Uttalanden om vilka krav som bör ställas på åklagares dokumentation av anhållningsbeslut

Initiativen I maj 2024 genomförde jag och mina medarbetare en inspektion av Åklagarmyndigheten, Västerorts åklagarkammare i Stockholm (JO:s ärende med dnr 3559-2024). Under inspektionen, som var inriktad på kammarens jourverksamhet, granskades bl.a. beslut om anhållande. Vid granskningen kunde noteras att det skilde sig åt hur utförligt åklagarna hade dokumenterat anhållningsbesluten. Jag gjorde bl.a. följande iakttagelser och uttalanden i inspektionsprotokollet.

I de granskade anhållningsbesluten framgick i samtliga fall det brott som misstanken avsett och vilka de särskilda häktningsskälen var. I majoriteten av de granskade besluten fanns relativt detaljerade anteckningar om vilka uppgifter som den föredragande polisen lämnat vid telefonsamtalet med jouråklagaren. Generellt sett gick det av den samlade dokumentationen i ärendena att sluta sig till att anhållandet varit lagligen grundat.

Jag kunde dock notera fall där åklagaren inte preciserat vad av det som antecknats från samtalet med polisen, som lagts till grund för anhållandet. Jag kunde också notera att underlaget avseende de särskilda häktningsskälen i regel inte var lika fylligt som det som redovisats till grund för brottsmisstanken.

I ett par beslut om anhållande i frånvaro saknades det helt anteckningar från vad som kommit fram vid en eventuell föredragning av polisen och vilka omständigheter som legat till grund för besluten. Därmed fanns det inte förutsättningar för mig att bedöma vare sig grunden för åtgärden eller dess proportionalitet. En sådan bristande dokumentation är naturligtvis inte godtagbar. I fråga om proportionaliteten saknades det oftast dokumentation om vilka överväganden som åklagaren gjort. Några beslut om utredningsanhållande granskades inte. I min övriga tillsynsverksamhet har jag dock noterat att åklagare generellt sett inte dokumenterar sina överväganden om varför det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i dessa fall. Jag såg emellertid också exempel på anhållningsbeslut som dokumenterats på ett mer utförligt sätt vad gäller de omständigheter som legat till grund för brottsmisstanken och vad som gjort att ett eller flera av de särskilda häktningsskälen bedömts föreligga.

I september 2024 tog jag ett initiativ mot Åklagarmyndigheten angående vilka krav som bör ställas på en åklagares dokumentation av ett anhållningsbeslut (JO:s ärende med dnr 7836-2024).

I november 2024 gjorde jag och mina medarbetare en inspektion av Ekobrottsmyndigheten, Första ekobrottskammaren i Stockholm (JO:s ärende med dnr 8015-2024). Vid inspektionen granskades bl.a. beslut om anhållande i frånvaro. Jag gjorde bl.a. följande iakttagelser.

I samtliga beslut framgick det brott som misstanken avsett och vilka de särskilda häktningsskälen var. För majoriteten av de granskade besluten saknades dock en beskrivning av de omständigheter som legat till grund för misstanken respektive de särskilda häktningsskälen. Även om besluten inte framstod som felaktiga i och för sig, innebar detta att jag hade begränsade möjligheter att bedöma grunden för åtgärden och dess proportionalitet. För att göra en sådan bedömning hade det krävts en genomgång av den samlade dokumentationen i ärendena. I de fall där det fanns en beskrivning av de omständigheter som legat till grund för misstanken och de särskilda häktningsskälen, var den inte helt enkel att återfinna. För ett av de granskade besluten fanns t.ex. inte någon redogörelse för de särskilda häktningsskälen i tvångsmedelssammanställningen, men däremot i ett direktiv.

I februari 2025 tog jag ett initiativ även mot Ekobrottsmyndigheten i frågan om dokumentation av anhållningsbeslut (JO:s ärende med dnr 1656-2025).

Båda dessa initiativ behandlas i detta beslut.

Utredning Inriktningen av JO:s utredning JO uppmanade Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten att yttra sig. Myndigheterna skulle redovisa relevant rättslig reglering och en bedömning av vilka krav som bör ställas på dokumentationen av ett anhållningsbeslut. Redovisningen skulle särskilt beröra dokumentationen av omständigheter till grund för brottsmisstanken respektive de särskilda häktningsskälen. Även andra rekvisit för ett anhållande skulle belysas i fråga om dokumentation.

Åklagarmyndighetens yttrande Åklagarmyndigheten (riksåklagaren AA) yttrade sig till JO i november 2024. Myndigheten redogjorde i yttrandet för rättslig reglering och redovisade följande bedömning.

Det finns inga generella regler i rättegångsbalken om dokumentation av tvångsmedelsbeslut fattade av åklagare. Som framgår ovan [ i Åklagarmyndighetens redogörelse för den rättsliga regleringen, utelämnad här, JO:s anm. ] är detta främst motiverat av åklagarens roll och funktion i det straffprocessuella systemet. Av hänsyn främst till den enskildes rättssäkerhet har lagstiftaren dock ställt upp vissa krav på dokumentation. När det gäller anhållningsbeslut finns en sådan bestämmelse i FUK [ förundersökningskungörelsen, JO:s anm. ] men denna saknar direkt relevans för detta yttrande. Härutöver har lagstiftaren överlämnat åt Åklagarmyndigheten att meddela de föreskrifter, allmänna råd och övriga riktlinjer och anvisningar som behövs för att uppnå enhetlighet och följdriktighet vid åklagarnas rättstillämpning. I ÅFS [ Åklagarmyndighetens författningssamling, JO:s anm. ] 2005:30 har Åklagarmyndigheten meddelat föreskrifter om dokumentation av tvångsmedel. Av dessa framgår att beslut om tvångsmedel ska dokumenteras av beslutsfattande åklagare. Föreskriften avser bland annat anhållningsbeslut och anhållningsbeslut har i detta sammanhang ingen annan innebörd än den som framgår av 24 kap. 6 § tredje stycket RB [ rättegångsbalken, JO:s anm. ]. Åklagare ska alltså dokumentera det anhållningsgrundande brottet och de särskilda häktningsskälen eller annan särskild häktningsgrund som åklagaren anser föreligger. Det ställs inga krav på att grunden för anhållandet konkretiseras eller motiveras särskilt. Det kan tilläggas att Cåbra [ Åklagarväsendets ärendehanteringssystem för brottmål, JO:s anm. ] är anpassat efter dessa förutsättningar. Följaktligen måste brottet och häktningsgrunderna anges för att anhållningsbeslutet ska kunna färdigställas. Härutöver finns möjlighet att i tvångsmedelsblanketten i Cåbra göra anteckningar kopplade till det aktuella tvångsmedlet. Bestämmelsen i 24 kap. 9 a § RB reglerar den misstänktes rätt till insyn vid beslut om anhållande eller häktning. Enligt bestämmelsen har en anhållen person rätt att på begäran få information om utredningsuppgifter som ligger till grund för anhållandet. Det finns inte heller avseende denna bestämmelse någon lagstadgad dokumentationsskyldighet för åklagaren. Av de skäl JO angett i flera beslut bör dock även sådana omständigheter dokumenteras. Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning 2023:10 bör åklagare dokumentera vilka omständigheter som legat till grund för anhållningsbeslutet i anteckningsfältet på tvångsmedelsblanketten i Cåbra. Att dokumentation sker underlättar bl.a. om underrättelseskyldigheten ska fullgöras av annan åklagare än beslutsfattande åklagare. Sammanfattningsvis är det min bedömning att åklagarens skyldigheter när det gäller utformning och dokumentation av anhållningsbeslut är väl avvägda utifrån de krav som kan och bör ställas på åklagarverksamheten. Kraven på utformningen av ett anhållningsbeslut är desamma som på ett häktningsbeslut som meddelas av rätten. Härutöver bör … även andra uppgifter om anhållandet antecknas på lämpligt sätt när det finns ett behov av det. Sådana anteckningar kan underlätta såväl handläggningen av frihetsberövandet som kontroll i efterhand och därmed utgöra ett värdefullt komplement till dokumentationsskyldigheten. En utökad generell dokumentationsskyldighet skulle enligt min uppfattning komma i konflikt med kravet på skyndsamhet och behovet av effektivitet vid användandet av tvångsmedel i brottsutredningar.

Ekobrottsmyndighetens yttrande Ekobrottsmyndigheten (generaldirektören BB) yttrade sig till JO i mars 2025 efter att ha tagit del av Åklagarmyndighetens yttrande. I yttrandet fördes fram bl.a. följande.

Ekobrottsmyndigheten instämmer i Åklagarmyndighetens bedömning att åklagares skyldigheter att utforma och dokumentera anhållningsbeslut är väl avvägda samt att det inte behövs några ytterligare dokumentationskrav gällande anhållningsbesluten. – – – Utöver det som Åklagarmyndigheten har angett i sitt yttrande gör sig följande omständigheter särskilt gällande i fråga om den verksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndighetens anhållningsbeslut är, med undantag för jourverksamhetens, nästan alltid planerade långt i förväg. Det innebär att det som regel finns en detaljerad gärningsbeskrivning när anhållandet sker. Gärningsbeskrivningen upprättas normalt tidigt i utredningen och uppvisas eller överlämnas normalt i samband med att förhör enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken hålls, dvs. före anhållandet. Ekobrottsmyndighetens beslut om anhållande grundar sig dessutom ofta på vad som framkommer i brottsanmälningar från Skatteverket, konkursförvaltare eller andra myndigheter och det finns därmed regelmässigt ett skriftligt underlag. Av underlaget framgår bl.a. skälen för misstanken. Det är också mindre vanligt i Ekobrottsmyndighetens ärenden att förundersökningsledaren byts ut. De särskilda anhållningsskälen dokumenteras också i viss utsträckning i direktiv i stället för i tvångsmedelsbeslutet. När beslut fattas om anhållande i frånvaro bifogas gärningsbeskrivningen och utvecklade skäl för anhållandet följer med ärendet för det fall en misstänkt skulle gripas under jourtid. På så vis säkerställs att ärendet kan hanteras oavsett om jouråklagaren är specialiserad på Ekobrottsmyndighetens brottskatalog eller inte.

Bedömning Allmänt om syftet med dokumentation av tvångsmedel När det gäller tvångsmedel som beslutas av en åklagare eller en polis finns det – till skillnad från tvångsmedel som beslutas eller fastställs av domstol – inte några generella regler i rättegångsbalken om dokumentation. I de fall det för en typ av tvångsmedel finns särskilda regler om dokumentation tar de främst sikte på verkställigheten, och inte beslutet. Den nu beskrivna ordningen har att göra med att rättegångsbalken i första hand är skriven för domstolarna och för att tillgodose deras behov av beslutsunderlag. I fråga om sådana tvångsmedel som kan eller ska prövas av domstol är regelsystemet väl utvecklat, medan tvångsmedel som uteslutande handhas av åklagare eller poliser inte alls behandlas lika ingående. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 2022, version 5, JUNO, s. 140.)

Dokumentationen av tvångsmedel fyller flera olika syften. Det är först och främst viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att tvångsåtgärder inom ramen för en förundersökning dokumenteras, bl.a. för att förundersökningssekretessen begränsar insynen i vart fall temporärt. Det förhållandet att tvångsmedel innebär ett intrång i enskildas integritet gör också dokumentationen angelägen. Det

gäller både beslutet och verkställigheten. Dokumentationen gör det även möjligt att i efterhand kontrollera de brottsutredande myndigheternas handläggning. Det är vidare en fördel för den tjänsteman eller myndighet, vars handläggning ifrågasätts, att med utgångspunkt från dokumentationen kunna klargöra vad som har hänt och kunna tillbakavisa grundlösa påståenden om felaktig handläggning. Dessutom anses kravet på dokumentation innebära ett incitament för beslutsfattaren att tänka över vilken typ av ingrepp han eller hon överväger och om förutsättningarna för tvångsmedlet är uppfyllda, eftersom han eller hon ska kunna redovisa det i skriftlig form. (Se Lindberg, a.a., s. 144 f. samt t.ex. SOU 1993:60 s. 256, SOU 1995:47 s. 345 f., SOU 2018:61 s. 218 och prop. 1996/97:175 s. 64.)

Beslut om och verkställighet av tvångsmedel behöver mot den nu beskrivna bakgrunden alltid dokumenteras, oberoende av om det finns något formellt krav på det. Kraven på dokumentationen skiljer sig dock åt beroende på dels vilket tvångsmedel det är fråga om, dels vem som beslutar om respektive verkställer åtgärden. (Se Lindberg, a.a., s. 145.)

JO har vid flera tillfällen framhållit vikten av att tvångsmedelsanvändning av rättssäkerhetsskäl dokumenteras noggrant samt på ett fullständigt och korrekt sätt. JO har också konstaterat att om dokumentationen är bristfällig så försvåras eller omöjliggörs en kontroll i efterhand av om det fanns förutsättningar för en tvångsåtgärd och om den var ändamålsenlig och proportionerlig. (Se bl.a. JO 1998/99 s. 62, dnr 3468-1994 och 4328-1994, särskilt s. 94, JO 2009/10 s. 72, dnr 1516-2007, JO 2018/19 s. 415, dnr 7330-2016, och JO 2020/21 s. 342, dnr 1656-2018.)

Regleringen av dokumentationsskyldigheten Generella bestämmelser om anhållande finns i 24 kap. rättegångsbalken (RB). Enligt 6 § tredje stycket ska i anhållningsbeslutet anges det brott som misstanken avser och grunden för anhållandet.

Den lagfästa skyldigheten för en åklagare att ange grunden för anhållandet tillkom i början av 1980-talet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att åklagaren i beslutet ska ange det eller de brott som utgör grunden för åtgärden samt vilken eller vilka anhållningsgrunder som han eller hon anser föreligger. Med grunden för anhållandet avses de särskilda häktningsskälen, dvs. flyktfara, kollusionsfara eller recidivfara, eller de särskilda grunderna i 24 kap. 2 § RB. Motiveringen torde i allmänhet kunna göras kortfattad. (Se prop. 1980/81:201 s. 32 och s. 42 och prop. 1986/87:112 s. 62.) I den juridiska litteraturen har angetts att det är tillräckligt att åklagaren anger att det finns t.ex. kollusionsfara och flyktfara, utan att ange de närmare övervägandena om det (se Lindberg, a.a., s. 314).

I Åklagarmyndighetens föreskrifter finns vissa grundläggande krav på bl.a. dokumentation av anhållningsbeslut (se ÅFS 2005:30). Där sägs dock endast att

det ska framgå vem som har fattat beslutet, tidpunkten för beslutet och, i förekommande fall, vem som har varit föredragande i ärendet.

Vilka krav bör ställas på dokumentationen av ett anhållningsbeslut? Med utgångspunkt i iakttagelser från min löpande tillsyn av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten är det min generella bild att dokumentationen av ett anhållningsbeslut i regel är förhållandevis summarisk. Typiskt sett anges det brott som är aktuellt och uppgift om vilket eller vilka av de särskilda häktningsskälen som föreligger samt ett konstaterande av övriga förutsättningar för beslutet. Dokumentationen sker vanligtvis genom att åklagaren sätter ett kryss i för ändamålet avsedda rutor. Detta ligger i linje med vad som uttalats i lagförarbetena. Det förekommer dock att det i anteckningsfältet på den s.k. tvångsmedelsblanketten eller på annan plats finns ytterligare upplysningar om vad åklagaren lagt till grund för anhållningsbeslutet. Den nu redovisade bilden stämmer överens med det som kom fram vid de inspektioner som nämndes inledningsvis.

Förarbetsuttalandena om vilka krav som ska ställas på dokumentationen av ett anhållningsbeslut formulerades för mer än 40 år sedan. I dagens straffprocess är det en självklarhet att myndigheter och enskilda tjänstemän kan visa att de beslut som fattats är rättsligt grundade och har fog för sig. Det gäller inte minst tvångsmedelsbeslut, som är särskilt ingripande för den enskilde. Vidare förutsätter den demokratiska kontroll som bl.a. JO är satt att utföra att det finns fullgoda möjligheter att i efterhand granska de åtgärder som vidtagits. För en sådan granskning är det nödvändigt att det tydligt framgår vilka överväganden som har legat till grund för ett beslut.

Sedan 2014 gäller dessutom att den som anhålls har rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för beslutet (se 24 kap. 9 a § RB). Bestämmelsen infördes som en del av genomförandet av ett EU-direktiv om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden. Syftet med bestämmelsen är att den frihetsberövade effektivt ska kunna angripa beslutet. Åklagaren måste därför kunna precisera vilka omständigheter som haft direkt betydelse för anhållningsbeslutet och den misstänkte har en ovillkorlig rätt till insyn i dessa omständigheter. (Se artikel 7.1 i direktivet och prop. 2013/14:157 s. 21 f.) För att ändamålet med regleringen ska uppnås måste den information som lämnas till den anhållne uppnå en tillräcklig grad av konkretion (se JO 2022/23 s. 285, dnr 2467-2020).

En alltför kortfattad dokumentation av ett anhållningsbeslut riskerar således inte bara att försvåra eller omöjliggöra en kontroll i efterhand av om det fanns förutsättningar för åtgärden. Det kan också medföra en begränsning av den grundläggande processuella rättighet som en misstänkt har att ta del av de omständigheter som lagts till grund för beslutet. En utförligare dokumentation kan vara värdefull även av andra skäl, t.ex. om beslutet fattats av en

jouråklagare som kommer att lämna över ärendet till en annan åklagare, vid byte av undersökningsledare eller om undersökningsledaren inte är anträffbar.

Åklagarmyndigheten har uttryckt en farhåga om att en utökad generell dokumentationsskyldighet skulle kunna komma i konflikt med kravet på skyndsamhet och behovet av effektivitet vid användandet av tvångsmedel i brottsutredningar.

Jag ifrågasätter inte att ett anhållningsbeslut ofta behöver fattas i ett brådskande läge, t.ex. i en joursituation. Även om kraven på dokumentationen skärps kan motiveringen vara relativt kortfattad och åklagaren behöver inte göra mer än att anteckna de överväganden som han eller hon har gjort. Jag har därför svårt att se att legitima krav på dokumentation riskerar att negativt påverka skyndsamheten och effektiviteten i en förundersökning på ett mer generellt plan. Vid inspektionen av Västerorts åklagarkammare kunde jag också se att det redan förekommer att åklagare dokumenterar sina anhållningsbeslut på ett mer utförligt sätt. Vidare kan nämnas de förhållandevis stränga dokumentationskrav som gäller för polisens tvångsmedelsanvändning, även i kaotiska eller våldsamma situationer eller situationer som av något annat skäl är mindre gynnsamma ur dokumentationssynpunkt (se t.ex. JO 2009/10 s. 72, JO 2018/19 s. 415, och mitt beslut den 9 januari 2020, dnr 239-2018 samt även SOU 1993:60 s. 258).

Mot den nu redovisade bakgrunden bör det av rättssäkerhets- och legitimitetsskäl ställas högre krav på dokumentationen av ett anhållningsbeslut än vad som kommit till uttryck i förarbetsuttalanden och juridisk litteratur. Som ett minimum bör åklagaren alltid ange vilka omständigheter som ligger till grund för brottsmisstanken och varför han eller hon anser att ett eller flera av de särskilda häktningsskälen föreligger. Hur utförlig dokumentationen bör vara av övriga förutsättningar för anhållningsbeslutet, exempelvis i fråga om proportionalitet och – i förekommande fall – varför det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar, får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ett dokumentationskrav i enlighet med det sagda är väl förenligt med ordalydelsen i 24 kap. 6 § tredje stycket RB.

En från detta skild fråga är var dokumentationen ska finnas. Från mina utgångspunkter är det tillräckligt att dokumentationen finns tillgänglig i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem, exempelvis i anteckningsfältet på tvångsmedelsblanketten i Cåbra. Jag kan inte se att det formella anhållningsbeslutet behöver innehålla någon ytterligare information än vad som är praxis i dag. Det är dock viktigt att dokumentationen hålls samlad och att den inte rensas ut i samband med att handlingarna i ärendet tas om hand för arkivering.

Ett anhållande utgör en långtgående begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten och frågan om hur sådana beslut dokumenteras är således mycket angelägen. I förhållande till hur anhållanden generellt sett motiveras i

dag kommer de utökade krav som jag har formulerat att på ett bättre sätt tillgodose rättssäkerhetsintressena bakom dokumentationsskyldigheten. Att anhållningsbeslut motiveras mer utförligt är därför också ägnat att stärka förtroendet för åklagarväsendet.

Ärendena avslutas.

Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Seniora rättssakkunniga Lovisa Johansson har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.