Danisco AB

Konkurrensverkets beslut

2009-05-12 (Dnr 348/2008)

En konkurrent till sockertillverkaren Danisco gjorde gällande att Danisco missbrukade sin dominerande ställning genom att vägra leverera råsocker till företaget. Konkurrensverkets utredning gav inte tillräckligt stöd för att råsocker från Danisco var en nödvändig insatsvara såsom krävs för att det ska vara fråga om otillåten leveransvägran. Vidare visade utredningen inte heller att konkurrenten skulle kunna erbjuda en ny, väsentligt bättre eller billigare produkt på nedströmsmarknaden. Konkurrensverket noterade också att ingripande med stöd av konkurrensreglerna inte skulle kunna lösa konkurrensproblemen på marknaden, eftersom dessa framför allt berodde på den gällande regleringen av sockermarknaden. Konkurrensverket beslutade därför att avsluta ärendet mot Danisco.

Ta del av Konkurrensverkets beslut

Tryck F11 för att gå till nästa skrivposition.

SpecialSirap i Malmö AB c/o Lars Henriksson Box 6501 113 83 STOCKHOLM

Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning - leveransvägran

Konkurrensverkets beslut

Konkurrensverket avskriver ärendet från vidare handläggning.

Bakgrund

Den 11 juni 2008 inkom SpecialSirap i Malmö AB (SpecialSirap) med ett klagomål och begäran om interimistiskt beslut mot Danisco A/S (Danisco). Klagomålet av­såg missbruk av dominerande ställning genom vägran att leverera råsocker till SpecialSirap. Den 16 juni 2008 tog SpecialSirap tillbaka sitt interimistiska yrkande men inkom sedan den 4 augusti 2008 med en ny begäran om interimistiskt beslut. Den 13 augusti 2008 fattade Konkurrensverket beslut om att avskriva ärendet från vidare handläggning i den del det avsåg interimistiska åtgärder.

Ärendet

Konkurrensverkets utredning har avsett frågan om Daniscos vägran att leverera råsocker till SpecialSirap utgör ett missbruk av dominerande ställning enligt 2 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579) respektive artikel 82 i EG-fördraget.

Parterna

Danisco tillverkar och säljer ett antal sockerprodukter för livsmedelsindustrin, bl.a. strösocker, socker i flytande form, invertsocker, sirap och olika specialpro­dukter. Danisco producerar råsocker av betor som ett intermediärt steg i fram­ställningen av socker och förädlade sockerprodukter. Medan Danisco är ensam tillverkare i Sverige av socker, tillverkas sirap i konkurrens med SpecialSirap. Danisco Sugar A/S förvärvades sommaren 2008 av den tyska sockertillverkaren Nordzucker AG. Efter åtaganden lämnades förvärvet utan åtgärd av behöriga konkurrensmyndigheter.

SpecialSirap etablerades år 2000 av Finn Påhlsson, Pågengruppens dåvarande VD, som en reaktion på alltför höga sirapspriser från Danisco. SpecialSirap tillverkar och säljer sirap till livsmedelsindustrin, s.k. industrisirap, och har sedan etable­ringen varit den ende leverantören av industrisirap i Sverige utöver Danisco. SpecialSirap är i dag ett helägt dotterbolag till Special Partner i Malmö AB, som i sin tur ägs till 100 procent av det brittiska företaget Cando UK Ltd.

Olika insatsvaror för sirapsproduktion

Sirap kan tillverkas med olika metoder och med olika råvaror. Medan sirapstill­verkning genom invertering av sackaros baseras på råsocker eller vitt socker, kan sirapstillverkning genom blandning baseras på glukos-/fruktossirap i kombination med sackaros.

Danisco tillverkar sirap genom invertering av råsocker. SpecialSirap har sedan 2007 tillverkat sirap genom invertering av råsocker men företaget har tidigare även tillverkat sirap genom invertering av andra insatsvaror och genom bland­ning. SpecialSirap har således mellan åren 2000 och 2002 använt vitsocker och industrilösning och därefter mellan åren 2003-2008 blandning med glukos/fruktos. Blandning ger en sirap med nästan samma egenskaper som råsockerbaserad sirap. Utredningen visar att skillnaden vid blandning med glukos/fruktos är tillräckligt liten för att accepteras av flertalet kunder.

EU:s gemensamma marknadsordning för socker

Sockermarknaden och dess olika led påverkas av EU:s gemensamma marknads­ordning för socker (sockerregleringen). Syftet med sockerregleringen är att garantera sockerbetsodlarna och sockerproducenterna en viss prisnivå samt att skydda den gemensamma marknaden genom åtgärder som skapar marknads­balans.

Sockerregleringen består av produktionskvoter och produktionsavgifter, admi­nistrativt fastställda priser, tullar vid import, exportbidrag, intervention och pri­vat lagring. Genom sockerregleringen fastställs ett referenspris för råsocker och vitsocker som kan beskrivas som lägsta marknadspris inom EU. Utifrån detta pris fastställs också ett minimipris för sockerbetor.

Varje land i EU tilldelas genom sockerregleringen en produktionskvot. Danisco är ensam innehavare av Sveriges hela sockerkvot.

I november 2005 fattade EU:s ministerråd ett beslut om en reformering av socker­regleringen [1] . Reformeringen, som trädde i kraft den första juli 2006, syftar bl.a. till att anpassa gällande sockerreglering till den modell som redan införts inom andra jordbrukssektorer, minska produktionen av socker inom EU för att nå balans på marknaden, minska exporten av socker samt att öka de minst utvecklade länder­nas sockerexport till EU. Reformeringen, som omfattar perioden 2006/07 – 2014/15, kommer att innebära en sänkning av referenspriset på vitsocker respek­tive råsocker med 36 procent under två år. Ett s.k. omstruktureringsprogram har dessutom rationaliserat sockerproduktionen och ökat koncentrationen till de mest effektiva producenterna.

Regleringen hindrar inte sockerbolagen från att kräva ett pris för vit- eller rå­socker som överstiger referenspriset. Daniscos listpris för vitsocker ligger t.ex. 10-15 procent över referenspriset. Eftersom det inte sker någon kommersiell handel i råsocker från betor i Europa finns inget marknadspris på betråsocker.

SpecialSiraps förfrågan om att köpa råsocker från Danisco

Den pågående reformeringen av sockerregleringen, vilken innebär en gradvis sänkning av referenspriset på vitsocker och råsocker, påverkar möjligheten att driva lönsam sirapsproduktion med andra insatsvaror. SpecialSirap anser att den enda möjligheten att överleva på marknaden i framtiden är att använda samma råvara som Danisco. Enligt SpecialSirap är kostnaderna för produktion med alter­nativa insatsvaror så pass mycket högre att det inte går att driva lönsam produk­tion med andra insatsvaror än råsocker. Eftersom det år 2006 fanns ca 70 000 ton råsocker i Jordbruksverkets interventionslager, investerade SpecialSirap i en ny tillverkningsprocess och började år 2007 producera sirap med råsocker köpt från interventionslagret. SpecialSirap har sedan dess köpt råsocker från Jordbruks­verket till ett pris som ligger strax över referenspris. I samband med reforme­ringen av sockerregleringen inleddes dock en avveckling av interventionslagret. Möjligheten för SpecialSirap att i framtiden köpa råsocker från Jordbruksverket försvann därmed.

SpecialSirap har vid flera tillfällen vänt sig till Danisco med en förfrågan om att få köpa råsocker. Danisco har vägrat att efterkomma SpecialSiraps förfrågan. Dani­sco hänvisar till att råsocker enbart är en mellanprodukt i företagets produktion som inte saluförs separat. Danisco anser att en optimal förädling av råvaran genom produktdifferentiering, utnyttjande av skalfördelar och en kontinuerlig produktionsprocess utgör själva kärnan i Daniscos verksamhet och att detta är grunden för bolagets lönsamhet. Ett ingrepp i förädlingskedjan påstås minska de värden som skapas i Daniscos produktion och innebära betydande nackdelar i form av direkta merkostnader, omställningskostnader och betydande alternativ­kostnader.

Skäl för beslutet

2 kap. 7 § KL respektive artikel 82 i EG fördraget förbjuder missbruk av domine­rande ställning. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att dominanten begränsar produktion, marknader eller teknisk utvecklig till skada för konsumenterna.

Dominans

En dominerande ställning har av EG-domstolen definierats som en stark ekono­misk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att i betydande om­fattning agera oberoende av kunder och konkurrenter och i sista hand konsu­menterna.

Utredningen visar att det med lönsamhet skulle gå att höja ett konkurrensutsatt pris på råsocker för sirapsproduktion för industriellt bruk (industrisirap) i Sverige med 5 – 10 procent. Konkurrensverket bedömer därför att den relevanta markna­den skulle kunna utgöras av marknaden för råsocker till produktion av industri­sirap i Sverige. Eftersom Danisco är ensam innehavare av hela Sveriges liksom närliggande länders produktionskvoter för socker har Danisco monopol på att producera råsocker i Sverige och i dessa länder. Om Jordbruksverket skulle till­dela ett nytt företag en del av den nationella kvoten kan Danisco enligt socker­regleringen förlora högst 10 procent av sin kvot från en regleringsperiod till en annan. Sockerregleringens begränsningar fungerar därför som ett effektivt inträ­deshinder.

Missbruk

En utgångspunkt vid frågan om en leveransvägran utgör ett missbruk är att även dominerande företag har rätt att välja vem de ska ingå avtal med. För att en väg­ran att leverera en insatsvara ska utgöra ett missbruk krävs enligt rättspraxis att den efterfrågade insatsvaran är objektivt nödvändig för konkurrensen på ned­strömsmarknaden. Vägran måste vidare vara ägnad att eliminera konkurrensen på nedströmsmarknaden. Slutligen får det inte finnas några objektivt godtagbara skäl för vägran.

För att bedöma hållbarheten i SpecialSiraps påstående att råsocker är en nödvän­dig insatsvara har Konkurrensverket granskat av parterna tillhandahållna kost­nadskalkyler. Eftersom råsocker enbart utgör en mellanprodukt i Daniscos pro­duktion och det inte heller finns något marknadspris på betråsocker saknas tyd­liga hållpunkter för vilket pris Danisco skulle kräva vid en eventuell försäljning till SpecialSirap. Eftersom prisskillnaderna är så pass små att det på inget sätt är uppenbart att råsocker är det enda råvarualternativet som är ekonomiskt försvar­bart bedömer Konkurrensverket att det, för att göra en relevant jämförelse mellan råsocker och alternativa insatsvaror, är nödvändigt att beräkna ett högsta tillåtna pris på råsocker och i jämförelsen utgå från detta. Det saknas dock allmänt accepterade principer för att göra en sådan beräkning. Beräkningen är också i sig komplex och lämnar stort utrymme för diskussion.

Utredningen visar på prisskillnader som är så pass små att det på inget sätt är uppenbart att råsocker är det enda råvarualternativet som är ekonomiskt försvar­bart. Det är således osäkert om råsocker kan betraktas som en nödvändig nyttig­het.

SpecialSirap har inte redovisat några planer på att erbjuda en ny eller väsentligt bättre produkt än den produkt som redan erbjuds av Danisco. Även om Special­Sirap kan erbjuda kundanpassade blandningar och möjligen även bättre ser­vice/tillgänglighet visar utredningen att utrymmet för produktdifferentiering är begränsat.

Utredningen har inte heller visat att SpecialSirap vid en eventuell möjlighet att köpa råsocker från Danisco kommer att kunna erbjuda sirap till ett lägre pris än det pris Danisco erbjuder eller att företaget genom sin närvaro på marknaden kommer att kunna utöva prispress på Danisco. Inom de gränser som följer av 2 kap. 7 § KL respektive artikel 82 i EG-fördraget kan Danisco bestämma vilket pris som ska gälla vid en eventuell försäljning av råsocker till SpecialSirap. Danisco kan genom sin prissättning av råsockret begränsa utrymmet för prispress på ned­strömsmarknaden. Utrymmet för priskonkurrens kommer att vara mindre vid sirapsproduktion baserat på råsocker från Danisco än det har varit under den tid som SpecialSirap har baserat sin tillverkning på råsocker från Jordbruksverkets interventionslager. SpecialSirap har sedan år 2007 köpt råsocker från Jordbruks­verket till ett pris som ligger strax över referenspris. Vid en eventuell kommersiell försäljning av råsocker från Danisco till SpecialSirap kan det förväntas att Dani­scos försäljningspris kommer att ligga högre än det pris SpecialSirap har betalat till Jordbruksverket.

Om SpecialSirap vore betydligt effektivare än Danisco skulle SpecialSirap trots detta kunna utöva viss prispress på Danisco. Utredningen har dock inte gett stöd för att SpecialSirap är betydligt effektivare än Danisco.

Sammantaget anser Konkurrensverket att det största problemet på marknaden är sockerregleringen i sig, vilken alltjämt skyddar de europeiska tillverkarnas mark­nadsställning gentemot producenter i övriga världen och till och med förhindrar eller försvårar varuflöden inom Europa. Så länge denna reglering består framstår det, även om det vore möjligt att med stöd av konkurrensreglerna ålägga leve­ransskyldighet, osannolikt att detta skulle förbättra konkurrensen på sirapsmark­naden avsevärt.

Det saknas således tillräckliga skäl att utreda och driva ärendet vidare.

Hur ni kan gå vidare

Eftersom Konkurrensverket beslutar att inte ingripa med stöd av konkurrenslagen (2008:579) kan de företag som berörs av beslutet vända sig till Marknads­dom­stolen för att få saken prövad. Detta beslut kan inte överklagas.

Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Maria Bernhardsson.

Dan Sjöblom

Maria Bernhardsson

Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats

Kopia: Danisco A/S

[1] Rådets förordning (EG) nr 320/2006