JO:s granskning av åklagarens hantering av den s.k. swishlistan i Sundsvall

Bakgrund och initiativet I slutet av sommaren 2023 kom flera klagomål mot Åklagarmyndigheten in till JO. Genom klagomålen och handlingar som hämtades in från Åklagarmyndigheten kom det fram att en åklagare i ett mål om narkotikabrottslighet hade tagit in en lista över swishbetalningar till den misstänkte i förundersökningsprotokollet. Listan – som har kallats swishlistan – innehöll både för- och efternamn på betalningsavsändarna och dessa kunde uppfattas som möjliga köpare av narkotika. Listan fick stor spridning och

uppmärksamhet och det restes frågor i medierna och hos allmänheten om åklagarens handläggning var godtagbar.

Jag beslutade därför att i ett särskilt initiativärende granska de rättsliga frågor som aktualiserades med anledning av åklagarens hantering av uppgifterna i listan.

Utredning

JO uppmanade Åklagarmyndigheten att yttra sig. Yttrandet skulle innehålla bl.a. en redogörelse för de överväganden som gjordes inför att betalningsavsändarnas namn togs med i förundersökningsprotokollet.

Åklagarmyndigheten (numera riksåklagaren AA) yttrade sig till JO den 30 januari 2024 efter att upplysningar lämnats av berörda befattningshavare.

Av Åklagarmyndighetens yttrande och utredningen i övrigt framgår i huvudsak följande. Den misstänkte benämns här BB.

Kammaråklagaren CC vid Åklagarkammaren i Sundsvall ledde en omfattande förundersökning om bl.a. narkotikabrottslighet med flera misstänkta personer. BB var misstänkt för grovt narkotikabrott. BB överlämnades från brittiska myndigheter i början av augusti 2023, vilket var efter att åtalet mot övriga misstänkta hade väckts. En stämningsansökan mot BB fick upprättas under tidspress. Enligt åtalet hade BB olovligen i överlåtelsesyfte förvärvat närmare 700 gram kokain.

Till stöd för åtalet mot BB åberopade åklagaren som bevisning bl.a. en finansiell utredning. Den åberopades för att bevisa ”att BB, som har stora utgifter samtidigt som han saknar legala inkomster, har inkomster relaterat till narkotikaförsäljning”. En del av underlaget till den finansiella utredningen utgjordes av en sammanställning av swishbetalningar till BB:s bankkonto, den s.k. swishlistan. För varje transaktion på listan framgick belopp, datum och tidpunkt, betalningsavsändarnas för- och efternamn samt telefonnummer. Telefonnumren till avsändarna hade maskerats av åklagaren. Listan ingick i ett kompletterande förundersökningsprotokoll som lämnades in till tingsrätten dagen efter att åtal mot BB väckts men den åberopades i det läget inte som bevisning.

Åklagaren åberopade swishlistan som bevisning i en bevisuppgift som lämnades in till tingsrätten i början av september. Den åberopades som bevisning ”angående mängden swishtransaktioner i förhållande till BB:s ekonomi för övrigt”.

CC har uppgett att anledningen till att bevisuppgiften med swishlistan dröjde var att den åtalspunkt där listan ingick behandlades cirka fyra veckor efter huvudförhandlingens början. Det var först då han hade tid att fokusera på denna åtalspunkt och inventera bevisningen.

CC lämnade därutöver bl.a. följande uppgifter i anledning av JO:s utredning.

I sin inställning till misstanken anförde [BB] under förundersökningen att han förnekade brott. [– – –] Brottsutredningen visade att [BB] i princip saknade legala inkomster. Samtidigt mottog [BB] stora summor pengar via swish från privatpersoner. Under år 2021 mottog [BB] drygt 300 000 kr, under 2022 mottog [BB] knappt 1 600 000 kr. I [BB:s] telefon fann polisen tecken på att [BB] ägnade sig åt narkotikaförsäljning. Det var framförallt vissa meddelanden som uppenbart handlade om att privatpersoner beställde narkotika från [BB]. Köparna uppmanades att betala narkotikan via swish och i meddelandefältet uppge något legalt syfte, t.ex. casino. I några fall gick det att koppla meddelandena med narkotikabeställningar till swishbetalningar. Utifrån den stora mängd kokain som tagits i beslag av [BB] i kombination med resultatet av den ekonomiska utredningen, var bedömningen att en stor del av [BB:s] intäkter i form av swishbetalningar härrörde från narkotikaförsäljning. För att bevisa att [BB:s] befattning med kokainet … var ett led i en omfattande narkotikaförsäljning som [BB] ägnat sig åt och att anskaffandet av den stora mängden kokain varit i överlåtelsesyfte bedömdes listan med swishinbetalningar vara helt avgörande. I den här typen av ärenden sker bevisningen ofta med hjälp av listor på inbetalningar och så kallade skuldlistor, där namn inte maskeras. Åtgärden att inte maskera namn på swishlistan kan i detta sammanhang naturligtvis upplevas integritetskränkande för de som förekommer på listan. En maskering skulle dock omöjliggöra för den tilltalade att fullt ut försvara sig mot anklagelsen, t.ex. ”den där betalningen … handlade om att vi delade på en nota”. Den rimliga avvägningen bedömdes vara att namnen därför måste vara kvar, men att telefonnumren maskerades, så att identifieringen av personerna bakom namnen försvårades. Under hösten kom den så kallade swishlistan därefter att orsaka stor uppmärksamhet i Sundsvall. Listan hade lämnats ut av Sundsvalls tingsrätt, som inte maskerat listan ytterligare. Därefter följde publiceringar som handlade om swishlistan och som skedde på ett sätt så att allmänhetens tolkning var att alla som fanns med på listan hade köpt narkotika. Min uppfattning är att det enbart utifrån inbetalningarna inte går att peka ut enstaka personer/namn på listan som narkotikaköpare. På listan kan så klart även finnas legala transaktioner som gäller annat än narkotika. Under förhandlingen erkände [BB] gärningen, vilket ledde till att swishlistan inte fick den stora betydelse som undertecknad hade räknat med.

Åklagarmyndigheten redovisade följande bedömning.

Inledningsvis kan jag konstatera att det är åklagaren som i egenskap av förundersökningsledare har haft det yttersta ansvaret för innehållet i förundersökningsprotokollet. Det avgörande för om en uppgift ska tas med i ett förundersökningsprotokoll är om den är av betydelse för utredningen. När uppgiften är av betydelse för utredningen finns det inget rättsligt utrymme att avstå från att ta in den i protokollet, oavsett om den omfattas av sekretess eller inte (jfr. JO:s beslut den 10 maj 2017, dnr 7381-2015). Det framgår av åklagarens upplysningar att swishlistan åberopades som bevisning eftersom den gav stöd till gärningspåståendet i åtalet mot [BB]. Jag har ingen anledning att ifrågasätta den bedömningen. Under sådana förhållanden har det inte funnits något rättsligt utrymme för åklagaren att avstå från att ta med swishlistan i förundersökningsprotokollet. I samband med att åtalet mot [BB] väcktes var åklagaren enligt 45 kap. 7 § RB [ rättegångsbalken, JO:s anm. ] skyldig att ge in förundersökningsprotokollet till tingsrätten. När förundersökningsprotokollet

gavs in till tingsrätten upphörde eventuell sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL [ offentlighets- och sekretesslagen, JO:s anm. ] avseende uppgifterna i swishlistan att gälla, då det enligt min mening inte var uppenbart att uppgifterna saknade betydelse i målet. Jag anser inte heller att sekretessbestämmelsen i 21 kap. 1 § första stycket OSL varit tillämplig på uppgifterna. Sedan swishlistan getts in till tingsrätten har den fått stor spridning och medial uppmärksamhet. Personer med namn som överensstämmer med inbetalare i swishlistan har i olika sammanhang framställts som potentiella narkotikaköpare. Trots att personerna vid den tidpunkt då swishlistan gavs in till tingsrätten inte var formellt misstänkta för brott så kan uppgifterna i sitt sammanhang ändå anses utgöra integritetskänsliga uppgifter. Publicering eller spridning av sådana uppgifter som inte har samband med brottsutredningen kan utgöra en kränkning av artikel 8 i Europakonventionen. I den delen vill jag anföra följande. Utgångspunkten är att åklagaren har ett ansvar för att integritetskänsliga uppgifter som saknar betydelse för målet, oavsett om sekretess gäller för uppgifterna eller ej, inte förs in i förundersökningsprotokollet. Innehåller protokollet sådana uppgifter är åklagaren skyldig att vidta relevanta åtgärder för att undvika att uppgifterna sprids (jfr. JO:s beslut 2016/17 s. 439 och 2017/18 s. 286). En sådan åtgärd kan exempelvis vara att maskera uppgifterna i förundersökningsprotokollet. Åklagaren har maskerat avsändarnas telefonnummer. Frågan är om det funnits anledning för åklagaren att även maskera inbetalarnas namn. Jag kan konstatera att om åklagaren hade maskerat inbetalarnas namn hade åklagaren varit förhindrad att visa på transaktionernas härkomst samt att det varit fråga om ett stort antal individer som gjort inbetalningar till [BB]. En maskering hade vidare försvårat för [BB] att invända mot åklagarens påstående om att inbetalningarna utgjorde ersättning för narkotika. Jag ifrågasätter inte att den spridning som uppgifterna har fått hos allmänheten kan ha inneburit men för personerna på listan, men med hänsyn till uppgifternas betydelse för åtalet och den misstänktes möjlighet att försvara sig har det inte funnits något rättsligt utrymme för åklagaren att maskera dem ytterligare i förundersökningsprotokollet. Någon överträdelse av artikel 8 i Europakonventionen kan sammanfattningsvis inte anses ha ägt rum. Jag kan avslutningsvis konstatera att swishlistan till viss del består av personuppgifter. Sådana uppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att utreda eller lagföra brott. Mot bakgrund av vad som anförts ovan om swishlistans betydelse för utredningen och åtalet mot [BB] kan åklagarens hantering av uppgifterna inte heller från det perspektivet anses vara felaktig. Sammantaget har inget framkommit som talar för att åklagaren hanterat swishlistan felaktigt vid handläggningen av ärendet.

Rättsliga utgångspunkter Allmänna utgångspunkter för en förundersökning och för bevisföringen En förundersökning ska bedrivas objektivt. Vid förundersökningen ska undersökningsledaren och den som biträder honom eller henne söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel. (Se 23 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken, RB.)

Vid sidan av den nu beskrivna objektivitetsprincipen gäller hänsynsprincipen, som kommer till uttryck i 23 kap. 4 § andra stycket RB. Enligt bestämmelsen ska en förundersökning bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för misstanke

eller drabbas av kostnad eller olägenhet. Principen ska tillämpas i förhållande till såväl misstänkta som andra personer som berörs av en förundersökning.

Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska bl.a. se till att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. (Se 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen, FUK.)

I svensk rätt tillämpas fri bevisprövning. Parterna är i regel fria att lägga fram vilken bevisning som helst (principen om fri bevisföring) och domstolen är fri att avgöra vilket bevisvärde ett visst bevis har för utgången i målet (principen om fri bevisvärdering). I stämningsansökan till domstolen ska åklagaren uppge bl.a. de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis (se 45 kap. 4 § första stycket 4 RB). I samband med att åtal väcks ska åklagaren till domstolen lämna in bl.a. förundersökningsprotokollet och de skriftliga handlingar som åberopas som bevis. Material som inte rör åtalet bör inte lämnas in till domstolen. (Se 45 kap. 7 § RB.)

Innehållet i ett förundersökningsprotokoll Vid en förundersökning ska det föras protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (se 23 kap. 21 § första stycket RB). Förundersökningsprotokollets huvudsakliga betydelse är att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtalsfrågan och att förbereda målet inför huvudförhandling i domstol. Utredningsåtgärder, beslut och material som upprättas eller hämtas in under en förundersökning ska dokumenteras löpande. Med begreppet förundersökningsprotokoll avses normalt inte all denna löpande dokumentation. I stället brukar man avse den sammanställning av utredningen som görs i slutet av en förundersökning. Det förundersökningsmaterial som undersökningsledaren bedömer inte ska ingå i förundersökningsprotokollet utgör s.k. sidomaterial.

Förundersökningsprotokollet ska ge en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (se 22 § FUK). Bedömningen av vad som ska ingå i protokollet är av central betydelse för den grundläggande rätten till en rättvis rättegång, som slås fast i bl.a. 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och i artikel 6 i Europakonventionen. I rätten till en rättvis rättegång ligger bl.a. att var och en som blivit anklagad för brott ska ha möjlighet att förbereda sitt försvar (se artikel 6.3 b i konventionen).

Utmärkande för en rättvis rättegång är att parterna är likställda i processen och att förfarandet inte ska gynna polisen och åklagaren framför försvaret. Principen om parternas likställdhet har ett nära samband med principen om ett kontradiktoriskt förfarande. Ett kontradiktoriskt förfarande innebär att parterna ska ha kännedom om allt material i en process, få tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material samt ha lika goda möjligheter att åberopa bevisning och föra sin talan i processen. (Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 6 uppl. 2023, s. 310.)

Avgörande för om en uppgift ska ingå i förundersökningsprotokollet är om den är av betydelse för utredningen. Om den är det finns det inget rättsligt utrymme att avstå från att ta in den i protokollet, även om den skulle omfattas av sekretess (se t.ex. JO 2017/18 s. 296, dnr 7381-2015). Rätten för den misstänkte att, när förundersökningen är färdig, ta del av de omständigheter som har betydelse för åtalet mot honom eller henne är ovillkorlig (se t.ex. prop. 2016/17:68 s. 71).

Vid bedömningen av vilka uppgifter som ska tas med i förundersökningsprotokollet måste undersökningsledaren iaktta strikt objektivitet. Såväl sådant som är till fördel som sådant som är till nackdel för den misstänkte ska redovisas i förundersökningsprotokollet. Det som är betydelselöst för utredningen ska dock inte tas med. Samtidigt är det viktigt att uppgifter som ur försvarets synvinkel framstår som betydelsefulla inte väljs bort. (Se prop. 1994/95:23 s. 83 och prop. 2015/16:68 s. 31 f. samt t.ex. JO 1964 s. 212, JO 2007/08 s. 87, särskilt s. 96 f. och s. 134, dnr 2181-2005, JO 2013/14 s. 106, dnr 2959-2011, JO 2017/18 s. 296 och JO:s beslut den 22 januari 2024, dnr 7035-2022.)

Huvudregeln är alltså att det som har förekommit under en brottsutredning som lett till åtal ska redovisas för domstolen och parterna. När åklagaren överväger att inte redovisa dokumentation från förundersökningen i protokollet bör han eller hon ha i åtanke att såväl rätten som motparten kan göra en annan bedömning av vad som är av betydelse för saken. Sådant som belyser invändningar som den tilltalade sannolikt kommer att göra, liksom annat som kan aktualiseras i målet, ska inte uteslutas. (Se JO 2012/13 s. 126, dnr 2773- 2010, med däri angivna hänvisningar.) Sekretess för uppgifter i ett förundersökningsprotokoll Av 35 kap. 1 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (OSL) framgår att sekretess gäller för en uppgift i en förundersökning om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Bestämmelsen är utformad med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att sekretess gäller för uppgiften.

Om åtal väcks blir läget i sekretesshänseende ett annat. Enligt 35 kap. 7 § OSL upphör nämligen oftast sekretess för en uppgift att gälla om den lämnas till domstol med anledning av ett åtal. Sekretessen kan dock i vissa fall bestå trots åtal, bl.a. om sekretess för uppgiften enligt särskilda bestämmelser ska gälla hos domstolen eller om uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet (se punkterna 1 och 2). Enskildas rätt till skydd för sitt privatliv I artikel 8 i Europakonventionen föreskrivs i punkt 1 att var och en har rätt till respekt för bl.a. sitt privatliv. Detta omfattar en rätt till skydd för en persons

rykte, alltså en rätt till skydd mot förtal eller nedsättande uppgifter. Skyddet gäller också den personliga integriteten. (Se Danelius, a.a. s. 456 f.)

En kränkning av artikel 8 förutsätter att det är fråga om ett angrepp av visst allvar och på ett sätt som har effekt på den enskildes privatliv (se Mikolajová mot Slovakien, no. 4479/03, dom den 18 januari 2011, § 55).

Det kan finnas starka motstående intressen till den enskildes rätt enligt artikel 8, t.ex. behovet av att använda ett visst material i en brottsutredning. Europakonventionen kräver att en rimlig avvägning görs av de motstående intressena. (Se Danelius, a.a. s. 456 f.)

En undersökningsledare har ett ansvar att vidta relevanta åtgärder för att undvika att integritetskänsliga uppgifter sprids när detta inte är nödvändigt (se t.ex. JO 2016/17 s. 387, dnr 1136-2015, JO 2016/17 s. 439, dnr 6673-2014, och JO 2017/18 s. 286, dnr 741-2016). Behandling av personuppgifter Brottsbekämpande myndigheter ska följa brottsdatalagen vid behandling av personuppgifter som sker inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten.

För Åklagarmyndigheten gäller att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna bl.a. utreda eller lagföra brott (se 2 kap. 1 § brottsdatalagen och 2 kap. 1 § lagen om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område).

Bedömning

Den s.k. swishlistan fick stor uppmärksamhet efter att åklagaren lämnat in den till tingsrätten i samband med att åtal väcktes. Betalningsavsändarnas telefonnummer hade uteslutits ur listan av åklagaren men deras namn fanns kvar och dessa bedömdes av tingsrätten inte omfattas av sekretess.

Syftet med initiativet är som nämnts att belysa frågor som uppkommit när det gäller åklagarens hantering av uppgifterna i listan med swishbetalningar. Tingsrättens handläggning har inte omfattats av granskningen.

Inledningsvis vill jag säga att jag har förståelse för om personerna på listan upplevt det som obehagligt och som ett intrång i deras personliga integritet att de förekom i ett mål om allvarlig brottslighet och på ett sätt som medförde att de kunde uppfattas som möjliga narkotikaköpare.

Mot bakgrund bl.a. av det krav på hänsynstagande mot enskilda som gäller i en förundersökning har undersökningsledaren ett ansvar att se till att integritetskänsliga uppgifter inte sprids i onödan. Jag vill därför betona vikten av att en åklagare alltid noga överväger om integritetskänsliga uppgifter om tredje man verkligen behöver tas med i ett förundersökningsprotokoll och, om så är fallet, hur integritetsintrånget kan göras så litet som möjligt. Med detta sagt gör jag följande bedömning av omständigheterna i ärendet.

Principen om den fria bevisföringen ger en åklagare stor frihet att avgöra vilken bevisning som ska läggas fram. Jag har ingen synpunkt på att listan med swishbetalningar åberopades som bevisning av åklagaren. Under sådana förhållanden var åklagaren skyldig att lämna in den till domstolen.

Av utredningen framgår dock att listan med swishbetalningar åberopades som bevisning först en tid efter att den lämnats in till tingsrätten. Åklagaren har förklarat detta med att han på grund av tidspress inte haft möjlighet att fullt ut gå igenom bevisningen mot BB när åtalet väcktes. Han har även uppgett att han bedömde att listan hade en avgörande betydelse för åtalet mot BB.

Jag ifrågasätter inte att listan med swishbetalningar som sådan var av betydelse för utredningen. Som framgått av den rättsliga regleringen fanns då inte något rättsligt utrymme för åklagaren att avstå från att ta in listan i förundersökningsprotokollet, oavsett om den åberopades som bevisning.

Det förhållandet att listan med swishbetalningar lämnades in till tingsrätten var således inte i strid med någon bestämmelse om förundersökning och åtal. Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis att det var godtagbart att inte utesluta ytterligare uppgifter ur listan. Jag tänker då framför allt på om betalningsavsändarnas för- och efternamn behövde vara med.

Avgörande för om en uppgift ska tas in i ett förundersökningsprotokoll är som nämnts om den är av betydelse för utredningen. Det rör sig alltså om en bedömningsfråga där det finns utrymme för olika slutsatser. Åklagaren har i utredningen hos JO förklarat att han bedömde att namnen inte kunde uteslutas eftersom det skulle ha gjort det omöjligt för BB att fullt ut försvara sig mot åtalet och äventyrat BB:s rätt till en rättvis rättegång.

Det kan i vissa lägen vara svårt för åklagaren att bedöma vilka uppgifter som har betydelse för den misstänktes försvar. Om åklagaren i det enskilda fallet bedömer det som lämpligt ser jag inga rättsliga hinder mot att han eller hon med den misstänktes försvarare tar upp frågan om huruvida vissa specifika uppgifter kan uteslutas. På så sätt får åklagaren ett bättre underlag för sin bedömning och det kan undvikas att integritetskänsliga uppgifter om tredje man sprids i onödan.

I det här fallet har det inte förts fram att åklagaren tog upp frågan med BB:s försvarare om namnen på betalningsavsändarna kunde uteslutas, helt eller delvis. Utredningen hos JO är inte tillräcklig för att jag ska kunna uttala mig om BB:s rätt att kunna försvara sig mot anklagelsen motiverade att både för- och efternamn på betalningsavsändarna fanns med när listan lämnades in till tingsrätten eller om avsändarna hade kunnat framgå på ett sätt som gjorde det svårare att identifiera dem. Jag noterar i sammanhanget att BB förnekade brott när åtalet mot honom väcktes.

När det gäller omständigheterna i övrigt kan jag inte se att det kommit fram något som jag bedömer har utgjort hinder mot att ta med namnuppgifterna i

förundersökningsprotokollet. Jag har då beaktat bl.a. de hänsyn som ska tas enligt artikel 8 i Europakonventionen och enligt personuppgiftsregleringen.

Sammanfattningsvis ger min granskning inte underlag för slutsatsen att åklagarens hantering av den s.k. swishlistan inte var godtagbar. Något skäl att föra fram kritik finns därför inte. Jag vill dock på nytt betona vikten av att undersökningsledaren noga överväger vilka uppgifter som behöver tas in i förundersökningsprotokollet så att integritetskänsliga uppgifter inte sprids i onödan.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Seniora rättssakkunniga Lovisa Johansson har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.

Sändlista

Åklagarmyndigheten, tillsynsavdelningen (AMR-7418-23)