Om fördelningen av sysselsättningsplatser mellan intagna

Anmälan I en anmälan som kom in till JO den 16 juli 2024 förde AA fram klagomål mot Kriminalvården, anstalten Kumla, och uppgav bl.a. följande.

Han har blivit orättvist behandlad på grund av sin ålder. Detta eftersom han bara har fått delta i annan strukturerad verksamhet (ASV) i mån av plats. Endast 13 av 19 intagna på avdelningen kan medverka där och han får alltid ställa sig sist i kön för att han är ålderspensionär. Det är påfrestande att varje morgon och

eftermiddag stå i kö och hoppas att få delta i sysselsättningen. I hans fall finns det också särskilda skäl att erbjuda ASV med hänsyn till hans hälsotillstånd.

AA bifogade ett utlåtande från en psykolog daterat i mars 2024. Av det framgår bl.a. följande. AA har under de senaste åren drabbats av flera olika och allvarliga sjukdomstillbud, såsom hjärninfarkt och stroke. Utifrån hans sjukdomstillstånd är det av största vikt att han får möjlighet till daglig lågintensiv sysselsättning i lugn miljö med inslag av finmotoriska uppgifter för att fortsätta in rehabilitering och inte försämras. Det är också av vikt att stimulera hjärnans aktivitet för att förhindra utveckling av demens som ofta förekommer i takt med ökad ålder och stroke.

Vidare gav AA in en skrivelse gällande sysselsättning som han fick från en kriminalvårdsinspektör i oktober 2023. I skrivelsen angavs i huvudsak följande.

I tidigare samtal som vi haft gällande ditt önskemål till sysselsättning maa din tidigare sjukdomsbild och dokumentation du bifogat mig pratade vi om möjligheten att lösa någon form av aktivitet eller sysselsättning på avdelningen. Önskemål om träningscykel och löpband presenterades, vilka är beställda. Leverans inväntas fortfarande. I samtalet frågade jag om du var intresserad att överta städjobbet i trädgården när/om det blir tillgängligt, jag erbjöd även påfyllnad av något ytterligare i pyssellådan som komplement till sysselsättningen i och med att det framgår av dokumentation att aktivitet är av betydelse för din fortsatta rehabilitering. Jag tolkade det då som att ingetdera var aktuellt eftersom att gå ner till ASV:n var i fokus. Om något av detta ändå är av intresse kan du återkomma till din kontaktperson eller mig för vidare hantering. I fängelselagen framgår följande: 3 kap. Sysselsättning och ersättning Sysselsättningsplikt 2 § En intagen är skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne. En intagen som uppbär ålderspension enligt socialförsäkringsbalken får inte åläggas någon sysselsättning. En intagen som har beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt samma balk får åläggas sysselsättning bara av den art och den omfattning som kan anses lämpligt för honom eller henne. Önskemål enligt din skrivelse är i och med detta inte möjligt att tillmötesgå utöver den utsträckning som sker i dagsläget och ärendet bedöms som avslutat.

Utredning Inledningsvis hämtade JO in muntliga upplysningar från Kriminalvården. En kriminalvårdsinspektör vid anstalten Kumla uppgav i huvudsak följande:

Antalet platser i ASV är begränsat och räcker inte till alla intagna på avdelningen. Intagna som har sysselsättningsplikt har förtur och de som inte har det får delta i mån av plats. När det gäller anmälaren har han enligt ett utlåtande från psykolog ett behov av viss typ av sysselsättning utifrån sin sjukdomsbild. Anstalten har därför försökt hitta annan lämplig sysselsättning för honom. Han har dock bara varit intresserad av ASV och tackat nej till bl.a. arbete i trädgården (som han skulle kunna ha fått i mån av plats) och att på avdelningen eller i bostadsrummet få möjlighet att sysselsätta sig med liknande aktiviteter som de som erbjuds inom ASV, så som att måla och sticka. I förra veckan hemställde dock anmälaren om att få sådan sysselsättning på avdelningen eller i

bostadsrummet och anstalten tittar därför för närvarande närmare på möjligheterna till det.

JO uppmanade därefter Kriminalvården att yttra sig över det AA hade fört fram i sin anmälan. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för anstaltens hantering av de särskilda behov som han sades ha. Myndigheten skulle dessutom lämna uppgifter om sysselsättningsgraden under 2024 i anstalten i stort samt för intagna som har sysselsättningsplikt respektive för intagna som inte har det för att de uppbär ålderspension. Därtill skulle följande frågor besvaras:

• Hur fördelar anstalten tillgängliga sysselsättningsplatser mellan

intagna? Prioriteras intagna som har sysselsättningsplikt framför intagna som inte har det vid fördelningen? Om så är fallet, vad är skälet till det och gäller det alla former av sysselsättning? • Hur tillgodoser anstalten behovet av sysselsättning hos intagna som inte har sysselsättningsplikt för att de uppbär ålderspension?

Vidare skulle Kriminalvården redovisa sin bedömning av det som har kommit fram. Den skulle särskilt beröra frågan om hur detta förhåller sig till att en intagen ska ges möjlighet till sysselsättning (se 3 kap. 1 § fängelselagen) och till sysselsättningens betydelse för att bl.a. förebygga återfall i brott och främja den intagnes anpassning i samhället (se 1 kap. 5 § fängelselagen och 12 § fängelseförordningen).

Kriminalvårdens remissvar Kriminalvården, genom chefen för verksjuridik – verkställighet, straffrätt m.m., yttrade sig i huvudsak enligt följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har inhämtats från Kriminalvårdens region Mitt, som i sin tur har hämtat in uppgifter från verksamhetsområde Kumla. Berörd befattningshavare har fått möjlighet att lämna synpunkter. Följande har framkommit. Sysselsättningsgraden för anstaltens samtliga intagna under 2024, t.o.m. den 4 oktober, har varit – 67 procent sysselsättning genom arbete, studier och ASV, – 28 procent brist på sysselsättning, – 3 procent övrig obetald frånvaro, – 1 procent sysselssättningsvägran och – 1 procent karens. Det har inte varit möjligt för anstalten att redogöra för sysselsättningsgraden för intagna med ålderspension eller för intagna med sysselsättningsplikt. På grund av senare tids expansion och stora överbeläggningar i anstalten har den aktuella avdelningen inte kunnat erbjuda intagna sysselsättning i önskad omfattning. Sysselsättning för intagna på den aktuella avdelningen utförs i en lokal där endast ett begränsat antal personer får vistas samtidigt. I den aktuella lokalen har därför intagna som har sysselsättningsplikt fått prioriteras framför intagna som inte har sysselsättningsplikt. Intagna som inte har sysselsättningsplikt har dock erbjudits sådan sysselsättning i mån av plats. En sådan prioritering

har inte behövt tillämpas på anstaltens övriga avdelningar eller för övriga typer av sysselsättning, som kan bedrivas i andra lokaler än den som anmälan avser. Andra typer av sysselsättning är exempelvis deltagande i programverksamhet, biblioteksverksamhet, vuxenutbildning, klientsamtal och andlig vård. För att ytterligare kunna tillgodose behovet av sysselsättning för bland annat intagna med ålderspension, erbjuder anstalten alternativa sysslor. Exempel på sådana sysslor är deltagande i självhushåll, städning på avdelningen, sysslor på promenadgården, yogakurser och friskvård. Detta innefattar även sysslor liknande de som erbjuds inom ASV, exempelvis att måla, virka, läsa böcker, spela sällskapspel, teckna och nyttja pysselådor som tillhandhålls. Utbudet av aktiviteter ser olika ut beroende på avdelningarnas förutsättningar. Sådana sysslor kan utföras både i form av ersättningsberättigad aktivitet eller som en obetald frivillig fritidsaktivitet. AA har t.o.m. den 26 september 2024 erbjudits och deltagit i ersättningsberättigad sysselsättning 657,52 timmar under pågående år. Av dessa har 629,67 timmar bestått av deltagande i ASV som bedrivits i särskild sysselsättningslokal under handledning av produktionsledare. 1,5 timmar har bestått av deltagande i behandlingsprogram, 10,02 timmar verkställighetsplanering och 16,33 timmar brist på programverksamhet. Därutöver har AA erbjudits men initialt avböjt andra former av anpassad sysselsättning, vilket framgår av kriminalvårdsinspektörens svar till AA den 20 oktober 2023. AA har numera erbjudits och tackat ja till städuppdrag i anstaltens kulvertar. Omfattningen och frekvensen är dock ännu inte beslutad.

Rättslig reglering m.m.

Enligt 1 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) ska verkställigheten utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. I 3 kap. 1 § fängelselagen anges att en intagen ska ges möjlighet till sysselsättning i form av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan strukturerad verksamhet. Av 3 kap. 2 § fängelselagen följer att en intagen är skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne. En intagen som uppbär ålderspension enligt socialförsäkringsbalken får inte åläggas någon sysselsättning. Enligt 12 § fängelseförordningen (2010:2010) ska en intagen, så långt det är möjligt, anvisas sysselsättning som är ägnad att motverka återfall i brott eller som på annat sätt underlättar den intagnes anpassning i samhället. Särskild hänsyn ska tas till den intagnes motivation till förändring. Av allmänna råd till 3 kap. 1 § fängelselagen i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (2011:1) om fängelse framgår att med annan strukturerad verksamhet avses t.ex. självförvaltning, arbetsträning, social färdighetsträning, särskilda aktiviteter för pensionärer eller intagna med funktionsnedsättning samt annan jämförbar verksamhet. Kriminalvårdens handbok om sysselsättning och ersättning i anstalt (2013:4) innehåller visst stöd till verksamhetsställen i frågor som rör sysselsättning. Av handboken … framgår bland annat att den omständigheten att ålderspensionärer inte får åläggas sysselsättning inte hindrar att de får erbjudas sådan och då få ersättning.

Kriminalvårdens bedömning

En intagen som uppbär ålderspension har ingen sysselsättningsplikt. En sådan intagen ska dock ges möjlighet till sysselsättning i enlighet med bland annat 3 kap. 1 § fängelselagen och 12 § fängelseförordningen. Särskild hänsyn ska därvid tas till den intagnes motivation till förändring. En intagen har dock ingen ovillkorlig rätt att bedriva just den sysselsättning som denne önskar (jfr prop. 2009/10:135 s. 120). Kriminalvården har en ansträngd platssituation och beläggningsgraden i anstalten Kumla är hög. Anstalten Kumla har inte kunnat erbjuda sysselsättning i önskad omfattning på aktuell avdelning, eftersom sysselsättningen utförs i en lokal där endast ett begränsat antal personer får vistas samtidigt. Vid sysselsättning i den aktuella lokalen har intagna med sysselsättningsplikt prioriterats framför intagna som inte har sysselsättningsplikt. Intagna som inte har sysselsättningsplikt har dock erbjudits sådan sysselsättning i mån av plats. Det kan i sammanhanget betonas att det är enbart på aktuell avdelning och i en specifik lokal som det funnits ett behov av att prioritera platser. Anstalten har vidare redogjort för att det funnits annan sysselsättning som har kunnat erbjudas de intagna på avdelningen. När det närmare gäller AA förhållanden framgår att han hittills i år har deltagit i ASV under cirka 629 timmar. Anstalten har vidare i möjligaste mån försökt hitta annan lämplig sysselsättning för honom utifrån hans situation. Han har bland annat erbjudits arbete i trädgård och andra lämpliga sysslor, som han inledningsvis avböjt. AA har numera också erbjudits och tackat ja till städuppdrag. Kriminalvården kan sammantaget inte finna annat än att AA erbjuds adekvat sysselsättning i anstalten i enlighet med gällande bestämmelser.

AA kommenterade remissvaret och anförde bl.a. att den sysselsättning som han har erbjudits handlar om att städa stora utrymmen och trappor. Efter ett pass var han tvungen att tacka nej till sysselsättningen eftersom arbetet var för fysiskt krävande för honom. Han ifrågasatte också Kriminalvårdens uppgifter om antalet timmar han skulle ha deltagit i ASV under 2024.

Våren 2025 informerade AA om att han har omplacerats till en annan anstalt.

Bedömning Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för rättslig reglering som har betydelse i ärendet. Som framgått av den redogörelsen ska en intagen enligt

3 kap. 1 § fängelselagen (2010:610) ges möjlighet till sysselsättning i form av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan strukturerad verksamhet (ASV). Det gäller även en intagen som uppbär ålderspension och enligt 3 kap. 2 § andra stycket fängelselagen inte får åläggas någon sysselsättning. I Kriminalvårdens handbok om sysselsättning och ersättning i anstalt (2013:4) framhålls att sysselsättning är en rättighet för en intagen. Enligt myndighetens anvisningar bör intagna i anstalt erbjudas sysselsättning under 30 timmar per vecka och kan erbjudas under upp till 40 timmar per vecka (se allmänna råd till 3 kap. 7 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [2011:1] om fängelse, FARK Fängelse).

Sysselsättning är betydelsefull ur flera aspekter. Utöver sysselsättningens stora betydelse för att förebygga återfall i brott och främja intagnas återanpassning i samhället kan den i bästa fall upplevas meningsfull och göra vardagen i anstalt

mer hanterlig. Sysselsättning torde vidare vara positiv ur säkerhetssynpunkt, bl.a. då den kan bidra till en förbättrad kontakt mellan intagna och personal. Den är också den huvudsakliga källan för intagna i anstalt att erhålla ekonomiska medel.

Mot den bakgrunden är det problematiskt att klagomål om sysselsättningsbrist under lång tid har förts fram till JO såväl i anmälningar som under inspektioner. Jag har uppfattat att den ansträngda beläggningssituation som råder inom Kriminalvården medför särskilda svårigheter för många anstalter att kunna tillhandahålla sysselsättning i tillräcklig utsträckning.

Av utredningen i ärendet framgår att det på en avdelning i anstalten Kumla har funnits ett begränsat antal platser för ASV och att intagna som har sysselsättningsplikt regelmässigt prioriterats framför intagna som inte har det vid fördelningen av platserna.

Jag kan konstatera att det saknas en närmare reglering för hur en anstalt bör fördela sysselsättningsplatser i en bristsituation. Detta innebär dock givetvis inte att det får göras på ett godtyckligt sätt. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet (den s.k. objektivitetsprincipen). Principen utgör en av grunderna i en god förvaltning och kommer också till uttryck i 5 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). Jag anser att en utgångspunkt måste vara att tillgänglig sysselsättning ska fördelas rättvist och att det krävs sakliga skäl för att göra en åtskillnad mellan intagna. Med hänsyn till sysselsättningens stora betydelse för intagna i anstalt måste en annan utgångspunkt vara att fördelningen inte får innebära att vissa intagna blir utan sysselsättning.

I det aktuella fallet är det oklart vad anledningen är till att anstalten har valt att prioritera intagna med sysselsättningsplikt före de som inte har det när platserna för ASV fördelats på berörd avdelning. Det är en brist i utredningen att Kriminalvården inte har redogjort för skälet till det eller för sin bedömning av fördelningen. Den skrivelse som AA fick från en kriminalvårdsinspektör i oktober 2023 ger intrycket av att anstalten felaktigt har utgått från att prioriteringen skulle ha stöd i 3 kap. 2 § fängelselagen. Om det är anledningen till att intagna med sysselsättningsplikt har getts företräde är det oacceptabelt. Detsamma gäller självfallet om anstalten inte har haft klart för sig varför det gjorts en åtskillnad mellan intagna. En anstalt som avser att differentiera intagna måste noga överväga skälen och de rättsliga förutsättningarna för detta.

Ett generellt motiv att ge intagna med sysselsättningsplikt förtur kan förstås vara att de har större behov av sysselsättning för att erhålla ekonomiska medel i anstalt. För sådana intagna innebär det en stor skillnad om han eller hon kan eller inte kan anvisas sysselsättning (se 3 kap. 2 och 7 §§ FARK Fängelse). Den ekonomiska aspekten av sysselsättningen är av mindre betydelse för en intagen som uppbär ålderspension. Allt annat lika skulle detta kunna vara ett sakligt skäl

för att göra en åtskillnad mellan intagna med sysselsättningsplikt och de som inte har det. Under alla förhållanden framstår det dock enligt min mening som givet att det också måste tas hänsyn till individuella behov när tillgängliga sysselsättningsplatser ska fördelas. Dessutom måste anstalten se till att fördelningen inte innebär att intagna utan sysselsättningsplikt inte får någon sysselsättning. Jag inser i och för sig att ASV många gånger kan vara den enda lämpliga sysselsättningen som en anstalt kan erbjuda en intagen med ålderspension.

Det står klart att AA utifrån sitt sjukdomstillstånd har ett stort behov av daglig lågintensiv sysselsättning i lugn miljö med inslag av finmotoriska uppgifter. Det framstår som om sysselsättning i form av ASV är väl avpassad för de behoven. Med denna utgångspunkt borde AA ha getts förtur till sådan sysselsättning. Samtidigt har det kommit fram att anstalten tog hans situation på allvar och ansträngde sig för att hitta annan lämplig sysselsättning för honom. Jag kan också notera att AA faktiskt deltog i ASV, även om han och Kriminalvården har olika uppfattningar om i vilken utsträckning.

Mot den här bakgrunden och då anstalten enligt remissvaret även har erbjudit alternativa sysslor för att ytterligare kunna tillgodose behovet av sysselsättning för bland annat intagna med ålderspension på den aktuella avdelningen ger det som har kommit fram inte tillräcklig anledning till kritik. Jag vill emellertid betona vikten av att anstalten Kumla arbetar aktivt för att i större utsträckning ge alla intagna möjligheter till lämplig sysselsättning.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Seniora rättssakkunniga Mattias Karlsson har föredragit ärendet och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.