1950 års folkomröstnings- och valsättsutrednings betänkande. 2.Bil. 1,

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades pa Kungl. biblioteket ar 2012

STATENS OFFENTLIGA U T R E D N I N G A R

1952:8

JUSTITIEDEPARTEMENTET

Folkomröstningsinstitutet i Schweiz En undersökning

gällande

huvudsakligen tiden efter år 1918 av Elis Hastad

Bilaga 1 till 1950 års folkomröstningsoch valsättsutrednings betänkande II

N

STOCKHOLM 19 5 2

Statens offentliga utredningar 1952 Kronologisk

1. 1949 års uppbördssakkunniga. 2. Betänkande med förslag till vissa ändringar i uppbördsförfarandet. Hsjggström. 457 s. Fi. 2. Förslag till lag om bankrörelse m. m. Gummesson. 212 s. F i . 3. Löneplan eller kollektivavtal. Kihlström. 99 s. C. 4. Nordisk passfrihet. Del 1. Passfriheten för nordbor. Beckman. 38 s. U. B. Det yngsta fångvårdsklientelet. Av T. Eriksson. Kihlström. 19 s. J u .

förteckning

6. Betänkande med förslag till allmänt resereglemente m. m. Hasggström. 173 B. C 7. Allmän folkomröstning. 1960 års folkomröstningsoch valsättsutrednings betänkande 2. Kihlström. 96 s. Ju. 8. Folkomröstningsinstitutet i Schweiz. Av E. Hastad. Bilaga 1 till 1950 års folkomröstnings- och valsättsutrednings betänkande. 2. Kihlström. 216 s. J u .

Anm. Om särskild tryckort ej angives, är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelsebokstäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits, t. ex.. E. = ecklesiastikdepartementet, Jo. = jordbruksdepartementet.

STATENS O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1 9 5 2 : 8 JUSTITIEDEPARTEMENTET

Folkomröstningsinstitutet i Schweiz En undersökning

gällande

huvudsakligen tiden efter år 1918 av Elis Hastad

Bilaga 1 till 1950 års folkomröstningsoch valsättsutrednings betänkande II

S t o c k h o l m 1952 E m i l K i h l s t r ö m s T r y c k e r i AB 511154

A1BJ

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Förord Kap. I.

5 Kort återblick på folkomröstningsinstitutets historiska rötter och slutliga genombrott 7 Referendum i kantonerna 7 Referendum i förbundet 15 Översikt av de efter första världskriget gällande folkomröstningsreglerna i förbundet 21 Kap. II. Några allmänna data om Schweiz och dess politiska liv . . 25 Kap. III. Folkomröstningsinstitutet i tillämpningen uti edsförbundet från 1920-talets början till våra dagar 33 Folkomröstningsinstitutet fram till det första världskrigets slut 33 Folkomröstningarna under 1920-talets första del . . . 34 Den lugna perioden 1925—1931 43 Folkomröstningsinstitutets kris 1933—1936 56 Avspänningen 1936—1939 68 Det andra världskrigets folkomröstningar 78 Tiden efter det andra världskriget 86 Kap. IV. Folkomröstningsinstitutets rättsliga utformning — några sammanfattande synpunkter 105 Totalrevision av författningen 105 Partialrevision av författningen 108 Lagar och allmänt förbindande förbundsbeslut jämte finansreferendum 117 Tidsfristen för behandlingen av författningsinitiativ . . 128 Antalet namnunderskrifter för författningsinitiativ och referendum 131 Tidsfristen för anordnande av folkomröstningar och tillvägagångssättet vid namninsamlingen 133 Objektiv upplysning 135 Obligatoriskt lagreferendum och laginitiativ 136 Debatten om kvinnorösträtt 138 Kap. V. Det federala folkomröstningsinstitutets politiska tendenser 143 I vad mån kunna allmängiltiga slutsatser från den schweiziska förbundsstatens direkta demokrati dras? . . . . 143 Referenduminskränkningarna under krig och kriser . . 146 Referenda och folkinitiativ i siffror 149 Folkinitiativets allmänna tendenser 150

Allmänna tendenser vid de obligatoriska och fakultativa referenda 153 Folkomröstningarnas politiska utslag 157 Partiernas ställning och regeringsproblemet i referendumstaten 164 Röstdeltagandet och referendumkampanjerna 177 Kap. VI. Den direkta demokratien i kantoner och kommuner . . . . 1 7 8 Folkomröstningsinstitutet i kantonerna 178 Folkomröstningsinstitutet i kommunerna 188 Antalet årliga folkomröstningar i utpräglade referendumkantoner och referendumkommuner 192 Bilagor 195 Bilaga 1 Areal och folkmängd i edsförbundet och kantonerna 197 Bilaga 2. Folkomröstningar i edsförbundet och i vissa kantoner och kommuner 198 1. Edsförbundet 1875—1951 198 2. Kantonala folkomröstningar 204 3. Kommunala folkomröstningar 211 Källor och litteratur 214

•»

FÖRORD

I föreliggande arbete har tyngdpunkten lagts på folkomröstningsinstitutets utformning och funktion i den schweiziska förbundsstaten, medan ett mycket begränsat utrymme ägnas åt kantonerna. Skälen härför äro huvudsakligast tvenne. Dels uppvisar utvecklingen i kantonerna inte något egentligt principiellt nytt, sedan den förra folkomröstningskommittén genom sin sekreterare, sedermera professor Axel Brusewitz utarbetade sin utförliga framställning om »Folkomröstningsinstitutet i den schweiziska demokratien». Dels är edsförbundet det enda land, där frågor av alla slag — rörande författning och lagar, försvar och traktater, anslag och skatter — regelbundet avgjorts genom eller i princip falla under referendum. I Australien däremot har referendum blott omfattat författningsfrågor och i de delstater uti USA, där den direkta demokratiens principer införts, sträcka sig folkrättigheterna inte till en stor mängd frågekomplex, vilka hänföra sig till unionens kompetens, och i övriga referendumstater ha folkomröstningarna icke varit av betydelse annat än vid exceptionella tillfällen. Därtill kommer att den politiska utvecklingen efter det första världskriget i den schweiska förbundsstaten kännetecknats av en serie starka, delvis notoriska spänningar, förutom mellan språkgrupper och religioner mellan borgerliga och socialdemokrater samt mellan den gamla liberala staten och den nya social- och välfärdsstaten. Dessa spänningar ha i utomordentlig grad satt sin prägel på folkom-

röstningsinstitutets tillämpning under dessa årtionden. De ha skapat problemställningar, som aldrig aktualiserats när den förra kommittén studerade de schweiziska erfarenheterna, och de ha framför allt riktat uppmärksamheten ej blott på den inskränkning av referendumrättigheterna, som krig eller kriser kunna göra övergående nödvändiga, utan också på behovet av författningsenliga garantier för att folkrättigheterna ej i oträngt mål åsidosättas. Min framställning tar vid, där Brusewitz 1922 slutade. Den vill ge en samlad bild av mellankrigstidens politiska liv i Schweiz. För att förstå referendums förutsättningar där h a r jag dock trott det nödvändigt att inledningsvis ge en koncentrerad översikt över referendumsystemets historiska genombrott på 1800-talet. I övrigt h a r jag blott i sammanfattningen på enstaka punkter återkommit till några av erfarenheterna före det första världskriget eller u n d e r detta. Långt innan jag förordnades till ledamot av 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning planerade jag att vid tillfälle utarbeta en fortsättning av Brusewitz' undersökning. När jag u n d e r tretton månader 1933/34 bodde i Bern för att skriva min doktorsavhandling om »Regeringssättet i den schweiziska demokratien», hade jag tillfälle att på ort och ställe liksom i förbifarten studera referenduminstitutet i praxis under en av de häftigaste b r y t n i n g a r n a i Schweiz' moderna historia. Även hösten 1949 vistades jag tillfälligtvis i Schweiz

vid en av de stora folkomröstningarna. Alltsedan min studietid i Schweiz h a r jag bevarat ett jämförelsevis rikligt material om referendum intill 1935. Efter detta år har jag med undantag för de avspärrande världskrigsåren regelbundet fått motta sändningar schweiziska politiska tidningsklipp, vilka nu utnyttjats och i högsta grad underlättat mitt arbete. Jag är här angelägen erkänna min stora tacksamhetsskuld till Msr och Mme Chariot Thalmann, Bern, som vänskapsfullt gjort sig möda att kontinuerligt förse mig med detta i Sverige inte tillgängliga press- och broschyrmaterial. Å folkomröstnings- och valsättskommitténs vägnar sattes jag sommaren 1950 i tillfälle att under fem veckor i Landesbibliothek i Bern och bibliotek i Zurich komplettera mitt material. Därvid bereddes jag möjligheter att med några federala, kantonala och kommunala experter få diskutera referendumproblem. Jag vill här bland dem särskilt nämna förbundskanslern, dr O. Leimgruber och den i denna monografi ofta nämnde Bobert Grimm, nationalråd och förutvarande ledamot av kantonsregeringen i Bern. Jag har vid undersökningen av det kantonala och kommunala referendum haft stor hjälp dels av kommitténs sekreterare, revisionssekreterare Björn Widegren, vilken under ett par veckors resa genom Schweiz tog kontakt med kantonala och kommunala fackmän samt insamlade författningar och förteckningar över hållna referenda från Geneve, Vaud, Fribourg, Neuchåtel, Basel och delvis Bern, dels av kommitténs biträdande sekreterare, fil. lic. Eric G. Ohlin, som iordningställt en del av tabellbilagorna. Till sist vill jag betona att varken längden av min vistelse år 1950 i Schweiz eller den tid, som jag i övrigt

kunnat disponera för uppgiften, har gjort det tänkbart att här presentera en framställning, som grundas på en fullständig genomgång av det enorma relevanta materialet. Den uppgift, som kommittén förelagt mig, h a r heller aldrig åsyftat fullständighet utan blott de väsentligaste utvecklingslinjerna. Det må nämnas att forskning rörande Schweiz' referendum försvåras av att intet bibliotek h a r kompletta samlingar av aktuell politisk litteratur; i biblioteken saknas sålunda alldeles den enorma floran av broschyrer under kampanjerna; dessutom behandlar den schweiziska litteraturen med sin starka statsrättsliga inriktning huvudsakligen referendumrättigheternas utformning och tolkning, medan de politiska och sociologiska synpunkterna — som måste intressera en svensk publik mest — sällan tagits upp i litteraturen. För att avhjälpa denna brist h a r jag ansett det nödvändigt att som de väsentliga källorna anlita tidningar och tidskrifter. Särskilt de stora partiernas tidskrifter, som fullständigt genomgåtts, ha varit till stor hjälp. F ö r att inte över hövan utvidga denna monografis omfång och med hänsyn till att dess uppgift främst är att tjäna såsom en översiktlig vägledning för kommittén och andra intresserade har jag i hög grad ransonerat nothänvisningarna. När det gäller debatterna rörande referendumärendena i förbundsparlamentet — debatter som det skulle ha tagit månader att helt genomgå i de officiella protokollen till följd av deras utdragenhet och utförlighet — har jag av tidsskäl varit nödgad att mestadels lita till tidningarnas referat. Framställningen går fram till 1 juli 1951. Det kan tilläggas att något federalt referendum ej anordnats u n d e r den återstående hälften av året. Elis Hastad

KAPITEL

I

KORT ÅTERBLICK PÅ FOLKOMRÖSTN I N G S I N S T I T U T E T S HISTORISKA RÖTTER OCH SLUTLIGA GENOMBROTT

Folkomröstningsinstitutet har i Schweiz en historisk bakgrund som i intet annat land. Schweiz har också stått som modell n ä r folkstyret i en del andra stater byggts ut till direkt demokrati. Institutets uppkomst och utveckling förtjäna därför en kort historisk överblick,

ty en sådan gör det lättare att förstå hur folkomröstningssystemet till slut blivit en nästan alldagligt självklar och enligt schweizarnas egen mening omistlig beståndsdel av det politiska systemet.

Referendum i kantonerna Det schweiziska folkomröstningssystemet har sin yttersta rot och får sin historiska förklaring i det gamla edsförbundets karaktär av en i och för sig föga stark eller fast bindande sammanslutning av samhällsbildningar, som inte voro större än att de enligt vår tids sätt att se till övervägande del hade kommunal karaktär. 1 Varken deras storlek eller deras geografiska utsträckning gör det möjligt att tala om stater i vedertagen mening, även om edsförbun1 Den efterföljande historiska inledningen bygger p å Brusewitz, Folkomröstningsinstitutet i den schweiziska demokratien, sid. 1—128, och Hastad, Regeringssättet i den schweiziska demokratien, särskilt sid. 1—31, samt i dessa böcker citerad litteratur. Några större framställningar av betydelse för referenduminstitutets historiska uppkomst synas ej ha publicerats sedan Brusewitz som sekreterare i 1920 års folkomröstningskommitté gjorde sin av ingen annan författare eller på intet a n n a t språk överträffade framställning av folkomröstningsinstitutet fram till 1922.

det såsom summan av alla delarna bildade en folkrättslig enhet, som var viktig inte minst med hänsyn till läget mitt uppe i skärningspunkten för de stora makternas intressen. Anda fram till Napoleons invasion 1798, då den helvetiska republiken under fransk egid konstruerades, utgjorde statsförbundet ett konglomerat av fria republiker, allierade områden, gemensamma protektorat och lydländer. Och i denna flora av statsbildningar eller statsfragment gavs det fem huvudtyper: Landsgemeindedemokratierna, skråregementena, patricierstaterna, konfererade häraden samt monarkiskt styrda områden (såsom Basel och S:t Gallens abbotstift eller det under Preussen lydande Neuchåtel). Det låg i sakens natur, att folket i dessa små samhällen kom att delta mer aktivt och direkt i avgörandet av dessas öden än som var tänkbart i äldre tiders stor-

stater. Man kan härvid såsom parallell erinra om borgarnas medborgerliga aktivitet i italienska eller tyska städer under antiken eller medeltiden. Man tänker även på den svenska allmogens fullmyndiga deltagande på tingen innan riket konsoliderades och centraliserades. Många författare ha i detta sammanhang erinrat om Tacitus' berömda ord om germanerna att »i mindre viktiga frågor råda hövdingarna, i större frågor alla». Åtskilliga former för folkets direkta medverkan i styrelsen hade utbildats under en flerhundraårig utvecklingsprocess alltifrån de tre urkantonernas edsbesvurna allians i Riitli 1291 fram till Napoleontidens omstörtningar. Den primitivaste eller — vilket man vill — den mest äkta formen av folkstyre uppvisade Landsgemeindedemokratierna — främst de tre urkantonerna Schwyz, Uri och Underwalden, till vilka bl. a. de nuvarande Zug, Appenzell och Glarus slöto sig. Där höllos varje år en Landsgemeinde, ett folkting som hade att besluta viktigare lagar, avkunna domar och förrätta val av de högsta styresmännen. Det representativa råd, som kunde finnas och som då företrädde folkförsamlingarna, hade blott underordnade befogenheter, ty folket på tinget betraktades som suveränitetens bärare. Folkrådfrågningar förekommo också i de federativa kantonerna, enligt ett mycket invecklat system som här endast kan antydas. I Graubiinden och Valais, de båda vidsträckta bergskantonerna i sydost och sydväst, funnos representativa råd, sammansatta av delegater för kommunerna (Graubiinden) eller för häradena (Valais), vilkas viktigare beslut voro blott preliminära. Rådens beslut, särskilt finansiella, legislativa och utrikespolitiska, liksom en del val skulle underställas kommunerna resp. härade-

na, och dessa i sin tur hade att träffa sina beslut genom folkförsamlingar eller »Landsgemeinden»; i Graubiinden var deltagandet t. o. m. obligatoriskt. Kommunernas resp. häradenas beslut återsändes sedan till den centrala myndigheten, som hade att uträkna och fastställa omröstningsresultatet, varvid varje kommuns resp. h ä r a d s beslut räknades såsom en röst. Referendumrätten i Valais förlorade dock med tiden sin ursprungliga folkliga karaktär, ty häradenas beslutanderätt övergick från folket till häradsråden. I stadsrepubliker, sådana som Bern och Ziirich, tillämpades redan under medeltiden det systemet, att de omkringliggande, till stadsrepublikerna hörande landsbygdsområdena, vilka saknade del i den av städerna ensamma ledda styrelsen, i förekommande fall tillspordes i form av »Anfragen». Vid några tillfällen tillfrågades även den röstberättigade befolkningen i de styrande städerna, där dock ett oligarkiskt patricier- eller skråvälde eljest härskade. Folket hördes bl. a. om reformationen, likaså i utrikespolitiska frågor, och historien k ä n n e r ett ryktbart fall, då folket i Bern 1590 förkastade ett fredsfördrag mellan Bern och hertigen av Savoyen — måhända just det beslut, som räddade Geneve åt Schweiz för framtiden. Under 1600- och 1700-talen kommo dessa folkrättigheter att sättas ur funktion, trots att de en gång »bebrevats», d. v. s. givits formen av en uttrycklig utfästelse från stadsrepublikernas sida. Intressantast är utvecklingen i staden Geneve, där u n d e r 1700-talet en bitter strid utkämpades mellan folkpartiet, som krävde referendum och initiativ samt monopol för folket att ändra författningen, och det gamla patricierväldet, för vilket »borgarförsamlingens», d. v. s. folkets rätt att på »Landsge-

meinde» träffa de viktigaste avgörandena, var en styggelse. Folkpartiet hade makten vid mitten av 1700-talet och satte då sina idéer i verket. Men patricierna återtogo makten efter ett trettiotal år och återställde de gamla rådens självhärskarställning. De måste dock återigen lämna makten ifrån sig u n d e r den franska revolutionen, och 1794 års författning för Geneve upptog ej blott författnings- och lagreferendum utan även författnings- och laginitiativ. Dessa strider fingo sin världshistoriska betydelse därigenom att Jean Jacques Rousseau var en av deltagarna i dem och från sin födelsestad — liksom från antikens små stadsstater — hämtade de extremt radikala demokratiska ideal som han sedan utformade i »Contrat social», folksuveränitetens och den direkta demokratiens främsta programmatiska skrift och säkerligen det verk, som haft den största världshistoriska betydelsen såsom sprängladdning mot absolutismen och såsom idéskiss för det demokratiska statsskickets utformning. Såsom det många gånger förr betonats i framställningar om Schweiz' referendumsystem finnas emellertid trots allt icke många ohuggna t r å d a r mellan den direkta demokrati, som praktiserades innan Napoleon störtade det äldre edsförbundet, och det moderna schweiziska folkomröstningsinstitutet. En direkt förbindelse finnes egentligen blott mellan de gamla Landsgemeinden och de ännu existerande; såsom i fortsättningen skall uppvisas h a r man där medvetet försökt att anknyta till de historiska traditionerna och hålla dessa vid verkligt eller skenbart liv. Likaså kom folkmaktens seger i Geneve att betyda att själva referendum- och initiativsystemet utformades till en idé, som via den franska revolutionen så småningom skulle påverka den universella författningsdebatten; dessutom utexperimen-

terades i Geneve olika former för direkt demokrati, som skulle visa sig fruktbara och möjliga att praktiskt tillämpa på större scener än den lilla stadens vid Lac Leman med dess föga vidsträckta landsbygdsomgivning. Men varken kantonen Geneve själv eller andra kantoner synas under 1800-talet, när referendumdemokratien bröt igenom i Schweiz, ha tillgodogjort sig erfarenheterna från Geneves historia under 1700talet annat än indirekt. Vad som mest bidrog till att trådarna mellan det prenapoleanska och det moderna Schweiz avklipptes när det gäller referendum var att detta system under 1600- och 1700-talet fick en allt ringare verklig betydelse. Makten övergick alltmer till att bli oligarkisk, d. v. s. den usurperades av vissa släkter eller skrån, som trots mångfalden av rådsinstitutioner regerade självmäktigt i tidens absolutistiska anda. Detta gällde ej blott stadsrepublikerna utan även de federerade kantonerna och kanske allra mest »Landsgemeindedemokratierna»; särskilt där komprometterade ett inslag av korruption systemet. Schweiz självt stagnerade under denna tid. Edsförbundets diplomatiska centralorgan, Tagsatzung, med dess ringa kompetens var vanmäktigt att leda utvecklingen.! Från denna synpunkt betydde därför Napoleons våldsamma ingripanden faktiskt den hänsynslösa demolering av det föråldrade, vilken befordrade uppbyggnal Tagsatzung, »Diéte» var en diplomatförsamling för kantonerna. Den saknade kompetens att själv fatta bindande beslut, och någon verklig exekutivmakt existerade ej. Enighet förutsattes för att beslut skulle kunna träffas och om en delegat ej ansåg sig befullmäktigad att rösta begärde han att ärendet skulle tas »ad referendum», d. v. s. att kantonsorganen skulle få frågan remitterad till sig för beslut om instruering av delegaten. Det är därifrån som ordet referendum har kommit, fastän det sedan fått en överflyttad innebörd.

den av det nya Schweiz på solidare grundvalar. Under revolutionstiden fick i Frankrike folkomröstningsinstitutet sin första systematiska författningsenliga utformning och sanktion. I girondisternas författningsprojekt 1793 och i jakobinförfattningen av samma år, som dock aldrig någonsin blev tillämpad, segrade Rousseaus folksuveränitetslära över Montesquieu's maktfördelningsdoktrin. Författningsreferendum, författningsinitiativ, konventreferendum, lagreferendum och Jaginitiativ — allt fanns projekterat i det förra eller också infört i det senare av de bägge författningsdokumenten. När Frankrike efter skräckväldet vände kursen från det doktrinärt renodilade rousseauanska folkväldet, bibehölls författningsreferendum även i den efterföljande konstitutionen, 1795 års direktorialförfattning; alltjämt gällde sålunda konventets uttalande från 1792 att »det kan ej finnas någon annan konstitution än den som folket antagit». Och i fortsättningen utnyttjade även Napoleon folkomröstningsinstitutet, när han ville ge sin maktkoncentration och sin kejserliga upphöjelse en demokratisk legitimation; det var dock just dessa plebiscit, som bragte folkomröstningsinstitutet i vanrykte och diskrediterade det för decennier framåt särskilt i de liberalas ögon. För Schweiz' del fick revolutionens referendumidéer en prejudicerande betydelse. Den enhetsstat, den helvetiska republiken, till vilken Napoleon 1798 ombildade det gamla, i inre upplösning stadda edsförbundet och i vilken kantonerna blott blevo administrativa beståndsdelar efter fransk modell, hade författningsreferendum inskrivet i författningen — den första författningen överhuvudtaget i Schweiz' historia. Visserligen tilllämpades referendumreglerna icke, när 1798 års oktrojerade konstitution inför10

des. Men det togs i bruk 1802, när en ny enhetsförfattning antogs; det var alltså på fransk tillskyndan och efter den franska revolutionens impulser, som den första riksomfattande folkomröstningen i Schweiz kom till stånd. Det anmärkningsvärda var dock att ickeröstande räknades som j a - r ö s t e r — detta förekom även senare i Schweiz — och att den nya författningen endast tack vare denna regel kunde samla majoritet. Liksom i Frankrike efter revolutionen kom i Schweiz efter helvetiken folksuveräniteten att hastigt försvinna. Redan 1803 begynte Schweiz, fortfarande under fransk protektion, en återgång tili den forna förbundsstatliga sammanlevnaden (mediationstiden). Och 1815, nu under Heliga alliansens beskydd, inträdde den s. k. restaurationen, en tid som karakteriserades dels genom att det gamla statsförbundet återuppstod och dels genom att aristokratiska rådsvälden blommade upp igen. Skillnaden mellan tiden före 1798 och efter 1815 var dock betydande. Olikheterna mellan kantonerna utjämnades och Schweiz fick nu den kantonala uppdelning, som det alltsedan dess bibehållit; stora och inflytelserika kantoner såsom Vaud, Aargau och Thurgau uppkommo nu genom utbrytningar ur de gamla stadsrepublikerna, och den enda ändringen sedan 1815 är att Rasel med tiden delades upp i två halvkantoner: Raselstadt och Baselland; genom sitt bekanta »Niemals»-( aldrig)-beslut har Basselland senare motsatt sig en återförening. Vidare infördes nu författningar i alla kantoner, varigenom grundvalen för strikta politiska förhållanden byggdes upp. De aristokratiska grupper, som under denna konservativa epok i Schweiz liksom i Europa i övrigt förde regementet, synas också ha frigjort sig från den korruption, som härskade före Napo-

leons invasion i landet. Men folksuveränitetstanken betraktades antingen som illegitim eller också tillämpades den snävt. Endast i Landsgemeindekantonerna återgick man till de traditionella tingen, utan att dessa övervägande katolska och konservativa områden därför bröto sig ut ur den allmänpolitiska utvecklingen med dess spets riktad mot den franska revolutionens radikalism och »populism». Den slutliga vändpunkten i Schweiz' politiska historia inträffade i och med den s. k. regenerationen, som kan dateras till 1831. Denna »förnyelse» som började i Zurich hade även den ett yttre sammanhang, den franska julirevolutionen, vars liberala tendenser för Schweiz blevo till ett incitament och en inspiration. Men i stort sett stannade inflytandet utifrån därvid. Schweiz gav författningsrörelsen sin egen prägel. Dess idéutformare var en tysk flykting, professor Ludwig Snell vid Berns universitet. »Då alla medborgare» •— skrev Snell i ordalag som påminde om Rousseaus, mästarens — »ha lika politiska rättigheter, ligger den högsta statsmakten (suveräniteten), vilken är all enstaka statsmakts och all offentlig rätts yttersta källa, evig och oförytterlig hos totaliteten (Gesammtheit) av alla medborgare eller hos folkens totalvilja (Gesammtwillen). Aldrig kan suveräniteten överlåtas på en del av folket eller på enskilda individer. Ett folk är fritt blott när det har en egen, självständig vilja. Detta är fallet endast när all statsmakt och alla statsåtgärder äro ett utflöde av folkviljan. Då uttalar hela folket, och i detta varje enskild fri man, i alla statsåtgärder sin egen vilja . . . » Huvudmålet var emellertid icke, såsom man kunde vänta, en oinskränkt direkt demokrati. Folksuveräniteten skulle blott manifestera sig i författningsreferendum. I övrigt var Snells och hans

likasinnades konstitutionella ideal den representativa demokratien, där folkrepresentationen (kantonernas stora råd) genom valet av regeringen var det alltigenom dominerande statsorganet och regeringen — som under restaurationen de facto varit tongivande •— gjordes till blott ett slags verkställande utskott helt underordnat folkrepresentationen; för den parlamentarism, som starkt utvecklades i julirevolutionens Frankrike, bjöds det ingen plats i ett land som Schweiz, där inga statsöverhuvuden funnos och där exekutivmakten sedan uråldriga tider varit organiserad som ett kollektiv. Att lagarna inte gjordes till föremål för folkets direkta medverkan genom referendum berodde enligt Snell på, att författningen utgjorde »normen för alla lagar», som blott voro en vidareutveckling av författningen; — »varje folk, som vill vara fritt, drar försorg om att dessa senare lagar alltid överensstämma med folkviljan.» Garantierna mot representationernas missbruk av de hart n ä r allsmäktiga befogenheterna såg Snell i kort mandattid och successiv förnyelse av stora råden, tryckfrihet och offentlighet, allmän petitionsrätt för folket till representationen, flera läsningar vid representationens behandling av lagförslag, förbud mot medborgarnas avväpning och mot värvad här samt skyldighet för folket att med vapen i hand självt försvara konstitutionen. Efter Ziirichs mönster accepterades författningsreferendum u n d e r denna tid i så gott som alla schweiziska kantoner, likaså dess korollarium, det folkliga författningsinitiativet. I de flesta kantoner voro de tekniska reglerna ännu ganska konstlade och mycket svårtillämpliga. 1 Delvis med förebilder från de amerikanska delstaterna tänkte man sig pe% • i Om de n ä r m a r e reglerna h ä r o m visas till Brusewitz a. a. sid. 58 ff.

hän-

Den liberala idéåskådning, som triumferade i början av 1830-talet, kunde emellertid icke länge hålla sina positioner. Den indirekta representativa demokrati, som var dess ideal, anfäktades snart från demokratiska kretsar. Dessa bröto tidigast igenom i S:t Gallen, som ligger bredvid den största Landsgemeindekantonen, Appenzell, och som inom nuvarande gränser tidigare haft Landsgemeindeområden. Det har sagts att just traditionerna från dessa folkting influerade stämningarna i S:t Gallen, som dock självt var alltför

folkrikt för att kunna praktisera detta system — antalet röstberättigade för 120 år sedan utgjorde där omkring 30 000. I det författningsråd, som tillsattes där år 1831 n ä r regenerationsrörelsen gick fram som en stormvind över Schweiz, utspunno sig de debatter mellan demokraterna och »representativsystemets doktrinärer», som ofta citerats i litteraturen. 2 Problemen ställdes där på sin spets. Demokraternas talesmän drogo i dessa debatter de yttersta konsekvenserna av suveränitetsläran. »Suverän är den högste; hans vilja är lag; han kan ej låta påbörda sig någon annans vilja. — Den som delegerar är icke mera suverän. där ett stort råd beslutar lagarna, där är demokratien en lögn.» Därför borde folket ha rätt att uttala sig även om lagarnas antagande och förkastande. »Man h a r förklarat folket myndigt; ger man det i stora rådet en fogde, så är det inte mera myndigt.» »Blott den demokratiska principen har uppfostrat män som Winkelried; allt annat är ett steg mot monarkien, och då må bergen störta samman över oss.» Representativsystemets anhängare återigen underkände de breda lagrens lagstiftningskompetens. Om det gällde en ny civillag, för vars utarbetande de främsta sakkunnige anlitats, »hur skall nu den enkle mannen av folket förstå detta? Han må grundligt förstå att sköta sin boskap, sin åker, sin plog, sitt hantverk. Men våra tider ha blivit andra nu. Vi kunna icke ha lagar, som man är i stånd räkna upp på sina fem fingrar.» —• — — »Uppenbarligen skulle blott ett antal oroliga dagdrivare i folkets namn vägra godkännande åt de nödvändigaste och mest välgörande lagar och därigenom prisge vår kanton åt ett löst god-

i Se om denna folkomröstning W. Rapvard, Die Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft 1848—1948, sid. 137 ff.

2 Se utom Brusewitz, a. a., sid. 62 ff även Karl Staaff, Det demokratiska statsskicket, II, sid. 17 ff. Citaten härovan äro enligt Brusewitz' översättning.

riodiskt återkommande totalrevisioner av författningarna, — 10, 12 å 15 år —, ty författningarna skulle vara ett uttryck för varje generations »statskontrakt». Vidare förutsattes det i regel att totalrevisionen antingen alltid eller fakultativt skulle ske genom ett författningskonvent, d. v. s. en för uppgiften särskilt vald församling. Denna kontraktsteori hade så fullständigt slagit igenom u n d e r 1830- och 1840-talen uti kantonerna och uti det allmänna rättsmedvetandet att författningsreferendum och folkinitiativ för totalrevision av författningen praktiskt taget utan all diskussion infördes i förbundsförfattningen, n ä r Schweiz 1848 förvandlades från ett statsförbund till en förbundsstat. Däremot kom den första förbundsförfattningen icke att underställas folket genom vanlig folkomröstning i alla kantoner; i några fall fördes deras talan av Landsgemeinden eller de stora råden. 1 Detta var det första exemplet på att det som utprovats i kantonerna sedermera överförts till förbundet; såsom det ofta sagts ha kantonerna varit den schweiziska förbundsstatens konstitutionella laboratorier eller experimentalfält.

tycke.» »Folket självt, helt och hållet i saknad av den takt, som tillhör en lagstiftare, skulle genom demagoger eller s n a r a r e anarkister bli bedraget ifråga om sina sanna heliga intressen — — — » . Och man hänvisade till Landsgemeindedemokratierna, som hollos för att vara de mest efterblivna av alla Schweiz' kantoner. Demokraterna segrade i S:t Gallen redan vid denna första anstormning. Folket tillerkändes även lagstiftningsrätt. Det hette i 1831 års kantonsförfattning, att kantonens folk är suveränt, att »suveräniteten vilar hos samtliga medborgare» och att »folket i följd härav utövar lagstiftningsrätten självt» på så sätt att varje lag skall underställas folket. Den form, som lagstiftningsreferendum till en början fick, h a r gått under namn av veto — ibland jämfört med de romerska folktribunernas eller monarkernas vetorätt. Utformningen var emellertid mycket komplicerad och även från demokratisk synvinkel ytterst diskutabel. Fristen för vetot utgick efter 45 dagar, då lagen trädde i kraft om den ej dessförinnan förkastats av folket. Och folkets rätt utövades av kommunerna (Gemeinden). I dessa skulle om 50 medborgare så begärde en stämma hållas för debatt och eventuellt beslut om lagens antagande eller förkastande. Frånvarande räknas såsom ja-röstande. Dessa stämmor höllos på obestämd dag inom halvannanmånadsfristen och på olika dagar i olika församlingar efter dessas fria skön. Kantonsregeringen hade att efter fristens utlöpande räkna samman rösterna, varvid det krävdes majoritet av alla röstberättigade för lagens förkastande. Det säger sig dock självt att stipulationen att alla frånvarande räknades såsom ja-röstande gjorde lagvetot tvivelaktigt och idépolitiskt föga konsekvent. Lagvetot hade emellertid sin stora historiska betydelse såsom

en brygga över till de rationellare omröstningsformer som så småningom utprövades och knäsattes. Självt behöll S:t Gallen vetosystemet u n d e r ett trettiotal år framåt. I S:t Gallens spår följde Baselland 1832, Luzern 1841, Thurgau 1849 och Schaffhausen 1852, alltså idel tyska kantoner. Minoritetspartierna, också de konservativa, gjorde lagvetots införande till ett krav i denna periods häftiga politiska fejder även i andra kantoner men ledo än så länge nederlag; just den omständigheten att den konservativa oppositionen lade sig ombord med lagvetot gjorde detta suspekt i många liberalers ögon och medverkade sannolikt till att fördröja folkrättigheternas utbyggnad. Samtidigt registrerades också såsom bakslag för referendumdemokratien och såsom ett befästande av liberalismens maktställning att Schwyz och Zug vid seklets mitt övergingo från Landsgemeinde till representativsystem, likaså att även Valais slopade sitt federala referendum till förmån för ett rent representativt styrelsesätt. Det viktigaste referendala steget framåt under denna tid efter S:t Gallens beslut skulle dock tas av en fransk kanton, Vaud. Där infördes vid 1845 års författningsrevision dels ett frivilligt lagqeferendum, d. v. s. kantonsrepresentatiohen fick rätt att till folket hänskjuta de lagar det fann önskligt, och dels laginitiativ. Ur teknisk synpunkt pekade Vauds beslut i ett hänseende framåt; det fastslogs nämligen i författningen att blott en majoritet bland de röstande skulle fordras för att folket skulle kunna förkasta en av representationen stiftad lag. Aargau införde laginitiativet 1852, Solothurn det fakultativa lagreferendum 1856, Neuchåtel finansreferendum 1858 (obligatorisk folkomröstning om statslån och engångsanslag överstigande

% milj. francs) och Vaud ett liknande botemedlet vore att göra folket till oinfinansreferendum 1861. En viktig insats skränkt herre i eget hus. Redan 1865 som pionjär gjorde också Baselland, när hade reformrörelsen — ledd av det denna halvkanton år 1863 införde obliradikal-demokratiska partiet — avgatoriskt lagreferendum, ehuru detta till tvingat den liberala regimen möjligheföljd av kravet på obligatoriskt deltaten till ett särskilt författningsråd för gande av minst hälften av de röstberätförfattningsinitiativ; när totalrevision tigade visade sig svårhanterligt i praktiinitierades av folket, röstade med utken och framtvingade ideliga omröstnyttjande härav 50 000 för revision geningar, innan stipulationen uppnåddes. nom ett särskilt författningskonvent, Den avgörande stöten kom dock från och blott 7 000 emot revision överhude bägge största kantonerna Zurich och vudtaget. Radikal-demokraterna lyckaBern. Zurich gick nu liksom 1831 åter des även fullständigt behärska valet till i spetsen, och aktionen leddes främst av konventet — vars sekreterare för övrigt grupper utanför kantonshuvudstaden; i var Schweiz' störste författare, Gottfried synnerhet den då lilla industristaden Keller— och kunde lätt genomdriva sitt Winterthur utmärkte sig i denna rörelse program, obligatoriskt referendum röför utvidgning av folkrättigheterna, vilrande lagar, finansbeslut av viss storlek, ken därför blivit ryktbar som Winterkonkordat jämte vissa a n d r a viktigare thurskolan, »1'école de Winterthur». Unbeslut, samt vidare på mycket lindriga der 50- och 60-talen inföll den stora villkor laginitiativ. Denna 1869 å r s järnvägsbyggnads- och grunderperioden Zurichförfattning är ännu i dag i allt i Schweiz, vilken förkroppsligades av väsentligt bestående. Lagvetot ansågs Alfred Escher, gammalliberalismens alldeles föråldrat, framför allt den öppna omröstning som tillämpats på »Vetofrämste politiker både i Zurich och förgemeinden» enligt S:t Gallens system; bundet under dessa år. Han kunde driva den öppna omröstningen skulle göra det sin rastlösa och nyskapande industriomöjligt för de i bank-, industri- eller ella, bank- och järnvägsbyggarverksamjärnvägsföretag anställda att framträda het i hägnet av den non-interventiomed en självständig mening, hette det. nism, som var denna tids ledande politiska princip och som då var så myc- Året efter införde Bern det obligatorisket givnare som den unga förbundssta- ka referendum enligt Zurichs recept, varvid en allians mellan radikala och tens kompetens ännu så länge var föga konservativa samverkade och besegrade kringgripande. Reformrörelsen hade i den härskande liberala riktningen. sin ovilja mot finans- och »järnvägsbaroner» en direkt antikapitalistisk Efter genombrottet i Zurich och Bern udd; kapitalet i allmänhet och Escher i följde Thurgau, Aargau och Solothurn synnerhet hade, menade man, genom omedelbart efter, även om de icke alla sin faktiska makt tvingat myndigheter fullständigt plagierade Zurichs författoch enskilda i Zurich in under ett bening eller helt anslöto sig till Winterroende, som var det suveräna folket thurskolans idéer. Redan på 70-talet haovärdigt; det var därför lätt i agitationen de alla kantoner utom två övergått till att anspela på att gamla tiders förkastdirekt demokrati, fastän åtskilliga stanliga fogdevälde återuppstått. Folkreprenade vid fakultativt lagreferendum i sentationen vore för svag att hävda sig förening med laginitiativ (så t. ex. Bamot finansintressena och blev därför selstadt, Geneve, Neuchåtel och Ticino). föremål för en förtroendekris. Det enda Längst dröjde de två katolsk-konserva14

tiva Valais och Fribourg med sin övergång, sorn skedde i den förra 1906 och i den senare först 1921. Under 1920-taJet avskaffade Uri Landsgemeindesystemet men eftersom referendum och initiativ samtidigt grundlagfästes innebar förändringen ingen rubbning av den direkta demokratiens landvinningar men väl ytterligare ett beskärande av den ursprungligaste formen för det omedelbara folkstyret, folktinget med dess ibland äventyrliga diskussioner och dess öppna votering med handuppräck-

ning. Eljest ha referendumrättigheterna blott i ringa grad varit föremål för utvidgningar under 1900-talet; mest kan man tala om finputsning av hithörande tekniska stadganden. På många håll har det dock varit knappast tänkbart ens teoretiskt att gå längre än som skedde under 1800-talets reformskede, eftersom man löpte linan ut redan då under den kulminationsperiod för referendumrörelsen, som 1860- och 1870-talen utgjorde sedd i historiskt perspektiv.

Referendum i förbundet Den schweiziska förbundsstatens tillkomst 1848 i det gamla statsförbundets ställe hade sin tragiska bakgrund. Stora motsättningar hade alltsedan reformationen existerat mellan den protestantiska kyrkan, som omfattats av ungefär 60 procent av befolkningen, och den katolska kyrkan, som företrädesvis baft sin utbredning i Central-Schweiz, d. v. s. kantonerna kring Vierwaldstättersjön med Luzern som centrum, samt i det södra fransk-italienska Schweiz och vissa delar av Ost-Schweiz. Principen om paritet mellan religionerna blev den formel, varmed utjämning och »landsfred» drägligen kunde vinnas eller bevaras. Denna formel tog sig fr. o. ra. restaurationen 1815 det uttrycket att ledningen av förbundet roterade mellan de två protestantiska Bern och Zurich och det katolska Luzern; man kallade denna nödtvungna anordning med den vandrande »förbundsarken» för Vorortsystemet. I början av 1840-talet uppstod en tvist om ett kloster i Aargau, som kantonen beslutat att indra. Den långa och bittra strid, som denna klosterfråga framkallade, kunde inte biläggas på fredlig väg. Sju katolska kantoner med Luzern i spetsen bildade ett »Sonderbund», som hotade att spränga det re-

dan förut löst sammanfogade statsförbundet med dess över sin suveränitet ängsligt vakande medlemsstater. De övriga kantonerna, varav ett par katolska, ingrepo då med vapenmakt och slogo i det för övrigt ganska snabbt avslutade inbördeskriget ned de sju upproriska kantonerna. Sedan de katolska partierna för tillfället mer eller mindre satts u r spel i de besegrade kantonerna, kunde de segrande utan svårigheter realisera det program, som redan regenerationsrörelsen i början av 30-talet uppställt men då ej kunnat vinna enighet k r i n g : edsförbundets konsolidering. På våren 1848 var den första förbundsstatsförfattningen färdig och antagen. I denna författning hade man från Förenta staterna hämtat tvåkammarsystemet — två representanter för varje kanton i överhuset, ständerrådet, och en representation i enlighet med befolkningstalet till underhuset, nationalrådet. Från kantonerna hämtades den av representationen valda kollektiva och kollegiala regeringsmakten samt författningsreferendum. Folksuveränitetsprincipen enligt regenerationsrörelsens klassiska Snellska schema hade helt och hållet införlivats i och blivit grundvalen för den nya förbundsförfattningen. 15

För att förstå den efterföljande framställningen h a r det varit nödvändigt att teckna konturerna av bakgrunden till förbundsstatens tillkomst. Denna skedde, utan att detta varit ett program, med blod och järn, för att använda Bismareks beryktade fras för Tysklands enande. Inbördeskriget skapade oundvikligen segrare och besegrade. Även om de förra, till övervägande delen protestanter, eller åtminstone många ledande bland dem eftersträvade en försoning, ställdes dock katolikerna under decennier framåt utanför direkt inflytande på förbundets styrelse, även sedan de så småningom återvunnit makten i sina kantoner. Än viktigare var emellertid att de besegrade, katolikerna, kände sig som för långliga tider framåt deklasserade och diskriminerade, såsom »Eidgenossen» av lägre klass. Ej utan betydelse var även att de katolska kantonerna, belägna till stor del uppe i eller på sluttningarna av de ofruktbara Alperna, i allmänhet voro de fattigaste, liksom att grundertidens ekonomiska uppsving kom huvudsakligast de stora protestantiska kantonerna och allra mest deras stora städer Ziirich, Basel, Bern, S:t Gallen, Lausanne och Neuchåtel till godo. Så länge partiuppdelningen följde konfessionella linjer — och det gör den ännu i dag i hög grad — kunde den katolska minoriteten aldrig heller hoppas på att vinna majoritet. Under flera decennier fram i tiden skulle dessa den katolska befolkningens känslor av på en gång desperat revanschlystnad och den underlägsnes eller nedsattes hopplöshet sätta sin prägel på förbundspolitiken. Även för referendumrörelsens utveckling skulle de i inbördeskriget utlösta konfessionella spänningarna få stor betydelse; för katolikerna blev folkrättigheternas utvidgning till sist det räddningsmedel, som de nästan i förtvivlan grepo efter. 16

Såsom redan nämnts infördes obligatoriskt författningsreferendum och författningsinitiativ i 1848 års författning utan någon strid. Samtidigt garanterade förbundsförfattningen samma folkrättigheter åt kantonernas befolkning i fråga om kantonernas författningar; garantien var egentligen blott en kodifikation av redan gällande rätt överallt i kantonerna. Förbundsförfattningen saknade dock de här och var ännu kvardröjande kantonala bestämmelserna om obligatorisk revision av författningen efter ett visst antal år. Den stadgade att både total och partiell revision av författningen kunde ske på initiativ av förbundsparlamentet (förbundsförsamlingen). Den gav också 50 000 schweizerborgare eller 8 kantoner rätt att begära revision av författningen, i vilket fall dock inte något utarbetat förslag fick framläggas utan blott ett allmänt krav på författningens ä n d r a n d e ; till de närmare reglerna härom och hur det skulle förfaras för den händelse kamrarna tredskades skall framställningen återkomma. Här skall blott framhållas att bestämmelserna icke skänkte någon klarhet i frågan, om folkinitiativet skulle blott avse en allmän, total revision av författningen eller om det också kunde innesluta ett direkt yrkande på en viss angiven partiell ändring. Även om det uttalades vid förhandlingarna i konstituanten 1848 att partialrevision kunde företagas under samma villkor som totalrevision, voro bestämmelserna angående folkinitiativet dock så utformade att partiellt författningsinitiativ, väckt av folket, skulle ha lett till så orimliga konsekvenser att ett särskilt författningsråd u n d e r vissa betingelser skulle ha valts blott för denna ifrågasatta enda ändring. Det dröjde mer än trettio år, innan frågan ställdes på sin spets. Därvid förklarade förbundsförsamlingen det då väckta partiella folkinitktivet

(om federalt bankmonopol) stridande mot författningen, varför det aldrig förelades folket. Folkets initiativrätt i avseende på författningen innefattade därför enligt 1848 och även enligt 1874 års i denna del oförändrade författning i praxis blott totalrevision. Endast en gång kom författningsreferendum att tillämpas före 70-talets omfattande och ingripande revision, nämligen år 1866, då på förbundsförsamlingen initiativ partiella ändringar föreslogos av nio artiklar av konstitutionen och schweizerfolket fick rösta om var och en av dessa för sig på en och samma dag; alla förslagen avvisades dock så när som på ett, men förbundet blev den erfarenheten rikare att samtliga förslag löpte fara vid en dylig serieomröstning, om blott något enstaka bland dem var impopulärt. På 1870-talet var tiden mogen för en utvidgning även av förbundets direkta demokrati. Den revision av förbundsförfattningen, som denna reform fordrade, hade även andra trängande motiv. Behovet av ökade befogenheter i förbundets hand gentemot kantonerna hade sålunda framträtt mer och mer, särskilt på försvarets och lagstiftningens områden. »En armé och en rätt» var den paroll, som tidens ledande liberala och radikala statsmän utsände. Ej blott de demokratiska katolikerna fruktade emellertid maktöverflyttningen. Även inom de liberala och radikala partierna restes motstånd mot en alltför långt gående centralisering, och det var vid denna tid, som de länge icke existerande eller medvetna motsättningarna mellan det tyska och det latinska Schweiz började på allvar att framträda, varvid Bern och Zurich togo täten i kampen för centraliseringens idéer, medan de latinska och särskilt de franska delarna slogo vakt om den kantonala självsty-

relsen så långt sig göra lät. Därjämte aktualiserades författningsrevisionen i hög grad av de vinningar, som den direkta demokratien i slutet av 60-talet gjort i kantonerna på Winterthurskolans tillskyndan och som redan ansågos så utexperimenterade att de helt eller delvis voro färdiga att överföras till förbundet. Men inte heller i detta avseende voro stämningarna entydiga eller kompakta. Det erfordrades också två försök, innan författningsverket kunde bringas i hamn. 1872 års förslag till totalrevision förkastades av folket, med den knappa majoriteten av c:a 5 000 röster av litet över en halv miljon röstande. Ett modifierat förslag — 1874 års författning — utarbetades omedelbart och segrade med bred marginal, 340 000 ja mot 198 000 nej. Motståndet mot folkrättigheternas utvidgning kom huvudsakligen från den liberala riktning, som tidigare dominerat i förbundsförsamlingen men som omkring 1870 överflyglades av det radikal-demokratiska partiet. Schweiz' ledande statsmän vid denna tid — Emil Welti från Aargau, Jacob Dubs och Alfred Escher från Ziirich, ja, även de gamla radikala kämparna James Fazy från Geneve och Jacob Stämpfli från Bern — spjärnade mot udden. I de lysande debatter, som föregingo revisionen, utvecklade de sin talan. Lagreferendum voro »en intelligensens appell till ignoransen». »Fåraherden med handelslagen och stallknekten med civilprocessen i handen för att förbereda sig för utövningen av sina suveränitetsrättigheter äro en karikatyr». Folket hade redan garantier nog för att dess vilja skulle respekteras: »den friaste valrätt, fri press, fri föreningsrätt och i varje hem ett Welterligevär». »Folket vore lika litet ofelbart som påven». Lagreferendum skulle äventyra utvecklingen och bli en hämsko på ut17

vecklingen; det'skulle allvarligt riskera Schweiz' anseende ute i världen. En av de prominenta referendummotståndarna (Dubs) hade i en broschyr såsom alternativ till den restlösa direkta demokratien förfäktat ett dualistiskt statsskick med U . S . A . som förebild: folket och ej förbundsförsamlingen borde välja förbundspresidenten, som skulle utrustas med vidsträcktare befogenheter än dem han då ägde (och alltjämt äger) såsom blott ordförande för ett å r i sänder i det sjuhövdade förbundsrådet; folket borde vidare erhålla revokationsrätt, utövad antingen på presidentens förslag avseende förbundsparlamentet eller på dettas förslag avseende presidenten; dessutom skulle folket ha rätt att genom folkomröstning begära att en gällande lag upphävdes. Tanken var dock från början dömd, därför att den saknade allt underlag i schweizisk tradition, enligt vilken exekutivmakten alltid varit kollektiv och monismen — d. v. s. ett av det stora rådet valt litet råd som regering — utgjort författningsidéalet genom tiderna. Referendumanhängarna, som både 1872 och 1874 hade majoritet i parlamentet kunde först och främst hänvisa till att endast 400 000 av Schweiz 2,5 miljoner invånare vid denna tid levde under representativsystemet; det vore därför ogörligt att förmena den överväldigande delen av landets befolkning den rätt i avseende på förbundslagstiftningen, som den ägde i fråga om kantonallagstiftningen. Att hålla folket borta från de direkta avgörandena vore realpolitiskt desto mera otänkbart, som centraliseringen eljest skulle få till resultat, att ämnen, som folket haft rätt att direkt bestämma över så länge de ingingo i kantonernas arbetsuppgifter, skulle om de övergingo till förbundets kompetens avgöras av förbundsparlamentet, varigenom folket berövades 18

möjligheten till omedelbart inflytande över dem. Vidare hävdade referendumanhängarna att de dittillsvarande praktiska erfarenheterna av folkomröstningsinstitutet voro till övervägande del gynnsamma. Liksom förbundsförsamlingen borde även folket unnas »rätt att ta fel» i sina egna angelägenheter. Felen vore i det ena och det andra fallet lika reparabla. Referendum vore ägnat att höja den medborgerliga bildningen och även om den enkle referendumborgaren icke kunde bedöma ett lagförslags tekniska detaljer vore han dock skickad att skaffa sig en uppfattning om dess ledande principer. Folket och representationen borde stå i intimaste rapport med v a r a n d r a i lagstiftningsarbetet, och medvetandet om att folket efteråt kunde underkänna representationens förslag borde verka blott sporrande på folkrepresentanternas grundlighet och klokhet vid uppgörandet av lagförslagen. 1872 års revisionsförslag innefattade dels fakultativt referendum om lagar och om sådana förbundsbeslut, som ej förklarats brådskande, dels ock folkinitiativ i lagfrågor. Det var alltså ett mycket långtgående program, som förbundsförsamlingen — dock med knappaste majoritet — framlade för foket. Åtskilliga hade velat gå än längre och omedelbart införa obligatoriskt lagreferendum men nådde ej flertal och fingo nöja sig att ställa saken på framtiden. Katolikerna å sin sida krävde för medverkan till referendumreformerna att en lags antagande skulle fordra ej blott en majoritet av folket utan även en majoritet av kantonerna. Penna regel, som gällde för författniigsändringar, ansåg majoriteten dock inte rimlig; dels vore lagstiftning blott en tillämpning av den av folket givna författningen, och dels skulle regeln he till konsekvens att de små kantonerna, >om

blott representerade ungefär en fjärdedel av Schweiz' befolkning, skulle kunna topprida folkmajoriteten även när denna var nästan kompakt. När 1872 års revisionsförslag förkastades — folket hade att rösta om detta in globo och alltså om både centraliseringen och folkrättigheternas utsträckning utan någon uppdelning — torde inte fruktan för följderna av det vidgade referenduminstitutet utan motviljan mot centraliseringen ha varit det främst avgörande motivet för avslag. Motståndet kom främst från alliansen mellan det franska Schweiz' protestanter och katolikerna, båda lika fientliga mot enhetssträvandena. Parterna i denna konstellation funno nu för första gången varandra i ett referendum. Det andra revisionsförslaget dämpade både centralismen och den direkta demokratien. Laginitiativet föll sålunda bort. Vidare inskränktes omfattningen av de förbundsbeslut, som skulle hemfalla under det fakultativa referendum; dessa skulle nämligen vara inte blott icke brådskande utan även »allmänt förbindande» — en formulering, vars betydelse skall beröras längre fram. Däremot underlättades igångsättandet av ett fakultativt referendum genom sänkningen från 50 000 till 30 000 av minimisiffran initianter. Denna gång återförenade sig radikalerna i det franska Schweiz med meningsfränderna i det tyska, och därigenom var framgången i folkomröstningen för det nya författningsförslaget tryggad. Nästa steg blev införandet av det partiella författningsinitiativet. Sedan förbundsförsamlingen nullifierat initiativet om införande av federalt bankmonopol och såsom högsta författningstolkande organ därmed fastslagit att författningsinitiativet endast innefattade yrkande om totalrevision, framlade den katolsk-konservativa minoriteten

1884 en parlamentsmotion om allmän utvidgning av referendum och däribland också ett dylikt partiellt författningsinitiativ. Det skedde sedan katolikerna med anslutning särskilt från de fransktalande federalisterna lyckats tillfoga den härskande liberal-radikala regimen några uppseendeväckande nederlag i lagreferenda och därför ställde stora förhoppningar till det partiella initiativet såsom ett minoritetsvapen i kampen mot centralism och radikalism. Denna spekulation — som sedermera skulle visa sig föga välgrundad — var en av anledningarna till att den radikaldemokratiska majoritet, som från denna tid fram till 1919 obestritt härskade över förbundsförsamlingen, trots att den principiellt var anhängare av folkomröstningsinstitutets utvidgning ådagalade stor tveksamhet inför motionen och förhalade förbundsparlamentets ställningstagande till denna. Majoriteten ställdes dock inför det i dåvarande läge tämligen givna alternativet att ett folkinitiativ om totalrevision av författningen kunde väckas, i vilket fall 1874 års författningsverk efter kort tid skulle kastas i smältdegeln. Icke minst med tanke på detta hotande perspektiv föredrog förbundsförsamlingen att ansluta sig till motionen men blott så långt denna avsåg partialinitiativ i förfatlningsfrågor. Man diskuterade till sist huvudsakligen blott om författningsinitiativet skulle ha formen av ett utarbetat förslag eller endast ett allmänt yrkande om en viss bestämd ändring. Stor enighet nåddes om att acceptera båda utvägarna. Under relativt liten anslutning — blott cirka 46 procents röstdeltagande — godtog folket vid det obligatoriska referendum 1891 förbundsförsamlingens förslag med relativt k n a p p majoritet, 183 000 mot 120 000. Man kunde ha väntat att nästa steg skulle bli införande av laginitiativ, 19

eventuellt också av obligatoriskt lagreferendum. Men intetdera h a r samlat en majoritet i förbundsförsamlingen eller tagits upp av folket som författningsinitiativ under de sextio år, som gått sedan det partiella författningsinitiativet grundlagsfästes. De enda utvidgningar av den direkta demokratien, som därefter genomförts, ha avsett traktaträtten och utrikespolitiken. Även om det diskuterades vid författningsrevisionen i början på 70-talet liksom i den nyss nämnda katolska motionen av år 1884 att även låta traktater bli föremål för fakultativt referendum, avvisades då en sådan bestämmelse såsom alltför äventyrlig för edsförbundets förhållande till andra stater. En händelse aktualiserade dock plötsligt tanken på fullaste allvar. År 1912 godkände förbundsförsamlingen — därtill säkerligen nödd och tvungen — ett traktat mellan Schweiz, Tyskland och Italien angående S:t Gotthardstunneln. Denna järnvägstunnel hade när den byggdes på 70- och 80-talen möjliggjorts tack vare avsevärda subventioner från de båda grannstormakterna, och 1912 års traktat reglerade det inflytande över tunnelbanan, som subventionsstaterna ville tillförsäkra sig. Traktaten väckte en enastående förbittring, särskilt i det franska Schweiz, där de medgivanden, som Schweiz nödgats göra under spänningen mellan trippelententen och trippelalliansen, uppfattades såsom nesliga eftergifter till förmån för den senare maktgrupperingen. Schweiz var bragt »på knä» och dess suveränitet kränkt, hette det. Förbundsförsamlingens beslut att godkänna traktaten besvarades i det franska Schweiz ej blott med att hänga sorgflor på fanor och monument utan även med att man där igångsatte ett folkinitiativ till förmån för ett traktatreferendum. Överenskommelser med främmande makter av obegränsad gil-

tighetstid eller vilkas giltighet sträckte sig över 15 år borde enligt initiativet bli föremål för referendum på samma villkor som gällde för lagar, d. v. s. om 30 000 medborgare begärde det. Till en början betraktades initiativet blott som ett uttryck för- en tillfällig u p p r ö r d stämning, och förbundsrådet avstyrkte 1914 dess införande, hävdande att dogmatiska folksuveränitetsdoktriner måste när det gällde grannlaga och svårbedömbara utrikespolitiska frågor vika för praktiska krav. På grund av världskriget lades emellertid initiativet åsido tills vidare, och n ä r det återupptogs efter kriget och folklig kontroll över utrikespolitiken då blivit ett program ej blott i Schweiz utan även i många andra länder, tillstyrkte förbundsrådet i ett nytt yttrande initiativets godkännande. Regeringen föreslog dock den uttryckliga inskränkningen i författningstexten, att folkets rätt till traktatreferendum ej skulle gälla vid krig eller krigsfara. Trots mycken sympati för denna begränsning förordade förbundsförsamlingen — i ständerrådet dock blott med talmannens utslagsröst — initiativets antagande utan ändringar. Vid folkomröstningen 1921 godkändes också initiativet utan motförslag i dess ursprungliga version, med rösterna 318 000 mot 160 000 under relativt lågt röstdeltagande (57 % ) . Året dessförinnan hade förbundsförsamlingen genom ett slags frivilligt referendum beslutat att anordna en folkomröstning om Schweiz' inträde i Nationernas förbund; förbundsförsamlingen för sin del hade ehuru under stark partisplittring tillstyrkt anslutningen. Som bekant resulterade referendum i beslut om inträde, efter en eiastående livlig omröstningskampanj. Det märkliga med detta beslut var dock att särskilda regler angående referendum och folkinitiativ rörande folkförbundet

uppställdes, vilka i viss mån föregrepo det beslut som folket påföljande år träffade ifråga om traktatreferendum; anmärkningsvärt var ock att hithörande bestämmelser inte såsom förbundsrådet föreslog intogos liksom övriga referendum- och initiativregler i förbundsförfattningen utan blott gåvos formen av ett allmänt förbindande förbundsbeslut. Enligt detta beslut voro frågor om inträde i och utträde ur folkförbundet eller uppsägning av förbundspakten underkastade obligatorisk folkomröstning, och likaså voro reglerna om folkinitiativ i författningsfrågor tillämpliga n ä r det gällde uppsägning av pakten eller direkt utträde ur förbundet. Vidare kunde fakultativt referendum enligt sedvanliga regler tillämpas ifråga om ratifikation av ändringar i förbundspakten eller alla slags överenskommelser, som sammanhängde med förbundets verksamhet. Dessa bestämmelser godtogos av folket i samband med folkomröstningen om Schweiz' anslutning,

och de utgjorde gällande rätt under det tjugutal år, som Nationernas förbund existerade. Analogiledes får man utgå ifrån att förslag om Schweiz' inträde i Förenta Nationerna, tydligen också i Europarådet, skola obligatoriskt föreläggas folket. 1 Sedan början av 20-talet ha referendum och folkinitiativ i princip icke varit föremål för några reformer uti förbundet. Däremot har skyddet av folkrättigheterna varit ett nästan ständigt tema i den politiska debatten, i synnerhet under 1930-talet och framåt. Som ett resultat av dessa tidvis intensiva diskussioner i parlamentet eller ute bland folket har förbundsförsamlingens rätt att förklara förbundsbeslut brådskande eller att med uteslängande av folket från referenda tillämpa nödrättens principer till sist kringskurits. I den efterföljande redogörelsen skola dessa och andra liknande förslag ingående belysas.

översikt av de efter första världskriget gällande folkomröstningsreglerna i förbundet Före den efterföljande redogörelsen, som tar vid där Brusewitz slutade sin utredning för 1920 års svenska folkomröstningskommitté, torde det vara behövligt att i korthet rekapitulera det väsentliga i de stadganden rörande referendum och initiativ, som gällt under den tid som här skall behandlas. Detaljbestämmelser och tolkningsproblem skola behandlas efteråt i ett sammanhang mot bakgrunden av den kronologii Denna i avseende å referendum och initiativ normerande innebörd av folkets beslut i samband med omröstningen 1920 om inträde i N. F . h a r ej observerats av Brusewitz. Jfr Burckhardt, Kommentar des schweizerischen Bundestaatsrecht, 3 uppl., sid. 704.

ska redogörelsen, likaså de justeringar av referendumreglerna, som tillkommit på allra sista tiden och därför komma alt bli av betydelse först i framtiden. Författningsfrågor Varje beslut om ändring av författningen, som förbundsförsamlingen själv tar initiativ till, skall efteråt bli föremål för referendum. Folket h a r att rösta ja eller nej till ändringen sådan denna är utformad enligt förbundsförsamlingens beslut. Gäller det partialrevision, varvid de samtidiga ändringarna äro flera och beröra olika ämnen, skall därvid varje särskild ändring bli föremål för särskild omröstning. Här liksom i andra

fall fastställer förbundsförsamlingen »omröstningspropositionen», medan förbundsrådet bestämmer dagen för omröstningen. Om 50 000 av väljarna begära partialrevision, kan detta ske antingen i form av ett utarbetat förslag eller ett allmänt yrkande om ändring i viss riktning av en viss författningsparagraf. Initiativet skall alltid i sista hand gå till folket för referendum. Om initiativet innehåller ett utarbetat förslag skall först förbundsrådet utreda frågan åt förbundsförsamlingen, vilken därefter yttrar sig över initiativet innan folkomröstningen hålles. Förbundsförsamlingen kan därvid 1) avstå från att avge något yttrande; 2) tillstyrka initiativet; 3) avstyrka detsamma; eller 4) utarbeta ett motförslag (Gegenentwurf), som samtidigt med initiativet förelägges folket. I sistnämnda fall skall folket rösta om två frågor: ja eller nej till det ursprungliga initiativet och ja eller nej till parlamentets motförslag. När ett initiativ publiceras, brukar dock initiativkommittén enligt ett under senare decennier praktiserat system begära fullmakt av undertecknarna att återtaga initiativet till förmån för parlamentets motförslag, om detta befinnes exempelvis tekniskt bättre eller politiskt framkomligare. Enligt de tillämpningsbestämmelser, som gällde ända tills nyligen, skulle folkomröstningen hållas »innert Jahresfrist», d. v. s. inom ett år, ett stadgande vilket — såsom i det följande skall visas — både var oklart och egentligen aldrig strikt tillämpades. Om folkinitiativet blott har formen av en allmän önskan kan parlamentet, efter förbundsrådets utredning, utarbeta ett förslag i den angivna riktningen, vilket därefter förelägges folket. Skulle kamr a r n a däremot vägra att medverka till den önskade författningsändringen eller inte kunna enas om ett förslag går ini-

tiativet till en föromröstning; b i t r ä d e r då folkmajoriteten det yrkande, sonn initiativet innefattar, skola k a m r a r n a utan att först upplösas utarbeta det såilunda rekvirerade författningsförslaget, som därefter går till folket för omrösttning. Motsätter sig folkmajoriteten vi d föromröstnirigen det yrkande, som inätianterna framställt, har frågan givetvis förfallit. Totalrevision kan igångsättas av förbundsförsamlingen själv, så som skeddle på 70-talet, varefter dess förslag skall föreläggas folket. Härvid röstas ej p a r a graf för paragraf utan »in globo», d. v. s. ja eller nej till hela författningsförslaget. Totalrevision kan också initieras av 50 000 röstberättigade medborgare eller av en av kamrarna, sedan dess förslag att igångsätta en totalrevision avvisats av medkammaren. Härvid skall initiativet blott innefatta krav på revision rätt och slätt utan angivande av några speciella motiv eller önskemål. Sedan förbundsrådet avgivit sin r a p p o r t och förbundsförsamlingen yttrat sig om ett av folket väckt förslag (eller beslutat avstå från att till- eller avstyrka revision) eller av en kammare fattat beslut om totalrevision går initiativet till en föromröstning. Till skillnad från proceduren vid ett folkligt partialinitiativ förutsattes vid ett av folket initierat yrkande om totalrevision, att förbundsförsamlingen inte utan föromröstning kan skrida till att utarbeta ett revisionsförslag, något som förbundsförsamlingen dock alltid äger göra oberoende av initiativ utifrån. Om folket i föromröstningen ansluter sig till kravet på totalrevision, skola bägge kamrarna nyväljas och de nyvalda kamrarna utarbeta det revisionsförslag, som folket sedan definitivt skall ta ställning till. Avslår folket i den preliminära omröstningen revisionskravet, h a r initiativet strandat och de gamla kamrarna fortsätta sitt

arbete såsom vanligt tills den ordinarie mandattiden utgår. För bifall till en författningsrevision, vare sig denna är partiell eller total, fordras en dubbel majoritet, nämligen absolut majoritet av de röstande och av kantonerna. Som kantonsröst räknas resultatet av folkomröstningen i kantonerna, d. v. s. om folkmajoritet för förslaget uppnåtts i kantonen har denna röstat ja och om folkmajoriteten stannat för avslag har kantonen röstat nej. Varje kanton har en röst, oberoende av dess storlek. Då tre kantoner äro uppdelade i halvkantoner — Basel i Baselstadt och Baselland, Unterwalden i Oboch Nidwalden, Appenzell i AppenzellAuserrhoden och Appenzell-Innerrhoden — och dessa sex halvkantoner ha egna författningar och egna alltigenom självständiga politiska organ, tilldelas varje halvkanton en oberoende halv röst; summan av kantonsröster är alltså 19 + 6 x % = 2 2 . Kantonsrösterna räknas dock inte vid de ovannämnda föromröstningarna, enär dessa ju inte gälla definitiva beslut utan endast äro att betrakta som förberedande led i beslutsproceduren. Det bör observeras, att det aldrig i förbundet uppställts något minimikrav på röstdeltagande vid en folkomröstning för att dess utslag skall vara giltigt. Lagar, förbundsbeslut och traktater Beträffande alla lagar gäller utan inskränkning att de fakultativt äro underkastade referendum. Detsamma gäller allmänt förbindande förbundsbeslut, som inte förklarats brådskande (tyska »dringlicher Natur», franska »urgence» 1 ). Vidare gälla samma regler för i Av den tyska texten ä r det ej tydligt, om blott förbundsbeslut eller även förbundslagar k u n n a förklaras brådskande, men en jämförelse med den franska texten ger otvetydigt vid handen att »Dringlichkeitsklausulen» blott kan appliceras på förbundsbeslut. Se t. ex. Burckhardt, a. a., sid. 708 ff och Brusewitz, a. a., sid. 156 ff.

statsfördrag av obegränsad giltighetstid eller som ha en giltighetstid av mer än femton år. Under den tid, som Nationernas förbund fungerade, voro även ändringar av förbundspakten och vissa andra överenskommelser h ä r r ö r a n d e från folkförbundet underkastade fakultativt referendum. Inträde i eller utträde ur förbundet eller uppsägelse av Schweiz' medlemsskap skulle däremot obligatoriskt underställas folket. Fakultativt referendum innebär att det beslut, som förbundsförsamlingen träffat i det berörda ämnet, h a r att föreläggas folket, om inom tre månader efter beslutet 30 000 röstberättigade eller 8 kantoner begära folkomröstning. En lag, ett förbundsbeslut eller en traktat kan sålunda aldrig bli föremål för referendum med mindre parlamentet fattat ett positivt beslut, d. v. s. antagit en lag eller ett förbundsbeslut eller också för ratifikation godkänt en traktat. Avvisar parlamentet ett lagförslag eller en traktat saknar folket möjlighet att göra sin mening direkt gällande; detta skulle endast kunna ske genom en rätt till folkinitiativ även på dessa områden, men i förbundet äger folket initiativrätt blott i författningsfrågor. Om folkomröstning kommer till stånd på de berörda områdena har folket att svara ja eller nej till lagen, förbundsbeslutet resp. traktaten. Folket har därvid att rösta om hela lagen eller hela förbundsbeslutet eller hela traktaten, ej blott om någon enstaka omstridd punkt. Om missnöjet blott riktar sig mot någon begränsad del av t. ex. en lag och är så starkt att det utlöser ett nej på referendumdagen, så faller likväl hela lagen. För att en lag, ett förbundsbeslut eller en traktat skall godkännas vid folkomröstningen fordras endast majoritet bland de röstande, även härvidlag oberoende av röstdeltagandets höjd; kantonernas röster räknas sålunda inte

när det gäller fakultativt referendum. I gengäld ha 8 kantoner tillagts samma rätt som 30 000 schweizerborgare att begära referendum rörande lagar, förbundsbeslut eller traktater, men kantonerna ha aldrig utnyttjat denna rätt; kantonernas beslut att begära folkomröstningar fattas av kantonsrepresentationerna (stora rådet, statsrådet etc.) eller Landsgemeinde. Reglerna för fakultativt referendum äro alltså motsatta vad som gäller för författningsändringar, varvid kantonerna sakna all rättsförbindande initiativrätt men majoritet bland dem fordras för ett författningsförslags antagande. Vad som skall regleras i form av allmänt förbindande förbundsbeslut har varit föremål för skiftande praxis, vilken närmare skall anges i det följande.

24 Det har dock allmänt förutsatts att förbundsbudgeten såsom sådan inte betraktas såsom allmänt förbindande, även om beslut rörande särskilda delar av densamma, särskilt då skatteposterna på inkomstsidan, kunna åsättas etiketten allmänt förbindande, med följd att referendumreglerna varit tillämpliga på dem. Med användning av Dringlichkeit och nödrätt har förbundsförsamlingen undandragit tidvis ej blott allmänt förbindande förbundsbeslut utan även lagar folkets medbestämmanderätt. Allt detta har sammanhängt med den vidsträckta användningen av fullmaktslagstiftning och annan extra konstitutionell rätt i Schweiz, ett kapitel i förbundets senaste historia som kommer att bli huvudtemat i den efterföljande redogörelsen.

KAPITEL

II

NÅGRA ALLMÄNNA DATA OM SCHWEIZ OCH DESS P »LITISKA LIV

Schweiz har kallats en mikrokosmos av världen. Man har då syftat på den allbekanta splittringen i nationaliteter, språk och religioner, vartill den politiska uppdelningen av medborgarna på partier i tidvis mycket häftiga och oresonliga strider kommit. Den svåra uppgift, som konfederationens politiker haft att fullgöra alltsedan 1848, har varit att till varje pris hålla samman de skilda delarna emot alla centrifugala krafter. Detta har inte kunnat vara möjligt utan ett ständigt ömsesidigt hänsynstagande. Kompromissen har såsom på intet annat ställe på jorden blivit den självklara politiska arbetsmetoden i edsförbundet. De schweiziska skriftställarna och statsfilosoferna ha tävlat med varandra att ideologiskt begrunda och förhärliga den. Vad först nationalitetsuppdelningen och språkförbistringen beträffar tala ungefär 69 procent av befolkningen tyska, 22 procent franska, 8 procent italienska och 1 procent rätoromanska. Procentsiffrorna ha hållit sig tämligen konstanta under hela den tid, som undersökningen omfattar. De latinska kantonerna äro blott 6 av 22 men alla tämligen stora med Vaud, de fransktalandes »Vorort», som den röststarkaste och ledande. 1 Fem äro fransktalande, utom Vaud (med Lausanne som huvudstad), Geneve, Neuchåtel och Fribourg, vilkas i Här hänvisas till förteckningar över kantonerna och folkmängdsuppgifter i tabellbilagan.

huvudstäder bära samma namn, och Valais med Chur som huvudstad; en enda är italiensk, Tessin (Ticino), med Bellinzona som huvudstad men med Lugano och Locarno som mest kända städer. De fransktalande kallas i Schweiz nästan alltid »les welsches», »die Welschen». Språkgränserna ha praktiskt taget inte förskjutits i modern tid. Envar nationalitet är ivrig att hävda sig och sin egenart, dock allra mest den fransktalande minoriteten, som känner sig försatt i en defensiv engarde-ställning. Omflyttningen har blivit livligare med tiden, men en person, som bosätter sig i ett annat språkområde, skall ha varit mycket ung vid omplanteringen för att överge sitt språk och sin nationalitet. Även om varje kanton såsom en följd av rätten till fri omflyttning, »Umsiedlung», hyser företrädare för alla nationaliteter, betrakta sig kantonerna på ett par undantag när som enspråkiga; ett uttryck härför är att det tyska folkspråket, i alla dess många lokala varianter, är officiellt talspråk i alla tyska kantonerna (men ej skriftspråk) och att tyskschweizarna under de allra sista årtiondena och särskilt efter Hitlers makttillträde systematiskt sökt frigöra sitt språk från högtyskan. (För att fransmännen icke skola sakna möjlighet att utan översättning förstå tyskschweizarna äro dessa dock tvungna att i förbundsförsamlingen tala högtysk a ) . Några kantoner ha utpräglade, agglomererade minoriteter, nämligen Fri25

bourg och Valais, som inrymma tysktalande områden, och Bern, vars västligaste del, Jura, är fransktalande och för övrigt ända till 1930-talets sista år levde under Code Napoleon. Juraområdet fick på 1940-talet en viss autonomi. Kantonen Graubunden är trespråkig: tyska, italienska och rätoromanska talas där. Det italienska Tessin har efter första världskriget starkt uppblandats med tysktalande. Då varje kanton själv bestämmer om språk och skolväsen, ha nationalitetsoch kulturfrågorna i denna begränsade mening aldrig behövt vålla förbundet vanskligheter. Nationalitetsproblemen ha i stället en djupare bakgrund: en allmän, instinktiv och intensiv motsättning mellan latinsk och germansk kultur. Under första världskriget nådde spänningen sin kulmen. Då togo de fransktalande parti för ententen och de flesta tysktalande för Tyskland; då talades om »la fossé», graven, som skilde de två språkområdena oförsonligt åt, och 1917 hängde förbundets öde och sammanhållningen inom detta på en skör tråd. Under det andra världskriget behövde denna djupgående söndring dock ej upprepas, och fanns det ansatser till spänningar även då bottnade de främst i inrepolitiska stämningar, som komma att belysas i det följande. Den gemensamma motviljan mot Hitler verkade som ett nationellt ferment, och särskilt tyskschweizarna samlade sig mot diktaturideologierna. Det demokratiska vattnet visade sig tjockare än det germanska blodet. Den religiösa splittringen har, som redan sagts, haft avgörande betydelse i Schweiz' hela historia. Även om religiös indifferentism numera utbrett sig även i Schweiz, särskilt i de protestantiska delarna av landet, har detta dock inte inneburit någon konfessionellt politisk avrustning. Däremot råder en skillnad

nu mot tidigare; förr hade religionerna ofta ställningen som statsreligion i de olika kantonerna men nu ha de olika trosbekännarna blandat sig mera m e d varandra och i vissa fall ha avsevärda religionsförskjutningar inträffat. Sålunda var den reformerta läran förhärskande ända till 1848 i Geneve, Calvins stad, men till följd av den stora utlänningsinvasionen särskilt före och under det första världskriget vunno katolikerna majoritet där på 30-talet. Dessa omflyttningar ha haft två följdverkningar: dels äro katolikerna nu inte längre lika suveränt dominerande som tidigare i sina gamla kantoner och dels ha de trängt in och skaffat sig inflytande i åtskilliga protestantiska kantoner, ehuru utan att ha vunnit eller ens ha utsikter att inom överskådlig tid där vinna majoritet. Sådana typiska diasporakantoner äro Zurich, Bern, Aargau, Baselland och Baselstadt samt Solothurn. S:t Gallen hade redan före 1848 en svag katolsk majoritet utan att dock räknas till de egentliga katolska kantonerna; i Graubunden ha katolikerna i århundraden utgjort nära hälften av befolkningen. De historiska, katolska kantonerna äro Luzern, de tre urkantonerna Schwyz, Uri och Unterwalden, Zug, AppenzellInnerrhoden, Fribourg och Valais samt Tessin, alltså i huvudsak det centrala Innerschweiz och södra Schweiz. Medan Luzern tidigare var katolikernas »Vorort» har Fribourg nu ryckt upp vid dess sida såsom ledande, vilket delvis har sin förklaring i att Schweiz' enda katolska universitet förlagts till Fribourg. Likhetstecken bör emellertid ej sättas mellan katolska trosbekännare och det katolsk-konservativa partiet. Även om detta parti har sin förankring i alla samhällsgrupper och sina särskilda sociala organisationer också för arbetarfrågor, rösta många troende katoliker med andra partier. Däremot är

Zurich med omkringliggande kantoner, det 3t säkerligen mycket ovanligt att promen trots att det i allmänhet blott erövtests-stanter tillhöra eller rösta med det karade knappt ett halvt dussin mandat spetolsldsk-konservativa partiet. V Vad partilivet beträffar dominerades lade det en viss roll särskilt i referendumfrågor, helst som det i högre grad dettetta länge helt av dualismen mellan än någon annan grupp gjorde anspråk katoitolikerna och det liberala eller radipå att förvalta traditionerna från »1'école kalada Schweiz. Katolikerna kunde aldrig de Winterthur». Arbetarrörelsen företänltnka sig ensamma nå majoritet. De träddes länge blott av den småborgerhädade under fyrtio år fram till 1919 melliga, patriotiska Grutliverein. Några år lan n 35 och 40 mandat i nationalrådet, före det första världskriget började denochih de kunde ej heller ens räkna på na emellertid skjutas åt sidan av ett någågon mera betydande stegring av mansocialdemokratiskt parti, som 1917 nåddat;atsiffran, trots att antalet nationalrådsde upp till 19 mandat och sedan tidvis maitandat — ett för varje 20 000 invånare, docock minst ett för varje kanton — un- skulle bli nationalrådets numerärt starderer samma tid ökades med ett femtiotal. kaste. Det et liberala partiet, som ända in på 70Sedan den siste liberalen 1891 uttaledet var det ledande men som numera trätt ur förbundsregeringen — samtidigt kanan betecknas såsom moderat-konservaden förste som demissionerade till följd tivtvt, förlorade både i absoluta och relaav ett referendumnederlag —• invaldes tiviva tal och fick vid 1917 års val blott den förste katoliken i hans ställe. Ne10 ö mandat; partiets rekryteringsbas har derlaget gällde det i decennier häftigt fönrskjutits alltmer åt väster och nordomstridda förslaget att förstatliga stamväsäst, huvudsakligen till de tre protestanbanorna i Schweiz (»Riickkauf»). Det tiskska franska kantonerna Vaud, Geneve märkliga var att nederlaget tillfogades oclch Neuchåtel samt till Baselstadt. Parregeringen och parlamentet främst av tietet har dock en mäktig press, till vilken katolikerna; när katolikernas ledare indeien opolitiska Neue Zuricher Zeitung togs i förbundsrådet, kunde detta alltäye,ren ibland kan räknas. Det frisinnadeså betecknas såsom ett referendumparderemokratiska eller radikal-demokralamentariskt prejudikat. För förbundets iislska partiet — beteckningen har växlat politik betydelsefullast var dock att alltltefter språkområden och i fortsätthärmed slogs den första bron till ett nimngen kommer uttrycket frisinnadesamarbete mellan de två religionsgrupracidikaler för enkelhetens skull att anperna. År 1891 markerade därför den väiindas — förfogade alltsedan 1878 första ansatsen till den regeringssamoonmstritt över majoriteten i nationalverkan på bred basis, för vilken råddet, ja, i det närmaste kvalificerad Schweiz gjort sig känt över världen. tvååtredjedels majoritet, och bar fram Ända fram till 1919 sutto därefter i förtillll 1919 hela ansvaret för den politiska bundsrådet sex frisinnade-radikaler kuursen. Partiet var då liksom fortfaranjämte en katolik; under tvåårsperioden de? företrätt i alla landets delar; dock 1917—1919 avstod det frisinnade-radilycckades det aldrig få något djupare kala partiet av utrikespolitiska skäl en fotitfäste i de historiska katolska kantoav sina platser till den på ententehåll neerna. Vid sekelskiftet framträdde även uppskattade liberalen Ador. e n i socialpolitisk grupp, vars kurs låg Denna stabila frisinnade-radikala ett t streck till vänster om majoritetsparlamentsmajoritet skulle dock brytas p a r t i e t s . Partiet hade sin förankring i 1919. Efter två misslyckanden genom-

drevo de mindre partierna genom ettt tredje folkinitiativ att de gamla majoritetsvalen ersattes med proportionellai val. Därtill kom att ett bondeparti bildades mot slutet av kriget, som docki hade sin förankring huvudsakligen blottt i det tysk-protestantiska Schweiz; särskilt Bern men eljest Aargau, Zurich,, Thurgau och Baselland voro och äro3 alltjämt partiets viktigaste rekryteringsbaser. Både det katolska och det franskaj Schweiz ha i stort sett varit immunai mot en partibildning byggd företrädesvis på yrkesintressen. Även om majoritetsvalen bibehållits skulle radikalernai sannolikt ha mistat majoriteten till följd1 av utbrytningen. Samtidigt ökadei socialdemokraterna i takt med industrialiseringen både sin medlemskader ochi delvis tack vare proportionalismen,, sin mandatstyrka i nationalrådet. Socialdemokraterna ha dock hela tideni till övervägande del haft sin förankringl i det tyskprotestantiska Schweiz — särskilt Bern, Zurich, Basel, Solothurn,, Aargau och S:t Gallen — samt även nåttt en stark ställning i det alltmer industrialiserade Neuchåtel, tidvis också i i Geneve. Varken i de katolska eller i de 5 övriga delarna av det latinska Schweiz :

Kat. kons Lib Fris. - rad. . Bondepartiet Demokr Duttweiler . Soc.dem Komm Arbetspartiet Övriga

Nationalrådets mandattal är inte fastlåst vid någon viss siffra utan varierar. Numer är siffran bunden till ett kvottal per mandat, vilket till 1931 var 20 000

925 1925

41 9 60 30 4 — 41 —

44 10 60 34 4 — 42 2

42 42 7 60 60 30 30 5 5 — 49 49 3 3

46 46 6 6 58 58 31 31 3 3 — 60 60 2 2

44 44 6 6 52 52 30 30 2 2 — 49 49 3 3

42 42 6 6 48 48 21 21 4 4 7 7 50 50 2 2

43 43 6 6 50 50 22 22 4 4 9 9 45 45 —

43 43 8 8 47 47 24 24 5 5 6 6 56 56

44 44 7 7 52 52 21 21 5 5 8 8 48 48

4 189

1 198

2 2 198 198

2 2 198 198

1 1 187 187

7 7 187 187

4 4 187 187

4 5

7 7

1 Siffrorna för olika partier variera i detaljer en aning i olika källor. Här ha för åren 1919—1943 siffrorna h ä m t a t s från Rote Revue, 1943, sid. 80 och för 1947 från Statesman's Yearbook 1951.

har partiet kunnat erövra mer än något enstaka eller ett par mandat per kanton. Geneves arbetarrörelse däremot har varit extremistisk, sedan Leon Nicole blivit dess mest framträdande namn. Geneves arbetarparti befann sig tidigt i opposition till det stora arbetarpartiet och bildar nu kärnan i det halvt kommunistiska »Partei der Arbeit», som bildats efter det andra världskriget såsom ett slags arvtagare till det lilla, under kriget förbjudna kommunistpartiet. Säregnast för Schweiz är medelklasseller konsumentrörelsen »Landesring der Unabhängigen» u n d e r ledning av Duttweiler, chef för det stora varuhuset Migros. Denna grupp framträdde fr.o.m. 1935 års val under den svåraste depressionen och har hållit sig tämligen väl. Den har sitt centrum i Zurich, och både i förbundet och i kantonen Zurich har den varit ytterst aktiv när det gällt att utnyttja referendumvapnet. Partiställningen i nationalrådet fr. o. m. det första »Proporz»-parlamentet fram till 1947 års val framgår av tabellen.

IS* IS*

2 1 194 ) 1941)]

av befolkningen och till 1951 22 000 samt nu är 24 000. Varje kanton bildar egen valkrets och är tillförsäkrad minst ett mandat. Mandattiden för national-

rådet var till 1931 tre år och har därefter i enlighet med en författningsändring varit fyra år. 1 Ständerrådet, första kammaren, är i allo jämbördigt med nationalrådet och åtnjuter till följd av sin högt kvalificerade sammanställning stort anseende. Dess mandattid är inte reglerad i förbundsförfattningen utan varje kanton bestämmer själv sina ständerråds »Amtsdauer». Den omständigheten att de små kantonerna ha samma representation i ständerrådet som de stora har favoriserat katolikerna, som under senare å r varit rådets starkaste parti. Socialdemokraterna däremot ha haft svårt att hävda sig vid de majoritetsval, enligt vilka ständerrådet väljes; de hade på 30-talet blott en representant och ha senare kommit upp till tre. Det frisinnade-radikala partiet hade in på 30-talet ungefär hälften av mandaten eller däromkring, men har numera sjunkit ner till ungefär icke mer än en fjärdedel, medan slutligen en fjärdedel besattes av bondepartiet, liberaler, demokrater och oavhängiga. Ständerrådet har därför under hela denna tid mycket skevt avspeglat folkmeningen. Det bör framhållas att bondepartiets tillbakagång på 1930-talet delvis sammanhängde med en utbrytning ur partiet av de s. k. »Jungbauern», en ungdomsrörelse som hade starka sympatier för planhushållning men också för en allmän »Erneuerung» av Schweiz' politiska liv. Denna rörelse förlorade dock på 40-talet all betydelse. Bondepartiet h a r därefter haft att kämpa mot urbaniseringen, som relativt minskat dess naturliga rekryteringsunderlag. Det förtjänar dock att anmärkas att bonde1 I samband med övergången till proportionalism förkortades det sista Proporzparlamentets mandatperiod med ett år, enligt ett särskilt övergångsstadgande i samhand med valreformen. Det sista valet efter majoritetsvalsregeln hölls 1917.

partiet, som intar den absolut ledande positionen i den stora kantonen Bern och där till en början hade absolut majoritet, varken i princip eller i verkligheten är ett renodlat bondeparti, även om det alltid går under detta namn i den politiska debatten. Dess fullständiga namn är »Bauern-, Burger- und Gewerbepartei», d. v. s. bonde-, borgare- och närings- eller hantverkspartiet. Det intressantaste draget i den schweiziska politiken från 1919 till våra dagar är att intet parti haft majoritet i den-egentliga folkrepresentationen, nationalrådet, och heller aldrig haft chanser att nå dithän. De mandatsiffror, som partierna där registrerats för, avspegla på ett ungefär röstfördelningen i landet. 2 Inte ens det frisinnade-radikala partiet kunde u n d e r 20-talet, när det var relativt stort, nå u p p till mer än i runt tal en tredjedel av rösterna. För referendumutvecklingen har detta förhållande haft en avgörande betydelse. Även de största partierna ha, om de velat vädja till folket i en viss fråga, alltid måst göra klart för sig, att de inte utan understöd från ett annat parti eller från andra samhällsgrupper haft stora utsikter att segra. Socialdemokraterna måste sålunda under sin långa oppositionstid alltid försöka tillförsäkra sig assistens från annat håll; ännu vid det sista valet, 1947, kommo de inte upp till 30 procent av rösterna. Med hänsyn till den stora roll för referendumutvecklingen, som det socialdemokratiska partiet spelat under tiden efter första 2 Rösterna vid nationalrådsvalen kunna aldrig exakt fördelas på de olika partierna, då varje röstberättigad kan använda sina röster, som äro lika många som antalet mandat i kantonen att besätta, på skilda kandidater från olika partier; dessutom hruka inte alla partier anse det mödan lönt att »portera» kandidater i de små kantonerna eller där de ej ha utsikter att göra sig gällande.

världskriget, böra åtminstone konturerna till detta partis historia och verksamhet tecknas. Det arbetarparti, som trängde ut den »socialharmoniska» Griitliverein och som under årtionden stått om inte formellt så reellt under den teoretiserande Robert Grimms ledning, radikaliserades under det första världskriget. Det deltog sålunda i den s. k. Zimmerwaldrörelsen, till vars ledande män Lenin, Trotsky, Radek och Liebknecht hörde och med vilken även de svenska vänstersocialisterna associerade sig. 1 I direkt samband med det första världskrigets slut, samma dag som det tyska kejsardömet föll, iscensatte arbetarna hårt pressade av dyrtiden en generalstrejk, vars efterverkningar skulle ge de politiska motsättningarna oerhörd skärpa under ett par årtionden. 2 De borgerliga ansågo strejken vara ett av Sovjetunionen inspirerat hot mot samhället, och de svarade med att förpassa den sovjetryske diplomatiske representanten i Rern på en bil ur landet; de diplomatiska förbindelserna med Ryssland brötos för att återupptas först när det andra världskriget led mot sitt slut och Röda armén närmade sig CentralEuropa. Militär inkallades särskilt från de pålitliga katolska kantonerna. Detta skedde samtidigt som spanska sjukan rasade, och olyckan ville, att farsoten u n d e r dess värsta skede skördade förskräckande många, cirka 4 000, bland de sammandragna trupperna. Även om strejken u p p h ö r d e efter några dagar kommo epidemiens härjningar kanske än mer än själva strejken att leva kvar i minnet. Förbundsrådet, som under konflikten ej ville göra några koncessioner till de strejkande, försökte efter arbetets återupptagande att åstadkomma 1 Se t. ex. Olof Landquist, Arbetarinternalerna, sid. 16 f. 2 Se h ä r o m Hastad, a. a., sid. 261 ff och där anförd l i t t e r a t u r .

en utjämning, en »landsfred», och sålunda utlovades bl. a. 8-timmarsdag och en del andra sociala reformer; normalarbetsdagen kunde också lagfästas utan att någon grupp krävde fakultativt referendum. Likaledes medverkade majoritetspartiet till att nationalrådet genom en tillfällig författningsbestämmelse med åtföljande referendum upplöstes för att socialdemokraterna efter proportionalismens seger 1918 skulle få skyndsam möjlighet till en rättvisare parlamentarisk representation. Några hårdare repressalier följde ej på generalstrejken; Grimm blev dock ådömd fängelsestraff. Socialdemokraterna vidhöllo emellertid den kurs, som de slagit in på före och u n d e r generalstrejken. Ledningen anslöt partiet till den kommunistiska Internationalen, vilket beslut dock ej godkändes i ett särskilt partireferendum. Partiet gick då in i den s. k. 'IVi Internationalen, tillsammans med bl. a. de tyska oavhängiga och de österrikiska socialdemokraterna (»austromarxisterna»). Efter år 1923 upptogo dock schweizarna samarbete med den andra Internationalen. Trots detta kännetecknades strävandena inom det schweiziska socialdemokratiska partiet länge av ett övervägande teoretiskt intresse. I stället för motsättningen mellan katoliker och det liberal-radikala Schweiz trädde fr. o. m. det första världskrigets slut motsättningen mellan borgerliga och socialdemokrater. För de borgerliga framstod det som väsentligast, att det socialdemokratiska partiet röstade mot anslag till försvaret så länge detta enligt dess tes hade att skydda den borgerliga staten (socialdemokraterna motsatte sig likaledes Schweiz' anslutning till Nationernas förbund). De borgerliga vägrade att söka samverkan med partiet, så länge denna antimilitaristisa attityd intogs. Relysande för den

bittra stämningen var att Robert Grimm, som 1925 valts till nationalrådets vice talman och enligt schweizisk sed därmed påföljande år var designer a d att rycka upp på talmansstolen, h i n d r a d e s från upphöjelsen genom en utomparlamentarisk aktion, igångsatt av det schweiziska officersförbundet för vilken nationalrådet föll till föga. Inom en del fackföreningar och särskilt bland de till partiet anslutna tjänstemännen framträdde emellertid omkring 1930 mer och mer kompromissvänliga, realpolitiska stämningar. När sedan Hitler kom till makten och försvaret av demokratien betraktades såsom den över allt annat stående trängande uppgiften, nedlade socialdemokraterna sitt motstånd mot försvaret och sökte i många andra former ett praktiskt samarbete med den borgerliga majoriteten. Socialdemokraterna kände sig desto mera uppfordrade härtill, som den schweiziska demokratien inom landets egna gränser fick sina högröstade vedersakare i den s. k. frontiströrelsen — en samling organisationer i både det tyska och det franska Schweiz, som växte nästan som svampar upp ur bergen i samband med händelserna i den direkta omvärlden: den nazistiska omvälvningen i Tyskland, fascismens synbara konsolidering i Italien, Dollfuss' korporatistiska statsvälvning i Österrike och eldkorsströmningarna i Frankrike. Frontiströrelsen ebbade emellertid snabbt ut, och i mitten av 1930-talet övervann det schweiziska folkstyret de feberaktiga partipolitiska spänningarna och gled åter in i den traditionella kompromisskursen från tiden före det första världskriget. Denna socialdemokratiens växling från benhård marxism till allmänt radikal realpolitik avspeglade sig också i förbundsrådets sammansättning under tiden efter 1919. Härvid bör inskjutas

att förbundsrådet, även o m det formellt är alltigenom underordnat förbundsparlamentet, sedan decennier tillbaka inte minst på grund av sin stabilitet utövar ett ledande och dominerande inflytande samt intar en verklig nyckelposition i allt politiskt handlande. Efter generalstrejken förklarade förbundspresidenten Calonder — känd även från Ålandsfrågan — att socialdemokratien borde få en representation i förbundsrådet, som svarade mot dess styrka i väljarekåren, för att på så sätt ta del i »landsregeringens arbete och ansvar». Delta låge, fortsatte Calonder, både i hela förbundets och i den socialdemokratiska rörelsens eget intresse. Denna utfästelse utställde förbundspresidenten å den borgerliga majoritetens vägnar »in eidgenössischer Treue (trohet)». När förbundsrådet på sedvanligt vis skulle totalväljas efter 1919 års nationalrådsval, förklarade sig socialdemokraterna i sin ideologiska opposition emellertid ointresserade av att bli en minoritet i regeringen; om de annars trots utfästelsen skulle ha blivit representerade då, är likväl en öppen fråga. Även i fortsättningen föredrog partiet under några år att hålla sig utanför förbundsrådet och röstade i allmänhet blankt vid förbundsrådsvalen. År 1928, då en vakans uppstått i förbundsrådet, ändrade dock socialdemokraterna sin hållning och begärde den lediga platsen. De gjorde likadant vid alla efterföljande vakanser liksom vid de vart fjärde år återkommande totalvalen. Allt detta skedde emellertid länge förgäves. De borgerliga hänvisade i förstone till partiets hållning i försvarsfrågan såsom utgörande ett oöverstigligt hinder för regeringssamverkan. Även efter ömvändningen i försvarsfrågan tvekade majoriteten av de borgerliga, och sålunda förlorade socialdemokraternas kandidat vid valet även när Zurichs traditionella 31

plats blev ledig 1938. Det bör observeras, att ett förbundsrådsval i regel är en ytterst komplicerad fråga, enär sjumannaregeringen alltsedan 1848 sammansatts enligt utbildade konventionalregler med hänsyn ej blott till partier utan även till kantoner, språk, religioner och näringsområden, och varje rubbning av den en gång åstadkomna balansen framkallar nya kombinationssvårigheter; 1 härtill kommer även den inrotade böjelsen att omvälja dem, som redan inneha förbundsrådsämbetet, ända till-s de efter ibland 20 å 30 års tjänst falla för åldersstrecket eller själva önska avgå. Uppenbart fördröjdes lösningen av problemet om socialdemokraternas regeringsinträde (»Bundesratsbeteiligung»)' ej blott av politiska skäl utan även till följd av dessa praktiska anpassningsbesvär. Socialdemokraterna hade emellertid vid denna tid blivit företrädda i flera kantonsregeringar —• Grimm själv hade sålunda valts till regeringsledamot i kantonen Bern — och år 1943 under krigets påfrestningar öppnades för dem till sist portarna till i Rörande rättsregler och sedvänjor vid förbundsrådsval hänvisas till Hastad, Regeringssystemet i den schweiziska demokratien, där även frågan om socialdemokraternas ställning fram till 1935 utförligt skildras. För den efterföljande tiden åberopas tidningar och tidskrifter, särskilt från tiden för de olika valen. Det kan tillfogas att endast ett förbundsråd får väljas från varje kanton och att Bern och Ziirich samt i regel också Vaud ansetts ha självskriven rätt till en plats. P a r t i e r n a ha också att ta viss hänsyn till att förbundsråden ha en stark partipolitisk förankring i sin hemk a n t o n ; en utpräglad minoritetsman kan m. a. o. inte gärna komma ifråga som företrädare för kantonen. Partierna måste också tillse att de aktualisera sina aspirationer först vid en sådan vakans, då de ha utsikter att kunna sätta in en av sina ledande män.

»Bundespalast», på Zurichs åter lediga plats. Ernst Nobs — vilkens uttalanden i referendumfrågor i fortsättningen ibland skola citeras — blev partiets representant och tilldelades såsom ett slags minoritetskontrollant den centrala finansministerposten. Någon utvidgning av socialdemokraternas representation h a r därefter ej skett, fastän p a r tiet efter proportionalistiska mått b o r t ha två män i det exekutiva sjumannarådet. Den karaktär av -samlingsregering, som det schweiziska förbundsrådet nu har, är följaktligen av ganska sent datum. För perioden dessförinnan är det riktigast att etikettera exekutivrådet såsom en borgerlig koalitionsregering. Vid 1919 års val gjorde de frisinnade-radikala trots förlusten av majoriteten i nationalrådet intet annat offer än att de skänkte de katolik-konservativa ytterligare en representant; förbundsrådet blev sålunda sammansatt av fem frisinnade-radikaler och två katoliker. År 1929 måste de frisinnade-radikala då Bernmandatet blev vakant uppge detta till förmån för bondepartiet, och först 1943, då socialdemokraten invaldes, avstodo de från den majoritet i förbundsrådet, som de varit i okvald besittning av ända sedan 1870-talet. Sedan dess har förbundsrådet bestått av tre frisinnade-radikala, två katolik-konservativa samt en från vartdera bonde- och det socialdemokratiska partiet. Bepresentanterna för det latinska Schweiz ha omväxlande varit två eller tre, därav en italiensktalande u n d e r hela perioden ända fram till hösten 1950.2 2 En representant för Tessin Guiseppe Motta, katolik-konservativ, Schweiz' u rikesminister 1920—1940 och dess mest kände politiker u t o m l a n d s .

KAPITEL

I

III

FOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTET T I L L Ä M P N I N G E N UTI EDSFÖRBUNDET FRÅN 1 9 2 0 - T A L E T S BÖRJAN T I L L VÅRA DAGAR

Folkomröstningsinstitutet fram till det första världskrigets slut Man kan i avseende på folkomröstningsinstitutet åtminstone antydningsvis uppdela händelseutvecklingen i Schweiz i skilda perioder. Före 1919 kan man göra tre dylika tidsuppdelningar. Den första perioden omfattade tiden från 1874 fram till 1891. Den kännetecknades framför allt av katolikernas försök att i samverkan med tillfälligt uppdykande missnöjesgrupper men oftast med de federalistiska welscherna rent av driva sabotage, och särskilt vid mitten av 1880-talet voro dessa deras försök resultatrika. Den a n d r a perioden sträckte sig från 1891 fram till det andra världskriget. Att 1891 väljes såsom gränsmärke sammanhänger inte med att det partiella författningsinitiativet det året infördes utan med katolikernas inträde i förbundsrådet. Katolikerna, som dock redan dessförinnan måst registrera även åtskilliga svikna referendumförhoppningar, upphörde med något enstaka undantag efter detta år att utnyttja referenduminstitutet för rent obstruktiva syftemål. Den frisinnade-radikala regimen både vann många segrar och tillfogades ett och annat kännbart nederlag. Totalt sett

fungerade folkomröstningsinstitutet under denna period på ett vad man skulle vilja kalla reguljärt sätt; folkmakten med referendumvapnet i sina händer var en mycket betydande och respekterad faktor, utan att den dock satte några käppar i hjulet på hela förbundsmaskineriet. Den tredje perioden sammanföll med det första världskriget. Då sattes den direkta demokratien i stor omfattning ur spel med stöd av den generalfullmakt, som förbundsförsamlingen omedelbart vid krigsutbrottet utställde åt förbundsregeringen utan något ögonblicks tvekan och utan att ana de referendumpolitiska konsekvenserna. Fullmakten gavs under åberopande av en outsagd allmän nödrätt liggande inom parlamentets och regeringens maktsfär. Denna fullmakt utslocknade efter kriget först successivt och ägde delvis giltighet ännu in på 20talet. 1 i För folkomröstningarna i förbundet fram till det första världskriget hänvisas till Brusewitz' utförliga framställning sid. 235 ff. Brusewitz underskattade dock i hög grad den inskränkning av referendumrättigheterna, som följde med generalfullmakterna. Se h ä r o m Hastad, a. a., sid.. 375 ff och Tingsten, Regeringsmaktens expansion u n der och efter världskriget, sid. 13 ff.

Folkomröstningarna under 1920-talets första del De första åren efter det första världskriget fingo sin referendumsignatur främst genom socialdemokraternas systematiska försök att utnyttja folkomröstningsrättens alla möjligheter för oppositionellt bruk. Härvidlag likna deras strävanden i åtskilliga hänseenden katolikernas på 80-talet. Men även andra kretsar ansträngde sig att söka ta vara på den direkta demokratiens aktionseller motståndsmöjligheter. Överhuvud tydde tendensen på en vilja att reaktivisera folkrättigheterna efter de restriktioner, som dessa varit utsatta för under kriget. Under de tre första åren efter nationalrådsvalet hösten 1919 passerade två obligatoriska referenda rörande författningsändringar utan större uppseende eller svårigheter. Bägge rörde av förbundsförsamlingen själv initierade förslag om utvidgning av förbundets kompetens till att lagstifta dels om biloch cykeltrafik och dels om lufttrafik. Båda omröstningarna ägde rum samma dag våren 1921 och resulterade i föga lysande och ej alldeles oomstridda segrar under nästan rekordartat ringa intresse, endast cirka 35 procent. Det kan noteras att röstsiffrorna för ja och nej i bägge de närbesläktade frågorna voro tämligen lika, cirka 210 000 ja mot 130 000 nej.i Under kriget hade en del författningsinitiativ lagrats av förbundsmyndigi För ovanstående och i det följande berörda omröstningar t. o. m. år 1922 l ä m n a s h ä r blott en mycket summarisk redogörelse, då även dessa behandlats av Brusewitz, sid. 235 ff. Härutöver hänvisas rörande detaljsiffror till tabellerna över de federala omröstningarna i bilagorna. När det gäller folkomröstningar, som berört författningsfrågor, hänvisas h ä r allmänt till Rappard, Die Bundesverfassung der schvveizerischen Eidgenossenschaft 1848—1948, där en del notiser eller reflektioner förekomma om några av dem.

heterna, som därvid knappast handlade grundlagsenligt men som inte ville i oträngt mål anställa söndrande referendumstrider sa länge mobiliseringstillstånd rådde. Efter kriget avverkades de nu i tät följd. Det s. k. statsfördragsinitiativet, rätten till fakultativt referendum om överenskommelser med främmande makter, antogs med mycket kraftig majoritet, 398 000 mot 160 000, sedan förbundsförsamlingen tillstyrkt det. — År 1913 hade en rörelse igångsatts mot spelbanker. Spemanker voro förbjudna i författningen men av hänsyn till turisttrafiken hade förbundsrådet sedan länge ej blott sett genom fingrarna med brotten mot förbudet utan även t. o. m. förordningsvägen legaliserat en rätt för kursalarna att tillåta spel med låga insatser. Initianterna krävde en sådan skärpning av författningsstadgandet att allt spel med pengar stoppades. Förbundsförsamlingen avstyrkte initiativet och framlade ett motförslag, innehållande ytterligare inskränkningar i rätten till hasardspel utan att författningsförbudet därför rigoröst skulle tillämpas. Socialdemokraterna och grupper ur det katolska partiet stödde initiativets prohibitiva linje, som också segrade över motförslaget vid den första alternativomröstningen som hölls i förbundet. Initianternas förslag samlade 269 000 röster mot 221 000 men motförslaget blott 107 000 mot 344 000. — Från konservativt och prononcerat nationellt håll hade under intryck av den starka flyktingstillströmningen ett initiativ framlagts om skärpta regler för naturalisation och utvisning. Initiativet var formellt blott ett, men i anslutning till referendumstadgandcna delade förbundsförsamlingen upp det i två med hänsyn till de helt olika ämnena. Förbundsför-

•samlingen, som själv var sysselsatt med en revision av hithörande lagregler särskilt rörande naturaliseringen, avstyrkte bägga förslagen; folket visade inte samma ovilja mot flyktingarna som initianterna. Vid folkomröstningen samma dag föllo bägge förslagen med ganska starka men olika stora nejmajoriteter under ganska ringa deltagande. Större uppmärksamhet tilldrogo sig de tre återstående författningsinitiativ, som framlades för folket till avgörande u n d e r 1922. Bakom dem alla stodo främst socialdemokraterna, bakom det tredje av dem, om införande av en engångsskatt på förmögenhet, blott socialdemokraterna. Det första i trion krävde avskaffande av krigsrätterna och humanisering» av den militära straffrätten; det hade som bakgrund de långa inkallelserna under mobiliseringen och den misstämning mot militärmakten, som på vänsterhåll då rådde. Men förbundsförsamlingens borgerliga majoritet slog vakt om armén och initiativet föll med 393 000 nej mot 198 000 ja. — Den andra frågan gällde uppmjukning av förbudet mot förbundsanställda att tillhöra nationalrådet. Initiativet var så tillvida unikt som det överensstämde med ett förslag, vilket förbundsrådet tidigare framlagt men ej kunnat vinna bägge kamrarnas bifall till. Några järnvägare och andra lägre tjänstemän hade 1919 blivit invalda i nationalrådet och i avvaktan på ett klarläggande av författningsfrågan genom det konstituerande suveräna folkets ställningstagande till initiativet hade de tills vidare fått behålla sina mandat utan att behöva ta avsked ur förbundstjänst. Förbundsförsamlingens kamrar kunde ej enas utan avstodo från att vara sig till- eller avstyrka initiativet, som avslogs med 257 000 röster mot 160 000. I den avvisande folkdomen låg säkerligen något av den aversion mot tjänstemän som

både tidigare och efteråt framlyst vid folkets ställningstaganden. — Det tredje initiativet, »Vermögensabgabe», förordade en förmögenhetsbeskattning bl. a. för att avlasta förbundets stora krigsskulder; i de högsta förmögenhetsklasserna skulle engångsskatten bli rent konfiskatorisk och kunna gå upp ända till 60 procent. 1 För de borgerliga var detta initiativ ett »rövartåg» och fullkomligt oantagligt, helst som den direkta beskattningen utom vid krig eller i andra exceptionella lägen ansågs falla inom kantonernas maktsfär, och den kampanj de satte i gång mot initiativet torde ha varit den dittills mest kostsamma. Men även inom det socialdemokratiska partiet självt sjönk entusiasmen efterhand under frågans behandling i parlamentet och kampanjens gång. Detta omvittnades efteråt av den socialdemokratiska pressen och framgick tydligt av röstsiffrorna: medan antalet undertecknare av initiativet var 87 000 fick detsamma på omröstningen blott 109 000 — en siffra långt under partiets röstetal vid nationalrådsvalen — och det sades i de socialdemokratiska spalterna att t. o. m. initianter avfallit. Nejsiffran mobiliserade inte mindre än 730 000 röster, och röstdeltagandet var det högsta som någonsin förekommit vare sig tidigare eller senare, över 87 procent. 2 i Bundesblatt, 1922:111, sid. 333 ff. I Rote Revue — socialdemokraternas tidskrift — publicerade (årg. 2, sid. 156 ff) Arthur Schmid, en tid partiets fraktionsordf. i nationalrådet, en mycket drastisk skildring av kampanjen mot detta initiativ. Han h ä n v i s a r bl. a. till bankernas och andra finansinstituts upprop och säger att de katolska biskoparna skulle h a låtit i kyrkorna uppläsa en särskild vädjan att rösta nej vid folkomröstningen. Schmid avtrycker en »Papegoien» för nejsidans talare och han n ä m n e r vidare att m o t s t å n d a r n a läto förfärdiga en rubelsedel, som trycktes och utdelades såsom ett avskräckande exempel. Den bekanta skämttidningen »Nebelspalter» ställde sig helt i nejsidans tjänst under kampanjen. 2

Under samma treårsperiod förekommo fyra fakultativa referenda, varav två inom socialpolitiken. Det första av de bägge senare rörde bl. a. inrättande av ett särskilt socialt federalt ämbetsverk, »Arbeitsamt», ungefär motsvarande den svenska socialstyrelsen, och stadgade minimilöner inom hemindustrien. Denna lag om »reglering av arbetsförhållandena» ingick som ett led i det stora komplex av reformer rörande arbetstiden, som utlovades efter generalstrejken och som vid samma tid överallt i världen stodo på dagordningen. I nationalrådet röstade vid slutvoteringen ingen enda mot lagen. Den stötte emellertid på patrull särskilt i jordbrukaroch industrikretsar, och den föll till stor förundran vid folkomröstningen, ehuru med knappaste tänkbara övervikt, 256 000 mot 254 000. Anmärkningsvärt var att denna omröstning trots att den berörde stora grupper av folket ej lockade mer än 53 procent till urnorna. Det har dock gjorts gällande att vissa borgerliga genom att rösta nej ville demonstrera mot lagen, som betraktades såsom en oförtjänt »belöning» åt arbetarna för generalstrejken, efter vilken såren ännu ej hunnit läkas under de ett och ett halvt år som gått. (Ett centralt verk för socialpolitiken i förening med industri och hantverk inrättades några år senare utan att referendum tillgreps, och på 40-talet infördes likaledes utan referendum lagstadgade minimilöner inom en del näringsgrenar). Medan åttatimmarslagen för industrien ej utlöste något referendum, begärdes ett dylikt mot lagen om reglering av arbetstiden vid järnvägar och trafikanstalter, varvid initianterna huvudsakligen hörde hemma i samma kretsar som bragte den förutnämnda lagen på fall. Även denna gång stod nationalrådet tämligen enhälligt bakom lagen, som också segrade vid folkomröstning-

en med bred marginal, 369 000 röster mot 277 000. Efter en enorm kampanj sanktionerade folket i maj 1920 med 416 000 jaröster mot 323 000 nejröster Schweiz' anslutning till folkförbundet. Omröstningen gick delvis efter språkliga, delvis efter politiska linjer. Anslutningen bekämpades i första hand av socialdemokraterna och av stora grupper bland de frisinnade i de tyska delarna; dessa grupper argumenterade än för den permanenta neutralitetens bibehållande och än mot folkförbundets brist på universalitet eller dess ensidiga västmaktsorientering . Anhängarna voro att söka dels i det latinska Schweiz, där stämningen var kompakt positiv, och dels främst bland katolsk-konservativa; Bakom anslutningen stod dock förbundsrådet enigt. De har hävdats att katolikernas stöd först kunde vinnas sedan de framtvingat ett löfte att nuntiaturen skulle få återupprättas; u n d e r 70talets »kulturkamp» hade nuntien utvisats och Heliga stolens diplomatiska representation i Schweiz indragits. 1 I denna legendariska referendumkampanj medverkade förbundsrådet och särskilt utrikesminister Motta i en förut osedd utsträckning. Folkets ställningstagande var uppenbarligen i sällsynt grad individuellt. Under några år i början på 20talet bedrevo vissa tysk-schweiziska kretsar fortsättningsvis en mycket häftig kampanj mot Nationernas Förbund och Mottas utpräglat personliga folkförbundsorientering, tills kritiken så småningom dog ut av brist på näring, d.v.s. av brist på folkligt understöd. Folkets utslag från maj 1920 hade m. a. o. valören av oryggligt auktoritativt. Under intryck av generalstrejken hade år 1919 ett borgerligt folkinitiativ lanserats, vari man krävde en lagstiftning som gåve myndigheterna ökade l Se Ilastad, a. a., sid. 282 ff.

möjligheter att häkta eller anhålla personer som hotade den offentliga ordningen. Initiativet gick under namn av »Schutzhaft». Justitieminister Häberlin och förbundsförsamlingen föredrogo dock att i stället för att reglera frågan i författningen skärpa den dittills gällande strafflagstiftningen, och med så gott som enhälligt borgerligt stöd antog parlamentet en särskild lag, som delvis gick initianternas önskemål tillmötes. 1 Iden populära agitationen kallades denna »Lex Häberlin I» »omstörtningslagen» från anhängarnas sida och »tukthuslagen» från motståndarnas. Socialdemokraterna, som kände sig som de hotade, angrepo lagen med oerhörd frenesi, och sedan de begärt referendum skulle det visa sig att de trots den frisinnade-radikala partiledningens japaroll fingo understöd bland stora grupper av detta partis anhängare, vilka i likhet med socialdemokraterna fruktade för verkningarna av detta intrång på de individuella medborgerliga rättigheterna och voro känsliga för faran av administrativa och polisära ingripanden i den demokratiska politiska striden. Det hjälpte ej i kampanjen att anhängarna hänvisade till kantonernas lagar, som i många fall redan innehöllo liknande stadganden. 2 Lagens motståndare segrade eftertryckligt, med 372 000 mot 299 000. Omröstningen ägde inte rum förrän på hösten 1922, tre år efter generalstrejken, och det är tänkbart att resultatet blivit annorlunda om folket tillfrågats innan lidelserna efter strejken hunnit börja lägga sig. När »Schutzhaft»-initiativet några månader senare, i februari 1923, författningsenligt förelades folket, betraktades dess fall såsom en självklar automatisk konsekvens av omstörtningslagens, och de förödande 1 Bundesblatt, 1922:111, sid. 909 och 1922:1, sid. 137 ff. 2 Se t. ex. Pol. Rundschau, 1922, sid. 189 ff. (Pol. Rundschau, ä r det fris. rad. p a r tiets officiella tidskrift.)

röstsiffrorna, 445 000 nej mot 55 000 ja, bekräftade också detta. Det bästa beviset för hur stämningen slagit om sedan den tid då initiativet väcktes var att antalet jaröster underskred antalet initianter med 7 000 röster, d. v. s. med ungefär 12 procent. Samtidigt med »Schutzhaft»-initiativet anordnades också fakultativ folkomröstning om fördraget mellan Schweiz och Frankrike om Genévezonerna. Det var första och hittills enda gången, som en traktat blivit föremål för referendum. Avtalet hade till syfte att reglera den länge omstridda frågan om tullfrihet för den handel, som sedan gammalt bedrivits mellan kantonen Geneve och den närmaste liggande delen av Frankrike. Båda länderna hade samtidigt export- och protektionistiska intressen att tillvarata. År 1815 hade i Wienerfreden zonerna neutraliserats och gjorts tullfria. År 1860 vid Savoyens införlivande i Frankrike hade detta land ensidigt utvidgat zonen. År 1919 i Versaillestraktaten upphävdes zonerna, samtidigt som det bestämdes att eventuell tullfrihet skulle regleras genom direkta förhandlingar mellan de två berörda kontrahenterna, Frankrike och Schweiz. Schweiz protesterade mot beslutet. Det fransk-tschweiziska avtai som träffades i anslutning till Versaillestraktaten, innebar dock i stort att Schweiz accepterade 1919 års lösning mot vissa kompensationer. 3 Det var från början formellt tveksamt, om referendumklausulen skulle appliceras på avtalet, och Frankrike inlade bestämda gensagor däremot. 4 I förbundsförsamlingcn rådde in i det sista stor ovisshet om huru» Bundesblatt, 1922:111, sid. 597 ff. och 910. 4 Skälen till tveksamheten hänförde sig till det förhållandet att Versaillestraktaten, som reglerade zonfrågan, t i l l k o m m i t i n n a n Schweiz infört traktatreferendum. Efter u t gången i folkomröstningen u p p m a n a d e den franska regeringen förbundsrådet att ändock ratificera avtalet.

vida en majoritet skulle kunna hopbringas för avtalets godkännande. Det sades att endast starka personliga påtryckningar från förbundsråden under debatten kunde förebygga det misstroendevotum mot Motta, som ett avslag skulle ha inneburit. 1 Avtalet motarbetades av genévarna såsom oförmånligt för hemkantonen. Men ställningstagandet i övrigt hade storpolitiska aspekter. Det franska Schweiz utom Geneve försvarade uppgörelsen lidelsefullt, medan det tyska Schweiz betraktade indragningen av zonerna som ett brott mot hundraårig hävd och som en för Schweiz ovärdig undfallenhet för stormakten i väster. Mottas hela folkförbundsvänliga utrikespolitiska kurs kom i skottgluggen. Omröstningsresultatet blev ett förkrossande nederlag för förbundsrådets uppgörelse; denna föll med 414 000 röster mot 93 000, och till majoriteten hörde alla tyska kantoner jämte Valais och — mycket knappt — Geneve. Hur kompakt stämningen var i det tyska Schweiz belyses bl. a. av siffrorna i Zurich: 94 000 nej mot 5 000 ja! Regeringsblocket upplöstes totalt inför denna sällsynta känslomässiga kraftmätning mellan de två nationaliteterna. 2 Socialdemokraterna hade från början gått pä avslagslinjen. Det paradoxala inträffade alltså, att traktatreferendum, som efter S:t Gotthardsavtalets ratifikation införts på welschernas indignerade tillskyndan för att skydda Schweiz från att råka under ett ekonomiskt beroende av Tysk1 Se Hastad, a. a., sid. 284 och det mot Motta mycket tendentiöst kritiska arbetet av C. G. Pietet, Die Freizoncn Hochsavoyens und der Landschaft Gex, 1929, samt den likaledes kritiska uppsatsen av A. Oehler, Die Bedeutung des 18. Februar, Schweiz Monatshefte, II årg. 2. (Folkomröstningen ägde rum den 18 februari 1922). 2 Sålunda frigåvo både kat.kons. partiet och de fris. rad. rösterna och överläto åt de kantonala partiledningarna att ge eventuella paroller. Pol. Rundschau, 1&23, sid. 31.

land och Italien till förfång för näringslivet i det franska Schweiz, nu påpassligt utnyttjades av tysk-schweizarna för att motverka Frankrikes näringsintressen. Man frågade sig efter utgången inte utan ängslan i Schweiz, h u r Frankrike skulle reagera mot denna Schweiz' »Unfähigkeit» att sluta fördrag. Under flera år pågick en mycket skarp notväxling mellan Motta och Poincaré, tills frågan blev föremål för Haagdomstolens avgörande 1928 och en efterföljande skiljedom 1933. 3 Det skulle kräva en mycket ingående undersökning för att klarlägga, om eller i vilka hänseenden den slutliga uppgörelsen var förmånlig för Schweiz eller ej. Skiljedomen, som i viss utsträckning återinförde den ursprungliga, tullfria zonen, ansågs i den schweiziska pressen acceptabel och i vissa hänseenden värdefullare än det fällda avtalet. Än större betydelse fäste dock schweizarna vid det förhållandet att hela den komplicerade zonfrågan efter referendumutslaget kunde bringas till skiljedom, varigenom det lilla Schweiz ej behövde vara utlämnat på nåd eller onåd till den mäktiga grannen. Slutresultatet hälsades därför som en seger för rättstanken i det interstatliga umgänget, och redan detta var, hävdade man, en bekräftelse på att folket vid detta principiellt ytterst uppmärksammade referendum instinktivt röstat rätt. 4 Ett par månader efteråt hade folket att ta ställning till en annan emotionell fråga, nämligen om skydd för folkrättigheterna i tullpolitiken. Före det första världskriget hade tullhöjningar såtillvida oomstritt fallit under fakultativt referendum att den s. k. generaltariffen 3 Ordförande i skiljenämnden var dåvarande statsrådet Östen Undén. 4 Här hänvisas bl. a. till uttalanden i Bund (de frisinnades organ i Bern) 15, 16 och 29 dec. 1933.

beslutats som lag och i praktiken även utlöst fakultativt referendum. Däremot h a d e den s. k. brukstariffen reglerats genom förbundsbeslut utan referendumklausul; denna tariff höll sig inom ram e n för generaltariffen och hade ofta fastställts efter handelsfördragsförhandlingar. Under kriget föll tullagstiftninge n under generalfullmakten, och efter kriget reglerades den genom Dringlichkeitsbeslut, som även de uteslöto folkomröstning. När Schweiz under deflationskrisen år 1921 slog in på en högprotektionistisk väg höjdes brukstariffen utöver generaltariffen, vilken sattes ur kraft. Detta betydde bl. a. att det frisinnade-radikala partiet nu övergav sin tidigare principiellt frihandelsvänliga inställning. Av de större partierna var det endast socialdemokraterna, som protesterade och protesterade indignerat mot de bördor som härigenom pålades konsumenterna utan att dessa hade rättighet att säga sitt ord. Efter de stora tullhöjningarna 1921 tillgrepo socialdemokraterna i förening m e d kooperationen, fackföreningar och tjänstemannaförbund det enda vapen, &om stod dem till buds, nämligen att gen o m ett folkinitiativ försöka ej blott pressa in i författningen ett förstärkt skydd för folkets rätt att sig självt beskatta utan även i form av ett övergångsstadgande i författningen göra det möjligt för folket att förkasta de aktuella höjningarna av brukstariffen. Deras initiativ tilldrar sig intresse såsom det första i en sedermera lång rad av försök att författningsvägen förebygga ett åsidosättande av folkets referendumrättigheter. Det socialdemokratiska initiativet •— som bakom sig hade 151 000 namn, den högsta siffran dittills näst efter ett initiativ 1908 om absintförbud — innehöll i form av tillägg till art. 29 i författningen en deklarativ beskrivning av

tullpolitiken och dess mål samt olika »statsmakters» kompetens att bestämma den. 1 Införseltullarna skulle sålunda fastställas på sådant sätt att livsmedel och andra för livsuppehållet oundgängliga förnödenheter skulle bli belagda med så låga tullar som möjligt (»sind möglichst gering zu taxieren»); såsom författningen redan föreskrev skulle dessutom produkter för industriens och jordbrukets behov också åsättas lägsta möjliga tullsatser, medan lyxvaror borde underkastas de högsta taxorna. Tullsatserna hade att fastställas i form av lag, varigenom reglerna om fakultativt referendum normalt ej kunde sättas u r kraft. Under utomordentliga förhållanden skulle emellertid förbundsrådet vara berättigat att provisoriskt vidta åtgärder på egen hand, vilka dock skulle underställas förbundsförsamlingen senast vid dennas nästa session. Om församlingen inom tre m å n a d e r inte godkände åtgärderna, skulle förbundsrådet ofördröjligen upphäva dem. Förbundsförsamlingens beslut i frågan skulle inte få åsättas Dringlichkeitsklausul. Om församlingen återigen godkände förbundsrådets åtgärder och referendum härom begärdes, vore förbundsrådet skyldigt att senast tre månader efter folkomröstningen sätta åtgärderna u r kraft, därest folket förkastat förbundsförsamlingens beslut. Med stöd av särskilda övergångsbestämmelser i författningen skulle de beslut om tullförhöjningar, som förbundsförsamlingen 1921 fattat med Dringlichkeit, upphävas senast inom tre månader efter folkomröstningen, om detta »Zollinitiative» då godtogs. De borgerliga partierna avstyrkte kategoriskt initiativet; i nationalrådet röstade endast tre borgerliga mot detta beslut. Ledningen för det frisinnade-radikala partiet utsände en enhälligt antagen rekommendation till väljarna att i Bundesblatt,

1922:1, sid. 509.

rösta nej. Härvid bör det anmärkas att den nya protektionistiska politiken bars upp av partivännen, handels- och näringsministern Schulthess, som fram till sin avgång i mitten av 1930-talet dominerade schweizisk ekonomisk politik och som inagurerade ett vittomfattande system av regleringar inom olika näringar. Tullfrågan hade också ett större sammanhang. Exportindustrien, som önskade lättnader under krisen ifråga om normalarbetstidslagen, kunde inte tänkas vinna detta utan jordbrukarnas hjälp, och jordbrukarna i sin tur ville inte hjälpa industrien utan att själva få ökat tullskydd; i vart fall samverkade industri och jordbruk både i tulloch arbetstidsfrågorna. Medan socialdemokraterna i sin agitation för initiativet lade tonvikten på den indirekta beskattningens orättvisor och på kränkningarna av folkets självbeskattningsrätt, hävdade de borgerliga de näringspolitiska synpunkterna: behovet av skydd för schweiziskt näringsliv särskilt med tanke på den tyska inflationen, minskningen av arbetslösheten genom hemmamarknadens skyddande, nödvändigheten för förbundsmyndigheterna att ha så fria händer som möjligt när de gingo till handelsfördragsförhandlingar med andra stater i det nu begynnande tullkriget o. s. v. 1 De borgerligas talesmän hävdade dessutom att förbundsförsamlingen ej överträtt sina befogenheter, när den förklarat ifrågavarande förbundsbeslut brådskande, ty den situation som då r å d d e täckte just de omständigheter, under vilka man förutsatt att Dringlichkeitsklausulen borde tillämpas. 2 Även om tullförhöjningarna 1921 voro avsevärda, voro de dock blott att anse som provisoriska, fortsatte m a n ; den definitiva tulltaxeregleringen skulle i sinom tid givetvis 1 Se t. ex. Odinga, Die Zollinitiative, Po!. Rundschau, 1923, sid. 2 ff. 2 Se t. ex. Pol. Rundschau, 1923, sid. 60 f.

ske under tillvaratagande av folkets referendumrätt. Initiativet avslogs i referendum med mycket bred marginal, 467 000 nej mot 171 000 ja. Jasiffran motsvarade knappt socialdemokraternas röstetal vid nationalrådsvalen; endast i en kanton, Solothurn, lyckades initianlerna få en om ock svag majoritet. 3 Därmed ansåg sig förbundsmyndigheterna ha fått ej blott ett slags indemnitet för de förmenta författningsöverträdelserna utan även sanktion för framtiden att tillämpa samma förfarande, så länge den handelspolitiska situationen med dess instabilitet gjorde detta önskligt. 4 Dagen efter referendumutslaget lade förbundsrådet fram förslag om den provisoriska tulltaxans •— liksom vissa importregleringars — förlängning och förutsatte därvid en ny Dringlichkeitsklausul. År från år förlängdes eller ändrades tulltaxan på detta vis, med förbigående av folket, under det tullkrig som rasade på 1920-talet och under den efterföljande krisen på 30-talet. Åttatimmarsdagens införande utan referendum kom inte att innebära att lagen, den s. k. fabrikslagen, hade fått oantastlig helgd. De svårigheter, som efterkrigskrisen framkallade, ansågos kräva att produktionskostnaderna sänktes för att den schweiziska industrien skulle kunna återvinna sin internationella konkurrenskraft. Stimulerade av den framgång, som motståndet mot lagen om ordnande av arbetsförhållan3 Enligt en vippsats av Friedrich Hecb, Rote Revue, 1923, sid. 273 ff, skulle initiativet ursprungligen h a inspirerats av konsumentkooperationen men socialdemokraterna tvingades senare överta hela ansvaret; några konsumtionsföreningar förklarade sig slutligen rent av emot initiativet. * Så yttrade förbundsrådet Scheurer i nationalrådet efter beslutet, cit. efter Bund 3/4 1923; »Wenn ein so grosses Mehr sich gegen das Volksbegehren ausspricht, dann darf m a n wohl den Schluss d a r a u s ziehen, dass das Volk die hisherigen Massnahmen als verfassungsmässig sanktionierte.»

dena vann vid 1920 å r s referendum då denna bragtes på fall, väckte de borgerliga under ledning av den framskjutne bonderepresentanten från Aargau, d : r Abt, år 1922 en motion, enligt vilken 48-timmarsveckan skulle tills vidare förändras till en 54-timmarsvecka. Denna ändring skulle ungefär motsvara den arbetstid, som i enlighet med dispensbestämmelserna faktiskt tillämpades vid denna tid i åtskilliga industrier. Det märkliga var att motionen hade undertecknats av 101 medlemmar, d. v. s. av mer än hälften av nationalrådets numerär och följaktligen från början var garanterad framgång i kammaren. Sedermera väcktes en liknande motion från katolskt-konservativt håll. Med stora majoriteter beslutade kamrarna en lag, som under tre år i händelse av allvarliga ekonomiska kriser skulle möjliggöra arbetstidens ökning till 54 timmar; förbundsrådet skulle befullmäktigas att utfärda bestämmelser härom efter samråd med arbetsmarknadens parter. 1 Det knakade dock i den borgerliga majoritetens fogar dels bland de arbetare, som röstade med borgerliga partier — och detta gällde särskilt de katoLska arbetarna, som hade en särskild social organisation under det katolsk-konservativa partiets beskydd —• och dels bland dessa partiers tjänstemannaväljare, vilka kunde riskera att även deras arbetstid i motsvarande mån komme att förlängas. När fackföreningarna begärde referendum, varvid inte mindre än 202 000 hade undertecknat »Referendumbogen», kunde de frisinnade-radikala och katolska partierna inte hålla ihop sina skaror eller utge några oomstridda paroller för folkomröstningen; deras minoriteter tillstaddes sålunda röstfrihet. 2 Av taktiska skäl i Bundesblatt, 1922:11, sid. 769 f. Det fris.-rad. partiets utvidgade centralförsamling tillstyrkte lagen med 208 röster mot 45. Det uppgavs att särskilt 2

men i strid mot referendumstadgandena dröjde förbundsrådet med att utlysa referendum. 3 Detta hjälpte dock inte, ty när folkomröstningen äntligen hölls i februari 1924, föll lagen med 436 000 nej mot 320 000 ja. Lagen stöddes blott av sex hel- och fyra halvkantoner, samtliga utpräglat agrara. Däremot avvisades lagen i alla stora industrikantoner (t. ex. Zurich, Bern, S:t Gallen, Solothurn, Aargau, Basel, Neuchåtel, Geneve). Efter denna inre upplösning av de borgerliga gjordes aldrig något nytt försök att uppmjuka fabrikslagen. Socialdemokraterna klagade dock i åratal över att dispensmöjligheterna utnyttjades så vidsträckt att lagens sociala syftemål förfuskats eller förvanskats. Till denna period hörde också, år 1923, en obligatorisk folkomröstning i den s. k. alkoholfrågan, varvid förbundsförsamlingens förslag föll främst på bränneri- och restaurangorganisationernas motstånd. Denna fråga skall dock närmare behandlas i sammanhang med efterföljande omröstningar rörande nykterhetslagstiftningen. Härmed var den första efterkrigsperioden avslutad. Den erbjuder det största intresset därigenom att det enda welscherna, som vid denna tid återvände till »fadershuset», d. v. s. återförenade sig med det gamla partiet efter en kontrovers kring ett förbundsrådsval 1919 (se Hastad, a. a., sid. 271 ff), skulle i anslutning till sin genomgående mera konservativa inställning ha påverkat majoriteten i partiet till detta beslut i så m å t t o att denna efter försoningen inte ville genast riskera en ny brytning. Så uppger Pol. Rundschau, 1924, sid. 62 ff. 3 Se t. ex. Nobs' kritik, Rote Revue, 1924, sid. 701 ff. Nobs meddelar d ä r även sina personliga intryck av kampanjen, som från nejsidan fördes med oerhörd energi och entusiasm vid h u n d r a t a l s möten. Nobs u t t a l a r sin förvåning över att j a s i d a n sällan ville skicka t a l a r e till de diskussionsmöten, som utlysts. Motsidan koncentrerade sig på m a s s u t s ä n d n i n g av broschyrer från dess med »Soldschreiber» bemannade pressbyrå* skriver han.

betydande oppositionspartiet, socialdemokraterna, systematiskt försökte spela ut folkmakten mot förbundsrådet och förbundsförsamlingen. Partiets ledare tvingades efteråt att göra upp en sluträkning över vinster och förluster, helst som en del medlemmar ville dra nyttan av referendum för reformarbetet och arbetarklassen i tvivelsmål. En författare 1 citerade Grimms skepticism mot referendum från tiden före det första världskriget, 2 åberopande Kautskys och de österrikiska socialdemokraternas misstro till arbetarnas möjligheter att utnyttja referendum för att främja sina strävanden. Framför allt hänvisade man till den roll, som tillgången till pengar numera spelade när det gällde att göra kampanjerna suggestiva och effektiva; före världskriget var det möjligt, hävdade samme författare, att improvisera ett referendum, men nu voro möjligheterna att korrumpera eller vilseföra referendumborgarna stora. Kyrkan ställdes dock mitt i byn av Ernst Nobs. 3 Referendum hade gett oppositionspartiet både plus och minus. På minussidan registrerade Nobs de fyra initiativ, som utgått från socialdemokraterna eller närstående organisationer: alla dessa — om avskaffande av krigsdomstolarna, om förbundstjänstemäns valbarhet till nationalrådet, om förmögenhetsbeskattningen och om skydd för folkrättigheterna i avseende på tullpolitiken —• hade avslagits; de hade i regel ej fått fler röster än som motsvarade partiets röstetal vid val, och de hade egentligen blott intresserat »en elit av proletariatet». Men på plussidan funnos konton, som enligt Nobs voro synnerligen värdefulla för det stora oppositionspar1 Heeb, Rote Revue, 1923, sid. 273 ff. Grimms broschyr hade som titel »Dem o k r a t i e u n d Sozialismus» och var skriven 1911. Där hävdade Grimm den uppfattningen att den direkta demokratien gjort Schweiz efterblivet. 3 Nobs, »Der Sieg der 48-Stundenwoche», Rote Revue, 1924, sid. 201 ff. 2

tiet. Han hänvisade således till att socialdemokraterna stödde de segerrika initiativen om spelbanker och statsfördragsreferendum; vidare hade de medverkat till att avslå sådana initiativ eller lagar som om lättare utvisnings- och försvårade naturaliseringsmöjligheter samt »tukthuslagen», vilka alla enligt hans mening skulle ha inskränkt de medborgerliga fri- och rättigheterna. Likaså hade socialdemokraterna medverkat till att fälla zonuppgörelsen och framför allt segrat i sitt motstånd mot 8-timmarsdagens spolierande. Nobs ville endast tillskriva det en tillfällighet, att lagen om arbetsförhållandenas ordnande 1920 fallit i folkomröstningen. Därför fanns det, resolverade han, ur socialdemokratisk synpunkt ingen anledning till veklagan: folkomröstningsinstitutet var »ett verkningsfullt defensivvapen för proletariatet». Bägge de socialdemokratiska författarna kommo — direkt utsagt eller inte — till den slutsatsen, att partiet skulle iaktta större återhållsamhet när det gällde att utnyttja referendummöjligheterna. Det fordrades en tids samling innan partiet på nytt — härvid tänkte man tydligen främst på författningsinitiativet — vände sig till »något så odefinierbart som folk». 4 Fältet borde med andra ord bättre rekognosceras, innan folkomröstningar påkallades, så att partiet i förväg var visst om att ha bundsförvanter. Även om något principbeslut i den referendala taktikfrågan mot bakgrunden av erfarenheterna från de fem första efterkrigsåren aldrig fattades, skulle det visa sig att partiet i praktiken drog samma slutsatser som de nämnda författarna. Under nästa period inskränkte socialdemokraterna sitt anlitande av referendum. 4 Heeb, Rote Revue, 1923, sid. 284. Heebs inlägg var något mera skeptiskt gentemot referendum än Nobs' men skrevs före socialdemokraternas seger i fråga om 8-timmarsdagen.

Den lugna perioden 1925—1931 Under perioden från 1925 fram till 1930-talets kris togo olika grupper folkrättigheterna i anspråk, och folkomröstningsinstitutet blev mycket livligt frekventerat. De flesta frågor, som då förelades folket, hade emellertid varken storpolitiskt eller principiellt större räckvidd och skola därför behandlas tämligen summariskt. Betydelsefullast voro jordbruksregleringen, alkoholfrågan och folkpensioneringen. En viss avspänning ägde rum under denna tid i de inrikespolitiska striderna, vilket bl. a. tog sig uttryck i att folkomröstningsinstrumentet huvudsakligen tillgreps av andra grupper än de stora partierna. Under samma tid dämpades också stridens vågor kring Dringlichkeitssystemet. Visserligen avgjordes en del viktiga frågor — t. ex. om tullpolitiken, importregleringar och kontingenteringar, vissa försvarsanslag och inskränkningar av rätten att bygga nya hotell — genom utvägen att förklara förbundsbeslut brådskande. Men under den konjunkturförbättring, som präglade senare delen av 20-talet, lade förbundsrådet och förbundsförsamlingen i dagen en tydlig strävan att återgå till och efterleva normala författningsregler. Till de frågor, som här blott behöva omnämnas i största korthet, hörde förhöjningen av de i författningen angivna belopp, som förbundet var förpliktat att utbetala som subventioner till fyra bergskantoners extra kostnader för vägväsendet. Höjningen var helt motiverad av penningvärdets fall men stötte likväl på avsevärt motstånd i den obligatoriska folkomröstning (1927), vilken denna ringa fråga föranledde. 1 Alla kantoner 1 Att nejrösterna blevo så många •— 199 000 mot 334 000 — hade tvivelsutan ett olyckligt samband med att omröstningen hölls samma dag som det av vissa kretsar intensivt bekämpade förslaget om obliga-

utom Aargau registrerade dock majoritet för förslaget om höjning. Våren 1931, före de ordinarie valen hösten samma år, fick folket rösta om »vingklippning» av nationalrådet. Dess medlemstal, som var avhängigt av befolkningsökningen, hade stigit ända till 198 och skulle vid det då instundande valet ha överskridit 200; antalet var alltså på väg att bli det dubbla mot vad det var vid förbundsstatens tillkomst 1848. En stark opinion utanför partierna krävde en maximering, bl. a. med den föga slående argumenteringen att del federala organet, ständerrådet, blev lidande på nationalrådets oavbrutna tillväxt. 2 Bland partierna var det främst det katolsk-konservativa, som gjorde maximeringskravet till sitt; befolkningsökningen ägde nämligen huvudsakligast rum i det protestantiska Schweiz, där industrialiseringen och urbaniseringen oavbrutet fortskredo, och därtill kom att de små katolska kantonerna hade sin garanterade minimirepresentation, ett nationalråd per kanton, och inte gärna kunde förlora på mandatbegränsningen. Socialdemokraterna däremot skulle bli något lidande och bekämpade förslaget. Bland övriga borgerliga partier voro meningarna delade, men en klar majoritet skapades i förbundsförsamlingen för förslaget att höja mandatkvoten från ett per 20 000 till ett per 22 000 invånare, torisk trafikförsäkring förelades folket och fälldes av detta. Om förslaget se Bundesblatt, 1926:11, sid. 565. 2 Åtskilliga, som hyste liknande uppfattningar, ansågo den reform som parlamentet föreslog, alltför liten och kunna därför tänkas ha röstat mot reformen vid folkomröstningen. Annars ha många hävdat att ständerrådets styrka legat just i att dess lilla numerär (44 medlemmar) underlättat dess kvalitativa rekrytering, vilken i sin tur tillförsäkrat rådet dess auktoritet.

vilket vid denna tid sänkte mandatsiffran till 187. 1 Utan någon hårdare kampanj gick detta den allmänna opinionens önskemål igenom vid den obligatoriska folkomröstningen. Majoriteten var dock inte större än 43 000 röster, 296 000 ja mot 253 000 nej under ganska lågt deltagande (53 %). Som väntat var röstade de flesta stora industrikantoner (t. ex. Zurich, Bern och Geneve) mot författningsändringen. Samma dag röstades också om förlängning au nationalrådeis mandattid — och därmed också förbundsrådets — från tre till fyra år. 2 Praktiska skäl åberopades härför, t. ex. att nationalrådet härmed skulle göras arbetsdugligare och att legislaturperiodens förlängning ej behövde i realiteten inverka på förbundsrådsvalen, eftersom förbundsråden enligt en då snart hundraårig hävd praktiskt taget alltid återvaldes. Mot förslaget anfördes att en kort mandattid låg i linje med den direkta demokratien, helst som folket i förbundet saknar rätt att återkalla de valda (»Abberufungs»eller revokationsrätt). Förslaget bekämpades främst av socialdemokraterna men accepterades av folket i det obligatoriska författningsreferendum med 297 000 mot 256 000. Det intressanta vid studiet av de bägge nyssnämnda samtidiga folkomröstningarna var att slutsiffrorna voro så gott som identiska. I själva verket visade de dock på ett slående sätt att väljarna i inte ringa utsträckning röstat olika rörande de bägge förslagen, trots att dessa voro på visst sätt hopfogade och partiparollerna voro ganska ensartade för båda omröstningarna. Blott tillfälligheter gjorde att slutsiffrorna lågo så nära varandra. I fråga om vingklippningen voro kantonsiffrorna 13% ja mot i F ö r b u n d s r å d e t hade föreslagit ett m a n dat per 23 000 invånare. Om förslaget se Bundesblatt 1931:1, sid. 42 f. 2 Bundesblatt, 1931:1, sid. 42 f.

8]/2 nej och ifråga om »Amtsdauer» 16% mot 5V2. I 4% kantoner röstade en majoritet mot bägge förslagen (Zurich, Bern, Glarus, Aargau och Baselland) och i 12 kantoner (10 hel- o c h fyra halvkantoner, främst de katolskkonservativas bastioner) röstade en majoritet för dem, medan 5Vi k a n t o n e r uppvisade olika majoriteter. 15 Två gånger hade folket också att vid obligatoriska referenda rösta om lagstiftningen angående utlänningar eller flyktingar och medborgarskap. Frågan h a d e stor betydelse med hänsyn till att Schweiz i förhållande till sin befolkning vid denna tid hade ett större antal främlingar än något annat land — cirka 400 000 eller mer än 10 % av befolkningen. 4 Tidigare hade regleringen av hithörande problem ankommit på kantonerna men u n d e r det första världskriget hade förbundsrådet funnit en enhetligare behandling av frågorna nödvändig och med stöd av generalfullmakten infört central utlänningskontroll. Den första folkomröstningen (1925) avsåg ett av förbundsförsamlingen antaget förslag att i huvudsak kodifiera den rätt för förbundet till direktiv och kontroll, som förbundsrådet tillägnat sig; kantonerna skulle dock fortfarande svara för tillämpningen. 5 Trots den vidsträckta decentralisering, som fortfarande skulle gälla, uppväckte förslaget starkt motstånd i federalistiska kretsar men det stöddes i stort sett av de politiska partierna och det godkändes av folket med 3 Största svängningen uppvisade Tessin, där röstetalen i fråga om vingklippningen voro 2 000—7 000 och i fråga om »Amtsdauer» 7 000—2 000. I Solothurn voro motsvarande tal 15 000—7 000 resp. 10 000— 12 000. Det bör dock tillfogas att röstskillnaderna i åtskilliga kantoner voro tämligen överensstämmande.

4 Se t. ex. Hunziker, Pol. 1927, sid. 147 ff. 5 Bundesblatt,

1925:11, sid 681.

Rundschau,

382 000 mot 292 000. 1 För att hindra landets »Uberfremdung» beslutade förbundsförsamlingen ett p a r år efteråt det tillägget till författningen att »utlännings»-barn, som fötts i Schweiz av schweizisk moder vid en tid, då föräldrarna vistades i landet, skulle tvångsnaturaliseras som schweizisk medborgare omedelbart vid födseln 2 ; förut hade föräldrarna ägt fritt val och dessutom hade en tid av fem år uppställts såsom villkor för naturalisering. Vid denna omröstning blev majoriteten överväldigande, även om röstdeltagandet var lågt (45 % ) . 3 Dessa bägge författningsändringar äro värda uppmärksamhet från den synpunkten att de berörde särskilt i juristkretsar och administrativa organ i åratal synnerligen ivrigt diskuterade, tekniskt mycket svårlösta problem, vari dels en allmän aversion mot Schweiz' »Uberfremdung» och dels det eviga spörsmålet om centralisering kontra kantonalism blandades in. Efter ett ytterst mödosamt och grundligt förberedelsearbete kunde bägge författningsförslagen — vilka till innehållet i realiteten voro av vanlig lags karaktär — lotsas igenom trots de farhågor för utgången i folkomröstningarna som hystes. Svårare visade det sig vara att komma till rätta med trafikfrågorna. Även i dessa voro en rad kontroversiella intressen implicerade. Utöver motsättningen mellan förbundet och kantonerna kom motsättningen mellan järnvägar och motortrafik. Därjämte uppträdde starka organisationer särskilt för turismen och motorismen och bakom dessa 1 Endast 3M> av de katolska kantonerna registrerade majoritet för avslag. Denna omröstning försiggick samma d : g som naiionalrådsvalen höllos och därför kunde referendumkampanjen inte tilldra sig större uppmärksamhet. 2 Bundesblalt, 1927:11, sid. 269 f. 3 Denna gång var det 2% katolska k a n toner, där majoriteten motsatte sig författningsändringen.

stodo i sin tur många ekonomiska intressen, vilka hade jämförelsevis lätt att skaffa ihop de pengar som referendumkampanjerna betingade. Under denna period strandade två projekterade trafikreformer. Det första förslaget avsåg en tillämpning av den kompetens ifråga om vägtrafiklagstiftning, som förbundet tillerkändes omedelbart efter det första världskriget. Förbundsförsamlingen antog en motor- och cykeltrafiklag, som bl. a. skärpte motoristers och cyklisters civilrättsliga ansvar och införde obligatorisk trafikförsäkring. Dessutom pålades cyklister en avgift, och bilhastigheten maximerades till 50 km. Lagen stötte på oerhört motstånd från organisationer och enskilda. 4 Den åtnjöt partiernas officiella ehuru dock icke särskilt energiska stöd. Referendum begärdes (1926) och utgången blev att 343 000 röstade nej och 230 000 ja. Endast 1V-2 kantoner registrerade ja majoritet, därav fyra av de sex latinska kantonerna. Sex år senare stiftade förbundsförsamlingen en ny trafiklag, varvid både cykelavgiften och hastighetsbegränsningen för bilarna eliminerats. Mot beräkningarna begärdes då inte referendum. Det andra förslaget var ett folkinitiativ, emanerande från bilister och motorister. I detta begärdes en centralisering au vägväsendet, som dittills helt varit kantonernas sak. Lagstiftningen rörande vägväsendet skulle övergå till 4 Bundesblatt, 1926:1, sid. 329 ff. I PolRundschau 1927 gav det frisinnade ständerrådet Bolli en mycket drastisk skildring av agitationen mot lagen från »Strassenverkehrsliga». Lagen betecknades inte som en trafikregleringslag utan som en polislag, direkt riktad m o t motortrafiken. Han citerade också ett u p p r o p från organisationerna om, »pengar, pengar och åter pengar» till kampanjen, som beräknades kosta minst 250 000 francs. Det h ä n v i s a des till att lagens fall skulle betyda befrielse för varje motorist från 200 francs i premier.

förbundet, men kantonerna skulle vara berättigade att inom 'förbundslagstiftningens ram utfärda lokala tillämpningsföreskrifter. 1 Förbundet skulle ha befogenhet att överta byggandet och underhållet av genomgångsvägar, »riksvägar», men med undantag för vad som kunde åtgå för dessa federala vägar skulle kantonerna bland sig fördela de inkomster från beskattningen av motorbränsle, som förbundet erhöll men som dittills disponerats av förbundet för att täcka dess försvarsutgifter. Initiativet syftade till en genomgående förbättring av vägväsendet. Kantonerna voro emellertid alls inte intresserade av att underordnas förbundet och se sin maktsfär ytterligare beskuren. Förbundsförsamlingen avstyrkte initiativet, sedan den legat på detta en relativt lång tid, och folket fällde det (1929) med 420 000 röster mot 248 000. Det relativt höga röstdeltagandet, 65 procent, i en fråga, som knappast kunde samla ett allmänt intresse, får ses mot bakgrunden av att folket samma dag hade att rösta om lokalt veto i spritfrågan. 2 Dessa två vägomröstningar visade, att de stora penningstarka organisationerna inte voro mäktiga att framtvinga ett positivt beslut emot förbundsförsamling1 Bundesblatt, 1927:11, sid. 281. 2 Vid omröstningen om väginitiativet avgåvos c:a 25 000 färre röster än vid omröstningen i alkoholfrågan, vilket tydligt indicerar att det var den senare omröstningen som lockat väljarna. Slutsiffrorna vid de bägge omröstningarna voro ganska lika: 248 000—420 000 resp. 226 000 resp. 467 000, och även i vissa kantoner rådde en påtaglig överensstämmelse i röstetalen (t. ex. Bern 36 000 — 62 000 resp. 33 000 — 67 000, i Ziirich 61 000 — 59 000 resp. 60 000 — 68 000, i Thurgau 8 000 — 1 6 000 resp. 6 000 — 19000 o. s. v.), varför det vill synas som om röstningen i den ena frågan till någon del påverkat röstningen i den andra, trots de bägge omröstningsobjektens olikartade karaktär. Baselstadt v a r den enda kanton, som röstade för bägge projekten; för vägväsendets centralisering röstade bl. a. även Ziirich, såsom framgår av siffrorna h ä r ovan.

ens vilja men väl att uppbåda en negativ majoritet, som spärrade vägen för förslag från förbundsparlamentet. Samma erfarenheter skulle göras u n d e r efterföljande årtionden n ä r det gällde trafikväsendet. Ett initiativ rörande spelbanker väcktes även under denna period. Det rigorösa förbud mot spel på kursalarna, som folket trots förbundsförsamlingens avrådande genomdrev om än med svag majoritet med hjälp av ett författningsinitiativ år 1920, ansågs ha skadat turistintressena; efter kriget hade dessa mött hård konkurrens från andra länder och de ekonomiska svårigheterna hade redan frampressat en del stödåtgärder från förbundet genom Dringlichkeitsbeslut (t. ex. förbud mot nybyggnad av hotell). Frågan om dispenser från spelförbudet togs efter några år upp motionsvägen i förbundsförsamlingen men kamrarna kunde inte enas. Turistintressena togo då sin tillflykt till författningsinitiativet, och för att vara ett initiativ av detta mera privata slag måste antalet initianter, 131 000, betecknas som mycket högt. Initianterna gåvo nu det föreslagna tillägget till konstitutionen den formuleringen att dispens från hasardspelsförbudet skulle kunna meddelas sådana kurorter, som brukade livligt frekventeras av utländska turister. Kantonsregeringarna skulle handha dispensgivningen och kunde om de ville helt upprätthålla förbudet. Initiativet gick så långt i detaljer att det föreskrevs att spel ej skulle få förekomma med bögre insats än 2 francs. 3 Officiellt kallades initiativet säkerligen avsiktligt oskyldigt för »Erhaltung der Kursäle», upprätthållande av kursalarna. Förbundsförisamlingen tillstyrkte lättnaden, ehuru med svag majoritet och utan större entusiasm. Oppositionen mot initiativet härrörde främst från det social's Bundesblatt, 1927:1, sid. 853 ff.

demokratiska partiet, för vilket hasardspel framstod som asocialt emedan det u p p a m m a d e en grupp av lättingar utan respekt för hederligt arbete. Även åtskilliga katolsk-konservativa vidblevo sitt gamla motstånd mot spelbanker och tryckte särskilt på spelandets moraliska vådor. 1 Initiativet segrade vid folkomröstningen (1928) med de mycket k n a p p a siffrorna 296 000 mot 274 000; sex hel- och tre halvkantoner röstade nej. På så sätt blev Schweiz väl det enda land, där konstitutionen ej blott reglerar villkoren för hasardspel utan d ä r i samma »fundamentallag» även spelinsatsens maximum bestämmes. Denna omröstning utgör eljest ett av de få exemplen på att ött positivt beslut av folket (det rigorösa spelförbudet) några år senare upphävts och ersatts med ett motsatt beslut av folket, i bägge fallen efter folkliga författningsinitiativ. Vid bägge referenda fattades emellertid besluten med svag majoritet, och i intetdera fallet engagerade sig de bestämmande politiska partierna starkare för saken. Däri kan man se en förklaring till att just denna lagstiftning tvärtemot vad som annars brukar utmärka de av folket beslutade lagarna blev så instabil. Ett annat folkinitiativ utan större politisk betydelse men belysande för massinstinkternas tryck var ordenseller »Bändeliinitiative» Den schweiziska författningen stadgade alltsedan 1848, att förbundets tjänste- och förtroendemän (»Mitglieder der Bundesbehörden») voro förbjudna att ta emot utländska o r d n a r eller pensioner, och författningen utpekade härvid särskilt 1 I aktionskommittén för initiativet medverkade representanter för alla de borgerliga partierna, medan socialdemokrater voro av sitt parti förbjudna att gå in i den. Det fris.-rad. partiets arbetsutskott rekommenderade j a med stor majoritet. Pol. Rundschau, 1927, sid. 360, och 1928, sid. 1 ff.

civila tjänstemän samt officerare, underofficerare och soldater. Emellertid hade det efter det första världskriget blivit allt vanligare att andra schweizare än de i författningen förbjudna togo emot utländska ordnar. Särskilt förargade det tyskschweizarna att den franska hederslegionens band, såsom det hette, lyste rött i knapphålen på borgarna i Geneve, Lausanne och andra franskschweiziska centra. Oviljan mot den påstådda franska penetrationen av Welsch-Schweiz var på sitt sätt en fortsättning av den tyskschweiziska kampanjen mot Motta och hans ententeorientering, och ur denna ovilja framföddes ett initiativ, att ordensförbudet skulle utsträckas till alla schweizare, med undantag blott för dem som voro boende i utlandet och som efter särskilt tillstånd skulle kunna få rätt att bära ordnar. 2 Initiativet avstyrktes av förbundsförsamlingen men kanske i tro att initiativet skulle godtas av folket utarbetade denna ett motförslag, som utsträckte förbudet endast till ledamöter av kantonala regeringar och parlament. Innebörden var att den som en gång i livet tagit emot en utländsk orden var för hela det återstående livet diskvalificerad att inväljas ej blott i förbundsutan även i kantonsrepresentationen, och denna ständiga vanfrejd kunde säkerligen med fog väntas bli en effektivt verkande medicin mot ordenssjuka. Givetvis var lagstiftningen dock ej retroaktiv. Initianterna togo tillbaka sitft förslag till förmån för förbundsförsamlingens, som också (1931) segrade galant eller med 293 000 mot 124 000. Röstdeltagandet var dock minimalt, endast 41 procent, d. v. s. det lägsta dittills för att gälla ett folkinitiativ. För folkets s\tora massa betraktades helia frågan tydligen såsom en likgiltig bagatell. Detta referendum visade dock det 2 Bundesblatt,

1930:11, sid. 589 ff.

tyska Schweiz' möjligheter att om det ville »majorisera» den franska landsdelen. 1 Endast de fem franska kantonerna röstade mot initiativet, medan i Zurich — den antifranska inställningens »Vorort» — blott 12 000 röstade nej mot hela 71 000 ja. Till de stora och svåra frågorna hörde nykterhetsfrågan, som tre gånger uppbådade väljarna till »Urnenabstimmung.» Bakgrunden var, oavsett alla detaljer, i huvudsak följande: Sedan år 1885 existerade efter en godkännande folkomröstning ett alkoholmonopol. Detta handhade spritimporten samt gav koncessioner åt inhemsk tillverkning av brännvin (»gebranntes Wasser»). Koncessionsgivningen och kontrollen omfattade dock icke vin, inte heller brännvin som tillverkades av frukt (Obst). Det visade sig så småningom att fruktbrännvinet vann stor terräng på bekostnad av den monopolsprit, som tillverkades av säd, potatis eller melass. Syftet med monopolet var bl. a. att kunna hålla så höga priser att alkoholkonsumtionen minskades. Efter det första världskriget uppstod ett priskrig mellan monopolet och fruktbrännvinet, varvid monopolet för att kunna konkurrera med fruktbrännvinet måste sänka sina priser och därmed också de priser, som det betalade till de av monopolet godkända brännerierna. Fruktbrännvinet uthärdade likväl monopolets konkurrens, och dess andel i brännvinskonsumtionen uppgick vid mitten av 20talet till över hälften. Det allvarligaste var dock, att alkoholkonsumtionen till följd av prissänkningen ökades och åter blev vad den var vid monopolets tillkomst. 2 Inför det socialt onda, som spritkon1 Utgången uppfattades också som ett övergrepp av språkmajoriteten mot m i n o riteten. Se citatet ur Gazette de Lausanne, i Pol. Rundschau 1931, sid. 89. 2 Se t. ex. Burckhardt, a.a. sid. 245 ff.

sumtionens stegring vållade, kände sig förbundsmyndigheterna skyldiga att ta itu med produktionen av obstbrännvinet. Tillverkning av dylikt hade teoretiskt givetvis kunnat förbjudas, men man vågade ej ta ett sådant steg, vilket skulle helt visst ha uppfattats som ett alltför brutalt ingripande mot en näring, vilken vunnit stor utbredning och räknade tusentals hembrännerier. Man valde i stället att försöka integrera även obstbränningen i monopolet. Det första förslaget från förbundsförsamlingen, som avsåg en ändring av författningens alkoholparagraf och obligatoriskt förelades folket 1923, innebar också i huvudsak att monopolet även skulle omfatta tillverkningen av fruktbrännvin; inkomster på monopolet, som förut helt gått till kantonerna, skulle nu till hälften tillfalla det statsfinansiellt beträngda förbundet. 3 Alla partierna slölo upp bakom förslaget och igångsatte ett verkligt nationellt fälttåg för folknykterhetens höjande. Men mot sig fingo de ej blott alla bränneriintressena, koncentrerade till innerkantonerna kring Bern och Luzern, utan även hotell- och restaurangnäringen. Även motvilja i vissa kretsar mot monopolism och indirekt beskattning samt allmän misstämning u n d e r depressionen medverkade till motståndet. 4 Enhetsfronten bland partierna genombröts också av folkmajoriteten, som med 360 000 röster mot 282 000 fällde författningsförslaget under ett förhållandevis högt röstdeltagande (6 4procent). 5 3 Bundesblatt, 1923:1, sid. 753. Författningsändringen uppdelades i två frågor, varav blott den ena och grundläggande först förelades folket. Om utgången i denna blivit bifall, var det meningen att den andra frågan efteråt skulle gå till referend u m ; i motsatt fall skulle den senare anses förfallen och folkomröstning ej behöva hållas, vilket också skedde. 4 Pol. Rundschau, 1923, sid. 189. 5 Antalet nejröstande kantoner var 12 och jaröstande 10.

Förbundsmyndigheterna ansågo sig dock ej kunna uppge sitt folknykterhetsprogram, helst som situationen från nykterhetssynpunkt förvärrades efter 1923 års omröstning. Det sades också, att partiernas agitation 1923 för samhällsintresset mot enskilda intressen ej varit tillräckligt effektiv; referendumkampanjen var alltför kort, blott sex veckor,! och för att vinna den allmänna opinionen för de oeftergivliga restriktiva åtgärderna måste en tålmodig bearbetning av folket ske. En framstående fackföreningsinan 2 framhöll, att det i längden var »socialt värdefullare att ha folket med sig av övertygelse än att frampressa ett ingripande emot en folkmajoritet, i motsats till de läror och bruk, som praktiseras i Moskva eller av fascisterna». Finansminister Musy (katolsk-konservativ), som framlade det första förslaget, gjorde också snart nya ansträngningar för att bringa frågan till en lösning, men denna gång inriktade han sig på att såvitt möjligt binda alla hithörande organisationer i förväg. Förhandlingarna pågingo i åratal, och helt lyckades han ej nå en förhandsuppgörelse. Men han förmådde vinna restauratörernas organisationer för sitt nya förslag, som i stort sett ehuru mera preciserat än 1923 innebar ett inordnande även av obstbrännvinet i monopolet. Detta förslag fastslog även förbundets skyldighet att inlösa de hembrännerier, som frivilligt nedlades, och det förutsatte att åtgärder skulle vidtas för att underlätta avsättningen av frukten för andra ändamål än alkoholtillverkning. Bränning av obst för husbehov skulle dock under femton år vara fritt tillåten men därefter avhängig av koncession. Det kanske viktigaste i den »alkoholfred», som det nya förslaget ville skapa, var dock att den hälft av

monopolinkomsterna, som tillfölle förbundet, skulle användas till den just då aktuella folkpensioneringen och faktiskt betraktades som det oundgängliga underlaget för dennas finansiering. På så vis hade alkoholfrågan sammanknutits med den bebådade socialreformen. 3 Fortfarande satte sig bränneriorganisationer och enskilda intressenter till motvärn, men partierna — med undantag för kommunisterna — förnyade sin enhetsfront, till vilken fackföreningarna och en rad ideella organisationer exempelvis inom idrotten och kulturlivet anslöto sig. 4 Särskilt för folkpensioneringens skull bortsågo socialdemokraterna från att förslaget hade till upphovsman Musy, vilkens ställning redan nu börjat bli mycket omstridd i vänsterkretsar. 5 Denna gång segrade författningsändringen, med den övertygande majoriteten av 494 000 röster mot 321 000 och 16% kantonsröster mot 5% (huvudsakligen katolsk-konservativa kring Luzern). Det höga röstdeltagandet, nära 76 procent, visade att den i sin samlade kraft nästan enastående kampanjen till sist blev effektiv. Uppenbarligen ansågs ganska allmänt det andra förslaget tekniskt överlägset det första, trots dess utpräglade kompromisskaraktär. I jämförelse med dessa två omröstningar förbleknade den schweiziska »förbudsomröstningen» 1929. Från nykterhetsvänligt håll lanserats ett initiativ om lokalt veto för kantonerna, varvid kantonerna skulle kunna inskränka tillverkning och försäljning av sprit eller utfärda förbud däremot. 0 Även initianterna hänvisade till den stegrade förtäringen av alkohol, som sades vara Europas högsta per individ. Initianter3 Bundesblatt, 1929:111, sid. 645 ff. Rote Revue, 1930, sid. 209, och Rundschau, 1930, sid. 31 ff. 5 Rote Revue, 1930, sid. 209. " Bundesblatt, 1929:1, sid. 348 f. 4

1 Pol. Rundschau, 1923, sid. 109. 2 Nationalrådet A. Huggler, Rote Revue, 1930, sid. 210.

Pol.

49 •)

nas antal var imponerande nog, 145 000. Men förbundsförsamlingen avstyrkte, intet större parti engagerade sig och folkmajoritetens avvisande utslag betraktades från början såsom tämligen självklart. Initiativet föll också med 4G7 000 röster mot 226 000, och endast en halvkanton, Baselland, registrerade en jamajoritet. Under några år på 20-talet, 1924— 1929, dominerade spannmålsfrågan mer än något annat den schweiziska inrikespolitiken. Frågan fängslade rent personligt genom de föga dolda motsättningarna mellan näringsministern Schulthess och finansministern Musy. 1 Den hade också en principiell räckvidd som sträckte sig vida över spannmålsfälten, nämligen om etatistiska monopol skulle införas eller den klassiska näringsfriheten mer eller mindre fullständigt återuppstå efter krigets regleringar. Slutligen valdes frågan som plattform för socialdemokraterna för det första närmandet till bondepartiet, vilket icke förrän efter denna frågas lösning blev företrätt i förbundsregeringen. Under kriget hade för Schweiz brödsädesförsäljning skapats ett monopol, vilket förbundsrådet infört med stöd av generalfullmakten. 2 Det förlängdes genom Dringllchkeitsbeslut under de första efterkrigsåren. År 1924 togs problemet om brödsädesfrågans framtida författningsenliga reglering upp. Ingen ledande politiker ansåg det ännu så länge tänkbart att helt återgå till den fria marknadens system från tiden före 1914: redan hänsynstagande till de röststarka jordbrukarna gjorde någon sorts reglering enligt alla partiers mening till en politisk nödvändighet. Till en början intog förbundsrådet med Schulthess såsom föredragande den ståndpunkten i Se om denna personliga strid Hastad, a. a., sid. 277 ff. 2 Se Burckhardt, a. a., sid. 160 ff.

att den nya lösningen borde vara monopolfri, d. v. s. att statsmonopolet skulle avskaffas. Emellertid ändrade Schulthess så småningom mening, uppenbarligen främst för att tillmötesgå önskemål hos jordbruksorganisationerna, och han verkade slutligen med stor iver för den lösning, kring vilken en parlamentsmajoritet 1926 samlade sig och som innebar att monopolet skulle bibehållas, 3 både när det gällde importen av säd eller mjöl och när det gällde uppköp av den inhemska produktionen. För monopol voro i stort sett alltifrån den långa stridens början jordbrukarna, fackföreningarna och det socialdemokratiska partiet; mot en monopolistisk lösning voro i huvudsak handeln och industrien, spannmålshandlare, mjölnare, bagare, konditorer, konsumtionsföreningar och en del tjänstemannaorganisationer. 4 Med undantag för socialdemokraterna, som helt accepterade monopollösningen, och det lilla liberala partiet, som lika deciderat bekämpade denna, kunde partierna icke hålla samman. Under stark påtryckning från Schulthess anbefallde det frisinnaderadikala partiets »Centralvorstand» med 2/3 majoritet förbundsförsamlingens förslag men partiets kantonala organisationer voro splittrade för och emot. Katolikerna frigåvo röstningen. Bondepartiet stod i det närmaste enhälligt bakom förbundsförsamlingens lösning. 5 Vid den obligatoriska folkomröstningen den 5 december 1926 föll förbundsförsamlingens monopolistiska förslag med 372 049 röster mot 366 507. Även om 2 673 nejröstande i stället lagt en jasedel skulle detta dock inte räddat monopolet, ty endast 8 kantoner hade röstat ja mot 14 (därav alla halvkan3 Bundesblatt, 1926:11, sid. 464. 4 Rote Revue, 1922, sid. 173 ff. 5 Se Bund, 1926, nr 521.

tonerna) nej; för att kasta om majoriteten bland kantonerna hade fordrats en vida större förskjutning av rösterna. Vid denna folkomröstning inträffade också det exceptionella, att de tre folkrikaste kantonerna (Bern, Zurich och Vand), som alla röstade ja, överröstades av en förbundsmajoritet. För denna avgörande tvekamp mellan monopolister och antimonopolister insamlades stora penningsummor, särskilt på den senare sidan, medan de intresseorganisationer, som ivrade för monopol, främst kunde lita till de stora medlemskadrernas aktivitet. Det framgår av röstfördelningen bland kantonerna att de katolsk-konservativa i stor utsträckning röstade emot monopolet och även om deras man Musy ej offentligt framträtt i kampanjen bestyrkte detta förhållande misstanken att han i hemlighet motverkat förslaget. I den förtroendekris, som uppstod efter omröstningen, angrep vänstern särskilt Musy.i Uppenbarligen röstade också en avsevärd del av det frisinnade-radikala partiets medlemmar mot monopolet och mot Schulthess, och senare har det hävdats att deras ställningstagande var det suveräna folkets spontana reaktion mot att förbundsförsamlingen nedsjönk till ett organ som blott hade att ratificera uppgörelser mellan organisationerna. 2 Utgången visade att socialdemokraternas allians med bondepartiet trots understödet från andra borgerliga grupper ej varit stark i Krav höjdes däremot i den antimonopolistiska pressen att Schulthess skulle avgå. Å andra sidan demonstrerade socialdemokraterna genom att några dagar efteråt rösta på Schulthess till vicepresident, medan de uppenharligen röstade blankt när Motta valdes till president. Bund, det fris.rad. partiets organ, ansåg (1926, nr 524), att förbundsrådet med tanke på regeringens tidigare antimonopolistiska inställning bort ha ålagt sig större återhållsamhet i referendumkampanjen för monopol än som skedde. 2 E. Schiirch (Bunds redaktör) i Pol. Rundschau 1950, sid. 149.

nog att gå segrande fram i ett referendum. 3 I anslutning till schweizisk uppfattning böjde sig förbundsförsamlingen för folkdomen. Omedelbart efteråt tillkännagav Schulthess att en monopolfri lösning måste eftersträvas, även om monopolets liv tills vidare förlängdes genom kortfristiga Dringlichkeitsbeslut. Den som i förbundsrådet fick föra saken vidare blev dock ej den föredragande Schulthess utan hans antipod Musy. Ett liberalt folkinitiativ väcktes snart, avseende en författningsreglering som anvisade en monopolfri lösning. Utan att den borgerliga majoriteten i princip gjorde invändningar ansåg den dock initiativets författningstext mycket otillfredsställande. Sedan en uppgörelse träffats under hand med kvarnarna och producentorganisationerna, antog den borgerliga majoriteten efter långvariga parlamentsförhandlingar ett motförslag till initiativet. Detta kan betecknas såsom en hybrid mellan monopol och monopolfrihet: importen av brödsäden skulle handhas av enskilda spannmålshandlare, som hade att leverera den till kvarnarna; förbundet skulle köpa u p p brödspannmål för beredskapslagring och kunde även för att hålla priset uppe göra stödköp av inhemsk spannmål för vidare leverans till kvarnarna, varvid förbundet skulle bidra till frakt och förmalningspremier; kvarnarna skyddades mot utländsk konkurrens genom mjöltullar och införselmonopol ifråga om mjöl. För att finansiera den nya spannmålsregleringen skulle genom ändring av tulltarifflagen en generell höjning av den statistiska avgiften (»Gebiihr») på 3 En alldeles speciell faktor v a r att denna folkomröstning hölls samtidigt som den stora parlamentariska aktionen mot u p p flyttningen av Grimm till n a t i o n a l r å d s t a l m a n pågick mest intensivt. Eftersom Grimm som soc.dem. stödde monopolförslagct, ansågs aktionen mot honom ha påverkat även referendumutslaget.

med dess stora arbetslöshet och med hänsyn till förbundets allvarliga finansiella svårigheter under 1920-talets första år dröjde förbundsförsamlingen flera år med att ta itu med den »proposition» i folkpensioneringsfrågan, som förbundsrådet avlämnade redan 1919.3 Det första steget var att ge förbundet författningsenlig kompetens till denna socialförsäkring. Detta steg var dock inte alldeles lätt, ty pensioneringen berörde även kantonernas rättigheter och förpliktelser, varför författningsartikeln faktiskt måste innehålla ej blott kompetensstadganden utan även huvudgrunderna för pensioneringen, och detta förklarar delvis dröjsmålet. Å andra sidan provocerade senfärdigheten ett folkinitiativ, väckt redan 1920 av den socialpolitiska gruppen och sedermera efter en av förslagsställarna kallat »Initiative Rothenberger». 4 I detta krävdes att pensioneringen skulle baseras på en fond, å 250 milj. francs, som skulle hopbringas genom att den extra federala krigskonjunktursskatten skulle prolongeras till dess fonden uppnått den angivna storleken. Den direkta beskattningen tillhörde emellertid i princip Det sista stora frågekomplexet under kantonerna, medan förbundet normall denna period var folkpensioneringen, var anvisat att leva på tullar och andra eller som schweizarna kalla den åldersindirekta skatter, och därför kunde detoch efterlevandeförsäkringen (Altersta initiativ aldrig räkna med understöd und Hintergelassenenversicherung, från federalister eller förbundspolitiker, AHV). Det var partiernas mening att i som leddes i sitt handlande av vad anslutning till utjämningsparollerna efschweizarna kalla »Kantönligeist». Man ter generalstrejken lyfta denna fråga räknade också med att skatten skulle beupp till att bli den nationella samlinghöva upptas under inemot ett tjugutal ens stora symbol. Slutet blev emellertid år för att fonden skulle fyllas till det en skräll, kanske den kraftigaste i folktänkta beloppet. Innan folkpensioneomröstningens historia, tillika unringsfrågan angreps i hela dess vidd, der omständigheter som förebådade ville förbundsmyndigheterna bringa 1930-talets politiska kris. På grund av efterkrigsdepressionen

alla varuslag genomföras. Hela detta förslag — vars behandling starkt erinr a r om alkoholfrågans genom de långa tålmodiga överläggningarna med intresseorganisationerna för att referendumnederlag måtte repareras — bekämpades blott av socialdemokraterna 1 och segrade i folkomröstningen våren 1929. Ur teknisk synpunkt erbjuder detta referendum visst intresse. Folket fick samma dag tre frågor i samma komplex att rösta om: först om initiativet, som dess tillskyndare efter kompromissförslagets tillkomst ej längre vidhöll men saknade fullmakt att ta tillbaka; därefter om förbundsförsamlingens kompromisslösning rörande förfatlningsparagrafen, vilken formellt angavs såsom motförslag till initiativet; och slutligen om den generella statistiska avgiften å införseln, mot vilken lagändring socialdemokraterna begärt fakultativt referendum. 2 Initiativet avslogs med 672 000 röster mot 18 000, medan motförslaget bifölls med 461000 mot 228 000; lagändringen av statistikavgiften godtogs med ungefär samma röstsiffror eller 454 000 mot 229 000.

1 Se om socialdemokraternas hållning n a t i o n a l r å d e t Grabers uppsats i Rote Revue, 1929, sid. 161 ff. 2 Se om förslagen Bundesblatt, 1929:11, sid. 139 ff och 1929:1, sid. 170 f.

3 Se t. ex. Burckhardt, a. a., 3:dje uppl., sid. 296 ff. 4 Initiativet innehöll i sak samma yrkanden som Rothenberger framställt i en parlamentsmotion men som avslagits. Se Bundesblatt, 1925:1, sid. 813.

»Initiative Rothenberger» ur världen. Även om detta åtnjöt vissa sympatier hos de frisinnade-radikalas vänsterflygel, 1 voro socialdemokraterna och medlemmarna av det lilla socialpolitiska partiet de enda som stödde det. I enlighet med den borgerliga majoritetens avstyrkande föll också initiativet i folkomröstningen våren 1925. Tanken att basera pensioneringsfonden på direkt progressiv beskattning hade dock vidsträckta sympatier bland folket, ty minoriteten uppgick till 282 000 och representerade flertalet i sådana kantoner som Zurich, Basel, Geneve och Neuchåtel. Det anmärkningsvärda var att förbundsförsamlingen trots att kriget för länge sedan upphört låg på initiativet hela fem år, och det är troligt att åtskilliga retades till att vid folkomröstningen biträda initiativet som en protest mot detta lagstridiga förfarande. Även nästa etapp gick programenligt. Omedelbart efter det att »Initiative Rothenberger» eliminerats enades partierna om författningsartikeln i kompromissens tecken. Artikeln angav som viktigaste grunder för den blivande försäkringen följande: ålders- och efterlevandeförsäkringarna skulle tas först och samtidigt, medan invaliditetsförsäkringen skulle komma efteråt. Folkpensioneringen kunde antingen göras obligatorisk eller blott avse särskilda befolkningsgrupper. Kantonerna och eventuellt också allmänna eller enskilda försäkringskassor skulle medverka vid försäkringens genomförande. Förbundets och kantonernas sammanlagda bidrag till försäkringen skulle inte få överstiga hälften av vad som erfordrades för att täcka de utbetalade pensionerna. Förbundets bidrag skulle här1 Det fris. rad. partiet hade officiellt stött initiativet, n ä r uppropet om detta utfärdades, men ändrade sedan mening. Se Zimmerman, Sozialpolitische Ideen im schweizerischen Freisinn 1914—1945, sid. 111 ff.

flyta ur tobaksskatt och den framtida brännvinsbeskattningen. 2 Redan nu yppades emellertid misstro till förbundets förmåga att gå i land med försäkringen, och en viss agitation utvecklades mot förslaget, som dock i december 1925 i den obligatoriska omröstningen segrade med en förhållandevis mycket imponerande majoritet, 410 000 röster mot 217 000 och 16 V-i kantonsröster mot 5 % under ett 63-procentigt valdeltagande. 3 Det uppgavs att finansminister Musy spått att det skulle komma att dröja trettio år, innan förbundet fick råd att förverkliga försäkringstanken. 4 Det var en händelse som såg ut som en tanke att den kraftigaste nejmajoriteten i någon kanton registrerades i Musys egen, Fribourg. Betecknande nog voro även alla övriga nejkantoner katolska så när som på Vaud. Auspicierna voro emellertid de allra bästa — de fällande kantonerna voro med undantag för Vaud och Fribourg mycket små, det federalistiska franska Schweiz i övrigt hade med stora övervikter stött författningsförslaget, och Musys segerrika alkohollösning 1931 gav förbundet de inkomster av brännvinsbeskattningen, som utgjorde förutsättningen för försäkringens finansiering. Men Musy skulle likväl bli i det närmaste sannspådd. Och han kom själv att medverka därtill. Efter flera års utredningar och för2 Bundesblatt, 1925:111, sid. 65. 3 Socialdemokraternas inställning preciserades så, att de hade önskat större pensionsförmåner för de m i n s t bemedlade men m i n d r e välvilja mot »kapitalet» vid försäkringskostnadernas finansiering; bl. a. hade de föreslagit att federal arvsskatt skulle tas upp för att gå till försäkringen. De hade också velat se invalidförsäkringen genomförd redan i första etappen. Med dessa förbehåll röstade de dock vid slutvoteringen för författningsartikeln, enär de inte ville försena försäkringen »en enda dag». 4 Rote Revue, 1924, sid. 378.

handlingar — varvid den svenska folkpensioneringen även uppmärksammades — var förbundsförsamlingen våren 1931 färdig med tillämpningslagen. Enligt denna skulle försäkringen vara obligatorisk. Både en förbundskassa för utjämning och kantonskassor skulle bildas, varvid de senare hade att utbetala pensionerna. Med hänsyn till att antalet åldringar varierade — särskilt bergskantonerna hade förhållandevis många ålderstigna — skulle förbundet åstadkomma en utjämning av kantonernas kostnader. Alla schweizare skulle få ett grundbelopp, 200 francs, vartill kommo behovsprövade tilläggspensioner uppgående till högst 400 francs, och det beräknades att 2/3 av åldringarna uppfyllde behovskraven. Ett gift par var berättigat till dubbel pension. Särskilda tariffer fun nos vidare för änkor och efterlevande barn. Pensionsåldern inträdde vid 65 år. Avgifter skulle erläggas både av de försäkrade och av arbetsgivarna till ungefär samma belopp; den enskildes premier voro 18 francs för man och 12 francs för kvinna. Arbetsgivarna voro dock befriade att erlägga bidrag till förbundets kassa, om de redan betalade pensionspremier till enskild pensionsförsäkring. I övrigt skulle förbundets del av utgifterna finansieras genom tobaks- och brännvinsskatterna, vilka till en början dock delvis skulle fonderas, så att försäkringen i framtiden i hög grad kunde bygga på fonderingsprincipen och ej på »Umlageprincipen». Kantoner eller kommuner vore berättigade att besluta pensionstillskott, vilket dock förutsatte att den ena hälften av kostnaderna härför betalades genom premier, dock i detta fall ej från arbetsgivarna, och den andra hälflen från kantonen eller kommunen. Hela försäkringen skulle dock ej träda i kraft genast utan avsevärt lägre pensioner skulle utgå u n d e r en femtonårig över-

gångstid. Samtidigt enades förbundsförsamlingen i en särskild lag om införande av tobaksskatt. — Som helhet kan det schweiziska förslaget av år 1931 när det efter övergångsåren helt trätt i kraft karakteriseras såsom något förmånligare för pensionstagarna än det förslag, som den svenska riksdagen antog 1935.1 Försäkringslagen •— AHV — troddes länge tryggad. Vid slutomröstningen i förbundsförsamlingen röstade blott några få mot den. 2 Man väntade knappast att fakultativt referendum skulle begäras; för att dock förebygga detta påstods det — om med rätt är svårt att säga — att förslagets upphovsman, Schulthess, var angelägen att få parlamentets beslut till stånd på våren, så att eventuellt insamlande av namn på »Referendumbogen» måste ske på sommaren, d. v. s. vid en tid då människorna voro svårast att träffa. Referendum begärdes emellertid, mot både AHV och tobaksskatten av skilda grupper, varvid undertecknarna när det gällde AHV — cirka 60 000 — mest voro att söka i liberala kretsar och inom näringslivet. Denna referendumbegäran var förknippad med ett författningsinitiativ, gående ut på att 25 milj. francs tills vidare, i avbidan på en ny försäkringslag, skulle tas av tobaksskatten för att utgå — som allmosor, sade motståndarna — till kantonerna såsom hjälp åt dem i deras sociala skyldigheter mot åldringar och änkor. Vid det nu oundvikliga referendum, varvid författningsinitiativet dock lades åt sidan, bildade i Se om förslaget Bundesblatt, 1931:1, sid. 1060 och 1930:11, sid. 937 ff. 2 I nationalrådet voro rösttalcn 163 mot 14 och i ständerrådet 30 mot 5; 1 resp. 2 avstodo från att rösta vid »Schlussabstimmung» i k a m r a r n a . För lagen röstade frisinnade-radikalerna och socialdemokraterna enigt, bondepartiet och katolikerna med stora majoriteter. Mot lagen röstade liberal-konservativa och kommunister. Se Ackermann, a. a., sid. 123 ff.

alla stora partier en aktionskommitté; liksom när det gällde alkoholfrågan ingingo i denna ett otal ideella eller andra organisationer, däribland återigen fackföreningarna och idrottsrörelsen. Av betydelse för utgången blev att Musy, som länge trötts vara kritiskt inställd mot försäkringen, några dagar före omröstningen lät offentliggöra en dyster exposé över det ekonomiska läget. Även om Musy ej framträdde öppet mot försäkringen och även om hans kolleger omedelbart desavouerade honom, uppfattades hans exposé — »ett välriktat giftskott» 1 — som ett förstucket motinlägg i referendumkampanjen. Vid omröstningen föll försäkringslagen med dunder och brak, varvid 513 000 röstade nej och blott 338 000 ja; även tobakslagen följde i fallet, dock med den svaga majoriteten 425 000 mot 423 000. Endast i två kantoner kunde en bifallande majoritet mobiliseras när det gällde AHV, nämligen i Ziirich och Neuchåtel. I Musys fattiga hemkanton röstade 30 000 emot och endast 3 000 för lagen. Sällan har ett referendumutslag förbryllat så som detta. I en fråga, som diskuterats under ett tiotal år och dittills vid de förberedande referenda seglat i förlig vind, hade ett så gott som enhälligt parlament tillfogats ett förkrossande nederlag av folkmakten; till på köpet hade samma parlament ett par månader tidigare mitt u n d e r referendumkampanjen vid det då hållna ordinarie nationalrådsvalet blivit återvalt och därmed fått folkets förlroende betygat i ungefär samma utsträckning som eljest. Helt kunna orsakerna till folkets kritiska inställning givetvis inte renodlas men några hållbara ledtrådar ges. Härvid bortses ifrån, om det just denna gång låg mera sanning än eljest i den 1 Uttrycket var den soc.dem. gruppledaren Reinhards, Rote Revue, 1934, sid. 216. Se i övrigt Hastad, a. a., sid. 288 f och Pol. Rundschau, 1931, sid. 87 ff.

ofta i Schweiz hävdade uppfattningen att folket blir instinktivt misstänksamt mot förslag, som alla partier stödja och som därigenom liksom uppfordra referendumborgarna till en självständig och självhävdande reaktion. Otvivelaktigt var det olyckligt att AHV kom att underställas folket först hösten 1931. Då hade den nya ekonomiska krisen börjat sätta in, och de närmaste årens katastrofala försämring av Schweiz' statsfinansiella läge blev en objektiv bekräftelse av att Musys exposé var riktig. Även om försäkringen till en början skulle vara begränsad, togo säkerligen många intryck av dessa ogynnsamma ekonomiska faktorer. I vart fall gällde detta företagare-, bank- och liknande grupper, som bekostade den sällsynt intensiva referendumkampanjen mot försäkringen. Hur långt ned i de breda folklagren dessa rent budgetära synpunkter utövade något inflytande u n d a n d r a r sig dock ett säkert bedömande. Att en majoritet kunde skapas mot förslaget och att denna blev så avsevärd kan emellertid med visshet hänföras till missnöje med förslagets sakinnehåll. Den majoritet för en socialreform, som tidigare registrerats och som efter det andra världskriget än kraftigare manifesterade sig, existerade nog också 1931. Inga tecken kunna visas som tyda på motsatsen. Däremot vet man att vissa punkter i förslaget upptogos mycket ogynnsamt av referendumborgarna, när de satte sig att granska förslaget ur synpunkten av de förmåner som de själva skulle få del av. 2 Härvid voro många 2 Intressanta försök till analyser av innebörden av referendumfolkets utslag ha gjorts i Pol. Rundschau, 1932, sid. 126 ff och (av Oskar Schär) sid. 357 ff samt av Huggler i Role Revue, 1932, sid. 129 ff. Förf. hade under sitt besök i Schweiz sommaren 1950 tillfälle att diskutera detta referendumutslag med bl. a. ledande ä m betsmän inom den nu genomförda försäkringen, och deras s y n p u n k t e r återspeglas också i texten h ä r ovan.

missnöjda med att lagen inte upplog någon differentiering av pensionerna i förhållande till tidigare inkomster. Än mer avgörande var troligen den långa övergångstiden: införandet av denna innebar att nästan alla som redan fyllt 65 år och många av dem, som närmade sig denna ålder, inte kunde räkna med att få något större utbyte av försäkringen. Andra, särskilt de små företagarna, voro missnöjda med arbetsgivarbidragen. Det förhållandet, att de offentliga tjänstemännen skulle få pension u r AHV såsom andra medborgare trots att deras pensionering redan ordnats, förargade åtskilliga. Ytterligare fanns det säkerligen många, som i likhet med socialdemokraterna önskat finansieringsfrågan ordnad genom andra skatter än blott indirekta. Till allt

detta kom att försäkringsfrågan även ingrep i det känsliga förhållandet mellan förbundet och kantonerna. Man bör lägga märke till att parlamentet n ä r folkpensioneringen 16 år senare infördes träffade en lösning som i hög grad beaktade den kritik, som 1931 utvecklades. Representanter för jasidan hävdade att de aldrig kunnat föreställa sig att folkets ställningstagande skulle ske efter så rent egocentriska bedömanden som uppenbarligen skedde. Det hade, menade de, i verkligheten behövts en mycket längre tid än den knappa, som under kampanjen stod den till buds, för att klarlägga förslagets sociala värden gentemot »den svindel och det sabotage», 1 som nejsidan sades ha gjort sig skyldig till.

Folkomröstningsinstitutets kris 1933—1936 Det utkom i början av 30-talet en skrift om Schweiz' politiska läge, som hette »Die Schweiz in Gährung». Om referendum från 1933 — år 1932 var ett av de få folkomröstningsfria åren i Schweiz — fram till 1936 kan man åskådligast använda denna titel: Schweiz i jäsning. Den föregående perioden hade i stort sett varit framgångsrik för förbundsledningen. Tre så intrikata problem som »Uberfremdung», nykterhetsfrågan och spannmålsregleringen hade efter mycket slit och förhandlande fått sina nöjaktiga .lösningar. Den alltmer expanderande regleringspolitiken särskilt via handelsfördrag hade fullföljts genom i Huggler i Rote Revue, 1932, sid. 133 ff. Häremot strider dock delvis samme socialdemokratiska politikers konstaterande att resultatet blev minst tillfredsställande för r e f o r m a n h ä n g a r n a , där dessa insatte den intensivaste propagandan (t. ex. i Luzern, Vaud och S:t Gallen samt kantonen Berns jordbruksbygder).

56 Dringlichkeitsbeslut, vartill förbundsmyndigheterna sågo sig legitimerade efter nederlaget för »Zollinitiative». Förbundstjänstemännens lönefråga hade lösts efter segslitna förhandlingar utan att referendum tillgripits, likaså spörsmålet om arbetslöshetsförsäkring. Nederlaget för trafiklagstiftningen berörde intet centralt politiskt ämne och var dessutom på väg att repareras. I den utgående balansen ingick emellertid katastrofen iför pensionsförsäkringen, men ett nederlag första gången hörde nästan till ritualen, och säkerligen förutsattes det allmänt att ett nytt försök ej skulle dröja länge; under alla förhållanden hade den för försäkringen grundläggande författningsartikeln bragts i hamn. Krisens skärpning — exportens tillbakagång bl. a. till följd av att Schweiz ända till 1936 envist fasthöll vid guldmyntfoten, hämmandet av den för

Schweiz vitala turisttrafiken såsom en följd av valutapolitiken, uppkomsten av massarbetslöshet, o. s. v. — allt detta b e t y d d e framförallt oanade finansiella svårigheter för förbundet. Diktaturernas uppkomst på tre sidor av landet ej blott orsakade utrikespolitiska vanskligheter utan uppammade även frontiströrelsen, som satte hela det schweiziska demokratiska statsskicket under debatt; u n d e r några år, särskilt 1933—1935, vällde en broschyrlitteratur fram över landet, till vilken t. ex. Sverige vid samma tid saknade varje motstycke. Till en början visste man inte, h u r vitt omkring frontistlärorna spritt sig. De gamla partiernas ungdomsrörelser började framt r ä d a mer än förut med egna tonfall och bidrogo särskilt till den intensiva ideologiska debatten; inom bondepartiet bröt sig ungdomsrörelsen t. o. m. ut för att operera på egen hand. Folket blev u n d e r krisens irritationer på dåligt lynne, vilket avspeglade sig i nästan alla folkomröstningar under perioden. Förbundsmyndigheterna förlorade förtroendet för folket och satte sin lit till författningens undantagsbestämmelser. Folkrättigheterna undertrycktes i samma omfattning som under det första världskrigets hårda yttre tryck men denna gång utan att folket i längden godtog det. Den första urladdningen skedde vid folkomröstningen om »Lohnabbau», en ändring i det federala lönereglementet (»Beamtengesetz»), som syftade till att genom en sänkning av tjänstemannalönerna anpassa dessa efter deflationen. Det schweiziska lönereglementet innehöll fixa löner. Det kände inte systemet med rörligt index. Sedan reglementet antagits 19271 hade index för levnads1 Tillkomsten av »Beamtengesetz» förtjän a r ur referendala synpunkter att u p p m ä r k sammas. Det k o m m u n i s t i s k a partiet med sitt centrum i Basel sände efter förbundsförsamlingens beslut ut patruller i Basel,

kostnaderna till våren 1933 nedgått från 160 till 132, och i själva verket hade förbundstjänstemännen kommit i åtnjutande av en reallönestegring. Förslaget att sänka lönerna, som utgick från förbundsrådet, ingick i en stort upplagd men för parlamentet ännu ej presenterad krisaktion syftade till allehanda inskränkningar och nya beskattningar för att uppnå balans i den federala budgeten. Aktionen antyddes redan före 1931 års folkomröstning om pensionsreformen av Musy i dennes omstridda statsfinansiella exposé. Det löneförslag som den borgerliga majoriteten slutli gen enades om, gick ut på en sänkning med högst 7% procent i en fallande Zurich och Bern-Jura för att samla in n a m n på en begäran om fakultativt referendum mot lagen. Självfallet ansågo init i a n t e r n a att lagen gav tjänstemännen för litet. Då ingrepo de tjänstemannaorganisationer, som förhandlat med f ö r b u n d s m y n digheterna om lagen, och hävdade att en minoritet inom en organisation ej hade m o ralisk r ä t t att tillgripa referendum mot en lag, som organisationen såsom sådan medverkat till. Fackföreningarna anslöto sig till samma uppfattning. Man hänvisade till att tjänstemannaorganisationerna delvis redan tagit ställning till lagen i positiv riktning genom att lagförslaget varit föremål för medlemmarnas »referendum». Över h u v u d intogo fackföreningarna och det socialdemokratiska partiet — sades det — den ståndpunkten att folket ej borde blanda sig i löneuppgörelser, helst som ett referendum ej gärna kunde ändra föreningsrättsreglerna men väl försämra lönerna. Inför denna starka pressning drogs också initiativet in, om än under klagan över »sekreterarväldet» inom organisationerna. Denna klagan riktade sig särskilt mot det socialdemokratiska nationalrådet Bratschi, som intog en dominerande position i t j ä n s t e m a n n a r ö r e l sen och under ett tjugutal år företrätt en moderatare kurs inom partiet än t. ex. Grimm. Bratschi uttalade i en artikel i Bote Bevue bl. a.: »Der Grundsatz, dass in Fragen ausschliesslich öder vorwiegend gewerkschaftlicher Natur die beteiligten Gewerkschaften selber entscheiden, m u s s unter allén Umständen umfrechterhalten werden, wenn die schweizerische Arbeiterschaft nicht schwersten Schäden ausgesetzt sein soil.» (Rote Revue, 1927, sid. 32 ff; j f r Pol. Rundschau, 1927, sid. 326 f).

skala; de lägre tjänstemännen skulle sålunda komma lindringare undan än de högre. Det socialdemokratiska partiet, liksom parlamentets kommunister, gingo dock till storms mot »Lohnabbau», och till dem slöto sig fackföreningarna — även de katolska — samt praktiskt taget alla tjänstemannaorganisationer. Referendum begärdes mot lagen, och på »Referendumbogen» insamlades inte mindre än 325 000 namn, den högsta siffra som uppnåtts vid ett fakultativt referendum. Privattjänstemännen slöto upp av solidaritet med kollegerna anställda hos förbundet; fackföreningarna gjorde det, därför att de fruktade ett prejudikat till förmån för allmän lönesänkning. Även jordbrukare torde i stor utsträckning ha slagit följe med arbetstagarorganisationerna av rädsla för att även jordbrukspriserna skulle sänkas; dessutom voro många mindre jordbrukare partiellt lönearbetare. 1 Agitationen mot Jagen präglades i hög grad av teorien om köpkraftstegring såsom krisens effektivaste botemedel. Emot alla dessa intressen var förbundsmyndigheternas tal om nödvändig anpassning och offervilja verkningslöst. Efter en sällsynt het kampanj slogs »Lohnabbau» vid folkomröstningen våren 1933 tillbaka med 504 000 röster mot 409 000, under ett så stort röstdeltagande som 78 procent. 2 1 Enligt Zimmermann, a. m., sid. 100 f, voro meningarna också mycket delade i det fris.-rad. partiet, n ä r partidagen skulle ta ställning till och besluta paroll för folkomröstningen. Formuleringen gjordes avsiktligt tvetydig, påstår förf., varvid partiet givetvis sökte undgå misshälligheter med löntagarna bland medlemmarna. Partiets ledande politiker och särskilt ledamöterna av förbundsförsamlingen tvekade dock inte att stödja »Abbau». — Det kan tilläggas att socialdemokraterna voro villiga att kompromissa till 5 procents sänkning — förbundsrådet hade föreslagit 10 procents — men de borgerliga ansågo denna nedsättning otillräcklig. 2 Angående denna folkomröstning h ä n visas bl. a. till Hastad, Löner och direkt

ÖS

Kampanjen vid denna folkomröstning tilldrar sig ur ett par synpunkter ett speciellt intresse. Till den övervägande — för att inte säga den överväldigande — delen avvisades »Lohnabbau» av den samlade löntagarfronten i dess solidariska defensiva beredskapsställning. Att även de federala tjänstemannaorganist^tionerna deltogo i försvarskampen m()t de federala myndigheternas lönepolitik betraktades särskilt på borgerligt håll såsom ett hotfullt tecken. Överhuvudtaget betackade man sig där för nya referenda i lönefrågor, vilka såsom a<iministrativa åtgärder ansågos pass,a bäst att avgöras av de organ som folket valt. 3 Nejsidans kampanj underlättades i hög grad därav, att förbundsrådet till en början i finansprogrammet inte tagit med en direkt progressiv krisskatt. Särskilt socialdemokraterna satte in stöten häremot. Det belopp, som »Lohnabbau» skulle ha inbesparat åt förbundskassa)n, utgjorde inte mer än ungefär 20 milj<oner francs. Under kampanjen redovisade nejsidan genom utdrag ur skattelängderna sorgfälligt hur stora t. e: x . siden- och textilfabrikernas inkomstc2r voro; »50 av dessa 'Grossverdiener'» hade en inkomst, hette det, som vtjr större än vad som sammanlagt skulle tas från de 08 000 federala tjänstemä) n nen. Striden kom därför faktiskt att stå mellan en krisskatt och »Lohnabbau» ? i varje fall om både en krisskatt och t>n lönesänkning. Under kampanjen i!tldemokrati, Sv. dagbl. 4/7 1933

(undeT_

streckare). Förf. vistades i Schweiz bå(/} e vid denna folkomröstning och den efterföljande. Det kan tilläggas att åtta %tv de nio frontistorganisationerna, vilka ju 3 t denna Hitlervår befunno sig på vågkammc n > avstodo från att ta ställning till » L o h n a b bau». Om förslaget se Bundesblatt, 1933 : : i ; sid. 252. 3 Se det fris.-rad. partiets sekretera r e Stcinmanns synpunkter på lönereferenoja i Pol. Rundschau, 1933, sid. 174. Se i övrigt kommentarerna till omröstningen i P(ol, Rundschau 1933, sid. 230 ff.

lämnades också från socialdemokraterrå ett författningsinitiativ om en extra (.irekt krisskatt. En vecka före omröstningen försökte förbundsrådet avvärja (Jet hotande nederlaget genom att med(;ela att det tänkte föreslå även en krisskatt och vore sysselsatt med utredningar därom. Men denna taktiska ripost kom alldeles för sent för att få den yvsedda effekten, ja, sannolikt undergrävde denna senkomna »botfärdighet» förbundsrådets egen prestige. Det kan tilläggas att förbundsförsamlingen velat föregå med gott exempel och samtidigt nied sitt beslut om »Lohnabbau» sänkt s ina arvoden med 10 procent, emot vilket beslut referendum givetvis ej tillgreps. 1 Segrarna från det stora lönereferenclum skulle emellertid inte länge behålla valplatsen. Förbundsmyndigheterna hade redan förut slagit in på Dringlich]<eitslinjen, när det gällde andra krisområden där snabbhet och smidighet krävdes. Redan 1931 hade förbundsrådet fått fallmakt att h a n d h a handelspolitiken, inklusive tullar och kontingenter, och när denna fullmakt utslocknade 1933 utvidgades den till att omfatta även arbetslöshetens bekämpande. Ett förbud rjiot politiska uniformer, motsvarande den svenska uniformslagen från denna tJd, utfärdades av förbundsrådet med hänvisning till dess författningsenliga plikt att sörja för den inre ordningen, 0 c h med stöd av Dringlichkeit utfärdades ett provisoriskt förbud mot nya varuhus, till på köpet delvis med retroaktiv verkan. 2 På samma rådsnara 0 c h effektiva sätt tillkom hösten 1933 det finansprogram, vars saneringssyfte grep över budgeten både på inkomst1 Då arvodessänkningen gjorts beroende »Lohnabbau», förföll även den till följd a v utgången i referendum. Sänkningen genomfördes dock sedermera i finansprogrammet. 2 Se härom bl. a. Hastad, En Anti-Epalagstiftning, Medborgaren, 1934, sid. 109 ff. av

och utgiftssidan. Budgeten måste balanseras, då lånevägen ansågs utesluten och guldmyntfoten skulle upprätthållas till vart pris. Detta finansprogram betraktades såsom ett och odelbart. En utbrytning av vissa delar skulle, menade förbundsrådet, bryta sönder det hela, och då läget var pressande, betraktades folkomröstning om förslaget från början såsom utesluten, oaktat programmet nästan på varje punkt stred mot i och för sig klara författningsstadganden. Redan ett par veckor efter folkomröstningen om »Lohnabbau» hade förbundsrådet karskheten att meddela att även en sänkning av förbundstjänstemännens löner skulle bilda en integrerande del av finansprogrammet, tillika med den krisskatt som folket genom sitt ställningstagande i referendum indirekt men oförtydbart krävt. Efter oändliga debatter vid extra sessioner tillkom med Dringlichkeitsklausul 1933 års finansprogram, gällande för fyra år och med i huvudsak följande innehåll: en krisskatt pålades inkomst och förmögenhet utan att författningen gav förbundet sådan befogenhet; tobaksskatt infördes, trots 1931 års negativa folkomröstning, och inkomsten från denna skattekälla gick in i den allmänna budgeten, i strid mot författningens bestämmelser att tobaksskatten skulle fonderas för folkpensioneringen; de i lag reglerade priserna vid statsinlösen av brännvin sänktes; skatt på öl, vin och läskedrycker infördes i p r i n c i p ; förbundsanslagen nedsattes i genomsnitt med 20 procent; 8 milj. francs anslogos till kantonerna för hjälp åt åldringar; och slutligen såsom kronan på verket kom »Lohnabbau» ehuru med ungefär en tredjedel mindre än det av folket avvisade förslaget skulle ha inneburit. 3 3 Se om detta finansprogram en m e r a detaljerad redogörelse av Hastad, Ny fullmaktslagstiftning i Schweiz, Statsvetenskaplig Tidskrift 1934, sid. 61 ff.

Bakom förslaget stodo alla borgerliga samt de socialdemokratiska parlamentariker, som företrädde tjänstem ä n n e n ; Musy hade länge sökt nå en överenskommelse med dessas organisationer och trots att förhandlingarna strandade röstade tjänstemännen för programmet, sedan Jönenedsättningen fixerats till något lägre procentsatser än i det strandade vårförslaget. Det förtjänar att observeras att denna nödlösning av finanskrisen genomfördes trots att två folkinitiativ förelågo obehandlade, vilka hade direkt sammanhang med avsnitt av finansprogrammet. Sålunda beslöts den nya krisskatten utan att folkomröstning först anordnades om den krisskatt, som socialdemokraterna begärt i sitt initiativ. Förbundsrådet hade i sin »proposition» angående finansprogrammet uttalat önskan att förbundsförsamlingen som en uttrycklig betingelse för krisskattens upptagande skulle besluta att det socialdemokratiska initiativet dessförinnan antingen återtagits eller av folket förkastats; initiativets skattenormer skilde sig avsevärt från tarifferna i finansprogrammet. Så långt gick dock inte församlingen. Socialdemokraterna togo emellertid inte tillbaka sitt initiativ förrän 1947, sedan det då skyltat som »hängande» i fjorton år utan att ha blivit föremål för behandling. När det gällde beviljande av ett visst anslag ur tobaksskatten till åldringarna, föreslog förbundsrådet likaledes att en klausul skulle inryckas i beslutet, enligt vilken detta anslag skulle anvisas blott under förutsättning att 1931 års folkinitiativ om provisorisk förbundshjälp åt kantonernas åldringar togs tillbaka. Detta var veterligen första gången som den idén rann upp att ett visst tillmötesgående av initianternas önskemål kunde göras beroende av ett mera långtgående initiativs återkallande. Förbundsförsam60

lingen strök emellertid denna passus, men den fattade sitt beslut om subventionen till åldringarna u n d e r den tysta förutsättningen att folkinitiativet skulle återtas. Även 1931 års initiativ återtogs först 1947, vid den storrengöring i 1930talets initiativlagar som då företogs i samband med införandet av folkpensionering. Medan finansprogrammet i övrigt bemyndigade förbundsrådet att inom uppställda ramar utfärda de nödiga författningarna, förbehöll sig förbundsförsamlingen rörande den nya vinskatten den definitiva utformningen utan att referendum därför ställdes i utsikt eller sedermera möjliggjordes. Detta undantag hade sin grund i att beskattning av vin ansågs ytterligt känslig särskilt i det franska Schweiz, helst som »Ligue vaudoise» — ett slags skaltevägrarförening som tyskschweizarna sade — just vid denna tid bildades för att tillvarata vinodlarnas intressen. 1 Nästa stora folkomröstning hölls i mars 1934, rörande »lex Häberlin II». Detta nya försök att genomföra en statsskyddslag hade till bakgrund alla de oroligheter, som frön 11st er och antifascister ställt till med under närmast föregående år och som kulminerat i de blodiga kravallerna i Geneve hösten 1932.2 De borgerliga partierna i parlamentet rekvirerade lagen, som justitieministern, förbundsrådet Häberlin, i enlighet därmed utarbetade. Lagen stadgade straff eller skärpte redan gällande straff för uppmaning till brott, för undergrävande av den militära disciplinen, för våldsakter mot folkmöten eller demonstrationståg, för hindrande av statsmaktens åtgärder, för lagring och utdelning av vapen, förotill1 Hastad, Ny fullmaktslagstiftning i Schweiz, Statsvet. Tidskrift, 1934, sid. 64 f. 2 En katalog över sammanstötningar med efterföljande polis- eller militäringripanden fram till vintern 1934 ges av Bund, 1934, nr 105.

håtna handlingar av utländska tjänstennän och för spioneri för främmande m a k t s räkning. 1 Socialdemokrater och k o m m u n i s t e r sågo i lagförslaget ett int r å n g på den personliga och demokratisk a friheten. De begärde referendum — 140 000 underskrifter — och bekämpade förslaget i kampanjen med exceptionell energi. De fingo emellertid ett allt annat än angenämt sällskap i en del frontorganisationer, från vilka särskilt Oberstdivisionär Sonderegger mycket aktivt framträdde; uppenbarligen sågo dess »Verbände» sina ohämmade propagandamöjligheter i fara. Bakom förslaget stodo kompakt de borgerliga partiledningarna. Det h a r sagts att Schillers' »Wilhelm Tell» kanske aldrig läst så intensivt som u n d e r denna osedvanligt, kanske rekordartat hetsiga kampanj; det klassiska frihetsdramat togs ned från dammiga hyllor för att talarna eller skribenterna skulle finna lämpliga citat om fogdevälde e. dyl. 2 I grund och botten gällde uppgörelsen inte i främsta rummet denna »tukthuslag» eller munkolvslag (»Maulkrattengesetz») utan främst folkets demokratiska och referendala rätttigheter överhuvud. Omröstningen blev en utlösning av allt det missnöje, som samlats och lagrats under krisen särskilt på grund av finansprogrammets »diktatoriska» tillkomst. I sin propaganda anspelade socialdemokraterna främst härpå. Fortfarande återgåvos inkomstuppgifter för industrimän och andra, vilka såsom den nya tidens »järnvägsbaroner» påstodos behärska den borgerliga politiken. I en tidningsartikel hette det: 3 »Du har ingenting att säga till om, folk, när det gäller förbundsrådets viki Bundesblatt, 1933:11, sid. 511 ff. Steinmann i Pol. Rundschau, 1934, sid. 120 ff. Jfr om det fris. rad. partiets enhälliga rekommendation av lagen ibidem, 1934, sid. 108. 3 Berner Tagwacht, 1934, n r 56. 2

tiga tullhöjningar och a n d r a tullåtgärder, importbegränsningar, exportpolitik — allt bestämmer förbundsrådet utan Ditt medgivande, blott lyssnande till vissa intresseklickar. Du h a r ingenting att säga till om när det gäller finansprogrammet, lönesänkning, re'duktion av social- och kulturutgifterna, beskattningen av tobak, alkohol, inkomst och förmögenhet, bortrövandet av folkpensioneringsmiljonerna, allt har skett utan att Du fått tillfälle att säga Din mening. — Och nu skall Din mun (Maul) tillslutas än hårdare. För varje otillbörlig missnöjesyttring hotas Du av böter, fängelse, tukthus». Motsidan hänvisade till faran för demokratiens bestånd, om intet åtgjordes för att skydda demokratien själv mot »demagogische Umtriebe». Man frågade, om avvisandet av statsskyddslagen var förenlig med den bekännelse till folkstyret och det avståndstagande från diktaturideologier, som t. ex. fackföreningarna deklarerat. »Eller menar man verkligen att det skall vara möjligt att ställa upp en demokratisk 'Phalanx' med folk, som inte vilja bestraffa brott av politiska b a n d med slagverktyg (Totschlägern»), underminerandet av folkhärens disciplin, spioneri till förmån för främmande land och hetsande till brott mot den statliga o r d n i n g e n ? » 4 5 Omröstningen gav till resultat att lagen förkastades med 480 000 mot 415 000 röster. Motståndarna hade segrat i nästan alla kantoner, även i några katolska. 0 Röstdeltagandet var ungefär 74 procent. 4

Bund, 1934, nr 37. Ett m o m e n t i k a m p a n j e n var u p p täckten att kemiindustrien skänkt 50 000 francs till aktionskommittén för lagen. Detta b r ä n n m ä r k t e s i den socialdemokratiska pressen, och typisk var Berner Tagwachts rubrik dagen efter o m r ö s t n i n g e n : »Niederlage des Chemie- und Bankenkapitals». (12/3 1938). 0 För lagen röstade Uri, Glarus, Fribourg (Musys k a n t o n ) , Vaud och Valais. I de flesta kantoner vägde det tämligen j ä m t mellan ja och n e j . 5

Detta »Volksverdict» visade att de borgerliga partierna, trots sin stora majoritet vid nationaJrådsvalen, så att säga sprättades upp vid detta typiska misstämningsreferendum, där reaktioner från tidigare anordnade eller icke anordnade referenda tydligt lyste fram och där kort före inträffade bankfallissemang skärpte olusten. Självklart medverkade till utgången en instinktiv motvilja hos många i alla politiska läger mot frihetsbegränsningar och politiska strafflagar. Så nära som nej- och jasiffrorna lågo varandra förefaller det dock tämligen visst att endast stödet från de i större eller mindre grad antidemokratiska rörelserna gjorde det möjligt för Jagens motståndare att segra. Att andra intressen och stämningar än lagsynpunkter förhärskat framgick också tydligt omedelbart efter omröstningen, då man inte angrep den även av socialdemokraterna uppburne Häberlin utan utpekade den i vänsterkretsar alltmer häftigt angripne Musy — finansprogrammets upphovsman och folkpensioneringslagens motståndare — såsom den vilken u n d e r den nya förtroendekrisen borde offras. För andra gången i Schweiz' historia — första gången var 1891 — fick en folkomröstning direkta »referendumparlamentariska» konsekvenser. Dagen efter omröstningen meddelade Häberlin, att han ingivit sin demissionsansökan; han ville inte stanna kvar, sedan han konstaterat att han i en stor fråga inte hade folkets majoritet bakom sig. Men det förblev inte därvid. Ej blott den socialdemokratiska utan även den frisinnade-radikala pressens sökarljus dirigerades mot Musy, och hela hans politiska historia rekapitulerades, varvid kritiken till sist vidgades till att även b r ä n n m ä r k a hans barns — en för disciplinförseelse dömd sons och en på nationalrådsläktaren visslande dotters 62

— uppträdanden. Efter några dagars »Musykris» nödgades finansministern inlämna sin avskedsansökan. Från referendumsynpunkt var det mest anmärkningsvärda dock, att efterträdarna togos från samma partier som de avgångna, d. v. s. från de frisinnade-radikala resp. katolsk-konservativa. Socialdemokraternas kandidat fick endast partiets röster vid bägge efterträdarvalen; majoriteten av de borgerliga lyssnade inte heller till de utomparlamentariska ropen på »föryngring» eller» förnyelse». 1 Något sådant system, enligt vilket det obeständiga referendumfolket kunde påverka regeringsbildningen, erkände alltså inte den borgerliga majoriteten, som var beredd att även i fortsättningen ensam rykta ansvaret för den impopulära krispolitiken. Inte heller denna folkdom respekterades helt och fullt av förbundsmyndigheterna. Redan under kampanjen hade statsskyddslagens anhängare hotat med nödrätten. Strax efteråt utfärdade förbundsrådet en förordning, enligt vilken indragning av tidningar kunde ske. 2 År 1938 skärptes inskränkningarna i pressfriheten ytterligare genom ett förbundsrådsbeslut, 3 »Massnahmen gegen staatsgefährliche Umtriebe und zum Schutz der Demokratic». Denna förordning hade tidigare framlagts för parlamentet men ej godtagits. Den avsåg statsfientlig verksamhet överhuvud och innehöll straffbestämmelser om ända upp till 12 års fängelse. Tillfälle till att begära referendum yppades inte, eftersom det 1 Se om Häberlins och Musys demissioner Hastad, a. a., sid. 305 ff. Även Schulthess och Motta fingo uppmaningar i pressen att avgå. 2 Bundesblatt, 1934:1, sid. 860. 3 Denna förordning etiketterades i den socialdemokratiska pressen som »lex Häberlin III» trots a t t Häberlin efter avgången 1934 lämnade politiken. Se i övrigt t. ex. W. Stocker, Rote Revue, 1939, sid. 152 ff, där förbundsrådet kritiserades för att ha överträtt sina befogenheter.

fakultativa referendum blott riktar sig miot förbundslagar och allmänt förbindande förbundsbeslut men ej mot förbundsrådsbeslut. Förordningen angavs dock vara blott provisorisk. Ett initiativ till förmån för en sådan författningsändring, som skulle vara ägnad att förebygga restriktiva administrativa ingripanden mot pressen, väcktes men lades på is. Åtskilliga av de straffrättsliga bestämmelser, som voro införda i 1934 års kapsejsade statsskyddslag, fingo sedermera plats i den unifierade straffrätten, som godtogs av folket i referendum även med socialdemokraternas stöd. Det referendum, som stod närmast i tur, kunde inte fullt mäta sig med de bägge ovannämnda i lidelsefullhet men även det berörde ett problem av central politisk vikt. Det hölls i februari 1935 och gällde en ökning av värnpliktstjänstgöringen. Ökningen var inte betydande, och sålunda skulle rekrytskolan för de flesta vapenslagen ej bli längre än 88 dagar; å andra sidan ingår i den schweiziska milisarmén flera om ock relativt korta repetitionsövningar jämte obligatoriska skjutövningar mellan inkallelserna. 1 Det socialdemokratiska partiet hade omkring 1930 ifrågasatt ett folkinitiativ för avrustning utan att dock fullfölja tanken. 2 Just nu, efter Hitlers makttillträde, bröto sig meningarna mycket starkt rörande arbetarklassens hållning till försvaret, och partiet beslöt röstfrihet för sina medlemmar. Referendum begärdes ändock från pacifistiskt håll. Det utomordentligt starka röstdeltagandet, nära 80 procent, förklaras av att denna försvarsomröstning i mångas ögon var en fosterländsk akt. Förlängningen av övningsi Se Bundesblatt, 1934:11, sid. 475 ff. 2 Se debatten om ett eventuellt avrustningsinitiativ i Rote Revue 1930, sid. 281 ff och 319 ff (L. Frank, tillstyrkande) samt 348 ff (E. Nobs, a v r å d a n d e ) .

tiden godtogs med 507 000 röster mot 429 000. Majoriteten var betryggande men den stora minoriteten — bestående som det sades av kommunister, radikala socialister och pacifister — återspeglade säkerligen i icke ringa grad även de kvardröjande krismisstämningarna. Redan 1907 när värnpliktstiden senast lagfästes hade man emellertid gjort den erfarenheten, att referendumfolket ogärna påtog sig några tyngre personliga militära bördor, och i landets permanenta neutralitet sågo många alltjämt en säker fredsgaranti. En ny folkomröstning hölls tre månader senare, i maj 1935. Den gällde en trafikplan, en reglering av förhållandet mellan järnvägar och motortrafik. Som alltid när det var fråga om trafik och vägar rördes även nu mycket damm upp. Lagen hade redan i parlamentet varit anfäktad från olika näringsintressen och särskilt från socialdemokraterna. Dess huvudsyfte var att tillförsäkra de schweiziska förbundsbanorna med dessas kroniska jätteförluster en viss säkerhetsmarginal i fråga om intäkter genom begränsningar av de enskilda motorföretagens rättigheter. 3 Socialdemokraterna med Rratschi i spetsen motsatte sig lagen därför att denna ej tog steget fullt ut ända till förbundsmonopolisering av transporterna från och till järnvägarna. Andra ansågo att lagen gick för hårt fram mot de enskilda företagen, och av dessa rakt motsatta skäl bekämpades den av »Camionisten, Garagisten und Motorwagenhändlero. 4 Förslaget var alltså en kompromiss, som tillfredsställde få om ens helt och fullt några. Det klagades i pressen över att förbundsförsamlingens medlemmar visade alltför passivt intresse under kampanjen. Det är också troligt att de obligatoriska nejsägarna denna gång fingo 3 Bundesblatt, 1934:1, sid. 89 ff. Pol. Rundschau, 1935, sid. 181.

förstärkningar av dem, som under den samtidigt pågående, totalt överröstande kampanjen om »Kriseninitiative» engagerat sig i oppositionen mot regeringen eller i övrigt smittats av dessa års oluststämningar. Vid den fakultativa folkomröstningen föll lagen med så kraftig majoritet som 487 000 nej mot 232 000 ja under ett för en dylik fråga relativt högt röstdeltagande, 63 procent. Nederlaget anvisade dock ej någon framtida lösning, ty de grupper som formerade majoriteten representerade alltför disperata element. 1 Som senare skall beröras såg sig förbundsledningen tre år efteråt nödgad att ulan tillfälle till folkomröstning genomföra en trafikplan av i huvudsak samma innebörd som det förkastade förslaget. Nästa referendum hölls blott fyra veckor efteråt. Det gällde ett folkinitiativ om en aktivare krispolitik, »zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Krisc u n d Not». Det var ur flera synpunkter märkligt. För det första imponerade antalet initianter, 334 000 eller nära en tredjedel av alla röstberättigade. Siffran betecknade absolut rekord dittills vare sig det gällt folkinitiativ eller begäran om fakultativt referendum. Den förutsatte att ej blott hela arbetarpersonalen på fabriker utan även — med tanke t. ex. på siffrorna från Bern — många jordbrukare skrivit på; namninsamlingen för »Beferendumbogen» hade redan den utgjort ett slags allmänt uppbåd av referendumfolket i vissa kantoner. För det andra var initiativet märkligt med hänsyn till utformningen. Det innehöll preciserade normer för en konjunkturpolitik, uppställda såsom en transitorisk artikel i författningen, vilken skulle gälla under fem, efter eventuell förlängning genom förbundsförsamlingens beslut u n d e r ytterligare fem år, och t Se t. ex. Bund, 1935, nr 207.

vilken skulle vara imperativ för förbundsförsamlingen. Programmet, sorn var upplagt i enlighet med p r i n c i p e r n a om köpkraftsökning, upptog sålunda främst iförbud mot lönesänkningar, anordnande av arbetslöshetsarbeten, skuldavskrivning för jordbrukare och småföretagare samt upprätthållande även av jordbrukspriserna. Kostnaderna — som beräknades till ungefär 100 milj. francs per år 2 — skulle täckas lånevägen. I huvudsak innehöll »Kriseninitiative» ej sådana stadganden, som eljest bruka intas i konstitutionen; de uppräknade åtgärderna voro materiellt att hänföra till lag eller förbundsbeslut. 3 Den borgerliga majoritetens Dringlichkeitspolitik och avsaknaden av en folklig initiativrätt i lag- eller budgetfrågor medgåvo emellertid anhängarna av denna nya krispolitik ingen annan möjlighet att få densamma underställd folkets avgörande än via ett författningsinitiativ. Å andra sidan tolkade motståndarna initiativet på så sätt, att det uteslöt fakultativa referenda rörande de olika åtgärderna så länge författningsartikeln ägde giltighet, 4 och denna tolkning synes vara den mest realistiska. För det tredje utgjorde »Kriseninitiative» ej blott det stora alternativet till regeringspolitiken utan även ett planmässigt försök att åstadkomma en bred politisk samverkan på längre sikt bland de grupper, som kände sig stå i opposition till den borgerliga majoritetens po2 Något preciserat anslag fanns inte upptaget i den föreslagna författningsartikeln, enligt initianternas upplysningar beroende på att kostnaderna voro avhängiga av utvecklingen och därför inte kunde i förväg anges. Genom en indiskretion framgick det dock att deras ursprungliga plan varit att även precisera en anslagssumma. 3 Se Bundesblatt, 1935:1, sid. 13. 4 Härpå anspelades ofta i pressen särskilt uti det franska Schweiz, där fruktan för initiativets centraliserande tendens var en anledning till ivrig vakthållning kring referendumrättigheterna såsom en garanti för kantonalsuveräniteten.

liiik eller funno sig hemlösa i den dåv a r a n d e tämligen förvirrade politiska situationen. I detta hänseende påminde läget något om de första åren på 1920talet, med den skillnaden dock att oppositionens samling nu framträdde mycket m e r a planmässig och långt siktande. Kärnan i oppositionen bildades av socialdemokraterna, fackföreningarna och tjänstemannaorganisationer; fackföreningarnas starkt pådrivande medverkan förklarade också den rekordartade anslutningen vid namninsamlingen för initiativet. Till en början ställde socialdemokraterna sina förhoppningar till bondepartiet och fördenskull inkorporerades skyddet av jordbrukspriserna och skuldavskrivningarna såsom väsentliga led i konjunkturprogrammet; med det senare problemet hade förbundsförsamlingen länge brottats utan att ännu ha nått fram till en lösning. I förstone voro också en del framskjutna bondepolitiker böjda för den erbjudna samverkan, men så småningom anslöto de sig till initiativets motståndare; i det nya blocket inträdde frän detta håll blott »Jungbauern», som vid denna tid emanciperade sig från det gamla bondepartiet. En del frisinnade-radikala på den vänstra flygeln engagerade sig likaledes, och bland »Jungliberalen» 1 åtnjöt vissa av initiativets punkter stora sympatier. Till blocket anslöto sig vidare kommunisterna, inspirerade av de samtida folkfrontsströmningarna utomlands. En talför grupp, som stödde initiativet, representerades slutligen av »Freigeldner», till vilkas ekonomiska projekt redogörelsen skall återkomma. För det fjärde syftade initianterna längre än till enbart en omläggning av 3 På partidagen några veckor före omröstningen fattades med 235 röster mot 8 beslut om att tillråda medlemmarna alt rösta nej. Hos Jungliberalen träffades samma beslut med 54 röster mot 34. Se Bund, 1934, nris 207 och 219.

krispolitiken. De socialdemokratiska ledarna uttalade öppet att de förutsatte att en seger i referendum för krisalternativet skulle leda till hela förbundsrådets avgång. Aldrig någonsin vare sig förut eller efteråt har ett folkinitiativ av dess tillskyndare tillmätts den vikten, att en total regeringsombildning vore den logiska följden av oppositionens seger; härtill kom att initianterna trots den massiva kärnan — socialdemokraterna — för övrigt knappast representerade något stabilare block med utsikter att under en längre tid kunna hålla samman. Man hade på sina håll väntat att förbundsråden, som med sällsynt iver kastade sig in i kampanjen, skulle ställa kabinettsfrågan inför folket—suveränen. Avsiktligt skedde detta inte. De ville uppenbarligen ha fria händer, ja, möjligen fruktade de att ett avgångshot skulle provocera en del missnöjda att rösta ja till initiativet blott för att få en ommöblering på högsta ort till stånd. Men det antogs likväl allmänt att en seger för initiativet skulle av förbundsråden själva uppfattas såsom ett så demonstrativt underkännande av deras politiska kurs rörande de allt dominerande krisfrågorna att deras kvarstannande var otänkbart. 2 (Det kan tilläggas att ordinarie nationalrådsval skulle hållas kort efter folkomröstningen, varför teoretiska möjligheter till en snar ny majoritetskombination i förbundsparlamentet just då yppades.) Det låg i sakens natur att initiativet skulle ge upphov till en av de största referendumdrabbningarna i förbundets historia. Striden stod inte om en enda fråga utan om hela den politiska kursen och om förtroendevotum för eller misstroendevotum mot den härskande borgerliga regeringskoalitionen. Nobs har 2 Se h ä r o m t. ex. k o m m e n t a r e r n a dagen efter omröstningen i Bund och Berner Tagwacht. Se i övrigt Hastad, a. a., sid. 315 ff.

omvittnat att han aldrig upplevt en sådan stämning på mötena som under första halvåret 1935, då kampanjen rasade. 1 Initianterna pekade på massarbetslösheten, på nödvändigheten av en köpkraftsstegring och på faran för nya lönesänkningar eller reduktioner av produktpriserna. Motståndarna underlättade för initianterna att samla löniagarna så till vida, som förbundsrådet Schulthess i sitt berömda tal i Aargau i december 1934, hållet medan namninsamlingen för initiativet alltjämt pågick, »avslöjade sanningen» för folket; i detta sitt politiska testamente — han avgick ett par månader efteråt före folkomröstningen — rekommenderade han nämligen minst 20 procents »Lohnabbau» såsom ett oundgängligt villkor för att guldmyntfoten och penningvärdet skulle kunna bevaras. Från en sådan radikalkur och från ett referendumtaktiskt så farligt tal logo andra borgerliga politiker dock bestämt avstånd. Men initiativets motståndare koncentrerade sin kritik på den fara för penningvärdet, som en seger för initiativet — »initiative de suicide», självmordsinitiativet, som det kallades i den franskschweiziska pressen — och den därmed följande lånepolitiken skulle framkalla. Under hänvisning till en klausul i initiativet, enligt vilken krisåtgärderna kunde sätta den av författningen garanterade näringsfriheten ur kraft, varnade de även för socialism bakvägen. Ytterligare tryckte de på att initiativets seger skulle omintetgöra möjligheterna till referendum i krisfrågor under fem resp. tio år och därmed faktiskt leda till en beskärning av folkrättigheterna. Det bör emellertid observeras att det frisinnade-radikala partiet påyrkade att förbundsförsamlingen skulle uppställa ett positivt motförslag. Övriga borgerliga grupper och förbundsrådet självt motl Rote Revue,

G6

1935. sid. 315.

satte sig dock detta, hävdande att folket borde ställas inför ett antingen — eller. 2 I detta läge förenade sig de borgerliga undantagandes »Jungbauern» om att avstyrka initiativet. Vid folkomröstningen den 2 juni 1935 föll initiativet med 567 000 röster mot 425 000 under ett 84-procentigt röstdeltagande. Ser man på kantonsrösterna, visade sig initianterna stå ännu längre bort från segern än röstsiffrorna ge vid handen, ty endast 4 av de 22 kantonsrösterna tillföllo författningsförslaget: bland de förra befann sig av de stora kantonerna blott Bern, men antalet jaröster där var nästan exakt detsamma som antalet initianter, ooh detta tydde närmast på att en del av dem som undertecknat initiativet föll ifrån under kampanjens gång. Initiativet hade dock fått 169 000 röster mer än socialdemokraternas och kommunisternas sammanlagda röstetal vid det senaste nationalrådsvalet. För fjärde gången under ett år hade det schweiziska folket att i september 1935 gå till »Abstimmung», denna gång om ingenting mindre än en föromröstning angående totalrevision av författningen. Efter 1874 hade en totalrevision aldrig varit på tal allvarligt utom kring åren 1919—1920 och då under intryck av världshändelserna och generalstrejken. Efter en motion i parlamentet fick förbundsrådet då i uppdrag att utarbeta en »Bericht» men gjorde med partiernas goda minne intet åt saken, varför revisionen rann ut i sanden och detta främst till följd av påtaglig oklarhet om riktlinjerna för författningens modernisering. När ideologidebatterna flammade upp i början av 1930-talet, började emellertid den ena rörelsen efter den andra att leka med tanken på en totalrevision. Särskilt i frontistkretsarna blev tanken populär, och vad som före2

Se t. ex. Pol. Rundschau,

1935, sid. 169.

svävade dessa var en regeneration präglatd av »Fiihrung» och »Entpolitisierung», utan att dessa grupper i regel dock ville eller vågade angripa referenrumrättigheterna eller det demokratiska styrelsesättets fundament. En del kretsar både bland frontisterna och de borgerliga partierna svärmade för korporatism. Omreglering av förhållandet mellan staten och kyrkosamfunden stod på en del katolikers önskelista. Åtskilliga krävde ett säkerställande av den direkta demokratien genom en bättre och tidsenlig precisering av Dringlichkeitsbegreppet och nödrätten eller önskade en omreglering av näringsfriheten i sådan riktning, att författningsenlig täckning skapades för den regleringspolitik, som u n d e r 30-talets kris gripit allt vidare o m k r i n g sig. 1 Till dem, som till en början ivrade för totalrevision, hörde »Jungliberalen», det största och tongivande partiets ungdomsrörelse, som också startade en namninsamling för ett initiativ. När frontiströrelsen började engagera sig för revisionen blev detta ungdomsförbund dock både betänksamt och generat för att slutligen helt avstå från att delta i initialivkampanjen. 2 Det katolsk-konservativa partiets ungdomsrörelse, som i anslutning till 1931 års påvliga encyklika var vunnen för det korporativa systemet, gav däremot inte u p p sin revisionsiver. Ingen organisation, vare sig den subordinerade under något av de historiska partierna eller spirat upp och fått växtkraft i tidens diktaturideologiska klimat, visade sig emellertid manstark nog att ensam sam-

i.Veue Schweizerische Rundschau ägnade hela häfte 3, årg. 1934, åt totalrevisionsförslaget, och där utvecklade ej blott statsrättslärare u t a n även företrädare för olika frontiströrelser sina synpunkter. 2 Om ungliberalernas och det fris.-rad. partiets diskussioner angående totalrevisionsplanerna se Pol. Rundschau, 1935, sid. 89 ff och 235 ff.

la ihop de nödiga 50 000 namnen. 3 Den katolska ungdomsorganisationen och några fronter sågo sig därför nödsakade att slå ihop respektive namninsamlingar, och det blev ändå inte fler än 78 000 namn som man lyckades få ihop. Då socialdemokraterna trots sin oppositionsställning hänsynslöst bekämpade initiativet, 4 blev detta i det uppkomna läget snart dödsdömt, särskilt efter den avkylning av sympatierna för frontiströrelsen, som inträdde till följd av händelserna i Tyskland den 30 juni 1934. Även de, som från demokratiska utgångspunkter eljest inte varit obenägna för en anpassning av förbundsförfattningen efter den nya tidens ändrade förhållanden, gingo över till initiativets motståndare. Att märka är dock att initiativet i enlighet med författningen enbart gällde, om proceduren för totalrevision med upplösning av bägge kamrarna skulle igångsättas eller inte. Initiativet fick ej innehålla något program om revisionens inriktning, och om folket vid föromröstningen röstat ja hade förbundsförsamlingen varit oförhindrad att förelägga folket ett utarbetat revisionsförslag med helt annan tendens än den som initiativets upphovsmän ivrade för. Den långa debatten i pressen och förbundsförsamlingen om det lämpligaste formella och praktiska tillvägagångssättet vid en totalrevision kan i detta sammanhang lämnas åsido; den omständigheten att förbundsförsamlingen skulle nyväljas, om initiativet godtogs, gjorde emellertid en seger för ini3 De fyra samverkande organisationerna och deras respektive antal i n i t i a n t e r v o r o : Nationale Front 33 983 n a m n , ungkonservativa 25 659, Aufgebot 11990 och Neue Schweiz 6 418, summa 78 050 (Se Rote Revue, 1935, sid. 393). * Omkring 1932 hade planer varit å b a n e även inom det socialdemokratiska partiet att lansera ett initiativ om totalrevision, givetvis från andra utgångspunkter än dem som nu voro aktuella.

tiativet till en seriösare affär än om föromröstningen varit blott en till intet förpliktande »försöksomröstning». Sedan endast katolikerna och några enstaka andra i förbundsförsamlingen •—• särskilt liberaler och radikaler från V a u d — • betygat initiativet ett positivt intresse, utlystes föromröstningen att äga rum skyndsamt — ett par månader före de ordinarie nationalrådsvalen — så att partierna i tid skulle veta h u r landet låg. 1 I enlighet med parlamentefs avstyrkande och trots att en del frisinnade-radikala kantonala partiorganisationer under kampanjen avhöllo sig från att ta ställning avslogs initiativet med en så deciderad majoritet som 511 000 mot 196 000.2 Initianterna hade blott med nöd och näppe lyckats få flertal i två hel- och två halvkantoner av katolskkonservativ färg; de äldre katolikerna hade desavouerat sina ungdomar. Även det alltid federalistiska Vaud, som just vid denna tid låg i fejd med Bern om vinskatten, röstade med två tredjedels majoritet mot en författningsmässig nyordning. Det låg nära till hands att i folkets bestämda avvisande av totalrevisionen se åtminstone för stunden ett slags indirekt godkännande av det rådande Dringlichkeitssystemet med dess in-

trång på folkrättigheterna. Också nederlaget för »Kriseninitiative» måste tolkas såsom folkmajoritetens godkännande av den förda ekonomiska politiken. Även i försvarsfrågan hade regeringen triumferat. Alla folkstormar till trots under denna exceptionellt oroliga period hade den borgerliga majoriteten hävdat sig. Inte heller nationalrådsvalen på senhösten 1935 rubbade denna periodens facit. Trots segrarna vid omröstningarna om »Lohnabbau» och »Maulkrattengesetz» och trots de utomordentligt höga minoritetstalen när det gällde försvaret och krispolitiken fingo socialdemokraterna-kommunisterna sammanräknade nöja sig med status quo eller 52 av de 187 mandaten. Å andra sidan kunde inte heller den borgerliga regeringskoalitionen registrera någon framgång; alla de tre partierna tillfogades tvärtom vissa mandatförluster, främst till Duttweilers nu debuterande medelklassrörelse. Frontisterna visade sig inte starkare än att de blott kunde erövra ett mandat, och de voro därmed politiskt ur räkningen för framtiden. Regeringskoalitionen bevarade dock med bred marginal sin majoritet. 3 Partistabiliteten hade alltså bestått provet även efter dessa av starka spänningar överladdade år.

Avspänningen 1936—1939 Efter de många uppbåden av referendumfolket till urnorna under år 1935 i Denna skyndsamhet blev förmål för stark k r i t i k från initianternas sida, ty de ansågo sig härigenom ha blivit u r s t å n d s a t t a att sätta igång den k a m p a n j som de inriktat sig på. Se i övrigt redogörelsen för partiernas hållning i Rote Revue 1935, sid. 82 ff. 2 Det framhölls i pressen såsom a n m ä r k ningsvärt att gränskantonerna mot Tyskland mest deciderat sade nej till initiativet. Se i övrigt kommentarerna efter omröstningen i Bund, 1936, nr 448.

kom folkomröstningsinstitutet in i ett lugnare skede igen. Det dröjde t. o. m. över två år, innan ett nytt förbundsreferendum utlystes. Intet av de efterföljande referenda kunde ens tillnärmelsevis mäta sig med de nyss beskrivna i fråga om intensitet eller politisk lidelse. Devalveringen, som kom nära ett år 3

Regeringsmajoriteten inklusive liberalerna förfogade över 64 % av mandaten i nationalrådet och 58 % av rösterna vid valet. Pol. Rundschau, 1936, sid. 169 ff.

efter valet, tvingade också till ett brett saunarbete, likaså det år för år skärpta utrikespolitiska läget. Socialdemokrat e r n a förklarade öppet att skyddet för d(en schweiziska oavhängigheten och demokratien måste ställas före förverkligandet av partiets program. Inom det frisinnade-radikala partiet framträdde starka krafter för en orientering åt vänster och samarbete med socialdemok r a t e r n a särskilt i krisfrågorna. 1 Mycket lä ngre än till platoniska önskemål nådd e dock aldrig denna tänkta svängning. Särskilt welscherna inom det frisinnade-radikala partiet, vilka företrädde en konservativare, mera federalistisk, mot regleringar och planhushållning skeptisk uppfattning, motsatte sig en sådan omläggning av kursen, som kunde leda tilll en brytning med övriga borgerliga partier. Den »Richtlinienbewegung», soim socialdemokraterna förhandlade m e d de borgerliga partierna om, begränsade sig därför till i stort sett samm a grupper, som stod bakom »Kriseninitiative». Det innebar att endast »Jungbauern» bland de borgerliga förenade sig med dem; däremot utestängdes nu kommunisterna från samarbetet, ty deras medverkan skulle ha tett sig som »Schindludelei», hette det i den socialdemokratiska pressen. 2 Strävandena till avspänning voro emellertid så starka på skilda håll att folkomröstningsvapnet aldrig behövde tillgripas i de stora politiska avgörandena. Emellertid betydde inte detta att folk1 Den främste förespråkaren för denna politik var Schulthess' medarbetare, minister Stucki, som 1935 lämnade sitt federala ämbete för att inväljas i nationalrådet men som efter några år vände politiken ryggen. Se i övrigt Pol. Rundschau, 1937, sid. 89 ff, 137 ff, 217 ff och 345 ff. Se också Zimmermann, a. a., sid. 68 ff. - Se om diskussionerna inom det socialdemokratiska partiet angående det politiska lägets anvisningar Rote Revue, 1936, t. ex. sid. 1 ff (Schmid), 120 ff (Schmidlin), 1937, sid. 5 ff (Grimm) och 1938, sid. 94 ff.

omröstningsinstitutet åter började fungera normalt. Dringlichkeitsklausulen tillämpades fortfarande över nästan hela det vida fält, där den applicerats under den förra hälften av 30-talet. Först under åren 1938 och 1939 gjorde man allvarliga försök att återgå till »normalitet», såsom det kommer att närmare framgå av efterföljande redogörelser för finansprogrammet, upprustningen och arbetslöshetsåtgärderna. En konsekvens av det konstitutionella undantagstillståndet var att de lagar och förbundsbeslut, som kunde göras till föremål för fakultativt referendum, blevo synnerligen få och i allmänhet av mycket oskyldig art. Endast en gång kom därför ett fakultativt referendum till stånd, nämligen om den enhetliga straffrätten; ett större lagförslag, som godtogs utan att behöva passera »folkbadet», var en omfattande revision av obligationsrätten; till de allmänt förbindande förbundsbeslut, som likaledes »tyst» godkändes av folket, hörde en del smärre partiella försvarsförstärkningar, vilka med tanke på utgången i 1935 års övningstidsreferendum och med hänsyn till det försämrade utrikespolitiska läget inte gärna kunde tänkas uppfordra någon grupp till att påkalla folkets avgörande. Obligatoriskt referendum om författningsändringar, initierade av förbundsförsamlingen själv, förekom blott tre gånger. Det mest karakteristiska för dessa förkrigsår var emellertid den förhållandevis enorma floran av folkinitiativ. Aldrig har så många dylika inlämnats som då, och ännu flera planerades utan att fullföljas. De allra flesta hade sin upprinnelse i krisen eller syftade till att stärka garantierna för folkrättigheterna. Bakgrunden var med andra ord ett feberaktigt missnöje i olika kretsar med det faktiska undantagstillstånd, som den direkta demokratien ställts under. För69

utom det vid denna tid ännu ej återtagna socialdemokratiska initiativet angående en krisskatt väcktes u n d e r åren 1934—1938 ej mindre än 18 författningsinitiativ, de allra flesta under åren 1934—1936. Enligt gällande rätt skulle de matas fram till folket inom ett år efter inlämnandet. Febern hos de missnöjda sjönk alls inte, när förbundsmyndigheterna — ofta av sakligt mycket rimliga eller rent av tvingande skäl — nästan systematiskt satte sig över stadgandet om »innert Jahresfrist». I nästan samtliga fall överskreds tidsfristen, och - — något som var det mest iögonfallande — endast åtta av dem hunno före kriget föreläggas folket, varav ett för övrigt blott i form av förbundsförsamlingens eget förslag (formellt ej ett motförslag), vars ikraftträdande ej skulle ske förrän ifrågavarande initiativ återtagits. Faktiskt blevo en del folkinitiativ på grund av förbundsmyndigheternas mer eller mindre egenmäktiga förfarande föråldrade och inaktuella. Det bör emellertid understrykas att flera av dessa författningsprojekt rörde tämligen periferiska ting och att de verkligt betydande initiativen — t. ex. socialdemokraternas — mestadels blevo föremål för en artigare behandling, även om den författningsenliga tidtabellen knappast någonsin helt kunde följas. 1 1 De initiativ, som inte kommo under folkets dom före kriget, voro följande: 1) Det förut o m n ä m n d a »allmoseinitiativet» om 25 milj. francs till kantonernas åldringar, i n l ä m n a t dagarna före 1931 års referendum om AHV. 2) Det likaledes tidigare nämnda soc.dem. initiativet om en krisskatt. 3) Ett initiativ, i n l ä m n a t 15/5 1934, om utbyggnad av alpvägarna. Återtogs sedan frågan reglerats genom ett förbundsbeslut 1935. 4) Ett initiativ, i n l ä m n a t 3/10 1934 från frontisthåll och syftande till skydd av armén och åtgärder mot utländskt spioneri. Återtogs 1948. 5) Ett initiativ, inlämnat 29/12 1934 och avseende garanti för folkrättigheterna

70 Den enda fakultativa folkomröstningen rörde frågan huruvida Schweiz skulle skaffa sig en enda strafflag i stället för de existerande 26 olika straffrättssystemen, ett för envar kanton och två för Bern, därav ett för den fransktalande Juradelen. Kompetens att unifiera straffrättslagstiftningen hade förbundet tillerkänts genom obligatorisk folkomröstning redan 1898 (med 266 000 röster mot 101 000). Självfallet var det en utomordentligt krävande uppgift att försöka sammansmälta så många skilda, ofta av starka kantonala traditioner u p p b u r n a rättssystem. Den grundlighet, varmed unifieringen också bereddes, framgår bäst därav, att förbundsrådets »proposition», som avlämnades 1918, låg under förbundsförsamlingens behandling i nära tjugu år; härvid är att märka att ett ärende ej i Schweiz behöver slutbei beskattningsfrågor. Veterligen ä n n u ej återtaget. 6) Ett initiativ, i n l ä m n a t 12/3 1935, gående ut på en omorganisation av förbundsbanorna, så att dessa bleve »entpolitisiert», d. v. s. mera självständiga gentemot förbundsrådet och förbundsförsamlingen. Bakom detta initiativ stodo främst personer från n ä r i n g s livet. Återtogs 1947. 7) Ett initiativ, i n l ä m n a t 31/5 1935, vari en garanti för pressfriheten begärdes med anledning av inskränkningen av denna hösten 1934 genom ett förbundsrådsbeslut. Detta initiativ kom från vänsterkretsar. Veterligen ännu inte återtaget. 8) Ett initiativ, i n l ä m n a t 8/7 1935, om förbundets r ä t t att uppta skatt på vin. Återtogs senare under året. 9) Ett initiativ från socialdemokratiskt håll, i n l ä m n a t 29/6 1936, om utvidgad arbetslöshetsförsäkring. Återtogs 1947. 10) Ett initiativ från bränneriorganisationerna i n l ä m n a t 27/12 1937, om en »nyordning av alkoholsystemet». 11) Ett initiativ om en nyreglering av godstransporterna, i n l ä m n a t 4/5 1938. De två s i s t n ä m n d a initiativen blevo under resp. efter kriget underkastade referendum. (Uppgifterna äro h ä m t a d e från de årliga Referendumtafeln, som bifogas Bundesblatt).

handlas inom samma legislaturperiod o c h att tyngdpunkten i lagstiftningsarbetet alltid legat på parlamentsutskotten med dessas erkänt stora juridiska sakkunskap. Det påstods emellertid i pressen att utskottsberedningen avsiktligt fördröjdes därför att förbundsförsamlingen inte ville riskera att få en folkomröstning om lagen under en period, då folket var på dåligt lynne och många för att manifestera detta notoriskt röstade nej. Denna försiktighet blir begripligare, om man tänker på att de federalistiska strömningarna i Welschland tilltagit i styrka under och efter det första världskriget, varför unifieringen u n d e r mellankrigsåren kunde väntas stöta på starkare motstånd än vid tiden för 1898 års folkomröstning. Utskottsgranskningen präglades emellertid av strävanden från alla håll — unitaristers såväl som federalisters — att presentera folket en fullödig lag. Och under de yttre tryck, som Schweiz utsattes för u n d e r slutet av 1930-talet, ljusnade de referendala utsikterna. Den enhetliga rätten kunde bli det nationella samlingstecken, som tiden fordrade. Vid slutvoteringarna godtogs lagen i nationalrådet med 138 röster mot 36 och i ständerrådet med 29 röster mot 4. Det har sagts att de jurister, som röstade nej, gjorde det med tungt hjärta och blott efter att ha gjort våld på sina känslor. 1 Motståndet mot lagen blev emellertid starkare än väntat, varvid federalistiska motiv — knappast allvarligare sakliga invändningar mot lagen — helt övervägde. Motståndet härrörde från borgerliga welscher — några ledande jurister där stödde dock lagen — samt en stor del katoliker. I aktionskommittén till förmån för lagen i Luzern fungerade dock den gamle katolikleda1 Se n a t i o n a l r å d e t Johannes Hubers utförliga redogörelse för frågans behandling i Rote Reuue, 1938, sid. 289 ff. Om lagen se Bundesblatt, 1937: II, sid. 625 ff.

ren Walther som ordförande. Socialdemokraterna verkade oavsett språk för lagen. Säkerligen var det en besvikelse för många att lagförslaget vid folkomröstningen i juli 1938 segrade så knappt som med 358 000 röster mot 312 000 och att den nya strafflagen, som tänktes överbrygga nationella motsättningar, förkastades av alla latinska kantoner 2 liksom av alla katolik-konservativa utom Luzern; även i två så stora kantoner som S:t Gallen och Graubunden hade nej triumferat. 3 Även om kantonsrösterna inte räknades vid fakultativa referenda, kunde federalisterna både med stolthet och bedrövelse peka på att en majoritet av kantonerna — 12 mot 10 — förkastat lagen. Några månader tidigare samma år hölls obligatoriskt referendum om kantonen Graubiindens begäran att rhätoromanskan — talad av ungefär 40 000 bland kantonens ungefär 125 000 invånare 4 — måtte erkännas såsom natio2 Ett helägg för de federalistiska t ä n k e sättens utbredning i det franska Schweiz var att Vaud, som n u var ledande i m o t ståndet mot strafflagen, år 1898 godtagit det principiella beslutet om unifiering av straffrätten med 17 000 röster m o t 2 000; nu voro röstetalen 26 000 j a och 57 000 nej. 3 Under kampanjen irriterades m o t s t å n darna av att kantonsregeringarna i Bern och Solothurn konfiskerade ett p a r affischer, som nejsidan distribuerade. Den ena av dessa löd: »Ein Volk, ein Recht, ein Fiihrer? Keine Gleichschaltung! Gegen die Schweiz, Strafgesetz, Freie Schweizer, a m 2—3 J u l i s t i m m t Nein». — Stämningen blev särskilt laddad i Lausanne och Geneve, och i den senare staden kastade en framstående radikal politiker, Adrien Lachenal, ett p a r dagar efter omröstningen fram projektet att omedelbart sätta igång ett författningsinitiativ om eliminerande ur författningen av den artikel, som gav förbundet r ä t t att unifiera straffrätten. I avvaktan på resultatet av folkomröstningen h ä r o m skulle ikraftträdandet av den nya förbundsstrafflagen anstå. Även welscherna reagerade dock mot en sådan respektlöshet mot folkets utslag. i Se A r t h u r Schmid, Rote sid. 14 ff.

Revue,

1937,

nalspråk. Efter en ganska lång tvekan hade förbundsförsamlingen enhälligt gjort denna begäran till sitt författningsförslag, som också segrade med den överväldigande majoriteten av 574 000 mot 52 000. Rhätoromanskan tillerkändes dock icke den rang av »Amtssprache», som tillkommer tyskan, franskan och italienskan. I november 1937 blev det första folkinitiativet u n d e r denna period förelagt folket. Från frontisthåll hade föreslagits införande i författningen av ett förbud mot frimurarorden; efter upphovsmannen, en som det sades fascistisk överste, gick initiativet ofta under namn av »Initiative Fonjallaz». 1 Katolikerna hyste sedan gammalt efter påvlig inspiration ovilja mot frimurereriet. Duttweiler framträdde ostentativt för initiativet, och bland arbetare och bönder kände säkerligen många ingen entusiasm för att slåss för ett ordensväsende, som de väl i allmänhet stodo helt utanför. Men initiativets partipolitiska ursprungsbeteckning, det motbjudande i att följa diktaturerna i spåren uti deras ingripande mot frimurarväsendet och rädslan för att skapa ett prejudikat till förmån för intrång på föreningsrätten åstadkommo dock i förening en bred front mot initiativet, som endast fick två tillstyrkande röster i nationalrådet och som också föll i referendum med 515 000 röster mot 234 000. Endast i det katolska Fribourg kunde majoritet registreras för initiativet. Såsom ett uttryck för likgiltigheten för ordensväsendets vara eller icke vara uppmanades på sina håll till röststrejk eller också »frigåvo» en del partier rösterna. Det relativt höga röstdeltagani Initiativet hade fått blott 56 000 röster, och det framhölls i pressen att många n a m n vid kontrollen visade sig falskt inskrivna på »Referendumbogen». Se i övrigt Rote Revue, 1937, sid. 121 ff och Pol. Rundschau, 1936, sid. 383 ff, och 1937, sid. 123 ff.

det, nära 65 procent, var därför överraskande. Samtidigt med förslaget om rhätoromanskan hölls folkomröstning om det s. k. »Riistungsinitiative»,2 lanserat utanför partierna från vida kretsar särskilt i fredsintresserade läger med centrum i Basel 3 och med knappa 56 000 röster bakom sig. Under de färska intrycken av Schweiz' besvärligheter under sanktionerna mot Italien i samband med Abessinienkriget vände sig initianterna mot den inhemska privata vapenindustrien med dess internationella förbindelser och krävde att tillverkning av vapen eller annan krigsutrustning skulle nationaliseras och blott ifrågakomma för landets behov; koncessioner skulle dock kunna lämnas till enskilda företag men dessa skulle i så fall ställas under sträng kontroll. Förbundsmyndigheterna vitsordade behovet av en klarare författningsreglering av vapentillverkning men ville inte sträcka sig till något förstatligande av vapenindustrien eller till ett generellt förbud mot vapenexport. De utarbetade ett motförslag, som skarpare preciserade i författningen det mer än hundraåriga »krutregalet», nämligen stadgandet att tillverkning och försäljning av krut blott kunde ske av förbundet; viktigare var dock motförslagets andra led, enligt vilket författningens helgd gavs åt bestämmelsen att vapenexport var beroende av licensgivning. F ö r att undvika risken av att folket kunde komma att bifalla två positiva förslag förordade initianterna motförslaget — vilket nationalrädet antagit med 114 röster mot 5 — och referendumavgörandet skedde utan något större allmänt intresse. Initiativet avslogs med 418 000 mot 65 000 och motförslaget godtogs med 394 000 röster mot 149 000 och med alla kantonsröster. 2 Se om förslaget och motförslaget Bundesblatt, 1937:1, sid. 129 ff. 3 Se t. ex. Rote Revue, 1938, sid. 199 ff.

Folket hade vid samma tillfälle ett fjärde förslag att rösta om, ett kommunistiskt initiativ om inskränkning av rätten för förbundsförsamlingen att tilllämpa Dringlichkeitsklausulen. Problemet skall närmare beröras i kapitlet om referendumreglerna. Här skall blott n ä m n a s att initiativet krävde såsom villkor för giltigheten av ett Dringlichkeitsbeslut att detta fattats med 3/4 majoritet i vardera kammaren. Dessutom skulle Dringlichkeitssystemet blott få användas i arbetarklassens intresse. Dess fordringar avvisades av alla de övriga partierna såsom antingen alltför långtgående eller också orimliga, och folket följde dem, när det förkastade initiativet med 488 000 röster mot 87 000 och med alla kantonsrösterna. Vid tiden för folkomröstningen pågick insamling av namn för att nytt initiativ i samma restriktiva riktning, bakom vilket socialdemokraterna och den av dem behärskade »Richtlinienbewegung» stodo 1 2 . Detta rönte en mycket imposantare anslutning än det kommunistiska, i det att undertecknarna uppgingo till nära 290 000 personer. Socialdemokraterna föreslogo, dels att Dringlichkeitsbeslut skulle kräva 2/3 majoritet av de röstande i vardera kammaren, dels att ett beslut, tillkommet med stöd av Dringlichkeitsklausulen, skulle ha giltighet under högst tre år.s I och för sig kunde socialdemokraterna vänta sig stark genklang även i borgerliga kretsar för en beskärning av parlamentets möjlighet att tillgripa Dringlichkeit. Å andra sidan fruktade de borgerliga att de efter ett 1

Ibidem. När det k o m m u n i s t i s k a initiativet avvisades av p a r l a m e n t e t , slutade en av partiets talare ett anförande i n a t i o n a l r å d e t : »Unsere Initiative stirbt. Es lebe die Richtlinien-Initiative!». Om det k o m m u n i s t i s k a initiativet se Bundesblatt, 1938:11, sid. 738 ff. 3 Om initiativet och motförslaget se Bundesblatt, 1938:11, sid. 488 f. 2

bifall till initiativet skulle bli beroende av socialdemokraterna och småpartierna till höger eller vänster om dessa, vilka tillsammans förfogade över en tredjedel av nationalrådets mandattal och följaktligen skulle få vetorätt mot Dringlichkeit; socialdemokraterna kunde dessutom ensamma tänkas nå upp till en tredjedel av mandatsiffran inom överskådlig tid. Givetvis hänvisade de borgerliga också till att Dringlichkeit var författningsenlig och att den ansvariga parlamentsmajoriteten ej kunde berövas möjligheterna att i h å r d a tider fullfölja en politik, som deras ansvar för landets öde gjorde nödvändig. Med utgångspunkt från olika överväganden utarbetade det borgerliga majoritetsblocket i anslutning till förbundsrådets yttrande ett motförslag. Enligt detta skulle för Dringlichkeit krävas absolut majoritet av vardera husets medlemstal; vidare skulle det tilläggas i författningen att brådskande förbundsbeslul blott kunde beslutas för en begränsad giltighetstid. Utan att vara helt tillfredsställda togo socialdemokraterna dock tillbaka sitt eget initiativ till förmån för motförslaget, såsom det sades för att underlätta invalet av en socialdemokrat i förbundsrådet på den ledighet som skulle uppstå när finansminister Meyer enligt vad han långt i förväg meddelat ämnade vid årsskiftet 1938/1939 dra sig tillbaka. 4 Hur impopulär Dringlichkeitstrafiken än var bland skattedragarna och andra, måste socialdemokraterna känna sig mycket osäkra på utgången av ett referendum om initiativet, ifall kampanjen skulle formas till en generaluppgörelse mellan borgerliga och socialdemokrater-kommunister. Folkomröstningen om motförslaget, som anordna4 T. ex. Journal de Geneve, 1939, 8 j a n . Socialdemokraterna gingo likväl även denna gång lottlösa u r förbundsrådsvalet, vilket gav upphov till ett i det följande n ä r m a r e o m n ä m n t initiativ.

des i januari 1939, försiggick utan att något parti engagerat sig mot detta, och utan att hela författningsproblemet rullades u p p . Motförslagets seger var i detta läge tämligen given, i synnerhet som förbundsmyndigheterna när det gällde finansprogrammet just vid denna tid visat god vilja att börja avveckla nödrätt och Dringlichkeit. 1 Röstetalen blevo 346 000 ja mot 155 000 nej och endast en kanton förkastade initiativet. Antalet röstande utgjorde blott 46 procent. Nejrösterna h ä r r ö r d e tydligen huvudsakligen från dem som önskat en radikalare begränsning av Dringlichkeit än den lilla ehuru inte alldeles oviktiga modifikation, vilken även den borgerliga majoriteten kunde vinnas för. Samtidigt som författningsändringen om Dringlichkeit förelades folket hade detta också att rösta om ett närbesläktat folkinitiativ. Den av förbundsförsamlingen valda förbundsdomstolen (placerad i Lausanne) föreslogs erhålla rätt att ogiltigförklara förbundsförsamlingens och förbundsrådets lagar, förordningar och andra beslut, i den mån dessa strede mot förbundsförfattningen; undantag föreslogs dock för sådana lagar och förbundsbeslut, som godkänts av folket, vars suveränitet domstolen således ej skulle äga rätt att inkräkta på. Med viss inskränkning innebar förslaget, att förbundsdomstolen skulle tillerkännas samma befogenheter att överpröva förbundsakter, som den alltid ägt beträffande kantonernas politiska åtgöranden. 2 Själva tanken att ge »Tribunal federal» en ökad makt till medborgarnas skydd hade fått aktualitet under 30-talets kris med dess otaliga statsingripanden, tillkomna nästan alla utan 1

Se i det följande omröstningen om »Cbergangsordnung des Finanzhaushaltes». 2 Bundesblatt, 1939:1, sid. 161 ff. Initiativets sakliga innebörd skall n ä r m a r e beh a n d l a s längre fram under kapitlet om »Nödrätt och Dringlichkeit.»

folkets medverkan, och initiativet väcktes 1934 på grund av en process, som några oorganiserade mjölkhandlare i Baselland öppnat för förment kränkning av sina rättigheter. 3 Initiativet hade dock en ringa anslutning — 58 000 — och fick stöd främst i liberala eller konservativa näringskretsar samt av en del jurister. 4 Det var motsägelsefullt och dessutom illa formulerat; sålunda framhölls det att de tre språktexterna inte täckte varandra. Alla partier i förbundsförsamlingen avböjde mycket bestämt att sätta domstolen över de av folket valda kamrarna, helst som domstolsledamöterna i olikhet mot den som förebild åberopade amerikanska Supreme Courts medlemmar inte voro oavsättliga utan valda av kamrarna själva blott för sex år i sänder. En motion med ett utarbetat motförslag avvisades också kategoriskt, trots att initianterna förklarade sig villiga att medverka till ett sådant. Partierna voro angelägna att göra rent bord, och de misstogo sig ej på folkets stöd. Initiativet avslogs med 347 000 röster mot 141 000 och samlade i ingen kanton majoritet. Även welscher och katoliker förhöllo sig på få undantag när kritiska till initiativets tankegångar, vilka vid denna tid uppfattades såsom stridande mot de fundamentala konstruktionsprinciperna för den schweiziska folkmaktens byggnad. Åt det finansprogram, som förbundsförsamlingen dikterade hösten 1933, hade utmätts en giltighetstid av fyra år. Vid tillämpningen uppstodo åtskilliga besvär, och särskilt vinskatten gav under ett par år upphov till många kontroverser mellan Bern och särskilt vaadtländarna, varifrån ett författningsinitiativ om förbundsbeskattningen av inhemska viner och »Most» också inläm3 Se i principfrågan ett utredande inlägg av Hofstetter i Pol. Rundschau, 1937, sid. 369 ff. 4 Berner Tagblatt, 1934, nr 130.

nades för att dock återtas sedan motsättningarna utjämnats. 1 Det finansiella och ekonomiska läget visade dock inga tecken på ljusning, och i september 1936 nödgades Schweiz lämna guldmyntfoten, vilket föranledde förbundsförsamlingen att tillfälligtvis utrusta förbundsrådet med vida fullmakter. När det första finansprogrammets giltighet utlöpte, förlängdes och kompletterades det genom Dringlichkeit. Sommaren och hösten 1938 var förbundsförsamlingen sysselsatt med att åstadkomma ett nytt finansprogram, varvid utgångspunkten var att en folkomröstning skulle anordnas för programmets godkännande. Förbundsrådets första förslag till dylik nyordning avslogs dock av nationalrådet 1938 med en rösts majoritet minuterna innan sommarsessionen skulle avslutas och utan att nya kompromissförsök då kunde göras. Majoriteten var sammansatt främst av socialdemokrater och borgerliga welscher, däribland f. finansminister Musy. Många tecken tydde på att folket skulle ha fällt nyordningen, om den vunnit även nationalrådets bifall — den hade tidigare ehuru knappt godkänts av ständerrådet. Med hänsyn till denna uppenbara risk ansågs det efteråt närmast ha varit en lycka, att förbundsrådets förslag stoppades på vägen ut till folket. Å andra sidan befarades det att förbundsmyndigheterna återigen skulle bli nödgade att lösa finansfrågorna med åberopande av Dringlichkeit. 2 På typiskt schweiziskt vis upptogos emellertid nya förhandlingar särskilt i Vinodlarnas främsta t a l e s m a n i nationalrådet vid denna tid var Valloton, de frisinnade-radikalas gruppledare och efteråt schweizisk minister i Stockholm. 2 Se om frågans behandling t. ex. M. Wey, Pol. Rundschau, 1938, sid. 246 ff. Majoriteten av förbundsrådet — 5 röster mot 2 — ansågs till en början vilja använda Dringlichkeit, sedan dess förslag fallit i nationalrådet.

med socialdemokraterna och på hösten lyckades partierna nå en viss enighet om en »tlbergangsordnung des Finanzhaushaltes». 3 4 Det hette i preambeln till beslutet att detta tillkommit i avsikt att »ofördröjligen med vanlig ('ordentliches') författningsenlig rätt ersätta de utomordentliga åtgärder, som ha måst tillgripas för att förbättra finansläget, befästa landets kredit och u p p n å sparsamhet i budgeten». Beslutet hade formen av ett övergångsstadgande i författningen och dess väsentligaste innebörd var bl. a. följande: intäkterna av tobak och brännvin skulle ej levereras in till folkpensioneringsfonden utan till förbundsbudgeten, men i gengäld skulle 18 milj. francs årligen utbetalas till kantonerna såsom bidrag till deras vård av åldringar och andra hjälpbehövande; krisskatten skulle utgå i fortsättningen tills en särskilt värnskatt — vilken även tänktes inbegripa ett »förmögenhetsoffer» — komme att tas upp, varvid förbundets andel av dessa skatter helt skulle användas för finansiering av upprustningen; förbundsförsamlingen skulle pröva möjligheterna att mildra verkningarna av nedsättningarna avsubventioner och löner, övergångsordningen skulle vara giltig till den 31 december 1941, alltså under något m e r än tre år, under vilken period man hoppades konvertera det budgetära undantagstillståndet i vanlig författningsrätt. 5 Den socialdemokratiska oppositionen 3 Det socialdemokratiska partiets delegater, som godtagit uppgörelsen, blevo dock desavouerade av parlamentsfraktionen, som med fraktionstvång beslöt röstnedläggelse. Även »Jungbauern» avstodo. Det soc.dem. partiet hade önskat att delegaterna skulle ha avkrävt de borgerliga flera medgivanden. Emellertid understödde partiet under folkomröstningskampanjen förslaget. Pol. Rundschau, 1938, sid. 321 ff. 4 Se även den finanspolitiska orienteringen av nationalrådet Hans Oprecht i Rote Revue, 1938, sid. 105 ff. 5 Bundesblatt, 1938:1, sid. 381 ff.

fick genom förslaget ett författningsenligt löfte om ett »värnoffer» och kantonalisterna förnöjdes med ökade bidrag till de gamlas försörjning; dessutom voro lantmännen, särskilt i den stora jordbrukskantonen Vaud, tillfredsställda med att regleringspolitiken lämnades orubbad. Referendum anordnades med kort varsel i november 1938. Utom i Geneve — som ensamt röstade nej och där alia partier uttalat sig för avslag — stöddes förslaget av samtliga stora partier, och det godkändes med 509 000 mot 155 000. De avsnitt av finanspolitiken, som rörde upprustningen och arbetslösheten, blevo föremål för ett särskilt referendum, som hölls i juni 1939 och som var det sista före krigsutbrottet. Även dessa frågor löstes genom ett övergångsstadgande i författningen och hemföllo alltså under det obligatoriska referendum. Lösningen var en öppen »kohandel», i det att anslag till försvaret gjordes beroende av anslag till arbetslöshet och vice versa. På detta vis ville man vinna socialdemokraternas helhjärtade stöd för upprustningen, samtidigt som vägen skulle jämnas till en effektiv insats för arbetslöshetens bekämpande. Hopknippandet av två helt olika materier i en och samma paragraf, om vilken folket hade att rösta »in toto» utan möjlighet att differentiera sina meningar, framkallade dock en del motstånd särskilt inom det frisinnaderadikala partiet. Å andra sidan var sammankopplingen av det yttre och det inre försvaret — som man sade i Sverige vid ett liknande tillfälle på 30-talet — ett ideellt uttryck för det behov av nationell samling, som kändes alltmer tvingande i den utrikespolitiska spänningen efter »Munchen» och ockupationen av Tjeckoslovakien. Anslagen till upprustningen, nära 200 milj. francs, hade beviljats av förbunds-

församlingen på förbundsrådets förslag. Rörande arbetslösheten förelåg sedan 1937 ett folkinitiativ, av socialdemokraterna, undertecknat av icke mindre än 273 000, som i likhet med vad som skedde när »Kriseninitiative» väcktes föreslogo ett övergångsstadgande i författningen innehållande ett tämligen preciserat arbetslöshetsprogram. I den kompromiss, som partierna nu träffade, ingingo anslag för arbetslöshetsarbeten till ett belopp, som med ett par miljoner översteg 200 milj. francs; arbetena, som särskilt avsågo vägar för försvarets behov, skulle anordnas enligt »Plan Obrecht» — Obrecht var näringsminister och Schulthess' efterträdare. Medan försvarsutgifterna skulle finansieras genom krisskatten och därefter av det i princip redan beslutade »Wehropfer», skulle täckningen av arbetslöshetskostnaderna åstadkommas dels genom disposition av den vinst, som nationalbanken gjort vid 1936 års devalvering genom försäljning av guld — en del av denna vinst skulle också tillfalla kantonerna — och dels genom upptagande av en ny progressiv skatt, en s. k. utjämningsskatt, som lades på företagare och handlare, vilkas årliga omsättning översteg 200 000 francs; utjämningen beräknades inbringa 140 milj. francs. 1 Från teknisk synpunkt förtjänar det att särskilt uppmärksammas att förbundsförsamlingen gjorde det socialdemokratiska initiativets återtagande till ett oavvisligt villkor för genomförandet av kompromissen. Ett särskilt stadgande i den transitoriska författningsartikeln utsade nämligen, att denna ej trädde i kraft förrän återtagandet skett. Socialdemokraterna, som röstade för kompromissen i parlamentet och stödde den i referendumkampanjen, återkallai Bundesblatt,

1938:1, sid. 857 ff.

de också initiativet tre dagar efter folkomröstningen. Kompromissen kunde dock inte genomföras utan stridigheter. Å ena sidan understöddes den — utom av socialdemokraterna — av de borgerliga partierna i det tyska Schweiz, likaså av majoriteten av katolikerna oberoende av språkområden. En del företagare, som skulle drabbas av den nya skattepålagan, uppmanade till solidarisk sammanhållning. Men om skattens utformning rådde mycket delade meningar i alla läger i förbundsförsamlingen. Och kompromissen stötte på hårt motstånd bland borgerliga i det welscha Schweiz, där misstron till socialismen alltid varit stark och där man inte ansåg behovet av ett så omfattande arbetsanskaffningsprogram styrkt. Framför allt var man där från federalistiska utgångspunkter ovillig att tillstädja förbundet rätt att ta u p p en ny skatt, varigenom kantonernas beskattningsrättigheter oundvikligen inskränktes. Förslaget godkändes av folket utan större besvär med 445 000 röster mot 199 000, likaså av alla kantoner utom tre fransk-schweiziska. Det relativt låga röstdeltagandet, 54 procent, hade nog delvis sin förklaring i att utgången ansågs på förhand given. Summerar man folkomröstningsresultaten under perioden från slutet av å r 1935 till början av det andra världskriget — vilken tid också exakt sammanföll med en legislaturperiod —• visar det sig att den borgerliga regeringsmajoriteten helt och hållet förskonats från nederlag. Detta i jämförelse med den föregående perioden remarkabelt gynnsamma bokslut hade delvis kunnat uppnås därför att fortfarande en mängd kontroversiella centrala frågor lösts provisoriskt via nödrätt eller Dringlichkeit, i någon mån kanske också därför att förbundsförsamlingen maktfullkom-

ligt lagt folkinitiativ på is. Förbundsledningen hade dock, om än i begränsad skala, börjat att avveckla Dringlichkeit och ersätta en del viktiga beslut med tillfälliga författningsbestämmelser, som obligatoriskt krävde referendum. Endast vid ett tillfälle, ifråga om den enhetliga straffrätten, hade den haft en verklig hård referendumbatalj att utkämpa. Vid tre andra tillfällen hade den förebyggt tänkbara referendumsegrar för folkinitiativ genom att framlägga motförslag, som någotsånär tillfredsställde både initiativens upphovsmän och folkets överväldigande majoritet. Folket hade med vissa förbehåll faktiskt godkänt Dringlichkeitsregerandet vid de tillfällen, då detta varit under omröstning. Framför allt hade förbundsregimen folket med sig, när den avvisade tanken på domstolsprövning av politiska akter. Inte heller socialdemokraterna, oppositionens kärntrupp, hade gått lottlösa ur de fyra årens politik: två av dessa initiativ, om beskärning av Dringlichkeit och om ett utvidgat arbetslöshetsprogram, hade vunnit framgång så till vida, att acceptabla motförslag godkänts av folket; endast deras initiativ om en effektivare arbetslöshetsförsäkring låg alltjämt sedan några år och väntade på att behandlas. Trots de accelererade finansiella och näringspolitiska svårigheterna och trots ett pyrande missnöje i skilda grupper var perioden 1936—1939 den lugnaste och mest harmoniska tiden u n d e r alla mellankrigsåren. Vid nationalrådsvalet, som hölls 1939 under de första krigsmånaderna, stärkte också den borgerliga majoriteten sin ställning med några få mandat — även Duttweilers oavhängiga registrerade tillökning -— medan socialdemokraterna förlorade fem mandat och det kommunistiska partiet försvunnit, sedan det utan folkomröstning förbjudits.

Det andra världskrigets folkomröstningar Det låg i sakens natur att folkomröstningsinstitutet u n d e r det andra världskriget lika litet som under det första kunde fungera normalt. Även denna gång beviljade förbundsförsamlingen omedelbart vid krigsutbrottet en generalfullmakt åt förbundsrådet, som bemyndigades att vidta alla de ågärder, som upprätthållandet av landets självständighet och folkförsörjningens intressen krävde. Med anledning av den ihållande kritik, som det första världskrigets fullmaktsregim ådrog sig, gjordes 1939 års »pleins pouvoirs» något mer begränsade; sålunda hade förbundsförsamlingen 1914 i beslutet skrivit att fullmakten var oinskränkt, likaså den kredit som ställdes till förbundsrådets förfogande, men 1939 borttogs uttrycket oinskränkt och krediten angavs uttryckligen inte sträcka sig längre än till vad som var nödvändigt. I sak betydde dessa distinktioner dock inte mycket. Förbundsrådet handlade under det andra världskriget, då trycket på Schweiz var hårdare och farligare, minst lika maktfullkomligt som dess företrädare gjorde u n d e r det första, även om det i realiteten hela tiden stod i nära kontakt med parlamentet och dess fullmaktsutskott. Maktförskjutningen till förbundsrådet på parlamentets och referendumfolkets bekostnad var egentligen aldrig omstridd under det andra världskriget. Någon påfallande irritation över författningsavvikelserna och folkrättigheternas begränsning gjorde sig inte gällande. Såvitt man kan döma av pressen och parlamentsdebatterna betraktades den direkta demokratien i alla läger såsom alltför hinderlig under krigets påfrestningar för att kunna fungera enligt författningens ritningar. De utrikespolitiska spörsmålen trädde i stället i förgrunden. Nu uppstodo dock

aldrig samma brytningar mellan nationaliteterna i det tyska och franska Schweiz som under åren 1917—1918. Snarast hade den antinazistiska antityskheten sina stridsivrigaste styrkor i den tyska delen. Förbundsrådet och särskilt Mottas efterträdare som utrikesminister, vaadtländaren Pilet-Golaz, kom i skottgluggen för ett radiouttalande till förmån för en anpassning, som gjordes omedelbart efter tyskarnas seger i Frankrike i juni 1940. Den av förbundsförsamlingen valde överbefälhavaren, general Guisan, blev utåt den mest samlande gestalten u n d e r de år, då Schweiz var enklaverat i axelmakternas krigssfär och isolerat från den övriga yttervärlden. Utrikesministern skyddades länge av de borgerliga partierna mot socialdemokraterna, som fordrade hans demission, men han tvingades mot krigets slut av opinionens tryck att avgå. Dessa utrikespolitiska brytningar kommo aldrig till uttryck i något referendum, även om det är tänkbart att en del medborgare demonstrerade sin opposition mot regeringens realpolitiska utrikeskurs genom att sälla sig till nejsägarna vid de fakultativa folkomröstningar, som trots fullmaktsregimen kommo till stånd. Kriget hade till följd att det sociala reformarbetet ställdes på framtiden, och således måste lösningen av folkpensioneringen ytterligare anstå. Inte heller fann man det lämpligt att under krigstid annat än i undantagsfall avverka det inneliggande lagret av folkinitiativ; flera av dem hade för övrigt i det nya läget med dess krav på extraordinära åtgärder förlorat sin aktualitet. Likaså beslöt förbundsförsamlingen att till efter kriget uppskjuta den obligatoriska folkomröstningen om den eljest år 1940'

färdiga »\Virtschafts»-artikeln. 1 Det mest karakteristiska för denna tid var dock, att nästan alla större frågor löstes genom förbundsrådsbeslut, fotade på generalfullmakten och därigenom undandragna referendum. Främst det fakultativa referendum kom härigenom i lägervall. Sålunda kunde förbundsmyndigheterna inte infria sina utfästelser att senast u n d e r år 1941 »normalisera» skattepolitiken. De planer att trots kriget försöka överge »Fiskalnotrecht», som till en början hystes, måste släppas efter krigshändelserna på våren och försommaren 1940. En hel rad av skatter tillkom fullmaktsvägen, främst år 1940 en engångsbeskattning av förmögenheten för försvarskostnadernas täckning, som upprepades 1945, en särskild värnskatt i stället för 1930-talets krisskatt, en omsättningsskatt, en lyxskatt, en kupongskatt, en värnskatt lagd på personer som utvandrat och en höjning av den skatt, som »kronvrak» sedan många decennier haft att erlägga såsom kompensation för befrielsen från värnplikt (Militärpflichtersatz 2 ). Genom förbundsrådsbeslut infördes också till förmån för de inkallades familjer en »Lohn- und Verdienstersatzordnung», baserad på obligatoriska avdrag på alla anställdas löner och motsvarande arbetsgivarbidrag. Fullmaktsvägen ordnades i övrigt försvarets och luftskyddets behov, folkhushållningen med alla dess olika hjälpaktioner, hyresregleringen, tjänstemännens dyrtidstillägg, utlänningslagstiftningen, arbetstiden och arbetslöshetsförsäkringen, krigsförsäkringen, tjänsteplikt, priskontroll, medborgarskapsrätten etc. På samma väg tillkommo likaledes förbudet mot nationalsocialistiska och kommunistiska partier, en revision 1

Härom n ä r m a r e i det följande. 2 Denna skatt infördes 1887, sedan den förkastats i två referenda men tredje gången »tyst» godtagits av folket. Se Brusewitz, a. a., sid. 237 f.

av presslagstiftningen och en kontroll av offentliga möten. 3 Allt detta betydde att ideliga överskridanden av förbundets författningsenliga kompetens gjordes eller också, om förbundskompetens var klar, att lagar ändrades genom förbundsrådsbeslut eller att åtgärder vidtogos i form av förbundsrådsbeslut, som normalt ha att vidtas genom lag eller allmänt förbindande förbundsbeslut. I princip sade sig förbundsrådet dock vilja undvika att med stöd av fullmakterna reglera andra frågor än dem som hade ett oavvisligt samband med kriget. Tillsammans höllos blott sju folkomröstningar under kriget, därav fyra fakultativa och de återstående tre avseende författningsinitiativ. Att partimotsättningarna dämpats avspeglades i det förhållandet, att partipolitiska differenser uppstodo endast vid en av dessa omröstningar; de övriga voro alla lika varandra i så måtto, att en motsättning uppstod mellan ett i regel enigt parlament och folkliga organisationer. Två gånger genombröts de stora partiernas enhetsfront av folket och ytterligare ett par gånger sviktade den utan att ändock brista. Det initiativ, som utlöste en strid mellan borgerliga och socialdemokrater, gick ut på val au förbundsrådet genom folket, i stället för genom förbundsförsamlingen. Då socialdemokraterna 1938 vägrades plats i förbundsrådet — enligt socialdemokratiska uppgifter beroende dels på de borgerliga welschernas motstånd och dels på utrikespolitiska hänsyn 4 — framkallade detta så stark indignation inom deras led och ledning, att de väckte initiativet, som inlämnades kort före kriget. Antalet undertecknare var 157 000, vilket tedde sig ovanligt li3 Se förbundsrådets berättelse om de åtgärder som vidtagits med stöd av fullmakterna i Bundesblait, 1945:11, sid. 559 ff. 4 Meyerhans, Rote Revue, 1943, sid. 150.

tet för att ha denna ursprungsbeteckning. Initiativet föreslog utöver folkvalet en höjning av förbundsrådens antal från 7 till 9 och bibehållandet av regeln att blott ett förbundsråd fick väljas från en och samma kanton. Dessutom skulle ingen kunna inväljas i förbundsexekutiven utan att hans namn föreslagits av 30 000 väljare, och detta stadgande skilde initiativet från ett liknande år 1900, som icke innehöll någon dylik stipulation. 1 Ökningen av förbundsrådens antal med två föreslogs i syfte att underlätta iför de borgerliga att låta socialdemokrater inträda i regeringen utan att behöva offra någon av de sittande ministrarna. 2 Initiativet väcktes så nära inpå nationalrådsvalet hösten 1939, att det inte hann behandlas före de förbundsrådsval, som författningsenligt förrättas omedelbart efter valen för legislaturperiodens fyra år. Under kriget lades detta liksom andra initiativ till en början åsido men sedan det krigspolitiska läget stabiliserats var det naturligt att man tog upp frågan i så god tid att det föreslagna nya valsättet eventuellt skulle kunna tillämpas i samband med 1943 års nationalrådsval. Folkomröstningen ägde rum i januari 1942. I och för sig erbjöd initiativet ingen garanti för socialdemokraternas »Bundesratsbeteiligung»; förbundsrådet valdes inte och skulle inte heller enligt initiativet väljas proportionellt, och för 1 1900 års initiativ avslogs med 270 000 röster mot 145 0O0. Se i övrigt om historiken Hastad, a. a., sid. 682 ff. Om socialdemokraternas initiativ se .Bundesblatt, 1939:11, sid. 366. 2 Initiativet innehöll också hestämmelser om m i n i m i t a l för språkgrupper: minst tre av förbundsrådets ledamöter skulle tillhöra den fransk-italienska gruppen och minst fem den tyska. Några sådana regler funnos inte förut i förbundsförfattningen. Vid denna tid sutto 5 tysktalande, 1 franskt a l a n d e och 1 italiensktalande i förbundsregeringen.

val krävdes absolut majoritet bland de rörande. 3 Spörsmålet huruvida oppositionspartiet borde tas in i regeringen eller ej hade under ett tjugutal år varit föremål för intensiva debatter. Sympatierna för socialdemokraternas inträde hade dock växt i alla partier efter den politiska avspänningen u n d e r slutet av 30-talet och ännu mer under kriget och mobiliseringen. Socialdemokrater sutto också å r 1941 i 13 av de 25 kantonsregeringarna. Inom socialdemokratien själv fanns dock en minoritetsgrupp, som avrådde från regeringssamverkan quand méme, och en annan minoritetsgrupp ville gå med på samverkan med borgerliga i regeringsställning blott om partiet som villkor därför kunde uppställa bestämda politiska krav. 4 I förgrunden för debatten trädde dock de rent formella och tekniska synpunkterna. Även socialdemokraterna medgåvo att val genom förbundsförsamlingen eller val genom folket inte var avgörande för förbundsregeringens demo3 Ibland tillämpas majoritetsvalsprincipen vid kantonernas regeringsval på så vis, att de borgerliga sätta upp en gemensam lista för sina n a m n och socialdemok r a t e r n a en lista för sina. Därvid bruka de borgerliga listorna ej uppta flera n a m n än som de borgerliga aspirera på. Vid valet b r u k a r endast den borgerliga listan nå majoritet. Ett n y t t val äger därefter rum, då de borgerliga hålla sig borta och socialdemokraterna obestritt kunna välja sina kandidater till de resterande platserna. Ej sällan förekomma dock samlingslistor efter förbundsövcrenskommelser mellan partierna. 4 Se Rote Revue, 1944 ,sid. 152. I början av kriget framställde Grimm underhand till de borgerliga förslaget att förbundsregeringen med stöd av generalfullmakterna skulle ökas från 7 till 9 för att socialdemokraterna skulle erhålla de två nya platserna och omedelbart kunna inträda. Anordningen skulle gälla så länge kriget varade. F ö r b u n d s r å d e t avböjde dock av principiella skäl att använda nödrätt för detta syftemål och fruktade dessutom för övergångssvårigheterna vid krigets slut. Se nationalrådet L. F. Meyers uppgifter i Pol. Rundschau, 1942, sid. 169.

kiratiska ställning; båda systemen voro fö>renliga med folkstyrets principer. För d e flesta tedde sig problemet såsom en lä.mplighetsfråga. Komponerandet av ett representativt och dugande sjumannaråid i förbundets topp vore, hävdade m a n , en flergradig ekvation, som en elektorsförsamling hade större förutsättn i n g a r att lösa än folket. Den omständigheten att ungefär fyra femtedelar av kamtonerna vid denna tid praktiserade systemet med folkval ansågs inte utslagsgivande, ty förbundets problem vo»re mycket mera komplicerade med häinsyn till den språkliga och konfessionella splittringen; de personer, som folket skulle välja till förbundsråd, kunde ju inte heller vara lika kända över hela förbundet som kandidaterna mestadels v o r o vid val av kantonsexekutiverna. F r a m f ö r allt vände man sig mot förslaget, att en kandidat måste ha 30 000 n a m n bakom sig. Detta skulle, menade m a n , försvåra för de flesta kantoner att bli representerade i »förbundsdirektoriet»; i en del småkantoner voro ju de röstberättigade blott några tusen, och rivaliteten mellan kantonerna skulle i de allra flesta kantoner göra det nästan omöjligt för ett parti där att uppnå den siffra, som fordrades för att ställa upp en kandidat. 1

demokartiska partiet och att särskilt fackföreningarna — som en socialdemokratisk författare maliciöst skrev — »förmått tygla sin lidelse för folkvalet». 2 Alla kantoner röstade emot. Kampanjen var förhållandevis dämpad åtminstone från initianternas sida och mötena sades ha varit föga besökta. Det fanns särskilt på frisinnat-radikalt håll sympati för ökning av förbundsrådens antal till 9, ehuru med bibehållande av det indirekta valsättet, för att möjliggöra socialdemokraternas inval i förbundsregeringen. Vid förbundsförsamlingens behandling av initiativet hade nationalrådet för sin del beslutat ett motförslag om höjning men detta hade avvisats av ständerrådet. Ett nytt folkinitiativ i samma riktning sattes på de frisinnade-radikalas tillskyndan i gång i kantonen Bern kort efter folkomröstningen. Men initiativet erhöll inte tillräckligt många namn och måste avregistreras. De frisinnade-radikala anklagade för övrigt socialdemokraterna för att av prestigeskäl ha nekat att medverka till initiativet, som i så fall ansågs ha haft utsikter att segra. 3 Emellertid invaldes en socialdemokrat december 1943 i förbundsrådet, och även om socialdemokraterna enligt ett proportionellt betraktelsesätt böra ha två ministerposter har frågan om förbundsrådets utvidgning senare ej aktualiserats.

Säkerligen var det till övervägande del dessa så att säga tekniska skäl, som dikterade ställningstagandet när förbundsförsamlingens borgerliga avstyrkte initiativet. Alldeles enig var dock inte den frisinnade-radikala gruppen, även om en gemensam borgerlig aktionskommitté för nej bildades. Initiativet avslogs med 524 000 röster mot 251 000. Det upplystes efteråt att meningarna om folkvalets lämplighet också varit mycket delade inom det social-

Eminent författningspolitiskt var också det s. k. »Initiative Pfändler» — så kallat efter upphovsmannen, ett nationalråd tillhörande Duttweilers oavhängiga. Detta initiativ var det första men icke det sista från detta parti, om vilket socialdemokraterna sade att det opererade i politikens ingenmansland, 4 d. v. s. i zonen mellan de borgerliga och

1 Man vände sig även mot att två så skilda förslag som folkval och höjning av medlemstalet hopkopplats. De horde ha hållits isär, menade åtskilliga.

2 Nationalrådet Meyerhans i Rote Revue, 1942, sid. 197. 3 Se Rote Revue, 1942, sid. 23 och 444. 4 Rote Revue, 1947, sid. 246 ff.

81 <i

arbetarpartiet. Initiativet berörde ett i antiparlamentariska kretsar populärt ämne; det krävde ett slags »sanering» av nationalrådet. Antalet medlemmar skulle strykas ned till 139 (en på 30 000 inbyggare); intet nationalråd skulle oavbrutet få sitta kvar längre än 12 år; förbud mot kumulation vid val till nationalrådet skulle grundlagfästas, d. v. s. medborgaren skulle inte längre få avge mer än en röst på varje kandidat, till skillnad från de gällande stadgandena, enligt vilka han kunde placera flera av sina röster på någon eller några namn (varje röstberättigad förfogar över lika många röster som det antal personer, som skall väljas i k a n t o n e n ) ; ytterligare skulle ett nationalråds alla uppdrag (inklusive bolagsuppdrag) finnas angivna i den schweiziska riksdagskatalogen. Med förbudet mot kumulation av rösterna ville man inskränka partiernas inflytande på personalvalet; i listornas topp brukade nämligen partierna ordna kumulering för »koryféerna», vilkas val på så vis tryggades. Som klimax kom kravet att nationalrådet, förutsatt att initiativet segrade i referendum, omedelbart skulle upplösas och nyväljas enligt de föreslagna reglerna, 1 varvid ett femtiotal av de allra mest framskjutna ledamöterna hade att troppa av efter att ha fallit för det nya mandattidsstrecket. Förbundsrådet yttrade i sin »Bericht», att initiativet inte innehöll någon tanke som förtjänade ett motförslag. Nästan enhälligt avstyrktes det av kamrarna, som också med överväldigande majoritet avvisade tanken på motförslag. Folkomröstningen ägde rum våren 1942. Kampanjen stod för eller emot den »lek med demokratien», som de oavhängigas Landesring ansågs driva. Det fanns dock ända sedan frontisttidens högflod många föraktfulla kritiker av de schweiziska pari Bundesblatt,

1941, sid. 248.

lamentarikerna, och de fingo nu ett tillfälle att lufta sina känslor och demonstrera genom en jasedel. Initiativet slOjgs tillbaka med 408 000 mot 219 000 u n d e r ett ganska klent röstdeltagande, 51 p r o cent. Fastän det sades att initiativet inte kunde tas på allvar samlade det dock majoritet i en av de små katolska halvkantonerna. Periodens tredje initiativ, »Revalinitiative», rörde alkoholfrågan. Detta hade inlämnats redan 1937 av fruktodlare, jordbrukare och bränneriidkare och det stödde sig på 129 000 undertecknare. Det gick i huvudsak ut på ett återställande av det tillstånd, som rådde före 1931 års av folket godkända reform. Vad initianterna särskilt vände sig mot v a r begränsningen av rätten att tillverka brännvin av frukt. Det låg dock i sakens natur att förbundsmyndigheterna inte voro villiga till att plötsligt omintetgöra allt vad de efter så svåra mödor lyckats åstadkomma år 1930. De vidhöllo fortfarande att den näringsrika frukten borde gå till den vanliga konsumtionen. Tack vare 1930 års lösning hade b r ä n n vinsförbrukningen minskats från 6% till 3 liter per person och år. Antalet bränneriapparater hade reducerats från cirka 41 000 till 34 000. Och kantonerna, som under kriget så väl behövde alla inkomster, skulle i händelse av återgång till tillståndet före 1930 gå miste om den andel av spritinkomsterna, som de nu voro författningsenligt tillförsäkrade. Reformen hade, hävdade förbundsmyndigheterna, fyllt sitt syftemål. En socialdemokratisk veteran från striderna om alkohollagstiftningen sammanfattade sina synpunkter i följande: »Skall i en kristid frukt och avfall av frukt tas från befolkningen för att ges åt brännvinsproducenterna? Är det lämpligt att u n d e r mobiliseringen öka snapsfaran? Äro förbundets, kantonernas och kommunernas miljarddeficits

inte redan nog stora? Måste folkets nöd ökas genom att förbilliga och stegra snapskonsumtionen. 1 Initianterna fingo inte ens stöd av representanterna för Inner-Schweiz. I nationalrådet röstade alla utom en för avstyrkande. De stora partierna, stödda av läkare och ideella organisationer, öppnade en intensiv kampanj mot initiativet, som föll vid folkomröstningen (våren 1941) med 452 000 mot 304 000.2 Av de fakultativa folkomröstningarna under kriget rörde den första lagen om »ändring av förbundspersonalens tjänsteförhållanden och pensionering.» Såsom förut sagts hade efter folkomröstningen om »Lohnabbau» en lönesänkning genomförts via Dringlichkeit, och genom samma förfarande höjdes lönerna till förbundspersonalen efter 1936 års devalvering och prisstegring. Såsom ett led i konverteringen av» Fiskalnotrecht» till vanlig författningsrätt hade förbundsförsamJingen våren 1939 efter förbundsrådets förhandlingar med personalen godtagit ett förslag till ny lag om personalens löner och pensionering. I löneförslaget ingick bl. a. ett system med barntillägg och giftermålsbidrag. De omstridda momenten rörde dock befattningshavarnas pensionering, »Versicherung». Den brist som uppstått i de bägge pensionskassorna — en för järnvägspersonalen och en för de federala befattningshavarna i övrigt — föreslogs delvis ersatt av förbundet eller av järnvägsförvaltningen enligt en 60-årig amorteringsplan med cirka 10 milj. francs i årliga utgifter. Den pension tjänstemännen nu tillförsäkrades fastställdes till 70 procent av lönen. 3 För1 A. Huggler i Rote Revue, 1941, sid. 212 ff. 2 Proportionerna mellan röstetalen voro ungefär desamma som vid 1930 års referendum. Då godtogs lösningen med 494 000 mot 321 000. 3 Rundesblatt, 1939:11, sid. 77 ff.

bundsförsamlingen hade enigt accepterat lösningen (blott en nejröst i nationalrådet) men ett bittert motstånd uppstod utanför parlamentet och särskilt från organisationen »De subventionslösas förbund». Oppositionen hävdade at! förbundstjänstemännen vore alltför gynnsamt behandlade särskilt i avseende på pensioneringen och gjorde jämförelser med anställda i enskild tjänst, som antingen saknade varje pension eller också fingo nöja sig med vida mindre än 70 procent. Givetvis vann denna argumentering i styrka därigenom att folkpensioneringen efter 1931 års debacle ännu ej lösts. Motståndarna reagerade intensivt emot att skattebetalarna och inte befattningshavarna själva skulle ta på sig »miljardskulden» för saneringen av pensionskassorna. Det hjälpte inte att finansminister Wetter och andra framhöllo att förbundet och »Schweizerische Bundesbahnen» under alla förhållanden måste täcka den största delen av bristen, likaså att personalen starkt reducerats sedan tillkomsten av »Beamtengesetz» 1927 samt att förslaget netto innebar en minskning av Jörbundsutgifterna med 10 milj. francs. Partierna vädjade till folket att visa solidaritet med tjänstemännen särskilt under krigets påfrestningar. Men appellerna gjordes förgäves. Vid folkomröstningen i december 1939 fingo de 40 000 initianterna 481 000 med sig, medan partiernas enhetsfront blott samlade 290 000 ja. 4 Med stöd av fullmakterna reglerade förbundsrådet löne- och pensionsförhållandcna provisoriskt under kriget och delvis ända fram till 1949 års nya folkomröstning; dessa provisorier godtogos uppenbarligen av både 1 Till den belysande diskussion om finansieringen av motkampanjen i denna folkomröstning, som uppstod efteråt, skall framställningen återkomma.

allmänheten och de berörda tjänstemannagrupperna såsom nödvändiga. 1 Även nästa möte mellan parlamentet och folket skulle sluta med det förras nederlag. Kort efter krigsutbrottet godtog förbundsförsamlingen ett förslag om »värntjänst» för alla ynglingar från sextonde året tills de inträtt i värnpliktsåldern. Syftemålet var att genom en förberedande militärtjänst, omfattande bl. a. gymnastik, skjutning och viss soldatutbildning, bättre kunna utnyttja tiden i den korta rekrytskolan. 2 I och för sig voro kantonerna förpliktade att anordna en förberedande militär träning men de hade sedan länge försummat att vidta åtgärder i denna riktning. När planer tidigare varit å bane att göra dylik förutbildning obligatorisk hade de övergivits till följd av den reformerta kyrkans motstånd och därför •att kantonalsuveräniteten berördes. Även nu opponerade sig kyrkan, inte bara den reformerta utan även den katolska, och det var främst från det katolska Inner-Schweiz, som referendum begärdes. 3 Federalister slogo härvid vakt om kantonernas rätt, men avgörande var tydligen oviljan mot att införa en militarisering av uppfostran i stil med diktaturstaternas. Även moraliska vådor ansågos förknippade med den ansamling av ungdomen, som skulle bli en följd av reguljära militärövningar. Inte heller, menade man, kunde värntjänsten få någon egentlig betydelse för det pågående kriget, eftersom det skulle ta 3 å 4 år innan den första värnpliksgenerationen gått igenom hela programmet. i Se förbundsrådets redogörelse för tilllämpningen av fullmakterna, Bundesblatt, 1945:111, sid. 619 ff. 2 Bundesblatt, 1940, sid. 784 f. 3 Se bl. a. Rote Revue, 1940, sid. 88 ff. Åtminstone n ä r ett liknande förslag på 30talet framlades men sedermera återtogs h a d e även gymnastik- och t u r n o r g a n i s a t i o nerna ansett att för liten hänsyn tagits till deras frivilliga arbete.

84 Förslagets anhängare tryckte på det militära behovet av ett vältränat rekrytmaterial och det allmänna värdet av ungdomens fysiska fostran. Ville demokratierna överleva, måste de sörja för ett starkt försvar och kunde ej göra avkall på disciplin. Nödvändigheten att försvara sig mot diktaturerna med alla medel förklarade sålunda socialdemokraternas och fackföreningarnas reservationslösa anslutning till förslaget.' 1 Anhängare ville också hävda att respekten utomlands för Schweiz' försvarsvilja skulle utsättas för ett grundskott, om parlamentets praktiskt taget eniga förslag underkändes av folket. Folkets majoritet hade emellertid en egen deciderad mening, som stod fast trots vädjandena från partierna och en tämligen enstämmig presskör, och den förkastade (i december 1940) lagförslaget med 434 000 röster mot 345 000. År 1944 begärde Duttweilerriktningen fakultativt referendum mot en ny lag om skydd mot ohederliga affärsmetoder, »unlauter Wettbewerb». Lagen hade i ständerrådet antagits enhälligt och i nationalrådet med praktiskt taget alla röster utom de nämnda oavhängigas. Lagen innefattade regler mot illojal reklam, utformade i form av en generalklausul. 5 En särskild organisation »Freier Aufstieg der Jungen», bildades för att bekämpa lagen, som ansågs försvåra för de yngre att hävda sig i konkurrensen med äldre företag. Likaså troddes lagen genom att straffbelägga viss konkurrens bli ett hinder för prissänkningar efter kriget. Initianterna vunno understöd från liberala näringskretsar, likaså från kommunisterna. Anhängarna bestredo att lagen kunde gynna äldre företagare, men allmänheten skulle däremot få garanti mot falsk reklam och hederliga företags anställda 1 Ibidem. G Bundesblatt,

1943, sid. 881 ff.

skulle skyddas mot dumpingmetoder från konkurrentföretag. Utan en enhetlig federal lag skulle illojala konkurrenter slå sig ned i kantoner, där lagstiftningen var minst restriktiv. Under ganska ringa intresse (50 procents röstdeltagande) godkändes lagen med 343 000 mot 305 000. Trots att lagstiftningen konstituerade en utvidgning av den federala makten stöddes den av de franska kantonerna, medan bl. a. Zurich — Duttweilerrörelsens centrum — röstade mot. Under kampanjens gång inträffade också en schism mellan de borgerliga och socialdemokraterna, i det att de senare utträdde u r den gemensamma aktionskommittén därför att den borgerlige ordföranden undertecknat ett u p p r o p mot arbetarna i en strejk i Geneve. 1 Den höga nejsiffran tolkades såsom ett utslag av krigströtthet, liksom av oviljan i vissa kretsar mot kristidsregleringarna, vilka lagen befarades göra på sitt område permanenta. 2 1 början av 1945 hölls ett fakultativt referendum — det sista under kriget — rörande en förbundslag om sanering av förbundsbanorna. Enligt lagen skulle förbundet överta 1,3 miljarder av järnvägarnas skulder, som belöpte sig till 3 miljarder francs. Av dessa 1,3 miljarder skulle 400 miljoner förändras till aktiekapital med begränsad utdelning. »Schweizerische Bundesbahnen» ansågos vara i stånd att själva förränta de resterande skuldförbindelserna å 1,7 miljarder. 3 Även detta beslut hade antagits av alla partier mot endast ett par dissentierande röster; inte heller Duttweilers Lan desring »tanzte aus der Reihe», 4 bröt sig ut ur partiernas samling. Det lilla liberal1 Rote Revue, 1944, sid. 120. Uppgifterna om denna omröstning äro hämtade ur N. Z. Z. för tiden kring omröstningen. 3 Bundesblatt, 1944, sid. 609 ff. i Pol. Rundschau, 1945, sid. 50 ff. 2

konservativa partiet u p p t r ä d d e dock under kampanjen på nejsidan, trots att handelskamrar och industrisammanslutningar mestadels skänkte lagen sitt stöd. Däremot voro bil- och motororganisationerna de ivrigaste fienderna till denna. Lagen aktualiserade en sedan gammalt framträdande motsättning i Schweiz om förbundsbanornas ställning. Den ena gruppen, företrädd av »Bund vornehmer Herren», d. v. s. spetsarna inom industri och bankväsen, önskade ge förbundsbanorna en autonom ställning; samma uppfattning hade kommit till synes i det initiativ om avpolitisering av banorna, som väckts på 30talet men ännu låg på is. Endast genom att ge järnvägarna en ställning, som var oavhängig av politiken och de anställdas organisationer, skulle driften kunna göras fullt affärsmässig och bärig. Partiernas enhetsfront hävdade däremot, att banorna nationaliserats just för att göras till folkets egendom. Banorna vore till för att tjäna allmänhetens intressen, och för detta bure förbundsrådet och förbundsförsamlingen ansvaret. Att förlusterna blivit så stora hade dessutom, menade förbundsmyndigheternas talesmän, sin grund i att både inköpskostnaderna och räntesatserna varit för höga. Saneringsförslaget godtogs av folket med 388 000 mot 296 000 u n d e r blott 52 procents röstdeltagande. 5 Den ovannämnda lagen innebar också att järnvägarnas pensionskassa gjorts solid. Därigenom hade en lösning åstadkommits av problemet om järnvägstjänstemännens pensioneringsfond i annan form än den som folket 1940 förkastat. I huvudsak hade den nya lösningen gått efter samma linjer som den tillbakavisade. Om 1940 års referendumnederlag nu 1945 kunde sägas delvis ha 5 Det kan n ä m n a s att de borgerliga och socialdemokraterna-fackföreningarna bildade var sin a k t i o n s k o m m i t t é . Pol. Rundschau, 1945, sid. 52 ff.

reparerats, hade parlamentet när det gällde fakultativa referenda blott en definitiv motgång att registrera under krigsåren, nämligen ifråga om värntjänsten. Och till framgångarna hörde

att de tre författningsinitiativ, som under kriget släpptes fram till folket, i enlighet med parlamentets avstyrkanden fällts.

Tiden efter det andra världskriget Efter kriget kom folkomröstningsinstitutet såsom var att vänta redan med tanke på det stora förrådet av initiativ flitigare i bruk. Till sommaren 1951 förekommo tillhopa 20 omröstningar, d. v. s. genomsnittligt något mer än tre per år. Sedan socialdemokraterna u n d e r kriget fått säte i regeringen dämpades partimotsättningarna. Utanför regeringen stod dock Duttweilers oavhängiga parti med sin stora propagandamaskin. Även om denna rörelse redan u n d e r kriget börjat gå tillbaka försökte den överta socialdemokraternas tidigare roll som opposition och utnyttjade vid ett par tillfällen folkomröstningsinstrumentet för sina syftemål, varvid den kalkylerade med och delvis också lyckades att vinna den stora gruppen odeciderade särskilt inom medelklassen. Vid ett p a r tillfällen använde även socialdemokraterna referendumvapnet emot de borgerliga, men referendumbataljerna dessa block emellan fingo vid dessa tillfällen aldrig samma skärpa som vid 1930-talets mitt. Vare sig det gällde initiativ eller den fakultativa omröstningsformen kom referendum mestadels till stånd på tillskyndan av missnöjda grupper utanför eller inom partierna. De allra flesta konflikterna mellan förbundsledningen och folket eller vissa folkgrupper hade sammanhang med det kvardröjande konstitutionella undantagstillståndet. I begränsad form förlängdes 1939 års krigsfullmakt att under fortlöpande parlamentarisk kontroll gälla till utgången av å r 1949, dock blott

i avseende på problem, som redan reglerats fullmaktsvägen. Kvar stod också den speciella fullmakten från 30-talets början, enligt vilken förbundsrådet gavs rätt att vidta handelsåtgärder mot utländsk konkurrens. En avveckling av Dringlichkeit och nödrätt började mer eller mindre nödtvunget genomföras mot 40-taiets slut. Några av de nederlag, som förbundsparlamentet fick vidkännas under dessa år, hade delvis sin grund i irritation över att folkets referendumrättigheter fortfarande sattes u r kraft på många viktiga samhällsområden. En annan tendens var att folket intog en mer liberalt färgad ståndpunkt till en del näringsproblem än det mer regleringsvänliga parlamentet gjorde. Även om referendumutslagen u n d e r denna tid hade en utpräglad negativ tendens — av de tjugu omröstningarna utföllo blott 8 med jaseger — blev slutresultatet dock aldrig destruktivt. Folkinitiativens förkastande skedde på ett men ett viktigt undantag när (skärpningen av villkoren för Dringlichkeitsbeslut) i enlighet med förbundsledningens rekommendationer, och nej segrarna i fakultativa eller obligatoriska referenda voro i allmänhet ej irreparabla. I de fyra ojämförligt största frågorna — folkpensioneringen, lönerna åt förbundstjänstemännen, skatteprogrammet och penningpolitiken — drevos efter stora vedermödor positiva beslut igenom. Vid periodens slut hade referendumrättigheterna ej blott i storl sett återställts utan även efter det enda helt framgångsrika folkinitiativets seger

t. o. m. tillförsäkrats ett stärkt konstitutionellt skydd. Den första av de fakultativa folkomröstningarna kom inte till stånd förrän mer än två år efter kriget, i juli 1947, och den gällde ett nytt försök att inom ramen för 1926 års författningsartikel förverkliga det gamla målet om en allmän folkpensionering. Under 1930-talets kris hade fonderingen upphört och som en ersättning härför hade förhållandevis knappa provisoriska subventioner lämnats kantonerna såsom bidrag till den försörjning av åldringar, vilken åvilade dem och kommunerna. Det langa dröjsmålet hade skapat viss irritation, helst som allmän folkpensionering stod på alla partiers program. Det talades då och då om alt folkinitiativ skulle lanseras för att framtvinga en lösning; det bör dock observeras att initiativ endast kunde avse de år 1926 i författningen inskrivna principerna för försäkringens ordnande och att vad folket 1931 förkastat var den lag, som skulle föra försäkringen ut i livet. Under kriget skapades emellertid som förut nämnts fullmaktsvägen kassorna för finansieringen av de inkallades familje- och andra sociala bidrag. Principen var att hemmavarande arbetstagare hade att avstå 2 procent av sin lön till kassorna och att arbetsgivarna hade att tillskjuta motsvarande belopp. Normerna för familjebidragen fastställdes av förbundsmyndigheterna. 1 Redan under kriget föddes den tanken att dessa kassor borde kunna utnyttjas efter kriget för lösningen av pensioneringsproblemet, och 1942 inlämnades ett folkinitiativ från tjänstemannaorganisationer till förmån för en dylik lösning. Från kantoner och en1 Om dessa utjämningskassor hänvisas till en av Hastad / P . M. till kungl. försvarsdepartementet 1943 (i s t e n c i l ) / utarbetad P. M. om familjebidrag och andra sociala förmåner för de inkallade i Schweiz u n der det andra världskriget.

skilda organisationer inkommo en rad framställningar om pensionsfrågans återupptagande, och förbundsrådet tog 1944 itu med det nya utredningsarbetet, som innebar en oändlig rad av förhandlingar med partierna, kantonerna, försäkringsexperter etc. Efter två år hade ett nytt förslag färdigställts, byggande på utjämningskassorna, och efter vissa justeringar godkänts praktiskt taget enhälligt av förbundsförsamlingen. 2 Man hade inte denna gång väntat att referendum skulle begäras, men efter en stort upplagd kampanj hopbragtes 54 000 namn. Alla partier stödde dock lagen och propagerade tillsammans med åtskilliga ideella organisationer intensivt för dess godkännande. Och nu (1947) segrade lagen med eftertryck, 862 000 röster om 215 000. Jasiffran var den största som någonsin uppnåtts. Lagen vann majoritet i alla kantoner. Deltagandet i omröstningen uppgick till i det allra närmaste 80 procent, en siffra som endast överträffats 1922 rörande förmögenhetskonfiskationen och vid ett par av de hektiska omröstningarna 1933—1935. Den deciderade omsvängningen av folkopinionen sedan 1931 kan givetvis till en del hänföra sig till de framsteg, som socialförsäkringen särskilt i samband méd andra världskriget gjort överallt i världen, och till den internationella debatt, som Beveridgeplanen gav upphov till. Å andra sidan var det ett helt annat och för pensionstagarna mycket förmånligare förslag, som nu framlades och godkändes. Ett par uppgifter om den nya AHV äro ägnade att belysa detta. 3 I likhet med 1931 års förslag är pensionsåldern 65 år, vartill nu knutits ett tillägg att pension även skall utgå till 2 I n a t i o n a l r å d e t voro röstsiffrorna 107 mot 6 med 8 avståenden och i s t ä n d e r r å det 34 röster mot 1. 3 Om förslaget se Bundesblatt, 1947:1, sid. 1 ff.

pensionärs hustru som fyllt 60 år. Pensionen är differentierad i förhållande till inbetalda avgifter, och avgifterna uttas på samma sätt som i utjämningskassorna, d. v. s. med 2 procent av arbetsinkomsten och motsvarande arbetsgivarbidrag (för självförsörjande gälla regler om premieinbetalning). Hustru sysselsatt i hemmet är befriad från andra avgifter än dem som mannen på ovan angivet sätt inbetalar genom löneavdrag och arbetsgivarbidrag. Lägsta resp. högsta pensionstillägg för ensamstående är 480 resp. 1 500 francs och för makar 770 resp. 2 400 francs. Änka erhåller pension om hon vid makens frånfälle uppnått 40 år, och hon kan få pension tidigare om hon har barn att försörja; vidare erhålla änkebarn ersättning till 18 eller i fall av studier till 20 års ålder. 1 Någon dyrortsgradering eller någon indexreglering kompletterar ej systemet. Tack vare utnyttjandet av utjämningskassorna löstes finansieringsfrågan, i det att dessa leverera in ungefär tre femtedelar av de utgifter, som försäkringen beräknas kosta under 1950-talet. Förbundet tillskjuter % av återstående belopp och kantonerna en tredjedel, varvid förbundets anpart tas från tobaks- och spritinkomsterna samt avkastningen av fonden, vilken skall successivt stärkas från nuvarande ca \xk miljard till 3% miljard francs. Enligt vissa övergångsbestämmelser får den nuvarande generationen av åldringar lika litet som enligt 1931 års förslag helt åtnjuta reformens förmåner men övergångsbestämmelserna voro nu gynnsammare. Som helhet kan det schweiziska systemet sägas ge minst lika mycket som den svenska statliga pensioneringen av år 1946; den vilar dock i högre grad än den svenska på försäk1 Den svenska kronan har efter 1949 års svenska devalvering noterats i omkring 118 å 120 schweizerfrancs.

ringsprincipen. Inte heller den nya lösningen innefattade en invalidpensionering; utredningar pågå för närvarande om en dylik. 2 Motståndarna mot folkpensioneringen argumenterade främst mot finansieringen, som enligt deras mening inte var betryggande löst särskilt i händelse av depression. Vidare reagerade de mot att pension även skulle lämnas dem som inte voro i behov därav. Anhängarna besvarade givetvis den senare anmärkningen med att reformen åsyftade en försäkring och inte fattigvård. Just differentieringen av pensionerna alltefter inkomst och de förmånligare övergångsbestämmelserna för det närmaste årtiondets åldringar räknades till lagens förtjänster och ansågos näst efter den avsevärda höjningen av pensionsförmånerna ha betytt mest för att omstämma folkmeningen. Den latenta brytningen mellan regleringssystem och fritt näringsliv gick igen i 1948 års fakultativa referendum angående ett förbundsbeslut om åtgärder till utvidgning och stöd av den inhemska sockerproduktionen. Beslutet fattades redan 1946 och hade till bakgrund de svårigheter med sockerförsörjningen, som uppstodo u n d e r kriget. Schweiz producerade självt normalt blott 8 procent av konsumtionsbehovet, och förslaget siktade till en ökning av produktionen upp till 25 procent samt byggande av en ny sockerfabrik, allt med statligt fastställda priser. 3 År 1946 hade sockerransoneringen ännu inte hävts, och minnena från kriget och det fullständiga beroendet av andra länder, 2 Till grund för ovanstående redogörelse ligger utom officiellt schweiziskt tryck även en otryckt proseminarieuppsats av Brita Segersäll, En jämförelse mellan Englands, Schweiz' och Sveriges folkpensionering. Sedan 1947 ha, utan att referendum tillgripits, vissa förbättringar skett med hänsyn till prisstegringen. 3 Bundesblatt, 1946:11, sid. 804 ff.

vari Schweiz då stod när det gällde detta livsmedelsbehov, gjorde det lätt för förbundsrådet att vinna en överväldigande majoritet i kamrarna för planen. Referendum begärdes •— av blott 44 000 — men u n d e r tiden hann läget förändra sig, helst som förbundsrådet dröjde med att utlysa folkomröstningen. Sålunda hävdes ransoneringen, och den ekonomiska försvarsberedskapens krav tedde sig inte längre lika tvingande som ett par år tidigare. Majoriteten i förbundsförsamlingen splittrades, i det att åtskilliga — särskilt de katolik-konservativa — ändrade uppfattning och nu anslöto sig till de kretsar från det fria näringslivet, som funno ett statsingripande på detta område principiellt oriktigt och förutspådde att stora förluster på subventionspolitiken skulle bli oundvikliga. Andra fruktade för en höjning av sockerpriset, sedan importen av billigt socker beskurits. Mot dessa synpunkter och inför denna upplösning av de borgerliga partierna kunde beredskapsintresset inte hålla stånd. Förslaget avslogs i referendum med 481 000 röster mot 272 000 under 56-procentigt röstdeltagande. Närmast i tur korarao två fakultativa referenda i socialpolitiska frågor, bägge ledande till att förslagen förkastades. I maj 1949 hade folket att ta ställning till en ny lag om åtgärder mot tuberkulos. Lagen hade till huvudsakligt innehåll dels att hela den schweiziska befolkningen inom åtta år obligatoriskt skulle skärmbildsundersökas, dels att mindre bemedlade personer skulle vara skyldiga att försäkra sig mot verkningarna av eventuell tbc. Lagen skulle komplettera en redan 1928 stiftad lag om bl. a. rätt för myndigheterna till tvångsingripande mot tbc-sjuka •— en lag mot vilken referendum ej begärdes — och den hade tillkommit efter flera års utredningsarbete, varvid den medicinska

sakkunskapen anlitats. 1 I parlamentet antogs den också nästan enhälligt. Men den skulle framkalla en verklig folkstorm, sedan litet oväntat referendumbegäran inlämnas av vaadtländare. Självfallet förnekade ingen behovet av effektiva åtgärder mot folksjukdomen. Men man reagerade med oerhörd lidelse mot de medel som lagen öppnade dörren till. I hög grad påminde kampanjen om den alltid ihågkomna striden på 80talet om »skolfogden», då en federal skolsekreterare enligt förbundsförsamlingens beslut skulle vaka över att förbundsförfattningens bestämmelser om obligatorisk skolplikt strikt tillämpades av kantonerna, som eljest voro suveräna inom skolväsendet; katoliker och welscher visade då skolfogden hem vid den folkomröstning, som hölls »Konraditag», vilken dag än i dag räknas såsom en högtidsdag i den katolska Schweiz. 2 För motståndarna till tbc-lagen förvandlades de, som skulle tillämpa denna, till »Gesundheitsvogte», till »hälsovårdsfogdar», och i pamfletterna utstofferades de i den hatade Gesslers kostymering. 3 Lagen ansågs onödig, emedan tbc redan starkt avtagit (dödligheten i tbc hade gått ned med 2/3 u n d e r 40 år) och skärmbildsmetoden vore föga effektiv samt inte gåve resultat som svarade mot kostnaderna. Lagen hölls också för att vara farlig, därför att den gav »fogdarna» en »generalfullmakt» till oöverskådliga ingripanden i människornas liv och även skulle vidga sjukkassornas maktsfär. Lagen skulle, hette det, vara i Om lagen se Bundesblatt, 1948:111, sid. 398 ff. 2 Se Brusewitz, a. a. sid. 238 ff. 3 Här hänvisas främst till en broschyr från aktionskommittén för n e j , betitlad »Trau, Schau, Wähle — Am 22 Mai: Nein ! Der Gesundheitsvogt kommt». Se även polemiken mellan j a - och nejsidorna i Bund, 1949, nr 398 (efter omröstningen) samt La Tribune de Geneve, 1949, 3/5 och 21/5. och Berner Tagblatt, 1949, nr 97.

ett steg på vägen till människans socialisering. Registreringen av smittade skulle, fortsatte man, göra dessa till en pariaskast på arbetsmarknaden. Och ofta återkom man under kampanjen till att den miljon utlänningar, som årligen turistade i Schweiz, skulle gå fria men väl kunna bli smittobärare. Givetvis mobiliserades också federalismen i kampen mot lagen. Det anmärkningsvärda var att partierna inte stodo fast vid den positiva ståndpunkt de en gång intagit i förbundsparlamentet. För lagen verkade officiellt in i det sista blott socialdemokraterna och de katolsk-konservativa, varvid de se na res hållning sannolikt främst får tillskrivas den omständigheten att lagförslaget lagts fram av partivännen förbundsrådet Etter. Inte heller läkarna stödde lagen enhälligt utan åtskilliga av dem enrollerade sig på nejsidan. Det sades också att förbundsparlamentet efter segern för folkpensioneringen trodde att lungsotslagen skulle accepteras av bara farten. Folket bedömde dock denna fråga oberoende av AHV och förkastade lagen med den oerhörda majoriteten av 613 000 mot 202 000 under ett 61-procentigt deltagande. Ingenstans fann förslaget nåd, ty alla kantoner röstade nej. Den andra socialpolitiska folkomröstningen, som hölls ett år senare, gällde subventioneringen till bostadsbygge. Under och efter det andra världskriget h a d e Schweiz hyreskontroll, varjämte förbundet, kantonerna och kommunerna med betydande belopp subventionerade nybyggnad av bostäder. Först 1947 utformades dessa åtgärder i ett allmänt förbindande förbundsbeslut utan Dringlichkeit och utan att referendum då påkallades. Det förbundsbeslut, som förbundsförsamlingen 1949 fattade, inneb a r en sänkning av vissa subventioners storlek; subventioneringen skulle dess90

utom blott ha en giltighetstid av ett år. 1 Förbundsförsamlingen var inte enhällig i sitt ställningstagande, i det att meningarna inom de borgerliga partierna voro mycket delade. Fakultativt referendum begärdes på tillskyndan av den schweiziska fastighetsägareorganisationen. Motståndarna trodde sig se en bostadskris i annalkande, varvid de hänvisade till att en del kantoner beslutat indra sitt stöd åt bostadsbyggandet. Tidpunkten ansågs dessutom vara inne att lämna bostadsmarknaden fri. Subventionering vore vidare egentligen inte förbundets utan kommunernas och kantonernas sak. Anhängarna av förbundsbeslutet hänvisade till det alltjämt uppenbara behovet av bostäder och voro rädda för att en inskränkning av subventionsverksamheten skulle frammana högre hyror, även om hyresregleringen ej direkt berördes av förbundsbeslutet, och leda till arbetslöshet inom byggnadsfacket. När referendum begärdes skyndade före ingången av år 1950 flera tusen att ansöka om bostadssubventioner för 1951 och då subventioner till i det närmaste »normalt» omfång ändock beviljades för det år, som förbundsbeslutet avsåg, funno lagens motståndare häri ytterligare ett skäl för lagens förkastande. Referendum hade begärts av kretsar, som stodo det frisinnade-radikala partiet nära. De borgerliga hade inte sammanhållning nog för att sända ut enstämmiga paroller före omröstningen. Endast socialdemokraterna togo officiellt ställning till förmån för förbundsbeslutet. Skiljelinjen visade sig dock gå mellan städer och landsbygd. 2 Förslaget vann en om ock ganska knapp majoritet i de tre största kantonerna Bern, Zurich och Vaud (där Lausanne och andra städer överröstade landsbygden), likaledes i så utpräglade stadsi Bundesblatt, 1949:1, sid. 1349. 2 Se t. ex. La Tribune de Geneve, 30/1.

1950,

kantoner som Baselstadt, Geneve, Tess,in och det starkt industrialiserade Neuchåtel, men det föll i alla övriga kantoner, även utpräglat vänsterbetonade. Röstsiffrorna totalt voro 387 000 nej och 333 000 ja. Nära hälften av de röstberättigade föredrog att inte ha någon mening. I fortsättningen blev bostadspolitiken enbart en kantonal och kommunal angelägenhet. Halvannan månad före omröstningen o m bostadssubventioneringen hade förbundstjänstemännens löner varit föremål för en synnerligen h å r d referendumuppgörelse. Liksom efter 1933 års Lohnabbauomröstning hade lönerna efter 1939 års nya »Volksverdict» reglerats genom Dringlichkeit och nödrätt. Den sista dylika förordningen utlöpte med utgången av år 1949, och efter långa förhandlingar med vederbörande organisationer hade en uppgörelse träffats, som skulle göra det möjligt att lägga en ny legal grund för lönereglementet u n d e r iakttagande av folkrättigheterna. Uppgörelsen ändrades dock i väsentliga avseenden u n d e r förbundsförsamlingens behandling av lagen, varvid ändringarna mindre rörde den sammanlagda lönens storlek än den principiella utformningen av lönepolitiken under rådande ovissa ekonomiska konjunkturer. 1 Den viktigaste ändringen var att lönen ej längre fixerades utan delades upp i en fast och en rörlig del samt att lagens giltighetstid begränsades till tre år. Konstruerandet av en mindre del av lönen (1/11); såsom rörlig och beroende av index var det villkor för lagens godkännande, som särskilt näringslivets representanter i parlamentet uppställde; i annat fall hotade de att medverka till att referendum begärdes, och inför detta hot böjde sig tjänstemannaorganisationerna och nationalrådet, om i Bundesblatt,

1949:1, sid. 1323 ff.

ock efter mycken tvekan. 2 Lagen — i vilken familjelöneprincipen kom till klarare uttryck än förr — innebar i övrigt en viss lönehöjning, dock inte motsvarande full kompensation för dyrtidsstegringen, och merkostnaderna för förbundet skulle omedelbart uppgå till c:a 17 milj. francs för att sedermera ökas till mer än det dubbla. Alla partier i förbundsparlamentet stödde uppgörelsen och vidhöllo — bortsett från några kantonala avvikelser — denna sin ståndpunkt under referendumkampanjen. Även de stora arbetsgivare- och jordbruksorganisationerna torde ha varit inställda till förmån för lagen, därför att de annars befarade en deflationistisk politik. Men en referendumbegäran ingavs, undertecknad av knappa 34 000, och dess motiv framgick av namninsamlingens devis: »Först reduktion av tjänstemännens antal och därefter lönereglering». Referendumkampanjen blev under vissa stadier mycket häftig med obehärskade anfall och motanfall. Det visade sig att särskilt jordbrukarna men även hantverkarna och andra smärre företagare voro obenägna att rösta för lagen, och i detta avseende skilde sig kampanjen inte från en del tidigare lönereferenda, där njugghet och kanske ibland avundsamhet mot förbundstjänstemännen lyst igenom. Till motståndet medverkade också, sades det i pressen efteråt, ett allmänt missnöje hos folket med regleringar och centraliseringar samt överhuvud ett dåligt lynne, som andra folkomröstningar vid denna tid tydde på. 3 Fackföreningarna manifesterade denna gång liksom 1933 sin solidaritet med tjänstemännens löneintressen. Partiernas enhetsfront höll, men segern var ganska knapp, 546 000 ja mot 441 000 nej. Det höga röstdeltagandet — 75 procent — var delvis ett resultat av -' X.Z.Z., 1949, 12/12 och La Tribune de Geneve, 1949, 10/12. 3 La Tribune de Geneve, 1949, 12/12.

den intensiva agitationen. Även denna folkomröstning blottade, ehuru ej lika tydligt som när det gällde bostadsfrågan, motsättningen mellan stadsbetonade och landsbygdsbetonade kantoner. 1 I officiella kretsar betecknades utgången som en »Bewährung der Referendumdemokratie», 2 som ett bevis för att den direkta demokratien var mäktig att lösa komplicerade problem av största räckvidd. Det senaste fakultativa referendum, som hölls i februari 1951, gällde »Autotransportordnung», en reglering av villkoren för yrkesmässig person- och lastbilstrafik. Omröstningen bör ses mot bakgrunden av ett författningsinitiativ, om vilket folket hade att rösta år 1946. Problemställningarna och motsättningarna voro vid bägge tillfällena desamma, så ock folkomröstningarnas resultat. Sedan 1935 års trafiklag fällts i referendum och i strid mot den då uttalade folkmeningen hade förbundsrådet fr. o. m. år 1940 efter långvariga förhandlingar och med anlitande av nödrätt infört en ordning, enligt vilken villkoren för bilkoncessioner fastställts och en trafikuppdelning mellan järnvägar och motorfordon faktiskt skett genom koncessionsvillkoren. »Gutertransportinitiative» hade emellertid väckts redan 1938 och åsyftade att genom ett tillägg till författningen skapa en rättslig grundval för en nationalekonomiskt motiverad trafikuppdelning. Initiativet h ä r r ö r d e från det förbundsbanorna närstående trafikföretaget LITRA och hade samlat inte mindre än 384 000 undertecknare från alla läger men främst från berörda yrkesorganisationer. Förbundsförsamlingen färdigbehandlade initiativet först 1945 och utarbetade därvid 1 I Inner-Schweiz röstade kantonerna emot utom Uri, där många j ä r n v ä g s t j ä n s t e m ä n anställda vid S:t Gotthardsbanan bo. 2 N.Z.Z., 1949, 12/12.

ett motförslag, som vann stöd från alla partier utom de oavhängiga. Enligt detta skulle förbundet ha kompetens att reglera ej blott lastbilstrafiken — som initianterna föreslagit — utan även persontrafiken samt därvid kunna frångå näringsfrihetens principer; tillämpningslagstiftningen skulle falla u n d e r reglerna om fakultativt referendum. Partierna kunde emellertid inte hålla ihop under kampanjen 3 och motståndarna, till vilka automobilklubben och turistföreningen hörde, lyckades till stor förvåning fälla motförslaget — initianterna hade återtagit sitt förslag — och detta med den förkrossande majoriteten av 571 000 mot 289 000 och endast bifall från en halvkanton. Utslaget tolkades som ett tecken på att folket hade en mer liberal syn på trafikproblemen än förbundsmyndigheterna. Uppenbarligen medverkade till utgången i folkomröstningen att regleringen även skulle innefatta firmabilarnas rättigheter, d. v. s. kunna hindra företagens egna bilar att utföra körslor åt företaget i all den omfattning detta önskade. Det mest anmärkningsvärda var att jasiffrorna med nära 100 000 röster understego antalet initianter, låt vara att nära tio år gått sedan initiativet väckts. Emellertid rubbade denna folkomröstning tills vidare inte den på nödrätt 3 Hur förvirrat läget på partifronten utvecklade sig belyses av följande uppgifter: Fris. rad. partiet beslöt på partidagen att anbefalla förslagets antagande med stor majoritet mot 22 röster. Men kantonalpartierna i Geneve, Schwyz och Zug rekommenderade nej och i Ziirich, Appenzell-Ausserrhoden, Obwalden, Nidwalden och Fribourg röstfrigivning. De liberal-konservativa i Neuchåtel och Geneve gingo också på avslagslinjen, likaså katolikerna i Geneve, Schwyz, Uri och Bern. Landesring gick överallt emot förslaget. Av de större p a r t i e r n a tyckas endast socialdemokraterna h a hållit fast vid förbundsförsamlingens beslut. (Uppgifterna hämtade ur Pol. Rundschau efter omröstningen.) — Om initiativet se Bundesblatt, 1945:11, sid. 397.

b a s e r a d e trafikordning, som tillämpats fr. o. m. 1940. I stor utsträckning realiserade denna de önskemål, som lågö bakom »Giitertransportinitiative», och framför allt tillfredsställde den de direkt intresserade parterna, både företagare och anställda. Förordningen förlängdes till 31 december 1950. Vid den allmänna konverteringen av nödrätt till författningsenlig rätt ville förbundsm y n d i g h e t e r n a göra förordningen med vissa föga ingripande förändringar till vanlig lag. Om författningsenlig täckning härför fanns efter 1946 års negativa folkomröstning var diskutabelt, men förbundsförsamlingen ansåg att författningens nya »Wirtschaftsartikel» av år 1947 — varom mera i det följande — gav förbundet befogenheten att lagstifta även rörande en trafikplan. 1 Denn a gång mötte försöket att reglera vägtransportväsendet motstånd ej blott från d e oavhängiga — som sedermera begärd e fakultativt referendum — utan även från en del andra borgerliga. Däremot gingo parterna, både företagare och arbetstagare, i elden för »Autotransportordnung», och i förbundsförsamlingen antogs den med överväldigande majoritet. Även personer och tidningar, som a n n a r s ofta kritiserade regleringssystemet, funno ett federalt ingripande till förmån för ett rationellt ordnande av trafiken oundgängligt inte minst från allmänhetens egen synpunkt. De hänvisade till att folket för en gångs skull fick tillfälle att rösta om något, som under elva år prövats och fullgott bestått pro1 Förbundsförsamlingen anslöt sig till förbundsrådets uppfattning att Wirtschaftsartikeln gav rättslig grund för den föreslagna lagstiftningen, i varje fall — enligt n a t i o n a l r å d e t Adrien Lachenal {La Tribune de Geneve, 1951, 17/2 och 18/2) — för den tidsbegränsade lagstiftning det h ä r var fråga om. En m o t s a t t mening hävdade Schweiz' nu mest auktoritative statsrättsprofessor, Z. Giacometti, i N.Z.Z., 1951, 14/2, som därför tillrådde lagens förkastande.

vet. Det är svårt att bedöma vilka av motståndarnas argument som voro mest gångbara: bristen på ostridig författningstäckning, det statliga ingripandet i konkurrensförhållanden som ansågos böra reglera sig själva, påståendet att regleringen fördyrade och byråkratiserade transporterna eller tilläventyrs olusten att utan vidare godta en uppgörelse mellan förbundsmyndigheterna och intresseorganisationerna; i nejsidans propaganda hette det ofta att de nuvarande koncessionsinnehavarna bildade ett priviligierat släkte. 2 Även denna gång — den fjärde i oavbruten följd —• misslyckades förbundsmyndigheterna i strävandena att reglera trafikförhållandena. Lagen föll med 399 000 mot 318 000, och till de kantoner, där majoriteten röstat nej, hörde Zurich (Duttweilers starkaste fäste), Bern, Luzern och S:t Gallen, medan det eljest antietatiska franska Schweiz visade trafikregleringen en större välvilja, delvis av intresse för den likartade regleringen av dess klockindustri. 3 2 La Tribune de Geneve, 1950, 16/3, i översikten över läget på referendumfronten före omröstningen. Tidningen själv tog deciderat parti för lagen. Nämnas må också att lagens fall befarades få svåra ekonomiska följder för förbundsbanorna, men detta argument bet inte på dem, som j u s t bekämpade lagen för att få ned t r a n s p o r t kostnaderna. 3 Eftersom den på nödrätt grundade »Autotransportordnung» utlöpte den 31 dec. 1950 men folkomröstning om nyordningen ej kunde arrangeras förrän i februari 1951 förlängdes den till 31 mars 1951 genom applicerande av Dringlichkeit. När referendum begärdes inom tremånadersfristen och sedan förbundsförsamlingen vederbörligen notifierats härom skulle folkomröstningen ha k u n n a t utsättas till december 1950. Men i början av denna månad skulle folket enligt redan utfärdade kungörelser på samma dag rösta om finansprogrammet och frågan angående nationalrådets numerär, varför förbundsrådet ansåg det mindre lämpligt att låta folket vid s a m m a tillfälle ta ställning till ytterligare ett problem, som därtill v a r mycket komplicerat. Att anordna en ny folkomröstning någon vecka senare ansågs

Vad de obligatoriska författningsreferenda och författningsinitiativen u n d e r denna efterkrigstid beträffar kunna två av dem här behandlas mycket summariskt, eftersom de inte antastades från något mera manstarkt håll. I november 1945 infördes med 548 000 röster mot 170 000 och med alla kantonsröster utom en halvkantons en författningsartikel, som befullmäktigade förbundet att föra en aktiv familje- eller befolkningspolitik; motståndsparoller hade blott utsänts från »Freigeldner». Ämnet hade stötts och blötts u n d e r ett tiotal år, tills det katolska partiet 1942 genom ett uttryckligt beslut startade initiativet och samlade 168 000 namn u n d e r detta, ett antal som ungefär svarade mot partiets vanliga röstetal vid nationalrådsvalen. Initianterna syftade särskilt till s. k. allocations famiales, d. v. s. genomförande överlag av familjelöneprincipen, men de godtogo förbundsrådets mera allmänt hållna men samtidigt också något utvidgade motförslag och återtogo till förmån för detta sin egen författningstext. Den nya artikeln ger förbundet rätt att inom författningens ram ta hänsyn till familjernas behov, särskilt när det gäller familjelön, bostadsväsende och moderskapsförsäkring, och förbundet bemyndigades att obligatoriskt införa familjelönekassor, om detta skulle anses behövligt. 1 I inte heller görligt. Likaså hävdade förbundsrådet att tiden kring jul eller med hänsyn till naturförhållandena — januari månad vore olämpliga. Folkomröstningen uppsköts därför till februari. (Se förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt 1950: III, sid. 193 ff.) Om möjligen denna förlängning av nödrättsförordningen av det känsliga folket uppfattades provocerande har ej kunnat utrönas men ingenting som stöder detta har kunnat hämtas ur presskommentarerna. Inte heller ha några uppgifter om hur förbundsmyndigheterna ämna förfara efter omröstningen varit författaren tillgängliga. i Texten till initiativet och motförslaget finnes i Bundesblatt, 1945:1, sid. 396. 94

december 1951, vid folkomröstning hållen samma dag som det reviderade finansprogrammet underställdes folket företogs på förbundsförsamlingens initiativ en ny reglering av nationalrådets numerär, så att denna nu bestämdes till en representant per 24 000 invånare. Ett av skälen för denna anpassning av mandatkvoten efter folkmängdsökningen var att rådets sal helt enkelt inte rymde alla de mer än 200 medlemmar, som eljest skulle ha valts. Även om de katolska småkantonerna gynnades mest av justeringen satte sig intet parti på tvären. Förslaget bifölls med 450 000 röster mot 218 000 och med 20 kantonsröster mot 2 (Glams och Schwyz); dessa små kantoner lågo nämligen just på gränsen till det andra resp. det fjärde mandatet. År 1947 avgjordes efter ett tjugutal års ändlösa debatter utformningen av den s. k. Wirtschaftsartikeln i författningen (art. 31). Ifrågavarande paragraf stadgade att »handels- och näringsfriheten var i hela sin omfattning tryggad i förbundet», med den begränsning som salt-, krut- och brännvinsmonopolen samt sanitära intressen krävde. Den under första världskriget inaugurerade och därefter tidvis mycket vittomfattande regleringspolitiken rimmade illa med författningen och rullade dessutom ideligen upp spörsmålen om förbundets kompetens; i princip hade ju förbundet inga andra befogenheter än dem, som funnos uttryckligt angivna i författningen, medan kantonerna hade obegränsad kompetens på samhällslivets övriga områden. Man ville därför anpassa ifrågavarande näringsparagraf efter den nya välfärdsstatens tvingande förhållanden. Förbundsförsamlingen hade år 1939 en ny lokution av artikeln färdig, men med hänsyn till kriget och ovissheten om h u r utvecklingen efteråt skulle gestalta sig uppsköts folkomröst-

ningen. Under väntetiden togs kravet på paragrafens revision u p p som ett av de två postulat, vilka det socialdemokratiska partiet i enlighet med sitt reviderade program, »Neue Schweiz», hopknippade till ett författningsinitiativ; den a n d r a punkten rörde rätt till arbete, d. v. s. full sysselsättning, till vilken framställningen i det följande skall återkomma. Efter kriget återupptog förbundsförsamlingen revisionen av art. 31 och stannade till sist för en lydelse, som något avvek från 1939 års version. Förbundet skulle få rätt till ekonomiska och socialpolitiska ingripanden rörande näringslivets organisation och struktur samt förpliktades att vidta åtgärder för utjämning av hög- och lågkonjunktur, för att förebygga kriser och för att motverka arbetslöshet. Näringsfriheten gavs även i fortsättningen ett grundlagfästat skydd, men förbundet vore befogat att avvika från dessa p r i n c i p e r när nödlidande eller hotade grupper behövde stöd. Dessutom fastslogs att lagar och förbundsbeslut avseende tillämpning av artikeln vore underkastade fakultativt referendum utom i tider av ekonomiska störningar. I stort sett blott kodifierades i enlighet med syftemålet långvarig politisk praxis i den nya artikeln.* Detta förslag framlades med historisk rätt såsom förbundsförsamlingens eget initiativ men var samtidigt i realiteten ett motförslag till den ena delen av det socialdemokratiska initiativet. Den nya paragrafen stöddes ej blott av alla partier med undantag för de oavhängiga utan även av en del organisationer inom näringslivet. Motståndarna, vilkas antal växte alltefter kampanjens gång, befarade att paragrafen skulle bli en inkörsport till planhushållning och »skråstat»; härtill genmälte anhängarna att blotta 1 Ordalydelsen till de två initiativen och förbundsförsamlingens förslag finnas i Bundesblatt, 1943, sid. 465 och 1946:11, sid. 773.

paragrafens existens skulle göra det lättare för förbundsmyndigheterna att avvisa regleringsprojekt, vilkas genomförande skulle innebära ett överskridande av klara författningsbud. I huvudsak formade sig kampanjen till en principiell uppgörelse för eller mot statlig dirigism. Den karaktär av kompromiss, som den nya lydelsen hade, var ägnad att i skilda läger dämpa entusiasmen för densamma. Särskilt de borgerliga partiernas anhängare desavuerade sina företrädare i förbundsparlamentet, enligt vad som framgick av omröstningsresultatet. 2 Förslaget segrade så knappt som med 556 000 röster mot 494 000 och med 13 kantonsröster mot 9. Det höga röstdeltagandet berodde på att folket samma dag hade att ta ställning till folkpensioneringslagen, och det är tänkbart att förslaget utan sammankopplingen med den populära socialreformen ej skulle ha samlat majoritet. Två obligatoriska folkomröstningar behövdes det för att grundlagfästa den schweiziska nationalbankens befrielse från sedelinlösningsskyldighet under kriser. Fr. o. m. 1914 fram till 1920talets slut och efter 1936 års devalveringsbeslut hade genom en fullmaktsförändring schweizerfrancen förklarats såsom lagligt betalningsmedel utan någon inlösningsskyldighet; förbundsförfattningen gav förbundsmyndigheterna ett uttryckligt bemyndigande att genomföra sådant undantagstillstånd »i nödläge eller krigstider». Detta tillstånd kvarstod ännu 1949, med vilket års utgång förordningen upphörde att gälla. På förbundsrådets förslag enades kamrarna 1949 om att revidera ifrågavarande författningsartikel (art. 39) i sådan riktning att förbundet gavs en allmän rätt att sätta inlösningsplikten ur kraft. 3 - Se Zimmermann. a. a., sid. 168 ff. 3 Detta syftemål hade givits den formuleringen att »förbundet kan förklara sedlar och andra likartade pengar som lagligt

I och för sig räckte nationalbankens inneliggande guldförråd till att inlösa den utelöpande sedelmängden men ett återinförande av inlösningsplikten skulle, befarade man, leda till att guldet försvann ur landet i spekulativt syfte och att Schweiz' resurser i den framtida internationella handeln därigenom försvagades. Alla partier utom Duttweilers oavhängiga ställde sig bakom revisionen. Men från utomparlamentariskt håll mötte förslaget ett intensivt motstånd och detta främst hos de s.k. Freigeldner, som varit i verksamhet alltsedan 1930talets början men först vid denna tidpunkt utformade sina penningpolitiska idéer till ett folkinitiativ, som inlämnades några månader efter omröstningen. En ytterst förvirrad situation uppstod. »Freigeldners» teorier konsternerade säkerligen folket — initiativet samlade också 89 000 namn — och många människor visste tydligen varken in eller ut. Så som författningsartikeln formulerats gav den också uppenbarligen anledning till den uppfattningen att sedelinlösningsskyldigheten aldrig skulle återinföras, något som i sin tur alstrade misstro bland folket till centralbankens penningpolitik. 1 Det är troligt att folk föredrog att ta det säkra före det osäkra genom att rösta nej till artikelns omformulering. Förslaget hade också oturen att föreläggas folket samtidigt med lagen om den förhatliga »lungsotsfogden», vilket kanske rent av blev det avgörande i detta tveksamma läge med alla dess odeciderade stämningar. 2 Revisionen strandade med 468 000 röster mot 293 000, och endast en hel- och en halvkanton hade kunnat uppbringas att betalningsmedel samt bestämmer täckningens art och omgång.» Den gamla i n s k r ä n k ningen av inlösningsskyldigheten till nödläge och krig ströks alldeles. 1 Se förbundsrådets budskap, Bundesblatt, 1950:1, sid. 910, där även initiativet är återgivet. 2 La Tribune de Geneve, 1951, 16/4.

stödja detta samlingsregeringens försök att konvertera nödrätten till författningsrätt. I denna beträngda situation valde förbundsmyndigheterna utvägen att med tillgängliga resurser och partiernas hjälp igångsätta en nationalekonomisk upplysningsverksamhet bland folket för att skingra mystiken kring Freigeldnerinitiativet. Samtidigt togs arbetet med revisionen av fönfattningsartikeln u p p igen. Att återinföra sedelinlösningsskyldigheten under mellantiden ville dock inga ta ansvaret för, vadan nödrättsförordningen fick gälla tills folket på nytt fått ta ställning i frågan. Revisionen tog nu hänsyn till kritiken mot 1949 års formulering, och i huvudsak stadgade den nya lösningen att förbundet inte kunde upphäva inlösningsplikten utom i krigstider eller då störningar förekomma på penningmarknaden (»ausgenommen in Kriegszeiten öder in Zeiten gestörter Währungsverhältnisse»). För att förebygga en inflatorisk sedelökning inskrevs vidare i författningen bestämmelsen att utelöpande sedlar skola ha täckning i guld eller kortfristiga tillgodohavanden. Och man kallade detta förslag av taktiska skäl för motförslag till Freigeldnerinitiative, som utan vidare avstyrktes. Bägge förslagen underställdes folket i april 1951. »Freigeldners» eller — såsom de också kallade sig — liberalsocialisternas penningprogram hade i initiativets författningstext inte utformats närmare. Där hette det endast att centralbanken skulle ha till huvuduppgift »att reglera landets penningomlopp i den fulla sysselsättningens intresse på så sätt att schweizerfrancens köpkraft resp. levnadskostnadsindex bli konstanta». Initianterna tänkte sig detta möjligt genom att helt frigöra penningen från guldet eller annat fast värde. Sedelmängden skulle variera alltefter behov,

o c h för att göra sedlarnas omloppshastighet — d. v. s. omsättningen — så stor som möjligt skulle sedlarna varje vecka förlora en procent av sitt värde, vilket dock kunde undgås om innehavar e n köpte ett frimärke för motsvarande värde och klistrade detta på sedlarna. Vidare skulle förbundet kunna inom en åttadagars frist indra alla pengar såsom ogiltiga och då ta u p p ett slags omsättningsskatt intill 10 procent av deras värde. I referendumkampanjen utsattes detta projektmakeri för den mest ingående och förlöjligande kritik från alla partier, samtidigt som den förda valutapolitiken med dess förankring i det värdebeständiga guldet beskrevs och prisades såsom den säkraste borgen mot inflation. Att såsom initianterna förfäktade binda guldet vid levnadskostnadsindex skulle betyda, hette det i en folder på franska, »dirigerad ekonomi och byråkrati, —• , monetär oordning, devalvering, levnadskostnadernas fördyring, levnadsstandardens sänkning för hela folket, ett hot mot spararna och folkpensioneringen och slutligen allmänt kaos. 1 Och b r o s c h y r e r n a illustrerades med trasiga schweizermynt. Efter all denna avklädande granskning återstod inte mycket av initiativets kredit. Det föll i referendum med de förkrossande siffrorna 620 000 mot 88 000, vilket innebar att initiativet inte ens kom upp till siffran för antalet initianter. »Motförslaget» godtogs med 489 000 mot 209 000 och alla kantonröster. Folket hade när det gällde initiativet inte velat —• som det sades — köpa grisen i säcken, och den författningstext, som 1951 godtogs, gav oförnekligen ett bättre uttryck för den schweiziska penningpolitikens mål och medel än den text som 1949 underkändes.

Under några år diskuterades mycket livligt två initiativ, bägge syftande till full sysselsättning. Detta politiska mål hade införlivats i 1942 å r s socialdemokratiska program, »Neue Schweiz», men innan detta parti hann eller u n d e r kriget ville omforma programmet till ett författningsinitiativ blev det genskjutet av Duttweilers oavhängiga, som i maj 1943 inlämnade sitt initiativ med 73 000 undertecknare; socialdemokraterna ingåvo sitt i september s. å. och hade bakom sig 161 000 initianter. De borgerliga ville göra gällande att bägge initiativen väckts främst med tanke på nationalrådsvalen hösten 1943, och Duttweiler gjorde ingen hemlighet av att han med sin framstöt ville ta loven av socialdemokraterna och föra arbetarna »från den röda fanan till Schweiz' vita kors». 2

1 Uppropet »Citoyen, defends ton franc!» Se även »Der Schweizer-franken in Gefahr», bägge utgivna av aktionskommittén mot initiativet och för motförslaget.

Initiativen behandlades i enlighet med gällande rätt vart för sig och med

Precis som ifråga om t. ex. »Kriseninitiative» uppställdes författningstexterna i form av socialpolitiska program, dock utan att dessa ägde karaktären av blott övergångsstadganden. Det Duttweilerska initiativet stod på den av Landesring i princip alltid hävdade näringsfrihetens grund; som medel att nå den fulla sysselsättningen rekommenderades offentliga arbeten och utbildningskurser av arbetslösa, vilka därvid skulle åtnjuta avlöning. Det socialdemokratiska initiativet däremot krävde att näringsfrihetens grundsats helt skulle elimineras ur författningen. Förbundet skulle få kompentens att organisera och leda näringslivet, varvid målet vore att säkra medborgarnas existens genom rätt till arbete, tillräcklig lön och åtgärder mot kriser och arbetslöshet. Partiet förklarade i kommentaren till initiativet att man syftade till socialisering av storbanker, försäkringsanstalter och viktigare industrier.

2 iV. Z. Z., 1943, nr 412.

förtursrätt för det som först inlämnats, d. v. s. Duttweilers. Om detta fick folket rösta i december 1946 och om det konk u r r e r a n d e socialdemokratiska initiativet i maj 1947, varefter revisionen av Wirtschaftsartikeln enligt förbundsförsamlingens version förelades folket i juni s. å. Det Duttweilerska initiativet togs knappast p å allvar. Det avstyrktes av alla partier med frånseende av Lan desring och det föll i folkomröstningen med 525 000 röster mot 124 000 och med alla kantonsröster. Att den borgerliga majoriteten därefter skulle kunna acceptera en sådan ändring av artikel 31, som strök ett streck över näringsfriheten och öppnade dörren till statlig dirigering och eventuellt vittgående socialisering var politiskt givetvis otänkbart, 1 och därför tillstyrktes socialdemokraternas initiativ blott av arbetarpartierna. Sedan socialdemokraterna givit sitt stöd åt den i förbundsförsamlingen redan färdiga omformuleringen av Wirtschaftsartikeln, vilken beaktat vissa önskemål i »Neue Schweiz», väntade man att de skulle återta sitt eget initiativ. Inför 1947 års nationalrådsval skulle dock ett sådant steg måhända ha tett sig som en vacklan och ett svaghetstecken, och därför fick folket döma mellan den borgerliga majoriteten och initiativet. Kampen gick helt i tecknet av motsättningen mellan fritt näringsliv och statsdirigering. I denna partipolitiska kraftmätning var utgången given. Initiativet förlorade med 539 000 röster mot 244 000 och stannade i minoritet uti alla kantoner. Som förut sagts stödde socialdemokraterna den i F ö r b u n d s r å d e t — d. v. s. dess borgerliga majoritet — skrev i sitt Botschaft om det socialdemokratiska initiativet de ofta citerade orden: »Även om initianterna haft de bästa avsikter skulle den föreslagna författningsrevisionen dock lätt k u n n a visa sig v a r a en del av den kraft som det goda vill men det onda gör». Bundesblatt, 1946:111, sid. 825 ff.

lydelse av Wirtschaftsartikeln, som förbundsförsamlingen föreslagit, vid den tredje och sista folkomröstningen i denna svit av referenda, och endast tack vare deras stöd kunde revisionsförslaget då hemföra segern över den halva miljon borgerliga, som desavuerade sina representanter i förbundsparlamentet. Två andra folkinitiativ läto inte mycket tala om sig och avfärdades nästan rutinmässigt utan livligare propaganda från något håll och u n d e r mycket lågt röstdeltagande. Det första av dessa hade lanserats av »Jungbauern» — dock ej samma oppositionella bondekretsar som behärskade rörelsen under 30-talet, när denna samverkade i »Richtlinienbewegung» — och innefattade en författningsartikel, som gav förbundet kompetens till åtgärder mot spekulation i bondejord och tätorternas byggnadstomter. Initiativet underkändes av bondepartiet och jordbruksorganisationerna. Socialdemokraterna, som i sitt partiprogram uppställt åtgärder mot jordvärdestegring, påyrkade ett motförslag till den del av initiativet, som rörde tomtmarken, men de nedröstades i förbundsförsamlingen. De förenade sig inte med de borgerliga om att avstyrka initiativet men även de ansågo dess utformning onöjaktig och föga positiv samt fråndrogo det sitt stöd under referendumkampanjen. Vad bondejorden beträffade hänvisades motståndarna till den skuldavskrivning, vartill förbundet u n d e r en följd av år lämnat bidrag, och till den lag om »Erhaltung der bäuerlichen Grundbesitze» som provisoriskt införts u n d e r kriget genom nödrätt och som nu låg u n d e r behandling i förbundsförsamlingen för definitiv utformning; dess princip var att genom bl. a. förköpsrätt för jordbrukare skydda bondejorden från att bli spekulationsobjekt. Vad tomtmarken angick fram-

hölls det att kantonerna hade möjlighet att själva vidta antispekulativa åtgärder, exempelvis genom att pålägga en värdestegringsskatt. Utan stöd från något inflytelserikt håll föll initiativet vid omröstningen i oktober 1950 med 429 000 mot 158 000. Alla kantoner röstade nej men man lade märke till att de utpräglade stadskantonerna uppvisade starkare minoriteter än jordbrukskantonerna. — Det andra initiativet, som härrörde huvudsakligen från näringsidkare och hantverkare och som legat sedan 1946, upptog förslag om skatteplikt för självständiga eller beroende publika företag. Sådana företag som kantonala banker eller försäkringskassor, eller kommunala gas- och elektricitetsverk skulle enligt förslaget inte längre vara befriade från skatter för försvarets upprätthållande och stärkande; de borde bli underkastade en »lämpligt avvägd» skatteplikt, som det hette i den föreslagna författningsparagrafen. 1 Initianterna kunde anknyta till att förbundsrådet tidigare gjort ett försök i denna riktning. Men de lämnades nu helt i sticket av partierna, ty dessa ville inte förgripa sig på kantonernas och kommunernas självbeskattningsrätt, så mycket mindre som skatten högst skulle kunna ge 7 å 10 miljoner, 2 vilka nu gingo in till kantonerna eller kommunerna som inkomster i budgeten. Vid folkomröstningen i juli 1951 avvisades också initiativet med 341 000 röster mot 165 000 och mot alla kantonsröster under det lägsta röstdeltagande (36 %) som förekommit sedan 1919. Den mest hårdarbetade materia, som den schweiziska politiken hade att arbeta i även under efterkrigstiden, gällde finansprogrammet. Såsom redan framhållits gjorde kriget det omöjligt att förverkliga planerna att å r 1942 återgå till i Bundesblatt, 2 La Tribune

1951:1, sid. 105 f. de Geneve, 1951, 9/7.

den författningsenlighet, som den av folket hösten 1938 godkända budgetära övergångsordningen förutsatte. Inte heller under de första åren efter kriget ansågs det möjligt att uppge nödrätten, innan man fått en så klar överblick över framtidsutsikterna att en varaktig omläggning av beskattningen kunde tillrådas. Därför förlängdes »fiskalnödrätten» 1945 att gälla till 1949 och de gamla skatterna utgingo även i fortsättningen. Enstaka förbundsbeslut angående speciella oftast mindre betydelsefulla utgifter, däribland ett om särskilda besparingsåtgärder, försågos dock med referendumklausul men någon fakultativ folkomröstning begärdes inte. Mot 40talets slut och sedan opinionen allt oftare krävt avveckling av nödrätt och Dringlichkeit enades regeringspartierna om att göra ett försök att ge ett konstitutionellt underlag åt de skattelagar, som saknade täckning i författningen,, och att samtidigt nyreglera uppdelningen av beskattningsmakten mellan förbundet å ena sidan och kantonerna samt kommunerna å den andra. Det visade sig emellertid snart, att enigheten mellan partierna inskränkte sig blott till själva proceduren. I fråga om skatteprogrammets materiella innehåll bröto sig meningarna och intressena totalt. Förbundsrådet lade fram sitt finansprogram år 1948 men först två å r efteråt och sedan frågan tröskats under session efter session hade i förbundsparlamentets bägge kamrar sammanbragts en majoritet, vars förslag kunde föreläggas folket. Under tiden hade en ny prolongering av skattelagarna måst ske utan referendumrätt. Förslaget spände över hela skattefältet och hade formen av tillägg till olika författningsartiklar samt var så detaljerat och vidlyftigt att t. o. m. skattesatser intagits i författningstexten. Socialdemokraterna, Duttweilerriktningen och Nicoles arbets99

parti bekämpade emellertid förslaget, och det anmärkningsvärda var att den socialdemokratiske finansministern Nobs hörde till motståndarna. Även bland övriga ledamöter av förbundsrådet rådde ej lull enighet. Efter en sällsynt intensiv kampanj förkastades förslaget den 4 juni 1950 med stor majoritet, 485 000 mot 266 000. Det vann endast majoriet i fem hel- och två halvkantoner. Röstdeltagandet var trots all intensiv agitation relativt lågt, 54 procent, något som ostridigt angav att problemen voro allt för komplicerade för att de många tveksamma skulle känna sig manade att rösta. Socialdemokraterna och andra nejpartier fingo denna gång otvivelaktigt fram sina anhängare till urnorna i större omfattning än de borgerliga. Villrådigheten måste ha varit störst på den borgerliga sidan, och utgången berodde med andra ord på att flertalet borgerliga antingen avhöllo sig från att rösta eller också direkt röstade emot det borgerliga skatteprogrammet. I den uppkomna situationen voro olika utvägar teoretiskt eller praktiskt tänkbara. En av dem var att låta vid vad som förekommit i folkomröstningen bero och i fortsättningen endast ta upp de skatter, som hade författningsgrund, detta kombinerat med en radikal nedskärning av utgiftssidans anslag och eventuellt upptagande av lån. De skatter, som därmed skulle falla bort, beräknades emellertid inbringa inemot 700 miljoner francs, d. v. s. ungefär halva budgetens omslutningssiffra, 1 och ingen vågade ta på sitt ansvar att rekommendera en dylik allt-eller-intet-politik, helst som anslagsindragningarna åtminstone i vissa fall kunde tänkas bli föremål för fakultativt referendum från missnöjda subventionsmottagare. En annan utväg l Förbundsrådets budskap för det andra finansprogrammet, avgivet efter den fällande juniomröstningen, Bundesblatt, 1950:11, sid. 426.

vore att ånyo ty sig till Dringlichkeit, trots föresatserna att avveckla denna; efter den revision av författningens Dringlichkeits- och nödrättsstadganden, som efter ett folkinitiativ just genomförts och som skall omnämnas i det följande, var det likväl tvivelaktigt om denna väg längre stod öppen, i vart fall inte utan ett nytt osäkert referendum före utgången av ett år. 2 Det tredje alternativet var att börja om från början igen och att med hänsynstagande till folkviljan ändra finansprogrammet i sådan riktning att det kunde beräknas undfå folkets nåd. Härvid erbjödo sig två möjligheter: antingen att på nytt söka konstruera en mer eller mindre definitiv lösning eller också att åstadkomma ett tidsbegränsat provisorium. I analogi med vad som skedde 1938, då en befristad budgetär övergångsordning framlades för och godkändes av folket, valde man nu utvägen att hopknippa skatteprogrammet i en transitorisk författningsbestämmelse, som skulle gälla under de fyra åren 1951—1954. Därmed trodde man sig vinna den andningspaus man oundgängligen behövde för en definitiv fiskal författningsreglering. (Även enligt det fällda förslaget skulle ett par skatter blott utgå t. o. m. 1954). Denna gång var enighet av nöden och sedan provisoriet utformats med hänsyn till de segrande nejrösternas kritik av det första förslaget, fylkade sig bakom provisoriet också alla regeringspartier, alltså både borgerliga och socialdemokrater. Folkomröstningen, som måste hållas före årets utgång, kom till stånd den 3 december 1950 och föregicks av en kampanj, som mera hade formen av upplysning och väckelse än av stridiga motsättningar. Partiernas enhetsfront vädjade inte förgäves. Provisoriet bifölls med 516 000 mot 227 000 och av alla kantoner utom Vaud och 2 Ibidem.

Geneve, som första gången hörde till de bifallande »ständerna». Röstdeltagandet v a r fortfarande relativt lågt — ungefär 10 000 röster m i n d r e än i juni — men kan delvis förklaras av att något alternativ nu ej skymtade. De motsättningar, som vållade svårigheterna i skattefrågan, kunna här blott antydas. Ingen av den rad skatter, som figurerade i debatterna u n d e r dessa två år, var populär. Mot dem alla gjordes invändningar i princip eller i vissa detaljer. Partierna hade, såsom alltid i beträngda finanslägen, att avstå från att demonstrera orealiserbara önskemål. De måste anpassa sin politik efter det faktiska lägets imperativ. Därför ändrades deras bud alltefter nya kombinationer och nästan varje ståndpunkt intogs under allehanda förbehåll. Det väsentliga i det första förslaget var att förbundet för framtiden blott skulle hänvisas till indirekta skatter, medan kantonerna och kommunerna ensamma finge pålägga direkta skatter. 1 Emellertid möjliggjorde inte denna uppdelning full täckning av förbundets utgifter, trots att besparingsåtgärder på omkring 10 procent av anslagssumman samtidigt tänktes genomförda. Den beräknade bristen skulle till största delen fyllas genom kontingenter från kantonerna, som förbundet hade att disponera över såsom bidrag till täckandet av försvarskostnaderna. Denna lösning, som ständerrådet genomdrev emot nationalrådets ursprungliga linje, hade tillkommit såsom en eftergift för de federalistiska intressena, och det var också betecknande att de få kantoner, som röstade ja vid den första folkomröstningen, voro antingen katolsk-konservativa eller welschska. 2 Det var mot 1 Se förbundsförsamlingens förslag, Bundesblatt, 1950:1, sid. 737 ff. 2 Två mycket klargörande inlägg om direkt förbundsskatt och dess samband med förbundets ställning till kantonerna gjordes i La Tribune de Geneve av René Lachenal,

detta system, som socialdemokraterna och andra nejröstande satte in sin kritik. De förordade även i fortsättningen en direkt förbundsskatt, främst därför att kontingentsystemet skulle enligt deras mening göra förbundet beroende av kantonerna — vilket ju också federalisterna uttryckligen åsyftade — och bli ett oberäkneligt och allvarligt hinder för förbundets sociala och kulturella framstegsarbete. Dessutom erbjöde kontingenteringen ingen garanti för att kantonerna uttoge vad de skulle leverera till förbundet enligt en sådan skatteskala, som i skälig grad skyddade de lägre inkomsttagarna och medelklassen. Socialdemokraterna hade också starkt kritiserat omsättningsskatten (populärt kallat ICHA, Impot sur les chiffres d'affaires) 1 , även om de i det förhandenvarande läget inte ville påyrka dess totala slopande. De önskade dock ytterligare utvidga frilistan, d. v. s. öka antalet sådana oundgängliga varor som voro befriade från denna skatt. Kommunisterna gingo ett steg längre och startade vid denna tid ett författningsinitiativ, som skulle ha den egenartade innebörden att upptagande av omsättningsskatt skulle i ett särskilt författningsstadgande förbjudas. Förbundsmyndigheterna lade emellertid detta initiativ åsido, och ännu sommaren 1951 hade förbundsrådet ej avgett sitt yttrande över det. När det första förslaget förkastades av folket, kunde man inte klart veta, om majoritetens hållning dikterades av allmänt missnöje med skattetungan eller av ovilja mot kontingentssystemet eller av missbelåtenhet med bibehållandet av omsättningsskatten eller av oginhet mot någon annan speciell skatt. Folket hade ju inte haft att uttala sig om två utformade alternativ utan för en dylik skatt, och Francois Perréard, mot skatten (2/6 resp. 14/5 1950).

blott att rösta ja eller nej till den borgerliga majoritetens förslag. Eftersom referendumkampanjen nästan helt koncentrerats på frågan om direkt förbundsskatt eller kantonskontingenter ansågo dock de borgerliga så mycket otvetydigt, att det inte var möjligt att återkomma med ett förslag, som i likhet med det så flagrant underkända vore baserat på kontingenter. Det andra finansprogrammet 1 bibehöll därför den direkta federala värnskatten, varvid det dock uttalades att denna under fyraårsperioden visserligen finge justeras om så behövdes men inte undergå sådan ändring att den sammanlagda skattesumman korarae att stegras. 2 Vidare gjordes vissa smärre jämkningar beträffande några av de övriga skatterna men de hade huvudsakligen tekniskt syfte. Ett slopande av ICHA var otänkbart, försåvitt budgetbalans skulle kunna vinnas, men dess frilista utvidgades ehuru inte med mer än 6 a 7 miljoner av de 370 miljoner denna skatt kalkylerades tillföra förbundskassan. Ytterligare intogs i programmet ett större anslag till arbetslöshetsbekämpande åtgärder för den tid som programmet omfattar. Säkerligen var det främst omsättningsskatten, som förbundsrådet hade i åtanke när det yttrade i »propositionen» att ett oeftergivligt villkor för ett av folket acceptabelt finansprogram vore att partierna läto »splittrande ideologiska och ekonomiska intressen för en gångs skull träda tillbaka. 3 Slutresultatet av den långa finansdebatten blev alltså att en återgång rent formellt skedde till författningsenlighet; folket hade sanktionerat alla de skatter, som skola utgå längst till 1954 och förbundet hade genom övergångsstadgan1 Om förbundsförsamlingens beslut se Bundesblatt, 1950:111, sid. 31 ff. 2 Värnskatten beräknades inbringa 165 m i l j . francs. 3 Bundesblatt, 1950:11, sid. 453.

den i författningen fått nödig beskattningskompetens. Dock hade folket nu lika litet som 1938 fått tillfälle att rösta om varje skatt för sig utan nödgats att ta ställning till dem alla en bloc; folket hade faktiskt ställts inför alternativet allt eller de statsfinansiellt eller formålrättsligt kaotiska förhållanden, som ett nej skulle framkalla. Den inskränkning av förbundets beskattningsmakt, som det första förslaget skulle ha lett till, betraktades tydligen av folket som ett vådligt försvagande av förbundets ställning. Den centralism, som socialdemokraterna härvidlag företrädde och som för övrigt endast innebar ett vidmakthållande av det verkliga tillståndet nästan oavbrutet sedan det första världskrigets tid, hade stöd icke blott av en betydande folkmajoritet i förbundet utan även av nästan hälften av de röstande i de urfederalistiska kantonerna. Säkerligen spelade det härvid en inte ringa roll att folket fann det skattepolitiskt mera betryggande med ett enhetligt skattesystem för hela förbundet än med ovissa avgöranden i var och en av de 25 hel- och halvkantonerna. 4 Den federala värnskattens förhållandevis starka progressivitet måste också beaktas, när det gäller att söka förklara, varför folkmajoriteten liksom påtvingade parlamentet en fortsatt direkt förbundsskatt. Ett visade dock dessa bägge folkomröstningar, nämligen att folket inte bekajades av någon lust att till varje pris sabotera förbundsmyndigheternas fiskaliska strävanden. Samtidigt åskådliggjorde denna långt utdragna segslitna strid tydligare än kanske någonsin den serie ömsesidiga hänsynstaganden, 4 Ett vanligt och populärt argument i den första referendumkampanjen från federalisternas sida var eljest att slopandet av den direkta förbundsskatten skulle befria skattedragarna från skyldigheten att avlämna två självdeklarationer, en till förbundet och en till kantonerna, helst som deklarationerna voro olika uppställda.

som i det splittrade Schweiz måste föregå varje större frågas lösning. Det enda initiativ under efterkrigstiden, som — till förbundsmyndigheternas uppenbara förvåning — ledde till ett positivt resultat, var det som 1946 lanserades från borgerligt håll i det franska Schweiz och som gick under fältropet »Ruckkehr zur direkten Demokratie», »tillbaka till den direkta demokratien». Initiativet kunde sägas fortsätta, där strävandena att begränsa Dringlichkeit och nödrätt slutade vid utbrottet av det andra världskriget. Delvis utgjorde initiativet en förenklad, m i n d r e dealjreglerande upplaga av det likasyftande initiativ, som Duttweilerrörelsen inlämnade 1938 men återtog u n d e r det andra krigsåret. »Ruckkehrs»initiativet hade sin politiska bakgrund i den långa raden av författningsavvikelser under och efter kriget; vid den tidpunkt, då namninsamlingen påbörjades, hade förbundsmyndigheterna ännu inte visat någon brådska med att avveckla det konstitutionella undantagstillstånd, som kriget nödvändiggjort. Innehållet i initiativet och dess rättsliga konsekvenser skola närmare behandlas i nästföljande kapitel. Här skall blott nämnas att initianterna inte motsatte sig att Dringlichkeit eller nödrätt tillämpades; även de förklarade sig medvetna om att dessa beslutsformer i vissa kritiska lägen vore nödvändiga att tillgå. Däremot krävde de en folklig efterkontroll av ifrågavarande beslut, vilken skulle vinnas genom ett stadgande att varje dylikt beslut i princip skulle äga en giltighetstid av blott ett år. Rörande Dringlichkeitsbeslut skulle fakultativt referendum efteråt kunna begäras, och i så fall skulle beslutet efter ett år träda ur kraft, såvitt det inte dessförinnan godkänts av folket. Ett nödrättsbeslut återigen, som icke stödde sig på författningen, skulle inom ett år obliga-

toriskt föreläggas folket och kunde inte förnyas, därest det inte före årsfristens utgång godkänts av såväl folket som kantonerna. 1 Förbundsmyndigheterna uppfattade initiativet som ofarligt. Bakom detsamma stodo blott 54 000. Förbundsrådet låg på initiativet över ett år och blev föremål för en interpellation, innan dess yttrande kom. Yttrandet gick i avstyrkande riktning och var mycket kategoriskt avfattat. Inte heller i förbundsförsamlingen kunde en tillstyrkande majoritet hopsamlas. Det fanns emellertid i alla läger och särskilt bland de borgerliga representanterna för Welschland många sympatier för initiativets allmänna syftemål. Man vände sig dock allmänt mot den korta tidsfristen av ett år och förbudet att förnya ifrågavarande beslut efter denna tid. Särskilt hänvisade man till de oberäkneliga förhållandena under ett krig. Starka minoriteter påyrkade därför ett motförslag, som utöver vissa redaktionella ändringar borde fixera giltighetstiden av dessa extraordinarie beslut till tre år. Även de som stodo initianterna nära voro benägna för en sådan modifikation. Tanken på ett motförslag avvisades dock, i ständerrådet med blott en rösts majoritet. Förbundsrådet och de ledande politikerna -— även de socialdemokratiska, trots partiets eget initiativ 1938 om begränsning av Dringlichkeit — sågo en fara i att alltför starkt inskränka möjligheterna till ett effektivt handlande i svåra situationer; likaså höllo de före att restriktioner av nödrätten strede mot nödrättens begrepp. Under hänvisning till att en avveckling av det konstitutionella undantagstillståndet nu — d. v. s. u n d e r åren 1948 och 1949 — igångsatts förlitade de sig på att folket efter vanan skulle förkasta i Om initiativets utformning och förbundsrådets y t t r a n d e se Bundesblatt, 1948: I, sid. 1054 ff.

även detta folkinitiativ. De engagerade sig föga i referendumkampanjen, ty det var givetvis varken tacksamt eller populärt att kläda skott för Dringlichkeit och nödrätt och förbigåendet av folkmakten. Sedan förbundsförsamlingen med kraftig majoritet emot Duttweilerriktningens och spridda borgerligas röster avstyrkt initiativet, uppstod en tydlig tveksamhet bland referendumborgarna, vilket det efter två årtiondens arg debatt förvånande låga röstdeltagandet (42 procent) också skulle bekräfta. Förbundsrådets dröjsmål med sitt yttrande och förbundsförsamlingens ovillighet att framlägga ett motförslag uppfattades som nonchalans och respektlöshet mot folket-suveränen, och pressen särskilt i det franska Schweiz anspelade ideligen på denna förmenta brist på god vilja hos förbundsfäderna. 1 Så knapp som röstövervikten visade sig vara vid folkomröstningen är det ganska visst att dessa argument blevo de ytterst avgörande. Vid omröstningen i september 1949 segrade initiativet med 280 000 i Se Le Journal de Geneve, 1949, 13/9 och där anförda citat. Den franskspråkiga borgerliga pressen kritiserade också att förbundsrådet ej i tid gav allmänheten meddelande om dagen för omröstningen, att referendumkampanjen tillmättes för kort tid och att omröstningen utsattes till börj a n av september, då folk fortfarande var på semester; allt detta tolkades som ett bevis för förbundsrådets »obstination». Se La Tribune de Geneve, 1949, 16/7.

röster mot 272 000 och med 12% kaintonsröster mot 9%. I de flesta k a n t o n e r vägde det ungefär jämnt mellan ja o c h nej. Att initiativet räddade sig med ett nödrop framgår därav, att marginalen för jasidan var mindre än 1 000 r ö s t e r i sex hel- eller halvkantoner. Alla latinska kantoner, några tyskkatolska men även bl. a. Zurich och Baselstadt u p p visade majoritet för initiativet. Röstsiffrorna berättiga till den slutsatsen att ett väl avvägt motförslag skulle ha segrat med glans. 2 Förbundsmyndigheterna spände denna gång bågen för högt och felbedömde kapitalt situationen. 3 2 A'. Z. Z., 1949, 14/10. 3 Samtidigt med det ovan b e h a n d l a d e initiativet om »Ruckkehr zur direkten Demokratie» ingavs också ett initiativ n r 2 med s a m m a fältrop. Det gick ut på att alla i kraft v a r a n d e Dringlichkeitsbeslut skulle u p p h ä v a s den 20 augusti 1947, d. v. s. ungefär ett år efter initiativets inlämnande. Förbundsrådet ansåg dock att detta initiativ både i enlighet med referendumstadgandena och av sakliga skäl inte kunde bli föremål för folkomröstning förrän det första initiativet avgjorts av folket. Riktigheten av förbundsrådets tolkning bestreds dock. (Se Bundesblatt 1948:11, sid. 980.) År 1950 avgav förbundsrådet en ny »Bericht» angående initiativet, vari det förutsatte att initiativet skulle återtas med hänsyn till avvecklingen av n ö d r ä t t s - och Dringlichkeitsbesluten på det ena området efter det andra. Initiativets aktionskommitté hade ställt ett återtagande i utsikt Bundesblatt, 1950:1, sid. 1125 ff. Ännu sommaren 1951 hade något formellt återkallande dock inte anmälts i Bundesblatt.

KAPITEL

IV

FOLKOMRÖSTNINGS I N S T I T U T E T S RÄTTSLIGA UTFORMNING — NÅGRA SAMMANFATTANDE SYNPUNKTER

Innan folkomröstningsinstitutet i förbundet göres till föremål för några sammanfattande synpunkter angående

dess praktiskt-politiska resultat, skall dess rättsliga utformning beröras på några väsentligare punkter.

Totalrevision av författningen Såsom framgått av den föregående bistoriken har någon totalrevision av författningen ej förekommit sedan 1874. Motionerna om en ny totalrevision efter det första världskriget fastnade i förbundsrådets utredningskvarn utan att någon »Bericht» kom att lämnas förbundsförsamlingen. 1930-talets föromröstning om totalrevision förkastades med stor majoritet, beroende på att initiativets tillskyndare — bl. a. en del fronter —• ansågos för oschweiziska. Efter det andra världskriget väntades en ny framstöt, främst för att i författningen dra upp nya linjer för förhållandet mellan staten och näringslivet. Varken i förbundsförsamlingen eller ute bland folket lät något initiativ avhöra sig, och förhållandet mellan staten och näringslivet nyreglerades genom partialrevisionen av den s. k. Wirtschaftsartikeln. Det är föga antagligt, att författningen i den närmaste framtiden underkastas den ingripande förändring, vartill en totalrevision syf-

tar. Ju flera brännande frågor det är som funnit sin lösning i folkomröstningar efter otaliga besvär och vedermödor, desto mindre är nämligen sannolikheten för att de ansvariga politikerna vilja tillråda ett sådant förfarande, som kan riva upp alla dessa problem på nytt; man skulle också kunna uttrycka det så, att ju längre bort tiden flyr från 1874 och ju mer överfylld den nuvarande författningen blivit av faktiska lagbestämmelser, desto orubbligare kommer den författning att bli som kallas 1874 års. Behövliga ändringar av och tillägg till denna torde därför även i fortsättningen ske via partialrevisioner. Men man får aldrig utesluta möjligheten av att folket mot förbundsförsamlingens vilja framtvingar igångsättandet av en totalrevision, oavsett om denna skulle vid slutgranskningen ha utsikter att godtas av folk och ständer eller ej. Någon bestämning av den materiella skillnaden mellan total- och partialre105

vision göres inte i förbundets konstitution. Enligt Giacometti 1 bör en totalrevision ha till syfte att omreglera »normkomplex» eller att ändra författningens grundläggande principer, t. ex. för de individuella eller politiska friheterna; han definierar totalrevisionen »sociologiskt» såsom en statsreform, medan den partiella revisionen blott har avseende på enskildheter inom de fundamentala principerna. I konsekvens härmed är det avgörande inte det antal artiklar som ändras, ty även en partiell revision kan omfatta en serie av bestämmelser förutsatt att dessa äro sammanhängande, såsom skedde främst när det gällde finansprogrammen eller socialdemokraternas »Kriseninitiative». Teoretiskt kan en totalrevision således kvantitativt vara mindre omfattande än en partiell. Några sådana regler, enligt vilka en viss instans har att pröva om förutsättningar för ett total- eller ett partialinitiativ äro för handen, ha inte uppställts för förbundets del. Faktiskt ha de, som ta initiativet till författningsrevision, makt att själva avgöra vilket förfarande som de önska tillämpa — detta gäller både förbundsförsamlingen och folket, liksom för både total- och partialinitiativ.2 Enligt förbundsförfattningen kan initiativ till en totalrevision tas antingen av bägge kamrarna samfällt, i vilket fall ett av dem utarbetat förslag direkt förelägges folket — såsom skedde 1872 i Z. Giacometti, Schweizerisches Bundcsstaatsrecht, sid. 704. Jfr i övrigt beträffande författningsrevision Brusewitz, a. a. sid. 149 ff. 2 Av skäl som synas j u r i d i s k t föga bindande h a r m a n velat bestrida rätten att genom en författningsrevision överhuvudtaget r u b b a de demokratiska och förbundsstatliga grundvalarna i författningen. Så t. ex. Giacometti, a. a. sid. 706 f. Jfr Hans Nef, Die Verfassungsrevision in Bund und Kantonen, sid. 68 (föredrag tryckt i samlingsverket Die Volksrechte).

och 1874 — eller också av 50.000 röstberättigade eller av en kammare. I de båda senare fallen skall en föromröstning först utlysas, och utfaller denna positivt skola bägge kamrarna upplösas. Därest bägge kamrarna äro eniga kan någon föromröstning däremot inte först anordnas. Bestämmelsen att de gamla kamrarna skola upplösas i andra fall än då bägge äro eniga och positiva är logisk; folket bör ha rätt att efter sitt sinne välja de personer, som skola betros med uppgiften att utarbeta det författningsförslag, som folket genom föromröstningen rekvirerar. Medan i en del kantoner folket kan avgöra, om denna beredningsuppgift skall anförtros kantonens vanliga representation eller ett särskilt författningsråd (konvent), kan beredningen enligt förbundsförfattningen blott utföras av de bägge kamrarna, som för ändamålet skola nyväljas. Den praktiska lämpligheten av denna föreskrift har dock dragits i tvivelsmål. Den framstående liberale publicisten Albert Oeri föreslog 1942 en författningsändring, enligt vilken ett särskilt författningsråd skulle utses vid totalrevision i förbundet. Hans motiv voro att förbundsförsamlingen alltför mycket tyngdes av andra uppgifter och att ett författningsråd erbjöd de bästa möjligheterna att engagera de mest kompetenta för revisionsarbetet. Förbundsrådet och förbundsförsamlingen ställde sig dock avvisande till förslaget, främst med hänvisning till att den förbundsstatliga strukturen gjorde ständerrådets medverkan för bevakningen av kantonernas intressen ofrånkomlig. 1 ' Vid de tre tillfällen, då en ny förbundsförfattning utarbetats — 1848, 1872 och 1874 — hade folket att rösta 3 Bundesblatt, 1943, sid. 597 ff. Redan under debatten p å 1930-talet i samband med föromröstningen då om en totalrevision förfäktade Oeri sin idé och vann då understöd i pressen från flera håll.

om denna in toto. Sedan dess har det ansetts som en konventionalregel, att någon uppstyckning av författningsförslaget för folkomröstningen inte kan ske. Författningen tiger på denna punkt. Burckhardt har dock bestritt giltigheten av en dylik konventionell rätt; praktiska skäl skulle enligt hans mening kunna tala för att sammanhängande ämnen sammanfördes i grupper och att folket bereddes tillfälle att ta ställning till envar grupp för sig; således borde exempelvis de, som 1872 voro anhängare av en unifiering av rätten, inte nödvändigtvis också i samma andedrag ha behövt rösta för folkrättigheternas utvidgning och vice versa. Förbundsförsamlingen har, menar Burckhardt, av brist på klara rättsregler i sitt fria skön att avgöra, om folkomröstningen skall ske en bloc eller sektionsvis. Riktigheten av denna utläggning har dock bestritts bl. a. av Giacometti, som anser att det ligger just i totalrevisionens karaktär att vara odelbar. Han finner också ett formellt stöd för sin mening däri att referendumföreskrifterna angående partiellt folkinitiativ uttryckligen tillåta förbundsförsamlingen att uppdela ett dylikt i två eller flera men när det gäller totalrevision inte anvisa samma möjlighet. Ifall de nyvalda kamrarna efter en positiv föromröstning vederbörligen utarbetat ett författningsförslag men detta fallit vid den definitiva folkomröstningen anses revisionen därmed strandad. Ingenting h i n d r a r dock att kamrarna, om de kunna enas, av egen drift och med stöd av sin egen initiativrätt (»Behördeninitiative») lägga fram ett nytt förslag. Å andra sidan kan folket eller en kammare ta initiativ till ett nytt revisionsförsök, men i så fall måste proceduren återigen inledas med en föromröstning och — om denna ger

positivt utslag — nyval av kamrarna för andra gången. Författningen uppställer inte någon frist, inom vilken kamrarna efter nyvalen skola ha sitt revisionsförslag färdigt. Den saknar också varje föreskrift om hur det skall förfaras, därest de nya kamrarna inte kunna enas om ett förslag att underställa folk och ständer. Endast en utväg ur detta praktiskt mycket väl tänkbara läge synes öppen, nämligen att 50.000 medborgare eller en av kamrarna ta initiativ till ny föromröstning och ny upplösning av kamrarna. Såsom en annan utväg har den tanken framkastats att en av kamrarna skulle tilldelas rätten att lägga fram sitt revisionsförslag för folket, om den själv godkänt detta med kvalificerad majoritet, men uppslaget h a r ej rönt något understöd, så mycket mindre som ständerrådet även därigenom skulle kunna skjutas åt sidan. Stadgandena angående totalrevision ge kamrarna — antingen de redan fungerande eller de efter en föromröstning nyvalda — ensamrätten att utarbeta författningsförslaget; enligt schweizisk sedvänja förutsattes det härvid att förbundsrådet på parlamentets uppdrag gör upp det första revisionsutkastet till ledning för kamrarna. Folkets roll inskränkes på beredningssladiet till att inlämna en allmän »Anregung», d. v. s. en begäran om en föromröstning. Denna begäran får inte vara motiverad; den får således inte ange de huvudlinjer, vilka den önskade revisionen bör följa. Givetvis finns det intet som h i n d r a r att initianterna på annat sätt tillkännage vad de bära i skölden men ett på så vis publicerat revisionsprogram saknar varje rättsförbindande verkan. Otvivelaktigt kan det ur vissa synpunkter betraktas som en svaghet, att folket vid föromröstningen inte riktigt vet vartill den begärda 107

revisionen syftar. 1 Denna olägenhet har dock ansetts mindre än det äventyrliga som skulle ligga däri att folket utan att någon av kamrarna dessförinnan fått tillfälle att uttala sig bunde den nyvalda förbundsförsamlingen vid ett visst program och därigenom »prejudicerade» folkets slutliga avgörande. 2 Härvid är det också av betydelse att kantonsrösterna inte skola räknas vid föromröstningen; om denna verkligen innebure ett visserligen preliminärt men faktiskt bindande ställningstagande till ett visst program vore det logiskt att fordra ej blott folk- utan även kantonsmajoritet för att revisionsförfarandet skulle få fullföljas. När »Anregung» gjorts allmän och naken, h a r syftet alltså varit att ge förbundsförsamlingen en

obegränsad frihet när den går till r e visionsverket. Den eljest förhärskande grundsatsen att det suveräna folkets vilija är högsta lag har här när det gäller själva beredningsproceduren fått ge vfika för ändamålsenlighetens krav. I d é n om den konstituerande församlingens obundenhet är emellertid i realiteten knappast hållbar. Man kan ju inte g ä r n a föreställa sig att folket vid en föromröstning röstar utan en mer eller m i n dre bestämd politisk avsikt eller vilja där bakom. Och förbundsförfattningen har själv genom stadgandena om nyval direkt anvisat möjligheten för folket alt välja konstituantens medlemmar på ett visst revisionsprogram med i realiteten imperativa mandat. 3

Partialrevision av författningen Initiativet till partialrevision av förbundsförfattningen kan utgå antingen från förbundsförsamlingen eller från folket (50 000 röstberättigade). Däremot är inte enbart en av kamrarna — såsom fallet är vid totalrevisionen — berättigad att inleda revisionsproceduren. Folkinitiativet kan ha formen av en »Anregung» om en viss angiven ändring av författningen eller vara klätt i utarbetad författningstext. Författningsbestämmelserna om förfarandet vid en »Anregung», äro mycket knapphändiga och lika litet som n ä r det gäller 1 Så professor E. von Waldkirch i uppsatsen »Sinn und Grenzen der Totalrevision», Pol. Rundschau, 1935, sid. 289 ff. Vid 70-talets revision — då någon föromröstning ej hölls u t a n parlamentet var den initierande — visste alla v a r t h ä n revisionisterna syftade (en rätt, en armé, vidgade folkrättigheter). Före 1935 års föromröstning hade visserligen de fyra init i a n t g r u p p e r n a i tal och skrift deklarerat sina syftemål men detta hade skett på ett ganska oklart sätt.

2 Giacometti,

a. a., sid. 709.

totalrevision uttömmande. Andemeningen är dock klar: antingen skall förbundsförsamlingen utarbeta en författningstext »im Sinne der Initianten» eller också, om den ej vill stödja initianternas förslag, låta anställa en föromröstning, och ifall folket bifaller initianternas yrkande är förbundsförsamlingen — utan upplösning och nyval •— skyldig att gå initianterna tillhanda med ett revisionsförslag, till vilket folk och ständer i en ny folkomröstning ha att ta slutgiltig ställning. Författningen 3 Man ställde under 1930-talets diskussion om totalrevision den frågan, h u r m a n skulle förfara med inneliggande partiella författningsinitiativ under den tid som en totalrevision pågår. (Steinmann i Pol. Rundschau 1934, sid. 124). Även h ä r o m saknas regler, likaså också praxis, eftersom det partiella författningsinitiativet ej var infört då 70-talets totalrevision pågick. Vederbörande hänvisade på 30-talet till stadgandet att partialinitiativ skulle avgöras »innert Jahresfrist». Sedan denna frist nu förlängts till tre år — varom n ä r mare i det följande •—• h a r frågan förlorat sin gamla betydelse.

besvarar dock inte frågorna, hur man skall gå till väga, om kamrarna visserligen godta initiativet i princip men inte kunna enas om utformningen av den beställda texten eller om de efter en positiv föromröstning vägra att utföra den revision som ålagts dem. 1 Då en »Anregung» bland sextiotalet författningsinitiativ blott förekommit en enda gång 2 och då initianterna alltid ha möjligheten att förvandla sin »Anregung» till ett formulerat förslag, vilket alltid måste underställas folkomröstning, ha dessa hypotetiska, mycket teoretiska tolkningsfrågor inget större reellt intresse. Har ett från folket emanerande författningsinitiativ formulerats i författningstext kan förbundsförsamlingen antingen av- eller tillstyrka det eller också avstå från varje rekommendation i den ena eller andra riktningen. Gör förbundsförsamlingen ett uttalande, anges detta på den »Referendumvorlage», som tillställs alla väljarna och som innehåller förslaget in extenso. Förbundsförsamlingen kan också uppgöra ett motförslag, som samtidigt förelägges folket. Motförslag ha utarbetats i nio fall, första gången 1908 ifråga om ett vattenkraftinitiativ. Endast två av de nio ha avslagits, varför dessa »Gegenentwiirfe» fått mycket stor praktisk betydelse, i Giacometti anser i förra fallet att en föromröstning vore det riktigaste, även om författningen l ä m n a r föga stöd för en sådan åtgärd, och i senare fallet att revisionen ohjälpligt strandat (a. a., sid. 726 ff.) 2 Alternativet »Anregung» h a r endast en gång kommit till användning, nämligen rörande det s. k. Revalinitiativet 1937, som avsåg en återgång till författningens äldre grundstadganden rörande alkohollagstiftningen; i detta fall kunde förbundsförsamlingen ha utarbetat en författningstext i enlighet med de angivna önskemålen men då den så gott som enhälligt v a r av a n n a n mening än initianterna lät den förslaget i obearbetat skick gå till föromröstning, som i detta fall ledde till initiativets omedelbara förkastande.

helst som författningsinitiativ eljest blott i sällsynta undantagsfall godtagits av folket. Frågan om motförslag var länge oreglerad av författningen, 3 men genom en ändring av 1892 års tillämpningslag rörande författningsinitiativ' 1 lagfästes motförslaget år 1951, ehuru utan en närmare beskrivning. I och med att motförslag integrerades i referendumpraxis uppstod också frågan om huruvida initianterna ha rätt att återta sitt förslag till förmån för motförslaget. Den aktualiserades redan 1908, då det första dylika återkallandet skedde. 5 Även spörsmålet om vid vilken tidpunkt som initianterna ha rätt att åter kalla sitt förslag h a r lämnats oreglerat i författningen. Både i teori och praxis har den uppfattningen dock trängt igenom att ett återkallande kan ske intill dess folkomröstningen utlysts men inte senare; gäller initiativet blott en »Anregung» förfaller återkallelserätten när dag för »föromröstningen» utlysts eller kamrarna i princip godtagit det." Ett återtagande förutsätter dock att initiativuppropet formulerats på ett sådant sätt, att undertecknarna befullmäktigat aktionskommittén härtill. I samband med den ändring av 1892 års tillämpningslag, som företogs 1951, h a r återkallelserätten efter 43 års praxis legaliserats, i det att initiativet föreskrives kunna innehålla uppgift om huruvida undertecknarna vilja lämna en dylik fullmakt til laikionskommittén eller ej 7 (j Innan det lagfästes att initiativ kunna återkallas till förmån för motförslag hade förbundsförsamlingen gått så långt att den uppställt som villkor för ikraftträdandet av ett folkbeslut att ett folk3 Uppslaget att befullmäktiga aktionsk o m m i t t é n att återta initiativet hade h ä m tats från praxis i kantonen Zurich (Burckhardt, a. a., sid. 817). 4 Gesetzsammlung, 1911, sid. 17 ff. 3 Brusewitz, a. a., sid. 289. G Giacometti, a. a., sid. 735 f. 7 Bundesblatt, 1950:111, sid. 15 ff.

[)

initiativ delvis berörande samma ämne först toges tillbaka (1939 års referendum om upprustning och arbetslöshet),. Alldeles invändningsfri kan återkallelserätten dock inte vara. Aktionskommittén utrustas med stor makt, utan garantier för att undertecknarnas verkliga mening tillvaratas. Och man har tvistat om huruvida initiativet, sedan det väl blivit registrerat och anmält för förbundsförsamlingen, skall anses fortfarande tillhöra blott initianterna själva eller om det inte därefter helt övergått till förbundsförsamlingens och folkets fria disposition. 1 Om ett motförslag utarbetas och initianterna inte återtagit sitt förslag eller inte kunna återta det därför att de saknat fullmakt därtill, får folket två alternativa frågor att samtidigt besvara. Den rent tekniska propositionsordningen har härvid ordnats så att folket har att svara ja eller nej först till initiativet och därefter till motförslaget. De röstsedlar, som innehålla två ja, godkännas icke men däremot givetvis de som innehålla två nej eller ett ja och ett nej eller enbart ett ja eller ett nej. Hur man skall förfara i det teoretiskt tänkbara fallet att båda förslagen fått majoritet klargöres inte; man kan härvid tänka sig att antingen godta det av alternativen, som fått det högsta röstetalet, eller också anställa en ny folkomröstning, varvid folket endast har att svara ja på ett av dem. I praktiken har något sådant fall aldrig inträffat och lärer väl heller knappast behöva inträffa. Antalet dylika alternativa folkomröstningar har endast varit fyra (spelbanker 1915, spannmålsregleringen 1929, vapenfabrikationen 1938 och »Freigeldnerinitiative» 1951); i två av dessa fall hade dock initianterna rekommenderat mot1 Se Nef. a. a., sid. 66 f. Giacometti (a. a., sid. 735) hävdar dock att en i n s k r ä n k ning av återkallelserätten strider mot det fria initiativets idé.

förslaget ehuru de saknat fullmakt att återta initiativet. I praktiken h a r det visat sig fördelaktigt både för förbundsförsamlingen och referendumfolket att bägge alternativen kunnat göras till föremål för omröstning vid ett och samma tillfälle; förbundsrådet hade nämligen vid tillkomsten av det partiella författningsinitiativet föreslagit att omröstningen i händelse av motförslag skulle ske i två stadier, varvid folket skulle kallas till urnorna första gången för att rösta om initiativet och, om detta fallit andra gången för att rösta om förbundsförsamlingens förslag. 2 Det heter i förbundsförfattningen (art. 121) att »om flera olika materier vid folkinitiativ föreslås att revideras eller att införas i förbundsförfattningen skall var och en av dem göras till föremål för ett särskilt initiativ». Det ankommer på förbundsförsamlingen att träffa beslut om dylik uppdelning eller inte. Däremot har det ansetts obehövligt och truistiskt att i förbundsförfattningen inta en liknande föreskrift rörande de initiativ, som förbundsförsamlingen själv tar. Med det citerade stadgandet har en viktig grundsats fastslagits, nämligen partialrevisionens materiella enhetlighet: oberoende av om revisionen omfattar en eller flera paragrafer skall den med andra ord endast behandla ett ämne och ha ett genomgående inre sammanhang. 3 Denna som det kan tyckas självklara regel har vid tillämpningen framkallat många tvivelsmål och tvistigheter. När det gällt de från folket emanerande initiativen h a r det blott en gång hänt att förbundsförsamlingen spaltat upp dem i två, nämligen ifråga om Jt2 Burckhardt, a. a., sid. 817. 3 Se Giacometti, a. a., sid. 713 ff och densamme, Die Einh.eit der Materie als formelle Voraussetzung der Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassvng und die Kriseninitiative, Schweiz. J u r s t zeitung, Jahrg. 32, sid. 93 ff.

länningsinitiativet 1920. Särskilt i tre andra fall uppstod dock tvekan om riktigheten av att låta initiativet ostyckat underställas folket. Socialdemokraternas »Kriseninitiative» innehöll en uppräkning av en lång rad åtgärder, vilka skulle grundlagfästas såsom tvingande för förbundsförsamlingen; givetvis kunde det tänkas att åtskilliga vore villiga att rösta för t. ex. skuldavskrivning åt jordbrukarna men däremot inte för finansieringsplanen, d. v. s. upptagandet av lån. Vare sig politiska skäl förestavade beslutet eller ej — motståndarna kunde resonera så, att ju flera de omstridda punkterna vore desto större bleve utsikterna att hela initiativet förkastades — slutbedömdes dock initiativets »långkatekes» som ett sammanhängande helt. Partiets förslag om folkval av förbundsrådet i förening med ökning av antalet förbundsråd från sju till nio fick 1942 också passera som en enda materia, i enlighet med initianternas eget önskemål, trots att många under kriget gärna sågo förbundsrådets utvidgning (för att även socialdemokraterna skulle lätt kunna komma in i landsregeringen) men voro deciderade motståndare till folkvalet; i detta fall var det rent av troligt att ett isolerat förslag om utvidgningen skulle ha accepterats i folkomröstningen, medan projektet om folkval var alltför omtvistat även inom det initierande partiet självt för att det skulle kunna väntas bli godtaget av en folkmajoritet. 1 »Initiative Pfändler» 1943, som handlade om bl. a. nationalrådets numerär, mandattidens begränsning för rådets medlemmar och kumuleringsprincipen i det proportionella valsystemet, delades inte heller upp, trots att det evident innehöll flera »materier»; den gången fann troligen förbundsförsamlingen att alltför stor 1 Jfr Nef, a. a., sid. 65 och Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, sid. 734.

ära skulle ha bevisats initianterna genom en uppspaltning, och det är också möjligt att den bekajades av rädsla för att delarna skulle — åtminstone några av dem — ha haft större utsikter att segra än summan av dem alla. Även de avgöranden, som förbundsförsamlingen träffat när det gällt dess egna författningsinitiativ, kunna ur här angivna synpunkter vara diskutabla. Särskilt har detta haft avseende på finansprogrammen 1938 och 1950 samt på sammankoppligen av försvar och arbetslöshetsbekämpande åtgärder 1939. 1950 års finansprogram gick i detta hänseende längst; då förelades folket att en bloc ta ställning till bl. a. en direkt förbundsskatt, omsättningsskatten, »militärersättningsskattens» höjning och anslagsnedsättning, utan att kunna säga ja till en och nej till en annan av alla de delar, s o m i n g i n g o i hela budgetbalanseringskomplexet. År 1939 band man avsiktligt ihop två väsensskilda materier för att pressa dem bägge igenom, ursäktande sig med patriotiska motiv och handlande i vetskap om att olika grupper gåvo endera av dem en sådan prioritetsgrad att de för att trygga dess godkännande godkände även den andra delen oavsett alla eventuella betänkligheter mot densamma. Även åtskilliga andra grundlagsändringar —• t. ex. artiklarna om alkoholväsendet, spannmålsregleringen, folkpensioneringen och »Wirtschaft» — ha innehållit en serie av bestämmelser, vilka alla inte ömsesidigt betingat varandra. Om man väljer blott ett exempel, var det givetvis många anhängare av folkpensioneringstanken, som ville att invaliditetsförsäkringen ej skulle sättas i efterhand utan genomföras samtidigt med folkpensioneringsreformen eller kunde önska en annan täckning av kostnaderna än genom indirekta skatter på sprit och tobak. 111

In summa: grundsatsen om partialrevisionens enhetliga materia har långtifrån strikt följts. I några fall har den ostridigt direkt kränkts. Förbundsförsamlingen har i några fall kunnat försvara sig med att initianterna själva önskat en enda omröstning eller att de framlagda komplexen blott gällt övergångsordningar. Vid några tillfällen synas dock politiska motiv ha influerat förbundsförsamlingen, när denna satt sig över författningens tämligen klara anvisning om uppdelning. Folkmeningen har därigenom inte kunnat utrönas i alla dess skiftningar. Folket har med andra ord försatts i tvångslägen, där det goda inte fått bli fiende till det bästa. Även om det är uppenbart att förbundsförsamlingen ibland gjort en konst av denna författningsstridiga trafik, måste man likväl konstatera att det knappast är tänkbart att helt kunna efterleva den enhetliga materiens princip. För det första är det inte alltid möjligt att objektivt konstatera, om två olika förslag ha ett inre samband eller ej; från vissa synpunkter kan en dylik relation existera, från a n d r a synpunkter däremot inte. För det a n d r a kan såtillvida ett otvetydigt inbördes sammanhang förefinnas, att syftet med förslagskomplexet skulle förfelas, därest inte alla de föreslagna åtgärderna accepteras; så har fallet varit när finansprogrammen framlagts, vilkas mål att åstadkomma budgetbalans inte skulle ha nåtts om folket avkopplat tillflödet från en del av de mest givande skattekällorna. För det tredje har det varit ett mycket legitimt önskemål att folket får fullständiga program — t. ex. om alkohollagstiftningen eller spannmålsregleringen — att bedöma, ej oklara eller förvirrande dellösningar. För det fjärde skulle det rent tekniskt vara mycket besvärligt och i vissa fall helt enkelt ogörligt att presentera folket alternati112

va huvudförslag eller ett huvudförslaig med alternativa underförslag, alldeles oavsett att referendumborgarna k n a p past kunna tänkas gå iland med att rösta om alternativa lösningar, kombinerade med det nej till alltsammans soim också måste ingå i deras oförytterliga rätt. Ett pejlande av folkmeningen i dess nyanser kan egentligen blott ske genom den konsultativa omröstningsmetoden. Slutsatsen av de schweiziska erfarenheterna måste bli, att den enhetliga materiens grundsats i och för sig är så betydelsefull att den bör tillämpas i så vidsträckt omfattning som möjligt men att den ansvariga politiska ledningen inte kan frånhändas rätten att anpassa folkomröstningsförslaget efter situationens krav eller det uppställda syftemålet. Folket har ändock det sista ordet och är oförhindrat att fälla ett förslagskomplex på grund av missnöje med någon del därav. I detta avseende skilja sig detaljrika eller sammankopplade partiella författningsrevisioner inte från fakultativa referenda om lagar eller förbundsbeslut, ty även vid dessa har folket alltid blott att ta ställning till lagen eller beslutet som en helhet, utan varje sönderdelning av desamma alltefter omstridda detaljer. Om ett komplexförslag förkastas ha de politiska instanserna att söka kartlägga de segrande motståndarnas opinion främst med ledning av argumenten under referendumkampanjen och nejröstarnas geografiska fördelning. Ett skolexempel på hur ett nytt förslag lagt efter andra linjer blivit framgångsrikt erbjuder det referendum om finansprogrammet som anordnades i december 1950 och som gjorde rent bord med det i juniförslaget så omstridda kontingentsystemet. Det schweiziska folkomröstningsinstitutets hela historia är i själva verket främst en berättelse om hur folket ge-

nom sina nej faktiskt reviderat mindre gouterade delar av författningskomplex, lagar eller allmänt förbindande förbundsbeslut, tills dessa vid det andra eller till äventyrs tredje försöket öppet eller tyst vunnit folkets gillande. Ett annat spörsmål rör den ordning, i vilken eventuellt konkurrerande författningsinitiativ skola matas fram till folket. Stadganden äro här klara: företräde skall ges åt det som först inlämnats. 1 Endast två gånger har regeln behövt tillämpas; först skedde det vid tävlan 1946/47 mellan de sinsemellan helt skiljaktiga Duttweilerska och socialdemokratiska initiativen om full sysselsättning; andra gången inträffade 1948 och gällde »Riickkehr zur direkten Demokratie» och det från samma initiantläger väckta förslaget om upphävande av alla Dringlichkeits- och nödrättsbeslut inom viss tid, men härvidlag var det dock aldrig fråga om ett konkurrens- utan snarare om ett konsekvensförhållande och intet borde teoretiskt ha hindrat bägges framläggande samtidigt. 2 Givetvis kan det tänkas att även denna regel i någon speciell situation blir svår att bokstavligt följa; risk kan ju sålunda uppstå att det uppenbart sämre förslaget först måste släppas fram och om det antas åstadkommer villervalla, när det andra initiativet skall framläggas. Spörsmålet i Förbundsförfattningen art. 121, mom. 3. Jfr Giacometti, a. a., sid. 730 ff. 2 Det initiativ, som krävde upphävande av alla Dringlichkeits- och nödrättsbeslut, har veterligen ännu när detta skrivits inte tagits tillbaka; i vart fall skyltade det ännu i slutet av 1950 bland »hängande» initiativ. Andra överväganden, i främsta rummet den sakliga omöjligheten att plötsligt upphäva alla äldre fullmakts- eller Dringlichkeitsbeslut, bestämde förbundsmyndigheternas beslut att låta detta initiativ ligga till sig. Aktionskommittén har dock förklarat sig villig att återta förslaget, om förbundsledningen visar god vilja att återgå till författningsenlighet. Se förbundsrådets budskap, Bundesblatt, 1950: I, sid. 1125.

kan dock tänkas bli av vikt allenast i exceptionella fall. Varken förbundsförsamlingen eller förbundsdomstolen äger befogenheter att såsom författningsstridiga ogiltigförklara initiativ. I jämförelse med 1848 år författning ter sig 1874 års författning i sin nuvarande lydelse efter alla partialrevisioner allt annat än koncentrerad. Den innehåller en serie av jättelånga artiklar, som åtminstone delvis faktiskt äro av lags natur och som man vanligtvis aldrig påträffar i konstitutioner. Rekordet slogs 1919, när bestämmelser om krigsskatten intogos såsom övergångsstadganden i författningen; dessa bestämmelser rörde skattesatser, avdragsrätt, dispenser m. m. precis som en reguljär skattelag. Det har blivit allt vanligare att i författningen ange de materiella huvudgrunderna för viktigare och svårare problems lösning. Till denna utveckling ha andra faktorer medverkat än blott avsaknaden av en rätt för förbundsförsamlingen att ogiltigförklara initiativ, som vilja gå utanför författningens naturliga ram. I några men dock ej många fall skulle ett laginitiativ kunna ha »skyddat» författningen från regler av materiellt laginnehåll. I andra fall har bristen på förbundskompetens eller hänsyn till kantonernas kompetens tvingat förbundsfäderna att detaljerat beskriva i förbundsförfattningen vad som tillkommer förbundet och vad som tillkommer kantonerna att göra. Referendumpolitiska beräkningar ha slutligen föranlett att ett spörsmåls fullständiga lösning sammanfattats i den författningsartikel, om vilken folket skall rösta. Många faktorer inom eller utom folkomröstningsinstitutet ha sålunda samverkat till förbundsförfattningens ansvällning och urvattning. En del kantoner tillerkänna däremot sin folksrepresentation en rätt att pröva ett ini113

tiativs konstitutionalitet; dessutom skall förbundsförsamlingen tillse att kantonernas författningar inte strida mot förbundsförfattningen, varjämte besvär kunna inges till förbundsdomstolen över varje beslut i kantonerna och följaktligen även över folkbeslut i kantonala referenda. Förbundsförsamlingen kan visserligen avstyrka exempelvis ett författningsinitiativ, som uppenbarligen åsyftar att i förbundsförfattningen införa något som borde regleras genom lag eller förbundsbeslut eller förbundsrådsbeslut, men den h a r ingen formell rätt att hindra folket från att

rösta om ett sådant initiativ, och godkänner folket detsamma måste det promulgeras. En annan sak är att parlamentet i strid mot skriven rätt kan förhala folkomröstningen, så att initiativet till slut blir »gegenstandslos», d. v. s. mister all sin aktualitet. I ett dylikt fall saknar församlingen dock den rätt att avskriva initiativet som vissa kantoners folkrepresentationer äga eller i vart fall anse sig kunna tillämpa, och initiativet kan endast avföras genom att det återkallas av aktionskommittén förutsatt att några medlemmar av denna så långt efteråt alltjämt äro i livet.

Lagar och allmänt förbindande förbundsbeslut jämte finansreferendum Förutom statsfördrag och vissa folkförbundstraktater äro lagar och allmänt förbindande förbundsbeslut underkastade fakultativt referendum. Någon formell ändring har inte skett sedan detta referendum infördes år 1874. Praxis har därför haft över tre kvartssekel att stadga sig. Fullt entydiga ha begreppen lag och allmänt förbindande förbundsbeslut dock ej visat sig vara. Härvid ha meningsskiljaktigheterna om lagbegreppet varit förhållandevis obetydliga. Med lag har förståtts en akt innehållande allmänna rättssatser, såvida dessa inte äro av natur att ha sin plats i författningen. I doktrinen har man varit enig om denna definition och i praxis har förbundsförsamlingen handlat i stort sett i enlighet därmed, undantagandes vid de tillfällen då nödrätten tagits i bruk. Ibland har man utvidgat begreppet, så att även vissa allmänna förvaltningsstadganden klätts i lagform. Någon absolut konsekvens har dock inte varit förhanden. Har ett visst ämnesområde reglerats genom lag, anser åtminstone doktrinen att en even114

tuell ändring av denna skall ske på samma sätt som lagen tillkommit. Det har dock hänt att lagändringen företagits än i form av allmänt förbindande beslut, än såsom dylika försedda med Dringlichkeitsklausul. Eftersom Dringlichkeit inte kan appliceras på lagar utan blott på allmänt förbindande förbundsbeslut, ligger det i öppen dag att ändringar företagna i form av brådskande allmänt förbindande förbundsbeslut inte kunnat sägas stå i god överensstämmelse med författningen Ulcm under krig ha fallen emellertid varit så sällsynta att m a n knappast kan tala cm brist på respekt för lagbegreppet och det fakultativa referendum, åtminstone inte i princip. Större svårigheter har tillämpningen mött när det gällt allmänt förbindande förbundsbeslut. Begreppet förbundsbeslut fanns redan före 1874 men inte begreppet allmänt förbindande; det senare infördes u n d e r utskottsförhardlingarnas gång utan föregående noggrann utredning och det lånades från kantonen Solothurn. Dess innehåll cch

omfång måste därför nyskapas. Syftemålet med begreppets införande var tydligt framhävt: man ville inte begränsa det fakultativa referendums tilllämpningsområde uteslutande till den allmänna lagstiftningen utan önskade utsträcka detta även till vissa finansiella eller organisatoriska beslut, som voro av intresse för folket. Utläggningen av begreppet trasslades dock till därigenom att formuleringarna i författningens tre olika språktexter inte täcka varandra. Det tyska uttrycket »allgemein verbindlich» har sin direkta motsvarighet i det italienska »di carattere obligatorio generale», medan den franska texten »d'une portée générale» närmast bör översättas med »av allmän räckvidd». De tyska och italienska texterna ge närmast vid handen, att ifrågavarande förbundsbeslut böra innehålla allmänna rättssatser, under det att den franska texten leder tanken till viktiga förvaltningsbeslut i största allmänhet, åtminstone försåvitt dessa beröra icke alltför få medborgare; i konsekvens härmed böra enligt den franska versionen rättssatser alltid utfärdas i form av lag och inte supplementärt såsom allmänt förbindande förbundsbeslut. Praxis har dock i stort sett gått i den riktningen att aljmänt förbindande förbundsbeslut innefatta både supplerande rättsregler och en del förvaltningsakter av mera allmän omfattning, och härvid har det historiskt varit av betydelse att förbundsbeslut före 1874 understundom hade denna dubbla användning. Emellertid har det mest karakteristiska för utvecklingen varit att tillämpningen blivit »grundsatzlos», principlös. 1 Förbundsförsamlingen har själv suveränt bestämt den form, i vilken ett i Giacometti, a. a., sid. 738 ff. Se även C. Regi, Die Grenzen des fakultativen Referendum in der Bundesgesetzgebung, och Ruck, Schweiz Staatsrecht, sid. 115 ff.

beslut skall fattas. Om man i detta sammanhang helt bortser från nödrätlen har förbundsförsamlingen ifråga om alla dessa gränsmaterier haft fyra möjligheter att välja mellan: lag, allmänt förbindande förbundsbeslut, vanligt enkelt obetecknat förbundsbeslut och allmänt förbindande förbundsbeslut med Dringlichkeit. Med hänsyn till att de två förstnämnda beslutsformerna äro förbundna med fakultativt referendum men de två sistnämnda äro undantagna referendum skulle man tillspetsat kunna beteckna referenda i dessa ämnen såsom frivilliga, d. v. s. helt beroende av den beslutsform som förbundsförsamlingen för tillfället stannar för. Författningsfäderna hade givetvis denna situation fullt klar för sig men hade svårt att anvisa någon annan metod. De litade till förbundsförsamlingens lojalitet. Dej enda tänkbara korrektivet mot förbundsförsamlingens hithörande beslut är ett partiellt författningsinitiativ, gående ut på att ett visst ämnesområde skall genom uttryckliga grundlagsstadganden regleras på ett sådant vis att referendumstadganden bli tillämpliga eller — rent teoretiskt — att ett visst beslut, som undandragits referendum, genom ett transitoriskt författningsstadgande upphäves; ett dylikt initiativ vore knappast möjligt att stoppa, och idén h a r diskuterats ibland, framför allt n ä r det varit fråga om impopulära Dringlichkeitsbeslut. Även om få ting blivit så diskuterade i litteraturen som tolkningen av begreppet allmänt förbindande förbundsbeslut kan man dock fastslå att förbundsförsamlingens praxis h u r vacklande och obestämd den i enskildheter än varit dock inte framkallat några större strider. Inom många områden har parlamentet gjort sin tolkning t. o. m. mycket extensiv. Strider u n d e r de sista trettio åren ha däremot mestadels 115

gällt den alltför flitiga användningen av Dringlichkeitsklausulen för dessa allmänt förbindande förbundsbeslut. Här kunna inte tolkningstvisterna intressera utan den faktiska tillämpningen. Härom kan nedanstående anses höra till det väsentligaste: a) Rättssatser av provisorisk karaktär utformas ofta såsom allmänt förbindande förbundsbeslut, i avbidan på erfarenheter att lägga till grund för en bestående lagstiftning, som då beslutes såsom lag. b) Upphävande eller förlängning av i lag givna bestämmelser har vid enstaka tillfällen skett i form av allmänt förbindande förbundsbeslut; i den mån referendum inte omöjliggöres genom Dringlichkeit är det från referendumsynpunkt utan betydelse, att denna form och icke ett vanligt lagbeslut användes, c) Traktater bruka ratificeras genom förbundsbeslut, trots att många av dem faktiskt ha en allmän räckvidd och innehålla rättsförpliktelser. Huruvida denna praxis — som säkerligen motiverades av politiska skäl och fruktan för att Schweiz' internationella »rättskapacitet» eljest skulle riskeras — helt var förenlig med en strikt tolkning, kan diskuteras. Sedan statsfördrag fr. o. m. 1921 kunna bli föremål för fakultativt referendum har frågan delvis kommit i annat läge men endast delvis: uppdelningen av förslagen i sådana, som skola fakultativt underställas folket, och övriga bestämmes ju blott av giltighetstidens längd och inte efter traktatens vikt eller omfånget av de förpliktelser som den innefattar, d) Beslut om organisatoriska anordningar inom förvaltningen, t. ex. om nya legationer, bruka få formen av allmänt förbindande förbundsbeslut, under förutsättning att beslutet är av viss omfattning; hit höra också större beslut om löner, pensioner m. m. i särskilda för116

valtningar. De allmänna lönereglementena utfärdas emellertid såsom lagar, e) Beslut första gången om anslag som äro avsedda att återkomma i budgeten eller om större anslag eller om hjälpaktioner till förmån för vissa näringsföretag eller sociala anstalter få ofta formen av allmänt förbindande förbundsbeslut men utfärdas ibland också såsom lagar. 1 Frågan huruvida den federala budgeten är underställd referendum är delvis besvarad med det ovan sagda. Författningen har lämnat det budgetära fältet helt öppet, varför folkets direkta inflytande över detta helt kommit att hänga på praxis från 1874. Vid tolkningen av lag- och förbundsbeslutsbegreppen ha i huvudsak följande principer gällt. 2 De s. k. »Voransohläge» och »Nachtragskrediten», vilka närmast kunna jämföras med riksstatens utgiftssida resp. tilläggstater i Sverige och innehålla förteckningen över alla under budgetåret utgående anslag, ha aldrig haft formen av finanslag (inte heller före 1874)1 utan utfärdas såsom enkla förbundsbeslut. De kunna inte gå till folkomröstning. Härom var man 1874 fullt ense. När anslag beslutas för första gången, beror det på deras storlek och omfattning om besluten göras till allmänt förbindande eller blott enkla förbundsbeslut. Sedan dessa beslut en gång fattats föras anslagssummorna automatiskt in i »Voranschläge» eller »Nachtragskrediten», som just därför att de utgöra ett slags uppställning över redan i princip beslutade anslag rimligen ej kunna göras till föremål för fakultativt referendum, även om de behöv1 Se förbundsrådets »Bericht» om Dringlichkeit 1938, I, sid. 724 f. Se i övrigt Giacometti, a. a., sid. 748 ff samt för ällrc praxis Bnrckhardt, a. a., sid. 709 ff. och Brusewitz, a. a., sid. 155 ff. 2 Se om budgetbehandlingen Hastad, a. a., sid. 349 ff.

liga anslagsposternas storlek bedömes varje december vid budgetbehandlingen. Av inkomstposterna tas skatterna upp i form av lagar, och likaledes hade tulltaxans generaltariff på den tid en sådan fanns lagens form; brukstariffen däremot fastställdes genom allmänt förbindande förbundsbeslut. Vidare ha lånebeslut aldrig haft formen av all-

mänt förbindande beslut. Även om edsförbundet saknar finansreferendum i den bemärkelsen att hela budgeten, både dess inkomst- och dess utgiftssida, aldrig givits formen av en sammanfattande lag och därför aldrig heller kan föreläggas folket såsom en totalitet, så existerar det ett begränsat, partiellt referendum i budgetfrågor. 2

Nödrätt och Dringlichkeit Vad i det föregående sagts om tillvägagångssättet vid författningsändringar och lagstiftning liksom om begreppen lag och allmänt förbindande förbundsbeslut h a r haft avseende på normala tider. Den skrivna och oskrivna schweiziska rätten laborerar även med nödrätt och Dringlichkeit, enligt vilka former både författningsrätt och sådana rättssatser eller övriga avgöranden, som innefattas i lagar eller allmänt förbindande beslut, kunna tillskapas med förbigående av referendumfolket. Kring dessa problem har en oavbruten debatt pågått alltsedan 1914. Härvid ha problemen hela tiden gällt, om förbundsmyndigheterna tillägnat sig en större makt än nöden krävt och på vilket sätt garantier skulle kunna skapas mot alltför långtgående intrång på den direkta demokratien. En hel statsrättslig och politisk litteratur har producerats rörande detta för det referendala folkstyret centrala problem. Här kunna emellertid endast några väsentliga avsnitt tas upp och detta helt summariskt. 1 Brusewitz behandlar finansreferendum under tiden före 1920-talet sid. 170 ff. Även om utvecklingen gått i den riktningen att finansiella delbeslut n u m e r a allt oftare ges formen av »allgemeinverbindiich», h a r h a n underskattat folkets direkta inflytande över budgeten under äldre tid, h u r osäker praxis då än var.

Både nödrätt och Dringlichkeit ingå såsom viktiga beståndsdelar av den offentliga rätten i Schweiz. Till klara distinktioner dem emellan har man kommit först på senare tid, närmast mot slutet av 1930-talet. Nödrätten är ingenstädes nämnd i författningen. Den praktiserades dock åren omedelbart efter förbundsstatens tillkomst 1848° vid några utrikespolitiska konflikter 1 för att därefter under några decennier läggas i materialreserv och nästan glömmas bort. Den blommade u p p under det första världskriget och dröjde kvar i begränsad utsträckning under 20-talet. Den togs åter fram under 30-talets kriser och den fick sin största omfattning under det andra världskriget, efter vilket den ännu inte helt utslocknat. Nödrätten anses finnas immanent i författningen och vara ett utflöde av den för varje stat oeftergivliga självbevarelsedriften. »Först leva, sedan filosofera» är ett ofta i Schweiz hört uttryck. Vad staten måste göra för att hävda den yttre självständigheten eller för att upprätthålla den inre ordningen eller för att trygga folkförsörjningens vitala intressen under krig eller kriser kan aldrig i förväg beräknas. De av folket valda myndigheterna bära ansvaret för att de nödiga 2 Se Hastad, a. a., sid. 375 ff.

åtgärderna vidtas. Nödrättens kriterium är att ett statligt nödläge (»Staatsnotstand») uppkommit. »Om ett sådant nödläge föreligger» — yttrade förbundsrådet 1948 1 — »d. v. s. om ett Ivårt allvarligt hot mot statens existensbetingelser blott kan avvärjas genom ett beslut, som undandras referendum, kan det inte råda något tvivel om att det inte blott är myndigheternas rätt. u t a n också plikt att på denna väg g e n o ^ tidsnöden rädda staten, dess oavhängighet och frihet, därmed också medborgarnas frihet och demokratisk^ rättigheter». Ofta har man såsom »bevis» för nödrättens existens åberopat ett utlåtande av professor Burckardt. »Enligt min mening kan var och en, även den författningstrognaste regering, l ^ m m a i det läget att han kränker författningen, och han kan också rättfärdiga detta författningsbrott, om staten, ({ e n o r g a _ niserade makten, utan vilkh n i n g e n rättsordning och ej heller någo n författning kan bestå, hotas till sin existens (»in Frage gestelit w i r d » ) . Det kan inte vara någon förnuftig mening a tt låta staten gå under blott för att rädda författningen, som staten förki 0 ppsligar och upprätthåller, ty i så fall g a r författningen förlorad samtidigt mbd staten. Men detta är inte längre en. juridisk fråga, vars lösande man kan diskutera från rättssynpunkter eller skulle kunna konstruera, lika litet som a n ( i r a spörsmål rörande grundlagens giltighet eller Ogiltighet. Härom existerar det inte några rättsgrundsatser, på samm^ s ä t t s o m dylika inte kunna åberopas i ^ r en ny författning skall beslutas o c h fi e ra förslag tävla med varandra. — Qm statens existens står på spel

gör

man

i Bundesblatt, 1948:11, sid. 984. Förbundsrådet y t t r a d e detta i s i q »Bericht» över initiativet »Riichkehr z u r direkten Demokratie». Liknande uttalanden ha gjorts i alla de redogörelser av förbunds rådet 1938, 1945, 1948 och 19 5 0, s o m b e r ö r t nödrätt och Dringlichkeit.

vad nöden bjuder och vad man kan t:a ansvaret för, eller man gör det i n t e ; men man ställer inte i förväg upp regiler om rätten att så handla eller icke handla.» 2 Givetvis h a r denna uppfattning ej blott om nödrättens immanens i författningen utan också om nödrättens oreglerbarhet framkallat mycken teoretisk kritik. 3 Tillspetsat kan det sägas att schweizarna när de ge nödrätten detta vida spelrum närma sig föreställningar och politiska sedvänjor i England, där en skriven sammanhängande författning saknas. Här skall blott fastslås att ej ens opponenterna mot den vidsträckta användningen av nödrätt någonsin förnekat dennas existens eller behövlighet. På politiskt håll är den i princip erkänd av alla. Så som nödrätten begrundas — en plikt för myndigheterna att handla i fall av »Staatsnotstand» — kan nödrätten tillämpas av alla dem, som ha ett författningsenligt ansvar att uppbära. Både förbundsrådet och förbundsförsamlingen kunna sålunda utan vidare vara berättigade att tillgripa den, förutsatt att situationen bedömes vara så allvarlig att den uppfordrar till snabba mått och steg. I några fall, såsom när pressfriheten på 30-talet inskänktes, handlade förbundsrådet utan förbunds2 Citerat efter förbundsrådets »Bericht» i Bundesblatt, 1948:1, sid. 1089 f. 3 Nödrätt och Dringlichkeit ha behandlats i ett otal arbeten för att ej tala om tidskrifts- och tidningsartiklar. Det k a n h ä r inte komma ifråga att hänvisa till denna långa rad, helst som blott den faktiskt gällande rättsuppfattningen är av betydelse för denna undersökning. Här n ä m nas blott Giacometti, a. a., sid. 775 ff., Fleiner, a. a., sid. 411 ff., Burckhardt, a. a., sid. 688 ff., t»on Waldkirch, Die Notverordnungen in schweizerischer Bundesstaatsrecht, Ruck, Schweizerisches Staatsrecht. sid. 122 ff., Eschenberg, Die oberste Gewalt im Bunde, sid. 82 ff., Tingsten, a. a., sid. 13 ff. och Hastad, a. a., sid 381 ff., Av särskilt intresse äro också uppsatser i Pol. Rundschau 1937, sid. 177 ff och 369 ff av / . Hofstetter, och ibidem 1937, 294 ff av Th. Gut.

församlingens uppdrag, även om det sökte finna täckning för sitt ingripande i författningens bestämmelser om förbundsrådets plikt att sörja för den inre ordningen. Det normala har emellertid varit att förbundsförsamlingen fastslagit när nödläge varit för handen och samtidigt givit förbundsrådet fullmakt att handla i överensstämmelse med lägets krav. De konkreta nödrättsåtgärderna ha därefter vidtagits i form av förbundsrådsbeslut, vare sig dessa deriverat författningen eller innehållit nya rättsbud med ändring eller komplettering av den gällande lagstiftningen. Stadgandena både om det obligatoriska och om det fakultativa referendum ha på löpande band satts ur kraft genom »Notstandsmassnahmen» Den enastående maktposition, som förbundsrådet under långa perioder härigenom nått, är dubbelt anmärkningsvärd om man besinnar att den schweiziska exekutivmakten i princip skall vara underordnad folkrepresentationen och folket. Förbundsrådets handhavande av fullmakterna h a r givetvis varit underställt parlamentets kontroll, och särskilt under och efter det andra världskriget rådde en stor harmoni mellan de bägge statsmakterna rörande nödrättsbesluten. Förbundsförsamlingens uppsikt blir dock enligt sakens natur i regel allenast en eftergranskning, varvid vanskligheterna att ändra redan utfärdade och exekverade beslut i praktiken gjort marginalen för »revisionen» ganska snäv. I och för sig kan nödrätten inte nödvändiggöra denna maktförskjutning från förbundsförsamlingen till förbundsrådet, åtminstone inte så länge förbundsförsamlingen varit oförhindrad att sammanträda var som helst och hur offa som helst. Inte heller har så behövt ske av hänsyn till referendumrättigheterna; givetvis skulle även förbundsförsamlingen, som utställt fullmakten utan re-

ferendunikhiusul, kunna fatta också materiella nödrättsbeslut utan hänvändelse till refefendumfolket. Historiska och oraktiska synpunkter ha i stället föranlett denr*a kompetensöverflyltning under nödtiden till regeringsmaktens favör - snarast blir man benägen att hävda att ingen i augusti 1914 anade vilken författnirigsomvandling, som krigsgeneralfullrnakten skulle leda till, men att man efte r åt givit sedvanerättens helgd åt det fförfjdtningsmässigt sett abnorma tillstånd som då uppstod. Antalet fullmaktsbeslut är egentligen blott sju: 1914 års krigsfullmakt, som enligt beslut av 1919 och 1921 upphävdes men tills vidare i begränsat omfång k v a r s t o d ; 1933 års fullmakt om handelsåtgärder gentemot utlandet, 1 som alltjjämt är i kraft; 193G års fullmakt i samband med devalveringen; samt 1939 Ars nya krigsfullmakt, som 1945 begränsades och i denna version alltjämt ä r tillämplig. I den historiska redogörelsen för folkomröstningarna ha i olika s f i m m a n h a n g uppgifter lämnats om den enorma avvikelse från den skrivna, »normala» rätten som dessa fullmakter givit upphov till. Särskilt krigsfullniakterna legitimerade förbundsrådet fttt ingripa på alla områden av försvars-, social-, skatte- och regleringspolitiken utan rådfrågning av folket. Und'er bägge krigen anordnades emellertid några referenda rörande frågor som ansågos inte hänförliga till kriget, o c h på så vis tillkommo under det första kriget ett p a r förbundsskatter (stämpelskatten och den direkta krigsskatten mien ej krigskonjunkturskatten) efter folkomröstning; även under det andra k r i g e t var man inställd på att låta folket rösta om bl. a. engångsförl D e t n a r r å t t olika meningar om h u r u vida 1933 års fullmakt skall hänföras u n der n ö d r ä t t e n eller vanliga Dringlichkeitsbeslut. F ö ' r h i i n d s r å d e t h a r dock i n r ä k n a t 1933 års b e s l u t under nödrätten.

mögenhetsskatten och omsättningsskatten men krigshändelserna våren 1940 korsade dessa planer. Förfarandet vid avvecklingen av de åtgärder, som vidtagits med stöd av fullmaktsbesluten, erbjuder ett särskilt intresse. Med hänsyn till att de förbundsrådsbeslut, som utfärdats under krigen med åberopande av fullmakterna, varit flera hundra och skapat nya rättsförhållanden på ett otal områden, har det inte varit tänkbart att alla dessa med ett slag skulle ha kunnat upphävas eller ersättas med nya åtgärder, vilka underställts folkets avgöranden. De beslut, varmed fullmakterna efter krigens slut begränsats, ha därför inneburit att redan vidtagna åtgärder skola ha gällande kraft tills vidare, till dess de kunna upphävas eller förbundsmyndigheterna haft nödig tid att ersätta dem med nya, fullt författningsenliga beslut; förbundsrådet har vidare haft rätt att företa ändringar i dessa beslut, varvid det efter andra världskriget dock uttryckligen förklarades att ändringarna inte finge avse utvidgningar av de företagna krigstidsingripandena. Användning av fullmakten däremot för åtgärder på nya områden förbjöds både i 1919—1921 och i 1945 års beslut om fullmakternas förlängning.* För att belysa omfattningen av denna eftersläpning av fullmaktsbesluten skall här blott nämnas att vissa, låt vara föga viktiga förbundsbeslut från det första världskriget alltjämt ha gällande kraft och att 118 av de c:a 600 nödrättsbesluten från åren 1939—1945 ännu 1948 voro i tillämpning, däribland alla de under kriget införda skatterna, priskontrollen, hyresregleringen, en serie av i I förbundsrådets »Bericht» 1945 angående uvvecklingen av krigsfullmakten l ä m n a s även en redogörelse för avvecklingen efter första världskriget. Se Bundesblatt, 1945:1, sid. 691. och (om förbundsförsamlingens beslut) Eidg. Gesetzsammlung 1945, sid. 1049 ff.

hjälpaktioner till förmån för näringsgrenar o. s. v. 2 Ännu 1950 på våren hade 80 beslut gällande kraft, och förbundsrådet beräknade då att det skulle dröja till slutet av år 1953, innan praktiskt taget alla hunnit upphävas eller konverteras i normal rätt. 3 Vad Dringlichkeit beträffar infördes detta begrepp i författningen med vett och vilja såsom en säkerhetsventil när det fakultativa lagreferendum införlivades i den direkta demokratiens arsenal 1874. Allmänt förbindande förbundsbeslut, »som icke äro av trängande natur» (»die nicht dringlicher Natur sind») skola vara underkastade villkorligt referendum, heter det i förbundsförfattningen art. 89, och det ankommer på förbundsförsamlingen att diskretionärt fastställa, när förutsättningar föreligga tör att ett beslut genom att åsättas Dringlichkeitklausul ej skall förses med referendumhänvisning utan omedelbart träda i kraft med förbigående av folkmakten. Det framgår också indirekt av författningstexten alt Dringlichkeit i motsats till nödrätt blott kan beslutas av parlamentet, varför någon delegering av makten till förbundsregeringen ej är möjlig och formellt ej heller skett via Dringlichkeit. Några andra bestämningar av Dringlichkeit ges inte i författningen än den ovan citerade, och denna kan verbalt ej tolkas annorlunda än att beslutets genomförande inte tål något uppskov. Utan att förneka att »saklig» Dringlichkeit ibland förelegat ha förbundsmyndigheterna velat vindicera att Dringlichkeit mestadels ifrågasatts blott då »tidsligt» tvång varit för h a n d e n . 4 Kritiken av 2 Förbundsrådets »Bericht», Bundcsblatt, 1948:11, sid. 989 ff. 3 Förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt, 1950:1, sid. 1125 ff. 4 Enligt Regi, a. a., sid. 69, ha av de 1931 —1939 genomförda Dringlichkeitsbesluten 40 motiverats med »tidsligt» nödtvång och 29 med materiellt eller sakligt nödtvång;

den tidvis ymniga användningen av Dringlichkeit h a r emellertid gjort gällande att vetskapen om politiska svårigheter för ett förslag och särskilt fruktan för folket frestat i otillbörlig grad förbundsförsamlingens majoritet att utnyttja den lagliga möjlighet att komma förbi folkmakten, som Dringlichkeitsstadgandet erbjudit. Det är svårt att komma ifrån att denna kritik tidvis varit berättigad. Framför allt ha förbundsmyndigheterna måst få skenet emot sig, när ett förslag beretts länge och grundligt men beslutet till sist ansetts så brådskande att det omedelbart satts i kraft eller när tillämpningsföreskrifterna till Dringlichkeitsbeslutet kunnat dröja ett år eller mer (såsom fallet var med 1933 års krisskatt). Irritationen skärptes oundvikligen när Dringlichkeit utnyttjades för att korrigera eller nullifiera folkets utslag i referenda (såsom i fallet »Lohnabbau») eller för att förekomma avgörande i frågor, beträffande vilka författningsinitiativ ingetts. Det ligger i sakens natur att Dringlichkeit ej behövt användas under de bägge krigen och den närmaste efterkrigstiden, då förbundsrådsbeslut stödda på nödrättsfullmakterna voro både den av förbundsförsamlingen anvisade och dessutom den snabbaste metoden för trängande beslut. Systemet med Dringlichkeit, som endast i något mycket sällsynt fall praktiserades före det första världskriget, introducerades på allvar efter det att den första krigsfullmakten upphävts såvitt det gällde områden vilka förut ej reglerats via fullmaktsbeslut. Det började med tullpolitiken och fortsatte med regleringar av näringslivet, särskilt jordbruket men 16 beslut ha t i l l k o m m i t uttryckligen såsom provisoriska åtgärder och 63 ha tillkommit utan klart angiven grund. Jfr i övrigt rörande hela frågan om nödrätt och Dringlichkeit Giacometti, a. a., sid. 755 ff.

även vissa andra näringsgrenar. Tecken på återgång till normalitet voro dock mycket tydliga på slutet av 20-talet, men 30-talets kris, som gick oerhört hårt fram över Schweiz, aktualiserade systemet på nytt. Fortfarande träffades en serie viktiga beslut om beträngda näringar och arbetslöshetspolitiken på denna väg. Man har kallat denna period fram till mitten av 1930-talet för »Era Schulthess», och det kan knappast råda tvivel om att den handlingskraftige näringsministern fann detta effektiva system vara det enda tillrådliga i en hård tid. Kulmen nåddes i 1933 och 1936 års finansprogram. Även upprustningen — däremot ej värnpliktslagen — fördes in u n d e r Dringlichkeit. Antalet sådana trängande förbundsbeslut under 30-talet närmade sig ett h u n d r a ; förbundsrådet uppger självt att 1936 års finansprogram skulle, om det inte fogats ihop till ett helt som undandrogs referendum, ha krävt ändringar av 5 författningsbestämmelser, 23 lagar, 4 förbundsbeslut och 2 försäkringskassors statuter.* Under och efter det andra världskriget ha Dringlichkeitsbesluten varit färre. År 1948 voro 26 ännu i kraft 2 ; antalet sådana alltjämt giltiga trängande förbundsbeslut berörande ämnen, som föllo under referendum, hade 1950 sjunkit till fem, 3 och med omregleringen av ett par av dessa spörsmål har förbundsparlamentet varit sysselsatt under år 1951. Det bör anmärkas att någon klar åtskillnad inte kan göras mellan Dringlichkeitsbeslut och nödrättsbeslut. Förbundsrådet har självt flera gånger framhållit, att beslut som fattats i den förra 1 Förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt 1948:1, sid. 1069. 2 Ibidem, sid. 727 ff. 3 Förbundsrådets »Bericht» n r 2 om »Riickkehr zur Demokratie», Bundesblatt 1950:1, sid. 1132. Ämnena gällde luftskyddet, tulltariffen, mjölkregleringen, j o r d brukets nödläge och arbetslösheten.

allt inte heller tjänstemännen vid Lohnabbau». Även om de ansvariga i förbundsrådet och förbundsförsamlingen i stort sett säkerligen haft stöd av en folkmajoritet för sin med formerna föga nogräknade »statsrealistiska» politik trots ett och annat vresigt lynnesutbrott, har det abnorma författningstillståndet under alla dessa år blivit föremål för en oförtruten och tidvis mycket häftig kritik alltsedan Nobs å socialdemokraternas vägnar 1922 begärde ett klarläggande av Dringlichkeitsbegreppet. Till en början företräddes denna kritiska inställning av socialdemokraterna såsom det största oppositionspartiet; från 30-talets slut har denna kritiska roll delvis övertagits av Duttweilerrörelsen. Andra missnöjda läger ha varit att söka hos de borgerliga welscherna, ty dessa ha i Dringlichkeitstrafiken sett ett hot mot statens federala konstruktion, och hos det liberalkonservativa partiet, som bekämpat regleringspolitik och etatism från principiella utgångspunkter. En betydande insats har även härvidlag presterats av jurisprudensen vid högskolorna, som nästan enstämmigt i rättssäkerhetens namn krävt en striktare efterlevnad av författningen. Denna stormlöpning, som främst riktat sig mot Dringlichkeitssystemet men delvis även mot nödrätten eller nödrättens eftersläpning, har inte varit förgäves. I tre avseenden ha garantierna för folkrättigheterna på sistone förstärkts. Den första restriktionen beslöts i januari 1939, när förbundsrådets motförslag till »Richtlinienbewegungs» inititativ bifölls vid folkomröstningen. I stället för att kräva för Dringlichkeitsbeslut 3/4 majoritet av de röstande, som kommunisterna hade gjort i sitt av folket med jättemajoritet förBundeskastade förslag, eller 2/3 majoritet av

formen i verkligheten varit åtgärder föranledda av »Staatsnotstand» och därför rätteligen borde ha fattats såsom nödrättsbeslut. 1 Det nya sedan tiden före 1914 är också att Dringlichkeit ej blott tillämpats på vad som eljest brukat räknas som fallande under begreppet allmänt förbindande förbundsbeslut utan även — såsom i 1930-talets finansprogram — exploaterats för att legitimera åtgärder, som stritt både mot fåfattningen eller av folket tyst eller öppet godkända lagar. Att en så vidsträckt användning av Dringlichkeit inte stått i överensstämmelse med författningens bokstav är oförnekligt. Förbundsrådet har delvis kunnat försvara sig med att en del av dessa beslut efteråt godkänts av folket direkt (t. ex. genom referendum om 1938 års övergångsordning angående finanserna) eller indirekt genom att fojkinitiativ riktade mot den förda Dringlichkeitspolitiken avvisats (t. ex. socialdemokraternas initiativ 1923 om skydd för folkets rättigheter vid tullagstiftningen eller om en annan krispolitik 1935 eller kommunisternas initiativ om åtgärder mot Dringlichkeit eller initiativet om »Verfassungsgerichtsbarkeit» 1939); dessutom har det kunnat hänvisa till att samma majoritet återsänts till nationalrådet efter alla val. Otvivelaktigt är också att de av hjälpaktionerna eller regleringspolitiken direkt berörda grupperna i allmänhet varit mycket tacksamma för det erhållna snabba stödet och för eget vidkommande inte krävt någon »återgång till direkt demokrati». På så vis ha i allmänhet de stora yrkesorganisationerna inte mobiliserats mot förbundsledningen utan samverkat med denna; detta gäller dock inte fackföreningarna u n d e r den första delen av denna period och det gällde framför l Förbundsrådets »Bericht» blatt, 1948:11, sid. 984.

i

de röstande, som »Richtlinienbewegungs» förslag löd på, inskrevs i författningen att dylika beslut skola fattas med absolut majoritet av antalet medlemmar i vardera kammaren. 1 Att de borgerliga inte ville sträcka sig lika långt som initianterna hade sin grund i fruktan för att den ansvariga majoritetens handlingskraft kunde komma att försvagas. Dessutom förelåg faran, yttrade förbundsrådet, att »anslutningen till förslag om Dringlichkeitsförklaring skulle bli föremål för schackrande (»Gegenstand des Marktens») och köpas för motprestationer på andra områden, något som måste uppväcka betänkligheter». 2 Betydelsen av skärpningen av majoritetsvillkoren låg främst däri att parlamentsledamöternas ansvar inskärptes; tidigare hade det framträtt en tendens hos många att helst avstå från att rösta när frågan om Dringlichkeit avgjordes. Förbundsrådet visade eljest upp att de allra flesta Dringlichkeitsbeslut, som träffats under systemets högkonjunktur 1931—1938, inte varit omstridda. Av de 80 brådskande besluten under denna period hade 47 antagits enhälligt och 16 så gott som enhälligt. Bara 17 voro omstridda, men blott i 11 av dessa fall ställdes ett direkt yrkande att förslaget om Dringlichkeit skulle förkastas. Endast i 8 fall sammanlagt godtogs Dringlichkeitsklausulen i nationalrådet med mindre än 2/3 majoritet bland de röstande. Däremot hade många dylika beslut tillkommit med en röstsiffra, som understeg hälften av medlemstalet. 3 Sedan socialdemokraterna inträtt i förbunds1 Uppslaget att majoritet bland kamrarnas medlemmar skulle fordras i stället för majoritet bland de röstande hade tidigare föreslagits av statsrättsprofessorn Schindler. Se Gut, a. a., Pol. Rundschau, 1937, sid. 294 ff. 2 Förbundsrådets »Bericht», Bundesblatl 1938:1, sid. 727. 3 Förbundsrådets »Bericht», Bundesblatl 1938:1, sid. 722.

regeringen har den år 1939 beslutade restriktionen blivit av mindre betydelse. Nästa steg blev begränsning av giltighetstiden för Dringlichkeitsbesluten. Före 1939 hade författningen lämnat denna fråga öppen. »Richtlinienbewegung» krävde tre år som maximitid men förbundsrådets segrande motförslag nöjde sig med den allmänna föreskriften att besluten skulle tidsbegränsas. 4 Sedan detta förbundsrådets motförslag godtagits av folket måste förbundsförsamlingen alltid fastställa den tid intill vilken beslutet ägde giltighet. Något hinder mötte dock inte för förbundsförsamlingen ännu så länge att vid giltighetstidens utgång för viss tid prolongera beslutet. Den i Richtlinienbewegungs initiativ föreslagna lösningen utgjorde ett uppslag, som återkom i två varianter. Första gången skedde det i Duttweilerrörelsens också år 1938 väckta initiativ om nödrätt och Dringlichkeit, vilket återtogs under kriget. Där föreslogs att sådana allmänt förbindande förbundsbeslut, som inte kunde uppskjutas (»zeitlich unaufschiebbar»)|, provisoriskt skulle kunna sättas i kraft omedelbart men att folkomröstning skulle kunna begäras inom tre månader och att besluten skulle upphöra att vara i kraft, om de inte inom fyra månader efter det att referendum begärts underställts folket och godtagits av detta; ett brådskande beslut skulle alltså förbli provisoriskt i kraft högst sju månader. 5 Andra gången uppslaget utnyttjades och påbyggdes skedde i 1946 års initiativ »Riickkehr zur direkten Demokratie», som godkändes år 1949 vid folkomröstningen. Innebörden i detta folkbeslut såvitt gäller Dringlichkeitsbeslut är t Ibidem, sid. 727 ff. 5 Se om Duttweilcrinitiativet förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt, 1938:1, sid. 718 ff.

exakt densamma som i Duttweilerinitiativet, blott med den skillnaden att fristen för förbundsbeslutens provisoriska giltighet satts till ett år efter beslutets fattande. Dessutom inskrevs samtidigt i författningen att Dringlichkeitsbeslut ej får förnyas, såvitt folket i det fakultativa referendum förkastat beslutet eller såvitt den begärda folkomröstningen inte kommit till stånd inom år och dag. 1 Författningsändringen innebär med andra ord att Dringlichkeitsbeslut både kunna vara giltiga mer än ett år och förnyas efter denna tid, om fakultativt referendum ej begäres, samt att de alltid äro giltiga längst ett år, även om referendum begäres, ja, även om referendum anordnas exempelvis efter fem månader och utslaget blir fällande. Samtidigt inskränkte folket också giltigheten för nödrättsbeslut. Det Duttweilerska initiativet hade även i fråga om dessa föreslagit vissa restriktioner, som i huvudsak gingo ut på att nödrätt blott skulle vara tillämplig under mobilisering och att nödrättsbesluten skulle upphöra att gälla ett. år efter mobiliseringstillståndets hävande. »Ruckkehrs»initiativet gick i detta hänseende vida längre. Den antagna författningsföreskriften har i denna del fått följande lydelse: »De förbundsbeslut, som genast sättas i kraft och som icke stödja sig på författningen, måste inom ett år efter det att de fattats av förbundsförsamlingen godtagas av folk och kantoner; i annat fall upphöra de att gälla efter utgången av året och kunna inte förnyas.» Så mycket är klart, att obligatoriskt referendum skall anordnas inom ett år om varje nödrättsbeslut, som förbundsförsamlingen fattar och som efter i Den nya författningstexten rörande ej blott Dringlichkeit utan även den i det följande behandlade nödrätten framgår av förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt, 1948: I, sid. 1054 ff.

ett år behöver förnyas; vidare är folkomröstningen avgörande för om beslutet kan förlängas. Likaledes är det tydligt att nödrättsbeslutet ej behöver förlora sin giltighet under återstoden av året, även om en fällande folkomröstning kommer till stånd exempelvis någon månad efter förbundsförsamlingens beslut. Oklart är däremot, huruvida författningens nuvarande lydelse även har avseende på sådana nödrättsbeslut, som träffas av förbundsrådet, eller om innebörden skall vara att nödrättsbeslut numera blott skola kunna fattas av förbundsförsamlingen. Oklart är även, hur länge ett av folk och ständer godtaget nödrättsbeslut bevarar sin giltighet eller huruvida det vid en prolongation behöver förnyas varje år och då alltid efterföljas av en ny obligatorisk folkomröstning. Som det framhållits i den historiska redogörelsen avstyrkte förbundsrådet mycket kategoriskt »Ruckkehrs»-initiativet och förmådde också förbundsförsamlingen att avstå från att utarbeta ett motförslag, vilket väl i så fall närmast gått ut på att i stället för en ettårsfrist införa en treårsfrist. Särskilt vände sig förbundsrådet mot tanken att grundlagsreglera nödrätten, eftersom ingen kunde i förväg säga h u r lång tid ett »Staaatsnotstand» komme att räcka eller vilka åtgärder som detsamma ovillkorligen kan fordra. Att anordna folkomröstningar under ett krigstillstånd kunde inte alltid vara lämpligt eller ens möjligt. I ett sådant läge, då kanske press- och församlingsfriheten måst inskränkas, kunna folkmeningarna inte bryta sig hinderslöst, något som enligt förbundsrådets åsikt vore en förutsättning för att folket skulle ha full möjlighet att bilda sig en säker mening om beslutets innebörd. En annan invändning riktad mot inskränkningen av giltighetstiden ej blott för nödrätts- utan

även for Dringlichkeitsbesluten var eminent praktisk-politisk. Ett år vore en alldeles för kort tid för att efter en fällande folkomröstning under årets återstående månader utarbeta ett förslag till en ny lösning, helst om denna skulle »innert Jahresfrist» hinna föreläggas folket; utarbetandet av det nya förslaget kan ju rimligen inte sättas igång förrän omröstningen hållits och man får veta att nöddekretet förkastats. Trängande förbundsbeslut ha hittills enligt förbundsrådets egen utsago ofta använts för att skapa provisoriska rättssatser inom områden, där brådska varit å färde och där tillräcklig erfarenhet för en definitiv lagstiftning ej förelegat (t. ex. »Autotransportordnung»); om en definitiv lagreglering av ett nytt och komplicerat ämneskomplex måste åstadkommas under så kort tid efter det att Dringlichkeitsbeslutet fattats vore det därför också fara värt att lagstiftningsarbetets kvalitet bleve lidande, oavsett den rättsosäkerhet som skulle uppkomma u n d e r månaderna från den fällande folkomröstningen tills den nya lagstiftningen hunnit bli färdig. 1 Genom det nya stadgandet har en helt ny folkomröstningsform införts, innebärande en rätt för folket att antingen fakultativt eller obligatoriskt avgöra om redan ikraftträdda Dringlichkeits- resp. nödrättsbeslut skola upphävas eller ej. Stadgandet har hittills varit i kraft alltför liten tid för att dess konsekvenser skola kunna bedömas. Då det inte fått retroaktiv verkan och då ytterst få nya Dringlichkeitsbeslut träffats sedan 1949 h a r det knappt hunnit tillämpas. Någon »postum» folkomröstning av beskriven art h a r inte heller hållits. Tvivelsutan ha de nya bestämmelserna redan utövat en effekt på förbundsmyndigheterna i starkt återhållande riktning. De systematiska ani Ibidem. Se också Giacomettis kritik av förbundsrådets »Bericht», a. a. sid. 782 f.

strängningarna fr. o. m. 40-talets sista år att återföra författningslivet till författningsenlighet skola ses mot bakgrunden av »Ruckkehrs»-initiativets seger. Ett nytt, starkt värn för folkrättigheterna har skapats. Särskilt Dringlichkeitstrafiken torde komma att dämmas upp i hög grad, även om författningstexten är så oklar att nya tolkningssvårigheter bli oundvikliga, ifall kriser återkomma och brådskande åtgärder på nytt behövas. Däremot är det föga sannolikt att den reglering av nödrätten, vartill den första ansatsen 1949 gjordes, skall visa sig hållbar för den händelse samma långvariga nödläge skulle uppstå som under de bägge världskrigen. Antagligen kommer den allmänna odefinierbara nödrätten då att åberopas såsom varande av högre dignitet än den år 1949 hastigt tillkomna författningsenliga nödrätten. Den tredje åtgärden i syfte att inskränka användningen av Dringlichkeitsförklaring vidtogs 1947 i samband med revisionen av Wirtschaftsartikeln. Dess innebörd är att beslut i frågor om näringslivet alltid skola ha formen av lagar eller sådana förbundsbeslut, som äro fakultativt underkastade referendum. Författningen uppräknar därvid särskilt hjälpaktioner till betryckta näringar, till jordbrukets upprätthållande och till av kriser hotade landsdelar; åtgärder mot karteller; åtgärder till förmån för den ekonomiska försvarsberedskapen; fullmakter för kantonerna att företa näringspolitiska anstalter; bestämmelser för bankväsendet; slutligen en krisförebyggande konjunkturpolitik och arbetslöshetsbekämpande åtgärder. Föreligga i tider av ekonomiska störningar fall av tvingande art hänvisar författningen dock till förbundsförsamlingens rätt att använda Dringlichkeit. 2 2 »Fiir Fälle dringlicher Art in Zeiten wirtschaftlichen Störungen bleibt Art. 89, Abs. 3, vorbehalten».

Denna nyskrivning av förbundsrätten, som föreslogs av förbundsförsamlingen själv, 1 är i främsta rummet att betrakta såsom blott en precisering. Dess udd var riktad mot »Era Schulthess» och den konstitutionella bekymmerslöshet som förbundsmyndigheterna under 30talet tilläto sig. Redan de hittills vunna erfarenheterna visa även att de nya reglerna ej varit blott deklarativa utan normativa. Revisionen av författningsartikeln var ju också förbundsmyndigheternas eget restriktiva program och måste uppfattas som deras bestämda utfästelse att i fortsättningen gå fram med varsamhet vid utläggningen av författningen. Å andra sidan är även uttrycket »i tider av ekonomiska störningar» mycket vagt och tänjbart. Därjämte bör observeras att undantagsregeln om Dringlichkeit inte gör någon åtskillnad mellan sådan materia, som enligt praxis behandlas såsom lag, och sådan materia, före vars rättsliga reglerande de allmänt förbindande förbundsbesluten bruka vara formen. Det är ännu för tidigt att yttra sig om den sammantagna effekten av de förstärkta garantier, som folkets referendumrättigheter skänkts genom 1939, 1947 och 1949 års ovan återgivna beslut. Dessa bära på den svagheten att de tillkommit stötvis utan inre sammanhang och vad 1949 års reglering av nöd1 Även det återtagna Duttweilerinitiativet innehöll regler avseende begränsning av rätten att använda Dringlichkeitsklausulen för beslut, som inskränka näringsfriheten. Bl. a. skulle ett fullmaktsbeslut »in Zeiten allgemeiner Wirtschaftsnot» obligatoriskt underställas folket och blott ha en giltighet av två år, och vidare föreslogs att förbundslagar och förbundsbeslut, som tillkommit »under missaktning» av den föreslagna nya lydelsen av författningens h i t h ö r a n d e bestämmelser, inte skulle vara förpliktande för förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Se förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt, 1938:1, sid. 719 ff.

rätt och Dringlichkeit beträffar dessutom emot nästan alla partiers avstyrkande och trots stark saklig kritik av själva den tekniska utformningen. Många tolkningsbesvär äro därför att vänta i framtiden. Att de tre besluten kunna komma att få och redan haft stor betydelse är dock ställt utom allt tvivel. Om ingen ny svårartad kris tillstöter går folkomröstningsinstitutet av allt att döma in i en period, som sannolikt kommer att likna slutet av 1920talet och då Dringlichkeitsbeslut en och annan gång bli oundvikliga med hänsyn till den moderna statens behov av snabba regleringar ehuru nu underställda folkets postuma granskning men då referendumfolket eljest kommer att bli den normalt avgörande och högsta instansen i enlighet med de ursprungliga författningsreglerna. På effekten av de nya garantierna kommer också att bero, om anhängarna av »Verfassungsgerichtsbarkeit» eller andra åtgärder i författningsövervakande syfte komma att få vind i seglen och till sist i en eller annan form med referendumfolkets hjälp, till äventyrs i trots av en motspjärnande förbundsförsamling, kunna driva sina postulat igenom. Idén att liksom i U.S.A. skapa en instans, vilken har att pröva konstitutionaliteten hos förbundsförsamlingens och förbundsrådets beslut, är ungefär lika gammal som det konstitutionella undantagstillståndet självt. Den luftades på 1920-talet i förbundsförsamlingen men avvisades kategoriskt av förbundsrådet Häberlin, som inte kunde föreställa sig någon domare över folkets beslut i referendum. Den fick en stöt framåt, när professor Fleiner på ett juristmöte 1934 med sin auktoritet gjorde sig till talesman för en ordning, enligt vilken förbundsdomstolen skulle äga ogiltigförklara alla inkonstitutionella beslut med undantag för traktater

och nödrättsförordningar. 1 Vid samma tillfälle reagerade dock den franska rapportören, professor Rappard, mot tanken att även låta referendumbeslut underkastas domstolskontroll. Vid 1939 års referendum avslog folket med stor majoritet ett initiativ, som anslöt sig i stort sett till Fleiners utkast på ett viktigt undantag när; lagar eller förbundsbeslut ,som folket uttryckligen godkänt, skulle undantas från »Verfassungsgerichtbarkeit». Denna differentiering utgjorde dock en svaghet, då det knappast kunde åberopas andra än rent formella motiv för att lagar eller förbundsbeslut, som tyst antagits av folket, skulle kunna nullifieras av domstolen i motsats till motsvarande akter, som folket uttryckligen bifallit. Ur psykologisk synpunkt erbjöd det avvisande folkutslaget stort intresse, ty det måste fattas som ett uttryck för en instinktiv ovilja mot att dra in domare såsom överkontrollörer i den politiska striden. Långsamheten vid avvecklingen av det andra världskrigets undantagstillstånd aktualiserade ånyo frågan om kontroll över författningsenligheten av förbundsmyndigheternas beslut. Man hänvisade exempelvis till att år 1947 blott sju lagar och lika många allmänt förbindande förbundsbeslut utfärdades, medan antalet nödrätts- eller Dringlichkeitsbeslut uppgingo till över 170. 2 Hösten 1950 ägnade det schweiziska juristförbundet sitt årsmöte helt åt »Verfassi Fritz Fleiner hade redan 1924, i u p p satsen Z u m J u b i l ä u m der Bundesverfassung von 1874» (Pol. Rundschau, 1924, sid. 161 ff) p å y r k a t åtgärder för införande av »Verfassungsgerichtsbarkeit». 2 Se t. ex. Georges Rigassis artikel »Contre 1'insécurité pour la respect de la constitution et de la liberté», Gazette de Lausanne, 1950, n r 202. De siffror han anfört rörande antalet lagar och förbundsbeslut äro dock tendentiöst för låga och ha h ä r ovan korrigerats i enlighet med de årliga Referendums- und Abstimmungstafeln.

ungsgerichtsbarheit». Meningarna voro dock inte lika deciderade som på 30talet. Av de två rapportörerna förordade endast den ene, professor Hans Nef, en domstolsprövning av förbundsförsamlingens och förbundsrådets beslut men han syntes själv mycket tvekande inför möjligheten att genomföra den; han var klar över att en sådan utvidgning av förbundsdomstolens kompetens skulle strida mot maktfördelningsprincipen och han betvivlade att den kunde genomföras utan att domarna i strid mot all schweizisk tradition utsåges på livstid. I stället för denna repressiva kontrollrätt rekommenderade den fransktalande rapportören, förbundsdomaren Panchaud, ett preventivt förfarande. Han föreslog att ett »författningsråd» skulle tillsättas delvis liknande det svenska lagrådet och att detta »college constitutionnel consultatif» skulle ha att yttra sig i förväg över lagars och förbundsbesluts författningsenlighet till förbundsförsamlingens vägledning; däremot borde förbundsrådets beslut kunna dras inför förbundsdomstolen för prövning av deras författningsenlighet. 8 Givetvis kräver inte tillsättandet av ett dylikt rådgivande organ författningsändring. Även om meningarna bröto sig mycket starkt på juristmötet gavs i dess resolution ett förord närmast för P a n c h a u d s linje; det hette nämligen att mötet ansåg det »trängande viktigt att påskynda införandet genom ett oberoende organ av kontroll över förbundsförsamlingens och förbundsrådets lagstiftande verksamhet med hänsyn till dennas författningsenlighet, i varje fall under beredningen av besluten. 4 3 Det är troligt att P a n c h a u d influerats av den »comité constitutionel», som införts i Frankrike enligt 1946 års författning och som också blott h a r k o n s u l t a t i v a befogenheter. 4 Resolutionen finnes återgiven i La Tribune de Geneve, 1950, 13/9. Jfr även Giaco-

Man väntar nu i Schweiz ett nytt, utformat folkinitiativ i denna fråga och man skattar dess utsikter inte små. 1 Det är dock ovisst, om det eventuella nya initiativet kommer att föreslå repressiva eller preventiva kontroller. Endast den förra metoden, som dock

helt visst kommer att möta fortsatt hårt motstånd, skulle vara ägnad att rubba de nuvarande grundvalarna för referendumrättigheterna, i det den komme att kringskära inte blott förbundsmyndigheternas befogenheter utan också i viss utsträckning folkets egna.

Tidsfristen för behandlingen av författningsinitiativ De enda tidsbestämmelser, som gällt för behandlingen av ett till förbundsrådet inlämnat författningsinitiativ, ha varit att detta skall »utan vidare» (»ohne weiteres») underställas folket, om det innehåller en allmän »Anregung» för totalrevision, 2 och att förbundsförsamlingen skall inom ett år (»innert Jahresfrist») ta ställning till detsamma, om det innehåller ett direkt förslag angående en författningsändring eller ett författningstillägg. Ettårsfristen har enligt praxis börjat löpa från den dag, då förbundsrådet anmäler initiativet till förbundsförsamlingen; några ha menat att fristen bort begynna från den dag, då initiativet inlämnades till förbundsrådet. 3 1892 års lag lämnar ingen klarhet i saken. Någon mettis uppsats »Der Schutz von Verfassung und Gesetz im Bund», N.Z.Z. 1950, 8/9. I övrigt h a uppgifter i texten h ä m t a t s från en maskinskriven schweizisk rapport till 1949 års internationella administrativa kongress i Lissabon, överlämnad till författaren av förbundskansler Leimgruber. Se även Hofstetter, Pol. Rundschau, 1937, sid. 369 ff. 1 Enligt uppgifter till författaren av några representanter för förvaltningen och ett par partier. 2 Den enda »Anregung» om totalrevision, som förekommit sedan 1874, var den som ingavs den 5 september 1934. Förbundsförsamlingen fattade beslutet om avstyrkande den 20 december s. å. Folkomröstningen hölls inte förrän den 8 september 1936, varvid bör bemärkas att tre stora folkomröstningar höllos under förra delen av 1935. 3 Giacometti, a. a., sid 722.

större praktisk betydelse har dock inte spörsmålet om datum för fristens början, eftersom förbundsrådet alltid lämnar en första »Bericht» om initiativet till förbundsförsamlingen omedelbart och parlamentssessionerna bruka vara 4 å 5 per år. I enlighet med ett önskemål, som förbundsförsamlingen uttalade 1895, lämnar förbundsrådet senare och opåmint efter nödig respittid för utredningen en »Bericht» nummer två, i vilken regeringskollegiet sakbedömer frågan och avger förslag till förbundsförsamlingens yttrande eller eventuella motförslag. Skulle så erfordras kan förbundsrådet ytterligare återkomma med en »Ergänzungsbericht», d. v. s. med en komplettering av den första redogörelsen och kanske också ett nytt förslag med anledning av nya tillstötande faktorer. Ända fram till första världskriget bemödade sig förbundsmyndigheterna att följa det av lagen uppställda tidsschemat. Men under kriget, då nödrätten var högsta lag och folkomröstningsrättigheterna delvis suspenderats, ansågs det önskligt att uppskjuta ett par författningsinitiativ till lugnare tider, då en nationell sammanhållning ej var lika trängande. Efter kriget började man resolut att avverka alla de initiativ, som samlats på hög eller strömmade in efteråt. Men de goda föresatserna kunde inte hållas »Initiative» Bothenberger om folkpensioneringen fick ligga

ungefär fem år, innan det släpptes ut till folkets avgörande. Även i ett par andra fall blev tiden för behandlingen i parlamentet av förslagen uttänjd utöver det lagstadgade året. På 30-talet blev förhalningen nästan satt i system, och i den historiska redogörelsen har förhållandet belysts i förteckningen över det tiotal initiativ, som trängdes i den långsamma och uppstoppade kön vid det andra världskrigets utbrott. Under det nya kriget och dess nära sex års långa mobilisering tillämpades samma principer som u n d e r det första världskriget; endast tre av initiativen filtrerades genom förbundsparlamentet under denna tid, och härvid rörde det sig om frågor, som av olika skäl svårligen kunde ligga längre. Efter kriget antingen avverkades de resterande initiativen eller också togos de tillbaka såsom inte längre aktuella. Antalet nya initiativ blev dessutom i jämförelse med 20- och 30-talen förhållandevis litet — endast fem från 1943 fram till våren 1951 — och de avgjordes på relativt kort tid. Blott i tvenne fall h a r omröstningen med särskilda motiveringar fått anstå. 1 På detta område liksom ifråga 1

Dessa initiativ ha bägge berörts i den historiska redogörelsen. Det första av dessa, framlagt 1946, avsåg upphävandet av alla Dringlichkeitsbeslut. Förbundsrådet kunde inte anse det möjligt att effektuera en sådan åtgärd, om folket skulle godkänna initiativet, men har 1950 föreslagit anordningar som skulle i huvudsak tillgodose initianternas önskemål. Dessa ha ställt i utsikt att återta initiativet. (Se förbundsrådets »Ergänzungsbericht» i Bundesblatt, 1950:1, sid. 1126 ff.) Det andra initiativet som inlämnades så sent som i april 1950, var kommunisternas krav på omsättningsskattens slopande. Folket godkände dock i december 1950 finansprogrammet, som bl. a. innefattade att omsättningsskatt skall utgå under den tid finansprogrammet är giltigt, och har därmed faktiskt tagit ställning till initiativet. Hur man kommer att förfara med detta är när detta skrives ej känt, och förbundsrådet har ännu inte avgivit någon utredande »Bericht» till förbundsförsamlingen.

om nödrätt och Dringlichkeit ha förbundsmyndigheterna under senare år lagt sin goda vilja att återgå till författningsenlighet tydligt i dagen. När det partiella författningsinitiativet för sextio år sedan infördes gjorde man sig aldrig fullt klar över de vanskligheter, som den korla tidsfristen kunde ge upphov till. Vid den tidpunkten gav man ett folkinitiativ prioritet framför andra beslutsformer i enlighet med åskådningen att folkets vilja vore högsta lag. Då hade man aldrig stiftat den intima bekantskap med nödrätten, som schweizarna måst göra alltifrån 1914, och man hade dessförinnan heller aldrig behövt så frekvent använda Dringlichkeitsklausulen. Ännu m i n d r e kunde man göra sig en föreställning om de problem, som modern regleringspolitik rullar upp. Bestämmelsen att förbundsförsamlingen skall ha tagit ställning till ett initiativ inom ett år — vilket i realiteten innebar att folkomröstningen borde ha kunnat hållas inom halvtannat år efter dess inlämnande — har helt enkelt inte visat sig möjlig att tillämpa i alla skiften. Utan tvivel ha dröjsmålen ej alltid varit dikterade av nödvändighetens krav; det schweiziska parlamentet arbetar överhuvudtaget oerhört grundligt och behandlingen av ärenden drar ibland oändligt långt ut på tiden, och redan denna s. a. s. vardagliga dilatoriska arbetsmetod h a r också gått ut över initiativen. Särskilt u n d e r 30-talet insmög sig hos förbundsparlamentet en tendens att med lätt hand ta på tidsfristen, även när avsikten var att låta initiativen i vanlig ordning kanaliseras ut till folkets avgörande. Granskar man närmare de initiativ, som lades på is, skall man likväl finna att förbundsmyndigheterna kunde åberopa goda skäl härför. Såvitt det inte varit krig och uppskoven därför haft särskilda motiv, har den principen nästan un129

dantagslöst tillämpats, att initiativ, för vilka intet särskilt stod i vägen, passerat förbundsförsamlingen inom en tidrymd, som antingen höll sig inom den angivna tidsgränsen eller inte mycket överskred denna. (Detta gällde t. ex. initiativen om totalrevision av författningen, vapentillverkningen, frimurarna, Dringlichkeitsrestriktioner och »Verfassungsgerichtsbarheit»). Vidare fäste förbundsmyndigheterna avseende vid om initiativen voro politiskt auktoritativa, och den oppositionella socialdemokratiens massinitiativ kunde därför vid denna gradering inte nonchaleras. Den frågeställning, som förbundsledningen konfronterats med gång på gång alltifrån »Initiative Rothenberger», har varit denna: är det inte orimligt att ett initiativ, som kanske är föga genomtänkt och tillika har bakom sig föga mer än 50.000 medborgare, skall äga företräde framför den lösning, varmed folkets egna ombud äro sysselsatta måh ä n d a sedan länge och som kan bli ägnad att ge spörsmålet en helt ny belysning? Kan inte det förhållandet, att initiativet förelägges folket innan den andra lösningen är i sikte, leda till kaos och ur folkets egen synpunkt vara att avråda? När frågeställningen varit denna har förbundsförsamlingens majoritet ej skytt att göra sig skyldig till ett lagbrott genom att låta initiativet ligga till dess läget klarnat och förbundsförsamlingens egen ståndpunkt eventuellt utgestaltats som motförslag. (Exempel härpå äro »Initiative Rothenberger», och spannmålsfrågan 1929, likaså Wirtschaftsartikeln 1947, med vilken Duttweilerriktningens och socialdemokraternas initiativ om full syselsättning hade kombinerats). I andra fall har kollisionen gällt nödrätts- eller Dringlichkeitsbeslut å ena sidan och initiativkrav ber ö r a n d e dessa beslut å den andra. För130

bundsmyndigheterna ha härvid hävdat att nödrätten tagit över initiativrätten eller att det legat just i uttrycket Dringlichkeit att besluten inte tålt något uppskov eller medgivit den tidsspillande omvägen över referendum. (De stora exemplen härpå äro uppskoven med initiativet om krisskatten 1933 och andra delen av »Ruckkehr zur Demokratie» 1946—1950). Det sätt, på vilket författningsinitiativen behandlades under 1930-talet, ger i och för sig fog för talet att folkets tvingande initiativrätt förvandlats till en enkel petitionsrätt. 1 Det förhållandet att förbundsledningen kunnat åberopa både starka praktiska och rättsliga synpunkter till försvar för den villkorliga behandlingen av författningsinitiativen förklarar emellertid att kritiken i denna del mot folkrätligheternas kränkning ej alls varit lika intensiv eller bitter, som n ä r det gällt den expansiva användningen av nödrätt och Dringlichkeit. Vid 1951 års revision a\l folkomröstningslagen förlängdes också tidsfristen för förbundsförsamlingens behandling av ett initiativ från ett år till tre år. (Förbundsrådet hade föreslagit att förbundsförsamlingen vore skyldig att fatta beslut beträffande ett initiativ utan tidsförlust alltefter föreliggande förhållanden). Den nu införda ordningen ger folkrepresentationen det rådrum, som den behöver och som hittills uppenbart varit alltför knappt tillmätt helst om motförslag skall uppställas. Men den återför initiativet till en verkligt förbindande folkrättighet och utgör i detta avseende ett led i den förstärkning av den direkta demokratiens garantier, som kort dessförinnan genomdrivits av folket vad nödrätt och Dringlichkeit beträffar. i Giacomelli,

a. a., sid. 722.

Antalet namnunderskrifter för författningsinitiativ och referendum Trots den stora befolkningsökningen sedan 1874 har någon ändring av det föreskrivna antalet namn under författningsinitiativ eller begäran om fakultativt referendum inte gjorts. Fullständig röstlängds- och valstatistik föreligger ej förrän 1879, då antalet röstberättigade var i det närmaste 637.000; 1951 hade samma siffra stigit till 1.409.000, d. v. s. hade mer än fördubblats. År 1874 torde det ha fordrats ungefär 4.8 procent av de röstberättigade att nå siffran 30.000 för ett fakultativt referendum men nu fordras ej mer än knappt 2.2 procent. F ö r att komma upp till det för författningsinitiativ stipulerade talet 50.000 krävdes det år 1874 c:a 7.7 procent, år 1891 då partialinitiativet infördes 7.6 procent men 1951 blott 3.5 procent. Minimisiffrorna voro inte särskilt låga vid den tid då ifrågavarande folkomröstningsinstitut infördes. Numera måste de hållas för att vara mycket lindriga. Vid ett par tillfällen u n d e r 1920-talet väcktes motioner i förbundsförsamlingen med yrkande att siffrorna skulle justeras uppåt med hänsyn till befolkningens ökning. Mest intresserade för en höjning av minimisiffrorna voro borgerliga från det franska Schweiz, och särskilt de många referenda i början på 20-talet togos till intäkt för kravet att försvåra möjligheten till folkomröstningar. Delvis voro motionärerna fyllda av misstro till folket och önskade gå längre än till blott anpassning av siffrorna efter befolkningens tillväxt. Motionerna ledde inte till något resultat och vunno icke heller någon större genklang.i Även när en totalrevision 1 De händelser, som föranledde motionerna, voro uppenbarligen socialdemokraternas konfiskatoriska initiativ om »Vermögensabgabe», som samlade 87.000 underskrifter, och försöken att begära ett fa-

diskuterades i mediet av 30-talet, gjorde sig flera auktoritativa män till förespråkare för en sådan justering av talen, som svarade mot befolkningens förändringar.- Ingen har dock på senare tid velat bära fram nya motioner, ty under den tid då redan nödrätt och Dringlichkeit starkt inskränkt folkrättigheterna har det inte kunnat vara populärt att påyrka ytterligare intrång i dem. Inte heller har något folkinitiativ i frågan varit på tal eller överhuvudtaget varit att vänta. Däremot är det ej otroligt att en jämkning skulle komma till stånd i sammanhang med en eventuell totalrevision och i så fall som en mer eller mindre undanskymd del av ett helt komplex av andra författningsändringar, vilka låge folket om hjärtat. När justeringen uppåt av minimisiffrorna avvisats har motiveringen varit av intresse. Man har anfört att en höjning skulle vara utan betydelse för de väl organiserade partierna eller yrkesorganisationerna, som tack vare sin vältrimmade apparat ändock lätt skulle kultativt referendum om 1927 års med så mycken möda tillkomna »Beamtengesetz». Som nya minimisiffror antyddes 100 000 namn. Första motionen avslogs av ständerrådet med 20 röster mot 16 men a n d r a gången. 1927, förklarades motionen »erheblich». Justitieminister Häberlin förklarade sig ehuru utan entusiasm beredd att pröva den. Första gången tog det fris.-rad. partiet enhälligt avstånd från tanken att försvåra villkoren för referendum och initiativ. Se härom t. ex. ständerrådet Dietschi, Pol. Rundschau, 1928, sid. 138 ff. Författaren själv ansåg inte en j u s t e r i n g orimlig. 2 Så t. ex. Giacometti, Neue Schweiz. Rundschau, 1934, häfte 3, och en av ledarna för »Jungliberalen» dr Hans Huber, Pol. Rundschau, 1933, sid. 89 ff. Även förbundsrådet var inne på frågan i sin »Bericht» över det socialdemokratiska initiativet om inskränkning av Dringlichkeit 1938 men ville inte föreslå något som kunde försvåra folkrättigheternas utövande (Bundesblatt, 1938:1, sid. 733 f.)

kunna nå upp till de tal som stipulerades. Däremot skulle höjningen gå ut över smärre grupper och framför allt över den icke organiserade, fria opinionen. 1 Namninsamlingen skulle dessutom fördyras, ett argument som haft stor styrka eftersom inga önska göra folkomröstningsinstitutets användning beroende av de intresserades tillgång till pengar. Det har för övrigt visat sig att framgången vid folkomröstningar sällan har något sammanhang med antalet insamlade namn på referendumlisiorna. Jämförelser mellan resultaten i sådana folkomröstningar, där antalet initianter varit enormt, och sådana folkomröstningar, där minimistipulationen nätt och jämnt uppnåtts, kunna dock bli något missvisande, eftersom vederbörande aktionskommitté ibland troligen inte eftersträvat eller velat nedlägga någon möda på att förvärva stort fler undertecknare än som just behövts och måhända en liten råga däröver. Socialdemokraterna ha visat sig vara den effektivaste initiantgruppen, i synnerhet när de koopererat med fackföreningarna och tjänstemannaorganisationerna. I de fall då dessa grupper presterat sina massuppbåd vid namninsamlingen ha de dock blott fyra gånger lyckats behålla slagfältet även 1 Förf. har blott funnit en uppgift om ett planerat initiativ, som inhiberats till följd av omöjligheten att nå upp till det föreskrivna antalet namn. Det enda kända fallet var det initiativ, som Berns frisinnaderadikala startade under det andra världskriget till förmån för en ökning av antalet förbundsråd. Att det största partiet i Schweiz inte kunde prestera 50.000 namn berodde dock på brist på intresse hos medlemmarna för förslaget. I ett par andra fall ha notiser om planerade initiativ varit synliga i pressen men när de sedan ej kommit till stånd kan detta ha berott på andra omständigheter än svårigheten att få namn. Såsom i historiken framhållits mötte initiativen om totalrevision och förbud mot frimurarorden svårigheter vid namninsamlingen. 132

på folkomröstningsdagen, nämligen ifråga om 8-timmarsdagen 1924, »Lohnabbau» 1933 och »munkorgslagen» 1922 och 1934; de vunno även två halva segrar 1939, när motförslaget till deras Dringlichkeitsinitiativ antogs och en del av deras krisprogram fogades in i förbundsförsamlingens förslag om upprustning och arbetslöshetshjälp. Men de ha också måst registrera många förluster, »Vermögensabgabe» 1922, tullinitiativet 1923, Kriseninitiative 1935, folkval av förbundsrådet 1942 och full sysselsättning 1947. Det mest anmärkningsvärda var det mycket kraftiga nederlaget för godstransportinitiativet 1937— 1946, som nådde upp till inemot 400.000 namn och betecknar rekordet hittills, 32 procent av elektoratet vid den tidpunkt då initiativet väcktes. Det förtjänar understrykas att de fyra totala framgångar, som socialdemokraterna och deras allierade kunna redovisa, samtliga hänföra sig till fällande utslag i fakultativa referenda. Å andra sidan kan man peka på en mängd fall, då initiativ eller referendumbegäran med ej mycket mer än minimiantalet namn firat triumfer: Genévezonerna 1923, ordensförbudet 1931, AHV 1931, rustningsinitiativet 1938, 1939 års lönereferendum, värntjänsten 1941, sockerregleringen 1948, lungsotsfogden, »Ruckkehr zur direkten Demokratie» och bostadssubventionerna 1949 samt »Autotransportordnung» 1951; i ett par av dessa fall ha visserligen motförslagen segrat men dessas utforning har legat helt i linje med initianternas strävanden. Vid åtskilliga andra tillfällen ges det exempel på att ett ringa antal initianter lyckats mobilisera en synnerligen stor samling anhängare, även om de blivit slagna; ifråga om 1949 års lönelag fingo 34.000 initianter med sig nära 450.000 vid folkomröstningen och ifråga om »Unlauter Wett-

verderb» 1944 31.000 initianter 305.000 nejröster eller nära 47 procent av de i omröstningen deltagande. Det vill synas som om schweizarna numera inse att initianternas numerär inte alls spelar någon roll för utgången

i referendum. Folket h a r aldrig låtit sig imponeras av stora tal eller föraktat de små skarorna. Efter det andra världskriget ha alla fakultativa referenda eller folkinitiativ tillkommit med siffror, som hållit sig mycket nära över minimum.

Tidsfristen för anordnande av folkomröstningar och tillvägagångssättet vid namninsamlingen Fastställande av tiden för folkomröstningarna har inte vållat mycken diskussion när det gäller obligatoriska eller fakultativa referenda. Det ankommer alltid på förbundsrådet att fastställa dagen för omröstningen. Gäller det en författningsändring, till vilken förbundsförsamlingen själv har tagit initiativet, skall folkomröstningen utlysas utan uppskov. Detsamma är fallet, så snart förbundsförsamlingen slutbehandlat utifrån emanerande författningsinitiativ. Ifråga om fakultativa referenda har förbundsrådet att avvakta, huruvida under tremånadersfristen efter beslutets kungörande folkomröstning påkallas av minst 30.000 medborgare. Namnlistorna granskas vid folkinitiativ eller begäran om referendum vederbörligen av Eidg. Statistisches Amt.i Förbundsrådet avvaktar numera inte fristens utgång utan vidtar åtgärder för folkomröstningens anordnande så snart det inom denna tid i Hithörande bestämmelser — även bestämmelser om tremånadersfristen — återfinnas inte i förbundsförfattningen utan i Bundesgesetz betr. Volkabstimmung iiber Bundesgesetze und Bundesbeschliisse av 1874 och Bundesgesetz iiber das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betr. Revision der Verfassung. Kontrollen av namnlistorna är inte blott formell. I allmänhet bruka 2 å 3 procent av namnen på listorna ogiltigförklaras, oftast därför att namnen inte äro styrkta eller äro dubbelförda eller oläsliga. Kassationer ha dock aldrig lett till att ett initiativ eller en referendumbegäran därigenom kommit under minimigränsen och nullifierats.

styrkts att referendum begärts av det föreskrivna antalet. 2 Så fort det är fastslaget att folkomröstning skall äga rum, antingen detta är en automatisk följd av förbundsförsamlingens beslut i författningsfrågor eller vederbörlig referendumbegäran ingivits, skall förbundsrådet sända ut vederbörande »Vorlage», d. v. s. författningsförslaget, lagen, det allmänt förbindande förbundsbeslutet eller traktaten, till de röstberättigade. (Vad frågor fallande under det fakultativa referendum beträffar innebär denna ordning alltså att besluten endast distribueras till väljarna om folkomröstning begärts; när 1907 års mycket berömda unifierade civillag antagits av förbundsförsamlingen sändes denna dock ut omedelbart till folket, emedan man eljest fruktade att referendum skulle begäras blott för att folket skulle gratis 2 Giacometti anser det tvivelaktigt, om förbundsrådet handlat i överensstämmelse med referendumfolkets intressen när det kan utlysa en folkomröstning före tremånadersfristens utgång såvitt referendumbegäran med tillräckligt antal namn ingivits och kontrollerats. Något uttryckligt stadgande att tremånadersfristen skall avvaktas finnes dock icke i lagstiftningen. Giacometti anser att de som påkalla fakultativt referendum ha rätt att för folket visa upp hur många undertecknarna äro, vilket skulle kunna vara av betydelse för folkomröstningen (a. a. sid. 755). Med hänsyn till vad här tidigare yttrats om den ringa betydelse för utgången som antalet av undertecknarna äger synas Giacomettis synpunkter även reellt mindre bärande.

erhålla ett exemplar av lagen, och vare sig detta var orsaken eller inte påkallades heller inte »Abstimmung».) 1 Före 1950 kunde folkomröstningen inte utlysas förrän tidigast fyra veckor efter det att vederbörande beslut utsänts till folket. Nu har fristen satts till tre veckor, vilket enligt erfarenheten ansetts tillräckligt för att folket skall hinna sätta sig in i ärendet. Folkomröstningen skall äga rum en och samma dag över hela Schweiz, vilket brukar vara en söndag. Ingenting hindrar dock att kantonerna besluta låta omröstningen pågå ytterligare en dag, vilken i så fall måste vara dagen före. Preliminär rösträkning företas omedelbart på kvällen den sista, gemensamma omröstningsdagen och resultaten bruka hinna publiceras i särskilda aftonupplagor av tidningarna. Förbundsrådets uppgift är alltså från legislativ synpunkt blott formell. Men härtill knyta sig viktiga reella diskretionära beslut. Först har landsregeringen att tillse att omröstningarna anordnas på sådana tider av året, då väljarna inte ha svårigheter att infinna sig vid vallokalerna på grund av semester och utflyktsresor eller med hänsyn till naturförhållanden. Folkomröstning har därför aldrig utlysts att äga rum u n d e r sommarmånaderna och inte heller kring jul eller i januari. Förbundsrådet har vidare att bestämma huruvida en eller flera frågor skola bli föremål för folkomröstning samma dag. Detta avgörande hör till de subtilaste bland de överväganden som hänsynstagandet till referendumfolket framtvingar. Å ena sidan kan folket ha skälig rätt att fordra att inte kallas alltför ofta till urnorna, om flera frågor äro färdiga för folkomröstning. Å andra sidan vilja förbundsmyndigheterna göra anspråk på alt ge de frågor, som de fästa stor vikt vid, den förmånligaste platsen i tidtabellen. Här134

vid brukar förbundsförsamlingen assistera förbundsrådet på det sättet att dess slutomröstningar hållas i en sådan ordningsföljd, att riskfyllda kollisioner mellan folkomröstningsförslag inte behöva uppkomma, och eventuellt uppskjutas till en sådan tidpunkt, då situationen på referendumfronten inte ter sig molntung eller åskladdad. De erfarenheter man gjorde 1866, då blott ett av nio samtidigt framlagda förslag antogs, och 1884, då fyra ganska oskyldiga förslag föllo enär ett av dem bekämpades intensivt (den s. k. fyrpuckliga kamelen) gåvo förbundsrådet många varnande lärdomar. Sedan dess ha fyra förslag blott en enda gång hopkopplats, år 1938, men intet av dessa var emotionellt eller av större vikt och resultaten kunde i förväg betraktas såsom givna. Tre dödsdömda initiativ sammanknippades 1922 och tre förslag alla avseende spannmålsfrågan 1929. I övrigt h a r förbundsrådet efter det första världskriget aldrig utlyst mer än två folkomröstningar samtidigt, något som förekommit i tretton fall. Man kan numera ta för givit att ett viktigt men osäkert förslag aldrig förelägges folket samma dag som en mycket omstridd eller impopulär fråga; å andra sidan brukar förbundsrådet ibland utan barmhärtighet bunta ihop folkinitiativ som förbundsförsamlingen avstyrkt. Vad själva namninsamlingen beträffar fordras ingen föranmälan till förbundsrådet om att en dylik satts igång när det gäller fakultativt referendum. Därvid räcker det med att listorna komma in inom den föreskrivna tremånadersfristen. Ifråga om författningsinitiativ måste en föranmälan göras till förbundsrådet, och insamlandet av underskrifter får därefter pågå under högst sex månader. I den offentliga debatten ha uttalanden varit synliga, enligt vilka ett halvt år ansetts en onödigt

lång tid men något direkt förslag om förkortning av tiden h a r veterligen inte framställts. På varje lista skall en kommunal förtroendeman intyga att vederbörande undertecknare äro bosatta och röstberättigade i kommunen. Tidigare handhades alltid insamlandet av namnunderskrifter av frivilliga eller betalda representanter för aktionskommittén men fr. o. m. omröstningen om folkpensioneringen 1947 användes ofta vid sidan av listor ett system med kort, som utsändes till röstberättigade och vederbörligen underskrivet återsändes till

aktionskommittén på dennas bekostnad. Korten bifogas därefter referendumframställningen till förbundsrådet. Förutsättningen for att detta tillvägagångssätt skall godkännas är emellertid att på kortet står klart angivet mot vilket beslut av förbundsförsamlingen som begäran om referendum framställes eller, om fråga är om författningsinitiativ, vilken författningstext som föreslås i initiativet. 1 Även på kortet brukar en fullmakt för aktionskommittén att återta initiativet vara tryckt. 2

Objektiv upplysning I kantonerna, där referendum i regel är obligatoriskt, bruka i allmänhet »Referendumvorlagen» åtföljas av en objektiv redogörelse för frågans innebörd, författad av kantonsmyndigheterna, d. v. s. av kantonsrådet eller kantonsregeringen. I förbundet h a r man utom vid något sällsynt tillfälle avstått från all objektiv upplysning och i stället överlåtit åt aktionskommittéerna eller partierna att ombesörja att folket blivit informerat. Ett skäl till avhållsamheten från officiell propaganda h a r varit att förbundets förhållandevis få omröstningar tilldragit sig ett så starkt intresse och framför allt uppmärksammats så livligt av pressen att väljarna ändock blivit orienterade. Sedan även radion i början av 30-talet började användas i kampanjerna — alltför ensidigt i förbundsmyndigheternas intresse, klagade dock oppositionen länge — skapades en ny informationsmöjlighet. Särskilt den omständigheten att frågorna blivit allt mer komplicerade och därför tarva ett omsorgsfullt objektivt klarläggande såsom motvikt mot en ensidig agitation har emellertid givit anledning till att frågan om objektiv upplysning på sisto-

ne tagits upp genom en motion i nationalrådet 1946, en framställning av ett nationalrådsutskott 1950 och ett yttrande över denna av förbundsrådet 1951. Ett aktuellt prejudikat skapades i december 1950, när den a n d r a folkomröstningen om finansprogrammet skulle hållas och partiernas enhetsfront hyste fruktan för ett nytt bakslag i referendum. Då utsändes till alla röstberättigade en objektiv redogörelse för finansprogrammets innebörd, sex sidor lång, ej alltför sifferspäckad och slutande med en mycket nykter appell till väljarna att stödja förslaget. 3 Av bara farten utarbetades samtidigt en kortare 1 Meddelande till författaren av förbundskanslern d:r O. Leimgruber. 2 Så på Freigeldnerinitiativet, vars listor och kort författaren tog del av under vistelsen i Schweiz. 3 Författaren h a r genomgått en serie dylika officiella exposéer i kantonen Bern, riktade till »värda medborgare!» och där undertecknade blott av kantonsparlamentets talman. De sluta alla med en vädjan till väljarna att stödja förslaget ifråga. Likaså h a r författaren tagit del av några liknande redogörelser i kantonen Ziirich, där författade av regeringen. Många av exposéerna voro försedda med k a r t o r och a n n a t illustrationsmaterial n ä r de t. ex. berörde byggnads- och trafikfrågor.

redogörelse för den reglering av nationalrådets numerär, om vilken fråga folkomröstning samtidigt anordnades. 1 I sitt yttrande tillstyrkte förbundsrådet objektiv upplysning hädanefter och föreslog kort och gott att utarbetandet av redogörelsen skall anförtros åt en kommission, bestående av bägge husens talmän, det föredragande förbundsrådet samt rapportörerna för kammarutskotten. 2 Veterligen har förbundsförsamlingen ännu ej fattat beslut i frågan. Liksom vid annan politisk propaganda har det också under och efter referendumkampanjerna framställts ömsesidiga klagomål över det ensidiga tillrättaläggandet eller förvanskningen av fakta. Särskilt Nobs ägnade sig före sitt

inträde i förbundsrådet åt att i den socialdemokratiska partitidskriften kritiskt följa referendumstridernas propaganda. Efter 1939 års folkomröstningar om tjänstemännens löner och pensioner framkastade han uppslaget att en »Feststellungsinstanz» skulle tillskapas, som det borde tillkomma att efter klagomål fastställa huruvida anförda argument eller uppgifter voro överensstämmande med sanningen eller inte. Blotta vetskapen om att en dylik objektiv instans funnes för kontrollen av falsk eller uppenbart vanställande agitation skulle enligt Nobs ha en mycket välgörande generalpreventiv verkan. Uppslaget ledde inte till något resultat men det förtjänar att omnämnas. 8

Obligatoriskt lagreferendum och laginitiativ Det obligatoriska lagreferendum, som praktiseras i de flesta kantoner, har i teorin många förespråkare. Man undslipper därmed, menar man, den agitation eller upphetsning som ett fakultativt referendum kan leda till alltifrån namninsamlingen via referendumkampanjen fram till omröstningen. Vid obligatoriska referenda går allt mycket lugnare till, fortsätter man, ty då kunna medborgarna ta ställning till frågorna i lugn och r o ; motsättningarna mellan parlamentet och folket behöva inte förstoras eller tillspetsas. Häremot har anförts att obligatoriska referenda på grund av folkets ofta ådagalagda bristande intresse kunna avgöras av små tillfälliga majoriteter. Med hänvisning till kantonala erfarenheter har man också velat göra gällande att vetskapen om att varje fråga obligatoriskt skall föreläggas väljarna skapat hos parla1

»Referendumvorlage» fur Volkabsimm u n g vom 3. Dezember 1950. 2 Se förbundsrådets »Bericht», Bundesblatt 1951, I, sid. 763 ff.

menten en obenägenhet mot att företa ändringar och moderniseringar av lagarna, som därför stelnat till i sina föråldrade lydelser. För förbundets del har frågan om införande av obligatoriskt lagreferendum ej haft större aktualitet under de sista trettio åren. Oavsett hur vederbörande ställt sig rent principiellt ha praktiska skäl varit avgörande. Man har fruktat att trötta ut referendumborgarna, som inte blott ha förbundets utan även kantonernas och kommunernas ärenden att avgöra med röstsedeln i handen. Förbundets lagstiftande verksamhet är dessutom inte blott viktigare utan även mera ingripande och omfattande än kantonernas. På grund av nödrätt och Dringlichkeit ha visserligen under största delen av denna tid kvantiteten lagar och allmänt förbindande förbundsbeslut tidvis varit mycket ringa, men des3

Rote Revue, 1940, sid. 190. — Delvis påminner Nobs' uppslag om pressens opinionsnämnd i Sverige eller motsvarande institutioner i en del andra länder.

sas antal kommer givetvis att avsevärt stegras när författningen åter kan efterlevas enligt bokstaven. Om man väljer två år, då nödrätt och Dringlichkeit voro starkt begränsade, får man fram belysande siffror. År 1930 voro de utfärdade lagarna 8 och allmänt förbindande förbundsbesluten 3; år 1950 voro siffrorna 10 resp. 15. Härtill komma obligatoriska folkomröstningar under de nämnda åren till ett antal av 2 resp. 3. Även om de allmänt förbindande förbundsbeslulen fortfarande skulle blott fakultativt föranleda referendum, blevo antalet folkomröstningar per år mycket stort, lägst 10 resp. 13 under de nämnda åren. Det största antalet federala folkomröstningar hittills har varit 5, vilket antal registrerades 1891, 1922, 1931, 1938 och 1950; då bortses från det olyckliga experimentet 1866 med 9 folkomröstningar på en och samma dag. Det ligger i sakens natur att ingen på allvar velat ifrågasätta att folket skall kunna skaffa sig en verklig insikt i en mångfald federala ämnen av den mest skiftande natur utöver insikt i de kantonala och kommunala omröstningsfrågorna, allra minst sedan nästan varje fråga i den moderna välfärds- och regleringsstaten blivit oerhört mycket mera komplicerad än tidigare. Såsom tidigare framhållits betraktades det partiella författningsinitiativets införande 1891 endast såsom ett steg på vägen till laginitiativets. När en total författningsrevision särskilt från radikalernas håll påyrkades efter det första världskrigets slut lekte bl. a. laginitiativet dem i hågen. På det frisinnaderadikala partiets program h a r kravet på dess införande länge haft sin plats. Någon gång h a r det skyltat i tidskriftsdebatten. Bl. a. gjorde sig den framskjutne socialdemokraten Schmid på slutet av 30-talet till tolk för kravet på laginitiativ. Han formulerade detta ett tiotal år

senare till ett »postulat» om utredning, och detta förklarades i nationalrådet »erheblich». Dock deklarerade justitieminister von Steiger att förbundsrådet visserligen skulle verkställa utredningen men i princip motsatte sig laginitiativets införande. Främst torde orsaken till det mycket svala intresset för laginitiativet vara att erfarenheterna från kantonerna entydigt visat att laginitiativet spelat en ytterst obetydlig roll i lagstiftningsarbetet. Visserligen behöver ett laginitiativ i kantonerna ej ha formen av ett utarbetat lagförslag utan kan utformas blott såsom en allmän »Anregung», men tyngdpunkten vid lagstiftningen i Schweiz har alltid legat på folkrepresentationerna med deras ofta stora stab av jurister bland medlemmarna, och folket har visat öppen misstro mot lagar som utarbetats av enskilda och laginitiativen ha därför varit få. 1 Ett slags illegalt men ändock användbart surrogat för laginitiativet har legat i möjligheten för 50.000 medborgare att utforma faktiska lagregler i författningstext och tillgripa det partiella författningsinitiativet. Då initiativ i regel avslagits ha spåren i författningen av detta tillvägagångssätt ej blivit så många. Men några märken i grundlagen har systemet dock satt. Det första författningsinitiativet satte det första spåret efter sig; antisemitiska och djurskyddsvänliga grupper hade inte kunnat förmå förbundsförsamlingen att stifta en lag med förbud mot skäktning och hopbragte då 83.000 namn på ett folkinitiativ, vari en författningsartikel innehållande skäktningsförbud föreslogs; förbundsförsamlingen avstyrkte initiativet men folkets känsloreaktioner förde initiativet till seger med 191.000 röster mot 127.000 (1893). Efter denna i Se Werner Baumann, Gesetzesinitiative und Referendum, sid. 78 ff. (I arbetet Die Volksrechte).

ominösa start för det partiella författningsinitiativet ha de framgångsrika initiativen av denna genre inskränkt sig till absintförbudet av å r 1903 och detaljregleringen av spelet på kursalarna av år 1928. Några av socialdemokraternas stora, förkastade initiativ (t. ex.

»Kriseninitiative» 1934—1935 och full sysselsättning 1943—1947) innehöllo program som åtminstone till största delen mera hörde hemma i sociallagstiftningen än i författningen enligt eljest bruklig åtskillnad mellan författningsmateria och lagmateria.

Debatten om kvinnorösträtt Aktiv och passiv medborgarrätt tillkommer i Schweiz blott män.i Kvinnorna ha alltsedan statsförbundets tillkomst varit ställda utanför det politiska livet. Likadant är förhållandet i kantonerna och kommunerna, d. v. s. de egentliga »Gemeinden»; däremot äro de i vissa kantoner valbara som ledamöter i vissa nämnder, främst när det gäller kyrkliga angelägenheter eller skolråd, fattigvårdsstyrelser och liknande sociala eller kulturella organ. Med stöd av sedvanerätt ha de även i förbundet kunnat utnämnas till högre förvaltningsposter eller förordnas som l I författningen, art. 74, står det icke att rösträtt tillkommer blott män. Där står att »röstberättigad vid val och omröstningar är varje schweizare, som fyllt 20 år och enligt lagstiftningen i den kanton, där han h a r sitt hemvist, ej är utesluten från aktiv medborgarrätt». I art. 4 heter det dessutom att »alla schweizare äro lika inför lagen». Detta ha några velat tolka så att utestängandet av kvinnorna från rösträtt står i strid mot förbundsförfattningen. Under alla förhållanden borde kvinnorösträtten k u n n a införas, fortsätta de, inte genom författningsändring utan i form av vanlig lagstiftning. Besvär h a ingivits till förbundsdomstolen över att kvinnorna uteslutits från röstlängderna men denna h a r upprepade gånger ogillat dem. Förbundsrådet h a r anslutit sig till s a m m a mening, likaså »kronjuristerna» professorerna Burckhardt och Giacometti. Samtliga ha ansett det omöjligt att emot klara historiska fakta genom vanlig lagstiftning införa kvinnorösträtten genom en omtolkning av författningen, ty det vore evident, hävda de, att författningsfäderna aldrig med uttrycket »Schweizer» i detta fall menade a n n a t än blott m ä n . Se förbundsrådets u t t a l a n de, Bundesblatt, 1951:1, sid. 348 f.

ledamöter av en del kommissioner. 2 Givetvis har denna differentiering av könen i avseende på politiska rättigheter i det demokratiska föregångslandet Schweiz väckt förvåning utomlands. Självklart har kvinnorösträtten också diskuterats i Schweiz, där kvinnoorganisationerna med »Schweizerischer Verband fur Frauenstimmerecht» i spetsen varit föga trakterade av att Schweiz ställt sig i samma klass som arabländerna eller de centralamerikanska småstaterna och samtidigt pekat på Förenta Nationernas deklaration om de mänskliga rättigheterna med dess jämställande av män och kvinnor i politiskt hänseende. 3 Men det är anmärkningsvärt att något folkinitiativ i frågan aldrig väckts och att inte heller något parlamentsinitiativ tagits. Problemet om kvinnorösträtten i Schweiz har otvivelaktigt ett nära samband med dess direkta demokrati. Kvinnoorganisationerna göra gällande alt avsaknaden av kvinnlig rösträtt gör olikheten mellan könen i rättsställning större i en stat, som bygger på folkets direkta medverkan i styrelsen, än där medborgarrätten inskränker sig till deltagande blott i val. 4 Förbundsrådet hävdade 1951 i ett budskap en motsatt upp2 Se Maria Truab-Muller, »Das Aktivbiirgerrecht der F r a u , i »Die Volksrechte», sid. 84 ff. 3 Här hänvisas till en serie uttalanden i denna riktning i tidskriften Die Staatsbiirgerin under åren 1949—1950. 4 Ibidem.

fattning och hänvisade till att det schweiziska folket ofta hlir kallat till urnorna för att genom folkomröstningar avgöra många gånger mycket svårhedömbara spörsmål, varför man icke utan vidare kan jämföra kvinnorösträtten i en direkt demokrati med samma rösträtt i en »indirekt». 1 Uppenbarligen h a r man underförstått att deltagandet i federala, kantonala och kommunala referenda flera gånger om året ställer stora krav ej blott på aktivt röstdeltagande hos kvinnorna utan också på deras vilja att sätta sig in i de frågor, som föreläggas folket. Då och då har också antytts att kvinnorösträtt skulle betyda mycket stegrade propagandakostnader under referendumkampanjerna och alltså i vissa fall försvåra igångsättande av referenda." Sannolikt torde många ha tagit kanske avgörande intryck av farhågorna för att pengarnas makt i den politiska reklamen skulle än mer ökas och förrycka de referendala avgörandena. Det förefaller mycket sannolikt att de synpunkter som här refererats varit de bestämmande, när kvinnorösträtten aldrig gjorts till föremål för ett direkt förslag i förbundet eller när författningsändringar om kantonal kvinnlig rösträtt alltid avvisats vid kantonala folkomröstningar. Däremot finnes intet stöd för den utomlands populära uppfattningen att kvinnorna skulle ha vägrats rösträtt på grund av de protestantiska partiernas rädsla för den katolska kyrkans stora inflytande över kvinnorna. 3 1 Bundesblatt, 1951, I, sid. 247. 2 Se t. ex. den i samlingsarbetet »Die Volksrechte» refererade debatten, sid. 148 f. 3 Kvinnorösträtten står på det soc.dem. partiets program. Den kat.kons. Motta förordade på sin tid kvinnorösträttens införande. Även i andra partier h a enskilda uttalat sig därför, men att döma av de kantonala folkomröstningarna och vad som m a n får höra i Schweiz b r y t a sig meningarna inom alla partier. År 1929 skrev d:r A. Ackermann i Pol. Rundschau (sid.

Med hänsyn till de komplikationer för folkomröstningarna, som införandet av kvinnorösträtt och den därmed följande ökningen av väljarkåren med nära halvannan miljon skulle dra med sig, torde de intresserade just nu föredra att försöka genomföra reformen etappvis. Förbundsrådet gav 1951 uttryck åt den uppfattningen — som detta organ för övrigt sade sig alltid ha hyst —• nämligen att kvinnlig rösträtt och valbarhet först borde införas i kommunerna och kantonerna, varifrån erfarenheter skulle samlas, innan samma steg toges i konfederationen. 4 Kvinnoorganisationerna ha också anslutit sig till tanken på en successiv reform, men enligt deras mening borde tiden genast vara mogen för kvinnlig rösträtt vid alla val samt för kvinnornas rätt att underteckna »Referendumbogen» både vid folkinitiativ och fakultativt referendum. 5 Däremot skulle följaktligen deras rätt till deltagande i folkomröstningar ställas på framtiden. Denna modesta ståndpunkt tillkännagavs 1949. Kvinnoorganisationernas tidskrift fann den något egendomlig (»etwas eigenartig») men ursäktade sig med att den tillkommit efter tvingande psykologiska och praktiska överväganden. Tio år 171): »Kan någon inbilla sig på allvar att saken skulle bli lättare, om elektoratet vid folkomröstningar plötsligt skulle ökas med h u n d r a t u s e n t a l s mänskliga väsen, vilka t o t a l t sakna varje förståelse för politiska frågor?». Detta uttalande vållade mycken polemik i de fris.-rad :s tidskrift ,som dock redaktionellt resolverade (sid. 352) att »stora delar av folket och vårt p a r t i dela författarens mening.» 4 Bundesblatt, 1951:1, sid. 350. 3 Die Staatsburgerin, 1949, häfte 12. — När fakultativt referendum 1949 begärdes om bostadssubventionerna hade även kvinnliga medlemmar av Schweiz' fastighetsägareförening (»Haus- und Grundeigentiimerverband») skrivit på de »Referendumbogen», som u t s ä n t s till föreningens alla m e d l e m m a r ; n å g r a dömdes till 20 å 25 francs för urkundsförfalskning, allt enligt Die Staatsburgerin, 1949, häfte 11.

tidigare hade organisationerna utan åtskillnad velat jämställa män och kvinnor ifråga om medborgerliga rättigheter. Det faktum att kvinnorna bl. a. i Frankrike och Italien fått rösträtt efter kriget har av allt att döma inte rubbat schweizarnas tvivelsmål. Själva proceduren vid ett eventuellt införande av kvinnlig rösträtt h a r år 1951 efter ett postulat i nationalrådet utretts av förbundsrådet. I korthet har förbundsregeringen hävdat att tillvägagångssättet borde vara detsamma som vid partialrevision av författningen; även om flera paragrafer beröras skulle dock syftemålet med ändringarna vara ett och detsamma. Också en totalrevision vore formellt försvarbar men till följd av bestämmelserna om de bägge kamrarnas upplösning onödigt kostsam och skrymmande; därtill skulle kunna komma att andra frågor toges upp vid en totalrevision och eftersom denna måste framläggas såsom en helhet skulle folket inte bli i tillfälle att uttala sig för eller mot kvinnorösträtten isolerat, något som med hänsyn till frågans vikt dock måste vara ett allmänt önskemål. 1 Förbundsrådet kastade i stället fram ett uppslag, nämligen att anordna en konsultativ folkomröstning i frågan bland kvinnorna för att utröna deras egen opinion. Veterligen är det första och enda gången, som en konsultativ folkomröstning ifrågasattes på förbundsmark. Förbundsrådet har kallat denna omröstning för provomröstning (»Probeabstimung») och gjort gällande att rätten att sätta igång en dylik kunde framtolkas u r en lag från 1870, som tillerkänner förbundet befogenheter att företa statistiska undersökningar (»Amtliche statistische Aufnahmen und Zähjungen») u n d e r förutsättning av förbundsförsamlingens beslut. Uppenbarligen har det dock inte varit avsikten i Bundesblatt, 140

1951:1, sid. 341 f.

att samtidigt konsultativt tillfråga männen. Förbundsrådet lät mot 40-talets slut remittera till kantonsregeringarna detta projekt för att inhämta deras yttrande. Svaren voro belysande. Endast tre hela kantoner och en halvkanton skänkte uppslaget sitt stöd. Ungefär lika många ställde sig tveksamma; inte mindre än åtta hel- och tre halvkantoner avrådde bestämt, främst därför att de trodde att de kvinnor, som voro motståndare till kvinnorösträtten inte skulle kunna förmås att delta i omröstningen, som därför skulle komma att ge en skev bild av stämningen. Regeringen i Valais lät hälsa, att kvinnorna i denna bergskanton i allmänhet inte voro intresserade av att förvärva rösträtt. Någon genomgående skiljaktig tendens i svaren från det tyska och det franska resp. det protestantiska och det katolska Schweiz kunde knappast skönjas. Förbundsrådet sammanfattande enquéten så, att redan det vore en fördel med en dylik provomröstning, om den uppdagade h u r många kvinnor vore aktiva nog att rösta och rösta för samma medborgerliga rättigheter för kvinnor som för män. 2 Denna redogörelse för de principiella synpunkterna och överväganden bör kompletteras med några data om folkomröstningar rörande kvinnlig rösträtt i en del kantoner. 3 2 Bundesblatt, 1951:1, sid. 342 f. Förbundsförsamlingen har, när detta skrives, ännu ej tagit ställning till förbundsrådets »Bericht». Något utarbetat förslag till en provomröstning har förbundsrådet inte framlagt utan blott en ^redogörelse för rundfrågan och svaren på denna. Förbundsrådet har genomgående intagit den ståndpunkten att initiativ till ett förslag om kvinnlig rösträtt bör komma från folket självt eller från parlamentet, ej från förbundsregeringen. 3 Utredningar om kvinnorösträtt begärdes i förbundet 1919, bl. a. av Griitlivereins veteran Greulich, och reformen nämndes som ett av ämnena att dryfta vid den då projekterade totalrevisionen av författningen. På slutet av 1920-talet gjordes en ny framstöt i förbundsparlamentet till

I kantonen Zurich^ hölls 1920 efter folkinitiativ en omröstning om fullt likaberättigande åt kvinnor. Förslaget avslogs med 38.595 nej mot 21.631 ja. Är 1923 avslogs med 76.413 röster mot 28.615 ett förslag att kvinnorna skulle vara röstberättigade och valbara vid val till kyrko-, skol-, fattigvårds- och förmyndarinstitutioner. År 1947 kunde någon omsvängning i opinionen till kvinnornas förmån inte alls iakttas; ett folkinitiativ om oinskränkt kvinnlig medborgarrätt avslogs med 134.599 röster mot 39.018, och ett motförslag från kantonsparlamentet av ungefär samma begränsade innebörd som 1923 års förkastades med 112.176 nej mot 61.360 ja. I kantonen Bern beslöt stora rådet år 1946 att avslå ett förslag om kvinnlig rösträtt i kommunala frågor, som regeringen framlagt. Därigenom kom förslaget aldrig ut till folket för omröstning. Kantonsregeringen hade avgett sitt förslag med anledning av en petition från 38.000 kvinnor och 11.000 män. Glams förkastade år 1921 på Landsförmån för en utredning. Likaledes ingavs d å till förbundsrådet en masspetition, som samlat 170.000 kvinnor och 78.000 m ä n ; k v i n n o n a m n e n representerade ej fullt 15 procent av dem som skulle ha blivit röstberättigade. Ingendera föranledde dock några åtgärder. I slutet av 30-talet gjordes från den s. k. petitionskommittén den tredje framstöten till förbundsrådet. Den gången kom kriget emellan och knäckte den starka optimism, som j u s t då härskade bland kvinnoorganisationerna. Genom beslut 1945 och 1950 förklarade nationalrådet postulat o m kvinnorösträtten med 56 resp. 24 medundertecknare »erheblich», d. v. s. beslöto låta de i dessa postulat begärda utredningarna gå vidare till förbundsrådet. Det h ä r ovan citerade budskapet av år 1951 utgjorde förbundsrådets svar på dessa u t redningskrav. År 1949 ingåvo kvinnoorganisationerna den också härovan refererade framställningen till förbundsrådet om r ä t t för kvinnor att delta blott i val. 1 Efterföljande uppgifter om utslagen i k a n t o n s o m r ö s t n i n g a r n a äro h ä m t a d e ur förbundsrådets utredning i Bundesblatt, 1951:1, sid. 344 ff. och n ä r det gäller Vaud N.Z.Z., 1951, 2 7 / 2 .

gemeinde med stor majoritet ett förslag om kvinnorösträtt. I Solothurn avslogs 1948 ett förslag om kvinnlig rösträtt till skol-, förmyndarskaps-, hälsovårds-, socialvårds- och kyrkoorganen med så knapp majoritet som 9.535 röster mot 9.358. I Baselland avvisades 1926 ett förslag om kvinnlig rösträtt avseende skolväsen, fattigvård och den kyrkliga kommunen med 3.332 nej mot 3.164 ja. År 1945 avvisades kantonrådets förslag om allmän kvinnlig rösträtt med 10.480 röster mot 3.784.2 I Baselstadt hade Stora rådet 1920 med nära två tredjedels majoritet föreslagit allmän kvinnlig rösträtt men folket avvisade det med 12.455 röster mot 6.711. År 1927 antog Stora rådet med nästan lika stor majoritet ett nytt initiativ av samma innebörd men det föll med än kraftigare nejmajoritet, 14.917 mot 6.152. År 1946 hölls en tredje folkomröstning i samma ämne och även om majoriteten nu minskat något föll även detta förslag med ett mycket klart negativt flertal, 19.892 mot 11.709. 3 I S:t Gallen avslogs förslag om fullständig kvinnorösträtt med 26.166 röster mot 12.114 år 1921 och 26.166 mot 18.277 år 1925. År 1947 avskrevs en ny motion i kantonsrådet såsom utsiktslös. 1 Aargau föll år 1947 ett förslag om kvinnorösträtt i kommunerna redan uti Stora rådet. Kyrkorna äro där enligt författningen berättigade att införa 2 Vid 1945 års folkomröstning i Baselland tillstyrkte soc.dem., Partei der Arbeit, de frisinnade, demokraterna och ett »Mittelpartei» kvinnorösträtten; katolikerna hade frigivit röstningen och bondepartiet avstyrkte förslaget. 3 I Baselstadt •—• som ansågs l ä t t a s t att vinna för kvinnorösträtten — voro partiernas ställningstaganden desamma som i Baselland, med den skillnaden att bondepartiet inte existerar i denna stadskanton. »Landesring der Unabhängigen» tillstyrkte även förslaget.

kvinnlig rösträtt inom sina organ men ha ej utnyttjat denna rätt. I Thurgau tog en motionär på slutet av 40-talet tillbaka sin motion med hänsyn till den negativa utgången i skilda kantoners folkomröstningar om kvinnorösträtten. I Tessin avvisade folket år 1946 ett förslag om allmän rösträtt med 14.093 röster mot 4.174, trots att kantonens Stora råd tillstyrkt reformen med 31 röster mot 12. I Neuchålel avvisades kvinnorösträtten år 1919 med 12.058 röster mot 5.365. Ett förslag avseende blott kommunal rösträtt förkastades år 1948 med 14.982 röster mot 7.316. I Geneve avslogs 1921 ett förslag från

142 Stora rådet om allmän kvinnlig rösträtt med 14.169 nej mot 6.634 ja. År 1939 avvisades ett folkinitiativ med 17.894 röster mot 8.439 och år 1946 med 14.076 nej mot 10.930 ja.i I Vaud avslogs i februari 1951 med 35.856 röster mot 23.153 ett av partierna enhälligt stött förslag, framlagt av kantonsrådet och avseende fakultativ rätt för kommunerna att införa kvinnlig kommunal rösträtt. l Även i Fribourg h a r frågan aktualiserats genom motion. — I T h u r g a u s huvudstad, Frauenfeld, hölls 1949 en folkomröstning i den protestantiska kyrkoförsamlingen om r ö s t r ä t t och valbarhet för kvinnor men båda förslagen stjälptes med 937 röster mot 478 resp. 808 röster mot 551, t r o t s k y r k o s t ä m m a n s tillstyrkan. (Die Staatsburgerin, 1949 häfte 4).

KAPITEL

V

DET FEDERALA FOLKOMRÖSTNINGS INSTITUTETS POLITISKA TENDENSER

När man vill karakterisera tendenserna och bedöma resultaten av det schweiziska folkomröstningsinstitutet, är det säkerligen svårt för varje författare att helt undgå att influeras av politiska uppfattningar. Redogörelsen för de många omröstningarna alltifrån det första världskriget har därför gjorts jämförelsevis utförlig i syfte att ge läsa-

ren ett material för värdesättning av den direkta demokratien från olika synpunkter. Oberoende av politiska värderingar ges det dock rum för vissa allmängiltiga slutsatser eller omdömen; likaså låta tendenserna vid omröstningarna statistiskt avläsa sig, varvid skiljaktigheter mellan olika former av den direkta demokratien tydligt framträda.

I vad mån kunna allmängiltiga slutsatser från den schweiziska förbundsstatens direkta demokrati dras? Det har många gånger sagts att erfarenheterna från Scbweiz inte skulle säga mycket om folkomröstningsinstitutets verkningar i andra länder. Schweiz är ju en förbundsstat, och knappast något annat land uppvisar en så egenartad och stor språklig, konfessionell och ekonomisk splittring som edsförbundet gör. Otvivelaktigt ha de många inre motsättningarna och spänningarna i Schweiz i hög grad satt sin prägel på folkomröstningssystemet och dess funktion. Om någon slutsats därifrån kan dras, måste det vara att dessa motsatser försvårat tillämpningen av den direkta demokratiens styrelseformer och förstärkt det negativa, uppbromsande moment, som alltid till en del utmärker folkomröstningsinstitutet. Detta negativa moment borde logiskt sett inte göra sig gällande i samma utsträckning eller med samma kraft, om

institutet överflyttas till länder, som dels äro enhetsstater och dels kännetecknas av större homogenitet i avseende på ras, religion och social eller ekonomisk standard. Ett stöd för denna uppfattning skänka de schweiziska kantonerna; de allra flesta av dessa uppvisa en större enhetlighet i nu angivna hänseenden — särskilt ifråga om språk och sociala betingelser för människorna •— och i allmänhet ha referendumutslagen där haft en positivare tendens. 1 Emellertid är karaktären av den heterogena schweiziska förbundsstatens i Även de få negativa utslagen i ett så jämförelsevis enhetligt land som Estland fram till undantagstillståndet 1934 kunna i detta sammanhang åberopas; såsom framgår av A. Reis framställning över Estland i folkomröstningskommitténs utredningar hade Estland ett folkomröstningssystem, som var ungefär lika vidlyftigt utbyggt som den schweiziska förebildens.

referendum vida mera komplicerad än som framgår genom mer eller mindre hypotetiska jämförelser med homogena kantoner eller med enhetsstater. Referenduminstitutet i edsförbundet fyller en viktig uppgift just därför att dess statsform är förbundsstatens. I nätverket av motsättningar och rivaliserande intressen utgör folkets utslag den auktoritet, inför vilken alla grupper böja sig. Både före och efter 1919 ges det mycket få exempel på att referendumfolkets positiva beslut antastats eller förklenats. Folkets beslut ha accepterats nästan som en dom, som inte får kväljas. Särskilt har detta varit fallet, när folket stadfäst en författningsändring eller en ny lag. Vid negativa utslag har dock folkdomen inte kunnat gälla evärdligen. Om nya omständigheter tillstött eller tiden själv runnit förbi det första beslutet, har frågan tagits upp på nytt. Även de fall, då folkets negativa utslag bottnat i missnöje med någon viss del av förslaget, ha förbundsmyndigheterna haft att överväga en sådan omläggning att den nya lösningen kunnat vinna folkmajoritetens godkännande; även i dylika fall ha förbundsmyndigheterna med andra ord handlat i en anda av lojal respekt för folkmeningen. Ett karakteristiskt drag i den schweiziska politiken har också varit att den tysktalande majoriteten i regel sökt undgå att »majorisera» den känsliga latinska minoriteten. Givetvis ha språkliga motsättningar i referenda ofta förekommit, bland annat redan därför att det franska Schweiz' federalism och decentralism särskilt efter det första världskriget blivit så kroniska att nästan varje planerad reform betraktats i Lausanne, Geneve, Neuchåtel eller Fribourg med misstro eller fruktan. F ö r att dämpa utbrotten av dessa notoriska känslor ha förslagen mestadels enligt kompromissens högsta konst utarbetats 144

under hänsynstagande till de språkliga minoriteternas intressen. I så måtto ges det skäl att hävda att den franska minoriteten »styrt» Schweiz. Å andra sidan har den fransktalande delen sällan varit kompakt i sitt motstånd mot eller sin misstro till »Bern». Sålunda ha socialdemokraterna nästan alltid oberoende av språkdifferenser uppträtt på en enhetlig linje, •och många gånger har på den borgerliga sidan en splittring rått. Vad det italienska Tessin beträffar har denna kanton ofta lämnat de fransktalande »kusinerna» i sticket och i stället skänkt den officiella förbundspolitiken sitt stöd. Ja, tidvis har Tessin haft anseende för att vara den mest förbundstrogna av alla kantoner, vilken i regel lagt sin röst på samma sätt som det progressiva Zurich. Emellertid har det givits tillfällen, då den tysktalande majoriteten utnyttjat sitt flertal för att överrösta »Welschland», och de två standardfallen äro omröstningarna om Genévezonerna och ordensväsendet. Vid intetdera tillfället stodo emellertid några större värden på spel, och i det förra fallet samverkade för övrigt den antifranska majoriteten i det tyska Schweiz med manstarka missnöjesgrupper i Geneve. Starkast kommo de nationella motsättningarna till uttryck vid folkomröstningen om Schweiz' inträde i folkförbundet, men den gången skuro de lidelsefulla sym- och antipatierna igenom de tysktalande grupperna samt följde i hög grad konfessionella linjer. Alla dessa händelser, som nu ligga mer än tjugu år tillbaka i tiden och efteråt ej upprepats, rubba dock inte helhetsbilden, nämligen att folkomröstningsinstitutet i. stort sett har verkat mera sammanhållande än splittrande; å ena sidan har majoriteten icke minst med hänsyn till riskerna i referendum genomgående tagit stor hänsyn till minoriteterna, och

å andra sidan ha även de språkliga och konfessionella minoriteterna erkänt folkets utslag vid folkomröstningarna såsom den oanfäktbara auktoriteten, och endast tack vare denna auktoritet har en pacificering i den ena brännbara frågan efter den andra kunnat ske. Trots allt bör man för tiden efter det första världskriget inte överdriva betydelsen av att Schweiz till sin struktur är en förbundsstat. De problem, som haft den största vikten och mest fångat väljarnas uppmärksamhet, ha oftast inte alls eller också blott till en ringa del berört kantonala intressen. Så har fallet varit med utrikespolitiken, försvaret och värntjänsten, tull- och handelspolitiken, alkohollagstiftningen, spannmålsfrågan, åttatimmarsdagen och socialförsäkringen, förbundstjänstemännens löne- och pensionsfrågor, spelförbudet, lagen om illojal konkurrens, problemet om full sysselsättning, »Wirtschafts»-artikeln, nationalbankens sedeltäckning, förbudet mot frimurare, licensgivningen vid vapenexport, omstörtningslagarna, »Autotransportordnung» etc. Detsamma gäller väsentligen också om några av de rent konstitutionella frågorna, t. ex. om nationalrådets numerär, folkval av förbundsråden, inskränkning av Dringlichkeit, »Verfassungsgerichtsbarkeit» o. s. v. Däremot ha kantonala intressen varit involverade i strafflagens unifiering och i utformningen av utlänningspolitiken, likaså i fö renhetligan det av trafiklagstiftningen och regleringen av vägväsendet. Särskilt när det gällt skattepolitiken och finansprogrammen ha federala och kantonala intressen tidvis rivaliserat, främst under striden år 1950 mellan en direkt förbundsskatt och kantonskontingenter. Men även på de nu nämnda områdena ha de kantonala intressena antingen varit på retur eller på annat sätt begränsats till sin räckvidd. Sålunda hade uni-

fieringen av rätten till stor del genomförts före 1914, och vad skatterna beträffar ha de flesta stora pålagor — t. ex. omsättningsskatten och engångsoffren till försvaret •— tagits upp utan att detta betraktats såsom intrång i kantonernas maktsfär. Även om de politiker, som varit fyllda av »Kantönligeist», i vått och torrt kunnat åberopa kantonala synpunkter i sitt motstånd mot federala åtgärder, framgår det av uppräkningen här ovan, att dessa synpunkter i de flesta fall varit av underordnad vikt. I själva verket ha partilivet och organisationsväsendet trängt sig dominerande fram. De ha i hög grad överbyggt kantonal-, språk- och religionsgränserna. Ju mera regleringspolitik och välfärdspolitik förhärskade under de svåra ekonomiska kriser, som Schweiz genomgått under 20- och 30talen samt under det andra världskriget, desto mer har tonvikten kommit att läggas på partierna och organisationerna. Både partierna och yrkessamslutningarna betyda i det nutida Schweiz om inte känslomässigt så reellt troligen mer än språk, raser och religioner. Och yrkesorganisationerna — särskilt jordbrukets och tjänstemännens — äro där säkerligen bättre utbyggda än i något annat europeiskt land; i vart fall voro de rustade för aktion och kamp tidigare än flerstädes i världen. Man skulle tillspetsat kunna fråga, om folkomröstningssystemet i Schweiz under senare tid trots den förbundsstatliga strukturen samt språk- och religionssplittringen arbetar med mycket större motsättningar än vad ett liknande system skulle möta i de flesta europeiska länder, om det infördes där. Storbritannien har sitt Skottland, sitt Wales, sitt Ulster och sin konfessionella splittring; Belgien har motsättningen mellan flamländare och valloner och

145 10

Nederländerna rivaliteten mellan religionerna; i Danmark råder en tillväxande spänning mellan Köpenhamn, öarna och Jylland; Finland har sin språkliga motsättning; i Sverige och Norge med deras långsträckthet spela olika landsdelars intressen en framträdande roll, delvis motsvarande de schweiziska språkgruppernas, och dragkampen mellan statskyrkan och frikyrkorna korresponderar delvis mot den konfessionella uppdelningen i Schweiz. Och i alla de uppräknade länderna tävla centralism

och decentralism med varandra. Den omständigheten att de decentralistiska strävandena ha halvsuveräna eller fjärdedelssuveräna kantoner att falla tillbaka på och i århundradens traditioner äga en sällsynt ideell tillgång ger visserligen Schweiz alltjämt en särställning. Men sedan de ekonomiska och sociala intressena i den nutida politiken överallt blivit de förhärskande, böra de strukturella skillnaderna mellan Schweiz och andra stater ej längre överbetonas.

Referenduminskränkningarna under krig och kriser Ett annat allmänt spörsmål är huruvida de schweiziska referendumerfarenheterna kunna vara av något större värde att studera för tiden fr. o. m. 1919 med hänsyn till att folkomröstningsinstitutet u n d e r dessa tre årtionden endast undantagsvis fungerat normalt eller utan inskränkningar. Som närmare utvecklats i den historiska redogörelsen har den direkta demokratien kunnat spela upp för fullt blott u n d e r några år mellan 1920-talets och 1930-talets kriser samt på den allra sista tiden. Under övriga perioder h a r antingen nödrätten tillämpats, såsom u n d e r det andra världskriget, och »släpat efter», såsom under de bägge efterkrigstiderna, eller också har Dringlichkeitssystemet tagits i fullaste bruk, såsom fallet var under 1920-talets depression och än mera under 1930-talets långa kris, vilken i Schweiz ytterligare förlängdes genom dess envisa fasthållande vid guldmyntfoten ända till 1936. Under åtskilliga perioder av dessa trettio år kan det schweiziska folkomröstningsinstitutet följaktligen sägas ha befunnit sig i feberkris, utan någon motsvarighet under de fyrtio åren från 1874 fram till 1914. Oförnekligen h a r folkomröstningarnas historia efter det första världs-

kriget därför ett begränsat värde, ty den ger inte möjlighet att studera folkets ställningstaganden till hela den oändliga rad av komplicerade spörsmål, som förknippats med den schweiziska krispolitiken. Emellertid kan det med lika stor rätt sägas, att vad som skänker denna trettioåriga historia dess stora intresse ä r just det sätt, på vilket statsledningen i en direkt demokrati försökt och förmått att lösa de otaliga krisfrågorna ibland med och ibland mot folket, ibland utan folkets medverkan alls. De problem, som förbundsledningen i Schweiz ställts inför, ha inte varit isolerade till alplandet utan i stort gemensamma för de europeiska staterna. Här skall blott ytterligare understrykas vad som tidigare närmare utvecklats, nämligen att schweizarna själva aldrig menat att folkomröstningsinstitutet under alla omständigheter kan tillämpas hinderslöst. Dringlichkeitsinstitutet fick redan 1874 sin plats i författningen avseende allmänt förbindande förbundsbeslut, och för fullmaktssystemet eller nödrätten existerade redan före 1874 vissa prejudikat, även om dessa hade en i praktiken begränsad räckvidd. Det ligger också i sakens na-

tur, att tidskrävande och kanske söndrande folkomröstningar rörande vitala försvars- eller folkförsörjningsfrågor inte kunna anordnas i tider, då kriget rasar runt gränserna och själva landets oberoende står på spel. Än otänkbarare vore detta, om Schweiz självt droges in i ett krig. Likaså har fullmaktsregimen inte kunnat avhysas omedelbart sedan ett krig slutat; krigen ha bägge gångerna avlösts av efterkrigssvårigheter, och det har inte varit tänkbart att den mångfald krisförfattningar, som tillkommit fullmaktsvägen, med ett slag kunnat upphävas eller ersättas med nya lagar genom beslut via folkmakten. Det ofta självmäktiga sätt, varmed förbundsmyndigheterna gått till väga vid lösningen av kris- och krigssvårigheterna, har helt naturligt framkallat åtskilliga missnöjesutbrott, ja, tidvis en kronisk irritation hos folket. Härvid är det inte alltid lätt att klargöra, om den innersta drivkraften för misstämningarna varit de vidtagna tvångsåtgärdernas egen materiella innebörd eller den förmenta kränkningen av folkrättigheterna. Likväl får konflikten mellan förbundsledningen och folket u n d e r dessa krisperioder inte överdrivas. Förbundsledningen h a r vid många tillfällen efteråt indirekt fått folkmajoritetens stöd eller indemnitet för de åtgärder, som tillkommit utan folkets medverkan. Den protektionistiska politiken vid 20-talets början vann sålunda ett slags godkännande, då socialdemokraternas »Zollinitiative» förkastades; n ä r samma partis »Kriseninitiative» 1935 avvisades av folkflertalet, skedde detta i former, som kunna liknas vid ett förtroendevotum för förbundsregeringen, trots dennas impopulära finansprogram och upphävande av referendumutslaget i lönefrågan; när folket 1939 resp. i december 1950 godkände den författningsenliga regleringen av de sedan

länge utan referendum upptagna skatterna, kan decharge för tidigare beslut i dessa frågor intolkas även däri. Likaledes bör det framhållas att folket vid 30-talets slut avböjde varje restriktivare omreglering av rätten för förbundsförsamlingen att träffa Dringlichkeitsbeslut, på samma vis som det ställde sig avvisande till förslaget att ställa förbundsförsamlingen och förbundsregeringen u n d e r förbundsdomstolens uppsikt vid dessas tillämpning av referendumreglerna. Även när det gällde begränsningen av näringsfriheten och nationalbankens rätt att suspendera sedelinlösningsskyldigheten godkände folket sent omsider förslag, som kodifierade rådande praxis tillkommen utan godkännande folkomröstningar. Därtill kommer att regeringspartierna vid valen städse fått folkets förnyade förtroende manifesterat. När initiativet »Ruckkehr zur direkten Demokratie» år 1949 emellertid segrade, varigenom referendumrättigheterna tillförsäkrades avsevärt förstärkta garantier, kom detta folkutslag som en verklig överraskning; inte stort mer än en femtedel av de röstberättigade stod bakom skärpningen, och för det överväldigande folkflertalet tedde sig frågan tydligen tämligen likgiltig. Att märka är att förbundsmyndigheterna även efter denna »kupp» ha i p r i n c i p både nödrättsoch Dringlichkeitsrätten i behåll ehuru med snäv tidsbegränsning. Emellertid är det omöjligt att komma ifrån att förbundsmyndigheterna länge på ett ganska godtyckligt sätt tolkade författningen och ivrigt tillvaratog dess möjligheter till undantag från referendumbestämmelserna. Dringlichkeitssystemet h a r tidvis använts på ett så extensivt sätt att det gått långt över ramen för författningens bestämmelser; Dringlichkeit har ju tagits i bruk både för avvikelser från författningen och 147

för ändringar av lagar, trots att dess tillämpningsområde skall vara begränsat till allmänt förbindande förbundsbeslut. Vidare ha de många och långa uppskoven med utlysning av folkomröstningarna liksom gröpat ur folkets rättigheter i avseende på författningsinitiativ. Med hänsyn inte minst till rättssäkerhetens intressen frågar man sig, varför Schweiz avstått från att försöka underkasta fullmaktsväsendet eller nödrätten en sådan konstitutionell reglering, att förbundsmyndigheterna även under krig och vid kriser bli bundna inom vissa rättsskrankor. Det var i och för sig ej förvånande att förbundsmyndigheterna stodo oförberedda när 1930talets djupgående kris med dess i förväg oanade nya problemställningar störtade sig över dem; däremot kunde man ha väntat att de efteråt skulle ha medverkat till en bättre och pregnantare utformning av Dringlichkeitsstadgandena utan att låta överrumpla sig av initiativet »Zuriick zur direkten Demokratie.» De restriktioner, som förbundsförsamlingen mot sin vilja nu insnörts i genom 1949 års folkomröstning, erbjuda näppeligen en nöjaktig lösning. Och vad nödrätten beträffar ligger det något på en gång äventyrligt och resignativt i den tydligen i Schweiz allmänt hyllade satsen att denna rätt enligt sakens natur ej skulle kunna normeras utan måste vara obegränsat tänjb a r alltefter de oförutsebara omständigheternas krav, allt på förbundsledningens eget ansvar. Erfarenheterna från Schweiz kunna sammanfattas på följande sätt: Ju vidsträcktare referendumrättigheterna äro utformade, desto större är behovet av undantagsregler i tider av yttre fara eller inre kris. Den starka betoningen av de ekonomiska och finansiella frågorna, i och med uppkomsten av den nutida välfärds- och socialstaten, under148

stryker än starkare detta behov. Trots folkrättigheternas djupa förankring i schweizisk ideologi råder en tämligen samstämmig uppfattning om att den direkta demokratin ej kan vara ett självändamål utan i vissa lägen måste tåla inskränkningar. Denna uppfattning har i främsta rummet förfäktats av de statsrättsliga »kronjuristerna» och av den ansvariga förbundsledningen själv; trots öppna konflikter eller dovt missnöje har den också de facto accepterats av folket, d. v. s. av dess från tid till annan växlande majoritet. Å andra sidan har Schweiz ännu inte löst det i och för sig svåra spörsmålet, hur de oundgängliga undantagsreglerna skola bäst utformas för att h i n d r a godtyckligt intrång på folkets rätt till medverkan i statsstyrelsen eller borga för den offentliga rättens helgd. Hittills ha undantagsmöjligheterna ibland utnyttjats enligt politiska beräkningar. Tydligt är att intresseorganisationerna ej sällan funnit det för sitt intresse bekvämast att driva på förbundsmyndigheterna i denna riktning. Möjligen influerades det konstitutionella »undantagstillståndet» under 1930-talet också till någon del av den effektivitetskult, som de angränsande diktaturerna då spredo. Just nu eftersträva emellertid alla riktningar att så långt möjligt komma tillbaka till normalitet, d. v. s. att tillämpa referendumstadgandena i deras vidsträcktaste omfattning. Denna tendens återspeglar den allmänna värdestegringen av demokratien runt om i världen efter det andra världskriget och ter sig därför tämligen naturlig. Men givetvis kunna nya kritiska lägen på nytt göra vittgående undantag från referendumrättigheterna oundvikliga eller svårfrånkomliga. I så fall ha förbundsmyndigheterna efter 1949 års författningsändring en trängre marginal för sitt handlande än de förut ansett sig vara i besittning av.

Andra däremot — och däribland förbundsledningen själv — betrakta dessa garantier så valhänt och dilettantmässigt utformade att desamma i en allvarstid snarast torde uppfordra till direkta uppsåtliga författningsbrott, om statens intressen då skola kunna tillvaratagas.

Fortfarande bryta sig dock meningarna i Schweiz om huruvida de nya restriktiva författningsreglerna erbjuda all önskvärd säkerhet för både statens och det suveräna folkets intressen. Några se lösningen i en rätt för förbundsdomstolen till konstitutionell kontroll och finna följaktligen även de nya garantierna ur rättssynpunkt otillräckliga.

Referenda och folkinitiativ i siffror skranka sig till de nio samma dag år I860 avgjorda partiella författningsrevisionerna, av vilka blott en godtogs, samt till de två förslagen angående totalrevision av författningen 1872 och 1874. En uppdelning i två perioder göres i tabellerna här nedan, varvid gränsmärket av lämplighetsskäl sättes vid årsskiftet 1919/1920; den senare perioden sammanfaller härigenom med

Antalet federala folkomröstningar och antalet dagar per år, då federala omröstningar anordnats, framgå för tiden fr. o. m. det första världskriget av nedanstående tabell. Har motförslag till folkinitiativ framlagts och initiativet ej återtagits —• i vilket fall omröstningar över dem bägge alltid hållits samma dag — räknas omröstningen i tabellen såsom blott en.

1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929

3 Antal omröstningar Antal omröstningsdagar

4 3

4 2

5 3

4 3

2 2

1 1

2 1

1 1

4 2

2 1

Antal omröstningar Antal omröstningsdagar.

1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 4 5 1 1 4 1 5 — 1 3 — 3 1 4 1 1 3 1

Antal omröstningar Antal omröstningsdagar.

1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1 4 5 3 2 1 2 2 1 1 4 1 3 2 1 2 2 2 1 1

hela den tid, då »Proporzparlamentet» varit i verksamhet och då intet parti haft majoritet i nationalrådet. En u p p delning i kortare perioder skulle innefatta alltför små tal för att kunna ge några bestämda tendenser.

De resultat, som edsförbundets referenda och folkinitiativ givit, framgå av efterföljande siffersammanställningar. Början göres härvid först 1874 efter författningsreformen nämnda år; resultaten dessförinnan äro i detta sammanhang av mindre intresse, enär de in-

Obliga oriska referenda

1874 — 1919 1920 — 1951 Summa

Fakultativa referanda

Ja

Nej

Summa'

Ja

Nej

Summa

20 15

5 4

25 19

12 9

19 15

31 24

I fråga om folkinitiativ äro de i siffror uttryckta resultaten följande:

Bifallna Förkastade Motförslagen bifallna och initiativen förkastade Motförslagen bifallna och initiativen återtagna Motförslagen förkastade och initiativen återtagna Summa

1892—1919

1920—1951

Summa

3 8

4 22 4 2 1

7 30 4 3 1

1 12

Folkinitiativets allmänna tendenser Vid bedömandet av tabellens siffror faller folkinitiativet mest i ögonen. Enligt tabellen här ovan ha av 45 folkinitiativ endast 7 helt godtagits av folket, medan förbundsförsamlingens motförslag i ytterligare 7 fall bifallits. Egentligen utgöra de senare fallen blott 5, ty motförslaget i spannmålsfrågan 1929 hade konstruerats helt utan sammanhang med initiativet, till vilket anknytningen var allenast formell, och normeringen år 1951 av nationalbankens sedelinlösningsskyldighet kan inte heller i realiteten betecknas såsom ett motförslag till »Freigeldners» initiativ rörande penningpolitiken, även om det av taktiska skäl hängdes upp på initiativprojektet för att detta desto lättare skulle kunna bringas ur världen. Det riktigaste är därför att ange de helt negativa folkbesluten till 33. Denna negativa tendens ifråga om folkinitiativen har varit ungefär lika utpräglad under de bägge perioderna. Tendensen är i realiteten ännu kraftigare än som framgår av de ovan anförda statistiska data. Åtskilliga här inte tabulerade initiativ ha väckts, som till följd av händelsernas utveckling återtagits innan de behandlats av förbundsförsamlingen; initiativens syftemål ha helt eller delvis uppnåtts genom andra beslut av förbundsförsamlingen eller också ha initiativen förlorat all

aktualitet; i ett par fall har något formellt återtagande visserligen aldrig gjorts men initiativen ha av förbundsförsamlingen rubricerats såsom »gegenstandslos» d. v. s. inte längre aktuella eller genomförbara. Alla dylika återtagna eller av sig själva förfallna initiativ utgöra tillsammans 13 och de hänföra sig samtliga till tiden efter 1930. Skulle hänsyn tas även till dessa initiativ — något som dock blott kan göras i viss utsträckning — blir resultatet att endast 7 av 58 initiativ vunnit hel och 5 av 58 tack vare motförslagen halv framgång. I ungefärliga tal innebär detta, att blott vart åttonde folkinitiativ oavkortat och vart femte helt eller delvis rönt folkets bifall. Eftersom folkinitiativet varit i kraft ungefär 60 år, kan saken också uttryckas så, att ett initiativ oförändrat antagits av folket i genomsnitt vart nionde och dessutom ett motförslag till ett initiativ vart tolfte år. I detta sammanhang bör ännu en gång understrykas, att värdet av folkets initiativrätt ytterligare deprecierats därigenom att förbundsmyndigheterna efter det första världskriget och särskilt under 30-talets kris satte i system att fördröja eller förhala initiativens framläggande för folket. Ser man till arten av folkets positiva beslut ifråga om folkinitiativ är det tyd-

ligt att endast en verkligt betydelsefull reform tillkommit på folkets egen tillskyndan, nämligen beslutet 1918 om införandet av proportionella val till nationalrådet; detta beslut fattades efter det att folket två gånger tidigare (1900 och 1912) avslagit liknande folkinitiativ. Sedan ett bondeparti bildats genom utbrytning ur det gamla majoritetspartiet, som därigenom inte längre var mäktigt att rida spärr mot valsättets omläggning till minoriteternas förmån, kan det emellertid på goda grunder antas att proportionalismen förr eller senare ändock skulle ha knäsatts på initiativ av förbundsförsamlingen. I övrigt har folket 1939 resp 1949 genom egna initiativ träffat beslut rörande referendumrättigheterna, nämligen om fakultativt referendum angående statsfördrag och inskränkningar av rätten till Dringlichkeits- eller nödrättsbeslut; åtminstone det sistnämnda kan i framtiden visa sig betydelsefullt. Folket har på detta sätt utnyttjat initiativmöjligheterna för att slå vakt om och stärka sina referendala rättigheter. I övrigt har folkinitiativet under dessa sextio år direkt lämnat efter sig frukter, som från storpolitisk synpunkt endast kunna betraktas som småkart. Antisemitismen födde på 90-talel skäktningsförbudet, ett upprörande mord ledde 1908 till absintförbud, och på 20talet beslöt folket först att förbjuda spelbanker på kursalarna och några år senare att legalisera ett spel med låga insatser. Motförslag i anslutning till initiativ ha segrat när det gällt principbeslut om unifiering av lagstiftningen om vattenfall, om utvidgning av ordensförbudet, om viss inskränkning av den privata rustningsindustrien och om inskrivning i författningen av rätt för förbundet till familjesociala åtgärder. Några av dessa beslut ha haft en synnerligen ringa praktisk räckvidd. Andra

— om vattenkraften och familjen — ha haft en principiellt större vikt men ej tillkommit efter någon motsättning mellan folket och förbundsmyndigheterna och skulle tvivelsutan ändock ha mognat utan folklig aktion. Emellertid är spörsmålet om folkinitiativets politiska betydelse inte uttömt genom enbart en summering av folkets positiva och negativa utslag. Kvar står möjligheten att även de förkastade eller återtagna initiativen indirekt ha spelat en viss roll, likaså att folket kan gentemot en passiv eller motspänstig förbundsförsamling så att säga ta saken i egen hand. Förbundsförsamlingen kan av fruktan för folket och dess initiativrättigheter med andra ord ha följt maximen att hellre förekomma än förekommas. Att söka bedöma detta är att röra sig på mycket osäker mark. Vad som verkat påskjutande eller varit avgörande när förbundsrådet och förbundsförsamlingen tagit upp frågor kan svårligen kartläggas. Varje slutsats i detta hänseende måste tillkomma först efter största försiktighet. Ett visst mått av hänsynstagande till folkviljan på de områden, där denna kunnat manifestera sig i ett folkinitiativ, kan presumeras alltid ha varit för handen, på samma sätt som förbundsmyndigheterna vid utformningen av sina egna förslag i författnings- och lagfrågor aldrig kunna avstå från »Referendumerwägungen», d. v. s. aldrig kunna undvika att fästa visst avseende vid folkmajoritetens sannolika uppfattningar. En genomgång av listorna över folkinitiativ — både dem som matats fram till folket ehuru förkastats och dem som dessförinnan återtagits eller av sig själva förfallit — ger emellertid det bestämda intrycket att folkinitiativen endast i mycket snäv utsträckning indirekt övat inflytande på parlamentsmajoriteten i aktiviserande riktning. 151

Endast i ett fall är en dylik influens klart dokumenterad, nämligen 1939 då försvaret och arbetslösheten hopknippades i ett och samma förbundsbeslut, varvid socialdemokraterna återtogo sitt folkinitiativ i arbetslöshetsfrågan. Möjligen har samma partis initiativ 1934 om en direkt förbundsskatt och 1943 om rätt till arbete påverkat besluten i krisskattefrågan resp. om »Wirtschafts»artikeln, men vid dessa tillfällen hade positiva principbeslut redan dessförinnan träffats av parlamentet. På samma sätt kunna de socialdemokratiska initiativen på 30-talet om krigsåtgärder och arbetslöshetsförsäkring ha påverkat vissa efterföljande Dringlichkeitseller nödrättsbeslut inom socialpolitiken, men något otvetydigt samband kan inte heller h ä r påvisas. Ytterligare är ett kausalsammanhang mellan 1922 och 1934 års ordningslagar (»lex Häberlin» I och II) och inlämnade initiativ eller uppjagade folkstämningar tänkbart. På det hela taget förefaller det dock som om de negativa folkinitiativen, d. v. s. de som förkastats, återtagits eller utslocknat, satt mycket och förvånande få indirekta spår efter sig i förbundslagstiftningen. Ännu mindre kan det hävdas att blotta existensen av folkets initiativrätt skulle ha stimulerat förbundsmyndigheterna att nervöst rycka initiativet till sig från folket; snarast ha dessa åtminstone under krisperiodernas fullmaktsregimer sett som sin plikt att trotsa populära folkmeningar, och när reaktionen häremot bröt fram i 1949 års folkbeslut om »Ruckkehr zur direkten Demokratie», visade deras underlåtenhet att utforma ett motförslag att de högeligen underskattade folkmaktens styrka. Folkinitiativet i förbundet avser endast författningsändringar, och häri ligger givetvis en begränsning av dess direkta och indirekta eller potentiella be152

tydelse. Det oaktat har emellertid initiativrätten — såsom förut framhållits — utnyttjats långt utöver den ursprungliga tänkta ramen. Allmänna program eller rättsgrundsatser ha ofta utformats såsom författningstillägg, vilka i andra länder eller i Schweiz självt före 1892 skulle ha ansetts höra hemma antingen i den vanliga lagstiftningen eller i budgeten. Helt har laginitiativ dock inte införts på omvägar, ty givetvis ha hela lagar inte gärna kunnat föreslås såsom integrerande delar av författningen, även om något formellt hinder härför inte uppgillrats. Den omständigheten att laginitiativ inte varit infört torde dock inte vara av väsentlig betydelse för bedömandet av folkinitiativrättens värde. Erfarenheterna från kantonerna ge nämligen vid handen att de där grundlagsfästa laginitiativen endast i undantagsfall tillgripits för helt utarbetade lagförslag; om laginitiativrätten vid enstaka tillfällen tagits i bruk h a r den företrädesvis använts i form av »Anregung», d. v. s. som en allmän hemställan om stiftande av en viss lag, och en dylik »Anregung» vad förbundet beträffar kan delvis jämställas med de programmatiska rättsgrundsatser, vilka där så ofta av initiantgrupper framlagts såsom författningsstadganden. Om man vill försöka sammanfatta erfarenheterna av det federala författningsinitiativets politiska valör, kan det ske genom konstaterandet att denna folkrättighet aldrig förverkligat vare sig anhängarnas optimistiska förhoppningar eller motståndarnas ängsliga farhågor. Institutet h a r visserligen tidvis utnyttjats först av katolikerna och sedan av socialdemokraterna för rent oppositionella syften men i dessa avseenden har det varit verkningslöst; till lika negativa resultat ha frontisternas och Duttweilerrörelsens få initiativframstötar fört. Däremot ha några konstitutio-

nella reformer avseende valsättet och folkrättigheternas utbyggande eller tryggande framsprungit på denna väg. Vidare har institutet i hög grad exploaterats för aktioner i moraliska frågor av sekundär politisk vikt (ordensväsendet, frimureri, absint, spelbanker etc.), varvid några folkliga segrar över det betänksamma och kyliga förbundsparlamentet kunnat inregistreras. Det har varit typiskt för nästan samtliga de fall, då folkinitiativ direkt eller indirekt lett till framgång, att bakom dem inte stått stora mäktiga partier eller organisationer utan blott spridda grupper, som vunnit röster främst genom demokratisk lidelse eller moraliskt patos. Sällan har det inneburit några äventyrligheter att hjälpa fram dylika mer eller mindre harmlösa förslag till segrar. Däremot har det schweiziska folkets majoritet lagt stor misstänksamhet i dagen när det gällt nya, vittomfattande politiska program. Därvidlag har den tagit det säkra för det osäkra genom

att förkasta dem, och därigenom har folkinitiativet aldrig så att säga blivit en trampolin for språng ut i det okända. Det förhållandet att författningsinitiativet fått en ringa politisk vikt och dessutom delvis komprometterats genom några hastigt tillkomna underliga initiativ torde till stor del förklara att intresset för folkinitiativrättens utvidgning till lagfrågor blivit så svalt. Å andra sidan har folkinitiativet kompletterat den negativa vetorätt, som författnings- och lagreferenda innefatta och därigenom utgjort ett slags säkerhetsventil. Även om detta väl aldrig var avsikten har genom denna ventil kanaliserats mycket missnöje, som »sublimerats» i form av initiativ även om dessa sedermera förkastats. Den aktiviserande uppgift, som institutet potentiellt haft alt fylla, har visserligen visat sig mindre än man i 1890-talets okomplicerade värld hoppades på men måste likväl alltid förtjäna beaktande.

Allmänna tendenser vid de obligatoriska och fakultativa referenda Det obligatoriska författningsreferendum, som efter totalrevisionen 1874 tilllämpats 44 gånger, har givit ett synnerligen positivt resultat. I endast 9 fall har folket på omröstningsdagen tillkännagivit en mening, som underkänt förbundsparlamentets. Detta innebär att cirka 80 procent av författningsändringarna godtagits. (Skulle omröstningarna om de av förbundsförsamlingen utarbetade motförslagen till folkinitiativ betraktas som obligatoriska författningsreferenda, för vilket vissa skäl kunna anföras, understrykes denna positiva tendens ytterligare, ty av 8 motförslag har folket bifallit 7). Någon egentlig olikhet i tendensen u n d e r perioderna före och efter 1920 kan inte

registreras. Det kan påpekas att förbundsparlamentet mellan 1897 och 1923 endast tillfogades ett nederlag vid 17 obligatoriska omröstningar. Det positiva draget i det obligatoriska referendum kommer än klarare till uttryck, om de nio nederlagens följdverkningar studeras. Därvid framgår det att dessa folkutslag i sex fall endast inneburo ett uppskov med frågans lösning. Före det första världskriget avvisade folket vid första tillfället förslag om principbeslut rörande unifiering dels av panträtten och dels av yrkeslagstiftningen för att sedan några år senare godta likartade förslag. Efter det första världskriget ha på liknande sätt samtliga de fyra förkastade författ-

ningsförslagen —• om alkohollagstiftningens utvidgning, spannmålsregleringen, nationalbankens sedelinlösningsskyldighet och 1950 års finansprogram — följts av nya förslag, som vid detta andra försök accepterats av folket. I dessa fall framtvingade dock det första nederlaget delvis väsentliga förä n d r i n g a r av förslagen för att dessa i sitt reviderade skick skulle ha chanser till framgång. Även när det gäller två av de tre återstående fallen, samtliga från tiden före det första världskriget, genomfördes delvis ehuru utanför författningen lösningar i den eftersträvade riktningen. Det obligatoriska författningsreferendum har därför aldrig hämmat utvecklingen men väl i några fall fördröjt den genom att framtvinga omarbetade och kanske förbättrade förslag, som folket varit villigare att stödja. Denna i stort sett mycket harmoniska helhetsbild kan dock inte undanskyla det faktum, att de allra flesta författningsändringar varit mycket omstridda och stundtals framkallat häftiga strider. I detta hänseende skilja sig erfarenheterna av det obligatoriska referendum i förbundet från erfarenheterna i kantonerna. Olikheten hänför sig i de flesta fallen till att just de federala författningsändringarna berört det känsliga förhållandet mellan förbundet och kantonerna och bragt decentralisterna i de franska och katolska landsdelarna ut på stridsfältet. Det fakultativa referendum lämnar efter det första världskriget ett svagare hcdömningsmaterial än övriga folkomröstningsformer, beroende på att nödrätten och Dringlichkeit i främsta rummet haft avseende på lagstiftning och allmänt förbindande förbundsbeslut. Särskilt för tiden från 30-talets kris via undantagstillståndet under det andra världskriget fram till de sista åren av 154

40-talet förändrades det fakultativa referendum nästan till ett s. k. frivilligt referendum, d. v. s. i många fall hängde det på förbundsmyndigheterna, om dessa valde den ena eller den andra formen för sina beslut. Det ligger i sakens natur att det fakultativa referendum predisponerar för ett relativt sett större antal nederlag för förbundsmyndigheternas politik än det obligatoriska referendum; fakultativa referenda komma ju till stånd blott om sådana omstridda förslag, som medborgare till det föreskrivna antalet direkt begära folkomröstning om, medan alla författningsändringar vare sig de äro omstridda eller inte obligatoriskt föreläggas folket. Detta förhållande avspeglar sig också i statistiken över resultaten av det fakultativa referendum. I 55 dylika folkomröstningar ha inte mindre än 34 förslag mött sitt öde på valplatsen och där gjorts ner. Det betyder att något mer än tre femtedelar av förslagen förkastats. Man kan peka på vissa perioder av stark spänning mellan förbundsledningen och folket — främst vid mitten av 80-talet, då katolikerna försökte utnyttja referendumvapnet för att sabotera förbundspolitiken, och under depressionerna vid 20- och 30-talens början, då socialdemokraternas opposition var särdeles intensiv —- men i stort sett fördela sig de absoluta talen för segrar och nederlag utomordentligt jämnt på de båda perioderna. Med hänsyn till att antalet lagar och förbindande förbundsbeslut, om vilka folkomröstning kunnat begäras, varit något större under tiden före 1920 än efteråt kan det statistiskt dock sägas att den negativa tendensen varit något mer framträdande under de tre senaste decennierna än dessförinnan. Antalet allmänt förbindande förbundsbeslut, som innefattat rena småfrågor, synes likväl ha varit större före 1920 än efteråt, var-

för de statistiska synpunkterna inte få pressas. För att få ett riktigt mått på den negativa tendensens styrka bör antalet begärda folkomröstningar ställas mot antalet lagar och allmänt förbindande förbundsbeslut, som försetts med referendumklausul och om vilka folkomröstning därför kunnat påkallas. Från 1874 t. o. m. 1919 uppgingo de senare till 350 och fr. o. m. 1920 t. o. m. 30 juni 1951 till 275. Genomsnittligt innebär detta att ett fakultativt referendum under dessa 77 år hållits var sextonde månad, att vart tolfte ärende bragts inför folket och att blott 35 av de 635 hithörande »referendabla» förslagen fällts av detta. Kassationsprocenten uträknad på detta sätt har ej varit högre än 5.5 procent. Dessa uträkningar måla likväl en tavla, som kännetecknas av en större harmoni mellan förbundsledningen och folket än som i verkligheten existerat. Även om exempel på motsatsen ges ha referenda i regel begärts när det gällt de stora, betydelsefulla förslagen. Särskilt efter 1920 har det sällan hänt att folkomröstning framkallats rörande smärre ärenden. Nästan alla fakultativa referenda under denna period ha gällt stora och brännande ting, i vart fall spörsmål som involverat viktiga principer och i allmänhet tilldragit sig ett större intresse än de obligatoriska referenda eller folkinitiativen. Traktatreferendum, som h ä r i anslutning till förbundsförfattningen hänförts under det fakultativa referendum, har efter dess införande 1920 endast kommit till användning vid uppgörelsen om Genévezonerna, utan att vid det tillfället alls skada schweiziska intressen. Då referendum kan begäras blott om långfristiga och obefristade avtal — och förbundsledningen kan i brännbara fall för att undslippa referendum be-

gränsa giltighetstiden — ha dock alla de för Schweiz' ekonomi centralt viktiga handelsfördragen undandragits den folkliga kontrollen. Denna h a r huvudsakligen omspänt vissa överenskommelser sammanhängande med Nationernas förbunds verksamhet eller gällt intetsägande vänskapsfördrag med nya utomeuropeiska stater. Tillsammans utgör antalet fördrag, som försetts med referendumklausul, blott ett tjugutal. Man är därför böjd för att karakterisera traktalreferendum i dess föreliggande inskränkta omfång företrädesvis såsom blott en skön sirat uppå den direkta demokratien. Härvid räknas den speciella bestämmelsen om obligatoriskt referendum rörande Schweiz' anslutning till eller utträde ur mellanfolkliga organisationer inte in under traktatreferendum. Liksom ifråga om obligatoriska referenda har ett nederlag för förbundsförsamlingen när det gällt de fakultativa referenda inte behövt innebära att frågan därmed för alltid förfallit. Fällandet av den ovannämnda uppgörelsen av Genévezonerna ledde sålunda — för att ta ett typiskt exempel —• till en ny för Schweiz uppenbarligen förmånligare zonreglering, baserad på skiljedom. Från tiden före 1920 erbjuder den då mest kontroversiella frågan, om xåterköpet» av stambanorna, det allra bästa exemplet: sedan det första förslaget om förstatligande sensationellt avslagits i folkomröstningen 1891, koncentrerade sig förbundsledningen på att först få till stånd en bokföringslag för järnvägarna för att därefter på nytt lägga fram ett förslag om förstatligande, vilket betraktades såsom avsevärt gynnsammare för förbundet än det fallna, och vid bägge dessa tillfällen slöt folkmajoriteten upp kring förbundsledningen. På ungefär samma vis gick det till, när den för Schweiz egenartade be155

skattningen av »kronvrak» infördes omkring år 1880; först avslog folket i tät följd två förslag härom för att sedan resignera när ett tredje, reviderat förslag framlades, varvid referendum ej begärdes. På det socialpolitiska fältet kunna två liknande, mycket illustrativa fall antecknas; år 1900 avvisade folket en federal olycksfallsförsäkringslag för att tolv år senare godta ett reviderat lagförslag, och i stället för den år 1931 strandade folkpensioneringslagen genomfördes 1947 en helt förändrad, vida mer omfattande socialförsäkringslag. Ytterligare ett viktigt exempel kan nämnas: sedan förslaget om förbundspersonalens tjänsteförhållanden fallit vid 1939 års folkomröstning, löstes samma problem under folkets direkta medverkan genom besluten 1945 och 1949 om förbundsjärnvägarnas sanering resp. förbundstjänstemännens löner. I åtskilliga andra fall — utan att utrymmet här medger en katalogisering — ha fällda förslag i reviderad form helt eller delvis återuppstått i lagar eller förbundsbeslut, som ej underkastats referendum, eller också i fullmakts- och nödrättsdekret. Enastående i sin art och från demokratisk synpunkt uppseendeväckande voro förbundsmyndigheternas beslut under 30-talets djupaste kris att delvis sätta sig över folkets nej till »Lohnabbau» och »Maulkrattengesetz». Vidare kan beteckningen negativ eller positiv som tendens blott användas när det gäller att bedöma graden av harmoni eller disharmoni mellan förbundsmyndigheterna och folket. Ett nej från folket till förslag om t. ex. uppmjukning av arbetstidslagen eller sänkning av förbundstjänstemännens löner eller kringskärande av medborgarfriheten kunna många ur sina politiska synlägen vilja rubricera som positivt. Denna fråga, som har avseende på några av de stora folkomröstningarna, har i emi156

nent grad betydelse för bedömandet av frågan om huruvida referendum verkar konservativt eller inte, varför framställningen nedan skall återkomma härtill. Mot bakgrunden av vad här ovan sagts är det tydligt att den negativa tendens, som skulle kunna utläsas ur de kalla siffrorna om de 35 nederlagen för förbundsförsamlingen i ofta betydande frågor vid fakultativa referenda, avsevärt bör reduceras till sina proportioner. Ostridigt är dock att det fakultativa referendum ibland verkat fördröjande på reformarbetet och på några områden haft direkt prohibitiva verkningar. Sålunda gåvo förbundsmyndigheterna upp ansträngningarna att skapa en för alla Schweiz' kantoner enhetlig lagstiftning om rösträtten, sedan de på 70-talet vid två försök stött på folkets motstånd; i realiteten äro skiljaktigheterna mellan kantonernas valrättsregler dock tämligen små och betydelselösa. Efter nederlaget för »skolfogden» på »Konraditag» 1882 h a r ingen regering av fruktan för att riva upp en kulturkamp vågat försöka införa en federal inspektion av det kantonala skolsystemet eller att överhuvud röra vid denna decentralisering, trots att de frisinnade-radikala och socialdemokratiska partierna särskilt under 20- och 30-talen krävde förbundskontroll av skolväsendet. 1 Efter l En egendomlig konsekvens av att kantonerna oantastat fått behålla sin skolsuveränitet är de s. k. Militäre Vorprufungen, som införts på senare år och som gå ut på att pröva den manliga värnpliktiga ungdomen efter inryckningen till militärtjänst. Förebärande att dessa prövningar av kunskaperna avse de värnpliktigas lämpligaste placering inom försvaret ha förbundsmyndigheterna på detta sätt fått en regelbunden möjlighet att undersöka resultatet av de olika kantonernas fria tillämpning av förbundsförfattningens föreskrifter om avgiftsfri obligatorisk skolundervisning. Någon rätt för förbundet att med ledning av dess förprövningar ingripa i kantonernas handhavande av skolväsendet ges dock ej.

den förödande folkomröstningen om »lungsotsfogden» 1949 är det likaledes troligt att förbundsmyndigheterna betänka sig mer än en gång, innan de åter drista sig att i förbundets regi vilja skärpa den individuella kontrollen över tbc-sjuka. Även när det gällt vägväsendet och trafikproblemen efter motorismens genombrott har det fakultativa referendum, liksom det obligato-

riska referendum rörande författningsfrågor och folkinitiativ, gjort det hittills mycket svårt att på normal väg åstadkomma en dräglig ordning. Det bör dock framhållas att så gott som alla de ovannämnda eldfängda materierna falla inom kantonalismens sfär och återspegla motsättningar, som äro speciellt utmärkande för den schweiziska förbundsstaten.

Folkomröstningarnas politiska utslag Om de gängse klassiska definitionerna att de obligatoriska och fakultativa referenda utgöra negativa moment men folkinitiativet ett positivt moment uti en direkt demokrati uttryckte hela sanningen, skulle slutsatsen bli att det schweiziska folkomröstningsinstitutet haft en övervägande negativ inverkan på den politiska utvecklingen, eftersom de förra instituten förhärskat och lett till ett 40-tal nederlag för förbundsmyndigheterna, medan folkinitiativet aldrig spelat den tillämnade rollen och blott kan krediteras för ett tiotal direkta eller indirekta framgångar. Såsom framhållits i det föregående kapitlet, täcker denna terminologi dock långtifrån hela sanningen. I den mån man kan utläsa några tydligare allmänna tendenser vid folkomröstningarna i förbundet, fäster man sig först vid folkets månhet om de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta manifesterades särskilt när de båda »ordningslagarna» (lex Häberlin I och II) avvisades; samma inställning framträdde, när folket i början av 20talet avvisade ett p a r initiativ (om skärpt utlänningskontroll och större lätthet att utvisa misstänkta politiska konspiratörer), vilka hade sitt upphov i misstämningarna i en del borgerliga

kretsar efter 1918 års generalstrejk. Ovilligheten hos ett överväldigande folkflertal att underkasta sig en tvångslagstiftning mot lungsiktiga bär samma vittnesbörd. Likaledes får utvidgningen av referendumrättigheterna till att även omfatta statsfördrag och reaktionen mot Dringlichkeitsklausulens nästan ohämmade användning tolkas såsom ett värnande av folkrättigheterna. Ytterligare kan det kompakta nejet 1935 till totalrevision av författningen utläggas såsom en instinktiv misstänksamhet mot en omstöpning av författningen på delvis antidemokratiska frontistiska kretsars tillskyndan. Även när det gällt försvaret har folket lagt en avsevärd istadighet i dagen. Det började redan med svårigheterna för lagstiftningen om skatt på »kronvrak», och omkring sekelskiftet noterades två nederlag för försvarsintresset, det första avseende starkare centralisering av härväsendet och det andra en lag om militära disciplinstraff. År 1907 lyckades det förbundsledningen att ehuru ganska knappt (330.000 mot 268.000) och efter socialdemokraternas motstånd få värnpliktstiden för folkmilisen höjd från 45 till 65 dagar; några ha i detta beslut sett »ett bevis på folkets förmåga att med bortseende

från stundens egoistiska intressen bringa offer åt det allmänna» 1 men även med beaktande av de täta om ock korta repetitionsövningarna kan det med större rätt hävdas att värnpliktstiden i jämförelse med omkringliggande länder blev synnerligen kort och att fruktan för utslaget i referendum spelade en roll härvidlag. När en mindre förlängning av värnpliktstiden för att möta trycket från de omkringliggande diktaturerna genomfördes vid mitten av 1930-talet, var den oppositionella minoriteten ungefär lika stark, trots att socialdemokraterna såsom parti ej längre motsatte sig försvarets stärkande. Även den gången måste motståndet ha haft en betydande utbredning även i borgerliga läger. Det stora nederlag, som förslaget om värntjänsten för blivande värnpliktiga tillfogades under det andra världskrigets farligaste skede, hade uppenbarligen främst moraliska motiv men tedde sig så mycket anmärkningsvärdare, som alla partier röstat för det i förbundsförsamlingen. Folket godtog upprustningen 1939, när den hopknippats med arbetslöshetshjälplagen, men själva hopknippandet av för. svaret med socialpolitik säger en del. Det må dessutom beaktas att fr. o. m. 1914 den största delen av militäranslagen och särskilt mobiliseringskostnaderna beviljats antingen såsom icke allmänt förbindande eller såsom brådskande förbundsbeslut eller — under krigen — såsom nödrättsdekret, varigenom referendum omöjliggjorts. I ett land, vars starka folkliga försvarsvilja alltid uppställts såsom förebildlig för frihetsälskande små nationer, kan en förklaring till det djupt rotade motståndet mot försvarsförstärkningar vara att folk förlitat sig på landets garanterade neutralitet och ansett att denna i Brusewitz,

a. a., sid. 250.

såsom stöd och komplement blott tarvat ett mindre försvar; en sådan uppfattning skulle dock ha varit naturligare före 1914 än efteråt och räcker därför knappast till att förklara de stora motståndsgrupperna vid de nyssnämnda omröstningarna 1935 och 1940. Inte heller kan socialdemokraternas principiella motstånd mot det »borgerliga» försvaret nämnvärt bidra till förklaringen, eftersom denna deras hållning sträckte sig blott cirka femton år från 1918 års generalstrejk, under vilken tid ingen av de här nämnda folkomröstningarna ägde rum, och deras röststyrka dessutom aldrig motsvarat mer än högst ungefär en tredjedel av de röstberättigade. En viss motvilja h a r kommit till synes mot förbundspersonalens löne-, pensions- och andra tjänsteförmåner, särskilt när det gällt sådana förmåner som inte tillkommit medborgare eller arbetstagare i gemen. Detta var fallet 1891, när en lag om pensionering av förbundstjänstemän föll med 353.000 röster mot 91.000 och det upprepades 1939, när regleringen av förbundstjänstemännens tjänsteförhållande avvisades. Det var också med yttersta knapphet, som 1949 nya löne- och pensionsbestämmelser kunde vinna godkännande. Vid bägge de senare omröstningarna hade parlamentet praktiskt taget enhälligt röstat för dessa löne- och pensionsregleringar. Medvetna om denna folkets antibyråkratiska attityd sökte tjänstemannaorganisationerna på slutet av 20-talet till varje pris h i n d r a kommunisterna från att begära referendum, när ett nytt lönereglemente pressats fram efter sega förhandlingar med parterna och mycket debatterande i parlamentet; tydligen fruktade ledningen för tjänstemannarörelsen, att förbundsförsamlingen inte var representativ för uppfattningarna bland de breda lagren ute i lan-

det och att löneregleringen, om referendum komme till stånd, löpte fara inte så mycket från kommunisterna, som önskade en för personalen förmånligare uppgörelse, utan fastmer från de skattedragare bland jordbrukare, handlare, hantverkare och arbetare, som funno lagen alltför förmånlig. Även vid andra tillfällen om än inte lika otvetydigt har njuggheten mot förbundets anställda och byråkratiens »ansvällning» lyst igenom, särskilt före 1920; efter denna tid ha anslagsbeslut om förvaltningens organisation sällan försetts med referendumklausul, varför få tillfällen till att ta »blodprov» på folket givits, och när det verkligen varit tillfälle till folkomröstning om förvaltningens expansion kan man förstå att någon organisation ej velat satsa pengar på en kampanj rörande ett dylikt mindre centralt problem. Det bör emellertid understrykas att problemet om förbundspersonalens ställning och förmåner i och med organisationsväsendets utveckling kommit i ett för tjänstemännen gynnsammare läge än tidigare; dels h a r varje parlamentsbeslut föregåtts av förhandlingar med personalen och dels har denna vid flera tillfällen fått organiserat stöd av fackföreningarna och andra arbetstagarorganisationer, som i förbundstjänstemännens strävanden sett avantgardesstrider för hela den samlade gruppen löntagare. Det stora exemplet härpå var folkomröstningen 1933 om »Lohnabbau» med dess seger för löntagarintressena. Rörande skattefrågorna lämnar det föreliggande studiematerialet från förbundet mycket liten vägledning. I kantonerna anses beskattningen vara den största stötestenen vid referenda, ehuru folket dock aldrig drivit betänksamheten till sabotage. I förbundet har blott ungefär ett halvt dussin verkliga skatteomröstningar kommit till stånd efter

1920. Dessförinnan höllos två folkomröstningar om den indirekta beskattning, som tulltaxan reglerar, men dessa bägge liksom folkomröstningarna om det av socialdemokraterna i början av 20-talet väckta folkinitiativet mot de då på dekretvägen tillkomna tullförhöjningarna och om de »statistiska avgifterna» 1929 avgjordes främst med hänsyn till näringspolitiska eller partipolitiska intressen. Länge voro de indirekta skatterna i förbundet merendels synnerligen låga, och bortsett från omsättningsskatten äro de fortfarande relativt måttliga. Referendala hänsyn ha tvivelsutan spelat in härvidlag. Nästan alla beslut rörande indirekta skatter efter 1920, däribland beslutet om införande av omsättningsskatt, ha betecknande nog tillkommit genom Dringlichkeit eller nödrätt. När det gäller den direkta beskattningen ställer sig problemet litet annorlunda. En direkt förbundsskatt togs första gången upp u n d e r det första världskriget genom beslut 1915 och 1919; bägge gångerna föregicks beslutet av obligatoriskt referendum, som samlade första gången en överväldigande och andra gången en stor majoritet. Man har i besluten velat se en patriotisk offergärd från folkets sida, 1 men detta omdöme synes tilltaget i överkant; det första beslutet gällde nämligen en progressiv engångsskatt, som föga drabbade de breda lagren, och det andra beslutet, som innefattade en fyraårig skatt, undantog från skatteplikt inkomster under 4.000 francs, såvitt ej förmögenhet om mer än 10.000 francs fanns. De direkta progressiva skatter, som därefter pålagts alltifrån 1933 års krisskatt, inklusive krigskonjunkturskatterna under bägge krigen och de två förmögenhetsoffren under det andra världskriget ha alla tillkommit med 1

Brusewitz,

a. a., sid. 245.

förbigående av folket. Allmän enighet har i stort rått om dessa skatter mellan partierna, varför de synbarligen bort ha kunnat segra i reguljära referenda. Det är också av intresse att observera, att folket 1939 resp. 1950 i efterhand lojalt godkände de av dessa dekretskatter, direkta såväl som indirekta, vilka vid dessa tillfällen ännu kvarstodo; försiktigheten bjöd emellertid förbundsförsamlingen att bunta ihop alla dessa skatter till ett omnibusprogram enligt principen allt eller intet och utan möjlighet för folket att ta ställning till varje skattebörda för sig. (Att den första av 1950 års folkomröstningar om finansprogrammet ledde till avslag hade sin huvudsakliga grund i olika meningar om beskattningsrättens uppdelning mellan förbundet och kantonerna och är därför i detta sammanhang utan relevans). Ett i sin art och för sin tid politiskt och psykologiskt intressant folkbeslut var avvisandet 1922 av socialdemokraternas synnerligen radikala initiativ om förmögenhetskonfiskation; minst hälften av arbetarklassen måste då ha befunnit sig i den förkrossande nejmajoriteten. In summa: Då folket aldrig ställts inför valet mellan direkta och indirekta skatter eller mellan en skatt med högre och en skatt med lägre progression är ett säkert bedömande av tendenserna vid de fiskaliska referenda inte möjligt. Man kan dock icke värja sig för intrycket att en viss fruktan för referendumfolkets opålitlighet i skattefrågor under senare decennier präglat förbundsmyndigheternas budgetpolitik och åtminstone före 1940-talet ostridigt medverkat till att förvärra de statsfinansiella svårigheterna. Det reglementerande av vissa grenar av näringslivet, som under krigets avspärrningar och de ekonomiska kriserna fyllt den schweiziska politiken, har 160

till största delen tillkommit utan folkets medverkan. Just på detta område har behovet av brådskande åtgärder varit uppenbart, och sällan har någon kritik mot att fullmakts- eller Dringlichkeitssystem praktiserats förnummits på detta område, så mycket m i n d r e som de närmast berörda parterna genom sina organisationer snarast varit pådrivande i denna etatistiska utveckling. Däremot har regleringarnas utformning då och då ställts under debatt, t. ex. när det gällt jordbruket, sockret och trafikuppdelningen. I den mån folket tillfrågats har en viss reaktion mot näringsregleringar kunnat avläsas. Sålunda avvisade folket 1926 en lösning av spannmålsfrågan baserad på monopol och 1949 en utvidgning av den statliga sockerpolitiken. Alla trafikregleringar ha vederfarits samma öde. Även när det gällt alkohollagstiftningen h a r oviljan i en del kretsar mot statsingripanden gjort sig märkbar, och starkt borgerligt motstånd mobiliserades mot lagstiftningen mot illojal konkurrens liksom mot en uppmjukning av näringsfriheten (»Wirtschaftsartikeb), även om dessa bägge förslag antogos. Både omkring sekelskiftet och under 40-talet avvisades socialdemokratiska initiativ avseende ett grundlagsfästande av rätt till arbete, d. v. s. full sysselsättning och statsinterventioner för att trygga detta politiska mål. Några regleringar ha dock tyst godkänts, d. v. s. referendum har ej begärts av folket, exempelvis vid hjälpaktionerna till förmån för hotellindustrien, sjöfarten, enskilda järnvägar och textilindustrien, och vad både spannmålsregleringen och alkohollagstiftningen beträffar godkände folket till sist statliga ingripanden. I och för sig är det ganska förklarligt att ett folk, som till ungefär två tredjedelar alltid röstat borgerligt och inom vilket småföretagare torde vara

relativt talrikare än i de flesta andra länder, visat sig obenäget för statsingripanden och statskontroll; detta måste gälla i synnerhet sedan striden mellan elatism och liberalism blivit det dominerande inslaget i partistriden och sedan Duttweilerrörelsen med sin förankring i medelklassen och »småfolket» tävlat med det franska Schweiz' starka liberala parti om att gå i spetsen för den antietatistiska rörelsen. Just i de näringspolitiska referendumkampanjerna ha liberala kretsar uppenbarligen satsat avsevärda belopp för att göra propagandan till förmån för näringsfrihet verkligt intensiv. Emellertid är det otänkbart att exempelvis 30-talets många statsingripanden under »Era Schulthess» varit möjliga utan att en bred folkmajoritet betraktat dem som ofrånkomliga krisåtgärder. Folkets reaktioner vid referenda böra i första hand tolkas såsom regleringströtta varningar till de styrande. Majoriteten har framför allt varit ovillig att tillskapa nya bestående monopol. Den har efter bägge världskrigen önskat krishushållningen avhyst så fort som möjligt. Vid ett par tillfällen h a r man dessutom kunnat spåra en instinktmässig obenägenhet för lösningar, som stämplats såsom diktat från organisationernas sida, och denna känslostämning skulle i så fall vara ett nytt utflöde av den traditionella inställningen mot »fogdevälde». De kanske mest debatterade referendumutslagen ha rört socialpolitiken. De flesta ligga dock ett stycke tillbaka i tiden, ty i de sista årens diskussion om den direkta demokratiens funktion ha de sociala frågorna trängts i bakgrunden, kanske därför att de betydelsefullaste reformerna nu förts i hamn och några större principiella motsättningar h ä r inte längre äro för handen. Även inom socialpolitiken har en del avgöranden särskilt under krigen träffats

utan folkets medverkan, varför underlag till en säker bedömning av folkets attityd gentemot en socialreformatorisk politik saknas. Under 1800-talets sista decennier lade referendum inga hinder :i vägen för Schweiz att inta tätplatsen i Europa. Likaså kunde åttatinimarsdagen — som alltjämt dock inte gäller hotell och butiker — genomföras omedelbart efter det andra världskrigets slut utan att referendum påfordrades. En arbetslöshetsförsäkring har införts och utan referendum efteråt påbyggts; år 1939 beviljade folket ett stort anslag till arbetslöshetsåtgärder, dock sammanbundet med försvaret; den omfattande hjälpverksamheten till förmån för de inkallades familjer byggdes under det andra världskriget upp såsom nödrättsdekret, likaså bostadshjälpen som i fortsättningen efter kriget framlades för folket och till en början tyst godtogs av detta. Sjukhusväsendet, som är kantonalt, torde tillhöra världens mest välordnade. Sjukförsäkring infördes 1910, och allmän folkpensionering grundlagfästes 1925 men genomförandet dröjde till 1947. Inom befolkningspolitiken har det ännu så länge mest stannat vid principbeslut. På det hela taget torde Schweiz socialpolitiska standard nu för tiden anses jämförelsevis hög, även om landet upphört att vara ett föregångsland. Socialreformerna ha i den mån folket tillsports inte kunnat genomföras utan avsevärt gnissel. Först sjuk- och olycksfallsförsäkringen och sedan folkpensioneringen avvisades med betydande folkmajoriteter första gången som förslag framlades. I bägge fallen dikterades motståndet till viss grad av statsfinansiella farhågor och sannolikt principiell ovilja mot »försörjningsstaten». Men sjukförsäkringen bekämpades också av sjukkasseintressena, som funno lagförslaget från sina synpunkter otill161

ii

fredsställande men som stödde det nya oginhet röstar nej vilken fråga det än förslaget, sedan deras intressen tillgodovara månde. 2 Storleken av denna obstisetts. 1 Folkpensioneringen hade oturen nata »statsvilja» skattas än till 50.000, att framläggas i en tid av annalkande än till 75.000 röster. Huruvida denna statsfinansiella trångmål, men oberoentyp till detta antal existerar i den politide härav är det evident att ett starkt ska verkligheten, d. v. s. om det just är missnöje i vissa reformvänliga kretsar samma personer, som alltid förstärka med försäkringens utformning fanns nejsidan, har veterligen aldrig gjorts till och att den fällande majoriteten inte föremål för någon undersökning. Ett kunnat åstadkommas utan dessa missfaktum synes emellertid vara att de som nöjdas nejröster; ett enormt folkflertal planera igångsättande av ett referenstödde däremot den definitiva, för foldum alltid lägga en röstsumma av unket mycket förmånligare försäkringen gefär den angivna storleken såsom ett vid 1947 års folkomröstning. Man är slags ingående balans i botten, när de göra sina kalkyler över utsikterna att närmast böjd för att i dessa reformers fälla ett förslag. initialsvårigheter se en i och för sig naturlig eftersläpning av den allmänna Om man vill få ett statistiskt underopinionen; parlamentsledamöterna ha lag för en värdering av referenduminvarit mera avancerade och kanske också stitutets verkningar såsom konservativa mer initierade när det gällt socialpoeller inte kan man tänkas gå till väga litiska nyheter. Man bör också ta utpå så sätt, att man såsom utgångspunkt bredda individualistiska tänkesätt med väljer socialdemokraternas förordande i beräkningen, när fråga är om ett så eller avrådande ställningstagande vid individualistiskt folk som det schweivarje folkomröstning fr. o. m. 1920, d. ziska. Men man kan ej heller förbise v. s. det år då partiet vunnit den styrka att förslagens kompromissnatur i flera i nationalrådet som det alltsedan dess fall stämt många reformvänner kritisbehållit. En dylik undersökning visar ka, vadan de fällande majoriteterna bilatt den ståndpunkt, som socialdemokradats genom ett omaka samgående melterna rekommenderat, segrat vid obligalan socialpolitikens principiella mottoriska referenda i proportionen 5:1 ståndare och dess radikala anhängare. och vid folkinitiativ i proportionen Och om en socialreform väl en gång ge4:3, medan ja och nej väga jämnt ifråga nomförts samt förankrats i rättsmedom fakultativa referenda. Det är visservetandet, h a r folkmajoriteten slagit vakt ligen tydligt att denna statistik, som om denna mot anlopp, såsom när förlikställer alla frågor oberoende av desbundsförsamlingens beslut om suspensas politiska vikt, redan därigenom ger dering av normalarbetstidslagen been alltför onyanserad bild, andra instämt avvisades år 1924 — den enda vändningar att förtiga. Men denna samgång som ett öppet försök gjorts att manställning säger åtminstone så mycvrida den socialpolitiska utvecklingen ket att den inte verifierar uppfattningen tillbaka. att folkomröstningsinstitutets verkningSåsom ett bidrag till referendumspsya r skulle vara övervägande konservakologien kan ytterligare nämnas vad tiva. Ytterligare skall blott anföras att som då och då skyltat i pressen, nämsocialdemokraterna själva i åtskilliga ligen att det alltid finns en viss typ frågor ej varit eniga — t. ex. om den av referendumborgare som av notorisk 2 Se t. ex. Paul Meyerhans, Rote Revue, i Brusewitz, a. a., sid. 250 f. 1942, sid. 193 ff.

stora törmogenhetskonfiskationen och folkval av förbundsrådet — och att deras rekommendationer till medlemmarna exempelvis att rösta mot Nationernas F ö r b u n d 1920 eller för värntjänsten 1940 — varvid de bägge gångerna hamnade på den förlorande sidan — knappast kunna karakteriseras enligt värdeskalan konservativ-radikal. Ulan att ytterligare försöka analysera folkomröstningsresultatens politiska innebörd och tendenser synas följande generella slutsatser giltiga: Folkinitiativet, med dess framdrivande, påskjutande uppgift, har direkt haft en jämförelsevis mycket ringa vikt; sålunda voro socialdemokraterna under sin oppositionstid aldrig i stånd att med dess hjälp förändra politikens grundlinjer. De få framgångsrika folkinitiativen ha emanerat från tillfälliga grupperingar utan någon politisk enhetlighet. De obligatoriska och fakultativa referenda utgöra institut, vilka i den mån folkets utslag innebära att förslagen förkastas måste verka retarderande. I detta avseende kunna instituten tjäna konservativa intressen. En undersökning av de viktigaste ämnesområdena klarlägger dock att folkutslagen många gånger inte äro konservativa i politisk mening utan tvärtom betyda ett befästande av reformer, vilkas upprivande föreslagits. På sin höjd kunna de i så fall kallas konserverande. Likaså kunna avslag vid folkomröstningarna ha föranletts av missnöje med reformens otillräcklighet eller tekniska utformning och bana väg för en annan lösning, som folket har lättare att acceptera. I några fall ha reformer fördröjts till följd av referenda, men dröjsmålen ha under senare decennier på grund av krig eller kriser eller statsfinansiella besvärligheter ofta förlängts längre än som i och för sig varit betingat av hänsyn till folkmakten. Folket, som i regel visat sig något sparsam-

mare, mera antibyråkratiskt och i den ekonomiska politiken mera liberalt än förbundsparlamentet, har ibland behövt längre tid än en referendumkampanj på sig för att tränga in i ett nytt frågekomplex eller för att dess åsikter skola ha hunnit mogna. Den omständigheten att folket fällt ett av parlamentet enhälligt eller så gott som enhälligt fattat beslut behöver inte heller innebära att folket haft fel och parlamentet rätt; ett enigt parlamentsbeslut har ofta varit en kompromissprodukt med dess förtjänster och svagheter, och det är svårt att hitta ett enda fall, då ett andra förslag, som accepterats av folket, ansetts sämre än det första och fällda. Slutligen kan det icke påstås att referendum på något område direkt hämmat utvecklingen, även om en och annan reform genom ett nej av folket återförvisats till parlamentet i och för ett annat och bättre förslag. Troligt är dock att referendumhänsyn försvårat balanseringen av statsutgifter och skatteinkomster; i vart fall ha de gjort budgetarbetet mera tyngande, mera avhängigt av hänsynstagande till kantoner, partier och intresseorganisationer än i parlamentariskt styrda demokratier. Man kan i detta sammanhang också ställa den frågan, om hastigt uppdykande emotionella stämningar tack vare folkomröstningsinstitutets extra möjligheter suggererat folket till tillfällighetslösningar av kanske tvivelaktigt värde. Det ges ett klassiskt exempel härpå kort före det första världskriget, då ett upprörande mord hastigt ledde till det av folket godkända initiativet om absintförbud. 1 Ett betydande antal folkinitiativ ha också haft sin upprinnelse i tillfälliga misstämningar eller vindkast hos opinionen; här skall blott e r i n r a s om kraven på fördragsreferendum efter S:t Gotthardsavtalet, på strängare straffl Se Brusewitz, a. a., sid. 290 f.

lagstiftning efter storstrejken, på ordensförbud med anledning av ordensregnet i det franska Schweiz, på totalrevision och förbud mot frimurare efter den tyska diktaturens införande, påå federalt vapentillverkningsmonopol efter Abessinienkriget, på begränsning avT Dringlichkeit efter tider av cxekutivmaktens makttillväxt, på folkval av förbundsrådet sedan socialdemokraternai vägrats inträde där o. s. v. I och förr sig är det ganska självklart att anhängare av en viss åtgärd vilja utnyttja eni gynnsam konjunktur, då de tro sig hai de bästa utsikterna att framgångsriktt vädja till de röstberättigade massornas; känslor. Jämte de genom motförslageni urvattnade initiativen i ordens- ochi vapenfrågorna erbjuda skärpningarnai av villkoren för Dringlichkeitsklausulens användning emellertid de egentligen enda exemplen på positiva resultat av den långa raden av dylika tillfällighetsbetonade initiativ och knappast heller några särdeles belysande, enär Dringlichkeit under åratal debatterats. Inte heller införandet av fördragsreferendum kan gärna etiketteras som en stundens ingivelse; till följd av kriget

kom det ju att dröja hela åtta år, innan initiativet serverades folket för omröstning, och då gavs initiativet dessutom en delvis fräschare motivering, nämligen såsom ett led i de universella strävandena att bryta ned den hemliga diplomatien med dess faror för freden. I övrigt har, avsiktligt eller oavsiktligt, förbundsmyndigheternas metod att fördröja folkomröstningen om initiativ ibland långt utöver den föreskrivna ettårsfristen verksamt medverkat till att avkyla de uppjagade hänslorna före avgörandet; från denna synpunkt kan den nu stadgade treåriga respittiden ytterligare rättfärdigas. När det gäller obligatoriska eller fakultativa referenda saknar frågeställningen aktualitet, eftersom folket därvid aldrig kunnat få tillfälle att lägga sina känslor i dagen utan att det i regel kallsinniga förbundsparlamentet först ryckts med till ett positivt beslut, och detta tycks inte efter det första världskriget ha inträffat någon gång. Med viss rätt kan det härvidlag hävdas att folkets avgörande i sista instans innebär utöver tvåkammarssystemet ytterligare en garanti mot förhastade beslut.

Partiernas ställning och regeringsproblemet i referendumstaten I den historiska redogörelsen har stor plats lämnats åt partiernas uppträdande i referendumfrågorna under växlande perioder. Här skola därför endast några korta sammanfattande konstateranden göras. Det ingår i proceduren vid varje folkomröstning att både rikspartierna och — åtminstone på borgerligt håll — de kantonala partifilialerna skola sända ut rekommendationer till väljarna. Normalt överensstämma dessa rekommendationer med partirepresentanternas ställningstaganden vid frågans slutbehandling i förbundsförsamlingen, men

ibland tillkännages att en viss rekommendation beslutats med starkare eller svagare majoritet, varvid röstsiffrorna ofta lämnas till pressen, och ganska ofta inträffar det att kantonala partiinstanser ge ut en annan paroll än rikspartistyrelsen eller dess delegeradeförsamling. Understundom brister enigheten fullständigt och röstningen »friges». Vid några få tillfällen h a r det hänt att partiorganisationerna desavuerat parlamentsgrupperna, framför allt om nya omständigheter tillkommit eller nya vindar börjat blåsa inom de egna leden. I allmänhet torde dock dessa pa-

roller spela en mycket underordnad roll för det individuella ställningstagandet. Allt tyder på att de föga uppmärksammas av väljarna. I synnerhet om det gäller fakultativa referenda eller också folkinitiativ i lättanfängliga ämnen torde de flesta väljarna sätta en direkt ära i att själva suveränt ta ställning. Dylika referenda komma ju inte heller gärna till stånd, om man ej vet att folkmeningen är labil eller parlamentets ställningstagande antas vara inte representativt för folkmeningen. Nästan varje folkomröstningslag har dokumenterat att åtminstone inom något parti meningarna starkt divergerat. Den väljargrupp, som visat den största sammanhållningen, har varit den socialdemokratiska, enligt socialdemokraternas egna uppgifter, men även detta parti har många gånger haft besvär med att entusiasmera sina anhängare eller samla dessas majoritet bakom den officiella politiken. Vid varje omröstning bildas aktionskommittéer för ja- och nejsidan, varvid partierna bruka ingå med några representanter, medan ledningen ofta lägges i utanförståendes händer. Ibland ha de stora partierna från katolikerna till socialdemokraterna, eventuellt förstärkta med företrädare för intresseorganisationer bildat gemensamma kommittéer. Ett intressant bidrag till referendumpsykologien har Nobs emellertid lämnat, då han sagt sig finna att väljarna i dylika fall nästan automatiskt bekajas med misstro eller stimuleras till trots och negativism. 1 Vid några tillfällen ha partierna också trott det verka mera förtroendeingivande att bilda två aktionskommittéer, en borgerlig och en socialdemokratisk. När det gäller spörsmålet i vilken utsträckning partierna utnyttjat de olika i Rote Revue, 1938, sid. 140.

folkomröstningsinstituten — d. v. s. fakultativt referendum och folkinitiativ — ställer det sig ganska givet olika för regeringspartier och partier i opposition. Erfarenheterna från förbundet ge vid handen att regeringspartierna endast i exceptionella fall ta folkomröstningsinslitutet i bruk, trots att förbundsrådet hela tiden antingen varit en koalitionseller en samlingsregering och regeringsansvaret följaktligen icke ensidigt varit lagt på ett enda parti. Det frisinnaderadikala partiet, vilket genom tidens skiften alltid varit tungan på vågen, har inte någon enda gång såsom parti iscensatt ett referendum eller inlämnat ett folkinitiativ såsom sitt eget, fastän grupper inom partiet självfallet många gånger agerat. Sedan bondepartiet på slutet av 20-talet upphöjdes till regeringsdelägare, har inte heller detta såsom parti engagerat sig på liknande vis. De katolsk-konservativa, vilkas regeringsdeltagande länge betraktades mest såsom kontrollantskap men efter 1919 blivit betydelsefullt, ha under sin tid som regeringsparti från sin plats på högerflygeln begagnat folkomröstningsinstitutets möjligheter vid ett par tillfällen: vid mitten av 90-talet framlade de ett initiativ till förmån för en utbetalning från förbundet av viss del av tullinkomsterna till förbundet (»byteståget») men ledo ett för framtiden avskräckande nederlag, och på 1940talet ingåvo de sitt initiativ om en positiv befolkningspolitik, tydligen närmast i syfte att driva på utvecklingen; dessutom förenade sig dess ungdomsförbund 1935 om kravet på totalrevision av författningen, men många äldre katoliker gingo emot revisionskravet. Det katolska partiets ledning har dock i större utsträckning än något annat parti vid folkomröstningarna övergivits av anhängarna ute i landet, säker-

ligen beroende på att dessa känt sig mindre solidariska med den av de frisinnade-radikala behärskade förbundsledningen än de kompromissande ledarna gjort. Sedan socialdemokraterna efter 1943 fått del av regeringsansvaret — låt vara med blott en representant — ha de avstått från varje eget folkinitiativ och såsom parti endast en gång engagerat sig i en folkomröstning emot förbundsförsamlingen, nämligen år 1950 när det första förslaget till finansprogram med dess kantonala kontingenter till förbundet var före. Med tanke på den långa erfarenhet alltifrån 1800-talet, som står till buds, är det berättigat att fastslå att det blivit sedvänja att partier, som äro företrädda i regeringen, endast i yttersta undantagsfall begagna folkomröstninginstitutets resurser såsom kampmedel mot övriga regeringspartier. Snarast är man förvånad över att denna sedvänja blivit så fast rotad uti alla partier. Oppositionspartierna däremot ha givetvis aldrig behövt känna något av den »ödesgemenskap», som bundit regeringspartierna till denna frivilliga referendala avhållsamhet. Vid sidan av yrkesorganisationer eller tillfälliga sammanslutningar är det också oppositionspartierna, som mestadels satt igång folkomröstningarna. Oppositionspartierna ha tacksamt tagit vara på alla de vapen, som stått att hämta ur den direkta demokratiens arsenal. På så sätt gick det katolsk-konservativa partiet tillväga under 80-talet, och lyckades då medelst del fakultativa referendum några gånger sätta käppar i hjulen, innan partiet befanns regeringsfähigt och infogade sig i regeringsställningens lojalitetsplikt. Efter katolikernas förebild handlade socialdemokraterna under sin oppositionstid, särskilt sedan de fr.o.m. det första världskriget vunnit en betydande styrka. Redan efter 1920-talets 166

första år stadgade sig dock den insikten hos dem, att referenduminstrumentet blott förslöades om det användes i otid. Folkinitiativ med otvetydigt socialistisk tendens visade sig utsiktslösa, medan det fakultativa referendum ibland inbragte stora segrar och gav eftertryck åt deras oppositionella kritik. Folkomröstningsaktioner sattes därför i fortsättningen i gång blott när partiet trodde sig ha utsikter till framgång, och framgång vann partiet u n d e r 30-talets kris för sitt motstånd mot »Lohnabbau» och »Lex Häberlin II». Fortfarande misslyckades dock socialdemokraterna att via folkinitiativ påtvinga den borgerliga koalitionen en annan politik än denna förde. Socialdemokraterna behövde allians med andra grupper för att nå de c:a 200.000 tilläggsröster, som erfordrades för majoritet. Vid en del obligatoriska eller fakultativa referenda voro missnöjesgrupper bland de borgerliga tillgängliga, men trots försöken på 20-talet att etablera samverkan med bondepartiet och på 30-talet att åstadkomma allmän vänstersamverkan och trots att socialdemokraterna själva under diktaturinringningen modifierade sitt program anmälde sig inga andra än en ganska svag ungdomsrörelse bland jordbrukarna såsom villiga att skapa ett block, som skulle ha kunnat bli starkt nog att särskilt på det ekonomiska området inleda en ny politik. Uppenbarligen icke minst med tanke på socialdemokraternas stora inflytande vid referenda började emellertid de borgerliga fr. o. m. 1930-talets mitt att alltmer kompromissa med oppositionen, tills denna sent omsider 1943 gavs säte i förbundsregeringen. Liksom den lilla, utanför förbundsregeringen stående socialpolitiska gruppen vid seklets början ha kommunisterna vid några tillfällen gärna utnyttjat

referendumstridsmedel, men som referendumfaktor h a r det kommunistiska partiet varit betydelselöst. Större vikt måste då tillmätas det liberala partiet, som med utgångspunkt från sin konservativa ekonomiska liberalism tagit mycket aktiv del i referenda av näringsejder socialpolitisk innebörd och i Väst-Schweiz spelat en icke ringa roll vid dess antietatistiska opinionsyttringar. Dess insatser ha i huvudsak begränsats till fakultativa referenda. Efter närmandet mellan de borgerliga och socialdemokraterna har ställningen som det livaktigaste oppositionspartiet övertagits av Duttweilerrörelsen, som därvid inriktat sig företrädesvis på folkinitiativ. Även om framgångarna i stort sett uteblivit har detta obestämbara parti trots sin numerära ringhet och sin geografiska begränsning blivit en viss faktor att räkna med, därför att det i ekonomiska frågor haft ett grepp över de labila mellanskikten. Under senare år har partiets referendumaktivitet dock avtagit. När samlingsregeringen år 1943 kom till stånd genom invalet av en socialdemokrat i förbundsexekutiven, liksom när katolikerna år 1891 intogos i denna influerades dessa händelser tvivelsutan av svårigheterna för förbundsmyndigheterna att bemästra situationen så länge dessa oppositionspartier utgjorde en latent fara vid referenda och understundom visade sig kapabla att genom tillfälliga allianser fälla vikliga parlamentsbeslut. Parallelliteten mellan 1891 och 1943 är i detta hänseende slående. Emellertid kan det knappast göras gällande, att folkomröstningsinstitutet gjort alla mera betydande partiers delaktighet i regeringen till en i och för sig nödvändig konsekvens. Breddandet av regeringsunderlaget tedde sig vid bägge de nämnda historiska milstolparna från allmänna politiska synpunkter önskligt.

År 1891 togs steget till politisk försoning mellan de bägge stora trossamfunden efter 1847 års inbördeskrig med den i längden ohållbara deklasseringen av de besegrade katolikerna. Och år 1943 gjordes det socialdemokratiska partiet och den del av arbetarklassen, som det företrädde, till den likaberättigade part i avseende på makt och inflytande, som de eljest till följd av den sociala, konfessionella och partipolitiska stabiliteten inte kunde beräknas nå fram till inom överskådlig tid. Vad som uppnåddes 1891 var en konfessionell och 1943 en social »landsfred», de fjärde och femte landsfrederna i Schweiz' historia. Referendums roll vid dessa processer var i första hand att tydliggöra och påskynda vad som låg i tiden. När det gäller socialdemokraternas engagerande i regeringen bör det understrykas, att de borgerliga i princip utlovade dem säte i förbundsrådet redan 1918, d. v. s. innan partiet begynt sin systematiska referendala opposition. Vidare skedde det första invalet av en socialdemokrat först 1943, d. v. s. vid en tidpunkt då socialdemokraterna sedan några år i stort sett avstått från ett systematiskt utnyttjande av referendum och då deras lojalitet under kriget varit i de borgerligas ögon den starkaste meriteringen. Och för den schweiziska traditionen, som stått främmande för västerländska parlamentariska idéer och enligt vilken de sju förbundsrådsplatserna böra fördelas enligt ett slags proportionalism på olika kantoner och språk, kunde en liknande utportionering av regeringsmandaten på partierna te sig som en naturlig konsekvens. Även om socialdemokraterna suttit i regeringen jämförelsevis få år, under vilka nödrätten och Dringlichkeitsklausulen dessutom länge användes på en mängd områden, är det likväl tyd-

ligt att referendumstatens stridigheter dämpats sedan alla viktigare grupper delat regeringsansvaret. De i en referendumstat ofrånkomliga kompromisserna kunna då lättare åstadkommas. Och regeringsarbetet i Schweiz har i regel haft som mål att nå fram till enhetliga, praktiska, allmänt acceptabla lösningar, såvitt möjligt med hänskjutande till framtiden av de principiella särmeningar, vilka partierna varit bärare av och för vilkas utbredning de fritt kunnat verka vid val eller i sin övriga propaganda. Referenduminstitutets inverkan på regeringsarbetet faller utanför ramen för denna undersökning, men det bör i detta sammanhang framhållas att regeringsledamöterna trots sina skilda utgångspunkter i regel lyckats ernå sådana uppgörelser, som alla kunnat ansluta sig till. Från tiden efter 1920 känner man mycket få fall av dissonanser inom förbundsrådet — och därmed också regeringspartierna •— i stora frågor. De mest bekanta exemplen ha varit motsättningarna mellan Musy och Schulthess i spannmåls- och folkpensionsfrågorna samt socialdemokraternas särmening 1950 när det gällde finansprogrammet; vidare hade Nobs att stödja det initiativ till förmån för »rätt till arbete», som socialdemokraterna ingivit före hans inval i förbundsrådet. Praxis är att ett förbundsråd, som kommit i minoritet, avstår från att öppet delta i den efterföljande referendumkampanjen. Varken i förbundet eller i kantonerna har någon referendumparlamentarism uppkommit. Exekutivmaktens innehavare både i förbundet och i kantonerna ha känt sig lika oberoende av folkets utslag som av folkrepresentationens hållning till de förslag, vilka de framlagt såsom departementschefer. Sedan förbundsråden eller kantonalregeringarnas ledamöter valts för en legislatur168

period, sitta de normalt till nästa val och återväljas i regel, såvitt inte större förskjutningar inom elektoratet inträffat. Ett nederlag vare sig i parlamentet eller i folkomröstning anses ej utgöra något concilium abeundi till regeringsledamöterna, ty hur stort inflytande dessa än faktiskt äga anse de sig formellt vara folkets och parlamentets tjänare utan någon självständig, ursprunglig maktställning. Tack vare denna doktrin har Schweiz undgått den konflikt, som kan uppstå i ett parlamentariskt styrt land i det fallet att regeringen efter att ha segrat i parlamentet lider nederlag inför folket i referendum. Å andra sidan finns det inget hinder för ett förbundsråd att avgå efter ett uppseendeväckande referendumnederlag, om han identifierat sig själv med frågans lösning eller eljest satsat sin personlighet på denna. Sådan frivillig avgång har registrerats två gånger, 1891 (Welti) och 1934 (Häberlin). I bägge fallen gällde det uppburna politiker, vilkas resignation ingen begärde. Därtill kommer det unika fallet Musy 1934, då den länge omstridde finansministern av olika delvis ovidkommande skäl tvangs bort under den då rådande enastående förtroendekrisen såsom det offer, vilket nederlaget för »munkorgslagen» krävde. 1891 års ministerkris, som uppstod efter nederlaget för förslaget om järnvägarnas förstatligande, var i så måtto märklig att efterträdaren till Welti blev den katolske oppositionsledaren Zemp, som bekämpat förstatligandet, men detta var en ensamstående episod och blev intet prejudikat. År 1934 var det aldrig tal om att välja representanter för de vid folkomröstningen segrande socialdemokraterna utan efterträdarna hämtades utan att man hesiterade bland de avgångnas meningsfränder. Hur mycket stabilitetens princip än

trängt igenom i den schweiziska regeringsmakten kan det tänkas situationer, då den måste ge vika för hänsyn till folkomröstningsutslag. Detta har avseende på en omröstning om ett folkinitiativ. Teoretiskt kan ett dylikt framskapa konfliktlägen, som äro av annan karaktär än det blotta nej, som en motsättning mellan parlament och folk vid obligatoriska eller fakultativa referenda utmynnar i. Ett folkinitiativ kan ju tvinga en regering att föra en politik, som går stick i stäv mot dess deciderade uppfattning och som initiativets segrare måste vara närmast till att själva föra ut i livet. Detta var verkligen läget när »Kriseninitiative» 1935, innehållande ett helt nytt ekonomiskt program, aktualiserade frågan om hela förbundsrådets demission i händelse av initiativets seger. Hela kampanjen fördes den gången öppet i tecknet av förtroendevotum för eller misstroendevotum mot förbundsregeringen. Men om »Kriseninitiative» triumferat och regeringen kollektivt avgått, skulle flera frågor ha kvarstått obesvarade: Hur skulle den nya regering sett ut, som hade att väljas från ett parlament, som bekämpat initiativet? Skulle parlamentet, vilket inte kunde upplösas, i sakfrågorna helt ha böjt sig för folkutslaget, emot sin övertygelse och emot sitt samvete? Och hur skulle det ha gått efter nästa ordinarie

nyval till nationalrådet, om den gamla borgerliga majoriteten då fått förnyat förtroende och återbördats till förbundspalatset? Någon allmängiltig anvisning hur en referendumparlamentarism skall linjeras upp kan helt enkelt inte tänkas. Stabiliteten vid parlamentsvalet, som varit förutsättningen för stabilitet i förbundsexekutiven och visat sig nästan lika utpräglad i upprörda som i lugna tider, har måhända till någon del påverkats av folkomröstningsinstitutet, i så måtto nämligen att folket kan tillerkänna de politiska valen en m i n d r e vikt än som eljest skulle ske, när det vet med sig att äga möjligheter att korrigera parlamentets beslut genom referendum. Å andra sidan är det ej möjligt att urskilja och värdesätta alla de faktorer, som medverkat till denna partistabilitet. En av dessa omständigheter är det proportionella valsättet, som numera gjort »jordskred» sällsynta. Ett annat förhållande är att ett partiväsen, som till övervägande del bygger på sådana moment som religion, ras och nationalitet å enda sidan och klasser å den andra, har en inneboende tendens till fasthet och stelhet. Vid sidan av poportionalismen och partistrukturen förefaller referendum ha varit en faktor av sekundär vikt när det gäller att förklara den partipolitiska stabiliteten.

Röstdeltagandet och referendumkampanjerna Referendumkampanjerna växla enligt sakens natur i livlighet alltefter graden av omröstningsstoffets brännbarhet. Alla slag av folkomröstningar kunna framkalla stor intensitet, ja, verkliga folkstormar. Det normala är dock att de fakultativa omröstningarna tilldra sig det mesta intresset. Dylika omröstningar kunna knappast tänkas komma till stånd utan att frågan är om-

stridd eller folkmeningen beräknas vara så rörlig att några grupper, organisationer eller enskilda äro villiga att satsa pengar för kampanjen. I fråga om obligatoriska referenda har det i förbundet — i motsats till i kantonerna — sällan hänt att alldeles intresselösa spörsmål bragts inför folket, vilka inte ens provocerat bildandet av aktionskommittéer; å andra sidan ha sedan mitten av 169

1920-talet de verkligt brännande författningsändringarna varit mycket få, om ens några. När det gäller folkinitiativen har röstdeltagandet pendlat från maximum till minimum; i några fall (t. ex. förmögenhets- och krisinitiativen) har en verklig röstfeber drivits upp, medan i andra fall (t. ex. vapenexporten, publika inrättningars skatteplikt och, anmärkningsvärt nog, Dringlichkeitsklausulen) likgiltigheten hos väljarna lyst fram, såvitt inte det ringa intresset främst förklaras av genomsnittsväljarens svårighet att ta ställning till nutidens m e r och mer komplicerade politiska problem. Det genomsnittliga röstdeltagandet fr. o. m. 1920 h a r vid obligatoriska omröstningar varit 58, vid fakultativa 65 och vid folkinitiativ 57 procent. Maximum nåddes med nära 87 procent då »Vermögensabgabe» fälldes 1922, u n d e r det att minimum nåddes vid omröstningarna dels om trafik- och flyglagstiftningens unifiering 1921 (obligatoriskt referendum) med 36 procent, dels om de publika inrättningarnas skatteplikt 1951 (folkinitiativ) med 36 procent. Vid fakultativa omröstningar har deltagandet aldrig nedgått under 50 procent; bottenrekordet nåddes när lagen om illojal konkurrens var före och röstdeltagandet var 50,9 procent. Den enda gång traktatreferendum tillämpades var deltagandet ej högre än 53 procent. Det bör emellertid påpekas att genomsnittssiffror lida av den svagheten att deltagandet i referenda om vissa mindre stimulerande förslag profiterat av om dessa ha framlagts samma dag som stora omstridda frågor. Före 1920 utlystes folkomröstningar några år att äga rum samma dag som nationalrådsvalen höllos; sedan 1920 har detta blott skett en gång (1925), enär man trots utsikten till högre deltagande i folkomröstningen velat und170

vika att utgången i denna skulle röna inflytande av valet. I jämförelse med nationalrådsvalen är det genomsnittliga deltagandet vid folkomröstningar avsevärt lägre. Såsom exempel kan nämnas att deltagandet vid 1935 års val utgjorde 78,5 och under kriget 1943 70 procent. Endast vid ett tiotal referenda har deltagandet hållit sig omkring 78 procent eller överskridit detta tal, och praktiskt taget alla dessa ha rört centrala problem. Givetvis kan man fråga sig, om folkmeningen tillbörligt avspeglas när m i n d r e än hälften av de röstberättigade deltagit i folkomröstningen, helst om ja och nej dessutom vägt jämnt. Denna frågeställning får särskild vikt när det gäller folkinitiativ, som trots förbundsförsamlingens avstyrkande kunna genomdrivas av en svag folkmajoritet. Vid obligatoriska eller fakultativa referenda, beträffande vilka folkets kompetens blott är rent negativ, kan skadan däremot repareras genom ett nytt förslag, om förbundsmyndigheterna ha anledning att tro att den svaga, fällande folkmajoriteten var tillfällig och föga representativ för folkmeningen. Veterligen har man dock aldrig i Schweiz diskuterat att stipulera vissa röstminima såsom villkor för folkomröstningsutslagens giltighet. Man har tagit risken av ett eller annat »olycksfall» och menat att utvecklingen själv reparerar dem. Man har måhända i röstskolkningen eller den passiva likgiltigheten sett ett visst uttryck för folkviljan, trots att röstskolkningen vid folkinitiativ närmast underlättar eller främjar dessas antagande och därigenom hjälper förbundsledningens opponenter men när det gäller övriga referenda snarast levererar ett indirekt stöd åt förbundsförsamlingens förslag och därmed åt förbundsledningens politik. Inom förbundet är det emellertid svårt att med bestämdhet peka på någon viss omröst-

ning, vid vilken folkmeningen till följd av de röstberättigades svala intresse uppenbart vanställts. Såvitt bekant föreligger ingen vetenskaplig sociologisk undersökning om röstdeltagandet i olika socialgrupper. Däremot ha skiljaktigheter i röstfrekvens mellan olika kantoner ofta uppmärksammats. Denna olikhet sammanhänger med om någon form av obligatorisk röstning (»vote obligatoire») där förekommer eller ej. De federala referendumstadgandena lägga inga hinder i vägen för en kanton att inom sitt territorium införa något system av rösttvång. 1 Så h a r skett i Zurich, Appenzell-Ausserrhoden, S:tGallen,Schaffhausen, Aargau och Vaud. 2 Rösttvånget har utformats efter olika principer. I Zurich och S:t Gallen gäller, att varje röstberättigad erhåller ett röstkort (»Ausweis»); om vederbörande ej deltagit i omröstningen, undgår han den med rösttvånget förbundna bötesskyldigheten, om han till den lokala kommunalmyndigheten insänder kortet. I övriga nämnda kantoner kan bötesskyldigheten inte undkommas genom den »ordentlighet», som ligger i röstkortets återsändande. Däremot kunna de kommunala myndigheterna överallt befria från böter, om de som underlåtit att rösta kunna åberopa någon av de undantagsgrunder, som uppställas i lagstiftningen; de väsentligaste grunderna för bötesfrihet äro ålder över 65 år, militärtjänst, 3 ämbetsgöromål, sjukdom, 1 Se Giacometti, a. a., sid. 451 ff. och d ä r citerad litteratur samt Max Obrecht, Die Beteiligung an Wahlen und Abstimnuingen, i samlingsverket »Die Volksrechte», sid. 96 ff. 2 Tidigare h a r rösttvång även funnits i Bern och Solothurn men avskaffats. I Bern sades det att röstplikt vore detsamma som att »tämja h ä s t a r med svansen». Se Max Obrecht, a. a., sid. 113. ;{ Under det andra världskriget vidtogs en serie åtgärder i syfte att underlätta för mobiliserade att rösta utan personlig inställelse i hemorten.

anhörigs sjukdom, familjesorg eller utlandsvistelse. Bötesbeloppen växla från i/o till 10 francs. Den märkligaste bestämmelsen är dock Vauds. Där är röstplikten tillämplig blott på förbundets folkomröstningar. Motivet för denna säregna bestämmelse har varit rent federalistiskt: att framtvinga att kantonen må lägga in största möjliga »punch» i slaget uti förbundets politiska strider. 1 En närmare undersökning av folkomröstningssiffrorna visar att röstdeltagandet varierar högst väsentligt mellan olika kantoner alltefter existensen av röstplikt eller ej. De kantoner, som ha det mest utbildade rösttvånget, ligga så gott som alltid i toppen i röststatistiken. Ett enda typiskt exempel härpå är tillräckligt att anföra: Vid folkomröstningen omi »Maulkrattengese'tz» 1934, då det procentuella deltagandet för hela Schweiz var 78.9, registrerade Schaffhausen 91.9, Aargu 91.1, Vaud 90.2 och S:t Gallen 87.4 procent; Ziirich med sitt blott halva tvångssystem nådde upp till 80.9 procent. Då röstpliktskantonerna representera över 40 procent av Schweiz' hela befolkning och regelbundet ligga över medelprocenten, ofta högt över denna, följer därav att det genomsnittliga röstdeltagandet i kantonerna utan röstplikt icke oväsentligt understiger de siffror för röstdeltagandet i hela förbundet, som anges i tabellbilagorna vid förteckningen av varje folkomröstning. Det måste därför hävdas, att tabellernas siffror något förgyllt det spontana, frivilliga politiska intresset bland referendumborgarna. Det är inte möjligt att mäta den politiska betydelse, som skiljaktigheterna mellan kantonerna i avseende på röstplikt och därmed röstdeltagandet kun4 Vauds beslut att stadga röstplikt blott ifråga om federala omröstningar har låtit mycket tala om sig men godkänts av förbundsdomstolen. Se Af ax Obrecht, a. a., sid. 114.

na till äventyrs ha haft. Å ena sidan har röstplikten uppenbarligen accentuerat Vauds ställning som den ledande franska, anticentralistiska kantonen. Å andra sidan h a r den sammanlagda befolkningen i de tyska röstpliktskantonerna varit ungefär tre gånger större än Vauds, och därtill kommer att de hithörande tyska kantonerna i stort tillhört de mera avancerade och oftast varit förbundsledningens starkaste stöd. Om någon slutsats kan dras härur, måste det bli att röstplikten verkat mera progressivt än retarderande eller i vart fall inte kunnat gynna de federalistiska intressena. Det är emellertid knappast görligt att finna en räknemetod, enligt vilken det med visshet skulle kunna påvisas att röstplikten i något fall avgjort frågans öde. 1 Referendumkampanjerna skilja sig inte mycket från en valrörelse. Aktionskommittéer bildas i regel både för jasidan och nejsidan; vid obligatoriska referenda kan utgången dock understundom anses så given, att det anses nog med pressens spontana medverkan, paroller från partier och andra intresserade grupper samt objektiv upplysning i form av radiotal eller en till varje röstberättigad utsänd redogörelse. Ju mer omstritt omröstningsämnet är, desto intensivare blir propagandan. Mer eller mindre agitatoriska broschyrer, annonsering i tidningarna, affischer och möten tas då i bruk alltefter behov, och med behov avses då främst att neutralisera motsidans aktivitet. Mötena ha ofta formen av »kontradiktoriska», som schweizarna säga; enligt erfarenheter är det ofta svårt att samla folket till vanliga föredrag. Ibland 1 Vissa kantoner ha för att underlätta deltagandet i referenda medgivit fullmaktsröstning i vissa i lag uppräknade fall, men dylikt ställföreträdareskap är i förbundslagstiftningen uttryckligt förbjudet. Se Giacometti, a. a., sid. 454 ff.

skylta dessa diskussionsmöten med inledare från bägge sidorna; ibland nöjer man sig med en allmän inbjudan till motsidan att delta i diskussion efter föredraget, något som dock inte alltid betyder att motsidan verkligen möter upp. Radion började tas i bruk under 30-talets första år. Det klagades i början över att den ställdes alltför ensidigt till regeringens förfogande men numera tycks denna kritik alltmer ha tystnat. På radions konto får mötenas reducerade betydelse skrivas. Det förefaller ganska naturligt att radion blir — om den ej redan är — det betydelsefullaste massmediet i folkomröstningskampanjerna just därför att diskussionen har fördelen att begränsa sig till ett enda ämne — det aktuella förslaget — i stället för att röra sig kalejdoskopiskt om allt upptänkligt, som vid en valdebatt i radio måste förvirra många lyssnare. Särskilt vid obligatoriska och fakultativa referenda, d. v. s. när förbundsförsamlingens egna beslut stå på spel, borde det främst åligga dess ledamöter jämte förbundsråden att träda ut till folket på möten för att upplysa och övertyga detta om beslutens ändamålsenlighet. Det ges också många exempel på förbundsråd, som satt in hela sin kraft härpå, t. ex. utrikesminister Motta när Schweiz' anslutning till folkförbundet skulle ske eller försvarsminister Minger när övningstiden 1935 föreslogs förlängd. Å andra sidan har det ofta och särskilt fram till 30-talets mitt klagats över att förbundsråden och ledande parlamentsledamöter försummat sina plikter och i synnerhet om förslagen voro impopulära eller råkat i motvind skyggade för att möta folket-suveränen ansikte mot ansikte. Det har ibland också klagats över — precis som överallt vid val — att propagandan under kampanjerna överskri-

regeringen att nå ekonomiska lösningar, dit anständighetens gränser. Halvsantillkomna förhandlingsvägen och därningar, trekvartssanningar eller rena efter tryggade tack vare den solidaritet, lögner dominera, klagar motparten, som som organisationerna uppfostrat sina då säger sig sakna några egentliga möjmedlemmar till. Ofta ha dessa uppgöligheter att med sitt bemötande nå den relser satts i kraft genom Dringlichpublik, i vilken de spritts. Dylika bekeitsbeslut, och i den mån referendumskyllningar bruka vara ömsesidiga men de h ä r r ö r a huvudsakligen från den tid, klausul förekommit h a r begäran om redå kampen mellan de borgerliga och ferendum ej initierats av organisatiosocialdemokrater rasade som allra häf- nerna utan av andra grupper, som känt tigast. Såsom ett remedium häremot fö- missnöje och som kanske dessutom reslog Nobs på sin tid att ett inoffici- reagerat mot »diktat» av organisationerellt organ för argumentkontroll skulle na över folkrepresentationen. Till deninrättas, till vilket en part skulle kunna na harmoni mellan förbundsmyndigheappellera om den kände sig utsatt för terna och organisationerna har man dock kommit först efter åtskilliga vånlögnaktig kritik och vilket i så fall dor. Försök till uppgörelser med orgaskulle avge ett utlåtande om kritikens nisationerna gjordes visserligen långt halt. Någon sådan opinionsnämnd har före 1935, såsom bl. a. spannmåls-, dock aldrig tillskapats eller ens allvaralkoholoch tjänstemannafrågornas ligt diskuterats. I den mån radion tas i b r u k för kontradiktoriska referendum- tjugutalshistoria omvittnar, men de debatter b o r d e dessa erbjuda minst lika ledde icke alltid till resultat; framför goda möjligheter till klarlägganden av allt uppstodo konflikter mellan förfakta och avlivande av falsk propagan- bundsledningen och fackföreningarna. da som en opinionsnämnd någonsin När de närmast berörda organisationerna ej stodo bakom förbundsförsamskulle kunna få. lingens förslag — t. ex. fackförbunden För kampanjerna och för referendumvid försöket till uppmjukning av åttasystemets utveckling över huvud taget timmarsdagen, trafik- och turistorganih a r organisationsväsendet blivit en alltsationerna när det gällt trafikfrågor, mer väsentlig faktor. Intresseorganisatjänstemännen vid »Lohnabbau» och tionerna började framträda i Schweiz restaurangindustrien ifråga om skärpt redan på 1890-talet, och de uppbyggdes alkohollagstiftning — satte de in hela förhållandevis tidigt till stor styrka och sin energi i nejkampanjen och triumfeslagkraft. Ofta h a r man talat om den rade vid folkomröstningarna. Alla dessa »Sekretärwirtschaft», det ombudsmannederlag för förbundsledningen i dess nasamhälle, som de ekonomiska och strid mot organisationerna ligga i tiden fackliga sammanslutningarna skapat. före 1935. Sedan dess har intet liknanNågon undersökning av organisationsde remarkabelt nederlag registrerats. väsendets inflytande på lolkomröstFörbundsledningen h a r vis av skadorna ningssystemet torde inte ha utförts. funnit det nödvändigare än förr att såProblemet är svårt att angripa, därför vitt möjligt nå en modus videndi med att det r ö r sig om ett inflytande, som organisationerna. Med fackföreningarna sällan utövas öppet och aldrig kan riklyckades den komma på god fot först tigt mätas. Blott några allmänna konunder 30-talets senare hälft, då trycket stateranden skola här göras. utifrån uppfordrade till nationell samÅ ena sidan ha organisationerna — som manhållning, och bryggan dem emellan tidigare framhållits — underlättat för 173

blev självfallet fastare sedan socialdereferenda och folkinitiativ — vilka utmokraterna blivit representerade i förgjort nära tre fjärdedelar av alla refebundsrådet, på samma sätt som bonderenda efter 1919 — i folkets händer. partiets inträde där mot slutet av 20Såsom förut sagts ha partier i regeringstalet underlättade samarbetet mellan ställning — nästan som om en tyst överjordbruksorganisationerna och förenskommelse dem emellan existerade — bundsmyndigheterna. merendels avstått från att själva tillI den mån referendum begärts om en gripa referendumvapnet. Att utnyttja uppgöreJse mellan organisationerna och referendum har traditionellt ankommit förbundsledningen, har utgången vid företrädesvis på oppositionspartier och några tillfällen blivit förkrossande. Folfristående fackliga, ekonomiska eller ket avvisade 1926 det av jordbrukarna ideella organisationer. Organisationerförordade spannmålsmonopolet och un- na ha såsom medel för »mass commuderkände 1939 års löne- och pensions- nications» stått folket närmare än paruppgörelse med förbundspersonalen. Det tierna; socialdemokraterna ha sålunda har två gånger fällt »Autotransportord- begagnat fackföreningarna och ibland nungen», om vilka de berörda parterna även konsumentkooperationen såsom varit ense. Även i andra fall har folket säker väg till arbetarna. Ibland har motsatt sig organisationskrav. Sålunda det räckt med att bilda en tillfällig, genomförde det mot bränneriidkarnas ad-hoc-kommitté av intresserade persomotstånd till sist alkohollagstiftningen ner, något som särskilt varit fallet när och slog tio år efteråt tillbaka deras det gällt emotionella moraliska frågor,, attack mot denna. Det avvisade också beträffande vilka ingen kraftigare agitasocialdemokraternas bägge initiativ till tion erfordrats och för vilka kyrkorna förmån för en ny krispolitik och »rätt kunnat engagera sig. till arbete». Åtminstone vid ett par av I sammanhang med organisationernas dessa folkomröstningar bör folkdomen uppträdande i referendumstriderna står tolkas såsom en principiell misstro till problemet om finansiering av kampanöverenskommelser mellan staten och jerna. Någon lagstiftning härom har organisationerna. Man har med andra veterligen aldrig ifrågasatts. Någon ord fruktat för att förbundsledningen i offentlig redovisning av propagandautsina taktiska strävanden att få till stånd en samverkan med de mäktiga samman- gifterna har ej varit synlig, inte heller någon beräkning av deras ungefärliga slutningarna offrat allmänhetens intresstorlek. Det har dock ofta framhållits sen. I dylika fall har referendum blivit att kostnaderna stigit i förhållande till ett instrument och folket en vädjoinden moderna propagandateknikens stans för allmänintresset mot gruppinfordringar och väljarkårens ökning. Å tresset. andra sidan bör radions växande roll i Hur motiven än må ha växlat ha kampanjerna avsevärt motverka övriga organisationerna kommit att spela en kostnadsstegringar och kanske rent av stor roll i referendumkampanjerna, förbilliga kampanjerna i jämförelse med ibland initiativtagande, ibland blott allkostnaderna för femton, tjugu år sedan. mänt eller ideellt understödjande men Enligt muntliga uppgifter från initieraofta finansierande. Denna utveckling är de beräknas kostnaderna vid ett fakultai och för sig mycket följdriktig. Det tivt referendum eller ett folkinitiativ till schweiziska folkomröstningssystemet inemot 200.000 francs. Uppenbarligen lägger iscensättandet av fakultativa ha dock kostnaderna vid några tillfäl-

len — framför allt för nejsidan vid om- trycket att ingen agitation varit så verkningsfull på den vanliga referenröstningarna om »Vermögensabgabe» dumborgaren såsom den, vilken haft och »Kriseninitiative» — stigit till det sin grund i moraliska värden eller värflerdubbla. Från socialdemokraterna har det ofta gjorts gällande att pengar- deringar, något som kompenserat de na flödat från borgerliga närings- eller ideella organisationernas kapitalbrist. intresseorganisationer vid sådana refe- Åtskilliga faktorer och särskilt den omständigheten att pressdiskussionen om renda, då ekonomiska, löne- eller trafikpengarnas roll i referendumavgörandefrågor varit på tapeten. Från borgerligt håll h a r detsamma någon gång sagts na starkt avtagit under senare år tyder om socialdemokraterna och fackför- likväl på att penningfrågan trots allt har inskränkta proportioner. Under de eningarna, 1 alldeles oavsett att deras allra sista åren ha sålunda de flesta refasta organisationer ansetts äga den ferenda väckts från grupper, som inte bästa organisationen för direkt personkunna räknas till de största eller rikaste. lig bearbetning. Självklart spelar behovet av pengar I varje fall har folket visat att det i sin sunda instinktiva misstro äger det för referendumkampanj en större roll nu bästa motmedlet mot en sådan utveckför tiden än det gjorde när den direkta ling som skulle skänka penningen en demokratien under 1800-talets mera idealistiska tänkande timrades upp. överhandtagande makt. För övrigt torde ingen agitation hur omfattande den Organisationsväsendet h a r medverkat är ha någon utsikt till framgång, om till att »metallisera» folkomröstningsväsendet. 2 Behovet av pengar för kam- den inte från början har en viss folkpanjen har dock såtillvida haft en för- lig resonansbotten. Och man får aldrig folkomröstningar månlig sida, att det förebyggt okynnes- förbise att många visat en storartad mobilisering av peromröstningar och verkat såsom en faksoner och föreningar, som uteslutande tisk regulator. Uppenbart är dock att de strävanden, som ha starka organisatio- drivna av idella och oegennyttiga inner bakom sig, fått lättare att våga ini- tressen velat göra sin insats i samhältiera ett referendum än ideella rörelser lets tjänst. Organisationsväsendet och propaganutan starkare finansiellt underlag. Detta behöver dock ingalunda betyda att fol- dametoderna ha framkallat eller antytt ket varit särdeles känsligt för intresse- existensen av ett par speciella problem i referendumstaten. organisationernas propaganda; tvärtom har dess misstänksamhet retats om Man har sett häntydningar på att agitationen varit alltför skrymmande rädslan för organisationernas starka och kostsam och ofta får man det in- makt skulle göra människor obenägna att skriva på »Referendumbogen» — i Så t. ex. Steinman i Pol. Rundschau, vilka ju äro offentliga handlingar och 1934, sid. 134 i samband med Kriseninitiavilkas namn kunna kontrolleras av tive. Socialdemokraternas kritik av de borgerligas penningflödande propaganda h a r organisationerna — om de därmed berörts i den kronologiska redogörelsen; jfr riskera att komma på kant med eller även Nobs, Rote Revue, 1940, sid. 107, ff., bli illa sedda av dessa organisationer efter referendum om förbundspersonalens tjänsteförhållanden, och sign. Cato, Rote och deras medlemmar. Att en sådan Revue, 1945, sid. 49 ff. i s a m m a n h a n g med rädsla skulle föreligga har dock vid föromröstningen om förbundsbanorna. 2 Uttrycket att val och referenda i frågningar bestritts. Trots dementierSchweiz blivit »Metallisiert» är h ä m t a t från na är det dock anmärkningsvärt, att Steinman, Pol. Rundschau, 1934, sid. 134. 175

antalet initianter vid 1939 och 1949 års lönereferenda eller vid 1931 års folkomröstning om folkpensioneringen voro så få och nejsiffrorna vid den hemliga folkomröstningen så enorma. Oavsett hur härmed må förhålla sig kan en rädsla hos väljarna att figurera på öppna referendumlistor inte rimligen ha hindrat tillkomsten av något referendum, eftersom så få initianter krävas härför. Härtill kommer att det måste gälla frågor av alldeles speciell natur, t. ex. lönefrågor, om en påskrift på en referendum- eller initiativbegäran skulle kunna framkalla repressaliekänslor hos dem, mot vilkas intressen folkomröstningen begäres. Man har också ställt anonymiteten i en del referendumpropaganda under debatt. Ett par belysande pressfejder skola här blott refereras. I kommentarerna efteråt funno socialdemokraterna det mycket betänkligt att folket inte ägde någon kännedom om vilka »makter» som stodo bakom referendumaktionerna mot regleringen av förbundspersonalens tjänsteförhållanden (1939) och omorganisationen av förbundsjärnvägarna (1945). I bägge fallen hade initiativet till folkomröstningarna tagits av liberal-konservativa näringskretsar företrädesvis i Västschweiz, som organiserat lokalkommittéer och bekostat kampanjerna. I bägge fallen vände sig nejkommittéerna mot en praktiskt taget enig förbundsförsamling, och nejsidan kunde inte utom i enstaka fall påräkna något stöd av pressen, som tvärtom i vissa fall t. o. m. avvisade dess annonsering. Efter 1939 års folkomröstning, då nejsidan lyckades vinna en folkmajoritet för löne- och pensionsförslagets förkastande, skrev Nobs: »Den anonyma Elefantkommittén — — — höll sig i bakgrunden. Inte något enda av referendumgeneralernas namn kände man egentligen till. Landet över176

svämmades i ett slag av flygblad, annonser, affischer och tidningsartiklar av anonym härkomst. Det öppnades ett artillerikrig ur maskerade ställningar. Aldrig någonsin mötte aktionskommittén upp på offentliga möten. Sorgfälligt skyddades hemligheten med penninggivarna. » Hamilkar Barkas Hannibals, d. v. s. storkapitalets, krigselefanter stodo utanför portarna, slutade Nobs sin tidsskriftsartikel. Ungefär samma karakteristik av nejsidan förekom efter 1945 års folkomröstning. Båda gångerna ville nejsidans företrädare dock bestämt avvisa förebråelsen för hemlig propaganda eller »Buschklepperstrategi.» I det förra fallet hade 66 personer undertecknat den offentliga referendumbegäran, och aktionskommitténs arbetsutskott hade undertecknat rundskrivelser till pressen och till allmänheten om penningbidrag. 1 Också i det senare fallet svarade nejsidan, att en rad framskjutna schweizare undertecknat det öppna referendumuppropet och att ett av flygbladen u n d e r kampanjen varit undertecknat av fyra personer. Kostnaderna för nejkampen angav kommittésekreteraren till knappa 150.000 francs, vilket denne uppskattade tre, fyra gånger lägre än jasidans; den verkliga demokratiska faran låg däri, menade sekreteraren, att jasidans kostnader till stor del bekostats av det statsägda »Schweizerische Bundesbahnen», vars organisation folkomröstningen gällde; skattebetalarnas medel hade sålunda gått till den ena sidan i referendumstriden. 2 Även om referendumkampanjer vid enstaka tillfällen varit häftiga eller — främst när det gällde »Kriseninitiative» 1935 — rent av hätska, blir helhetsomdömet dock att själva omröstningarna i Se Rote Revue, 1940, sid. 107 ff., 232 f. och 278. 2 Se Rote Revue, 1945, sid. 49 ff. och 124 ff.

alltid försiggått under en utomordentlig medborgerlig disciplin. Åtminstone vid de tre omröstningar, som författaren direkt kunde studera på ort och ställe och som alla tillhörde de största och mest omstridda, såg man ingenting ovanligt försiggå. Röstningen skedde

under största lugn och med imponerande värdighet, utan någon skrikande agitation. Först sedan resultatet uträknats h a r det referendumdagen hänt att segrarna under flygande fanor och klingande spel anträtt ett triumftåg runt gatorna.

Slutord Å ena sidan kan det mest karakteristiska för referenduminstitutets utveckling i Schweiz sägas vara, att hithörande folkrättigheter inte utbyggts ytterligare u n d e r de senaste decennierna och dessutom genom nödrätt och Dringlichkeit u n d e r långa perioder i en mycket betydande grad inskränkts vid tillämpningen. Å andra sidan har folket på sistone initiativvägen byggt upp ett förstärkt skydd för referendumrättigheterna mot ett godtyckligt intrång från de styrande, och det är möjligt att denna folkliga rättsgaranti ytterligare kommer att utvidgas genom att någon form av domstolsprövning av myndigheternas tillämpning av referendumstadgandena införes. Det allra mest karakteristiska är dock att folkrättigheternas grundprinciper praktiskt taget aldrig längre ställas under debatt. Man kan tillfälligtvis lidelsefullt diskutera något speciellt problem inom referendumrätten, t. ex. laginitiativet eller jämföra obligatoriska och fakultativa referendas verkningar, men ingen angriper den direkta demokratiens grundvalar. Inte ens under 30-talets frontrörelser, trots att dessa ytterst stimulerades från diktaturländerna, vågade deras högljudda talesmän antasta den traditionella ordningen med folkets direkta medverkan i statsstyrelsen. Det är tänkbart att kritiska röster finnas, fastän de inte höras. Det kan ligga en nationell stolthet i att helhjärtat slå vakt om det direkta demokratiska statsskick, som utgjort

Schweiz' märkligaste bidrag till statslivet och statskonsten i världen. Även om schweizarna erkänna de komplikationer som kunna vara förenade med folkets avgöranden, kvarstår dock det faktum att alla representativa män ej blott tillägga referendumsystemet ett stort uppbyggande värde utan även hävda att detta värde i sin omätbarhet är så betydande att det långt uppväger de oundvikliga olägenheterna. Särskilt hänvisa schweizarna till det uppenbara förhållandet, — som också Brusewitz starkt understrukit — att det ständiga omedelbara deltagandet i de viktigaste offentliga angelägenheterna uppfostrat folket till politiska insikter. Detta h a r befäst medborgarnas intresse för och solidaritet med det samhälle som de leva i. Man framhåller också, att referendum trots vissa oförmodade bakslag eller obehagliga överraskningar ej hindrat den nödvändiga sammanhållningen och tinifieringen av förbundsstaten eller ett progressivt reformarbete eller uppbyggandet av ett respektingivande neutralitetsförsvar. Framför allt pekar man på andra europeiska stater med annat styrelsesätt och frågar, om inte den direkta demokratiens Schweiz när det gäller rättsordning, den statsfinansiella hushållningen, kulturella och sociala välfärdsanordningar, industriellt framåtskridande samt löne- och levnadsstandard generellt väl uthärdar en jämförelse med dessa länder.

DEN DIREKTA DEMOKRATIEN I KANTONER OCH KOMMUNER

Folkomröstningsinstitutet i kantonerna I kantonerna hade den direkta demokratiens regler i stort sett slutgiltigt utformats före det första världskrigets utbrott. Om de ändrats därefter ha ändringarna blott rört detaljer, t. ex. avsett jämkningar alltefter penningvärdets sjunkande av de belopp, som fastställts såsom minimum för att anslagsfrågor skola obligatoriskt eller fakultativt underkastas referendum. De enda större händelserna — omnämnda redan i den historiska inledningen — ha varit att Fribourg 1921 såsom den sista i raden av kantonerna införde lagreferendum och senare finansreferendum och att Uri från att ha i århundraden varit en Landsgemeinde år 1928 övergick till att bli en vanlig direkt demokrati med representativsystem och »Urnenabstimmung». Framställningen h ä r nedan skall därför inskränkas dels till en summarisk sammanställning av kantonernas olika folkomröstningsformer och dels till några generella erfarenheter från kantonernas referenda 1 ; därjämte redovisas i tabellbilagorna resultaten av referenda från några av de större kantonerna. 1 H ä r hänvisas till de utförligare frams t ä l l n i n g a r n a hos Brusewitz, a. a., Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, sid. 452 ff. och några nedan n ä m n d a u p p s a t s e r i samlingsverket D i e V o l k s r e c h t e , särskilt Hans Gmär, Die Entwicklung der Volksrechte.

178 Författningsreferendum 1 enlighet med förbundsförfattningen skola kantonernas författningar antagas och ändras av folket 2 , vilket innebär en skyldighet för kantonerna att införa obligatoriskt författningsreferendum och författningsinitiativ. Förbundsförsamlingen, som skall godkänna varje kantonal författningsändring, vakar över efterlevnaden av denna mer än hundraåriga föreskrift. Beslut fattade på Landsgemeinde betraktas givetvis såsom antagna av folket. Vid totalrevision av författningen h a r initiativet i första hand tillagts folket, som principiellt erkännes såsom innehavare av »pouvoir constituant», den konstituerande makten. Kantonsparlamentet kan visserligen enligt några författningar väcka initiativ men i så fall blott såsom en »Anregung», om vilken en föromröstning skall a n o r d n a s ; parlamentets beslut jämställes sålunda härvid med en begäran utifrån, undertecknad av det föreskrivna antalet röstberättigade. Ziirichs författning ger dock 2 A r t. 6 förbundsförfattningen stadgar, att »Der Bund iibernimmt diese Gewährleistung insofern sie [die Kantonsverfassungen] von Volke angenommen sind und revidiert werden können, wenn die a b solute Mehrheit d e r Biirger es verlangt». Enligt förbundsförfattningen skall k a n t o nernas styrelsesätt vara demokratiskt.

kantonens parlament samma rätt som förbundsförfattningen ger förbundsförsamlingen att utan föromröstning framlägga ett utarbetat förslag direkt för folket; men självfallet kan en totalrevision i Zurich även initieras av ett visst antal medborgare. Folkinitiativet kan i ett par Landsgemeindekantoner också ha sin upprinnelse i en motion, som på tinget stödjes av majoriteten, eller också i förslag från kantonsregeringen eller andra statliga organ, förutsatt att parlamentet skänker förslaget det stöd som författningen föreskriver. 1 Initiativet kan också även när det gäller totalrevision utformas som ett i paragraftext utarbetat förslag, vilket är att jämföra med ett konkret utformat partialinitiativ; de allra flesta kantoner ha dock funnit den mest betryggande metoden vara att revisionen efter en positiv föromröstning utformas av ett valt representativt organ. Det vanliga är följaktligen, att en föromröstning skall hållas om huruvida totalrevision skall igångsättas eller ej. Samtidigt därmed anordnas överallt en s. k. eventualomröstning om det organ, som om folket beslutar revision skall utarbeta revisionsförslaget (konventreferendum). Härvid kan uppdraget lämnas till det ordinarie parlamentet, något som är logiskt om det är detta som väckt initiativet, eller till ett nyvalt parlament eller till ett särskilt författningskonvent, vilket i så fall fungerar samtidigt med kantonsparlamentet. Det 1 Giacometti kallar det för »Behördeninitiative», om kantonsregeringen eller annat behörigt organ ingått till kantonsrådet med förslag om revision. Varje sådant förslag är dock utan rättslig betydelse, om det ej vinner understöd från kantonsparlamentet. Termen synes därför något oegentlig (a. a., sid. 454). Se i övrigt om författningsrevision i kantonerna Brusewitz, a. a., sid. 152 ff. och Hans Nef, Die Verfassungsrevision in Bund und Kantonen, i samlingsverket »Die Volksrechte», sid. 55 ff.

vanligaste alternativet vid omröstningen är tillsättandet av ett konvent eller uppdrag åt det sittande parlamentet. Om det första revisionsförsöket strandar, skall enligt några kantonsförfattningar ett eller flera nya försök kunna göras, innan hela revisionsfrågan antingen lösts eller förfallit. Härvid kan en ny omröstning om fortsättning av revisionsförsöken eller ej först anordnas eller också kan det organ, som utarbetat författningsförslaget, enligt författningen vara ålagt att automatiskt revidera det första förslaget för en ny folkomröstning. I ett p a r kantoner kan författningsförslaget föreläggas folket uppdelat alltefter ämnen, varvid folket alltså h a r att svara ja eller nej p å flera frågor samtidigt, och hela revisionsförslaget faller, om en del av detta avvisats 2 , fördelen härmed är att folkets inställning är känd, om ett nytt försök till totalrevision göres. Numera ha kantonerna allmänt övergivit det ursprungliga systemet att fortlöpande, med bestämda mellanrum, anställa totalrevision. Kantonsförfattningarna äga därför i princip obegränsad giltighet, d. v. s. de äro giltiga till dess ändring beslutas. Geneve bibehåller dock regeln att folket vart femtonde år skall rösta om huruvida totalrevision må göras eller ej. Partialrevdsionen i kantonerna uppvisar mycket få principiella variationer och avviker dessutom föga från tillvägagångssättet i förbundet. Initiativet till partiell författningsrevision kan i allmänhet tas antingen av folket eller av parlamentet, och väcks det av folket kan det utformas antingen såsom ett allmänt yrkande eller såsom ett konkret förslag. Samma antal initianter är så gott som överallt fastställt för folkinitiativ om totalrevision och partialre2

Se Giacometti,

a. a., sid. 460 f.

vision. Om parlamentet varit initiativtagande, går förslaget direkt till slutgiltigt referendum; om initiativet i form av »Anregung» h ä r r ö r från folket och parlamentet motsatt sig detta samt vägrat att utarbeta författningstext i överensstämmelse med initianternas önskan, måste en föromröstning komma till stånd; även för partiell revision förutse en del författningar möjligheten av att ett särskilt konvent i enlighet med folkets vilja utses. Rätten för parlamentet att Utarbeta motförslag till ett formulerat författningsinitiativ är merendels rättsligt erkänd. Partialrevisionen har så gott som i alla kantoner förfallit, om det första revisionsförslaget förkastats av folket.

sådana beslut, som i förbundet kallas allmänt förbindande, vare sig de innehålla mer eller mindre generella rättssatser eller äro av större vikt. Den första av de stora skillnaderna mellan förbundet och kantonerna är att lagreferendum är obligatoriskt i majoriteten av kantonerna (förutom Landesgemeindekantonerna i Zurich, Bern, Uri, Schwyz, Solothurn, Baselland, Schaffhausen, Graubiinden, Aargau, Thurgau och Valais). I övriga kantoner (Baselstadt, Vaud, Geneve, Neuchåtel, Luzern, Zug, S:t Gallen, Fribourg och Tessin) är referendum fakultativt, enligt regler liknande förbundets. I kantoner med obligatoriskt lagreferendum kunna allmänt förbindande kantonsbeAv intresse att konstatera är att några slut eller vissa andra beslut jämställas kanfonala författningar — t. ex. Berns med lagar och sålunda även vara under— föreskriva att ett revisionsförslag, kastade obligatorisk folkomröstning. vare sig det gäller en total eller en Vanligare är dock att dessa kantoner partiell revision, i kantonsparlamentet blott låta det obligatoriska referendum skall vara föremål för två läsningar, avse lagar, medan andra beslut kunna mellan vilka viss avsevärd tid skall dras inför folket antingen genom fakulpassera. Dessa regler syfta ej blott till tativt referendum eller genom beslut av att förebygga förhastade beslut utan kantonsparlamentet; ett dylikt s. k. friockså till att ge allmänheten tillfälle att villigt referendum förekommer sålunda under tiden mellan läsningarna påverka bl. a. i S:t Gallen. 2 Det fakultativa refeden slutlitliga utredigeringen av revirendum kan i S:t Gallen och Zug utsionsförslaget. lösas ej blott genom ett visst antal medborgare, som inge en begäran om folkomröstning, utan också genom en parlaLagreferendum och laginitiativ mentsminoritet — en tredjedel av det totala medlemstalet — vilken h a r alt Ehuru förbundsförfattningen saknar föreskrifter om att kantonernas lagstiftsamtidigt med beslutets fattande anning skall tillkomma med folkets med- mäla sitt krav på referendum; i dylikt verkan, ha alla kantoner infört lagrefe- fall uteslutes möjligheten av en referenrendura och laginitiativ samt i regel dumbegäran från folket. gjort folkets deltagande vidsträcktare Det folkliga laginitiativet inskränker än vad som fallet är i förbundet. 1 2 Med lagar jämställas nästan överallt I Luzern kan det frivilliga referendum 1

Se om lagreferendum och laginitiativ Giacometti, a. a., sid. 468 ff., Brusewitz, a a., sid. 163 f. och 196 f. och Walter Baumann, Gesetzeinitiative und Referendum, i Die Volksrechte, s. 69 ff.

också förändras till en rätt för parlamentet att beträffande vissa ärenden, som ej falla under referendumstadgandena, besluta referendumklausul, d. v. s. medge att referendum får a n o r d n a s , om ett visst antal medborgare det begär. Brusewitz, a. a., sid. 167.

sig i några kantoner till rätten att föreslå nya lagar; att ändra eller upphäva redan bestående lagar faller sålunda utanför. För att väcka ett laginitiativ fordras i vissa kantoner ett lägre antal undertecknare än vid författningsinitiativ. Även laginitiativet kan utformas antingen såsom en allmän »Anregung» eller såsom ett utarbetat lagförslag. I olikhet mot det federala författningsinitiativet behöver det kantonala laginitiativet i några av de kantoner, där lagreferendum blott är fakultativt, ej leda till obligatorisk folkomröstning; godtar parlamentet initiativet, anordnas nämligen folkomröstning blott därest begäran om en sådan inges. Parlamentet äger eljest precis som ifråga om författningsinitiativ att ställa upp motförslag. Skulle parlamentet avstyrka ett folkinitiativ, som blott innefattar en »Anregung», måste en föromröstning anordnas i analogi med vad som gäller för författningsinitiativ; skulle folkomröstningen utfalla bejakande, föreskrives dock aldrig tillsättandet av ett »lagkonvent» ens alternativt utan uppdraget att i enlighet med initiativet och folkutslaget utarbeta lagtexten ankommer på det fungerande kantonsparlamentet. Det förtjänar även att nämnas att några kantonsförfattningar föreskriva att en lagfråga ej får tas upp i nytt referendum förrän en viss tid (t. ex. tre år) förflutit.

Finansreferendum I alla kantoner förekommer finansreferendum i större eller mindre omfattning. I den mån skatter uttas eller utgifter beslutas i form av lag, träda reglerna om lagreferendum i tillämpning, men eljest regleras finansreferendum genom särskilda författningsstadganden. Endast Fribourg saknar helt

utgiftsreferendum. I S:t Gallen har ett liknande referendum införts först efter det första världskriget. Ingenstädes röstas om hela budgeten. 1 I de två kantoner, där budgeten tidigare underställdes folket (Bern och Aargau), ändrades författningen för över femtio år sedan i den riktningen, att endast speciella budgetposter skola eller kunna underställas folket. Generellt sett omfattar finansreferendum skattelagar, anslag över ett visst i författningen preciserat belopp och upptagande av andra än tillfälliga lån samt köp eller försäljning av kantonens egendom; det kan även avse godkännande av statsbokslutet och fastställande av priset på salt, om tillverkningen och försäljningen är statsmonopol. I Bern skall en höjning av skatteprocenten i en av folket förut godkänd skattelag föranleda referendum blott om höjningen överstiger viss procent. Utgiftsreferendum är föreskrivet både för engångsanslag och anslag, som skola utgå under vissa år eller för framtiden; det för referendum fixerade minimibeloppet är regelmässigt högre för de förra anslagen än för de senare. Villkoret för att ett anslag skall bli föremål för folkomröstning är dock att anslaget är nytt; detta innebär även att anslaget exempelvis ej får vara en automatisk följd av en lag, som redan öppet eller tyst antagits av folket, eller utgöra en förpliktelse, som följer av ett federalt beslut eller av ett i laga ordning godkänt statsförslag 2 Finansreferendum är obligatoriskt för utgifter överstigande visst belopp i Zurich, Uri, Schwyz, Solothurn, i Se Giacometti, a. a., sid. 525 ff och Brusewitz, a. a., sid. 170 ff. Giacometti räkn a r finansreferendum i den m å n det ej innefattar skattelagar som förvaltningsreferendum. 2 Troligen kan en r ä t t att rösta över hela hudgeten intolkas i Baselstadts författning men frågan har veterligen aldrig ställts på sin spets.

Baselland, Schaffhausen, Graubunden, de dock helt under parlamentets komAargau, Thurgau, Valais och Geneve. petens. Även i de kantoner, d ä r de i Det är fakultativt för fixerade anslag i princip äro underkastade referendum, Luzern, Zug, Tessin, Vaud.i I S:t Gallen kan dock tillämpningen inskränkas till är referendum obligatoriskt för anslag de fall, då överenskommelserna inneöver en viss gräns och fakultativt för hålla rättsregler och i sak äro att jämanslag under en viss lägre gräns. Lanställa med lagar eller också innefatta desgemeindekantonerna ha ej i detta finansiella förpliktelser för kantonen. sammanhang inräknats. Såsom exem- I några kantoner är fördragsreferendum pel på anslagsminima kan nämnas obligatoriskt, i andra fakultativt. Föratt referendum är obligatoriskt i Zudragsreferendum h a r i realiteten betyrich för engångsutgifter om lägst delse huvudsakligen blott när det gäller 500 000 francs och årliga kontinuerliga interkantonala uppgörelser. 3 utgifter om lägst 50 000 francs; i en medelstor kanton som Solothurn äro Landesgemeindekantonerna motsvarande siffror lägst 100 000 resp. De fem nu existerande Landesge15 000 francs och i en liten kanmeindekantonerna — Glarus jämte de ton som Uri lägst 50 000 resp. 5 000 fyra halvkantonerna Ob- och Nidwalden francs. I Bern är anslagsreferendum samt Appenzell Ausser- und Innerrhoobligatoriskt för utgifter om minst den — skilja sig från de övriga kanto1 000 000 francs; någon differentiering nerna genom de folkting, som i lagtima mellan tillfälliga och återkommande an- form hållas en gång årligen och på slag göres inte där. I S:t Gallen är re- vilka val och omröstningar äga rum geferendum obligatoriskt vid engångsan- nom handuppräckning. Här är ej platslag om minst 800 000 francs och fakul- sen att skildra dessa under gamla relitativt om minst 400 000 francs med giösa ceremonier sammanträdande ting, motsvarande åtskillnad mellan obliga- vilka ofta lyriskt beskrivits av turister.- 4 tariskt och fakultativt referendum Det kan dock nämnas, att deltagandet ifråga om fortlöpandeanslag. 2 i Landsgemeinde i regel är obligatoriskt I några få kantoner — dock inte och att männen somligstädes där skola exempelvis i Bern — kan folkinitiativ bära vapen; likaledes kunna de ålägtillgripas även i budgetfrågor. Initia- gas att ta med sina söner över 14 år tivet sträcker sig härvid i regel något för att uppfostra dem i offentliga angeutöver ramen för finansreferendum, lägenheter. I alla Landsgemeindekant. ex. till allmänt förbindande budget- toner finnes ett representativt råd med beslut, som ej automatiskt falla under kompetens att definitivt besluta i mindbudgetreferendum. I realiteten tycks re frågor och för att i övrigt bereda dock detta initiativ vara utan betydelse. frågor till tinget. Tingets föredragningslista är fastställd i förväg, i syfte att Fördragsreferendum Statsfördrag och konkordat äro i ett flertal kantoner inordnade under referendumreglerna. I övriga kantoner falla 1 Se h ä r o m n ä r m a r e Giacometti, a. a , sid. 532 ff. 2 Dessa siffror avse år 1950 och äro h ä m tade från en P. M. av förbundskansler Leimgruber.

3 Giacometti, a. a., sid. 482 ff. Bland svenska skildrare m å Verner von Heidenstam och Fredrik Böök n ä m n a s . Förf a t t a r n a voro 1934 n ä r v a r a n d e vid Obwaldens Landesgemeinde. Den klassiska framställningen över de schweiziska Landesgemeinde h ä r r ö r från H. Ryffel, Die Schweizerischen Landesgemeinden (1904) men är n u m e r a föråldrad. Se i övrigt Giacometti a. a., sid. 254 ff. 4

tonsparlamentets eller till äventyrs i kantonsexekutivens h ä n d e r ansetts a priori given oberoende av författningen, precis som en dylik rätt ansetts förhanden uti förbundet. Vid sidan härav h a r spörsmålet om trängande åtgärder lösts positivrättsligt, d. v. s. genom uttryckliga författningsbud. I Solothurn ger författningen parlamentet rätt att i tvingande lägen med utnyttjande av den s. k. fiskalnödrätten uppta nya skatter för att fylla behov avseende statens säkerhet, arbetslöshetens bekämpande och den sociala omvårdnaden. En rad kantoner ha i sina författningar infört en Dringlichkeitsklausul, som liknar förbundets; i ett par kantoner (Tessin och Geneve) kan Dringlichkeit åsättas ej blott allmänt förbindande beslut utan även lagar; å andra sidan undantas från beslut om Dringlichkeit i några av dessa kantoner genom uppräkning i författning uttryckligen vissa materier, t. ex. högre statsNödrätt och Dringlichkeit anslag. I några fall kräves två tredjedels Utom i Tessin, där Dringlichkeitsmajoritet av de röstande (Neuchåtel) systemet tillämpats i synnerligen stor eller absolut majoritet av medlemstalet omfattning, ha nödrätt och Dringlichför att parlamentet skall äga använda keit aldrig kommit att bli av samma beDringlichkeitsmetoden. I några kantotydelse som i förbundet. Delvis torde ner (t. ex. Bern, Thurgau, Schaffhaudetta bero på att kantonerna ej haft sen) ha de exekutiva eller legislativa samma behov av sådana krigs- eller organen genom särskilda författningskrisåtgärder, som i förbundet vidregler fått befogenhet att utfärda rättstagits med förbigående av folket, förordningar eller dekret i tider av helst som dessa åtgärder avlastat kanhotande »trängande fara» eller i tonerna många av dessas bekymmer. trängande fall då fara ligger i dröjsDelvis kan också den vidsträcktare mål; vad Bern beträffar få dock inga omfattningen av folkrättigheterna i åtgärder på detta sätt vidtas, vilka stå kantonerna tänkas ha gjort dessas i strid mot författningen. Nödrättsmyndigheter mera försiktiga än de och Dringlichkeitsförordningar utfärdas federala när det gällt avsteg från med eller utan parlamentets fullmakt i normala tiders referendumpraxis. Emelregel av kantonsregeringen, som härvid lertid ha båda begreppen nödrätt och är underställd parlamentets fortlöpande Dringlichkeit särskilt u n d e r och efter kontroll. Även om blott ett tidsligt nöddet första världskriget trängt in även läge presumeras i doktrinen såsom villi kantonalrätten. 1 kor för att nödrätts- eller DringlichI vissa kantoner har nödrätt i kan- keitsbeslut skola få komma till stånd,

h i n d r a att kupper göras. På tinget lämnar regeringspresidenten (»Landamann») en exposé över det utrikespolitiska läget, en sedvänja som hållits vid liv sedan den tid då dessa kantoner voro fria stater. Debatt får förekomma på tinget, något som har ansetts vara en garanti mot förhastade beslut. En enskild medborgare har rätt att ta upp en ny fråga, t. ex. att föreslå en författningsrevision, och vinner motionären tillräcklig anslutning på tinget skall revisionsproceduren sättas igång. På ett följande ting och sedan frågan vederbörligen beretts träffas därefter beslutet. Likaså röstas på tinget om de budgetfrågor, som enligt författningen skola bli föremål för folkets avgörande. I Obwalden har man dock sedan 1922 övergått till att genom »Urnenabstimmung» definitivt avgöra författnings- och lagfrågor.

l Se Giacometti,

a. a., sid. 505 ff.

har dock även sakligt nödläge, d. v. s. främst önskan att komma förbi det tredskande folket, på sina håll (särskilt i Fribourg samt under 30-talets kris i S:t Gallen) faktiskt motiverat undantagslagstiftningens tillämpning. Det förtjänar tillfogas att Ziirich saknar Dringlichkeits- eller andra liknande positivrättsliga regler i sin författning. Kontrollen över referendumstadgandenas tillämpning I första hand åvilar kontrollen över referendumreglernas strikta tillämpning kantonsparlamenten, som med eller utan uttryckliga författningsföreskrifter åtminstone i en del kantoner kunna i förekommande fall förklara ett initiativ eller en referendumbegäran för »gegenstandslos» eller författningsstridig. 1 Denna rätt utövas ej sällan. Däremot synas parlamenten ej kunna förebygga att konfusion uppstår mellan författnings- och laginitiativ exempelvis på så sätt att rättsnormer, som faktiskt borde intas i författningen, i stället utformas i ett laginitiativ, måhända därför att ett dylikt initiativ på sin väg har färre rättsliga svårigheter att övervinna än ett författningsinitiativ (såsom konvent, ett större antal signaturer och mer än en läsning). Över kantonernas tillämpning av de referendala folkrättigheterna har förbundsdomstolen i Lausanne satts som judiciell besvärs- och kontrollinstans. Dess uppgift är att vaka över referendumtillämpningens konstitutionalitet, d. v. s. dess överensstämmelse både med federala och kantonala författningsbud. I realiteten har domstolen mest haft att pröva besvär angående författningsenligheten av kantonala nödrätts- och Dringlichkeitsbeslut. Domstolen har härvid ålagt sig stor återhållsamhet och l Se Baumann,

a. a., sid. 74 f.

i huvudsak begränsat sig till att efterse, om kantonsmyndigheterna haft någon formell täckning för sina undantagsåtgärder. Däremot har domstolen ej brukat ingå på prövning av frågan, om materiellt nödläge förelegat, utan ansett detta politiska bedömande ligga inom de politiska kantonsorganens sfär. Röstdeltagandet och tendenser i kantonala folkomröstningar Det ligger i sakens natur att folkrättigheternas vida omfattning i en del kantoner åvälver referendumborgaren betydande plikter. Han kan bokstavligen talat få ligga i selen året runt ty utöver federala omröstningar kan han även vara skyldig att delta i en serie kommunala omröstningar, varjämte han vissa år har att delta i val. Han kan dessutom vara underkastad röstplikt. Ser man uteslutande till de kantonala referenda, kan hans pensum dock inte betraktas såsom på något vis orimligt stort ens i utpräglade referendumkantoner. I en så utpräglad referendumkanton som Ziirich höllos under åren 1919— 1Ö49 221 folkomröstningar, vilka anordnades på 85 dagar. I genomsnitt ej fullt tre gånger per år hade medborgarna alltså att infinna sig vid urnorna. Det antal kantonala ärenden, som den hade atl ta ställning till, var i medeltal sju per år med mellan två och tre ärenden per referendumdag. I den andra stora utpräglade referendumkantonen, Bern, utgjorde under åren 1919—1949 det totala antalet folkomröstningar 129, d. v. s. i genomsnitt fyra per år. Antalet referendumdagar var 74, d. v. s. något över två per år och med något mindre än två ärenden per gång. I Baselstadt — där lagreferendum blott är fakultativt men där inga kom-

munala omröstningar tillkomma, eftersom Baselstadt utgör en stadskanton — var u n d e r perioden 1936—1947 antalet folkomröstningar sammanlagt 56. Detta innebär att antalet referendumdagar p e r år var i genomsnitt inemot fem och antalet ärenden per gång i det närmaste två. 1 de fyra fransktalande kantonerna Geneve, Vaud, Neuchåtel och Fribourg med deras blott fakultativa lagreferenda ligga siffrorna avsevärt lägre än i de ovannämnda tyska kantonerna. I Vaud har blott en kantonsomröstning genomsnittligt bållits per år under de tre sista årtiondena: I Neuchåtel har antalet omröstningar varit något lägre och i Fribourg ha tillhopa blott några få omröstningar hållits. 1 Ej ens i Geneve ha de kantonala omröstningarna nämnvärt överskridit antalet i Vaud, trots att partistriderna rasat häftigare där än i någon annan »welsch» kanton under de bägge senaste årtiondena. 2 Vad deltagandet i de kantonala folkomröstningarna beträffar, torde det med hänvisning till tabellerna i bilagorna vara tillräckligt att fastslå att all erfarenhet gått i den riktningen att obligatoriska referenda, som ej äro utsatta att hållas samma dag som federala och som ej äro förenade med någon form av röstplikt, inte förmå samla de röstberättigade till någon större uppslutning kring urnorna. Ej sällan kan det inträffa att inte mer än 10 å 15 procent delta i de obligatoriska folkavgörandena; i Bern var det genomsnittliga deltagandet u n d e r sexårsperioden 1942—1947 vid isolerade kantonala folkomröstningar genomsnittligen blott omkring 25 procent och i Vaud 21 proi Två gånger ha initiativ ogiltigförklarats i Fribourg därför att de inkommit efter respittidens utgång. 2 I vilken utsträckning federala, kantonala och kommunala folkomröstningar sammanföras till gemensamma omröstningsdagar belyses på sid. 193.

cent. Även om exemplen härpå inte äro många kan det dock lätt hända att en tillfällighet avgör utgången när så få väljare möta upp för att rösta. I Zurich med dess låt vara modifierade form av röstplikt var röstdeltagandet i kantonala referenda, hållna under åren 1942 —1947 utan samband med federala sådana, ej mindre än genomsnittligt 60 procent. Där det fakultativa lagreferendum tillämpas, visar röstdeltagandet utomordentliga variationer alltefter frågornas vikt eller karaktär men genomsnittligt ligger det avsevärt ovanför procenttalet i isolerade obligatoriska kantonala folkomröstningar utan röstplikt. I Neuchåtel var det genomsnittliga röstdeltagandet under tiden efter det första världskriget nära 50 procent. I kantonen Vaud utgjorde motsvarande tal för samma tid endast cirka 33 procent; denna siffra skall jämföras med det tack vare röstplikten utomordentligt höga röstdeltagandet från Vaud i förbundets omröstningar, och en av de få gånger, som en kantonal omröstning där försiggick samtidigt med röstpliktsbelagd federal omröstning, sprang röstdeltagandet upp till inte mindre än över 75 procent. Tendenserna i kantonerna vid obligatoriska och fakultativa referenda äro desamma som i förbundet. De flesta av de förra utmynna i godkännande, medan antalet förkastande beslut vid fakultativa referenda är avsevärt högre. En fullständig statistik över ja- och nejbeslut runt om i Schweiz skulle vara svår och tidsödande att göra upp, och en viss osäkerhet rörande fullständigheten vidlåter ett par av de sammanställningar, som kunnat anskaffas från några större kantoner. 3 I de två stor•i Dessutom framgår det ej fullt klart av en del sammanställningar, huruvida alla folkomröstningar i kantoner med obligatoriska referenda verkligen varit obligatoriska. 185

kantonerna med obligatoriska referenda ha i Zurich fr. o. m. 1919 39 förslag fallit vid 198 folkomröstningar, d. v. s. 20 procent, och i Bern under samma tid 16 av 122, d. v. s. 13 procent. I Baselstadt — där partiläget alltid varit mycket labilt — avslogos under de tolv åren mellan 1936 och 1947 5 förslag av 15 vid obligatoriska omröstningar. Vid de under samma tid hållna fakultativa referenda i Baselstadt avslogos 18 av 26 förslag. Vid de fakultativa referenda efter första världskriget i Neuchåtel ha 8 förslag avslagits av 13. I Vaud, där under samma period endast 2 av 15 förslag vid obligatoriska referenda förkastats, ha 6 av 15 förslag vid fakultativa referenda avvisats av folket. 1 Geneve ha fr. o. m. 1922 15 förslag av 29 fallit vid samma slags referenda. I S:t Gallen ha under de senaste 50 åren före 1948 30 fakultativa referenda begärts, varvid 24 resulterat i förslagens förkastande; de sex förslag, som frivilligt förelagts folket genom beslut av kantonsparlamentet, ha alla underkänts; antalet lagar, som under de 50 åren icke utlöst referendum, ha varit cirka tvåhundra. 1 Folkinitiativrätten har endast mycket sällan lett till direkt positiva resultat. I Zurich ha 20 av 23 initiativ avslagits under tiden efter första världskriget fram till 40-talets slut; i Bern äro motsvarande siffror 6 av 7, i Vaud 7 av 9 och i Neuchåtel 8 av 9. För tolvårsperioden 1936—1947 registreras 9 fallna folkinitiativ i Baselstadt av 15 väckta. För tiden 1926—1949 röstade Geneve om 21 folkinitiativ, varav 15 förkastades helt, 3 biföllos i form av parlai Uppgifterna från S:t Gallen h ä m t a d e u r Gmår, a. a., sid. 26. Övriga uppgifter om referendumresultaten h ä r ovan eller i det följande baseras på Stat. Handbuch des Kantons Ziirich för år 1949 och de på övriga kantoners kanslier särskilt för denna utredning uppgjorda översikterna.

mentets motförslag och blott 3 godkändes utan ändring. Lika negativa äro erfarenheterna från Aargau, där av 4 laginitiativ blott ett godkänts, Luzern, Schaffhausen, Solothurn, Graubiinden, S:t Gallen etc. I den sistnämnda kantonen har under ett sextiotal å r blott två antagits, och av dessa upphävdes det ena efteråt av förbundsdomstolen efter besvär såsom författningsstridigt. 3 1 huvudsak ge de ovan anförda siffrorna en mycket illustrativ bild av referendums funktion i de schweiziska provinserna. Ingenstädes har referendum verkat destruktivt, ett och annat bakslag för kantonsmyndigheterna till trots. Uppenbarligen har dock referendum gjort statsstyrelsen något svårhanterligare i politiskt och socialt heterogena kantoner — t. ex. Geneve, Baselstadt och S:t Gallen — och en författare har härvid särskilt pekat på de besvärligheter, som kunna uppstå där städer och landsbygd balansera varandra. 2 Ä andra sidan kunna de nämnda, mindre enhetliga kantonerna på intet sätt betraktas såsom politiskt eller socialt efterblivna; förhållandet har endast varit det att referendum där givit starkare utslag och tvingat myndigheterna till sådana jämkningar eller kompromisser, vilka så småningom gjort förslagen eller reformerna mera acceptabla i folkets ögon. Beferendum h a r även i dessa kantoner uppenbarligen frampressat ett samarbete mellan grupper och intressen. Uppenbart är vidare att det obligatoriska referendum i lagfrågor gjort det politiska arbetet mycket omständligt. Även de av opinionen enhälligt godtagna förslagen måste passera folket, ofta utan något större intresse från dess sida. Tillfälliga små majoriteter kunna därvid hoptrimmas, kanske bestående 2 Se Baumann, a. a., sid. 28 f.

a. a., sid. 78 ff och Gmär,

blott av notoriska nejsägare, och detta erbjuder alltid riskmoment. Det bör emellertid betonas att det obligatoriska systemet fortfarande har lidelsefulla anhängare. De mena att detta system inte är så skrymmande som det ser ut. Ofta röstas det om flera ärenden på en gång, och skulle därvid en eller annan självklar, för den stora allmänheten likgiltig lag eller lagändring stå med på folkomröstningsdagens meny, belastar detta föga vare sig myndigheterna eller folket. Framförallt pekar man på det större lugn och den större saklighet, som kan vinnas n ä r alla frågor måste läggas fram för folket. Avgörande kan inte, mena de, vara antalet röstande vid utan de i stort sett mycket positiva resultaten av de obligatoriska referenda. En konsekvens av det obligatoriska systemet synes ostridig: lagstiftarna dra sig av hänsyn till folkomröstningen för att ändra lagarna så vitt inte ett ytterst starkt behov av ändring är förhanden. Lagstiftningen stelnar härigenom till, har det anförts, och kantonerna med obligatoriskt lagreferendum sägas numera ha det tekniskt mest föråldrade lagbeståndet. 1 Den smidiga anpassningen av lagstiftningen alltefter utvecklingens krav har m e d andra ord försvårats. Huruvida liknande observation kan göras även beträffande verkningarna av det fakultativa referendum är svårare att utröna, och till någon grad är det väl troligt att risken för en referendumbegäran kan även h ä r tänkas avhålla lagstiftarna från att företa täta ändringar. I vart fall synas lagstiftningsbeslut i Schweiz vara mindre talrika än i Sverige. Så sällan som fakultativa referenda av pekuniära eller andra skäl tillgripas synes det dock på det hela taget mycket sannolikt, att folkomröstningsinstitutets lagkonserverande verkningar skola framträda ojämföri Se Gmär, a. a., sid. 25.

ligt starkare vid obligatoriskt referendum än vid fakultativt. Vare sig folkomröstningsformen är obligatorisk eller fakultativ upprepa sig gärna vissa tendenser hos folkopinionen. Löner och pensioner, arvoden åt kantonala folkrepresentanter eller regeringsledamöter, inskränkningar av frihetsrättigheterna, näringspolitiska regleringsingripanden samt framför allt jaktfrågor tillhöra de komplex, som lättast vållat åtminstone tillfälliga motsatser mellan de styrande och de styrda. Det är dock icke möjligt att ens på dessa fält tala om kroniska konflikter eller någon folklig förintelselusta. Civilrättsliga, skol- och kultur-, medicinska och tekniska förslag röna mera sällan motstånd från folket. Inom socialpolitiken ha parlamenten ibland legat någon hästlängd före folket, men det vill bestämt synas som om hithörande spörsmål aldrig i kantonerna gett upphov till sådana motsättningar, vilka vid några få tillfällen uppstått inom förbundet. Även om folket ibland visat en något större sparsamhet än parlamenten tycks utgiftsreferendum i stort sett inte ha hämmat parlamentens budgetarbete eller åstadkommit några allvarligare friktioner. I de kantoner, som vågat sig på ett obeskuret skattereferendum, har däremot ett riskmoment införts, som det ofta erinras om i pressen eller litteraturen. Folket älskar inte skatter med någon större lidelse, brukar det heta, vare sig det gäller den allmänna beskattningen eller specialskatter, exempelvis hundskatt, och det hör till vanligheten under varje referendumsäsong, att en eller annan falkomröstning i skattefrågor givit ett negativt utslag. Åtminstone under senare år synas likväl inte heller på det fiskaliska området några oöverbyggliga motsättningar ha uppstått. 2 Inte ens denna den mest öm2

Se Gmär, a. a., sid. 26 f.

tåliga av referendumformer förrycker alltså den helhetsbild av övervägande h a r m o n i mellan myndigheter och folk, som folkomröstningsinstitutet visar. Alla i Schweiz tyckas vara ense om att det kantonala folkinitiativet särskilt på lagstiftningens område ej realiserat de stora förväntningar, som under förra århundradets högkonjunktur för referendumidéerna knötos till detta. Såsom ett led i det ständigt fortgående lagstiftningsarbetet spelar det överallt en ytterst u n d e r o r d n a d direkt roll. Framförallt gäller detta utarbetade lagförslag, som läggas fram såsom folkinitiativ. Detta är också lätt att förstå med tanke på den grundlighet, varmed lagar eljest tillkomma i Schweiz. Ett avskaffande av

laginitiativet har veterligen dock ingenstädes satts i fråga. Det bevaras oförkränkt av ideologiska skäl, av respekt för traditionen och såsom en säkerhetsventil. Tydligt är också att initiativ i vissa fall verkat indirekt pådrivande och tvingat parlamentet att skänka sin uppmärksamhet åt initiativens problem. Även om man måste finna det tungrott med två folkomröstningar om ett initiativ, som väckts såsom blott en »Anregung», förefaller det som om just denna form anses den mest ändamålsenliga, därför att den ger stimulansen åt parlamentet utan att vedervåga lagarbetets tekniska säkerhet. Skillnaden mellan en »Anregung» och en vanlig masspetition är dock i realiteten ringa.

Folkomröstningsinstitutet i kommunerna Hela det kommunala livet i Schweiz är förankrat på direkt demokrati. I stora delar av Schweiz har detta folkstyre traditioner sedan långliga tider. Det befästes under regenerationen 1831 —1948, då den allmänna rösträtten blev regel, och de sedvänjor det tidigt utbildade påverkade folkomröstninginstitutets införande i kantonerna och förbundet. Schweiz h a r i förhållande till sin folkmängd — 4.6 miljoner år 1950 — ett enormt antal kommuner (Gemeinden), cirka 3.000. Kommunallagstiftningen är icke federal utan olika för olika kantoner; i vissa fall finnes också olika arter av kommunalt styre i en och samma kommun i anslutning till historiska förhållanden. Varje kanton utfärdar sin kommunallag, som innehåller alla väsentliga bestämmelser om kompetens, kontroll, organisation och sättet för frågornas avgörande. Dessa lagar äro dispositiva i den meningen att varje Gemeinde inom deras ram antar sitt eget 188

reglemente, som skall underställas kantonsmyndigheterna; kommunerna kunna sålunda alltefter sin storlek inom vissa gränser välja mellan de olika former av direkt demokrati, som skola beröras i det följande. Utöver indelningen i borgerliga och kyrkliga kommuner 1 finnas också skolkommuner eller andra speciella samfälligheter, vilkas bildande mestadels sammanhängt med geografiska förhållanden eller tillkommit för all vinna samverkan mellan de små enheter som invånarkommunerna (»Einwohnergemeinden») ofta utgöra. Även i dessa specialkommuner liksom i kyrkoförsam1 Kyrkliga k o m m u n e r finnas blott i det protestantiska Schweiz. Historiskt finnas också »Biirgergemeinden», som i motsats till de egentliga borgerliga invånarekantonerna blott bestå av dem, som äro födda d ä r ; »Biirgergemeinden» ha bl. a. rätten över k o m m u n e n s fasta förmögenhet. Se om kommunallagstiftningen samlingsverket Die Germeindeautonomie, Ernst Utzinger, Die freie politische Gemeinde in der Schweiz und in Auslande ,samt Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerschen Kantone, sid. 69 ff.

lingarna avgöras frågorna på den direkta demokratiens väg. Den direkta kommunala demokratien har tre huvudformer: 1) Kommuner, där avgörandet helt är förlagt till »Gemeindeversammlung», d. v. s. efter svenskt språkbruk till stämman. Kommunalrepresentation saknas; en nämnd tillsättes dock för verkställigheten av de heslut, som stämman fattat. Avgörandet på stämman sker genom handuppräckning. 2) Kommuner, där ingen representation finnes utan »Gemeindeversammlung» fortfarande är den högsta instansen med en nämnd som verkställande organ. Olikheten i förhållande till den förstnämnda kommuntypen är den att besluten eller åtminstone de viktigaste besluten inte träffas på stämman utan genom en »Urnenabstimmung». Proceduren är då den att ärendena först diskuteras vid stämman, och några dagar efteråt sker folkomröstningen. Tiden mellan stämman och omröstningen är alltid mycket kort. Den utsträckning, i vilken besluten skola hänskjutas till referendum och som bestämmes enligt kommunens reglemente, varierar starkt mellan kantonerna eller mellan kommuner i samma kanton, ofta beroende på deras storlek. 3) Kommuner, där en vald representation finnes med befogenhet att avgöra vissa frågor och i sin tur har en nämnd såsom exekutivt organ. Enligt regler, som i hög grad erinra om referendumrättigheterna i kantonerna, avgöras de viktigare frågorna genom att hänskjutas till folket, och vid sidan härav äger folket initiativrätt. I den fransktalande delen av Schweiz har representativsystemet tillämpats även i kommuner med tämligen ringa folkmängd, t. ex. i Vaud för kommuner med mer än 800 invånare, medan särskilt de tysktalande kantonerna i nord-

östra Schweiz i allmänhet föredra avgöranden på stämman eller genom »Urnenabstimmung» utan någon fullmäktigeförsamling såsom mellanorgan; således finnas uti kantonen Ziirich en kommunal representation blott i kantonshuvudstaden och Winterthur och i kantonen S:t Gallen blott i kantonhuvudstaden med samma namn. Även en så stor stad som Schweiz' viktigaste järnvägsknut, Olten i Aargau, med ett invånarantal avsevärt överstigande 20.000, hörde åtminstone helt nyligen till den under 2) nämnda typen. Med hänsyn till att det kommunala styrelsesättet principiellt uppvisar en sådan enhetlighet skola här blott ett fåtal kantoners generalregler kortfattat omnämnas. I kantonen Bern1 är stämman beslutande organ utom i »större kommuner», där en representation kan tillsättas för ärendenas beredning och vissa m i n d r e frågors avgörande. Kommunens reglemente avgör, huruvida och i vilken omfattning »Urnenabstimmungen» skola förekomma. De frågor, som alltid skola i den ena eller andra omröstningsformen föreläggas folket, äro bl. a. budgeten, beskattningen, lån, borgen och kommunala nybildningar. Om fullmäktige finnas skall reglementet bestämma om detta organ eller folket skall avgöra frågor om bl. a. kommunal medborgarrätt — vilken är förutsättningen för schweizisk medborgarrätt •—, fastställande av nya tjänster och deras avlönande samt beviljandet av decharge för räkenskapsförvaltningen. Beroende på reglementet kan folket, representationen eller nämnden besluta om t. ex. tilläggsanslag, utförande av vissa byggnader och öppnande av processer. Minst 1 Gesetz iiber das Gemeindewesen von 9. Dezember 1917 m i t seitherigen Abänderungen 1944. I o v a n n ä m n d a delar h a efter 1944 inga ändringar gjorts.

r

en tiondedel av de röstberättigade h a r rätt att väcka initiativ antingen i form av en allmän »Anregung» eller ett utartat förslag, vilket därefter skall föreläggas folket såvitt det faller inom dess kompetens. »Urnenabstimmungen» skola äga rum, om minst en tiondedel av de röstberättigade begär det, såvitt denna omröstningsform inte är obligatorisk. I kantonen Ziirich1 tillhöra alla kommuner under 5.000 invånare enligt kommunallagen den första typen, d. v. s. alla viktigare frågor avgöras på stämman. I kommuner över 5.000 kan fullmäktigeinstitutionen införas, likaså systemet med »Urnenabstimmung». Om fullmäktige finnas skall folket rösta om bl. a. det kommunala reglementet, anslag som överstiga en i reglementet fastställd storlek samt ärenden som särskilt anges i reglementet. Vidare skall avgörandet överlåtas till folket, om majoriteten bland de närvarande fullmäktige så beslutar eller om ett i reglementet bestämt antal medborgare det begär inom 20 dagar efter fullmäktigbeslutet eller om inom samma tidsfrist en tredjedel av fullmäktige framställer samma begäran. Representationen och ej folket tillkommer det alltid att behandla frågor om decharge, att uppgöra budgeten — varvid dock vissa större anslag som ovan sagts separat skola beslutas avfolket — och att fastställa skatteprocenten. Ett beslut kan förklaras »dringlich» av fyra femtedelar av de närvarande fullmäktige, varvid folkomröstning inställes. Den exekutiva myndigheten, nämnden, har rätt att låta sina avvikande förslag underställas folket samtidigt med fullmäktiges förslag. Om en behörig motion väckes och stödjes av ett i reglementet bestämt antal medl Gesetz iiber das Gemeindeswesen, von 6 J u n i 1926. Är ännu i h ä r berörda delar oförändrad i kraft.

borgare eller fullmäktige, skall den inom sex månader jämte eventuellt motförslag framläggas för folkomröstning; motioner tas dock icke upp, om de utan nya verkliga sakskäl blott upprepa vad som i vederbörlig ordning fattats beslut om under de närmast föregående tolv månaderna. I det franska Schweiz, där fullmäktigeinstitutioner äro vanliga även i förhållandevis små kommuner, får den kommunala demokratien flerstädes samma former som vid referendum i allmänhet. I Neuchåtel skola normalt fullmäktige (»conseil general»)) införas, om invånarantalet överstiger 400; om talet är lägre avgöras alla väsentligare frågor på stämman (»assemblée générale»); någon motsvarighet till »Urnenabstimmung» synes inte förekomma, såvitt framgår av lagen. 2 Där fullmäktige finnas, kan referendum begäras av 5 procent av befolkningen mot beslut om ändring av beskattningen, om nya anslag och om varje beslut innehållande allmänna föreskrifter avseende kommunen i dess helhet; budgeten är dock undantagen. Likaså kan initiativ väckas av folket enligt regler, som ej närmare anges i lagen. Fullmäktige kunna med % majoritet av de röstande förklara ett beslut brådskande. I kantonen Vaud3 skall fullmäktigesystemet tillämpas om folkmängden överstiger 800 invånare. I fullmäktigekommunerna där infördes 1921 ett fakultativt »veto», varvid fordringarna äro stränga; det kräves nämligen ej mindre än 1/5 av de röstberättigade (i Lausanne 2 500) för att referendum skall komma till stånd. Det kommunala folkinitiativet är begränsat till rätten att föreslå - Loi sur exercise des droits politiques du 21 novembre 1944. 3 Constitution du canton de Vaud, avec les modifications intervenues j u s q u ' a u 31 décembre 1948 et Loi du 17 novembre 1948 sur Pexercis des droits politiques.

införande eller avskaffande av proportionellt valsätt. I Geneve1 kan referendum mot den kommunala representationens beslut begäras av 2 000 väljare i staden Geneve, av en femtedel av de röstberättigade i Carouge och i övrigt av en tredjedel. Referendum skall begäras inom kort, på olika sätt preciserad tid efter beslutet. Inte heller här får folkomröstningen avse budgeten i dess helhet. I Fribourg, där representationssystemet är helt genomfört även i de minsta kommuner, kan folket och särskilt skattedragarna sammankallas för att delta i avgörandet om främst viktigare finansiella och sociala frågor. 2 Om det kommunala referendumsystemets värde synas meningarna vara tämligen samstämmiga. Den direkta demokratien är, anser man, alltjämt liksom tidigare i historien det givna styrelsesättet i de små administrativa enheter, som kommunerna utgöra. Delade meningar råda dock om var man lämpligen skall dra gränsen mellan frågor, som obligatoriskt eller fakultativt äro underkastade referendum, och övriga frågor. Utslagen synas i allmänhet vara mycket positiva. 3 I en del kantoner föreligger kommunal röstplikt. Det är av stort intresse att iaktta att fullmäktigesystemet i det tyska Schweiz har så liten utbredning. En sakkunnig författare hävdar att fullmäktigeinstitutionen ej behövs i församling, där antalet röstberättigade uppgår till mindre än 5 000, vilket motsvarar cirka 15 000 invånare. 4 Även om - kommunalstäm 1 Loi sur les votations et elections du 29 april 1950. 2 Loi sur les communes et paroisses du 19 m a i 1894 avec les modifications survenues j u s q u ' a u 1948. 3 Uppgifter från representanter för k a n tonala och k o m m u n a l a myndigheter i Bern och Zurich. Jfr också Hugo Meyer, Die unmittelbare Demokratie in der Gemeinde, i samlingsverket Die Gemeindeautonomie, sid. 107 ff, und Imboden, a. a., sid. 94 ff. 4 Hugo Meyer, a. a., sid. 116.

man, på vilken ärendet debatteras före »Urnenabstimmung», inte skulle bli talrikare besökt, erbjuder likväl den diskussion, som där hålles, det bästa tillfället för referendumborgaren att tränga in i och erhålla perspektiv på frågorna. Att åhöra eller delta i debatten på stämman ger en bättre orientering åt de röstberättigade än att läsa utsänt officiellt tryck. Framför allt erbjuda stämmorna tillfällen för myndigheterna att komma i direkt kontakt med de röstberättigade. Denna omedelbara rapport leder till ett förhållande av tillit mellan förtroendemän och folket, och den stärker ansvarskänslan hos medborgarna vid omröstningen. Som den största vinsten pekar man slutligen på det faktum, att stämmosystemet gjort ett större antal invånare intresserade för de gemensamma angelägenheterna än om ett valt »sockenparlament» skulle skjutas in mellan folket och kommunens exekutiva organ. 5 Det ansvar och de plikter, som enligt schweizisk uppfattning åvälvas de röstberättigade, ha i vissa kantoner fått sitt betecknande uttryck i »Jungbiirgerfeiern» och »Jungbiirgerkurse». De tyckas vara av jämförelsevis sent datum från 1930-talet — och uppgiften om dylika ha bland annat varit tillgängliga från Solothurn och Zurich. »Jungburgerfeiern» anordnas varje år för den kontingent unga män, som samma år inträda i rösträttsåldern, och ha formen av en högtidlighet med sång och musik, kanske någon symbolisk pjäs eller film samt tal av någon ledande kommunalman. Inbjudan utfärdas personligt till envar nymyndig referendumborgare. »Jungbiirgerkurse» anordnas för ynglingar före deras inträde i myndighetsåldern och avse samhällskunskap. De pågå i Solothurn två timmar i veckan 5 Dessa synpunkter utvecklas konsekventast av Hugo Meyer, a., a., sid. 112 ff.

under vintern, och bland lärarna bruka ledande personer från förvaltningen märkas. I kursen ingå gästbesök på någon stämma. 1 Åtminstone i Ziirich — där med hänsyn till stadens storlek fester för de unga referendumborgarna hållas stadsdelsvis — får varje inbjuden med sig hem en medborgare- och hembygdsbok; denna överlämnas till

honom av en kommunalpamp med ett handslag när festen är slut och den innehåller de idéer och fakta, som varje referendumborgare bör veta.'-2 Enligt uppgift skall deltagandet vid folkomröstningarna i de yngsta årsklasserna bu stigit sedan dessa myndighetsfester begynt. 3

Antalet årliga folkomröstningar i utpräglade referendumkantoner och referendumkommuner När man söker bedöma omfattningen av den schweiziska referendumborgarens aktiva plikter kan detta endast ske genom att lägga tillsammans de federala, kantonala och kommunala folkomröstningar, i vilka han har att delta. Någon siffra för det genomsnittliga antalet kommunala »Urnenabstimmungen» har inte stått att få för hela Schweiz eller ens för enstaka kantoner. Några belysande siffror från större städer kunna dock lämnas. I en så stor stad som Bern, där de kommunala folkrättigheterna äro mycket vidsträckta, anordnades under åren 1946/1949 ej mindre än 84 referenda rörande kommunala angelägenheter, fördelade på 14 omröstningsdagar; maximum frågor per omröstningsdag var 10. Det bör dock tillfogas att siffran 34 å r 1946 var abnormt hög; under åren 1948 och 1949 uppgick antalet omröstningar mera normalt till 14 resp. 11. I staden Zurich h a r antalet kommunala omröstningar utgjort 7 under år 1949. I städer med fakultativa referenda har frekvensen givetvis varit vida mindre. I staden Neuchåtel ha omröstningarna efter 1920 fram till 40talets slut ej varit flera än 4, och i Geneve ha de uppgått till 16. I allmänhet äro de kommunala ärendena föga kon1

192 Ibidem, sid. 102 ff.

troversiella 1 och ofta av mycket teknisk innebörd — stadsplaneregleringar, elektricitetsverk, idrottsplatser o. dyl. Sannolikt bereda dylika frågor inte referendumborgarna någon större vånda, åtminstone ej i jämförelse med federala referendumärenden. I de större städerna utsändas officiella redogörelser till de röstberättigade även vid de kommunala omröstningarna, och tvivelsutan erbjuda dessa omsorgsfulla exposéer ypperliga möjligheter för intresserade att kontinuerligt följa ortens bekymmer och framsteg. Som förut sagts kunna federala, kantonala och kommunala referenda sammanföras att hållas samma dagar. Ibland låter sig detta givetvis inte göra därför att frågor på något av dessa tre plan ej äro färdiga. Särskilda »Referendumerwägungen» kunna också tillstöta vid fastställandet av dag för folkomröstningen; sålunda kan det anses farligt att förlägga t. ex. en känslig kantonal om2 Willy Bosshard, Die kulturellen Aufgaben der Gemeinden, i samlingsverket Die Gemeindeautonomie, sid. 67 ff. 3 Hugo Meyer, a. a., sid. 121. 4 Detta framgår därav, att 80 av staden Berns angivna 84 folkomröstningar resulterade i bifall till vad Gemeinderat, stadsfullmäktige, föreslagit; i regel voro j a majoriteterna därvid synnerligen kraftiga. I de fyra fall, då utgången blev negativ, gällde ett av dem det enda folkinitiativet under dessa fyra år.

röstning till samma dag som en mycket omstridd federal folkomröstning skall hållas. Det vill emellertid synas som om de kommunala avgörandena tillkomma tämligen oberoende av känslostämningarna i federala och kantonala frågor. Hur man arrangerat omröstningarna i den mycket referendumtyngda staden Bern u n d e r åren 1947/1949 framgår av en sammanställning: 1 Ar och dag

3/3 18/5 6/7 5/10 26/10 7/12 1948 8/2 14/3 9/5 13/6 31/10 19/12 1949 22/5 26/6 11/9 30/10 11/12

Antal omröstningar komfedekantonala munala rala

— 1 2

—

•

-

—

•

•

—

—• 1 — —

•

— — 2 — 1 — 1

2 2 — 2 2 4 — — 1 —

•

2 2 3 — — 1

7 8 — 7 — 3 — — 3 — 6 3 4 — — 4 3

Från staden Zurich, som också är ett utpräglat referendumsamhälle med obligatoriska folkomröstningar, följer här en liknande sammanställning, avseende år 1949 och utvisande en synnerligen stor spridning på dagar: År och dag

1949 20/2 3/4 22/5 3/7 11/9 13/11 11/12

Antal omröstningar k o m fcde i , i rala kantonnla m u n a l a

— — 2 — 1 — 1

2 3 3 1 2 —

Vad som här uppvisats beträffande Bern och Zurich torde vara tämligen representativt för stora delar av det tyska Schweiz. I det fransktalande Schweiz däremot med dess mera restriktiva referendumformer bli referendumborgarna inte tagna i anspråk för kantonala och kommunala referendum mer än genomsnittligt någon dag per år utöver de federala omröstningarna. För att belysa hur röstdeltagandet även vid de kommunala omröstningarna influerats av om federala omröstningar hållits samma dag skall här blott hänvisas till de slående siffrorna från Bern för år 1949. När i slutet av oktober kommunala referenda anordnades isolerade, slöto blott cirka 26 procent av de röstberättigade u p p . När i maj kommunala omröstningar anordnades samma dag som förbundet röstade om skärpningen av Dringlichkeitsklausulen — vilken ändock samlade ovanligt få röstande — steg det kommunala röstdeltagandet till ungefär 45 procent. Och när i december s. å. kommunala referenda sammanfördes med den stora folkomröstningen i förbundet om förbundspersonalens löner, registrerades i Bern även i de kommunala referenda något över 75 procents anslutning. Vid övriga isolerat hållna kommunala folkomröstningar i Bern under den undersökta treårsperioden har röstdeltagandet varierat mellan 15 och 38 procent. Vid de få på samma vis isolerat anordnade fakultativa kommunala folkomröstningarna i Lausanne och staden Neuchåtel ha variationerna i procentsiffrorna också varit avsevärda men genomsnittssiffran har legat ej mycket under 50 procent.

2 2 1

i Det angivna datum för omröstningarna avser den sista av de två dagar, som omröstningarna i Bern bruka hållas.

193 18

r

1 BILAGOR

T

Bilaga 1.

Areal och folkmängd i edsförbundet och kantonerna Kantoner

Ziirich .... Bern Luzern — Uri Schwyz .... Obwalden . Nidwalden Glarus — Zug Freiburg Solothurn . Basel-Stadt Basel-Land

FolkAreal mängd km 2 1/12 1941 1729 674 505 6 883 728 916 1492 206 608 27 302 1074 66 555 907 20 340 492 17 348 274 34 771 684 36 643 240 1671 152 053 791 154 944 37 169 961 94 459 426

Kantoner

FolkAreal mängd km 2 1/12 1941

53 772 298 Schaffhausen .... 44 756 242 Appenzell A.-Rh. 13 383 172 Appenzell I.-Rh. . 2 0 1 3 286 201 St. Gallen ....... 7 113 128 247 Graubiinden 1403 270 463 Aargau 1005 138122 Thurgau 2 8 1 3 161 882 Ticino (Tessin) . 3 212 343 398 Vaud ..... 3 235 148319 Valais ..' 799 117 900 Neuchåtel 282 174855 Geneve Schweiz .:............,.... | 41 29814 265703

Bilaga 2.

Folkomröstningar i edsförbundet och i vissa kantoner och kommuner 1. Edsförbundet 1875—1951. Tid för omröstningen

18/5 1879 30/7 1882 25/10 1885 10/7 1887 26/10 1890 5/7 1891 18/10 1891 4/3 1894 20/9 1895 4/11 1895 11/7 1897 11/7 1897 13/11 1898 13/11 1898 23/11 1902 25/10 1903 19/3 1905 5/7 1908 4/5 1913 25/10 1914 6/6 1915 13/5 1917 4/5 1919 4/5 1919 10/8 1919

198 Antalet godkända röster

Omröstningsämnet

ja

nej

200 485

181 588

141 616

156 658

230 250

157 463

203 506

57 86-2

283 228

92 200

183 029 231 578

120 599 158 615

135 713 140 174

158 492 184109

195 178

269 751

156102 162 250

89 561 86 955

Rätt för förbundet till enhetlig civillagstiftning ...

264 914

101 762

Rätt för förbundet till enhetlig

strafflagstiftning

266 610

101 780

Understöd åt folkskoleväsendet genom förbundet Rätt för förbundet till överuppsikt i fråga om detaljhandeln med alkoholhaltiga drycker Utvidgad lagstiftningsrätt i fråga om uppfinningsskyddet Rätt för förbundet att utfärda enhetliga föreskrifter rörande yrkeslagstiftningen . Rätt för förbundet till lagstiftning r ö r a n d e bekämpandet av människo- och d j u r s j u k d o m a r ... I n r ä t t a n d e t av en administrativ förbundsdomstol

258 567

80 429

156 777

228 094

199 187

83 935

232 457

92 561

169 012 204 394

111 163 123 431

Påläggandet av en krigsskatt (engångsskatt)

452 117

27 461

Rätt för förbundet att upptaga stämpelavgifter ...

190 288

167 689

Rätt för förbundet till lagstiftning r ö r a n d e skeppsfarten Påläggandet av en ny utomordentlig krigsskatt ...

399131 307 528

78 260 165 119

övergångsbestämmelser rörande nationalrådsvalen (nyval enligt det proportionella valsättet s. å.)

200 008

79 369

Obligatoriska referenda Upphävande av förbudet mot dödsstraff Katt för förbundet att lagstifta rörande uppfinningsskydd Rätt för förbundet att lagstifta rörande alkoholhaltiga drycker m. m Rätt för förbundet att lagstifta rörande uppfinningsskydd Rätt för förbundet att lagstifta rörande sjuk- och olycksfallsförsäkring Införande av folkinitiativ i fråga om partiell författningsrevision Införande av banksedelmonopol för förbundet ... Rätt för förbundet att utfärda enhetliga föreskrifter rörande yrkeslagstiftningen Införande av tändsticksmonopol Revision av »militärartiklarna» (större enhetlighet i försvarsorganisationen) Rätt för förbundet till överuppsikt över skogar och vattenbyggnader Rätt för förbundet till livsmedelslagstiftning

Antal godkända röster

Tid för omröstningen

22/5 1921 22/5 1921 3/6 1923 25/10 1925 6/12 1925 5/12 1926 15/5 1927 20/5 1928 6/4 1930 15/3 1931 15/3 1931 20/2 1938 27/9 1938 4/5 1939 6/7 1947 22/5 1948 4/6 1950 3/12 1950 3/12 1950

Omröstningsämnet

Antal röstande i % av röstberättigade

ja

nej

Rätt för förbundet till lagstiftning om automobiloch cykeltrafik •••• Rätt för förbundet att lagstifta om aeroplantrafik

206 297 210 447

138 876 127 943

35,6 34,9

Utvidgning

262 688

360 397

64,6

382 381

232 272

68,0

410 988

217 488

63,i

366 507

372 049

72,7

334 206

199 305

55,3

316 250

131 215 321 641

45,2 75,7

259 382

53,4

256 919

53,4

52 827

54,3

195 538

60,3

445 622

199 540

54,7

556 803

494 414

79,7

293 650

468 823

61,0

267 770

486 381

55,3

516 794 450 395

227 131 218 541

55,7 55,7

av alkohollagstiftningen

Reglering av r ä t t e n för främlingar till uppehållstillstånd och bosättning •••••• Införande i författningen av grundläggande staclganden om ålders-, efterlevande- och invalidforsäkring • ••• Införande i författningen av stadganden rörande spannmålsreglering •;; • Höjning av ersättningen till vissa kantoner tor deras väghållning i""Å' Reglering av medborgarskapsrätten till förhindrande av »Oberfremdung» Utvidgning av alkohollagstiftningen Regränsning av nationalrådets ledamotstal ökning av nationalrådets m a n d a t t i d från 3 till 4 år Erkännande av r h ä t o r o m a n s k a n som fjärde nationalspråk ........ Provisoriskt tillägg till författningen om reglering av beskattningen (Ubergangsordnung des Finanzhaushaltes») " Provisoriskt tillägg till författningen om upprustning av försvaret och vidgade åtgärder till arbetslöshetens bekämpande ••••••• Revision av författningens »Wirtschaftsartikel», avseende vissa inskränkningar av näringsfriheten Inskränkning av nationalbankens skyldighet att inlösa sedlar med guld Tillägg till författningen om reglering av beskattningen (»Finanzhaushalt») Tillägg till författningen om reglering av beskattningen (»Finanzhaushalt») Inskränkning av nationalrådets ledamotstal

494 248 296 053 297 938 574 991 509 387

Tid fpr omröstningen

23/5 1875 23/5 1875 23/4 1876 9/7 1876 21/10 1877 21/10 1877 21/10 1877 19/1 1879 30/7 1882 26/11 1882 11/5 1884 11/5 1884 11/5 1884 11/5 15/5 1887 17/11 1889 15/3 1891 18/10 1-891 6/12 1891 3/2 1895 4/10 1896 4/10 1896 4/10 1896 28/2 1897 20/2 1898 25/10 1900 15/3 1903 25/10 1903

200 Antal referendumunderskrifter

Omröstningsämnet

Fakultativa referenda Förbundslag om civiläktenskap ..., Enhetlig förbundslag om den politiska rätten Lag om banksedelutgivning

Antalet godkända röster ja

nej

Antal röstande.i % av röstberättigade

106 566 213199 205 069

66,9

108 674 202 583 207 263 35 868 120 068 193 253

65,5 50,1

80 549 156 157 184 894 54 844 1S1 204 170 857

54,5 57,8

40 207 131 557 213 230

55,1

63 300 170 223 181 883 37 805 278 731 115 571

56,2 61,9

röst-

Lag om ersättningsskatt för dem som ej fullgöra sin värnplikt Lag om fabriksarbete Enhetlig förbundslag om den politiska rösträtten Lag om ersättningsskatt för dem som oj fullgöra sin värnplikt Subvention åt alpbanor

Lag ang. allmänfarliga epidemier (epidemilagen) 80 324 68 027 254 340 Kontroll av folkskoleväsendet ( i n r ä t t a n d e t av en »skolsekreterare») 180 995 172 010 318 139 Omorganisation av justitiedepartementet (anst. av en sekreterare) 93 046 149 729 214 916 Tillståndsavgifter för handelsresande (nedsättning av avgifterna) 174 195 189 550 Utvidgning av förbundets straffrätt (»Stabioartikeln») ,. 93 046 159 068 202 773 Kanslikostnader för legationen i Washington ... 93 046 137 824 219 728

57,0 56,4

Lag om alkoholmonopol

52 412 267 122 138 496

62,5

Utsöknings- och konkurslag

62 948 244 317 217 921

69,9

Pensionslag

84 572

91851 353 977

67,8

Tulltarifflag

51564 220 004 158 934

91698 130 729 289 406

64,8

37 040 124 517 177 991

43,9

45 982 174 880 209 118

53,8

59 706 223 228 176 577

56,o

Lag om disciplinstraff i armén

69 386

77 169 310 992

54,4

Inrättandet av en förbundsbank

78 340 195 764 255 984

63,i

Äterköp av j ä r n v ä g a r n a

85 505 386 634 182 718

77,5

Lag om sjuk- och

117 461 148 035 341214

65,7

110167 332 001 225 123

72,5

64 990 117 694 264 085

49,7

Äterköp av schweiziska centralbanan Lag om Schweiz'

.

utrikesrepresentation

Lag om kreaturshandel Lag om j ä r n v ä g a r n a s

räkenskaper

olycksfallsförsäkring

Tulltarifflag Lag om straff för uppmaning till trädelse av värnpliktige

50,8 75,7 57,5 57,4

tjänsteöver-

Tid för omröstningen

10/6 1906 3/11 1907 4/2 1912 21/3 1920 16/5 1920 31/10 1920 24/9 1922 18/2 1923 17/2 1924 15/4 1927 3/3 1929 6/12 1931 6/12 1931

Antal referendumunderskrifter

Omröstningsämnet

Antalet godkända röster ja

nej

Antal röstande i % av röstberättigade

Livsmedelslag

57 354 245 397 146 760

50,o

Härordningslag

88 245 329 953 267 605

73,9

Lag om sjuk- och olycksfallsförsäkring

75 930 287 565 241 416

63,0

Lag om ordnande av arbetsförhållandena

60 093 254 455 256 401

53,3

416 870 323 719

77,5

Schweiz' anslutning

till nationernas

förbund 1

Lag om arbetstiden vid j ä r n v ä g a r n a och andra 59 808 369 466 277 342 trafikanstalter Lag om straff för brott mot den författnings149 954 299 752 372 828 enl. ordningen (»Omstörtningslagen») Ratifikation av t r a k t a t e n med Frankrike om 56 457 93 892 414 305 Genévezonerna 202 224 320 668 436180 Uppmjukning av normalarbetstidslagen Lag om bil- och cykeltrafik

91781 230 287 343,387

Ändring av tulltaxan, avseende införande av en 114 243 454 535 229 801 allmän importavgift Lag om allmän ålders- och efterlevandeför60 898 338 032 513 512 säkri ng Införande av tobaksskatt såsom bidrag till ålders- och efterlevandeförsäkringens finansie42 492 423 523 425 449 ring Nedsättning av förbundspersonalens löner 325 622 411 536 505190 (»Lohnabbau») Lag om skydd för den offentliga ordningen 146 643 419 399 488 672 (»Maulkrattengesetz») 76176 507 434 429 520 Förlängning av värnpliktstjänstgöringen

28/5 1934 11/3 1934 24/2 1935 Trafikplanen, innebärande en uppdelning av 5/5 j ä r n v ä g a r s och motorismens trafikrättigheter 100 823 232 954 487 169 1935 70 942 358 438 312 030 Lag om en för hela Schweiz enhetlig straffrätt 3/7 1938 Ändring av förbundspersonalens tjänsteförhål3/12 landen och pensionering 40 379 290 238 481 035 1939 Införande av värntjänst för manlig ungdom ... 48 812 345 430 434 817 1/12 1940 31181 343 648 305 710 29/10 Lag om illojal konkurrens 1944 Sanering av förbundsjärnvägarnas finansiella 21/1 35 493 388 831 296 809 ställning 1945 Lag om allmän ålders- och efterlevandeförsäk6/7 54 423 862 036 215 496 1947 ring Utvidgning av stödet åt den inhemska socker14/3 44136 272 701 481 352 tillverkningen 1948 Lag om åtgärder mot tuberkulos (»lungsots22/5 52 454 202 863 613 552 1949 fogden» ) 34 232 546160 441 785 11/12 Förbundspersonalens tjänsteförhållanden 1949 387 456 F r ä m j a n d e av bostadsbyggandet 29/2 41829 333 878 1950 Reglering av j ä r n v ä g s - och motortrafiken 25/2 399 814 (» Autotransportordnung») 1951 32165 318 232 1 Omröstningen beslutad av p a r l a m e n t e t .

67,o 69,9 53,4 77,o 57,8 67,3 78,1 78,i 80,5 78,9 79,9 63,2 57,o 63,9 62,2 50,9 52,8 79,7 56,5 61,0 72,0 52,8 51,0

Tid för omröstningen

Antal referendumunderskrifter

Omröstningsämnet

Antalet godkända röster ja

nej

Initiativ 31/10 1880 20/8 1893 3/6 1894 4/11 1894 4/11 1900 4/11 1900 25/10 1903 5/7 1908 25/10 1908 25/10 1910 2/6 1918 31/10 1918 21/3 1920 30/1 1921 30/1 1921 1.1/6 1922 11/6 1922 11/6 1922 3/12 1922 18/2 1923 15/4 1923 24/3 1925 2/12 1928 3/3 1929 12/5 1929

202 Införande av banksedelmonopol för

förbundet

Införande av förbud mot den judiska slaktmetoden (slakt utan föreg. bedövning), det s. k. skäktningsförbudet Förslag om införande i författningen av en bestämmelse om »rätt till arbete» Förslag om överlämnande av en del av tullinkomsterna till kantonerna (»byteståget») Proportionella val Val av förbundsrådet genom folket

52 588 121099 260126

84159 191 527 127 101 52 387

75 880 308 289

67 828 145 462 350 639 64 675 169 008 244 666 56 350 145 926 270 522

Förslag att valen till nationalrådet skola grundas på den schweiziska befolkningen (ej invånarantalet) 57 379 95 131 295 085 Införande av absintförbud 167 814 241 078 138 669 Förslag om r ä t t för förbundet att lagstifta rörande vattenkraftens utnyttjande 95 200 304 923 56 237 Proportionella val 142 263 265 194 240 305 Införande av direkt förbundsskatt 116 864 325 814 276 735 Propor t ionella val 149 037 122 631 299 550 Införande av förbud mot spelbanker 117 494 221 996 269 740 Införande av referendum i fråga om statsfördrag 64 391 398 538 160 004 Förslag om upphävande av de militära domstolarna 118 996 198 696 393 151 Förslag om skärpta naturalisationsbestämmelser 59 812 65 828 347 998 Förslag om skärpt utvisningsrätt gent emot för landssäkerheten farliga personer 59 812 159 200 258 881 Förslag om valbarhet för förbundsämbetsmän till nationalrådet 57139 160 181 257 469 Engångsskatt på förmögenhet (»Vermögensabgabe») 87 535 109 702 736 952 Införande av särskilda bestämmelser om r ä t t till häktning för brott mot samhället (»Schutzhaft») 62 323 55 145 445 606 Författningsgarantier mot tullförhöjningar (»Zollinitiative») 151 321 171 020 467 876 Förlängning av krigskonjunkturskatten för uppläggning av en folkpensioneringsfond (»Initiative Rothenberger») 78 990 282 527 390129 Upprätthållande av kursalarna genom begränsad rätt för dessa att hålla spelbanker 131 017 296 395 274 528 Införande i författningen av stadganden om 77 062 18 487 672 004 spannmålsreglering Förbundsförsamlingens motförslag i spann461176 228 357 målsfrågan Förslag syftande till decentralisering av vägväsendet 51580 248 350 420 082

Antal röstande i % av röstberättigade

Tid för omröstningen

12/5 1929 8/2 1931 2/6 1935 8/9 1935 28/11 1937 20/2 1938 20/2 1938 22/1 1939 22/1 1939

9/3

1941 25/1 1943 3/5 1943 25/11 1945

10/2 1946

8/12 1946 18/5 1947 11/9 1949 1/10 1950 15/4 1951

8/7 1951

Omröstningsämnet

Antal referendumunderskrifter

Antalet godkända röster ja

nej

Införande av r ä t t till lokalt brännvinsförbud ... 145 761 226 794 467 724 Skärpning av ordensförbudet. (Initiativet återtaget till förmån för motförslaget) 75 234 Förbundsförsamlingens motförslag i ordensfrågan 494 248 321 641 Bekämpande av depressionen (»Kriseinitiat ive») 334 699 425 242 567 425 Totalrevision av författningen 78 050 196 135 511 578 Förbud mot frimurare

56 238 234 980 515 327

Inskränkning av rätten att förklara förbundsbeslut brådskande (»Dringlichkeitsklausul») Inskränkning av den privata rustningsindustrin

53 416 56 848

87 638 488 195 65 938 418 021

Förbundsförsamlingens motförslag 394 052 149 025 Hatt för förbundsdomstolen att pröva författningsenligheten av förbundsförsamlingens beslut 58 690 141 323 347 340 Inskränkning av förbundsförsamlingens rätt att förklara förbundsbeslut brådskande (»Dringlichkeitsklausul») 289 763 65 938 418 021 Förbundsförsamlingens motförslag i frågan om »Dringlichkeit» 394 052 149 025 Återgång till alkohollagstiftningen före 1931 (»Revalinitiative») 129 584 304 867 452 878 Val av förbundsrådet genom folket 157 081 251 605 524127 Omorganisation av nationalrådet (maximering av mandattiden, minskning av ledamotsantalet etc.) 75 740 219 629 408 821 Författningsstadganden om familjesociala åtgärder (Initiativet återtaget till förmån för motförslaget) 168 730 Förbundsförsamlingens motförslag om familjesociala åtgärder 548 601 170 278 Författningsstadganden om samverkan mellan j ä r n v ä g a r och motortrafiken (»Autotransportordnung») (Initiativet återtaget till förmån för motförslaget) 384 760 Förbundsförsamlingens motförslag om »Autotransportordnung» 289 935 571 566 Författningsstadganden om r ä t t till arbete (Duttweilerriktningens initiativ) 43 292 124 792 525 366 Författningsstadganden om reform av näringslivet och rätt till arbete (soc.-dem:s initiativ) 161 477 244 792 539 244 Inskränkning av förbundsförsamlingens r ä t t att besluta fullmakter och »Dringlichkeit» (»Riickkehr zur direkten Demokratie») 55 796 280 755 272 599 Åtgärder till förhindrande av jordspekulation 54 698 158 794 429 091 Nya normer för penningpolitiken (»Freigeldnerinitiative») Förbundsförsamlingens motförslag, innefattande nya stadganden om nationalbankens skyldighet att inlösa sedlar med guld Upphävande av skattefriheten ifråga om försvarskostnaderna för a l l m ä n n a inrättningar

89 553

88 486 622 284 490 326 209 636

50 949 165 713 341869

2. Kantonala folkomröstningar.

Tid för omröstningen

21/1 1945 S/6 1945 14/10 1945

24/3 1946 5/5 1946 26/6 1946 23/3 1947

18/5 1947 28/9 1947

30/11 1947 14/3 1948 13/6 1948 11/7 1948 12/9 1948 19/12 1948 20/2 1949 3/4 1949 22/5 1949

204 Omröstningsämnet

Antal godkända röster ja

nej

85 361

42 495

Uppförande av en lantbruksskola Understöd till krigsskadade Krigsnödhjälp (Lån på 8 milj. francs) Flodreglering (Eulach) Flodreglering (Jona) Ändring av lagen om sjuk- och olycksfallsförsäkri ng I n r ä t t a n d e av ett sanatorium Ombyggnad av vissa skollokaler Ändring av lagen om kantonala folkpensionsbidrag

92 054 91 755 96 805 116 961 119 161

40 208 39 392 34 265 18 059 15 853

90117 109 154 84 713 134 800

31989 18 034 38 851 20 099

Anläggning av en flyghamn vid Kloten

105 703

29 372

Ombyggnad av ett tuberkulossjukhus (Wald) Omorganisation av bibanorna i Ziircher Oberland Utvidgning av det kemiska institutet vid Ziirichs universitet I n r ä t t a n d e av en lantbruksskola Ändring av den evangeliska landskyrkans organisation Ändring av lagen om arbetslöshetsförsäkring Uppförande av en förvaltningsbyggnad i Dielsdorf Kantonalt bidrag till skolbygge i staden Zurich ... Ombyggnad av det fysiologiska institutet vid Ziirichs universitet Tillämpningslag till förbundslagen om folkpensionering Ombyggnad av det kantonala sinnessjukhuset i VVinterthur Kantonala folkpensionsbidrag Lån på 25 milj. francs för att möjliggöra ökat bostadsbygge Reglering av statstjänstemännens löner Lag om kantonpolisen Anslag för utvidgning av ett distriktssjukhus Ombyggnad av det fysiologiska institutet vid Ziirichs universitet Lag om pensionering av statsanställda Utvidgning av det kantonala sjukhuset i Ziirich ...

102 355 65 947

10 243 44183

73 335 62 256

36 586 35 660

50 571 77 788 38 617 50 738

36 350 57 755 102 524 68 656

65 712

73 739

112 405 95 843

58 810 55 576

81360 48 615 40 511 96 522

72 994 50101 56 218 22178

65 564 48 876 92 854

51 449 66 655 30 830

66 727 88145 100 461 85 594

74 649 57 248 46 854 45 599

87 231 72 988

45 268 71344

75 935

'62 969

Uppförande

Z i i r i c h 1945—1949 Obligatoriska referenda av en förvaltningsbyggnad i Hinwil

Vidgad rätt för kantonsparlamentet att besluta om utgifter Viss social hjälp till kroniskt sjuka utlänningar Minskning av statsskatten Reglering av floden Mattenbach i W i n t e r t h u r Tilläggsanslag för byggande av nytt kantonalt sjukhus i Ziirich Lag om söndagsvila Ändring av lagen om den evangeliska l a n d s k j r k a n s organisation

Antal röstande i % av röstberättigade

Tid för omröstningen

3/7 1949 11/9 1949

14/10 1945 24/3 1946 30/11 1947 19/1 1948 3/4 1949

Antal godkända röster

Omröstningsämnet

ja

nej

Ändring av tjänstemannaförsäkringslagen Lag om sanering av ladugårdar Reglering av folkskollärarnas löner

71 218 85 306 78 344

75 095 62 526 65 089

Anslag för utvidgning av ett distriktssjukhus ...... Uppförande av en ny byggnad för Zurichs högre seminarium

125 826

39 375

77 447

85 676

54 372

82 540

14 605 123 913 39 018

138 007 27 787 134 599

61360 60 307

112 176 73 327

56 035 51 370

85 339 83 570

Obligatoriska referenda Vissa ändringar i skollagstiftningen

65 318

18 250

Lag angående de kyrkliga förhållandena

32 343

26 073

72 706

14 432

55 293

64 594

19 317 27 329 22 745 51512 86 023 115 527

8 612 18 050 21817 56 997 24 983 52 954

111 482 106105

54 195 31 274

58 970

22 979

54115 37 306 46 518

33 972 51517 41510

51005 32 615

37 391 54 298

36 838

11915 Initiativ Förstärkning av den kantonala polisen Ändring av lagen om utövande av läkaryrket (»tandteknikerinitiativet») Kantonsparlamentets motförslag Allmän r ö s t r ä t t för kvinnor Kautonsparlamentets motförslag: Kommunal kvin. norösträtt ...,.... Revision av skattelagen Ändring av lagen om utövande av läkaryrket (»naturläkarinitiativet») Kantonsparlamentets motförslag ?.*' B e r n 1945—1950

21/1 1945 6/5 1945 25/11 1945 10/2 1946 30/6 1946 22/9 1946 18/5 1947 6/7 1947 26/10 1947 7/12 1947 8/2 1948

13/6 1948

Anslag för bostadsbygge

...,..,.

,

...

Lag angående anläggning av cykelvägar Anslag för i n r ä t t a n d e av vissa nya institutioner vid universitetet — — Lag angående folkskollärarnas löner Lag till främjande av fisket Höjning av saltpriset Statslån för i n r ä t t a n d e av ett sanatorium Anslag för bostadsbygge , Lag om kantonens godkännande av ett konkordat angående ersättning för utbetalade fattigunderstöd Lag om sjukförsäkring Lag om boskapsförsäkring Lag om k a n t o n a l a tillägg till den federala folkpensionen Lag om ändring av arvsskatten Anslag för bostadsbygge Anslag till lindring av nödläget i av torka d r a b bade områden — Anslag för viss statlig byggnadsverksamhet Lag angående införande av den federala folkpensionslagen —

Tid för om röstningen

19/12 1948 22/5 1949 26/6 1949 29/1 1950 4/6 1950

Antal godkända röster

Omröstningsämnet

ja

nej

71868 55 865 69 379

18 907 30 393 45 616

44 562 26 974 27 658 122171

73182 18 593 17 515 42 208

67 974 51 156

22 926 53169

Revision av skattelagstiftningen i syfte att fördela bördorna efter bärkraft Revision av skattelagstiftningen

34 345 10 279

52 243 35 843

B a s e l s t a d t 1936—1947 Obligatoriska referenda1 Åtgärder mot den ekonomiska krisen

18 659

12 057

Uppförande av vissa förvaltningsbyggnader

15 555

12 973

Uppförande av vissa förvaltningsbyggnader

9 619

9 300

Sammanslagning av Basel-Stadt och Basel-Land ...

14 639

4 377

Uteslutande av kommunisterna från statstjänst

...

15 363

13 964

Höjning av minimiantalet namnunderskrifter för initiativ Granskning av budgeten genom neutral instans ...

17 861 12 637

4 014 7 470

15166 16 436 5 210 6 282

8 608 7 760 13 820 13 979

7 105

23 421 20 342

Lag angående ändring av de direkta skatterna Lag om jordbrukets skuldsättning Lag om bidrag till vissa sjukhus Författningsändring angående utvidgning av kantonsregeringens finansiella befogenheter Statslån på 20 milj. francs Ändring av fattigvårdslagen Statslån för vägbyggen Statslån för återuppbyggnad av förvaringsanstalten Thorberg Anslag för bostadsbygge

Initiativ 7/12 1947 26/6 1949

21/6 1936 15/11 1936 30/1 1938 2/10 1938 27/11 1938 4/6 1939 7/4 1940 18/5 1941 3/5 1942 21/3 1943 21/3 1943 16/6 1946 8/12 1946 23/2 1936 3/5 1936 1

Ändring av lagen om den permanenta statliga förlikningsnämnden Åtgärder till lindring av den ekonomiska krisen ... Ändring av tjänstemannalagen Lönereglering för statsanställda Revision av kantons författningen (mandatperioden för medlemmarna i kantonsparlamentet) ... Beslut om anläggande av flygfält

10 682 Ändring av kantonsförfattningen

(kvinnorösträtt) 11 709

Viss socialhjälp 12 502 Fakultativa referenda Fastställande av statsbidraget till statsteatern Förbättring av det statsfinansiella läget

...

19 892 8 221

12 706

14 684

14 261

6 590

Några av dessa referenda äro endast obligatoriska i den meningen att de enligt författningsbestämmelser tillkommit efter beslut av k a n t o n s p a r l a m e n t e t .

Antal godkända röster

Tid föiomröstningen

21/6 1936 15/11 1936 10/10 1937 7/4 1940 31/1 1943 21/3 1943 31/10 1943 3/12 1944 1/7 1945 28/10 1945 10/2 1946 18/5 1947 6/7 1947

Omröstningsämnet ja

nej

Uppförande av ny »Skulpturhall» Höjning av biljettskatten Inköp av vissa fastigheter Inköp av viss fastighet Ombyggnad av viss fastighet Inköp av vissa fastigheter Uppförande av en föreläsningsbyggnad Anläggning av en lekplats Tillägg till 1937 års budget Julgåva till arbetslösa invånare i kantonen

3 224 6 081 4 300 13 967 14 248 13 400 18 473 8438 6 665 10107

11244 8 471 10 063 14137 13 690 14 562 9 937 6103 7 288 10 008

Lag om den offentliga sjukkassan

6 094

10 472

Höjning av biljettskatten Lag om kantonal krigsskatt Statslån för uppförande av ny yrkesskolbyggnad ...

14 064 7 105 15 352

17 048 23 421 18 256

Lag om höjning av den kantonala krigsskatten ...

15 010

9 794

Inköp av vissa tomter i staden Försäljning av viss fastighet Inköp av viss fastighet Inköp av viss fastighet

3 023 8 061 2 664 3 353

9 680 4 593 9 973 18 408

Lag om ändring av bestämmelserna angående folkpensioneringen Beräkning av inkomster och utgifter för 1947

16196 8 336

19 302 13 369

15 437

16 398

26 798

Förbu ndsf es t

13 048

13 732

Miljonärsskatl Restriktioner i rätten att inneha flera befattningar Uteslutning av kommunister från statstjänst

4 935 8 293 14 922

9 596 6 248 13 964

Uppförande av en simhall

10 078

Granskning av budgeten genom neutral instans ...

17 861

4 014

Inskränkning

7 415

23 639

17 887 17 814 16 090

6 541 6 953 9 681

Lag om utövning av läkaryrket

8 364

13 932

Lag om utövning av läkaryrket Gratifikation till krigsmännen

6 356 8 874

14 855 12 614

Lag om ändring av vissa indirekta skatter Lag om revision av beskattningen med hänsyn till dyrtiden Utvidgning av vissa kantonala förvaltningsbyggnader

Initiativ 23/2 1936 21/6 1936 15/11 1936 22/1 1939 4/6 1939 3/12 1939 1/12 1940 18/5 1941 29/10 1944 8/12 1946

och humanisering

av

Ändring av bestämmelserna om den statliga förlikningsnämnden Åtgärder mot den ekonomiska krisen Ändring av medborgarrättslagen

vivisektionen permanenta

Tid för omröstningen

Antal godkända röster

Omröstningsämnet

ja

Vaud 17/2 1924 24/8 1924 16— 17/1 1926 14— 15/5 1927 29— 30/9 1928 20— 21/12 1930 13— 14/6 1931 10— 11/6 1933 13^ 14/7 1935 13— 14/6 1936 8— 9/7 1944 14— 15/10 1944 7— 8/7 1945 21— 22/9 1946 16— 17/11 1946 21— 22/6 1947 3— 4/7 1948 2— 3/10 1948

1922—1949

Obligatoriska Införande av hemliga val

referenda

Minskning av representationens

medlemsantal

.., —

85 850 12 742

Statslån på 2,5 milj. francs för uppförande av ett fängelse

18 053

Ändring av författningens bestämmelser angående val av medlemmar i kantonsregeringen

28 802

Ökning av aktiekapitalet i kantonalbanken

15 325

Statslån på 1 milj. francs för uppförande av ett kantonssjukhus ,

15 656

Ändring av mandatperioden för kantonsregeringens medlemmar

.9 883

Statslån på 10 milj. francs för vägväsendets behov

15 400

v

Ökning av antalet ledamöter i kantonsdomstolen

7106 Omröstning angående vissa åtgärder statens ekonomiska ställning

16 189

för

att

förbättra

Ändring av författningens bestämmelser om beskattning

.6516.

Ändrade bestämmelser om val av m e d l e m m a r i kantonsregeri ngen Statslån för uppförande av en lantbruksskola Statslån på 1,8 milj. francs för i n r ä t t a n d e av en kirur; gisk klinik vid det kantonala sjukhuset

14 456 13 914

Statslån på 1,5 milj. francs för inköp av visst område i staden Lausanne Statslån på 5,5 milj. francs för utvidgning av Lausannes flygfält ; Ändring av författningens bestämmelser om föreningsfriheten Statslån för vissa skolbyggen Statslån på 15 milj. francs för vägväsendet Upphävande av författningsstadgandet om obligatoriskt referendum för extrabudgetära utgifter över 500.000 francs. Referendum fakultativt för sådana utgifter ... Övergång till proportionell metod vid valen till kantonsparlamentet Rätt för kommunerna att införa proportionalism vid de kommunala valen

10 492 7 023 29 843 32146 14 604 21187

17 620 17 050 16 602

Tid Tor omröst-

Antal « odkanda röster

Omröstningsämnet

ningen

14 15/3 1936 "JO :)0/i 1938 29— 30/4 1939 16 17 11 1946 7— 8/2 1931 (i— 7 2 1937 29 3Q/1 1938 31— 1/2 1948

ja

nej

•21 i;;o

25 413

:J7 605

28 110

18 811

Fakultutwi referendum Förbud mot att öppna varuhus inom kantonens område

;S1 853

33 445

Initiativ Införande av proportionell metod vid valen till k antonsparlamentet

.>5 818

41 951

Införande av proportionell metod vid valen till k antonsparlamentet

19 510

39 456

Förbud mot samhällsfiejitliga organisationer, bland dem det kommunistiska partiet

84 867

12 7SO

Avskaffande

29 199

22 202

Fakultativa referenda Ändring av lagen om arvsskatt

ö 717

10 767

Förordning om skatteuttagningsprocente.il

3 851

18 493

Ändring av lagen om de politiska

5 293

5 SI5

Lag om direkta skaller

7 ,827

9 591

Förordning om extra krisskall

14 162

8 964

S 717

1 716

Lag om förbud mot samhällsfienlliga organis ationer (bland dem det k o m m u n i s t i s k a oartietl

17 524

8 597

Lag om ändring av h u n d s k a l l e n

5 525

8 (J19

Frivilliga Lag om socialhjälp

ref c re udd

Lag om åtgärder mol arbetslösheten

av

röstplikt en

N e u c h å t e l 1921 1— 2/9 192:5 20— 21/3 192(i 26— 27/6 1926 21— 22/6 1930 5—•

6/3 1932 13— 14/6 1936 24— 25/4 1937 3— 4/6 1939

194!)

rättigheterna

Lag angående vissa åtgärder för alt finansiella liige

förbättra statens

209 N

Antal godkända röster

Tid för omröstningen

Omröstningsäimiet ja

24— 25/1 1942 8— 9/3 1947 13— 14/3 1948 26— 27/9 1948 2 3/7 1949 3— 4/12 1927 14— 1573 1931 9— 10/5 1936 27— 28/11 1937 2021/2 1943 17— 18/5 1947 10— 11/9 1949

210 Lag om lindring av den direkta beskattningen

1 726

Statslån för bostadsbygge

10 821

Beviljande av politiska rättigheter ät kvinnorna i komm u n a l a angelägenheter

7 y i <;

Förordning om kantonal subvention för anläggning ett flygfält

3 619

av

Lag angående den direkta beskattningen

8 4J10

Initiativ Införande av proportionell metod vid valen till kantonsregeringen

10 130

Införande av proportionell metod vid valen till kantonsregeringen

10 97<S

Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om åtgärder mot den ekonomiska krisen

i 552

Begränsning genheter

9 015

av

kantonsparlamentets

finansiella

befo-

•2 Kil Rätt för tandtekniker alt utöva landläkekonslen 9 536 Införande av ett obligatoriskt nionde skolär (i 175 Införande av ett obligatoriskt

finansreferendum

3. Kommunala folkomröstningar.

Tid för omröstningen

Antal godkända röster

Omröstningsämnet ja

4/5 194f>

29— 30/6 1946

21— 22/9 1946

21— 22/12 1946

22 23/3 1947

17— j.8/r» 1947

B e r n 194(5—1949 Obligatoriska referenda Ny stadsplan (Waldhöheweg) Ändring av stadsplan (Wylergut) Ändring av stadsplan (Bernstrasse) Anskaffning av rullande materiel för busstrafiken i staden Förvärv av viss tomtmark Uppförande av anläggningen Winterhalde Försäljning av viss tomt Ny stadsplan (Fischermätteli) Skolhusbygge I n r ä t t a n d e av ett barnhem Omgestaltning av Burgenzielplatz Utvidgning av ålderdomshemmet Anskaffning av ruliande materiel för busstrafiken i staden Utbyggnad av stadens vattenledningsnät Skolhusbygge Anslag för bostadsbygge Gat uf örbä ttri nga r Ny stadsplan (Kesslergasse-IIerrengasse) Gat uf örbä 11 ri ngar Anslag för utvidgning av den medicinska polikliniken ... Beviljande av lån till byggnadsföretag Utvidgning av spårvägshallarna i Burgenziel Uppförande av bussgarage Dyrtidstillägg till de k o m m u n a l a tjänstemännen Ändring av bestämmelserna angående soldaters deltagande i k o m m u n a l a folkomröstningar och val Uppförande av ny folkskolebyggnad Anslag för bostadsbygge I n r ä t t a n d e av en kindergarten Beräkning av inkomster och utgifter för år 1947 Revision av bestämmelserna om dyrtidstillägg för i stadens tjänst anställda Sjukhusbygge Anskaffning av rullande materiel för busstrafiken i staden Anläggning av två kanaler I n r ä t t a n d e av åtta kindergarten Ny stadsplan (Sandsrainsgut) Ny stadsplan (Beudenfeld-Ost) Gatuanläggningår Uppförande av ett k o m m u n a l t hem för lärlingar Sanering av kloaksystemet Gatuanläggningar Inköp av viss fastighet Uppförande av en utställnings- och sporthall Ny s t a d s p l a n (Neuhaus) Ny stadsplan (Breiterveg Zentweg) Ny stadsplan (Murifeld) Inköp av vissa fastigheter Ny stadsplan (Länggasstrasse-Neufeldstrasse) Ny stadsplan (Bern-Biimpliz) Ny stadsplan (för industriområdet Friedheim)

21 986 22 258 21 778 2 1 712 19 545 21 242 21115 20 913 21175 21871 8 251 8598 8 095 8 542 8 235 7 36J 7 726 7 959 10 728 10808 8588 5 788 9370 8888 9 883 8 747 7 281 6161 7 059 .7 748 6 252 8 267 6 506 5 043 5 413 5 441 5 478 5 018 5525 5 374 4 467 6 785 18 647 19 046 18 899 .16-955 19165 18 578 18645

Tid för om röstningen

4— 5/10 1947

6— 7/12 1947 8— 9/5 1948

30— 31/10 1948

18— 19/12 1948 21— 22/5 1949 29— 30/10 1949 10— 11/12 1949

29— 30/6 1946

21/2 och 1/2 1920 25— 26/2 1928 10— 11/12 1949 1

212 Omröstningsämnet

Revision av bestämmelserna om söndagsvila Inköp av mark för vägbygge Förvärv av viss t o m t m a r k Ny stadsplan (Biimpliz-Nord) Partialrevision av kommunordningen Ändring av dyrtidstilläggen för k o m m u n a l a n s t ä l l d a Utvidgning av flygfältet Belnmoos Beräkning av inkomster och utgifter för å r 1948 Ny stadsplan (Bern-Biimpliz)

Antal godkända röster ja

nej

18 75)2 11565 13 462 10 985 12 732 5 154 10 303 20 400

1 816 2 225 4 124 2184 •1 864 3 456 11317 8 704 4 190

4 459 9 684 10122

10 189 4 973 4 406

18 U\

Inköp av viss fastighet Försäljning av m a r k till edsförbundet Inköp av mark Anskaffning av rullande materiel för busstrafiken i staden Revision av butiksstängningsregleinentet Uppförande av folkskolebyggnad Anläggning av ny sportplats Stadsplan (Waisenhausplatz) Ändring av stadsplan (Holligen) Ändring av dyrtidstilläggen för k o m m u n a l a n s t ä l l d a Inköp av viss faslighet Ny stadsplan (Aaregg) Ny flickskola Beräkning av inkomster och utgifter för år 1949 Ändring av stadsplanen (Biimpliz-Ost) Försäljning av vissa jordlotter Uppförande av folkskola , Förvärv av viss mark Sjukhusbygge Inköp av aktier i kraftverksbolaget Maggia Inköp av tio släpvagnar för staden Berns spårvägar Gatuanläggning I n r ä t t a n d e av en ny b a r n k r u b b a Revision av 1919 års beslut om de k o m m u n a l a n s t ä l l d a s tjänste- och löneförhållanden Beräkning av inkomster och utgifter för år 1950

11865 8 703 9 766 8 023 6 310 9 520 9110 8 620 12 755 12 436 8 812 15 319 15 413 15644 14 009 11478 8 940 6 941 10 586 26 786

2 708 5 911 2 372 4 072 5 030 2 305 2 922 3 355 3 111 3 680 7 409 3 603 3 761 3 607 5171

21 562 23 067

10 777 8 840

Initiativ Initiativ av »Arbetets parti»

7 110

( l e n e v e 1920-1949 Fakultativa referenda Reglering av kommunaltjänstemännens anställningsförhållanden

11 168

2 077

585 3 040 5 008 1 373 5 614

Höjning av vissa anslag i den kommunala budgeten

fem höjningar avslagna 1

Utvidgning av växthusen i stadens botaniska trädgård ... Uppvärmning av växthusen i stadens botaniska trädgård

9 544 9 647

Röstsiffror ej tillgängliga.

9 648 9 509

Tid föiom röstningen

Neuchåtel 24— 25/1 1925 28— 29/1 1933 24— 2f)/ll 1945

Antal godkända röster

Omröstningsämnet

nej

1 322

2 250

1 107

3 304

1920—1949

Fakultativa referenda Fastställande av kommunalskattens storlek fur år 1925

Höjning av teaterskatten

ja

Initiativ 1— 2/6 1935

Källor och litteratur Kiillorna och litteraturen rörande det schweiziska referenduminstitutet ha till allra största delen utgjorts av dels officiellt tryck, dels tidningar och tidskrifter samt broschyrer och ströskrifler i sammanhang med referenda. För edsförbundet ha de viktigaste officiella publikationerna varit Amtliche Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen der schweizerischen Eidgenossen&chaft (förkortat Gesetzessammlung), vilken fortlöpande innehåller nya lagar och förordningar, Bundesblatt der schweizerischen Eidgénossenschafl (förkortad Bundesblatt), vilken bl. a. innehåller förbundsrådets budskap eller propositioner samt vidare statistiska uppgifter från alla folkomröstningar, sålunda även fördelningen av rösterna i varje kanton, och Amtliches Slenogrophisches Bulletin der Bundesversanimliing; dessa protokoll återge dock blott vissa debatter i förbundsförsamlingcn, medan referat från övriga debatter ha måst hämtas från de i Schweiz i regel mycket utförliga referaten i pressen. Tabcllariska översikter (Referendumlafeln) (iver hållna referenda och väckta folkinitiativ, liksom om sådana lagar och förbundsbeslut, som varit försedda med referendumklausul, utges årligen såsom bilaga till Bundesblatt. Vad kantonerna beträffar finnas för äldre tider flera samlingsverk rörande deras författningar, vilka närmare omnämnas i de av Brusewitz' och Hastad utgivna, i texten ofta citerade avhandlingarna om Schweiz. Däremot saknas ett dylikt samlingsverk från senare år. Varje ändring av kantonsförfattningarna redovisas dock i förbundets ovannämnda Gesetzessammlung, varjämte en redogörelse för ändringarna lämnas i Bundesblatt i den »proposition», vari förbundsförsamlingens godkännande av

författningsändringarna föreslås. I övrigt ha till utredningens förfogande ställts kantonerna Berns, Ziirichs, Baselstadts, Frihourgs, Yauds, Neuchåtels och Geneves konstitutionella lagsamlingar, likaså en inom förbundskansliet utarbetad PM rörande folkomröstningsinstitutet i de schweiziska kantonerna. Siffrorna från kantonala folkomröstningar finnas veterligen blott tryckta i Zurich, vars Slaatskalender för år 1940 innehåller en förteckning över alla referenda sedan folkomröstningsinstitutet införts, samt i ett separat tryckt blad från Baselstadt, omfattande åren 1930— 1947. Från övriga i texten behandlade kantoner ha uppgifter om referendumresultaten lämnats från vederbörande kantonskanslier i särskilt för utredningen gjorda sammanställningar eller där tillgängliga stenciler. För tiden fram till 1922 finnas i Brusewitz' arbete en serie tabeller om kantonala referenda. Rörande det kommunala folkomröstningsinstitutet saknas likaledes ett översiktligt samlingsverk. Till grund för de uppgifter, som lämnas i denna utredning, ligga i texten citerade kommunallagssamlingar från kantonerna Bern. Ziirich, Fribourg, Vaud och Neuchätel. Uppgifterna rörande resultaten av de kommunala referenda i städerna Bern, Geneve och Neuchatel ha erhållits från resp. städers kanslier i promemorior, som lämnats till utredningen. Huvudkällorna i övrigt ha varit tidningar, tidskrifter och särskilda referendumbroschyrer. Vad pressen beträffar har någon fullständig genomgång av en tidning för dessa trettiotvå år ej varit möjlig; endast i ytterst begränsad utsträckning äro schweziska tidningar tillgängliga i svenska bibliotek. För de allra flesta folkomröstningar ha en eller flera tidningar dock studerats, ibland

flera, varvid det ankommit på omständigheterna vilka tidningsorgan som genomgåtts eller sänts från Schweiz. De tidningar, som utnyttjats, ha varit Neue Ziirchcr Zettung, Ziirich, Der Hund, Ber ner Tagwachl och Ber ner Taf/blatl, Bern, Basler Nachrichten och NationalZcitmif/, Basel, Gazette de Lausanne och La Tribune de Lausanne, Lausanne, La Tribune de Geneve, Le Journal de Geneve och La Suisse, Geneve. För förhandlingarna i förhundsförsamlingen har Der Bund med sina synnerligen utförliga debattreferat i främsta rummet utnyttjats. Bland tidskrifterna ha Neue Schwei:er Rundschau, Politische Rundschau och Rote Revue systematiskt genomgåtts för hela den behandlade perioden, för dess första hälft också Schiveizerische Monatshefle, Zcitschrift fiir Politik und Kultur, vilken då spelade en viss roll såsom ett politiskt fristående organ. Bland övriga tidskrifter, som tidvis utnyttjats, kunna även Die Staalsbiirgerin och Zcitschrift fiir schwcizcrisches Recht nämnas. För vissa tillfällen ha även andra tidskrifter, särskilt yrkesorganisationernas, beaktats utan att de torde behöva nämnas här. Likaså har en serie av programmatiska skrifter från 30-talets frontrörelse genomgåtts, utan att det dock varit plats för dem i texten eller kunnat vara av något intresse att uppehålla sig vid dem. I övrigt ha från ett tiotal referenda broschyrer och andra strödda inlägg i referendumkampanjerna varit mig tillgängliga, likaså till väljarna distribuerade officiella redogörelser för referendumfrågor vid några tillfällen på 30och 40-talen från förbundet, kantonerna Bern och Ziirich samt staden Bern. Även en del rcfcrendumlistor och referendumkort ställdes av förbundskanslie' till min disposition. Vetenskapliga

framställningar

om

eller bearbetningar rörande referenduminstitutct äro förhållandevis få. Någon systematisk översikt över folkomröstningarna för hela den undersökta perioden från politisk synpunkt finnes sålunda inte. Det värdefullaste materialet för att utröna schweizarnas syn på den direkta demokratien ges i tidningar och tidskrifter, varur många uppsatser citeras i texten. Den litteratur, som berör uppkomsten av och genombrottet för referendum, är dock förhållandevis riklig men har för denna utredning, som blott avser tiden efter det första världskriget, ej spelat någon egentlig roll; de intresserade hänvisas till de utförliga litteraturförteckningarna i Brusewitz' och Håstads arbeten. För tiden fram till 1935 finns en omfattande slröskriftslitteratur även berörande den direkta demokratien redovisad i det senare arbetet. Det intresse, som den internationella statsvetenskapen tidigare visade Schweiz — t. ex. James Bryce, Modern democracies, (1912) och R. C. Brooks, Governments and politics of Switzerland (1918) — har praktiskt taket upphört sedan den störa uppgörelsen mellan demokrati och diktatur fångat all uppmärksamhet, och de nämnda arbetena ha i våra dagar ingen aktualitet, eftersom problemställningarna nu blivit helt andra. På samma sätt ha två sådana svenska arbeten som Karl Staaff, Det demokratiska statsskicket, II, (1917) och O. Grönlund, Olika former av referendum (1912) numera endast historiskt intresse. Detsamma gäller en del schweiziska arbeten från tiden omkring sekelskiftet eller närmast därefter, t. ex. av Th. Gurli, Felix Bonjour, Numa Droz, (kul Hill;/ och G. Wagaiére, samtliga omnämnda i Brusewitz' arbete. De större eller självständiga arbeten, som för den föreliggande undersökningen varit av det största värdet ä r o :

Bridel Marcel: L'esprit et la déstinée de la constitution fédéralc. Lausanne 1949. Bruscwilz, Axel: Folkomröstningsinstitutet i den schweiziska demokratin. Stockholm 1923. — Det konsultativa referendum. En jämförande politisk slalsrättslig undersökning. Uppsala 1921. Burckhardl, W.: Kommentar der schweizerischen Bundesverfessung von 29. Mai 1874. 3 :e uppl. Bern 1931. Fleiner, Fritz: Schweizerisches Bundesstaatsrechl. Tiibingcn 1923. Gagliardi: E.: Geschichte der Schweiz von den Anfängen bis auf die Gegenwart, I—III, Ziirich 1920—1927. Giacometli, Z.: Schweizcrisches Bundesstaatsrecht. Ziirich 1949. — Das Staalsrecht der schweizerischen Kantone. Ziirich 1941. Giavanoli, F,: Die eidgenössischen Volksabstimmungen 1874—1931. S. A. aus der Zeitschrift fiir schweizerische Statistik und Volkswirtschaft. Bern 1932. Hastad, .Elis: Regeringssättet i den schweiziska demokratin. Uppsala 1936. Qeri, A.: Alle Front. Basel 1953. Bappard, W. E.: Die Bundesverfassung der schw T eizerischen Eidgcnossenschaft 1848—1948. Ziirich 1948. Beichenbevg, Kurt: Die Ohcrsle Gewalt im Bunde. Zurich 1949. Buck, Erwin: Schweizcrisches Staalsrecht. Ziirich 1933. Siegfried, André: Die Schweiz. Eine Verwirklichung der Demokratic. Ziirich 1949. Tingslen, Herbert: Regeringsmaktens expansion under och efter världs-

kriget. Studier över konstitutioneli fullmaktslagstiftning. Malmö 1930. Ulzinger, E.: Die frcie politische Gemeinde in der Schweiz und im Ausland. Ziirich 194(5. Waldkirch, E. von: Die Notverordnungen im schweizerischen Bundesstaatsrecht. Bern 1915. — Die Mitwirkung des Volkes bei dw Rechtssetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone. Bern 1918. Zimmermann, Hans: Sozialpolitische Ideen im schweizerischen Freisinn 1914—1945. Ziirich 1948. Härtill komma Die Volksrechte och Die Gemeindeautonomie, 1948 resp. 1940, bägge Veröffentlichungen der schweizerischen Verwaltungskurse und der Handelshochschule Sankt Gallens och innehållande en serie uppsatser med tyngdpunkten lagd på den direkta demokratiens problem. Vissa andra för denna undersökning mindre betydelsefulla arbeten liksom den långa raden av uppsatser omnämnas blott i textens noter. Slutligen vill författaren hänvisa till tre på det statsvetenskapliga j>roseminariet vid Stockholms högskola utarbetade uppsatser, av Bunar Isaksson om referenda i edsförbundet 1939— 1949, av Gunnel Åström om folkomröstningen 1949 angående »Riichkehr zur direkten Demokratic» och av Brita Segersäll om folkpensionssystcmen i England, Schweiz och Sverige, ur vilka åtskilliga sakuppgifter hämtats. Alla dessa uppsatsämnen hade utdelats innan förf. fick uppdraget att göra den här presenterade undersökningen om det schweiziska folkomröstningsinstitutel.

Statens offentliga utredningar 1952 Systematisk

förteckning

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)

Allmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård.

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk.

Det yngsta fångvårdsklientelet. [5]

Industri.

Statsförfattning. Allmän statsförvaltning. Löneplan eller kollektivavtal. [8] Betänkande med förslag till allmänt resereglemente m. m. [6] Allmän folkomröstning. 1950 års folkomröstnings- och valsättningsutrednings betänkande. 2. [7] Bilaga 1. Folkomröstningsinstitutet i Schweiz. [8]

Handel och sjöfart.

Kommunalförvaltning. Kommunikationsväsen.

Statens och kommunernas finansväsen. 1949 års uppbördssakkunniga. 2. Betänkande med förslag till vissa ändringar i uppbördsförfarandet. [1]

Bank-, kredit- och penningväsen. Förslag till lag om bankrörelse m. xn. [2]

Politi. Försäkringsväsen.

Nationalekonomi och socialpolitik. Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Hälso- och sjukvård.

Försvarsväsen. Allmänt näringsväsen.

Fast egendom. Jordbruk med binäringar.

Utrikes ärenden. Internationell rätt. Nordisk passfrihet. Del 1. Passfriheten för nordbor. [4

Emil Kihlströms Tryckeri A.-B. Stockholm 1952