Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om rättsregler för åsiktsannonsering

Konstitutionsutskottets betänkande nr 70 år 1971 KU 1971:70

Nr 70

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av m otion om rätts­ regler för åsiktsannonsering.

I d etta betänkande behandlas m otionen 1971:85 av herr Björk i G öteborg m. fl. (s). Hemställan avser ” a tt riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t m åtte anhålla om u tredning av m öjligheterna till rättsregler fö r åsiktsannonse­ ring i dagspress; a tt riksdagen — om ovanstående yrkande ej bifalles — m åtte göra e tt vägledande u ttalande om regler för åsiktsannonsering i dagspress” .

Aktuella tryckfrihetsrättsliga bestämmelser och deras bakgrund

T ryckfrihetsförordningen (TF ) innehåller i 5 kap. bestäm m elser om utgivning av periodisk skrift. Där fastslås a tt ägare till periodisk skrift skall vara svensk m edborgare eller svensk juridisk person samt att för periodisk skrift skall finnas en utgivare, som skall vara svensk m edborgare med hem vist inom riket. Om utgivare stadgas vidare i 5 kap. 3 §: Utgivare för periodisk skrift utses av dess ägare. U ppdrag a tt vara utgivare skall in n efatta befogenhet a tt öva inseende över skriftens utgivning och bestäm m a över dess innehåll så a tt in te t däri får införas m o t utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som så­ lunda tillkom m er utgivaren, vare utan verkan. Då utgivare u tse tts skall ägaren anm äla d etta till chefen för ju stitie­ d epartem entet. Enligt ansvarighetsreglerna i 8 kap. T F svarar i första hand den som var anm äld som utgivare för try ck frih etsb ro tt genom periodisk skrift. År 1941 antogs bestäm m elser i då gällande TF m ed innebörden a tt utgivaren skulle ha inseende över skriftens utgivning och äga sådan bestäm m anderätt över dess innehåll i t t ingenting i skriften fick införas m ot hans vilja. Bakgrunden till d etta stadgande är önskem ålet a tt hindra a tt som ansvarig utgivare fö r en tidning utses en bulvan, som inte har med utgivningen a tt skaffa. T ryckfrihetssakkunniga upptog i sitt förslag till TF (SOU 1947:60) frågan om utgivarens ställning och ansvar och uttalad e härom följande: Frågan vem som skall vara utgivare och de befogenheter som skola tillkom m a denne sam m anhänger med tidningsföretagets organisation. F ö r en sto r del av den svenska pressen to rd e alltjäm t utgivarskapet sam m an­ falla med e tt m era allm änt uppdrag a tt såsom h u v udredaktör självständigt om händerhava tidningens redaktionella ledning. Särskilt i vissa stora tidningsföretag synes em ellertid utvecklingen ha le tt till e tt särskiljande

Riksdagen 1971. 4 sami. N r 70

av utgivarskapet och denna allm änna redaktionella ledning. Skälen härtill to rd e kunna antagas vara a tt huvudredaktören i dylika tidningsorgan icke läm pligen kan granska skriften i sådan om fattning a tt han kan påtaga sig ansvaret för dess innehåll; en sådan granskning kan stundom lättare u tfö ras av en redaktionssekreterare eller annan redaktionsm edlem . Det gäller em ellertid h är organisationsfrågor som icke kunna bli förem ål för offentligrättslig reglering. Utgivarens allm änna ställning till skriftens ägare och till dem som jäm te h onom medverka vid skriftens tillkom st kan, även om den för pressens fria ställning har sto r betydelse, icke lämpligen fastställas i tryckfrihetsförordningen. Oeftergivligt u r tryckfrihetssynp u n k t är a tt den som u tse tts till utgivare in tar en sådan ställning a tt han är i tillfälle a tt granska vad som införes i skriften och a tt han kan förhindra try ck frih etsb ro tt. Dessa befogenheter för den som utses till utgivare få alltså icke inskränkas genom några föreskrifter som ålägga utgivaren a tt rätta sig efter ägarens anvisningar eller genom uppdrag för annan a tt utöva den redaktionella ledningen av skriften i dess helhet eller i vissa delar.

I propositionen 1948:230 m ed förslag till TF upptogs beträffande stadgandet om utgivarens befogenhet först vad Svenska jou rn alistfö r­ bundet anfört, a tt förslaget, liksom gällande tryckfrihetsförordning, gav utgivaren en starkare ställning än vårt tryckfrihetsrättsliga system i och för sig m otiverade. Utgivarens befogenhet borde rätteligen begränsas till a tt hindra infö ran d et av sådant som enligt utgivarens m ening kan in n e fa tta try ck frih etsb ro tt. Med en dylik form ulering skulle i vissa fall undvikas a tt en utgivare, i syfte a tt övervältra ansvaret på ägaren, i rättegång gör gällande a tt han icke innehaft den befogenhet som skall tillkom m a honom . D epartem entschefen u tta la d e härom :

Beträffande innebörden av uppdraget a tt vara utgivare, vilken fråga enligt vad jag in h äm tat ingående d ry fta ts av de sakkunniga, h ar jag icke funnit tillräckliga skäl a tt i anledning av journalistföreningens y ttran d e avvika från förslaget. B eträffande den av föreningen åsyftade, i 8 kap. 2 § upptagna regeln a tt ansvaret övergår på ägaren, om utgivaren u p penbart icke innehade den befogenhet, som enligt den nu behandlade paragrafen skall tillkom m a honom , må fram hållas a tt utgivaren på denna grund kan bli fri från ansvar endast om skriftens tryckning och utgivning sker m ot hans förbud. Han får då anses ha fråntagits sin befogenhet och kan därför icke göras ansvarig, tro ts a tt han är anm äld som utgivare. D ärem ot kan utgivaren icke fritagas från ansvar i nu avsedda fall, om han går med på att utgiva skriften m ed det innehåll ägaren önskar.

K o n stitu tio n su tsk o tte t hade i princip inte något a tt erinra m ot det i propositionen fram ställda förslaget beträffande ansvarighetsreglerna. För­ slaget har i denna del antagits av riksdagen.

Tillsatt utredning

Enligt Kungl. Maj:ts bem yndigande den 6 maj 1970 har en utredning tillkallats med uppgift a tt u tred a frågan om enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i m assm edier m. m. U tredningen har antagit nam net m assm edieutredningen.

I direktiven sägs a tt utredningen bö r sträva efter att söka samla de grundlagsbestäm m elser som behövs till skydd för y ttra n d efrih e te n i en särskild m assmedielag som får ersätta TF. Översynen av reglerna om y ttra n d efrih e t bör ske i k o n ta k t m ed grundlagberedningen. I fråga om lagstiftningens sakliga innehåll sägs a tt översynen b ö r ha nuvarande TF som utgångspunkt sam t a tt inom try ck frih etso m råd et liksom h ittills bör gälla en i princip obegränsad rä tt a tt fram ställa, utge och sprida tryckalster. Vidare anförs i direktiven:

En viktig uppgift vid översynen av reglerna om y ttra n d efrih e te n blir a tt finna en sådan utform ning av nya grundlagsregler att m an dels får m öjlighet a tt ingripa m ot reklam och annan m arknadsföring av varor, som är skadliga eller på annat sätt oläm pliga och vilkas spridning d ärför bör m otverkas, dels får en mera klarläggande reglering än nu av möjlig­ heterna a tt ingripa m ot reklam och andra m arknadsföringsm etoder, som är att anse som otillbörliga från k o nsum entsynpunkt. Å andra sidan är det viktigt a tt m öjligheterna till ingripanden inte får en sådan utform ning att de kan användas också för a tt begränsa m öjligheterna till inform ation och åsiktsbildning i egentlig mening.

Inhämtat yttrande m. m.

U tsk o ttet har b ere tt Publicistklubben, Svenska jou rn alistfö rb u n d et och Svenska tidningsutgivareföreningen tillfälle a tt avge y ttra n d e över m otionen. I gem ensam t y ttra n d e av Pressens sam arbetsnäm nd har de anfört följande:

I m otionen uttalas önskem ål om a tt riksdagen skall göra vissa vägledan­ de u tta la n d en för h u r åsiktsannonser b ör behandlas i pressen. Vad som i sådant hänseende skulle kunna ifrågakom m a vore att k o n stitu tio n su t­ sk o ttet vid behandling av m otionen i u tsk o tte ts m otivering gjorde principuttalanden som , om u tlå ta n d et bifölls av riksdagen, kunde tas som u ttry c k för dennas mening. Sådana u ttalanden torde em ellertid icke kunna grundlagsenlig! beslutas av riksdagen. Enligt reglerna i 5 kapitlet 3 § T ryckfrihetsförordningen tillkom m er det ansvarige utgivaren fö r en tidning a tt ensam utöva inseende över skriftens utgivning och bestäm m a över dess innehåll, så a tt däri in te t får införas m o t utgivarens vilja. Av denna grundlagsregel följer, att utgivaren ej kan vara bunden av några vägledande u tta la n d en av riksdagen. Dylika kan ej ta över den citerade bestäm m elsen i T ryckfrihetsförordningen, som ger utgivaren fria händer. Man skulle givetvis kunna överväga a tt på e tt eller annat sätt inskränka utgivarens nuvarande frihet genom ändringar i Tryckfrihetsförordningen. Grundlagen skulle då ålägga utgivaren a tt i sin tidning intaga annonser som kunde med hänsyn till sitt innehåll sägas ha opinionsbildande syfte. A tt göra en sådan föreskrift förenlig m ed huvudregeln i T F att ansvarige utgivaren skall bestäm m a över skrifts innehåll te r sig m ycket vanskligt för a tt inte säga om öjligt. Vid närm are eftertanke är det alltså svårt a tt föreställa sig h u r en sådan lagstiftning skulle se u t som kunde nå allm änt godtagande. Sam arbetsnäm nden vill därför avvisa denna tanke. En av Sam arbetsnäm nden utsedd arbetsgrupp har nyligen fram lagt ett Förslag till riktlinjer angående åsiktsannonsering. N äm nden har för avsikt att föreslå PK, SJF och TU a tt närm are överväga dessa riktlinjer. Eftersom riksdagsbehandlingen av ifrågavarande m otion enligt uppgift kom m er a tt ske först vid riksdagens höstsession to rd e näm nden dessförin­

nan k unna återkom m a och läm na närm are upplysningar om hu r organi­ sationerna har ställt sig till de föreslagna riktlinjerna. Med åberopande av det ovan anförda hem ställer näm nden att K onsti­ tu tio n su tsk o tte t m åtte föreslå riksdagen a tt läm na den ovannäm nda m otionen angående åsiktsannonsering u ta n åtgärd. Det av arbetsgruppen u p p rättad e förslaget till riktlinjer angående åsiktsannonsering har efte r remiss till styrelserna för de tre organisatio­ nerna antagits av sam arbetsnäm nden. Styrelserna h ar slutligen anfört att de u n d er den närm aste tiden äm nar rekom m endera sina m edlem m ar att tilläm pa de antagna riktlinjerna. R iktlinjerna fogas som bilaga till d etta betänkande

U tskottet

M otionen tar upp frågan om regler för s. k. åsiktsannonsering och syftar i första hand till a tt m öjligheterna till rättsregler för åsiktsannonser skall utredas. I andra h an d fram förs önskem ål om vägledande u tta la n d en av riksdagen om skälig behandling av sådana annonser. I e tt den 12 maj 1971 dagtecknat y ttra n d e över m o tio n en har Pressens sam arbetsnäm nd anfört bl. a., a tt av grundlagsregeln i 5 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen om utgivarens befogenheter följer a tt utgivaren ej kan vara bunden av några vägledande u ttalanden av riksdagen. Enligt sam arbetsnäm ndens m ening är det m ycket vanskligt eller om öjligt att göra en föreskrift i try ckfrihetsförordningen om inskränkning av utgiva­ rens nuvarande frihet förenlig m ed huvudregeln i förordningen att ansvarige utgivaren skall bestäm m a över skrifts innehåll. S am arbetsnäm n­ den avvisar därför tanken på lagstiftning om skyldighet för utgivare att intaga annonser med opinionsbildande syfte. Pressens sam arbetsnäm nd har d ärefter den 20 o k to b e r 1971 antagit riktlinjer angående åsiktsannonsering. De tre i näm nden sam arbetande organisationerna äm nar rekom m endera sina m edlem m ar a tt tilläm pa dessa riktlinjer. Tidningarna bör enligt riktlinjerna i positiv anda pröva frågor om införande av åsiktsannonser och i princip alltid inta annonser från de politiska partierna och arbetsm arknadens partsorganisationer. Ansvarig utgivares befogenhet a tt bestäm m a över periodisk skrifts innehåll är grundlagsskyddad och kan som Pressens sam arbetsnäm nd anfört in te inskränkas genom uttalan d en från riksdagens sida. I enlighet med tryck frih eten s grundläggande principer ankom m er det i stället i första hand på pressen själv a tt vidta erforderliga åtgärder för god publicistisk sed. A ntagandet av riktlinjer för åsiktsannonsering innebär att pressens egna organ tagit initiativ till en enhetlig praxis på d e tta om råde, vilket enligt u tsk o tte ts m ening bö r kunna bidra till a tt garantera en skälig behandling av åsiktsannonser. Frågor om y ttra n d efrih e t i try ck regleras i tryckfrihetsförordningen. Genom tillkom sten av andra m assm edier såsom radio, television och film har behov uppk o m m it a tt vidga garantierna för y ttra n d efrih e te n till a tt

om fatta även andra medier. 1970 tillkallades därför m assm edieutredningen fö r a tt u tred a frågan om enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d e ­ friheten i m assm edier. U tredningen b ör enligt sina direktiv sträva e fte r a tt samla de grundlagsbestäm m elser som behövs till skydd för y ttra n d efrih e­ ten i en särskild massmedielag som kan ersätta tryckfrihetsförordningen. Frågan om rä tt a tt använda annan tillhörigt massm edium för inform ation och åsiktsbildning kom m er därvid a tt övervägas av utredningen. P rinciperna för åsiktsannonsering är som m otionärerna påpekar i första hand en pressetisk fråga. 1 sam band m ed prövningen av vilka grundläggan­ de n o rm er för olika m assm edier som skall ingå i en gemensam lagstiftning kom m er em ellertid m assm edieutredningen a tt även överväga behovet av lagregler för åsiktsannonsering. U tsk o tte t finner inte skäl till ytterligare initiativ på om rådet från riksdagens sida. U tsk o tte t hem ställer på grund av d et anförda a tt riksdagen avslår m otionen 1 9 7 1 :85. S tockholm den 23 novem ber 1971 På k o n stitu tio n su tsk o tte ts vägnar GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adam sson (s), H ernelius (m ), Boo (c), Johansson i T rollhättan (s), A hlm ark* (fp), Mossberg (s), Pettersson i ö re b ro (c), Werner i Malmö (m ), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Gustavsson i Ängelholm * (s), Molin (fp ) och W ictorsson (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

Bilaga

Riktlinjer angående åsiktsannonsering antagna av Pressens Samarbetsnämnd (Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet och Svenska Tidningsutgivareföreningen) den 20 oktober 1971

1. Med åsiktsannonser avses i dessa riktlinjer annonser som icke prim ärt syftar till en utväxling av varor och tjänster, dvs. annonser som inte på ett eller annat sätt har en kom m ersiell inriktning. De egentliga åsiktsannonsem a kan vara av olika slag. De kan propagera politiska m eningar, t. ex. partiernas annonser i valtider. Stat och kom m un satsar i ökande utsträckning på annonsering t. ex. för a tt höja deklarationsm oralen eller stärka trafiksäkerheten och över huvud taget för a tt ge m edborgarna inform ation av olika slag. Det kan gälla enskilda perso­ ner, företag och organisationer som vill köpa u try m m e för a tt ge spridning åt sin u p pfattning. A nnonser om ideella föreningars sam m an­ kom ster och verksam het h ö r hit. De fö r åsiktsannonser gällande reglerna bö r också kunna tilläm pas för dels annonser av m eddelandekaraktär (t. ex. s. k. legala annonser) och dels sådan annonsering av varor och tjänster å vilken en större grupp lägger m oraliska, politiska eller andra liknande värderingar. Juridiska och fysiska personer b ör likställas som annonsörer inom detta om råde. 2. Tidningarna bör i positiv anda pröva frågor om införande av åsiktsan­ nonser. A nnonser från de politiska p artierna och från arbetsm arkna­ dens partsorganisationer bör i princip alltid intas. Tidningen bö r som regel icke ingripa i annon stex ten m ed uteslutande eller tilläggande av någon del av annonsen. D enna bör fram träda i den form som annonsören önskar ge den; det fö ru tsättes dock självfallet a tt annonsen icke in n e fa tta r eller icke kan m isstänkas innefatta try c k frih etsb ro tt eller eljest stå i strid m ed de regler, som gäller avseende tidnings redaktionella innehåll och annonser. En utgivare bör em ellertid ha rä tt a tt vägra införa åsiktsannonser i den mån så erfordras av hänsyn till den allm änna policy som tidningen för. Tidningen bö r exempelvis i överesstäm m else med sin allm änna policy kunna vägra införa annons, som innehåller t. ex. spritreklam eller antisem itiska uttalan d en , annons, där annonsören erfarenhetsm ässigt i efterhand utger an n o n stex ten för a tt vara redaktionell te x t eller annons som innehåller angrepp på tredje man, även om det icke kan göras gällande a tt annonsens innehåll strider m ot någon regel i T ryckfrihetsförordningen. En utgivare bör vidare ha rä tt a tt vägra införa annonser som beordras i sådan m y ckenhet a tt tidningens allm änna karaktär eller typ utslätas och de om stridda annonserna blir e tt dom inerande inslag i tidningen. 3. I fråga om genm älen b ör i princip gällande regler vara till fyllest: R ättelser och befogade genm älen skall publiceras u ta n dröjsm ål och på sådant sätt a tt de kan uppm ärksam m as av dem som fått del av de ursprungliga uppgifterna. Det är viktigt att tidningsredaktionerna om sorgsfullt tilläm par dessa regler. I den m ån em ellertid genm äle icke införes eller införes på e tt sätt som icke tillfredsställer den svarande, bör denne ha en supplem entär rä tt att så snabbt som m öjligt få införa annons vari han ger sin utform ning av genm älet. A nnonsen bö r icke vara underkastad annan granskning från utgivarens sida än den sedvanliga kontrollen a tt annonsen ej strider m ot T ryckfrihetsförordningen, andra rättsregler samt allm änt godtagna etiska norm er för tidnings innehåll.

4. De allm änna principer för intagande av åsiktsannonser, som tidningen tilläm par, b ör i k o rt sam m anfattning anges i tidnings annonsprislista och i Svensk A nnonstaxa så a tt uto m ståen d e i förväg vet vilken policy tidningen tilläm par i fråga om åsiktsannonser.

G öteb o rg s O ffs e ttry c k e ri AB, S th lm 7 1 .5 6 8 S

.

_____