Att följa upp kommunal verksamhet en internationell utblick

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

S

tat-leommunberedningen

Statskontoret

Statens offentliga utredningar

1990:28

w

g Civildepartementet

kommunal

rått följa upp

Verksamhet

En internationell utblick

Statskontoret

Stat-kommunberedningen

Beställningsadres .

Allmänna Förlage x

Kundtjänst

106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln

Malmtorgsgatan 5

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor

SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10-12.00 (externt och internt) 08/763 10 05 12.00-16.00 (endast internt)

ISBN 91-38-10544-6 ISSN 0375-250X FälthsTryckeri, Värnamo 1990

Förord

har regeringens uppdrag att se Stat-kommunberedningen

över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. En fråga som fått ökad betydelse gäller uppoch orsaker till detta är

följning utvärdering. Bidragande

mot minskad detaljreglering av den

utvecklingen statlig kommunala sektorn samt ökad användning av ramlagstift-

ning och mälstyrning.

Inom har en arbetsgrupp till-

stat-kommunberedningen

satts för att behandla de nämnda frågorna. I samarbete

med kommunförbunden, riksrevisionsverket och statskon-

toret har ett inletts. Beredningen har

kartläggningsarbete

också i att i samverkan med frikommunerna

uppdrag

om och utvärdering.

överväga frågor uppföljning

I sitt arbete har stat-kommunberedningen uppmärksam-

mat vikten av att ta del av internationella erfarenheter. Statskontoret har därför haft i att utarbeta en

uppdrag

internationell översikt i om utvärdering av kommu-

fråga

nal verksamhet. I rapport redovisas förhållan-

föreliggande

dena i och I ett avslutande

Danmark, Norge England.

vilka som kan vara relevan-

kapitel analyseras iakttagelser

ta för Sveriges del. Rapporten har utarbetats av Liso Sergo

och Sture Strömqvist, statskontoret.

Stockholm i mars 1990

För stat-kommunberedningen För Statskontoret

Göransson Jan Curling

Ulf

Ordförande Generaldirektör

Innehåll

1. Inledning

Bakgrund Avgränsning och inriktning Rapportens uppläggning GJNINIQ

2. av de fyra ländernas styrning-

Jämförelse uppföljning av kommunerna

och uppgifter Organisation och av kommunerna 12 Styrning uppföljning Sammanfattande kommentarer 17

3. Statens av kommunerna

styrning-uppföljning

i Danmark 20 och 20 Organisation uppgifter av kommunerna 20 Styrning-uppföljning

4. Statens av kommunerna

styrning-uppföljning

i Finland 26 och 26 Organisation uppgifter av kommunerna 27 Styrning-uppföljning

5. Statens av kommunerna

styrning-uppföljning

i 33

Norge

och 33 Organisation uppföljning av kommunerna 33 Styrning-uppföljning

6. Statens av kommunerna i

styrning-uppföljning

England

och 38 Organisation uppgifter av kommunerna 39 Styrning-uppföljning Olika av for styrning-uppföljning 43 organ betydelse

7. slutsater 49 Några

Bilagor

1 Inledning

Bakgrund

Den innebär en övergång från

nya förvaltningspolitiken

Det finns också inslag av decentrali-

regel till målstyrning.

främst till den kommunala nivån. En sådan förän-

sering,

drad ställer krav förbättrade metoder för upp-

styrning på

och Detta även den kommu-

följning utvärdering. gäller

nala inte minst de delar med inslag av

verksamheten,

I arbetet med att utveckla sådana

statlig finansiering.

metoder behöver vi kunskaper och impulser från andra

länder. i en skrivelse till rege-

Stat-kommunberedningen föreslog den 10 oktober 1988 att Statskontoret borde ges i ringen att en studie av utvärdering och

uppdrag göra jämförande

av kommunal verksamhet. Regeringen beslu-

uppföljning

tade den 22 oktober 1988 att Statskontoret ett sådant

ge

uppdrag (se bilaga 1).

och inriktning Avgränsning

för studien har framför allt varit statens

Utgångspunkten

behov av information om kommunal verksamhet. Inrikthar därför främst avsett den typ av

ningen på arbetet

information staten i de studerade länderna anser sig behöva och vilket sätt denna samlas in.

på

skall Statskontoret göra en jämförande

Enligt uppdraget

översikt i om utvärdering. Uppföljning och utvärde-

fråga handlar om att verksamhet olika sätt.

ring följa upp på

i allmänhet ut att mäta och beskriva ett

Uppföljning går på

och ställa det i relation till resursförbruk-

prestationsflöde

avser oftast mätning av i

ningen. Uppföljning prestationer

fysiska termer samt styckkostnader för

respektive prestation. Uppföljning kräver en verksamhetsstatistik

utbyggd

och brukar ske fortlö-

kostnadsredovisning. Uppföljning

pande och fungerar som Alltför snabba kost-

signlasystem.

nadsökningar eller för stor kan

resursförbrukning ge indi-

kationer på att en djupare analys måste göras.

Utvärdering avser effekterna av en verksamhet. Effekterna kan mätas antingen i ekonomiska eller andra termer. Effekterna är betydligt mer komplicerat att både mäta och bedöma. Utvärdering i allmänhet på

bygger uppföljnings-

data som tillsammans med andra former av information

kan ge underlag för effektbedömningar. Utvärdering utgår

alltid ifrån ett givet och försöker besvara

perspektiv specifika frågor.

I denna översikt av statens av kommunal

uppföljning

verksamhet ingår fyra länder. Dessa är Danmark, Finland,

Norge och England.

Anledningen till att de tre nordiska grannländerna tagits

med i denna översikt är att de har likheter med

många Sverige i socialt, kulturellt, och ekonomiskt organisatoriskt

hänseende. England har varit intressant att studera bl a med tanke på de av den

förändringar statliga styrningen

som skett och sker.

I de att studera För-

ursprungliga planerna ingick Tyska

bundsrepubliken och Nederländerna. På grund av

svårig-

heter att arrangera besök inom tidsramen fick

den givna

dessa länder utgå.

Rapportens uppläggning

I kapitel 2 ges en jämförande av översiktens

beskrivning

resultat. De olika länderna och i vissa fall har även

jämförs

svenska förhållanden tagits med. I 3-6 en

kapitel ges beskrivning från respektive lands förhållanden. I 7 kapitel

analyseras vilka som kan vara relevanta för

iakttagelser Sveriges del.

2 Jämförelse av de

fyra

ländernas ning

styrning-uppfölj

av kommunerna

Att studera statens av kommuner leder ound-

uppföljning

till att även berörs. Kom-

vikligen styrningsförhållandena

munernas i förhållande till statens bör på-

självständighet verka och behovet av den statliga uppföljningen. graden

Av de länder som har studerats är det främst Danmark

fyra

och som har en av sina

England systematisk uppföljning

kommuner i den bemärkelsen som defmierats i inledningen.

För att förstå den och eventuell

statliga uppföljningen

avsaknad av sådan är det att även studera under

naturligt

vilka kommunerna arbetar. Såsom deras

förutsättningar

och av I detta av-

organisation, uppgifter graden styrning.

snitt för av dessa olika aspekter.

redogörs huvuddragen

och uppgifter Organisation

I Danmark och Finland (liksom i Sverige) finns sedan länge

kommunal sj Grundlagsfäst komgrundlagsfäst älvstyrelse.

munal är däremot företeelse i

självstyrelse ingen självklar

andra länder. I såväl som Norge är detta inte

England

fallet. För del har detta dock sett mindre

Norges praktiskt

då de norska kommunerna av tradition har

betydelse, samma av självständighet som de övriga nordiska

grad

länderna.

I England kan kommunerna sägas en av

utgöra förlängning

statsmakten. Detta innebär bl a att regeringen kan i

detalj

styra hur kommunerna skall handla och hur de skall organisera sin verksamhet.

Av de studerade länderna motsvarar Danmarks och

Norges

organisation av kommunerna de svenska kommunernas. Dessa länder har två som motsvarar vårt

kommuntyper

system med primär- och I Finland

landstingskommuner. finns vår motsvarighet till primärkommuner, men andra

viktiga samhällsuppgifter, främst sjukvård, har organise-

rats inom ramen för ett stort antal kommunalförbund.

England uppvisar ett mer komplext mönster. En kommun kan antingen svara för all kommunal eller den verksamhet, kan endast svara för en del. Resterande verksamhet kan då

vila på en mer övergripande nivå som omfattar flera kommuner. Det är fallet framför allt inom storstadsområdena.

De viktigaste uppgifterna för kommunerna i stu-

samtliga

derade länder är socialtjänst och och

hälsovård, utbildning sjukvård. I England är dock sjukvården statlig.

Av nedanstående sammanställning framgår antalet av de olika kommuntyperna och vilka de mest kostnadskrävande

uppgifterna är för kommunerna i de olika länderna.

Tablå 2:1 Kommuntyper och huvudsakliga uppgifter Land Kommuntyp Antal Uppgifter Danmark: Primärkommuner 275 Social- och hälsovård, utbildning Amt 14+2 kommuner Sjukvård Finland: Primärkommuner 460 Socialvård, utbildning Kommunalförbund 400 Sjukvård Norge: Primärkommuner 448 Utbildning, socialvård Fylken 18+ 1 kommun Sjukvård England: Olika direkt- 405 Utbildning, socialvård, valda kommuntyper socialförsäkring Sverige: Primärkommuner 284 Socialtjänst, utbildning Landsting 23+3 kommuner Sjukvård

I studerade länder den kommunala sektorn

samtliga utgör

en del av den offentliga sektorn.

betydande

Nedan redovisas som avser hela den offentliga

uppgifter

sektorn och som beräknats utifrån uppgifter ur OECDs

for de studerade länderna. Den of-

nationalräkenskaper fentliga sektorn omfattar i denna sammanställning staten,

och den kommunala sektorn.

socialforsäkringssektorn

Den kommunala sektorns andel har beräknats som andel

av hela den sektorn. Det är viktigt att notera att

offentliga

i detta for sj ukforsäkringen. sammanhang ingår utgifterna Därför är de nordiska ländernas andelar (kommunala

sektorns andel av den offentliga sektorn) lägre än i andra

redovisningar.

Tabell2:1 Den kommunala sektorns andel i procent av den offentliga sektorn i Sverige, Danmark, Finland, Norge och Storbritannien, 1975-1986

Inkl kommunala företag Källa: OECD, National Accounts, Vol. II, 1974-1986

Den kommunala i länder har brom-

expansionen samtliga

sats vilket av tabellen. Detta har skett vid

upp, framgår

olika men tendensen är klar. Det är intressant

tidpunkter,

att notera att skett oberoende av vilka

uppbromsningen

ekonomiska regeringarna använt.

styrmedel

och av

Styrning uppföljning

kommunerna

Som tidigare nämnts är det svårt att studera

uppföljning

utan att även beröra styrningen. Formerna för statens styrning hänger intimt samman med behovet av

uppfölj-

ning och I detta avsnitt för

utvärdering. redogörs viktiga

instrument som staten använder för att kommuner-

styra na. Avsnittet avslutas med att kort beskriva den

uppfölj-

ning som finns i Danmark och

England.

De styrinstrument som staten över för att

förfogar styra

kommunerna i de olika länderna av tablå 2:2.

framgår

Tablå 2:2 Statliga styrinstrument

Lagstiftning: Centralmaktens möjlighet att via lagstiftning styra kommunerna Kommunernas inkomster: Här avses kommunernas egen beskattningsrätt och de bidrag staten ger Avtal: Uppgörelser mellan stat och kommun vilka kan vara mer eller mindre bindande Planer: Här behandlas eventuell riksomfattande planering som kommunerna måste anpassa sig till Sanktioner: Huruvida kommunerna bestraffas om de t ex har alltför höga utgifter eller skatter

Lagstiftning

Det främsta och mest fundamentala för

styrinstrumentet

staten beträffande kommunernai de studerade länderna är lagstiftningsmakten. I allmänna och i en stor

mängd spe-

ciallagar regleras kommunernas kompetens. Men lagstift-

ningsmakten i sig ger staten ingen automatisk

möjlighet

till

uppföljning.

Kommunernas inkomster

De största inkomstkällorna för kommuner i de

samtliga

studerade länderna är skatt och I de nordiska

statsbidrag.

länderna har kommunerna rätt att ta ut skatt invånar-

på

nas inkomster. Denna rättighet saknar kommunerna i

England. I Norge finns sedan länge en maximal nivå på

kommunalskatten. I Danmark och Finland görs försök att via avtal mellan stat och kommun begränsa nivån på kommunalskatten.

I betalar samtliga fastighetsägare, såväl privata

England

som företag, skatt till kommunen. Någon rätt för de engelska kommunerna att ta ut skatt invånarnas inkomst

på

finns inte. Fr o m den 1 april 1990 införs det dock en typ av skatt för alla invånare över 18 åri kommunerna. I samband

med det slopas den kommunala fastighetsskatten. Den nya

skatten i är mer att betrakta som en typ av avgift

England

eftersom den inte är till inkomstens storlek.

kopplad

Den är lika för alla med några få undantag,

nya avgiften

främst studerande. Även reglerna för företagsskatten förändras För närvarande betalar företagen skat-

samtidigt.

ten direkt till kommunen men i framtiden skall denna skatt betalas till staten som i sin tur delar ut medlen till kommunerna efter principer som främjar utjämning av skattekraften mellan kommuner.

En annan inkomstkälla för kommunerna är

viktig bidrag

från staten. I nedanstående tabell 2:2 framgår statsbidragen som andel av kommunernas inkomster.

Tabell 2:2 Statsbidragens andel i procent av kommunernas inkomster

Kommunalförbund

Reglerna för hur staten beviljar bidrag till kommunerna

utgör ett viktigt styrinstrument. De statsbidrag som är kopplade till vissa verksamheter antingen prestationsrelaterade, kostnadsrelaterade eller avlösnings- och avtalsbi-

drag innebär som regel att kommunerna måste redogöra för vilken Verksamhet som bedrivs. Detta ger en automatisk för statens del.

uppföljning

Andra betalas ut på grunder som kommunen

statsbidrag

har svårt att påverka, åtminstone på kort sikt. Dessa grunder brukar utgöras av demografiska och socioekonomiska faktorer, kommunens infrastruktur och skattekraft. I en situation med stor andel av mer generella bidrag krävs

ett mer utvecklat uppföljningssystem.

Reglerna för hur statsbidragen utgår för de studerade länderna framgår av tablå 2:3.

Tablå 2:3 Regler för statsbidrag Danmark: Bidragen till kommunerna är generella och fördelas efter skattekraft. Detta system medför dock att de kommuner med högst skattekraft får mest och de med lägst minst. Dessa nackdelar motverkas till vissa delar genom ett utj ämningssystem av skattekraft. och utgiftsbehov. Systemet var fullt utbyggt den 1 januari 1987.

Finland: Samtliga bidrag är specialdestinerade, ca 80% av bidragen betalas ut efter kommunernas bärkraft (dvs främst kommunernas skattekraft och demografiska förhållanden) och baseras på de faktiska kostnaderna.

Norge: Ca 80% av bidragen är sektorsindelade och generella. Användning beslutar kommunerna själva om. Systemet syftar till utjämning av effekterna av olika demografiska faktorer och kostnadsskillnader mellan kommunerna. Det finns även skatteutjämningsbidrag som garanterar en lägsta skattekraft. Resterande ca 20% av bidragen är specialdestinerade.

England: F n är 70% av bidragen generella och 30% specialdestinerade. Fr 0 m den 1 april 1990 blir samtliga bidrag generella.

Avtal

Avtal mellan stat och kommun som ett instrument for att begränsa kommunernas utgiftsökningar används i Danmark och Finland. I dessa avtal bl a och

anges utgifts-

skattenivåer. Avtalens effektivitet är bl a beroende av hur pass bindande de är för kommunerna.

Avtalen i Danmark var bindande for de enskilda kommunerna for åren 1987-88. Kommunerna bestraffades ekonomiskt om de bröt avtalen. I Finland däremot utgör dessa

avtal enbart rekommendationer för kommunerna, even-

tuella avtalsbrott leder därför inte till några sanktioner for kommunerna från statens sida.

Planer

Planer som ett styrinstrument används i Finland for socialoch hälsovården. De riksomfattande planerna skall utgöra ramarna for kommunernas Dessa skall fast-

egna planer.

ställas av I Danmark finns det en total

länsstyrelsen.

sammanställning for den kommunala sektorn. Denna bygger främst kommunernas egna budgetar som de lämnar

på

till regeringen. Sammanställningen används bl a som grund

vid mellan stat och kommun.

förhandlingar

Sanktioner

Kommuner som något sätt bryter mot avtal eller har

på

större utgifter än vad regeringen anser vara befogat be-

straffas i Danmark och England.

I Danmark har de kommuner som för åren 1987-88 ökat sina utgifter mer än avtalat utsatts for statliga sanktioner.

Sanktionerna innebär att 85% av utgiftsöverskridandet

skall i Danmarks Nationalbank på ett konto

deponeras

utan ränta under 4 år. Pengarna betalas därefter tillbaka till kommunerna med en tredjedel under tre år.

I England drabbas kommunerna av sanktioner om de har större utgifter än vad regeringen anser vara befogat. Vad

regeringen anser vara befogat som lämplig utgiftsnivå kan

ibland vara svårt for kommunerna att veta i förväg. Sanktionen utgörs i första hand av minskade Som

statsbidrag.

en ytterligare sanktion kan regeringen införa ett tak på den kommunala s k rate capping.

fastighetsskatten,

Datainsamling

I samtliga studerade länder samlar staten in olika uppgifter inom de olika verksamhetsområdena. I några fall tar det dock ganska lång tid innan statistiken publiceras. Men inte i något av de studerade länderna har denna verksamhetsstatistik lyfts fram som det viktigaste instrumentet för

uppföljning.

Uppföljning

Av de länder som studerats är det Danmark och

England

som mest har arbetat med att regelbundet få tillgång till

underlag för uppföljning av kommunerna. Uppföljningen

förutsätter en viss Standardisering av såväl verksamhetsdata som kostnadsdata.

I Danmark har inrikesministeriet en roll beträffande

viktig

uppföljningen av kommunerna. Inrikesministeriet ger år-

ligen ut publikationer med ett antal nyckeltal for samtliga

primär- och amtskommuner. Dessa främst

nyckeltal bygger på uppgifter från kommunernas egna redovisningar som

årligen sänds in till inrikesministeriet, men även annan officiell statistik har använts. Nyckeltalen togs ursprungligen fram för ministeriets egna behov. Ministeriet sänder

också årligen ett exemplar av nyckeltalen till samtliga

kommuner, vilket medfört att de fått en vidare spridning och uppmärksamhet. På kommunal nivå har de också fått

en viss användning, bl a som en inkörsport for fördjupade

studier om kommunen avviker alltför från

mycket genom-

snittet. I Danmark finns tendenser till utjämning av servi-

cenivån mellan kommuner. Detta kan bero på att nyckeltalen används som i lokala diskussioner om kostna-

underlag

der (skatt) och service.

I är det främst två organ som svarar

England självständiga

för av kommuner. Den ena arbe-

regelbunden uppföljning

tar med revision av kommuner (Audit commission). Kommissionen arbetar både med traditionell revision och olika av s k value for money

typer förvaltningsrevisonsprojekt

studies. årligen inom

Förvaltningsrevisionen genomförs väl verksamhetsområden, i ett begrän-

några avgränsade

sat antal kommuner. Jämförelser mellan kommuner får ett

i dessa specialgranskningar. Resultabetydande utrymme

tet från dessa studier får en stor spridning. Audit Commission tar också fram en utgiftsproñl för varje kom-

årligen

mun. innehåller om både verk-

Kommunproñlen uppgifter

samheten och ekonomin, kommunen jämförs med ett antal

likartade kommuner.

Det andra i som följer och samlar in

organet England upp

från kommunerna är CIPFA, The Chartered

uppgifter

Institute of Public Finance and Accountancy. De publicerar

årligen ett antal nyckeltal för samtliga engelska kommu-

ner.

Sammanfattande kommentarer

Statens att och följa upp kommunerna i de

möjlighet styra

studerade länderna är olika. I både Danmark och England har staten tagit olika initiativ för att regelbundet följa kommunerna. De danska nyckeltalen och de

utvecklingeni

instituten regelbundet upp både Verksam-

engelska följer

het och ekonomiskt utfall. I dessa uppföljningar är jämförelser mellan kommunerna ett centralt vilket tycks

inslag,

bidra till en av kostnader och servicenivå mellan utjämning

kommunerna.

I Finland ges en till av kommunerna

möjlighet uppföljning

genom att de årligen granskas för att placeras i olika bärkraftsklasser. Denna staten informa-

granskning ger

tion om kommunerna.

Granskningen ger ej kommunerna

till jämförelser med varandra samma sätt som

möjlighet på

i Danmark och Men framför allt det finska

England. utgör

plansystemet ett styrinstrument, eftersom de centralt fastställda planerna förväntas bli genomförda av kommunerna. Planen utgör också ramen för kommunernas

egna

planer.

I har statens av kommunerna hittills

Norge uppföljning

inte haft en framträdande roll. Däremot har man via ett

forskningsprogram kring den kommunala ekonomin följt

vad som hänt i och med införandet av det nya

statsbidrags-

systemet.

Formerna för statens styrning effekter kommu-

ger olika på nernas handlingsutrymmen. I och kan man

Norge England

säga att staten ger kommunerna en ekonomisk ram

genom att staten lägger fast inkomsterna både via skatt och

statsbidrag. Även om de inom de givna ekonomiska och andra ramar själva kan besluta om medlens

användning.

I Norge beslutar Stortinget om nivån på kommunalskatten. Denna restriktion i kombination med att till

statsbidragen

80 % betalas ut enligt principer som kommunen har

själv

svårt att påverka (generella), medför i att den

praktiken kommunala handlingsfriheten begränsas.

I England kan förhållandena vara likartade eftersom sägas regeringen beräknar Varje kommuns utgiftsbehov. Vid överskridanden utsätts kommunerna för sanktioner t ex min-

skade statsbidrag. Detta medför att staten i

praktiken

anger kommunernas ekonomiska ramar.

Även i Danmark ges kommunerna ekonomiska begräns-

ningar. Statsbidragen där är till 100% generella, samtidigt

som stat och kommun årligen träffar avtal om den kommunala Under åren 1987-88 var dessa avtal

expansionen.

dessutom med sanktioner för de kommuner

förknippade

som ökade avgifterna mer än avtalat.

Det är också intressant att notera att det är olika delar av

centralmakten som får olika tyngd, mycket beroende på

hur statsbidragen är konstruerade. Är bidragen specialde-

stinerade får de olika sakdepartementen (t ex social, utbildning) en central roll. Är statsbidragen däremot generella

till mer allmänna såsom

förskjuts tyngden departement,

inrikesministeriet, eller finansde-

kommundepartementet

Sålunda har inrikesministeriet i Danmark partementet. och Finland samt kommundepartementen i Norge och

en stor betydelse för den kommunala ekonomin,

England

uppföljningen och styrningen.

3 Statens

styrning-uppföljning

av kommunerna i Danmark

och

Organisation uppföljning

Den kommunala är i Dan-

självstyrelsen grundlagsfäst

mark. I Danmark finns det 275 primärkommuner och 14

amtskommuner (landstingskommuner). Dessutom har två

storstadskommuner även amtskommunala Till

uppgifter.

båda dessa kommuntyper sker det allmänna val, mandat-

perioden är 4 år.

De största utgiftsposterna för de danska primärkommunerna är social- och hälsovård samt Motsva-

undervisning.

rande för amtskommunerna är sjukvård och socialvård.

av kommunerna

Styrning-uppföljning

Staten utövar av kommunernas ekonomi i Dan-

styrning

mark. Detta sker via av och beslutade

riksdag regering

utgiftsramar som tidvis är med sanktioner för

förknippade

kommunerna. Dessutom har både primär- och amtskommunerna ett enhetligt system för och redovis-

budgetering

ning, vilket inrikesministeriet får del av. Kommu-

löpande

nerna har stor frihet att göra sina

själva prioriteringar

inom den beslutade ekonomiska ramen eftersom

lagstift-

ningen oftast enbart anger generella mål.

I detta avsnitt följer en redogörelse för kommunernas ekonomiska förutsättningar och av den som uppföljning

sker genom inrikesministeriets

årliga nyckeltal.

S tatsbidrag

Primär- och amtskommunerna får ett generellt bidrag från staten. Det infördes 1987. Sedan 1970-talet har kommunerna fått allt större del av statsbidraget i generella former. Tanken var att kommunerna skulle ges ett fullständigt ansvar för sina och beslut. Det senare inne-

prioriteringar

bär att kommunerna inte kan vältra över kostnader på någon annan.

kallas för bloktilskud och fördelas efter skatte-

Bidraget kraft, dvs varje kommuns andel av bloktilskudet är propor-

tionellt mot dess andel av skattekraften. Bloktilskudet för år 1989 omfattar ca 13 miljarder DKR för primärkommunerna och ca 15 miljarder DKR för amtskommunerna.

Att fördela bloktilskudet efter skattekraft innebär att de kommuner med störst skattekraft också får mest bidrag. Denna skevhet motverkas dels genom utjämning av ut-

och skatter. Utjämningen av utgiftsbehoven

giftsbehoven

är en inomkommunal angelägenhet. Varje kommuns ut-

som räknas fram utifrån främst demografiska

giftsbehov, förhållanden, jämförs med det genomsnittliga utgiftsbeho-

vet för alla kommuner. De kommuner som ligger över, dvs har större behov än genomsnittet, får 35% av mellanskillnaden. På motsvarande sätt får kommuner med lägre behov än avstå 35%. Skatteutjämningen ñ-

genomsnittet

nansieras av staten och innebär att staten utjämnar 52% av skillnaden mellan kommunens och Köpenhamnsområdets skattekraft.

Avtal

träffar avtal med de båda kommunför-

Regeringen årligen

bunden om den kommunala sektorns ekonomi. För år 1989 har det avtalats om bl a följande:

Primärkommunerna

D oförändrad nivå på inkomstskatten

D nettoinvesteringarna skall ej överstiga 4,3 miljarder

DKR D nettodriftsutgifterna hålls på samma nivå som

budget-

erats för 1988.

Amtskommunerna

D den inkomstskatten skall öka i förhål-

genomsnittliga ej

lande till 1988

D skall ej överstiga

nettoinvesteringarna 1,9 miljarder

DKR

D driftsutgifterna hålls på samma nivå som för

budgeterats

1988, med undantag för konsekvenserna för arbetstids-

förkortningen.

Avtalet för 1989 är inte bindande för de enskilda kommunerna. De båda kommunförbunden, vilka år vid

parter

förhandlingarna, ser det dock som sin uppgift att övervaka att kommunerna håller sig inom ramen. Detta sker

genom att förbunden kontinuerligt håller sig underrättade om utvecklingen i kommunerna.

För åren 1987-88 var däremot avtalet bindande för de en-

skilda primärkommunerna. införde under dessa

Regeringen

år sanktioner mot de som överskred de

primärkommuner

avtalade ramarna. Dessa kommuner fick deponera 85% av den överskridna summan på ett räntefritt konto på Danmarks Nationalbank under 4 år. skall återbeta-

Pengarna

las efter dessa fyra år med en år och under

tredjedel Varje

dessa tre år ges ränta motsvarande diskontot.

208 av 275 primärkommuner överskred sina ekonomiska

ramar för år 1987 med totalt 1,2 DKR. För år 1987

miljarder

överskred amtskommunerna ramarna med totalt 1,6 miljarder DKR, men för dessa fanns inga sanktioner.

Budget och redovisning

Sedan 1977 har samtliga primär- och amtskommuner ett

for och redovisning. Detta gör

enhetligt system budgetering

det att sammanställa information om kommuner-

möjligt

nas ekonomi i sin helhet. Inrikesministeriet använder denna information for att kunna bedöma kommunernas

ekonomi och utvecklingstendenser.

Dessa om kommunerna ligger till for de

uppgifter grund

avtal som träffas mellan stat och kommun. Sanktio-

årliga

nerna som infördes for 1987 och 1988 beräknas på de

som inrikesministeriet får del av. Dess-

bokslutsuppgifter

utom används de som for att publicera inrikesmini-

grund

steriets nyckeltal om kommuner.

Nyckeltal

Inrikesministeriet ut med ett

ger årligen publikationer

antal om både och amtskommunerna. De

nyckeltal primär-

källor som bygger på är dels den ekonomiska

nyckeltalen

och som kommunerna

redovisningen budgetuppgifterna

skickar in till inrikesministeriet. Dessutom bygger nyckeltalen annan statistik som tas fram for olika ändamål

på

främst av typen ekonomisk och befolkningsstatistik.

tas främst fram for inrikesministeriets egna

Nyckeltalen

behov. Uppgifterna är koncentrerade och ger en översiktlig

bild av kommuner. För primärkommunernas del

samtliga får plats på ett uppslag. Uppgifterna jämförs uppgifterna

med genomsnittet for kommunerna inom amtet, huvudstadsområdet och riket. Det finns inom åtta olika

uppgifter

områden, nämligen:

D befolkning

D forvärvsfrekvens och arbetsmarknad D skatter D ekonomi och skatter

D barnomsorg

D utbildning och kultur D äldreomsorg

D socialvård.

Uppgifterna för primärkommunerna publicerades första

gången 1983. Uppgifterna anger olika typer av förhållanden samt styckkostnader för ett antal tjänster. Innehållet

i inrikesministeriets nyckeltal för en dansk kommun finns

i bilaga nr 2.

Inrikesministeriet tar även fram nyckeltal för amtskommunerna. Dessa publicerades första gången år 1986. Där

publiceras data om samtliga amtskommuner, presentatio-

nen av nyckeltalen sker i tre olika avsnitt.

I den första avdelningen finns generella uppgifter om hela

amtet som jämförs med genomsnittsdata från amt

samtliga

och storstadsområden.

Det finns där uppgifter inom nio områden,

nämligen:

D befolkning

D arbetsmarknad och sociala förhållanden

D skatter

D ekonomi

D undervisning och kultur D sjukhusen

D hälsotillstånd D social- och hälsovård (amtet) D social- och hälsovård (primärkommuner).

I den andra avdelningen finns i stort sett samma

uppgifter

men uppdelade på de i amtet ingående kommunerna.

I avsnitt tre, finns om inom

slutligen, uppgifter sjukhusen

amtet. Uppgifterna för respektive med ett

sjukhus jämförs

genomsnitt för gruppen, amtet och riket.

Innehållet i inrikesministeriets amtskommunala nyckeltal för en amtskommun finns i bilaga nr 3.

Dessa nyckeltal om kommunerna är utarbetade av inrikesministeriet i första hand för deras egna behov. Inrikesministeriet sänder dessutom ett av publikationen till

exemplar

amtskommuner. Detta har

samtliga primär- respektive

medfört att de fått viss uppmärksamhet ute i landet. Den användning den får där är främst att kommunerna får

möjlighet till med varandra och att eventuella

jämförelse

avvikelser leder till djupare studier av den egna kommunala verksamheten.

Övrigt

Som ett intressant exempel på uppföljning och utvärdering

kan nämnas den brukarundersökning som genomfördes

under våren 1989. innehöll två

Brukarundersökningen

delar. Ena delen avsåg en urvalsundersökning liknande en

undersökning. Den andra delen avsåg

tidigare genomförd

en av föräldrar i att komma

intervjuundersökning syfte

bakom urvalsundersökningens enkla svar. Intervjuunder-

avsåg totalt 1 450 personer över 15 år. Resulta-

sökningen

ten av mot att danskarna i stort

undersökningarna pekar

sett är med skolan, även om man har kritik främst

nöjda

med avseende på skolans funktion som kunskapsförmedlare.

4 Statens

styrning-uppföljning

av kommunerna i Finland

Organisation och uppgifter

Den kommunala är i Finland.

självstyrelsen grundlagsfäst

I praktiken är den dock begränsad eftersom kommunerna

pålagts en rad uppgifter via speciallagstiftning.

I Finland finns det främst två typer av kommunala organisationer - ca 460 st

primärkommuner

- kommunalförbund ca 400 st.

Finland saknar vår motsvarighet till landstingskommuner. Därför har kommunalförbunden blivit en mycket vanlig samarbetsform mellan de finländska kommunerna. Anledningen till det stora antalet kommunalförbund är att kommunerna ålagts uppgifter som de ej har resurser till att klara av självständigt. Kommunalförbunden kan antingen bygga på frivilligt samarbete kommunerna emellan eller

vara obligatoriska.

Till primärkommunerna sker det allmänna Val,

mandatpe-

rioden är 4 år. för kommunalförbunden utses av

Ledningen

de kommuner som ingår i förbundet.

För kommunerna är utbildningsverksamhet och socialvård de mest resurskrävande verksamhetsområdena. För kommunalförbunden är den mest resurskrävande sektorn häl-

so- och sjukvården.

av kommunerna

Styrning-uppföljning

I detta avsnitt en redogörelse av de viktigaste instru-

följer

menten för statens styrning av kommunerna. Dessa är

avtal, statsbidrag och riksomfattande planer.

Avtal

Ett forum för samverkan mellan stat och kommun

viktigt

sker i Finland enligt förordning om delegation for kommu-

nal ekonomi.

l ett och tre i denna förordning stadgas:

paragraf

»§ 1 För planering av den kommunala ekonomin samt for nödig koordinering av denna planering med den totalekonomiska planeringen och planeringen av statshushâllningen även som för bostadsfördelningen mellan staten och kommunerna samt eljest for handläggning av

viktiga eller vitt bärande allmänna frågor som berör principiellt kommunalhushållningen finns i anslutning till ministeriet för inrikesärendena, såsom samarbets- och förhandlingsorgan mellan myndigheterna inom statens centralförvaltning och kommunernas centralorganisationer, en delegation för kommunal ekonomi.

§ 3 Delegationen åligger: 1) att utveckla planeringen av den kommunala ekonomin samt att koordinera denna planering med den totalekonomiska planeringen och planeringen av statshushållningen; 2) att främja utvecklandet av systemet för kostnadsfordelningen mellan staten och kommunerna; 3) att söka trygga vederbörliga förutsättningar för ordnandet av den kommunala ekonomins finansiering, bland annat i fråga om kreditfinansieringen; 4) att bereda stats- och kommunalhushållningens gemensamma arrangemang, vilka gäller skötseln och utvecklandet av den offentliga hushållningen; samt 5) att fullgöra övriga till delegationens verksamhetsområde hörande uppgifter, på uppdrag av ministeriet för inrikesärendena på deras eget initiativ eller efter forslag av delegationen.

För fullgörande av sina åligganden skall delegationen verkställa

utredningar och göra utvecklingsprognoser samt ta initiativ, göra

förslag och avgiva utlåtanden beträffande lagstiftningsreformer och

andra arrangemang, som rör den kommunala ekonomin.”

I enlighet med förordningens bestämmelser har de berörda parterna träffat ett avtal angående hur dessa förhandlingar skall föras. Ordföranden i denna är finansmi-

delegation

nisteriets statssekreterare.

I avtalet som träffats mellan för år 1989 nämns

parterna

bl a

följande:

D att statsbidragen hålls på 1988 års nivå E] att staten ej kommer att medverka till att kommunernas

kostnader ökar ü målet för kommunerna bör vara att skatten ej ökas

EI kommunerna bör ej fatta nya beslut som ökar utgifterna

E] kommunerna bör att vissa av-

överväga avgiftsbelägga giftsfria tjänster.

Avtalet är inte förknippat med några sanktioner för kommunerna vilket medför att det inte är att kommu-

ovanligt

nerna bortser från dess rekommendationer och mål. Under

1988 höjde ca 100 kommuner kommunalskatten, trots att

även då en oförändrad nivå rekommenderades. Det har även förekommit att något av (de tre) kommunförbunden hotat hoppa av ett gällande avtal samt vid ett annat tillfälle aviserat att de ej kommer att skriva avtalet.

på

Stats-bidrag

Enligt 1988 års budget täcktes kommunernas totalutgifter

till 22,5% med statsbidrag, av dessa fördelas ca 80%

enligt det s k bärkraftsklassiñceringssystemet. statsbidrag till

kommunerna utgör ca 25% av den totala

statsbudgeten.

Bärkraftsklassiñceringssystemet infördes år 1969 och har

därefter genomgått flera förändringar. till

Systemet syftar

att garantera alla kommuner att upprätthålla en

möjlighet

viss grundservice.

Bärkraftsklassiñceringen innebär att kommunen får olika

mycket av sina kostnader täckta via statsbidrag. Systemet

innebär att kommunerna fördelas på 10 klasser. Till klass 1 hör de kommuner som anses behöva mest och

statsbidrag

till klass 10 de som anses behöva minst. är

Statsbidragen

graderade i % av kostnaderna för hälso- och socialväsendet, grundskolor, bibliotek och yrkesläroanstalter.

Enligt nedanstående tabell kan det avläsas hur stor del av

kostnaderna som täcks av statsbidraget beroende på i vilken klass kommun

respektive placeras.

Tabell 4:1 Bärkraftsklass och statens andel i procent

Arbetet med att placera kommunerna i klasser sker i en speciell kommission. Kommissionen är utsedd av regering-

en speciellt för detta ändamål. Denna kommission leds av

inrikesministeriet. Kommissionen har representation från

följande organ:

D inrikesministeriet

D ñnansministeriet

D undervisningsministeriet

D social- och hälsovårdsministeriet D Statistikcentralen D de tre olika kommunförbunden.

Bärkraftsklassiñceringskommissionen omprövar årligen

kommunernas placering i de olika klasserna. För år 1989 fick 13 kommuner sänkt bärkraftsklass (dvs ökade statsbi-

drag).

Kommunen placeras i en bärkraftsklass som är ett steg

eller än den klass som fastställdes för det

lägre högre

föregående året, om kommunen på basis av de faktorer som mäter dess ekonomiska bärkraft bedöms vara i en svagare eller starkare ställning än de andra kommunerna i samma bärkraftsklass. En kommuns bärkraftsklassiñcering kan inte ändras mer än ett steg uppåt eller ett steg nedåt per år.

Vid bedömning av en kommuns ekonomiska bärkraft beaktas främst:

D skattekraft, dvs antalet skatteören per invånare

D utgiftsbehov, driftsutgifterna for hälsovården, socialvä-

sendet och i kommunen

bildningsväsendet

D kostnadsskillnader som föranleds av skärgård, tätorts-

struktur, produktion eller bekostan-

spridd bosättning, de av regional service, tvåspråkighet eller någon därmed jämförbar faktor D arbetslöshet, förändringar i kommunens befolknings-

struktur eller i av kommunens näringsliv.

utvecklingen

Av följ ande tabell framgår kommunernas och invånarantalets fördelning på de olika bärkraftsklasserna för år 1988 och 1989.

Tabell 4:2 Fördelning av antal kommuner och invånare i olika bärkraftsklasser

placering kraftsklasser har kommissionen till sitt

förfogande uppgifter från statistikcentralen. Dessa uppgifter består främst av kommunernas bokslutsuppgifter kompletterade med information från berörda kommuner. Kommissionens beslut kan till

överklagas högsta förvaltningsdomstolen.

Planer Ett viktigt instrument för statens styrning och

uppföljning av kommunernas är den riksomfattande

utveckling planen för social- och hälsovården. Enligt lag stadgas att regeringen årligen i samband med budgetpropositionen skall godkänna för social- och

planen hälsovården för de kommande fem åren. Det stadgas vidare att planen skall innehålla: Cl de allmänna mål som skall uppställas för social- och

hälsovården; EI anvisningar om ny verksamhet och därmed jämförbara

betydande ändringar av verksamheten; EI årliga förteckningar över de projekt som skall genomfö-

ras eller vilka skall inledas och vilkas totalkostnader är

samt kalkyl över kostnaderna och statsande-

betydande

larna;

EI över de ändringar som årligen sker i perso-

utredningar

nalens storlek samt om för den för-

grunderna regionala

delningen av ökningen samt

El beräkningar av av de statsandelar som skall

beloppen

betalas för driftskostnaderna.

Samtliga kommuner skall årligen utarbeta femåriga pla-

ner. Dessa bedöms sammantaget för hela landet och fastställs av regeringen. Den fastställda planen utgör ramen för den enskilda kommunens realiseringsplan. I realiseringsplanen skall kommunen ange vilka arrrangemang som behövs i kommunen eller kommunalförbundet för att

de mål som ställts i de riksomfattande planerna.

uppnå

Planen skall därefter fastställas av länsstyrelsen. Huruvi-

da planens intentioner förverkligats eller inte är förknippat

med vissa att mäta. I varje dock ett försök

problem plan görs

att utvärdera den föregående planen. Dessutom är kommu-

nernas av realiseringsplanen kopplat till

förverkligande

utbetalning av statsbidrag.

5 Statens

styrning-uppföljning

av kommunerna i

Norge

Organisation och uppgifter

I Norges saknas om kommunalt och

grundlag stadgande

självstyrelse. Det är stortinget som for-

fylkeskommunalt

mellt via lagstiftning beslutar om vilka uppgifter kommunerna skall handha. Kommunernas makt kan därför ses som statsmakt, även om man kan hävda att

delegerad

i är lika etablerad som i övriga

självstyrelsen praktiken

nordiska länder.

I finns det 448 primärkommuner och 19 fylkeskom- Norge

muner (18+Osl0). motsvarar våra

Fylkeskommunerna

Till båda dessa kommuntyper sker

landstingskommuner.

det allmänna val, mandatperioden är 4 år.

Statsbidragen till kommunerna utgör ca 15 % av statens totala utgifter för år 1989.

För de norska är undervisning och

primärkommunerna

social omsorg de största utgiftsposterna, Motsvarande för

fylkeskommunerna utgörs av sjukvård och undervisning.

av kommunerna

Styrning-uppfolj ning

Statens styrning av kommunerna i Norge sker främst via

och av ekonomiska styrmedel. Den lagstiftning angivande statliga tillsynen sker främst via fylkesmannen, en i varje fylke. Fylkesmannen motsvarar länsstyrelsen. Fylkesman-

nen har till uppgift att vara den centrala statsförvaltning-

ens representant i fylket. Han har även till att utöva

uppgift

kontroll över kommunala beslut i den meningen att de tillkommit på sätt och att de inom ramen för

lagligt ligger

kommunernas kompetens.

I detta avsnitt en för kommunernas

följer redogörelse

ekonomiska som nästan helt av sta-

förutsättningar anges

ten. Något egentligt system för som snabbt

uppföljning ger

regeringen och stortinget signaler om hur verksamheten

utvecklas inom de viktigaste kommunala sektorerna är inte lika utvecklat som i Danmark.

exempelvis

Statsbidrag

Reglerna för statsbidrag till de norska kommunerna ändra-

des radikalt den 1 januari 1986. Förändringen både

gällde

primär- och fylkeskommuner. utgick ca 120 olika

Tidigare

typer av bidrag till den kommunala sektorn. De

tidigare

statsbidragen har ersatts till ca 82 % med ett antal driftsbidrag som till olika sektorer och ett generellt

går bidrag.

Systemet kallas för Nytt intäktssystem för kommuner och

fylkeskommuner.

Detta statsbidrag till kommunerna koncentreras på utjämning av:

1. Skattekraften, eftersom samma skattesats ger olika intäkter beroende på främst förvärvsfrekvens och lönenivå.

Varje kommun garanteras en viss procentnivå av den

genomsnittliga skattekraften.

2. Kostnadseffekterna av befolkningssammansättning och

av andra opåverkbara kostnadsskillnader. Båda dessa

faktorer påverkar kostnaderna för en given servicenivå.

En viktig strävan bakom av

omläggningen statsbidrags-

reglerna är principen om jämlikhet mellan medborgarna

oavsett vilken kommun vederbörande bor i. Tanken är att varje medborgare skall få samma service för samma

uppoff-

ring, dvs kommunalskatten. Norge har enligt lag en högsta nivå kommunalskatten, f n 21 %. Detta har lett till att

på

alla kommuner har samma skattenivå.

En annan viktig princip är att prioriteringarna skall göras

lokalt. som beräknas för varje sektor är ej

Statsbidragen

bundna till dessa, dvs kan besluta

kommunalpolitikerna

om medlens inom de lagar som gäller.

användning

beslutar om den totala nivån beträffande kom-

Stortinget

munernas inkomster (med några undantag) och den lokala nivån prioriteringarna inom den centralt beslutade

gör

ramen.

För år 1989 omfattar statens till kommunerna 46,7

bidrag

miljarder NKR. Av dessa utgör 38 miljarder NKR överfö-

ringar inom ramen för det s k intäktssystemet. Intäktssy-

stemet är benämningen på det norska statsbidragssystemet till kommunerna. Dessa 38 miljarder NKR fördelar sig på olika sektorer - inom parentes anges den

enligt följande

relativa i förhållande till föregående år. Av

förändringen

vilket att samtliga områden fått åtminstone någon

framgår ökning.

Tabell 5:1 Fördelning av statsbidragen och förändring sedan föregående år (procent)

Primärkommuner totalt: 5 1 (3,9) därav Grundskolan 1 1,6 (1,8) Hälso- och socialtjänst 29,5 (6,0) Kultur 0,4 (3,4) Generellt 9,5 (0,4) Fylkeskommuner totalt: 49 (5,6) därav Gymnasieskolan 10 (3,8) Sjukvård 20 (5,1) Samfärdsel 8 (3,8) Generellt 1 1 (9,8)

till att man inte ville införa ett generellt

Anledningen

till kommunerna (vilket av den utredning

bidrag föreslogs

som foregick ändringen av statsbidragen) var att regering-

en och stortinget genom kunde marke-

sektorsindelningen

ra sina prioriteringar. Prioriteringarna som görs centralt är dock inte bindande for kommunerna eftersom kommunerna kan göra egna prioriteringar bara det sker inom den

ram lagarna ger. För år 1989 har stortinget prioriterat

sjukvården och med 5,1 %) socialtjänsten (ökning resp 6,0

vilket är en från centralmakten som även bör

markering

följ as upp lokalt. Men som sagt, kommunerna har full frihet att göra sina egna prioriteringar.

Den som sker av kommunal verksamhet avser

uppföljning

främst verksamhetsstatistik. Som tidigare nämnts har

omläggningen av statsbidragen följts inom ramen för ett

forskningsprogram kring kommunernas ekonomi. Forskare har belyst effekter på central och lokal nivå.

Trots stortingets prioriteringar i samband med

fastläggan-

de av ramarna för respektive sektor är dock statens främsta styrmedel de olika som finns för olika områ-

speciallagar

den.

Övriga statsbidrag

För år 1989 är det ca 18 % av som ligger

statsbidragen

utanför det s k intäktssystemet. Dessa medel är specialdestinerade och går främst till och

forskning utveckling,

investeringar och barnomsorgen. Det är inom ramen för dessa medel som stortinget direkt kan stimulera vissa

verksamheter, om kommunernas handlande bedöms som

alltför långsamt och trögt.

Det var tidigare planerat att statsbidragen till barnomsor-

gen skulle bli en del i det s k fr o m 1989.

intäktssystemet

Men detta har skjutits framåt på obestämd tid. Orsaken till

att statsbidragen till barnomsorgen fortfarande finns utan-

för systemet är en önskan att kunna styra och kontrollera

den fortsatta utbyggnaden av barnomsorgen.

Ovrigt

Under åren 1986-87 bedrev forbruker- og administrasjonsdepartementet (ansvarar for barnomsorgen) en riksomfattande med att stimulera kommunernas

kampanj syfte utbyggnad av barnomsorgen. Under kampanjen rangordnades samtliga primärkommuner fylkesvis angående be-

hovstäckningen inom Vid det tillfället fick

barnomsorgen.

samtliga kommuner möjlighet att jämföra sig med varandra, vilket det for övrigt finns dåliga möjligheter till. Dessa

rankinglistor fick stor Samtidigt reste

uppmärksamhet.

ett antal kända runt i landet och for

politiker propagerade

ökad satsning på barnomsorgen. Denna kampanj har resulterat i att utbyggnaden av barnomsorgen har fördubblats

från 4 000 platser till 8 000 platser/år.

Inom de olika sektorerna såsom och utbildning

socialtjänst

samlas med jämna mellanrum in olika typer av verksamhetsdata. Det mesta av denna insamling och databearbetning utförs av Norges statistiska centralbyrå. Inom utbild-

kommer denna statistik till departementet

ningsområdet

inom ca 6 månader. För socialstatistiken tar det längre tid, ca 1,5-2 år innan den Vilket upplevs som ett

publiceras, problem på Socialdepartementet i Oslo.

6 Statens

styrning-uppföljning

av kommunerna i

England

Detta avsnitt behandlar i första hand förhållandena i England. De andra länderna i Storbrittanien dvs Wales, Skottland och Nordirland, behandlas inte.

Organisation och uppgifter

Det engelska kommunala självstyret är inte som i Sverige

skyddat enligt grundlagen. Centralmakten har därmed

befogenhet att besluta om kompetensen for enskilda eller samtliga kommuner. Vilket hände när t ex Greater London Council togs bort. Greater London Council var en kommun för hela Londonområdet, trots att det där fanns ett antal mindre kommuner. När storkommunen togs bort fick de mindre kommunerna ökad kompetens. Den kommunala kompetensen for kommunerna i England är därför mer att betrakta som delegerad statsmakt.

Den engelska lokalforvaltningen är inte Det likformig.

finns olika typer av kommuner och nivåer. Vissa delar av landet kan endast räknas till en kommunnivå andra till två eller tre.

I England finns det totalt 405 kommuner. Dessa fördelar

sig på de olika kommuntyperna enligt följande:

EI County Councils, vilka finns inom de s k

Non-Metropo-

litan områdena (39 st). Cl Borough och District Councils som finns inom en county

council (296 st).

Cl och District Council som finns inom de s k

Borough

Metropolitan områdena, storstadsområden, (69 st).

Inom dessa områden fanns det tidigare överordnade organ vilka kallades County Council (6 st) och

Metropolitan

Greater London Council (GLC). Dessa togs bort 1986.

Det fanns också tidigare ett direktvalt skolfullmäktige i

London men detta kommer dock att avskaffas 1990. Denna

organisation av skolverksamheten i Storlondon är mer att

betraktas som en inrättning eftersom Greater

tillfällig

London Council tidigare hade ansvaret för utbildningen.

Dessutom finns det 19 kommunalförbund och ca 7 500 s k grannskapsfullmäktige vilka kallas Parish/town council.

Det sker allmänna val till dessa organ, med undantag för

kommunalforbunden, mandatperioden är 4 år.

Den utan tvekan uppgiften för de engelska

viktigaste

kommunerna är att ansvara för den grundläggande utbild-

ningen. Därefter är social service, socialförsäkringsutgifter

och stora inom den kommunala

polisväsendet utgiftsposter

verksamheten. Av de olika kommuntyperna tar County Councils i ca 46 % av den kommunala sektorns

anspråk samlade resurser. i England har ett statligt Sjukvården huvudmannaskap.

av kommunerna

Styrning-uppföljning

I detta avsnitt en för kommunernas

följer redogörelse

ekonomiska förutsättningar och den mycket medvetna styr-

ning som förekommer av den kommunala sektorn. Noteras bör särskilt de stora förändringar som inträffar den 1 april 1990.

Ekonomi

Den kommunala sektorns ekonomi kommer att förändras den 1 april 1990. T 0 m den 31 mars 1990 får kommunerna

i genomsnitt sina inkomster enligt följande:

Tabell 6:1 Kommunsektorns ekonomi (procent)

Fastighetsskatt, nivån beslutar kommunen om 25 Företagsskatt, nivån beslutar kommunen om 25

Regeringen i London har och har haft ambitionen att begränsa kommunernas utgifter, åtminstone till en nivå där ökningen motsvarar inflationen. Detta sker bl a genom att statsbidragen minskas om kommunen ökar sina utgifter mer än önskvärt. Effekten av detta har varit att en del kommuner höjde den kommunala for att

fastighetsskatten motverka bidragsbortfallet. Regeringen ingrep då genom

att införa möjligheten att sätta tak på kommunalskatten

s.k. ”rate Det att kommunministern - the

capping. betyder

Secretary of state for the Environment - har rätt att besluta

om nivån på kommunernas fastighetsskatt både generellt

och selektivt. Den har dock an-

generella befogenheten ej

vänts, medan den selektiva har använts ett flertal gånger.

Reglerna for denna rate capping” är diffusa och bestäms från fall till fall. Syftet är dock att strama åt expansiva kommuner. Möjligheten att via rate

capping begränsa

kommunernas inkomster infördes 1985 och varje år har ett antal kommuner blivit föremål for detta. Kommunernas

ekonomi och utgiftsnivå folj s noga av kommundepartemen-

tet Department of Environment. Där finns det totalt 4 000

anställda. Ca 150 av dessa har till uppgift att kontrollera kommunernas ekonomi och ge eventuella forslag till sank-

tioner. Den kontroll dessa tjänstemän

på departementet

utför är enbart av ekonomisk art, de kontrollerar ej innehållet i verksamheten.

Förutsättningarna for kommunernas ekonomi ändras den 1 april 1990. Inkomstbilden kommer då att i genomsnitt se

ut enligt följande:

Tabell 6:2 Kommunsektorns ekonomi efter 1.990 (procent) - statsbidrag, generella 50 - Kommunavgift ”community charge”, nivån bestäms av kommunen, betalas av alla över 18 år med vissa undantag 25 - nivån beslutas av staten 25 Företagsskatt,

Samtliga statsbidrag till kommunerna blir i framtiden

generella. Nivån på bidraget avgörs främst på grundval av

ett antal demografiska faktorer och av regeringens uppfattning om vad den enskilda kommunen bör spendera. Möjligheten att minska för de kommuner som har

statsbidragen

för höga utgifter, försvinner i samband med denna reform.

med är att ett större lokalt ansvar för

Syftet förslaget skapa

utformningen och prioriteringar.

Kommunavgiften Community charge” ersätter fr 0 m den

1 april 1990 betalas av alla som

fastighetsskatten. Avgiften

fyllt 18 år, med vissa undantag, främst studerande. Syftet med reformen är främst att en större andel bland medborgarna bör betala skatt. F n betalar enbart fastighetsägarna skatt till kommunen, oavsett hur många som bor i huset. Beslutsfattarna i London hoppas att invånarnas krav på ökad kommunal service blir mer relaterad till vad det kostar om fler är med och betalar. Den nya kommunavgiften bör även öka deltagandet i de kommunala valen som f n i genomsnitt är ca 35 %. Den nya kommunavgiften beräknas i genomsnitt bli 250 per betalande invånare.

pund

Men regeringen kan komma att även där gå in med sanktioner mot de kommuner som genom ett högre utgiftsuttag åstadkommer en icke önskvärd utgiftsökning.

Reglerna för företagsbeskattning kommer att ändras den 1 april 1990. F n betalar företagen skatten till respektive

kommun i form av I framtiden skall skat-

fastighetsskatt.

ten betalas till staten som fastställer nivån på skatten. Denna får inte öka snabbare än inflationen. En effekt av den företagsbeskattningen tillsammans med en ny

nya

värdering av fastigheterna är att företagsskatten kommer

att öka i londonområdet och sjunka i nordengland. Pengarna som företagsskatten ger kommer staten därefter att dela ut till kommunerna med att få en utjämning mellan

syfte

kommunerna. Systemet beräknas vara helt genomfört efter fem år.

Ovrigt

De olika departementen har för sina egna behov byggt upp databaser, vilket ger dem möjlighet att följa upp verksamheten inom sina respektive områden. Dessutom har de

olika förvaltningsomrâdena egna inspektörer, dvs depart-

ment of Health har ett antal socialinspektörer och department of Education and Science har ett antal skolinspektörer. Dessa inspektörer har till uppgift att rapportera till centralmakten om den direkta verksamheten. Inspektörerna är i olika distrikt i olika landsdelar.

placerade

Inom of Education and Science finns det ca

department

2.500 anställda. Av dessa är ca 30 % s k inspektörer och har till uppgift att bevaka skolverksamheten ute i landet.

I finns en tendens att förändringar inom den

England offentliga sektorn medför en maktförskjutning från kom-

munerna till regeringen. Regeringen beslutar t ex om hur kommunerna skall organisera sin verksamhet. Som exempel kan nämnas att kommunernas skolbudget skall fördelas till drygt 90 % efter antal elever. Samtidigt har man

slopat upptagningsområdena inom kommunen. Effekten

är avsedd att ge skolor med god kvalitet möjlighet att attrahera fler elever och därmed få större resurser. Det omvända för skolor med dålig kvalitet.

gäller

Det har också införts en för skolorna att bli

möjlighet

självständiga gentemot kommunen. Denna möjlighet ges respektive skola om en majoritet av föräldrarna önskar detta. Ett sådant beslut medför att de får sina statsbidrag direkt från staten och inte längre via kommunen. I de aktuella fallen anger staten dessutom hur stort kommunbidrag skolan skall få, vilket i princip betyder att dessa skolor får en självständig ställning gentemot kommunen. I vilken omfattning denna möjlighet kommer att utnyttjas är svårt att bedöma.

En annan nyhet som på sikt kan påverka kommunernas verksamhet är deras skyldighet att begära in anbud. Detta gäller i första hand tekniska tjänster som Vägunderhåll,

städning, mathållning m m. Kommunen måste ta lägsta

anbud, men kan första året ta hänsyn till avvecklingskostnader.

Olika av för

organ betydelse styrninguppföljning

Det finns ett antal organ som har betydelse för styrning, kontroll, eller av de eng-

uppföljning, utveckling bevakning

elska kommunerna.

De viktigaste är:

- The Consultative Council for Local Government

CCLGF, Finance - De olika kommunförbunden

Association of County Councils Association of District Councils Association of Metropolitan Authorities London Associaltion

Boroughs

Association of London Authorities

Audit Commission

CIPFA - The Chartered Institute of Public Finance and

Accountancy

LAMSAC - Local Authorities Management Services and

Computing Committee

LGTB - Local Government Training Board

INLOGOV - Institute of Local Government Studies Local Government International Bureau.

CCLGF, The Consultative Council for Local Government Finance är ett viktigt forum for att diskutera förhållandet mellan stat och kommun. I CCLGF ingår representanter från de departement som är involverade i kommunernas verksamhet och representanter från de olika kommunförbunden.

Inom CCLGF fors det bl a förhandlingar om: - nivån kommunernas utgifter

på

- nivån på statsbidragen till kommunerna

- initiativ om kommunernas ekonomi

politiska

Arbetet i CCLGF sker under ledning av kommunministern - the Secretary of state for the Environment. CCLGF har möten ca 6 ggr/år, men det mesta av arbetet sker i olika former av bestående av tjänstemän. Trots de

arbetsgrupper

som fors i CCLGF står det regeringen fritt

förhandlingar

att fatta besluten som den önskar. Audit Commission som bildades 1983, är ett fristående organ for kommunal revision. Kommunerna är skyldiga att anlita kommissionen for sina revisorstjänster. Kommissio-

nen leds av en styrelse med representation från olika

samhällssektorer såsom näringsliv, kommunsektorer, fack-

liga organisationer och revisionskunniga. Kommissionen

finansieras med avgifter som kommunerna betalar for revisionen. Audit Commission svarar for revision i samtliga kommuner i England och Wales. Till sitt förfogande har

kommissionen ca 600 distriksplacerade revisorer, ca 35 % av dem som anlitas tillhör privata revisionsbyråer.

Revisionens och i en förord-

uppgifter organisation regleras

ning, Local Government Finance Act 1982. Revisionen har två huvuduppgifter. För det första svarar kommissionen

för redovisningsrevision dvs om redovisningsskyldigheten

fullgörs enligt de krav som finns angivna i För det

lag.

andra har kommissionen till att bedöma effektivi-

uppgift

teten i verksamheten samt att ge till

förslag förbättringar.

Dessa har ofta

förvaltningsrevisionsprojekt benämningen

Value for money studies.

Även kommunerna har ett ansvar att tillvarata

lagstadgat

sina resurser på ett ekonomiskt, effektivt och rationellt sätt. Kommissionen utarbetar en s k

årligen utgiftsprofil

för varje kommun. Denna innehåller

kommunprofil uppgif-

ter om både verksamheten och ekonomin. Dessa s k kom-

utarbetas med av de CIPFA -

munprofiler hjälp uppgifter

The Chartered Institute of Public Finance and

Accountancy

- med jämna mellanrum samlar in från kommunerna. Alla

uppgifter för kommunen jämförs med genomsnittet för

likartade kommuner. Alla kommuner i kommun-

placeras

grupper. Varje grupp består av ett antal likartade kommuner. Kommissionens kommunprofiler är väl kända ute i kommunerna. Dessa jämförelser anses vara ett

viktigt verktyg vid planering och analys av den verksamhe-

egna ten. De kan ibland fungera som en och

varningssignal därmed utgöra startpunkten för att kommunen gör

djupare analyser. Kommunproñlen leder därmed till att avvikelser

uppmärksammas och eventuella åtgärder vidtas.

Innehållet i kommunprofil ges i 5.

bilaga Kommissionen gör årligen ett antal fördjupade studier

inom olika

förvaltningsområden. Granskningsområdena

fastläggs av styrelsen. Några av de områden som studera-

des 1986 var utbildning, bostäder, fritidsaktiviteter, biblio-

tek och social service. En del av kommunerna

begränsad

ingår i dessa studier. av sådant

Planeringen varje fördjup-

ningsprojekt är omfattande. En s k tas fram

kommunprofil

inom varje granskningsområde, vilken bygger på befintlig

statistik. används som indikatorer i de fortsat-

Uppgifterna

ta studierna på fältet. Tillsammans med olika verksamhetsforeträdare inom de specialstuderade områdena utar-

betas därefter mallar för granskningens genomförande.

Dessa mallar är standardiserade anvisningar for hur

skall När anvisningarna är klara

granskningen genomföras.

startar av inblandade revisorer inom

utbildningen samtliga respektive granskningsområde.

Jämförelser mellan kommuner får ett betydande utrymme

i dessa Dessa kommunspeciñka specialgranskningar.

granskningsstudier sammanfattas i en rikstäckande rap-

av Audit Commission. Till detta utarbetas även ett

port informationsblad som beskriver iakttagelser

övergripande

och forslag till förbättringar. Samtliga kommuner får del av

dessa rapporter. Vid presentationen av vissa gransknings-

redovisas exempel från olika kommuner.

projekt goda

Tanken är att dessa skall kunna användas i den

exempel

enskilda kommunen för att bl a öka intresset för föränd-

ringar.

Trots den regleringen har kommissionen en självstatliga

ständig ställning. Vilket bl a har kommit till uttryck då kommissionen vid några tillfällen kritiserat regeringen for olika åtgärder som påverkat kommunernas ekonomi.

The Chartered Institute of Public Finance and CIPFA,

är en med ca 1000 medlem-

Accountancy, ideel organisation

mar. Medlemmarna främst av högre chefer i engel-

utgörs

ska kommuner. CIPFA bildades 1885 och organisationen sanktionerades av staten 1959 genom den offentliga tyngd som en s k Royal Charter ger.

CIPFA har ett engagemang inom flera områden. Dess

funktion är att utveckla och

huvudsakliga kompetens

metoder för ekonomisk styrning och ledning inom den

offentliga sektorn. Institutet bedriver även en hel del forsk-

ningsaktiviteter. CIPFA investerar också stora resurser i olika databaser, vilket sker i samverkan med kommunerna.

CIPFA ger också råd till Audit Commission och till kommunerna om hur skall ordnas. Ett stort antal

redovisningen

rapporter publiceras inom samtliga kommunala verksam-

hetsområden.

CIPFA publicerar årligen for de olika kommunala

nyckeltal

verksamhetsområdena for samtliga kommuner.

Uppgifter

om samtliga kommuner finns samlade i publikationen, Local Government Comparative Statistics. Nyckeltalen

är 167 till antalet, 90 av dessa det faktiska utfallet.

belyser

Resterande är nyckeltal som grundar sig på planer,

budgetar och trendframskrivningar. Nyckeltalen är oftast av

övergripande karaktär och används främst på central nivå i kommunerna. I bilaga 4 finns for innehållet i

redogörelse

denna statistik.

En annan rapport som är intressanti detta är

sammanhang

Local Government trends”. Den beskriver den kommunala

utvecklingen samlat och for varje verksamhetsområde.

Publikationen får en hel del uppmärksamhet, bl a i den

engelska pressen.

LAMSAC, Local Authorities Services and

Management

Computing Committee, är ett företag som ägs av kommunförbunden. LAMSAC erbjuder kommunerna olika av

typer

konsulttjänster i frågor om effektivitet, produktivitet, ledningsfrågor och ADB.

LGTB, Local Government Training Board ägs av kommunförbunden och som sysslar med av medlems-

utbildning

kommunernas förtroendevalda och anställda.

INLOGOV, Institute of Local Government Studies, finns vid universitetet i Birmingham. Institutet bedriver forsk-

ekonomi, planering och beslutsfat-

ning omledningsfrågor,

tande. Aven relationerna mellan stat och kommun har

uppmärksammats.

Local Government International Bureau, drivs gemensamt

av de olika kommunforbunden. Byrån har till främsta

uppgift att:

-informera på internationell nivå om Storbritanniens stånd-

punkter i olika typer av kommunala frågor

- kommunerna om olika internationella

medvetandegöra

förhållanden och händelser som kan påverka dem

- medverka till mellan kommuner i olika

erfarenhetsutbyte

länder.

7 slutsatser

Några

Som framgått av länderbeskrivningarna hänger uppfölj-

ning och utvärdering intimt samman med formerna för statens styrning av kommunerna.

De olika ansatser land har valt för sin uppfölj-

respektive

ning och utvärdering har sin grund i såväl institutionella

förhållanden som formerna för statens styrning. Detta

medför att några färdiga lösningar knappast kan importe-

ras utan att de studerade länderna främst får fungera som inspiratörer och idégivare i arbetet med att utveckla upp-

och av kommunal verksamhet i Sveri-

följning utvärdering

ge.

Vår studie visar att övergången till någon form av målstyrning leder till att uppföljning och utvärdering ägnas ökad

central statlig nivå. Vi skall i det föl-

uppmärksamhet på

en åtskillnad mellan och utvärde-

jande göra uppföljning

ring.

Med uppföljning avses att beskriva och mäta ett prestationsflöde och ställa detta i relation till resursförbrukning-

en. Uppföljning kräver en utbyggd verksamhetsstatistik

och Uppföljning brukar ske fortlö-

kostnadsredovisning. pande och fungerar främst som ett signalsystem. Analyser

av oväntade avvikelser får oftast ske i andra former.

Utvärdering av en verksamhet är oftast mer komplex än

avser effektiviteten i verksamhe-

uppföljning. Utvärdering

ten och här måste resultaten och effekterna mätas och värderas utifrån olika utgångspunkter. Utvärdering behö-

ver inte alltid vara heltäckande och ge svar på alla frågor. Utvärdering kan ske med olika ansatser och sammantaget ge en god bild av effektivitet, kvalitet etc.

I Danmark, med generella statsbidrag och starka inslag av

har staten ett uttalat behov av

målstyrning, fortlöpande

uppföljning av den kommunala sektorn. Detta av två skäl. Dels för att kunna följa den kommunala ekonomin i relation till samhällsekonomin. Dels för att kunna göra jämförelser mellan kommuner och följa prestations- och kostnadsutvecklingen inom olika verksamhetsområden. Uppföljningen bygger på ett standardiserat redovisningssystem som kommunerna är skyldiga att använda, tillsammans med en aktuell verksamhetsstatistik. I Finland, med i stort sett uteslutande specialdestinerade statsbidrag, har staten satsat mindre på olika former av

uppföljning.

Dessutom är statsbidragen inom hälso- och sjukvården

liksom inom socialområdet knutet till av statsmakterna fastställda riksomfattande vilket att staten har

planer, gör

ett samlat grepp om inom den kom-

resursförbrukningen

munala sektorn.

I den 1 januari 1986 en av

Norge genomfördes omläggning statsbidragen till kommunerna. Tidigare utgick ett stort antal specialdestinerade statsbidrag, som numera ersatts med fyra sektorsbidrag. Kommunerna får fritt disponera statsbidragen inom givna regelsystem. Uppföljningen görs

främst via olika former av Verksamhetsstatistik kompletterad med kommunal ñnansstatistik.

I England har kommunerna avsevärt mindre självständig-

het jämfört med de nordiska länderna. Regeringen kan i

detalj styra kommunernas handlande, t ex tvång att infor-

dra anbud för vissa verksamheter. Samtidigt har regeringen främst haft intresse av att hålla tillbaka kommunernas

utgifter. Regeringen har i detta sammanhang bl a använt

den information som Audit Commission och The Chartered Institute for Public Finance and Accountancy (CIPFA) tillhandahåller om kommunernas och utgiftsbe-

utgifter

hov. av kommunal verksamhet görs främst av

Utvärdering

det fristående Audit Commission i deras ”value for money studier.

I arbete med att utveckla uppföljningen från

Sverige pågår ett sektorsperspektiv, dvs informationen avser utveckling-

en inom en sektor. Det uppdrag regeringen gett socialsty-

relsen om att utreda informationsstrukturen m m inom

socialtjänsten och den utredning (Dir 1988:28) regeringen

tillsatt för att utreda informationsstrukturen m m för hälso- och sjukvården är exempel på detta. De båda utred-

skall för sektor utarbeta förslag till en

ningarna respektive

gemensam informationsstruktur som kan tillgodose såväl statens som huvudmännens behov av underlag för styr-

ning, uppföljning och utvärdering.

och direktiven innebär risk för att arbetet blir

Uppdraget

alltför omfattande och tidskrävande. Att inom ett och

samma utredningsarbete rymma informationsbehov för

både och är svårt, även om arbetet

uppföljning utvärdering

Informationsbehovet för att skapa väl fun-

etappindelas. gerande uppföljningssystem bör enligt vår uppfattning

prioriteras.

Riksdagen har nyligen tagit ställning till hur formerna för

statens styrning av grundskolan bör förändras. Därmed aktualiseras också frågan om hur statens behov av infor-

mation för uppföljning kan tillgodoses. I propofortlöpande

sitionen aviseras en som skall analysera behovet

utredning och utformningen av ett bättre informationssystem för skolan och Det finns enligt vår uppfattvuxenutbildningen.

ning skäl att i ett första överväga vilka olika typer av

steg

resultatmått staten kan behöva ha tillgång till.

Uppföljningen kan också utgå från ett helhetsperspektiv

där intresset är riktat mot att kunna följa en kommuns hela verksamhet och göra jämförelser mellan kommuner. Som exempel kan tas Danmark där regeringen via de s k

nyckeltalen kan följa utvecklingen i kommunerna. Nyckeltalen

tas fram och ger regeringen att

årligen möjlighet följa

utvecklingen såväl inom olika sektorer som mellan kom-

muner. Nyckeltalen bygger på en genomförd enhetlighet av

den kommunala redovisningen och enhetligt definierade

resultatmått.

Liknande jämförelser görs även i Kommunförbun-

Sverige.

det har i två studier publicerat jämförelser mellan kommuner. I ”Vad kostar verksamheten i din kommun j ämfört med andra kommuner? och Att kommuner - det?

jämföra går

görs olika jämförelser av kommunerna. Det av

framgår

studierna att det finns vissa svårigheter att få fram jämförbara kostnads- och prestationsmått.

Vi anser att centrala statliga organ - i likhet med regeringen för Danmarks del - har anledning att mer än idag engagera sig i och ta initiativ till utvecklingsinsatser för att göra jämförelser möjliga. Det finns därför enligt vår upp-

skäl att överväga vilket behov staten har att få

fattning

tillgång till någon form av resultatmått som i likhet med de danska nyckeltalen gör det att och

möjligt överskådligt

fortlöpande jämföra kommuner med varandra.

Som nämnts ovan kan utvärdering ske med olika ansatser. Bland de studerade länderna finns på olika ansat-

exempel

ser som skulle kunna användas i

Sverige:

E] Den danska brukarundersökningen av grundskolan som genomförts på uppdrag av undervisningsministeriet och

omfattat dels en traditionell attitydundersökning dels en

intervjuundersökning med främsta inriktning mot att analysera attitydundersökningens resultat. Syftet med

undersökningen är att fånga in föräldrarnas syn på hur skolan fullföljer sina

uppgifter.

E| De effektivitetsanalyser som görs av det fristående Audit Commission i England. I ett första steg genomförs pilotstudier i ett fåtal kommuner. Dessa studier ger sedan underlag för att utarbeta handledningar för hur analyserna bör utformas. I ett tredje steg genomförs samtidigt och med stöd av dessa handledningar studier i ett stort antal kommuner. Detta gör att studierna också kan användas för

kommunala jämförelser.

EI Den norska ansatsen att redan vid det politiska beslutet om en av till och styrningen av

förändring statsbidragen

kommunerna ge forskare i uppdrag att följa utvecklingen.

Detta innebär att man fortlöpande kan följa förändringar-

na och få snabb återkoppling.

En av den har

omläggning statliga budgetprocessen nyligen påbörjats. En grundtanke i den nya budgetprocessen är

att riksdag och regering vart tredje år skall göra en fördjupad prövning av ett urval verksamhetsområden. Den nya

budgetprocessen lämpar sig enligt vår uppfattning väl som

ett sammanhangi vilket riksdag och regering kan behandla olika former av uppföljning och utvärdering som rör verksamheter med kommunalt Det innebär

huvudmannaskap.

bl a att regeringen i de myndighetsspecifika direktiven för

myndighet med tillsynsansvar för områden som social-

tjänst, hälso- och och bör precisera sitt

sjukvård utbildning behov av uppföljnings- och utvärderingsstudier.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den fortsatta förändringen av statens styrning av kommunerna kommer

att ställa nya krav på såväl fortlöpande uppföljning som mer djupgående utvärdering. Vi anser att flera av de olika ansatser som i de länder vi studerat bör i

tillämpas prövas

det fortsatta arbetet.

REGERINGSBESLUT Biiaga 1 (1) å ClVll:

1988-10-27 KA 1068/88 Lili? DEPARTEMENTET

Statskontoret 11

Box 34107

100 26 STOCKHOLM

Uppdrag att gora en internationeli översikt i fråga om utvärdering

Stat-kommunberedningen (C 1983:02) har i sitt arbete med att se över formerna for samverkan meilan stat och kommun tagit upp frågan om uppföljning och utvärdering av kommunai verksamhet. I en skriveise ti11 civildepartementet den 10 oktober 1988 föreslår beredningen att statskontoret ges i uppdrag att göra en internationeil översikt av pågående arbete kring frågor om utvärdering med inriktning på probiem och erfarenheter.

Regeringen uppdrar åt statskontoret att göra en innationeil översikt i fråga om utvärdering av kommunai verksamhet. Arbetet bör i första hand inriktas på att studera erfarenheter i de nordiska iänderna och i EG-iänderna.

Uppdraget bör genomföras i samråd med stat-k0mmunberedningen. Det ska11 redovisas tili civiidepartementet senast den 28 april 1989.

Pâ regeringens vägnar

Bengt K. Å. Johansson

::)

Jlhøø-.øvr ;Cam-aug

Gunnar Hermanson

Kopia ti11

Stat-kommunberedningen Postadress Besöksadress Telefon Talnlux 103 33 STOCKHOLM Tegelbacken 2 08-763 10 00 08-723 11 93

Bilaga 2

INRIKESMINISTERIETS NYCKELTAL (avser år 1988) Innehåll i huvuddrag avseende kommuner

Befolkning

Här anges befolkning per senaste 1 januari och förändringar under de senaste fyra åren, liksom en prognos fyra år framåt. Här anges också befolkningens fördelning på: 0-6 år 7-17 år 17-64 år 65+ Dessutom anges förändringarna under de senaste fyra åren för varje åldersgrupp. Andelen utländska medborgare anges per 100 invånare. Befolkningstätheten anges som antal invånare per km? Arbete och arbetsmarknad Här anges förvärvsfrekvensen för kvinnor 20-66 år. Här anges också antalet arbetslösa per 100 i arbetskraften, dvs 17- 64 år, liksom förändringar i arbetslösheten under senaste fyra år. Skatteförhållanden Här anges skattenivån dels för varje skatt (inkomst- och fastighetsskatt) liksom totalt. Ekonomi Här anges brutto- och nettoutgifter för driftskostnader och investeringar.

Här anges också likviditet och förändringar i denna. Här anges också beräknat antal anställda per 100 invånare. Här anges utgiftsbehovet per invånare liksom servicenivån. Den senare visar relationen mellan kommunens nettoutgifter och ett mått på utgiftsbehovet per invånare. Hår anges också skatt/servicenivå-förhållandet, dvs hur mycket betalar invånarna för en given servicenivå, en siffra större än 1 betyder att invånarna betalar en relativt hög skatt för sin service. Här anges slutligen statsbidrag och bidrag till utgiftsutjåmning. Barnomsorg och fritidshem Här anges dels utgifter för resp form dels behovstäckning mätt i platser per 100 barn. Även antal anställda per 100 platser anges.

Undervisning och kultur

Här anges utgifter per elev i grundskolan liksom antal lärartimmar per elev. Här anges också stödundervisning mätt per elev liksom genomsnittlig klasstorlek.

Äldreområdet

Här anges utgifter per 65+, liksom antal vårdplatser per 100 invånare 65+. Här anges också personal per 100 vårdplatser liksom per 100 65+. Sociala förhållanden i övrigt Här anges kostnaden för socialhjälp per 100 17-39 år liksom antalet ensamstående föräldrar.

Bilaga 3

INRIKESMINISTERIETS NYCKELTAL Innehållet i huvuddrag för amtskommuner

Befolkning

Här anges invånarantal per senaste 1 januari liksom förändringen under senaste fyra åren. Befolkningen delas upp i följande grupper: - 0-15 år - 16-19 år - 20-64 år - 65-74 år - 75-84 år - 85+ Inom varje grupp anges förändringarna under senaste fyra åren. Befolkningstäthet mätt som invånare per km2. Dödsfall per 1000 invånare. Arbetsmarknad och sociala förhållanden Här anges förvärvsfrekvensen för kvinnor 20-66 år. Här anges arbetslöshet per 100 invånare 17-64 år. Här anges barn till ensamstående föräldrar per 100 0-17 år. Här anges andelen ensamstående 65+ i andel av alla 65+. Skatteförhållanden Här anges skatteuttag och förändringarna i denna under de senaste fyra åren. Ekonomi Här anges brutto och netto drifts- och investeringsutgifter. Här anges också likviditet och förändringarna i denna. Här anges utgiftsbehov och servicenivå.

Här anges skatt/service-förhållandet, dvs förhållandet mellan skattenivån och servicenivån. Här anges olika bidrag.

Undervisning och kultur

Här anges utgifter för gymnasieskolan per 16-19 år liksom per plats i gymnasieskolan. Här anges genomsnittlig klasstorlek och skolstorlek. Här anges undervisning av handikappade barn 0-19 år. Här anges utgifter för museer, teatrar och kultur.

Sjukhus

Här anges antal sängdagar uppdelat på somatisk och psykisk vård. Här anges brutto och nettoutgifter för drift och investeringar. Här finns ett stort antal uppgifter rörande vården.

Sjukförsäkring

Här anges utgifter för sjukförsäkring per invånare. Här anges utgifter till olika former av öppenvård och tandvård. Socialområdet Här anges olika former av vårdinstitutioner för barn, handikappade och missbrukare. Här anges för kommunerna i länet utgifter för olika former av öppenvård till barn och äldre. Sj ukhuskonsumtion Här anges olika index för vårddygnsförbrukningen uppdelat på olika former av vård. Alla uppgifter som finns redovisat för länet redovisas också för varje kommun i länet.

Bilaga 4

INNEHÃLLET I GOVERNMENT COMPARATIVE STATISTICS

För varje kommun anges följande: befolkning -

yta - arbetslöshet -

underlag för fastighetsskatt - nettoinkomster (skatter och bidrag) - anställda per 1000 invånare (hel och deltid) - museer och gallerier, kostnad per invånare - ekonomisk utveckling, kostnad per invånare -

förskola, behovstäckning - antal elever per lärare -

elevkostnad, per elev uppdelat på lärarlöner, övriga personalkostnader och övriga kostnader för alla primär- och sekundärstadierna - elever som lämnar skolan utan fullständiga betyg och med betyg - skolmåltidernas nettokostnad - kostnader för all undervisning per invånare - och hälsovård, nettokostnad

miljö- per invånare - brandväsen, antalet anställda per 1000 invånare och nettokostnad

per invånare - kostnad

Vägunderhåll, per km - för hemlösa, kostnad

åtgärder per hushåll - bostäder, kostnader per lägenhet uppdelat på olika kostnadsslag, intäkter och subventioner - antal samt kostnader och intäkter

planering, planer - bibliotek, lån per invånare, antal anställda per 1000 invånare och kostnad per invånare - invånare och kostnad

polis, per 1000 per invånare - övervakare, antal anställda per 1000 invånare 15-29 år och kostnad per invånare 15-29 år - kollektiva transporter, kostnad per invånare - och kostnad

skatteuppbörd, personal per 1000 skattskyldiga - idrott och rekreation, kostnad per invånare - social service, barn- och äldreomsorg, behovstäckning och kostnad per barn resp vårdtagare, samt total kostnad per invånare - kostnad och per ton sopor

sophantering, per invånare - främst kommersiella områden.

tomthyror,

Bilaga 5

INNEHÅLL I EN KOMMUNPROFIL

För varje verksamhetsområde i kommunen anges följande:

- kostnad per invånare - kostnad per prestation - kostnad uppdelad på olika kostnadsslag - olika kvalitetsindikatorer som lärartäthet etc.

Varje kostnadsberäkning jämförs med andra kommuner i den ”familj kommunen tillhör, dvs kommuner som uppvisar stora likheter. Effekterna av kostnadsskillnaderna beräknas också, varje kommun kan se hur mycket mer eller hur mycket mindre kommunens utgifter skiljer sig från andra i familjen.

KLJñGL. ênBL.

1990-08-0 9

STOCKHOLM

Statens 1990

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

._. . Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning

inom socialtjänsten. S. 3. En idrottshögskolai Stockholm - struktur.

organisation och resurser för en självständig

högskola på idrottens omrâde. U. . Transponrâdet. K. . Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö.

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. . Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. . Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade bam.

Idéskisser och bakgrundsmaterial. S. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 10. Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. SB. ll. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14. Långtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. F0. l6.Storstadstraftk 5 - ett samlat underlag. K. 17.0rganisation och arbetsformer inom bilateralt

utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck-

lingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck-

lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26. Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post & Tele - Aftärsverk med regionalt och socialt

ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet- En

internationell utblick. C.

Statens 1990

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Bostadsdepartementet Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Välfärd och segegation i storstadsregionema [20] Tomträttsavgäld. [23]

Justitiedepartementet Industridepartementet Meddelarrätt. [12]

Foretagsförvärv i svenskt näringsliv. [1] Översyn av sjölagen 2. [13]

Civildepartementet Utrikesdepartementet

Ny kommunallag. [24] Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6]

Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Organisation och arbetsformer inom bilateralt

Att följa upp kommunal verksamhet- En utvecklingsbistånd. [17]

internationell utblick. [28]

Försvarsdepartementet

Miljö- och energidepartementet Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklinger Förmänssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] [21]

Den elintensiva industrin under kämlaaftsavvecklinger Socialdepartementet Bilagedel. [22] Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade barn. ldéskisser och bakgmndsmaterial. [8] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19]

Kommunikationsdepartementet Transporttädet [4] Storstadsuafik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Aflärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27]

Finansdepartementet Långtidsutxedningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens omrâde. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11]