Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning - prissättningen på Telias Internettjänster

Telia AB, org.nr 556103-4249, 123 86 FARSTA

Saken

Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning; Telias prissättning på tjänsterna Telia Internet ISDN och Telia Duocom

Beslut

Konkurrensverket vidtar ingen åtgärd med stöd av konkurrenslagen (1993:20).

ifrågasatt konkurrensbegränsning

1. Interloop AB och Tele2 AB (Interloop/Tele2) har i skrivelse som kom in till Konkur­rensverket den 21 januari 1998 hemställt att Konkurrensverket skall pröva om Telia AB:s prissättning - där Telia bjuder på den s.k. öppningsavgiften (40 öre) för de ISDN-abonnenter som väljer att ansluta sig till Internet genom Telias egen tjänst Telia Internet ISDN - utgör ett missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrens­lagen (1993:20), KL. Enligt Interloop/Tele2 har Telias prissättning till syfte och får till effekt att hindra eller allvarligt försvåra etableringen av Interloops alternativa access­nät. Vidare påstås att prissättningen är diskriminerande såtillvida att ISDN-abonnenter kommer i åtnjutande av det lägre priset endast om de anlitar Telia för anslutning till Internet via ISDN. Dessutom hävdas att Telia inte har kostnadstäckning för ifrågava­rande prissättning. Prissättningen utgör slutligen enligt Interloop/Tele2 en otillåten korssubventionering genom att Telia avstår från intäkter (öppningsavgift) i monopol­verksamheten till förmån för den egna konkurrensutsatta verksamheten. Inter­loop/Tele2 har begärt att Konkurrensverket i interimistiskt beslut enligt 23 och 25 §§ KL skall ålägga Telia vid vite att upphöra med den ifrågasatta prissättningen.

2. Konkurrensverket fann i beslut den 19 februari 1998 att det inte förelåg förutsättningar att meddela något interimistiskt åläggande.

3. Interloop/Tele2 har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 9 april 1998 gjort gällande att Telias prissättning på tjänsten Telia Duocom också utgör missbruk av dominerande ställning enligt 19 § KL. Enligt Interloop/Tele2 liknar denna prissätt­ning till stora delar prissättningen på tjänsten Telia Internet ISDN och får motsvarande konkurrenshämmande effekter som denna prissättning. Prissättningen avseende Telia Duocom innebär enligt Interloop/Tele2 att Telia genom ”sampaketering” (”bundling”) kopplar en konkurrensutsatt tjänst (tillhandahållande av anslutning till Internet) till en tjänst för vilken Telia i praktiken har en mycket stark ställning (tillhandahållande av lokal infrastruktur).

4. Telenordia AB har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 2 juni 1998 hemställt att Telia AB vid vite skall åläggas att upphöra med den ifrågasatta prissätt­ningen. Telenordia har anfört att Telias prissättning är selektiv, diskriminerande samt att kostnadstäckning saknas och därför är att anse som missbruk av en dominerande ställning enligt 19 § KL.

5. Interloop/Tele2 har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 6 oktober 1999 uppgett att Telias då aktuella erbjudande beträffande tjänsten Telia Duocom utgör ett missbruk av en dominerande ställning i strid med 19 § KL och att det finns särskilda skäl för ett interimistiskt åläggande enligt 25 § KL. Interloop/Tele2 hemställde därvid att Konkurrensverket, vid vite, skulle ålägga Telia att upphöra att (1) marknadsföra och tillämpa aktuellt erbjudande, (2) frånträda alla avtal som slutits till följd av erbju­dandet, (3) inte ingå ytterligare avtal på basis av erbjudandet, samt att (4) informera såväl sina återförsäljare som existerande kunder om att erbjudandet tills vidare inte får marknadsföras eller tillämpas.

6. Konkurrensverket fann i beslut den 20 oktober 1999 att det inte förelåg förutsättningar att meddela något interimistiskt åläggande.

berörda företag

Telia AB

7. Teliakoncernens verksamhet är indelad i åtta affärsområden; Nät, Publik Kommunika­tion, Företagskommunikation, Mobil Kommunikation, System och Service, Info-Media, Financial Services och International.

8. Affärsområde Nät ansvarar för uppbyggnad, drift och utveckling av Telias fasta telenät samt satellitkommunikation.

9. Affärsområde Publik Kommunikation svarar för produktion av fasta telekommunika­tionstjänster till mindre företag och privatpersoner. I affärsområdet ingår bolaget Telia Nära AB som bl.a. svarar för utveckling, marknadsföring och försäljning av telekom­produkter till mindre företag och privatpersoner. I en enhet i bolaget, kallad Telia Nära Internet, produceras Internettjänster för mindre företag och privatpersoner.

10. Affärsområde Företagskommunikation svarar för integrerade kommunikationslös­ningar för företag. Telia TeleCom AB är ett produktutvecklingsbolag inom affärsom­rådet. I en enhet i bolaget, kallad IP Services, tillhandahålls Internettjänster.

Tele2 AB

11. Tele2 är dotterbolag till NetCom Systems AB (NetCom). Tele2 är för närvarande Telias största konkurrent vad gäller fast telefoni med tjänster för såväl internationell som nationell telefoni. Företagets två andra huvudsakliga verksamheter är Internet och företagsnät.

Interloop AB

12. Interloop är dotterbolag till NetCom och bildades 1996 i syfte att etablera ett med Telia konkurrerande accessnät. Interloops accessnät är radiobaserat och opererar i ett frekvensområde som allokerats av Post- och telestyrelsen. Interloop har sedan 1996 drivit ett pilotnät i delar av Stockholm och Göteborg. Företaget har under 1998 avbrutit sin etablering av ett alternativt accessnät.

Telenordia AB

13. Telenordia driver telefoni- och datakommunikationsverksamhet i Sverige sedan 1995. Telenordia har ett nära samarbete med företagets ägare som är BT (British Telecom), Telenor och Tele Danmark.

bakgrund [1]

Anslutningar till Internet

14. Internet är ett världsomspännande nätverk av datorer som bildats genom att man länkat samman många hundra tusen mindre datornät. För uppkoppling mot Internet krävs att abonnenten har en fysisk förbindelse mellan dator/terminal och Internetope­ratören. Anslutning kan ske antingen via en uppringd eller fast förbindelse. En fast förbindelse innebär att abonnenten i princip står i ständig förbindelse mot Internet, medan en uppringd förbindelse innebär att abonnenten aktivt kopplar upp sig när Internet skall användas. Alla förbindelser som utnyttjar det allmänt tillgängliga fasta telenätet är uppringda förbindelser. Denna typ av uppkoppling används främst av hus­håll och mindre företag.

15. Telia är ensamt om att inneha ett fast telenät som i princip når samtliga företag och hushåll i riket. [2] Av de ca 6,5 miljonerna direktanslutna slutkunderna i Sverige var vid årsskiftet 1998/99 ca 98 procent anslutna till Telia. Telia når genom sitt kretskopplade kopparnät för telefoni ca 4,5 miljoner hushåll, vilket i princip motsvarar samtliga svenska hushåll. Härutöver har Telia tecknat ca 2 miljoner företagsabonnemang. [3]

16. Den hittillsvarande vanligaste anslutningsformen för Internet när det gäller privatper­soner är uppringd analog anslutning via det fasta telenätet. Denna anslutningsform svarar för ca 90 procent av det totala antalet anslutningar.

17. ISDN (Integrated Services Digital Network) är en uppsättning standarder för digital överföring av data över det fasta telenätet. ISDN är en beprövad standard. Jämfört med en analog anslutning möjliggör ISDN-tekniken väsentligt snabbare uppkoppling, högre överföringshastigheter av data samt möjligheter att nyttja flera telefoni- och datatjänster samtidigt.

18. Av Sveriges befolkning bor 80-90 procent i områden där Telia för närvarande erbjuder ISDN. [4] På ISDN-marknaden saknade Telia nästan konkurrens under 1998. [5] Antalet ISDN-abonnemang växte med 90 procent mellan 1997 och 1998. Av det totala antalet ISDN-abonnemang under 1998 svarade hushållsabonnemangen för sex procent, före­tag med abonnentväxlar för 56 procent och företag utan abonnentväxlar för 38 procent. [6] Antalet ISDN-kanaler uppgick vid slutet av 1998 till 370.000. [7] Telia har för närvarande 173.000 tvåkanals ISDN-abonnemang och 8.000 flerkanalsabonne­mang. [8] Av de 173.000 tvåkanalsabonnemangen är 25.000 tecknade av privatpersoner. [9] Trots en snabb marknadstillväxt har penetrationen under år 1999-2000 bedömts vara fortsatt låg i absoluta tal. [10]

19. Anslutning till Internet kan även göras via en fast förbindelse. Genom en sådan står användaren i ständig förbindelse med Internet. Fast förbindelse efterfrågas före­trädesvis av större företag med ett stort behov av informationsöverföring och erbjuds normalt till högre pris än förbindelse via en ISDN-anslutning. Det ökade behovet av band­bredd gör emellertid att ISDN inte längre är det självklara alternativet för mindre företag. [11] En allt större andel företag hyr en fast förbindelse samtidigt som nya tekni­ker, t.ex. ADSL, lanseras och förväntas erbjuda en betydligt större bandbredd. [12]

20. Access över kabel-TV-nät, radioaccesslösningar, Ethernet (LAN) med anslutning till fibernät är exempel på ytterligare accesslösningar som förväntas få en allt större bety­delse på markanden.

Internetoperatörer

21. För att få tillgång till Internetnätet krävs att kunden är ansluten till en Internetoperatör. Internetoperatörerna bygger upp sina nätverk runt ett rikstäckande stomnät. Inneha­vare av sådana stomnät, t.ex. Telia, Tele2 och Telenordia, är för närvarande normalt också själva Internetoperatörer. Därutöver finns det ett antal mindre Internetoperatörer som byggt upp nät med varierande geografisk täckning och som kopplar upp sig mot stomnäten på olika sätt.

22. Vissa Internetoperatörer är endast verksamma på Internetmarknaden och inkomstkäl­lan för dessa aktörer är i första hand abonnemangsavgifter för Internetabonnemangen. Andra Internetoperatörer, t.ex. Tele2 och Telenordia, är förutom Internetoperatörer också teleoperatörer och kan därmed tillgodogöra sig intäkter från kundernas Inter­nettrafik över telenätet. Telia är förutom Internet- och teleoperatör också access­nätsägare och har därför även intäkter från kundens nätabonnemang.

23. Internetabonnenttillväxten har varit mycket kraftig under de senaste tre åren. Det totala antalet användare av uppringd anslutning, inkl. ISDN, har ökat från 54 000 abonnenter vid årsskiftet 1995/96 till ca. 1,4 miljoner vid årsskiftet 1998/99. De tradi­tionella teleoperatörerna Telia, Tele2 och Telenordia har under denna period domine­rat Internetabonnemangsmarknaden. De tre teleoperatörerna har fram till 1997 domi­nerat marknaden för uppringd Internetaccess med en gemensam marknadsandel på ca 91 procent.

Telias abonnemang som avser ISDN

24. För att kunna ansluta sig till Internet via ISDN krävs att kunden har ett teleabonne­mang med en teknik baserad på ISDN-standarden. Telia har sedan 1993 erbjudit sina abonnenter uppgradering av analoga anslutningar i det fasta telenätet till ISDN-anslut­ningar. Telias ISDN-tjänster riktade sig inledningsvis nästan uteslutande till företags­marknaden. Den ökade spridningen av Internet under 1997 och 1998 har medfört en ökad efterfrågan av ISDN för privatkunder.

25. För de kunder som är anslutna till Telias accessnät erbjuder Telia för närvarande följande ISDN-abonnemang:

26. Telia ISDN Duo innehåller en ISDN-anslutning över två kanaler (2B+D) samt Telias ordinarie ISDN-tjänsteutbud (PLUS-tjänster och nummerpresentation). Abonne­mangsavgiften är 200 kr per månad exkl. moms. Installationsavgiften är 1 975 kr exkl. moms.

27. Telia ISDN (2B+D) Privat innehåller en ISDN-anslutning över två kanaler (2B+D), ordinarie ISDN-tjänstutbud (PLUS-tjänster och nummerpresentation), samt, telesvar med avisering. Abonnemangsavgiften är 200 kr per månad exkl. moms. Installations­avgiften är 1 580 kr exkl. moms.

28. Telia erbjuder de kunder som är Telia ISDN Duo- eller Telia ISDN (2B+D) Privat- abonnenter Telia Internet ISDN som ger access till Internet med bl.a. tjänsterna s.k. World Wide Web, E-post, diskussionsgrupper, filöverföring, personlig hemsida, samt, omfattar två kanaler á 64 kbit/s (till skillnad från Telia Duocom som enligt vad som framgår nedan endast omfattar en kanal). Abonnemangsavgiften är 230 kr per månad exkl. moms eller 1 436 kr exkl. moms vid förbetalt tolvmånadersabonnemang.

29. Telia Duocom kombinerar ISDN-anslutningen och ett Internetabonnemang. ISDN-anslutningen är tvåkanalig (2B+D), och abonnemangstjänsten innehåller ordinarie ISDN-tjänstutbud (PLUS-tjänster och nummerpresentation), telesvar med avisering. Internettjänsten omfattar en kanal á 64 kbit/s men har i övrigt motsvarande tjänste­innehåll som Telia Internet ISDN. Abonnemangsavgiften för Telia Duocom har sedan lanseringen i april 1998 fram till april 1999 uppgått till 236 kr/mån exkl. moms. Från maj 1999 har abonnemangsavgiften sänkts till 219 kr/mån exkl. moms. Under oktober 1999 har abonnemangsavgiften sänkts till 200 kr/mån exkl. moms. Installationsavgif­ten är 1 580 kr exkl. moms.

Telias samtalstaxor och debiteringsprinciper

30. Telia tillämpar en prisstruktur för användning av telefoni där kunden jämte en minutavgift betalar en avgift per samtal, en s.k. öppningsavgift. Telia delar in natio­nella samtal i lokalsamtal och Sverigesamtal. Öppningsavgiften är oberoende av vil­ken sorts samtal kunden ringer och uppgår idag till 32 öre exkl. moms. För Internet­uppkoppling är det främst lokalsamtal som används. Minuttaxan för lokalsamtal är indelad i en låg- respektive högtrafiktaxa.

31. All Telias egen Internetaccess via uppringd förbindelse, analog som digital, sker f.n. genom att kundens dator ringer ett särskilt 020-nummer. Ett 020-nummer är ett s.k. frisamtalsnummer. Användandet av 020-nummer för anslutning innebär i debiterings­hänseende att trafikkostnader för uppkopplingen inte belastar den teleanslutning från vilket samtalet kopplas utan istället den som innehar 020-numret. Trafikkostnaden återförs på Internetkunden som blir debiterad på en speciell räkning. Om kunden har ett ISDN-abonnemang och använder Telia Internet ISDN eller har ett Duocom-abon­nemang debiterar Telia ingen öppningsavgift för Internetuppkopplingen. Detta betyder att abonnenten inte betalar de ordinarie 32 öre exkl. moms per samtal.

32. För att konkurrenter till Telia skall kunna erbjuda slutkunder samma debiteringsprin­cip som Telia, dvs. också erbjuda kunden Internetaccess utan debitering av öppnings­avgift, måste konkurrenten välja att svara för trafikavgiftsdebiteringen. Detta kan antingen ske genom en s.k. 020-/0200- lösning eller en ”prefixlösning”. Vid en ”prefixlösning” hänvisas kunderna att före ett visst accessnummer slå operatörens operatörsprefix (t.ex. 9502 för Tele2 och 9503 för Telenordia). I inget av fallen belas­tas det teleabonnemang från vilket uppkoppling sker av trafikavgifter. Istället kan den teleoperatör/Internetoperatör dit kunden ringer själv bestämma bl.a. trafikpriset och sättet att ta betalt. Teleoperatören/Internetoperatören debiteras i sin tur av Telia. Vare sig det är fråga om en ”020-/0200-lösning” eller en ”prefixlösning” kan teleoperatörer köpa samtrafik i Telias nät. Därvid är de samtrafiktjänster som Telias Affärsområde Nät erbjuder reglerade i telelagen (1999:578). Den s.k. startavgift som därvid normalt regleras i aktuella samtrafikavtal uppgår enligt Telias standardprislista för samtrafik­tjänster till mellan 4,2 och 7 öre beroende på s.k. segment dvs. anslutningsnivå i Telias nät.

Förfaranden

33. De i ärendet aktuella förfarandena avser Telias prissättning som tillämpas i Telias abonnemangsavtal med kunder som valt att teckna abonnemang som avser vissa ISDN-tjänster. Prövningen i ärendet gäller därvid;

34. - att Telia i vissa fall inte debiterar sina abonnenter någon öppningsavgift. Företags­kunder (Telia Internet ISDN-abonnenter och tillika Duo-abonnenter) och Privatkunder (Telia Duocom-abonnenter) som väljer Telias Internettjänst debiteras inte någon öpp­ningsavgift. Om Telias abonnent i stället använder sitt Duo-/Duocom-abonnemang till att koppla upp sig mot en konkurrerande Internetoperatör debiterar Telia öppningsav­gift.

35. - att Telias tjänst, Telia Duocom, erbjuds sampaketerad i kombination med en prissättning som har ifrågasatts innebära att Telia genom att koppla en konkurrensut­satt tjänst (tillhandahållande av anslutning till Internet) till en tjänst för vilken Telia i praktiken har en mycket stark ställning (tillhandahållande av lokal infrastruktur).

rättslig bedömning

36. Enligt 19 § konkurrenslagen (1993:29), KL, är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden förbjudet.

37. I ärendet ingivna klagomål har gjorts gällande att Telias prissättning av vissa teletjänster utgör sådant missbruk av en dominerande ställning som faller under förbudet i 19 § KL.

38. I utredningen har inhämtats upp­gifter om bl.a. omfattningen av kundernas användning av tjänsterna Telia Internet ISDN och Telia Duocom, inklusive genomsnittligt antal upp­kopplingar och trafikminuter. Vidare har skett en preliminär granskning av bl.a. Telias kostnadsredovisning avseende samma tjänster.

39. En samlad bedömning av hittillsvarande utredning ger vid handen att det framstår som i hög grad osäkert i vad mån de i ärendet prövade förfarandena kan anses utgöra någon form av missbruk av dominerande ställning på marknaden. Ett ytterligare klarläggande av denna fråga förutsätter en synnerligen omfattande och komplicerad ekonomisk utredning av bl.a. Telias kostnadstruktur.

40. Utredningen ger också vid handen att konkurrenstrycket beträffande till ISDN-tekniken alternativa höghastighetsanslutningar till Internet ökat i stor omfattning under senare tid. Inhämtade uppgifter om den fortsatta utvecklingen av antalet nytecknade abonnemang ger vid handen att marknadstillväxten avseende ISDN-abonnemang kan bedömas vara låg i absoluta tal. De påtalade förfarandena måste i beaktande av marknadens omfattning därför anses röra ett i sammanhanget begränsat antal kunder och konsumenter. Bl.a. angivna förhållande bör beak­tas vid bedömningen av huruvida i klagomålet upptagna förfaranden skall utredas vidare.

41. Mot bakgrund av mark­nadsutvecklingen och det förhållandet att det framstår som i hög grad osäkert i vad mån de i ärendet prövade förfarandena kan anses utgöra någon form av missbruk av dominerande ställning saknas för närvarande skäl att utreda ärendet vidare. Några ytterligare åtgärder kommer således inte att vidtas i detta ärende.

42. Om Konkurrensverket i ett visst fall beslutar att inte meddela ett åläggande enligt 23 § KL får Marknadsdomstolen enligt andra stycket samma paragraf göra det på talan av ett företag som berörs av den påtalade överträdelsen.

Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit konkurrenssak­kunnige Erik Westerström. I den slutliga handläggningen har också konkurrensrådet Lennart Meyer och föredraganden Björn Isaksson deltagit.

Ann-Christin Nykvist

Erik Westerström

Kopia till: Telia AB Interloop AB och Tele2 AB, Advokatfirman Vinge KB, Advokat Johan Karlsson Telenordia AB

Detta beslut lagras elektroniskt hos Konkurrensverket.

[1] Redogörelsen är till vissa delar hämtad från rapporten "Internetmarknaden i Sverige", September 1998, och "Den svenska marknaden för telekommunikation 1998", juni 1999, som båda utförts av Öhrlings Coopers & Lybrand på uppdrag av Post- och telestyrelsen (PTS). Vissa uppgifter har dessutom hämtats från rapporten Utvecklingen av Internet – konsekvenser för marknaden för telefoni, mars 1998, som utförts av PTS samt Statskontorets rapport (1997:18), "Svenska delen av Internet" samt PTS rapport "Telelagen och Internet", oktober 1999.

[2] Ett telenät har i Europaparlamentets och rådets direktiv (97/51/EG) av den 6 oktober 1997 definierats som utrustning för överföring och, när detta är tillämpligt, kopplingsutrustning och annan utrustning som medger överföring av signaler mellan bestämda anslutningspunkter med tråd, radio, optiska eller med andra elektromagnetiska överföringssätt.

[3] Se Öhrlings PriceWaterhouseCoopers ” Den svenska marknaden för telekommunikation 1998”, sidan 16, juni 1999.

[4] Se www.telia.se/surfaochprata/faq/faq.html

[5] Se Öhrlings PriceWaterhouseCoopers ” Den svenska marknaden för telekommunikation 1998”, sidan 17, juni 1999.

[6] Se Öhrlings PriceWaterhouseCoopers ” Den svenska marknaden för telekommunikation 1998”, sidan 18, juni 1999.

[7] Se Telias årsredovisning för 1998.

[8] Se tidningsartikel i Computer Sweden 1999-11-26

[9] Se a. st.

[10] Se Öhrlings PriceWaterhouseCoopers ” Den svenska marknaden för telekommunikation 1998”, sidan 18, juni 1999.

[11] Se a.st.

[12] Se a.st.