Betänkande om Socialstyrelsens organisation
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
S T A T E N S O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1 9 3 6 : 29 SOCIALDEPARTEMENTET
BETÄNKANDE OM
SOCIALSTYRELSENS ORGANISATION AVGIVET AV
TILLKALLAD
SAKKUNNIG
S T O C K H O L M 19 3 6
Statens offentliga utredningar 1930 Kronologisk Betankanden 1 rörande serafimerlasarettets ekonomi samt 2 rörande lasarettets ställning och verksamhet. Hseggström. 187 s. E. Färslag till konvention mellan Sverige och Schweiz om erkäniiande och verkställighet av domar oeh skiljedomar m. m. Norstedt. 55 s. I". Betänkande med förslag om vissa föreskrifter beträffande konsumtionsmjölk. Marcus. G8 s. Jo. Betänkande med förslag till lag om behandling av förbrytare, hemfallna åt alkoholmissbruk, m. m. Marcus. 50 s .
i) u .
Betänkande med förslag angående revision av lagstiftningen rörande tillverkning, beskattning och försäljning av mattdrycker. Marcus. 397 s. Fi. Utredning med förslag rörande bidrag åt barn till änkor och vissa invalider samt åt föräldralösa barn. Beckman. 03 s. S. Socialiseringsproblemet. Allmänna synpunkter, liden, viij, 9P s. Fi. Ur socialiseringens »europeiska» idékrets. Tiden, viij, 210 a. Fi. '' _. Socialiseringsidéer och socialiseringspraxis i Sovjetunionen. 1. Tiden, iv, 200 s. Fi. Statligt kaffemonopol. Marcus. 192 s. Fi. Förslag till psalmbok för svenska kyrkan. Uppsala, Almqvist & Wiksell, 58*, 319 s. E. Betänkande angående förlossningsvården oeh barnmorskeväsendet samt förebyggande mödra-och barnavård. Norstedt. 120 s. S. Betänkande angående familjebeskattningen. Mareus. 147 s. Fi. Betänkande angående dels planmässigt sparande och dels statliga bosättningslån. Norstedt. 55 s. S. Betänkande angående moderskapspenning och mödrahjälp. Norstedt. 78 s. S.
förteckning 10. Utredning förande förhållandet mellan land- oeh sjötratikmedel. Hajggström. 183 s. K. 17. Förslag till lag om ändring i vissa delar av sjölagen m. m. Norstedt, viij, 418 s. Ju. 18. Undersökningar rörande det samlade skattetrycket i Sverige oeh utlandet. Mareus viij, 308 s. Fi. 19. Betänkande med förslag till lagstiftning angående skyddsskogar m. m. Mareus. 172 s. 1 karta. Jo. 20. Betänkande med förslag i anledning av verkställd granskning av 1932 års traiikutrednings förslag till förordning angående allmän antomobiltrafik. Hfeggström. 54 s. K. 21. Arbctslöshetsundersökuingen den 31 juli 1935. Mareus. 274 s. 1 karta. S. 22. Den svenska sjöfartsnäringen. Statistisk-ekonomisk undersökning. Norstedt. I l l s. H. 23. Betänkande angående åtgärder för avhjälpande av de inom vissa dehär av Norrbottens läns lappmark yppade missförhållanden samt rörande de kostnader, som därav kunde föranledas, m. m. Luleå, Länstryckeriet. 318 s. 1 bilaga. S. 24. Betänkande med förslag till lag om internationella rättsförhållanden rörande arv, testamente och boutredning ra. m. Norstedt. 02 s. Ju. 25. Betänkande med förslag till lag angående ändring i vissa delar av lagen den 29 juni 1923 (nr 280) om sparbanker m. m. Mareus. 103 s. Fi. 20. Sociala jordutredningens betänkande med förslag till revision av lagstiftningen angående avstyekning m. m. Mareus 79 s. Jo. 27. Angående kontrollen över elektriska starkströmsanläggningar. Hseggström. 185 s. H. 28. Kyrkogodset i Skåne, Hallandoch Blekinge under dansk tid. Mareus. xxxj, 405 s. E. 29. Betänkande om socialstyrelsens organisation. Beckman. 151 s. S.
Au stäv erna departementet. Enligt kung utredningarna i omslag med enhetlig färg för varje departement
S T A T E N S O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1 9 3 6 : 29 SOCIALDEPARTEMENTET
BETANKANDE OM
SOCIALSTYRELSENS ORGANISATION AVGIVET AV
TILLKALLAD
SAKKUNNIG
STOCKHOLM 1936 K. L. BECKMANS BOKTRYCKERI
[1064 36] 1A
^Stj.
Sov
INNEHÅLLSFÖRTECKNING. Sid.
Skrivelse till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Socialdepartementet . .
5 Kap.
I. Socialstyrelsens tillkomst och utveckling
7 Kap.
II. Första byrån eller byrån för sociala frågor i allmänhet A. Den nuvarande organisationen B. Yttrande
14 14 n0
Kap.
III.
28 28 01
Andra byrån eller byrån för arbetarskyddsärenden A. Den nuvarande organisationen B. Y t t r a n d e 1. Förläggningen av den centrala ledningen av arbetarskyddet 2. Bibehållande av arbetsrådet såsom ett självständigt ämbetsverk
3. Organisationen av byrån för arbetarskyddsärenden . . . . 4. Vissa synpunkter på frågan om effektivisering av yrkesinspektionens verksamhet Kap.
Kap.
Kap.
IV.
Tredje byrån eller byrån för sjukkasseväsendet m. m A. Den nuvarande organisationen B. Yttrande
31 37 38 44 52 52 57
1. Förläggningen av tillsynen över sjukkassor och andra understödsföreningar 2. Sättet för avgörande av tvister inom sjukkassorna . . . . 3. Sjukkassebyråns organisation
57 66 68
V. Fjärde byrån eller byrån för allmän socialstatistik m. m. och femte byrån eller byrån för socialstatistiska specialundersökningar A. Den nuvarande organisationen B. Yttrande
71 71 75
VI. Sjätte byrån eller byrån för lag- och administrativa ärenden . . A. Den nuvarande organisationen B. Yttrande 1. Byrån frånsett registrators- och kassakontoret samt biblioteket . 2. Registrators- och kassakontoret 3. Biblioteket
Kap. VII.
Sjunde byrån eller byrån för arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling A. Den nuvarande organisationen B. Y t t r a n d e
85 85 gg gg 88 90 92 92 97
4 Sid.
Kap. VIII.
Den centrala handläggningen av ärenden rörande fattigvård och barnavård m. m A. Tillkomst och utveckling av socialdepartementets byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård B. Den nuvarande organisationen C. Y t t r a n d e 1. Förläggningen av den centrala tillsynen rörande fattigvård och barnavård m. m 2. Organisationen av byrån för fattigvård och barnavård m. m. 3. Handläggningen i socialdepartementet av fattigvårds- och barnavårdsärenden
Socialstyrelsens expeditions vakter
101 101 108 111 111 121 122 123
Kap.
IX.
Den centrala organisationen av den statliga och statsunderstödda hjälpverksamheten vid arbetslöshet 125 A. Statens arbetslöshetskommissions tillkomst, verksamhet och organisation m. m 125 B. Y t t r a n d e 128
Kap.
X.
Socialfullmäktige och sociala rådet A. Den nuvarande organisationen B. Yttrande
139 139 141
Kap.
XI.
Sammanfattning av förslagen
Till Herr Statsrådet och Chefen för KungL Socialdepartementet
Genom beslut den 31 december 1934 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för socialdepartementet att tillkalla en sakkunnig för att inom departementet biträda med utredning rörande socialstyrelsens organisation. Vid anmälan i konselj av detta ärende anförde departementschefen i huvudsak följande. Spörsmålet om en förändrad organisation av socialstyrelsen, vilket spörsmål i åtskilliga år varit under övervägande, syntes böra göras till föremål för en allsidig utredning. Utredningen borde i första hand avse att fastställa de arbetsuppgifter, som för framtiden borde tillkomma ämbetsverket, samt det personalbehov, som fullgörandet av desamma kunde komma att kräva. Vid utredningen finge ståndpunkt tagas särskilt till frågorna huru-
G vida fattigvårds- och barnavårdsärendena borde överflyttas till socialstyrelsen samt huruvida sjukförsäkringsärendena och yrkesinspektionen alltjämt skulle vara förlagda till socialstyrelsen eller överföras till någon av socialförsäkringsanstalterna. Vid 1933 års riksdag hade framkommit förslag att med socialstyrelsen införliva det centrala organet för den hjälpverksamhet, som handhades av statens arbetslöshetskommission. Även detta förslag borde prövas, ehuru det förefölle tvivelaktigt, om arbetsuppgifter av denna karaktär lämpligen borde överlämnas till ett statligt ämbetsverk med det verksamhetsområde i övrigt, som tillkomme socialstyrelsen. Vid övervägande av personalbehovet å styrelsens olika byråer borde av styrelsen i sådant avseende gjorda framställningar upptagas till prövning. Anledning syntes ock föreligga att undersöka möjligheterna att sätta ämbetsverket i stånd att Tid föreliggande behov utföra socialstatistiska undersökningar utan den omgång, som framställning till riksdagen i varje särskilt fall måste föranleda. Med stöd av Kungl. Maj:ts omförmälda bemyndigande tillkallade dåvarande chefen för socialdepartementet den 9 januari 1935 mig att såsom sakkunnig inom departementet biträda med nämnda utredning. Vidare uppdrog departementschefen den 15 januari 1935 åt numera förste kanslisekreteraren i socialdepartementet Torsten Wolff att vara min sekreterare. Genom remiss den 8 maj 1936 har mig anbefallts att avgiva utlåtande över ett av socialstyrelsen i skrivelse den 14 december 1935 framlagt förslag angående effektivisering av skogs- och flottledsinspektionen. Sådant utlåtande har jag avgivit i skrivelse den 29 juni 1936. För att tagas i övervägande vid fullgörande av sakkunniguppdraget hava till mig överlämnats dels ett av socialstyrelsen i oktober 1931 till Kungl. Maj:t ingivet förslag rörande viss omläggning av styrelsens lönestatistik jämte däröver avgivna yttranden, dels ock ett av socialstyrelsen med skrivelse den 17 december 1931 till Kungl. Maj:t ingivet förslag rörande effektivisering av yrkesinspektionens verksamhet med därtill hörande handlingar. Med återställande av sistberörda två förslag jämte tillhörande handlingar får jag härmed vördsamt till Herr Statsrådet överlämna betänkande om socialstyrelsens organisation. Stockholm den 30 juni 1936.
KARL TISELIUS. Torsten Wolff.
7 Kap. I.
Socialstyrelsens tillkomst och utveckling.
Med anledning av en vid 1893 års riksdag av herr Ernst Beckman väckt motion (II: 3) anhöll riksdagen hos Kungl. Maj:t om utredning rörande lämpligaste sättet för samlande, bearbetande och publicerande genom statens försorg av en svensk arbetsstatistik samt om framläggande för riksdagen av de förslag, som med anledning därav kunde synas påkallade. Verkställandet av denna utredning uppdrogs åt kommerskollegium och statistiska centralbyrån, vilka i gemensamt utlåtande den 1 oktober 1894 föreslogo inrättandet av en fristående socialstatistisk anstalt med uppgift att åstadkomma »dels en fortlöpande mera allmän statistik, dels mångsidiga, efter vissa mellantider upprepade detaljundersökningar». Ett i anslutning härtill utarbetat, ehuru mindre omfattande förslag om regelbundna arbetsstatistiska undersökningar förelades 1896 års riksdag, som dock fann lämpligast att tills vidare endast bevilja anslag till vissa försöksundersökningar. Sådana undersökningar fortgingo inom kommerskollegium under åren 1897—1902. På förslag av kommerskollegium hemställde Kungl. Maj:t hos 1902 års riksdag om ökade anslag för åstadkommande av en fastare organisation av den officiella arbetsstatistiken. Förslaget blev i viss utsträckning bifallet, så att från och med år 1903 inom kommerskollegium kunde upprättas en särskild avdelning för arbetsstatistik. Plan för avdelningens verksamhet blev av Kungl. Maj:t fastställd genom brev den 17 april 1903. Denna avdelning verkställde såväl allmänna socialstatistiska utredningar som större specialutredningar. Resultatet av de allmänna utredningarna offentliggjordes i tidskriften »Meddelanden från K. Kommerskollegii avdelning för arbetsstatistik», vilken härigenom kom att innehålla bland annat regelbundna redogörelser rörande livsmedels- och bostadspriser, byggnadsverksamheten i rikets stadssamhällen, ställningen på arbetsmarknaden, den offentliga arbetsförmedlingen, arbetsinställelser och kollektivavtal. I denna tidskrift intogos jämväl referat av yrkesinspektörernas berättelser samt av inoch utländska publikationer av socialstatistiskt innehåll ävensom redogörelser för den sociala lagstiftningen i in- och utlandet och för vissa mindre specialutredningar av tillfällig art. De större specialutredningarna åter publicerades i en särskild serie under titeln »Arbetsstatistik». Denna serie omfattade dels vissa för en gång avsedda utredningar, dels ock årligen eller med längre mellantider återkommande publikationer. Efter hand ökades anslagen för avdelningens verksamhet, varjämte särskilda medel anvisades för nya uppgifter. Sålunda tillkom år 1904 sjukkassestatistiken, år 1906 olycksfallsstatistiken, år 1910 lantarbetarstatistiken samt år 1911 arbetslöshetsstatistiken och kooperationsstatistiken.
8 Den arbetsstatistiska avdelningen erhöll efter hand även en del viktiga förvaltningsuppgifter på det sociala området. I detta avseende är att märka följande. Vid 1906 års riksdag beslöts, att staten skulle övertaga ledningen av den offentliga arbetsförmedlingen i riket samt ekonomiskt understödja densamma. Den 20 september 1907 fick kommerskollegium och närmast dess avdelning för arbetsstatistik i uppdrag att leda, övervaka och befrämja nämnda arbetsförmedling. Sedan den 31 december 1906 utfärdats lag angående medling i arbetstvister och instruktion för förlikningsmän för medling i arbetstvister, erhöll avdelningen en liknande befogenhet med avseende å medling i dylika tvister. Avdelningen medverkade jämväl vid avgivande av utlåtanden och verkställande av utredningar, vilka ankomnio på kommerskollegium, i arbetarfrågor i allmänhet. Den 4 juli 1910 utfärdades lag om sjukkassor, som avsåg att reglera och stärka det frivilliga sjukkasseväsendet. Samtidigt fastställdes nya grunder för statsbidrag till sjukkassorna samt inrättades en central tillsynsmyndighet för sjukkasseväsendet. Sistnämnda uppgift lades tills vidare till kommerskollegium, som för ändamålet utrustades med en till avdelningen för arbetsstatistik anknuten sjukkassebyrå. Den 13 november 1908 beslöt Kungl. Maj:t tillsätta en kommitté med uppdrag att, efter verkställd utredning, inkomma med utlåtande och förslag rörande förändrad organisation av kommerskollegium m. m. (kommerskollegiikommittén). Kommitténs huvuduppgift angavs vara att avgiva förslag rörande ombildning av kommerskollegium till ett centralt organ för statens hela näringspolitik. I samband därmed skulle emellertid kommittén jämväl hava att utreda, huru det arbete, som befunnes icke böra falla inom kommerskollegii omedelbara verksamhetsområde, lämpligast borde ordnas ävensom huruvida icke vissa delar av den för kollegii egentliga verksamhet mer eller mindre främmande statistiken skulle kunna överföras till annat ämbetsverk eller självständigt för sig organiseras. Kort härefter — den 11 december 1908 — uppdrog Kungl. Maj:t, med anledning av vissa av 1905, 1907 och 1908 års riksdagar gjorda framställningar, åt särskilda kommitterade (departementalkommitterade) att avgiva förslag till erforderliga eller lämpliga förändringar med avseende å statsdepartementens indelning ävensom beträffande personalen och arbetssättet inom departementen, den närmare fördelningen av ärendena departementen emellan samt ordningen för dessa ärendens beredning och avgörande. Med hänsyn till de beröringspunkter, vilka förefunnos mellan ifrågavarande kommittéers uppdrag, kom snart ett nära samarbete dem emellan till stånd. Såsom resultat härav avgåvo kommittéerna den 18 november 1911 gemensamt förslag om upprättande inom ett omorganiserat civildepartement av en avdelning för sociala ärenden, benämnd socialstyrelsen. Detta förslag utgjorde ett led i departementalkommitterades plan att om-
9 gestalta statsdepartementen genom att i dem inflytta flertalet av de större centrala ämbetsverken. För att en enhetlig socialförvaltning skulle kunna genomföras utan rubbande av den dåvarande allmänna förvaltningsorganisationen eller föregripande av departementalkommitterades allmänna reformförslag, underkastades förslaget angående socialförvaltningen en överarbetning, främst åsyftande att, i stället för den av kommittéerna föreslagna departementalavdelningen inom ett .omorganiserat civildepartement, inrätta ett under civildepartementet förlagt centralt ämbetsverk (socialstyrelsen). Sedan yttranden i anledning av det överarbetade förslaget avgivits av åtskilliga myndigheter och korporationer, framlade Kungl. Maj:t den 22 mars 1912 proposition (nr 108) angående anslag till ett centralt ämbetsverk för sociala ärenden, socialstyrelsen. I propositionen, som i det väsentliga byggde på kommittéförslaget, uttalade föredragande departementschefen sin principiella anslutning till den av kommittéerna intagna ståndpunkten att de sociala ärendena borde i största möjliga och lämpliga omfattning sammanföras under enhetlig ledning. Det i propositionen förordade förslaget avsåg i överensstämmelse härmed sammanförande av flertalet sociala ärenden under ett departement — civildepartementet — samt ett under detta departement organiserat centralt ämbetsverk, socialstyrelsen. Enligt förslaget borde kärnan i det nya ämbetsverket utgöras av kommerskollegii avdelning för arbetsstatistik med tillhörande organ, vilken avdelning därför skulle lösbrytas från kommerskollegium. Kring denna kärna skulle de övriga sociala ärendena grupperas. Vad särskilt fattigvårdsärendena beträffar, vilka vid tiden för propositionens framläggande handlades i jordbruksdepartementet, förutsattes, att desamma av tillfälliga praktiska skäl skulle tills vidare kvarbliva därstädes men senare vid lämplig tidpunkt överflyttas till civildepartementet och socialstyrelsen. Likaledes förutsattes, att fattigvårdsstatistiken skulle framdeles överföras från statistiska centralbyrån till socialstyrelsen. Jämlikt propositionen skulle styrelsen hava en chef och fem ledamöter, av vilka fyra skulle vara chefer för var sin byrå, medan den femte — ledamoten för lagärenden — icke skulle vara byråchef. Av de fyra byråerna avsågs första byrån för arbetarfrågor och allmänna sociala frågor, andra byrån för arbetarskyddsärenden och yrkesinspektion, tredje byrån för socialförsäkring, närmast sjukkasseärenden, och fjärde byrån för socialstatistiken och publikationsverksamheten. Arbetsuppgifterna tänktes närmare fördelade på följande sätt. Till första byrån skulle hänföras: a) förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare (arbetsavtal och kollektivavtal, arbetskonflikter, medling och skiljedom i arbetstvister, arbetsgivar- och arbetarorganisationer m. m.), b) arbetsmarknaden och arbetsförhållanden (arbetsmarknadens läge, offentlig och enskild arbetsförmedling, den maritima arbetsförmedlingen, arbetslöshet, utländsk arbetskrafts användande inom landet m. m.),
10 c) allmänna (övriga) sociala frågor (nykterhetsverksamheten, föreningsväsendet, emigrationen och tillsyn å utvandraragenter, bostadsväsendet, levnadskostnader samt sociala ärenden i övrigt, som ankomme på styrelsens handläggning och icke vore att hänföra till annan byrå), d) ärenden angående styrelsens personal och ekonomiska angelägenheter. Till andra byrån skulle hänföras arbetarskydd och yrkesinspektion (skydd mot yrkesfara o. d., minderårigas och kvinnors användande i arbete, arbetshygien, vilotid, arbetstidens längd och fördelning, arbetslön, hemindustriellt arbete m. m.). Till tredje byrån skulle hänföras: a) sjukkasseväsendet (och moderskapsförsäkring), b) övriga socialförsäkringsärenden, som ankomme på styrelsens handläggning» , .... n c) allmän fattigvård och i samband därmed stående ärenden — nar överflyttning av dessa ärenden från jordbruksdepartementet komme till stånd. Till fjärde byrån skulle hänföras: a) verkställandet och utgivandet av den allmänna arbetsstatistiken och särskilda arbetsstatistiska specialundersökningar (rörande arbetsförhållanden inom industrien, hantverket, handeln, kommunikations- och transportväsendet m. m.), b) verkställandet och utgivandet av lantarbetarstatistiken, c) verkställandet och utgivandet av olycksfalls- och sjukkassestatistiken, d) verkställandet och utgivandet av övrig socialstatistik [levnadskostnadsoch budgetstatistik, statistik angående föreningsväsen, kooperation (dock ej jordbruks-) och bostadsväsen (dock ej jordbruksegnahem), nykterhetsstatistik, fattigvårdsstatistik (dock ej omedelbart)], e) handhavandet av socialstyrelsens upplysningsverksamhet (meddelande av muntliga eller skriftliga upplysningar och utredningar i sociala frågor), f) utgivandet av den officiella tidskriften »Sociala Meddelanden» med sammanställningar och referat av redogörelser för sociala förhållanden, sociallagstiftning och administrativa åtgärder i in- och utlandet samt med fortlöpande eller tillfälliga smärre statistiska utredningar av allmännare socialt intresse. Ledamoten för lagärenden skulle hava till huvudsakligt åliggande att för hela styrelsen handhava lagstiftnings- och författningsfrågor. Till denne ledamots föredragning skulle ock vara att hänföra ärenden angående styrelsens organisation och instruktion. I propositionen framhöll departementschefen vikten av att socialstyrelsen städse stode i kontakt med det verkliga livet och samarbetade med dem, som berördes av de växlande sociala spörsmålen. För underlättande av detta arbete föreslogs i propositionen, dels att socialstyrelsen skulle erhålla möjlighet att anlita experter i tekniska, hygieniska och sociala frågor, dels utseende av två fullmäktige, dels ock inrättande av ett vid socialstyrelsens sida ställt socialt råd. Av de fullmäktige, som skulle vara två till antalet, borde
11 en representera arbetsgivarna och en arbetarna. De fullmäktige skulle inträda i ämbetsverket vid handläggningen av vissa viktigare ärenden och beträffande dessa ärendens avgörande intaga enahanda ställning som verkets ordinarie ledamöter. Det sociala rådet åter skulle hava till uppgift att avgiva yttrande och förslag i till dess prövning hänskjutna ärenden ävensom att i övrigt tilihandagå styrelsen med upplysningar och praktiska uppslag. Rådet skulle fördelas på sektioner. Enligt propositionen borde rådet tills vidare bestå av fyra sektioner nämligen en för arbetsförmedling, en för arbetarskydd, en för sjukkasseväsen och en för socialstatistik. Riksdagen biföll i allt väsentligt propositionen (se riksdagens skrivelse den 14 maj 1912, nr 131). Socialstyrelsen trädde i verksamhet med ingången av år 1913. Den första instruktionen för styrelsen utfärdades den 8 november 1912. Under den tid, som förflutit efter socialstyrelsens tillkomst, hava dess arbetsuppgifter alltmer tillvuxit. Detta har medfört såväl inrättandet av nya byråer som ock utökning av personalen inom ramen av redan existerande byråer. Den utveckling, som sålunda ägt rum, skall här endast i största korthet antydas. År 1914 beslöts att från och med år 1915 chefen för socialstyrelsen skulle erhålla ställning såsom generaldirektör samt ledamoten för lagärenden ställning såsom byråchef, dock utan att därför bliva chef för en särskild byrå. Jämlikt beslut av 1919 års riksdag utökades från och med år 1920 antalet byråer i styrelsen från fyra till sex. Den ena av de nya byråerna tillkom på det sätt, att en särskild byrå inrättades för juridiska och administrativa ärenden med byråchefen för lagärenden som chef. Till denna byrå förlades i samband härmed de ditintills delvis å första och delvis å tredje byrån handlagda ärendena rörande styrelsens personal och ekonomi. Byrån utrustades samtidigt med en juridiskt utbildad sekreterare. Den andra nya byrån tillkom genom uppdelning av styrelsens fjärde byrå å två byråer, en avsedd huvudsakligen för fortlöpande statistik och en framför allt för specialstatistiska undersökningar. Från och med den 1 juli 1934 erhöll socialstyrelsen ytterligare en byrå. Denna byrå — sjunde byrån — fick att handlägga ärenden rörande arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring och inrättades i anledning av de nya arbetsuppgifter, som tillfördes styrelsen genom utfärdandet av 1934 års författningar rörande den offentliga arbetsförmedlingen och arbetslöshetsförsäkringen. Åtskilliga lagar och författningar hava i avsevärd mån inverkat på styrelsens personalbehov men icke medfört ökning av antalet byråer därstädes. I sådant hänseende må särskilt nämnas 1913 och 1931 års alkoholistlagar, 1920 års lagstiftning rörande medling i arbetstvister, den åren 1926 och 1927 för viss tid genomförda, sedermera förnyade lagstiftningen rörande uppehållsoch arbetstillstånd för utlänningar samt 1931 års sjukkassereform.
12 Härefter må till en början lämnas en summarisk översikt r ö ran de socialstyrelsens nuvarande arbetsuppgifter och organisation. Socialstyrelsens arbetsuppgifter framgå av den numera för styrelsen gällande instruktionen av den 30 juni 1920 (Sv. förf.-saml. nr 544) med däri sedermera vidtagna ändringar (se nr 769/1921, nr 233/1925, nr 2141929, nr 341/1931 och nr 222/1932). Styrelsen har till uppgift att i enlighet med instruktionen och i övrigt gällande föreskrifter samt i den mån instruktioner för andra ämbetsverk ej annat föranleda handlägga ärenden av social natur, nämligen angående arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens läge; arbetsförmedling; arbetslön; arbetslöshet; utländsk arbetskrafts användande inom landet; förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare, såsom arbetsavtal; kollektivavtal; arbetstvister; medling och skiljedom i arbetstvister; arbetarskydd, såsom skydd mot olycksfall och ohälsa i arbete; minderårigas och kvinnors användande i arbete; vilotid; arbetstidens längd och fördelning; hemindustriellt arbete; åtgärder för social förtänksamhet, såsom sjukkasseväsen och annan socialförsäkring, som icke anförtrotts åt särskilt ämbetsverk (riksförsäkringsanstalten, pensionsstyrelsen); samt andra frågor av väsentligen social innebörd, såsom nykterhetsverksamhet och alkoholistvård; föreningsväsen; bostadsväsen; levnadskostnader; utvandring och tillsyn å utvandraragenter. Styrelsen bör med uppmärksamhet följa företeelserna på de områden, som äro föremål för dess verksamhet, såväl inom landet som, så långt möjligt, i utlandet samt, efter omständigheterna, vidtaga eller hos Kungl. Maj:t föreslå de åtgärder, vilka styrelsen i anledning av sådana företeelser finner påkallade. Vidare åligger det styrelsen att, enligt vad redan är eller framdeles kan varda föreskrivet, dels insamla och bearbeta uppgifter samt verkställa statistiska och andra utredningar rörande såväl arbetarförhållanden inom olika verksamhetsområden som övriga till styrelsens ämbetsbefattning hörande frågor, dels utarbeta redogörelser för viktigare lagstiftnings- och förvaltningsåtgärder samt andra företeelser på det sociala området i utlandet, dels ock för offentliggörande i erforderlig omfattning av nämnda utredningar och redogörelser utgiva periodiska och andra publikationer. Styrelsen har också att tillhandagå offentliga myndigheter med de upplysningar och det biträde, som av dem äskas och ligga inom området för styrelsens vensamhet, samt att i övrigt, där så lämpligen kan ske, lämna de meddelanden i sociala spörsmål, som från in- eller utlandet begäras. Socialstyrelsen är yrkesinspektionens chefsmyndighet, tillsynsmyndighet över erkända sjukkassor, erkända arbetslöshetskassor och andra understödsföreningar 1 samt uppsiktsmyndighet över alkoholistvården. Styrelsen ut1 Se j ä m t e instruktionen kungörelsen den 8 november 1912 (nr 304) angåetde tillsyn å understödsföreningar m. m. samt förordningen den 26 j u n i 1931 (nr 280) o n erkända sjukkassor och förordningen den 15 juni 1934 (nr 264) om erkända arbetslöshetslassor.
13 övar även inseende över arbetsförmedlingsanstalterna samt över statens förlikningsmän för medling i arbetstvister. I spetsen för socialstyrelsen står en generaldirektör och chef, varjämte finnas sju byråchefer, som förestå var sin byrå: första byrån eller byrån för sociala frågor i allmänhet, andra byrån eller byrån för arbetarskyddsärenden, tredje byrån eller byrån för sjukkasse väsendet m. m., fjärde byrån eller byrån för allmän socialstatistik m. m., femte byrån eller byrån för socialstatistiska specialundersökningar, sjätte byrån eller byrån för lag- och adminstrativa ärenden samt sjunde byrån eller byrån för arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling. En av byråcheferna förordnas att i generaldirektörens frånvaro tjänstgöra såsom generaldirektörens ställföreträdare. I det följande skall för var och en av socialstyrelsens byråer lämnas en närmare redogörelse rörande byråns nuvarande personal och arbetsuppgifter samt i anslutning härtill framläggas förslag i ämnet. Tillika dryftas vissa frågor om handläggningen av ärenden, vilkas överflyttande till socialstyrelsen kan ifrågasättas.
14 Kap. II. Första byrån eller byrån för sociala frågor i allmänhet. A. Den nuvarande organisationen. Antalet befattningshavare å första byrån framgår av följande förteckning. I. Ordinarie befattningshavare.
Lönegrad B
1 byråchef 1 sekreterare 1 kansli skrivare 1 kanslibiträde 3 kontorsbiträden
•" ** B 11 B ? B 4 II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat.
2 sekreterare 1 notarie
-B 24 B
21 Extra ordinarie tjänstemän. 18 15 ' "
2 amanuenser 1 amanuens ... 3 kanslibiträden 1 kanslibiträde 2 kontorsbiträden 1 skrivbiträde
^ Extra tjänsteman.
1 skrivbiträde Övrig icke-ordinarie personal. 1 sakkunnig (expert) för ärenden rörande alkoholistvården med arvode av 3 600 kronor för år, å vilket belopp utgår dyrtidstillägg enligt de för befattningshavare vid i avlöningshänseende icke nyreglerade verk gällande grunderna. Samtliga extra ordinarie och extra tjänstemän hos socialstyrelsen hava samma tjänstgöringstid, som gäller för de ordinarie befattningshavarna. Första byråns arbetsuppgifter kunna uppdelas i fyra huvudgrupper: 1) ärenden rörande främlingskontroll, 2) ärenden rörande medling i arbetstvister, 3) ärenden rörande alkoholistvård och 4) vissa andra sociala ärenden.
15 Gällande bestämmelser rörande främlingskontroll äro meddelade i lagen den 2 augusti 1927 (nr 333) om utlännings rätt att här i riket vistas och kungörelsen den 11 november 1927 (nr 411) med vissa föreskrifter i anledning av nämnda lag, vilka författningar ursprungligen skulle gälla för femårsperioden 1928—1932, men genom lag den 13 maj 1932 (nr 134) och kungörelse den 9 december 1932 (nr 551) erhållit förlängd giltighet för ytterligare en femårsperiod. Enligt dessa författningar gäller bland annat följande. Utlänning, som ankommer till eller uppehåller sig i riket måste, bortsett från vissa undantag, vara försedd med pass. Detta skall i princip vara viserat. På grund av träffade internationella överenskommelser äro dock medborgare i flertalet europeiska länder ävensom i Amerikas förenta stater och Japan befriade från skyldigheten att hava sina pass viserade. Visering av pass verkställes av vederbörande tjänsteman vid svensk beskickning eller svenskt konsulat eller i utrikesdepartementet. Där ansökan om visering jämväl avser rätt att här i riket antaga eller innehava anställning i annans tjänst (arbetsanställning), skall viseringsmyndigheten inhämta yttrande från socialstyrelsen. Visering skall meddelas för viss tid och, där den innefattar rätt till arbetsanställning, avse visst slag av arbete. Utlänning får icke, med mindre visering för honom gäller, uppehålla sig i riket över tre månader utan särskilt tillstånd (uppehållstillstånd). Dylikt tillstånd meddelas av socialstyrelsen. Innan ansökan om tillstånd prövas, skola yttranden vara avgivna av polismyndigheten i den ort och länsstyrelsen i det län, där utlänningen vistas. Om han vistas utom riket, skall yttrandet avgivas av svensk beskickning eller konsul. Om utlänning vill här i riket antaga eller innehava arbetsanställning, kräves härför särskilt tillstånd (arbetstillstånd), med mindre för honom gäller visering, som innefattar dylikt tillstånd. Även arbetstillstånd meddelas av socialstyrelsen. I ärende angående sådant tillstånd skall socialstyrelsen, där ej ärendet är av synnerligen brådskande natur eller andra särskilda omständigheter föreligga, inhämta utlåtande från arbetsförmedlingsanstalt för den ort, där arbetsanställningen skall innehavas, ävensom bereda sammanslutningar av arbetsgivare eller arbetare inom verksamhetsområdet i fråga tillfälle att uttala sig. Arbetstillstånd skall avse visst slag av arbete. Såväl uppehållstillstånd som arbetstillstånd meddelas för viss tid. Beträffande förlängning av tiden för uppehållstillstånd eller arbetstillstånd gälla samma föreskrifter som i fråga om prövningen av den första ansökningen. Socialstyrelsens beslut rörande dylika tillstånd få icke överklagas. Såsom framgår av dessa bestämmelser har socialstyrelsen dels att avgiva yttranden i sådana viseringsärenden, vilka avse tillstånd att här i riket innehava arbetsanställning, dels att i sådana fall, där visering icke erfordras, besluta rörande uppehålls- eller arbetstillstånd. I många fall avser ingiven ansökan såväl uppehålls- som arbetstillstånd. Yttrande från socialstyrelsen inhämtas därjämte i åtskilliga andra aren-
16 den avseende utlänningars rättigheter här i landet, exempelvis när fråga är om tillstånd för utlänning att bedriva viss tillverkning eller försäljning. Av byråns personal äro — frånsett byråchefen — följande befattningshavare upptagna med handläggning av ärenden rörande främlingskontroll, nämligen notarien å extra stat, 1 amanuens i 18:e lönegraden, 2 extra ordinarie kanslibiträden i 7:e och 1 extra ordinarie kanslibiträde i 6:e lönegraden, 4 kontorsbiträden (därav 2 ordinarie biträden och 2 extra ordinarie biträden i 4:e lönegraden) samt 1 extra ordinarie och 1 extra skrivbiträde i 2:a lönegraden. Vad härefter angår ärendena rörande medling i arbetstvister handläggas dessa väsentligen å den vid ingången av år 1921 inrättade förlikningsmannaexpeditionen, vilken formellt får anses utgöra en del av socialstyrelsens första byrå, men i realiteten intager en fristående ställning. Personalen å denna expedition utgöres sedan åtskilliga år av en sekreterare å extra stat i lönegraden B 24 och ett ordinarie kontorsbiträde, vilka befattningshavare i det föregående upptagits såsom tillhörande byråns personal. Expeditionens uppgift är främst att på olika sätt biträda förlikningsmännen i deras arbete bland annat genom vidtagande av vissa förberedande åtgärder (kallande av parters och organisationers representanter till sammanträden, anskaffande av sammanträdeslokal m. m.), genom verkställande av diverse utredningar, medverkan vid förhandlingarnas gång och vid utfärdande av expeditioner. Expeditionen har också att tillhandagå arbetsgivare och arbetare samt deras organisationer med upplysningar samt att underlätta kommunikationen mellan parterna och förlikningsmännen. Å expeditionen förvaras styrelsens samling av äldre och nyare kollektivavtal. Denna samling, som torde vara den mest fullständiga i riket och innehåller mer än 6 000 i kraft varande avtal, är föremål för ständig komplettering. På sekreteraren å förlikningsmannaexpeditionen ankommer att taga närmaste befattningen med vissa uppgifter, vilka åvila socialstyrelsen enligt gällande författningar angående medling i arbetstvister och särskilda skiljedomare. I sådant hänseende må här framhållas följande. I lagen den 28 maj 1920 (nr 245) om medling i arbetstvister stadgas, bland annat, att socialstyrelsen vid uppkommen arbetstvist kan, där styrelsen finner omständigheterna därtill föranleda, på begäran av arbetsgivarna och arbetarna utse lämplig person att i egenskap av opartisk ordförande leda förhandlingar mellan parterna. I lagen har vidare föreskrivits att, om utbruten tvist, som påkallar förlikningsmans ingripande, berör även annan förlikningsmans område, det åligger förlikningsmännen att, så fort ske kan, om tvistens utbrytande insända underrättelse till socialstyrelsen, som då skall förordna en av förlikningsmännen att medla i tvisten eller, där så finnes påkallat, hos Kungl. Maj:t anhålla om dylikt förordnande för annan person. I kungörelsen den 31 december 1920 (nr 898) med närmare föreskrifter
17 angående medling i arbetstvister föreskrives, att förlikningsmännen stå under inseende av socialstyrelsen, som har att leda deras verksamhet så, att största möjliga likformighet i tillämpningen av gällande bestämmelser vinnes samt nödig samverkan mellan förlikningsmännen ernås. Styrelsen äger, där så finnes lämpligt, kalla förlikningsmännen, en eller flera, till överläggning och skall söka tillhandagå förlikningsmännen med sådana upplysningar, som kunna vara ägnade att främja deras verksamhet. Finner sig förlikningsman icke kunna medhinna eller icke lämpligen böra taga befattning med en eller flera inom hans verksamhetsområde uppkomna arbetstvister, skall han härom göra anmälan till socialstyrelsen, vilken myndighet har att skyndsamt med eget yttrande hos Kungl. Maj :t anmäla, vad sålunda förefallit. På grund av bestämmelserna i lagen den 28 maj 1920 (nr 248) om särskilda skiljedomare plägar vidare Kungl. Maj:t för två år i sänder förordna särskilda personer (skiljedomare) att på anmodan av parter var för sig avgöra arbetstvister, som av parterna hänskjutas till skiljedom, eller på anmodan av parter eller av dem valda skiljemän såsom opartiska ordförande deltaga i dylika tvisters slitande. I kungörelsen den 31 december 1920 (nr 899) med närmare föreskrifter angående dylika skiljedomare stadgas, att skiljedomare skola åtnjuta ersättning av parterna, vilken, om enighet ej kan vinnas, fastställes av socialstyrelsen. Styrelsen har jämväl att söka tillhandahålla skiljedomarna sådana upplysningar, som kunna vara ägnade att främja deras verksamhet. Förlikningsmännen äro skyldiga att till socialstyrelsen inge berättelser rörande sin verksamhet. Skiljedomarna skola föra dagböcker, vilka i original eller avskrift skola insändas till styrelsen. A förlikningsmannaexpeditionen handläggas vidare vissa frågor om ersättning till förlikningsmän och ledamöter av förlikningskommissioner samt om ledighet för förlikningsmän m. m. Slutligen är att märka, att den statistiska publikation rörande »Arbetsinställelser och kollektivavtal samt förlikningsmäns verksamhet», som årligen utgives av socialstyrelsen, utarbetas under ledning av sekreteraren å förlikningsmannaexpeditionen. Arbetet med denna publikation, vilket närmast hänförts till fjärde byråns verksamhetsområde, utföres i övrigt av en amanuens i 18:e lönegraden och ett ordinarie kanslibiträde, vilka befattningshavare tillhöra fjärde byråns personal, men äro placerade å förlikningsmannaexpeditionen, varest materialet för deras arbete är att tillgå. Socialstyrelsens och därmed första byråns uppgifter rörande alkoholistvården grunda sig främst på föreskrifterna i lagen den 12 juni 1931 (nr 233) om behandling av alkoholister, den s. k. alkoholistlagen, och i kungörelsen den 27 maj 1932 (nr 215) med vissa närmare bestämmelser rörande alkoholistvården. Enligt alkoholistlagen skola de allmänna alkoholistanstalterna, d. v. s. de statliga anstalterna och de av Kungl. Maj:t erkända, icke statliga anstalterna, 1064
o
18 stå under socialstyrelsens uppsikt. Såsom uppsiktsmyndighet över de allmänna alkoholistanstalterna äger styrelsen under vissa förutsättningar förordna, att alkoholist, vilkens internerande är beslutat, skall placeras å någon av de för mera svårdisciplinerade inrättade, i samband med tvångsarbetsanstalt stående statliga, anstalterna (för män Svartsjö och för kvinnor Landskrona). Socialstyrelsen äger vidare förordna om överflyttning av intagen person från en allmän alkoholistanstalt till en annan. Om kvarhållande och utskrivning beslutar som regel anstaltens styrelse. Dock äger, när skäl därtill äro, även socialstyrelsen, efter vederbörande anstaltsstyrelses hörande, förordna om utskrivning från allmän alkoholistanstalt. Beslut av styrelse för allmän alkoholistanstalt rörande kvarhållande av intagen person utöver den normala maximitiden skola underställas socialstyrelsens prövning. Styrelsen skall vidare dels föra sådana anteckningar över antalet vårdplatser å de allmänna alkoholistanstalterna samt verkställda intagningar och utskrivningar, att styrelsen så vitt möjligt vid varje tidpunkt är i stånd att överblicka tillgången för den närmaste framtiden av lediga vårdplatser, dels ock på begäran tillhandagå med upplysningar om lediga vårdplatser samt om villkoren för intagande och vård å anstalterna. Socialstyrelsens befogenheter omfatta emellertid icke allenast de allmänna alkoholistanstalterna. Styrelsen är enligt nyssnämnda kungörelse och styrelsens instruktion jämväl uppsiktsmyndighet över alkoholistvården i dess helhet. I denna egenskap skall styrelsen vaka över att vården å allmän alkoholistanstalt samt å enskild anstalt, som åtnjuter statsbidrag till driftkostnaderna, utövas i enlighet med gällande bestämmelser och i övrigt på sådant sätt, som motsvarar det med vården åsyftade ändamålet. För uppsiktens utövande äger styrelsen underkasta anstalt inspektion samt infordra uppgifter rörande dess verksamhet och övriga förhållanden. Socialstyrelsen har vidare att följa den verksamhet, som nykterhetsnämnderna på grund av bestämmelserna i alkoholistlagen utöva, samt att tillhandagå nämnderna med råd och upplysningar i avseende å sådan verksamhet. Jämväl i övrigt skall styrelsen hava sin verksamhet riktad på företeelserna å alkoholistvårdens område samt verka för vårdens ändamålsenliga bedrivande och utveckling. Över ansökning om anstalts erkännande såsom allmän alkoholistanstalt har socialstyrelsen att avgiva utlåtande. På grund av svårigheterna att få till stånd erkända anstalter har under senare år socialstyrelsen i regel tagit initiativet till inrättande av dylika anstalter och verkställt en stor del av de förarbeten, som krävas, för att dylik anstalt skall kunna komma till stånd. Till de icke statliga alkoholistanstalternas samt nykterhetsnämndernas verksamhet ävensom kommunernas alkoholistvård i övrigt lämnar staten i betydande omfattning sitt ekonomiska stöd. Bestämmelser rörande bi-
19 dragen äro meddelade i fem den 27 maj 1932 dagtecknade kungörelser nämligen (nr 217) om statsbidrag till anordnande av erkända alkoholistanstalter (nr 218) om statsbidrag till driftkostnader vid vissa alkoholistanstalter m. m,' (nr 219) om gottgörelse av statsmedel för vissa kostnader för vård av alkoholister, (nr 220) om ersättning av statsmedel för vissa resekostnader vid tvångsintagning av alkoholister och (nr 216) om understöd av statsmedel till nykterhetsnämndernas verksamhet. Därjämte pläga statsmakterna årligen lämna bidrag till understöd åt sammanslutningar av nykterhetsnämnder och till anordnande av konferenser med nykterhetsnämnder samt resebidrag åt ombud för nykterhetsnämnder för bevistande av dylika konferenser m. m. Beträffande här omförmälda statsbidrag meddelas i vissa fall beslut av socialstyrelsen och i andra fall av Kungl. Maj:t. I de fall, där Kungl. Maj-t beslutar, sker det efter socialstyrelsens hörande. Beträffande understöden till nykterhetsnämndernas verksamhet är föreskrivet, att beslut i ämnet skola meddelas av socialstyrelsen, efter samråd med kontrollstyrelsen och statens inspektör för fattigvård och barnavård. Huvudarbetet med prövningen av inkommande ansökningar om statsbidrag åvilar socialstyrelsen, som ock i samtliga fall efter vederbörlig granskning utbetalar de beviljade bidragen. Frånsett byråchefen disponeras för ärendena rörande alkoholistvård en sekreterare å extra stat i lönegraden B 24, en amanuens i 15:e lönegraden samt den förut nämnde experten. Dessutom torde av byråns biträdespersonal den ordinarie kansliskrivaren och det ordinarie kansli biträdet vara i huvudsak sysselsatta med dessa ärenden. Till den fjärde gruppen — vissa andra sociala ärenden — höra framför allt de ärenden av mera allmän social natur, vilka för yttrande remitteras till styrelsen och icke anses böra handläggas å annan byrå inom styrelsen samt ej heller falla inom någon av första byråns här redan behandlade tre huvudgrupper. Bland dessa ärenden äro särskilt att märka av Kungl. Maj:t till styrelsen remitterade kommitté- och sakkunnigbetänkanden i sociala frågor av mera allman natur. Dylika betänkanden föredragas i stor utsträckning av tjänsteman å första byrån. I den mån så anses erforderligt, äger samarbete rum med styrelsens övriga byråer — i lagfrågor särskilt med sjätte byrån. Det ligger i sakens natur, att ifrågavarande ärenden ofta äro av stor principiell betydelse och kräva mycket arbete. Till denna ärendesgrupp höra vidare remisser av åtskilliga framställningar frän föreningar och enskilda om statsunderstöd i form av anslag eller tilldelning av lotterimedel. Till förevarande kategori torde även böra hänföras ärenden rörande tillstånd att utöva verksamhet såsom utvandraragent. I dessa ärenden meddelar socialstyrelsen beslut med stöd av bestämmelserna i förordningen den 4 juni 1884 (nr 37) om vad med avseende å utvandrares fortskaffande till främmande världsdel iakttagas bör.
20 Slutligen böra hit räknas de ärenden, som tillkommit i anledning av en mellan Sverige och Frankrike den 9 juni 1934 avslutad överenskommelse rörande lättnader i avseende å främlingskontrollen för vissa svenska och franska medborgare. Överenskommelsen avser beredande av möjlighet för medborgare i nämnda länder att — oavsett situationen på arbetsmarknaden i vederbörande yrke — för en begränsad tid begiva sig från hemlandet till det andra landet i syfte att i sistnämnda land under innehavande av anställning i ett industri- eller handelsföretag utbilda sig i landets språk samt i dess handels- och yrkesmetoder. Enligt överenskommelsen ävensom de bestämmelser, som i anledning av densamma genom beslut den 6 juli 1934 meddelats av Kungl. Maj:t (sv. förf.-saml. nr 447/1934), ankommer det på socialstyrelsen dels att fatta beslut beträffande ansökningar av fransmän om tillstånd att i Sverige tillträda anställningar av ifrågavarande slag, dels ock att till- eller avstyrka ansökningar från svenskar, som vilja tillträda dylika anställningar i Frankrike. Den personal, som handlägger ärenden tillhörande den nu behandlade fjärde huvudgruppen, utgöres — frånsett byråchefen — av den ordinarie sekreteraren, en amanuens i 18:e lönegraden och ett extra ordinarie kanslibiträde i 7:e lönegraden.
B. Yttrande. Första byråns verksamhetsområde har under årens lopp undergått mycket stora förändringar, i det byrån dels befriats från viktiga grupper av ärenden, dels ock tillförts nya arbetsuppgifter av stor betydelse. Av anordningar, som medfört minskning i byråns arbetsuppgifter, må framför allt nämnas inrättandet år 1914 av ett speciellt organ för åtgärder mot arbetslösheten — statens arbetslöshetskommission — som i huvudsak övertagit styrelsens uppgifter rörande arbetslösheten, ävensom tillkomsten år 1934 av styrelsens sjunde byrå, till vilken överflyttats en av första byråns huvuduppgifter under många år, nämligen övervakningen av arbetsförmedlingen. I detta sammanhang är vidare att märka överflyttningen till sjätte byrån av ärendena rörande styrelsens personal. Därjämte må påpekas, hurusom de till byrån hörande emigrationsärendena på grund av emigrationens tillbakagång i vårt land under senare år väsentligen förlorat sin betydelse samt att den upplysningsverksamhet i emigrationsfrågor, som förekommer och alltjämt torde hava en uppgift att fylla, icke omhänderhaves av styrelsen utan av en enskild av staten understödd institution, benämnd institutet för svensk utlandstjänst. Å andra sidan har byråns arbetsområde i väsentlig mån vidgats genom de nya arbetsuppgifter, som tillförts styrelsen och byrån i samband med 1913 och 1931 års alkoholistlagar, lagstiftningen rörande främlingskontrollen och 1920 års författningar rörande medling i arbetstvister m. m. Att ärendena rörande alkoholistvården förlades till första byrån torde hava sin förklaring däri att någon annan byrå inom styrelsen icke förefanns, till vilken
21 de lämpligen kunde hänföras. Vad åter angår ärendena rörande främlingskontrollen och medlingen i arbetstvister torde de hava förlagts till första byrån med hänsyn till sitt samband med arbetsförmedlingsärendena, vilka ju tills för kort tid sedan handlades å denna byrå. Av den nu lämnade redogörelsen lärer framgå, att byråns arbetsuppgifter röra vitt skilda ämnen, vilka äga föga inbördes sammanhang och vilkas sammanförande å en gemensam byrå endast kan historiskt förklaras. Sålunda lärer det vara svårt att finna några beröringspunkter mellan de två uppgifter, vilka taga den största delen av byråns personal i anspråk, nämligen främlingskontrollen å ena sidan och tillsynen över alkoholistvården å den andra, och även i övrigt måste sambandet mellan flertalet ärendesgrupper sägas vara synnerligen lösligt. Däremot föreligger ett påtagligt sakligt sammanhang mellan å ena sidan de olika grupper av ärenden, vilka handläggas å byrån, och å andra sidan vissa ärenden, som antingen nu handläggas å andra byråer inom styrelsen eller enligt förslag, som i det följande kommer att framläggas, skulle komma att överflyttas till styrelsens verksamhetsområde. Med hänsyn härtill och då ett bibehållande av första byrån i dess nuva rande form icke kan anses ändamålsenligt, synes den lämpligaste anordningen vara att uppdela denna byrå i dess olika beståndsdelar och att hänföra de särskilda delarna till de byråer, med vilka de sakligt sett äga sammanhang. Börande det sätt, varpå denna uppdelning bäst synes kunna äga rum, skall här lämnas en närmare redogörelse. I samband därmed skall behandlas spörsmålet om behovet av personal för handläggningen av de grupper av ärenden, varom här är fråga. Vad angår främlingskontrollen är först och främst att märka, att den lagstiftning, varpå denna kontroll vilar, för närvarande har provisorisk giltighet och allenast gäller till och med utgången av år 1937. Spörsmålet i vad mån anledning förefinnes att framdeles vidtaga ändringar i förevarande lagstiftning har icke i detta sammanhang kunnat närmare undersökas. Så mycket synes emellertid visst, att en kontroll över utlänningar av i huvudsak den art och omfattning, som för närvarande är föreskriven, ännu länge kommer att bliva erforderlig. Starka skäl tala också för antagandet att även i fortsättningen åt socialstyrelsen skola anförtros de uppgifter, vilka tillkomma styrelsen enligt gällande lagstiftning. Visserligen kunde det sägas, att dessa uppgifter delvis falla utanför ramen av socialstyrelsens naturliga verksamhetsområde, men å andra sidan lärer knappast någon myndighet finnas att tillgå, åt vilken uppgifterna med större fördel skulle kunna överlämnas. Det torde icke heller kunna förnekas, att det sätt, varpå socialstyrelsen bedrivit ifrågavarande verksamhet, och den stora erfarenhet, styrelsen därunder förvärvat, utgöra vägande skäl mot en överflyttning av verksamheten till annan myndighet. Med hänsyn till det anförda synes det berättigat att utgå från att socialstyrelsen skall jämväl efter den 1 januari 1938 hava att taga befattning med främlingskontrollen på ungefär samma sätt som nu. Det förslag, som
22 här framlägges, bygger därför på denna förutsättning. Skulle på grund av ändrad lagstiftning eller av annan orsak en mera betydande förändring i styrelsens arbete med denna kontroll inträda, måste givetvis förslaget underkastas den jämkning, som av omständigheterna påkallas. Vidkommande härefter frågan om främlingskontrollens förläggning inom socialstyrelsen, ligger det i sakens natur, att styrelsen vid prövningen av ansökning om arbetstillstånd har att särskilt beakta läget på arbetsmarknaden. Detta förhållande har ock ytterligare understrukits genom de i det föregående omförmälda föreskrifterna, att utlåtande över dylik ansökning som regel skall inhämtas av vederbörande arbetsförmedlingsanstalt, att tillfälle skall beredas sammanslutningar av arbetsgivare eller arbetare inom respektive verksamhetsområde att uttala sig i ämnet ävensom att arbetstillstånd skall avse visst slag av arbete. Beträffande ärendena rörande uppehållstillstånd är sambandet med arbetsmarknadsfrågorna icke fullt lika framträdande. Det är emellertid att märka, att i ett mycket stort antal fall samma ansökning avser erhållande av uppehållstillstånd och av arbetstillstånd samt att en ansökning, som enbart avser uppehållstillstånd, ofta kan beräknas komma att förr eller senare efterföljas av en begäran om arbetstillstånd. Även vid bedömande av ärenden rörande uppehållstillstånd måste därför ofta nog arbetsmarknadssynpunkterna tillmätas en betydande vikt. Med hänsyn härtill synes det riktigast, att ärendena rörande främlingskontrollen överflyttas till den byrå inom styrelsen, vilken handlägger ärendena rörande arbetsförmedlingen samt utövar tillsynen över arbetsförmedlingsanstalterna, alltså till styrelsens sjunde byrå. Då den för främlingskontrollen avsedda personalen torde inom sjunde byrån — liksom hittills inom den första — böra utgöra en jämförelsevis fristående avdelning, lärer överflyttningen utan svårighet låta sig genomföra. Därest den föreslagna överflyttningen kommer till stånd, torde till den överflyttade avdelningen böra förläggas samtliga på styrelsen ankommande ärenden rörande in- och utvandring. Det sagda innebär, att å avdelningen skulle handläggas även de ärenden, med vilka styrelsen har att taga befattning på grund av bestämmelserna i dels 1884 års förordning om vad med avseende å utvandrares fortskaffande till främmande världsdel iakttagas bör, dels ock den år 1934 mellan Sverige och Frankrike avslutade överenskommelsen rörande vissa lättnader i avseende å främlingskontrollen. Det nära sambandet mellan sistberörda ärenden och de förut behandlade torde vara så påtagligt, att en närmare motivering av detta förslag icke synes påkallad. Beträffande behovet av personal för handläggningen av ärendena rörande främlingskontrollen har socialstyrelsen i skrivelse den 8 september 1934 — under uttalande att den härför tillgängliga personalen vore otillräcklig — hemställt, att densamma måtte förstärkas med en sekreterare å extra stat. Jämväl senare har styrelsen framhållit nödvändigheten av personalförstärkning för berörda ändamål. Vid bedömande av denna fråga bör beaktas, att de ärenden, som handläggas å avdelningen för främlingskontroll, ofta kunna vara av invecklad eller ömtålig karaktär. Vid deras avgörande måste hänsyn tagas ej blott till
23 läget på arbetsmarknaden utan även till internationella förhållanden, ordningssynpunkter och personliga omständigheter. Olika intressen måste därvid vägas mot varandra. Då socialstyrelsens beslut i dessa ärenden icke kunna överklagas och ärendena för sökandena ofta äro av yttersta vikt, är synnerligen omsorgsfull prövning nödvändig och besluten måste ej sällan föregås av en vidlyftig utredning. I åtskilliga fall måste samråd äga rum med vederbörande tjänstemän i utrikes-, justitie- eller handelsdepartementet. Ärendena hava under senare tid ej blott ökat i antal utan jämväl — på grund av rådande politiska förhållanden inom ett flertal europeiska länder — i stor utsträckning blivit alltmer komplicerade till sin natur. Särskilt gäller detta med avseende å ansökningarna om uppehållstillstånd. Till följd av ärendenas mängd kunna endast de viktigaste föredragas inför ämbetsverkets chef eller inför byråchefen. I stor utsträckning måste därför ansvaret för besluten komma att åvila den tjänsteman, vilken närmast förestår ifrågavarande avdelning. Under sådana förhållanden synes det icke lämpligt, att denne tjänsteman — såsom nu är fallet — allenast intager notaries tjänsteställning. Den närmaste ledningen för avdelningen bör i stället anförtros åt en sekreterare i lönegraden B 24. Enligt socialstyrelsens år 1934 framställda förslag skulle, därest ifrågavaranda sekreterartjänst inrättades, den hittillsvarande notarietjänsten likväl bibehållas och således även en ökning av personalens numerär komma till stånd. Utan tvivel är den å ifrågavarande avdelning tjänstgörande personalen i hög grad arbetstyngd. Behov av viss personalförstärkning lärer därför föreligga. Dock synes det icke nödvändigt att å avdelningen samtidigt hava anställda en sekreterare och en notarie. Det föreslås därför, att den nuvarande notarietjänsten indrages, men att i stället inrättas ytterligare en befattning såsom amanuens i 18:e lönegraden. Därjämte torde biträdespersonalen böra utökas med ett extra ordinarie kontorsbiträde i 4:e lönegraden. Av det föregående framgår, att personalbeståndet å avdelningen för främlingskontroll — frånsett två ordinarie kontorsbiträden — utgöres av icke ordinarie befattningshavare. Då lagstiftningen rörande främlingskontrollen — på sätt ovan omförmälts — endast äger provisorisk giltighet, torde det icke för närvarande vara lämpligt att överföra någon del av den med sagda ärenden sysselsatta icke ordinarie personalen till ordinarie stat. Med anledning härav bör den förordade sekreteraren uppföras å extra stat, medan de övriga befattningshavarna liksom nu böra vara extra ordinarie eller extra tjänstemän. Enligt detta förslag skulle för främlingskontrollen tills vidare beräknas följande personal, nämligen 1 sekreterare å extra stat i lönegraden B 24, 2 amanuenser i 18:e lönegraden, 2 extra ordinarie kanslibiträden i 7:e och 1 extra ordinarie kanslibiträde i 6:e lönegraden, 5 kontorsbiträden — därav 2 ordinarie biträden och 3 extra ordinarie biträden i 4:e lönegraden — samt 1 extra ordinarie och 1 extra skrivbiträde i 2:a lönegraden. Liksom ärendena rörande främlingskontrollen synas även ärendena rörande medling i arbetstvister ävensom de övriga ärenden, vilka för närvarande äro
24 föremål för handläggning å förlikningsmannaexpeditionen, äga ett nära samband med förhållandena på arbetsmarknaden. På grund härav förordas, att berörda expedition anknytes till den byrå, som närmast har att övervaka förhållandena på arbetsmarknaden, nämligen den nuvarande sjunde byrån. Alltsedan sin tillkomst har förlikningsmannaexpeditionen och särskilt dess sekreterare intagit en i förhållande till första byrån i övrigt mycket självständig ställning. Denna ställning har varit betingad av de speciella uppgifter, vilka ankommit på expeditionen. Någon anledning att härutinnan ifrågasätta någon ändring lärer icke föreligga. Enligt det nu framlagda förslaget skulle därför förlikningsmannaexpeditionen anknytas till sjunde byrån på enahanda sätt, varpå densamma för närvarande är anknuten till första byrån. Befattningshavarna å expeditionen skulle alltså bliva tjänstemän å sjunde byrån. Då publikationen »Arbetsinställelser och kollektivavtal samt förlikningsmännens verksamhet» uteslutande innehåller redogörelser för förhållanden sammanhängande med den å förlikningsmannaexpeditionen utövade verksamheten, föreslås vidare, att expeditionen får helt och hållet övertaga utgivandet av sagda publikation. För möjliggörande härav böra de två befattningshavare å fjärde byrån, vilka enligt vad förut nämnts äro sysselsatta med utarbetande av publikationen i fråga, införlivas med expeditionens personal och alltså ävenledes överflyttas till den nuvarande sjunde byrån. Av personalen å förlikningsmannaexpeditionen torde sekreteraren böra överflyttas från extra till ordinarie stat. Vid bifall härtill skulle å nämnda expedition komma att vara anställda 1 ordinarie sekreterare i lönegraden B 24, 1 ordinarie kanslibiträde, 1 ordinarie kontorsbiträde och 1 amanuens i 18:e lönegraden. I detta sammanhang måste beaktas, att 1936 års riksdag antagit lag om förenings- och förhandlingsrätt ävensom att enligt denna lag, som skall träda i kraft den 1 januari 1937, socialstyrelsen erhåller vissa nya arbetsuppgifter, vilka torde komma att handhavas av förlikningsmannaexpeditionen. I vad mån detta kommer att medföra ökning i arbetsbördan är svårt att bedöma. Åtminstone för närvarande synes icke någon förstärkning av arbetskrafterna på sådan grund böra föreslås. I ett den 29 februari 1932 avgivet, i annat sammanhang närmare behandlat förslag förordade landshövdingen Johan Widen en överflyttning från socialdepartementet till socialstyrelsen av statens fattigvårds- och barnavårdsinspektion ävensom av den centrala handläggningen av fattigvårds- och barnavårdsärendena. För möjliggörande härav borde enligt Widens förslag inom socialstyrelsen inrättas en särskild byrå för handläggning av ärenden rörande fattigvård och barnavård. I huvudsaklig anslutning härtill kommer i det följande att föreslås dels att inom socialstyrelsen inrättas en ny byrå för ärenden av sagda slag, dels ock att chefen för nämnda byrå tillika erhåller ställning såsom statens inspektör för fattigvård och barnavård. Förslaget om förläggning till socialstyrelsen av ifrågavarande ärenden motiverades av Widén bland annat med det nära sammanhang, som förelåge mellan fattigvården och alkoholistvården. Med hänsyn därtill föreslog Widén
25 ytterligare, att till den ifrågasatta byrån för ärenden rörande fattigvård och barnavård måtte från socialstyrelsens första byrå överföras ärendena rörande alkoh olistvården. Över Widens förslag om förläggningen av ärendena rörande fattigvård, barnavård och alkoholistvård hava — såsom närmare kommer att angivas i annat sammanhang — yttranden avgivits av socialstyrelsen samt av statens inspektör för fattigvård och barnavård, därvid förslaget tillstyrkts av socialstyrelsen. Inspektören har visserligen på anförda skäl motsatt sig förslaget men samtidigt uttalat sig för lämpligheten av att sammanföra fattigvårdsoch alkoholistvårdsärenden. Att ett visst samband föreligger mellan fattigvård och alkoholistvård torde vara ovedersägligt. Ett uttryck härför utgör bestämmelsen i gällande alkoholistlag att i de fall, där särskild nykterhetsnämnd ej blivit tillsatt av kommunen, nykterhetsnämnden skall utgöras av kommunens fattigvårdsstyrelse. Även den tidigare omförmälda föreskriften att socialstyrelsens beslut rörande understöd av statsmedel till nykterhetsnämndernas verksamhet skola fattas efter samråd med statens inspektör för fattigvård och barnavård understryker detta sammanhang. Det är ock att märka, att staten så till vida intager samma ställning i förhållande till alkoholistvården som till fattigvården, att den beträffande båda dessa vårdformer som regel överlåter åt kommunala myndigheter att i första hand vidtaga de erforderliga åtgärderna. På grund härav förefaller det lämpligt, att ärendena rörande alkoholistvården sammanföras med fattigvårdsärendena. Handläggningen av förstnämnda ärenden torde därför böra övertagas av den ifrågasatta nya byrån, som således skulle bliva en byrå för ärenden rörande fattigvård, barnavård och alkoholistvård. Beträffande personalbehovet för alkoholistvårdsärendena må erinras, att socialstyrelsen i skrivelse den 8 september 1934 hemställt om förstärkning av denna personal med en notarie å extra stat i lönegraden B 21 och en extra ordinarie kansliskrivare i l l : e lönegraden. I skrivelsen har framhållits, hurusom alkoholistvården under senare år fått allt större omfattning och betydelse samt att detta medfört stegring i styrelsens arbete med hithörande ärenden. Enligt styrelsens förslag borde den ifrågasatte notarien övertaga en del av det arbete, som åvilade den för alkoholistvårdsärendena avsedde sekreteraren. Därigenom skulle vinnas, att sekreteraren, vilkens arbetskraft nu till huvudsaklig del absorberades av de löpande ärendena inom styrelsen, bleve i tillfälle att i högre grad än under de senaste åren varit möjligt ägna sig åt den upplysningsverksamhet bland nykterhetsnämnderna, som jämväl inginge i hans åligganden. Åt den föreslagna kansliskrivaren skulle enligt förslaget anförtros vissa ärenden av enklare beskaffenhet, för vilkas handläggning icke kräves mera kvalificerad personal. Väl äger det sin riktighet, att de av socialstyrelsen behandlade löpande ärendena rörande alkoholistvården under de senaste åren stigit i antal men arbetsbördan synes icke hava ökats i proportion härtill. Det är till en början att märka, att de löpande ärendena — om ock många till antalet —
26 i stort sett torde vara av ganska enkel beskaffenhet. Särskilt gäller detta de ärenden, som sammanhänga med gällande statsbidragsbestämmelser. Vissa av dessa ärenden torde inom styrelsen underkastas en mera tidsödande prövning än som lärer vara oundgängligen erforderlig. Det bör även beaktas, att sekreteraren numera till sin hjälp har en amanuens, medan tidigare så icke var förhållandet, ävensom att den biträdespersonal, som tages i anspråk för dessa ärenden, genom överflyttningen till sjunde byrån av arbetsförmedlingsärendena torde hava erhållit en icke oväsentlig minskning i sin arbetsbörda. Vad beträffar den av socialstyrelsen genom resor utövade upplysningsverksamheten har densamma säkerligen varit synnerligen värdefull och medfört bestående resultat. Den påtagliga ökning i kommunernas intresse för en effektiv alkoholistvård, som på många håll kunnat skönjas, torde sålunda i viss utsträckning vara en följd av denna verksamhet. Det fortsatta behovet av sådan upplysningsverksamhet lärer emellertid icke vara lika framträdande som tidigare dels på grund av den kännedom om alkoholistlagstiftningen och dess betydelse, som kommunerna i allmänhet numera torde hava vunnit, dels på grund av den omfattande upplysningsverksamhet, som bedrives av de av staten understödda sammanslutningarna av nykterhetsnämnder, vilka sammanslutningar — för närvarande 32 till antalet — omspänna alla delar av riket. Det sagda innebär givetvis icke, att socialstyrelsens uppgift att sprida upplysning på alkoholistvårdens område skulle få betraktas såsom avslutad, men de anförda omständigheterna torde böra tillmätas en viss betydelse vid bedömande av styrelsens personalbehov. Det förtjänar ock framhållas att, därest en ny byrå inrättas för ärenden rörande fattigvård, barnavård och alkoholistvård, vars chef tillika är statens inspektör för fattigvård och barnavård, nämnda byråchef torde under sina inspektionsresor kunna i viss omfattning verka även för alkoholistvården. Särskilt synes detta vara fallet i sådana kommuner, där fattigvårdsstyrelserna fungera såsom nykterhetsnämnder. Härigenom torde behovet av tjänsteresor från sekreterarens sida komma att minskas. P å grund av det anförda kan någon ökning av den för alkoholistvården avsedda personalen icke förordas. Då emellertid anledning saknas att framdeles hava sekreteraren för alkoholistvårdsärendena uppförd å extra stat, synes denne befattningshavare nu böra överföras till ordinarie stat. Vidare torde den nuvarande amanuenstjänsten böra uppflyttas från 15:e till 16:e lönegraden. Personalen för alkoholistvårdsärendena skulle enligt detta förslag komma att omfatta följande befattningshavare, nämligen 1 ordinarie sekreterare i lönegraden B 24, 1 ordinarie kansliskrivare, 1 ordinarie kanslibiträde, 1 amanuens i 16:e lönegraden samt 1 sakkunnig med arvode av 3 600 kronor för år. Av de till första byrån hörande ärenden, vilka i det föregående hänförts till gruppen vissa andra sociala ärenden, har nyss föreslagits, att några skulle överföras till den nuvarande sjunde byrån (avdelningen för ärenden rörande främlingskontroll m. m.).
27 E t t mindre antal ärenden tillhörande samma grupp, nämligen ärenden rörande understöd av statsmedel för utövande av filantropisk verksamhet i en eller annan form m. m., torde böra överföras till den ifrågasatta nya byrån för ärenden rörande fattigvård, barnavård och alkoholistvård. De härefter återstående till denna grupp hänförliga ärendena utgöras väsentligen av remisser till styrelsen av kommitté- eller sakkunnigbetänkanden i frågor av allmän social innebörd. Dessa betänkanden innehålla i stor utsträckning förslag till lagar eller andra författningar. Därest — på sätt i det följande föreslås — inom styrelsen alltjämt skall finnas en särskild byrå för lagärenden och ärenden av administrativ natur, synes det mest naturligt, att berörda remisser handläggas å denna byrå. Här föreslås därför, att nämnda remisser överflyttas från första byrån till den nuvarande sjätte byrån. Genom en dylik förläggning av ifrågavarande remissärenden, torde större garantier ernås, att de juridiska spörsmålen vinna tillbörligt beaktande. Givetvis måste det emellertid samtidigt tillses, att i förevarande ärenden de sociala problemen bliva inom styrelsen allsidigt och sakkunnigt belysta. För sådant ändamål torde i stor utsträckning samarbete böra äga rum mellan lagbyrån och övriga byråer. Detta torde dock ej vara tillfyllest. För underlättande av lagbyråchefens arbete med inträngandet i de sociala frågorna synes det härutöver nödvändigt, att han erhåller biträde av en tjänsteman, som besitter allmän erfarenhet i dylika frågor och därför kan tillhandagå honom med utredningar i olika sociala ämnen. För den skull föreslås, att till lagbyrån överflyttas den ordinarie sekreterartjänsten å första byrån, vars innehavare bör uppfylla de nyss angivna kvalifikationerna. Jämte sekreteraren torde från första byrån till sjätte byrån böra överflyttas den extra ordinarie personal, som i det föregående beräknats för den fjärde huvudgruppen av den nuvarande första byråns ärenden, nämligen 1 amanuens i 18:e lönegraden och 1 extra ordinarie kanslibiträde i 7:e lönegraden. Den ordinarie byråchefstjänsten å första byrån, vilken tjänst enligt förslaget icke skulle bliva behövlig, finge tills vidare uppföras å övergångsstat.
28 Kap. III. Andra byrån eller byrån för arbetarskyddsärenden. A. Den nuvarande organisationen. Personalbeståndet å andra byrån framgår av följande tablå. I. Ordinarie befattningshavare. 1 byråchef 1 byråassistent 1 förste byråingenjör 1 sekreterare 1 byråingenjör 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 1 kontorsbiträde
Lönegrad
B 30 B 26 B 24 B 24 B 21 B 11 B 7 B 4
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 1 amanuens (ingenjör) 2 amanuenser (därav en med juridisk och en med nautisk utbildning) 15 1 kontorsbiträde 4 Övrig icke-ordinarie personal. 1 sakkunnig för hygieniska frågor med ett arvode av 2 000 kronor för år, å vilket belopp dyrtidstillägg icke utgår. Å byrån handläggas ärenden rörande arbetarskydd d. v. s. de ärenden, som sammanhänga med socialstyrelsens uppgift att vara yrkesinspektionens chefsmyndighet. Byrån kan i viss mån sägas arbeta å två avdelningar nämligen en avdelning för arbetarskyddsfrågor i allmänhet och en speciell avdelning för sjöfartsärenden. Uteslutande å sistnämnda avdelning tjänstgöra byråassistenten, amanuensen med nautisk utbildning och det ordinarie kontorsbiträdet, medan byråns personal i övrigt väsentligen är avsedd för den allmänna avdelningens behov. Dock är sekreteraren gemensam för båda avdelningarna. Den allmänna avdelningens arbetsuppgifter äro dels av teknisk natur och dels av administrativ eller juridisk art. Det tekniska arbetet ledes av byråchefen, som i arbetet biträdes av förste byråingenjören, byråingenjören och den av amanuenserna, vilken äger ingenjörs teknisk utbildning. Ärenden av övervägande administrativ eller juridisk innebörd föredragas däremot enligt styrelsens beslut den 1 december 1930 som regel av sekreteraren, vilken biträdes av den juridiskt utbildade amanuensen.
29 Vad först angår det tekniska arbetet å andra byråns allmänna avdelning må erinras, att de grundläggande bestämmelserna rörande arbetarskyddet i vårt land äro meddelade i lagen den 29 juni 1912 om arbetarskydd. Enligt nämnda lag utövas tillsynen å efterlevnaden av lagen och med stöd av densamma meddelade föreskrifter av yrkesinspektionens befattningshavare samt kommunala tillsynsorgan, vilka emellertid stå under överinseende och ledning av yrkesinspektionens chefsmyndighet. Den uppgift, som i anledning härav åvilar socialstyrelsen, utövas i första hand av arbetarskyddsbyrån. Byråchefen å denna byrå har i följd härav att fungera såsom överinspektör för yrkesinspektionen och i denna egenskap leda och övervaka den verksamhet, som utövas av inspektionens skilda organ. Detta sker dels genom inspektioner hos de lokala organen (främst yrkesinspektörerna) och å viktigare arbetsställen, dels ock genom meddelande av »anvisningar» ävensom av vissa beslut i tekniska ärenden. Anvisningarna innehålla detaljerade bestämmelser rörande skydd mot yrkesfara i vissa yrken eller vid användandet av vissa maskinella anordningar. De utgöra beträffande respektive yrken eller maskiner ett komplement till arbetarskyddslagens mera allmänt avfattade föreskrifter rörande vad som å arbetsplatserna bör iakttagas till förekommande av olycksfall i och ohälsa i följd av arbetet. Socialstyrelsen har inalles utfärdat 17 dylika anvisningar. Bland dem må nämnas 1919 års anvisningar angående ångpannors beskaffenhet, utrustning och besiktning samt de år 1926 utfärdade anvisningarna angående skydd mot yrkesfara vid hissar. De Övriga ärenden av teknisk natur, i vilka styrelsen meddelar beslut, kunna väsentligen uppdelas i två huvudgrupper. Den ena gruppen omfattar sådana fall, där yrkesinspektör, tillverkare eller arbetsgivare begär upplysning, huruvida eller under vilka förutsättningar viss anordning eller konstruktion kan anses uppfylla de krav, som uppställts i arbetarskyddslagen eller i utfärdade anvisningar (tolknings- och tillämpningsärenden). Den andra gruppen omfattar sådana fall, där arbetsgivare eller tillverkare begär eftergift från någon i styrelsens anvisningar meddelad föreskrift (dispensärenden). Arbetet med utarbetande av anvisningarna ävensom prövningen av berörda tolknings- och dispensärenden utföres till största delen av byråchefen och förste byråingenjören. På grundval av från yrkesinspektionens befattningshavare inkommande rapporter utarbetas årligen å byrån en berättelse rörande yrkesinspektionens verksamhet, vilken såsom särskild publikation befordras till trycket. Vidare utarbetas därstädes med ledning av från yrkesinspektionens befattningshavare avgivna olycksfallsberättelser redogörelser för ur arbetarskyddssynpunkt mera beaktansvärda olycksfall. Fem gånger årligen intagas dylika redogörelser i tidskriften »Sociala Meddelanden». Byrån ombesörjer även utgivandet av särtryck av redogörelserna, å vilka särskild prenumeration i betydande utsträckning äger rum. Arbetet med redigeringen av årsberättelsen och berörda redogörelser handhaves av byråingenjören, som jämväl kvartals-
30 vis sammanställer vissa statistiska uppgifter rörande yrkesinspektionens verksamhet, vilka sedermera inflyta i Sociala Meddelanden. De ärenden, vilkas innebörd till övervägande del är administrativ eller juridisk, föredragas såsom nyss omförmälts numera av sekreteraren. Hit höra bland annat ärenden rörande yrkesinspektionens personal, organisation och ekonomi, ärenden rörande dispenser från vissa bestämmelser i lagen om arbetarskydd och därmed sammanhängande författningar, ärenden rörande eftergifter jämlikt 4 § i lagen den 16 maj 1930 (nr 139) om vissa inskränkningar beträffande tiden för förläggande av bageri- och konditoriarbete samt ärenden rörande minderårigas användande till övertidsarbete enligt lagen den 16 maj 1930 (nr 138) om arbetstidens begränsning. Då socialstyrelsen har att avgiva yttrande rörande förslag om ändring i något avseende av gällande skyddslagstiftning, föredrages jämväl dylikt ärende av sekreteraren. Enligt lagen den 16 oktober 1914 (nr 349) om tillsyn å fartyg skall den i lagen stadgade tillsynen utövas av fartygsinspektionens chefsmyndighet (kommerskollegium), i vissa avseenden under samverkan med yrkesinspektionens chefsmyndighet samt under förstnämnda myndighets överinseende och ledning av fartygsinspektörer eller av andra, som av denna myndighet förordnas. Närmare föreskrifter angående tillsynen äro meddelade i en den 31 december 1914 (nr 491) utfärdad kungörelse. På grund av dessa bestämmelser har alltsedan år 1915 samverkan ägt rum mellan socialstyrelsen och kommerskollegium i vissa frågor rörande arbetarskydd ombord å fartyg. I en den 27 juni 1929 (nr 208) utfärdad kungörelse angående handläggningen av dylika frågor stadgas numera, att ärenden rörande förhållanden, som äro av betydelse för att bereda ombord å fartyg anställda skydd emot olycksfall eller ohälsa, varunder här inbegripas jämväl frågor angående bostäder och bemanning samt arbetstiden ombord, handläggas av kommerskollegium och socialstyrelsen gemensamt. Inom socialstyrelsen handläggas dessa ärenden å arbetarskyddsbyråns sjöfartsavdelning, därvid som regel styrelsens beslutanderätt utövas av byråassistenten. De arbetsuppgifter, som på grund härav åvila nämnde assistent, kunna uppdelas i följande fyra huvudgrupper: 1) Granskning av fartygsinspektörernas till kommerskollegii fartygsinspektionsbyrå inkommande rapporter rörande åtgärder till förekommande av olycksfall och ohälsa. 2) Granskning från arbetarskyddssynpunkt av till kommerskollegii sjöfartsbyrå inkommande rapporter rörande sjöolyckor samt protokoll över sjöförklaringar och sjöförhör. 3) Prövning av vissa dispensansökningar, särskilt ansökningar rörande dispens från bestämmelserna i förordningen den 20 maj 1927 (nr 185) angående bostäder m. m. å fartyg för ombord anställda. 4) Meddelande av råd och upplysningar beträffande förordningen den 13 juli 1926 (nr 399) med närmare föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om arbetstiden å svenska fartyg.
31 E t t nära samarbete mellan kommerskollegium och socialstyrelsen äger rum även i andra arbetarskyddsärenden, särskilt i de ofta förekommande fall, då nämnda ämbetsverk — gemensamt eller vart för sig — hava att yttra sig i frågor rörande ändring i arbetarskyddslagstiftningen för ombord å fartyg anställda. Dylika ärenden handläggas inom socialstyrelsen av berörda byråassistent och sekreteraren gemensamt, därvid den förre har att svara för den tekniska och den senare för den juridiska delen av ärendena. A avdelningen för sjöfartsärenden handläggas vidare vissa ärenden, vilka helt och hållet falla inom socialstyrelsens verksamhetsområde. Sålunda utövas av avdelningens personal kontroll över den på yrkesinspektionens befattningshavare, närmast underinspektörerna, ankommande tillsynen över lastning och lossning av fartyg. På grundval av till styrelsen från yrkesinspektörerna inkommande olycksfallsanmälningar utarbetas å avdelningen även den statistiska redogörelse rörande olycksfall i stuveriyrket, som årligen plägar intagas i Sociala Meddelanden. I nämnda tidskrift inflyter också varje år en statistik rörande olycksfall i sjömansyrket, vilken baseras dels på de från yrkesinspektörerna inkommande olycksfallsanmälningarna och dels på uppgifter hämtade ur de till kommerskollegium avgivna rapporterna rörande sjöolyckor. Även denna statistik verkställes å sjöfartsavdelningen.
B.
Yttrande.
1. Förläggningen av den centrala ledningen av arbetarskyddet. Före år 1913 utgjorde kommerskollegium yrkesinspektionens chefsmyndig- Historik. het, därvid de arbetarskyddsärenden, som ankommo på den centrala förvaltningen, handlades å kollegii industribyrå. Vid socialstyrelsens tillkomst överflyttades emellertid berörda ärenden till detta ämbetsverk. Såsom skäl för överflyttningen anfördes i 1912 års proposition rörande socialstyrelsen, att arbetarskyddsärendena icke borde tillhöra näringsförvaltningen utan hade sin riktiga plats tillsammans med övriga arbetarfrågor uti ett förvaltningsorgan för de sociala ärendena. Att på detta sätt arbetarskyddsärendena förlades till socialstyrelsen föll sig så mycket naturligare, som man vid tillskapandet av socialstyrelsen utgick från att åt detta ämbetsverk borde med vissa undantag anförtros ledningen av statens hela sociala verksamhet. Det kan emellertid ifrågasättas, huruvida arbetarskyddets ledning alltjämt bör vara förlagd till socialstyrelsen. Till en början må erinras, att spörsmålet om ändrad förläggning av socialstyrelsens andra byrå och därmed av yrkesinspektionens chefsmyndighet i olika sammanhang varit föremål för dryftande. Börande vad sålunda förekommit torde här böra lämnas följande redogörelse. Det första förslaget i ämnet avgavs av statens besparingskommitté i dess den 19 februari 1925 dagtecknade betänkande angående socialförsäkringens
32 organisation (statens offentliga utredningar 1925: 8). I detta betänkande föreslogs, bland annat, att rätten att meddela försäkring för olycksfall i arbete skulle förbehållas ett nyinrättat ämbetsverk, benämnt riksförsäkringsverket, ävensom att i följd därav riksförsäkringsanstalten och försäkringsrådet skulle försvinna samt de ömsesidiga bolag, vilka meddelade dylik försäkring, skulle upphöra med denna verksamhet. Enligt förslaget skulle riksförsäkringsverket bestå av fyra olika avdelningar, nämligen försäkringsavdelningen, besvärsavdelningen, allmänna avdelningen och yrkesinspektionsavdelningen. Försäkringsavdelningen skulle utgöras av en försäkringsinrättning av halvt statlig, halvt privat karaktär, vilken inrättning skulle i huvudsak övertaga riksförsäkringsanstaltens och de ömsesidiga bolagens uppgifter enligt olycksfallsförsäkringslagen. Av de övriga avdelningarna, vilka skulle vara helt och hållet statliga, skulle yrkesinspektionsavdelningen motsvara socialstyrelsens andra byrå, vilken alltså enligt förslaget skulle överflyttas från styrelsen till riksförsäkringsverket. Över besparingskommitténs förslag rörande arbetarskyddsärendenas förläggning yttrade sig såväl socialstyrelsen som riksförsäkringsanstalten, därvid båda myndigheterna på anförda skäl avstyrkte förslaget. Kiksförsäkringsanstaltens kritik gällde i denna del väsentligen det sätt, varpå förslaget utformats. Däremot underströk anstalten kraftigt betydelsen av ett intimt samarbete mellan yrkesinspektionen och anstalten samt uttalade i princip sin anslutning till kommitténs förslag, att yrkesinspektionen borde nära anknytas till den sociala olycksfallsförsäkringen. Vid 1926 års riksdag framlade Kungl. Maj:t proposition (nr 109) angående förslag till lag om försäkring för olycksfall i arbete m. m. Enligt denna proposition skulle riksförsäkringsanstalten delvis organiseras i överensstämmelse med de grunder, som av statens besparingskommitté angivits för riksförsäkringsverket. Därvid föreslogs dock icke någon överflyttning av socialstyrelsens andra byrå till riksförsäkringsanstalten. I propositionen framhöll föredragande departementschefen, att frågan om dylik överflyttning borde ses i samband med andra då icke föreliggande organisationsfrågor. Propositionen blev sedermera avslagen av riksdagen och någon omorganisation av riksförsäkringsanstalten har icke kommit till stånd. Även 1926 års arbetslöshetssakkunniga berörde i sitt den 28 april 1928 avgivna betänkande angående arbetslöshetsförsäkring, arbetsförmedling och reservarbeten (statens offentliga utredningar 1928: 9) frågan om arbetarskyddsärendenas förläggning. Betänkandet innehöll två alternativa förslag, varav det s. k. A-förslaget utgick från att obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skulle införas, medan enligt det s. k. B-förslaget arbetslöshetsförsäkringen skulle bliva frivillig och statsunderstödd. Enligt båda förslagen skulle den centrala ledningen av arbetslöshetsförsäkringen, arbetsförmedlingen och reservarbetena förläggas till socialstyrelsen. Jämlikt A - f ö r s l a g e t borde inom socialstyrelsen, som vid tidpunkten för betänkandets avgivande omfattade sex byråer, inrättas två nya byråer, en för ärenden rörande arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring samt en
33 för ärenden rörande reservarbeten. De sakkunniga framhöllo emellertid faran av att socialstyrelsens arbetsområde alltför mycket utvidgades. Med hänsyn härtill upptogo de sakkunniga till behandling frågan, huruvida icke någon eller några av de uppgifter, som handhades av styrelsen, men som icke hade något direkt sammanhang med den verksamhet, som enligt de sakkunnigas förslag skulle bliva styrelsens huvuduppgift — nämligen att tjänstgöra såsom statens organ för handhavande av arbetsmarknadens olika frågor — kunde överflyttas från styrelsen till annat ämbetsverk. Enligt de sakkunnigas mening fördes tanken härvid i första hand på de byråer inom styrelsen, som handlade frågor rörande yrkesinspektionen och sjukkasseväsendet. Dessa byråer, anförde de sakkunniga, syntes reellt sett redan intaga en i viss mån fristående ställning inom styrelsen och syntes också utan men för de uppgifter, som åvilade byråerna, kunna överflyttas till annat ämbetsverk, vars verksamhet sammanhängde med nämnda byråers uppgifter. För yrkesinspektionens del erbjöde sig en naturlig anknytning till riksförsäkringsanstalten, medan för sjukkassebyråns vidkommande pensionsstyrelsen väl närmast syntes böra komma i fråga. De sakkunniga föreslogo därför — under förutsättning av bifall till förslaget om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring — att arbetsskyddsbyrån måtte överflyttas till riksförsäkringsanstalten och sjukkassebyrån till pensionsstyrelsen. Däremot ansågo sig de sakkunniga icke kunna avgöra, huruvida eller i vilken omfattning överflyttning till andra ämbetsverk av socialstyrelsen anförtrodda uppgifter behövde företagas, för den händelse B - f ö r s l a g e t genomfördes. Uppenbart vore — framhöllo de sakkunniga — att en sådan överflyttning icke kunde anses i samma grad påkallad som då styrelsen tillika skulle fungera såsom centralorgan för en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Möjligen kunde ifrågasättas att ur styrelsen utbryta endera av byråerna för sjukkasseväsendet och för arbetarskydd. Intetdera av de ifrågavarande alternativförslagen lades i befintligt skick till grund för proposition i ämnet. Den lagstiftning rörande arbetsförmedling och frivillig arbetslöshetsförsäkring, som genomfördes år 1934> baserar sig emellertid i väsentliga delar på det av de sakkunniga framlagda B-förslaget, därvid dock är att märka, att de sakkunnigas förslag rörande reservarbetena icke realiserats. I anledning av sagda lagstiftning tillkom i socialstyrelsen den förut omnämnda sjunde byrån. Frågan om bortflyttande från socialstyrelsen av andra ämbetsverket åvilande uppgifter blev icke i samband med inrättande av denna byrå föremål för närmare övervägande. Beträffande spörsmålet om arbetarskyddets förläggning må härefter fram- Förslaget. hållas följande synpunkter. Den utomordentliga utveckling på det sociala området, som kännetecknat de senaste årtiondena, har medfört tillkomsten av ett flertal nya ämbetsverk, vilkas verksamhet liksom socialstyrelsens är av social natur. Socialstyrelsen framstår därför icke numera — på sätt ursprungligen i viss mån kan sägas hava varit fallet — såsom det enda centrala ämbetsverket med uppgift att vårda 1064 36
o
34 och tillvarataga sociala intressen. Den omständigheten allena, att vissa ärenden — exempelvis arbetarskyddsärendena — äro av social natur, bör därför icke rimligtvis utgöra något hinder att förlägga dem utanför socialstyrelsens verksamhetssfär. Den nyss berörda utvecklingen har vidare haft till följd, att socialstyrelsen under årens lopp tillförts en mängd nya och betydelsefulla arbetsuppgifter. Socialstyrelsens verksamhetsområde är därför nu synnerligen omfattande, samtidigt som dess uppgifter äro av mycket skiftande natur. Därest — såsom i det följande kommer att föreslås — till styrelsen förlägges även den centrala handläggningen av ärendena rörande fattigvård och barnavård, kommer styrelsens arbetsbörda att ytterligare ökas. Även bortsett härifrån kan man med hänsyn till de allmänna utvecklingstendenserna på förevarande område förutse, att socialstyrelsens verksamhet i framtiden kommer att vidgas. Det synes därför vara ett önskemål, att styrelsens verksamhet begränsas genom avskiljande av sådana arbetsuppgifter, vilka icke äga närmare samband med styrelsens arbete i övrigt. E n sådan begränsning skulle vara ägnad att underlätta den sammanhållande ledningen av styrelsens arbete och möjliggöra en ökad koncentration kring kvarstående uppgifter. Till de grupper av ärenden, vilka lämpa sig att avskiljas från styrelsens verksamhetsfält, synas arbetarskyddsärendena vara att hänföra. Dessa ärendens säregna art har, helt naturligt, medfört, att arbetarskyddsbyrån endast i mindre grad varit föremål för ledning från styrelsens centrala krafter. Men den visar sig ock däri, att samarbetet mellan byrån och övriga byråer inom styrelsen är obetydligt, så att hänsyn till detsamma icke behöver utgöra hinder för byråns skiljande från styrelsen. E t t bortflyttande av arbetarskyddsärendena från socialstyrelsen är emellertid framför allt motiverat av det nära sammanhang, som råder mellan arbetarskyddet å ena sidan och riksförsäkringsanstaltens verksamhet å den andra, ett sammanhang, som synes väl försvara ett förläggande av berörda ärenden och därmed av yrkesinspektionens chefsmyndighet till nämnda anstalt. Arbetarskyddet har ju som en av sina huvuduppgifter att vidtaga åtgärder till förebyggande av olycksfall i arbete, medan riksförsäkringsanstaltens verksamhet går ut på att genom försäkring bereda arbetare och deras familjer ekonomisk gottgörelse, när olycksfall av angiven art ägt rum. Medan arbetarskyddet ur social och humanitär synpunkt verkar för att minska inträffade olycksfall, har riksförsäkringsanstalten ett intresse härför även ur ekonomisk synpunkt, enär en nedgång i antalet olycksfall medför minskning av skadeersättningarna och möjlighet till sänkning av försäkringspremierna. Det intima samband, som råder mellan arbetarskydds- och olycksfallsförsäkringsverksamheten, har medfört, att vissa tjänstemän inom riksförsäkringsanstalten fullgöra uppgifter nära sammanhängande med dem, som utövas av yrkesinspektionens befattningshavare.
35 Enligt det formulär rörande anmälan om olycksfall i arbete, som fastställts av riksförsäkringsanstalten, har arbetsgivare att vid anmälan av olycksfall lämna uppgifter om olycksfallets förlopp och om orsaken till olycksfallet. Bland annat skall uppgift lämnas, huruvida olycksfallet föranletts därav att den skadade ej ställt sig till efterrättelse gällande anordning eller föreskrift om åtgärder för undvikande av olycksfall, om skyddsanordning funnits vidtagen, om den var i bruk vid olyckstillfället, om skyddsanordningen varit vidtagen efter anvisning av yrkesinspektionen och om de åtgärder, som eventuellt vidtagits till förekommande av liknande olycksfall för framtiden. I den mån olycksfallsanmälningarna avse olycksfall, som träffat i riksförsäkringsanstalten försäkrade arbetare, genomgås anmälningarna — vid sidan av den granskning, som åligger polismyndighet och yrkesinspektion — jämväl å anstaltens försäkringsbyrå, å vilken byrå flera ingenjörer äro anställda. Vederbörande tjänstemän å byrån undersöka därvid bland annat, huruvida fullständiga och tydliga uppgifter i nyssberörda hänseenden lämnats samt infordra, därest så icke skulle vara förhållandet, kompletterande upplysningar. Visar sig vid granskningen, att å arbetsställe, där olycksfall inträffat, skyddsanordningarna icke varit tillfredsställande, föreslår anstalten vederbörande arbetsgivare att företaga behövliga skyddsåtgärder. Där arbetsgivaren åsidosatt av socialstyrelsen utfärdade anvisningar eller andra föreskrifter, anmodar anstalten arbetsgivaren att för framtiden iakttaga dessa föreskrifter. Vidare anhåller anstalten, att arbetsgivaren måtte inkomma med redogörelse för de av honom vidtagna skyddsåtgärderna och erhåller därigenom möjlighet att kontrollera, att förefintliga brister avhjälpas. Till arbetsplatser, där anmärkningsvärt många eller svåra olycksfall förekommit, eller där olycksfallskostnaderna eljest visat sig höga, företaga vidare tjänstemän å nämnda byrå resor enligt för varje år uppgjord resplan. Vid dessa resor hållas överläggningar med arbetsgivarna bland annat om vidtagandet av lämpliga skyddsåtgärder. Samtidigt tillses, att arbetarna begagna sig av till buds stående skyddsanordningar (t. ex. skyddsglasögon). Vidare göres propaganda för den lokala säkerhetstjänsten. Biksförsäkringsanstaltens auktoritet med avseende å ovan omförmälda åtgärder vilar, i vad angår arbetsgivarna, på anstaltens befogenhet att höja försäkringspremierna och beträffande arbetarna på möjligheten att enligt 25 § i olycksfallsförsäkringslagen nedsätta ersättning för inträffat olycksfall på grund av grov vårdslöshet från arbetarens sida. Det är att antaga, att det betydelsefulla arbete, som sålunda bedrives av riksförsäkringsanstalten, skulle kunna ytterligare utvecklas, därest anstalten bleve yrkesinspektionens chefsmyndighet. Det är även att förvänta, att det skulle verka befruktande och stimulerande på chefsmyndighetens arbete, om det^ ekonomiska syftet — som här i så hög grad sammanfaller med det sociala — också finge verka som drivkraft på förevarande område. Vid övervägande av förevarande spörsmål måste man även beakta, att yrkesinspektionen ej blott har till uppgift att förhindra olycksfall utan att
36 dess verksamhet i lika hög grad bör inriktas på att förebygga ohälsa. Även beträffande den sistnämnda delen av yrkesinspektionens arbetsområde föreligga åtskilliga beröringspunkter med riksförsäkringsanstaltens verksamhet. Sålunda meddelar anstalten alltsedan år 1930 försäkring för vissa yrkessjukdomar och har på grund därav att taga befattning med de hygieniska och medicinska problem, som sammanhänga med denna art av försäkringsverksamhet. Därjämte är att märka, att anstalten jämväl i sitt arbete i övrigt står i ständig och nära kontakt med läkarna samt med framgång verkat för anordnande av effektiv läkarvård å arbetsplatser. Riksförsäkringsanstalten synes med hänsyn till det nu anförda i högre grad än socialstyrelsen lämpad att handhava ledningen av yrkesinspektionens verksamhet till förebyggande av ohälsa. E t t skäl för överflyttande av arbetarskyddet till riksförsäkringsanstalten utgör ock den under nuvarande förhållanden föreliggande möjligheten av kompetenskonflikter mellan yrkesinspektionens befattningshavare och de tjänstemän inom riksförsäkringsanstalten, vilka för anstaltens räkning företaga resor till arbetsplatserna. Enligt vad inhämtats har visserligen samarbetet mellan vederbörande befattningshavare hittills i allmänhet varit gott, men detta hindrar icke, att med nuvarande organisation en viss risk för motsättningar eller åtminstone dubbelarbete alltid föreligger. Därest anstalten blir chefsmyndighet, skulle faran för olägenheter av antydd art utan vidare bortfalla. Den officiella statistiken rörande olycksfall i arbete, som tidigare ombesörjdes av socialstyrelsen, har alltsedan år 1918 omhänderhafts av riksförsäkringsanstalten. Då det för yrkesinspektionens chefsmyndighet givetvis måste vara till nytta att hava bekväm tillgång till allt statistiskt material rörande inträffade olycksfall, synes en förläggning till anstalten av nämnda chefsmyndighet även med hänsyn härtill vara ägnad att medföra vissa fördelar. Gentemot förslaget att åt riksförsäkringsanstalten anförtro uppgiften såsom yrkesinspektionens chefsmyndighet skulle måhända kunna invändas, att anstalten icke är någon monopolanstalt och därför måste intaga en i viss mån olika ställning gentemot de arbetsgivare, vilka hava sina arbetare försäkrade i anstalten, och de arbetsgivare, som försäkrat arbetarna i ömsesidigt försäkringsbolag. Någon fara för att den antydda olikheten skulle från anstaltens sida medföra någon partiskhet vid utövandet av chefsmyndigheten lärer dock knappast förefinnas. Det ligger i sakens natur, att riksförsäkringsanstalten — lika väl som nu socialstyrelsen — måste i egenskap av chefsmyndighet tillämpa samma principer och samma förfarande gentemot alla arbetsgivare och att frågan, varest försäkringen mot olycksfall tages, icke får i ringaste mån inverka på chefsmyndighetens ställningstagande i ena eller andra fallet. Möjligheten av att anstalten såsom chefsmyndighet skulle mer eller mindre omedvetet visa större stränghet mot arbetsgivare, som tagit försäkring hos enskilt bolag, motväges för övrigt av det förhållandet att åtgärderna för arbetarskydd komma försäkringsgivaren till godo. Såvitt under utredningen kunnat inhämtas, finnes icke heller hos försäk-
37 ringsbolagen ur hithörande synpunkter någon obenägenhet mot chefsmyndighetens överflyttning.
2. Bibehållande av arbetsrådet såsom ett självständigt ämbetsverk. I samband med spörsmålet om den centrala förläggningen av arbetarskyddet har även övervägts frågan, huruvida arbetsrådet alltjämt bör bibehållas såsom ett självständigt ämbetsverk eller huruvida åt yrkesinspektionens chefsmyndighet böra anförtros de uppgifter, vilka enligt lagen om arbetstidens begränsning för närvarande tillkomma rådet. I sitt betänkande den 2 november 1925 med förslag till reviderad lag om arbetarskydd (statens offentliga utredningar 1925:34) gjorde sig socialstyrelsen till förespråkare för den senare av dessa uppfattningar. Styrelsen föreslog nämligen däri, att arbetstidslagens bestämmelser skulle intagas i arbetarskyddslagen, att arbetsrådets verksamhet skulle upphöra samt att yrkesinspektionens chefsmyndighet — enligt förslaget socialstyrelsen — skulle övertaga rådets funktioner. Jämlikt förslaget skulle vissa av arbetstidsärendena handläggas i närvaro av särskilda arbetsgivar- och arbetarrepresentanter, men dessa skulle allenast äga rätt att yttra sig och icke att deltaga i besluten. Till stöd för förslaget åberopade socialstyrelsen, att det syntes naturligt, att chefsmyndigheten i samband med sina övriga åligganden enligt arbetarskyddslagen finge åtaga sig ärendena rörande arbetstidens begränsning samt att överflyttningen av dessa ärenden till chefsmyndigheten skulle medföra besparing för statsverket. Socialstyrelsens förslag rörande arbetstidsärendena prövades av statsmakterna år 1926 i samband med antagande av ny arbetstidslag, därvid beslöts att — liksom tidigare — inrymma arbetstidsbestämmelserna i en särskild lag och att behålla arbetsrådet såsom ett fristående organ för tolkning och tillämpning av lagens bestämmelser (se proposition i ämnet nr 73/1926 och riksdagens skrivelse nr 218/1926). Vid remiss till lagrådet av det lagförslag i ämnet, som sedermera i huvudsakligen oförändrat skick förelades riksdagen, hade föredragande departementschefen uttalat, att den möjlighet till snabba beslut, som arbetsrådets handhavande av lagtillämpningen skapade, vore ett hart när omistligt värde, då det gällde spörsmål av så ingripande praktisk betydelse som den vid ett företag tillåtna arbetstiden. Departementschefen framhöll även, att den auktoritet, som arbetsrådet obestridligen förvärvat, och det därav följande respekterandet av dess beslut syntes vara av största betydelse för åttatimmarslagens tillämpning.
Historik.
De skäl, som sålunda år 1926 anfördes till stöd för förslaget om arbets- Förslaget. rådets bibehållande, torde alltjämt äga giltighet. Erfarenheten har givit vid handen, att arbetsrådet — liksom för övrigt den på likartat sätt anordnade arbetsdomstolen — fungerat på ett tillfredsställande sätt och förmått att med minsta möjliga friktion lösa sina ofta ömtåliga uppgifter. E n väsentlig
38 anledning därtill torde vara att finna i det speciella sätt, varpå berörda myndigheter organiserats. Därigenom att arbetsgivarnas och arbetarnas egna representanter ägt att i arbetsrådets och arbetsdomstolens sammanträden deltaga med beslutanderätt, har hos de av besluten berörda parterna skapats ett förtroende, som knappast skulle kunnat vinnas, därest beslutanderätten utövats av ett enligt allmänna normer organiserat centralt ämbetsverk. Yid förhandlingar med parterna har därjämte deltagandet av arbetsgivar- och arbetarledamöterna ofta visat sig vara av största värde. I detta sammanhang måste även beaktas, att jämlikt statsmakternas vid 1936 års riksdag fattade beslut från och med den 1 november 1936 skola gälla särskilda lagbestämmelser om begränsning av arbetstiden vid jordbruket ävensom att arbetsrådet skall få till uppgift att tillämpa dessa bestämmelser på liknande sätt, som för närvarande gäller om åttatimmar slagen. Det är att antaga, att de nya arbetstidsärendena åtminstone till en början bliva av sådan art och omfattning, att de bäst kunna anförtros åt ett särskilt centralt organ av arbetsrådets karaktär. På grund av vad ovan anförts och då den kostnadsminskning, som skulle vinnas genom ett överlämnande till yrkesinspektionens chefsmyndighet av arbetsrådets uppgifter, är jämförelsevis obetydlig, kan en sådan överflyttning icke tillrådas, oaktat densamma ur systematisk synpunkt kunde ligga nära till hands.
3. Organisationen av byrån för arbetarskyddsärenden. I det föregående har föreslagits, att arbetarskyddsärendena skulle förläggas till riksförsäkringsanstalten, som alltså skulle bliva yrkesinspektionens chefsmyndighet. Däremot har icke närmare berörts frågan på vad sätt dessa ärenden skulle handläggas efter överflyttningen. Det har emellertid förutsatts, att även inom anstalten ärendena skulle omhänderhavas av en särskild byrå samt att till anstalten skulle överflyttas socialstyrelsens andra byrå. Här skall till närmare behandling upptagas frågan rörande organisationen av denna byrå. Tidigare Till en början må då erinras, att förslag rörande ändrad organisation av framställ- socialstyrelsens arbetarskyddsbyrå vid olika tillfällen blivit framlagda. lingar gälunda hemställde socialstyrelsen i skrivelse den 26 september 1931, att sekreterartjänsten å arbetarskyddsbyrån måtte omändras till en byrådirektörstjänst. Styrelsen framhöll därvid, hurusom den stora arbetsbörda, vilken åvilade byråchefen, nödgat styrelsen att uppdraga åt sekreteraren att tills vidare i de fall, där byråchefen ej förbehållit sig visst ärendes handläggning, inom styrelsen föredraga alla ärenden av övervägande administrativ och juridisk innebörd. Styrelsen påpekade även, att genom de vid 1931 års riksdag beslutade ändringarna i arbetarskyddslagen, vilka trädde i kraft den 1 januari 1932, en ytterligare ökning i byråns arbetsbörda komme att inträda, i väsentlig grad återverkande jämväl på sekreterarens arbetsbörda. Styrelsen anförde tillika, att den föreslagna omändringen av sekreterarbe-
39 fattningen vore att betrakta som ett betydelsefullt led i den under utredning varande frågan om yrkesinspektionens effektivisering. Det måste nämligen anses vara av stor vikt ur berörda synpunkt, att byråns chef erhölle erforderlig tid att genom resor och inspektioner förskaffa sig en ingående personlig kännedom om förhållandena i distrikten och huru arbetet där bedreves. Styrelsen föreslog, att den nya byrådirektörsbefattningen måtte placeras lägst i den för dylika befattningar vanliga lönegraden eller B 28. I ett över framställningen avgivet utlåtande anförde allmänna civilförvaltningens lönenämnd, att enligt nämndens mening sekreteraren kunde anses uppfylla just de villkor, som ansetts böra uppställas för placering av sekreterare och vissa andra tjänstemän inom den civila statsförvaltningen i 26:e lönegraden. Under förutsättning att denna lönefråga ansåges böra lösas utan inväntande av den mera allmänna granskning av befattningarnas placering å löneskalan, som syntes komma att verkställas i samband med prövningen av 1928 års lönekommittés förslag till allmänt avlöningsreglemente, ville därför lönenämnden förorda, att sekreterartjänsten uppflyttades till sistnämnda lönegrad. Däremot ställde sig nämnden avgjort betänksam inför förslaget att ombilda befattningen till en byrådirektörstjänst. Då ändringarna i arbetarskyddslagen ännu icke trätt i kraft, förelåge icke någon erfarenhet rörande den ökning i arbetsbördan för sekreteraren, vartill de nya lagbestämmelserna kunde komma att föranleda, och, vad utredningen rörande yrkesinspektionens effektivisering anginge, vore denna ännu icke till Kungl. Maj:t avgiven. Det syntes vid sådant förhållande lönenämnden icke lämpligt att då till prövning upptaga frågan om tjänstens ombildning till byrådirektörstjänst. 11932 års statsverksproposition (femte huvudtiteln s. 19) uttalade föredragande departementschefen vid behandling av denna fråga, att goda skäl kunde anföras till stöd för styrelsens förslag. Departementschefen framhöll emellertid, bland annat, att frågan om sekreterarens löneställning borde prövas i samband med behandlingen av ett av socialstyrelsen dåmera avgivet förslag till åtgärder rörande yrkesinspektionens effektivisering. Med hänsyn härtill ifrågasattes ej i statsverkspropositionen någon omedelbar förändring med avseende å sekreterarens löneplacering. Under hänvisning till att frågan om socialstyrelsens omorganisation icke syntes böra föregripas avstyrkte sedermera 1932 års statsutskott (utlåtande nr 5) ett vid nämnda års riksdag motionsvis framställt yrkande om sekreterartjänstens omändring till byrådirektörstjänst och föranledde i följd härav motionen icke någon riksdagens åtgärd. Vad beträffar socialstyrelsens berörda förslag angående yrkesinspektionens effektivisering är att nämna, att riksdagen i skrivelse den 27 maj 1930, nr 287, hos Kungl. Maj:t hemställt om föranstaltande av utredning rörande effektivisering av yrkesinspektionens verksamhet, att Kungl. Maj:t uppdragit åt socialstyrelsen att verkställa nämnda utredning samt att styrelsen avgivit
40 sitt förslag i ämnet den 17 december 1931. I förslaget, som i sin helhet finnes intaget i Sociala Meddelanden årgång 1932, nr 1, förordade styrelsen vissa ändringar med avseende å arbetarskyddsbyråns organisation, vilka ändringar åsyftade att göra yrkesinspektionens arbete mera effektivt. I enahanda syfte föreslog styrelsen därjämte vidtagande av åtskilliga andra åtgärder beträffande yrkesinspektionen. Styrelsen utgick i förslaget från att styrelsen alltjämnt skulle vara yrkesinspektionens chefsmyndighet. Till den del förslaget berörde arbetarskyddsbyråns organisation innehöll detsamma i huvudsak följande. I fråga om byråchefen underströk styrelsen angelägenheten av att erforderlig tid bereddes denne bland annat till företagande av resor och inspektioner samt till utövande av ledningen av byråns tekniska arbete. I detta sammanhang hänvisade styrelsen till sitt tidigare framställda förslag angående sekreterartjänstens ombildning till en byrådirektörstjänst. Vidare föreslog styrelsen, att en del ärenden av administrativ eller ekonomisk natur, vilka dittills omhänderhafts av sekreteraren, måtte överlämnas till den juridiske amanuensen samt att i samband därmed amanuensbefattningen måtte ersättas med en notarietjänst. Styrelsen anförde vidare, att den stora mängden av löpande ärenden av teknisk natur medfört, att styrelsens arbete med utfärdandet av erforderliga skyddsanvisningar, vilket arbete krävde större utredningar, måst i hög grad eftersättas. För ernående av bättre förhållanden härutinnan hemställde styrelsen om anställande av ytterligare en förste byråingenjör, vilken skulle få till huvudsaklig uppgift att svara för den tekniska beredningen av berörda löpande ärenden. Därmed skulle vinnas, att den nuvarande förste byråingenjören helt kunde sysselsättas med större utredningsarbeten. Med hänsyn till den kvalificerade arten av sistnämnde befattningshavares arbetsuppgifter borde han i samband därmed erhålla en i skälig mån förhöjd ställning i avlöningshänseende. Därjämte framhöll styrelsen, att styrelsen med hänsyn till det låga arvode, vilket utginge till den å byrån såsom sakkunnig i hygieniska frågor anställde läkaren, väsentligen anlitade denne endast i medicinska spörsmål, som vore förknippade med de löpande ärendenas handläggning, men att styrelsen icke ansett sig annat än undantagsvis kunna taga honom i ananspråk för större undersökningar eller utredningar eller för mera omfattande inspektionsuppgifter. Samtidigt påpekade styrelsen, att de industriella arbetsförhållandena ställde yrkesinspektionen inför en mångfald betydelsefulla problem, som tarvade undersökning och behandling jämväl ur medicinsk synpunkt. Under hänvisning härtill hemställde styrelsen, att för behandlingen av berörda problem måtte till byrån mera fast knytas er på området särskilt utbildad läkare. I anledning av socialstyrelsens ifrågavarande förslag avgåvos utlåtanden av åtskilliga verk och myndigheter, bland andra av riksförsäkringsanstalten, statskontoret och allmänna civilförvaltningens lönenämnd. Riksförsäkringsanstalten fann styrelsens förslag rörande utökningen av
41 styrelsens tekniska arbetskrafter välgrundat. Anstalten framhöll vikten av att styrelsens tekniska utredningsarbete hölle jämna steg med utvecklingen av nya arbets- och fabrikationsmetoder inom industrien. Anstalten uttalade vidare, att det syntes önskvärt, att en läkare med erfarenhet på det yrkeshygieniska området knötes till yrkesinspektionens chefsmyndighet på sådant sätt, att han kunde ägna sig åt hithörande undersökningar såsom sin huvuduppgift. Statskontoret avstyrkte förslagen om sekreterartjänstens ombildning till en byrådirektörstjänst, om utbytandet av amanuensbefattningen, mot en notarietjänst, om inrättandet av en ny förste byråingenjörstjänst och om förhöjd löneställning för den nuvarande förste byråingenjören. Däremot tillstyrkte statskontoret inrättandet av en ny byråingenjörstjänst. Statskontoret räknade med att genom tillskapandet av en dylik tjänst en ökning i antalet inspektionstillfällen skulle kunna vinnas. Lönenämnden erinrade med avseende å sekreterartjänsten om sitt tidigare avgivna utlåtande beträffande denna tjänst samt förordade, att befattningen måtte placeras i lönegraden B 26. Nämnden avstyrkte vidare förslagen om amanuenstjänstens ersättande med en notarietjänst samt om uppflyttning i lönegrad av den nuvarande förste byråingenjören. Slutligen förordade nämnden — för den händelse Kungl. Maj:t skulle finna en förstärkning av de tekniska arbetskrafterna erforderlig — inrättandet av en ny ordinarie byråingenjörstjänst i lönegraden B 21. Socialstyrelsens förslag rörande yrkesinspektionens effektivisering har ännu icke slutligen prövats. I avvaktan på dylik prövning gjorde styrelsen i sina åren 1933 och 1934 till Kungl. Maj:t ingivna anslagsäskanden framställning om provisoriskt inrättande å arbetarskyddsbyrån av en byråingenjörsbefattning å extra stat i lönegraden B 21. Styrelsen anförde därvid, att svårigheterna att medhinna det tekniska arbetet å byrån ytterligare ökats samt att de förseningar, som härav blivit följden, medfört stora olägenheter för industrien. Dessa framställningar blevo föremål för omnämnande i 1934 och 1935 års statsverkspropositioner, men hava i övrigt icke föranlett någon åtgärd från statsmakternas sida. Innan ställning tages till de sålunda föreliggande förslagen, må fram- Förslaget. hållas, att organisationen av arbetarskyddsbyrån torde tills vidare böra bliva densamma, vare sig byrån överflyttas till riksförsäkringsanstalten eller den kvarbliver i socialstyrelsen. Möjligt är visserligen, att, om en överflyttning kommer till stånd, det kan visa sig lämpligt att förlägga vissa av försäkringsbyråns nuvarande arbetsuppgifter och arbetskrafter till arbetarskyddsbyrån och att en dylik anordning kan medge minskning i det totala personalbehovet. Först sedan den föreslagna överflyttningen ägt rum och viss erfarenhet vunnits rörande dess verkningar, torde det emellertid kunna med säkerhet bedömas, huruvida och i vad mån så blir förhållandet. Här har därför tills vidare endast räknats med att överflyttningen av byrån skall vara ägnad att skapa större effektivitet i ledningen av yrkesinspektionen,
42 medan möjligheten till personalbesparing icke tagits i betraktande. Vad som i det följande föreslås beträffande byråns personal torde kunna gälla oberoende av det sätt, varpå spörsmålet rörande byråns placering kommer att lösas. Socialstyrelsens år 1930 fattade beslut att från byråchefen till sekreteraren överflytta föredragningsskyldigheten i flertalet å arbetarskyddsbyrån förekommande ärenden av övervägande administrativ eller juridisk art har av styrelsen motiverats med nödvändigheten att bereda byråchefen lättnad i hans arbete och bland annat möjliggöra för honom att i vidgad omfattning ägna sig åt tekniska arbetsuppgifter, tjänsteresor m. m. Då den sålunda vidtagna anordningen synes hava visat sig erforderlig, lärer man hava anledning att även i fortsättningen räkna med en motsvarande arbetsfördelning. Med hänsyn främst till den ändrade ställning sekretereren genom nämnda beslut erhållit, har socialstyrelsen föreslagit, att sekreterartjänsten skulle ombildas till en byrådirektörstjänst. Såsom skäl för ombildningen hava dock åberopats även andra omständigheter, bland annat den ökning i sekreterarens arbete, som skulle följa av 1931 års ändringar i arbetarskyddslagen. Ovedersägligt torde vara, att genom överflyttningen av ifrågavarande föredragningsskyldighet det sekreteraren åvilande arbetet och ansvaret i avsevärd mån ökats. Däremot synas icke de åsyftade ändringarna i arbetarskyddslagen hava i nämnvärd mån inverkat på sekreterarens arbetsuppgifter. E n närmare granskning av de på sekreteraren ankommande göromålens beskaffenhet synes giva vid handen, att tillräckliga skäl för inrättandet av den ifrågasatta byrådirektörstjänsten icke förefinnas, men att däremot sekreterartjänsten bör, i enlighet med vad allmänna civilförvaltningens lönenämnd i ämnet föreslagit, uppflyttas från lönegraden B 24 till lönegraden B 26. Därest efter den sålunda föreslagna ombildningen av tjänsten den nuvarande sekreteraren alltjämt kvarstår i sin befattning, torde han böra för placering i löneklass inom den nya lönegraden få tillgodoräkna sig hela den tid han på grund av socialstyrelsens år 1930 fattade beslut tjänstgjort såsom föredragande i ärenden av övervägande administrativ eller juridisk innebörd. Något behov att i större^ utsträckning överflytta arbetsuppgifter från sekreteraren till den juridiske amanuensen torde icke föreligga. P å grund härav lärer anledning saknas att på sätt ifrågasatts utbyta amanuenstjänsten å byrån mot en notarietjänst. Det tekniska arbete, som verkställes å arbetarskyddsbyrån, består, såsom förut nämnts, dels av sådant utredningsarbete, som utgör förberedelse för utfärdandet av styrelsens anvisningar rörande arbetarskyddslagstiftningens tillämpning, dels ock av vissa löpande ärenden (dispens- och tolkningsärenden). Vad angår anvisningarna har styrelsen framhållit, att dylika ej i tillräcklig omfattning kunnat utfärdas, ävensom att utfärdade anvisningar, som redan hunnit bliva helt eller delvis föråldrade, icke kunnat underkastas nödig revision. Det torde också vara uppenbart såväl att förefintliga anvisningar på grund av den oavbrutet fortgående tekniska utvecklingen delvis
43 icke uppfylla de krav, vilka på dem böra ställas, som ock att anvisningar ännu saknas på åtskilliga områden, där sådana äro behövliga. Önskligt vore därför, att arbetet med anvisningarna kunde fortgå i snabbare takt än hittills. Här bör emellertid framhållas, att det icke rimligen kan påfordras, att anvisningarna skola i större utsträckning vara grundade på ett av chefsmyndigheten självständigt bedrivet tekniskt utrednings- och konstruktionsarbete. Enligt uppgift hava emellertid byråchefen och förste byråingenjören i väsentlig grad varit sysselsatta med sådant arbete. Uppenbart är att på detta område finnes hart när obegränsad tillgång på viktiga arbetsuppgifter, men det vill synas, som om chefsmyndigheten i detta avseende borde i huvudsak sträva att tillgodogöra sig de erfarenheter på området, som vunnits i in- och utlandet, utan att alltför mycket fördjupa sig i vetenskapliga specialundersökningar. En dylik begränsning torde underlätta arbetet med anvisningarnas utgivande och därmed möjliggöra för chefsmyndigheten att i större utsträckning ägna sig åt det praktiskt-organisatoriska arbete — framför allt ledningen av yrkesinspektörernas verksamhet — som synes vara dess viktigaste uppgift. De löpande tekniska ärendena synas endast undantagsvis kräva mera ingående undersökningar och torde därför ur arbetssynpunkt icke vara av den betydelse styrelsen velat tillmäta dem. Med hänsyn till vad sålunda anförts kan styrelsens förslag om förstärkning av byråns tekniska arbetskrafter med en förste byråingenjör icke förordas. Ej heller inrättandet av den av statskontoret ifrågasatta byråingenjörstjänsten synes kunna tillstyrkas, detta så mycket mindre som en dylik tjänst icke, på sätt statskontoret tänkt sig, skulle komma inspektionsverksamheten till godo. Någon anledning att uppflytta den nuvarande förste byråingenjörstjänsten till högre lönegrad lärer knappast föreligga. Därför förordas, att tjänsten alltjämt bibehålles i lönegraden B 24. Medan nyttan och behovet av de åtgärder, vilka vidtagas till förebyggande av olycksfall, i allmänhet äro lätta att påvisa, kan motsatsen ofta vara förhållandet beträffande de åtgärder, som syfta till förhindrande av ohälsa. Icke dess mindre måste de senare åtgärderna i stort sett anses lika betydelsefulla som de förra. Hittills har emellertid yrkesinspektionens verksamhet främst varit inriktad på olycksfallsskyddet, medan mindre uppmärksamhet ägnats åt de yrkeshygieniska spörsmålen. Att så är förhållandet framgår bland annat därav, att av de anvisningar, som utfärdats av socialstyrelsen, endast ett fåtal innehålla bestämmelser till förebyggande av ohälsa, ävensom därav att allmänna hygieniska anvisningar rörande arbetslokaler ännu helt och hållet saknas. En mycket betydande förbättring på detta område skulle säkerligen kunna vinnas, om å arbetarskyddsbyrån anställdes en yrkeshygieniskt utbildad läkare, som kunde ägna hela sin arbetskraft åt yrkesinspektionens hygieniska och medicinska problem. E n dylik anordning torde närmast hava föresvävat
44 socialstyrelsen i dess omförmälda förslag. Försökvis synes man emellertid kunna inskränka sig till att höja det till byråns hygieniske expert utgående arvodet från 2 000 kronor till 5 000 kronor. Därest arvodet bestämmes på detta sätt, bör möjlighet finnas att till befattningen förvärva en läkare, som äger yrkeshygieniska insikter och erforderlig auktoritet samt ställer en avsevärd del av sin arbetstid till chefsmyndighetens förfogande.
4. Vissa synpunkter på frågan om effektivisering av yrkesinspektionens verksamhet. Såsom nämnts har socialstyrelsen i sin berörda skrivelse den 17 december 1931 ej blott hemställt om förstärkning av arbetarskyddsbyråns personal utan jämväl framställt förslag om vidtagande av åtskilliga andra åtgärder i syfte att åstadkomma ett förbättrat resultat av yrkesinspektionens verksamhet. Vissa av sistnämnda förslag skola här upptagas till dryftande. I samband därmed skola även framläggas några synpunkter på effektiviseringsfrågan, vilka framkommit under utredningsarbetet rörande socialstyrelsens organisation, men vilka icke berörts i styrelsens förslag. Yrkesinspektionens chefsmyndighet har till uppgift att leda och övervaka den verksamhet, som utövas av yrkesinspektionens skilda organ. Chefsmyndigheten har därvid att tillse, att vid skyddsarbetet enhetliga principer tillämpas över hela landet samt att inom varje distrikt arbetet är så organiserat, att största möjliga arbetsresultat erhålles. För detta ändamål lärer det vara nödvändigt, att chefen å arbetarskyddsbyrån står i nära personlig kontakt med befattningshavarna i yrkesinspektionsdistrikten och i ej alltför ringa utsträckning på ort och ställe tager kännedom om inspektionsarbetet. Socialstyrelsen har ock vid upprepade tillfällen framhållit nödvändigheten av dylika inspektionsresor. Det oaktat hava, enligt vad som inhämtats, under de senare åren byråchefens inspektionsresor i genomsnitt endast omfattat en tid föga överstigande en månad om året. Några föreskrifter rörande resetidens längd kunna givetvis icke meddelas, men det vill synas som om byråchefens inspektionsverksamhet borde avsevärt utvidgas och genomsnittligt knappast omfatta mindre tid av året än tre månader. Det torde med nuvarande personaluppsättning å byrån icke föreligga något hinder för byråchefen att sålunda utsträcka sina inspektioner. I detta sammanhang är att ihågkomma den minskning i byråchefens arbete, som överflyttningen å sekreteraren av föredragsskyldigheten i ett stort antal ärenden medfört, en minskning som ju bland annat haft till syfte att underlätta en utökning av byråchefens inspektionsverksamhet. Framhållas bör också, att den nyss förordade förenklingen i det tekniska utredningsarbetet skulle vara ägnad att bereda byråchefen mera tid för övriga arbetsuppgifter. Socialstyrelsen har i sitt effektiviseringsförslag framhållit, att en systematisk uppdelning av arbetsställena med hänsyn till inspektionsbehovet borde äga rum. Det vore — anförde styrelsen — sannolikt, att vid en sådan uppdelning skulle komma att visa sig, att ett avsevärt antal av de arbetsställen,
45 som vore föremål för underinspektörernas tillsyn, antingen icke skulle behöva någon fortlöpande tillsyn eller också kunde underkastas dylik tillsyn med längre tidsintervall än dittills plägat ske. Enligt styrelsens mening syntes detsamma komma att bliva förhållandet även beträffande en del under yrkesinspektörs tillsyn stående arbetsställen. Styrelsen uttalade vidare, att den åsyftade systematiska granskningen av arbetsställena borde i den utsträckning, som funnes påkallad, ske under kontroll av chefsmyndigheten. Det torde stå utom allt tvivel, att en systematisk genomgång av arbetsplatserna i och för prövning av inspektionsbehovet skulle vara av stort värde och i hög grad underlätta en ändamålsenlig inspektionsverksamhet. Med den begränsade personal, som står yrkesinspektionen till buds, är det av största vikt, att inspektionen framför allt koncentreras till de arbetsplatser, där den mest behöves, och att icke befattningshavarnas tid och arbetskrafter tagas i anspråk för inspektioner, som utan olägenhet kunna undvaras. Enligt vad som upplysts hava från chefsmyndighetens sida åtgärder i berörda hänseende ännu icke vidtagits, men det torde vara uppenbart, att denna myndighet snarast möjligt bör taga initiativ i sådan riktning. För åstadkommande av ett tillfredsställande resultat av inspektionsverksamheten är det också av stor betydelse, att en lämplig uppdelning av tillsynen mellan yrkesinspektionens olika befattningshavare äger rum. I detta hänseende är att märka, att man vid den revision av arbetarskyddslagen, som företogs år 1931, ur lagen borttog de däri förut intagna bestämmelser, vilka uttryckligen preciserade de olika inspektionsorganens kompetensområden, och ersatte dem med ett stadgande av innehåll att närmare bestämmelser rörande tillsynens fördelning på olika organ skulle meddelas av Konungen. I den instruktion för yrkesinspektionens befattningshavare, vilken i anslutning till nämnda revision utfärdades den 18 december 1931, föreskrevs, att yrkesinspektören skulle, i enlighet med de anvisningar, chefsmyndigheten utfärdade, fördela å befattningshavarna ankommande tillsyn mellan sig samt assistenter och yrkesunderinspektörer. Motsvarande bestämmelser meddelades även beträffande fördelningen av arbetet mellan yrkesinspektrisen och hennes assistenter. Såsom socialstyrelsen framhöll i sitt förut berörda förslag, avsågs med dessa bestämmelser att möjliggöra ett bättre utnyttjande av yrkesinspektionens arbetskrafter, därvid man beräknade, att särskilt assistenterna men även i viss mån underinspektörerna skulle i större utsträckning än tidigare kunna användas för inspektionstjänst. De ändrade bestämmelserna hava emellertid icke medfört den verkan, som åsyftats. Enligt vad som inhämtats synes i stort sett uppdelningen å tillsynsorganen vara densamma som tidigare. Anledningen härtill torde — förutom i en viss obenägenhet hos yrkesinspektörerna att låta assistenterna i större utsträckning förrätta inspektioner — främst vara att söka i den omständigheten, att socialstyrelsen ännu icke utfärdat sådana anvisningar i ämnet, vilka förutsättas i instruktionen.
46 Då ifrågavarande inspektionsverksamhet endast till jämförelsevis ringa del äger rum å de orter, där yrkesinspektionens befattningshavare äro stationerade, är det självklart, att verksamheten till en avsevärd del måste bedrivas under tjänsteresor. E n effektiv inspektionsverksamhet förutsätter därför med nödvändighet, att tillräckliga medel stå befattningshavarna till buds för företagande av dylika resor. Till följd av den inknappning å yrkesinspektionens anslag, som av besparingsskäl flera gånger vidtagits, har detta under de senaste budgetåren icke varit forhållandet. Sålunda har det i stor utsträckning inträffat, att nödvändiga inspektioner måst uppskjutas eller inställas, enär tjänstemännen saknat medel för täckande av de med inspektionsresorna förenade kostnaderna. För budgetåret 1936/1937 har en höjning ägt rum av det för reseersättningar till ifrågavarande befattningshavare beräknade anslagsbeloppet. Skulle emellertid erfarenheten visa, att den företagna höjningen icke är tillräcklig, bör självfallet berörda belopp ytterligare ökas, så att icke yrkesinspektionens funktionärer av brist på medel hämmas i sin verksamhet. Bestämmelser rörande det sätt, varpå i arbete inträffade olycksfall skola bringas till vederbörande myndigheters kännedom, äro meddelade i kungörelsen den 9 november 1928 (nr 429) angående anmälan om olycksfall i arbete m. m. Har arbetare, som avses i olycksfallsförsäkringslagen, skadats till följd av olycksfall i arbete, åligger det enligt § 1 i nämnda kungörelse arbetsgivaren att, sedan han från den skadade eller eljest erhållit underrättelse om olycksfallet, ofördröjligen därom göra skriftlig anmälan till riksförsäkringsanstalten ävensom, där den skadade är försäkrad i ömsesidigt olycksfallsförsäkringsbolag, till detta bolag. Enligt § 5 i kungörelsen åligger det därjämte arbetsgivaren att samtidigt med nyssnämnda anmälan göra anmälan om olycksfallet jämväl till polismyndigheten i orten. Underlåtenhet att fullgöra sålunda stadgad anmälningsplikt straffas enligt föreskrift i kungörelsens § 8 med böter. Jämlikt § 6 mom. 2 i kungörelsen är vidare polismyndigheten skyldig att ofördröjligen insända den dit inkomna anmälningshandlingen till vederbörande yrkesinspektör med tillkännagivande, huruvida polisundersökning rörande olycksfallet hållits eller är avsedd att äga rum, och, i sistnämnda fall, om tiden för undersökningen. Slutligen åligger det enligt mom. 3 i sistnämnda paragraf yrkesinspektör att, efter tagen kännedom om till honom inkommen olycksfallsanmälan, översända densamma till socialstyrelsen. Enligt stadgandets ursprungliga lydelse skulle även detta översändande äga rum ofördröjligen. Efter en år 1930 företagen kungörelseändring skall översändandet ske i den ordning socialstyrelsen bestämmer. Enligt en av nämnda styrelse i anledning härav meddelad föreskrift skall översändandet som regel äga rum före utgången av året näst efter det anmälningen inkommit till yrkesinspektören. Denna anordning har vidtagits i syfte att sätta yrkesinspektörerna i tillfälle att under längre tid studera anmälningarna och på lämpligt sätt göra dem till föremål för bearbetning.
47 Medan det mera sällan torde inträffa, att arbetsgivare underlåter att till riksförsäkringsanstalten ingiva föreskriven olycksfallsanmälan, lärer det — enligt vad från socialstyrelsen uppgivits — vara ganska vanligt, att arbetsgivare antingen av glömska eller på grund av bristande kännedom om gällande bestämmelser icke ingiver dylik anmälan till polismyndigheten. Särskilt torde detta förekomma bland mindre arbetsgivare. Då polismyndigheterna och yrkesinspektörerna ofta icke i annan ordning bliva underrättade om olycksfallen, är det givetvis i hög grad angeläget, att kungörelsens bestämmelser om anmälningar till polismyndigheten noga efterlevas. Det torde böra ankomma på yrkesinspektionens befattningshavare att hos arbetsgivarna inskärpa vikten härav samt att, där anledning därtill förekommer, till åtal anmäla försumlig arbetsgivare. Det är emellertid icke tillfyllest, att föreskrivna olycksfallsanmälningar göras. Det är också av största betydelse, att de så snart som möjligt komma vederbörande myndigheter till hända. Särskilt gäller detta i sådana fall, då omständigheterna påkalla polisundersökning eller besök på olycksplatsen av befattningshavare vid yrkesinspektionen. I detta avseende brister det för närvarande åtskilligt. Enligt erhållna upplysningar inkomma olycksfallsanmälningarna i regel ej till yrkesinspektörerna förrän fjorton dagar efter olycksfallen, och ofta nog kan det dröja vida längre tid, innan yrkesinspektören erhåller vederbörlig anmälan. Dröjsmålet kan stundom bero på arbetsgivaren, stundom på polismyndigheten. Det uppges icke höra till ovanligheten, att polismyndigheterna under längre tid samla inkommande anmälningar på hög, innan de vidarebefordra dem till yrkesinspektörerna. Uppenbart är, att denna ordning icke kan anses tillfredsställande. För uppnående av bättre förhållanden härutinnan synes det lämpligt, att det något vaga uttrycket »ofördröjligen» i den förut angivna kungörelsen kompletteras med en mera exakt tidsbestämmelse, exempelvis på så sätt, att det föreskrives, att här avsedd anmälan skall ingivas, respektive av polismyndigheten vidarebefordras »ofördröjligen och senast inom två dygn». Därest riksförsäkringsanstalten blir yrkesinspektionens chefsmyndighet, bör givetvis yrkesinspektör icke vidare översända olycksfallsanmälan till socialstyrelsen. Ej heller behöver sådant översändande äga rum till anstalten, då ju denna direkt erhåller ett exemplar av anmälningen. Anmälningarna kunna följaktligen kvarbliva hos de lokala myndigheterna, där de mången gång torde kunna bliva till nytta i inspektionsarbetet. Det kan i detta sammanhang framhållas, att värdet av det översändande av anmälningarna till socialstyrelsen, som för närvarande äger rum, synes ganska problematiskt, enär anmälningarna i allmänhet endast ordnas och förvaras inom styrelsen men knappast i nämnvärd mån därstädes bliva föremål för annan åtgärd. Sådan åtgärd torde som regel icke heller vara påkallad, då det — såsom förut nämnts — enligt den sedan år 1930 praktiserade ordningen förutsattes, att anmälningarna skola i erforderlig utsträckning granskas av vederbörande yrkesinspektörer samt för övrigt anmälningarna enligt denna ordning inkomma till styrelsen först sedan de förlorat sin aktualitet. Det är
48 också att märka, att styrelsen i de fall, där olycksfallen erbjuda större intresse, erhåller kännedom om desamma genom de av yrkesinspektörerna häröver till styrelsen avgivna utförliga olycksfallsberättelserna, vilkas huvudsakliga innehåll genom styrelsens försorg publiceras i Sociala Meddelanden. Bestämmelser rörande tillsynen över ångpannor äro intagna i kungörelsen den 23 maj 1919 (nr 301) angående registrering och besiktning av vissa ångpannor m. m. Kungörelsen innehåller bland annat följande föreskrifter. Ångpanna skall göras till föremål för vissa besiktningar. Dessa skola vara antingen större eller mindre. Vad härmed skall förstås anges närmare i kungörelsen. Större besiktning skall företagas, innan ångpannan första gången tages i bruk. Ångpanna, som undergått större besiktning, får icke brukas, förrän den underkastats förnyad dylik besiktning efter det a) ångpannan undergått väsentlig reparation eller ändring eller b) ångpannan, därest densamma är avsedd att inmuras, blivit flyttad eller c) fem år och två månader förflutit, från det ångpannan senast undergått större besiktning. Då ett år och en månad förflutit från senast verkställda större besiktning eller från mindre besiktning, må ångpannan icke brukas, förrän den ånyo underkastats besiktning (större eller mindre). Brukas ångpanna i strid mot dessa bestämmelser, straffas arbetsgivaren med böter. Större besiktning må uppdragas allenast åt person, som fyller vissa, av yrkesinspektionens chefsmyndighet fastställda kompetensfordringar. Mindre besiktning må uppdragas jämväl åt annan person, som skäligen kan förutsättas äga därför erforderlig kompetens, såsom i ångpannors skötsel erfaren maskinist eller förman vid ångpanneverkstad. över såväl större som mindre besiktning av ångpanna har besiktningsförrättaren att medelst användande av formulär, som fastställes av chefsmyndigheten, upprätta protokoll i två exemplar, av vilka det ena skall genom arbetsgivarens försorg insändas till vederbörande yrkesinspektör. Beträffande ångpanna, som står under uppsikt av ångpanneförening eller därmed jämförlig anstalt, må yrkesinspektionens chefsmyndighet, därest och i den mån så prövas lämpligen kunna ske, meddela eftergift från omförmälda bestämmelser rörande besiktning och protokoll däröver. Sådan eftergift har meddelats beträffande ångpannor, som stå under uppsikt av Södra Sveriges ångpanneförening eller av Mellersta och Norra Sveriges ångpanneförening. Såsom framgår av det anförda verkställa yrkesinspektionens befattningshavare ej själva några besiktningar av ångpannor. Däremot utöva de en ingående kontroll över besiktningarna genom granskning av ångpanneprotokollen. Denna kontroll torde taga en betydande del av assistenternas och underinspektörernas tid och arbetskrafter i anspråk. Till belysande av omfattningen av ifrågavarande arbete må framhållas, att under år 1935 till yrkesinspektörerna inkommo omkring 5 600 protokoll över ångpannebesiktningar. Det är att märka, att kontrollen icke allenast kräver teknisk granskning utan även är förenad med mycket expeditionsarbete. Sålunda måste särskilda kort-
49 system föras för ångpannorna, därvid för varje ångpanna anteckningar måste göras rörande vidtagna åtgärder av intresse för tillsynen. Vidare utfärdas i stor omfattning skrivelser till arbetsgivarna med påminnelser om deras skyldighet att ingiva föreskrivna ångpanneprotokoll. Det förefaller tvivelaktigt, huruvida värdet av den ifrågavarande kontrollen verkligen står i rimligt förhållande till det arbete, som nedlägges å densamma. Med hänsyn till den grundläggande betydelsen av själva besiktningarna, vid vilka ångpannornas faktiska tillstånd iakttages, vill det synas, som om det här framför allt vore av vikt att tillse, att de besiktningsmän, som anlitas, äga erforderlig kompetens. För närvarande tillkommer det yrkesinspektörerna att pröva denna kompetens, såvitt fråga är om större besiktning av ångpanna, låt vara att prövningsrätten begränsas av de föreskrifter i ämnet, som socialstyrelsen utfärdat. Yrkesinspektörerna hava alltså här möjlighet att tillse, att ej till besiktningsmän antagas personer, till vilkas undersökningar man av ena eller andra skälet icke kan hava fullt förtroende. Då det gäller mindre besiktning av ångpanna, är däremot arbetsgivaren berättigad att själv utse besiktningsman. Det synes påkallat att även för sistnämnda fall föreskriva, att besiktningsmannen skall vara godkänd av yrkesinspektör. Under förutsättning att en dylik förändring vidtages och att yrkesinspektörerna godkänna ångpannebesiktningsmän först efter noggrann prövning av deras kompetens, synes det icke innebära någon större risk att inskränka den inom yrkesinspektionen skeende granskningen av ångpannekontrollen till en stickprovskontroll. Omfattningen av denna kontroll kan icke på förhand bestämmas utan måste bliva beroende av de erfarenheter, som kunna vinnas vid tillämpningen av det nya förfarandet. Erforderliga direktiv i ämnet finge givetvis meddelas av yrkesinspektionens chefsmyndighet. Sannolikt är, att kontrollen skulle kunna successivt minskas i ganska avsevärd utsträckning. Härför talar bland annat det förhållandet, att numera många industriella anordningar, som icke äro underkastade dylik specialkontroll, till farlighet och olycksfallsfrekvens vida överträffa ångpannorna. Det kan antagas, att den ifrågasatta anordningen skulle medföra en betydande lättnad i yrkesinspektionens arbetsbörda samt att genom densamma mycken arbetskraft skulle kunna frigöras för att i stället komma det egentliga inspektionsarbetet till godo. Vad angår det med ifrågavarande kontroll förenade expeditionsarbetet bör — oberoende av anordningen med stickprovskontroll — viss minskning i arbetet kunna uppnås genom inskränkning av den skriftväxling med arbetsgivarna, som för närvarande äger rum. I detta hänseende har särskilt uppmärksammats, att enligt för närvarande tillämpad praxis till arbetsgivarna insändas dubbla påminnelser rörande skyldigheten att insända ångpanneprotokoll, därvid först i den senare skrivelsen hänvisning sker till förefintliga ansvarsbestämmelser. Därest påminnelsen avfattas på lämpligt sätt, torde en påminnelse i ämnet vara fullt tillräcklig. Socialstyrelsen har i sitt förslag rörande åtgärder för yrkesinspektionens effektivisering anfört, att med nuvarande personalutrustning yrkesinspektörs1064 36
50 assistenterna i stor utsträckning måste sysselsättas med byrågöromål, som fullt tillfredsställande skulle kunna utföras av kvalificerad biträdespersonal, samt att jämväl underinspektörerna i ganska avsevärd omfattning måste sysselsättas med enklare byråarbete. För vinnande av ändring i berörda förhållande har styrelsen föreslagit inrättande av en skrivbiträdesbefattning för varje distrikt samt uppflyttning av de nuvarande extra ordinarie kontorsbiträdena till kanslibiträden. De sistnämnda skulle få på sin lott de mera kvalificerade byrågöromål, för vilkas utförande icke erfordrades teknisk eller annan praktisk sakkunskap, medan skrivbiträdena i första hand skulle sysselsättas med de rena skrivgöromålen och därmed jämförbart arbete. Enligt förslaget borde kanslibiträdena omedelbart uppföras å ordinarie stat, medan skrivbiträdena tills vidare kunde anställas såsom extra ordinarie tjänstemän. Därest den i det föregående förordade förenklingen av yrkesinspektionens kontroll över ångpannor kommer till stånd, synes det tvivelaktigt, huruvida en förstärkning av biträdespersonalen blir erforderlig. Det torde även kunna ifrågasättas, huruvida tillräcklig anledning finnes att ombilda de nuvarande kontorsbiträdestjänsterna till kanslibiträdestjänster. Däremot tala starka billighetsskäl för att kontorsbiträdestjänsterna, vilka uppenbarligen även framdeles bliva behövliga, snarast möjligt uppföras å ordinarie stat. Det är att märka, att flera av de nuvarande kontorsbiträdena under en lång följd av år varit anställda inom yrkesinspektionen utan möjlighet att komma i åtnjutande av de förmåner, vilka följa med ordinarie anställning. Därest kontorsbiträdesbefattningarna överflyttas till ordinarie stat, bör så ske jämväl med befattningen såsom extra ordinarie kanslibiträde hos yrkesinspektrisen. Behovet av arbetskrafter hos chefsmyndigheten för behandling av hygieniska frågor har berörts i det föregående. Vad angår den lokala sakkunskapen på förevarande område må här erinras, att det enligt 27 § arbetarskyddslagen åligger i statens eller kommuns tjänst anställda läkare att lämna yrkesinspektionens tillsynsorgan de upplysningar och det biträde, som av deras tjänsteåligganden enligt lagen kunna påkallas. Då olika meningar yppat sig rörande innebörden av detta stadgande, hemställde socialstyrelsen i skrivelse den 27 juni 1930, att Kungl. Maj:t måtte i cirkulärskrivelse till samtliga länsstyrelser förklara, att länsstyrelse på därom av yrkesinspektör gjord framställning ägde uppdraga åt förste provinsialläkare eller, vid förhinder för honom, vederbörande provinsialläkare att besöka visst arbetsställe för verkställande av undersökning av de hygieniska förhållandena å arbetsstället i fråga och därefter lämna yrkesinspektören skriftligt besked om resultatet av undersökningen. Kungl. Maj:t förklarade i beslut den 29 april 1932, att som ifrågavarande undersökningar vore att anse såsom tillhörande det biträde, i statens eller kommuns tjänst anställda läkare vore pliktiga att jämlikt 27 § i arbetarskyddslagen lämna yrkesinspektör, funne Kungl. Maj:t socialstyrelsens framställning icke föranleda någon Kungl. Maj:ts vidare åtgärd. Tjänsteläkarna torde emellertid icke i nämnvärd utsträckning av yrkes-
51 inspektörerna hava tagits i anspråk för undersökningar av här berörd art, men önskvärt är, att en ändring härutinnan kommer till stånd. Det torde böra ankomma på yrkesinspektionens chefsmyndighet att vidtaga de åtgärder, som erfordras för förverkligande av nämnda önskemål. Genom ovan föreslagna åtgärder torde med bibehållande i huvudsak av yrkesinspektionens nuvarande personalbestånd en icke obetydlig ökning av inspektionens effektivitet stå att vinna. Endast erfarenheten kan utvisa, i vilken grad åtgärderna kunna medföra åsyftat resultat. Uppenbart är emellertid, att om man — såsom skett i den riksdagsmotion, som föranledde 1930 års riksdagsskrivelse rörande yrkesinspektionens effektivisering — eftersträvar en årlig inspektionsfrekvens, den nuvarande organisationen är alldeles otillräcklig. I vad mån och på vilket sätt organisationen i så fall måste utvidgas kan endast utrönas genom en fullständig utredning under medverkan av fackmän på området samt representanter för arbetsgivare och arbetare.
52 Kap. IV. Tredje byrån eller byrån för sjukkasse Vcäsendet m. m. A. Den nuvarande organisationen. Personaluppsättningen å tredje byrån framgår av följande tablå. I. Ordinarie befattningshavare. 1 byråchef 1 sekreterare och inspektörsassistent 1 aktuarie 1 kansliskrivare 2 kanslibiträden 2 kontorsbiträden 1 skrivbiträde II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat. • 1 byrådirektör ... 1 sekreterare 1 aktuarie 1 amanuens 1 amanuens 3 amanuenser 1 kanslibiträde 2 kanslibiträden 3 kontorsbiträden 3 skrivbiträden ...
Lönegrad
B 30 B 24 B 21 B 11 B 7 B 4 B 2
B 28 B 24 B 21
Extra ordinarie tjänsteman.
Z..''Z
16 15 7 6 4 2
Extra tjänstemän. 3 amanuenser 2 skrivbiträden
*& *
Enligt 69 § i lagen den 29 juni 1912 (nr 184) om understödsföreningar skall i lagen föreskriven registrering och tillsyn å understödsföreningar handhavas av en för hela riket gemensam tillsynsmyndighet. Denna myndighet är, jämlikt föreskrift i kungörelsen den 8 november 1912 (nr 304) angående tillsyn å understödsföreningar m. m., socialstyrelsen. Med understödsförening förstås enligt understödsföreningslagen sådan förening för inbördes bistånd, som avser att utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse idka till personförsäkring hänförlig verksamhet. Bland
53 dylika föreningar hava erkända sjukkassor och erkända arbetslöshetskassor, vilka föreningar erhålla statsbidrag, närmare reglerats genom särskilda författningar, nämligen förordningen den 26 juni 1931 (nr 280) om erkända sjukkassor och förordningen den 15 juni 1934 (nr 264) om erkända arbetslöshetskassor. Av de föreningar, som regleras uteslutande genom understödsföreningslagen, äro de viktigaste pensionskassor (som meddela pension), begravningskassor och andra livförsäkringsföreningar (som meddela understöd, utgående i kapital en gång för alla) samt icke erkända sjukkassor (som meddela sjukhjälp eller moderskapshjälp). De icke erkända arbetslöshetskassorna lära på grund av undantaget i understödsföreningslagens 98 § 2) i allmänhet vara ställda utanför lagstiftningen. Socialstyrelsens befogenheter och skyldigheter såsom tillsynsmyndighet över såväl de erkända sjukkassorna som andra understödsföreningar utövas av styrelsens tredje byrå, med undantag för tillsynen över arbetslöshetskassorna, som tillkommer sjunde byrån. Enligt lagen om understödsföreningar föreligger registreringsplikt beträffande pensionskassa, som består av minst fem medlemmar, och beträffande annan understödsförening, som består av minst femtio medlemmar. Understödsförening, som icke är skyldig att söka registrering, kan registreras, därest den består av minst fem medlemmar. H o s tillsynsmyndigheten skall föras ett understödsföreningsregister för inskrivning av de uppgifter, vilka enligt lagen skola anmälas för registrering eller vilkas intagande i registret eljest är eller varder föreskrivet. Någon försäkringsteknisk kontroll över understödsförenings verksamhet kan icke sägas åligga tillsynsmyndigheten annat än beträffande erkända kassor och andra understödsföreningar med godkända stadgar ävensom i någon mån också beträffande de pensionskassor, som icke hava godkända stadgar. Beträffande alla understödsföreningar gäller emellertid, att föreningens styrelse är skyldig att för varje räkenskapsår till tillsynsmyndigheten ingiva dels styrkt avskrift av styrelsens och revisorernas berättelser samt av protokoll, upptagande de å föreningssammanträde i anledning av nämnda berättelser fattade beslut, dels ock en statistisk redogörelse rörande föreningen och dess verksamhet under året. För pensionskassa, vars stadgar icke blivit av tillsynsmyndigheten godkända, skall styrelsen därjämte vart femte år låta upprätta och till tillsynsmyndigheten ingiva försäkringsteknisk utredning av föreningens ställning vid föregående års slut. Det tillkommer tillsynsmyndigheten att övervaka understödsförenings verksamhet samt tillhandagå föreningen med råd och upplysningar i ändamål att föreningens rörelse må drivas på ett med hänsyn till dess art och omfattning lämpligt sätt. Finner tillsynsmyndigheten, att avvikelse från lagen eller föreningens stadgar förekommer, skall tillsynsmyndigheten anvisa föreningen att inom viss tid hava vidtagit de åtgärder, som prövas erforderliga för rättelses vinnande. Har föreningen icke ställt sig meddelad an-
.-
54 visning till efterrättelse, äger tillsynsmyndigheten att hos domstol göra ansökning om åläggande för föreningen att träda i likvidation. Över tillsynsmyndighetens beslut kunna besvär anföras hos Kungl. Maj:t i regeringsrätten. Beträffande understödsförening med godkända stadgar gäller, att vid föreningens registrering tillsynsmyndigheten skall tillse, att stadgarna innehålla tillfredsställande bestämmelser om premier, fondavsättning, medelförvaltning och användning av uppkommande överskott samt jämväl i övrigt äro betryggande för medlemmarna och övriga understödsberättigade. Sådan förening är vidare som regel skyldig att varje år till tillsynsmyndigheten avgiva försäkringsteknisk utredning rörande föreningens ställning vid slutet av nästföregående år. Visar det sig, att föreningens tillgångar icke äro tillräckliga eller att stadgarna icke äro betryggande, skall tillsynsmyndigheten anvisa föreningen att inom viss tid hava vidtagit de åtgärder, som prövas erforderliga för vinnande av rättelse. Efterkommes icke anvisningen, kan tillsynsmyndigheten påyrka, att föreningen träder i likvidation. Det står understödsförening öppet att i sina stadgar bestämma, att dessa skola godkännas av tillsynsmyndigheten. Skyldighet att hava godkända stadgar åligger varje förening, som utfäster kapitalunderstöd till högre belopp än 500 kronor (högre belopp än 4,000 kronor får över huvud icke utfästas av understödsförening). I 1931 års förordning om erkända sjukkassor föreskrives, att registrerad understödsförening, vilken meddelar sjukhjälp och moderskapshjälp, under vissa förutsättningar kan antagas till erkänd sjukkassa. Beslut om antagandet meddelas av tillsynsmyndigheten för understödsföreningar. Med antagandet följer rätt till statsbidrag. De erkända sjukkassorna äro av två slag, lokalsjukkassor och centralsjukkassor. Verksamhetsområdet är för lokalsjukkassa en eller flera närgränsande kommuner och för centralsjukkasa ett eller flera landstingsområden eller stad, som icke deltager i landsting. Medlem av lokalsjukkassa måste tillika vara medlem av centralsjukkassan för den ort, där han är bosatt. Den, som är bosatt å ort, varest lokalsjukkassa icke finnes, kan tillhöra centralsjukkassan såsom direkt ansluten medlem. Vid antagandet av förening till erkänd sjukkassa skall tillsynsmyndigheten tillse, att stadgarnas bestämmelser om avgifter och fondbildning äro betryggande samt att stadgarna icke innehålla några föreskrifter, som med hänsyn till föreningens ändamål kunna anses vara obehöriga. S j u k h j ä l p till medlem av erkänd sjukkassa skall som regel omfatta dels ersättning för utgifter till sjukvård ( s j u k v å r d s e r s ä t t n i n g ) , dels ock ett understöd i penningar för varje dag ( s j u k p e n n i n g ) . Sjukvårdsersättningen utgöres antingen av ersättning för läkarvård eller av ersättning för sjukhusvård. Vid barnsbörd utgives m o d e r s k a p s h j ä l p , som omfattar dels ersättning för biträde av barnmorska vid förlossningen ( b a r n m o r s k e v å r d ) eller för v å r d å f ö r l o s s n i n g s a n s t a l t , dels ock ett understöd i penningar för varje
55 dag ( m o d e r s k a p s p e n n i n g ) , motsvarande den sjukpenning barnaföderskan är tillförsäkrad, dock lägst 2 kronor. För medlem av lokalsjukkassa skall sjukhjälp i form av annan sjukvård än sjukhusvård i sin helhet utgivas av lokalsjukkassan. I den mån lokalsjukkassans sammanlagda utgifter för dylik vård överstiga visst belopp för år och på detta sätt försäkrad medlem, äger kassan att av centralsjukkassan utbekomma det överskjutande beloppet. Kostnaderna för sjukhjälp i form av sjukpenning eller sjukhusvård fördelas enligt vissa grunder mellan lokalsjukkassan och centralsjukkassan. För centralsjukkassemedlem, vilken icke tillika är medlem av lokalsjukkassa, utgives hela sjukhjälpen av centralsjukkassan. Moderskapshjälp utgives i sin helhet av centralsjukkassorna. Erkänd sjukkassa skall upptaga fasta avgifter, så avvägda, att de i förening med andra för kassans verksamhet avsedda inkomster må antagas förslå till täckande av kassans löpande utgifter samt till bildande av sjukhjälpsfond. Sjukhjälpsfonden bildas genom avsättningar av den del av kassans inkomster, som ej åtgått för löpande utgifter. Fondens kapital och avkastning må tagas i anspråk allenast i den mån kassans inkomster ej förslå till täckande av kassans utgifter av nämnda slag. Av ledamöterna i centralsjukkassas styrelse skola tillsynsmyndigheten och medicinalstyrelsen efter förslag av kassan utse vardera en. Tillsynsmyndigheten skall utse en av centralsjukkassans revisorer och vederbörande centralsjukkassa en av revisorerna hos lokalsjukkassa. Hos centralsjukkassa skall vara anställd en verkställande tjänsteman, vilken utses å sammanträde med kassan. H o s tillsynsmyndigheten skall över erkända sjukkassor föras en förteckning, vilken beträffande en var sådan kassa skall innehålla bland annat hänvisning till inskrivningar rörande kassan i understödsföreningsregistret. För centralsjukkassa skall styrelsen vart femte år låta upprätta och till tillsynsmyndigheten ingiva försäkringsteknisk utredning av kassans ställning vid föregående års slut. Det tillkommer tillsynsmyndigheten att övervaka, att erkänd sjukkassas verksamhet står i överensstämmelse med förordningen ävensom i övrigt utövas på ändamålsenligt sätt. Tillsynsmyndigheten har jämväl att tillhandagå med råd och upplysningar ej mindre i fråga om åtgärder, som må erfordras för antagande, än även beträffande det lämpliga inrättandet av verksamheten. Finner tillsynsmyndigheten, att avvikelse från förordningen förekommer eller att eljest anledning till anmärkning mot erkänd sjukkassas verksamhet föreligger, äger tillsynsmyndigheten, där vad sålunda förekommit ej bör föranleda ansökan om kassans trädande i likvidation, meddela kassan anvisning att vidtaga den åtgärd eller förändring av kassans verksamhet, som prövas erforderlig, därvid tillsynsmyndigheten skall bestämma viss skälig tid, inom vilken anvisad åtgärd skall hava vidtagits. Ställer sig sjukkassan icke sålunda meddelad anvisning till efterrättelse, må antagandet återkallas.
56 I åtskilliga fall är tillsynsmyndigheten befogad att meddela dispens från i förordningen givna föreskrifter. Tillsynsmyndighetens beslut kunna överklagas genom besvär hos Kungl. Maj:t i regeringsrätten. Grunderna för statsbidrag åt de erkända sjukkassorna äro meddelade i kungörelsen den 26 juni 1931 (nr 282) angående statsbidrag åt dylika kassor. Statsbidrag utgår dels i förhållande till antalet medlemmar i kassan, medlemsbidrag, dels ock i förhållande till av kassa meddelad sjukhjälp och moderskapshjälp, därvid statsbidraget till sjukhjälpen utgår i form av sjukdagsbidrag och sjukvårdsbidrag samt statsbidraget till moderskapshjälpen utgår i form av moderskapsbidrag och barnmorskebidrag. Statsbidrag beräknas för kalenderår och utbetalas i efterskott efter ansökan, dock att kassa äger att efter varje kvartals slut påkalla utbetalning intill tre fjärdedelar av det bidrag, som skäligen kan antagas belöpa å det föregående kvartalet. Enligt kungörelsen den 18 december 1931 (nr 432) angående handläggningen av frågor om statsbidrag åt sjukkassor, prövas ansökan om statsbidrag av socialstyrelsen, vilken myndighet jämväl utbetalar beviljat bidrag. På sätt i det följande närmare kommer att utvecklas dragas för närvarande i stor utsträckning tvister mellan de erkända sjukkassorna och enskilda sjukkassemedlemmar inför tillsynsmyndigheten. Samma dag som förordningen om sjukkassorna, alltså den 26 juni 1931, utfärdades även en förordning (nr 281) om moderskapsunderstöd. Moderskapsunderstöd skall enligt förordningen under vissa förutsättningar utgå till kvinna, som till lindrande av de med barnsbörd förenade kostnaderna är i behov därav. Dylikt understöd utgår som regel icke till kvinna, som är berättigad till moderskapshjälp från erkänd sjukkassa. Moderskapsunderstödet utgår helt av statsmedel. Bätten till understöd prövas och understöd utbetalas emellertid i första hand av centralsjukkassan för den ort, där kvinnan är bosatt, dock att centralsjukkassan äger överenskomma med lokalsjukkassa, att denna skall för centralsjukkassans räkning handhava berörda uppgift, såvitt angår kvinnor bosatta inom lokalsjukkassans verksamhetsområde. Ersättning för utgivna understöd äger centralsjukkassan att kvartalsvis utbekomma av tillsynsmyndigheten för erkända sjukkassor. I händelse av missnöje med sjukkassas beslut rörande moderskapsunderstöd eller eljest rörande tillämpningen av någon i förordningen om moderskapsunderstöd given bestämmelse, må enligt uttrycklig bestämmelse i förordningen frågan hänskjutas till tillsynsmyndigheten för erkända sjukkassor. Tillsynsmyndigheten äger, även om sådant hänskjutande icke skett, till prövning upptaga dylikt ärende. Såsom tillsynsmyndighet för sjukkassor och andra understödsföreningar har socialstyrelsen även att utarbeta statistik rörande dylika föreningar. Sjukkassestatistiken har hittills plägat sammanställas i en särskild publikation, benämnd »Kegistrerade sjukkassor» och omfattande en tidsperiod av
57 tre år. Statistiken rörande andra understödsföreningar, som är mera kortfattad, plägar omfatta en tidsperiod av fem år och intagas i Sociala Meddelanden. Ifrågavarande statistik omhänderhaves väsentligen av socialstyrelsens tredje byrå, ehuru vid dess utarbetande visst samråd äger rum med fjärde byråns personal. Under de senaste åren har det statistiska arbetet på hithörande område fått stå tillbaka för andra uppgifter. Den senast publicerade treårsstatistiken rörande sjukkassorna avser åren 1925—1927. Arbetet å tredje byrån ledes av byråchefen och — såsom dennes närmaste man — byrådirektören, båda med försäkringsteknisk utbildning. Av byråns personal i övrigt äro för närvarande sekreteraren å extra stat, den ordinarie aktuarien, fem amanuenser samt fyra biträden huvudsakligen sysselsatta med ärenden sammanhängande med nyregistreringar, stadgeändringar, tvistemål samt verksamhet av upplysande och rådgivande art. Sekreteraren och inspektörsassistenten, en amanuens och fem biträden äro väsentligen upptagna med handläggningen av ärenden rörande statsbidrag, moderskapsunderstöd och statistik, medan aktuarien å extra stat och två amanuenser med hjälp av ett biträde handhava försäkringstekniska uppgifter. Byråns återstående biträdespersonal verkställer diarieföring, maskinskrivning och diverse andra kansligöromål.
B. Y t t r a n d e . 1. Förläggningen av tillsynen över sjukkassor och andra understödsföreningar. Det första spörsmål, som uppställer sig med avseende å förevarande byrå, är, huruvida de till byrån hörande ärendena även för framtiden böra handläggas inom socialstyrelsen eller om de helt eller delvis böra överflyttas till annat ämbetsverk. Innan ställning härtill tages, torde böra redogöras för huru ifrågavarande ärenden kommit att anförtros socialstyrelsen samt för de förslag, som vid olika tillfällen framkommit om ärendenas utbrytande från styrelsens verksamhetsområde. Vad först angår de ärenden, som sammanhänga med den speciella tillsynen över sjukkassorna, må erinras, att sjukkassornas verksamhet länge reglerades genom särskilda sjukkasselagar. Enligt vår första sjukkasselag, som utfärdades den 30 oktober 1891, skulle sjukkassorna registreras på landet av länsstyrelserna, i Stockholm av överståthållarämbetet och i övriga städer av magistraten. Denna lag föreskrev icke någon närmare kontroll över sjukkassornas verksamhet och innehöll därför icke heller några bestämmelser om att sjukkassorna skulle stå under tillsyn av särskild central myndighet. E n dylik kontroll infördes emellertid genom lagen den 4 juli 1910 om sjukkassor, vilken efterträdde 1891 års sjukkasselag och gällde intill dess 1931 års sjukkasselagstiftning trädde i kraft. I 1910 års lag stadgades, att i lagen
Historik.
58 föreskriven registrering och tillsyn å sjukkassor skulle handhavas av eni för hela riket gemensam tillsynsmyndighet. Angående anordnandet av denna tillsynsmyndighet hade Kungl. Maj:t framlagt förslag för riksdagen i proposition den 29 april 1910 (nr 203). Såsom bilaga var i denna proposition intagen en av särskilt tillkallade sakkunniga utarbetad, den 27 oktober 1909 dagtecknad promemoria angående tillsynsmyndighetens organisation. De sakkunniga framhöllo däri, att här vore fråga om en ny tämligen omfattande och fristående uppgift för staten, en uppgift som näppeligen fullt kunde fyllas utan inrättande av en särskild, självständig myndighet. Med hänsyn därtill att frågan om förändrad organisation av statsförvaltningen i vissa delar då var föremål för utredning — de sakkunniga hänvisade till pågående utredningar rörande de sociala ärendenas sammanförande under ett departement eller en departementsavdelning samt rörande omorganisation av kommerskollegium — förordade de sakkunniga, att frågan löstes provisoriskt genom myndighetens anknytande till något redan existerande ämbetsverk. De sakkunniga föreslogo, att kommerskollegium skulle bliva tillsynsmyndighet. Såsom skäl härför anförde de, att det redan tillkomme nämnda ämbetsverk och närmast dess avdelning för arbetsstatistik att bearbeta de registrerade sjukkassornas statistiska uppgifter samt att avdelningen under de senaste åren i allt större utsträckning fått tillhandagå sjukkasseallmänheten med råd och upplysningar i allehanda sjukkassornas verksamhet rörande frågor. Det uttalades också, att kommerskollegium och dess arbetsstatistiska avdelning redan förut hade liknande eller närstående uppgifter sig anförtrodda (arbetsstatistik, arbetsförmedling, yrkesinspektion m. m.). Föredragande departementschefen anslöt sig i propositionen till de sakkunnigas förslag och förordade alltså, att tillsynsmyndigheten provisoriskt förlades till kommerskollegium. Samtidigt föreslogs inrättandet inom nämnda ämbetsverk av en särskild sjukkassebyrå. Vad sålunda föreslagits bifölls av riksdagen (skrivelse nr 158). I instruktion den 23 december 1910 (nr 150) föreskrevs därefter, att kommerskollegium skulle tills vidare vara tillsynsmyndighet över sjukkasseväsendet i riket. I sitt förut omförmälda, år 1911 avgivna betänkande förordade kommerskollegiikommittén och departementalkommitterade sjukförsäkringens förläggande till den sociala förvaltningen. Kommitterade anförde, att man som slutmål borde uppställa en såvitt möjligt gemensam och enhetlig organisation av hela socialförsäkringen samt att för denna organisations genomförande och de olika sociala försäkringsfrågornas handläggning krävdes en lämpligt anordnad gemensam centralmyndighet. Såsom förut nämnts föreslogs i 1912 års proposition angående socialstyrelsen, att sjukkasseärendena skulle förläggas till nämnda ämbetsverk, vilket förslag också bifölls av riksdagen. I den för socialstyrelsen år 1912 utfärdade instruktionen föreskrevs därefter, att styrelsen skulle vara tillsynsmyndighet över sjukkasseväsendet.
59 I det år 1925 avgivna betänkandet angående socialförsäkringens organisation förordade statens besparingskommitté viss omorganisation av sjukförsäkringen. I anslutning därtill anförde kommittén att, därest den föreslagna omorganisationen skulle fylla sitt syfte, bättre samverkan krävdes mellan socialförsäkringens olika grenar. Kommittén, som ansåg det mindre lämpligt att förlägga ledningen av sjukförsäkringen utanför de båda övriga sociala försäkringsinrättningarna — enligt kommitténs förslag pensionsstyrelsen och riksförsäkringsverket — föreslog därför, att en avdelning av pensionsstyrelsen måtte bliva tillsynsmyndighet för sjukkassorna. Jämlikt kommittéförslaget skulle pensionsstyrelsen bliva centralorgan även för fattigvårdsärendena. Kommittén förutsatte, att, därest förslaget genomfördes, en samverkan skulle komma till stånd även mellan vederbörande lokala myndigheter och att sålunda sjukkassorna skulle komma att samarbeta å ena sidan med pensionsnämnderna och å den andra med fattigvårdsstyrelserna. Över besparingskommitténs förslag yttrade sig bland annat socialstyrelsen och pensionsstyrelsen. Socialstyrelsen medgav, att sjukkasseverksamheten hade många beröringspunkter med pensionsförsäkringen och att därför vissa skäl talade för att tillsynen över sjukkasseväsendet överflyttades till pensionsstyrelsen. Å andra sidan framhöll styrelsen, att det även funnes punkter, där de båda försäkringsgrenarnas intressen ginge bestämt isär och där avgörandet, åtminstone intill dess sjukkasseverksamhetens och pensionsförsäkringens verksamhetsområden och uppgifter blivit författningsenligt avgränsade mot varandra, lämpligen borde ske efter en mera allsidig prövning än som kunde förutsättas, därest ärendena skulle avgöras av en och samma myndighet. Så länge denna motsättning icke undanröjts, ansåg styrelsen en överflyttning av tillsynen över sjukkasseväsendet till pensionsstyrelsen vara ägnad att väcka allvarliga betänkligheter. I samma ämne anförde pensionsstyrelsen, att frågan icke kunde bedömas, förrän linjerna för sjukförsäkringsverksamheten blivit närmare bestämda. Om det emellertid då skulle komma att visa sig, att densamma anordnades på ett sådant sätt, att den lämnade förutsättningar för ett samarbete med pensionsförsäkringen, skulle styrelsen icke hava något att erinra mot, utan tvärtom finna det helt naturligt, att ifrågavarande tillsynsmyndighet, därest den icke borde beredas en självständig ställning, inordnades i pensionsstyrelsen. En överflyttning av sjukkasseärendena till pensionsstyrelsen ifrågasattes — såsom redan omförmälts — jämväl av 1926 års arbetslöshetssakkunniga. Börande de uttalanden, vilka i ämnet gjordes av sagda sakkunniga, hänvisas till den å sid. 33 lämnade redogörelsen. Genom en år 1931 beslutad ändring i understödsföreningslagen inordnades sjukkassorna bland understödsföreningarna och upphävdes 1910 års sjukkasselag. Samtidigt utfärdades förordningen rörande erkända sjukkassor, enligt vilken tillsynsmyndigheten för understödsföreningarna, alltså socialstyrelsen, blev tillsynsmyndighet även för sistnämnda kassor.
60 Förslaget om sjukkasseärendenas överflyttning till pensionsstyrelsen upptogs sedermera av 1928 års pensionsförsäkringskommitté. Nämnda kommitté framlade i sitt den 26 april 1934 avgivna betänkande rörande revision av den allmänna pensionsförsäkringen (statens offentliga utredningar 1934: 18) två alternativförslag, nämligen ett majoritets- och ett minoritetsförslag. Av dessa innebar majoritetsförslaget, att uppgiften att meddela försäkring för invaliditet före den för rätt till ålderspension stadgade åldern skulle överföras från den obligatoriska pensionsförsäkringen till den frivilliga sjukförsäkringen. Enligt minoritetsförslaget skulle däremot pensionsförsäkringen liksom tidigare vara en kombinerad obligatorisk invaliditets- och ålderdomsförsäkring. Kommittén anförde, att för den händelse majoritetsförslaget bifölles, det syntes nödvändigt att förlägga den statliga tillsynen över sjukkassorna till den myndighet, som dittills handhaft den centrala ledningen av invaliditetsförsäkringen, nämligen pensionsstyrelsen, men att det även vid ett bifall till minoritetsförslaget för vinnande av enhetlighet med avseende å den centrala ledningen av ifrågavarande varandra intimt berörande grenar av socialförsäkringen syntes önskvärt, att till pensionsstyrelsen överflyttades uppgiften att vara tillsynsmyndighet över sjukkasseverksamheten. Kommittén erinrade i detta sammanhang om det av statens besparingskommitté i ämnet avgivna förslaget samt om socialstyrelsens häröver avgivna utlåtande. Kommittén anförde härefter följande. De skäl, som anförts mot en förläggning till pensionsstyrelsen av tillsynen över sjukkasserörelsen, bortfölle givetvis vid ett genomförande av något av de av kommittén utarbetade förslagen, då ju genom dessa förslag skulle åstadkommas den författningsenliga avgränsning mellan pensionsförsäkringens och sjukkasseverksamhetens intresseområden, som efterlysts i socialstyrelsens uttalande. Det syntes även förtjäna erinras, att förläggningen av ifrågavarande tillsyn till socialstyrelsen måste anses huvudsakligen historiskt betingad på så vis, att något statligt organ för handhavande av socialförsäkringsfrågor icke existerade vid genomförandet av 1910 års sjukkasselag. Då man icke önskade upprätta något särskilt ämbetsverk för utövandet av den tillsyn, som föreskrevs i nämnda lag, hade tillsynen till en början förlagts till kommerskollegium och sedermera vid upprättandet av socialstyrelsen överflyttats till denna styrelse. Hade man redan år 1910 haft ett särskilt ämbetsverk för invaliditets- och ålderdomsförsäkring, skulle säkerligen tillsynen över den frivilliga sjukförsäkringen från början hava förlagts dit. Kommittén föreslog därför, att till pensionsstyrelsen måtte överföras socialstyrelsens sjukkassebyrå, i vad den hade att taga befattning med sjukförsäkringen. I de utlåtanden, som avgåvos över pensionsförsäkringskommitténs betänkande, berördes frågan om sjukkasseärendenas förläggning av pensionsstyrelsen och socialstyrelsen. Pensionsstyrelsen förklarade sig därvid icke hava något att erinra mot förslaget att styrelsen skulle bliva tillsynsmyndighet för de erkända sjukkassorna. Vad angår socialstyrelsen fann detta ämbetsverk övervägande skäl tala för
61 en förflyttning till pensionsstyrelsen av tillsynen över sjukkasseväsendet, för den händelse majoritetsförslaget vunne bifall. Däremot ansåg socialstyrelsen, att de huvudsakliga motiven för en förändrad förläggning av tillsynen över sjukkasseverksamheten skulle bortfalla, därest sagda förslag icke genomfördes. Båda ämbetsverken hade — anförde styrelsen vidare — sig anförtrodda uppgifter, som ägde naturligt sammanhang med sjukkasseverksamheten. Vid sådant förhållande syntes frågan, huruvida denna verksamhet skulle anknytas till det ena eller det andra verket, lämpligen böra bedömas med hänsyn väsentligen till omfattningen av det arbete i övrigt, som komme att åligga dem. Ifrågavarande spörsmål syntes därför böra avgöras i samband med den förestående omprövningen av socialstyrelsens blivande verksamhetsområde och organisation. Frågan om pensionsförsäkringens anordning avgjordes år 1935, i det statsmakterna i huvudsak anslöto sig till det av pensionsförsäkringskommittén avgivna minoritetsförslaget. De nya bestämmelserna innehållas i lagen den 28 juni 1935 om folkpensionering och den samma dag utfärdade förordningen om invalidunderstöd, vilka författningar träda i kraft den 1 januari 1937. Härefter har vid 1936 års riksdag beslutats viss omorganisation av pension sstyrelsen från och med ingången av år 1937. Därvid behandlades dock ej spörsmålet om sjukkasseärendenas förläggning, vilket spörsmål således alltjämt återstår att lösa. Vidkommande härefter frågan om andra understödsföreningar än sjukkassor må först erinras, att förslag till lagstiftning rörande understödsföreningar avgavs av särskilt tillkallade sakkunniga i ett den 10 december 1910 dagtecknat betänkande. Däri uttalade de sakkunniga, att försäkringsinspektionen syntes mest lämpad att bliva tillsynsmyndighet över understödsföreningarna. Genom proposition den 30 december 1911, (nr 2), framlade Kungl. Maj:t för riksdagen förslag till lag om dylika föreningar. I denna proposition, som i huvudsak följde de i sakkunnigförslaget uppdragna riktlinjerna, förutsatte också föredragande departementschefen, att tillsynen över understödsföreningarna skulle förläggas till försäkringsinspektionen. Lagförslaget innehöll dock icke någon bestämmelse härom, enär denna fråga täcktes bliva reglerad i administrativ ordning. I motsats härtill hade kommerskollegiikommittén och departementalkommitterade i sitt år 1911 avgivna förslag rörande socialstyrelsen föreslagit, att nämnda ämbetsverk skulle bliva tillsynsmyndighet såväl för sjukkassorna som för understödsföreningarna. Enligt kommitterade skulle därmed vinnas bland annat den bestämda fördelen, att hela den omfattande begravningshjälpverksamheten, som i stor utsträckning var förenad med sjukkasseväsendet, komme under tillsyn av en och samma myndighet. I 1912 års proposition angående socialstyrelsen erinrade föredragande departementschefen om den ställning han med avseende å tillsynens förläggning intagit vid framläggandet av nyssnämnda proposition rörande understödsföreningarna. Departementschefen anförde i anslutning härtill, att därest för-
62 hållandena framdeles skulle påkalla en överflyttning till socialstyrelsen av ifrågavarande tillsyn eller del därav, detta lätteligen kunde ske, men att det för det dåvarande syntes lämpligast att icke belasta socialstyrelsen med denna uppgift. Båda de ifrågavarande propositionerna biföllos i huvudsak av 1912 års riksdag, som dock icke slutgiltigt uttalade sig i frågan vilket ämbetsverk borde utöva tillsynen över understödsföreningarna. Den 8 november 1912 utfärdade sedermera Kungl. Maj:t den tidigare omnämnda, alltjämt gällande kungörelsen angående tillsyn å understödsföreningar m. m , vari föreskrevs, att socialstyrelsen skulle tills vidare vara den i understödsföreningslagen omförmälda tillsynsmyndigheten. Tillsynen över understödsföreningarna har alltsedan socialstyrelsens tillkomst varit förlagd till tredje byrån. Enda undantaget har utgjorts av de erkända arbetslöshetskassorna, vilka från och med år 1935 inordnats bland understödsföreningarna och beträffande vilka tillsynen utövas av styrelsens sjunde byrå. Att genom 1931 års lagstiftning även sjukkassorna hänförts under understödsföreningslagen samt dessutom särskilda bestämmelser utfärdats rörande tillsyn över de erkända sjukkassorna är förut nämnt. I de förslag av statens besparingskommitté och 1926 års arbetslöshetssakkunniga, för vilka ovan redogjorts, berördes ej särskilt frågan om understödsföreningsärendena. Det torde i förslagen hava avsetts, att därest sjukkasseärendena överflyttades till pensionsstyrelsen, även understödsföreningsärendena borde medfölja. Däremot upptogs av 1928 års pensionsförsäkringskommitté till särskild behandling även frågan rörande förläggningen av tillsynen över andra understödsföreningar än erkända sjukkassor. I denna del anförde kommittén, att det ej syntes nödvändigt eller lämpligt att till pensionsstyrelsen överflytta all tillsyn över understödsföreningar. Beträffande tillsynen över andra understödsföreningar än erkända sjukkassor syntes man hava att välja mellan att låta denna tillsyn kvarstanna hos socialstyrelsen eller att överflytta den till försäkringsinspektionen. Kommittén, som dock ansåg denna fråga falla utanför kommitténs utredningsuppdrag, framhöll, att exempel kunde anföras på försäkringsverksamhet av sådan art, att den utan tvekan borde stå under försäkringsinspektionens tillsyn, men som enbart av den anledningen att verksamheten organiserats enligt lagen om understödsföreningar kommit att i tillsynsavseende lyda under socialstyrelsen. I de över sistnämnda kommittéförslag avgivna utlåtandena berördes frågan om tillsynen över nu ifrågavarande understödsföreningar av socialstyrelsen och försäkringsinspektionen. Socialstyrelsen uttalade, att den av kommittén ifrågasatta uppdelningen av tillsynen över understödsföreningarna skulle medföra avgjorda ölägenheter med hänsyn till den nära förbindelse, i vilken sjukkasseverksamheten stode till andra grenar av den frivilliga understödsverksamheten och särskilt begravningshjälpsverksamheten. Flertalet lokal- och centralsjukkassor — anförde styrelsen — syntes komma att vid sin sida få formellt fristående men
i realiteten med dem nära förbundna begravningshjälpsföreningar. Vidare syntes det komma att inträffa, att sjukhjälpsföreningar, som tidigare arbetat utan statsbidrag, genom överlåtelse av rörelsen överginge till erkända sjukkassor. Även vid dylika överlåtelser vore det givetvis bättre, om hela proceduren, vari även kunde komma att ingå likvidation av den överlåtande kassan, kunde ske genom en och samma myndighet. Då därjämte tillsynen över de erkända arbetslöshetskassorna i allt fall skulle kvarbliva i socialstyrelsen, skulle enligt kommitténs tankegång den centrala uppsikten över understödsföreningarna komma att uppdelas på tre olika myndigheter, vilket knappast kunde vara lämpligt. Enligt socialstyrelsens mening talade därför — för det fall att invaliditetsförsäkringen sammankopplades med sjukkasseverksamheten — starka praktiska skäl för att samtliga understödsföreningar med undantag av arbetslöshetskassorna ställdes under pensionsstyrelsens tillsyn. Försäkringsinspektionen påpekade, att, därest en överföring av ifrågavarande tillsyn till försäkringsinspektionen skulle ske, denna icke kunde omfatta arbetslöshetskassorna och de icke erkända sjukkassorna, att en överflyttning icke heller vore motiverad beträffande ett betydande antal av de understödsföreningar, som meddelade kapitalunderstöd, samt att detsamma gällde med avseende å pensionskassorna. Den av kommittén upptagna frågan måste, innan den bringades till sin lösning, föregås av ytterligare undersökning. Vad angår den speciella tillsynen över sjukkassorna må först framhållas, att Förslaget. man, då sjukkasseärendena förlades till socialstyrelsen, räknade med möjligheten att framdeles även övriga grenar av socialförsäkringen skulle komma att förläggas till detta ämbetsverk och att därigenom en enhetlig ledning av den sociala försäkrings verksamheten skulle kunna åvägabringas. Utvecklingen har emellertid gått i annan riktning. Av de olika socialförsäkringsgrenarna har — förutom sjukförsäkringen — blott arbetslöshetsförsäkringen blivit förlagd till socialstyrelsen, medan ålderdoms- och invaliditetsförsäkringen anförtrotts åt ett senare inrättat ämbetsverk, pensionsstyrelsen, och den statliga försäkringen för olycksfall i arbete kvarblivit hos riksförsäkringsanstalten. Med något sammanförande av samtliga berörda försäkringsgrenar till socialstyrelsen eller över huvud till ett gemensamt ämbetsverk är numera icke att räkna. Den uppdelning av den sociala försäkringsverksamhetens ledning, som sålunda kommit till stånd, kan emellertid för sjukförsäkringens del näppeligen betecknas såsom särdeles ändamålsenlig. Sambandet mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen måste sägas vara ytterligt ringa. Medan vidare sistnämnda försäkringsform är på ett intimt sätt förknippad med socialstyrelsens verksamhet såsom tillsynsorgan för den offentliga arbetsförmedlingen, föreligga — frånsett understödsföreningsärendena — knappast några beröringspunkter mellan styrelsens tillsyn över sjukkasse verksamheten och andra styrelsen åvilande arbetsuppgifter. Däremot förefinnes
64 obestridligen en dylik gemenskap mellan sjukförsäkrings verksamheten å ena sidan och den av pensionsstyrelsen omhänderhavda invaliditetsförsäkrin.gen å den andra. Det är att beakta, att det var bland annat just med hänsyn till det naturliga sambandet mellan sjukförsäkring och invaliditetsförsäkring, som majoriteten i 1928 års pensionsförsäkringskommitté ansåg sig böra föreslå, att de erkända sjukkassorna skulle övertaga hela invaliditetsförsäkringen. Sagda förslag vann visserligen icke statsmakternas bifall, men detta förhållande berodde ingalunda på något underkännande av uppfattningen om sjukkassornas lämplighet såsom organ för invaliditetsförsäkring. Av det sagda torde framgå, att om tillsynen över de erkända sjukkassorna överflyttades från socialstyrelsen till pensionsstyrelsen, därmed skulle kunna vinnas, att förstnämnda ämbetsverk befriades från en grupp av ärenden, vilken äger föga gemenskap med styrelsens verksamhet i övrigt, och att samtidigt ledningen av den sociala försäkringsverksamheten bleve uppdelad på ett naturligare sätt än nu är fallet. Den omständigheten att pensionsstyrelsen förfogar över en betydande sakkunskap och erfarenhet såväl på det medicinska som det försäkringstekniska området synes också utgöra ett skäl för överflyttning av tillsynen till detta ämbetsverk. Särskilt är det att märka, att tillsynsmyndighetens möjligheter att i sjukkasseärenden anlita medicinsk sakkunskap för närvarande äro mycket begränsade samt att en påtaglig förbättring härutinnan skulle inträda, därest en överflyttning ägde rum. Med anledning av det anförda förordas, att tillsynen över de erkända sjukkassorna förlägges till pensionsstyrelsen. Beträffande härefter spörsmålet av vem den i understödsföreningslagen avsedda tillsynen lämpligen bör utövas, är detsamma av tämligen komplicerad natur. Svårigheterna sammanhänga därmed, att understödsföreningarna — särskilt sedan numera till dem äro att hänföra såväl sjukkassor som arbetslöshetskassor — äro av vitt skilda slag och att det därför visst icke är klart att, såsom berörda lag förutsätter, ett och samma ämbetsverk bör vara tillsynsmyndighet för dem alla. Under förutsättning att tillsynen över de erkända sjukkassorna överflyttas till pensionsstyrelsen, torde det i själva verket förhålla sig så, att en uppdelning av tillsynen enligt understödsföreningslagen blir ofrånkomlig. Det torde nämligen då å ena sidan vara självklart, att pensionsstyrelsen bör övertaga även den tillsyn, som enligt understödsföreningslagen skall utövas över samtliga sjukkassor — alltså vare sig de äro erkända eller icke — medan å andra sidan någon tvekan icke kan råda därom, att tillsynen över arbetslöshetskassorna liksom hittills bör handhavas av socialstyrelsen. Beträffande återstående understödsföreningar synes det vara en given sak, att tillsynen över desamma icke bör kvarbliva i socialstyrelsen, med vilket ämbetsverk denna tillsyn efter bortflyttandet av sjukkasseärendena skulle komma att sakna alla beröringspunkter. Däremot kunna delade meningar
65 råda rörande den lämpligaste förläggningen av denna tillsyn. Såsom redan nämnts har 1928 års pensionsförsäkringskommitté ifrågasatt, att försäkringsinspektionen skulle bliva tillsynsmyndighet för ifrågavarande föreningar, medan socialstyrelsen framhållit sambandet mellan sjukkassorna och vissa andra understödsföreningar samt försäkringsinspektionen anfört, att anledning till överflyttning till inspektionen av ifrågavarande tillsyn icke förefinnes beträffande en stor del av de understödsföreningar, som meddela kapitalunderstöd, samt att detsamma gäller med avseende å pensionskassorna. För överflyttning på försäkringsinspektionen av tillsynen över andra understödsföreningar än sjukkassor och arbetslöshetskassor talar onekligen det förhållandet, att vissa av ifrågavarande understödsföreningar driva en verksamhet, som står mycket nära affärsmässig försäkringsrörelse, och över sådan har ju försäkringsinspektionen att öva tillsyn. Denna myndighet lärer med anledning härav också hava de största förutsättningar att bedöma, huruvida en understödsförening med hänsyn till rörelsens art bör tvingas att ombilda sig till försäkringsbolag och underkasta sig de därmed förenade strängare försäkringstekniska kraven. Anledningen till att tillsynen över understödsföreningarna icke, såsom år 1910 föreslagits av de sakkunniga, blev anförtrodd åt försäkringsinspektionen lärer emellertid väsentligen hava varit en farhåga från föreningarnas sida, att inspektionen skulle, utan att tillräckligt beakta deras sociala natur, mot dem alltför strängt hävda försäkringstekniska synpunkter samt i fråga om konkurrensen mellan understödsföreningar och försäkringsbolag visa benägenhet för att gynna de senare. Även om denna farhåga var ogrundad, skulle den antagligen allt fortfarande resa motstånd mot tillsynens överflyttande till försäkringsinspektionen. Då vidare, såsom försäkringsinspektionen själv anfört, beträffande en stor del av ifrågavarande understödsföreningar — säkerligen den största — skäl saknas för tillsynens överflyttande till inspektionen samt det skulle vara synnerligen vanskligt att genom författningsbestämmelser uppdraga en gräns mellan de föreningar, som skulle få inspektionen som tillsynsmyndighet, och de föreningar, för vilka pensionsstyrelsen borde bli tillsynsmyndighet, synes det mest tillrådligt, att tillsynen i sin helhet förlägges till sistnämnda ämbetsverk. Även om så sker, torde nödig kontroll kunna åstadkommas över sådana föreningar, som närma sig eller överskrida affärsmässighetens gräns, särskilt som i tvivelaktiga fall samråd mellan pensionsstyrelsen och försäkringsinspektionen självfallet bör äga rum. I enlighet härmed skulle alltså tillsynen över arbetslöshetskassorna även framgent handhavas av socialstyrelsen, medan tillsynen över samtliga övriga understödsföreningar ävensom den särskilda tillsynen över de erkända sjukkassorna skulle övertagas av pensionsstyrelsen. Det sagda innebär, att samtliga de ärenden, vilka för närvarande handläggas å socialstyrelsens tredje byrå, skulle överflyttas till pensionsstyrelsen. Överflyttningen torde å ena sidan — liksom den förut förordade överflytt1061 30
ningen av arbetarskyddsärendena till riksförsäkringsanstalten — vara ägnad att avsevärt underlätta en enhetlig och koncentrerad ledning av socialstyrelsens arbete, medan å andra sidan någon risk icke lärer föreligga att för pensionsstyrelsens del svårigheter skulle uppstå att samordna de hittillsvarande och de nya arbetsuppgifterna. Påpekas må, att ett genomförande av den här föreslagna uppdelningen av tillsynen över understödsföreningarna å två olika myndigheter — en för arbetslöshetskassorna och en för övriga understödsföreningar — förutsätter ändring av 69 § i understödslagen ävensom av de stadganden i förordningen om erkända sjukkassor samt förordningen om erkända arbetslöshetskassor, vilka hänvisa till nämnda lagrum. Då givetvis de till pensionsstyrelsen överflyttade ärendena böra därstädes handläggas å en särskild byrå, föreslås, att socialstyrelsens tredje byrå överflyttas till förstnämnda ämbetsverk. 2. Sättet för avgörande av tvister inom sjukkassorna. En fråga av betydelse vid bedömande av sjukkassebyråns personalbehov är spörsmålet om sättet för avgörande av inom sjukkassorna uppkommande tvister. I de för de erkända lokalsjukkassorna fastställda stadgarna är som regel föreskrivet, att om tvist uppstår mellan kassan och dess styrelse eller ledamot därav eller medlem av kassan eller annan understödsberättigad, tvisten skall hänskjutas till avgörande av skiljemän. Skiljemännen skola vara till antalet tre, av vilka vardera parten väljer en och de sålunda valda tillkalla den tredje. Kan enighet härom icke vinnas, skall den tredje skiljemannen utses av tillsynsmyndigheten. Motsvarande bestämmelser finnas i stadgarna för de erkända centralsjukkassorna. På grund av dessa föreskrifter har i allmänhet en enskild sjukkassemedlem, vilken är missnöjd med kassans beslut rörande hans anspråk på sjukhjälp, icke möjlighet att draga saken inför domstol. Det oaktat förekommer det jämförelsevis sällan, att dylika tvister avgöras genom skiljedom. Begeln är nämligen, att den missnöjde underställer tvistefrågan tillsynsmyndighetens prövning. Tillsynsmyndigheten verkställer då ex officio utredning i ärendet och anvisar, därest den finner det av medlemmen framställda kravet befogat, sjukkassan att efterkomma detsamma. E n dylik anvisning får enligt sakens natur i regel åsyftad verkan. Tillsynsmyndighetens beslut kan, vare sig det går i positiv eller negativ riktning, överklagas hos Kungl. Maj:t i regeringsrätten. Något uttryckligt stadgande om rätt att på detta sätt få en tvistefråga avgjord av tillsynsmyndigheten finnes icke. För den praxis, som uppkommit på detta område, kunna allenast åberopas de allmänna bestämmelserna om tillsynsmyndighetens befogenhet att övervaka att erkänd sjukkassas verksamhet står i överensstämmelse med sjukkasseförordningen och i övrigt utövas på ändamålsenligt sätt ävensom att, för den händelse avvikelse från
67 förordningen förekommer eller eljest anledning till anmärkning mot erkänd sjukkassas verksamhet föreligger, meddela kassan anvisning att vidtaga den åtgärd eller förändring av kassans verksamhet, som prövas erforderlig. 1 Då berörda bestämmelser blott lära innebära ett bemyndigande för tillsynsmyndigheten att ingripa mot principiella fel i vederbörande sjukkassas verksamhet, kan det med skäl ifrågasättas, huruvida förevarande praxis står i överensstämmelse med vad lagstiftaren i ämnet avsett. Det må emellertid framhållas, att den icke innebär någon nyhet utan har varit rådande alltsedan tillkomsten av 1910 års sjukkasselag, vilken i berörda hänseenden innehöll liknande bestämmelser som den nuvarande sjukkasseförordningen. Denna praxis innefattar ett inom vårt rättsväsende ganska enastående privilegierande av ifrågavarande tvistemål. E t t slags motsvarighet finnes visserligen lagfäst i 11 § av förordningen om moderskapsunderstöcl, men denna bestämmelse, som tillkommit utan vidare motivering, har en långt ringare räckvidd. Beträffande nu ifrågavarande tvistemål måtte beaktas, att utredningen ofta kräver en vidlyftig skriftväxling mellan tillsynsmyndigheten och vederbörande parter och att målen i följd härav förorsaka denna myndighet ett högst betydande arbete. Tidvis torde icke mindre än tre av sjukkassebyråns kvalificerade tjänstemän hava varit i huvudsak upptagna med handläggningen av dessa mål, vilkas snabba avgörande förhindrats genom tillvaron av en betydande balans. Från processuell synpunkt kan skriftväxling mellan en central myndighet och vederbörande parter knappast anses såsom en rationell och tidsenlig metod för utredning av tvistemål, vilka — såsom här är fallet — i regel röra rent faktiska förhållanden, exempelvis frågan huruvida en sjukkassemedlem vid ett visst tillfälle varit eller icke varit oförmögen till arbete. För sanningens utletande i dylika fall synes onekligen en lokal skiljenämnd lämpligare än ett centralt ämbetsverk. Mot anlitande av skiljedomsvägen talar väsentligen det förhållandet, att skiljenämnderna icke sällan sakna erforderlig sakkunskap och auktoritet. Det kan knappast råda något tvivel om att tillsynsmyndigheten bör befrias från uppgiften att avgöra tvistemål, därest blott tillkomsten av goda skiljenämnder kan säkerställas. Härutinnan föreslås nu införande — med eller utan ändring i kassornas stadgar — av det systemet att nämndernas ordförande, vilka ju i realiteten hava avgörandet i sin hand, faktiskt tillsättas av tillsynsmyndigheten, som därvid i regel utser samma person inom ett lagom stort distrikt, förslagsvis centralsjukkassans område. Hos en dylik ordförande bör kunna förväntas erforderlig auktoritet, sakkunskap och kännedom om föreliggande förhållanden, exempelvis — för det vanliga fallet att läkarintyg står mot sjukbesökares uppgift - om ifrågavarande läkares och sjukbesökares vederhäftighet och omsorgsfullhet. Den närmare utformningen av här antydda förslag torde böra anförtros 1 Se 40 och 42 §§ i förordningen om erkända sjukkassor samt i 82 § i understödsföreningslagen.
•
68 åt tillsynsmyndigheten, som äger den största och mest mångsidiga kännedomen om hithörande förhållanden. Även om förslaget genomföres, kvarstår givetvis tillsynsmyndighetens författningsenliga plikt att övervaka sjukkassornas verksamhet. Om således av uppkommande tvistemål framgår, att en kassa underlåter att fullgöra sina förpliktelser i sådan utsträckning eller på så principiell grund att detta kan anses utgöra en brist i kassans verksamhet, har tillsynsmyndigheten att meddela kassan erforderlig anvisning. Med hänsyn härtill bör måhända föreskrivas, att avskrift av varje skiljedom skall genom ordförandens försorg tillställas tillsynsmyndigheten.
3. Sjukkassebyråns organisation. Beträffande organisationen av den byrå, som enligt föreliggande förslag skulle överflyttas till pensionsstyrelsen, må inledningsvis framhållas, att det visserligen är sannolikt, att i åtskilliga frågor ett samarbete torde kunna p komma till stånd mellan byråns befattningshavare och de försäkringstekniskt och medicinskt utbildade tjänstemännen inom styrelsen i övrigt samt att därigenom skall för byrån kunna uppkomma någon lättnad i arbetet. Emellertid kan icke utan närmare erfarenhet bedömas, huruvida berörda samarbete skall medföra möjlighet till reduktion av de för styrelsens verksamhet erforderliga arbetskrafterna. Med hänsyn härtill har vid bedömandet av byråns personalbehov bortsetts från berörda omständighet. Det förslag, som här framlägges, skulle därför kunna gälla även för det fall, att byrån an så ges böra kvarbliva i socialstyrelsen. Vid prövningen av förevarande personalbehov måste man hava i minnet, att den år. 1931 beslutade sjukkasselagstiftningen medfört en genomgripande omdaning av det statsunderstödda sjukkasseväsendet såväl med avseende å sjukkassornas yttre organisation som beträffande deras uppgifter och verksamhetsformer. Ledningen av och ansvaret för omorganisationen har väsentligen åvilat socialstyrelsen. Den ökade arbetsbörda, som härigenom uppkommit för styrelsens sjukkassebyrå, har för övergångstiden nödvändiggjort en avsevärd förstärkning av byråns arbetskrafter. Trots denna förstärkning har det icke kunnat undvikas, att en betydande balans av ärenden uppstått å byrån. Detta har i sin tur medfört, att — fastän den nya sjukkasseorganisationen numera kan sägas vara i huvudsak genomförd — någon reducering av personalbeståndet icke kunnat företagas. Tvärtom har ytterligare personal måst anställas för möjliggörande av balansens snara avarbetande, varvid har räknats med att vid utgången av budgetåret 1936/1937 någon nämnvärd balans icke mera skall förefinnas. Byråns nuvarande personal är därför för närvarande synnerligen talrik. Av de högre befattningarna å byrån hava de å extra stat uppförda tre tjänsterna såsom byrådirektör, sekreterare och aktuarie inrättats från och med den 1 juli 1931 och tillkommit för genomförande av den nya sjukkasseorganisationen. Beträffande befattningar av lägre grad må nämnas att, medan för närvarande å byrån
69 arbeta sammanlagt 8 amanuenser och 17 befattningshavare i biträdesgrad, år 1929 därstädes tjänstgjorde blott 3 amanuenser och 9 biträden. Med hänsyn till anförda omständigheter synes det klart, att från och med budgetåret 1937/1938 en icke oväsentlig minskning av sjukkassebyråns personalbestånd bör kunna äga rum. Särskilt torde detta bliva möjligt, om — i överensstämmelse med det nyss framlagda förslaget — sjukkassebyrån befrias från handläggningen av tvistemålen, vilka såsom nämnts för närvarande åsamka byrån ett betydande arbete. Ä andra sidan är att märka, att de erkända central- och lokalsjukkassorna ännu äro så pass nya och oprövade, att de alltjämt torde vara i särskilt stort behov av ledning och kontroll från tillsynsmyndighetens sida. Vidare bör beaktas, att under organisationsperioden sjukkassebyråns personal icke i nödig utsträckning medhunnit inspektion av sjukkassornas verksamhet, men att dylik inspektion är i hög grad påkallad. Det bör ock ihågkommas, att sjukkassestatistiken under åtskilliga år av brist på arbetskrafter måst eftersättas samt att behov föreligger att fullfölja denna statistik. Det lärer därför bliva nödvändigt att vid reduceringen av byråns personal framgå med försiktighet. Vad först beträffar byrådirektörstjänsten synes densamma med hänsyn till omfattningen av byråns arbete böra tills vidare bibehållas. Byrådirektören, vilken liksom byråchefen bör äga försäkringsteknisk utbildning, bör bland annat hava att förestå byrån i byråchefens frånvaro samt att företaga de inspektioner, vilka byråchefen icke själv hinner verkställa. Därest å byrån finnes en byrådirektör, synes emellertid någon försäkringstekniskt utbildad sekreterare icke erforderlig. Den nuvarande befattningen såsom sekreterare och inspektörsassistent — vilken befattning kan beräknas bliva vakant under nästkommande budgetår — bör därför kunna indragas. Däremot torde sekreterartjänsten å extra stat, vars innehavare förutsattes äga juridisk utbildning, böra bibehållas. Visserligen torde de juridiska göromålen icke i fortsättningen bliva av samma omfattning som under de senaste åren, men det har redan under den äldre sjukkasselagstiftningens tid från tillsynsmyndighetens sida varit ett önskemål, att sjukkassebyrån måtte erhålla tillgång till en sekreterare med juridisk utbildning. Liksom för närvarande bör räknas med behov av en ordinarie aktuarie och en aktuarie å extra stat, därvid den ene aktuarien avses för juridiska och den andre för försäkrings tekniska ärenden. Det behövliga antalet amanuenser torde kunna uppskattas till 5, därav förslagsvis 1 i 18:e, 2 i 16:e och 2 i 15:e lönegraden. Härvid har hänsyn tagits jämväl till behovet av arbetskraft för sjukkassestatistiken. Av de nuvarande biträdesbefattningarna torde minst 4 kunna indragas. Behovet av dylika befattningar kan därför uppskattas till 13, förslagsvis fördelade på sätt följande förteckning utvisar.
70 Ordinarie befattningshavare. 1 kansliskrivare 2 kanslibiträden 2 kontorsbiträden 1 skrivbiträde
Lönegrad B 11 B 7 B 4 B 2
Extra ordinarie tjänstemän. 1 kanslibiträde 3 kontorsbiträden 3 skrivbiträden
7 4 2
Därest detta förslag genomföres, skulle sjukkassebyråns nuvarande personal minskas med 1 sekreterare, 3 amanuenser och 4 biträden. Jämfört med personalbeståndet år 1929 innebär däremot förslaget en ökning med 1 byrådirektör, 1 aktuarie, 2 amanuenser och 4 biträden.
71 Kap. V. Fjärde byrån eller byrån för allmän socialstatistik m. m. och femte byrån eller byrån för socialstatistiska specialundersökningar. A. Den nuvarande organisationen. A fjärde
byrån
äro anställda följande befattningshavare. I. Ordinarie befattningshavare.
1 byråchef 2 förste aktuarier 1 aktuarie 1 kansliskrivare 2 kanslibiträden 2 kontorsbiträden
Lönegrad B 30 B 24 B 21 B 11 B 7 B 4
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat. 1 aktuarie
B 21 Extra ordinarie tjänstemän.
1 amanuens 1 amanuens 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 1 kanslibiträde 1 kanslibiträde 5 kontorsbiträden 1 skrivbiträde
18 15 11 7 6 5 4 2
Övrig icke-ordinarie personal. 1 expert rörande levnadskostnader och kooperation med ett arvode av 3 600 kronor för år, å vilket belopp dyrtidstillägg icke utgår. Fjärde byråns arbetsuppgifter kunna uppdelas i fyra huvudgrupper nämligen 1) fortlöpande statistik, 2) specialstatistik, 3) redigeringen av tidskriften Sociala Meddelanden och därmed sammanhängande arbete och 4) upplysningsverksamhet m. m. Vad först beträffar den fortlöpande statistiken faller å fjärde byrån den av socialstyrelsen utarbetade pris- och kooperationsstatistiken. P r i s s t a t i s t i k e n berör bland annat följande ämnen: a) detaljpriser för livsmedel, bränsle och lyse, beklädnad m. m. samt partipriser för kreatur och fisk, b) livsmedels-
72 för arbetare. Ifrågavarande statistik publiceras månadsvis, kvartalsvis eller årsvis i Sociala Meddelanden. Av särskild vikt är statistiken rörande levnadskostnaderna, vilken delvis baseras på uppgifter från socialstyrelsens ortsombud och ligger till grund för den av styrelsen kvartalsvis fastställda levnadskostnadsindex. Denna index, som anger levnadskostnadernas storlek i förhållande till samma kostnader under juli månad 1914, ingår såsom faktor vid uträkningen av dyrtidstilläggen för befattningshavare i statens tjänst ävensom i stor utsträckning för tjänstemän och arbetare i kommunal och enskild tjänst samt för pensionärer. Resultaten av byråns k o o p e r a t i o n s s t a t i s t i k framläggas i årspublikationen »Kooperativ verksamhet i Sverige». Denna publikation behandlar väsentligen komsunitionsföreningarna, arbetarproduktionsföreningarna ävensom centralorganisationen Kooperativa förbundet. Däremot innehåller den praktiskt sett icke några uppgifter rörande bostadsföreningar eller föreningar inom jordbruket eller dess binäringar. Såsom förut omförmälts utarbetas vidare årspublikationen » A r b e t s i n s t ä l l e l s e r och k o l l e k t i v a v t a l s a m t f ö r l i k n i n g s m ä n n e n s verksamhet» av två befattningshavare å fjärde byrån, ehuru detta arbete står under ledning av sekreteraren å den till första byrån hörande förlikningsmannaexpeditionen. Att beträffande den på tredje byrån ankommande s t a t i s t i k e n r ö r a n d e s j u k k a s s o r och a n d r a u n d e r s t ö d s f ö r e n i n g a r visst samråd äger rum med fjärde byråns personal är likaledes tidigare berört. Vad härefter angår byråns specialstatistiska arbete omfattar detsamma främst sådana undersökningar, som jämte den förut omnämnda prisstatistiken erfordras för den dyrortsgruppering, som åligger socialstyrelsen och är av betydelse för bestämmande av skatter och löner, ävensom de härmed i viss mån sammanhängande undersökningarna rörande hushållsvanor hos och levnadskostnader för olika grupper av arbetare och tjänstemän. D y r o r t s g r u p p e r i n g e n består dels i skattegruppering, dels i lönegruppering. Skattegrupperingen avser att tjäna som grundval vid graderingen av de skattefria avdragen efter levnadskostnadernas höjd. Enligt 48 § i kommunalskattelagen den 28 september 1928 skola samtliga orter i riket med avseende å levnadskostnadernas höjd av socialstyrelsen för en tid av fem år i sänder indelas i fem ortsgrupper och denna gruppering blir avgörande för storleken av de i lagen bestämda skattefria ortsavdragen. På grund av bestämmelserna i 16 § av den samma dag utfärdade förordningen om statlig inkomst- och förmögenhetsskatt får sagda ortsgruppering motsvarande betydelse för de i denna förordning fixerade ortsavdragen. Lönegruppering erfordras åter för uträknande av lönerna för befattningshavare vid sådana statens verk, där — såsom numera är regel — lönerna bestämts efter ortsgrupper. Vid lönegrupperingen uppdelas orterna i sju ortsgrupper. Lönegrupperingen fastställes av Kungl. Maj:t efter förslag av socialstyrelsen. I motsats till skattegrupperingen plägar lönegrupperingen icke gälla för någon på förhand bestämd tid. I verkligheten har denna
«
olikhet icke haft någon betydelse, enär även beträffande lönegrupperingarna nytt beslut hittills fattats vart femte år. Senaste skattegruppering gäller för åren 1935—1939 (se socialstyrelsens kungörelse nr 16/1935). Lönegruppering har senast fastställts av Kungl. Maj:t genom kungörelse den 28 juni 1935 (nr 425), vilken kungörelse trädde i kraft den 1 juli 1935. Över socialstyrelsens beslut respektive förslag rörande dyrortsgrupperingarna anföras i stor utsträckning klagomål hos Kungl. Maj:t, som beslutar i ämnet efter att i anledning av klagomålen hava inhämtat styrelsens yttrande. Enligt särskilda av Kungl. Maj:t fattade beslut hava — i allmänhet vart femte år — i samband med mantalsskrivningarna uppgifter infordrats för h y r e s r ä k n i n g å vissa orter. De sålunda inkomna uppgifterna hava statistiskt bearbetats å fjärde byrån och delvis utnyttjats för dyrortsgrupperingarna. De av fjärde byråns personal ledda större u n d e r s ö k n i n g a r n a r ö r a n d e h u s h å l l s v a n o r h o s och l e v n a d s k o s t n a d e r för o l i k a b e f o l k n i n g s g r u p p e r — de s. k. allmänna levnadskostnadsundersökningarna — hava företagits med omkring tio års mellanrum. Även det vid dessa undersökningar erhållna materialet har använts i samband med dyrortsundersökningarna. Jämväl andra statistiska specialundersökningar utföras stundom å fjärde byrån. Fjärde byråns personal ombesörjer även själva utgivandet av tidskriften Sociala Meddelanden. Av byråns personal utarbetas därjämte vissa i tidskriften förekommande redogörelser rörande sociala förhållanden och social lagstiftning i Sverige och utlandet ävensom referat, notiser och meddelanden i sociala frågor av skiftande innehåll. A byrån utövas i viss utsträckning upplysnings- och utredningsverksamhet bestående däri att byrån, i den mån tiden det medgiver, verkställer smärre utredningar samt meddelar anvisningar eller upplysningar åt såväl myndigheter och enskilda sammanslutningar som enskilda personer, vilka hänvända sig till styrelsen med förfrågningar i byråns arbete berörande ämnen. Av fjärde byråns två förste aktuarier tjänstgör den ene såsom redaktör för Sociala Meddelanden och den andre såsom ledare av pris- och kooperationsstatistiken. Till prisstatistiken har här räknats såväl den fortlöpande prisstatistiken som ock arbetet med dyrortsgrupperingar och hushållskostnadsundersökningar. Den å byrån anställde experten anlitas i olika frågor rörande levnadskostnader och kooperation. Den personal, som tages i anspråk för statistiken rörande arbetsinställelser och kollektivavtal m. m., består, såsom förut angivits, av en amanuens i 18:e lönegraden och ett ordinarie kanslibiträde, av vilka befattningshavare emellertid amanuensen icke uteslutande är sysselsatt med nämnda statistik. Beträffande byråns personal i övrigt kunna närmare uppgifter rörande arbetets fördelning icke lämnas, då arbetsfördelningen växlar efter omständigheterna. Det är att märka, att utöver de befattningshavare, som här ovan upptagits i personalförteckningen för fjärde byrån, därstädes tidvis finnes mera tillfällig personal, som anställes
$
för verkställande av statistiska undersökningar av större omfattning, särskilt för dyrortsgrupperingarna och de allmänna levnadskostnadsundersökningairna. Under en lång följd av år har chefen å fjärde byrån tjänstgjort såsom generaldirektörens ställföreträdare. Femte
byråns
personalbestånd utgöres av följande I. Ordinarie befattningshavare.
Lönegrad
B 24 B 21 B 11 B 7 B 4
1 förste aktuarie 2 aktuarier 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 5 kontorsbiträden
1 byråchef 1 förste aktuarie
befattningshavare.
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat.
B 30 B 24
Extra ordinarie tjänstemän. 1 amanuens 2 kanslibiträden. 3 kontorsbitäden 2 skrivbiträden .
15 6 4 2 Extra tjänstemän.
2 skrivbiträden .
2 Femte byrån ombesörjer viss fortlöpande statistik samt utför dessutom som regel de större specialstatistiska undersökningar, vilka styrelsen har att verkställa och vilka icke sammanhänga med frågorna om dyrortsgruppering eller levnadskostnader. Den fortlöpande statistiken omfattar huvudsakligen lönestatistik samt statistik rörande bostadsproduktion och annan byggnadsverksamhet. Vad l ö n e s t a t i s t i k e n beträffar utarbetades under många år å byrån en särskild publikation avseende lantarbetarna och rubricerad »Arbetartillgång, arbetstid och arbetslön inom Sveriges jordbruk». Därjämte insamlades och bearbetades å byrån årligen vissa statistiska uppgifter rörande lönerna inom industri och hantverk m. m. För lönerna inom sistnämnda näringsgrenar lämnades redogörelse i Sociala Meddelanden. Från och med år 1929 har hela lönestatistiken sammanförts till en ny publikation benämnd »Lönestatistisk årsbok». Denna årsbok innehåller uppgifter rörande löneförhållandena dels inom jordbruk och skogsbruk samt vid vägarbete, dels ock inom industri, handel, transportväsen och allmän tjänst m. m. Socialstyrelsens s t a t i s t i k r ö r a n d e b o s t a d s p r o d u k t i o n och a n n a n b y g g n a d s v e r k s a m h e t offentliggöres huvudsakligen genom vissa i Sociala Meddelanden intagna årsredogörelser. Sålunda inflyta där dylika redogörelser beträffande byggnadsverksamheten i städer och stadsliknande samhällen,
75 rörande bostadsproduktionen i Stockholm med förortsområde och angående bostadsmarknaden i rikets städer vid oktoberflyttningen. Därjämte intagas i tidskriften varje kvartal preliminära uppgifter rörande bostadsproduktionen i rikets större städer. Till byråns fortlöpande statistik kan också i viss mån räknas den tämligen obetydliga s t a t i s t i k r ö r a n d e f y l l e r i f ö r s e e l s e r och s p r i t s m u g g l i n g , som sammanställes å byrån och kvartalsvis intages i Sociala Meddelanden. Härvid är emellertid att märka, att denna statistik väsentligen grundar sig på uppgifter, som styrelsen erhåller från andra ämbetsverk, nämligen i fråga om fylleriförseelserna från kontrollstyrelsen och beträffande spritsmugglingen från generaltullstyrelsen. De specialstatistiska undersökningar, som verkställas å byrån, äro samtliga av tillfällig natur och kunna i hög grad variera såväl med hänsyn till de förhållanden, vilka göras till föremål för undersökning, som ock med hänsyn till undersökningarnas omfattning. Flertalet större undersökningar verkställas på uppdrag av Kungl. Maj:t och enligt av Kungl. Maj:t i huvudsak godkänd plan. Mycket ofta äro undersökningarna föranledda av särskilda framställningar från riksdagen eller från på riksdagens initiativ tillsatta kommittéer. Bland större statistiska undersökningar, som sedan år 1928 enligt särskilda uppdrag verkställts å femte byrån, må nämnas undersökningar rörande anställnings- och avlöningsförhållandena för lägre personal i allmän tjänst, rörande hotell- och restaurangpersonalens samt badhuspersonalens arbetsförhållanden, beträffande arbetstidsförhållandena för personalen vid sjukhus och vissa andra anstalter, rörande arbetstidsförhållandena inom detaljhandeln samt rörande arbetsförhållandena på det husliga arbetets område. Besultaten av undersökningarna hava i vissa fall offentliggjorts i Sociala Meddelanden samt i andra fall i särskilda publikationer. A femte byrån hava under senare år utarbetats ett betydande antal utlåtanden över till socialstyrelsen remitterade kommitté- och sakkunnigbetänkanden, av vilka flera berört den sociala lagstiftningen. Av byråns i det föregående upptagna personal torde 1 förste aktuarie, 1 aktuarie och 8 biträden kunna beräknas sysselsatta med fortlöpande statistik, medan för specialstatistiken torde användas 1 förste aktuarie, 1 aktuarie, 1 amanuens och 8 biträden. Uppdelningen är endast ungefärlig, då arbetsfördelningen — liksom å fjärde byrån — är i hög grad växlande. Förutom de sålunda angivna befattningshavarna tjänstgör tidvis å femte byrån, liksom å den fjärde, personal, som tillfälligtvis anställes, då de större statistiska specialundersökningarna kräva förstärkning av byråns arbetskrafter.
B. Yttrande. Den 30 januari 1929 framlade 1926 års besparingssakkunniga betänkande angående förenklingar och besparingar inom socialstyrelsen. I detta betänkande uppehöllo sig de sakkunniga utförligt vid spörsmålet, huruvida inom
Historik.
76 styrelsen alltjämt behövdes två statistiska byråer eller om möjligen femte byråns arbete skulle kunna övertagas av den fjärde byrån och i följd därav den å extra stat inrättade byråchefstjänsten å femte byrån skulle kunna indragas. De sakkunniga anförde i denna del bland annat följande. Chefen för den ordinarie statistiska byrån hade vid sidan av de göromål, som åvilade honom såsom ledare av det statistiska arbetet å byrån samt publikations- och upplysningsverksamheten, att deltaga i handläggningen av ett stort antal viktigare ärenden på andra byråers föredragning. Detta syntes visserligen till en del sammanhänga med att nämnde byråchef för det dåvarande vore ställföreträdare för generaldirektören. Men även oberoende av denna omständighet syntes man böra utgå från att de statistiska byråcheferna i styrelsen framdeles liksom dittills komme att i betydande omfattning tagas i anspråk vid handläggningen av sådana å andra byråer förekommande större ärenden, för vilkas utredning i ett eller annat hänseende material kunde hämtas från de statistiska undersökningarna. E t t dylikt nära samarbete mellan styrelsens ledande statistiker och de administrativa tjänstemännen vore säkerligen till stort gagn för arbetsresultaten i styrelsen. Det vore emellertid tydligt, att det direkta deltagandet på antytt sätt i det administrativa arbetet i många fall ställde de statistiska byråcheferna inför ganska omfattande och tidskrävande uppgifter utöver de göromål, som egentligen åvilade dem såsom ledare för det statistiska arbetet i styrelsen. Därtill komme, att den alltsedan år 1919 anställde adjungerade ledamoten för pris- och kooperationsstatistiken i december 1928 avgått från sin befattning och att befattningen ersatts med en förste aktuarie å extra stat i lönegraden B 24. Avdelningen för pris- och kooperationsstatistiken syntes, ehuru formellt inordnad under fjärde byrån, dittills i verkligheten hava under den adjungerade ledamotens ledning intagit en ganska fristående ställning. Ledningen av ifrågavarande statistik syntes nu få mera direkt åläggas vederbörande byråchef. De sakkunniga förutsatte därvid, att jämväl de periodvis återkommande dyrortsgrupperingarna hädanefter komme att handhavas under byråchefens omedelbara inseende, utan att någon särskild ledare för dem förordnades. Det vore uppenbart, att den sålunda vidtagna förändringen innebure en ej oväsentlig utvidgning av de arbetsuppgifter, som mera omedelbart fölle på chefen för den byrå, till vilken ifrågavarande statistik hänfördes. De sakkunniga erinrade också, att socialstyrelsen erhållit uppdrag att verkställa utredning rörande utvidgning av den industriella lönestatistiken samt att, därest en sådan utvidgning ägde rum, till socialstatistiken komme att läggas ett arbetsområde av synnerligen stor betydelse. Med hänsyn till angivna förhållanden ansågo sig de sakkunniga icke böra föreslå någon sammanslagning av berörda två byråer. De sakkunniga förordade vidare, att byråchefen å styrelsens femte byrå måtte uppföras å ordinarie stat. Beträffande behovet av personal i övrigt å de statistiska byråerna anförde de sakkunniga bland annat följande. Vad anginge denna personal borde man bortse från de arbetsuppgifter, som i form av tillfälliga statistiska utredningar komme att påläggas socialstyrelsen. Antalet på ordinarie eller extra stat inrättade befattningar borde avvägas med hänsyn till den fortlöpande statistiken, dock att givetvis de statistiska byråerna borde kunna utan ökning av arbetskrafterna åtaga sig smärre utredningar, som kunde finnas behövliga, exempelvis i samband med
77 det administrativa arbetet inom styrelsen. Den personal däremot, som kunde krävas för biträde vid de egentliga specialundersökningarna, borde anställas med anlitande av medel, som för varje särskild undersökning ställdes till styrelsens förfogande. Därmed ville de sakkunniga ingalunda hava förnekat, att det kunde ur vissa synpunkter vara fördelaktigt att även för dylika tillfälliga undersökningar hålla en tränad personal permanent anställd, men risken av ett sådant tillvägagångssätt vore uppenbarligen, att personalstyrkan icke kunde hela tiden effektivt utnyttjas eller också att utredningar, som med hänsyn till de därmed förenade kostnaderna eljest icke skulle hava kommit till stånd, anordnades för att under en period, då personalen annars skulle hava blivit mer eller mindre sysslolös, tillvarataga de anställdas arbetskraft. De sakkunnigas betänkande underställdes riksdagens prövning genom proposition den 25 februari 1929 (nr 206) angående anslag till socialstyrelsen m. m. I denna proposition anslöt sig föredragande departementschefen till de sakkunnigas uppfattning, att någon sammanslagning av socialstyrelsens statistiska byråer icke lämpligen borde äga rum. I propositionen förordades vidare överförande till ordinarie stat av byråchefen å femte byrån. Beträffande personalen i övrigt å statistikbyråerna framhöll departementschefen, att övervägande skäl syntes tala för att den personal, som erfordrades för styrelsens egentliga specialundersökningar av tillfällig natur icke erhölle permanent anställning utan anställdes särskilt för varje undersökning och avlönades av för undersökningens utförande anvisade medel. Med hänsyn härtill föreslogs i propositionen indragning av dels 1 ordinarie aktuarie, dels ock följande icke ordinarie personal, nämligen 1 aktuarie å extra stat, 1 kansliskrivare, 2 kontorsbiträden och 1 skrivbiträde. Riksdagens beslut i anledning av förevarande proposition anmäldes i skrivelsen den 5 juni 1929, nr 289. Riksdagen intog däri den ståndpunkten, att de i propositionen framlagda förslagen om ändringar i socialstyrelsens organisation borde prövas i samband med vissa andra i propositionen icke behandlade spörsmål, vilka krävde ytterligare utredning. Med hänsyn därtill ansåg sig riksdagen icke böra taga ställning till nämnda förslag. Med anledning av propositionens förslag beträffande de statistiska byråerna erinrade emellertid riksdagen om den omorganisation av statistiska centralbyrån, som beslutats av 1929 års riksdag och varigenom ämbetsverket ifråga uppdelats i fyra avdelningar, två företrädda av tjänstemän i byråchefs ställning och två av tjänstemän i lönegraden B 26. Det syntes riksdagen kunna ifrågasättas, huruvida icke en motsvarande anordning borde kunna utan olägenhet genomföras i fråga om den för det statistiska arbetet inom social; styrelsen avsedda personalen. Då socialstyrelsens statistiska byrå på sin tid uppdelades i två byråer, Förslaget. var tanken närmast den, att den ena av byråerna (fjärde byrån) skulle ägna sig åt den fortlöpande statistiken, medan den andra (femte byrån) skulle omhänderhava statistiska specialundersökningar. Till en början torde ock
78 arbetet hava uppdelats efter dessa linjer. Senare har dock härutinnan inträtt en avgjord förskjutning. Beträffande fjärde byrån är i detta hänseende att märka, att under årens lopp flera grenar av den fortlöpande statistiken mer eller mindre fullständigt avskilts från byråns verksamhetsområde och förlagts utanför de egentliga statistikbyråerna. Sålunda har statistiken rörande arbetslösheten helt och hållet överflyttats till sjunde byrån och statistiken rörande arbetstvister och kollektivavtal delvis anförtrotts första byrån, medan sjukkasse- och understödsföreningsstatistiken i huvudsak övertagits av tredje byrån. Ä andra sidan har fjärde byrån under senare år omhänderhaft de undersökningar, som sammanhänga med dyrortsgrupperingarna, samt de mycket omfattande allmänna levnadskostnadsundersökningarna, vilka undersökningar äro att hänföra till specialundersökningar och endast verkställas med vissa mellanrum. Vad åter angår femte byrån må påpekas, att b} r råns statistik rörande bostäder och andra byggnader ävensom rörande arbetslöner ursprungligen grundats på tillfälliga specialundersökningar men efter hand erhållit karaktär av fortlöpande statistik. På grund av den utveckling, som sålunda ägt rum, torde man numera knappast kunna påvisa någon principiell skillnad i de två byråernas arbete, låt vara att alltjämt de tillfälliga specialundersökningarna å femte byrån som regel torde spela en mera dominerande roll än å den fjärde. För möjliggörande av en jämn fördelning av arbetet har det ock visat sig nödvändigt att tidvis överflytta vissa arbetsuppgifter från den fjärde byrån till den femte och tvärtom. I betraktande av det ifrågavarande arbetets växlande natur och omfattning möta i själva verket stora svårigheter att på ett rationellt sätt uppdela detsamma de båda byråerna emellan. Även den uppdelning på avdelningar, vilken föresvävat 1929 års riksdag såsom en lämplig lösning, skulle vara förenad med liknande svårigheter. Det torde icke kunna undvikas, att en uppdelning på olika byråer eller avdelningar med bestämt begränsade verksamhetsområden måste medföra en viss splittring i arbetet och försvåra en enhetlig ledning av detsamma. Framför allt med hänsyn härtill kan det väl synas önskvärt, att de ifrågavarande byråerna ånyo sammanslås till en. Därest så sker, torde det ock bli möjligt att bättre än nu disponera den tillgängliga personalen för just de arbetsuppgifter, vilka för tillfället framstå såsom mest angelägna. Sammanslagningen skulle med andra ord underlätta ett effektivt utnyttjande av de statistiska arbetskrafterna. En förutsättning för att en sammanslagning av byråerna skall kunna utan olägenhet företagas lärer emellertid vara, att den arbetsbörda, som skulle komma att åvila den nya byråns chef, icke blir oskäligt stor. Då år 1929 föreslogs bibehållande av två byråer, anfördes — såsom framgår av det föregående — som skäl härför bland annat, att arbetets omfattning krävde anställandet av två byråchefer. Med anledning av vad 1926 års besparingssakkunniga i berörda hänseende anfört, må framhållas följande synpunkter. Att cheferna å de statistiska byråerna deltaga i handläggningen av administrativa frågor, som hava beröringspunkter med de statistiska, kan givetvis ofta vara av största värde. Det synes emellertid knappast lämpligt att, på
79 sätt i avsevärd utsträckning skett, lagstiftningsärenden, till vilka socialstyrelsen på grund av remiss eller eljest har att taga ställning, i styrelsen föredragas av byråchef å statistisk byrå av det skälet, att visst statistiskt material för ärendets bedömande insamlats genom nämnda byrå eller därför att vederbörande byråchef i annat sammanhang förvärvat sakkunskap i ämnet. Dylika och likartade ärenden torde i stället böra föredragas av byråchefen å lag- och administrativa byrån, vilken byråchef naturligen, i den mån så erfordras, bör samråda med vederbörande statistiska tjänstemän. Vad angår pris- och kooperationsstatistiken bör beaktas, att den förändring i ledningen av nämnda statistik, vilken företogs i slutet av år 1928, icke torde hava medfört den ökning i byråchefens å fjärde byrån arbete, som besparingssakkunniga förutsatte. Det är att märka, att den förutvarande ledaren för denna statistik alltjämt kvarstår såsom styrelsens expert i hithörande frågor samt att han i denna sin egenskap åtnjuter ett årligt arvode, som ursprungligen bestämdes till 1 800 kronor men sedermera höjts till 3 600 kronor. Anlitandet av denne expert, vilket jämväl i fortsättningen torde bliva behövligt, lärer i hög grad underlätta byråchefens arbete med och ansvar för berörda statistik. I detta sammanhang bör också påpekas, att enligt föreliggande förslag fjärde byråns befattning med statistiken rörande sjukkassor och understödsföreningar ävensom med statistiken beträffande arbetstvister och kollektivavtal helt skulle upphöra. Här må även framhållas, att i det följande visserligen kommer att föreslås en överflyttning från statistiska centralbyrån till socialstyrelsen av statistiken rörande fattigvård och barnavård, men att därvid förutsattes, att denna statistik icke skall förläggas till statistisk byrå utan till den ifrågasatta nya byrån för fattigvård, barnavård och alkoholistvård. Med hänsyn till anförda omständigheter synes icke ifrågavarande arbetes omfattning, sådan densamma här beräknats, behöva utgöra något hinder mot en sammanslagning av de nuvarande fjärde och femte byråerna till en gemensam byrå. För närvarande föreligga emellertid flera spörsmål rörande den svenska statistikens organisation m. m., vilka kunna mer eller mindre direkt beröra socialstyrelsens statistiska verksamhet. I sådant hänseende må till en början framhållas, att i det betänkande om folkförsörjning och arbetsfred, som den 9 december 1935 avgivits av överståthållaren Nothin m. fl. (statens offentliga utredningar 1935: 65) hemställts om en allmän omprövning av den ekonomiska och sociala statistiken. I betänkandet har vidare — under hänvisning till att den svenska officiella statistiken har ett mycket skiftande innehåll samt bearbetas och utgives av ett stort antal verk och inrättningar — framhållits behovet av en planmässig ledning av detta statistiska arbete samt av effektiv övervakning och kontroll över arbetet ur olika synpunkter. I anslutning därtill har föreslagits
80 utredning om inrättande av en central befattning med ändamål att åstadkomma ökad enhetlighet och planmässighet i det statistiska arbetet. Även före avgivandet av nämnda betänkande har från flera håll understrukits behovet av större enhetlighet i det statistiska arbetet. I syfte att fylla detta behov framlade redan 1920 års statistiksakkunniga i sitt den 1 juni 1922 avgivna betänkande (statens offentliga utredningar 1922: 15) förslag om inrättande av en särskild övervakande myndighet för den officiella statistiken, kallad statistiska nämnden. Frågan om tillskapande av en sammanhållande uppsiktsmyndighet för ifrågavarande statistik har sedermera dryftats i olika sammanhang. Den 26 september 1930 uppdrog Kungl. Maj:t åt kommerskollegium, statistiska centralbyrån och socialstyrelsen att taga frågan under förnyat övervägande samt att efter samråd med andra ämbetsverk i den utsträckning, som funnes erforderlig, gemensamt inkomma med utlåtande och förslag i ämnet. Nämnda uppdrag har ännu icke fullgjorts. I detta sammanhang bör också erinras, att Kungl. Maj: t —- närmast med anledning av ett av arbetslöshetsutredningen i dess den 30 november 1934 avgivna slutbetänkande (bet. II. Åtgärder mot arbetslöshet, statens offentliga utredningar 1935:6) framställt förslag - - i proposition den 6 mars 1936, nr 215, för budgetåret 1936/1937 under sjunde huvudtiteln äskat ett reservationsanslag av 60 000 kronor till fortlöpande konjunkturundersökningar och att denna proposition bifallits av riksdagen. Av propositionen framgår, att anslaget är avsett för bestridande av kostnaderna för ett försöksvis inrättat självständigt organ, vilket skulle få till uppgift att för statliga myndigheters räkning verkställa fortlöpande utredningar i skilda ekonomiska frågor. Organet torde komma att bestå dels av en nämnd omfattande representanter för de statistiska ämbetsverken, riksbanken och enskilda näringsorganisationer, dels ock av vissa under denna nämnds inseende stående utredningsmän. I propositionen uttalade föredragande departementschefen, att erfarenheten finge utvisa, om den nya organisationen hade möjligheter att fylla en uppgift även med avseende å sådana ekonomiska utredningar, som uppdroges åt särskilda kommittéer och sakkunniga eller åt de statistiska verken, men tillade, att ett organ för samarbete mellan dessa verk och med överblick över tillgängligt material och pågående undersökningar syntes kunna biträda vid planläggning av dylika utredningar och bidraga till en rationalisering av ett ofta splittrat och därigenom fördyrat utredningsarbete. Vidare är att märka, att från olika håll ifrågasatts utvidgning av den fortlöpande statistik, som för närvarande utarbetas å socialstyrelsens femte byrå. I sådant hänseende må erinras, att socialstyrelsen i oktober 1931 till Kungl. Maj:t överlämnat utredning och förslag rörande viss omläggning av styrelsens industriella lönestatistik (statens offentliga utredningar 1931: 32), vilket förslag åsyftar att på olika sätt göra denna statistik mera representativ och fullständig än hittills varit fallet. Därjämte hava de sakkunniga för vissa utredningar rörande Sveriges ekonomiska läge den 9 januari 1935 till Kungl.
81 Maj:t ingivit en P. M. rörande vissa reformer av Sveriges ekonomiska statistik, vari de sakkunniga bland annat understrukit behovet av utvidgad statistik beträffande byggnadsverksamheten. F ö r närvarande föreligger ej möjlighet att beräkna verkningarna av den verksamhet, som skall omhänderhavas av det beslutade nya organet för utförande av fortlöpande konjunkturundersökningar, och till övriga ovan omförmälda yrkanden och förslag hava statsmakterna ännu icke tagit ställning. Med hänsyn härtill är det tydligt, att frågan om såväl den officiella statistiken överhuvud som ock socialstyrelsens statistiska arbete befinner sig i ett tämligen svävande läge. Det är därför icke möjligt att göra sig en fullt klar bild av arten och omfattningen av de statistiska arbetsuppgifter, som komma att åvila socialstyrelsen. Under sådana förhållanden torde försiktigheten bjuda att man icke nu genomför den sammanslagning av socialstyrelsens fjärde och femte byråer, som ovan principiellt förordats. Det är att hoppas, att tillräckliga utgångspunkter för ett ställningstagande icke allt för länge skola saknas, då ett enhetligt planerande av hela den sociala och ekonomiska statistiken synes påkallat av ett starkt behov. I avbidan därå torde det icke vara tillrådligt att överföra befattningen såsom chef å femte byrån från extra till ordinarie stat. Skulle befattningen bliva ledig — vilket kan tänkas komma att ske, då den nuvarande ordinarie byråchefen å fjärde byrån om några år uppnår stadgad pensionsålder — bör densamma icke återbesättas utan endast uppehållas medelst förordnande tills vidare. Vad beträffar ifrågavarande byråers personal i övrigt torde först böra behandlas det redan år 1929 uppmärksammade spörsmålet, huruvida den personal, som erfordras för utförande inom socialstyrelsen av sådana statistiska specialundersökningar, vilka icke äro av fortlöpande karaktär, bör anställas och avlönas på samma sätt som styrelsens personal i övrigt eller om den bör anställas mera tillfälligt och avlönas av särskilda medel. Det vill synas, som om man här bör skilja mellan större och mindre undersökningar. Undersökningar av mindre omfattning förekomma ständigt och ingå såsom en naturlig beståndsdel i arbetet. För undersökningarnas verkställande torde ock i allmänhet anlitas samma personal, som omhänderhar styrelsens fortlöpande statistiska arbete. Någon anledning att beträffande den personal, som kan tagas i anspråk för sådana tillfälliga undersökningar, vidtaga särskild anordning med avseende å sättet för anställningen synes icke föreligga. Annorlunda förhåller det sig med de större specialundersökningarna. Dessa kunna vara av i hög grad växlande omfattning. Vissa tider kräves för desamma en jämförelsevis ringa personal, medan de under andra tider föranleda ett synnerligen betydande personalbehov. Det synes uppenbart, att det icke kan vara lämpligt att beräkna antalet permanenta tjänster å de statistiska byråerna så, att styrelsen kan utan särskilda arbetskrafter verk1064 36
82 ställa även större specialutredningar. E t t dylikt beräkningssätt skulle tydligen medföra, att personalbeståndet tidvis bleve onödigt stort. Naturligt synes vara att — i huvudsaklig anslutning till vad som förordats av 1926 års besparingssakkunniga och i 1929 års proposition angående socialstyrelsen _ för utförande av ifrågavarande undersökningar väsentligen anlita tillfällig personal och att avlöna densamma med särskilda för ändamålet anvisade medel. En dylik anordning har — ehuru vanligen i begränsad omfattning — redan ofta tillämpats. I sådant avseende må framhållas, att riksdagen under flera år anvisat särskilda reservationsanslag till verkställande av allmän levnadskostnadsundersökning, vilka anslag delvis varit avsedda för avlönande av tillfällig personal å socialstyrelsens fjärde byrå. Vidare har det varit vanligt, att i de fall, då socialstyrelsen erhållit Kungl. Maj:ts uppdrag att utföra en större statistisk undersökning, styrelsen anmält, att den saknade tillräckliga arbetskrafter för undersökningens verkställande, samt att därefter Kungl. Maj:t på styrelsens hemställan anvisat medel för anställande av erforderlig tillfällig personal. Det anslag, som därvid i allmänhet anlitats, har varit det under femte huvudtiteln uppförda reservationsanslaget till extra utgifter. Stundom har ock för ändamålet tagits i anspråk nämnda huvudtitels reservationsanslag till kommittéer och utredningar genom sakkunniga eller under samma huvudtitel anvisade anslag till bekämpande av arbetslösheten. För framtiden synes det mest ändamålsenligt, att till Kungl. Maj:ts forfogande under femte huvudtiteln upptages ett särskilt reservationsanslag avsett för avlöningar åt tillfällig personal för sådana större socialstatistiska specialundersökningar, vilka icke äro av fortlöpande karaktär. Anslaget synes förslagsvis kunna upptagas under rubriken »Socialstyrelsen: Avlöningar till personal för verkställande av större statistiska specialundersökningar». Därest ett dylikt anslag anvisas, torde emellertid från detsamma som regel endast böra avlönas amanuenser samt biträdespersonal. Den mera kvalificerade personal, som må erfordras för ledning av undersökningarna, synes nämligen i allmänhet icke böra anställas på det tillfälliga sätt, som här avses, utan hava permanent anställning. Hinder bör dock icke möta att för visst speciellt fall från anslaget avlöna även en aktuarie eller förste aktuarie. Några närmare regler härutinnan behöva ej på förhand uppställas. Riksdagen får ju tillfälle att årligen i samband med bestämmande av anslagsbeloppet pröva grunderna för anslagets användning. Under förutsättning att förslaget om ett särskilt anslag för avlönande av personal för berörda undersökningar vinner bifall, torde de statistiska byråernas mera permanenta personalbestånd kunna något minskas. Med anledning härav föreslås för fjärde byråns del en reducering av den på stadigvarande sätt anställda extra ordinarie personalen med 1 kanslibiträde i 6:e och 1 i 5:e lönegraden samt 1 skrivbiträde i 2:a lönegraden. Därvid har räknats med att den amanuens- och biträdespersonal, som erfordras för de tid efter annan återkommande dyrortsgrupperingarna och allmänna levnads-
83 kostnadsundersökningarna, skall avlönas från det nu ifrågasatta nya anslaget. Femte byråns personal synes av samma skäl kunna minskas med dels följande extra ordinarie befattningshavare nämligen 1 amanuens i 15:e lönegraden, 1 kanslibiträde i 6:e lönegraden och 1 skrivbiträde i 2:a lönegraden, dels ock 2 extra skrivbiträden i 2:a lönegraden. P å grund av den föreslagna överflyttningen till den nuvarande sjunde byrån av statistiken rörande medling i arbetstvister och kollektivavtal torde vidare fjärde byråns personal böra minskas med 1 amanuens i 18:e lönegraden och 1 ordinarie kanslibiträde. A fjärde byrån torde 3 extra ordinarie kontorsbiträdestjänster böra ersättas med ordinarie kontorsbiträdesbefattningar. Personalbeståndet å ifrågavarande byråer skulle vid bifall till vad sålunda föreslagits komma att te sig på sätt följande förteckningar utvisa. Fjärde
byrån.
I. Ordinarie befattningshavare. 1 byråchef 2 förste aktuarier 1 aktuarie 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 5 kontorsbiträden
Lönegrad g 30 g 24 JJ 21 JJ n g 7 j$ 4
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänsteman å extra stat. 1 aktuarie
g 21 Extra ordinarie tjänstemän.
1 amanuens 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 2 kontorsbiträden
15 n 7 4 övrig icke-ordinarie personal.
Årsarvode
1 expert rörande levnadskostnader och kooperation
3 600
kr.
Femte
byrån.
I. Ordinarie befattningshavare. 1 förste aktuarie 2 aktuarier 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 5 kontorsbiträden
Lönegrad B 24 B 21 B 11 B 7 B 4
84 II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat. 1 byråchef 1 förste aktuarie
Lönegrad B 30 B 24
Extra ordinarie tjänstemän. 1 kanslibiträde 3 kontorsbiträden 1 skrivbiträde
" ** -1
85 Kap. VI. Sjätte byrån eller byrån för lag- och administrativa ärenden. A. Den nuvarande organisationen. Personalen å sjätte byrån — inberäknat styrelsens till byrån anknutna registrators- och kassakontor samt bibliotek — utgöres av följande befattningshavare. 1. Ordinarie befattningshavare. Lönegrad 1 byråchef B 30 1 sekreterare B 24 1 bibliotekarie och arkivarie B 21 2 kansliskrivare Bil 1 kanslibiträde B 7 II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 1 kanslibiträde
7 E n av kansli skrivarn a tjänstgör såsom registrator och kassör och förestår i sådan egenskap registrators- och kassakontoret. Denna kansli skrivare biträdes av det extra ordinarie kanslibiträdet. Tjänsten såsom bibliotekarie och arkivarie ävensom den andra kansliskrivartjänsten äro avsedda för bibliotekets behov. De övriga befattningshavarna tjänstgöra å byråns huvudavdelning. Verksamheten å b y r å n — f r å n s e t t r e g i s t r a t o r s - o c h k a s s a k o n t o r e t s a m t b i b l i o t e k e t — kan i stort sett uppdelas i två grenar: befattningen med lagärenden och handhavandet av administrativa ärenden. Sålunda deltager byråns personal i viss utsträckning i arbetet med avgivande av framställningar eller utlåtanden i lagstiftningsfrågor av social natur. Den sakkunskap i juridiska spörsmål, som skall finnas hos byråchefen och sekreteraren, tages därjämte i anspråk vid handläggningen av åtskilliga ärenden inom styrelsens övriga byråer, särskilt de byråer där juridiskt utbildad tjänsteman icke finnes anställd. De administrativa ärendena avse styrelsens organisation, personal och ekonomi jämte annat, som i allmänhet åvilar ett ämbetsverks administrativa byrå. Ärendena rörande verkets organisation, personal, ekonomi, lokaler och inventarier hava inom socialstyrelsen i allmänhet med ledamots ansvar plägat föredragas av sekreteraren å förevarande byrå. I dennes åligganden ingår även att biträda byråchefen vid verkställande av utredningar i lagstiftningsoch författningsfrågor.
86 Den å r e g i s t r a t o r s - o c h k a s s a k o n t o r e t tjänstgörande kansliskrivaren har i egenskap av registrator att mottaga till styrelsen inkommande skrivelser och efter ärendenas beskaffenhet fördela desamma å de olika byråerna. Över skrivelser från Kungl. Maj:t och ämbetsverken föres å registrators-och kassakontoret ett särskilt för hela socialstyrelsen gemensamt diarium, medan övriga skrivelser diarieföras å de byråer, dit respektive ärenden höra. Registratorn har därjämte att besvara vid personliga besök eller per telefon framställda förfrågningar rörande till styrelsen inkomna ärenden. Såsom kassör handhar vidare ifrågavarande kansliskrivare styrelsens räkenskaps- och kassaväsen, upprättar avlöningslistorna för såväl styrelsens som yrkesinspektionens befattningshavare, rekvirerar erforderliga medel, verkställer efter vederbörliga anordningsbeslut utbetalning av löner och statsbidrag ävensom andra utbetalningar samt har att i stadgad ordning redovisa för de omhänderhavda medlens användning. Bibliotekarien och arkivarien har att med hjälp av den å b i b l i o t e k e t placerade kansliskrivaren utföra de i allmänhet till ett fackbibliotek hörande arbetsuppgifterna. Dessutom har bibliotekarien till åliggande att handhava utdelningen av socialstyrelsens publikationer, att enligt givna anvisningar anskaffa och avsända för det internationella utbytet avsedda publikationer samt att hava vård om styrelsens arkiv.
B. Y t t r a n d e . 1. Byrån frånsett registrators- och kassakontoret samt biblioteket. Tidigare förslag.
Förslaget.
Vid den granskning av socialstyrelsens personalbestånd, som företogs av oesparingssakkunniga, upptogo de sakkunniga även till behandling cirs frågan, huruvida behov förelåge av en särskild byrå för lagärenden och administrativa ärenden. De sakkunniga uttalade därvid, att sedan en särskild lagbyrå i socialdepartementet tillkommit, bibehållandet i socialstyrelsen av en byråchef med speciell juridisk fackutbildning icke kunde motiveras enbart med de uppgifter på det sociala lagstiftningsområdet, som kunde ankomma på styrelsen, ävensom att en dylik byråchef ej heller vore påkallad med hänsyn till förekommande organisations-, ekonomi- och personalärenden. Bland annat med hänsyn därtill att byråchefen å ifrågavarande byrå i betydande utsträckning upptoges av andra frågor, däribland sådana som avsåge upprätthållandet av det internationella arbetet på det socialpolitiska området, ansågo sig dock de sakkunniga icke böra förorda någon indragning av byrån. I överensstämmelse härmed föreslogs i 1929 års proposition angående anslag till socialstyrelsen, att berörda byrå skulle bibehållas. Nämnda års riksdag kom icke att intaga någon slutlig ställning till denna fråga, som ej heller senare prövats av statsmakterna.
ig26
Den förnyade undersökning rörande socialstyrelsen, som nu verkställts, har givit vid handen, att inom styrelsen förekomma en mängd viktiga aren-
87 den, i vilka de juridiska synpunkterna .spela en avgörande roll, och att bibehållandet av en särskild byrå under en juridiskt kvalificerad byråchef är påkallat. I detta sammanhang bör icke förbises, att som regel varken socialstyrelsens chef eller byråcheferna å styrelsens övriga byråer äga juridisk utbildning. Den omständigheten att inom socialdepartementet inrättats en befattning såsom byråchef för lagärenden, kan icke på något sätt minska styrelsens behov av en byrå för dylika ärenden. Därest socialstyrelsens lagbyrå bibehålies, bör emellertid byråns nuvarande arbetsområde vidgas. Framför allt bör det ankomma på byrån att taga befattning med de kommitté- och sakkunnigbetänkanden i allmänna sociala frågor, vilka i stor utsträckning remitteras till styrelsen men för närvarande i allmänhet överlämnas till första byrån — stundom även till andra byråer — där de föredragas av tjänstemän utan juridisk utbildning. Dessa ärenden torde nämligen ofta vara av den beskaffenhet, att de lämpligen böra handläggas av en väl kvalificerad jurist med förmåga att självständigt bedöma juridiska problem och med någon lagteknisk erfarenhet. Biträde av byråns jurister bör ock kunna påkallas vid handläggningen av ärenden, vilka i första hand falla inom annan byrås verksamhetsområde men för vilkas bedömande även juridiska synpunkter äro av betydelse. E t t intimt samarbete måste därför äga rum mellan å ena sidan den juridiska byråns befattningshavare och å andra sidan tjänstemännen å övriga byråer. Värdet av det arbete, som utföres å byrån för lag- och administrativa ärenden, torde framför allt vara beroende av de personliga förutsättningarna hos den befattningshavare, vilken tjänstgör såsom byråns chef. Det framstår därför såsom särskilt angeläget, att vid återbesättandet av byråchefstjänsten, som för närvarande är vakant, tillses att den nye innehavaren är i besittning av nödiga juridiska kvalifikationer. Byråchefen torde böra till sin hjälp erhålla två sekreterare. Av dessa bör en vara jurist. Denne skulle hava till uppgift att biträda byråchefen med utredningar och förslag i juridiska frågor, att som regel föredraga förekommande ärenden rörande styrelsens organisation, personal och ekonomi samt att jämväl i övrigt fullgöra de åligganden, vilka hittills i allmänhet åvilat sekreteraren å sjätte byrån. Den andre sekreteraren — vilkens tillkomst främst motiveras av den byrån enligt detta förslag ålagda uppgiften att i regel svara för utarbetandet av socialstyrelsens utlåtanden över kommittébetänkanden och liknande förslag, som remitteras till styrelsen — bör vara en i allmänna sociala frågor väl kunnig person och kunna fungera såsom en förbindelselänk mellan byrån och styrelsens övriga byråer. För ändamålet bör såsom tidigare föreslagits den ordinarie sekreterartjänsten å första byrån överflyttas till sjätte byrån. De ifrågavarande sekreterartjänsterna skulle liksom hittills vara placerade i lönegraden B 24. I anledning av utvidgningen av byråns arbetsuppgifter böra vidare till densamma från första byrån överflyttas en amanuens i 18:e och ett extra ordinarie kanslibiträde i 7:e lönegraden. Den för närvarande å sjätte byrån placerade ordinarie kanslibiträdestjänsten lärer därjämte böra bibehållas.
88 2. Tidigare förslag.
Registrators- och kassakontoret.
Socialstyrelsen har vid olika tillfällen hemställt, att den kansliskrivare, fö r e s tår registrators- och kassakontoret, måtte såsom registrator och kassör uppflyttas från lönegraden B 11 till högre lönegrad. Beträffande vad i sådant hänseende förekommit må här erinras följande. 1926 års besparingssakkunniga förordade i sitt år 1929 avgivna förslag rörande socialstyrelsen, att styrelsen skulle vid utbetalande av statsbidrag och likvidering av räkningar i betydande utsträckning begagna sig av postgirot. De sakkunniga, som förutsatte, att detta skulle medföra en icke oväsentlig lättnad i kassörens arbete, förklarade, att de icke på grund härav ville ifrågasätta någon sänkning i kassörens löneställning, men att de å andra sidan icke heller funnit sig böra giva sin anslutning till ett u n d e r hand uttalat önskemål om befattningens placering i lönegraden B 14. I ett över sakkunnigförslaget avgivet utlåtande framhöll socialstyrelsen, att ett anlitande av postgirorörelsen för angivna ändamål icke skulle komma att avsevärt minska kassörens arbete. Beträffande kassarörelsens omfattning anförde styrelsen bland annat, att de kassören åliggande göromål, som avsåge uträkningen och utbetalningen av avlöningar till socialstyrelsens och yrkesinspektionens befattningshavare samt utbetalandet av statsbidrag till sjukkassor m. m. måste anses innebära ett synnerligen Krävande och omfattande arbete. Styrelsen hemställde därför, att befattningen måtte placeras i minst lönegraden B 14. I 1929 års proposition (nr 206) angående anslag till socialstyrelsen förordades, att befattningen såsom registrator och kassör hos styrelsen måtte placeras i lönegraden B 14. Föredragande departementschefen uttalade till stöd för förslaget, att med tjänsten vore förenade åtskilliga jämförelsevis krävande göromål samt ett icke obetydligt ekonomiskt ansvar. Departementschefen hänvisade också till att under de senaste åren registratorstjänsterna i flera centrala ämbetsverk hänförts till lönegraden B 14. Liksom flertalet i propositionen nr 206 framställda förslag blev Kungl. Maj:ts förslag beträffande ifrågavarande tjänst icke föremål för riksdagens prövning. I skrivelse den 26 september 1931 förnyade härefter socialstyrelsen sitt yrkande beträffande registratorn och kassören. Styrelsen framhöll därvid särskilt, att den år 1931 beslutade sjukkassereformen komme att medföra ökat arbete för kassören, enär enligt kungörelsen den 26 juni 1931 angående statsbidrag åt sjukkassor de erkända sjukkassorna skulle äga att efter varje kvartals slut påkalla utbetalning intill 3/i av det bidrag, som skäligen kunde antagas belöpa å det föregående kvartalet, medan statsbidrag dittills utbetalats blott en gång om året åt varje sjukkassa. Med hänsyn bland annat till den arbetsökning, som komme att tillföras kassören till följd av sjukkassereformens genomförande, tillstyrkte i avgivet utlåtande allmänna civilförvaltningens lönenämnd styrelsens förslag. Då berörda spörsmål behandlades i 1932 års statsverksproposition (femte
gom
89 huvudtiteln, sid. 19), anslöt sig även föredragande departementschefen till socialstyrelsens uppfattning, under uttalande att det befogade i den ifrågasatta förändringen av tjänsten torde komma att ytterligare framhävas, i den mån verkningarna av den beslutade reformen med avseende å sjukkasseväsendet komme att göra sig gällande. Med hänsyn till det statsfinansiella läget framlades emellertid icke i nämnda statsverksproposition något förslag i ämnet. En vid 1932 års riksdag väckt motion om uppflyttning av befattningen till lönegraden B 14 avstyrktes av statsutskottet under förklaring att frågan borde prövas i samband med behandlingen av det förslag till socialstyrelsens omorganisation, som vore att förvänta, och avslogs av riksdagen. Även vid 1933 års riksdag väcktes i samma ämne motioner, som icke föranledde någon åtgärd. Slutligen är att nämna, att socialstyrelsen den 8 september 1934 ingav förnyad framställning rörande uppflyttning i lönegrad av registratorn och kassören. Styrelsen framhöll däri bland annat, att nämnda befattningshavare hade fått sitt arbete och ansvar i icke oväsentlig grad utökade genom tillkomsten av den sjunde byrån samt att efter arbetslöshetsförsäkringens genomförande nya belopp komme att bokföras och utbetalas genom styrelsens kassakontor. Vid anmälan i 1935 års statsverksproposition (femte huvudtiteln, punkten 3) av denna framställning erinrade föredragande departementschefen om den beslutade utredningen rörande socialstyrelsens organisation samt förklarade sig icke för det dåvarande kunna tillstyrka framställningen. Någon ändring med avseende å befattningens löneplacering har därefter icke kommit till stånd. Till en början må framhållas, att under senare år de centrala ämbets- Förslaget. verken i allt större utsträckning övergått till anlitande av postgirot för verkställande av utbetalningar av statsbidrag och andra utgifter samt att de erfarenheter, som vunnits rörande denna utbetalningsform, torde hava varit enbart gynnsamma. Det synes därför vara all anledning även för socialstyrelsen att begagna sig av de fördelar postgirot erbjuder. Därest — såsom i det föregående föreslagits — sjukkasseärendena överflyttas till pensionsstyrelsen, torde dock frågan om anlitandet av postgirot komma att för socialstyrelsens del spela en jämförelsevis underordnad roll. På grund härav synes varken vid bedömande av löneställningen för registratorn och kassören eller vid prövningen av socialstyrelsens personalbehov i övrigt hänsyn behöva tagas till den arbetsbesparing, som må uppkomma genom anlitande av postgirot. Vad angår pensionsstyrelsen verkställes därstädes för närvarande flertalet utbetalningar över postgirot. Det kan förutsättas, att detta ämbetsverk efter övertagande av sjukkasseärendena skall komma att anlita postgirot även för utanordnande av statsbidrag till sjukkassorna och att genom denna övergång till en mindre invecklad betalningsmetod än den nuvarande någon minskning i sjukkassebyråns arbete skall kunna
90 åstadkommas. Beräkningen av personalbehovet för nämnda byrå bygger på denna förutsättning. Beträffande härefter registratorn och kassören torde det icke kunna bestridas, att den arbetsbörda, som hittills åvilat denna befattningshavare, varit ganska betydande och att vägande skäl kunnat åberopas för befattningens uppflyttning i högre lönegrad. Emellertid skulle den här förordade överflyttningen av sjukkasseärendena till pensionsstyrelsen och av arbetarskyddsärendena till riksförsäkringsanstalten i mycket väsentlig grad reducera arbetet för registratorn och kassören. I sådant hänseende är att märka, att utbetalningarna av statsbidrag till sjukkassorna och av moderskapsunderstöden ävensom av utgifter för yrkesinspektionens behov skulle bortfalla. Till belysande av betydelsen härav må nämnas, att under budgetåret 1934 1935 socialstyrelsens utbetalningar sammanlagt uppgingo till omkring 10 930 000 kronor, därav omkring 8 680 000 kronor utgjordes av statsbidrag till sjukkassor och av moderskapsunderstöd samt omkring 350 000 kronor hänförde sig till yrkesinspektionen. Även arbetet med avlöningarnas bestämmande skulle komma att minskas. Framhållas bör i detta sammanhang att, i den mån organisationen för den offentliga arbetsförmedlingen och framför allt för den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen utbygges, summan av de genom socialstyrelsen utanordnade statsbidragsbeloppen torde komma att avsevärt stiga. Det merarbete, som härigenom kommer att åsamkas kassören, blir emellertid sannolikt jämförelsevis ringa, då ökningen i antalet utbetalningar kan antagas bliva tämligen begränsad. Med hänsyn till nu anförda omständigheter torde någon uppflyttning i högre lönegrad av registratorn och kassören icke böra ifrågakomma. Det förordas därför, att denna befattningshavare, därest förslaget om överflyttning av sjukkasseärendena till pensionsstyrelsen vinner bifall, alltjämt får kvarstå såsom kansli skrivare i lönegraden B i l . Skulle däremot sådan överflyttning icke komma till stånd, synas övervägande skäl tala för befattningens uppflyttning till lönegraden B 14. Liksom hittills torde å registrators- och kassakontoret böra jämte kansliskrivaren tjänstgöra ett extra ordinarie kanslibiträde i 7:e lönegraden. Uteslutet är icke, att överflyttningen av sjukkasseärendena till pensionsstyrelsen och av arbetarskyddsärendena till riksförsäkringsanstalten kan medföra behov av någon förstärkning av den personal, som inom nämnda ämbetsverk handhar de kamerala göromålen. Någon närmare undersökning av denna fråga har icke ägt rum. Därest dylikt behov skulle yppa sig, torde det få ankomma på vederbörande verk att inkomma med den framställning i ämnet, vartill förhållandena må föranleda. 3. Biblioteket. Tidigare förslag,
Beträffande personalen å biblioteket föreslogo 1926 års besparingssakkunniga dels en nedflyttning av befattningen såsom bibliotekarie och arki-
91 varie från lönegraden B 21 till lönegraden B 15, dels ock ett utbyte av den i lönegraden B 11 placerade kansliskrivartjänsten mot en kanslibiträdestjänst i lönegraden B 7. I 1929 års proposition (nr 206) angående anslag till socialstyrelsen, förordades besparingssakkunnigas ifrågavarande förslag. Förslaget blev icke föremål för riksdagens prövning. De flesta av de arbetsuppgifter, vilka fullgöras av de å socialstyrelsens Förslaget bibliotek placerade befattningshavarna, synas vara av den beskaffenhet, att de med fördel kunna omhänderhavas av en kansliskrivare. Den nuvarande kansliskrivarbefattningen torde därför böra bibehållas. Själva ansvaret för och ledningen av biblioteket måste emellertid åvila en bibliotekarie. Denna befattningshavare synes böra äga teoretisk och praktisk biblioteksutbildning. Med hänsyn till den jämförelsevis ringa omfattningen av socialstyrelsens biblioteksverksamhet och särskilt av de kvalificerade arbetsuppgifter, som sammanhänga med denna verksamhet, torde det däremot icke vara påkallat, att bibliotekarien ägnar mer än en mindre del av sitt arbete åt denna bibliotekstjänst. I betraktande härav torde det vara föga ändamålsenligt att — på sätt tidigare blivit ifrågasatt — såsom bibliotekarie anställa en befattningshavare i lönegraden B 15. I stället synes den nuvarande befattningen såsom bibliotekarie och arkivarie böra ersättas med en arvodestjänst, avsedd att såsom bisyssla förenas med annan tjänstgöring. Arvodet till den nye bibliotekarien torde därvid lämpligen kunna bestämmas till 1 800 kronor för år räknat, å vilket belopp icke bör utgå dyrtidstillägg. Den sålunda föreslagna förändringen kan icke genomföras, förrän den nuvarande bibliotekarietjänsten blivit vakant. Denna tjänst bör därför tills vidare uppföras å övergångsstat. Ifrågavarande byrå skulle således i sin helhet enligt de nu framställda förslagen komma att erhålla följande personaluppsättning. I. Ordinarie befattningshavare. 1 byråchef 2 sekreterare 1 bibliotekarie och arkivarie (å övergångsstat) 2 kansliskrivare 1 kanslibiträde
Lönegrad B 30 B 24 B 21 B 11 B 7
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 1 amanuens 2 kanslibiträden
18 7 Övrig icke-ordinarie personal.
Årsarvode kr.
1 bibliotekarie 1 1
Tjänsten tillsättes, när den nuvarande bibliotekarietjänsten blir ledig.
92 Kap. VII. Sjunde byrån eller byrån för arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling. A. Den nuvarande organisationen. Å styrelsens sjunde byrå, som tillkom först i samband med den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringens införande, äro samtliga tjänster ickeordinarie. Följande förteckning anger personalbeståndet å byrån. Tjänstemän å extra stat. 1 byråchef 2 byrådirektörer 1 byråinspektör. 1 sekreterare .... 1 aktuarie 2 amanuenser... 1 kansliskrivare. 1 kanslibiträde . 2 kanslibiträden 2 kontorsbiträden 1 skrivbiträde
Lönegrad B 30 B 28 B 24 B 24 B 21
Extra ordinarie tjänsteman. 15
ZZ.ZZ.ZZZ.
ii 7 6 4 2
Extra tjänsteman. 1 skrivbiträde
*
Byråns arbetsuppgifter äro av två slag nämligen å ena sidan de, som sammanhänga med arbetsförmedlingen, och å andra sidan de, som härflyta ur arbetslöshetsförsäkringen. Med hänsyn härtill är byrån uppdelad i två avdelningar, en för förmedlings- och en för försäkringsverksamheten. Av byråns mera kvalificerade personal tjänstgöra å avdelningen för arbetsförmedling en av byrådirektörerna, byråinspektören, aktuarien och en av amanuenserna, medan den andre av byrådirektörerna, sekreteraren och den återstående amanuensen tjänstgöra å försäkringsavdelningen. Den lägre personalen är — liksom givetvis byråchefen — gemensam för byrån i dess helhet. Härutöver är emellertid att märka, att vid anvisande av anslag till socialstyrelsen för budgetåren 1934/1935 och 1935/1936 beräknats avlöning till ytterligare två för arbetslöshetsförsäkringen avsedda befattningar å extra stat, därav en i lönegraden B 24 och en i lönegraden B 21. Dessa befattningar hava emellertid icke behövt tillsättas och hava därför enligt beslut
93 av 1936 års riksdag — i avbidan på resultatet av utredningen rörande socialstyrelsens organisation — indragits för budgetåret 1936/1937. Vad angår arbetsförmedlingen är denna av dels offentlig och dels enskild natur. Socialstyrelsen har att taga befattning med båda dessa förmedlingsformer. D e n o f f e n t l i g a a r b e t s f ö r m e d l i n g e n har vuxit fram genom rent frivilliga åtgärder av olika kommuner, närmast landsting och vissa större städer. Först genom lagen den 15 juni 1934 (nr 267) om offentlig arbetsförmedling, som trädde i kraft den 1 januari 1935, har införts skyldighet för vissa kommuner att anordna dylik förmedling. I nämnda lag stadgas dels att offentlig förmedling av arbetsanställning skall vara anordnad inom varje landstingsområde och i varje stad, som icke deltager i landsting, dels att det åligger landsting och stadsfullmäktige i stad, som nu nämnts, att anordna en arbetsförmedlingsanstalt med ett huvudkontor och erforderligt antal på lämpliga platser förlagda avdelningskontor eller ombud. Tillsynen över den offentliga arbetsförmedlingen tillkommer enligt lagen socialstyrelsen. Ordförande i styrelse för arbetsförmedlingsanstalt jämte suppleant för honom utses av länsstyrelsen för en tid av fyra år. Länsstyrelsen har emellertid att i ämnet samråda med socialstyrelsen. Vidare har socialstyrelsen att avgöra om antaget nytt reglemente för arbetsförmedlingsanstalt eller beslutad ändring i äldre reglemente är av beskaffenhet att kunna godkännas ävensom att i förekommande fall besluta, huruvida viss person kan anses såsom lämplig till föreståndare för arbetsförmedlingsanstalts huvudkontor eller avdelningskontor. Socialstyrelsen har därjämte att vaka över att arbetsförmedlingsanstalterna ställa sig lagen och gällande reglemente till efterrättelse samt att verksamheten utövas på lämpligt sätt. P å styrelsen ankommer att fastställa erforderliga formulär och blanketter ävensom att meddela föreskrifter angående förandet av anstalternas räkenskaper. Arbetsförmedlingsanstalt åligger att för den, som bemyndigats granska anstaltens förvaltning, hålla räkenskaper och andra handlingar tillgängliga samt att till socialstyrelsen insända de handlingar och uppgifter rörande verksamheten, som av styrelsen äskas. Arbetsförmedlingsanstalternas utgifter ersättas i överensstämmelse med i lagen stadgade grunder i vissa fall helt och i andra fall delvis av statsverket. Beslut om statsbidrag fattas såsom regel av socialstyrelsen, som därvid har viss diskretionär prövningsrätt. Undantagsvis tillkommer dock beslutanderätten Kungl. Maj:t. Angående tid och sätt för utbetalning av berörda statsbidrag äro bestämmelser meddelade i kungörelsen den 23 november 1934 (nr 553) angående handläggningen av frågor om dylika bidrag. Statsbidrag sökes och beviljas som regel för det sistförflutna kalenderåret. Emellertid kan på därom gjord ansökan socialstyrelsen undantagsvis bevilja statsbidrag redan efter utgången av det första kalenderhalvåret. Utbetalning av statsbidrag för första halv-
94 året får dock icke ske till större andel än tre fjärdedelar av det bidrag, som skäligen kan antagas belöpa å halvåret. Enligt lagen om offentlig arbetsförmedling skola de olika arbetsförmedlingsanstalterna samverka med varandra. Närmare regler rörande denna samverkan äro givna i en av Kungl. Maj:t den 23 november 1934 utfärdad kungörelse (nr 552), som innehåller bland annat följande föreskrifter. För vinnande av samverkan mellan de offentliga arbetsförmedlingsanstalterna skola dessa sammanföras till arbetsförmedlingsdistrikt. Distriktsindelningen fastställes av socialstyrelsen, som jämväl äger förordna, att för varje distrikt ett av de däri ingående anstalternas huvudkontor tillika skall vara distriktskontor. Distriktskontor har att på tider, som fastställas av socialstyrelsen, för distriktet sammanställa en distriktsvakanslista, innehållande på distriktets huvud- och avdelningskontor samt fasta ombud fördelade uppgifter om lediganmälda platser och om arbetssökande inom olika yrken. Distriktsvakanslistan skall omedelbart tillställas socialstyrelsen, samtliga kontor och ombud inom eget distrikt samt huvudkontoren för anstalterna inom övriga distrikt. Distriktskontoret skall därjämte på grundval av distriktsvakanslistan sammanställa en speciell vakansrapport, innehållande uppgifter om allenast sådana lediganmälda platser och arbetssökande, som påkalla omedelbara åtgärder från anstalter utom distriktet. Vakansrapporten skall översändas till socialstyrelsen samtidigt med distriktsvakanslistan. Med ledning av de inkomna vakansrapporterna upprättar socialstyrelsen omedelbart en riksvakanslista, vilken tillställes samtliga arbetsförmedlingsanstalter ävensom, efter socialstyrelsens beprövande, arbetsgivar- och arbetarorganisationer samt andra av listan intresserade. Upprättandet av riksvakanslista innebär icke någon nyhet. Sådan lista har nämligen sedan lång tid tillbaka varje vecka upprättats inom socialstyrelsen. En nyhet är däremot att ett sammandrag av riksvakanslistan numera varje vecka uppläses i radio. Denna anordning infördes hösten 1935 och har visat sig medföra goda resultat. D e n e n s k i l d a a r b e t s f ö r m e d l i n g e n reglerades till för kort tid sedan väsentligen genom kungörelsen den 5 maj 1916 (nr 163) angående kommissionärer för anskaffande av arbetsanställning. I denna kungörelse stadgades, att den, som ville yrkesmässigt utöva verksamhet såsom kommissionär för att åt tjänare eller andra anskaffa anställning inom eller utom riket, därtill skulle söka tillstånd hos länsstyrelsen i det län, där verksamheten skulle utövas. I ansökningen skulle lämnas uppgift bland annat om de avgifter, som skulle erläggas av den, vilken anlitade kommissionären. Därest behov av kommissionärsverksamhet befanns föreligga, kunde länsstyrelsen efter prövning av samtliga på ärendet inverkande förhållanden bevilja det sökta tillståndet. Under senare tid hava nya tillstånd till bedrivande av kommissionärsverksamhet endast undantagsvis beviljats. Denna praxis har — i förening
95 med den ständigt fortgående utvecklingen av den offentliga arbetsförmedlingen — medfört, att den i affärssyfte bedrivna enskilda förmedlingsverksamheten efter hand förlorat allt mer i betydelse. 1916 års kungörelse har numera upphävts genom lagen den 18 april 1935 (nr 113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling. Denna lag äger tillämpning å all slags arbetsförmedling, som bedrives av annan än offentlig arbetsförmedlingsanstalt eller godkänd sjuksköterskebyrå och som icke sker genom utgivande av skrift, vara tryckfrihetsförordningen är tillämplig. I denna lag stadgas, att arbetsförmedling icke må bedrivas i förvärvssyfte samt att om någon eljest vill bedriva arbetsförmedling, för vilken från arbetsgivare eller arbetssökande uppbäres ersättning av något slag, tillstånd skall sökas hos socialstyrelsen. Vidare föreskrives, att tillstånd icke må beviljas enskild person eller avse arbetsförmedling för sjömän. Vid meddelande av tillstånd skall socialstyrelsen angiva den ersättning för förmedlingen, som högst må uppbäras, samt de övriga villkor och bestämmelser för verksamheten, som prövas erforderliga. När anledning därtill förekommer, må socialstyrelsen återkalla tillstånd ävensom meddela ändrade villkor eller bestämmelser för verksamheten. Tillsyn å efterlevnaden av lagen och i anledning av densamma meddelade föreskrifter utövas av socialstyrelsen. Ifrågavarande lag har trätt i kraft den 1 januari 1936. Emellertid innehåller lagen vissa övergångsbestämmelser. Genom dessa har möjlighet skapats för enskild person eller annan, som vid lagens ikraftträdande i behörig ordning bedrev arbetsförmedling i förvärvssyfte, att av socialstyrelsen erhålla tillstånd att fortsätta verksamheten till och med den 31 december 1939. Sådana tillstånd hava ock i tämligen stor utsträckning lämnats. Vidare äger, under viss förutsättning, socialstyrelsen att för tid efter 1939 års utgång bevilja förlängning av äldre tillstånd, dock för högst ett år i sänder och icke längre än till den 1 januari 1950. Vid lämnande av i detta stycke avsedda tillstånd ankommer det på styrelsen att bestämma skälig ersättning för förmedlingen. På grundval av till socialstyrelsen inkommande uppgifter utarbetar avdelningen för arbetsförmedling den s t a t i s t i k r ö r a n d e a r b e t s f ö r m e d l i n g o c h a r b e t s l ö s h e t , som varje månad inflyter i Sociala Meddelanden. Avdelningen lämnar även de redogörelser rörande Sveriges offentliga arbetsförmedling samt förhållandena på arbetsmarknaden, vilka årsvis respektive månadsvis intagas i nämnda tidskrift. Lagstiftningen rörande arbetslöshetsförsäkring grundar sig på av statsmakterna år 1934 fattade beslut och trädde i tillämpning den 1 januari 1935. Försäkringen är frivillig och innebär, att staten under vissa förutsättningar lämnar bidrag till av arbetarna bildade arbetslöshetskassor. De huvudsakliga bestämmelserna i ämnet återfinnas i förordningen den 15 juni 1934 (nr 264) om erkända arbetslöshetskassor.
96 Förordningen, vilken åt socialstyrelsen inrymmer viktiga befogenheter, innehåller bland annat följande föreskrifter. För att arbetslöshetskassa skall komma i åtnjutande av statsbidrag, måste densamma hava antagits till erkänd arbetslöshetskassa. Detta kan endast ske med registrerad understödsförening, vilken enligt sina stadgar bereder medlem understöd vid arbetslöshet och i övrigt uppfyller villkoren i förordningen. Understödsförening antages till erkänd arbetslöshetskassa av den i understödsföreningslagen omförmälda tillsynsmyndigheten d. v. s. socialstyrelsen. Med antagandet följer rätt till statsbidrag. Vid prövning av ansökan om antagande skall socialstyrelsen tillse, att föreningens stadgar innehålla tillfredsställande bestämmelser om avgifter, medelsförvaltning och fondbildning samt jämväl i övrigt äro betryggande för medlemmarna. Finnes anledning till anmärkning i sådant hänseende eller överensstämma stadgarna icke med förordningens föreskrifter eller innehålla stadgarna bestämmelser, som med hänsyn till ändamålet med föreningens verksamhet prövas vara obehöriga, skall antagande vägras. Det tillkommer socialstyrelsen att övervaka, att erkänd arbetslöshetskassa bedriver sin verksamhet i enlighet med förordningens bestämmelser och kassans stadgar samt på ett i övrigt ändamålsenligt sätt. Styrelsen har jämväl att tillhandagå med råd och upplysningar ej mindre i fråga om åtgärder, som erfordras för antagande, än även beträffande det lämpliga inrättandet av verksamheten. Erkänd arbetslöshetskassa är pliktig att när som helst bereda socialstyrelsen eller dess ombud tillfälle att granska kassans räkenskaper, protokoll och övriga handlingar samt att lämna dem tillträde till sammanträden med kassan eller dess styrelse. Kassa är också skyldig att till socialstyrelsen insända de handlingar och uppgifter rörande verksamheten, som av styrelsen äskas. Finner socialstyrelsen, att avvikelse från förordningen förekommer eller att eljest anledning till anmärkning mot erkänd arbetslöshetskassas verksamhet föreligger, äger socialstyrelsen meddela kassan anvisning att vidtaga den åtgärd eller den förändring av kassans verksamhet, som prövas erforderlig, därvid styrelsen skall bestämma viss skälig tid, inom vilken anvisad åtgärd eller förändring skall hava vidtagits. Om erkänd arbetslöshetskassa icke tillbörligen ställer sig sålunda meddelad anvisning till efterrättelse, må antagandet återkallas eller kassan förklaras vara rätten till statsbidrag helt eller delvis för viss tid förlustig. Socialstyrelsen kan vidare i en rad angivna fall meddela eftergifter från i förordningen givna föreskrifter, varjämte förordningen i vissa fall förutsätter, att närmare bestämmelser angående dess tillämpning skola meddelas av styrelsen. För underlättande av den socialstyrelsen åvilande tillsynen över de erkända arbetslöshetskassorna har Kungl. Maj:t den 23 november 1934 utfärdat kungörelse (nr 554) angående övervakandet av nämnda kassor. Däri stadgas, att erkänd arbetslöshetskassa skall varje månad till socialstyrelsen
97 insända rapport över kassans verksamhet under den sistförflutna kalendermånaden. Rapporten skall innehålla uppgifter angående medlemsantalet, arbetslöshetens omfattning bland medlemmarna, antalet understödsdagar samt kassans ekonomiska rörelse och ställning. Enligt kungörelsen är vidare styrelse för erkänd arbetslöshetskassa pliktig att, så snart ske kan, till socialstyrelsen insända styrkt avskrift av protokoll, som föras vid styrelsens sammanträden. Bestämmelser om statsbidrag till kassorna äro meddelade i förordningen den 15 juni 1934 (nr 265) om statsbidrag till erkända arbetslöshetskassor ävensom i kungörelsen den 23 november 1934 (nr 555) angående handläggningen av frågor om statsbidrag till dylika kassor. Statsbidrag utgår enligt i nämnda förordning stadgade grunder dels såsom daghjälpsbidrag dels såsom förvaltningsbidrag. Bidrag utbetalas årsvis i efterskott efter ansökan; dock att kassa må kunna efter varje kvartals slut erhålla utbetalning intill tre fjärdedelar av det bidrag, som skäligen kan antagas belöpa å kvartalet. Ansökan om statsbidrag ingives till och prövas av socialstyrelsen, vilken myndighet jämväl utbetalar beviljat bidrag.
B. Yttrande. Någon anledning att ifrågasätta ändring med avseende å socialstyrelsens arbetsuppgifter beträffande arbetsförmedlingen lärer icke föreligga. Att nämnda ämbetsverk även bör vara tillsynsmyndighet för de erkända arbetslöshetskassorna har redan i det föregående framhållits. Ärendena rörande arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring böra liksom hittills handläggas å den nuvarande sjunde byrån. Enligt i det föregående framlagt förslag böra emellertid till denna byrå överflyttas dels ärendena rörande främlingskontrollen och vissa denna grupp närstående ärenden, dels ock de till förlikningsmannaexpeditionen hörande ärendena ävensom statistiken rörande arbetstvister m. m. De arbetsuppgifter, som byrån enligt detta förslag skulle erhålla, bliva synnerligen omfattande och av största betydelse. Med hänsyn härtill och då under alla omständigheter ett stadigvarande behov av denna byrå kommer att föreligga, synes det icke motiverat, att byråns chef kvarstår å extra stat. Det förordas därför, att byråchefsbefattningen nu överföres till ordinarie stat. Vad angår byråns personal i övrigt hänvisas beträffande behovet av arbetskrafter för handläggningen av de ä r e n d e n , v i l k a ä r o a v s e d d a a t t överf l y t t a s till sjunde byrån, till vad i sådant hänseende förut föreslagits. Här skall nu till prövning upptagas frågan om personalbehovet för ärend e n a r ö r a n d e a r b e t s f ö r m e d l i n g och a r b e t s l ö s h e t s f ö r s ä k r i n g . Vad angår arbetsförmedlingen må först erinras, att 1934 års lag om offentlig arbetsförmedling å ena sidan för landstingen och de städer, som ej deltaga i landsting, medfört förpliktelser att organisera denna förmedling på ett till10C4 3 6
98 fredsställande sätt och å andra sidan genom avsevärt höjda statsbidrag skapat ökade möjligheter för vederbörande kommuner att avhjälpa bristerna på hithörande område. Såsom följd av de nya lagbestämmelserna har också under de senaste åren över hela landet bedrivits ett betydande arbete i syfte att såväl kvantitativt som kvalitativt utbygga och förstärka förmedlingsapparaten. Ledningen av detta arbete har omhänderhafts av socialstyrelsens sjunde byrå, vars tjänstemän skriftligen och muntligen tillhandagått de kommunala myndigheterna med behövliga råd och anvisningar. För ändamålet hava vederbörande tjänstemän i stor utsträckning företagit tjänsteresor i olika delar av landet. Socialstyrelsen har vidare till vägledning i ämnet utarbetat en särskild handbok rörande den offentliga arbetsförmedlingen, varjämte styrelsen uppgjort normalreglemente för arbetsförmedlingsanstalterna. Det organisationsarbete, som direkt föranletts av 1934 års arbetsförmedlingslag, torde snart vara i huvudsak fullbordat. Då de på socialstyrelsen ankommande löpande arbetsförmedlingsärendena jämfört med organisationsfrågorna torde bli av jämförelsevis enkel beskaffenhet, kunde det ifrågasättas, huruvida icke en väsentlig minskning av styrelsens för arbetsförmedlingen avsedda personal nu borde vidtagas. I synnerhet kunde det synas tveksamt, om även framdeles behov föreligger av en särskild bj^rådirektör för arbetsförmedlingsärenden. Emellertid är att beakta att, i den mån den. statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen vinner ökad anslutning, en ytterligare utbyggnad av den offentliga arbetsförmedlingen blir nödvändig och att denna utbyggnad, som givetvis måste ske under socialstyrelsens medverkan och kontroll, lärer komma att under åtskilliga år kräva ett avsevärt arbete från styrelsens sida. Vidare må framhållas, att därest byråns arbetsområde utvidgas på sätt förut förordats och dessutom — såsom i det följande föreslås — byråns chef blir självskriven ledamot i statens arbetslöshetskommission, byråchefen erhåller ett mycket vidsträckt verksamhetsfält och därför måste hava tillgång till särskilt dugliga medhjälpare. P å grund härav föreslås beträffande de för arbetsförmedlingsärendena avsedda mera kvalificerade arbetskrafterna allenast indragning av den nuvarande amanuensbefattningen. Av de återstående befattningarna synes byråinspektören kunna uppföras å ordinarie stat, medan de övriga befattningarna tills vidare böra bibehållas å extra stat. En beräkning av socialstyrelsens behov av personal för handläggning av ärenden rörande arbetslöshetsförsäkringen är av naturliga skäl förenad med vissa svårigheter. Här rör det sig nämligen om en helt ny statlig verksamhetsgren, beträffande vilken ännu mycket ringa erfarenhet föreligger. Det arbete, som hittills av socialstyrelsen utförts på förevarande område, har nästan helt och hållet varit av förberedande natur. Sålunda har styrelsen utarbetat formulär för alla de ansökningar, uppgifter, rapporter m. m., som ansetts erforderliga för tillämpningen av förordningen om erkänds arbetslöshetskassor, uppgjort normalstadgar för dessa kassor samt utgivi: en handbok rörande samma kassor. Styrelsen har vidare på olika sätt bedrivit
99 upplysningsverksamhet med avseende å lagstiftningen på ifrågavarande område samt uppgjort ingående försäkringstekniska beräkningar rörande erforderliga avgifter och fonder för ett flertal fackförbund, som umgåtts med planer på att bilda erkända kassor. Styrelsens fortsatta behov av arbetskrafter för arbetslöshetsförsäkringen blir i väsentlig mån beroende av den utsträckning, i vilken fackförbunden komma att ansluta sig till den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen, och den takt, i vilken en sådan anslutning kommer att äga rum. Att för närvarande med någon större säkerhet uttala sig rörande den sannolika utvecklingen i berörda hänseenden är synnerligen vanskligt. Hittills har endast ett fåtal erkända arbetslöshetskassor kommit till stånd, och det vill synas som om det skulle dröja åtskilliga år, innan den av staten understödda och kontrollerade arbetslöshetsförsäkringen vinner en större anslutning. Detta medför å ena sidan, att socialstyrelsens organisationsarbete på förevarande område icke på något sätt behöver forceras, och å andra sidan, att den löpande verksamhet, som är förknippad med styrelsens tillsyn över försäkringsrörelsen och som ännu befinner sig i sin början, först så småningom kan beräknas bliva av mera betydande omfattning. P å grund av. nämnda omständigheter torde det vara klart, att för närvarande något återupptagande i socialstyrelsens stat av de två förut omförmälda befattningar i lönegraderna B 24 och B 21, vilka aldrig varit tillsatta och vilka indragits från och med budgetåret 1936/1937, icke bör ifrågakomma. Möjligen skulle man kunna tänka sig att på. denna väg gå ett steg längre genom att exempelvis indraga även byrådirektörstjänsten eller ersätta densamma med en befattning av lägre lönegrad. E n dylik åtgärd synes dock icke tillrådlig, framför allt med hänsyn till den ovisshet, som råder rörande den framtida utvecklingen på förevarande område. Liksom beträffande arbetsförmedlingen måste vidare här understrykas, att byråchefens arbetsområde enligt det nu framlagda förslaget blir mycket omfattande och att det därför är särskilt angeläget, att han förfogar över väl kvalificerade medhjälpare, som fullt behärska hithörande frågor. Någon indragning av byrådirektörstjänsten bör därför icke för närvarande äga rum och jämväl de till avdelningen hörande sekreterar- och amanuenstjänsterna böra bibehållas. Medan byrådirektörstjänsten — liksom nu — bör vara uppförd å extra stat, torde sekreterarbefattningen lämpligen kunna ombildas till en ordinarie tjänst. Vidkommande de för arbetsförmedlings- och arbetslöshetsförsäkringsärendena avsedda biträdesbefattningarna torde anledning icke föreligga att ifrågasätta någon ändring med avseende å befattningarnas antal eller lönegradsplacering. Emellertid torde lämpligen den extra ordinarie kansliskri vartjänsten och en av de extra ordinarie kontorsbiträdestjänsterna böra ersättas med ordinarie tjänster i motsvarande lönegrader. Vid bifall till vad här föreslagits beträffande den nuvarande sjunde byrån skulle denna byrå i sitt utvidgade skick erhålla följande personalbestånd.
100 I. Ordinarie befattningshavare.
Lönegrad
1 byråchef 1 byråinspektör 2 sekreterare 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 4 kontorsbiträden
B ^ B 24 -" ^* B H B ' -" ** II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat.
2 byrådirektörer 1 sekreterare 1 aktuarie
-*-* ^" •** ^* B 21 Extra ordinarie tjänstemän.
3 amanuenser 1 amanuens 3 kanslibiträden 3 kanslibiträden 4 kontorsbiträden 2 skrivbiträden
•
1° -^ ' " 4 ^
Extra tjänstemän. 2 skrivbiträden
-
^
101 Kap. VIII. Den centrala handläggningen av ärenden rörande fattigvård och barnavård ni. m. A. Tillkomst och utveckling av socialdepartementets byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård. Med frågan om socialstyrelsens organisation sammanhänger spörsmålet angående den centrala handläggningen av ärendena rörande fattigvård och barnavård. På grund härav skall till en början lämnas en redogörelse för det sätt, varpå ifrågavarande ärenden tidigare handlagts, och för den organisation, som för närvarande är gällande på området. Före tillkomsten av 1918 års fattigvårdslag handlades de centrala ärendena rörande fattigvården — frånsett fattigvårdsstatistiken — i jordbruksdepartementet. Ärendena, som voro jämförelsevis fåtaliga, avsågo huvudsakligen dels ersättning av statsmedel till fattigvårdssamhällen för lämnat understöd åt medellösa personer, dels ock hemsändande från Sverige till utlandet av medellösa utlänningar och mottagande från utrikes ort av medellösa svenskar. Fattigvårdsstatistiken var förlagd till statistiska centralbyrån. I 1912 års proposition angående socialstyrelsen förutsattes — såsom tidigare omförmälts — att ärendena rörande fattigvården skulle framdeles komma att överflyttas till nämnda ämbetsverk. Någon sådan överflyttning kom dock icke till stånd. Den 19 februari 1915 avgav fattigvärdslagstiftningskommittén betänkande rörande ny lag om fattigvården. Enligt det av kommittén framlagda förslaget skulle en genomgripande omgestaltning av fattigvårdsväsendet komma att äga rum. En av nyheterna i förslaget var, att vid sidan av den övervakning över fattigvårdslagens tillämpning, som av ålder tillkommit länsstyrelserna, tillsyn över fattigvården skulle utövas av en för hela riket gemensam inspektionsmyndighet. Enligt kommitténs förslag skulle närmare bestämmelser rörande denna myndighets organisation och verksamhet meddelas av Kungl. Maj:t i administrativ ordning. Kommittén föreslog emellertid, att inspektionsmyndigheten skulle bestå av en fattigvårdsinspektör och tills vidare tre biträden (instruktörer). Mellan inspektören och länsstyrelserna borde ett nära samarbete äga rum. Rörande sättet för fattigvårdsinspektionens inordnande i centralförvaltningen anförde kommittén bland annat följande. Naturligtvis borde man söka att på ett ställe i förvaltningen med inspektionsmyndigheten sammanföra de fattigvårdsärenden, som dittills behandlats i jordbruksdepartementet, samt fattigvårdsstatistiken ävensom de ärenden i
102 övrigt, vilka låge denna grupp nära. Frågan sammanhängde på det närmaste med de anordningar inom centralförvaltningen, som komme att befinnas nödiga i och för ny lagstiftning rörande barnavården. Enligt kommitténs uppfattning bildade nämligen fattigvårds- och barnavårdsärendena en grupp för sig bland de sociala ärendena, och de borde därför även i centralförvaltningen sammanföras. Kommittén hade för avsikt att återkomma till denna fråga i det förslag till lagstiftning angående barnavården, som kommittén hade att avgiva. Redan nu kunde emellertid erinras, att det syntes naturligast, att fattigvårdsärendena vid det slutliga ordnandet av förläggningsfrågan förlades till civildepartementet. Huruvida därvid de ärenden, som icke vore regeringsärenden, borde förläggas till socialstyrelsen eller till en särskild byrå under civildepartementet, därom kunde delade meningar råda. Något egentligt samband kunde knappast sägas förefinnas mellan fattigvårdsärendena samt de frågor angående arbetsmarknaden, förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare, arbetarskydd, sjukkasseväsendet samt statistiska undersökningar, som vore huvuduppgifterna för socialstyrelsens byråer. Tvivelsutan stode de närmare vissa andra till civildepartementet hörande frågor såsom kommunalärendena, sjukvården och pensionsärendena. På sakens dåvarande ståndpunkt kunde kommittén ej göra något bestämt uttalande i fråga om fattigvårds ärendenas slutliga förläggning. Kommittén anförde vidare, att fattigvårdsinspektören åtminstone ej tills vidare borde få ställning som föredragande inom det departement, till vilket han komme att höra. Huruvida vid en framdeles skeende fullständigare organisation av centralförvaltningen på detta område en omläggning av inspektörens ställning borde vidtagas, komme naturligen att bero på de erfarenheter av inspektionens arbete, som under tiden gjorts. Slutligen föreslog kommittén, att fattigvårdsinspektören skulle avlönas såsom byråchef i Kungl. Maj:ts kansli. I de yttranden, som avgåvos över kommittéförslaget, gjorde sig mycket delade meningar gällande rörande den föreslagna inspektionen. Den huvudsakligaste invändningen mot kommittéförslaget var den, att någon tillfredsställande avgränsning ej erhållits mellan länsstyrelsernas och den särskilda inspektionsmyndighetens uppgifter, vilket kunde giva anledning till konflikter och menligt inverka på arbetet för fattigvårdens utveckling. Socialstyrelsen förordade i sitt yttrande, att styrelsen skulle bliva central myndighet för fattigvården med huvudsaklig uppgift att avgiva yttranden och förslag i sådana ärenden, som det skulle ankomma på Kungl. Maj:t att avgöra, samt att utgöra ett sammanhållande och vägledande centralorgan för fattigvårdsförvaltningen. För ändamålet borde inom styrelsen inrättas en särskild byrå bestående av byråchef, sekreterare och erforderliga biträden. De ifrågasatta instruktörerna, som lämpligen borde benämnas fattigvårdskonsulenter, skulle öva tillsyn å länsstyrelsernas vägnar samt fungera såsom länsstyrelsernas experter i fattigvårdsfrågor, i den mån dessa ej vore av väsentligen juridisk innebörd. I ett den 27 februari 1917 dagtecknat betänkande angående statsdepartementens verksamhetsområden och arbetsformer m. m. föreslog landshövdingen Schotte överflyttande till civildepartementet av de fattigvårdsärenden, vilka då handlades av jordbruksdepartementet. I betänkandet uttalades vidare,
103 att vid fattigvårdsärendenas överflyttande till civildepartementet lagstiftningen på området syntes böra medfölja samt att fattigvårdsstatistiken snarast borde överflyttas till socialstyrelsen. F ö r 1918 års lagtima riksdag framlade Kungl. Maj:t sedermera proposition (nr 135) med förslag till lag om fattigvården. Det i propositionen förordade förslaget anslöt sig i huvudsak till fattigvårdslagstiftningskommitténs förslag. Beträffande tillsynen över fattigvården avvek emellertid propositionen delvis från kommittéförslaget. I propositionen förordades, att i allt vad som rörde länsstyrelsernas befattning med fattigvårclsförvaltningen inom länen länsstyrelserna skulle hava biträde av särskilt tillsatta tjänstemän, fattigvårdskonsulenter, vilka jämväl skulle hava till uppgift att tillhandagå fattigvårdsstyrelserna med råd och an vis ningar rörande fattigvården. Enligt propositionen skulle vidare — jämte det övervakande av fattigvården i länen, som skulle åligga länsstyrelserna — ankomma på en statens fattigvårdsinspektör att verka för fattigvårdens ändamålsenliga ordnande och främja dess utveckling. Denne skulle också hava att öva uppsikt över cle i propositionen föreslagna arbetshemmen. Närmare föreskrifter rörande hans verksamhet skulle utfärdas av Kungl. Maj:t. Beträffande fattigvårdskonsulenternas och fattigvårdsinspektörens arbetsuppgifter m. m. anförde föredragande departementschefen bland annat följande. Konsulenterna, som till en början syntes böra bliva åtta till antalet, borde tillsättas av Kungl. Maj:t, som också borde bestämma deras tjänstgöringsdistrikt. Konsulent skulle tillhandagå länsstyrelserna i de län, som låge inom hans verksamhetsdistrikt, i allt som rörde länsstyrelsernas befattning med fattigvårdsförvaltningen inom länets kommuner. Särskilt skulle det åligga honom att genom resor inom distriktet tillse, att fattigvården sköttes tillfredsställande, att inberätta till länsstyrelserna alla missförhållanden, att avge förslag till deras avhjälpande samt att till länsstyrelserna avge yttranden i förekommande frågor om fattigvårdsförvaltningen. Konsulent borde på samma gång hava skyldighet att lämna fattigvårdsstyrelserna inom distriktet råd och anvisningar i allt, som rörde deras fattigvård. Konsulent borde årligen till länsstyrelserna avge berättelser över sin verksamhet inom respektive län. Berättelserna borde samtidigt insändas till chefen för civildepartementet. Det syntes nödvändigt, att å den plats inom centralförvaltningen, dit fattigvårdsärendena skulle hänföras, funnes någon person, som hade praktisk erfarenhet från och överblick över fattigvården och angränsande social områden och som kunde — vare sig det ansåges lämpligt att ålägga honom att direkt handlägga eller biträda vid handläggningen av de fattigvårdsärenden, vilka tillhörde Kungl. Maj:ts avgörande — stå Kungl. Maj:t till tjänst med yttranden och verkställa utredningar i sådana frågor, för vilkas bedömande praktisk erfarenhet och sakkunskap i fattigvård vore erforderliga. Denne tjänsteman — statens fattigvårdsinspektör — skulle då jämsides med nyssnämnda uppgift, vara en föreningslänk mellan konsulenterna samt meddela anvisningar och föreskrifter i allt, som rörde deras rådgivande verksamhet. Han skulle ock i frågor, som länsstyrelserna hänsköte till honom, tillhandagå med yttranden, råd och anvisningar. Särskilt skulle länsstyrelserna tänkas kommaatt anlita honom i viktigare princip- och organisationsfrågor. Inför inspektören skulle konsulenterna en eller flera gånger årligen sammanträda till överlägg-
104 ningar och även eljest skulle förbindelse dem emellan upprätthållas. Inspektören skulle hava rätt och även, när hans andra göromål så medgåve, skyldighet att ensam eller tillsammans med konsulent företaga resor inom konsulentdistrikt. Han borde vidare upprätthålla samarbete med pensionsstyrelsen, socialstyrelsen och andra på angränsande områden verkande myndigheter. Departementschefen anförde vidare, att då fattigvårdsärendena närmast hade frändskap med en del under civildepartementet lydande ärenden, det syntes naturligt, att dessa ärenden överflyttades dit från jordbruksdepartementet. Beträffande fattigvårdsinspektörens placering anförde departementschefen härefter följande. Det syntes icke lämpligt att göra inspektören till en fristående myndighet. Han borde därför direkt inordnas i förvaltningen. Något så nära samband mellan fattigvårdsärendena och de av socialstyrelsen omhänderhavda ärendena förelåge icke, att en förläggning av fattigvårdsärendena och därmed av inspektören till socialstyrelsen kunde anses ovillkorligen betingad därav. Man syntes även få ge fattigvårdslagstiftningskommittén rätt i att fattigvårds- och barnavårdsärendena bildade en grupp för sig bland de sociala ärendena och därför även i centralförvaltningen borde sammanföras. Då det kunde vara ovisst, huruvida barnavårdsärendena borde hänföras till socialstyrelsen, med vars ärenden i övrigt de hade relativt föga samband, syntes därav böra följa, att en överflyttning dit av fattigvårdsärendena ej för det dåvarande borde äga rum. Därtill komme emellertid ytterligare ett skäl. Socialstyrelsen hade mot kommitténs förslag anmärkt, att den i detsamma upptagna inspektionsmyndighetens tillsyn i mångt och mycket komme att få karaktären av ett. kontrollerande av länsstyrelsernas verksamhet, vilket kunde medföra konflikter. En liknande invändning kunde emellertid göras mot inspektörens placering inom socialstyrelsen, som ju i förhållande till länsstyrelserna icke intoge ställningen av överordnad myndighet, Åtskilligt talade för att, om fattigvårdsinspektören inordnades i socialstyrelsen, samarbetet mellan honom och länsstyrelserna icke skulle bliva så livligt och intimt som önskvärt vore. Beträffande den rådgivande uppgiften skulle ju fattigvårdsinspektören i förhållande till konsulenterna intaga en viss ledande ställning och om den med avseende å kommitténs förslag uttalade fruktan för slitningar vore befogad — något varom departementschefen ej vore fullt övertygad — kunde det tänkas på detta område uppstå meningsskiljaktighet mellan länsstyrelserna och den i socialstyrelsen placerade fattigvårdsinspektören. På ett vida naturligare och smidigare sätt och med undvikande av varje risk i berörda hänseende skulle samverkan mellan länsstyrelserna och inspektören kunna åvägabringas, om den sistnämnde erhölle ställning som tjänsteman inom civildepartementet, under vilket ju länsstyrelserna direkt sorterade. I avbidan på den blivande barnavårdslagstiftningen förordades i propositionen en provisorisk lösning av den centrala inspektionsmyndighetens organisationsfråga. I sådant hänseende föreslogs inrättande inom civildepartementet å extra stat av en särskild byrå för fattigvårdsärenden med fattigvårdsinspektören som chef och med en assistent såsom biträde. Det förutsattes i propositionen, att så snart ske kunde till denna byrå skulle överflyttas de till jordbruksdepartementet hörande fattigvårdsärendena. I en särskild proposition (nr 168) angående anslag till anordnande av statsinspektion över fattigvården m. m. äskade Kungl. Maj.t vid samma års riks-
105 dag anslag för år 1919 för anordnande av nämnda byrå. Därvid föreslogs, att fattigvårdsinspektören skulle likställas med byråchef i Kungl. Maj:ts kansli och att assistenten skulle erhålla avlöning såsom tjänsteman av dåvarande andra lönegraden. Därjämte beräknades medel för avlönande av en amanuens och ett kvinnligt biträde. Ifrågavarande propositioner blevo i huvudsak bifallna av riksdagen. Den 14 juni 1918 utfärdades härefter den alltjämt gällande lagen om fattigvården, vilken trädde i kraft den 1 januari 1919. Sistnämnda dag började även byrån för fattigvårdsärendena sin verksamhet. I proposition (nr 359) till 1919 års riksdag framlades förslag till ny lag om statsdepartementen, avsedd att träda i kraft å dag under år 1920, som av Kungl. Maj:t bestämdes. Däri föreslogs bland annat uppdelning av civildepartementet å ett social- och ett kommunikationsdepartement, varvid förutsattes, att fattigvårdsärendena skulle hänföras till socialdepartementet, Propositionen bifölls, varefter ny lag om statsdepartementen utfärdades den 19 juni 1919. Den 7 januari 1920 framlade Kungl. Maj:t härefter proposition (nr 3) angående ändrad organisation av statsdepartementen. Föredragande departementschefen anförde däri, att statens fattigvårdsinspektör borde tillhöra socialdepartementet samt att för fattigvårdsärendena borde liksom dittills avses en särskild byrå. Efter erinran att nämnde inspektör liksom fattigvårdsbyrån i övrigt dittills varit uppförd allenast å extra stat, uttalade departementschefen, att då nu organisationen av socialdepartementet genomfördes, det syntes naturligt, att byrån överfördes å ordinarie stat. Departementschefen påpekade, att fattigvårdsinspektionen grundade sig på gällande lag om fattigvården och att dess organisation inom departementet skett i nära överensstämmelse med de ordinarie byråerna. Något skäl att fortfarande hava byrån organiserad allenast å extra stat syntes icke förefinnas. Fattigvårdsinspektören borde alltså i och med den nya organisationen ingå såsom byråchef och kansliråd i departementet oeh hans assistent såsom förste kanslisekreterare. Enligt propositionen skulle den nya organisationen av statsdepartementen i huvudsak genomföras från och med den 1 juli 1920. Propositionen bifölls i nu berörda delar av riksdagen. I följd härav trädde socialdepartementet i verksamhet den 1 juli 1920. Bland departementets ordinarie befattningar upptogos därvid 1 kansliråd, tillika fattigvårdsinspektör, och 1 förste kanslisekreterare, tillika fattigvårdsinspektörens assistent. Från och med nämnda dag överflyttades också till socialdepartementet och fattigvårdsbyrån de fattigvårdsärenden, vilka tidigare handlagts inom jordbruksdepartementet. Vad härefter angår barnavårdsärendena, är att märka, att efter år 1918 och före tillkomsten av gällande barnavårdslag funnos väsentligen tre olika barnavårdslagar nämligen 1) lagen den 14 juni 1918 om fattigvården, vilken lag meddelade bestämmelser om hjälp från det allmännas sida åt nödställda barn, 2) lagen den 6 juni 1902 om fosterbarns vård och 3) lagen den 13 juni 1902 angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn.
106 Efter tillkomsten år 1920 av socialdepartementet ankom den centrala hand läggningen av barnavårdsärendena enligt 1918 års lag å nämnda departements fattigvårdsbyrå, medan motsvarande handläggning beträffande lagen om fosterbarns vård åvilade medicinalstyrelsen. Båda dessa grupper av ärenden föllo alltså inom socialdepartementets arbetsområde. Ärenden sammanhängande med tillämpningen av lagen den 13 juni 1902 sorterade däremot under ecklesiastikdepartementet. Den 19 april 1921 framlade fattigvårdslagstiftningskommittén förslag till lag om den offentliga barnavården m. m. Kommittén uttalade däri, att beträffande den offentliga barnavården behövdes en kombinerad upplysningsoch tillsynsverksamhet motsvarande den, som anordnats inom fattigvården. Kommittén föreslog, att även här för den lokala verksamheten skulle tagas i anspråk länsstyrelserna och fattigvårdskonsulenterna. Beträffande den centrala tillsynen över omförmälda vård anförde kommittén bland annat följande. Liksom i fråga om fattigvården krävdes det inom barnavården ett centralt organ, som hos sig sammanfattade den inspekterande och konsulterande myndigheten för riket i dess helhet. Behovet' av ett dylikt organ sammanfölle med kravet på att inom den högsta förvaltningen få en representant för barnavården, som kunde verkställa utredningar och avgiva yttranden i de frågor rörande barnavården, som kunde komma under Kungl. Maj:ts bedömande. Då det här gällde sociala frågor av den största betydelse, borde uppenbarligen ärendena angående den offentliga barnavården i sin helhet förläggas till socialdepartementet och således dit överflyttas de ärenden rörande vanartade och i sedligt avseende försummade barn, som tillhörde ecklesiastikdepartementet. Inom socialdepartementet innehade redan då byrån för fattigvårdsärenden en del barnavårdsärenden, vadan den ock kallades socialdepartementets byrå för fattigvård och barnavård. Det syntes åtminstone till en början lämpligast och enklast att såsom centralt organ för handhavandet av. ärenden rörande den offentliga barnavården anlita utvägen att utbygga denna anordning. Dit borde sålunda förläggas den centrala inspektionen över barnavården, vare sig for denna inspektion anställdes en särskild inspektör eller den, som till en början syntes kunna ske, uppdroges åt statens fattigvårdsinspektör. Enligt 1902 års lag angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn skulle finnas vissa skyddshem. Tillsynen över dessa hem uppdrogs ursprungligen åt folkskolinspektörerna men överflyttades enligt beslut av 1919 års riksdag i huvudsak till en hos skolöverstyrelsen anställd konsulent. Med hänsyn till den säregna ställning skyddshemmen intogo i barnavårdsarbetet förordade fattigvårdslagstiftningskommittén i sitt betänkande rörande barnavården, att skyddshemmen jämväl framgent skulle stå under en särskild inspektion, beträffande vars anordnande Kungl. Maj:t borde hava att besluta. Enligt kommitténs mening borde folkskolinspektörernas befattning med inspektionen helt upphöra och inspektionen anförtros åt en inspektör med i huvudsak de uppgifter, som tillkommit den dittillsvarande skyddshemskonsulenten. Kommittén framhöll, att tvekan kunde råda om inspektören för skyddshemmen alltjämt skulle inordnas under skolväsendet och det departe
107 ment, som handhade dithörande ärenden, eller under socialdepartementet, dit barnavårdsärendena skulle komma att förläggas, men förordade dock det senare alternativet. I yttranden över kommittéförslaget hävdade skolöverstyrelsen och skyddshemskonsulenten den uppfattningen, att inspektionen över skyddshemmen fortfarande borde sortera under skolöverstyrelsen och ecklesiastikdepartementet. Det lagförslag rörande barnavården, som genom proposition den 19 mars 1924 (nr 150) förelades riksdagen, grundade sig väsentligen på kommittéförslaget. Enligt propositionen skulle dock befattning såsom barnavårdskonsulent icke ovillkorligen utan endast, där så befunnes lämpligt, innehavas av fattigvårdskonsulent. I propositionen anförde vidare föredragande departementschefen, att det icke borde ifrågasättas att för den föreslagna barnavårdsinspektionsverksamheten anlita annat organ än statens fattigvårdsinspektör och den av honom ledda byrån för fattigvård och barnavård inom socialdepartementet. I anslutning därtill föreslogs, att i barnavårdslagen skulle införas en uttrycklig bestämmelse att inspektionen skulle utövas av en överinspektör för fattigvård och barnavård. Ifråga om skyddshemsinspektionen uttalade departementschefen, att folkskolinspektörernas befattning med skyddshemmen borde utan olägenhet kunna upphöra samt att tillsynen över hemmen borde utövas av en pedagogiskt utbildad skyddshemsinspektör. Departementschefen anförde vidare, att då enligt det föreliggande lagförslaget barnavården i sin helhet skulle tillhöra den borgerliga kommunen, därav följde som en given konsekvens, att samtliga barnavårdsärenden borde behandlas inom socialdepartementet. Skyddshemsinspektionen borde därför förläggas till nämnda departement. Departementschefen betonade emellertid, att inspektionens förbindelse med skolmyndigheterna icke därför finge upphöra. Tvärtom borde genom lämpliga föreskrifter i instruktionen för skyddshemsinspektören garanti vinnas för kontakt mellan inspektören och skolöverstyrelsen, till vilken inspektören borde avgiva rapporter över undervisningen vid skyddshemmen. I förekommande fall syntes även Kungl. Maj:t böra i skyddshemsärenden inhämta skolöverstyrelsens utlåtande. Riksdagen biföll i huvudsak propositionen. I det av riksdagen antagna lagförslaget föreskrevs emellertid, att befattning såsom barnavårdskonsulent alltid skulle innehavas av fattigvårdskonsulent samt att inspektören skulle benämnas statens inspektör för fattigvård och barnavård. Den 6 juni 1924 utfärdades härefter, i överensstämmelse med riksdagens beslut, lag om samhällets barnavård, vilken lag trädde i kraft den 1 januari 1926. Nämnda lag är alltjämt gällande, ehuru lagen, sedan densamma genom år 1934 vidtagna ändringar erhållit tillämpning jämväl å personer mellan 18 och 21 år, benämnes lag om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag) . Från och med år 1926 äro å socialdepartementets ordinarie stat upptagna en befattning såsom kansliråd, tillika statens inspektör för fattigvård och barnavård, och en befattning såsom förste kanslisekreterare, tillika assistent hos
108 statens inspektör för fattigvård och barnavård. Alltsedan nämnda år tjänstgör ock i socialdepartementet en skyddshemsinspektör. Samtidigt med barnavårdslagens ikraftträdande omändrades vidare socialdepartementets fattigvårdsbyrå till en byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård. Den 8 maj 1925 utfärdades dels instruktion för statens fattigvårds- och barnavårdskonsulenter, som ersatte en tidigare gällande instruktion för statens fattigvårdskonsulenter, dels ock instruktion för skyddshemsinspektören. Båda instruktionerna trädde i kraft vid 1926 års ingång.
B. Den nuvarande organisationen. Det nuvarande personalbeståndet å socialdepartementets byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård framgår av följande förteckning: I. Ordinarie befattningshavare. Lönegrad 1 kansliråd, tillika statens inspektör för fattigvård och barnavård B 30 1 förste kanslisekreterare, tillika assistent hos statens inspektör för fattigvård och barnavård B 26 1 andre kanslisekreterare B 21 II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 2 amanuenser 1 kanslibiträde 1 kontorsbiträde
1" ' 4
Till byråns personal kan också räknas skyddshemsinspektören. Denne befattningshavare åtnjuter för närvarande ett arvode av 5 000 kronor för år. Från och med den 1 juli 1936 är emellertid befattningen såsom skyddshemsinspektör uppförd bland socialdepartementets ordinarie tjänster med placering i lönegraden B 27. Byråns arbete kan — frånsett skyddshemsinspektörens verksamhet — uppdelas i två huvudgrupper, av vilka den första har till föremål de ärenden, vilka äro av beskaffenhet att avgöras av Kungl. Maj,t, och den andra sammanhänger med den rådgivande och inspekterande verksamhet, som åvilar statens inspektör för fattigvård och barnavård. Ärendena inom den första gruppen, konseljärendena, handläggas på ungefärligen samma sätt som flertalet ärenden inom statsdepartementen, d. v. s. de utredas å byrån och föredragas därefter av vederbörande tjänstemän i statsrådsberedningen. Bland ärenden inom denna huvudgrupp äro särskilt att nämna följande. En betydande del utgöres av de ärenden, som föranledas av den mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge den 25 oktober 1928 avslutade fattigvårdskonventionen och de i anslutning till konventionen genom kungörelse
109 den 24 november 1928 (nr 447) utfärdade bestämmelserna. På grund av dessa stadganden handläggas å byrån dels ärenden om ersättning till kommuner för fattigvård och samhällsvård, som i Sverige lämnats danskar, finnar och norrmän, dels ock ärenden om ersättning från Danmark, Finland och Norge för sådan vård samt om ersättning till nämnda länder för fattigvård, som där kommit svenska medborgare till del. Nära denna grupp stå ärendena om understöd åt svenskar i utlandet, om mottagande till försörjning här i riket av svenskar, som i utlandet kommit i behov av fattigvård, och om hemsändande i vissa fall av utlänningar, vilka fallit det allmänna till last. Genom lag den 8 juni 1928 om arv utestängdes kusiner och avlägsnare släktingar från arvsrätt. I lagen föreskrevs vidare, att där ej arvinge enligt lagen funnes, arvet skulle tillfalla en fond, benämnd allmänna arvsfonden. Närmare föreskrifter rörande denna fond meddelades i en särskild, samma dag utfärdad lag om allmänna arvsfonden. Enligt denna lag skall den egendom, som i arv tillfaller arvsfonden, ävensom egendom, som må tillfalla fonden genom gåva eller testamente, utan sammanblandning med andra medel förvaltas av statskontoret såsom en särskild fond för främjande av barns och ungdoms vård och fostran. Av medel, som under ett räkenskapsår influtit, skall vid årets utgång en tredjedel läggas till fonden, medan återstoden skall jämte årets avkastning från och med nästkommande år vara tillgänglig för utdelning. Understöd ur fonden utdelas av Kungl. Maj:t. Från denna fond hava alltsedan budgetåret 1930/1931 årligen utdelats medel till betydande belopp. De största beloppen hava tilldelats institutioner av olika slag såsom upptagningshem och andra barnhem. Därjämte hava vissa belopp utgått såsom understöd till barnrika familjer och såsom studiebidrag. Ärendena rörande understöd ur fonden handläggas å förevarande byrå. Till byråns konseljärenden höra vidare bland annat ärenden rörande godkännande av skyddshem, rörande fastställande av reglementen för skyddshem och arbetshem, angående statsbidrag till uppförande av arbetshem och till fattigvård och barnavård för lappar samt vissa ärenden rörande Allmänna barnhuset, Drottninghuset och andra liknande stiftelser. Rörande den genom byrån utövade rådgivande och inspekterande verksamheten må här lämnas följande uppgifter. Såväl statens inspektör som hans assistent företaga i betydande utsträckning resor för att lära känna fattigvårds- och barnavårdsförhållandena ute i landet och vidtaga de åtgärder, vartill omständigheterna föranleda, Bland annat besöker inspektören årligen fattigvårds- och barnavårdskonsulenterna och meddelar dem därvid — liksom även eljest — erforderliga anvisningar och föreskrifter rörande den av dem utövade upplysande och rådgivande verksamheten. Minst en gång varje år inspekteras också i verksamhet varande arbetshem. Vidare avsynar inspektören med bidrag av statsmedel nyupprättade arbetshem och skyddshem ävensom ålderdomshem för lappar samt de upptagningshem, till vilkas drift Allmänna barnhuset lämnat bidrag. Jämlikt av Kungl. Maj:t meddelat beslut omhänderhar sedan åtskilliga år
110 inspektörens assistent beträffande Gotlands län de åligganden och befogenheter, som eljest ankomma på fattigvårds- och barnavårdskonsulenterna. På kallelse av inspektören skola konsulenterna minst en gång varje år sammankomma till gemensam överläggning angående ärenden, som höra till deras tjänstebefattning. Inspektören utövar vidare kontroll över konsulenternas arbete genom granskning av deras verksamhetsplaner, reseräkningar och årsberättelser. I samråd med medicinalstyrelsen bedriver inspektören visst inspektionsoch upplysningsarbete med avseende å spädbarns- och förlossningshem. I arbetet deltaga under överinseende av inspektören två av chefen för socialdepartementet utsedda sociala experter. En rådgivande och upplysande verksamhet bedrives också av byrån genom besvarande av skriftliga och muntliga förfrågningar från konsulenter, fattigvårdsstyrelser, barnavårdsnämnder och understödstagare m. fl. i varjehanda ämnen berörande byråns verksamhetsområde. Bland annat lämnas råd och upplysningar till föreningar och enskilda, vilka utöva frivilligt hjälp- och barnavårdsarbete. Från byrån hava alltsedan år 1921 tid efter annan utgivits vissa tryckta meddelanden i fattigvårds- och barnavårdsfrågor, vilka genom länsstyrelserna avgiftsfritt tillställas fattigvårdsstyrelser och barnavårdsnämnder. Dessa meddelanden kunna stundom innehålla råd och anvisningar från inspektören, stundom andra meddelanden, ibland också uppsatser av olika på hithörande områden sakkunniga personer. Jämlikt bestämmelserna i kungörelsen den 27 november 1927 (nr 452) rörande efterlysningar av underhållsskyldiga utsändas vidare från byrån dylika efterlysningar, som genom länsstyrelsernas försorg tillställas rikets polismyndigheter, fattigvårdsstyrelser och barnavårdsnämnder. En viktig uppgift för inspektören är slutligen att avgiva yttranden i ärenden, som jämlikt gällande författningar eller eljest remitteras till honom. Dylika yttranden avgivas exempelvis till länsstyrelserna över ansökningar om godkännande av föreståndare- och föreståndarinnebefattningar vid fattigvårdsoch barnavårdsanstalter i och för befattningarnas förenande med pensionsrätt och om bidrag till driftkostnaderna vid arbetshem samt till Allmänna barnhuset rörande bidrag från barnhuset till uppförande eller drift av barnhem eller understöd till barnavårdsförbund. Därjämte infordras städse inspektörens yttrande över betänkanden av kommittéer och sakkunniga eller andra framställningar i frågor rörande fattigvård eller barnavård. Ofta begäres inspektörens yttrande även i andra frågor av allmän social natur. Beträffande skyddshemsinspektörens verksamhet äro bestämmelser meddelade i den förut omförmälda för inspektören utfärdade instruktionen. Skyddshemsinspektören åligger att under överinseende av statens inspektör för fattigvård och barnavård öva tillsyn över den vid skyddshemmen bedrivna uppfostrings- och undervisningsverksamheten samt att med uppmärksamhet följa det vid de allmänna uppfostringsanstalterna bedrivna uppfostrings- och undervisningsarbetet. Plan för skyddshemsinspektörens resor till skyddshemmen
Ill fastställes av statens inspektör för fattigvård och barnavård, till vilken ock skyddshemsinspektören har att avgiva förslag rörande de anstalter, som han har för avsikt att besöka. I nämnda instruktion föreskrives vidare, att skyddshemsinspektören bör i fall av behov hänVända sig till skolöverstyrelsen för inhämtande av anvisningar och råd i frågor, som röra undervisning och uppfostran vid skyddshemmen och de allmänna uppfostringsanstalterna, att det åligger inspektören att i ärenden rörande skyddshemmen och de allmänna uppfostringsanstalterna avgiva yttrande till skolöverstyrelsen samt att avskrift av den verksamhetsberättelse, som inspektören årligen har att avgiva till Kungl. Maj:t, skall insändas till nämnda ämbetsverk. Enligt instruktionen för skolöverstyrelsen skall det i fråga om skyddshem samt uppfostringsanstalter för minderåriga förbrytare tillkomma överstyrelsen bland annat att beträffande undervisnings- och uppfostringsarbetet i tillämpliga delar utöva samma tillsyn som i fråga om undervisnings- och uppfostringsarbetet i den allmänna folkskolan ävensom att tillhandagå skyddshemsinspektören med råd och anvisningar i frågor rörande undervisning och uppfostran. Fattigvårdsstatistiken omhänderhaves — liksom tidigare — av statistiska centralbyrån. Jämväl barnavårdsstatistiken utarbetas av nämnda ämbetsverk. Hithörande uppgifter åvila centralbyråns andra avdelning, vilken avdelning förutom nämnda statistik handhar bland annat jordbruksstatistiken, mejeristatistiken och fiskeristatistiken. Fattigvårdsstatistiken grundar sig på de statistiska redogörelser, vilka fattigvårdsstyrelserna jämlikt fattigvårdslagen äro skyldiga att avgiva. Statistiken utarbetas varje år och offentliggöres i en särskild publikation. Materialet till barnavårdsstatistiken erhålles från barnavårdsnämnderna, vilka enligt föreskrift i barnavårdslagen äro skyldiga att avgiva statistiska redogörelser. Barnavårdsstatistiken, som jämväl offentliggöres i en särskild publikation, omfattar allenast vart tredje år. Med ledning av erhållna uppgifter kunna de arbetskrafter, som i genomsnitt per år erfordras för utarbetande av fattigvårds- och barnavårdsstatistiken, uppskattas till 1 amanuens i 18:e lönegraden, 1 ordinarie kanslibiträde (B 7) och 1 extra ordinarie skrivbiträde i 2:a lönegraden. Närmare bestämmelser rörande ifrågavarande statistik äro meddelade av Kungl. Maj:t. Enligt dessa skall i vissa fall samarbete äga rum mellan statistiska centralbyrån och statens inspektör för fattigvård och barnavård.
C. Y t t r a n d e . 1. Förläggningen av den centrala tillsynen rörande fattigvård och barnavård m. m. Spörsmålet om den centrala handläggningen av fattigvårds- och barnavårdsärendena — till en början bortses här från den särskilt för sig behandlade frågan om skyddshemsinspektionens förläggning — kan icke sägas hava erhållit sin slutgiltiga lösning med tillkomsten av socialdepartementets fattig-
Historik,
112 vårds- och barnavårdsbyrå. Nya förslag i ämnet hava nämligen senare framkommit, till vilka definitiv ställning ännu icke tagits. Redan innan 1924 års barnavårdslag hunnit träda i kraft, framlade statens besparingskommitté i sitt år 1925 avgivna betänkande angående socialförsäkringens organisation förslag till ändrad förläggning av fattigvårdsärendena, i det kommittén förordade, att dessa ärenden skulle överflyttas från socialdepartementet till pensionsstyrelsen. Kommittén tänkte sig, att en dylik anordning skulle underlätta ett närmare samarbete mellan fattigvårdsstyrelserna å ena sidan och pensionsnämnderna å den andra. Kommittén gjorde icke något uttalande rörande sättet för handhavandet av barnavårdsärendena eller av de fattigvårdsärenden, vilkas avgörande ankommer på Kungl. Maj:t. Kommitténs förslag i denna del vann icke någon anslutning hos cle verk och myndigheter, som yttrade sig över detsamma. Meningarna angående ärendenas lämpligaste förläggning voro emellertid delade. Medan statens inspektör för fattigvård och barnavård förordade bibehållande av den dittillsvarande organisationen, anförde pensionsstyrelsen, att vissa skäl syntes tala för att tillsynsmyndigheten för fattigvårdsärendena inordnades under ett centralt ämbetsverk samt att det syntes ligga nära till hands att denna myndighet bleve socialstyrelsen. Sistnämnda ämbetsverk ansåg, att den centrala ledningen av fattigvård, barnavård och alkoholistvård (eventuellt lösdrivarvård) borde sammanföras och att antingen för ändamålet borde inrättas en ny fristående myndig het eller ock fattigvårds- och barnavårdsinspektionen överflyttas till socialstyrelsen. I den proposition angående socialstyrelsens organisation, som förelades 1929 års riksdag, upptogs icke till dryftande frågan om fattigvårds- och barnavårdsärendenas förläggning. Med anledning av denna proposition föreslogs emellertid i en inom första kammaren av herr Rydén väckt motion (I: 282), att socialdepartementets fattigvårds- och barnavårdsbyrå skulle överflyttas till socialstyrelsen. Propositionen behandlades av riksdagen i dess skrivelse nr 289. Riksdagen, som ansåg, att det i propositionen framlagda förslaget rörande socialstyrelsen icke då borde genomföras, anförde som skäl härför bland annat, att i samband med det pågående besparingsarbetet inom statsförvaltningen borde lösas det motionsvis framkomna spörsmålet om förläggning till socialstyrelsen av ärendena rörande fattigvård och barnavård. Med anledning härav bemyndigade Kungl. Maj:t den 12 september 1930 chefen för socialdepartementet att tillkalla en person att i egenskap av utredningsman inom nämnda departement biträda med utredning rörande spörsmålet om överflyttning — helt eller delvis — från socialdepartementet till socialstyrelsen av statens fattigvårds- och barnavårdsinspektion ävensom av den centrala handläggningen i övrigt av fattigvårds- och barnavårdsärenden. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades såsom utredningsman landshövdingen Widén., som den 29 februari 1932 avlämnade betänkande och förslag i ämnet. Widén ansåg, att principiella skäl talade för att inom centralförvaltningen
113 fattigvårds- och barnavårdsärendena, i likhet med andra sociala ärenden, borde handläggas av ett centralt ämbetsverk. Med hänsyn till det sätt, varpå fattigvårds- och barnavårdsfrågorna sammanknutits genom bestämmelserna i fattigvårds- och barnavårdslagarna, vore det vidare enligt .Widens mening icke tänkbart att skilja fattigvårds- och barnavårdsärendena åt. Den centrala handläggningen av dessa ärenden borde därför förläggas till ett och samma ämbetsverk. Widén föreslog härefter, att fattigvårds- och barnavårdsärendena — med undantag av de ärenden, vilka såsom konseljärenden under alla omständigheter måste kvarbliva i socialdepartementet — skulle överflyttas till socialstyrelsen, inom vilket ämbetsverk för ändamålet borde inrättas en särskild byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård. Till stöd för detta förslag framhöll han det samband, som förefunnes mellan fattigvårdsärendena och vissa av de till socialstyrelsens arbetsområde hörande ärendena, särskilt ärendena rörande alkoholistvården. Enligt förslaget borde därför sistnämnda ärenden ävensom för deras handläggning Behövliga arbetskrafter överflyttas från socialstyrelsens första byrå till den nyinrättade byrån. Widén föreslog vidare överflyttande till socialstyrelsen av samtliga de befattningshavare, som tjänstgjorde å socialdepartementets byrå för fattigvårdsoch barnavårdsärenden. Handläggningen av de i socialdepartementet kvarblivande konseljärendena skulle övertagas av departementets byrå för sociala ärenden i allmänhet, vars personal för ändamålet borde förstärkas med en förste kanslisekreterare och en amanuens. Enligt Widens åsikt vore det emellertid ovisst, huruvida ännu den lämpliga tidpunkten vore inne att genomföra den föreslagna överflyttningen. Möjligen borde man taga hänsyn till de organisationsplaner beträffande socialstyrelsen, som kunde komma att genomföras inom den närmaste framtiden. Widén framhöll även, att det syntes sannolikt, att när frågan om ny lösdrivarlagstiftning bleve löst, vissa ärenden sammanhängande med denna lagstiftning komme att förläggas till den ifrågasatta nya byrån i socialstyrelsen. I anslutning härtill uttalade han, att det kunde tänkas, att framdeles borde inrättas ett särskilt centralt ämbetsverk för ärenden rörande fattigvård, barnavård, alkoholistvård och lösdrivarvård. ö v e r Widens förslag avgåvos yttranden av inspektören för fattigvård och barnavård samt av socialstyrelsen. Statens inspektör för fattigvård och barnavård avstyrkte förslaget under förklaring att den verkställda utredningen icke påvisat några sakliga skäl för en överflyttning. I likhet med Widén framhöll emellertid inspektören, att det vore uppenbart, att fattigvårds- och barnavårdsärendena nära sammanhängde med vissa andra sociala spörsmål, nämligen först och främst alkoholistvårdsfrågorna men även med lösdrivares och därmed jämställdas tillrättaförande samt att det, för den händelse den länge ifrågasatta reformen av lösdrivarlagen komme till stånd, skulle medföra betydande fördelar, om alla dylika frågor sammanfördes under en enhetlig ledning. Inspektören framhöll härvid såsom ett önskemål, att de berörda ärendena icke förlades till en byrå i ett 1064 36
114 redan existerande ämbetsverk utan överlämnades till ett särskilt för ändamålet inrättat centralt ämbetsverk. Socialstyrelsen hänvisade i sitt yttrande till vad styrelsen i samma ämne anfört i anledning av statens besparingskommittés förslag samt uttalade, att styrelsen alltjämt vore av den uppfattningen att, därest fattigvårds- och barnavårdsärendena skulle förläggas till ett förefintligt centralt ämbetsverk, detta borde bliva socialstyrelsen. Styrelsen tillade, att samtliga de ärenden, vilkas handläggning tillkomme byrån för fattigvårds- och barnavårdsärenden i socialdepartementet, enligt styrelsens åsikt vore av sådan natur, att de läte sig väl förena med styrelsens ämbetsuppgifter. Styrelsen tillstyrkte ock förslaget om inrättande inom styrelsen av en särskild byrå för ärenden rörande fattigvård, barnavård och alkoholistvård. Till sist anförde socialstyrelsen, att ehuru en överflyttning redan för det dåvarande skulle kunna utan större svårighet verkställas, med frågans avgörande dock borde tills vidare anstå.i avvaktan på lösningen av vissa i Widens betänkande angivna spörsmål. Förslag.
Enligt det system, efter vilket den statliga förvaltningen i vårt land är uppbyggd, äro de centrala ämbetsverken och med dem jämförliga myndigheter förlagda utanför statsdepartementen. De intaga i förhållande till Kungl. Maj:t en jämförelsevis självständig ställning och äga i stor utsträckning att själva fatta beslut. I de ärenden, där beslutanderätten är förbehållen Kungl. Maj:t, verkställes föredragningen inför vederbörande statsråd icke av befattningshavare hos verket eller myndigheten utan av kansliråd eller andra befattningshavare i vederbörande departement. Uppenbart ar, att förläggningen av den centrala ledningen av statens inspektion för fattigvård och barnavård till socialdepartementet med ett kansliråd såsom inspektör icke överensstämmer med detta system. Medan inspektören i denna sin egenskap i förhållande till Kungl. Maj :t intager en fristående ställning — exempelvis så att ärenden icke sällan remitteras till honom för avgivande av underdånigt utlåtande — har han i egenskap av kansliråd samma tjänsteställning som övriga kansliråd i departementen och således till huvudsaklig uppgift att inför vederbörande statsråd föredraga de ärenden, som överlämnas till hans byrå, samt att i dessa ärenden avgiva förslag till beslut. Den dubbelställning inspektören-kanslirådet sålunda intar, synes vara principiellt oegentlig och är ägnad att skapa en viss oklarhet beträffande hans åligganden och befogenheter. Det måste ock sakligt anses mindre tillfredsställande, att nämnde tjänsteman kan komma att såsom kansliråd få i statsrådsberedningen föredraga ärenden, med vilka han tidigare såsom inspektör på ett eller annat satt tagit befattning, och att han sålunda kan i olika instanser öva inflytande på avgörandet av en fråga. Vad nu anförts beträffande inspektören gäller i tillämpliga delar även hans assistent. P å sätt framgår av den förut lämnade redogörelsen åberopades i 1918 års proposition angående fattigvårdslagen såsom ett väsentligt skäl för förläggande av inspektionen till civildepartementet, att därigenom risken för eljest tänkbara konflikter mellan inspektionen och länsstyrelserna skulle undvikas, enär
115 jämväl länsstyrelserna sorterade under sagda departement. Med stöd av den erfarenhet på området, som numera föreligger, torde man kunna ej blott konstatera, att samarbetet mellan inspektionen och länsstyrelserna städse förlöpt friktionsfritt, utan ock våga det påståendet, att i realiteten någon fara för konflikter av dylik art knappast föreligger; i varje fall torde inspektionens förläggning härvid icke spela någon roll. Faran för slitningar mellan inspektionen och länsstyrelserna kan därför icke utgöra något giltigt skäl för inspektionens kvarblivande i departementet. E j heller eljest föreligger någon anledning att på förevarande område bibehålla en organisation, som på ett markant sätt avviker från den inom andra grenar av den centrala statsförvaltningen gällande ordningen. I detta sammanhang må erinras, att flera myndigheter av en typ i viss mån motsvarande fattigvårds- och barnavårdsinspektionen provisoriskt förlagts till ett statsdepartement, men att denna anordning icke visat sig ändamålsenlig samt att därför en förändring med avseende å organisationen kommit till stånd. Sålunda är att nämna, att den enligt beslut av 1919 års riksdag inom jordbruksdepartementet inrättade egnahemsavdelningen, vilken — under ledning av en statens egnahemsinspektör — samtidigt arbetade såsom ett centralt ämbetsverk och såsom en byrå i departementet, under år 1928 ersattes med ett självständigt ämbetsverk, benämnt statens egnahemsstyrelse, ävensom att uppgiften att vara luftfartsmyndighet, vilken uppgift sedan år 1923 varit anförtrodd åt en byråchef i kommunikationsdepartementet, enligt beslut av innevarande års riksdag skall övertagas av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Ledningen av statens inspektion för fattigvård och barnavård bör därför utbrytas från socialdepartementet. Då härigenom departementet skulle berövas sina förnämsta arbetskrafter på fattigvårdens och barnavårdens område, torde en dylik utflyttning böra få som konsekvens, att även en del av det utredningsarbete, vilket för närvarande inom departementet äger rum i de ärenden av här ifrågavarande slag, vilka ankomma på Kungl. Maj:ts avgörande, bör förläggas utanför departementet. Det gäller då att avgöra, åt vilken eller vilka myndigheter de uppgifter, som bortflyttas från departementet, lämpligen böra anförtros. Till en början bör framhållas, att ett hänförande av fattigvårdsärendena till en myndighet och av barnavårdsärendena till en annan skulle förutsätta åtskilliga omläggningar i gällande fattigvårds- och barnavårdslagstiftning och att frågan härom icke i förevarande sammanhang kan upptagas till diskussion. Däremot kan tvekan råda, huruvida de fattigvårds- och barnavårdsärenden, vilka icke skola kvarbliva i departementet, böra handläggas inom ett särskilt ämbetsverk eller inflyttas i ett redan existerande verk. Till förmån för förslaget om inrättande av ett särskilt centralt ämbetsverk skulle kunna anföras, att ifrågavarande ärenden bland annat med hänsyn till den intima anknytning de hava till olika former av filantropisk verksamhet i viss mån äro av en alldeles speciell karaktär. Mot detta förslag talar emellertid den omständigheten, att ett dylikt ämbetsverk — även om vissa andra
116 • arbetsuppgifter kunde tillföras detsamma — dock skulle få ett tämligen begränsat verksamhetsfält. Såväl fattigvårdens som barnavårdens ordnande är främst en kommunal angelägenhet och enligt gällande lagstiftning har en betydande del av den statliga verksamheten på området anförtrotts åt länsstyrelserna. Vid sådant förhållande tala icke minst kostnadsskäl mot inrättandet av ett nytt ämbetsverk. Då enligt det sagda fattigvårds- och barnavårdsärendena böra förläggas till ett befintligt ämbetsverk, måste detta otvivelaktigt bliva socialstyrelsen, bland annat på grund av det samband mellan dessa ärenden och de nu till socialstyrelsens första byrå hörande alkoholistärendena, vilket tidigare framhållits här ovan å sid. 25. Att på detta sätt utöka socialstyrelsens redan förut stora verksamhetsområde kunde i och för sig synas mindre lämpligt. Under förutsättning att de i det föregående framlagda förslagen om arbetarskyddsbyråns överflyttning till riksförsäkringsanstalten och sjukkassebyråns överförande till pensionsstyrelsen realiseras, lärer dock den nu förordade utvidgningen utan olägenhet kunna ske. Även beträffande sättet för fattigvårds- och barnavårdsärendenas inordnande i styrelsen lärer Widens förslag kunna i huvudsak följas. Sålunda synes för handläggning av fattigvårds- och barnavårdsärendena inom styrelsen därstädes böra inrättas en ny byrå, vilken byrå bör från styrelsens första byrå övertaga de närbesläktade ärendena rörande alkoholistvården. Chefen å socialdepartementets fattigvårds- och barnavårdsbyrå bör överflyttas från departementet till socialstyrelsen och där bliva chef för den nya byrån. Byråchefen bör liksom hittills samtidigt tjänstgöra såsom statens inspektör för fattigvård och barnavård. På motsvarande sätt bör förste kanslisekreteraren och inspektörsassistenten å nämnda byrå i socialdepartementet överflyttas till socialstyrelsen såsom sekreterare, tillika assistent hos statens inspektör för fattigvård och barnavård. Med hänsyn till den sammankoppling av byrån och inspektionen, som sålunda allt fortfarande skulle äga rum, är det av särskild vikt att klargöra den ställning, som å ena sidan inspektören och å andra sidan den nya byrån böra intaga. Statens inspektör för fattigvård och barnavård har att verka för fattigvårdens och barnavårdens ändamålsenliga ordnande och att främja utvecklingen av nämnda vård. Detta sker genom utövande av rådgivande och upplysande verksamhet, genom inspektionsresor, genom avgivande av yttranden och framställningar till Kungl. Maj:t och andra myndigheter och den nuvarande inspektören har härutinnan utfört ett i många hänseenden banbrytande arbete. Numera har visserligen organisationen av fattigvården och barnavården i vårt land nått en betydande stadga och huvudlinjerna för den fortsatta utvecklingen framstå någorlunda klart, men ännu återstå dock — särskilt på barnavårdens område — många svåra problem att lösa. Då värdet av inspektörens arbete i särskilt hög grad är beroende av hans intresse för uppgiften och hans personliga handlingskraft och förmåga av initiativ, är det av vikt, att icke hans rörelsefrihet onödigtvis inskränkes. Det synes därför
117 nödvändigt, att inspektören inom socialstyrelsen får intaga samma fria och självständiga ställning, som i denna egenskap nu tillkommer honom inom socialdepartementet. I egenskap av byråchef kommer däremot inspektören att gentemot socialstyrelsen få intaga samma ställning som övriga byråchefer inom styrelsen. Byråns huvuduppgifter med avseende å fattigvårds- och barnavårdsärendena lära bliva att inom socialstyrelsen föredraga de konseljärenden, vilka av Kungl. Maj:t för utlåtande remitteras till styrelsen, samt att i övrigt företaga de undersökningar och utredningar på detta område, vilkas utförande Kungl. Maj:t anbefaller styrelsen att verkställa eller vilka eljest befinnas erforderliga. Några bestämda regler rörande den utsträckning i vilken fattigvårds- och barnavårdsärendena framdeles böra från socialdepartementet remitteras till socialstyrelsen eller till statens inspektör för fattigvård och barnavård torde icke behöva eller kunna uppdragas. Vissa antydningar därom torde dock här böra göras. Av konseljärendena torde de ärenden, som sammanhänga med tilllämpningen av 1928 års fattigvårdskonvention och i anslutning till densamma meddelade bestämmelser, i allmänhet icke kräva dylik remiss. Den kompletterande utredning, som erfordras i dessa ärenden, efter det desamma inkommit till Kungl. Maj:t, måste införskaffas från annat håll, nämligen antingen från respektive myndigheter i Danmark, Finland eller Norge eller ock från vederbörande länsstyrelser eller kommuner. Frånsett denna grupp av ärenden torde som regel remiss till socialstyrelsen eller inspektören böra äga rum, detta såväl i löpande ärenden som i ärenden av annan art. Huruvida därvid yttrande bör infordras från socialstyrelsen eller från inspektören, kan icke på förhand närmare bestämmas. Dock synes i ärenden av mera principiell betydelse det normala böra bliva, att styrelsens utlåtande inhämtas. I frågor speciellt sammanhängande med inspektionsverksamheten torde det i allmänhet ligga närmast till hands att infordra yttrande från inspektören. Landshövding Widén har i sitt förslag ifrågasatt, huruvida icke beslutanderätten i vissa ärenden rörande understöd ur allmänna arvsfonden skulle kunna överflyttas från Kungl. Maj:t till socialstyrelsen eller annat centralt ämbetsverk. Widén tänkte sig härvid närmast en decentralisation beträffande de jämförelsevis enkla ärendena om understöd ur allmänna arvsfonden till barnrika familjer. Dessa ärenden voro vid tidpunkten för förslagets avgivande synnerligen talrika och utgjorde då den övervägande delen av ärendena om understöd ur nämnda fond. Under de senaste åren har emellertid på detta område inträtt en avsevärd förändring. Till följd av ändrade principer rörande utdelningen ur fonden har nämligen antalet ansökningar om understöd till barnrika familjer i hög grad nedgått, medan däremot antalet ansökningar om understöd till andra ändamål — särskilt till institutioner och föreningar av olika slag — kommit att oavbrutet ökas. Då sistnämnda ansökningar ofta avse betydande belopp och kunna vara av stor principiell innebörd samt kräva en mera ingående prövning än den, som erfordrades beträffande ansökningarna från de barnrika familjerna, äro de skäl, som på sin tid förelågo fölen decentralisation på hithörande område, icke mera för handen. Beslutande-
118 rätten lärer därför allt framgent böra i samtliga arvsfondsärenden förbehådlas Kungl. Maj:t. I allmänhet torde beslut i dessa ärenden — där de icke uteslutande avse understöd eller stipendier för studieändamål — böra meddelas efter hörande av statens inspektör för fattigvård och barnavård eller eventuellt socialstyrelsen. Icke heller i övrigt synes anledning föreligga att, i detta sammanhang, till socialstyrelsen överflytta beslutanderätten i ärenden, som för närvarande avgöras i konselj. Därest inom socialstyrelsen inrättas en särskild byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård, synes det lämpligt, att styrelsen från statistiska centralbyrån övertager arbetet med fattigvårds- och barnavårdsstatistiken ävensom att detta arbete förlägges till styrelsens berörda byrå. Man torde kunna antaga, att genom en sådan anordning största garanti erhålles för att ifrågavarande statistik utarbetas på ändamålsenligt sätt. överflyttningen torde därjämte vara ägnad att befordra det statistiska materialets utnyttjande för praktiska syften. Historik.
Förut har omnämnts, att befattningen såsom skyddshemsinspektör från och med den 1 juli 1936 uppförts såsom ordinarie tjänst i socialdepartementet med placering i lönegraden B 27. Frågan till vilken myndighet inspektionen över skyddshemmen bör vara förlagd kan emellertid icke härmed anses definitivt avgjord. I propositionen den 28 februari 1936, nr 219, angående omläggning av skyddshems verksamheten m. m., vilken proposition i huvudsak bifallits av riksdagen, erinrade nämligen föredragande departementschefen, att spörsmålet om förläggningen av socialdepartementets fattigvårds- och barnavårdsbyrå vore föremål för utredning i samband med frågan om socialstyrelsens organisation samt uttalade, att det med hänsyn till sambandet mellan nämnda spörsmål och frågan om tillsynen över skyddshemmen syntes lämpligast att tills vidare bibehålla den centrala tillsynen över skyddshemsverksamheten inom socialdepartementet. Till grund för nyssnämnda proposition rörande skyddshemsverksamheten låg ett av skyddshemssakkunniga i två delar avgivet betänkande och förslag rörande verksamheten vid skyddshemmen (statens offentliga utredningar 1935: 35 och 64). I förra delen av nämnda betänkande framhöllo de sakkunniga, att skyddshemmen måste organiseras så, att de elever, som vore i skolpliktig ålder, erhölle god skolundervisning samt att åt de äldre eleverna bereddes en effektiv yrkesutbildning. I detta syfte föreslogo de sakkunniga, att ansvaret för skyddshemsverksamheten principiellt skulle övertagas av staten samt skyddshemmen differentieras genom uppdelning i huvudsakligen tre olika kategorier, av vilka skolhemmen skulle vara avsedda för de skolpliktiga barnen, yrkeshemmen för äldre gossar och hemskolorna för äldre flickor. Beträffande tillsynen över skyddshemmen uttalade sig de sakkunniga på följande sätt. Då skyddshemsinspektionen på sin tid överflyttats från skolöverstyrelsen och ecklesiastikdepartementet till barnavårdsinspektionen och socialdeparte-
119 mentet, hade detta skett mot såväl överstyrelsens som skyddshemskonsulentens avstyrkande. Efter den omläggning av skyddshemsverksamheten, som av de sakkunniga föreslagits, syntes de skäl, som anförts för överflyttningen, icke längre hava någon bärkraft. Genom en sådan omläggning skulle skyddshemsverksamhetens mål, elevernas fostran till goda medborgare, komma att till stor del vinnas genom meddelande av en rationell undervisning och utbildning och därmed skapande av möjligheter för eleverna att efter utskrivningen från skyddshemmet reda sig på egen hand. Skyddshemmen komme därigenom att bliva likställda med andra undervisnings- och utbildningsanstalter och syntes därför även med avseende å placeringen i den centrala förvaltningen böra sidoordnas med sistnämnda anstalter. Att skyddshemmen även hade att meddela eleverna den personliga fostran och omvårdnad, som eljest ålegat föräldrahemmet, vore endast en given följd av deras anordnande som internat och syntes icke böra föranleda, att de i nu ifrågavarande hänseende behandlades på annat sätt än andra skolinternat, exempelvis för dövstumma och blinda. På grund härav föreslogo de sakkunniga, att tillsynen över verksamheten vid skyddshemmen skulle återflyttas till skolöverstyrelsen och där närmast handhavas av en hos skolöverstyrelsen anställd skyddshemsinspektör samt att i anslutning därtill den centrala handläggningen i högsta instans av ärenden rörande skyddshemmen och deras verksamhet måtte överflyttas från socialdepartementet till ecklesiastikdepartementet. Det stora flertalet av de ämbetsverk, myndigheter och föreningar m. m., vilka yttrade sig över de sakkunnigas förslag i förevarande del, förordade tillsynens bibehållande under socialdepartementet och avstyrkte förty — i åtskilliga fall med största bestämdhet — den ifrågasatta överflyttningen till skolöverstyrelsen och ecklesiastikdepartementet. Den uppgift skyddshemmen hava att fylla är onekligen av blandat social och pedagogisk art. Med hänsyn härtill är det klart, att motiv kunna anföras såväl för förläggande av tillsynen över skyddshemmen under ecklesiastikdepartementet som för dess bibehållande under socialdepartementet. Ett tillfredsställande resultat kan självfallet, om de personliga förutsättningarna föreligga hos inspektören, uppnås vare sig spörsmålet om tillsynens förläggning löses på det ena eller det andra sättet. De skäl, som av skyddshemssakkunniga anförts till stöd för en överflyttning av tillsynen, synas dock knappast övertygande. Den omständigheten att med all rätt i den uppfostran, som skyddshemmen meddela, allt större plats beretts och kommer att beredas åt skolundervisning och yrkesutbildning behöver icke i och för sig föranleda en överflyttning av tillsynen. Det ligger i sakens natur, att skyddshemsinspektören alltid måste vara en pedagogiskt utbildad person, och dennes möjligheter att kommunicera med den inom skolöverstyrelsen förefintliga sakkunskapen torde icke behöva minskas därav, att han är underställd annat departement än ecklesiastikdepartementet. I detta sammanhang må erinras, att statens uppfostringsanstalt å Bona, som inom vårt land i viss mån varit ledande i fråga om meddelande av yrkesutbildning åt omhändertagen ungdom, sedan gammalt sorterar under justitiedepartementet.
Förslag.
120 Starkare synas de skäl vara, som tala för tillsynens bibehållande under socialdepartementet. Enligt barnavårdslagen är barnavårdsnämnden det organ, som har att ingripa, då vanartat barn behöver bliva föremål för förebyggande åtgärder från samhällets sida eller måste omhändertagas för skyddsuppfostran. När beslut fattats rörande omhändertagande för skyddsuppfostran, är det också i första hand barnavårdsnämndens sak att avgöra, huruvida barnet skall intagas å skyddshem eller i stället överlämnas till enskilt hem, barnhem eller annan därmed jämförlig anstalt. Då utskrivning från skyddshem äger rum, torde det vidare ofta bliva barnavårdsnämnden, som får taga sig an den utskrivne och söka på lämpligt sätt inpassa honom i samhället. Det sagda innebär å ena sidan, att vården å skyddshem allenast utgör en form av den samhälleliga barnavården, sidoordnad med andra vårdformer, samt å den andra, att det barn, som intages å skyddshem, alltid före intagningen och ej sällan även efter densamma blir föremål för barnavårdsnämndens omsorger. Med hänsyn till berörda omständigheter är det av största vikt, att kontakten mellan nämnden och barnet även under skyddshemsvistelsen i görligaste mån upprätthålles. E n dylik kontakt förutsätter uppenbarligen en samverkan mellan barnavårdsnämnderna å den ena sidan och skyddshemmen å den andra. Samverkan på barnavårdens område bör emellertid äga rum icke blott mellan de lokala organen utan jämväl mellan motsvarande centrala myndigheter. Detta är i hög grad önskvärt på grund av det nära sammanhang, som råder mellan skyddshemsverksamheten och den offentliga barnavården i övrigt. Det centrala samarbete, som här avses, lärer lättast kunna upprätthållas, om skyddshemsinspektören allt fortfarande lyder under socialdepartementet och står under överinseende av statens barnavårdsinspektör. På så sätt komma barnavårdsnämnderna och i förekommande fall länsstyrelserna — vilka över barnavårdsnämnderna besluta om intagande på skyddshem — att i alla barnavårdsfrågor hava att kommunicera med samma organ inom den centrala förvaltningen. I högsta instans komma därvid skyddshemsärendena att liksom övriga barnavårdsärenden höra till socialdepartementet. Därmed undvikes den splittring av barnavårdsärendena på två olika departement — socialdepartementet och ecklesiastikdepartementet — som skulle bliva en följd av skyddshemsinspektionens förläggande till skolöverstyrelsen. P å grund av det anförda synes skyddshemsinspektören böra erhålla sin placering å socialstyrelsens byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård m. m. samt liksom för närvarande stå under överinseende av statens inspektör för fattigvård och barnavård. Detta innebär självfallet, att skyddshemsärendena fortfarande skola i högsta instans tillhöra socialdepartementet. För underlättande av det samarbete, som givetvis måste äga rum också mellan skyddshemsinspektören och skolöverstyrelsen, torde i samband med skyddshemsverksamhetens omläggning förut omförmalda bestämmelser i instruktionerna för inspektören och för skolöverstyrelsen, vilka beröra nämnda samarbete, böra i erforderlig mån revideras.
121 Socialstyrelsen skulle enligt detta förslag komma att handlägga tre huvudgrupper av sociala ärenden: de som beröra arbetsmarknaden (arbetsförmedling, arbetslöshetsförsäkring, medling i arbetstvister och främlingskontroll) de som angå social vårdverksamhet och i första hand väsentligen omhänderhavas av kommunala organ (fattigvård, barnavård och alkoholistvård) samt slutligen statistik och utredningsarbete på hithörande områden I vad mån föreliggande eller planerade förslag i befolkningsfrågan kunna föranleda någon jämkning i förläggningen av den andra gruppens ärenden är ännu icke möjligt att bedöma. 2.
Organisationen av byrån för fattigvård och barnavård m. m.
I det föregående är nämnt att å den föreslagna byrån i socialstyrelsen för ärenden rörande fattigvård och barnavård borde — förutom byråchefen tilllika statens inspektör för fattigvård och barnavård — vara anställd en sekreterare, tillika assistent hos nämnde inspektör, samt att till sistnämnda befattning borde överflyttas den nuvarande förste kanslisekreteraren och inspektorsassistenten i socialdepartementet. I anslutning till för närvarande gällande forhållanden böra därvid byråchefen-inspektören och sekreteraren-assistenten placeras i lönegraden B 30 respektive lönegraden B 26. På motsvarande sätt torde andre kanslisekreterartjänsten å fattigvårds- och barnavårdsbyrån i socialdepartementet böra överföras till byrån i socialstyrelsen och där såsom en notariebefattning placeras i lönegraden B 21. Av de nuvarande extra ordinarie befattningarna å byrån i departementet torde vidare böra till styrelsen överflyttas en av amanuenserna samt kanslibiträdet och kontorsbiträdet. Kanslibiträdestjänsten torde samtidigt böra uppföras å ordinarie stat. För arbetet med fattigvårds- och barnavårdsstatistiken torde — under förutsättning att densamma efter överflyttningen får ungefärligen samma omfattning som hittills — böra beräknas 1 amanuens i 18:e lönegraden, 1 ordinarie kanslibiträde och 1 extra ordinarie skrivbiträde i 2:a lönegraden. För ändamålet erforderlig personal torde få överflyttas från statistiska centralbyrån. I annat sammanhang lärer böra tagas under övervägande, huruvida tillräckliga skäl finnas för bibehållande av anordningen att fattigvårdsstatistiken avgives årligen men barnavårdsstatistiken vart tredje år. Vad angår skyddshemsinspektionen anförde skyddshemssakkunniga i sitt omförmälda betänkande, att åt skyddshemsinspektören borde beredas ökade möjligheter att ägna tid åt besök av de olika skyddshemmen samt att det därför vore nödvändigt, att han befriades från åtskilligt arbete, som dittills bundit honom vid skrivbordet. De sakkunniga föreslogo för den skull, att till hans förfogande måtte ställas ett biträde. I det läge, vari frågan om skyddshemsvården för närvarande befinner sig, synes det knappast möjligt att bilda sig en klar uppfattning rörande omfattningen av det arbete, som kommer att åvila skyddshemsinspektören. Att han — särskilt under den närmast förestående organisationstiden — kommer att bliva i behov av hjälp i arbetet förefaller emellertid uppenbart. Förslagsvis
122 synes man kunna räkna med att till hans biträde bör anställas en amanuens i 16:e lönegraden. Beträffande behovet av arbetskrafter för ärenden rörande alkoholistvården hänvisas till det i ämnet förut framlagda förslaget. Socialstyrelsens byrå för ärenden rörande fattigvård, barnavård och alkoholistvård skulle vid bifall till föreliggande förslag erhålla följande personal. I. Ordinarie befattningshavare.
Lönegrad
1 byråchef, tillika statens inspektör för fattigvård och barnavård ... B 30 1 skyddshemsinspektör B 27 1 sekreterare, tillika assistent hos statens inspektör för fattigvård och barnavård B 2b D 1 sekreterare ** B 21 1 notarie • 1 kansliskrivare •" H 3 kanslibiträden *> ' II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 1 amanuens 3 amanuenser 1 kontorsbiträde 1 skrivbiträde
1" 1" 4
Övrig icke-ordinarie personal.
Årsarvode kronor
1 sakkunnig (expert) för ärenden rörande alkoholistvården 3.
3 600
Handläggningen i socialdepartementet av fattigvårds- och barnavårdsärenden.
Genom inrättandet av den nu föreslagna byrån i socialstyrelsen kommer givetvis socialdepartementets befattning med fattigvårds- och barnavårdsärenden att minskas. Antalet konselj ärenden på förevarande område kan visserligen beräknas bliva i huvudsak oförändrat, men man lärer kunna förutsätta, att departementets arbete med desamma skall komma att i viss utsträckning reduceras genom den hjälp i utredningsarbetet, som i många fall torde kunna lämnas av socialstyrelsen. Å andra sidan måste ihågkommas, att departementets arbete i vissa avseenden skulle komma att bliva lika omfattande som för närvarande. Detta gäller särskilt beträffande konventionsärendena och ärendena rörande ersättning till kommunerna för lämnad fattigvård och samhällsvård till danskar, finnar och norrmän. Dessutom är att märka, att den förestående omorganisationen av skyddshemmen för departementets del torde komma att medföra åtskilliga arbetsuppgifter.
123 Uppenbart är emellertid att efter den föreslagna överflyttningen till socialstyrelsen inom socialdepartementet icke kommer att föreligga behov av en fullständig byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård. Arbetet med dessa ärenden torde därför, på sätt Widén föreslagit, böra övertagas av departementets byrå för sociala ärenden i allmänhet. Med hänsyn till omfattningen av de arbetsuppgifter, vilka härigenom skulle komma att tillföras nämnda byrå, torde densamma böra förstärkas med en förste kanslisekreterare i 26:e lönegraden och ett extra ordinarie kontorsbiträde i 4:e lönegraden, vilka befattningar finge nyinrättas. Dessutom torde till ifrågavarande byrå böra överflyttas en av amanuenserna å den nuvarande byrån för fattigvård och barnavård. Åt förste kanslisekreteraren torde böra uppdragas att som regel föredraga förekommande fattigvårds- och barnavårdsärenden. Han skulle då väsentligen få fullgöra den föredragningsskyldighet i konseljärenden, som hittills delvis åvilat kanslirådet å fattigvårds- och barnavårdsbyrån, delvis andra befattningshavare å samma byrå. Befattningen såsom förste kanslisekreterare synes böra uppföras å ordinarie stat.
Sedan nu redogjorts för samtliga de ärenden, som enligt föreliggande förslag skulle handläggas av socialstyrelsen, samt för den personal, som enligt förslaget skulle krävas för styrelsens olika byråer, torde nu böra behandlas den i viss mån för byråerna gemensamma frågan om styrelsens behov av expeditionsvakter. Hos socialstyrelsen är för närvarande anställd följande vaktpersonal. I. Ordinarie befattningshavare. 1 förste expeditionsvakt 2 expeditionsvakter
Lönegrad B7 B 5
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 2 expeditionsvakter 1 expeditionsvakt
Lönegrad 5 3
Av ifrågavarande befattningshavare tjänstgöra förste expeditionsvakten, en av de ordinarie expeditionsvakterna samt den extra ordinarie expeditionsvakten i 3:e lönegraden inom styrelsens lokaler vid Birgerjarls torg 2, i stort sett omfattande nuvarande första, fjärde, femte och sjätte byråerna. Inom styrelsens till Birgerjarls torg 5 förlagda lokaler, omfattande i huvudsak de nuvarande andra och tredje byråerna, tjänstgöra en av de ordinarie expeditionsvakterna samt en av de extra ordinarie expeditionsvakterna i 5:e lönegraden. Slutligen är en av de extra ordinarie expeditionsvakterna i 5:e lönegraden placerad å styrelsens sjunde byrå, vilken för närvarande är inrymd i huset vid Vasagatan 23—25.
124 Därest — såsom i det föregående föreslagits — å ena sidan socialstyrelsens arbetarskyddsbyrå överflyttas till riksförsäkringsanstalten och dess sjukkassebyrå överföres till pensionsstyrelsen samt å andra sidan inom socialstyrelsen nyinrättas en byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård m. m., torde sistnämnda ämbetsverks bestånd av expeditionsvakter kunna minskas med en extra ordinarie expeditionsvakt i 5:e lönegraden. Denne befattningshavare lärer lämpligen kunna överflyttas till pensionsstyrelsen. I anledning av arbetarskyddsärendenas förläggning till riksförsäkringsanstalten synes därjämte inom anstalten böra nyinrättas en extra ordinarie expeditions vaktstjänst i sistnämnda lönegrad. Socialstyrelsens behov av tjänster av här berörda slag skulle alltså efter omorganisationen bliva följande. I. Ordinarie befattningshavare. 1 förste expeditionsvakt 2 expeditionsvakter
Lönegrad B7 -" &
I I . Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 1 expeditionsvakt 1 expeditionsvakt
^
Anmärkas må, att styrelsens behov av vaktpersonal till en viss grad torde vara beroende av huru styrelsen kommer att få sina lokalförhållanden ordnade. När styrelsens lokalfråga, som för närvarande är svävande, blivit löst, kan därför uppenbarligen någon justering av förslaget rörande vaktpersonalen bliva erforderlig.
125 Kap. IX. Den centrala organisationen av den statliga och statsunderstödda hjälpverksamheten vid arbetslöshet. A. Statens arbetslöshetskommissions tillkomst, verksamhet och organisation m. m. I det föregående har nämnts att vid socialstyrelsens inrättande åt nämnda ämbetsverk anförtroddes handläggningen av ärenden rörande arbetslösheten. Det dröjde emellertid ej länge, förrän dessa ärenden väsentligen förlades utanför socialstyrelsens verksamhetsområde. Rörande utvecklingen därefter må lämnas följande redogörelse. Den ursprungliga anledningen till att en omläggning i förevarande hänseende kom till stånd var världskriget. Kungl. Maj:t uppdrog nämligen den 10 augusti 1914 åt ett särskilt organ — statens arbetslöshetskommission — att i samråd med socialstyrelsen upprätta och inkomma med förslag till åtgärder ägnade att motverka den vid krigsutbrottet befarade massarbetslösheten och att mildra verkningarna av densamma. Kommissionen var till en början närmast ett rådgivande organ för den statliga arbetslöshetspolitiken. Däremot hade kommissionen ursprungligen icke att vidtaga några verkställighetsåtgärder. Först genom kungörelsen den 22 juni 1921 (nr 366) angående statsbidrag till understöd åt medellösa arbetslösa anförtroddes uttryckligen den centrala ledningen av den i kungörelsen avsedda hjälpverksamheten åt kommissionen. Det är att märka, att den hjälpverksamhet, varom bestämmelser meddelades i nämnda kungörelse, allenast avsåg understöd och hyreshjälp. Beträffande den viktigaste formen för hjälpverksamhet, nödhjälpsarbetena eller — såsom de numera benämnas — reservarbetena, funnos länge icke några författningsbestämmelser. Den direkta befattningen med reservarbetena utövades under åtskilliga år av särskilda av Kungl. Maj:t utsedda direktioner, av vilka den första — direktionen för skogssällskapets statsarbeten, sedermera benämnd direktionen för Södra Sveriges statsarbeten — inrättades år 1918 och den andra — direktionen för Norrlands statsarbeten — tillkom år 1921. Dessa direktioner, som år 1922 ställdes under arbetslöshetskommissionens överinseende, upphörde år 1924. Sedan sistnämnda år har även den omedelbara ledningen av reservarbetena omhänderhafts av kommissionen. De numera gällande bestämmelserna rörande arbetslösheten återfinnas i kungörelsen den 30 juni 1934 (nr 434) angående statlig och statsunderstödd hjälpverksamhet vid arbetslöshet. Enligt denna kungörelse utövas den centrala ledningen av nämnda verksamhet av statens arbetslöshetskommission, vilken jämväl äger att med avseende å verksamheten meddela råd
126 och anvisningar. Hjälpverksamheten bedrives under tre huvudformer, nämligen dels statliga och statskommunala reservarbeten, dels kontantunderstödsverksamhet och dels särskilda åtgärder i anledning av ungdomsarbetslöshet. Statliga reservarbeten utföras i arbetslöshetskommissionens regi efter överenskommelser med statliga myndigheter, landsting, kommuner, vägstyrelser eller enskilda. Statskommunala reservarbeten bedrivas i landstings, kommuns eller vägstyrelses regi. Utmärkande för reservarbetena är framför allt, att de anordnas i syfte att bereda sysselsättning åt arbetslösa samt att de löner, som utgå vid arbetena, principiellt skola understiga de i den öppna marknaden gängse lönerna. Kontantunderstödsverksamheten utövas genom utgivande av dagunderstöd och, i vissa fall, hyreshjälp. Åtgärderna i anledning av ungdomsarbetslöshet kunna bestå i anordnande av kursverksamhet, av s. k. frivillig arbetstjänst eller av ungdomsreservarbeten. Den befogenhet, som tillkommer arbetslöshetskommissionen, är synnerligen vidsträckt. I stort sett beslutar kommissionen — inom ramen för gällande författningsbestämmelser och av statsmakterna meddelade direktiv — fullt självständigt rörande användningen av de, vanligen mycket betydande belopp, som från av riksdagen anvisade anslag av Kungl. Maj:t ställas till kommissionens förfogande. Endast i mera speciella fall meddelar Kungl. Maj:t särskilda bestämmelser rörande sättet för medlens användning. Kommissionens sammansättning och arbetssätt hava under årens lopp växlat avsevärt. I detta hänseende må här i korthet erinras om följande. Då kommissionen tillsattes den 10 augusti 1914, föreskrevs att chefen för civildepartementet eller, då han vore förhindrad, chefen för finansdepartementet skulle vara kommissionens ordförande. Kommissionen erhöll dessutom åtta ledamöter. Den 11 april 1919 förordnade Kungl. Maj:t två av kommissionens ledamöter till ordförande respektive vice ordförande i kommissionen. Samtidigt erhöll kommissionen ytterligare två ledamöter. Tillika förordnades, att i allmänhet endast ärenden av synnerlig betydelse skulle handläggas och avgöras i plenum samt att ärenden, som icke prövades böra handläggas i plenum, skulle handläggas av ett arbetsutskott bestående av fem av kommissionens ledamöter. Den 17 september 1923 föreskrev Kungl. Maj:t, att kommissionen skulle bestå av fem ledamöter samt inom sig utse ett av tre personer bestående arbetsutskott, som hade att slutligt handlägga och avgöra sådana ärenden, vilka icke prövades böra handläggas i plenum. Genom beslut den 18 juni 1926 nedsatte Kungl. Maj:t antalet ledamöter i kommissionen till fyra, därvid föreskrevs, att vid lika röstetal skulle gälla den mening ordföranden biträdde. Samtidigt bestämdes, att till kommissionens förfogande skulle stå två av chefen för socialdepartementet utsedda experter, vilka skulle dels på anmodan biträda kommissionen med upplysningar och utredningar, dels ock äga rätt att vara närvarande vid kommissionens sammanträden och avgiva yttranden i de ärenden, som vore föremål för kommissio-
127 nens handläggning. Av experterna skulle den ene representera arbetsgivarsidan och den andre arbetarsidan. Vidare förordnade Kungl. Maj:t den 9 juli 1926 den då hos socialstyrelsen anställde byråassistenten för arbetsförmedlingsärenden att för upprätthållande av sambandet med socialstyrelsen och såsom sakkunnig i arbetsförmedlings- och arbetsmarknadsfrågor i allmänhet tills vidare såsom kanslichef tjänstgöra hos kommissionen. Därvid skulle det åligga honom, bland annat, att inför kommissionen föredraga ärenden av allmän karaktär, vilka icke på grund av gällande instruktioner skulle efter förberedande behandling föredragas av annan tjänsteman, att närvara vid kommissionens sammanträden med rätt att där yttra sig och få sin mening till protokollet antecknad, att med tillämpning av kommissionens eller å dess vägnar vederbörligen fattade beslut handhava den dagliga ledningen av kommissionens verksamhet, att övervaka expeditionen av kommissionens beslut samt att vara chef för kommissionens personal. Den 14 juli 1926 förordnade därefter chefen för socialdepartementet expert för arbetsgivarsidan. Någon expert för arbetarsidan blev däremot aldrig utsedd. Den 29 september 1933 blev arbetslöshetskommissionen ånyo omorganiserad. Då föreskrev nämligen Kungl. Maj:t — med upphävande av de i beslutet den 18 juni 1926 meddelade föreskrifterna om antalet ledamöter i kommissionen samt om experter — att kommissionen skulle bestå av sju ledamöter, med rätt för kommissionen att till viss eller vissa ledamöter hänskjuta avgörande av särskilt ärende eller särskild grupp av ärenden. Sedan den förut omförmälde byråassistenten hos socialstyrelsen förordnats till byråchef i styrelsen från och med den 1 juli 1934, förordnade Kungl. Maj:t annan person att tills vidare tjänstgöra såsom kanslichef hos kommissionen. Genom beslut den 13 juli 1934 föreskrev Kungl. Maj:t, att de i beslutet den 9 juli 1926 för den då utsedde kanslichefen föreskrivna åliggandena framdeles skulle vara förenade med befattningen såsom kanslichef. Ordförande och övriga ledamöter i arbetslöshetskommissionen hava aldrig förordnats för någon bestämd tid, utan förordnandena hava gällt tills vidare. Vederbörande hava uppburit av Kungl. Maj:t — vanligen för ett år i sänder — bestämda arvoden. Av kommissionens befattningshavare är allenast kanslichefen förordnad av Kungl. Maj:t, som ock fastställt det till honom utgående arvodet, övriga befattningshavare förordnas av kommissionen, som — med nedan angivna inskränkning — även bestämmer deras avlöning. Kommissionens kansli är för närvarande uppdelat på fem avdelningar, nämligen tekniska avdelningen, sekreterareavdelningen, sociala avdelningen, kamerala avdelningen och ungdomsavdelningen. Var och en av dessa avdelningar har sin chef. Chefen å tekniska avdelningen — arbetschefen — är tillika kanslichefens ställföreträdare. Bestämmelser rörande kommissionens kansli äro — frånsett föreskrifterna beträffande kanslichefen — endast så till vida meddelade av Kungl. Maj:t,
128 att Kungl. Maj:t bestämt de belopp, vilka få utgå i ersättning till omförmälda avdelningschefer ävensom till en å tekniska avdelningen anställd arbetschefsassistent. De föreskrifter, som i övrigt finnas rörande kansliets organisation och de särskilda befattningshavarnas åligganden, äro utfärdade av kommissionen själv. Alltsedan år 1922 äro arbetslöshetskommissionens förvaltning och räkenskaper underkastade särskild revision av vissa av Kungl. Maj:t utsedda överrevisorer. Dessa voro ursprungligen tre till antalet, men genom ett år 1931 meddelat beslut har antalet minskats till två. För utförande av det fortlöpande revisionsarbetet samt för verkställande av siffergranskning av avslutade årsräkenskaper pläga överrevisorerna årligen bemyndigas att anlita särskilda biträden. Gällande kungörelse angående hjälpverksamheten innehåller icke några generella bestämmelser rörande möjligheterna att överklaga arbetslöshetskommissionens beslut. Ej heller funnos sådana bestämmelser i de tidigare gällande kungörelserna i ämnet. Som regel kan dock den, som är missnöjd med kommissionens beslut, söka ändring däri hos Kungl. Maj:t. För vissa speciella frågor har emellertid från och med budgetåret 1933/1934 funnits en särskild besvärsinstans. I en år 1933 utfärdad kungörelse angående hjälpverksamheten — vars bestämmelser i nu ifrågavarande hänseende oförändrade influtit i 1934 års hjälpkungörelse — föreskrevs nämligen, att prövning av klagomål över arbetslöshetskommissionens beslut i frågor, som rörde grunderna för bestämmande av reservarbetslönens storlek, skulle ankomma på en särskild, av Kungl. Maj:t utsedd nämnd, över vars beslut klagan ej skulle få föras. Sådan nämnd tillsattes av Kungl. Maj:t första gången genom beslut den 20 juli 1933. Nämnden — som kallas besvärsnämnden för reservarbetslöner — består av ordförande och fyra andra ledamöter, varjämte en suppleant utsetts för varje ledamot. I sagda beslut föreskrevs bland annat, att nämndens sammanträdesort skulle vara Stockholm, att nämnden skulle sammanträda på kallelse av ordföranden, så ofta omständigheterna därtill föranledde, samt att för giltighet av nämndens beslut skulle fordras, att tre av ledamöterna vore om beslutet ense. Ledamöter och suppleanter i nämnden hava hittills förordnats för en tid av två år.
B. Yttrande. Tidigare Frågan huru den centrala ledningen av statens verksamhet för bekämpande organisations- a v arbetslösheten bör vara ordnad har länge varit föremål för diskussion. forslag. j n n a n s t a i i n i n g tages till denna fråga, må därför erinras om de förslag rörande handläggningen av arbetslöshetsärendena, som i olika sammankang framlagts. Först är här att nämna det betänkande med förslag till motverkande av arbetslöshet genom anordnande av allmänna arbeten, som den 24 juli 1925 avgavs av särskilda inom socialdepartementet tillkallade sakkunniga (sta-
129 tens offentliga utredningar 1925: 29). I betänkandet föreslogs anordnande av allmänna arbeten i huvudsaklig överensstämmelse med de grundsatser, som tidigare tillämpats vid anordnandet av de dåvarande nödhjälpsarbetena, motsvarande nuvarande reservarbeten. De sakkunniga framhöllo, att den föreslagna hjälpverksamheten skulle komma att äga nära anknytningspunkter företrädesvis till den verksamhet, som fölle inom socialstyrelsens arbetsområde, därvid särskilt erinrades om den offentliga arbetsförmedlingen samt den statistiskt-ekonomiska observationstjänsten i fråga om arbetsmarknaden och arbetslösheten. Det oaktat ansågo sig de sakkunniga icke böra föreslå, att ledningen av verksamheten uppdroges åt socialstyrelsen. Det framhölls, att en dylik anordning icke lämpligen borde ifrågakomma redan på den grund, att arbetslöshetsorganet behövde utrustas med arbetskraft av olika omfattning, allteftersom läget på arbetsmarknaden växlade, samt att det icke stode i överensstämmelse med de ordinarie ämbetsverkens organisation att antaga och avskeda tjänstemän alltefter de växlande behoven. De sakkunniga föreslogo därför verksamhetens förläggning till ett fristående provisoriskt organ av samma struktur som statens arbetslöshetskommission. E t t dylikt organ skulle enligt de sakkunnigas mening på ett smidigare sätt kunna anpassa sig efter arbetsmarknadens växlingar än som vore möjligt för ett statligt ämbetsverk. De sakkunnigas förslag i berörda ämne föranledde icke någon erinran från flertalet av de däröver hörda myndigheterna. En annan ståndpunkt intogo emellertid statens fattigvårdsinspektör och socialstyrelsen. Statens fattigvårdsinspektor framhöll, att den omständigheten att socialstyrelsen hade ledningen av den offentliga arbetsförmedlingen och hade sig ålagt att övervaka arbetsmarknadens växlingar, borde föranleda ett övervägande, om ej kommissionens verksamhet borde överflyttas på socialstyrelsen. Socialstyrelsen anförde bland annat följande. Arbetslösheten vore en funktion hos arbetsmarknaden och stode i nära sammanhang med de faktorer, som konstituerade arbetsmarknadens läge och utveckling, d. v. s. arbetslöner, avtalsväsen samt arbetsgivar- och arbetarorganisationernas politik och mellanhavanden. Socialstyrelsen hade enligt sin instruktion att handlägga ärenden rörande samtliga arbetsmarknadsfrågor. Enligt sakkunnigförslaget skulle en uppdelning ske, i det socialstyrelsen finge att handlägga arbetsförmedlingsärenden, medan kommissionen finge ledningen av understödsverksamhet och nödhjälpsarbeten. Särskilt fölle här i ögonen, att ledningen av arbetsförmedlingen icke organisativt sammanhölles med arbetslöshetsverksamheten i övrigt. Här förelåge risk för svåra friktioner. Än skarpare komme dessa olägenheter att framträda, därest under statens medverkan anordnades något system av arbetslöshetsförsäkring. Enligt socialstyrelsens åsikt syntes det oavvisligt, att frågan om den centrala ledningen på förevarande område underkastades ett förnyat övervägande. Under senare hälften av år 1925 utarbetades av nya inom socialdepartementet tillkallade sakkunniga 1925 års departementsutkast innefattande dels förslag till lag om offentlig arbetsförmedling och till förordning angående 1064 36
Q
130 statsbidrag till arbetslöshetskassor, dels ock förslag till förordning angående anordnande av reservarbeten till motverkande av arbetslöshet. I det förra förslaget förutsattes, att socialstyrelsen skulle utöva tillsyn över såväl förmedlings- som försäkringsverksamheten. Enligt det senare förslaget skulle reservarbetena ledas av arbetslöshetskommissionen. I ett över departementsutkastet avgivet utlåtande framhöll socialstyrelsen, att om man vid bekämpande av arbetslösheten och dess verkningar framginge efter en kombinerad försäkrings- och arbetslinje, komme de båda linjernas uppgifter för såväl de lokala som de centrala organen att ligga varandra synnerligen nära och till och med delvis täcka varandra. Behovet av reda och klarhet i organisationshänseende vore därför trängande. I annat sammanhang har omnämnts, att 1926 års arbetslöshetssakkunniga den 25 april 1928 framlade betänkande och förslag angående arbetslöshetsförsäkring, arbetsförmedling och reservarbeten ävensom att betänkandet innehöll två alternativa förslag, benämnda A-förslaget och B-förslaget. Medan enligt A-förslaget skulle införas obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, förutsattes enligt B-förslaget, att arbetslöshetsförsäkringen skulle bliva frivillig. I motiveringen till A-förslaget framhöllo de sakkunniga, att arbetsförmedlingens betydelse såsom kontrollorgan för försäkringen uteslöte, att försäkringen organiserades skild från förmedlingen men att även frågor om anordnande av reservarbeten kunde lösas på ett tillfredsställande sätt endast genom en ingående kännedom om möjligheterna på den öppna arbetsmarknaden. Den centrala ledningen av reservarbetena borde därför organiseras i omedelbar anslutning till arbetsförmedlingens centrala organisation. Enligt de sakkunniga borde antingen såväl försäkringen som reservarbetena inordnas i socialstyrelsen eller ock handläggningen av ärenden, som direkt berörde arbetsmarknadsproblemet — i första hand arbetsförmedlingen — utbrytas från socialstyrelsen och sammanföras med ärendena rörande försäkring och reservarbeten. De sakkunniga förordade för sin del det förra alternativet under framhållande av att det möjliggjorde en enhetlig ledning av åtgärderna på förevarande område med tillhjälp av redan existerande institutioner. I anslutning härtill föreslogo de sakkunniga inrättande i socialstyrelsen av dels en byrå för arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring, dels ock en byrå för reservarbeten, vilken byrå skulle i stort sett övertaga arbetslöshetskommissionens uppgifter. Emellertid påpekade de sakkunniga, att ett förläggande till socialstyrelsen av reservarbetena förutsatte väsentligt smidigare personalanställningsförhållanden än som i regel tillämpades vid statliga ämbetsverk. De sakkunniga förordade vidare en särskild behandling av ärendena å reservarbetsbyrån. I denna del anförde de bland annat följande. H ä r gällde det exempelvis principerna för reservarbetslöners fastställande, bestämmande av ackordssatser, utväljande av lämpliga arbetsobjekt för reservarbeten m. m., frågor beträffande vilkas handläggning medverkan från personer med praktisk insikt på områden, som hade betydelse för reservarbetenas ordnande, skulle vara av synnerligt värde. Det skulle sålunda otvivel-
131 akti gt innebära ökad säkerhet för en tillfredsställande handläggning av dessa spörsmål, om för detta ändamål kunde förvärvas personer, som genom sitt tidigare arbete visat sig väl förtrogna med praktisk ekonomisk verksamhet. Å andra sidan syntes det även vara av gagn, därest praktisk kännedom om arbetarnas och arbetsgivarnas förhållanden bleve representerad. Dessutom skulle det vara värdefullt, om vid ärendenas handläggning deltoge någon person, som vore praktiskt förtrogen med den kommunala hjälpverksamheten. D e sakkunniga föreslogo i anslutning härtill, att vid behandlingen i socialstyrelsen av ärenden rörande reservarbeten skulle deltaga styrelsens chef, chefen för reservarbetsbyrån samt dessutom tre av Kungl. Maj:t utsedda personer. Av dessa personer borde två vara väl förtrogna, den ene med arbetarnas, den andre med arbetsgivarnas förhållanden och intressen och den tredje praktiskt förtrogen med den kommunala hjälpverksamheten. Dessutom borde åtminstone de två förstnämnda äga erfarenhet från praktisk ekonomisk verksamhet. De sakkunniga tillstyrkte vidare, att ledningen av reservarbetena förlades till socialstyrelsen även för det fall, att försäkringslagstiftningen skulle grundas på det frivilliga systemet. De skäl, som talade för en sådan anordning under förutsättning att en obligatorisk försäkring genomfördes, syntes nämligen enligt de sakkunnigas mening äga full bärkraft även vid införande av frivillig försäkring. I det yttrande, som socialstyrelsen avgav över 1926 års arbetslöshetssakkunnigas betänkande, ansåg sig styrelsen icke kunna biträda någotdera av de sakkunnigas förslag rörande arbetslöshetsförsäkringen. Frågan huru socialstyrelsen borde organiseras i händelse av bifall i huvudsak till ettdera av de sakkunnigas alternativ upptogs icke i yttrandet till behandling. I olika till 1933 års riksdag avlåtna propositioner framlade Kungl. Maj:t förslag dels till lagstiftning rörande frivillig arbetslöshetsförsäkring och offentlig arbetsförmedling och dels om införande av ett system med kommunala understöd åt arbetslösa med statsbidrag, ungefär motsvarande den kontantunderstödsverksamhet, som dittills bedrivits av arbetslöshetskommissionen. Enligt förslagen skulle den centrala ledningen av försäkrings-, förmedlings- och understödsverksamheten omhänderhavas av en ny byrå i socialstyrelsen. Vidare föreslog Kungl. Maj:t i en särskild proposition (nr 211), att reservarbetena skulle avvecklas och i deras ställe anordnas s. k. beredskapsarbeten, d. v. s. arbeten, vilka i likhet med reservarbetena inginge som ett led i det allmännas åtgärder till motverkande av arbetslösheten men i motsats till reservarbetena utfördes i den öppna arbetsmarknaden och till för denna gällande löner. I propositionen föreslogs därjämte, att arbetslöshetskommissionens verksamhet skulle upphöra. Beredskapsarbetena skulle i stort sett ledas av diverse förut befintliga verk och myndigheter. För handhavande av ledningen av vissa beredskapsarbeten skulle emellertid inrättas en särskild byrå inom socialdepartementet. Vid riksdagen väcktes ett stort antal motioner rörande arbetslösheten.
132 Bland annat framlade herr Trygger m. fl. och herr Lindman m. fl. i två Likalydande motioner (I: 128 och I I : 237) förslag till lag om offentlig arbetslöshetshjälp åt oförvållat arbetslösa, enligt vilken lag ledningen av verksamheten för offentlig arbetslöshetshjälp samt tillsynen över kommunernas verksamhet i sådant syfte skulle utövas av den myndighet Kungl. Maj:t bestämde. Motionärerna framhöllo, att hjälpverksamheten liksom dittills framför allt borde bestå i anordnande av reservarbeten. Däremot förordades, att socialstyrelsen skulle övertaga kommissionens verksamhet. Såsom det viktigaste skälet för denna förändring anförde motionärerna, att socialstyrelsen gentemot regeringsmakten intoge en självständigare ställning än en tillfällig kommission och sålunda hade större förutsättningar att förverkliga statsmakternas direktiv genom en mera konsekvent politik. Motionärerna gjorde ock gällande, att socialstyrelsen borde bättre än kommissionen kunna i vad avsåge arbetslösheten skapa enhetlighet inom socialvården samt att överflyttningen borde för statsverket kunna medföra vissa besparingar. Enligt motionärerna borde inom socialstyrelsen inrättas en extra byrå för arbetslöshetsärenden. För denna borde genom särskild instruktion föreskrivas ett kollegialt styrelsesystem. Motionärerna framlade icke något preciserat förslag rörande byråns sammansättning. De hänvisade emellertid i denna del till det av 1926 års arbetslöshetssakkunniga framlagda förslaget. Därjämte ifrågasatte motionärerna, om icke skäl talade för att vid upprättandet av byrån även tekniskt sakkunnig person där finge sate och stämma. Enligt motionärerna syntes vidare skäl tala för att även en representant för landskommunerna finge säte i kollegiet. Den av nyssnämnda sakkunniga föreslagna kommunalrepresentanten borde i så fall kunna företräda städerna. Motionärerna anförde vidare, att den närmare regleringen av byråns personaluppsättning — en reglering som enligt sakens natur borde göras så provisorisk och anpassningsbar som möjligt med hänsyn till arbetslöshetens växlande omfattning — helt borde ankomma på Kungl. Maj:t, som även skulle hava att utfärda närmare bestämmelser för socialstyrelsens handhavande av arbetslöshetshjälpen. Till sist uttalade motionärerna, att den dittillsvarande ordningen med särskilda överrevisorer för granskning av kommissionens förvaltning och räkenskaper syntes — givetvis under ytterligare kontroll från statsrevisorerna — lämplig även för socialstyrelsens arbetslöshetsbyrå. Vid granskningen borde huvuduppgiften vara att pröva vidtagna åtgärders ändamålsenlighet från arbetsteknisk, kommunalpolitisk och social synpunkt. För en dylik kontroll syntes riksräkenskapsverket mindre lämpat än särskilt tillkallade, på olika områden specialsakkunniga revisorer. Under hänvisning till vad sålunda anförts hemställde ifrågavarande motionärer i två särskilda, ävenledes likalydande motioner (1:129 och I I : 238), att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl. Maj:t måtte förordna om arbetslöshetskommissionens upphörande och om överflyttande av dennas uppgifter såsom centralorgan och tillsynsmyndighet för den offent-
133 liga arbetslöshetspolitiken till en för ändamålet upprättad byrå i socialstyrelsen, organiserad i enlighet med de av motionärerna föreslagna grunderna. De vid 1933 års riksdag framlagda propositionerna rörande anslag till arbetslösheten m. m. ävensom därmed sammanhängande motioner blevo föremål för behandling inom ett av riksdagen tillsatt särskilt utskott, som yttrade sig i dessa ämnen i sitt utlåtande nr 17. I detta utlåtande förordade utskottet bibehållande av reservarbetssystemet samt av statens arbetslöshetskommission såsom ledande centralt organ såväl för reservarbetsverksamheten som för den statsunderstödda kontanta arbetslöshetshjälpen. Utskottet uttalade i detta sammanhang, att visserligen enligt utskottets förmenande — i betraktande främst av de statliga arbetslöshetsåtgärdernas, såvitt för det dåvarande kunde bedömas, långvariga karaktär — vissa betänkligheter kunde hysas mot att den centrala ledningen av desamma tillkomme ett organ av i princip tillfällig beskaffenhet. Utskottet betonade emellertid, att arbetslöshetskommissionen under den gångna tiden vid handhavandet av sitt grannlaga och synnerligen krävande arbete förvärvat stor erfarenhet rörande hjälpverksamhetens praktiska bedrivande samt att det därför, därest en avveckling av kommissionen skulle ske, vore ett spörsmål av stor vikt, att det nya centralorgan för verksamheten, vilket i dylikt fall måste inrättas, organiserades på ändamålsenligaste sätt. Enligt utskottets uppfattning borde frågan icke upptagas till närmare bedömande, innan utredning i ämnet verkställts. Utskottet anförde i denna fråga ytterligare följande. Då man finge räkna med att de statliga arbetslöshetsåtgärderna komme att bliva en under längre tid bestående anordning, syntes man böra eftersträva ett mera definitivt ordnande av frågan om centralorganet än som kunde anses ligga i bibehållandet av kommissionen i dess dåvarande form och sammansättning. I detta avseende borde därför en närmare utredning äga rum. Därvid borde beaktas de olika uppslag till frågans lösning, som i skilda sammanhang framkommit, av vilka utskottet ville nämna verksamhetens inflyttande i socialstyrelsen, där en på särskilt sätt sammansatt byrå skulle handhava densamma, samt inrättandet av ett permanent ämbetsverk av den mera traditionella typen. Jämväl förtjänade erinras, att Kungl. Maj:t i årets propositioner beträffande de föreslagna beredskapsarbetena förordat en sådan anordning, att den centrala ledningen av beredskapsanordningen skulle omhänderhavas av en byrå inom socialdepartementet. Frågan ägde således nära sammanhang med spörsmålet om en mer eller mindre genomgripande omorganisation av socialstyrelsen, en fråga om vilken riksdagen vid skilda tillfällen uttalat, att den borde snarast möjligt bringas till sin lösning. Det syntes i anslutning till det anförda angeläget, att vid den fortsatta behandlingen av sistnämnda fråga noga beaktades vad utskottet sålunda anfört rörande arbetslöshetsverksamhetens definitiva ordnande. I nu omförmälda utlåtande tillstyrktes vidare bland annat anvisande av dels ett större anslag till statliga och statskommunala reservarbeten, dels ock vissa mindre anslag till statliga beredskapsarbeten och till kommunala beredskapsarbeten. Kungl. Maj:ts förslag om inrättande av en särskild byrå inom socialdepartementet för handhavande av vissa ärenden rörande beredskapsarbeten avstyrktes.
134 P å sätt framgår av riksdagens skrivelse den 21 juni 1933 (nr 356) biföll riksdagen till alla delar de av särskilda utskottet i berörda utlåtande framlagda förslagen. I överensstämmelse härmed hemställde riksdagen i nämnda skrivelse, bland annat, att Kungl. Maj:t måtte föranstalta om utredning rörande en definitiv lösning av frågan om centralorgan för den statliga och statskommunala reservarbetsverksamheten samt den statsunderstödda arbetslöshetshjälpen. I detta sammanhang torde ock böra nämnas, att Kungl. Maj:ts förslag till lagstiftning rörande arbetslöshetsförsäkringen och den offentliga arbetsförmedlingen icke biföllos av 1933 års riksdag samt att i följd härav den ifrågasatta nya byrån i socialstyrelsen icke då kom till stånd. Att emellertid lagstiftning i berörda ämnen utfärdades år 1934 samt att i samband därmed socialstyrelsen från och med den 1 juli 1934 erhöll en särskild byrå för ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling framgår av det föregående. Förslaget.
Arbetslösheten i vårt land har under de senast förflutna decennierna med deras starkt skiftande konjunkturer varit till sin omfattning och karaktär mycket växlande, i det den tidvis drabbat stora delar av den arbetsföra befolkningen inom ett flertal näringsgrenar, medan den under andra tidsperioder varit i huvudsak begränsad till arbetare inom vissa yrken eller vissa landsändar. Ständigt har dock arbetslösheten varit så betydande, att från statens sida omfattande åtgärder krävts för dess bekämpande och för motarbetande av dess verkningar. Med hänsyn till den erfarenhet, som sålunda föreligger, torde man böra utgå från att dylika åtgärder — i större eller mindre utsträckning — även framdeles skola visa sig nödvändiga. Det bör i detta sammanhang anmärkas, att den genomförda lagstiftningen rörande arbetslöshetsförsäkring icke kan förväntas komma att medföra någon förändring härutinnan, enär denna försäkring är avsedd att även efter fullt utbyggd organisation endast bliva en första försvarslinje mot arbetslösheten men icke kan komma att lämna tillräcklig hjälp vid arbetslöshet av större utbredning och varaktighet. Denna försäkringens karaktär framgår bland annat av stadgandet i förordningen om erkända arbetslöshetskassor, att medlem av dylik kassa — frånsett visst undantagsfall — icke kan under ett år åtnjuta arbetslöshetsunderstöd (s. k. daghjälp) för längre tid än 120 dagar. Man torde vidare hava att räkna med att den centrala ledningen av hjälpverksamheten även i fortsättningen bör tillkomma ett enda organ och icke uppdelas på flera myndigheter. Genom en uppdelning skulle nämligen ett planmässigt och enhetligt bedrivande av verksamheten äventyras och risk uppstå, att den erforderliga översikten rörande åtgärderna och deras verkningar ginge förlorad. Om man alltså förutsätter, att statlig verksamhet för hjälp åt arbetslösa alltjämt kommer att bliva erforderlig och bör i huvudsak handhavas av ett enda centralt organ, gäller det att avgöra, vilken myndighet som bäst lämpar sig för ändamålet. De olika alternativ, med vilka här är att räkna, äro väsent-
135 ligen tre. Enligt det första av dem skulle ledningen av hjälpverksamheten omhänderhavas av socialstyrelsen, som i anledning härav skulle utrustas med en särskild byrå, enligt det andra alternativet skulle verksamheten anförtros åt ett nytt centralt ämbetsverk, medan enligt det tredje alternativet statens arbetslöshetskommission skulle i en eller annan form bibehållas såsom centralorgan. De olika alternativen skola nu upptagas till skärskådande. Vad först beträffar alternativet med socialstyrelsen såsom centralorgan för hjälpverksamheten tala obestridligen vissa skäl för detsammas genomförande. Såsom i olika sammanhang omförmälts, handläggas inom styrelsen flertalet frågor rörande arbetsmarknaden — främst frågorna rörande arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring — och det skulle därför teoretiskt sett falla sig naturligt att dit förlägga avgörandet i de jämväl till arbetsmarknadens område hörande spörsmålen rörande åtgärder till hjälpande av de arbetslösa. Givetvis skulle det ock kunna vara till fördel att vid hjälpverksamhetens utövande hava tillgång till den sakkunskap på olika sociala områden, som finnes representerad inom styrelsen. Den hjälpverksamhet, varom här är fråga, skiljer sig emellertid i så många hänseenden från den verksamhet, som eljest utövas av styrelsen, att en överflyttning till styrelsen av ifrågavarande arbetsuppgifter obestridligt förutsätter meddelande av särskilda bestämmelser rörande beslutanderätt och verksamhetsformer vid uppgifternas handhavande inom styrelsen. Med hänsyn till verksamhetens socialpolitiskt så ömtåliga art och de förekommande frågornas praktiska och ekonomiska natur bleve det exempelvis nödvändigt, att i besluten finge såsom ledamöter deltaga vissa utanför styrelsen stående personer, nämligen dels representanter för arbetsgivarna och arbetarna, dels ock vissa speciellt sakkunniga. Ärendena måste vidare avgöras genom majoritetsbeslut så att beslutanderätten icke finge — såsom är regel inom styrelsen — tillkomma generaldirektören ensam. Man måste också räkna med att, därest arbetslöshetsärendena anförtroddes åt socialstyrelsen, styrelsen med avseende å dessa ärenden måste erhålla större rörelsefrihet och maktbefogenhet än som normalt tillkomma ett centralt ämbetsverk av socialstyrelsens typ. Dessa omständigheter skulle föra med sig, att överflyttningen av hjälpverksamhetens ledning till socialstyrelsen bleve mera skenbar än verklig. I realiteten skulle det nya centralorganet komma att delvis stå utanför styrelsen och utöva sin verksamhet enligt andra regler än de för styrelsen gällande. Då besluten skulle fattas i socialstyrelsens namn, komme emellertid styrelsen att utåt bära ansvaret för åtgärder, som beslutats av det speciella hjälporganet. En organisation av antydd art kunde därför lätt giva anledning till missförstånd och konflikter samt ådraga styrelsen en impopularitet, som bleve till skada för dess verksamhet i övrigt. Även i andra avseenden skulle en överflyttning av arbetslöshetskommissionens funktioner till socialstyrelsen medföra åtskilliga olägenheter. Sålunda bör nämnas, att personalbehovet å den byrå inom styrelsen, som skulle komma att handhava arbetslöshetsärendena, måste bliva i hög grad växlande och därför nästan omöjligt att på förhand beräkna. Personalen måste anställas på
136 sådant sätt, att dess storlek ständigt kunde anpassas efter det aktuella behovet. Svårigheter skulle härigenom uppstå att för styrelsen beräkna anslag och fastställa stater i överensstämmelse med de principer, som eljest tillämpas beträffande centrala ämbetsverk. Till följd av anställningens osäkra natur och den i viss mån affärsmässiga karaktär, som hjälpverksamheten genom reservarbetena erhållit i sin praktiska utformning, har det vidare visat sig nödvändigt att tillerkänna de ledande befattningshavarna inom arbetslöshetskommissionen jämförelsevis höga arvoden. Sålunda åtnjuta några av dem arvoden överstigande de löner, som tillkomma byråcheferna i socialstyrelsen. Då denna inadvertens från löneteknisk synpunkt säkerligen finge bibehållas, om hjälpverksamhetens ledning överflyttades till styrelsen, kan det tänkas att överflyttningen även i lönehänseende skulle medföra vissa komplikationer. Med hänsyn till anförda omständigheter kan förslaget att göra socialstyrelsen till centralorgan för hjälpverksamheten icke förordas. Det bör emellertid anmärkas, att här blivit förutsatt, att — framdeles liksom hittills — hjälpverksamhetens tyngdpunkt skall ligga på reservarbetena, samt att, därest mot förmodan verksamheten skulle komma att koncentreras på kontanta understöd, de flesta skälen mot en överflyttning av ledningen till socialstyrelsen skulle bortfalla. Även gentemot förslaget att ersätta arbetslöshetskommissionen med ett självständigt centralt ämbetsverk av den typ, som representeras av socialstyrelsen, möta allvarliga betänkligheter. Mot detta förslag talar bland annat vad som i det föregående anförts rörande nödvändigheten av att beslutanderätten i arbetslöshetsärendena utövas kollegialt och att i besluten få deltaga jämväl vissa personer, som icke intaga ställning av statstjänstemän. Svårigheter skulle vidare inom ett dylikt ämbetsverk uppstå att upprätthålla en lämplig proportion mellan verksamhetens omfattning och antalet befattningshavare. Å andra sidan kunde, om ett dylikt ämbetsverk komme till stånd, knappast vinnas den anknytning till socialstyrelsens närbesläktade arbetsuppgifter, som skulle utgöra en av fördelarna med styrelsens övertagande av arbetslöshetsärendena. Slutligen är att beakta, att i närvarande stund ännu icke föreligger klarhet rörande de framtida riktlinjerna för statsmakternas arbetslöshetspolitik. I sådant hänseende må erinras, att arbetslöshetskommissionen vid olika tillfällen — senast i sin den 27 mars 1936 dagtecknade framställning till Kungl. Maj:t angående vissa anslag för arbetslöshetens bekämpande för budgetåret 1936/1937 — framhållit behovet av en utredning avseende ett enhetligt reglerande av hela den samhälleliga hjälpverksamheten vid arbetslöshet samt att föredragande departementschefen i proposition den 8 maj 1936, nr 266, förklarat sig dela kommissionens uppfattning i berörda hänseende. Även detta förhållande synes utgöra ett skäl mot att nu tillskapa ett helt nytt centralt organ för sagda verksamhet. P å grund av det anförda lärer det icke kunna ifrågakomma att nu inrätta ett särskilt ämbetsverk för handhavande av hjälpåtgärderna mot arbetslöshet. Vid sådant förhållande torde den lämpligaste anordningen vara att alltjämt
137 bibehålla statens arbetslöshetskommission såsom centralorgan för ifrågavarande hjälpverksamhet. Det synes emellertid i hög grad påkallat, att kommissionen organiseras på ett fastare sätt än hittills varit fallet. För detta ändamål torde böra utfärdas en instruktion för kommissionen innehållande bestämmelser rörande kommissionens sammansättning och sättet för fattande av dess beslut ävensom i övrigt erforderliga föreskrifter beträffande kommissionens arbetsformer och verksamhet. Instruktionen bör självfallet utfärdas av Kungl. Maj:t. Dock bör riksdagen, innan så sker, erhålla tillfälle att uttala sig i ämnet. I fråga om kommissionens sammansättning är det av synnerlig vikt att tillse, att olika intressen bliva på lämpligt sätt representerade inom kommissionen. Därvid bör särskilt beaktas det nära sammanhang, som föreligger mellan kommissionens verksamhet och vissa centrala delar av socialstyrelsens arbetsområde. Med hänsyn härtill synes böra stadgas, att generaldirektören och chefen för socialstyrelsen skall vara självskriven ordförande och ledamot i kommissionen samt att chefen för den byrå i styrelsen, å vilken handlaggas ärenden berörande arbetsmarknaden, skall vara självskriven ledamot i kommissionen och dess vice ordförande. Genom en dylik föreskrift som nära ansluter sig till för närvarande faktiskt rådande förhållanden skulle erforderlig garanti vinnas för att nöåig kontakt alltid kommer att upprätthållas mellan kommissionen och styrelsen. Antalet icke självskrivna ledamöter i kommissionen torde lämpligen böra utgöra fem. De böra utses av Kungl. Maj:t, förslagsvis för fyra år i sänder. Av dessa ledamöter bör en företräda arbetsgivarnas och en arbetarnas intressen, medan av de övriga två böra vara i ekonomiska och kommunala angelägenheter väl förfarna personer. Den återstående, som bör benämnas verkställande ledamot, skall tillika tjänstgöra såsom högste chef för kommissionens personal och alltså närmast motsvara den nuvarande kanslichefen, vilken emellertid anmärkningsvärt nog icke intager ställning såsom ledamot av kommissionen. För var och en av de icke självskrivna ledamöterna bör Kungl. Maj:t utse en eller flera suppleanter, vilka böra förordnas för samma tid som ledamöterna. Avgår någon av de särskilt utsedda ledamöterna eller av suppleanterna i förtid, bör ny ledamot eller suppleant utses för den återstående tiden. Såsom kommissionens beslut skall gälla den meningen, varom de flesta förenat sig, med utslagsröst för ordföranden. Rörande övriga föreskrifter i instruktionen synes det icke erforderligt att nu framlägga något detaljerat förslag. Här må blott framhållas vissa synpunkter. Arbetslöshetskommissionen sammanträder för närvarande i allmänhet endast en gång i veckan. Man torde icke kunna utgå från att kommissionen skall vara i tillfälle att framdeles hålla tätare sammanträden. Med hänsyn till karaktären av den inom kommissionen bedrivna verksamheten är emellertid ofta ett skyndsamt avgörande av nöden. Beslut böra därför i stor utsträck-
138 ning kunna å kommissionens vägnar fattas av den verkställande ledamoten eller, efter särskilt bemyndigande, av andra befattningshavare hos kommissionen. Det synes angeläget, att i instruktionen angivas regler för det sätt, varpå kommissionens beslutanderätt må överlåtas å den verkställande ledamoten eller å honom underordnade befattningshavare, ävensom för den omfattning, i vilken delegation av beslutanderätten må äga rum. Viktigare beslut, som å kommissionens vägnar fattats av den verkställande ledamoten eller av annan befattningshavare, bör anmälas för kommissionen å det första sammanträde, som hålles, efter det beslutet meddelats. Såsom tidigare omförmälts kunna enligt särskild föreskrift vissa kommissionens beslut överklagas hos den av Kungl. Maj:t tillsatta besvärsnämnden för reservarbetslöner, medan i övrigt bestämmelser saknas rörande möjlighet att anföra besvär över kommissionens beslut. Utan hinder därav upptagas emellertid hos Kungl. Maj:t anförda klagomål över kommissionens beslut i frågor, som ej falla inom besvärsnämndens kompetensområde, till prövning av Kungl. Maj:t i statsrådet. Så torde ock böra ske framdeles. I kommissionens instruktion lärer emellertid böra intagas ett uttryckligt stadgande om rätt att hos Kungl. Maj:t överklaga sådana kommissionens beslut, vilka icke äro av beskaffenhet att böra prövas av besvärsnämnden för reservarbetslöner.
139 Kap. X. Socialfullmäktige och sociala rådet. A. Den nuvarande organisationen. Gällande bestämmelser rörande socialfullmäktige äro intagna i socialstyrelsens instruktion. Bestämmelserna, vilka i huvudsak äro likalydande med föreskrifterna i ämnet i 1912 års instruktion, äro av följande innehåll. Vid behandling av vissa frågor skall styrelsen förstärkas med två socialfullmäktige, av vilka en skall vara representant för arbetsgivare och en representant för arbetare. Socialfullmäktige skola för meddelande av upplysningar och råd samt deltagande i överläggning kallas att närvara vid föredragning inom styrelsen av ärenden, som avse styrelsens organisation och äro av större betydelse, ävensom av frågor av synnerlig vikt eller större principiell innebörd inom någon av ärendesgrupperna arbetsmarknaden, förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare eller arbetarskydd. Fullmäktige kunna ock kallas att närvara vid föredragning av annat ärende, vars avgörande styrelsens chef anser böra ske i fullmäktiges närvaro. Är ärende av beskaffenhet att socialfullmäktige därom bör höras så brådskande, att fullmäktige icke hinna tillkallas, skall beslutet anmälas vid närmast följande sammanträde, i vilket fullmäktige deltaga. Det åligger socialfullmäktig att, om hans mening avviker från det av styrelsen fattade beslutet, låta till protokollet anteckna denna sin avvikande mening. Socialfullmäktige skola förordnas av Kungl. Maj:t för en tid av tre år. Socialfullmäktige uppburo under åren 1913—1916 vardera ett årsarvode av 1 000 kronor. Under åren 1917—1927 utgick arvodet med 2 000 kronor men nedsattes för tiden från och med år 1928 till 1 000 kronor och för tiden från och med den 1 juli 1933 till 500 kronor, vilket belopp alltjämt utgår. Socialfullmäktige äro vidare berättigade till rese- och traktamentsersättning enligt rese- och traktamentsklassen I B i allmänna resereglementet. Beträffande sociala rådet återfinnas gällande bestämmelser dels i socialstyrelsens instruktion, dels ock i en särskild den 31 december 1912 utfärdad kungörelse (nr 384) angående rådet. I socialstyrelsens instruktion föreskrives, att vid styrelsens sida skall finnas ett av arbetsgivare, arbetare och andra på olika områden av styrelsens verksamhet sakkunniga personer sammansatt socialt råd, fördelat på erforderligt antal sektioner eller nämnder, med uppgift att avgiva yttranden och ' förslag i till dess prövning hänskjutna ärenden ävensom att i övrigt tillhandagå styrelsen med upplysningar och praktiska uppslag. Styrelsen äger anmoda ledamot av rådet att inom styrelsen deltaga i utredningen och behandlingen av ärende, vari han besitter särskild sakkunskap. Kungl. Maj:t bestämmer antalet ledamöter i rådet, rådets fördelning på sektioner eller nämnder samt de allmänna grunderna för rådets verksamhet.
140 Kungörelsen rörande sociala rådet innehåller i huvudsak följande bestämmelser. Sociala rådet skall tills vidare bestå av sex sektioner, nämligen: 1) e n s e k t i o n för a r b e t a r s k y d d och a r b e t a r f r å g o r i allmänh e t , bestående av 9 ledamöter, därav 3 representanter för arbetsgivare och 3 representanter för arbetare samt 3 andra ledamöter; 2) e n s e k t i o n f ö r a r b e t s f ö r m e d l i n g , bestående av 5 ledamöter, därav 1 representant för arbetsgivare och 1 representant för arbetare, 2 ledamöter, utsedda bland styrelseledamöter eller föreståndare för offentliga arbetsförmedlingsanstalter, samt 1 annan ledamot; 3) e n s e k t i o n f ö r s o c i a l s t a t i s t i k , bestående av 5 ledamöter, därav 2 representanter för arbetsgivare och 2 representanter för arbetare samt 1 annan ledamot; 4) e n s e k t i o n f ö r d e t s t a t s u n d e r s t ö d d a s j u k k a s s e v ä s e n d e t , utgörande den i 44 § av förordningen om erkända sjukkassor föreskrivna sjukkassenämnden samt bestående av 6 ledamöter, bland dem minst en läkare, utsedda bland de i nyssnämnda paragraf' omförmälda personer; 5) e n s e k t i o n f ö r d e n statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen, utgörande den i 36 § av förordningen om erkända arbetslöshetskassor föreskrivna nämnden samt bestående av 6 ledamöter, utsedda bland personer, som avses i denna paragraf, samt 6) e n s e k t i o n f ö r u n d e r s t ö d s f ö r e n i n g s väsendet i övrigt (understödsföreningsnämnden), utgörande den i 85 § av understödsföreningslagen föreskrivna nämnden och bestående av 5 ledamöter, utsedda bland de i sistnämnda paragraf omförmälda personer. Ledamöterna i sociala rådet utses av Kungl. Maj:t för en tid av tre år. För sektionernas ledamöter skola finnas suppleanter, utsedda till samma antal och efter samma grunder, som gälla beträffande ledamöterna. Chefen för socialdepartementet äger att utse högst två personer att såsom tillfälliga ledamöter deltaga i behandlingen av viss fråga. Rådet arbetar i regel på sektioner. Varje sektion skall sammanträda minst en gång årligen å tid, som av socialstyrelsen bestämmes. Om vid behandlingen av viss fråga erforderlig sakkännedom eller erfarenhet icke är företrädd bland ledamöterna inom sektionen, äger socialstyrelsen att såsom extra ledamot tillkalla suppleant inom sektionen eller ledamot eller suppleant inom annan sektion av rådet, dock må för varje gång ej fler än två sådana extra ledamöter tillkallas. Förhandlingarna ledas av chefen för socialstyrelsen eller efter hans bestämmande av chefens ställföreträdare eller annan ledamot i styrelsen. Beträffande den omförmälda sjukkassenämnden stadgas i 44 § av förordningen om erkända sjukkassor, att en dylik nämnd skall utses i enlighet med bestämmelser, som Konungen meddelar, att nämnden skall bestå av personer med sakkunskap beträffande det statsunderstödda sjukkasseväsendet, bland dem minst en läkare, samt att nämnden skall hava att sammanträda inför tillsynsmyndigheten för att samråda med denna myndighet i det statsunderstödda sjukkasseväsendet rörande frågor. I 36 § av förordningen om erkända arbetslöshetskassor stadgas på lik-
141 nande sätt, att i enlighet med bestämmelser, som Konungen meddelar, skall utses en nämnd, bestående av personer med sakkunskap beträffande arbetslöshetsfrågor, vilken nämnd skall hava att sammanträda inför tillsynsmyndigheten för att samråda med denna i angelägenheter, som röra de erkända arbetslöshetskassorna. Slutligen stadgas i 85 § av understödsföreningslagen, att i enlighet med de bestämmelser, som Konungen meddelar, skall utses en nämnd, bestående av medlemmar av understödsföreningar eller ledamöter av deras styrelser, vilken nämnd äger att sammanträda inför tillsynsmyndigheten för samråd med denna myndighet i gemensamma angelägenheter. De nuvarande bestämmelserna rörande sociala rådet överensstämma i stort sett med de föreskrifter i ämnet, vilka gällde från och med socialstyrelsens och rådets tillkomst. Sektionen för den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen tillkom emellertid först från och med år 1935 i samband med 1934 års lagstiftning rörande nämnda försäkring. Därjämte är att märka, att 1931 års sjukkasselagstiftning föranledde vissa ändringar i bestämmelserna rörande sektionerna för sjukkasseväsendet och understödsföreningsväsendet. Sociala rådets ledamöter åtnjuta arvode enligt kungörelsen den 29 augusti 1921 (nr 517) med vissa bestämmelser om kommittéer. Därjämte äga de rätt till rese- och traktamentsersättning enligt rese- och traktamentsklassen I B i allmänna resereglementet.
B. Yttrande. Med anledning av en vid 1926 års riksdag väckt motion (11:53) anhöll Tidigart riksdagen i skrivelse den 20 april 1926 (nr 154), att Kungl. Maj:t måtte verk- förslag. ställa en förutsättningslös utredning, huruvida och i vad mån fullmäktigsystemet inom statsförvaltningen och de affärsdrivande verken borde avvecklas, begränsas eller bibehållas ävensom i övrigt förenklingar och besparingar på detta och närbesläktade områden måtte kunna vidtagas. Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande tillkallade chefen för finansdepartementet den 15 juli 1926 sakkunniga för verkställande av den begärda utredningen. I ett till de sakkunniga avgivet yttrande lämnade socialstyrelsen vissa uppgifter rörande socialfullmäktige och sociala rådet samt gjorde i anslutning därtill en del uttalanden. Av uppgifterna rörande s o c i a l f u l l m ä k t i g e framgick, att antalet sammanträden, vilka fullmäktige bevistat, utgjort för år räknat högst 48 (1913 och 1915) samt lägst 1 (vartdera av åren 1920 och 1921) ävensom att antalet år 1925 varit 29. Rörande socialfullmäktiginstitutionen anförde styrelsen bland annat följande. Med ifrågavarande institution hade man åsyftat att förskaffa socialstyrelsen omedelbar kontakt med huvudparterna på dess ömtåligaste verksamhetsfält, arbetsmarknaden och dess organisationsväsen. Det stöd, som socialstyrelsen därigenom erhållit, och de vidare förbindelser, som genom full-
142 mäktiges förmedling kunnat knytas, hade direkt och indirekt varit av en betydelse, som icke kunde mätas eller vägas med några uppgifter om antalet sammanträden och ärenden. I många frågor hade särskilt styrelsens chef allt emellanåt haft förtroliga överläggningar med socialfullmäktige var för sig eller gemensamt. Socialfullmäktiginstitutionen fyllde enligt styrelsens mening väl det avsedda ändamålet. Den hade varit och vore av stor nytta och borde framgent bibehållas i sin dittills var an de form. Beträffande s o c i a l a r å d e t meddelade socialstyrelsen, att antalet sammanträden, i vilka rådet årligen deltagit, växlat mellan högst 12 (år 1919) och lägst 2 (vartdera av åren 1917 och 1918) samt att antalet sammanträden under år 1925 utgjort 7. Med avseende å sociala rådet uttalade sig socialstyrelsen på följande sätt. Ehuru i regel endast en sektion i sänder inkallades till sammanträde, innebure dock det jämförelsevis stora medlemsantalet och därmed sammanhängande kostnader en uppfordran till att så sparsamt som möjligt använda sig av denna institution. Å andra sidan hade rådets medverkan visat sig värdefull ej blott genom den sakkunskap densamma tillfört ärendenas behandling utan också därutinnan, att genom ledamöterna kunnat till de för visst ärende intresserade kretsarna förmedlas närmare kännedom om ärendets innebörd och syfte, vilket varit ägnat att borttaga fördomar, förebygga missförstånd samt väcka förståelse. Även sociala rådet borde därför enligt socialstyrelsens uppfattning bibehållas och anledning syntes för det dåvarande saknas att förorda ändring i avseende å dess sammansättning eller verksamhetsform. De sakkunniga avgåvo betänkande i ämnet den 12 november 1926. De sakkunniga ansågo sig böra förorda ett bibehållande av s o c i a l f u l l m ä k t i g i n s t i t u t i o n e n . De framhöllo, att enligt vad socialstyrelsen uppgivit institutionen varit och vore av stor nytta för styrelsen. Enligt de sakkunnigas uppfattning vore det därjämte sannolikt, att nämnda institution varit och vore ur det allmännas synpunkt av nytta på det sätt, att genom densamma kunde undanröjas fördomar och skapas förståelse för de åtgärder, som från statens sida vidtoges i avseende å det rättsliga eller faktiska förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare. På grund av den minskade omfattning, i vilken socialfullmäktige anlitades, föreslogo emellertid de sakkunniga, att årsarvodet för socialfullmäktig, som då utgjorde 2 000 kronor, skulle nedsättas till 1 000 kronor. Beträffande s o c i a l a r å d e t anförde de sakkunniga bland annat följande. Visserligen måste det vara till fördel för ett verk att vid sin sida hava en rådgivande institution med fackkunskap och möjligheter att till av verkets åtgärder berörda befolkningslager förmedla närmare kännedom om ärendenas innebörd och syfte. Med de omfattande arbetsuppgifter, som tillkomme socialstyrelsen, vore det emellertid givet, att endast en synnerlrgen mångtalig rådsinstitution kunde inom sig rymma all den sakkunskap, for vars fyllande institutionen inrättats. De sakkunniga vore icke övertygade om att man uti det sociala rådet kunnat utnyttja alla de möjligheter, som i omförmälda syrte borde stå till buds. Sociala rådet måste, även om det i regel endast inkallades sektionsvis, anses vara en för vederbörande förvaltningsärendes handläggning
143 tyngande anordning. Därtill vore institutionen ägnad att vid ett effektivt utnyttjande föranleda icke obetydliga kostnader, särskilt för ledamöternas resor. De sakkunniga föreslogo därför, att sociala rådet måtte indragas. Vad man velat uppnå med inrättandet av rådet borde enligt de sakkunnigas mening kunna vinnas bland annat genom att styrelsen dels infordrade yttranden från de sammanslutningar, vilkas intressen berördes av styrelsens verksamhet, dels ock utnyttjade den enligt styrelsens instruktion förefintliga möjligheten att anlita sakkunnigt biträde för uppgifter, som dittills åvilat sociala rådets ledamöter. Enligt sakkunnigförslaget borde vid indragning av sociala rådet sjukkasseoch understödsföreningsnämnderna tills vidare var för sig självständigt bestå. De sakkunnigas förslag i nu berörda delar underställdes år 1927 riksdagens prövning genom proposition (nr 199) angående anslag till socialstyrelsen m. m. I denna proposition förordades med avseende å s o c i a l f u l l m ä k t i g e sakkunnigas förslag om deras bibehållande. Även beträffande s o c i a l a r å d e t tillstyrktes, att detsamma skulle bibehållas. Såsom främsta skäl för denna ståndpunkt anförde föredragande departementschefen, att rådets avskaffande skulle i mycket hög grad beskära styrelsens möjligheter att till olika befolkningslager förmedla kännedom om vederbörande ärendens innebörd och syfte samt att det organ för bibringande av dylik upplysning, som rådet utgjorde, icke borde fråntagas styrelsen utan tungt vägande skäl. Vad i propositionen sålunda föreslagits bifölls av riksdagen. S o c i a l f u l l m ä k t i g i n s t i t u t i o n e n har utan tvivel för social- Förslaget. styrelsen medfört vissa fördelar. Sålunda torde den under styrelsens första verksamhetsår hava utgjort ett medel för styrelsen att skapa och upprätthålla nödig kontakt med arbetsgivar- och arbetarorganisationerna. Numera lärer emellertid socialstyrelsen stå i så nära förbindelse med de ledande krafterna inom nämnda organisationer, att styrelsen även utan en särskild fullmäktiginstitution har möjlighet att rådföra sig med representanter för desamma. I varje fall synes socialfullmäktiginstitutionen efter hand hava förlorat allt mer i betydelse. Att så är förhållandet lärer framgå redan därav, att under femårsperioden 1931—1935 antalet sammanträden med socialfullmäktige endast utgjorde tolv samt att under vart och ett av åren 1933, 1934 och 1935 fullmäktige blott deltogo i ett enda sammanträde. Vidare är att märka, att — enligt vad från socialstyrelsen upplysts — fullmäktige ej sällan anse sig förhindrade att deltaga i styrelsens sammanträden av den anledningen att de vilja undvika att på förhand binda sig i frågor, i vilka de på grund av sin ställning till vederbörande partsorganisationer eller såsom ledamöter av riksdagen framdeles måste taga ståndpunkt. Då det är att förmoda, att det ofta är i de viktigaste och mest ömtåliga frågorna, som fullmäktige av nyssnämnda skäl underlåta att lämna styrelsen sin medverkan, synes denna omständighet vara ägnad att ytterligare förringa värdet av institutionen ifråga.
144 Med hänsyn till det anförda torde en indragning av socialfullmäktige nu böra företagas. Vad angår s o c i a l a r å d e t har detsamma aldrig kommit att anlitas i den utsträckning, som från början torde hava varit avsedd. Under femårsperioden 1931—1935 hava tillhopa hållits 33 sammanträden med sociala rådet, vilket — då i allmänhet endast en sektion åt gången sammanträtt — i genomsnitt motsvarar ungefär ett sammanträde per år och sektion. Såsom 1926 års sakkunniga framhållit, är den organisation, sociala rådet erhållit, ganska tyngande och skulle tvivelsutan — därest rådets tjänster i större utsträckning toges i anspråk — medföra icke oväsentliga kostnader. Å andra sidan synes det tvivelaktigt, huruvida rådet har någon väsentlig uppgift att fylla. Det är uppenbart, att rådet aldrig — trots det stora antalet ledamöter — kan erhålla sådan sammansättning, att det inrymmer all den sakkunskap, varav styrelsen kan vara i behov, samt att det därför är mindre lämpligt att på förhand fixera den krets av personer, till vilken styrelsen skall hava att hänvända sig för inhämtande av råd och upplysningar. Det förefaller som om styrelsens behov av sakkunskap skulle kunna på ett bättre sätt tillgodoses dels genom infordrande av yttranden från respektive organisationer och föreningar, dels ock genom anlitande av sakkunniga samt att i det senare hänseendet det skulle vara till fördel för styrelsen att kunna träffa sitt val fritt efter omständigheterna utan att vara bunden vid vissa personer. Såsom sakkunniginstitution torde därför sociala rådet icke vara behövligt. Ej heller synes rådet erforderligt såsom ett organ till förmedlande av upplysning i aktuella sociala frågor. Med den ställning socialstyrelsen intager på det sociala området och dess stora möjligheter att under hand samråda med respektive organisationers förtroendemän kan för visso kännedomen om och förtroendet för avsikten med styrelsens åtgärder spridas utan förmedling av en dylik officiell institution. Vid sådant förhållande synes jämväl sociala rådet nu böra indragas. Därest sociala rådet försvinner, synes anledning ej föreligga att bibehålla de i understödsföreningslagen samt förordningarna om erkända sjukkassor och om erkända arbetslöshetskassor omförmälda nämnderna. Vad understödsföreningsnämnden beträffar må framhållas, att densamma under senaste femårsperiod sammanträtt allenast två gånger. Nämnden för sjukkasseväsendet och nämnden för arbetslöshetsförsäkringen hava visserligen sammanträtt oftare, men detta sammanhänger med den nya lagstiftning, som under de senaste åren tillkommit beträffande sjukkassorna och arbetslöshetsförsäkringen, och det förefaller icke sannolikt, att i fortsättningen något större behov av dessa nämnder skulle förefinnas. Avskaffandet av berörda tre nämnder förutsätter ändring såväl i understödsföreningslagen som i förordningarna om erkända sjukkassor och om erkända arbetslöshetskassor.
145 Kap. XI. Sammanfattning av förslagen. Beträffande socialstyrelsens verksamhetsområde och styrelsens indelning i byråer föreslås följande. Arbetarskyddsärendena övertagas av riksförsäkringsanstalten, som blir yrkesinspektionens chefsmyndighet. De till sjukkassebyrån hörande ärendena övertagas av pensionsstyrelsen, som blir tillsynsmyndighet för erkända sjukkassor och andra understödsföreningar med undantag av arbetslöshetskassorna. Statens inspektion för fattigvård och barnavård ävensom skyddshemsinspektionen överflyttas från socialdepartementet till socialstyrelsen. Med anledning härav indrages socialdepartementets byrå för fattigvård och barnavård. I stället inrättas inom styrelsen en ny byrå för ärenden rörande fattigvård och barnavård m. m. Chef för denna byrå blir statens inspektör för fattigvård och barnavård, vilken i egenskap av inspektör erhåller en i förhållande till styrelsen i viss mån fristående ställning. Till den nya byrån förlägges vidare fattigvårds- och barnavårdsstatistiken, vilken hittills omhänderhafts av statistiska centralbyrån. Socialstyrelsens byrå för sociala frågor i allmänhet upphör och dess göromål uppdelas å styrelsens övriga byråer. Ärendena rörande alkoholistvården överflyttas därvid till den inom styrelsen nyinrättade byrån för fattigvård och barnavård m. m. Ärendena rörande främlingskontroll ävensom övriga ärenden rörande in- och utvandring överflyttas till byrån för arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling. Till sistnämnda byrå förlägges jämväl den s. k. förlikningsmannaexpeditionen, vilken expedition samtidigt helt och hållet övertager den hittills delvis till fjärde byrån förlagda uppgiften att handhava statistiken rörande arbetsinställelser och kollektivavtal m. m. Vissa till byrån för sociala frågor i allmänhet hörande ärenden av allmänt social natur överflyttas till byrån för lag- och administrativa ärenden. Befattningen såsom chef å byrån för sociala frågor i allmänhet uppföres å övergångsstat. Tills vidare bibehållas de två statistikbyråerna, dock med förutsättning att framdeles skall undersökas, huruvida icke en sammanslagning av dessa byråer kan äga rum. I överensstämmelse härmed erhåller socialstyrelsen fem byråer, vilkas arbetsuppgifter uppdelas på följande sätt. Första byrån handlägger ärenden rörande arbetsförmedling, arbetslöshetsförsäkring, medling i arbetstvister, kollektivavtal, främlingskontroll samt övriga ärenden rörande in- och utvandring. Andra byrån handlägger ärenden rörande fattigvård, barnavård och skydds1064 86
146 hemsvård (inklusive hithörande statistik) ävensom ärenden rörande alkoholistvården. Tredje byrån handlägger lagärenden och svarar i första hand för utlåtanden av allmänt social natur samt behandlar därjämte ärenden rörande socialstyrelsens organisation, personal och ekonomi. Till denna byrå, som närmast motsvarar den nuvarande sjätte byrån — ehuru dit även överflyttas vissa arbetsuppgifter från nuvarande första byrån — anknytas, liksom för närvarande till sjätte byrån, registrators- och kassakontoret samt biblioteket. Fjärde och femte byråerna omhänderhava — på ungefärligen samma sätt som hittills — större delen av styrelsens statistik. Dock upphör fjärde byråns befattning med statistiken rörande arbetstvister och kollektivavtal, varjämte statistiken rörande sjukkassor och understödsföreningar, vilken hittills utarbetats å tredje byrån i samråd med fjärde byrån, överflyttas till pensionsstyrelsen. Med avseende å socialstyrelsens personal framläggas följande förslag. 1) Förslag beträffande den nya första byrån. De för arbetslöshetsförsäkringsärendena avsedda två befattningarna å extra stat i lönegraden B 24 respektive lönegraden B 21, för vilka befattningar intill den 1 juli 1936 medel beräknats vid bestämmande av styrelsens avlöningsanslag, men vilka aldrig varit tillsatta, återinrättas icke. Den för arbetsförmedlingsärendena anställde amanuensen i 15:e lönegraden indrages. På grund av överflyttningen till förlikningsmannaexpeditionen av statistiken rörande arbetstvister och kollektivavtal förstärkes expeditionens personal med en amanuens i 18:e lönegraden och ett ordinarie kanslibiträde. Å avdelningen för främlingskontroll inrättas en befattning såsom sekreterare å extra stat i lönegraden B 24 och en befattning såsom amanuens i 18:e lönegraden, varemot den nuvarande befattningen såsom notarie å extra stat i lönegraden B 21 indrages. Därjämte förstärkes avdelningens biträdespersonal med ett extra ordinarie kontorsbiträde i 4:e lönegraden. Den å extra stat uppförda befattningen såsom chef å den nuvarande sjunde byrån utbytes mot en ordinarie byråchefsbefattning. Å ordinarie stat överflyttas vidare sekreterartjänsten å förlikningsmannaexpeditionen, befattningarna såsom sekreterare för ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring och såsom byråinspektör för ärenden rörande arbetsförmedling samt av de nuvarande biträdes tjänsterna för ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling den extra ordinarie kansliskrivartjänsten och en extra ordinarie kontorsbiträdesbefattning. 2) Förslag beträffande den nya andra byrån. För handläggningen av ärendena rörande fattigvård och barnavård överflyttas från socialdepartementets byrå för fattigvård och barnavård dels följande ordinarie befattningshavare, nämligen 1 kansliråd, tillika statens inspektör för fattigvård och barnavård (lönegrad B 30) — i socialstyrelsen benämnd byråchef, tillika statens inspektör för fattigvård och barnavård — 1 förste kanslisekreterare, tillika assistent hos statens inspektör för fattigvård och barnavård, (lönegrad B 26) — i styrelsen benämnd sekreterare, tillika assistent hos nämnde inspektör — samt 1 andre
147 kanslisekreterare (lönegrad B 21) — i styrelsen benämnd notarie — dels ock följande extra ordinarie personal, nämligen 1 amanuens i 16:e lönegraden, 1 kanslibiträde i 7:e lönegraden och 1 kontorsbiträde i 4:e lönegraden. För handhavande av fattigvårds- och barnavårdsstatistiken överflyttas från statistiska centralbyrån 1 amanuens i 18:e lönegraden, 1 ordinarie kanslibiträde (B 7) och 1 extra ordinarie skrivbiträde i 2:a lönegraden. För skyddshemsinspektionen överföres vidare från socialdepartementet den från och med den 1 juli 1936 i lönegraden B 27 placerade ordinarie skyddshemsinspektören. Såsom biträde åt denne anställes 1 amanuens i 16:e lönegraden. Den för ärendena rörande alkoholistvården avsedda amanuenstjänsten uppflyttas från 15:e till 16:e lönegraden. Slutligen överföras till ordinarie stat dels den å extra stat uppförde sekreteraren för ärenden rörande alkoholistvård, dels ock det nyss omförmälda, från socialdepartementets fattigvårds- och barnavårdsbyrå överflyttade kanslibiträdet. 3) Förslag beträffande den nya tredje byrån. För b y r å n s h u v u d a v d e l n i n g beräknas samma befattningar, som för närvarande finnas dels å den nuvarande sjätte byrån, dels ock å den avdelning av den nuvarande första byrån, som väsentligen är sysselsatt med avgivande av utlåtanden över betänkanden i frågor av allmänt social natur. Beträffande b i b l i o t e k e t föreslås, att den nuvarande ordinarie tjänsten såsom bibliotekarie och arkivarie i lönegraden B 21 skall, så snart densamma blir ledig, ersättas med en bibliotekarietjänst, avlönad med ett arvode av 1 800 kronor för år. I avbidan på att sådan ledighet skall uppstå, uppföres den nuvarande bibliotekarietjänsten å övergångsstat. Med avseende å personalen vid r e g i s t r a t o r s - o c h k a s s a k o n t o r e t föreslås ingen ändring. 4) Förslag beträffande fjärde och femte byråerna. Det förutsattes, att ett särskilt anslag upptages i riksstaten*för avlönande av sådan lägre personal, som erfordras för verkställande å dessa byråer av större socialstatistiska utredningar, som icke äro av fortlöpande karaktär. P å grund härav minskas fjärde byråns extra ordinarie personal med 1 kanslibiträde i 6:e lönegraden, 1 kanslibiträde i 5:e lönegraden och 1 skrivbiträde i 2:a lönegraden samt femte byråns personal med dels följande extra ordinarie tjänstemän, nämligen 1 amanuens i 15:e, 1 kanslibiträde i 6:e och 1 .skrivbiträde i 2:a lönegraden, dels ock 2 extra skrivbiträden i 2:a lönegraden. På grund av överflyttningen till den nya första byrån av statistiken rörande arbetstvister och kollektivavtal minskas vidare fjärde byråns personal med 1 amanuens i 18:e lönegraden och 1 ordinarie kanslibiträde. Slutligen utbytas 3 extra ordinarie kontorsbiträdestjänster å fjärde byrån mot ordinarie kontorsbiträdestjänster. Socialstyrelsens vaktpersonal minskas med 1 extra ordinarie expeditionsvakt i 5:e lönegraden.
148 Socialstyrelsens personalbestånd att te sig på följande sätt.
skulle vid bifall till dessa förslag komma
I. Ordinarie befattningshavare. Lönegrad 1 generaldirektör arvode enligt 5 § avlöningsreglementet — 3 byråchefer B 30 1 byråchef (å övergångsstat) B 30 1 byråchef, tillika statens inspektör för fattigvård och barnavård ... B 30 1 skyddshemsinspektör B 27 1 sekreterare, tillika assistent hos statens inspektör för fattigvård och barnavård B 26 1 byråinspektör B 24 3 förste aktuarier B 24 5 sekreterare B 24 3 aktuarier B 21 1 bibliotekarie och arkivarie (å övergångsstat) B 21 1 notarie B 21 6 kansliskrivare Bil 1 förste expeditionsvakt B 7 7 kanslibiträden B 7 2 expeditionsvakter B 5 14 kontorsbiträden B 4 II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat. B
1 byråchef 2 byrådirektörer 1 förste aktuarie 1 sekreterare 2 aktuarier
30 B 28 B 24 B 24 B 21 Extra ordinarie tjänstemän.
5 amanuenser 3 amanuenser 2 amanuenser 1 kansliskrivare 6 kanslibiträden 4 kanslibiträden 1 expeditionsvakt 10 kontorsbiträden 1 expeditionsvakt 4 skrivbiträden
1° 1° 1^ " i
" •
•••••
*"'
^ Extra tjänstemän.
2 skrivbiträden
^
149 Övrig icke-ordinarie personal.
~;
,e
för år
1 sakkunnig för ärenden rörande alkoholistvården 3 600 1 expert rörande levnadskostnader och kooperation 3 600 1 bibliotekarie 1 1 800 Enligt förslaget skulle vidare socialfullmäktige och sociala rådet avskaffas. Beträffande riksförsäkringsanstalten föreslås följande. Socialstyrelsens byrå för arbetarskyddsärenden överflyttas från styrelsen till riksförsäkringsanstalten. Sekreteraren å byrån uppflyttas från lönegraden B 24 till lönegraden B 26. Årsarvodet till en å byrån anställd sakkunnig i hygieniska frågor höjes från 2 000 till 5 000 kronor. Riksförsäkringsanstaltens arbetarskyddsbyrå erhåller på grund härav följande sammansättning. I. Ordinarie befattningshavare. 1 byråchef 1 byråassistent 1 sekreterare 1 förste byråingenjör 1 byråingenjör 1 kansliskrivare 1 kanslibiträde 1 kontorsbiträde
Lönegrad B 30 B 26 B 26 B 24 B 21 Bil B 7 B 4
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Extra ordinarie tjänstemän. 1 amanuens 2 amanuenser 1 kontorsbiträde
16 15 4 Övrig icke-ordinarie personal.
"fcT'a*6
1 sakkunnig för hygieniska frågor 5 000 Riksförsäkringsanstaltens vaktpersonal utökas därjämte med en extra ordinarie expeditionsvakt i 5:e lönegraden. I fråga om yrkesinspektionens effektivisering uppställas bland annat följande önskemål. 1. ökad inspektionsverksamhet av byråchefen å arbetarskyddsbyrån. 2. Systematisk uppdelning av arbetsplatserna med hänsyn till inspektionsbehovet. 3. Uppdelning av tillsynen mellan yrkesinspektionens olika befattningshavare. 4. Effektivare bestämmelser rörande anmälan av olycksfall i arbete. 5. Förenkling av tillsynen över ångpannor. 1 Befattningen tillsättes ej förrän den nuvarande befattningen såsom bibliotekarie och arkivarie blivit ledig.
150 6.. Uppförande å ordinarie stat av hos yrkesinspektörerna och yrkesinspektrisen anställda biträden. 7. Ett bättre utnyttjande av tjänsteläkarna för yrkesinspektionens behov. Med avseende å pensionsstyrelsen föreslås, att socialstyrelsens byrå för sjukkasseväsendet överflyttas till pensionsstyrelsen. Vissa åtgärder föreslås i syfte att befria tillsynsmyndigheten för de erkända sjukkassorna från befattning med uppkommande tvistemål i sjukkasseärenden. Beträffande sjukkassebyråns personal föreslås dels indragning av den ordinarie befattningen såsom sekreterare och inspektörsassistent ävensom av 2 extra ordinarie kanslibiträden i 6:e lönegraden och 2 extra skrivbiträden i 2:a lönegraden samt av 3 extra amanuenser, dels ock uppflyttning av 1 amanuens från 17:e till 18:e lönegraden och av 1 amanuens från 15:e till 16:e lönegraden. För byrån beräknas i överensstämmelse härmed följande personal. I. Ordinarie befattningshavare. 1 byråchef 1 aktuarie 1 kansliskrivare 2 kanslibiträden 2 kontorsbiträden 1 skrivbiträde
,
Lönegrad B 30 B 21 Bil B 7 B 4 B 2
II. Icke-ordinarie befattningshavare. Tjänstemän å extra stat. 1 byrådirektör 1 sekreterare 1 aktuarie
B 28 B 24 B 21
Extra ordinarie tjänstemän. 1 amanuens 18 2 amanuenser 16 2 amanuenser 15 1 kanslibiträde .. '.". 7 3 kontorsbiträden 4 3 skrivbiträden 2 I anledning av sjukkassebyråns överflyttning till pensionsstyrelsen föreslås vidare, att en extra ordinarie expeditionsvakt i 5:e lönegraden överflyttas från socialstyrelsen till pensionsstyrelsen. Enligt förslaget skola liksom hittills de ärenden rörande fattigvård och barnavård, vilkas avgörande ankommer på Kungl. Maj:t, handläggas i socialdepartementet. Emellertid skall såsom förut nämnts departementets särskilda byrå för dylika ärenden indragas. Det föreslås därför, att nämnda byrås konseljärenden övertagas av socialdepartementets byrå för sociala ärenden i allmänhet. För möjliggörande härav förstärkas sistberörda byrås arbetskrafter
151 med 1 ordinarie förste kanslisekreterare, 1 amanuens i 16:e lönegraden och 1 extra ordinarie kontorsbiträde i 4:e lönegraden. Amanuenstjänsten överflyttas från den nuvarande byrån för fattigvård och barnavård, medan de övriga två tjänsterna nyinrättas. I anledning av överflyttningen från statistiska centralbyrån till socialstyrelsen av statistiken rörande fattigvård och barnavård minskas centralbyråns personal med 1 amanuens i 18:e lönegraden, 1 ordinarie kanslibiträde och 1 extra ordinarie skrivbiträde i 2:a lönegraden. Jämlikt förslaget bibehålles statens arbetslöshetskommission såsom centralt organ för den statliga hjälpverksamheten för arbetslösa. Emellertid föreslås, att kommissionen genom en särskild instruktion erhåller fastare organisation än hittills. Kommissionen skall enligt förslaget bestå av en ordförande och sex andra ledamöter. Såsom ordförande skall generaldirektören och chefen för socialstyrelsen vara självskriven. Även en av de andra ledamöterna skall vara självskriven, nämligen chefen för socialstyrelsens byrå för arbetsförmedling, arbetslöshetsförsäkring m. m. (styrelsens nya första byrå). Av de övriga ledamöterna bör en företräda arbetsgivarnas och en arbetarnas intressen, medan två andra skola vara i ekonomiska och kommunala angelägenheter väl förfarna personer och den återstående skall tjänstgöra såsom verkställande ledamot och chef för kommissionens personal.
Statens offentliga utredningar 1936 Systematisk
förteckning;
(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)
Allmii 11 lagstiftning. Rättsskipning'. Fångvård. Betänkande med förslag till lag om behandling av förbrytare, hemfallna ät alkoholmissbruk, in. m. i Förslag till lag om ändring i vissa delar av sjölagen m. m. ,17
Fast egendom. Jordbruk med binäringar. Betänkande mod föralag om vissa föreskriftor beträffande konsumtionsmjölk. 3 Sociala jordutredningens betänkande med förslag till revision av lagstiftningen ang. avstyckning m. m. [20]
Statsförfattning. Allmän statsförvaltning Betänkande om socialstyrelsens organisation. 29:
Vattenvägen. Skogsbruk. Bergsbruk, Betänkande med förslag till lagstiftning ang. skyildsskogar
Kommu na I för va i t ni ni
Statens oeh kommunernas iinnnsväscn. Undersökningar rörande det samlade skattetrycket i Sverige och utlandet. [181
Politi. Betänkande med förslag ang. revision av lagstiftningen rörande tillverkning, beskattning och försäljning av maltdrycker. [5]
Nationalekonomi och socialpolitik. Utredning med förslag rörande bidrag åt barn till änkor och vissa invalider samt åt föräldralösa barn. 6 Socialiseringsproblemet. Allmänna synpunkter. [7] Ur socialiseringens »europeiska» idékrets. ' [8] Socialiseriugsidéer och socialiseringspraxis i Sovjetunionen. Betänkande ang. förlossningsvården och barnmorskeväsendet samt förebyggande mödra- och barnavård. [12] Betänkande ang. familjebeskattningen. [18] Betänkande ang. dels planmässigt .sparande och dels statliga bosättningslån. [14] Betänkande ang. nioderskapspenning och mödrahjälp. [16 Arbetslöshetsundersökningen den ;J1 juli 1985. [21 Betänkande ang. åtgärder för avhjälpande av de inom vissa delar av Norrbottens läns lappmark yppade missförhållanden samt rörande de kostnader, som därav kunde föranledas, m. m. [23]
Industri.
Handel och sjöfart. Statligt kaffemonopol. [10] Den svenska sjöfartsnäringen. Statistisk-ekonomisk undersökning. [22]
K om in u ni K at i o ns väsen. Utredning rörande förhållandet mellan land- och sjötrafikmedel. [16] Betänkande med förslag i anledning av verkställl granskning av 1932 års trafikutrednings förslag till förordning ang. allmän automobiltrafik. [20]
Bank-, kredit- och pcniiingväseii. Betänkande med förslag till lag ang. ändring i vissa delar av lagen den 29 juni 1923 (nr 28(i) om sparbanker m. m. [25] Försäkrings väsen.
Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Förslag till psalmbok för svenska kyrkan. U Kyrkogodset i Skåne, Halland och Blekinge under dansk tid. [28]
Ilälso- och sjukvård. Betänkanden 1 rörande seraflmerlasarettets ekonomi samt 2 rörande lasarettets ställning och verksamhet. 1
Allmänt näringsväsen. Angående kontrollen över elektriska starkströmsanläggningar. [27]
Försvarsväsen.
Utrikes ärenden. Internationell r ä t t . Förslag till konvention mellan Sverige och Schweiz om erkännande och verkställighet av domar och skiljedomar m. m. [2] Betänkande med förslag till lag om internationella rättsförhållanden rörande arv, testamente och bou:redning •ra. m. [24]
Stockholm 193G. K. L. Beckmans Boktryckeri. lOC-i 3G