Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om konstitutionell prövning av Sveriges anslutning till EEC

Konstitutionsutskottets betänkande nr 62 år 1971 KU 1971:62

Nr 62

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om konstitutionell prövning av Sveriges anslutning till EEC.

Motionen I detta betänkande behandlas motionen 1971: 2 av h err Hermansson i Stockholm m. fl. (vpk). Hemställan avser: »att riksdagen — såsom vilande för vidare grundlagsbehandling — beslutar att upphäva tredje stycket, ’ Beslutanderätt, s o m ------------instämt i beslutet’, i regeringsformens § 81» samt »att riks­ dagen m åtte uttala, att ingen överenskommelse med EEC, som berör svenska statsorgans konstitutionella befogenheter, kan träffas utan att först ha underställts folkets ställningstagande genom allmän folkom­ röstning».

I motionen anförs bl. a. att den s. k. EEC-paragrafen (R F § 81 tredje stycket) »bryter m ot principen att folket i allm änna val skall ha en möj­ lighet a tt ta ställning mot och förhindra inskränkningar i regerings och riksdags konstitutionella befogenheter» och bör avskaffas, då den enligt m otionärerna »tjänar det politiska syftet att bakom folkets rygg ansluta vårt land till EEC» och »innebär i sig själv en kränkning av folkets demokratiska rättigheter». Vidare fram håller m otionärerna a tt »även om varje form av anslutning till EEC torde förutsätta tillämpning av regeringsformens § 81 tredje stycket, så kan jäm likt regeringsformens § 12 sådan överenskommelse träffas med främ m ande m akt, som 'angår’ riksdagens konstitutionella befogenheter eller eljest är ’av större vikt’». Skäl föreligger därför, enligt m otionärerna, fö r riksdagen att uttala sig för att varje överenskommelse med EEC, som berör svenska statsorgans konstitutionella befogenheter, bör underställas folkets ställningstagande i allmän folkomröstning. Beträffande de närm are motiveringarna h än­ visas till motionen.

Gällande ordning m. m. Enligt § 12 regeringsformen gäller som allmän regel a tt Kungl. M aj:t äger ensam ingå överenskommelse med främmande makt. I två fall är emellertid (sedan å r 1921) föreskrivet a tt Kungl. M aj:t måste inhäm ta riksdagens godkännande. D et ena fallet avser överenskommelser i frågor, som riksdagen enligt regeringsformen äger avgöra själv eller gemensamt med Kungl. M aj:t. Det andra fallet avser överenskommelser i frågor, vilkas avgörande inte på angivet sätt ankom m er på riksdagen men likväl

1 Riksdagen 1971. 4 sami. N r 62

ä r av större vikt. Överenskommelse av sist angivet slag kan dock med stöd av ett undantagsstadgande i andra stycket även slutas utan god­ kännande från riksdagens sida. En förutsättning härför är att rikets intresse befunnits kräva sådan handläggning av ärendet; dock skall i sådant fall utrikesnämnden erhålla tillfälle a tt yttra sig, innan överens­ kommelse ingås, dvs. före ratifikationen. Då riksdagens godkännande erfordras skall i överenskommelsen intagas förbehåll, varigenom dess giltighet görs beroende av riksdagens bifall. Huruvida en fråga skall anses vara av större vikt eller ej, avgörs av Kungl. M aj:t ensam under konstitutionellt ansvar. Med stöd av § 12 regeringsformen h ar Sverige bl. a. anslutits till Förenta nationerna samt dess olika fackorganisa­ tioner.

Regeringsformen § 81 tredje stycket, som infördes genom beslut av 1964 och 1965 års riksdagar, lyder efter ändring år 1969 i samband med enkam m arreform en:

Beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och ej avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag, m å i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig orga­ nisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva an­ slutet. Beslut om sådan överlåtelse fattas antingen i den ordning som gäller för grundlagsändring eller ock, om därmed förenad tidsutdräkt ä r till men för riket, samfällt av Konungen och en riksdag. I sistnämnda fall erfordras för beslut om överlåtelse, att i riksdagen minst fem sjätte­ delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledam öterna vid vote­ ring instämt i beslutet.

I sitt utlåtande (KU 1964: 19) i anledning av Kungl. M aj:ts proposition (1964: 140) med förslag till vissa grundlagsändringar samt i äm net väckta m otioner framhöll utskottet (s. 60—62) följande angående förslaget att införa ett stadgande som möjliggör överlåtelse av konstitutionell be­ fogenhet på mellanfolklig organisation:

I den snabba utveckling, som efter det andra världskriget ägt rum på det mellanfolkliga samarbetets område, h ar vårt land tagit en mycket aktiv del och åtagit sig förpliktelser av betydande räckvidd. V åra grund­ lagar har hittills icke utgjort hinder härför. Utvecklingen h ar emellertid nu kommit så långt, att det kan bli aktuellt a tt till mellanfolkliga organ överföra befogenheter som tillkommer svenska statsorgan. D et är givet­ vis i första hand Sveriges ansökan om associering till EEC som aktuali­ serat denna fråga. E tt överförande av konstitutionella befogenheter kan icke ske utan ändring i gällande regeringsform.

E tt avstående av befogenheter, som utgör led i den svenska statens suveränitet, berör fundam entala principer i vårt styrelseskick och är så­ lunda en fråga av mycket stor vikt. D et bör icke äga rum utan att starka skäl talar härför. Den ovan berörda utvecklingen på det mellanfolkliga samarbetets område h ar emellertid medfört, att handelspolitiska eller andra skäl kan kom m a att få den betydelse, a tt överlåtelse av konstitu­ tionella befogenheter på begränsade områden kan vara förenliga med

rikets intresse. U tskottet tillstyrker därför, att möjligheter öppnas att överföra sådana befogenheter på mellanfolkliga organ och avstyrker alltså motionerna I: 804 och II: 987. Om sålunda befogenhetsöverlåtelser i vissa fall kan tänkas bli motive­ rade, medför dock äm nets stora vikt, a tt de bör kringgärdas med spe­ ciella garantier. Propositionen upptar också förslag till åtskilliga sådana. Sålunda föreslås, att befogenhetsöverlåtelser skall äga rum genom beslut av Kungl. M aj:t och riksdagen. Härigenom m arkeras, a tt överlåtelsen är direkt avhängig av de svenska statsm akternas beslut och icke av överenskommelsen med det mellanfolkliga organet. I denna del ansluter sig förslaget nära till vad konstitutionsutskottet vid 1951 års riksdag u t­ talat. U tskottet delar den mening, som i detta hänseende kommit till uttryck i propositionen, och tillstyrker ett ramstadgande, enligt vilket möjligheter skapas a tt överföra befogenheter på mellanfolkligt organ för fredligt samarbete. Då det är svårt att förutse arten och om fatt­ ningen av en eventuell fram tida delegation av befogenheter, kan det vara mindre lämpligt att såsom föreslås i propositionen binda sig för a tt delegation skall ske med tillämpning av lagformen. U tskottet föreslår med hänsyn härtill en jämkning av lagtexten. Enligt propositionen skall grundlagsfrågor icke kunna delegeras till mellanfolkligt organ. Denna begränsning finner utskottet självklar. I övriga frågor skall delegation kunna ske endast i begränsad omfattning. Även denna begränsning tillstyrker utskottet bestämt. I och för sig hade det varit önskvärt att m era exakt ange i vilken om fattning befogenhets­ överlåtelser utanför grundlagsområdet kan få äga rum. M ed hänsyn till de skiftande situationer, för vilka förevarande stadgande är avsett, synes det emellertid omöjligt att i lagtexten ange annat än en allmänt hållen begränsningsregel. U tskottet vill i detta sammanhang understryka vad departementschefen uttalat därom att stadgandet icke medger, att exem­ pelvis vidare befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främ m ande m akt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort. Vidare bör framhållas vikten av att gränserna för befogenhetsöverlåtelserna klart anges i de delega­ tionsbeslut, som Kungl. M aj:t och riksdagen fattar, och att dessa gränser icke göres vidare än vad som är oundgängligen nödvändigt för att uppnå syftet med den ingångna traktaten. Det i propositionen framlagda förslaget anvisar den för grundlags stiftande bestämda ordningen som den norm ala för befogenhetsöver­ låtelser. U tskottet delar denna mening. Endast om delegationsfrågan är mycket brådskande bör den alternativt föreslagna vägen med beslut av en riksdag med kvalificerad m ajoritet få användas. I frågan om vilken majoritet man bör fordra för att en riksdag skall kunna fatta beslut om befogenhetsöverlåtelse h ar olika meningar fram ­ kommit. I propositionen föreslås sålunda, a tt sådant beslut kan fattas, om fem sjättedelar av de röstande i vardera kam m aren är ense därom. I motionerna I: 815 och II: 1005, som ansluter sig till författningsutredningens förslag, yrkas att fem sjättedelar av vardera kammarens leda­ m öter skall fordras för ett positivt beslut. U tskottet har funnit, att de synpunkter som ligger bakom de båda förslagen är värda beaktande, och anser, a tt de kan tillgodoses, om det i propositionen framlagda förslaget kompletteras med en regel innebärande, att tre fjärdedelar av ledamöter­

na i vardera kam m aren alltid måste ha instäm t i beslutet. Härigenom vinnes en garanti för a tt en betryggande m ajoritet av riksdagens leda­ m öter är positivt inställd till beslut om delegation. U tskottet förordar en jämkning av lagtexten i enlighet med det anförda.

I likhet med föredragande departementschefen anser utskottet, att ett delegationsbeslut bör kunna upphävas eller ändras i inskränkande rikt­ ning genom samfällt beslut av Kungl. M aj:t och en riksdag med enkel m ajoritet i vardera kammaren.

U tskottet vill slutligen framhålla, att frågor om delegation av konsti­ tutionella befogenheter inom riksdagen torde böra beredas av ett utskott, i vilket ingår ledamöter med särskild erfarenhet av utrikespolitiska, konstitutionella och andra för ärendets behandling väsentliga frågor.

Riksdagen båda kam rar beslöt den 29 maj 1964 utan omröstning bi­ falla utskottets hemställan, vilket innebar a tt Kungl. M aj:ts i proposi­ tionen (1964: 140) i förevarande fråga framlagda förslag med vissa smärre ändringar bifölls och sålunda antogs såsom vilande för vidare grundlagsenlig behandling. E fter val till riksdagens andra kammare hösten 1964 biföll riksdagens båda kam rar den 17 februari 1965 slut­ giltigt det vilande grundlagsförslaget.

Utskottet

F ö r att med hänsyn till utvecklingen på det internationella samarbe­ tets område möjliggöra överförande till mellanfolkliga organ av vissa befogenheter som tillkommer svenska statsorgan infördes genom beslut av 1964 och 1965 års riksdagar särskilda bestämmelser i regeringsformen § 81 tredje stycket. I första hand var det Sveriges ansökan den 15 de­ cember 1961 om associering till EEC sorn aktualiserade detta, men be­ stämmelserna förväntades även kunna komma till användning på andra områden, där det är önskvärt att Sverige medverkar, t. ex. när det gäller att främ ja internationell rättsordning.

U tskottet vill fram hålla att det aktuella grundlagsstadgandet innefattar särskilda garantier som kringgärdar en eventuell befogenhetsöverlåtelse. Med hänsyn härtill och med hänvisning till att grundlagberedningen i sitt pågående arbete på en allmän författningsreform kommer att över­ väga också detta stadgande avstyrker utskottet de i förevarande motion fram förda förslagen.

U tskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1971: 2.

Stockholm den 9 november 1971 På konstitutionsutskottets vägnar G EO R G PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i L u ttra (c), Nelander (fp), Henningsson (s), Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Ahlmark (fp), Mossberg (s), Pettersson i örebro (c), W erner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s) och Gustavsson i Ängelholm* (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

__________________________

_______ ____________