Kärnavfall - kostnader och finansiering. Rapport från Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM)

Kärnavfall

– kostnader och finansiering

Rapport från Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM)

Stockholm 2005

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Omslag: "Landskap", textil av Maria Triller Foto: Tord Lund

Tryckt av XGS Grafisk Service Stockholm 2005

ISBN 91-38-22439-9 ISSN 0375-250X

Förord

Det svenska finansieringssystemet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraftreaktorerna skapades i början av 1980-talet. Dess syfte är att säkerställa att nödvändiga finansiella resurser skall finnas tillgängliga när de behövs längre fram i tiden. Tanken är att dagens produktion av kärnkraftsel skall bära den fulla kostnaden för avfallshantering och avveckling. Ett finansieringssystem som uppfattas som trovärdigt och rättvist bidrar till förtroende för hela ”kärnavfallsprojektet”.

Systemet har setts över vid flera tillfällen och olika förändringar har genomförts. De grundläggande principerna har dock legat fast. Resultatet av den senaste översynen presenterades i slutet av år 2004 (betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet, SOU 2004:125). En av regeringen tillkallad särskild utredare har föreslagit en rad förändringar som han ansåg nödvändiga för att finansieringssystemet skall kunna uppfylla sina grundläggande syften.

Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) beslöt hösten 2004 att anordna ett seminarium kring olika aspekter på finansieringen av kostnaderna för att ta hand om avfallet från den svenska kärnkraftsproduktionen. Seminariet borde genomföras efter det att regeringens utredare hade presenterat sina slutsatser och borde äga rum i en av de två kommuner där Svensk Kärnbränslehantering AB nu bedriver platsundersökningar. Valet av plats kom att bli Gimo i Östhammars kommun och datum den 16 februari 2005.

Ett syfte med seminariet var att ge en bild av hur finansieringssystemet är uppbyggt och vilka förändringar som hade

föreslagits av den s.k. Finansieringsutredningen. Andra syften var att: • ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet

och hur dessa värderingar återspeglas i systemet i dess

utformning, • analysera och diskutera vilka förtjänster och svagheter som

är inbyggda i systemet för beräkning av kostnader, avgifter och säkerheter samt hur man hanterar osäkerheterna i detta system, samt

• ge översiktlig information om motsvarande finansierings-

system i andra länder.

Föreliggande rapport innehåller skriftlig dokumentation som tillhandahållits i samband med presentationer vid seminariet och som inte enbart utgörs av OH-bilder . Rapporten innehåller också några reflektioner som gjordes under den avslutande allmänna diskussionen på temat Kan vid ha förtroende för finansieringssystemet? KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då, eftersom finansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation skall kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet är en förutsättning för att vi ska kunna ta hand om kärnkraftsavfallet på ett tillfredsställande sätt, men seminariet visade också att det finns andra aspekter på ansvarsfrågorna kring kärnavfallet som kan behöva belysas ytterligare. Dessa aspekter är intressanta som uppslag för framtida KASAM-seminarier.

I skriften Kostnaderna för kärnavfallet – Tar vi vårt fulla ansvar för kommande generationer? har KASAM tidigare (juni 2005) publicerat ett axplock från anföranden och kommentarer

1 Att i skriftlig form återge dessa presentationer har bedömts vara alltför resurskrävande. Presenterade OH-bilder har bedömts vara av begränsat intresse utanför kretsen av seminariedeltagare och återges därför inte i rapporten. Läsare som önskar ta del av OHbilderna (på papper eller i elektronisk form) är välkomna att kontakta KASAM:s kansli, som kan nås via regeringskansliets växel (08-405 1000).

vid seminariet. En kopia av denna skrift är fogad till rapporten (bilaga 1).

En förteckning över samtliga presentationer finns i programmet för seminariet (bilaga 2).

Stockholm i augusti 2005

Kristina Glimelius Ordförande

Kärnavfall – Kostnader och finansiering

Bilaga 1

Kopia (i förminskad form) av KASAM:s skrift

”Kostnaderna för kärnavfallet – tar vi vårt fulla ansvar för kommande generationer” (juni 2005)

Bilaga 2

Kasam:s seminarium 16 februari 2005 KÄRNAVFALL –

kostnader och finansering (Program och Deltagarlista)

Inledningsanförande

Kristina Glimelius, ordförande, KASAM

KASAM ordnar sedan många år seminarier kring olika ämnen – i synnerhet ämnen som rör kärnavfallsfrågor. Vi vill erbjuda ett forum för en inträngande diskussion bland dem som intresserar sig för kärnavfallsfrågornas lösning. Vi vänder oss till många målgrupper bl.a. företrädare för kommuner och olika organisationer.

Jag konstaterar med tillfredsställelse att många har hörsammat vår inbjudan. Det är också angeläget för mig att konstatera att deltagarna representerar många olika organisationer och målgrupper, något som vi anser är väsentligt vid våra seminarier. Jag hoppas att blandningen av er och ett antal väl insatta personer i de frågor vi ska behandla idag har skapat förutsättningar för bra diskussioner. Dessa kommer vi att ha i begränsad utsträckning i direkt anslutning till förmiddagens föredragningar och i friare former under eftermiddagen.

KASAM:s ställning som en fristående vetenskaplig kommitté hoppas jag ses som en slags garant för att deltagarna i våra seminarier inte enbart är hänvisade till sakuppgifter från det som ofta kallas ”kärnkraftsetablissemanget”. Våra ledamöter representerar en osedvanlig bredd när det gäller kompetensområden. Det hoppas jag, ger våra uttalanden och slutsatser såväl acceptans som trovärdighet. Något som vi även anser ökar genom att ordna seminarier. Detta ger såväl er som oss utmärkta tillfällen till att lyssna till synpunkter från många andra personer som också intresserar sig för kärnavfallsfrågorna.

Vi som utgör KASAM anser det viktigt att ligga i fronten för en kvalificerad samhällsdiskussion. Detta omfattar såväl olika aspekter av frågor som rör en säker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle, som avställning och rivning av kärnkraftverk. Vi försöker finna ämnen för seminarier som inte på ett självklart sätt faller inom ramen för aktiviteter som anordnas av expertorganisationer som Statens kärnkraftinspektion, Statens strålskyddsinstitut eller Svensk Kärnbränslehantering AB. Och samtidigt vill vi identifiera ämnen och teman som vid olika tidpunkter känns som angelägna att fokusera på.

Även om KASAM anordnar seminarier som är fokuserade på ett visst tema, så försöker vi samtidigt att behålla ett helhetsperspektiv på frågorna. De frågor som vi ska behandla vid dagens seminarium svävar ju inte i ett rum för sig själva. Finansieringsfrågorna utgör en del i ett helt system som har byggts upp i vårt land för att säkerställa en ansvarsfull hantering av kärnkraften och dess avfallsfrågor.

Det är ett system som växte fram successivt och till stor del under en tid när kärnkraftsfrågorna stod i centrum för den politiska diskussionen. Systemet kom så småningom till uttryck, till en början i en lag år 1981. En lag om finansieringen av framtida utgifter för omhändertagandet av använt kärnbränsle, och några år senare i den mer övergripande och heltäckande 1984 års kärntekniklag. Där finns en klar uppgifts- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan den som innehar och driver kärnkraftsanläggningarna – och därigenom ger upphov till avfallet – och å andra sidan staten. Huvudprincipen är som bekant:

• Att industrin BÅDE ska svara för att genomföra de åtgärder

som behövs OCH betala kostnaderna. • Att statens roll är att kontrollera att så sker. .

Staten har ett slags övergripande ansvar – och måste i sista hand kunna inskrida med aktiva åtgärder om industrin inte förmår ta sitt ansvar. Systemet med granskningen vart tredje år av

industrins FUD-program – vilket utmynnar i ett regeringsbeslut till ledning för industrins fortsatta ansträngningar – utgör en hörnsten i detta sätt att arbeta.

Detta system har i sina huvuddrag fungerat på ett tillfredsställande sätt. Men en av flera förutsättningar för att systemet ska fungera är att det möts av allmänt förtroende såväl hos de närmast berörda aktörerna som hos allmänheten. Och detta förtroende måste gälla alla delar av systemet.

Varför har vi just nu ordnat ett seminarium på temat KÄRN- AVFALL – Kostnader och finansiering?

På baksidan av programmet finns syftet med seminariet formulerat i fyra punkter. Men innan jag kompletterar den beskrivningen något vill jag uppmärksamma er på hur ämnet för den avslutande diskussionen är formulerat. Formuleringen är:

Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet?

Vi som företräder KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då. Samtidigt får man inte glömma bort att finansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation ska kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet ingår här som en nödvändig, men inte tillräcklig, del.

Jag vill nu kort kommentera de fyra punkterna på baksidan av programmet.

Ett första syfte är att ge en bild av hur dagens finansieringssystem är uppbyggt och vilka förändringar som den statliga utredningen föreslagit. Det här finansieringssystemet är ganska komplicerat och vi vill som arrangörer bidra till att fler personer får en bättre insikt i systemet och vilka förändringar som föreslås. Insikter som kan underlätta för alla dem som under de närmaste månaderna ska slita med att skriva remissyttranden över förslaget.

Det andra syftet är att ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet och hur dessa värderingar återspeglas i

systemets utformning. Varför fick vi ett finansieringssystem? Är det ”rätt” att dagens elproduktion – och därmed vår generation ska samla ihop pengar att användas längre fram? Varför ska vår generation avstå från att konsumera resurser? Kanske är det så att barnbarnsgenerationen kommer att ha en mycket bättre ekonomi än vi vilket gör att de därför lätt kan bära dessa kostnader? Kanske provokativa frågor – men det är aldrig fel att ställa sådana!

Som tredje syfte har angetts att analysera och diskutera förtjänster och svagheter som finns i kostnadsberäkningarna och i avgiftsberäkningarna samt vad man i verkligheten gör – och kan göra – för att hantera osäkerheter i sådana beräkningar. För osäkerheter finns. Den person är väl knappast trovärdig som hävdar att de återstående kostnaderna för det s.k. kärnavfallsprojektet är exakt 50 miljarder kronor (inklusive rivning av reaktorerna). Men ändå är det kanske rimligt att just nu använda en siffra i den storleksordningen. Varför?

Det fjärde syftet gäller behovet av internationella jämförelser. Vi är i Sverige ingalunda unika när det gäller tanken på att ta ansvar för framtida kostnader. Dock kan vi möjligen skryta om att man i vårt land var något av en pionjär för att skapa ett genomtänkt system för att finansiera kärnkraftens s.k. restkostnader. Idag finns olika system på olika håll och det finns all anledning att känna till vad som skapats i några jämförbara länder. Inte minst kan vi konstatera att man i de av EU:s nya medlemsstater i Östeuropa där det finns kärnkraftverk har börjat bygga upp finansieringssystem efter västliga förebilder. Utformningen växlar, men man är överens om syftet – att tillräckliga medel ska finnas tillgängliga den dag de behövs. Och det gäller alltså både för hanteringen av använt kärnbränsle och för annat högaktivt långlivat avfall samt för den rivning av kärntekniska anläggningar som under alla förhållanden måste ske någon gång i framtiden.

De föredragningar som kommer att presenteras under förmiddagen har naturligtvis ett samband med ett eller flera av de fyra syftena som angetts för seminariet. Men väl så viktigt för att

uppnå syftet är de diskussioner i olika smågrupper som är schemalagda till eftermiddagen.

När det gäller indelningen i grupper har vi så långt som möjligt försökt tillgodose dem som klart har angett att de i första hand önskar delta i en viss grupp. Övriga deltagare har vi fördelat på de olika grupperna på ett sätt som vi hoppas kan leda till stimulerande tankeutbyte. Vi hoppas att en viss, om än inte fullständig, personkännedom har varit oss till hjälp när vi satt samman dessa grupper.

Den avslutande timmen har getts rubriken ”Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet”? Från KASAM:s sida är vi mycket intresserade att höra olika synpunkter från seminariedeltagarna på det temat. Men vi är inte bara intresserade i största allmänhet. Vad som sägs kan ju i det korta perspektivet också påverka hur KASAM kan komma att utforma sitt remissyttrande över det aktuella utredningsförslaget . Och i ett längre perspektiv kan det även påverka KASAM:s bedömning av vilka frågeställningar vi bör rikta in oss på framöver.

Kärnavfall – Kostnader och finansiering

I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar kring tillkomsten av dagens finansieringssystem

Olof Söderberg, ordförande, Kärnavfallsfondens styrelse

Inledning

I det följande redogörs för tillkomsten år 1981 av det system som fortfarande finns för att säkerställa att medel skall finnas tillgängliga för att täcka framtida kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och för att riva kärnkraftsreaktorerna.

Två frågor var aktuella vid den här tiden. Den första gällde principen om att dagens kärnkraftsproduktion skulle bära de fulla kostnaderna för den avfallshantering som måste följa även efter det att produktionen upphört. Det borde ske genom att pengar avsattes för framtida användning redan när kärnkraftselen producerades. Den andra frågan gällde hur dessa avsättningar borde förvaltas. Det kunde ske genom någon slags ”intern” fondering (avsättningar i företagens balansräkningar), eller i någon form av ”extern” fondering. De kärnkraftsproducerande företagen hade i slutet av 1970-talet börjat införa ett system för intern fondering.

2 Nedanstående text bygger på en mer detaljerad framställning som delades ut till seminariedeltagarna. Läsare som önskar ta del av den mer detaljerade framställningne är välkomna att kontakta KASAM:s kansli.

”Extern” fondering var den lösning som slutligen valdes våren 1981. Men den lösningen innebar att regeringen gick ifrån vad dess egen utredare hade föreslagit. Hur kom det sig att regeringen gick ifrån utredningens förslag i något som kan ses som en principfråga – och varför gick regeringens linje utan någon som helst opposition igenom i riksdagen?

Avslutningsvis redovisas hur det gick till att verkställa övergången från systemet med ”interna” avsättningar till det system med externa avsättningar som gäller sedan år 1981.

Aka-utredningen år 1976

De flesta som sysslar med kärnkraftens avfallsfrågor har hört talas om Aka-utredningen. Den var en parlamentariskt sammansatt kommitté, ledd av dåvarande landshövding Gösta Netzén (tidigare jordbruksminister, s) som arbetade åren 1973–1976. I utredningens uppgifter ingick att överväga hur man skulle finansiera kostnaderna för de omfattande insatser som skulle behövas i framtiden för att ta hand om kärnkraftens avfall.

Utredningen anslöt sig i sitt slutbetänkande (SOU 1976:30) Använt kärnbränsle och kärnavfall entydigt till synsättet att kraftproducenterna skall bära samtliga kostnader som är hänförliga till avfallshanteringen och preciserade också närmare vilka kostnader som avsågs. De kostnaderna borde alltid tas med i företagens kostnadskalkyler. Ett belopp motsvarande dessa utgifter borde enligt utredningen ”avsättas varje år i företagens bokslut till en egen särskild fond från vilken restkostnaderna täcks när dessa senare uppstår”. Under mellantiden skulle fonden ”arbeta i företagen”. Man nämnde ett belopp motsvarande 0,5 öre/kWh, sannolikt bortsåg man i den preliminära bedömningen från rivningskostnaderna.

Även om utredningen förordade ett alternativ som innebar någon form av ”intern” fondering hos kraftföretagen, så pekade den också på en annan möjlighet. Den möjligheten var att

”staten lägger en avgift på den elenergi som levereras från kärnkraftverken och därvid åtar sig kostnaderna”.

En detalj förtjänar här att dras fram ur glömskans djup. Akautredningen vidgade nämligen perspektivet till andra områden än kärnkraften. Utredningen erinrade sålunda sina läsare (och då närmast sin uppdragsgivare, alltså regeringen) om att framställning av el ur olja och kol också skapar stora avfallsmängder och skrev helt kort att kostnaderna ”för en ur miljövårdssynpunkt mer tillfredsställande hantering” av detta avfall ”ännu inte belastat dessa kraftslag fullt ut”.

Lagstiftning år 1978 om skattebefrielse för vissa avsättningar

Det kom att falla på den första Fälldin-regeringen (en koalition mellan c, fp och m som tillträdde efter valet 1976) att ta ställning till förslagen från Aka-utredningen. Ansvarigt statsråd var Olof Johansson (c). Genomgången av remissyttrandena över utredningen visade klart att enigheten om att kärnkraftsproducenterna borde svara för kärnkraftens avfallskostnader var stor. Däremot skiljde sig uppfattningarna när det gällde frågan om fondering i företagens regi eller i statlig regi.

Regeringen hann dock aldrig ta ställning till dessa delar av Aka-utredningens förslag innan den sprack i oktober 1978 på kärnkraftsfrågan. Den efterföljdes av en minoritetsregering bestående av enbart företrädare för folkpartiet. Ansvarigt statsråd var nu Carl Tham (fp).

Kort efter sitt tillträde senare samma månad lade den nya regeringen fram en proposition ”om avdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle” (1977/78:39). I propositionen konstaterades att god redovisningssed krävde att kärnkraftsföretagen gjorde avsättningar för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle och att det var rimligt att sådana avsättningar skulle vara skattebefriade. Det lämpliga beloppet bedömdes nu vara 0,8 öre/kWh, vilket ett år senare höjdes till 0,9 öre/kWh.

Den principiella uppläggningen av fonderingssystemet låg sålunda i linje med vad Aka-utredningen hade föreslagit, alltså en fondering inom de kärnkraftsproducerande företagen. I propositionen hänvisade man till utredningsarbete som hade utförts av reaktorinnehavarna, närmast då föregångaren till dagens SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB), som då hette SKBF, Svensk Kärnbränsleförsörjning AB. Och det arbetet utgick bl.a. från en promemoria år 1977, som hade utarbetats inom något som då hette CDL (Centrala driftsledningen, ett samarbetsorgan för de stora elproducenterna). Samtidigt aviserade dock regeringen att den avsåg att tillsätta en utredning om en mer långsiktig lösning av finansieringsfrågorna.

Kommittédirektiv år 1978 om organisationsoch finansieringsfrågor

Några veckor senare beslutade regeringen om direktiv för en ny utredning inom kärnavfallsområdet och med särskild inriktning på organisations- och finansieringsfrågor. Som utredare utsågs landshövdingen och tidigare statsrådet (s) Bertil Löfberg.

I direktiven erinrades om de två principlösningar för ett finansieringssystem som Aka-utredningen hade presenterat. Dessa båda lösningar borde utredaren ”ingående studera”. Direktiven innehåller ett detaljerat resonemang om vad utredaren ”bör beakta” vid sina överväganden om ett avgiftssystem i statlig regi. Däremot förs inget motsvarande resonemang kring en lösning av typ fortsatt fondering inom företagen. Med utgångspunkt från kommittédirektivens uppläggning förefaller det sålunda som om den nytillträdda minoritetsregeringen (fp) mer lutade mot att införa något slags finansieringssystem i statlig regi än mot att fortsätta med systemet med fondering i reaktorföretagens bokslut.

3 Denna promemoria är sannolikt den första mer genomarbetade bedömningen av vilket regelsystem som behövdes för att kärnkraftsproducenterna skulle kunna göra avsättningar i sina räkenskaper för framtida utgifter för hantering av kärnavfall.

Förslag i betänkandet Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering (SOU 1980:14)

Under den tid utredningen arbetade bytte landet regering, som en följd av valet år 1979. Torbjörn Fälldin blev på nytt statsminister med en koalitionsregering mellan c, fp och m. Ansvarigt statsråd för energifrågorna var under perioden oktober 1979 – maj 1981 juristen Carl Axel Petri (utan partibeckning).

Utredningens betänkande är daterat april 1980, dvs. några veckor efter det att folkomröstningen om kärnkraftens roll i det svenska energisystemet hade genomförts.

I betänkandet finns ingående resonemang om olika aspekter på hur ett system för avsättning av medel kan utformas (s. 133- 194). Här diskuteras för- och nackdelar med såväl företagsinterna avsättningar som avsättningar till någon form av statlig fond. I ett avslutande avsnitt (s. 194-198) argumenterade utredaren kortfattat för sitt förslag , som innebar följande.

Kärnkraftsföretagen och ett av dem gemensamt ägt företag för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skulle själva svara för att medel för att betala kärnkraftens restkostnader avsätts och förvaltas så att de finns tillgängliga när de behövs. De årliga avsättningarna skulle redovisas av varje företag i balansräkningen under en särskild rubrik. Utredaren menade också att säkerhet för att medel finns tillgängliga när de behövs borde skapas genom olika former av

4 Regeringen ombildades i maj 1981 till en tvåpartiregering (c+fp), varvid ansvaret för energifrågor övergick till arbetsmarknadsminister Ingemar Eliasson (fp). 5 Det utredningsunderlag om restkostnadernas storlek som togs fram under arbetet avsåg både ett kärnkraftsprogram med 12 reaktorer i drift under hela sin tekniska och ekonomiska livslängd och ett program där de sex reaktorer som då var i drift skulle avvecklas under 1980-talet. Utredningens förslag avsåg emellertid ”huvudsakligen endast ett kärnkraftsprogram med tolv reaktorer, som vardera är i drift under ca 25 år” (s. 27). 6 Det bör påpekas att ”kärnkraftsföretagen” åren kring 1980 visserligen var kommersiellt arbetande företag, men spelreglerna för dem präglades av en starkt reglerad elmarknad där de dominerande aktörerna uppfattades som nära knutna till den offentliga sektorn. Den största aktören var Statens Vattenfallsverk (vid denna tid inte som idag ett statsägt bolag utan ett statligt affärsverk), som ensam ägare av Ringhalsverket och dominerande ägare i Forsmarksverket. Sydkraft AB, som ägde Barsebäcksverket, var visserligen ett börsnoterat företag, men ett antal svenska kommuner var dominerande ägare i bolaget. Och Sydkraft AB var dessutom huvudägare i Oskarshamnsverket.

bindande åtaganden och förbindelser mellan kärnkraftsföretagen och mellan dem och deras ägare. Sådana avtal förutsattes behöva godkännas av regeringen eller den nya myndigheten.

De argument som utredaren anförde gick i huvudsak ut på att kärnkraftsföretagens samlade tekniska och finansiella ansvar för avfallshanteringen skulle försvagas om avsatta medel ”mer eller mindre helt skiljs från företagen” och att systemet med avsättningar i företagen ”på ett naturligt sätt” anslöt till företagens ansvar.

Det avsättningsbehov som nu nämndes var 1,4 öre/kWh.

Remissyttranden över SOU 1980:14

Utredarens förslag vad gällde avsättningarna och förvaltningen av de avsatta medlen möttes av en splittrad remissopinion. Vissa remissinstanser godtog förslaget, medan andra ansåg att större trygghet borde skapas för att de avsatta medlen skulle komma att användas för avsett ändamål.

Tillkomsten av lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (prop. 1980/81:90, NU 1980/81:60)

Som framgått hade Sverige vid denna tid en koalitionsregering (c+fp+m) med Carl Axel Petri som energiminister. De närmast ansvariga tjänstemännen på Industridepartementet (där frågan hanterades) ansåg att ett system enligt utredarens förslag med avsättningar i kärnkraftsföretagens egen regi inte tillräckligt väl kunde garantera att avsatta medel skulle vara tillgängliga när de behövdes. Tjänstemännen fick gehör för dessa synpunkter på den politiska nivån, dvs. närmast hos statsrådet Carl Axel Petri. Den borgerliga trepartiregeringens ställningstagande blev att ett avgiftssystem i statlig regi skulle införas.

Detta ställningstagande presenterades i 1981 års proposition med riktlinjer för energipolitiken (prop.1980/81:90). Propositionen, som lämnades till riksdagen i januari 1981, innehåller bl.a. ett förslag till lag om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., Den föreslagna lagen trädde i kraft den 1 juli 1981. Avgifter började betalas från år 1982. I propositionen formulerades tre principer för den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och avfall. Principerna kan sammanfattas enligt följande (jfr prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 319): • Kostnaderna för verksamheten (omhändertagande av använt

kärnbränsle m.m. inklusive rivning av kärntekniska anlägg-

ningar) skall täckas av intäkterna från den produktion av

energi som har gett upphov till dem. Utgifter kommer att

uppstå långt efter det att produktionen vid kärnkrafts-

reaktorer har upphört. Därför måste medel för att bekosta

framtida utgifter fortlöpande tas ur intäkterna från energi-

produktionen och hållas samlade på ett säkert sätt för att

successivt kunna disponeras för sitt ändamål. • Den som bedriver verksamhet som ger upphov till kärnavfall

har att svara för att detta tas om hand på ett säkert sätt. Det

innebär att företagen m.fl. inte endast har att bekosta be-

hövliga åtgärder utan även har att svara för att åtgärderna

faktiskt kommer till stånd. • Staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet.

”Det långsiktiga ansvaret för hantering och slutförvaring bör

ligga hos staten. Ansvaret för verksamheten bör således

fördelas mellan kraftföretagen och staten…”

När det gällde hur ett finansieringssystem borde utformas fann regeringen att kraftföretagen ”liksom hittills” borde göra avsättningar för de kostnader som är förenade med omhändertagande, hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Men år 1980 hade riksdagens beslutat att kärnkraften inte skulle

utnyttjas i Sverige efter år 2010. Huvudlinjen i en argumentation för ett avgiftssystem i statlig regi blev då följande (prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 610):

Detta innebär att de tre aktiebolag som nu endast har till uppgift att driva kärnkraftreaktorer inte, med de förutsättningar som gäller beträffande nuvarande verksamhet, kommer att bedriva någon intäktsgivande verksamhet efter detta år. Att i denna situation ställa krav på dessa företag som innebär att de skall fondera medel för en verksamhet som beräknas pågå till år 2060 finner jag direkt olämpligt (kursiverat här). Såväl det direkta som det övergripande ansvaret för verksamheten torde vid denna tidpunkt helt ha övergått till staten. Det synes mig också osäkert om kraftföretagen eller deras dotterbolag kan ställa sådana säkerheter att de framtida finansieringsbehoven i alla situationer kan tillgodoses. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag att de kostnader som är förenade med hanteringen av det använda kärnbränslet och med de övriga åtgärder som jag har angett bör finansieras genom att medel härför uttas genom en avgift till staten. Avgiften bör erläggas till den myndighet som regeringen bestämmer och av denna insättas på räntebärande konto i riksbanken. Räntan som utgår på medlen bör läggas till kapitalet. Härigenom erhålls en viss värdesäkring av medlen. Avgiftsmedlen bör få användas till att täcka kostnader för åtgärder för omhändertagande, hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. Medlen bör även få användas för kostnader i samband med avveckling och rivning av kärnkraftverk och anläggningar som uppförts för hantering och omhändertagande av det använda kärnbränslet och det högaktiva avfallet. Skulle behov uppstå bör, i mån av tillgång, inbetalade medel också kunna lånas ut för andra än här angivna ändamål, t.ex. till investeringar i andra typer av elproduktionsanläggningar, till den kraftproducent som gjort inbetalningarna. Med hänsyn till syftet med inbetalningarna bör härvid erforderlig säkerhet ställas. Ränta bör utgå. Eftersom ränta utgår medan medlen står på kontot i riksbanken, bör utlåningsräntan inte bestämmas lägre.

I det system med fondering i statlig regi som presenterades i propositionen fanns också inbyggd en möjlighet att låna av de inbetalade pengarna för vissa investeringar. Dock måste ägarna till reaktorinnehavarna ställa ut säkerheter för sådana s.k. återlån.

Det underströks i propositionen särskilt att avgiftssystemet i statlig regi inte innebär att staten övertar det ekonomiska ansvaret för avfallshanteringen. Detta ansvar ”ligger primärt kvar hos kärnkraftsföretagen”. Dessa fick emellertid rätt att successivt få ersättning ur de fonderade medlen för sina avfallshanteringskostnader.

Förslaget om ett avgiftssystem ledde inte till några motioner i samband med riksdagsbehandlingen. Näringsutskottets tillstyrkte enhälligt och utan egna kommentarer. Saken berördes inte heller i den utförliga kammardebatten (referatet omfattar 140 sidor) sent i maj 1981 om riktlinjer för energipolitiken m.m.

Diskussion: Varför blev regeringsförslaget en okontroversiell fråga?

Ett i princip heltäckande finansieringssystem för att täcka kostnaderna för kärnkraftens avfallskostnader inklusive rivning infördes alltså för ca 25 år sedan i Sverige. System med liknande syfte (men med olika utformning) har senare skapats i flertalet kärnkraftsproducerande länder. Det svenska finansieringssystemet infördes i till synes stor enighet såväl bland politikerna som mellan politikerna och den närmast berörda industrin. Hur kom sig detta i en situation när kärnkraften var en av de mest omstridda politiska stridsfrågorna?

Min egen hypotes är följande. Kärnkraftsfrågan – och inte minst frågorna kring avfallshanteringen – dominerade som bekant den politiska debatten under hela senare delen av 1970-talet. Frågorna hade bidragit till den socialdemokratiska regeringens nederlag vid valet 1976. Den första Fälldinregeringen hade fallit sönder på frågan i oktober 1978. Såväl den följande folkpartistiska minoritetsregeringen som den nya trepartiregering

som tillträdde efter valet 1979 var angelägna om att hitta lösningar inom detta politikområde som inte behövde föranleda ytterligare politiska konvulsioner. Samma gällde det dominerande oppositionspartiet, socialdemokraterna. Våren 1980 hade riksdagen, som resultat av folkomröstningen kring kärnkraften i mars, uttalat sig för att kärnkraften skulle avvecklas senast år 2010.

Redan i direktiven för den utredning som tillsattes år 1978 antyddes att den dåvarande fp-regeringen förväntade sig ett förslag från utredaren av innebörd att ett statligt finansieringssystem borde skapas. Mot bakgrund av att den regeringen tillkommit med indirekt stöd av socialdemokraterna kan förutsättas att även det partiet föredrog en sådan lösning. När utredarens förslag inte gick i den riktningen – och remissopinionen var mycket splittrad – fick de sakskäl som tjänstemän inom Industridepartementet förde fram stor tyngd inför beslutsfattandet kring årsskiftet 1980-1981 hos den dåvarande trepartiregeringen.

Men hur kom det sig att kärnkraftsindustrin inte hårt drev utredarens förslag? Det förefaller rimligt att anta att företrädarna för kärnkraftsindustrin hade två strategiska intressen. Det ena var att om möjligt undvika ytterligare konfrontationer med den politiska makten kring kärnkraftsfrågorna. Den andra var att säkerställa att de fonderade medlen skulle kunna användas för vissa investeringar i den egna verksamheten. Den svenska kapitalmarknaden var vid denna tidpunkt fortfarande reglerad. Industrin ansåg sig behöva tillgång till investeringskapital för den fortsatta utbyggnaden av elproduktionskapacitet. Förslaget om s.k. återlånerätt i regeringens förslag tillgodosåg emellertid detta intresse.

Kanske ytterligare en faktor spelade in för industrins ställningstagande. De politiska utspelen kring kärnkraften under

7 Det finns i det bevarade materialet från Industridepartementets propositionsarbete (hos Riksarkivet) och från behandlingen av frågan i Riksdagens näringsutskott inga handlingar som tyder på att företrädare för kärnkraftsindustrin opponerade mot tankegångarna inom Industridepartementet.

senare delen av 1970-talet medförde att företagsledningarna koncentrerade sina krafter på branschens strategiska överlevnadsfrågor. Andra frågor hade helt enkelt lägre prioritet. Fonderingssystemet var en sådan fråga. När det plötsligt dök upp ett förslag från regeringen som uppfattades som i grunden förnuftigt hade man inte anledning motsätta sig det, även om man inte på alla håll inom branschen var övertygad om att förslaget var det bästa möjliga.

Från skilda utgångspunkter kunde alltså företrädare både för den politiska makten och för kärnkraftsindustrin se ett gemensamt intresse att enas om det finansieringssystem som regeringen förordade. Den politiska makten kunde utåt visa sig handlingskraftig. Man hade skapat ett finansieringssystem med förutsättningar att uthålligt klara de framtida utgifterna för hanteringen av använt kärnbränsle och för att riva kärnkraftverken. Företrädarna för kärnkraftsindustrin kunde utåt hävda att de hanterade dessa frågor på ett ansvarsfullt sätt – samtidigt som det nya regelsystemet tillgodosåg deras strategiska intresse av tillgång till investeringskapital.

Det kan tilläggas att systemet med återlån slopades från 1 juli 1986. Systemet med återlån miste sin betydelse för kraftindustrin sedan kapitalmarknaden hade avreglerats med början under år 1985.

Hur verkställdes övergången från systemet med avsättningar i företagens bokslut till systemet med fondering i statlig regi?

Regeringen utfärdade i juni 1981 en instruktion för en nyskapad myndighet som skulle hantera det nya avgiftssystemet. Myndigheten var Nämnden för hantering av använt kärnbränsle (NAK), ibland kallad ”kärnbränslenämnden”. Under hösten 1981 fattade regeringen beslut om de avgifter som skulle gälla under år 1982. NAK:s verksamhet kom i gång successivt under hösten 1981 och våren 1982. Hur hanterades själva övergången till det nya fonde-

ringssystemet? Vart tog de pengar vägen som kärnkraftsföretagen tidigare hade fonderat i sina bokslut?

Det finns en redogörelse för saken som utarbetades några år senare av Kommittén för översyn av kärnbränslenämndens verksamhet och ingår i betänkandet (SOU 1984:76) Samordnad kärnavfallshantering – Planering, tillsyn och finansiering. Ett studium av den redogörelsen samt en genomgång av arkiverade handlingar från nämnden verksamhet (inklusive bokslut från förvaltningen av fonderade medel under de första åren) ger följande bild.

Vid utgången av år 1981 hade kärnkraftsföretagen reserverat sammanlagt 2 230 milj. kr i sina räkenskaper för kostnader för framtida ändamål som hängde samman med avfallshanteringen. En mindre del av detta belopp var dock reserverat för åtgärder som inte hade sin motsvarighet i sådana ändamål som avsågs i den nya lagstiftningen (vissa åtgärder rörande låg- och medelaktivt avfall).

Avgiftsinbetalningar till NAK kom igång under första kvartalet 1982. Den verksamhet som dåvarande SKBF bedrev bekostades av reaktorinnehavarna, som enligt ”finansieringslagen” hade rätt att från år 1982 få sina kostnader ersatta från det nya fonderingssystemet, genom beslut av NAK.

I förarbetena till finansieringslagen hade angetts (prop. 1980/81: bilaga 1 s 326) att de medel som kärnkraftsföretagen redan hade fonderat borde tas i anspråk innan ersättning utbetalades ur avgiftsmedel enligt den nya ordningen. Det hade emellertid också anförts att den nya myndigheten – NAK – borde, efter hörande av kraftföretagen, utarbeta ett system för hur detta skulle ske.

NAK fann att det bl.a. mot bakgrund av vissa oklarheter i skattelagstiftningen skulle vara mest ändamålsenligt att NAK övertog finansieringen även beträffande det högaktiva bränsle och avfall som hänförde sig till tidigare produktionsår. Vid ett sammanträde med nämndens styrelse den 8 december 1982 redovisade nämndens chef att en överenskommelse hade träffats med reaktorinnehavarna av innebörd att dessa kostnader i fortsätt-

ningen skulle täckas inom ramen för ett enhetligt finansieringssystem som administrerades av NAK och att reaktorinnehavarna skulle betala en ”särskild avgift” till NAK, ”varigenom avsättningarna inom företagen kan upplösas”.

Styrelsen för NAK beslöt vid detta tillfälle att ta ut en engångsavgift från var och en av reaktorinnehavarna. Härigenom tillfördes NAK 2 285 miljoner kronor, vilket svarade mot vad som då fanns fonderat hos företagen med avseende på hantering av högaktiva restprodukter. Samtidigt ersattes företagen för sina kostnader t.o.m. år 1982. Ersättningarna uppgick till 1 096 miljoner kronor. Återstående medel, 1 189 miljoner kronor, kvarstod hos företagen som räntebärande fordringar för NAK och förutsågs komma att avbetalas i samma takt som kommande ersättningar skulle lämnas till SKBF.

I den redovisning av förvaltade medel år 1982 som NAK upprättade finns bland tillgångarna upptagen en fordran på reaktorinnehavarna på detta belopp, alltså 1 189 miljoner kronor. Den särskilda avgiften om 2 285 miljoner kronor är redovisad bland intäkterna. Med beaktande av övriga poster i resultat- och balansräkningarna redovisades en fondbehållning av 1 707 miljoner kronor vid utgången av det första året.

Den fordran på reaktorinnehavarna som fanns vid utgången av år 1982 minskade successivt under de närmast följande åren, i takt med att reaktorinnehavarna blev berättigade till ersättningar för kostnader i samband med avfallshanteringen. Motsvarande fordran upptogs i balansräkningen för år 1983 till 611 miljoner. kronor, år 1984 till 200 miljoner kronoroch år 1985 till 13 miljoner kronor I årsredovisningen för 1985 påpekas i en not att nämnda 13 miljoner kronor hade erlagts i januari 1986.

Referenser

Använt kärnbränsle och kärnavfall. Slutbetänkande av Aka-

utredningen, SOU 1976:30.

Prop. 1977/78:39 om avdrag för framtida utgifter för hantering av

använt kärnbränsle samt skatteutskottets betänkande med anledning av propositionen (SkU 1977/78:18).

Hantering av kostnader för utbränt kärnbränsle och för avfall vid

kärnkraftsproduktion. Översikt och förslag. Slutlig rapport från

arbetsgrupp tillsatt av CDL-Finansutskott. Stockholm september 1977.

Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering. Betänkande från

utredningen om kärnkraftens radioaktiva avfall – organisations-

och finansieringsfrågor, SOU 1980:14. Remissyttranden över SOU 1980:14 (hos Riksarkivet; i akten för

prop. 1980/81:90). Prop. 1980/81:90 om riktlinjer för energipolitiken samt närings-

utskottets betänkande över propositionen jämte motioner (NU

1980/81:60). Näringsutskottets protokoll våren 1981. Kammarprotokollet den 26 maj 1981.

Lag 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt kärn-

bränsle m.m. Samordnad kärnavfallshantering – planering, tillsyn och finansiering.

Betänkande av kommittén för översyn av kärnbränslenämndens

verksamhet, SOU 1984:76. Prop. 1985/86:132 om ändringar i finansieringssystemet för använt

kärnbränsle, m.m. samt näringsutskottets betänkande om vissa

kärnbränslefrågor m.m. (NU 1985/86:25). Bokföringsmaterial från Nämnden för hantering av använt kärn-

bränsle 1982 och 1983 (arkivhandlingar hos Statens kärnkraftinspektion).

Samtal januari och februari 2005 med

Lars Hjorth och Gösta Lindh (vilka vid tiden för propositions-

arbetet handlade ärendet inom industridepartementet; Hjorth

som departementsråd och Lindh som departementssekreterare),

Carl Axel Petri (som var energiminister när propositionen med

lagförslaget beslutades),

Olle Gimstedt och Erik Svenke (vilka under slutet av 1970-talet

och början av 1980-talet var verkställande direktörer vid OKG

AB respektive Svensk Kärnbränsleförsörjning AB).

Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade värderingar bakom finansieringssystemet

Carl Reinhold Bråkenhielm, ledamot, KASAM

”Omhändertagande av kärnavfall är ett omfattande projekt som beräknas pågå till någon gång på 2050-talet. Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret för projektet, men har det i praktiken inte i dag.” Så heter det i pressmeddelandet från Miljödepartementet om finansieringsutredningens förslag.

Dessa meningar skulle kunna vara ett ganska bra exempel på det man i dagligt tal kallar en ”värdering”. Man formulerar en föreskrift för vårt handlande – och den föreskriften kan vara en del av en politisk ideologi, gällande rätt, en helig skrift eller något annat som vi människor betraktar som en vägledande auktoritet. Ibland gör man en skillnad mellan värderingar som uttalar sig om de mål eller tillstånd som är eftersträvansvärda (eller bör undvikas) och normer som direkt föreskriver vissa bestämda handlingar. Men ett sådant ”finlir” ska jag inte gå in på i detta sammanhang.

Viktigare är det då att skilja mellan uttalade och outtalade eller dolda värderingar. Dolda värderingar kan vara styrande utan att vara uppmärksammade eller redovisade. Man sorterar bort fakta eller tolkar fakta utifrån det man vill uppnå och bortser från obekväma omständigheter. Det är väl det man menar, när man talar om en ”dold agenda”. Men dolda värderingar kan ju också vara sådana som varken uppmärksammas eller är styrande, dvs.

andra värderingar än de som nämns och läggs till utgångspunkt t.ex. för ett statligt betänkande.

Det finns en central värdering bakom både det rådande systemet för finansiering av slutförvaring av utbränt kärnbränsle och rivning av uttjänta kärnkraftverk och det nya som föreslås i det aktuella betänkandet. Och det är principen om producentansvar. Om man går tillbaka i historien fick den ett tidigt och viktigt nedslag i den s.k. villkorslagen från 1977. Den föreskrev att producenterna av kärnkraft, som ett alternativ till upparbetning, måste presentera en säker metod för hantering och förvaring av det utbrända kärnbränslet för att få starta nya reaktorer. Dessa startade då KBS-projektet (akronymen KBS kan härledas till ordet kärnbränslesäkerhet), som 1983 lade förslag om att avfallet (det använda kärnbränslet) skall slutlagras i svenskt urberg utan upparbetning. Villkorslagen avskaffades 1984, men KBS-projektet fortsatte och bildar idag grundstommen (”referensmetoden”) i planeringen för slutförvaring av det använda kärnbränslet från svenska kärnkraftverk.

Producentansvarprincipen har under 1980- och 1990-talet blivit central i teorin om det hållbara samhället som den utvecklats t.ex. i Brundtlandrapporten från 1987 och Riodeklarationen 1992. Den är princip 16 av de 27 principer som formulerades i Riodeklarationen:

Nationella myndigheter bör sträva efter att främja internalisering av

miljökostnader och användandes av ekonomiska styrmedel, med

beaktande av att förorenaren, i princip, ska bära kostnaderna för

föroreningarna. Hänsyn ska härvidlag också tas till det allmännas

intressen och tillämpningen ska ske på sådant sätt att det inte

medför störningar i den internationella handeln och investeringarna.

Principen om producentansvar är – som Per Anders Bergendahl också skriver i sitt betänkande – grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. Den är inte den enda men man kan nog säga den viktigaste av fyra principer, som riksdagen vid olika tillfällen har ställt sig bakom i frågan om hantering av använt

kärnbränsle. Enligt slutbetänkandet har de varit grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen och har också fått sitt genomslag i finansieringslagen. • Den första principen är att kostnaderna för slutförvaring av

använt kärnbränsle – och rivningen av uttjänta kärnkraft-

verk - ska täckas av intäkterna från den produktion av

energi som gett upphov till detta avfall. • Den andra principen är att reaktorinnehavarna som an-

svarar för att det använda kärnbränslet tas om hand på ett

säkert sätt. • Den tredje principen innebär att staten har ett över-

gripande ansvar för kärnavfallet. Det innebär t.ex. att

staten har ett ansvar för slutförvaret efter det att det

tillslutits. • Den fjärde principen innebär att varje land ska ta ansvar för

det egna landets använda kärnbränsle och kärnavfall. Slutförvaring av använt kärnbränsle från kärnteknisk verksamhet i annat land får inte förekomma annat än i undantagsfall.

Ett av problemen i det aktuella betänkandet är att det finns en oklarhet i relationen mellan den andra och tredje principen. Den andra principen om producentansvar måste på något sätt modifieras, inskränkas eller förtydligas i ljuset av den tredje om statens övergripande ansvar. Om den tredje principen sägs det i betänkandet (SOU 2004:125 s. 48).

Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall bör ligga hos staten. Efter det att slutförvaren

har tillslutits torde det krävas att någon form av ansvar för och

tillsyn av slutförvaren kan upprätthållas under avsevärd tid. En

statlig myndighet kan komma att överta ansvaret för de tillslutna

slutförvaren.

Regeringen har när det gäller denna princip uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamhet som är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även på mycket lång sikt. Det skulle därför, enligt vad regeringen uttalat, inte fylla något egentligt syfte att ytterligare reglera frågan om statens långsiktiga ansvar i kärntekniklagen.

Här berörs frågor av central betydelse för hela kärnavfallsfrågan, men frågor som samtidigt inte fått ett tillräckligt genomslag i utredningen. En anledning kan vara att det är frågor som ligger ca 40-50 år fram i tiden – och därför inte riktigt meningsfulla att ta upp i nuläget. Men frågan är om ansvaret för och tillsynen av slutförvaren efter deras tillslutning är dock något som i vissa avseenden påverkar slutförvarens konkreta utformning och konstruktion. Därför anser jag att det inte är berättigat att lämna denna fråga helt utanför diskussionen om finansieringssystemet.

Det gäller alltså den grundläggande frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin. Man skulle kunna formulera det hela på följande sätt: frågan om ansvaret för hanteringen av det använda kärnbränslet och rivningen av uttjänta kärnkraftverk reduceras till en fråga om producentansvar. Den som genererat avfallet ska också bära allt ansvar och alla kostnader som är förenade med detta ansvar. Denna värdering – i och för sig viktig och avgörande – undantränger andra legitima värderingar.

En sådan värdering är principen om det hållbara samhället – eller om man så vill principen om vårt ansvar för kommande generationer såsom den kommer till uttryck i Brundtlandrapporten, Riodeklarationen och i den internationella Konvention om hantering av använt kärnbränsle etc. som Sverige ratificerat 1999 och som trädde i kraft 2001 (Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, IAEA, 1997). I konventionen fastslås att ett av dess syften är att

.… säkerställa att det, under alla faser av hantering av använt

kärnbränsle och radioaktivt avfall, finns effektiva skydd mot möjliga

faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga

inverkningar av joniserande strålning, nu och i framtiden, på sådant sätt att behoven och strävandena hos dagens generation tillgodoses

utan att äventyra möjligheten att tillgodose sina behov och

strävanden.

Mot denna bakgrund skulle man kunna säga följande: principen om producentansvar (att den som producerat ett avfall också har ansvaret för att hantera det på ett säkert sätt) är ett sätt för vår generation att ta ansvar för kommande generationer. Genom att kärnkraftsindustrin täcker framtida kostnader för ett långsiktigt säkert slutförvar genom intäkterna från sin energiproduktion (organiserat genom gällande finansieringssystem), så tar vi i vår generation ett ansvar för kommande generationer. Men ansvaret för kommande generationer sträcker sig längre än producentansvarsprincipen och det den innebär. Hela frågan om statens långsiktiga ansvar och tillsyn efter det att slutförvaret tillslutits, vad detta ansvar betyder för kravspecifikationen på slutförvaret och de ekonomiska konsekvenserna av detta kommer därmed i fokus på ett annat sätt än om frågan reduceras till en fråga om producenternas ansvar.

En del andra komplikationer aktualiseras i perspektivet av vårt ansvar för kommande generationer. De sammanhänger bl.a. med tillsynen och reparerbarheten av ett kommande slutförvar sedan det fyllts med det använda kärnbränslet och förslutits.

Gällande finansieringssystem är främst avsett att säkerställa att tillräckliga resurser ställs till förfogande för (1) planeringen och uppförandet av ett slutförvar för använt kärnbränsle, (2) för en inkapslingsanläggning och (3) för rivning av kärnkraftverken. I långa stycken kan vi förutse hur dessa säkerhetssystem ska utformas och hur de ska se ut under konstruktionsperioden och i samband med att det farliga bränslet deponeras. När bränslet väl är på plats måste riskerna för läckage från kapslar och depone-

ringsplats ha minimerats. Möjligheter för reparerbarhet kan delvis förutses och byggas in i slutförvarssystemet. Men det finns risker som vi inte kan förutse, men som efterkommande generationer kan ha större kunskaper om − och behöva ha tillgång till större resurser för att kunna åtgärda. En konsekvens av den s.k. starka rättviseprincpen (jfr ”Kärnavfall, etik och ansvaret för framtida generationer” i Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2004, SOU 2004:67 s. 385-429) skulle kunna vara att vi är skyldiga att ”försäkra” framtida generationer mot risker som vi inte kan förutse och de bördor som nödvändiga förbättringar av slutförvaret kan medföra. En sådan försäkring skulle kunna utformas som en fondering av ekonomiska resurser för de närmaste 150 åren. Vill vi ta på oss den bördan och är det praktiskt möjligt att fondera ekonomiska resurser i ett sådant tidsperspektiv?

För att ett sådant försäkringssystem ska fungera krävs en fungerande överföring av kunskaper, resurser, värderingar och institutioner från en generation till en annan, dvs. från oss till våra barn och från oss och dem till våra barnbarn osv. Varje generation måste tillerkännas någon slags handlingsfrihet när det gäller inriktningen och användningen av de ackumulerade resurserna. Allt detta skulle kunna vara en konkretisering av begreppet om ett rullande nu (Ansvar, rättvisa och trovärdighet − etiska dilemman kring kärnavfall, 1999, s. 28). Det aktualiserar en mängd frågor som inte kan få ett genomarbetat svar i detta sammanhang, t.ex. frågan om utformningen av ett robust och uthålligt försäkringssystem − och om ett sådant system också är motiverat för andra giftiga ämnen som vi som lever i den nuvarande generationen har spridit i miljön och som pålägger framtida generationer mer eller mindre långtgående saneringsbördor.

Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader för andra stora projekt

Esbjörn Segelod, professor i företagsekonomi, Mälardalens högskola

År 1957 kostnadsberäknades Sydneys nya operahus till 7,2 miljoner australiensiska dollar. Idrifttagningstidpunkt var satt till 1963. När operahuset äntligen kunde invigas 1973 hade det kostat 102 miljoner och då hade man varit tvungen att kraftigt sänka ambitionsnivån. Ursprungligen hade man tänkt bygga ett operahus där kompletta italienska operor kunde uppföras. Så blev det inte. På grund av besparingar kom operahuset att bli ett av de allra minsta, men det betyder inte att operahuset blev impopulärt. Det finansierades via ett populärt lotteri och Sydney fick den symbol för staden som man ville att det nya operahuset skulle bli.

Alla har vi nog läst om projekt som likt Sydneys operahus blivit betydligt dyrare än vad som utlovats. Mora pelletsfabrik som skulle ha kostat 20 miljoner men som kostade 52 miljoner och som satte stopp för en period av kommunalt entreprenörskap som gjort Mora till en föregångskommun. Kanaltunneln som blev 80 % dyrare och den oljeledning som byggdes mellan oljefälten Prudhoe Bay i norra Alaska och oljehamnen Vadez i södra Alaska och som blev ungefär 1 000 % dyrare. Utvecklingsprojekt såsom Viggen vars kostnads-eskalation bidrog till ett ifrågasättande av utvecklandet av nya svenska militärflygplan.

Man kan här notera att kostnadsöverdrag inte enbart drabbar projekt i offentlig och kommunal regi, såsom Sydneys nya operahus och Mora pelletsfabrik, eller projekt med statliga beställare såsom Viggenprojektet, utan även projekt i privat regi såsom kanaltunneln och oljeledningen i Alaska.

Syftet med detta bidrag är att kortfattat redogöra för vad vi vet om kostnadsavvikelser mellan för- och efterkalkyl vid speciellt stora investeringar, vilka projekt som oftare drabbas än andra samt varför de drabbas. Redogörelserna utmynnar i tio påståenden (P1-P10).

Tabell 1 visar det genomsnittliga kostnadsöverdraget enligt fem studier av grupper av stora anläggningsprojekt. Siffror inom parentes anges i fast penningvärde. En granskning av 35 studier av Morris och Hough (1986) visade inte på ett enda fall där en grupp av projekt i genomsnitt blivit billigare än beslutat. Enstaka projekt kan bli billigare än kalkylerat, men i genomsnitt blir projekt dyrare än kalkylerat, och detta tillåter oss att formulera vårt första påstående.

P1 Kostnadsöverdrag mellan beslutad budget och redovisad

slutkostnad är betydligt vanligare, än motsatsen.

Om vi delar in projekt med avseende på typ av projekt finner vi att udda och sällan genomförda projekt i genomsnitt drabbas av större kostnadsöverdrag, än projekt som ofta genomförs. Detta framgår väl av figur 1 där udda projekt står för forsknings- och sportanlägg-ningar, unika offentliga byggnader och anläggningar. Det är frågan om sällan genomförda anläggningsprojekt som saknar egentliga förebilder. Mönstret känns igen från svenska kommuner (Segelod, 1986) där det är brandstationer, stadshus, simhallar, ishallar och andra byggnader som kommuner endast bygger en eller ett fåtal utav, som drabbas av störst överskridanden. Det är projekt för vilka det saknas bra förebilder och överförbara erfarenheter, är störst eller först av sitt slag. Mer

Kärnavfall - Kostnader och finansiering

ordinära byggprojekt såsom skolor och bostäder brukar inte på samma sätt drabbas av överskridanden och avvikelser.

P2 Kostnadsöverdrag tenderar att bli större för udda och sällan genomförda projekt.

Tabell 1 Kostnadsavvikelser enligt fem studier av grupper av stora anläggningsprojekt

Studie Typ av projekt Antal projekt Kostnadsavvikelse Hufschmidt Bureau of Reclamation och Gerin Projekt före 1955 103 +177% (1970) Projekt 1935-1960 128 +72%

Projekt 1946-1960 54 +9,4% Corps of Engineers Projekt fore 1951 182 +124,1% Projekt 1933-1965 184 36,1% Projekt 1954-1960 68 -0,2% Tennessee Valley Authority 34 -5,3%

Merewitz Vattenbyggnadsprojekt 49 +38% (1973) Vägprojekt 49 +26%

Byggnadsprojekt 59 +63% Tunnelbaneprojekt 17 +54% Ad Hoc project 15 +114% Alla projekt 189 +59%

NED Brittiska offshoreprojekt - +179%(+146%) (1980) Norska offshoreprojekt - +178%(+148%) GAO Statligt finansierade projekt 444 +122% (1983) Varav militära 244 +127%

Varav civila 200 +92% Flyvbjerg Järnvägsprojekt 58 (+44,7%) et al. Broar och tunnlar 33 (+33,8%) (2002) Vägar 167 (+20,4%)

Alla projekt 258 (+27,6%) Europeiska projekt 181 (+25,7%) Nordamerikanska projekt 61 (+23,6%) Övriga projekt 16 (+64,6%)

Det är ett icke ovanligt påstående att stora projekt mer ofta drabbas av stora kostnadsöverdrag, än små projekt. Studier av grupper av projekt visar dock på motsatsen. Om vi på den vertikala axeln i figur 1 satte projektstorlek och på den horisontella kostnads-avvikelse får vi för homogena grupper av projekt oftast något som liknar en normalfördelningskurva. Det är de små projekten som varierar mer, än de stora. De mindre projekten svarar för både större underskridanden och de riktigt stora överskridandena, och de större projekten ligger närmare medeltalet för gruppen som sådan.

P3 Avvikelserna för beloppsmässigt mindre projekt är pro-

centuellt sett vanligtvis större, än för större projekt.

Figur 1 Kostnadsavvikelsernas frekvens och fördelning för 193 stora amerikanska projekt

Not: Data hämtade från Merewitz (1973).

Not: Data hämtade från Merewitz (1963).

Ju längre tid som förflyter mellan beslut och uppföljning desto större tenderar kostnadsöverskridandena att bli. När ett projekt tar många år att genomföra tenderar det att bli förändringar i projektet till följd av att man vill inkorporera ny teknik, och anpassa projektet till förändrade marknadsförutsättningar och standards, samtidigt som den långa anläggningstiden gör att man får mer tid på sig att fundera ut förbättringar i projektets design. Det kan innebära både höjd ambitionsnivå och bättre tekniska och kommersiella lösningar, men brukar också eskalera slutkostnaden.

P4 Ju längre tid som förflyter mellan godkänd budget och

rapporterad slutkostnad, desto större tenderar kostnadsöverdragen att bli.

Detta innebär också att projekt som drabbas av kostnadsöverdrag oftast också uppvisar avvikelser i andra avseenden såsom produktmix, produktionskapacitet och tidsplan.

P5 Kostnadsöverdrag samvarierar med tidsöverdrag och

andra typer av avvikelser mellan budget och slutredovisning.

FoU-projekt har en tendens att överskrida tids- och kostnadsramarna. Detta har inte minst gällt militära utvecklingsprojekt. Man började därför redan på 1950-talet i USA att studera orsakerna till avvikelser i militära utvecklingsprojekt såsom flygplan och missiler. Ett resultat av dessa studier av militära utvecklingsprojekt var att man kunde fastställa att kostnadsöverdrag korrelerar med behov av teknologisk utveckling (Marshall och Meckling, 1962; Summers, 1967). Ju större steg i teknisk utveckling som behöver tas för att föra projektet i hamn, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Denna maxim har senare bekräftats i utvecklingsprojekt inom läkemedels-

industrin (Mansfield et al., 1971) och svensk verkstadsindustri (Svensson, 1990).

P6 Ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto

större tenderar kostnadsöverdraget att bli.

Orsakerna till kostnadseskalation i utvecklingsprojekt är delvis de samma som i anläggningsprojekt. När kalkylatorn ska kostnads-skatta utvecklingsprojektet utgår denne ifrån den plan och de ritningar för projektet som föreligger vid skattningsögonblicket. Han skattar kostnaderna för att genomföra planerat program och lägger till en post för oförutsett. När sedan utvecklingsprojektet framskrider kommer det nästan alltid att tillstöta tekniska problem som gör att man inte kan uppnå de tekniska krav som beställaren har, eller så önskar beställaren förändra kraven till följd av ändrade marknadsförutsättningar eller uppdatera designen till den nya teknik som har utvecklats sedan projektet designades. Sådana förändringar leder oundvikligen till förändringar i den ursprungliga designen. Man blir tvungna att gå tillbaka, ta fram en ny design och plan för utvecklingsprojektet, och göra en ny kostnadsskattning. Men att gå tillbaka och göra andra val än vad man ursprungligen har gjort är inte gratis. Det blir progressivt dyrare ju mer resurser som har förbrukats och ju fler oförutsedda eller osannolika händelser som inträffar, ju mer förskjuts utfallet mot ett kostnadsöverdrag.

Sådana förändringar är vanligare i FoU-projekt än in anläggningsprojekt. Om vi bygger en bro så kan vi anta att man inte ska behöva ändra i brons design under byggnadstiden. I ett FoUprojekt går sällan allt som man har tänkt sig. Ny information gör att det kan bli nödvändigt att modifiera ursprungsdesignen både en och flera gånger under projektets genomförande.

Det finns mycket forskning som visar att människor i olika situationer underskattar den tid och den kostnad som det de planerar att göra, kommer att kräva. Man talar om en ”optimistic bias” eller överoptimism. Sådan överoptimism har bekräftats från

en rad områden såsom i investeringsäskanden, marknadsprognoser, finans-analytikers bedömningar och inte minst entreprenörers bedöm-ningar av sitt eget projekts möjligheter. Rent allmän har man funnit att de flesta beslutsfattare har större förtroende för riktigheten i sina skattningar, än vad de har anledning att vara, samt även att högre tjänstemän i stora organisationer som har att ta ställning till olika äskanden är medvetna om att äskarna underskattar och tar hänsyn till detta i sitt arbete.

P7 Skattare, och speciellt entreprenörer, tenderar att under-

skatta kostnader och tidplaner.

Huruvida skattare och entreprenörer omedvetet eller medvetet underskattar kostnader, i det senare fallet för att t ex få igenom investeringar som man är övertygad om företaget bör genomföra men inte kan motivera med de kalkylregler som gäller, är svårt att generalisera om. Litteraturen ger exempel på att båda alternativen förekommer.

Redan för 50 år sedan postulerade Giguet och Morlats (1952) att när investeringsbudgeten är begränsad och två investeringsförslag konkurrerar om att få medel för att förverkligas tenderar den investering vars investeringsutgift är underskattad att ha större chans att få genomföras. Detta är en slutsats som senare har bekräftas vid studier av offentlig upphandling där myndigheten är bunden att välja den offert som lovar lägst kostnad. Den offert som lovar lägst kostnad är inte alltid den som i slutändan visar sig vara det billigaste alternativet.

P8 Projekt vars kostnad underskattas tender att ha större

chans att få medel för att genomföras, än konkurrerande projekt vars kostnad inte underskattats.

Hufschmidt och Gerin (1970) som studerade 346 vattenreglerings- och vattenkraftprojekt skattade och genomförda av Corps of Engineers, Bureau of Reclamation och Tennessee Valley Authority (TVA) fann att den senare organisationen varit bättre på att skatta kostnader, än de övriga två. Härav drog de slutsatsen att kostnads-skattningars riktighet i högre grad bestäms av organisatoriska, än rent tekniska faktorer, en slutsats som har bekräftats i flera andra studier. Vissa organisationer drabbas oftare av kostnadsöverdrag.

P9 Kostnadsöverdrag är vanligare i vissa organisationer än i

andra.

Vid närmare studier visade det sig att kalkylerna i Bureau of Reclamation och Corps gjordes decentraliserat och att man äskade medel via ett investeringsbudgeteringssystem. Så inte i TVA där alla planering, design, konstruktion och skattningar gjordes av en stab vid huvudkontoret med mycket låg personalomsättning och hög yrkesstolthet. Detta gjorde att man kunde ackumulera erfarenheter och omsätta dessa i tillförlitligare skattningar. Det betydligt större och geografiskt mer utspridda Corps of Engineers, å andra sidan, var uppdelat i elva divisioner och 37 distrikt som själva gjorde skattningar och äskade medel. Med avseende på storlek och geografisk spridning skulle TVA kunna jämföras med en division i Corps, och man kan då notera att förmågan att skatta kostnader varierade mellan Corps divisioner. Att låta ett litet antal specialister göra alla skattningar gav större möjlighet till lärande och tillförlitligare kostnadsskattningar.

Med tanke på hur snabbt utbildningsnivån och vår kunskap tillväxer, och hur lätt det har blivit att söka efter information, skulle man kunna tänka sig att kostnadsöverdrag är mer sällsynta eller i alla fall mindre idag än förr, och att problemet med kostnadsöverdrag därmed har minskat. Forskningen på detta område är motsägelsefull. Studier av kostnadsskattning för offentliga civila (Hufschmidt och Gerin, 1970) och militära

(Summers, 1967; GAO, 1988) projekt i USA har visat på minskande kostnadsöverdrag under de senaste fem decennierna samtidigt som Flyvbjerg et al. (2002) inte fann att kostnadsskattningarna för större infrastrukturprojekt hade blivit bättre under de senaste 100 åren.

P10 Kostnadsöverdragen är inte alltid mindre idag än för 50-

100 år sedan.

Den oljeledning som byggdes mellan norra och södra Alaska beräknades kosta $863 miljoner vid beslut 1969 men slutade på $9.300 miljoner när den stod färdig 1977. Stor kostnadseskalation, men i jämförelse med en beräknad årlig vinst om $44- 100 miljarder framstår de $9,3 miljarder som den färdiga ledningen kostade blygsamma (Hauck och Geistauts, 1982). Det var viktigare att snabbt få projektet genomfört än att rätt skatta slutkostnad eller använda pengarna effektivt.

En liknande situation kan gälla för renoveringsprojekt. Eftersom anläggningen ändock måste rustas upp lönar det sig inte att i förväg lägga ned alltför mycket arbete på att ta reda på exakt vad det är som behöver göras. Andra fall där det inte alltid lönar sig att i förväg ta fram den information som krävs för att undvika kostnadsöverdrag är vissa forsknings- och utvecklingsprojekt, samt satsningar på nya affärsområden.

Underskattning av de verkliga problemen så grav att den har varit en förutsättning för att lönsamma investeringar har kommit till stånd har dokumenterats bland kanal- och järnvägsprojekt under 1800-talet i USA och Europa (Sayer, 1952), radikalt nya innova-tioner såsom datorn, transistorn, syntetiskt gummi, polyetylen, och PVC (Freeman, 1974), och vid svenska företags satsningar på nya affärsområden (Segelod, 1995). I det senare fallet är det tveksamt om styrelsen hade givit sitt tillstånd till något av de 13 studerade fallen om man hade haft information om de problem som projekten skulle komma att stöta på. Historien innehåller många exempel på nysatsningar som har

gjort konkurs på grund av kostnadsöverdrag men vars bidrag delvis kommit framtida företag till nytta. Underskattning av de verkliga problemen och kostnaderna ter sig i detta perspektiv ibland som en oundviklig förutsättning för förnyelse och ekonomisk utveckling.

Referenser

Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M. & Buhl, S. (2002).

Underestimating costs in public works projects – Error of lie. Journal of the American Planning Association, 68(3), 279-295.

Freeman, C. (1974). The Economic of Industrial Innovations.

London: Penguin Books. GAO (1983). Status of Major Acquisitions as of September 30 1982.

GAO/NS IAD-83-32. Washington DC, 7 September 1983. GAO (1988). Major Acquisitions - Summary of Recurring Problems

and Systemic Issues: 1960-1987. Briefing Report to the

Chairman, Committee on Armed Services, House of

Representatives, GAO/NSIAD-88-135BR, September 1988. Giguet, R. & Morlat, G. (1952). Les causes d’erreur systématique

dans la prévision du prix des travaux. Annales des Ponts et Chausssées, 122(5), 543-562.

Hauck, V.E. & Geistauts, G.A. (1982). Construction of the trans-

Alaska oil pipeline. Omega, 10(3), 259-265. Hufschmidt, M.M. & Gerin, J. (1970). Systematic errors in cost

estimates for public investment projects. I J. Margolis (Red.), The Analysis of Public Output (s. 267-315), New York: National Bureau Committee for Economic Research.

Mansfield, E., Rapoport, J., Schnee, J., Wagner, S. & Hamburger,

M. (1971). Research and Innovation in the Modern Corporation (s. 347-374). New York: Norton.

Marshall, A.W. & Meckling, W.H. (1962). Predictability of the

costs, time, and success of development. I R. Nelson (Red.), The Rate and Direction of Inventive Activity (s. 461-475). Princeton: Princeton University Press.

Merewitz, L. (1973). How do urban rapid transit projects compare

in cost estimating experience? Proceedings of the International

Conference on Transportation Research (s. 484-493), Brügge, June

1973. Morris, P.W.G. & Hough, G.H. (1986). Preconditions of Success and

Failure in Major Projects. Major Project Association: Technical

Paper Number 3, September 1986. NED (1980). Kostnadsanalysen – norsk kontinentalsokkel. Oslo:

Konglige olje- og energidepartement. Sayer, J.E. (1952). Entrepreneurial error and economic growth.

Explorations in Entrepreneurial History, 4(2), 199-204. Segelod, E. (1986). Kalkylering och avvikelser: Empiriska studier av

stora projekt i kommuner och industriföretag. Malmö: Liber. Segelod, E. (1995). Renewal Through Internal Development. Alder-

shot: Avebury. Summers, R., 1967. Cost estimates as predictors of actual costs: A

statistical study of military developments. I T. Marschak, T.K.

Glennan, Jr. & R. Summers (Red.), Strategy for R&D (s. 140- 189). New York: Springer Verlag.

Svensson, P. (1990). Styrning av produktutvecklingsprojekt: En studie

av förutsättningarna för planering av produktutvecklingsprojekt i

några svenska verkstadsföretag. Göteborg: Institutionen för

Industriell organisation och ekonomi, Chalmers tekniska

högskola.

Kärnavfall – Kostnader och finansiering

Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet?

Synpunkter från en gemensam diskussion

Programmet för seminariet (bilaga 2) innefattade diskussioner i mindre grupper – med utgångspunkt från de förberedda presentationerna – om förtjänster och svagheter i det svenska finansieringssystemet. Därefter följde en allmän diskussion på temat Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet?

I det följande redovisas i punktform några reflektioner som gjordes av deltagarna i samband med dessa diskussioner. Först redovisas synpunkter av mer principiell natur och därefter sådana som är mer inriktade på den praktiska tillämpningen av principerna bakom finansieringssystemet. Det kan påpekas att syftet med dessa diskussioner inte var att ge svar på frågan om vi kan ha förtroende för finansieringssystemet utan i stället att ge underlag och utgångspunkter för deltagarnas fortsatta egna bedömningar av den frågan.

Reflektioner av i första hand principiell natur

• Principen om producentansvar är riktig och bör inte för-

ändras. Men den principiella frågan om balanspunkten mellan

producentansvaret och statens yttersta ansvar (se Carl

Reinhold Bråkenhielms bidrag) måste hanteras på något sätt. Det kan gälla frågor som hänger samman med behovet av

kontroll av att ett slutförvar fungerar på avsett sätt. Det kan också gälla frågor om återtagbarhet (se nedan). • Det kan inte vara etiskt riktigt att passivt fortsätta med nuvarande mellanlagring (i CLAB) under ett ovisst antal år (kanske 100 år eller längre) i förhoppning att annan teknik utvecklas än den som står till buds idag. Det är inte förenligt med vårt etiska ansvar att förhindra att arbetet med kärnavfallsprojektet stoppas upp med hänvisning till att annan teknik kan komma fram i framtiden. Däremot måste arbetet bedrivas på ett sådant sätt att det ger utrymme för omprövning av den valda strategin om ny kunskap kommer fram som motiverar detta. • Hur kan vi säkerställa att den nödvändiga kunskapsöverföringen till framtida generationer verkligen sker? Människan kommer alltid att kunna komma åt kärnavfall om viljan finns – det är kanske människan och hennes handlingar som utgör den farligaste faktorn i framtiden. Men varje generation måste ta ansvar för sina avsikter och sina handlingar. • Vad ligger egentligen i begreppet ”återtagbarhet” – vi måste acceptera att det kan ligga en inbyggd konflikt mellan önskemål om återtagbarhet och krav på att ett slutförvar är säkert. Vårt etiska ansvar finns nu och innebär att vi inte kan ge avkall på säkerheten. Vi måste därför arbeta nu med den teknik som står till buds, även om vår generation inte hinner slutföra saker och ting. Men ingår det i producentansvaret att bekosta en återtagbarhet om producenterna menar att detta inte kan åstadkommas utan att väsentliga säkerhetsfunktioner inte kan upprätthållas? • Några krav på återtagbarhet finns inte i den svenska lagstiftningen. Det finns inte heller i IAEA:s regelsystem formulerade några krav på att medlemsländer skall införa krav på återtagbarhet, det är alltså fritt för varje nation att själv avgöra om man vill införa sådana krav. Även om det i internationella fora då och då förekommer diskussioner om återtagbarhet så har dessa diskussioner hittills aldrig förts i termer av att förorda att sådana krav införs.

• Men vilka beslut klarar vi att ta i vår generation? Det måste

väl vara beslut av innebörd att konsekvenserna inte drabbar

kommande generationer? • Det finns en långtgående politisk enighet om att vi i vårt land

ska själva ta hand om vårt kärnavfall. • Vem bör fatta beslutet om att genomföra slutförvaring av

använt kärnavfall enligt en viss metod på en viss plats? Det

enda rimliga svaret är den församling som Sveriges befolkning

har valt och som fungerar vid det tillfälle en ansökan görs och

som känner sig beredd att fatta beslutet. I praktiken innebär

det den regering som har riksdagens förtroende och under

förutsättning bl.a. att fullmäktige i den kommun en ansökan

avser har tillstyrkt ansökan. • Ibland används ordet ”lösning” i samband med kärnavfalls-

problemet. KBS-3-systemet är i bästa fall en tillämpning av

bästa tillgängliga teknik för närvarande, men kan definitionsmässigt inte betecknas som en ”lösning” av problemet.

Reflektioner som närmast har samband med tillämpningen av dagens finansieringssystem

• Utgångspunkten för de kostnadsberäkningar som görs är att

använt kärnavfall kommer att tas om hand för slutförvaring

enligt den s.k. KBS-3-metoden. Om det blir aktuellt med någon

annan metod eller strategi behöver kalkylerna göras om. • Några viktigare osäkerhetsfaktorer för kostnadsberäkningarna

för ett omhändertagande enligt KBS-3-metoden är:

o Hur priser och konjunkturer rent allmänt utvecklas som

en följd av samhällsutvecklingen.

o Svårigheter att bedöma storleken av rivningskostnaderna.

o Svårigheter att bedöma nivån på avkastningen av redan

fonderade medel – vilka kan följderna bli om det internationella finansiella systemet bryter samman?

• Nuvarande ordning innebär regelbundet återkommande kost-

nadsberäkningar. Om dessa skulle tyda på fördyringar (det är

också möjligt att kostnaderna blir lägre än enligt dagens beräkningar) så kan frågan hanteras utan svårigheter så länge som kärnkraftsreaktorerna används för elproduktion. Själva fondsystemet har alltså en konstruktion som tillåter anpassningar till ändrade kostnadskalkyler. Utredarens förslag att anpassa beräkningarna från ett antaget driftsskede om 25 år till 40 år är väl övervägt. • Det kan visa sig nödvändigt att av säkerhetsskäl – som inte kan förutses idag – i en framtid återta det använda kärnbränslet från vad som avsetts vara ett slutförvar. Om en sådan operation måste genomföras långt fram i tiden – efter det att de företag som äger reaktorerna har upphört med sin verksamhet – kan kostnaderna inte täckas av finansieringssystemet. • All kapitalförvaltning innebär en avvägning mellan avkastning och risk och här kan finnas olika intressen. Industrin kan tänkas vara benägen att acceptera en högre risk för att få en högre avkastning (kan leda till lägre avgift), medan samhällets företrädare kan ha en annan riskpreferens. Nuvarande regler för hur Kärnavfallsfondens medel får placeras (i huvudsak enbart i obligationer, utfärdade av svenska staten) innebär i praktiken att den enda finansiella risk som finns är ränterisken. Men denna är betydande. Om den allmänna räntenivån i Sverige stiger med 1 procentenhet under år 2005 skulle fondens värde – med nuvarande placeringar – sjunka med 3,8 miljarder kronor och avkastningen år 2005 bli ungefär – 10 %. Detta bör man komma ihåg. Den höga avkastningen under senare år har berott på att vi haft ett sjunkande ränteläge. • Finansieringsutredningen har tydliggjort att ”Kärnavfallsfonden” egentligen består av fem olika delfonder (en för varje kärnkraftverk samt en för de medel som avsatts enligt Studsvikslagen). När man nu ser framför sig ett perspektiv av innebörd att ”Barsebäcksfonden” kanske kommer att tas i anspråk tidigare än de tre andra kärnkraftsverksfonderna kan det finnas anledning för Kärnavfallsfondens styrelse att fundera på fördelningen mellan kortare och lägre placeringar i dessa fonder.

• Kärnavfallsfondens styrelse redovisar årligen sin bedömning av vilken avkastning de förvaltade medlen beräknas få på lång sikt. Denna bedömning får anses avspegla styrelsens egen målsättning. Regeringen har hittills aldrig kommenterat denna bedömning eller på annat sätt angett något mål för avkastningen av Kärnavfallsfonden. Är detta en lämplig ordning? • Hur bör man förfara om det på 2050/2060-talet visar sig att medel återstår i Kärnavfallsfonden efter det att nuvarande planer på slutförvaring har genomförts? Nuvarande lagstiftning innebär en rätt för de reaktorägare som har betalat in avgiftsmedel att få ett sådant överskott återbetalat till dem. I flera inlägg kritiserades denna regel, främst med utgångspunkt från att de inbetalade medlen borde ses som resultatet av uttaxeringar hos företagens kunder och inte som hämtade ur företagens vinster. En diskussion fördes av innebörd att det skulle vara rimligare att ett eventuellt överskott också framöver förvaltades av staten för att kunna användas för att täcka eventuella framtida merkostnader för kärnavfallsprojektet. Om pengarna inte behövdes för sådana ändamål vore det rimligare att staten skulle kunna använda dem för t.ex. investeringar i den nationella infrastrukturen på energiområdet.

Kostnaderna för kärnavfallet

TAR VI VÅRT FULLA ANSVAR FÖR KOMMANDE GENERATIONER ?

Denna skrift innehåller ett axplock från anföranden och kommentarer vid KASAM:s 1 seminarium Kärnavfall – kostnader och fi nansiering i Gimo den 16 februari 2005

FÖRORD

KASAM ordnar sedan många år seminarier som rör kärnavfallsfrågor. En av anledningarna till att vi ordnat detta seminarium om fi nansieringssystemet och betalningsansvaret för kärnavfallet, är att Finansieringsutredningen i vintras lade fram sitt betänkande. Denna utredning såg över systemet för fi nansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftreaktorer, samt de lagregler som fi nns sedan ca 25 år. Kostnader och fi nansiering av kärnavfallet var seminariets fokus, men dessa svävar inte i ett rum för sig själva. Finansieringsfrågorna utgör en del i ett helt system som har byggts upp för att säkerställa en ansvarsfull hantering av kärnkraften och dess avfallsfrågor. Det är ett system som växt fram successivt och till stor del under en tid när kärnkraftfrågorna stod i centrum för den politiska diskussionen. Där fi nns en klar uppgiftsoch ansvarsfördelning mellan å ena sidan den som innehar och driver kärnkraftanläggningarna – och därigenom ger upphov till avfallet – och å andra sidan staten. Huvudprincipen är att kärnkraftindustrin både ska svara för att genomföra åtgärder som behövs och betala kostnaderna, medan statens roll är att kontrollera att så sker. Kan vi ha förtroende för fi nansieringssystemet? KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då, eftersom fi nansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation ska kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet är en nödvändig del av det som behövs för att frågan om kärnkraftavfallet ska få en tillfredsställande lösning.

Kristina Glimelius, ordförande i KASAM

KASAM – Statens råd för kärnavfallsfrå- redovisa sin självständiga bedömning av det gor – inrättades år 1985 och är en friståen- program för forsknings- och utvecklingsde vetenskaplig kommitté inom Miljö- och verksamhet – om bland annat slutförvaring samhällsbyggnadsdeparte mentet. av använt kärnbränsle – som de svenska KASAM:s uppgift är att utreda frågor om kärnkraftföretagen upprättar vart tredje år. kärnavfall och avställ ning av kärntekniska KASAM ska också vart tredje år, i en säranläggningar samt att lämna regeringen och skild rapport, redovisa sin självständiga bevissa myndigheter råd i dessa frågor. dömning av kun skapsläget på kärnavfalls- Ledamöterna är kvalifi cerade vetenskaps- området. män från svenska och nordiska universitet En annan viktig del av KASAM:s verksamoch högskolor. De representerar oberoende het är att erbjuda ett forum för intresserade sakkunskap inom olika områden av betydel- inom och utom landet att diskutera kärnavse för slutförvaringen av radioaktivt avfall, fall och därmed anknutna frågor. Ett antal inte enbart inom teknik och naturvetenskap seminarier har hållits genom åren. utan även inom ämnen som etik, humaniora Denna skrift är en rapport från ett seminaoch samhällsvetenskap. rium, i Gimo, den 16 februari 2005. I KASAM:s uppgifter ingår att granska och

2

Det svenska systemet för att ta hand om kärnavfallet

3

Kärnavfallsfi nansieringen idag – hur fungerar det?

Kostnaderna för hantering och slut- Det fi nns två huvudsyften med sä-

förvaring av radioaktivt avfall ska kerheterna. Det ena är att pengar ska betalas av dem som ger upphov till fi nnas tillgängliga om reaktorerna behöver avfallet. Detta är en grundläggande stängas i förtid och tillräckligt med pengar princip i kärntekniklagen. Ansvaret inte har hunnit betalas in till fonderna. Det för de framtida kostnaderna ligger andra är att säkerheterna, upp till en viss därför på de företag som har till- nivå, ska kunna täcka oplanerade merkoststånd att driva kärnkraftverken. nader för avfallsprogrammet i framtiden.

Avgifterna betalas in till Kärnavfallsfon- Finansieringssystemet är uppbyggt så att dens styrelse, en statlig myndighet som förproducenterna av kärnkraftsel betalar in en valtar pengarna. Staten kan inte använda avgift till statligt förvaltade fonder för den dessa fondmedel för andra ändamål och el som de producerar. I dag uppgår avgif- kan inte använda pengar ur en fond, för att ten till ca 0,5 öre/kWh (kilovattimme) och balansera ett underskott i en annan fond. bakas in i elpriset som elkonsumenterna be- Kärnavfallsprojektet har hittills kostat talar. Avgiften varierar något mellan åren 17 miljarder kronor. Reaktorägarna räknar och beräknas av Statens kärnkraftinspek- med att rivning av kärnkraftverken samt tion, utifrån kostnader som kärnkraftindu- slutförvaring av allt använt kärnbränsle strin själv bedömer att den kommer att få och annat kärnavfall framöver kommer att för att riva kärnkraftverken, hantera och kosta ytterligare cirka 55 miljarder kronor. slutförvara det använda kärnbränslet och I de fyra fonderna fi nns idag drygt 35 milannat radioaktivt avfall. Idag fi nns fyra jarder kronor sammanlagt. Större delen av fonder, en för varje reaktorägare, dvs. Fors- mellanskillnaden på ca 20 miljarder kronor marks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals (55-35) beräknas bli täckt genom avkast- AB och Barsebäck Kraft AB. I början av år ning på fonderna, inte genom avgifter. 2005 uppgick k till mellan 5 och närma- Kärnkraftföretagen har ansvar för re 12 miljarder kronor vardera. Till dessa att bedriva nödvändigt forsknings- och utkommer två olika säkerheter på samman- vecklingsarbete om vilka metoder som ska lagt ca 10 miljarder kronor. användas för slutförvaringen. De ska också

ta fram ett fullständigt beslutsunderlag för

Regeringen beslutar om

avgifter efter förslag från SKI att kunna välja ut den plats där slutförvaret

ska placeras. Pengar ur fonderna kan använ-

Elkonsumenterna das till detta.

När reaktorägarnas avgifter beräknas

har man hittills utgått från att kärnkraft-

Kärnavfallsavgiften

fi nns i elpriset verken drivs i 25 år. Under år 2005 har sex

reaktorer passerat denna gräns och samt-

Kärnavfalls-

Kärnkraftsföretagen liga reaktorer har uppnått 25-årsåldern år

fonden

2010. Konsekvenserna för kärnkraftindus t-

rin är att kostnaderna för slutförvaret slås

SKI beslutar om

ersättning ur fonden ut på färre år än vad reaktorerna i prakti-

ken kommer att drivas. Idag räknar indust-

SKB

SFR Rivning rin med 40 års drift eller mer i samliga

kärnkraftverk utom Barsebäck. En större

CLAB Slutförvar

del av kostnaderna för avfallshanteringen

Transporter

Forskning och betalas alltså i början av driftperioden.

utveckling

4

Carl Reinhold Bråkenhielm, professor i livsåskådningsfrågor vid Uppsala universitet och ledamot i KASAM

Det är tid för ett bredare perspektiv strueras. Det är inte klart ännu vem som på fi nansieringsfrågorna än det ska ansvara för en rad eventuella åtgärder i som dagens lagstiftning utgår från, ett långsiktigt perspektiv, säger han.

tycker Carl Reinhold Bråkenhielm. Återtagbarhet, är en sådan fråga.

Miljörörelsen har länge hävdat att det ra- – Om vi verkligen ska ta ansvar för kom- dioaktiva avfallet måste kunna tas tillbaka mande generationer, bör vi se till att det ur förvaren utifall risker för miljö och mänkommer att fi nnas tillräckliga ekonomiska niskor skulle uppstå. Risker som vi idag resurser för att ta hand om kärnavfallet inte har kunskap om eller möjlighet att föräven efter lång tid. Pengar kan behövas för utse. Om återtagbarhet skulle krävas kan bevakning och reparation av kärnavfalls- slutförvaringen behöva utformas på ett anförvaren i framtiden, säger han. nat sätt än idag, vilket kanske skulle kosta

Kärnkraftindustrin har ansvar för väsentligt mer än vad vi räknat med. Är det kostnaderna för att ta hand om kärnav- då producenterna som ska stå för dessa ytfallet. Detta är en grundläggande princip terligare kostnader, eller är det statens ani vår lagstiftning. Men när slutförvaret en svar? gång stängts är det staten som ansvarar för Det fi nns även andra kostnader som kan förvaret under den återstående tiden som uppstå för senare generationer. Kostnader radioaktiviteten avklingar. Avfallet är fort- för åtgärder som vi idag inte ens funderar farande farligt i 100 000-tals år. kring, enligt Bråkenhielm.

Genom att lägga ansvar för avfallshan- – Därför bör vi redan nu betala in pengteringen på producenterna tar vår genera- ar som kan användas för att klara av t.ex. tion ett ansvar för kommande generatio- säkerhetsfrågor eller olycks- och katastrofner. Men ansvaret för våra barns barnbarn beredskap om, säg 100–150 år, säger han. sträcker sig längre än vad principen för pro- Han är kritisk till att de riktigt långsiktiga ducentansvar gör, menar Bråkenhielm. ansvarsfrågorna för kärnkraftens avfall inte

– Därför blir det viktigt att redan nu har tagits upp och vill se en kompletterande diskutera en rad frågor som hör till slutför- utredning under temat: Statsansvaret för varingen och hur detta utformas och kon- kärnavfallet.

5

KÄRNKRAFTINDUSTRINS ANSVAR FÖR ATT TA HAND OM AVFALLET OCH FÖR KOSTNADERNA

Grundläggande för lagstiftningen på miljö- varens ansvar. Detta har kommit till uttryck i området är principen om att föro re naren ska fördraget om europeiska unionen art. 174 (f.d. betala – Polluter Pays Principle (PPP). Princi- art. 130r) som bl.a. stadgar följande: pen innebär att kostnaderna för föroreningar eller andra miljöskador ska bäras av den som ”2. Gemenskapens miljöpolitik skall förorsakat dem och inte av skattebetalarna. syfta till en hög skyddsnivå ... och bygga Principen ligger bl.a. till grund för bestämmel- på försiktighetsprincipen och på princiserna i kärntekniklagen, fi nansieringslagen perna att förebyggande åtgärder bör vidoch miljöbalken och har i Sverige tillämpats tas, att miljöförstö ring företrädesvis bör på kärnavfallsområdet sedan 1970-talet. Be- hejdas vid källan och att förorenaren skall talningsansvaret är en del av verksamhetsutö betala.”

Magnus Westerlind, chef för kärnavfallsavdelningen, SKI

Det svenska fi nansieringssyste- vecklingen som den framtida avkastningen met fungerar i huvudsak bra, me- på fonderade medel. Hur man tror att den nar Magnus Westerlind vid Statens framtida utvecklingen blir är viktig efterkärnkraftinspektion, SKI, som bl.a. som den ligger till grund för beräkningarna granskar och analyserar kärnkraft- av avgiften som kärnkraftindustrin betaindustrin och dess kostnadsberäk- lar in till fonderna. Hittills använder både ningar. Det fi nns exempelvis en an- kärnkraftindustrin och SKI konsumentsenlig summa pengar i de olika fon- prisindex – KPI – vid sina beräkningar, derna och Sverige driver ett aktivt men SKI har utvecklat ett index som lägger program för hanteringen av kärn- större fokus på utvecklingen av kostnader kraftsavfallet. Så är det inte alltid som är förknippade med hantering av kärninternationellt, säger han. kraftavfall, såsom olika bygg- och material-

kostnader. När priserna från andra hälften Det är SKI som lägger fram förslag till re- av 1980-talet fram till idag jämfördes, vigeringen om hur hög kärnkraftproducenter- sade SKI:s index generellt högre kostnader nas avgift bör vara. Inspektionen utgår då än KPI. Westerlind betonade dock att osäfrån kärnkraftindustrins egna beräkningar kerheterna i SKI:s index ännu är stora. Han över de framtida kostnaderna för avfalls- föredrar för närvarande KPI men vill ha hanteringen. Men Magnus Westerlind mar- igång en diskussion kring vilken betydelse kerade en viss oro för att industrin räknar olika index har. alltför lågt när det gäller kostnaderna för Magnus Westerlind berörde även hur avatt riva kärnkraftverken. gifterna har utvecklats över åren. Dessa har

– Det verkar som om Sverige räk- stadigt sjunkit sedan 1982 i fast penningnar med lägre kostnader än andra länder. värde, från ca 1,7 öre/kWh till ca 0,2 öre Vi skulle behöva separata studier över de förra året. Anledningarna är fl era, bl. a lades olika kärnkraftreaktorerna för att kunna fi nansieringssystemet om år 1996 och förkontrollera om kostnadsberäkningarna valtningen av fondmedel har gett en väsentstämmer, säger han och tillägger att precisa ligt högre avkastning än man förutspått. beräkningar är viktiga eftersom rivnings- Han efterlyste också en närmare diskussion kostnaderna förmodligen kommer att upp- om i vilka situationer som det kan bli akgå till så mycket som en tredjedel av de to- tuellt att använda de s.k. tilläggsbeloppen tala kostnaderna för avfallshanteringen. (som täcks av säkerheter).

Magnus Westerlind tog också upp frågan

1 Inom statistiken är index ett jämförande mått eller tal för

1 om vilka index som ska användas när man jämförelser i tid och rum. Det visar hur en storhet, t ex. priser, bedömer såväl den framtida kostnadsut- förändras (källa NE).

6

Olof Söderberg, ordförande i Kärnavfallsfondens styrelse

Hur kom det sig att Sverige fi ck ett strategiska intresse att få tillgång till pengar fi nansieringssystem år 1981 i stat- för vissa investeringar i den egna verksamlig regi, trots att en utredning före- heten, fanns inget intresse hos industrin att slagit en helt annan form? Ett in- söka konfrontation med regeringen.

ternt system inom kärnkraftföreta- Den svenska kapitalmarknaden

gen hade redan varit i drift i några var på denna tid reglerad och banker år, där avsättningar för framtida och låneinstitut var avvaktande inför att kostnader gjordes i företagens ba- satsa på kärnkraften, på grund av det polilansräkningar och utredningen ville tiska läget, konstaterar Söderberg och sumbehålla detta system. Ändå kunde merar: Genom att besluta om ett statligt ett fi nansieringssystem i statlig fi nansieringssystem som ansågs säkrare, regi införas utan att det blev någon visade sig politikerna handlingskraftiga. offentlig diskussion. Samtidigt kunde kärnkraftindustrin hävda

att de hanterade lagrings- och rivningsfrå- Olof Söderberg menar att fl era faktorer gorna ansvarsfullt. Och för detta fi ck de en samverkade. Kärnkraftfrågan stod vid den- garanterad tillgång till investeringskapital. na tid i centrum för den politiska debatten. Flera politiska partier ville ha ett fi nansieringssystem i statlig regi, en uppfattning som också delades av närmast ansvariga tjänstemän i industridepartementet. När tjänstemännen presenterade ett förslag som samtidigt tillgodosåg kärnkraftsindustrins

7

Per Anders Bergendahl, särskild utredare, Finansieringsutredningen

– Skattebetalarna kan få betala för Han pekar på de resurser som SKI har för rivningen av kärnkraftverk och slut- att granska företagens uppskattningar av förvaringen av kärnavfallet. Reakto- kostnaderna för rivning och avfallshanterägarna har inga tillgångar när kärn- ring i framtiden. kraftverken rivs och kan därför inte I underlagsmaterialet från industrin är betala för avfallshanteringen om det dessutom mycket svårt att se vad som är kostnaderna blir högre än vad man egna kostnader för de enskilda reaktorägarräknat med, säger Per Anders Ber- na och vad som är gemensamma kostnader. gendahl, utredare i den nyligen avslu- – Samtidigt visar erfarenheter att stora tade Finansieringsutredningen. projekt ofta blir dyrare än beräknat, säger De företag som driver reaktorena, han. Därför föreslår utredningen att:

dvs. Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG

AB, Ringhals AB och Barsebäck Det företag inom koncernen som har Kraft AB ägs till stor del av utländ- bäst förmåga att betala, ska ta ansvar för ska bolag. ”Ägarföretagen” har ing- kostnaderna. I dagsläget skulle detta bli et juridiskt ansvar för kostnaderna. ägarna till reaktorägarföretagen, dvs. norska

Statkraft, fi nska Fortum, tyska E.ON och Per Anders Bergendahl är kritisk till dagens Vattenfall. Vill de inte ta på sig detta ansvar, fi nansieringssystem. Det ändrade ägandet måste staten kräva en avgift som motsvarar under senare år har lett till att industrins risken för högre kostnader i framtiden. betalningsansvar inte fi nns i praktiken. Företagen bör fortsätta att betala in Han tycker inte att staten uppmärksammar av gifter till fonderna till dess att slutförvaret sin egen ekonomiska risk, vilket man gör i är klart. Idag betalas bara avgifter till fonandra sammanhang. derna till och med den dag då reaktorerna

– Staten har inte tid och resurser för att stängs. kontrollera kärnkraftindustrins kostnads- SKI måste få mer resurser och längberäkningar ordentligt, säger Bergendahl. re tid för att kontrollera kärnkraftföreta-

8

gens kostnadsberäkningar. Företagen måste kärnkraftverk. Detta innebär att staten också redovisa sina kostnader tydligare. De inte kan använda pengar ur en fond för att ökade kostnaderna för SKI ska kärnkraftbo- täcka kostnader för t ex. rivning av ett anlagen betala. nat kärnkraftverk som kanske blir dyrare

De framtida kostnaderna ska beräk- än man hade räknat med. Han konstatenas utifrån att kärnkraftverken producerar rade också att kärnkraftindustrins uttag ur el i 40 år, istället för som idag, i 25 år. Detta fonderna för bl.a. investeringar och forskskulle innebära att kärnkraftbolagen kan slå ning för närvarande är betydligt större än ut kostnaderna över fl er år. de samlade avgifterna som kommer in. I

genomsnitt ligger uttaget kring en miljard,

Per Anders Bergendahl tycker också att medan avgiftsintäkterna ligger i storleksdet är viktigt att alla kan se att det är frå- ordningen 500 miljoner kronor per år. Att gan om fyra separata fonder, ett för varje fondens behållning ändå ökar, beror på av-

Esbjörn Segelod, professor i företagsekonomi, Mälardalens högskola

– Stora projekt blir ofta dyrare än Udda projekt får större kostnadsökningar vad man från början budgeterat och detsamma gäller ju längre tid som går med, säger Esbjörn Segelod, som mellan tidpunkten när budgeten för ett gått igenom studier över hur kost- projekt beslutades och när projektet blir naderna har utvecklats för olika klart. projekt. Forskningsresultaten vi- De teknologiska framstegen som görs sar det vi många gånger befarat, medan projektet håller på, påverkar också att det är betydligt vanligare att kostnaderna. Ofta vill man göra justeringar kostnaderna blir högre, än att de så att den nya teknologin kan användas blir lägre jämfört med vad man från och då skenar kostnaderna iväg. Detta är början räknade med. typiskt för forsknings- och utvecklingspro-

9

jekt. Segelod exemplifi erade med utveck- 1984, för att sedan sjunka fram till 1996 då lingen av fl ygplanet Concorde, där slutkost- de åter började stiga. naderna blev över 400 gånger högre än de Kostnadsuppskattningarna för de olika budgeterade. delarna av systemen varierar betydligt mer

Han säger också att vissa organi- över åren, vilket också är vanligt i stora sa tioner underskattar kostnaderna projekt. oftare än andra. I forsknings- och utveck- – Vissa delar av kärnavfallsprogramlingsprojekt är detta vanligare än i anlägg- met har blivit betydligt dyrare än vad man ningsprojekt. Entreprenörer tenderar också räknade med, som t. ex. kostnaderna för att underskatta både kostnader och tidpla- administrations- samt forskning och utveckner när det gäller egna projekt: lingsarbeten, samtidigt som andra delpro-

– Om man underskattar kostnaderna har jekt blivit billigare bl.a. genom nedskärman ofta större chanser att få resurser för ningar i projekten. Detta syns inte i bilden att genomföra projektet, än om man visar över de totala siffrorna, säger Segelod och upp kostnadsberäkningar som är mer rea- visar på exemplet med de två planerade listiska, säger Esbjörn Segelod. transportfartygen för använt kärnbränsle,

Samtidigt kan man inte med forskning som minskades till endast ett fartyg, varvid bevisa huruvida t. ex. entreprenörer under- kostnaderna för transporter förstås sjönk. skattar kostnaderna medvetet. Men Segelod Även Segelod tog upp kostnadskonstaterar att det är ett faktum att projekt uppskattningarna för rivning av kärnfår en större chans att förverkligas om in- kraftverken. Han konstaterade att de svensvesteringskalkylerna underskattas vid t. ex. ka skattningarna är låga jämfört med USA offentlig upphandling, där myndigheten är där man räknar med kostnader som är bunden vid att välja den offert som utlovar drygt 50 procent högre än de svenska. den lägsta kostnaden. Segelod pekade också på några faktorer

Esbjörn Segelod visade också progno- som kan påverka de framtida kostnaderna. ser över kärnavfallshanteringens kostnader Teknisk utveckling, liksom att löner sjunker i framtiden. Dessa har varierat över tiden till följd av en EU-anpassning, kan bidra och uppvisar ett välkänt mönster, nämligen till sänkta kostnader. Men kostnaderna kan att kostnadsökningar brukar vara störst i också öka till följd av osäkerheter som fi nns början av en serie kalkyler, för att sedan kring prisutvecklingen för t. ex. anläggplana ut. De förväntade totala kostnader- ningsarbeten, administrations- samt forskna för kärnavfallsprogrammet fördubbla- nings- och utvecklingskostnader, rivningsdes mellan olika prognoser från 1977 och och djupförvarets slutgiltiga kostnader.

Transporter av använt kärnbränsle från kärnkraftverk till CLAB går med specialbyggda fordon och fartyget Sigyn.

10

Tommy Hedman, avdelningschef SKB, Svensk kärnbränslehantering AB

Sveriges befi nner sig långt fram i erfarenheter av det som byggts. Nya anett 40-årigt projekt när det gäller läggningar som står på tur att byggas, bekärnavfallsprogrammet. Vi har står i allt väsentligt av samma teknikkomredan jobbat många år och byggt ponenter som de som redan byggts, t ex stora delar av de anläggningar tunnlar och bergrum, kärntekniska byggsom krävs, anser han och pekade nader och installationer samt transportutunder seminariet på centrallagret rustning.

för använt kärnbränsle (CLAB) i – Vi har ett bra underlag för att

Oskarshamn och slutförvaret för beräkna kostnaderna. Vi har gjort låg- och medelaktivt radioaktivt jämförelser mellan budgeterade kostnader driftavfall (SFR) i Forsmark. och verkligt utfall för de anläggningar vi

redan byggt och de har i de fl esta fall över- Andra anläggningar är Berglaboratoriet i rensstämt väl, säger Tommy Hedman. Han Äspö som är byggt som förövning till slut- visar också på att utvecklings- och provförvaret för använt kärnbränsle och Kapsel- ningsarbeten idag redan bedrivs i full skala laboratoriet i Oskarshamn där förslutnings- när det gäller inkapsling och djupförvaring. teknik för kapseln för det använda kärn- Dessutom har vi en väl fungerande rollbränslet utvecklas. För att fi nansiera dessa fördelning i Sverige mellan industri och projekt har bl.a. medel ur kärnavfallsfon- myndigheter, anser han och syftar på att den använts. SKB planerar och bygger anläggningar

Tommy Hedman menar att de forsk- samt själva beräknar kostnaderna för avningsresultat om kostnadsutvecklingen för fallshanteringen, medan SKI granskar såväl ett antal stora projekt som redovisats, inte dessa beräkningar som SKB:s arbete. stämmer med erfarenheterna från de pro- – Denna rollfördelning har gjort Sverige jekt som SKB hittills har planerat och ge- till en förebild för många länder. nomfört. SKB har bra underlag och goda

Torsten Eng, OECD/NEA(Nuclear Energy Agency)

Inom OECD har man gjort studier elpriset, medan andra tar ut olika former över olika länders system för att av garantier av företagen. Alla länderna fi nansiera omhändertagandet av bygger dock upp sina fonder gradvis under kärnavfallet. Systemen är alla tidens gång, det är bara USA som dessutom uppbyggda på olika sätt och skiljer har krävt vissa inbetalningar i förskott. sig åt bl.a. genom att vissa länder – Det fi nns både guldkorn och problem låter företagen bygga upp interna i alla länders fi nansieringssystem, men de fonder, det fi nns både privata och är alla uppbyggda på de enskilda ländernas offentliga, medan andra föredrar lagar och praxis och blir därför omöjliga att ha fonderna inom statlig att kopiera för ett annat land, säger Torsten kontroll. Eng. Han tycker inte att det går att plocka

ut ett system och säga att det är att föredra. Torsten Eng pekar på att kostnaderna för – Men andra länder tycker att det svensrivning och förvaring beräknas på olika ka fi nansieringssystemet fungerar bra och sätt, liksom avsättningarna till fonderna. att det står sig väl i en internationell jämfö- Vissa länder tar ut avgifter av elproducen- relse, säger han. terna, några lägger avgifterna som del av

11

Seminariet ”Kärnavfall – kostnader och fi nansiering” i Gimo den 16 februari 2005 visade olika aspekter på fi nansieringssystemet för kärnavfallet. Av presenta-

öm

tionerna framgick hur systemet är uppbyggt idag och på vilka förändringar som Finansieringsutredningen före slår. Syftet med de föreslagna förändringarna är att systemet bättre än idag ska svara mot den grundläggande principen bakom lagstiftningen, om att kost-

naderna för hantering och slutförvaring ska betalas av sk form: Cecilia Witt-Brattstr

dem som ger upphov till avfallet. En etisk diskussion fördes också om ansvaret på riktigt lång sikt, när slut-

orudd Grafi

förvaret stängts. Är det företagen eller staten som ska stå för kostnaderna om förvaret ska utformas på ett sätt som går utöver de uppsatta säkerhetskraven?

Förtjänster och svagheter med det nuvarande fi nan- ckning s 5 Cecilia T

e

sieringssystemet diskuterades också, liksom osäkerheter om de framtida kostnaderna. Studier visar att stora projekt ofta blir dyrare än beräknat. Att få bättre möjligheter att se vad som står bakom beräkningarna av kostnaderna för rivning av kärnkraftverken ansågs viktigt.

Gerry Johansson/Bildhuset T

Eftersom olika länders fi nansieringssystem utgår från det egna landets lagar och praxis, kan man inte i en jämförelse peka på att ett visst lands system skulle

essens Bild s 9

vara att föredra framför något annat.

KASAM

Statens råd för kärnavfallsfrågor är en fristående kommitté inom

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, med uppgift att ge essens Bild s 8 Ingvar Andersson/Pr

regeringen råd i frågor om kärnavfall och avställning av kärntekniska anläggningar. Ledamöterna representerar oberoende sakkunskap inom såväl teknik och naturvetenskap som etik och samhällsvetenskap.

g (omslag) s 7 Jan E Carlsson/Pr

KASAM Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

103 33 Stockholm

www.kasam.org xt: Annika Olofsdotter Foto: Dick Norber

eT

12

Bilaga 2a

PROGRAM

Bakgrund

Det svenska finansieringssystemet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraftreaktorerna har skapats för att säkerställa att nödvändiga finansiella resurser skall finnas tillgängliga när de behövs längre fram i tiden. Tanken är att dagens produktion av kärnkraftsel skall bära den fulla kostnaden för avfallshantering och avveckling. Ett finansieringssystem som uppfattas som KÄRNAVFALL

både trovärdigt och rättvist bidrar till förtroende för hela

”kärnavfallsprojektet”. – kostnader och finansiering

Ett KASAM-seminarium

Syftet med seminariet är att • ge en bild av hur finansieringssystemet är uppbyggt och

Gimo Herrgård, Östhammars kommun

vilka förändringar som föreslås av Finansieringsutred-

Onsdagen den 16 februari 2005

ningen (M 2003:01),

Kl. 08.30-16.30

• ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet

och hur dessa värderingar återspeglas i systemets

utformning, • analysera och diskutera vilka förtjänster och svagheter

som är inbyggda i systemet för beräkning av kostnader, OBS! Tisdagen den 15 februari inbjuder KASAM till buffé från

avgifter och säkerheter samt hur man hanterar klockan 18.00 och en kulturell aktivitet senare under kvällen. osäkerheterna i detta system,

• ge översiktlig information om motsvarande finansierings-

system i andra länder.

Onsdag den 16 februari 2005

08.30 Välkomstanförande 13.25 Förtjänster och svagheter i finansieringssystemet

Kristina Glimelius, ordförande i KASAM Gruppdiskussioner kring följande teman eller andra teman som

seminariedeltagarna har föreslagit inför seminariet: 08.40 Det svenska systemet för finansiering av framtida

kostnader för hantering och slutförvaring av använt 1. Variationer i förutsättningarna för kostnadsberäkningarna

kärnbränsle och rivning av kärnkraftverken Hur stora är osäkerheterna i beräkningarna av de framtida Magnus Westerlind, chef för kärnavfallsavdelningen, kostnaderna? Hur hanteras dessa osäkerheter? Hur hanterar Statens kärnkraftinspektion finansieringssystemet den osäkerhet i beräkningarna som följer

av att det bland annat inte finns någon fastställd tidpunkt för 09.10 I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar

avställning av de svenska kärnkraftreaktorerna?

kring tillkomsten av dagens finansieringssystem. 2. Inflödet av medel till Kärnavfallsfonden

Olof Söderberg, ordförande i Kärnavfallsfondens styrelse

Kommer tillräckliga medel att betalas in till Kärnavfallsfonden

och vad görs för att säkerställa detta? 09.40 Aktuella förslag om förändringar i finansierings-

3. Förvaltningen av medel som har betalats in till Kärnavfallssystemet fonden

Per Anders Bergendahl, särskild utredare, Finansierings-

Vilka är osäkerheterna vid förvaltningen av medlen i Kärn-

utredningen (M 2003:01)

avfallsfonden? Är förvaltningen tillräckligt säker? Vad görs för 10.10 Paus att förvaltningen av Kärnavfallsfonden skall ge den avkastning

som förutsätts i samband med avgiftsberäkningarna? Vad görs 10.35 Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade

för att Kärnavfallsfonden skall ha medel tillgängliga när de

värderingar bakom finansieringssystemet

behövs för avsedda ändamål?

Carl Reinhold Bråkenhielm, ledamot i KASAM

4. Etiska värderingar

Vilka etiska värderingar finns eller bör finnas bakom finansie- 11.05 Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader

ringssystemet?

för andra stora projekt

Esbjörn Segelod, professor i företagsekonomi, Mälar-

15.15 Gruppernas redovisningar

dalens högskola

Korta presentationer av resultatet av gruppdiskussionerna

11.30 Svensk Kärnbränslehantering AB:s erfarenheter av

15.35 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet?

kostnadsberäkningar och verkliga kostnader

Gemensam diskussion

Tommy Hedman, avdelningschef vid SKB

16.25 Avslutning 11.50 Lunch

Kristina Glimelius, ordförande i KASAM

12.55 Hur finansieras ”kärnavfallsprojekt” i andra länder?

16.30 Slut

Torsten Eng, OECD/NEA, Paris

Onsdag den 16 februari 2005

08.30 Välkomstanförande 13.25 Förtjänster och svagheter i finansieringssystemet

Kristina Glimelius, ordförande i KASAM Gruppdiskussioner kring följande teman eller andra teman som

seminariedeltagarna har föreslagit inför seminariet: 08.40 Det svenska systemet för finansiering av framtida

kostnader för hantering och slutförvaring av använt 1. Variationer i förutsättningarna för kostnadsberäkningarna

kärnbränsle och rivning av kärnkraftverken Hur stora är osäkerheterna i beräkningarna av de framtida Magnus Westerlind, chef för kärnavfallsavdelningen, kostnaderna? Hur hanteras dessa osäkerheter? Hur hanterar Statens kärnkraftinspektion finansieringssystemet den osäkerhet i beräkningarna som följer

av att det bland annat inte finns någon fastställd tidpunkt för 09.10 I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar

avställning av de svenska kärnkraftreaktorerna?

kring tillkomsten av dagens finansieringssystem. 2. Inflödet av medel till Kärnavfallsfonden

Olof Söderberg, ordförande i Kärnavfallsfondens styrelse

Kommer tillräckliga medel att betalas in till Kärnavfallsfonden

och vad görs för att säkerställa detta? 09.40 Aktuella förslag om förändringar i finansierings-

3. Förvaltningen av medel som har betalats in till Kärnavfallssystemet fonden

Per Anders Bergendahl, särskild utredare, Finansierings-

Vilka är osäkerheterna vid förvaltningen av medlen i Kärn-

utredningen (M 2003:01)

avfallsfonden? Är förvaltningen tillräckligt säker? Vad görs för 10.10 Paus att förvaltningen av Kärnavfallsfonden skall ge den avkastning

som förutsätts i samband med avgiftsberäkningarna? Vad görs 10.35 Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade

för att Kärnavfallsfonden skall ha medel tillgängliga när de

värderingar bakom finansieringssystemet

behövs för avsedda ändamål?

Carl Reinhold Bråkenhielm, ledamot i KASAM

4. Etiska värderingar

Vilka etiska värderingar finns eller bör finnas bakom finansie- 11.05 Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader

ringssystemet?

för andra stora projekt

Esbjörn Segelod, professor i företagsekonomi, Mälar-

15.15 Gruppernas redovisningar

dalens högskola

Korta presentationer av resultatet av gruppdiskussionerna

11.30 Svensk Kärnbränslehantering AB:s erfarenheter av

15.35 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet?

kostnadsberäkningar och verkliga kostnader

Gemensam diskussion

Tommy Hedman, avdelningschef vid SKB

16.25 Avslutning 11.50 Lunch

Kristina Glimelius, ordförande i KASAM

12.55 Hur finansieras ”kärnavfallsprojekt” i andra länder?

16.30 Slut

Torsten Eng, OECD/NEA, Paris

PROGRAM

Bakgrund

Det svenska finansieringssystemet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraftreaktorerna har skapats för att säkerställa att nödvändiga finansiella resurser skall finnas tillgängliga när de behövs längre fram i tiden. Tanken är att dagens produktion av kärnkraftsel skall bära den fulla kostnaden för avfallshantering och avveckling. Ett finansieringssystem som uppfattas som KÄRNAVFALL

både trovärdigt och rättvist bidrar till förtroende för hela

”kärnavfallsprojektet”. – kostnader och finansiering

Ett KASAM-seminarium

Syftet med seminariet är att • ge en bild av hur finansieringssystemet är uppbyggt och

Gimo Herrgård, Östhammars kommun

vilka förändringar som föreslås av Finansieringsutred-

Onsdagen den 16 februari 2005

ningen (M 2003:01),

Kl. 08.30-16.30

• ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet

och hur dessa värderingar återspeglas i systemets

utformning, • analysera och diskutera vilka förtjänster och svagheter

som är inbyggda i systemet för beräkning av kostnader, OBS! Tisdagen den 15 februari inbjuder KASAM till buffé från

avgifter och säkerheter samt hur man hanterar klockan 18.00 och en kulturell aktivitet senare under kvällen. osäkerheterna i detta system,

• ge översiktlig information om motsvarande finansierings-

system i andra länder.

Bilaga 2Bilaga 2b

Deltagarlista/gruppindelning för seminarium

KÄRNAVFALL – kostnader och finansiering

Tid: Onsdagen den 16 februari 2005 kl. 08.30-16.30 Plats: Gimo Herrgård, Östhammars kommun

Ageskog, Lars Svensk Kärnbränslehantering a Ahlbom, Kaj Svensk Kärnbränslehantering Ahlin, Elisabet Miljörörelsens kärnavfallssekretariat Alm, Bertil Östhammars kommun Andersson, Anders Föreningen Energi för Östhammar, EFÖ Andersson-Skog, Lena KASAM Andersson Öhrn, Barbro Östhammars kommun Angéus, Kurt Östhammars kommun Bergendahl, Per-Anders Finansieringsutredningen Berglund, Göran Hultsfreds kommun Bergström, Sivert Hultsfreds kommun Brandt, Maria Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning Brewitz, Erica Statens Strålskyddsinstitut Brorson, Christer Oskarshamns kommun Bråkenhielm, Carl Reinhold KASAM Brännström, Björn Kärnavfallsfondens styrelse Bäckström, Anders Östhammars kommun Carlsson, Sören Östhammars kommun Davidsson, Roland Hultsfreds kommun Drougge, Eskil Kärnavfallsfondens styrelse Ejnarsson, Tommy Hultsfreds kommun Eng, Torsten OECD/NEA, Paris Englund, Bo S Tierps kommun Ericsäter, Matts Kärnavfallsfondens styrelse Forsling, Willis KASAM Gerhardsson, Ansi Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet Glimelius, Kristina KASAM Gunnarsson, Kenneth Opinionsgruppen för säker slutförvaring, Oss Hedman, Tommy Svensk Kärnbränslehantering Holmberg, Per-Arne Svensk Kärnbränslehantering Hofvergård, Edgar Hultsfreds kommun Huhta, Sten Östhammars kommun Hultén, Charly Miljörörelsens kärnavfallssekretariat Hägg, Leif Östhammars kommun Hänninen, Hannu KASAM Jivander, Hans Östhammars kommun Johansson, Bengt Östhammars kommun Johansson, Hanna-Sofia Göteborgs universitet Kahanpää, Britta Miljörörelsens kärnavfallssekretariat Karlsson, Eva-Britt Östhammars Naturskyddsförening Kjellqvist, Bo Ringhals

Kuylenstierna, Maria Miljörörelsens kärnavfallssekretariat Knutsson, Gert KASAM Larsson, Christina Opinionsgruppen för säker slutförvaring, Oss Leim, Clarrie Älvkarleby kommun Lindfors, Virpi Östhammars kommun Lindberg, Gunnar Östhammars kommun Lindblad, Inga-Britt KASAM Lindblom, Siri Tierps kommun Lindman, Mats KASAM Lindskog, Staffan Statens kärnkraftinspektion Lundberg, Håkan ÅF Process (konsult) Lundh, Ylva Östhammars kommun Löfgren, Tomas Statens Strålskyddsinstitut Mattsson, Sören KASAM Milton, Siv KASAM Muttalib, Abdul Östhammars kommun Nilsson, Kaj Oskarshamns kommun Nilsson, Rune Östhammars kommun Nisser, Marie KASAM Nordlöf, Sven OKG Norén, Birger Östhammars kommun Norrby, Sören KASAM Nässén, Carl Johan Östhammars kommun Olofsdotter, Annika Vetenskapsjournalisterna Ordéus, Sven Forsmarks Kraftgrupp Persson, Lars Miljövänner för kärnkraft Sabur, Mohammad A Östhammars kommun Sandström, Rolf KASAM Segelod, Esbjörn Mälardalens högskola Sjöblom, Rolf Tekedo (konsult) Stenhagen, Eva Uppsala universitet Stångberg, Olle Civilekonom (konsult) Sunnerholm, Lennart Östhammars kommun Swahn, Johan Chalmers Tekniska Högskola Svensson, Christer OKG Svensson, Jonas Östhammars kommun Söderberg, Olof KASAM Thuring, Lars Sydkraft Kärnkraft Toverud, Öivind Statens kärnkraftinspektion Ulvelius, George Kärnavfallsfondens styrelse Unge, Arno Östhammars kommun Vogeler, Zelwi Östhammars kommun Wahlgren-Rennerskog, Annika FöreningsSparbanken Wahlund, Fritz Tierps kommun Westerlind, Magnus Statens kärnkraftinspektion Westerlind, Ulla Älvkarleby kommun Widén-Berggren, Margareta Östhammars kommun Viksten, Ove Östhammars kommun Wingren, Håkan Sydkraft Kärnkraft Öhlen, Elisabeth Statens strålskyddsinstitut

Statens offentliga utredningar 2005

Kronologisk förteckning

1. Radio och TV i allmänhetens tjänst. 18. Prospektansvar. Fi. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. 19. Beskattningen vid omstruktureringar Ku. enligt fusionsdirektivet. Fi. 2. Radio och TV i allmänhetens tjänst. 20. Konsumentskydd vid modemkapning. Finansiering och skatter. Ju. Ku. 21. Vinstandelar. Fi. 3. Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- 22. Nya upphandlingsregler. Fi. konvention om stulna eller olagligt 23. en BRASkatt? – beskattning av avfall utförda kulturföremål. Ku. som förbränns. Fi. 4. Liberalisering, regler och marknader. 24. Arbetslivsinriktad rehabilitering. + Bilagor. N. Framtida organisation för Arbetslivs- 5. Postmarknad i förändring. N. tjänster och Samhall Resurs AB. N. 6. Säkert inlåst? 25. Gränslös utmaning – alkoholpolitik En granskning av rymningarna från i ny tid. S. Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 26. Mobil med bil. Ett nytt synsätt på 2004. Ju. bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst

och Daisy. S. 7. Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. 27. Den svenska fiskerikontrollen – en ut- Fi. värdering. Jo. 8. Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Fö. 28. Dubbel bosättning för ökad rörlighet.

Fi. 9. KRUT

29. Storstad i rörelse. Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. UD. Kunskapsöversikt över utvärderingar av

storstadspolitikens lokala utvecklings- 10. Handla för bättre klimat.

avtal. Ju. Från införande till utförande. M.

30. Lagen om byggfelsförsäkring. 11. Välfärdsverksamhet för sjömän. N.

En utvärdering. M. 12. Bokpriskommissionens slutrapport.

31. Stödet till utbildningsvetenskaplig Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. U. forskning. U. 13. Lördagsdistribution av dagstidningar. U. 32. Regeringens stabsmyndigheter. Fi. 14. Effektivare handläggning av anknyt- 33. Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden.

M. ningsärenden. UD.

34. Socialtjänsten och den fria rörligheten. 15. Familjeåterförening och fri rörlighet för

S. tredjelandsmedborgare. UD.

35. Krav på kassaregister Effektivare 16. Reformerat system för insättnings-

utredning av ekobrott. Fi. garantin. Fi.

36. På väg mot ... En hållbar landsbygds- 17. Vem får jaga och fiska?

utveckling. Jo. Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna

37. Tolkutbildning – nya former för nya och på renbetesfjällen. Jo.

krav. U.

38. Tillgång till elektronisk kommunika- 61. Personuppgifter för samhällets behov.

tion i brottsutredningar m.m. Ju. Fi. 39. Skog till nytta för alla? N. 62. Anpassning av radio- och TV-lagen till 40. Rätten till mitt språk den digitala tekniken. U.

Förstärkt minoritetsskydd. Ju. 63. Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter 41. Bortom Vi och Dom. konkurs. N.

Teoretiska reflektioner om makt, 64. en BRASkatt! – beskattning av avfall

somdeponeras. Fi. integration och strukturell diskriminering. Ju. 65. Registerkontroll av personal vid hem

42. Säker information. Förslag till för vård eller boende som tar emot barn

informationssäkerhetspolitik. Fö. eller unga. S. 43. Vårdnad – Boende – Umgänge 66. Makt att forma samhället och sitt eget

Barnets bästa, föräldrars ansvar. liv – jämställdhetspolitiken mot nya

mål. + Forskarrapporter.

Del A + B. Ju.

+ Sammanfattning N. 44. Smiley: Hygien och redlighet i

livsmedelshanteringen. Jo. 67. Energideklarationer. 45. Säkra förare på moped, snöskoter och Metoder, utformning, register och

terränghjuling. N. expertkompetens. M. 46. Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. 68. Regionala stimulansåtgärder inom

En fusion mellan Arbetslivstjänster och skatteområdet. Fi. Samhall Resurs AB. N. 69. Sverige inifrån.

47. Kärnavfall – barriärerna, biosfären och Röster om etnisk diskriminering. Ju.

samhället. M. 70. Polisens behov av stöd i samband med 48. Ett utvecklat resurstilldelningssystem terrorismbekämpning. Ju.

för högskolans grundutbildning. U. 71. Informationssäkerhetspolitik. 49. Unionsmedborgares rörlighet inom Organisatoriska konsekvenser. Fö.

EU. UD. 72. Alkolås – nyckel till nollvisionen. N. 50. Arbetskraftsinvandring till Sverige 73. Reformerad föräldraförsäkring.

– befolkningsutveckling, arbetsmarknad Kärlek Omvårdnad Trygghet. i förändring, internationell utblick. N. + Bilagor. S.

51. Bilen, Biffen, Bostaden. Hållbara laster 74. Nytt djurhälsoregister – bättre nytta

– smartare konsumtion. Jo. och ökad säkerhet. Jo. 52. Avgiftsfinansierad livsmedels-, djur- 75. Hundgöra – att göra hundar som gör

skydds- och foderkontroll – för en nytta. Jo. högre och jämnare kvalitet. Jo. 76. Fiskevårdens finansiering. Jo.

53. Beskattning när tillgångar värderas 77. Får jag lov?

till verkligt värde. Fi. Om planering och byggande. Del 1+2. 54. Framtidens kriminalvård. Del 1+2. Ju. M. 55. Bättre inomhusmiljö. M. 78. Etikprövningslagstiftningen – vissa 56. Det blågula glashuset. ändringsförslag. U.

– strukturell diskriminering i Sverige. Ju. 79. Vem får jaga och fiska? Historia, folk- 57. Enhetlig eller differentierad mervärdes- rätt och miljö. Jo.

skatt? + Bilagedel. Fi. 80. Uppdragsarkeologi i tiden. U. 58. Ny reglering av offentliga uppköps- 81. Källan till en chans. Nationell

erbjudanden. Ju. handlingsplan för den sociala barn- 59. Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, och ungdomsvården.

miljöorganisationerna i miljöprocessen + Särtryck: Mål och förslag. och avgifter. M.

+ Bilaga: Kunskapsöversikt. S.

60. Efter flodvågen – det första halvåret.

Fö.

82. Personer med tungt missbruk.

Stimulans till bättre vård och behandling. S.

83. Kärnavfall – kostnader och finansiering.

M.

Statens offentliga utredningar 2005

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Unionsmedborgares rörlighet inom EU.

Säkert inlåst? [49]

En granskning av rymningarna från

Försvarsdepartementet

Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred

Behov av rörlig ledningsstödsresurs. [8] 2004. [6]

Säker information. Förslag till informations- Konsumentskydd vid modemkapning. [20]

säkerhetspolitik. [42] Storstad i rörelse.

Efter flodvågen – det första halvåret. [60]

Kunskapsöversikt över utvärderingar av

Informationssäkerhetspolitik. storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal. [29] Organisatoriska konsekvenser. [71]

Tillgång till elektronisk kommunikation i

Socialdepartementet

brottsutredningar m.m. [38]

Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. Rätten till mitt språk

Förstärkt minoritetsskydd. [40] [25]

Bortom Vi och Dom. Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd

och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och

Teoretiska reflektioner om makt,

Daisy. [26]

integration och strukturell diskrimi-

Socialtjänsten och den fria rörligheten. [34]

nering. [41]

Registerkontroll av personal vid hem Vårdnad – Boende – Umgänge.

för vård eller boende som tar emot barn

Barnets bästa, föräldrars ansvar.

eller unga. [65]

Del A + B. [43]

Reformerad föräldraförsäkring. Framtidens kriminalvård. Del 1+2. [54]

Kärlek Omvårdnad Trygghet.+ Bilagor. Det blågula glashuset.

[73]

– strukturell diskriminering i Sverige. [56]

Källan till en chans. Nationell Ny reglering av offentliga uppköps- handlingsplan för den sociala barn-

erbjudanden. [58] och ungdomsvården.

Sverige inifrån. + Särtryck: Mål och förslag.

Röster om etnisk diskriminering. [69] + Bilaga: Kunskapsöversikt. [81]

Polisens behov av stöd i samband med

Personer med tungt missbruk.

terrorismbekämpning. [70] Stimulans till bättre vård och behand-

ling. [82]

Utrikesdepartementet

KRUT Finansdepartementet

Reformerat regelverk för handel med Försvarsfastigheter – information till

försvarsmateriel.[9] riksdagen och effektiv lokalförsörjning.

Effektivare handläggning av anknytnings- [7]

ärenden. [14] Reformerat system för insättnings-

Familjeåterförening och fri rörlighet för garantin. [16]

tredjelandsmedborgare. [15]

Prospektansvar. [18] Den svenska fiskerikontrollen – en ut-

Beskattningen vid omstruktureringar enligt värdering. [27]

fusionsdirektivet. [19] På väg mot ... En hållbar landsbygds-

Vinstandelar. [21] utveckling. [36]

Nya upphandlingsregler. [22] Smiley: Hygien och redlighet i livsmedels-

en BRASkatt? – beskattning av avfall som hanteringen. [44]

förbränns. [23] Bilen, Biffen, Bostaden. Hållbara laster

Dubbel bosättning för ökad rörlighet. [28] – smartare konsumtion. [51]

Regeringens stabsmyndigheter. [32] Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds-

Krav på kassaregister Effektivare utredning och foderkontroll – för en högre och

av ekobrott. [35] jämnare kvalitet. [52]

Beskattning när tillgångar värderas Nytt djurhälsoregister – bättre nytta

till verkligt värde. [53] och ökad säkerhet. [74]

Enhetlig eller differentierad mervärdes- Hundgöra – att göra hundar som gör

nytta. [75]

skatt? + Bilagedel. [57]

Fiskevårdens finansiering. [76] Personuppgifter för samhällets behov. [61]

Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt en BRASkatt! – beskattning av avfall som

och miljö. [79] deponeras. [64]

Regionala stimulansåtgärder inom skatte-

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

området. [68] Handla för bättre klimat.

Utbildnings- och kulturdepartementet Från införande till utförande. [10]

Radio och TV i allmänhetens tjänst. Lagen om byggfelsförsäkring.

En utvärdering. [30]

Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. [1]

Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. [33] Radio och TV i allmänhetens tjänst.

Kärnavfall – barriärerna, biosfären och

Finansiering och skatter. [2]

samhället. [47] Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit-

Bättre inomhusmiljö. [55]

konvention om stulna eller olagligt

Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljö-

utförda kulturföremål. [3]

organisationerna i miljöprocessen och Bokpriskommissionens slutrapport.

avgifter. [59]

Det skall vara billigt att köpa böcker och

Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter

tidskrifter. [12]

konkurs. [63] Lördagsdistribution av dagstidningar. [13]

Energideklarationer. Stödet till utbildningsvetenskaplig

Metoder, utformning, register och forskning. [31] expertkompetens. [67]

Tolkutbildning – nya former för nya krav.

Får jag lov?

[37]

Om planering och byggande. Del 1+2. Ett utvecklat resurstilldelningssystem [77]

för högskolans grundutbildning. [48] Kärnavfall – kostnader och finansiering. [83]

Anpassning av radio- och TV-lagen till den

digitala tekniken. [62] Näringsdepartementet

Etikprövningslagstiftningen – vissa Liberalisering, regler och marknader. [4]

ändringsförslag. [78] Postmarknad i förändring. [5]

Uppdragsarkeologi i tiden. [80] Välfärdsverksamhet för sjömän. [11]

Arbetslivsinriktad rehabilitering.

Jordbruksdepartementet

Framtida organisation för Arbetslivs- Vem får jaga och fiska?

tjänster och Samhall Resurs AB. [24]

Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna

Skog till nytta för alla? [39]

och på renbetesfjällen. [17]

Säkra förare på moped, snöskoter och

terränghjuling. [45] Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En

fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. [46]

Arbetskraftsinvandring till Sverige

– befolkningsutveckling, arbetsmarknad

i förändring, internationell utblick. [50] Makt att forma samhället och sitt eget

liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. + Sammanfattning. [66]

Alkolås – nyckel till nollvisionen. [72]