Försäkringskassan kritiseras för att i ett ärende om sjukpenning ha ställt frågor om våld som saknade betydelse för bedömningen i ärendet

Anmälan I en anmälan till JO klagade AA på Försäkringskassan och framförde att myndigheten i ett ärende om sjukpenning hade ställt integritetskänsliga frågor om våld som saknat betydelse i hans ärende. Med anledning av frågorna hade AA berättat om en mycket traumatisk händelse, men efter det inte fått något stöd från handläggaren.

Utredning JO hämtade in handlingarna i AA:s ärende om sjukpenning och begärde därefter att Försäkringskassan skulle yttra sig över anmälan. Försäkringskassan ombads att i yttrandet särskilt redogöra för hur myndighetens frågor om våld i samband med utredningen av rätten till olika förmåner förhåller sig till regleringen om saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen.

I sitt yttrande framförde Försäkringskassan bl.a. följande. Försäkringskassan har tillsammans med Migrationsverket, Socialstyrelsen, Jämställdhetsmyndigheten och Arbetsförmedlingen fått i uppdrag av regeringen att samverka för förbättrad upptäckt av våld m.m. I uppdraget ingår att ta fram rutiner och metoder för att upptäcka våldsutsatthet och våldsutövande, samt att hänvisa till rätt instans. Försäkringskassan har därför infört en arbetsmetod som innebär att handläggarna i vissa ärendeslag rutinmässigt ställer frågor om den enskildes erfarenheter av våld. Detta eftersom det finns bättre förutsättningar att upptäcka våld när frågorna ställs rutinmässigt till en bred målgrupp.

Försäkringskassan framhöll vidare att erfarenheter av våld kan vara en bidragande och dold orsak till sjukskrivning och att myndigheten ska vidta de utredningsåtgärder som är nödvändiga för att bl.a. kunna bedöma om den enskilde har rätt till sjukpenning. Utredning kring våldsutsatthet kan därför falla inom myndighetens utredningsskyldighet men gör inte nödvändigtvis det i alla ärenden.

Beträffande AA:s ärende framförde Försäkringskassan att handläggaren hade följt myndighetens rutiner.

AA fick tillfälle att kommentera yttrandet.

Bedömning

Inriktningen på min granskning Försäkringskassans rutinmässiga frågor om enskildas erfarenheter av våld ställs inom ramen för myndighetens handläggning av ärenden. Jag har valt att främst rikta in min granskning på hur detta tillvägagångssätt förhåller sig till bestämmelserna i bl.a. regeringsformen (RF) och socialförsäkringsbalken (SFB). Granskningen tar särskilt sikte på de frågor som ställdes till AA. Jag kommer även att beröra frågan om hur långt myndighetens serviceskyldighet sträcker sig när det kommer fram att den enskilde har erfarenheter av våld.

Försäkringskassans metod för att öka upptäckten av våld Försäkringskassan har sedan 2019 i uppdrag att öka upptäckten av våld genom att införa metoder för att uppmärksamma våldsutsatthet och våldsutövande. I uppdraget ingår även att ta fram rutiner så att de enskilda som berörs kan hänvisas till rätt instans och personalen ges ett förstärkt stöd för att kunna hjälpa och stötta dem som har erfarenhet av våld. I syfte att fullgöra uppdraget har Försäkringskassan som mål att ställa frågor om våld i ärenden om aktivitetsersättning, rehabiliteringsersättning, sjukpenning och underhållsstöd.

Av Försäkringskassans metodstöd framgår bl.a. att handläggaren ska ställa frågor om våld i alla ärenden där rehabiliterande förutsättningar för återgång i arbete ska utredas. När det gäller sjukpenning ska sådana frågor ställas när den enskildes förutsättningar för återgång i arbete utreds. Sådana frågor ska också ställas när det finns indikationer på erfarenheter av våld oavsett i vilket ärendeslag som indikationen uppkommer.

Försäkringskassan har således valt att genomföra regeringens uppdrag genom att ställa frågor om våld inom ramen för myndighetens handläggning av ärenden. Hur Försäkringskassans utredningar i ärenden får genomföras är reglerat i bl.a. regeringsformen, förvaltningslagen (2017:900), FL, och socialförsäkringsbalken.

Försäkringskassans utredning av rätten till sjukpenning När AA ansökte om fortsatt sjukpenning ålåg det Försäkringskassan att utreda om förutsättningarna för det var uppfyllda. En sådan utredning ska, enligt 110 kap. 13 § SFB, vara så omfattande som dess beskaffenhet kräver och kan innebära att myndigheten ställer frågor till den enskilde. Den enskilde är enligt andra stycket i bestämmelsen skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Av en hänvisning till 4 § andra stycket i samma kapitel följer att uppgifterna ska lämnas på heder och samvete, om inte särskilda skäl talar mot det.

När utredningsskyldigheten fullgörs ska Försäkringskassan enligt 1 kap. 9 § RF vara saklig, vilket innebär att utredningen ska vara inriktad på den sakfråga (t.ex. rätten till en förmån) som utreds utan att det tas ovidkommande hänsyn. De frågor som ställs måste ha relevans för de kriterier som ställs upp i de materiella regler som är aktuella. Tillämpningen ska med andra ord vara normbunden.

De ovan redovisade bestämmelserna innebär att Försäkringskassan vid sin utredning av sakfrågan, i det här fallet rätten till sjukpenning, endast ska fråga efter uppgifter som behövs för att kunna ta ställning till den. Med hänsyn till att den enskilde som huvudregel har en skyldighet att svara och att svaren ska lämnas på heder och samvete, är det viktigt att Försäkringskassan inte ställer irrelevanta frågor. Syftet med att frågan ställs får endast vara att svaret förväntas ha direkt betydelse för ärendet. Varken regeringsformen, förvaltningslagen, socialförsäkringsbalken eller förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ger myndigheten utrymme att inom ramen för ärendehandläggningen rutinmässigt ställa andra slags frågor. Att myndigheten har fått ett visst regeringsuppdrag förändrar inte den saken.

Hur metoden förhåller sig till kraven på saklighet Kravet på saklighet i ärendehandläggningen innebär att Försäkringskassan måste skilja på å ena sidan tillämpningen av reglerna i socialförsäkringsbalken (t.ex. reglerna om sjukpenning) och å andra sidan fullgörandet av regeringsuppdraget att öka upptäckten av våld. Eftersom regeringsuppdraget inte inneburit några regeländringar med syftet att påverka Försäkringskassans tillämpning av bestämmelserna om olika socialförsäkringsförmåner får genomförandet av uppdraget heller inte inverka på tillämpningen av dessa.

Om Försäkringskassan inte gör en tydlig åtskillnad mellan genomförandet av uppdraget och sin ärendehandläggning finns en risk att handläggningen upplevs som rättsosäker. Det kan nämligen vara svårt för den enskilde att avgöra vilka frågor som rör bedömningen i ärendet och som han eller hon är skyldig att svara på och vilka frågor som inte behöver besvaras eftersom de saknar relevans för ärendet.

Med hänsyn till att den enskildes svar dessutom som huvudregel ska lämnas på heder och samvete, dvs. under sanningsförsäkran, finns också en risk att Försäkringskassans frågor om den enskilde utövat våld ställs i strid med artikel 6.2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och 36 kap. 14 § rättegångsbalken. Enligt de bestämmelserna ska den enskilde upplysas om att han eller hon inte är skyldig att yttra sig om omständigheter vars yppande skulle röja att den enskilde själv eller någon närstående till denne begått en brottslig eller vanärande handling.

Försäkringskassans upplysningar och frågor om våld med anledning av regeringsuppdraget bör mot denna bakgrund hållas strikt utanför ärendehandläggningen. I den mån det överhuvudtaget är lämpligt att Försäkringskassan frågar enskilda om deras erfarenheter av våld behöver myndigheten därför vara mycket tydlig med varför frågorna ställs och noggrant förklara att de inte behöver besvaras och att svaren saknar betydelse för den enskildes ärende.

Serviceskyldigheten Enligt 6 § andra stycket FL ska en myndighet lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Som framgår av bestämmelsen är serviceskyldigheten främst knuten till den egna myndigheten. Om Försäkringskassan ställer frågor till en enskild som gör att han eller hon berättar om sådant som ligger inom andra myndigheters kompetens får, enligt min mening, det i serviceskyldigheten också anses ingå att Försäkringskassan ska hänvisa den enskilde dit. När det gäller regeringsuppdraget att öka upptäckten av våld framgår det dessutom av uppdraget som sådant att myndigheten är skyldig att hänvisa den enskilde till lämplig instans där han eller hon kan få adekvata insatser.

Bedömningen i det aktuella ärendet AA blev under ett utredningssamtal i sitt ärende om fortsatt sjukpenning oväntat tillfrågad om han hade utövat våld mot någon annan och därefter om han själv hade blivit utsatt för våld. Frågorna ställdes rutinmässigt och det finns inget som tyder på att de ställdes för att svaren var avsedda att tillmätas någon betydelse vid bedömningen av AA:s möjligheter att återgå i arbete, behov av rehabilitering eller hans fortsatta rätt till sjukpenning. Frågorna saknade såldes relevans för utredningen i ärendet. De var därför onödiga och osakliga och

borde inte ha ställts. Myndigheten förtjänar kritik för att inom ramen för handläggningen av ett ärende ha ställt integritetskänsliga frågor som saknade relevans för bedömningen i ärendet. Jag är särskilt kritisk till att AA fick en fråga om huruvida han hade utövat våld mot någon annan utan att samtidigt få information om att han inte var skyldig att besvara frågan.

När frågorna ändå ställdes borde Försäkringskassan, efter att AA hade berättat om sina erfarenheter om våld och det framkommit att han haft kontakt med vården, ha tagit reda på om AA behövde vidare stöd och lämnat information om vart han i så fall kunde vända sig. Eftersom det inte gjordes har Försäkringskassan brustit i att uppfylla sin serviceskyldighet.

Avslutande synpunkter Som redovisas ovan är det alltså min uppfattning att det inom ramen för handläggningen av ett ärende om t.ex. sjukpenning endast får ställas frågor som har betydelse för den sak som utreds och att de aktuella frågorna om våld således endast får ställas när det finns anledning att anta att svaren har betydelse för bedömningen i det ärende som frågan ställs. Jag är därför kritisk till det som framkommit om att Försäkringskassan rutinmässigt ställer sådana frågor utan att överväga vilken relevans som uppgifterna har för ett ärende.

Jag har dock inga synpunkter på att frågan om våldsutsatthet lyfts och att Försäkringskassan arbetar brett med att informera enskilda om hur våld påverkar hälsan och om att det finns hjälp att få. Det finns inte heller något som hindrar att Försäkringskassan erbjuder vägledning och hänvisning till rätt instans i kontakten med en enskilde, men det måste då tydliggöras att detta ligger utanför handläggningen i hans eller hennes ärende.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Seniora rättssakkunniga Sofia Lönnberg har föredragit ärendet och byråchefen Anneli Svensson har deltagit i beredningen.