Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av proposition med förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, m. m. jämte motioner
Nr 74
Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av proposition med förslag till lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, m. m. jämte mo tioner.
I detta betänkande behandlas propositionen 1971: 176 med förslag till lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän för valtningsdomstol att pröva vissa mål, m. m. jämte följdmotionerna 1971: 1631 och 1971: 1632.
Propositionens hemställan och huvudsakliga innehåll
I propositionen 1971: 176 har Kungl. Maj:t (justitiedepartementet) under åberopande av statsrådsprotokollet över justitieärenden för den 29 oktober 1971 dels föreslagit riksdagen att antaga vid propositionen fogade, inom justitiedepartementet upprättade förslag till 1) lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän för valtningsdomstol att pröva vissa mål, 2) lag om ändring i lagen (1970: 244) om allmänna vatten- och av loppsanläggningar, 3) lag om ändring i lagen (1949: 722) om pantlånerörelse, 4) lag om ändring i allmänna prisregleringslagen (1956: 236), 5) lag om ändring i lagen (1887: 42 s. 1) angående handelsregister, firma och prokura, 6) lag om ändring i vämpliktslagen (1941: 967), 7) lag om ändring i lagen (1942: 350) om fornminnen, 8) lag om ändring i lagen (1960: 690) om byggnadsminnen, 9) lag om ändring i lagen (1965: 596) om kommunala sammanläggningsdelegerade, 10) lag om ändring i lagen (1957: 281) om kommunalförbund, 11) lag om ändring i lagen (1964: 47) om krigshjälp, 12) lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap, 13) lag om ändring i lagen (1960: 408) om behörighet att utöva läkaryrket, 14) lag om ändring i lagen (1963: 251) om behörighet att utöva tandläkaryrket, 15) lag om ändring i lagen (1961: 262) om försäkringsdomstol, 16) lag om ändring i brandlagen (1962: 90),
Riksdagen 1971. 4 sami. N r 74
17) lag om ändring i förordningen (1959: 551) angående beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen om allmän försäkring, 18) lag om ändring i förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m., dels begärt riksdagens yttrande över följande vid propositionen foga de, inom justitiedepartementet upprättade författningsförslag, nämligen förslag till 19) kungörelse om ändring i förordningen (1949: 723) angående han del med skrot, lump och begagnat gods, 20) kungörelse om ändring i brandstadgan (1962: 91).
I propositionen läggs fram förslag till ändringar i åtskilliga författ ningar med förvaltningsrättsligt innehåll. Förslagen innebär att förfa randebestämmelser i författningarna samordnas med den nya förvaltningsrättsliga lagstiftning som antogs av vårriksdagen (prop. 1971: 30, K U 1971: 36, rskr 1971: 222) och då i första hand med bestämmelserna i förvaltningslagen (1971: 290). Därjämte innehåller propositionen förslag till vissa ändringar i lagen (1971:309) om behörighet fö r allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål. Ändringarna rör bl. a. besvärsordningen i vissa mål om av löning m. m. Författningsförslagen och deras motiv återges inte i detta betänkan de. I stället hänvisas till propositionen.
Motionerna m. m.
I ärendet har väckts två följdmotioner, nämligen motionerna 1971: 1631 av fru Kristensson m. fl. (m) och 1971: 1632 av herrar Stridsman (c) och Mattsson i Skee (c). Hemställan avser i motionen 1971: 1631: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t måt te uttala att Kungl. Majit vidtager sådana ändringar i instruktionen för statens avtalsverk att besvär kan anföras över beslut i skälighetsfrågor som meddelats av avtalsverket», i motionen 1971: 1632: »att riksdagen vid behandlingen av proposi tionen n r 176 beslutar om viss ändring i fråga om besvärsordningen i vissa lönemål i enlighet med vad som anförs i motionen».
Båda följdmotionema avser frågor om besvärsrätt vid s. k. skälighetsavgöranden. I denna del hänvisas till propositionen i de avsnitt som fram går av nedanstående sammanställning:
Lagförslag: Lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, 1 § andra punkten (prop. s. 2).
Motivering (prop. s. 41-50): Lagändringens innebörd s. 41-42 Gällande fullföljdsordning i vissa mål om avlöning m. m. s. 42-43 Lagen om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa
mål s. 43-44 Lönebesvärsutredningen s. 44-46 Remissyttrandena s. 46-48 Departementschefen s. 48-50
I motionen 1971: 1631 erinras om att SF, SR och TCO-S i remiss yttranden över lönebesvärsutredningens förslag anfört att besvär bör kunna anföras hos Kungl. Maj:t även över beslut i skälighetsfrågor som meddelats av statens avtalsverk. M otionärerna förklarar sig dela denna uppfattning. D et är enligt m otionärerna u r rättssäkerhetssynpunkt högst otillfredsställande att avtalsverket genom sin delegationsrätt i reali teten avgör om besvär skall kunna anföras över beslut i skälighetsfrå gor.
Motionen 1971: 1632 erinrar om att det under en följd av år arbe tats på att avlasta Kungl. M aj:t i statsrådet förvaltningsärenden av skilda slag. Därvid nämns bl. a. departementsutredningen. Enligt motionärer na utgör det aktuella förslaget från denna synpunkt ett steg i fel rikt ning. övertygande skäl har enligt motionärerna inte anförts till stöd för att beslutanderätten i de berörda ärendena inte skulle kunna ligga hos avtalsverket.
Utskottet
Förslagen i förevarande proposition avser huvudsakligen följdänd ringar med anledning av den nya förvaltningsrättsliga lagstiftning som antogs under vårriksdagen.
I propositionen tas också upp en fråga av delvis annan karaktär. Den avser besvärsprövning av vissa avgöranden av s. k. skälighetsfrågor en ligt vissa kollektivavtal rörande avlöningsförmåner och vissa andra an ställnings- eller arbetsvillkor för tjänstemännen inom den statliga för valtningen och den del av kommunalförvaltningen som är statligt reg lerad. Bland de berörda kollektivavtalen märks främst allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän (AST), allmänt tjänsteförteckningsavtal (ATF), tjänsteförteckningsavtal för undervisningsområdet (TFU) och tjänsteförteckningsavtal för kyrkliga tjänster (TFK). I dessa avtal överlämnas en del frågor åt arbetsgivaren att av honom prövas efter skälighet. Det är sådana frågor som betecknas som skälighetsfrågor. Dit hör t. ex. frågan om löneavdrag under tjänstledighet för studier.
Arbetsgivare är enligt avtalen statens avtalsverk eller myndighet som avtalsverket bestämmer, om inte Kungl. M aj:t föreskriver annat. Be
slutanderätten i skälighetsfrågorna kan sålunda av avtalsverket över lämnas till annan myndighet, vanligen den myndighet där tjänstemannen är anställd. Så har också skett beträffande åtskilliga typer av skälighetsfrågor. Vidare h ar Kungl. M aj:t förbehållit sig beslutanderätten i en del skälighetsfrågor..
Enligt 25 § instruktionen (1965: 642) för avtalsverket får besvär inte anföras mot beslut i skälighetsfråga. Mot annan myndighets be slut i skälighetsfråga får besvär föras i vanlig ordning, såvida besvärsrätten inte är avskuren genom lagen (1965: 276) om inskränkning i rät ten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut, den s. k. inskränk ningslagen.
I propositionen 1971: 30 med förslag till förvaltningsrättsreform in togs i enlighet med vad förvaltningsdomstolskommittén i denna del fö reslagit tills vidare den ståndpunkten att tillåtna besvär i fråga om avlöningsförmåner m. m. - och således även i skälighetsfrågor - skulle prövas av kam m arrätt. Därvid underströks att det förelåg särskilda pro blem beträffande besvär över beslut i skälighetsfrågor. D et hänvisades också till att fullföljdsordningen i skälighetsfrågorna utreddes av ut redningen rörande fullföljdsordningen i vissa m ål om avlöning m. m., den s. k. lönebesvärsutredningen. Propositionens förslag godtogs av riksdagen. Enligt 1971 års lag (1971: 309) om behörighet för allmän för valtningsdomstol att pröva vissa frågor skall därför fr. o. m. år 1972, i den m ån besvärsrätt föreligger, besvär i skälighetsfrågor anföras hos kam m arrätt. Besvär över kammarrätts beslut kan anföras hos regerings rätten, men skall prövas bara om regeringsrätten h ar meddelat prövnings tillstånd.
Sedan lönebesvärsutredningen i sitt betänkande Besvär i skälighets frågor lämnat förslag till ändrade regler i detta hänseende och re missyttranden inhämtats över betänkandet, tar departementschefen i förevarande proposition upp frågan om besvär över beslut i skälighets fråga som meddelats av annan myndighet än avtalsverket. Därvid un derstryks att frågan, om besvärsrätt bör föreligga över beslut i skälighets fråga som meddelats av avtalsverket, är föremål för övervägande hos Kungl. Maj:t och att ställning till densamma inte tas genom propositio nens förslag.
Departementschefen förklarar i propositionen att det enligt hans mening inte föreligger tillräckliga skäl att beträffande skälighetsfråga som avgörs av annan myndighet än avtalsverket frångå principen att sökande i förvaltningsärende skall kunna besvära sig över myndighets beslut. Vidare finner departementschefen att det under alla förhållan den bör gälla att förvaltningsdomstol i fortsättningen inte skall pröva de ifrågavarande målen, eftersom de till övervägande delen innefattar lämplighetsavgöranden och inte avgöranden av rättsfrågor. Departe mentschefen förordar i stället att prövningen av skälighetsfrågor som
handlagts av annan myndighet än avtalsverket skall i sista instans an komma på Kungl. M aj:t i statsrådet. Därvid bör yttrande från avtals verket inhämtas i alla frågor av mera principiell innebörd.
De båda i ärendet väckta följdmotionerna tar upp frågor i anslutning till departementschefens uttalanden i denna del. I motionen 1971: 1631 begärs - i anslutning till förslag från SF, SR och TCO-S i remissytt randen över lönebesvärsutredningens betänkande - att riksdagen skall anhålla hos Kungl. Maj:t om sådana ändringar i instruktionen för statens avtalsverk att besvär kan anföras över beslut i skälighetsfrågor som meddelats av avtalsverket. I motionen 1971: 1632 begärs under hänvisning bl. a. till det sedan en följd av år pågående arbetet att av lasta Kungl. Maj:t i statsrådet förvaltningsärenden av skilda slag att besvär över beslut i skälighetsfrågor som meddelats av annan myndig het än avtalsverket skall kunna anföras hos avtalsverket.
I motionerna framställs ingen erinran mot den i propositionen in tagna ståndpunkten att besvärsprövning av avgöranden i skälighetsfrå gor inte bör åvila förvaltningsdomstol. Utskottet kan också för sin del helt ansluta sig till departementschefens ställningstagande i denna del. F ör att undvika att berörda mål fr. o. m. den 1 januari 1972 skall hän föras till de allmänna förvaltningsdomstolarnas kompetensområde, mås te en lagändring nu ske.
Propositionen tar som förut nämnts inte ställning i den hos Kungl. Maj:t aktualiserade frågan om besvärsrätt bör föreligga mot avtalsverkets avgöranden i skälighetsfrågor. I denna del pågår enligt vad u t skottet inhäm tat överväganden inom finansdepartementet, som inte torde vara avslutade förrän tidigast under våren 1972. Utskottet anser att Kungl. Maj:ts prövning av frågan inte bör föregripas genom att riksdagen nu gör något uttalande i saken. Med hänsyn härtill kan ut skottet inte tillstyrka motionen 1971: 1631.
De skäl som i propositionen anförts för att prövningen i slutinstans av skälighetsfrågor som handlagts av annan myndighet än avtalsverket skall ankomma på Kungl. M aj:t i statsrådet är enligt utskottets mening bärande. Med anledning av vad som anförts i motionen 1971: 1632 om angelägenheten av att Kungl. Maj:t avlastas förvaltningsärenden av skilda slag, vill utskottet erinra om att det av bl. a. departementsutredningen i denna del nedlagda arbetet haft till väsentligt syfte att decentralisera beslutanderätten i första instans i olika slags ärenden till lägre myndigheter. Avsikten har sålunda inte generellt varit att betaga Kungl. M aj:t i statsrådet varje befattning med ifrågavarande ärenden. D et har i stället ofta fram stått som väsentligt att Kungl. M aj:t som sista besvärsinstans kan styra praxis i berörda frågor. Med hänsyn här till och till vad utskottet i det föregående uttalat om att Kungl. Maj:ts prövning av frågan om besvärsrätt mot avtalsverkets avgöranden i skä lighetsfrågor inte bör föregripas, anser sig utskottet inte kunna biträda motionen 1971: 1632.
På anförda skäl kan utskottet tillstyrka propositionens förslag till änd ring i 1 § 2. lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltnings domstol att pröva vissa mål.
Mot propositionens förslag i övrigt har utskottet inte funnit skäl till erinran.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen
1. avslår motionen 1971: 1631,
2. med avslag på motionen 1971: 1632 antar det i propositio
nen 1971: 176 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen
(1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att
pröva vissa mål (nr 1),
3. antar övriga i propositionen 1971: 176 för riksdagens beslut
framlagda lagförslag (nr 2-18),
4. i skrivelse till Kungl. Maj:t anmäler, att riksdagen inte fun
nit anledning till erinran mot de för riksdagens yttrande i
propositionen 1971: 176 framlagda författningsförslagen (nr
19 och 20).
Stockholm den 7 december 1971 På konstitutionsutskottets vägnar GEORG PETTERSSON
Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Adams son (s), Nelander (fp), Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), W erner i Malmö (m), Berg qvist (s), Fiskesjö (c), Molin (fp), Lothigius* (m) och Wictorsson (s).
* Ej närvarande vid justeringen.
ESSELTE TRYCK, STOCKHOLM 1971 712263