Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående inkomstprövningen av änkepension inom folkpensioneringen

Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 25 år 1971 SfU 1971:25

Nr 25

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående inkomstprövningen av änkepension inom folkpensioneringen.

Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande motioner, nämligen 1) motionen 1971: 16 av herr Börjesson i Falköping m. fl. (c), i vilken hemställts »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t m åtte anhålla om en snabb översyn av gällande regler för erhållande av änkepension för att eliminera de orättvisor som gällande bestämmelser innebär i de fall då makens död inträffat före den 1 juli 1960»; 2) motionen 1971: 706 av fru Fraenkel m. fl. (fp), i vilken hemställts »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t begär förslag om ändring av gällande regler för erhållande av änkepension, så att inkomstprövningen avskaffas för dem som blivit änkor före den 1 juli 1960»; samt 3) motionen 1971: 715 av fröken Ljungberg m. fl. (m), i vilken hem­ ställts »att riksdagen måtte uttala att dess år 1958 uttalade principbeslut att all inkomstprövning av änkepension inom folkpensioneringen skall slopas med förtur skall fullföljas».

Gällande bestämmelser

Enligt 8 kap. 1 § lagen om allmän försäkring har en änka rätt till folkpension i form av änkepension under förutsättning att hon antingen uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom minst fem år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 år, som vid mannens död stadigvarande vistades i m akar­ nas hem eller hos änkan. Då änkan upphör att ha barn under 16 år i hemmet, skall vid bedömandet av hennes rätt till pension i fortsätt­ ningen anses som om mannen avlidit, då barnet upphörde att påverka rätten till pension, och äktenskapet varat t. o. m. denna tidpunkt. Om änkan ingår nytt äktenskap, dras änkepensionen in. Skulle det nya äktenskapet upplösas inom fem år, börjar änkepensionen ånyo att utgå (8: 3 AFL). Änkepension utgår med samma belopp som oreducerad ålderspen­ sion till ensamstående pensionär, dvs. med 90 procent av basbeloppet. Till pensionen kan komma pensionstillskott och kommunalt bostadstil­ lägg. Full änkepension utgår till änka som vid mannens död eller den därmed jämställda tidpunkten fyllt 50 år eller som har barn under 16 år

1 hemmet. F ör annan änka minskar pensionen med 1/15 för varje år, varmed änkans ålder vid mannens död eller den tidpunkt då hon upphör att ha barn under 16 år i hemmet understiger 50 år (8:4 AFL). F ör kvinnor som blivit änkor efter den 30 juni 1960 utgår änkepen­ sionen utan inkomstprövning. Pension till kvinnor som blivit änkor dess­ förinnan är däremot inkomstprövad. Om mannen avlidit under tiden den 1 juli 1958— den 30 juni 1960 är emellertid viss del av pensionen, det s. k. garantibeloppet, fri från inkomstprövning. Garantibeloppet u t­ gör, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1958—den 30 juni 1959, en tredjedel och, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1959 —den 30 juni 1960, två tredjedelar av det belopp som skulle ha utgått utan inkomstprövning. Inkomstprövningen innebär enligt 16 § lagen an­ gående införande av lagen om allmän försäkring att pensionen skall minskas med en tredjedel av änkans inkomst till den del den överstiger 2 000 kronor för år. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tjänstepension, arbetsinkomst, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Vid beräkning av inkomsten skall årsinkomsten ökas med 10 procent av det belopp varmed änkans förmögenhet överstiger 50 000 kronor. Änke­ pension som efter minskningen understiger 1/15 av full pension skall ej utgå. Det är att märka att minskningen av pensionsförmån skall göras i första hand på kommunalt bostadstillägg och i andra hand på änke­ pension.

Historik

Änkepension infördes i folkpensioneringen med giltighet från och med år 1948. Enligt de regler som gällde fram till den 1 juli 1960 var all änkepension inkomstprövad och pension utgick normalt endast för det fall att änkan uppnått 55 års ålder senast det kalenderår under vil­ ket mannen avlidit och att hon varit gift med honom minst fem år. Änkepensioneringen reformerades vid 1960 års riksdag. Reformen, som i allt väsentligt byggde på principbeslut av 1958 års A-riksdag, inne­ bar att inkomstprövningen avskaffades beträffande dem som blivit änkor efter utgången av juni 1960 och att nuvarande regler om förut­ sättningarna för erhållande av pension infördes. Pension till kvinnor som blivit änkor före den 1 juli 1960 skulle alltjämt vara inkomst­ prövad, låt vara att de kvinnor som blivit änkor de närmaste två åren före den 1 juli 1960 skulle ha rätt till viss del av pensionen utan inkomst­ prövning — de s. k. garantibeloppen (prop. 1960: 75, 2LU 1960: 20). Vid riksdagsbehandlingen väcktes motioner med yrkande att inkomst­ prövningen måtte behållas för alla änkepensioner. Det framhölls bl. a. att änkepension till änkor i goda ekonomiska omständigheter kunde framstå som en orättvisa, om m an jämförde med andra grupper, vars pensionsförmåner fortfarande skulle inkomstprövas. Riksdagen avvisade motionsyrkandena med följande motivering (2LU 1960: 20):

D et torde vara ostridigt, att med inkomstprövningen följer vissa icke önskvärda verkningar. Sålunda motverkar den ofta de pensionsberättigades vilja att skaffa sig förvärvsarbete. Riksdagen uttalade sig 1958 också för att inkomstprövningen borde avskaffas inom de två mest betydelsefulla områden, där den ännu finns kvar, nämligen inom änkepensioneringen och invalidpensioneringen. I enlighet härmed har för­ slaget framlagts, att änkepensioner till kvinnor, som blir änkor efter den 30 juni 1960, skall utgå utan inkomstprövning. Förslaget är således ett steg i riktning mot att helt slopa inkomstprövningen inom folkpensione­ ringen. De härför erforderliga reformerna bör genomföras så snart finansiella och andra förutsättningar föreligger. Detta kan icke ske i ett sammanhang utan måste genomföras successivt. Därvid kan det inte undvikas, att grupper, för vilka inkomstprövningen tills vidare bibehålles, känner sig missgynnade. Detta till trots är ett successivt genom­ förande att föredraga fram för en oviss väntan på den tidpunkt då in­ komstprövningen kan avskaffas för samtliga.

I andra motioner yrkades att inkomstprövningen för övergångsänkorna skulle inskränkas i sådan mån att full änkepension skulle utgå till alla övergångsänkor från och med det år hon fyllt 60 år. Riksdagen avvisade även detta yrkande. Motionsförslaget skulle innebära gynnsammare regler för övergångsänkorna än för dem som blivit änkor efter den 1 juli 1960. De sistnämnda kunde i många fall inte räkna med full änkepension från och med 60 års ålder, vilket berodde på att för full änkepension fordra­ des att mannen avlidit eller det yngsta barnet uppnått 16 års ålder tidi­ gast då kvinnan fyllt 50 år. Sistnämnda motionsyrkande aktualiserades ånyo vid 1961 års riksdag och avvisades med samma motivering (2LU 1961: 3). Vid 1962 års riksdag genomfördes viss uppmjukning av inkom stpröv-‘ ningsreglerna, vilken innebar dels en minskning av avdragsfaktorn, dels en viss justering av förmögenhetens inverkan (2LU 1962: 27). Y tter­ ligare uppmjukningar av inkomstprövningsreglerna verkställdes vid 1963 års riksdag (höjning av det avdragsfria inkomstbeloppet, 2LU 1963: 3), vid 1965 års riksdag (höjning av det avdragsfria förmögenhetsbeloppet, 2LU 1965: 41), vid 1969 års riksdag (höjning a v det avdragsfria inkomst­ beloppet, 2LU 1969:41) och vid 1970 års riksdag (höjning av det avdragsfria förmögenhetsbeloppet, 2LU 1970: 34). Frågan om avskaffande av inkomstprövningen var uppe i motioner vid 1964 års riksdag. Eftersom frågan var av den arten att den föll inom ramen för vad pensionsförsäkringskommittén kunde behandla, beslöt riksdagen hemställa att motionerna skulle överlämnas till kom ­ mittén (2LU 1964: 21). Så har även skett. Frågan har sedermera åter­ kommit vid 1965, 1968, 1969 och 1970 års riksdagar. Med hänvisning till pensionsförsäkringskommitténs arbete ansåg riksdagen vid samtliga tillfällen att något initiativ från riksdagens sida inte var erforderligt (2LU 1965: 16, 1968: 58, 1969: 10 och 27 samt 1970: 2).

Statistiska uppgifter

U r material som ställts till förfogande av pensionsförsäkringskommittén har vissa statistiska uppgifter, hänförliga främst, till januari 1969; hämtats. Antalet övergångsänkor under 67 år fördelade på åldersklasser sanit i grupper med änkepension, med förtidspension och utan folkpension redovisas i följande tabell. ■

Födelseår Antal änkor Antal änkor Antal änkor Antal änkor totalt där man­ med änke­ med förtids­ utan folk­ nen avlidit pension (över- pension pension t före 1.7.1960 gångsfall)

Av tabellen fram går att det finns drygt 40 000 övergångsänkor, varav något mer än hälften lyftef änkepension. E tt mindre antal har förtids­ pension och 16 250 är utan folkpension. Av dessa torde några sakna pension på grund av de allmänna åldersvillkoren eller villkoren beträffande äktenskapets längd. Den stora delen saknar emellertid pension - ! • på grund av inkomstprövningsreglerna- Av de utgående änkepensionerna ■ ■ t är något mer än 1/3 reducerade på g ru n d a v femtondelsreglerna. Mate- ;U - rialet redovisar inte hur mångå änkepensioner sorn är reducerade p å u - ,, v t .grund av änkans sidoinkomster... Vid tidigare riksdagsbehandling * y , , : : ( *, frågan har uppgivits att uppskattningsvis något mindre än hälften ay r ” \ ...v . pensionerna är nedsatta på denna grund. t u . . ■< •< i , g . ö , .-jv «,.«.• Som en jämförelse kan nämnas att det i januari ,1969 utgick ä n k & v i i -/i*,-, pension i 72000 huvudfalls alltså fall där mannen avlidit efter den ’.. juni 1960. Drygt 10000 av dessa pensioner var reducerade på grund >.t « > av femtondelsreglerna. ? ! - -twt*v 4 i ■ ' v -, t

F ör att belysa effekten av nuvarande inkomsprövningsregler lämnas följande uppställning. D et förutsätts därvid att full pension utgör (90 % av 6 900 kr.) 6 210, att pensionstillskotten uppgår till (6 % av 6 900 kr.) 414 kr. samt att det kommunala bostadstillägget utgör 2 000 kr.

Årsinkom st vid Ä nkepension inkl. Samm anlagd sidan av pension pensionstillskott och inkom st kbt efter avdrag fö r inkom st

Av tabellen framgår att inkomst under 2 000 kr. inte inverkar på pen­ sionsförmånerna, att inkomst upp till 6 000 kr. reducerar endast det kommunala bostadstillägget, att först inkomster däröver börjar redu­ cera pensionen samt att änkepensionen i sin helhet är konsumerad av sidoinkomster först när dessa uppgår till 25 870 kr.

Enligt beräkningar som pensionsförsäkringskommittén verkställt skulle ett avskaffande av inkomstpröyningen för övergångsänkorna medföra en kostnadsökning för nästkommande budgetår på cirka 105 milj. kr. Detta belopp skulle minska successivt men först om 30 år skulle den sista övergångsänkan h a uppnått pensionsåldern och kostnaderna helt bortfallit. 1 " , ' T ’ ■ " I i ' " i : ' . - * ' * V . • • • ' > «-

Pensionsförsäkringskommittén

I sitt nyligen avlämnade slutbetänkande Familjepensionsfrågor m. m. (SOU 1971: 19) behandlar pensionsförsäkringskommittén i ett särskilt avsnitt frågan om inkomstprövningen av pension till övergångsänkorna (s. 81—88). Kommittén framhåller att ett avskaffande av inkomstpröv­ ningen inte skulle medföra att de sämst ställda änkorna, dvs. de som inte har några inkomster eller små sådana vid sidan av pensionen, skulle erhålla någon förbättring av sina förmåner. Dessa änkor erhåller ju även med de gällande reglerna oreducerad pension. Därem ot skulle ett avskaf­ fande av inkomstprövningen medföra att de änkor, som har sidoinkoms­ ter av sådan storlek att de reducerar pensionen, skulle erhålla förbättra-' de förmåner. Det måste alltså konstateras, uttalar kommittén, att sociala skäl för ett avskaffande av inkomstprövningen knappast kan åberopas.

Sett som en rättvisefråga mellan olika kategorier änkor ä r nuvarande regler däremot helt naturligt att betrakta som mindre tillfredsställande. Kommittén erinrar emellertid om att änkepensionen inte reduceras bara på grund av inkomstprövningsreglerna utan även till följd av femtondelsregeln. Ett icke ringa antal missnöjesfall har säkerligen sin förkla­ ring i att pensionen reducerats på grund av änkans ålder vid änkeblivandet och inte på grund av att pensionen är inkomstprövad. Det vill synas, framhåller kommittén, som om denna synpunkt inte vunnit till­ räckligt beaktande när man kritiserat inkomstprövningsreglerna. Kommittén ser också en viss förklaring till rådande missnöje i det förhållandet att många änkor inom övergångskategorin har den upp­ fattningen att, sedan man en gång konstaterat att deras inkomst är för stor, de för all framtid är betagna möjligheten att erhålla förmånen. Så ä r naturligtvis inte fallet. Så snart inkomsten sjunkit eller pensionsför­ månerna höjts bör förnyad ansökan göras. På föranstaltan av riksför­ säkringsverket har försäkringskassorna nyligen företagit en utredning som syftade till att få fram bl. a. sådana änkor som var berättigade till pension men inte ansökt om sådan. Hittills har på detta sätt cirka 1 300 berättigade kvinnor spårats upp. Sedan kommittén redovisat att ett slopande av inkomstprövningsreg­ lerna skulle medföra kostnadsökningar för statsverket för nästkomman­ de budgetår med cirka 105 milj. kr. fortsätter kommittén:

N är kostnadskrävande förbättringar skall övervägas måste man själv­ fallet ha andra pensionärskategorier med i bilden. Som så mycket annat är frågan om att slopa inkomstprövningen för övergångsänkorna en resurs- och avvägningsfråga. Skall en prioritering ske exempelvis av åldringar och handikappade som alla vanligtvis har mindre att leva av än de övergångsänkor som får sin pension reducerad på grund av sina sidoinkomster eller förmögenhet. Kommittén måste ställa frågan om att slopa inkomstprövningen i övergångsfallen i relation till det mera omfattande uppdrag på familjepensioneringens område, nämligen att utreda frågan om likställighet mellan man och kvinna inom den allmänna pensioneringen, som kom­ mittén redovisar i detta betänkande. De överväganden och förslag be­ träffande könslikställighetsfrågan som komittén redogjort för i de tidigare avsnitten har inte lett fram till att änkepensioneringen i dess nuvarande form bör utbyggas. Ej heller dessa mera principiella övervä­ ganden talar för att inkomstprövningen beträffande änkepensionerna i övergångsfallen bör avskaffas. Slutligen bör erinras om att de modifie­ rade regler för inkomstprövningen som pensionsförsäkringskommittén i ett tidigare betänkande föreslagit och som trätt i kraft den 1 juli 1969 inneburit förbättringar av änkepensionerna i övergångsfallen. Kommittén har i det föregående redovisat olika skäl för och emot ett avskaffande av inkomstprövningen för övergångsänkorna. Skilda leda­ möter inom kommittén har lagt i viss mån olika vikt vid de nämnda skälen vid det slutliga ståndspunktstagandet i frågan. Starka skäl talar för att denna fråga nu borde lösas. Med hänsyn främst till de resurser som i dagens läge står till buds för ytterligare reform er och den priori­

tering sorn därvid måste företagas i förhållande till andra angelägna behov är kommittén emellertid nu icke beredd att föreslå att inkomst­ prövningen för övergångsänkorna avskaffas.

Kommitténs förslag är enhälligt. Betänkandet är f. n. föremål för remissbehandling.

Utskottet

Änkepension inom folkpensioneringen utgår utan inkomstprövning till kvinnor som blivit änkor efter den 30 juni 1960. För kvinnor som blivit änkor dessförinnan — de s.k. övergångsänkorna — är pensionen däremot inkomstprövad. Om mannen avlidit under tiden den 1 juli 1958—30 juni 1960 är viss del av pensionen fri från inkomstprövning. Förevarande motioner syftar till att all inkomstprövning av änke­ pension inom folkpensioneringen skall slopas. M ot uppdelningen av änkor i två grupper, för vilka olika regler gäller för erhållande av pension, har alltsedan reglernas tillkomst år 1960 riktats kritik. M otioner med samma syfte som de nu behandlade överlämnades på hemställan av 1964 års riksdag till pensionsförsäkringskommittén för beaktande. I sitt nyligen avlämnade slutbetänkande har kommittén ingående behandlat frågan om inkomstprövningen av pension till övergångsänkorna. Kommittén framhåller att ett avskaffande av inkomstprövningen inte skulle medföra att de sämst ställda änkorna skulle erhålla någon förbättring av sina förmåner, eftersom dessa redan med gällande regler erhåller oreducerad pension. Därem ot skulle en sådan reform medföra att änkor som har sidoinkomster av viss storlek skulle få bättre för­ måner. Några sociala skäl för ett avskaffande av inkomstprövningen kan därför enligt kommittén knappast åberopas. Kommittén erinrar om att änkepensionen kan reduceras även enligt de s.k. femtondelsreglerna på grund av änkans ålder och anser att många missnöjesfall kan ha sin förklaring i dessa regler, som gäller för alla änkor. En annan förklaring till rådande missnöje är enligt kommittén att många änkor inom övergångskategorin har den uppfattningen att deras möjligheter till änkepension endast kan prövas en gång och att ett avslag eller ett beslut om reducerad pension står sig för all framtid. Så är naturligt­ vis inte fallet. Så snart inkomsten sjunkit eller pensionsförmånerna höjts bör förnyad ansökan om änkepension göras. Ett slopande av inkomstprövningen skulle enligt kommitténs beräk­ ningar medföra en kostnadsökning för statsverket för nästkommande budgetår om cirka 105 milj. kronor. Detta belopp minskar successivt men faller bort först om mer än 30 år. N är kostnadskrävande förbätt­ ringar skall genomföras måste man ha andra pensionärskategorier med i bilden och avväga den enas behov av förbättring mot den andras.

Kommittén måste vid denna avvägning också beakta sina förslag och ställningstaganden i andra avseenden som bl. a. innebär att änkepensioneringen i dess nuvarande form inte bör byggas ut. Med hänsyn främst till de resurser som i dagens läge står till buds för ytterligare reform er och den prioritering som därvid måste företagas i förhållande till andra angelägna behov är kommittén inte beredd att föreslå att inkomstprövningen för övergångsänkorna avskaffas. Utskottet kan i allt väsentligt ansluta sig till kommitténs bedömning av frågan. Sett uteslutande sorn en rättvisefråga mellan olika kategorier änkor är nuvarande regler helt naturligt mindre tillfredsställande. Detina brist var statsmakterna klart medvetna om då reglerna antogs men det bedömdes vid det tillfället, då statsfinansiella skäl lade hinder i vägen för slopandet av inkomstprövningen för alla änkor, som bättre att slopa den för några kategorier än inrikta sig på en oviss väntan på den tidpunkt då inkomstprövningen kunde avskaffas för samtliga. Med varje år som gått har en förskjutning skett så att allt färre änkor drabbas av inkomstprövning. Samtidigt har inkomstprövningsreglerna vid upprepade tillfällen mjukats upp med resultat att allt fler övergångsänkor kunnat få pension eller större pension. Försäkringskassorna har också med icke obetydlig framgång bedrivit uppsökande verksam­ het i syfte att få fram sådana änkor som är berättigade tili pension men som inte ansökt om sådan. Alltjämt kommer det emellertid under en lång följd av år att finnas änkor som tillhör övergångskategorin och som på grund av inkomstprövningsreglerna inte har samma gene­ rösa möjligheter till änkepension som andra änkor. Med hänsyn till de skäl som pensionsförsäkringskommittén fram fört kan utskottet dock inte tillstyrka en så kostnadskrävande reform som ett slopande av inkomstprövningen skulle innebära. Rättviseaspekterna får enligt u t­ skottet vägas in i det större sammanhanget om likställighet mellan kvinnor och män i pensionssystemet, en fråga som kommer att aktua­ liseras i det fortsatta reformarbetet. U nder tiden får man gå vidare på vägen att genom en justering av inkomstprövningsreglerna och genom upplysning om de faktiska möjligheterna att erhålla änkepension i övergångsfallen förbättra övergångsänkornas situation. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till föreliggande motioner och hemställer att motionerna 1971: 16, 1971:706 och 1971: 715 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 4 maj 1971 På socialförsäkringsutskottets vägnar TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Ringaby (m), fröken Sandell (s), herr Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s)*, herrar Björck i Nässjö m)*, Nordberg (s)*, fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget (vpk)*, Marcusson (s), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp), herrar Andersson i Knäred (c), Jonsson i Alingsås (fp) och Signell (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Särskilt yttrande

av herrar Ringaby (m), Björck i Nässjö (m), fröken Bergström (fp) och herr Jonsson i Alingsås (fp), som anfört: »Enligt vår mening är det ur rättvisesynpunkt klart otillfredsställande att m an alltjämt delar in änkorna i två kategorier för vilka olika möj­ ligheter att erhålla änkepension gäller. N är bestämmelserna härom an­ togs vid 1960 års riksdag i enlighet med principbeslut av 1958 års A-riksdag skedde det under förutsättningen att man successivt skulle kunna införa samma regler för alla änkor innebärande rätt till änke­ pension utan inkomstprövning. A tt så inte kunnat ske under den tid som förflutit efter bestämmelsernas antagande är enligt vår mening beklagligt. Vi hade hoppats att pensionsförsäkringskommittén under sitt utredningsarbete skulle finna en lösning på problemet. Kommittén uttalar också i sitt slutbetänkande att starka skäl talar för att frågan löses. Någon lösning föreslås emellertid inte. Statsfinansiella skäl och hänsyn till andra angelägna behov lägger enligt kommittén hinder i vägen för ett avskaffande av inkomstprövningen. Vi ser oss nöd­ sakade att tills vidare få acceptera pensionsförsäkringskommitténs be­ dömning av frågan. Något definitivt ställningstagande har vi därmed inte tagit. Skulle statens resurser senare medge att likabehandling av alla änkor kan genomföras, bör en sådan enligt vår mening också genom­ föras.»

K L B e ck m an s T ryckerier AB • Stockholm