Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om sekretesskydd vid anmälan till barnavårdsnämnd om barnmisshandel

Konstitutionsutskottets betänkande nr 61 år 1971 KU 1971:61

Nr 61

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om se­ kretesskydd vid anmälan till barnavårdsnämnd om barnmisshandel.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 553 av fru Söder m. £1.

(c).

Hemställan avser: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t anhål­ ler om sådan ändring av sekretesslagen, 14 och 39 §§, att person som anmäler eller läm nar upplysning om barnmisshandel till barnavårds­ nämnd garanteras att hans identitet aldrig utlämnas om han inte själv lämnar sitt samtycke därtill».

Gällande ordning

Handlingar rörande bl. a. barnavårdsnämnds och barnavårdsmäns verksamhet som rör enskilds personliga förhållanden m å enligt 14 § första stycket sekretesslagen inte utlämnas till annan utan vederbörandes samtycke eller utan att trygghet kan anses föreligga att utlämnande av sådan handling inte skall missbrukas till skada eller förklenande för den berörde eller för hans nära anhöriga. Dessa bestämmelser om fattar bl. a. anmälan eller upplysningar i övrigt till barnavårdsnämnd i ärende rörande samhällets barnavård eller ungdomsskydd. En kompletterande sekretessbestämmelse ges i 14 § andra stycket sekretesslagen. Enligt denna må oberoende av om sekretesskydd föreligger enligt första styc­ ket utlämnande kunna vägras av handling som visar vem som gjort så­ dan anmälan eller eljest lämnat sådana upplysningar. Förutsättningar härför är enligt stadgandet att det finns grundad anledning att anta att den om vilken anmälan gjorts eller upplysning lämnats skulle missbruka kännedom i berörda hänseende till skada för annan person.

Enligt 39 § första stycket sekretesslagen skall de i lagen givna sekre­ tessbestämmelserna i princip inte inskränka parts rätt att i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet utbekomma handling. Enligt andra stycket i nämnda paragraf må dock, om det med hänsyn till all­ männa eller enskilda intressen befinnes vara av synnerlig vikt att inne­ hållet i annan handling än dom och beslut inte uppenbaras, utlämnande av sådan handling till parten vägras med stöd av stadgande i sekretess­ lagen. Av motivuttalanden fram går att den sålunda stadgade begräns­ ningen av parts rätt att utfå handling avses skola tillämpas bl. a. på de fall som bestämmelserna i 14 § andra stycket tar sikte på.

1 Riksdagen 1971. 4 sami. N r 61

Förfarandet i ärenden och mål angående samhällets barna- och ung­ domsvård regleras fö r närvarande huvudsakligen i barnavårdslagen (1960: 97). Vid årsskiftet träder den under vårsessionen antagna för­ valtningslagen (1971:290) i kraft. Denna lag ersätter bl. a. förfarandebestämmelser i barnavårdslagen. Förvaltningslagen fastslår uttryckligen partsoffentligheten i 14 §. D är sägs att sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av vad som tillförts ärendet med de begränsning­ ar som följer av 39 § andra stycket sekretesslagen. Sistnämnda bestäm­ melser får även tillämplighet med avseende på den eljest genom för­ valtningslagen föreskrivna kommunikationsskyldigheten (15 § förvalt­ ningslagen). Därmed förstås att ärende — utom i vissa särskilt angivna undantagssituationer — inte får avgöras utan att part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Både enligt 14 § och 15 § gäller att om myndigheten vägrat utlämnande, skall myndigheten på annat sätt upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att läm na ut materialet. I förarbetena (prop. 1971: 30 s. 444) understryks att uppgift om anmälare vanligen torde sakna betydelse för att part skall kunna ta till vara sitt intresse i ärendet. I princip samma reglering av partsoffentligheten som i förvaltningslagen görs i förvaltningsprocesslagen (1971:291), som bl. a. avser processen i barnavårdsmål i länsrätt, kam m arrätt och i rege­ ringsrätten. Sammanfattningsvis kan sägas att den nya förfarandelag­ stiftningens regler om partsoffentlighet och begränsningar däri inte in­ nebär någon självständig reglering av de frågor som behandlas i 39 § andra stycket sekretesslagen. I stället anknytes till vad som i denna del stadgas i nämnda lag.

JO-uttalande 1970

Frågan om sekretesskydd för anmälare i barnavårdsärende behandlas i ett av JO Bexelius 1970 avgjort ärende (JO:s ämbetsberättelse 1971 s. 354). Därvid anförde JO Bexelius följande:

Bestämmelserna i 39 § andra stycket och 14 § andra stycket sekretess­ lagen ger barnavårdsnämnd möjlighet att vägra part att ta del av hand­ ling som utvisar vem som gjort anmälan i ärende rörande barnavård eller ungdomsvård eller som eljest läm nat upplysningar i sådant ärende, om grundad anledning finns att antaga att den, om vilken anmälan gjorts eller upplysningarna lämnats, skulle missbruka kännedom i berör­ da hänseende till skada för annan person. Om detta sekretesskydd för anmälare och uppgiftslämnare inte fanns, skulle helt visst många dra sig för att lämna barnavårdsnämnd upplysningar, som bör komma till nämndens kännedom, med påföljd att erforderliga ingripanden inte kommer till stånd eller sker alltför sent. Ett effektivt förverkligande av samhällets vård om barn, alkoholister m. fl. förutsätter därför — såsom

besvärssakkunniga framhållit i sitt betänkande SOU 1964: 27 s. 315 — att enskilda utan risk för skada skall kunna läm na upplysningar som erfordras som underlag för beslut om omhändertagande. D et är därför av vikt att nyssnämnda bestämmelser i sekretesslagen iakttages och att detta sker ex officio och utan att anmälaren eller uppgiftslämnaren särskilt påkallat anonymitet.

E n praxis — enligt vilken namnet på den, som gjort anmälan eller läm nat uppgifter i barnavårdsärenden, alltid utlämnas till parten — står alltså inte i överensstämmelse med gällande lag och är ägnad att mot­ verka det allmännas intresse av att få vederhäftiga upplysningar om så­ dana missförhållanden, mot vilka ingripande bör ske. Av utlåtandet från barnavårdsnämnden fram går emellertid att barnavårdsnämnden i rea­ liteten inte tillämpar en fullt så kategorisk praxis som nu sagts. En an­ mälare bereds sålunda tillfälle, om han gör sin anmälan mundigen, att »ta tillbaka sin anmälan eller fram träda anonymt» och nämnden be­ gagnar, även om anmälaren föredrar att träda tillbaka, de upplysningar han lämnat. E n sådan ordning är emellertid enligt min mening mindre tillfredsställande från flera synpunkter. Dels uppkommer härigenom en sakligt omotiverad skillnad i fråga om behandlingen av å ena sidan skriftliga anmälningar och å andra sidan muntliga anmälningar. Dels uppm untrar ordningen till anonyma anmälningar, medan strävan borde vara att främja anmälningar, beträffande vilka anmälaren med sitt namn står för de lämnade upplysningarna. Med syftet med bestämmel­ serna i 14 § andra stycket sekretesslagen överensstämmer bättre att det inte överlämnas åt anmälaren att avgöra om han skall åtnjuta anonymi­ tet eller ej utan att barnavårdsnämnden tar sitt ansvar enligt lagen för att en anmälare får det anonymitetsskydd som han är berättigad till. Jag är väl medveten om att barnavårdsnämnden h är ställs inför mycket svåra bedömningsfrågor och att näm nden saknar möjlighet att ge något bindande löfte om anonymitet redan på anmälningsstadiet. Jag anser emellertid att det är angeläget att den av lagstiftaren förutsatta ord­ ningen med anmälningar av personer, som med sina nam n borgar för anmälningars innehåll, tjänar som riktmärke och att man inte från barnavårdsnämndens sida direkt uppm untrar till anonymt anmälande.

En särskild fråga är om, sedan tjänsteanteckningar gjorts vid m unt­ lig anmälan med notering av anmälarens namn, tjänstemannen äger att på begäran av anmälaren stryka namnuppgiften och låta anmälningen fram stå som anonym. Enligt min mening kan det inte anses tillåtet för tjänstemannen att förfara på sådant sätt eller att låta anmälaren »ta tillbaka sin anmälan». Sedan en anmälan väl gjorts skall frågan om anmä­ larens anonymitet bedömas enligt 14 § andra stycket sekretesslagen. Jag vill understryka att ett utlämnande till part av en skriftlig anmälan eller tjänsteanteckningar om en muntlig anmälan kan vägras endast om det finns objektivt stöd för antagande att parten skulle missbruka kännedom om anmälarens namn till skada för denne eller hans anhöriga. Enbart den omständigheten att anmälaren begärt anonymitetsskydd är sålunda inte till fyllest.

De nu berörda bestämmelserna om sekretesskydd för anmälare och uppgiftslämnare kan synas oförenliga med stadgandet i 19 § bvl, som ålägger barnavårdsnämnd att innan ett ärende avgöres av nämnden un­ derrätta den ärendet rör om vad som framkommit vid utredningen samt bereda honom tillfälle att yttra sig däröver. U r rättssäkerhetssynpunkt är det givetvis av fundamental betydelse att ett för part viktigt avgöran­

de inte grundas på material som parten inte fått tillfälle att yttra sig över. Det ligger också i sakens natur att uppgifter, som hålls hemliga för parten och som denne alltså inte fått tillfälle att bemöta, inte kan tillmätas näm nvärt bevisvärde. Jag har med hänsyn härtill förordat att utredare i vårdnadsärenden lämpligen bör i sin utredningsrapport och redogörelse för nämnden medtaga endast sådana för ärendet betydelse­ fulla sakuppgifter, som uppgiftslämnarna — dessa bör alltid namnges — är beredda att bekräfta inför domstol om så erfordras (se JO 1961 s. l i l ) . Detta förfaringssätt synes innebära den bästa säkerheten för att inte nämnden och domstolen grundar sin bedömning på ovederhäftiga uppgifter. Vad nu sagts avsåg närmast utredningar i ärenden rörande vem av föräldrar som vid skilsmässa skall ha vårdnaden av barn men bör tillämpas även å utredningar i andra ärenden, t. ex. rörande omhän­ dertagande för samhällsvård.

A tt handling som utvisar vem som gjort anmälan eller läm nat viss uppgift icke kan utlämnas till part enligt förenämnda bestämmelser i sekretesslagen och att vissa uppgifter därför inte kan medtagas i den utredning som skall ligga till grund för nämndens ställningstagande, in­ nebär inte att anmälningen eller uppgiften därför bör lämnas utan av­ seende. Anmälningen eller uppgiften har nämligen, om den förefaller välgrundad, betydelse som ett incitament för barnavårdsnämnden att igångsätta utredning om saken.

Avslutat och pågående utredningsarbete

1960 års offentlighetskommitté, vars uppgift var att överse lagstift­ ningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhäng­ ande frågor, föreslog i sitt 1966 avgivna betänkande Offentlighet och sekretess (SOU 1966: 60) ett i viss m ån ökat sekretesskydd för anmälare i bl. a. barnavårdsärende. Enligt förslaget skulle nämligen förutsättning­ en för sekretesskydd inte längre vara att det förelåg grundad anledning att anta missbruk av kännedom om anmälan m. m. I stället skulle det räcka att sådant missbruk kunde befaras. Kommittén hade ursprungligen (i en diskussionspromemoria 1964, se SOU 1966: 61 s. 44) i ett annat avseende velat minska sekretesskyddets omfattning i det den förordat att sekretesskydd skulle föreligga endast då det kunde befaras att den som gjort anmälan eller avgett utsaga eller någon honom närstående skulle utsättas för våld, om annan fick kännedom om anmälan eller utsagan. Begränsningen till de fall då våld kunde befaras motiverades med att en viss spärr mot svagt grundade anmälningar och utsagor kunde vara önsk­ värd. Sedan det vid överläggningar som kommittén hållit bl. a. från so­ cialstyrelsens sida framhållits att skydd kunde behövas även i fall då anmälaren eller någon honom närstående kunde befaras bli utsatt för annan menlig åtgärd än våld, fann kommittén det vara nödvändigt att medge ett något längre gående sekretesskydd. Kommittén framhöll att det på åtskilliga om råden var ett starkt önskemål att missförhållanden bringades till myndigheternas kännedom. Enligt kommittén borde inte den som hade vetskap om ett missförhållande avhållas från att göra an-

malan av fruktan för repressalier. Kommittén förordade därför att — med vissa begränsningar — anmälan och utsaga skulle kunna hemlig­ hållas om det kunde befaras att den som gjort anmälan eller avgett ut­ sagan eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller annan menlig åtgärd, om annan fick kännedom om anmälan eller utsagan.

Offentlighetskommitténs förslag ledde inte till ny lagstiftning. I stäl­ let uppdrogs år 1969 åt den då tillsatta offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén att företa en förnyad genomgång av de frågor som offentlighetskommittén behandlat under beaktande av synpunkterna i remissmaterialet. I sak borde enligt direktiven riktm ärket för en reform vara att undantag från offentlighetsprincipen skall ske endast i den ut­ sträckning som är nödvändig av hänsyn till viktiga allmänna eller en­ skilda intressen. Till kommittén har efter direktivens meddelande över­ lämnats ett betänkande beträffande åtgärder till förebyggande av barn­ misshandel, avgivet 1969 av en av socialstyrelsen tillsatt utredning. Överlämnandet omfattade även remissyttranden och avsåg frågan om anmälares anonymitetsskydd. Kommitténs arbete pågår fortfarande.

Interpellationssvar 1971

Under riksdagens vårsession i år framställdes en interpellation (den 17 mars, n r 78) och tre enkla frågor (den 17 mars, n r 135 och 137, samt den 19 mars, n r 156) angående åtgärder för att förhindra barn­ misshandel m. m. I interpellationen av herr Börjesson i Falköping (c) togs bl. a. upp frågan om åtgärder för att skapa anonymitetsskydd för perso­ ner som på grund av misstanke om barnmisshandel anmäler detta till ve­ derbörande myndighet. Interpellationen och frågorna besvarades i ett sammanhang av statsrådet Odhnoff (den 25 m ars 1971, nr 51 s. 40 f.). I svaret erinrade statsrådet Odhnoff såvitt gällde anonymitetsskyddet om sekretesslagens bestämmelser och om att frågan huruvida ändringar be­ hövdes i gällande bestämmelser övervägdes av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.

Motionen

I motionen refereras inledningsvis vissa uppgifter u r socialstyrelsens utredning 1969 om förekomsten av barnmisshandel. I anslutning därtill erinrar m otionärerna om att de i andra sammanhang aktualiserat be­ hovet av föräldrautbildning, hälsokontroll av förskolebarn och förbätt­ rad barntillsyn. M otionärerna förklarar att man i dag vet att endast en liten del av alla barnmisshandelsfall kommer till myndigheternas känne­ dom. Enligt m otionärerna beror detta sannolikt bl. a. på att den som vet eller misstänker att barnmisshandel förekommer underlåter att anmäla detta av rädsla för att själv drabbas av repressalier eller obehag. Motio­ närerna finner sekretesskyddet för den som anmäler barnmisshandel

vara svagt och lagbestämmelserna oklart formulerade. M otionärerna hänvisar till JO:s ovan intagna uttalande om sekretesskyddet för anmäla­ re i barnavårdsärende. De anser det vara otillfredsställande, att en anm ä­ lare inte kan redan vid anmälningstillfället garanteras att hans namn inte kommer att utlämnas. Enligt motionärerna minskar detta sannolikt benägenheten att underrätta barnavårdsmyndigheterna om misstänkta fall av barnmisshandel. F ör att underlätta för dessa myndigheter att så tidigt som möjligt få kännedom om fall av barnmisshandel anser motio­ närerna att reglerna om sekretessskydd bör ändras så att en anmälares identitet aldrig utlämnas om han inte själv samtycker därtill.

Utskottet

U nder de senaste åren h ar uppmärksamheten alltm era riktats på det problem som barnmisshandeln utgör. Enighet råder om att åtgärder måste övervägas i skilda avseenden i syfte a tt bereda barnen ökat skydd m ot övergrepp från föräldrar och andra vårdare. Förevarande motion ta r upp ett av problemen i detta sammanhang, nämligen frågan om sek­ retesskydd för den som gör anmälan till barnavårdsnäm nd om barnmiss­ handel eller eljest läm nar upplysningar i sådant ärende.

Gällande bestämmelser i sekretesslagen ger barnavårdsnämnd möjlig­ het att vägra part att ta del av handling som visar vem som gjort an ­ mälan eller eljest läm nat upplysningar i ärende rörande barnavård eller ungdomsvård. H ärför krävs dock att det föreligger grundad anledning att anta att den anmälde skall missbruka kännedom om anmälaren eller den som lämnat upplysningar till skada för denne eller annan person. Det finns således inte någon ovillkorlig rätt för anmälare eller upplysningsgivare till sekretesskydd. Som JO påpekat i ett å r 1970 avgjort ären­ de har barnavårdsnämnd inte heller rätt att utan föregående prövning av sekretessfrågan lämna ut namnet på sådan person. JO framhöll därvid att denna prövning skall ske oberoende av om vederbörande särskilt på­ kallat sekretesskydd eller inte.

Den reglering av sekretessfrågan som föreligger genom de nuvarande bestämmelserna i sekretesslagen grundar sig på en avvägning mellan två intressen. Ett effektivt förverkligande av samhällets barnavård förutsätter a tt enskilda utan risk för skada skall kunna lämna upplysningar som behövs som underlag för beslut om omhändertagande. Å andra sidan är principen om parts rätt till insyn i allt material sorn kan ha betydelse i hans ärende utomordentligt väsentlig u r rättssäkerhetssynpunkt. Olika meningar kan givetvis råda om den avvägning sorn i detta fall gjorts m el­ lan de båda berörda intressena är den bästa.

Hela den svenska sekretesslagstiftningen är för närvarande föremål för översyn genom den 1969 tillkallade offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén. Denna kommitté har också efter direktivens m ed­

delande fått särskilt uppdrag att överväga frågan om anmälares anony­ mitetsskydd. Den av m otionärerna aktualiserade frågan är sålunda redan föremål för särskilt övervägande inom ramen för den pågående pröv­ ningen av de allmänna principerna på sekretessområdet. Utskottet är inte berett att tillstyrka att frågan utbryts u r detta sammanhang, som enligt utskottets mening ger garantier för att den får den allsidiga pröv­ ning dess vikt påkallar. Med hänsyn härtill bör den förevarande m otio­ nen inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

På anförda skäl hemställer utskottet

att riksdagen avslår motionen 1971: 553.

Stockholm den 9 november 1971 På konstitutionsutskottets vägnar G EO R G PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Nelander (fp), Henningsson (s), Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c) Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Gustavsson i Ängel­ holm* (s) och Molin (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

_____________ __________