Polismyndigheten har utan stöd i författning lämnat ut uppgifter om personer som bedömts ha kopplingar till kriminella gäng i syfte att förhindra dem från att besöka vissa krogar (den s.k. kroglistan)

Anmälan I en anmälan som kom in till JO den 26 januari 2023 förde AA, för BB:s räkning, fram klagomål mot Polismyndigheten. AA uppgav bl.a. följande.

Polismyndigheten har lämnat en lista över nio personer (bl.a. BB) till krogar i Sundsvall och begärt att krogarna ska förbjuda personerna från att vistas i krogmiljö. Sundsvalls tidning har skrivit om agerandet.

BB har aldrig dömts för brott och bör betraktas som oskyldig. Efter att medier rapporterat om listan har det skrivits om BB på internetforumet Flashback. BB har jobbat sedan han var 15 år. Det faktum att BB har märkeskläder och umgås med barndomsvänner som valt en annan väg i livet gör honom inte till en kriminell person. Polismyndighetens begäran om att porta personerna från krogar har begränsat deras liv och inneburit ett intrång i deras privatliv.

Utredning

JO begärde att Polismyndigheten skulle yttra sig över anmälan och besvara vissa frågor. Polismyndigheten (juristen CC) yttrade sig den 21 december 2023 efter att upplysningar lämnats av berörda befattningshavare samt efter att underrättelseenheten i region Nord och Nationella operativa avdelningen fått tillfälle att yttra sig.

Polismyndigheten redogjorde inledningsvis för bakgrunden och dokumentationen i huvudsak enligt följande.

Ledningsgruppen för lokalpolisområde Medelpad diskuterade vid ett möte i december 2022 den rådande situationen i polisområdet där brottslighet kopplad till kriminella nätverk blivit ett allt större problem. Vid mötet lämnade underrättelseenheten bl.a. följande information. Ett antal kriminella nätverk försökte positionera sig på narkotikamarknaden i Sundsvall och Timrå. Detta hade utmynnat i grov våldsbrottslighet, bl.a. en skjutning. Individer i nätverken hade observerats i skyddsväst på krogar i Sundsvall. Underrättelseenheten bedömde att individerna använde krogarna för rekryteringar till de kriminella nätverken och att de omsatte stora summor pengar från illegal verksamhet där. Vidare bedömde enheten att det fanns en hög risk för grovt våld i anknytning till dessa personer, som även kunde drabba utomstående.

Vid mötet enades deltagarna om att försöka begränsa de aktuella personernas inflytande i och tillgång till det offentliga rummet, i syfte att förhindra brott samt skydda såväl dem själva som utomstående från våld.

Underrättelseenheten tog fram en lista på nio personer, med namn, födelsedatum och bild, som befarades främja den beskrivna brottsliga verksamheten. Företrädare för och vaktchefer vid krogarna bjöds därefter in till ett möte på polisstationen i Sundsvall där de informerades om den aktuella lägesbilden i fråga om kriminella gäng och deras koppling till våld och narkotika. Efter att flertalet krogar enats om att de ville ha personerna ”portade” från krogarna fick de ta del av listan. Företrädarna och vaktcheferna uppmanades att inte sprida uppgifterna till någon annan än de som behövde ta del av dem i sitt arbete.

Efter att medier rapporterat om händelsen i januari 2023 kom det in en anmälan om förtal mot en tjänsteman som arbetat med att ta fram listan och som deltog vid mötet med krogrepresentanterna. En förundersökning om brott mot tystnadsplikten inleddes av en åklagare vid Särskilda åklagarkammaren. Den lades ned i februari 2023.

En intern anmälan gjordes vidare i Polismyndighetens incidenthanteringssystem. Det inträffade bedömdes dock inte utgöra ett obehörigt röjande av personuppgifter. Det lämnades därför inte någon anmälan om personuppgiftsincident till Integritetsskyddsmyndigheten (Imy).

Polismyndigheten redogjorde för i huvudsak följande rättsliga reglering och bedömning.

Rättslig reglering

Polisens uppgifter I 2 § polislagen (1984:387) finns en allmän beskrivning av polisens uppgifter. Det anges där bl.a. att det hör till polisens uppgifter att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Detta innebär emellertid inte att polisen med stöd av bestämmelserna i paragrafen kan ingripa mot enskilda t.ex. med något slag av tvångsåtgärder. Sådana åtgärder måste i stället grundas på särskilda föreskrifter (JO 1993/94 s. 104).

Grundläggande fri- och rättigheter Rörelsefrihet Rätten att röra sig fritt regleras i regeringsformen och Europakonventionen och får endast inskränkas genom lag (se 2 kap. 8, 20 och 21 §§ regeringsformen och artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen). Konventionens reglering ger varje person som lagligen uppehåller sig inom ett lands territorium rätten att fritt röra sig där och att lämna territoriet, medan bestämmelsen i regeringsformen ger svenska medborgare frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Även i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) finns ett skydd för rörelsefriheten. Det kan begränsas på i huvudsak motsvarande sätt som skyddet i Europakonventionen. Den som med äganderätt eller med annan rätt förfogar över en plats bestämmer normalt vem som får vistas där. Detta gäller även om platsen är allmän. […] Så länge den som förfogar över en allmän plats inte gör sig skyldig till diskriminering kan han eller hon fritt neka vissa personer tillträde till platsen, t.ex. därför att de vid tidigare tillfällen har gjort sig skyldiga till brott (se SOU 2013:85 s. 337). Oskuldspresumtionen Rätten att betraktas som oskyldig fram till dess att skulden fastställts enligt lag är en allmän rättsprincip. Som rättsprincip tar oskuldspresumtionen främst sikte på den misstänktes eller tilltalades processuella rättigheter (se SOU 2017:17 s. 62). Oskuldspresumtionen framgår även uttryckligen av Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga och EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. Artikel 6.2 i Europakonventionen stadgar att var och en som har blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts, den s.k. oskuldspresumtionen. Oskuldspresumtionen är ett element i rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6.1. En förutsättning för att artikel 6.2 ska vara tillämplig är att den påstådda överträdelsen har skett inom ramen för ett förfarande om anklagelse för brott. Av Europadomstolens praxis framgår att en person generellt sett anses ha blivit anklagad för brott när någon myndighetsåtgärd vidtas som leder till att den enskildes situation väsentligt påverkas på grund av brottsmisstanken. När det inte pågår, eller har pågått, ett straffrättsligt förfarande är ett uttalande om att någon gjort sig skyldig till ett brott snarare relevant att pröva i förhållande till skyddet för en persons rykte i artikel 8 (se bl.a. Ismoilov m.fl. mot Ryssland, no. 2947/06, dom den 24 april 2008, punkten 160). Rätten till privatliv Artikel 8 i Europakonventionen ger var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. […] En kränkning av artikel 8 förutsätter att det är fråga om ett angrepp av visst allvar och på ett sätt som har effekt på den enskildes privatliv (se Mikolajová mot Slovakien, no. 4479/03, dom den 18 januari 2011, § 55). Fastän det inte har

varit fråga om uppgifter som har fått spridning till allmänheten (jfr t.ex. Sanchez Cardenas mot Norge, no. 12148/03, dom den 4 oktober 2007) kan överlämnandet av känsliga uppgifter till en tredje part innebära en kränkning, om uppgifterna får betydelse för den mottagande partens handlande. – – –

Rätten till privatliv enligt artikel 8 får enligt bestämmelsens andra stycke inskränkas. En inskränkning måste ha stöd i lag och vara ägnad att tillgodose något av följande intressen; statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller skydd för andra personers fri- och rättigheter. Inskränkningen måste även kunna betraktas som nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose intresset i fråga. Det krävs således att det finns ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen, och att denna står i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom ingreppet. […]

Behandling av personuppgifter Brottsdatalagen (2018:1177, BDL) gäller enligt 1 kap. 2 § vid behandling [ av personuppgifter, JO:s anm. ] som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Utöver BDL gäller även lag (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (PBDL) i den del PBDL innehåller preciseringar, undantag eller andra avvikelser från BDL. Polismyndigheten får enligt PBDL behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet samt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (2 kap. 1 § PBDL). Det måste därtill finnas ett särskilt, uttryckligt angivet och berättigat ändamål för behandlingen (2 kap. 2 § PBDL och 2 kap. 3–4 §§ BDL). En behandling av personuppgifter är enligt 1 kap. 6 § BDL varje åtgärd eller kombination av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, däribland ett utlämnande av personuppgifter. En personuppgiftsincident är enligt samma bestämmelse en säkerhetsincident som t.ex. leder till ett obehörigt röjande av personuppgifter. En säkerhetsincident som leder till ett obehörigt röjande av eller obehörig åtkomst till personuppgifter, en s.k. personuppgiftsincident, ska anmälas till tillsynsmyndigheten (IMY) senast 72 timmar efter det att den personuppgiftsansvarige fått kännedom om en personuppgiftsincident (1 kap. 6 § och 3 kap. 9 § BDL).

Offentlighet och sekretess Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet som avses i 2 kap. 1 § 1 PBDL, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400, OSL]). Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller verkställa uppbörd och som bedrivs av bl.a. Polismyndigheten (35 kap. 1 § 2 st. 4 p. OSL [ borde rätteligen vara första stycket, JO:s anm. ]). För att en myndighet ska kunna röja sekretessbelagda uppgifter till en enskild måste en sekretessbrytande bestämmelse vara tillämplig. En sådan bestämmelse är 10 kap. 2 § OSL, som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Avsikten är inte att

en myndighet, av effektivitetsskäl, ska kunna bryta mot sekretessen. Sekretessen får efterges endast i de fall då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut (jfr. prop. 1979/80:2 del A s. 465). – – –

Polismyndighetens bedömning

– – –

Utlämnandet av uppgifterna har saknat rättsligt stöd i OSL Den av ledningsgruppen beslutade åtgärden har vidtagits i brottsförebyggande syfte och för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta ligger i linje med Polismyndighetens uppgifter enligt 2 § polislagen, men innebär inte att agerandet därmed har varit förenligt med lag. Som framgår ovan ger den aktuella bestämmelsen i polislagen inte något självständigt stöd för att ingripa mot enskilda t.ex. med något slag av tvångsåtgärder. Polismyndigheten kan alltså inte med stöd av enbart denna bestämmelse vidta en åtgärd som inskränker enskildas rörelsefrihet. Bestämmelsen ger inte heller självständigt stöd för att, såsom skett i detta fall, lämna ut sekretessbelagda uppgifter till enskilda i ett brottsförebyggande syfte. Uppgifterna om att personerna på listan bedömdes vara aktörer i kriminella gäng och involverade i brottslighet härrör från polisens underrättelseverksamhet och rör personliga förhållanden. Det har inte stått klart att uppgifterna har kunnat röjas utan att medföra skada eller men för personerna ifråga eller någon av deras närstående. Sekretess har därför gällt för uppgifterna enligt 35 kap. 1 § 2 st. 4 p. OSL [ borde rätteligen vara första stycket, JO:s anm. ]. En förutsättning för att utlämnandet av dessa uppgifter ska ha haft rättsligt stöd är att utlämnandet har varit nödvändigt för att Polismyndigheten ska kunna fullgöra sin brottsförebyggande verksamhet, se 10 kap. 2 § OSL. Bestämmelsen ska tolkas restriktivt. Kravet på nödvändighet skulle dock kunna anses uppfyllt om Polismyndigheten exempelvis i sin spaningsverksamhet får uppgifter om ett konkret brott som ska utföras, och det krävs att myndigheten lämnar ut sekretessbelagda uppgifter till en enskild för att kunna avvärja brottet ifråga. I det aktuella fallet har utlämnandet syftat till att få personer förhindrade från att besöka ett antal krogar av skäl som i och för sig är att anse som brottsförebyggande, men som snarare handlar om att motverka brottslighet och upprätthålla allmän ordning och säkerhet i mer allmän mening. Även om den vidtagna åtgärden skulle visa sig vara effektiv i ett sådant mer långsiktigt brottsförebyggande arbete, är det tveksamt om kravet på nödvändighet i 10 kap. 2 § OSL är uppfyllt. Bestämmelsen ska som sagt tillämpas restriktivt. Polismyndigheten bedömer mot den bakgrunden att utredningen inte ger tillräckligt stöd för att rekvisiten för ett utlämnande enligt bestämmelsen var uppfyllda. Det fanns således inte rättsligt stöd för att lämna ut uppgifterna till företrädare för krogarna. Bedömningen att utlämnandet av uppgifterna har skett utan stöd i OSL innebär inte att utlämnandet per automatik har utgjort en otillåten behandling av personuppgifter. Det har inte framkommit annat än att personuppgifterna i förevarande fall har behandlats i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka bl.a. våldsbrottslighet i krogmiljö på den geografiska platsen. Den behandling av personuppgifter som utlämnandet har inneburit förefaller vidare ha skett inom ramen för samma rättsliga grund och närmare ändamål som uppgifterna redan behandlades för vid Polismyndigheten. Behandlingen bör därför inte anses ha varit otillåten i dataskyddsrättsligt hänseende.

Agerandet har inte varit förenligt med de enskildas fri- och rättigheter Enligt de befattningshavare som yttrat sig i ärendet har beslutet att förhindra personerna på listan från att besöka krogarna utgjort ett självständigt beslut från

krögarnas sida. I egenskap av näringsidkare har krögare i och för sig en betydande frihet att välja vilka personer som ska få del av deras tjänster, så länge de inte agerar i strid med diskrimineringslagen. Beslutet att ”porta” personerna kan emellertid inte anses ha utgjort ett självständigt beslut från deras sida. Det är tydligt att polisen har lämnat ut de aktuella uppgifterna till företrädare för krogarna för att personerna som omfattades av listan skulle förhindras att besöka krogarna. Polisen har även verkat för att företrädarna ska fatta ett sådant beslut. Polisen har bl.a. lämnat ut namnen på de aktuella personerna efter att ha redogjort för de allvarliga risker för bl.a. våldsbrottslighet som bedömdes föreligga med att låta personerna besöka krogarna, och fått det bekräftat från krögarna att personerna skulle nekas tillträde. Utredningen ger därför bilden av att åtgärderna har syftat till att åstadkomma en ordning som närmast kan beskrivas som ett vistelseförbud på allmän plats för de angivna personerna, vilket Polismyndigheten saknar laglig rätt att besluta om. De skäl som anförts till stöd för agerandet är i allt väsentligt samma skäl som ligger till grund för det lagförslag om preventiva vistelseförbud som föreslås träda i kraft nästa år (se Ds 2023:17 Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser). I den nu aktuella händelsen har Polismyndigheten utan stöd i OSL lämnat integritetskänsliga och sekretessbelagda uppgifter till enskilda, vilket lett till att de personer som uppgifterna gäller har fått sin rörelsefrihet inskränkt. Såvitt framkommit har det inträffade inte inneburit att någon person, inom ramen för ett straffrättsligt förfarande, utpekats som skyldig för ett visst brott. Det kan därmed hävdas att agerandet inte utgjort en överträdelse av oskuldspresumtionen (se artikel 6.2 EKMR). Uppgifterna som lämnats ut får dock anses vara uppgifter som typiskt sett utgör angrepp på en persons rykte. Det är därför tveksamt om agerandet har varit förenligt med de berördas rätt till privatliv enligt artikel 8. Oavsett om de uppgifter som Polismyndigheten har lämnat ut till krögarna är korrekta eller inte, har de som berörts inte haft någon möjlighet att få till stånd en granskning av uppgifternas saklighet eller överpröva det som i praktiken kan liknas vid ett vistelseförbud. Polismyndigheten beklagar det inträffade.

Bedömning Utgångspunkter och granskningens inriktning Den rättsliga reglering som Polismyndigheten har redovisat är relevant, och jag hänvisar till den. När det gäller oskuldspresumtionen vill jag också peka på stadgandet om rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen.

Av utredningen har bl.a. följande kommit fram. På uppdrag av ledningsgruppen i lokalpolisområde Medelpad togs en lista fram över personer som bedömdes vara involverade i brottslig verksamhet kopplad till kriminella nätverk inom polisområdet. Listan innehöll namn, bild och födelsedatum på nio personer, bl.a. BB. Vid ett möte informerades företrädare för ett antal lokala krogar om att personerna bedömdes vara aktörer i kriminella gäng och att de misstänktes vara involverade i brottslighet.

Polismyndigheten har angett att åtgärden vidtogs i brottsförebyggande syfte och för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Jag ifrågasätter inte det. Det är naturligtvis angelägna uppgifter. En åtgärd som vidtas måste dock ha stöd i rättsordningen.

Jag har riktat in min granskning på om polisens agerande varit förenligt med sekretesslagstiftningen och vissa grundläggande fri- och rättigheter. Jag går inte in på några andra frågor. Det saknades stöd i sekretesslagstiftningen för att lämna ut uppgifterna Uppgifterna om att personerna på listan bedömdes vara aktörer i kriminella gäng och att de misstänktes vara involverade i brottslighet kom från Polismyndighetens underrättelseverksamhet och var ur integritetssynpunkt mycket känsliga.

Jag har inte anledning att ha någon annan uppfattning än den som myndigheten angett i sitt yttrande till JO, nämligen att det inte stod klart att uppgifterna kunde lämnas ut utan skada eller men för personerna eller någon av deras närstående. Sekretess gällde för uppgifterna, i vart fall enligt 35 kap. 1 § första stycket 4 OSL.

En uppgift som omfattas av sekretess får inte röjas för en enskild om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen eller i en lag eller förordning som den lagen hänvisar till (se 8 kap. 1 § OSL). Sekretessbelagda uppgifter får dock lämnas ut till en enskild om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (se 10 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. Sekretessen får bara efterges i de fall ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra en viss skyldighet. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494.)

I det här fallet vidtogs åtgärden i syfte att förebygga brott samt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta faller visserligen inom Polismyndighetens uppgifter (se 2 § polislagen). Det har dock inte gjorts gällande att det genom underrättelser eller på annat sätt fanns uppgifter om att något allvarligt våldsbrott med koppling till nätverken var nära förestående på någon av krogarna, och utredningen ger inte heller stöd för att det var därför som uppgifterna lämnades ut. Polisens åtgärd kan därför inte sägas ha handlat om att i ett konkret fall förebygga brottslighet eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet, utan om att i en mer allmän mening uppnå sådana syften.

Utlämnandet kan inte anses ha varit nödvändigt för att Polismyndigheten skulle kunna fullgöra sin verksamhet. Det har därför inte funnits stöd i 10 kap. 2 § OSL för att lämna ut uppgifterna. Jag kan inte heller se att det finns någon annan tillämplig sekretessbrytande bestämmelse.

Jag vill även lägga till följande.

Genom att lämna ut uppgifterna till krogrepresentanterna avhände sig Polismyndigheten i princip all kontroll över hur uppgifterna kunde komma att användas. Det har exempelvis kommit fram att uppgifterna fått spridning i medier. Enligt AA har de även förekommit på internetforumet Flashback.

Lokalpolisområdet har inte redovisat någon annan åtgärd för att begränsa en spridning av uppgifterna än att företrädarna för krogarna uppmanades att inte föra uppgifterna vidare utanför en begränsad krets personer. Detta har uppenbarligen inte varit tillräckligt, och det måste ha stått klart för lokalpolisområdet att uppgifterna kunde komma att få en stor spridning. Polisens agerande var inte förenligt med rörelsefriheten och rätten till privatlivet Vid mötet med företrädare för krogarna redogjorde polisen för riskerna för allvarliga våldsbrott som var förknippade med personerna på listan. Det uttalade syftet var att de berörda personerna inte skulle tillåtas besöka krogarna. Även om beslutet om huruvida en eller flera av de berörda personerna skulle nekas tillträde låg hos krogarna kan polisens åtgärd inte anses ha varit förenlig med rätten att röra sig fritt enligt regeringsformen och Europakonventionen.

Vidare får de uppgifter som lämnades till krogarna anses ha utgjort ett angrepp på de berörda personernas rykte och därmed ett ingrepp i deras privatliv, som är skyddat i artikel 8 i Europakonventionen. Utredningen är inte tillräcklig för att jag ska kunna uttala mig om oskuldspresumtionens betydelse i det här fallet.

Något lagstöd för åtgärden kan som framgått inte härledas ur den allmänna bestämmelsen om polisens uppgifter i 2 § polislagen. Inte heller i övrigt kan jag se att det funnits nödvändigt lagstöd. Kritik Polismyndigheten kritiseras för att utan stöd i författning ha lämnat ut sekretessbelagda uppgifter till enskilda, vilket inte var förenligt med rörelsefriheten och rätten till respekt för privatlivet.

Jag ställer mig frågande till att det från lokalpolisområdets sida inte redovisats vilka överväganden som gjordes innan uppgifterna lämnades ut. Agerandet är anmärkningsvärt och jag ser allvarligt på det inträffade.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Leo Nilsson Nannini har föredragit ärendet och tf. byråchefen Lovisa Johansson har deltagit i beredningen.