Försvarsmakten har haft lagligt stöd för att genomföra husrannsakan i kadetters boenden på Militärhögskolan Karlberg

Anmälningarna I tre anmälningar till JO framfördes klagomål mot Försvarsmakten med anledning av att militärpolisen hade sökt igenom kadetters bostadsutrymmen på Militärhögskolan Karlberg (MHS K). Till en av anmälningarna fogades en artikel från Officerstidningen. I artikeln citerades kommunikationschefen på MHS K enligt bl.a. följande.

Militärpolisen söker igenom kadetternas boende- och studieutrymmen efter narkotika och olagliga substanser. De gör detta löpande på Försvarsmaktens förband där det finns värnpliktiga och kadetter och denna gång genomförs denna rutinkontroll hos oss. MP gör detta med stöd i förordning (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret. Den här typen av kontroller kommer att ske även framöver. Chefen MHS K har som alla andra förbandschefer ett ansvar för att säkerställa att Försvarsmaktens drog- och alkoholpolicy efterlevs. Denna typ av verksamhet är ett av verktygen som används som uppföljning. Utöver ovan är det också ett sätt att visa våra blivande chefer i Försvarsmakten hur de själva kan komma att agera om några år när de i sin blivande roll som chefer ska efterleva myndighetens regler och förordningar.

Av artikeln framgick vidare att det enligt kommunikationschefen inte hade funnits något som indikerade att det fanns narkotika på området och att det inte hade gjorts några fynd som överlämnats till polisen.

Anmälarna anförde sammanfattningsvis följande.

På morgonen informerades de om att militärpolisen skulle genomsöka samtliga kadetters boendeutrymmen inom ramen för en s.k. rutinkontroll. Det uppgivna syftet var att leta efter narkotika och olagliga substanser. Under tiden genomsökningen pågick fick kadetterna tillgång till boendena endast med eskort. Boendeutrymmena är personliga och inte logement. Särskilt med hänsyn till detta var åtgärden integritetskränkande. Eftersom det inte fanns indikationer på att det fanns något olagligt på området är det vidare tveksamt om åtgärden var nödvändig och/eller proportionerlig. Åtgärden medförde betydande men för bl.a. studierna under den aktuella dagen, och den är att likställa med en husrannsakan eller liknande intrång. I förordningen som MHS K har hänvisat till finns det inte något stöd för åtgärden. Enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m., LDT, krävs det särskilda skäl för att genomföra en åtgärd av aktuellt slag, vilket det inte har funnits i det här fallet.

Utredning

Försvarsmakten yttrade sig genom generaldirektören A.A. Myndigheten redogjorde utförligt för bl.a. bakgrunden till ärendet, kommunikationschefens uttalanden, genomförandet av åtgärden och det rättsliga stödet för denna samt de överväganden som gjordes i fråga om proportionalitet. I dessa delar angavs sammanfattningsvis följande.

Inom Försvarsmakten finns ett behov av att upprätthålla ordning och disciplin, vilket upprätthålls med stöd av LDT. Kadetternas utbildning är i huvudsak teoretisk men praktiska moment med skarp ammunition ingår och en av MHS K:s uppgifter är att ansvara för verksamhetssäkerhet i sådana sammanhang. Försvarsmakten har nolltolerans mot narkotika och detta är även en ordningsoch säkerhetsfråga för myndigheten. Det är frivilligt för kadetterna att bo på MHS K. Boendena omfattas av särskilda regler, vilket bl.a. innebär att de kan bli föremål för ordningskontroller och visitationer.

Före den anmälda händelsen hade MHS K vid upprepade tillfällen fått uppgifter om bruk och förvaring av narkotika inom skyddsobjektet. Vid intervjun med Officerstidningen kände kommunikationschefen inte till att det fanns misstankar om narkotika. Vad han uppgav till tidningen stämmer således inte överens med myndighetens samlade bild. Detta berodde på brister i den interna informationsöverföringen.

Chefen för MHS K, som är förman för samtliga kadetter, bedömde att misstankarna krävde åtgärder. Narkotika på ett skyddsobjekt och i den verksamhet som bedrivs av kadetterna är ett allvarligt problem. De åtgärder som

redan genomförts hade inte löst problemet och andra åtgärder såsom uppmaningar till kadetterna bedömdes vara verkningslösa. Han hemställde därför bl.a. om hjälp från militärpolisen, varefter han beslutade om en s.k. större undersökning enligt 47 § LDT. De särskilda skäl som förelåg var indikationerna på att narkotika såväl brukades som förvarades av kadetter, och detta kunde förknippas med allvarliga ordningsstörningar i samband med kadettfester. Det saknades information om vilka kadetter som var inblandade i narkotikahanteringen, varför undersökningen inte kunde begränsas till några enskilda kadetter eller platser.

Det fastställdes avgränsningar såsom att undersökningen enbart skulle omfatta personal och utrymmen reglerade av LDT, att inga brottsutredande åtgärder skulle vidtas och att undersökningen skulle medföra minsta möjliga intrång för kadetterna. Eftersom en framgångsfaktor för undersökningen var att kadetterna inte förvarnades begränsades informationen till de som skulle genomföra åtgärden. MHS K informerade dock även polisen, för att den skulle kunna ta över ärendet om en hund markerade för narkotika.

Dagen innan undersökningen instruerades kadetterna att de, till morgonuppställningen efterföljande dag, skulle ta med sig den materiel de behövde för att kunna genomföra sina studier under dagen. På morgonen för undersökningen fick kadetterna information om att det skulle genomföras en större undersökning med inriktning på narkotika, och att de inte skulle få tillträde till sitt respektive boende förrän rummet i fråga var undersökt. De kadetter som var sjuka kunde välja om de ville medge tillträde eller ej. Kadetter med ärenden till sina rum kunde få tillträde i sällskap av personal från MHS K. Under dagen informerades kadetterna löpande om undersökningen.

Den större undersökningen inleddes kl. 08.00 och avslutades kl. 18.00. Genomförandet leddes av säkerhetschefen, som biträddes av bl.a. militärpolisen med hundekipage. Rum och utrymmen söktes av, en byggnad i taget. Hundarna sökte självständigt efter narkotika i rummen. Inga skåp, lådor eller liknande genomsöktes handgripligen eller visuellt. Däremot kan olåsta garderobsdörrar och liknande ha gläntats på om hunden hade svårt att känna lukt genom dörren. Vid enstaka tillfällen tittade militärpolis på svåråtkomliga platser där en hund inte skulle kunna komma åt, såsom ovanför takpaneler och i ventilationen. Undersökningarna tog ungefär tre minuter per bostadsutrymme. Ingen hund markerade för narkotika. När en byggnad var genomsökt fick kadetterna åter tillträde dit.

Större undersökningar genomförs regelmässigt efter större övningar och i samband med att utbildning under värnplikt avslutas. I detta fall var åtgärden betydligt mer begränsad än en sådan undersökning normalt är i det att ingen annan rannsakan genomfördes än att narkotikahundar användes som sensor. Merparten av kadetterna hade andra åtaganden under dagen och behövde därför

inte vara på sina rum. Åtgärden pekar inte ut någon särskild som misstänkt och som utgångspunkt påverkar den alla inblandade på likvärdigt sätt.

Sedan Försvarsmakten redogjort för den rättsliga regleringen redovisade myndigheten sin övergripande bedömning och anförde sammanfattningsvis att den vidtagna åtgärden har haft stöd i LDT samt anpassats för att efterleva de allmänna principerna om användning av tvångsmedel. Myndigheten framhöll vidare att det är viktigt att upprätthålla distinktionen gentemot de straffprocessuella tvångsmedlen, som saknar en motsvarighet till en större undersökning.

Därutöver konstaterade Försvarsmakten att det fanns utrymme att förbättra kommunikationen. Enligt myndigheten kunde kadetterna redan vid uppställningen ha delgetts mer information om genomförandet och skälen för undersökningen. Detta hade kunnat förebygga oron för att kadetterna utsattes för ett integritetsintrång utan lagstöd. Vidare beklagade Försvarsmakten att Officerstidningen gavs felaktig information, särskilt eftersom detta fick anmälarna att ytterligare ifrågasätta undersökningen.

Två av anmälarna kommenterade yttrandet.

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Detta skydd får emellertid begränsas genom lag i enlighet med vad som framgår av 2 kap. 20 och 21 §§ RF.

En sådan begränsning har intagits i 47 § LDT, i vilken följande anges.

Om det finns anledning att anta att en disciplinansvarig som tjänstgör i Försvarsmakten olovligen bär på sig föremål som tillhör Försvarsmakten eller som den disciplinansvarige annars inte får inneha, kan han eller hon enligt förmans beslut underkastas kroppsvisitation för eftersökande av föremålen. För eftersökande av sådana föremål får enligt förmans beslut skåp, väskor och annan egendom som tillhör eller disponeras av den disciplinansvarige undersökas, om det finns anledning att anta att föremålen finns där. En sådan undersökning får också göras stickprovsvis eller i anslutning till en större undersökning som företas av särskilda skäl. Åtgärder enligt första och andra styckena får vidtas endast inom ett militärt område eller något annat område som disponeras av Försvarsmakten. I förarbetena till lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän m.m., LDK, som i huvudsak senare ersatts av LDT, konstaterade departementschefen att den rättsliga grunden för undersökningar av väskor och skåp bedömdes vara bräcklig och att den inte medgav mera ingripande åtgärder. Han anförde vidare att det enligt honom var nödvändigt att militära chefer fick befogenhet att söka igenom personer som misstänktes ha något olovligt föremål på sig samt, utan någon misstanke i det enskilda fallet, undersöka väskor och annat handbagage

stickprovsvis eller i anslutning till större undersökning som företogs av särskild anledning. (Se prop. 1985/86:9 s. 75.)

I specialmotiveringen till 45 § LDK, som numera i princip motsvaras av 47 § LDT, anfördes beträffande bestämmelsen i allmänhet följande (se a. prop. s. 119).

I paragrafen regleras vilka undersökningar som militära förmän får göra för att söka efter föremål som det är förbjudet för krigsmän att inneha. Sådana föremål är t.ex. vapen, ammunition och sprängmedel som lämnats ut till en värnpliktig inför en övning men som han i strid mot meddelade föreskrifter underlåtit att lämna tillbaka efter övningen. Även föremål som krigsmannen tillgripit räknas till sådant som han enligt paragrafen inte får inneha. I den mån gällande regler gör det otillåtet för en krigsman att inneha alkoholdrycker får också sådana eftersökas med stöd av paragrafen. Vad en krigsman får resp. inte får inneha får följaktligen bestämmas med utgångspunkt såväl i allmänna regler i lagar och andra författningar som i särskilda ordnings- och säkerhetsföreskrifter som krigsmannen är underkastad vid tillfället. Reglerna i paragrafen bör ha sitt huvudsakliga tillämpningsområde vid eftersökning av föremål som vapen, sprängmedel osv. som kan åstadkomma skada vid otillåten användning samt vid kontroll av att alkoholdrycker inte förs in på förbanden med ordnings- och säkerhetsproblem som följd. Vid misstanke om egendomsbrott där det mera är fråga om ekonomisk skada för försvarsmakten bör ärendet överlämnas till åklagare eller polis som med stöd av rättegångsbalken kan vidta de åtgärder som behövs.

I fråga om bestämmelsens andra stycke uttalades vidare bl.a. följande (se a. prop. s. 119 f.).

I andra stycket regleras vilka andra undersökningar än kroppsvisitation som militära förmän får besluta om för att eftersöka föremål som krigsmän inte får inneha. Sådana undersökningar får avse skåp, väskor och annan egendom som tillhör krigsmannen eller disponeras av honom. Bestämmelserna i fråga gör det alltså tillåtet för det militära befälet att undersöka en värnpliktigs logementsskåp och andra förvaringsutrymmen som han disponerar på förbandet, om det sker för det ändamål som anges i paragrafen. Undersökningar kan också göras med avseende på väskor, portföljer och annat handbagage för att förhindra att krigsmän för ut otillåtna föremål från förbanden eller att de dit tar med sig sådant som det är förbjudet för dem att inneha där. – – –

Förutom förvaringsskåp och väskor osv. får en undersökning enligt paragrafen avse också annan egendom, t.ex. fordon som en krigsman förfogar över. […] Det behöver dock inte föreligga någon sådan konkret misstanke mot en viss krigsman. Som framgår av ordalydelsen i andra styckets andra mening får undersökningar göras också stickprovsvis samt i anslutning till större undersökningar, som företas av särskilda skäl. Sådana särskilda skäl som motiverar en mera omfattande undersökning av värnpliktigas handbagage kan t.ex. föreligga inför en utryckning.

Med tvångsmedel avses sådana direkta ingripanden mot person eller egendom som görs i myndighetsutövning och som utgör intrång i någons rättssfär (se t.ex. Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel [2022, version 5, JUNO] s. 47). Vid användandet av tvångsmedel anses generellt gälla vissa allmänna principer, oavsett om dessa framgår uttryckligen av tillämplig författning eller ej.

För all tvångsmedelsanvändning gäller den grundläggande legalitetsprincipen, som innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i en enskilds rättssfär. Detta följer av bestämmelser i 1 och 2 kap. RF och artiklarna 5, 6 och 8 i Europakonventionen. Legalitetsprincipen innebär också att bestämmelser om tvångsmedel ska tolkas enligt sin ordalydelse (se NJA 1977 s. 403). Högsta domstolen har vidare framhållit att det, i fråga om bestämmelser om undantag från en grundlagsskyddad rättighet, finns särskild anledning till restriktivitet vid tolkningen (se NJA 1996 s. 577).

Utöver legalitetsprincipen gäller även vissa andra principer som har betydelse för både beslut om och verkställigheten av tvångsmedel, nämligen ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. (För mer härom, se Lindberg, s. 62 f. och Ekelöf m.fl., Rättegång. Tredje häftet [2018, version 8, JUNO], s. 38 f. samt prop. 1988/89:124 s. 26 f.) Av dessa är den sistnämnda nu av störst intresse. Proportionalitetsprincipen innebär att den som beslutar om en tvångsåtgärd i varje enskilt fall ska pröva om arten, styrkan, räckvidden och varaktigheten av ingripandet står i rimlig proportion till det önskade målet. Tvångsmedel får tillgripas bara om skälen som talar för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär. Skulle åtgärden i sig innebära allvarliga skadeverkningar, kan avvägningen leda till att något annat medel bör användas för att uppnå det avsedda resultatet eller till att beslutsfattaren helt bör avstå från tvångsåtgärder. (Se Lindberg, s. 70.)

Bedömning

Beslutet om och genomförandet av husrannsakan Som framgått har var och en ett grundlagsfäst skydd gentemot det allmänna mot bl.a. husrannsakan. Med husrannsakan förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen (se prop. 1975/76:209 s. 147). Den åtgärd som Försvarsmakten har genomfört är alltså att bedöma som en husrannsakan i regeringsformens mening. Skyddet mot husrannsakan begränsas genom bestämmelsen i 47 § LDT. (Jfr JO 1997/98 s. 281, dnr 1202-1996.)

Såvitt nu är av intresse framgår av 47 § LDT att skåp, väskor och annan egendom som tillhör eller disponeras av en disciplinansvarig får undersökas, om undersökningen sker i anslutning till en större undersökning som företas av särskilda skäl och undersökningen syftar till att eftersöka föremål som en disciplinansvarig inte får inneha. Vidare förutsätts att åtgärden har beslutats av den disciplinansvarigas förman och att den vidtagits inom ett militärt område eller något annat område som disponeras av Försvarsmakten. Eftersom det är fråga om tvångsmedelsanvändning krävs därutöver att hänsyn tas till de allmänna principerna om bl.a. legalitet och proportionalitet.

Med utgångspunkt i det sagda gör jag följande bedömning av lagligheten av militärpolisens genomsökning av kadetternas boenden.

I enlighet med vad som anges i förarbetena får vad som är tillåtet för en disciplinansvarig att inneha bestämmas med utgångspunkt i de regler som den disciplinansvariga är underkastad vid tillfället. Att det är förbjudet för kadetterna att inneha narkotika följer av såväl narkotikastrafflagen (1968:64) som de regelverk som gäller inom Försvarsmaktens verksamhet. Även om det framgår av förarbetena att 47 § LDT främst tar sikte på föremål såsom vapen och ammunition kan det inte råda någon tvekan om att eftersökning av t.ex. narkotika omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelsen.

Som jag har uppfattat det var syftet med undersökningen att eftersöka narkotika för att förhindra disciplin-, ordnings-, och säkerhetsproblem inom Försvarsmakten. Det har alltså inte varit fråga om en undersökning i syfte att avslöja brott. Den vidtagna åtgärden får därmed anses vara i linje med det övergripande syftet i lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Vidare kan det konstateras att de ifrågavarande kadetterna är sådana disciplinansvariga som avses i LDT och att beslutet om den aktuella åtgärden har fattats av kadetternas förman.

De aktuella utrymmena är visserligen i vissa hänseenden mer att jämställa med privatbostäder än med t.ex. logement för värnpliktiga, som bestämmelsen främst synes ta sikte på. Även kadetternas enskilda boenden på MHS K är emellertid sådan egendom som disponeras av kadetterna och som därmed omfattas av bestämmelsen.

Frågan blir därmed främst om det har förelegat sådana särskilda skäl som möjliggör genomförandet av en större undersökning.

Lagtexten i 47 § andra stycket andra meningen LDT är tämligen allmänt hållen och lämnar ingen vägledning alls i fråga om vad som kan utgöra särskilda skäl. Inte heller förarbetena är särdeles klargörande i detta avseende. I dessa anges i princip endast att särskilda skäl som motiverar en mera omfattande undersökning av värnpliktigas handbagage kan föreligga t.ex. inför en utryckning. I övrigt saknas ledning i frågan om hur särskilda skäl ska förstås. Inte minst mot bakgrund av att det rör sig om ett ingrepp i det grundlagsskyddade området finns det, till följd av bl.a. legalitetsprincipen, anledning till restriktivitet vid tolkningen.

Enligt min mening bör med särskilda skäl i det här sammanhanget främst förstås sådana omständigheter som, med hänsyn till behovet av att vidmakthålla ordning och säkerhet, motiverar att en större undersökning genomförs (jfr a. prop. s. 119).

I det här fallet utgjordes de särskilda skälen enligt Försvarsmakten av indikationer om att narkotika brukades och förvarades av kadetter på MHS K. Försvarsmakten har vidare pekat på att undersökningen inte kunde begränsas till

några enskilda kadetter eller platser. Det som Försvarsmakten har anfört i denna del anser jag utgöra sådana särskilda skäl som kan motivera en större undersökning enligt bestämmelsen.

Vidare konstaterar jag att Försvarsmakten har redogjort för de åtgärder som vidtogs inför genomsökningen i syfte att begränsa ingreppet samt de överväganden som gjordes i förhållande till bl.a. proportionalitet och jag saknar i huvudsak anledning att ifrågasätta myndighetens bedömningar i dessa delar. Det har vidare inte framkommit något i utredningen som visar att den vidtagna åtgärden har varit oproportionerlig eller i övrigt oförenlig med de allmänna principer som gäller vid användning av tvångsmedel.

Utifrån vad som har framkommit har Försvarsmakten enligt min bedömning haft lagligt stöd för sina åtgärder. Åtgärderna får även anses ha varit förenliga med de allmänna principer som gäller vid användning av tvångsmedel. Det finns därför inte någon grund för kritik från min sida i denna del.

Försvarsmaktens kommunikation Som Försvarsmakten har konstaterat stämmer inte de uppgifter som myndigheten nu har lämnat överens med de uppgifter som lämnades av kommunikationschefen vid MHS K till Officerstidningen. Förutom att tidningen – och i förlängningen dess läsare – fick felaktig information om vad som hade föranlett åtgärden var det författningsstöd som han hänvisade till inte korrekt.

Av 1 kap. 9 § RF följer att företrädare för det allmänna i sin verksamhet ska iaktta saklighet. I kravet på saklighet får bl.a. anses ligga att den information som lämnas ska vara rättvisande och i övrigt riktig (se mitt beslut den 21 februari 2025, dnr 2893-2024). Genom att lämna felaktiga uppgifter till Officerstidningen har Försvarsmakten brustit i detta avseende.

Jag delar vidare Försvarsmaktens uppfattning att en mer korrekt och fullständig informationsgivning till de berörda kadetterna sannolikt hade kunnat bidra till en större förståelse från dessa, och detta utan att ha äventyrat syftet med undersökningen.

Avslutande synpunkter I sammanhanget vill jag avslutningsvis framhålla följande.

I en verksamhet likt Försvarsmaktens är det av särskild vikt att det inte förekommer narkotika eller andra otillåtna föremål och att förekomsten av sådant kan hanteras på ett resolut sätt. Även om åtgärder av ingripande karaktär ska nyttjas med försiktighet och föregås av noggranna överväganden finns det, med hänsyn till den mycket speciella verksamhet som det är fråga om, som utgångspunkt skäl för Försvarsmaktens befogenheter att göra ingrepp i nu aktuellt grundlagsskyddat område (jfr departementschefens uttalanden i prop. 1985/86:9 s. 50 om de utomordentligt särpräglade förhållanden som råder där

krigsförbanden verkar). Med detta sagt vill jag samtidigt understryka att det naturligtvis är av vikt för såväl rättssäkerheten som förtroendet för Försvarsmakten att myndigheten inte utan närmare överväganden konstaterar förekomsten av särskilda skäl och som en följd därav slentrianmässigt utför större undersökningar. Detta gäller särskilt när det, som nu, är fråga om utrymmen som i alla väsentliga hänseenden nyttjas som privatbostäder.

Det är ett grundläggande krav att lagstiftningen är tydlig i fråga om under vilka förutsättningar Försvarsmakten har rätt att vidta åtgärder av aktuellt slag. Som framgått ger bestämmelsen i 47 § LDT Försvarsmakten långtgående befogenheter att vidta åtgärder som innebär intrång i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Såsom lagtexten är formulerad är det tillräckligt – för att utföra bl.a. en husrannsakan – att det sker i anslutning till en större undersökning som genomförs av särskilda skäl. Uttrycket ”särskilda skäl” kan tolkas mycket brett. Det är ur ett rättssäkerhetsperspektiv betänkligt att en bestämmelse om tvångsbefogenheter riskerar att få ett alltför vidsträckt tillämpningsområde (jfr bl.a. JO 2022/23 s. 83, dnr 9432-2020). Till följd av det anförda anser jag att den aktuella bestämmelsen inte kan anses uppfylla de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste kunna ställas på en tvångsmedelsbestämmelse (jfr t.ex. Ekelöf m.fl., s. 40). Bestämmelsen bör mot den bakgrunden ses över. Jag lämnar därför över detta beslut till regeringen för kännedom.

Med dessa uttalanden avslutas ärendet.

Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Per Samuelsson har föredragit ärendet och byråchefen Stefan Nyman har deltagit i beredningen.