Allvarlig kritik mot Kriminalvården för att en person dömd till skyddstillsyn tvingades att lämna urinprov trots att det inte fanns någon föreskrift om det

Anmälan I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot Kriminalvården, frivården Linköping, och uppgav bl.a. följande.

Hans dom på skyddstillsyn var förenad med vissa föreskrifter som han skulle följa. I mars 2024 informerades han om att föreskrifterna hade slutat att gälla i december 2023 och att det alltså var fel att han behövt göra det som står i dessa även i tiden därefter.

Utredning JO hämtade inledningsvis in handlingar och muntliga upplysningar från Kriminalvården. Av handlingarna framgick bl.a. följande. Den 14 december

2022 dömde Linköpings tingsrätt AA till skyddstillsyn med föreskrift om att

han skulle följa den vård och behandling som frivården finner lämplig samt på anmodan av frivården lämna prover för att styrka drogfrihet. Kriminalvården beslutade den 13 december 2023 att övervakningen skulle kvarstå. Inhämtade uppgifter tyder på att AA lämnade flera prover fram till mars 2024 när Kriminalvården uppmärksammade att de föreskrifter som tingsrätten hade beslutat om inte längre gällde. Enligt muntliga upplysningar som JO hämtade in den 18 april 2024 hade Kriminalvården vid den tidpunkten inte meddelat beslut om nya föreskrifter.

JO uppmanade därefter Kriminalvården att yttra sig över AA:s anmälan och myndighetens hantering av det aktuella skyddstillsynsärendet. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits mot AA grundat på föreskrifter som inte gällde och en förklaring till det inträffade. Kriminalvården skulle också yttra sig över ansvarsfördelningen och beslutsordningen samt de rutiner som finns inom myndigheten när det gäller dels beslut om övervakning och föreskrifter vid skyddstillsyn, dels verkställighet av föreskrift om prov för drogkontroll.

Kriminalvården skulle vidare redovisa sin bedömning av det som har kommit fram och för relevant reglering samt redogöra för om det har vidtagits åtgärder mot någon enskild befattningshavare med anledning av det inträffade.

Kriminalvårdens remissvar I sitt remissvar anförde Kriminalvården, genom chefen för enheten för myndighetsjuridik, i huvudsak följande:

Utredning

Uppgifter om omständigheterna har hämtats in från Kriminalvårdens region Öst, som i sin tur har fått in följande information från frivården Linköping och det klientadministrativa systemet. Berörd tjänsteman har fått möjlighet att lämna synpunkter. Det inträffade har inte föranlett någon anmälan till Kriminalvårdens personalansvarsnämnd. AA har, trots avsaknad av beslutad föreskrift om drogkontroll, anmodats och lämnat urinprov den 19 december 2023, den 13 februari 2024, den 12 mars 2024 och den 19 mars 2024. Frivården höll den 19 mars 2024 beslutsammanträde med förslag om återredovisning av AA:s skyddstillsyn, bl.a. eftersom han hade fortsatt att lämna positiva urinprov. AA fick muntligt besked om att skyddstillsynen skulle återredovisas till åklagare. I samband med att det skriftliga beslutet skrevs uppmärksammades att AA:s föreskrift i dom inte hade förlängts och att det därför inte hade funnits någon föreskrift om urinprovtagning sedan den 14 december 2023. Ordföranden vid sammanträdet informerades om detta och beslutet om återredovisning återkallades, vilket frivården informerade AA om. Vidare informerades ansvarig frivårdsinspektör om att det behöver beslutas om att förnya föreskrifter. Den 15 maj 2024 beslutades om två föreskrifter, bl.a. en föreskrift om att på anmodan lämna urinprov i syfte att påvisa drogfrihet. Att beslutet om föreskrifter dröjde berodde på ansvarig frivårdsinspektörs ledighet och utbildning samt att AA motsatte sig nya föreskrifter. Under den perioden anmodades inte AA att lämna urinprov. Anledningen till att Kriminalvården i samband med prövningen den 13 december 2023 av frågan om övervakning inte tog ställning till förlängning av före-

skrifterna var okunskap. Ansvarig frivårdsinspektör kände inte till att föreskrifter i dom gäller endast ett år och utgick felaktigt från att sådana gäller under hela skyddstillsynen. Slutdatum för föreskrifter i dom framgår, till skillnad från föreskrifter som har beslutats av Kriminalvården, inte av det klientadministrativa systemet. Dessutom ligger föreskrifter kvar under rubriken "Aktuella föreskrifter" i det klientadministrativa systemet även när de inte längre gäller. För AA:s del fanns det under hela den aktuella perioden behov av de föreskrifter som det sedan beslutades om. När en dömd bedöms behöva en föreskrift föredras ärendet av ansvarig frivårdsinspektör vid arbetslagets kollegium. Ansvarig frivårdsinspektör skickar sedan underlag till beslutsstöd eller kriminalvårdsinspektör för beslut. I ärenden som tas upp på frivårdens beslutsammanträden beslutar den kriminalvårdsinspektör som är ordförande. Den som anmodar en dömd att lämna prov för drogkontroll har ansvaret för att de insatser som bedömts lämpliga genomförs som de ska. Det har inte varit tillräckligt tydligt inom personalgruppen att föreskrifter i dom behöver förnyas genom ett beslut. All personal på frivårdskontoret har nu informerats om detta. Det har även införts en ny punkt som ska tas upp vid kollegium i samband med prövning av övervakning och när en dömds planering följs upp. Detta för att liknande misstag inte ska kunna inträffa. Avseende AA:s ärende har samtal hållits med ansvarig frivårdsinspektör om vad som gick fel, varför det hände och hur sådana misstag ska undvikas framöver.

Rättslig reglering m.m.

– – – Enligt avsnitt 6.1 i bilaga 1 till Arbetsordning för Kriminalvården är verksamhetsstället lägsta nivå för grundbeslut eller ställningstagande i fråga om övervakning enligt 28 kap. 5 och 6 §§ brottsbalken och föreskrift enligt 28 kap. 6 § och 26 kap. 16 och 18 §§ brottsbalken samt för verkställighet av föreskrift om prov för drogkontroll enligt 28 kap. 6 § brottsbalken. Enligt avsnitt 1 i samma bilaga är kriminalvårdschef, kriminalvårdsinspektör, vakthavande befäl och klienthandläggare funktioner som har behörighet att besluta inom den beslutsnivån. Befogenheten att besluta får delegeras vidare till medarbetare inom den organisatoriska enheten genom särskilt beslut. …

Kriminalvårdens bedömning

Svar på JO:s frågor Ansvarsfördelningen och beslutsordningen när det gäller beslut om övervakning och föreskrifter vid skyddstillsyn samt beträffande verkställighet av föreskrift om prov för drogkontroll framgår av de ovan beskrivna avsnitten i Kriminalvårdens arbetsordning. Som framgår av utredningen är rutinen inom myndigheten att ansvarig frivårdsinspektör föredrar ett ärende om föreskrift vid kollegium inom arbetslaget före beslut. Av utredningen framgår även anledningen till att Kriminalvården inte tog ställning till AA:s behov av föreskrifter i samband med prövningen den 13 december 2023 av frågan om övervakning. Det är den som anmodar en dömd att lämna prov för drogkontroll som ansvarar för att verkställighet av föreskriften sker på ett korrekt sätt. Vid tidpunkten för händelsen hade dock inte frivården Linköping någon uttalad rutin som särskilt påtalade kontroll av en föreskrifts giltighetstid före anmodan.

Bedömning av det som har kommit fram Av utredningen framgår att AA har anmodats och lämnat urinprov för drogkontroll vid fyra tillfällen trots att det vid dessa tillfällen inte funnits någon gällande föreskrift därom. Det har därmed saknats stöd i lag för att vidta dessa åtgärder. Detta är givetvis oacceptabelt och Kriminalvården beklagar det

inträffade. Orsaken förefaller ha varit okunskap om gällande regelverk. Frivården Linköping har vidtagit kompetenshöjande insatser för berörd personal samt infört rutiner för att säkerställa att något liknande inte inträffar igen. AA fick tillfälle att yttra sig över remissvaret.

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Även artikel 8 i Europakonventionen om rätt till skydd för privatliv och familjeliv innebär ett skydd mot det. JO har uttalat att urinprovtagning är att betrakta som ett kroppsligt ingrepp (se t.ex. JO 2009/10 s. 39, dnr 5978-2006, JO 2023 s. 159, dnr 8843-2021, och beslut den 10 februari 2025, dnr 4268-2024). Regeringsformens och Europakonventionens skydd får dock inskränkas genom lag (2 kap. 19–21 §§ regeringsformen och artikel 8.2 i konventionen).

Skyddstillsyn är en påföljd för brott som fortgår under en prövotid av tre år från den dag då påföljden börjar verkställas. Den är förenad med övervakning från dagen för domen, vilket upphör vid prövotidens utgång eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården beslutar. Övervakningstiden får dock inte understiga ett år. När det har gått ett år av prövotiden ska Kriminalvården, om det inte är obehövligt, pröva om behovet av övervakning kvarstår och fatta beslut i frågan (Se 28 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken samt 2 kap. 5 § förordningen [1998:642] om verkställighet av frivårdspåföljder.)

Om det behövs för att minska risken att den som står under övervakning begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, får Kriminalvården besluta om en särskild föreskrift som ska följas av den övervakade. En sådan föreskrift ska beslutas för en viss tid, högst ett år åt gången. En särskild föreskrift får avse bl.a. skyldighet att lämna prover för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av beroendeframkallande medel. Domstolen får redan i domen på skyddstillsyn besluta om en föreskrift att lämna prover för drogkontroll. Tidigare kunde domstolen meddela en sådan föreskrift att gälla tills vidare utan närmare angivande av tid. Sedan den 1 maj 2021 gäller emellertid att föreskrifter endast får beslutas för högst ett år åt gången. (Se 28 kap. 6 § och 26 kap. 16 § brottsbalken samt den upphävda paragrafen 28 kap. 6 a § i samma balk.)

Om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne och det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta, ska myndigheten begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen ska undanröjas (se 28 kap. 8 § brottsbalken).

I Kriminalvårdens handbok om övervakning (2019:4) anges bl.a. följande om prövningen av om en övervakning ska bestå och om föreskrifters längd. En prövning ska göras efter ett år för att ta ställning till om övervakning fortfarande behövs eller inte. Huvudregeln är att ett formellt beslut ska fattas vid den

s.k. ettårsprövningen. Detta gäller alltså även om frivården gör bedömningen att övervakningen ska fortsätta. Både föreskrifter meddelade av domstol och föreskrifter som beslutats av Kriminalvården gäller för viss tid dock längst ett år åt gången. Finns ingen tidsbegränsning av föreskriften angiven i en dom till skyddstillsyn är utgångspunkten att föreskriften gäller under ett år från domsdatum. När Kriminalvården fattar beslut om föreskrift ska det alltid framgå i beslutet vilken tid som föreskriften gäller. I samband med ettårsprövningen ska inte enbart det kvarstående behovet av övervakning prövas utan även vilket behov av föreskrifter som behövs för den fortsatta övervakningen. När det gäller föreskrifter om alkohol- och drogkontroll nämns särskilt i handboken att det inte finns någon möjlighet för frivården att ta sådana prover om det inte finns en föreskrift om det. (Se avsnitt 12.1, 11.3 och 11.4.12 i handboken.)

Bedömning

Förra året kritiserade jag Kriminalvården vid två tillfällen för hanteringen av ett par skyddstillsynsärenden. I det ena fallet hade en person kallats till frivården trots att domen på skyddstillsyn var upphävd och i det andra fallet hade en person tvingats genomgå insatser inom ramen för en övervakning som upphört. I besluten uttalade jag att påföljden skyddstillsyn innebär ett tvång och påtagliga inskränkningar i den enskildes frihet samt att Kriminalvårdens verkställighet av påföljden utgör ingripande myndighetsutövning i det enskilda fallet. En befattningshavare som ansvarar för verkställigheten måste därför visa särskild noggrannhet och omsorg i arbetsuppgifterna. Jag underströk att myndigheten måste säkerställa fungerande system men även att det görs tillräckliga kontroller för att förhindra att fel uppstår. Vidare framhöll jag att den enskilde tjänstemannen har ett eget ansvar för ärenden han eller hon handlägger och för att känna till den tillämpliga rättsliga regleringen. (Se mina beslut den 6 februari 2024, dnr 8607-2022, och den 22 oktober 2024, 6604-2023.)

Av utredningen i det här ärendet framgår att AA dömdes till skyddstillsyn den 14 december 2022 med föreskrift om bl.a. att på anmodan av frivården lämna prover för att styrka drogfrihet. I tingsrättens dom angavs inte hur länge detta skulle gälla, men som framgår av redovisningen nyss får föreskrifter beslutas för högst ett år åt gången. Det gäller oavsett om det är domstolen eller Kriminalvården som fattar beslutet.

När det nästan hade gått ett år av prövotiden prövade frivården om behovet av övervakning kvarstod och fattade ett beslut i den frågan. Enligt Kriminalvårdens handbok om övervakning skulle också behovet av föreskrifter för den fortsatta övervakningen ha prövats vid denna s.k. ettårsprövning. I det sammanhanget borde frivården självklart ha noterat att giltighetstiden för de föreskrifter som tingsrätten beslutat om skulle löpa ut inom kort. Befattningshavare som därefter anmodade AA att lämna urinprov borde i sin tur givetvis ha lagt märke till att det inte längre fanns några beslutade föreskrifter om den åtgärden. Det är anmärkningsvärt att saken inte ens uppmärksammades vid beslutssammanträdet i mars 2024 då det föreslogs att skyddstillsynen skulle återredovisas till åklagare

utan att detta skedde först i samband med att det skriftliga beslutet om återredovisning skrevs.

Kriminalvården har angett att slutdatum för föreskrifter i dom inte framgår av det klientadministrativa systemet. Dessutom ska föreskrifter ligga kvar under rubriken "Aktuella föreskrifter" i systemet även när de inte längre är aktuella. Det är uppseendeväckande uppgifter om myndighetens verksamhetsstöd och kan troligen vara en anledning till varför ansvariga tjänstemän inte observerade att det efter den 14 december 2023 saknades en föreskrift om skyldighet för AA att lämna urinprov. Enligt Kriminalvården förefaller en annan orsak ha varit okunskap om gällande regelverk. En bidragande förklaring till det inträffade måste enligt min mening också vara att arbetsuppgifterna inte utfördes med den noggrannhet och omsorg som kan förväntas. Oavsett orsak eller förklaring är det fullständigt oacceptabelt att AA vid flera tillfällen tvingades att lämna urinprov utan att det fanns lagliga förutsättningar för det. Kriminalvården förtjänar därför allvarlig kritik.

Det är förstås bra att frivården Linköping redan har vidtagit kompetenshöjande insatser och infört rutiner för att säkerställa att något liknande inte inträffar igen. Jag kan dock konstatera att det här är det tredje ärendet hos JO på relativt kort tid där det kommit fram omfattande brister i flera led vid hanteringen av skyddstillsynspåföljder. Det har handlat om bristfälliga verksamhetsstöd och otillräckliga kontroller såväl som enskilda tjänstemän som felat. I samtliga fall har det drabbat den enskilde, som blivit föremål för insatser som saknat laglig grund. Med hänsyn till vad jag har fått till mig genom de aktuella utredningarna och Kriminalvårdens beskrivningar får jag uppfattningen att det inte är fråga om endast enstaka misstag vid vissa frivårdskontor utan att problemen har en mer systematisk karaktär. Det gör mig mycket bekymrad och jag ser det som absolut nödvändigt att myndigheten snarast utreder vilka åtgärder som behöver vidtas för att komma till rätta med detta och sedan prioriterar arbetet med att genomföra dessa.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Seniora rättssakkunniga Mattias Karlsson har föredragit ärendet och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.