilda artiklar, med anknytning till de huvudsakliga problem, vilka därvid framträtt». I enlighet med de sålunda förändrade direktiven hava de sakkunnige under sammanträden till och med nedanskrivna dag fullföljt och slutfört utredningen genom utarbetande av den framställning, vilken i densamma fått plats såsom avdelning I V med rubrik: Sammanfattande synpunkter. De sakkunnige anhålla att härmed få överlämna det sålunda utarbetade betänkandet. Såsom bilagor hava till detsamma fogats dels Genéve-protokollets
8 franska originaltext jämte svensk översättning därav, dels — i svensk översättning — femte förbundsförsamlingens resolutioner angående skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna samt angående internationell konferens för nedbringande av rustningarna. Utrikesdepartementets folkrättssakkunnige, förre statsrådet E . Löfgren, vilken för närvarande befinner sig å utrikes ort, har anhållit att här få antecknat, att han på grund av mellankommande hinder endast varit i tillfälle att deltaga i de sakkunniges tidigare sammanträden samt under sådana förhållanden icke kunnat underteckna denna skrivelse. Stockholm den 7 april 1925. NILS EDEN. OSCAR VON SYDOW.
TORVALD HÖJER.
SIGFRID WALLENGREN.
/ Herbert Bosson
Bibbing.
I. Inledning. Det »protokoll angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister», som vid Nationernas förbunds femte församling i Geneve under september 1924 utarbetats av dess första och tredje utskott, blev av församlingen genom en resolution den 2 oktober godkänt. Enligt denna resolution beslöt församlingen bl. a. dels att till samtliga förbundsmedlemmars synnerligen allvarliga övervägande anbefalla sagda »förslag till protokoll» ävensom omedelbart framlägga detsamma för undertecknande av de staters ombud, som voro beredda därtill, och låta det stå öppet för undertecknande »av alla övriga stater», dels anmoda rådet att sammankalla den i protokollets art. 17 avsedda konferens för rustningarnas nedbringande. I en andra resolution samma dag gjorde församlingen åtskilliga uttalanden angående rådets förarbeten för konferensen.
Vid den granskning av detta protokoll, som de sakkunnige fått i uppdrag att Problemens verkställa, har det synts lämpligt att till en början angiva vissa allmänna förut- behaudlin»sättningar genom att i korthet erinra dels om den tidigare behandlingen inom inom Nationernas förbund av de problem, som protokollet avser att lösa, dels om förbund. det sätt, varpå denna lösning tillkom, alltså utgångspunkterna för och gången av de båda utskottens arbete. Problemen karaktäriseras i själva protokollet med de tre koncentrerade begreppen »skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna» (arbitrage, sécurité et reduction des armements), vilka även stå såsom rubrik över det officiella trycket. De hade i viss mån alltsedan Nationernas förbunds konstituerande stått på dagordningen och varit föremål för utredningar och förslag, vilka dock, när femte förbundsförsamlingen sammanträdde i början av september 1924, icke lett till avsevärda resultat. Frågan om rustningarnas nedbringande var ställd genom själva förbundsak- Rustningartens bestämmelser i art. 8, enligt vilka rådet har sig ålagt att utarbeta planer naqSande och' för genomförande av en rustningsminskning efter vissa i artikeln angivna all- förbundsmanna, grunder samt underställa planerna de särskilda regeringarnas prövning nas fryqq/ och avgörande. För att utreda denna fråga tillsatte rådet först, i maj 1920, i het. överensstämmelse med förbundsaktens art. 9 en ständig rådgivande kommission av militära fackmän och sedermera, den 25 februari 1921, enligt beslut av första förbundsförsamlingen en tillfällig blandad kommission, vilken av andra förbundsförsamlingen (1921) fick i uppdrag att utarbeta en allmän plan för
10 rustningarnas nedbringande. Det visade sig emellertid icke möjligt att komma fram på denna väg. Visserligen avslöts i februari 1922 i Washington mellan de ledande sjömakterna, Förenta Staterna, England, Frankrike, Italien och Japan, ett fördrag om begränsning av deras linjetonnage och inställande av nybyggnad av stora fartyg. Men denna överenskommelse tillkom på Förenta Staternas initiativ, vid sidan av Nationernas förbund, och när inom förbundet försök gjordes att utsträcka Washingtonavtalets grundsatser även till övriga makter, hade detta icke någon framgång. E t t förslag att tillämpa ett liknande system för begränsningen av lantstridskrafterna kom icke heller att föranleda några positiva åtgärder. En av anledningarna till att den i förbundsakten anvisade vägen för begränsning av rustningarna icke visat sig framkomlig, torde hava varit det samband, som denna fråga åtminstone på vissa håll ansetts äga med kravet på starkare garantier för förbundsmedlemmarnas säkerhet än de, som givits genom förbundsakten. I detta sammanhang torde böra erinras, att det förslag till garantitraktat mellan Förenta Staterna och Frankrike, som undertecknades i Versailles, icke vann godkännande av Förenta Staternas senat, och att på grund därav varken denna traktat eller den samtidigt undertecknade garantitraktaten mellan England och Frankrike kom att träda i kraft. Ett av Lloyd George å Englands vägnar senare vid Canneskonferensen i januari månad 1922 till Frankrike gjort anbud om garantiavtal ledde på grund av invändningar från fransk sida icke heller till resultat. Resolutionen Sedermera framkom lord Robert Cecil inom den tillfälliga blandade kom"sert^fS 2 7 m i s s i o n e n m e d tanken på en allmän avrustnings- och garantitraktat, en tanke, som vann kommissionens förord. Vid tredje förbundsförsamlingen (1922) blev denna kombination föremål för ingående debatter, i vilka olika meningar kommo till uttryck. Från svenskt, danskt och norskt håll uttalades betänkligheter mot en dylik sammankoppling av garantiavtal med rustningsbegränsningen, och Nederländernas ombud avgav en förklaring i samma riktning, medan lord Robert Cecil utvecklade vikten av en allmän garantitraktat och Frankrikes ombud, med anslutning bl. a. av Belgiens och Polens, hävdade, att åtminstone för vissa stater rustningsminskningen måste ställas i sammanmanhang med förstärkta garantier. Resultatet blev en resolution den 27 september 1922 (nr X I V ) , som i sin slutliga avfattning kom att starkt påverkas av den franska ståndpunkten. Visserligen betecknades den allmänna rustningsminskningen såsom det syfte, varpå arbetet skulle inriktas, men tilllika konstaterades, att »ingen plan för minskning av rustningarna enligt förbundsaktens artikel 8 kan fullständigt genomföras, med mindre den är allmän», ävensom att »under det nuvarande världsläget ett stort antal regeringar icke skulle kunna åtaga sig ansvaret för en omfattande minskning av rustningarna, såvida de icke i utbyte erhölle en tillfredsställande garanti för sitt lands säkerhet». Såsom ett medel för dylik garanti angavs »en ömsesidig försvarsöverenskommelse, som skulle stå öppen för alla länder och förplikta parterna att lämna omedelbar och verksam hjälp i enlighet med en på förhand fastställd plan i det fall, då en av dem anfalles». Åt förbundsrådet uppdrogs att infordra när-
11 mare utredning från den tillfälliga blandade kommissionen angående alternativa system: antingen en allmän traktat med allmän rustningsminskning eller särskilda traktater, dock stående öppna för alla länder och förbundna med en rustningsminskning i proportion till den säkerhet garantitraktaten erbjöde. Rådet skulle därefter utarbeta en plan för politisk och militär organisation till tryggande av dessa systems noggranna genomförande samt framlägga planen till de särskilda regeringarnas prövning och beslut. I en annan resolution betonades, att »den materiella avrustningen främst förutsätter moralisk avrustning», som i sin ordning måste bero av en lösning av de stora ekonomiska problemen, främst skadeståndsfrågan och den interallierade skuldfrågan. Med tredje förbundsförsamlingen framträda sålunda två led i det system, som sedermera genomförts i Genéveprotokollet av den 2 oktober 1924, nämligen trygghet och rustningarnas nedbringande. Visserligen innebar resolutionen av den 27 september 1922 endast ett uppdrag till rådet att med biträde av den tillfälliga blandade kommissionen fortsätta utredningen och utarbeta förslag på alternativa linjer, och visserligen förbehölls prövnings- och beslutanderätt åt de särskilda staternas regeringar, men problemställningen var dock nu grundad på denna kombination, och den kom att helt behärska det fortsatta arbetet. Det visade sig snart, att det nya uppslaget i fortsättningen framkallade sam- 1923 års för ma meningsskiljaktigheter som vid den förberedande diskussionen i tredje för- äntitraktat" bundsförsamlingen. Redan den rundfråga, som efter denna församling av rådet utsändes till samtliga förbundsmedlemmar, besvarades av åtskilliga regeringar, bland dem Sveriges, med mer eller mindre starka invändningar mot det ifrågasatta garantisystemet, medan andra ställde sig gynnsamt till principen och åter andra, däribland Englands, underläto att svara. Förutsättningarna voro alltså mycket tvivelaktiga, då den tillfälliga blandade kommissionen i anslutning till tredje förbundsamlingens resolution framlade ett förslag till »traktat angående ömsesidigt bistånd mellan staterna i syfte att främja nedbringande av de nationella rustningarna». Det torde icke vara nödvändigt att i detta sammanhang närmare redogöra för förslagets innehåll eller ingå på dess förberedande behandling vid fjärde förbundsförsamlingen (1923). I denna kortfattade översikt över frågans utveckling bör vara tillräckligt att uppmärksamma några huvuddrag i diskussionen och dess resultat. Redan i församlingens tredje utskott, dit förslaget hänvisats till förberedande behandling, gjorde sig starka meningsskiljaktigheter gällande så väl rörande dess allmänna principer som beträffande särskilda punkter, och när utskottet dock gick till en överarbetning av texten, betraktades detta tydligen icke såsom något ställningstagande i själva sakfrågan utan endast såsom ett förarbete för fortsatt behandling. Det av utskottet sålunda reviderade förslaget hade formen av en särskild överenskommelse vid sidan av förbundsakten och utgick från de fördragsslutande parternas önskan att »lägga grunden till en plan för ömsesidigt bistånd, i syfte att underlätta tillämpningen av artiklar-
12 na 10 och 16 i Nationernas förbunds akt ävensom minskningen eller begränsningen av de nationella rustningarna i enlighet med artikel 8 av nämnda akt». Beträffande rustningsminskningen innehöll förslaget dock icke några egentliga förpliktelser utan endast åläggande för rådet att med ledning av meddelanden från de fördragsslutande parterna utarbeta en plan, som skulle behandlas i huvudsaklig överensstämmelse med förbundsaktens art. 8. Huvudvikten lades på »planen för ömsesidigt bistånd». Denna var utformad dels såsom allmänna garantibestämmelser, grundade på en högtidlig förbindelse av de fördragsslutande parterna att icke företaga anfallskrig ävensom en förpliktelse av dem samtliga — »individuellt och kollektivt» — att, sedan rådet avgjort, att angrepp föielåge, bistå en var av dem, som utsatts för anfallskrig, på sätt som rådet enligt vissa närmare föreskrifter »fastställt såsom varande mest verksamt», dels såsom medgivande för de fördragsslutande parterna att »två och två eller flera tillsammans» avsluta särskilda »komplementära avtal» för att på förhand fastställa det bistånd, som de »i vissa bestämda fall av angrepp» skulle lämna varandra — detta sistnämnda dock med förbehåll att sådana avtal skulle prövas av rådet, som hade att avgöra, om de stode i överensstämmelse med principerna i huvudfördraget och förbundsakten. Genom en särskild artikel medgavs även rätt till villkorlig eller partiell anslutning till fördragets bestämmelser under förutsättning av rådets samtycke. Under diskussionen i utskottet hade från flera håll, bl. a. av Sveriges delegerade herr Branting, gjorts bestämda invändningar mot det föreslagna garantisystemet och dess sammanknytande med frågan om rustningsminskningen ävensom särskilt mot de komplementära avtalen, vilka underkändes såsom ägnade att främja ett system av allianser, som måste skärpa de politiska motsatserna. Representanter för andra stater hade däremot hävdat, nu liksom vid tredje församlingen, att förbundsaktens anstalter för förbundsmedlemmarnas säkerhet icke vore tillräckliga för att medgiva en allmän rustningsminskning, samt att för sådant ändamål krävdes icke blott en allmän traktat om ömsesidigt bistånd utan även dess komplettering genom mera preciserade särfördrag. Beslutet i församlingens plenum blev enhälligt men inskränkte sig till antagande av en resolution, som konstaterade, att under utskottets behandling skilda meningar gjort sig gällande, samt anmodade rådet att underställa det reviderade fördragsförslaget de särskilda regeringarna med anhållan om deras yttrande. Rådet fullgjorde omedelbart detta uppdrag, och svar ingingo från ett stort antal stater under loppet av år 1924 intill augusti månad. Flertalet av dessa anslöto sig principiellt till förslaget, ehuru väsentliga anmärkningar framställdes i många enskilda punkter, men åtskilliga ställde sig bestämt avvisande. Den förra kategorien omfattade huvudsakligen de länder, vilka på grund av sitt geografiska läge eller av andra skäl ansågo sig vara i särskilt behov av garanterat bistånd vid krigsfara, bl. a. Frankrike, Belgien, Tjeckoslovakien, Rumänien, Polen och de baltiska staterna. Mot förslaget uttalade sig däremot bland Nationernas förbunds medlemmar England och en rad av de stater, vilka varit neutrala under världskriget, såsom Sverige, Norge, Danmark, Nederländer-
13 na och Spanien, samt därjämte Förenta Staterna, Tyskland och Sovjet-Ryssland. De stater, som svarade avböjande, voro uppenbarligen alltför många och alltför betydande för att det skulle finnas någon utsikt att på förslagets grund komma till en allmän överenskommelse. När femte förbundsförsamlingen sammanträdde, kunde alltså detta försök att i ett sammanhang lösa problemen om rustningsminskning och trygghet betraktas såsom strandat. Det bör uppmärksammas, att redan före strävandet för särskilda garantiför- B ^ s * t t a pliktelser strömningar hade framträtt, som i fråga om förbundsaktens allmänna förgiag till garantiförpliktelser i viss mån gingo i motsatt riktning. ^ranSr-* Vid andra förbundsförsamlingen (1921) antogos åtskilliga ändringar i den del puSserna. av art. 16, som rör de ekonomiska och finansiella sanktionerna. En av dessa gick ut på att giva en mera bestämd utgångspunkt för dessa sanktioner: enligt den nya bestämmelsen tillkommer det rådet att avgiva utlåtande, huruvida kränkning av förbundsakten ägt rum eller ej, och rådet skall underrätta samtliga medlemmar av förbundet om den tidpunkt, från vilken det förordar tillämpning av ifrågavarande sanktioner. Yrkanden på en dylik komplettering av de ekonomiska sanktionsbestämmelserna hade framförts redan vid förbunds aktens tillkomst, såsom framhölls i den svenska regeringens proposition till 1920 års riksdag. Av intresse i nu förevarande sammanhang är särskilt, att rådets beslut tydligt karaktäriserades såsom icke bindande för förbundsmedlemmarna. En direkt möjlighet till viss mildring i särskilda fall av förpliktelsen till ekonomiska sanktioner öppnades genom en annan ändring, vilken tillkom på grund av förslag från de svenska, norska och danska regeringarna. Den innebär, att rådet kan för särskilda förbundsmedlemmar och för viss bestämd tid besluta uppskov med igångsättandet av någon av de ekonomiska och finansiella åtgärder, som föreskrivas i art. 16, för den händelse rådet anser, att därigenom syftet med sagda åtgärder skulle bättre tillgodoses, eller att uppskovet är nödvändigt för att till ett minimum nedbringa ifrågavarande förbundsmedlemmars förluster eller olägenheter på grund av sanktionerna. Dessa ändringar i art. 16 hava visserligen icke trätt i kraft, emedan två rådsmakter (Frankrike och Spanien) icke ratificerat desamma, men de äro kännetecknande för den uppfattning i sanktionsfrågan, som rådde under förbundets första år. Andra förbundsförsamlingen förordade också genom en resolution den 4 oktober 1921, att de antagna ändringarna skulle, redan innan det formliga ikraftträdandet skett, tillsvidare tjäna såsom ledning för rådet och förbundsmedlemmarna vid tillämpning av art. 16. I liknande anda behandlades även en annan fråga rörande förbundsmedlemmarnas garantiförpliktelser. Redan vid första förbundsförsamlingen (1920) hade Kanadas regering väckt förslag om upphävande av förbundsaktens art. 10 —• vilken innehåller den allmänna förpliktelsen att respektera och gentemot alla yttre angrepp upprätthålla förbundets samtliga medlemmars territoriella integritet och förhandenvarande politiska oberoende — tydligen under påverkan av det starka motstånd, som särskilt denna artikel framkallat i Förenta Staterna, och som anförts såsom ett av huvudskälen för,
Ii att presidenten Wilsons yrkande om Förenta Staternas inträde i förbundet avvisades av senaten. Förslaget blev, efter två års uppskov, vid tredje förbundsförsamlingen av kanadensiska regeringen modifierat till ett yrkande på vissa ändringar i artikelns lydelse, vilka gingo ut på, dels att förpliktelsen att upprätthålla förbundets samtliga medlemmars territoriella integritet och förhandenvarande politiska oberoende skulle genomföras under hänsynstagande till varje lands politiska och geografiska läge, dels att ingen medlem vore skyldig att deltaga i någon krigshandling utan samtycke av sitt parlament, lagstiftande församling eller annan representation. Genom senare i anledning av remiss avgivet yttrande förklarade sig svenska regeringen icke kunna godtaga den tolkning av artikeln, som givit anledning till det kanadensiska ändringsförslaget. Den ståndpunkt, regeringen därutinnan omfattade, innebar, att ingen medlem av Nationernas förbund kunde på grund av förbundsaktens art. 10 i dess oförändrade lydelse förpliktas att ställa sig till efterrättelse en rekommendation av rådet, åsyftande militär intervention i någon som helst tvist, och detta oberoende av frågan, huruvida enligt vederbörande lands grundlag för en sådan intervention fordras medgivande av landets parlament. Förbundsmedlemmarnas skyldighet i avseende å sanktioner fann regeringen vara angiven i hela dess utsträckning uti art. 16, varför enligt dess mening det kanadensiska förslaget icke skulle medföra någon sakändring av innehållet i art. 10. Förslaget avstyrktes av fjärde förbundsförsamlingens utskott och fick sedan förfalla, men utskottet fann sig dock böra i sak väsentligen tillmötesgå den uppfattning, som den kanadensiska regeringen i sitt modifierade yrkande hävdat, och framlade för församlingen en resolution i syfte att »precisera räckvidden» av förpliktelserna i art. 10. I detta resolutionsförslag uttalades, att enligt »andan i artikel 10» rådet vid förslag (rekommendationer) angående militära sanktioner (art. 16, st. 2) »bör taga hänsyn till varje stats geografiska läge och speciella förhållanden», och konstaterades, att det tillkomme statsmakterna i varje stat att bedöma, i vilken utsträckning denna stat är skyldig att fullgöra förpliktelsen i art. 10 genom användande av sina militära styrkor — med tillägg dock att rådets rekommendation skall anses vara av största betydelse, och att samtliga medlemmar skola taga den i övervägande med vilja att redligen fullgöra sina förpliktelser. Detta resolutionsförslag blev icke formligen antaget av församlingen, emedan en stat röstade mot detsamma •— Persien. Men då 29 stater, och bland dem förbundets mest betydande medlemmar, godkänt förslaget, måste de uttalanden, som däri gjorts, uppenbarligen tillerkännas stor reell betydelse. Det första ledet i Genéveprotokollets system, »skiljedom», hade före femte förbundsförsamlingen endast behandlats så till vida, all en mera begränsad komplettering av det i förbundsaktens art. 12—15 stadgade förlikningsförfarandet diskuterats och nått fram till principiellt förord. Uppslaget härtill hade givits genom förslag av svenska och norska regeringarna till första förbundsförsamlingen (1920). Svenska regeringens förslag
\b innebar i anslutning till den uppfattning, som uttalats i 1920 års proposition om Sveriges inträde i Nationernas förbund (sid. 55), att tvister mellan förbundsmedlemmarna, vilka icke bleve hänskjutna till rättsligt avgörande av den fasta domstolen eller till skiljedomstol (enligt förbundsaktens art. 12—13), skulle överlämnas till förlikningsnämnder, på förhand utsedda av staterna själva, samt endast i det fall, att en sådan förlikningsnämnd icke kunde åvägabringa en uppgörelse, gå till förbundsrådet eller församlingen (enligt art. 15). Det norska förslaget byggde på samma principer men gick något längre, i det att enligt detta förlikningsnämnderna även skulle kunna fungera såsom skiljenämnder. Efter utlåtanden av tvenne kommittéer och ventilering under andra förbundsförsamlingen enades man vid tredje församlingen om en resolution (den 22 september 1922), som förordar avslutande av överenskommelser om förlikningsnämnder med den organisation, behörighet och förhandlingsordning, som de fördrags slutande parterna kunde fritt bestämma, samt uttrycker det önskemål, att dylika nämnders behörighet måtte utsträckas att omfatta största möjliga antal tvistefrågoi ävensom att tillämpningen av sådana särfördrag måtte inom en snar framtid tillåta avslutandet av ett allmänt fördrag, öppet för anslutning från alla stater. Därjämte innehöll resolutionen ett bemyndigande för rådet att i förekommande fall anlita en sålunda av vissa stater upprättad skiljenämnd. Till resolutionen var fogat ett förslagsreglemente för nämnderna. Ehuru denna resolution ännu icke lett till ett mera allmänt avslutande de olika staterna emellan av överenskommelser rörande ett förlikningsförfarande av där åsyftad karaktär, ha dock dess verkningar varit avsevärda. Avtal av här ifrågavarande slag ha sålunda ingåtts av de fyra nordiska staterna inbördes, av Sverige, som redan 1920 slutit ett dylikt med Chile, dessutom med Tyskland, Schweiz och Uruguay samt av Schweiz med Tyskland (1921), Danmark, Italien, Österrike, Ungern, Belgien och Polen. Därförutom torde böra omnämnas en mellan Finland, Estland, Lettland och Polen i början av år 1925 avslutad allmän konvention om förlikning och skiljedom ävensom den mellan sexton amerikanska stater vid femte panamerikanska konferensen i Santiago år 1923 avslutade s. k. »kontinentaltraktaten», avseende hänskjutande till förlikningskommission av alla tvister, som ej kunnat lösas på diplomatisk väg eller underställts skiljedom. I vissa av dessa överenskommelser är förliknings för farandet kombinerat med ett mer eller mindre långtgående skiljedomsförfarande och företer för övrigt ett flertal om än ej alltför betydande avvikelser från de i ovannämnda förslagsreglemente givna bestämmelser. Principiellt sett beteckna de emellertid samtliga landvinningar för den från svensk och norsk sida framförda, av Nationernas förbund upptagna tanken på allmän tillämpning av en på förhand organiserad förlikningsprocedur i internationella tvister.
När femte förbundsförsamlingen sammanträdde den 1 september 1924, syn- Problemens tes problemet om rustningarnas nedbringande och den därmed förbundna ökade behandling garantiförpliktelsen, på sätt framgår av det föregående, hava kommit i en åter- förbuudsförsam lingen (1924).
16 vändsgränd, och någon fråga om ytterligare utbyggande av det fredliga förfarandet för avgörande av tvister kunde icke anses föreligga. Emellertid hade genom Londonöverenskommelsen i skadeståndsfrågan (den 16 augusti 1924) och dess godkännande av tyska riksdagen (den 28 augusti 1924) ett viktigt steg tagits mot den lösning av de stora ekonomiska problemen, som redan tredje förbundsförsamlingen i sin ovannämnda resolution betecknat såsom förutsättning för »den materiella avrustningen». Vidare hade Englands och Frankrikes premiär- och utrikesministrar, Mac Donald och Herriot, tillkännagivit sin avsikt att åtminstone under någon tid deltaga i församlingens möten, och det var bekant, att såsom följd härav ett stort antal av övriga europeiska förbundsmedlemmars ledande statsmän ämnade infinna sig. Det var tydligt, att man på skilda håll inom Nationernas förbund, och främst inom de ledande förbundsstaternas regeringar, kände det såsom en nödvändighet att efter uppgörelsen i skadeståndsfrågan ånyo upptaga frågorna om rustningarnas nedbringande och förstärkt »trygghet» samt söka föra även dem framåt. P å vilket sätt detta skulle kunna ske, var dock vid förbundsförsamlingens början omöjligt att förutsäga. Man trodde sig endast veta, att förberedande överläggningar hållits mellan Mac Donald och Herriot. Förbundsförsamlingens inledande allmänna debatt, som begynte den 4 september och fortfick den 5 och den 6, gav en grundval för de stora problemens återupptagande, men inläggen voro i stort sett allmänt orienterande och präglades tydligt av en avsiktlig begränsning till de viktigaste principiella utgångspunkterna. Avgörande blevo de anföranden, som höllos den 4 september av Mac Donald och följande dag av Herriot, samt förmodligen i än högre grad de förtroliga överläggningar, som därefter fördes mellan de engelska och franska delegationerna. Mac Donald gav i sitt inledningstal en bestämd kritik av garantitraktaten och lade huvudvikten på ett utbyggande av förliknings- och skiljedomsprincipen, med starkt understrykande att detta borde ske »genom att själva förbundsakten utvecklas» (artiklarna 10, 12, 13, 15 och 16 karaktäriserades särskilt såsom en fredens grundlag, om man blott ville »tillämpa och fullständiga dem»). Härmed var alltså »skiljedomen» i vidsträcktare mening än dittills förekommit framförd i första planet. Säkerhetsfrågan berördes föga i detta anförande; den engelske premiärministern förklarade sig icke tro, att militära allianser kunde skänka säkerhet, och beträffande de militära sanktionerna vidhöll han det uttalande, som ingått i den engelska regeringens tidigare yttrande angående garantitraktaten, nämligen att rådet enligt förbundsaktens art. 16 endast äger att framlägga »rekommendationer», samt tillade, att rådet i detta avseende enligt aktens klara bestämmelser endast är ett »rådgivande organ». Den franske premiärministern åter utgick från tredje förbundsförsamlingens här förut omnämnda »ryktbara resolution», som legat till grund för förslaget om ömsesidigt bistånd, och hävdade, att förbundsakten själv i sin art. 8 »förbundit nedrustning med säkerhet» genom att förutsätta rustningarnas begränsning »till det minimum, som är förenligt med den nationella säkerheten». Herriot accepterade tanken om skiljedomsprincipens utveckling men förklarade, att
17 denna måste förbindas med förstärkt säkerhet för att icke bliva »en fälla för en lojal nation», och framhöll såsom en uppgift för det blivande arbetet att träffa sådana bestämmelser, att »den, som vägrar skiljedom, skall betraktas såsom angripare». I detta anförande framkom den sats, som sedermera blev lösen för det slutliga protokollet: »skiljedom, trygghet, nedrustning höra nödvändigt samman (sont solidaires)». — Från dessa anföranden bör även antecknas Mac Donalds hävdande av att förbundet måste bliva universellt, hans förhoppning, att den dag skall komma, då Amerika skall förena sig med förbundets medlemmar, samt hans kraftiga betonande av att »Tyskland icke kan stanna utanför förbundet», vilket av Herriot besvarades med en förklaring, att Frankrike vore berett att mottaga bevis för Tysklands beredvillighet till försoning, men att för dess inträde borde gälla de allmänna villkor, som stadgats i förbundsakten. Av övriga uttalanden i debatten torde endast några få behöva i korthet omnämnas. Den tjeckoslovakiske utrikesministern Benes, sedermera rapportör i tredje utskottet, försvarade utförligt den föreslagna traktaten om ömsesidigt bistånd, men förklarade sig villig att undersöka möjligheten för dess ersättande genom förstärkta garantier inom förbundsaktens ram. Greklands delegerade, förutvarande utrikesministern Politis, som blev rapportör i första utskottet och under mötets senare del därjämte fungerade såsom ordförande i tredje utskottet, belyste skillnaden mellan skiljedom i tvister av rättslig och tvister av politisk natur samt hävdade, att, därest man gjorde skiljedomssystemet obligatoriskt, garantier för en skiljedoms verkställande icke kunde undvaras. Nederländernas utrikesminister van Karnebeek vände sig mot kravet på nya säkerhetsgarantier för rustningarnas nedbringande och gjorde gällande, att förbundsakten, om man blott klargjorde dess fulla innebörd och tillämpade dess resurser i hela deras omfattning, borde vara »tillräcklig för att småningom skapa de nödvändiga betingelserna för förverkligande av det fredens verk, som den har till uppgift att tjäna». Debatten utmynnade i ett förslag till resolution, som den 6 september fram- Resolutionen lades i de engelska och franska delegationernas namn, anbefalldes av M a c a v di924Scpt Donald och Herriot samt därefter av församlingen utan meningsskiljaktighet antogs. Resolutionen hade följande lydelse: »Församlingen, som beaktar här å regeringarnas vägnar avgivna förklaringar, ser med tillfredsställelse i dessa förklaringar en utgångspunkt för en överenskommelse i syfte att åstadkomma en varaktig fred och beslutar: för att sammanjämka de skiljaktigheter, som fortfarande förefinnas mellan vissa av de framlagda synpunkterna, och för att, när denna sammanjämkning åstadkommits, kunna så snart som möjligt genom Nationernas förbund låta sammankalla en internationell konferens i rustningsfrågan: 2 — 250824
18 1. Tredje utskottet erhåller i uppdrag att granska handlingarna rörande frågorna om trygghet och nedbringande av rustningarna, särskilt regeringarnas erinringar beträffande det förslag till traktat om ömsesidigt bistånd, som utarbetats på grund av tredje församlingens resolution XIV, samt övriga efter offentliggörandet av traktatförslaget utarbetade och till generalsekreteraren överlämnade planer, ävensom att undersöka, vilka förpliktelser stadgas i förbundsakten i avseende å de garantier för trygghet, som kunna nödvändiggöras av ett anlitande av skiljedom eller en minskning av rustningarna. 2. Första utskottet erhåller i uppdrag: a) att i och för eventuella ändringar taga under omprövning förbundsaktens artiklar rörande lösning av tvister, b) att undersöka i vad mån ordalydelsen i artikel 36, stycket 2, av stadgan för den fasta mellanfolkliga domstolen kan närmare förtydligas för att underlätta sagda bestämmelses antagande, allt i syfte att förstärka samhörigheten mellan världens folk och deras trygghet genom att på fredlig väg avgöra alla tvister, som kunna uppkomma mellan staterna.» Resolutionen har tydligen prägeln av en kompromiss mellan den engelska och den franska uppfattningen. Den förra har tillgodosetts i den första huvudpunkten, som gör sammankallandet av en internationell konferens för frågan om rustningarna till riktpunkten för arbetet, och genom det uppdrag, som lämnats första utskottet angående eventuella ändringar i förbundsaktens artiklar om tvisters biläggande samt angående förtydliganden i domstolsstadgan för att underlätta dess antagande. De franska önskemålen ligga till grund för tredje utskottets uppdrag att upptaga »trygghets- och nedrustningsfrågorna» — som dock i resolutionen endast genom denna formulering ställas i samband med varandra — till förnyad prövning, med anknytning till den föreslagna traktaten angående ömsesidigt bistånd, om också denna anknytning skett i form av en anbefalld granskning av »regeringarnas erinringar» beträffande detta förslag. Den nederländske utrikesministerns ståndpunkt kan i någon mån anses vara berörd genom att i detta sammanhang förbundsaktens gällande förpliktelser skulle undersökas, men då detta skulle ske ur synpunkten av den trygghet, som kan nödvändiggöras av skiljedomsprincipens användning eller rustningarnas nedbringande, synes även här resolutionen hava fått sin färg av den franska ståndpunkten. UtskottsI sin helhet utgör resolutionen i varje fall intet positivt program utan endast behandling. e n a n v i s n i n g om utgångspunkterna för utskottens undersökningar och omprövning. P å deras arbete berodde alltså, huruvida ett positivt resultat skulle kunna åstadkommas. Såväl första som tredje utskottet var, i enlighet med förbundförsamlingens arbetsordning, sammansatt av representanter för samtliga i mötet deltagande stater. Av Sveriges ombud hade herr Löfgren plats i första utskottet, med herr Undén som suppleant, medan i tredje utskottet herr Branting var ledamot och
19 herr Undén suppleant. Ordförande i första utskottet var Sir Littleton E. Groom (Australien), vice ordförande dr Limburg (Nederländerna). Motsvarande poster i tredje utskottet fylldes till en början av den rumänske utrikesministern Duca och Greklands delegerade Politis, den senare samtidigt ordinarie ledamot i första utskottet, men då den förre inom kort lämnade Geneve, kom herr Politis under hela det senare och viktigaste skedet av utskottets sammanträden att leda dess förhandlingar. Båda utskotten upptogo till en början de stora frågorna till allmän debatt, vilken i första utskottet begränsades till en dag, den 11 september, men i tredje utskottet började den 8 och icke avslöts förrän den 13 september. Debatterna fingo, liksom den föregående principdebatten i församlingen, en generellt orienterande karaktär, och några mera bestämda riktlinjer kunna ej heller här sägas hava framkommit. Emellertid beslöto båda utskotten att tillsätta var sitt underutskott av ett mindre antal medlemmar. Dessa underutskott trädde enligt anmodan i förbindelse sinsemellan och utsago även ett gemensamt redaktionsutskott. Det var i underutskotten, som de positiva förslagen arbetades fram under loppet av ett tiotal dagar. Redan till tredje utskottets sammanträde den 22 september förelåg ett av dess underutskott under samverkan med motsvarande delegation inom första utskottet utarbetat »förslag till protokoll». De bestämmelser däri, som avse den till första utskottets handläggning överlämnade skiljedomsfrågan, förelades detta i något jämkad form av dess underutskott följande dag, den 23 september. Någon redogörelse för nämnda förslags tillkomst kan knappast ifrågakomma redan av det skäl, att de båda underutskottens förhandlingar voro förtroliga och några protokoll från dessa icke blivit offentliggjorda. Ej heller torde det vara behövligt att ingå på förslagens detaljbehandling under utskottens plenarsammanträden — med hänsyn till den karaktär ett dylikt detaljgranskningsarbete med nödvändighet måste få och med hänsyn jämväl till de föreliggande protokollens i och för sig något ojämna beskaffenhet är det för övrigt knappast ens möjligt att däröver lämna en sammanfattande översikt. I de punkter, där debatterna synas vara av särskild betydelse för en riktig uppfattning av den slutligen antagna texten, skola de emellertid beröras i här nedan följande kommentar till denna text. Det bör vara tillräckligt att erinra om några huvuddrag i den stora frågans fortsatta utveckling till det resultat, som föreligger i protokollet av den 2 oktober. De stora utskotten behandlade vart för sig förslagen av den 22 och 23 september i en serie av sammanträden, som så långt möjligt höllos alternerande. Förbindelsen dem emellan uppehölls framför allt genom de två rapportörerna, för första utskottet herr Politis och för tredje utskottet herr Benes, varvid givetvis den förres medlemskap av båda utskotten blev av särskild betydelse. Även i övrigt hölls personlig kontakt mellan underutskotten, vilka efter den första läsningen och på grund av återremiss av flera punkter verkställde överarbetning av de ursprungliga förslagen. Dessa kommo sålunda att småningom undergå en del förändringar och utvidgningar, men de väsentliga grunddragen av det system, som genomgår det slutliga protokollet, återfinnas dock redan i förslagen av den 22 och 23 september.
20 Sedan protokollets text blivit i huvudsak genomgången, framlade de båda rapportörerna sitt förslag till betänkande, som likaledes av utskotten vart för sig diskuterades punkt för punkt, och slutligen behandlades de två i början av denna framställning omnämnda resolutionerna angående protokollet, vilka jämte detta förelades församlingen. Tredje utskottet avslutade sitt arbete den 27 september, första utskottet den 30. Behandling i Behandlingen i församlingen upptog två dagar, den 1 och den 2 oktober. Den församlingen. p r ä g l a d e s i d e t väsentliga av fullständig enighet, vilken också fick ett uttryck vid omröstningen. Ombuden för samtliga de stater, som därvid voro representerade, 48 till antalet, röstade för de två resolutionerna, och i protokollet är antecknat, att ingen av de vid församlingen representerade staterna uteblivit från omröstningen. Från ett eller annat håll hade dock under debatten uttalats betänkligheter i vissa punkter, och motiveringen var även i övrigt olika nyanserad. Ombuden för åtskilliga stater, däribland Sverige, betonade särskilt sina regeringars handlingsfrihet vid det övervägande, vartill protokollet genom resolutionen anbefalldes.
II. Översikt av protokollets innehåll. Protokollet avser enligt sin egen rubrik att träffa anstalter för »avgörande på fredlig väg av internationella tvister». I en ingress förklara sig undertecknarna vara besjälade av den fasta viljan att säkerställa upprätthållandet av den allmänna freden och tillförsäkra trygghet åt folk, vilkas tillvaro, oberoende eller territorier kunna hotas; de erkänna vidare den internationella samhörigheten samt stämpla anfallskrig såsom kränkning av denna samhörighet och mellanfolklig förbrytelse; och de uttrycka slutligen sin önskan att underlätta det fullständiga tillämpandet av det system, vilket i akten för Nationernas förbund är stadgat för fredlig lösning av tvister stater emellan, liksom att säkerställa undertryckandet av mellanfolkliga förbrytelser. Den inledande deklarationen utmynnar däri, att såsom syftet med protokollets bestämmelser anges förverkligandet av den i förbundsaktens art. 8 avsedda begränsningen av de nationella rustningarna till det minimum, som är förenligt med den nationella säkerheten och med genomförandet av internationella förpliktelser förmedelst en samfälld aktion. För rustningarnas begränsning träffar emellertid protokollet endast vissa förberedande anstalter (nedbringande av rustningarna). Det övervägande antalet av dess artiklar avse det fredliga förfaringssättet vid biläggande av mellanstatliga tvister (skiljedom) samt garantier för förhindrande eller nedslående av angreppskrig (trygghet). Innan protokollet ingår på .dessa huvudfrågor, förutskickar det en bestämmelse (art. 1), som rör de nya anordningarnas förhållande till Nationernas förbunds organisation. Signatärmakterna förplikta sig att med alla till buds stående medel verka för införande i förbundsakten av sådana ändringar, som överensstämma med innebörden av de följande artiklarnas bestämmelser. Signatärmakterna emellan bliva emellertid dessa bindande redan från och med dagen för protokollets ikraftträdande, och förbundsorganen, församling och råd, skola från nämnda tidpunkt gentemot dem utöva alla de befogenheter och fullgöra alla de åligganden, som genom protokollet åt dem överlämnats. Det huvudmål, protokollet genom sina anordningar beträffande såväl fredligt avgörande av tvister som internationell säkerhet vill uppnå, är, såsom framhålles i betänkandets sammanfattande slutord, krigets avskaffande. Signatärmakterna förplikta sig sålunda (art. 2) att icke i något fall gripa till krig vare sig mot varandra eller mot någon makt, som i förekommande fall åtager sig alla de i protokollet angivna förpliktelser, varvid dock undantag göres dels för
22 försvarskrig, dels för krig företagna i samförstånd med Nationernas förbunds råd eller församling (sanktionskrig). Även hot om angrepp förbjudes, i det att signatärmakterna förplikta sig att avhålla sig från varje handling, som skulle kunna utgöra ett angreppshot mot annan makt (art. 8 ) . Såsom en specialanordning till förekommande av angrepp förordas inrättande genom ömsesidiga överenskommelser av demilitariserade zoner, eventuellt ställda under rådets kontroll (art. 9 ) . Det logiskt nödvändiga medlet för krigets avskaffande blir utbyggandet och fullkomnandet av det fredliga förfaringssättet. I detta hänseende giver protokollet dels större räckvidd åt det obligatoriska anlitandet av den fasta mellanfolkliga domstolen (art. 3), dels en alldeles ny karaktär och ny utformning åt proceduren i övrigt (art. 4 ) . Skiljedomen göres nämligen obligatorisk även i sådana för fredens upprätthållande vådliga tvister, som icke förbehållits den nämnda höga domstolen, och detta vare sig tvisterna äro av rättslig eller politisk natur. För den händelse rådets (resp. församlingens) i överensstämmelse med förbundsakten igångsatta medlingsaktion icke lyckats, träder under rådets ledning en serie av skiljedomsformer i funktion, vilka med nödvändighet måste utmynna i en för parterna bindande lösning, given antingen genom särskilt konstituerad skiljenämnd eller genom rådet förmedelst enhälligt beslut. Parterna äro förpliktade att ärligt verkställa varje utslag, skiljedom eller enhälligt rådsavgörande. I motsatt fall skall rådet föreslå åtgärder för uppnående av detta syfte. Om den tredskande makten griper till krig, skola sanktioner av den art, varom protokollet å annat ställe förmäler, bliva tillämpliga (mom. g). — Därest i enlighet med förbundsaktens art. 15, punkt 9, mål hänskjutits till församlingen, träder dennas rapport, i fall den antages med den i nämnda artikel, punkt 10, föreskrivna majoritet, i stället för rådets enhälliga rapport. Allt fortfarande blir det däremot rådet, som har att tillsätta skiljenämnd (art. 6). Det av protokollet sålunda utgestaltade obligatoriska skiljedomsförfarandet är visserligen principiellt avsett att gälla alla internationella tvister, men äger dock icke undantagslöst tillämpning. Det viktigaste av undantagen enligt protokollet avser tvister, vilka av rådet, respektive församlingen, eller av den fasta mellanfolkliga domstolen i utlåtande, inhämtat på grund av en parts påstående vid ett skiljedomsförfarande, förklarats röra en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer denna part att ensam avgöra (»inre» fråga), varvid dock erinras om rådets eller församlingens rätt att även i sådant fall i enlighet med förbundsaktens art. 11 undersöka läget (art. 5). I betänkandet tilllägges ännu ett, såsom självfallet karaktäriserat, undantag från det nya systemet för fredlig lösning, nämligen sådana tvister, vilka angå revision av gällande fördrag eller mellanfolkliga akter eller ifrågasätta signatärmakternas territoriella integritet. I syfte att säkerställa den ostörda gången av det fredliga förhandlings- och skiljedomsförfarandet kompletterar protokollet bestämmelserna härom genom stadganden, som avse att förebygga rustningsökningar samt mobiliseringseller andra åtgärder, vilka kunna försvåra tvistens fredliga lösning (art. 7 ) .
23 För att upprätthålla det allmänna förbudet mot krig och hävda principen om skiljedomsproceduren såsom ensamt medel till lösande av tvister fastställer protokollet kollektiva straffåtgärder gentemot stat, som gör sig skyldig till angreppskrig. Såsom en nödvändig förutsättning för dessas tillämpande i varje konkret fall stadgas ett för alla bindande fastställande av vem som brutit freden, vem som är »angripare». Protokollet lägger denna uppgift i rådets händer. Till allmän ledning gäller satsen, att angripare är varje makt, som griper till krig i strid med de åtaganden, vilka innehållas i förbundsakten eller protokollet, vartill fogas, att överträdelse av de för demilitariserad zon stadgade bestämmelser skall anses liktydig med att gripa till krig (art. 10, stycket 1). Två former för rådets konstaterande av angriparen, sedan fientligheter utbrutit, äro alternativt angivna. Den ena, som i betänkandet betecknas såsom »automatisk», innebär, att angriparen fastställes genom presumtion; om en presumtion föreligger mot en stat, kan endast ett enhälligt beslut av rådet (varvid icke medräknas röster avgivna av ombud för de tvistande parterna — art. 18) fritaga denna stat från att stämplas såsom angripare. Presumtionerna hänföra sig till kränkningar av protokollets skiljedomssystem och utformas under fyra olika kategorier. För fall, då presumtion icke är för handen, skall ett annat tillvägagångssätt tillämpas. Rådet skall då, därest det icke kan omedelbart fastställa angriparen (genom enhälligt beslut, med ovan angivet förbehåll beträffande de tvistande parterna), vara förpliktat att ålägga de krigförande en vapenvila. Dess villkor bestämmas genom ett med två tredjedelars majoritet fattat beslut, och dess efterlevnad skall av rådet övervakas. Vägran från krigförande makts sida att ingå på vapenvila eller överträdelse av de fastställda villkoren medför, att staten (automatiskt) förklaras för angripare (art. 10, styckena 3 och 4 ) . Mot en på ena eller andra sättet såsom angripare stämplad makt skall rådet förständiga signatärmakterna att utan dröjsmål tillämpa de sanktioner, varom protokollet träffar bestämmelser (art. 10, stycket 5). Protokollet söker nämligen, såsom ovan nämndes, garantierna för förhindrande av anfallskrig i ett utvecklat system av sanktioner. Bestämmelserna härom utgöra tillägg till stadgandena i förbundsaktens art. 16. Så snart rådet till signatärmakterna riktat förständigande om sanktioner mot angriparen, träda dessa makters förpliktelser beträffande sanktioner av alla slag, varom förmäles i den anförda artikeln i förbundsakten, omedelbart i tillämpning (art. 11, stycket 1). Den utsträckning, i vilken det sålunda föreskrivna deltagandet i sanktionerna må av varje makt fullgöras, bestämmes i det särskilda fallet av förbundsmedlemmen själv, dock med den allmänna normen, att det åligger varje signatärmakt att, i den mån dess geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar det medgiva, lojalt och verksamt medverka till att upprätthålla Nationernas förbunds akt och motsätta sig varje angreppshandling (art. 11, stycket 2). Förbundsaktens bestämmelser angående den ömsesidiga samverkan signatärstaterna emellan vid ekonomiska och finansiella sanktioner kompletteras och utvidgas, och signatärstaterna förpliktas att en för alla och alla för en ekonomiskt bistå den angripna staten, varvid särskilt fram-
24 hålles skyldigheten att vidtaga alla i deras makt stående åtgärder för att trygga den angripnes förbindelser till lands och sjöss (art. 11, stycket 3 ) . Protokollets sanktionsbestämmelser räkna närmast med motsatsen mellan angripande stat och angripen stat. Även den situationen förutses dock, att båda parterna i en tvist blivit förklarade för angripare. För sådan händelse stadgas, att de ekonomiska och finansiella sanktionerna — men icke de militära — skola tillämpas mot båda (art. 11, stycket 4 ) . För att förläna det ekonomiska och finansiella sanktionssystemet så stor planmässighet som möjligt uppdrager protokollet åt rådet att efter förberedande utredningar genom vederbörande organ låta utarbeta planer dels för ifrågavarande sanktioners tillämpning gentemot en angripare, dels för samverkan mellan en angripen stat och de stater, som komma den till undsättning (art. 12). Även åt de militära sanktionerna avser protokollet att söka bereda en dylik planmässighet genom den, visserligen icke förpliktande, anvisning det giver signatärmakterna att till rådet på förhand avgiva utfästelser beträffande de stridskrafter, som de äro i tillfälle att omedelbart låta ingripa (art, 13, stycket 1). I sammanhang härmed erkännes rätten för signatärmakterna att sinsemellan ingå överenskommelser, syftande till omedelbar hjälp vid angrepp, vilken dock ej får lämnas förrän efter rådets förständigande om tillämpning av sanktioner. Dylika överenskommelser (sårfördrag) skola registreras och offentliggöras av förbundssekretariatet samt stå öppna för anslutning från varje förbundsmedlems sida (art. 13, styckena 2 och 3). Liksom rådet har att bestämma om sanktionernas igångsättande, är det också rådet ensamt som äger befogenhet att besluta deras inställande (art. 14). Kostnaderna för de företagna operationerna ävensom för därav förorsakad förlust och skada skola gäldas av den anfallande makten intill yttersta gränsen för dess förmåga, dock utan intrång på dess territoriella integritet eller politiska oberoende (art. 15). Protokollet har givetvis närmast avseende på signatärmakterna men träffar även bestämmelser rörande tvist mellan signat ärmakt och icke-signatärmakt utanför Nationernas förbund. För sådant fall skall inbjudan utgå till den senare att för uppnående av fredligt avgörande underkasta sig de i protokollet innehållna förpliktelserna. Därest den inbjudna staten vägrar att efterkomma denna inbjudan samt griper till krig mot en signatärmakt, skola protokollets sanktionsbestämmelser vara tillämpliga mot angriparen (art, 16). Såsom i början av denna översikt anmärktes, ägnas huvudparten av protokollet åt skiljedomen och säkerhetsgarantierna (sanktionerna), medan frågan om nedbringande av rustningarna endast förberedelsevis behandlas. Protokollet träffar bestämmelser om sammankallandet av en internationell konferens för detta syfte till den 15 juni 1925, och rådet skall dessförinnan hava uppgjort ett allmänt program för rustningarnas nedbringande och begränsning. Konferensens tillkomst är emellertid beroende av protokollets öde, så till vida som den med säkerhet kommer till stånd endast för den händelse det för pro-
25 tokollet fastställda minimiantalet ratifikationer — från flertalet av rådets ständiga medlemmar samt tio andra förbundsmedlemmar — före den 1 maj 1925 blivit hos sekretariatet deponerade. Har detta icke inträffat, skall rådet träffa avgörande, huruvida konferensen skall inställas eller uppskjutas (art. 17). Protokollets ikraftträdande är å sin sida betingat av konferensens resultat. Sedan ratificering i nyssnämnda utsträckning ägt rum, konstateras detta visserligen genom en särskild handling, men protokollet träder slutgiltigt i kraft, först sedan en plan för nedbringande av rustningarna antagits av konferensen, och det sättes åter ur kraft, därest denna plan efter en av konferensen fastställd tidsfrist av rådet konstateras icke hava blivit genomförd. Rådet bedömer frågan efter grunder, som konferensen bestämmer. Uraktlåtenhet från enskild signatärmakts sida att efter den stadgade tidsfristen genomföra den antagna planen medför för den försumliga makten förlust av de förmåner, som innefattas i protokollets bestämmelser (art. 21). Till sist må omnämnas stadgandet, att varje tvist rörande tolkning av protokollet skall hänskjutas till den fasta mellanfolkliga domstolen (art. 20).
III. Kommentar till protokollets särskilda artiklar. Artikel
1.
ProtokolProtokollets första artikel har den viktiga uppgiften att inordna den organi^ande^ll" satoriska utbyggnad, som är protokollets ändamål, inom ramen av Nationernas förbunds- förbund. Detta sker på två med varandra koordinerade linjer. Artikelns första akten. s t y c k e i n n e håller en ömsesidig förbindelse av de makter, som ansluta sig till protokollet — signatärmakterna — att med alla till buds stående medel verka för införande i Nationernas förbunds akt av sådana ändringar, som överensstämma med innebörden av protokollets följande bestämmelser. Så till vida framträder protokollet alltså såsom ett program för utveckling av Nationernas förbund i dess helhet. Enligt andra stycket överenskomma signatärmakterna emellertid därjämte, att bestämmelserna i protokollet skola, så snart detta trätt i kraft, bliva för deras del bindande oberoende av de i första stycket avsedda ändringarna i förbundsakten. Härigenom konstitueras alltså protokollet såsom ett tillägg till förbundsakten och signatärmakterna såsom en sammanslutning med särskilt syfte att förverkliga protokollets bestämmelser, under förutsättning att villkoren för ikraftträdandet bliva uppfyllda. Inordnandet under Nationernas förbund sker i denna del genom ett andra led i signatärmakternas »överenskommelse»: gentemot dem skola Nationernas förbunds församling och råd äga att alltifrån protokollets ikraftträdande utöva de befogenheter och fullgöra de åligganden, som genom protokollet åt dem överlämnats. Signatärmakterna skapa sålunda inga särskilda organ för protokollets förverkligande utan använda sig över allt i de följande anordningarna av Nationernas förbunds organ; även åt den fasta mellanfolkliga domstolen anförtros vissa uppgifter. Tankegången i andra stycket har tydligen upptagits från det här ovan i inledningen berörda förslaget till »fördrag om ömsesidigt bistånd», som förelåg från fjärde förbundsförsamlingen. Detta förslag var nämligen, såsom förut omnämnts, avfattat såsom en överenskommelse vid sidan av förbundsakten, och där förutsattes utan vidare, att förbundsrådet skulle fungera som ledande och verkställande organ vid fördragets tillämpning utan något sådant formligt bemyndigande, som inryckts i andra stycket av protokollets art. 1. Under utskottsbehandlingen vid fjärde förbundsförsamlingen hade anmärkts, att ifrågavarande förslag i flera punkter icke blott ginge utanför förbundsakten utan stode i strid med denna, särskilt genom de nya befogenheter, som i förslaget överläm-
27 nades åt rådet. Det hade också ifrågasatts, om icke förslaget sålunda förutsatte ändringar i förbundsakten. Men dessa anmärkningar hade då icke vunnit beaktande. Vid protokollets utarbetande i femte förbundsförsamlingens utskott var däremot frågan om eventuella ändringar i förbundsakten direkt framförd genom församlingens resolution den G september 1924 i den del, som rörde första utskottets uppdrag. Härpå grundar sig uppenbarligen artikelns första stycke. Men ändringarna äro icke utformade i preciserade förslag till ny lydelse av vissa artiklar i förbundsakten, och deras genomförande har icke gjorts till förutsättning för protokollets ikraftträdande utan endast angivits såsom en uppgift för signatärmakternas gemensamma strävanden. Även i detta hänseende är alltså grundtanken otvetydigt en sammanslutning vid sidan av förbundsakten. Det ligger närmast till hands att uppfatta förhållandet mellan de två linjerna i första artikeln så, att den första, angående revision av förbundsakten, enligt protokollets grundsatser anger ett slutligt mål, medan den andra, angående protokollets tillämpning endast av signatärmakterna såsom komplement till förbundsakten, införts såsom en övergångsform. Ett sådant förfaringssätt låter sig utan tvivel förklaras. Erfarenheten har visat, att ändringar i förbundsakten enligt därför gällande bestämmelser äro svåra att få till stånd. De nya anstalter för fredens bevarande, varom enighet vunnits i femte förbundsförsamlingen, ansågos vara så betydelsefulla, att man ville om möjligt bringa dem i tillämpning utan den omgång och de hinder, som kunde vara förenade med förbundsaktens revision. Med dessa anstalter hade dessutom förbundits lösningen av clen stora frågan om rustningarnas nedbringande och begränsning. För en sådan ansåg man sig finna bättre utsikter på en fristående konferens, i vilken även utanför förbundet stående stater kunde deltaga, än genom att fortgå på den väg, som utstakats i förbundsaktens art. 8 men hittills icke lett till avsevärda resultat. På dessa grunder kom man till bestämmelsen om protokollets eventuella ikraftträdande vid sidan av förbundsakten och om protokollets tillämpande genom Nationernas förbunds organ, även innan däremot svarande ändringar införts i förbundsakten. Från denna synpunkt kan anordningen i andra stycket av art. 1 betecknas såsom ett provisorium, avsett att utmynna i en reviderad förbundsakt. Det av förbundsförsamlingen godkända utskottsbetänkandet har i sin kommentar till första artikeln också lagt huvudsaklig vikt på att framhålla styckets provisoriska syfte; »de bestämmelser, som hänföra sig till artiklar i förbundsakten, skola», heter det, »så snart sig göra låter, bliva allmänt gällande lag genom ändringar i (förbunds)akten». Men även om de dubbla linjerna i art. 1 uppfattas på detta sätt, måste de i flera avseenden giva anledning till allvarliga betänkligheter. Själva överenskommelsen i andra stycket om att protokollets bestämmelser skola gälla för signatärmakterna alltifrån deras ikraftträdande föranleder till en början den frågan, vilka villkor som blivit bestämda för ikraftträdandet. De återfinnas i protokollets slutartikel och skola vid analysen av densamma närmare granskas; redan här bör dock anmärkas, att de icke kunna anses tillfyllestgörande såsom grundval för en så betydelsefull internationell nybildning.
28 »Dualistisk Om emellertid protokollet träder i kraft såsom ett för signatärmakterna binrättsordning», elände komplement till förbundsakten, är det uppenbart och erkännes även i det officiella betänkandet, att därmed för medlemsstaterna i Nationernas förbund skapas »en dualistisk rättsordning», i det att därefter förhållandena mellan signatärmakterna komma att regleras av protokollet jämte förbundsakten, medan däremot förhållandena mellan signatärmakter och övriga förbundsmedlemmar, liksom naturligtvis förhållandena mellan dessa sistnämnda inbördes, bestämmas av förbundsakten ensam. Betänkandet ingår icke vidare på verkningarna av denna dualistiska rättsordning utan uttalar allenast, att »ett dylikt tillstånd icke kan få fortbestå», samt hänvisar — »bortsett från att det är att hoppas, att alla medlemmar av förbundet komma att ansluta sig till protokollet» — såsom redan anförts till att de avsedda ändringarna i förbundsakten skola genomföras »så snart sig göra låter». Så lätt lärer emellertid »den dualistiska rättsordningen» icke kunna avfärdas. Förhoppningen om anslutning till protokollet av Nationernas förbunds alla medlemmar kan slå fel, och bestämmelserna i art. 21 angående protokollets ikraftträdande visa, att man icke vågat räkna med ett snart förverkligande av denna förhoppning. Om de svårigheter, som kunna möta vid en revision av förbundsakten, är redan talat. Man måste alltså, om protokollet träder i kraft, räkna därmed, att den dualism, som även betänkandet för detta fall konstaterar, åtminstone tillsvidare blir gällande inom Nationernas förbund. Det torde vara obestridligt, att härav kunna följa komplikationer av synnerligen allvarlig art. Att tillämpa mer eller mindre skiljaktiga rättsregler för olika medlemmar av förbundet inom alla de områden, där protokollet givit bestämmelser utöver förbundsakten, kan knappast undgå att medföra risker för förbundets sammanhållande och förmåga av enhetlig verksamhet. Ur organisatorisk synpunkt bör särskilt anmärkas, att, när signatärmakterna genom första artikelns andra stycke och därpå grundade detaljbestämmelser i följande artiklar uppdraga handhavandet av protokollets för dem gällande föreskrifter åt Nationernas förbunds allmänna organ, dualismen inom själva ledningen av förbundet leder till konsekvenser, som icke blott ur formell utan även ur reell synpunkt kunna bliva synnerligen egendomliga. Församlingen består av alla förbundets medlemmar, även icke-signatärmakter, och i rådet kunna ej blott signatärmakter utan även icke-signatärmakter hava säte; teoretiskt sett föreligger icke ens något hinder för att icke-signatärmakterna skulle kunna utgöra rådets majoritet. Och dock skola förbundsförsamlingen och rådet, framför allt detta senare, gentemot signatärmakterna sörja för protokollets tillämpning. Detta måste ur signatärmakternas egen synpunkt te sig som en uppenbar anomali, vilken blir särskilt stötande i de fall, då för rådsbeslut fordras enhällighet. De vådor och anomalier, som följa av den dubbla proceduren för protokollets förverkligande enligt art. 1, skulle hava kunnat anses mera överkomliga, om såsom villkor för protokollets ikraftträdande hade stadgats en så allmän anslutning, att därigenom en ofördröjlig revision av förbundsakten i enlighet med protokollets grundsatser blivit verkligt garanterad. Men det kan icke förbi-
29 ses, att härigenom förbundsmedlemmar, vilka icke vilja acceptera protokollet, hade kommit att ställas inför en påfrestning, som man antagligen velat undvika vid protokollets uppgörande. Emellertid visar sig det ifrågasatta förfaringssättet med hänsyn till de nya bestämmelsernas ikraftträdande icke ens efter genomförandet av den revision av förbundsakten, varom är fråga, utan vidare medföra den rättsliga dualismens upphävande. Lydelsen av art. 1 i protokollet tyder visserligen på en sådan verkan, i det att artikeln talar generellt om ändringar, som överensstämma med innebörden i följande artiklars stadganden, och således kan synas avse införande i förbundsakten av protokollets hela sakliga innehåll. Förbundsförsamlingens resolution angående åtgärder med anledning av protokollet använder likaledes ett uttryckssätt, som skulle kunna tolkas i dylik riktning, i det att rådet anmodas utse en kommitté för att utarbeta texten till de »ändringar av förbundsakten, vilka avses i nämnda protokoll» — en formulering, som dock lämnar öppet, vilka ändringar i förbundsakten, som »avses» i protokollet. Men utskottsbetänkandet giver vid handen, att ändringarna, icke äro avsedda att motsvara protokollets samtliga bestämmelser av icke tillfällig karaktär. Vid art. 1 — vilken behandlas i den del av betänkandet, som avser första utskottets arbeten — äro fogade uttalanden i ämnet, vilka ännu icke giva någon säker ledning. Det heter här, att efter förbundsaktens revision »vissa» delar av protokollet icke vidare komma att hava någon betydelse för förhållandet mellan de signatärstater, som äro medlemmar av Nationernas förbund, emedan några av dessa bestämmelser ingått i förbundsakten, och andra, som endast äro av övergående natur, förlorat sin betydelse; däremot kommer hela protokollet att kvarstå för relationerna mellan signatärmakter, som äro förbundsmedlemmar, och signatärmakter utanför Nationernas förbund »eller ock mellan stater, tillhörande sistnämnda kategori». Man lägger märke till att endast »vissa» delar av protokollet angivas såsom efter revisionen betydelselösa för signatärmakternas inbördes förhållanden. Längre fram i betänkandet, i förordet till den del, som utarbetats inom tredje utskottet, förekomma emellertid oförtydbara uttalanden. Här betonas, att förbundsförsamlingen endast i sitt uppdrag till första utskottet — problemet om skiljedom — »särskilt förutsett möjligheten och t. o. m. nödvändigheten av ändringar i förbundsakten, medan däremot tredje utskottets arbeten om frågorna rörande trygghet och nedbringande av rustningarna enligt debatterna i församlingen icke skulle sträcka sig utöver förbundsaktens ram». Och därefter tillägges beträffande tredje utskottets arbetsresultat: »Det gällde framför allt att närmare utveckla och förtydliga de bestämmelser, som redan voro givna i denna (förbundsakten).» Den skillnad, som sålunda markeras mellan första utskottets uppdrag, avseende ändringar i förbundsakten, och tredje utskottets arbeten inom förbundsaktens ram, kan ej gärna betyda något annat än att tredje utskottets »utvecklande» och »förtydligande» av förbundsaktens bestämmelser varit tänkta att icke föranleda ändringar i dessas text. Såvitt kunnat utrönas, utgick man också under utskottets arbeten från denna förutsättning.
30 Den nu återgivna tankegången innebär, att samtliga de artiklar i protokollet, vilka utgått från tredje utskottet, skulle ställas utanför planen för förbundsaxtens revision. Detta är helt naturligt beträffande dem, som hava karaktären iv engångsbestämmelser: art. 12 angående utarbetande av vissa »planer» beträffande ekonomiska och finansiella sanktioner samt art. 17 och 21 angående den beramade konferensen för rustningarnas nedbringande och begränsning. Men andra äro uppenbarligen av den natur, att deras innehåll måste vara avsett att förbliva gällande, just därför att det »utvecklar och förtydligar» förbundsaktens bestämmelser. Hit höra art. 7—9, som giva nya föreskrifter mot rustningsökningar och krigshot samt angående demilitariserade zoner, art. 11 cm sanktionernas tillämpning — en av grundpelarna i protokollets hela system för »trygghetens» säkerställande — vidare art. 13, som utbygger art. 11 genom åtgärder för att garantera militära styrkor till sanktionsändamål, sant slutligen art. 14—15, vilka komplettera systemet med regler om vidtagna sanktioners upphörande och ersättning för sanktionskostnader. Dessa artiklar 7—9, 11 och 13—15 skulle sålunda under angivna förutsättningar icke inarbetas i förbundsakten; de skulle även efter dennas revision förbliva bindande för makter, som anslutit sig till protokollet, men de skulle icke gälla för övriga medlemmar av Nationernas förbund. Denna tudelning av protokollets bestämmelser i sådana, som skola inarbetas i förbundsakten, och sådana, som icke däri skulle upptagas, kan uppenbarligen icke stå sig inför en saklig granskning. Den skulle, under förutsättning att anslutningen till protokollet ej bleve allmän, göra dualismen — enligt betänkandet »ett tillstånd, som icke kan få fortbestå» — permanent, visserligen inom ett begränsat område, men ett av de viktigaste, och mest ömtåliga, bl. a, beträffande hela sanktionssystemet. Att tudelningen över huvud taget fått plats i betänkandet, kan knappast förklaras annorlunda än såsom en följd därav, att man vid de forcerade arbetena inom tredje utskottet icke kunnat helt frigöra sig från församlingens en gång givna direktiv, ehuru arbetet i verkligheten kom att gå utanför dessa, möjligen också av en medveten avsikt att underlätta accepterandet av de nya sanktionsbestämmelserna; härpå tyder satsen, att utskottet endast velat »utveckla och förtydliga» förbundsaktens föreskrifter, en sats, som sedan upprepade gånger återkommer. Men denna sats är en fiktion, vilken icke kan upprätthållas, såsom torde komma att visa sig vid analysen av protokollets ifrågavarande artiklar. Det lärer utan tvivel bliva nödvändigt att i en plan för förbundsaktens revision enligt protokollets första artikel upptaga icke blott innehållet av de bestämmelser, som första utskottet därför avsett, utan också resultaten av tredje utskottets arbeten i artiklarna 7—9, 11 samt 13—15, såvida icke de ledande principerna i protokollet skola sönderbrytas. Ty den senare gruppen av dess bestämmelser är enligt protokollets egen deklaration om det oupplösliga sambandet mellan skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna ovillkorligt förbunden med den förra. A t t proceduren enligt art. 1 därmed blir ytterligare försvårad, kan tydligen icke undvikas.
Si Artikel 2. Denna artikel är grundläggande för den utvidgning av anstalterna till fredens Förbud mot bevarande och den internationella trygghetens säkerställande, som protokollet an g r ?PP s " Krl avser. £* Förbundsakten har för tryggande åt förbundets medlemmar av fred och säkerhet ålagt dem, såsom det heter i dess ingress, »vissa förpliktelser att icke gripa till krig», och dessa förpliktelser äro utformade i aktens artiklar 10—15. Redan avfattningen av inledningens princip förklaring — »vissa» förpliktelser — pekar på, att förbundsakten icke binder sina medlemmar längre än vad som direkt angives i de särskilda artiklarna. Om deras innebörd framhölls i 1920 års proposition, att förbundsakten icke fullständigt avskaffar kriget såsom folkrättsligt aktionsmedel, att den icke kunnat nå längre än till att begränsa dess användning till sådana fall, då fredlig lösning visat sig omöjlig trots alla lorsok därtill från förbundets sida, att ett domstolsförfarande med bindande verkan kommer till stånd endast om båda parterna hänskjuta tvisten till sådant förfarande, samt att, om parterna ej enas om sådant hänskjutande, de visserligen äro pliktiga att överlämna tvisten till rådet, men ett rådsbeslut — rapport— blir bindande endast om det är enhälligt och detta endast så till vida att forbundsmedlemmarna äro förpliktade att icke gripa till krig mot part som ställer sig rapporten till efterrättelse. Därest tvisten icke blir sålunda avgjord ar krig icke förbjudet. Förbundsmakterna hava endast förpliktat sig att »i intet fall gripa till krig, förrän tre månader förflutit, efter det att skiljedomarnes eller domstolens utslag fallit eller rådet avgivit sitt yttrande». Förbundsakten känner alltså även »tillåtna krig». Protokollets art. 2 binder signatärmakterna vida starkare. Regeln är här generell: de förplikta sig att icke i något fall gripa till krig, endast med undantag för det fall, att det gäller motstånd mot angrepp, eller när de handla i samförstånd med Nationernas förbunds råd eller församling i enlighet med förbundsaktens och protokollets bestämmelser. Denna förpliktelse omfattar signatärmakternas förhållande till varandra ävensom till de övriga stater, som i förekommande fall åtaga sig protokollets förpliktelser. Sist anförda punkt anger, mot vilka stater signatärmakternas nya förpliktelse att icke gripa till krig skall gälla. Den avser närmast endast signatärmakterna inbördes. Men för andra stater står öppet att »i förekommande fall» — d. v. s. om tvist uppstår mellan sådan annan stat och signatärmakt — åtaga sig protokollets förpliktelser, vilka för signatärmakterna i så fall gälla även mot ifrågavarande stat. Beträffande icke-signatärmakter, vilka stå utanför Nationernas förbund, har bestämmelsen blivit närmare utförd i protokollets art. 16, som längre fram skall kommenteras. Däremot finnas inga särskilda stadganden angående behandlingen av tvist mellan en signatärmakt och en icke-signatärmakt, som tillhör Nationernas förbund. Att vid en dylik tvist även en icke-signatärmakt inom Nationernas förbund skall beredas tillfälle att »åtaga sig» protokollets förpliktelser, framgår emellertid av den gene-
rella lydelse, som givits åt förevarande klausul i art. 2, och bestyrkes av betänkandets uttalanden vid art. 16. Gentemot en icke-signatärmakt, vare sig inom eller utom Nationernas förbund, vilken icke i förekommande fall åtagit sig protokollets förpliktelser, äro signatärmakterna icke bundna av den nya regeln i art. 2. För sådana fall torde alltså förbundsaktens mindre långt gående bestämmelser förbliva gällande. Redan här visar sig en påföljd av protokollets »dualistiska rättsordning»: signatärmakternas förpliktelse att icke gripa till krig sinsemellan är strängare än deras motsvarande förpliktelse i förhållande till övriga medlemmar av Nationernas förbund, därest icke dessa skulle uppfylla villkoret i art. 2 för att i denna del bliva behandlade lika med signatärmakter. Begreppet Beträffande innebörden av signatärmakternas förpliktelse genom protokollets »gripa till a r t 2 är först att märka, att i densamma liksom i förbundsakten användes termen: kngI ' icke »gripa till krig». Från svensk sida har redan tidigare framhållits, att detta uttryck i förbundsakten bör tolkas såsom liktydigt med att icke använda vapenmakt, och att alltså användande av vapenmakt är genom förbundsakten förbjudet utom i de fall, som enligt förbundsakten äro »tillåtna krig». Detta hävdades av Sveriges delegerade herr Branting vid den italiensk-grekiska konfliktens behandling inom Nationernas förbunds råd den 17 september 1923 och likaså vid rådets behandling den 13 mars 1924 av juristkommissionens rapport i samma ärende. Under diskussionen i första utskottet den 24 september 1924 angående då föreliggande förslag till protokoll framlade Nederländernas delegerade herr Limburg formligt förslag att utbyta orden »gripa till krig» (recourir a la guerre) mot orden »gripa till våld» (recourir ä la force), under åberopande bl. a. därav, att man vid fredskonferensen i Haag 1907 i konventionen angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister använt denna term. Detta yrkande understöddes av Sveriges delegerade herr Löfgren. Ändringsförslaget blev emellertid av utskottet avslaget med 19 röster mot 6, synbarligen dels av det skäl, att man icke ville avvika från förbundsaktens terminologi, som bl. a. ligger till grund för hela sanktionsförpliktelsen, dels på grund därav att ett förbud^ mot att »gripa till våld» ansågs kunna tolkas allt för vidsträckt, exempelvis såsom förhindrande »repressalier och sekvester», dels slutligen emedan ändringen skulle innebära en ytterligare ökning av de enligt förbundsakten åtagna förpliktelserna. Den precisering av själva huvudbestämmelsen, som erfarenheten visat vara behövlig, särskilt ur synpunkten av de mindre makternas intresse, kunde alltså icke genomdrivas. Frågan återkom vid behandlingen av art. 10 men fick även då samma utgång; dess betydelse för sistnämnda artikel skall längre fram beröras. Undantag Att protokollets generella överenskommelse om att icke i något fall gripa till från förbudet k r i g ä y e n m e c l fe undantag, som ovan angivits, innebär en betydande skärpning mot kng. ^ m o t S varande förpliktelse i förbundsakten, torde vara uppenbart. Av undantagen är det första — försvar mot angrepp — självfallet; av intresse är i denna del endast det uttalande i betänkandet, att en angripen stat icke blott »kan»
33 utan »bör» till en början »med egna hjälpmedel försvara sig», ehuru den har rätt till bistånd »från det internationella samfundets sida». Mindre klar är innebörden av det andra undantaget: när en signatärstat handlar »i samförstånd med Nationernas förbunds råd eller församling och i enlighet med bestämmelserna i förbundsakten och detta protokoll». I betänkandet hänföras härunder fall av två olika slag, nämligen dels det, att en stat »deltager i samfällda av Nationernas förbund beslutade våldsåtgärder till hjälp för en av förbundets medlemmar, som utsatts för angrepp», dels det, att »en stat med rådets eller församlingens tillstånd tillgriper våldsåtgärder för att genomdriva ett till dess förmån fällt utslag». Det förra fallet är obestridligt, eftersom hela sanktionssystemet just bygger på rätten att gripa till krig för sådant ändamål och vederbörande stat därvid kan anses försvara en angripen förbundsmedlem mot angriparen. Rörande det senare fallet — vad man kan kalla »självpantningskrig» — torde däremot en granskning vara erforderlig. Betänkandet motiverar sin tolkning i denna del därmed, att, om en stat med rådets eller församlingens tillstånd tillgriper våldsåtgärder för att genomdriva ett till dess förmån fällt utslag, våldet användes »såsom rättsskydd för det allmänna legitima intresse, som skulle äventyras, därest det beslut, varuti förfarandet för avgörande av tvister på fredlig väg utmynnar, kunde ostraffat kränkas». Denna tankegång har givetvis ett visst berättigande. Att rådet (eller församlingen) skall kunna såsom en sista utväg för verkställande av ett fällt utslag bemyndiga den part, till vars förmån utslaget fallit, att »begagna våld mot den tredskande parten», uttalas också i betänkandet vid art. 4, mom. 6, vilket handlar om de medel, som av rådet kunna användas för sådant ändamål. Sistnämnda punkt i betänkandet tillkom på förslag av herr Loucheur, vilken i ett tidigare anförande direkt framhöll den eventualiteten, att rådet skulle kunna bemyndiga den genom utslaget vinnande parten »att själv skaffa sig rätt». Det kan således anses otvivelaktigt, att den i betänkandet givna tolkningen verkligen godtagits av utskottet. Men även om så är förhållandet, synes denna tolkning leda till konsekvenser, som knappast till fullo överskådats vid dess inskrivande i betänkandet. En signatärmakt kan nämligen göra gällande, att den enligt art. 2 har rätt att göra »motstånd mot angrepp». Man skulle sålunda hava att räkna med den möjligheten, att den vinnande parten komme att för utslagets genomförande använda våld med rådets (eller församlingens) bemyndigande, och den tredskande parten grepe till vapen för att göra »motstånd mot angreppet» i kraft av sin rätt enligt art. 2. En sådan situation skulle onekligen bliva betänkligt invecklad, och det är särskilt svårt att se, huru reglerna i art. 10 angående bestämmande av »angripare» i dylikt fall skulle kunna tillämpas. Det låter å andra sidan tänka sig, att förslagets författare utgått från den förutsättningen, att rätten till motstånd mot angrepp, trots det kategoriska uttryckssättet i art. 2, vore utesluten i förevarande fall, där det gäller att med rådets bemyndigande giva respekt åt ett i vederbörlig ordning träffat avgörande. Vissa uttalanden under förslagets behandling i utskott och församling giva stöd åt en sådan mening. Emellertid är protokollets hela regle3—250824
34 ring av det fredliga avgörandet i tvister mellan signatärmakterna så konsekvent genomförd, att ett bemyndigande för en vinnande part att med våld taga sig rätt, därest sådant varit avsett, borde hava uttryckligen fastslagits i själva protokollets text, såsom var fallet i 1923 års förslag till garantitraktat, samt hava givit anledning till utformade följdbestämmelser för att vederbörligen ga ihop med systemet i övrigt. Det kan särskilt anmärkas, att protokollet i ett fall av denna art icke kan tolkas efter analogi med förbundsakten, enär denna senare medger en helt annan rörelsefrihet därigenom, att förpliktelsen »att icke o-ripa till krig» där är så mycket starkare begränsad och bl. a. icke gäller längre än tre månader, efter det att skiljedomarnes eller domstolens utslag fallit eller rådet avgivit sitt yttrande. Frågan om en signatärmakts möjlighet att efter rådets eller församlingens medgivande med vapenmakt utkräva sin rätt enligt utslag, skiljedom eller enhälligt rådsavgörande har för övrigt även andra sidor, vilka skola beröras i kommentaren till art. 4, mom. 6. Det kan vara av intresse att sammanfattningsvis söka angiva, vilka fall av »tillåtna krig» även enligt protokollet skulle förefinnas. Först och främst måste bland tillåtna krig enligt protokollet framhållas de försvarsåtgärder, som en angripen stat vidtager gentemot en anfallande stat och varom här ovan redan talats, samt vidare det gemensamma sanktionsförfarande, som igångsattes mot en stat, som gjort sig skyldig till angrepp. Dessa båda slag av tillåtna krig äro självklara och utgöra en integrerande del av protokollets system. Men vidare måste kriget såsom yttersta medel anses vara tillåtet för slitande av tvist mellan å ena sidan en eller_ flera signatärmakter och å andra sidan en eller flera stater, som icke anslutit sig till protokollet och ej heller äro medlemmar av Nationernas förbund, och vilka icke i enlighet med bestämmelserna i art. 16 underkastat sig de förpliktelser, som signatärmakterna till protokollet åtagit sig. I den mån krig äro tillåtna enligt förbundsakten (art. 15, punkterna 6 och 7), blir ett vädjande till vapen i tvist mellan medlemmar av Nationernas förbund, varav endast den ens (eller ingendera) är signatärmakt till protokollet, ävenledes ett »legalt» krig. Ett självpantningskrig, d. v. s. ett krig med rådets medgivande, igångsatt av den i det fredliga & förfarandet vinnande parten mot den tredskande för genomförande av utslaget, har, enligt vad ovan utvecklats, av betänkandets författare tydligen ansetts böra inrymmas bland de tillåtna krigen. Slutligen må i detta sammanhang framhållas, att de bestämmelser i vissa fredsfördrag, vari särskilda förhållanden angivas såsom giltig krigsanledning, genom protokollets stadganden torde få anses hava satts ur kraft vad beträffar signatärmakternas förhållande till varandra och till sådan makt, som i förekommande fall åtager sig protokollets förpliktelser. Artikel
3.
Med denna artikel inledes det utbyggande av systemet för fredligt avgörande n X n f o l k - av uppkommande tvister, vilket utgör första ledet i protokollets nya fredsorgaliga domstolen.
35 nisation. Artikeln avser, såsom framhålles i betänkandet, att utvidga den fasta mellanfolkliga domstolens behörighet. Den fasta mellanfolkliga domstolen har upprättats av Nationernas förbunds församling och råd i enlighet med bestämmelserna i art. 14 i förbundsakten. Vid den första förbundsförsamlingen (1920) antogs en av en särskild juristkommission utarbetad stadga för domstolen. Enligt art. 36, stycket 1, i denna stadga är domstolen behörig i alla mål, som underställas densamma av parterna, ävensom i alla fall, som särskilt angivas i gällande fördrag och överenskommelser. Domstolens behörighet är sålunda i princip endast fakultativ. Genom art. 36, stycket 2, i stadgan har emellertid möjlighet lämnats öppen för staterna att i rättstvister utsträcka domstolens behörighet till obligatorisk. Till denna sistnämnda bestämmelse (med hänsyn till anslutningens frivillighet kallad den »fakultativa klausulen») hava ett avsevärt antal mindre stater anslutit sig, medan vid den femte förbundsför.samlingens början ännu ingen stormakt ansett sig i stånd att taga ett liknande steg. Under den allmänna debatten i femte förbundsförsamlingen hade särskilt från engelsk sida antytts, att ifrågavarande bestämmelse i domstolsstadgans art. 36, stycket 2, erfordrade ett förtydligande för att kunna vinna anslutning från Englands sida. Av förklaringar, som inom utskotten avgåvos av de engelska ombuden, framgick, att man från engelsk sida fruktade att genom en förbehållslös anslutning till bestämmelsen bliva förhindrad att i framtida krig tillämpa den prisrätt, som enligt engelsk rättsuppfattning vunnit hävd, samt att man tycktes anse det tvivelaktigt, i vad mån ett förbehåll kunde ske beträffande ifrågavarande slag av tvister. Vid behandlingen av denna fråga kom första utskottet emellertid till det resultatet, att inga ändringar kunde anses erforderliga beträffande nämnda bestämmelse i domstolsstadgan. De skäl, som ledde utskottet till denna ståndpunkt^ framgå med tydlighet av betänkandet, vari framhålles, att alla slag av förbehåll rörande undantag från domstolens behörighet vid anslutning tilfden fakultativa bestämmelsen äro medgivna. Under sådana förhållanden kan givetvis invändas, att den anslutning till den fakultativa bestämmelsen, vartill de fördragsslutande parterna förbundit sig enligt art. 3 i protokollet, måste bliva av mindre betydelse. Det utförliga påpekandet i betänkandet av förefintliga möjligheter till förbehåll, berörande särskilt betydelsefulla kategorier av rättstvister, kan nämligen tänkas medföra, att exempelvis stormakternas anslutning till den fakultativa bestämmelsen blir genom förbehåll så begränsad, att i själva verket utsträckningen av domstolens obligatoriska behörighet ej kommer att bliva mera avsevärd. För den händelse bestämmelsen i art. 3 utgjorde en isolerad överenskommelse, skulle en dylik invändning äga stor betydelse. Det bör emellertid framhållas, att art. 3 måste betraktas i samband med systemet i dess helhet, och att rättstvister, vilka genom förbehåll undandragits den fasta domstolens obligatoriska behörighet, icke härigenom undantagas från fredligt förfarande. Enligt bestämmelserna i art. 4 bliva nämligen dylika tvister föremål för det nya förfarande protokollet avser att skapa för avgörande av alla tvister, och i
36 detta spelar avgörande genom skiljedom en mycket framskjuten roll; de enda undantag från nu angivna regel, vilka förekomma i protokollet, gälla sådana tvister, varom stadgas i art. 4, mom. 5 och 7, samt art, 5. Det torde kunna antagas, att nu påpekade förhållanden borde göra staterna mindre benägna att genom vittgående förbehåll undandraga domstolen behandlingen av tvister, som i sådant fall komma att underställas rådets behandling och i stor utsträckning genom förfarandet inför detsamma komma att avgöras genom skiljedom. I detta sammanhang torde böra erinras därom, att den enda stormakt, som hittills undertecknat protokollet rörande den fakultativa klausulen, nämligen Frankrike, vid undertecknandet, frånsett klausul om ratifikation och reciprocitet, gjorde förbehåll för rätten att före domstolens anlitande draga uppkommande tvist under rådet enligt förbundsaktens art. 15, punkt 3, utan rätt för part att, så länge detta förfarande påginge, instämma motparten inför domstolen. Likaledes förbehöll sig Frankrike att, för den händelse Genéveprotokollet skulle förfalla, uppsäga sin eljest för femton år gällande anslutning till den fakultativa klausulen. Det kan slutligen förtjäna anmärkas, att även en reservationslös anslutning till art. 36, stycket 2, i domstolsstadgan icke utgör hinder för vederbörande stat att avsluta särskilda överenskommelser med andra stater angående skiljedoms- eller förlikningsförfarande i frågor, som eljest skulle falla under den fasta domstolens prövning. Denna uppfattning har under debatterna i första utskottet framförts bl. a. i ett anförande av herr Löfgren den 24 september 1924 och uttryckligen godtagits jämväl i betänkandet.
Artikel 4. Utbyggande I denna artikel inrymmas de nya huvudbestämmelserna angående fredlig lös«7[ rfet fred- n i n g a y t y i g t e r m e l l a n s i g n a tärmakterna. Deras syfte anges i ingressen vara Xet 0 r vid" » a tt fullständiga bestämmelserna i förbundsaktens artikel 15, styckena 4, 5, 6 lösninM o c h 7>>* D e b ö r a e m e l l e r t i d s t ä l l a s i s a m b a n d ä v e n m e d förbundsaktens övriga Jämförelse stadganden på detta område, inedförbunds- Sålunda må erinras, att förbundsakten innehåller akten i art. 10 förpliktelse för medlemmarna att respektera och gentemot yttre angrepp upprätthålla alla förbundsmedlemmars territoriella integritet och förhandenvarande politiska oberoende; i art. 11 förklaring, att varje krig eller krigshot, vare sig det berör iorbundsmedlem eller icke, vidkommer hela förbundet, som bör vidtaga lämpliga mått och steg för att trygga freden, samt att varje förbundsmedlem äger att fästa förbundsorganens uppmärksamhet på sådana omständigheter, som hota att störa freden eller det goda samförståndet mellan folken; i art. 12 överenskommelse, att medlemmarna skola hänskjuta varje tvist dem emellan, som är ägnad att medföra brytning, antingen till skiljedomseller domstolsförfarande eller ock till rådets prövning, samt att de i intet fall
37 skola gripa till krig, förrän tre månader efter skiljedomarnes eller domstolens utslag eller rådets yttrande; i art. 13 överenskommelse, att tvist, som enligt de däri invecklade staternas mening är ägnad att underkastas skiljedom eller domstols avgörande och icke kan lösas på diplomatisk väg, i sin helhet skall hänskjutas till skiljedomsförfarande eller domstolsbehandling, vidare förklaring, att till tvister, som i allmänhet äro ägnade att avgöras av domstol eller skiljedomstol, höra de, som angå tolkning av fördrag, internationellt-rättsliga spörsmål, åsidosättande av internationell förpliktelse och gottgörelse härför, och slutligen förpliktelse att ärligt ställa sig meddelad dom till efterrättelse samt icke gripa till krig emot förbundsmedlem, som fogar sig efter dom, ävensom åläggande för rådet att, om part icke ställer sig dom till efterrättelse, föreslå åtgärder, som skola åvägabringa domens verkställande; i art. 14 bestämmelser om inrättande av den fasta mellanfolkliga domstolen — jfr ovan under protokollets art. 3; samt i art. 15 en rad av föreskrifter i tio punkter angående rådets (resp. församlingens) befogenheter och åligganden beträffande tvister mellan förbundsmedlemmar. Punkt 1 av förbundsaktens art. 15 preciserar överenskommelsen i art. 12 så, att tvist, som icke hänskjutits till skiljedoms- eller domstolsförfarände enligt art. 13, skall hänskjutas till rådet; punkt 2 ålägger parterna att ofördröjligen framlägga sina yrkanden jämte erforderlig utredning samt bemyndigar rådet att offentliggöra bådadera; i punkt 3 ålägges rådet att söka bilägga tvisten och, om detta lyckas, offentliggöra redogörelse för tvisten och förlikningen. Därefter följa de stycken, som enligt ingressen till protokollets art. 4 skola genom denna fullständigas, och som innehålla: punkt 4, att, om tvisten icke bilagts, rådet skall offentliggöra en rapport med redogörelse för tvisten och rådets förslag till lösning; punkt 5, att varje rådsmedlem likaledes kan offentliggöra en framställning av saken samt sina slutsatser därav; punkt 6, att om rådets rapport antagits enhälligt — oberäknat rösterna för parternas ombud — förbundsmedlemmarna förplikta sig att icke gripa till krig mot part, som ställer sig rapportens lösning av tvisten till efterrättelse; och punkt 7, att om rådets rapport icke är enhällig — parternas ombud oberäknade — förbundsmedlemmarna förbehålla sig att »handla så, som de anse nödvändigt för rättens och rättvisans hävdande». De återstående punkterna i förbundsaktens art. 15, vilka icke omnämnas i protokollets art. 4, innehålla: punkt 8, att om en av parterna gör gällande och rådet erkänner, att tvisten rör en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer denna part att ensam avgöra, rådet skall i en rapport konstatera detta utan att därvid anbefalla viss lösning; punkt 9, att rådet må i alla fall enligt art. 15 hänskjuta tvisten till förbundsförsamlingen, och att sådant hänskjutande skall ske på därom av part — inom viss tidsfrist — framställd begäran; samt punkt 10 regler om sålunda hänskjuten tvists behandling i förbundsförsamlingen. I jämförelse med dessa förbundsaktens bestämmelser innebär protokollets art. 4 en serie av betydelsefulla nyheter. De karaktäriseras såsom ett »förfa-
38 rande», som signatärmakterna »överenskomma att iakttaga», och anknytas till förbundsaktens art. 15 sålunda, att, »om den tvist, som hänskjutits till rådet, icke kunnat biläggas av detsamma på sätt som stadgas i sagda artikel 15, stycket 3», det nya förfarandet skall komma till användning. Utgångspunkten är sålunda, att tvisten hänskjutits till rådet enligt den grundläggande bestämmelsen i förbundsaktens art. 15, punkt 1, nämligen att sådant hänskjutande alltid skall ske, därest tvisten är av natur att kunna leda till brytning och icke överlämnats till skiljedom eller domstols avgörande enligt art, 13. Förbundsaktens föregående artiklar angående principerna för det fredliga förfarandet mellan förbundets medlemmar skulle följaktligen kvarstå oförändrade och det nya inskränka sig till reglerna för rådets handläggning av tvist, som enligt art. 15, punkt 1, kommit under dess behandling. Det visar sig emellertid, att protokollets art. 4 i realiteten går vida längre, i det att dess nya »förfarande» faktiskt innebär synnerligen viktiga tillägg till de förpliktelser, som innehållas i förbundsaktens ifrågavarande tidigare artiklar. Förändringen kan sammanfattas så, att det fredliga förfarandet signatärstaterna emellan enligt protokollets art. 4 ovillkorligen skall utmynna i ett avgörande, som blir för parterna bindande, medan motsvarande regler i förbundsakten visserligen ålägga förbundsmedlemmarna att hänskjuta tvist antingen till skiljedoms- eller domstolsförfarande eller ock till rådets prövning (art. 12) men göra hänskjutandet till skiljedom eller domstols avgörande beroende av fri överenskommelse mellan parterna (art. 13) och tillerkänna rådets förslag till lösning — om det är enhälligt — endast en i viss grad bindande verkan (art. 15). Den fredliga lösningen är alltså enligt protokollet obligatorisk, och de alternativ för dess åvägabringande, som protokollet uppställer, avse att bilda ett fullständigt system utan de luckor, som finnas i förbundsaktens motsvarande bestämmelser, och som där gjort det nödvändigt att i sista hand giva ett visst utrymme åt parterna att gripa till krig. Protokollets art. 4 är fördelad i sju moment, av vilka de fyra första innehålla de olika stadier, som kunna ifrågakomma för att nå fram till det bindande avgörandet, och de tre följande dels avse att giva garantier för att ett sådant avgörande skall efterkommas (mom. 6), dels stipulera vissa undantag från huvudregeln om det nya förfarandet (mom. 5, 7 ) .
Artikel
4, moment 1.
Första momentet föreskriver, att, om till rådet hänskjuten tvist icke kunnat Rådets förliknings- biläggas, rådet skall söka förmå parterna att hänskjuta densamma till rättsligt verksamhet. avgörande eller skiljedom. Rådets första uppgift förblir alltså den, som stadgas i förbundsaktens art. 15, punkt 3, nämligen att »söka åvägabringa tvistens biläggande» genom en medlande verksamhet mellan parterna, och kvar står fortfarande möjligheten att under denna medlingsverksamhet offentliggöra inkomna eller inhämtade upplysningar för att påverka den allmänna opinionen till förmån för en uppgörelse (förbundsaktens art. 15, punkt 2; jfr kommenta-
39 ren i 1920 års proposition), likasom biläggandet även enligt protokollet kan komma till stånd endast genom att parterna själva enas, vare sig om ett förslag av rådet eller om ett under förhandlingarna på annat sätt framkommet förslag. Men om rådets strävanden för en sådan direkt uppgörelse icke leda till resultat, inträder det första stadiet av det nya förfarandet: rådets åliggande att söka förmå parterna att hänskjuta tvisten till. rättsligt avgörande eller skiljedom. Detta innebär, att vad som enligt förbundsakten skulle följa omedelbart efter konstaterandet, att tvistens biläggande genom överenskommelse mellan parterna icke lyckats, nämligen rådets rapport med dess förslag till lösning (förbundsaktens art. 15, punkt 4), nu flyttats fram till ett eventuellt inträdande senare stadium. I stället införes det nya medel för fredligt avgörande, som utgör protokollets dominerande grundsats i denna del: skiljedomen. I nu förevarande moment sker det såsom ett alternativ till handläggning inför domstol •— »rättsligt avgörande eller skiljedom» — och rådets uppgift är enligt detta moment att söka förmå parterna att själva enas om det ena eller det andra av de två alternativen, alltså att i denna form söka åvägabringa den uppgörelse genom parternas ömsesidiga överenskommelse, som icke kunnat nås genom ett direkt avtal om saklig lösning av tvisten. Vad angår termen rättsligt avgörande — »réglement judiciaire» — torde därmed avses endast avgörande av den fasta mellanfolkliga domstolen i Haag. Att så är förhållandet, framgår med tydlighet av förbundsaktens artiklar 12, 13 och 15 i deras nuvarande lydelse, vilken tillkom vid andra förbundsförsamlingen (1921) just med anledning av domstolens upprättande. Avgörande av tvist genom särskild, av parterna på förhand eller in casu utsedd skiljenämnd eller skiljedomare eller ock av rådet tillsatt skiljenämnd betecknas däremot enligt förbundsaktens och protokollets terminologi såsom skiljedomsförfarande (réglement arbitral). I sak är första momentet av protokollets art. 4 grundläggande för hela det Princip: fredhst nya fredliga förfarandet så till vida, att redan här införes en utomordentlig ut^^lli^åe vidgning av det område, inom vilket rättsligt avgörande eller skiljedom bör tvister. tillämpas. Sålunda elimineras helt och hållet den snäva förklaringen i förbundsaktens art. 13 om vilka tvister, som äro ägnade »att avgöras genom skiljedomsförfarande eller av domstol», en förklaring som begränsar sig till rättsspörsmål, och som ytterligare försvagats därigenom, att den endast avser dessa tvister »i allmänhet». Protokollet uppställer helt enkelt såsom regel, att alla tvister, vare sig av rättslig eller politisk natur, skola anbefallas till den ena eller den andra formen av fredligt avgörande, och medger därifrån endast vissa — om än mycket betydelsefulla — undantag, som längre fram angivas. Det är uppenbart, att häri ligger något annat och mera än ett »fullständigande» av förbundsaktens art. 15, om också stadgandet formellt anknutits till denna. Här framträder en ny principståndpunkt, vida skild från den, som fått uttryck i förbundsaktens art. 13. På detta stadium beror det visserligen ännu av parterna själva, om de vilja efterkomma rådets påverkan, när detta söker »förmå parterna» att hänskjuta
40 tvisten till rättsligt avgörande eller skiljedom — en påverkan som för övrigt kommer i en något oegentlig relation till förbundsaktens art. 12 och första punkten i dess art. 15, eftersom dessa artiklar förutsätta, att parterna redan övervägt tvistens hänskjutande till skiljedomsförfarande eller domstol, innan den dragés inför rådet. Men i fortsättningen fullföljer protokollet den nya principståndpunkten på ett sätt, som gör parternas samtycke till endast en första utväg för principens genomförande, och som i realiteten innebär, itt detta samtycke icke behöves. Genom momenten 2, 3 och 4 träffas nämligen bestämmelser, vilka — såsom förut är sagt — göra det fredliga avgörandet obligatoriskt. Den enda påföljden av att parterna själva icke enas om att efterkomma rådets uppfordran enligt artikelns första moment blir den, att »rättsligt avgörande» — genom den fasta domstolen — icke längre kan ifrågakomna, och att avgörandet skall ske antingen genom en skiljenämnd eller av rådet själv genom en enhällig rapport. Artikel
4, moment 2.
Obligatorisk Andra momentet ger bestämmelser för det fall, att visserligen icke båda e » ^ f r ° f ? £ ! r a r t e r n a g å t t m e d p a r å d e t s u P P f o r d r a n e n l i g t föregående moment, men den m gäran. *~ ena parten »begär» skiljedom. I detta fall skall en särskild skiljenämnd konstitueras av rådet. Rådet har därvid att återupptaga sina bemödanden att bringa parterna till överenskommelse och skall för detta ändamål giva dem en kort frist för att enas om såväl skiljenämndens sammansättning — antalet medlemmar och personvalet — som dess befogenhet och förhandlingsordning. Men om de icke heller nu enas, vare sig helt eller delvis, ankommer det på rådet själv att omedelbart efter fristens utgång med största möjliga skyndsamhet träffa nödiga åtgärder för skiljedomsförfarandets igångsättande. Härigenom har skiljedomen gjorts obligatorisk, om en av parterna önskar sådan behandling av tvisten. Att även i detta fall möjlighet hålles öppen för parterna att överenskomma om allt vad som hör till skiljenämndens konstituering kan synas något överflödigt, då de icke kunnat enas förut, men torde hava sin förklaring däri, att man därmed velat utöva en sista påtryckning på den motsträviga parten att giva vika för att undgå, att rådet tar saken i sin hand. För det fall att, som ovan sagts, parterna icke heller nu kunna helt eller delvis enas om skiljedomarnes antal, namn och befogenheter eller om förhandlingsordningen för nämnden, har rådet enligt momentets text att besluta rörande de frågor, om vilka enighet sålunda icke uppnåtts. Härvid skola parterna tagas till råds, men avgörandet ligger hos rådet utan annat rättesnöre än att det skall träffa sitt val »bland personer, vilka genom sin nationalitet, sin karaktär och sin erfarenhet synas erbjuda de bästa garantier för skicklighet och oväld». Det väcker uppmärksamhet, att i betänkandet från denna rådets befogenhet undantages »själva tvistefrågans formulering», i fall den ej gjorts av parterna själva — i angivet syfte att den måtte »av skiljemännen utläsas» ur parternas yrkanden. Detta kan icke sägas vara förenligt med artikelns lydelse, och i varje fall synes anordningen knappast välbetänkt. Rådet torde, om det
41 måste själv konstituera skiljenämnden, hava all anledning att också angiva dess uppgift, åtminstone så långt som behöves, för att skiljenämnden skall känna sig hava till åliggande att verkligen åstadkomma ett materiellt avgörande i tvisten. Om så icke sker, kan skiljedomsförfarandet förfela sitt ändamål. Angående tvistens handläggning inför skiljenämnden givas inga bestämmel- Utlåtande i ser förutom (i mom. 2 c) för ett specialfall: om en part det begär, skall skilje- rafagta domnämnden — dock först »sedan parterna framställt sina yrkanden» -—• genom stolen, förbundsrådet anmoda den fasta domstolen att avgiva »utlåtande i varje omstridd rättsfråga», och domstolen skall i så fall snarast möjligt sammanträda för sådant ändamål. Att en part sålunda kan försäkra sig om yttrande från domstolen i en rättsfråga, är utan tvivel välgrundat, och likaledes kan förbehållet, att dylik hemställan till domstolen ej får göras, förrän parterna framfört sina yrkanden, hava goda skäl för sig; det är givetvis önskvärt, såsom beröres i betänkandet, att icke öppna möjlighet för »upprepade konsultationer» utan nödvändiggöra för parterna att på en gång precisera den eller de rättsfrågor cle vilja bringa inför domstolen. Men i andra hänseenden ger bestämmelsen anledning till åtskilliga erinringar. När detta moment behandlades i första utskottet, framträdde en markerad meningsskiljaktighet rörande den betydelse, som borde tillerkännas domstolens utlåtande i förevarande fall. Så som momentet nu blivit formulerat, är dylikt utlåtande icke i något avseende rättsligt bindande för skiljenämnden; det karaktäriseras också såsom »rådgivande» och är enligt betänkandet avsett »att tjäna till upplysning för skiljedomarne», om också »dess vetenskapliga värde måste i alla händelser avsevärt inverka på deras bedömande». När längre fram i betänkandet — under art. 5 — domstolens nu ifrågavarande utlåtande beröres i annat sammanhang, betonas ytterligare, att detsamma är av »rent rådgivande natur». Många medlemmar av utskottet hävdade häremot den meningen, att domstolens utlåtande borde bliva bindande för skiljenämnden, i vad anginge tillämpningen av de rättsliga synpunkter, som innehölles i utlåtandet, men ett yrkande härom avslogs av utskottet med 16 röster mot 15. Ett bedömande av denna fråga måste uppenbarligen bero av den allmänna karaktär, som kan tänkas tillkomma de till skiljenämndens avgörande överlämnade tvisterna. Härom innehåller protokollets text icke någon antydan, men i betänkandet förutsattes, att skiljedomarne allt efter fallets beskaffenhet kunna »antingen hava en domares värv och döma efter gällande rätt, eller ock hava till uppgift att söka åvägabringa ett vänskapligt biläggande, med befogenhet att därvid taga hänsyn till billighetens krav». Det kan tilläggas, att även en tredje kategori av fall låter tänka sig, nämligen sådana, i vilka tvisten innesluter dels moment av den första och dels moment av den andra arten. Under sådana förhållanden synes det uppenbart, att domstolens utlåtande till en början bör bliva bindande för skiljenämnden i det första fall, som omnämnes i betänkandet, nämligen när skiljenämnden har »domares värv». Att detta icke kommit till uttryck i protokollets text, kan väl icke förklaras på annat sätt, än att man vid dess avfattning endast tänkt på sådana fall, i vilka tvistens natur kräver
42 ett »vänskapligt biläggande» med hänsynstagande »till billighetens krav» •— betänkandets andra kategori. Vad angår den tredje, i betänkandet icke omnämnda men här påvisade gruppen av fall, de som innesluta moment av både rättslig och annan art, har man förmodligen ansett, att, då skiljenämndens avgörande i dess helhet måste träffas även ur andra än rättsliga synpunkter, dess fria provningsrätt icke borde formaliter begränsas. Det vill emellertid synas, som om detta önskemål kunnat bliva vederbörligen tillgodosett, om bestämmelsen fått en sådan avfattning, som åtminstone utestängde möjligheten för skiljenämnden att underkänna domstolens utlåtande; detta skulle tydligen icke hindra den att i sitt slutliga avgörande taga huvudsaklig hänsyn till billighetssynpunkten. Så som bestämmelsen nu avfattats, torde den alltså, i all synnerhet om tolkningen i betänkandet sammanställes med artikelns text, icke kunna anses tillfredsställande. Man kunde till och med ifrågasätta, om det icke hade varit bättre att ej stadga någon rätt att påfordra domstolens utlåtande än att formligen göra dylikt utlåtande till endast rådgivande. Den fasta mellanfolkliga domstolens auktoritet är nämligen av den utomordentliga vikt, att den icke får riskeras på det sätt, som enligt mom. 2 c i protokollets art. 4 kan ifrågakomma. Med avseende å spörsmålet härom bör dock erinras, att ej heller förbundsakten i något fall giver förbindande karaktär åt utlåtande, som domstolen lämnat på anmodan vare sig av rådet eller av församlingen. Reglemente I betänkandet erkännes flerstädes, att de nu behandlade momenten av art. för förlik- 4 lämna åtskilliga frågor olösta. Så beträffande det sätt, varpå rådet skall anSiife^oms- ordna den förliknings verksamhet, som beröres i första momentet. Vidare angåförfarande. e n d e r a t t för parterna att i fallet under mom. 2 formligen »angiva, vilka personer de företrädesvis önska som skiljedomare», och att anföra jäv mot av rådet »föreslagna», liksom rörande ordningen för skiljenämndens arbete; man kan därutinnan bl. a. tänka på parternas företrädande inför skiljenämnden. Betänkandet ställer dessa och andra liknande frågor på framtiden — »endast erfarenheten kan utvisa», huru med dem bör förfaras — och åtnöjer sig med att hänvisa till möjligheten, att rådet skulle kunna »utarbeta ett allmänt reglemente», avsett för dess »eget bruk» samt för att »bringas till signatärmakternas kännedom». Denna hänvisning kan på intet sätt godtagas. Skall över huvud ett obligatoriskt förfarande för lösning i nu föreslagen ordning av alla slags tvister kunna ifrågakomma, måste därpå i varje fall ställas det krav, att reglerna bliva i sina huvudpunkter så klara och fullständiga, att de någorlunda motsvara den utomordentliga uppgiften. Under första utskottets förhandlingar framhölls också av Sveriges delegerade herr Löfgren, att protokollets text borde kompletteras med ett särskilt reglemente för förliknings- och skiljedomsförfarandet, samt att detta reglemente borde fastställas icke av rådet — »för eget bruk» och »till signatärmakternas kännedom» — utan av Nationernas förbunds högsta auktoritet, förbundsförsamlingen. En sådan fordran lärer få anses såsom ofrånkomlig. Med hänsyn till sakens betydelse skulle det hava varit i hög grad önskvärt, att principen om utarbetande av och överenskommelse mellan signatärmakterna
rörande ett dylikt reglemente hade kommit till uttryck i protokollets text för att därifrån inflyta i förbundsakten. Det kan erinras, att den grundläggande bestämmelsen om den mellanfolkliga domstolen där funnit sin plats (art. 14). Artikel
4, momenten
3—4.
De nya principerna om obligatorisk fredlig lösning av tvister stanna såsom Förfarande nämnts icke vid det fall, att åtminstone en av parterna begär skiljedom. I mo- nns vägran menten 3 och 4 utsträckas de att gälla även för det fall, att ingendera framstäl- att anlita ler sådan begäran. I detta fall skall rådet själv »ånyo taga tvisten under behandling». Resultatet måste bli ett avgörande, men för att nå detta mål förutsätter protokollet eventuellt två på varandra följande stadier. Den första utvägen (mom. 3) är, att rådet framlägger en rapport med däri Enhällig rådsanbefalld lösning, enhälligt antagen av alla dess medlemmar, oberäknat parternas ombud. Sker detta, överenskomma signatärmakterna att ställa sig sagda lösning till efterrättelse. Här återkommer sålunda den utväg, som anvisats i förbundsaktens art. 15, punkt 4—6, men den har i protokollet fått plats först efter att alla strävanden att bringa parterna till skiljedom genom bådas eller åtminstone den enas medverkan befunnits resultatlösa. Emellertid får, såsom redan antytts, den enhälliga rådsrapporten genom protokollet en väsentligt förstärkt betydelse. Enligt förbundsakten skall en sådan rapport bliva bindande så till vida, att förbundets medlemmar förplikta sig att icke gripa till krig mot part, som ställer sig den i rapporten anbefallda lösningen till efterrättelse. Men någon skyldighet för motparten att efterkomma rådets rapport är där icke uttryckligen stadgad. Om ingendera parten accepterar rådsrapporten, har denna överhuvud taget ingen rättsverkan. Dessa luckor äro i protokollet på en gång fyllda genom bestämmelsen, att signatärmakterna skola ställa sig en sådan lösning till efterrättelse. Utgår man från de grundsatser, på vilka det nya skiljedomsförfarandet i protokollet är byggt, kan knappast något vara att erinra mot denna punkt. Visserligen anmärktes redan vid förbundsaktens tillkomst, att rådets politiska karaktär kan giva anledning att ifrågasätta dess lämplighet att i första hand fylla ett förlikningsorgans uppgifter. Och när nu protokollet ytterligare utsträcker verkan av en enhällig rådsrapport, så att denna blir för signatärmakterna ovillkorligt bindande, kan det givetvis vara ytterligare anledning att fråga, om rådets sammansättning ger de garantier för opartiskhet och saklig prövning, vilka kunna anses erforderliga för utövningen av en sådan myndighet. Men då det funnits vara nödvändigt att giva rådet den befogenhet, som nu tillkommer det enligt förbundsakten, kunna onekligen skäl anföras för att utfylla denna befogenhet på sätt som skett. För en stat i Sveriges ställning synes det icke vara någon fördel, att en enhällig rådsrapport får giltighet endast så långt som förbundsakten stadgar — eftersom de anmärkta luckorna däri knappast lära kunna utnyttjas av andra än starka och krigsvilliga makter — men väl att ett så-
44 dant rådsavgörande blir formligt bindande för alla parter. Inom protokollets nya system kan detta rådsavgörande ytterligare motiveras därmed, att det icke tillgripes, förr än de tvistande parterna båda avvisat alla de olika möjligheter, som steg för steg erbjudits dem att på annan väg komma till en lösning. Det bör ej heller lämnas oanmärkt, att parterna, om rådet sålunda till sist måste taga saken i sin egen hand, genom förbundsaktens art. 4 — vilken givetvis icke rubbas av protokollet — äro tillförsäkrade rätt att under hela tvistens behandling i rådet låta sig representeras genom ombud. I 1920 års proposition anmärktes, att ett dylikt ombud kan få svårt att göra sig gällande inom rådskollegiet. I varje fall har dock en i tvisten indragen stat möjlighet att genom ombudet fritt och fullständigt utveckla sina synpunkter på tvisten samt — enligt förbundsaktens art. 15, punkt 5 — offentliggöra dem samtidigt med rådsrapporten. Det ligger i varje tvistande parts eget skön att bedöma, huruvida han föredrar denna eventualitet framför skiljedom enligt protokollets förgående punkt. Obligatorisk Emellertid är förutsättningen för tvistens lösning genom rådets rapport enskiljedom. y^ protokollet, liksom enligt förbundsakten, att rapporten antagits enhälligt av samtliga rådsledamöter, parternas ombud oräknade. Återstår sålunda det fall, att denna enhällighet icke uppnås. Enligt förbundsakten äro då fredsförfarandets resurser uttömda, och förbundsmedlemmarna förbehålla sig att handla så, som de anse nödvändigt för rättens och rättvisans hävdande; de äro sålunda oförhindrade att gripa till krig, sedan tremånadersfristen enligt art, 12 utlupit. Protokollet bryter radikalt med denna resignation. Här sätter det in sitt sista komplement, som helt tillsluter ringen av det obligatoriska fredsförfarandet genom att, såsom förut nämnts, anvisa ännu en utväg för tvistens lösning, sedan rådet nödgats ånyo taga den under behandling. Denna angives i fjärde artikelns mom. 4, som stadgar, att i händelse enighet om en rapport icke kunnat vinnas, rådet skall hänskjuta tvisten till skiljedom. Det skall tillsätta skiljenämnden med iakttagande av de garantier i fråga om skicklighet och oväld, som tidigare angivits i fallet under mom. 2, och likaledes fastställa nämndens befogenhet och förhandlingsordning. Däremot är här, förmodligen av förbiseende, intet stadgat om rätt för parterna att kräva utlåtande av den fasta mellanfolkliga domstolen (jfr mom. 2). I fråga om denna bestämmelsens avfattning kan observeras, att ingen föreskrift i detta fall finnes given om att rådet vid skiljenämndens konstituering skall fråga parterna till råds. Betänkandet motiverar skiljaktigheten från motsvarande bestämmelse i mom. 2 därmed, att, när skiljenämnd skall konstitueras enligt mom. 4, »parterna ansetts hava överlämnat tvisten till rådet», varav skulle följa, att de »denna gång» icke böra hava något »inflytande över det sätt, varpå skiljedomsförfarandet anordnas». Det vill emellertid synas, som om det i detta fall liksom i fråga om skiljedomsförfarandets anordnande under mom. 2 vore önskvärt att i möjligaste mån konstituera skiljedomsorganet så, att detsamma ingiver parterna förtroende. Också framhålles i betänkandet, att det naturligtvis står rådet fritt »att beakta de önskemål parterna kunna framföra och även att söka inhämta dylika», om ock någon skyldighet härtill enligt
45 mom. 4 icke föreligger. I övrigt framställer sig även här samma anmärkning, som tidigare gjorts beträffande saknaden av närmare bestämmelser särskilt i fråga om skiljenämndens arbetssätt och proceduren i allmänhet, Rådets beslut angående dess konstituering kunna tydligen fattas med vanlig majoritet, och en på så sätt tillkommen skiljenämnd skulle för visso behöva den förstärkning av sin auktoritet, som kunde ligga i dylika på förhand givna allmänna regler för dess verksamhet. Överhuvud taget blir frågan vid denna punkt av protokollet framför allt den, huruvida en efter dess bestämmelser tillkommen skiljenämnd kan förväntas få auktoritet nog för att förmå icke blott formellt utan även reellt fylla sin uppgift, d. v .s. huruvida dess domslut kommer att verka med den kraft, som protokollet vill giva detsamma. Från de principiella utgångspunkter, som ligga till grund för hela art. 4, kan givetvis även detta sista alternativ i det fredliga förfarandet motiveras. Man ville till varje pris finna en form för bindande lösning av uppkommen tvist även för det fall, att rådet icke kan giva lösningen genom enhällig rapport, och man tillgrep utvägen att i sådant fall låta rådet skilja sig från tvisten och överlämna den åt en fristående skiljenämnd. Därmed är skiljedomsförfarandet fört till sin yttersta konsekvens. Den står obestridligen i överensstämmelse med protokollets bärande grundtanke. Men vid bedömandet av en sådan sista utväg för det fredliga avgörandet måste icke allenast principiella utan också reella synpunkter anläggas, och. om så sker, torde allvarliga betänkligheter inställa sig. Själva förutsättningarna för en skiljenämnd enligt art. 4, mom. 4, kunna nämligen ej undgå att te sig ogynnsamma. En sådan skall konstitueras, endast i den händelse rådet icke kunnat enas om en rapport med lösning av tvisten. Det vill säga, skiljenämnden konstitueras därför, att rådets bristande enighet är konstaterad. Den konstitueras av samma rådskorporation, som ej lyckats komma till enighet om tvistens lösning, eventuellt genom majoritetsbeslut inom rådet, och den skall sedan fälla en skiljedom, som skall ersätta den lösning rådet ej förmått åstadkomma. I samma mån det kan sägas, att rådets handläggning av frågan innefattat en sakprövning, i samma mån synes skiljenämnden få sin auktoritet försvagad redan i själva utgångsläget. Den konstaterade oenigheten inom rådet rörande tvistefrågans lösning kan därför med alltför stor sannolikhet komma att återverka på parterna och ej mindre på deras eventuella vänner eller bundsförvanter. Protokollet tilldelar visserligen denna skiljenämnds utslag samma bindande verkan som i annan ordning tillkomna skiljenämnders utslag och enhälliga rådsrapporter. Men allt beror på åtlydnaden av dessa bestämmelser, och i det hänseendet saknar skiljenämnd enligt mom. 4 det ryggstöd, som i andra fall är givet genom att enighet inom rådet kan förutsättas. En ytterligare olägenhet är tänkbar i det avseende, att, när rådet får möjlighet att skjuta en tvist ifrån sig till skiljenämnd, detta kan verka därhän, att rådet icke på sin egen uppgift att bringa tvisten till lösning nedlägger all den intensitet, vilken oundgängligen kräves, för att systemet i dess helhet skall kunna upprätthållas. Det skall emellertid å andra sidan icke bestridas, att fall kunna tänkas före-
46 komma, då den ifrågavarande reservutvägen kan visa sig ändamålsenlig. Situationen kan vara sådan, att en rådsmakt icke gärna vill framträda såsom cirekt medverkande vid tillkomsten av en rapport, som går viss annan makt emot man utan missnöje skulle se tvistefrågan avgjord i dylik riktning genom en initans, där den själv icke hade säte. Det må därjämte erkännas, att vid lösandet av den uppgift protokollet satt sig före, nämligen tillskapandet av ett skiljedomsförfarande, vilket under alla tänkbara förhållanden måste utmynna i en fredlig uppgörelse, det torde vara ett ytterst svårt problem att finna en sista utväg, vars effektivitet är otvivelaktig.
Artikel
4, moment 6.
Ovan är nämnt, att till de nya bestämmelserna om förliknings- och skiljeBeslutens bindande domsförfarandets utbyggande genom mom. 6 också fogas föreskrifter om dess karaktär. bindande verkan. Grundläggande är i detta hänseende den inledande sitsen, genom vilken signatärmakterna förplikta sig att ärligt verkställa varje utslag och skiljedom (sentences judiciaires et arbitrales) och att ställa sig till efterrättelse av rådet anbefallda lösningar i enlighet med mom. 3 — detta SBnare endast en upprepning av »överenskommelsen» i sistnämnda punkt. Garantier för Momentet bestämmer vidare garantier för att sagda förpliktelser också skola b nomförande" hållas, utformade i tre olika grader. Den första är, att, om någon stat skulle brista i fullgörandet av nu ifrågavarande åtaganden, rådet skall »göra hela sitt inflytande gällande för att bringa dessa åtaganden till efterlevnad». Innebörden härav anges i letänkandet såsom »påtryckning av fredlig art från rådets sida». Sådan påtryckning får väl tänkas ske i form av direkt hänvändelse och uppfordran till den tredskande i rådets namn; alltså med insättande av detta förbundsorgans allmänna politiska auktoritet. Om detta icke leder till åsyftat resultat, följer garantien nr 2: rådet skall »föreslå åtgärder ägnade att bringa sagda åtaganden till verkställighet, i enlighet med vad som stadgas i förbundsaktens artikel 13, sista punkten». Hänvisningen till förbundsakten har ingen annan betydelse än att vara en erinran, att motsvarande åläggande att »föreslå åtgärder» redan där givits åt rådet, ehuru endast för ett vida mera begränsat ändamål, nämligen att åvägabringa verkställande av en dom, vilken enligt förbundsakten kan tillkomma, blott om parterna själva antingen genom generell överenskommelse eller i det särskilda fallet enats att hänskjuta tvist till skiljedom eller domstols avgörande. Angående »åtgärdernas» art ger förbundsakten lika litet som protokollet någon direkt upplysning, och detsamma gäller frågan om förbundsmedlemmarnas ställning till eventuella, förslag av rådet om dylika åtgärder. Denna sistnämnda frågas betydelse framhölls i 1920 års proposition. När protokollet nu utsträcker bestämmelsen därhän, att rådet skall föreslå verkställighetsåtgärder rörande alla utslag, skiljedomar och
47 enhälliga rådsrapporter, tillkomna genom det nya förfarandet enligt art. 4, är det angeläget att fasthålla den uppfattning av rådets »förslag», som år 1920 hävdades av de svenska statsmakterna, nämligen att ingen förpliktelse finnes att deltaga i åtgärder föreslagna av rådet, utan varje stat har rätt att själv bedöma, huruvida och i vad mån den bör deltaga. Visserligen uttolkas i betänkandet ifrågavarande bestämmelse i protokollet så, att rådet kan »mot den tredskande parten föranstalta tillämpning av gemensamma ekonomiska och finansiella sanktioner». Men denna tolkning är godtycklig och oberättigad, eftersom det endast i vissa i protokollet direkt angivna fall tillkommer rådet att ålägga signatärmakterna tillämpning av sanktionerna. I betänkandet uttolkas, såsom redan omnämnts i kommentaren till art. 2, 'Självpantbestämmelsen om rådets åliggande att föreslå verkställighetsåtgärder även mngsknS-» därhän, att den part, till vars förmån utslaget respektive skiljedomen eller rådsavgörandet utfallit, äger att »med rådets tillstånd begagna våld mot den tredskande parten». Angående det sätt, varpå denna tolkning tillkommit, och de betänkligheter, som därav föranledas ur synpunkten av protokollets allmänna rättssystem, hänvisas till nyssnämnda kommentar vid art. 2 (sid. 33). Med hänsyn till nu förevarande moment i art. 4 må dessutom anföras följande. Ett visst stöd för utskottsbetänkandets ovan angivna ståndpunkt skulle kunna hämtas ur momentets ordalag, jämförda med stadgandet i art. 2. Även om det får antagas, att den vinnande parten själv hos rådet begär bemyndigande att i förevarande fall få använda våld, och rådet sålunda icke — såsom texten förutsätter i fråga om samtliga verkställighetsåtgärder enligt föreliggande moment — tar initiativet, har man i betänkandet utgått från, att ett godkännande från rådets sida av partens hemställan äger samma verkan, som om rådet föreslagit åtgärden. Om parten därefter griper till våld, skulle detta från nämnda utgångspunkt jämlikt art. 2 få anses vara en åtgärd, som vidtoges »i samförstånd med» rådet och sålunda enligt samma artikel vore berättigad. Det bör också erinras, att ifrågavarande moment hänvisar till åtgärder i enlighet med förbundsaktens art. 13, sista stycket, och enligt detta stadgande har den vinnande parten ansetts äga befogenhet att begagna våld för att åvägabringa en doms verkställighet (så bl. a. enligt 1920 års proposition). Emellertid bör härvid anmärkas, att förbundsakten genom sin art. 12 medgiver handlingsfrihet efter tre månaders frist, medan protokollets princip är att i möjligaste mån förhindra våldsåtgärder. I varje fall måste sägas, att en rätt för vinnande part att på förslag av rådet eller efter dess medgivande begagna våld icke står väl samman med det i betänkandet gjorda principuttalandet, att det icke ansetts möjligt att »använda våld mot en stat, som icke själv tillgripit sådant». Om man emellertid utgår från, att den nu avsedda rätten föreligger för en vinnande part, må först anmärkas, att rådets »tillstånd» endast kan givas genom enhälligt beslut, och att sålunda den rätt, som tillerkänts den vinnande parten, lätteligen kan bliva faktiskt eliminerad. I övrigt uppstå flera svår
48 lösta frågor. Så de förut vid art. 2 berörda spörsmålen, huruvida den tredskande parten skall anses förhindrad att enligt art. 2 mot den vinnande, som begagnar våld, »göra motstånd», samt huru reglerna i art. 10 angående bestämmande av »angripare» skola kunna tillämpas i ett dylikt fall. Skulle den meningen vara riktig, att tredskande part icke på grund av art, 2 är berättigad att göra motstånd mot sådant angrepp, varom här är fråga, ledes man till den konsekvensen, att denne skulle kunna förklaras såsom angripare, ehuru fientligheterna inletts från andra sidan. Denna slutsats skulle då stödja sig på ordalydelsen i det stadgande i art. 10, enligt vilket såsom angripare skall i händelse av fientligheter presumeras varje makt, som vägrat ställa sig till efterrättelse utslag, skiljedom eller enhällig rådsrekommendation. Slutligen uppkommer frågan, huruvida en vinnande stat, som griper till våld, kan påräkna stöd av övriga makter. Detta sammanhänger med spörsmålet, huruvida en tredskande part, som gör motstånd mot den vinnandes efter bemyndigande företagna angrepp, kan förklaras såsom angripare. Om så skulle vara fallet, lära signatärmakterna enligt art. 10 vara skyldiga att tillämpa samtliga sanktionsåtgärder. I det yttrande av herr Loucheur, vilket gav anledning till införande i betänkandet av satsen om den vinnande partens befogenhet att med rådets tillstånd begagna våld (jfr kommentaren till art. 2), finnas också några ord, som synas ge vid handen, att denne talare tänkt sig bistånd av signatärmakter. Rådet skulle, heter det i referatet, kunna »säga till den stat, som icke lyckats få ett utslag till sin förmån verkställt: grip till vapen, vi skola stödja Eder (Marchez, nous allons vous appuyer)». Även vissa andra uttalanden inom församling och utskott gå i liknande riktning. Skulle däremot den vinnande parten vid sin verkställighetsåtgärd icke under något förhållande vara ovillkorligen berättigad att få hjälp av övriga signatärmakter, kan ett medgivande för en stat att i sista hand själv utkräva sin rätt enligt utslag, skiljedom eller rådsavgörande i realiteten knappast vara av värde för andra stater än dem, som i förekommande fall finna sig militäriskt överlägsna motparten. För mindre stater skulle en på sådant sätt begränsad rätt kunna te sig såsom en mycket tvivelaktig förmån. I sin helhet synas garantierna för verkställande av utslag, skiljedom och enhällig rådsrapport icke vara synnerligen starka. Motsvarande förhållande föreligger visserligen i förbundsakten, men det har i protokollet fått ökad betydelse därigenom, att området för garantiernas tillämpning i så hög grad utvidgats. Endast om en makt i strid mot sina åtaganden enligt förevarande punkt »griper till krig», bliva garantierna otvetydiga och, så långt protokollets och förbundsaktens resurser nå, fullt effektiva. Då skola sanktionerna enligt förbundsaktens art. 16, sådana cle uttolkas i protokollets följande bestämmelser, »omedelbart bliva tillämpliga» mot nämnda makt. Detta avser emellertid, såsom det heter i betänkandet, endast det fall, att »den förlorande staten skulle gripa till vapen». Och att sanktioner skola tillämpas mot en sådan makt, är stadgat redan i förbundsakten.
49 Artikel 4, momenten 5 och 7. Återstå slutligen de undantag, från det nya förfarandets användning, som Undantag art. 4 stadgar. från det Dess femte moment bestämmer, att lösning av tvist, vilken redan varit f ö i e - ^ Ä e f o " mål för enhällig rekommendation (rapport) av rådet och accepterats av en av M*»P»*W. de i tvisten intresserade parterna, i intet fall får ånyo bringas under prövning, digare avOrdalagen äro icke fullt tydliga, men omskrivas i betänkandet så, att därmed g J ° r d a *****' åsyftas endast tvister, vilka »före protokollets ikraftträdande» behandlats av rådet med angivet resultat, och detta torde även vara meningen. Ett sådant enligt förbundsakten tillkommet avgörande bör givetvis behålla den giltighet, som förbundsakten förlänar detsamma. Regeln måste tydligen gälla även för utslag av den fasta mellanfolkliga domstolen eller av skiljedomstol, ehuru dessa icke ansetts behöva omnämnas. Därest en före protokollets ikraftträdande given rådsrekommendation, respektive utslag av fasta domstolen eller av skiljedomstol, innehållit ett åläggande för en av de tvistande parterna, torde däremot ovan angivna regel icke vara avsedd att förhindra, att frågan, huruvida detta åläggande blivit fullgjort, bringas under ny prövning av den part, som accepterat avgörandet. Sjunde momentet gör ett undantag av helt annan art, nämligen att bestäm- Tvister törmelserna i art. 4 icke äga »tillämpning i fråga om lösandet av sådana tvister, a n l e d d a &v som kunna uppkomma i följd av krigsåtgärder, företagna av en eller flera signatärmakter i samförstånd med rådet eller församlingen». Bestämmelsen motiveras i betänkandet så, att det kan »självfallet icke tillåtas, att den obligatoriska skiljedomen begagnas av det internationella, samfundets fiende för att lägga hinder i vägen för rörelsefriheten hos dem, som å det allmänna intressets vägnar söka tvinga en dylik fiende att respektera av honom ingångna förpliktelser». Här är sålunda endast tal om att den, mot vilken sanktioner riktas enligt förbundsakten och protokollet, ej får draga en sanktionsåtgärd under prövning enligt art. 4, och så långt är bestämmelsen förklarlig. Men så som den avfattats, kan den också åberopas av en i sanktion medverkande makt mot annan signatärmakt, vilken icke är föremål för sanktionen, ja till och med själv deltar i densamma. Fall kunna också tänkas, då en stat, som ej anslutit sig till protokollet och sålunda förblir neutral under ett av signatärmakter mot en angripare anordnat sanktionskrig, gör gällande, att dess rättigheter kränkts genom åtgärder föranledda av sanktionsbeslutet. Ej heller dylika tvister skulle med momentets lydelse kunna bliva föremål för det fredliga avgörande, som avses i artikeln, även om den neutrala staten vore villig att enligt art, 16 underkasta sig protokollets förpliktelser. Frågan om huru långt en sanktionerande makts rättigheter vid sanktionernas utförande sträcker sig i förhållande till sådana andra makter — exempelvis vid sjökrig eller blockad •— kan bliva mycket ömtålig, så mycket mera som under diskussionen i utskotten förekommo uttalanden av den innebörd, att förut gällande rättsregler och sedvänjor icke skulle gälla under ett 4—250824
50 sanktionskrig. Att enligt bestämmelsen i mom. 7 från fredligt avgörande helt och hållet undandraga tvister av denna art skulle kunna medföra uppenbara missförhållanden. Tvister ang. I betänkandet upptages vid nu behandlade punkt ännu en grupp av undanreyision av t & g M n d p t n y a s y s temet för fredlig lösning av tvister, vilken icke finnes anW t o S n in- given i protokollets text. Det gäller sådana tvister, som angå »revision av tegritet. g a l l a n d e traktater och mellanfolkliga akter» eller som innebära ett ifrågasättande av »signatärmakternas nuvarande territoriella integritet». I det först framlagda förslaget till protokoll ingick i en särskild artikel, jämte det i den definitiva textens art. 4, mom. 7, upptagna förbehåll, ett uttryckligt stadgande av innebörd, att det i protokollet avsedda doms- och skiljedomsförfarandet icke skulle vara tillämpligt å tvister, som hade till föremål revision av en traktat eller konvention, enär enligt förbundsaktens art. 19 församlingen ensam ägde behörighet i sådana frågor. Under utskottsbehandlingen fick emellertid detta stadgande utgå på det angivna skäl, att förbundsakten anvisade vägen tor en lösning av dessa slags tvister, och i betänkandet konstateras, att bada utskotten enhälligt varit av den uppfattningen, att såväl ur rättslig som ur politisk synpunkt omöjligheten att på sådana tvister tillämpa obligatorisk skiljedom vore till den grad uppenbar, att det vore fullständigt överflödigt att uttryckligen angiva detta i texten, samt att det vore tillräckligt att göra ett omnämnande i betänkandet. Denna deklaration vid sidan av protokollets text har av naturliga skäl väckt uppmärksamhet och uppfattats såsom särskilt åsyftande att fastlåsa resultaten av de stora uppgörelserna mellan segrare och besegrade etter världskriget. Frågan skall å annat ställe göras till föremål för behandling. 1 nu förevarande sammanhang torde det vara tillräckligt att anmärka att.den i betänkandet hävdade uppfattningen icke synes utgöra någon nyhet i förhållande till vad som redan i förbundsakten stadgats. I varje fall sta de mojligheter till ingripande i sådana tvister, som förbundsaktens artiklar 11 och 19 kunna anses medgiva rådet och förbundsförsamlingen, även efter protokollets ikraftträdande oförändrade kvar. Under utskottsbehandlingen av protokollets skiljedomsstadganden iifemkommo uttalanden, som vittnade om att man uppmärksammat de faror, vilka en »petrifiering» av det nuvarande statssystemet, inberäknat det territoriella status quo, måste anses innebära för världsfreden. Från svenskt håll (herr Lolgren) framhölls önskvärdheten av att i görligaste mån söka utvidga förbundets i förbundsaktens art. 19 angivna möjlighet att på fredlig väg åstadkomma ändring i sådana traktatsbestämmelser, som kunde anses utgöra en tara tor freden Samma synpunkter betonades i tredje utskottet av herr Lange. Åtskilliga delegationer visade emellertid stor oro inför tendensen att öppna vägen för eventuella traktatrevisioner, och några positiva förslag, innefattande regler för en utvidgning av bestämmelserna i förbundsaktens art. 19, formulerades heller icke I detta sammanhang må erinras därom, att redan i den av engelska regeringen år 1919 till parlamentet överlämnade kommentaren till den föreslagna förbunds-
51 akten framhölls vikten av att sammanställa art. 10 med art. 11 och 19, vilka gjorde det tydligt, att akten icke vore avsedd att fastslå den nya territorialfördelningen såsom något heligt och för all framtid oföränderligt, utan tvärtom att tillhandahålla en organisation, ägnad att medgiva mellanfolkliga frågors alltjämt fortskridande reglering i enlighet med framtidens krav. Frånvaron av en dylik organisation och traktaters därav följande fortbestånd, långt efter det att de blivit föråldrade, hade givit upphov till många av gångna tiders tvister. Ifrågavarande artiklar kunde därför, heter det i kommentaren, sägas inleda en ny internationell ordning med uppgift, att så vitt möjligt undanröja en av de främsta anledningarna till krig. Till dessa synpunkter i den engelska kommentaren gav 1920 års svenska proposition sin fulla anslutning. Så långt undantagsbestämmelserna i art. 4. I sak, om också ej i form, kompletteras de på en synnerligen viktig punkt genom följande artikel.
Artikel
5.
Denna artikel bekräftar till en början det viktiga undantag från rådets skyldighet enligt förbundsaktens femtonde artikel att föreslå lösning av en hänskjuten tvist, vilket är stadgat i sistnämnda artikels punkt 8. Enligt denna skall, om en av parterna gör gällande och rådet erkänner, att tvisten rör en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer denna part att ensam avgöra, rådet i en rapport konstatera detta utan att anbefalla någon viss lösning. Detsamma får väl anses gälla, även om tvisten dragits inför församlingen enligt protokollets art. 6. Art. 5 utsträcker vidare denna grundsats till skiljedomsförfarandet enligt protokollets art. 4 i den form, att, därest dylik invändning göres — beträffande hela tvisten eller del därav — skiljedomarne skola i denna punkt genom rådets förmedling inhämta den fasta mellanfolkliga domstolens utlåtande, vilket skall vara bindande. Därest domstolen godkänner invändningen, skola skiljedomarne följaktligen i sitt utslag inskränka sig till att konstatera detta. För att en invändning av ifrågavarande art skall komma under bedömande, fordras tydligen, så väl när tvisten upptagits av rådet som när den överlämnats till skiljedomsförfarande, att invändningen göres av en av parterna, Invändningens behandling blir däremot i en tvist inför rådet en annan än i en tvist inför skiljedomare. Om rådet har tvisten om hand, prövar det själv invändningens berättigande, och det vill synas, som skulle enligt den allmänna regeln om rådets beslut för invändningens godkännande krävas enhällighet inom rådet. Skiljedomarne åter få icke själva ingå i prövning av invändningen utan hava att överlämna denna prövning till den fasta mellanfolkliga domstolen, som avgör, om den skall godkännas eller icke. Något skäl för denna olikhet anföres icke i betänkandet och ej heller i referaten från utskottsdebatterna. Det förefaller, som om man utan vidare utgått ifrån, att rådets kompetens enligt förbundsakten i denna del skulle förbliva oförändrad, medan vid tillämpning av det utvidgade skiljedomsinstitutet — efter samma grundtanke,
>lnre frågor.
52 som tidigare kommit till uttryck i mom. 2 av art. 4 — frågan med hänsyn till dess rättsliga karaktär ansetts böra hänskjutas till den fasta domstolens auktoritativa undersökning. Att domstolens utslag i detta fall gjorts bindande, har väl berott därpå, att rättsfrågan här ansetts framträda klart avgränsad. Blir prövningens resultat godkännande av invändningen, inträder i alla händelser samma påföljd för skiljedomarne som för rådet, nämligen att detta konstateras och tvistens behandling, så långt den beror av detta avgörande, icke fullföljes. Nu behandlade bestämmelser i art. 5 utgöra tydligen en begränsning av hela fredsförfarandets tillämpning, som sträcker sina verkningar mycket längre än de direkta undantagen i art. 4. Huru stark begränsningen blir, beror av det sätt, varpå rådet respektive den fasta domstolen uppfattar »den internationella rättens» principer angående en stats behörighet att ensam träffa avgörande. och låter sig alltså knappast teoretiskt bestämmas. Det kan dock erinras, att i 1920 års proposition angående Sveriges anslutning till förbundsakten påvisades, huru förbundets egentlige upphovsman, presidenten Wilson, bland frågor, som under alla förhållanden falla under en stats egen behörighet, räknade sådana, som angå immigration och naturalisation, kusttrafik, tullförhållanden, arbetsförhållanden och handel — varunder väl också faller transitohandel. Till samma kategori böra tydligen också hänföras exempelvis frågor om »minoriteternas rätt», i den mån denna icke blivit bestämd av en traktat •— vars tolkning givetvis kan bliva föremål för ett förfarande enligt förbundsakten och protokollet — ävensom spörsmål om tillgång till råämnen inom en stats rättsområde. Generellt torde kunna sägas, att en mycket stor grupp av frågor, som under nuvarande världsläge höra till de brännbara, enligt art, 5 kan förväntas bliva undantagen från förliknings- och skiljedomsreglerna i art. 4. J u längre detta undantag utsträckes genom rådets och den fasta domstolens tolkningar av den internationella rättens principer, desto starkare begränsas det område, inom vilket det nya fredliga förfarandet för lösning av tvister blir tillämpligt. Det torde emellertid böra uppmärksammas, att domstolen i ett utlåtande (avis consultatif nr 4, 1923) gjort vissa uttalanden av allmän karaktär, vilka i detta sammanhang äga särskilt intresse. Sålunda förklarade domstolen, att »frågan, huruvida ett visst spörsmål faller eller icke faller inom en stats uteslutande behörighet, är en i högsta grad relativ fråga: dess besvarande beror på utvecklingen av de internationella förbindelserna», och vidare, att »det får icke förglömmas, att denna bestämmelse i stycket 8 (av art. 15 i förbundsakten), enligt vilken rådet eventuellt skall inskränka sig till att konstatera den ena av parternas uteslutande behörighet enligt den internationella rätten, utgör ett undantag från de principer, som blivit stadfästa i föregående stycken, och att den alltså icke bör göras till föremål för någon extensiv tolkning». Domstolen har sålunda fastslagit, att utsträckningen av det undantag från avgörande medelst fredligt förfarande, varom här är fråga, är beroende av den internationella rättens utveckling, samt vidare, att undantaget bör tolkas restriktivt. Sedan 1920 års proposition skrevs, har också den internationella rätten, främst genom Nationernas förbunds verksamhet, på vissa områden undergått en utveck-
53 ling, som medfört, att åtskilliga frågor, vilka av president Wilson enligt här ovan återgiven uppräkning angivits såsom varande »inre frågor», icke längre kunna helt räknas till denna kategori. Sålunda hava exempelvis viktiga spörsmål rörande transitotrafik genom ingångna konventioner överflyttats till det internationella området, och detsamma gäller beträffande vissa arbetsförhållanden på grund av de avslutade arbetskonventionerna i Washington, Genua och Geneve. Inom andra områden hava internationella avtal visserligen ännu ej kommit till stånd, men betydande förarbeten inom Nationernas förbund ägt rum, exempelvis rörande frågorna om utlänningars rättsställning och rätt att driva näring, om illojal konkurrens, o. s. v. I detta sammanhang bör påpekas, att den femte förbundsförsamlingen på svenskt initiativ beslöt igångsätta en utredning rörande utsträckt reglering genom mellanstatliga överenskommelser av den internationella rätten. De resultat, vartill denna utredning må leda, kunna givetvis tänkas komma att ytterligare inskränka det område, inom vilket de enskilda staterna äga uteslutande behörighet. I betänkandet upptages också denna synpunkt, när det heter: »Den avsedda hänvisningen (till art. 11) kommer att utgöra en uppmaning till den vetenskapliga forskningen att förbereda det arbete, som Nationernas förbund senare bör företaga, nämligen att genom utvecklandet av folkrättens regler åstadkomma allt större överensstämmelse mellan förbundsmedlemmarnas särskilda intressen och de allmänna intressen, som förbundet är avsett att befordra.» Tredje stycket i art. 5 utgör ett slags förbehåll vid den i artikeln stadgade Det japanska begränsning. Där fastslås, att, om tvistefrågan av rådet eller domstolen förbeLållet förklarats vara av den art, att det tillkommer vederbörande makt att ensam avgöra densamma, »skall ett dylikt beslut icke utgöra hinder för rådet eller församlingen att undersöka läget i enlighet med förbundsaktens artikel 11». Stycket tillkom på grund av Japans synnerligen uppmärksammade aktion under de sista dagarna av femte förbundsförsamlingens session. Om grunderna för denna aktion behöver här endast anmärkas, att Japan tydligen befarade, att de två första styckena i artikeln skulle i tvistefrågor rörande viktiga japanska intressen kunna föranleda till beslut — av rådet eller domstolen — genom vilka sådana frågor förklarades falla under vederbörande motparts uteslutande behörighet. Det lärer icke kunna sägas, att det tillagda tredje stycket är ägnat att undanröja sådana farhågor. Såsom anmärkes i betänkandet, ligger det »på intet sätt någon nyhet» i hänvisningen till att rådet eller församlingen kan undersöka läget enligt förbundsaktens art. 11, även om deklaration i vederbörlig ordning avgivits, att en stat äger att ensam avgöra en fråga, som givit anledning till tvist. Bestämmelsen i nämnda artikel, att krig eller krigshot vidkommer Nationernas förbund i dess helhet, samt att förbundet bör taga de mått och steg, som må finnas lämpliga och ägnade att verksamt trygga freden mellan staterna, är en allmän principförklaring, och förbundsmedlemmarnas rätt enligt samma artikel att fästa rådets uppmärksamhet på fara för freden likaså. Dessa principförklaringar
54 beröras icke av protokollets art. 5. Däremot avstänger en deklaration om stats behörighet att ensam avgöra en omtvistad fråga från hela den procedur, som förbundsaktens följande artiklar och det till dem anslutna protokollet skapat, och den allmänpolitiska verkan av en sådan deklaration förblir orubbad. Det bör också omnämnas, att den japanska delegationen, när den för sin del till sist accepterade tredje stycket i art. 5, betonade, att den ännu icke kunnat meddela sin regering den uppgörelse, som träffats. I detta sammanhang kan emellertid anmärkas, att nederländske utrikesministern i en till generalstaterna överlämnad redogörelse för Genéveprotokollet framhållit, att de förslag, som kunde framgå ur en undersökning av läget i enlighet med förbundsaktens art. 11, visserligen aldrig kunde hava annat än rådgivande karaktär, men att ett fortsättande av rådets bemödanden att inverka på en fråga, som av rådet eller domstol erkänts falla inom en stats uteslutande befogenhet, kunde hava till följd en inblandning i rent inre angelägenheter, vilken särskilt för de mindre staterna icke vore helt utan betänkligheter.
I anknytning till den kritiska analys, som ägnats protokollets nya förfaDe svenska statsrande för internationella tvisters avgörande på fredlig väg, torde här böra lämmakternas ställning nas en sammanträngd redogörelse för den hållning, som från svensk sida tidigare till skilje- intagits till detta utomordentligt invecklade problem. domsProblemet upptogs i Sverige till skärskådande redan innan de under principen. och efter kriget med ökad styrka framträdande strävandena för de internationella förhållandenas ordnande på rättens grund tagit gestalt i akten för Nationernas förbund. I sitt den 21 december 1918 avgivna betänkande rörande en internationell rättsordning framhöllo de för frågans utredning särskilt tillsatta kommitterade, att det enligt deras mening vore »utsiktslöst och måhända även i övrigt mindre välbetänkt» att eftersträva en allmän överenskommelse om rättsligt avgörande av alla slags mellanfolkliga tvister. Bland de spörsmål, som kunde giva upphov till dylika, vore åtskilliga och kanske de mest brännbara av den art, att staterna icke kunde förväntas komma att på förhand avtala om ett skiljedomsförfarande. Vissa tvistefrågor, t. ex. »sådana som de särskilt efter världskriget aktuella, om statsbildningar eller territorialförskjutningar, som påkallas av nationella strömningar, om invandring av främmande folkelement, om företräde till kolonisationsområde eller annat herrelöst land», läte sig, enligt kommitterades mening, ej lösas på grundval av erkända folkrättsnormer, utan de motsatta intressena måste avvägas med hänsyn tagen till föreliggande omständigheter av skiftande art och ett avgörande träffas, »som från lämplighets- och billighetssynpunkt — stundom även från den allmänna politiska situationens synpunkt •— kan anses vara ägnat att bäst lösa tvisten». Efter utvecklande av de svårigheter, som kunde förväntas uppstå beträffande valet av de skiljedomare, åt vilka i här avsedda frågor avgörandet skulle
55 anförtros, framhöllo kommitterade vidare, att bortsett därifrån det näppeligen kunde förutsättas, »att staterna mera allmänt skola vara benägna att i här avsedda intressetvister binda sig vid ett tämligen oberäkneligt avgörande, helst som dessa tvister ofta nog äro av den allra största betydelse för de tvistande. Betvivlas må ock, huruvida det vore klokt att ens eftersträva dylika fullt förbehållslösa skiljedomsavtal mellan en större krets av stater och därmed utsätta sig för den nära till hands liggande risken av deras brytande, till betänkligt förfång för skiljedomsprincipen i det hela». Dessa betänkligheter mot undantagslösa skiljedomsavtal ägde visserligen, enligt kommitterades mening, icke samma giltighet för alla stater. »För de mindre, vilkas möjlighet att på politisk väg hävda sin ståndpunkt är starkt begränsad, och särskilt för stater, vilka i likhet med de skandinaviska befinna sig i^ en situation, som i det hela motsvarar deras önskningar, kan med skäl ifrågasättas, huruvida icke, därest ett förbehållslöst avtal om tvisters avgörande på rättslig väg står till buds, ett sådant erbjuder övervägande fördelar». De kommitterade anföra vidare, att vad som anförts ej uteslöte »önskvärdheten av, att internationella tvister i långt större omfattning än hittills göras till föremål för rättslig behandling». Framför allt vore önskvärt, att »verkliga rättstvister, som ej kunna biläggas genom förhandling, städse hänskjutas till dylik behandling, och att alltså de förbehåll, som för närvarande i en mängd traktater göras för frågor, som angå staternas ära, självständighet eller livsintressen, icke komma till användning, när det gäller frågor av obestridligen rättslig art, såsom tolkning av överenskommelser m. m.» Uti art. 9 i det utkast till konvention i ämnet, som utarbetats av de kommitterade under samverkan med motsvarande danska och norska kommittéer, utsäges också i överensstämmelse med det ovan anförda bl. a., att »i anslutning till andra Haag-konferensens enstämmiga uttalande till förmån för principen om allmän obligatorisk skiljedom nämnda princip bör komma till tillämpning i största möjliga omfång». Som bekant gjordes av de skandinaviska staterna framställning i dylikt syfte till fredskonferensen i Paris, dock utan att detta ledde till något resultat. I 1920 års proposition angående Sveriges anslutning till Nationernas förbund anmärktes vid kommenterandet av förbundsaktens art. 13, att de från flera håll framställda önskningarna, att i akten måtte intagas en bestämmelse om allmän obligatorisk skiljedom, ej vunnit avseende. I själva verket kunde också med fog betvivlas, »att en dylik bestämmelse, innefattande skyldighet för en stat att till domstolsbehandling hänskjuta även frågor av den för staten mest vitala art, för närvarande skulle kunna genomföras». Med skäl kunde befaras, »att ett försök till undantagslöst genomförande av^ principen om domstolsförfarande skulle sätta skiljedomstanken på alltför svåra prov». Under anslutning till kommitterades ovan återgivna uttalanden om obligatorisk skiljedom i rättstvister ifrågasätter emellertid propositionen, »huruvida man icke utan våda skulle kunnat i fråga om det slags tvister, som i föreyarande artikel angivas såsom i allmänhet ägnade för domstolsbehandling (d. v. s. de, som angå traktatstolkning m. m.), införa en verklig, undantags-
56 lös förpliktelse att anlita domstolsförfarande i stället för att, såsom enligt akten blir fallet, lämna part möjlighet att göra gällande det förbehåll, som ligger i uttrycket 'i allmänhet', och därigenom undandraga hithörande frågor rättslig behandling». I alla händelser förefölle det »önskvärt, att staterna, så långt sig göra låter, söka att genom särskilda skiljedomstraktater på förhand tillförsäkra sig en vidsträckt tillämpning av grundsatserna om rättsfrågors hänskjutande till skiljedom». I propositionens sammanfattande uttalanden erinras slutligen därom, att såsom en allvarlig svaghet i förbundsakten bl. a. måste anses, att ej »föreskrifterna rörande medling och skiljedom fingo vidare omfattning och precisering». I sin med anledning av nyssnämnda proposition den 4 mars 1920 avlåtna skrivelse beklagade riksdagen frånvaron i förbundsakten av bestämmelser om obligatorisk skiljedom i rättstvister. Den betecknade såsom ett önskemål »ett bättre preciserande och vidare utvecklande av det i densamma föreskrivna medlings- och skiljedomsförfärandet». Och den uttalade i samband därmed sin förvissning, att, om Sverige inträdde i Nationernas förbund, regeringen oavlåtligt skulle hava sin uppmärksamhet inriktad på att begagna de möjligheter, som erbjöde sig att främja förbundets utveckling efter bl. a. ovan omförmäld riktlinje. Redan till den första förbundsförsamlingen (1920) ingav svenska regeringen tillsammans med den danska och den norska ett förslag till ändring av förbundsakten, avseende att genom strykning av orden »i allmänhet» i art. 13, andra stycket, fastslå principen om rättstvisters hänskjutande till domstolsbehandling. Förslaget överlämnades till en särskild kommission, men blev vid den följande församlingen avslaget. I övrigt inriktade regeringen sina bemödanden på att åvägabringa ett kompletterande av det i förbundsaktens art. 12 och 15 stadgade förlikningsförfarandet och uppnådde därvid det resultat, som tidigare angivits (se ovan sid. 15). Även sedermera har regeringen funnit tillfälle att ånyo framlägga sin ståndpunkt till tanken på obligatoriskt skiljedomsförfarande. I sitt den 1 juni 1923 avlåtna svar å Nationernas förbunds råds rundfråga beträffande de olika regeringarnas ställning till det uppgjorda förslaget om ett allmänt fördrag om ömsesidigt bistånd framhöll svenska regeringen, efter betonande av det nära sambandet mellan ett garantiåtagande mot alla krig och ett förfarande för definitiv lösning på fredlig väg av alla slags internationella tvister, att det nuvarande garantisystemet i förbundsakten kunde förstärkas, utan att förpliktelse till deltagande i militära aktioner stadgades. »Det nuvarande domstols- och förlikningsförfarandet kunde kompletteras i den riktningen, att tvistande parters handlingsfrihet ytterligare bleve kringskuren. E t t steg i denna riktning vore att införa obligatoriskt domstolsförfärande i tvister av rättslig natur, vilken ändring i förbundsakten tidigare föreslagits av svenska regeringen. Även beträffande tvister av politisk natur kan ifrågasättas en skärpning av nuvarande regler exempelvis så, att dels rådets initiativrätt enligt art. 19 vid revision av traktater vidgades, dels 'moratoriet' enligt art. 12 utsträcktes och skyldighet stadgades att inleda en ny förlik-
57 ningsprocedur efter viss tids förlopp. Sådana förändringar i det nuvarande systemet skulle medföra förpliktelse att deltaga i ekonomisk blockad även gentemot stat, som ville gripa till krig i strid mot dessa nya bestämmelser.» I det svar, som svenska regeringen den 25 augusti 1924 avgav å en andra rundfråga rörande den föreslagna garantitraktaten, framhölls, i anknytning till ovan utvecklade tankegång, att, »därest man önskar, att militära sanktioner allmänt skola tillämpas på en stat, som griper till anfallskrig, böra bestämmelser införas i syfte att alla tvister, vilka icke kunna lösas i godo, må underställas antingen en domstol eller annan internationell myndighet, ett förfarande, som utan tvivel skulle innebära ett stort framsteg, men för vilket flertalet stater ännu icke torde vara mogna».
Artikel
6.
Enligt förbundsaktens art. 15, punkt 9, äger rådet hänskjuta en tvist till för- Församlinsamlingen. Likaledes kan en av parterna åstadkomma sådant hänskjutande ge- S 0 " 8 uppnom att därom framställa begäran inom fjorton dagar från det tvisten under- systemet. ställts rådet. Genom denna förbundsaktens bestämmelse har tydligen avsetts att bereda rådet eller parterna möjlighet att draga tvisten inför ett forum, som i vissa fall kan tänkas äga större auktoritet än rådet. Genéveprotokollet har emellertid tilldelat rådet betydligt utsträckta befogenheter och skyldigheter i fråga om förfarandet för fredligt avgörande av tvister. Av dessa befogenheter och skyldigheter äro åtskilliga av den natur, att de svårligen kunna tänkas utövade av ett organ av förbunds församlingens omfattning. Att helt överflytta tillämpningen av förbundsaktens nyssnämnda bestämmelse även till det nya system, som protokollet avser att upprätta, skulle därför medföra betydande svårigheter. Ä andra sidan har tydligen ansetts önskvärt att, i den mån sådant vore praktiskt genomförbart, bibehålla möjligheten av hänvändelse till församlingen. Betänkandet angiver såsom motiv härför, att en sådan hänvändelse kunde hava »stor betydelse med hänsyn till allmänna opinionen». Protokollet löser den uppkomna frågan genom att i princip tillägga församlingen samma befogenheter som rådet vid tillämpningen av det förfarande, varom stadgas i protokollets art. 4, med undantag för vissa »verkställighetsåtgärder», vilka helt förbehållas åt rådet. Det åligger sålunda församlingen att, för den händelse tvisten hänskjutits till dess behandling, först söka åstadkomma ett vänskapligt biläggande av densamma samt att, om detta icke lyckas, söka förmå parterna att hänskjuta tvisten till rättsligt avgörande eller skiljedom (art. 4, mom. 1, i protokollet). Om parterna ej kunna enas härom och en av dem begär skiljedom, är det emellertid rådet, som skall tillsätta skiljenämnd i enlighet med bestämmelserna i protokollets art. 4, mom. 2, punkterna a, b och c. Skulle ingen av parterna begära skiljedom, är det ånyo församlingen, som för tillämpning av. protokollets art. 4, mom. 3, träder i rådets ställe, och i
58 här kommenterade artikel, stycket 2, föreskrives, att, om en rapport antagits av församlingen med den majoritet, som stadgas i förbundsaktens art. 15, punkt 10 (d. v. s. av samtliga ombud för de stater, som äro företrädda i rådet, och en majoritet av förbundets övriga medlemmar), denna rapport skall äga samma kraft och verkan som en enhällig rådsrapport. För den händelse i församlingen icke uppnåtts den sålunda föreskrivna majoriteten skall enligt protokollets system obligatorisk skiljedom av andra slaget tillämpas i enlighet med protokollets art. 4, mom. 4. Här rör det sig åter om »verkställighetsåtgärder», och rådet inträder ånyo för att tillämpa bestämmelserna i nu nämnda moment. Den av protokollet gjorda uppdelningen mellan rådets och forsamlingens funktioner i fråga om tillämpningen av det nya förfaringssättet, för den händelse en tvist hänskjutits till församlingen, synes vara så väl avvägd, som over huvud varit möjligt med hänsyn till dennas sammansättning och tydliga olamplighet att behandla sådana frågor som exempelvis personvalet till en skiljenämnd och förhandlingsordningen inför densamma. Det kan dock ifrågasättas, huruvida icke i verkligheten hela proceduren intor församlingen även med de gjorda begränsningarna skulle medföra sa stora vanskligheter, att protokollets art. 6 får uppfattas som en övervägande teoretisk konstruktion, vilken egentligen tillkommit för att principiellt upprätthålla torsamlingens allmänna befogenheter enligt förbundsakten. Artiklarna An fallshot.
7—8.
artiklarna 7, 8 och 9 intaga en mellanställning mellan de delar av protokollet, som avse att utbygga det nya fredliga förfarandet för tvisters avgörande »skiljedom» — och de, som behandla de nya säkerhetsanstalterna — »trygghet» och »nedbringande av rustningarna». Artiklarna hava handlagts av tredje utskottet i samband med sanktionsbestämmelserna och behandlas i dess betankande såsom en inledande avdelning under rubriken »Anfallshot — ^ b y g gande åtgärder» men torde i en kommentar av protokollet lämpligare bora ta plats i den ordning, de intaga i protokollstexten. ' E t t nära samband föreligger mellan artiklarna 7 och 8. De avse bada att träffa anstalter mot sådana åtgärder, som skulle innebära hot eller fara trän en makt i förhållande till en annan makt, De äro emellertid av olika räckvidd, så till vida som art. 7 hänför sig till anfallshot vid föreliggande tvist mellan signatärmakter, vilken är eller skall bliva föremål för det fredliga biläggnmgsförfarandet, medan art. 8 tar sikte på anfallshot i allmänhet. Den förra artikeln utgör sålunda en specialföreskrift, den senare är av generell natur.
Vid tvist Artikel 7 anknyter sig direkt till art. 4, som därigenom kompletteras i ett mellan sig- , y i m e r i i g e n v iktigt hänseende. Artikeln utgår från det läge, som iorutsattes ZMer. uppkomma genom antagande av en plan för rustningarnas nedbringande; såsom förut är nämnt (sid. 25), träder protokollet i kraft först efter det en sådan
59 plan är antagen av den därför avsedda konferensen. Artikelns grundläggande bestämmelse är en »överenskommelse» mellan signatärmakterna, att de i händelse av tvist dem emellan icke skola, vare sig före eller under det stadgade förfarandet för fredlig lösning, vidtaga någon ökning i sina rustningar eller sin väpnade styrka, som skulle kunna förändra det faktiska läge, vilket fastställts av nyssnämnda konferens, samt icke företaga någon mobiliseringsåtgärd, av vad slag det vara må, eller över huvud någon handling, ägnad att skärpa eller utvidga tvisten. En bestämmelse av det angivna innehållet kan sägas vara motiverad, för att det fredliga förlikningsförfarandet skall kunna fylla sitt syftemål. I och för sig är det givetvis angeläget att söka förebygga sådana åtgärder från någon av parterna, som skulle försvåra eller störa proceduren enligt art. 4, och då i främsta rummet allt, som kan uppfattas såsom krigsförberedelser. Förbudet mot krigsförberedelserna är också så uttömmande och kategoriskt som möjligt, och planen för rustningarnas nedbringande ger, sedan den antagits och protokollet trätt i kraft, en hållpunkt för bestämmelsen. Ä andra sidan kunna •— såsom ock under förhandlingarna med skärpa framhölls — ifrågavarande stadganden så utnyttjas, att de bliva en fälla för en lojal makt, vars läge i förhållande till en illojal makt, som begagnar tidsfristen till militära eller andra förstärkningar, därigenom endast skulle försämras. Enahanda synpunkt har gjorts gällande av chefen för marinstaben i hans yttrande över protokollet, och chefen för generalstaben har påpekat, att antagande av art. 7 kunde för Sverige med dess svaga militära krigsberedskap medföra betänkliga följder. Skulle artikelns bestämmelser bliva gällande, framträder spörsmålet om det sätt, varpå man tänkt sig att trygga deras åtlydnad av alla parter. Denna uppgift anförtros åt rådet. Angivelse om åsidosättande av åtagandena i första stycket kan, fortsätter artikeln, av varje i tvisten indragen makt — alltså icke av makt utanför tvisten — göras hos rådet, som är skyldigt atlfc granska angivelsen och, om den anses böra upptagas till behandling samt rådet vid denna behandling finner lämpligt att ingripa, föranstalta om undersökning i ett eller flera av de intresserade länderna. Undersökningen skall verkställas med största möjliga skyndsamhet, och signatärmakterna förplikta sig att på allt sätt underlätta dess utförande. Det tillägges, att rådets åtgärder endast få avse att underlätta tvistens fredliga lösning men på intet sätt föregripa själva lösningen. Vidare ålägges rådet att, därest undersökningen bragt i dagen någon överträdelse av bestämmelserna i artikelns första stycke, anmana den eller de därtill skyldiga makterna »att åstadkomma rättelse», och slutligen stadgas, att, om denna anmaning icke av vederbörande makt efterkommes, rådet skall förklara sådan makt skyldig till en kränkning av förbundsakten eller av protokollet och »besluta om de åtgärder, vilka böra vidtagas för att snarast möjligt undanröja de förhållanden, som hota världsfreden». Föreskrifterna om rådets ingripande mot rustningar eller krigsförberedelser bygga sålunda på de undersökningar rådet kan på grund av angivelse finna an-
60 ledning vidtaga. Huru de skola tillgå, är icke närmare angivet, Det kan tydligen ske så, att rådet utsänder särskilt utsedda — självfallet opartiska — undersökningsmän, men i betänkandet framhålles också möjligheten att, om den blivande konferensen för rustningarnas nedbringande tillsätter en kontrollkommission, rådet kan begagna sig av denna. För båda fallen har man velat trygga möjligheten att utleta sanningen genom signatärmakternas förpliktelse att i allo underlätta undersökningsarbetet. I det avseendet beror emellertid tydligen mycket, för att icke säga det mesta, på vederbörande makts lojalitet inför undersökningsmännens eller kontrollkommissionens krav på upplysningar. Leder undersökningen till konstaterande av rustningar eller andra åtgärder i strid mot artikelns första stycke, så inträder rådets uppgift att korrigera den felande. Den är i sitt första skede synbarligen analog med motsvarande uppgift enligt art. 4, mom. 6, när någon signatärmakt brister i fullgörande av sin förpliktelse att ärligt verkställa utslag, skiljedom eller enhällig rådsrapport om lösning av en tvist. Liksom rådet i sistnämnda fall skall göra hela sitt inflytande gällande för att bringa den försumliga makten att göra sin skyldighet, skall rådet i fall av överträdelse mot art. 7, första stycket, »anmana» den felande att vidtaga rättelse, vilket i sak torde innebära väsentligen detsamma. Det är av artikelns hela sammanhang tydligt, att den felande är skyldig att efterkomma dylik anmaning. Leder anmaningen icke till den av rådet påfordrade »rättelsen», ger art. 7 föreskrifter, som avfattats annorlunda än de motsvarande i art. 4, mom. 6. Om rådets användande av sitt »inflytande» enligt art. 4, mom. 6, för att förmå en makt att efterkomma utslag, skiljedom eller rådsrapport icke har åsyftad verkan, skall det enligt samma bestämmelse »föreslå åtgärder» enligt förbundsaktens art. 13, sista punkten •— en föreskrift, vars obestämda innebörd ovan påpekats. Skulle åter dess »anmaning» enligt art. 7 till »rättelse» icke efterkommas, stadgas som nämnts den påföljd, att rådet skall förklara vederbörande makt skyldig till en kränkning av förbundsakten eller av protokollet och besluta om de åtgärder, som böra vidtagas för att snarast möjligt undanröja de förhållanden, som hota världsfreden. Betänkandets utläggning av art. 7 är icke ägnad att närmare klargöra denna bestämmelse. Där säges först generellt, att även vid överträdelse av bestämmelserna i art. 7 »kunna sanktioner inträda» (ici, il ne s'agit pas dune disposition dépourvue de sanctions). Härefter följer emellertid i huvudsak endast en omskrivning av artikelns text, med tillägg, att dess »smidiga formulering tillåter rådet att vidtaga åtgärder, lämpade för varje särskilt fall, såsom exempelvis utrymning av vissa områden m. m.» Ordandet om sanktioner i detta sammanhang förefaller besynnerligt, eftersom protokollet såsom sanktioner betecknar de yttersta tvångsmedel, som omförmälas i förbundsaktens art. 16 och protokollets art. 11, och dessa enligt art. 10, jämförd med förutnämnda artiklar, endast kunna ifrågakomma gent emot en stat, som i strid mot sina förpliktelser »gripit till krig» samt förklarats för »angripare». Ett dylikt fall förutsattes icke i art. 7, och följaktligen äro bestämmelserna i förbundsaktens art. 16 samt protokollets art. 11 naturligtvis icke tillämpliga vid överträdelse av art. 7. Skulle med sanktioner i betänkandets
til nu förevarande uttalande menas påtryckningsåtgärder i allmänhet, så måste man fråga, varför ett med hänsyn till protokollets egen terminologi så missvisande uttryck blivit valt. Beträffande rådets åliggande att »besluta om de åtgärder, vilka böra vidtagas», är tillräckligt att anmärka, att rådets beslut icke kan gå utöver den allmänna ramen för dess befogenhet. I förhållande till andra signatärmakter än den felande kan rådet endast framställa förslag, som det ankommer på varje makt att fritt pröva. Det blir alltså i grunden samma förhållande som när rådet »föreslår åtgärder» enligt art. 4, mom. 6 (jfr kommentaren av denna punkt) och förbundsaktens art. 13. Härpå inverkar det icke, att enligt art. 7 rådet skall förklara den makt, vilken icke efterkommit dess omförmälda anmaning att »åstadkomma rättelse» i fråga om överträdelse av artikelns grundläggande bestämmelser i första stycket, skyldig till kränkning av förbundsakten eller av protokollet. Men väl skulle rådets förklaring, att en sådan kränkning skett, enligt sista stycket av förbundsaktens art. 16 kunna leda till att vederbörande stat blir utesluten ur Nationernas förbund, dock endast om särskilt beslut härom fattas på sätt sagda artikel föreskriver. I sm helhet synas sålunda rådets åtgärder mot rustningar och krigsförberelser enligt fjärde stycket av art. 7 knappast vara mera konkret bestämda än dess åtgärder mot underlåtenhet att efterkomma avgörande i en tvist mellan signatärmakterna enligt art. 4, mom. 6. Angående rådets beslut enligt art. 7 ges till sist den särskilda bestämmelsen, att för dessa fordras två tredjedelars majoritet. Betänkandet förmäler, att regeln skall gälla för fyra kategorier av rådsbeslut, nämligen 1) förklaring, att överträdelse av bestämmelserna i första stycket ägt rum; 2) anmaning till en stat, som blivit förvunnen till överträdelse, att vidtaga rättelse; 3) förklaring, att sistnämnda anmaning icke efterkommits; samt 4) »åtgärder» för att undanröja de förhållanden, som hota världsfreden. Övriga beslut enligt art. 7 anges i betänkandet »avse frågor rörande förfarandet» ock alltså, enligt förbundsaktens art. 5, stycket 2, kunna fattas med enkel majoritet. Sådan majoritet skulle följaktligen vara tillräcklig för beslut att efter granskning upptaga en angivelse till behandling ävensom för beslut att föranstalta undersökning. Det är utan tvivel önskligt, att båda dessa grupper av beslut kunna fattas med enkel majoritet, då i annat fall en minoritet, överstigande tredjedelen av rådets medlemsantal, skulle kunna förhindra varje realbehandling respektive närmare undersökning. Avfattningen av ifrågavarande bestämmelse i förbundsakten synes också så till vida giva stöd åt denna tolkning, som under frågor rörande förfarandet uttryckligen inbegripes »utredning av särskilda frågor». Emellertid talas där endast om »tillsättande av utskott» (commissions) för sådan utredning, vadan uppenbarligen närmast avses utredning inom rådet respektive församlingen. Regeln torde dock analogivis kunna tillämpas även vid tillsättande av särskilda utredningsorgan för rådet.
62 Ett beslut av rådet enligt art. 7, vilket icke omnämnes i betänkandets uppräkning av dem, som skola fattas med tvåtredjedelars majoritet, men givetvis icke, kan räknas bland frågor om förfarandet, och för vilket alltså enkel majoritet icke är tillräcklig, är det, varigenom rådet förklarar en stat skyldig till »överträdelse av förbundsakten eller av detta protokoll». Man kan tänka sig, att denna förklaring ansetts stå i samband med den i betänkandet under tredje kategorien upptagna förklaringen, att vederbörande stat icke ställt sig rådets anmaning till efterrättelse, varför båda förklaringarna skulle inbegripas i samma beslut med tvåtredjedelars majoritet. Bestämmelsen om tvåtredjedelars majoritet för ovan angivna rådsbeslut enligt art. 7 innebär undantag för signatärmakternas del från den i förbundsakten stadgade allmänna regeln, att enhällighet kräves för alla beslut av rådet, där icke annorlunda är särskilt stadgat i förbundsakten själv. Det behöver knappast anmärkas, att undantaget vid tillämpning måste framkalla en direkt avvikelse från förbundsakten, vilken avvikelse blir särskilt påtaglig i sådana fall, där beslutet är av den art, som direkt omförmäles i förbundsakten, såsom en förklaring att vederbörande stat överträtt sina förpliktelser enligt denna akt (jfr motsvarande bestämmelse i förbundsaktens art. 16, sista stycket) eller beslut om åtgärder för att undanröja de förhållanden, som hota världsfreden (jfr förbundsaktens art. 11 angående »mått och steg, som må finnas lämpliga och ägnade att verksamt trygga freden mellan staterna») — enligt förbundsakten fordras nämligen i dessa fall enhällighet. Dylika avvikelser för signatärmakternas del från förbundsaktens regler äro redan förut konstaterade på punkt efter punkt och återkomma även i det följande. I sak är givetvis den nya regeln om tvåtredjedelars majoritet för nu ifrågavarande rådsbeslut motiverad därav, att man funnit det särskilt angeläget att göra rådets övervakande av åtlydnaden för art. 7 så effektiv som möjligt, och att enhällighetsregeln ansetts erbjuda alltför stora möjligheter till förlamande av rådets handlingskraft, medan en majoritet av två tredjedelar inom rådet å andra sidan betraktats såsom erforderlig för att förebygga missbruk och giva rådets ingripande nödig auktoritet.
Artikel 8 innefattar i sitt första stycke en förpliktelse för signatärmakterna att avhålla sig från varje handling, som skulle kunna utgöra ett angreppshot mot en annan makt, och bestämmer i sitt andra stycke, att, därest någon av signatärmakterna anser, att annan makt vidtager förberedelser till krig, den har rätt att framlägga saken inför rådet. Enligt artikelns tredje stycke har rådet att därefter förfara på sätt, som angives i art. 7, styckena 2, 4 och 5. Artikeln giver ingen närmare antydan om vad som skall förstås med »handling, som skulle kunna utgöra ett angreppshot». Betänkandet åter nämner som exempel »hemlig mobilisering, truppsammandragningar, upprättande med regeringsmaktens samtycke av beväpnade styrkor o. s. v.»
83 Medan art. 7 kompletterar art. 4, innebär förevarande artikel ett utbyggande av art. 2. Det förbud mot anfallskrig, som sistnämnda artikel fastställer, skarpes genom art. 8 därhän, att även hot om angrepp förbjudes. Till en viss grad täcka artiklarna 7 och 8 varandra, i det att på sätt förut nämnts, den förra kan sägas behandla ett viktigt specialfall under den senare. Art. 8 omfattar nämligen med sin allmänna lydelse icke blott det i art. 7 berörda fallet, att en signatärmakt under konflikt, som faller under protokollets skiljedomsförfarande, mot en annan signatärmakt vidtager åtgärder, vilka innebära angreppshot. Den sträcker sig jämväl till det fall, att dylika åtgärder sättas i gång utan att någon direkt akut tvist föreligger, och till det fall, att tvisten är av natur att falla utanför det fredliga förfarandets användningsområde. Vidare har artikelns första stycke erhållit en formulering, vars ordalydelse synes göra förbudet tillämpligt jämväl i fråga om anfallshot från signatärmakt gentemot vilken annan makt som helst, sålunda även icke-signatärmakt. vare sig inom eller utom Nationernas förbund. Och slutligen är artikelns andra stycke avfattat på ett sätt, som giver signatärmakt rätt att vädja till rådet icke blott vid angreppshot från annan signatärmakt, utan också vid det förhållandet, att en icke-signatärmakt hotar en signatärmakt. Det allmänna förbudet för signatärmakt att med angrepp hota annan signatärmakt utgör en naturlig tilläggsbestämmelse till förbudet i art. 2 mot angrepp. Förbudets utsträckande till att gälla även hot mot icke-signatärmakt, tillhörande Nationernas förbund, kan också vara förklarligt såsom stående, enligt vad jämväl i betänkandet antydes, i viss samklang med förbundsaktens art. 10. Redan vad beträffar sistnämnda fall, men i all synnerhet vad angår signatärmakts förhållande till icke-signatärmakt utanför Nationernas förbund, verkar emellertid motsatsen mellan den olika räckvidden av artiklarna 2 och 8 påfallande. Under det art. 2 icke inrymmer något förbud för signatärmakt att gå till angrepp mot »annan makt», som icke. är signatärmakt eller till följd av eget medgivande in concreto därmed jämställd, stadgar stycket 1 av art. 8 för sådant fall förbud att låta angreppet föregås av hot därom. Det mindre förbjudes, det större icke. Slutligen må anmärkas, att den rätt för signatärstat att i alla de omhandlade fallen vända sig till rådet, om vilken artikelns andra stycke talar, redan är given i förbundsaktens art. 11. Utsträckningen av förbudet mot »anfallshot» till att gälla sådant hot även gentemot icke-signatärmakt framkallar den frågan, i vad mån motåtgärder äro tillåtna mot anfallshot från en dylik makt, vilken ju icke är å sin sida bunden av motvarande förpliktelse. Fallet kan erhålla särskild betydelse, när fråga är om icke-signatärmakt utanför Nationernas förbund. Spörsmålet synes böra besvaras så, att, om en signatärmakt anser sig hotad genom krigsförberedelser av icke-signatärmakt, den förra icke torde vara förhindrad att vidtaga försvarsåtgärder även av det slag, som i art. 7 är förbjudet mellan signatärmakterna inbördes, såvida förbehåll om sådana försvarsåtgärder skett i samband med konferensen för rustningarnas nedbringande, allt med
villkor att sagda försvarsåtgärder icke i sin ordning »kunna utgöra hot om angrepp». Detta villkor kan tänkas uppfyllt på så sätt, att anmälan om försvarsåtgärderna sker till rådet samtidigt med anmälan om, att den andra makten vidtager förberedelser till krig. En sådan tolkning av art. 8 har också gjorts gällande i Finlands deklaration vid undertecknandet av Genéveprotokollet. Enligt tredje stycket av förevarande artikel skall en anmälan till rådet från en signatärmakts sida angående av annan makt företagna krigsförberedelser medföra, att rådet, efter att hava förvissat sig om sakförhållandena, förfar på sätt, som angives i art. 7, styckena 2, 4 och 5. Stycket 5 av art. 7 innehåller be-/ stämmeisen om rådsbeslut med tvåtredjedelars majoritet, och mot dess tillämpning även i frågor fallande under art. 8 finnes intet att anmärka. Annorlunda ställer sig frågan om tillämpning av styckena 2 och 4. Frånsett de anmärkningar, vartill dessa stadganden ovan givit anledning, framträda även här särskilda vanskligheter för det fall, att signatärmaktens anmälan riktar sig mot en icke-signatärmakt. Det förefaller något egendomligt, att rådet skulle kunna föranstalta undersökning om krigsförberedelser av icke-signatärmakter, då dessa icke förpliktat sig att medgiva sådana undersökningar, än mindre »underlätta» dem enligt art. 7; och dock talar betänkandet uttryckligen om att så skall kunna ske. Lika litet eller ännu mindre finnes någon rättslig grund för en »anmaning» om rättelse från rådet till en icke-signatärmakt. Det torde vara ovedersägligt, att hela denna överflyttning genom sista stycket i art. 8 av verkställighetsbestämmelser, som bygga på signatärmakternas särskilda förpliktelser enligt art, 7, till användning även gentemot icke-signatärmakter, måste anses betänkligt sväva i luften. Här föreligger en överspänning av den interventionsprincip, som förbundsaktens art. 11 upptagit. Vad rådet kan göra i förhållande till en icke-signatärmakts krigsförberedelser lärer även enligt protokollet icke sträcka sig längre än till sådana mått och steg, varom sistnämnda artikel talar, frånsett den inbjudan till förstnämnda makt att underställa en tvist fredlig uppgörelse, som kan förekomma enligt förbundsaktens art. 17 och protokollets art. 16. Först sedan en dylik inbjudan accepterats, skulle vederbörande icke-signatärmakt enligt protokollets art. 16 vara underkastad de i protokollet upptagna förpliktelser. Under överläggningarna i förbundsförsamlingens första utskott framhöll rapportören, Frankrikes delegerade herr Loucheur, att första satsen i protokollets art. 8 skulle kunna anses utgöra åtminstone någon ersättning för att icke förbud mot »våldshandlingar» införts i art. 2 och 10 (jfr kommentaren till dessa artiklar). En sådan innebörd kan dock icke inläggas i artikeln och antydes ej heller i betänkandet. Ännu mindre grund finnes för samme talares mening, att rådet skulle vid överträdelse av signatärmakts förpliktelse enligt art. 8 kunna bringa sanktionerna i tillämpning. Uttalandet utgör endast ett ytterligare exempel till de förut anförda på benägenheten att utsträcka sanktionsförpliktelserna även utöver de gränser, som protokollet uppdrag för desamma.
65 Artikel
9.
Denna artikel ansluter sig i viss mån till anstalterna mot krigsförberedelser och krigshot i art, 7—8 men rör en specialfråga, som icke egentligen ingår i protokollets huvudsakliga system för skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna, nämligen »demilitariserade zoner». Artikeln går icke heller ut på att föreskriva några nya förpliktelser utan stannar vid ett slags allmänt principuttalande för att även denna hjälpanordning mot krigiska sammanstötningar skall uppmärksammas och en anvisning om kontroll i de fall, då den kommit till användning. I första stycket anbefalles upprättandet genom ömsesidiga överenskommelser av dylika zoner för motverkande av överträdelser av protokollet; det sätt, varpå motverkandet av överträdelser tankes äga rum, framgår ytterligare av den inledande motiveringen, att förefintligheten av demilitariserade zoner är ägnad att förekomma angrepp och att underlätta deras otvetydiga konstaterande i överensstämmelse med följande art. 10. Härtill fogas i andra stycket en förklaring, att demilitariserade zoner, som redan förefinnas i kraft av vissa traktater eller konventioner eller framdeles kunna komina att upprättas mellan stater, som därom på samma sätt överenskomma, kunna på begäran och bekostnad av en eller flera av de till zonen gränsande makterna ställas under en av rådet anordnad tillfällig eller ständig kontroll. Det framgår av båda styckena, att demilitarisering av denna art endast kan äga rum genom ömsesidig överenskommelse av alla de makter, som därav beröras, att »anbefallandet» icke avser några särskilda makter, samt att dess verkan helt och hållet beror på varje makts eget fria skön. Sedan väl en demilitarisering kommit till stånd, vare sig den skett före eller efter protokollets ikraftträdande, synes däremot endast fordras framställning från en eller flera av de makter, vilka deltagit i överenskommelsen — icke av alla — för att rådet skall kunna åtaga sig kontrollen. Det torde dock få förutsättas, att, om i överenskommelsen deltagit en makt, som icke ansluter sig till protokollet, rådet icke kan efterkomma framställning om kontroll utan att även denna makt det medgiver. Det lärer bero på rådets eget beprövande, om det skall efterkomma en framställning av denna art eller icke. Rådet torde vid sin prövning icke kunna underlåta att taga hänsyn till den omständigheten, att en på framställning av endast en makt upprättad kontroll lätteligen kan bliva ett irritationsmoment i sagda makts förhållande till den eller de andra makter, som äro medkontrahenter i avtalet om vederbörande områdes demilitarisering. Det är i detta sammanhang av ett visst intresse att anteckna, att i garantitraktatens stadganden rörande demilitariserade zoner över huvud icke förekom någon bestämmelse om eventuell rådskontroll, än mindre om en sådan, föranstaltad på hemställan av allenast en av de intresserade makterna, medan å andra sidan där var inryckt en föreskrift därom, att »rådet bör i samarbete med ombuden för de intresserade parterna . . . på förhand försäkra sig om, 5—250524
66 att upprättandet av den begärda demilitariserade zonen icke erfordrar uppoffringar ur militär synpunkt endast från den ena av de intresserade Höga Tördragsslutande Parternas sida». Artikel
10.
FaststälArt. 10 kan betecknas såsom en knutpunkt i protokollets förstärkta fredsgriparean" organisation. Den ansluter sig å ena sidan till de föregående bestämmelserna Artikelns* o m signatärmakternas förpliktelser att »icke gripa till krig» (art. 2) och att vid betydelse för uppkommande tvister underkasta sig fredligt avgörande med bindande versystemet. j ^ /&vt 3 _ 6 ) > Artikeln avslutar denna protokollets avdelning om »skiljedom» så till vida, att den bestämmer, huru det skall konstateras, om en signatärmakt bryter den fredsplikt, som ligger till grund för hela den riya organisationen, och därmed är att stämpla såsom »angripare». Men detta konstaterande av vem som är angripare är å andra sidan utgångspunkt för användning av de yttersta medel, som stå till förfogande gentemot en stat, vilken i strid mot sina förpliktelser griper till krig, nämligen sanktioner av förbundet såsom sådant; artikelns sista stycke innehåller också den grundläggande bestämmelsen om sanktionssystemets tillämpning, nämligen att detta skall ske »mot angripare». Härigenom bildar art. 10 även övergången till den del av protokollet, som, med medelpunkt i elfte artikelns nya stadganden om sanktionerna, är ägnad åt »tryggheten», d. v. s. garantierna för att signatärmakterna skola säkerställas mot fredsbrytande överfall. Artiklarna 10 och 11 innesluta alltså tillsammans det huvudsakliga av de tvingande bestämmelser, som ansetts erforderliga för att i sista hand säkerställa det nya systemet. En angripare skall slås ned genom övriga signatärmakters sanktioner. Meningen är givetvis, att dessa tvingande bestämmelser också, och i främsta rummet, skola verka preventivt, i det att vetskapen om den risk, som en angripare löper, bör avskräcka från fredsbrott. Grundtanken om sanktioner såsom en ultima ratio mot fredsbrytare finnes ju redan i förbundsaktens art. 16. Men dess tillämpning har där bestämts så, att sanktioner skola inträda, »om medlem av förbundet griper till krig i strid mot sina förpliktelser enligt artiklarna 12, 13 eller 15», och dessa förpliktelser i förbundsakten, vilkas åsidosättande genom gripande till krig framkallar ett sanktionsförfarande, äro relativt begränsade, såsom ovan påvisats vid den jämförande kommentaren av protokollets art. 4. Därav det område, som förbundsakten lämnar öppet för »tillåtna krig». Förbundsakten gör icke heller något försök att närmare bestämma, vem som skall anses vara förvunnen att »gripa till krig», utan överlämnar detta bedömande åt de enskilda förbundsmedlemmarna. Protokollets art. 10 går i båda dessa avseenden vida längre. Förpliktelserna till fredlig lösning av uppkommande tvister äro enligt protokollet i princip generella, förbudet mot att gripa till krig likaså, och sanktionsbestämmelsen i händelse av fredsbrott i strid med dessa förpliktelser får sålunda i protokollet en utomordentligt ökad räckvidd. De nya reglerna för bestämmande av angripare innebära därjämte ett försök till ingå-
la
ende precisering av de fall, i vilka sanktionsförfarandet skall användas, och stadgandena om dess igångsättande och genomförande hava i flera avseenden i protokollet fått en bindande avfattning, som icke återfinnes i förbundsakten. Under sådana förhållanden måste såväl art. 10 som den därmed sammanhängande art. 11 anses särskilt betydelsefulla för frågan om anslutning till protokollet. Det är lika nödvändigt att undersöka, huruvida det nya sanktionssystemet blivit utbyggt på ett sätt, vilket ur organisatorisk synpunkt kan anses motsvara dess starkt vidgade uppgifter, som att klargöra de ökade krav, vilka genom detsamma ställas på en till protokollet ansluten makt. Och slutligen är angeläget att söka utröna, i vad mån dessa ökade krav på en signatärmakt kunna uppvägas av ökad trygghet genom övriga signatärinakters bistånd i fall av behov. I denna kommentar skola de två första frågorna upptagas till behandling. Den tredje frågan torde lämpligen skärskådas i annat sammanhang. Art. 10 upptages till största delen av de bestämmelser, som avse att definiera en »angripare». Till dem anknytes i sista stycket regeln om sanktionernas tillämpning »mot angripare». Artikelns förstnämnda huvuddel har en förhistoria, som bör något beröras i syfte att klarlägga utgångspunkterna för det i protokollet uppställda systemet. Såsom i inledningen påpekats, upptogs frågan redan i en av andra förbundsförsamlingen antagen ändring av förbundsaktens art. 16 så till vida, att det enligt sagda ändring skulle tillkomma rådet »att avgiva utlåtande, huruvida kränkning av förbundsakten ägt rum eller ej». Ändringen har visserligen ännu icke ratificerats av tillräckligt antal stater, men i en av samma förbundsförsamling antagen resolution angående förbundets ekonomiska vapen (blockaden) förordades, att ändringen även före ikraftträdandet tillsvidare skulle tjäna såsom ledning för rådet och förbundsmedlemmarna vid tillämpningen av nämnda artikel. Problemet om bestämmande av angripare uppträdde helt naturligt med ökad styrka i samband med tanken på ett fördrag angående ömsesidigt bistånd mot eventuella angrepp. Lord Robert Cecils första förslag till sådant fördrag (jfr ovan inledningen, sid. 10) hade helt enkelt lagt i rådets hand att avgöra, om angrepp förelåge, utan att giva några normer för dess ställningstagande, men en underkommitté av den tillfälliga blandade kommissionen, som förberedelsevis behandlat detta förslag, hade upptagit frågan till närmare skärskådande och utarbetat en »kommentar beträffande definiering av fall av angrepp», vilken på sin tid förelagts fjärde förbundsförsamlingen (1923). Denna kommentar hade starkt betonat de svårigheter, som måste möta varje försök att finna ett kriterium på angrepp, och utmynnat i den uppfattningen, att det bleve nödvändigt »att lämna rådet full frihet vid dess bedömande av frågan (laisser au Conseil une latitude complete en la question)» samt endast påpeka, att vissa »olika faktorer» kunde erbjuda utgångspunkter för det beslut, som
Artikelns förhistoria
68 rådet hade att fatta — faktorer, vilka angivits i ett flertal moment tydligen avsedda att bringa under bedömande ej blott direkta krigshandlingar och krigsförberedelser utan även »en uppenbart aggressiv politik» och vägran att efterkomma rådets eventuella åtgärder för att förebygga fientligheter eller bringa tvisten till fredlig lösning. Vid fjärde förbundsförsamhngens behandling av fördragsförslaget synes sagda kommentar hava ansetts alltför svävande. Den text, som utgick ur församlingens bearbetning av forslaget, innehåller emellertid fortfarande ingen definition av »anfallskrig» samt anger icke heller några grunder för rådets beslut beträffande frågan, om en fordragsmakt skall anses vara föremål för angrepp. Endast i en punkt var rådets fria prövningsrätt här begränsad, i det fördragsförslagets första _ artikel innehåller följande — negativa — bestämmelse: »Såsom anfallskrig skall icke anses krig, företaget av en stat, som är part i en tvist och som antagit rådets enhälliga rekommendation, den fasta mellanfolkliga domstolens utslag eller ett skiljedomsutslag mot en hög fördragsslutande part, som icke antagit rekommendationen eller utslaget, dock under förutsättning, att den förstnämnda staten icke avser att kränka den andra partens politiska oberoende eller territoriella integritet». - Däremot förelåg vid femte förbundsforsamlingen ett amerikanskt förslag till garantitraktat, överlämnat frän en privat kommitté av intresserade delvis kända och framskjutna - personer^ och inneslutande en punkt, som lade frågan om bestämmande av angripare pa en helt annan bog. Där föreskrevs nämligen, att den fasta mellanfolkliga domstolen skulle äga befogenhet att avgöra, huruvida en till traktaten ansluten stat gjort sig skyldig till den »internationella förbrytelsen» att foretaga ett angreppskrig eller en angreppshandling, och att varje fördragsmakt, som vägrade att erkänna denna domstolens befogenhet, skulle »betraktas såsom angnpare». , Av tillgängliga underrättelser framgår, att frågan om bestämmande av angripare varit föremål för särskild uppmärksamhet vid det utskottsarbete, ur vilket förslaget till protokoll framgick. När nu ett system för signatärmakternas »trygghet» skulle ingå i protokollet, ett system, som väsentligen skulle byggas på fastare organisation av sanktionerna, torde man tidigt hava kommit till den uppfattningen, att det icke var möjligt att lämna »casus foederis» sa oreglerad, som fallet varit i förslaget till garantitraktat vid föregående forbundsförsamling. Det nya amerikanska förslaget hade dessutom skjutit denna fråga i förgrunden och särskilt givit ett uppslag genom bestämmelsen, att den, som vägrade erkänna domstolens kompetens, skulle betraktas såsom angripare. Man reflekterade visserligen icke på att i enlighet med nämnda förslag överlämna avgörandet åt domstolen, utan detta ansågs böra tillkomma rådet, såsom stadgats i tidigare förslag. Men nyssnämnda tanke i det amerikanska forslaget upptogs i den form, som den fått i den franska konseljpresidentens pnncipanforande i församlingen den 5 september 1924, nämligen att såsom angripare skulle anses den »som vägrade skiljedom» — d. v. s. den, som vid inträffande krigsfall befunnes hava. vägrat att efterkomma bestämmelserna om ett fredligt avgörande. Denna tanke är utförd redan i det första utkastet till protokoll, som framlades i
69 tredje utskottet av dess underskott, och har ytterligare utvecklats i den redaktion, som förelades första utskottet. Till den anknötos ytterligare bestämmelser för det fall, att denna regel icke skulle befinnas tillämplig. Underutskottens förslag upptogo sålunda grunddragen av de föreskrifter, som sedermera ingått i protokollets art. 10; i vissa delar undergingo de dock under huvudutskottens behandling mindre jämkningar. De sålunda tillkomna bestämmelserna om definierande av angripare inledas med en allmän förklaring: angripare är varje makt, som griper till krig i strid mot sina åtaganden enligt förbundsakten eller protokollet. Därtill är fogad en särskild anvisning, att överträdelse av bestämmelserna (enligt art. 9) rörande demilitariserad zon skall anses liktydig med att gripa till krig. Efter denna allmänna definition av begreppet »angripare» följa bestämmelser om det sätt, varpå förefintligheten av ett »angrepp» skall konstateras. Två möjligheter äro angivna. Den ena anknyter sig till en serie presumtioner, som skola gälla vid detta konstaterande, »i händelse fientligheter utbrutit» — med det förbehåll, att rådet kan fatta beslut i motsatt riktning (decision contraire), d. v. s. beslut att icke följa presumtionen, i fall rådet blir enhälligt härom. Såsom angripare presumeras: 1) varje makt, som »vägrat att underställa tvisten» fredligt biläggande enligt förbundsaktens art. 13 och 15 samt protokollet (art. 3—6) ; 2) varje makt, som »vägrat att ställa sig till efterrättelse» utslag, skiljedom eller enhällig rådsrekommendation 1 (jfr art. 4, mom. 6 ) ; 3) varje makt, »som åsidosatt» (qui aura passé outre ä) utslag, skiljedom eller enhällig rådsrekommendation 1 , varigenom tvisten förklarats röra en fråga, som det tillkommer motparten att ensam avg-öra (jfr art. 5, styckena 1 och 2 ) ; dock att presumtionen icke skall gälla, om vederbörande stat »förut» (d. v. s. före fientligheternas utbrott) underställt tvisten rådet eller församlingen enligt förbundsaktens art. 11 (jfr protokollets art. 5, stycket 3 ) ; samt 4) varje makt, som överträtt någon av rådet under pågående fredsförfarande provisoriskt föreskriven bestämmelse, som avses i protokollets art. 7. Den andra metoden för konstaterande av angrepp hänför sig till sådana fall, vilka icke »avses» i presumtionsreglerna. Angående dessa andra fall stadgas, att rådet skall, »därest det icke kan omedelbart (dans le plus bref délai) fastställa angriparen, vara förpliktat att ålägga de krigförande en vapenvila, vars villkor det skall bestämma genom ett med två tredjedelars majoritet fattat beslut och vars efterlevnad det skall övervaka». Rådets beslut om vapenvila skall vara ovillkorligt bindande: »Varje krigförande, som vägrat ingå vapenvila eller som överträtt de för densamma fastställda villkor, skall anses som angripare». På grund av bestämmelserna i art. 6 har av församlingen med föreskriven majoritet anbefalld lösning av en tvistefråga samma kraft och verkan som en enhällig rådsrekommendation.
70 Allmän ^ Art. 10 innehåller sålunda ett helt system av stadganden för att beangripare.tt s t ä m m a angriparen. I detta system torde den inledande allmänna definitionen vara att fatta såsom den principiella utgångspunkten, som ligger till grund såväl för presumtionsreglerna som för den kompletterande slutbestämmelsen. Beträffande denna principförklaring i första stycket bör uppmärksammas, att såsom grundläggande kriterium i definitionen på angripare användes formeln : varje makt som »griper till krig» i strid mot sina förpliktelser. Redan i kommentaren till art. 2 har framhållits, att uttrycket »gripa till krig» enligt erfarenhetens vittnesbörd icke är tillräckligt otvetydigt. Den fråga, som vid art. 2 framställdes, återkommer nu vid art. 10 med förstärkt betydelse: om våldshandlingar med vapenmakt innebära, att den stat, som företager sådana handlingar, griper till krig. Utskottsbetänkandet har i detta sammanhang icke kunnat avfärda frågan så kortfattat, som skedde vid art. 2, utan upptar den i den form, att det gäller att »definiera, vad som menas med angrepp». Och »definierandet av angrepp» förklaras t. o. m. vara »relativt lätt». Men den definition, som ges, är icke förty långtifrån tillfredsställande. »Det är», heter det, »tillräckligt att säga, att angripare är varje stat, som på ett eller annat sätt tar sin tillflykt till våld i strid med åtagna förpliktelser, vare sig enligt förbundsakten — om exempelvis staten, ehuru medlem av Nationernas förbund, icke har respekterat en annan förbundsmedlems territoriella integritet eller politiska oberoende — eller enligt föreliggande protokoll — om exempelvis staten, ehuru den underskrivit protokollet, vägrat underkasta sig en skiljedom eller ett enhälligt beslut av rådet». Här talas sålunda visserligen om att »taga sin tillflykt till våld», men på ett sätt, som kringgår själva huvudfrågan. När man sedan kommer till artikeltextens uttryck »gripa till krig», utlägges detta däremot så, »att man härmed velat angiva det mest allvarliga och uppenbara fallet, men att det är i full överensstämmelse med protokollets anda, att våldshandlingar, som till äventyrs icke konstituera ett faktiskt krigstillstånd, likväl böra av rådet upptagas till behandling» (étre pris en consideration). Om denna förklaring över huvud taget kan anses säga något, så lär det väl vara, att »våldshandlingar» skulle finnas, som »icke konstituera ett faktiskt krigstillstånd» och alltså icke behöva föranleda, att den makt, som begår dem, »anses gripa till krig» — följaktligen att ett obestämt utrymme lämnats åt sådana våldshandlingar. Det är gott och väl, att även de »böra av rådet upptagas till behandling»; att denna sats nu enhälligt godtagits, innebär åtminstone något framsteg från vad som förekom under italiensk-grekiska konflikten vid 1923 års förbundsförsamling. Men i själva huvudfrågan betecknar förklaringen i betänkandet ett uttryckligt medgivande, att väpnat våld kan undgå att stämplas såsom »gripande till krig». I detta sammanhang framställer sig också frågan, vad som menas med den förutsättning, till vilken de följande presumtionsföreskrifterna anknutits, nämligen att »fientligheter utbrutit». Den är i betänkandet icke berörd. Den enda bestämmelse i denna del av artikeln, som avfattats fullt otvetydigt, är den, genom vilken överträdelse av bestämmelser, som fastslagits för demilitariserad zon, förklaras liktydig med att gripa till krig. Här finnes
d
71 icke ens den latitud, som betänkandet medger för bedömandet av våldshandlingar, och ingen antydan göres, att dylik överträdelse skulle kunna bedömas med hänsyn exempelvis därtill, att den inskränker sig till rena obetydligheter eller försvarsåtgärder inom vederbörande makts eget område mot uppenbart krigshot från en grannmakt. Det bör dock vara uppenbart, att sådan hänsyn måste tagas, om icke bestämmelsen skall leda till rena orimligheter. Finlands regering har vid undertecknandet av protokollet framhållit sin rätt i fråga om åtgärder jämlikt Ålandskonventionen till försvar av ögruppens neutralitet. Det torde också vara av intresse att erinra därom, att i den mellan Sverige och Norge den 26 oktober 1905 avslutade konventionen rörande upprättande av en neutral zon m. m. finnes följande bestämmelse (art. 1, stycket 8 ) : »Förestående bestämmelser skola likväl icke gälla för det fall, att rikena^ bistå varandra under ett krig mot en gemensam fiende; ej heller äro de, då ettdera riket invecklas i krig med en tredje makt, förbindande för detta rike i avseende å den del av zonen, som faller inom dess område, eller för det andra riket i avseende å dess zonområde, såvitt angår hävdande av rikets neutralitet.» Vad sålunda anförts torde giva vid handen, att de grundläggande bestämmelserna i tionde artikelns första del i åtskilliga avseenden lämna rum för väsentliga anmärkningar. Det är icke tillräckligt klart, vad som menas med att »gripa till krig», ej heller vad som menas med, att »fientligheter utbrutit», medan däremot påföljden av en överträdelse av bestämmelser för demilitariserad zon gjorts alltför ovillkorlig. Med hänsyn till artikelns fortsättning bör särskilt framhållas den otillräckliga klarheten i förstnämnda båda punkter. Därav följer, att rådet härvidlag måste ingå i ett sakligt bedömande — en omständighet, som i betänkandet synes vara fullständigt förbisedd. När betänkandet övergår till att motivera de följande presumtionsbestäm- Presumtionsmelserna, lägges nämligen den största vikt därpå, att dessas ändamål just bestämmelser, är att — så långt de kunna tillämpas — onödiggöra en dylik sakprövning inom rådet. »Konstaterandet av ett angrepp är . . . en mycket svår och ömtålig sak», heter det. »Att anförtro (detta) åt rådet» skulle omedelbart uppkalla den frågan, huruvida för rådets beslut skall fordras enhällighet eller endast majoritet, och om båda lösningarna förklaras, att de »hava allvarliga nackdelar» — vilka närmare utvecklas —• samt därför äro »oantagliga». »För att komma ur detta dilemma har det synts erforderligt att söka lösningen i ett automatiskt verkande system, som icke med absolut nödvändighet behövde baseras på ett beslut av rådet». Man anser sig hava »funnit lösningen i uppställandet av en presumtion, gällande till dess motsatsen blivit konstaterad genom ett enhälligt beslut av rådet». Efter att hava redogjort för de olika presumtionskategorierna framhåller betänkandet, att systemet »är så automatiskt som möjligt». »När en presumtion föreligger, som icke upphävts genom enhälligt beslut av rådet, fastställes genom de faktiska förhållandena, vem som är angriparen; det är icke fråga om något avgörande av rådet, och frågan om enhällighet eller majoritet uppstår sålunda icke. Sedan fakta konstaterats,
72 skall rådet handla i överensstämmelse därmed.» Samma tankegång har med synnerlig styrka gjorts gällande under diskussionen i första utskottet. Vid en granskning av presumtionsbestämmelserna i artikelns text är det under sådana förhållanden nödvändigt att till en början undersöka, om de verkligen kunna fylla den uppgift, som tillagts dem, nämligen att verka »automatiskt», så att det icke blir utrymme för något beslut av rådet. Att detta icke kan bliva förhållandet, framgår redan därav, att förutsättningen även enligt betänkandet är, att »fakta konstaterats». J u s t detta, att »konstatera fakta», kan emellertid icke ske utan beslut av rådet, och detta måste bero därav, om varje »faktum» verkligen är obestridligt. Rådet måste pröva de uppgifter därom, som framläggas, och så till vida ingå i ett sakligt bedömande, såsom också framhölls av en kritiker inom första utskottet. Men vid ett sådant bedömande kan meningsskiljaktighet uppkomma, — och i så fall inställer sig oundvikligen den fråga »om enhällighet eller majoritet», som man velat borteliminera. Osäkerhetsmomentet beträffande »fakta» kan givetvis ytterligare försvåras genom avsiktliga manipulationer ifrån den eller de makter, som saken gäller. Gentemot detta osäkerhetsmoment ger den formulering, som presumtionsreglerna fått, icke tillräckliga garantier. Huru omsorgsfullt man också sökt definiera de olika fall, i vilka angrepp skall presumeras, är det icke sagt, att de i verkligheten alltid skola framstå såsom klara och oomtvistliga. Redan i fallet 1, vägran att underställa tvisten det stadgade biläggningsförf ärande t, lär det icke vara otänkbart, att presumtionens tillämpning kan försvåras eller omöjliggöras, exempelvis därigenom att ingen sådan vägran kan konstateras, men kriget bryter ut, innan biläggningsförfarandet kommit i gång, eller innan ett avgörande träffats. Fallet 2, »vägran att ställa sig till efterrättelse» ett avgörande enligt biläggningsförfarandet, kan likaledes bliva svårt att fastslå, t. ex. om någon »vägran» icke låter sig fastställas, men kriget utbrutit på grund av konflikt angående sättet för avgörandets verkställande, eventuellt med anledning av olika tolkningar beträffande beslutets innebörd. Vad fallet 3 angår, framgår redan av artikelns text, att presumtionen bortfaller, så snart underställande skett enligt förbundsaktens art. 11. Och i fallet 4 synes det kunna bliva särskilt vanskligt att fastställa fakta, eftersom det här gäller att först sedan »fientligheter utbrutit» utröna, huruvida den ena eller andra parten överträtt rådets bestämmelse före krigsutbrottet angående »rättelse» enligt art. 7 (rustningar eller krigsåtgärder i strid mot art. 7 ) . Vad som gjorts eller icke gjorts för att åstadkomma sådan rättelse, blir icke lätt att utröna, när fientligheterna kommit i gång. Vad nu anförts torde giva vid handen, att presumtionerna i art. 10' icke kunna tillerkännas den »automatiska» verkan, som så starkt framhävts i betänkandet. Vid tillämpning av presumtionerna blir »beslut av rådet» ingalunda onödiggjort utan endast förskjutet till den frågan, om »fakta» kunna »konstateras», som ådagalägga förefintligheten av ett presumtionsfall. Och i denna fråga återkommer det »dilemma», som man enligt betänkandet velat komma ifrån, nämligen vad som skall fordras för ett rådsbeslut. Då därom
73 intet är sagt i protokollet, måste förbundsaktens allmänna regel gälla och alltså enhällighet krävas. Därav följer, att om enighet icke nås för att konstatera, att ett presumtionsfall föreligger, hela ss^stemet icke kan fungera. Härmed är naturligtvis icke sagt, att presumtionerna i och för sig skulle sakna värde vid bestämmandet av angripare. Tvärtom bör erkännas, att, därest man går in för ett obligatoriskt biläggnings- och skiljedomsförfarande enligt protokollets föregående artiklar, det kan logiskt motiveras att utgå från den förutsättningen, att sådan överträdelse av dessa artiklar, som angives i förevarande del av art. 10, kan utgöra ett kriterium på att den överträdande staten varit vållande till utbrytande krig. Likaledes får icke förbises, att, när presumtionerna så starkt skjutits i förgrunden, syftet därmed varit att till det yttersta inskärpa de förpliktelser, som innehållas i det nya systemet för fredligt avgörande av alla tvister. Men även om detta erkännes, måste i vissa avseenden presumtionsreglerna föranleda även sakliga anmärkningar. Sålunda kan frågas, huruvida presumtionerna 1, 2 och 4 — stat, som »vägrat att underställa» en tvist det stadgade biläggnings- och skiljedomsförfarandet eller »vägrat att ställa sig till efterrättelse» utslag, skiljedom eller enhällig lådsrekommendation, eller överträtt rådets provisoriska föreskrifter enligt art. 7 •— skola gälla mot den tredskande staten, även om själva »fientligheterna inletts» av motparten och denna således notoriskt »gripit till krig». Det ser onekligen ut, som om detta skulle vara meningen; därpå tyder också det förut omnämnda, på två ställen i betänkandet förekommande uttalandet, att en stat kan — visserligen »med rådets (eller församlingens) tillstånd» — begagna våld mot sin tredskande motpart (jfr kommentaren till art. 2 och 4, mom. 6). På denna punkt är emellertid, såsom redan framhållits, innebörden av protokollets stadganden oklar. Att på grund av presumtion stämpla den stat, vilken försvarar sig, såsom »angripare», kan leda till orimligheter, då det utan tvivel låter tänka sig, att den stat, mot vilken presumtionen icke gäller, kan hava icke blott formellt »gripit till kriget» utan också i realiteten utan nödtvång drivit konflikten till väpnad sammandrabbning. Förmodligen har man tänkt sig, att garantien mot ett sådant drivande av presumtionerna in absurdum skulle ligga i rådets förbehållna rätt att »fatta beslut i motsatt riktning», d. v. s. göra undantag från presumtionens giltighet vid bestämmandet av angripare. Emellertid fordras för ett sådant beslut enhällighet. Även om rådets övervägande flertal bleve ense därom, att den icke tredskande parten i realiteten framkallat kriget, skulle alltså ett mindretal eller — efter bestämmelsens ordalydelse — t. o. m. en enda medlem kunna förhindra rådet att göra undantag från presumtionen, d. v. s. framtvinga, att den makt, som icke framkallat kriget, på grund av formell presumtion förklaras för angripare. En sådan eventualitet är icke enbart teoretisk; det låter tänka sig, att den makt, som vill utnyttja presumtionen till att börja krig, har en eller flera politiskt förbundna i rådet, som kunde gå sagda makts ärenden. I betänkandet förekommer också — visserligen i helt annat sammanhang — följande uttalande: »En enda medlem av rådet kan — i god eller ond tro — fasthålla vid en från de övriga medlemmarnas skiljaktig uppfattning av de
74 faktiska förhållandena.» Skulle ett sådant fall inträffa, bleve säkerligen hela systemet sprängt. Det måste nämligen framstå såsom en orimlighet, att ett mindretal inom rådet eller till och med en enda rådsmedlem skulle kunna tvinga rådet att enligt presumtionsreglerna förklara en stat för angripare, om rådets flertal anser, att detta sakligt sett icke är berättigat. — I detta sammanhang kan erinras därom, att protokollets art. 13 godtager möjligheten av särfördrag mellan signatärmakterna. Förslaget till fördrag om ömsesidigt bistånd år 1923 stadgade, att de sålunda särskilt förbundna staterna icke skulle få deltaga i rådets beslut rörande bestämmande av angriparen, med mindre rådets övriga medlemmar det medgåve. Någon motsvarighet härtill finnes icke i protokollet. Den sakliga svagheten i presumtionsreglerna synes sålunda ligga däri, att de gjorts dominerande och — i fall icke rådet enhälligt beslutar undantag — ovillkorligt bindande. Detta är ägnat att undanskjuta vad som i frågor av denna ofantliga vikt dock måste vara det mest nödvändiga, nämligen en saklig prövning av varje fall ur alla de synpunkter, som därvid kunna inverka. Endast genom en sådan prövning finnes möjlighet att nå ett resultat, som folkens rättsuppfattning godtager. Presumtionerna hava utan tvivel sitt värde såsom hjälpregler vid denna prövning, men ej mera. Det slutliga avgörandet måste kunna sökas även efter andra grunder, om det skall kunna finnas möjlighet att verkligen få fram, vem som »gripit till krig» och »är angripare». Svårigheterna därvid äro, såsom i betänkandet framhållits, mycket stora, men vådan av att alltför hårt binda avgörandet vid formellt uppställda regler kan bliva ännu större. Härtill kommer, att presumtionerna i alla händelser ingalunda kunna täcka alla tänkbara krigsfall. De äro helt och hållet byggda på förliknings- och skiljedomsförfarandet i föregående artiklar och låta sig alltså tillämpas endast där detta förfarande har giltighet. På grund härav falla först och främst alla krig mellan signatärmakter och icke-signatärmakter, vilka tillhöra Nationernas förbund, helt utanför och måste bedömas endast efter förbundsakten. Vidare undantager protokollet från presumtion det krigsfall, då en tvist i den ordning, art. 5 stadgar, förklarats röra en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer den ena parten att ensam avgöra, om blott tvisten blivit underställd rådet eller församlingen enligt förbundsaktens art. 11. Att dylikt underställande icke kan föranleda något avgörande utan överenskommelse mellan parterna, är förut berört (jfr kommentaren till art. 5), och följaktligen bliva alla sådana fall, vilka dock torde innesluta många farliga konfliktanledningar, att bedöma utan presumtion, såsom också framhålles i betänkandet. Yttermera synes den viktiga förklaringen i betänkandet, att förfarandet enligt art. 4 icke kan tillämpas på tvister angående revision av gällande fördrag och mellanfolkliga akter eller ifrågasättande av signatärmakternas nuvarande territoriella integritet, föranleda att någon presumtion icke kan förekomma i sådana fall. Slutligen kunna presumtioner icke ifrågakomma, därest ett krig uppstår på grund av tvist, som är uttrj^ckligen undantagen från handläggning enligt art. 4 genom momenten 5 och 7 i samma artikel. Vad angår krig mellan signatärmakter och icke-signatärmakter utanför Na-
75 tionernas förbund äro särskilda regler givna i art. 16 och hänvisas till kommentaren av denna artikel. Det är naturligen icke möjligt att teoretiskt jämföra de grupper av krigsfall, som sålunda äro undantagna från presumtionerna, med dem, som falla därunder. I alla händelser måste den förra kategorien bliva mycket betydande, och härtill komma dessutom de fall, då rådet själv enligt förbehållet i presumtionsbestämmelsernas inledning beslutit att icke tillämpa presumtion. Under sådana förhållanden blir det av största vikt, huru bestämmandet av angripare ordnats, när det måste ske utan presumtioner. Sista stycket i nu förevarande del av art. 10 är avsett att fylla denna uppgift. Förfarande, c Det är dock påfallande, att därom icke säges mera, än att rådet har att »ome- föreligger, delbart fastställa angriparen», och detta till och med i en hypotetisk bisats — »därest det (rådet) icke kan omedelbart fastställa angriparen» •— som visar, att man synes hava starkt räknat med möjligheten, att rådet icke förmår göra detta. Huvudvikten är lagd på den nya bestämmelsen, att rådet skall, om det icke ofördröjligen fastställer angriparen, ålägga de krigförande vapenvila, med dess komplettering, att rådet skall bestämma villkoren med två tredjedelars majoritet och övervaka beslutets efterlevnad. Härtill fogas ett slags ny presumtion för detta särskilda fall: den, som vägrar ingå vapenvila eller överträder dess villkor, anses som angripare. Detta stycke i art, 10 måste till en början föranleda den anmärkningen, att bestämmandet av angripare har blivit undanskjutet på ett sätt, som icke står i god överensstämmelse med artikelns allmänna syfte. Även i fall, då presumtionsreglerna icke kunna tillämpas eller genom enhälligt rådsbeslut förklaras otillämpliga, gäller uppenbarligen huvudregeln i artikelns inledande principförklaring, nämligen att den makt, som griper till krig i strid med sina förpliktelser enligt förbundsakten eller protokollet, »är angripare». Man hade väntat ett uttryckligt åläggande för rådet att i enlighet därmed först och främst söka fastställa angriparen, icke ett undanskjutande av denna dess grundläggande skyldighet bakom den nya utvägen att föreskriva de krigförande vapenvila. I alla händelser är det uppenbart, att vid dessa krigsfall utanför presumtionsreglerna rådet oundgängligen måste gå till en realprövning av frågan om vem som är angripare. Därmed är man sålunda ånyo inne i det »dilemma» beträffande omröstningsreglerna •—• enhällighet eller majoritet •—• som presumtionsidén var avsedd att undvika. Vad angår rådets befogenhet att föreskriva vapenvila, måste den i arti- Vapenvila, kelns allmänna sammanhang framstå såsom subsidiär •— en nödfallsutväg, om rådet ej kan ofördröjligen angiva angriparen. Denna utväg synes i och för sig vara lyckligt funnen; det kan måhända till och med ifrågasättas; om icke ett generellt bemyndigande för rådet att i varje krigsfall ingripa med åläggande av vapenvila skulle haft skäl för sig. Det sätt, varpå bestämmelserna om vapenvila blivit lagda, ger emellertid anledning till åtskilliga erinringar. Artikelns text skiljer mellan åläggandet av vapenvila och bestämmandet av
76 dess villkor. Betänkandet understryker ytterligare denna distinktion. Om rådet icke kan enhälligt konstatera angriparen — enhällighet är uppenbarligen erforderlig i nu förevarande fall — »skall rådet ålägga en vapenvila», och det tillägges, att »ej heller härvid skall något avgörande träffas, utan ett åliggande skall uppfyllas». Här återkommer alltså idén om ett »automatiskt» förfarande. »Det är», yttrar betänkandet, »endast bestämmande av vapenvilans villkor, som erfordrar ett avgörande, och för detta ändamål har man ansett två tredjedelars majoritet tillräcklig». Det må ifrågasättas, huruvida en sådan distinktion skulle låta sig i praktiken genomföras. Att ålägga krigförande makter en vapenvila utan att därvid på samma gång angiva åtminstone några huvudvillkor, exempelvis demarkationslinjer mellan deras arméer och begränsning av truppförflyttningar, förefaller tämligen ineffektivt. Att redan föreskrivandet av en vapenvila skulle medföra omedelbar utrymning av invaderade områden, såsom hävdas i den finska förklaringen vid protokollets underskrivande, saknar varje grund i protokollet och i vapenvilans begrepp. Bestämmelsen om två tredjedelars majoritet vid beslut om villkoren har givetvis tillkommit i syfte att underlätta åstadkommande av ett sådant beslut, och detta syfte är fullt berättigat. Men fråga kan vara, om det blivit tillräckligt tillgodosett. I detta som i andra fall, där två tredjedelars majoritet föreskrivits, skulle en minoritet av rådet kunna förhindra beslut, om den överstiger en tredjedel av medlemsantalet. För att under alla förhållanden möjliggöra, att vapenvilan blir reglerad — vilket självfallet är oundgängligt, om över huvud denna utväg skall kunna få någon betydelse — skulle erfordras att åtnöja sig med enkel majoritet för beslut därom. Angående slutbestämmelsen bör anmärkas, att det kan stöta på stora svårigheter att konstatera, huruvida föreskrifterna om vapenvila blivit överträdda. När den, som begått sådan överträdelse, »skall anses som angripare», lärer följaktligen icke heller detta avgörande kunna komma till stånd automatiskt utan förutsätta saklig prövning, och om därvid enighet icke uppnås inom rådet, blir intet beslut möjligt. För övrigt kan väl meningen icke vara, att varje överträdelse av vapenvilans villkor skall hava till påföljd, att vederbörande »anses som angripare» och sanktionssystemet mot honom sättes i gång. Endast om överträdelsen är förbunden med ett inledande av nya fientligheter, finnes grund för en sådan yttersta åtgärd. I begreppet vapenvila ligger, att den endast avser tillfälligt eller provisoriskt inställande av fientligheterna, och att den gäller för viss begränsad tid. För att förhindra att kriget bryter ut på nytt fordras med nödvändighet, att under vapenvilan sker en definitiv uppgörelse, som undanröjer krigsanledningen. Det kan antagas, att ett sådant utnyttjande av vapenvila enligt art. 10 också är i protokollet förutsatt, men huru uppgörelsen skall åstadkommas, lämnas där osagt. Protokollets tystnad på denna punkt är så till vida en förtjänst, som normalbestämmelserna om fredligt avgörande enligt protokollets föregående artiklar under sådana förhållanden icke kunna anses förbindande i detta fall. Sagda normalbestämmelser lämpa sig i allmänhet icke för en så abnorm situation som den under en vapenvila enligt art. 10. Att efter ett
krigsutbrott och under en av rådet dekreterad vapenvila åstadkomma uppgörelse och fred mellan de krigförande lärer i de flesta fall kräva andra både hastigare och kraftigare verkande medel, än när det gäller att under fred upptaga en tvist till behandling och lösning. Frånvaron av varje stadgande om huru ur vapenvilan skall framgå en verklig fredsuppgörelse, betecknar en anmärkningsvärd ofullständighet i genomförandet av denna särskilda procedur; det vill nästan synas, som om man icke fullt tänkt sig in i dess konsekvenser. Efter de nu behandlade bestämmelserna om konstaterande av angriparen följer artikelns sista stycke såsom en konklusion av detta konstaterande. Rådet skall förständiga signatärmakterna att mot angripare utan dröjsmål tilllämpa de sanktioner, som avses i protokollets art. 11, och varje signatärmakt, som erhållit sådant förständigande, skall därefter äga att utöva krigförande makts rättigheter. I förbundsakten finnes icke någon egentlig motsvarighet till dessa bestämmelser. Dess art. 16 förutsätter, att de ekonomiska sanktionerna i de av förbundsakten angivna fall skola igångsättas av förbundsmedlemmarna på eget initiativ, och ger beträffande militära sanktioner rådet endast det åliggandet att föreslå (recommander) de särskilda regeringar saken angår, med vilka stridskrafter de skola bidraga. Sista stycket i protokollets art. 10 innebär sålunda den nyheten, att det är rådet som skall sätta hela sanktionssystemet i gång mot en konstaterad angripare, och vidare att denna rådets åtgärd karaktäriseras såsom ett förständigande till signatärmakterna. Även här framhåller betänkandet, att rådsingripandet skall inträda automatiskt, såsom ett åliggande för rådet, vid vars utförande ingen omröstning kan äga rum, och denna gång är karaktäristiken riktig; sedan angripare konstaterats, måste förständigande om sanktioner ovillkorligen ske. En annan fråga är, om de i artikelns föregående del givna reglerna för bestämmande av angripare under alla förhållanden garantera tillräckligt stark reell grund för det automatiska förständigandet till signatärmakterna. Här framträda särskilt vådorna av det automatiska presumtionssystemet i sina fulla konsekvenser. Skulle ett sådant fall inträffa, som förut blivit diskuterat, nämligen att ett mindretal inom rådet, ja, en enda rådsmedlem framtvingade ett konstaterande av angripare enligt formell presumtion, ehuru rådets majoritet ansett presumtionen ur sakliga synpunkter icke böra tillämpas, måste ett förständigande om sanktioner framstå såsom orättfärdigt och ogenomförbart. I art. 10 är ännu icke något sagt angående omfattningen av signatärmakternas sanktionsförpliktelser. I detta avseende hänvisas endast till den följande art. 11. Tillägget i art. 10, att varje signatärmakt, som mottagit rådets förständigande (tout état signataire ainsi requis), skall äga utöva en krigförandes rättigheter, förutsätter icke i och för sig någon generell förpliktelse till militära sanktioner, utan avser endast att giva rättigheter såsom krigförande åt den makt, som företager sådana sanktioner. I betänkandet återges detta så, att rättigheterna i fråga tillkomma »en stat, som på uppmaning av rådet (sur 1'invitation du conseil) företager våldsåtgärder», vilket, sammanställt med textens lydelse,
78 kan anses antyda, att icke alla signatärmakter behöva förständigas till militära sanktioner. I betänkandet erinras, att en stat, som deltager i sanktioner, ej äger full handlingsfrihet. Det våld, som den använder, måste stå i proportion till ändamålet och utövas inom de gränser och enligt de villkor, som rådet anbefallt. Denna fråga återkommer i art. 11. Till vad sålunda anförts rörande de särskilda bestämmelserna i art. 10 torde slutligen böra fogas ett par anmärkningar av mera allmän natur. Det är tydligt, att denna artikel innebär ett principiellt upptagande av den grundtanke, varpå de tidigare förslagen till fördrag om ömsesidigt bistånd varit byggda. Att rådet skall bestämma angripare och såsom följd härav kunna besluta sanktioner var den springande punkten i 1923 års fördragsförslag, och just de grundsatserna äro bärande för protokollets art. 10, ehuru de här blivit på annat sätt preciserade. Även i protokollets följande artiklar finner man en liknande anslutning till den föreslagna garantitraktaten, om ock med väsentliga avvikelser i detaljerna, Artikelns för- Den »dualistiska rättsordningen» för signatärstater inom Nationernas förh Eudndst-11 b u n d B d e n e n a s i d a n o c h icke-signatärstater inom förbundet^ å den andra akten. införes genom art. 10 på ett synnerligen ömtåligt område. Rådet skall enligt denna artikel för signatärmakternas del i alla krigsfall konstatera angripare, medan förbundsmedlemmar, som icke ansluta sig till protokollet, enligt förbundsakten hava att själva bedöma, om angrepp i strid mot förbundsplikterna föreligger. Rådet har enligt protokollets art. 10 rätt att i vissa fall, då krig utbrutit, föreskriva vapenvila, men förbundsakten känner icke någon sådan befogenhet för rådet, och icke-signatärstater inom förbundet äro följaktligen ej bundna av dylik rådsåtgärd. Till sist ålägges rådet genom art. 10 att förständiga signatärstaterna till sanktioner mot en av detsamma konstaterad angripare, varemot övriga förbundsmedlemmar enligt förbundsakten endast äro skyldiga att tillämpa dess ekonomiska sanktioner, om de själva anse angrepp föreligga, samt i fråga om militära sanktioner äga rätt att pröva rådets eventuella rekommendationer. Det lärer knappast behöva utvecklas, vilka betänkliga följder dualismen i dessa betydelsefulla punkter skulle kunna medföra för Nationernas förbund.
Artikel Sanktioner.
11.
Artikeln anknyter direkt till slutbestämmelsen i art. 10. Den återger i sitt första stycke innebörden av rådets förständigande så, att signatärmakternas »förpliktelser beträffande sanktioner av alla slag, varom förmäles i förbundsaktens artikel 16, styckena 1 och 2, omedelbart träda i tillämpning». Därjämte markeras bestämmelsens syfte, att dessa sanktioner må utan dröjsmål utöva sina verkningar emot angriparen. Andra stycket utgör en förklaring till det första. De angivna förpliktelserna skola tolkas så, att der åligger varje signatärmakt att, i den mån dess-
79 geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar det medgiva, lojalt och effektivt medverka för att upprätthålla Nationernas förbunds akt och motsätta sig varje angreppshandling. Dessa delar av artikeln innefatta generella bestämmelser för hela sanktions- Militära sanktloner systemets tillämpning. Då sålunda här ekonomisk-finansiella och militära sanktioner behandlas under ett — man märke ordalydelsen i första stycket, g a S S " att signatärmakternas förpliktelser av alla slag, varom förmäles i förbunds- dande beträfaktens art. 16, styckena 1 och 2, träda i tillämpning — framträder den viktiga f a n d e d e s s a ? frågan, huruvida därmed avses att upphäva den i förbundsakten uppdragna skillnaden mellan ekonomisk-finansiella sanktioner, vilka skola ovillkorligt tilllämpas av varje förbundsmedlem, så snart han konstaterat, att förutsättning enligt art. 16 föreligger, och militära sanktioner, om vilka endast stadgas, att rådet skall föreslå de makter saken angår uppställande av stridskrafter. Frågan gäller med andra ord, om rådets förständigande skall hava samma bindande verkan för signatärmakterna beträffande militära som beträffande ekonomisk-finansiella sanktioner. För Sverige — liksom för åtskilliga andra medlemmar av Nationernas förbund — är denna fråga särskilt betydelsefull. När de svenska statsmakterna år 1920 fattade sitt beslut om inträde i förbundet, framhölls i den Kungl. propositionen, att enligt förbundsaktens art. 16 »från rådets sida icke kan uppställas en ovillkorlig fordran på deltagande i militär aktion, utan att det endast tillkommer rådet befogenhet att väcka förslag, som de särskilda förbundsmedlemmarna hava rätt att antaga eller förkasta» •—• visserligen under erinran tillika därom, att »omständigheterna i särskilda fall kunna vara sådana, att både moraliska och politiska grunder bjuda, att ett föreslaget deltagande i en militär aktion icke avböjes»; och särskilda utskottet underströk i sitt av riksdagen godkända utlåtande denna tolkning av förbundsak+en samt erinrade särskilt, att varje förbundsmedlem genom förbundsaktens art. 4, vilken tillerkänner en i rådet icke representerad stat säte och stämma därstädes vid behandling av fråga, som speciellt berör denna stats intressen, har sig förbehållen rätt att pröva, om den finner sig böra deltaga i en sådan sanktion eller icke, enär enligt art. 5 för rådsbeslut i dylik fråga kräves enhällighet, Denna uppfattning, för vars riktighet den till propositionen hörande utredningen förebragte en synnerligen stark bevisning, utgjorde sålunda en förutsättning för Sveriges inträde i förbundet och har sedan dess konsekvent hävdats från svensk sida, liksom även av flera andra makter. Skulle nu protokollets art. (10 och) 11 innebära, att rådets förständigande skall äga bindande verkan för signatärmakterna beträffande militära såväl som ekonomisk-finansiella sanktioner, komme en förbehållslös anslutning till protokollet att betyda uppgivande av sagda förutsättning vid inträdet i Nationeiaas förbund. Artikelns text har givit anledning till motsatta tolkningar. Den ena är, att rådets förständigande innefattar även militära sanktioner och är även i fråga om dessa för signatärmakterna bindande. De citerade orden »förpliktelser beträffande ^sanktioner av alla slag, varom förmäles i förbundsaktens artikel 16,
80 styckena 1 och 2», måste naturligast läsas på detta sätt, och även ordvalet i övrigt liksom första styckets hela konstruktion talar härför. Den andra tolkningen går ut därpå, att nyss anförda formulering icke säger något om sanktionsförpliktelserna såsom sådana, utan dessa förbliva vad de äro enligt forbundsakten. Detta synes dock icke stå väl tillsammans med de obestridliga förändringar i sanktionsplikterna, som artikeln i fortsättningen innehåller. Visserligen bestämmer protokollets art. 19, att, där ej annorlunda uttryckligen staddas, detsamma icke skall inverka på förbundsmedlemmarnas rättigheter och "skyldigheter, sådana de framgå av förbundsakten, men detta förbehåll torde icke kunna inverka på tolkningen av nu förevarande punkt. För den strängare innebörden talar även det tillägg angående tolkningen av sanktionsförpliktelserna, som infogats i artikelns andra stycke. Denna tolkning utformas här så, att det åligger varje signatärmakt att »lojalt och verksamt medverka till att upprätthålla Nationernas förbunds akt och motsätta sig varje angreppshandling». Den latitud, som härvid medgives, ställes endast i relation till vederbörande makts »geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar». Att i det lojala, och effektiva samarbetet ingå även de militära sanktionerna är oförtydbart, eftersom särskilt refereras till förhållandena beträffande rustningar. Överhuvud taget vill det synas, som om förbehållet »i den mån dess (signatärmaktens) geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar det medgiva», vilket enligt utskottsprotokollen infördes för att tillmötesgå en stark opposition mot den generellt bindande avfattningen av sanktions förpliktelserna, skulle föga motsvara detta önskemål. Särskilt hänvisningen till det geografiska läget kan i många fall tänkas få en tveeggad användning, i det att rådet skulle kunna däri finna en grund för att rikta sitt förständigande om deltagande i militär sanktion till en signatärmakt, vars geografiska läge gör, att dess intressen beröras av ett uppkommande krig. Att sådana fall låta tänka sig för Sverige såsom Ostersjömakt, lärer knappast behöva påpekas eller närmare utvecklas. Den tolkning av orden »förpliktelser beträffande sanktioner av alla slag», som sålunda måste anses äga övervägande skäl för sig i artikelns text, har i betänkandet direkt och otvetydigt accentuerats. Där erinras om de meningsskiljaktigheter, som förekommit — särskilt vid förbundsförsamlingen 1923 — rörande »den rättsliga innebörden av rådets i (förbundsaktens) artikel 16, stycket 2, berörda förslag (recommendations)», d. v. s. förslagen angående militära sanktioner; därefter heter det, att »artikel 11 är avsedd att bringa dessa meningsskiljaktigheter ur världen» genom signatärmakternas förbindelse »att mot angriparen tillämpa alla i förbundsakten omförmälda sanktioner» under förutsättning att angrepp konstaterats och rådet förständigat dem härtill; längre fram betonas, att förständigandet innebär, att de sanktioner, som anses erforderliga (av rådet), däribland »lantmilitära, sjömilitära och luftmilitära», »böra utan dröjsmål och utan andra förslag eller beslut tillämpas»; och i resumén av systemets »nyheter» upptages »förpliktelse att i fall av behov tillämpa sanktioner av varje slag (kursiverat i betänkandet) såsom direkt påföljd av rådets beslut» samt »uteslutande av det fall, då var och en praktiskt taget skulle
81 kunna underlåta att göra något». Slutligen påpekas i betänkandet, att en stat, som söker undandraga sig sina skyldigheter enligt förbundsakten, för närvarande kan till undanflykt påräkna bl. a. möjligheten att icke ställa sig rådets anvisningar till efterrättelse, men att denna lucka i förbundsakten utfyllts. När betänkandet framlades inför förbundsförsamlingen, utvecklade också rapportören, herr Benes, dess innebörd på denna punkt sålunda: »Protokollet säger klart i art. 11 rörande sanktionerna, att i och med det att rådet till signatärmakterna meddelat det föreskrivna förständigandet, de förpliktelser av alla slag, varom förmäles i art. 16, styckena 1 och 2, bliva omedelbart Ullämpliga, på det att dessa sanktioner må utan dröjsmål utöva sina verkningar mot angriparen. Detta innebär, att sanktionerna, såväl ekonomiska och finansiella som länt-, sjö- och luftmilitära, skola tillämpas, om det föreliggande fallet är sådant, att det kan anses erforderligt. En jämförelse mellan protokollet och förbundsakten tillåter oss att konstatera, att spörsmålet om sanktionerna i protokollet lösts på ett klart, precist och på samma gång slutgiltigt sätt.» Betänkandet blev utan någon erinran mot den av herr Benes angivna tolkningen enhälligt antaget av församlingen. Då sålunda det officiella betänkandet måste tillmätas vitsord beträffande tolkningen, kan man ej undgå den slutsatsen, att det generella åläggandet i protokollets art. 11 angående tillämpning efter rådets förständigande av sanktionsförpliktelser innesluter även militära sanktioner. Frågan har också en annan sida. Även om signatärmakternas förpliktelser Deras räckinnesluta militära sanktioner, och även om rådets förständigande medför skyldig- vl,ddM1 *?,?? °
«/
e>
het att uppf3ila dessa förpliktelser, är därmed beträffande de militära sanktionerna icke sagt, huru uppfjdlelsen skall ske. Det förklarande andra stycket ger härom som nämnts endast den anvisningen, att varje makt skall lojalt och effektivt medverka, i den mån dess geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar det medgiva, Betänkandet lägger tyngdpunkten på kravet, att vederbörande makt skall medverka »lojalt och verksamt» — dessa ord kursiveras tvenne gånger. Men det betonar därjämte »den elasticitet, som i viss mån utmärker de i artikel 11 uppställda förpliktelser», och hänvisar därvid till att de medel, varöver olika signatärmakter förfoga, bero »på varje stats särskilda geografiska, ekonomiska och sociala förhållanden, ävensom på befolkningens karaktär, landets institutioner o. s. v.» I detta sammanhang erinras om det i artikelns text införda förbehållet angående hänsyn till vederbörande makts geografiska läge och beskaffenheten av dess rustningar, dock endast med en omskrivning av ordalagen i texten. »Tanken i artikel 11, styckena 1 och 2,» återgives slutligen sammanfattningsvis sålunda: »Varje stat avgör själv, på vad sätt den vill fullgöra sina förpliktelser, men icke huruvida dessa förpliktelser förefinnas, d. v. s. varje stat äger att själv avgöra vad den vill göra, men icke vad den bör göra.» Vid förhandlingarna inom tredje utskottet påyrkade den italienske delegerade herr Schanzer, att vid angivandet av den militära sanktionsförpliktelsens 6—250524
skilda iallet.
82 räckvidd hänsyn skulle tagas icke blott till vederbörande makts geografiska läge och beskaffenheten av dess rustningar utan även till dess egen säkerhet. Yrkandet medförde ingen ändring i artikelns text, och ett av rapportören gjort uttalande, att den italienska ståndpunkten skulle komma till uttryck i betänkandet, har icke efterlämnat något spår i den slutliga redaktionen. Emellertid torde av hela sanktionssystemets natur följa, att en stat måste äga rätt att vid övervägande av den utsträckning, i vilken den bör deltaga i ett militärt sanktionsförfarande, taga i betraktande den egna säkerhetens krav. I anslutning till det italienska yrkandet har denna tanke också upptagits i den redogörelse rörande femte förbundsförsamlingen, som av nederländske utrikesministern lämnats till generalstaterna, Det är tydligt, att utläggningen av artikeln i denna del är ytterst försiktig, för att icke säga avsiktligt obestämd. Särskilt påfallande är den kringgående omskrivningen av förbehållet om hänsynstagande till geografiskt läge och rustningarnas beskaffenhet; huru detta skall tolkas, är lämnat alldeles öppet. Grundtanken är dock synbarligen, enligt den citerade sammanfattningen, den, att rådets förständigande i fråga om militära sanktioner binder den stat, som mottagit förständigandet, endast så till vida, att denna icke kan bestrida sin principiella (juridiska) förpliktelse, varemot rådet icke kan föreskriva, huru och i vilken utsträckning denna förpliktelse skall av vederbörande stat utföras. Härmed överensstämmer också, att, när längre fram i art. 13 anstalter träffas för att på förhand ställa stridskrafter till förfogande för militära sanktioner, man stannat vid att giva en form för frivilliga åtaganden i detta avseende. I anslutning härtill karaktäriseras rådets uppgift, sedan det givit sina förständiganden, såsom »reglerande eller snarare rådgivande men icke verkställande»; rådet har endast att »i fall av behov tillkännagiva sin uppfattning rörande lämpligaste sättet för fullgörandet av de skyldigheter, vilka uppkomma i det ögonblick, då rådet förständigar staterna att tillämpa sanktionerna», men den praktiska tillämpningen av sanktionerna »kommer alltid att bliva de olika regeringarnas sak». Rådets uppDet förefaller egendomligt, att varken i artikelns text eller i betänkandet gift vid deras göres någon som helst hänsyftning på de »förslag» — recommendations utförande. a n g å e n d e tillhandahållande av stridskrafter för sanktionsändamål, vilka utgöra förbundsaktens huvudbestämmelse på detta område. Man frågar sig, om bakom denna tystnad ligger en avsikt att för signatärmakternas del helt eliminera denna punkt i förbundsakten såsom icke förenlig med rådets nya befogenhet att förständiga en signatärmakt till militär sanktion, eller om möjligen rekommendationsförfarandet tankes kvarstå endast med den förstärkning, som ligger i den skärpta generella förpliktelsen. Det sätt, varpå rådets uppgift karaktäriseras i betänkandet, kan måhända närmast anses tyda på det förra. Å andra sidan är det svårt att se, huru bestämda förslag enligt förbundsakten från rådets sida angående »länt-, sjö- eller luftstridskrafter» skulle kunna umbäras, om något slags sammanhållande plan för en militär sanktion skall bliva möjlig. Över huvud lärer kunna betvivlas, huruvida, i varje fall un-
83 der ett sanktionskrig mot en större makt, rådets ställning i verkligheten skulle bliva av den snarast rådgivande art, som i betänkandet, efter vad ovan sagts, göres gällande. Fastmera synas erfarenheterna från världskriget giva vid handen, att en långt kraftigare centralisering av ledningen, särskilt den militära, och en däremot svarande inskränkning i de enskilda förbundsmedlemmarnas beslutanderätt och handlingsfrihet skulle komma att av själva förhållandena de facto framtvingas. I alla händelser är det klart, att, så snart fråga uppkommer om sanktionsförpliktelsens omsättning i konkreta prestationer, en signatärmakt måste få plats i rådet enligt förbundsaktens art. 4, då det gäller dess prestation, och att denna makt vad angår förslag om dess tillhandahållande av stridskrafter kan med sin röst förhindra varje rådsbeslut, vartill den icke vill lämna sitt samtycke. Men givetvis förutsattes, att den icke därmed bryter sin förpliktelse att »lojalt och verksamt medverka». Den tolkning av de båda första styckena i art. 11, som sålunda befunnits Opposition hava övervägande stöd i texten, och som otvetydigt är markerad i det officiella ^ g f ^ t T betänkandet, ger emellertid anledning att erinra därom, att en motsatt stånd- bindande punkt i själva sakfrågan under förhandlingarna inom utskotten uttryckligen k a r a k t a r hävdades av representanterna för åtskilliga förbundsmedlemmar, däribland Sverige. Redan vid princip debatten i tredje utskottet (den 12 september) erinTade den svenske delegerade herr Branting, att, såsom han förut haft tillfälle att understrj^ka, »det svenska folket icke anser sig böra a priori påtaga sig förpliktelser, som skulle tvinga detsamma att lämna andra makter militäriskt bistånd», och upprepade, att »Sverige icke vill a priori förbinda sig att företaga militära sanktioner». När sedermera underutskottets förslag framlagts, påpekade (den 24 september) Nederländernas delegerade herr Loudon, under erinran om den tolkning, som den nederländska regeringen givit ät förbundsaktens art. 16 — vilken i huvudsak sammanfaller med den svenska — att förslagets innebörd icke var tydlig. Danmarks delegerade herr Munch vände sig emot varje förändring av förbundsaktens principer i denna punkt såsom icke antaglig för den danska regeringen och fordrade upprätthållande av åtskillnaden mellan militära och ekonomiska sanktioner, så att förbundsmedlemmarna skulle »hädanefter liksom hittills hava frihet att själva avgöra, om de kunde deltaga i militära sanktioner», samt framlade ett tilläggsförslag till den diskuterade artikeln, enligt vilket dess bestämmelser »böra tolkas såsom förbindande varje förbundsmedlem att lojalt och effektivt medverka till genomförande av de förpliktelser, som avses i förbundsaktens art. 16». Och Sveriges delegerade herr Branting konstaterade, att när han förklarat, att svenska regeringen icke kunde förbinda sig att deltaga i militära sanktioner, man alltid svarat honom, att denna ståndpunkt vore förenlig med den föreslagna artikeln; han fann sig nu böra uttryckligt upprepa denna förklaring och förordade en omredigering på grundval av bl. a. det danska förslaget. Norges delegerade herr Lange anförde, att de skandinaviska staterna gärna skulle gå med på att tillämpa de ekonomiska och finansiella sanktionerna, men huru skulle de kunna verkställa militära sanktioner, vartill deras mycket begränsade militärstyrkor icke gåve dem
84 möjlighet? Det kan anmärkas, att även representanten för en engelsk dominion, Nya Zeeland, i sin regerings namn gjorde bestämt förbehåll mot skärpt förpliktelse till militära sanktioner. Resultatet av denna debatt blev återremiss av frågan till rapportören, och på så sätt framkommo dels den slutliga lydelsen av artikelns andra stycke, dels den ovan berörda passus i betänkandet, som ansluter sig därtill. Någon opposition från de förbundsdelegerade, som så starkt motsatt sig den tidigare lydelsen av artikelns text och motsvarande del av betänkandet, synes härvid icke hava framförts. Men det torde vara uppenbart, att detta förhållande icke kan uppfattas såsom ett uppgivande av den reella ståndpunkt, som konsekvent hävdats under hela Nationernas förbunds tillvaro och uttryckligen proklamerats såsom oeftergivlig ännu i debatten om underutskottets grundläggande förslag. Man får väl söka förklaringen i den utomordentliga forcering, som präglade det sista skedet av utskottets arbete. Under sådana förhållanden ledes man till den slutsats, att den innebörd av protokollets nu ifrågavarande bestämmelser, jämförda med betänkandet, vilken numera framgår av de slutliga texterna, icke stått klar vid förbundsförsamlingens beslut att antaga dessa texter, i det att de delegerade, som gjort förbehåll under diskussionen i tredje utskottet, ansett sig kunna upprätthålla dessa. Här framträder alltså på denna betydelsefulla punkt en motsättning, som för hela protokollets sanktionssystem är synnerligen allvarlig. Om protokollet och betänkandet, sådana de nu föreligga, icke medgiva annan tolkning än den, att militära sanktionsförpliktelser skola träda i tillämpning efter förständigande av rådet, betyder en anslutning för Sveriges del — liksom för andra makter, vilka dela den svenska uppfattningen av förbundsaktens art. 16 — ett uppgivande av den fria prövningsrätten beträffande dessa sanktioner, så vida icke uttryckligt förbehåll om bevarande av denna prövningsrätt göres. Skulle åter sådant förbehåll göras, uppstår frågan, huruvida en anslutning med detta förbehåll av övriga signatärmakter godtages. Ekonomisk- Stycket 3 i art. 11 är enligt betänkandet utarbetat »för att giva en noggranfinansiella n a r e a v f a ttning» åt förbundsaktens bestämmelser (i art. 16, tredje stycket) om sanktioner. ö m g e g i d i g t higtkaå Men däri har också inlagts y i d e k o n o m i s k a sanktioner. en betydande utsträckning av dessa. I förbundsaktens art. 16 (stycket 1) aro sanktionerna negativt inriktade och hava karaktären av ekonomisk och finansiell blockad mot en fredsbrytande makt. Protokollets art. 11, stycket 3, går avgjort längre, i det att signatärmakterna förplikta sig, »en för alla och alla för ea», dels att komma en angripen eller »hotad» stat till hjälp, dels att lämna varandra ömsesidigt bistånd. Här tillkommer alltså något nytt, nämligen positivt (ekonomiskt och finansiellt) understöd åt den angripna, eller hotade staten. Det är ägnat att förvåna, att denna bestämmelse fått i betänkandet gå in under rubriken »noggrannare avfattning» av förbundsaktens art. 16, tredje stycket, vilket handlar om de i sanktion deltagande makternas ömsesidiga bistånd ål varandra, då stadgandet faktiskt utgör ett tillägg av icke ringa vikt till för-
85 bundsaktens art. 16, första stycket, om själva innebörden av ekonomisk sanktion. Och detta utan någon motivering eller närmare utläggning. Ett sådant behandlingssätt i betänkandet kan endast förklaras av särskilt tredje utskottets konsekventa strävan att framställa otvetydiga sakliga ändringar i eller tilllägg till förbundsakten såsom innebärande endast »utveckling och förtydligande» (jfr kommentaren till art. 1). En särskilt påfallande detalj är, att förpliktelsen till ekonomiskt bistånd angives skola gälla i förhållande till icke blott angripen, utan även »hotad» stat. Detta synes icke stå i överensstämmelse med artikelns konstruktion i övrigt, enär dess grundläggande inledningsbestämmelse uttryckligen begränsar sanktionsförpliktelsen till fall, då krig utbrutit, och stadgar, att den skall gälla »emot angriparen», varemot angående »hotad stat» särskilda bestämmelser givits i artiklarna 7 och 8. Möjligen skulle kunna göras gällande, att likställandet av bistånd till hotad stat med bistånd till angripen stat i denna del av a r t 11 tillkommit just såsom ett medel att säkerställa uppfyllandet av cle i de båda förstnämnda artiklarna avsedda förpliktelser. Till stöd härför skulle kunna åberopas, att betänkandet, såsom tidigare nämnts (sid. 60), i sin kommentar till art. 7 talar om sanktioner vid överträdelse av denna artikels huvudbestämmelse. En sådan uppfattning motsäges emellertid av vad som förekom vid första utskottets behandling av art. 10. Nederländernas ombud herr Limburg framkastade då den frågan, huruvida icke krigshot, medan en tvist är anhängig, på sätt som förmäles i art. 7 borde likställas med angrepp. Därvid framhöll han, att ett överträdande av förbudet mot ökning av rustningarna ibland skulle kunna innebära ett allvarligare hot för andra stater än kränkandet av bestämmelserna för demilitariserad zon, vilket enligt art. 10 likställts med angrepp. Rapportören i utskottet — vid detta tillfälle herr Loucheur — vände sig mot herr Limburg och betonade, att enligt underutskottets mening Nationernas förbund icke alltför ofta borde taga initiativ till sanktionsåtgärder, och att man från denna synpunkt sett sloge in på en farlig väg, om man gåve en alltför vid omfattning åt begreppet angripare. Denna förklaring godtogs av utskottet. Under hänvisning till den där förda diskussionen konstaterar också nederländske utrikesministern van Karnebeek i sin förutnämnda, till generalstaterna avgivna redogörelse för Genéveprotokollet, att det torde få antagas, att oaktat i föreliggande stycke av art. 11 talas om bistånd åt angripen eller hotad stat, förpliktelse till medverkan vid sanktioner endast föreligger, när fråga är om angrepp enligt art. 10. Under sådana förhållanden torde man få betrakta avfattningen i här ifrågavarande del av art. 11, tredje stycket, såsom beroende på en lapsus vid redigeringen. Förmodligen har stadgandet i fråga helt enkelt utan närmare överläggning kommit att inflyta från motsvarande föreskrift i 1923 års förslag till garantitraktat, vars inverkan på protokollet, sålunda även i denna del framträder. I sak kan tvivelsutan principiellt motiveras, att de ekonomiska sanktionerna utvidgas till positivt bistånd åt en angripen stat. Detta ligger helt
86 i linje med protokollets grundtanke att förstärka sanktionsförfarandets effektivitet. Påpekas bör dock, att däri innebäres en skärpning av även de ekonomiska sanktionernas aggressiva verkan gentemot angriparen liksom av de bördor de pålägga den sanktionerande staten. Att så är förhållandet, framträder tydligt i den uppräkning av hjälpåtgärderna, som ingår i förevarande stycke. Där nämnas först »underlättad tillförsel och ömsesidigt utbyte beträffande råvaror och livsförnödenheter av alla slag, öppnande av krediter, transporter och transitering». Om dessa åtgärder är knappast mera att säga, än att de från den givna utgångspunkten synas naturliga, men att åtminstone en del av dem —• exempelvis öppnandet av krediter — icke bör kunna åligga en i sanktionen deltagande stat, utan att denna erhåller vederbörlig ekonomisk säkerhet. Att den makt, som vidtager dylika åtgärder, kominer i synnerligen stark motsats till den angripande makten, är emellertid uppenbart. Ännu allvarligare verkan i detta hänseende kan följa av signatärmakternas förpliktelse enligt styckets sista del, nämligen att i det syfte, som förut angivits, »vidtaga alla i deras makt stående åtgärder för att trygga den anfallna eller hotade statens förbindelser till lands och sjöss». Ej heller denna sats har på något sätt berörts i betänkandet. Det ligger emellertid i öppen dag, att bestämmelsen betecknar en betydelsefull skärpning i förhållande till förbundsakten, även om redan där förefinnes ett så långt gående stadgande som det, att en förbundsmakt är skyldig att förhindra alla förbindelser av finansiell, kommersiell eller personlig art mellan den fredsbrytande statens innebyggare och innebyggarna i varje annan stat. Visserligen underströk herr Henderson vid tredje utskottets behandling av art. 11, att, enligt vad som framginge både av hänvisningen till tredje stycket i förbundsaktens art. 16 och av själva avf attningen (a cet ef fet, de prendre des mesures e t c ) , den bestämmelse, varom fråga är, avsåge ekonomiska sanktioner och endast sådana. Men det är svårt att se, huru ett tryggande av angripen stats förbindelser till sjöss, därest angriparen har sjöstridskrafter, skulle kunna ske annat än genom att sanktionsmakterna med sina egna sjöstridskrafter skydda den angripnes handelsförbindelser över havet (genom konvojering, upprensande av minor o. d.). I sådant fall skulle de »åtgärder», som här föreskrivas, kunna bliva nära liktydiga med militära sanktioner. Skulle förpliktelsen för alla sanktionsmakter att i detta hänseende »vidtaga alla i deras makt stående åtgärder» vara att fatta såsom ovillkorlig, enligt ordalydelsen, ligger häri alltså en indirekt utsträckning av den militära sanktionsplikten, vilken för en makt med Sveriges läge kan medföra allvarliga konsekvenser. I sin helhet äro även de ekonomiska och finansiella sanktionerna väsentligt utsträckta genom protokollets art. 11. Det bör då uppmärksammas, att en motsatt tankegång tidigare gjort sig gällande, i det att, såsom förut omnämnts, andra förbundsförsamlingen (1921) på initiativ av de skandinaviska staterna antog ändringar i förbundsaktens a r t 16, varigenom bl. a. rådet erhöll befogenhet att för vissa förbundsmedlemmar under viss tid medgiva uppskov med igångsättande av ekonomiska sanktionsåtgärder — alltså öppnade möjlighet till tern-
87 porärt mildrande av sanktionsförpliktelsen. Protokollet berör icke denna ändring i förbundsakten, och det är icke klart, om den skall anses förenlig med det nya sanktionssystemet.
Artikelns slutstycke föreskriver att, därest båda de tvistande parterna enligt Båda parbestämmelserna i art. 10 förklaras vara angripare, de ekonomiska och Imansiella pare_ sanktionerna skola tillämpas mot båcla. Häremot torde intet vara att anmärka så till vida, som en användning av militära sanktioner mot båda parterna väl får anses praktiskt ogenomförbar. Emellertid ger denna punkt anledning att understryka, att, när man funnit sig nödsakad att räkna med möjligheten av sådana fall, detta är ägnat att i sin mån bestyrka riktigheten av vad ovan anförts om att systemet för konstaterande av angrepp i art. 10 endast har ett begränsat värde. Att dualismen inom Nationernas förbund mellan signatärmakter och ickesignatärmakter genom protokollets art. 11 blivit ytterligare markerad på hela det synnerligen viktiga område, som i artikeln behandlas, nämligen sanktionssystemets tillämpning, torde knappast behöva påpekas.
Artikel
12.
Denna artikel avser att ytterligare utbygga och planmässigt ordna ma- {jJ^JJjjfo* skineriet för de ekonomiska och finansiella sanktionerna på så sätt, att rå- misk-flnandet skall anmoda Nationernas förbunds ekonomiska och finansiella organ att 8iJ1(JjeJ.JJJk" verkställa utredning i fråga om igångsättande av sagda sanktioner samt organiserande av den samverkan, som i detta avseende stadgats i förbundsaktens art. 16 och i protokollets art. 11, därefter på grundvalen av utredningen »genom sina kompetenta organ upprätta planer» härför och slutligen meddela planerna såväl till signatärmakterna som till medlemmar av Nationernas förbund, vilka icke äro signatärmakter. Med de organ, åt vilka den förberedande utredningen anförtros, avses synbarligen de två stående kommittéer, den finansiella och den ekonomiska, som av rådet tillsattes år 1920, möjligen även den sedan 1921 fungerande kommissionen för transitofrågor jämte motsvarande avdelning av förbundets generalsekretariat. Ledamöterna i förstnämnda förbundsorgan äro fackmän var på sitt område. Mindre tydligt är, huru bestämmelsen om planernas upprättande efter den förberedande utredningen skall förstås. När även här talas om rådets »kompetenta organ», så kunna därmed icke avses desamma, som haft den förberedande utredningen om hand. Förmodligen har man tänkt sig för ändamålet särskilt tillsatta kommissioner, eventuellt inneslutande icke blott rådsledamöter och representanter för förbundsmedlemmar utom rådet, utan även
88 experter, som icke äro regeringsrepresentanter. Möjligen kan ifrågakomma den nya »Commission de coordination», vilken av förbundsrådet tillsatts den 3 oktober 1924. Denna kommission, som har till uppgift att omhänderhava de på grund av Genéveprotokollet nödvändiga utredningarna i frågan om rustningarnas nedbringande, består av samtliga rådsmedlemmar eller deras suppleanter, ett antal ombud för vissa av förbundets tekniska organisationer samt representanter för arbetsgivare- och arbetaregrupperna inom den internationella arbetsbyråns styrelse. Bestämmelsens ordalag skulle tolkade efter bokstaven innebära, att det slutliga upprättandet av planerna skulle tillkomma rådets »kompetenta organ», icke rådet själv, men meningen måste väl vara. att prövningen i sista hand förbehålles rådet, och att planerna utsändas i dess namn. Planerna uppdelas i två kategorier: den ena för tillämpningen av ekonomiska och finansiella sanktioner gentemot angripare, den andra för ekonomisk och finansiell samverkan mellan en angripen stat och de stater, som komina densamma till undsättning. Betydelsen av att rådet »skall meddela planerna» till signatärmakter och övriga förbundsmedlemmar, är icke närmare klargjord i betänkandet. Det får väl dock anses uteslutet, att häri skulle ligga något mera än en information att tjäna som ledning vid varje stats eget bedömande av det sätt, varpå den finner sig böra utföra sina förpliktelser enligt förbundsakten och protokollet. Överhuvud taget lärer vara att förutse, att här ifrågavarande förhandsplaner icke gärna kunna komma att innefatta mera än vissa generella regler, vilkas tillämpning i varje särskilt fall måste bliva beroende av huru detta fall är beskaffat, mellan vilka makter krig utbrutit o. s. v. Att så måste bliva förhållandet, konstaterades redan vid andra förbundsförsamlingens behandling av frågan om Nationernas förbunds »ekonomiska vapen», i det att förbundsförsamlingen då i sin resolution nr 10 rörande detta problem förklarade: »Det är icke lämpligt att på förhand i detalj fastslå de ekonomiska, kommersiella och finansiella åtgärder, som böra vidtagas för varje särskilt fall vid tillämpningen av ekonomisk påtryckning.» I samma resolution ingick även följande punkt: »Vid förekommande fall tillkommer det rådet att föreslå (recommander) förbundsmedlemmarna en gemensam aktionsplan.» Behovet av en sådan åtgärd från rådets sida torde kvarstå, även om de i protokollets art. 12 avsedda generella »planerna» komma till stånd. Betänkandet förklarar det falla av sig själv, att rådet kan hos respektive regeringar anhålla om upplysningar vid utförandet av sin uppgift enligt a r t 12, »om rådet så finner lämpligt». Det förefaller knappast tänkbart, att rådet skulle kunna undgå att finna sådant både lämpligt och oumbärligt, om planerna skola kunna — även under begränsning till generella regler — grundas på verklig överblick över reella förhållanden och icke på teoretisk konstruktion. I själva verket torde problemet om dessa planer för ekonomisk sanktion, såväl de i art. 12 avsedda generella förhandsplanerna som de enligt 1921 års resolution för varje särskilt fall behövliga, mera detaljerade »aktionsplanerna», kräva en
89 vida mera ingående kommunikation mellan rådet och de enskilda förbundsmedlemmarna än den, som förutsattes i betänkandets uttalanden vid art. 12 — om nu detta problem överhuvud taget kan i någon mån lösas på förhand.
Artikel
13.
Artikelns syfte är att beträffande de militära sanktionerna åstadkomma en Förhandsmotsvarighet till bestämmelserna i art, 12 rörande ekonomiska och finansiella s Hdlitära° sanktioner, alltså förarbeten för att vid krigsfall möjliggöra även förstnämnda sanktioner sanktioners ofördröjliga och effektiva igångsättande. För de militära sanktionerna har man emellertid icke gått till sådana organisatoriska anstalter som för de ekonomiska. Något uppdrag till rådet att förbereda militära sanktionsplaner ger art. 13 icke; detta skulle väl heller knappast vara praktiskt möjligt. Man inskränker sig till att dels giva rådet befogenhet att »mottaga utfästelser» från särskilda makter om de stridskrafter av olika slag, varmed dessa makter kunna förklara sig beredda att omedelbart deltaga i militär sanktion enligt förbundsakten och protokollet, dels därutöver bemyndiga, signatärmakter, som sins emellan »tidigare» ingått överenskommelser härom, att efter rådets förständigande om sanktionernas tillämpning komma en angripen stat till hjälp med sina stridskrafter. Beträffande första punkten betonas i betänkandet, att »rådet oundgängligen Förhandsär i behov av uppgifter rörande de styrkor, som varje stat förfogar över, på det att rådet måtte kunna med kännedom om sakläget (en connaissance de cause) uttala sin mening om bästa sättet att utföra dessa förpliktelser». Det framhålles vidare, att sådana »upplysningar» (informations) också kunna hava stor betydelse för frågan om nedbringande av rustningarna, i det att därigenom varje stat erhåller kännedom om den militära hjälp, som kan påräknas i händelse av angrepp, och på så sätt får möjlighet att bedöma, »i vilken utsträckning den kan nedbringa sina rustningar utan att äventyra sin tillvaro» samt likaledes får möjlighet »att lämna värdefulla uppgifter till konferensen för rustningarnas nedbringande». Den dubbla motiveringen är sålunda markerad nog, men omedelbart därefter erkännes, att protokollets bestämmelse »icke ålägger» signatärmakterna någon skyldighet att avgiva ifrågavarande »deklaration», utan medger dem »fria händer att också underlåta detta». Det hela hänger alltså på, i vad mån signatärmakterna skulle komma att av fri vilja efterkomma den vädjan, som gjorts i betänkandets argumentering. När där räknas med »utfästelser» eller »deklarationer» såsom »uppgifter till konferensen för rustningarnas nedbringande», ehuru protokollet i dess helhet ju icke träder i kraft, förrän sagda konferens fullgjort sitt värv, så beror detta därpå, att rådet genom art. 17, vilken handlar om konferensens förberedande och sammankallande, fått i uppdrag att uppgöra ett allmänt program för rustningarnas nedbringande och begränsning, och att i samband därmed förutsatts, att rådet skulle taga hänsyn bl. a. till
90 åtaganden enligt a r t 13. I betänkandet rörande denna punkt förklaras också, att för sådant ändamål underhandlingar mellan rådet och regeringarna kunna bliva erforderliga före konferensen, samt att de »åtaganden», som åsyftas i art. 13, böra tolkas med hänsyn härtill. Det låter tänka sig, att, om en plan för rustningarnas nedbringande blir antagen, protokollets därmed stadfästa nya sanktionssystem kommer att för signatärmakterna få så stor betydelse, att de måste träffa anstalter för att garantera dess militära effektivitet. Även under sådana förhållanden torde dock den väg, som art. 13 anvisar, knappast leda till målet. Åtminstone de flesta mindre stater med relativt ringa militära krafter lära svårligen kunna förväntas bliva villiga att på förhand utfästa sig till militära prestationer utan att ens veta, i vilket krigsfall dessa skulle användas. I vissa länder resa sig för övrigt konstitutionella hinder mot dylika förhandsutfästelser av militär art; så exempelvis i Sverige. Även stora makter, vilkas författning och lagstiftning icke direkt binda regeringen vid förfogandet över stridskrafterna, torde finna det vanskligt att formligen utlova en viss styrka till militära sanktioner, utan att regering och representation fått pröva läget i det särskilda fallet. Här återföres man sålunda ånyo till oumbärligheten av den procedur, som förbundsakten föreskrivit i art. 16, stycket 2, nämligen konkreta förslag från rådet, när sanktion behoves, till de regeringar saken angår. För övrigt torde icke heller protokollets art. 13 avse, att de där omförmälda förhandsdeklarationerna skulle vara tillräckliga, utan fastmera räkna med dem såsom garanterande ett i första hand tillgängligt minimum, som sedan skulle kunna på rådets förslag utökas. Särfördrag.
Artikelns andra del — bemyndigandet för signatärmakterna att i kraft av »tidigare överenskommelser» bistå varandra, så snart rådets förständigande om sanktioner givits — är ägnat att väcka mycken uppmärksamhet. Detta bemyndigande betyder nämligen, att den rätt till avslutande av »komplementära avtal», som ingick i 1923 års förslag till fördrag om ömsesidigt bistånd, och som vid fjärde förbundsförsamlingen mött så stark opposition, utan vidara blivit införd i protokollet. — Med »tidigare» överenskommelser avses efter allt att döma icke blott sådana, som förefinnas redan vid protokollets ikraftträdande, utan också sådana, som därefter kunna komma att ingås, innan rådsförständigandet om sanktioner utgått. — Även i denna del har protokollet sålunda upptagit en kärnpunkt i den omstridda och av så många stater avvisade garantitraktaten. Ett förbehåll av vikt är visserligen därvid gjort, nämligen det, att genom särfördrag förbundna stater icke kunna komina en allierad makt till hjälp, utan att rådet givit sitt förständigande om sanktioner enligt art. 10. Detta innebär, att särfördragens bestämmelser om ömsesidigt bistånd med vapenmakt få bringas i verkställighet endast mot en makt, som jämlikt art. 10 förklarats vara angripare. Men det kan befaras, att de stater, som slutit dylika särfördrag, kunna komma att söka påverka rådet, när detta går att använda sin befogenhet enligt art. 10 — så mycket hellre, som i protokollet icke upptagits det i förslaget till garantitraktat ingående stadgandet, att sålunda särskilt förbundna stater icke skulle få deltaga i rådets beslut i fråga om kon-
91 staterande av angripare, med mindre rådets övriga medlemmar det medgåve (jfr kommentaren till art. 10, ovan sid. 73—74). 1 detta avseende har protokollet sålunda uteslutit en garanti mot missbruk av särfördragen, vilken i 1923 års traktatförslag funnits behövlig. Detsamma har skett även i en annan punkt. Traktatförslaget av 1923 innehöll bestämmelser om att de komplementära avtalen före registrering •— sådan är som bekant genom förbundsaktens art. 18 stadgad för alla fördrag mellan Nationernas förbunds medlemmar — skulle »prövas av rådet», som hade att avgöra, huruvida de stode i överensstämmelse med principerna i huvudtraktaten och i förbundsakten, och stadgade vidare, att avtalen ej finge registreras, förrän de »godkänts». Protokollets art. 13 åter nöjer sig med att beträffande särfördragen upprepa förbundsaktens allmänna föreskrift om registrering (och offentliggörande); rådets prövning och godkännande, som i traktatförslaget gjorts till förutsättning för inregistrering, har fullständigt fallit bort. För de stater, som förut motsatt sig förslaget till garantitraktat och i all synnerhet dess medgivanden i fråga om komplementära avtal, måste dessa bestämmelser i protokollets art. 13 framstå såsom högeligen betänkliga. Och betänkligheterna lära icke övervinnas genom den kortfattade motivering, som givits i betänkandet: att särfördragen böra betraktas såsom medel för att hastigt kunna, tillämpa sanktioner, att de skulle utgöra en »förstärkt trygghet», särskilt för »svaga nationer», samt att de skulle garantera, att stater alltid funnes beredda att omedelbart utföra sanktions förpliktelserna. En dylik argumentation hade förts tidigare under diskussionen om förslaget till garantifördrag utan att övertyga dess motståndare. Den synes lika litet nu kunna uppväga huvudanmärkningen mot särfördragen, nämligen att de äro ägnade att främja ett system av allianser, som måste skärpa de politiska motsatserna, I ett anförande inom tredje utskottet framhöll också den engelske delegerade herr Henderson denna synpunkt och tillade, att den engelska delegationen helst sett, att protokollet innehållit ett absolut förbud mot de ifrågavarande särfördragen. Införandet av den obligatoriska skiljedomen, det automatiska fastställandet av angripare och förbudet mot att tillämpa sanktioner, som rådet icke påbjudit, hade dock, enligt herr Hendersons mening, i viss mån minskat betydelsen av invändningarna mot de komplementära fördragen. Emellertid måste de farhågor, som kunna hysas i fråga om dessa fördrag, snarast förstärkas genom att protokollet uteslutit de bestämmelser, som i 1923 års förslag till garantitraktat hade upptagits i avsikt att förebygga särfördragens skadliga verkningar. I protokollets nya organisation, som syftar till att göra samtliga signatärmakter till en samverkande enhet, synes legaliserandet av särfördrag av den typ, som här torde hava förutsatts, te sig särskilt stötande, då det knappast kan undgå att verka som ett erkännande av även denna organisations faktiska svaghet. För fullständighetens skull bör omnämnas, att till bestämmelserna om särfördragen i a r t 13 slutligen också är fogad den förklaring, att »varje medlem av Nationernas förbund, som så önskar, äger ansluta sig till desamma». Det torde icke vara anledning att mycket fästa sig vid detta anbud, som ej heller i betänkandet blivit föremål för någon utläggning. Man kan väl knappast be-
92 trakta detsamma såsom något annat än en gest, eftersom de stater, mot vilka särfördrag faktiskt äro riktade, icke lära kunna tänka på en anslutning, och övriga stater, som vilja stå utanför dylika politiska allianser, lika litet hava anledning att söka inträde. Den av rapportören, herr Benes. under debatten i tredje utskottet uttalade förväntan om en sådan effekt av särfördragens öppenhet, att det gamla allianssystemet ett år efter protokollets ikraftträdande skulle hava levat ut sin tid, får väl sägas grunda sig på ett alltför optimistiskt betraktelsesätt och näppeligen hava någon utsikt att förverkligas.
Artikel
14.
Artikeln utgör ett led i de nya bestämmelser, som avse att ligga till grund för en enhetlig tillämpning av sanktionssystemet. Liksom sanktionerna enligt art. 10 och 11 skola igångsättas på förständigande av rådet, så överlämnas genom art, 14 åt detta även att bestämma, när de skola upphöra. Vad rådet sålunda bestämt är uppenbarligen bindande för signatärmakterna, såsom även framhålles i betänkandet och betonades under diskussionen i tredje utskottet. Själva avvecklingen åligger givetvis signatärmakternas regeringar, och det framhölls vid debatten i utskottet (av rapportören, herr Benes), att man måste skilja mellan sanktionernas upphörande och det fullständiga avslutandet av de militära operationerna. Huruvida man tänkt sig, att vad rådet bestämmer om inställande av sanktionerna, skall förbindas med den egentliga fredsuppgörelsen, eller om meningen är, att denna därefter blir en sak för sig, är icke i betänkandet berört. Det kan emellertid vara skäl att anmärka, att en rådsförklaring om sanktionernas upphörande i och för sig endast innebär, att signatärmakternas ekonomiska och militära åtgärder till den angripna statens understödjande mot angriparen avlysas, och att härmed" intet är sagt om själva fredsuppgörelsen. Att signatärmakterna respektive Nationernas förbund faktiskt måste komma att taga del i denna, torde i alla händelser ligga i sakens natur; nödvändigheten härav följer för övrigt av bestämmelserna i art. 15 om angriparens skyldighet att ersätta kostnader och skada, som vållats sanktionsmakterna. Däremot har det lämnats öppet, huruvida och i vad mån vare sig förbundet eller sanktionsmakterna skola framträda såsom fördragsslutande parter i det egentliga fredsslutet. Den frågan kan framställas, om rådets befogenhet att bestämma, när sanktionerna böra upphöra, också skall anses innebära, att sanktionsmakterna intill denna rådsförklaring äro skyldiga att i alla delar uppehålla sina sanktionsåtgärder. Det torde få anses, att så är fallet beträffande ekonomiska, och finansiella sanktioner, dock endast så vitt sådana äro direkt föreskrivna och preciserade genom förbundsaktens art. 16 och protokollets a r t 11. Eljest lära under sanktionsförfarandets fortgång samma regler vara att tillämpa som vid dess igångsättande och sålunda signatärmakterna alltjämt äga att själva bedöma, vilken grad av medverkan från deras sida det »lojala och verksamma» iaktta-
93 gandet av deras förpliktelser kan påfordra, Beträffande särskilt de militära sanktionerna må erinras om denna protokollets principiella ståndpunkt. Har en utfästelse angående bidragande med vissa minimistridskrafter vid sanktionsåtgärder blivit i enlighet med art. 13 på förhand lämnad, skulle dock kunna ifrågasättas, huruvida vederbörande signatärmakt besitter frihet att utan rådets medgivande nedbringa dessa stridskrafter till lägre styrka än den ursprungliga. Angående rådsbeslutet om sanktionernas upphörande äro inga närmare bestämmelser givna. Enligt de allmänna reglerna i förbundsakten, jämförda med protokollets art. 19, bör för sådant beslut fordras enhällighet. Det låter tänka sig, att härav kunde följa ölägenheter, då på så sätt en majoritet inom rådet skulle kunna förhindras att fatta ett sådant beslut, om en minoritet eller till och med en enda ledamot satte sig däremot Men man får väl antaga, att denna möjlighet har mera teoretisk än praktisk betj'delse, eftersom det måste framstå såsom i realiteten omöjligt att upprätthålla sanktionerna, därest rådets majoritet vill avlysa dem.
Artikel
15.
Första stycket innehåller den förut berörda bestämmelsen, att den angripande staten skall »intill yttersta gränsen av sin förmåga» gälda alla kostnader för militära åtgärder av varje slag, »som i överensstämmelse ined protokollets bestämmelser företagas» för att nedslå angreppet, ävensom ersättning för alla förluster, som därav förorsakats enskilda, och för all materiell skada. Det vill synas, som om härmed åsyftas kostnader, förluster och skada, vållade av militära sanktioner; även de sista leden i ersättningsföreskriften hänföra sig till militära åtgärder (operations). Om detta är artikelns mening, kan anmärkas, att även de ekonomiska och finansiella sanktionerna, i all synnerhet efter den utveckling av dessas innebörd, som givits i protokollets art. 11, för nära krigsskådeplatsen liggande stater kunna vålla förlust och skada av allvarlig art, och att ersättningsskyldighet även i denna del skulle kunna vara motiverad. Den allmänna bestämmelsen i förbunclsaktens art. 16, att förbundsmedlemmarna skola vid utförandet av de ekonomiska bestämmelserna »ömsesidigt understödja varandra i syfte att så mycket som möjligt nedbringa därav följande förluster och ölägenheter», lärer knappast i detta avseende göra tillfyllest Det torde också vara anledning att erinra, att den angripande statens ersättningsskyldighet för direkta och indirekta kostnader och förluster, vållade av militära sanktioner, lätteligen kan i stor utsträckning bliva en fordran på papperet, även om skyldigheten skall uttagas »intill yttersta gränsen» av angriparens förmåga. Det läge, vari ersättningskraven efter världskriget befinna sig, är härutinnan belysande. På grund härav synes med skäl kunna ifrågasättas, huruvida icke en rimlig fördelning av de totala förluster, som till äventyrs uppstå genom sanktionsförfarandet, borde äga rum mellan de däri deltagande med hänsyn fäst jämväl till vars och ens ekonomiska bärkraft.
94 Artikelns andra stycke avser enligt betänkandet att förhindra, att gemensamma (militära) sanktioner skulle kunna »förvandlas till ett erövringskrig», genom att förbjuda sanktionernas utmynnande i intrång på den makts territoriella integritet — i territoriet inräknas jämlikt betänkandet jämväl kolonier -— och politiska oberoende, mot vilken sanktionsförfarandet riktas. 1 Det framhålles emellertid, att man kan avfordra den angripande staten »säkerheter mot ett nytt angrepp eller garantier för fullgörande av enligt första stycket ålagda skyldigheter» (i fråga om ekonomisk ersättning), vilket onekligen lämnar ett ganska vidsträckt fält för metoderna vid ersättningsskyldighetens utkrävande. I varje fall bör uppmärksammas, att här endast är fråga om själva sanktionsförfarandets följder för angriparen, icke om riktlinjer för fredsuppgörelsen mellan angriparen och den angripna staten; det är samma anmärkning, som förut gjorts beträffande art. 14. Huruvida den angripande statens territoriella integritet skall anses vara genom nu ifrågavarande bestämmelse garanterad även i förhållande till den angripna staten, är icke utsagt. Skäl kunna givetvis ur principiell synpunkt anföras för en sådan utsträckning av bestämmelsens innebörd, och den torde låta sig väl förenas med protokollets starka hävdande av integritetens grundsats. Det förefaller dock icke uteslutet, att fall skulle kunna inträffa, då den angripna staten kunde hava goda grunder att fordra en ändring av gränserna till sin förmån, exempelvis om den angripande inom sitt område skulle hava folkelement, som själva uttryckligen fordrade att få förenas eller återförenas med dess motståndare. I ett sådant fall kan integritetsprincipens ovillkorliga fasthållande te sig såsom både politiskt oklokt och sakligt oberättigat. I varje fall återkommer även vid denna artikel den i protokollet icke berörda fråga om sanktionsmakternas, respektive Nationernas förbunds reella och formella deltagande i det egentliga fredsslutet.
Artikel
16.
Tvist melDenna artikel ansluter sig till förbundsaktens art. 17 i den del den sistlan siarna- n ä m n d a söker tillämpa förbundets grundsatser även på tvister mellan en föricke-sisrna- bundsmedlem och en utanför förbundet stående makt. tärmakt. Enligt förbundsakten skall i sådant fall den utanför förbundet stående makten »inbjudas att, för tvistens lösande, på villkor, som rådet må finna rättvisa, åtaga sig de förpliktelser, som äro förenade med medlemskap i förbundet»; om inbjudningen antagits, skola förbunds aktens artiklar 12—16 — angående fredlig lösning av tvisten och eventuella sanktioner — tillämpas »med de jämkningar, som av rådet må anses befogade»; rådet skall efter inbjudningen^ omedelbart inleda en utredning av tvisten samt föreslå lämpliga och effektiva åtgärder; och slutligen skola, om den inbjudna staten vägrar att för tvistens lösande 1 När betänkandet talar om åtgärder, som »skulle medföra förlust av det politiska oberoendet» är detta icke ett riktigt återgivande av artikelns text, vilken förbjuder att göra »inträng* pä det politiska oberoendet.
95 åtaga sig en förbundsmedlems förpliktelser samt griper till krig mot någon medlem av förbundet, sanktionsbestämmelserna i förbundsaktens art. 16 anses tillämpliga. Protokollets art. 16 fullföljer samma tankegång med infogande av protokollets bestämmelser jämte förbundsaktens. Vid tvist mellan en eller flera signatärmakter och en eller flera icke-signatärmakter utanför Nationernas förbund skola de sistnämnda inbjudas att »på de villkor, som stadgas i förbundsaktens artikel 17», för en fredlig lösning åtaga sig de förpliktelser, som protokollet innehåller; om inbjuden makt vägrar och griper till krig mot en signatärmakt, bliva bestämmelserna i förbundsaktens art. 16, »såsom de närmare angivas i detta protokoll», tillämpliga mot angriparen. I 1920 års proposition framhölls, att, om Nationernas förbund skall kunna fylla sin uppgift, det måste sträva efter att bilägga även tvister av nu ifrågavarande art samt eventuellt inskrida även mot en stat utanför förbundet, men anmärktes tillika, att bestämmelserna i art. 17 äro oklara i flera punkter; så beträffande de »jämkningar» i det fredliga förfarandet enligt förbundsaktens art. 12-—15, vartill rådet bemyndigades, och likaledes i fråga om rådets befogenhet att i samband med sin inbjudan anordna undersökning samt föreslå lämpliga och effektiva åtgärder. Dessa oklarheter äro icke undanröjda i protokollets art. 16, som beträffande inbjudningen endast helt kort hänvisar till »de villkor, som stadgas i förbundsaktens artikel 17». Det får väl antagas, att denna hänvisning innebär rätt för rådet att, vid inbjudning till utanför förbundet och signatärmakterna stående makt att åtaga sig protokollets »förpliktelser», vidtaga »jämkningar» även i den strängt reglerade procedur för tvistens behandling och avgörande, som innehålles i protokollets nya bestämmelser. Men man kan knappast undgå att befara, att denna procedur i varje fall kan te sig föga tilltalande för den inbjudna staten. Redan förbundsaktens art. 17 gav i 1920 års proposition anledning till det uttalandet, att en utanför förbundet stående stat näppeligen skulle anse sig kunna för tvistens prövning enligt förbundsaktens regler påräkna full opartiskhet eller i dessa regler se erforderliga garantier för en oväldig behandling. Då nu genom protokollet förhandlingsproceduren blivit utarbetad till ett detaljerat system med ovillkorligt bindande verkan, kan ett sådant misstroende hos den inbjudna staten knappast undgå att förstärkas. Det torde av dessa grunder kunna betvivlas, att protokollets art. 16 är ägnad att öka den redan förut icke alltför starka möjligheten för Nationernas förbund att genom sina organ bringa tvister med utom förbundet stående stater till fredlig lösning, i all synnerhet om dessa stater hava betydande maktresurser. Man lärer likaledes knappast kunna antaga, att sådana stater skulle komma att skatta risken av signatärmakternas sanktioner högre än den sanktionsrisk, som en stat utom förbundet har att räkna med redan enligt förbundsakten. Från Sveriges sida har redan i samband med dess inträde i Nationernas förbund (jfr 1920 års proposition) framhållits önskvärdheten av att förbundet snarast möjligt måtte bliva universellt. Detta krav på universalitet framträder givetvis med ökad styrka, när det gäller en sammanslutning med de väsentligt
96 vidgade uppgifter, som protokollet innehåller. Men det kan ej förbises, att svårigheterna att åstadkomma den önskvärda, för att ej säga nödvändiga universaliteten bliva än större i förevarande fall just med hänsyn till de skärpta förpliktelser anslutningen medför. Sista stycket i art, 16 ger anledning till en tolkningsfråga av mera speciell natur, nämligen den, på vilket sätt det skall konstateras, huruvida vid krigsutbrott mellan en signatärmakt och en icke-signatärmakt utanför Nationernas förbund, vilken vägrat att godtaga rådets inbjudan och därmed förenade förpliktelser, sistnämnda stat skall anses vara den, som »gripit till krig». ^ Förbundsaktens a r t 17 har helt naturligt, icke berört motsvarande fråga, då den generellt överlämnat alla spörsmål om vem som gripit till kriget åt. förbundsmedlemmarnas eget bedömande. För signatärmakterna åter gälla bestämmelserna i protokollets art. 10 angående rådets åliggande att konstatera, vem som är angripare, och man kan hava skäl att söka. klargöra, i vad mån dessa bestämmelser skulle kunna vara tillämpliga i nu förevarande fall. Betänkandet utgår därifrån, att presumtionsreglerna i a r t 10 icke kunna komina till användning gentemot en icke-signatärmakt utanför förbundet, vilken icke godtagit protokollets förpliktelser. Däremot uttalas (vid a r t 10), att rådet i händelse av fientligheter mellan sådan makt och signatärmakt har att träffa »särskilt avgörande» om vem som är angripare, och från de utgångspunkter, som ligga till grund för protokollet, torde knappast något vara att invända mot denna sats. Mera ovisst synes vara, om man tänkt sig, att rådet skulle i ett dylikt krigsfall kunna använda bestämmelserna i art. 10 angående vapenvila. I förutnämnda finska deklaration göres gällande, att detta skulle framgå av artikelns text, en tolkning inför vilken man torde kunna ställa sig tveksam. Den är icke heller direkt uttalad i betänkandet men skulle möjligen kunna anses vara där indirekt antydd därigenom, att detta upptager nyss anförda sats om »särskilt avgörande» av rådet omedelbart före redogörelsen för artikelns bestämmelser om vapenvila. För frågan om Sveriges anslutning till protokollet har art. 16 en särskild betydelse. Det fall låter tänka sig, att en signatärmakt vid Östersjön skulle råka i tvist med en icke-signatärmakt utanför Nationernas förbund i samma del av Europa, att den senare makten vägrar antaga rådets inbjudan enligt a r t 16 och griper till krig, samt att »förständigande» om sanktioner utgår bl. a. till Sverige. Sverige skulle i sådant fall, på grund av de skärpta sanktionsbestämmelserna i art, 11, stå inför eventualiteten att indragas i fientligheterna, utan att de svenska statsmakterna kunnat fritt pröva frågan. Ur svensk synpunkt måste därför beträffande denna artikel frågan ställa sig så, att det gäller att överväga, huruvida den ökade auktoritet protokollet kan giva rådets inbjudan till en utanför förbundet stående makt — i jämförelse med en inbjudan enligt förbundsaktens art. 17 — kan uppväga de ökade risker för Sveriges automatiska indragande i ett sanktionskrig, som följa med artikeln. Här behandlade spörsmål beträffande art. 16 äro icke berörda i betänkandet, vilket i denna del inskränker sig till en utförlig motivering för att förfarandet
97 enligt artikeln endast skall gälla icke-signatärmakter, som stå utanför Nationernas förbund, och ej sådana makter, som tillhöra Nationernas förbund men icke ansluta sig till protokollet. Motiveringen är logiskt obestridlig; signatärmakterna, som ju konstituera sin organisation inom Nationernas förbund, kunna icke ålägga övriga förbundsmedlemmar protokollets förpliktelser. Men den konsekvens, som härav följer, nämligen att en inbjudan enligt protokollets art. 16 till icke-förbundsmedlem på denne ställer krav, som icke anses kunna ställas på förbundsmedlemmar utanför signatärmakternas krets, förblir dock, såsom det uttryckes i betänkandet, ur allmän-politisk synpunkt en »överraskning», som icke låter sig sakligt övervinnas genom protokollets logiska deduktion. Denna konsekvens är åter en av de många punkter, där dualismen mellan Nationernas förbunds funktioner enligt förbundsakten och dess funktioner enligt protokollet visar sina verkningar.
Artikel
17.
Med art, 17 upptager protokollet den tredje huvudfrågan i sitt stora system, nedbringande och begränsning av rustningarna, vars lösning genom inledningen angivits såsom syftet med det hela. Men medan problemen om »skiljedom» — utvidgningen av det obligatoriska förfarandet för lösande av tvister — samt om »trygghet» — åtgärder mot krigshot och sanktioner mot angrepp — blivit utförligt och ingående behandlade, har man beträffande »nedbringandet av rustningarna» stannat vid summariska bestämmelser i art. 17 och art. 21 angående den konferens, som skall handlägga denna fråga, Detta är i och för sig naturligt, med hänsyn till den korta tid, som stod förbundsförsamlingen till buds, och problemets utomordentligt invecklade och ömtåliga natur. I flera viktiga hänseenden hava emellertid bestämmelserna om konferensen blivit så knapphändiga, att de även för det ändamål, som därmed avses, synas mindre tillfredsställande. Såsom redan i inledningen påvisats, har under hela Nationernas förbunds arbete på frågan om rustningarnas nedbringande det förhållande, i vilket nedskrivningen av de nationella rustningarna i tiden skulle stå till ett utbyggt garantisystem, varit föremål för skiljaktiga meningar. Från vissa håll har med styrka hävdats, att, först sedan ett sådant garantisystem blivit en verklighet, tidpunkten vore inne att begynna behandlingen av frågan om rustningarnas nedbringande, medan man från andra håll påpekat, att en minskning av de militära maktmedlen hos de ledande staterna i sig själv utgjorde ett trygghetsmoment, och att en sådan minskning borde äga rum samtidigt, ja till och med innan ett garantisystem av nu angivet slag trädde i kraft. Hur protokollet löser den sålunda uppställda frågan, skall närmare beröras i samband med art. 21. Art. 17 innehåller först en förpliktelse från signatärmakternas sida att deltaga i den blivande konferensen och bestämmer därjämte, att denna skall sam7—250824
98 mankallas av rådet samt sammanträda i Geneve den 15 juni 1925, alltså inom en helt kort tidrymd efter den femte förbundsförsamlingen. Även om ratifikationerna av protokollet skulle hava inkommit med den snabbhet, som man vid förbundsförsamlingen utan tvivel ansåg sig kunna antaga, synes den tid, som genom bestämmelsen lämnats rådet för vidtagande av erforderliga förarbeten till konferensen, vara synnerligen knappt tillmätt, särskilt med hänsyn till föreskriften i art. 17, att programmet för konferensen skall tillställas regeringarna senast tre månader före dess början. Erfarenheten torde nämligen hava visat, att konferenser, berörande ömtåliga internationella spörsmål, för att kunna leda till positivt resultat måste föregås av synnerligen ingående, i samarbete med regeringarna företagna förberedande arbeten. Artikelns första stycke stadgar vidare, att till konferensen skola inbjudas »alla övriga makter», även utanför Nationernas förbund. Det är givet, att ett allmänt deltagande jämväl av icke-förbundsmedlemmar måste anses synnerligen angeläget för konferensens syfte. Protokollet kan alltså sägas hava i detta stycke utgått från en riktig tanke. Det torde emellertid ligga i sakens natur, att, därest utanför förbundet stående stater låta sig representeras vid konferensen och deltaga i dess arbete, frågan om deras förhållande till Nationernas förbunds organisation måste tränga sig fram. Man behöver i detta hänseende endast erinra om att hela protokollets fredsförfarande och sanktionssystem skall handhavas av förbundets organ och enligt protokollets egna grundläggande principer stå i oupplösligt sammanhang med rustningsminskningen. Att stater utanför förbundet under sådana förhållanden skulle vara villiga att medverka till ett även för dem bindande beslut om rustningarnas nedbringande utan att få sin ställning till förbundet tillfredsställande reglerad eller utan att inträda i förbundet, förefaller minst sagt osannolikt. Denna svårighet synes man icke hava beaktat vid protokollets tillkomst. I artikelns andra stycke givas några bestämmelser rörande förberedelserna till konferensen. Ledningen av dessa förarbeten är anförtrodd åt rådet, som därvid skall beakta »de åtaganden, som avses i detta protokolls artiklar 11 och 13». Härmed torde menas, att rådet vid uppgörandet av sina förslag till rustningsminskning skall taga hänsyn till den trygghet, som kan anses följa dels av de skilda staternas utsträckta sanktionsförpliktelser, dels ock av de särskilda åtaganden, som vissa stater frivilligt kunna hava iklätt sig i enlighet med art. 13. I hänvisningen till art, 11 torde emellertid också kunna inläggas, att rådet i sina förarbeten bör beakta, att på grund av sanktionsförpliktelserna de särskilda staternas militära maktmedel icke kunna nedbringas under ett visst minimum, vilket förhållande ytterligare belyses, om denna hänvisning jämföres med bestämmelsen i art. 8 i förbundsakten, »att fredens bevarande erfordrar de nationella rustningarnas begränsning till det minimum, som är förenligt^ med den nationella säkerheten och med genomförandet av internationella förpliktelser förmedelst en samfälld aktion». Det är av intresse, att art. 17 talar om »program för nedbringande och begränsning av rustningarna». Betydelsen av ordet »begränsning» i detta sammanhang är icke fullt klar. Uttrycket infördes i texten på förslag av Spaniens
99 ombud, sannolikt inspirerad av representanter för vissa sydamerikanska stater vilka under diskussionen i tredje utskottet förklarade dessa länders rustningar vara sa obetydliga, att icke någon nedskrivning utan endast en »begränsning» av desamma kunde förekomma. Emellertid får väl ordet också anses hava samma innebord som bestämmelsen i förbundsaktens art. 8, nämligen att, sedan en grans for rustningarna blivit på där angivet sätt fastställd, den icke får utan rådets medgivande överskridas. Slutligen kan man måhända i ordvalet se ett erkännande åt det av vissa stater i förbundsförsamlingen framförda kravet, att vid bestämmandet för dessa staters del av rustningsgränsen hänsyn borde tagas till deras utsatta läge. Att denna synpunkt gjort sig gällande, framgår av en punkt ( I V : 2 : a ) i församlingens resolution angående programmet för konferensen. Denna resolution är synnerligen försiktig. Dess huvudpunkt om riktlinjerna ior rådets »allmänna program» angående rustningarnas nedbringande och begränsning har nämligen följande inledning: »Församlingen anmodar rådet att vid upprättandet av programmet för den konferens för nedbringande av rustningarna, som avses i protokollets artikel 17, undersöka lämpligheten av att i programmet upptaga följande punkter». Resolutionen kan sålunda knappast anses innefatta mer än ett påpekande av vissa frågor, som skulle kunna uppforas pa konferensens dagordning, utan att rådet i sina förberedande arbeten vare sig forbundits att ägna sin uppmärksamhet åt samtliga i resolutionen U eller ?Vlaf?J™g0T förhindrats från att för konferensen framlägga andra, ett förhållande, som ytterligare bestyrkes både av diskussionen i tredje utskottet och av de reservationer, som avgåvos vid resolutionens antagande av församlingen. Under sådana förhållanden synes det icke erforderligt att här närmare ingå på resolutionens innehåll. Dock kan det vara skäl att fästa uppmärksamheten på den under I V : 2 b uppförda punkten om »anbefallande av regionala avtal angående nedbringande (eller begränsning) av rustningarna», t n liknande punkt finnes redan i resolutionens första stycke, vadan här föreligger en egendomlig upprepning. Detta torde dock icke vara att fatta såsom något avsiktligt understrykande av den sålunda berörda frågan, utan bero på ett förbiseende vid den brådskande redigeringen av förbundsförsamlingens sista dokument I sak synas dylika regionala avtal te sig skäligen tvivelaktiga inom det nya allmanna system, som protokollet avser att åvägabringa Sista stycket av art. 17 innehåller den viktiga bestämmelsen om det minimum av ratifikationer av protokollet, som ansetts erforderligt för att konferensen skall komma till stånd. Det är satt till »flertalet av rådets ständiga medlemmar» (alltså tre av fyra) samt tio andra medlemmar av Nationernas förbund. Förut har antytts (i kommentaren till art. 1), att detta minimum icke kan anses tillräckligt vare sig för konferensen eller för protokollets ikraftträdande. Det måste betecknas såsom minst sagt tvivelaktigt, huruvida en konferens, som vid sammankallandet icke har garanti för större och mera auktoritativ anslutning, skulle kunna ens upptaga, än mindre utföra arbetet på en »allmän» plan för rustningarnas nedbringande och begränsning. Protokollets bestämmelse i denna del blir än mera svårförklarlig, om den sammanställes med be-
100 stämmelserna angående den ojämförligt större anslutning, som erfordras för ändringar i förbundsakten (enligt dess art, 26). Vad som inträffat efter femte förbundsförsamlingen ådagalägger för övrigt, att hela frågan om anslutning till protokollet och därmed till konferensen i högsta grad påverkas icke blott av det antal makter, som kan vinnas härför, utan också därav, huruvida bland de anslutna befinna sig sådana makter, vilkas medverkan uppfattas såsom oundgänglig för att konferensens sammankallande skall kunna anses äga någon mening. I nu behandlade bestämmelse ingår även, att, därest icke det angivna antalet ratifikationer deponerats senast den 1 maj 1925, Nationernas förbunds generalsekreterare skall underställa rådet frågan, huruvida inbjudningarna skola återkallas eller konferensen, för att möjliggöra erhållandet av erforderligt, antal ratifikationer, endast skall uppskjutas, i vilket fall rådet har att bestämma en senare tidpunkt för dess sammanträde. Härtill må endast anmärkas, att rådet torde komma att finna det nödvändigt att vid ett sådant övervägande faktiskt Uppställa väsentligt andra och starkare garantier än dem, som givits i art. 17. Det kan i detta sammanhang nämnas, att intill den 1 mars 1925 följande stater undertecknat protokollet: Frankrike, Tjeckoslovakien, Portugal, Serbokroatoslovenska Staten, Polen, Grekland, Bulgarien, Estland, Lettland, Albanien, Brasilien, Chile, Belgien, Spanien, Paraguay, Finland och Uruguay. Endast Tjeckoslovakien har deponerat sin ratifikation.
Artikel Omröstningr
e
18.
I denna artikel stadgas, att, när i protokollet beslut av rådet omnämnes, detta skall förstås i enlighet med förbundsaktens art. 15, nämligen så att vid konstaterande av enhällighet eller föreskriven majoritet icke skola medräknas de röster, som avgivas av de i tvisten invecklade parterna. E contrario kan härav slutas, att förbundsaktens regel i art. 4 rörande staternas rätt att i rådet hava säte och stämma vid behandling av en fråga, som direkt intresserar dem, även skall äga tillämpning vid ärendenas handläggning i enlighet med protokollet. En stat, som sålunda icke är part i en av rådet behandlad tvist men i egenskap av direkt intresserad deltager i rådets förhandlingar, äger att där avgiva sin röst, vilken skall medräknas vid konstaterande av enhällighet eller föreskriven majoritet.
Artikel
19.
FörbundsDet har ansetts erforderligt att särskilt uttala, att protokollet icke skall inprotokollet. v e r k a på förbundsmedlemmarnas rättigheter och skyldigheter, sådana de framgå av förbundsakten. I kommentaren har vid skilda tillfällen, särskilt under art. 1, framhållits, att det icke alltid är fullt klart, huruvida en i protokollet
101 given bestämmelse är avsedd att ersätta i förbundsakten nedlagda stadganden, eller om i ett visst fall protokollets bestämmelse är avsedd att gälla jämsides med och såsom komplement till förbundsaktens regler rörande motsvarande sak.
Artikel
20.
Även denna artikel, liksom de två föregående, har avseende på tolkningen av protokollet och utgör så till vida ännu ett komplement till dess sakliga bestämmelser. Men medan artiklarna 18 och 19 gå ut på att i vissa punkter förtydliga förhållandet mellan protokollets bestämmelser och förbundsaktens, upptager art. 20 tolkningsfrågan från en helt annan synpunkt med större räckvidd och viktigare innebörd, nämligen den, huru förfaras skall, om tvist uppkommer angående protokollets tolkning. Artikeln föreskriver, att varje sådan tvist skall underställas den fasta mellanfolkliga domstolen. Att dess utslag skall vara bindande, är icke direkt uttalat men följer av de allmänna regler, som i domstolsstadgan äro givna för alla domstolen underställda mål. Det kan anmärkas, att åt domstolen givetvis endast överlämnas att slita tvister angående själva tolkningen, alltså avgöra, vad som är innebörden av protokollets stadganden, när tvist därom uppkommer; frågor angående protokollets tillämpning avses icke i art. 20. Det är tydligt, att denna bestämmelse i likhet med flera förut berörda överförts till protokollet från 1923 års förslag till fördrag angående ömsesidigt bistånd. I dess art. 15 finner man nämligen en förklaring av »de höga fördragsslutande parterna», att de »erkänna den fasta mellanfolkliga domstolens jurisdiktion såsom ipso facto obligatorisk i avseende å tolkningen av detta fördrag». Protokollets art. 20 har samma sakliga innehåll som det tidigare fördragsförslagets art. 15, och den ändrade formuleringen beror synbarligen endast därpå, att åt protokollet givits en annan folkrättslig karaktär än den, som varit avsedd för 1923 års fördragsförslag. Detta sistnämnda förhållande har emellertid verkningar, som man icke synes hava uppmärksammat, när bestämmelsen om domstolens tolkningsmyndighet inskrevs i protokollet. Såsom ovan påvisats, har detsamma blivit anknutet till förbundsakten på ett väsentligen annat sätt än den såsom ett fristående fördrag tänkta garantitraktaten, i det att protokollet fått dubbelställningen av såväl ett program för förbundsaktens revision som ett tillägg till densamma för signatärmakternas del. Detta för med sig, att bestämmelsen i art. 20 innebär möjlighet för komplikationer, som icke, åtminstone icke i samma utsträckning, behövde följa av motsvarande bestämmelse i 1923 års förslag till garantitraktat. Förbundsakten har ingen särskild bestämmelse angående sin uttolkning; denna måste alltså tillkomma förbundets medlemmar och i viss mån dess allmänna organ, rådet och församlingen. När nu protokollets signatärmakter förpliktas
102 att underställa tvister angående dess tolkning domstolens avgörande, och när vissa stadganden i förbundsakten ingå •— mer eller mindre»förtydligade» •— även i protokollet, skulle därav kunna följa, att domstolen på grund av en tvist mellan signatärmakter rörande innebörden av sådana stadganden fastsloge en tolkning, som bleve bindande för signatärmakterna, men som andra förbundsmedlemmar kunde för sin del vägra att godtaga. En dylik eventualitet måste anses mycket betänklig för förbundets sammanhållning. Man frågar sig vidare, vad som skall ske med stadgandet i art. 20, om och när en stor del av protokollets innehåll enligt planen i art. 1 inarbetas i förbundsakten. Skall domstolens tolkningsmyndighet då förfalla eller införas i förbundsakten såsom gällande blott de bestämmelser, vilka dit överflyttas från protokollet, eller införas i förbundsakten och utsträckas till denna i dess helhet? Det förstnämnda alternativet förefaller icke tilltalande, sedan domstolen en gång erhållit ifrågavarande myndighet; det andra skulle innebära, att olika regler angående tolkningen komme att gälla för olika delar av förbundsakten, vilket knappast kan anses rimligt; och vad det tredje alternativet angår, torde kunna ifrågasättas, huruvida Nationernas förbunds medlemmar med hänsyn till hittills gällande principer för förbundet skulle vara villiga att överlämna en så utomordentlig befogenhet åt domstolen. Vad sålunda anförts angående de konsekvenser, som synas vara förbundna ined protokollets a r t 20, innebär givetvis icke något underkännande av den tanke, som däri kommit till uttryck. Domstolens behörighet i rättstvister, som angå tolkningen av fördrag, är principiellt upptagen i domstolsstadgan, och t i l lämpningen av denna princip bör förvisso utsträckas så långt sig göra låter. Svårigheterna med dess tillämpning på protokollet bero av dettas säregna karaktär, sådan den bestämts genom art. 1. Det är även i denna punkt »den dualistiska rättsordningen», som skapar svårigheterna.
Artikel
21.
Art. 21 innehåller dels en grupp formella bestämmelser rörande protokollets undertecknande och ratifikation (styckena 1, 2, 3), dels bestämmelser om dess ikraftträdande och om vissa förhållanden, som kunna föranleda dess sättande ur kraft (styckena 4, 5, 6, 7), dels slutligen vissa bestämmelser om signatärmakts förhållande till protokollet, för den händelse den icke ställt sig planen rörande rustningarnas nedbringande till efterrättelse (stycke 8 ) . De till den förstnämnda gruppen hörande bestämmelserna torde icke kräva mycken kommentar. Protokollet är avsett att undertecknas och därefter ratificeras. Det förtjänar anmärkas, att Finlands regering såsom förut berörts vid sitt undertecknande samtidigt i en deklaration angivit sin tolkning av vissa för detta land särskilt betydelsefulla delar av protokollet. Härvid bör emellertid erinras därom, att ett dylikt angivande av viss tolkning av protokollets bestämmelser icke kan tillmätas någon mera avsevärd betydelse, då enligt stad-
103 gandet i art. 20 varje tvist rörande tolkning av protokollet skall hänskjutas till den fasta mellanfolkliga domstolens avgörande. Protokollets ikraftträdande skall enligt fjärde stycket i artikeln äga rum, sedan det under art. 17 nämnda antalet stater deponerat sina ratifikationer (eller, därest fråga är om utomeuropeiska stater, underrättat generalsekreteraren om att ratifikation ägt rum) »och plan för nedbringande av rustningarna antagits av den konferens, som avses i artikel 17». Bestämmelsen löser alltså den i kommentaren till art. 17 angivna frågan om förhållandet mellan skiljedom och trygghet å ena sidan och rustningsminskning å den andra på så sätt, att som ett oeftergivligt villkor för genomförande av de båda första leden i systemet fordras, att den beramade konferensen »antagit en plan för nedbringande av rustningarna». De meddelade bestämmelserna rörande rustningarnas nedbringande äro, som förut nämnts, av ganska naturliga skäl knapphändiga. I fråga om stadgandena i art. 21 synes denna knapphändighet hava blivit alltför stor. Även under förutsättning av att Genéveprotokollet i nuvarande skick skulle ernå erforderligt antal ratifikationer, kvarstå betydande svårigheter för problemets behandling å den blivande konferensen, svårigheter vilka det hade varit önskvärt att åtminstone till någon del få undanröjda redan genom föreskrifter i protokollet. Fråga uppkommer sålunda, huruvida den avsedda planen för rustningarnas nedbringande måste antagas enhälligt. Nationernas förbund har i sitt föregående arbete utgått ifrån, att en plan för rustningarnas nedbringande för att bliva av verklig betydelse måste vinna allmän tillämpning, 1 men huruvida härav kan dragas den slutsatsen, att konferensen för att uppnå avsett resultat måste nå ett enhälligt beslut, är icke klart. Snarast torde protokollets tystnad på denna punkt böra tydas som uttryck för en önskan att lämna frågan öppen. I vad mån beslutet för att åvägabringa protokollets ikraftträdande måste avse en mera betydande nedskrivning av rustningarna eller om även obetydliga minskningar kunna anses tillfyllest, angives icke i protokollet och kan självfallet giva anledning till framtida betydande meningsskiljaktigheter. Det förefaller dock naturligast att i detta avseende icke ställa alltför stora fordringar på den beramade konferensen, för så vitt dess resultat kan sägas utgöra ett allvarligt steg i riktning mot ett genomförande av art. 8 i förbundsakten. Det är alltid möjligt att tänka sig den i protokollet föreskrivna konferensen som den första inledningen till en gradvis och så småningom skeende minskning i rustningarna, allteftersom den trygghetskänsla, som protokollet avser att befordra, vinner alltmera fäste bland folken. Inga bestämmelser hava givits i protokollet för att reglera regeringarnas ställning till konferensens beslut, Det torde emellertid få anses uppenbart, att dess resultat måste taga formen av ett allmänt avtal, avsett att dels undertecknas av regeringarnas ombud, dels ock sedermera ratificeras i enlighet med de skilda ländernas konstitutionella bestämmelser. Det ligger nära till hands 1 Exempelvis tredje förbundstörsamlingens resolution XIV: >ingen plan för minskning av rustningarna enligt förbundsaktens artikel 8 kan fullständigt genomföras, med mindre den är allmän>.
104 att jämföra den procedur, som protokollet tydligen avser, med den, som ehuru ofullständigt angives i förbundsaktens a r t 8, stycket 2, där det talas om att rådet skall utarbeta planer för rustningsminskning, vilka planer »skola underställas de särskilda regeringarna för prövning och avgörande». Protokollets procedur utgör sålunda, därest den låter sig genomföras, en utveckling i rätt riktning. Särskilda föreskrifter hava lämnats rörande de verkningar, som skola uppkomma, därest genomförandet av den antagna planen icke realiseras programenligt. Det tillkommer rådet att konstatera, huruvida planen blivit genomförd, men de grunder, på vilka rådet skall grunda sitt beslut, skola fastställas av den internationella konferensen. Ett konstaterande av rådet, att planen icke genomförts inom den av konferensen fastställda tidsfristen, medför, att protokollet sättes ur kraft. Man har tydligen velat undvika, att ett alltför obetydligt avsteg från den en gång fastställda planen skall kunna omintetgöra hela det uppbyggda systemet, samtidigt som man velat lägga största möjliga press på de i konferensen deltagande staterna att utföra sina en gång åtagna förpliktelser. Skulle den av konferensen fastställda tidsfristen hava tilländalupit och rådet icke haft anledning att konstatera, att planen icke genomförts, men en signatärmakt därefter ökar sina rustningar utöver de i planen fastställda gränserna, kan den icke komma i åtnjutande av de »förmåner» protokollet medför. Denna bestämmelse torde få tolkas så, att den ifrågavarande staten icke kan vid angrepp påräkna hjälp enligt protokollet. Textens lydelse skulle å andra sidan kunna leda till den uppfattningen, att den felande staten likväl fortfarande vore skyldig att uppfylla sina enligt protokollet åtagna förpliktelser i sanktionshänseende. En dylik situation måste emellertid anses ohållbar. Den utgör en av de egendomliga konsekvenser, som följa av det synnerligen anmärkningsvärda förhållandet, att protokollet saknar varje bestämmelse rörande uppsägning. Därest avsikten varit, att protokollets samtliga bestämmelser skulle inflyta i förbundsakten, skulle detta förhållande hava varit motiverat. När emellertid, såsom i det föregående påvisats, vissa stadganden i protokollet av synnerligen betydelsefull art tänkts kvarstå som ett komplement till förbundsakten, ledes man snarast till den åsikten, att avsaknaden av uppsägningsbestämmelser måste tillskrivas ett förbiseende.
IY. Sammanfattande synpunkter. Sedan förestående kommentar blivit utarbetad, hava de sakkunnige, med anledning av ifrågasatt förändring i de ursprungliga direktiven, anbefallts att fullfölja sin utredning genom en sammanfattande framställning av de synpunkter, som framkommit genom kommentaren av protokollets särskilda artiklar, med anknytning till de huvudsakliga problem, vilka därvid framträtt. Denna sammanfattande framställning, till vilken de sakkunnige sålunda nu övergå, kan lämpligen taga till utgångspunkt den allmänna teckning av protokollets principer och syftemål, som dess upphovsmän själva givit i det officiella betänkandets »inledning» och »slutsats» (conclusion). Betänkandets inledning är väsentligen inriktad på att framhäva det nödvändiga och oupplösliga sammanhanget i protokollets system för »skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna». Såsom systemets medelpunkt sättes trygghetskravet. Uttryckligen betonas, att »kravet på trygghet och verksamt understöd i händelse av angrepp är ett oeftergivligt villkor för nedbringande av rustningarna». I en kortfattad historik utvecklas den tankegång', som framfördes i den franske konseljpresidentens anförande under förbundsförsamlingens principdebatt den 5 september 1924, nämligen att spörsmålet om »kollektiv trygghet» såväl som spörsmålet om rustningarnas nedbringande uppställts redan genom förbundsaktens art. 8. Enligt betänkandet hade redan före tredje förbundsförsamlingen, där dessa spörsmål upptogos, framträtt icke blott »enhällig önskan att minska rustningarna» utan också »ännu starkare önskan att tillförsäkra världen trygghet genom en fast och slutgiltig fredsorganisation». Det är »ur dessa förutsättningar», heter det vidare, som man kom till tredje förbundsförsamlingens resolution X I V — där sambandet mellan trygghet och rustningarnas nedbringande principiellt erkändes — samt sedermera till det av fjärde förbundsförsamlingen för regeringarnas yttrande remitterade förslaget till fördrag om ömsesidigt bistånd. Och detta förslag »ersattes» nu med protokollet. Därmed är sålunda protokollet direkt härlett ur 1923 års förslag till garantitraktat. I detta sammanhang infogas vidare de nya bestämmelserna om fredlig lösning av internationella tvister — skiljedom. Även dessa bestämmelser förbindas med trygghetsproblemet. De motiveras därmed, att många stater mot förslagen till garantitraktat invänt, »att man vid sidan av de materiella garantierna icke hade stadgat en utbyggnad av förbundsaktens rättsliga och etiska grundsatser»,
106 och skiljedomsförfarandet karaktäriseras såsom »ett slags rättslig och moralisk garanti» vid nya trygghetsanordningar och rustningarnas nedbringande. Sambandet betonas yttermera från en annan sida: kravet på trygghet och verksamt bistånd i händelse av angrepp utgör i sin ordning »ett nödvändigt komplement till de mellanfolkliga tvisternas fredliga biläggande. En utebliven verkställighet av det på rättslig väg avkunnade utslaget skulle oundvikligen återföra världen under den väpnade maktens herravälde. Sanktioner äro oawisligen nödvändiga; utan dem är hela systemet dömt att misslyckas.» På så sätt har man kommit till protokollets system av skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna, och detta system anser man »vara fullständigt och hållfast». I betänkandets slutord fastslås än en gång det oupplösliga sambandet: »det gives ingen skiljedom och trygghet utan nedrustning (désarmement), det gives ingen nedrustning utan skiljedom och trygghet». Där framhäves emellertid i främsta rummet det stora målet för den nya organisationen. Det är »att göra kriget omöjligt, att förinta och döda det». För att nå detta mål, heter det vidare, måste skapas ett system »för fredligt avgörande av alla tvister, som kunna tänkas uppkomma». Betänkandet gör gällande, att det i protokollet framlagda systemet fyller det uppställda kravet: det »lämnar i själva verket ingen dörr öppen, det förbjuder alla slags krig och föreskriver fredlig lösning av alla tvister». Från denna synpunkt blir »skiljedomssystemets absoluta karaktär» av avgörande betydelse, och fördenskull har man stadgat skiljedom »för alla tvister». Här träder alltså denna del av protokollets system i förgrunden. FöljdriktigP
koiiets kon -" struktion.
Angående dessa grundtankar i protokollet vilja de sakkunnige till en början uttala
följande. Det kan oförbehållsamt konstateras, att den förbindelse mellan skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna, som protokollets upphovsmän så starkt framhållit i betänkandets principförklaringar, och som de låtit framstå såsom en ofrånkomlig konsekvens av problemens föregående behandling inom Nationernas förbund, också blivit genomförd vid systemets utformning i de särskilda artiklarna. Såsom framgår av kommentaren, äro de nya bestämmelserna om fredlig lösning av tvister på avgörande punkter sammanknutna med de preciserade och utvidgade sanktionsreglerna, i all synnerhet genom cle betydelsefulla stadgandena i art. 10 angående bestämmande av »angripare» i händelse av krig och sanktionernas tillämpande mot sålunda bestämd angripare. Likaledes hava skiljedoms- och sanktionssystemen förbundits med rustningarnas nedbringande, därigenom att hela protokollets ikraftträdande gjorts beroende av den beramade nedrustningskonferensen och dess resultat och å andra sidan jämväl konferensens tillkomst av anslutningen till protokollet. Den konsekvens och skicklighet, varmed detta sammanhang utformats, förtjänar allt erkännande, i all synnerhet om man tager i betraktande den korta tid, som stod till buds för arbetets utförande, och de i många hänseenden oklara utgångspunkterna vid dess början. Ur konstruktiv synpunkt utgör protokollet utan fråga det mest betydande förslag, som framkommit efter Nationernas förbunds konstituerande.
107 Om det stora mål, som i betänkandets slutord uppställts för den nya organisa- Protokollets buvudsyfte: tionen, lärer väl i och för sig icke behöva ordas. Tanken att »göra kriget omöj- krigets avligt» och i dess ställe sätta »fredligt avgörande av alla tvister» genom en kon- skaffande. sekvent genomförd internationell rättsordning kan ej undgå att framstå såsom ett storslaget fullföljande av de grundsatser, på vilka Nationernas förbund blivit byggt, Den eniga anslutning till protokollet, vilken vanns vid femte förbundsförsamlingen, torde vara att fatta som ett vittnesbörd om, huru starkt sinnena grepos just av det angivna målet, om också efter allt att döma vissa entusiastiska anhängare av protokollet torde hava starkt påverkats av politiska intressesynpunkter. Det måste erinras, att den tillspetsade principförklaringen i betänkandet Luckor i systemet. icke fullt täckes av de i protokollet faktiskt givna bestämmelserna. Satsen, att det nya systemet »förbjuder alla krig», innesluter redan den en viss retorisk överdrift, såsom framgår av protokollets art, 2 och närmare blivit belyst i kommentaren. Förbudet gäller endast angreppskrig av signatärmakterna i förhållande till varandra samt till övriga makter, vilka i förekommande fall åtaga sig protokollets förpliktelser. Undantaget för sådana fall, när en makt handlar i samförstånd med Nationernas förbunds råd eller församling, öppnar möjlighet ej blott för sanktionskrig utan enligt betänkandets •— clock ej oomtvistliga — tolkning även för »självpantningskrig» av en makt, som vill genomföra ett genom det fredliga förfarandet vunnet avgörande av tvist gentemot en tredskande motpart. Själva begreppet »gripa till krig» är för övrigt icke tillräckligt bestämt för att förhindra användning av väpnat våld. Än mindre får det påståendet tagas efter bokstaven, att protokollet skulle föreskriva fredlig lösning — skiljedom — för »alla tvister». Från de nya reglerna om dylikt förfarande hava nämligen gjorts undantag av synnerligen omfattande och betydelsefull art, framför allt genom bestämmelserna i a r t 5, såsom påvisats i kommentaren och här nedan skall ytterligare beröras. Men även om sålunda målet för protokollets organisation icke har den allomfattande räckvidd, som betänkandet tillskriver detsamma, så står det dock fast, att organisationen är tänkt såsom ett mjacket betydande steg i riktning mot krigets omöjliggörande och fredlig lösning av internationella tvister. Även med denna reduktion blir målet stort nog att såsom sådant hava rätt till den starkaste anslutning, ej minst från Sverige, som ju allt ifrån Nationernas förbunds tillkomst hävdat nödvändigheten att utveckla den internationella rättsordningen och därmed tränga krig och krigsfaror tillbaka. Den stora frågan blir emellertid, huruvida de syftemål, som protokollet upp- De folkpsykologiska förutställer, verkligen kunna anses vara uppnåeliga på de vägar, vilka där äro sättningarna. utstakade. Det gäller att se till, i vad mån det nya systemet är »fullständigt och hållfast», icke blott i den tekniska mening, som dess upphovsmän närmast torde hava inlagt i detta omdöme, utan också med hänsyn till de världspolitiska realiteter, med vilka varje internationell organisation måste räkna. Sådana realiteter äro i främsta rummet, såsom antyddes av den engelske premiärministern i hans principanförande inför församlingen den 4 september 1924, de folkpsykologiska förutsättningarna hos organisationens tänkta medlemmar i all-
108 mänhet och de mest betydande bland dessa i synnerhet — sålunda det förtroende, varmed den nya rättsordningen kan mötas från de olika staterna; den villighet att i sak och ej blott i form låta rätten träda i stället för vapnens makt för slitande även av de mest allvarliga tvister, som kan förefinnas framför allt bland de nationer, vilka anse sig hava eller behöva befara dylika tvistefrågor; och i samband med allt detta den garanti för full opartiskhet och rättvisa, vilken kan vara att finna i reglerna för en fredlig lösning. De sakkunnige måste såsom sin allmänna uppfattning uttala, att såväl i protokollet som i dess motivering — betänkandet. — knappast tagits tillräcklig hänsyn till dessa förutsättningar. Det vill synas, som om man under det i och för sig högeligen lovvärda strävandet att av tidigare ansatser och nya uppslag sammanarbeta en stor förstärkt fredsorganisation mera tagit sikte på åstadkommandet av ett system, vilket ur logisk och juridisk synpunkt kunde betecknas såsom fullständigt och hållfast, än på de politiska och psykologiska fakta, varav systemets möjlighet att verka dock måste bero. I den här ovan givna kommentaren har denna brist framhållits på åtskilliga betydelsefulla punkter. Det blir anledning att ytterligare återkomma därtill i den följande sammanfattningen av kommentarens resultat. GraDS tokDf därvid torde också vara berättigat och lämpligt att något skilja på de stora lets problem problem, som protokollet avser att lösa, med bortseende från det nyssnämnda vart för sig. starka sammanhanget inom dess system av skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna. Det bör erinras, att, såsom framgår av den före kommentaren givna översikten över protokollets förhistoria, detta samband alltintill protokollets principiella accepterande av femte förbundsförsamlingen aldrig varit allmänt godtaget, i varje fall icke på det sätt, som det genomförts i protokollet. Tendensen att förknippa frågan om rustningarnas nedbringande med förstärkning av trygghetsgarantierna — sanktionerna — hade visserligen vunnit tillslutning av ett flertal makter, men många, däribland de skandinaviska staterna, Nederländerna och England, hade motsatt sig en sådan sammankoppling. Och frågan om utvidgat skiljedomsförfarande framfördes vid femte förbundsförsamlingens början av den engelske premiärministern såsom en väsentligen fristående fråga, utan att av honom förbindas med några förstärkta trygghetsgarantier, vilka han tvärtom syntes vilja avvisa — en ståndpunkt, som även hävdades av en annan engelsk regeringsrepresentant, lord Parmoor. Det ligger för övrigt i öppen dag, att det värde, som det logiska sammanhanget i protokollets system kan tillerkännas, är beroende därav, huruvida dess tre stora problem vart för sig kunna anses hava vunnit en acceptabel lösning. Slutligen har protokollet i dess helhet genom händelserna vid rådssammanträdena den 12—13 mars 1925 kommit i ett sådant läge, att tyngdpunkten i den nu förevarande framställningen även av detta skäl bör läggas på en behandling av de olika huvudfrågorna var för sig. Man torde kunna taga för givet, att, när protokollet med däröver avgivna yttranden enligt rådets beslut förelägges den blivande sjätte förbundsförsamlingen, det icke längre kommer att betraktas såsom en odelbar enhet, att antaga eller förkasta, utan såsom ett — i och för sig betydelsefullt — arbetsmaterial, vilket även i större eller mindre delar kan tillgodogöras.
109 De sakkunnige skola sålunda först sammanfatta de synpunkter, som torde Skiljedomsvara att lägga på protokollets system för fredlig lösning av internationella problemet. tvister: skiljedomsproblemct. I kommentaren har (efter art. 5) givits en översiktlig återblick på de Principiell principiella uttalanden, som från svensk sida förekommit rörande detta pro- anslutning till skiljeblem alltifrån förarbetena för Sveriges ställningstagande till Nationernas domstanken förbund. Här behöver i huvudfrågan endast erinras, att redan i 1918 års be- från Sveriges sida. tänkande angående en internationell' rättsordning uttalades principiell anslutning till den obligatoriska skiljedomens tillämpning i största möjliga omfång, även om man förutsatte, att hinder vore tillfinnandes mot dess utsträckande längre än till rättstvister; att i samma betänkande framfördes tanken på ett särskilt undersöknings- och förlikningsförfarande för alla tvister, som icke kunde lösas genom förhandlingar eller bleve föremål för rättsligt avgörande; samt att grundtankarna i detta betänkande accepterats av de svenska statsmakterna och av regeringen framförts bland annat i förslag till ändringar i förbundsakten. Såsom en koncentrerad sammanfattning av denna ståndpunkt torde man kunna uppfatta uttalandet i svenska regeringens svar till Nationernas förbund den 25 augusti 1924 angående den föreslagna traktaten om ömsesidigt bistånd. När det här heter, att därest man önskar allmän tillämpning av sanktioner på en stat, som griper till anfallskrig, bestämmelser böra införas i syfte att alla tvister, vilka icke lösas i godo, skola underställas antingen en domstol eller annan internationell myndighet, och när vidare tillägges, att ett dylikt förfarande utan tvivel skulle innebära, ett stort framsteg, är därmed den principiella anslutningen till skiljedomstankens utsträckning ånyo markerad. Men samtidigt uttryckes samma farhåga som tidigare: att flertalet stater ännu icke torde vara »mogna» härför. Nu har emellertid protokollet i princip upptagit »skiljedom» — d. v. s. fredligt avgörande antingen genom domstols utslag eller genom skiljenämnd eller genom enhällig rådsrapport — för tvister icke blott av rättslig utan även av politisk natur. Om detta kunde fattas så, att staterna, tvärtemot den svenska regeringens ännu i augusti 1924 uttryckta farhåga, verkligen vore beredda att taga ett sådant steg, skulle förvisso Sverige hava all anledning att söka främja en så utomordentlig landvinning för den internationella rättsordningen. Redan i 1918 års betänkande, där man ej fann sig kunna räkna med en dylik eventualitet, ansågs det ju kunna med skäl ifrågasättas, huruvida icke för stater i den ställning som de skandinaviska ett förbehållslöst avtal om tvisters avgörande på rättslig väg, därest ett sådant stode till buds, skulle erbjuda övervägande fördelar. Från svensk synpunkt skulle det givetvis endast kunna hälsas med glädje, om staterna i gemen vore villiga att genom ett generellt avtal förbinda sig till obligatoriskt fredsavgörande av både rättsliga och politiska tvister i den utsträckning, som protokollet angiver. Men förutsättningen för svensk medverkan till ett dylikt generellt avtal Förutsättom obligatorisk skiljedom i protokollets mening måste givetvis vara, dels J ^ t S *™. att därtill icke knytas villkor rörande andra förpliktelser, vilka Sverige slutning:
110 icke kan påtaga sig, dels att själva proceduren för det fredliga avgörandet regleras på ett sätt, som kan anses tillgodose de oundgängliga kraven på den bästa möjliga prövning av uppkommande tvister och tillförsäkra den starkaste möjliga auktoritet åt de avgöranden, som komma till stånd. I dessa hänseenden kan protokollets system icke anses hålla måttet. Beträffande Sålunda kan efter de sakkunniges mening ur svensk synpunkt icke godförhållandet tagas, att protokollets skiljedom på sätt som skett sammanlänkats med den mellan skilje dom och vidgade och —• efter rådets förständigande — obligatoriska tillämpningen sanktioner. av sanktioner vid angreppskrig. Denna ståndpunkt skall längre fram närmare utvecklas. Vad angår den förut citerade satsen i betänkandets principförklaring, att sanktioner »äro oavvisligen nödvändiga» för fredliga avgörandens verkställande, må denna ur strängt logisk synpunkt hava ett visst berättigande; för Sverige måste det i alla händelser te sig som en omöjlighet att ikläda sig några nya sanktionsförpliktelser även av sådan art. För övrigt synes det med skäl kunna ifrågasättas, huruvida icke protokollets motivering betonat de vidgade sanktionernas värde för fredliga avgörandens verkställande alltför starkt i förhållande till bestämmelsernas egen innebörd. Att så är fallet, torde framgå av kommentaren till den del av art. 4, som handlar om signatärmakternas förpliktelse att ställa sig till efterrättelse ett utslag, en skiljedom eller ett enhälligt rådsavgörande och om eventuella anstalter gentemot den stat, som icke fullgör denna förpliktelse. Där är påvisat, huru i själva verket även enligt dessa bestämmelser sanktioner bliva tillämpliga endast i det fall, att den tredskande parten »griper till krig», vilken regel i princip förefinnes redan i förbundsakten, samt huru de övriga föreskrifterna likaledes i sak icke ssmas gå utöver där fastställda garantier för motsvarande fall. Dessutom torde i detta sammanhang böra erinras, att, enligt vad erfarenheten givit vid handen, de skiljedomar, som i mycket stort antal givits i internationella tvister, också, med sällsynta undantag, respekterats av vederbörande parter. Dessa domar hava visserligen i allmänhet kommit till stånd, sedan parterna efter frivillig överenskommelse i det särskilda fallet hänskjutit tvisten till skiljemän. Men om numera staterna skulle befinnas villiga att ersätta förbundsaktens fakultativa skiljedomsbestämmelse med obligatorisk skiljedom enligt protokollets principer, borde kunna förväntas, att de också utan särskilda sanktionsbestämmelser, i varje fall av militär art, skulle ställa sig en i sådan ordning tillkommen dom till efterrättelse, givetvis under förutsättning, att, såsom ovan antytts, proceduren blir på lämpligt sätt reglerad och nödiga garantier skapas för ett verkligt auktoritativt avgörande. Under sådana förhållanden borde sanktionssystemets skärpning i och för sig icke behöva sättas såsom oeftergivligt villkor för en utveckling av principen om fredlig lösning av mellanfolkliga tvister. Beträffande själva proceduren för en sådan lösning (art. 3 och art. 4, mom. Beträffande proceduren. 1—4) måste det anses såsom ett betydelsefullt framsteg, att de olika alternativen, rättsligt avgörande genom den fasta domstolen, skiljedom eller avgörande genom enhälligt beslut av rådet, bragts i närmare relation och växelverkan.
Ill Man kan dock icke undgå att beklaga, att vid förpliktelsen i art. 3 om erkännande av den fasta domstolens behörighet i de fall, som inbegripas under den viktiga art. 36, stycket 2, i domstolsstadgan, så starkt betonats den rätt till förbehåll, vilken denna »fakultativa klausul» medgiver; i själva verket har rätten till undantag fortfarande gjorts obegränsad. Det vill synas, som om det hade legat närmare till hands att, när nu regeln om obligatoriskt fredsavgörande skulle principiellt fastslås, erkänna Nationernas förbunds egen domstol såsom behörig utan förbehåll inom här ifrågavarande område: tolkningen av fördrag, internationellt-rättsliga spörsmål, förefintligheten av någon omständighet, som, därest den konstateras, skulle innebära åsidosättande av internationell förpliktelse, samt storleken och arten av den gottgörelse, som bör givas i fall av dylik förpliktelses åsidosättande. Tvister av denna art betecknas i stadgan uttryckligen såsom rättstvister och borde sålunda självfallet underställas rättsligt avgörande. Det vittnar icke gynnsamt om staternas faktiska ställning till rättstanken vid protokollets tillkomst, att den oinskränkta förbehållsrätten hävdats ej blott i artikelns text utan även •— och ännu eftertryckligare — i det officiella betänkandet. Ej mindre betänkligt förefaller det ur samma synpunkt, att icke ens efter protokollets antagande av förbundsförsamlingen stormakterna velat godkänna ifrågavarande klausul, med undantag för Frankrike, som undertecknat med förbehåll bl. a. att kunna uppsäga sin anslutning, för den händelse Genéveprotokollet skulle förfalla. Sådana fakta måste väcka tvivel, om staterna verkligen äro, såsom det uttrycktes i den svenska regeringens anförda uttalanden av den 25 augusti 1924, »mogna» för en obligatorisk regel om fredligt avgörande av alla slags tvister. I kommentaren har påvisats, att de förbehåll, som kunna göras vid den fakultativa klausulen, enligt protokollets system emellertid icke skulle förhindra, att de tvister, som därmed undandragas domstolen, bleve föremål för avgörande efter de allmänna reglerna i art. 4. Till dessa huvudbestämmelser för det obligatoriska fredsförfarandet knyter sig alltså det största intresset. Det första stadiet — att rådet skall söka förmå parterna att hänskjuta en under rådet enligt förbundsakten dragen tvist till avgörande på rättslig väg eller genom skiljemän — bör icke ur någon synpunkt kunna föranleda gensaga. Här gäller det tydligen endast, att rådet skall påverka parterna till ömsesidig överenskommelse att anförtro lösningen åt domstolen eller av dem själva godtagna skiljedomare. Sker så, finnes den förutsättning för utslagets eller skiljedomens auktoritet, att parterna själva i förväg erkänt densamma. Det blir alltså i realiteten samma förhållande som enligt förbundsaktens art. 12 och 13. Att parterna enligt protokollet (art. 4, mom. 6) uttryckligen förpliktas att ställa sig sålunda tillkommet utslag eller skiljedom till efterrättelse, innebär i denna del endast ett upprepande av stadgandet i förbundsaktens art. 13. Mera tveksam torde man nödgas ställa sig inför följande stadium: bestämmelsen att skiljemän med uppgift att fälla en bindande skiljedom skola tillsättas av rådet på begäran av allenast den ena parten, ifall parterna icke kunnat enas enligt mom. 1. Här framträder den obligatoriska skiljedomens karaktär av ett tvångsförfarande, låt vara ännu endast gentemot den ena parten,
112 och därmed upprullas den stora frågan om förutsättningar finnas för, att ett sålunda tillkommet avgörande kommer att respekteras av den part, som motsatt sig skiljedom. Denna fråga kan icke besvaras endast med hänvisning till den förut citerade bestämmelsen, att alla signatärmakter förpliktas att ställa sig till efterrättelse varje skiljedom enligt art. 4. Vad det gäller är i själva verket om staterna vilja med full medvetenhet om konsekvenserna binda sig till ett 'skiljedomsförfarande av nu förevarande art. Sådant detta blivit utformat, framställer sig även frågan om rådets omsikt och opartiskhet vid utseende av skiljemännen. I kommentaren har vidare påvisats, att bestämmelserna i vissa punkter äro ofullständiga och otillfredsställande, och särskilt att de oundgängligen behöva kompletteras med ett av församlingen antaget reglemente — i viss mån motsvarande stadgan för den fasta mellanfolkliga domstolen-för att bereda vederbörlig trygghet åt parterna, framför allt naturligtvis åt den, som icke velat o-å in på skiljedom. Utan sådana på förhand givna garantier måste ett tvangsförfarande te sig obilligt och ägnat att äventyra hela institutet. Även spörsmålet huruvida den fasta domstolens utlåtande i rättsfrågor, som förekomma inför dylik skiljenämnd, bör hava endast »rådgivande» karaktär, torde, såsom i kommentaren närmare utvecklats, icke kunna avfärdas så enkelt som i forevarande bestämmelse skett . Med vad sålunda anförts hava de sakkunnige icke velat utan vidare avvisa tanken på en under rådets ledning konstituerad skiljenämnd efter begäran endast av den ena parten. Ur de synpunkter, som från svensk sida anlagts pa den obligatoriska skiljedomen, skulle även en sådan tillämpning av principen under förutsättning av bättre och fullständigare utformning, för Sveriges del kunna vara antaglig. Men här är fråga om en allmän regel, och denna frågas behandling måste bero därav, huruvida de stater, vilka skulle underkasta _ sig regeln, allmänt äro villiga att taga konsekvenserna, därav. Förefinnes icke denna villighet, låter sig tanken icke generellt genomforas. Mot det tredje stadiet i protokollets förfarande för lösning av tvist (art 4, mom 3) torde ingen allvarligare invändning kunna framställas. Det inneDai endast, att, om ingen av parterna begär skiljedom, rådet skall ånyo taga saken under behandling, samt att, därest dess medlemmar - frånsett Parternas ombud — kunna enas om en rapport, den däri anbefallda lösningen skall landa till efterrättelse, och denna utväg finnes i huvudsak redan i förbundsakten Det i och för sig betydelsefulla tillägget, att enhällig rådsrapport skall bliva bindande synes av skäl, som angivits i kommentaren, ur svensk synpunkt icke bora avvisas under förutsättning att det kan vinna allmänt godkännande. Visserligen lärer kunna ifrågasättas, huruvida rådet med dess politiska karaktär ar agnat att träffa avgöranden, byggda på rättens och rättvisans grunder, och om icke dess domslut i stället ofta nog skulle komma att fällas huvudsakligen efter politiska opportunitetshänsyn. Särskilt ur folkpsykologiska synpunkter far ej förbises vikten av att de beslut, som fattas, icke komma i strid med folkens rättsmedvetande. Men det bör också erinras, att internationella tvister och måhända i synnerhet de allvarligaste enligt sakens natur ofta måste lösas mera efter lämplighets- och billighetsgrunder än efter objektiva rättsnormer. Man
113 torde därjämte kunna antaga, att även för framtiden, särskilt om Nationernas förbund utvecklas i riktning mot universalitet, i rådet komma att finnas representanter för skilda intressegrupper, och att därför ett enhälligt rådsbeslut bör innebära rätt stark garanti för ett billigt avgörande. Slutligen kan ifrågasättas, huruvida icke en fredlig lösning av en internationell tvist, även om den ej är i alla avseenden tillfredsställande, är att föredraga framför tvistens slitande med vapnens makt. Däremot resa sig mycket starka betänkligheter mot det fjärde och sista stadiet i protokollets skiljedomssystem: att, om rådet icke kan på nyssnämnda sätt enas om en lösning, tvisten skall hänskjutas till skiljedom. I kommentaren är visserligen medgivet, att fall skulle kunna tänkas, då det kunde för rådet te sig som en ändamålsenligare utväg att överlämna avgörandet åt en skiljenämnd än att själv söka åstadkomma ett enhälligt avgörande. Men den huvudanmärkningen kvarstår, att en skiljenämnd, tillsatt av rådet först efter konstaterande att det »icke kan framlägga» en enhällig rapport, måste befaras få sin auktoritet försvagad genom själva utgångsläget —• och detta i en tvist, där ingen av parterna velat skiljedom. Det förefaller, som om det ur systemets egna utgångspunkter skulle varit mera rimligt att åtminstone lämna rådet fritt val mellan att antingen själv upptaga tvisten till behandling och avgörande eller skjuta den ifrån sig till skiljemän. Genom att sålunda göra dessa två utvägar alternativa skulle man hava undgått att såsom nu skett låta skiljenämnden träda till efter konstaterad oenighet inom rådet. Även med en sådan jämkning måste dock fråga sig, huruvida en skiljenämnd i dylika fall, där båda parterna vägrat att gå med på skiljedom trots rådets bearbetningar under föregående stadier, kan anses äga de realpolitiska och folkpsykologiska förutsättningar, varom förut talats. Det vill nästan synas, som om man vid protokollets utarbetande förbisett, att just det konstrikt utformade schemat för framdrivande av skiljenämnd med båda parternas eller åtminstone den ena partens begivande icke kan undgå att verka undergrävande på skiljedomstankens tilllämpning, därest parterna förhärda sig i sitt motstånd däremot. I det läge, att ingen av parterna kan förmås att »begära skiljedom», förefaller det, som om rådets egen samlade auktoritet, framträdande i en enhällig rapport, skulle vara behövlig för att åstadkomma en lösning, som dessa parter kunna förväntas »ställa sig till efterrättelse». över huvud får man det intrycket, att proceduren för åstadkommande av ett fredligt avgörande i de nu berörda momenten av art. 4 blivit onödigt schematisk och alltför snävt inriktats på en skiljedom i teknisk mening. Själva uppställningen av de fyra olika stadier, som tänkas ifrågakomma, efter det en tvist först blivit bragt inför rådet, låter sig naturligtvis motiveras ui systematiserande synpunkt, och bakom den ligger utan tvivel en logiskt klar tankelinje. Men det lärer icke vara visst, att varje tvist i verkligheten lämpar sig för att eventuellt genomlöpa alla dessa stadier. Det kunde måhända också vara anledning att fråga, om rådet med sin nuvarande organisation har möjlighet att utföra sina uppgifter på det sätt, som proceduren måste förutsätta, om den skall fungera som sig bör. Först rådets arbete för att »söka förmå» parter8—250824.
114 na att överenskomma om rättsligt avgörande eller skiljedom (mom. 1 ) ; därefter undersökning om åtminstone en part begär skiljedom, och i så fall underhandlingar med båda angående skiljedomarnes antal, namn, befogenhet och förhandlingsordning samt, i händelse så visar sig erforderligt, beslut av lådet rörande frågor, där parterna ej enats (mom. 2 ) ; om ingen av parterna vill begära skiljedom, nytt upptagande av tvisten till realbehandling inom rådet (mom. 3 ) ; samt slutligen, därest vid sådan behandling ej kan vinnas enighet inom rådet angående lösningen, konstituering av skiljenämnd med bestämnande av dess befogenhet och förhandlingsordning — för dessa etapper foidras mycken tid och mycket diplomatiskt arbete, i all synnerhet vid bearbetningen av parterna under de två första. Det kan förefalla tvivelaktigt, om rådet, som ju är och även, för att kunna uppträda med vederbörlig auktoritet, bör vara åtminstone till viss del sammansatt av ledande politiska personer, kan påräknas för behandlingen av en tvistefråga disponera tid och arbete i det mått, som kan komma att krävas på grund av den strängt systematiserade proceduren med dess möjligheter för en ovillig part att fördröja ett avgörande. I övrigt synes ur många synpunkter ett mera utvecklat förlikningsioxi^rande än det, som på grund av förbundsakten skall föregå proceduren enligt protokollet, förtjäna att tagas i övervägande såsom alternativ eller komplement till skiljedoms- eller rådsavgörande. E t t sådant förlikningsförfarande kunde anknyta till grundtankarna i de tidigare svenska förslagen. Dessa inneburo, att ett förlikningsförfarande skulle föregå tvistens hänskjutande till rådet enligt 15 art. förbundsakten, och att staterna skulle på förhand utse förlikningsmän, vilka vid förefallande behov skulle träda i funktion. Svenska regeringen framhöll i sin motivering till detta förslag, som framlades vid första förbundsförsamlingen, att en nämnd, vars på förhand bestämda sammansättning gjorts beroende av parternas fria val, och som sålunda åtnjöte deras fulla förtroende, vore bättre än rådet ägnad att åstadkomma ett positivt resultat vid förlikningsförsök. På sätt förut anmärkts (sid. 15), har ett dylikt system också redan vunnit tillämpning mellan åtskilliga stater. I alla händelser låter det tänka sig, att rådet kunde bemyndigas att i det särskilda fallet söka förmå parterna att utse förlikningsmän, och att sådana förlikningsmän, om parterna ej kunde enas, utsåges av rådet eller eventuellt av den fasta mellanfolkliga domstolen, samt att parterna ålades att förhandla inför förlikningsmännen. En sådan utväg kunde ifrågakomma både under det första stadiet av den procedur, som art. 4 avser, och under det andra, d. v. s. sedan rådets försök att förmå parterna själva att enas om tvistens hänskjutande till rättsligt avgörande eller skiljedom befunnits fruktlösa, samt för övrigt på varje stadium av tvistens handläggning, där rådet så funne lämpligt. Sannolikt skulle en särskild förlikningsnämnd i vissa fall hava större utsikter än rådet själv att sakligt klarlägga möjligheterna för en lösning och måhända även att påverka parterna till uppgörelse. Den skulle kunna befria rådet från åtskilligt tidsödande arbete, och den skulle även hava ryggstödet av rådets auktoritet. En dylik delegering av rådsmyndigheten i denna del synes kunna så mycket bättre
115 motiveras, som rådet själv enligt både förbundsaktens och protokollets system vid sin handläggning av en tvistefråga i grunden och huvudsakligen har att verka såsom ett förlikande organ. I samband därmed kunde också den i protokollet fastslagna ordningsföljden mellan procedurens stadier lämna plats för större frihet att tillgripa olika alternativa utvägar, allt efter tvistefrågans art och situationen i det särskilda fallet. Det finnes uppenbarligen intet hinder att i ett dylikt rörligt system med olika möjligheter såsom sista resurs alternativt med det enhälliga rådsavgörandet behålla obligatorisk skiljedom, med vederbörliga reglementariska bestämmelser, såvida verkligen allmän anslutning skulle kunna vinnas härför. Vad hittills anförts angående protokollets system för »skiljedom» har rört den positiva utformningen av dess användning. För systemets bedömande såsom helhet äro emellertid även de negativa bestämmelserna, undantagen från förfarandets tillämpning, av största vikt. Bland de direkta undantagen i art. 4 behöver här endast uppmärksammas det, som från förfarandet enligt denna artikel utesluter tvister, uppkomna på grund av krigsåtgärder i samförstånd med rådet eller församlingen, d. v. s. militära sanktionsåtgärder (mom. 7). I kommentaren är anmärkt, att detta stadgande, särskilt när fråga är om sanktionsåtgärder till sjöss, skulle kunna få betänkliga konsekvenser för både signatärmakter och icke-signatärmakter (neutrala), vilka eventuellt komme att anse sig förfördelade genom en i sanktionen deltagande makts krigsåtgärder, exempelvis i samband med blockad. Det kan svårligen anses förenligt med protokollets princip om obligatorisk skiljedom att fullständigt borteliminera densamma beträffande tvister av denna art. Vida mera ingripande äro de undantag, som icke införts i art. 4 men blivit fastslagna på annat sätt: dels konstaterandet i betänkandet, att obligatorisk skiljedom omöjligen kan tillämpas på tvister angående revision av traktater eller berörande en stats territoriella integritet, dels stadgandet i art. 5, att varken rådsavgörande eller skiljedom kan ifrågakomma, om i en tvist någon av parterna gör gällande, att tvisten rör en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer denna part att ensam avgöra, samt rådet (vid tvist inför rådet) eller den fasta domstolen (vid tvist inför skiljemän) erkänner denna invändning såsom berättigad. Dessa undantag omfatta så stora och så betydelsefulla grupper av eventuella tvisteämnen, att det utan vidare är uppenbart, vilken synnerlig överdrift ligger i det officiella betänkandets förut anförda proklamerande av ett system för fredligt avgörande och skiljedom »för alla tvister». Därmed är givetvis icke sagt, att undantagen i och för sig äro principiellt oberättigade eller sakligt omotiverade. Vad angår stadgandet i art. 5, finnas tvärtom starka skäl att fasthålla grundsatsen om varje stats uteslutande behörighet att bestämma över »inre frågor», så långt den internationella rätten erkänner, att en fråga är av denna art, i den mån icke en stat själv går med på att överlämna fråga eller frågor av sådan art till avgörande av internationell
116 myndighet. Denna grundsats följer omedelbart av staternas suveränitet om bör icke minst av de mindre staterna fasthållas. Den utgör självfallet intet hinder emot att frågor kunna helt eller delvis överföras från en stats uteslutande behörighet till den internationella rätten. I kommentaren har påvisats, att en betydelsefull utveckling i denna riktning redan ägt rum samt alltjämt pågår, efter Nationernas förbunds tillkomst främst genom dess verksamhet. Denna utveckling bör utan tvivel betecknas såsom lycklig och värd att främjas. Men frånsett det inflytande på rättsutvecklingen, som den fasta domstolen och den folkrättsliga doktrinen kunna komma att utöva, måste medlet för varje steg framåt vara fria internationella avtal — konventioner — som det ankommer på varje stat att efter eget beprövande tillträda. I alla händelser undantages, såsom framhållits i kommentaren, genom stadgandet i art. 5 frän protokollets skiljedomssystem en stor grupp av frågor, vilka i nuvarande världsläge höra till de brännbara, exempelvis de, som angå immigration och naturalisation, tullförhållanden och handel — med de undantag för transitohandel, vilka numera följa av internationella trafikkonventioner — »minoriteternas rätt», i den mån denna icke blivit bestämd genom en traktat, samt tillgång till råämnen inom en stats rättsområde. För tvister i sådana frågor ger protokollet alltså icke något nytt medel till lösning. I dem kan skiljedom komma till stånd, endast i fall parterna skulle själva enas om en sådan utväg; Nationernas förbunds möjlighet att därvid inverka inskränker sig alltjämt till vad som stadgats i förbundsaktens art. 11, att rådet eller församlingen, vare sig av eget initiativ eller med anledning av anmälan från en förbundsmedlem, bör taga de mått och steg, som finnas lämpliga att verksamt trygga freden. Det må lämnas osagt, av vilken art dylika mått och steg kunna tänkas bliva; uppenbart är i varje fall att, på grund av förbundsaktens art. 15, punkt 8, och protokollets art. 5, någon lösning av tvisten enligt reglerna för andra tvister icke kan av rådet »anbefallas». I detta sammanhang må erinras därom, att i åtskilliga av Sverige med andra makter avslutade traktater angående inrättande av undersöknings- och förlikningsnämnder »inre frågor» icke äro undantagna, Därvid är givetvis^ att bemärka, att dessa traktater avse ett förfarande, som icke utmynnar i något för parterna bindande avgörande. Beträffande tvister, som angå revision av traktater eller beröra en stats territoriella integritet, har i kommentaren uttalats, att dessa tvisters undantagande från protokollets bestämmelser om obligatorisk skiljedom icke synes utgöra någon nyhet i förhållande till förbundsakten. Det kan tilläggas, att sådana tvister väl för övrigt skulle kunna falla under undantaget i art. 5, då »revision» av traktat torde innebära en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer varje i traktaten deltagande part att för sin del ensam avgöra, och spörsmål angående en stats territoriella integritet likaså — allt naturligtvis under förutsättning, att icke den ena parten i tvisten kan för skiljedomsbehandling åberopa medgivanden från sin motpart av en enligt internationell rätt bindande natur. Ej heller lärer med skäl kunna göras gällande, att tvister av nu förevarande art i sak skulle vara ägnade att dragas
117 under ett sådant förfarande, som stadgats i protokollets art. 4. Ur dessa synpunkter synes mot uttalandet i betänkandet icke vara något att invända. Därmed är emellertid denna fråga uppenbarligen icke uttömd. Det ligger i öppen dag, att man här åter har en stor grupp av tvisteämnen, som i nuvarande världsläge höra till de brännbara, för att icke säga mera — och att protokollet lämnar även dessa utan andra medel till fredlig lösning än dem, som givits i förbundsakten. Förutom det allmänna stadgandet i dess art. 11, varom nyss talats, har man för sådana fall att tillgå art. 19, som bemyndigar förbundsförsamlingen att tid efter annan föreslå förbundets medlemmar att taga under omprövning fördrag, som blivit otillämpliga, ävensom förhållanden av internationell betydelse, vilkas fortbestånd skulle kunna utgöra en fara för världsfreden. Bestämmelsens avfattning bör göra det möjligt för förbundsförsamlingen att upptaga icke blott frågor om »revision av traktater» i teknisk mening utan också frågor angående — genom traktater bestämda — territoriella gränser. Den av de sakkunnige här ovan sid. 50—51 citerade engelska kommentaren till förslaget om förbundsakt framhåller uttryckligen detta och betonar, att den nya territorialfördelningen icke genom förbundsakten fastslås såsom något heligt och oföränderligt. De sakkunnige kunna icke underlåta att, i likhet med vad som skett i 1920 års proposition, här understryka även det uttalandet i samma engelska kommentar, att förbundsakten avser att tillhandahålla en organisation för möjliggörande av mellanfolkliga frågors fortskridande reglering enligt framtida krav, samt att förbundsaktens art. 19, sammanställd med a r t 10 och 11, kunde sägas inleda en ny ordning med uppgift att om möjligt undanröja en av de främsta anledningarna till krig. Till dessa synpunkter har i betänkandets nu förevarande uttalande icke tagits någon hänsyn. Där omnämnas icke ens de möjligheter förbundsaktens bestämmelser i sådant hänseende erbjuda. Betänkandets fullständiga tystnad i den delen måste betecknas som synnerligen anmärkningsvärd. Låt vara, att tvister om revision av traktater eller rörande territoriella frågor icke kunna bringas under förfarandet enligt art. 4 — däri ligger förvisso intet skäl att se bort ifrån, att sådana tvister under nuvarande förhållanden höra till dem, som i hög grad kunna vara ägnade att hota freden. Tvärtom måste det för varje fredsorganisation, som vill fylla sitt syfte, framstå såsom en angelägenhet av högsta vikt att, om också genom andra medel än protokollets skiljedomsregler, söka främja en tillfredsställande lösning av eventuella tvister i dylika frågor. Förbundsaktens art. 19 är i detta hänseende, såsom från svensk sida framhölls under utskottsdebatten, icke tillräcklig. Man måste, huru svår uppgiften också otvivelaktigt är, söka även andra utvägar, vare sig nu dessa kunna vara att finna i utbyggande av ifrågavarande artikels bestämmelser eller i anstalter av mera fristående art. Därest bakom protokollet och betänkandet skulle ligga någon tanke att indraga de makter, vilka inbjudits att ansluta sig till protokollet, i en garanti för fastlåsande av fredstraktaterna efter världskriget och särskilt alla detaljer i deras territorialfördelning, skulle
118 förvisso för många stater en anslutning till protokollet, liksom för övrigt till varje organisation, som kan utnyttjas för sådant syfte, vara omöjlig. Sammanställer man de undantag från protokollets system för skiljedom, som nu behandlats, så blir resultatet icke blott — vad som redan konstaterats — att fredligt avgörande av »alla tvister» på långt när icke blivit genomfört, utan även att de frågor, som ställts utanför systemet, innefatta sådana politiska tvisteämnen, som i särskild grad kunna tänkas giva anledning till förvecklingar. Det vill nästan synas, som om visserligen ingalunda alla men väl ett flertal av de viktigaste och mest allvarliga tvister av den natur, som man kallat intressetvister, skulle vara att hänföra till undantagen. Detta kan på skäl, som här ovan anförts, i och för sig icke föranleda någon erinran. Men det är tydligen nödvändigt att uppmärksamma denna begränsning vid en förnyad prövning av protokollets princip om obligatorisk skiljedom. Skulle ined hänsyn därtill, att så många och betydelsefulla intressetvister sålunda befunnits i alla händelser behöva undantagas, en dylik ny prövning av möjligheterna för skiljedomstankens utveckling komma att till en början koncentreras pä rättstvisterna, så torde denna inskränkning under sådana förhållanden icke innebära ett alltför stort tillbakasteg från det system, som faktiskt genomförts i protokollets artiklar. Det låter tänka sig, att en sådan inskränkning — i enlighet med vad som från svensk sida förut betecknats såsom sannolikt — skulle underlätta problemets fortsatta behandling.
TrygghetsTrygghetsproblemet vill protokollet lösa framför allt genom precisering och problemet, utveckling av sanktionssystemet. Ett komplement i samma syfte är givet geAnfallshot. nom särskilda bestämmelser mot rustningsökningar och krigshot, vilka på samma gång avse att förhindra störningar av förfarandet för fredlig lösning av tvist Om dessa sistnämnda bestämmelser ( a r t 7, 8 och 9) torde icke vara behövligt att här göra några uttalanden utöver vad som anförts i kommentaren. Det må vara tillräckligt att erinra, att möjligheten för deras effektiva genomförande synes i flera avseenden tvivelaktig, att stadgandena mot anfallshot i art. 8 tydligen äro särskilt otillfredsställande och till en del icke heller formellt hållbara, samt att fara kan föreligga för att de förpliktelser, som här äro avsedda, skulle kunna hindra en lojal makt att gentemot uppenbara krigsförberedelser från en illojal granne — eventuellt en grannstat utanför Nationernas förbund — vidtaga oundgängliga försvarsåtgärder. Bestämmande Grundläggande för det utvidgade sanktionssystemet äro bestämmelserna i art. av angripare, IQ o m rådets skyldighet att dels vid inträffande krig fastställa angripare och dels därefter utfärda förständigande om sanktionernas tillämpning mot denne. I kommentaren hava dessa regler gjorts till föremål för en ingående granskning, vilken resulterat däri, att desamma i flera avseenden icke motsvara de krav, som de enligt betänkandet äro avsedda att fylla, samt över huvud giva anledning till allvarliga anmärkningar. Några huvudpunkter torde här böra sammanfattningsvis framhållas.
119 I betänkandet betonas — med allt skäl — att konstaterandet av ett angrepp är en mycket svår och ömtålig sak, särskilt med hänsyn till frågan om de regler — enhällighet eller endast majoritet — som böra givas för åstadkommande av ett rådsbeslut i dylikt ärende; men man anser sig hava funnit lösningen i ett »automatiskt verkande system» av presumtioner, vilket skulle medföra, att angriparen bleve konstaterad genom de faktiska förhållandena, och att något avgörande av rådet i sådana fall icke ifrågakomme. Den i kommentaren verkställda granskningen av detta presumtionssystem har emellertid resulterat däri, dels att presumtionerna ingalunda onödiggöra beslut av rådet utan endast förskjuta beslutet till frågan, om de fakta kunna konstateras, som skulle ådagalägga förefintligheten av ett presumtionsfall, dels att även presumtionsreglerna såsom sådana i verkligheten kunna bliva svåra nog att tillämpa, och att svårigheterna skulle kunna ökas genom manipulationer av de makter, mot vilka tilllämpningen skulle ske; dels slutligen att stadgandet om presumtionernas ovillkorliga giltighet i alla fall, där icke rådet enhälligt beslutar undantag, kan leda till uppenbara orimligheter, i det att en minoritet i rådet eller t. o. m. en enda medlem skulle kunna framtvinga presumtionens tillämpning mot en makt, som rådets majoritet icke anser såsom »angripare». Presumtionssystemet kan sålunda icke bliva »automatiskt verkande», utan det i betänkandet omtalade »dilemma» i fråga om reglerna för ett rådsbeslut kvarstår. Systemets kategorier lämpa sig icke heller såsom ovillkorligt bindande direktiv, emedan därigenom undanskjutes den sakliga prövningen av varje särskilt fall ur alla därpå inverkande synpunkter, utan endast såsom hjälpregler vid en sådan prövning. Härtill kommer, att presumtionerna på långt när icke täcka alla tänkbara krigsfall. De äro uppställda efter bestämmelserna om »skiljedom» i protokollets föregående artiklar, och då såsom förut nämnts stora grupper av eventuella tvistefrågor undantagits från dessa bestämmelser, måste samtliga krigsfall, som kunna uppkomma ur sådana frågor, ligga utanför presumtionernas räckvidd. För dessa fall ger artikeln intet annat rättesnöre vid fastställande av angriparen än den inledande principförklaringen, att angripare är den, som griper till krig i strid mot sina åtaganden enligt förbundsakten eller protokollet, vilken förklaring ur åtskilliga synpunkter är föga vägledande. Frågan angående omröstningsreglerna inom rådet, vilken i sammanhang med presumtionsförfarandet så starkt framskjutits, har här alldeles lämnats å sido. Man har nöjt sig med att för dessa fall utanför presumtionsreglerna stadga, att rådet, om det icke kan omedelbart fastställa angripare, skall påbjuda vapenvila och bestämma villkoren för denna med två tredjedelars majoritet, samt att den stat, som vägrar ingå vapenvila eller överträder dess villkor, skall anses såsom angripare. Men även denna reservutväg, ehuru i och för sig tvivelsutan beaktansvärd, kan vid användningen möta åtskilliga svårigheter och är för övrigt knappast på tillfredsställande sätt utformad. På dessa huvudsakliga grunder hava de sakkunnige kommit till den uppfattningen, att reglerna i art. 10 för fastställande av angripare redan i sin tekniska utgestaltning på avgörande punkter förete så stora svagheter, att de måste anses oantagliga. I själva verket synas mycket starka skäl tala för, att problemet icke
120 låter sig lösas på den väg, som man här velat beträda, nämligen genom att uppställa bindande formella kriterier på »angrepp». Såsom anförts i kommentaren, hade också den särskilda kommitté, vilken i samband med utarbetaidet av förslaget till garantitraktat haft motsvarande fråga under prövning, kommit till detta resultat; den åtnöjde sig med att söka angiva de »olika faktorer», som kunna, erbjuda utgångspunkter för ett bedömande av de konkreta fallen. För ett sålunda begränsat syfte skulle det betydande arbete, som nedlagts på protokollets art. 10, kunna i viss utsträckning tillgodogöras. De sakkunnige måste emellertid även vända sig mot den grundtanken i art. 10, att rådet skulle erhålla rätt och skyldighet att fastställa angripare, med bindande verkan i första hand för samtliga signatärmakter, sedermera — om och när artikelns innehåll jämlikt programmet i protokollets art. 1 införes i förbundsakten — för samtliga medlemmar av Nationernas förbund. Till denna rådets rätt och skyldighet att fastställa angripare knytes i sista stycket av a r t 10 dess rätt och skyldighet att förständiga signatärmakterna att mot angriparen tillämpa sanktionerna, och därifrån utgå i sin ordning huvudbestämmelserna i art. 11 om signatärmakternas sanktionsförpliktelser efter mottaget förständigande. Frågan om rådets fastställande av angripare bör sålunda betraktas i samband med en granskning av de allmänna principerna för protokollets sanktionssystem. Ovan är nämnt, huru protokollets upphovsmän i detta system sett en lösning av problemet om förstärkt trygghet, samt huru de betecknat detsamma såsom å ena sidan ett oeftergivligt villkor för nedbringande av rustningarna, å andra sidan ett nödvändigt komplement till de mellanfolkliga tvisternas fredliga biläggande. Men det är också påvisat, att en sådan central betydelse för trygghetsproblemet i denna mening av många stater, däribland Sverige, icke erkändes ännu vid femte förbundsförsamlingens början, och vidare att protokollet i sina bestämmelser icke givit sanktionerna en så direkt och avgörande betydelse för det fredliga förfarandet, som i de inledande principförklaringarna tillmätts dem. Här skall nu ytterligare framhållas, att protokollets sanktionssystem såsom sådant måste giva anledning till de mest allvarliga anmärkningar. Det stora problemet om förstärkt trygghet kan givetvis icke i detta sammanhang upptagas till någon ingående behandling. Man torde böra erkänna, att problemet kan te sig olika för olika makter; man kan finna förklarligt, om stater, vilka kämpat för sin existens i världskriget, för att ej tala om dem, vilka uppstått genom världskrigets resultat, betrakta detta problem såsom helt annorlunda brännande än en stat som Sverige med dess större möjligheter att undgå indragande i tvister, som under nuvarande världsläge särskilt kunna befaras leda till allvarliga förvecklingar, dess av gammalt befästade ställning inom det europeiska statssystemet samt dess sedan mer än ett århundrade orubbade fred. Men även om all rimlig hänsyn tages till de stater, som med större eller mindre berättigande anse sig vara särskilt utsatta för risker och eventuella faror, kan det icke godtagas, att den förstärkta tryggheten skulle vara att vinna genom det sanktionssystem, som ingår i protokollet.
121 Detta system kräver nämligen av stater i Sveriges ställning politiska offer, som icke skäligen kunna utan deras eget fria beslut av dem begäras för andra staters intressen. Solidaritet i arbetet för att trygga freden är en ledande princip redan i förbundsakten, och denna princip kan förvisso av alla förbundsmedlemmar kräva uppoffringar för det stora gemensamma livsintresset av fred och rätt mellan folken. Men sådana krav få ej gå utöver den gräns, vartill den allmänna solidaritetskänslan förmår sträcka sig. Det är oundgängligen nödvändigt att även i denna del av den internationella organisationen lika väl som i fråga om skiljedomssystemets utbyggande avväga de folkpsykologiska förutsättningarna •— i själva verket ännu nödvändigare, eftersom sanktioner för varje stat, som i dem deltar, betyda ett ställningstagande, som måste vila därpå, att denna stat verkligen känner ställningstagandet såsom berättigat. Detta gäller redan om de ekonomiska sanktioner, som upptagas i förbundsakten, och i ökad grad om de nya sanktioner av denna art, som tillagts i protokollet. Men det gäller självfallet i all synnerhet om militära sanktioner. Dessa innebära ett direkt inträde i kriget med insats av värnpliktiga medborgares liv och med alla ett krigs risker och konsekvenser. Protokollets sanktionssystem har på avgörande punkter icke tagit hänsyn till dessa oundgängliga villkor för sådana utsträckta förpliktelser, som däri innehållas. Sådant protokollets system i dess helhet utformats, skulle det kunna leda därhän, att en signatärmakt bleve automatiskt indragen i militära sanktioner för att säkerställa fortbeståndet av förhållanden, vilka sakna stöd i rättsmedvetandet hos dess folk. Från denna synpunkt har man att bedöma grundsatsen i art. 10, att rådet skall fastställa angripare. Den är första ledet i rådets upphöjande till avgörande myndighet för sanktionernas igångsättande; det andra ledet utgöres av rådets åliggande att meddela förständigande om sanktioner. Man har uppenbarligen därmed velat till rådets förfogande ställa förbundsaktens yttersta medel mot en fredsbrytare i syfte att göra det mera verksamt. Men detta innebär efter de sakkunniges mening en så stark maktutvidgning för rådet gent emot de enskilda förbundsmedlemmarna, att den måste betecknas såsom en överspänning av det under förbundets nuvarande utvecklingsstadium möjliga och tillrådliga. Vad angår konstaterandet av ett angrepp, som är av natur att medföra sanktioner, må visserligen medgivas, att behov kan föreligga av någon utgångspunkt för de skilda förbundsmedlemmarnas ställningstagande. I denna riktning går också den redan 1921 antagna men ännu icke ikraftträdda ändring i förbundsakten, enligt vilken rådet äger att i förekommande fall avgiva utlåtande, huruvida kränkning av förbundsakten ägt rum eller ej. Till grund för ett dylikt utlåtande skulle kunna läggas anvisningar beträffande olika faktorer vid frågans bedömande på sätt som förut berörts. Men härifrån och till ett rådsavgörande, efter vilket förbundsmedlemmarna äro pliktiga att rätta sig, är steget allt för långt. Sanktionsprincipen mötte redan i den varsamma utformning, som den fått i förbundsakten, mycket starka betänkligheter, i all synnerhet hos flertalet av de makter, vilka bevarat sin neutralitet under värdskriget, däribland Sverige. När dessa betänkligheter övervunnos, berodde det säkerligen på många håll, i varje
122 fall vad Sverige angår, på de möjligheter till fri prövningsrätt för varje förbundsmedlem, som förbundsakten i nu förevarande avseende erbjöd. Från svensk sida bör man icke kunna medgiva, att denna prövningsrätt nu bortelimineras och ersattes med ett bindande avgörande genom rådet. Gensagan bör bliva så mycket eftertryckligare, som rådets i protokollet stadgade myndighet att »förständiga» signatärmakterna att tillämpa sanktionerna skulle på grund av bestämmelsen i art. 11 medföra, att i och med sådant förständigande förpliktelsen till »sanktioner av alla slag» komme att träda i tilllämpning. I kommentaren är närmare utvecklat, huru sistnämnda bestämmelse enligt det officiella betänkandet tydligen är avsedd att gälla icke blott ekonomiska sanktioner utan även militära. Men därjämte har erinrats därom, att åtskilliga stater, däribland särskilt Sverige, vid sitt inträde i Nationernas förbund uppställt den uttryckliga förutsättning, att de framför allt i denna ömtåliga punkt förbehöllo sig sin rätt att efter egen omprövning själva besluta, och att Sveriges ombud liksom flera andra staters representanter i femte förbundsförsamlingen ännu under utskottsbehandlingen alltjämt vidhållit denna ståndpunkt. De sakkunnige anse, att den varken kan eller får eftergivas. Frågan om direkt ingripande i ett mellan andra makter uppkommet krig kan för Sveriges del icke utlämnas till avgörande av annan myndighet än de svenska statsmakterna. Det är all anledning antaga, att motsvarande ståndpunkt intages av många andra stater inom förbundet. I jämförelse med dessa huvudpunkter i protokollets sanktionssystem äro övriga bestämmelser givetvis av mindre vikt. Det kan dock vara anledning att understryka även några bland de anmärkningar, som framgått ur den i kommentaren verkställda detaljgranskningen, och som i sin mån torde förstärka det allmänna intrycket, att systemet icke kan anses genomförbart. Sålunda har det visat sig, att den förklaring till de grundläggande sanktionsreglerna, vilken införts i andra stycket av art. 11 och särskilt föranletts av motståndet mot principen om obligatoriska militära sanktioner, fått en tveeggad avfattning, som kan verka synnerligen oberäkneligt. När där stadgas, att en makt skall »lojalt och verksamt medverka» till upprätthållande av Nationernas förbund och motstånd mot varje angreppshandling, »i den mån dess geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar det medgiva», så kan detta visserligen fattas såsom ett förbehåll, att varje makt äger vid sin medverkan taga hänsyn till sin politiska situation och sina militära resurser, men det »geografiska läget» skulle också kunna användas såsom en utgångspunkt för rådets förständigande till en makt att ingripa i krig inom dess grannskap. Om därmed sammanställes art. 16, som gör sanktionsbestämmelserna tillämpliga även mot en makt utanför Nationernas förbund, ligga vådorna av här ifrågavarande stadganden för Sveriges del i öppen dag. Betänkandets något skruvade tolkning av den obligatoriska sanktionsplikten -—• »varje makt avgör själv, på vad sätt den vill fullgöra sina förpliktelser, men icke huruvida dessa förpliktelser förefinnas» — är icke heller ägnad att häva betänkligheterna. Om förpliktelsen förefinnes, lärer man efter svensk uppfatt-
123 ning icke kunna undandraga sig dess uppfyllande. Beträffande deltagande i militär sanktion betyder det i så fall icke mycket, att en stat själv avgör »sättet», vilket väl här får anses liktydigt med storleken och sammansättningen av den militära insatsen. Vilken denna än blir, medför den formligt inträde i kriget med alla därav följande konsekvenser. Ä andra sidan röjer bestämmelsens vaga avfattning också, att en makt, som själv blivit angripen eller genom deltagande i sanktion indragits i krig, icke genom protokollet får avsevärt större säkerhet för erforderligt bistånd än den, som kan anses ligga redan i förbundsakten. Det militära sanktionsförfarandets effektivitet synes icke hava väsentligen förstärkts, i varje fall icke i sådan grad, att det skulle uppväga riskerna av de nya förpliktelserna. I svenska regeringens förut citerade yttrande den 25 augusti 1924 angående förslaget till garantitraktat uttalades, att man icke kunde med säkerhet förlita sig på, att de förpliktelser av militär natur, som avsåges i traktaten, skulle av alla komina att utföras när så påfordrades, samt att det därför vore svårt att icke hysa visst tvivel med avseende å effektiviteten av förslagets garantier. Vad sålunda uttalats äger enligt de sakkunnigas mening väsentligen giltighet även beträffande protokollets garantibestämmelser. Man måste för övrigt fråga sig, om protokollets på en gång invecklade och ömtåliga maskineri verkligen skulle bestå provet inför den oerhörda påfrestning, som en kris, i vilken någon av Europas stora militärmakter indragits, komme att medföra. Den farhågan ligger nära till hands, att maskineriet därvid skulle störta samman och Nationernas förbund dragas med i fallet. Att protokollets upphovsmän själva ej vågat räkna med sanktionssystemets effektivitet, belyses klart av deras åtgärd att i systemet indraga de omstridda »särfördragen» (art. 13). Angående de starka betänkligheter, som häremot måste resa sig såväl principiellt ur synpunkten av förbundsaktens och protokollets system i dess helhet som med hänsyn till uteslutandet av vissa garantier, vilka ansetts behövliga vid motsvarande bestämmelser i den föreslagna garantitraktaten, må det vara tillräckligt att hänvisa till kommentaren. Beträffande de ekonomiska sanktionernas utformning skall här endast framhållas, att deras utsträckande även till »hotad stat», genom ordalydelsen i tredje stycket av art. 11, knappast kan vara förenlig med hela systemets egna allmänna utgångspunkter, samt att särskilt den nya bestämmelsen om skyldighet för signatärmakterna att med alla till buds stående medel »trygga» en angripen eller hotad stats »förbindelser till lands och sjöss» synes nära liktydig med en utsträckning av den militära sanktionsplikten, eftersom i varje fall till sjöss förbindelser icke kunna tryggas utan användande av stridskrafter, därest den angripande makten själv förfogar över sådana. Punkten hör till dem, vilka för Sverige måste te sig särskilt betänkliga på grund av den nyssnämnda regeln i art. 16, att sanktionsbestämmelserna kunna bliva tillämpliga även gent emot en icke-medlem av Nationernas förbund. Överblickar man protokollets sanktionsbestämmelser i deras helhet, så föres tanken till den karaktäristik därav, vilken kommit att få plats i upphovsmännens egen, här förut relaterade principinledning, nämligen att protokollet i den-
124 na del tänkts »ersätta» 1923 års förslag till garantitraktat. Sanktionssystcemet i protokollet återupptager i sak, om ock under reviderad form, de väsentliga dragen av traktatförslagets regler angående ömsesidigt bistånd, alltifrån grundtankarna om rådets rätt att fastställa angripare och ålägga både ekonomiska och militära sanktioner intill auktoriserandet av »komplementära» särfördrag. Det kan under sådana förhållanden icke förvåna, att de nya sanktionsbestämmelserna genomgående framstå såsom stötande för en makt, vilken tidigare motsatt sig garantitraktaten. Ur de principiella synpunkter, som legat till grund för motståndet mot denna, kunna betänkligheterna icke undanröjas därigenom, att traktatens innehåll förknippas med nya bestämmelser om »skiljedom» samt omklädes i en efter förbundsaktens organisation och terminologi anpassad d r ä k t Snarare måste de befarade vådorna för Nationernas förbund såsom sådant därmed framträda starkare. UndanröHuruvida problemet om förstärkt trygghet kan föras till lösning på andra ledningarna vägar, tillkommer det icke de sakkunnige att diskutera. Det må vara tillräcktiii otrygg- 15gt att generellt uttala den uppfattningen, att en verklig lösning icke står att vinna genom utnyttjande av Nationernas förbund såsom exekutionsorgan under rådets förfoganderätt för ändamål, vilkas berättigande förbundsmedlemmiarna icke själva skulle hava möjlighet att pröva. Man torde hava starka skäl att anse, att tryggheten bättre kan främjas med positiva medel, som icke kräva några vidlyftiga nya organisatoriska anstalter, nämligen genom allvarliga bemödanden att undanröja anledningarna till den bristande trygghetskänslan. Vill man gå till roten av problemet, då gäller det öppen och ärlig uppgörelse mellan de stater, som känna sig stå i motsatsförhållande till varandra, och jämsides därmed en »moralisk avrustning», en uppriktig strävan att omstämma den mentalitet, som å båda sidor fyllts av misstro, för att icke säga hat. Därförutan kan ingen fast grund läggas för förstärkt trygghet. E t t första trevande försök i sådan riktning skymtar i den numera framförda tanken att sammanföra varandra misstroende och motstående stater i ömsesidiga förklaringar och förpliktelser till orosämnenas undanröjande. En sådan »garantitraktat», inneslutande båda lägren, kunde måhända bliva något helt annat än den förut avsedda garantitraktaten, som var ensidigt inriktad på maktmedel för att betvinga orosämnenas eventuella utbrott i väpnade konflikter. De som tro på Nationernas förbund såsom en betydelsefull organisation för fred mellan folken måste säga sig, att man över huvud taget icke bör pålägga förbundet bördor, som det med all sannolikhet icke är mäktigt att bära, utan endast med varsam hand bygga vidare på den genom förbundsakten lagda grunden.
Rustningar- j ) ^ tredje stora problemet, rustningarnas nedbringande, har både i protokol»ringande. lets text och i det därtill hörande betänkandet berörts så summariskt, att i denna sammanfattning knappast något är att tillägga till kommentaren av dithörande artiklar. Bestämmelserna avse för övrigt främst vissa förberedelser och allmänt skisserade former för problemets upptagande; de kunna i alla händelser sådana
125 de nu föreligga icke komma till utförande, sedan därför uppställda förutsättningar befunnits omöjliga att åstadkomma, De sakkunnige skola inskränka sig till att uttala, att denna livsfråga för världen och i all synnerhet för Europas folk icke kan och icke får undanskjutas eller läggas åsido, även om protokollets schema för dess behandling visat sig ej kunna genomföras. I samband med granskningen av protokollet hava slutligen framträtt tvenne betydelsefulla frågor, vilka icke direkt kunna hänföras under dess stora problem men torde böra föranleda några mera fristående anmärkningar. Den ena av dessa frågor gäller förhållandet mellan den organisatoriska ut- Protokollet byggnad, som protokollet avsett att bringa till stånd, och Nationernas för- . ° ^ f ö r " _ bunds allmänna organisation, alltså mellan protokollet och förbundsakten. I uisationeB kommentaren till den artikel, vilken har till uppgift att reglera detta för* hållande (art. 1), har framhållits, att »den dualistiska rättsordning», som genom protokollet skulle skapas för dess signatärstater inom Nationernas förbund å ena sidan och övriga förbundsmedlemmar å den andra, måste medföra synnerligen allvarliga anomalier och vådor. Vid flera av protokollets följande realbestämmelser hava sådana anomalier och vådor i konkreta punkter blivit ytterligare påvisade. De sakkunnige kunna icke underlåta att uttala den meningen, att hela denna konstruktion av protokollets ställning till förbundsakten — vilken konstruktion även den har sitt ursprung i förslaget till garantitraktat — är ägnad att skapa allvarliga risker för Nationernas förbund såsom sådant. Det är för övrigt svårt att värja sig för den farhågan, att, om en dylik konstruktion skulle komma till genomförande, protokollets signatärmakter faktiskt komme att bilda ett slags inre krets inom Nationernas förbund, med tendens att helt dominera i främsta rummet rådet och därmed hela förbundets ledning. En sådan utveckling kunde knappast undgå att tränga de makter, vilka icke ville gå med på tilläggsbestämmelserna, ut ur förbundet. Det måste trots alla de svårigheter, som äro förenade med ändringar i förbundsakten, dock i grunden vara riktigare och lyckligare att söka komma fram på denna väg än att bilda en särorganisation och medgiva denna att verka genom förbundets allmänna organ med all den oklarhet och förvirring, som därav måste följa,
Den andra frågan utgår i viss mån från samma synpunkter men har en mera Protokollet allmän räckvidd. Den skulle kunna uttryckas så: huru kan ett strävande att o c h JÖJ" utbygga själva organisationen av Nationernas förbund, vare sig genom komple- unlversautet ment till förbundsakten eller genom ändringar av densamma med syfte att vidga och skärpa medlemmarnas förpliktelser, komma att verka på förbundets utveckling i annat avseende, nämligen på dess utsikter att i sig få upptaga betydande makter, vilka hittills ställt sig utanför? Det torde icke vara uteslutet, att den förstnämnda utvecklingslinjen kunde komina att verka hindrande för den senare, sålunda att de stora stater, vilka icke ingått i förbundet, skulle finna ökade svårigheter att taga detta steg, om förbundet inriktar sig
126 på att tillstrama medlemmarnas förpliktelser eller att öka de centrala förbundsorganens myndighet på en sådan omväg, som man beträtt i protokollet. Det kan vara skäl att överväga, vad som i sådant fall för Nationernas förbund skulle vara mera angeläget att eftersträva i närvarande stund. De sakkunnige hava här ovan tydligt nog givit uttryck åt sin bestämda anslutning till förbundets organisatoriska utveckling inom ett synnerligen viktigt område, nämligen anstalterna för fredlig lösning av tvister mellan staterna. Men de vilja också såsom sin mening uttala, att detta stora önskemål icke bör få undanskjuta än mindre bliva ett hinder för det lika stora eller ännu större önskemålet, att förbundet måtte utvecklas till den universalitet, som redan vid dess tillkomst framstod såsom en grundläggande förutsättning för att det skulle kunna fylla sin uppgift.
Bilaga I.
Protocole pour le réglement paeifique des différends internationaux adopté par la cinquiéme Assemblée le 2 octobre 1924.
Animés de la ferme volonté d'assurer le maintien de la paix générale et la sécurité des peuples dont 1'existence, 1'indépendance ou les territoires pourraient étre menaces; Reconnaissant la solidarité qui unit les membres de la communauté internationale; Affirmant que la guerre d'agression constitue une infraction ä cette solidarité et un crime international; Désireux de faciliter la complete application du systéme prévu au Pacte de la Société des Nations pour le réglement paeifique des différends entré les Etats et d'assurer la repression des crimes internationaux; et Afin de réaliser, comme 1'envisage 1'article 8 du Pacte, la reduction des armements nationaux au minimum compatible avec la sécurité nationale et avec 1'exécution des obligations internationales imposées par une action commune, Les Soussignés, dument autorisés a cet effet, sont convenus des dispositions suivantes: Artide
premier.
Les Etats signataires s'engagent å faire tous efforts en leur pouvoir pour 1'introduction dans le Pacte d'amendements conformes au sens des dispositions contenues dans les artides suivants. Ils conviennent que ces dispositions deviendront obligatoires dans leurs rapports respectifs å la date de la mise en vigueur du present Protocole et que, vis-å-vis d'eux, lÄssemblée et le Conseil de la Société des Nations seront, des lors, autorisés ä exercer tous les droits et devoirs qui leur sont conférés par ce Protocole. Artide 2. Les Etats signataires conviennent qu'en aucun cas ils ne doivent recourir å la guerre, ni entré eux ni contre tout Etat qui, le cas échéant, accepterait toutes les obligations ci-aprés définies, excepté dans le cas de resistance å des actes d'agres-
123 sion ou quand ils agissent en accord avec le Conseil ou 1'Assemblée de la Société des Nations, selon les dispositions du Pacte et du present Protocole. Article 3. Les Etats signataires s'engagent å reconnaitre comme obligatoire, de plem droit et sans convention spéciale, la juridiction de la Cour permanente de Justice internationale dans les cas vises au paragraphe 2 de 1'article 36 du Statut de la Cour, mais sans prejudice de la faculté pour un Etat quelconque, lorsqu'il adhérera au protocole special ouvert le 16 décembre 1920, prévu par ledit article, de formuler les reserves compatibles avec ladite clause. L'adhesion a ce protocole special ouvert le 16 décembre 1920 devra étre faite dans le délai d'un mois qui suivra la mise en vigueur du present Protocole. Les Etats qui adhéreront au present Protocole apres sa mise en vigueur devront s'acquitter de l'obligation ci-dessus dans le mois qui suivra leur adhesion. Article 4. En vue de completer les dispositions des alinéas 4, 5, 6 et 7 de l'article 15 du Pacte, les Etats signataires conviennent de se conformer å la procedure suivante: 1° Si le différend sounds au Conseil n'a pu étre réglé par lui ainsi qu'il est prévu au paragraphe 3 dudit artide 15, le Conseil engagera les Parties ä soumettre le différend ä un réglement judiciaire ou arbitral. 2° a) Si les Parties s'y refusent, il est procédé, å la demande d'au moins 1'une des Parties, å la constitution d'un Comité d'arbitres. Le Comité sera constitué, autant que possible, par 1'accord des Parties. b) Si, dans le délai que le Conseil aura fixé, dies ne se sont pas entendues en tout ou en p a r t e sur le nombre, le nom et les pouvoirs des arbitres, ainsi que sur la procedure, le Conseil reglera les points en suspens. II choisira d'urgence — en consultant les Parties — les arbitres et leur president, parmi les personnes qui, par leur nationalité, leur caractére et leur experience, lui paraitront donner les plus hautes garanties de competence et d'impartialite. c) Apres que les conclusions des Parties auront été formulées, le Comité d'arbitres, å la demande de toute Partie, solicitera, par 1'entremise du Conseil, sur les points de droit contestés, l'avis consultatif de la Cour permanente de Justice internationale qui, dans ce cas, se réunira d'urgence. 3« Si aucune des Parties ne demande 1'arbitrage, le Conseil reprendra 1 examen du différend. Au cas ou le Conseil établit un rapport voté å Tunammité de ses membres autres que les representants de toute Partie au différend, les Etats signataires conviennent de se conformer aux solutions recomnandées par lui. 4o Au cas ou le Conseil ne peut établir un rapport accepté par tous ses membres autres que les representants de toute Partie au différend, il soumettia le
129 différend å 1'arbitrage. Il reglera lui-méme la composition, les pouvoir» et la procedure du Comité d'arbitres et aura égard, dans le choix des arbitres, aux garanties de competence et d'impartialite visées au N° 2b ci-dessus. 5° En aucun cas ne pourront étre remises en question les solutions ayant déjå fait l'objet cl'une recommandation unanime du Conseil acceptée par 1'une des Parties intéressées. 6° Les Etats signataires s'engagent a exécuter de bonne foi les sentences judiciaires ou arbitrales et å se conformer, comme il a été dit å Palinéa 3 ci-dessus, aux solutions recommandées par le Conseil. Dans le cas ou un Etat manquerait ä ces engagements, le Conseil exercera toute son influence pour en assurer le respect. S'il ne peut y réussir, il proposera les mesures qui doivent en assurer 1'effet, ainsi qu'il est dit å la fin de 1'article 13 du Pacte. Dans le cas ou un Etat, manquant å ces engagements, recourrait a la guerre, les sanctions prévues å 1'article 16 du Pacte, interprétées de la maniére indiquée au present Protocole, lui deviendraient immédiatement applicables. 7° Les dispositions du present artide ne s'appliquent pas au réglement des différends qui pourraient s'elever å la suite des mesures de guerre prises par un ou plusieurs Etats signataires en accord avec le Conseil ou lÄssemblée. Artide 5. La disposition de 1'alinéa 8 de 1'article 15 du Pacte demeure applicable devant le Conseil. Si, pendant le cours d'une des procedures d'arbitrage prévues å 1'article 4 cidessus, 1'une des Parties pretend que le différend, ou une partie du différend, porte sur une question que le droit international laisse å la competence exclusive de cette Partie, les arbitres consulteront sur ce point la Cour permanente de Justice Internationale par 1'entremise du Conseil. L'avis de la Cour liera les arbitres qui se borneront, si cet avis est affirmatif, å le constater dans leur sentence. Si la question est reconnue par la Cour permanente ou par le Conseil comme étant de la competence exclusive d'un Etat, la decision intervenue n'empechera pas que la situation soit examinee par le Conseil ou par 1'Assemblée, conformément å 1'article 11 du Pacte. Article 6. Si, conformément å 1'alinéa 9 de 1'article 15 du Pacte, le différend est porté devant 1'Assemblée, celle-ci aura, pour le réglement du différend, tous les pouvoirs dévolus au Conseil en ce qui concerne l'essai de conciliation des Parties, tel qu'il est prévu aux alinéas 1, 2 et 3 de 1'article 15 du Pacte et au N° 1 de Particle 4 ci-dessus. A défaut de réglement amiable obtenu par 1'Assemblée: Si 1'une des Parties demande 1'arbitrage, il est procédé par le Conseil å la constitution du Comité d'arbitres, dans les conditions prévues au N° 2 de 1'article 4 ci-dessus, lettres a, b et c; Si aucune des Parties ne demande 1'arbitrage, 1'Assemblée reprend, avec les 9—250824
130 mernes pouvoirs que le Conseil, 1'examen du différend. Les solutions recommandées par le Rapport de 1'Assemblée, dans les conditions d'approbation prévues a la fin de 1'alinéa 10 de 1'article 15 du Pacte, ont la merne valeur et produiront les mernes effets, en tout ce qui concerne le present Protocole, que celles recommandées par le rapport du Conseil dans les conditions prévues au N° 3 de 1'article 4 ci-dessus. Si la majorité nécessaire ne peut étre obtenue, le différend sera soumis å l'arbitrage et le Conseil reglera lui-méme la composition, les pouvoirs et la procedure du Comité d'arbitres, comme il est dit au N° 4 dudit article 4. Article 7. Dans le cas d'un différend s'elevant entre deux ou plusieurs Etats signataires, ceux-ci conviennent que, soit avant que le différend ait été soumis ä une procedure de réglement paeifique, soit au cours d'une telle procedure, ils ne procéderont ä aucune augmentation d'armements ou d'effectifs qui pourrait modifier^ la situation fixée par la Conference pour la reduction des armements prévue a Particle 17 du present Protocole; ils ne procéderont non plus a aucune mesure de mobilisation militaire, navale, aérienne, industrielle ou économique, ni en general å aucun acte de nature å aggraver ou å étendre le différend. Conformément aux dispositions de Particle 11 du Pacte, il est du devoir du Conseil d'examiner toute plainte en violation des engagements ci-dessus, qui pourrait lui étre adressée par un ou plusieurs des Etats parties au différend. Si le Conseil considére que la plainte est recevable, il doit, s'il Pestime convenable, organiser des enquétes et des investigations dans un ou plusieurs des pays intéressés. Ces enquétes et ces investigations doivent étre faites dans les délais les plus brefs, et les Etats signataires s'engagent ä donner toutes facilités pour leur execution. Les mesures ainsi prises par le Conseil sont destinées uniquement ä faciliter le réglement paeifique des différends et ne doivent préjuger en rien du réglement lui-méme. Si, å la suite de ces enquétes et investigations, une infraction quelconque aux dispositions du premier alinéa du present artide est établie, il est du devoir du Conseil de sommer PEtat ou les Etats coupables de Pinfraction de la faire disparaitre. Si PEtat ou les Etats en question ne se conforment pas ä cette sommation, le Conseil declare lesdits Etats coupables d'une violation du Pacte ou du present Protocole et doit decider les mesures å prendre en vue de faire cesser au plus töt une situation de nature å menacer la paix du monde. Pour Papplication du present artide, le Conseil prendra sa decision å la majorité des deux tiers. Artide 8. Les Etats signataires s'engagent å s'abstenir de toute action qui pourrait constituer une menace degression contre un autre Etat.
131 Dans le cas ou un des Etats signataires estime qu'un autre Etat procéde å des préparatifs de guerre, il a le droit d'en saisir le Conseil. Celui-ci, apres avoir vérifié les faits, opére comme il est dit å Particle 7, alinéas 2, 4 et 5. Artide 9. L'existence de zones démilitarisées étant de nature å prévenir les agressions et å en faciliter la determination sans equivoque conformément å Particle 10 ci-dessous, Pétablissement de pareilles zones est recommandé entré les Etats qui y seraient également consentants, comme un moyen d'eviter une violation du present Protocole. Les zones démilitarisées déjå existantes en vertu de certains traités ou conventions, ou qui seraient établies å Pavenir entré Etats également consentants, pourront faire Pobjet d'un controle temporaire ou permanent, organise par le Conseil, å la demande et aux frais d'un ou de plusieurs Etats limitrophes. Artide 10. Est agresseur tout Etat qui recourt å la guerre en violation des engagements prévus au Pacte ou au present Protocole. Est assimilée au recours å la guerre la violation du statut d'une zone démilitarisée. Dans le cas d'hostilites engagées, est presume agresseur, sauf decision contraire du Conseil prise a Punanimité: 1° Tout Etat qui aura refuse de soumettre le différend å la procedure pour réglement paeifique prévue aux artides 13 et 15 du Pacte, completes par le present Protocole, — ou qui aura refuse de se conformer, soit å un decision judiciaire ou arbitrale, soit å une recommandation unanime du Conseil, — ou qui aura passé outre a un rapport unanime du Conseil, å une decision judiciaire ou arbitrale reconnaissant que le différend qui s'est élevé entré lui et Pautre Etat belligérant porte sur une question que le droit international laisse å la competence exclusive de cet Etat; toutefois, dans ce dernier cas, PEtat ne sera presume agresseur que s'il n'a pas soumis auparavant la question au Conseil ou å 1'Assemblée, conformément å Particle 11 du Pacte; 2° Tout Etat qui aura violé une des mesures provisoires prescrites par le Conseil pendant la période de procedure, visées å Particle 7 du present Protocole. ^ Hors les hypotheses visées aux numéros 1 et 2 du present artide, si le Conseil n'a pu determiner dans le plus bref délai Pagresseur, il aura Pobligation de prescrire aux belligérants un armistice dont il fixera les conditions å la majorité des deux tiers et dont il surveillera Pobservation. ^ Tout belligérant ayant refuse Parmistice ou en ayant violé les conditions, sera réputé agresseur. Le Conseil enjoindra aux Etats signataires d'appliquer sans retard contre Paggresseur les sanctions visées k Particle 11 du present Protocole, et tout Etat signataire, ainsi requis, sera des lors fondé å excercer les droits d'un belligérant.
132 Artide 11. Dés que le Conseil a fait aux Etats signataires Pinjonction prévue au dernier alinéa de Particle 10 du present Protocole, les obligations desdits Etats en ce qui concerne les sanctions de toute nature visées aux alinéas 1 et 2 de Particle 16 du Pacte, deviennent immédiatement opérantes afin que ces sanctions puissent porter leurs effets contre Pagresseur sans aucun retard. Ces obligations doivent étre interprétées en ce sens que chacun des Etats signataires est tenu de collaborer loyalement et effectivement pour faire respecter le Pacte de la Société des Nations et pour s'opposer a tout acte d'agression dans la mesure que lui permettent sa situation géographique et les conditions spéciales de ses armements. Conformément ä Palinéa 3 de Particle 16 du Pacte, les Etats signataires prennent Pengagement, individuel et collectif, de venir å Paide de PEtat attaqué ou menace, et de se prefer un mutuel appui, grace a des facilités et å des échanges réciproques en ce qui concerne le ravitaillement en matiéres premieres et denrées de toute nature, les ouvertures de credit, les transports et le transit e t a cet effet, de prendre toutes mesures en leur pouvoir pour maintenir la sécurité des communications terrestres et maritimes de PEtat attaqué ou menace. Si les deux Parties au différend sont agresseurs au sens de Particle 10, les sanctions économiques et financiéres s'appliquent a Pune et å Pautre. Artide 12. En raison de la complexité des conditions dans lesquelles le Conseil pourrait étre appelé å remplir les fonctions visées a Particle 11 ci-dessus concernant les sanctions économiques et financiéres et pour préciser les garanties qui sont offertes par le present Protocole aux Etats signataires, le Conseil invitera immédiatement les organisations économiques et financiéres de la Société des Nations a procéder å une étude et å soumettre un rapport sur la nature des dispositions å prendre pour mettre en vigueur les sanctions et mesures de cooperation écononuque et financiére, visées å Particle 16 du Pacte et å Particle 11 du present Protocole. En possession de ces informations, le Conseil établira par ses organismes compétents: lo Les plans d'action destines å faire jouer les sanctions économiques et financiéres contre un Etat agresseur; 2° les plans de cooperation économique et financiére entré un Etat ataque et les divers Etats lui portant assistance, et il communiquera ces plans aux Membres de la Société et aux autres Etats signataires. Artide 13. Eu égard aux sanctions militaires, na vales et aériennes dont P application wentuelle est prévue å Particle 16 du Pacte et å Particle 11 du present Protocole, le Conseil aura qualité pour recevoir les engagements d'Etats determinant par a^ance
133 les forces militaires, navales et aériennes que ces Etats pourraient faire inter venir immédiatement afin d'assurer Pexécution des obligations dérivant å ce sujet du Pacte et du present Protocole. Dés que le Conseil a fait aux Etats signataires Pinjonction prévue au dernier alinéa de Particle 10 ci-dessus, ces Etats peuvent en outre faire entrer en ligne, suivant les accords antérieurement faits, leurs forces militaires, navales et aériennes au secours d'un Etat particulier, victime de Pagression. Les accords vises au precedent alinéa sont enregistrés et publiés par le Secretariat de la Société des Nations; ils restent ouverts å tout Etat membre de la Société, qui voudrait y accéder. Article 14. Le Conseil a seul qualité pour declarer qu'il y a lieu de faire cesser Papplication des sanctions et de rétablir les conditions normales. Article 15. Pour répondre å Pesprit du present Protocole, les Etats signataires conviennent que la totalité des frais de toute operation d'ordre militarire, naval ou aérien, entreprise pour la repression d'une agression, conformément aux termes de ce Protocole, ainsi que la reparation de tous dommages subis par les personnes civiles ou militaires, et de tous dommages matériels occasionnés par les operations de part et d'autre, seront supportés par PEtat agresseur jusqu'a Pextréme limite de sa capacité. Toutefois, vu Particle 10 du Pacte, il ne pourra, comme suite å Papplication des sanctions visées au present Protocole, étre porté atteinte en aucun cas å Pintégrité territoriale ou a Pindépendance politique de PEtat agresseur. Article 16. Les Etats signataires conviennent qu'en cas de différend entré un ou plusieurs parmi eux et un ou plusieurs Etats non signataires du present Protocole étrangers å la Société des Nations, ces Etats étrangers seront invites, aux conditions prévues a Particle 17 du Pacte, å se soumettre aux obligations acceptées par les signataires du present Protocole aux fins de réglement paeifique. Si PEtat invite, refusant d'accepter lesdites conditions et obligations, recourt å la guerre contre un Etat signataire, les dispositions de Particle 16 du Pacte, telles qu'elles sont précisées par le present Protocole, lui sont applicables. Article 17. Les Etats signataires s'engagent å prendre part å une Conference Internationale pour la reduction des armements qui devra étre convoquée par le Conseil et qui se réunira å Geneve le lundi 15 juin 1925. Tous autres Etats, membres ou non de la Société, seront invites å cette Conference.
134 En vue de la convocation de la Conference, le Conseil preparera, en tenant compte des engagements prévus aux articles 11 et 13 du present Protocole, un programme general pour la reduction et la limitation des armements qui sera mis a la disposition de cette Conference et communique aux gouvernements le plus tot possible, et au plus tard trois mois avant la reunion. Si au moins la majorité des Membres représentés en permanence au Conseil et dix autres Membres de la Société n'ont pas depose leur ratification pour le ].er mai 1925, le Secretaire general de la Société devra prendre immédiatement Pavis du Conseil pour savoir s'il doit annuler les invitations ou simplement ajourner la Conference å une date ultérieure, qui sera fixée par le Conseil pour permettre la reunion du nombre nécessaire de ratifications. Article 18. Toutes les fois que, dans Particle 10 ou dans toutes autres dispositions du present Protocole, il est fait mention d'une decision du Conseil, die s'entend dans le sens de Particle 15 du Pacte, ä savoir que le vote des representants des Parties au différend ne compte pas dans le calcul de Punanimité ou de la majorité requise. Artide 19. A défaut de stipulations expresses, le present Protocole n'affecte pas les droits et les obligations des Membres de la Société des Nations, tels qu'ils résultent du Pacte. Artide 20. Tout différend relatif å Pinterpretation du present Protocole sera soumis a la Cour permanente de Justice internationale. Artide
21.
Le present Protocole, dont les textes francais et anglais feront foi, sera ratifié. Le dépöt des ratifications sera effectué au Secretariat de la Société des Nations le plus töt qu'il sera possible. Les Etats dont le gouvernement a son siége hors d'Europe auront la faculté de se borner ä faire connaitre au Secretariat de la Société des Nations que leur ratification a été donnée et, dans ce cas, ils devront en transmettre Pinstrument aussitot que faire se pourra. Dés que la majorité des Membres représentés en permanence au Conseil et dix autres Membres de la Société auront déposé ou effectué leur ratification, un procésverbal sera dressé par le Secretariat pour le constater. La mise en vigueur du Protocole aura lieu apres que ce procés-verbal aura été dressé et dés que le plan de reduction des armements aura été adopté par la Conference prévue ä Particle 17.
135 Si, dans un délai, å fixer par ladite Conference, apres Padoption du plan de reduction des armements, ce plan n'a pas été execute, il appartiendra au Conseil de le constater; par Peffet de cette constatation le present Protocole deviendra caduc. Les conditions en vertu desquelles le Conseil pourra constater que le plan établi par la Conference Internationale pour la reduction des armements n'a pas été execute et que, par consequent, le present Protocole est devenu caduc, seront définies par la Conference elle-méme. Tout Etat signataire qui ne se conformerait pas, apres l'expiration du délai fixé par la Conference, au plan adopté par die, ne pourra bénéficier des dispositions du present Protocole. En foi de quoi les Soussignés, dument autorisés å cet effet, ont signé le present Protocole. FAIT A Geneve, le deux octobre, mil neuf cent vingt-quatre, en un seul exemplaire qui restera déposé dans les archives du Secretariat de la Société des Nations et qui sera enregistré par lui å la date de son entree en vigueur.
Bilaga 2. Översättning.
Protokoll angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister, antaget av femte förbunds församling en den 2 oktober 1924. Undertecknade, som äro besjälade av den fasta viljan att säkerställa upprätthållandet av den allmänna freden och tillförsäkra trygghet åt folk, vilkas tillvaro, oberoende eller territorier kunna hotas; som erkänna den samhörighet, vilken förenar medlemmarna i det internationella samfundet; som fastslå, att ett anfallskrig utgör en kränkning av denna samhörighet och en mellanfolklig förbrytelse; som önska att underlätta det fullständiga tillämpandet av det system, vilket i akten för Nationernas förbund är stadgat för fredlig lösning av tvister stater emellan, liksom att säkerställa undertryckandet av mellanfolkliga förbrjd;elser; hava, i syfte att förverkliga den i förbundsaktens artikel 8 avsedda begränsningen av de nationella rustningarna till det minimum, som är förenligt med den nationella säkerheten och med genomförandet av internationella förpliktelser förmedelst en samfälld aktion; därtill vederbörligen befullmäktigade, överenskommit om följande bestämmelser: Artikel
1.
Signatärmakterna förplikta sig att med alla till buds stående medel verka för införandet i förbundsakten av sådana ändringar, som överensstämma med innebörden av de i följande artiklar givna bestämmelser. De överenskomma, att dessa bestämmelser i fråga om deras inbördes förhållanden skola bliva bindande från och med dagen för detta protokolls ikraftträdande samt att gentemot dem Nationernas förbunds församling och råd skola vara bemyndigade att från nämnda tidpunkt utöva alla de befogenheter och fullgöra alla de åligganden, som genom detta protokoll överlämnats åt dem. Artikel
2.
Signatärmakterna förplikta sig, att de icke i något fall skola gripa till krig vare sig mot varandra eller mot någon makt, som i förekommande fall
137 åtager sig alla här nedan angivna förpliktelser, med undantag för fall av motstånd mot angrepp eller när de handla i samförstånd med Nationernas förbunds råd eller församling och i enlighet med bestämmelserna i förbundsakten och detta protokoll. Artikel
3.
Signatärmakterna förplikta sig att erkänna den fasta mellanfolkliga domstolens ovillkorliga behörighet ipso jure och utan särskild överenskommelse i de fall, som avses i artikel 36, stycket 2, av domstolens stadga, dock utan att detta skall föranleda inskränkning i varje makts rätt att vid anslutning till det särskilda protokoll, som avses i sagda artikel och vilket framlades för undertecknande den 16 december 1920, göra de förbehåll, som äro förenliga med sagda stadgande. Anslutning till sistnämnda, för undertecknande den 16 december 1920 framlagda särskilda protokoll skall äga rum inom en månad från detta protokolls ikraftträdande. De stater, som ansluta sig till nu föreliggande protokoll efter dess ikraftträdande, skola fullgöra ovan stadgade skyldighet inom en månad efter anslutningen. Artikel
4.
I syfte att fullständiga bestämmelserna i förbundsaktens artikel 15, styckena 4, 5, 6 och 7, överenskomma signatärmakterna att iakttaga följande förfarande: 1. Om den tvist, som hänskjutits till rådet, icke kunnat biläggas av detsamma på sätt, som stadgas i sagda artikel 15, stycket 3, skall rådet söka förmå parterna att hänskjuta tvisten till avgörande på rättslig väg eller genom skiljemän. 2. a. Om parterna ej härom enas, skall, på begäran av åtminstone en av olem, en skiljenämnd konstitueras. Denna nämnd skall, i den mån ske kan, konstitueras genom överenskommelse mellan parterna. b. Om inom den av rådet härför fastställda fristen parterna icke kunnat helt eller i viss punkt enas om skiljedomarnes antal, namn och befogenheter eller om förhandlingsordningen för nämnden, skall rådet besluta rörande de frågor, om vilka enighet sålunda icke uppnåtts. Det skall med största möjliga skyndsamhet och efter parternas hörande utse skiljedomarne och deras ordförande bland personer, vilka genom sin nationalitet, sin karaktär och sin erfarenhet synas erbjuda de bästa garantier för skicklighet och oväld. c. sedan parterna framställt sina yrkanden, skall skiljenämnden, på hemställan av part, genom rådets förmedling begära den fasta mellanfolkliga olomstolens utlåtande i varje omstridd rättsfråga. Domstolen skall i dylikt fall sammanträda snarast möjligt. 3. Om ingen av parterna begär skiljedom, skall rådet ånyo taga tvisten under behandling. Därest rådet framlägger en rapport, som enhälligt an-
138 tagits av dess medlemmar, ombuden för de tvistande parterna ej inräknaide, överenskomma signatärmakterna att ställa sig den däri anbefallda lösningen till efterrättelse. 4. I händelse rådet icke kan framlägga en rapport, antagen av alla dless medlemmar, med undantag för de tvistande parternas ombud, skall det hiänskjuta tvisten till skiljedom. Det tillkommer härvid rådet att fastställa skiljenämndens sammansättning, befogenhet och förhandlingsordning och skall rådet vid val av skiljedomare tillse, att dessa erbjuda sådana garantier i fråga om skicklighet och oväld, som omförmälas i stycket 2 b här ovan. 5. I intet fall får sådan lösning av tvist, som tillkommit genom en enhälllig rekommendation av rådet, vilken godtagits av någon av parterna, ånyo upptagas till prövning. 6. Signatärmakterna förplikta sig att ärligt verkställa varje utslag eller skiljedom och att, i enlighet med stycket 3 här ovan, ställa sig till efterrättelse varje lösning av tvist, som anbefalles av rådet. Skulle någon stat brista i fullgörandet av nu nämnda åtaganden, skall rådet göra hela sitt inflytande gällande för att bringa dessa åtaganden till efterlevnad. Om det icke lyclkas härutinnan, skall det föreslå åtgärder ägnade att bringa sagda åtaganden till verkställighet, i enlighet med vad som stadgas i förbundsaktens artikel 13, sista punkten. Därest en makt i strid med dessa åtaganden griper till ki'ig. skola de sanktioner, vilka avses i förbundsaktens artikel 16, sådana de tolkas i detta protokoll, omedelbart bliva tillämpliga gentemot nämnda s t a t 7. Bestämmelserna i denna artikel äga icke tillämpning i fråga om lösandet av sådana tvister, som kunna uppkomma till följd av krigsåtgärder, företagna av en eller flera signatärmakter i samförstånd med rådet eller församlingen. Artikel 5. Stadgandet i förbundsaktens artikel 15, stycket 8, skall fortfarande äga tillämpning vid förhandlingar inför rådet. Om under ett skiljedomsförfarande, som avses i artikel 4 här ovan, en av parterna invänder, att tvisten helt eller delvis rör en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer denna part att ensam avgöra, skola skiljedomarne i denna punkt genom rådets förmedling inhämta den fasta mellanfolkliga domstolens utlåtande. Domstolens utlåtande är för skiljedomarne bindande och de skola, därest domstolen godkänner invändningen, i sitt utslag inskränka sig till att konstatera detta. Därest frågan av domstolen eller av rådet förklarats vara av sådan beskaffenhet, att det tillkommer vederbörande makt att ensam avgöra densamma, skall ett dylikt beslut icke utgöra hinder för rådet eller församlingen att undersöka läget i enlighet med förbundsaktens artikel 11. Artikel
6.
Därest en tvist i enlighet med förbunds aktens artikel 15, stycket 9, hänskjutes till församlingen, äger denna i och för tvistens lösande alla de befo-
139 genheter, som tillkomma rådet vid försök att åstadkomma förlikning mellan parterna på sätt, som avses i förbundsaktens artikel 15, styckena 1, 2 och 3, samt i artikel 4, moment 1, här ovan. För den händelse församlingen ej lyckas åvägabringa en lösning i godo, skall: därest en av parterna begär skiljedom, rådet tillsätta en skiljenämnd på sätt, som stadgas i artikel 4, moment 2, punkterna a, b och c, här ovan; därest ingen av parterna begär skiljedom, församlingen ånyo taga tvisten under behandling och därvid äga samma befogenheter som rådet; den lösning, som må anbefallas i församlingens rapport, skall, under förutsättning att densamma godkänts med sådan majoritet, som föreskrives i förbundsaktens artikel 15, stycket 10, äga samma kraft och verkan i allt, vad avser detta protokoll, som en i en rådsrapport anbefalld lösning, under de förutsättningar, som avses i artikel 4, moment 3, här ovan. Därest föreskriven majoritet ej kan uppnås, skall tvisten hänskjutas. till skiljedom, varvid det tillkommer rådet att fastställa skiljenämndens sammansättning, befogenheter och förhandlingsordning i enlighet med vad som stadgas i artikel 4, moment 4, här ovan. Artikel
7.
Signatärmakterna överenskomma att, i händelse tvist uppkommer mellan två eller flera av dem, icke, vare sig innan förfarande inletts för tvistens lösande på fredlig väg eller under det ett sådant förfarande pågår, vidtaga någon ökning av sina rustningar eller sin väpnade styrka, som skulle kunna medföra ändring i det faktiska läge, som fastställts genom den i detta protokolls artikel 17 avsedda konferens för nedbringande av rustningarna. De skola icke heller företaga någon mobiliseringsåtgärd av vare sig lantmilitär, sjömilitär, luftmilitär, industriell eller ekonomisk natur eller över huvud någon åtgärd, ägnad att skärpa eller utvidga tvisten. I enlighet med bestämmelserna i förbundsaktens artikel 11 är rådet skyldigt att pröva varje angivelse om åsidosättande av ovannämnda åtaganden, som må ingivas till rådet av någon eller några av de tvistande makterna. I händelse rådet skulle anse sådan angivelse vara av natur att böra upptagas till behandling, skall rådet, därest det så finner- lämpligt, föranstalta om undersökning i ett eller flera av ifrågavarande länder. Sådan undersökning skall verkställas med största möjliga skyndsamhet och signatärmakterna förplikta sig att på allt sätt underlätta dess utförande. De av rådet sålunda vidtagna åtgärderna avse uteslutande att befordra tvisternas fredliga biläggande och skola på intet sätt föregripa själva lösningen. Därest såsom resultat av denna undersökning framgår, att någon överträdelse av bestämmelserna i första stycket av denna artikel föreligger, är det rådets plikt att anmana den eller de makter, vilka gjort sig skyldiga till överträdelsen, att åstadkomma rättelse. Därest ifrågavarande makt eller
140 makter icke ställa sig en sådan anmaning till efterrättelse, skall rådet förklara dem skyldiga till en kränkning av förbundsakten eller av detta protokoll och besluta om de åtgärder, vilka böra vidtagas för att snarast möjligt undanröja de förhållanden, som hota världsfreden. Vid tillämpning av denna artikel fordras för beslut av rådet två tredjedels majoritet. Artikel
8.
Signatärmakterna förplikta sig att avhålla sig från varje handling, som skulle kunna utgöra ett angreppshot mot en annan makt. Därest någon av signatärmakterna anser, att en annan makt vidtager förberedelser till krig, har den rätt att framlägga saken inför rådet. Rådet skall, efter att hava förvissat sig om sakförhållandena, förfara på sätt, som angives i artikel 7, styckena 2, 4 och 5.
Artikel
9.
Enär förefintligheten av demilitariserade zoner är ägnad att förekomma angrepp och att underlätta ett otvetydigt fastställande av sådana, på sätt i artikel 10 här nedan säges, anbefalles upprättandet av dylika zoner mellan stater, som därom må träffa ömsesidig överenskommelse, såsom ett medel att förebygga överträdelser av detta protokoll. De demilitariserade zoner, som redan upprättats enligt vissa traktater eller konventioner eller vilka framdeles kunna komma att upprättas genom ömsesidiga överenskommelser, må på begäran och bekostnad av en eller flera av de till zonen gränsande makter ställas under en av rådet anordnad tillfällig eller ständig kontroll. Artikel
10.
Angripare är varje makt, som griper till krig i strid med de åtaganden, vilka innehållas i förbundsakten eller i detta protokoll. Överträdelse ay de för demilitariserad zon stadgade bestämmelser skall anses liktydig med att gripa till krig. I händelse fientligheter utbrutit, skall, därest icke genom ett enhälligt beslut av rådet annorlunda fastställes, såsom angripare presumeras: 1. varje makt, som vägrat att underställa tvisten det förfarande för fredligt biläggande, varom stadgas i förbundsaktens artiklar 13 och 15, sådana de fullständigats genom detta protokoll, eller vägrat att ställa sig till efterrättelse vare sig ett utslag av domstol eller skiljedomstol eller skiljenämnd eller ock en enhällig rekommendation av rådet, eller som åsidosatt en enhällig rådsrapport, ett utslag av domstol eller skiljedomstol eller skiljenämnd, varigenom förklarats, att tvisten mellan sagda makt och den andra krigförande makten rör en fråga, som det enligt internationell rätt tillkommer
141 sistnämnda makt att ensam avgöra; dock att i sistnämnda fall sagda makt skall presumeras som angripare, allenast i händelse den ej förut hänskjutit tvistefrågan till rådet eller till församlingen i enlighet med förbundsaktens artikel 11; 2. varje makt, som vidtagit åtgärder i strid mot dem, vilka provisoriskt påbjudits av rådet under den tid förfarande pågår i enlighet med vad som stadgas i detta protokolls artikel 7. Frånsett de fall, som avses i denna artikel, momenten 1 och 2, skall rådet, därest det icke kan omedelbart fastställa angriparen, vara förpliktat att ålägga de krigförande en vapenvila, vars villkor det skall bestämma genom ett med två tredjedels majoritet fattat beslut och vars efterlevnad det skall övervaka. Varje krigförande, som vägrat ingå vapenvila eller som överträtt de för densamma fastställda villkor, skall anses som angripare. Rådet skall förständiga signatärmakterna att mot angripare utan dröjsmål tillämpa de sanktioner, som avses i detta protokolls artikel 11, och varje signatärmakt, som erhållit sådant förständigande, skall därefter äga att utöva krigförande makts rättigheter. Artikel
11.
Så snart rådet till signatärmakterna meddelat sådant förständigande, som avses i detta protokolls artikel 10, sista stycket, träda sagda makters förpliktelser beträffande sanktioner av alla slag, varom förmäles i förbundsaktens artikel 16, styckena 1 och 2, omedelbart i tillämpning, på det att dessa sanktioner må utan dröjsmål utöva sina verkningar emot angriparen. Dessa förpliktelser böra tolkas så, att det åligger varje signatärmakt att, i den mån dess geografiska läge och de särskilda förhållandena beträffande dess rustningar det medgiva, lojalt och verksamt medverka till att upprätthålla Nationernas förbunds akt och motsätta sig varje angreppshandling. I enlighet med förbundsaktens artikel 16, tredje stycket, förbinda sig signatärmakterna, en för alla och alla för en, att komina en angripen eller hotad stat till hjälp och att lämna varandra ömsesidigt bistånd genom underlättad tillförsel och ömsesidigt utbyte beträffande råvaror och livsförnödenheter av alla slag, öppnande av krediter, transporter och transitering, samt att i detta syfte vidtaga alla i deras makt stående åtgärder för att trygga ölen anfallna eller hotade statens förbindelser till lands och sjöss. Därest båda de tvistande parterna äro angripare, enligt vad som bestämmes i artikel 10, tillämpas de ekonomiska och finansiella sanktionerna mot båda. Artikel
12.
P å grund av de invecklade förhållanden, under vilka rådets ingripande kan påkallas för fullgörande av de i artikel 11 här ovan avsedda uppgifter i fråga om ekonomiska och finansiella sanktioner, samt för ett noggrannare
142 bestämmande av de garantier, som genom detta protokoll beredas signatärmakterna, skall rådet ofördröjligen anmoda Nationernas förbunds ekonomiska och finansiella organ att utarbeta och underställa rådet ett betänkande rörande de åtgärder, som böra vidtagas för att sätta i kraft de sanktioner och åtgärder i fråga om ekonomisk och finansiell samverkan, vilka avses i förbundsaktens artikel 16 och i detta protokolls artikel 11. När rådet erhållit den sålunda avsedda utredningen, skall det genom sina kompetenta organ upprätta: 1) planer för igångsättande av de ekonomiska och finansiella sanktionerna gentemot en angripare; 2) planer för ekonomisk och finansiell samverkan mellan en angripen stat och de stater, som komma densamma till undsättning; och meddela dessa planer till Nationernas förbunds medlemmar och övriga signatärmakter. Artikel
13.
I avseende å de lantmilitära, sjömilitära och luftmilitära sanktioner, vilkas tillämpning kan komma i fråga jämlikt förbundsaktens artikel 16 ocli detta protokolls artikel 11, äger rådet att mottaga utfästelser från skilda makter, varigenom på förhand angivas, vilka länt-, sjö- och luftstridskrafter, som de äro i tillfälle att omedelbart låta ingripa för att trygga fullgörandet av de åtaganden i fråga om sanktionsåtgärder, vilka härflyta ur förbundsakten och detta protokoll. Så snart rådet till signatärmaktena riktat det i sista stycket av artikel 10 här ovan avsedda förständigande, kunna nämnda makter därjämte, i kraft av tidigare överenskommelser, som de må hava ingått sinsemellan, komma en viss makt, som är föremål för angrepp, till hjälp med sina länt-, sjö- och luftstridskrafter. De överenskommelser, som avses i föregående stycke, skola registreras hos och offentliggöras av Nationernas förbunds sekretariat. Varje medlem av Nationernas förbund, som så önskar, äger ansluta sig till desamma. Artikel
14.
Rådet har ensamt befogenhet att bestämma, när sanktionernas tillämpande bör inställas och normala förhållanden återställas. Artikel
15.
Signatärmakterna överenskomma i enlighet med detta protokolls anda, att samtliga kostnader för varje åtgärd av lantmilitär, sjömilitär eller luftmilitär natur, som i överensstämmelse med protokollets bestämmelser företages för nedslåendet av ett angrepp, ävensom ersättning för alla förluster, som tillfogats civila eller militära personer, och för all materiell skada, som för-
143 orsakats av operationerna å ömse sidor, skola gäldas av angriparen intill yttersta gränsen för dennes förmåga. Med hänsyn till bestämmelsen i förbundsaktens artikel 10 skall emellertid icke såsom följd av tillämpningen av de sanktioner, varom stadgas i detta protokoll, den anfallande maktens territoriella integritet lika litet som dess politiska oberoende i något fall lida intrång. Artikel
16.
Signatärmakterna överenskomma, att i händelse av tvist mellan en eller flera av dem och en eller flera makter, vilka icke undertecknat detta protokoll och icke äro medlemmar av Nationernas förbund, sådana förbundet utomstående makter skola inbjudas att på de villkor, som stadgas i förbundsaktens artikel 17, för uppnående av ett fredligt avgörande underkasta sig de förpliktelser, som detta protokolls signatärmakter åtagit sig. Därest den sålunda inbjudna makten vägrar att godtaga sagda villkor och förpliktelser och griper till krig mot en signatärmakt, skola bestämmelserna i förbundsaktens artikel 16, såsom de närmare angivas i detta protokoll, vara tillämpliga mot nämnda makt. Artikel
17.
Signatärmakterna förplikta sig att deltaga i en internationell konferens för nedbringande av rustningarna, som skall sammankallas av rådet och sammanträda i Geneve måndagen den 15 juni 1925. Alla övriga makter, vare sig de äro medlemmar av Nationernas förbund eller icke, skola inbjudas till denna konferens. Som en förberedelse till konferensen skall rådet, under beaktande av de åtaganden, som avses i detta protokolls artiklar 11 och 13, uppgöra ett allmänt program för nedbringande och begränsning av rustningarna, vilket skall ställas till konferensens förfogande samt delgivas regeringarna skyndsammast möjligt, senast tre månader före konferensens sammanträdande. Därest icke intill den 1 maj 1925 ratifikationer deponerats av åtminstone flertalet av rådets ständiga "medlemmar samt tio andra medlemmar av förbundet, skall förbundets generalsekreterare omedelbart underställa rådet frågan, huruvida inbjudningarna skola återkallas eller om konferensen, för att möjliggöra erhållande av erforderligt antal ratifikationer, endast skall uppskjutas till senare tidpunkt, som av rådet bestämmes. Artikel
18.
När i artikel 10 eller i något annat stadgande i detta protokoll beslut av rådet omnämnes, skall detta förstås i enlighet med förbundsaktens artikel 15, nämligen så, att vid konstaterande av enhällighet eller föreskriven majoritet icke medräknas röster, avgivna av ombud för de tvistande parterna,
144 Artikel
19.
Där ej annorlunda uttryckligen stadgas, skall detta protokoll icke inverka på förbundsmedlemmarnes rättigheter och skyldigheter, sådana de framgå av förbundsakten. Artikel
20.
Varje tvist rörande tolkningen av detta protokoll skall hänskjutas till den fasta mellanfolkliga domstolen. Artikel
21.
Detta protokoll, vars franska och engelska texter äga lika vitsord, skall ratificeras. Ratifikationsinstrumenten skola deponeras hos Nationernas förbunds sekretariat, så snart ske kan. De makter, vilkas regeringar hava sitt säte utom Europa, äro berättigade att inskränka sig till att underrätta Nationernas förbunds sekretariat om, att ratificering från deras sida ägt rum; i detta fall skola de översända ratifikationsinstrumenten, så snart ske kan. Så snart flertalet av rådets ständiga medlemmar och tio andra medlemmar av förbundet deponerat sina ratifikationsinstrument eller verkställt ratifikation, skall en handling (»procés-verbal»), konstaterande detta, upprättas av sekretariatet. Protokollets ikraftträdande skall äga rum, sedan ovannämnda handling upprättats och plan för nedbringande av rustningarna antagits av den konferens, som avses i artikel 17. Därest planen för nedbringande av rustningarna icke genomförts inom en av sagda konferens fastställd tidsfrist efter dess antagande, tillkommer det rådet att konstatera detta; genom detta konstaterande sättes förevarande protokoll ur kraft. De grunder, på vilka rådet må förklara, att den av internationella konferensen för nedbringande av rustningarna fastställda planen icke genomförts och att till följd därav detta protokoll satts ur kraft, skola fastställas av konferensen själv. Signatärmakt, som efter utgången av den av konferensen fastställda tidsfristen icke ställer sig den av konferensen antagna planen till efterrättelse, kan icke komma i åtnjutande av de förmåner, som innefattas i detta protokolls bestämmelser. Till bekräftelse härav hava undertecknade, härtill vederbörligen befullmäktigade, undertecknat detta protokoll. Som skedde i Geneve den andra oktober nittonhund rat juguf yra, i ett enda exemplar, som skall vara deponerat i Nationernas förbunds sekretariats arkiv och som skall av sekretariatet registreras å dagen för dess ikraftträdande.
Bilaga 3. Översättning.
Resolutioner angående
skiljedom, trygghet och nedbringande av rustningarna, antagna av femte förbunds för samlingen den 2 oktober 1924. I. Församlingen, som beaktat första och tredje utskottens betänkande (A. 135. 1924) angående de frågor, som till dem hänskjutits genom församlingens resolution den 6 september 1924, mottager med största tillfredsställelse det förslag till protokoll angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister, vilket avgivits av de tvä utskotten och vartill texten finnes bilagd denna resolution, 1 och beslutar: 1. att till samtliga förbundsmedlemmars allvarliga övervägande anbefalla nämnda förslag till protokoll, 2. att omedelbart, och i den föreslagna lydelsen, framlägga nämnda protokoll för undertecknande av ombuden för de förbundsmedlemmar, som redan äro i stånd att underteckna detsamma, och att låta protokollet stå öppet för undertecknande av alla övriga stater, 3. att anmoda rådet att ofördröjligen tillsätta en kommitté för redigering av texten till de ändringar av förbundsakten, vilka avses i nämnda protokoll, 4. att anmoda rådet att sammankalla en internationell konferens för rustningarnas nedbringande, vilken konferens skall sammanträda i Geneve i enlighet ined följande stadganden i artikel 17 av förslaget till protokoll: »Som en förberedelse till konferensen skall rådet, under beaktande av de åtaganden, som avses i detta protokolls artiklar 11 och 13, uppgöra ett allmänt program för nedbringande och begränsning av rustningarna, vilket skall ställas till konferensens förfogande samt delgivas regeringarna skyndsammast möjligt senast tre månader före konferensens sammanträdande. Därest icke intill den 1 maj 1925 ratifikationer deponerats av åtminstone flertalet av rådets ständiga medlemmar samt tio andra medlemmar av förbundet, skall förbundets generalsekreterare omedelbart underställa rådet frågan, huruvida inbjudningarna skola återkallas, eller om konferensen, för att möjliggöra, erhållande av erforderligt antal ratifikationer, endast skall uppskjutas till senare tidpunkt, som av rådet bestämmes.» 1
Se sid. 127 och 136.
10—250824.
146 5. att anmoda rådet att omedelbart bringa i verkställighet stadgandena i artikel 12 av förslaget till protokoll. I I . Församlingen, QA\ • som tagit kännedom om första utskottets betänkande (A. 135. 1924) angående bestämmelserna i artikel 30, stycket 2, av stadgan för den fasta mellanfolkliga domstolen, som anser, att det av den verkställda utredningen framgår, att nämnda stadgande är tillräckligt smidigt avfattat för att tillåta staterna att under de förbehåll, som synas dem oundgängliga, ansluta sig till det särskilda protokoll, som framlagts i kraft av artikel 36, stycket 2, som är övertygad om, att det är av vikt för främjandet av den internationella rättvisan och att den allmänna meningen i världen förväntar, att största möjliga antal stater i vidast möjliga utsträckning godkänner domstolens obligatoriska behörighet, anbefaller åt staterna att snarast möjligt ansluta sig till det särskilda protokoll, som öppnats i kraft av artikel 36, stycket 2, av stadgan för den fasta mellanfolkliga ilomstolen.
Bilaga
4.
Översättning.
Resolutioner angående internationell konferens för nedbringande av rustningarna, antagna av femte förbundsförsamlingen
den 2 oktober 1924.
I. Församlingen anbefaller rådet att på dagordningen för den internationella konferensen för nedbringande av rustningarna uppföra frågan om regionala avtal för rustningarnas nedbringande. I I . Enär flertalet stater, som avgivit svar, med vissa förbehåll tillkännagivit, att de icke överskridit de rustningsutgifter, som angåvos i deras senaste budget, och då vidare den regeringarna tillställda rekommendationen avser den tid, som föregår sammanträdandet av den internationella konferensen för nedbringande av rustningarna, som skall äga rum nästkommande år, anser församlingen, att skäl icke föreligga att förnya rekommendationen angående begränsning av rustningsutgifterna, helst denna fråga skall ingå i programmet för den internationella konferensen för nedbringande av rustningarna, I I I . Församlingen anser: 1. att en ny teknisk konferens angående sjöstridskrafternas minskning icke är erforderlig, 2. att frågan om sjöstridskrafternas minskning bör inordnas i frågan om allmän avrustning, vilken skall behandlas av den internationella konferens, som avses i den av femte församlingen den 6 september 1924 antagna resolutionen och för vilken konferens det tillkommer rådet att upprätta program. IV. Församlingen anmodar rådet att vid upprättandet av programmet för clen konferens för nedbringande av rustningarna, som avses i protokollets artikel 17, undersöka lämpligheten av att i programmet upptaga följande punkter: 1. Allmän plan för nedbringande av rustningarna i enlighet med artikel 8 i förbundsakten, nämligen: a) grunderna och sättet för nedbringande (budget, fredsstyrkor, flottornas och luftflottornas tonnage, befolkningsförhållanden, gränsernas beskaffenhet o. s. v.), b) fastställande av en modellbudget för rustningsutgifterna. 2. Vissa staters särställning beträffande nedbringandet av rustningarna: t a) tillfälliga förbehåll från de länders sida, vilka äro utsatta för särskilda risker,
148 b) anbefallande av regionala avtal angående nedbringande (eller begränsning) av rustningarna. • . •3.
Anbefallande av upprättande av demilitariserade zoner (artikel 9 i proto-
kollet). 4. Kontroll och undersökning i avseende å de fördragsslutande staternas rustningar. Församlingen anmodar likaledes rådet att genom förbundets behöriga organ låta undersöka de förslag i ovannämnda frågor, vilka redan underställts tredje utskottet eller vilka kunna komma att sedermera mottagas av sekretariatet, samt att taga hänsyn till dessa förslag vid upprättandet av konferensens program.
Statens offentliga utredningar 1925 S y s t e m a t i s k
f ö r t e c k n i n g
(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)
Allmän lagstiftning.
Rättskipning.
Fångvård.
Vattenväsen.
Skogsbruk.
Bergsbruk.
Utkast till ändrad lydelse av visso paragrafer i kungl. stadgan den 22 juni 1920 med vissa föreskrifter ang. domsagornas förvaltning. [14] Statsförfattning.
Allmän statsförvaltning.
Industri.
Byggnadsstyrelsesakkunnigas betänkande angående omorganisation av byggnadsstyrelsens byggnadsbyrå m. m. [13] Betänkande ang. ordnandet av statens byggnadsverksamhet inom Stockholm. [15] Handel och sjöfart. Kommunalförvaltning.
Koinmuiiikationsväscn. Statens o c h kommunernas
finansväsen.
Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden. 31. Den svenska tvättmedelsindustrien. [2] 29. Den svenska skoindustrien. [3] 30. Den svenska cementindustrien. [4] 32. Den svenska porslinsindustrien. [5] 33. Tryckeri- och pappersförädlingsindustri i Sverige [6] Betänkande med förslag till grunder för avsättning till de affärsdrivande verkens förnyelsefonder m. m. [9] Förslag till förordning ang. statlig inkomst- och förmögenhetsskatt. [10]
S a n k - , kredit- och penningväsen.
Politi.
Betänkande med utredning och förslag angående socialförsäkringens organisation. [8]
Försäkringsväsen.
Socialpolitik. Det svenska skogsbrukets förutsättningar och historia. [11] Sveriges enskilda skogar. [12] Konsumentkooperationen i Sverige. [IG]
Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Utredning av vissa frågor rörande privatläroverken. [1]
Hälso- och sjukvård.
Försvarsväsen, Allmänt näringsväsen.
Underofficcrssakknnnigas yttrande och förslag. [7]
Utrikes ärenden. Fast egendom.
Jordbruk med binärinea
Internationell rätt.
Betänkande rörande det s. k. Genéveprotokollet angående avgörande på fredlig väg av internationella tvister. [17]
Stockholm 1925. P. A. Norstedt &Söner.