Uttalanden om en myndighets skyldighet att pröva en enskilds begäran om att ta del av handlingar enligt förvaltningslagens bestämmelser om partsinsyn och vad en myndighet behöver göra för att veta vilka handlingar som begäran avser

Anmälan I en anmälan till JO klagade AA på socialtjänsten i Kungälvs kommun och framförde bl.a. följande. I mitten av juni 2024 begärde han att få ta del av

handlingar från sina barns utredningar från socialtjänsten. Han fick dock inte några handlingar. Efter en och en halv vecka tog han kontakt med socialtjänsten på nytt och informerades om att handlingarna inte kunde skickas eftersom utredningarna fortfarande pågick. Han bad om att få de handlingar som fanns tillgängliga men fick samma svar. Därefter fick han ett sms med information om att han skulle få tillgång till barnens akter först efter den 18 augusti 2024, när utredningarna var avslutade.

Utredning

JO begärde att Sociala myndighetsnämnden i Kungälvs kommun skulle yttra sig över anmälan.

I sitt yttrande redogjorde nämnden för handläggningen och uppgav bl.a. följande. Den 25 juni 2024 kontaktade AA socialtjänsten och uppgav att han veckan innan hade begärt att få ta del av utredningarna i sina barns ärenden för att få del av socialtjänstens bedömningar. Dagen efter skickade socialtjänsten ett sms till AA i vilket det framgick att utredningarna pågick och inte var sammanställda. Han informerades även om att beslutsunderlagen skulle kommuniceras så snart de var sammanställda och att utredningarna skulle vara klara i augusti 2024. AA:s begäran avsåg handlingar som inte var upprättade. Enligt nämndens bedömning hade hanteringen av begäran varit skyndsam. AA borde dock ha fått information om möjligheten att begära myndighetens prövning och att han kunde få ett skriftligt beslut för att kunna överklaga.

AA fick tillfälle att lämna synpunkter på yttrandet.

Rättsliga utgångspunkter

En framställan om att få ta del av handlingar kan grundas på antingen tryckfrihetsförordningens, TF, bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar eller på förvaltningslagens (2017:900), FL, bestämmelser om partsinsyn. Vilket regelsystem som ska tillämpas, eller om prövningen ska göras enligt båda regelverken, får bedömas utifrån den framställning som den enskilde har gjort.

AA:s begäran avsåg de utredningar som nämnden inlett och som gällde hans två barn. Annat har inte framkommit än att AA var vårdnadshavare och därmed part i socialtjänstens ärenden. Det finns därför anledning för mig att redogöra för båda regelverken. Utlämnande av allmänna handlingar enligt TF Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utlämnande av sådana handlingar finns i 2 kap. TF. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (2 kap. 1–4 §§ TF).

Det finns också bestämmelser om vad som utgör en allmän handling, dvs. vad som avses med en inkommen eller upprättad handling. En handling anses enligt huvudregeln ha kommit in till myndigheten, när den kommit behörig befattningshavare till handa. När det gäller handlingar som har framställts inom myndigheten gäller som huvudregel att en handling anses upprättad när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Därtill anses diarier, journaler och liknande handlingar upprättade när de har färdigställts för anteckning eller införing. (2 kap. 9 och 10 §§ TF).

I 2 kap. 12 § TF anges det under vilka förutsättningar en myndighets minnesanteckning, utkast och koncept ska anses vara en allmän handling.

Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället (2 kap. 15 § TF). Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt (2 kap. 16 § TF). JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som framställningen gjordes. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material (se t.ex. JO 2015/16 s. 665, dnr 6276-2012 m.fl.).

För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). JO har i tidigare beslut påpekat att den enskilde har rätt att få ett sådant formellt beslut oavsett vad som är grunden för att avslå begäran (se t.ex. JO 2015/16 s. 628, dnr 6600-2013). Den enskilde har alltså rätt att få ett överklagbart beslut exempelvis om ställningstagandet grundas på att den begärda handlingen inte är allmän (se JO 2013/14 s. 569, dnr 1249-2012). Ett sådant beslut ska vara motiverat och försett med anvisning om hur det kan överklagas (32 och 33 §§ FL).

Rätten till partsinsyn enligt FL Ett av förvaltningslagens övergripande syften är att den ska värna den enskildes rättssäkerhet. Det är därför av central betydelse att en part i ett ärende ges tillgång till allt material som ligger till grund för beslutet i ärendet. Insynen är i princip obegränsad och omfattar allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utredningsmaterial. Utöver allmänna och offentliga handlingar omfattar

rätten till insyn även sådana handlingar som inte är allmänna enligt TF:s bestämmelser. Dessutom omfattar insynen handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess. Vidare gäller som en förutsättning för partsinsynen att det material som en part vill ta del av har tillförts ärendet. (Se prop. 2016/17:180 s. 78–81.) Bestämmelsen om partsinsyn finns i 10 § FL och gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL.

Partsinsynen innebär alltså en rätt att ta del av det material som har tillförts ett ärende oavsett om handlingarna är allmänna eller inte. En part kan därför, till skillnad mot vad som gäller enligt TF, även ha rätt att ta del av handlingar som inte har nått det stadium som krävs för att det ska kunna anses som allmänna handlingar. (Se JO 2003/04 s. 389, dnr 1318-2002.)

Det är myndigheten som vid en begäran om partsinsyn måste ta ställning till om materialet har tillförts ärendet och i sådana fall omfattas av rätten till partsinsyn. Om en handling har getts in till en myndighet från t.ex. en part är det tydligt att materialet har tillförts ärendet. När det gäller material som myndigheten själv tagit fram eller författat är det däremot inte lika enkelt att avgöra vad som ska anses ha tillförts ärendet. Ordet tillförts ska nämligen inte uppfattas så att varje 1 handling som faktiskt finns i ett ärendes akt utan vidare ska anses tillförd ärendet. En part kan därför inte göra anspråk på att få se allt som förvaras i akten. Det är ytterst myndigheten som avgör t.ex. i vilken utsträckning sådana handlingar som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet. (Se prop. 2016/17:180 s. 80 men även Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen – en kommentar, version 1C, publicerad i JUNO den 26 augusti 2024, kommentaren till 10 § FL.)

När det särskilt gäller bedömningen om minnesanteckningar eller andra uppteckningar som avses i 2 kap. 12 § TF omfattas av en parts rätt till insyn uttalades i förarbetena till 1971 års förvaltningslag att en sådan handling borde anses tillförd ärendet om den innehöll sakuppgifter som var av betydelse för ärendets avgörande. I de fall t.ex. en föredragningspromemoria, utöver rättslig reglering, endast innehöll en sammanställning av redan kommunicerat sakmaterial, kunde det bara undantagsvis finnas skäl att föra promemorian till ärendet före avgörandet. (Se prop. 1971:30 del 2 s. 442.)

Vid bedömningen av om ett material ska anses ha tillförts ärendet eller inte måste myndigheten även beakta syftet med regleringen i 10 § FL, vilket är att ge parten en möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn i allt material som finns i ärendet. Partsinsynen ska dels ge parten möjlighet att skaffa sig kunskap om vad som tillförts ärendet i sak, dels kunna användas för att kontrollera att

1 Med akt avses här de handlingar och material som hör till ett visst ärende, oavsett om dessa är samlade eller finns på olika platser och om akten är fysisk eller digital.

handläggningen sker på ett korrekt sätt, t.ex. att inget relevant material saknas i akten. (Se prop. 2016/17:180 s. 78 och 294 f.) Dessutom kan insynsrätten ha betydelse som komplement till bestämmelsen i 25 § FL om kommunikation av utredningsmaterialet.

En begäran från part om att få ta del av material i ett ärende ska handläggas i enlighet med de allmänna regler som gäller för myndigheternas serviceskyldighet och ärendehantering (6 och 9 §§ FL). Liksom när det gäller en begäran om att få ta del av allmänna handlingar enligt TF ska alltså en framställan från en part om att få ta del av material som har tillförts ärendet behandlas skyndsamt (se JO 2003/04 s. 389).

Bedömning

Inriktningen på min granskning Inledningsvis vill jag klargöra att JO främst granskar att myndigheterna har handlagt ärenden på ett korrekt sätt. JO kan inte ändra myndigheters beslut och uttalar sig i regel inte om huruvida en myndighets ställningstagande är riktigt i sak. Det finns inte anledning för mig att frångå den principen i detta fall. Jag kommer således inte att uttala mig om huruvida AA borde ha fått ta del av de begärda handlingarna eller inte.

Min granskning är i stället inriktad på nämndens hantering av AA:s begäran. Jag kommer i det följande att utveckla min syn på nämndens handläggning av AA:s framställan och hur den borde ha hanterats. Skyldigheten att utreda vilket material som en begäran om utlämnande av handlingar avser När en myndighet mottar en begäran om att få ta del av handlingar är det viktigt att den klargör vad begäran avser. Det är en fördel såväl för myndigheten som för den enskilde. Om det finns oklarheter i fråga om vilka handlingar som begäran avser måste myndigheten alltså reda ut den saken. Den åtgärd som ligger närmast till hands är att myndigheten kontaktar den som gjort framställan i syfte att klarlägga vilka handlingar som han eller hon vill ta del av. Myndigheten kan i det skedet också behöva klarlägga vad den enskilde menar med vissa begrepp. Inom socialtjänstens verksamhet används begreppet ”utredning” för att beteckna det förfarande som ska inledas när socialnämnden får information om något som skulle kunna leda till en åtgärd av nämnden (se 14 kap. 2 § socialtjänstlagen [2025:400] och motsvarande bestämmelse i den numera upphävda 11 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). De åtgärder som vidtas

2 under handläggningen och dokumenteras i ärendet blir en del av utredningen. När begäran avser ”utredningar” inom socialtjänsten åligger det därför enligt min mening nämnden att reda ut vad den enskilde menar med begreppet. Nämnden ska därvid ta ställning till huruvida framställningen omfattar det färdigställda beslutsunderlaget som innehåller socialtjänstens förslag till beslut eller samtliga handlingar och sådant material som avser dokumenterade åtgärder som vidtagits under utredningens gång, dvs. hela akten.

AA har i sin anmälan till JO uppgett att han begärde att få ta del av handlingar från sina barns utredningar och att han – efter att ha fått besked om att utredningarna pågick och att han därför inte kunde få ta del av handlingarna – bad om att få sådana handlingar som redan fanns tillgängliga. Nämnden har å sin sida framfört att AA begärde att få ta del av de utredningar i barnens ärenden som skulle komma att läggas till grund för nämndens beslut. Eftersom meningarna går isär här, är det alltså inte klarlagt vad AA faktiskt sade eller vad han menade när han gjorde framställningen om att få ta del av de begärda handlingarna. Av nämndens yttrande framkommer emellertid inte något som tyder på att nämnden var oklar över vilka handlingar som AA begärde att få ta del av. Det kan bara förklaras av att nämnden utan vidare utgått från att AA:s begäran avsåg socialtjänstens skriftliga sammanställningar av utredningsmaterialet.

Oavsett hur det förhåller sig med den saken är det dock klart att AA begärde att få ta del av socialtjänstens utredningar. Mot bakgrund av att begreppet ”utredning” kan ha olika innebörder är min bedömning att nämnden, i syfte att undvika ett missförstånd, borde ha klarlagt vad AA menade när han begärde att få ta del av sina barns utredningar. Jag är kritisk till att nämnden inte gjorde det.

Prövningen enligt TF Det framgår inte av utredningen om AA tydligt angav med stöd av vilket regelverk som han begärde att få ta del av handlingarna. Nämnden har heller inte berört den frågan i sitt yttrande till JO. Enligt nämndens bedömning kunde handlingarna inte lämnas ut eftersom de inte var sammanställda och upprättade.

2 Av 14 kap. 3 § SoL (2025:400) följer att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av insatser som huvudregel ska dokumenteras. Dokumentationsskyldigheten gäller även beslut och åtgärder i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Se även 11 kap. 5 § i den numer upphävda socialtjänstlagen (2001:453). Socialnämndens skyldighet att dokumentera följer även av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5). I 4 kap. 9 § i föreskrifterna anges bl.a. att åtgärder som vidtas vid handläggning av ett ärende eller vid genomförande eller uppföljning av en insats fortlöpande och utan oskäligt dröjsmål ska dokumenteras i journalen. Detsamma gäller faktiska omständigheter och händelser av betydelse för handläggningen av ett ärende eller för genomförandet eller uppföljningen av en insats.

AA borde därför ha fått möjlighet att enligt 6 kap. 3 § OSL begära myndighetens prövning.

Det ligger närmast till hands att uppfatta nämnden som att prövningen endast gjordes utifrån regleringen i 2 kap. 12 § andra stycket TF och att skälet till att handlingarna inte lämnades ut var att nämnden ansåg att de utgjorde arbetsmaterial och inte var allmänna. Nämnden har anfört att AA inte informerades om möjligheten att få ett skriftligt beslut som han kunde överklaga. Jag är kritisk till den bristfälliga handläggningen i det avseendet.

Skyldigheten att pröva en begäran enligt FL:s bestämmelse om partsinsyn Annat har inte framkommit än att AA i egenskap av vårdnadshavare var part i de ärenden som hans begäran avsåg. Under sådana omständigheter har det enligt min mening ålegat nämnden att pröva AA:s begäran utifrån båda regelverken, dvs. även enligt bestämmelsen i 10 § FL om rätt till partsinsyn.

För nämndens prövning enligt den bestämmelsen är det avgörande om handlingar och annat utredningsmaterial har tillförts ärendet. Sådant material som i det enskilda fallet inte kan anses ha blivit tillfört ärendet, kan inte heller bli föremål för partsinsyn. Bedömningen ska göras utifrån materialets karaktär vid tidpunkten för begäran och den kan falla ut på olika sätt beroende på vad det är för slags material som parten vill ta del av.

Om materialet har getts in till myndigheten från t.ex. en part eller annan myndighet, är det tydligt att materialet ska anses ha tillförts ärendet. Om materialet däremot består av sådant som myndigheten själv tagit fram är gränsdragningen svårare. En särskild svårighet ligger i att avgöra när en myndighets minnesanteckningar, utkast, föredragningspromemorior eller liknande ska anses tillförda ärendet. En sådan handling bör enligt min mening som utgångspunkt anses tillförd ärendet endast om den innehåller sakuppgifter som är av betydelse för ärendets avgörande och som inte finns dokumenterade i ärendet i övrigt. Ståndpunkten skiljer sig något åt i förhållande till vad som uttalades i 1971 års förarbeten (se ovan under rubriken Rätten till partsinsyn enligt FL) på så sätt att lagstiftaren då lade betoning på om sakmaterialet hade kommunicerats eller inte. Enligt min mening finns det emellertid inte skäl att fästa sådan vikt vid huruvida materialet kommunicerats eller inte, utan den avgörande omständigheten bör i stället vara om sakuppgifterna har dokumenterats i ärendet. För ett utkast som bara innehåller en sammanställning av sakuppgifter, som samtidigt finns dokumenterade någon annanstans i ärendet, och myndighetens bedömning av sakuppgifterna gäller därför som utgångspunkt att utkastet inte bör anses vara tillfört ärendet. Utkastet kan då inte heller bli föremål för partsinsyn.

Som redogjorts för ovan har nämnden tolkat AA:s begäran som att den avsåg socialtjänstens skriftliga sammanställningar av utredningsmaterialet, dvs. det beslutsunderlag med bedömningar som normalt sammanställs när

utredningsåtgärderna är genomförda och utredningen avslutas. Det har inte framgått vad ärendet hos nämnden avsåg för sakfrågor. Ett exempel på en sådan skriftlig sammanställning av beslutsunderlaget som socialtjänsten tar fram är en s.k. BBiC-utredning. I den sammanfattar socialtjänsten de sakuppgifter som tillkommit i ärendet, anger sina ståndpunkter och slutsatser samt föreslår hur nämnden bör besluta i ärendet. Nämndens sätt att uttrycka sig i yttrandet till JO om att handlingarna ännu inte var sammanställda och upprättade kan inte förstås på annat sätt än att handlingarna vid tidpunkten för begäran bara hade karaktären av utkast.

När det gäller ett utkast till beslutsunderlag med bedömningar som sammanställs när utredningsåtgärderna är genomförda, bör en sådan handling i enlighet med vad jag konstaterat ovan alltså anses tillförd ärendet endast om den innehåller sakuppgifter som är av betydelse för ärendets avgörande och som inte finns dokumenterade i akten i övrigt. Eftersom nämnden har en långtgående skyldighet att dokumentera sin handläggning av ärenden som rör enskilda och genomförda insatser, borde det inte förekomma att sakuppgifter av den karaktären endast finns antecknade i ett sådant utkast.

Det anförda ligger också i linje med syftet med partsinsynen. Den ska, som nämnts ovan, ge parten möjlighet att skaffa sig kunskap om vad som tillförts ärendet i sak och kunna användas för att kontrollera att handläggningen sker på ett korrekt sätt. Syftet med partsinsynen är alltså inte att ge parten en möjlighet att få veta vilka bedömningar en myndighet kan komma att göra innan ärendet kommunicerats enligt 25 § FL. Så länge ett utkast till en sådan handling endast innehåller sakuppgifter som finns dokumenterade i akten, en redogörelse för rättslig reglering och nämndens bedömning, torde handlingen enligt min mening alltså inte kunna anses ha tillförts ärendet, och därför inte heller ge en part rätt till insyn.

För det fall nämnden hade prövat AA:s begäran enligt 10 § FL skulle den alltså först ha behövt ta ställning till om innehållet i utredningarna kunde anses ha tillförts barnens ärenden. Om nämnden hade kommit fram till att så var fallet, så hade materialet omfattats av AA:s rätt till partsinsyn. Nämnden hade då haft att pröva om det enligt 10 kap. 3 § OSL fanns något hinder mot att låta AA ta del av materialet. Om nämnden i stället hade bedömt att materialet inte hade tillförts ärendet, borde AA ha meddelats ett skriftligt beslut och fått en anvisning om hur det kunde överklagas. Ett sådant beslut skulle även ha meddelats AA om nämnden efter en prövning kommit fram till att materialet inte kunde lämnas ut enligt 10 kap. 3 § OSL.

Som framgått ovan förstår jag det som att nämnden överhuvudtaget inte prövade om AA kunde få del av utredningarna enligt bestämmelsen om partsinsyn trots att han var part i de ärenden som hans begäran avsåg. Nämnden borde ha gjort en sådan prövning. Jag är kritisk till att så inte skedde.

Förhållandet mellan FL:s bestämmelser om partsinsyn och kommunikation Mot bakgrund av vad nämnden anfört i sitt yttrande, finns i detta sammanhang anledning att understryka att det material som myndigheten är skyldig att kommunicera med den enskilde enligt 25 § FL inte nödvändigtvis omfattar samma material som rätten till partsinsyn enligt 10 § FL avser. Enligt 25 § FL ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation i vissa fall. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL.

Medan partsinsynen enligt 10 § FL omfattar allt material som har tillförts ett ärende, tar alltså kommunikationsskyldigheten i 25 § FL sikte på allt material som är av betydelse för beslutet. Partsinsynen gäller således ett mer omfattande material än vad myndighetens skyldighet att kommunicera beslutsunderlaget gör. Partsinsynen förutsätter därtill att parten är aktiv och själv begär att få insyn i ett ärende. Regleringen i 25 § FL innebär i stället ett krav på myndigheten att se till att parten får del av material och får tillfälle att yttra sig över det. Avslutning Nämndens handläggning och den bedömning som redovisats i yttrandet visar på en bristande kunskap om hur en enskilds begäran om att ta del av handlingar ska hanteras i de fall han eller hon också är part i de ärenden som begäran rör. I yttrandet har nämnden uppgett att den har för avsikt att uppdatera sina rutiner om att lämna ut handlingar i pågående ärenden. Jag förutsätter att det omfattar hanteringen av såväl utlämnande av allmänna handlingar enligt TF som rätten till partsinsyn enligt FL.

Jag har denna dag fattat ytterligare ett beslut som gäller en socialnämnds hantering av en begäran om utlämnande av handlingar (dnr 7391-2024).

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Ellinor Gustavsson har föredragit ärendet och tf. byråchefen Maria Karlströms har deltagit i beredningen.