Hässelby-Vällingby stadsdelsnämnd i Stockholms kommun får allvarlig kritik för bristande hantering av två domar i mål enligt LSS

Inledning

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, finns bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till vissa personer med funktionsnedsättning. Den som omfattas av lagen har rätt till vissa insatser om han eller hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och behovet inte tillgodoses på annat sätt. Målet med LSS är att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra. (Se 1, 5 och 7 §§ LSS och vidare i prop. 1992/93:159 s. 50.)

LSS är en rättighetslag. Avsikten med lagen är att garantera de personer som omfattas av den stöd som kan undanröja svårigheter i den dagliga livsföringen. Med andra ord är särskilt stöd och service en rättighet för dem. Att LSS är en rättighetslag innebär alltså att den enskilde kan kräva de rättigheter som anges i lagen. Ett uttalat syfte med lagen är i det avseendet att åstadkomma jämlika levnadsvillkor oavsett var den enskilde bor. Därför innehåller LSS ett antal i lagen särskilt angivna insatser. Insatserna ska vara så utformade att de stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv. Möjligheten att överklaga ett beslut om särskilda insatser spelar därför en stor roll för den enskilde. (Jfr prop. 1992/93:159 s. 45 ff., 64 och 103.)

Verksamhet enligt LSS ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga

utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor och insatserna ska anpassas efter mottagarens individuella behov (6 och 7 §§ LSS). I praktiken betyder det att den enskilde ska ha ett direkt inflytande både i planeringen av insatsen och genomförandet av den. Om stödet ges till barn ska det utformas tillsammans med barnets vårdnadshavare. (Se prop. 1992/93:159 s. 50 och s. 171.)

Insatserna ska vidare vara varaktiga och samordnade (7 §). I lagens förarbeten framhålls särskilt principen om kontinuitet, som innebär att den enskilde eller hans eller hennes familj ska kunna känna säkerhet i att stödet inte plötsligt upphör eller förändras (se prop. 1992/93:159 s. 45).

Den enskilde som önskar en insats enligt LSS ska göra en ansökan hos kommunen. Den kommunala nämnd som ansvarar för frågor enligt LSS gör därefter en utredning, och när den är klar fattar nämnden ett beslut gällande insatsen. I min tillsyn tar jag varje år emot klagomål om hur nämnderna hanterar frågor som rör LSS.

Under åren 2017–2018 undersökte jag t.ex. några kommuners handläggning av LSS-ärenden om personlig assistans med inriktning på handläggningstider och gjorde då vissa uttalanden om vad som är ett rimligt riktvärde för att handlägga ett ärende om personlig assistans (se JO 2019/20 s. 588, dnr 7477-2017). Jag uppfattar visserligen att många nämnder i dag handlägger ärenden inom dessa riktvärden, men jag tar fortfarande emot anmälningar där handläggningstiden varit alldeles för lång (se t.ex. mina beslut den 29 januari 2024, dnr 8537-2022, och den 15 oktober 2024, dnr 5149-2023).

Jag har också vid upprepade tillfällen kritiserat nämnder för att de inte har hanterat domstolarnas avgöranden i frågor om LSS på ett korrekt sätt (se t.ex. mina beslut den 26 maj 2020, dnr 3898-2019, och den 25 september 2020, dnr 2898-2019). En annan fråga som jag har uppmärksammat är förutsättningarna för omprövning och ändring av gynnande beslut enligt LSS, och skyldigheten att motivera varför ett beslut tidsbegränsas (se JO 2018/19 s. 577, dnr 589- 2016, JO 2018/19 s. 582, dnr 921-2017, och mitt beslut den 21 december 2021, dnr 1977-2020). Vidare har jag uttalat mig om innehållet i genomförandeplaner, och jag har t.ex. kritiserat en nämnd för att ha kränkt en enskilds yttrandefrihet genom vissa skrivningar i en sådan plan (se t.ex. JO 2023 s. 237, dnr 5259-2021).

Det jag har sett i min tillsyn tyder på att det finns bristande kunskaper hos nämnderna i fråga om vilka skyldigheter de har enligt LSS. Jag ser med oro på den saken eftersom risken är att LSS i praktiken inte fungerar som den rättighetslag som den är tänkt att vara. På senare tid har jag dessutom noterat att frågor om t.ex. rätten till inflytande och medbestämmande förbises. Jag vill understryka att nämnderna har ett lika stort ansvar att se till att dessa delar av

lagstiftningen uppfylls som när det gäller frågor av mer formell karaktär. Jag har för avsikt att i min tillsyn framöver följa upp dessa frågor.

Det här ärendet aktualiserar en av insatserna enligt LSS, nämligen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans (9 § 2 LSS). Handläggningen av ärendet visar hur den aktuella nämndens bristande kunskaper om LSS försvårat för den enskilde att få det stöd som hon hade rätt till. Som jag nedan kommer att redovisa, ser jag mycket allvarligt på detta.

Bakgrunden i det nu aktuella ärendet

AA ansökte hos Hässelby-Vällingby stadsdelsnämnd i Stockholms kommun om personlig assistans enligt LSS. Hon företräddes av BB. Den 29 mars 2021 beslutade nämnden att bevilja AA personlig assistans i en mindre omfattning än vad hon hade ansökt om. AA överklagade beslutet först till Förvaltningsrätten i Stockholm som i dom den 13 januari 2022 i mål nr 15214-21 beviljade henne viss ytterligare personlig assistans. Den domen överklagade AA till Kammarrätten i Stockholm. Den 9 september 2022 meddelade kammarrätten dom i mål nr 933-22, och biföll överklagandet delvis samt förklarade att AA hade haft rätt till personlig assistans för tillsyn avseende en viss förfluten period. Domstolen återförvisade målet till nämnden för prövning av omfattningen av behovet och i vilket utsträckning AA kunde beviljas ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans som hade utförts. I övrigt avslog kammarrätten överklagandet.

I ett annat beslut, som nämnden fattade den 1 juni 2022, avslog nämnden helt AA:s ansökan om personlig assistans. AA överklagade även det beslutet. Den 21 juni 2023 biföll förvaltningsrätten överklagandet i dom i mål nr 13958-22 och förklarade att AA hade rätt till personlig assistans. Domstolen återförvisade målet till nämnden för prövning av den totala omfattningen av AA:s assistansbehov och i vilken utsträckning hon kunde beviljas ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans som hade utförts. Domen gällde omedelbart. Nämnden överklagade domen till kammarrätten som den 19 oktober 2023 i mål nr 4212-23 meddelade att prövningstillstånd inte beviljades.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 26 juni 2023 klagade BB på nämnden och framförde bl.a. att den ännu inte hade prövat de frågor som kammarrätten i september 2022 hade återförvisat till nämnden.

I en ny anmälan som kom in till JO den 12 september 2023 framförde BB ytterligare klagomål mot nämnden och uppgav bl.a. att nämnden ännu inte hade prövat de frågor som förvaltningsrätten i juni 2023 hade återförvisat till nämnden.

Utredning

JO hämtade in vissa handlingar från Hässelby-Vällingby stadsdelsförvaltning i Stockholms kommun. Därefter begärde JO att nämnden skulle yttra sig över BB:s anmälningar.

I sitt yttrande redogjorde nämnden för ärendenas handläggning och de bedömningar som nämnden hade gjort.

BB kommenterade yttrandet och lämnade bl.a. in ett beslut daterat den 17 november 2023 som nämnden hade fattat med anledning av de två domarna.

JO hämtade också in bl.a. dagboksbladet från kammarrätten i domstolens mål nr 4212-23.

Bedömning

JO:s granskning av ärendet I det här ärendet har jag valt att granska nämndens hantering av AA:s ärenden enligt LSS efter att två domstolar återförvisade sina respektive mål till nämnden.

Nämnden har i sitt yttrande, som kom in till JO den 8 december 2023, inte redogjort för att den hade fattat ett nytt beslut med anledning av de båda domarna. Jag vill därför först ta upp frågan om en myndighets skyldighet att bidra till JO:s tillsyn. Till sina kommentarer över nämndens yttrande har BB fogat ett beslut som nämnden fattade den 17 november 2023. Det beslutet fattades alltså innan nämnden lämnade in sitt yttrande till JO.

I anledning av det vill jag även nämna att AA hade avlidit en kort tid före tidpunkten för nämndens beslut den 17 november 2023. BB har gett uttryck för att AA kanske hade varit i livet om nämnden hade handlagt hennes ärenden annorlunda. Som jag kommer att redovisa nedan har det förekommit allvarliga brister i nämndens handläggning. Jag vill dock redan här framhålla att orsaken till AA:s dödfall närmast är en medicinsk fråga som jag inte har kompentens att bedöma, och den ligger därför utanför den rättsliga granskning av nämndens hantering av AA:s ärenden som jag kan göra. Jag lämnar därför denna fråga utan att vidta någon åtgärd eller göra något uttalande om den saken. Däremot vill jag i det här sammanhanget framföra följande.

För att kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag måste JO få tillgång till ett korrekt beslutsunderlag. En myndighet är därför skyldig att lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Det framgår av 13 kap. 6 § regeringsformen. JO har alltså en grundlagsfäst rätt att påkalla biträde i sitt utredningsarbete. När JO begär utredning eller upplysningar från en myndighet är syftet att få ett sakligt underlag för prövningen. Det är därför viktigt att myndigheterna är transparenta och tydliga gentemot JO, och att de lämnar korrekta och fullständiga uppgifter om relevanta omständigheter (se mitt beslut den 25 november 2024, dnr 10065-2023, med däri gjord hänvisning).

Det är anmärkningsvärt att nämnden inte nämnde beslutet från november 2023 i sitt yttrande, och det finns därför skäl att påminna nämnden om sina skyldigheter i det här avseendet. För att säkerställa att jag får tillgång till ett korrekt beslutsunderlag, borde nämnden naturligtvis ha upplyst mig om beslutet i sitt yttrande. Jag ser allvarligt på att det inte gjordes. Med det sagt har jag inte funnit skäl att vidta någon ytterligare åtgärd beträffande den saken utan har valt att fokusera på de redan aktuella frågorna i ärendet. Rättsliga utgångspunkter Som framgått finns det bestämmelser i LSS om insatser för särskilt stöd och särskild service till vissa personer med funktionsnedsättning. En av insatserna enligt LSS är personlig assistans (9 § 2 LSS).

Den som omfattas av en personkrets enligt 1 § LSS har rätt till vissa insatser som han eller hon behöver för sin livsföring och som inte tillgodoses på annat sätt. Det ligger i sakens natur att beslut i ärenden enligt LSS är av stor betydelse för den enskilde. Det är därför angeläget att nämndens handläggning av sådana ärenden sker snabbt, effektivt och rättssäkert i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen (se bl.a. 9 § förvaltningslagen [2017:900], FL, och t.ex. mitt beslut den 5 april 2019, dnr 2519-2018).

När en nämnd har fattat ett beslut om personlig assistans gäller det omedelbart (27 § fjärde stycket LSS). Det betyder att nämnden är skyldig att genast verkställa beslutet. Även en domstols beslut i sådana frågor gäller omedelbart, så länge inte domstolen har förordnat att dess beslut ska gälla först sedan det fått laga kraft (27 § fjärde och femte styckena LSS). Så länge det inte finns ett sådant förordnade i domstolens avgörande, är alltså nämnden skyldig att verkställa avgörandet omedelbart.

Om nämnden är missnöjd med förvaltningsrättens dom, får nämnden överklaga den till kammarrätten. Nämnden kan därvid begära att domen tills vidare inte ska gälla i avvaktan på överinstansens prövning, s.k. inhibition (se 28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Det är kammarrätten som tar ställning till en sådan begäran. Så länge kammarrätten inte har beslutat om inhibition, är nämnden skyldig att verkställa förvaltningsrättens dom på det sätt jag ovan har beskrivit. Verkställigheten får alltså inte dröja så länge det inte finns ett inhibitionsbeslut från en överinstans (se 9 § FL och t.ex. mitt beslut den 25 september 2020, dnr 2898-2019).

Om domstolen helt eller delvis upphäver ett beslut som nämnden har fattat och återförvisar målet till nämnden för ny prövning innebär det att den enskildes ansökan kvarstår och att den inte är prövad i de delar som har upphävts. Nämnden ska utan dröjsmål meddela ett nytt beslut i enlighet med domstolens anvisningar. Nämnden bör normalt sett kunna hantera saken skyndsamt eftersom det redan finns en utredning, låt vara att den kan behöva kompletteras i vissa avseenden (se mina beslut den 6 november 2019, dnr 1698-2018, och den 26 maj 2020, dnr 3898-2019).

Nämndens hantering av kammarrättens dom från september 2022 Av utredningen framgår att kammarrättens dom kom in till nämnden den 9 september 2022, dvs. samma dag som den meddelades. Domen tillfördes AA:s akt omedelbart. Utöver detta har, såvitt jag kan förstå, nämnden inte vidtagit någon annan åtgärd med anledning av domen förrän efter det att JO i augusti 2023 begärde att nämnden skulle yttra sig över anmälan. I september 2023 kontaktade en handläggare BB för att fråga om AA gjorde anspråk på ersättning för perioden som domen avsåg. I november 2023 fattade nämnden ovan nämnda beslut i frågan.

Nämnden har i sitt yttrande uppgett att den inledningsvis inte ansåg sig skyldig att följa kammarrättens dom. Som skäl för den uppfattningen har nämnden angett att det vid utredningen inför det beslut som nämnden fattade i juni 2022 noterades nya omständigheter. Enligt nämnden medförde dessa omständigheter att AA inte hade rätt till personlig assistans överhuvudtaget och nämnden bedömde att om kammarrätten hade känt till dessa omständigheter, så hade utgången i målet blivit en annan.

Av instansordningens princip följer att en underinstans självfallet ska följa överinstansens avgörande och lojalt tillämpa det som sägs där. Endast om det finns särskilda skäl finns det utrymme för underinstansen att göra något annat. Sådana särskilda skäl föreligger närmast i situationer som kan motivera att resning beviljas (se bl.a. RÅ 1979 1:95, JO 1992/93 s. 238, dnr 3492-1990, och JO:s beslut den 20 april 2022, dnr 4391-2021). Några sådana omständigheter synes enligt min mening inte ha förelegat i det nu aktuella ärendet. Oavsett hur det förhåller sig med det ser jag allvarligt på att nämnden bestämde sig för att inte vidta någon åtgärd alls med anledning av kammarrättens dom förrän efter ca ett år. Nämndens hantering av kammarrättens dom har alltså brustit. Nämndens hantering av förvaltningsrättens dom från juni 2023 Av utredningen framgår att förvaltningsrättens dom kom in till nämnden den 22 juni 2023. Den 30 juni 2023 kontaktade BB nämnden och efterfrågade bl.a. en tidsplan för handläggningen. BB påpekade också att domen gällde omedelbart och skulle verkställas trots att den inte hade vunnit laga kraft. Den 3 juli 2023 överklagade nämnden domen till kammarrätten. Nämnden framställde inte något yrkande om inhibition i överklagandet. Handläggaren meddelade BB samma dag per e-post bl.a. att hon avsåg att invänta svar angående prövningstillstånd innan ett möte skulle bokas in. Vidare angav handläggaren i ett senare e-postmeddelande till BB att om prövningstillstånd beviljades avsåg nämnden att avvakta kammarrättens dom i målet. Jag kan inte uppfatta det på annat sätt än att nämnden inte avsåg att hantera förvaltningsrättens dom innan kammarrätten hade avgjort målet slutligt. Det är uppseendeväckande att nämnden inte verkar ha förstått sin skyldighet i det avseendet.

I de journalanteckningar som jag har tagit del av, som sträcker sig mellan juni och mitten på september 2023, finns inga dokumenterade utredningsåtgärder avseende förvaltningsrättens dom. Den 19 oktober 2023 beslutade kammarrätten att inte meddela prövningstillstånd. Först den 17 november 2023, dvs. efter nästan fem månader, fattade nämnden det ovan nämnda beslutet.

Jag kan konstatera att AA genom förvaltningsrättens dom förklarades ha rätt till personlig assistans. Nämnden skulle alltså inte pröva den frågan utan enbart omfattningen av AA:s assistansbehov och i vilken utsträckning hon kunde beviljas ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans som hade utförts.

Nämnden har i sitt yttrande framfört att den är medveten om att återförvisade ärenden ska handläggas med prioritet och beklagat den handläggningstid som uppstått. Utifrån de handlingar jag har tagit del av har jag svårt att dra någon annan slutsats än att nämnden inte förstod att förvaltningsrättens dom gällde omedelbart. Nämnden borde skyndsamt ha handlagt ärendet och sett till att fatta ett beslut inom rimlig tid. Det gjorde inte nämnden och därför har nämndens hantering av domen brustit. Jag ser särskilt allvarligt på att nämnden inte bättre hade tagit reda på vilka skyldigheter den hade i det här avseendet. Handläggningen har i den här delen kännetecknats av en sådan okunskap om grundläggande förvaltningsrättsliga regler som inte får förekomma.

Nämnden har vidare i sitt yttrande angett att AA under hela utredningstiden var beviljad personlig assistans från nämnden genom beslut som den kallar för administrativa förlängningar . Nämnden har uppgett att dessa beslut fattades i avvaktan på uppföljning och vidare utredning. Som jag uppfattar det utfördes också insatsen fram till slutet av augusti 2023. Därefter förstår jag det som att AA i och för sig var beviljad ett visst antal timmar personlig assistans genom sådana beslut, men att nämnden av förbiseende inte skickade de besluten till AA. Det beslut jag har tagit del av var tidsbegränsat och omfattade en månad. Som jag tidigare har uttalat kan jag inte se något rättsligt hinder mot att fatta sådana beslut (se mitt beslut den 30 november 2020, dnr 2304-2019). Nämnden underrättade dock inte AA om besluten. En sådan hantering är förstås helt oacceptabel och får helt enkelt inte förekomma.

Avslutande anmärkningar

Som jag redogjort för inledningsvis är LSS en rättighetslag. I båda de domar som det här ärendet handlar om slogs det fast att AA hade rätt till personlig assistans. Hon hade alltså en befogad rätt att kräva att nämnden skulle verkställa besluten skyndsamt. Genom att på olika sätt hantera domarna felaktigt har nämnden försvårat för AA att ta tillvara sina rättigheter enligt LSS. Jag ser mycket allvarligt på den saken.

Redan 2019 fann jag skäl att rikta allvarlig kritik mot nämnden för hur den hade handlagt ett av AA:s ärenden om personlig assistans (se mitt beslut den 29 mars

2019, dnr 6889-2018). Under 2023 fann jag på nytt skäl att uttala viss kritik mot nämnden för handläggningen av AA:s ärende om den insatsen (se mitt beslut den 5 september 2023, dnr 5196-2022). Som jag har konstaterat ovan har nämndens handläggning av AA:s ärenden om personlig assistans fortsatt att präglas av påtagliga och allvarliga brister. Jag ser mycket allvarligt på den saken. Det är av grundläggande betydelse att myndigheter följer domstolarnas avgöranden och det är allvarligt när så inte sker. Som framkommit ovan har hanteringen av AA:s ärenden i det här fallet brustit utifrån flera aspekter. Sammantaget förtjänar nämnden allvarlig kritik för den bristande hanteringen av de två domarna.

Jag vill avslutningsvis framhålla att de brister som jag har konstaterat i det här beslutet, men också de jag tidigare har påtalat, ger mig ett starkt intryck av att nämnden har saknat de kunskaper som krävts för att de aktuella ärendena skulle ha handlagts korrekt. Det inger viss oro. Jag förutsätter att nämnden säkerställer att handläggningen fortsättningsvis ska vara så korrekt och rättssäker som krävs. Jag avser att följa upp den saken.

Mot bakgrund av de brister som framkommit finner jag skäl att skicka det här beslutet till Socialnämnden i Stockholms kommun och Inspektionen för vård och omsorg för kännedom.

Det som i övrigt har kommit fram i ärendet föranleder ingen åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Anna Överby har föredragit ärendet och seniora rättssakkunniga Eric Wahlberg har deltagit i beredningen.