Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om allmänt ombud vid försäkringsdomstolen
Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 11 år 1971 SfU 1971:11
Nr 11
Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion örn allmänt ombud vid försäkringsdomstolen.
I motionen 1971:714 av herr Larsson i Staffanstorp m. fl. hemställes ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t ånyo måtte anhålla om pröv ning och förslag rörande inrättandet av ett allmänt ombud eller annan instans med uppgift att vid försäkringsdomstolen tillvarataga främst den enskildes rätt.”
Gällande bestämmelser
Försäkringsdomstolen inrättades år 1961 som högsta prövningsinstans i socialförsäkringsmål. Domstolen började sin verksamhet den 1 juli nämnda år. Den är högsta instans i mål om sjukförsäkring, folkpension, tilläggspension, yrkesskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Leda möterna i domstolen är dels lagfarna, dels icke lagfarna. För domförhet fordras närvaro av tre lagfarna och två andra ledamöter. I mål, vari uppkommer fråga av betydelse för enhetlig lagtolkning eller rättstilllämpning, får samtliga ledamöter deltaga i avgörandet. Ett mål kan komma under domstolens prövning dels genom att besvär anförs över den lägre instansens avgörande, dels genom s. k. underställ ning. Sistnämnda förfarande innebär, att riksförsäkringsverket utnyttjar en möjlighet, som enligt 20 kap. 12 § lagen om allmän försäkring till erkänts verket, nämligen att underställa försäkringsdomstolen ett beslut av verket, om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av synnerlig vikt att saken prövas av domstolen eller eljest särskilda skäl finns för sådan prövning. Motsvarande möjlighet till underställning finns inom arbetslöshetsförsäkringen i fråga om beslut som fattats av arbetsmarknadsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet för de erkända arbetslöshetskassorna (50 § förordningen om erkända arbetslöshets kassor). Förfarandet i försäkringsdomstolen är icke reglerat i detalj, utan det har förutsatts, att domstolen i viss utsträckning skall kunna på egen hand utbilda en ändamålsenlig processordning. Genom hänvisningar i lagen gäller i tillämpliga delar vissa bestämmelser i rättegångsbalken, bl. a. om domare och rättegångsombud, straff och vite, omröstning och bevisning. Grunddragen i handläggningen regleras direkt i lagen, var-
1 Riksdagen 1971. 11 sami. N r 11
vid bestämmelserna i rättegångsbalken om handläggning av besvär i hovrätt tjänat som förebild. Försäkringsdomstolen har emellertid ålagts en betydligt mer aktiv roll i processen än de allmänna domstolarna. För säkringsdomstolen skall sålunda verka för att utredningen i ett mål blir så fullständig som med hänsyn till målets beskaffenhet erfordras. Dom stolen äger också föranstalta om bevisning. Förfarandet i domstolen är i princip skriftligt, men även muntlig handläggning kan förekomma varvid parterna kallas personligen. Liksom i förvaltningsprocessen i övrigt har part i mål vid försäk ringsdomstolen ej rätt till ersättning för rättegångskostnader. Institutet fri rättegång finns ej i förvaltningsprocessen. Mindre bemedlade kan erhålla fri rättshjälp genom rättshjälpsanstalt eller praktiserande jurist enligt avtal med vederbörande landsting. Sådan rättshjälp står alltså i princip till förfogande vid processen inom socialförsäkringarnas om råde. I fråga om vittnen och sakkunniga, som höres inför domstolen, gäller att enskild part får stå för kostnaden om han påkallat förhöret.
Tidigare riksdagsbehandling av frågan om allmänt ombud m. m.
Frågan om införandet av ett allmänt ombud i socialförsäkringsmål har i olika sammanhang behandlats under 1960-talet. Vid den år 1961 genomförda omorganisationen av socialförsäkringens administration be handlades bl. a. spörsmålet om besvärsrätt för andra än enskilda parter. I detta sammanhang diskuterades huruvida det borde finnas ett allmänt ombud. Det är emellertid att märka, att det allmänna ombudet inte var tänkt huvudsakligen som någon form av företrädare för de försäkrade utan huvuduppgiften för honom skulle vara att tillvarata det allmännas intresse mot de försäkrade som kräver ersättning. I denna egenskap skulle det allmänna ombudet kunna överklaga avgöranden i ifråga varande mål. Beträffande frågan i vad mån ett allmänt ombud i sin verksamhet skulle se även till de försäkrades intresse må erinras om ett uttalande av lagrådet i samband med tillkomsten av lagen om allmän försäkring. Lagrådet uttalade då, att det är självfallet, att det skulle åligga allmänt ombud icke blott att bevaka det allmännas rätt utan även att övervaka att gällande bestämmelser tillämpades riktigt, varvid om budet skulle tillse att jämväl försäkrads intresse blev tillgodosett. Beträffande det närmare innehållet i diskussionen om allmänt om bud under åren 1960— 1965 får utskottet hänvisa i första hand till en utförlig redovisning i andra lagutskottets utlåtande nr 55 år 1965. I fråga om det i nämnda utlåtande (s. 8) anmärkta slutbetänkandet av besvärssakkunniga (SOU 1964:27) må tilläggas, att de sakkunniga understrukit vikten av att särskilda partsrepresentanter för allmänna intressen i möjligaste mån införs på sådana områden, där erfarenhets mässigt behov gör sig gällande av möjlighet att på initiativ av det all
manna få en sak prövad i högre instans (s. 539). På grundval av be tänkandet och de remissyttranden som avgetts över detta har en arbets grupp inom justitiedepartementet utarbetat ett nytt lagförslag, som om fattar endast en kärna av 25 paragrafer. Den nya lagen föreslås heta förvaltningslagen. Den är inte avsedd att tillämpas hos förvaltningsdom stolarna. Det finns dock skäl att i detta sammanhang hänvisa till ett avsnitt i det av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet framlagda betänkandet (SOU 1968:27 s. 231), som avser besvärsrätt och som innehåller bl. a. remissyttranden över besvärssakkunnigas betänkande. Av särskilt intresse är yttrandet av regeringsrättens ledamöter och av JO (s. 235). För egen del uttalar arbetsgruppen, att den vittsyftande frågan om allmänna ombud m. m. uppenbarligen inte kan lösas inom ramen för den aktuella lagstiftningen utan att man i stället får gå fram områdesvis. — Sedan arbetsgruppens förslag remissbehandlats har för slag till förvaltningslag och förvaltningsprocesslag m. m. den 14 januari 1971 remitterats till lagrådet. Av remissen framgår bl. a. att Svea hov rätt i sitt remissyttrande över arbetsgruppens förslag behandlat bl. a. frågorna om ökad besvärsrätt för det allmänna och om allmänna om bud med uppgift att föra det allmännas talan mot myndighets beslut. Chefen för justitiedepartementet uttalar i lagrådsremissen bl. a., att spörsmålen bör bli föremål för en samlad bedömning och att ställning senare kommer att tas till frågan i vilka former en sådan bedömning bör äga rum. Vid 1965 års riksdag väcktes motioner med samma yrkande som i den nu behandlade. Motionerna innehöll dessutom yrkande om översyn av besvärs- och underställningsförfarandet vid försäkringsdomstolen. Riksdagen ansåg det då befogat att närmare granska de frågor som aktualiserats och förordade att problemkomplexet i sin helhet blev före mål för en förutsättningslös utredning (2LU 1965:55). Därvid hän visades till ett yttrande av försäkringsdomstolen, som innehöll bl. a. att sådana erfarenheter vunnits under domstolens verksamhetstid, att frågan om vidtagande av åtgärder i syfte att bättre kunna tillvarata såväl all männa som enskilda intressen kunde prövas. I anledning av interpellationer, som därefter väckts av herr Thorsten Larsson, har den aktuella frågan diskuterats vid två tillfällen i riks dagens första kammare, nämligen den 2 mars 1967 och den 3 december 1968. I svar på förstnämnda interpellation framhöll chefen för socialdepar tementet, statsrådet Aspling, att den enskildes rättsskydd i socialför säkringsmål hörde nära samman med de större frågorna om kostnads ersättning för part och fri rättshjälp i förvaltningsförfarandet över huvud taget. Statsrådet Aspling ansåg det inte lämpligt, att frågan om rättshjälp för enskilda parter togs upp särskilt för försäkringsdomstolen. I sitt interpellationssvar den 3 december 1968 hänvisade statsrådet
Aspling till att chefen för justitiedepartementet tillkallat sakkunniga för att utreda frågan om kostnaderna i förvaltningsförfarandet, om rätts hjälp i förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådana ärenden. Även vid 1969 års riksdag väcktes motioner i ämnet. Motionerna avslogs på hemställan av andra lagutskottet, som i sitt utlåtande nr 22 anförde bl. a. Förra året tillsattes en utredning om rättshjälp i förvaltningsärenden. Utredningen skall bl. a. undersöka möjligheterna att införa någon mot svarighet till den fria rättegången vid allmän domstol och att förordna offentligt biträde åt den som är part i ett förvaltningsärende. Resultatet av utredningens arbete kan väntas bli av väsentlig betydelse för att be vaka den enskildes rätt i socialförsäkringsmål. Utskottet förutsätter, att frågan om tillvaratagandet av det allmännas rätt i sådana mål och andra därmed sammanhängande problem — som har visst samband med den fråga som berörs av utredningen — tas upp av Kungl. Maj:t när utred ningsresultatet föreligger.
I en motion vid fjolårets riksdag hemställdes om förslag till bestäm melser om förordnande av offentligt biträde i ärenden angående admi nistrativa frihetsberövanden. Första lagutskottet avstyrkte motionen i sitt av riksdagen godkända utlåtande 1970:21. I utlåtandet erinrade ut skottet om den genomgripande rättshjälpsreform, som justitieministern förutskickat i 1970 års statsverksproposition, och hänvisade till att den ytterligare utredning, som måste föregå reformen, redan inletts inom justitiedepartementet och till att utredningen enligt departementschefen även i fortsättningen borde bedrivas i samråd med utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden. Samma utskott behandlade under fjolåret en motion om utsträckt tillämpning i förvaltningsärenden av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant för det allmänna och om utvidgning av det allmännas besvärsrätt i sådana ärenden. I sitt utlåtande 1970:52 erinrade utskottet bl. a. om det ovan återgivna uttalandet rörande frågan om allmänna ombud av den arbetsgrupp, som förbereder lagstiftning om en reform av förvaltningsförfarandet. Utskottet pekade även på riksdagens år 1965 gjorda begäran om utredning av frågan om inrättande av allmänt ombud vid försäkringsdomstolen. Utskottet ansåg att det borde an komma på Kungl. Maj:t att avgöra om de fortsatta övervägandena i ämnet skulle ske inom en utredning, som avsåg hela förvaltningen, eller om spörsmålen borde lösas genom successiva reformer. Med hän syn härtill fann utskottet ej påkallat med något riksdagens initiativ i anledning av motionen. Riksdagen anslöt sig till utskottets bedömning.
Pågående utredningsarbete
Reform av rättshjälpen enligt riktlinjer i 1970 års statsverksproposition
I 1970 års statsverksproposition (prop. 1970: 1 bil. 4 s. 59) angav chefen för justitiedepartementet riktlinjer för en genomgripande reform av samhällets rättshjälp. Arbetet med rättshjälpsreformen har i enlighet med dessa riktlinjer bedrivits inom departementet och lett till en i juli 1970 framlagd promemoria med förslag till rättshjälpslag m. m. (stencil Ju 1970:14). I promemorian läggs fram förslag som innebär att rättshjälp i princip skall kunna erhållas i fråga om varje rättslig angelägenhet där behov av rättshjälp finns oavsett om ärendet behandlas av domstol eller förvalt ningsmyndighet eller gäller rådfrågning eller biträde vid förhandlingar eller liknande. Förmånerna vid rättshjälp skall enligt förslaget i huvudsak bestå i att kostnaderna för biträde och utredning samt inställelse vid förhandling ersätts av allmänna medel. Ett betydelsefullt inslag i förslaget är att en kortare rådfrågning hos jurist skall lämnas mot en för alla överkom lig enhetsavgift om 50 kronor, som i speciella fall skall kunna nedsättas eller helt efterges. När rättshjälp i andra fall meddelas skall sökanden erlägga en avgift, som i princip skall bestämmas med ledning av hans inkomstförhållanden. Enligt förslaget skall rättshjälpen administreras av regionala, statliga rättshjälpsmyndigheter, i princip en i varje län. Vid rättshjälpsmyndigheten skall bl. a. finnas s. k. allmän advokatbyrå.
Promemorians förslag har remissbehandlats. Den föreslagna utvidg ningen av möjligheten till rättshjälp har därvid allmänt tillstyrkts. Även förslaget om inrättande av allmänna advokatbyråer har tillstyrkts av fler talet remissinstanser. Däremot har bl. a. den föreslagna organisationen av de administrativa arbetsuppgifterna i det nya systemet kritiserats under remissbehandlingen. Inom justitiedepartementet pågår f. n. överarbetning av promemorians förslag på grundval av remissyttrandena. Arbetet bedrivs med sikte på att en proposition med förslag till lagstiftning i ämnet skall kunna före läggas årets riksdag.
Rättshjälp i förvaltningsärenden, m. m.
Den år 1968 tillkallade utredningen om rättshjälp i förvaltningsären den skall enligt direktiven undersöka i vad mån rättshjälpsanstalterna och de enskilda advokater, som lämnar rättshjälp enligt avtal med veder börande landsting, har möjligheter att tillgodose mindre bemedlades be hov av bistånd i förvaltningsärenden samt i mån av behov utarbeta
reformförslag. De sakkunniga skall också utreda om och i vad mån rättegångshjälp motsvarande institutet fri rättegång bör införas för ärenden hos förvaltningsdomstolar och förvaltande myndigheter. En annan uppgift för utredningen är att undersöka frågan om kostnads ersättning i vissa förvaltningsärenden. Som en tredje arbetsuppgift har utredningen ålagts att ta upp frågan om offentligt biträde inom för valtningsrätten. Härom anförs i direktiven följande. Det finns skäl som talar för att i varje fall i sådana förvaltningsären den, som rör den enskildes personliga frihet, det bör finnas möjlighet att förordna offentligt biträde åt part. Även i vissa andra ärenden på förvaltningens område kan det tänkas att det allmänna vid behov bör sörja för att den enskilde förfogar över sakkunnigt biträde. De sakkun niga bör undersöka på vilka områden det föreligger ett starkt fram trädande behov av offentligt biträde åt enskild part i förvaltningsären den och under vilka närmare förutsättningar sådant biträde bör för ordnas. Samtidigt bör övervägas i vad mån den enskilde bör vara skyldig att till det allmänna återbetala kostnaderna för offentligt biträde. Under arbetet inom justitiedepartementet med den allmänna refor men av rättshjälpen har samråd ägt rum med utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden. En kortfattad redogörelse härför och för de rikt linjer, som dragits upp för gränsdragningen mellan den allmänna rättshjälpsreformen och motsvarande reform på förvaltningsområdet, läm nas i den ovannämnda promemorian med förslag till rättshjälpslag m. m. (s. 137 f.) Av redogörelsen framgår bl. a. att utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden inte har anledning att i fortsättningen särskilt ta upp frågan om införande på förvaltningsområdet av en motsvarighet till institutet fri rättegång, eftersom denna fråga redan lösts inom ramen för den allmänna rättshjälpsreformen. Beträffande frågan om offentligt biträde inom förvaltningsrätten erinras i promemorian om att rätts hjälpen enligt det föreslagna nya systemet kommer att omfatta bl. a. förmånen av biträdeshjälp. Enligt uttalande i promemorian bör där emot spörsmålet om behovet av särskilda regler om offentligt biträde för vissa slag av förvaltningsärenden lämpligen övervägas av utred ningen om rättshjälp i förvaltningsärenden. Härom anförs vidare. Om behov av särskilda regler konstateras, torde svårigheter inte före ligga att inordna dessa regler i det nya systemet. De avvikelser från de allmänna bestämmelserna som kan bli aktuella synes i huvudsak vara likartade dem som aktualiseras beträffande offentlig försvarare enligt rättegångsbalken.
Utskottet
Förevarande motion syftar till inrättande av ett ”allmänt ombud eller annan instans” med uppgift att vid försäkringsdomstolen, som sedan den 1 juli 1961 är högsta instans i socialförsäkringsmål, tillvarata främst den enskildes rätt.
Riksdagen har behandlat motioner med samma syfte bl. a. år 1965. Dessa motioner innehöll även yrkande om översyn av besvärs- och underställningsförfarandet. I anledning av dessa motioner förordade riksdagen — i enlighet med förslag av försäkringsdomstolen i ett ytt rande till andra lagutskottet — att problemkomplexet i sin helhet blev föremål för en förutsättningslös utredning. Liknande motioner vid 1969 års riksdag avslogs med hänvisning till att resultatet av arbetet inom den år 1968 tillsatta utredningen om rättshjälp i förvaltnings ärenden kunde väntas bli av väsentlig betydelse för att trygga den en skildes rätt i socialförsäkringsmål. Det förutsattes vidare att frågan om tillvaratagande av det allmännas intressen i sådana mål skulle tas upp av Kungl. Majit när utredningsresultatet förelåg. Den i motiveringen till förevarande motion berörda frågan om den enskildes rättstrygghet i socialförsäkringsmål står enligt utskottets me ning i nära samband med det större problemet om kostnadsfri rätts hjälp i förvaltningsförfarandet över huvud taget. Detta problem torde komma att lösas inom ramen för den genomgripande reform av sam hällets rättshjälp, som f. n. förbereds inom justitiedepartementet. I en promemoria, som förra året lades fram av en arbetsgrupp inom depar tementet, föreslogs bl. a. att rättshjälp i princip skall kunna erhållas i varje rättslig angelägenhet, där behov av sådan hjälp föreligger, oav sett om ärendet behandlas av domstol eller förvaltningsmyndighet. På grundval av promemorian och remissyttrandena över denna bedrivs arbetet inom departementet med sikte på att proposition i ämnet skall kunna föreläggas årets riksdag. I uppdraget för utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden ingick ursprungligen bl. a. sådana frågor, som enligt det anförda kom mer att få sin lösning inom ramen för den allmänna rättshjälpsreformen. Utredningen, vars uppdrag begränsats i motsvarande mån, fort sätter emellertid att pröva frågan huruvida enskild part bör ges möjlig het att, även utan egen begäran, i förvaltningsärenden erhålla ett sak kunnigt biträde som utses genom det allmännas försorg, s. k. offentligt biträde. Utredningen beräknas kunna slutföra sitt arbete under år 1971. Frågan om inrättande av allmänna ombud med uppgift att tillvarata det allmännas intressen i förvaltningsärenden har aktualiserats inom Kungl. Majits kansli under förberedelsearbetet med en ny förvaltnings lag. Frågan har nära samband med ett annat i sammanhanget fram fört förslag, nämligen om rätt för det allmänna att överklaga sådana förvaltningsbeslut, som kan anses förfördela ett offentligt intresse. I en nyligen avlämnad lagrådsremiss angånde förvaltningslag och förvaltningsprocesslag m. m. uttalar justitieministern bl. a., att dessa spörs mål bör bli föremål för en samlad bedömning och att ställning senare kommer att tas till frågan i vilka former en sådan bedömning bör äga rum.
Av det sagda framgår att den i förevarande motion upptagna frågan ingår som ett led i ett större problemkomplex, varav åtminstone vissa och i sammanhanget viktiga delar kan väntas få en lösning inom en rela tivt snar framtid. Med hänsyn härtill och till vad utskottet i övrigt har anfört anser utskottet att något förnyat initiativ från riksdagens sida i anledning av motionen inte är erforderligt.
Utskottet hemställer att motionen 1971:714 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 9 mars 1971
På socialförsäkringsutskottets vägnar ERIC CARLSSON
Närvarande: herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Lundberg (s), Jonsson i Mora (fp), Fredriksson (s), Ringaby (m)*, fröken Sandell (s), herrar Magnusson i Nennesholm (c), Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s), herrar Björck i Nässjö (m), Nordberg (s), fröken Pehrsson (c), herr Hermansson i Malmberget (vpk)*, fröken Bergström (fp) och herr Sig nell (s).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
Reservation
av herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Jonsson i Mora (fp), Ringaby (m), Magnusson i Nennesholm (c), Björck i Nässjö (m), fröken Pehrs son (c) och fröken Bergström (fp), som ansett dels att utskottets yttrande från och med det avsnitt som börjar på s. 7 med orden ”Riksdagen har” bort ha följande lydelse: ”Motioner med samma syfte har behandlats av andra lagutskottet bl. a. år 1965. I ett yttrande till utskottet tillstyrkte försäkringsdomstolen en utredning i ämnet. Domstolen uttalade därvid bl. a. att sådana er farenheter vunnits under domstolens verksamhetstid att frågan om vid tagande av åtgärder i syfte att bättre kunna tillvarata såväl enskilda som allmänna intressen kunde prövas. Utskottet ansåg det befogat att när mare granska de i motionerna aktualiserade frågorna och förordade att hela problemkomplexet skulle förutsättningslöst utredas i enlighet med försäkringsdomstolens förslag. Med bifall till utskottets hemställan beslöt riksdagen att i skrivelse till Kungl. Maj:t tillkännage utskottets uppfattning. Riksdagens begäran bör ses mot bakgrund av det förhållandet att målen vid försäkringsdomstolen och i socialförsäkringsprocessen över huvud taget ofta gäller frågor av avgörande betydelse för den enskildes
möjligheter att klara sin försörjning, samtidigt som vederbörandes för måga att själv kunna tillvarata sin rätt kan vara väsentligt nedsatt till följd av ålder eller av sjukdom eller annat handikapp. Dessa omstän digheter markerar enligt utskottets mening att det i dessa mål före ligger ett särskilt behov av ett allmänt ombud med huvudsaklig uppgift att biträda enskilda parter i försäkringsdomstolen. I samma riktning pekar även det av motionärerna påtalade förhållandet att riksdagens revisorer år 1967 anmärkte på att försäkringskassornas bedömning av rätten till förtidspensionering uppvisade stora inbördes skiljaktigheter. Inte minst mot den nu angivna bakgrunden framstår det enligt ut skottets mening som otillfredsställande att — såsom framgår av Kungl. Maj:ts skrivelse till riksdagen 1971:3 — 1965 års riksdagsskrivelse i ämnet alltjämt är beroende av Kungl. Maj:ts prövning. Enligt utskottets mening är det i hög grad angeläget att de i före varande motion upptagna frågorna blir föremål för särskild prövning i enlighet med 1965 års riksdagsbeslut. Vad utskottet anfört bör bringas till Kungl. Maj:ts kännedom.”
dels ock att utskottet bort hemställa ”att riksdagen med bifall till motionen 1971:714 i skrivelse till Kungl. Maj:t som sin mening ger till känna vad utskottet anfört.”
AB E g n e lls k a B o k try c k e rie t, S to c k h o lm 1971