Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om förbättrad social trygghet för frånskild make
Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 26 år 1971 SfU 1971:26
Nr 26
Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om för* bättrad social trygghet för frånskild make.
Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande motioner, nämligen 1) motionen 1971:59 av herrar Börjesson i Falköping och Eriksson i Bäckmora (båda c), i vilken hemställts ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t måtte anhålla om skyndsam prövning av möjligheten att inom ATP-systemets ram införa regler som garanterar viss ekonomisk trygghet fö r en frånskild kvinna som vid sin f. d. makes frånfälle går miste om det underhåll hon efter äktenskapets upplösning erhållit” ; samt 2) motionen 1971:716 av herr Mundebo m. fl. (fp), i vilken hemställts ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t hemställer om utredning och förslag rörande förbättrad social trygghet för frånskild m ake/m aka”. Även denna motion avser de fall där frånskild erhåller underhållsbidrag efter den tidigare maken och går förlustig detta vid makens död. Mo tionärerna anser att någon form av försäkring inom den allmänna försäkringens ram bör garantera den frånskilde trygghet i en sådan si tuation. E tt alternativ kan vara att låta änkepension utgå även i dessa fall eller att skapa någon motsvarande stödform, ett annat att ittforma en garanti av liknande form som bidragsförskotten.
Gällande bestämmelser
Lagen om allmän försäkring innehåller regler som under vissa angivna förutsättningar tillförsäkrar änka pension inom såväl folkpen sioneringen som tilläggspensioneringen. En av förutsättningarna för rätt till änkepension är att legalt äktenskap förelåg vid mannens död. 1 vissa fall jämställs inom folkpensioneringen, men inte inom tilläggspen sioneringen, samboende utan vigsel med äktenskap. D et fordras därvid att kvinnan antingen varit gift med mannen tidigare eller att hon har eller har haft barn med honom samt att varken kvinnan eller mannen varit gift med någon annan under samboendet. Om inte äktenskap och inte heller samboende föreligger vid mannens död, kan änkepension efter mannen inte utgå. En frånskild kvinna, som inte flyttat samman med den förre mannen, kan alltså inte få änkepension vare sig inom folkpensioneringen eller tilläggspensioneringen vid makens död. U tanför den allmänna försäkringen kan pension till frånskild kvinna utgå i vissa fall. Enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger frånskild
Riksdagen 1971. 11 sami. N r 26
make (hustru eller man) rätt till livränta om den avlidne var skyldig att utge periodiskt underhåll. F ö r statligt och kommunalt anställda gäller under vissa förutsättningar rätt för frånskild till familjepension. Detsam m a är förhållandet inom privat kollektiv tjänstepensionsförsäkring.
Tidigare överväganden
Frågan om änkepension till frånskild kvinna, vars förutvarande make avlidit, har diskuterats vid flera tillfällen. Två utformade förslag i ämnet har tidigare lagts fram. D et ena förslaget lämnades av socialförsäkringskommittén i betänkan det ”Förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen m. m.” (SOU 1959:32). Förslaget, som enbart rörde folkpensioneringen, gick ut på att en pension — till beloppet motsvarande hälften av änkepensionen — skulle tillerkännas en frånskild kvinna, när hennes förutvarande man avled, under i princip samma förutsättningar som om äktenskapet upplösts först genom mannens död. Pensionsrätt skulle dock inte före ligga i vissa fall som kännetecknades av att kvinnan grovt åsidosatt sina plikter m ot mannen. Gentemot detta förslag androgs under ären dets fortsatta behandling bl. a., att reglernas utformning skulle kunna leda till pension i många fall då något behov av pensionsskydd inte förelåg. I propositionen 1960:75 avvisades kommittéförslaget med den motiveringen att pensionsrätten borde reserveras för sådana fall, då det kunde antagas vara vanligt att den frånskilda kvinnan kom i ett sämre försörjningsläge genom mannens död. I en inom socialdepartementet utarbetad promemoria ”Lag om allmän försäkring m. m.” (SOU 1961:39) återkom m an till problemet med de frånskilda kvinnornas rätt till änkepension. I promemorian föreslogs gemensamt för folk- och tilläggspensioneringen att pensionsrätt skulle tillkomma frånskild kvinna, som vid tiden för den förutvarande man nens död hade rätt till underhållsbidrag från honom, och att pensionen i princip inte skulle få vara större än underhållsbidraget. F ö r det fall att en försäkrad efterlämnade både änka och frånskild hustru skulle i princip ingendera kvinnans pension minskas på grund av att det fanns mer än en pensionsberättigad efter den försäkrade. I propositionen 1962:90 om den allmänna försäkringen upptogs ett förslag som anslöt till denna konstruktion. Förslaget möttes av kritik från flera håll, och i riksdagen väcktes motioner om ändringar i olika rikt ningar. A ndra lagutskottet framhöll (2 L U 1962:27) att gällande familjerättsliga regler leder till att underhållsbidrag till frånskilda kvinnor utgår i förhållandevis få fall och ofta med blygsamma belopp. Utskottet be farade att förslaget skulle få tämligen ringa effekt. Med hänsyn härtill avstyrkte utskottet förslaget och förordade i stället en ny, förutsättnings lös utredning. Denna utredning borde även ta upp vissa motionsvägen fram förda spörsmål om införande av änklingspensioner och om en even-
tueli uppdelning mellan m akar av pensionsrätten inom tilläggspensione ringen. Riksdagen anslöt sig till vad utskottet anfört. På grund av riksdagens beslut tillkallade socialministern efter Kungl. Maj:ts bemyndigande pensionsförsäkringskommittén, som i sina ur sprungliga direktiv hade frågan om pension åt frånskilda kvinnor som en av sina huvuduppgifter. Sedan kommittén avlämnat två betänkanden angående andra delar av sitt utredningsuppdrag, h ar kommittén helt nyligen avlämnat sitt slutbetänkande SOU 1971:19 ”Familjepensionsfrågor m. m.”, i vilket kommittén bl. a. behandlar frågan om frånskild kvin nas rätt till änkepension (s. 73 ff). M otioner med samma syfte som de nu föreliggande väcktes såväl vid 1969 som 1970 års riksdagar. Motionerna avslogs båda åren med en hänvisning till pensionsförsäkringskommitténs pågående arbete (2LU 1969:11 och 1970:8).
Pensionsförsäkringskommittén
I avsnittet om frånskild kvinnas rätt till änkepension anför kommittén följande.
F ör ett socialförsäkringssystem är det naturligt, att man försöker finna de situationer, där behovet av skydd — generellt sett — är störst. I fråga om de frånskilda kvinnorna är detta icke lätt eftersom behovet vid den tidigare makens död varierar mycket starkt. I ett avseende är skyddsbehovet klart. D et gäller de fall, då den frånskilda kvinnan i sin vård har barn till sin före detta make. I dessa fall torde det också vara ganska vanligt att kvinnan är berättigad till underhållsbidrag icke blott för barnen utan även fö r egen del. En annan situation där behovet av skydd för den frånskilda kvinnan bör diskuteras är de fall då hon är äldre. Ibland föreligger otvivelaktigt ett uttalat skyddsbehov, t. ex. i det fall äktenskapet bestått lång tid och skilsmässan äger rum n är kvinnan, som kanske i hela sitt liv varit verksam i hemmet, kommit upp i ålder. Motsvarande skyddsbehov föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt, särskilt då barn ej finnes. D et skulle u r social synpunkt vara orimligt att ge änkepension t. ex. i alla fall där frånskilda kvinnor uppnått en viss ålder vid den förutvarande mannens död. Om två m akar gift sig i tjugoårsåldern och efter ett tio årigt barnlöst äktenskap skiljt sig utan någon underhållsskyldighet sins emellan skulle det framstå som helt omotiverat, om kvinnan vid mannens död tjugo år senare skulle få en änkepension. De försörjningsproblem som finnes vid mannens död har ju regelmässigt funnits redan dessför innan. M an måste konstatera, att behovet av änkepensionsskydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga barn varierar mycket starkt och svårligen låter sig fånga i en generell formel. Den pågående utvecklingen mot en allt större ekonomisk självstän dighet för kvinnan talar för att behovet av ekonomiskt skydd för från skilda kvinnor utan minderåriga barn alltmer kommer att minska vid den förutvarande makens död. I den allmänna debatten h ar ibland fram förts tanken på att dela upp änkepensionsrätten mellan frånskild hustru och änka på ett sätt som sker inom offentlig och privat tjänstepensionering. E n uppdelning
av detta slag är mindre tilltalande för ett socialförsäkringssystem. Den minskar ju i motsvarande mån skyddet för den m an normalt vill skydda inom systemet, dvs. änkan. Uppdelningen måste också ske genom schablonartade metoder, som fram står som egendomliga i det enskilda fallet. Kommittén vill också erinra om att redan det nuvarande systemet innehåller regler, som i sak gynnar den frånskilda kvinnan i det fall någon ny änkepensionsberättigad hustru inte finnes och den frånskilda kvinnan i sin vård har barn till sin före detta man. Om denne avlider blir nämligen barnpensionen från tilläggspensioneringen avsevärt högre om änkepensionsberättigad inte finnes. Om det t. ex. finnes ett efterle vande barn får detta en barnpension av i princip samma storlek som en änkepension. Syftet med kommitténs övriga förslag i detta betänkande har varit att skapa större jämställdhet mellan m an och kvinna. D et skulle mot denna bakgrund te sig egendomligt att i nu ifrågavarande hänseende föreslå ut vidgning av de förm åner som endast kan tillkomma kvinnor utan att göra något motsvarande förslag fö r män. D å kommittén i avsnitt 4.7 avvisat tanken på generella änklingspensioner kan naturligtvis något förslag om rätt till änklingspension för frånskild m an ej framläggas. Kommitténs i avsnitt 4.3 framlagda förslag om barnpensionstillägg är så utform at, att det ger ett förbättrat skydd för frånskilda kvinnor med barn vid förutvarande makens död. Barnpensionstillägget h ar inte gjorts beroende av om mannen — eller den frånskilda kvinnan — gift om sig eller ej. D et utgår också i alla fall då barn under 18 år finns och är alltså icke beroende av om underhållsbidrag utgått. Förslaget om bampensionstillägg är också så konstruerat, att frånskild man med barn erhåller samma skydd som den frånskilda kvinnan. Barnpensionstilläg gen kommer att väsentligt förbättra pensionsskyddet för frånskilda kvin nor med barn. Med hänvisning till detta förslag och då — som nämnts — i vissa fall även tilläggspensioneringen innehåller visst skydd för frånskilda män och kvinnor med barn anser sig kommittén icke böra föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskild make med barn. Som nämnts finns otvivelaktigt ett behov av änkepensionsskydd för vissa äldre frånskilda kvinnor. Det är emellertid — som förut utvecklats — omöjligt att generellt ange kriterier, som närm are avgränsar skyddet utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i en mängd fall. Med hänsyn till den allmänna utveckling, som berörts i avsnitt 4.2, vore det också mindre lämpligt att utvidga änkepensionsskyddet för denna kategori. Dess skyddsbehov får i stället tillgodoses på annat sätt. Egenpensionering är en väg. Kommittén vill här särskilt peka på de från och med den 1 juli 1970 förbättrade möjligheterna till för tidspension. Ytterligare bör nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Utskottet
En frånskild har i princip inte rätt till änkepension inom folk- och tilläggspensioneringen. Förevarande motioner syftar till att frånskild, som går miste om underhållsbidrag vid den tidigare makens död, skall garanteras ekonomisk trygghet inom den allmänna försäkringens ram. Detta skulle enligt motionerna 1971: 59 och 1971: 716 kunna ske genom
att änkepension eller motsvarande förm ån utgick i sådana fall. Enligt motionen 1971: 716 skulle stödet också kunna utformas med bidrags förskotten som förebild. Frågan om frånskild kvinnas rätt till änkepension behandlas av pensionsförsäkringskommittén i ett nyligen avlämnat slutbetänkande. Kom mittén framhåller att behovet av änkepensionsskydd fö r frånskilda kvin nor varierar starkt och med svårighet låter sig fånga i en generell for mel. Kvinnor som i sin vård har minderåriga barn samt kvinnor som är äldre och kanske hela sitt liv varit verksamma i hemmet har klart uttalade skyddsbehov. M otsvarande skyddsbehov föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt och barn inte finns. F ö r frånskilda kvinnor med barn innehåller redan det nuvarande systemet regler som garan terar visst skydd. Kommittén erinrar om att barnpension inom tilläggs pensioneringen utgår med betydligt högre belopp om änkepensionsberättigad inte finns. Kommitténs förslag om bampensionstillägg är också så utform at att det ger ett förbättrat skydd för frånskilda kvinnor med barn. Bampensionstillägget, som föreslås uppgå till 40 % av basbelop pet, skall enligt förslaget utgå till barnpension inom folkpensioneringen i sådana fall där någon änkepensionsberättigad inte finns. M ed hänsyn härtill anser sig kommittén inte böra föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskild make med barn. N ä r det gäller änkepensionsskyddet för vissa äldre frånskilda kvinnor uttalar kommittén att det är omöjligt att generellt ange kriterier som närm are avgränsar skyddet utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i en mängd fall. Dessa kvinnors skyddsbehov får därför till godoses på annat sätt. Kommittén pekar på egenpensionering och de förbättrade möjligheterna till förtidspension. Den näm ner också arbets marknadspolitiska åtgärder. Utskottet vill fram hålla att de skäl som pensionsförsäkringskommittén fram fört mot införande av rätt till änkepension fö r frånskild kvinna också kan åberopas mot införande av motsvarande rätt fö r frånskild man. I allt väsentligt kan utskottet ansluta sig till den bedömning av frågan som kommittén redovisat. Utskottet får därför hemställa att motionerna 1971:59 och 1971:716 inte föranleder någon riks dagens åtgärd. Stockholm den 4 maj 1971
På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON
Närvarande: herrar Fredriksson (s), Ringaby (m), fröken Sandell (s), herr Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s)*, herrar Björck i Nässjö (m)*, Nordberg (s)*, fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget (vpk)*, Marcusson (s), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp), herrar Andersson i K näred (c), Jonsson i Alingsås (fp) och Signell (s).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
Särskilt yttrande
av fröken Bergström (fp) och herr Jonsson i Alingås (fp), som anfört:
”Vi delar uppfattningen att ett genomförande av pensionsförsäkringskommitténs förslag skulle innebära ett förbättrat pensionsskydd för frånskilda kvinnor med barn. Det finns emellertid otvivelaktigt ett be hov av skydd fö r vissa äldre kvinnor, och kommitténs förslag tillgodo ser inte denna grupp. Vi anser inte heller att de num era förbättrade möjligheterna till förtidspension och de förstärkta arbetsmarknadspoli tiska åtgärderna i alla fall och i tillräcklig grad gör detta. Vissa äldre kvinnor är och kan kom m a i en besvärlig situation. Vi utgår från att Kungl. Maj:t i samband med sin behandling av pensionsförsäkringskommitténs förslag ingående prövar möjligheterna att förbättra tryggheten för denna grupp, antingen inom den allmänna försäkringens ram eller genom annan stödform, exempelvis en garanti av liknande form som bidragsförskotten.”
AB E gnellska B oktryckeriet, Stockholm 1971
■' iS m . - '