Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet

Nr 50

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående parlamentarisk medverkan i det statliga planerings­ arbetet.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 112 av herr Helén m. fl. (fp) i viss del (hemställan under andra att-satsen) och motionen 1971: 1150 av herr Ahlmark m. fl. (fp). H e m s t ä l l a n avser i motionen 1971: 112 i här aktuell del: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t h em ställer att en parlamentarisk utredning snarast tillsättes om hur riksdagens inflytande över planeringsprocesserna kan öka också vid de tidiga urvalen av planeringsalternativ»; samt i motionen 1971: 1150: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t begär att en parlamentarisk utredning snarast tillsätts för att utarbeta modeller för parlamentarisk insyn i och påverkan på planeringsprocesser redan vid de tidigare urvalen av planeringsalternativ».

Tidigare behandling av angränsande fråga

Genom prop. 1970: 97 beredde Kungl. Maj:t riksdagen tillfälle att yttra sig över ett nytt system för planering och budgetering inom för­ svaret, för vilket redogörelse lämnades i propositionen. I detta nya system, vilket förberetts sedan lång tid, läggs ökad vikt vid långsiktigheten, varvid särskild uppmärksamhet riktas mot att precisera de långsiktiga målen för försvaret. Utgångspunkt för planeringen är s. k. miljöstudier med olika tidsperspektiv och inriktning, vilka syftar till att skissera den internationella utvecklingen i olika avseenden. Systemet in­ nebär en planering av alternativa utvecklingar i fråga om försvarets om­ fattning och sammansättning i stort. Planeringsarbetet sammanfattas i s. k. perspektivplaner som är avsedda att sträcka sig femton år fram åt i tiden. F ör handlandet på kort sikt upprättas femåriga rullande program­ planer som redovisar försvarets utveckling materiellt, organisatoriskt och personellt under den närmaste femårsperioden. H ärtill kommer s. k. systemplaner, vari redovisas särskilt resurskrävande objekt, t. ex. nya vapensystem. Propositionen om det nya planeringssystemet för försvaret behandla­ des av statsutskottet, som tillstyrkte förslaget (SU 1970: 203). Riksdagen följde utskottet (rskr 1970: 420). I samband med propositionen behand-

Riksdagen 1971. 4 sami. N r 50

lades motionen 1970:1: 1261 av herr Lindblad (fp), vari hemställts att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t skulle begära utredning om riks­ dagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet inom för­ svaret. Statsutskottet uttalade följande i anledning av motionen 1970:1: 1261 (SU 1970: 203 s. 6—7):

Den fråga om riksdagens och parlamentarikers roll i det nya pla­ neringssystemet som tas upp i motionen I: 1261 är av stort intresse vid bedömningen av det nya planeringssystemet. Detta synes medge en god parlamentarisk insyn såväl i grundläggande säkerhetspolitiska och för­ svarspolitiska frågor och valsituationer som beträffande den planering som har direkt samband med försvarets resursbehov och effektivitet. U t­ skottet anser att dessa möjligheter bör tas till vara. I motionen antyds två möjligheter för riksdagen att delta i planerings­ systemet. Tidiga parlamentariska försvarsutredningar sägs vara en möj­ lighet, förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier och perspektivplanearbete en annan. Motionen utm ynnar i förslag om en sär­ skild utredning av frågan. Uppdraget sägs eventuellt kunna ges till den nu arbetande försvarsutredningen. Försvarsutredningen skall enligt sina direktiv ta del av det material som kommer fram genom miljöstudier, perspektivplanering och pro­ gramplanering och bl. a. på grundval av detta material överväga in­ riktningen av den svenska säkerhetspolitiken och försvarspolitiken. Som utskottet i annat sammanhang har konstaterat (SU 1970: 33) torde alltså det viktigaste materialet för försvarsutredningen bli perspektivplanerna och det underlag i övrigt som kommer fram genom arbetet inom det nya planeringssystemet. U tskottet finner det vara lämpligt att riksdagens roll i det nya pla­ neringssystemet närm are penetreras. Om detta skall ske genom ytterli­ gare direktiv till försvarsutredningen eller om erforderlig utredning skall ske på annat sätt får ankomma på Kungl. M aj:t att bedöma. D en­ na utskottets ståndpunkt bör ges Kungl. M aj:t till känna. Statsutskottet hemställde i denna del att riksdagen som sin mening skulle ge Kungl. M aj:t till känna vad utskottet anfört om riksdagens roll i det nya planeringssystemet. Riksdagen följde utskottet (rskr 1970: 420). Den år 1970 tillkallade nya utredningen rörande det militära försva­ rets och civilförsvarets utveckling m. m. (Fö 1971: 16) har genom tillläggsdirektiv den 14 januari 1971 fått i uppdrag att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Förslag härom skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972 års riksdag.

Vissa pågående utredniugar

I grundlagberedningens uppgifter ingår bl. a. vissa frågor rörande statens budget. I direktiven i denna del erinrar föredraganden, chefen för justitiedepartementet, om att författningsutredningens förslag till

bestämmelser i regeringsformen om den statliga utgiftsregleringen — frånsett ett stadgande som rör löpande budgetår — endast behandlar den utgiftsreglering, som äger rum inom statsbudgetens ram för det när­ mast följande budgetåret. I praxis har emellertid riksdagen utan stöd i grundlag sedan länge ansetts äga befogenhet att fatta utgiftsbeslut, som avser eller kan avse längre tid än närm ast följande budgetår. Med hän­ syn till de starkt föråldrade bestämmelserna om finansmakten som vår nuvarande regeringsform innehåller, är det — uttalas det i direktiven — förklarligt att denna befogenhet hittills inte ansetts behöva något posi­ tivt stöd i grundlag. Detta skäl för en praxis vid sidan av grundlagen bortfaller enligt direktiven, om en modern grundlag kommer till stånd. I en sådan grundlag synes man därför inte kunna underlåta att skapa en författningsmässig grundval för en i praktiken så viktig befogenhet som det h är gäller. Enligt grundlagberedningens direktiv skulle beredningen även pröva om vissa bestämmelser på budgeträttens område borde meddelas i an­ nan lag än grundlag, och om så befanns lämpligt, utarbeta förslag till sådan lag. De frågor som därvid avsågs gällde bl. a. budgetens upp­ ställning och utformning, anslagstyperna, investeringsstater och inves­ teringsplaner, avskrivning och redovisning samt budgetutjämningsfon­ den. År 1969 tillkallades en utredning för översyn av det statliga budget­ systemet, budgetutredningen. I direktiven för denna utredning erinrar föredraganden, chefen för finansdepartementet, om de frågor rörande statens budget, som skulle utredas av grundlagberedningen. Efter att ha sam rått med chefen för justitiedepartementet uttalar föredraganden bl. a. att frågor beträffande statsbudgeten liksom hittills endast bör grundlagfästas i den mån de har direkt samband med regeringens och riksdagens befogenheter. Vid utarbetandet av förslag till sådana grund­ lagsbestämmelser bör beredningen och budgetutredningen samråda. Spörsmålet om en rättslig reglering i annan form av vissa budgetfrågor bör naturligen anstå tills dessa frågor prövats i sitt budgetpolitiska sam­ manhang inom budgetutredningen. Dessa frågor bör därför undantas från grundlagberedningens arbete. I direktiven för budgetutredningen erinras vidare bl. a. om det arbe­ te som under senare år inletts på en ny budgeteringsteknik inom stats­ verksamheten, vilken fått benämningen programbudgetering. Detta ar­ bete har hittills i första hand tagit sikte på att utveckla ett ekonomisktadministrativt system för myndighetsnivån, som syftar till att få till stånd ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och möjliggöra ra­ tionella val mellan olika handlingsalternativ. — Det hittillsvarande a r­ betet med programbudgetering har främst bestått i utredningsarbete och försöksverksamhet rörande programbudgetering på myndighetsnivå. I fråga om försvarsdepartementets verksamhetsområde har dessutom be­

drivits ett utredningsarbete och ett övergripande planerings- och pro­ grambudgetsystem för hela området. Därem ot har inte sambandet mel­ lan programbudgetering och utformningen av statsbudgeten hittills bli­ vit föremål för några närm are analyser och överväganden. Föredraganden berör vissa ekonomisk-politiska krav som bör ställas på budgetsystemet. D et förhållandet att flertalet budgetbeslut har verk­ ningar på lång sikt samtidigt som möjligheterna till förändringar i oli­ ka verksamheter är relativt begränsade på kort sikt m edför enligt före­ draganden krav på ökad långsiktighet i den statliga planeringen. Detta gäller både den övergripande planeringen för hela verksamhetsområdet och de enskilda myndigheternas planering. Utredningen bör därför be­ akta de krav på budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen. Vidare bör utredningen — bl. a. mot bakgrund av er­ farenheterna av den långtidsbudget som f. n. upprättas årligen — över­ väga metoden för en förbättrad finansiell planering. I direktiven för den nya tidigare omnämnda försvarsutredningen er­ inras om att försvarsbesluten fram till år 1958 var ettåriga och i huvud­ sak innebar att det militära försvarets krigs- och fredsorganisationer reglerades till omfattning och innehåll. Denna avvägning i detalj över­ gavs detta år, då statsmakterna (prop. 1958: 110, SU B 53, rskr. B 83) övergick till ett flerårigt försvarsbeslut. Försvarsutredningen bör enligt direktiven inte ha till uppgift att få till stånd en uppgörelse mellan politiska partier om försvarsutgifternas storlek under en begränsad tids­ period. Den bör i stället överväga grunderna för den svenska säker­ hetspolitiken och den långsiktiga inriktningen av våra totalförsvarsan­ strängningar. Underlaget för en sådan prövning bör hämtas från den ordinarie studie- och planeringsverksamheten. D et understryks vidare, a tt behovet av långsiktighet i försvarsplaneringen ställer särskilda krav på planeringssystemets utformning. Den handlingsfrihet på kort och lång sikt som statsmakterna har velat försäkra sig om skall i fortsättningen vara analyserad med hänsyn till vår avsikt att upprätthålla neutralitet och avhålla från angrepp. Handlingsfriheten skall så långt möjligt vara k art­ lagd beträffande beslutstidpunkter och handlingsalternativ. Av särskild vikt är att ökad uppmärksamhet ägnas åt framtida miljöer som u t­ vecklingen kan leda till och åt de förutsättningar av skilda slag som kan komma att utgöra underlag för kommande beslut. Perspektivpla­ nerna kommer att innehålla alternativa principlösningar, på vilka fo rt­ satt forsknings- och utvecklingsarbete skall inriktas för att skapa lång­ siktig handlingsfrihet. Som tidigare nämnts har försvarsutredningen även till uppgift att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Bland andra utredningar som arbetar med samhälIsplaneringsfrågor kan nämnas beredningen för regional planering, bygglagutredningen, utredningen beträffande fysisk riksplanering samt expertgruppen för re­ gional utredningsverksamhet.

Till sist skall här något beröras de svenska långtidsutredningarna. Denna utredningsverksamhet bedrevs från början av särskilda för varje tillfälle tillkallade expertkommittéer. Sedan 1965 utarbetas långtidsut­ redningarna inom finansdepartementets sekretariat för ekonomisk pla­ nering. Beträffande syftet med utredningarna uttalas bl. a. följande i huvudrapporten till 1965 års långtidsutredning (SOU 1966: 1 s. 9):

Främ sta syftet med de svenska långtidsutredningarna är liksom tidi­ gare att kartlägga och analysera utvecklingstendenserna i ekonomin. Avsikten är därvid inte att redovisningen av en sannolik utvecklingsbild och av problem som hänger samman med förändringar i ekonomin skall mynna ut i något förslag till ett översiktligt program för den svenska ekonomin. Utredningarna får i stället ses som ett inform eran­ de och vägledande instrument för de instanser — politiska organ, led­ ningar för offentliga och privata verksamheter etc. — som har a tt prak­ tiskt forma de långsiktiga handlingslinjerna. De kan i viss mening sägas fylla samma uppgift i samband med den långsiktiga ekonomiska poli­ tiken som national budgeten har i fråga om konjunkturproblemen. E tt sådant orienterande och vägledande instrument, som långtids­ utredningen skall utgöra, behövs såväl inom offentliga som privata verk­ samhetsområden. A rten och detaljrikedomen i den information som därvid krävs varierar dock starkt olika sådana områden emellan. I den översiktliga form som är mer eller mindre ofrånkomlig för en långtids­ utredning kan givetvis inte alla sådana skiftande behov tillgodoses. Pro­ blemen måste naturligtvis väljas och perspektiven begränsas utifrån en föreställning om vad som i första hand de centrala politiska instanserna kan behöva för sin långsiktiga planering. U tan att själv vara ett pro­ gram bör under sådana förhållanden en långtidsutredning redovisa och diskutera förhållanden och problem som bedöms vara relevanta för statsmakternas beslut i frågor som bestämmer den långsiktiga ekono­ miska utvecklingen. K araktären av och betingelserna för statsmakternas planering och möjligheter att styra denna utveckling blir därm ed en viktig utgångs­ punkt för arbetets uppläggning och för urvalet av de problem som be­ handlas.

Motionerna

Båda motionerna har samma syfte. I motionen 1971: 1150 lämnas en ganska utförlig motivering till yrkandet om en utredning beträffande parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet. D är anförs bl. a. att en ökad långsiktsplanering inom den statliga sektorn är starkt motiverad. Planeringssystemens syfte måste vara att avgörande skall kunna träffas med bättre underlag än tidigare. Enligt motionärerna gäller det att undvika beslut som tidigare än nödvändigt eliminerar skilda al­ ternativ, dvs. planeringen skall öka beslutsfattarnas rörelsefrihet. Förut­ sättningen härför är att skilda delsbeslut kan kartläggas. Lika viktigt är att prognoser och framtidsstudier ger en bild av den miljö i vilken verk­ samheten i fråga skall ingå. Denna fördjupade planering skall, framhålls det i motionen, syfta till anpassning och rörelsefrihet men också till ökad

möjlighet för de beslutande organen att handla konsekvent och med­ vetet, » attsty ra utvecklingen». I motionen hänvisas till det nya planeringssystemet för försvaret, vilket enligt motionärerna är det mest avancerade som förekommer inom den offentliga sektorn. M otionärerna framhåller att det finns många tecken på att planerings­ system liknande försvarets kommer att aktualiseras på andra områden. Metodiken är enligt m otionärerna tillämpbar på all ekonomisk verk­ samhet, där m an vill ge tidiga informationer om fram tida valsituationer. I motionen nämns i sammanhanget vägplaner, sjukvårdsplaner, bostadsbyggnadsprogram, socialvård etc. M otionärerna uppehåller sig till sist kring frågan om riksdagens och parlamentarikernas roll i planeringsprocessen. Bl. a. hävdas, att om riks­ dagen kommer in på ett för sent stadium i planeringen blir besluten i realiteten bundna av urval av planeringsalternativ i tidigare instanser. Det är sålunda helt uteslutet att begränsa riksdagens inflytande till n är­ mast förestående budgetår, om planeringen innebär målsättningar och resursinriktningar på 5—10—15 år. De beslutande organen och allmänhe­ ten bör vidare föreläggas flera alternativ, annars begränsas rörelsefri­ heten. D et är enligt m otionärerna sannolikt att det parlamentariska inflytandet på tidiga planeringsavgöranden kan ske på olika sätt för olika områden. I motionen skisseras följande lösningar som tänkbara: a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativ innan urval skett och riksdagen bör få tillfälle a tt uttala sig om inriktningar. b) U tskotten bör få del av miljöunderlag m. m. innan myndigheterna fått direktiv om planeringsinriktning. c) Parlamentariska utredningar bör få delta på ett tidigt skede i sto­ ra planeringssystem. Eventuellt kan de upplösas när planeringsmyndigheterna fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedan kommer ju riks­ dagen in på nytt när det i sista hand gäller att välja mellan de omsider utarbetade alternativen. d) Parlam entariker får delta i hela planeringsprocessen; en lösning som dock kan ha praktiska svårigheter. e) Planeringsarbetet i varje huvudskede av processen bör ges full offentlighet. Motiveringen till motion 1971: 112, som finns i motionen 1971: 86 (s. 11), har samma inriktning som motionen 1971: 1150.

Utskottet

I motionerna behandlas vissa mycket centrala frågor som hör samman med det parlamentariska systemet i vårt land. E tt uttryck för detta system är bl. a. att företrädare för olika politiska meningsriktningar redan på utredningsstadiet medverkar i den statliga planeringsverksamheten. Detta förhållande, vilket internationellt sett är tämligen unikt, anses i Sverige

vara synnerligen värdefullt bl. a. från den synpunkten att parlamentariker - riksdagsledamöter - i ett tidigt skede av planeringen får insyn i betydel­ sefulla planeringsfrågor. D et är naturligt att det kan råda delade meningar om det parlam enta­ riska inslaget i planeringsprocessen verkligen blir tilräckligt tillgodosett. De väckta motionerna får ses m ot den bakgrunden. Arbetet på förslag till en genomgripande författningsreform pågår in­ om grundlagberedningen. D et torde kunna förutsätas att de frågor som berörs i motionerna kommer att behandlas inom denna beredning. Vi­ dare bör i sammanhanget erinras om den partiella författningsreformen, som trädde i kraft fr. o. m. årets riksdag och som bl. a. inneburit upp­ byggnad av en helt ny utskottsorganisation inom riksdagen. Denna nya ordning för riksdagsarbetet kan förväntas leda till större möjligheter än tidigare till insyn i och inflytande på planeringsfrågor från riksdagens sida. Den år 1969 tillkallade utredningen för översyn av den statliga bud­ geten har enligt sina direktiv att beakta de krav på det statliga budget­ systemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen. Även denna utredning måste naturligen komma in på de i mot»onema aktuali­ serade frågeställningarna. Utskottet har inhämtat, att grundlagberedningen räknar med att fram ­ lägga sitt huvudbetänkande i början av år 1972. Budgetutredningens be­ tänkande beräknas föreligga i slutet av samma år. A tt statsmakterna har sin uppmärksamhet riktad på de frågor som m otionärerna diskuterar har på ett viktigt område, nämligen försvarsväsendets, tagit sig det uttrycket att det åt den för något år sedan tillsatta nya försvarsutredningen uppdragits att överväga riksdagens roll i plane­ rings- och budgeteringssystemet inom försvaret. Förslag härom skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972 års riksdag. Med hänsyn till att det i motionerna behandlade frågekomplexet vilket enligt utskottets mening är av största betydelse för en levande de­ m okrati - kommer att behandlas i vissa pågående centrala parlamenta­ riska utredningar som snart kommer att avslutas, och då ytterligare er­ farenheter av riksdagens nya utskottsorganisation också torde vara av värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottet inte anled­ ning att nu föreslå riksdagen att ta initiativ till en särskild utredning om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet. Utskottet hemställer att riksdagen förklarar motionen 1971: 112 såvitt nu är i fråga samt motionen 1971: 1150 besvarade med vad utskottet anfört.

Stockholm den 2 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson* (s), Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Mossberg (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), N orrby i Åkersberga (fp), Molin (fp), Olsson i Sundsvall (c) och Wictorsson* (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

ESSELTE T R Y C K , STO C K H O LM 1971 712217