Kritik mot Kriminalvården, huvudkontoret och häktet Göteborg, för att ha inskränkt intagnas rätt till utomhusvistelse i samband med Eurovision Song Contest i Malmö

Anmälan I en anmälan till JO i maj 2024 klagade AA på att häktet Göteborg beslutat att inskränka de intagnas rätt till utomhusvistelse till 30 minuter per dag under fyra veckor, på grund av att Eurovision Song Contest anordnades i Malmö.

Utredning JO begärde inledningsvis in handlingar om saken.

Enligt muntliga upplysningar från en kriminalvårdsinspektör i häktet Göteborg den 13 maj 2024 stämde AA:s uppgifter. Det framkom vidare att häktet med anledning av Eurovision i Malmö hade fått inrätta tillfälliga platser för häktade

med restriktioner som annars var placerade i Skåne, vilket i sin tur hade inneburit att häktet behövt dra ner på promenadtiden p.g.a. brist på promenadgårdar. Häktet hade fått besked att de intagna från Skåne skulle vara placerade hos dem under veckorna 18–20, men för att ta höjd hade de intagna i Göteborg fått information om att begränsningen skulle gälla t.o.m. vecka 21. Förhoppningen var att den kunde tas bort tidigare än så. Åtgärden grundade sig på ett skriftligt uppdrag från huvudkontoret om att inrätta de tillfälliga restriktionsplatserna, och i det hade angetts att platserna skulle inrättas även om tillräcklig promenadtid inte kunde säkerställas.

JO tog del av bl.a. ett odaterat informationsblad som häktet Göteborg hade delat ut till de intagna. Efter en kort redovisning av situationen upplystes att häktet under veckorna 18–21 endast kunde erbjuda 30 minuters promenad på berörda avdelningar.

Sedan JO hade tagit del av de kompletterande uppgifterna uppmanades Kriminalvården att yttra sig över det som AA fört fram i sin anmälan, och särskilt besvara vissa frågor. I remissvaret (bilagorna är här utelämnade) anförde myndigheten, genom rättschefen, i huvudsak följande:

Rättslig reglering

I 2 kap. 7 § häkteslagen (2010:611) anges att en intagen ska ges möjlighet att vistas utomhus minst en timme varje dag, om det inte finns synnerliga skäl mot det. I 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården anges bl.a. att myndighetens verksamhet ska bedrivas på ett säkert, humant och effektivt sätt. Enligt 6 § förordningen med instruktion för Kriminalvården ska säkerheten inom myndigheten vara väl anpassad till verksamhetens behov. I förarbeten till 2 kap. 7 § häkteslagen anges bl.a. följande. Endast om synnerliga skäl talar mot det får utomhusvistelse vägras. Det kan t.ex. avse en oförutsedd situation där det är nödvändigt att hålla de intagna avskilda från varandra med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) och det till följd därav saknas praktiska förutsättningar att låta de intagna vistas utomhus (se prop. 2009/10:135 s. 131 och 187 och jfr allmänna råd till bestämmelsen i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [KVFS 2011:2] om häkte).

Svar på JO:s frågor

Uppgifter har hämtats in från Kriminalvårdens region Väst, som i sin tur har hämtat in uppgifter från häktet Göteborg. Uppgifter har även hämtats in från den nationella incidentledningsstaben, som tillsattes i februari 2024 för att säkerställa att Kriminalvården har tillräckligt många platser för att ta emot alla häktade och dömda.

Bakgrund

Platssituationen inom Kriminalvården har under en längre tid varit mycket ansträngd, och någon lättnad i närtid kan inte ses. Med anledning av det meddelade myndighetens generaldirektör under hösten 2023 ett beslut om platskapacitet på kort sikt (se bilaga 1). Som framgår av beslutet är en grundläggande utgångspunkt för myndighetens verksamhet att internationella överenskommelser, lag, förordning och föreskrift ska följas. Som andra utgångspunkter för prioriteringar och ambitionssänkningar gäller att Kriminalvården ska 1. vara en säker arbetsplats för myndighetens medarbetare, säkerställa en trygg miljö för intagna och upprätthålla samhällsskyddet, 2. säkerställa en god

arbetsmiljö och 3. upprätthålla ett verksamhetsinnehåll som bidrar till att minska risken för återfall i brott. Trots tidigare vidtagna åtgärder fanns det i början på 2024 fortfarande ett betydande antal häktade i polisarrester, samtidigt som Kriminalvårdens prognoser visade att platsbristen skulle förvärras. Det beslutades därför att en nationell incidentledningsstab skulle inrättas för att stödja myndighetens arbete med platsutnyttjande och i förekommande fall platstillskapande på kort sikt (se bilaga 2). Situationen hade dock inte förbättrats inför ESC [Eurovision Song Contest, JO:s anm. ]. Kriminalvården hade då akut brist på platser i häkte och runt om i landet var cirka 250 häktade kvar i polisarrest, eftersom de inte kunde beredas plats i häkte. Läget var särskilt ansträngt för häktena i Kriminalvårdens region Syd. Polismyndigheten, polisregion Syd, informerade den 27 mars 2024 Kriminalvården om att Polismyndigheten planerade hög närvaro och aktivitet under ESC i Malmö den 6-12 maj 2024 och att den polisregionen inte skulle ha möjlighet att ha häktade i sina polisarrester. Med anledning av det fattade Kriminalvårdens nationella incidentledningsstab den 5 april 2024 ett inriktningsbeslut (KV 2024-3853) avseende hanteringen av häkteskapacitet i region Syd i samband med ESC. Beslutet innebar att polisarrester i Malmö och närliggande orter skulle tömmas på häktesplacerade inför vecka 19, bl.a. genom att minst 20 häktade med restriktioner skulle flyttas till närliggande regioner.

1. En intagen ska enligt 2 kap. 7 § häkteslagen ges möjlighet att vistas utomhus minst en timme varje dag, om det inte finns synnerliga skäl mot det. Vilka rättsliga och andra överväganden har Kriminalvården gjort beträffande detta krav inför det nämnda inriktningsbeslutet och häktet Göteborgs besked till de intagna?

Inför inriktningsbeslutet gjorde den nationella incidentledningsstaben flera överväganden och bedömde att krav kopplade till liv, hälsa, upprätthållande av ordning och säkerhet samt personalens arbetsmiljö måste säkerställas i första hand. Åtgärderna enligt inriktningsbeslutet den 5 april 2024 påbörjades men bedömdes inte vara tillräckliga för att tömma arresterna i polisregion Syd till vecka 19. Olika förslag för att skapa platser diskuterades i den nationella incidentledningsstaben och med Kriminalvårdens regioner. I de diskussionerna framförde häktet Göteborg att kravet på vistelse utomhus minst en timme per dag inte skulle kunna tillgodoses vid en tillfällig konvertering av platser för häktade utan restriktioner till platser för häktade med restriktioner. Anledningen var att häktade utan restriktioner kan genomföra s.k. gemensamhetspromenad medan häktade med restriktioner genomför promenad en och en. Den 17 april 2024 fattade incidentledningsstaben ett kompletterande inriktningsbeslut (KV 2024-3853) som innebar att Kriminalvårdens region Väst skulle stödja Kriminalvårdens region Syd med 30 platser för häktade med restriktioner fr.o.m. vecka 18 t.o.m. vecka 20. Beslutet skulle genomföras bl.a. genom att cirka 30 platser för häktade utan restriktioner i häktet Göteborg skulle omvandlas till lika många platser för häktade med restriktioner. Av inriktningsbeslutet framgick - som beskrivs ovan - att frågor avseende brandsäkerhet, grundläggande säkerhet, omvårdnad och personalens arbetsmiljö skulle prioriteras. Det medförde att andra frågor, såsom tiden för utevistelse för häktade, prioriterades ned. Häktet Göteborg genomförde den 24 april 2024 en risk- och konsekvensanalys och dagen därpå en förhandling med arbetstagarorganisationerna enligt 11 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. I risk- och konsekvensanalysen beskrevs svårigheten att tillgodose kravet på utomhusvistelse minst en timme varje dag som en risk. Häktet Göteborg tog fram ett informationsblad till de intagna. I informationsbladet angavs bl.a. orsaken till att promenadtiden kortades ner och hur länge den kortare promenadtiden beräknades pågå.

2.När började Kriminalvården planera för åtgärderna och vilket underlag har myndigheten haft för sitt ställningstagande att de aktuella platserna ska öppnas även om tillräcklig promenadtid inte kan säkerställas?

Så snart Kriminalvården hade tagit emot skrivelsen från Polismyndigheten, polisregion Syd, påbörjades arbetet att planera de åtgärder som behövde genomföras med anledning av Polismyndighetens besked. Till grund för ställningstagandet har myndigheten haft Polismyndighetens skrivelse och de överväganden som redovisats i svaret ovan.

3.På vilket sätt genomfördes beslutet på häktet Göteborg? I vilken omfattning har intagnas rätt till utomhusvistelse inskränkts där och hur många enskilda har berörts?

Häktet Göteborg genomförde beslutet genom att identifiera vilka intagna utan restriktioner som var lämpliga att förflyttas till häktet Borås. Samordnare på respektive verksamhetsområde såg till att de häktade som var aktuella för förflyttning låg rätt till i häktningsprocessen och att rättegångar inte skulle försvåras. Hänsyn togs även till inplanerade besök och andra personliga förhållanden. Utgångspunkten var att de intagna skulle erbjudas en timmes promenad, men det gick inte alltid att tillgodose. Dock underskreds aldrig 30 minuters promenadtid. Hur lång promenad varje intagen fick per dag berodde på hur många intagna som önskade promenad den aktuella dagen. Cirka 70 intagna berördes av den inskränkta promenadtiden.

4.Under hur lång tid gällde den särskilda ordningen? När och på vilket sätt har häktet återgått till normala rutiner?

Den särskilda ordningen gällde under två veckor. Därefter flyttade de intagna från region Syd tillbaka. Samtidigt tog häktet Göteborg in fler häktade utan restriktioner och återgick till ett normalläge med gemensamma promenader och möjlighet att vistas utomhus minst en timme per dag.

5.Vilka överväganden har häktet Göteborg gjort för att upprätthålla regleringen i 2 kap. 7 § häkteslagen, har t.ex. promenadtiderna förlagts tidigare på morgonen och/eller senare på kvällen?

Under den aktuella tiden startade promenaderna tidigare och avslutades senare än normalt. Med hänsyn till de intagnas dygnsvila, och att den dygnsvila som rådde på avdelningarna hade riskerat att störas, bedömde häktet Göteborg att det inte var möjligt att justera promenadtiderna mer än vad som redan skett.

6.Har häktet Göteborg kompenserat de intagna som fått sin utomhusvistelse inskränkt på något sätt? Om det har varit fallet bör detta beskrivas.

Häktet Göteborg har inte kompenserat de intagna som fått sin utomhusvistelse inskränkt.

Kriminalvårdens bedömning

Det är i ärendet klarlagt att cirka 70 intagna berördes av den inskränkta promenadtiden som gällde i häktet Göteborg under en period av två veckor våren 2024. Av det kompletterande nationella inriktningsbeslutet från Kriminalvårdens incidentledingsstab framgick att i den situation som föranledde att häktade flyttades till häktet Göteborg skulle frågor avseende brandsäkerhet, grundläggande säkerhet, omvårdnad och personalens arbetsmiljö prioriteras. Förarbetena till 2 kap. 7 § häkteslagen innehåller inte en uttömmande uppräkning av vad som utgör synnerliga skäl mot att ge intagna möjlighet till en timmes utomhusvistelse varje dag. Det kan därför diskuteras om inte de skäl som låg till grund för att begränsa tiden för de intagnas utevistelse kan anses utgöra sådana synnerliga skäl som avses i bestämmelsen. I sammanhanget kan också framhållas att det inte fanns några andra alternativ för att tillgodose rätten till en timmes utevistelse om inte säkerheten hade prioriterats ned. I den uppkomna situationen

hade myndigheten inte möjlighet att ordna ett arrangemang kring full promenadtid, och samtidigt på ett säkert sätt kunna ta emot de häktade som behövde beredas plats. Kriminalvården beklagar att myndigheten under den aktuella tidsperioden inte hade verksamhetsmässiga förutsättningar att tillgodose de i ärendet aktuella intagnas rätt till promenad enligt den nyss nämnda bestämmelsen. AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

Rättsliga utgångspunkter

Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för relevant rättslig reglering. Jag vill dock utveckla de rättsliga utgångspunkterna något enligt följande.

Tillgång till utomhusvistelse är en grundläggande rättighet för intagna i häkte. Många häktade hålls isolerade en stor del av dygnets timmar, och att regelbundet få vistas utomhus i frisk luft och dagsljus är avgörande för den enskildes hälsa och för att tiden i häkte ska bli uthärdlig. Rätten till minst en timmes daglig utomhusvistelse om det inte finns synnerliga skäl där emot infördes redan på 1970-talet i svensk häkteslagstiftning. Som Kriminalvården redogjort för finns den nuvarande bestämmelsen med denna innebörd i 2 kap. 7 § häkteslagen (2010:611). Av förarbetena, som tar sin utgångspunkt i motsvarande bestämmelse i fängelselagen, framgår att synnerliga skäl t.ex. kan avse en oförutsedd situation där det är nödvändigt att hålla de intagna avskilda från varandra och det till följd därav saknas praktiska förutsättningar att låta de intagna vistas utomhus (se prop. 2009/10:135 s. 187 jfrd med s. 131). Även i Kriminalvårdens handbok om fritid i anstalt och häkte, 2014:1, beskrivs rätten att vistas utomhus en timme varje dag som en grundläggande rättighet och att den kan inskränkas endast under mycket speciella omständigheter.

FN och Europarådet har antagit särskilda regler för behandlingen av frihetsberövade personer i häkte och fängelse. Som medlem av FN och Europarådet 1 har Sverige varit med vid antagandet av dessa dokument. Även om de inte är bindande, har reglerna en principiellt viktig betydelse för att vägleda medlemsstaterna och deras myndigheter i utformningen av såväl den nationella regleringen som vid proportionalitetsbedömningen i enskilda fall. Enligt båda dessa regelverk ska alla intagna ges möjlighet till minst en timmes daglig utomhusvistelse, om vädret så medger.

Europarådets kommitté mot tortyr (CPT), som besöker och rapporterar om förhållandena på platser där frihetsberövade personer befinner sig, har vid återkommande tillfällen uppehållit sig vid vikten av utomhusvistelse för bl.a.

Se FN:s minimiregler för behandling av fångar (Nelson Mandela-reglerna) och 1 Europarådets ministerkommittés rekommendation Rec(2006) 2-rev till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna (de europeiska fängelsereglerna).

häktade personer. Enligt CPT måste samtliga intagna utan undantag erbjudas åtminstone en timmes daglig utomhusvistelse. 2

Bakgrund och avgränsning

Under den andra veckan i maj 2024 anordnades Eurovision Song Contest i Malmö. Av utredningen har framkommit att Polismyndigheten bedömde hotbilden mot evenemanget som hög och att det kunde förväntas ske ett stort antal frihetsberövanden under veckan. Den 27 mars 2024 begärde därför Polismyndigheten att Kriminalvården skulle tömma polisarresterna i region Syd på häktade personer under den aktuella veckan (vecka 19). Kriminalvården vidtog med anledning av detta en rad åtgärder som berörde häktade intagna i såväl region Syd som i Borås och Göteborg. Åtgärderna lär alltså ha fått flera konsekvenser för intagna på alla dessa platser. Att döma av inhämtad utredning verkar t.ex. möjligheterna för intagna i region Syd att ta emot besök ha påverkats. Detta beslut tar dock sikte endast på häktet Göteborg och de konsekvenser som åtgärderna fick för de intagnas rätt till utomhusvistelse där.

Bedömning

Med anledning av Polismyndighetens begäran beslutade Kriminalvårdens nationella incidentledningsstab den 5 april 2024 att arresten i Malmö och närliggande orter skulle tömmas på häktade personer inför vecka 19, bl.a. genom en förflyttning av häktade med restriktioner. Genomförandet påbörjades men åtgärderna bedömdes inte vara tillräckliga. Incidentledningsstaben fattade därför knappt två veckor senare ett kompletterande beslut. Det innebar att region Väst skulle stödja region Syd med 30 häktesplatser för häktade med restriktioner under vecka 18 – 20, bl.a. genom att tillfälligt konvertera platser för häktade utan restriktioner i häktet Göteborg till platser för häktade med restriktioner. Av beslutet framgår att frågor om säkerhet, omvårdnad och personalens arbetsmiljö därvid skulle prioriteras medan andra frågor fick prioriteras ned vid behov. Som exempel på det sistnämnda klargjordes att platserna skulle öppnas även om tillräcklig promenadtid inte kunde säkerställas.

Som en följd av de vidtagna åtgärderna inskränktes enligt Kriminalvården rätten till utomhusvistelse för omkring 70 intagna i häktet Göteborg under två veckor. Enligt remissvaret var utgångspunkten att de intagna skulle erbjudas en timmes utomhusvistelse varje dag, men detta gick inte alltid att tillgodose. Tiden ska dock aldrig ha underskridit 30 minuter. Eftersom den skriftliga informationen till de intagna gick ut på att endast en halvtimmes promenadtid skulle erbjudas under den aktuella perioden och något annat inte klargörs drar jag slutsatsen att

2 Se bl.a. CPT/Inf(2017)5-part.

promenadtiden regelmässigt för de berörda intagna i praktiken aldrig var längre än 30 minuter.

Kriminalvården har beskrivit den ansträngda beläggningssituationen och att den bl.a. hade medfört att ett betydande antal häktade personer tvingats stanna kvar i polisarrester eftersom de inte kunnat beredas plats i häkte. Jag känner mycket väl till det svåra beläggningsläget och de utmaningar som det innebär för myndigheten. Vid flera tillfällen har jag närmare granskat förhållandena och uttalat bl.a. att det strider mot regleringen när en frihetsberövad person inte förs över till ett häkte i samband med häktningsbeslutet (se särskilt JO 2021/22 s. 261, dnr O 19-2019, och protokoll efter min inspektion av häktet Karlstad i november 2021, dnr O 34-2021). Det här fallet är ytterligare ett exempel på vilka konsekvenser överbeläggningen får; om polisarresterna i region Syd inte hade hyst personer som egentligen skulle vara i häkte hade de aktuella åtgärderna över huvud taget inte behövt vidtas.

Det är i och för sig självklart att Kriminalvården var tvungen att prioritera vissa aspekter, såsom de anställdas och intagnas säkerhet, när Polismyndighetens begäran hanterades. Myndigheten har emellertid också haft ett ansvar för att se till att vidtagna åtgärder inte i onödan gick ut över de intagnas grundläggande rättigheter, dit alltså den i 2 kap. 7 § häkteslagen föreskrivna rätten till en timmes daglig utomhusvistelse hör. Som konstaterats framgår av regleringen att det krävs synnerliga skäl för att helt frångå eller inskränka denna rättighet. Kriminalvården menar att det kan diskuteras om det inte i den aktuella situationen har förelegat synnerliga skäl. Det är visserligen riktigt att förarbetena inte innehåller någon uttömmande uppräkning av vad som kan utgöra sådana skäl. Den omständigheten att lagstiftaren har angett att det krävs synnerliga skäl för att undantaget ska vara tillämpligt innebär dock att tolkningen ska vara restriktiv och att utrymmet är ytterst begränsat. Jag kan vidare konstatera att det exempel som ges i förarbetena avser en oförutsedd situation. Förhållandena som beskrivs i anslutning till exemplet är av ett helt annat slag än de som förelåg i det här behandlade sammanhanget.

Att inskränka rätten till utomhusvistelse i en situation där det funnits rimliga möjligheter för Kriminalvården att undvika det kan mot den bakgrunden inte komma i fråga. Av JO:s uttalanden framgår således att det inte är godtagbart att en intagen nekas utomhusvistelse med hänvisning till t.ex. bristande personaltäthet om förhållandena ligger inom myndighetens kontroll. Jag och tidigare justitieombudsmän har även påtalat att ett verksamhetsställe aktivt måste vidta åtgärder för att hantera den situation som gjort att de intagna inte kan erbjudas promenad. (Se bl.a. mitt beslut den 29 oktober 2021, dnr 6155-2020, samt JO 2016/17 s. 218, dnr 282-2015, JO 2014/15 s. 281, dnr 4379-2013 m.fl., och JO:s beslut den 3 december 2013, dnr 1864-2013.)

Jag kan konstatera att Polismyndigheten i slutet av mars 2024 begärde att arresterna i region Syd skulle tömmas på häktade personer som var intagna där.

Kriminalvården hade därmed drygt en månad på sig att hantera saken. Därtill var det redan väl känt för myndigheten att dessa intagna befann sig i arresterna, trots att de rätteligen skulle vara intagna i häkte. Av remissvaret framgår att häktet Göteborg redan i ett mycket tidigt skede konstaterade att rätten till en timmes daglig utomhusvistelse inte skulle kunna tillgodoses vid en konvertering av platser för häktade utan restriktioner till restriktionsplatser. Skälet sägs ha varit att häktade med restriktioner måste genomföra utomhusvistelser en och en. Jag utgår från att t.ex. dubbelbeläggning förekommer även i häktet Göteborg och vidare att den som har s.k. samsittning inte sällan också har utomhusvistelse med den medintagne. Huruvida detta har tagits i beaktande vid häktets ställningstagande eller om andra åtgärder först undersöktes framgår inte. Under alla förhållanden bör det i detta läge, med hänsyn till den tid som stod till förfogande, ha funnits ett visst utrymme för Kriminalvården att undersöka om det fanns något som kunde göras för att undvika att åtgärderna skulle få så ingripande konsekvenser för de intagna. Det grundläggande ansvaret i detta avseende låg på huvudkontoret eftersom det var där åtgärderna om förflyttning och konvertering av platser beslutades.

Av remissvaret går emellertid inte att utläsa att några lösningar för att säkerställa rätten till utomhusvistelse övervägdes från centralt håll. Hur myndigheten landat i den slutsats som redovisas i remissvaret – att det med hänsyn till säkerheten inte var möjligt att tillgodose rätten till utomhusvistelse – är mot den bakgrunden något svårt att förstå. Eftersom problematiken bottnade i att utomhusvistelser för häktade med restriktioner är mer tids- och resurskrävande än för häktade utan restriktioner fanns det i vart fall en uppenbar lösning: att förse häktet Göteborg med extra personal för att förlägga utomhusvistelserna under en större del av dygnet. Huruvida detta hade varit möjligt vet jag förstås inte, då saken inte berörs i remissvaret. Jag noterar att det visserligen sägs att häktet Göteborg förlängde tiderna för utomhusvistelse under de aktuella veckorna och att häktet bedömde att det inte var möjligt att justera tiderna ytterligare med hänsyn till de intagnas dygnsvila. Mycket mer än så redovisas inte och med tanke på att intagna som har rätt att vistas i gemensamhet i allmänhet torde bli inlåsta i cell senast kl. 17 ställer jag mig mycket frågande till vad som hindrade en större justering av häktets dagordning. Rimligtvis bör det ha varit möjligt att genomföra promenader tidigare på morgonen än annars och en bra stund efter inlåsningstiden, om häktet hade försetts med extra personal i detta syfte. Jag får intrycket att myndigheten egentligen inte ens övervägde det här, vilket är anmärkningsvärt. Enligt min mening har det vid dessa förhållanden inte förelegat sådana synnerliga skäl som medger en begränsning av rätten till utomhusvistelse.

Det är klarlagt att häktet Göteborg inte kompenserade de berörda intagna på något sätt. Remissvaret i den delen utvecklas inte alls. Jag kan därför inte bedöma om någon kompensation, såsom att erbjuda utökade möjligheter till träning inomhus eller vistelse i restriktionsgrupper, hade varit möjlig. Det

framstår därtill som att häktet inte ens reflekterade över någon form av kompensation. Det är mycket otillfredsställande. Sammanfattningsvis är jag kritisk till Kriminalvårdens hantering, såväl på huvudkontoret som vid häktet Göteborg, av de intagnas grundläggande rätt till utomhusvistelse under den aktuella perioden våren 2024. Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift. Rättssakkunniga Emma Söderberg Majanen har föredragit ärendet och byråchefen Johan Thorblad har deltagit i beredningen.