Vård- och omsorgsnämnden i Östhammars kommun kritiseras bl.a. för att ha handlagt en begäran om utlämnande av allmänna handlingar i strid med tryckfrihetsförordningens anonymitetsskydd och efterforskningsförbud

Anmälan I en anmälan till JO klagade AA på Barn- och ungdomsenheten i Östhammars kommun och framförde bl.a. följande. Den 10 november 2022 begärde hon att få ta del av allmänna handlingar i form av CV för samtliga socialsekreterare inom den aktuella enheten. Hon fick beskedet att några av de efterfrågade handlingarna saknades och att hon därför inte kunde få ett avslagsbeslut. En tid

därefter kontaktades hon av en utredningsadministratör och två socialsekreterare som arbetade inom enheten. De ifrågasatte varför hon ville ta del av handlingarna. Hon fick sedan veta att information om hennes begäran hade spridits både skriftligt och muntligt inom enheten. När hon begärde att få ta del av vissa e-postmeddelanden fick hon beskedet att de inte kunde lämnas ut, eftersom de var "offentliga men inte allmänna". Den 20 maj 2023 skickade hon in ytterligare en begäran om handlingsutlämnande. Hon informerades om att handlingarna inte fanns. Inte heller den gången fick hon något avslagsbeslut.

Utredning

JO begärde att Individ- och familjenämnden i Östhammars kommun skulle yttra sig över anmälan i de delar som redovisas ovan. Yttrandet skulle särskilt beröra frågorna om skyldigheten att informera om rätten att få ett skriftligt avslagsbeslut, om rätten till s.k. anonymitetsskydd och om förbudet mot efterforskning.

I sitt yttrande redogjorde Individ- och familjenämnden (numera Vård- och omsorgsnämnden) för handläggningen av ärendet och uppgav bl.a. att den i flera avseenden hade brustit i sin hantering av AA:s begäran om handlingsutlämnande.

AA fick möjlighet att kommentera yttrandet.

Bedömning

Skyldigheten att informera om rätten att få ett skriftligt avslagsbeslut Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utlämnande av sådana handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, TF. Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess, ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället (2 kap. 15 § TF). Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut (2 kap. 16 § TF). En begäran om att få ta del av en allmän handling eller få en kopia av en sådan ska behandlas skyndsamt.

För det fall en begäran om att få ta del av en allmän handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås, ska den som har gjort begäran underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (6 kap. 3 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). Den enskilde har rätt att få ett sådant formellt beslut oavsett vad som är grunden för att avslå begäran.

Om en enskild begär att få ta del av en handling som inte existerar ska denne omgående informeras om att handlingen inte finns. Om den enskilde – trots sådan information – vidhåller sin begäran och det rör en handling som typiskt sett kan förekomma hos myndigheten, bör myndigheten följa den i 6 kap. OSL

angivna ordningen. Ett avslagsbeslut ska alltså meddelas och en överklagandehänvisning ska lämnas. Dessutom ska det i tryckfrihetsförordningen uppställda skyndsamhetskravet beaktas. (Se t.ex. JO:s beslut den 10 mars 2020, dnr 578- 2019.)

Av utredningen framgår att AA initialt begärde att få ta del av allmänna handlingar i form av CV för samtliga socialsekreterare som vid tidpunkten var anställda vid en viss enhet inom kommunen. AA fick ta del av de CV som kommunen hade i sitt diarium och fick information om att vissa CV saknades. Efter att AA efterfrågade ett avslagsbeslut fick hon beskedet att kommunen inte kan avslå en begäran som avser handlingar som inte finns. Därefter begärde AA att få ta del av några av de anställdas e-postmeddelanden. En sekretessprövning gjordes och den resulterade i att uppgifterna inte kunde lämnas ut, varpå ett avslagsbeslut med överklagandehänvisning kommunicerades till AA. En tid senare begärde AA att få ta del av ytterligare CV. Även denna gång fick hon beskedet att de efterfrågade handlingarna saknades. AA fick inte något avslagsbeslut eller ytterligare besked i utlämnandefrågan.

Nämnden har i sitt yttrande uppgett att den brustit i hanteringen av AA:s begäran när den inte meddelade AA något avslagsbeslut. Skälet till detta var att handläggande tjänstemän gjorde en felaktig tolkning av bestämmelsen i 6 kap. 3 § OSL och uppfattade att avslagsbeslut inte behöver fattas när efterfrågade uppgifter eller handlingar saknas.

Jag instämmer i nämndens bedömning att den vid två tillfällen har brustit i hanteringen av AA:s begäran om handlingsutlämnande. Nämnden borde ha informerat AA om rätten att få skriftliga avslagsbeslut och dessutom fattat sådana beslut när det stod klart att efterfrågade handlingar saknades. Det är anmärkningsvärt att så inte skedde trots att AA – i samband med sin initiala begäran – uttryckligen efterfrågade ett sådant beslut. Att den enskilde får ett överklagbart beslut är en förutsättning för att denne ska kunna ta tillvara sin rätt till domstolsprövning. Nämndens hantering av AA:s begäran och den felaktiga informationen som lämnades till AA tyder på kunskapsbrister avseende frågor om handlingsutlämnande. Det är naturligtvis inte godtagbart och det ankommer på nämnden att se till att det inom förvaltningen finns erforderlig kunskap i dessa frågor. Nämnden förtjänar kritik för hanteringen av AA:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar.

Rätten till anonymitetsskydd och förbudet mot efterforskning En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 18 § TF). Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av alla offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vem han eller hon är eller vad handlingen ska användas till, det s.k. anonymitetsskyddet.

Även om identiteten hos den enskilde som begär att få ta del av en allmän handling är känd bör myndigheten – utifrån grundtanken bakom anonymitetsskyddet – inte utan närmare överväganden föra uppgifterna vidare. Det finns i och för sig inte något uttryckligt hinder mot att en myndighet upplyser en enskild om att en handling som rör denne har begärts eller lämnats ut. Uppgifter om vem som har begärt ut handlingen får dock inte lämnas vidare utan sakliga skäl. (Se t.ex. JO 2000/01 s. 527, dnr 2975-1998, JO 2011/12 s. 580, dnr 2932-2010, JO 2012/13 s. 461, dnr 5812-2011, JO 2018/19 s. 320, dnr 1039-2017 och JO 2024 s. 233, dnr 10048-2022.)

Av utredningen framgår att AA tidigare var anställd inom den aktuella enheten. I sin begäran om handlingsutlämnande framförde hon inte något önskemål om anonymitet vid den fortsatta handläggningen och kommunen gjorde därför inte något särskilt i det avseendet. AA:s begäran vidarebefordrades för hantering till de tjänstemän som antogs ha hand om de efterfrågade handlingarna. En av tjänstemännen vidtog vissa åtgärder med anledning av att flera begärda CV saknades och informerade dessutom berörda socialsekreterare om att AA hade begärt ut deras CV. AA:s begäran diskuterades även på ett antal möten inom enheten, eftersom en upprepad begäran av aktuellt slag upplevdes som hotfull och kränkande. I samband med att AA hade kontakt med några av de anställda vid enheten i en privat gruppchatt ifrågasatte de varför hon hade begärt ut handlingarna.

Som det får förstås blev AA:s identitet känd för nämnden i samband med hennes begäran. I och med detta får hon anses ha gjort visst avkall på anonymitetsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen. Hennes skriftliga begäran utgjorde dessutom i sig en allmän handling hos myndigheten. Det finns inte skäl att rikta någon kritik mot nämnden för att AA:s namn röjdes för de tjänstemän som skulle pröva om de aktuella handlingarna kunde lämnas ut. Det ligger i sakens natur att den som ska pröva en begäran om utlämnande tar del av begäran i sin helhet, även namnet på den som begär ut handlingarna om det framgår (jfr JO 2013/14 s. 610, dnr 6403-2011). Vidare saknas det anledning att uttala kritik för att berörda socialsekreterare underrättades om att vissa handlingar rörande dem hade begärts ut. Detta mot bakgrund av det jag har redovisat om att rätten att vara anonym inte uttryckligen hindrar att information om att en viss handling har begärts ut förs vidare till den person som handlingen rör.

Berörda socialsekreterare fick dock även veta att det var AA som hade begärt ut deras CV. AA:s begäran diskuterades dessutom på ett antal möten. Som jag har redogjort för får identiteten på den som begär ut handlingar inte föras vidare utan närmare överväganden. Det gäller även om den enskilde, som i det här fallet, får anses ha gjort visst avkall på sin rätt till anonymitet genom att uppge sitt namn i begäran. Det har från nämndens sida inte lyfts fram några sakliga skäl för att information om att just AA begärt ut handlingar fördes vidare inom enheten och även diskuterades på möten. Agerandet i dessa delar var därför inte

förenligt med anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen, och nämnden ska alltså kritiseras för detta. Jag förutsätter att nämnden ser över hur information avseende en begäran om handlingsutlämnande kan och bör delas internt.

När det gäller de frågor som ställdes till AA om syftet med att begära ut handlingarna gör jag följande bedömning.

Som jag har redovisat ovan får syftet med en begäran om att få ta del av en allmän handling inte efterforskas i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om handlingen kan lämnas ut, dvs. om sekretess gäller i förhållande till den som gör begäran. Det finns inget som tyder på att nämnden vid sin prövning av om handlingarna kunde lämnas ut behövde känna till syftet med AA:s begäran. Jag kan därför inte se att det fanns någon grund för att ställa frågor om detta.

Förbudet mot att efterforska syftet med en begäran riktar sig till myndigheter, dess tjänstemän och andra myndighetsföreträdare. Förbudet riktar sig inte till privatpersoner. I det aktuella fallet handlade det om enskilda tjänstemän som i sina privata kontakter med AA ifrågasatte varför hon ville ta del av vissa handlingar. Frågan är således om det ska anses att syftet efterforskades av privatpersoner eller av myndighetsföreträdare.

Det har inte framkommit något som tyder på att tjänstemännen kontaktade AA på uppdrag av nämnden, utan det verkar som att frågorna ställdes för att de själva ville veta varför AA önskade ta del av handlingar som rörde dem. De kontaktade AA via privata konton och inte via något konto tillhörande nämnden. Detta skulle kunna tala för att de agerade som privatpersoner.

De anställda hade emellertid fått vetskap om AA:s begäran i tjänstemannarollen. I den egenskapen var de offentliga befattningshavare och företrädare för nämnden. JO har tidigare påtalat att det kan uppstå oklarheter om en befattningshavare vid en myndighet använder en privat e-postadress i tjänsten. Mottagaren kan då ha svårt att veta om det är myndigheten denne har kontakt med eller inte. Det kan dessutom finnas en risk för misstanke om att den privata e-postadressen används för att kringgå handlingsoffentligheten (se JO 2022/23 s. 245, dnr 9123-2021, och däri angivna hänvisningar). Jag kan inte se att det finns anledning att göra någon annan bedömning i dessa avseenden när det gäller användning av andra typer av privata kontaktvägar, t.ex. digitala chattar som det har rört sig om i det här fallet, när kommunikationen handlar om tjänsterelaterade frågor och ärenden. Oklarheterna för mottagaren är desamma.

Tjänstemännen hade alltså fått information om AA:s begäran i tjänsten, dvs. som företrädare för nämnden, och de ställde frågor om det tjänsterelaterade ärendet till AA. Att frågorna ställdes i en privat gruppchatt saknar enligt min mening betydelse. Jag kan inte se det på annat sätt än att tjänstemännen måste anses ha agerat som myndighetsföreträdare, även om det inte gjordes medvetet och genomtänkt från deras sida. Det vore inte rimligt om det grundlagsskyddade

efterforskningsförbudet skulle kunna kringgås – eller att det i vart fall skulle kunna uppfattas på det sättet – genom att tjänstemän använder privata kontaktvägar för att ställa otillåtna frågor. Agerandet har därför inneburit ett åsidosättande av tryckfrihetsförordningens efterforskningsförbud, vilket också nämnden ansett i sitt yttrande. Nämnden förtjänar kritik för det inträffade. Övrigt I sitt yttrande har nämnden redogjort för såväl planerade som genomförda åtgärder med anledning av hanteringen av AA:s begäran om handlingsutlämnande. Jag ser positivt på sådana åtgärder och förutsätter att nämnden även i övrigt vidtar de åtgärder som krävs för att något liknande inte ska inträffa igen.

Det som AA har framfört i övrigt ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Johanna Bardon har föredragit ärendet och byråchefen Christina Fredin har deltagit i beredningen.