Om tolkning av bl.a. övervakade besök på Kriminalvårdens säkerhetsavdelningar. Även allvarlig kritik mot anstalten Hall för hanteringen av en intagens beviljade besökstillstånd m.m.

Anmälan m.m. I en anmälan som kom in till JO den 4 januari 2024 förde AA fram i huvudsak följande klagomål mot Kriminalvården, anstalten Hall.

Anstalten biföll hans ansökan om besök av sin farmor, med villkor om övervakning. När besök skulle bokas ansökte han om tolkning, men det avslogs. I praktiken innebar det att de godkända besöken inte kunnat genomföras eftersom samtal inte har fått föras på farmoderns språk och anstalten vägrat bistå med tolk. En kriminalvårdsinspektör rekommenderade honom att i stället ansöka om obevakade besök men även den ansökan avslogs.

Till anmälan fogade AA ett antal handlingar. Av dessa framgick bl.a. att anstalten den 2 december 2023 hade tagit emot en hemställan där AA begärt att få veta hur han skulle gå till väga för att få besöken tolkade och att en kriminalvårdsinspektör fem dagar senare svarat honom:

Hej! Ni får prata på ett språk som personalen förstår. Tolk kommer inte att beställas externt för anhörigbesök. Finns personal i tjänst som förstår språket kan besök genomföras. Annars inte.

I en skrift daterad den 20 december 2023 hade AA uppgett att han ville överklaga ett bifogat beslut. Samma kriminalvårdsinspektör hade besvarat den med kommentaren:

Mitt svar är inte möjligt att överklaga. Du kan i stället ansöka om okontrollerat besök av din farmor. Du får då ett beslut, som kan överklagas.

Därefter hade AA på nytt ansökt om besök från sin farmor. Anstalten hade tolkat skriften som en ansökan om obevakade besök och avslagit den i ett skriftligt beslut den 27 december 2023.

Utredning JO:s första remiss m.m. Inledningsvis hämtades upplysningar in från Kriminalvården, varvid det framkom bl.a. att AA hade haft tillstånd till övervakade besök av sin farmor sedan den 9 juni 2022. I tillståndsbeslutet angavs det att besöken skulle kontrolleras och samtalen föras på ett språk som personalen förstår. Vid JO:s kontroll i februari 2024 konstaterades att AA ännu inte hade haft något besök av farmodern.

JO begärde därefter att Kriminalvården skulle yttra sig och besvara de frågor som framgår av myndighetens första remissvar. Sålunda gav Kriminalvården, genom en regionchef, in ett yttrande med i huvudsak följande innehåll:

Kriminalvården har inhämtat uppgifter från anmälarens kriminalvårdsjournal samt från ledningen vid Anstalten Hall/Säkerhetsavdelningen (nedan benämnd A Hall/Säk). A Hall/Säk beslutade den 9 juni 2022 att tillåta anmälaren att ta emot kontrollerade besök av sin farmor under förutsättning av att samtal mellan de båda sker på ett språk som anstaltens personal förstår. Anstalten beviljade tillståndet trots att den var medveten om att anmälarens farmor inte kunde anses vara närstående enligt den definition av begreppet som anges i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1). Detta förklarades av att anmälaren under tidigare verkställigheter hade beviljats såväl besökskontakt som telefonkontakt med farmodern varför hon ansågs vara nära anhörig. I beslutet beaktades även att anmälaren inte hade besökstillstånd/telefontillstånd till fler än två andra personer. Den 5 april 2024 har A Hall/Säk redovisat att den i närtid har samtalat med anmälaren och då förklarat för honom att anstalten inte kommer att anlita professionell tolk för att han ska kunna ta emot besök av farmodern och att hans behov av besök anses vara tillgodosett i och med att han har tillstånd att ta emot fem olika besökare.

Vidare har A Hall/Säk den 17 april 2024 redovisat följande. När det föreligger tolkbehov använder sig A Hall/Säk endast av Bas-Säk-utbildad kriminalvårdspersonal; det anses inte vara aktuellt att anlita professionell tolk. Bas-Säk är en vidareutbildning för kriminalvårdare som ska arbeta i någon av Sveriges tre säkerhetsavdelningar. Att endast använda sig av Bas-Säk-utbildad personal när det uppstår tolkbehov är en överenskommelse som alltid har gällt i säkerhetsavdelningarna. Dock har detta förtydligats 2023 när verksamhetsuppdraget för säkerhetsavdelningarna fastslogs. Det verksamhetsuppdraget innefattar att de tre säkerhetsavdelningarna ska arbeta på samma sätt när det gäller besök, telefoni och tolkärenden. – – –

Kriminalvårdens bedömning Anmälarens påstående att han inte har fått ta emot besök av sin farmor stämmer och förklaras av de tre säkerhetsavdelningarnas samstämmiga uppfattning att professionell tolk inte ska anlitas trots att Bas/Säk-utbildad personal inte finns tillgänglig. A Hall/Säk har förklarat att detta alltid har varit gällande men att det har förtydligats 2023. Förtydligandet 2023 gällande användning av professionell tolk har troligen samband med tidigare skiftande praxis/tillämpning vid säkerhetsavdelningarna. Beslutet att bevilja anmälaren besökstillstånd gällande farmodern har meddelats före förtydligandet 2023. Sannolikt har A Hall/Säk vid tiden för beslutet den 9 juni 2022 inte varit fullt uppmärksam på att det beslutet i praktiken skulle innebära nästintill en omöjlighet för anmälaren att ta emot besök av sin farmor. Vad gäller anmälarens skrivelse av den 20 december 2023 (JO:s handling # 2, s. 1) och hur den har hanterats av anstalten kan följande konstateras. Skrivelsen av vilken det framgår att anmälaren överklagar har inte hanterats korrekt när anstalten har förklarat för anmälaren att svaret inte kan överklagas och att han istället uppmanas att ansöka om okontrollerade besök. Efter att JO:s remiss i aktuellt ärende inkommit Kriminalvården för yttrande har hanteringen av anmälarens överklagande uppmärksammats och den 4 april 2024 har överklagandet överlämnats till Förvaltningsrätten i Stockholm. Den 15 april 2024 har målet återförvisats till Kriminalvården för omprövning (…). Omprövningsbeslut har inte meddelats än.

Av förvaltningsrättens avgörande framgår att målet återförvisades till Kriminalvården för omprövning med hänvisning till att kriminalvårdsinspektörens besked den 7 december 2023 var ett överklagbart beslut och därför omfattades av kravet på sådan prövning enligt 14 kap. 2 § fängelselagen (2010:610), FäL.

JO:s andra remiss m.m. I maj 2024 begärde JO att Kriminalvårdens huvudkontor skulle yttra sig över det som kommit fram i ärendet i fråga om tolkning på säkerhetsavdelningarna. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för myndighetens rutin för när intagna på en säkerhetsavdelning har behov av tolk, vid såväl kontakter med anhöriga och myndigheter som ärendehantering.

Kriminalvården, genom chefen för sektionen för verksjuridik – verkställighet, straffrätt m.m., lämnade in ett yttrande med i huvudsak följande innehåll:

Utredning Uppgifter har inhämtats från region Stockholm, region Mitt och region Nord. Regionerna har i sin tur hämtat in uppgifter från de anstalter där

säkerhetsavdelningarna är placerade. Sammanfattningsvis har följande framkommit. På säkerhetsavdelningarna placeras intagna som bedöms ha hög förmåga att planera och genomföra allvarliga brottsliga gärningar, och likaså avsikt att fortsätta bedriva brottslig verksamhet och ha otillåten kommunikation. Om kommunikationen mellan en intagen på säkerhetsavdelning och dennes anhöriga kan ske på svenska eller engelska, ska något av de språken användas. Om en intagen och dennes anhöriga kommunicerar på ett annat språk än svenska eller engelska, använder säkerhetsavdelningarna i anstalten Hall och anstalten Saltvik i första hand medarbetare som genomgått särskild utbildning för säkerhetsenheterna, s.k. Bas-säkerhetsutbildning, och behärskar det aktuella språket. I den situationen använder anstalten Kumlas säkerhetsavdelning på motsvarande sätt i första hand en medarbetare som behärskar det aktuella språket och även i övrigt bedöms lämplig att övervaka eller avlyssna kontakten. Om kommunikationen inte kan ske på svenska eller engelska och ingen sådan personal behärskar det aktuella språket, kan tolk behöva anlitas. Det föregås av en individuell bedömning av identifierade säkerhetsrisker och de särskilda skälen för kontakten. På säkerhetsavdelningen i anstalten Hall har dock, om en anhörig besökare till en intagen inte behärskar svenska eller engelska, sedan en tid tillbaka inte använts auktoriserad tolk. Att i första hand kriminalvårdspersonal används för att övervaka eller avlyssna samtal motiveras av säkerhetsskäl. Möjligheten att följa samtal i realtid ger exempelvis bättre förutsättningar att snabbt uppfatta information som kan leda till att kontakten behöver avbrytas. Vid handläggning av omfattande ärenden av stor vikt anlitas tolk, om en intagen behöver det. I vardagliga ärenden används som utgångspunkt personal som behärskar språket i fråga. På säkerhetsavdelningen i anstalten Kumla anlitas dock tolk med jämna mellanrum även i mindre eller enklare frågor för att den intagne ska få möjlighet att diskutera sin verkställighet eller andra frågor på ett obehindrat sätt. Vid en intagens kontakt med andra myndigheter åligger det den andra myndigheten att vid behov anlita tolk. Om en intagen inte kan påtala sitt tolkbehov för en annan myndighet, kan anstalten vara behjälplig genom att kontakta myndigheten och påtala det.

Rättslig reglering Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att domstolar och förvaltningsmyndigheter som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Av 13 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Av 7 kap. 1 § fängelselagen (2010:610) framgår att en intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Ett besök får dock vägras om det 1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom kontroll enligt 2 eller 3 §, 2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Av 7 kap. 2 § fängelselagen framgår att ett besök får, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, kontrolleras genom att 1. personal övervakar besöket, eller 2. besöket äger rum i ett besöksrum som är så utformat att det omöjliggör att föremål överlämnas. Av 7 kap. 4 § fängelselagen framgår att en intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den 1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt

5 §, 2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Av 7 kap. 5 § fängelselagen framgår bl.a. att elektronisk kommunikation mellan en intagen och en annan person får avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Av 7 kap. 7 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) om fängelse, FARK Fängelse, framgår att om ett besök övervakas ska samtal under besöket föras på ett språk som förstås av den som övervakar det, om det inte är obehövligt med hänsyn till syftet med övervakningen. Om samtalet inte kan föras på ett sådant språk ska tolk anlitas. Om samtalet i strid med vad som gäller för besöket förs på ett språk som inte förstås av den som övervakar besöket eller av tolken ska besöket avbrytas, om det inte är uppenbart obehövligt. Av allmänna råd till ovannämnda bestämmelse i FARK Fängelse framgår att det, om syftet med övervakningen endast är att förhindra överlämnande av otillåtna föremål, kan vara obehövligt att den som övervakar besöket förstår samtalet. Av 7 kap. 16 § FARK Fängelse framgår att elektronisk kommunikation som avlyssnas ska föras på ett språk som förstås av den som avlyssnar kommunikationen om det inte är uppenbart obehövligt. Av allmänna råd till den ovannämnda bestämmelsen i FARK Fängelse framgår följande. Situationer då det kan tillåtas att kommunikationen förs på ett språk som den som avlyssnar inte förstår kan t.ex. vara när syftet med avlyssningen endast är att säkerställa att kommunikationen inte kopplas vidare. I sådana fall kan det räcka med att kontrollera att kommunikationen förs med den person som Kriminalvården har kontrollerat och godkänt att den intagne ska få kommunicera med (s.k. medlyssning).

Kriminalvårdens bedömning På säkerhetsavdelningarna förs intagnas samtal med anhöriga om möjligt på svenska eller engelska och övervakning eller avlyssning av samtalen utförs i första hand av kriminalvårdspersonal, som har genomgått särskild vidareutbildning och behärskar det språk som samtalet förs på. Kriminalvården ser dessa utgångspunkter som välavvägda mot bakgrund av att kontakterna med omvärlden för intagna på säkerhetsavdelning är förenade med särskilt allvarliga säkerhetsrisker. Personalens förmåga att snabbt kunna identifiera dessa risker och agera för att upprätthålla säkerheten bedöms vara av avgörande betydelse för att kontakterna ska kunna genomföras. Eftersom syftet med tolkningen under sådana samtal således är att identifiera säkerhetsrisker och inte att den intagne ska kunna göra sig förstådd, bedömer Kriminalvården att de skäl som annars gör sig påminda vid rekvirering av auktoriserad tolk i offentlig verksamhet inte har samma genomslag. Den beskrivna hanteringen får dock givetvis inte medföra att intagna på säkerhetsavdelning, som inte talar svenska eller engelska med sina anhöriga, i praktiken får en beskuren tillgång till en annars godkänd kontakt. Kriminalvården bedömer därför att det inte är möjligt att neka en intagen på säkerhetsavdelning besök eller annan kontakt enbart på den grunden att avlyssnande personal inte behärskar det talade språket. I de situationerna anser Kriminalvården att utomstående tolk bör anlitas på sätt som enligt utredningen också sker på säkerhetsavdelningarna i anstalten Kumla och anstalten Saltvik, under förutsättning att det inte finns säkerhetsmässiga hinder mot den fördröjning som tolkningen till kriminalvårdspersonalen innebär. Om säkerheten kan äventyras på ett sätt som inte kan avhjälpas genom att besök kontrolleras eller kommunikation avlyssnas, finns det nämligen inte förutsättningar för att medge kontakt. Kriminalvården ser inte heller något hinder mot att personal bistår intagna med översättning eller tolkning i ärenden av mindre vikt eller när det inte bedöms vara nödvändigt med utomstående tolkning för att den intagne ska kunna ta till

vara sin rätt. Kriminalvården bedömer att den hållningen är förenlig med motiven till 13 § förvaltningslagen (se t.ex. prop. 2016/17:180 s. 84 f.). AA fick tillfälle att kommentera yttrandet.

JO hämtade även in kopior av Kriminalvårdens dagboksblad och handlingar i AA:s ärenden om besök av farmodern. Av dessa framgick bl.a. att myndighetens huvudkontor beviljade tolkning av de aktuella besöken den 28 maj 2024 och att AA därefter tog emot ett besök av sin farmor den 14 juni samma år.

Bedömning

Allmänt om tolkning på säkerhetsavdelning Frågan om språktolkning i anstalt aktualiseras både när en intagen har behov av det i kontakten med Kriminalvården eller andra myndigheter och när verksamhetsställena behöver förstå vad som sägs under sådana övervakade kontakter som intagna beviljats. Kriminalvården har redogjort för relevanta rättsliga utgångspunkter i båda dessa delar. Jag hänvisar därför dit.

Som framgått följer det av 13 § första stycket förvaltningslagen (2017:900), FL, att Kriminalvården ska använda tolk vid kontakt med intagna som inte behärskar svenska – om det behövs för att den intagne ska kunna ta till vara sin rätt. JO har i flera fall bedömt att en anstalt eller ett häkte kan anlita en icke kvalificerad tolk, såsom personal, i enklare ärenden men framhållit att en kvalificerad tolk alltid bör anlitas vid ärenden av större vikt för den intagne (se t.ex. JO 2022/23 s. 198, dnr 3513-2021). Den ordning som Kriminalvården har redogjort för när en intagen har behov av tolkning tycks vara förenlig med dessa utgångspunkter. Jag vill dock framhålla att bedömningen av vad som är ett ärende av större vikt givetvis måste göras utifrån den intagnes perspektiv.

Frågan om tolkning av intagnas övervakade besök och andra kontakter väcker inte samma rättssäkerhetsöverväganden som frågan om tolkning av intagnas kontakter med Kriminalvården gör. Som myndigheten har framfört är syftet med tolkning vid besök att den som övervakar samtalet ska kunna identifiera säkerhetsrisker. I förlängningen kan det vara en förutsättning för att bevilja vissa kontakter (jfr 7 kap. 2 § FäL). Mot bakgrund av det har jag inte någon invändning mot anstalterna Saltvik och Kumlas rutin att i första hand låta besöken övervakas av personal med egna språkkunskaper och att extern tolk inte alltid anlitas. Det är dock angeläget att rutinen inte medför att en godkänd kontakt för en intagen på en säkerhetsavdelning – som talar annat än svenska med sina anhöriga – i praktiken inskränks. Det har också Kriminalvården varit inne på i sitt andra remissvar.

Det har kommit fram att anstalten Hall åtminstone tidigare haft som rutin att endast använda kriminalvårdspersonal med viss utbildning vid övervakningen av de kontakter som intagna på säkerhetsavdelning haft med anhöriga. Därmed bokades aldrig extern tolk för uppdrag av det slaget. Det är uppenbart att en sådan ordning medför att intagnas rätt till besök eller andra kontakter med

anhöriga blir beroende av vilket eller vilka språk de intagna och deras anhöriga talar. Detta är oacceptabelt och står i direkt strid med bestämmelsen i 7 kap. 7 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1), FARK Fängelse, där det uttryckligen sägs att tolk ska anlitas om samtal under övervakade besök inte kan föras på ett språk som övervakande personal förstår.

Jag är mycket kritisk till den rutin som tidigare har gällt vid anstalten Hall. Eftersom AA så småningom beviljades tolkning av de aktuella besöken och att åtminstone ett sådant genomförts utgår jag från att anstalten har ändrat sina rutiner så att de överensstämmer med det redovisade.

Om anstaltens hantering i det här fallet Det står klart att anstalten Hall beviljade AA det aktuella besökstillståndet den 9 juni 2022 och förenade det med villkor om att besöken skulle övervakas och samtalen föras på ett språk som personalen förstår. Besök genomfördes därefter inte förrän den 14 juni 2024.

Som jag nyss konstaterat har anstalten inte haft lagligt stöd för sin rutin att aldrig anlita extern tolkning för besök till intagna på säkerhetsavdelning. I det enskilda fallet har rutinen inneburit att AA:s beslut om besökstillstånd förenades med ett villkor som inte kunde uppfyllas, men utan att han fick möjlighet att begära prövning av frågan i en högre instans. Följden av denna ordning blev att det dröjde mer än två år innan farmodern kunde besöka honom. Anstalten förtjänar allvarlig kritik för det.

Det har vidare visat sig i min utredning att AA vid flera tillfällen ställt frågor till anställda inom Kriminalvården om hur han skulle gå till väga för att besöken av farmodern skulle kunna genomföras, men i stort sett bara bemötts med beskedet att samtalen behövde föras på ett språk som någon anställd förstod. En sådan handläggning är inte heller godtagbar ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv. Enligt min mening borde anstalten ha uppfattat AA:s återkommande förfrågningar som att han begärde ändring av språkvillkoret eller som ansökningar om tolkning. Eftersom övervakning uppenbarligen bedömdes vara en förutsättning för besökstillståndet har jag vidare mycket svårt att förstå varför han upplystes om att han ”i stället” kunde ansöka om okontrollerat besök av sin farmor och då skulle ”få ett beslut, som kan överklagas”.

Anstalten borde därutöver ha betraktat i vart fall skriften den 20 december 2023 som en begäran om omprövning av anstaltens besked (jfr 14 kap. 2 § FäL). Som förvaltningsrätten har konstaterat var beskedet ett överklagbart beslut och Kriminalvården borde därför ha fattat ett formenligt omprövningsbeslut och hanterat eventuella fortsatta invändningar som överklaganden. Skriften skickades dock inte till Förvaltningsrätten i Stockholm förrän efter mer än tre månader och först efter att JO:s remiss kommit till Kriminalvården för yttrande. Något formellt omprövningsbeslut fattades inte heller. En sådan hantering står i strid med 45 och 46 §§ FL och jag är kritisk till den.

Även om den aktuella handläggaren ansåg att beskedet inte var ett beslut i förvaltningsrättslig mening borde skrifterna för övrigt ha skickats till domstolen tillsammans med ett yttrande om myndighetens inställning i den delen, i enlighet med Kriminalvårdens handbok (2018:12) i förvaltningsrätt m.m. (jfr JO 2004/05 s. 373, dnr 1230-2003).

Slutligen noterar jag att Kriminalvården såväl i grundbeslutet som senare, så även till JO, har framfört att tillståndet beviljats trots att farmodern egentligen inte var närstående i den mening som avses i 1 kap. 4 § FARK Fängelse. Det är oklart vad anstalten velat förmedla med detta, men det ligger nära till hands att anta att man menat att besöket därför inte skulle prioriteras (jfr 7 kap. 1 § FARK Fängelse). Besökstillstånd betraktas rättsligt som ett förhandsbesked om att besök kommer att medges vid bokning (jfr RÅ 1992 ref. 65 och HFD 2016 ref. 84). Detta är förstås väl känt inom myndigheten och jag utgår därför från att anstalten inte hade bifallit ansökan om man redan i det skedet bedömde att besök aldrig skulle komma att prioriteras. Jag utgår också från att anstalten hade återkallat besökstillståndet om den därefter bedömde att förutsättningarna för besök inte längre var uppfyllda. Det senare tycks emellertid inte ha varit fallet. Jag noterar nämligen att anstalten under våren 2024 muntligen ska ha informerat AA om att hans behov av besök ansågs vara tillgodosett eftersom han hade tillstånd att ta emot fem olika besökare, dvs. även utan att det beviljade besöket med farmodern genomfördes. Enligt min mening får ett sådant meddelande betraktas som ett muntligt besked om att besökstillståndet återkallades, vilket under alla omständigheter är oförenligt med förvaltningslagens bestämmelser om beslutsunderrättelse (se 33 § FL).

Avslutningsvis bör uppmärksammas att lagstiftaren har lyft fram att en intagens kontakter med omvärlden genom besök är av stor betydelse bl.a. för att underlätta hans eller hennes möjlighet att knyta eller hålla kontakter med anhöriga och andra personer utanför anstalten. Jag har i flera beslut understrukit att besök kan motverka negativa följder av frihetsberövandet och att denna kontakt är ett centralt inslag i en human kriminalvård. (Se prop. 2009/10:135 s. 143 samt bl.a. JO 2020/21 s. 219, dnr O 12-2020, och JO 2024 s. 161, dnr 1037-2023.) Ärendet ger mig anledning att påminna anstalten Hall både om sitt ansvar i detta avseende och om vikten av att hantera intagnas förfrågningar och hemställningar korrekt.

Vad som i övrigt har framkommit motiverar inte några uttalanden från min sida.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.