SOU 1997:143

Större EU - säkrare Europa betänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EU - Större

säkrare

Europa

BETÄNKANDE AV KOMMITTEN OM EU:SV UTVIDGNING

SÄKERHETSPOLITISKA KONSEKVENSER —

min

um Statens offentliga utredningar

WW 1997: 143

g Utrikesdepartementet

Större EU

säkrare

Europa

Betänkande Kommittén om

EU:s utvidgning säkerhetspolitiska konsekvenser

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds

av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. — som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20718-4 Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen för

utrikesdepartementet

Regeringen beslöt den 23 januari 1997 att bemyndiga utrikesministern att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera de säkerhetspolitiska konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för Sverige, för EU som helhet samt för de länder som ansökt om medlemskap i EU, de s.k. kandidatländema. I enlighet härmed utsåg utrikesministern undertecknad Sverker Åström till sådan

den 13 mars utredare. Till sekreterare utsågs departementsekreterare Magnus Holm.

Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser EUutvidgningens konsekvenser ur olika synpunkter. Utöver den säkerhetspolitiska utredningen omfattar denna serie utredningar om konsekvenserna för samhällsekonomin, regionalpolitiken, jordbruket, miljön samt personers fria rörlighet vad avser arbetskraft respektive inrikes- och rättsligt samarbete.

Jag får härmed överlämna mitt den 17 oktober 1997 slutjusterade betänkande.

Stockholm den 4 november 1997

Sverker Åström

Magnus Holm

ämm: ü :52:

L~§:;§.;s;xsea§’x'e§'§

. i 1

Förord

Denna utredning handlar om den pågående EU-utvidgningens säkerhetspolitiska konsekvenser för Sverige, för EU som helhet och för kandidatländema. Analysen skall enligt direktiven utgå från ett scenario där samtliga elva kandidatländer upptas som fullvärdiga medlemmar i EU.

Frågan om de säkerhetspolitiska konsekvenserna av den nu inledda utvidgningsprocessen har fram till senaste tiden ägnats förvånansvärt ringa uppmärksamhet och inte varit föremål för någon grundlig analys eller egentlig debatt vare sig i medlemsländerna eller i kandidatländema. Inom EU:s institutioner har frågan givetvis uppmärksammats och blivit föremål för överväganden. Det skriftligt material,

är ont om vare sig det rör sig om officiella uttalanden och utredningar, vetenskapliga analyser eller diskussioner i media.

Man har självklart överallt varit medveten att de europeiska

om gemenskapema alltsedan sin tillkomst på 1950-talet hade ett säkerhetspolitiskt mål, nämligen att säkra freden medlemstaterna emellan och öppna perspektivet mot en fredlig och stabil utveckling i hela Europa. Tanken att de därutöver kunde innebära ökad trygghet för medlemmarna i förhållande till omvärlden har sällan kommit till

upp diskussion. Ett skäl härtill har säkert varit att fram till den senast företagna utvidgningen, alltså den som omfattade Sverige, Finland och Österrike, det uteslutande NATO-medlemmar, så när på

var som Irland, som sökte och medlemskap, alltså Danmark och

vann Storbritannien, Grekland, Spanien och Portugal. För dessa länder

var NATO-medlemskap den självklara grunden för deras säkerhetspolitik.

I samband med att Sverige, Finland och Österrike ansökte

om medlemskap förändrades bilden. I Sverige kom diskussionen att främst röra frågan om medlemskapet skulle binda vårt land till ett gemensamt försvar och således innebära slutet den traditionella neutralitetspolitiken. Argumentet att Sverige skulle vinna säkerhet mot hot från tredje land förekom sällan. I Finland var debattläget ett annat och anslutningen till EU sågs där många håll

som en säkerhetspolitisk vinning i denna mening.

Det är först genom de central- och östeuropeiska ländernas ansökningar som frågan under de senaste åren fått stor, och i vissa fall

avgörande, aktualitet. De flesta kandidatländerna anför säkerhetsskyddet ett de viktigaste motiven för sin önskan att bli EU-

som av medlemmar. Ingen tycks dock ha gjort sig några exakta föreställningar

hur och på vilket sätt medlemskapet verkligen innebär en sådan om säkerhetspolitisk fördel.

Jag har för den utredning här framläggs besökt ett antal länder,

som såväl medlems- kandidatländer, och fört ingående samtal med

som representanter för myndigheter, vetenskapliga institut och medierna. Jag har också bett de svenska ambassadörema i kandidat- och medlemsländerna att yttra sig inställningen till utvidgningen i

om respektive land.

Slutligen har jag samrått med ett antal experter knutna till svenska universitet och Utrikespolitiska institutet.

Under utredningens gång har EU-kommissionen framlagt viktiga rapporter viss belysning åt de i utredningen behandlade

som ger frågorna. Det gäller främst de i juli 1997 publicerade studierna "Agenda 2000" och bedömningama, de s.k. aviema, om vart och ett av kandidatländema. Detta auktoritativa material har självfallet noga beaktats.

Det ligger i sakens natur att studie av detta slag visserligen till

en viss del kan grundas uttalanden och beslut medlemsländerna och

av EU själv och i så måtto kan anses "objektiv" men att den i stor utsträckning ändå måste utgå från hypoteser, prognoser och

inte kan vetenskapligt verifieras och som har olika resonemang som sannolikhetsgrad. Det blir, som ofta i den säkerhetspolitiska diskussionen, i sista hand fråga mer eller mindre säkra

en om subjektiva bedömningar, i värsta fall gissningar och spekulationer.

Även syftet med utredningen är att såvitt möjligt ge en

om redovisning fakta, respektive tänkbara eller sannolika

av av utvecklingstendenser, får framställningen vissa punkter med nödvändighet normativ karaktär. Jag eller antyder vad som enligt

en anger min åsikt krävs regeringama för att utvidgningen skall bidra till att

av öka EUzs och de nuvarande och de tillträdande medlemmarnas säkerhet.

Jag har disponerat materialet så att jag först allmänt redogör för EG/EU säkerhetspolitiskt projekt. Jag har tyckt det vara naturligt

som att därefter omedelbart redovisa de elva kandidatländemas motiv för att önska medlemskap i EU, framförallt deras förväntningar att vinna ökad säkerhet. Det är deras ansökningar som formellt har inlett utvidgningsprocessen. Därefter följer redogörelse för de nuvarande

en medlemmarnas syn på utvidgningen.

I det följande kapitlet diskuterar jag frågan om EU:s säkerhetspolitiska betydelse. Här görs ett försök att analysera EU:s roll för

att skydda medlemmarnas säkerhet i relation till omvärlden, alltså frågan på vilket sätt medlemskapet kan anses innebära ett

om säkerhetspolitiskt "plus". I anslutning härtill ges exempel på hur EG/EU hittills reagerat i situationer då frågan om krishantering aktualiserats. Ett särskilt avsnitt ägnas frågan hur EU skulle kunna förbättra sin förmåga att idka "förebyggande diplomati".

Sedan kommer ett kapitel betydelsen i säkerhetspolitiskt

om hänseende EU-samarbetets fördjupning, främst i samband med

av EMUzs tillblivelse, respektive betydelsen det större medlemsantalet

av och den därmed ökade heterogeniteten.

I följande kapitel söker jag belysa sambandet mellan EU:s och NATO:s samtidigt pågående utvidgningar.

Ett kapitel ägnas Rysslands inställning till EU och EU:s utvidgning samt USA:s roll i sammanhanget.

Slutligen redovisar jag utvidgningens säkerhetspolitiska konsek-

för Sverige och den roll vi kan spela för att föra processen venser som framåt.

Utredningen bör enligt direktiven bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten och inom näringsliv och organisationer. Jag har sökt tillmötesgå detta önskemål att välja ett framställningssätt

genom

utan att förenkla de ofta komplicerade sammanhangen ändå gör som dem lättbegripliga för läsare utanför gruppen av experter.

Enligt direktiven har jag att i min utredning, som avser EUutvidgningens säkerhetspolitiska konsekvenser, även belysa regionalpolitiska och jämställdhetspolitiska aspekter. Jag har efter studium icke kunnat påträffa några dylika aspekter.

I2§I1}§‘p§¢,i{gt

‘V33 .á iiirålámws. ,, 33

;i nå? .5

‘F’ bE

. W Qi? yåsä. .u .a1mz;a§3£u’:;ls :gavs Maxi; n; -

Tai .geakgüssxáésâê

t3Ka:’t-1 r wäâm,ni 3- ‘ , {-’ , .

" é 65 -5%3Ö1V:

V, :

y 4

i MÅ visa. I

za:zqa i{g§

i .5 . 4 G

:gå

nu ur

A £:}g:§‘;:i3§§r8

i R.. ai å e. ‘;;:§ ,M53~ v ang §‘§.a"g;nya: ;.;W:,i

x a.: 33363:

on V} egtu a man: m m ämm; ami

m V

, m

4 W

Uraing; m

gj3{~g:¢g,§tgjüzâgáråásnátââx,iåär :hära-stå

"~:3:iEhé§:§,:rt%:~:est‘;.m;srrs:a:t1v'kastats. V ’::i:r’§;:};£ q y L ::cg§;§~:;g£%rsa 3 ii. at";

. s ;w S , Sikh "2}§I.%:£%,sI§§43:2 :::..zx.ar235xd§ikm-..;. åâåsvåâaâxznñøzâ :nzmlxfwrzas ‘gm.u

sfikarzzaa.

m:1te:r%L:.:£Aazsågar ät-eat .££§:1rz3::.1.§.:.v.::i:;zf;€w:får 535gåââsi :£i.‘:C;.’3%Cefi$Y3.§t

W :sssxturäigg: §§£3:’£3;.-www .‘~§i§{€:§§'§€f§§":‘:l‘§7@1V‘K";¢;i$;3¢;,,3§§.m;;:;€'§§§¢lII}."a;:‘§M:Sri wüêâfáe

¥}§i’t‘.%’~$‘ nniaazieibart re.z;é.:av%$aår: z-zwøaiár;°föaj

‘ Qivâkmâvzågâdâfiiåânáåáfåâåâiä

áz:::s:.sâz.aäzüesåferzâaáäzag:E 213322f§’£Nx . säktrrizszt; :see: as cfttmLn zaraaafêk ..

iiñrzáigçg: 135%:-tar

nâmüznzzxzanzai p5é1£$i g‘;:‘i$

v M M L y L y EU:s am. - V fåärâg;é:’x:":1s‘e2;%iñrsifåzM Em :m: ñár

åáaxjrclaiâé. :ágásigvçáefá

SOU 1997: 143 ll

l EU

som säkerhetspolitiskt projekt

EU från början och är fortfarande i grunden ett säkerhetspolitiskt

var projekt. Ett så kategoriskt uttalande är berättigat om man betänker omständigheterna omkring sammanslutningens tillkomst, dess roll under många årtionden att säkra stabiliteten i Västeuropa och, inte minst, dess uppgift just nu att genom den pågående utvidgnings-

utsträcka säkerhet till Central- och Östeuropa. processen

Som aktör det säkerhetspolitiska området faller inte EU i någon de hävdvunna definitionerna detta begrepp. Det handlar

av av inte maktbalans och balanspolitik, inte om storrnaktshegemoni och

om inte kollektiv säkerhet. Det rätta uttrycket är kanske kooperativ

om gemensam säkerhet.

EU är inte statsförbund eller forbundsstat, inte federation eller konfederation, i dessa ords hävdvunna betydelse. EU historiskt

är en unik företeelse.

För denna mellanstatliga organisation med övemationella drag är ingen tidsgräns satt. Den är i princip avsedd att för all framtid och

vara utvecklas till äkta "ödesgemenskap". Sett i detta perspektiv är det

en logiskt att fördragen icke stipulerar någon rätt till uppsägning eller utträde. Inte heller kan en medlem uteslutas.

Detta hindrar givetvis inte medlem kan besluta sig för att

att en lämna EU. Ett sådant beslut skulle väcka stort uppseende och upprörda reaktioner. Det politiska priset skulle bli högt. Beslutet skulle också framtvinga rad ekonomiska uppgörelser kunde bli mycket

en som betungande för det utträdande landet. Men några sanktioner i egentlig mening är svåra att tänka sig. Landet i fråga har också i det givna

nog fallet blivit så besvärlig samarbetspartner att de övriga

en medlemmarna skulle hälsa dess uttåg med lättnad.

EG/EU tänkt säkerhet inåt, mellan medlemmarna. Det kan

var att ge sägas motsvara den huvuduppgift enligt FN-stadgans kapitel VIII

som tillkommer regional organisation. Ingen "fädema" tänkte sig att

en av organisationen skulle skänka säkerhet sin omvärld, i Europa eller i den övriga världen, i mening än att Europa skulle uppträda som

annan

ansvarsfull aktör den internationella scenen. en

Den helt överskuggande säkerhetspolitiska betydelsen av EUmedlemskapet för de deltagande staterna ligger alltså i själva

SOU 1997: 143

medlemskapet. Den "allt fastare sammanslutning" varom talas i Romoch Maastrichtfördragen är ingen retorisk fras. Uttrycket återspeglar föresatsen hos grundarna att efter den fruktansvärda katastrof som det av Nazi-Tyskland utlösta kriget utgjorde inleda en ny historisk epok. Vad som upptog sinnena var i första hand att till varje pris undvika uppkomsten nytt av tysk expansionistisk imperialism stödd av en väldig upprustning. Den tanke som vägledde statsmän som Robert Schuman, Jean Monnet, Alcide, De Gasperi och Konrad Adenauer var att genom formliga fördrag binda de tidigare krigförande europeiska makterna att iaktta freden, varvid man i första hand tänkte Tyskland. Schumann sade i sin deklaration från maj 1950 som inledde hela processen att syftet var att skapa en "faktisk solidaritet", i första hand mellan Frankrike och Tyskland. Uppenbart är att även inrikespolitiska hänsyn spelade in. Det gällde att allt sätt stärka ekonomierna i de deltagande länderna för att kunna motarbeta de då mycket starka europeiska kommunistpartiema, bl.a. i Frankrike, och därmed skydda demokratin.

Medlen blev en enhetlig administration av i första hand den franska och tyska kol- och stålindustrin, alltså de för en militär upprustning grundläggande industrierna. Därefter kom avtal om kontroll av kärnenergitillverkningen. Slutligen Romfördraget år 1957 som inledde den fortfarande pågående ekonomiska integrationsprocessen.

Det var under omständigheterna rätt självklart att alla de grundläggande politiska avsikterna inte kom till direkt uttryck i de olika fördragen. Detta kunde tolkas som ett utpekande av Tyskland som en potentiell fredsstörare. Detta ville man av uppenbara skäl undvika. Tvärtom var det angeläget att engagera Tyskland för deltagande i samarbetet jämlika villkor och därmed undvika ett upprepande av det historiska misstag som Versailles-freden måste anses innebära, således att hålla Tyskland utanför. Målet var i stället att snarast möjligt föra landet i ett förtroendefullt samarbete med segrarmakterna.

Detta har också lyckats. Att Adenauer och alla efter honom följande tyska regeringschefer helt och fullt bejakat EG/EU:s politiska målsättning, att de, slagordsmässigt uttryckt, velat hålla sina historiska demoner i källaren och göra Tyskland europeiskt och inte tvärtom, är en historisk vinning av oöverskådlig betydelse.

Det starka Europa-engagemanget har förblivit ett grunddrag i tysk politik oberoende av regeringamas politiska färg och sammansättning. Tyskarna syftar i grunden till att Europa i sista hand skall enas i en federation eller konfederation. Tyskarna vill under vägen dit ge mer inflytande till gemenskapsorgan som kommissionen och parlamentet.

SOU 1997: 143 13

Tyskarna vill på sikt EU försvarspolitisk dimension som kan ta

ge en formen gemensamt medlemskap i EU, VEU och NATO.

Det gällde före och det gäller efter den tyska återföreningen.

Här bör erinras det mycket nära samarbetet mellan Tyskland

om och Frankrike inleddes av de Gaulle och Adenauer. Detta sam-

som arbete har genomgående tjänat motor för EG/EU:s utveckling.

som en Det kan sägas vara baserat ett balansförhållande där till Frankrikes tillgångar hör den ständiga platsen i FN:s säkerhetsråd och innehavet

kärnvapen, till Tysklands tillgångar befolkningstalet, den ekonoav miska styrkan och det geografiska läget i Europas centrum.

Den säkerhetspolitiska innebörden medlemskap i EU är alltså i

av första hand att krig mellan medlemmarna är otänkbart och att eventuella meningsskiljaktigheter skall lösas törhandlingsvägen och under inga omständigheter få leda till våldsanvändning. Ingen medlem bör heller tillåta sig att göra viktigare utrikespolitiska utspel utan samråd inom EU.

Allt detta är självklart och inses alla kandidatländema.

Däremot är det inte självklart vad händer tvist uppstår

som om mellan medlem och utanförstående stat. Och det är just den situationen

i hög grad intresserar ansökarländema. I fullt medvetande om att som Rom-, Maasttricht- och Amsterdamfördragen inte innehåller några militära förpliktelser, eller några åtaganden överhuvudtaget, om bistånd i ett kritiskt läge förväntar de sig att medlemskapet skall erbjuda visst skydd. De litar till de övriga medlemmarnas solidaritet. Vad har denna term för innebörd i detta sammanhang Därom kommer kapitel 3 att handla.

Y 4., -53 .v

, V M

2 Motiven bakom

utvidgningsbeslutet

1 Kandidatländerna

Det är elva europeiska länder ingår i kretsen av kandidatländer:

som Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Slovenien, Bulgarien, Rumänien och Cypern. Turkiet lämnade i ett tidigare skede ansökan EU-medlemskap, vilken avslogs till

en om följd landets inrikes- och utrikespolitiska problem. EU har senare

av ingått ett tullunionsavtal och ett samarbetsavtal med Turkiet, men landet räknas inte till kandidatlandskretsen.

Malta lämnade på sin tid en ansökan om medlemskap men har därefter dragit den tillbaka.

Motiven

Kandidatländernas motiv för att söka sig till EU är i stort sett desamma för alla. I främsta rummet handlar det om att få sin tillhörighet till västvärlden och de denna företrädda idealen bekräftad. De ser detta

något än en symbolisk vinning, som ett övervägt val av som mer civilisationsmodell. De som ingått i sovjetimperiet vill bryta den politiska isolering detta innebar och en gång för alla göra sig kvitt

som alla ryska hegemonianspråk. Några talar sig själva som

om kidnappade västländer mentalt vill frigöra sig från det

som nu tidigare oket. De vill alla vinna åter sin självkänsla och sin nationella identitet. Något paradoxalt tycks i några länder uppleva medlem-

man skapet i EU, organisation kan fatta överstatliga beslut, som en

en som förstärkning av sin självständighet.

Det bör nämnas att alla kandidatländema utom Cypern också har anmält sitt intresse för att bli upptagna som medlemmar i NATO. Tre

dem, Polen, Ungern och Tjeckien fick ijuli i år beskedet av NATO av att de är välkomna medlemmar. Intresset för en anslutning till

som NATO överenstämmer till stor del med ländernas motiv för EUmedlemskap. Vid NATO:s toppmöte i Madrid 1997 öppnades ett perspektiv för europeiska stater utöver de tre att ansluta sig till NATO.

Kandidatländerna är helt medvetna om att tillhörigheten till den västliga gemenskapen, sig det gäller EU eller NATO, pålägger

vare

16 SOU 1997: 143

dem ett stort ansvar. De vet att deras medverkan i det västliga samarbetet förutsätter att de genomför och håller fast vid de Spelregler som nu gäller i europeisk politik, sådana de uttrycktes i Paris-stadgan år 1990, alltså principerna om rättsstat, demokrati, fri ekonomi, mänskliga rättigheter och en rättvis och generös behandling

av minoriteter. När det gäller EU är dessa krav konkret stipulerade i det beslut som Europeiska rådet år 1993 fattade vid ett möte i Köpenhamn och som öppnade dörren för nya medlemmar.

Därutöver ställs kandidatländema inför kravet att tillägna sig den anda av lojalitet och kompromissvilja som utvecklas i EU-kretsen.

Även länderna, utöver tillhörigheten till den västliga

om gemenskapen, självfallet har starka ekonomiska motiv för medlemskap, såsom ökad export till den fria gemensamma marknaden, bättre tillgång till investeringar och krediter skäl i vissa länder,

osv., som exempelvis Tjeckien, är helt dominerande, är det i många kandidatländer, däribland de baltiska, den förväntade säkerhetspolitiska vinsten som spelar den avgörande rollen. Vid samtal med representanter för kandidatländema framhålls ständigt att man inte i sig fruktar hot eller angrepp från Ryssland och att det inte är sådana farhågor som föranleder intresset för en snabb anslutning till EU och NATO. Det hindrar inte att det är just möjligheten av en negativ utveckling i Ryssland, den ryska skuggan", som man hela tiden har i bakhuvudet och som gör det så angeläget för dem att snabbt få sin tillhörighet till väst bekräftad. Traumat från sovjettiden kommer att vara länge.

Kandidatländema är självfallet medvetna om den avgörande skillnaden mellan det säkerhetspolitiska skydd som EU, respektive NATO kan erbjuda. För dem är det bara NATO ger de handfasta

som militära garantier de ytterst eftersträvar. EU är deras synpunkt

som ur second best.

När det emellertid nu är oklart hur NATO:s utvidgningsprocess fortsätter, ökar intresset för det säkerhetspolitiska stöd som EU kan

ge. l några länder kan man redan höra uttalanden innebörd att detta stöd

av i själva verket kanske är lika värdefullt som en NATO-garanti, framför allt när det gäller de inre och yttre hot som plägar betecknas

som "mjuka" och som kanske inte är lika allvarliga som militära hot eller anfall men som kan sätta ett lands integritet och självständighet på svåra prov.

När kandidatländema så överväger vad EU-medlemskapet verkligen kan innebära i säkerhetspolitiskt hänseende är de naturligtvis på det klara med att Rom-Maastricht-Amsterdamfördragen inte innehåller några garantiâtaganden. Vinsten ligger i första hand i själva medlem-

SOU 1997: 143 17

skapet, alltså tillhörigheten till en gemenskap mellan likasinnade stater som beslutat att aldrig råka i allvarlig konflikt med varandra.

Men kandidatländema vill något De söker säkerhet i för-

mera. hållande till omvärlden, mot eventuella hot och övergrepp från tredje makt. De vill dra nytta av det oskrivna säkerhetpolitiska plus som medlemskapet kan innebära. I inget länderna har man dock, såvitt

av kunnat utrönas, gjort någon egentlig analys vad detta plus verkligen innebär.

Ett försök till sådan analys görs i ett senare kapitel.

Uppskjutet medlemskap

Med de förväntningar på säkerhetspolitisk vinning som kandidat-

en länderna hyser är det naturligt att de med bekymmer frågar sig vad ett uteblivet eller uppskjutet medlemskap skulle innebära. De befarar starkt att de i ett sådant fall skulle försättas i försämrad

en säkerhetspolitisk situation inte bara i relation till läget för stater som blir medlemmar utan också i förhållande till deras tidigare situation. Kommer härtill i vissa fall att de heller inom överskådlig tid kan påräkna medlemskap i NATO, skulle de känna sig starkt utsatta, närmast bedragna. Frågan diskuteras i kapitel

Påverkan redlan

Perspektivet medlemskap i EU och NATO har påverkat ansökar-

av ländemas utrikespolitik på ett genomgripande sätt. Alla har insett att varken EU eller NATO accepterar nya medlemmar som har olösta konflikter med andra stater. Om inte annat har den av Frankrike initierade s.k. stabilitetspakten från 1995 påmint om den saken. De har därför redan i detta inledande skede varit angelägna om att ta sig an kvarstående problem och förhandlingar söka lösa dem. Mycket

genom viktiga resultat har också uppnåtts.

För Sverige särskilt betydelsefullt är att mellan de baltiska staterna och Ryssland gränsfördrag framförhandlats som beräknas bli undertecknade redan i år.

År 1995 avslöt Ungern och Slovakien ett omfattande grundfördrag. Polen och Litauen ingick år 1996 ett gränsavtal. Året därpå slöt Ungern och Rumänien ett grundfördrag framförallt behandlade frågan om

som den ungerska befolkningen i Rumänien. Detta skulle förhoppningsvis innebära sedan den olycksaliga Trianon-freden 1920 bestående

att en allvarlig tvist skulle avförd från den historiska dagordningen.

vara Tyskland och Tjeckien i början detta år efter åratal av

angav av förhandlingar "förklaring försoning" syftande till att övervinna

en om

SOU 1997: 143

den historiskt betingade bitterheten mellan länderna kring Sudetlandet och sudettyskarna. Polen och Ukraina har också undertecknat

en "försoningsförklaring".

Alla dessa avtal innebär i sak, oberoende det exakta

av sakinnehållet, erkännande av bestående gränser och villighet att inleda goda grannskapsförhållanden. De skulle med stor säkerhet inte ha kommit till stånd, åtminstone inte vid denna tidpunkt, utan det hägrande framtidsmålet medlemskap i EU och NATO.

Vilka av de två organisationerna som haft störst inverkan på beredskapen att lösa gamla tvister är svårt att fastställa. För vissa ansökarländer har den viktigaste rollen säkert spelats av NATO som anses erbjuda tillförlitlig och omedelbar säkerhet och som inte ställer så omfattande krav inrikes reformer som EU. Sedan nu Polen, Tjeckien och Ungern säkrat sitt inträde i NATO minskar rimligen deras av "hårda" säkerhetshänsyn betingade intresse av medlemskap i EU. Däremot kvarstår deras övertygelse att EU är den organisation som bäst kan bistå länderna i skyddet mot de "mjuka" säkerhetshoten. För de kandidatländer som inte nu inträder i NATO kommer förväntningarna EU:s betydelse som skydd mot alla slags hot att öka.

Några observatörer säger sig hysa förhoppningen att de etniska motsättningar i Europa som orsakat så många politiska konflikter och så mycken blodsutgjutelse nu skall vara, självklart inte borta, men satta under ständig internationell bevakning och att möjligheten därigenom ökas att de skall kunna hanteras i fredliga former. Det anförs som skäl till ett sådant antagande att, som historien visat, inte minst i det forna Jugoslavien, det egentligen inte är folken själva som vill tillgripa våld. Det är hänsynslösa politiska ledare av typen Milosevic och Karadzic som för egna själviska syften exploaterar motsättningarna och framtvingar våldet. Om de politiker i kandidatländema som nu under påverkan av utsikten till medlemskap i EU och NATO avslutat de olika gräns- och minoritetsavtalen verkligen iakttar den återhållsamhet

som dessa föreskriver kan ett bidrag ha lämnats till historisk

en process som innebär stabilitet i hela Europa.

Motiv mot

Det kan antas att bland dem i olika kandidatländer som ställer sig negativa till medlemskapet återfinns framför allt nationalistiska och gammalkommunistiska element. Ett motiv som tycks återfinnas i de nationalistiska kretsarna är att man säger sig frukta att deltagande i

en sammanslutning benämnd "union" skulle kunna utöva ett övermäktigt inflytande på landets politik. Man vill inte byta Sovjetunionen mot Europeiska Unionen.

Andra argument som anförts och som kan vinna i styrka när avgörandet närmar sig är att utlänningar, varvid man i första hand tänker på tyskar, skall utnyttja de fyra frihetema för att vinna kontroll över näringslivet och, exempelvis, förvärva fast egendom. Särskilt i Tjeckien, Polen och Ungern liksom tidigare i Danmark,

är man, mycket känslig för tyska uppköp av land och hus för fritids- och affarsändamål.

Slutligen hörs vamande röster om att jordbrukama i flera kandidatländer, inte radikal reform av EU:s gemensamma jordbruks-

om en politik genomförs, kan komma att bli starkt lidande ett sätt som föranleder social och politisk oro. Negativa folkliga reaktioner är självfallet också att vänta om medlemskapet medför stegrade livsmedelspriser.

Reformprocessen

Alla kandidatländema inbegripna i omvälvande politisk och

är nu en socio-ekonomisk förändringsprocess som av Europeiska rådet ansetts nödvändig för att de skall kunna spela sin roll som fullvärdiga och tillförlitliga EU-partners och i framtiden. Tanken är också att

nu demokrati och inre stabilitet är förutsättningen för en på fred och samarbete inriktad utrikespolitik och att länderna blir mer motståndskraftiga mot hot och påtryckningar som kan komma utifrån.

Alla kandidatländema måste alltså så snabbt som möjligt anpassa sin lagstiftning och sina institutioner till vad som gäller i de västeuropeiska staterna.

Reformvänliga kretsar i detta arbete ökade möjligheter att få till

ser stånd de ekonomiska, sociala och administrativa reformer som de önskar genomföra under alla omständigheter men som stöter på motstånd från konservativa och nationalistiska, ofta ex-kommunistiska krafter.

Refonnprocessen ställer emellertid stora krav på regeringar, parlament och administration. Dessa tvingas fatta beslut och vidta åtgärder har omfattande verkningar på det ifrågavarande landets

som ekonomiska och sociala liv. Det är möjligt, rentav sannolikt, att de omställningar krävs medför tillfällig sänkning av levnads-

som en standarden och sysselsättningen inom vissa näringsgrenar och i vissa regioner. Följden skulle kunna bli att den inre refonnprocessen i något land saktar eller stoppar Missmodet kan sprida sig och ge

av upp. näring åt nationalistiska stämningar. Det kan bli lockande för populistiska politiker röd eller brun fårgställning att söka exploatera

av sådana spänningar på ett sätt som hotar demokratin och rättsstaten.

En sådan utveckling skulle uppenbarligen ha säkerhetspolitiska konsekvenser. Landet i fråga blir en mindre pålitlig aktör i EU:s fortgående arbete för att främja europeisk stabilitet och kan i värsta fall dras i utrikespolitiska äventyrligheter. Samtidigt skulle landet kunna bli mindre motståndskraftigt mot påtryckningar utifrån.

Det är därför av särskild vikt att kandidatländema får verksamt stöd från EU för att påskynda och effektivisera reformarbetet och sätta dem i stånd att uppfylla de av Europeiska rådet uppställda kraven.

Befolkningen

När det gäller inställningen till EU-medlemskap hos kandidatländemas befolkningar, kan antas, även om inga säkra analyser är möjliga, att det folkliga stödet kraftigt varierar från land till land.

För de tre baltiska staterna finns en undersökning som, säkert med en vid osäkerhetsmarginal, indikerar att 59 procent av befolkningen i Estland, 52 procent i Lettland och 56 procent i Litauen i en folkomröstning skulle rösta för medlemskap i EU. Siffrorna för de betydande ryska folkgruppema i Estland och Lettland är 58, respektive 66 procent. Siffrorna är högst bland privata företagare, lärare, läkare, officerare och offentliganställda, lägst bland arbetare och jordbrukare.

I Tjeckien finns inom opinionen stor tveksamhet. Det sägs från

en ansvarigt håll i Prag att det är sannolikt, men absolut inte givet, att en folkomröstning skulle ge positivt resultat.

I Polen, Ungern och Rumänien torde medlemskap stödjas av över två tredjedelar av befolkningen.

2.2 Medlemsstaterna

Det är inte helt lätt att fastställa vilken hållning de nuvarande medlemmarna egentligen intar till frågan om EU:s utvidgning, deras kalkyler, förväntningar och farhågor. En vanlig föreställning är att intresset avtar alltefter närmar sig Atlanten och Medelhavet.

man Bilden är emellertid mer komplicerad än så.

Samtliga medlemsstater säger sig stödja själva utvidgningsprocessen. De har också själva enhälligt varit med om att inleda denna och därefter bekräftat sin hållning genom en rad beslut av Europeiska rådet. Utvidgningen förklaras inte bara naturlig mot bakgrund ordalagen i de överenskommelser som konstituerar

av EG/EU alltså Rom-, Maastricht- och Amsterdamfördragen. Den

uppfattas också som allmänt sett positiv for den europeiska stabiliteten

i stort. Samtidigt inser de att denna utvidgning är långt svårare, och sannolikt mer tidsödande, än de tidigare utvidgningama.

I alla medlemsländer bejakades sin tid Greklands, Spaniens och Portugals inträde. Skälen var just allmänpolitiska. Det var viktigt att inlemma dessa forna diktaturländer i den demokratiska gemenskapen.

Vid närmare påseende är reaktionerna rätt olika från land till land, både inom det politiska etablissemanget och i befolkningen.

Federal ister

En skiljelinje går mellan de mer federalistiskt inriktade medlemsstaterna, till vilka framförallt flera av de ursprungliga sex länderna kan räknas, och de medlemmar motsätter sig en vittgående

som överstatlighet. Många av dem som stöder den federalistiska Europatanken skulle vilja se den pågående utvidgningen som en central drivkraft i en historisk process som leder fram till ett Europas Förenta Stater. Sovjetväldets fall och det kalla krigets upphörande anses göra förutsättningarna för en sådan utveckling särskilt gynnsamma. De befarar emellertid att inträdet av de central- och östeuropeiska staterna med deras olika historiska erfarenheter och särskilda nationella intressen kan komma att allvarligt tunna ut det sakliga samarbetet och minska dess effektivitet. Att genomföra EMU, som är det utan tvivel viktigaste projektet för samarbetets fördjupning, skulle kunna bli svårt eller omöjligt. Integrationen och sammanhållningen skulle bli lidande. De tenderar därför att se utvidgningen som ett projekt fyllt av risker samtidigt de på grund EU:s politiska utfästelser utåt stöder

som av projektet med en läpparnas bekännelse.

Man ansåg att Amsterdam-mötets resultat snarast var oroväckande främst därför att EU beslöt att utan föregående enighet om de institutionella aspekterna, bl.a. röstviktningen, fortsätta den inslagna vägen mot utvidgning.

Storbritanniens medlemskap i dessa kretsar som ett varnande

ses exempel. De har i och för sig aldrig trott att britterna i själ och hjärta omfattar de grundläggande ideal och målsättningar som drev fram EG/EU och de finner många belägg för sin åsikt att britterna i grunden inte uppfattar organisationen som mer än en ekonomiskt nyttig mellanstatlig sammanslutning med en politisk överbyggnad där de måste med för att göra sitt inflytande gällande och, om

vara nödvändigt, bidra till att hindra ur deras synpunkt skadliga beslut. Man gläds åt att den nya London-regeringen under Tony Blair tycks inta en

positiv attityd kan möjliggöra ett fördjupat samarbete. mera som

Nord syd

En annan skiljelinje går mellan de rikare nordeuropeiska länderna och de mindre välbeställda sydeuropéema. I länder som Spanien och Portugal befarar man att behöva betala ett högt pris för utvidgningen. Man befarar särskilt konsekvenserna av de mycket omfattande reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och av systemet med strukturfonder som utvidgningen kräver. Den spanske premiärministern har gått så långt som att peka att de negativa ekonomiska konsekvenserna innebär risker for den inre stabiliteten i flera av de nuvarande medlemsländerna.

Slutligen ser många i dessa länder med ovilja att tyngdpunkten i EU genom utvidgningen flyttas längre norr- och österut.

Samtidigt erkänner regeringama den stabiliserande effekt som ett medlemskap skulle innebära för de central- och östeuropeiska staterna och därmed för hela Europa. De känner igen sig själva i kandidatländernas strävan att efter en stonnig, av våld och påtvingad diktatur präglad historia söka en hemvist i det vidare, västerländska sammanhang som EU representerar.

I de nu avsedda länderna har man svårt att se någon egentlig realitet i det säkerhetspolitiska skydd som medlemskapet kan innebära för de nya medlemmarna. Att deras egen solidaritet med dessa länder i händelse av hot eller angrepp mot ett annat medlemsland skulle kunna sättas på prov just till följd av det gemensamma EU-medlemskapet tycks överhuvud inte uppmärksammas. I den mån de i sådant fall engageras sker det inom ramen för NATO-medlemskapet.

När det gäller stormakterna Tyskland, Frankrike och Storbritannien är inställningen i utvidgningsfrågan främst bestämd av allmänpolitiska, men också av inrikespolitiska, hänsyn.

Tyskland, Frankrike och Storbritannien

I Bonn är man starkt medveten om den säkerhetspolitiska dimensionen av ett EU-medlemskap. Man har myntat uttrycket "ett säkerhetspolitiskt mervärde" för att beskriva vad de nya medlemmarna skulle ha att vinna uttrycket är alltså en språklig motsvarighet till de i svensk debatt förekommande beteckningama säkerhetspolitiskt "plus" eller "bonus". Man vill ur denna synpunkt noggrant pröva vilket säkerhetspolitiskt ansvar Tyskland påtar sig gentemot en ny medlem.

Samtidigt ser man frågan om nya medlemmar, inte minst de baltiska staterna, i ljuset av den för tysk utrikespolitik vitala frågan

om förhållandet till Ryssland. På tysk sida, både vederbörande på tjänstemannaplanet och förbundskansler Kohl själv, har man

SOU 1997: 143 23

uppenbarligen länge, bl.a. av sådana hänsyn, varit tveksam om de baltiska länderna bör vinna inträde i EU och det får därför betraktas som ett genombrott att Tyskland nu klart stöder kommissionens förslag att ett baltiskt land, Estland, skall tillhöra den första grupp av länder med vilka förhandlingar skall inledas nästa år.

Det kan tilläggas att den tyska förhoppningen är att EU-solidariteten på längre sikt skall fördjupas, främst genom EMU och helst även genom utbyggnad av försvarsdimensionen. Det sistnämnda skulle kunna åstadkommas i första hand en sammanslagning av EU

genom och VEU och så småningom även genom en "kongruens" mellan medlemskapet i EU och NATO.

I Frankrike betraktade man under 90-talets första år utvidgningsfrågan närmast defensivt och utan entusiasm. Från 1993 har man accepterat tanken som historiskt oundviklig men knappast spelat någon aktiv roll för dess genomförande. Det finns starka kretsar som snarast vill bromsa utvidgningen om också inte intställa den.

I betydelsefulla franska kretsar gjorde sig kritik hörd mot intaget av först Grekland och sedan Sverige, Finland och Österrike då detta ansågs kunna hämma EU:s beslutsförmåga och rentav vara till men för den europeiska säkerheten. Man befarade att idén om EU som en institution med "djupare" syfte än vilken mellanstatlig organisation som helst kunde försvagas och att läsningar skulle uppstå i det för Europas framtid avgörande förhållandet mellan Frankrike och Tyskland.

Frankrike faster stor vikt vid att ansökarländema avlägsnar orosmoment i förhållande till sina grannländer och det var Frankrike under premiärminister Balladur som tog initiativet till den s.k. stabilitetspakten år 1995.

I Paris anser man principiellt att eftersom EU inte innehåller några försvarsgarantier, den luckan med tiden måste fyllas på annat sätt, alltså genom medlemskap i VEU och/eller NATO. Man vänder sig bestämt mot tanken snabb EU-utvidgning för vissa länder kunde

att en tjäna som "kompensation" för utebliven eller fördröjd NATO-utvidgning, särskilt om denna tanke förfäktas av USA.

Därutöver, och icke minst viktigt, ser man i Paris utvidgningsfrågan

liksom för övrigt alla andra viktiga utrikespolitiska frågor i relation — till Tyskland. En utvidgning österut befaras öka den tyska styrkepositionen i EU. Men däråt är, tycks man anse, inte mycket att göra och

vill, hänsyn till det fransk-tyska samförståndet, motsätta sig man av en av Tyskland önskad utvidgning.

I London är intresset för utvidgningen svalt men allmänt positivt. En fördel tycks är framförallt att de politiska möjlig-

som man se heterna minskar att genomföra långtgående fördjupning av sam-

arbetet. Man avvisar tanken att EU skulle åta sig egentligt ansvar för de nya medlemmarnas säkerhet. De försvarspolitiska åtaganden

som gjorts ligger inom NATO och det får räcka.

Allmänt

När det gäller medlemsländernas inställning till utvidgningen bör det slutligen påpekas att olika medlemmar av politiska, ekonomiska eller kulturella skäl särskilt intresserar sig för det ena eller andra kandidatlandets inträde. Det är ingen hemlighet att detta slags relation exempelvis föreligger mellan Grekland och Cypern, Tyskland och Polen, Italien och Slovenien, Frankrike och Rumänien/Polen, Österrike och Slovenien samt mellan de tre nordiska medlemmarna och de tre baltiska länderna.

Allmänt kan alltså sägas att inställningen till utvidgningen präglas av en mångfald ofta motstridiga motiv och intressen. Dessutom finns i många medlemsländer inslag av tveksamhet, likgiltighet och okunnighet.

Regeringarna i de flesta länder behöver inte räkna med någon egentlig folkopinion som kräver skyndsam utvidgning eller, enligt vissa bedömare, med någon folkopinion alls.

Det kan innebära att om det under de kommande åren blir kris kring för vissa länder verkligt viktiga frågor, således EMU, det nya budgetoch fmansieringssystemet, den gemensamma jordbrukspolitiken eller konstitutionella frågor som omröstningsreglerna, utvidgningsfrågan skulle kunna hamna i bakgrunden och det bleve svårare att vidmakthålla intresset. Om tanken då framkommer en fördröjning, rentav ett tillfälligt inställande av utvidgningsprocessen, kan den i några länder vinna stöd och rentav hälsas med lättnad.

Även detta scenario inte helt kan uteslutas är det dock

om osannolikt. Genom gemensamt fattade beslut är alla medlemsstater moraliskt förpliktigade att driva den historiska utvidgningsprocessen framåt. De har investerat ett betydande politiskt kapital i frågan. Att avvika från denna överenskomna linje skulle skapa en allvarlig förtroendekris både medlemmarna emellan och i förhållande till kandidatländerna. Det vill ingen ta ansvar för. Man kan alltså räkna med att processen har en dynamik som garanterar att den fullföljs, låt

måhända med vissa fördröjningar. vara

SOU 1997: 143 25

.EU-medlemskapets säkerhetspolitiska betydelse

3.1 Solidariteten

I inledningen till Romfördraget år 1957, konstituerade av som Europeiska ekonomiska gemenskapen i Sverige på den tiden vanligen kallad EEC, talades det att samarbetet syftar till om upprättandet allt fastare sammanslutning på franska och av en engelska union mellan medlemsstaterna. Ingen precisering ges av uttrycket och ingenting sägs att sammanslutningen skall vara av om federativ eller konfederativ karaktär. Som medel att nå det politiska målet anges ett mycket omfattande ekonomiskt och socialt samarbete, brukar betecknas med ordet som integration. Institutionema liksom metoderna för beslutsfattandet beskrivs i detalj. En betydande andel av besluten skulle fattas med kvalificerad majoritet. Att medlemmarna således gav upp delar av sin nationella suveränitet är historiskt sett dramatisk nyhet i det en internationella umgänget. Även Romfördraget uppenbarligen byggde på och skulle skapa om solidaritet mellan medlemmarna dyker ordet först i upp Maastrichtavtalet och upprepas därefter i Amsterdamavtalet från 1997. Det sker i kapitlet den utrikes- och försvarspolitiken. om gemensamma Där står att medlemsländema skall aktivt och förbehållslöst stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i anda av lojalitet och en ömsesidig solidaritet. De skall arbeta tillsammans för att förbättra och utveckla sin ömsesidiga politiska solidaritet. Därmed utsågs och bekräftas alltså vad som i själva verket var organisationens viktigaste syfte alltifrån första början. Detta syfte, redan låg bakom Schuman-planen om en kol- och som stålunion år 1950, var politiskt, närmare bestämt säkerhetspolitiskt. Som utvecklats i ett föregående kapitel gällde det att en gång för alla gräva ned stridsyxan mellan de ledande europeiska maktema, dessa motsättningar två gånger under detta århundrade lett till stater vars konflikter och krig med fasansfulla mänskliga förluster och ofattbar materiell förstörelse runt hela världen.

Målsättningen var i grunden densamma för FN, således att, som som det sägs i FN-stadgan, rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden. Det är viktigt att åter erinra om att målsättningen i EGzs fall begränsades till förhållandet mellan de deltagande staterna. Det de var som aldrig skulle hota, än mindre angripa varandra. Det de var som skulle lösa sina tvister fredligt. Det de förband sig att inte var som ge sig äventyrspolitik vare sig inåt eller utåt. Det de skulle var som successivt stärka lojaliteten sinsemellan fortgående genom en integration. Att gemenskapema därutöver skulle erbjuda ett skydd för medlemmarna mot hot utifrån eller att de skulle ha uppgift att som främja säkerheten i världen annat än i mycket allmän mening tycks inte ha försvävat deras fäder eller närmaste efterföljare. Denna uppgift överlämnade de till NATO där de alla medlemmar. var Samtidigt är det sant att de upprepade gånger reagerade kraftigt, bl.a. genom ekonomiska sanktioner, mot uppenbara folkrättsliga övergrepp begångna av utomstående stater och även erbjöd sina tjänster som medlare. Men tanken var aldrig att de skulle sätta sig i FN:s, OSSE:s eller NATO:s ställe. Det blev snart uppenbart att det nära ekonomiska samarbetet inom EG måste åtföljas av politiska överläggningar. Sådana kom också så småningom till stånd, men det är karakteristiskt att de växte fram mycket långsamt och att de under de första årtiondena fördes vid sidan av de formella institutionerna. Dock blev samrådet gradvis allt intensivare och spelade en stor roll exempelvis i samband med utarbetandet och fullföljandet av Helsingfors-överenskommelsen år 1975 ESK. I och med den europeiska enhetsakten år 1986 fick det nära politiska samarbetet sin plats inom institutionernas ram. Ett avgörande steg framåt togs i och med Maastrichtfördraget år 1992. Deltagarna förband sig till det mycket ambitiösa målet att bedriva en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik omfattande alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive utformningen sikt av en gemensam försvarspolitik med tiden skulle kunna leda till ett som gemensamt försvar". Denna bestämmelse har något förändrats i Amsterdamfördraget och utsäger nu att den gemensamma politiken "skall omfatta alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik, skulle som kunna leda till ett gemensamt försvar, Europeiska rådet så om beslutar. Som texten nu står pekar den alltså framåt mot möjligheten att medlemmarna skall kunna komma överens om gemensamt försvar mot

yttre fiender men innebär inga precisa förpliktelser. Va e steg i riktningen mot gemensamt försvar måste tas i enighet.

Som närmare utvecklats i kapitlet om GUSP och preventiv diplomati, kommer de bestämmelserna också att förbättra EU:s

nya möjligheter att, medlemmarna vill utnyttja dem, vidta åtgärder

om inom området preventiv diplomati.

Att fördragen inte inehåller några bestämmelser om skydd för medlemmarna då de råkar i konflikt med omvärlden hindrar inte att just denna säkerhetsaspekt kommit att uppmärksammas i ökad grad och att den nu spelar en ofta avgörande roll just i utvidgningsprocessen. För de flesta ansökarländema är den ett av de starkaste motiven för medlemskap. De hoppas och räknar med att EU skall ge dem åtminstone ett minimum av skydd mot påtryckningar, hot och aggression från tredje makt. Är deras förväntningar grundade

Ett nyckelord i detta sammanhang är solidaritet.

Solidaritetstanken

Själva utgångspunkten för samarbetet i EU är känslan och behovet av samhörighet på grundval av gemensamma värderingar. Alla EUfördrag och alla EU-beslut syftar i sista hand till att bringa denna samhörighet till konkret uttryck. Solidariteten, som medlemmarna bekänner sig till vid inträdet, skall efter hand bekräftas och stärkas.

I sin praktiska politik måste de ständigt beakta de gemensamma intressena och vara beredda att jämka samman sina ståndpunkter. Solidariteten kräver att de gör vissa uppoffringar för att få organisationen att fungera och att fullfölja sina syften.

Varför skulle de annars ha anslutit sig En medlem av ett fotbollslag har gått i laget frivilligt. Den vill att laget skall vara framgångsrikt och att alla gör sitt allra bästa. Då måste de hjälpa varandra att förbättra formen hos varje spelare. Det kan vara värt att för detta betala ett pris.

säkerhetspolitiskt är innebörden härav att om en EU-medlem råkar i

allvarlig krissituation till följd av hot utifrån eller av annat skäl en t.ex. naturkatastrof, eller svår inre kris de andra medlemmarna måste

sig i någon form för att bistå medlemmen i fråga och för att engagera lösa krisen.

Detta förhållande har under årens lopp kommit att formuleras på många sätt. Svenska regeringen har för sin del talat om att vi inte kan

likgiltiga i fall hot eller angrepp mot annan medlem. Vi har vara av också talat att medlemskapet innebär ett säkerhetspolitiskt plus

om eller bonus. Finlands regering har nyligen förklarat att Finland inte kan neutralt sådan situation.

vara i en

28 SOU 1997: 143

I Frankrike talas om "une présomption favorable", en förmånsbehandling till stöd av hotad medlem. l London säger man, mer reserverat, att den brittiska reaktionen blir en annan vid hot mot medlem än mot vilken stat som helst. I Bonn talar man om att EU för medlemmarna innebär ett säkerhetspolitiskt mervärde.

Vilket faktiskt värde denna flerfaldigt benämnda faktor kan ha skall nedan diskuteras.

Stärka solidariteten

Det ligger i alla medlemmars intresse, särskilt de små medlemmarnas, att denna oskrivna solidaritet successivt stärks. Detta sker i första hand genom själva integrationsprocessen. Regeringar, myndigheter, både nationella och lokala, organisationer av alla de slag, företag och enskilda människor dras in i en nära samverkan, som skapar kontakter, nätverk och beroendeförhållanden alla samhällsområden och på alla plan. En särskilt viktig roll spelar givetvis de relationer som skapas

av den ständigt ökade handeln mellan EU:s medlemmar. Den totala ömsesidiga avhängigheten ökar och det blir naturligt att överallt där samarbete pågår söka sig fram till den gemensamma nämnaren.

Det är också uppenbart att det nära, dagliga samrådet och de personliga kontakterna inom GUSP:s ram är ett av de viktigaste instrumenten för att stärka förståelsen och solidariteten mellan medlemmarna. Man har få hemligheter för varandra, deltagarna för i förtrolig ton ett oavbrutet samtal med varandra både om problem som uppstår mellan dem och om frågor som rör omvärlden. Regeringar och ämbetsmän får ökad tillit till varandra.

Samma syfte tjänar också medlemsstaternas i fördragen påbjudna gemensamma uppträdande i internationella organisationer. Målsättningen är att EU skall "tala med en röst" inte bara i handelspolitiska frågor inom WTO och OECD utan även i rent politiska organ inom FN-systemet. Därför föregås ställningstaganden regelmässigt av en intern koordinering där man söker enas om en gemensam hållning i aktuella frågor. Denna EU-ståndpunkt framförs sedan av det medlemsland som innehar ordförandeskapet. Det interna samrådsförfarandet gäller även frågor går till omröstning i FN:s general-

som församling.

Detta hindrar inte att enskilda delegationer under debatten kan framföra egna synpunkter så länge dessa inte motsäger den överenskomna gemensamma hållningen.

Kandidatländerna bereds också tillfälle att i största möjliga utsträckning ta del av det tänkande som framkommer vid interna EU-

SOU 1997: 143 29

överläggningar, och röstar numera nästan undantagslöst på samma sätt som dessa.

sammanhållningen mellan EU-statema i internationella organisationer ger EU stora möjligheter att påverka besluten. Medvetandet härom föranleder övriga länder att i ökande utsträckning söka kontakt med EU-representanter när de vill driva egna frågor. De svenska erfarenheterna har klart visat att vi vill driva en svensk "profil-

om fråga" i FN, utsikten till framgång är väsentligt större om vi kan få en uppslutning från de övriga EU-medlemmamas sida.

Allmänt kan sägas att europeisk stat är medlem av EU har

en som ett större internationellt inflytande än en utanförstående stat.

EU-samarbetet inom de internationella organisationerna innebär också att kontakterna alla plan mellan medlemsstaternas fackmyndigheter intensifieras och en anda av solidaritet mellan dem befordras som i vissa situationer också kan ha ett säkerhetspolitiskt värde.

Allt detta stärker och konkretiserar solidariteten och bidrar till att skapa motivation för att ställa för varandra i ett kris- och nödläge.

upp

Eftersom det för de flesta kandidatländema är just utsikten till ett ökat säkerhetspolitiskt skydd som är det viktigaste motivet för deras önskan att bli medlem, ligger det alldeles speciellt i deras intresse att

alla vis stärka banden till de andra medlemmarna, att knyta nya nätverk varhelst tillfälle erbjuder sig.

En fråga Tyskland och Frankrike i förhandlingarna

som togs upp av inför Amsterdamfördraget möjligheten att inkludera en särskild

var solidaritetsklausul i EU-fördraget. Man betonade att man avsåg en rent politisk solidaritet, militär sådan. Man medgav dock att det skulle

svårt att finna balans mellan solidariskt handlande i politiska vara en termer och kollektiv biståndsgaranti. Denna relativt långtgående

en tanke förverkligades aldrig, fick betydelse för formuleringen av

men röstningsreglema i Amsterdamfördragets utrikespolitiska avsnitt.

De nordiska länderna

En jämförelse är naturlig med förhållandet mellan de nordiska länderna. På grundval långvarig historisk och kulturell gemen-

av en skap, lagstiftning, framväxande praxis, vanebildning och

genom otaliga personliga kontakter, har ett utomordentligt nära och omfattande samarbetsmönster vuxit fram som också betyder lojalitet och gemensamt skydd deltagarnas intressen i fall av inre kris eller

av svårigheter i relation till andra makter.

30 SOU 1997: 143

Det kan noteras att avsikten att visa lojalitet i ett krisläge har tagit sig juridiskt uttryck i de avtal som Sverige slutit med Norge och Finland om ömsesidigt forsörjningsbistånd i fall av kris och krig.

Samtidigt visar historien att även ett så nära förtroende och ett så stort ömsesidigt beroende som utvecklats mellan de nordiska länderna inte nödvändigtvis betyder att något av länderna är berett att ta stora risker eller göra väsentliga uppoffringar till stöd for annat nordiskt land. När Norge och Danmark anfölls av Nazi-Tyskland den 9 april 1940 fanns i Stockholm ingen tanke på att gripa i kriget till stöd för grannländerna. I stället betonades att Sverige sökte undgå dessas öde och avsåg att fullfölja neutralitetspolitiken. En annan sak är att Sverige, särskilt under delen av kriget, gav verksam hjälp åt de två

senare folken bl.a. genom mottagande av flyktingar, humanitära leveranser, repatriering norrmän och danskar som förts till Tyskland och

av organisation av norska och danska militära styrkor på svensk mark.

Ett annat historiskt exempel är Sveriges reaktioner när Finland på hösten 1939 angreps av Sovjetunionen. Regeringen klargjorde att Sverige inte avsåg att inträda i kriget men att den, stödd en stark folkopinion, avsåg att omedelbart ge ett betydande stöd åt det krigsdrabbade landet, främst i form av mycket omfattande krigsmaterielleveranser jämte tillstånd till värvning av svenska frivilliga. Politiskt markerade Sverige sin solidaritet med Finland genom att underlåta att utfärda formell neutralitetsforklaring.

Dessa historiska händelser visar att hur stor solidariteten mellan två folk än är dess manifestation i praktiken begränsas av realpolitiska hänsyn.

Åtgärder och eflekt

Om medlemstat råkar i en allvarlig tvist eller befarar en kris i

en förhållande till en stat som icke är EU-medlem, kommer staten i fråga att utan dröjsmål anmäla sina bekymmer till de andra medlemmarna. Ett informellt samråd inleds omedelbart. Om konflikten eller krisen fortsätter och förvärras kommer frågan upp i rådet för diskussion och eventuellt beslut. Olika slag av åtgärder är möjliga. I första hand kommer deklaration att utfärdas, eventuellt följd av

nog en gemensam en diplomatisk démarche i det land som är upphovet till konflikten eller krisen. Därefter kan det i ett verkligt allvarligt fall bli fråga om åtgärder typen återkallande av ambassadörer, avbrytande av de

av diplomatiska förbindelserna, hänvändelse till FN:s säkerhetsråd och, i sista hand, ekonomiska sanktioner.

Beslut skulle också kunna fattas krishantering i form av

om medlingsinsats eller fredsbevarande aktion, t.ex. utsändande av

observatörer till det utsatta landet. Möjligheterna till krishantering har på ett betydelsefullt sätt underlättats av den på svenskt och finländskt initiativ tillkomna nya bestämmelsen i Amsterdamfördraget

som föreskriver att EU kan anlita VEU för att genomföra bl.a. just fredsbevarande uppdrag.

Slutligen skulle en anmälan också kunna tänkas inom ramen för PFF-samarbetet eller till det likaledes i år skapade Europeisk- Atlantiska Partnerskapsrådet EAPR.

I sista hand kan alltså beslut fattas om ekonomiska sanktioner. Åtgärder av detta slag har hittills vanligen tagit formen av handelsblockad, spärrning av bankkonton eller avbrytande av kommunikationer. Med det dramatiskt vidgade beroendet mellan staterna kan det antas att arsenalen av möjliga ekonomiska sanktioner numera utökats. I diskussionen om möjliga framtida sanktioner anförs bl.a. åtgärder av typen stopp för IT-kommunikationer, spärrande av tillgång till Internet eller avbrytande av samarbetet flygledningsomrâdet.

Beslut om sanktioner kan ta olika former. Om ett partnerskaps- och samarbetsavtal föreligger med den felande staten, kan under vissa förutsättningar bestämmelser i dessa suspenderas. Mer vittgående ekonomiska sanktioner beslutas av rådet, vilket tekniskt sett går så till att rådet först inom ramen för GUSP med enhällighet antar en gemensam ståndpunkt och sedan fattar beslut om sanktioner avseende handeln enligt art. 228A, respektive avseende betalningar och andra finansiella transaktioner enligt art. 73G i Maastrichtavtalet. Sådant beslut kan fattas med kvalificerad majoritet, vilket innebär att någon stat eller några stater kan ställa sig vid sidan av beslutet eller rentav rösta emot.

Det har ofta förekommit att sådana sanktionsbeslut grundats beslut FN:s säkerhetsråd fattade enligt kap. VII i FN-stadgan. Dessa

av är bindande för alla medlemsstater. Men i vissa fall har EU fattat beslut

ekonomiska sanktioner utan samband med FN-beslut. om

När det så gäller den möjliga effekten av de åtgärder som EU kan tänkas överväga är det av stor vikt att understryka att redan det förhållandet att en diskussion mellan medlemmarna inleds självfallet är en för en fredstörare mycket allvarlig vamingssignal. Han kan inte veta med säkerhet vad diskussionen leder till kanske till motåtgärder,

kanske till ingen åtgärd alls men just osäkerheten, möjligheten att bli

utsatt för skarpa politiska reaktioner, i sista hand ekonomiska sanktioner, vilka i det givna fallet kanske paras med NATO-åtgärder, måste verka starkt avhållande. Man kan utan överdrift säga att denna avskräckningseffekt är det viktigaste elementet i det skydd som EU kan erbjuda en medlem i en krissituation.

Man kan uttrycka det så att tröskeln för påtryckningar eller hot riktade mot medlem höjs och att alla medlemamas säkerhets-

en politiska ställning därmed förstärks.

När det så gäller sannolikheten av faktiska åtgärder är kämfrågan naturligtvis hur stark motivationen är hos medlemmarna att låta solidariteten ta sig uttryck i handling. Härav beror om det säkerhetspolitiska "plus", eller "bonus", eller "mervärde" som medlemskapet

innebära verkligen utdelning i det enskilda fallet. Inget anses ger egentligt kan Diskussioner ett enskilt fall kan sällan eller

svar ges. om aldrig förutses. Men några reflexioner kan göras.

Den kris eller det hot skall hanteras måste ses som viktigt av

som medlemmarna, däribland av de större länderna. Överväganden måste göras hur krisen kan påverka EU:s intressen kort och på lång sikt. En realpolitisk bedömning måste ske hur det land som uppträder

av hotande och skapat krisen kan tänkas reagera eventuella EUåtgärder. Syftet med eventuella åtgärder måste vara att bevara freden och stabiliteten, utan risk att nettoeffekten blir den motsatta. Vidare måste hänsyn tas till om EU-medlemmen i fråga själv kan anses bära en del av skulden till att hotet eller krisen uppkommit.

I sista hand rör det sig sannolikt ofta om den enskilde medlemmens avvägning vad solidariteten kräver och vad som bäst överens-

av stämmer med det nationella intresset. Eftersom vetorätt gäller i

egna normalfallet är det tillräckligt att bara medlem ställer sig negativ for

en att varje EU-åtgärd skall utebli.

Det bör här åter understrykas att allteftersom beroendet och solidariteten medlemsstaterna emellan växer så ökar också sannolikheten ett aktivt EU-ingripande.

Som framgår vad sagts finns all anledning att, inte minst

av som med adress till kandidatländema, varna för överdriven optimism. Den avskräckningseffekt följer osäkerheten om EU:s möjliga

som av reaktioner är förvisso en realitet att räkna med men att därifrån dra slutsatsen att verksamma insatser automatiskt kommer till stånd är steget långt.

Skall ändring ske måste alla medlemsländer, särskilt de små och alldeles särskilt de medlemmarna, medverka till att solidariteten

nya och förtroendet inom EU ständigt förstärks.

Säkerheten för kandidatländerna

Ovan har talats om den solidaritet som gäller mellan EU:s medlemsländer och den betydelse den kan ha för deras säkerhet. Omfattar denna solidaritet även de länder som befinner sig på kandidatstadiet

Om denna fråga kan sägas att när ett land får klartecken att inleda Förhandlingar, först av kommissionen, sedan av ministerrådet och i sista hand av Europeiska rådet, det omedelbart kommer i ett mycket nära förhållande till EU också har säkerhetspolitisk relevans. EU

som har markerat att landet i fråga principiellt, under vissa förutsättningar, kan bli medlem och därmed träda i EU:s säkerhetsgemenskap samt komma i åtnjutande det säkerhetspolitiska skydd som solidariteten

av kan innebära. Det kan alltså hävdas att EU redan i detta läge, självklart utan att påta sig något ansvar för kandidatlandets säkerhet, eller ens garantera dess slutliga inträde, ändå ger landet del av ett visst säkerhetspolitiskt "plus".

Priset att förgripa sig sådant land genom hot eller påtryckningar kan bli högt. Detta gäller oberoende om landet i fråga har inlett

av formella förhandlingar om medlemskap eller

Nästa fråga är det blir någon gradskillnad, om nu ordet kan

om användas i detta sammanhang, mellan de stater faktiskt inlett

som förhandlingar och dem får vänta. Följande skäl för att så skulle

som

fallet har anförts. Regeringarna och befolkningama i de länder vara

får vänta skulle komma att känna sig uteslutna och därmed mindre som motiverade att fullfölja de även säkerhetspolitiskt relevanta inre reformer medlemskapet kräver. Vidare skulle den solidaritet som

som

beskrivits som förutsättningen för att EU skulle ingripa till en ovan medlems skydd ännu inte vara densamma som i fallet med länder som börjat förhandla. Det ifrågavarande landets säkerhetspolitiska läge skulle alltså riskera att förändras och försämras dels i förhållande till läget för de kandidatländer som får börja förhandla, dels i förhållande till sitt eget läge innan Europeiska rådets beslut att sätta dem väntelista. Utomstående länder kan uppleva mindre hämningar än tidigare att utöva påtryckningar mot det ifrågavarande landet i förlitan på att EU-solidariteten inte fungerar.

De förhållanden här antytts torde det enskilt starkaste

som vara skälet till att några regeringar, däribland den svenska, så kraftfullt och envist förespråkar att alla ansökarländer skall få inleda förhandlingar samtidigt även om dessa i vissa fall beräknas ta väsentligt längre tid än förhandlingarna med andra kandidatländer.

Mot den svenska ståndpunkten anförs i ett stort antal medlemsstater flera motargument. Ett av dessa rör den säkerhetspolitiska aspekten och kan värt att återges. Det går ut på att man inte bör dra en

vara alltför skarp skiljelinje mellan de kandidatländer som får inleda förhandlingar redan 1998 och de övriga. Om man starkt trycker på just detta argument kan de länderna råka i ett sämre säkerhets-

senare politiskt läge att utanförstående stat kan frestas utnyttja läget

genom en för att utöva påtryckningar eller öka sitt inflytande över visst

2 17-1348

kandidatland. Risk kunde alltså föreligga för att resonemanget blir självuppfyllande.

I de flesta länder vill inte tillmäta skillnaden någon egentlig

man betydelse och påpekar att alla kandidatländer accepterats som potentiella medlemmar låt att tidpunkten kan vara olika.

vara

Om dessa argument, som bara avser en förhoppningsvis begränsad tidsperiod, kan allmänt sägas att de tenderar att bli alltför subtila för att vara av verklig säkerhetspolitisk relevans.

Under alla omständigheter är det emellertid mycket angeläget att strategier i god tid utvecklas för att ge de länder som får vänta något ett kraftfullt stöd för att ställa dem i stånd att snabbt börja förhandla. Det gäller att klart markera att solidariteten med dem icke är mindre stark än den med de kandidatländer som börjat förhandla.

3.2 Solidariteten i praktiken

Det kan vara av intresse att till belysning av de frågeställningar som diskuterades i föregående kapitel anföra några exempel på EU-beslut som rör tvister och kriser mellan medlemsland och tredje land. Några fall redovisas också då EU gripit in för att söka lösa kriser i tredje land utan att något enskilt EU-land varit omedelbart berört. De senare två fallen gäller Bosnien och Albanien.

Falklandskriget

Argentinas ockupation av de brittiska Falklandsöarna den 2 april 1982 satte det europeiska politiska samarbetet och solidariteten mellan medlemmarna på allvarligt Även medlemsländerna under

ett prov. om årens gång vid en rad tillfällen tagit ställning och sökt utöva inflytande inför händelser i omvärlden, hade EG inte tidigare stått inför en viktig konflikt där ett medlemsland varit direkt involverat.

De internationella reaktionerna på ockupationen blev kraftfulla. FN:s säkerhetsråd antog den 3 april en resolution med krav omedelbart argentinskt trupptillbakadragande. De tio EG-ländema gjorde också samma dag ett uttalande till stöd för FN-resolutionen.

När det så gällde frågan om sanktioner, gjorde Storbritannien stora diplomatiska ansträngningar för att få till stånd en handelsblockad mot Argentina. Flera EG-länder visade sin solidaritet genom att förbjuda all vapenexport till landet. Beträffande mer allmänna handelssanktioner var reaktionerna blandade. Nederländerna sade sig beredda att över-

SOU 1997: 143 35

väga frågan, medan bl a Tyskland och Irland var mer kallsinniga och sade sig vilja avvakta FN:s behandling av frågan.

Efter intensiva diskussioner beslöt ministerrådet den 16 april om importembargo på argentinska varor med stöd av Romfördragets artikel 113.

Beslutet om importembargot fattades med blandade känslor i flera medlemsländer. För Italien och Tyskland var beslutet särskilt svårt mot bakgrund av att många miljoner argentinare är av italienskt eller tyskt ursprung och att handelsutbytet var betydande.

Greklands konflikter med Makedonien och Turkiet

För Grekland har frågan om EU-solidaritet under senare år aktualiserats i några av landets mest centrala utrike spolitiska frågor.

Det första fallet gällde Greklands konflikt med Makedonien om rätten till detta namn. För grekerna var det otänkbart att erkänna ett land som hette Makedonien, eftersom detta redan är benämningen på en region i norra Grekland. FN upptog den 7 april 1993 landet som medlem under namnet FYROM Former Yugoslav Republic of Macedonia. Det angavs att namnet var provisoriskt i avvaktan på att konflikten skulle biläggas.

I medierna var emellertid namnet Makedonien redan etablerat. Grekland inledde en diplomatisk offensiv för att i åtminstone officiella sammanhang slå fast benämningen FYROM. Gentemot EU-ländema hävdade Grekland att respekten for namnfrågan var en angelägenhet av så stor inrikespolitisk betydelse att medlemsstaterna av solidaritetsskäl borde använda namnet FYROM. Trots att förståelsen för den grekiska ståndpunkten var begränsad, kom begreppet FYROM att användas i EU-kretsen.

Mindre framgång hade Grekland i konflikten med Turkiet om de obebodda klippöama Imia/Kardak grekiska, respektive turkiska namnet i Egeiska havet år 1996. Konflikten blev så allvarlig att grekiska och turkiska militära styrkor stod stridsberedda mot varandra i området. EU visade sig oformöget att komma till beslut. När parterna efter en tid drog tillbaka trupperna så skedde det efter amerikansk övertalning.

Grekland och Turkiet har även sedan denna konflikt fick sin temporära lösning fortsatt att aktivt arbeta för att vinna omvärldens sympati och förståelse för sina respektive ståndpunkter i frågan om gränsdragningen i Egeiska havet. Grekland har haft höga förväntningar på stöd från EU-kretsen och hänvisat till EU-solidariteten. EUkommissionen gjorde tidigt stadium ett uttalande vari man uttryckte sin solidaritet med Grekland. Detta steg blev föremål för kritik i några

medlemsländer. EU-länderna kom senare också att ställa sig kallsinniga till den grekiska ståndpunkten och har hänvisat till att frågan måste avgöras av den internationella domstolen.

Tyskland-Iran, Mykonos-målet

Den lO april 1997 utpekade hovrätten i Berlin den iranska statsledningen anstiftare av morden på tre oppositionella kurder samt

som en tolk restaurang Mykonos i Berlin 1992. Av domen framgick att den högsta iranska statsledningen direkt beordrat attentatet.

Samma dag domen offentliggjordes kallade EU-ländema efter

som samråd hem sina ambassadörer. När det gäller Sverige innebar denna åtgärd att i solidaritetens namn handlade i strid med en sedan länge hävdad ståndpunkt att om möjligt undvika diplomatiska åtgärder av detta slag såsom icke konstruktiva. Vi lät solidariteten fälla utslag.

Den 29 april antog ministerrådet en resolution om att bl.a. avbryta den s.k. kritiska dialogen med Iran och det officiella besöksutbytet. Som svar meddelade Iran att Tysklands ambassadör tills vidare inte var välkommen tillbaka till Teheran. Detta ledde i sin tur till att ingen annan EU-ambassadör hittills har fått återvända till Iran.

Franska kärnvapenproven

Frågan EU-solidariteten aktualiserades när Frankrike i juni 1995

om meddelade att landet beslutat återuppta sina kärnvapenprov. I Paris hävdades att Frankrike härmed bidrog till hela Europas säkerhet. Man krävde solidaritet av EU:s medlemmar.

Beskedet väckte starka internationella reaktioner, bl.a. mot bakgrund av att kärnvapenstaterna bara en månad tidigare vid konferensen om icke-spridningsavtalet NPT utlovat största möjliga återhållsamhet med fortsatta provsprängningar.

Sverige och Danmark tillhörde de EU-medlemmar som häftigast protesterade mot sprängningarna. I Europaparlamentet fick motståndarna till igenom resolution den 15 juni där parlamentet

proven en uttalade sin bestörtning över det franska beslutet. Flera EU-länder, däribland kärnvapenmakten Storbritannien, Tyskland samt det dåvarande ordforandeskapslandet Spanien, valde dock att inte kritisera det franska beslutet. Inget rådsbeslut fattades.

Spansk-kanadensiska konflikten

Den spansk-kandadensiska fiskekonflikten under 1995 är ett annat exempel på tvist mellan ett EU-land och ett utanförstående land och

en där medlemsstaten fick en stark uppbackning av EU. Konflikten gällde storleken på EU-ländemas fiskekvot i Nordatlanten, vilken lagts fast av den nordatlantiska fiskeorganisationen. EU-ländema hade dock inte accepterat sin tilldelning, utan föreslagit en betydligt högre kvot. När frågan ledde till att ett spanskt fiskefartyg bordades av ett

senare kandadensiskt kustbevakningsfartyg, visade sig en stark sammanhållning inom EU. Detta hade delvis sin förklaring i att kvotfrågan gällde EU-ländema som grupp och att EU-kommissionen och fiskekommissionären ett tidigt stadium blev inblandade i frågan.

Kommissionen reagerade omedelbart incidenten och fördömde i starkast möjliga ordalag den kanadensiska våldsanvändningen. Genom EU-kommissionens agerade och medlemsstaternas sammanhållning fick Kanada utkämpa tvisten mot EU-ländema som grupp, istället för mot Spanien som land.

Bosnien

Som utvecklats i ett tidigare kapitel var EG-EU aldrig tänkt som en

sig regional eller global ordningsman. Filosofin bakom projektet vare

att bevara freden och samförståndet mellan medlemmarna, inte att var garantera freden i hela Europa, än mindre i världen i stort. Det hindrar inte att när konflikten i Jugoslavien bröt ut år 1992 förväntningama på

verksam insats höga. Skulle inte den organisation som högtidligt en var proklamerat sig som ett europeiskt fredsprojekt kunna hindra eller lösa

allvarlig konflikt där just europeiska, och bara europeiska, folk var en inblandade

Förväntningarna sveks och besvikelsen blev stor många håll. Omvänt är det lätt att föreställa sig vilken injektion det hade blivit av optimism och tilltro till EU:s handlingsfönnåga om det varit EU och inte USA som stoppat blodbadet och fått igång en fredsprocess.

När detta är sagt bör understrykas att de beslut som EU ändå kom fram till var ambitiösa, låt vara klart otillräckliga.

En delegation av utrikesministrar sändes till området, dock utan att åstadkomma någon minskning av våldet, än mindre någon fredlig lösning. En medlare utsågs tillsammans med en av FN utsänd

som kollega skulle föra parterna samman. De misslyckades. EU övertog ansvaret för förvaltningen av staden Mostar. EU lämnade också en betydande humanitär hjälp till den hårt drabbade befolkningen i hela

38 SOU 1997: 143

Bosnien. En hög representant har haft i uppdrag att samordna den civila återuppbyggnaden efter Daytonavtalet.

Det måste ändå konstateras att EU inte visat sig mäktig någon avgörande insats. Det var genom USA:s ingripande som den fruktansvärda blodsutgjutelsen och materiella förödelsen kunde stoppas och ett fördrag om Bosniens framtid framförhandlas i Dayton.

Skälen till EU:s relativa misslyckande är inte svåra att ange.

Detta var första gången som EU ställdes inför en situation av ett slag som vare sig förutsetts i fördragen eller prövats i praxis. Institutionernas mandat var inte adekvata för uppgiften; redskapen saknades och, viktigast av allt, de ledande medlemmarna hade inte den politiska viljan att ingripa med de medel som ensamma hade varit effektiva, alltså de militära. Motsättningar mellan EU och USA om hur krisen skulle hanteras försvårade en diplomatisk lösning.

Men EU:s roll var viktig ett annat plan. Det kan sägas vara EU:s förtjänst att kriget där inte skärpte motsättningarna mellan stormakterna. Var och en av dem har historiskt, politiskt och ekonomiskt betingade intressen och sympatier i den ena eller andra successionsstaten i det forna Jugoslavien, exempelvis Tyskland i Kroatien samt Frankrike, Ryssland och Grekland i Serbien. Det var Storbritannien och Frankrike som efter det första världskriget hade tagit på sig ansvaret för att skapa Jugoslavien. Utan EU-samarbetet hade risk förelegat att de ledande maktema hade sökt utnyttja kriget för att tillvarata sina intressen på varandras bekostnad.

Det är möjligt att dra vissa lärdomar av EU:s hantering av Bosnienkonflikten. Dessa redovisas i kapitlet GUSP och den preventiva diplomatin.

Albanien

När en internationell insats i Albanien började diskuteras var förväntningarna på EU stora. Medlemsländema lyckades dock inte heller denna gång enas om att ta på sig en egentlig roll, trots stora ansträngningar från ordförandeskapet. Istället blev det FN:s säkerhetsråd som uppdrog åt de stater som var villiga att åta sig uppdraget att sända trupper till landet för att återställa ordningen. Italien och Grekland hörsammade uppmaningen. OSSE fick uppdraget att organisera valövervakning.

EU:s passiva uppträdande i Albanien-fallet måste, på samma sätt som i Bosnien-fallet, betraktas som ett misslyckande. Visserligen var krisen inrikespolitisk och visserligen rörde de ett utanför EU stående land, flera medlemsländers intressen berördes och en fortsatt kris

men

hade kunnat få allvarliga säkerhetsmässiga konsevenser för läget i hela området.

3.3 GUSP

och preventiv diplomati

Amsterdamfördraget innehåller några ändringar Maastrichtavtalets

av bestämmelser vilka syftar till att effektivisera beslutsmekanismema för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och att göra denna till något mer än fortgående samråd utrikespolitiska frågor. Inne-

om börden är i korthet följande.

Huvudregeln i Maastrichtfördraget enhällighet. Dock fanns

var en begränsad möjlighet att fatta beslut med kvalificerad majoritet. I realiteten kom denna möjlighet aldrig till användning. Alla beslut fattades enhälligt.

Enligt Amsterdamfordraget har möjligheten för ministerrådet att fatta beslut med kvalificerad majoritet något vidgats. En förutsättning för tillämpningen av denna regel är att grundläggande riktlinjer för det ifrågavarande området, "gemensam strategi", först fastställts

en enhälligt av Europeiska rådet. Det är de detaljerade besluten

om genomförandet som sedan kan fattas ministerrådet med kvalificerad

av majoritet. Samtidigt finns en ventil for det fall att ett enskilt land

anser att beslutet strider mot dess grundläggande nationella intressen. Vetorätten kan då utnyttjas. Det bör understrykas att det politiska priset för att på så sätt hindra ett beslut varom de övriga är eniga kan

vara högt varför ett restriktivt utnyttjande vetot kan förutses.

En annan nyhet i Amsterdamfördraget är att även

om enhällighetsregeln i princip fortfarande gäller, t.ex. i alla beslut inom forsvarsdimensionen, en stats avstående från att rösta inte nödvändigtvis innebär att beslut inte kan komma till stånd. En stat kan deklarera att den inte deltar i beslutet men accepterar att detta blir bindande för unionen och att den inte kommer att agera i strid med beslutet.

Förhoppningen är att dessa bestämmelser verkligen skall

nya utnyttjas for att underlätta beslutsfattandet i GUSP och därmed bl.a. minska de risker som det ökade medlemsantalet och den större heterogeniteten skulle kunna innebära.

Man måste dock hela tiden ha i minnet att hur effektiva beslutsmekanismema än är det är den politiska viljan hos medlemsländerna som avgör styrkan i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Lärdomen av EU:s hittillsvarande praxis, speciellt uppträdandet i Bosnien- och Albanienkonflikterna, är uppenbarligen att EU i

framtiden skall kunna ingripa i dylika situationer det fordras dels en kapacitet att analysera och förutse utvecklingen, i första hand i det europeiska närområdet, dels en förmåga att vidta effektiva åtgärder, i sista hand med militära medel, i krigsförebyggande och fredsbevarande syfte.

Vissa bestämmelser i det nya fördraget syftar till att möta det förra kravet. Förutom att den höga tjänstemän sammansatta politiska

av kommittén också fortsättningsvis skall "övervaka den internationella situationen på de områden som omfattas av GUSP och bidra till att utforma EU:s politik", skall rådets generalsekreterare, som samtidigt är "den höga representanten för GUSP", medverka vid utformning, förberedelse och genomförande av politiska beslut.

Slutligen inrättas "enhet för politisk planering och tidig varning"

skall ha till uppgift att övervaka och analysera utvecklingen inom som områden har betydelse för GUSP, utvärdera unionens utrikes- och

som säkerhetspolitiska intressen, sörja för "utvärdering i tid och tidig varning" när det gäller händelser eller situationer som kan få betydande återverkningar unionens utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet potentiella politiska kriser.

Enheten har ännu skapats.

När det så gäller eventuella militära interventioner infördes på förslag Sverige och Finland en särskild bestämmelse om att EU kan

av anlita VEU för att utarbeta och genomföra beslut avseende sådana uppgifter humanitära insatser och räddningsaktioner, freds-

som bevarande uppdrag och uppdrag för stridskrafter vid krishantering inklusive fredsbevarande åtgärder. Det grundläggande beslutet att tillgripa åtgärder detta slag skall fattas med enhällighet.

Genom Amsterdamfördraget har EU alltså nu utrustats med vissa konstitutionella befogenheter om de utnyttjas av medlemmarna,

som, kan öka möjligheterna att förutse och sedan på ett tidigt stadium ingripa i konflikt, allt enligt den nu i alla internationella samman-

en hang allt viktigare principen om "preventiv diplomati".

Om betraktar dessa reformer speciellt ur ansökarländemas

man synpunkt, bör de dessa fäster särskild vikt vid EU:s

av som säkerhetspolitiska "plus" hälsa nyheterna med tillfredställelse som en förstärkning EU:s beredskap att ingripa i fall av hot eller annat

av krisläge.

Praktiskt utnyttjande

Även inte bör räkna med att de reglerna kommer att på

om man nya kort sikt få någon egentlig betydelse i praktiken, kan det vara skäl att redan överväga hur en planering enligt principen "preventiv

diplomati" skulle tänkas till i vissa situationer är eller kan

som väntas få aktualitet. Till dessa hör läget Balkan.

När det först gäller Bosnien så får det anses säkert att, vare sig Daytonavtalet, grundat tanken att söka bevara Bosniens enhet, i huvudsak lyckas eller misslyckas, behovet av internationella insatser kommer att kvarstå under lång tid framöver. De grundfaktorer som styr utvecklingen i och kring landet är numera så väl kända att vissa planer redan nu borde kunna tas fram som grund för en "post Dayton strategy". EU kommer inte ifrån sitt ansvar, desto mera som osäkerhet föreligger på vad sätt och i vilken utsträckning USA enligt sina intressen kommer att fortsätta sitt engagemang i frågan.

Målet bör i ett längre perspektiv vara att genom en demokratisk process föra de bosniska folken, förenade i en stat eller inte, i det europeiska samarbetet. Detta är utomordentligt viktig och redan nu

en aktuell uppgift. Samråd mellan medlemsländerna och med USA och Ryssland borde alltså snarast inledas. Grannländema bör också särskilt

sig de är eller räknar med att bli EU-medlemmar. engageras, vare

Vad som i grunden behövs är en övergripande politik som även tar hänsyn till läget i Albanien, Makedonien och Kosovo-området där i alla tre fallen våldet pyr under ytan. Det vore beklagansvärt om EUstatema inte visade sig mäktiga en sådan uppgifi.

Här må inskjutas att fallet Makedonien är ett exempel, ett av de få, där preventiv diplomati har tillämpats och hittills varit framgångsrik. Den av FN beslutade styrkan i landet har, jämte insatser av OSSE, med all sannolikhet varit betydelsefull för undvikande av etniska konflikter både inom landet och i förhållande till grannarna.

Utvecklingen av läget i Vitryssland är ett annat problem som kan få betydelse för säkerheten i Europa och speciellt för läget i Östersjö-

regionen.

Situationen i Främre Orienten har sedan länge diskuterats inom EU, utan egentliga resultat. Det inflytande utifrån som har någon betydelse kommer att, liksom hittills, utövas USA. Det hindrar inte att EU

av måste hålla en beredskap för insatser som möjligen kan bli aktuella i en framtid.

Slutligen bör utvecklingen i Algeriet nämnas. Om den fruktansvärda katastrof redan drabbat landet övergår i totalt blodigt kaos

som kommer det internationella samfundet att tvingas ingripa även om den algeriska regeringen för närvarande avvisar all intervention. EU får då också roll, och det är viktigt att medlemmarna i norra Europa i EU-

en solidaritetens namn visar beredskap att lämna sin medverkan.

3 17-1348

1:fwiis§; : Sälj?

;çzaxka

Jaâeâghmm

SOU 1997: 143 43

4 och EU:s inre

Utvidgningen utveckling

l Fördjupningen

En frågeställning som sedan länge förekommit i debatten om EU:s framtid är relationen, ofta uppfattad som ett motsatsförhållande, mellan fördjupning och utvidgning. Den vanliga inställningen hos medlemsländerna är nog, med vissa variationer, att integrationen på alla områden måste drivas på och inte får urvattnas eller försenas genom utvidgningen, men att ett motsatsförhållande faktiskt finns som kan fördröja och försvåra en fördjupning av det sakliga samarbetet. Denna syn är särskilt framträdande hos de länder som en gång grundade samarbetet.

När nya medlemmar träder i EU kommer de i princip att ha accepterat inte bara fördragen utan hela det hittillsvarande resultatet av integrationsarbetet lacquis communautaire. Vissa undantag har kanske medgivits. "Flexibel integration" har i vissa fall tillämpats. Övergångstider, stundom av betydande längd, har överenskommits. Så har det gått till vid de hitillsvarande utvidgningama.

Kring den pågående utvidgningen till de central- och

nu östeuropeiska staterna reses dock nya frågetecken. En spänning kan

komma att uppstå mellan, å sidan, medlemsstaternas önskan att

ena hålla på regelverket och undvika alltför omfattande särlösningar och, å andra sidan, det politiska beslutet att faktiskt låta länderna inträda inom en inte alltför avlägsen framtid. Redan i själva utgångsläget kan alltså

viss "uttunning" befaras. Därutöver finns vissa farhågor att under en den följande processen, med de nya medlemmarna som fullvärdiga deltagare i beslutsfattandet, andra negativa effekter för samarbetets fördjupning kan uppträda.

Som närmare utvecklats i ett tidigare kapitel kan det större medlemsantalet och den ökande heterogeniteten medföra komplikationer i beslutsfattandet. I detta perspektiv kommer det att bli lämpligt och nödvändigt att utnyttja de ökade möjligheter till beslutsfattande med kvalificerad majoritet, respektive arrangemang för fördjupat sam-

44 SOU 1997: 143

arbete mellan grupper av medlemmar, som Amsterdamfördraget innehåller.

EMU

Den aktuella och utan någon tvekan viktigaste faktorn under 1990-talet för relationen mellan fördjupning och utvidgning är EMU.

Alla medlemsländer är att EMU-projektet är av ingripande

ense om "Europa-politisk" betydelse. Detta följer redan projektets betydande

av ekonomisk-politiska vikt. Men projektets historia vittnar också om att olika politiska hänsyn och drivkrafter har spelat vilka i mycket hade att göra med förhållandet mellan Frankrike-Tyskland och, inte minst, de politiska manövrarna kring det tyska enandet. Sålunda anses president Mitterrand, länge var negativ till enandet, ha i

som praktiken villkorat sin accept av detta med ett starkare "inbäddande" av Tyskland i Europa, varvid EMU var tänkt som det främsta redskapet.

Detta integrations- och samarbetsprojekt har blivit själva symbolen för EU-arbetets fördjupning. Politiskt sett är det tänkt att stärka Europas relativa vikt och inflytande globalt vilket anses viktigt med tanke Europas fortsatta beroendeförhållande till USA i såväl ekonomiskt-politiskt säkerhets- och försvarspolitiskt hänseende.

som Även den europeiska motståndskraften mot de negativa effekterna av de globala kapitalrörelsema beräknas kunna öka.

Den "täthet" i samarbetet och de starkt ökade ömsesidiga beroendeförhållanden skapas EMU skulle uppenbarligen ha vidsträckta

som av konsekvenser även för det säkerhetspolitiska läget. Om redan EUmedlemskapet skapar en solidaritet som motiverar stöd till medlem

utsätts för kris eller hot, förstärks denna solidaritet kraftigt genom som det samtidiga medlemskapet i EMU. Att bistå ett land med samma valuta som det egna landets kommer i en kris att framstå som självklart, närmast oundvikligt. Möjligen kan också det gemensamma ansvaret för EMU minska risken för "extraturer" i utrikespolitiken från de stora medlemmarnas sida.

En koppling finns mellan EMU och EU:s utvidgning. Bristande framsteg för EMU kan få negativa konsekvenser för denna både sakligt och tidsmässigt. Det skäl kan anföras för denna ståndpunkt är att

som vissa viktiga EU-medlemmar att den fördjupning, bl.a. i form

anser om

EMU, de vill sätta högst EU:s dagordning, inte kommer till av som stånd enligt planerna, en risk uppstår att utvidgningen skulle tunna ut och försvåra hela integrationsprocessen. I skrivande stund förefaller denna risk avlägsen. EMU kommer av allt att döma att realiseras planenligt. Från annat håll har hävdats att utvidgningsprocessen skulle kunna fördröjas att kandidatländema får den besvärliga

genom

SOU 1997: 143 45

uppgiften att uppfylla kriterierna för inträde i ett EMU som då redan har bildats. Härtill kan anmärkas att om kandidatländema icke

uppfyller Maastrichtkriterierna, ingen skyldighet åligger dem att gå med i EMU:s tredje etapp.

Samtidigt gäller att en framgångsrik EMU-process kan underlätta utvidgningen. Denna skulle i så fall hand i hand med en väsentlig Fördjupning av samarbetet.

Slutligen bör beaktas att under utvecklingen av EMU-projektet det är möjligt, kanske troligt, att de till EMU hörande länderna bildar en "hård kärna" av stater som tenderar att överta ledarskapet i EU på ett mer allmänt plan.

Alla dessa omständigheter gör alltså att EMU-frågan har klara säkerhetspolitiska implikationer och kan påverka exempelvis Östersjöstaternas säkerhetspolitiska belägenhet.

Frågan är hur många av kandidatländema som inom de närmaste åren kan beräknas kvalificera sig för medlemskap i EMU och därmed kvala i "den hårda kärnan". Härom går uppfattningarna isär.

Ett utanförskap skulle medföra att länderna inte kunde delta i EMU:s beslutsfattande, vilket skulle riskera att minska deras inflytande i EU allmänt sett. Och, lika viktigt, de skulle inte få del av den stegrade, även säkerhetspolitiskt relevanta solidaritet som enligt vad

nämnts helt naturligt utvecklas mellan EMU:s medlemmar. nyss

4.2 Ökat medlemsantal och större

heterogenitet

Det är ingen överdrift att säga att den inledda utvidgningsprocessen

nu radikalt skiljer sig från tidigare fyra utvidgningar, med Danmark, Irland och Storbritannien år 1972, med Grekland år 1981, med Spanien och Portugal år 1986 och med Sverige, Finland och Österrike år 1995. Det är nu inte mindre än elva länder ansökt om inträde, alla utom

som Cypern från Central- och Östeuropa. Det totala antalet medlemmar kommer när processen är slutförd att ha ökat från 15 till 26. Det är uppenbart att både det större medlemsantalet och den större heterogeniteten kommer att i mycket påverka EU:s fortsatta utveckling.

EU:s beslut, det kan gälla rådet, kommissionen, parlamentet eller domstolen, tillkommer i normalfallet efter långvariga överläggningar under vilka politiska och juridiska krav och synpunkter liksom nationella intressen vägs mot varandra. Tillfälliga eller mera permanenta grupper och koalitioner spelar en viktig roll i dessa för-

46 SOU 1997: 143

beredande överläggningar. Det slutliga beslutet är vanligen resultatet av kompromisser mellan enskilda stater eller grupper.

Det ligger i sakens natur att den stora ökning av medlemsantalet varom nu är fråga kan göra proceduren fram till beslut mera omständlig och tidsödande.

Redan av detta skäl blir det svårare att nå enighet mellan 26 medlemmar än mellan 15. Administrativt och tekniskt kan de nya medlemmarna till en början få det svårt att följa med. De skall vänja sig vid rutinerna och lära sig metoderna att förklara sina ståndpunkter och att få dem beaktade.

Risken kan emellertid inte betraktas som allvarlig. När de nya medlemmarna träder in, sannolikt först flera år 2000-talet, kommer de att ha haft möjligheter att under lång tid ingående följa EUarbetet på alla områden och på alla plan. Den dialog, som äger rum inom Europaavtalens ram, liksom harmoniseringen av den egna lagstiftningen och förvaltningen, har intensifierats. Själva förhandlingama kommer att bli en fortlöpande pedagogisk övning. Steget därifrån över till det dagliga ansvaret att som medlem medverka i konkreta bindande beslut blir därigenom mindre.

Viktigare än eventuella tekniska och byråkratiska svårigheter är naturligtvis frågan huruvida meningsskiljaktigheter mellan medlemmarna i olika sakfrågor kommer att öka så att det allmänt sett blir svårare att komma till beslut, respektive att EU-arbetets inriktning och karaktär i väsentlig grad påverkas och förändras.

Här må först påpekas att redan det faktum att EU genom utvidgningen får nya gränser mot Ryssland, Vitryssland och Moldavien, når fram till Svarta Havet och ökar sin närvaro vid Medelhavet medför att helt frågor kan komma på EU:s dagordning och att perspektivet

nya även andra frågor kan komma att påverkas.

Viktigare är kanske att var och en av de nya medlemmarna har en specifik historisk bakgrund och vissa av geografi och historia bestämda nationella intressen. De flesta dem har en relativt kort tradition och

av erfarenhet självständiga stater efter de ryska, ottomanska, habs-

som burgska och tyska imperiemas sammanbrott.

Det är sannolikt att de konsekvenser somnu diskuterats blir mer markanta alltefter antalet nya medlemmar ökar. Om de av kommissionen nu rekommenderade länderna tas blir det fem nya medlemmar totalt 20. När alla de elva kandidatländema blir med-

av lemmar kommer dessa, sedda i relation till det totala antalet 26, att få ytterligare tyngd. De hittillsvarande 15 medlemmarnas inflytande kom-

att proportionerligt försvagas. Möjligheten till blockerande mer minoriteter vid beslut av ministerrådet kommer att öka. Detta skulle kunna i vissa lägen leda till irritation och kanske allvarliga

SOU 1997: 143 47

meningsmotsättningar vars karaktär och omfattning dock kan förutses.

Sammantaget leder vad sagts till att ett behov kommer att

som nu föreligga av stor flexibilitet när det gäller både utformningen och tillämpningen av EU-beslut.

I fråga om betydelsen av dessa omständigheter just utrikes- och säkerhetspolitikens område säger kommissionen kortfattat i sin rapport Agenda 2000, att EU efter utvidgningen kommer att vara väsentligt mera heterogen i sina intressen och förutsättningar på säkerhetsområdet. Att nå beslut i GUSP kan bli svårare. Men, tillägger man, kandidatländema borde inte ha några större problem att acceptera de hittillsvarande resultaten av GUSP-samarbetet och de flesta av dem torde stödja fortsatta framsteg.

Denna slutsats förefaller rimlig. Även de medlemmarna helt

om nya naturligt kommer att göra sina speciella intressen gällande även i GUSP är deras främsta syfte med medlemskapet att snabbt integreras i Europa. De har samma intresse som de nuvarande medlemmarna att skapa stabilitet i förhållandet till Ryssland och att hålla kvar ett amerikanskt engagemang i Europa. De kan alltså förväntas visa stor samarbetsvilja och beredskap att lojalt medverka i de överläggningar

förekommer inom ramen för GUSP. som

Det bör för övrigt påpekas att, erfarenheterna från bl.a.

som Bosnien-konflikten visar, det snarare är stormakterna än de mindre länderna i EU som gör gällande särintressen och försvårar beslutsfattande.

Ur säkerhetspolitisk synpunkt kan den ökade heterogeniteten även påverka EU:s möjligheter att komma till beslut i fall då en medlemsstat utsätts för kris eller hot. Om den ifrågavarande staten befinner sig i ena hörnet det väldiga geografiska område omfattas av det

av som utvidgade EU blir uppenbarligen känslan av solidaritet, och därmed insatsberedskapen, hos den befinner sig i andra hörnet mindre

stat som påtaglig.

En möjlig konsekvens av det ökande medlemsantalet som bör beaktas kan vara att den tendens till gruppbildning varpå det redan finns många exempel kommer att förstärkas. Det innebär att vissa medlemmar inleder ett nära samarbete för att hantera en viss fråga. Gruppen har självfallet icke rätt att handla på EU:s vägnar men dess politiska tyngd kan sådan att den i sak bestämmer EU:s

vara inställning. Ett exempel på en sådan grupp är den s.k. Kvintgruppen, bestående EU:s fem största medlemsstater vilka har slutit sig

av samman för att hantera förbindelsema med Turkiet.

Det är viktigt notera att till sådana grupper, som stundom har karaktären "koalition av de villiga", kan också anslutas utan-

av en

förstående stater. Så skedde i fallet med krisen i det forna Jugoslavien då i gruppen ingick inte bara ledande EU-stater utan även USA och Ryssland.

Den nu beskrivna företeelsen kan te sig betänklig synpunkten

ur av både EU-solidariteten i allmänhet och, specifikt, de små län-

mera dernas möjligheter till inflytande. Den har ibland beskrivits

som "stormaktsdirektorat" av Wienkongressens typ. Denna tvekan är naturlig men man bör samtidigt erkänna att gruppbildningar i vissa viktiga sammanhang kan fördelaktiga och kanske nödvändiga när

vara det gäller att snabbt, smidigt och effektivt få fram metoder för att möta eller lösa en kris.

Slutligen kan sägas att utvidgningen aktualiserar det redan tidigare uppmärksammade behovet av att effektivisera GUSP-arbetet. Frågan diskuteras i kapitlet GUSP och preventiv diplomati.

SOU 1997: 143 49

5 Den säkerhetsstrukturen

europeiska

5.1 EU och NATO

Atlantpakten NATO och de europeiska gemenskapema tillkom med bara några års mellanrum, pakten 1949 och den första gemenskapen, Kol- och stålunionen, 1951, följd av Atomenergiunionen Euroatom och Romfördraget EEC 1957.

EG-EU och NATO kan sägas ha delvis parallella målsättningar. Gemensam för båda är uppgiften att säkra freden och att skapa,

nu bevara och stärka stabiliteten i Europa. Den utvidgningsprocess som de

är inbegripna i syftar i båda fallen till att befästa stabiliteten i nu Central- och Östeuropa. De instrument som de utnyttjar för detta ändamål är däremot olika.

Samarbetet i Atlantpakten syftade ursprungligen till att bygga upp ett militärt försvar mot ett befarat sovjetiskt anfall mot Västeuropa. Den ömsesidiga militära försvarsgarantin är fortfarande kärnan i NATO-arbetet, låt att Atlantpakten också uttryckligen talar om

vara medlemmarnas skyldighet att stärka sina fria institutioner, att främja stabilitet och välstånd och att uppmuntra ökat ekonomiskt samarbete sinsemellan.

Den yttre säkerhet garanterats av NATO har naturligtvis också

som varit förutsättning för medlemmarnas inre säkerhet och stabilitet

i sin tur tillät européerna att utveckla sina ekonomier och bygga som

omfattande sociala skyddssystem. upp

I EG/EU:s fall metoden att säkra stabiliteten i första hand en

var vittgående ekonomisk integration och därmed sammanhängande anpassningsåtgärder på samhällslivets alla områden. Om EU lyckades med sin uppgift ökade uppenbarligen NATO:s förmåga att lyckas med

sin.

De två organisationerna har efter hand antagit nya medlemmar, NATO i tre och EG/EU i fyra omgångar. De pågående utvidgnings-

har bakgrund i 1980-talets dramatiska processerna en gemensam omvälvningar i Europa. Det handlar dock i princip två varandra

om av oberoende och följer sina villkor och sin egen

processer som var en tidtabell. Det hindrar inte att de starkt påverkar varandra.

50 SOU 1997: 143

Först må erinras om att av EU:s femton medlemsstater elva f.n. också är anslutna till Atlantpakten. Det gäller Frankrike, Italien, Spanien, Portugal, Grekland, Belgien, Holland, Luxemburg, Storbritannien, Tyskland och Danmark. Sverige, Finland, Österrike och Irland är med i EU men inte i NATO. Det stora flertalet EUmedlemmar åtnjuter alltså den säkerhetsgaranti som NATO erbjuder. Denna är avtalsbunden och den görs trovärdig den sedan

genom årtionden pågående militära integrationen. Det gör att det oskrivna säkerhetspolitiska "plus" som medlemskapet i EU kan anses innebära för dem spelar en mindre framträdande roll och till följd härav hos dem inte heller har rönt någon egentlig uppmärksamhet i debatten.

Alla kandidatländema är eniga om att av säkerhetsskäl söka medlemskap i båda organisationerna. I första hand vill de vinna den robusta garanti som NATO bedöms erbjuda men de hoppas också att EU, låt vara på ett mer obestämbart sätt, kan öka deras säkerhet. Att bli lämnad utanför båda genom ett "dubbelt nej", att hamna i en "gråzon", att bli lämnad "utanför i kylan", upplevs av alla närmast

som en katastrofal motgång.

De grundläggande villkoren för inträde är i mycket desamma, således demokrati, rättsstat osv. De är dock i EU:s fall långt-

mera gående och kräver djupgående reformer hela samhällslivet. Att

av fullständigt genomföra dessa kommer att kräva avsevärd tid.

När det gäller NATO:s utvidgning gäller att stat kan anmäla

en intresse men inte göra en formell ansökan. Den avgörande faktorn är att de nuvarande medlemmarna, med USA, kärnvapenmaktema Frankrike och Storbritannien samt Tyskland i spetsen, anser inträdet vissa

av nya medlemmar påkallat av eller förenligt med sina politiska och strategiska intressen och så beslutar att inbjuda till förhandlingar.

Ett sådant beslut fattades vid mötet på stats- och regeringschefsnivå i Madrid i juli i år. De tre stater som inbjöds var Polen, Tjeckien och Ungern. Visserligen kommer dessa stater att under förhandlingarna fortsättningsvis få demonstrera och bekräfta sina kvalifikationer när det gäller demokrati, mänskliga rättigheter, fri ekonomi, civil kontroll över militären osv men man utgår självfallet från att denna prövning icke kommer att leda till annat än godkänt, varpå det formella beslutet

om intagning fattas år 1999 i samband med Atlantpaktens 50-årsjubileum.

Som nyss sagts har för dessa tre länders del den säkerhetspolitiska betydelsen av ett medlemskap i EU sjunkit i bakgrunden. För de

nu länder som ansökt inträde i EU inte beviljas inträde i

om men som nu NATO ökar däremot i väsentlig grad intresset för EU:s säkerhetspolitiska dimension. Det gäller exempelvis de baltiska länderna

som nu i alla sammanhang framhåller att deras intresse av inträde i EU så snart som möjligt nu kraftigt ökat. På några håll görs gällande att den

SOU 1997: 143 51

informella garanti EU-medlemskapet innebär i själva verket kan som lika betydelsefull som NATO-förpliktelsema. vara l EG/EU:s fall avsikten från första början att acceptera som var medlemmar de demokratiska europeiska länder som så önskade. Det kan därför närmast oundvikligt att EU, sedan de central- och sägas vara östeuropeiska länderna blivit fria, principiellt hälsar dem välkomna, låt efter uppfyllandet stränga politiska och ekonomiska villkor. vara av Beroendeförhållanden finns mellan de två processerna. För de fåtaliga länder är med i EU inte i NATO, alltså Sverige, som nu men Finland, Österrike och Irland, skulle tillhörigheten till EU kunna underlätta ett NATO-inträde de själva skulle välja denna väg och om om nu NATO-länderna skulle bejaka deras medlemskap. Många av villkoren är i detta fall redan i allt väsentligt uppfyllda. Huruvida detta även kommer att kunna tillämpas på nytillträdande EUresonemang medlemmar låter sig nu icke förutsägas. Det kan antas att även det motsatta gäller, alltså att ett NATOmedlemskap underlättar och påskyndar inträde i EU. Visserligen hävdar alla EU-länder enständigt att Köpenhamnskriteriema gäller likformigt för alla kandidatländer det kan antas att, när det men kommer till avgörandet, NATO-ländema i EU kommer att med särskild välvilja bedöma de blivande NATO-medlemmamas kvalifikationer för EU-medlemskap. Att vägra dessa inträde, om också bara tillfälligt, eller att låta inträdet dröja länge, får betraktas som politiskt

otänkbart. Det skulle i och för sig kunna tänkas att regeringar och folk i de tre ifrågavarande länderna inför utsikten till NATO-medlemskap anser ett snabbt inträde i EU mindre angeläget och då blir mindre motiverade att fullfölja vissa delar det omfattande och inrikespolitiskt svårav hanterliga reformarbete krävs för medlemskap i EU. Risken finns som kanske kan inte bedömas stor. Själva hävdar regeringama i men som dessa länder att de totala vinsterna att tillhöra EU är så stora att av ingen avmattning reformprocessen är att vänta. Det gäller inte minst av Tjeckien där de ekonomiska motiven för inträde i EU är väsentligt starkare än de säkerhetspolitiska. En speciell fråga gäller de tre ländernas utsikt till NATOom medlemskap kommer att minska deras intresse av att se de övriga kandidatländerna inträda i EU. Länderna i fråga förnekar detta energiskt och framhåller att de har ett starkt egenintresse av att se kollegor i båda organisationerna. De exempel som kan grannarna som anföras är relationen Polen-Litauen, Tjeckien-Slovakien och Ungern- Rumänien. Slutligen kan det befogat att göra den reflexionen att en partiell vara östutvidgning inte sammanfaller med NATO:s utvidgning, av EU, som

i något fall kan tänkas skapa nya skiljelinjer och verka destabiliserande. Om Tjeckien, Polen och Ungern vinner inträde i NATO, kommer detta inte nämnvärt att påverka relationen mellan dem och Slovakien. Om de ungerska gränserna mot Rumänien och Slovakien blir EU:s yttre gräns, kommer däremot följderna att bli påtagliga och påverka befolkningamas dagliga liv. Gränserna kommer att gå

genom ungerska majoriteter båda sidor. De ekonomiska klyftorna mellan ungrama på ömse sidor av gränsen skulle öka. Politiska följder skulle inte kunna undvikas och en kris med jugoslaviska förtecken skulle kunna skapas.

5.2 VEU

Västeuropeiska Unionen tillkom år 1954, ursprungligen med syfte att dels skapa ett solidariskt skydd mot förnyad tysk aggression, dels utgöra ett organ för kontroll av de tyska rustningama. Den kom att i skuggan av NATO under årtionden föra en undangömd tillvaro. I slutet av 1980-talet tilldrog den sig ökat intresse och fick spela en begränsad roll vid övervakningen av sjöblockaden under Gulfkriget och

senare vid kontrollen av blockaden under kriget i det forna Jugoslavien.

VEU har erkänts som NATO:s "europeiska pelare" och som "en integrerad del av EU:s utveckling". VEU kan anlitas EU för

av utförande av vissa uppdrag av fredsbevarande och humanitär karaktär.

Det är uppenbart att samtliga kandidatländer är angelägna om medlemskap inte bara i NATO och EU utan även i VEU.

När det gäller denna fråga bör först noteras att VEU:s medlemmar i samband med undertecknandet av Maastrichtfördraget år 1992 avgav en särskild förklaring vari de sade sig ha för avsikt att, så snart en ny medlem inträder i EU, erbjuda denna stat att bli antingen medlem eller observatör i VEU. När Sverige, Finland och Österrike slöt avtal med EU om medlemskap, mottog de tre länderna också en sådan inbjudan. De valde alla observatörsskapet.

VEU-förklaringen har därefter inte ändrats och får i princip

anses fortfarande gälla. Däremot är det inte sannolikt att den vid de centraloch östeuropeiska ländernas inträde faktiskt kommer att tillämpas. Skälet är att vissa medlemmar av VEU, främst Storbritannien, inte önskar se den nya EU-medlemmama omedelbart träda i VEU. Motiveringen krissituation förestår eller faktiskt inträder

är att om en då VEU kunde förväntas agera, varje beslut om aktivt ingripande för sitt genomförande kräver medverkan av NATO. Detta brukar uttryckas på så sätt att en VEU-medlem skulle bli medlem av NATO

SOU 1997: 143 53

"bakvägen". En sådan konsekvens anser exempelvis VEU-medlemmen Storbritannien oacceptabel och styrkes i denna hållning av USA. Under de förhandlingar föregick Amsterdamfördraget föreslog som en grupp stater, däribland Frankrike och Tyskland, att en plan skulle godtas efter hand skulle leda till en sammanslagning av EU och som VEU, alltså ett uttryck för den sedan länge omhuldade tanken att ge EU egen försvars- och militärpolitisk dimension. Den första fasen en denna plan överensstämde med det svensk-finska förslag om av samarbete mellan EU och VEU ovan talats och återfinns nu i varom Amsterdamfördraget. Det finns vissa EU-medlemmar, däribland Tyskland, som principiellt anser att medlemskapet i de tre organisationerna EU, VEU och NATO bör gemensamt. Farhågor fanns att krav av detta slag vara skulle medföra dröjsmål med eller rentav inställande av utvidgnings- Det visade sig emellertid att de ifrågavarande staterna inte i processen. nuläget ville insistera på sådan kongruens och accepterade det en svensk-finska förslaget.

5.3 OSSE

Europarådet och

Den äldsta de europeiska organisationerna i någon form sysslar av som med frågan de deltagande staternas säkerhet är Europarådet, som om tillkom redan 1947. Sverige rådets grundare. Rådets var en av huvuduppgifter är två. Det gäller dels skyddet av mänskliga rättigheter och demokratiska värden, dels utbytet olika juridiska och kulturella områden. Rådet är försett med en rådgivande församling som är en viktig mötesplats för medlemmar i de deltagande staternas parlament. Rådets verksamhet syftar inte direkt till att öka säkerheten men har uppenbarligen stor betydelse för att främja förståelsen länderna emellan och att främja politisk och socio-ekonomisk samhällsen utveckling i sin tur är förutsättning för fredliga och förtroendesom en

fulla grannskapsförbindelser.

Europarådet omfattar nu 40 länder. Den under beteckningen ESK startades genom konfeprocess som i Helsingfors 1975 syftade till fortlöpande dialog rensen att genom en främja samarbetet och förståelsen mellan de två blocken. ESK har omdanats till organisationen OSSE. Efter omvälvningama i senare Europa kring decennieskiftet 1990 har dess arbete i stor utsträckning ägnats åt frågor rustningskontroll, krishantering och "fredsom byggande", bl.a. stöd åt demokratiska institutioner och skydd av genom de mänskliga rättigheterna.

54 SOU 1997: 143

De uppgifter som för närvarande står i förgrunden för OSSE:s verksamhet gäller främst förebyggande åtgärder, "preventiv diplomati", där av organisationen utsända missioner redan gjort betydelsefulla insatser bl.a. i Estland och Lettland, fortsatt stöd stärkande

av demokrati, bl.a. genom valövervakning i Bosnien och andra länder, âteruppbyggnadsarbete efter en konflikt, bl.a. likaledes i Bosnien, och frågan om rustningskontroll.

Det är inget tvivel om att OSSE:s verksamhet på dessa områden varit nyttig och både bör och kan ytterligare utvecklas.

I vissa länder, bl.a. Ryssland, talas ofta att OSSE skulle i

om en framtid kunna utnyttjas som den formella ramen för en ny alleuropeisk säkerhetsordning. Ett huvudskäl skulle då vara att OSSE har mycket bred medlemskrets inneslutande både USA och Ryssland. Frågan om OSSE:s roll och uppgifter i den framväxande europeiska säkerhetsstrukturen är under fortlöpande diskussion.

6 och USA

Ryssland

6.1 Ryssland

Rysslands reaktioner inför EEC-EG-EU har växlat kraftigt. Under många år efter Kol- och stålunionens tillkomst 1951 och undertecknandet Romfördraget 1957 sågs organisationen i Moskva med

av största misstänksamhet och direkt fiendskap. Den betraktades, liksom den år 1947 skapade Marshallplanen, som ett vapen i kapitalismens och NATO:s tjänst med klar antisovjetisk udd. Inga relationer upprättades med institutionerna i Bryssel och kommuniststatema förbjöds att ha med dessa att göra. Den i princip helt negativa inställningen bröts egentligen först i början av 1980-talet och, mer definitivt, i och med Gorbatjovs "perestrojka" och nya tänkande i mitten l980-talet. Genom Sovjetunionens fall ändrades inställ-

av ningen helt.

Det finns inte några tydliga offentliga ställningstaganden, vare sig till Rysslands egen relation till EU eller till frågan om EU:s utvidgning. En analys får alltså göras med stöd av spridda uttalanden och en rad faktiska åtgärder.

Moskva har inrättat officiell ständig delegation vid EU, har

en avslutat ett flertal avtal med EU och ingick år 1994 ett omfattande partnerskaps- och samarbetsavtal. I den gemensamma kommunikén från Visby-mötet i maj 1996 säger sig alla Östersjöstatemas regeringschefer, däribland Rysslands Tjemomyrdin, stödja Estland, Lettland, Litauen och Polen i deras förberedelser för medlemskap i EU.

Grundläggande för den ryska inställningen sådan den nu kan iakttas är nog att Ryssland ser EU som en i alla avgörande hänseenden ekonomisk organisation. EU har inga stridsvagnar, kanoner och divisioner och kommer inte heller att skaffa sig några, även om ett visst samarbete med försvarsorganisationen VEU för begränsade s.k. Petersberguppgifter redan inletts genom Maastrichtfördraget och detta samarbete skulle kunna förstärkas som ett resultat av toppmötet i Amsterdam ijuni i år. Lika viktigt är nog att USA visserligen allmänt stöder EU:s syfte att skapa ett enat, demokratiskt Europa och har

omfattande samarbete med EU men inte ingått, och inte avser att ingå, som medlem. Många ryssar fortsätter att, åtminstone i Europa, se det internationella läget i ett bipolärt perspektiv där USA:s roll i NATO är den avgörande faktorn.

Ett ekonomiskt starkt Västeuropa anses säkert ligga i Rysslands intresse, redan som motvikt till Förenta staternas starka ställning. En fördelaktig handel kan främjas och möjligheter för Ryssland att dra till sig investeringar och att utverka krediter ökar. Därtill kommer att den stora andel av den ryska exporten som transiteras genom de baltiska länderna torde kunna dra viss nytta av baltiskt medlemskap. Så snart en rysk vara förts över gränsen till ett baltiskt land kommer den att befinna sig innanför EU:s frihandelsomrâde och kan utan hinder transporteras vidare till vilken del av EU-området som helst.

Genom utvidgningen till länder i Central- och Östeuropa bör de nu antydda ekonomiska fördelarna i Moskva rimligen ses som allt värdefullare. Ryssland får vidgade kontakter med och en väg ut till Västeuropas näringsliv.

Samtidigt skall inte glömmas att flera av kandidatländema är starkt beroende av Ryssland för leveranser av främst olja och viss materiel för kämkraftsindustrin samt for inkomsten från den betydande transittraflken. Det finns dock ingen anledning att anta att denna omständighet skall få någon politisk relevans under de förestående medlemskapsförhandlingama.

Viktigt ur politisk synpunkt är att man från Moskva icke hört något tal om att EU:s utvidgning skulle skapa nya, säkerhetspolitiskt relevanta skiljelinjer i Europa, medan detta har varit en huvudlinje i den ryska kritiken mot NATO:s utvidgning.

Intrycket är att den ryska ledningen eftersträvar ett nära samarbete med EU för egen del och icke motsätter sig den utvidgning som nu pågår.

Någon gång har farhågor yppats, särskilt i de baltiska länderna, att den ryska inställningen till deras EU-medlemsskap skulle kunna skärpas efter beslutet om intagande av nya NATO-medlemmar. Resonemanget är då att sedan Ryssland, med stor motvilja, har funnit sig i NATO-utvidgningen med tre nya medlemmar, man i Moskva skulle koncentrera sig att förhindra vad man kunde se som en ytterligare utvidgning västligt inflytande i Europa. Det finns inga

av auktoritativa uttalanden eller åtgärder från Moskvas sida som skulle stödja sådana spekulationer.

En sådan utveckling skulle också strida mot de antaganden om Rysslands hållning som ovan gjorts och ter sig osannolik. Man inser helt säkert i Moskva att den ryska hållningen till Baltikum i väst ses

ett lackmusprov på det nya Rysslands utrikespolitiska avsikter. Ett som

bryskt uppträdande, som går utöver ett normalt hävdande av nationella intressen, skulle ses som en vamingssignal och riskera att omintetgöra det förtroende som mödosamt byggts upp efter sovjettiden och som är en förutsättning för goda relationer med väst.

Det Förhållandet att man i Moskva inte har några invändningar mot, och uppenbarligen ser en fördel i EU:s utvidgning, hindrar inte att besvärliga diskussioner kan uppstå om handelspolitska konsekvenser för Rysslands del. Det gäller då frågor av typen EU:s tullsatser, de inom EU gällande reglerna för dumpingbekämpning, kvoteringen av

stål och textilier samt villkoren för transittrafiken. varor som Åtaganden och åtgärder inom dessa områden kan av ryssarna

sätt skedde vid Sveriges, Finlands och Österrikes inräde samma som komma att uppfattas som diskriminerande och ge anledning till kritik och protester. Det finns dock anledning tro att dylika meningsskiljaktigheter skall kunna diskuteras och lösas inom ramen För samarbetet mellan Ryssland och EU eller genom förhandlingar i WTO där Ryssland väntas bli medlem, utan att leda till allmän rysk kritik mot EU eller EU:s utvidgning.

Någon gång diskuteras, både i Ryssland och annorstädes, frågan om Ryssland självt vill och skulle kunna bli medlem av EU. Sommaren 1997 gjordes ett officiellt uttalande i Moskva som antydde ett ryskt intresse att inträda i EU. En sådan utveckling inom förutsebar framtid ter sig dock osannolik, närmast utesluten. Ett ryskt medlemskap i EU skulle innebära väldiga förändringar av EU:s struktur, institutioner och arbetsmetoder. EU skulle bli en helt annan organisation än den nu är.

Detta hindrar inte att EU nu står inför viktiga uppgifter i sina relationer till Ryssland. Det gäller allmänt sett för EU att utveckla ett nära politiskt och ekonomiskt samarbete med Moskva för att alla områden bryta den isolering som är ett arv från sovjettiden och därutöver att med alla de medel står till buds bidra till konsoli-

som deringen ett demokratiskt system och en social marknads-ekonomi.

av Utvecklingen i Ryssland på sikt är av fundamental betydelse för freden och tryggheten i Europa.

När det gäller Ukraina, är läget likartat. Av samma skäl som i det ryska fallet kommer medlemskap i EU knappast i fråga. Samtidigt är det viktigt att det redan inledda samarbetet mellan EU och Ukraina på både det politiska och ekonomiska området stärks och utvecklas.

Här må antecknas att det finns många iakttagare, exempelvis i de baltiska staterna och i Tyskland, som ser utvecklingen av förhållandet mellan Ryssland och Ukraina avgörande faktor för stabiliteten i

som en Central- och Östeuropa. De menar att ett nära samförstånd och samarbete Moskva-Kiev skulle ge ryssarna en säkerhet som skulle få dem att se mer avspänt på sina relationer till väst, däribland de baltiska

4 17-1348

58 SOU 1997: 143

staterna. Som ett positivt tecken bör i detta sammanhang noteras att Ryssland och Ukraina den 31 maj 1997 anslöt ett omfattande vänskapsoch samarbetsavtal som bl.a. reglerar uppdelningen av Svartahavsflottan.

6.2 USA

Den amerikanska inställningen till samarbetet mellan de europeiska länderna efter kriget har varierat och stundom varit ambivalent. Trots

i grunden positiv hållning har man vid flera tillfällen visat irritation en över de bl.a. Frankrike företrädda tendensema att söka bygga upp en

av europeisk försvarsidentitet helt eller delvis utanför NATO. Man har krävt att det politiska, militära och ekonomiska engagemanget i

egna Europa motsvaras europeisk beredskap att göra erforderliga

av en uppoffringar. Under senare år har ståndpunktema i stort sett jämkats

och samförstånd råder kring uppgiften att efter det kalla samman krigets slut bygga "det NATO" ett viktigt element i den

upp nya som europeiska freds- och säkerhetsordning som växer fram.

De amerikanska relationerna till EG bestämdes länge av ekonomiska överväganden. Det gällde för USA att begränsa de negativa följderna för den egna handeln och de egna investeringarna av EG:s tullunion.

När Sverige 1970-72 förde förhandlingar med EG om ett frihandelsavtal, avslöts 1972, hördes invändningar från Washington just på

som handelspolitiska grunder.

Tvister handelspolitiska frågor mellan EU och USA är

om fortfarande inte ovanliga. Senast har det handlat om europeiska reaktioner på den exteritoriella tillämpningen amerikansk

av lagstiftning blockad mot Iran och Kuba.

Med tiden har i Washington mer och mer kommit att se

man EG/EU-samarbetet fördel för amerikanska intressen både

som en politiskt och ekonomiskt EU uppfattas mot USA vänligt

som en inställd internationell aktör och samarbetspartner vars globala intressen i långa stycken överens-stämmer med de amerikanska.

Härav följer att USA ställer sig positivt till EU:s utvidgning. I den mån denna leder till ekonomisk expansion i Europa, är den till fördel för USA. Än viktigare de central- och östeuropeiska ländernas

är att inlemmande i det västeuropeiska sammanhanget skapar en även ur amerikansk synpunkt önskvärd stabilitet i hela Europa. Härtill kommer att de europeiska länder som önskar inträda i NATO, men som nu inte är aktuella för medlemskap, kommer att genom EU-inträdet få sin

europeiska identitet bekräftad och sin säkerhetspolitiska situation stärkt. Detta ses i Washington som en klar vinning och kan användas som argument av de amerikaner som vill gå försiktigt fram med en fortsatt NATO-utvidgning.

Det bör understrykas att alla kandidatländema å sin sida ser ett fortsatt amerikanskt engagemang i Europa som en förutsättning för sin egen säkerhet både kort och lång sikt.

izamzaab; :Ã°§.F;° ;få f

W ‘ks izffififiz

5%; ar;"f:::9FxI ‘:§;ii9‘§1}$2 7 335:-.m,:

Iz:g§sWu-"I

¢3.‘I3‘i.u.:;:f.M1rzxöci ml,’ ggr L

gz£$g‘aQ,a.%;s.;f1~a:51:;¢§::fl5;;,’.i

SOU 1997: 143 61

7 konsekvenser för

Utvidgningens Sverige

7.1 Tillbakablick

Vilka är Sveriges säkerhetspolitiska intressen i utvidgningsprocessen och vilken roll kan spela för att föra denna framåt

Innan dessa frågor diskuteras kan det skäl att kort erinra om de

vara dramatiska förändringar som Sveriges geopolitiska och strategiska läge undergått under loppet det århundrade som nu går mot sitt slut.

Efter första världskriget

Efter första världskriget syntes den säkerhetspolitiska situationen för Sverige fördelaktig. Tyskland slaget och kunde inte under

vara var förutsebar tid beräknas bli en central maktfaktor. Ryssland, försvagat till följd krig, revolution och inbördeskrig, kunde inte heller, sådant

av läget då på lång tid antas göra några maktanspråk gällande i norra

var, Europa. Dess enda tillträde till Östersjön var Leningrad. De tre baltiska folken sin nationella självständighet. Den svenska flottan var den

vann

starkaste i Östersjön.

Folkens längtan att efter det förödande kriget säkra freden tog gestalt i bildandet Nationernas Förbund som i Sverige de flesta

av håll sågs ett historiskt genombrott för tanken på en på folkrätten

som grundad kollektiv säkerhetsordning.

Det säkerhetspolitiska läget för Sverige bedömdes som så gynnsamt att betydande minskning det svenska försvaret ansågs möjlig.

en av Först när Hitlers aggressivt militaristiska avsikter blev helt tydliga, under delen 1930-talet, och NF-systemet brutit samman efter

senare av Italiens erövring Abessinien, inledde Sverige en intensiv

av uppbyggnad försvaret emellertid först efter krigsslutet nådde

av som avsedd styrka.

Samtidigt införde Sverige och de andra nordiska länderna nya neutralitetsregler och förklarade sig icke bundna av NF-stadgans bestämmelser om militära sanktioner.

62 SOU 1997: 143

Efter andra världskriget

Läget efter andra världskriget blev helt annorlunda och för Sveriges del ofördelaktigt. Tyskland förött och ockuperat. Sovjetunionens

var trupper stannade i de områden dit de hunnit under krigets slutskede och Stalin lät där installera kommunistiska regimer som stod under total sovjetisk kontroll. Hela södra och östra Östersjökusten från Wismar till Narva var ockuperad av sovjetiska trupper. De tre baltiska länderna hade gjorts till sovjetrepubliker. Finland räddades till fortsatt självständighet folkets heroiska uthållighet, försvarsmaktens kraft-

genom samling på Karelska näset i krigets slutskede och den politiska ledningens försiktiga utrikespolitik. Nära Helsingfors upprättades en sovjetisk bas som dock avvecklades år 1956.

Efter kriget upprättades säkerhets- och samarbetsordning,

en ny Förenta Nationema, denna gång med målet att omfatta hela världen och försedd med ett principiellt långt effektivare system för fredens och säkerhetens bevarande än det som gällt i Nationernas Förbund. Sverige blev medlem i FN redan 1946 och har alltid betraktat medlemskapet som en hömsten i sin utrikespolitik.

Sveriges liksom de andra nordiska ländernas säkerhetspolitiska läge efter kriget sagts bekymmersamt. Sedan det kalla kriget

var som nyss inletts och länderna i väst börjat samråda om hur de bäst skulle möta en befarad sovjetisk aggression, ställdes de tre skandinaviska länderna inför frågan hur de för sin del skulle värna sin säkerhet. På svenskt initiativ inleddes år 1948 förhandlingar mellan Sverige, Norge och Danmark om ett bindande försvarsförbund som skulle stå fritt gentemot öst och väst och syfta till att hålla länderna utanför ett eventuellt krig. Sverige erbjöd sin grannar detta förbund som ett alternativ till deras deltagande i det västliga militära samarbete som i februari 1949 konkretiserades i Atlantpakten. Förhandlingarna strandade på oenighet i frågan det tänkta förbundet skulle söka eller

om acceptera garantier från västmakterna. Norge och Danmark anslöt sig efter sammanbrottet år 1949 till Atlantpakten. Sverige angav å sin sida

främsta mål för sin säkerhetspolitik att söka hålla landet utanför som krig och militär alliansfrihet som det främsta medlet för att

angav uppnå detta mål. Vår hållning benämndes neutralitetspolitik. Med vissa modifieringar förblir vår säkerhetspolitik densamma, senast fastlagd av riksdagen år 1992. Den karakteriseras dock icke längre som neutralitetspolitik.

Den svenska politiken parad med Norges och Danmarks medlemskap i Atlantpakten och Finlands försiktiga linje, som också kom att kallas neutralitetspolitik, bildade det säkerhetspolitiska mönster sedan kom att bestå under hela det kalla kriget. Detta

som

SOU 1997: 143 63

mönster utgjorde en grund för det lugn och den stabilitet rådde i

som området. Ingen stormakt fann anledning rubba mönstret.

Efter det kalla kriget

Efter det kalla krigets slut, Sovjetunionens sönderfall, de baltiska staternas frigörelse, Warszawapaktens upplösning och Tysklands enande har Sveriges säkerhetspolitiska läge radikalt förändrats. Storkrig i Europa är inom överskådlig tid inte att förutse. Med undantag for sydöstra Europa finns det mellan de europeiska länderna inga spänningar av sådan styrka att de riskerar att leda till en militär utlösning. Förhållandet mellan NATO och Ryssland har reglerats genom det betydelsefulla grundfördraget undertecknat den 27 maj i år. Vi kan alltså med tillfredställelse konstatera att Sverige för närvarande befinner sig i ett säkerhetspolitiskt läge som ter sig lugnt och gynnsamt.

7.2 EU

Sverige och

När det gäller vårt förhållande till EG/EU bör först erinras om att Sverige redan på ett tidigt stadium deklarerade att vi var intresserade av ett nära, omfattande och varaktigt samarbete beträffande alla de sakfrågor som Romfördraget omfattade. Samtidigt avstod vi från att söka medlemskap. Skälet var säkerhetspolitiskt. Vi ansåg att om neutralitetspolitiken skulle bli trovärdig inför omvärlden, vilket angavs som en förutsättning för att den skulle sitt syfte, Sverige inte

gagna kunde binda sin handlingsfrihet och underkasta sig överstatlighet på det sätt som Romfördraget förutsåg. Under årtionden intog vi av detta skäl en tvekande eller avvisande hållning till medlemskap.

När den säkerhetspolitiska dimensionen av EG under general de Gaulles tid som Frankrikes president kom i bakgrunden, förklarade Sverige att möjligheten till medlemskap stod öppen. När så det politiska samarbetet föreföll att aktiveras under 1970-talet i samband med den s.k. Davignonplanen, sade vi att medlemskap inte kunde komma ifråga. Ett omfattande frihandelsavtal framförhandlades och avslöts år 1972.

Det var först långt senare, efter de genomgripande förändringar i det säkerhetspolitiska läget som symboliserades av Berlinmurens fall år 1989 och sovjetväldets upplösning några år senare, som Sverige kom fram till ståndpunkten att medlemskap i princip förenligt med

var en militärt alliansfri politik.

Den svenska omsvängningen fick sitt uttryck i 1992 års redan nämnda riksdagsbeslut vari återfinns den ännu gällande definitionen av Sveriges säkerhetspolitiska linje vilken syftar till att Sverige skall kunna vara neutralt i händelse av kris eller krig i vårt närområde. I beslutet görs det viktiga tillägget, i själva verket en vändpunkt i svensk utrikespolitik, att bevarandet av den militära alliansfriheten förutsätter inte att Sverige i något annat hänseende skulle behöva ålägga sig restriktioner vad gäller deltagande i det framväxande, mång-facetterade samarbetet".

Vad riksdagen här gjorde var att upphäva den dittills gällande regeln att politiken måste bedrivas så att trovärdighet skapas för vår förmåga och vilja att även under hårt tryck försvara neutraliteten i kris eller krig. Därmed föll de tidigare neutralitetsskäl påkallade

av invändningama och grönt ljus gavs för Sveriges inträde i EU.

Vi hade riksdagsbeslutet tagit steget från att betrakta

genom medlemskap i EG/EU oförenlig med vår traditionella neutralitets-

som politik till att se organisationen som ett stöd för vår säkerhet och fortsatta välstånd. Det hindrar inte att vi fullföljer den militära alliansfriheten som vi anser förenlig med medlemskap i EU. Vi noterar att de andra medlemmarna, som läget nu är, icke invänder mot denna ståndpunkt. I Maastricht- och Amsterdamfördragen sägs för övrigt uttryckligen att unionens politik inte skall påverka den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.

Sverige och GUSP

Det kan vara skäl att här peka innebörden för Sverige av samarbetet iGUSP.

Sverige har självklart alltid deltagit i konsultationer med andra stater om politiska frågor. Sådana har förekommit vid bilaterala kontakter, i regionalt samarbete t.ex. det nordiska, i grupper med likartade intressen inom organisationer som FN, GATT, WTO, OECD, OSSE, Europarådet osv. Men ingen gång tidigare har Sverige, såsom nu sker i EU, deltagit i konsultationer som sker i fordragsfasta och institutionellt reglerade former och som uttryckligt syftar till gemensamma beslut, deklarationer och aktioner, vilka blir rättsligt bindande för vårt handlande. Det är sant att alla viktigare beslut på detta område måste fattas enhälligt i Europeiska rådet eller i ministerrådet men det politiska trycket på medlemmarna att visa solidaritet och att i enighetens intresse rucka på sina ursprungliga ståndpunkter för att komma till beslut är mycket starkt. Ett utnyttjande av den vetorätt som i viktiga frågor principiellt består mäste betalas till ett politiskt pris som kan vara högt.

SOU 1997: 143 65

Samarbetet i GUSP öppnar för ett litet EU-land en möjlighet att utöva visst inflytande på de andra europeiska ländernas politik både i relationerna dem emellan och i förhållande till omvärlden. Arbetet förs framåt och bestäms i hög grad av tillfälliga eller mera permanenta koalitioner mellan olika medlemsstater. För Sverige är det naturligt att hålla nära kontakt med de nordiska medlemmarna och redan kandidatstadiet med de tre baltiska länderna.

Det vilar ett stort Sverige, som i andra sammanhang så

ansvar kraftigt verkat till förmån för preventiv diplomati, att söka utnyttja de handlingsmöjligheter det i Amsterdamfördraget förstärkta

som nu GUSP-samarbetet kan erbjuda. Frågan behandlas närmare i kapitlet om

GUSP och preventiv diplomati.

EU och Sveriges säkerhet

Det kan bestämt hävdas att EU-medlemskapet har en synnerlig betydelse för vår säkerhet. Redan det faktum att alla länder i Västeuropa och i Central- och Östeuropa blir inlemmade i gemenskap där krig

en är otänkbart innebär förstärkning av vår nationella säkerhet. Några

en militära garantier föreligger förvisso icke men, som utvecklats i tidigare kapitel, skapas EU:s blotta existens, den fortsatta

genom integrationen, den framväxande solidariteten och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken GUSP ett faktiskt säkerhetsskydd. Detta skydd kan, utan att i något utanförstående land leda till missförstånd vårt säkerhetspolitiska vägval, i vissa lägen vara

om utomordentligt viktigt, kanske avgörande, främst avskräckning.

som Därav följer att Sverige har ett starkt intresse av att medverka till uppbyggandet den solidaritet gör skyddet trovärdigt och att

av som utvidga kretsen europeiska stater som omfattas av solidariteten.

Det bör särskilt uppmärksammas att när EU har att behandla en kris i förhållande till tredje makt och planerar att fatta beslut, möjligheten att tillgripa det yttersta maktmedel står till EU:s förfogande, alltså

som ekonomiska sanktioner, självklart även kommer att övervägas. Som tidigare utvecklats får detta förhållande anses ha en starkt avhållande inverkan och skulle i fall kris i Östersjöområdet kunna få avgörande

av betydelse.

Den pågående utvidgningen är avsedd att omfatta i princip alla

nu de central- och östeuropeiska länderna vilka efter frigörelsen från sovjetstyret kunde betraktas "husvilla" eller, för att använda

som president Mitterrands uttryck, "föräldralösa". De befann sig i en icke definierad ställning kunde medföra både inre och yttre instabilitet.

som Efter något eller några är beslöt de sig alla för att söka formell anslutning till samarbetsorganisationema i väst, således NATO, VEU,

EU och Europarådet. I Europarådet har de alla, tillika med Ryssland, redan vunnit medlemskap.

När det gäller EU har Sverige ett mycket starkt intresse att alla

av kandidatländerna blir medlemmar och att detta sker så snart

som möjligt. Först och främst betyder deras medlemskap att de inlemmas i den säkerhetspolitiska gemenskap EG/EU utgjort alltsedan

som begynnelsen. De kommer att iaktta den disciplin i sitt utrikespolitiska handlande och den solidaritet som åligger alla medlemsländer. De kommer att vara förpliktigade att lösa alla meningskiljaktigheter med andra medlemsstater genom förhandlingar och aldrig tillgripa hot eller påtryckningar. Deras relationer till omvärlden samordnas med övriga medlemsstater bl.a. genom deltagande i GUSP.

Inrikespolitiskt bidrar deras medlemskap till att stadfästa och vidareutveckla demokratin och att leda den socio-ekonomiska utvecklingen mot ett effektivt och ansvarigt socialt marknadssystem.

Att dessa olika, av ett EU-medlemskap befrämjade strävanden verkligen lyckas är för Sverige ett väsentligt intresse. Det är därför naturligt att Sverige verkar starkt pådrivande för att så snabbt sig göra låter inleda och slutföra utvidgningsförhandlingama med alla kandidatländerna. Det stora allmänpolitiska intresset av deras inträde i EU jämte den specifika fördelen av ökade möjligheter till handel och investeringar väger tyngre än de svårigheter som möjligen kan uppstå för Sverige andra områden såsom jordbruk, arbetsmarknad, regionalstöd etc.

När det gäller NATO, kan Sverige som icke-medlem uppenbarligen icke ta ställning till kandidatländernas önskan om medlemskap i denna organisation. Regeringen inskränker sig därför till att kraftigt understryka varje lands, i Parisstadgan fastslagna, rätt att självt bestämma sitt säkerhetspolitiska vägval och att därutöver uttala förhoppningen att NATO skall inta en öppen attityd i frågan om nya medlemmar.

7.3 Baltikum

Under den stora historiska omdaning som nu pågår i Europa hör det till våra viktigaste nationella uppgifter att stärka de tre baltiska ländernas suveränitet, säkerhet och integritet samt att förbättra deras möjligheter att fullt ut delta i det europeiska samarbetet.

Sådan hjälp har också lämnats en rad områden och i många former. Betydande finansiella resurser har gjorts tillgängliga. Viktigt har varit stödet åt utbyggnad av gränsskyddet, rådgivning och

utbildningsinsatser bl.a. det polisiära och militära området, minröjning, miljöskydd och stärkande av ländernas kapacitet att delta i PFF-samarbetet, BALTBAT och BALTRON, samt några enskilda specifika projekt som den för de tre länderna gemensamma handelshögskolan i Riga.

Viktigast allt är vårt aktiva stöd de tre baltiska ländernas

av inträde i EU. Om de genom EU-medlemskap fast förankras i det västliga samarbetet och deras inre politiska och socio-ekonomiska utveckling bestäms medlemskapet innebär, ökar också

av de krav som stabiliteten i hela Östersjöområdet. De baltiska folken vinner en självkänsla som underlättar för dem att inleda ett förtroendefullt politiskt förhållande till och ett omfattande ekonomiskt utbyte med Ryssland. Därutöver bör det ökade självförtroendet ha den viktiga effekten att det blir västentligt lättare för Estland och Lettland att föra en öppen och generös politik gentemot den rysktalande delen av befolkningen.

På lång sikt är ett ömsesidigt förtroende mellan de baltiska och de ryska folken den mest tillförlitliga säkerhetsgarantin.

En omständighet som i detta sammanhang bör beaktas är att allteftersom de i Estland och Lettland boende rysktalande väljer att förvärva medborgarskap, de kommer i åtnjutande av helt nya möjligheter att resa, studera och arbeta inom EU. Därigenom kan de komma att spela en viktig förrnedlande roll för det nära samarbete mellan EU och Ryssland som inte minst Sverige verkar för. Därtill kommer att den höjda levnadsstandarden i de två länderna som är en förväntad effekt medlemskapet kommer till godo vilket för dem

av även ryssarna innebär större självförtroende och också ökade möjligheter att verka för sitt kulturarv inom ramen för full lojalitet gentemot den estniska, respektive den lettiska staten.

Genom de baltiska ländernas inträde i EU stärks alltså Sveriges säkerhet högst väsentligt. Den fredens ö i Europa som de nordiska länderna har utgjort sedan mycket länge skulle utsträckas till den östra och södra Östersjökusten. Denna alltigenom fredliga ländergrupp täcker geografiskt en väsentlig del av Rysslands västra gräns och ger Ryssland säkerhet att inga hot från det hållet, militära eller andra, är att befara. Förutsättningar skapas för en varaktig stabilitet i norra Europa.

För att ytterligare belysa dessa förhållanden kan det vara nyttigt att föreställa sig ett scenario då dessa länder inte överhuvudtaget eller inte på mycket lång tid vinner medlemskap.

Risk föreligger då att den inre reformprocessen mot västerländsk demokrati, effektiv administration och social marknadsekonomi möter stora svårigheter och rentav stannar av. De svikna förhoppningama, känslan av utanförskap, kan bli grogrund för populistiska stämningar

som i sin tur innebär risker för demokratin. Utrymmet för inblandning från utanförstående makts sida i landets inre angelägenheter skulle öka och dess motståndskraft mot påtryckningar minska. En sådan utveckling skulle riskera att destabilisera läget kring Östersjön med negativa effekter på Sveriges läge.

Det är inte minst mot den bakgrund som nu skisserats som man bör se våra ansträngningar att få till stånd en gemensam förhandlingsstart för samtliga kandidatländer. Härigenom skulle säkerhet skapas att de baltiska länderna på ett tidigt stadium kom in i förhandlingsprocessen.

Om detta inte lyckas, och enbart ett begränsat antal länder tas med i en första törhandlingsgrupp, betraktar vi deltagande av åtminstone ett av de baltiska länderna som en fråga av vitalt nationellt intresse. Samtidigt måste vi ägna särskilda ansträngningar åt att snarast möjligt få med de två övriga länderna i förhandlingsprocessen.

Kaliningrad

Det finns skäl att i detta sammanhang uppmärksamma den säkerhetspolitiska betydelsen av utvecklingen kring Kaliningrad, som under sovjettiden var en mycket viktig marinbas. Olika framtids-scenarier kan tänkas. En möjlighet som diskuterats är att söka utveckla Kaliningrad till ett livskraftigt handelscentrum mellan de ryska och europeiska marknaderna, ett Hongkong i Östersjöområdet.

Att realisera sådan plan kommer att även i gynnsammaste fall ta

en lång tid. En förutsättning är att det blir möjligt att utveckla ett stabilt politiskt och ekonomiskt klimat präglat av goda relationer mellan Ryssland, Litauen och Polen. En EU-utvidgning som omfattar de två sistnämnda länderna skulle kunna bidra till en sådan utveckling. En politisk förutsägbarhet skapas och det ekonomiska utbytet kan intensiñeras.

7.4 Icke-militära hot

Att inga militära hot är att förutse i norra Europa, hindrar inte att andra hot, sådana som riktas mot det civila samhällets säkerhet, kan aktualiseras och redan har aktualiserats. Det gäller sådana företeelser som kriminalitet och maffiaverksamhet över gränserna, terrorism, narkotikahandel, flyktingströmmar, miljöförstöring samt smuggling av kämämne och delar till kärnvapen och andra massförstörelsevapen. Sådana frågor behandlas huvudsakligen i den del av EU-samarbetet som brukar benämnas "tredje pelaren".

Hot detta slag, med ett något missvisande uttryck plägar av som betecknas "mjuka", måste förutses och förebyggas. Detta kan i som vissa fall kräva insatser militär art de åtgärder som i första av men hand kommer i fråga genomförs rimligen av tull, polis, immigrationsoch miljömyndigheter. Ett mycket omfattande samarbete mellan alla Östersjöländerna i detta syfte har igångsatts inom för det år 1993 bildade ramen Östersjörådet, bl.a. inrättande i regeringschefemas genom av en kanslier förankrad "task force" polissamarbete. Arbetet har en klart om positiv säkerhetspolitisk betydelse för alla de deltagande länderna. När baltiska länderna och Polen inträder i EU underlättas samarbetet de tre ytterligare och bidrar till att förbättra säkerhetssituationen i hela

Europa.

7.5 Sveriges hållning i fall av hot mot

medlemsstat

På Sverige förväntar sig att i ett krisläge självt komma samma sätt som i åtnjutande det säkerhetspolitiska "plus" medlemskapet kan av som innebära har vi även att ta vårt och visa lojalitet för det fall att ansvar EU-land råkar i nödläge och EU-solidariteten aktualiseras. annat Det är självfallet omöjligt att i förväg avgöra hur vår solidaritet konkret skulle ta sig uttryck. Klart står att Sverige med stort engagekommer att tillsammans med övriga EU-medlemmar möta hotet mang med utnyttjande alla de medel står till EU:s förfogande. Detta av som kan i första hand sig uttryck i medverkan till beslut om politiska ta deklarationer och démarcher. Öm sådana åtgärder inte visar sig verkningsfulla kan aktioner, i sista hand ekonomiska gemensamma sanktioner, komma i fråga. Att EU-land är politiskt förpliktigat att i förekommande fall ett överväga ett ansvarstagande har i den svenska debatten stundom framställts ett hot mot eller ett avsteg från Sveriges militära som alliansfrihet. Så är givetvis inte fallet. Situationen skapar ingen skyldighet för Sverige att gripa politiskt och militärt. Frågan får efter bedömning våra nationella intressen i det enskilda avgöras en av fallet. Sverige skulle dessutom vetorätten ha kvar sin möjlighet genom hindra ett beslut i EU:s det oss själva skulle anses att namn om av strida våra grundläggande nationella intressen. Härom har talats i mot kapitlet GUSP och preventiv diplomati. om

70 SOU 1997: 143

En särskild fråga som gäller Sverige är om vår nu gällande säkerhetspolitiska doktrin, vilken citerats, lägger hinder i vägen

ovan för vårt deltagande i aktioner kan strida mot neutralitets-

som anses rätten.

Denna fråga har for Finlands del behandlats i rapport från

en regeringen till riksdagen den 17 i år. Där sägs att Finland vid hot

mars eller aggression mot medlemsstat i EU icke skulle kunna

vara neutralt. En tolkning av detta uttryck kunde vara att Finland skulle vara villigt att så långt på solidaritetens väg att landet i givet fall skulle uppge sin folkrättsliga status som neutralt land och rentav gå i krig. Så är fallet. Att icke förhålla sig neutralt är enligt auktoritativa finländska uttalanden endast att förstå som uttryck för den mycket långtgående politiska solidaritet som Finland skulle visa gentemot ett medlemsland i utsatt läge. Detta torde också vara den svenska regeringens hållning.

Slutord

Som framgår den föregående framställningen måste EU:s nu av pågående utvidgning ses som en oåterkallelig historisk process. Den kommer alltså, oförutsebara omständigheter icke tillstöter, att om fullföljas. Alla, eller nästan alla, kandidatländerna kommer att inom en viss tid, kan utsträckas ett årtionde eller flera, inträda som som medlemmar. En alla erkänd risk är att utvidgningen sker till priset av en av uttunning integrationen. I så fall skulle slutresultatet kunna bli ett av hela Väst-, Central- och Östeuropa omfattande samarbetsområde med ungefär struktur och arbetsuppgifter som EFTA eller EES. samma Sannolikt skulle då hård kärna bildas, sammansatt främst av de en ursprungliga medlemsländerna, håller fast vid "fädemas" idéer sex som och gör allvar tanken utrikes- och säkerhetspolitik. av en gemensam De övriga medlemmarna skulle samlade i allt efter sina vara grupper speciella intressen. EU:s möjligheter att spela sin avsedda säkerhetspolitiska roll skulle då försvagas, både när det gäller stabiliteten och tryggheten medlemmarna emellan och i vad skyddet mot kriser och hot som avser från omvärlden. emanerar sådan utveckling är sannolik eller inte låter sig naturligtvis Om en inte bedömas. Men det antagandet kan göras att så mycket politiskt kapital har investerats i utvidgningsprojektet, både från medlemmarnas och kandidatländernas sida, att målet, mycket vittgående integration en och effektiv utrikes- och säkerhetspolitik, är en mera en mer gemensam trolig utgång. Om detta optimistiska antagande visar sig riktigt innebär det att alla europeiska stater väster Ryssland, Vitryssland, Ukraina och om Moldavien kommer att förenade i samarbets- och säkerhetsvara en gemenskap historiskt sett helt typ. Om eventuell vidare av en ny en utvidgning NATO kan ske utan att det uppnådda framåtriktade av nu samarbetet mellan NATO och Ryssland äventyras, skulle en grundsten lagd till den alleuropeiska freds- och säkerhetsordning som under vara efterkrigstiden varit de väsentliga målen för svensk utrikesett av politik. Krig EU-medlemmar emellan blir otänkbart. Ingen stat har egentligt motiv för hot och aggression. Demokratin stabiliseras i de nya

72 SOU 1997: 143

medlemstaterna. Antidemokratiska krafter i alla länderna hålls under kontroll.

Samordningen fullföljes samhällslivets alla områden, med undvikande av byråkratisk detaljreglering. Den är även i fortsättningen i huvudsak mellanstatlig och staterna ger inte sin identitet. De

upp beslutar i enighet, grundval erfarenheter, ett

av gemensamma om långsamt ökande överstatligt beslutsfattande. Europa uppträder som en tungviktig aktör den globala scenen med auktoritet härflyter

en som både från den samlade ekonomiska styrkan och den politiska sammanhållningen. Om något medlemsland hotas utifrån kommer de övriga EU-statema att sluta leden och genom gemensamt solidariskt agerande avskräcka fredsstöraren och avvärja hotet.

Mellan USA och de europeiska länderna utvecklas ett förtroendefullt samarbete som stärker de transatlantiska banden. Ryssland samarbetar med väst grundval av avtalet med NATO

av den 27 maj 1997 och ett omfattande partnerskapsavtal med EU.

Skulle denna vision bli verklighet kommer vi att bevittna ett äkta historiskt paradigmskifte. Det statssystem som tog form i Europa under medeltiden och bekräftades i westfaliska freden skulle ha ersatts av en helt ny struktur där furstarnas och staternas anspråk obegränsad makt och suveränitet skulle ha fått vika för ett erkännande av den nationella suveränitetens otillräcklighet och där den moderna tidens krav ömsesidig hänsyn staterna emellan, kompromisser och gemensamt handlande tillgodosetts. Detta är ett omvälvande framtidsperspektiv, ett spännande äventyr.

Sverige och varje enskild svensk har här ett uppdrag, en möjlighet att bidra till att visionen förs närmare verkligheten. De skulle då också fullfölja ett långvarigt svenskt engagemang for Europas säkerhet symboliserat av namnen två svenskar som belönats med Nobels fredspris, Hjalmar Branting och Dag Hammarskjöld.

SOU 1997: 143 73

English Summary

This a study of the consequences for the security situation Europe when the EU enlarged to encompass all the candidate countries.

The subject matter divided into two parts.

On the one hand, attention paid to the basic security dimension of the European Community from its very beginning, i.e. the creation of a close-knit group of states determined to put an end to war between themselves, using to that end a system of far-reaching economic and social integration. In contrast to the situation after the first world war, the victorious powers decided to include Germany this endeavour as an equal partner.

These goals have already been reached, fact which be

a may considered an achievement of historic importance.

For the countries which are now under consideration for membership, adherence to the EU system will automatically stabilize and strengthen their security status.

Moreover, membership of the EU means for the candidate countries the symbolical confirmation of their, in most‘ newly

cases, won, political independence and their commitment to the values of democracy, human rights and a market economy.

On the other hand, the candidate countries expect something more. They seek protection against threats, pressures and crises emanating from third countries.

This the issue that forms the main part of this study. An analysis of this security dimension faces considerable

difficulties.

One obvious reason that neither the Treaty of Rome, nor the Maastricht or Amsterdam Treaties, has one word to say on the matter, apart from vague references to the self-evident requirement of general solidarity. Security EC/EU thought of as security between

terms was Member States, not, as the case of the League of Nations or the United Nations, security against threats or aggression from external sources. Furthermore, since all EU members, with the exception of Ireland, were members of the Atlantic Alliance, their security needs in relation to third countries were already provided for.

74 SOU 1997: 143

Moreover, there amazingly little material on the subject available, either the form of media scolarly research.

coverage or

only the context of the ongoing enlargement process that

was the problem to the fore. During the latest enlargement round

came — the concerning Sweden, Finland and Austria the argument was

one — heard for the first time that membership meant entering a community of states determined not only to live with one another, but also

peace to provide assistance the event of crisis relation to third countries.

In Finland this argument was used support of Finnish membership the campaign preceding the referendum, while Sweden presented warning, signalling the end of Swedens

was as a policy of neutrality and military non-alignment.

One possible approach to a discussion on the subject to try to indicate what would be the likely reactions on the part of the EU a member country actually subjected to threats, pressures or

was aggression from abroad. What instruments are available and when would they conceivably be used

The instruments declarations, joint actions, diplomatic

are démarches, appeals to the United Nations Security Council, conflict resolution techniques, peacekeeping measures and economic sanctions. The likelihood that these instruments will be used discussed. Many doubts and hesitations must be anticipated before decision, which has

a to be unanimous, reached.

argued that, however uncertain the outcome of a discussion on countermeasures be, the fact that the EU alerted and a

may very discussion takes place, will important factor for deterrence. A

act as an country that contemplates the possibility of hostile action against a member state of the EU, will have to consider the possibility, and the

of EU and therefore, be persuaded to consequences, measures may, abstain from the planned action.

A warning given the study against too strong hopes and expectations candidate countries that effective EU action would

among be automatically forthcoming. always a question of an casu decision. No definite forecast possible.

pointed out that, in the event of crisis of the type discussed

a here, NATO will inevitably be involved and take some kind of action, regardless of whether the European country concerned member of

a the Alliance or not.

EU enlargement would substantially increase Swedens security. The accession of all candidate countries, which the scenario underlying this study, would make all European countries west of Russia, Belarus,

SOU 1997: 143 75

the Ukraine and Moldavia members of the EU security community. War between them would be unthinkable.

Furthermore, all the countries concemed will have undergone

a process of internal political, administrative and socio-economic reform which will have stabilized their internal situation and enhanced their ability to make constructive contributions to and prosperity

peace throughout Europe.

Sweden has a particular interest seeing the Baltic countries become members of the EU. We assist them their efforts to fulfil membership requirements. We are working actively for a simultaneous start of negotiations, and thus expect all three Baltic countries to begin negotiations early next We consider the inclusion of at least

year. one of them to be a vital national interest.

The motives of the candidate countries for wishing to become members of the EU are first and foremost a desire to "retum to Europe". They also expect that EU membership will benefit their security. They assert that not fear of any immediate threat from Russia that prompts their interest the EU membership, but quite clear that their historical experience makes them fear future Russian hegemony claims.

These motives largely coincide with their motives for wanting to become members of the Atlantic Alliance.

Another important motive for the candidate countries the expectation to enjoy the economic and social benefits that derive from a system based on the four freedoms of trade, labour, capital and services. They are ready to undertake the internal reform process required to meet the criteria laid down by the European Council Copenhagen 1993.

The prospect of membership exerts a strong influence on the foreign policy of the candidate countries already now. The EU reluctant to accept new members who may "import" unresolved conflicts into the union. The candidates therefore making energetic

are efforts to solve all outstanding problems as soon as possible. The results have been impressive. A large number of agreements have been concluded between candidate countries for the of

common purpose formally recognizing existing borders, protecting the rights of minorities and guaranteeing good neighbourly relations.

ln several candidate countries voices are heard opposing EU membership. Fears are expressed that the newly won independence might be compromised by entering a European Union less

seen as no dominant than the Soviet Union. Others fear that the application of the right of all EU citizens to acquire real estate and businesses other

gmácuêars znumaswd ::mmg2maa3s.w no arma azmqaé

amma

léaiizagwwfi ‘maaua§mm wm:3 ‘ ’

‘

{1é.i~’fii‘~T.‘ff;ié.§fp’.-fs‘sm%2é§it;:~vva:; a.e.—-.~,mHawa ws y 2 .. msfssámwz:se::pz~a~aanms;,~£rmmrats..än fm; .sam e.m;mve wk

mBsuufia1@aEai:s2mzh‘L‘bagmnxizr U3 :m: att chain

- Vim ai Biaflflfi Jaw bina.. damma

äre S€YiFEfl~‘flfif€ffiflQ%$ ’ m

, L

v Whiz:M§aw L.mimufiV av uoimhüsomoa slät

återta-iszáixxiáwâng

’§1¥;§E3¥iT§€:‘-$31’:flaw: $im:1§.§,.:‘I;ti§%g;§T£i°1§$ma ¢x3i£w¢%sa%‘w‘¥m;6§§E£iE¢a ‘ an-$.13‘ Mavi ¥.‘.4..,,gi a n man. uu, a. .wn.

miâeárgááüfnânt:vitamin y Mimi: :ansâáåácåysââxåårtzstáämââwâmmr11mra£§ywmmiétadilw mfézzgingg ;avawzüssfüêaømwizasêázøn ~h§S%£¥i£’fi-:pR%§E9fi$

bzéen:~E:xi{%m%eci.,.V.LA;:2y‘:meweh:zm-deiaygmg1:;ig3,r-fiae:Lgrams wxsaxickafie

czwm§k%m-eta %:d%¢tsmsezzn:‘3§§enmhve;g~;g.aasi’wul.iea: miemhemt cas:a§§fiamL"ceuntria:;. :§;.am1y:m:.mm: taiaa-mwh wéfi c1ea3%ia3m;;’f’-xxaraiñødand ~ z

if Ia§~.§::a;.mEi¢a:é:z:r~canal-trim :that: Big, mi:

frqsmäifåç 32i‘3i1§é:¢:5}"§fi%ui’€§Jfi3}f§if5.§%¥ri7£€§§7§‘§£.

:slam: :mm:

Kommittédirektiv

EU:s utvidgning	säkerhetspolitiska —	Dir
konsekvenser		1997:12

Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera de säkerhetspolitiska konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning for Sverige, for EU som helhet samt for de länder som ansöker om medlemskap i EU, de s.k. kandidatländema.

Bakgrund

Europeiska unionen står infor sin femte utvidgning, Tysklands enande oräknat. Sverige ser utvidgningen som ett viktigt steg mot ett enat Europa. Flertalet av de elva kandidatländema skiljer sig radikalt från nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utveckling samt institutionell uppbyggnad och traditioner. Samtidigt fördjupas EU:s politiska och ekonomiska integration löpande. Detta innebär att kandidatländema har ett mer omfattande arbete framför sig for att anpassa sig till medlemskapet än vad som tidigare har varit fallet för nytillkommande länder. Ett framtida medlemskap i EU är samtidigt en av drivkrafterna bakom den reformprocess som de före detta centralplanerade ekonomiema genomgår.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU, de s.k. Köpenhamnskriteriema. Dessa innebar bl.a. att länderna skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, d.v.s. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter, samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter. Medlemskap förutsätter vidare att kandidatländema har fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskraftema inom unionen, samt att de har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser, inklusive anslutning till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union.

Vid Europeiska rådets möten i Essen, Madrid, Florens och Dublin bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas månader efter regeringskonferensens

sex slut. Samtidigt uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen förhandlingarna med kandidatländema i

av Central- och Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. Vad gäller Maltas medlemskapskandidatur har ansökan dragits tillbaka efter regeringsskiftet hösten 1996.

I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa s.k. länderyttranden aviser för de elva kvarvarande kandidatländema. Därtill kommer utredningar om utvidgningens effekter olika sakområden, inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna av utvidgningen. Utredningama kommer sannolikt att läggas fram i ett sammanhang under hösten 1997.

EU:s utvidgning kommer att få stor betydelse för den politiska stabiliteten och säkerheten i Europa. En analys av utvidgningens säkerhetspolitiska konsekvenser är mot denna bakgrund angelägen. En särskild utredare bör därför tillkallas för ändamålet.

Uppdraget

Utredaren skall analysera de säkerhetspolitiska konsekvenserna av EU:s utvidgning för i första hand Sverige, men också för EU som helhet och for kandidatländema.

Till de frågor som analysen skall behandla hör

samarbetet med kandidatländema och med de nya medlemsstaterna på det utrikes- och säkerhetspolitiska området,

den politiska solidariteten mellan medlemsstaterna i en utvidgad union och dess säkerhetspolitiska betydelse,

den säkerhetspolitiska betydelsen av den ekonomiska och institutionella sammanflätning som följer av medlemskapet,

de säkerhetspolitiska konsekvenserna av utvidgningens effekter reforrnprocessema i kandidatländema,

utvidgningens inverkan kandidatländemas relationer till sina grannländer samt på deras behandling av etniska minoritetsgrupper och hantering av mänskliga rättighetsfrågor.

Andra frågor som skall analyseras är

de säkerhetspolitiska konsekvenserna av ökad heterogenitet i unionen,

den säkerhetspolitiska betydelsen av utvidgningens effekter på EU:s fördjupningsprocess,

de säkerhetspolitiska konsekvenserna av olika politiska särarrangemang för en grupp länder flexibel integration och av olika övergångsarrangemang for de nya medlemmarna,

det indirekta sambandet mellan EU:s och NATO:s utvidgningar. -

EU skulle vid en utvidgning med de elva kandidatländema få vidgade geografiska kontaktytor, inte enbart mot Ryssland utan också mot Vitryssland och Ukraina. Vidare skulle Östersjön nästan helt komma att bli omgiven av EU-stater, vilket skulle leda till förändrade förutsättningar för Östersjösamarbetet. Utredaren skall därför i sin analys särskilt beakta utvidgningens konsekvenser i Östersjöområdet. Av särskilt intresse är dess inverkan på EU:s relationer till Ryssland, liksom på de baltiska staternas förhållande till Ryssland.

Utöver att ge ytterligare underlag for regeringens fortsatta beredning och ställningstaganden, bör utredningen bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten och inom näringsliv och organisationer, vars ställningstaganden kommer att utgöra en del av underlaget när svenska ståndpunkter skall fastställas.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

61.Att växablandbetongochkojor. 89.Handelnmedskrotochbegagnadevaror.N. Ettdelbetänkande bamsoch ungdomars 90.Ändradorganisationför det statligaplan-, byggom uppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån ochbostadsväsendet.In. Storstadskommittén.S. 9l. Jaktensvillkor enutredningomvissajaktfrâgor. - 62.Rosoravbetong. Jo. Enantologitill delbetänkandetAtt växabland 92.Medieföretagi Sverige Ägandeoch — betongochkojor från Storstadskommittén. strukturförändringaripress,radioochTV. KJ. 63. Sverigeinför epokskiñet. 93. Hanteringavfel i utjärnningssystemetför lT-kommissionensrapport5/97.K. kommuneroch landsting.In. Samhall.Enarbetsmarknadspolitiskåtgärd 94.Konkurrensneutralttransportbidrag.N. . + Bilagedel.A 95.Forumför världskultur 65. Polisensregister.Ju. enrapportomettrikarekulturliv. Ku. - 66.Statsskuldspolitiken.Fi. 96.Lokalförsörjningochfastighetsägande. 67.Återkallelseavuppehållstillstånd.UD. Enutvärderingavstatensfastighetsorganisauon. 68.Grannlands-TVi kabelnät.Ku. Fi. 69.Besparingari stortochsmått.U. 97.Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.lll. 70.Totalförsvaretoch frivilligorganisationema 98. Skyddavskogsmark.Behovochkostnader. uppdrag,stödochersättning.Fö. Bilagor. M. - 7 Politik för unga. 99. Ennyvattenadministration.Vattenärlivet. M. . +2 stbilagor. ln. 100.Nyasamverkansfonnerinomdensjöhistorisla 72.En lagomsocialförsäkringar.S. museiverksamheten.Ku. 73.Infor svenskpolicyomsäkerelektronisk lOi Behandlingavpersonuppgiñerom en . kommunikation.Referatfrån ettseminarium totalforsvarspliktiga.Fö. IT-kommissionen,Närings-och 102.Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s anordnatav handelsdepartementetoch SEISden1l december jordbruk i framtiden.Jo. 1996.IT-kommissionensrapport6/97.K. 103.Rapportmedförslagomsändningsorter.Ku. 74.EUzsjordbrukspolitik,miljön och regional 104.Polisi fredenstjänst.UD. utveckling.Jo. 105.Agenda21i Sverige. 75.Bosättningsbegreppet.Skatterättsligaregler för FemårefterRio resultatochframtid.M. fysiskapersoner.Fi. 106.Enfondfor ungakonstnärer.Ku. 76.Invandrarei vårdochomsorg 107.Dennyagymnasieskolan frågaombemötandeaväldre.S. problemochmöjligheter.U. - en - 77.Uppföljning avinkomstskattelagen.Fi. 108.Att lämnaskolanmedrakrygg Omrättentill - Medelsförvaltningi kommuneroch landsting.ln. skriftspråketochomförskolansochskolans . 79.Försäkringsmäklare. lagöversynEn av möjligheteratt förebyggaochmötaläs-och Försäkringsmäklarutredningen.Fi. skrivsvårigheter.U. 80.Reformeradstabsorganisation.Fi. 109.Myndighetsansvaretför transportav farligt 81.Allmännyttigabostadsföretag. gods.Fö. +Bilaga. ln. 110.Säkrareobligationer Fi. 82.Lika möjligheter.ln. lll. Branschsaneringochandrametodermot - 83.Ommaktochkön-i spårenavoffentliga ekobrott.Ju. organisationersomvandling.A. ll2. Ensamordnadmilitär skolorganisation. 84.En hållbarkemikaliepolitik.M. 113.Mothalvamakten elvahistoriskaessäeron - 85.Förmånefterinkomst- Samordnatinkomst kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.A. begreppfor bostadsstödenochnya 114.Styrsystemochjämställdhet.Institutioneri kvaliñkationsreglerför rätttill förändringochkönsmaktensframtid.A. sjukpenninggrundandeinkomst. 115.Ljusnandeframtid ellerettlångtfarväl 86.Punktskattekontroll alkohol,tobak ochav Densvenskavälfärdsstatenijämförande mineralolja,m.m.Fi. belysning.A. 87.Kvinnor, mänochinkomster. 116.Barnetsbästai främstarummet.FNzskonvertion Jämställdhetochoberoende.A. ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige.S. 88.Upphandlingför utveckling.N. 116.Barnetsbästa enantologi. —

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

117.Nobelcenteri Stockholm ettinformations-och

aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och samhälle.Ku.

118.Deladestäder. 119.En tydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni

folkhälsoarbetet. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning,

utveckling.EnKartläggning.U. 121 Skolfrågor Om skolai ennytid. U.

. - 122.Rättigheteri luñfartyg. K. 123.Ett effektivarenäringsförbud.N. 124.IT-kommissionenshearingomdennyamedie-och

programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Riksdagen,1997-06-16.K.

125Ettsvensktinvesterarskydd.Fi. 126.Bilen, miljön ochsäkerheten.Fi.

Straffansvarförjuridiska personer.Del A+B. Ju.

. 128.Verkställighetochkontroll i utlänningsärenden.

UD. 129.Kollektivtrafik i tid + Bilaga.K. 130.Effektivarestatliginköpssamordning.Fi.

Lag ompremiepension.Fi.

. 132.Antimicrobial FeedAdditives.Jo. 133.Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. Jo. 134.Förtroendemannainflytandeökadkvalitet och

rättssäkerhet. 135.Ledare,maktochkön.A. 136.Kvinnorsochmänslöner varför såolika A.

- 137.Glastakoch glasväggar Denkönssegregerade

arbetsmarknaden.A. 138.Familj, makt ochjämställdhet.A. 139.Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom

arbeteochpengari familjen.A. 140 Fonogramersättning.Ku.

Bokeni tiden.Ku.

. 142.Högkosmadsskyddmotsjuklönekostnader. 143.StörreEU säkrareEuropa.UD.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Deladestäder.118

En tydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni Fastighetsdataregister.3

folkhälsoarbetet.119 Aktiebolagetskapital. 22

Förtroendemannaintlytandeökadkvalitet och Bampomograñfrágan. -

rättssäkerhet.134 Innehavskrirninaliseringm.m.29

Högkostnadsskyddmotsjuklönekostnader.142 Integritet Offentlighet Informationsteknik.39

Grundlagsskyddför nyamedier.49

Kommunikationsdepartementet

Folketsområdgivareochbeslutsfattare.

Bilaga 1 och 56 Länsstyrelsemasroll itrañk- ochfordonsfrågor.6 + Polisensregister.65 IT-problem inför 2000-skifiet.Referatoch slutsatserfrån

Branschsaneringochandrametoder ekobrott.l l l enhearinganordnad IT-kommissionendenav

- mot Straffansvarför juridiska Del A+B. 127 18december.IT-kommissionensrapport1/97.12

personer.

Digital demokr@ti.EttseminariumomTeknik,

Utrikesdepartementet demokratiochdelaktighetden8 november1996

Återkallelse anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT-

av uppehållstillstånd.67

kommissionenoch Kommunikationsforsknings- Polis i fredenstjänst.104

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.23 Verkställighetoch kontroll i utlanningsärenden.128

Kristallkulan trettonrösteromframtiden. StörreEU säkrareEuropa.143 —

- IT-kommissionens 3/97.31

rapport

Försvarsdepartementet Ny kurs i trañkpolitiken bilagor. 35+

Sverigeinför epokskiñet. Totalförsvaretoch frivilligorganisationema

IT-kommissionensrapport5/97.63

uppdrag,stödochersättning.70 — Inför svenskpolicy säkerelektronisk Behandling personuppgifter en om

av om

kommunikation.Referatfrånettseminariumanordnatav totaltörsvarsplilctiga.101

IT-kommissionen,Närings-ochhandelsdepartementet Myndighetsansvaretför transportavfarligt gods.109

och SEISden 11 december1996. Ensamordnadmilitär skolorganisation.112

IT-kommissionensrapport6/97.73

Socialdepartementet Rättigheteri luñfartyg. 122

IT-kommissionenshearingomdennyamedie-och Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8

programvaruindustrin.Andrakarnmarsalen, Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte.24

- Riksdagen,1997-06-16.124 Brister i omsorg Kollektivtrafik i tid + Bilaga.129

enfrågaombemötande äldre.51av - Omsorgmedkunskapoch inlevelse

enfrågaombemötandeaväldre.52 Finansdepartementet - Att växablandbetongochkojor.

lnkomstskattelag,delI-III. 2 Ettdelbetänkandeombarnsochungdomars

Byråkratin i backspegeln.Femtioår avförändringpå sex uppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån

förvaltningsområden.7 Storstadskommittén.61

Flexibel förvaltning.Förändringoch verksam- Rosoravbetong.

hetsanpassning statsförvaltningensav struktur.9 Enantologitill delbetänkandetAtt växabland

Ansvaretför valutapolitiken.10 betongochkojor frånStorstadskommittén.62

Skatter,miljö ochsysselsättning.11 Enlagomsocialtörsälcringar.72

Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Invandrarei vårdochomsorg ochproblematik.15

enfrågaombemötande äldre.76av - Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Förmånefter inkomst Samordnatinkomstbegrepp

- + Bilagor. 17 för bostadsstödenochnyakvalifikationsreglerför

Granskningavgranskning. rätttill sjukpenninggrundandeinkomst.85

Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.18 Barnetsbästai främstarummet.FN:skonvention

Kontroll ReavinstVärdepapper.27 ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige.116

1demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och Barnetsbästa enantologi.116

- vårt offentligaetos.28

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför Alternativautvecklingsvägarför EU:s svenskstatsförvaltning.30 gemensammajordbrukspolitik. 50 Att läraövergränser.Enstudieav0ECD:s EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional förvaltningspolitiskasamarbete.33 utveckling. 74 Bekämpande penningtvätt.36av Jaktensvillkor enutredningomvissajaktfrågor. 91

- Myndigheteller marknad. Mat Miljö. Svenskstrategiför EUzs Statsförvaltningensolika verksamhetsformer.38 jordbruk i framtiden.102 Arbetsgivarpolitik i staten. Antimicrobial FeedAdditives.132 För kompetensoch resultat.48 Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. 133 Avskaffa reklamskatten53

Ministem ochmakten. Arbetsmarknadsdepartementet

Hur fungerarministerstyrei praktiken 54 Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför l medborgarnastjänst. arbetshandikappade.5 En samladförvaltningspolitikför staten.57 Personaluthyrning.58 Statsskuldspolitiken.66 Samhall.En arbetsmarknadspolitiskåtgärd Bosättningsbegreppet.Skatterättsligareglerför + Bilagedel.64 fysiskapersoner.75 Ommakt ochkön i spåren offentliga

- av Uppföljningav inkomstskattelagen.77 organisationersomvandling.83 Försäkringsmäklare. lagöversynEn av Kvinnor, mänochinkomster. Försäkringsmäklarutredningen.79 Jämställdhetoch oberoende.87 Reformeradstabsorganisation.80

Mot halvamakten elva historiskaessäerom- Punktskattekontroll alkohol,tobakochav kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.113 mineralolja,m.m.86 styrsystemochjämställdhet.Institutioneri Lokaltörsörjningoch fastighetsägande. förändringochkönsmaktensframtid. 114 En utvärderingav statensfastighetsorganisation.96 Ljusnandeframtid eller långt farväl

ett Säkrareobligationer 110 Densvenskavälfärdsstatenijämförande Ett svensktinvesterarskydd.125 belysning.115 Bilen, miljön och säkerheten.126 Ledare,makt ochkön. 135 Effektivarestatlig inköpssamordning.130 Kvinnorsochmänslöner varför såolika 136

- Lagompremiepension.131 Glastakoch glasväggarDenkönssegregerade

arbetsmarknaden.137

Utbildningsdepartementet

Familj, makt ochjämställdhet.138 Dennyagymnasieskolan stegför steg.1 Hemmet,barnenochmakten.

- Förhandlingarom Växa i lärande.Förslagtill läroplanför bamoch arbeteochpengari familjen. 139 unga6-16år. 21 Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Kulturdepartementet Besparingari stortochsmått.69 lT i kulturenstjänst.14 Dennyagymnasieskolan Statenoch trossamfunden - problemochmöjligheter.107 Rättsligreglering Att lämnaskolanmedrakrygg Omrättentill Grundlag

- skriftspråketochomförskolansochskolans trossamfund

- Lag om möjligheterattförebyggaochmötaläs-och Lag Svenskakyrkan. 41

- om skrivsvårigheter.108 Statenochtrossamfunden Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, Begravningsverksamheten.42 utveckling.EnKartläggning.120 Statenoch trossamfunden Skolfrågor Om skolai ennytid. 121 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomenoch

dekyrkliga arkiven.43

Jordbruksdepartementet

Statenoch trossamfunden Svenskmat på EU-fat.25 Svenskakyrkanspersonal.44

— EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Statenochtrossamfunden försörjningen.26 Stöd,skatteroch finansiering.45

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statenochtrossamfunden Miljödepartementet Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.46 miljöinforrnation.4

Förbättrad Statenochtrossamfunden Följdlagstiñningtill miljöbalken.32 Denkyrkliga egendomen.47 Övervakning miljön. 34

av Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav hållbarkemikaliepolitik. 84

En förslagenfrån destatligautredningarna.55 skogsmark.Behovochkostnader.97

Skyddav SvenskhemmetVoksenåsensförvaltningsfonn.59 ochkosmader.

Skyddavskogsmark.Behov Betal-TVinomSverigesTelevision.60 Bilagor. 98 Grannlands-TVi kabelnät.68 En vattenadministration.Vattenärlivet. 99

ny Medieföretagi Sverige Ägandeoch Agenda21 i Sverige.

strukturförändringari press,radioochTV. 92 efter Rio resultatochframtid. 105

Femår - Forumför världskultur

enrapportomettrikare kulturliv. 95 - Nyasamverkansfonnerinom densjöhistoriska museiverksamheten.100 Rapportmedforslagomsändningsorter.103 Enfond for ungakonstnärer.106 Nobelcenteri Stockholm ettinformations-och

aktivitetscentrumkringnaturvetenskap,kultur och samhälle.117 Fonogramersättning.140 Bokeni tiden.141

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitikfor helaSverige.13 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Konkurrenslagen1993-1996.20 Upphandlingfor utveckling.88 Handelnmedskrotochbegagnadevaror.89 Konkurrensneutralttransportbidrag.94 Ett effektivarenäringsförbud.123

Inrikesdepartementet Bättreinformationomkonsumentpriser.19 Ungaocharbete.40 Politik för unga. + 2 bilagor.71 Medelsforvalmingi kommunerochlandsting.78 Allmännyttigabostadsforetag. + Bilaga.81 Lika möjligheter.82 Ändradorganisationfor det statligaplan-,byggochbostadsväsendet.90 Hanteringavfel i utjämningssystemetfor kommunerochlandsting.93