Socialnämnden i Ystads kommun får kritik för upprepade försök att göra oanmälda hembesök i ett biståndsärende

Anmälan

I en anmälan till JO klagade AA på socialtjänsten i Ystads kommun och framförde bl.a. följande. Hon ansökte om ekonomiskt bistånd. Under utredningstiden fick hon vid flera tillfällen sms från socialtjänsten med information om att de ca 10 minuter senare skulle komma på hembesök hos henne. Hon försökte kontakta socialtjänsten eftersom det inte passade att de kom hem till henne just då, men det gick inte att svara på sms:en.

Utredning

JO begärde in vissa handlingar från socialtjänsten. Därefter begärde JO att Socialnämnden i Ystads kommun skulle yttra sig över anmälan och besvara vissa frågor.

I sitt yttrande uppgav nämnden bl.a. att den ansåg att det var tveksamt om hembesöken skulle ses som oanmälda eftersom AA hade informerats om att hembesök kunde ske för att utreda hennes behov och vidare att hon informerades om hembesöket innan handläggarna kom till hennes bostad.

AA gavs tillfälle att kommentera nämndens yttrande.

Bedömning

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453], SoL).

En socialnämnd ska utan dröjsmål inleda en utredning när någon har ansökt om bistånd (11 kap. 1 § SoL). Syftet med en sådan utredning är att klarlägga vilka behov som den enskilde har och om han eller hon kan få behovet tillgodosett på något annat sätt än genom bistånd från nämnden. Socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § SoL). Insatser från en socialnämnds sida ska utformas och genomföras i samförstånd med den enskilde (3 kap. 5 § SoL). De uppgifter som nämnden behöver för att kunna behandla en ansökan om bistånd ska i första hand hämtas in från sökanden och utgångspunkten är därmed att nämnden inte får vidta några utredningsåtgärder utan den sökandes samtycke.

Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 § regeringsformen, RF). Med husrannsakan förstås varje undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe som görs av en myndighet, oavsett syftet med undersökningen (se prop. 1975/76:209 s. 147). En begränsning av det skyddet får endast ske genom lag (2 kap. 20 § RF). I sammanhanget aktualiseras även artikel 8 i Europakonventionen som garanterar var och en respekt för bl.a. sitt hem. Den rättigheten får endast begränsas med stöd av lag.

Utgångspunkten är därmed att en myndighet inte får undersöka den enskildes bostad om det inte finns lagstöd för det. Det finns inte någon bestämmelse som ger en socialnämnd rätt att gå in i en enskilds bostad oavsett vad syftet med detta skulle vara. Skyddet mot intrång i den enskildes bostad gäller dock bara påtvingade ingrepp. Den enskilde kan alltså samtycka till att nämndens personal besöker honom eller henne i bostaden. JO har i flera beslut behandlat förutsättningarna för att göra hembesök inom ramen för en utredning om rätt till bistånd, och i mitt beslut den 20 mars 2024, dnr 2631-2023, sammanfattade jag vad JO uttalat i den frågan, med hänvisningar till tidigare beslut.

Socialnämnden kan i vissa fall ha ett befogat intresse av att få genomföra ett hembesök i en enskilds bostad för att kunna bilda sig en uppfattning om behovet av bistånd. Det kan t.ex. vara svårt för beslutsfattaren att avgöra om den biståndssökande verkligen bor på en uppgiven adress eller om han eller hon är sammanboende med någon annan. Den enskilde kan också sakna möjlighet att ta fram egentlig bevisning som ger stöd åt de uppgifter som han eller hon har lämnat om sina förhållanden och sitt stödbehov. Ett verksamt sätt att få klarhet i dessa frågor kan då vara att personal vid socialnämndens förvaltning gör iakttagelser i samband med ett hembesök.

Hembesök är emellertid en utredningsmetod som inte får användas utan vidare och som måste hanteras med stor försiktighet. Det kan aldrig bli fråga om att socialnämnden mot den enskildes vilja ger sig själv tillträde till någons bostad.

För att socialnämnden ska få genomföra ett hembesök hos den enskilde krävs alltså att den enskilde samtycker till det. Samtycket måste vara reellt och det får inte vara fråga om ett samtycke som den enskilde av olika skäl känner sig tvungen att lämna. Som huvudregel ska socialnämnden därmed diskutera frågan om hembesök med den enskilde före hembesöket så att denne får en möjlighet att ta ställning till om han eller hon vill acceptera det intrång i hans eller hennes integritet som ett hembesök otvivelaktigt utgör. I det ligger också att den enskilde ska underrättas om vad konsekvenserna är av att ett samtycke inte lämnas till åtgärden. Innebörden av det är att om nämnden ser en risk för att en ansökan om bistånd kan komma att avslås om inte den enskilde medverkar till en utredningsåtgärd, t.ex. därför att det befintliga utredningsmaterialet är otillräckligt, måste nämnden upplysa den enskilde om detta.

När ett hembesök sker oanmält får den enskilde mycket kort, eller i det närmaste obefintlig tid på sig att överväga om han eller hon vill släppa in socialtjänsten. I en situation när socialtjänstens handläggare gör oannonserade besök finns det en uppenbar risk att den enskilde inte anser sig ha något annat val än att släppa in dem. Det kan mot den bakgrunden sättas i fråga hur reellt ett samtycke då egentligen är (se t.ex. JO 2022/23 s. 379, dnr 1188-2020). Det kan också vara så att den enskilde samtycker till ett hembesök vid ett tillfälle men inte ett annat. För att ett hembesök inte ska betraktas som oanmält måste därför den enskilde ha getts möjlighet att ta ställning till ett förslag om ett hembesök vid ett visst konkret tillfälle (se mitt beslut den 30 juni 2023, dnr 5364-2022).

Av utredningen framgår att AA ansökte om ekonomiskt bistånd. I januari 2024 genomförde nämnden ett hembesök hos henne. Som jag uppfattat det samtyckte AA till det hembesöket och det ligger utanför min granskning i det här ärendet. Av de handlingar jag tagit del av framgår att nämnden vid tre tillfällen under februari 2024 avsåg att göra ytterligare hembesök hos AA. Vid de två första tillfällena, som skedde med några dagars mellanrum, skickades följande sms till AA:

Hej [AA], Vi kommer på hembesök hos dig om ca 10 min. Hälsningar […] Obs! Detta SMS går ej att besvara. Handläggarna åkte därefter hem till AA och ringde på. Eftersom AA inte var hemma genomfördes inte hembesök vid något av dessa tillfällen. Från båda dessa tillfällen finns dock anteckningar i AA:s journal om vad handläggarna observerat i hennes bostad, bl.a. vilka matvaror som stod framme i köket. Som jag uppfattar det har dessa observationer gjorts genom ett fönster.

AA kontaktade efter det andra tillfället socialtjänsten och uttryckte missnöje med att hembesöken skedde med så kort varsel. Hon bad att handläggaren skulle ringa henne tio minuter innan ett hembesök, så att hon kunde meddela

om hon var hemma eller inte. I slutet av februari försökte socialtjänsten att genomföra ytterligare ett hembesök hos AA. Vid det tillfället antecknades följande i AA:s journal: Ut och utredande kollega […] ringer [AA], enligt [AA:s] önskan för att avisera att hembesök äger rum om 15–20 min. AA uppgav att hon inte var hemma och något hembesök, eller vidare försök till sådant, kom inte att genomföras heller vid detta tillfälle.

Nämnden har i sitt yttrande uppgett att AA informerats om att hembesök kunde genomföras i syfte att utreda hennes behov, att det var AA själv som önskade bli kontaktad 10 minuter innan besöken skulle ske och att så också skedde inför besöken. Med hänsyn till detta har nämnden bedömt det som tveksamt om hembesöken ska ses som oanmälda. Jag delar inte den uppfattningen. Vid de två första tillfällena informerades AA ca tio minuter i förväg om att handläggarna avsåg att komma hem till henne. Underrättelsen skedde genom ett sms som inte gick att besvara. AA gavs alltså varken tid eller möjlighet att ta ställning till om hon ville lämna sitt samtycke till ett hembesök eller inte.

Vad gäller det tredje tillfället kontaktade nämnden visserligen AA per telefon innan det tänkta hembesöket, men som framgår av anteckningen i journalen var det för att avisera att ett hembesök skulle äga rum och inte för att undersöka om AA samtyckte till det eller inte. Att AA uppgett att hon ville förvarnas före besöken kan inte heller ses som ett generellt samtycke till kommande hembesök. Som jag förklarat ovan måste nämligen den enskilde vid varje konkret tillfälle ges en reell möjlighet att ta ställning till om han eller hon samtycker till ett hembesök.

Allmänt sett är utrymmet för att genomföra oanmälda hembesök begränsat och sådana besök bör endast kunna godtas i undantagsfall, t.ex. om socialtjänsten befarar att det föreligger en nödsituation. I andra fall ska socialtjänsten, som angetts ovan, diskutera behovet av ett hembesök med den enskilde så att denne får möjlighet att ta ställning till åtgärden. (Se t.ex. JO 2011/12 s. 392, dnr 2542- 2009, JO 2013/14 s. 392, dnr 2914-2011, JO 2020/21 s. 470, dnr 5219-2018.)

Nämnden har i sitt yttrande uppgett att den ser det som en möjlighet och kanske en skyldighet att genomföra hembesök inom ramen för sin utredningsskyldighet. Ett sådant synsätt tyder på en bristande förståelse för vilka möjligheter det finns att göra hembesök i ett ärende om ekonomiskt bistånd. Nämndens agerande i samband med försöken till hembesök ger mig snarast intrycket av att syftet varit att överraska AA. Jag vill noga understryka att ett sådant synsätt inte är förenligt med de grundläggande principer om självbestämmanderätt och respekt för enskildas integritet som socialtjänstens verksamhet ska bygga på. Det finns en risk för att allmänhetens förtroende för socialtjänsten skadas om myndigheten förfar på det sättet (jfr JO 2022/23 s. 379, dnr 1188-2020).

Sammantaget förtjänar nämnden kritik för att den vid flera tillfällen försökt att göra oanmälda hembesök hos AA.

Utifrån vad som kommit fram i ärendet är det tydligt att det finns kunskapsbrister hos nämnden när det gäller förutsättningarna för att genomföra hembesök. Jag förutsätter att nämnden skyndsamt åtgärdar den saken.

Avslutande kommentarer

Avslutningsvis vill jag beröra de observationer som jag uppfattat att socialtjänsten gjorde vid de två första försöken till hembesök. Genom dessa har nämnden, utan AA:s vetskap, hämtat in underlag till ärendet. Jag har inte närmare granskat den saken inom ramen för det här ärendet, men vill betona att ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna ifrågasättas utifrån bl.a. de grundläggande principer om självbestämmanderätt och respekt för enskildas integritet som socialtjänstens verksamhet ska bygga på.

Det som i övrigt har kommit fram i ärendet föranleder ingen åtgärd eller något uttalande från min sida. Eftersom AA i sin anmälan uppgett att hon begär skadestånd vill jag upplysa om att JO inte är behörig att pröva skadeståndsanspråk.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Anna Överby har föredragit ärendet och byråchefen Christina Fredin har deltagit i beredningen.