Kulturstöd vid ombyggnad

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

KE OC

Kulturstöd

Vid

ombyggnad

1 1 V,

mf ,

Betänkande av utredningen om lculturstöd

vid underhåll bostäder

ombyggnad och av

J

låda

Statens offentliga utredningar EE 1992107 EE Kulturdepartementet

Kulturstöd

vid ombyggnad

Betänkande kulturstöd vid ombyggnad

av ggedningen om

och underhåll av bostäder Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, som ocksåpå uppdrag av regeringskansliets törvaltningskontor ombesörja temissuxsändningar dessapublikationer. av

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 10647 Stockholm Tel 08739 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationema kan ocksåköpasi Informationsbokhandeln,Malmtorgsgatan Stockholm

Omslagsfoto StockholmsStadsmuseumsbildarkiv

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13189-7 Stockholm 1992 ISSN 0375-250X

SOU 1992 107

Till statsrådet och chefen

för Kulturdepartementet

Genom beslut den 27 maj 1992 bemyndigande regeringen chefen för kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta ett förslag om förenklat stöd till bevarande av kulturvärden vid ombyggnad och underhåll av bostäder m.m. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den l juni 1992 avdelningschefen vid Riksantikvarieämbetet Christina von Arbin som särskild utredare. Till sekreterare i utredningen förordnades samtidigt Maria Malmlöf och som sakkunniga kanslirådet Keith Wijkander, Kulturdepartementet och ämnessakkunnig Rolf Westerlund, Finansdepartementet. Som expert har docent Stellan Lundström från Institutionen för fastighetsekonomi, KTH deltagit. Utredningen har fortlöpande haft överläggningar med en informell referensgrupp med representanter för Riksantikvarieämbetet, Boverket, Länsbostadsnämnden i Stockholm, länsstyrelserna, Stockholms stadsmuseum, Förmedlingsorganet i Stockholm och Svenska Bostäder AB. Gruppen har bestått av 1e antikvarien Ulf Gyllenhammar, avdelnings direktör Christian Meschke, 1e antikvarie Gunnel Valne, verksjurist Thomas Adlercreutz, expert Anders Hederstierna, lzantikvarie Marianne Råberg, avdelnings direktör Ulla Huzell, fastighetsekonom Kjell Hagström, planerings ingenjör Bengt Sandgren och länsantikvarierna Erik Nordin, Jan-Gunnar Lindgren och Marita Jonsson. I betänkandet har Stellan Lundström utarbetat bilaga 1 om fastighetsekonomiska effekter av kulturstöd vid ombyggnad. I bilaga

SOU 1992 107 2 beskriver fyra antikvarier vilken betydelse kulturstödet har haft för bevarandefrågoma i deras verksamhet. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande. Stockholm i september 1992 Christina von Arbin

Maria Malmlöf

SOU 1992 107

Innehåll

Kulturstöd vid ombyggnad och underhåll av bostäder

Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Uppdraget 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Hittillsvarande stöd till kulturhistoriskt värdefulla

bostadshus inom för bostadsñnansieringen 17 ramen . . . . . . . . . . 2.1.Bakgrund .17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Nuvarande stöd till ombyggnad av kulturhistoriskt

värdefull bostadshus .20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Normalt ombyggnadsstöd .20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Förhöjt bidragsunderlag .21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Tilläggslån .22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Underhåll och REF-stöd .23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Principer för kulturhistorisk värdering .24 . . . . . . . . . . . . 2.5 Stödets storleklåneramar .25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Låneförfarandehandläggning .25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7 Fördelning stödet mellan länen .29 av . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Bidrag till vård kulturhistoriskt värdefull bebyggelse .31 av . . . . . 3.1 Bidragsanslagets konstruktion 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Bidragsanslagets bakgrund och storlek idag 32 . . . . . . . . . . . 3.3 Fördelning av bidraget mellan länen. .32 . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Delegering av bidragsmedlen 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Stöd till undersökning av fasta fornlämningar

vid bostadsbyggande .35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Tilläggslån för arkeologiska undersökningar 35 . . . . . . . . . . 4.1.] Bakgrund och regler .35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 Handläggning .36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 Bedömning av lånens betydelse 37 . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Bidrag till kostnader för undersökning av fast fornlämning

m.m 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll SOU 1992 107

5 Kulturhistoriska överkostnader och varsamhet 39 . . . . . . . . . . . . 5.1 Begreppet kulturhistoriska överkostnader 39 . . . . . . . . . . . 5.1.1 Antikvariska merkostnader 40 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Anpassningsåtgärder 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2 Varsam ombyggnad 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Samhällets krav varsamhet 43 . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Varsam ombyggnad i praktiken 45 . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Behov av stöd för varsamhet 46 . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Nya ombyggnadsregler 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6 Det nya systemet för bostadsñnansiering 49 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Bakgrund 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Ombyggnadsstödets utforrnningstödets storlek 49 . . . . . . . 6.2.1 Bidragsunderlag 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Räntebidrag 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Stödberättigade åtgärder 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Skillnader mellan nuvarande och beslutat system 51 . . . . . . 6.4 Handläggning av det nya bostadsstödet 52 . . . . . . . . . . . . . 6.5 Fortsatt reformering av bostadsñnansieringen 53 . . . . . . . .

7 överväganden och förslag rörande förändrat stöd till

kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse m.m. 55 . . . . . . . . . 7.1 Inledning 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Huvudprinciper för utformningen av stödet till

kulturhistoriskt värdefull bebyggelse 58 . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Utformning av stödet 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Myndighetsansvar för stödet och budgettekniska

frågor 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Antikvariska överkostnader 62 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.3 Differentierat stöd för byggnader med

olika kulturhistoriskt värde 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.4 Möjlighet till schablonisering av stödet 63 . . . . . . . . 7.3.5 Krav villkor för stöd 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1992 107 Innehåll

7.4 Handläggning .68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Delegering bidragsmedlen till länen 68 av . . . . . . . . . 7.4.2 Kompetensfrågori det systemet .69 nya . . . . . . . . . . 7.4.3 Ansökningsförfarande .70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.4 Utbetalning .70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.5 Effektivitetsvinster genom förenklad

hantering .71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Möjlighet till vissa insatser inom ramen för

bostadsfmansieringen .72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Utformning och handläggning av stöd till arkeologiska

undersökningar vid bostadsbyggande .74 . . . . . . . . . . . . . . 7.6.1 Utformning av stödet .74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.2 Krav och villkor för stöd .75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 EG-aspekter. .76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.8 Regionalpolitiska konsekvenser .76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9 Tid för ikraftträdande .77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga l

Fastighetsekonomiska effekter .79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellan Lundström

Bakgrund .79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fastighetsägarnas sätt att räkna .82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Olika ekonomiska stödforrners egenskaper 84 . . . . . . . . . . . . . . . Krav beslutsunderlag för bidrag 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Slutsatser .89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2

Lånesystemets utfall exempel - Kulturstöd i Göteborg .91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jan-Gunnar Lindgren

Tilläggslån i Gävleborg .95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erik Nordin

Tilläggslån i Visby innerstad och på

den gotländska landsbygden .98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marita Jonsson

Hur Stockholm skulle sett ut utan kulturlån 100 . . . . . . . . . . . . Marianne Råberg

SOU 1992 107

Sammanfattning

Uppdraget Med anledning de förändringar som beslutats inom det statliga av bostadsñnansieringssystemet har regeringen funnit det nödvändigt att över och ompröva formen för kulturstöd inom bostadsbyggandet. I se Direktiv 199264 framhåller regeringen att ett fortsatt kulturstöd till det allmänna statliga ombyggnadsstödet bostäder som komplement till framgent kommer att vara av central kulturpolitisk betydelse och att det är viktigt att bostadsstödet är utformat så att det främjar ett långsiktigt tillvaratagande bebyggelsens kultur- och rniljövärden. av Utredningen har bland annat fått i uppdrag att utreda om formerna för och hanteringen av stödet kan förenklas, om stödet effektivitet kan ökas och stödet går att samordna med Riksantikvarieämbetets om ordinarie bidragsgivning till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Omfattningen av kulturstödet förutsätts motsvara den ram för närvarande finns avsatt för tillstyrkan av förhöjt bidragssom underlag och tilläggslån, dvs. 170 mkr. I uppdraget ingår även att se över det stöd som utgår i form av tilläggslån till undersökning av fasta fornlämningar vid bostadsbyggande.

Bakgrund Utredningen har som grund för sina överväganden redovisat det nuvarande systemet för stöd till kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och arkeologiska undersökningar. Det gäller dels bostadsñnansieringen och dels bidragen för byggnadsvård kap. 2-4. Till bakgrunden hör också en genomgång av den föreslagna nya bostadsfinansieringen och dess konsekvenser för de kulturhistoriskt värdefulla husen kap. 6. En särskild genomgång har gjorts av vad som kan betraktas som kulturhistoriskt betingade överkostnader och av de krav var-

10 Sammanfattning SOU 1992 107

samhet och särskild omsorg vid upprustnings- och ombyggnadsarbeten som kan ställas upp kap. 5. De överväganden och förslag utredningen för fram baseras bland annat på den analys av de fastighetsekonomiska aspekterna på kulturstöd vid ombyggnader och underhåll som presenterats i bil.

Utredningens slutsatser och förslag

Huvudprinciper för stöd till kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse Utredningen föreslår att det befintliga räntebidrags- och tilläggslånestödet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse omvandlas till engångsbidrag. Stödet bör i första hand utgå i samband med ombyggnader som i övrigt delfinansieras genom det allmänna bostadsstödet, men det bör inte vara förbehållet denna typ av ombyggnader. Stödet får benämningen Kulturstöd till bostadshus. Stödet bör även i fortsättningen vara förbehållet bostadshus, men stöd bör även kunna utgå till komplementbebyggelse i vid mening, dvs även till ett bevarande av helhetsmiljöer med kompletteringslokaler av olika slag, såväl som till parkytor, staket och dylikt. I enlighet med direktiven utgår utredningen från att stödets omfattning skall uppgå till 170 mkr. Anslagskonstruktionen bör oförändrat utgöras av ett rambegränsat förslagsanslag. Det bör hanteras i enlighet med det befintliga bidragssystemet för vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Myndighetsansvaret för anslaget föreslås överfört från Boverket till Riksantikvarieämbetet.

Visst kompletterande stöd inom ramen för bostadsfinansieringen Utredningen har funnit att en viss begränsad koppling mellan det generella bostadsstödet och kulturstödet skulle kunna ge stora vinster i administration och effektivitet till en begränsad kostnad. För de kulturhistoriskt värdefulla bostadshusen skulle en förhöjning av det

SOU 1992 107 Sammanfattning ll

ordinarie bidragsunderlaget för ombyggnad, upp till samma nivå som gäller för schablonen för nybyggnad, avlasta kulturmiljövården många arbetskrävande småärenden. Förhöjningen avses täcka preciserade anpassningskostnader knutna till stödberättigade åtgärder, dvs. åtgärder som ingår i bidragsunderlaget .

Differentierat stöd till byggnader med olika kulturhistoriskt värde I enlighet med det byggnadsvårdsbidrag som Riksantikvarieämbetet hanterar idag kan byggnadsrninnesvärd bebyggelse och byggnader i riksintresseområden få bidrag med upp till 90 % av de kulturhistoriska merkostnaderna. Byggnader av större kulturhistoriskt värde i allmänhet kan få bidrag med upp till 50 % av de kulturhistoriska överkostnaderna. Samma regel föreslås gälla för det nya bidraget.

Krav och villkor för stöd. De bestämmelser och villkor för stöd som gäller enligt förordningen för det beñntiga byggnadsvårdsbidraget föreslås gälla även för det nya bidraget för vård och underhåll av bostadshus. Mot bakgrund av de stora belopp som det oftast är fråga om skärps kraven i fråga om att byggnadsminnesförklaringar skall genomföras. Förordnande om anmälningsplikt enligt 3 kap 6 § KML bör användas i vissa fall.

Handläggning En delegering av beslut om kulturstöd från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna bör genomföras från och med budgetåret 199394. Varje länstyrelse bör få en egen ram med ett visst minimibelopp för en tre-års period i taget. En ansökan om kulturstöd vid ombyggnad går idag genom många instanser. Utredningens förslag innebär en reduktion med tre eller fyra instanser vilket i sig medför en påtaglig förenkling.

12 Sammanfattning SOU 1992 107

Utredningen föreslår att länsbostadsnämnderna även framdeles bistår länsstyrelernas kulturmiljöenheter med att göra rimlighetsbedömningar av kostnader vid ombyggnad och upprustning. Handläggningen kommer att bli en ren länsstyrelseangelägenhet om den inordning av länsbostadsnämnderna i länsstyrelsen som för närvarande utreds kommer till stånd. Utredningen förutsätter att en del av de resurser som finns i systemet för att administrera de nuvarande tilläggslånen och förhöjningarna omfördelas till det nya kulturstödssystemet. Idag finns övergripande fastighetsekonomisk kompetens knuten till Boverket. I det nya systemet måste motsvarande sätt Riksantikvarieämbetet tillföras kompetens för rådgivning, uppföljning, utvärdering m.m.

Utformning och hantering av stöd till arkeologiska undersökningar vid bostadsbyggande Även tilläggslånen för undersökning av fast fornlämning föreslås frikopplas från bostadsfmansieringssystemet och omvandlas till bidrag. Riksantikvarieämbetet blir myndighetsansvarig för stödet. Nuvarande regler för stödet behålls i huvudsak, men bidrag bör inte kunna utgå när särskilda antikvariska värden skadas av företaget.

Behov av vidare utredningar Under arbetet med utredningens huvudfrågor har några följdfrågor aktualiserats som antingen ligger något utanför uppdraget eller inte har behandlats vidare i utredningen. Det gäller förhållandet mellan kulturbidragen och KMLs regler om ersättning i samband med byggnadsminnesförklaringar avsnitt 7.3.5 kompetenskrav i samband med ombyggnad avsnitt 7.3.5, samt bedömningar av de kulturpolitiska konsekvenserna av förslagen om fortsatt reformering av bostadspolitiken avsnitt 6.5 Utredningen har slutligen pekat behovet att att ett utfallet av ett nytt kulturstöd utvärderas efter 1995 avsnitt 7.1.

SOU 1992 107

Uppdraget

Vid och ombyggnad bostäder lämnar staten stöd till ränteny- av kostnaderna i form räntebidrag. Vid ombyggnad av hus med högre av kulturhistoriskt värde finns ett kompletterande stöd i form av förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån. I den hittillsvarande bostadsñnansieringen har stödet lämnats på följande sätt. För det första har fastighetsägaren inom ramen för den normala bostadsñnansieringen haft möjlighet att få räntebidrag även för åtgärder betingas kulturhänsyn. Det får antas att en som av mycket stor del av de kulturellt betingade åtgärderna har finansierats på detta sätt. För det andra har gällt att om åtgärderna för kulturhänsyn inte rymts inom bidragsunderlaget har räntebidrag kunnat lämnas med ett högre belopp, s.k. förhöjt bidragsunderlag tidigare förhöjt låneunderlag. Slutligen har gällt att där åtgärderna inte heller har rymts inom ett förhöjt bidragsunderlag har tilläggslån för åtgärden kunnat komma ifråga. Kulturstödet bygger alltså att flera stödformer kombineras räntebidrag, med eller utan förhöjning och tilläggslån. Genom att de underliggande stödformerna förändras eller tas bort har viktiga nu delar av systemet redan ändrats. Det har därmed blivit nödvändigt att se över formerna för kulturstöd inom bostadsbyggandet. Statens stöd till bostadsfinansieringen är för närvarande föremål för en genomgripande och långsiktig förändring. På grundval av de förslag presenterats i betänkandet SOU 199224 Avreglerad som bostadsmarknad har riksdagen beslutat om ett reformerat stödsystem för projekt påbörjas efter år 1992 prop. 19919215O bil. I5 s. som 42-55, BoU 23, rskr. 343. Beslutet innebär att räntebidragen till ny- och ombyggnad av bostadshus successivt avvecklas, att bidragssystemet förenklas och att underlaget för räntebidrag bestäms helt efter schabloner. En av utgångspunkterna är att räntebidragen så långt som möjligt skall utgå oberoende av den faktiska kostnaden, med avsikt att dämpa det

14 Uppdraget SOU 1992 107

allmänna kostnadsläget. Någon möjlighet till förhöjning av bidragsunderlaget för antikvariska merkostnader finns inte. Tilläggslån till kulturhistoriskt värdefull bebyggelse förutsätts däremot finnas kvar. Behovet av extra stöd vid upprustning av det äldre bostadsbeståndet för att få ett ur kultursynpunkt godtagbart resultat uppmärksammades av Saneringsutredningen under det att man arbetade fram det bostadsfinansieringssystem som hittills använts. I delbetänkandet Sanering III SOU 197327 analyserades behovssituationen och ett förslag lades fram till det stödsystem med förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån som har tillämpats sedan dess. Prop. 19741 bil. 14 IVII, CU 13, rskr. 86. Den stora betydelse detta stöd har haft för möjligheten att bevara de äldre stadskärnorna är allmänt omvittnat. Stödet har haft en avgörande betydelse för möjligheten att behålla och rusta upp det äldre bostadsbeståndet, som annars sannolikt skulle ha förvanskats eller i många fall rivits. I direktiven till föreliggande utredning framhåller regeringen att, oavsett bostadsfmansieringens förändring, ett fortsatt kulturstöd för bostäder som komplement till det statliga grundläggande ombyggnadsstödet kommer att vara av central kulturpolitisk betydelse. Vidare anförs att det ur kulturpolitisk synpunkt är viktigt att bostadsstödet är utformat så att det främjar ett långsiktigt tillvaratagande av bebyggelsens kultur- och miljövärden och att ett fortlöpande underhåll stimuleras. Man förmodar att det föreslagna generella ombyggnadsstödet kommer att innebära att fastighetsägarna får svårare att motivera kulturhistoriska hänsyn vid ombyggnad om dessa medför ytterligare kostnader, ex. vid val av arbetsmetoder eller utförande och att av detta skäl betydelsen av det särskilda kulturminnesvårdande stödet kommer att öka. Enligt direktiven bör utgångspunkten för ett reformerat kulturstöd vara att formerna för hanteringen av stödet skall förenklas. Trots att kulturstödet i förhållande till det totala ombyggnadsstödet omfattar begränsade belopp, kännetecknas det av en mycket detaljerad prövning och av en omfattande administrativ hantering. Stödets effektivitet bör om möjligt ökas ur kulturrniljöhänseende. Möjligheten att samordna det hittillsvarande kulturstödet i bostadsñnansieringen med Riksantikvarieämbetets ordinarie bidragsgivning till vård kulturav historiskt värdefull bebyggelse bör prövas.

SOU 1992 107 Uppdraget 15

Ramen för kulturstödet förutsätts i första hand till sin omfattning motsvara den ram som som för närvarande finns avsatt för tillstyrkan av förhöjda bidragsunderlag och tilläggslån, dvs 170 mkr. Motiven för att bibehålla, alternativt slopa, kulturstödets koppling till det grundläggande stödet till ombyggnader av bostäder bör noga belysas i utredningen. I uppdraget ingår slutligen att förslagen bör utformas med hänsyn tagen till de principer som reglerar kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar enligt lagen 1988950 om kulturminnen m.m. KML.

SOU 1992 107

2 Hittillsvarande stöd till

kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

inom ramen för bostadsfinansieringen

2.1 Bakgrund

Frågan direkt statligt stöd till vård och bevarande av kulturhistoom riskt värdefull bostadsbebyggelse togs 1947 för första gången upp av den bostadssociala utredningen SOU 194726. Den återkom sedan i Saneringsfrågan SOU 195431. Inte i någondera fallen ledde utredningarna fram till något förslag. Först 1963 infördes en möjlighet till förhöjning låneunderlaget inom bostadsñnansieringens ram för att av underlätta restaurering av kulturhistoriskt märkliga bostadshus. Den tillkom då följd av l960-års lag om byggnadsminnen. Till den som en stödformen mycket omfattande administrativ hantering nya knöts en som medförde att besluten inte blev så många trots ett relativt stort antal ansökningar. I Saneringsutredningens betänkande SOU 197327 Sanering III föreslogs att möjligheten att få en förhöjning av låneunderlaget för ombyggnad kulturhistoriskt värdefulla bostadshus skulle vidgas av och kunna utgå med större belopp än tidigare. Utredningen föreslog också låneform, tilläggslån, skulle införas. Tilläggslånet att en ny skulle till sådan kulturhistoriskt värdefull bebyggelse som det är en riksangelägenhet att bevara och skulle vara ränte- och amorteringsfritt under viss tid. Saneringsutredningens förslag behandlades i 1974års budgetproposition Prop. 19741 bil 14 1VII, CU 13 rskr. 86 och de nya reglerna kunde träda i kraft den 1 juli 1974.

Kulturpolitiska utgångspunkter och mål. I Saneringsutredningen angavs flera motiv för att stödja bevarandet av miljöer och enskilda bostadshus, även om fastigheterna ur ekonomisk synpunkt inte kan anses lönsamma. Som främsta motiv framhölls

18 Hittillisvarande stöd sou 1992; 107

omsorgen om den historiska kontinuiteten att det är rimligt att spåren av det förflutna i form av byggnader och miljöer får framträda och ge en överskådlig, för alla fattbar bild, av att samhället en gång är nytt och mycket gammalt. Speciellt framhölls stadskärnornas betydelse, eftersom den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsemiljön oftast återfinns där. De kulturpolitiska motiven för bevarande har därefter utvecklats successivt. I proposition till 1974 års riksdag om den statliga kulturpolitiken prop. 197428, KrU 15 rskr. 1974248 fastslås avseende bevarandemålet s. 295 att kulturpolitiken skall garantera att äldre tiders kultur tas till vara och levandegörs. Vidare att bevarandet av den historiska kontinuiteten i den fysiska kulturmiljön måste tillmätas grundläggande betydelse för den enskildes känsla av trygghet och förankring i tillvaron, samt att insatserna gäller hela samhällets historia och inte bara den s.k. högreståndskulturen. I byggnadsvårdsutredningen, Kulturhistorisk bebyggelse värd att vårda SOU 197919, preciseras vårdbehoven. Ett av utredningens resultat var att ett varsamhetsvillkor infördes i bostadsfinansieringsförordningen 1982 8 § BFF. Inför riksdagens beslut om en ny kulturminneslag prop. 1987882104, KrU 21 rskr. 390 fästes återigen uppmärksamheten mot frågorna om kontinuitet och lokal kulturell identitet. Föredragande statsråd framhöll bland annat att det är viktigt att bibehålla och utveckla en rik vardagsmiljö, att resultaten av varje generations arbete och byggande bör återspeglas i den yttre miljön och att det är väsentligt att bevara särpräglade traditioner i byggandet och synliga påminnelser om ortens historia, dess näringar och kulturella arv.

Erfarenheter och utfall Kulturstödet inom bostadsfinansieringens ram har haft en avgörande betydelse för möjligheten att bevara och rusta upp äldre byggnader och miljöer och att i de flesta fall göra det med en ambitionsnivå som återupprättat huset och dess arkitektur. Stödet har givit möjligheter till ett meningsfullt och i stort sett framgångsrikt arbete att bevara kulturmiljöer integrerade i samhället.

SOU 1992 107 Hittillsvarande stöd 19

Med tilläggslånens hjälp har exempelvis nyckelbyggnader kunnat räddats från rivning, varigenom intresset för hela stadsdelar ökat och lett till att andra hus också tagits tillvara. Stödet har också kunnat användas för att hindra olämpliga vindsinredningar eller ex. rivning uthus, vilket haft stor betydelse för bevarandets kvalitet. av En viktig del i stödsystemet har varit att det har skapat förutsättningar för förhandlingar. Alla stödfall är olika och genom förhandlingar finna den speciella lösningen, vald efter det kan man enskilda husets, ortens och byggherrens förutsättningar. Tilläggslånens krav på skyddsföreskrifter har inneburit att nödvändiga kulturhistoriska utredningar har blivit utförda och att en kontinuerlig medverkan antikvarisk sakkunskap blivit möjlig, såväl av under projekteringsskedet som under byggprocessen, vilket är en förutsättning för en hög kvalitet i bevarandet. Mer än hälften stödet har gått till storstäderna Stockholm och av Göteborg. Förklaringen till detta är att det stora, äldre, kulturhistoriskt värdefulla bostadsbeståndet, trots många rivningar, återfinns just i Stockholms och Göteborgs stadskärnor. Under perioden 1975-85 genomfördes upprustning och ombyggnad av Stockholms äldre bostadshus Malmarna, i Gamla Stan och Söders höjder i rasande takt. I stort sett alla äldre, omoderna, lägenheter försvann en under denna tid. Dessutom finns i Stockholm ett särskilt kommunalt kulturhusbolag, AB Stadsholmen, som bedrivit en planmässig upprustning av kommunens många egna kulturhus. 1985 inleddes upprustningen av Haga-området i Göteborg, ett projekt som har genomförts i samarbete mellan Göteborgs kommun och Riksantikvarieämbetet. Hagaprojektet är nu i princip färdigt, och i stället har intresset i Göteborg inriktats upprustning av Vasastaden. Det är en stadsdel utomordentligt högt kulturhistoriskt värde, men också av med mycket stora problem. Både i Vasastaden och i Gamla Stan i Stockholm har man haft stora svårigheter och kostnader i samband med marksättningar. De medeltida stadskärnorna i Stockholm och Visby har sina speciella problem, med stora skador och sättningar i grunder, otidsenliga planlösningar Att restaurera medeltidshusen är oftast mycket m.m. kostsamt eftersom det gäller att passa in ett modernt boende i flerhundraåriga byggnader med utomordentligt stora kulturvärden både när det gäller exteriörer och interiörer. Innan kulturstödet kom

20 Hittillsvarande städ SOU 1992 107

revs hus i de medeltida stadskärnorna. Det fanns inga ekonomiska möjligheter att klara upprustningen. Trots vad som sagts ovan har det statliga stödet inte varit tillräckligt för att klara kostnadsbilden för vissa byggnader med mycket stora upprustningsbehov. Detta förhållande har gällt en stor del av det fastighetsbestånd som kulturhusbolaget AB Stadsholmen förvaltar. Huvuddelen av bolagets fastighetsinnehav finns Söder i Stockholm och består av en blandning av flerfamiljshus malmen och små käkar i bergssluttningarna. Kommunen har i de flesta fall varit tvungen att gå in med ett lika stort kommunalt tilläggslån som det statliga för att göra ett bevarande möjligt. I bilaga 2 beskriver fyra antikvarier vad kulturstödet har betytt för bevarandefrågorna i deras verksamhet.

2.2 Hittillsvarande stöd till ombyggnad

av

kulturhistoriskt värdefulla bostadshus

Staten medverkar till bostadsfinansieringen genom att lämna räntebidrag tidigare även lån. Räntebidraget utgår både till nybyggnad och ombyggnad. Vid ombyggnad av bostadshus med kulturhistoriskt värde kan ett kompletterande stöd i form av förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån utgå. Riksdagen fastställer årligen en gemensam ram för tillstyrkan av förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån, som för närvarande uppgår till 170 mkr.

2.2.1 Normalt ombyggnadsstöd Bidragsunderlaget för en ombyggnad räknas fram av länsbostadsnämnden. Underlaget utgörs av skäliga faktiska kostnader för ombyggnaden. Bidragsunderlaget får dock inte överstiga vare sig det schablonmässigt beräknade bidragsunderlaget för motsvarande nybyggnad, eller det beräknade värdet av huset i ombyggt skick. Med ombyggnad avses i detta sammanhang alla åtgärder i eller i anslutning till hus som utgör nyinvesteringar och även sådant underhåll som kan beräknas ha varaktighet minst 30 år och inte utgör en av förtida underhåll.

SOU 1992 107 Hittillsvarande stöd 21

Åtgärder som betraktas som nyinvesteringar är exempelvis för-

bättring framkomlighet i eller till en lägenhet, förbättring av ljudav isolering, installation bad, dusch och WC, installation av ventilaav tionsanläggning eller hiss eller grundförstärkningsåtgärder. Exempel på underhållsåtgärder med 30-årig varaktighet är utbyte uttjänta VA-stammar eller elinstallationer, omfattande uppav rustning takbeläggning och fasadbeklädnad eller utbyte av inredav ning i kök eller kokvrå. Inom bidragsunderlaget kan även kostnader som betingas av kulturhänsyn ingå. Enligt räntebidragsförordningen är förutsättningen för förhöjt bidragsunderlag skall kunna utgå att de antiatt kvariska merkostnaderna inte inom det ordinarie bidragsunderryms laget. En stor del de kulturhänsyn betingade åtgärderna har fått av av

stöd på det sättet, se vidare avsnitt 2.5.

Ombyggnadsstödet begränsades i väsentliga avseenden den 1 januari 1992. Till ombyggnad hänfördes tidigare bl.a. åtgärder som medförde väsentlig förbättring husets tekniska eller funktionella en av kvalitet eller boendemiljön. De ändrade reglerna berör i detta av skede inte i någon nämnvärd utsträckning stödet till bostadshus med kulturhistoriskt värde. Den stora förändringen inträffar först den l januari 1993.

2.2.2 Förhöjt bidragsunderlag

Om kan påvisa ombyggnad blir dyrare än normalt på man att en hänsyn till husets kulturhistoriska värde, s.k. antikvariska grund av merkostnader, kan bidragsunderlaget höjas upp till avkastningsvärdet, s.k. förhöjt bidragsunderlag, men inte längre. Avkastningsvärdet är vad den aktuella fastigheten i ombyggt skick kan förränta i form av hyror. Sökanden redovisar hur stor del av produktionskostnaden som är följd antikvariska hänsynstaganden. Redovisningen skall vara en av upprättad i samråd med antikvarisk myndighet. För definition av antikvariska merkostnader, se avsnitt 5.1. En förutsättning för att få förhöjt bidragsunderlag har, som konstaterats ovan, varit att de redovisade antikvariska merkostnaderna inte inom det vanliga ryms

22 Hittillsvarande stöd SOU 1992 107

bidragsunderlaget. Från den l jauari 1993 finns möjligheten till förhöjning av bidragsunderlaget inte kvar.

2.2.3 Tilläggslån Till ombyggnad av hus som förklarats, eller kan förklaras, för byggnadsminne, kan förutom förhöjt bidragsunderlag även tilläggslån utgå. Tilläggslån kan också utgå till att förstärka grunden i kulturhistoriskt värdefulla bostadshus eller i bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelsemiljö. I speciella fall kan tilläggslån också utgå till undersökning av fast fornlämning

se kap. 4.

En förutsättning för att få tilläggslån är att projektet utförs med räntebidrag. Normalt fungerar det så att en förhöjning av bidragsunderlaget först utgår upp till avkastningsvärdet och därefter utgår tilläggslån för den del av kostnaderna som huset inte kan bära, eller förränta, via hyresintäkter. Gränsen för hur mycket stöd som kan utgå är att tilläggslånet och det förhöjda bidragsunderlaget tillsammans högst får uppgå till 185 procent av schablonen för en motsvarande nybyggnad. Tilläggslånet är ränte- och amorteringsfritt de första fem åren. Därefter skall det omprövas till den del av kostnaden som kan beräknas täckas av avkastningsvärdet. I vissa fall kan lånet avskrivas.

Tillstyrkan och villkor En gemensam ram för förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån disponeras av Riksantikvarieämbetet. l den mån ramen inte räcker till, måste ärendena prioriteras. Innan beslut om förhöjt bidragsunderlag kan lämnas skall länsantikvarien skriftligen till länsbostadsnämnden intyga att medel ställts till förfogande.. I beslut om förhöjt bidragsunderlag eller tilläggslån föreskrivs att länsantikvariens anvisningar för ombyggnadsarbetet skall följas. Innan stödet får betalas ut skall särskild antikvarisk besiktning ha utförts genom länsantikvariens försorg. Utöver detta skall för tilläggslånen skyddsföreskrifter upprättas som utformas i analogi med kulturminneslagens skyddsföreskrifter vid byggnadsminnesförklaring.

SOU 1992 107 Hittillsvarande stöd 23

I skyddsföreskrifterna preciseras vad i byggnaden som är särskilt skyddsvärt och anvisningar ges för hur ombyggnadsarbetena skall utföras.

2.3 Underhåll och REF-stöd

Underhåll är den förutsebara, rutinmässiga vård som regelbundet skall förfalla. Enligt Boverkets förslag krävs för att en byggnad inte till definition är underhåll åtgärder som vidtas för att en byggny nads egenskaper bevaras, dess anordningar hålls i stånd och dess yttre hålls i vårdat skick. Varje fastighetsägare har enligt PBL 3 kap. 13 § skyldighet att underhålla sina byggnader och hålla dem i vårdat yttre skick. Räntebidrag har tidigare utgått till sådana underhållsarbeten som behövt utföras i direkt samband med ombyggnad, s.k. samtidigt utfört underhåll. Ibland har detta fått till konsekvens att fastighetsägare medvetet har eftersatt underhållet inför ombyggnad för att sedan kunna komma i åtnjutande av ett större statligt stöd. Ett av syftena med den reformering bostadssubventionerna som nu pågår är att av föra bort allt underhåll från det ordinarie bostadsfinansieringssystemet. Ännu under 1992 utgår dock stöd till sådant underhåll som kan beräknas ha en varaktighet av minst 30 år och inte utgör förtida underhåll, exempelvis omfattande upprustning av takbeläggning och fasadbeklädnad. 1983 infördes det s.k. RBF-stödet enligt förordningen - 1983974 om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus. Det avser det gemensamma underhållet, alltså inte enskilda lägenheter. Stödet utgår i form av räntebidrag. Räntesubventionen är dock inte lika fördelaktig som den som gäller för ombyggnadsstödet. RBF-stöd kan utgå till alla kategorier av ägare till flerfamiljshus, men utnyttjas

främst allmännyttan och bostadsrättsföreningar. Ägare till kon-

av ventionellt beskattade hyreshus utnyttjar i stället oftast möjligheten att göra direktavdrag från intäkten för underhålls- och reparationsåtgärder. RBF-stödet beräknas på grundval av ett bidragsunderlag som skall motsvara den godkända kostnaden för åtgärderna. Stödberättigade åtgärder finns upptagna i en förteckning och är i stor utsträckning be-

24 HittilLwarande stöd SOU 1992 107

räknade efter schablonbelopp. Exempel stödberättigade åtgärder är målning av fasad, fönster, räcken, smide, entrépartier, reparationbyte av balkonger, renovering och reparation av fönster, komplettering med ny isolerruta, reparation av papptak, målning av plåttak, m.m. m.m. För kulturhistoriskt värdefulla byggnader får en högre kostnad än schablonbeloppen godtas om det finns särskilda skäl. I sådana fall får räntestöd även lämnas för andra åtgärder än de som finns upptagna i förteckningen. En förutsättning är att arbetet utförs under antikvarisk kontroll. Stödformen är inte rambegränsad. Att det finns möjlighet att få antikvariskt stöd inom ramen för REF-stödet är inte så känt. Förhoppningsvis kommer det att utnyttjas mer i framtiden för direkta underhållsinsatser när ombyggnadsstödet försvinner.

2.4 Principer för kulturhistorisk

värdering

Den primära förutsättningen för att tilläggslån eller förhöjt bidragsunderlag skall beviljas är att byggnaden eller bebyggelsemiljön har ett kulturhistoriskt värde. En byggnad kan vara kulturhistoriskt värdefull av flera olika anledningar. En grundläggande princip är att byggnaden har något att berätta sin tid, dvs förmedlar kunskap om om äldre tiders förhållanden beträffande exempelvis näringsliv, samhällsmiljö, byggnads- och bostadsskick, arbetsförhållanden, sociala villkor och estetiska ideal. Värdet kan sammanhänga med att byggnaden antingen är sällsynt eller unik, eller tvärtom typisk för sin tid. Ursprunglighet är en faktor förhöjer värdet, och i vissa som fall också förändringar, som åskådliggör utvecklingsprocess. En en allt större vikt läggs numera vid miljövärdet samspelet mellan byggnaden och den omgivande bebyggelsen eller landskapsbilden. Uppfattningen om vad som har kulturhistoriskt värde ändras successivt i takt med samhällsförändringarna och omdaningen av vår bebyggelserniljö och kulturlandskapet. För att kunna utskilja de byggnader som bör bevaras och bli föremål för stödinsatser är det angeläget att det finns ett bra inventeringsunderlag. Vid utvärderingen brukar bebyggelsen delas in i fyra kategorier;

SOU 1992 107 Hittillsvarande stöd 25

1 de byggnadsminnesvärda husen, dvs byggnader som är synnerligen märkliga och som därför uppfyller fordringarna i kulturminneslagens 3 kapitel, och för vilka bestämmelserna i kap 310, 312 och 313 §§ PBL är tillämpliga. 2 kulturhistoriskt värdefulla hus, dvs byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller ingår i ett bebyggelseområde av sådan som karaktär. Bestämmelserna i kap 310, 312 och 313 §§ PBL är tillämpliga. 3 byggnader visst kulturhistoriskt intresse eller som är av positiv av betydelse för stads- eller kulturlandskapsbilden. Bestämmelserna i kap 312 § PBL är delvis tillämpliga. 4 byggnader inte tillmäts något kulturhistoriskt värde. som Byggnader är klassificerade i enlighet med kategori l och 2 är som berättigade till förhöjt bidragsunderlag. För byggnader i grupp l kan dessutom tilläggslån utgå.

2.5 Stödets storleklåneramar

Riksdagen faställer årligen gemensam ram för Riksantikvarieen ämbetets tillstyrkan förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån vid av ombyggnad kulturhistoriskt värdefulla bostadshus. När möjligav heten till förhöjt låneunderlag infördes i början av 1960-talet utgick mindre än 200.000 kronor i stöd. Efter det att Saneringsutredningen lagt fram sitt betänkande beslutades att en fast ram om tillsammans 30 mkr skulle gälla för förhöjt låneunderlag och tilläggslån från och med år 1975. Ramen har successivt höjts åren och ligger budgetåret genom 199293 170 mkr, varav 10 mkr kan användas för arkeologiska undersökningar. Anslaget har generellt sett varit mycket snäv i förhållande till redovisade och godkända behov. Riksantikvarieämbetet har varje år under de senaste tio åren skickat ut en enkät till länsantikvarierna och bett uppgifter skattade behov inför kommande budgetår. Det har om om då visat sig att anslaget aldrig har täckt mer än hälften av det uppskattade minimibehovet idag ligger över 300 mkr. Hårda - som prioriteringar antikvarisk synpunkt har därför alltid varit ur nödvändiga vid fördelningen. Under senare år har en allt större del,

26 Hittillsvarande stöd SOU 1992 107

omkring två tredjedelar av anslaget, gått till tilläggslån, vilket illustrerar svårigheten för andra än de mest angelägna, byggnadsminnesvärda objekten, att få stöd.

Kulturstöd inom det ordinarie bidragsunderlaget I det vanliga bidragsunderlaget kan även kostnader som betingas av kulturhänsyn ingå förutsättningen för förhöjt bidragsunderlag är att de antikvariska merkostnaderna inte ryms inom det ordinarie bidragsunderlaget. Ett allmänt antagande är att en mycket stor del av de av kulturhänsyn betingade åtgärderna får stöd det sättet. Att få fram statistik och siffror som på ett korrekt sätt redovisar hur mycket kulturstöd som ingått i den vanliga ramen har visats sig omöjligt utan opropotionerligt stora arbetsinsatser. För att få någon grund att stå på skickade utredningen ut en enkät till samtliga länsantikvarier med önskemål om en bedömning av hur stor del av kulturkostnaderna som klarats av inom ramen för det ordinarie bostadsstödet i respektive län. Sjutton svar inkom. Huvuddelen av svaren utgjordes av grova uppskattningar som hamnade på mellan 20-80 %. Fyra län har tagit fram precisa beräkningar från föregående budgetår av antalet ärenden som utlovats stöd, men där det senare visat sig att åtgärderna rymts inom det vanliga bidragsunderlaget. För Blekinge län var siffran 60 %, för Västernorrland 50 %, för Gävleborg 60 % och för Gotlands län 25 %. En samstämmig uppfattning från alla tillfrågade är att det främst är till de större ombyggnadema som stöd verkligen utgår. För Stockholms stad har gjorts en snabbstudie med hjälp av länsbostadsnämnden avseende år 1991. Av 490 ombyggnadsärenden i Stockholm 1991 berörde 141 kulturhistoriskt värdefulla hus och 23 byggnadsminnesvärda hus, dvs. 35 % av de ombyggda husen hade kulturhistorisk kvalifikation för stöd. I tolv fall utgick kulturstöd de facto, dvs till mindre än 10 % av de kulturhistoriskt värdefulla husen. Att antikvariska insatser gjorts i flera hus som inte fått stöd är känt, men inte i hur många. Slutsatsen är att det bör anses verifierat att avsevärda summor idag går till kulturstöd utanför kulturramen. Några konkreta beloppsnivåer kan dock inte preciseras.

SOU 1992 107 Hittillsvarande stöd 27

2.6 Låneförfarandehandläggning

Låneförfarandet En ansökan om stöd till ombyggnad av ett kulturhistoriskt värdefullt hus går många instanser. Ansökan lämnas vanligen in till idag genom kommunen samtidigt med ansökan om det ordinarie statliga bostadsñnansieringsstödet. Byggnadsnämnden ger bygglov, ofta efter att ha remitterat ärendet till antikvarisk expertis kommunalt museum, länsmuseum eller länsantikvarien. Förmedlingsorganet gör en rimlighetsbedömning och förbesiktning byggnaden. Länsbostadsnämnden räknar ut om, och i av så fall hur mycket, förhöjning av bidragsunderlaget som behövs eller hur stort tilläggslån som kan utgå. Ärendet, med förslag till stöd, går sedan vidare till länsstyrelsens kulturmiljöenhet för yttrande. En bedömning görs där om ombyggnaden är godtagbar ur antikvarisk synpunkt och sådant som inte bör betraktas kulturhistoriska överkostnader sorteras bort. Ofta som har då diskussioner förevarit mellan sökanden, länsstyrelsen och de kommunala antikvarierna, eller länsmuseet, och gemensamma besiktningar har utförts. Innan en formell tillstyrkan kan göras måste Riksantikvarieämbetet höras och sitt godkännande. Ärendet kan därefter gå tillge baka till länsbostadsnämnden för beslut. Slutligen utbetalas stödet av Boverket eller SBAB Statens Bostadsfinansierings AB. Till tillstyrkan kopplas alltid villkor om att ombyggnaden skall följas av antikvarisk expertis, att de antikvariska anvisningarna skall följas och att en antikvarisk slutbesiktning göras när arbetet är avslutat. Vid slutbesiktningen kontrolleras att ombyggnaden blivit utförd som planerats. Ibland händer det att ett preliminärt beslutat stöd dras eller helt dras för att de antikvariska anvisningarna ner inte följts och ombyggnaden blivit ovarsamt genomförd. Betydligt oftare behöver i stället ytterligare en ramavräkning göras efter genomförd ombyggnad grund av oförutsedda fördyringar.

28 Hittillsvarande städ SOU 1992 107

Handläggning

BoverketLänsbøstadsnämnderna På grund av kopplingen till bostadsñnansieringen ligger myndighetsansvaret för kulturstödet på Boverket. Boverket gör anslagsframställan och motiverar förändringar av ramen på basis av Riksantikvarieämbetets underlag. Länsbostadsnämndema ansvarar för all handläggning av lånen man granskar offerter och kontrakt, räk- nar ut vilket stöd som skall utgå och fattar besluten. Administrationen för utbetalning av räntebidragen ligger helt Boverket, som har en väl utbyggd organisation för detta. Tilläggslånebesluten skickas vidare till SBAB som enligt avtal med staten handhar låneadministrationen.

Riksantikvarieämbetet Riksantikvarieämbetet har ansvar för hur anslagsramen används och fördelas. Man samråder med länsstyrelserna om hur mycket medel de kan tilldelas och gör sedan nödvändiga prioriteringar. Till detta kommer statistikarbete och att ta fram underlag för anslagsframställning.

Regional organisation På den regionala nivån sköts de dagliga kontakterna med sökanden. Man utför besiktningar, informerar och ger råd, skaffar fram underlag och gör kulturhistorisk värdering och prioritering. Man förmedlar kontakter med kunniga hantverkare, projektörer och materialtillverkare. Vidare ombesörjer man att erfoderlig dokumentation och kontroll blir utförd, gör byggnadsarkeologiska undersökningar, upprättar skyddsföreskrifter och genomför byggnadsminnesförklaringar. Vem som sköter dessa arbetsuppgifter varierar från län till län och också med olika ärenden. Det formella ansvaret ligger länsstyrelserna, men inte sällan utför länsmuseerna en stor del av arbetet. Om det finns en kommunantikvarie eller ett kommunalt museum, brukar tjänstemännen där handha det löpande arbetet med rådgivning, besiktningar, dokumentation och inventeringar.

SOU 1992 107 Hittillsvarande stöd 29

2.7 Fördelning stödet mellan länen

av Tabell över stöd till kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse.

Riksantikvarieämbetet sammanställde 1991 statistik över hur förhöjt låneunderlag och tilläggslån har fördelats mellan länen under den tid de har funnits. De ojämförligt största summoma har gått till Stock-holms och Göteborgs och Bohus län. Under de tio första åren

30 Hittillsvarande städ SOU 1992 107

gick nästan halva anslaget enbart till Stockholms län. År 1986 förändras bilden radikalt och de största summorna gick istället till

Göteborg. Övriga län har fått tilldelning i medeltal ligger

en som

under 4 % av anslaget, förutom Malmöhus län och Östergötlands län,

som fått 6,5 resp 5,1 % av anslaget. En skillnad mellan medelstilldelningen i Stockholm och Göteborg är annars att i Göteborg går stora pengar till några objekt i taget, medan flera objekt får mindre pengar i Stockholm.

SOU 1992 107

3 Bidrag till vård av kulturhistoriskt

värdefull bebyggelse

3.1 Bidragsanslagets konstruktion

För restaurering och underhåll av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan Riksantikvarieämbetet bevilja bidrag från det anslag till byggnadsvård årligen anvisas över statsbudgeten. Anslaget utgår som under huvudrubriken Vård kulturhistoriskt värdefull bebyggelav se. Enligt regleringsbrevet skall anslaget användas för bidrag till vård, undersökning och iståndsättning av byggnader med kulturhistoriskt värde, med undantag av statliga byggnadsminnen. Ersättning enligt byggnadsrninneslagen får också betalas från anslaget. Villkoren för bidrag har preciserats i förordningen 1981447 om statsbidrag till vård kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Den av grundläggande bestämmelsen är att bidrag kan ges till sådana överkostnader uppstår till följd särskilt hänsynstagande till byggsom av nadens kulturhistoriska värde, kap 5.1. Bidrag skall däremot inte se utgå till fastigheter uppburit statlig räntestöd i samband med omsom byggnad. Till byggnader är byggnadsminnen, eller andra byggnader som med sådant kulturhistoriskt värde att det är ett riksintresse att de blir bevarade att de ligger inom ett område av riksintresse för kulturminnesvården, kan bidrag utgå med högst 90 procent av överkostnaderna. För övrig kulturhistoriskt värdefull bebyggelse får bidrag normalt ges med högst 50 procent av överkostnaderna. Bidrag får bara om det kan antas att bebyggelsen kommer att ges bevaras för framtiden. För de byggnader som är byggnadsminnesförklarats för byggnadsminne, bör byggnadsvärda, men som inte minnesförklaring genomföras.

32 Bidrag SOU 1992 107

3.2 Bidragsanslagets bakgrund och storlek idag

Genom beslut av 1880 års riksdag upptogs för första gången i riksstaten ett ordinarie anslag för vård och underhåll av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. För Visby ruiners vård och underhåll avsattes då ett reservationsanslag om 450 kr, till Kungl. Vitterhets-, Historieoch Antikvitetsakadernien. Anslaget höjdes sedan successivt under åren, men Akademien påpekade ständigt i sina äskande till riksdagen att medlen alldeles otillräckliga. År 1924 vidgades anslaget var att även gälla andra byggnadsminnesmärken, samtidigt som det höjdes kraftigt. Som en följd av 1942-års lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader omformades anslaget fr. o. m. budgetåret 194546, tillsamman med ett reservationsanslag för omedelbara iståndsâttningsåtgärder, till ett ordinarie anslag för vården andra byggnadsav minnen än de akademien handhade för statens räkning. Anslaget bestämdes då till 30 000 kr. En relativt stor ökning kom till stånd budgetåret 197475, från då 237 000 kr till 840 000 kr, följd som en av de förslag som framställts av saneringsutredningen SOU 197327. Summan avsåg byggnadsvård i hela landet. Byggnadsvårdsutredningen SOU 197917 föreslog en ökning till 40 miljoner kronor för att komma till rätta med de mest akuta problemen. Första året efter reformens genomförande anslogs 11,4 miljoner kronor. Idag utgör anslaget knappt 30 miljoner kronor. Det finns en stor divergens mellan byggnadsvårdsanslagets storlek och anspråken. De senare uppgår genomsnittligt till fyra gånger anslaget.

3.3 Fördelning bidraget mellan länen

av Karaktäristiskt för byggnadsvårdsanslaget är att det fördelats på många objekt med relativt små summor, medan några få objekt varit mycket kostnadskrävande. Statistiskt sett får varje år hälften av länen tillgång till mindre än 4 % av anslaget, medan något län får upp till 15 % av totalanslaget. Fördelningen mellan länen varierar kraftigt år från år, beroende hur objekten prioriteras.

SOU 1992 107 Bidrag

delegerat kulturniljövårdsanslag, RAÄ intern- Tabell ur Ett

utredning 1991

Länsvis fördelning byggnadsvårdsbidragen under tre år av

År 198889 År 198990 År 199091 % av fördelat bidrag

0 l GKNTWBD CKBD GY - ABRSXY ABNUWY FKWBD 1,1 - 2 2,1 3 HAC FGRSZ CNR -- 3,1 4 LU HAC HUXZAC

4,1 5 Cl LX ABDS - 5,1 6 M IT LT -

3.4 Delegering av bidragsmedlen

Riksantikvarieämbetet för hur byggnadsvårdsansâlaget an-

ansvarar vänds och fördelas. Regeringen gav år 1991 Riksantikvarieämbetet uppdrag göra översyn beslutsordningen för bland annat biatt en av dragsmedlen för vård kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. av Riksantikvarieämbetet har i sin redovisning av uppdraget föreslagit beslut byggnadsvårdsmedlen delegeras till länsstyrelserna från att om och med budgetåret 199394. Besluten kommer då att fattas av dem redan arbetar i nära och daglig kontakt med den verksamhet som nu och de människor berörs besluten. En mängd dubbelarbete som av kommer att försvinna och handläggningstiderna kortas sannolikt. Framförallt länsstyrelserna ett utökat ansvar kunna få ett anses genom bättre den totala resursanvändningen. Möjligheterna till grepp om samverkan mellan kulturmiljövården och andra näraliggande verk-

34 Bidrag SOU 1992 107

samheter på lokal och regional nivå, såsom naturvård, turism och annan kulturverksamhet, kommer att kunna förbättras. Därmed kan effekten av kulturmiljövårdens anslag ökas. Riksantikvarieämbetet föreslår att riksdagen även i fortsättningen anvisar bidragsramen till ämbetet, i sin tur fördelar den mellan som länsstyrelserna genom årliga delegationsbelut. Eftersom anslagsmedlen för byggnadsvård inte räcker långt skulle möjligheten att göra enskilda större insatser försvinna om medlen fördelades ut jämnt över länen 1,2 mkrlän. I stället får länsstyrelserna inför varje budgetår äska medel hos Riksantikvarieämbetet grundat på de behov kan som förutses inför det kommande året.

Personalkønsekvenser En delegering kommer att medföra förändrade arbetsuppgifter för både länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet. Handläggningen förenklas, ansvaret för de enskilda ärendena läggs länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetets arbete inriktas planering, uppföljning och erfarenhetsåterföring mellan länen. De två kanske viktigaste frågorna från länsstyrelsernas perspektiv är dels hur man åstadkommer en rimlig fördelning av resurserna mellan länen, dels i vad mån kulturmiljöenheternas arbetssituation påverkas. Riksantikvarieämbetet har låtit göra en underhandsenkät bland länsantikvarierna avseende i vilken utsträckning en delegering skulle påverka arbetssituationen. De flesta bedömer att arbetsmängden kommer att bli oförändrad eller större, att fördelarna att kunna men av fatta egna beslut uppväger detta. Bara beträffande ekonomiadministrationen förväntas länsstyrelserna belastas med helt nya uppgifter avseende förvaltning anslagsav medel och utbetalning av bidrag. Antal ärenden per länsstyrelse bedöms dock som så begränsat att befintlig ekonomiadministration utan svårighet kan assimilera dem.

SOU 1992 107

4 Stöd till undersökning av fasta

fornlämningar vid bostadsbyggande

4.1 Tilläggslån för arkeologiska undersökningar

4.1.1 Bakgrund och regler Kulturlager i äldre stadsbildningar är ofta volymmässigt mäktiga fornlämningar med svårtolkade och komplicerade lagerföljder och anläggningar. Kostnaderna för att undersöka och ta tillvara det arkeologiska källmaterialet kan därför vara höga i förhållande till många andra undersökningar. Denna omständighet har i sig inte antyper av setts berättiga till särskilt stöd vid exploatering. När det gäller bostadsbyggandet har dock branschorganisationema hävdat att undersökningskostnaderna är sådan art att de inte rimligen kan betalas av hyresintäkter. Riksdagen behandlade under en följd av år ett genom flertal motioner i denna fråga. Efter att en särskild utredning SOU 198513 lagt sitt förslag beslöt riksdagen prop. 198687l00, bil. 10, KrU 19868715, rskr. 280 om särskilda stödåtgärder för bostadsbyggande. Stödet infördes 1988 och gavs formen av ränte- och amorteringsfria tilläggslån. Lånegivningen begränsades genom ett relativt omfattande regelsystem, bland annat syftar till att hålla den genesom rella regeln i 2 kap 14 § KML om företagens betalningsansvar oförändrad. Av det skälet ska lånet endast omfatta rena arkeologkostnader och inte kostnader för övrig arbetskraft och maskintid. Stödet är begränsat till undersökningar föranleds av bostadsbyggande i omsom råden med samlad äldre bebyggelse eller kompletteringsanering i stadskärnor och förtätningsområden. Sedan den 1 juli 1991 har lånemöjligheten även öppnats för vissa projekt i områden där tillgången lämpligt lokaliserad och byggbar mark är begränsad, där samtidigt behovet av att bygga bostäder men är stort. L

36 Fasta fornlämningar SOU 1992 107

Villkor för lånegivningen är att bebyggelsen utförs med stöd av statliga räntebidrag och att Riksantikvarieämbetet tillstyrker lån med utgångspunkt från att det inte finns möjligheter att anpassa bebyggelsen så att fast fornlämning inte berörs. Kostnaden för undersökningen måste också vara stor.

Anslagets storlek och fördelning Under budgetåren 198788 och 199091 utgjordes delramen för tilläggslån till arkeologiska undersökningar 2,5 mkr. För budgetåret 199192 höjdes den till 5 mkr. och budgetåret 199293 till 10 mkr. Huvuddelen av medlen har fördelats till ett 30-tal objekt som rört de äldre stadskärnorna i medeltida städer i södra och mellersta

Sverige. Det är till Östergötlands, Gotlands, Malmöhus, Hallands,

Göteborg och Bohus, Skaraborgs och Kopparbergs län som lån återkommande har fördelats, men även till andra län har stöd utgått. De första åren utnyttjades ramen fullt ut och för några projekt fick kostnaden fördelas över två budgetår. Under 199192 har däremot den anvisade ramen för arkeologiska undersökningar inte intecknats. Delvis kan detta förklaras av att den allmänna lågkonjunkturen medfört att planerade exploateringar har fått skjutas orsak upp, men en kan också vara det krångliga ansökningsförfarandet. Av förfrågningar att döma finns ett behov av lånen. De medel som inte har utnyttjats har istället kunnat användas till lån för ombyggnad av kulturhistorisk värdefull bebyggelse.

4.1.2 Handläggning Ett ärende initieras vanligtvis genom att länsantikvarien informerat en byggherre om förutsättningarna för lånet. Ansökan ställs till länsbostadsnämnden som beräknar underlaget för lånet, bland annat andelen bostadsyta i förhållande till den totala bebyggelsen. Låneprövningen måste dock avvakta länsstyrelsens antikvariska bedömning och beslut om företagets tillåtlighet enligt 2 kap. KML. Den arkeologiska kostnaden grundas ett efter förundersökning beräknat belopp. Samråd under hand mellan länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet är regel. Efter remiss från länsbostadsnämnden tillstyrker Riksantikvarieämbetet mot låneramen. Tillstyrkan sker allteftersom

SOU 1992 107 Fasta fornlämningar 37

ärendena kommer in. Om de arkeologiska kostnaderna ryms inom det ordinarie bidragsunderlaget utgår inte något tilläggslån.

4.1.3 Bedömning av lånens betydelse

Från antikvarisk utgångspunkt är stödet stor betydelse för att öka av för de ofta höga kostnaderna för undersökningar av acceptansen kulturlager i stadsbebyggelse. Såväl den allmänna opinionen som riksdagen har vid olika tillfällen understrukit behovet av att dessa arkeologiska undersökningar blir utförda. Det kan till exempel erinras den uppslutning och krav bevarande som undersökningom framför riksdagshuset rönte. Enskilda byggare och bolag kan arna emellertid bakgrund dagens ansträngda ekonomiska situation mot av förväntas inta motsatt attityd. Skulle lånemöjligheten tas bort utan en ersättas någon stödform kan man förvänta en återgång att av annan till den diskussion föregick arkeologiutredningen 1985. Obesom byggda rivningstomter i de medeltida stadskärnorna kommer att tillskrivas höga arkeologikostnader.

4.2 till kostnader för undersökning fast Bidrag av fornlämning m.m.

När kulturminneslagen trädde i kraft l januari 1989 justerades reglerna för betalningsansvar i förhållande till den dåvarande fornminneslagen. Tidigare markexploatör undantagen kostnadsvar en i 1942 års förarbeten kallas mindre enskilda ansvar för vad som arbetsföretag. I realiteten innebar detta en marginell begränsning av arbetsföretag inte medförde kostnadsansvar. Inskränkningen uppsom hävdes och ersattes med möjlighet att få statliga bidrag till arkeoloen giska undersökningskostnader för de mindre enskilda arbetsföretagen, förordning 19881189. Bidrag får bara lämnas till sådant företag som inte är statligt, landstingskommunalt eller kommunalt. Bidrag kan lämnas om ett arbetsföretag begränsad omfattning och det med hänsyn till är av omständigheterna framstår skäligt att företagaren avlastas kostsom naderna för de arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag av begränsad omfattning avses bland annat mindre förändringar i nyttjan-

38 Fasta fornlämningar SCU 1992 107

det av en byggnad, en anläggning eller ett markområde I praktiken utgår bidragen huvudsakligen till mindre utbyggnader inom gårdstomter av olika slag. Bidrag kan också utgå om ett arbetsföretag föranleds av en myndighets beslut eller av någon tvingande annan omständighet. Ansökan om bidrag lämnas in till länsstyrelsen som vidarebefordrar den till Riksantikvarieämbetet med eget yttrande. Bidrag betalas ut direkt till sökanden sedan kostnaderna för undersökningen slutligen har bestämts. Budgetåret 199192 inkom 31 ansökningar fördelade på tio län till ett sammanlagt belopp om 233 000 kr. Riksantikvarieämbetet avslog en ansökan och beviljade övriga ansökningar till dess fulla belopp om sammanlagt 178 988 kr. I den decentraliseringsutredning som Riksantikvarieämbetet ge-

nomfört se avsnitt 3.4 föreslås att medlem och beslutanderätten över

dem delegeras ut till länsstyrelserna.

SOU 1992 107

5 Kulturhistoriska överkostnader och

varsamhet

5.1 Begreppet kulturhistoriska överkostnader

Kulturhistoriska överkostnader eller antikvariska merkostnader har blivit grundläggande begrepp i fråga om bevarande och finansiering kulturhistorisk värdefull bebyggelse. Det har rått allmän av enighet att statens bidrag skall utgå till sådana merkostnader som om betingas hänsyn till det kulturhistoriska värdet. Vid både låne- och av bidragssystemets uppbyggnad har begreppet antikvariska merkostnader fått central plats. Bestämmelserna för bidragsgivning och en särskilda lån har olika utgångspunkter och skillnader i terminologi, men grundsynen är densamma. I betänkandet Sanering III s. 105 och ll6 f redovisades en rad orsaker till extra kostnader vid upprustning av kulturhistoriskt värdefulla byggnader för bostadsändamål. Utredningen pekade bl.a. på arbeten för att förbättra grundmurar och golvbjälklag, omfattande och komplicerade grundförstärkningar i vissa fall, förstärkning och utbyte skadade delar i stomme och väggar, särskild omsorg vid av utförande fasad- och takarbeten, restaurering och specialtillav verkning dörrar, fönster, paneler och listverk, svåra arbetsplatsav betingelser, de i jämförelse med nybyggnader väl tilltagna oekonomiska ytorna, t.ex. för trapphus, det manuella arbetets dominans, de omfattande hantverksinsatserna och de krävande projekterings-, undersöknings- och kontrollinsatserna. Saneringsutredningens exempelsamling ligger till grund för bestämmelsen att de antikvariska merkostnader som är förknippade med restaurering äldre byggnader kan motivera en höjning av låneav underlaget. Byggnadsvårdsutredningen s. 152 f har påpekat att begreppet kulturhistoriska överkostnader kan ges olika innebörd, från utebliven exploateringsvinst till klart påvisbara kostnader för exempelvis konserveringsåtgärder. Man konstaterade även att en bestämning av

Överkostnader SOU 1992 107

de verkliga överkostnaderna försvåras av att de antikvariska önskemålen i själva verket ibland minskar kostnaderna. Utredningen strävade efter att ge begreppet en preciserad innebörd och räknade upp ett antal faktorer och åtgärder som kan medföra överkostnader. I propositionen anslöt sig departementschefen till utredningens resonemang och redovisning av överkostnadstyper.

5.1.1 Antikvariska merkostnader Nedan redovisas antikvariskt motiverade krav bevarande mateav rial och på utförande som berättigar till stöd i form förhöjt av bidragsunderlag och tilläggslån. De är nästan alla väldefinierade och gripbara och medför oftast fördyringar för byggherren jämfört med att utföra motsvarande arbete med enklast möjliga material och metoder. l Arbeten som kräver medverkan av konservator eller annan specialist. Som exempel kan anföras konservering stuck- och av gipsornamentik eller utvändiga naturstensdetaljer i portalomfattningar eller restaurering av kakelugnar. 2 Materialäkthet. De kulturhistoriska önskemålen autencitet om medför ofta krav att viss typ av fasad- eller takmaterial skall användas, eller att skadade dörrar och fönster eller andra snickerier inte byts ut helt utan repareras, förstärks och kompletteras. 3 Krav på särskild ytbehandling, exempelvis kalkavfärgning med upprepade, tunna strykningar, målning med oljefärg eller marmoreringsarbeten. 4 Önskemål att bibehålla byggnadsdelar saknar funkom som tion, exempelvis torn, bakugnar, skulptural utsmyckning. 5 Krav på att ursprunglig teknik skall tillämpas och detaljutformningen överensstämma med befintlig, exempelvis understrykning av taktegel öppen läkt eller takplåtar med viss typ av falsning.

6 Åtgärder för att förstärka grunden till kulturhistoriskt värde-

fulla hus. 7 Utbyte och förstärkning bärande konstruktioner, av som skadats genom fukt, insekter o dyl. 8 I vissa fall kan det faktum att en gammal och illa medfaren byggnad överhuvudtaget räddas betraktas antikvarisk som en

SOU 1992 107 Överkostnader

överkostnad. Exempel på detta utgör småstugorna på Söder i Stockholm eller vissa stenhus i Gamla Stan. 9 Som överkostnad räknas också den merkostnad som uppstår vid antikvarisk dokumentation, för särskilda byggnadshistoriska undersökningar och även för projekteringsarbete med antikvarisk inriktning. Sådana insatser är i regel nödvändiga för upprustnings- och restaureringsarbeten skall att kunna genomföras med ett för kulturminnesvården tillfredsställande resultat. Både saneringsutredningen och byggnadsvårdsutredningen kom fram Lill att antikvarisk kontroll en samhällelig angelägenhet staten bör bekosta. Byggnadsvårdsutredsom ningen föreslog att kontrollen skulle skrivas in i lånebestämmelett villkor för lånets utbetalning, vilket också blev serna som fallet. 10 Svåra arbetsplatsbetingelser, i form av trånga och svårtillgängliga arbetsplatser kan bli fördyrande. ll Överstora ytor. I många äldre hus finns ytor som inte kan utnyttjas effektivt. De kan bestå av stora trapphus och trapphallar, 1600-tals vindar inte får röras eller stora rum som av antisom kvariska hänsyn inte får delas. 12 Överkostnader kan karaktäriseras som fördyrad byggsom administration är relativt svårdeñnierade. Kostnaden består av allmänna fördyringar på grund att arbetet tar längre tid och av därför kostar i löner för projektorer, arbetsledning och mer byggnadsarbetare. Byggplatsomkostnaderna blir större liksom avgifterna för kontroll och besiktning. Därutöver tillkommer ökade kostnader för kreditivräntor och moms. De fördyrade

byggadministrativa kostnaderna brukar betraktas som antikvarisk

merkostnad, i praktiken brukar det vara denna typ av kostmen nader först dras bort när kostnadsposter måste strykas för att som låneramarna inte räcker till. För den antikvariska expertisen är det dessutom mycket svårt att uppskatta skäligheten i denna typ av kostnader. Här får man lita länsbostadsnämndernas kompetens att göra rimlighetsbedömningar.

42 Överkostnader SOU 1992 107

Andra antikvariska överkostnader

Inom de bidrag Riksantikvarieämbetet utdelar till byggnadsvård finns ytterligare några stödkriterier inte ingår i bostadsñnansisom eringssystemet. Över byggnadsvårdsbidraget kan nämligen stöd till överkostnader även utgå för överloppsbyggnader, parker och yttre miljö.

Överloppsbyggnader är byggnader och anläggningar saknar

som användning. Som exempel kan nämnas ekonomibyggnader inom lantbruket såsom äldre ladugårdar, logar och härbren. Hit hör också väder- och vattenkvarnar, sågar, smedjor och andra byggnader och anläggningar som står kvar som minnen från det gamla agrarsamhället. I de äldre bruks- och industrimiljöerna finns hyttor, hammarsmedjor och fabriksbyggnader. Även insatser för bevara maskiner att och annat tillbehör är överkostnad. Även bostadshus kan stå en oanvända, exempelvis i jordbruksbyar med ett byggnadsskick prägsom las av två eller flera bostadshus gård eller i slotts- och samma herrgårdsmiljöerna. I de finns ofta också andra byggnader senare av ren överloppskaraktär som flygelpaviljonger, orangerier och lusthus. Kostnader som föranleds av bevarandet miljöbild vid av en sidan av själva byggnaderna kan röra sig om åtgärder för att bevara t.ex. gatubeläggning, staket, stenvalvsbroar, dammar etc. Dessa objekt har sällan något ekonomiskt värde för ägaren utgör ofta ett men viktigt inslag i kulturmiljön.

5.1.2 Anpassningsåtgärder vid ombyggnad med statligt stöd

Utöver ovan redovisade merkostnader kommer kostnadsen annan grupp som kan karaktäriseras som följdkostnader av ingrepp som egentligen är oönskade ur kulturhistorisk synpunkt, syftar men som till att nödvändiga ingrepp skall märkas så lite möjligt. Vanligt är som exempelvis att väggar eller dörröppningar flyttas med avsikt att åstadkomma bättre rumsdisposition eller att badrum och kök utvidgas eller hiss installeras. För att anpassa förändringarna till den befintliga byggnaden utförs återställningsarbetet med specialhyvlade golv- och dörrlister lika de befintliga, nya anpassade taklister och specialbeställda nya dörrar. I de fall fönstren är mycket dåliga tillkommer

SOU 1992 107 Överkøstnader 43

kostnader för de nybeställa utseendemässigt till de att anpassa ursprungliga. kostnader behandlas idag mycket olika. Denna typ av Ibland utgår stöd, ibland inte, beroende den antikvariska bedömningen av nödvändigheten av ingreppen. Anpassningsåtgärder på grund antikvarisk hänsyn bör generellt av inte betraktas stödberättigad överkostnad, utan som något som som en fastighetsägaren normalt bör tåla med utgångspunkt i varsamhets-

kraven i PBLs 3 kap. 10 se vidare under 5.1.2. I vissa fall finns

dock klara antikvariska motiv för att låta utföra anpassningsåtgärder och då skall stöd kunna utgå.

5.2 Varsam ombyggnad

5.2.1 Samhällets krav på varsamhet När ombyggnadsverksamheten kom igång i mitten av 1970-talet var byggnadsindustrin i huvudsak utformad för nybyggnadsverksamhet. Projektörer, byggare och materialtillverkare utgick vid ombyggnad vanligen ifrån nybyggnadssituation och använde nybyggnadsen metoder även vid ombyggnad. Kunskapen om äldre hantverksmetoder höll vid denna tid på att förlorad och äldre material, färger, virkesproñler och dylikt nästan omöjligt att få tag En ointressevar rad eller negativ inställning till äldre byggnader och bebyggelt o m serniljöer förekom hos både fastighetsförvaltare och byggare. Resultatet blev att ofta med hänvisning till normer, lagar och man låneregler gick hårt fram vid ombyggnader. Man rev ut allting invändigt och byggde nytt. Oppositionen mot detta sätt att hantera gamla hus lät inte vänta sig. Många upprördes över att se hur vackra kakelugnar, spegeldörrar, snickerier, stuckaturer m.m. bröts bort och slängdes i containrar. En diskussion om varsam ombyggnad startade. I officiella sammanhang dyker varsamhetsbegreppet först upp i direktiven till stadsförnyelseutredningen 1979 Bo 19794. Här anförnyelseprocess skall eftersträvas vid ombyggnad. förs att en varsam Begreppet varsamhet definieras som ett krav på att befintliga resurskall tas tillvara. Stadsförnyelsekommittén SOUl98l99 kom ser fram till att ett allmänt krav varsamhet vid ändringsåtgärder borde

Överkosmader SOU 1992 107

införas i byggnadsstadgan och att en ny ombyggnadsnonn borde utarbetas. I den proposition 198182l50 som följde på utredningen delade föredragande statsråd kommitténs uppfattning att de värden och om kvaliteter som finns i bebyggelsen måste tas tillvara vid ombyggnader, och att den grundläggande utgångspunkten vid all ombyggnad borde vara att utnyttja befintliga effektivt. Med detta avsågs resurser att befintliga planlösningar, fast inredning, byggnadsdetaljer dyl. så o. långt som möjligt borde bevaras och avvägning göras i varje en enskilt fall mot andra hänsynstaganden tillgänglighet, praktiska som lösningar, fastighetsekonomi Ett varsamhetsvillkor infördes i m.m. bostadsfinansieringsförordningen 1982 8 § BFF. För låneprövningen infördes ett krav på att husets brister och kvaliteter skall redovisas i ett förbesiktningsprotokoll. Tillsammans med den tekniska beskrivningen och uppmätnings- och ändringsritningar skall protokollet länsbostadsnämnden tillräckligt ge underlag för att pröva om åtgärderna medför väsentlig förbättring, om varsamhetskravet beaktas och om den redovisade kostnaden är skälig med hänsyn till arbetets art och omfattning. Kommunen gavs uppgiften att intyga riktigheten i förbesiktningsprotokollet, och i enlighet med detta besikti gar kommunen normalt fastigheten. Varsainhetstanken återfinns i arbetet med plan- och senare en ny bygglag. I den proposition föregick lagen prop. 1985861 som fastslås att bygglagstiftningen bör utgå från den befintliga synsättet att bebyggelsen och befintliga natur- och kulturvärden utgör resurser som skall tas tillvara. Vidare anförs att de krav skall ställas vid som ombyggnader i första hand bör utgå från den befintliga byggnadens egenskaper. Detta förutsätter att särskilda ombyggnadsföreskrifter utarbetas och att dessa kan anpassas till de skiftande förutsättningar som finns i olika bebyggelseområden. Föredragande stadsråd anförde även att ett krav vid varje ändring av en byggnad bör vara att ändringen projekteras och genomförs så att byggnadens särdrag och dess byggnadstekniska, kulturhistoriska, konstnärliga och miljömässiga värden beaktas. Alla ändringar skall alltså göras på ett varsamt sätt. Detta gäller alla byggnader och inte bara sådana som anses ha särskilda kulturhistoriska eller miljömässiga värden. Alla remissinstanser yttrade sig i detta avseende tillsom

SOU 1992 107 Överkøsmader 45

styrkte också att varsamhet mot byggnaden skall utgöra ett gmndkrav för hur ändringar skall genomföras. Synsättet konkretiseras i PBLs 3 kapitel, 10 § där det sägs Tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas tillvara. I 3 kap. 12 § behandlar byggnader som har ett särskilt högt som kulturhistoriskt värde stadgas att de inte bara skall hanteras varsamt, utan inte får förvanskas. I 3 kap. 13 § stadgas att byggnader skall underhållas och att underhållet skall till byggnadens värde ur bland annat kulturanpassa historisk synpunkt och till omgivningens karaktär.

5.2.2 Varsam ombyggnad i praktiken För att genomföra ombyggnad krävs att byggnadens kvalien varsam teter och brister först noggrant identifieras, och att man därefter väljer åtgärder som avhjälper bristerna utan att förstöra kvaliteterna. Varsamhet handlar sällan om valet av standardnivå. En hiss kan installeras varsamt eller ovarsamt, ett badrum kan nyinstalleras eller göras funktionsdugligt på ett varsamt eller ovarsamt sätt, osv. På mer motsvarande sätt kan enkel reparation utan några som helst en standardförhöjande moment göras på ett uppseende ovarsamt vis. Varsam ombyggnad är med andra ord sorts optimering att uppnå en maximal nytta och trevnad med minimala ingrepp och störningar. Varsam ombyggnad innebär däremot inte att man skall underlåta att undanröja uppenbara brister, utan uttjänta byggnadsdelar skall kunna bytas och nya funktioner införas. Vid ombyggnad är möjligheten att rationalisera planeringsarbetet begränsat. Lägenhetstyperna varierar och även om lägenheterna ovanför varann i princip kan vara lika, kan ändå mått och detaljutformning variera. De ritningar som finns att tillgå stämmer oftast inte. Utan ordentlig uppmätning kan obehagliga och dyra överraskningar dyka upp under arbetets gång. Det grundläggande för att slutresultatet skall kunna bli bra är alltså . att man i ett första skede lär känna huset och mäter upp det.

46 Överkostnader SOU 1992 107

Erfarenhetsmässigt har det också visats sig att hyresgästernas omdömen år viktiga, eftersom de väl känner till vad som är bra och dåligt i det hus de bor Oftast är de resurser som avsatts för projekteringsarbetet alltför knappa för att projektörerna skall hinna studera olika alternativa lösningar och konsekvenserna av dem i tillräcklig omfattning. Det behövs tid för att komma fram till de lösningar som ger minimerad ombyggnadskostnad. En väl genomarbetad projektering blir visserligen dyrare att ta fram, men detta kan väl kompenseras av att ombyggnadskostnaderna i andra änden kan minskas. I de studier som gjordes i slutet av 1970-talet i Byggforskningsrådets regi Varsam ombyggnad I och kunde man se att gmnd- - inställningen till ett gammalt hus från projektörers och byggares sida var av helt avgörande betydelse för slutresultatet, oavsett vilka förutsättningar huset hade från början beträffande exempelvis ålder, standard, nedslitenhet, planlösning, kategori av fastighetsägare, projektörens formella utbildning, byggföretagets storlek m.m. Något som dock klart påverkade varsamhetsgraden var om hyresgästerna hade inflytande eller ej, likasom om hyresgästerna kunde korttidsevakueras eller till och med bo kvar.

5.2.3 Behov av stöd för varsamhet 1982 lät Stockholms fastighetsnämnd genomföra studie av fjorton en bostadsombyggnader av sekelskifteshus i Stockholms innerstad, avsedd att ingå i ett byggnadsvårdsprogram för innerstaden. De projekt som valdes skulle främst utgöra exempel på varsam ombyggnad. Husen valdes också så att olika fastighetsägarekategorier blev representerade, att både enklare och finare hus fanns med och att det blev en spridning geografiskt över staden. Samtliga fastigheter hade genomgått en total ombyggnad med stöd av statliga lån. När den ekonomiska analysen av de olika projekten gjordes genom att överkostnaderna studerades, upptäckte man att alla projekt, utom två, uppvisade bra ekonomi dvs. ingen eller bara en liten över- kostnad. Resultatet av undersökningen blev alltså att varsam ombyggnad i de flesta fall innebär god ekonomi. De två projekten som fick en hög överkostnad, 20 30-%, var båda i utgångsläget i mycket dåligt -

SOU 1992 107 Överkøsmader 47

skick, vilket i och för sig inte var hela sanningen, eftersom även en del de andra projekten också i mycket dåligt skick i utgångsav var läget. Att varsamhet tillämpas som metod bör således inte medföra särskilda krav stöd, utan tvärtom innebära att kostnaderna minskas. I kombination med de föreslagna nya ombyggnadsreglerna bör kostnaderna vid ombyggnad bli lägre än de är idag.

5.3 Nya ombyggnadsregler

År 1991 redovisade Boverket ett förslag till ombyggnadsregler nya avsedda att träda i kraft l januari 1993. Behovet av nya ombyggnadsregler har diskuterats under många år. Stadsförnyelseutredningen hade frågan uppe redan 1979. Sedan Svensk byggnorm upphörde att gälla och nybyggnadsreglerna NR i stället infördes, finns inga särskilda ombyggnadsregler. Trots detta används SBN-Ombyggnad fortfarande eftersom det tydligen finns ett behov av denna typ av vägledning. De föreslagna ombyggnadsreglerna är genomgående skrivna som funktionskrav. De funktioner som det ombyggda huset skall ha anges, men kraven kan enligt ombyggnadsreglerna uppfyllas flera olika sätt och med olika tekniska lösningar. Den befintliga byggnaden bestämda för vad som är möjligt. Tidigare preciserades ger ramar vissa minimimått, vilket ofta medfört onödigt omfattande ombyggnadsarbeten. Funktionskrav bör, i samverkan med varsamhetskravet, medföra en totalt sett lägre kostnadsnivå. För kulturrniljövårdens strävan att få till stånd mer skonsamma och billiga upprustningar av det äldre bostadsbeståndet skulle de nya ombyggnadsreglerna kunna bli ett viktigt styrmedel. Om däremot de nya reglerna inte införs, vilket mycket för närvarande talar för, blir vikten av särskilt ekonomiskt stöd allt större.

SOU 1992 107 49

6 Det för

nya systemet

bostadsfinansiering

6.1 Bakgrund

Riksdagen har nyligen beslutat statens stöd för bostadsprodukom tionen efter år 1992. Beslutet innebär i korthet följande. Bidragssystemet förenklas kraftigt, särskilt vid nybyggnad. Räntebidrag lämnas med viss andel av den på grundval av en bidragsunderlaget beräknade räntekostnaden. Räntebidragets andel av räntekostnaden sänks successivt både under bidragstiden och för nya årgångar av projekt. Statliga kreditgarantier som i säkerhetshänseende princip motsvarar de tidigare statliga lånen bibehålls. Dessutom öppnas en möjlighet till kreditgaranti även för viss omfördelning av ränteutgiftema. Efter år 1995 avstämning inför det fortsatta genomförandet görs en av avvecklingen av räntebidragen.

6.2 Ombyggnadsstödets utformningstödets storlek

6.2.1 Bidragsunderlag

En utgångspunkterna för reformen är att generella subventioner i av form räntebidrag i fortsättningen så långt som möjligt ges på villav kor är oberoende den faktiska kostnaden. Bidragsunderlaget som av för nybyggnad bestäms därför fortsättningsvis grundval av enkla schablonbelopp knyter till bostadsutrymmenas storlek. Två som an schablonbelopp används, 13 000 knmz definierat bruksett - som bostadsändamål mark BRA 35 m2 area för ovan upp t.o.m. per - 000 krmz för återstående inom 120 m2 lägenhet och ett 6 yta per lägenhet. Schablonbeloppen är så valda att de i normalfallet förutsätter insats minst 10 %, dvs. fastighetsägaren måste vara en egen om beredd att i fortsättningen själv sätta in ett större eget kapital i projek-

50 Nya systemet SOU 1992 107

tet. I områden med hög kostnadsnivå, t.ex. storstadsområdena, blir egeninsatsen med nu gällande kostnadsnivå dock väsentligt högre. Bidragsunderlaget för ombyggnad är fr.o.m. den l januari 1993 maximerat till 90 % av den skäliga faktiska kostnaden för bidragsberättigade ombyggnadsåtgärder, till den del den överstiger 50 000 kr. per projekt, förutsatt att kostnaden bedöms skälig. Motivet till begränsningen till 90 % av faktisk kostnad är att samma krav eget kapital, minst 10 %, bör ställas vid ombyggnad som vid nybyggnad. Dessa regler kommer att gälla de mindre omfattande ombyggnaderna. För mer genomgripande ombyggnader gäller att bidragsunderlaget för ombyggnad inte får överstiga 80 % bidragsunderlaget för av en motsvarande nybyggnad, minskat med värdet av byggnaden före ombyggnad. Reduktionen i förhållande till nybyggnadsunderlaget beror att nybyggnadsschablonerna inkluderar kostnader för mark vilket inte ombyggnadsunderlaget skall göra. Den beslutade begränsningen av bidragsunderlaget till 80 % av vad som gäller för en motsvarande nybyggnad gäller även för ombyggnad av kulturhistoriskt värdefulla hus. Detta faller tillbaka principen att den generella bostadssubventionen i form av räntebidrag så långt möjligt bör ges villkor som inte är beroende av den faktiska kostnaden för projektet.

6.2.2 Räntebidrag Räntebidrag lämnas med en andel beräknad räntekostnad för av en den del av investeringen som svarar mot bidragsunderlaget. Räntesatsen den s.k. subventionsräntan bestäms med ledning av mark- - nadsräntan för bostadsobligationer med en återstående löptid fem av år. För hyres- och bostadsrättshus som påbörjas under år 1993 länmas räntebidrag med 57 % av den beräknade räntekostnaden under första året efter fardigställandet. För varje tillkommande årgång sänks bidragsandelen för första året med fem procentenheter. För egnahem som påbörjas under år 1993 lämnas räntebidrag med 42 23 % av den beräknade räntekostnaden under första året efter fardigstållandet. För varje tillkommande årgång sänks bidragsandelen

SOU 1992 107 Nya systemet 51

för det första året med 6 23 procentenheter.för varje följande år av bidragstiden sänks bidragsandelen med 5 13 procentenhet. I den del bidragsunderlaget för ett bostadsrättshus överstiger föreningens faktiska lån beräknas räntebidraget som för egnahem.

6.2.3 Stödberättigade åtgärder Mot bakgrund att nybyggnadsstödet fr.o.m. den l januari 1993 av frikopplas från den faktiska kostnaden för de åtgärder som genomförs och istället bestäms till avgränsade belopp förtydligas även bestämningen vilka ombyggnadsåtgärder som är berättigade till ombyggav nadsstöd. Fortsättningsvis subventioneras endast nyinvesteringar somi väsentlig mån förbättrar sådana grundläggande funktioner som krävs för att huset skall fungera tillfredsställande som bostad. Med grundläggande funktioner de som normalt finns i en nybyggd bostad avses och där kan förutsättas rymmas inom nybyggnadsstödet. I benämningen nyinvestering ligger att det inte får vara fråga om underhåll eller reparationer. Vissa genomgripande åtgärder av underhållskaraktär kommer dock även fortsättningsvis att jämställas med nyinvesteringar. Det rör sig här om åtgärder som syftar till att vidmakthålla eller förbättra husets huvudsakliga försörjningssystem för el, uppvärmning, VA, ventilation och transporter eller andra kommunikationer, exempelvis hiss. Underhåll, med den definitionen inte längre omfattas av som nya ombyggnadsstöd, kommer om övriga förutsättningar är uppfyllda i stället att falla under tillämpningen av RBF-stödet.

6.3 Skillnader mellan nuvarande och beslutat system

jämförelse mellan nuvarande och beslutat räntebidragssystem Vid en är det viktigt att skilja de förändringarförsämringar som är generella, dvs drabbar alla ombyggnadsprojekt och sådana som speciellt påverkar förutsättningarna för att bygga om kulturhistoriskt värdefulla hus. Det ligger i sakens natur att de som bor i kulturhistoriskt värdefulla hus byggs måste vara beredda att ta sig samma kostsom om

52 Nya systemet SOU 1992 107

nadsökningar som de som bor i andra hus som byggs om. De fördyringar som det innebär att det fr.o.m. den l januari 1993 inte utgår någon räntesubvention för underhållsåtgärder som inte är av långsiktig karaktär är av generellt slag och bör således bäras lika av båda kategorierna. Att möjligheten till förhöjt bidragsunderlag försvinner påverkar främst sådana projekt som enligt hittillsvarande ordning varit berättigade till förhöjt bidragsunderlag men inte till tilläggslån. För de tilläggslåneberättigade byggnadsminneshusen innebär den slopade möjligheten till förhöjning av bidragsunderlaget bara att en mot-

svarande större del kan avräknas som tilläggslån. Övriga kultur-

historiskt värdefulla byggnader påverkas mera direkt att möjligav heten till förhöjt bidragsunderlag tas bort. För dessa måste överkostnaderna i fortsättningen förräntas utan subvention, dvs. marknadsmässiga villkor. Detta blir sannolikt oftast inte möjligt. Vill man behålla en möjlighet till stöd för kulturvärdena i dessa hus måste sålunda stödreglerna ändras. En annan konsekvens som är lätt iakttagbar är att det kommer att bli dyrare att bygga om stora lägenheter i framtiden, eftersom det införs en restriktion stödberättigad lägenhetsyta inte finns som idag.

6.4 Handläggning det bostadsstödet

av nya Den bidragsadrrunistration som återstår sedan den nya bostadsfmansieringen är genomförd motiverar enligt kompletteringspropositionen 199192 inte att länsbostadsnämnderna bibehålls i nuvarande form. Nuvarande länsbostadsnämndsorganisation förutsätts avvecklas vid utgången av år 1993 och den kvarvarande regionala bidragsadministrationen föras över till länsstyrelserna den l januari 1994. Tanken är vidare att ansökningar om statligt stöd skall lämnas in direkt till länsstyrelsen och inte som nu till kommunen som vidarebefordrar ärendet till länsbostadsnämnden.

SOU 1992 107 Nya systemet 53

6.5 Fortsatt reformering av bostadsfmansieringen

Utredningen statens stöd för bostadsfinansieringen hari sitt slutom betänkande Avreglerad bostadsmarknad Del SOU 199224 bl.a. lagt fram vissa förslag skatteområdet och beträffande statens räntestöd 0.d. till underhållsåtgärder Förslagen syftar främst till m.m. att undanröja kvarvarande brister i neutraliteten mellan olika upplåtelseformer och fastighetsägarkategorier. Utredningen föreslår att alla underhålls- och reparationsåtgärder skall bli omedelbart avdragsgilla; vid underskott även med 30 % mot fastighetsskatten. Med en sådan ordning föreslås att räntestödet till reparations- och underhållsåtgärder, det s.k. RBF-stödet slopas för åtgärder vidtas fr.o.m. den l januari 1994. Vidare föreslås räntesom bidragsandelen för s.k. genomgripande underhållsåtgärder i hyreshus sänkas till samma nivå som för egnahem. Hur de föreslagna förändringarna samlat påverkar kulturhusen har inte närmare utretts och ligger också utanför ramen för denna utredning. Frågan bör dock studeras närmare innan förslagen genomförs.

I

SOU 1992 107

Överväganden

7 och till

förslag

förändrat stöd till kulturhistoriskt

värdefull

bostadsbebyggelse m.m.

7.1 Inledning

I avsnitt 2.1 redovisas erfarenheter och utfall av kulturstödet inom bostadsñnansieringen så som det hittills har fungerat. Där konstateras att det haft en avgörande betydelse för möjligheten att rusta upp och bevara det äldre byggnadsbeståndet i kulturhistoriskt värdefulla stadskärnor. Det generella bostadsstödet uppgår under budgetåret 199293 till ca 29 miljarder kronor, medan kulturramen fastställts till 170 miljoner kronor, dvs. kulturramen utgör ca 0,6 % av det totala bostadsfmansieringsanslaget. Perspektivet blir därför alltför snävt om man försöker bedöma kulturstödet för sig, utan att ta hänsyn till de verkningar som följer av den samlade bostadsñnansieringen. Utredningen inleder därför sina överväganden och förslag med en sammanfattande bedömning hur det hittillsvarande generella stödet kan anses ha påav verkat villkoren för bevarandet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. På motsvarande sätt görs en bedömning av de viktigaste konsekvenserna av de bostadspolitiska reformer som nu har beslutats. Karaktäristiskt för den hittillsvarande bostadspolitiken har varit att den stimulerat till en mycket forcerad ombyggnadprocess, speciellt under 1970-talets andra hälft. Detta medförde att den tidens förnyelseprinciper fick en mycket stark genomslagskraft. Ett sådant exempel är sammanslagningen av smålägenheter. Det varsamhetskrav som senare vuxit fram kan ses som en reaktion detta. Reglerna har också utan tvekan uppmuntrat till mer omfattande ombyggnader än som rent byggnadstekniskt varit motiverat. Det har lönat sig att göra stora ingrepp eftersom de förmånliga subventionema har utgått till ombyggnad och samtidigt utfört underhåll. Däremot har inte ett kontinuerligt, separat utfört underhåll berättigat

56 Överväganden och förslag SOU 1992 107

till motsvarande subventioner. Följden har blivit att stora kulturhistoriska värden har gått förlorade, speciellt i bostadshusens interiörer. Å andra sidan har det generellt varit positivt för kulturmiljövården att husen blivit funktionsdugliga och fått en för moderna människor godtagbar standard. Husens livslängd har rimligen också ökat. Systemet har samtidigt varit så generöst att kulturstöd har kunnat utgå till anpassningåterställande av de ur kulturhistorisk synpunkt alltför omfattande ingreppen. Den nya inriktningen av bostadsñnansieringen som nu står inför kommer att få märkbara följder. Det kommer inte längre att löna sig att maximera ingreppen. Stöd kommer enbart att utgå till nyinvesteringar och åtgärder syftar till att vidmakthålla eller försom bättra husets huvudsakliga försörjningssystem för el, uppvärmning, VA, ventilation och transporter. Stödnivån sänks samtidigt för de åtgärder som är stödberättigade i förhållande till nuvarande system. Konsekvensen av detta blir att det generellt blir dyrare att bygga om på grund av starkt ökade kapitalkostnader. Till någon del motverkas fördyringarna av att den allmänna kostnadsutvecklingen har brutits och sannolikt kommer att pressas ner ytterligare. De allmänna kostnadsökningarna kommer att drabba alla fastigheter, alltså även kulturfastigheter. Fördyringarna kommer sannolikt att medföra att ombyggnadsverksamheten dämpas kraftigt. Ur kulturrniljövårdens synpunkt är detta ingen nackdel. En stor del av de byggnader som tidigare var omoderna och halvt förfallna har redan byggts I tur för om. upprustning står nu de halvmoderna husen och även de hus uppförsom des på 30- 40- och 50-talen. När en ombyggnad trots fördyringarna blir aktuell kommer byggherren att granska varje kostnad på ett helt annat sätt än idag. Antikvariska merkostnader kommer då att bli svåra att täcka. Det är dessa merkostnader som det finns anledning att ge lättnader för. I och med att det nya systemet inte tar hänsyn till faktiska kostnader, utan grundas schabloner, kommer det att bli svårt att finansiera upprustning av de kulturhus som på grund av att de är nedgångna eller behäftade med speciella skador blir exeptionellt kostsamma att åtgärda. Detta blir bekymmersamt för de byggnader återstår som

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 57

att rusta upp i exempelvis Vasastaden i Göteborg. I värsta fall kan man befara en ny rivningsvåg om några år. En förutsättning för att detta scenario inte skall infrias är att ombyggnadsverksamheten blir dämpad så att de medel som finns inom kulturstödet räcker till. Viktigt är därför att vara observant problemet och ha beredskap för eventuell omprövning i en förändrad situation.

Anslagets storlek I utredningsdirektiven förutsätts att den befintliga låneramen på 170 mkr för stödet skall behållas. Som en relief till denna utgångspunkt har utredningen i avsnitt 2.5 kunnat konstatera att det generella bostadsstödet hittills också har täckt avsevärda kulturhistoriskt betingade åtgärder, ett sätt som inte får någon motsvarighet i det nya bostadsstödet. När möjligheten att räkna in antikvariska merkostnader i det nu ordinarie bidragsunderlaget minskar, kan man förvänta sig att ansökningarna stöd från kulturanslaget kommer att öka med dessa om kostnader inte tidigare har belastat anslaget. Efterfrågan på den som befintliga ramen kan därför antas öka väsentligt. Utredningen Avreglerad bostadsmarknad föreslår en avstämning det systemet efter 1995. Det finns då anledning att också utav nya värdera kulturstödet hur det utfallit i det nya systemet i sin helhet och om rivningarna har ökat eller om resurserna är tillfredsställande för att möjliggöra rimlig uppfyllelse av kulturpolitiska mål en .

58 överväganden och förslag SOU 1992 107

7.2 Huvudprinciper för utformningen stödet till

av

kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse

Förslag Det befintliga räntebidrags- och tilläggslånestödet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse omvandlas till engångsbidrag. Detta bidrag bör inte vara formellt knutet till statens generella stöd till bostadsbyggandet. Stödet bör även i fortsättningen vara förbehållet bostadshus och bör benämnas Kulturstöd till bostadshus.

I avsnitt 2.1 redogörs för de motiv som ligger till grund för dagens bostadsfinansieringssystem, där ett generellt stöd för bostadsñnansiering kompletterats med ett rambegränsat stöd riktat till kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse m.m. När nu bostadsfinansieringen förändras har utredningen, på grundval av redovisningen i kap. 2 funnit att en omvandling kultur- - av stödet till ett bidrag syns mest ändamålsenligt. Kulturbidraget bör inte vara formellt knutet till statens generella stöd till bostadsbyggandet. Avsikten bör dock att det i första hand skall utgå i samband med vara ombyggnader som delñnansieras med de generella räntebidragen.

Fastighetsekønomiska utgångspunkter för val stödform av Stödet till upprustning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse måste ses i ett större samhällsekonomiskt sammanhang. Den pågående lågkonjunkturen och det höga ränteläget har medfört att de ekonomiska villkoren för att finansiera ombyggnader generellt är sämre än tidigare. Samhällets omfattande stöd till bostadsbyggandet skall minskas, bankerna ställer höga krav säkerhet och fastighetsägarna tar större hänsyn till risk i sina kalkyler. Den ram om 170 mkr år i statligt stöd riktas till den per som kulturhistoriskt värdefulla bostadsbebyggelsen skall dock hållas intakt. Många ombyggnader och underhållsåtgärder i den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skulle överhuvudtaget aldrig kunna finansieras utan räntebidrag eller någon annan form av subvention. Det har varit utredningens uppgift att försöka hitta det mest effektiva sättet att fördela den givna på, sett till hur kulturvärdena ramen

SOU 1992 107 överväganden øch förslag 59

hanteras vid upprustning och underhåll. Det kan ske i form av ett engångsbidrag eller fördelat över tiden i form av räntebidrag eller lån. För mottagaren, fastighetsägaren, får stödformema olika inverkan på lönsamhet, risk och likviditet samt resultat och balansräkning. För staten inverkar stödformen på behovet administration och på möjav ligheten att ställa långsiktiga villkor på mottagaren. Av det här relaterade resonemanget, som är hämtat ur bilaga följer att den stödform ur fastighets- och samhällsekonomisk man synpunkt bör inrikta sig på är engångsbidrag. Samma summa i form ett engångsbidrag borde ge en större kulturbevarande effekt av än ett lån eller ett räntebidrag, med dess osäkra framtida villkor. I den nuvarande situationen torde många fastighetsägare uppleva en stor osäkerhet inför framtiden. Ett engångsbidrag är enkelt att förstå och kalkylera, vilket minskar osäkerheten och gör att förräntningskravet sjunker. En positiv effekt är också att ett engångsbidrag reducerar fastighetsägarens initiala likviditetsproblem. Fördelarna med ett engångsbidrag för staten är att det är administrativt enkelt att hantera och att det redan finns erfarenhet inom den antikvariska organisationen att administrera bidrag. Stödet kan då också samordnas med Riksantikvarieämbetets ordinarie bidragsgivning till vård kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. En annan av faktor är att belastningen statsbudgeten framgår direkt. Utredningen finner därför att den bidragsfonn som direktiven öppnar för bör genomföras. Att i stället behålla låneformen har från lånegivarens, statens, utgångspunkt vissa fördelar. Man får omsättning, en del av medlen kommer tillbaka till systemet i form av återbetalning när lånet omprövas med jämna intervaller. Det är tekniskt och juridiskt enkelt att binda villkor till lånet. Att hantera lånen kräver rutiner och kompetens som idag finns inom länsbostadsnämnder och Boverket, men som helt saknas inom kultursektorn och då skulle behöva byggas upp där.

Tydligare styrning mot bevarandemål En omvandling stödet till ett rent kulturbidrag ger möjligheter till av klarare styrning insatserna. Det nuvarande stödet ingår som en del av bostadsfinansieringssystemet, som bland annat syftar till att förav bättra bostäder bostadssocial synvinkel. En konflikt är därmed inur

60 Överväganden och förslag SOU 1992 107

byggd. De kulturhistoriska kraven autencitet och små ingrepp står inte sällan i motsats till de de bostadssociala kraven utrymmes- och hygienstandard. Likaså har det hittillsvarande systemets konstruktion styrt mot stora engångsinsatser där fönsterbyten, omfattande interiörförändringar med flera kulturhistoriskt oönskade åtgärder har ingått. Den frikoppling av kulturstödet från bostadsñnansieringen som här föreslås ger däremot möjligheter att rikta de statliga kulturbidragen till sådana åtgärder som är kulturhistoriskt motiverade och önskvärda. För kulturmiljövården är det väsentligt att kunna bistå ägare med stöd till renovering och underhåll. För att husens kulturhistoriska värden skall bevaras bästa sätt är det en fördel om husen i stället för att byggas om underhålls och moderniseras varsamt efterhand som nya behov uppstår. Sannolikt kommer det nya generella bostadsfmansieringssystemet att få den ur kulturrniljösynpunkt positiva konsekvensen att ombyggnaderna i framtiden blir mindre genomgripande än de hittills varit. Det omvandlade kulturstödet bör fortsättningsvis inte bara kunna utgå vid ombyggnad, utan också för att täcka antikvariska överkostnader vid renovering och underhåll. Stödet bör benämnas Kulturstöd till bostadshus.

Fortsatt inriktning mot bostadshus En annan fråga knuten till den politiska målsättningen är om det är berättigat att även fortsättningsvis ge kulturstöd riktat till en bestämd byggnadskategori, dvs. bostadshus. Utredningen har dels med hänsyn till de redovisningar länsantikvarierna i några län presenterat, dels med tanke det ständigt ökade tryck på medelsramen som redovisats av Boverket och Riksantikvarieämbetet i anslagsframställningarna de senare åren, funnit att det finns anledning att förbehålla stödet för insatser i det äldre bostadsbeståndet.

SOU 1992 107 överväganden och förslag 61

7.3 Utformning av stödet

7.3.1 Myndighetsansvaret för stödet och budgettekniska frågor

Förslag Myndighetsansvaret för anslaget överförs från Boverket till Riksantikvarieämbetet och samordnas med befintligt byggnadsvårdsbidrag.

Myndighetsansvaret för förhöjt bidragsunderlag och tilläggslån ligger fortfarande kvar Boverket. Sedan årsskiftet anvisas medlen emellertid över XIIe huvudtiteln Kulturdepartementet. I och med att stödet omvandlas till ett rent kulturbidrag kan myndighetsansvaret överföras till Riksantikvarieämbetet. Riksantikvarieämbetet har sedan länge ett system för byggnadsvårdsbidrag med väl inarbetade rutiner för hantering och handläggning. Det kulturbostadsstödet bör så långt möjligt anpassas till nya formerna för Riksantikvarieämbetets byggnadsvårdsbidrag. De två bidragen bör dock inte slås samman, utan utgöra två separata ändamålsbestämda bidrag som täcker olika behov. Boverket disponerar kulturstödet genom ett förslagsanslag, som är kopplat till årlig beslutsram. Det är väsentligt att budgettekniken en på denna punkt inte ändras. Det budgettekniska problemet med kulturstöd till ombyggnader är att beslut om stöd och reservation av medel görs innan bygget startar, medan det normalt dröjer minst ett år innan ombyggnaden kan slutbesiktigas och medlen betalas ut. Ofta kan det dröja två år och ibland mer. Tekniken med en beslutsram kopplad till ett förslagsvis betecknat anslag torde då vara att föredra framför ett reservationsanslag som kommer att uppvisa omfattande reservationer. Det befintliga byggnadsvårdsbidraget utgår som ett reservationsanslag. Det är ett återkommande problem för kulturmiljövården att få fastighetsägarna att slutföra planerade projekt så att beviljade bidrag kan betalas ut samma budgetår. För att skapa en bättre flexibilitet och undvika upprepade reservationer borde även byggnadsvårdsbidraget utgå som ett rambegränsat förslagsanslag. Denna sista fråga ligger

62 Överväganden och förslag SOU 1992 107

utanför utredningens uppdrag, men frågan bör uppmärksammas och tas upp i annat sammanhang.

7.3.2 Antikvariska överkostnader

Förslag Bedömning av antikvariska överkostnader skall tillämpas efter samma principer som gäller för befintligt byggnadsvårdsbidrag. Fortsättningsvis bör stöd utgå till bostäder och komplementbebyggelse i vid mening.

Kriterierna för vad som godkänns som kulturhistorisk överkostnad bör jämställas med kriterierna för det befintliga bidragssystemet för byggnadsvård, såtillvida att de regler för överkostnader tillämpas som för byggnadsvårdsbidraget beträffande överloppsbyggnader, parker

och yttre miljö, se avsnitt 5.1.2, även bör tillämpas för bostads-

stödet. Det är en angelägenhet för kulturmiljövården att kunna främja bevarandet av hela och sammanhållna bostadsmiljöer. Mot bakgrund av detta har begreppet bostäder mm. också givits vid definition. en Frågan behandlades av Saneringsutredningen SOU 197327 som föreslog att inte bara enskilda bostadshus, utan också omgivande byggnader som har betydelse för miljöbilden skall kunna få stöd. Fortsättningsvis bör stöd utgå också till komplementbebyggelse i vid mening förbehållet bör vara att bostäder är dominanta i miljön. - Således bör stöd exempelvis kunna utgå till lokaler i bostadshusens bottenvåningar i en stadsmiljö, eller till en matbod ligger intill som mangårdsbyggnaden på landsbygden. Stöd bör också kunna utgå till bevarandet av en miljöbild vid sidan av själva bostadshusen, som parkytor, staket, gatubeläggningar och dylikt.

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 63

7.3.3 Differentierat stöd till byggnader med olika kulturhistoriskt värde

Förslag Byggnadsminnesvärd bebyggelse och byggnader i riksintresseområden ska kunna ges bidrag med upp till 90 % av de kulturhistoriska merkostnaderna. Byggnader av större kulturhistoriskt värde i allmänhet skall kunna ges bidrag med upp till 50 % av de kulturhistoriska överkostnaderna.

Inom det befintliga systemet för byggnadsvårdsbidrag hanteras bidragen i två nivåer. Byggnadsminnesvärd bebyggelse och bebyggelse inom riksintresseområde kan få bidrag med upp till 90 % av de kulturhistoriska överkostnaderna, och byggnader med större kulturhistoriskt värde i allmänhet kan få bidrag med upp till 50 % av överkostnaden. Dessa regler är enkla att hantera och förstå, och de har därför fungerat på ett tillfredsställande sätt. För att få ett rakt och administrativt lätthanterligt systern är det därför rimligt att byggnadsvårdsbidragets regler för differentiering överförs och tillämpas inom det nya omvandlade stödet till bostadshus. Beträffande bebyggelsen inom riksintresseområden kan förtydligandet göras att med detta avses sådana byggnader som är av betydelse för de kulturvärden som konstituerar riksintresset.

7.3.4 Möjlighet till schablonisering av stödet I betänkandet Avreglerad bostadsmarknad SOU 199224 framförs s. 48 att behovet förenklingar vid bestämning av bidragsunderav laget vid ombyggnad är lika stort som vid nybyggnad. Samtidigt konstaterades att det innebär betydande svårigheter att finna enkla schabloner vid ombyggnad som kan tillämpas utan prövningsförfarande. Man föreslog ett schabloniserat tak för stöd till ombyggnad, relaterad till nybyggnadsschablonen. De ombyggnader vars kostnader ligger under stödtaket måste även fortsättningsvis bedömas från fall till fall.

Överväganden och förslag SOU 1992 107

Samma sak kan konstateras beträffande hanteringen av antikvariska merkostnader i kulturhistoriskt värdefulla byggnader. De åtgärder som behövs är i så hög grad knutna till varje enskilt objekts förutsättningar att en schablonisering i någon mer utvecklad form inte är möjlig att genomföra.

7.3.5. Krav och villkor för stöd

Förslag Krav och villkor för stöd upprättas i enlighet med vad som gäller för befintligt byggnadsvårdsbidrag. Mot bakgrund av de stora belopp som det oftast är fråga om skärps kraven i fråga om att byggnadsminnesförklaringar skall genomföras. Förordnande enligt 3 kap 6 § KML bör användas i de fall när bara en begränsad del av ett byggnadsminnesvärt hus berörs, eller när tveksamhet råder om huset uppfyller kriterierna för byggnadsminnesförklaring.

Olika former för skydd Saneringsutredningen berörde inte frågan om säkerställande av bevarandeinsatserna. I byggnadsvårdsutredningen framfördes att den bebyggelse som får statligt stöd bör vara garanterad ett bevarande för framtiden. I propositionen anknyter departementschefen till detta och anför att i regel bara byggnader vilkas bevarande är tillfredsställande säkrat bör komma i fråga för statligt stöd. Det formella skyddet har dock inte ställts upp som ett krav. Byggnadsminnesförklaring och skyddsbestämmelser i detaljplan är de skyddsinstrument som har en rättsligt bindande verkan. Ingendera har i praktiken kommit till användning i någon större utsträckning i samband med lånegivningen, grund av att bägge instituten förutsätter en administrativt komplicerad hantering. Det finns idag ingen sanktionsmöjlighet mot den fastighetsägare som efter att ha fått tilläggslån för en ombyggnad åsidosätter de

värden som lånet avsåg att främja. Det mest verksamt gör att

som husen även efter det att lånen betalats ut tas om hand ett pietetsfullt

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 65

sätt är att det framstår som sund fastighetsekonomi att slå vakt om de restaureringsresultat som uppnåtts.

Byggnadsminnesförklaring En byggnadsminnesförklaring utfärdas av länsstyrelsen och är det starkaste skyddet för att långsiktigt bevara en byggnad eller miljö. När ett större stöd utgår till en byggnad som uppfyller kriterierna för byggnadsminnesförklaring bör det i framtiden ställas krav på att en byggnadsminnesförklaring verkligen blir genomförd. Hanteringen av en byggnadsminnesförklaring är administrativt tungrodd och tidsmässigt utdragen. Det tunga arbetet ligger i att inventera och dokumentera byggnaden och att upprätta skyddsföreskrifter för den, se nedan. Därefter följer en tidskrävande process då ett antal parter skall höras ägaren, kommunen och Riksantikvarieämbetet i första hand. För att inte skapa alltför betungande administrativ hantering en med behov handläggningsresurser bör krav på byggnadsav nya minnesförklaring normalt inte ställas när bidraget understiger ett belopp av viss storlek. Det bör ankomma på Riksantikvarieämbetet att upprätta riktlinjer i denna fråga. Byggnadsminnesförklaringen kan också i vissa fall förenklas genom att bara en del av en byggnad, den som i det här fallet uppbär stöd, skyddas enligt kulturminneslagen. Beträffande utgår enlighet med det byggnadsvårdsdet stöd som i bidrag Riksantikvarieämbetet ansvarar för, ställs vanligen krav som på byggnadsminnesförklaring som villkor för stödet.

Skyddsbestämmelser i detaljplan m.m. Idag finns även möjlighet för kommunerna att genomföra en form en av kommunal byggnadsminnesförklaring genom att införa rivningsförbud ocheller skyddsbestämmelser i detaljplan för en enskild byggnad eller en miljö. Här kan kommunerna samverka med staten och ta eget ansvar för att skydda sina värdefulla miljöer. Sådana förordnanden i lagakraftvunnen detaljplan är rättsligt bindande och utgör en ett fullgott långsiktigt skydd vid bidragsgivning. Kommunerna kan också besluta om rivningsförbud eller skyddsbestämmelser genom

66 överväganden och förslag SOU 1992 107

områdesbestämmelser. Möjligheten att använda dessa skyddsinstrument har utnyttjats i mycket liten utsträckning.

Skyddsföreskrifter Ett villkor för att få tilläggslån idag är att skyddsföreskrifter upprättas för den aktuella byggnaden. Skyddsföreskriftema anger vilka delar i byggnaden som är särskilt skyddsvärda och anvisar också hur ombyggnadsarbetena skall utföras. Om skyddsföreskrifterna inte följs vid ombyggnaden kan lånet reduceras eller helt dras in. Vid tillstyrkan av förhöjt bidragsunderlag brukar villkoren inte ställas lika högt, utan det kan räcka med att den antikvariska myndigheten godkänner bygglovhandlingarna, följer arbetet på plats och slutbesiktigar. Även i fortsättningen bör kravet stå kvar skyddsföreskrifter att skall upprättas när byggnadsminnesvärda hus skall byggas eller om restaureras och 90-procentiga bidrag skall utgå. Om arbetet bara är av liten omfattning eller endast gäller en avgränsad del eller åtgärd, borde det vara tillräckligt att föreskrifter eller villkor utfärdas bara för den aktuella delen. Också när det gäller 50-procentiga bidrag bör kortfattade föreskrifter eller villkor för hur arbetet skall utföras ställas upp.

Anmälningsplikt enligt 3 kap. 6 § KML För att erhålla stöd från det byggnadsvårdsbidrag som Riksantikvarieämbetet ansvarar för ställs vanligen villkor på att byggnadsminnesförklaring skall genomföras. Denna regel föreslås införas mera konsekvent även beträffande det nya vidgade bidraget. I sådana fall där endast en begränsad del av ett byggnadsrninnesvärt hus berörs, eller där ett större stöd utgår till ett hus där tveksamhet råder om det uppfyller kriterierna för byggnadsrninnesförklaring, bör länsstyrelsen istället förordna att anmälan till länsstyrelsen skall göras enligt 3 kap 6 § KML om det skulle bli aktuellt med ändring eller rivning av byggnaden. Detta ger länsstyrelsens möjligheter att följa upp de eventuella förändringar inträffar med byggnaden som och inför hot om förvanskning eller rivning aktualisera frågan om byggnadsminnesförklaring.

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 67

Om ersättningsanspråk reses i samband med byggnadsminnesförklaring kan den situationen uppstå att staten blir ersättningsskyldig för sådant som fastighetsägaren tidigare erhållit statligt stöd för i form av byggnadsvårdsbidrag. Detta skulle kunna förhindras om regler infördes av innebörden att belopp som tidigare utgått i form av byggnadsvårdsbidrag i skälig omfattning skall avräknas från eventuell ersättning. Detta kräver rättsliga överväganden som inte har varit möjliga att göra inom ramen för detta uppdrag. Problemet bör analyseras ytterligare i annat sammanhang.

Kompetenskrav inom projektering och byggande Av grundläggande betydelse för att säkra resultatet av de insatser samhället ger stöd till är att de personer eller företag som projekterar och genomför ombyggnad och upprustning av kulturhistoriskt värdefulla hus har Verifierad kompetens för att klara uppgiften. Så är idag ofta inte fallet. Verifierad kompetens kan antingen bestå i adekvat utbildning i restaureringsteknik teknisk skolahögskola eller olika typer av yrkesskolor. Detta är en typ av villkor för stöd som finns i många andra jämförbara länder, men som hittills inte praktiserats i Sverige. Nya idéer inom byggbranschen vad gäller kvalitets-säkring, liksom anpassning

till gängse former i övriga EG-länder se 7.8, kan komma att leda

till att frågan om kompetens kommer i focus. Ur kulturrniljövårdande synpunkt en sådan utveckling positiv, eftersom många ur kulturvore miljösynpunkt olyckliga åtgärder ofta beror på ren okunskap. Att föreslå förändringar beträffande kompetenskrav ligger utanför denna utrednings uppdrag, men det är väsentligt att frågan uppmärksammas och kan tas upp i ett senare sammanhang.

68 Överväganden och förslag SOU 1992 107

7.4 Handläggning

Förslag Riksantikvarieämbetet har ett sammanhållande ansvar för anslagets användning, men bör delegera kulturstödsramen till länsstyrelserna. Fastighetsekonomisk kompetens bör tillföras Riksantikvarieämbetet för rådgivning, uppföljning, utvärdering m.m. Länsbostadsfunktionen bör biträda länsstyrelsernas kulturmiljöenheter i handläggningen. En ökad grad av skälighetsbedömningar bör ligga till grund för beslut om stöd. Erforderliga resurser för administrationen bör garanteras.

7.4.1 Delegering av bidragsmedlen till länen Inom Riksantikvarieämbetet planeras en delegering av beslut om bidragsmedel till länsstyrelserna från och med budgetåret 199394. Syftet är att åstadkomma en förenkling av beslutsvägarna och en effektivare användning av de totala resurserna. Utredningen föreslår följande teknik för delegering av bostadsstödet. Medlen fördelas över Riksantikvarieämbetets anslag. Riksantikvarieämbetet fördelar i sin tur ramen och delegerar beslutanderätten till länsstyrelserna. Varje länsstyrelse får en egen ram med ett visst garanterat grundbelopp för en tre-års period i taget med reservation för riksdagens årliga fördelningsbeslut. Detta grundbelopp baseras statistik över medelsbehoven under de närmast föregående åren. Grundbeloppet omprövas vart tredje år eller vid större anslagsförändringar. En mindre del av det totala anslaget fördelas vid varje budgetårskifte till extraordinära satsningar i vissa län det året. Ett system med treåriga planeringsramar kommer sannolikt att innebära stora fördelar när det gäller ombyggnadsstödet. För många länsstyrelser kommer det att underlätta arbetet när möjlighet ges att kunna långtidsplanera och ha en bättre framförhållning. Länsstyrelserna rapporterar årligen tillbaka till Riksantikvarieämbetet hur man har använt de medel man blivit sig tilldelad.

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 69

Riksantikvarieämbetet grundar sin resultatuppföljning och erfarenhetsåterföring på dessa rapporter. Avrapporteringen skall utformas mycket kortfattat, efter en för sammanhanget avpassad mall, för att undvika en alltför administrativt tungrodd hantering.

7.4.2 Kompetensfrågor Hur handläggningen av det statliga bostadsstödet går till idag finns beskrivet under avsnitt 2.3. Det föreslagna nya systemet kommer att innebära en del väsentliga förändringar som en följd av att kulturstödet frikopplas från den generella bostadsfinansieringen och att medlen och besluten föreslås bli delegerade från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna. Ett nära samarbete mellan länsstyrelsernas kulturmiljöenheter och länsbostadsnämndsfunktionen förutsätts finnas kvar. Länsbostadsnämndens personal reduceras för närvarande kraftigt genom att den låneförvaltande delen av nämnderna avvecklas. Statskontoret har nyligen fått i uppdrag att utreda en inordning av länsbostadsnämnderna i länsstyrelserna. Om detta kommer till stånd blir handläggningen en ren länsstyrelseangelägenhet. Länsstyrelsernas samlade ansvar för bidragets hantering och utbetalning blir i så fall entydig. Om inordningen i länsstyrelsen genomförs kommer kulturmiljöenheterna att få tillgång till kompetens beträffande byggteknik och ekonomi inom den egna länsstyrelseorganisationen. I länsbostadsnämndsfunktionens framtida expertroll inom länsstyrelserna bör då ingå att bistå med att ta fram underlag för och göra rimlighetsbedömningar av kostnader vid ombyggnad och upprustning även av sådana ären- den som inte får stöd över bostadsfinansieringssystemet. Detta är i det närmaste en förutsättning för att kulturmiljöenheterna skall kunna ta ansvar för de nya bidragen, eftersom antikvariskt sakkunniga normalt inte har kompetens för att bedöma upphandlingsavtal och kostnader för byggnadsarbeten. Fastighetsekonomisk kompetens behöver utöver detta även tillföras Riksantikvarieämbetet centralt, dels för rådgivning, metodutveckling, uppföljning och utvärdering, dels som en gemensam resurs för hela landet. Speciellt viktig är en sådan stödfunktion för de län som bara

70 Överväganden och förslag SOU 1992 107

har ett fåtal ärenden. En kunskapsbas om minst två handläggare och en assistent bör tillskapas. Personalkonsekvenserna på länsstyrelserna av en delegering av bostadsstödet blir mycket likartade de som följer av delegering av

byggnadsvårdsbidraget, se avsnitt 3.5.2. Antalet ärenden kan för-

väntas öka i och med att de ansökningar som tidigare rymts inom det ordinära låneunderlaget nu i stället riktas direkt mot kulturstödet. Denna ökning i sig kan dock inte för varje enskild länsstyrelse anses motivera utökade resurser för kulturrniljöfunktionen. Däremot kommer länsstyrelserna att få nya administrativa uppgifter med att ta in underlag för och betala ut de nya bidragen. Dessa arbetsuppgifter utförs idag inom länsbostadsnämndslboverksorganisationen och belastar budget där. När nu hanteringen av kulturramen överförs till länsstyrelsernaRiksantikvarieämbetet bör den också åtföljas av erforderliga resurser för den administrativa hanteringen.

7.4.3 Ansökningsförfarande I det nya generella bostadsfinansieringssystemet kan en fastighetsägare söka räntebidrag i efterhand. Denna möjlighet kan inte gälla det kulturhistoriska stödet, vilket också måste klargöras för fastighetsägarna. Ur antikvarisk synpunkt är det ett bestämt krav att en kulturhistorisk bedömning skall vara utförd innan några ingrepp påbörjas. I ett projekt där såväl räntebidrag som kulturstöd yrkas innebär denna restriktion att projektet inte kan sättas igång före antikvarisk expertis godkänt det. Om projektet ändå sätts igång är byggherren hänvisad till enbart räntebidragsstödet.

7.4.4 Utbetalning Beräkningen av storleken det stöd som bör utgå vid ombyggnad av kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse sker idag genom länsbostadsnämndens försorg. För att bedöma skäligheten i uppgivna kostnader begär länsbostadsnämnden ofta in avtal och underlag för upphandlingen. För- och slutbesiktning utförs alltid. Den administra-

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 71

tiva hanteringen kring utbetalningen av räntebidragen sköts av Boverket och, i fråga om de tidigare lånen, av SBAB. Administrationen utbetalning från Riksantikvarieämbetets byggav nadsvårdsbidrag har form. Offerter begärs ibland in, men en annan är inget krav. Systemet bygger istället att sökanden efter godkänd antikvarisk slutbesiktning får rekvirera det godkända bidraget från Riksantikvarieämbetet, med hjälp bifogade styrkta kopior av av betalda fakturor på belopp som minst motsvarar bidraget. Systemet är anpassat till att bidrag utgår för eller ett par väl avgränsade en åtgärder och är funktionellt i sitt sammanhang. Ett förfarande med verifikationer är i praktiken omöjligt att hantera när det gäller komplicerad större ombyggnad, som består av en ett stort antal arbetsmoment som är invävda i varandra och som utförs på entreprenad. Det är då inte möjligt att exakt skilja ut de antikvariska överkostnaderna. Utredningen föreslår i stället att sökanden själv vid ansökningstillfället skall redovisa sina kostnader och avkastningsförväntningar. Länsstyrelsen kan därefter bedöma skäligheten i de uppgivna kostnaderna, grundat tidigare erfarenhet och kunskap. Efter det att arbetena är besiktigade och godkända bör beviljade kulturbidrag kunna betalas ut, utan särskilda verifikationer. Vid tveksamheter skall det finnas möjlighet att med stöd av förordningen begära in offerter och verifikationer.

7.4.5 Effektivitetsvinster förenklad hantering genom En ansökan stöd till ombyggnad av ett kulturhistoriskt värdefullt om hus idag många instanser. Utredningens förslag innebär en passerar reduktion med tre eller fyra instanser vilket i sig medför en påtaglig förenkling. bostadsfmansieringen förutsätter inte någon kommunal Den nya medverkan de s.k. förmedlingsorganen. En delegering av genom beslutanderätten över medlen från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna föreslås. Alla rena kulturstödsärenden kommer i framtiden enbart att handläggas länsstyrelsernas kulturmiljöenheter, av med länsbostadsnämnden remissinstans vid behov. Om myndigsom hetsansvaret för stödet dessutom överförs från Boverket till Riksantikvarieämbetet försvinner ytterligare en instans.

72 Överväganden och förslag SOU 1992 107

Den planerade delegeringen i kombination med reduceringen av antalet handläggande instanser kommer att innebära en avsevärd effektivisering. Dubbelarbete försvinner, handläggningstider kortas och man kommer att få ett bättre grepp om den totala resursanvändningen.

7.5 Möjlighet till vissa insatser inom för

ramen

bostadsfinansieringen

Förslag En viss begränsad kulturinsats bör kvarstå inom ramen för den generella bostadsfinansieringen. En möjlighet till förhöjning av det ordinarie bidragsunderlaget för ombyggnad, upp till samma nivå som gäller för nybyggnad, för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen kan ge stora vinster i administration och effektivitet till en rimlig kostnad.

Det nya bostadsñnansieringssystemet kommer generellt att betyda att kapitalkostnaderna vid ombyggnad blir högre, även om ombyggnaderna troligen blir mindre omfattande framöver. Kulturhusen med sina särskilda kostnader kan därmed hamna i ett utsatt läge. I den enkät till länsantikvarierna som redovisas i avsnitt 2.5 framkom att huvuddelen av den stora mängd ärenden där ett statligt kulturstöd ryms inom det ordinarie bidragsunderlaget är småärenden. Den omläggning som nu genomförs kommer sannolikt att medföra att en mängd ansökningar om sådana mindre belopp kommer att uppkomma som anspråk kulturramen. Utredningens har utifrån dessa förhållanden dragit slutsatsen att det, i motsats till vad som beslutats om avreglering av bostadssubventionerna, borde vara rationellt att inom bostadsfinansieringens ram behålla en viss möjlighet till förhöjt bidragsunderlag för antikvariska merkostnader. Detta kan åstadkommas följande sätt. En förhöjning bör kunna utgå endast för den typ av kulturhistoriskt motiverade anpassningskøstnader som beskrivits i avsnitt 5.1.2. Anpassningskostnader kan uppstå när nödvändiga ingrepp skall utföras sådant sätt att de märks så lite som möjligt.

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 73

Det bör här enbart vara fråga om anpassningskostnader som sammanhänger med stödberättigade åtgärder, dvs. åtgärder som ingår i bidragsunderlaget. Som tidigare redovisats avsnitt 5.1.2 bör man i övrigt normalt inbegripa anpassningsåtgärder vid ombyggnader i de åtgärder faller under det generella varsamhetskravet i PBLs 3 som Kap 10 Sådana anpassningsåtgärder bör därför inte betraktas som kulturhistorisk överkostnad och berättigat till kulturstöd. vara Förhöjningen bör vara förbehållen ombyggnader som är av den omfattningen att projektet i kostnadshänseende överskrider taket för schablonen för ombyggnad, dvs. bidragsunderlaget kommer att uppgå för nybyggnad. I detta fall bör finansitill 80 % av bidragsunderlaget eringsutrymmet motsvarande upp till de återstående 20 procenten inom bidragsunderlaget för motsvarande nybyggnad kunna utnyttjas för att täcka de antikvariskt motiverade anpassningskostnaderna. För en sådan ordning talar att 80 % begränsningen motsvarar ett teoretiskt beräknat markvärde som ingår i nybyggnadsschablonerna. Rivning och ändrad markanvändning bör emellertid inte ses något generellt alternativ till ombyggnad av de kulturhistoriskt som värdefulla bostadshusen. Avsikten är att de skall bevaras och nybyggnadsrätten är följaktligen många gånger utsläkt i detaljplanen. Det är därmed i många fall tveksamt om tomtmarken isolerat överhuvudtaget kan åsättas något faktiskt värde. Intyg det antikvariska värdet bör vara en förutsättning för att om det extra stödet skall kunna utgå. Förhöjningen bör inte rambegränutan hanteringen borde kunde jämställas med hur den garansas, terade räntan hanterades nyligen, SFS 1988161 43 a § då intyg från antikvarisk expertis värdet var tillräckligt för att låta den om lägre garanterade räntan utgå inom ramen för den vanliga bostadsfinansieringen. Beträffande mindre omfattande ombyggnader där de sammanlagda kostnaderna inte når upp till 80-procentstaket, bör en fördyring grund av anpassningsåtgärder kopplade till ombyggnaden ett naturligt sätt kunna ingå i den skälighetsbedömning som sker inom ramen för beräkningen bidragsunderlaget för räntebidrag. Redan själva av grundkostnaden för åtgärden måste skälighetsbedömas eftersom det inte finns några bidragsschabloner att tillämpa för den underliggande stödberäkningen.

74 Överväganden och förslag SOU 1992 107

Efterhand som bostadssubventionema minskar kommer värdet av stödet att minska. Under tiden kan ett stort antal småbidrag, som annars skulle över kulturramen hanteras på ett enklare sätt. Kostnaden för den föreslagna förhöjningen är mycket svår att beräkna. De avgörande faktorerna är hur många projekt som kommer igång och hur pass genomgripande ombyggnaderna blir. En höjning från 80 till 100 % av bidragsunderlaget kan i extrema fall innebära 210 000 kr per ombyggd lägenhet. Detta kan ställas i relation till nyligen genomförda genomgripande ombyggnader av flerfamiljshus från sekelskiftet Stockholms malmar där de godkända anpassningskostnaderna uppgått till ca l mkr per fastighet. Vanligen kommer det att bli fråga om mycket mindre belopp knutna till specifika nyinvesteringar.

7.6 Utformning och hantering stöd till

av

arkeologiska undersökningar vid bostadsbyggande

Förslag Tilläggslånen för undersökning av fast fornlämning omvandlas till bidrag. Nuvarande regler för stödet behålls i huvudsak, men bidrag bör inte utgå om exploatering står i motsats till antikvariska värden.

7.6.1 Utformning av stödet En omvandling av tilläggslånen för undersökning av fast fornlämning till engångsbidrag innebär administrativa fördelar av likartat slag som redovisats beträffande tilläggslånen för bostadshus under avsnitt 7.4.1. Genom att samordna beslut enligt kulturminneslagen tillom stånd till ingrepp i fast fornlämning och bidragbeslutet inom en myndighet, länsstyrelsen, kan väsentliga administrativa rationaliseringsvinster uppnås. Motsvarande gäller även en samordning med det föreslagna decentraliserade bidraget till kostnader för undersökning fast m.m. av fornlämning 19881189. De båda bidragen bör utan att slås samman

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 75

hanteringsmässigt samordnas så långt möjligt. Överföringar melsom lan anslagsposterna bör kunna göras. Utredningen har inte funnit anledning att ändra villkoren för stöd. Det behövs dock viss justering av reglerna och ett förtydligande av en ändamålsbeskrivningen. Den sakkunskap som finns inom länsbostadsnämnderna kommer även i fortsättningen att behövas för att ta fram underlag för att beräkna bidragets storlek.

7.6.2 Krav och villkor för stöd

Liksom tidigare bör stödet begränsas till enbart visst bostadsbyggande och endast direkta arkeologiska kostnader. Kostnader för avse maskiner och grovarbetskraft, liksom kringkostnader av olika slag, bör betalas av företaget. Stödet bör begränsas till att avse undersökningar av fornlämningar utan synligt märke jord. Sådana fornlämningar kan i vissa fall ovan svårare för företagen att förutse konsekvenserna av, jämfört vara med fomlämningar med tydligare upplevelsevärde. Stödet bör vidare fornlämningen, till exempel i kunna avse även kostnader till skydd för överkostnader för så kallad skonsam grundläggning enligt av Riksantikvarieämbetet godkänd metod. Bidrag bör inte utgå särskilda antikvariska värden skadas av om företaget. Sådant värde kan att kulturmiljövården redovisat delar vara fornlämning särskilt bevarandevärda t.ex. vissa partier av av en som kulturlagren i äldre stadsbildning eller att en planerad nybyggnad en kräver rivning byggnad med stort kulturhistoriskt värde. Till av en bidraget bör även kunna knytas villkor om förbättrade antikvariska lösningar av planerad nybebyggelse, exempelvis begränsning av våningsantal.

76 överväganden och förslag SOU 1992 107

7.7 EG-aspekter

Frågan om hur ett inträde i EG påverkar en omställning av lånestöd till andra stödformer kan ses ur två aspekter, dels själva stödformens relevans, dels hur de krav och villkor som sätts upp harmonierar med motsvarande föreskrifter i EG-ländema. Beträffande stödformen kan noteras att den i och för sig inte är kontroversiell, men att man i andra länder ofta har valt att stödja kulturvårdande insatser genom skattelättnader. Denna väg används inte i Sverige, men om en svensk EG-anslutning också kommer att innebära en successiv anpassning till de synsätt som råder inom Gemenskapen, kan man förutse att frågor om stöd via skattesystemet såsmåningom kommer att aktualiseras även i Sverige. Vad gäller de krav och villkor som ställs kan konstateras att man i EG-länder som Frankrike och England har en mycket strängare inställning till vilka formella kompetenskrav som kan ställas den som ges förtroendet att hantera kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Se 7.5.2. En anpassning härvidlag skulle ur kulturmiljö-vårdande synpunkt vara välkommen. Frågan kräver dock en ordentlig belysning och genomgång som inte är möjlig inom ramen för denna utredning.

7.8 Regionalpolitiska konsekvenser

I och med att stödet fördelas på länen redovisat sätt kommer en övergång från lån till bidrag att positiva konsekvenser av regionalpolitisk art. En klar fördel kommer, som tidigare påpekats, det faktum att innebära att länsstyrelserna kommer att få en bättre överblick över det totala stöd som utgår. Möjligheterna till samverkan mellan kulturmiljövården och andra näraliggande verksamheter regional och lokal nivå, såsom naturvård och regionalpolitiskt motiverade kulturverksamheter i stort kommer att kunna förbättras, vilket gör det möjligt att styra insatser dit där de behövs bäst sett ur ett helhetsperspektiv.

SOU 1992 107 Överväganden och förslag 77

7.9 Tid för ikraftträdande och övergångsregler

Den 1 januari 1993 träder de förändringar i bostadsfmansieringssystemet i kraft redogjorts för i kapitel De förslag som lagts i som föreliggande utredning kan av tidsskäl inte genomföras samtidigt, utredningen föreslår att de träder i kraft så snart som möjligt, men dvs. l juli 1993. Möjligheten att bevilja förhöjt bidragsunderlag försvinner den l januari 1993. Konsekvensen av detta blir att under övergångstiden första halvåret 1993 kan enbart tilläggslån för byggnadsminneshus beviljas. Detta medför inga formella problem efterdet inte i dagens system finns krav förhöjning innan tilläggssom lån kan utgå, det oftast tillämpas så i praktiken. Däremot kan även om under detta halvår inte något stöd beviljas till hus som är klassificerade kulturhistoriskt värdefulla, men som inte är av byggsom nadsminnesklass.

SOU 1992 107 Bilaga I 79

Kulturstöd vid ombyggnader och underhåll

Fastighetsekonomiska aspekter -

Bakgrund Kulturstödet för ombyggnad och underhåll av bostäder har hittills varit sammanlänkat med det sedvanliga stödet till bostadsbyggande. Hela bostadspolitiken är dock just nu under stark omvandling. Men hur exakt stödet till bostadsbyggandet kommer att utformas i framtiden är trots utredningen Avreglerad bostadsmarknad SOUl992.24, inte helt förutsägbart. För erfarenheten visar att kasten i bostadspolitikens utveckling kan vara snabba. Den statsfmansiella situationen i kombination med den allmänt sett höga bostadsstandarden gör dock att den generella trenden bara kan tydas på ett sätt oavsett regeringsinnehav; bidragen till ny- och ombyggnad av bostäder minskar, liksom bidragen till rena underhållsåtgärder. Utvecklingen går också från generella till selektiva bidrag. En konsekvens blir att långt färre objekt i framtiden kan förväntas få bidrag. Storleken på de enskilda bidragen kan också förväntas minska. Några andra generella reflexioner återges här i punktform 0 Kraven egenñnansiering ökar. Det innebär att fastighetsägaren måste satsa större andel eget kapital och att fastigheten ska gå runt med hyresinkomsterna. Detta minskar kort och lång sikt både antalet ny- och ornbyggnader och de enskilda åtgärdernas omfattning. Hyressättningen kan förväntas bli mera marknadsmässig. Det o torde på sikt innebära att samhällets stöd till ny- och ombyggnad i innerstadslägen blir litet eller uteblir helt. Omvänt kan man förvänta att åtgärder glesbygden får relativt sett större stöd. Skattereformen och generella kostnadshöjningar samt lågkon- 0 junkturen gör att hyresnivån i det svenska beståndet av hyreslägenheter till 80 á 90 procent är på marknadsmässig nivå. nu en Fastighetsföretagen allmännyttiga, kooperativa och privata kan - därför generellt inte höja intäkterna, utan man tvingas sänka kostnaderna. Intresset för att långsiktigt drift- och underhållskostspara nader har aldig varit så stort just Särskilt underhållet av som nu.

80 Bilaga 1 SOU 1992 107

fastigheterna blir en nyckelfråga när bidragen till ombyggnader minskar. 0 Finansieringen av ny- och ombyggnad sker på den öppna kreditmarknaden där bankerna nu och framöver gör ingående projektbedömningar. Kraven ökar underliggande projektkalkyler vad avser kostnadsredovisning och marknadsförutsättningar läs hyresnivå och uthyrningsgrad. 0 För privata fastighetsägare minskar värdet av underskottsavdrag grund av sänkta marginalskatter. Samtidigt ökar betydelsen av skatteavdragen för värdeminskning byggnaderna då 4% av investeringen får skrivas av varje år i stället för som tidigare 2%. En snabbare skattemässig avskrivning och relativt sett sämre utbyte av underskottsavdrag genom lägre marginalskatter ger ökade motiv för ombyggnad i relation till underhåll. Minskade ombyggnadsbidrag har dock en motverkande och troligen starkare effekt. o Allmännyttiga bostadsföretag beskattas som privata fastighetsägare vilket bl a innebär att möjligheterna att bygga upp fonder där räntan undgår beskattning radikalt minskar. Räntan från fonderna beskattas dock endast med 25% från och med nästa år. Hålls då inflationen långsiktigt en låg nivå kan fonderna ge en realt positiv avkastning. Möjligheterna att bygga upp fonder för framtida underhåll är då relativt goda. Den för närvarande höga reala räntan gynnar finansiering via fonduppbyggnad. o Villabeskattningen utformas enligt förslag som en schablonbeskattning den direkta fastighetsskatten tas bort. Schablonen innebär bl a att inga direkta underskottsavdrag ges. Avdrag ges för räntor. De förhållanden som återgetts ovan, i huvudsak av institutionell karaktär, inverkar mer eller mindre fastighetsägarens vilja och

ekonomiska förmåga att bevara kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Det kan också uttryckas som att de olika faktorerna utgör del av en institutionell miljö. Men än viktigare för fastighetsägarens projektkalkyl och ekonomi är de allmänna samhälleliga förutsättningarna som på övergripande nivå uttrycks i termer av realränta, inflation, BNP-tillväxt och arbetslöshet. Aldrig i modern tid har lågkonjunkturen varit så djup och byggsektorn i sådan kris. En realränta på 6-8 procent, dito procent

SOU 1992 107 Bilaga 1 81

för arbetslöshet och negativ BNP-tillväxt ger dåliga förutsättningar för alla former av byggande där det finns lönsamhetskrav. Lågkonjunkturen på bygg- och fastighetsmarknaderna kan förväntas 90-talet ut. Ty lågkonjunkturen paras med strukturförvara ändringar bl uttrycks av att hela sektorn går från en utbudssom a styrd tillvaro till situation där efterfrågan styr. En stor konsumtion en bostäder kan därtill förväntas minska när subventionerna blir minav dre och skattesystemet har förändrats. En följd av förändringarna är bl att fastighetsägarna ska leva på sin direktavkastning någon genea rell värdeökning är inte i sikte på många år. Nya förutsättningar ökar också den osäkerhet fastighetsägarna känner inför sina framtidsbedömningar. Detta förändrar radikalt många kalkyler jämfört med l980-talet. Det äri förändrad institutionell och samhällelig miljö som stödet en till kulturvårdande åtgärder ska ses. Och sammanfattningsvis så pekar mycket att den allmänna ekonomiska miljön i de allra flesta delar blir sämre jämfört med tidigare. Samhällets omfattande stöd till bostadsbyggandet minskar, bankerna ställer högre krav på projektens bärkraft och fastighetsägarna tar större hänsyn till risk i sina kalkyler. Detta sker i lågkonjunktur och samtidigt med strukturfören ändringar i fastighetssektorn. Utformningen kulturstödet vid ombyggnad och underhåll av av bostäder bör bygga på samma grundläggande principer som samhällets övriga stöd till byggsektorn. En trend därvid är att man söker förenklingar. Kännetecknande för kulturbevarande åtgärder är dock att varje åtgärd till art och omfattning är mer eller mindre unik. Långt drivna schabloniseringar i beslutsunderlagen är därför svåra att åstadkomma. Vinster finns däremot att hämta inom det administrativa området. I direktiven Dir. 199264 till utredningen uttalas att kulturramen är 170 miljoner kronor per år. Det stöd som de facto utgår torde uppgå till mångdubbla belopp eftersom en del av åtgärderna finansieras inom för det ordinarie bostadsstödet. ramen Många ombyggnader och underhållsåtgärder avseende kulturhistoriskt värdefull bebyggelse skulle dessutom aldrig komma till utförande utan räntebidrag eller någon annan form av bostadssubvention. Åtminstone tre slutsatser kan dras ovanstående; 1 Det av är nu jämfört med tidigare viktigare med effektiva stöd-

82 Bilaga I SOU 1992 107

former som uppmuntrar fastighetsägaren till egna åtgärder. 2 Värdet av rena engångsbidrag är i dagens och morgondagens osäkra fastighetsekonomiska miljö relativt högt, och 3 Kulturramen på 170 miljoner kronor är i en tänkt situation utan bostadssubventioner en snus i herrens näsa om man vill upprätthålla dagens nivå på bevarande åtgärder. För att utforma kulturstödet vid ombyggnad och underhåll på bästa sätt gäller det att förstå hur fastighetsägaren mera generellt tänker vid investeringar samt hur Samhällsekonomi och institutionella regler påverkar kalkylerna. Den fortsatta diskussionen i detta PM förs därför under följande rubriker;

Fastighetsägarnas sätt att räkna Olika ekonomiska stödformers egenskaper Krav beslutsunderlag för bidrag Slutsatser

Fastighetsägarnas sätt att räkna I detta avsnitt beskrivs kortfattat och förenklat hur olika typer av fastighetsägare mera generellt kan förväntas tänka och räkna vid ombyggnader och underhåll. Endast de faktorer som kan förväntas ha någon betydelse för kulturstödets utformning tas med. Oavsett om fastighetsägaren är vinstdrivande, som de privata fastighetsägarna eller kostnadsminimerande som t kooperationen, ex så finns en gemensam utgångspunkt för alla former kalkyler inav vesterat kapital ska något sätt förräntas. Detta gäller också för den stora gruppen villaägare. Förräntningskravet kan uttryckas på flera, mer eller mindre komplicerade sätt. Och olika typer av fastighetsägare tänker något olika sätt. Villaägarna har under 1970- och 1980-talen inte räknat någon direkt ränta eget satsat kapital. Detta förklaras till största delen av inflationen och den därav följande nominella värdestegringen. Men i dagens situation med låg inflation och hög realränta är man försiktigare med att satsa eget kapital. Ty det är inte lika självklart som tidigare att kapitalet bibehålls över tiden osäkerheten värde- - om utvecklingen har ökat. Effekten blir att man tillskriver räntan på det

SOU 1992 107 Bilaga 1 83

kapitalet ett omedelbart och relativt sett högt risktillägg. Det kan egna uttryckas infört direktavkastningskrav eget kapital. som att man ett I villaägarens kalkyl för ombyggnad och underhåll finns dock ett flertal andra faktorer att beakta; status, prestige, ett subjektivt värde ett eget boende etc. Småhusboendet är inte enbart en investering, av utan också konsumtion man vill sätta egen prägel på. Sätten att som kalkylera och fatta beslut ombyggnader och underhåll är därför om mycket individuellt bland villaägarna. För hyresfastighetsägarna är en enkel och gemensam utgångspunkt ombyggnad ska förräntas med minst bankräntan. Hyrorna ska att en höjas och DoU-kostnaderna minska över tiden så att det satsade kapitalet får minst ränta som banken detta är då uttryck för samma ett alternativtänkande. De flesta hyresfastighetsägare är privata och har små innehav, ofta 3 till 10 lägenheter. Dessa fungerar i många avseenden som stora villaägare. För dessa ägare till hyresfastigheter blandas de rent eko-

nomiska motiven med socio-ekonomiska aspekter. Ägaren bor

mera ofta i huset och själv med skötseln av detsamma. För de flesta ägare är ett välvårdat hus självklarhet. De större åtgärder som utförs en sker ofta i anslutning till ägareskiftet. För dessa fastighetsägare är, som för småhusägaren, ofta likviditeten en hämmande faktor. Det innebär att åtgärd är klart lönsam på sikt kan stupa på likvidien som tetsunderskott åren efter åtgärden. Ty ägaren har ofta en tämligen normal privatekonomi. Större privata fastighetsägare, samt framöver också allmännyttiga bostadsföretag, kan förväntas göra projektkalkyler rent ekonomiska grunder och med vinstmotiv. Ränta med tillägg för risk räknas på det kapitalet och riskbedömningen sker individuellt för varje egna projekt. Policyn i de olika fastighetsföretagen kan dock skilja sig markant hur man; l väljer mellan att bygga om och underhålla, 2 väljer arkitektonisk utformning och boendemiljöer, 3 väljer storlek på enskilda åtgärder etc. Enligt tidigare torde dock en minskad bidragsgivning till ombyggnad leda till att man i större utsträckning underhåller sina fastigheter i stället för att bygga om. Eftersatt underhåll i avvaktan på ombyggnad torde bli mindre lönsamt och därmed mindre vanligt. Den private fastighetsägarens sätt att tänka och räkna illustreras med att man hittills i liten omfattning utnyttjat s k RBF-stöd. I stället

84 Bilaga 1 SOU 1992 107

har man valt att göra direkt avdrag för underhållskostnader. Orsaken är att den omedelbara effekten av reparationsavdraget är betydligt

större än nuvärdet de framtida räntesubventionema. Exempelvis

av kan ett avdrag på 100 000 kronor ge en minskad utbetalning för skatt och sociala avgifter motsvarande ca 60 000 kronor för den private fastighetsägaren vilken driver verksamheten som enskild firma. Nuvärdet av årliga räntebidrag om ett par tusen kronor ger då aldrig samma effekt räknat i nuvärde.

Bostadsrättsföreningarna kan sägas vara rena kostnadsföretag. De

lånefmansierar i stor utsträckning sina ombyggnader, även vissa men delar av underhållet. Låneräntan styr då kalkylerna. Framöver kan man dock förvänta att bankerna även för bostadsrättsföreningarna ställer större krav egen kapitalinsats. Speciellt för bostadsrättsformen är den komplicerade beslutssituationen. Antalet beslutsfattare är stort och alla bostadsrättshavare kan ha olika utgångspunkter för sina överväganden. Med radikalt minskade bidrag till ombyggnader och underhåll och ökade krav på egenfinansiering kommer denna upplåtelsefonn att få stora problem med genomförandet av större ombyggnader, men även mera omfattande underhållsåtgärder. Ovanstående kortfattade beskrivning av ett antal ägarekategorier ska ses tillsammans med framför allt bankernas agerande. Ty bankernas riskaversion, och klara ovilja att finansiera projekt som ger betalningsunderskott åren efter investeringen kommer i stor utsträckning att styra vilka projekt som genomförs.

Olika ekonomiska stödformers egenskaper Det ekonomiska stödet kan rent tekniskt och administrativt utformas olika sätt. Här diskuteras kortfattat engångsbidrag kontra räntebidrag och avskrivningslån. Dessutom diskuteras statliga kreditgarantier och skattesubventioner. Rent principiellt handlar det om att efter vissa regler fördela en viss summa pengar. Detta kan betalningsmässigt ske i klumpsumma en eller fördelat över tiden. För såväl bidragsmottagaren som givaren staten får stödformerna olika inverkan lönsamhet, risk och likviditet samt resultat- och balansräkning. För den handläggande stat-

SOU 1992 107 Bilaga 1 85

liga myndigheten påverkas behovet administration samt möjligav heten att påverka och följa upp åtgärden. Rent tekniskt kan konstruera räntebidrag och avskrivningslån man nuvärde kapitalvärde för fastighetsägaren är lika stort som ett vars investeringsbidrag. Förutom räntebidragsreglema så påverkas nuvärdet räntenivån. Det är dock individuellt hur fastighetsägarna av värderar framtida bidrag contra en klumpsumma idag. Värderingen sker via ränta där den upplevda osäkerheten om framtiden vägs in. en Just torde många fastighetsägare uppleva en stor osäkerhet inför nu framtiden avseende t upptrappning av räntebidrag och utveckex lingen för den nominella räntan. En stor osäkerhet innebär att framtida bidrag värderas lågt. Detta talar för att ett engångsbidrag

ger mest kultur för pengarna.

Möjligheten till investeringsbidrag engångsbidrag i stället för räntebidrag har varit till diskussion förarbetena till SOU uppe 199224. Den troligen främsta anledningen till att man inte valt det förhållandevis enkla investeringsbidraget är den initiala belastning skulle uppstå på statsbudgeten. Inverkan budgeten följer av att som under övergångsperiod skulle ha två stödsystem som verkar man en fullt ut.

Ett engångsbidrag har bl a följande positiva egenskaper;

o Det är enkelt att förstå för alla parter Det kräver jämförelsevis liten administration o Det är jämfört med t ex räntebidrag, kalkylerbart för fastighetso ägaren vilket minskar osäkerheten räntekravet sjunker. Samma -

pengar i form engångsbidrag kan ge mera kulturbe-

av varande åtgärder än ett i tiden utdraget stöd, t ex i form av räntebidrag eller avskrivningslån Statens budgetbelastning framgår direkt man kan ge en viss 0 -

kulturram och sedan tillkommer inga extra kostnader.

Direkt negativt med ett engångsbidrag kan vara;

Ett engångsbidrag utan återbetalningsklausul kan ge vinster för

o fastighetsägaren då det alltid finns en betydande osäkerhet i alla for-

86 Bilaga 1 SOU 1992 107

mer av projektkalkyler. Omvänt finns också möjligheter till förluster. o Det är inte i efterhand, och med direkt koppling till räntesubventionerna, besluta om nedsätting av bidraget i de fall fastighetsägaren inte hanterar skötsel och fortlöpande underhåll ett godtagbart sätt.

Ett räntebidrag kan ha följande egenskaper o Villkoren kan, som enligt nuvarande system, efterhand ändras av staten. Detta skapar osäkerhet för fastighetsägaren och därmed ett lågt kapitalvärde. Staten kan omvänt se justeringsmöjligheten försom en del. o Ett räntebidrag kräver en fortlöpande administration och ger beroende på utformning ett osäkert utfall för framtida statsbudgetar o Om räntan förändras kraftigt kan bidraget bli såväl undersom överdimensionerat. Ett avskrivningslån kan utformas på flera olika sätt och ha egenskaper som ligger mellan engångsbidragets och räntebidragets. Denna lånefonn har framför allt den egenskapen att det efter hand kan anpassas till det kassaflöde investeringen ger upphov till. I takt med att de generella och direkta subventionerna avvecklas till bostadsbyggandet blir olika former av kreditgarantier allt viktigare. Det följer av att finansieringen sker den öppna kreditmarknaden på dess villkor. En statlig kreditgaranti skulle kunna medföra bättre lånevillkor, men också att lån överhuvud taget betalas ut till åtgärder som ligger ovanför ett något sätt bedömt avkastningsvärde. För tillfället är kreditprövningarna relativt omfattande och många projekt stupar på finansieringen. Långtgående kreditgarantier kan dock inte ges utan bra kvalitet beslutsunderlagen. Utformningen av skattesystemet bygger principen nu om neutralitet och att ingen intressegrupp eller kollektiv skattebetalare ska av gynnas. Beskattningen av löpande inkomster och kapital har så långt det går inom ramen för ett nominellt skattesystem gjorts likformig. Med dagens uppfattning om regelsystem är det därför svårt att motivera särskilt kulturstöd genom skatterabatter. Då den sista ändringen fortfarande inte är gjord i skattesystemet, med tanke EG-ana passningen, kan man dock nämna följande möjliga former subvenav

SOU 1992 107 Bilaga 1 87

tioner till kulturbevarande åtgärder inom ramen för skattesystemet; l underhållsfonder där hela eller delar av räntan undgår beskattning, 2 förhöjda värdeminskningsavdrag, eller 3 bidrag som inte beskattas. Det engångsbidrag diskuteras ovan behandlas i inkomstslaget som näringsverksamhet och i ett neutralt skattesystem följande sätt 1 Bidrag till åtgärder investeringskaraktär innebär att den skatteav mässiga anskaffningskostnaden minskar i motsvarande grad som bidraget och de årliga avdragen för värdeminskning blir mindre. 2 För underhållsåtgärder ges avdrag för hela åtgärden och bidraget tas intäkt. För villaägaren som schablonbeskattas sker vid den upp som en löpande beskattningen ingen skattemässig redovisning av bidraget och de kostnader det avser att helt eller delvis täcka. Sammanfattningsvis bör utgångspunkten för ett effektivt stöd att minska den osäkerhet fastighetsägaren känner, vara reducera de initiala likviditetsproblemen och vara enkelt att administrera. Ett engångsbidrag uppfyller bäst dessa villkor. Engångsbidraget är också i en osäker fastighetsekonomisk miljö en effektiv stödform. Nackdelen med engångsbidraget är enligt ovan de eventuella initiala likviditetsproblem uppstår för staten då man parallellt ska hansom tera dels det gamla systemet med räntebidrag och tilläggslån samt det nya med engångsbidrag. engångsbidraget bör det statliga kreditgarantisystemet Vid sidan om utvecklas. För ordinära bostadsinvesteringar kan man rent teoretiskt tänka sig privata kreditförsäkringar. Detta är knappast tänkbart när det gäller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och de större osäkerhetsmoment som finns förknippade med denna. Oavsett hur statens stöd nu utformas bör man sikt överväga att frikoppla kulturstödet från den reguljära statliga bidragsgivningen bostadsbyggandet. Den bedömningen bygger scenariet att allt fler åtgärder avseende ombyggnad på sikt kommer att ske utan statliga bidrag. Med sådan ordning blir t diskussionen om s k marken ex belåning och förhöjda bidrag vid ombyggnad ointressant. På kort sikt kan det dock finnas betydande administrationsvinster med att ha kvar delar av nuvarande ordning i modifierad form. En viktig modifiering inom ramen för nuvarande system gäller ombyggnadsschablonen. Den byggrätt en kulturhistoriskt värdesom

88 Bilaga 1 SOU 1992 107

full byggnad ligger på kan räknas som värdelös eftersom marken saknar eller har mycket begränsad alternativ användning. En höjning av bidragsunderlaget till 100 procent av nybyggnadsschablonen i stället för 80 procent är då välmotiverad.

Krav på beslutsunderlag för bidrag Vilken form av beslutsunderlag som krävs för kulturstöd bör avgöras mot bakgrund av följande faktorer; o Kompetensen hos de som ska fatta beslut om bidrag. Hög kompetens hos dessa möjliggör en större schablonisering. o Utvecklingen av beslutsunderlagen i samhället i Övrigt. Nu talar mycket för att bankerna kommer att ställa väsentligt större krav på underlagen för kreditbeslut. Förutom den kortsiktiga likviditeten vill man också ha en uppfattning om den långsiktiga lönsamheten uttryckt via driftnetto och förräntning av kapital.

o Projektens allmänvanlighet. Åtgärder för att bevara kulturhisto-

riskt värdefull bebyggelse är alla mer eller mindre unika vilket talar för begränsade möjligheter till schabloniseringar. Detta utesluter dock inte att enkla mallar och exempel på kostnads- och lönsamhetsredovisningar utarbetas. I beslutsunderlaget bör naturligtvis ingå kostnadsredovisning, en men också en redovisning de extra intäktsmöjligheter och nyttoav värden som t ex en särpräglad bebyggelse kan ge. Ty i ett mera marknadsmässigt hyressättningsystem kan kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ha ge extra intäkter bör påverka stödets omfattning. som För en hyresfastighet bör man förutom en kostnadskalkyl också kräva information om vilka driftnetton hyra minus drift och underhåll som förväntas. Dessa driftnetton uttrycker fastighetens förräntningsförmåga och ger grunden för all lönsamhet. Små driftnetton i relation till räntebelastningen ger dålig lönsamhet. Exempelvis kan man utveckla nyckeltal för normala hyror, driftkostnader, underhållskostnader och driftnetton. Första årets intäkter och kostnader i form av driftnetton och räntebelastning bör alltid liksom presenteras en framskrivning av situationen om 5 och 10 år hur utvecklas lik- viditeten

SOU 1992 107 Bilaga 1 89

Sammanfattningsvis torde möjligheterna till schabloniseringar i beslutsunderlagen begränsade. Effektivitetsvinsterna finns i vara stället i handläggningsrutinerna. Kraven på beslutsunderlag ska vara entydiga och kompetensen hög hos de som handlägger ärendena. Kompetensen i denna fråga bör också vara samlad.

Slutsatser 1 Kulturstöd till ombyggnad och underhåll i form av engångsbidrag har klara fördelar jämfört med alternativa stödformer. Fördelarna administrationen för staten, kalkylerbarheten och att avser värdet för fastighetsägaren är relativt stort jämfört med stöd utdraget över tiden. Förutsättningar fås då för ett gott utbyte av satsade statliga ett engångsbidrag kan vara relativt effektivt. pengar -

2 Problem finns rörande statsñnanserna i övergången från ett system till ett annat. Kulturstödetstotala omfattning är dock så litet i relation till statsbudgeten att övergångsproblemen bör bemästras.

3 Möjligheterna till schabloniseringar av beslutsunderlagen bedöms begränsade. Mallar och stiliserade exempel på kostnads- och lönsom samhetsredovisningar bör dock utarbetas.

4 Bidragsgivningen bör sikt frikopplas från den sedvanliga bidragsgivningen till ombyggnad och underhåll. Under en övergångsperiod kan det dock finnas fram för allt administrativa vinster med att hålla ihop systemen.

5 Minskade subventioner till ombyggnad av bostäder leder till att fastighetsägarna i större utsträckning underhåller i stället för att bygga om.

6 Allmännyttans övergång från schablonbeskattning till konventionell beskattning bedöms ha liten eller ingen betydelse för underhållet av fastigheterna.

90 Bilaga 1 SOU 1992 107

7 Den direkt kulturramen 170 miljoner kronor utgör endast en mindre del av det stöd till kulturåtgärder som idag kanaliseras via bostadssubventionema.

Huddinge 1992-08-16 Stellan Lundström

sou 1992; 107 Bilaga 2 91

Tilläggslån i Göteborg en översiktlig kommentar

-

Tilläggslånens betydelse för möjligheten att ta till vara de kulturhistoriska värdena i den äldre bostadsbebyggelsen kan inte nog uppskattas Utan dess existens hade stadsbilden i det centrala Göteborg till en icke obetydlig del tett sig något annorlunda Sitt största genomslag har lånen haft i samband med förnyelsen av Göteborgs äldsta förstad Haga. Hagas framtid diskuterades under flera decennier först med utgångspunkten att stadsdelen i sin helhet skulle rivas och ritningar omfattande nybebyggelse togs fram. Under 70talet korn dock Hagas kulturhistoriska betydelse att alltmer uppmärkoch i arbetet med den fysiska riksplaneringen bedömdes Haga sammas riksintressant. Ett planeringsarbete för förnyelsen av stadsdelen som inleddes. Riksantikvarieämbetet förklarade sig berett att avsätta 60 miljoner i tilläggslân för kommande upprustningsarbeten en summa med kostnadsutvecklingen inom byggsektorn naturligtvis ökade. som Ämbetets besked avgörande betydelse utan detta ställningsvar av tagande hade förnyelsen av Haga inte fått den inriktning den nu fick.

Diskussionen det nya Haga fördes naturligtvis inte enbart med

om utgångspunkt från de kulturhistoriska värdena. Bostadspolitik, stadsplaneutfomming, markanvändning, stadsplaneekonomi, ombyggnadsekonomi, geoteknik, hyror, lokalbehov och social service ar självklara ingredienser i ett så komplicerat spel som hagaförnyelsen inneburit. I detta spel har det varit kulturminnesvårdens uppgift att precisera de kulturhistoriska värden och i samspel med övriga främst kommun och berörda byggbolag komma överens om vilka hus skulle Detta naturligtvis en svår process där tekniska som sparas. var och ekonomiska aspekter skulle vägas samman med de kulturhistoriska. Resultatet dessa överväganden manifesterades i det av Program för byggnadsminnesförklaringar i Haga som antogs av länsstyrelsen i två omgångar 1979 och 1984. Detta urvalsarbete har sedan följts av det konkreta upprustningsarbetet där förutsättningen varit ett nära samarbete mellan antikvarie och arkitekt i projekteringsarbetet och ett lika nära samarbete med byggledning och hantverkare under genomförandet. Bevarande-

92 Bilaga 2 SOU 1992 107

ambitionen skiftar från kvarter till kvarter av naturliga skäl. Målet har naturligtvis varit att försöka behålla så mycket som möjligt av det som är typiskt och värdefullt, men ambitionsnivån har varierat. Det gäller graden av bevarande gårdarna, lägenheternas planlösningar, den fasta inredningen etc. För hus där omfattande åtgärder behövts t ex grundförstärkning eller ingrepp i bjälklag har bevarandet främst inriktats exte- riören. I hus som har haft särskilt intressanta interiörer har ambitionen varit att kakelugnar och spisar skall bevaras och kunna användas. Några rum och lägenheter med speciellt kulturhistoriska värden har fått en rent museal behandling och inte fogats in i bostäderna. Stor omsorg har också ägnats trapphusen där ursprunglig dekorativ bemålning i flera fall tagits fram eller återställts. Förnyelsen av programområdets Haga är i dag närmast klar. Ett kvarter återstår. Detta var ursprungligen tänkt att nybebyggas i sin helhet, men där sparas nu bebyggelse som är betydelsefull för stadsbilden. Det är ännu för tidigt att göra den slutliga värderingen av hagaprojektet ur alla dess aspekter. Beroende på vilken utgångspunkt man har och vilken bild man har av gamla Haga är det naturligt att uppfattningarna kan skifta. Ett kan dock slås fast utan tilläggslån hade Haga inte haft det utseende det i har dag Oersättliga kulturhistoriska värden har räddats och därmed ett mycket betydelsefullt sätt bidragit till att Göteborg fått behålla en stadsdel som är outplånligt förenat med dess själ. Gränsande till Haga ligger stadsdelarna VasastadenLorensberg som är en av Sveriges största, mest enhetliga och välbevarade stenstadsrniljöer. Här finns en rikt varierad bebyggelse som illustrerar stadsplaneidealen och bostads- och institutionsbyggandet under perioden 1870 1930. Även detta område är, liksom Haga, riksintressant - ur kulturhistorisk synpunkt. Även har har tilläggslånen haft stor betydelse. Ombyggnader i denna del av staden aktualiserar det för Göteborg nästan generella problemet, grundläggningen. Orsakerna sammanhänger, förutom med de allmänt svåra grundförhållandena i Göteborg med branta berg och djupa leror, med en mängd olika faktorer. Till dessa hör brister i den ursprungliga grundläggningen, sjunkande grundvattennivå med följande röta i rustbäddar, bakterieangrepp på

SOU 1992 107 Bilaga 2 93

trävirket från läckande avloppsledningar etc. I samtliga ombyggnader, där tilläggslån utnyttjats, har betydande del dessa gått en av just till att finansiera erforderlig grundförstärkning. Under år har äkta hussvamp blivit ett betysenare angreppen av dande problem ytterligare försvårat ombyggnaderna och krävt som kostsamma insatser. I övrigt har tilläggslånen möjliggjort bevarande såväl exteriöra interiöra värden. En ofta rik tak- och fasadav som arkitektur har kunnat återställas. Stor omsorg har i en del fall kunnat ägnas trapphus med dekorativt måleri. l lägenheterna, som oftast varit så stora att delning varit nödvändig, har ombyggnaden utförts en på fortfarande tydliga. Äldre inett sådant sätt att rumssamband är redningssnickerier, platsbyggda skåp, paneler, dörrar etc har som bevarats. Det tredje området, viktigt att nämna i detta sammanhang, är som det gamla varvsarbetareområdet Lindholmen på Hisingen. En stor del bostadshusen uppfördes arbetarna själva ofta inom lagarbete, av av de för Lindholmen typiska 4-mannahusen och 8-mannat.ex. husen. Före införlivningen med Göteborg 1906 fanns ingen egentlig reglering byggnadsverksamheten, vilket ledde till att Lindholmen av fick särpräglad och varierad trähusbebyggelse, till tre vånen upp ingar hög. Området har successivt byggts sedan mitten av 80-talet. Husen om kraftigt nedgångna och har krävt omfattande insatser såväl extevar riört interiört. Av intresse är att man vid en del av ombyggsom naderna tagit fasta husens tillkomsthistoria och uppmuntrat med-

verkan från de boende. Av ovanstående har förhoppningsvis framgått tilläggslånens betydelse för bevarandet de kulturhistoriska värdena i den äldre av bostadbebyggelsen. Konkret har det inneburit att hus och, som i fallet Haga, hel stadsdel, räddats från ibland ett mycket påtagligt riven ningshot, att kulturrniljövården har haft en reell möjlighet att påverka ombyggnadernas inriktning och varsamhetsnivå, att samarbetet antikvarie, fastighetsägare, arkitekt successivt utvecklats, att hantverkskunnande stimulerats etc.

94 Bilaga 2 SOU 1992 107

Det är därför utomordentligt angeläget att samhällets fortsatta stöd inom detta område får en sådan omfattning och utformning att de kulturhistoriska värdena i den äldre bostadsbebyggelsen fortsatt kan tas till vara.

Jan-Gunnar Lindgren länsantikvarie

SOU 1992 107 Bilaga 2 95

Tilläggslån i Gävleborg

Det enda effektiva styrmedlet är det ekonomiska. Det är först när det innebär ekonomiska fördelar eller i särskilt gynnsamma fall är ekonomiskt indifferent att göra kulturhistoriskt rätt som detta sker i någon större omfattning. Tilläggslånen har kanske inte varit avgörande för att stora mängder byggnader upprustats under 80-talet, och att nedgångna stadsdelar återupprättats, men de har varit helt avgörande för hur detta skett. Med tilläggslånens hjälp har nyckelbyggnader kunnat räddas från rivning, varigenom intresset för en stadsdel ökat och lett till att andra hus också byggts Så har t ex skett längs Staketgatan i Gävle, som om. var nedgången med de flesta sekelskifteshusen rivningshotade. Nu har

alla husen utom ett en villa som ansågs för liten för att passa in sin

plats byggts till fungerande bostäder. Tre av husen har fått stora om

tilläggslån, därav två för grundförstärkning. Övriga fyra hus har

endast fått smärre belopp. Genom tilläggslånet har i ett fall en vindsinredning och ersättande av gårdshus med bostäder kunnat undvikas, åtgärder helt skulle ha förändrat en för Gävle unik som gårdsmiljö från l870-tal. I några fall har trapphus kunnat restaureras med dekorativt måleri. Fönstersnickerier har kunnat bevaras, och i något fall rekonstrueras. När det gäller lägenheterna har bevarandegraden varierat, från mycket väl bevarade med ursprungssnickerier och bevarat förrum hållande till fall där de ursprungliga lägentill resten av lägenheten, heterna varit så stora att de måst delas. Oftast har det blivit trivsamma lägenheter där de ursprungliga rumssambanden är fattbara även om de stängts av. I länet finns många trähus bland annat i trästäder som Söderhamn och Hudiksvall, men också i brukssamhällen som Sandviken och Hofors och i stationssamhällen som Ljusdal och Ockelbo. Stödet har haft stor betydelse för att viktiga exempel träarkitektur av mycket skilda slag kunnat bevaras. En vanlig byggnadstyp i småsamhällena är ett tvåvånings trähus med ett trapphus och en eller två stora lägenheter per plan. Husen är gediget inredda och har en rik snickeridekor utvändigt. De är ofta

Bilaga 2 SOU 1992 107

nedgångna och ombyggda, men ursprungsarkitekturen är skönjbar och tacksam att återställa. För ändamålet har tilläggslånen, eller ofta enbart förhöjt låneunderlag, varit en utomordentlig morot. De har inneburit att ombyggnad kunnat genomföras i stället för rivning och med en ambitionsninvå som återupprättat huset och dess arkitektur. Överkostnaderna har till största delen berott uteblivet underhåll under lång tid, men ibland också direkt rekonstruktion snickeri av er mm. Bruksmiljöer med nedgångna arbetarbostäder har kunnat räddas. I Hofors, Sandviken och Tolvfors har hela bmksgator restaurerats. Få hus på landet har varit aktuella för stöd, trots att länets landsbygdsbebyggelse i stor utsträckning är kulturhistoriskt värdefull och innehåller överytor och detaljer borde leda till antikvariska som överkostnader vid ombyggnad. Sannolikt har ofta egenarbete gjort att den godkända kostnaden inte blir hög nog, eller så är det fråga om jordbruksfastighet där avdragsrätt kunnat utnyttjas för underhållskostnader före 1991. Stödet har i några fall kunnat användas till att hindra förtätning genom vindsinredning eller rivning av uthus, vilket haft stor betydelse för kvaliteten hos bevarandet. Kompromissande har kunnat undvikas genom att det funnits pengar att förhandla med. Ursprungliga för stora lägenheter har i ett fåtal fall kunnat bevaras. Vanligare har varit att ändringar i lägenhetsindelningen har accepterats, men att rumsstorlekar och i vissa fall rumssamband bevarats, vilket även detta lett till överstora lägenheter med dagens byggkostnader. Bostadsmarknaden anses inte räcka till för än ett fåtal mer stora lägenheter i småorter med ett brett utbud av enfamiljshus. Detta har ibland lett till alltför hårdhänta ombyggnader, därför inte som fått stöd. I några fall har herrgårdar och köpmangårdar, varit förfallna som och stått utan användning länge, kunnat byggas till flerfamiljshus. om Genom tilläggslånet har detta blivit möjligt trots stora skador på grund av eftersatt underhåll. Arbetet har blivit utfört med särskild en omsorg, som gjort att de sätt och vis tvivelaktiga ombyggnadema fått ett gott resultat. Exempel detta är herrgårdarna i Hammarby och Forsbacka och Tröneska gården i Hudiksvall.

SOU 1992 107 Bilaga 2 97

Tilläggslån har sällan gått till enfamiljshus. Enstaka fall med högt kulturhistoriskt värde och höga kostnader har förekommit, som skulle ha varit helt omöjliga att rädda utan stödsystemet. Av det sagda kan kanske utläsas att alla stödfall varit olika och att viktig del i stödsystemet har utgjorts av förhandlingen och den en speciella lösningen, vald efter det enskilda husets, ortens och byggherrens förutsättningar. Det har också genom den antikvariska kontrollen varit möjligt att utföra ett noggrant arbetet genom hela byggprocessen, absolut förutsättning för en hög kvalitet i been varandet. Tilläggslånen har givit möjligheter till ett meningsfullt och i stort sett framgångsrikt arbete att bevara kulturmiljöer integrerade i det levande samhället.

Erik Nordin

Länsantikvarie

98 Bilaga 2 SOU 1992 107

Tilläggslån i Visby innerstad och den gotländska landsbygden

Vid ombyggnad och upprustning av bostadshusen i Visby innerstad står stora kulturhistoriska värden spel. Ofta gäller det medeltida fastigheter, byggda som förrådshus och inredda till bostäder under 1700-talet eller 1800-talet. Ett antal ombyggnader under 80-talet har gällt hela kvarter av medeltidshus. Att restaurera fastigheterna har varit mycket kostsamt. Det har gällt att inpassa ett modernt boende i hus av byggnadsminnesklass, som uppförts för 700 år sedan och som har utomordentligt stora kulturvärden både när det gäller exteriörer, planlösning och snickerier. Vid liknande större exploateringar på 60och 70-talet i Visby var det rivning som gällde. Då fanns nästan inga ekonomiska möjligheter att klara ombyggnaderna. Med de förhöjda lånentilläggslånen har fastighetsägaren erhållit ett välbehövligt stöd för de kulturhistoriska överkostnaderna, ungefär i storleksordningen 25 % av byggkostnaden. Tilläggslånen har möjliggjort dokumentation innan upprustning. Kulturmiljövården har kunnat ställa krav på skydd fastighetens av kulturvärden. Kraven har i allmänhet kunnat tillmötesgås genom att kostnaderna täckts genom tilläggslånen. Sålunda har de bostadsnya lägenhetemas planlösningar anpassats till de befintliga huskropparnas. Gamla fönster, dörrar och snickerier har kunnat bevaras och repareras, traditionella material, som kalkputs på fasaderna och gammalt enkupigt tegel eller brädtak, har kunnat behållas. Fastigheterna har efter genomförd restaurering byggnadsrninnesförklarats. Det är föga troligt att de alls funnits idag utan tilläggslån. Ett kvarteren har för av övrigt erhållit ett Europa Nostra-pris för väl genomförd restaurering kv Triangeln. När det gäller ombyggnadrestaurering av bostadshus på den gotländska landsbygden har intresset från fastighetsägarna varit mycket stort att söka förhöjt bidragsunderlagtilläggslån. Också här har en översiktlig dokumentation genomförts när fastigheten varit byggav nadsrninnesklass och krav har forrnulerats på ombyggnaden för att kulturvärdena ska kunna bevaras. Renoveringen har i allmänhet genomförts i nära samarbete med kulturrninnesvården.

SOU 1992 107 Bilaga 2 99

De kulturhistoriska överkostnaderna har i allmänhet legat på ca 25 % av den totala kostnaden. Eftersom ombyggnadskostnadema landsbygden sällan når upp till sådan nivå att en förhöjning blir aktuell. De kulturhistoriska överkostnaderna har då inte behövt belasta kulturanslaget. Orsaken till detta är troligen att fastighetsägaren ofta själv utför arbetet ocheller har eget byggnadsmaterial, t ex virke ur egen skog, vilket förbilli gar ombyggnaden. Om inte möjligheten att söka förhöjt bidragsunderlagtilläggslån funnits hade fastighetsägarna sannolikt inte valt att ta tillvara kulturvärdena i husen, utan utgått från nybyggnadsnonnen och i övrigt förlitat sig reklambroschyrernas förslag. Generellt kan sägas att fastighetsägarna varit mycket nöjda med de råd man erhållit från kulturmiljövården och de tips fått att söka efter traditionella man material, hantverkare osv. Det är inte troligt att man tagit kontakt om inte möjlighet till förmånliga lån funnits. På Gotland har kostnaden för att ta tillvara kulturvärdena vid en ombyggnad legat på ungefär 25 % av byggkostnaden. Vid stora restaureringarombyggnader i Visby innerstad har lånen nyttjats fullt ut. Vid restaureringar enfamiljshus den gotländska landsbygden av har ofta sökt förhöjda låntilläggslån till upp till 25 % av totalman kostnaden, men bara i undantagsfall har så mycket stöd utgått.

Marita Jonsson Länsantikvarie

100 Bilaga 2 SOU 1992 107

Betydelsen av kulturstödet för bevarande och upprustning bostadsbeståndet i Stockholm

av - Hur Stockholm skulle sett ut utan kulturlån

En stor andel av det statliga kulturstödet till bostadshus har gått till Stockholms kommun. Stödet har varit av utomordentligt stor betydelse för att möjliggöra bevarande och upprustning av ett omfattande bestånd av omoderna bostadshus av stort kulturhistoriskt värde, framför allt i innerstaden. Om stödet inte funnits skulle med all sannolikhet många av dessa byggnader idag varit rivna som bekant var rivningsverksamheten i Stockholm mycket omfattande under 1960-talet och början av 1970-talet. Bostadssaneringslagen och det nya bostadsfinansieringssystemet medförde att kommunfullmäktige vid 1970-talets mitt beslutade om nya riktlinjer för förnyelsearbetet i äldre bostadsområden. Därvid övergavs till stor del tidigare gällande planer som till ofta innebar sanering genom rivning och nybyggnad. I stället började man upprätta program för upprustning av den omoderna bostadsbebyggelsen malmarna. Planeringen genomfördes till stora delar kvartersvis genom att man utarbetade s.k. paketbesked. Information om byggnadernas kulturhistoriska värde och om möjligheterna att erhålla förhöjda låntilläggslån kunde härigenom lämnas till fastighetsägarna i ett tidigt skede. Antikvarisk granskning av ombyggnadsprojekt och kontroll av upprustningarna, en förutsättning för att de fördelaktiga lånen skulle utgå, medförde trots stora initialsvårigheter beroende att byggnadsbranschens dittillsvarande inriktning på nybyggnadsprojekt ett med tiden allt större hänsynstagande till de kulturhisto- riska kvaliteterna. Tilläggslånen har gjort det möjligt att rusta upp många fastigheter i Gamla stan, liksom ett stort byggnadsbestånd från förindustriell tid inom reservatsområden Södermalm. Huvuddelen av de senare för-

valtas av det kommunala bolaget AB Stadsholmen. Genom att dessa

byggnader grund av långvarigt eftersatt underhåll i många fall befann sig i starkt förfall, blev kostnaderna för upprustningarna mycket stora. De statliga tilläggslånen var inte tillräckliga och projekten

SOU 1992 107 Bilaga 2 101

kunde endast genomföras genom att Stockholms stad beviljade kommunala tillläggslån i motsvarande storleksordning som de statliga. Tilläggslånens krav skyddsföreskrifter har inneburit att erforderliga kulturhistoriska utredningar kunnat genomföras och att en kontinuerlig medverkan antikvarisk sakkunskap såväl under proav jekteringsskedet under byggprocessen blivit möjlig. Härigenom som har också kunskapen om och engagemanget för att tillvarataga de kulturhistoriska kvaliteterna i dessa byggnader mycket påtagligt ökat hos såväl arbetsledning som hantverkare inom bolaget. Bengt Grimme, anställd vid AB Stadsholmen, har beskrivit denna utveckling i bolagets jubileumsskrift Borgarhus och käkar följande sätt De kulturhistoriska synpunkterna fann inte särskilt stort gensvar hos byggnadsarbetare och arbetsledare. Metoderna som tillämpades för att hur mycket som kunde sparas var tämligen hårdhänta och ofta blev se det rekonstruktion än bevarande. Utvecklingen från att negligemera och förlöjliga de kulturhistoriska ambitionerna fram till dagens, av ra ömsesidig respekt präglade samarbete mellan stadsmuseets personal och tekniker och byggnadsarbetare utförandesidan har varit långsam och tagit några decennier.

Marianne Råberg

l e antikvarie, Stockholms Stadsmuseum

KUNGL. BIBL.

1992-11-26

vrrrwswzscnz M

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Grundutbildningens 37. Psykiatrin ochdess patienter -levnadsförhållanden, Frihet ansvar- - kompetens. S. villkor i högskolan. U. vårdens innehålloch utveckling. för risker. Ett seminarium varför 38.Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. Regler om tillåter föroreningar inne än ute. M. 39.Begreppet arbetsskada mer situationkommunerna i 40.Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. 3.Psykisktstördas probleminventering socialtjänstens 41. Angående vattenskotrar. M.

Koncession för försäkringssammanslumingar. Fi. Development. M.

mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans gmndutbildning. U. Ny 45. Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer. M. Motiv. Del - - långtidssjuka forskning Författningstext och bilagor. Del Fi. 46. Livskvalitetför psykiskt - - ochvård. Kompetensutveckling en nationell strategi.A. kring service. stöd - Fi. Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Delll. m.m.- statliga i kyrkan. C. 48. Effektivare statistikstymingDen Ekonomiochrätt rundradiosåndningar. Ku. statistikens finansiering och samordning. Fi. l0.Ett nytt bolag för 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftrtingen. ll.Fastighetsskatt. Fi. l2. Konstnärlig högskoleutbildning. U. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och 13. Bundna aktier.Ju. Mindre kadmiumi handelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S 14. l5.Ledningoch ledarskap i högskolan några S1.Översyn sjöpolisen. av Ju. perspektiv och möjligheter. U. 52.Ett samhälle föralla.

16.Kroppen efterdöden. S. 53.Skatt på dieselolja. Fi.

obduktionen i S4.Mer förmindre nya styrfonner för barn- och l7.Den sista undersökningen - ett psykologiskt perspektiv. ungdomspolitiken. C.

Tvångsvård i socialtjänsten och innehåll. 55.Råd för forskning om transporter och 18. - ansvar l9.Långtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K.

Ombildning från myndighet till Radför forskning om transporter och 20. Statens hundskola. aktiebolag. kommunikation. Bilagor. K.

2l.Bostadsstöd till pensionärer. 56. Färjoroch farleder. K.

kreditupplysningslagen. Ju. 57. Beskattning av vissa naturaförrnåner m.m. Fi. 22. EES-anpassning av tulldatoriseringen Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden 23.Kontrollfrågor i m.m. 2A. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om ingenting gör. M.

25. Utvärdering försöksverksamheten med 23-årig 59. Läraruppdraget. U. av utbildning i gymnasieskolan. U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi. yrkesinriktad till folkpension kvaliftkationsregler i 61 Ett refonnerat åklagarväsende. Del.A ochB.Ju. 26.Rätten - . förhållanden. 62. Forskning och utvecklingför totalförsvaret- förslag internationella 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder. Fö.

Kartläggning kasinospel enligt internationella 63. Regionala roller en perspektivstudie. C. 28. av - - 64. Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg. C. regler. Fi. - 29. Smittskyddsinstitutet ny organisation för Sveriges 65. Kartboken. C. nationella smittskyddsfunktioner. S. 66. Västsverige regioni utveckling. C. - Några aktuella problem. Fi. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 30. Kreditförsälcring - SLLagstifming om satellitsändningar av Fi.

TV-programKu. 68. Långsiktig miljöforskning. M.

Nya Inlandsbanan. K. 69. Meningsfull vistelse asylförläggrting. Ku. 32. 33. Kasinospelsverksamhet i folhörelsemas tjänst C. 70.Telelag. K.

datorstmktur. M. 7l. Bostadsfönnedling i nya former. Fi. 34. Fastighetsdatasystemets mätningsutbildningar i skolformer. M. 72.Det kommunala medlemskapet. C. 35.Kart- och nya

36.Radiooch TV i ett. Ku.

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73.Välfärd ochvalfrihet- service,stödoch värdför 105 civilbemhgvarm Fa psykisktstörda S. 107. Kulturstödvid ombyggnad Ku. 74.Prova privat Provning ochmätteknikinom SP ochSMP i europaperspektiv. N. 75. Ekonomisk politikunder kriserochi krig. Fi. 76. Skogspolitiken infor20-talet. Huvudbetänkande. Skogspolitiken inför2000-talet. Bilagor Skogspolitiken inför2000-talet. BilagorII. Jo. 77. Psykisktstördai socialförsäkringen ett kunskapsunderlag. S. 78. Utredningen om vissainternationella insolvensfragor.Ju. 79.Statens fastigheter och lokaler ny organisation. - Fi. 80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning.Ju. 81. Trafikpolisen mer än dubbeltbättre.Ju. 82. Genteknik en uunaning. Ju. - 83. Aktiebolagslagen och EG. Ju. 84.Ersättning förkränkning genom brott.Ju. 85. Förvaltning av försvarsfastigheter. F6. 86. Ettnytt betygssystem. U. 87. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbrukoch livsmedelsindustri för EG förslag om vegeta- biliesektom, livsmedelsexporten ochdenekolo giska produktionen. Jo. 88. Veterinär verksamhetbehov, organisation och w finansiering. Jo. 89. Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. S. - - - 90. Biobränslen för framtiden.Jo. 91. Biobränslen för framtiden.Bilagedel. Jo. 92.Pliktleverans. U. 93. Svenskskolai världen.U. 94. Skolaförbildning.U. 95.Den svenska marknaden för projektkapital statens nuvarande och framtida roll. N. - 96.Förbudmot emisk diskriminering i arbetslivet. Ku. 97. Spararvi för lite Hushâllssparandet i samhällsekonomin. Fi. 98.Kommunernas socialbidrag - en kartläggning av normer, kostnader m.m. 99. Rådgivningen inomjordbruketoch trädgårdsnäringen. Jo. 100.Statenoch arbetsgivarorganisationerna. Fi. 101. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård.F6. 102. Myndigheternas förvaltningskosmader budgetering av pris-och löneförändringar. Fi. - 103. FHU92.A. 104.Vär uppgiftefterRio.M. 105. Administrativt stödtill försvarsmakten. Fö.

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunernas socialbidrag en kartläggning av normer, kostnader m.m. [98] Bundna aktier. [13]

EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Kommunikationsdepartementet

Översyn sjöpolisen. av [51] Nya Inlandsbanan. [32] Ett reforrnerat åklagarväsende. DelA ochB. [61] Räd för forskning om transporter och kommunikation. Utredningen om vissa internationella insolvens- Rädför forskning om transporter och kommunikation. frågor. [78] Bilagor. [55] Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. [80] Färjoroch farleder. [56] Trafikpolisen mer än dubbeltbättre. [81] Telelag. [70] Gentekniken utmaning. [82] - Aktiebolagslagen och EG. [83] Finansdepartementet

Ersättning för kränkning genom brott. [84] Koncession för försäkringssammanslutningar. [5]

Försvarsdepartementet Ny mervärdesskattelag.

Motiv.Del Forskning och utveckling för totalförsvaret- förslag - Författningstext ochbilagor. Del [6] till åtgärder. [62] - Fastighetstaxering Bostadsrätter. [8] Förvaltning av försvarsfastigheter. [85] m.m.-

Fastighetsskatt. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård.[101] Lángtidsutredningen 1992. [19] Administrativt stöd till försvarsmakten. [105] Kontrollfrágor i tulldatoriserirtgen m.m. [23] Civilbetälhavama. [106] Avreglerad bostadsmarknad. [24]

Socialdepartementet Kartläggning av kasinospel enligt internationella regler. [28] Psykisktstördas situation i kommunerna aktuella problem. [30] Kreditförsäkring - Några probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] [40] -en Risk- och skadchantering i statlig verksamhet. PsykiatriniNorden ett jämförande perspektiv.[4] - Avreglerad bostadsmarknad, DelIl. [47] Kroppen efterdöden. [16] statistikstymingDen statliga statistikens Effektivare - Den sista undersökningen obduktionen i ett - finansiering och samordning. [48] psykologiskt perspektiv.[ 17] Skatt dieselolja. [53] tvångsvård i socialtjänsten ansvar och innehåll. [18] - Beskattning av vissa naturaförmáner m.m. [57] Statens hundskola. ombildning frånmyndighet till Enklare reglerför statsanställda. [60] aktiebolag. [20] företagsbeskatmingen. Del Fortsatt reformering av Bostadsstöd till pensionärer. [21] [67] Rätten till folkpension kvaliftkationsregler i - Bostadsfönnedling i nya fonner. [71] internationella förhållanden. [26] i krig. [75] Ekonomisk politikunder kriser och Smittskyddsinstitutet ny organisation förSveriges [79] Statens fastigheter och lokaler ny organisation. nationella smittskyddsfunktioner. [29] - Sparar förlite l-lushallssparandet i samhälls- Psykiatrin ochdesspatienter levnadsförhållanden. - ekonomin. [97] värdens innehålloch utveckling.[37] [100] Staten och arbetsgivarorganisationema. Begreppet arbetsskada. [39] förvaltningskostnader Myndigheternas Livskvalitetför psykiskt långtidssjuka löneförändringar. [102] budgetering av pris- och -forskningkring service, stödoch vard.[46] -

Avgifter och högkostnadsskydd inomäldre- och

handikappomsorgen. [50] Utbildningsdepartementet

Ett samhälle för alla. [52] Grundutbildningens villkor Välfärdoch valfrihet service. stödoch värdför Frihet ansvar- - kompetens.

- i högskolan. [1] psykisktstörda [73] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Psykisktstörda i socialförsäkringen ett kunskaps- - Ledning och ledarskap i högskolan några perspektiv underlag. [77] och möjligheter. [15] Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. [89] - - -

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utvärdering av försöksverksamheten med 3-Arig Civildepartementet

yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan. [25] Ekonomiochrätt i kyrkan.[9] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst [33]

Resurser för högskolans grundutbildning. [44] marknadsföringslagstiftningen.[49] EES-anpassning av LäraruppdrageL [59] mindre styrformerRSbarn-och Mer för - nya Ennytt betygssystem. [86] ungdomspolitiken. [54] Pliktleverans. [92] perspektivstudie. [63] Regionala roller en - Svensk skola i världen. [93] framtidens regioner sjudebattinlägg. [64] Utsiktmot - Skola förbildning. [94] Kartboken. [65]

Västsverige regioni utveckling.[66] Jordbruksdepartementet - Det kommunala medlemskapet. [72] Mindre kadmiumi handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetärtkande. Miljö- och naturresursdepartementet

[76] Reglerför risker.Ett seminarium varför tillåter vi om Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor [76] [2] mer föroreningar inneänute. Skogspolitiken inför2000-talet. BilagorIl. [76] datorstmktur. [34] Fastighetsdatasystemets Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbrukoch Kart- och mlimingsutbildningar i nya skolformer.[35] livsmedelsindustri för EG förslag om vegetabilie- - Angående vattenskotrar. [41] sektorn. livsmedelsexporten ochden ekologiska för hållbar stadsutveckling. [42] Kretslopp Basen produktionen. [87] EcocyclesThe Basis of Sustainable Urban Develop- Veterinär verksamhet-behov, organisation och ment. [43] finansiering. [88] Miljöfarligt avfall och riktlinjer.[45] - ansvar Biobränslen för framtiden. [90] hur miljöskulden utveck- Miljöskulden. Enrapportom Biobränslen för framtiden. Bilagedel. [91] [58] las om vi ingenting gör. Rådgivningen inom jordbruketoch miljöforskning. [68] Långsiktig trädgårdsnäringen. [99] Vår uppgiftefterRio. [104]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensutveckling en nationellstrategi.[7] - Årsarbetstid. [27]

FHU92 1031

Kulturdepartementet

Ettnytt bolag för rundradiosändningar. [10]

Lagstiftning om satellitsändningarTV-program. av

Radio ochTV i ett. [36] Meningsfullvistelse asylförläggning. [69]

Förbudmot etnisk diskriminering i arbetslivet. [96]

Kulturstbdvid ombyggnad. [107]

Näringsdepartementet

Prova privat- Provningoch mätteknikinomSP och

SMP i europaperspektiv. [74] Den svenska marknaden för projektkapital statens nuvarande och framtidaroll. [95]