Familjepensionsfrågor m.m.

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Familjepensions frågor m.m.

Betänkande avgivet av pensionsförsäkringskommittén Stockholm 1971

Statens offentliga utredningar 1971

Kronologisk förteckning

1. SOU 7 1 . Handbok för det officiella utredningstrycket. Beckman. Fi. 2. Post- och Inrikes Tidningar. Norstedt & Söner. J u . 3. Veterinärdistriktsindelningen, m m. Svenska Reproduktions A B . J o . 4. Kommunala val. Esselte. C. 5. Svensk industri under 70-talet med utblick mot 8 0 talet. Bilaga 2. Esselte. Fi. 6. Ny sjömanslag. Esselte. K. 7. Finansiella tillväxtaspekter 1 9 6 0 - 1 9 7 5 . 1970 års långtidsutredning. Bilaga 4. Esselte. Fi. 8. Arbetskraftsresurserna 1 9 6 5 - 1 9 9 0 . 1970 års långtidsutredning. Bilaga 1 . Esselte. Fi. 9. Större företags offentliga redovisning. Esselte. Fi. 10. Snatteri. Berlingska Boktryckeriet, Lund. J u . 1 1 . Ett nytt bilregister. Göteborgs offsettryckeri A B . K. 12. Miljövården i Sverige under 70-talet. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 8. Esselte. Fi. 13. Utvecklingstendenser inom offentlig sektor. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 6. Esselte. Fi. 14. Varuhandeln fram till 1 9 7 5 . 1 9 7 0 års långtidsutredning. Bilaga 3. Esselte. Fi. 15. Förslag till aktiebolagslag m.m. Tryckeribolaget. J u . 16. Regional utveckling och planering. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 7. Esselte. Fi. 17. Malm - Jord - Vatten. Svenska Reproduktions A B . I. 18. Mått och vikt. Norstedt & Söner. Fi. 19. Familjepensionsfrågor m.m. Berlingska Boktryckeriet, Lund. S.

A n m . Om särskild tryckort ej anges är tryckorten Stockholm.

Statens offentliga utredningar 1971:19 Socialdepartementet

Familjepensions frågor m.m.

Betänkande avgivet av pensionsförsäkringskommittén Stockholm 1971

Berlingska Boktryckeriet, Lund 1971

Till Herr Statsrådet och Chefen för socialdepartementet

Pensionsförsäkringskommittén, som tillkallades av statsrådet och chefen för socialdepertementet efter Kungl. Maj:ts bemyndigande den 14 december 1962 för att utreda vissa frågor rörande den allmänna pensioneringen, får härmed avlämna betänkande rörande vissa familjepensionsfrågor m.m. Under arbetet med betänkandet har kommittén haft följande sammansättning: presidenten i försäkringsdomstolen Liss Granqvist, tillika ordförande, rättschefen i socialdepartementet Gunnar Danielson, f. ledamöterna av riksdagens andra kammare Sigrid Ekendahl och Henning Gustafsson samt ledamöterna i riksdagen Rune Gustavsson, Göran Karlsson och Tage Magnusson. Såsom experter har medverkat försäkringsdomaren Carl Axel Petri och f.d. byråchefen hos riksförsäkringsverket Ake Kjellström.

SOU 1971: 19

Sekreterare åt kommittén har varit hovrättsassessorn Börje Wilhelmsson samt byrådirektören Jan Trygve. Kommittén, som tidigare avlämnat betänkandena »Vissa pensionsfrågor» (SOU 1965: 62) och »Pensionstillskott m.m.» (SOU 1968: 21), har med föreliggande betänkande slutfört sitt uppdrag. Särskilt yttrande har, såvitt avser avsnitt 4.2, avgivits av ledamoten Magnusson. Stockholm i mars 1971.

Liss Granqvist Gunnar Danielson

Sigrid

Ekendahl

Henning Gustafsson

Rune

Gustavsson

Göran Karlsson

Tage

Magnusson

I Börje Wilhelmsson, Jan Trygve

Innehåll

Lagförslag Kapitel 1 Huvuddragen i gällande bestämmelser om allmän pension samt kostnaderna för den allmänna pensioneringen

1.1 Gällande bestämmelser 1.2 Kostnader . . . .

13 20

Kapitel 2 Huvuddragen av familjepensionsreglerna inom andra pensionssystem än den svenska allmänna pensioneringen

2.1 Svensk personalpension . . . . 2.1.1 Statlig personalpension . . Allmänt Pensionsförmåner . . . . 2.1.2 Kommunal personalpension Allmänt Pensionsförmåner . . . . 2.1.3 Privat kollektiv tjänstepensionsförsäkring Allmänt Pensionsförmåner . . . . 2.2 Allmän pension i vissa länder . . 2.2.1 Norge 2.2.2 Danmark 2.2.3 Finland 2.2.4 England

24 24 25 26 26 28 28 29

Kapitel 3 Kommitténs

uppdrag .

Kapitel 4 Familjepensionsfrågor

. .

4.1 Statistiska uppgifter 4.1.1 Antalet pensionärer nu och i framtiden 4.1.2 Uppgifter som belyser behovet av familjepensionsförmåner i framtiden . . . . 4.2 Allmänna synpunkter på familje-

32 SOU 1971: 19

.

22 22 22 22 23 23 23

pensioneringens framtida utformning 4.2.1 Utgångspunkterna för kommitténs arbete 4.2.2 De viktigaste skillnaderna mellan män och kvinnor i gällande bestämmelser . . 4.2.3 Bakgrunden till nuvarande bestämmelser 4.2.4 Den framtida samhällsutvecklingens betydelse för änkepensioneringen . . . 4.2.5 För- och nackdelar med nuvarande system 4.2.6 Situationer där efterlevandepensioneringen i framtiden bör utgöra ett skydd . . . Barn Efterlämnad försörj are av barn Vissa äldre personer . . . 4.2.7 Olika linjer att i framtiden ordna efterlevandepensioneringen Allmänt Skydd för efterlevande barn Skydd för efterlevande försörj are med barn . . . . Skydd för vissa äldre personer Övergången till ett nytt system 4.2.8 Möjligheterna att nu genomföra en genomgripande reform av efterlevandepensioneringen 4.2.9 Sammanfattning . . . . 4.3 Barnpensionstillägg och höjd åldersgräns för barnpension . . . 4.3.1 Allmänt 4.3.2 Åldersgränsen 4.3.3 Barnpensionstillägg . . . 4.3.4 Kostnader

41 41

42 42

43 43

44 44 44 44

45 45 46 46 47 49

49 51 52 52 53 54 57 5

4.4 Maketillägg 4.4.1 Gällande bestämmelser . . 4.4.2 Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna . . . 4.4.3 Kommittén 4.5 Den nedre gränsen för änkepensionsrätt inom tilläggspensioneringen 4.5.1 Gällande bestämmelser . . 4.5.2 Gällande familj epensionsbestämmelser beträffande de stats- och kommunalanställda samt inom den privata kollektiva tjänstepensionsförsäkringen 4.5.3 Kommittén 4.5.4 Övergångsbestämmelser . . 4.5.5 Kostnadsminskning . . . 4.6 Ändring av reglerna om barntilllägg till ålders- eller förtidspension 4.6.1 Gällande bestämmelser . . 4.6.2 Bakgrunden till nuvarande bestämmelser 4.6.3 Riksdagsbehandlingen av den s.k. reduceringsregeln . . . 4.6.4 Statistiska uppgifter . . . 4.6.5 Kommittén Barntillägg till gift kvinna . Reduceringsregeln . . . 4.6.6 Kostnader 4.7 Frågan om införande av änklingspension 4.7.1 Uppdraget 4.7.2 Frågans tidigare behandling 4.7.3 Kommittén 4.8 Frånskild kvinnas rätt till änkepension 4.8.1 Utgångspunkter för kommitténs överväganden . . 4.8.2 Kommittén

58 58 59 60

62 62

63 63 64 65 66 66 66 67 68 68 68 68 69 69 69 70 71

4.9 Frågan om änkepension inom tillläggspensioneringen till samboende kvinna 4.9.1 Uppdraget 4.9.2 Frågans tidigare behandling 4.9.3 Kommittén 4.10 Den s.k. sextioårsregeln för rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen 4.10.1 Uppdraget 4.10.2 Frågans tidigare behandling 4.10.3 Kommittén 4.11 Frågan om inkomstprövning av pension till de s.k. övergångsänkorna 4.11.1 Gällande bestämmelser . 4.11.2 Frågans tidigare behandling 4.11.3 Statistiska uppgifter . . . 4.11.4 Kommittén Kapitel 5 Allmän gravningshjälp

försäkring

för

75 75 75 77

78 78 78 80

81 81 81 83 83

be89

5.1 Uppdraget 5.2 Frågans tidigare behandling . . . 5.3 Tjänstegrupplivförsäkring och frivillig grupplivförsäkring . . . . 5.4 Begravningskassor 5.5 Socialhjälp till begravning . . . 5.6 Kommittén

89 89 90 93 95 95

Kapitel 6 Specialmotivering slagen

till lagför-

73 73 74

Sammanfattning

102 Särskilt yttrande

105 SOU 1971: 19

Lagförslag

Förslag till Lag om ändring i lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring Härigenom förordnas, att 8 kap. 4 och 5 §§, 9 kap. 1 och 5 §§, 10 kap. 4 §, 14 kap. 2 § och 17 kap. 3 § lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring 1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives samt att i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 6 §, av nedan angivna lydelse. (Nuvarande

(Föreslagen lydelse)

lydelse) 8 kap

av basbe4 §. Änkepension utgör, loppet. Utgår änkepension med tillämpning av 1 § första stycket b) och hade den pensionsberättigade ej fyllt femtio år vid mannens död eller vid den tidpunkt, som avses i 1 § andra stycket, minskas pensionen med en femtondel för varje år, varmed antalet år som den pensionsberättigade fyllt vid mannens död eller vid nämnda tidpunkt understiger femtio.

5 §. Rätt till folkpension i form av b a r n p e n s i o n tillkommer barn, vars fader eller moder eller båda föräldrar avlidit och som icke fyllt sexton år. Rätt till . . . för alla. x

4 §. Änkepension utgör, . . . av basbeloppet. Utgår änkepension med tillämpning av 1 § första stycket b) och hade den pensionsberättigade ej fyllt femtio år vid mannens död eller vid den tidpunkt, som avses i 1 § andra stycket, minskas pensionen med en femtondel för varje år, varmed antalet år som den pensionsberättigade fyllt vid mannens död eller vid nämnda tidpunkt understiger femtio. Änkepension till änka, som har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn, vilket fyllt sexton men ej aderton år och vilket vid makens död vistades i makarnas hem eller hos änkan, utgår dock alltid med minst så stort belopp att den utgör fyrtio procent av basbeloppet. 5 §. Rätt till folkpension i form av b a r n p e n s i o n tillkommer barn, vars fader eller moder eller båda föräldrar avlidit och som icke fyllt aderton år. Rätt t i l l . . . för alla.

Senaste lydelse av 9 kap. 1 § se SFS 1969: 146.

SOU 1971: 19

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse) 9 kap.

1 §. Till ålderspension eller förtidspension utgår b a r n t i l l ä g g för varje barn under sexton år till försäkrad eller försäkrads hustru, därest den försäkrade har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Barntillägg enligt vad nu sagts utgives ej till ålderspension, som den försäkrade åtnjuter för tid före den månad varunder han fyller sextiosju år eller till pension, som tillkommer gift kvinna. Barntillägg till . . . hel förtidspension. Åtnjuter den . . . halva basbeloppet. 5 §. Om pensionstillskott, hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg förordnar Konungen med riksdagen.

1 §. Till ålderspension eller förtidspension utgår b a r n t i l l ä g g för varje barn under sexton år till försäkrad eller försäkrads make, därest den försäkrade har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Barntillägg enligt vad nu sagts utgives ej till ålderspension, som den försäkrade åtnjuter för tid före den månad varunder han fyller sextiosju

Barntillägg till . . . hel förtidspension. Åtnjuter den . . . halva basbeloppet. 5 §. Om pensionstillskott, maketillägg och kommunalt bostadstillägg förordnar Konungen med riksdagen. 6 §. Till barnpension utgår barnpensionstillägg, om efter den försäkrade icke finnes någon som enligt 8 kap. är berättigad till änkepension efter honom, eller, om sådan änkepensionsberättigad finnes, det till barnpension berättigade barnet ej jämväl är barn till den änkepensionsberättigade samt icke sammanbodde med henne vid tidpunkten för dödsfallet. Barnpensionstillägget utgör för år räknat fyrtio procent av basbeloppet. Finnas flera till barnpensionstillägg berättigade barn efter den försäkrade, fördelas tillägget lika mellan dem. Att rätt till änkepension upphör må ej föranleda sänkning av utgående barnpensionstillägg. Är någon berättigad till flera barnpensionstillägg, utgives endast det största av dem eller, om de äro lika stora, ett av dem. Vad i 8 kap. 5 § andra stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning beträffande barnpensionstillägg.

10 kap. 4 §. Är någon Föreligger för

avlidne mannen, av förtidspension.

4 §. Är någon . . . avlidne mannen. Föreligger för . . . av förtidspension. Föreligger för samma månad rätt till förtidspension och barnpension utgives endast en av förmånerna. SOU 1971: 19

14 kap. 2 §. Rätt till ä n k e p e n s i o n tillkommer änka efter den försäkrade, om äktenskapet varat minst fem år och ingåtts senast den dag då den försäkrade fyllde sextio år. Äro de . . . till änkan. Änkepension s k a l l . . . börja utgå.

2 §. Rätt till ä n k e p e n s i o n tillkommer änka efter den försäkrade, om änkan vid makens död fyllt trettiosex år och varit gift med honom minst fem år. Äro de . . . till änkan. Änkepension skall . . . börja utgå.

17 kap. 3 §. Vid tillämpning av 1 och 2 §§ tagas andra tillägg till pension än barntillägg ej i beaktande. Minskning av folkpension enligt nämnda paragrafer skall sist göras å barntillägg.

3 §. Vid tillämpning av 1 och 2 §§ tagas andra tillägg till pension än barntillägg och barnpensionstillägg ej i beaktande. Minskning av folkpension enligt nämnda paragrafer skall sist göras å tilläggen.

Denna lag träder i kraft, såvitt avser åldersgränsen om trettiosex år i 14 kap. 2 § den 1 juli 1974, och i övrigt den 1 juli 1972. Beträffande den som före den 1 juli 1974 blivit berättigad till tilläggspension i form av änkepension eller som skulle ha blivit berättigad till sådan pension om pensionsfallet inträffat före nämnda datum skall dock äldre lag tillämpas. Det ankommer på vederbörande försäkringskassa att utan ansökan pröva frågan om rätt till folkpension i form av barnpensionstillägg för barn, som för juli månad 1972 är berättigat till folkpension i form av barnpension. Detsamma gäller rätt till folkpension i form av barnpension för den som icke fyllt aderton år vid utgången av juli månad 1972 och vars rätt till sådan pension upphört på grund av att han fyllt sexton år.

SOU 1971: 19

Förslag till Lag angående ändring i lagen den 25 maj 1962 (nr 392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension Härigenom förordnas, dels att 1—4 samt 6—8 §§ lagen den 25 maj 1962 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension 1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels att lagens rubrik skall lyda som följer. Lag om maketillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension (Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

1 §. Hustrutillägg tillkommer för tid före den månad, då hustrun fyller sextiosju år, hustru till den, som åtnjuter folkpension i form av ålderspension eller förtidspension, därest hustrun fyllt sextio år och själv ej åtnjuter folkpension samt makarna varit gifta minst fem år. När särskilda skäl äro därtill, må hustrutillägg utgå, oaktat hustrun ej fyllt sextio år eller makarna varit gifta kortare tid än fem år. Hustrutillägg skall, där ej annat följer av vad i 4 § stadgas, för år räknat motsvara skillnaden mellan å ena sidan sammanlagda beloppet av folkpension i form av ålderspension till två makar jämte två pensionstillskott enligt lagen om pensionstillskott samt å andra sidan folkpension i form av ålderspension till ogift jämte ett sådant pensionstillskott, ålderspensionerna och pensionstillskotten beräknade för år och under förutsättning att de börjat utgå från och med den månad varunder den pensionsberättigade fyllt sextiosju år. 2 §. K o m m u n a l t b o s t a d s t i l l ä g g skall, där kommun så beslutat, utgå till den, som åtnjuter folkpension i form av ålderspension, förtidspension eller änkepension och är mantalsskriven inom kommunen, eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg. Kommunalt bostadstillägg . . . ofördröjligen underrättas. 3 §. Hustrutillägg eller kommunalt bostadstillägg må ej utgå till ålderspension, som den till sådan pension berättigade åtnjuter för tid före den månad varunder han fyller sextiosju år.

1 §. Försäkrad, vars make åtnjuter folkpension i form av ålderspension eller förtidspension, äger rätt till maketillägg för tid före den månad, då han fyller sextiosju år, därest han fyllt sextio år och själv ej åtnjuter folkpension samt makarna varit gifta minst fem år. När särskilda skäl äro därtill, må maketillägg utgå, oaktat den försäkrade ej fyllt sextio år eller makarna varit gifta kortare tid än fem år. Maketillägg skall, där ej annat följer av vad i 4 § stadgas, för år räknat motsvara skillnaden mellan å ena sidan sammanlagda beloppet av folkpension i form av ålderspension till två makar jämte två pensionstillskott enligt lagen om pensionstillskott samt å andra sidan folkpension i form av ålderspension till ogift jämte ett sådant pensionstillskott, ålderspensionerna och pensionstillskotten beräknade för år och under förutsättning att de börjat utgå från och med den månad varunder den pensionsberättigade fyllt sextiosju år. 2 §. K o m m u n a l t b o s t a d s t i l l ä g g skall, där kommun så beslutat, utgå till den, som åtnjuter folkpension i form av ålderspension, förtidspension eller änkepension och är mantalsskriven inom kommunen, eller till där mantalsskriven försäkrad som åtnjuter maketillägg. Kommunalt bostadstillägg . . . ofördröjligen underrättas. 3 §. Maketillägg eller kommunalt bostadstillägg må ej utgå till ålderspension som den till sådan pension berättigade åtnjuter för tid före den månad varunder han fyller sextiosju år.

1 Senaste lydelse av 1 och 4 §§ se SFS 1969: 208.

10 SOU 1971: 19

4 §. Hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg minskas med hälften av den pensionsberättigades årsinkomst i vad den må överstiga för den som är gift ettusenfemhundra kronor och för annan tvåtusen kronor. Minskning skall, där rätt till såväl hustrutillägg som kommunalt bostadstilllägg föreligger, göras först å bostadstilllägget och därefter å hustrutillägget. 6 §. Har för någon som åtnjuter hustrutillägg årsinkomsten ökats till sådant belopp att rätt till sådan förmån ej längre tillkommer henne, indrages förmånen. Sker eljest mera avsevärd ändring i den inkomst, efter vilken hustrutillägget blivit bestämt, må detta i enlighet därmed ökas eller minskas. Vad sålunda . . . därav påverkas. 7 §. Därest någon beträffande sina eller sin makes ekonomiska förhållanden åberopat oriktig uppgift av beskaffenhet att kunna påverka rätten till förmån enligt denna lag, ehuru skäligen kunnat fordras att uppgiften varit riktig, skall ansökning om hustrutillägg eller kommunalt bostadstillägg avslås och redan beviljad sådan förmån indragas; ock må därvid viss tid bestämmas under vilken rätten till förmånen skall vara förverkad. Vad nu sagts skall, när skäl föreligga därtill, gälla jämväl därest någon utan vederlag eller mot uppenbarligen otillräckligt vederlag avhänt sig inkomst eller egendom i sådan myckenhet att avhändelsen avsevärt inverkar vid beräkningen av hustrutillägg eller kommunalt bostadstilllägg, ehuru han insett eller bort inse att avhändelsen skulle kunna påverka rätten till sådan förmån för honom själv eller maken. I fall som nu sagts må ock i stället för eller jämte påföljd, som i första stycket sägs, vid fastställandet av den pensionsberättigades årsinkomst så anses som om han fortfarande, helt eller delvis, vore i besittning av inkomst eller egendom som han avhänt sig. 8 §. Den som åtnjuter hustrutillägg eller kommunalt bostadstillägg är skyldig att, om hans eller hans makes ekonomiska SOU 1971: 19

4 §. Maketillägg och kommunalt bostadstillägg minskas med hälften av den pensionsberättigades årsinkomst i vad den må överstiga för den som är gift ettusenfemhundra kronor och för annan tvåtusen kronor. Minskning skall, där rätt till såväl maketillägg som kommunalt bostadstillägg föreligger, göras först å bostadstillägget och därefter å maketillägget. 6 §. Har för någon som åtnjuter maketillägg årsinkomsten ökats till sådant belopp att rätt till sådan förmån ej längre tillkommer honom, indrages förmånen. Sker eljest mera avsevärd ändring i den inkomst, efter vilken maketillägget blivit bestämt, må detta i enlighet därmed ökas eller minskas. Vad sålunda . . . därav påverkas. 7 §. Därest någon beträffande sina eller sin makes ekonomiska förhållanden åberopat oriktig uppgift av beskaffenhet att kunna påverka rätten till förmån enligt denna lag, ehuru skäligen kunnat fordras att uppgiften varit riktig, skall ansökning om maketillägg eller kommunalt bostadstillägg avslås och redan beviljad sådan förmån indragas; ock må därvid viss tid bestämmas under vilken rätten till förmånen skall vara förverkad. Vad nu sagts skall, när skäl föreligga därtill, gälla jämväl därest någon utan vederlag eller mot uppenbarligen otillräckligt vederlag avhänt sig inkomst eller egendom i sådan myckenhet att avhändelsen avsevärt inverkar vid beräkningen av maketillägg eller kommunalt bostadstillägg, ehuru han insett eller bort inse att avhändelsen skulle kunna påverka rätten till sådan förmån för honom själv eller maken. I fall som nu sagts må ock i stället för eller jämte påföljd, som i första stycket sägs, vid fastställandet av den pensionsberättigades årsinkomst så anses som om han fortfarande, helt eller delvis, vore i besittning av inkomst eller egendom som han avhänt sig. 8 §. Den som åtnjuter maketillägg eller kommunalt bostadstillägg är skyldig att, om hans eller hans makes ekonomiska 11

förhållanden väsentligt förbättrats, utan oskäligt dröjsmål göra anmälan härom till den allmänna försäkringskassa, inom vars verksamhetsområde han senast blivit mantalsskriven. Enahanda skyldighet åligger honom, om han åtnjuter kommunalt bostadstillägg och mantalsskrives i annan kommun än förut, så ock om han ingår äktenskap eller om hans äktenskap upplöses genom makens död eller annorledes. Är den som åtnjuter tillägget omyndig åvilar anmälningsskyldigheten förmyndaren. Uppbäres förmånen av myndighet eller av annan person än den pensionsberättigade eller dennes förmyndare, är jämväl sådan myndighet eller person anmälningsskyldig. Underlåtes anmälan som avses i första stycket utan giltigt skäl, må, där underlåtenheten inverkat på rätten till eller beloppet av hustrutillägg eller kommunalt bostadstillägg, sådan förmån indragas såsom stadgas i 7 § första stycket.

förhållanden väsentligt förbättrats, utan oskäligt dröjsmål göra anmälan härom till den allmänna försäkringskassa, inom vars verksamhetsområde han senast blivit mantalsskriven. Enahanda skyldighet åligger honom, om han åtnjuter kommunalt bostadstillägg och mantalsskrives i annan kommun än förut, så ock om han ingår äktenskap eller om hans äktenskap upplöses genom makens död eller annorledes. Är den som åtnjuter tillägget omyndig åvilar anmälningsskyldigheten förmyndaren. Uppbäres förmånen av myndighet eller av annan person än den pensionsberättigade eller dennes förmyndare, är jämväl sådan myndighet eller person anmälningsskyldig. Underlåtes anmälan som avses i första stycket utan giltigt skäl, må, där underlåtenheten inverkat på rätten till eller beloppet av maketillägg eller kommunalt bostadstillägg, sådan förmån indragas såsom stadgas i 7 § första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1972.

12 SOU 1971: 19

1.1 Gällande

Huvuddragen i gällande bestämmelser om allmän pension samt kostnaderna för den allmänna pensioneringen

bestämmelser

Inom den allmänna försäkringen utgår folkpension och tilläggspension. Båda slagen av pension utgår i form av ålderspension, förtidspension och familjepension (änkepension och barnpension). Dessutom förekommer inom folkpensioneringen vissa tilläggsförmåner. Folkpension tillkommer i princip envar svensk medborgare som är bosatt i riket eller som varit mantalsskriven här för det år under vilket han fyllt 62 år och för de fem åren närmast dessförinnan. Bestämmelserna i övrigt för de olika förmånerna inom folkpensioneringen framgår av den följande framställningen. Ålderspension utgår fr.o.m. den månad, varunder den försäkrade fyller 67 år. På framställning av försäkrad kan ålderspension utgå tidigare, dock tidigast fr.o.m. den månad då han uppnår 63 års ålder. Försäkrad, som äger rätt till såväl folkpension som tilläggspension, har inte rätt till sådant förtida pensionsuttag med mindre framställningen avser båda pensionsdelarna. Pensionsuttaget kan också uppskjutas. Uttages ålderspensionen i förtid, minskas pensionen med 0,6 procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå återstår till ingången av den månad då den försäkrade fyller 67 år. Uppskjutes uttaget ökas pensionen på motsvarande sätt, dock att hänsyn därvid inte tages till tid efter SOU1971: 19

den månad, under vilken den försäkrade fyller 70 år, och ej heller till tid, då den försäkrade åtnjutit tilläggspension i form av ålderspension eller inte varit berättigad till folkpension. Framställning om förtida uttag av ålderspension kan återkallas. Ålderspensionen liksom övriga folkpensionsförmåner är angivna i procent av basbeloppet, vilket utgör 4 000 kr i 1957 års penningvärde (6 900 kr den 1 mars 1971). Eftersom basbeloppet följer skiftningar i prisläget anpassas pensionsförmånernas storlek efter penningvärdeutvecklingen. Ålderspension uttagen vid 67 år utgör för en ensam pensionär 90 procent av basbeloppet dvs. 6 210 kr med nuvarande basbelopp om 6 900 kr. För vardera av två makar utgör ålderspensionen 70 procent av basbeloppet, dvs. för närvarande 4 830 kr. Vid tillämpningen av folkpensioneringens bestämmelser om ålderspension liksom reglerna om förtidspension skall gift pensionsberättigad, vilken stadigvarande lever åtskild från sin make, likställas med ogift pensionsberättigad, om ej särskilda skäl föranleder till annat. Med gift pensionsberättigad likställes å andra sidan pensionsberättigad, som stadigvarande sammanbor med någon, med vilken den pensionsberättigade varit gift eller har eller har haft barn. Ålderspension kan höjas med barntillägg, hustrutillägg, kommunalt bostadstillägg, invaliditetstillägg och pensionstillskott. De tre förstnämnda tilläggen kan dock inte ut13

gå till ålderspension, som uttagits före 67 års ålder, förrän denna ålder uppnåtts. Förtidspension utgår till försäkrad, som fyllt 16 år, för tid före den månad, då han fyller 67 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antagas bli bestående avsevärd tid, har den försäkrade rätt till folkpension i form av sjukbidrag. Sjukbidraget är begränsat till viss tid men i övrigt gäller vad som är stadgat om förtidspension även sjukbidrag. Förtidspensionens storlek graderas efter arbetsförmågans nedsättning så, att försäkrad, vars arbetsförmåga är nedsatt i sådan grad att intet eller endast ringa del därav återstår, erhåller hel förtidspension. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men likväl med avsevärt mer än hälften, utgår två tredjedelar av hel förtidspension. I övriga fall utgår halv förtidspension. Vid bedömande av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan, varom är fråga, bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. I fråga om äldre personer skall bedömningen främst avse deras förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som de tidigare utfört eller genom annat för dem tillgängligt lämpligt arbete. Med inkomst av arbete likställes i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet. Om arbetsförmågan förbättras för en försäkrad som åtnjuter förtidspension, skall pensionen indragas eller minskas med hänsyn till förbättringen. Det är emellertid endast en väsentlig förbättring av arbetsförmågan, som medför denna effekt. 14

Hel förtidspension utgör samma belopp som ålderspension, vilken uttages vid 67 års ålder. Förtidspension kan i förekommande fall på motsvarande sätt som ålderspension förhöjas med barntillägg, hustrutillägg, kommunalt bostadstillägg, invaliditetstillägg och pensionstillskott. En änka har rätt till änkepension under förutsättning att hon antingen uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom i minst fem år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 år, som vid mannens död stadigvarande vistades i makarnas hem eller hos änkan. Upphör änka att ha barn under 16 år i hemmet, skall vid bedömandet av hennes rätt till pension i fortsättningen anses som om mannen avlidit, då barnet upphörde att påverka rätten till pension, och äktenskapet varat till nämnda tidpunkt. Änkepensionen utgör för änka, som vid mannens död eller den därmed jämställda tidpunkten fyllt 50 år, samma belopp som ålderspension från 67 år för en ensam ålderspensionär. För annan änka minskar pensionen med 1/15 för varje år, varmed änkans ålder vid mannens död eller den tidpunkt då hon upphörde att ha barn under 16 år i hemmet understeg 50 år. Om en kvinna blivit änka efter den 30 juni 1960, utgår änkepension utan inkomstprövning. För änkor, vilkas män avlidit före den 1 juli 1960, är pensionen däremot inkomstprövad. Om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juni 1958—den 30 juni 1960, är dock viss del av pensionen, det s.k. garantibeloppet, fri från inkomstprövning. Garantibeloppet utgör, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1958—den 30 juni 1959, en tredjedel och, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1959—den 30 juni 1960, två tredjedelar av det belopp som skulle ha utgått utan inkomstprövning. Änkepension indrages, om änkan ingår nytt äktenskap, men börjar ånyo utgå, om det nya äktenskapet upplöses inom fem år. I förekommande fall kan änkepension förhöjas med kommunalt bostadstillägg och SOU 1971: 19

pensionstillskott. Uppfyller en änka förutsättningarna för rätt till både förtidspension och änkepension, utgår efter hennes eget val en av dessa pensioner. Fr.o.m. den månad då änkan fyller 67 år utbytes — i motsats till vad som är fallet inom tilläggspensioneringen — änkepension mot ålderspension. Med änka likställes i fråga om rätt till änkepension ogift eller frånskild kvinna eller änka, som stadigvarande sammanbor med ogift eller frånskild man eller änkling vid dennes död och som varit gift med eller har eller har haft barn med honom. Däremot äger kvinna inte rätt till änkepension efter sin make, om hon levde åtskild från honom vid hans död och efter det sammanlevnaden upphörde stadigvarande sammanbott med en annan man, med vilken hon varit gift eller har eller har haft barn. Barnpension utgår till barn under 16 år, som mist sin fader eller moder eller båda föräldrarna, under förutsättning att barnet stadigvarande vistas här i riket. Rätt till barnpension föreligger dock inte, om barnet är adopterat av annan än den avlidne eller dennes make, och ej heller för barn utom äktenskap, om den avlidne enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla. Barnpension utgör 25 procent av basbeloppet. För barn, vars båda föräldrar avlidit, utgör barnpensionen dock 35 procent av basbeloppet. Till ålders- eller förtidspension utgår barntillägg för varje barn under 16 år till försäkrad eller försäkrads hustru, om den försäkrade har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Till ålderspension, som den försäkrade uppbär för tid före 67 år, eller till pension, som tillkommer gift kvinna, utgår ej barntillägg. Gift kvinna, som stadigvarande lever åtskild från sin make, kan dock erhålla barntillägg för barn, som hon stadigvarande sammanbor med eller har vårdnaden om. Barntillägget utgör 25 procent av basbeloppet. Om barnet är berättigat till barnpension utgör det 10 procent av basbelopSOU 1971: 19

pet. Utgår förtidspension med två tredjedelar eller hälften av hel förtidspension, utgör barntillägget motsvarande andel av nämnda belopp. Åtnjuter den försäkrade tilläggspension, minskas honom tillkommande barntillägg med hälften av tilläggspensionen i den mån denna för år räknat överstiger halva basbeloppet. Invaliditetstillägg är en förmån, som i vissa fall kompletterar ålders- eller förtidspension. Sådant tillägg utgår om den försäkrade är ur stånd att reda sig själv och på grund härav vid upprepade tillfällen dagligen är i behov av hjälp av annan samt hjälpbehovet uppkommit innan den försäkrade fyllde 63 år. Tillägget utgår vidare, om den försäkrade är blind och blindheten inträtt innan den försäkrade uppnått 63 års ålder. Invaliditetstillägg utgår slutligen till försäkrad, som uppbär partiell förtidspension, om den försäkrade utför förvärvsarbete men på grund av höggradig nedsättning i kroppsorgans funktion behöver avsevärd fortlöpande hjälp av annan person eller får vidkännas betydande merutgifter för färdmedel eller andra hjälpmedel för att kunna utföra arbetet. Med försäkrad som har förvärvsarbete jämställes försäkrad som studerar om han är berättigad till studiehjälp eller studiemedel eller bara på grund av behovsprövning är utesluten från sådan förmån. Invaliditetstillägg utgår ej till försäkrade, som stadigvarande vårdas på vissa anstalter. Invaliditetstillägg utgör 30 procent av basbeloppet. Invaliditetsersättning utgår till vissa försäkrade, som ej åtnjuter pension. Sådan ersättning tillkommer dels försäkrad som är blind, om blindheten inträtt innan han fyllde 63 år, dels försäkrad som utför förvärvsarbete, om han på grund av höggradig nedsättning i kroppsorgans funktion behöver avsevärd fortlöpande hjälp av annan person eller får vidkännas betydande merutgifter för färdmedel eller andra hjälpmedel för att kunna utföra förvärvsarbetet. Liksom i fråga om invaliditetstillägg jämställes studier med förvärvsarbete. Barn under 16 år har rätt till vårdbidrag 15

i form av invaliditetsersättning om barnet den som åtnjuter folkpension i form av på grund av sjukdom, psykisk efterbliven- ålderspension, förtidspension eller änkepenhet, vanförhet eller annat lyte för avsevärd sion och är mantalsskriven inom kommunen tid och i avsevärd omfattning är i behov av eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg. särskild tillsyn och vård. Kommunalt bostadstillägg utgår enligt de Vårdbidrag utgår med 60 procent av basgrunder kommunen själv bestämmer. Avbeloppet. Annan invaliditetsersättning utgår vikelse från de i lagen fastställda inkomstmed 60 procent eller 30 procent av basprövningsreglerna får dock inte göras och beloppet allt efter hjälpbehovets omfattning inte heller får kommunen uppställa villkor eller merutgifternas storlek. om viss tids bosättning i kommunen eller Folkpensionsförmånerna enligt AFL liknande. För pensionärer som är bosatta i finansieras helt av statsmedel. Bidrag till finansieringen erhåller staten genom folk- ålderdomshem eller därmed likställt hem äger Kungl. Maj:t maximera det kommupensionsavgifter. Till folkpension i form av ålderspension, nala bostadstillägget. Kommunerna har i huvudsak utformat förtidspension och änkepension utgår pensionstillskott enligt lagen den 9 maj 1969 grunderna för det kommunala bostadstill(nr 205) om pensionstillskott till pensionärer lägget enligt något av följande tre alternativ. som inte har ATP-pension eller har låga Ett alternativ innebär att ett generellt tillATP-belopp. Pensionstillskottet utgör för lägg utgår till alla pensionsberättigade inom närvarande 6 procent av basbeloppet och kommunen, oberoende av pensionstagarens stiger årligen med 3 procent av basbeloppet bostadskostnad, ett annat att tillägget i sin fram t.o.m. 1978, då det utgör 30 procent av helhet anknytes till bostadskostnaden. Det tredje alternativet utgör en kombination av basbeloppet. Regler om vissa inkomstprövade förmå- de båda första på så sätt att en del av ner, som utgår som tillägg till folkpensio- tillägget utgår till alla, oberoende av bonen, återfinnes i en särskild lag den 25 maj stadskostnaden, och en annan del är an1962 (nr 392) om hustrutillägg och kommu- knuten till denna. Hustrutillägg och kommunalt bostadstillnalt bostadstillägg till folkpension. lägg får ej utgå till ålderspension, som åtHustrutillägg tillkommer hustru till den, njutes för tid före den månad då den pensom åtnjuter folkpension i form av ålderspension eller förtidspension, om hustrun sionsberättigade fyller 67 år. Hustrutillägg och kommunala bostadstillfyllt 60 år och själv ej åtnjuter folkpension samt makarna varit gifta minst fem år. När lägg samt änkepensioner i anledning av särskilda skäl föreligger kan hustrutillägg dödsfall före den 1 juli 1960 är underkasutgå även om hustrun ej fyllt 60 år eller tade inkomstprövning. Reglerna härom innebär att förmånen minskas med pensiomakarna varit gifta kortare tid än fem år. Hustrutilläggets maximibelopp utgör närens inkomster vid sidan av folkpensioskillnaden mellan å ena sidan samman- nen, således bl.a. med eventuellt utgående lagda årsbeloppet av folkpension i form av tilläggspension. Överstiger sidoinkomsten ålderspension till två makar jämte två pen- 2 000 kr för ensamstående, sker minskning sionstillskott samt å andra sidan sådan pen- med 1/2 av inkomst därutöver. För man sion till ogift jämte ett pensionstillskott. Vid och hustru är motsvarande gränsbelopp denna beräkning skall man utgå från de sammanlagt 3 000 kr. Beträffande de ovan ålderspensionsbelopp som gäller vid uttag nämnda änkepensionerna sker dock avdrag med 1/3 i alla inkomstlägen över 2 000 kr. fr.o.m. 67-års-månaden. En kommun kan fatta beslut om att Årsinkomster under 2 000 kr för ensam och kommunalt bostadstillägg skall utges i kom- 3 000 kr för makar medför ej något avdrag. munen. Sådant tillägg har numera införts i Med årsinkomst avses den inkomst, för år alla kommuner i riket. Tillägget utgår till räknat, som någon kan antagas komma att 16

SOU 1971: 19

åtnjuta under den närmaste tiden. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tjänstepension, arbetsinkomst, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Såsom inkomst räknas ej allmänt barnbidrag, folkpension, tilläggspension till den del den föranlett minskning av pensionstillskott, barntillägg, livränta eller sjukpenning enligt yrkesskadeförsäkringslagen jämte barntillägg i vad den avdragits från pension, ersättning på grund av sjukförsäkring i allmän försäkringskassa eller understöd som någon på grund av skyldskap eller svågerlag är föranledd att utge. Vid uppskattning av förmögenhets avkastning skall denna höjas med 10 procent av det belopp, varmed förmögenheten överstiger för den som är gift 40 000 kr (för makar tillhopa 80 000 kr) och för annan 50 000 kr. För sammanlevande makar beräknas vardera makens inkomst utgöra hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst och värdet av förmögenhet hälften av deras sammanlagda förmögenhet. De kommunala bostadstilläggen finansieras helt av vederbörande kommun, medan hustrutilläggen bekostas av staten. Försäkringen för tilläggspension avser att bereda ålderspension, förtidspension och familjepension utöver folkpensionen. Rätten till tilläggspension grundas på inkomsten av det förvärvsarbete, som den försäkrade utför under sin aktiva tid, och pensionen är avvägd i förhållande till denna inkomst. Den inkomst, som blir pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen, är den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr.o.m. det då han fyller 16 år t.o.m. det då han fyller 65 år. Inkomster för år under vilket den försäkrade avlidit eller åtnjutit ålderspension eller förtidspension enligt lagen om allmän försäkring är dock ej pensionsgrundande. Förvärvsarbetsinkomsterna indelas i inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete. Den pensionsgrundande inkomsten motsvarar summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån summan överstiger en viss minimigräns, nämligen det vid årets ingång gällande basbeloppet, vilket avräknas i första hand SOU 1971: 19 2

mot inkomst av anställning. Maximigränsen för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten utgör sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet. Belopp från vilket sålunda skall bortses avräknas i första hand å inkomst av annat förvärvsarbete. För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst fastställs för en försäkrad, skall pensionspoäng tillgodoräknas honom. Pensionspoängen utgör den pensionsgrundande inkomsten delad med basbeloppet vid årets ingång. I den mån den pensionsgrundande inkomsten härrör från inkomst av annat förvärvsarbete tillgodoräknas den försäkrade pensionspoäng i regel endast såvida tilläggspensionsavgift för året till fullo erlagts inom föreskriven tid. Å andra sidan skall pensionspoäng enligt särskilda regler tillgodoräknas försäkrad för år, varunder han åtnjutit förtidspension från tilläggspensioneringen — trots att ingen pensionsgrundande inkomst beräknas för sådant år. Ålderspension utgår under förutsättning att pensionspoäng tillgodoräknats honom för minst tre år eller, om den försäkrade är född år 1896, två år. Ålderspension utgår fr.o.m. den månad under vilken den försäkrade fyller 67 år med möjlighet till förtida och uppskjutet pensionsuttag efter samma regler som inom folkpensioneringen. Förtida pensionsuttag skall, om rätt till både folkpension och tilläggspension föreligger, avse båda pensionsslagen. Storleken av den ålderspension, som börjar utgå vid 67 års ålder, utgör 60 procent av produkten av basbeloppet för den månad, för vilken pensionen skall utges, och medeltalet av de pensionspoäng som tillgodoräknats den försäkrade, eller, om pensionspoäng tillgodoräknats honom för mer än 15 år, medeltalet av de 15 högsta poängtalen (femtonårsregeln). Har pensionspoäng tillgodoräknats honom för mindre än 30 år, skall dock nämnda produkt minskas med 1/30 för varje år, som antalet poängår understiger 30 (trettioårsregeln). I pensioneringens inledningsskede har 30-årsregeln 17

ersatts med en 20-årsregel för dem som är födda åren 1896—1914. För dem som är födda under något av åren 1915—1923 fordras i stället för 30 år 21 år för dem som är födda 1915, 22 år för dem som är födda 1916 osv. Övergångsreglerna innebär, att personer som är födda 1914 och senare har möjlighet att förvärva full pension, medan de som är födda 1896—1913 maximalt kan få så många tjugondelar av full pension som antalet år fr.o.m. 1960 t.o.m. det då vederbörande fyller 65 år. Förtidspension utgår till försäkrad för tid före den månad, då han fyller 67 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom. Då en förtidspensionär uppnår 67 års ålder, utbytes förtidspensionen mot ålderspension. De grundläggande förutsättningarna för rätt till förtidspension är desamma som inom folkpensioneringen. Den försäkrades arbetsförmåga skall alltså på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan vara nedsatt med minst hälften och nedsättningen skall anses varaktig. Är nedsättningen av arbetsförmågan inte att anse såsom varaktig men kan den antagas bli bestående avsevärd tid, kan den försäkrade liksom inom folkpensioneringen erhålla sjukbidrag, som är begränsat till viss tid men för vilket i övrigt gäller samma regler som beträffande förtidspension. Invaliditetsgraderingen är densamma som inom folkpensioneringen. Förtidspensionen kan således vara hel eller utgöra två tredjedelar eller hälften av hel pension, beroende på graden av arbetsförmågans nedsättning. En ytterligare förutsättning för rätt till förtidspension från tilläggspensioneringen är att den försäkrade kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före det år, då pensionsfallet inträffat. Pensionsfallet anses ha inträffat vid den tidpunkt, då arbetsförmågan blivit nedsatt med minst hälften och nedsättningen tillika kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid. Storleken av hel förtidspension motsvarar i princip den ålderspension, som den försäkrade skulle bli berättigad till, om han 18

började åtnjuta sådan pension fr.o.m. den månad då han uppnår 67 års ålder. Härvid skall under vissa förutsättningar antagas att den försäkrade för varje år, fr.o.m. det år då pensionsfallet inträffar t.o.m. det då han uppnår 65 års ålder, tillgodoräknats vissa pensionspoäng (antagandepoäng). För att antagandepoäng skall få medräknas fordras, att den försäkrade antingen vid tidpunkten för pensionsfallet varit eller bort vara placerad lägst i den sjukpenningklass, som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet, eller ock äger tillgodoräkna sig pensionspoäng för tre av de fyra åren närmast före året för pensionsfallet. Antagandepoäng skall beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden innebär att antagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av poängförvärven under samtliga år fr.o.m. den försäkrades sextonde år t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år, som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tages till åren med de högsta poängtalen. Förtidspension enligt reglerna om antagandepoäng förutsätter att den försäkrade vid 67 års ålder kan komma i åtnjutande av ålderspension. Antalet poängår t.o.m. det sextiofemte levnadsåret skall alltså, inklusive åren med antagandepoäng, bli minst tre. Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtidspension med tillgodoräknande av antagandepoäng, fordras för rätt till förtidspension, att den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år före det år, under vilket pensionsfallet inträffade. Förtidspensionen beräknas då, på grundval av föreliggande faktiska pensionspoäng, enligt samma metod som ålderspension, vilken utSOU 1971: 19

går fr.o.m. den månad då 67 års ålder uppnås. Liksom inom folkpensioneringen skall förtidspension, om arbetsförmågan väsentligt förbättrats, indragas eller minskas med hänsyn till förbättringen. En försäkrads änka och barn har rätt till familjepension efter honom, under förutsättning att han vid sin död var berättigad till förtidspension eller ålderspension från tilläggspensioneringen eller att han skulle ha varit berättigad till förtidspension, om hans arbetsförmåga vid tiden för dödsfallet varit så nedsatt som kräves för rätt till sådan pension. Efter kvinnlig försäkrad utgår endast barnpension. Änkepension utgår till änka efter den försäkrade, om äktenskapet varat minst fem år och ingåtts senast den dag, då den försäkrade fyllde 60 år. Efterlämnar den försäkrade barn som också är barn till änkan, är änkan, oavsett om barnet är minderårigt eller uppnått vuxen ålder, berättigad till änkepension även om nyssnämnda förutsättningar inte är uppfyllda. I motsats till vad som gäller för rätt till änkepension från folkpensioneringen kräves för rätt till änkepension från tilläggspensioneringen att legalt äktenskap förelegat. Änkepensionsrätten upphör om änkan gifter om sig. Upplöses det nya äktenskapet innan det bestått i fem år, skall änkepensionen ånyo börja utgå. Änkepensionen utgör en viss procent av den avlidnes egenpension, dvs. den förtidseller ålderspension, som utgick till den avlidne, eller — om sådan pension ej utgick — den förtidspension, som han skulle ha erhållit, om rätt till hel sådan pension inträtt vid tidpunkten för dödsfallet. Om den avlidne åtnjöt partiell förtidspension beräknas änkepensionen ändå med utgångspunkt från hel förtidspension. Var han ålderspensionär, räknar man med en ålderspension av den storlek, som gäller vid ett uttag från 67 års ålder. Änkepensionens storlek är i övrigt beroende av om den försäkrade efterlämnar barn, som är berättigat till pension efter honom. Finns inte något pensionsberättigat barn, är änkepensionen 40 procent av den SOU1971: 19

försäkrades nyss berörda egenpension. Efterlämnar den försäkrade pensionsberättigat barn, är änkepensionen 35 procent av samma pension. Barnpension tillkommer försäkrads barn under 19 år. Adoptivbarn har pensionsrätt efter adoptivföräldrarna men inte efter sina naturliga föräldrar. Har underhållsskyldighet mot barn utom äktenskap avlösts genom ett engångsbelopp, föreligger inte rätt till barnpension. Storleken av barnpensionen är beroende av huruvida pensionsberättigad änka finns samt av familjemedlemmarnas antal. Efterlämnar en man änka och ett pensionsberättigat barn, blir barnets pension 15 procent av faderns egenpension. Är ett barn ensamt pensionsberättigat, blir barnets pension 40 procent av den avlidnes egenpension. Finns flera barn än ett, ökas de nu angivna procenttalen med 10 för varje barn utöver det första, och det sammanlagda barnpensionsbeloppet fördelas lika mellan barnen. Dessa regler gynnar bl.a. änklingars barn. Flera familjepensioner kan inte utgå samtidigt till samma person. Är någon för samma månad berättigad till flera tilläggspensioner i form av familjepension — t.ex. barnpension efter dels fader dels moder eller änkepension och barnpension — utgives sålunda endast den största av dem. En kvinnas rätt till änkepension påverkas emellertid inte av att hon samtidigt är berättigad till förtidspension eller ålderspension från tilläggspensioneringen. Änkepension från folkpensioneringen kan däremot, såsom förut framhållits, aldrig utgå samtidigt med folkpension i form av förtidseller ålderspension. En försäkrad har med samtycke av sin make möjlighet att anmäla individuellt undantagande från försäkringen för tilläggspension såvitt avser inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Undantagande gäller fr.o.m. året näst efter det då anmälan därom gjorts. Anmälan om undantagande kan återkallas av den försäkrade med verkan från nästfoljande årsskifte, dock tidigast från det som inträffar sedan undan19

Tabell 1. Folkpensionskostnaderna i milj. kr.

Ålderspension

År

2 001 1960 3 146 1965 3 542 1966 3 897 1967 4235 1968 4 570 1969 5 150 1970 1971 (beräknat) 6 330

Förtidspension

Änkep sion, b pensio

Övrigt

Summa

Kommunalt bostadstillägg

378 577 684 761 829 900 1070 1 340

115 345 403 451 491 530 600 710

84 131 162 188 198 216 240 320

2 578 4 199 4 791 5 297 5 753 6216 7 060 8 700

275 449 526 596 663 747 840 900

Tabell 2. Kostnaderna för ATP i milj. kr.

År

Ålderspension

Förtidspension

Änkepension

Barnpension

Sum

1963 1965 1970 1971 (beräknat) 1975 (beräknat)

7 57 570 815 1 810

9 47 347 480 690

14 48 193 245 495

5 16 50 65 85

35 168 1 160 1605 3 080

tagandet ägt giltighet i fem år. Den som har återkallat anmälan om undantagande får sedan inte ånyo göra dylik anmälan. Anmälan om undantagande liksom återkallelse skall göras hos allmän försäkringskassa. Har anmälan om undantagande skett, skall vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst för den försäkrade hänsyn inte tagas till inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Tilläggspensioneringen finansieras helt genom avgifter. För den som är anställd betalar arbetsgivaren avgift. Den som haft annan inkomst av förvärvsarbete än inkomst av anställning skall, om undantagande ej äger giltighet för honom, själv erlägga tillläggspensionsavgift. Avgifterna för tilläggspensioneringen utgår enligt en procentsats som bestämmes av Kungl. Maj:t och riksdagen.

1.2 Kostnader

Kostnadsutvecklingen för folkpensioneringen framgår av tabell 1. Kostnadsutvecklingen är delvis en följd 20

av den ändrade befolkningsstrukturen med ett ökat antal åldringar. Den kraftiga kostnadsökningen beror dock främst på standardhöjningar av pensionerna och en anpassning av pensionerna till förändringar i penningvärdet. Folkpensionsbeloppet har från år 1965 till år 1970 ökat med 45 %, varav 23 % är kompensation för prishöjningar och 22 % standardhöjningar. Den 1 juli 1971 genomförs den tredje etappen av det år 1969 beslutade programmet för årliga folkpensionshöjningar genom pensionstillskott. En pensionär som inte kunnat förvärva ATP eller som har lågt ATP-belopp får därigenom en ny standardhöjning av sin folkpension med 207 kr resp. 414 kr för makar. De nämnda beloppen är beräknade på grundval av nuvarande basbelopp 6 900 kr. Härtill kommer de pensionshöjningar som genom indexreglerna automatiskt följer av förändringar i konsumentpriserna. Sammanlagt beräknas folkpensionens årsbelopp (inkl. pensionstillskotten) under loppet av år 1971 öka med närmare 700 kr för en ensam pensionär och med drygt 1 200 kr för ett pensionärspar. SOU 1971: 19

Utbetalningen av ATP-pensioner får för varje år allt större betydelse. F.n. får 465 000 personer pension från ATP. Såväl antalet pensionärer som utgående genomsnittliga pensionsbelopp ökar kraftigt för varje år. Kostnadsutvecklingen för ATP-utbetalningarna framgår av tabell 2. Beräkningarna för åren 1971 och 1975 utgår från nuvarande lagstiftning och nuvarande basbelopp 6 900 kr.

SOU 1971: 19

2.1 Svensk

Huvuddragen av familjepensionsreglerna inom andra pensionssystem än den svenska allmänna pensioneringen

personalpension

2.1.1 Statlig personalpension Allmänt Bestämmelserna om de statsanställdas pensioner återfinnes i statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) med följdförfattningar. Administrationen handhaves av Statens Personalpensionsverk (SPV). Enligt reglementets bestämmelser är de statliga pensionsförmånerna samordnade med pensionsförmånerna från den allmänna försäkringen på så sätt att pensionären garanteras en viss bruttopension. Denna bruttosamordning innebär, att den enskilde är tillförsäkrad minst de förmåner, som SPR berättigar till. Skulle socialförsäkringsförmånerna vid något utbetalningstillfälle överstiga tjänstepensionens belopp, skall det högre beloppet utbetalas. Samordningen är således individuell och den enskilde tjänstemannen är tillförsäkrad de förmåner, som är fördelaktigast.

Pensionsförmåner SPR omfattar statsanställda i allmänhet oavsett anställningsform. Reglementet omfattar lönegradsplacerade tjänstemän (ordinarie, extra ordinarie, aspiranter och extra). Det omfattar även sådana arvodister, som har månadsarvode lika med lönegradsplacerad tjänsteman. Statsanställda arbetare 22

omfattas av reglementet då avlöningen är bestämd enligt kollektivavtal. Vissa icke statsanställda, huvudsakligen personal som har avlöning enligt statliga avlöningsbestämmelser, omfattas även av reglementet. Pensionsreglementet gäller för den som fyllt 20 år och innehar anställning med minst halvtidstjänstgöring. I vissa fall kräves därjämte viss kvalifikationstid. Förmånerna kan utgå i form av ålderspension, sjukpension, förtidspension, egenlivränta samt familjepension. Två huvudfaktorer bestämmer pensionens storlek, nämligen antalet tjänsteår och pensionsunderlaget. För hel pension erfordras i regel 30 tjänsteår. Kravet på hel pension är dock lägre för vissa anställningar. För den som har bristande antal tjänsteår reduceras pensionen i samma utsträckning som bristen i förhållande till fullt antal tjänsteår utgör. I princip utgöres pensionsunderlaget av anställningshavarens slutlön, varmed förstås den lön som gäller för högsta löneklassen i den lönegrad denne innehade närmast före pensionsavgången. Pensionsunderlaget är dock maximerat till högst den genomsnittliga lönen för de sista fem åren före pensionsavgången, varvid de olika årens löner räknas upp till det värde de skulle ha haft vid pensionsavgången. Huvudregeln i SPR i fråga om pensionsålder är baserad på systemet med pensioneringsperioder. Dessa är tre, nämligen I 60—63 år, II 63—65 år samt III 65—66 år. SOU 1971: 19

Ålderspension utgår tidigast vid pensioneringsperiodens nedre gräns. Vid pensioneringstillfället utgör hel ålderspension 65 % av pensionsunderlaget. Sjukpensionen beräknas på samma sätt som ålderspensionen. Eftersom tiden från pensionsfallet till pensioneringsperiodens övre gräns får tillgodoräknas som tjänsteår, blir sjukpensionen lika stor som ålderspensionen skulle ha blivit om anställningshavaren kvarstått i tjänst till pensioneringsperiodens övre gräns. Familjepension utgår till efterlevande make, varmed avses änka eller änkling. En förutsättning för rätt till pension är dock att äktenskapet skall ha ingåtts senast den dag anställningshavaren fyllt 60 år. Ingår änkan eller änklingen nytt äktenskap upphör pensionsrätten. Domstol äger, om det finnes skäligt med hänsyn till omständigheterna, förordna om pensionsrätt till frånskild man eller kvinna, om äktenskapet varat minst 5 år och upplösts tidigast vid 30 års ålder för den efterlevande maken samt under villkor att den frånskilda maken ägt rätt till underhållsbidrag. Familjepension tillkommer även barn (även adoptivbarn) under 19 år, dock inte barn som vid anställningshavarens frånfälle var adopterat av annan än anställningshavarens make. Familjepension efter anställningshavare räknas på grundval av den egenpension, som skulle ha utgått till anställningshavaren, om denne vid tidpunkten för dödsfallet i stället blivit sjukpensionerad. Familjepension efter egenpensionär beräknas på grundval av den egenpension som utgår. I bägge fallen utgår man från egenpensionens bruttobelopp (belopp före eventuell samordning med socialförsäkringsförmåner). Detta bruttobelopp halveras, varvid man får fram familjepensionens normalbelopp, vilket belopp utgår till en efterlevande. Vid två efterlevande höjs familjepensionen med 40 procent och för varje ytterligare efterlevande med 20 procent. Efterlevande make och frånskild make eller två frånskilda makar räknas som en efterlevande. Mellan efterlevande make (maka) och barn delas familjepensionen så att 80 procent av beloppet SOU1971: 19

till en efterlevande tillkommer maken (makarna), och barnen delar lika återstående belopp. Frånskild make, som är förmånsberättigad jämte anställningshavarens barn i annat gifte, erhåller dock inte högre belopp än 40 procent av normalbeloppet. Förmånsbelopp, som är gemensamt för makar eller för barn, fördelas lika mellan de berättigade.

2.1.2 Kommunal personalpension Allmänt Kommunernas pensionsförpliktelser gentemot sina anställda regleras i ett normalpensionsreglemente för arbetstagare hos kommuner, förkortat KPR för primärkommunernas del och LKPR för sekundärkommunernas del. Skillnaderna mellan KPR och LKPR hänför sig uteslutande till vissa detaljer. Pensioneringen är utformad enligt bruttopensionssystemet och överensstämmer till sin uppbyggnad i allt väsentligt med den statliga tjänstepensioneringen. Sålunda uppgår bruttopensionen till 65 % av pensionsunderlaget (slutlönen). Den kommunala pensioneringen handhaves till alldeles övervägande delen av Kommunernas Pensionsanstalt (KPA). Till denna anstalt var vid 1969 års utgång 1 743 huvudmän (kommuner, församlingar, landsting och kommunalförbund m.fl.) anslutna. Fr.o.m. den 1.7.1968 sker gemensam utbetalning från KPA av såväl tjänstepension som förmåner enligt den allmänna försäkringen.

Pensionsförmåner Pensionsförmånerna intjänas från och med den månad arbetstagaren fyller 20 år. Pensionsåldern är med vissa angivna undantag 65 år. För hel pension erfordras 30 tjänsteår. Pensionsunderlaget beräknas i princip på samma sätt som enligt de statliga personalpensionsbestämmelserna. Viss förhöjning sker av utgående pensioner. Vid centrala överenskommelser beslu23

tas om vilken förhöjning, som skall komma pensionärerna till del. Familjepension utgår efter arbetstagarens död dels till hustrun (i Stockholms kommun och Stockholms läns landsting även till efterlevande man) i äktenskap, som ingåtts senast den dag arbetstagaren fyllt 60 år och dels till barn, intill dess de fyllt 19 år. Familjepension utgår dock icke till barn, som vid arbetstagarens död var adopterat av annan än arbetstagarens make. Med barn avses även adoptivbarn och med hustru jämväl frånskild hustru. Familjepensionen upphör för hustru, när hon ingår nytt äktenskap. Frånskild hustru (i Stockholms kommun och Stockholms läns landsting även frånskild man), som enligt rättens beslut eller på grund av avtal är berättigad till underhållsbidrag av sin förutvarande make, äger rätt till familjepension för tid varunder bidraget skolat utgå. Sådan rätt föreligger dock endast under förutsättning att makarna sammanlevt minst fem år och att hustrun vid sammanlevnadens hävande fyllt 30 år. Vad i detta stycke sagts gäller ej om avtal om underhållsbidrag eller medgivande i rättegång att utgiva sådant bidrag kan antagas ha tillkommit huvudsakligen i syfte att bereda kvinnan rätt till pension. Rätt till familjepension, som avses i detta stycke, föreligger icke under tid, då sådan rätt tillkommer hustru i tidigare äktenskap. Under tid, då förmånsberättigad efterlevande hustru icke finnes, kan dock två frånskilda hustrur samtidigt äga rätt till pension. Detta innebär, att om en arbetstagare vid sin bortgång efterlämnar änka och två frånskilda hustrur kommer den först frånskilda kvinnan jämte änkan att få familjepension (under förutsättning givetvis att de uppfyller övriga villkor) medan den sist frånskilda blir utan. Däremot kan familjepension utgå till två frånskilda hustrur samtidigt om det inte finns någon änka. Familjepensionens normalbelopp är lika med hälften av ålderspensionens belopp. Om det finns fler än en efterlevande ökas normalbeloppet enligt följande uppställning.

24 Normalbeloppet 100 % 140 % 160% 180 % 200 % 220 %

% av mannens pension = = =

50% 70% 80% 90% 100% 110% osv.

När det rör sig om fler förmånstagare fördelas beloppen enligt samma grunder som inom den statliga personalpensioneringen. 2.1.3 Privat kollektiv tjänstepensionsförsäkring Allmänt Tjänstepensionsförsäkringarna inom den privata sektorn blev föremål för en genomgripande omdaning i samband med ATP:s tillkomst. Försäkringarna omkonstruerades då såvitt angår sådana försäkrade som omfattas av ATP till en kompletterings- och påbyggnadsförmån till ATP. Den privata kollektiva tjänstepensionsförsäkringen är numera i huvudsak anordnad efter tre olika linjer, antingen genom försäkring i Svenska Personal-Pensionskassan (SPP), genom avsättningar till pensionsstiftelser (PRI-systemet), eller slutligen i form av anslutning till understödsförening (pensionskassa). Arbetsgivarna har i stor utsträckning övertagit ålderspensioneringen (ej förtidseller familjepensioneringen). Säkerställandet av förmånerna sker i sådana fall genom avsättningar till pensionsstiftelser, vilkas fordringar kreditförsäkras i Försäkringsbolaget Pensionsgaranti. Beräkningen och utbetalningen av dessa pensionsförmåner sker genom Pensionsregistreringsinstitutet (PRI), som förvaltas av SPP Pensionstjänst AB. Detta system för pensionering har kommit att benämnas PRI-systemet. I fråga om Pensionsförmånernas omfattning enligt de ovannämnda tre pensionssystemen är ITP-planen (industriens tillläggspension för tjänstemän) av grundläggande betydelse. Uppgörelse om planen träffades första gången den 30 juni 1960 mellan Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), å SOU 1971: 19

ena sidan, och Svenska industritjänstemannaförbundet (SIF), å andra sidan. Ny uppgörelse träffades år 1966 för tiden 1967— 1973. Planen gäller för män födda efter 1897 och kvinnor födda efter 1902. För äldre pensionärer gäller tidigare pensionsplaner. Pensionsförm åner När i det följande en redogörelse lämnas för ITP-planens bestämmelser hänför de sig till den ordning, som gäller från den 1 januari 1967. För dem som gått i pension dessförinnan gäller i viss mån andra regler. ITP-planens pensionsförmåner omfattar ålderspension, intjänad fr.o.m. den 1 januari 1960, sjuk- och invalidpension, särskild änkepension, familjepension och särskild familjepension för vissa äldre män. Ålderspension och familjepension intjänas fr.o.m. månaden efter den, varunder arbetstagaren uppnår 28 års ålder. Sjuk- och invalidpension och särskild änkepension intjänas fr.o.m. den månad, då vederbörande fyller 21 år. Pensionsåldern är 65 år om ej annat bestämts. Pensionsgrundande är lön intill femton gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. För full pension kräves en tjänstetid av 360 månader (30 år). Vid kortare beräknad tjänstetid nedsättes pensionsförmånerna med 1/360 för varje månad som fattas i 360. Ålders- och invalidpensionens storlek beräknas olika för tiden före och tiden efter 67 års ålder, då rätt till folkpension och ATP inträder. Före 67 års ålder utgår ålders- och invalidpensionen med 65 procent av lön eller lönedel intill 10 basbelopp och 32,5 procent av lönedel däröver, dock ej över 15 basbelopp. Efter 67 års ålder utgår ålderspension med 10 procent av lönedelar intill 7,5 basbelopp och med 65 procent av lönedelar mellan 7,5 och 10 basbelopp. För lönedelar mellan 10 och 15 basbelopp utgår ålderspensionen med 32,5 procent av lönen. Det må tillfogas, att full ålderspension enligt folkpensionering och ATP uppskattas motSOU 1971: 19

svara ungefär 55 procent av lön eller lönedel upp till 7,5 basbelopp. Ålderspensionen beräknas i princip på slutlönen. Lönehöjningar under de sista fem åren före pensionsåldern får dock endast begränsad verkan. Rätt till särskild änkepension föreligger om änkepension ej utgår enligt tilläggspensioneringen inom den allmänna försäkringen på grund av att äktenskapet varat mindre än fem år och tjänstemannen ej efterlämnar barn, som tillika är barn till änkan. Full särskild änkepension utgår med 26 procent av lön eller lönedel intill 7,5 basbelopp. Familjepensionen omfattar änke- och barnpension. Änkepension utgår så länge änkan lever och ej ingår nytt äktenskap. Barnpension utgår normalt till dess barnet fyller 21 år. Familjepensionens storlek bestämmes för varje kalendermånad med hänsyn till antalet förmånstagare vid månadens ingång och med utgångspunkt från ett grundbelopp enligt följande. Vid full pension utgöres grundbeloppet 32,5 procent av lönedel mellan 7,5 och 10 basbelopp samt 16,25 procent av lönedel mellan 10 och 15 basbelopp. Efterlämnar den avlidne endast maka utgår familjepensionen med 100 procent av grundbeloppet. Efterlämnar den avlidne jämväl ett barn utgår familjepensionen med 130 procent av grundbeloppet och efterlämnar han två barn utgår pensionen med 150 procent av sagda belopp. För varje barn utöver två ökas därefter familjepensionen med 10 procent av grundbeloppet. Efterlämnar den avlidne enbart barn utgår familjepensionen för ett, två, tre och fyra barn med respektive 75, 110, 135 och 150 procent av grundbeloppet. För varje barn utöver fyra ökas därefter familjepensionen med 10 procent av grundbeloppet. I övrigt gäller i tillämpliga delar SPP:s allmänna försäkringsvillkor. Manlig tjänsteman, som är född år 1900— 1910, omfattas av särskild familjepension omfattande änke- och barnpension under förutsättning, att han den 1 januari 1967 ej uppnått pensionsåldern samt att han den 31 december 1959 hade oantastbar utfästelse om familjepension. Särskild familjepension 25

utges dock ej om särskild änkepension utgår. Den särskilda familjepensionen utgår med nedan angivna procenttal av pensionsmedförande lön intill 7,5 basbelopp. Tjänsteman född 1900—1904 9 % 1905—1907 6 % 1908—1910 3 % Änkepension utgår utan hinder av samtidigt utgående ålders- eller invalidpension enligt ITP-planen. Någon samordning sker alltså ej här. Enligt ITP-planen skall pensionsförmånerna tryggas enligt det enskilda företagets bestämmande antingen genom tecknande av pensionsförsäkring eller »på annat sätt, som kan anses betryggande». ITP-planen har numera formen av kollektivavtal mellan de till SAF anslutna arbetsgivareförbunden, som har SIF och SALF som motparter. Det allt övervägande antalet enskilda arbetsgivare har anslutit sig till planen. Den tillämpas även för arbetstagare, som icke är organiserade i SIF och SALF. För de av SAF:s förbund, som har andra motparter än SIF och SALF har träffats i allt väsentligt liknande uppgörelser. Såsom ovan berörts har ITP-planen i stor utsträckning varit normerande för andra pensionsuppgörelser för motsvarande grupper av anställda på övriga delar av den enskilda arbetsmarknaden. Pensionsuppgörelserna har antingen fått karaktären av en särskild rekommendation — såsom ITP-planen — eller ingått som en del av kollektivavtalet för branschen. 2.2 Allmän pension i vissa länder Kommittén har inhämtat upplysningar om familjepensionsreglerna i vissa främmande länder och har därvid konstaterat, att reglerna i Norge är av särskilt intresse. En kortare redogörelse för familjepensionsreglerna i vissa länder lämnas nedan. För Norges vidkommande har redogörelsen gjorts något fylligare. 26

2.2.1 Norge Bestämmelserna om familjepension återfinns i loven om folketrygd, som trädde ikraft den 1 januari 1967 och som till stora delar är utformade med de svenska bestämmelserna som förebild. Sålunda omfattar folketrygden dels en grundpension och dels en tilläggspension, som är värdebeständiga på så sätt att man knutit an pensionernas storlek till ett s.k. grundbelopp, som vid lagens ikraftträdande utgjorde 5.400 norska kronor. Tilläggspensionens storlek är därjämte beroende på såväl den inkomst som den avlidne uppburit under sin livstid som hur många år denne varit ute i förvärvsarbete. Efterlevande make — således både man och kvinna — som ej fyllt 70 år och som uppfyller vissa andra villkor, äger rätt till pension om äktenskapet varat i minst fem år. Skulle detta krav ej vara uppfyllt äger den efterlevande maken likväl rätt till pension om han antingen haft barn med den avlidne eller har vårdnaden om den avlidnes barn. För rätt till full grundpension kräves en försäkringstid av 40 år. Vid kortare försäkringstid reduceras grundpensionen i motsvarande mån. Uppbar den avlidne tilläggspension utgör tilläggspensionen till den efterlevande 55 procent av den avlidnes tilläggspension. I annat fall utgör tilläggspension till den efterlevande 55 procent av den tillläggspension som den avlidne skulle ha erhållit i förtids- eller ålderspension om dödsfallet ej inträffat. Såväl grundpensionen som tilläggspensionen är inkomstprövad. Understiger den efterlevande makens inkomst halva grundbeloppet utgives oreducerad pension. Är inkomsten större, reduceras pensionen med 40 procent av det överskjutande beloppet. Barn, som icke fyllt 18 år, äger rätt till pension om en av eller bägge föräldrarna avlidit. Har en förälder avlidit äger första barnet rätt till 40 procent av grundbeloppet och ett vart av de övriga barnen 25 procent av nämnda belopp. Är bägge föräldrarna avlidna uppgår pensionen för det första barnet till samma belopp som efterlevandepenSOU 1971: 19

sionen till den förälder, som — om han icke fall kan pensionen förhöjas med den tillavlidit — skulle erhållit den beloppsmässigt läggspension, som den avlidne uppbar och största pensionen. Pensionen till det andra ägde rätt till vid fyllda 70 år. Pension till barnet utgör 40 procent av grundbeloppet frånskild man och kvinna är föremål för och pensionen för ettvart av de övriga bar- inkomstprövning enligt samma regler som nen 25 % av nämnda belopp. Barnpension gäller för pension till änka och änkling. till två eller flera barn delas lika mellan Pension till efterlevande make, till frånbarnen. skild man och kvinna samt övergångsbidrag När en försäkrad avlider utgår ett en- är som nämnts inkomstprövade. Reglerna gångsbidrag, som uppgår till 15 procent av för inkomstprövningen skiljer sig emellertid grundbeloppet. Detta bidrag förhöjes till 40 från de regler som gäller för de inkomstprocent om den avlidne efterlämnar anting- prövade förmånerna inom den svenska allen maka eller anförtrotts vårdnaden om männa pensioneringen. barn. Inom den norska inkomstprövningen arVidare kan ett hjälpbidrag å 18 procent betar man med begreppet »förväntad förav grundbeloppet utgivas till efterlevande värvsintäkt». Beträffande pension till eftermake, som på grund av studier eller arbete levande make sägs i lagen att sådan pension utanför hemmet måste överlåta tillsynen av utgår om vederbörande på grund av ålder barnen till annan person. och förvärvsförmåga, föreliggande förvärvsÖvergångsbidrag kan erhållas av efter- möjligheter och omständigheterna i övrigt levande make, som tillfälligt är ur stånd att icke kan väntas få en årlig förvärvsinkomst försörja sig själv av eget arbete på grund av som överstiger 5 0 % av basbeloppet. Om att vederbörande har vårdnaden om minder- den förväntade förvärvsintäkten överstiger åriga barn eller som först efter en omställ- 50 % av basbeloppet, utgör pensionen skillningstid och eventuellt en utbildningstid naden mellan full pension och 40 % av den kan erhålla lämpligt arbete. Detta bidrag överskjutande intäkten. beräknas efter samma regler som pension. Beträffande fastställandet av den förvänTill efterlevande make kan även utgivas tande arbetsinkomsten sägs i det kommittéett utbildningsbidrag. En förutsättning här- betänkande, som ligger till grund för reglerför är att vederbörande har behov av utbild- na, att prövningen måste bygga på den förning för att kunna bliva i stånd att försörja utsättningen att änklingar normalt har försig. värvsarbete under det att denna förutsättFrånskild man och kvinna, som icke in- ning bara i begränsad utsträckning kan läggått nytt äktenskap och som icke fyllt 70 gas till grund när det gäller änkor. Kommitår, äger vid den förre makens frånfälle rätt tén uttalade bland annat, att man som regel till hjälpbidrag, utbildningsbidrag och annan inte bör ställa krav om att den som blir ekonomisk hjälp för att kunna inträda i för- änka i 55—60-årsåldern eller senare och värvslivet. Har den efterlevande vårdnaden som uteslutande eller i huvudsak varit hemom den avlidnes barn äger vederbörande mafru skall söka sig ut i arbetslivet. Annordessutom rätt till övergångsbidrag. Vidare lunda ställer det sig om änkan själv vill äger — när särskilda skäl därtill förelig- skaffa sig arbete och möjlighet därtill föreger — den efterlevande rätt till pension. Vid ligger. Det påpekades att en mycket stor del avgörandet av huruvida särskilda skäl före- av änkorna är i 60-årsåldern vid den tidligger fästes stor vikt vid hur länge äkten- punkt mannen faller bort, och att de flesta skapet varat, den frånskildes ålder vid tid- av dem i många år varit borta från förvärvspunkten för äktenskapets upplösning, anta- arbete. Det förutsattes att i sådana fall let barn i äktenskapet samt om den från- skulle pension beviljas på grundval av den skilde uppbar eller hade rätt till underhålls- situation änkan befann sig i vid mannens bidrag. Fullt övergångsbidrag och full pen- död och att beslutet senare skulle kunna tas sion motsvarar grundbeloppet. I särskilda upp till ny prövning om förhållandena seSOU1971: 19

nare skulle förändras. Bestämmelserna om förvärvsmässig prövning har enligt uppgift tillämpats mycket generöst när det gäller änkor. Såvitt gäller äldre änkor och änkor med vårdnad om barn upp till 1 O-årsåldern har man lagt avgörande vikt vid om änkan har arbetsinkomst och storleken av denna. Den förvärvsmässiga prövningen skall vara förankrad i de faktiska förhållandena i det enskilda fallet och praxis är utformad i enlighet härmed. I några fall, då änkan varit i 40årsåldern och utan barn, har man försökt med arbetsträning innan man fattat beslut i pensionsfrågan. Emellertid konstruerar man en ny situation bara i sådana fall då det är orimligt att acceptera den situation som råder. Det har icke förekommit att man ställt anspråk om att en änka skall flytta till annan ort med bättre möjligheter till förvärvsarbete. Inte heller har det förekommit att man berövat en änka pensionsförmåner på den grund att det tillkommit arbetstillfällen på orten sedan pensionen beviljades.

2.2.2 Danmark Inom den allmänna pensioneringen i Danmark utgår änkepension i följande fall. 1) till änka som fyllt 55 år och som blivit änka efter det hon uppnått 45 års ålder. Vidare är det ett villkor att äktenskapet varat i minst fem år såvida pension inte utgått enligt punkten 2 nedan. 2) till änka, som uppnått 45 års ålder vid änkeblivandet och som vid mannens död hade 2 eller flera barn under 18 år, som hon försörjde. Pensionen utgår så länge det finns ett barn under 18 år. 3) till änka, som när hon fyllt 55 år uppbär fortlöpande underhållshjälp, och som är försörjningspliktig mot ett eller flera barn under 18 år. Behovsprövad hjälp till änkor utgår i vissa fall, då änkepensionsrätt inte föreligger. Från det 55 levnadsåret kan denna hjälp omvandlas till änkepension enligt ovanstående punkt 3. Änkor och andra ensamstående kvinnor, som har fyllt 50 år, eller uppburit änkepension enligt punkt 2, 28

kan när särskilda omständigheter föreligger undantagsvis tillerkännas änkepension. Rätten till änkepension upphör om änkan ingår nytt äktenskap men återinträder om äktenskapet upplöses. Vid 62 års ålder övergår änkepensionen till ålderspension. Pensionen utgår med ett grundbelopp (8 100 dkr den 1 april 1970) och är inkomstprövad. Helt grundbelopp utgår om sidoinkomsten icke överstiger 4 500—9 700 dkr beroende på inkomstens art. Utöver grundbeloppet utgår pensionstillägg och personliga tillägg efter regler som gäller även för ålderspensionärer. Särskilda barnbidrag utgår till barn bland annat i fall då barnet mist en eller båda föräldrarna. Änklingspension utgår icke. Inom arbetsmarknadens tilläggspensionsordning utgår en viss änkepension. 2.2.3 Finland Den i Finland gällande folkpensionslagen innehåller icke några bestämmelser om familjepensionering. Sådana finns däremot inom det s.k. arbetspensionssystemet. Arbetspensionssystemet har i Finland införts för att trygga en pension, som står i skälig proportion till den inkomst en person haft under den tid han aktivt deltagit i förvärvslivet. Det omfattar personer, vilka såsom anställda står i arbets- eller tjänsteförhållande. Pensioneringen grundar sig på flera lagar med parallella tillämpningsområden. Såvida icke anställningen grundar rätt till pension enligt annan lag skall på den tilllämpas lagen den 8 juli 1961 om pension för arbetstagare. Det obligatoriska pensionsskyddet enligt denna lag omfattar fr.o.m. år 1967 bl.a. familjepension. Sådan kan beviljas änka och barn efter avliden försäkrad. För att änka skall äga rätt till familjepension förutsattes att hon antingen vid den försäkrades död fyllt 40 år och att äktenskapet varat minst tre år eller att hon har vårdnaden om barn, som är berättigat till familjepension enligt lagen. Barn erhåller pension om det vid den försäkrades död icke fyllt 18 år eller — om det fyllt 18 men ej 21 — om barnet av medicinska orsaker är arbetsoförmöget och denna arbetsoförSOU 1971: 19

måga inträtt redan innan barnet fyllt 18 år. Änkans rätt till pension upphör då hon ingår nytt äktenskap. I sådant fall utbetalas till henne ett engångsbelopp, motsvarande pensionen för två år. Familjepensionens storlek är beroende av den ålders- eller invalidpension, som den avlidne (försäkrade) skulle ha erhållit om han vid tidpunkten för dödsfallet blivit berättigad till ålderseller invalidpension i stället för att avlida. Om de pensionsberättigade efterlevande är minst tre, uppgår deras sammanlagda familjepension till samma belopp som den avlidne sålunda skulle ha erhållit. Två pensionsberättigade efterlevande erhåller tre fjärdedelar och en sådan efterlevande erhåller hälften av den avlidnes pension. Pensionen har gjorts värdebeständig enligt särskilda regler.

2.2.4 England Den engelska socialförsäkringen (National insurance) inrymmer bl.a. bestämmelser om familjepensionering. Änka, som ingått äktenskap före den 5 juli 1948 och vars make var försäkrad vid nämnda tidpunkt, äger en ovillkorlig rätt till pension. Annan änka, som icke fyllt 60 år, äger rätt till pension om hon uppnått viss ålder eller har vårdnaden om minderåriga barn. Pensionen reduceras emellertid i sådant fall om änkan har egen inkomst. Sålunda kan änka, som fyllt 50 år vid makens död, beviljas pension om hennes inkomst understiger en viss gräns och äktenskapet varat minst tre år. Dessutom har änka med barn under 19 år, vilket undergår utbildning, rätt till pension. Frånskild kvinna har i vissa fall möjlighet att tillgodoräkna sig den tidigare makens pensionsunderlag för rätt till pension. Barnpension kan endast utgå som en tilläggsförmån till änkepension och som pension till föräldralösa barn. Slutligen kan barnpension utgå i det fall att en frånskild man, som anförtrotts vårdnaden om barn, avlider.

SOU 1971: 19

3 Kommitténs uppdrag

I kommitténs ursprungliga direktiv framhålles inledningsvis att statsmakterna vid sin behandling av de materiella frågorna i samband med antagandet av lagen om allmän försäkring på vissa punkter fann att ett slutligt ställningstagande borde föregås av ytterligare utredning. Denna kompletterande utredning skulle ske inom pensionsförsäkringskommittén. De frågor, som anförtroddes kommittén enligt de ursprungliga direktiven, rörde speciella förmåner till dem som invalidiserats i unga år, rätt för dem som åtnjöt partiell förtidspension att förvärva ytterligare pensionsrätt, änkepension till frånskild kvinna vars förutvarande man avlidit, änklingspension och vissa frågor rörande utlänningars ställning inom tilläggspensioneringen. Den 3 juni 1965 erhöll kommittén i tillläggsdirektiv uppdrag att utreda frågor i samband med framtida standardhöjningar av folkpensionerna. Genom tilläggsdirektiv den 20 oktober 1967 uppdrogs åt kommittén att utreda frågan om jämställdhet mellan män och kvinnor inom socialförsäkringssystemet. Chefen för socialdepartementet erinrade om att 1966 års riksdag gjort framställning om att jämställdhetsfrågan inom hela socialförsäkringssystemet skall utredas samt fortsätter: Jag vill för egen del gärna understryka vikten av att socialförsäkringens regler så 30

långt möjligt smidigt anpassas efter samhällsutvecklingen. Genom beslut tidigare denna dag har riksdagens framställning i vad den avser översyn av sjukförsäkringsreglerna överlämnats till familjepolitiska kommittén att övervägas vid kommitténs fortsatta arbete. Den av riksdagen begärda översynen bör komma till stånd jämväl vad avser pensioneringen. Den berörda problematiken inom pensioneringen har, såsom andra lagutskottet också framhållit, nära samband med frågor som f.n. utreds av pensionsförsäkringskommittén. Denna kommitté prövar bl.a. frågorna om efterlevandeskyddet för frånskilda kvinnor, om änklingspensioner och om inkomstprövningen av änkepensioner för dem som blivit änkor före den 1 juli 1960. Med hänsyn härtill anser jag det vara lämpligt att kommittén också anförtros den nu föreliggande uppgiften. Kommittén bör företa en genomgång av de bestämmelser inom den allmänna pensioneringen som gör skillnad mellan kvinnor och män. Det blir kommitténs uppgift att undersöka i vad mån skillnaderna fortfarande är motiverade mot bakgrunden av de förändringar som ägt rum inom samhällslivet och den utveckling som kan förutses i framtiden. Av grundläggande betydelse vid bedömningen måste vara det behov av socialförsäkringsskydd som generellt sett föreligger. Samtidigt måste man tillse att försäkringens resurser används på ett sätt som är motiverat från social synpunkt. Svårigheter skapas genom att förhållandena kan växla från tid till annan och från generation till generation. Vidare skiftar yrkesverksamheten och möjligheterna till förvärvsarbete kraftigt mellan olika orter i landet. Härigenom uppkommer när det gäller att finna allmängiltiga lösningar problem som också måste belysas under utredningsarbetet. Vid sina överväganden bör kommittén underSOU 1971: 19

söka möjligheterna att i framtiden i ökad omfattning anknyta familjepensionsförmånerna till barnen. I den mån ändrade regler anses motiverade är det angeläget att kommittén söker lösningar som låter sig väl inpassas inom ramen för det nuvarande tilläggspensionssystemet. Jag är angelägen att betona att det från rättssäkerhetssynpunkt är av vikt att tryggheten och kontinuiteten inom systemet bevaras. Kommittén bör betrakta hithörande frågor även ur internationell synvinkel och beakta värdet av likformighet mellan de svenska reglerna och andra länders pensionsordningar. Utöver de uppdrag, som kommittén enligt det sagda erhållit genom direktiv och tillläggsdirektiv, har ett flertal andra frågor överlämnats till kommittén. Beträffande förmåner till handikappade inom den allmänna pensioneringen har frågor om storlek och gradering av invaliditetstillägg, invaliditetsersättning och vårdbidrag samt invaliditetstillägg och vårdbidrag till anstaltsvårdade, åldersgränsen för vårdbidrag samt åldersgränsen för hjälpbehovets inträde beträffande invaliditetstillägg och invaliditetsersättning sålunda överlämnats till kommittén. Vidare har till kommittén överlämnats spörsmål angående inkomstprövningsreglerna beträffande hustrutillägg, kommunalt bostadstillägg och änkepension i övergångsfallen, förtida uttag av pension, pensionsförhållandena för lokalanställd beskickningsoch konsulatpersonal och för arbetstagare i gränstrakterna, beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt reglerna för ackumulerad inkomst samt angående makes samtycke till undantagande från tilläggspensioneringen. Vissa problem av familjepensionskaraktär har också hänskjutits till kommittén. Hit hör frågor om inkomstprövningen för änkepension i övergångsfallen, änkepension inom tilläggspensioneringen till samboende kvinna, sextioårsregeln beträffande änkepension inom tilläggspensioneringen samt en allmän försörj ar- och egenpension. Ytterligare har till kommittén överlämnats frågor om sänkning av pensionsåldern för vissa gruvarbetare samt om en allmän försäkring för begravningshjälp. Kommittén avgav i oktober 1965 delbeSOU 1971: 19

tänkandet »Vissa pensionsfrågor» (SOU 1965: 62) med förslag beträffande förmåner till handikappade, utlänningarnas ställning inom tilläggspensioneringen samt angående makes samtycke till undantagande från tillläggspensioneringen. I maj 1968 avgav kommittén delbetänkandet »Pensionstillskott m.m.» (SOU 1968: 21) med förslag till lag om pensionstillskott. I betänkandet behandlade kommittén också frågor om inkomstprövning av kommunalt bostadstillägg m.m., pensionärsbostadsbidrag, särskilda förmåner till gravt handikappade, pensionspoäng till den som åtnjuter partiell förtidspension, rätt till förtidspension för den som gjort förtida uttag av ålderspension samt ackumulerad inkomst vid beräkning av pensionsgrundande inkomst. I frågan om sänkning av pensionsåldern för vissa gruvarbetare träffade Svenska Arbetsgivareföreningens Allmänna Grupp, Grängesbergskoncernens Gruvförbund och Mellansvenska Gruvförbundet, å ena sidan, samt Svenska Gruvindustriarbetareförbundet, å andra sidan, den 9 juni 1969 en överenskommelse. I anledning härav anmälde kommittén, att den fann ytterligare åtgärder från dess sida i denna fråga obehövliga. I detta betänkande slutredovisar kommittén sitt uppdrag. Detta hänför sig väsentligen till familjepensionsfrågor samt till frågan om en allmän begravningsförsäkring. Beträffande frågan om speciella förmåner till dem som invalidiserats i unga år vill kommittén erinra om att den i sitt betänkande »Pensionstillskott m.m.» SOU 1968: 21 (s. 66) uttalat, att det under kommitténs vidare arbete kunde bli aktuellt att göra en slutbedömning av dessa problem. Sedan nämnda betänkande avgivits har i direktiven för den år 1970 tillsatta pensionsålderskommittén angivits, att denna kommitté skall ägna särskild uppmärksamhet åt förevarande problem. Med hänsyn härtill har kommittén funnit sig icke böra ytterligare pröva denna fråga.

4 Familjepensionsfrågor

4.1 Statistiska uppgifter 4.1.1 Antalet pensionärer nu och i framtiden I kapitel 1 har lämnats en redogörelse för de gällande bestämmelserna om den allmänna pensioneringen. Vissa siffror angående antalet förmåner är av intresse. Tabell 3 upptar antalet utbetalda folkpensionsförmåner i december 1970 och som jämförelse motsvarande antal i december 1969. Motsvarande siffror för tilläggspensioneringens del framgår av tabell 4. Av största intresse i detta sammanhang är antalssiffrorna för änkepension, barnpension och hustrutillägg. Antalet änkepensionärer inom folkpensioneringen utgör som framgår av de ovan redovisade siffrorna i runt tal 100 000. Motsvarande siffra för tillläggspensioneringens del är drygt 75 000. Barnpension från folkpensioneringen uppbäres av 32 500 barn. Inom tilläggspensioneringen utgår barnpension i 30 000 fall. Av sistnämnda antal kan omkring 20 000 beräknas vara högst 16 år ( = nuvarande åldersgräns för rätt till barnpension inom folkpensioneringen). En prognos angående antalet folkpensionärer i framtiden om nuvarande regler inte ändras lämnas i tabell 5. ATP-pensionärernas antal uppgår innevarande budgetår till gott och väl 450 000. Antalet kommer att stiga kraftigt och be32

räknas budgetåret 1978/79 uppgå till i runt tal 950 000. 4.1.2 Uppgifter som belyser behovet av familjepensionsförmåner i framtiden Fördelningen av befolkningen på kön, åldersklasser och civilstånd framgår av befolkningspyramiden på s. 35. För bedömningen av de frågor som fortsättningsvis behandlas i detta kapitel är följande siffror, som belyser familjetyper med ensamstående försörjare samt frekvensen av förvärvsarbete bland män och kvinnor, av intresse. Tabell 6 redovisar antalet ensamstående med barn. Med ensamstående avses personer som är ogifta, änklingar eller änkor, frånskilda eller gifta ej samboende. Någon uppdelning på dessa olika typfall föreligger emellertid inte i materialet. Som barn räknas hemmavarande familjemedlemmar under 18 år (egna barn, styvbarn, fosterbarn, barnbarn, yngre syskon m.fl.). Av en jämförelse med motsvarande statistik vid 1960 och 1965 års folkräkningar — som dock avsåg barn under 16 år och var gjord på stickprovsbasis — kan man grovt schematiskt säga följande. För männens del dominerar änklingarna med omkring hälften av antalet fall, följt av de frånskilda, gifta ej samboende samt de ogifta som minsta grupp. För kvinnornas del upptas SOU 1971: 19

Tabell 3. Antal utbetalda folkpensioner december 1969 Huvudförmån Ålderspension 3/3 förtidspension 2/3 förtidspension 1/3 förtidspension (1/2 fr.o.m. juli 970) 3/3 sjukbidrag 2/3 sjukbidrag 1/3 sjukbidrag (1/2 fr.o.m. juli 1970) Hustrutillägg Änkepension, huvudfall Ankepension, övergångsfall Invaliditetsersättning, he 1 Invaliditetsersättning, halv Barnpension Övergångsförmåner m.m Summa Tilläggs förmån Kommunalt bostadstillägg Invahditetstillägg Barntillägg (antal barn)

december 1970

944 810 137 475 11750 5 400 16 722 3 553 2 398 48 976 74 589 23 185 8 875 524 32 554 27 1 310 838

966 277 148 164 11289 5 469 18 942 3 257 2 400 52770 79 777 21796 9413 626 32 567 21 1 352 768

630 912 10 837 11604

654 481 11241 11979

Tabell 4. Antal utbetalda tilläggspensioner

Egenpension Ålderspension 3/3 förtidspension 2/3 förtidspension 1/3 förtidspension (1/2 fr.o.m. juli 1970) 3/3 sjukbidrag 2/3 sjukbidrag 1/3 sjukbidrag (1/2 fr.o.m. juli 1970) Familjepension Änkepension Barnpension Summa

december 1969

december 1970

220 223 43 969 4 035 2 571 9811 1627 1 372

257 692 55 578 4 270 2 977 11529 1625 1596

64 542 27 750 375 900

76 677 30 199 442 143

Tabell 5. Änkepensionärer

Budgetåret

Ålderspensionärer

Förtidspensionärer

Hustrutillägg

Huvudfall

Överg.fall

Barnpensionärer

Totalt

1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79

962 000 983 000 1 003 000 1 023 000 1 045 000 1 066 000 1 089 000 1 108 000 1 125 000

200 500 208 000 214 000 217 000 218 000 219 000 220 000 221 000 222 000

56 000 57 000 58 000 59 000 60 000 61000 62 000 63 000 64 000

81 500 85 500 89 000 92 500 95 500 98 000 100 000 101 500 102 500

21 500 19 000 16 300 14 500 12 900 11500 10 200 9 100 8 100

34 500 34 500 34 500 34 500 34 500 34 500 34 500 34 500 34 500

1 356 000 1 387 000 1 414 800 1 440 500 1 465 900 1 490 000 1515 700 1 537 100 1 556 100

SOU 1971: 19 3

Tabell 6. Ensamstående med barn under 18 år efter barnantal samt egen ålder den 31.12.1969. Antal ensamstående män med Föräldraålder

1 barn

2 barn

3 bar

minst 4 barn

Summa

18—24 25—34 35^*4 45—66 67— Summa

569 2 141 2 553 4 977 234 10 474

44 676 1253 1309 16 3 298

6 163 375 326 2 872

1 45 158 95 _J 300

620 3 025 4 339 6 707 253 14 944

Antal ensamstående kvinnor med Föräldraålder

1 barn

2 barn

3 bar

minst 4 barn

Summa

18—24 25—34 35^4 45—66 67— Summa

33 944 25 456 17 148 20 525 404 97 477

4 220 11815 10 166 4 616 22 30 839

370 3 595 4018 1004 2 8 989

43 1 291 1 874 315 — 3 523

38 577 42 157 33 206 26 460 428_ 140 828

merparten av de ogifta (bortåt 40 % ) , därnäst de frånskilda (omkring 30 %) samt gifta ej samboende och änkor i två lika stora grupper (15 % vardera). Utvecklingen sedan år 1967 framgår av tabell 7. Som bakgrundssiffror namnes i tabell 8 totala antalet ensamstående mellan 18 och 66 år (frånsett gifta ej samboende). Relativa antalet förvärvsarbetande (minst en timme i veckan) gifta kvinnor i olika åldersklasser åren 1950, 1960 och 1965 (exkl. medhjälpande gifta kvinnor i jordbruk m.m.) framgår av tabell 9. Som framgår har andelen förvärvsarbetande stigit i alla åldersklasser utom den äldsta. Andelen förvärvsarbetande har under den avsedda femtonårsperioden gott och väl fördubblats. Tabell 10 innehåller uppgifter om förvärvsarbetande ensamstående kvinnor med barn. Det har för kommittén varit av stort intresse att få belyst i vilken utsträckning för34

säkrade — i första hand kvinnor — har förvärvsarbete och därigenom intjänar pensionspoäng. Genom en urvalsundersökning av de hos de allmänna försäkringskassorna förda poängkorten har uppgifter rörande pensionsgrundande inkomster och pensionspoäng erhållits. Undersökningen har omfattat personer födda den 15 eller den 25 i månaden. Uppgifterna sträcker sig fram t.o.m. år 1968 men i den mån siffror angivits för åren 1960—1964 har dessa hämtats från en tidigare liknande undersökning, vars resultat bl.a. återgivits i riksförsäkringsverkets statistiska rapport 1968: 3. Beträffande antalet personer med pensionsgrundande inkomster har de i tabell 11 redovisade uppgifterna framkommit. Som framgår av tablån har andelen med pensionsgrundande inkomst för männens del stigit fram till år 1964 men därefter sjunkit något. För kvinnornas del har däremot andelen stigit kraftigt från ca 32 % år 1960 till nära 44 % år 1968. SOU 1971: 19

Figur 1. Sveriges befolkning 31/12 1969 KVINNOR

tusental

SOU 1971: 19

Tabell 7. Ensamstående över 18 år med barn under 18 år. A. Efter antal barn

Män

Antal barn

1/11 1967

31/12 1968

31/12 1969

1 2

10 294 3 008

10 474 3 298 872 300

1 120

10 963 3 266 873 309

4 el. fler J Summa

14 422

14 944

1 2

85 117 25 370

92 183 27 910 8 529 3 380

97 477 30 839 8 989 3 523

3 Kvinnor

10 917

4Summa el. fler (

121 404

132 002

140 828

193 000

210 000

223 000

1/11 1967

31/12 1968

31/12 1969

2 840 1462 10 120

3 186 1600 10 625

2 193 1778 10 973

14 422

14 944

45 831 17 584 57 989

50 335 20 984 60 683

53 086 24 388 63 354

132 002

140 828

Beräknat antal barn sammanlagt

B. Efter yngsta barnets ålder Yngsta barnets ålder

Män

0—3

4—6 7—17 Summa Kvinnor

0—3 4—6 7—17 Summa

Tabell 8. Ensamstående mellan 18 och 66 år (frånsett gifta ej samboende). 1/111967

31/12 1968

31/12 1969

Män

ogifta änklingar skilda

755 913 33 738 77 180

764 595 33 084 80 322

779 713 33 078 86 022

Kvinnor

ogifta änkor skilda

528 106 125 042 97 874

530 202 125 470 102 487

536 578 125 895 108 635

36 SOU 1971: 19

Tabell 9. Relativa antalet förvärvsarbetande gifta kvinnor i olika åldersklasser. Ålder

15—19 20—24 25—29 30—34 35^14 45—54 55—64 65—69 70— Inalles

24,7 25,8 20,1 15,3 15,4 14,5 7,1 2,2 0,9 14,1

25,5 33,8 29,9 27,1 27,9 26,2 14,8 3,2 0,6 23,3

29,4 37,8 32,4 31,5 38,3 36,6 21,4 4,4 0,7 29,9

Tabell 10. Förvärvsarbetande ensamstående kvinnor med barn år 1965. (4 tabeller A—D) A. Efter antal barn. Absoluta tal

Ogifta Gifta ej samb. Änkor Skilda Summa

1 barn

2 barn

minst 3 barn

Summa

Antal barn

25 841 6 369 5 202 14 814 52 226

2 941 2 703 1523 6 148 13 315

707 833 483 2 123 4 146

29 489 9 905 7 208 23 085 69 687

34 109 14 474 9 825 34 071 92 479

B. Efter antal barn. I % av samtliga i motsvarande grupp

Ogifta Gifta ej samb. Änkor Skilda

1 barn

2 barn

minst 3 barn

Inalles

74,0 64,8 51,1 84,1

70,4 60,4 42,8 76,9

66,0 45,8 30,0 56,3

73,4 61,5 46,9 78,6

C. Efter yngsta barnets ålder. Absoluta tal 0—3 år Ogifta Gifta ej samb. Änkor Skilda Summa

18 443 3 233 446 2 940 25 062

-6 år 4 655 2 062 634 4 121 11472

7—10 år

11—15 år

Summa

3 312 2 203 1706 6 691 13 912

3 079 2 407 4 422 9 333 19 241

29 489 9 905 7 208 23 085 69 687

D. Efter yngsta barnets ålder. I % av samtliga i motsvarande grupp

Ogifta Gifta ej samb. Änkor Skilda SOU 1971: 19

0—3 år

4—6 år

7—10 år

11—15 år

Inalles

68,5 45,8 32,1 63,1

83,1 66,6 37,5 75,5

84,0 72,4 45,6 81,6

82,4 75,3 51,8 84,4

73,4 61,5 46,9 78,6 37

Tabell 11. Antal personer med pensionsgrundande inkomst. Kvinnor

Män

Är

Totalt antal i åldern 16—65 år exkl. folkpensionärer*

Härav med pensionsgrundande inkomst

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

2 359 100 2 415 800 2 444 000 2 460 800 2 478 800 2 505 900 2 540 000 2 552 900 2 550 600

1 953 600 2 017 100 2 043 600 2 068 300 2 111900 2 133 400 2 154 200 2 146 300 2 139 300

I%av totalantalet

Totalt antal i åldern 16—65 år exkl. folkpensionärer*

Härav med pensionsgrundande inkomst

I%s total antal

82,8 83,5 83,6 84,1 85,2 85,1 84,8 84,1 83,9

2 334 800 2 391 100 2 414 800 2 429 800 2 448 100 2 460 400 2 475 800 2 485 400 2 494 300

742 500 791 400 838 800 873 400 934 900 980 200 1 021 300 1 053 300 1 086 600

31,8 33,1 34,7 35,9 38,2 39,8 41,3 42,4 43,6

* För år 1960 gällde åldersgränsen 16—64 år. Med folkpensionär avses i detta sammanhang förtidspensionär eller ålderspensionär som tagit ut sin ålderspension före 66 års ålder.

Tabell 12. Antal kvinnor fördelade på gifta och ej gifta med pensionsgrundande inkomst.

År

Gifta

I%av totalantalet gifta

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

317 200 369 700 406 700 438 100 477 600 517 900 556 900 593 200 630 800

20,4 23,2 25,3 27,1 29,4 32,0 33,8 35,5 37,4

Ej gifta

I%av totalantalet ej gifta

425 300 421 700 432 100 435 300 457 300 462 300 464 400 460 100 455 800

54,5 52,9 53,6 53,6 55,5 54,9 56,0 56,4 56,4

Tabell 13. Utvecklingen av basbeloppet och övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst.

Ar

Basbelopp vid årets ingång kr

Övre gräns för beräkning av pensionsgrundande inkomst, kr

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971

4 200 4 300 4 500 4 700 4 800 5 000 5 300 5 500 5 700 5 800 6 000 6 400

31500 32 250 33 750 35 250 36 000 37 500 39 750 41250 42 750 43 500 45 000 48 000

Tabell 14. Pensions grundande inkomster i milj. kr År

Män

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

19 856 22 288 24 622 26 885 30 163 33 176 36 650 38 836 40 725

Kvinnor

ökning i%

12,3 10,5 9,2 12,2 10,0 10,5 6,0 4,9

3 769 4 332 5 105 5 754 6 732 7 665 8 955 10 163 11312

ökning i%

Båda könen

ökning i%

14,9 17,8 12,7 17,0 13,9 16,8 13,5 11,3

23 625 26 620 29 727 32 639 36 895 40 841 45 605 48 999 52 037

12,7 11,7 9,8 13,0 10,7 11,7 7,4 6,2

Tabell 15. Medelpensionspoäng År

Män

Kvinnor

Båda könen

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

2,42 2,57 2,68 2,77 2,97 3,11 3,21 3,29 3,34

1,21 1,27 1,35 1,41 1,50 1,57 1,66 1,76 1,83

2,09 2,20 2,29 2,36 2,52 2,63 2,71 2,79 2,83

Fördelas kvinnorna på gifta och ej gifta framkommer de tal som redovisas i tabell 12. Som synes faller ökningen av antalet kvinnor med pensionsgrundande inkomst så gott som helt på de gifta kvinnorna, där andelen nästan fördubblats från ca 2 0 % år 1960 till drygt 37 % år 1968. Basbeloppet i januari och den övre gräns, 7,5 gånger basbeloppet, som tillämpas för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten ifrågavarande år framgår av tabell 13. Beloppen av de pensionsgrundande inkomsterna framgår av tabell 14. För de personer som haft pensionsgrundande inkomst för visst år och därmed pensionspoäng har genomsnittsvärdet av deras poäng för sagda år beräknats till de siffror som anges i tabell 15. SOU 1971: 19

Relationen mellan medelpensionspoäng för män och för kvinnor har som framgår av tabellen inte förändrats i någon större grad. Det kan vara av intresse att något beröra det förhållandet att andelen med pensionsgrundande inkomst bland männen sjunkit efter 1964. Av tabell 16 framgår att nedgången nästan helt faller på de båda yngsta åldersgrupperna 16—20 och 21—25 år. Förklaringen till nedgången torde stå att finna i det förhållandet att flera ägnar sig åt utbildning under längre tid. Motsvarande siffror för kvinnor ges i tabell 17. För att bedöma föräldrarnas möjligheter att deltaga i förvärvsarbete är givetvis utvecklingen av samhällets service för barntillsyn av största betydelse. Denna utveckling belyses av tabell 18, som visar hur verksamheten byggts ut sedan 1960-talets 39

Tabell 16. Andel med pensionsgrundand B inkomst i olika åldersgrupper. Män Ålder

16—20 21—25 26—30 31—35 36—40 41—45 46—50 51—55 56—60 61—65

42,8 81,1 91,5 91,8 91,2 90,5 90,1 88,2 85,3 77,8 82,8

45,5 82,7 92,6 93,0 92,1 91,0 90,8 89,6 86,8 76,8 83,5

46,9 83,0 92,9 93,4 92,0 91,4 90,2 89,9 86,9 78,3

46,1 83,2 92,6 93,8 92,5 92,5 92,0 90,8 88,2 79,3

47,9 82,4 94,0 94,6 94,3 93,0 92,9 92,1 90,2 81,3

48,4 81,6 93,2 93,9 93,7 93,4 92,8 91,9 90,4 82,8

47,5 80,2 92,7 93,6 93,6 92,8 92,3 92,1 90,1 83,4

44,8 78,7 91,5 93,0 92,9 92,5 92,0 91,4 89,5 83,7

42,9 77,2 91,3 93,2 93,4 92,7 92,6 91,7 90,0 83,0

83,6

84,1

85,2

85,1

84,8

84,1

83,9

Inalles

Tabell 17. Andel med pensi onsgrundande inkomst i olika åldersgi •upper. Kvinnor Ålder

16—20 21—25 26—30 31—35 36—40 41—45 46—50 51—55 56—60 61—65

31,7 49,5 36,2 31,4 31,2 31,4 30,8 29,5 24,1 16,5

33,4 50,9 37,6 32,3 33,0 33,6 33,3 30,7 25,6 16,3

35,6 52,5 38,4 34,0 34,9 35,8 34,5 32,5 27,2 17,5

35,9 52,9 39,8 35,0 36,4 37,8 36,2 33,9 28,8 18,0

37,3 54,6 40,5 36,9 38,8 40,9 39,4 36,8 31,0 19,8

37,6 54,7 41,8 38,0 42,5 43,6 42,0 37,7 32,5 21,0

37,5 54,5 42,4 39,6 43,9 46,2 44,6 40,5 33,9 21,8

36,2 54,3 43,2 40,6 45,9 48,6 46,7 42,5 35,8 22,7

33,1 55,1 45,7 42,6 48,1 50,7 49,2 44,0 36,9 23,7

31,8

33,1

34,7

35,9

38,2

39,8

41,3

42,4

43,6

Inalles

Tabell 18.

År

Antal platser i dag- och fritidshem

Antal platser i familjedaghem

Sammanlagt antal platser i dag- och fritidshem och familjedaghem

1960 1965 1966 1967 1968 1969 1970 (beräknat) 1971 (beräknat)

12 700 15 800 16 700 19 700 25 200 32 200 40 200 50 000

4 000 8 000 8 800 17 300 19 100 25 600 32 000 35 000

16 700 23 800 25 500 37 000 44 300 57 800 72 000 85 000

40 Antal barn i lekskolor 38 400 52 100 56 400 60 000 71200 80 400 91200 110 000

SOU 1971: 19

Tabell 19. Tillgången på arbetskraft 1965—1980. Förändring i % Förändring i antal 1965— 1970

1970— 1975

Totalt 1975— 1965— 1980 1970

Antal personer i arbetskraften Män —10 900 —4 200 11200 —0,5 Gifta kvinnor 150 300 128 300 94 700 18,8 Ej gifta kvinnor —13 300 —33 900 —15 500 —2,3 Totalt 126 000 90 300 90 400 3,3 Antal sysselsatta Män —27 500 - 4 100 11000 —1,2 Gifta kvinnor 146100 126100 93 100 18,6 Ej gifta kvinnor —15 700 —33 000 —15 100 —2,7 Totalt 103 000 89 000 89 000 2,8 Antal personer i arbete (inkl. semestrande) Män —52 800 —20 300 —6 300 —2,4 Gifta kvinnor 117 600 103 200 71500 16,2 Ej gifta kvinnor —20 500 —34 300 —17 500 —3,8 Totalt 44 200 48 600 47 700 1,3 Totala antalet arbetstimmar per år (milj.)

—275,52 —236,27 —119,38 —4,2

början. Sammanställningen avser platsantalet i mitten av respektive år. Den utveckling som kommit i gång under de senaste åren innebär att antalet platser för tillsyn av barn med förvärvsarbetande föräldrar ökat från ca 24 000 år 1965 till 72 000 i mitten av år 1970. På grundval av kommunernas aktuella utbyggnadsplaner kan man räkna med att daghem och fritidshem med sammanlagt närmare 25 000 nya platser kommer att byggas under innevarande och nästa budgetår. Härtill kommer ett ökat antal platser i kommunala familjedaghem. Det kan nämnas att det totala statliga stödet till barnstugor och familjedaghem för budgetåret 1971/72 kan beräknas uppgå till cirka 255 milj. kr. Slutligen kan det vara av intresse att redovisa en nyligen av långtidsutredningen (SOU 1970: 71) publicerad prognos angående väntade förändringar på arbetsmarknaden. Tabell 19 innehåller siffror som belyser dessa SOU 1971: 19

Per år 1970— 1975— 1975 1980

1965— 1970

1970— 1975— 1975 1980

—0,2 13,5 —5,9

0,5 8,8 —2,8

—0,1 3,5 —0,5

0,0 2,6 —1,2

0,1 1,7 —0,6

2,3

2,3

0,7

0,5

0,5

—0,2 13,5 —5,9

0,5 8,8 —2,8

—0,2 3,5 —0,5

0,0 2,6 —1,2

0,1 1,7 —0,6

2,3

2,3

0,5

0,5

0,5

—0,9 12,2 —6,6

—0,3 7,6 —3,6

—0,5 3,1 —0,8

—0,2 2,3 —1,4

—0,1 1,5 —0,7

1,4

1,3

0,3

0,3

(U

—3,8

—2,0

—0,9

—0,8

—0,4

förhållanden. Med personer i arbetskraften avses personer som förvärvsarbetar minst en timme i veckan.

4.2 Allmänna synpunkter på familjepensioneringens framtida utformning 4.2.1 Utgångspunkterna för kommitténs arbete Bakgrunden till kommitténs överväganden i frågan om jämställdhet mellan män och kvinnor inom den allmänna pensioneringen står att finna i de tilläggsdirektiv som kommittén erhållit den 20 oktober 1967. Enligt dessa bör kommittén företa en genomgång av de bestämmelser inom den allmänna pensioneringen som gör skillnad mellan kvinnor och män. Det åligger kommittén att undersöka i vad mån skillnaderna fortfarande är motiverade mot bakgrund av de förändringar som ägt rum inom 41

samhällslivet och den utveckling som kan förutses i framtiden Av grundläggande betydelse vid bedömningen skall vara det behov av socialförsäkringsskydd som generellt sett föreligger. Samtidigt måste man tillse att försäkringens resurser används på ett sätt som är motiverat från social synpunkt. Svårigheter skapas genom att förhållandena kan växla från tid till annan och från generation till generation. Vidare skiftar yrkesverksamheten och möjligheterna till förvärvsarbete kraftigt mellan olika orter i landet. Härigenom uppkommer när det gäller att finna allmängiltiga lösningar problem som också måste belysas under utredningsarbetet. Vid sina överväganden bör kommittén enligt vad departementschefen framhåller undersöka möjligheterna att i framtiden i ökad omfattning anknyta familjepensionsförmånerna till barnen. I den mån ändrade regler anses motiverade är det enligt vad departementschefen framhåller angeläget att kommittén söker lösningar som låter sig väl inpassa inom ramen för det nuvarande tilläggspensionssystemet. Särskilt betonas att det från rättssäkerhetssynpunkt är av vikt att tryggheten och kontinuiteten inom systemet bevaras. Kommittén bör betrakta de hithörande frågorna även ur internationell synvinkel och beakta värdet av likformighet mellan de svenska reglerna och andra länders pensionsordningar. Även i andra lagutskottets utlåtande nr 53 år 1966 i anledning av motionerna I: 320 och II: 392, vilka överlämnats till kommittén att vara tillgängliga vid dess behandling av frågorna om änkepension till frånskilda och änklingspensioner, har könsjämlikhetsfrågorna berörts. 4.2.2 De viktigaste skillnaderna mellan män och kvinnor i gällande bestämmelser I avsnittet om gällande rätt har i detalj genomgåtts vilka regler inom den allmänna pensioneringen som gör skillnad mellan man och kvinna. Här skall endast erinras om huvuddragen av dessa bestämmelser. Den mest betydande skillnaden är utan tvekan att såväl folkpensioneringen som till42

läggspensioneringen — om man bortse: från de speciella reglerna inom tilläggspensioneringen som bland annat gynna: barn till änklingar — har regler om änkepension under det att någon motsvarande pensionsrätt för efterlevande man icke finnes. I detta förhållande har hela diskussionen om könsjämlikhet inom pensioneringen sin utgångspunkt. Utöver den väsentliga olikhet i mäns och kvinnors pensionsförmåner som änkepensioneringen innebär bör nämnas hustrutillägget, som ju kan utgå endast till kvinnor. Vissa könsolikheter inrymmes även i reglerna om barntillägg, i det att sådan förmån kan utgå till gift mans men ej till gift kvinnas pensionsförmån. Det bör erinras om att könsskillnader ifråga om efterlevandepension också finnes inom stora delar av offentlig och privat tjänstepensionering. Endast staten samt Stockholms kommun och Stockholms läns landsting ger sina anställda rätt till änklingspension. 4.2.3 Bakgrunden till nuvarande bestämmelser Grunden till utformningen av nuvarande bestämmelser får sökas i de förhållanden som var rådande under den tid då de utformades. Det tedde sig under 1950-talet, då det viktigaste förarbetet gjordes och de avgörande besluten om den nuvarande familjepensioneringen fattades, naturligt att bygga upp ett allmänt pensionssystem väsentligen efter mönster av vad som gällde för tjänstemannagrupperna i offentlig och privat tjänst. Deras pensionssystem, som successivt utvecklats under första delen av detta sekel, var uppbyggt med utgångspunkt från den traditionella arbetsfördelningen att mannen förvärvsarbetade och hustrun skötte hem och barn. Det var för de risker för inkomstbortfall, som en sådan familj kunde drabbas av, som man främst ville skydda sig genom detta system. Även internationellt sett är system av det slag vi har här i landet vanliga. Andra länders pensionssystem utgår i de flesta fall från i stort sett samma värderingar beträffande rollförSOU 1971: 19

delningen inom äktenskapet. Därför är det också i länder med utvecklade pensionssystem regel att man har änkepensionering. En generell änklingspensionering utan inkomstprövning eller andra begränsningar lär däremot inte förekomma i något socialförsäkringssystem. Inkomstprövade änklingspensioner förekommer i ett fåtal länder. Änkepensioneringen har under den tid den varit i tillämpning fyllt ett väsentligt socialt behov. Den har tillgodosett det viktiga trygghetskravet att kvinnan inte vid mannens bortgång skulle drabbas av alltför stor minskning i sin ekonomiska standard. För närvarande uppbär — som framgår av avsnitt 4.1 — omkring 100 000 kvinnor änkepension från den allmänna pensioneringen. 4.2.4 Den framtida samhällsutvecklingens betydelse för änkepensioneringen Reglerna inom den allmänna pensioneringen bör alltid anpassas efter samhällsutvecklingen och förändringar i de försäkrades levnadsvillkor. Denna strävan till anpassning måste förenas med ett tillgodoseende av de trygghetssynpunkter som är den yttersta motiveringen för pensioneringen. Mot denna bakgrund har kommittén i avsnitt 4.1 samlat material om vilka antaganden man kan göra beträffande den framtida utvecklingen av mäns och kvinnors arbetsförhållanden. Av redogörelsen i avsnitt 4.1 framgår att antalet förvärvsarbetande kvinnor stigit avsevärt under senare år. Det finns all anledning antaga att denna tendens kommer att fortsätta. Det är flera omständigheter som ger anledning att antaga att så blir fallet. Redan det förhållandet att det numera för den yngre generationen framstår som självklart att flickor lika väl som pojkar skall skaffa sig yrkesutbildning pekar i denna riktning. Med den gedignare utbildning som kvinnorna numera erhåller kommer flera arbetstillfällen inom fler yrken än för närvarande att erbjudas dem. För de gifta kvinnornas del kommer större möjligheter till barntillsyn samt kortare arbetstid att ge SOU 1971: 19

ökade möjligheter till förvärvsarbete. Samhällets insatser i framtiden för barntillsyn kommer att ökas väsentligt. Utvecklingen går mot att de gifta kvinnorna liksom männen kommer att ha förvärvsarbete. Den tid då majoriteten av de gifta kvinnorna i det övervägande antalet fall ägnar sig åt förvärvsarbete närmar sig snabbt. Att detta kommer att medföra en större jämställdhet mellan de gifta kvinnorna och männen i ekonomiskt avseende och i försörjningshänseende är uppenbart. Detta förhållande måste påverka förutsättningarna för det nuvarande familjepensionssystemet. En utveckling inom pensioneringen mot större likabehandling av könen synes mot bakgrund härav på lång sikt helt antaglig. 4.2.5 För- och nackdelar med nuvarande system Av avsnitt 4.1 framgår att för närvarande cirka 80 000 kvinnor, som blivit änkor efter 1960, uppbär änkepension i form av folkpension. Av dessa har omkring en tredjedel kommunalt bostadstillägg, vilket visar att deras inkomst i övrigt är låg. Detta visar klart vilken betydelse ur social synpunkt änkepensionen för närvarande har. Även övriga i avsnitt 4.1 redovisade siffror styrker behovet av en änkepensionering i dagens samhälle för ett mycket stort antal kvinnor. Också änkepension i form av tilläggspension, som för närvarande utgår i omkring 80 000 fall, har en stor och ökande betydelse. Änkepensionens värde som skydd i dagens samhälle framgår också av den fortfarande relativt sett ganska låga förvärvsarbetsfrekvensen för gifta kvinnor och av de svårigheter som många av dessa erfarenhetsmässigt drabbas av vid mannens död. Änkepensioneringen börjar emellertid framstå som i vissa avseenden mindre motiverad från social synpunkt. Det kan ifrågasättas om en kvinna, som inte vårdar barn och som är sysselsatt med ett välavlönat yrkesarbete, bör ha en änkepension när mannen avlider. Man kan fråga sig varför hon, när hon efter mannens frånfälle är 43

ensamstående, bör ha en avsevärt högre ekonomisk standard än sina arbetskamrater, bland vilka kan finnas änklingar och ogifta i en socialt sett jämförlig situation. Nuvarande regler kan för den gifta kvinnan sägas innebära en garanti för viss del av den ekonomiska standard hon hade som gift. Det befogade i detta kan diskuteras. Det bör också erinras om att änkepensionen är beroende av att änkan inte gifter om sig (eller ifråga om folkpensioneringen inte sammanbor med man, med vilken hon varit gift eller har eller har haft barn). Man kan säga att nuvarande regler är ägnade att motverka att en änka gifter om sig. Den utveckling rörande kvinnans förvärvsarbetsfrekvens som nämnts i föregående avsnitt ger en antydan om att änkepensioneringen i dess nuvarande utformning inte kommer att vara ändamålsenlig i framtiden.

4.2.6 Situationer där efterlevandepensioneringen i framtiden bör utgöra ett skydd Det är naturligtvis inte möjligt för kommittén att uttala sig om med vilken hastighet den utveckling, som skisserats i avsnitt 4.2.4, kommer till stånd. Kommittén har emellertid i enlighet med direktiven ansett sig böra diskutera, hur efterlevandepensioneringen skulle kunna vara utformad i ett samhälle, där det övervägande flertalet av kvinnorna förvärvsarbetar och där det finns en större faktisk jämställdhet i arbetslivet än för närvarande. Det som därvid i första hand måste undersökas är vilka personer som — generellt sett — är i behov av ekonomiskt skydd vid en familjeförsörjares död.

Barn Enligt nu gällande regler utgår barnpension vid faders eller moders död. Med barnpensionens införande år 1960 togs ett betydelsefullt steg för att trygga försörjningen för sådana barn, som mist endera av eller båda sina föräldrar. Kommittén utgår ifrån

att denna form av pensioner, som principiellt är avsedda att täcka kostnaderna för barnets eget underhåll, även i fortsättningen skall finnas. Att barnkostnaderna på lång sikt sett kommer att öka är antagligt. Behovet av ökade barnpensioner blir beroende av vilka familjepolitiska åtgärder i övrigt samhället sätter in.

Efterlämnad försörjare av barn En efterlämnad försörjare till minderåriga barn — det må vara frågan om fader eller moder — kan otvivelaktigt när den andre försörj aren avlider ha ett starkt behov av ekonomiskt skydd även i ett samhälle där kvinnan i långt högre grad än nu förvärvsarbetar. Det kan för den efterlämnade försörj aren bli nödvändigt att — åtminstone temporärt — lämna sitt förvärvsarbete och helt ägna sig åt barnen. Även i de fall då en efterlevande försörjare får ta vård om något äldre barn — i synnerhet om dessa är flera — finns det ofta ett uttalat behov av skydd. Arbetet med att hålla samman en familj med tonåringar kan ibland vara mycket betungande. Det är självfallet, att behovet av efterlevandeskydd också är beroende av samhällets familjepolitiska åtgärder vid sidan av pensioneringen. De studiesociala åtgärderna har också betydelse. Kommittén har emellertid ansett sig kunna utgå från att dessa icke under överskådlig framtid kan få en sådan omfattning, att efterlevandeskydd inom pensioneringen skulle bli obehövligt.

Vissa äldre personer Den nuvarande änkepensioneringen fyllei — som tidigare framhållits — ett stort behov särskilt för äldre kvinnor, vars make avlider och som saknar möjlighet att gå ut i förvärvslivet. Här rör det sig om en grupp kvinnor, vilkas pensionsskydd kräver särskilt beaktande. Redan det förhållandet att dessa kvinnor på grund av omvårdnad om barn eller av andra skäl under lång tid tvingats avstå från förvärvsarbete kan vara SOU 1971: 19

ägnat att skapa speciella svårigheter i fråga om försörjningen efter makens bortgång. Svårigheterna kan ofta accentueras av vacklande hälsotillstånd eller bosättning på en sådan ort, där arbete för kvinnor i sådan ålder ej står att finna. Om den utveckling som skisserats ovan i avsnitt 4.2.4 kommer till stånd får man utgå från att antalet kvinnor i denna kategori kommer att minska. Helt kommer problemet dock inte att försvinna. Man bör säkerligen anta, att denna kategori kvinnor — liksom motsvarande kategori män — även i framtiden kommer att ha ett behov av pensionsskydd vid den andre makens bortgång.

4.2.7 Olika linjer att i framtiden ordna efterlevandepensioneringen Allmänt Den primära uppgiften för den allmänna pensioneringen måste som förut nämnts alltid vara att ge de försäkrade ett efter den aktuella situationen anpassat skydd. Tanken att i ett framtida samhälle avskaffa änkepensionen utan att ersätta den med något annat kan inte realiseras med anledning av de skyddsbehov som även då kommer att finnas. I det följande skall för de olika grupper som nämnts ovan närmare diskuteras hur ett ändamålsenligt pensionsskydd bör vara utformat. Vid en genomgång av olika gruppers behov och en diskussion av olika lösningar är naturligtvis synpunkten av likställighet mellan man och kvinna viktig — även om den synpunkten inte kan få bli ensam avgörande. Innan kommittén går in på skyddsbehovet för olika grupper vill kommittén beröra några synpunkter på mera allmängiltiga lösningar av problemet. När man så långt möjligt vill ge hjälp där sådan behövs, ligger tanken på att införa en inkomstprövad efterlevandepension nära till hands. En fördel med en sådan ordning är att man når dem som bäst behöver förmånen men inga andra. Den är också relativt sett minst kostnadskrävande. Nackdelarna av inkomstprövningen är SOU1971: 19

emellertid väl kända. Det är svårt att åstadkomma regler som accepteras av de berörda. Själva prövningen uppfattas ibland som orättvis. Den kan också leda till minskad lust att gå ut i förvärvslivet. I fråga om tilläggspensioneringen skulle det starkt strida mot dess principer att införa inkomstprövning av traditionell art, sådan som den tillämpas i fråga om kommunala bostadstillägg och hustrutillägg. En inkomstprövning är förenad med så stora nackdelar att den så långt möjligt bör undvikas i ett framtida familjepensionssystem. En linje, som tidigare diskuterats (se motionerna I: 650 och II: 782 samt andra lagutskottets utlåtande nr 27 vid 1962 års riksdag) är ett s.k. tudelningssystem. Det skulle innebära, att envar av makarna tillgodoföres hälften av de pensionspoäng, som de tillsammans för varje år förvärvat. Detta gäller oavsett om en av dem eller båda haft förvärvsarbete. En hustru, som har sin verksamhet helt förlagd till hemmet, skulle alltså enligt detta få hälften av mannens pensionspoäng. Systemet står i viss överensstämmelse med de principer, på vilka giftermålsbalkens regler om giftorätten grundas. Enligt tudelningsprincipen kommer vardera maken att bygga upp en rätt till egenpension. Denna rätt behåller han givetvis om äktenskapet upplöses, t.ex. genom skilsmässa. I de fall, där endast en av makarna har förvärvsinkomst, blir en följd av tudelningsprincipen att den förvärvsarbetande endast förvärvar rätt till hälften så stor egenpension som enligt nuvarande regler — den andra hälften tillkommer ju den andre maken. I den mån äktenskapet består får emellertid makarna, när de båda uppnått pensionsåldern och först då, egenpension med samma belopp som den förvärvsarbetande nu får för egen del. Om en av makarna avlider sedan båda fått egenpension, får den efterlevande givetvis endast behålla sin egenpension jämte eventuell efterlevandepension efter den andre. I förhållande till nuvarande läge innebär detta, att den förvärvsarbetande maken, som nu får behålla hela sin på odelade pensions45

poäng grundade pension, får det sämre och den icke förvärvsarbetande det bättre. Tudelningsprincipens verkningar kan illustreras med följande exempel. En person antages efter full intjänandetid ha intjänat i genomsnitt sex pensionspoäng per år under de femton bästa åren medan hustrun icke intjänat någon poäng. Ålderspensionen efter honom kommer med tudelningsprincipen att beräknas på tre poäng. Först när maken uppnår pensionsåldern beräknas pension på de återstående tre poängen. Denna pension blir makens. Efterlevandepensionen efter vardera maken beräknas på de tre poäng som tillgodoförts andra maken. Exemplet visar, att tudelningsprincipen skulle i grunden förändra kompensationsgraden inom tilläggspensionssystemet. Det bör också anmärkas, att exemplet utgår ifrån att grundavdraget för makarna tillhopa utgör ett basbelopp. En konsekvens av tudelningsprincipen kan emellertid bli att man tvingas avdraga ett helt basbelopp för vardera maken. Om så skulle bli fallet skulle kompensationsgraden ytterligare förändras till den försäkrades nackdel. Såvitt det gäller egna företagare i sådana fall då maken deltar i företagets skötsel har tudelningsprincipen ibland framhållits som en möjlighet att lösa frågan om egenpensionering för den make, som icke är ägare till rörelsen. Makarnas sammanlagda egenpensionsskydd skulle emellertid bli lägre än nu om dubbla basbelopp avdrogs. Förhållandena mellan olika fall varierar också så kraftigt, att en så grov schablon som tudelningsprincipen ofta skulle framstå som orättvis. Kommittén har därför kommit till den uppfattningen att tudelningsprincipen inte är någon lämplig metod att lösa dessa företagares pensionsproblem. De hittills nämnda verkningarna av tudelningsprincipen har avseende på egenpensioneringen. Vad gäller familjepensioneringen löser principen inte i sig jämställdhetsproblemen mellan könen. Frågan om änke- respektive änklingspension skulle i princip vara i samma läge med en ändring enligt tudelningsprincipen som den för närvarande är även om behovet av familje46

pension i vissa lägen — särskilt när makarna har uppnått gränsen för ålderspension — skulle minska. Tudelningsprincipen löser alltså inte de jämställdhetsfrågor mellan man och kvinna, som kommittén har att ta ställning till. Den innebär — som framgått av det föregående — en genomgripande omläggning av hela tilläggspensionssystemet i riktning mot att ge äktenskapet en större betydelse i ekonomiskt hänseende än nu. Den skulle dessutom innebära en så väsentlig omstöpning av hela pensionssystemet att kommittén inte anser det vara möjligt att genomföra en sådan ändring. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla, att de s.k. faktiskt sambeskattades ställning i pensionshänseende är värd speciell uppmärksamhet. Det gäller främst jordbrukare och andra egna företagare, där andra maken regelmässigt är verksam i rörelsen. Det är både i det nuvarande och i ett framtida pensionssystem angeläget att den faktiska arbetsinsats vardera maken gör skall räknas vederbörande tillgodo i pensionshänseende. Problemet har ett intimt samband med den skattemässiga behandlingen av motsvarande spörsmål. Skäl talar för att en översyn av skattebestämmelserna sker, varigenom också en mera ändamålsenlig pensionsordning för de faktiskt sambeskattade tillskapas.

Skydd för efterlevande

barn

Kommittén utgår ifrån att i ett framtida familjepensionssystem liksom för närvarande en för varje barn bestämd barnpension skall utgå. Det är troligt att barnpensioneringen, som ju skall ersätta den avlidne förälderns bidrag till barnets försörjning, i ett framtida familjepensionssystem får byggas ut. Skydd för efterlevande försörjare med barn En tanke, som ibland framförts, har varit att ersätta änkepensionen för efterlevande försörjare med en försörjarpension. Denna skulle utgå efter samma grunder vare sig SOU 1971: 19

en man eller en kvinna lever efter och vara beroende av att vederbörande efterlämnar barn under en bestämd ålder. I princip skulle försörjarpensionen vara avvägd så att den gav den efterlevande möjlighet att ägna tillräcklig tid åt barnens vård och uppfostran. Den skulle till skillnad från änkepensionen inte vara livsvarig utan upphöra när barnen nått en viss ålder. En annan väg att lösa den ifrågavarande kategorins skyddsproblem är att ersätta änkepensioneringen med en starkt utbyggd barnpensionering. Detta kunde ske genom en ökning av de nuvarande barnpensionerna, därvid dock pensionens storlek icke nödvändigtvis behövde vara proportionell mot antalet barn. Man kunde gå vidare på den inom tilläggspensioneringen använda linjen med t.ex. en särskilt hög pension för första barnet. Genom en höjning av barnpensionen skulle man nå väsentligen samma syfte som genom linjen med försörjarpension. Rättsligt sett skulle skillnaden mellan de båda linjerna vara att förmånen i det första fallet blev försörj arens men i det andra fallet barnets. Barnets försörjare skulle emellertid i det sistnämnda fallet normalt äga uppbära pensionen och använda den till barnets behov liksom nu. Vid sin bedömning av vilken väg man i framtiden bör välja har kommittén funnit att man genom de båda linjerna kan komma fram till resultat som i praktiken är ganska lika men att det är principiellt riktigast att låta pensionen bli en försörj aren tillkommande förmån. Dess syfte är ju att ge denne möjlighet att vårda barnen. Den personkrets, som bör vara berättigad till försörjarpension, är i stora drag klar. Efterlevande make blir i de ojämförligt flesta fallen den berättigade. När en frånskild make, i vart fall om han bidragit till barnets underhåll, avlider bör den efterlevande före detta maken kunna uppbära försörj arpensionen, om denne har barnen i sin vård. Motsvarande bör också kunna gälla i vissa fall, när barnets föräldrar aldrig varit gifta med varandra. Problem uppstår främst i de fall den efterlevande — oavsett om äktenskap förelegat eller ej — inte har SOU 1971: 19

haft vårdnaden om barnet. Man måste här finna en metod som syftar till att ge barnets faktiska försörjare rätt till pensionen. En närmare utformning av denna metod torde knappast kunna ske förrän det pågående reformarbetet på familjerättens område avslutats. Att nu närmare ange åldersgränser och andra villkor för rätten till försörj arpension synes ej erforderligt eller lämpligt. Dessa får bestämmas med hänsyn till förhållandena vid tidpunkten för genomförandet av de nya bestämmelserna. Det bör dock framhållas, att försörj arpensionen är avsedd att ersätta det bortfall av kontantinkomster samt arbetsinsatser i hemmet som dödsfallet medfört. Det framstår därför för kommittén som naturligt att försörj arpensionen konstrueras som en efterlevandepension och inte som en egenpensionsförmån. Förmånen skall alltså beräknas med hänsyn till den avlidnes förhållanden. Inom tillläggspensioneringen blir det sålunda den avlidnes pensionspoäng som blir avgörande för storleken. I detta avseende ansluter sig försörj arpensionen till vad som nu gäller i fråga om änkepensionen. Vad åter angår storleken av den nya förmånen torde en allmän utgångspunkt kunna vara att en ensamstående försörjare med minderåriga barn icke bör komma i sämre läge än en änka med barn enligt det nu tillämpade systemet. Skydd för vissa äldre personer Som ovan nämnts får man räkna med att vissa äldre personer, vars make avlidit — i praktiken väl mest kvinnor — måste erhålla ett speciellt skydd i ett framtida pensionssystem. Man måste tillse att även dessa personer erbjuds en skälig standard efter makens död. Vägarna att erbjuda de ifrågavarande personerna en sådan standard efter makens död är flera. Det ur alla synpunkter mest önskvärda är självfallet att den efterlevande maken — i förekommande fall efter erforderlig utbildning — erbjuds ett för denne lämpligt arbete och att detta ger en sådan 47

inkomst att vederbörande tillfredsställande kan försörja sig. Behovet av särskilda samhälleliga stödåtgärder bortfaller då i motsvarande mån. I de fall vederbörande icke kan få en tillfredsställande inkomst av eget arbete — t.ex. på grund av sitt hälsotillstånd eller brist på lämpligt arbete — måste åtgärder inom pensioneringen fylla ut inkomstbortfallet. Det som därvid i första hand kan komma ifråga är förtidspension. De från och med den 1 juli 1970 gällande förutsättningarna för rätt till förtidspension ger ökade möjligheter att bevilja sådan pension. I samband med en framtida familjepensionsreform är det naturligt att reglerna om förtidspension tages upp till omprövning. Vid en sådan omprövning är en av de möjligheter som måste övervägas att åt nu ifrågavarande kategori ge förtidspension efter speciella regler, så anpassade att de ger pensionsskydd åt den ifrågavarande kategorien. Det kan då övervägas att helt släppa det krav på medicinska skäl som för närvarande finns. Arbetsmarknadsmässiga och andra jämförbara grunder skulle då bli tillfyllest för rätt till förtidspension. Det bör framhållas, att förtidspensionen är graderad och att den — om viss arbetsförmåga föreligger — kan utgå med hälften eller med två tredjedelar av hel förtidspension. Ett särskilt problem hänför sig till att förtidspensionen inom tilläggspensioneringen bestämmes på grundval av den försäkrades egna inkomster och ej såsom vid änkepension på grundval av den avlidnes. Detta innebär att en kvinna, som under huvuddelen av sitt liv haft sin verksamhet förlagd till hemmet och som haft en förvärvsarbetande make, får lägre pension om denna utgår i form av förtidspension än i form av änkepension. Allteftersom kvinnornas förvärvsverksamhet ökar kommer detta problem att minska, men det kommer under lång tid att kvarstå. Det bör å andra sidan framhållas, att förtidspensionen utgår med högre andel av inkomsten än änkepensionen. I den allmänna debatten har gjorts gällande, att ett sätt att lösa problemet skulle 48

vara att låta arbete i hemmet ge rätt till pensionspoäng — i vart fall under den tid kvinnan tvingades avstå från förvärvsarbete på grund av omvårdnad av barn. Motsvarande rätt skulle naturligtvis också kunna ges åt hemarbetande man. Ett sådant system skulle emellertid ge upphov till ett flertal bedömningsfrågor. Skall det räcka med att endast vara »hemmafru»? Och skall de som både förvärvsarbetat och klarat av barntillsynen utöver de poäng som förvärvsarbetet givit få ytterligare poäng för barnavården? Vidare återstår den viktigaste och mest svårlösta frågan, nämligen hur poängen skulle finansieras. Av den förvärvsarbetande maken eller av försäkringskollektivet? Om maken skulle erlägga avgiften skulle det innebära en avsevärd ekonomisk belastning för många familjer. Att belasta kollektivet med kostnader är icke särskilt väl förenligt med de nuvarande finansieringsprinciperna för tilläggspensioneringen. Ett gratispoängsystem för hemarbetande make skulle också väcka frågan om inte andra grupper i samhället med lika stor rätt skulle kunna göra anspråk på motsvarande förmåner. Det bör i detta sammanhang framhållas, att det för rätt till oreducerad ålderspension räcker att ha förvärvat pensionspoäng under 30 år. Man kan alltså stanna hemma i åtskilliga år från förvärvsarbetet för att vårda barn utan att detta behöver ha menlig inverkan på ålderspensionens storlek. I detta sammanhang vill kommittén erinra om att riksdagen år 1969 hemställt om utredning angående liberalare regler för beräkning av förtidspension inom tilläggspensioneringen främst för hemarbetande kvinnor. Ytterligare en väg att förbättra pensionsförhållandena för äldre änkor i ett framtida pensionssystem står möjligen att finna i nya regler om ålderspension. Den nyligen tillsatta pensionsålderskommittén har bl.a. i uppdrag att pröva frågan om en rörlig pensionsålder. Det är möjligt att man därigenom kan finna vägar att tillgodose pensionsbehovet för en begränsad grupp av de nu ifrågavarande änkorna. De regler som kan komma i fråga bör ges generell giltighet. Det bör emellertid framhållas, att åldersSOU 1971: 19

pension i form av tilläggspension beräknas — liksom förtidspension — på grundval av den försäkrades egen — och ej makens — inkomst. För det fall då hittills nämnda åtgärder icke ger tillfredsställande resultat kan man tänka sig att i ett framtida pensionssystem behålla någon form av efterlevandepensionering för vissa äldre kvinnor. Man kan överväga att åt kvinna, av vilken det inte skäligen kan begäras att hon skall gå ut i förvärvslivet, ge en pension bestämd efter den avlidne makens inkomster. Motsvarande förmån borde då också kunna utgå till efterlevande man på lika villkor. De närmare villkoren, under vilka en sådan pension kan utgå, måste bestämmas med hänsyn till de förhållanden som gäller när de nya reglerna skall träda i kraft. En tänkbar kvalifikation är hög ålder. Vidare får troligen lång frånvaro från förvärvsarbete på grund av omvårdnad om barn grunda rätt till sådan pension. Så mycket bör dock kunna sägas, att pensionen i princip inte bör utgå till den make, som vid den andres död har en god försörjning genom eget arbete eller då kan skaffa sig ett sådant. Erfarenheten av det nu i Norge tillämpade systemet, för vilket en redogörelse lämnats på s. 26, torde kunna ge en viss vägledning för konstruktionen av ett sådant system.

Övergången till ett nytt system Här skall något beröras de problem, som uppkommer vid en övergång till ett nytt system, och de möjligheter som finns att lösa dessa. De som vid ikraftträdandet av nya regler redan uppbär pension enligt gamla bestämmelser bör självfallet vara berättigade att även i framtiden få behålla pension enligt dessa, om de är mer förmånliga än de nya. I den mån de nya reglerna är mera förmånliga bör man tillämpa dem. De som skall få förmåner enligt den nya ordningen får sedan acceptera denna helt. Ibland är det svårt att generellt ange vilka regler som är förmånligast. Det bör då få ankomma SOU 1971: 19 4

på den enskilde att välja vilka bestämmelser, som skall tillämpas på honom. För den som ännu inte kommit in i tillläggspensionssystemet, dvs. främst de som inte fyllt 16 år, bör det vara självklart att enbart de nya reglerna skall gälla. När det härefter gäller den största gruppen av försäkrade personer — de som åtnjuter skydd enligt systemet men för vilka inget pensionsfall inträffat — är problemen långt svårare. Om man generellt lät alla dessa kvarstå på det gamla systemet, skulle det dröja en orimligt lång tid innan det nya fick någon egentlig effekt. De gamla bestämmelserna fick — om än för ett fåtal — tillämpas mer än 80 år fram i tiden och det skulle ta 20—30 år innan de nya bestämmelserna fick någon egentlig verkan. En sådan ordning är inte önskvärd inom ett socialförsäkringssystem, där man så långt som möjligt måste anpassa bestämmelserna till de förhållanden, som råder i samhället vid varje särskilt tillfälle. Kommittén har mot bakgrund härav diskuterat olika möjligheter att åstadkomma ett snabbare genomförande av en reform. Den bästa vägen att nå en snabbare övergång är att ange en viss åldersgrupp, för vilken de nya reglerna skall gälla. Man kunde t.ex. stadga, att alla kvinnor, som vid ikraftträdandet icke fyllt 36 år, skulle omfattas av det nya systemet. En övergång med denna ålder som utgångspunkt skulle underlättas, om de av kommittén nedan under 4.5 framlagda förslagen rörande unga änkor genomföres. Beträffande männen och de hittills icke änkepensionsberättigade kvinnorna, vilka väl genomgående skulle gynnas mer av reformen än änkorna, behövde ingen särskild åldersgräns anges. För dem kunde de nya reglerna sättas i kraft i stort sett utan dröjsmål.

4.2.8 Möjligheterna att nu genomföra en genomgripande reform av efterlevandepensioneringen En reform av efterlevandepensioneringen av det slag som ovan skisserats förutsätter att 49

änkepensioneringen i dess nuvarande form ersattes med försörj arpension och kompletterande åtgärder enligt vad som tidigare diskuterats för äldre personer. Annorlunda uttryckt skulle omläggningen innebära att flera skulle få del av familjepensionsförmånerna, men att dessa i många fall skulle utgå under kortare tid än nu. Den avgörande frågan är om man anser det möjligt att ersätta änkepensioneringen i dess nuvarande form med en förmån som visserligen kommer flera till godo men inte utgår efter lika generösa regler som den nuvarande änkepensioneringen. De kategorier som i framtiden skulle få mindre förmåner än som utgår med nuvarande regler är änkor utan barn samt änkor med barn över en viss ålder. Det framstår för kommittén som orealistiskt att för omedelbart genomförande föreslå en mer genomgripande reform än vad som anges nedan under 4.3 och 4.5. Flera skäl talar mot ett omedelbart genomförande av en stor familjepensionsreform. Den mest betydelsefulla synpunkten i detta sammanhang är otvivelaktigt att änkepensioneringen i dess nuvarande form som förut nämnts fortfarande i stor utsträckning fyller ett stort socialt behov. Särskilt i glesbygderna, där det på vissa håll för närvarande kan vara svårt för kvinnor att erhålla förvärvsarbete, har sådana synpunkter betydelse. Problemet kommer med all sannolikhet på lång sikt att minska i betydelse allteftersom förvärvsfrekvensen bland kvinnorna ökar och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna utbygges. Man kan alltså konstatera att vidgade möjligheter på arbetsmarknaden är en av de väsentligaste förutsättningarna för att minska behovet av änkepensionering efter nu gällande generösa regler. Det måste samtidigt fastslås, att utvecklingen på detta område gått snabbt under senare år. I detta sammanhang bör också framhållas att frågan om behovet av änkepensionering i dess nuvarande form i stor utsträckning kan ses som ett generationsproblem. Hos den äldre generationen lever i inte ringa grad det traditionella synsättet 50

på kvinnans roll i äktenskapet kvar. Eftersom mannens arbetsinkomst i många fall är den enda kontantinkomsten i familjen har änkepensionen för denna generation otvivelaktigt en avgörande betydelse som trygghetsfaktor. Familjens hela ekonomiska standard är uppbyggd kring mannens arbetsinkomst och de pensionsrättigheter han förvärvat. Hos den yngre generationen däremot är det idag närmast en självklar sak att kvinnan skall ha förvärvsarbete. Efterkom änkepensioneringen fortfarande har stor betydelse som trygghetsfaktor i många fall måste anpassningen till ett försörj arpensionssystem tillåtas ta en viss tid. Detta förringar ingalunda betydelsen av att en skiss för den framtida utformningen av efterlevandepensioneringen nu framlägges. De nuvarande änkepensionsreglerna inom den allmänna pensioneringen är i princip likartade med de regler för änkepension som gäller inom statliga, kommunala och privata personalpensionsordningar. Reglerna för dessa pensionsordningar är ett resultat av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Några ändringar av dessa regler lagstiftningsvägen är enligt nu gällande ordning icke möjliga. Det kan ur rättvisesynpunkter synas svårt att företaga reformer i inskränkande riktning inom den allmänna pensioneringen så länge man inom personalpensionssystemen har kvar i vissa avseenden generösare regler. Det kan emellertid inte uteslutas att rätten till änkepension inom personalpensioneringen kan komma att omläggas i den mån behovet av änkepension genom större möjligheter på arbetsmarknaden för kvinnorna minskar. Det är självfallet önskvärt att reformarbetet inom allmän, offentlig och privat tjänstepensionering i stort sett följer likartade vägar. Flera av de mera tekniska avgränsningssvårigheter som skulle komma att uppstå om man skulle eftersträva att låta försörj arpensionen utgå oberoende av civilstånd har sin grund i att den nuvarande äktenskapslagstiftningen till äktenskapet knyter bland annat frågan om försörjningsskyldighet försörjare emellan. GiftermålsSOU 1971: 19

balken är emellertid för närvarande föremål för översyn. Ytterligare bör framhållas vissa internationella synpunkter. Som redan inledningsvis nämnts är det i andra länder med mera utvecklade pensionssystem regel, att familjepensioneringen är uppbyggd kring änkepensionen som den väsentligaste beståndsdelen. Det kan väl antagas att ett förändrat synsätt beträffande kvinnornas ställning i ekonomiskt avseende samt deras vilja och möjligheter till förvärvsarbete kommer att ge anledning till förändringar i familjepensionssystemen i andra länder. Att för närvarande, innan så har skett, göra en genomgripande familjepensionsreform i vårt land skulle fjärma oss från vad som gäller i andra jämförbara länder. Det kan nämnas att såväl ILO-konventionen (nr 118) om invaliditets-, ålders- och efterlevandeförmåner som den europeiska provisoriska överenskommelsen om social trygghet vid ålderdom och nedsatt arbetsförmåga samt för efterlevande (nr 12) förutsätter förekomsten av änkepensionering. De nämnda skälen väger enligt kommitténs mening så tungt att en genomgripande familjepensionsreform av det slag som skisserats måste skjutas på framtiden. Kommittén anser emellertid att det framtidsmål som reformsträvandena bör sikta mot på familj epensionsfältet bör vara en försörjarpensionsreform av den innebörd som ovan nämnts. Målet bör sålunda vara att den nuvarande änkepensioneringen ersattes med en oberoende av kön utgående försörjarpension, som begränsas att utgå under den tid då den efterlevande har minderåriga barn att ta vård om samt med särskilda åtgärder för äldre personer, vars make avlidit och som därefter är i behov av ekonomiskt skydd. Vid reformarbetet på familjepensionsfältet måste man arbeta med långa perspektiv. Det är därför enligt kommitténs mening av värde att det mera långsiktiga målet för reformsträvandena preciseras även om reformen av skäl som ovan angivits icke kan i hela sin vidd genomföras inom de närmaste åren. De partiella reformer, som kommittén i följande avsnitt föreslår, bör SOU 1971: 19

ses som steg på vägen mot förverkligandet av den familjepensionsreform, som ovan angivits vara målet för reformsträvandena. De föreslagna partiella reformerna har till sin utformning kommit att påverkas av kommitténs synsätt på vad som sålunda bör vara målet för reformarbetet. 4.2.9 Sammanfattning I förevarande avsnitt har kommittén redovisat sina principiella överväganden i fråga om utformningen av ett framtida familjepensionssystem. Bakgrunden till övervägandena står att finna i de tilläggsdirektiv, som kommittén erhållit den 20 oktober 1967. Enligt dessa har det ålegat kommittén att bland annat undersöka i vad mån de skillnader mellan kvinnor och män, som vissa nuvarande bestämmelser inom den allmänna pensioneringen gör, fortfarande är motiverade mot bakgrund av de förändringar som ägt rum inom samhällslivet och den utveckling som kan förutses i framtiden. Kommittén har konstaterat, att den mest betydelsefulla skillnaden utan tvekan är att såväl folkpensioneringen som tilläggspensioneringen — om man bortser från de speciella reglerna inom tilläggspensioneringen som bland annat gynnar barn till änklingar — har regler för änkepension under det att någon motsvarande pensionsrätt för efterlevande man icke finnes. Efter att ha uppehållit sig vid bakgrunden till dessa regler har kommittén konstaterat att änkepensioneringen i dess nuvarande utformning med hänsyn till samhällsutvecklingen och utvecklingen beträffande frekvensen av kvinnors förvärvsarbete inte kommer att vara en ändamålsenlig form för efterlevandepensionering i ett framtida familjepensionssystem. Skälen till denna uppfattning är flera och kan sammanfattas så, att änkepensioneringen i dess nuvarande form i vissa situationer ger pensionsskydd då sådant är mindre motiverat samtidigt som många skyddsvärda situationer inte medför pensionsskydd. Kommittén har ansett att de situationer, 51

då ett efterlevandepensionsskydd är särskilt motiverat, är då barn lever efter, då försörj are med barn under viss ålder lever efter samt då den efterlevande på grund av ålder, hälsotillstånd eller arbetsmarknadsmässiga skäl har särskilda svårigheter att få förvärvsarbete. När det gällt att finna former för en efterlevandepensionering, som tillgodoser skyddsbehovet för dessa situationer, har kommittén diskuterat olika utvägar. Dessa överväganden utmynnar i att änkepensioneringen i ett framtida familjepensionssystem enligt kommitténs uppfattning bör ersättas med dels en utbyggd barnpensionering, dels en oberoende av kön utgående försörj arpension och dels särskilda åtgärder för efterlevande beträffande vilka det på grund av ålder eller av andra skäl inte kan ifrågasättas att de skall gå ut på arbetsmarknaden. Försörj arpensionen är avsedd att utgå efter ene försörj arens död — oberoende av om det är mannen eller kvinnan som lever efter — så länge vederbörande har barn under en viss ålder att ta vård om. För dem som på grund av ålder, hälsotillstånd eller arbetsmarknadsmässiga förhållanden har särskilda svårigheter bör hjälp beredas dels inom pensioneringens ram genom vidgad rätt till förtidspension och dels på andra sätt, t.ex. genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Genom de nämnda formerna för ett framtida familjepensionssystem — 1) utbyggd barnpensionering 2) försörj arpension 3) vidgad rätt till förtidspension samt vidare 4) särskilda åtgärder för vissa grupper — skapas ett system som ger pensionsskydd oberoende av kön i de situationer då behov av skydd generellt sett föreligger. De nämnda förmånerna är avsedda att ersätta änkepensioneringen. När detta kan ske är för närvarande inte möjligt att med bestämdhet förutsäga. Kommittén har i det föregående utförligt redovisat skälen mot ett omedelbart genomförande av en så genomgripande familjepensionsreform. Det viktigaste skälet är att änkepensioneringen fortfarande fyller ett stort socialt behov. 52

Med hänsyn härtill måste övergångstiden vid genomförandet bli lång. Att en så genomgripande familjepensionsreform som ovan skisserats inte omedelbart kan genomföras förringar inte värdet av att en skiss till reformen framlägges. De förslag till omedelbara reformer, som kommittén i följande avsnitt framlägger, står i överensstämmelse med de nämnda övervägandena angående en omfattande familjepensionsreform och har till sin utformning påverkats av dessa.

4.3 Barnpensionstillägg och höjd åldersgräns för barnpension 4.3.1 Allmänt I det närmast föregående avsnittet har kommittén redovisat sin principiella inställning till hur könsjämlikhetsfrågan inom den allmänna pensioneringen på längre sikt bör lösas. En av huvudtankarna är att änkepensioneringen bör ersättas med en oberoende av kön utgående pensionsförmån till efterlevande förälder. Kommittén har kallat denna pensionsförmån försörj arpension. Denna bör enligt kommitténs uppfattning utgå endast under den tid då den efterlevande föräldern på grund av omvårdnad om barn har minskade möjligheter att skaffa sig förvärvsinkomster. Införandet av försörj arpensionen bör kompletteras med en upprustning av pensionsförmånerna till barnen och ett stöd till äldre personer som ej kan arbeta. Kommittén har i det föregående utförligt motiverat varför en genomgripande familjepensionsreform av det slag som ovan nämnts icke kan ske omedelbart. Det avgörande hindret har konstaterats vara att tiden ännu icke är mogen för en reform som innebär att änkepensionen ersattes med andra förmåner. Det förhållandet att en genomgripande ändring av familjepensioneringen icke kan ske nu får emellertid enligt kommitténs uppfattning inte hindra att man redan nu vidtar sådana åtgärder som ligger i linje med den utveckling av familjepensionssystemet som berörts ovan. SOU 1971: 19

Dessa åtgärder, som alltså enligt kommitténs uppfattning kan vidtagas genast, bör gå ut på att dels förbättra folkpensioneringens barnpensioner genom att höja åldersgränsen och dels förbättra den efterlevande försörjarens situation i de fall, då änkepension från folkpensioneringen ej utgår, genom införandet av en särskild pensionsförmån för dessa fall. 4.3.2 Åldersgränsen När det gäller åldersgränsen må erinras om att barnpension inom folkpensioneringen upphör att utgå när barnet fyller sexton år. Denna åldersgräns har gällt under lång tid. Motsvarande åldersgräns inom tilläggspensioneringen är nitton år. Skälet till att åldersgränsen inom folkpensioneringen är satt till 16 år kan antagas vara, att det tidigare varit ganska vanligt att ungdomar i denna ålder börjat försörja sig själva. Det ökade kravet på utbildning har emellertid medfört att detta numera inte är regel. Enligt utförda beräkningar fortsatte år 1969 omkring 55 % av 16—18-åringarna och cirka 70 % av 16åringarna att studera. Dessa siffror stämmer bra överens med de uppgifter som framkommer från den vidgade arbetskraftsundersökning, som gjordes hösten 1968 och som visar att bland 16—18-åringarna cirka 40 % fanns i arbetskraften, dvs. arbetade mer än en timme i veckan eller stod till arbetsmarknadens förfogande, medan motsvarande siffra för 16-åringarna var 23. Det finns all anledning antaga att utbyggnaden av den nya gymnasieskolan kommer att ytterligare öka antalet studerande ungdomar i ifrågavarande åldrar. Behovet av stöd åt dessa kommer att vara lika stort som innan de fyllt 16 år. I fråga om familjepolitiska stödåtgärder gäller att allmänna barnbidraget ersätts av studiehjälpen när barnet fyller 16 år. Bostadstillägget till barnfamiljerna omfattar delvis även 16—17åringar som uppbär studiehjälp. Delvis motsvaras även bostadstillägget av förmåner inom studiehjälpen. Det ekonomiska stöd som barnpensionen utgör bortfaller däremot SOU1971: 19

helt utan att ersättas av någon motsvarighet inom studiehjälpen. Åldersgränsen för bidragsförskotten höjdes med verkan från den 1 januari 1971 från 16 till 18 år. Enligt kommitténs mening är den överensstämmelse i reglerna för bidragsförskott och barnpension i fråga om åldersgränsen, som hittills funnits, av värde och bör bibehållas. De anförda skälen leder fram till slutsatsen att åldersgränsen bör höjas och sättas till 18 år. Kommittén föreslår således att åldersgränsen för barnpension inom folkpensioneringen höjes till 18 år. Förutom den höjning av åldersgränsen till 18 år för rätt till bidragsförskott som ovan nämnts höjdes även med verkan från den 1 januari 1971 bidragsförskottets belopp från 30 till 40 % av basbeloppet i normalfallet. Det kan givetvis diskuteras om bidragsförskott och barnpension bör följas åt i beloppshänseende. Under den tid då barnpension från folkpensioneringen vanligen var den enda förmån till barnen som utgick när en av föräldrarna avlidit framstod det som naturligt att barnpensionen utgjorde samma belopp som bidragsförskottet. Genom tilläggspensioneringens ökade betydelse är det nu och blir än mer i framtiden svårt att uppnå överensstämmelse mellan bidragsförskottets och barnpensionens nivå. Redan nu är det så att i många fall barnpension från folkpensionering och tilläggspensionering tillsammans utgör större belopp än vad som utgått i bidragsförskott innan föräldern avled. Det förslag till speciella förbättringar av barnpensionerna i fall då änkepensionsberättigad icke finnes, som kommittén nedan framlägger, medför också betydande förbättringar för många barn, och särskilt för dem som har det sämst ställt. Med hänsyn till det sagda finner kommittén att barnpensionens grundbelopp ej bör höjas. En bättre samordning med bidragsförskotten bör i stället åstadkommas genom införande av de nedan nämnda barnpensionstilläggen. I fråga om tilläggspensioneringens betydelse såvitt gäller barnpensionerna kan följande siffror vara av intresse. I januari 1969 hade 53,5 % av barnen med folkpension dessutom till53

läggspension. Ett resp. två år tidigare var motsvarande procenttal 47,5 resp. 40,5. Andelen med tilläggspension stiger sålunda snabbt och torde 1980 överstiga 75 %. Denna bedömning utgår från det faktum att för närvarande omkring 75 % av de nybeviljade barnpensionerna inom folkpensioneringen även omfattar tilläggspension och att denna andel är sakta stigande. Medelstorleken av barnpensionerna har inom tilläggspensioneringen också stigit. Den utgjorde i januari 1968 1435 kr motsvarande 0,252 basbelopp, i januari 1969 1 536 kr (0,265 basbelopp) och i januari 1970 1652 kr (0,275 basbelopp). Härtill kommer barnpension från folkpensioneringen. 4.3.3 Barnpensionstillägg När det härefter gäller de speciella förbättringarna för de fall då änkepensionsberättigad icke finnes erinrar kommittén om sin tidigare redovisade uppfattning om familjepensioneringens framtida utformning. Kommitténs överväganden utmynnar som nämnts i ett försörj arpensionssystem med fullt genomförd könsjämlikhet samt en ökad satsning på barnpensioneringen. Ett steg mot förverkligandet av dessa mål bör enligt kommitténs mening tas redan nu. I sådant syfte har kommittén övervägt flera olika utvägar men slutligen stannat för att föreslå en väsentlig utbyggnad av barnpensioneringen inom folkpensioneringen i alla fall då änkepension ej utgår. Skälen till detta ställningstagande är flera. Att det ur synpunkten av barnens försörjningsbehov just i dessa fall är angeläget med en förstärkning av pensionsskyddet torde inte behöva särskilt understrykas. Att kommittén föredragit att åstadkomma den utjämnade effekten mellan könens pensionsförmåner genom en förmån som knytes till barnen och inte till den efterlevande försörj aren har sin grund i att man härigenom kommer ifrån besvärliga gränsdragningar i fråga om civilstånd, samboendeförhållanden osv. Utfyllnaden av barnpensionen bör alltså vara en förmån knuten till barnet och utgående i princip i de fall då änkepensionsberättigad 54

icke finnes. En sådan ordning är väl förenlig med kommitténs mera långsiktiga planer för familjepensioneringens framtida utformning och kan betraktas som ett steg på vägen mot en total utjämning av mäns och kvinnors pensionsförmåner. Det vanligaste fallet när de förbättrade barnpensionsförmånerna kommer att utgå är självfallet det då en avliden kvinna efterlämnar änkling och barn. Men de förbättrade förmånerna kommer också att utgå i det fall kvinnan efterlämnar barn men ej make. Barnens fader kan t.ex. vara frånskild från modern eller aldrig ha varit gift med henne. I vissa fall kommer de förbättrade förmånerna också att utgå efter en avliden fader. Detta gäller främst de fall då denne ej vid sin död varit gift med eller sammanbott med modern. Regeln att dessa skall utgå i alla fall då änkepensionsberättigad ej finnes leder, då äktenskapsskillnad kommit till stånd, ofta till förbättringar. Om mannen efterlämnar frånskild kvinna, som sammanbor med barn till honom, kommer barnet att få del av förbättringarna. Till såväl fader- och moderlösa barn kommer förbättringarna alltid att utgå. Dessutom kommer, på grund av en särskild regel som kommittén föreslår, tillägget att utgå i sådana fall då en avliden man efterlämnar barn som inte är barn till änkan efter honom och inte heller sammanbor med henne. Härigenom kommer bland annat barn till frånskilda kvinnor, vars make ingått nytt äktenskap, att få del av förbättringarna. Sammanfattningsvis kan sägas att de ifrågavarande förbättringarna kommer att gynna de familjer, som nu generellt sett är sämst ställda i pensionshänseende. De förbättringar, som sålunda bör komma till stånd, bör åstadkommas genom införandet av en särskild pensionsförmån benämnd barnpensionstillägg. Detta tillägg föreslås skola utgå till barnpension i samtliga fall då änkepension ej utgår efter den avlidne. Tillägget, som alltid bör utgå med ett och samma belopp, delas lika mellan barnen oavsett antalet barn. I de allra flesta fallen leder detta till att tillägget utgår till den avlidnes familj och fyller samma funkSOU 1971: 19

Tabell 20. Änka med barn. Antal barn

Änkepension

Barnpension

Summa pension

1 2 3 4 5

6 210:— 6 210: — 6 210: — 6 210: — 6 210: —

1 725: — 3 450 — 5 175 — 6900 — 8 625 —

7 935: — 9 660 — 11385 — 13 110 — 14835 —

Tabell 21. Barn i fall då en förälder avlidit och änkepension ej utgår.

Antal barn

Barnpensionstillägg

Barnpension

Summa pension

1 2 3 4 5

2 760: — 2 760: — 2 760: — 2 760: — 2 760: —

1 725: — 3 450: — 5 175: — 6 900:— 8 625: —

4 485: — 6 210 — 7 935 — 9 660 — 11 385 —

Tabell 22. Barn i fall då båda föräldrarna avlidit.

Antal barn

Barnpensionstillägg

Barnpension

Summa pension

1 2 3 4 5

2 760: — 2 760: — 2 760: — 2 760: — 2 760: —

2415: — 4 830 — 7 245 — 9 660 — 12 075 —

5 175:— 7 590 — 10 005 — 12 420 — 14 835 —

tion som änkepensioneringen i de fall det finns barn. När den avlidnes barn är uppsplittrade på flera familjer är det rimligt att stödet delas dem emellan. Kommittén föreslår att barnpensionstillägget skall utgöra 40 °lo av basbeloppet. En särskild undantagsregel föreslås också, enligt vilken utgående tillägg icke skall minskas i vissa fall. För denna fråga och andra mera tekniska detaljer rörande barnpensionstilläggen lämnas en närmare redogörelse i specialmotiveringen. Av tabellerna 20—22 framgår vilka belopp som enligt kommitténs förslag kommer att utgå i olika fall enligt huvudregeln. Med barn avses barn SOU 1971: 19

under 18 år. Basbeloppet har antagits utgöra 6 900 kronor. För att underlätta jämförelser har barnpensionstillägget placerats under änkepensionen i tabellerna. Det bör framhållas, att de nämnda tabellerna icke ger en fullständig bild av efterlevandeskyddet. Till änkepensionen kommer pensionstillskott, varjämte kommunalt bostadstillägg kan tillkomma. Vidare utgår i de allra flesta fall efterlevandepension från tilläggspensioneringen med ibland stora belopp. Enligt 8 kap. 1 § AFL upphör eller reduceras änkepensionen när yngsta barnet fyller 16 år om änkan inte då uppnått 50 55

Figur 2. Änka och 1 barn. Änkepension

Barnpension 25% Summa pension 115 ;

Änka och 2 barn. Änkepension

90%

Barnpension

Barnpension

25%

25% Summa pension 140;

Änka och 3 barn. Änkepension

90%

Barnpension

Barnpension

Barnpension

25%

25%

25% Summa pension 165 %

års ålder. Kommitténs förslag om barnpensionstillägg i fall då änkepension ej utgår samt om höjning av barnpensionsåldern till 18 år medför behov av en skyddsregel som hindrar att änkepensionen jämte pensionstillskott till denna sänkes till mindre än 40 % av basbeloppet när barnet uppnår 56

16 års ålder. Utan en sådan skyddsregel skulle änka med barn i åldern 16—18 år kunna bli sämre ställda i pensionsavseende än ett föräldralöst barn eller ett barn som har annan försörj are än änka i livet. Kommittén framlägger därför förslag om en sådan regel i 8 kap. 4 § AFL. SOU 1971: 19

Figur 3. Ett barn i fall då båda föräldrarna avlidit. Barnpensionstillägg 40%

Barnpension 35 Tb Summa pension 75; Två barn i fall då båda föräldrarna avlidit. Barnpensions40%

Bar npension

Bar tipension

35%

35% Summa pension 110 % Tre barn i fall du båda föräldrarna avlidit. Jarnpensions illägg 40%

\-

-

Bar V pension

Bar pension

Barr pension

35%

35%

35% Summa pension 145 ;

Barnpensionstilläggets verkan i olika fall illustreras i figurerna 2—4. I dessa har beaktats endast folkpensioneringens grundförmåner. Vidare har de specialregler, som föranleds av att barnpensionstillägget ej minskas i vissa fall, ej belysts. Barnpensionstillägget är en ren folkpensionsförmån och bör därför följa de för folkpension gällande reglerna. Det bör anmärkas att den föreslagna konstruktionen har betydande likheter med vad som gäller i fråga om barnpension i form av tilläggsSOU 1971: 19

pension i de fall icke finnes.

änkepensionsberättigad

4.3.4 Kostnader Beträffande kostnaderna för de i detta kapitel föreslagna reformerna kan anföras följande. En höjning av åldersgränsen till 18 år medför en kostnadsökning på 23 milj. kr per år. Barnpensionstillägget drar en kostnad av 27 milj. kr om året. Den sammanlagda kostnadsökningen blir alltså 50 milj. kr om året. 57

Figur 4. Ett barn i fall du en förälder avlidit och änkepension ej utgår. Barnpensionstillägg 40%

Barnpension 25 % Summa pension 65 ;

Två barn i fall då en förälder avlidit och änkepension ej insår. 3arnpcnsions illägg 40%

Barnpension

Barnpension

25%

25% Summa pension 90 %

Tre barn i fall dä en förälder avlidit och änkepension ej utgå Barnpensionstillägg 40%

-

Bar npension

Bar l pension

Barr pension

25%

25%

25% Summa pension 115 %

4.4 Maketillägg 4.4.1 Gällande bestämmelser De nuvarande bestämmelserna om hustrutillägg finns intagna i lagen den 25 maj 1962 (nr 392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Hustrutillägg utgår till pensionsberättigad mans hustru, om hon fyllt 60 år och makarna varit gifta minst fem år. När särskilda skäl föranleder därtill, kan hustrutillägg utgå även om hustrun inte fyllt 60 år eller makarna varit gifta kortare tid än fem år. Dispens från huvudregeln att hustrun skall ha fyllt 60 år medgives enligt nuvarande praxis i följande fall: 58

1) Då mannen stadigvarande vårdas i hemmet och hans tillstånd är sådant att hustrun ej mera än tillfälligt kan lämna honom utan hjälp och tillsyn. 2) Då hustrun på grund av egen sjuklighet är ur stånd att utföra förvärvsarbete av någon betydenhet. 3) Då hustrun med hänsyn till förekomsten i hemmet av små barn är ur stånd att utföra förvärvsarbete av någon betydenhet. I fallen nr 1 och 3 tillmäts hustruns ålder inte alltför stor betydelse, enär hon ju då, oavsett åldern som regel är ur stånd att utföra förvärvsarbete utom hemmet. Däremot fästes i fall nr 2 vikt vid åldern. I fall nr 3 iakttages den gränsdragningen att endast barn under 12 år anses vara små. SOU 1971: 19

Vidare beaktas mannens eller annan hemmavarande familjemedlems möjligheter att öva tillsyn över barnen. Hustrutillägg i detta fall torde inte beviljas med stöd av undantagsbestämmelsen, om endast ett barn under 12 år finnes som redan inom något år skall uppnå denna ålder. Beträffande fall nr 2 har praxis utvecklats så, att minst 50-procentig nedsättning av arbetsförmågan ansetts såsom särskilt skäl för att bevilja kvinna hustrutillägg före 60 års ålder. Särskild vikt har vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning lagts vid hennes möjlighet att utföra förvärvsarbete. Vad angår dispensmöjligheten i fråga om tiden för äktenskapets längd framgår av uttalanden i förarbetena att denna möjlighet införts för att tillgodose önskemål om att änkepensionsberättigad kvinna, som gifter om sig med folkpensionär, skall kunna erhålla hustrutillägg även innan detta äktenskap bestått i fem år. Hustrutillägget motsvarar högst skillnaden mellan pensionsbeloppet för två pensionsberättigade makar jämte två pensionstillskott och pensionen för en ensam pensionär jämte ett pensionstillskott. Man utgår därvid från de ålderspensionsbelopp, som gäller vid uttag från och med 67-årsmånaden. Hustrutillägg utgår inte till hustru, som själv åtnjuter folkpension. Ej heller kan hustrutillägg utgå till ålderspension, som åtnjutes för tid före den månad, då den pensionsberättigade fyller 67 år. Då hustru som uppbär hustrutillägg fyller 67 år, erhåller hon i stället ålderspension. I de flesta fall utgår vid sidan av hustrutillägget även kommunalt bostadstillägg. Såväl hustrutillägg som kommunalt bostadstillägg är underkastade inkomstprövning. Reglerna om inkomstprövning finns redovisade på s. 16. I detta sammanhang bör även erinras om den i 10 kap. 4 § andra stycket lagen om allmän försäkring intagna bestämmelsen enligt vilken en kvinna, som för samma månad äger rätt till såväl förtidspension som hustrutillägg, endast äger rätt att uppbära en av förmånerna. I sådant fall får kvinnan SOU 1971: 19

välja vilken av förmånerna hon önskar uppbära. Föreligger exempelvis rätt för kvinnan till både halv förtidspension och oreducerat hustrutillägg är hustrutillägget beloppsmässigt förmånligare för henne. Motsatt förhållande kan föreligga om hon äger rätt till såväl hel förtidspension som ett på grund av inkomst starkt reducerat hustru tillägg. Administrationen av de inkomstprövade förmånerna handhaves av de allmänna försäkringskassorna. Själva inkomstprövningen göres dock av de till kassorna knutna försäkringsnämnderna, som även har att fatta principbeslut om särskilda skäl skall anses föreligga för att utgiva hustrutillägg oaktat kvinnan icke uppnått 60 år eller icke varit gift i fem år. Besluten i dessa frågor meddelas av försäkringskassornas centralkontor, som — i fall de icke delar försäkringsnämndernas uppfattning i någon fråga — har möjlighet att underställa beslutet riksförsäkringsverkets prövning.

4.4.2 Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna Socialvårdskommittén framlade år 1945 ett förslag till ny folkpensioneringslag, som upptog vissa nya pensionsförmåner. Förslaget innebar bland annat att folkpensionen till den, vilkens hustru fyllt 60 år och ej själv var pensionsberättigad, förhöjdes genom ett hustrutillägg. Denna förmån, som skulle vara föremål för inkomstprövning, motiverades med att i olika sammanhang mot folkpensioneringen anmärkts att, då en av två makar tillerkänts folkpension men den andra maken icke erhållit pension, makarna ofta blev hänvisade att båda försörja sig på en pension, som var avsedd blott för den ena maken. Detta missförhållande hade framträtt särskilt starkt då den icke pensionsberättigade maken — i regel hustrun — på grund av relativt hög ålder icke kunde ägna sig åt förvärvsarbete. Utan bestämmelser om hustrutillägg i dylika fall skulle den av kommittén föreslagna pensionsreformen i ett betydande antal fall ha 59

förfelat sitt syfte att bereda en dräglig försörjning. Enligt socialvårdskommittén borde hustrutillägget bestämmas till sådant belopp att mannens pension jämte hustru till ägget uppgick till något lägre belopp än vad makarna gemensamt skulle ägt uppbära om även hustrun varit pensionsberättigad. I proposition nr 220 år 1946, vari riksdagen förelades förslaget till ny lag om folkpensionering, framhöll föredragande departementschefen, att enligt hans mening vägande invändningar knappast kunde göras mot de synpunkter, som låg till grund för kommitténs förslag att införa ett hustrutillägg. Han anförde vidare: »Det synes icke rimligt att två åldriga makar skola vara hänvisade att leva på en pension, som är beräknad för mannen ensam. Även om hustrun icke är så arbetsoförmögen, att hon är berättigad till invalidpension, torde hennes arbetsförmåga dock ofta vara avsevärt nedsatt. Omvänt gäller att om hustrun genom förvärvsarbete förmår bidraga till makarnas försörjning, hennes årsinkomst kommer att verka minskande på hustrutilllägget och i många fall även på mannens pension. Med hänsyn till vad sålunda anförts finner jag kommitténs förslag i denna del vara i princip välgrundat.» Departementschefen ansåg emellertid att det av kommittén föreslagna villkoret att hustrun skall ha fyllt 60 år kunde i vissa fall leda till otillfredsställande resultat. Han förordade därför en sådan komplettering av kommittéförslaget att möjlighet öppnades att, där särskilda omständigheter förelåg, bevilja hustrutillägg även om hustrun ej fyllt 60 år. Den föreslagna utvidgningen av rätten till hustrutillägg borde dock enligt departementschefen begränsas till den som uppbär ålderspension. Enligt socialvårdskommitténs förslag skulle för rätt till hustrutillägg erfordras att makarna varit gifta minst 10 år. Detta förslag grundade sig dels på en önskan att förhindra att äktenskap ingicks i syfte att erhålla högre pension än eljest och dels på den principiella inställningen, att tillägget ej borde utgå med mindre hustrun kunde antagas ha varit borta från förvärvsarbete viss 60

längre tid. Departementschefen var dock av den uppfattningen att det ur båda dessa synpunkter var tillräckligt att kräva att makarna skulle ha varit gifta minst fem år. De föreslagna bestämmelserna om hustrutillägg godtogs av riksdagen. På förslag av 1950 års folkpensionsrevision utvidgades undantagsbestämmelsen om utgivande av hustrutillägg på grund av särskilda skäl till att avse även hustrur till andra pensionärer än ålderspensionärer. Genom lagändring den 1 januari 1956 ändrades utformningen av den förefintliga dispensmöjligheten i fråga om hustruns ålder till att omfatta även äktenskapstiden. Av uttalande av föredragande departementschefen i proposition nr 128 till 1955 års riksdag framgår att lagändringen föranleddes av önskemål att änka, som när hon uppbar änkepension gifte om sig med folkpensionär skulle kunna erhålla hustrutillägg även innan detta äkenskap bestått fem år. 1958 års socialförsäkringskommitté upptog i sitt betänkande »Förtidspensionering och sjukpenningförsäkring m.m.» till behandling bland annat frågan om hustrutilllägg. Kommittén ansåg att det under avsevärd tid framåt skulle föreligga ett behov av hustrutillägg och föreslog att sådana tillägg alltjämt skulle finnas. Angående den närmare utformningen av tilläggen framhöll kommittén att den inte fann anledning ifrågasätta ändring i de gällande bestämmelserna. Kommittén fann vidare såväl av principiella skäl som med hänsyn till kostnaderna det ofrånkomligt att bibehålla inkomstprövningen av hustrutilläggen. Riksdagen beslöt i enlighet med kommitténs förslag.

4.4.3 Kommittén Reglerna om hustrutillägg utgör ett typiskt exempel på hur pensionssystemet utformats efter de faktiska förhållandena i samhället för att kunna ge ett effektivt skydd i sådana situationer, där behov av skydd generellt sett föreligger. Det var under 1940-talet, då de nuvarande bestämmelserna i sina huvudSOU 1971: 19

drag tillkom, helt naturligt att tillskapa speciella regler med tanke på »hemmafrusituationen». Man ansåg det riktigt att ge ett särskilt ekonomiskt skydd åt de familjer där mannen var pensionär och där hustrun icke genom eget förvärvsarbete kunde försörja sig. Hustrutillägget har under den gångna tiden fyllt en betydelsefull funktion. Att så fortfarande är fallet visas bäst av att denna förmån — fastän den är inkomstprövad — för närvarande utgår till mer än 50 000 personer. Det är mot denna bakgrund nu ej möjligt att avskaffa hustrutilläggen. Man har understundom antagit, att de successivt ökade tilläggspensionerna och den allmänna inkomstutvecklingen skulle medföra att de inkomstprövade pensionsförmånerna — hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg — genom effekten av inkomstprövningen successivt skulle minska i betydelse. Så har icke blivit fallet. Orsaken härtill står främst att finna i att kommunerna höjt det kommunala bostadstillägget och att pensionärerna därför kunnat ha större inkomster innan dessa helt reducerat bort tillägget. En annan orsak har varit de ändrade beloppsgränser och reduceringsregler, som statsmakterna beslutat beträffande de inkomstprövade förmånerna. Kommittén anser, att det inte heller för den närmaste framtiden finns anledning antaga att hustrutilläggens antal kommer att minskas i någon väsentlig mån. Som framgått av det föregående är reglerna om hustrutillägg helt beroende av kön. I enlighet med sina direktiv har kommittén haft att undersöka om detta fortfarande är motiverat i dagens situation. Det ligger därvid närmast till hands att se vilka konsekvenser som skulle inträffa om de regler, som nu gäller för kvinnor, gjordes tillämpliga jämväl för män. De män, som vid en sådan ändring skulle kunna komma i åtnjutande av tillägg, skulle vara sådana, där hustrun har ålders- eller förtidspension. Vidare skulle fordras att mannen fyllt 60 år och att makarna varit gifta i fem år. Om särskilda skäl förelåg skulle kraven på mannens ålder och äktenSOU1971: 19

skapets längd kunna eftergivas. Det bör vidare erinras om att tillägget skulle vara inkomstprövat. I de fall mannen — eller hustrun — var i fullt förvärvsarbete skulle tillägg sålunda i allmänhet icke utgå. En inom kommittén verkställd beräkning ger vid handen att cirka 80 000 kvinnor skulle bli berättigade till hustrutillägg om detta tillägg icke var inkomstprövat. Motsvarande siffra för män är drygt 40 000 varav icke fullt hälften skulle vara make till kvinna med ålderspension och övriga make till kvinna med förtidspension eller sjukbidrag. Orsaken till att antalet män är lägre är att männen ofta är äldre än sina hustrur. Inkomstprövningens inverkan för männens del är mycket svår att bedöma. Det torde dock kunna fastslås att förvärvsarbetsfrekvensen för män över 60 år är högre än för kvinnor i motsvarande ålder. Viss ledning kan vidare erhållas av en uppgift från statistiken över kommunala bostadstillägg för januari 1968. Enligt denna uppbar endast 918 gifta kvinnor sådant tilllägg till ålders- eller förtidspension. Maken uppbar i dessa fall ingen folkpensionsförmån. Hade maketillägg funnits vid nämnda tidpunkt skulle dessa män ha haft maketilllägg med undantag för den troligen mycket ringa del av männen, som ej fyllt 60 år. En beräkning av antalet män, som skulle kunna bli berättigade till maketillägg, måste sålunda bli mycket ungefärlig. Uppskattningsvis torde omkring 1 500 män bli berättigade till sådant tillägg. Mot bakgrund av det anförda kan behovet av en förmån av ifrågavarande slag för män inte — generellt sett — anses som särskilt stort. Det bör också erinras om att de från och med den 1 juli 1970 ändrade reglerna om förtidspension gör att det för många blir lättare att erhålla sådan pension. I det fall hel sådan pension utgår finns intet behov av tillägg. Det sagda hindrar givetvis inte, att en förmån motsvarande hustrutillägget i åtskilliga enskilda fall kan fylla ett betydelsefullt behov för en man. Inkomstprövningen medför att några fall med stötande överkompensation inte behöver uppstå. De understundom uttalade farhå61

gorna för att män med pensionerade hustrur skulle — om de blev berättigade till tillägg — i vissa fall kunna lämna förvärvsarbetet i förtid, bedömer kommittén som helt överdrivna bland annat med hänsyn till de relativt sett blygsamma belopp som det här gäller. Det anförda jämte kommitténs uppfattning att män och kvinnor så långt möjligt bör behandlas lika inom pensioneringen gör att kommittén förordar, att de nuvarande bestämmelserna om hustrutillägg ges motsvarande tillämpning beträffande män. I samband därmed bör tilläggets benämning ändras till maketillägg. Den förordade ändringen innebär, att reglerna om eftergift av kraven på åldersgränsen och tiden för äktenskapets längd när särskilda skäl föreligger kommer att bli tillämplig även på män. I fråga om tiden för äktenskapets längd kommer emellertid detta i praktiken att sakna betydelse eftersom kravet på denna tid i praxis eftergives endast när änkepension utgått. Sådan kan ju ej utgå för män. De fall där maketillägg på grund av särskilda skäl kan utgå till man under 60 år torde bli ganska fåtaliga. Kan mannen på grund av egen sjuklighet ej utföra förvärvsarbete torde han regelmässigt vara berättigad till förtidspension. Fall då han måste stanna hemma för att vårda en sjuk hustru eller små barn lär förekomma men inte vara vanliga. Den kostnadsökning, som skulle uppkomma om hustrutillägget omkonstruerades till ett maketillägg, är svår att beräkna. På grundval av tillgängliga uppgifter och vissa antaganden torde den årliga kostnadsökningen kunna beräknas till 5 miljoner kronor. Som jämförelse kan nämnas att den årliga kostnaden för hustrutillägget år 1969 uppgick till 131 miljoner kronor. Här bör även erinras om att åtskilliga av de män som skulle kunna bli berättigade till maketillägg, även skulle komma i åtnjutande av kommunalt bostadstillägg. Kostnaderna för bostadstilläggen, som faller på kommunerna, är svåra att beräkna men det torde röra sig om belopp av obetydlig omfattning.

4.5 Den nedre gränsen för änkepensionsrätt inom tilläggspensioneringen 4.5.1 Gällande bestämmelser Änkepension inom folkpensioneringen tillkommer änka, som antingen uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom minst fem år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 år, som vid mannens död stadigvarande vistades i makarnas hem eller hos änkan. Upphör änkan att ha barn under 16 år i hemmet, skall vid bedömandet av hennes rätt till pension i fortsättningen anses som om mannen avlidit, då barnet upphörde att påverka rätten till pension, och äktenskapet varat till sagda tidpunkt. Änkepensionen utgör för änka, som vid makens död eller den därmed jämställda tidpunkten fyllt 50 år, 90 procent av basbeloppet. För annan änka minskas pensionen med 1/15 för varje år, varmed änkans ålder vid mannens död eller den tidpunkt då hon upphörde att ha barn under 16 år i hemmet understeg 50 år. Pensionstillskott utgår till änkepension. Änkepension inom tilläggspensioneringen utgår till änka efter den försäkrade om äktenskapet varat minst fem år och ingåtts senast den dag, då den försäkrade fyllde 60 år. Efterlämnar den försäkrade barn, som också är barn till änkan, är änkan, oavsett barnets ålder, berättigad till änkepension även om nyss nämnda förutsättningar inte är uppfyllda. Änkepensionen utgår med en viss procent av den avlidnes egenpension, dvs. den förtids- eller ålderspension, som utgick till den avlidne, eller — om denne ej uppbar pension — den förtidspension som den avlidne skulle ha erhållit, om rätt till sådan pension inträtt vid tidpunkten för dödsfallet. I övrigt är änkepensionens storlek beroende av om den försäkrade efterlämnar barn, som är berättigat till pension efter honom. Finns inte något pensionsberättigat barn, utgör änkepensionen 40 % av den avlidnes egen pension. Efterlämnar den avlidne pensionsberättigat barn, utgår änkepension med 35 % av samma belopp. SOU 1971: 19

Förutsättningarna för änkepension är alltså i flera avseenden olika inom folk- och tilläggspensioneringen. En av de mera framträdande olikheterna är att rätten till änkepension inom tilläggspensioneringen för änkor utan barn icke är knuten till några villkor om att änkan skall ha uppnått viss ålder. Enda kravet för rätt till pension i dessa fall är att äktenskapet varat minst fem år och ingåtts senast den dag den försäkrade fyllde 60 år. Inom folkpensioneringen däremot gäller den regeln att änka under 36 år äger rätt till pension endast under förutsättning att hon har vårdnaden om och stadgivarande sammanbor med barn under 16 år. Änkepensionen från tilläggspensioneringen uppgår med nuvarande penningvärde (basbeloppet=6 900 kr) maximalt till 10764 kronor om året eller 897 kronor per månad. En kvinna utan barn, vars make haft en förvärvsinkomst, som år 1960 uppgick till 14 000 kronor och som sedan successivt ökat till 20 000 kronor år 1970, kan räkna med att bli tillerkänd en änkepension från tilläggspensioneringen på omkring 3 800 kronor per år med nuvarande penningvärde om maken skulle avlida. 4.5.2 Gällande familjepensionsbestämmelser beträffande de stats- och kommunalanställda samt inom den privata kollektiva t j änstepensionsf örsäkringen Bestämmelserna om de statsanställdas pension återfinnes i statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) med följdförfattningar. Enligt detta utgår familjepension till efterlevande make, varmed avses änka eller änkling. En förutsättning för rätt till pension är att äktenskapet ingåtts senast den dag anställningshavaren fyllt 60 år. Någon undre åldersgräns eller krav på viss tids äktenskap finns inte uppställd. Kommunernas pensionsregler är konstruerade på ett principiellt likartat sätt. Pensionsförmånerna i ITP-planen, som gäller flertalet privatanställda tjänstemän, omfattar bland annat särskild änkepension, vanlig familjepension samt särskild familjepension. Sistnämnda SOU1971: 19

pensionsförmån kan emellertid enbart tillkomma manlig tjänsteman. Särskild änkepension utges i de fall änkepension icke utgår enligt tilläggspensioneringen inom den allmänna försäkringen på grund av att äktenskapet varat mindre än fem år och tjänstemannen ej efterlämnar barn som tilllika är barn till änkan. Något särskilt villkor — motsvarande det som finns inom folkpensioneringen — för rätt för änka under 36 år att få komma i åtnjutande av pension finnes icke uppställt i ITP-planen. 4.5.3 Kommittén I avsnitt 4.2 har kommittén diskuterat de mera långsiktiga utvecklingstendenserna på familjepensioneringens område. Därvid har konstaterats, att änkepensioneringen fortfarande fyller ett klart socialt behov. Den har tillgodosett kvinnans naturliga krav på trygghet i händelse av mannens bortgång och sörjt för att hennes ekonomiska standard inte minskat alltför mycket. Härigenom har skapats goda förutsättningar för henne att klara familjens fortsatta försörjning. Med den utveckling, som under senare år ägt rum i samhället, framstår det dock som diskutabelt om det fortfarande föreligger skäl att utge änkepension i alla de fall, som nu sker. Det kan enligt kommitténs uppfattning med fog ifrågasättas om det är motiverat att utge änkepension till unga änkor utan barn. Dessa har i dagens samhälle regelmässigt möjlighet att tillfredsställande försörja sig själva. Om så icke skulle vara fallet bör de erhålla stöd i första hand genom arbetsmarknadsmyndigheterna eller genom förtidspension. Man kan alltså säga, att från sociala synpunkter något generellt behov av änkepensionsskydd icke finns för ifrågavarande kategori. Som framgår av vad ovan anförts är reglerna inom folkpensioneringen så utformade att de inte ger utrymme för änkepension till barnlösa kvinnor under 36 år. Dessa regler harmonierar väl med den av kommittén nyss redovisade uppfattningen. Enligt kommittén framstår det dessutom som angeläget att man får större överens63

stämmelse mellan reglerna inom folk- och tilläggspensioneringen. Även om man här i någon mån frigör sig från sambandet med den offentliga och privata tjänstepensioneringen anser kommittén de ovan nämnda skälen så starka att den förordar, att änkepension inom tilläggspensioneringen icke längre skall utgå till unga änkor utan barn. En nedre åldersgräns bör införas och anknytas till den inom folkpensioneringen förekommande 36-årsgränsen. Vid en sådan lösning uppstår emellertid frågan om en avtrappningsregel, motsvarande den som finns inom folkpensioneringen, skulle vara motiverad. Ett skäl till en sådan skulle vara att ett tröskelproblem eljest skulle uppstå vid 36-årsgränsen. De barnlösa kvinnor, som blir änkor kort före den dag de uppnår 36 års ålder, skulle bli helt utan änkepension under det att de kvinnor, som vid mannens frånfälle just uppnått sagda ålder, skulle erhålla änkepension utan någon reduktion. En sådan ordning kan synas otillfredsställande. Kommittén vill emellertid i detta sammanhang erinra om den femårsgräns, som nu finns inom tilläggspensioneringen och som medför en skarp gränsdragning mellan å ena sidan de kvinnor, som varit gifta mindre än fem år vid mannens frånfälle och således icke blir berättigade till änkepension, och å andra sidan dem, som varit gifta mer än fem år och som därför kommer i åtnjutande av sådan pension. Denna gräns torde i sak innebära ett lika svårt tröskelproblem som den tilltänkta regeln men har inte inneburit några påtagliga olägenheter. Även på andra håll i lagen om allmän försäkring kan man återfinna dylika skarpa gränser. Det bör erinras om att antalet kvinnor, som blir änkor i förevarande ålder, är förhållandevis litet. Ett införande av en femtondelstrappa med reglerna inom folkpensioneringen som förebild skulle bidraga till att åstadkomma en större överensstämmelse mellan reglerna inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. Kommittén anser dock att den mest avgörande frågan, när det gäller att 64

taga ställning till en eventuell avtrappningsregel, är hur långt man önskar gå ifråga om inskränkningar i änkepensionsrätten. En avtrappningsregel av det slag som här nämnts skulle få långtgående verkningar. Med en sådan skulle även barnlösa änkor mellan 36 och 49 år få sin pension reducerad. Kretsen av de kvinnor, som härigenom skulle få lägre pensionsförmåner än enligt nu gällande regler skulle således bli avsevärt vidgad. De kvinnor, som skulle beröras av en sådan avtrappningsregel, befinner sig ofta i en mer skyddsvärd situation än de änkor som icke fyllt 36 år. Andra avtrappningsregler skulle givetvis kunna diskuteras. Dessa skulle kunna utformas på ett sådant sätt att de gjordes mindre ingripande. Härigenom skulle man emellertid få två olika avtrappningsregler rörande änkepensioneringen inom det allmänna pensionssystemet — en för folkpensioneringen och en annan för tilläggspensioneringen. Detta skulle bidraga till att göra systemet än mer komplicerat än vad det nu är. Mot bakgrunden av det anförda föreslår kommittén därför att en nedre åldersgräns för rätt till änkepension till barnlösa änkor införs även inom tilläggspensioneringen och att denna gräns sätt vid 36 års ålder eller samma som inom folkpensioneringen. 4.5.4 Övergångsbestämmelser Då förslaget innebär att efterlevandeskyddet inte längre skall gälla för vissa kategorier kvinnor måste särskild uppmärksamhet ägnas åt övergångsbestämmelserna. Kommittén har övervägt olika alternativ till lösningar, som alla syftar till att mildra tröskeleffekten vid genomförandet av de nya bestämmelserna. En självklar utgångspunkt för dessa resonemang har varit att ändrade regler endast skall beröra pensionsfall, som inträffar efter ikraftträdandet av de nya reglerna. De, som uppbär pension enligt nuvarande regler, skall således få behålla tillerkända förmåner oförminskade. Kommittén vill till en början framhålla att det kan vara lämpligt att vänta med SOU 1971: 19

ikraftträdandet av de nya reglerna någon tid för att därigenom bereda de kvinnor, som kan komma att beröras av förslaget, möjlighet att anpassa sig efter de ändrade förhållandena. En anpassningstid av två år torde vara tillfyllest, och kommittén föreslår en sådan. När det gäller övergångsbestämmelserna i övrigt har kommittén diskuterat olika lösningar. Ett uppslag utgår från att den som vid de nya reglernas ikraftträdande har en latent änkepensionsrätt skall få behålla denna. Man får utgå från den nu inom tillläggspensioneringen gällande regeln att kvinna utan barn äger rätt till änkepension endast om äktenskapet varat minst fem år. De barnlösa kvinnor under 36 år, som varit gifta minst fem år, får med detta resonemang anses ha byggt upp ett pensionsskydd enligt nu gällande regler. Om mannen skulle avlida före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, äger de rätt till änkepension. Med utgångspunkt härifrån skulle man kunna införa en övergångsbestämmelse av den innebörden att de barnlösa kvinnor, som vid lagens ikraftträdande icke fyllt 36 år men varit gifta minst fem år skulle äga rätt till änkepension efter ikraftträdandet även om mannen skulle avlida innan de uppnått nämnda ålder. En annan möjlighet är att låta alla kvinnor, som vid lagens ikraftträdande uppnått 16 års ålder få bibehålla sina pensionsrättigheter enligt nuvarande regler. De kvinnor däremot, som vid nämnda tidpunkt icke uppnått sådan ålder, skulle omfattas av de nya reglerna. Härigenom skulle man emellertid få en mycket lång övergångstid. Först 20 år efter lagens ikraftträdande skulle de nya reglerna kunna tillämpas fullt ut. Under dessa år skulle man således vara tvungen att tillämpa skilda regler vid bedömningen av kvinnornas rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen. Kvinnans ålder skulle vara helt avgörande vid valet av tillämpliga regler. Kommittén har diskuterat ytterligare ett förslag till lösning av övergångsproblemet. Enligt detta skulle man, med utgångspunkt från intjänandesynpunkterna, bestämma att SOU 1971: 19 5

de, som vid lagens ikraftträdande fyllt 23 år, skall äga rätt till änkepension efter ikraftträdandet. De kvinnor, som icke uppnått denna ålder, skulle däremot få sin rätt till pension reglerad genom de nya bestämmelserna. Åldern 23 år är vald med hänsyn till dels det nuvarande kravet på fem års äktenskap för rätt till pension och dels på bestämmelsen att kvinnan skall ha uppnått 18 års ålder för att äga rätt att ingå äktenskap utan att inhämta tillstånd av länsstyrelsen. De nya bestämmelserna skulle genom detta förslag bli tillämpliga i princip endast på de kvinnor, som vid lagens ikraftträdande icke haft möjlighet att förvärva änkepensionsskydd, dvs. de som varit gifta mindre än fem år. Detta förslag kan sägas utgöra en kombination av de två föregående. Även detta förslag har den nackdelen med sig att man får en mycket lång övergångstid. Denna skulle dock bli kortare än enligt det förslag, som avsåg att låta alla kvinnor, som vid lagens ikraftträdande uppnått 16 års ålder, omfattas av de nya bestämmelserna. Vid sina överväganden har kommittén stannat för en lösning i enlighet med det första av de alternativ som diskuterats i det föregående. Detta alternativ innebär att de barnlösa kvinnor, som vid lagens ikraftträdande icke fyllt 36 år men varit gifta minst fem år, skall äga rätt till änkepension även efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Dessa kvinnor får således bibehålla sin rätt till änkepension enligt de nuvarande reglerna även om de skulle bli änkor innan de uppnått nämnda ålder. Med en sådan lösning kan en alltför lång övergångstid undvikas. Samtidigt kan de kvinnor, som vid lagens ikraftträdande skulle varit berättigade till änkepension om mannen avlidit garanteras fortsatt sådan rätt. 4.5.5 Kostnadsminskning De nu föreslagna bestämmelserna skulle medföra en viss kostnadsbesparing, som helt hänför sig till tilläggspensioneringen. Till en början blir besparingseffekten tämligen blygsam. Först omkring 1982 kan den antagas utgöra en miljon kronor om året för att därefter öka i långsam takt. 65

4.6 Ändring av reglerna om barntillägg till ålders- eller förtidspension 4.6.1 Gällande bestämmelser Barntillägg inom folkpensioneringen utgår enligt 9 kap. 1 § lagen om allmän försäkring för varje barn under sexton år till försäkrad eller försäkrads hustru, om den försäkrade har den rättsliga vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Förmånen utgår som tillägg endast till ålders- eller förtidspension. Om pensionären är en gift kvinna utgår dock inte tillägget. Den, som tagit ut sin ålderspension i förtid, kan erhålla barntillägg först när han uppnått 67 års ålder. Barntillägget utgör, då fråga är om tillägg till ålderspension eller hel förtidspension, 25 procent av basbeloppet, dvs. för närvarande (basbeloppet=6 900 kronor) 1725 kronor per år. Om barnet är berättigat till barnpension från folkpensioneringen, utgör dock barntillägget 10 procent av basbeloppet eller 690 kronor om året. I det fall endast två tredjedelar eller hälften av hel förtidspension utgår är barntillägget reducerat på motsvarande sätt. Barntillägget är icke föremål för inkomstprövning. Däremot har, för att hindra överförsäkring inom pensionssystemet, införts en särskild bestämmelse om minskning av barntillägget med hänsyn till samtidigt utgående tilläggspension. Enligt denna bestämmelse skall barntillägget minskas med hälften av tilläggspensionen i den mån denna för år räknat överstiger halva basbeloppet. Detta innebär att en tilläggspension, som understiger halva basbeloppet, inte påverkar barntillägget och att en tilläggspension, vars årsbelopp ligger mellan halva basbeloppet och ett helt basbelopp, reducerar barntillägget successivt. Uppgår tilläggspensionen till mer än ett basbelopp bortfaller hela barntilllägget för ett barn. Reduceringsprincipen kan belysas av följande exempel. En person åtnjuter folk- och tilläggspension i form av två tredjedelar av hel förtidspension jämte barntillägg för ett barn. Tilläggspensionens årsbelopp uppgår till 4 000 kronor. Barntillägget, 1150 kronor per 66

år, skall minskas med 4 0 0 0 - 0 , 5 x 6 900 Ä „ , = 275 kronor. 2 I detta sammanhang bör även omnämnas den i 5 § lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension intagna föreskriften, enligt vilken tilläggspension, som reducerat barntillägg, icke skall medräknas vid inkomstprövningen till den del tilläggspensionen reducerat barntillägget. Denna föreskrift har tillkommit för att undvika att samma inkomst får verka två gånger reducerande på folkpensionsförmån. Som tidigare nämnts utgår icke barntilllägg till pension, som tillkommer gift kvinna. I fråga om barn i bestående äktenskap, där föräldrarna sammanlever, kan således icke beviljas barntillägg, om det är hustrun som är pensionstagare. Här bör dock erinras om de särskilda bestämmelserna i lagen om allmän försäkring (10 kap. 1 §) om likställande av ogift pensionsberättigad med gift och gift pensionsberättigad med ogift. Enligt dessa bestämmelser skall gift pensionsberättigad, som stadigvarande lever åtskild från sin make, om inte särskilda skäl föranleder till annat, likställas med ogift pensionsberättigad vid tillämpningen av reglerna om barntillägg. Detta medför att en sådan gift kvinna kan erhålla barntillägg. I vissa fall skall vidare ogift pensionstagare likställas med gift. Till dessa fall hör emellertid ej reglerna om barntilllägg. En ogift kvinna förlorar alltså inte den rätt till barntillägg hon kan ha genom att sammanbo med en man. Gifter hon sig med mannen förlorar hon emellertid sin rätt till barntillägg. 4.6.2 Bakgrunden till nuvarande bestämmelser Barntillägget var en av de nya tilläggsförmåner, som tillkom i samband med lagen om allmän försäkring. Tillägget var närmast avsett att ersätta det behov av ekonomiskt stöd till vissa barnfamiljer, som täckts genom de särskilda barnbidragen. Dessa bidrag, som var inkomstprövade, utgick dels SOU 1971: 19

till barn, vars fader åtnjöt ålderspension, invalidpension eller sjukbidrag enligt lagen om folkpensionering, dels till barn, vars moder åtnjöt sådan folkpension i det fall föräldrarna ej sammanlevde och modern hade vårdnaden om eller stadigvarande sammanbodde med barnet, och dels till barn, vars moder var gift med annan man än barnets fader i det fall styvfadern åtnjöt folkpension samt modern hade vårdnaden om eller stadigvarande sammanbodde med barnet. Någon möjlighet för gift kvinna, som uppbar folkpension, att erhålla särskilt barnbidrag, stod således icke till buds. I sitt betänkande »Förtidspensionering och sjukpenningförsäkring m.m.» (SOU 1961: 29) uttalade 1958 års socialförsäkringskommitté att man kunde utgå ifrån att det alltjämt skulle komma att föreligga behov av ett ekonomiskt stöd till vissa barnfamiljer motsvarande de särskilda barnbidragen. Kommittén föreslog, att detta stöd tekniskt skulle utformas såsom ett tillägg till försörj arens folkpension, benämnt barntillägg. Beträffande den barntilläggsberättigade kretsen fann kommittén ej skäl föreslå någon principiell ändring. Kommittén anförde dock bland annat följande rörande lagstiftningens utformning: Kommittén vill här framhålla, att de allmänna pensionerna — alltså summan av folkpensionen och tilläggspensionen — beräknas giva en relativt god kompensation för av invaliditet eller ålderdom förorsakat inkomstbortfall. Om pensionen förhöjes med barntillägg, kan det sammanlagda pensionsbeloppet befaras bli så stort, att s.k. överförsäkring kan anses föreligga. I de lägsta inkomstskikten, där pensionen i vart fall inte ger mer än en blygsam försörjning, synes detta förhållande inte behöva föranleda betänkligheter. Till förhindrande av överförsäkring i övriga fall torde en reduktionsregel böra införas. Denna synes lämpligen kunna anknytas till storleken av den tilläggspension, som försörjaren åtnjuter. Kommittén har funnit, att om barntillägget minskas med hälften av tilläggspensionen i den mån denna för år räknat överstiger halva basbeloppet, vinnes godtagbart resultat och föreslår att en sådan regel införes. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande gjordes inga principiella invändSOU 1971: 19

ningar mot förslaget att ersätta de särskilda barnbidragen med barntillägg, utformade som tillägg till försörj arens folkpension. De vanföras riksförbund ansåg dock att barntillägget icke borde reduceras av den anledningen att försörjaren uppbar partiell förtidspension. Vidare ifrågasatte riksförsäkringsverket under åberopande av bestämmelserna om rätt till barntillägg från sjukförsäkringen, huruvida inte barntillägg i visst fall borde kunna utgå till folkpension, som tillkom gift kvinna. Enligt socialstyrelsens mening kunde några allvarliga invändningar icke resas mot att barntillägg fick utgå även till folkpension till gifta kvinnor. Vad angick frågan om barntillägg inom folkpensioneringen förklarade föredragande departementschefen i proposition nr 90 till 1962 års riksdag att han delade socialförsäkringskommitténs uppfattning att det alltjämt skulle komma att föreligga ett behov av ett ekonomiskt stöd till vissa barnfamiljer motsvarande det som utgick i form av särskilt barnbidrag. Han anslöt sig därjämte helt till den av kommittén förordade reduceringsregeln. Departementschefen — och sedermera riksdagen — anslöt sig i allt väsentligt till kommittéförslaget. 4.6.3 Riksdagsbehandlingen av den s.k. reduceringsregeln Vid 1970 års riksdag väcktes motioner (I: 241 och II: 281) med förslag till sådan ändring av lagen om allmän försäkring att reduceringsregeln upphävs. Enligt motionärerna medför denna regel orimliga resultat. Med tanke på barntilläggets ringa storlek anser de att någon risk för överförsäkring inte föreligger. Andra lagutskottet hemställde i utlåtande nr 22 att motionerna inte måtte föranleda någon riksdagens åtgärd och anförde därvid följande: Barntillägg utgick i januari 1967 för ca 12 300 barn till ca 8 000 försörjare. Talen torde i dag ligga något högre. Utbetalade barntillägg hänför sig i ungefär en femtedel av fallen till ålderspensioner och i fyra femtedelar av fallen till förtidspensioner eller sjukbidrag. I vilken utsträckning reduceringsregeln inverkar på utgående tillägg eller helt omöjliggör tillägg 67

saknas statistisk upplysning om. Det kan dock sägas att regeln under den första tiden efter barntilläggens införande år 1963 spelat en ganska underordnad roll. Med tillväxten av ATP-pensioner såväl antal- som storleksmässigt har regeln fått större betydelse. Redan en pension som överstiger ett halvt basbelopp påverkar barntilläggets storlek och en pension som uppgår till ett helt basbelopp konsumerar hela barntillägget för ett barn. Utskottet kan väl förstå om dessa konsekvenser av den nuvarande lagstiftningen upplevs som mindre rättfärdiga av de berörda försäkrade och finner i likhet med motionärerna att skäl kan anföras för en översyn av gällande bestämmelse. Utskottet vill dock framhålla att barntillläggens belopp anknyter till barnpensionerna. Pensionsförsäkringskommittén har att under sina överväganden angående den framtida familjepensioneringen pröva möjligheterna att förstärka barnpensionerna. Därvid kan kommittén knappast undgå att på grund av den koppling som finns mellan barnpensioner och barntillägg pröva även storleken av sistnämnda förmån. Utskottet utgår från att kommittén i det sammanhanget även kommer att behandla reduktionsbestämmelsen. Med hänsyn härtill och då kommittén avser att avlämna sitt slutbetänkande instundande årsskifte anser utskottet att någon framställning från riksdagens sida i anledning av motionerna inte är erforderlig.

4.6.4 Statistiska uppgifter Enligt riksförsäkringsverkets statistik uppgick antalet utbetalade barntillägg i december 1969 till 11 604 och i december 1970 till 11979. Motsvarande antal försörjare var 7 632 respektive 7 865. 4.6.5 Kommittén Barntillägg till gift kvinna Den nuvarande utformningen av bestämmelserna ger, som ovan sagts, en gift kvinna inte någon möjlighet att erhålla barntillägg. Detta tillägg är — liksom tidigare det särskilda barnbidraget — konstruerat såsom ett tillägg till försörj arens folkpension. Skälet härtill har varit att man ansett pensionen för en försörjare vara otillräcklig. När det gäller den barntilläggsberättigade kretsen har de gifta kvinnorna uteslutits. Viss möjlighet för gift kvinna att erhålla barntillägg föreligger dock inom ramen för den nu68

varande lagstiftningen. I de fall kvinnan stadigvarande lever åtskild från sin make kan hon, såsom tidigare påpekats, erhålla sådant tillägg. Dessa fall torde emellertid vara relativt få. Anledningen till att de gifta kvinnorna uteslutits ur de barntilläggsberättigades krets har främst varit uppfattningen att det är mannen som bär huvudansvaret för familjens försörjning och att det är han som tillför familjen de huvudsakliga penninginkomsterna. Det har därför framstått som naturligt att låta mannens folkpension kompletteras med ett barntillägg. En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att så långt möjligt skapa likformiga regler för män och kvinnor inom den allmänna pensioneringen. Den enda realistiska vägen att skapa jämställdhet mellan könen på förevarande område är att utge barntillägg även till de gifta kvinnor som uppbär egenpension (regelmässigt förtidspension). Det är också ofta socialt omotiverat att som nu utesluta gift kvinna från rätten till barntillägg. Kommittén förordar med hänsyn härtill att reglerna om barntillägg utformas så att tillägg utgår till ålders- eller förtidspensionär, som har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med egna eller makens barn. Det sagda innebär, att barntillägg kan utgå även till gift kvinna, som uppbär ålders- eller förtidspension, om makarna har barn i hemmet. Något hinder för att utgiva mer än ett barntillägg för ett och samma barn om båda föräldrarna är pensionsberättigade bör icke föreligga. En ändring av reglerna om barntillägg i enlighet med vad härovan angivits är väl förenlig med kommitténs mera långsiktiga överväganden i frågan om likställighet mellan man och kvinna inom den allmänna pensioneringen. Redu ceringsregeln Kommittén har även behandlat frågan om utformningen av den nuvarande reduceringsbestämmelsen. Denna innebär att en pensionsberättigad kan ha en tilläggspension av 3 450 kronor om året (basbeloppet = SOU 1971: 19

6 900 kronor) utan att eventuellt utgående barntillägg reduceras. Överstiger tilläggspensionen nämnda årsbelopp får reduceringsregeln effekt. Den som uppbär antingen hel förtidspension eller ålderspension och som är berättigad till barntillägg för två barn, kan ha en tilläggspension av upp till 10 350 kronor om året innan barntilläggen helt bortreduceras. Motsvarande belopp för den, som är berättigad till barntillägg för tre barn är 13 800 kronor. I januari 1971 utgjorde tilläggspensionens genomsnittliga årsbelopp för ålderspensionärer 2 506 och för förtidspensionärer 5 133 kronor. Denna siffra visar att reduceringsbestämmelsen alltjämt har begränsad betydelse. Tillgänglig statistik ger vid handen att antalet barn till ägg ökar om än i mycket långsam takt. Genom de från och med den 1 juli 1970 införda nya reglerna om förtidspension torde antalet förtidspensionärer komma att öka, vilket i sin tur torde medföra en viss ökning av antalet barntillägg. Härtill kommer det faktum att såväl antalet tilläggspensionsberättigade pensionärer som storleken av utgående tilläggspensioner ökar för varje år. Önskemålet om en översyn av den nuvarande reduktionsregeln får ses mot denna bakgrund. Det är främst rättviseskäl som åberopats för att ta bort den nuvarande reduceringsregeln. För en familj med två barn, där fadern uppbär hel förtidspension med folkpension jämte en tilläggspension av 11 000 kronor om året, kan barntillägg inte utgå. I motsvarande familj utan barn får familjefadern uppbära samma pensionsbelopp trots att han inte har någon kostnad för barn. Denna situation kan upplevas som orättvis för den som vet att barn till ägg utgår i lägre inkomstskikt. Ett avskaffande av reduktionsregeln skulle i åtskilliga fall medföra en icke önskvärd överförsäkring på det sättet att barntillägg skulle komma att utgå jämsides med en tämligen hög tilläggspension. Detta kan sägas vara socialt mindre motiverat. Avsikten med reduktionsregeln har varit att begränsa utgivande av barntillägg just till de fall, där en förstärkning av pensionsförSOU 1971: 19

månerna var socialt motiverad. Ett avskaffande av reduktionsregeln skulle innebära ett frångående av denna princip och endast gynna de i pensionshänseende bäst ställda familjerna. För kommittén framstår det vidare som mer naturligt att i första hand tillgodose barnfamiljernas behov av ekonomiskt stöd inom ramen för de familjepolitiska stödåtgärderna. Det kan nämnas, att ett avskaffande av reduktionsregeln med bibehållande av nuvarande regler i övrigt skulle medföra en kostnadsökning för staten på cirka 4,5 miljoner kronor. Genom sammankopplingen med inkomstberäkningen för beviljande av kommunalt bostadstillägg skulle dock samtidigt uppkomma en viss kostnadsbesparing för kommunerna, uppgående till knappt 0,5 miljoner kronor. Genom att tilläggspensionen inte skulle ha reducerande verkan på barntillägget skulle den nämligen i sin helhet komma att medtagas vid inkomstberäkningen såvitt gäller kommunala bostadstilllägg och hustrutillägg. En höjning av gränsen för reduktionens inträde kan naturligtvis också diskuteras. Emellertid kan mot denna lösning riktas samma kritik som mot förslaget att helt avskaffa reduktionsregeln. Mot bakgrund av det anförda finner kommittén ej tillräckliga skäl föreslå ett avskaffande eller en ändring av den nuvarande reduktionsregeln.

4.6.6 Kostnader Kostnaderna för en reform enligt vilken även de gifta kvinnorna får barntillägg har beräknats uppgå till omkring 8 miljoner kronor om året. Barntillägg skulle i detta fall komma att utgå för ytterligare cirka 5 000 barn.

4.7 Frågan om införande av änklingspension 4.7.1 Uppdraget I kommitténs ursprungliga direktiv har det uppdragits åt kommittén att pröva frågan 69

om en komplettering av familjepensioneringen med änklingspensioner. Sedermera har kommittén i tilläggsdirektiv erhållit uppdrag att utreda den mera omfattande frågan om mäns och kvinnors jämställande inom den allmänna pensioneringen. 4.7.2 Frågans tidigare behandling Allmänna pensionsberedningen upptog i sitt betänkande (SOU 1957: 7) frågan om änklingspensionering såväl inom folk- som tillläggspensioneringen. Beredningen ansåg att familjepensionering inom folkpensioneringen borde omfatta änklingspensioner, som tog sikte på att tillgodose de fall, som änklingsbidragen avsåg. Beredningen anförde härom följande: Det torde nämligen vara ovedersägligt, att änklingar med icke vuxna barn i hemmet ofta befinner sig i ett svårt läge, eftersom den kvinnliga arbetskraft, som vanligen behövs i hemmet, ställer sig mycket kostsam. Behov av ekonomisk hjälp föreligger ofta i dessa fall. I de fall då inga barn eller endast vuxna barn finnes i hemmet synes däremot i allmänhet inte föreligga något behov av änklingspension. För rätt till änklingspension bör alltså krävas att barn finnes i hemmet, varvid en åldersgräns av 19 år bör gälla för barnet liksom i motsvarande änkepensionsfall. I likhet med änkepensionen bör änklingspensionen inte vara underkastad inkomstprövning. Då det kan förutsättas att änklingen normalt har större arbetsinkomst än änka i motsvarande situation, har beredningen funnit skäligt att änklingspensionens belopp sättes till hälften av full änkepension. När det gällde tilläggspensioneringen uttalade beredningen att sådan pension i princip borde utgå till bl.a. sådana änklingar, som fått rätt till motsvarande bottenpension. Beredningen fann sig emellertid i förevarande sammanhang inte närmare behöva upptaga frågan om storleken av änklingspensionerna. 1958 års riksdag (särskilda utskottets betänkande nr 1) begärde utredning av bl.a. frågan om änklingspensioner inom folkpensioneringen. Denna utredning uppdrogs åt socialförsäkringskommittén. Kommittén upptog frågan i sitt år 1959 70

avgivna betänkande (SOU 1959: 32). Den föreslog till en början, att barnpensioner skulle utgå utan inkomstprövning i det fall barnets fader eller moder avlidit. Kommittén ansåg att änklingsfamiljernas hjälpbehov bäst tillgodosågs genom att giva de moderlösa barnen pensionsrätt. Kommittén upptog emellertid också frågan, huruvida en särskild änklingspension kunde anses erforderlig vid sidan av barnpensionen. Kommittén anförde härom: Enligt kommitténs uppfattning är det endast i de fall där det finnes hemmavarande icke vuxna barn, som ett verkligt behov av fortlöpande ekonomisk hjälp efter hustruns död generellt kan presumeras. Att tillerkänna en änkling utan hemmavarande barn rätt till änklingspension torde i regel icke vara motiverat. Änklingen har normalt förvärvsarbete, och änklingarnas inkomstförhållanden är bättre än änkornas i motsvarande situation. I de fall åter där minderåriga barn finnes torde barnpensionen i de flesta fall lämna en nöjaktig hjälp. Genom barnpensionen varieras det ekonomiska stödet med hänsyn till barnens antal. Har modern under sin livstid bidragit till familjens försörjning genom förvärvsarbete utom hemmet, kommer barnen vidare att i framtiden regelmässigt få sina pensionsförmåner förhöjda med tilläggspension efter henne. Med anledning av vad sålunda anförts har kommittén icke funnit skäl framlägga förslag om införande av änklingspensioner inom folkpensioneringen. I enlighet med kommitténs förslag upptogs i proposition 1960: 75 förslag om införande av barnpensioner. Departementschefen uttalade i samband härmed, att han ansåg de av socialförsäkringskommittén angivna motiven för att änklingspensioner icke borde utgå bärande. Propositionen upptog därför icke något förslag om att sådana borde införas inom folkpensioneringen. Det föreslogs, att 1947 års lag om bidrag till änkor och änklingar med barn som en följd av den nya lagstiftningen om barnpensioner skulle upphöra att gälla utom för vissa övergångsfall. Under riksdagsbehandlingen väcktes en motion (1960 II: 710) med yrkande bl.a. om att frågan om pensioner till änklingar med barn måtte bli föremål för omprövning. SOU 1971: 19

Andra lagutskottet (uti. 1960: 20) avstyrkte detta yrkande. Därvid anslöt sig utskottet till socialförsäkringskommitténs uppfattning. Därutöver ville utskottet framhålla, att änklingarnas inkomstförhållanden generellt sett var betydligt bättre än änkornas. Riksdagen biföll propositionen i här förevarande delar. Frågan om införande av änklingspensioner väcktes motionsvägen vid 1962 års riksdag (I: 169 och II: 216, I: 481 och II: 560). I anledning härav anförde andra lagutskottet (uti. 1962: 27): I ett äktenskap, där båda makarna arbetar, är familjens gemensamma ekonomi uppbyggd på makarnas sammanlagda inkomster. Det är sannolikt att räkna med att detta blir alltmera vanligt i framtiden. En efterlevande make i ett sådant äktenskap kan ha samma behov av efterlevandepension som en hustru. Ett införande av änklingspensionering i den allmänna pensioneringen skulle sannolikt föranleda vissa ändringar i nu gällande regler. Utskottet tillstyrker därför att frågan underkastas en förutsättningslös utredning, vilken lämpligen bör kunna ske i samband med utredningen av frågan om änkepension till frånskild kvinna. Mot utskottets utlåtande reserverade sig sex av utskottets ledamöter, som ansåg att utskottet bort anföra följande: Enligt utskottets mening är frågan om införande av rätt till änklingspensioner i lagen om allmän försäkring varken självklar eller naturlig. Det förhållandet att avgifterna debiteras efter samma procenttal för både män och kvinnor eller att mannen i vissa fall kan ha samma behov av efterlevandeskydd som kvinnan, utgör inte någon allmängiltig eller generellt bärande motivering för att sådan rätt bör föreligga. Att avgifterna till försäkringen uttages efter samma procenttal utgör icke någon generell favorisering av männen i förhållande till kvinnorna utan av de gifta i förhållande till de ogifta försäkrade. Är båda makarna försäkrade minskar favören dock inte helt. I fråga om efterlevandeskyddet för barn avser detta nämligen även kvinnlig försäkrad. Behovet av änklingspension kan vara framträdande, då hustrun är den huvudsakliga försörjaren, men detta är inte så allmänt förekommande, att det motiverar ett införande av en generell rätt till änklingspension. Med hänsyn till angelägenheten av att så långt möjligt eftersträva likartade regler för SOU 1971: 19

pensionsrätten inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen och till att tillräckliga skäl för införande av rätt till änklingspension inom tilläggspensioneringen icke anförts, avstyrker utskottet förevarande motioner. Riksdagen godkände utskottets utlåtande.

4.7.3 Kommittén Som framgår av redogörelsen i kapitel 1 utgår — om man bortser från de speciella barnpensionsregler inom tilläggspensioneringen som bland annat gynnar änklingar med barn — icke änklingspension inom den allmänna pensioneringen. Av gällande personalpensionssystem är det endast det statliga och Stockholms kommuns och landstings som utger änklingspension. Behovsprövade änklingspensioner finns inom yrkesskadeförsäkringen. När i debatten om den framtida familjepensioneringens utformning framförts krav om att änklingspension borde införas inom den allmänna pensioneringen har som skäl i första hand åberopats rättviseskäl. Man har ansett att — särskilt i ett system av tillläggspensioneringens karaktär — män och kvinnor bör behandlas på samma sätt, framför allt som avgifterna utgår med lika stora belopp oavsett kön. Vidare har åberopats att mannen under äktenskapets bestånd kan vara så beroende av hustruns inkomst att denna om hon avlider skäligen bör ersättas med pension. Detta har särskilt framhållits när det gäller änklingar med små barn. I avsnitt 4.2 har kommittén mot bakgrund av sina direktiv redovisat sin principiella uppfattning om hur familjepensioneringen i framtiden bör utformas. Grundtanken är att en oberoende av kön under begränsad tid utgående försörjarpension, kompletterad med en utbyggd barnpensionering och särskilda förmåner för dem som har speciella svårigheter att få förvärvsarbete skall ersätta den nuvarande änkepensioneringen. För mera omedelbart genomförande har kommittén i avsnitt 4.3 bland annat föreslagit att ett barnpensionstillägg skall utgå i sådana fall då änkepensionsberättigad icke finnes. Detta tillägg 71

kommer alltså bland annat sådana familjer till godo där en änkling efter hustruns död har barn att ta vård om. Som inledningsvis nämnts avser de motiveringar som i huvudsak anförts för införandet av en änklingspension, dels att det skulle föreligga ett socialt behov av pension för änklingar och dels att jämställandet av könen i pensionsavseende skulle kräva en sådan pension. Man har som utgångspunkt for en reform tagit den nuvarande änkepensioneringen. Denna utgångspunkt kan självfallet diskuteras. Den nuvarande änkepensioneringen är, som framhållits i avsnitt 4.2, konstruerad med tanke på den familjeoch försörjningssituation som tidigare var rådande. Att överföra regler som tillkommit mot bakgrund av dessa förhållanden på en grupp för vilka de inte ursprungligen var avsedda, nämligen änklingar, bör inte komma ifråga utan att starka skäl kan åberopas som hänför sig till dagens och framtidens situation. Kommittén kan icke finna att det i dagens situation generellt sett skulle föreligga ett socialt behov av livsvariga änklingspensioner efter mönster av den nuvarande änkepensioneringen. Det räcker härvidlag att erinra om den kritik som riktats mot änkepensioneringen såvitt gäller vissa grupper av änkor, som av många anses alltför gynnade i pensionsavseende. Att införa änklingspensioner efter dessa regler får enligt kommitténs mening anses uteslutet. Det skulle i ganska stor utsträckning innebära socialt sett helt omotiverade inkomstöverföringar. En man utan hemmavarande barn och med ett välbetalt arbete är regelmässigt inte i behov av ett periodiskt utgående livsvarigt ekonomiskt tillskott. De argument för införandet av änklingspensionering som har sin grund i rättvisesynpunkter anknyter bland annat till det förhållandet att avgifterna till pensioneringen är lika stora oavsett om den försäkrade är man eller kvinna. Enligt kommitténs mening kan detta inte tillerkännas någon avgörande betydelse. Samma förhållande råder t.ex. inom privat kollektiv tjänstepensionering. Det ligger emellertid i 72

sakens natur att det på sikt är önskvärt att i pensionsavseende åstadkomma jämlikhet mellan könen. Det skulle vara en kortsiktig lösning att införa en speciell pensionsförmån för änklingar. Denna skulle som nämnts inte kunna utformas efter mönster av änkepensioneringen. Kommittén finner därför att jämlikhet mellan könen i pensionsavseende bäst åstadkommes på lång sikt genom en familjepensionsreform av det slag som i sina huvuddrag skisserats i avsnitt 4.2. Ett införande nu av änklingspension skulle direkt försvåra en sådan framtida genomgripande reform. Vad kommittén ovan anfört innebär inte ett förnekande av att ett pensionsbehov kan föreligga i fall då efterlevande manlig försörj are har barn att ta vård om. I sådana fall kan den efterlevande mannens situation vara fullt jämförbar med en efterlevande kvinnas. Detta gäller i all synnerhet om barnen är flera och inte kommit upp i skolåldern. Även om tilläggspensioneringens barnpensionsregler, vilka ju som nämnts ger förhöjd barnpension i bland annat dessa fall, i viss utsträckning ersätter en änklingspension, föreligger i sådana fall många gånger ett ytterligare pensionsbehov. Detta tillgodoses enligt kommitténs mening för närvarande bäst genom det barnpensionstillägg, som kommittén föreslagit i avsnitt 4.3. Detta tillägg kommer bland annat änklingar med barn tillgodo. Det kan i sak sägas innebära en tidsbegränsad änklingspension till änklingar med barn. I några enstaka fall kan föreligga ett behov av änklingspension även när hemmavarande barn ej finnes. Det gäller sådana fall där mannen varit beroende av hustruns försörjning utan att han för den skull själv är berättigad till socialförsäkringsförmåner. För dessa fall kunde man diskutera att införa inkomstprövade änklingspensioner. Härigenom skulle man emellertid icke åstadkomma jämlikhet mellan könen. I stället skulle man tillskapa åtskilliga problem, som en inkomstprövning alltid medför. Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag ett tillmötesgående av kravet på änklingspension på så sätt att änklingar med SOU 1971: 19

barn blir bättre ställda än för närvarande i pensionsavseende genom att barnpensionstillägg tillkommer. Detta sker på ett sätt som ligger i linje med en framtida genomgripande familjepensionsreform med syfte att utjämna skillnaderna i pensionsförmåner mellan könen. Däremot föreslår kommittén icke införande av generella eller inkomstprövade änklingspensioner. 4.8 Frånskild kvinnas rätt till änkepension 4.8.1 Utgångspunkter för kommitténs överväganden Inom den allmänna pensioneringen utgår inte änkepension till frånskild kvinna. Beträffande reglerna i förevarande avseende inom vissa andra pensionssystem hänvisas till kapitel 2. Frågan om änkepension till frånskild kvinna, vars förutvarande make avlidit, har diskuterats vid flera tillfällen. Två utformade förslag i ämnet har tidigare lagts fram. Det ena förslaget lades fram av socialförsäkringskommittén i dess betänkande »Förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen m.m.» (SOU 1959: 32). Förslaget, som enbart rörde folkpensioneringen, gick ut på att en pension — till beloppet motsvarande hälften av änkepensionen — skulle utgivas till en frånskild kvinna, när hennes förutvarande man avled, under i princip samma förutsättningar som om äktenskapet upplösts först genom mannens död. Pensionsrätt skulle dock inte föreligga i vissa fall som kännetecknades av att kvinnan grovt åsidosatt sina plikter mot mannen. Gentemot detta förslag androgs under ärendets fortsatta behandling bl.a., att reglernas utformning skulle kunna leda till pension i många fall då något behov av pensionsskydd inte förelåg. I proposition nr 75 till 1960 års riksdag avvisades kommittéförslaget med den motiveringen att pensionsrätten borde reserveras för sådana fall, då det kunde antagas vara vanligt att den frånskilda kvinnan kom i ett sämre försörjningsläge genom mannens död. Den inom socialdepartementet utarbetade SOU 1971: 19

promemorian »Lag om allmän försäkring m.m.» (SOU 1961: 39) återkom till problemet med de frånskilda kvinnornas rätt till änkepension. Däri föreslogs gemensamt för folk- och tilläggspensioneringen att pensionsrätt skulle tillkomma frånskild kvinna, som vid tiden för den förutvarande mannens död hade rätt till underhållsbidrag från honom, och att pensionen i princip inte skulle få vara större än underhållsbidraget. För det fall att en försäkrad efterlämnade både änka och frånskild hustru skulle i princip ingendera kvinnans pension minskas på grund av att det fanns mer än en pensionsberättigad efter den försäkrade. I propositionen år 1962 om den allmänna försäkringen upptogs ett förslag som anslöt till denna konstruktion. Förslaget möttes av kritik från flera håll, och i riksdagen väcktes motioner om ändringar i olika riktningar. Utskottet framhöll, att gällande familjerättsliga regler leder till att underhållsbidrag till frånskilda kvinnor utgår i förhållandevis få fall och då ofta med relativt blygsamma belopp. Utskottet befarade därför, att förslaget skulle få tämligen ringa effekt, och fann att begränsningen till underhållsbidraget föranledde erinringar, även om den från vissa synpunkter kunde betraktas som naturlig och riktig. Med hänsyn härtill avstyrkte utskottet förslaget och förordade i stället en ny, förutsättningslös utredning. Denna utredning borde även ta upp vissa motionsvägen framförda spörsmål om införande av änklingspensioner och om en eventuell uppdelning mellan makar av pensionsrätten inom tilläggspensioneringen. Riksdagen anslöt sig till vad utskottet anfört. I kommitténs ursprungliga direktiv sägs i denna fråga, att en ny lösning av frågan om frånskildas pensionsrätt får sökas utifrån de allmänna principer, på vilka pensionssystemets regler om familjepensioner vilar. Det bör vara en riktpunkt för utredningsarbetet att reglerna om frånskilda kvinnors rätt till änkepension skall låta sig infogas i den ram som det allmänna pensionssystemet för närvarande ger. Man bör slå vakt om pensionssystemets enhetlighet och således undvika att införa nya skillnader mellan 73

folk- och tilläggspensioneringen när det gäller förutsättningarna för rätt till familjepension. Vidare bör gällande bestämmelser om familjestöd i annan form än pension och den familjerättsliga lagstiftningen beaktas. Utredningen bör belysa hur en pensionsreform skall passa in i ett större familjepolitiskt sammanhang. Sedermera har kommittén erhållit det långt mera omfattande uppdraget att utreda frågan om jämställdhet mellan män och kvinnor inom den allmänna pensioneringen. Sin principiella syn på hur denna jämställdhet på lång sikt enligt kommitténs uppfattning bör åstadkommas har kommittén redovisat i avsnittet 4.2. 4.8.2 Kommittén Pension skall principiellt sett utgå som ersättning för inkomstbortfall. Mot denna bakgrund är det naturligt att man vid en diskussion av problemet om änkepensionsrätt för frånskild kvinna utgår från den situation vari hon befinner sig vid den föregående makens död. Det är — generellt sett — det inkomstbortfall som uppstår vid detta tillfälle som bör ersättas av pensionen. I den mån underhållsbidrag utgått bortfaller detta. Det var utifrån denna utgångspunkt konsekvent, när det i den ovan nämnda propositionen år 1962 föreslogs att knyta rätten till änkepension till underhållsbidragen. En följd av det nämnda förslaget skulle emellertid bli att endast ett mindre antal frånskilda kvinnor — de som över huvud taget hade rätt till underhållsbidrag — skulle få pensionsrätt medan övriga lämnades utanför. Det var mot bakgrund härav som förslaget ej vann riksdagens bifall. För ett socialförsäkringssystem är det naturligt, att man försöker finna de situationer, där behovet av skydd — generellt sett — är störst. I fråga om de frånskilda kvinnorna är detta icke lätt eftersom behovet vid den tidigare makens död varierar mycket starkt. I ett avseende är skyddsbehovet klart. Det gäller de fall, då den frånskilda kvinnan i sin vård har barn till sin före detta make. I dessa fall torde det också 74

vara ganska vanligt att kvinnan är berättigad till underhållsbidrag icke blott för barnen utan även för egen del. En annan situation där behovet av skydd för den frånskilda kvinnan bör diskuteras är de fall då hon är äldre. Ibland föreligger otvivelaktigt ett uttalat skyddsbehov, t.ex. i det fall äktenskapet bestått lång tid och skilsmässan äger rum när kvinnan, som kanske i hela sitt liv varit verksam i hemmet, kommit upp i ålder. Motsvarande skyddsbehov föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt, särskilt då barn ej finnes. Det skulle ur social synpunkt vara orimligt att ge änkepension t.ex. i alla fall där frånskilda kvinnor uppnått en viss ålder vid den förutvarande mannens död. Om två makar gift sig i tjugoårsåldern och efter ett tioårigt barnlöst äktenskap skilj t sig utan någon underhållsskyldighet sinsemellan skulle det framstå som helt omotiverat, om kvinnan vid mannens död tjugo år senare skulle få en änkepension. De försörjningsproblem som finnes vid mannens död har ju regelmässigt funnits redan dessförinnan. Man måste konstatera, att behovet av änkepensionsskydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga barn varierar mycket starkt och svårligen låter sig fånga i en generell formel. Den pågående utvecklingen mot en allt större ekonomisk självständighet för kvinnan talar för att behovet av ekonomiskt skydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga barn alltmer kommer att minska vid den förutvarande makens död. I den allmänna debatten har ibland framförts tanken på att dela upp änkepensionsrätten mellan frånskild hustru och änka på ett sätt som sker inom offentlig och privat tjänstepensionering. En uppdelning av detta slag är mindre tilltalande för ett socialförsäkringssystem. Den minskar ju i motsvarande mån skyddet för den man normalt vill skydda inom systemet, dvs. änkan. Uppdelningen måste också ske genom schablonartade metoder, som framstår som egendomliga i det enskilda fallet. Kommittén vill också erinra om att redan det nuvarande systemet innehåller regler, som i sak gynnar den frånskilda kvinnan i SOU 1971: 19

det fall någon ny änkepensionsberättigad hustru inte finnes och den frånskilda kvinnan i sin vård har barn till sin före detta man. Om denne avlider blir nämligen barnpensionen från tilläggspensioneringen avsevärt högre om änkepensionsberättigad inte finnes. Om det t.ex. finnes ett efterlevande barn får detta en barnpension av i princip samma storlek som en änkepension. Syftet med kommitténs övriga förslag i detta betänkande har varit att skapa större jämställdhet mellan man och kvinna. Det skulle mot denna bakgrund te sig egendomligt att i nu ifrågavarande hänseende föreslå utvidgning av de förmåner som endast kan tillkomma kvinnor utan att göra något motsvarande förslag för män. Då kommittén i avsnitt 4.7 avvisat tanken på generella änklingspensioner kan naturligtvis något förslag om rätt till änklingspension för frånskild man ej framläggas. Kommitténs i avsnitt 4.3 framlagda förslag om barnpensionstillägg är så utformat, att det ger ett förbättrat skydd för frånskilda kvinnor med barn vid förutvarande makens död. Barnpensionstillägget har inte gjorts beroende av om mannen — eller den frånskilda kvinnan — gift om sig eller ej. Det utgår också i alla fall då barn under 18 år finns och är alltså icke beroende av om underhållsbidrag utgått. Förslaget om barnpensionstillägg är också så konstruerat, att frånskild man med barn erhåller samma skydd som den frånskilda kvinnan. Barnpensionstilläggen kommer att väsentligt förbättra pensionsskyddet för frånskilda kvinnor med barn. Med hänvisning till detta förslag och då — som nämnts — i vissa fall även tilläggspensioneringen innehåller visst skydd för frånskilda män och kvinnor med barn anser sig kommittén icke böra föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskild make med barn. Som nämnts finns otvivelaktigt ett behov av änkepensionsskydd för vissa äldre frånskilda kvinnor. Det är emellertid — som förut utvecklats — omöjligt att generellt ange kriterier, som närmare avgränsar skyddet utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i SOU 1971: 19

en mängd fall. Med hänsyn till den allmänna utveckling, som berörts i avsnitt 4.2, vore det också mindre lämpligt att utvidga änkepensionsskyddet för denna kategori. Dess skyddsbehov får i stället tillgodoses på annat sätt. Egenpensionering är en väg. Kommittén vill här särskilt peka på de från och med den 1 juli 1970 förbättrade möjligheterna till förtidspension. Ytterligare bör nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

4.9 Frågan om änkepension inom tilläggspensioneringen till samboende kvinna 4.9.1 Uppdraget Till kommittén har överlämnats dels de likalydande motionerna till 1964 års riksdag nr 222 i första kammaren samt nr 264 i andra kammaren och dels andra lagutskottets utlåtande nr 55 år 1964 i anledning av motionerna. I motionerna har yrkats,' att rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen skall tillkomma även sådan sammanboende kvinna som har rätt till änkepension inom folkpensioneringen. Som grund för yrkandet har åberopats att det ur social rättvisesynpunkt är ofrånkomligt att samboende mödrar får samma pensionsförmåner som gifta kvinnor. 4.9.2 Frågans tidigare behandling Inom folkpensioneringen har en änka rätt till folkpension i form av änkepension under förutsättning att hon antingen uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom minst fem år eller har vårdnaden om och stadgivarande bor tillsammans med barn under 16 år, som vid mannens död stadigvarande vistades i makarnas hem eller hos änkan. I motsats till vad som sålunda gäller inom folkpensioneringen krävs för rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen att legalt äktenskap förelegat. Principen om att en sammanlevnad mellan man och kvinna under äktenskapsliknande förhållanden under avsevärd tid bör jämställas med äktenskap har upptagits 75

inom yrkesskadeförsäkringen. Enligt 20 § andra stycket lagen om yrkesskadeförsäkring kan livränta efter avliden ogift man utgå till ogift kvinna, som sedan avsevärd tid sammanlevde med den avlidne under äktenskapsliknande förhållanden. Likaså skall enligt tredje stycket av samma paragraf rätten till efterlevandelivränta upphöra, därest den efterlevande avsevärd tid sammanlever med annan under äktenskapsliknande förhållanden. I betänkandet »Förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen m.m.» (SOU 1959: 32) anförde 1958 års socialförsäkringskommitté i frågan om rätt till änkepension, då lagligt äktenskap icke förelegat: Inom den allmänna tilläggspensioneringen kan till skillnad från folkpensioneringen och yrkesskadeförsäkringen änkepension efter en avliden man endast ifrågakomma för kvinna, som varit gift med den avlidne. Samma är förhållandet med familjepension inom den statliga och kommunala tjänstepensioneringen. Ett önskemål att uppnå största möjliga överensstämmelse mellan tilläggspensionering och folkpensionering skulle kunna leda till att man även inom folkpensioneringen begränsade änkepensionsrätten till de legala änkorna. Emellertid torde man få lägga delvis andra synpunkter på änkepensionerna inom folkpensioneringen än inom tilläggspensioneringen. Inom folkpensioneringen gäller det att skapa ett minimiskydd för medborgarnas försörjning inom de åldersoch civilståndsgrupper där enligt vad erfarenheten utvisar behov av bidrag härtill regelmässigt brukar föreligga. En kvinna, som utan äktenskap sammanlevat med en man under en följd av år och har barn med honom, torde sålunda vid hans frånfälle i regel vara i lika stort behov av nämnda minimiskydd som en kvinna som varit gift med mannen (legal änka). I proposition nr 100 år 1959, genom vilken den nuvarande bestämmelsen tillkom, underströks värdet av överensstämmande regler inom tilläggspensioneringen och gällande personalpensionssystem. Om änkepensionerna inom folkpensioneringen anförde föredragande departementschefen i proposition nr 75 till 1960 års riksdag: Enligt nuvarande praxis kan änkepension utgå då lagligt äktenskap ej föreligger men 76

kvinnan sedan avsevärd tid sammanlevt med den avlidne under äktenskapsliknande förhållanden. Denna rättstillämpning grundar sig på ett stadgande i 12 § lagen om folkpensionering, enligt vilket en ogift person, vilken sedan avsevärd tid sammanlever med en annan under förhållanden som nyss sagts, kan anses såsom gift med denne vid tillämpningen av lagen, om särskilda skäl föreligger. Allmän tilläggspension kan i motsats till folkpension inte utgå i form av änkepension till annan kvinna än den som var lagligt gift med den avlidne. Socialförsäkringskommittén anför, att en kvinna som under en längre tid sammanbott med en man utan att vara gift med honom i vissa fall kan ha lika stort behov som en änka av det minimiskydd, vilket folkpensionen avser att ge. Enligt kommitténs mening bör därför alltjämt inom folkpensioneringen änkepension kunna utgivas utan att lagligt äktenskap förelegat. Kommittén föreslår däremot, att rätten till änkepension för ogift kvinna bör begränsas till den, som stadigvarande sammanbodde med en ogift man vid dennes död och som har eller har haft barn med honom eller vid dödsfallet var havande med barn till honom. I beteckningen ogift inbegripes härvid änka, änkling och frånskild. För egen del ansluter jag mig till socialförsäkringskommitténs uppfattning att folkpensioneringens regler bör inrymma en möjlighet att i vissa fall utge änkepension även då kvinnan inte var gift med den avlidne mannen. De förutsättningar under vilka detta kan ske bör därvid vara anknutna till vissa lätt konstaterbara fakta. Kommitténs förslag synes uppfylla detta anspråk samtidigt som det på ett i huvudsak lämpligt sätt avgränsar den personkrets som kan anses vara i behov av änkepension av här avsett slag. I fortsättningen skulle alltså barnlösa kvinnor, som utan äktenskap sammanlevt med en man fram till dennes död, inte vara berättigade till änkepension. Undantag från sistnämnda regel torde dock i motsats till vad kommittén förordat böra gälla för det fall att kvinnan tidigare varit gift med den avlidne. Kommittén förutsatte att kvinnan i sådant fall skulle erhålla efterlevandepension i egenskap av frånskild, men enligt vad jag i det följande förordar kommer denna förutsättning inte att föreligga. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 20 år 1960 anslöt sig andra lagutskottet till vad departementschefen sålunda anfört. Vid införandet av lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring gjordes inga ändringar i nu aktuella avseenden. De till grund för pensionsförsäkringskommitténs uppdrag liggande motionerna har SOU 1971: 19

varit remitterade till riksförsäkringsverket, som funnit sig icke kunna tillstyrka bifall till motionerna. I remissyttrandet anföres:

stämmande regler i det aktuella avseendet inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen är otvivelaktigt värt beaktande. Bland annat kan för en sådan överenstämI sitt förslag om förbättrade familjeförmåner melse åberopas att likformiga regler gör tillfrån folkpensioneringen m.m. (SOU 1959: 32) lämpningen enklare. Understundom talar ifrågasatte socialförsäkringskommittén att även änkepensionen från folkpensioneringen borde också skälighetssynpunkter för att en sambegränsas till de legala änkorna. Härigenom boende kvinna skall ha samma pensionsrätt skulle största möjliga överensstämmelse mellan som en änka. Emellertid kan man enligt tilläggspensioneringen och folkpensioneringen kommitténs uppfattning lägga i viss mån uppnås. Kommittén fann dock att man delvis fick lägga andra synpunkter på änkepensionen andra synpunkter på änkepensionerna inom inom folkpensioneringen än inom tilläggspen- tilläggspensioneringen än inom folkpensiosioneringen. Inom folkpensioneringen gällde neringen. För folkpensioneringens vidkomdet ju att skapa ett minimiskydd för med- mande är behovssynpunkterna helt domiborgarnas försörjning inom de ålders- och nerande. Det är här fråga om att skapa en civilståndsgrupper, där enligt vad erfarenheten utvisade behov av bidrag regelmässigt brukade grundtrygghet för människor i sådana situationer där man av erfarenhet vet att behovet föreligga. Reglerna för rätten till änkepension från av hjälp genomsnittligt är stort. Inom tilltilläggspensioneringen är — bortsett från kra- läggspensioneringen däremot förtjänar även vet på varaktighet av äktenskapet — direkt andra synpunkter beaktande. Man vill inom hämtade från gällande personalpensionssystem. Tilläggspensioneringen är i viss mån uppbyggd denna pensionering låta änkan få behålla efter samma principer som den statliga tjänste- en del av den levnadsstandard hon hade pensioneringen. Inom de bägge pensionssyste- före makens bortgång. Ett liknande synsätt men utgör sålunda förvärvsinkomsten under- finns i den nuvarande familjerättsliga laglaget för rätt till pension. Vidare spelar den s.k. tjänstetidsfaktorn — tid varunder pensions- stiftningens regler om giftorätt och arv. I grundande inkomst förvärvats — en avgörande denna lagstiftning jämställes inte samboende roll för såväl tilläggspensionens som stats- kvinna med hustru. Med hänsyn härtill pensionens storlek. synes önskemålet om överensstämmande Såväl de statliga som de kommunala tjänste- regler mellan folk- och tilläggspensionepensionsbestämmelserna innehåller föreskrifter om samordning med den allmänna pensione- ringen inte så välmotiverat att motionärerringen. Detta gör det synnerligen önskvärt att nas yrkande bör tillmötesgås enbart på reglerna inom nämnda pensionssystem i största grund därav. möjliga utsträckning har en likartad utformTilläggspensioneringens regel, dvs. att ning. änkepension efter en avliden man kan ifrågakomma endast för kvinna, som varit gift med den avlidne, överensstämmer med 4.9.3 Kommittén vad som gäller inom den statliga och komI det till grund för kommitténs uppdrag munala tjänstepensioneringen. För att beliggande utskottsutlåtandet har riksdagen hålla denna regel oförändrad kan anföras framhållit, att det finnes skäl som talar för vissa skäl. En av anledningarna till att samatt överensstämmelse bör råda mellan till- boende kontrahenter inte ingått äktenskap läggspensioneringen och folkpensioneringen med varandra kan antagas vara att de vill i fråga om reglerna för änkepension. Det vara ekonomiskt självständiga gentemot varspörsmål motionärerna aktualiserat förtjänar andra. Med äktenskap följer ekonomiskt därför enligt vad som framhålles i utlåtandet ansvar mot maken. I och med äktenskapet beaktande. Emellertid understrykes, att de inträder bl.a. underhållsskyldighet och arvssamordningsproblem och övriga frågor, som rätt. Det har ansetts rimligt att rätten till härvidlag kan uppkomma, kräver ingående änkepension inom tilläggspensioneringen på överväganden. samma sätt som ett flertal andra rättigheter Önskemålet att åstadkomma överens- och skyldigheter av ekonomisk natur knytes SOU 1971: 19

till äktenskapet. Folkpensioneringens regel kan ses som ett undantag från denna princip, vilket såsom ovan nämnts är betingat av att behovssynpunkter här spelar så stor roll. Hela frågan om de ekonomiska rättsverkningarna av äktenskapet är emellertid för närvarande föremål för utredning. Innan resultat föreligger av detta utredningsarbete bör enligt kommitténs uppfattning ändring icke företagas i den berörda regeln. Ytterligare en omständighet bör framhållas i sammanhanget, nämligen barnpensionens storlek inom tilläggspensioneringen. I fall då änkepensionsberättigad finnes utgör barnpensionen för ett barn 15 % och i fall då änkepensionsberättigad icke finns 40 % av den avlidnes egenpension. Genom denna regel tillgodoses i stor usträckning sådan sammanboende kvinna som har barn med den avlidne mannen. Kvinnan som varit gift med den avlidne hade i motsvarande fall erhållit änkepension med 35 % av den avlidnes egenpension. Barnpensionen hade utgjort 15 % av samma pension. Summan av änkepensionen och barnpensionen, 50 %, bör jämföras med barnpensionen i fall då änkepension ej utgår, 40 %. Slutligen vill kommittén understryka att det är av ett visst värde att det finns överensstämmande regler för änkepensionering inom tilläggspensioneringen och inom gällande personalpensionssystem. Kommittén föreslår sålunda ingen ändring av regeln att legalt äktenskap skall föreligga för rätt till änkepension inom tillläggspensioneringen.

4.10 Den s.k. sextioårsregeln för rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen 4.10.1 Uppdraget Kungl. Maj:t har med skrivelse den 25 mars 1966 till kommittén överlämnat andra lagutskottets av riksdagen godkända utlåtande nr 13/1966 i anledning av motionerna nr 220 i första kammaren samt nr 294 i andra kammaren att av kommittén beaktas vid fullgörandet av utredningsuppdraget. 78

Motionerna innehåller yrkande om att det villkor för änkepension inom tilläggspensioneringen som består däri att äktenskapet skall ha ingåtts senast den dag då den försäkrade fyllde 60 år måtte borttagas.

4.10.2 Frågans tidigare behandling Inom tilläggspensioneringen utgår änkepension till änka efter den försäkrade, om äktenskapet varat minst fem år och ingåtts senast den dag, då den försäkrade fyllde 60 år. Efterlämnar den försäkrade barn som också är barn till änkan, är änkan, oavsett om barnet är minderårigt eller uppnått vuxen ålder, berättigad till änkepension även om nyssnämnda förutsättningar inte är uppfyllda. I motsats till vad som gäller för rätt till änkepension från folkpensioneringen kräves för rätt till änkepension från tilläggspensioneringen att legalt äktenskap förelegat. Änkepensionsrätten upphör om änkan gifter om sig. Upplöses det nya äktenskapet innan det bestått i fem år, skall änkepensionen ånyo börja utgå. Tilläggspensioneringens regler har sin förebild inom den statliga personalpensioneringen. Enligt statens allmänna tjänstepensionsreglemente är en förutsättning för att efterlevande make skall ha rätt till familjepension, att äktenskapet ingicks senast den dag då anställningshavaren fyllde 60 år och att den efterlevande ej ingått nytt äktenskap. Villkoret om anställningshavarens ålder vid äktenskapets ingående gäller dock ej då den efterlevande maken genom äktenskapet förlorat rätt till familjepension, som utgått på grund av statliga pensionsbestämmelser, eller den efterlevande maken tidigare varit gift med anställningshavaren, innan denne överskridit åldersgränsen. Frågan om 60-årsgränsen inom tilläggspensioneringen har diskuterats vid flera tillfällen. Pensionsutredningen anförde i sitt betänkande »Allmän pensionsförsäkring» (SOU 1955: 32) beträffande änkas rätt till familjepension: Vad beträffar änka torde, i överensstämmelse med vad som gäller enligt statens och SOU 1971: 19

kommunernas pensionsreglementen samt enligt SPP:s försäkringsvillkor för tjänstepensionering, böra såsom förutsättning för rätt till familjepension föreskrivas, att äktenskapet med den försäkrade ingåtts innan denne fyllt 60 år. Någon annan förutsättning för rätt till familjepension för änka synes ej böra uppställas. Sålunda bör änkepension utgå utan hänsyn till sådana omständigheter som mannens hälsotillstånd då äktenskapet ingicks, äktenskapets varaktighet och änkans ålder vid dödsfallet. I proposition nr 100 år 1959 med förslag till lag om försäkring för allmän tilläggspension m.m. anförde föredragande departementschefen bl.a.: Reglerna om ålderspension i förevarande lagförslag har som framgår av kommentaren till 12 § i betydande grad haft motsvarande bestämmelser inom personalpensioneringen för statens anställda som förebild. Även när det gäller familjepensionsbestämmelserna finns det fog för uppfattningen att statstjänstemannapensioneringen lämpar sig som mönster för den allmänna tilläggspensioneringen. Rätten till änkepension från det statliga personalpensioneringssystemet är inte knuten till några villkor om att änkan skall ha uppnått viss ålder eller ha barn i hemmet. Enda förutsättningen är att äktenskapet ingåtts senast den dag då mannen fyllde 60 år. Samma villkor uppställs även i första stycket av förevarande paragraf för rätt till änkepension från den allmänna tilläggspensioneringen. Därutöver har det dock ansetts påkallat att i likhet med folkpensioneringslagen för rätt till änkepension kräva, att äktenskapet haft en varaktighet av minst fem år. Propositionen behandlades av särskilda utskottet i dess utlåtande nr 11. I den vid utskottets hemställan under A fogade reservationen, som vann riksdagens bifall, anförde reservanterna: Genom de nu föreslagna änkepensionsreglerna har vunnits större enkelhet och överskådlighet. Därigenom att man tillämpar liknande regler som inom andra pensionssystem underlättas också samordningen med annan personalpensionering. Utskottet finner mot bakgrunden av det anförda att den föreslagna ordningen utgör en förbättring jämfört med tidigare förslag. I motionen II: 518 av fröken Sandell hemställdes att den i 23 § intagna bestämmelsen att för rätt till änkepension i allmänhet skall krävas att äktenskapet ingåtts senast den dag då den försäkrade fyllde 60 år måtte utgå. Den i motionen påtalade bestämmelsen är SOU 1971: 19

utformad i analogi med vad som gäller enligt det statliga pensionsreglementet. Utskottet, som anser att överensstämmelse så långt möjligt bör råda mellan reglerna inom närliggande pensionsområden, kan för sin del inte tillstyrka motionsyrkandet. Statsutskottet tog i sina utlåtanden nr B 52 år 1958, nr 110 år 1959 och nr 154 år 1965 ställning till yrkanden, som syftade till att den s.k. sextioårsregeln skulle slopas i statens allmänna tjänstepensionsreglemente. Utskottet avstyrkte vid samtliga tillfällen motionsyrkandena. Andra lagutskottet hade under år 1965 att taga ställning till motionsyrkanden av i huvudsak samma innebörd som de som ligger till grund för kommitténs uppdrag. Utskottet uttalade härvid i sitt utlåtande nr 30: Utskottet vill erinra om att sextioårsregeln ej har någon motsvarighet inom folkpensioneringen. Änka efter försäkrad som fyllt 60 år vid äktenskapets ingående erhåller alltså, därest övriga förutsättningar är för handen, det grundskydd som änkepensionen inom folkpensioneringen utgör. Utskottet vill vidare framhålla att såväl i statens allmänna tjänstepensionsreglemente som i privata pensionsanordningar finns bestämmelser av samma innebörd som sextioårsregeln inom tilläggspensioneringen. Ändamålet med sådana bestämmelser är att i görligaste mån söka förhindra, att äktenskap ingås enbart med tanke på att tillförsäkra efterlevande pensionsförmån. Med hänsyn till det syfte som ligger bakom sextioårsregeln inom tilläggspensioneringen anser sig utskottet inte kunna förorda att regeln borttages. Utskottet kan således inte biträda motionsyrkandet. I en vid utlåtandet fogad reservation hemställdes, att riksdagen med bifall till motionerna, måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla att motionerna överlämnades till pensionsförsäkringskommittén för utredning med syfte att borttaga eller mildra sextioårsregeln inom allmänna tilläggspensioneringen. Kamrarna stannade vid behandling av utskottets utlåtande i olika beslut. Utskottet fann vid prövning av frågan om sammanjämkning av kamrarnas beslut skiljaktigheten i besluten vara sådan, att 79

sammanjämkning dem emellan icke var möjlig. Detta anmälde utskottet till riksdagen. 4.10.3 Kommittén De motioner, som ligger till grund för kommitténs uppdrag, innehåller såsom nämnts yrkande om att det villkor för änkepension inom tilläggspensioneringen som består däri att äktenskapet skall ha ingåtts senast den dag då den försäkrade fyllde 60 år måtte borttagas. Det framhålles i motionerna att ett anknytande av pensionsrätten till den försäkrades ålder vid äktenskapets ingående inte överensstämmer med en modern syn på den enskildes rätt till försäkringsskydd. Enligt motionärernas mening talar många skäl för att ett äktenskap som ingås när någon av kontrahenterna uppnått högre ålder fyller ett stort behov av stöd och inbördes bistånd. Den begränsning som ligger i att äktenskapet måste ha varat i minst fem år utgör enligt motionärernas mening en tillräcklig garanti för att efterlevandeskyddet inte skall kunna utnyttjas otillbörligen. Andra lagutskottet har ansett, att det finns skäl som talar för den av motionärernas hävdade meningen, att kravet på att äktenskapet varat minst fem år för att grunda rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen utgör tillräcklig spärr mot missbruk av försäkringen i denna del. Den av motionärerna aktualiserade frågan bör därför enligt utskottets mening bli föremål för utredning. Pensionsförsäkringskommittén har enligt sina direktiv att verkställa utredning om änkepensioner till frånskild kvinna och om änklingspensioner. Då de överväganden som härvid kan komma i fråga synes kunna få betydelse även för det i motionerna upptagna spörsmålet, anser utskottet det lämpligt, att kommittén får i uppdrag att förutsättningslöst utreda frågan om sextioårsgränsen inom tilläggspensioneringen. Såsom inledningsvis nämnts har Kungl. Maj:t överlämnat detta utlåtande till kommittén för att beaktas vid fullgörandet av 80

utredningsuppdraget. Såväl enligt statens och kommunernas pensionsreglementen som enligt SPP:s försäkringsvillkor för tjänstepensionering gäller såsom förutsättning för rätt till änkepension att äktenskapet med den försäkrade ingåtts innan denne fyllt 60 år. Av förarbetena till motsvarande regel inom tillläggspensioneringen framgår, att personalpensioneringens regel stått som förebild. Det har ansetts att överensstämmelse så långt möjligt bör råda mellan reglerna inom närliggande pensionsområden. Ändamålet med bestämmelsen synes vara att söka förhindra, att äktenskap ingås enbart med tanke på att tillförsäkra efterlevande pensionsförmån. I hur stort antal fall så skulle ske om regeln slopades förefaller svårt att bedöma. Det är värt att särskilt notera att personalpensionsanordningar, inte folkpensioneringen, stått som förebild när 60-årsregeln tillkommit. Inom folkpensioneringen dominerar behovssynpunkter på ett helt annat sätt än inom tilläggspensioneringen. Detta förhållande är anledning till att änkepensionsreglerna inom de båda pensionsslagen skiljer sig även i andra avseenden än i fråga om 60-årsregeln. I motsats till vad som gäller för rätt till änkepension från folkpensioneringen kräves för rätt till änkepension från tilläggspensioneringen att legalt äktenskap förelegat. Inom folkpensioneringen utbytes änkepension mot ålderspension när änkan fyller 67 år. Inom tillläggspensioneringen påverkas inte rätten till änkepension av att rätt till förtidspension eller ålderspension från tilläggspensioneringen samtidigt föreligger. Av det sagda synes framgå, att enbart önskemål om överensstämmelse mellan folkpensioneringen och tilläggspensioneringen i det nu aktuella avseendet inte kan anses vara ett fullgott skäl för att borttaga 60-årsregeln inom tillläggspensioneringen. Detta utesluter inte att en sådan åtgärd kan vara motiverad av andra skäl. En avgörande synpunkt när det gäller att ta ställning till om 60-årsregeln bör bibehållas är om risken för missbruk kan anses SOU 1971: 19

så stor att den motiverar ett bibehållande av regeln. Enligt kommitténs uppfattning kan denna risk inte anses så stor att den får hindra en ändring som ur sociala synpunkter i många fall får anses önskvärd. Det bör framhållas att den begränsning som ligger i att äktenskapet måste ha varat i minst fem år utgör en garanti mot otillbörligt utnyttjande av efterlevandeskyddet. En annan väsentlig omständighet i sammanhanget är kommitténs under 4.5 framförda förslag att änkepensionsrätten inom tilläggspensioneringen för barnlösa änkor, som inte uppnått 36 års ålder, skall borttagas. Med hänsyn till det sagda anser sig kommittén kunna föreslå att 60-årsregeln skall borttagas. Kostnaden för en reform av det slag som föreslås i detta avsnitt är av obetydlig omfattning.

4.11 Frågan om inkomstprövning av pension till de s.k. övergångsänkorna 4.11.1 Gällande bestämmelser Enligt lagen om allmän försäkring har en änka rätt till folkpension i form av änkepension under förutsättning att hon antingen uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom minst 5 år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 år, som vid mannens död stadgivarande vistades i makarnas hem eller hos änkan. Då änkan upphör att ha barn under 16 år i hemmet, skall vid bedömandet av hennes rätt till pension i fortsättningen anses som om mannen avlidit, då barnet upphörde att påverka rätten till pension, och äktenskapet varat till denna tidpunkt. Om änkan ingått nytt äktenskap, dras änkepensionen in. Skulle det nya äktenskapet upplösas inom fem år, börjar änkepensionen ånyo att utgå. Änkepension utgår med samma belopp som oreducerad ålderspension till ensamstående pensionär, dvs. med 90 procent av basbeloppet. Full änkepension utgår till änka som vid mannens död eller den därSOU1971: 19

med jämställda tidpunkten fyllt 50 år eller som har barn under 16 år i hemmet. För annan änka minskas pensionen med 1/15 för varje år, varmed änkans ålder vid mannens död eller den tidpunkt då hon upphör att ha barn under 16 år i hemmet understiger 50 år. Till änkepension utgår pensionstillskott. För kvinnor som blivit änkor efter den 30 juni 1960 utgår änkepension jämte pensionstillskott utan inkomstprövning. Pension till kvinnor som blivit änkor dessförinnan är däremot inkomstprövad. Om mannen avlidit under tiden den 1 juli 1958—den 30 juni 1960 är emellertid viss del av pensionen, det s.k. garantibeloppet, fri från inkomstprövning. Garantibeloppet utgör, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1958— den 30 juni 1959, en tredjedel och, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1959 —den 30 juni 1960, två tredjedelar av det belopp som skulle ha utgått utan inkomstprövning. Inkomstprövningen innebär att pensionen skall minskas med en tredjedel av änkans inkomst till den del den överstiger 2 000 kronor för år. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tjänstepension, arbetsinkomst, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Vid beräkning av inkomsten skall årsinkomsten ökas med 10 procent av det belopp varmed änkans förmögenhet överstiger 50 000 kronor. Änkepension som efter minskningen understiger 1/15 av full pension skall ej utgå. Det är att märka att minskningen av pensionsförmån i första hand skall göras på kommunalt bostadstilllägg och först i andra hand på änkepension. 4.11.2 Frågans tidigare behandling Änkepension infördes i folkpensioneringen med giltighet från och med år 1948. Enligt de regler som gällde fram till den 1 juli 1960 var all änkepension inkomstprövad och pension utgick normalt endast för det fall att änkan uppnått 55 års ålder senast det kalenderår under vilket mannen avlidit och att hon varit gift med honom minst fem år. Änkepensioneringen reformerades vid 1960 års riksdag. Reformen, som i allt 81

väsentligt byggde på principbeslut av 1958 års A-riksdag, innebar att inkomstprövningen avskaffades beträffande dem som blivit änkor efter utgången av juni 1960 och att nuvarande regler om förutsättningarna för erhållande av pension infördes. Pension till kvinnor som blivit änkor före den 1 juli 1960 skulle alltjämt vara inkomstprövad, låt vara att de kvinnor som blivit änkor de närmaste två åren före den 1 - juli 1960 skulle ha rätt till viss del av pensionen utan inkomstprövning — det s.k. garantibeloppet. Vid riksdagsbehandlingen väcktes motioner med yrkande att inkomstprövningen måtte behållas för alla änkepensioner. Det framhölls bl.a. att änkepension till änkor i goda ekonomiska omständigheter kunde framstå som en orättvisa, om man jämförde med andra grupper, vars pensionsförmåner fortfarande skulle inkomstprövas. Riksdagen avvisade motionsyrkandena. I andra motioner yrkades att inkomstprövningen för övergångsänkorna skulle inskränkas i sådan mån att full änkepension skulle utgå till alla övergångsänkor från och med det år de fyllt 60 år. Riksdagen avvisade även detta yrkande. Motionsförslaget skulle innebära gynnsammare regler för övergångsänkorna än för dem som blivit änkor efter den 1 juli 1960. De sistnämnda kunde i många fall inte räkna med full änkepension från och med 60 års ålder, vilket berodde på att för full änkepension fordrades att mannen avlidit eller det yngsta barnet uppnått 16 års ålder tidigast då kvinnan fyllt 50 år. Sistnämnda motionsyrkande aktualiserades ånyo vid 1961 års riksdag och avvisades med samma motivering. Vid 1962 års riksdag genomfördes viss uppmjukning av inkomstprövningsreglerna för övergångsänkorna. Reformen innebar att avdragsfaktorn bestämdes till en tredjedel av inkomsten till den del den översteg det avdragsfria beloppet. Tidigare hade avdragsfaktorn ökat till två tredjedelar för den del av inkomsten som med 400 kronor översteg det avdragsfria beloppet. Viss justering gjordes också beträffande förmögenhetens inverkan vid inkomstpröv82

Tabell 23. Antal änkepensioner. År

Huvudfall

Övergångsfall

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

5 000 16 000 27 000 35 000 43 000 52 000 59 000 66 000 72 000 77 000

54 000 45 000 49 000 44 000 41000 37 000 34 000 30 000 26 000 23 000

ningen. Reformen byggde på ett förslag av 1958 års socialförsäkringskommitté. Denna hade bl.a. erinrat om att 1960 års riksdag uttalat sig för en minskning av skillnaden i pensionshänseende mellan dem som blivit änkor före respektive efter halvårsskiftet 1960. Önskade man minska denna skillnad blev enligt kommitténs bedömning en uppmjukning av inkomstprövningen nödvändig i fråga om pensionen till änkorna i övergångsfallen. Vissa justeringar i inkomstprövningsreglerna verkställdes också vid 1963 års riksdag (höjning av det avdragsfria inkomstbeloppet) och vid 1965 års riksdag (höjning av det avdragsfria förmögenhetsbeloppet). Frågan om avskaffande av inkomstprövningen var uppe i motioner vid 1964 års riksdag. Eftersom frågan var av den arten att den föll inom ramen för vad pensionsförsäkringskommittén kunde behandla, beslöt riksdagen hemställa att motionerna skulle överlämnas till kommittén. Så har även skett. Frågan har sedermera återkommit vid 1965 och 1968 års riksdagar. Med hänvisning till pensionsförsäkringskommitténs arbete, ansåg riksdagen vid båda tillfällena att något initiativ från riksdagens sida inte var erforderligt. Pensionsförsäkringskommittén avlämnade i maj 1968 betänkandet »Pensionstillskott m.m.» (SOU 1968: 21). I betänkandet föreslogs en ökning av folkpensionerna för sådana pensionärsgrupper som i huvudsak inte hade några inkomster vid sidan av folkpensionen. Vidare lade kommittén fram förslag till viss uppmjukning av inkomstSOU 1971: 19

Tabell 24. Förändringar i antal änkepensioner.

Nytillkomna

1 127

1 941

181 261

156 198

Avgår Avlidna Indragna Erhållit annan huvudförmån

257 447

234 393

228 376

4 077

3 852

3 586

3 396

2 960

Nettominskning

3 654

3 622

3 498

3 185

1 373

prövningen för bl.a. änkepensioner. Förslaget innebar att det avdragsfria beloppet höjdes från 1700 till 2 000 kronor. Kommittén tog inte ställning till frågan om inkomstprövningen i och för sig men avsåg att i ett senare betänkande ta upp vissa frågor av familjepensionskaraktär ävensom frågor rörande jämställande av kvinnor och män inom den allmänna pensioneringen. Proposition på grundval av kommitténs betänkande godkändes av riksdagen. Från och med den 1 juli 1969 utgör det avdragsfria beloppet 2 000 kronor.

uppdelade i åldersklasser och med angivande av förändringar i antalet under åren 1964—1969 redovisas i tabell 26. 4.11.4 Kommittén Enligt Kungl. Maj:ts uppdrag åligger det pensionsförsäkringskommittén att överväga frågan om att avskaffa inkomstprövningen av änkepension i övergångsfallen. Denna fråga har varit föremål för stor uppmärksamhet och diskuterats i olika sammanhang. Den kritik som framförts mot reglerna har ofta haft sin grund i att man ansett det vara

4.11.3 Statistiska uppgifter Det totala antalet änkor under 67 år utgör omkring 120 000. Av dessa har cirka 9 000 förtidspension. Omkring 8 000 saknade barn och hade icke uppnått 36 års ålder vid änkeblivandet. I runt tal 1 000 änkor hade varit gifta mindre än fem år då de blev änkor. Antalet änkepensioner i övergångsfall utgjorde vid ingången av år 1970 omkring 23 000. Antalet kan väntas minska med omkring 2 000 per år under de närmaste åren. Utvecklingen av antalet huvudfall (änka efter 1/7 1960) och övergångsfall framgår av tabell 23. Förändringarna i antalet änkepensioner i övergångsfall under de senaste åren framgår av tabell 24. I tabell 25 redovisas änkepensionerna i övergångsfall uppdelade i tre grupper efter mannens dödsdatum. Antalet änkepensioner i övergångsfall SOU 1971: 19 6*

Tabell 25. Övergångsfall uppdelade i tre grupper efter mannens dödsdatum (tre tabeller). Januari 1969. Mannen avliden före den 1 juli 1958 Antal 15-delar 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Summa

Antal

Årsbelopp kr

11 905 1419 1 182 1 127 945 773 629 484 392 289 184 132 78 31 21

57 357 291 6 090 058 4 742 016 4 103 965 3 126 717 2 325 866 1 673 175 1 186 945 831 006 534 534 272 194 156 136 75 050 20 502 6 946

19 591

82 502 401

Mannen avliden under tiden 1 juli 1958—30 juni 1959. Normalpension Årsbelopp Antal kr

Garantipension Årsbelopp Antal kr

15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2

829 123 90 58 50 37 33 18 10 9 3 6 2

3 893 563 541606 374 398 217 355 169 017 118 233 89 912 41982 21347 17 731 5 220 7 458 2 088

1023 108 113 90 83 64 55 72 48 31 34 21 18 —

Summa

5 499 910

1760 Antal 15-delar

Summa Antal

Årsbelopp kr

1780 020 175 392 170 404 125 280 105 908 74 240 57 420 66 816 38 976 21576 19 720 9 744 6 264 —

1852 231 203 148 133 101 88 90 58 40 37 27 20

5 673 583 716 998 544 802 342 635 274 925 192 473 147 332 108 798 60 323 39 307 24 940 17 202 8 352

2 651760

3 028

8 151670

Normalpension Årsbelopp Antal kr

Garantipension Årsbelopp Antal kr

Summa

915 85 57 55 50 34 27 21 13 10 9 6 3 3

4 398 077 386 966 247 060 213 134 174 705 104 928 77 598 52 413 26 766 17 748 10 440 6 264 2 088 1982

5 720169

1560 126 118 115 99 77 63 65 50 39 31 37 13 13 — 2 406

Mannen avliden under tiden 1 juli 1959—30 juni 1960.

Antal 15-delar 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Summa

orättvist att änkepensionen kan uppgå till olika belopp beroende på om vederbörande blivit änka före eller efter den 1 juli 1960. En delvis annan utgångspunkt för kritiken har också varit att de sociala skälen för att borttaga inkomstprövningen skulle vara särskilt framträdande. I fråga om denna senare synpunkt bör från början framhållas, att ett avskaffande av inkomstprövningen icke skulle medföra 84

5 428 800 409248 355 888 320160 252 648 178 640 131544 120 640 81200 54 288 35 960 34 336 9 048 6 032

Antal

Årsbelopp kr

2 475 211 175 170 149 111 90 86 63 49 40 43 16 16

9 826 877 796 214 602 948 533 294 427 353 283 568 209 142 173 053 107 966 72 036 46 400 40 600 11136 8 014

3 694

13 138 601

=

7 418 432

att de sämst ställda änkorna, dvs. de som inte har några inkomster eller små sådana vid sidan av pensionen, skulle erhålla någon förbättring av sina förmåner. Dessa erhåller ju även med de gällande reglerna oreducerad pension. Däremot skulle ett avskaffande av inkomstprövningen medföra att de änkor, som har sidoinkomster av sådan storlek att de reducerar pensionen, skulle erhålla förbättrade förmåner. Det måste SOU 1971: 19

Tabell 26. Antal änkepensioner i övergångsfall uppdelade i åldersklasser. Änkepensioner i övergångsfall Förändring 1964—1969

Antal Föd.år

jan. 1964

1897 98 99 1900 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41

4 131 4 181 3 752 3 506 3 212 2 984 2 473 2 271 2 100 1 864 1 588 1480 1 332 1 142 964 894 770 658 566 490 470 419 317 365 304 276 228 191 157 141 120 127 102 81 73 58 47 44 18 17 9 13 9 5 1

2 905 2 704 2 534 2 327 2 066 1762 1613 1486 1219 1069 961 808 723 581 497 449 411 290 326 253 225 178 159 119 110 90 95 72 57 63 39 33 35 10 17 8 9 5 4 1

43 950

26 313

jan. 1969

minskning

ökning

18 782

79 231 263 227 202 174 133 154 77 105 67 38 65 15 7 21 8 27 39 51 51 50 32 38 31 30 32 30 24 10 19 14 9 8 1 4 4 1 19 395

därav 613 under 67 år

alltså konstateras att de sociala skälen för ett avskaffande av inkomstprövningen knappast kan åberopas. Till ytterligare belysning av det sagda kan åberopas tabell 27 SOU 1971: 19

som bygger på nuvarande inkomstprövningsregler. Det förutsätts då att full pension utgör 6 210 kr och det kommunala bostadstillägget (kbt) 2 000 kr. Med sam85

Tabell 27. Verkan av inkomstprövningen.

Årsinkomst vid sidan av pension

Änkepension inkl. pensionstillskott och kbt efter avdrag för inkomst

Sammanlagd inkomst

2 000 4 000 6 000 9 000 12 000 15 000 18 000 21 000 24 000 25 870

8 624 7 624 6 624 5 624 4 624 3 624 2 624 1 624 624 0

10 624 11624 12 624 14 624 16 624 18 624 20 624 22 624 24 624 25 870

manlagd inkomst förstås inkomst före avdrag för skatt. I anslutning till tabellen kan göras några påpekanden. Inkomst under 2 000 kr inverkar ej på pensionen. När det kommunala bostadstillägget är 2 000 kr upphör rätten till bostadstillägg vid en sidoinkomst av 6 000 kr (minskningen sker först på det kommunala bostadstillägget). Inkomstprövningen av själva änkepensionen börjar då få effekt först vid en sidoinkomst överstigande 6 000 kr. Detta innebär att en övergångsänka som har en sidoinkomst som inte överstiger 6 000 kr är när det gäller änkepensionen helt likställd med den som i dag blir änka och har sidoinkomst av samma storlek. Vid kommunalt bostadstillägg om exempelvis 4 000 kr skall den nämnda siffran 6 000 bytas ut mot 10 000. Hel änkepension upphör att utgå vid ett kommunalt bostadstillägg om 2 000 kronor när änkan har en sidoinkomst av 25 870 kr (vid kommunalt bostadstillägg om 4 000 kr blir det 29 870 kr). När det sedan gäller den kritik mot inkomstprövningsreglerna som har sin utgångspunkt i rättviseaspekter bör först framhållas, att starka skäl talar för att inom ett folkpensionssystem samma regler skall gälla för alla kategorier änkor oberoende av tidpunkten för änkeblivandet. Sett som en rättvisefråga mellan olika kategorier änkor är alltså nuvarande regler helt naturligt att betrakta som mindre tillfredsställande. 86

Änkepension reduceras emellertid inte bara på grund av inkomstprövningsreglerna utan — som tidigare nämnts — även till följd av femtondelsregeln. I fall då änkan var under 50 år då maken dog eller hon upphörde att ha barn under 16 år i hemmet minskas änkepensionen med en femtondel för varje år, varmed antalet år som den pensionsberättigade fyllt vid mannens död eller då hon upphörde att ha barn under 16 år i hemmet understiger femtio. Denna reduktion tillämpas för samtliga änkor, alltså både för dem som blivit änkor före den 1 juli 1960 (övergångsfallen) och för dem som blivit änkor senare (huvudfallen). Det finnes alltså på grund av dessa regler många änkepensioner i huvudfall som är lägre än änkepensioner i övergångsfall trots att dessa sistnämnda pensioner kan vara reducerade på grund av inkomstprövningsreglerna. I tabell 28 lämnas en översikt angående fördelningen av antalet änkepensioner i huvudfall respektive övergångsfall där reduktion sker på grund av åldern vid änkeblivandet. I sammanhanget bör framhållas, att i många kommuner även det kommunala bostadstillägget reduceras efter samma grunder som femtondelsregeln, dvs. med hänsyn till änkans ålder då hon blev änka. Det förhållandet att en änkepension inte utgår med fullt belopp behöver alltså inte ha sin grund i inkomstprövningsreglerna. Det vill synas som om denna synpunkt inte vunnit tillräckligt beaktande när man kritiSOU 1971: 19

Tabell 28. Folkpensioner i januari 1969. Änkepension. Huvudfall Mannen avliden efter den 30 juni I960

Övergångsfall Mannen avliden före den 1 juli 1960

Antal

kr

Antal

Årsbelopp kr

15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

61 392 1914 1 583 1 388 1221

961 804 673 555 423 371 250 185 124 100

318 168 706 9 280 302 7 101 939 5 750 527 4 627 393 3 315 018 2 500 150 1851019 1 338 532 872155 633 404 343 027 190 472 85 818 34 203

Summa

356 092 665

16 232 1861 1 560 1 445 1 227 985 807 660 513 378 261 202 114 47 21 26 313

72 857 751 7 603 270 5 889 766 4 979 894 3 828 995 2 801 907 2 029 649 1 468 796 999 295 645 877 343 534 213 938 94 538 28 516 6 946 103 792 672

Antal 15-delar

Årsbelopp

serat inkomstprövningsreglerna. Ett icke ringa antal missnöjesfall har säkerligen sin förklaring i att pensionen reducerats på grund av änkans ålder vid änkeblivandet och ej på grund av att pensionen är inkomstprövad. Denna reduktion drabbar emellertid i lika mån dem som blivit änkor före den 1 juli 1960 och dem som blivit änkor senare. Den har sin grund i den allmänna konstruktionen av änkepensioneringen. En invändning mot inkomstprövade förmåner, som ofta framställes, är att inkomstprövningen gör det mindre lönsamt att skaffa sig förvärvsinkomster för pensionärerna. Detta kan motverka en ur samhällets synpunkt önskvärd strävan att så många som möjligt skall ägna sig åt förvärvsarbete. Denna nackdel gäller för alla inkomstprövade förmåner och är ofrånkomlig så länge arbetsinkomst verkar reducerande på förmånen. Dessa förhållanden är väl kända från diskussionerna om inkomstprövade förmåner i andra sammanhang och behöver därför inte ytterligare nämnas här. Ett i detta sammanhang vanligt missförstånd bör emellertid beröras med några ord. Det har uppgivits att många änkor inom övergångsSOU1971: 19

änkekategorien har den uppfattningen att sedan man en gång konstaterat att deras inkomst är för stor för att de skall kunna erhålla pension de sedan för all framtid är betagna möjligheten att erhålla förmånen. Så är naturligtvis inte fallet. Så snart inkomsten sjunkit under den kritiska inkomstgränsen bör naturligtvis förnyad ansökan göras. I vissa fall kan en förnyad ansökan resultera i pension även om inkomsten inte sjunkit. Så är fallet vid vissa höjningar av pensionsnivån eller om det kommunala bostadstillägget höjts på orten i fråga så att inkomstgränsen kommit över vederbörandes inkomst. Det bör alltså understrykas att den som på grund av inkomstprövningen vid något tillfälle inte kan erhålla förmånen mycket väl vid en annan tidpunkt kan vara berättigad därtill. Det kan nämnas att försäkringskassorna på föranstaltande av riksförsäkringsverket nyligen företagit en utredning, grundad på tillgängliga folkbokföringsdata. Syftet med utredningen har varit att få fram bl.a. sådana änkor, som är berättigade till pension men som inte ansökt om sådan. Hittills har på detta sätt cirka 1 300 berättigade kvinnor uppspårats. En inom kommittén verkställd beräkning 87

ger vid handen att ett avskaffande av inkomstprövningen för övergångsänkorna skulle för nästkommande budgetår medföra en kostnadsökning för statsverket om cirka 105 milj. kronor. Detta belopp minskar successivt. Först om mer än 30 år torde den sista övergångsänkan ha uppnått pensionsåldern och kostnaderna helt bortfalla. Även om man här — som i andra liknande sammanhang — beaktar att en del av kostnadsökningen återgår till det allmänna i form av inkomstskatt, finner man att det här är frågan om förhållandevis stora belopp — långt större än de kommittén i betänkandet föreslår skall användas till förbättring av i första hand barnens situation. När kostnadskrävande förbättringar skall övervägas måste man självfallet ha andra pensionärskategorier med i bilden. Som så mycket annat är frågan om att slopa inkomstprövningen för övergångsänkorna en resurs- och avvägningsfråga. Skall en prioritering ske exempelvis av åldringar och handikappade som alla vanligtvis har mindre att leva av än de övergångsänkor som får sin pension reducerad på grund av sina sidoinkomster eller förmögenhet. Kommittén måste ställa frågan om att slopa inkomstprövningen i övergångsfallen i relation till det mera omfattande uppdrag på familjepensioneringens område, nämligen att utreda frågan om likställighet mellan man och kvinna inom den allmänna pensioneringen, som kommittén redovisar i detta betänkande. De överväganden och förslag beträffande könslikställighetsfrågan som kommittén redogjort för i de tidigare avsnitten har inte lett fram till att änkepensioneringen i dess nuvarande form bör utbyggas. Ej heller dessa mera principiella överväganden talar för att inkomstprövningen beträffande änkepensionerna i övergångsfallen bör avskaffas. Slutligen bör erinras om att de modifierade regler för inkomstprövningen som pensionsförsäkringskommittén i ett tidigare betänkande föreslagit och som trätt i kraft den 1 juli 1969 inneburit förbättringar av änkepensionerna i övergångsfallen. Kommittén har i det föregående redovisat 88

olika skäl för och emot ett avskaffande av inkomstprövningen för övergångsänkorna. Skilda ledamöter inom kommittén har lagt i viss mån olika vikt vid de nämnda skälen vid det slutliga ståndpunktstagandet i frågan. Starka skäl talar för att denna fråga nu borde lösas. Med hänsyn främst till de resurser som i dagens läge står till buds för ytterligare reformer och den prioritering som därvid måste företagas i förhållande till andra angelägna behov är kommittén emellertid nu icke beredd att föreslå att inkomstprövningen för övergångsänkorna avskaffas.

SOU 1971: 19

5.1 Allmän försäkring för begravningshjälp

Uppdraget

Kungl. Maj:t har den 13 december 1968 till pensionsförsäkringskommittén överlämnat andra lagutskottets av riksdagen godkända utlåtande nr 44 år 1967, vari hemställes om en utredning rörande allmän försäkring för begravningshjälp. Till grund för utlåtandet ligger de likalydande motionerna I: 176 samt II: 217. I utlåtandet anför andra lagutskottet: I motionerna I: 176 och II: 217 behandlas frågan om en allmän försäkring för begravningshjälp. År 1956 hemställde riksdagen, att Kungl. Maj:t ville föranstalta om en förutsättningslös utredning angående införandet av en allmän dödsfallsförsäkring. Riksdagen anförde därvid, att de förefintliga formerna av begravningshjälp var otillräckliga och att det därför var en angelägen uppgift att nå fram till en bättre ordning på detta område. Sedermera överlämnades riksdagens skrivelse till yrkesskadeutredningen för att vara tillgänglig vid fullgörandet av dess utredningsuppdrag. I sitt under fjolåret avgivna huvudbetänkande upptog utredningen inte frågan till närmare prövning. Motionärerna vill nu att den begärda utredningen skall fullföljas. Enligt utskottets mening är fortfarande de skäl, som låg bakom utredningskravet år 1956, bärande. Tillkomsten av tjänste- och andra grupplivförsäkringar — vilka i regel gäller endast till 67-årsåldern — har inte undanröjt behovet av en försäkring som ger ersättning för begravningskostnader. Utskottet anser därför att den begärda utredningen bör fullföljas. SOU 1971: 19

5.2 Frågans tidigare behandling I 1942 års försäkringsutrednings år 1946 framlagda betänkande med förslag till lag om försäkringsrörelse m.m. del II (SOU 1946: 34) framfördes tanken på en obligatorisk dödsfallsförsäkring som närmast var avsedd att täcka begravningskostnaderna men till sin storlek avvägdes så att den för de breda lagren även skulle bli till viss hjälp att övervinna de närmaste anpassningssvårigheterna efter ett dödsfall inom familjen, framför allt då familjeförsörjaren fallit ifrån. Härvid tänkte sig 1942 års utredning, att försäkringsbeloppet inte skulle anpassas till de varierande individuella behoven i annan mån än att beloppet skulle differentieras med hänsyn till åldern vid dödsfallet. Såsom exempel anfördes ett belopp av 500 kr vid dödsfall mellan 18 och 67 år samt 300 kr vid dödsfall före 18 eller efter 67 års ålder. Ett utarbetat förslag framlades sedermera i socialvårdskommitténs betänkande XVIII med utredning och förslag angående begravningshjälpsförsäkring (SOU 1951: 23). Enligt förslaget skulle alla i riket mantalsskrivna svenska medborgare omfattas av en allmän begravningshjälpsförsäkring. Någon differentiering av dödsfallsbeloppet avsågs ej annat än möjligen efter ålder vid dödsfallet, och dödsfallsbeloppet borde enligt kommittén inte sättas högre än som i varje 89

enskilt fall alltid kunde anses behövligt för täckande av skäliga utgifter i samband med dödsfallet. Kostnaderna för försäkringen skulle enligt förslaget till en del bestridas genom särskilda avgifter från de försäkrade, under det att återstoden skulle täckas av statsmedel. Försäkringen skulle handhas av de allmänna sjukkassorna och tillsynsmyndigheten för dessa. På grund av det vid förslagets framläggande rådande statsfinansiella läget ansåg kommittén nödvändigt att uppskjuta förslagets förverkligande. I första hand måste behovet av en obligatorisk och allmän sjukförsäkring tillgodoses. Först när så skett borde en begravningshjälpsförsäkring aktualiseras. Vid 1956 års riksdag väcktes motioner (I: 342 och II: 282 samt I: 343 och II: 261) med förslag om utredning angående införande av en obligatorisk dödsfallsförsäkring. I anledning av motionerna anhöll riksdagen — på hemställan av andra lagutskottet i utlåtande nr 57 — att Kungl. Maj:t ville föranstalta om en förutsättningslös utredning angående införandet av en allmän dödsfallsförsäkring samt att Kungl. Maj:t ville för riksdagen framlägga de förslag, vartill denna utredning kunde föranleda. Skrivelsen jämte andra lagutskottets utlåtande överlämnades till yrkesskadeutredningen att vara tillgänglig vid fullgörandet av utredningsuppdraget. Sedermera har vid 1963 års riksdag väckts motioner (I: 281 och II: 324) om utredning i syfte att bl.a. ordna en obligatorisk dödsfallsförsäkring omfattande alla medborgare över 16 år. Andra lagutskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 71 motionerna och anförde därvid följande. De grupplivförsäkringar, som fr.o.m. ingången av år 1963 gäller på arbetsmarknaden, har tillkommit såsom ett resultat av förhandlingar mellan berörda parter. Försäkringarna har hittills varit i kraft under mycket begränsad tid, men omfattar detta till trots mer än två miljoner försäkrade. Hur utvecklingen på området kommer att gestalta sig är ännu för tidigt att förutsäga. Enligt utskottets mening bör erfarenheter av denna försäkringsform avvaktas och studeras innan överväganden av 90

frågan om att införa obligatorisk försäkring för att ersätta eller komplettera de redan befintliga grupplivförsäkringarna sker. På grund härav kan utskottet icke biträda motionsyrkandet. I sitt betänkande »Yrkesskadeförsäkring» (SOU 1966: 54) anförde yrkesskadeutredningen beträffande frågan om allmän dödsfallsförsäkring följande: Frågan om en allmän dödsfallsförsäkring — i första hand avsedd att utgöra en begravningshjälp — har inte fått sin lösning. Med den utveckling som grupplivförsäkringen erhållit torde också behovet av en allmän reglering på området kunna sättas i fråga. Den till utredningen överlämnade riksdagsskrivelsen torde i vart fall för utredningens vidkommande inte böra föranleda till några särskilda anstalter i detta hänseende. I motion till 1970 års riksdag yrkades, att hustru skulle tillerkännas laglig rätt att mot avgift inträda i makens grupplivförsäkring. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 10 avstyrkte andra lagutskottet motionen. Utskottet anförde: Enligt utskottets bedömning har praktiskt taget alla som önskar tillhöra en grupplivförsäkring möjlighet därtill. Tjänstegrupplivförsäkringar inkluderar makar och även de flesta frivilliga grupplivförsäkringar innebär möjlighet till makeanslutning. Något behov av lagstiftning av den art motionärerna syftar till kan inte anses föreligga och utskottet avstyrker därför motionsyrkandet. De problem som kan ligga bakom motionen torde främst hänga samman med bristande kunskap bland medborgarna om olika försäkringsmöjligheter. Det finns anledning räkna med att försäkringsbolagen liksom hittills kommer att vara aktiva när det gäller upplysningsverksamhet på det aktuella området.

5.3 Tjänstegrupplivförsäkring grupplivförsäkring

och frivillig

Under 1960-talet har grupplivförsäkring trätt i kraft för stora grupper av svenska folket. Som ett komplement till folkpensionen och den allmänna tilläggspensionen infördes sålunda fr.o.m. år 1961 efter avtal mellan Svenska arbetsgivareföreningen samt Svenska industritjänstemannaförbundet och SOU 1971: 19

Sveriges arbetsledareförbund s.k. tjänste- säkringsbelopp i form av helt tilläggsbelopp grupplivförsäkring. Överenskommelsen följ- för omyndig, högst 9 000 och lägst 2 500 kr des av motsvarande uppgörelser för andra för varje omyndig under 21 års ålder, eller tjänstemannagrupper inom det privata nä- halvt tilläggsbelopp för omyndig med 3 500 ringslivet. Tjänstegrupplivförsäkring med- kr för varje omyndig under 17 års ålder. delas av vissa försäkringsbolag. Efter avtal Vid arbetstagarens frånfälle utgår helt med Svenska arbetsgivareföreningen och grundbelopp om arbetstagaren vid dödsLandsorganisationen har fr.o.m. år 1963 fallet fyllt 21 men ej 67 år och efterlämnar tillkommit en grupplivförsäkring för arbe- vissa närstående såsom make eller maka, tare, såväl organiserade som oorganiserade. sådant omyndigt barn eller adoptivbarn, som Försäkringen meddelas i ett för ändamålet enligt lag har arvsrätt efter honom, eller bildat bolag, Arbetsmarknadens försäkrings- fader eller moder. Om arbetstagaren fyllt aktiebolag (AFA). Liknande grupplivförsäk- 21 men ej 55 år utgår helt grundbelopp med ring har efter avtal mellan Svenska lands- 31500 kr. Grundbeloppet reduceras härkommunernas förbund, Svenska Landstings- efter med stigande levnadsålder så att beförbundet och Svenska stadsförbundet, å loppet uppgår till endast 4 000 kr om arbetsena sidan, samt Tjänstemännens central- tagaren fyllt 65 men ej 67 år. Om arbetsorganisation, Sveriges akademikers central- tagare som nyss sagts — mellan 21 och organisation, Sveriges kommunaltjänste- 67 år gammal — avlider och efterlämnar mannaförbund, Svenska kommunalarbetare- sådant omyndigt barn eller adoptivbarn, förbundet m.fl., å andra sidan, införts för som enligt lag har arvsrätt efter honom, de kommunalanställda med verkan fr.o.m. eller sådant omyndigt barn utom äktenskap, år 1963. Även för denna försäkring har som saknar dylik arvsrätt men gentemot bildats ett särskilt bolag, Kommunernas vilket han vid tiden för dödsfallet var försäkringsaktiebolag. För arbetstagare inom underhållsskyldig, utgår helt tilläggsbelopp kooperationen meddelas tjänstegrupplivförför omyndig. Om barnet vid arbetstagarens säkring i Kooperationens pensionsanstalt frånfälle ej fyllt 17 år bestämmes beloppet (KP). Gemensamt för försäkringarna är att till 9 000 kr. På motsvarande sätt som i försäkringspremierna erlägges av arbetsfråga om grundbeloppet reduceras tilläggsgivaren. Vidare har efter överenskommelse beloppet så att endast 2 500 kr utgår om med statstjänstemännens huvudorganisatiobarnet fyllt 20 men ej 21 år. ner och efter Kungl. Maj:ts och riksdagens Försäkringsförmånerna för arbetstagare godkännande fr.o.m. år 1963 införts en under 21 års ålder är numera ovillkorliga statens grupplivförsäkring för dödsfall åt samt likvärdiga med förmånerna för arbetsarbetstagare i statens tjänst. Bestämmelsertagare, som uppnått nämnda ålder. na återfinns i reglemente angående statens I fråga om arbetstagare över 67 år som grupplivförsäkring (SFS 1962: 698, 1965: 24 alltjämt kvarstår i arbete vid dödsfallet kan och 1966: 739). Premieinbetalningen anses AFA medge begravningshjälp — 2 000 kr ske genom arbete i anställningen. Även för — om arbetstagaren innehaft arbetet avsevärnpliktiga finns tjänstegrupplivförsäkring. värd tid före nämnda ålder. I allt väsentligt gäller samma bestämmelI allmänhet utgår försäkringsbelopp även ser för de olika tjänstegrupplivförsäkringar- vid arbetstagarens makes/makas frånfälle. na. I det följande skall återgivas det huvud- Som huvudregel gäller i detta avseende att sakliga innehållet i AFA:s tjänstegruppliv- begravningshjälp utgår med 2 000 kr samt försäkring. halvt tilläggsbelopp för omyndig med 4 500 Försäkringsbelopp utgöres av helt grund- kr för varje gemensamt, hemmavarande belopp, högst 31 500 och lägst 4 000 kr, barn under 17 år. halvt grundbelopp, högst 15 750 och lägst I AFA-försäkringen har möjlighet öpp2 000 kr, eller begravningshjälp med 2 000 nats för arbetsgivare och i förekommande kr. Vidare utgår i förekommande fall för- fall hans i företaget heltidsarbetande make/ SOU 1971: 19

Tabell 29. Tjänstegrupplivförsäkringar. Försäkrade arbetstagare och medförsäkrade makar år 1967

Arbetstagarkategori

Försäkringsgivare

Försäkrade arbetstagare år 1963

Arbetare på den privata arbetsmarknaden Tjänstemän på den privata arbetsmarknaden Arbetstagare i statlig tjänst Arbetstagare i kommunal tjänst Arbetstagare inom kooperationen

AFA

1 400 000

1 930 000

380 000

670 000

350 000

500 000

290 000

420 000

SPP, Förenade Liv, Folksam, RKA Statens Personalpensionsverk Kommunernas Försäkrings AB Kooperationens Pensionsanstalt Summa

75 000

105 000

2 495 000

3 625 000

Tabell 30. AFA:s bestånd av tjänstegrupplivförsäkringar. 31/12 1963

index

31/12 1965

index

31/12 1967

index

31/12 1969 index

Antal arbetsgivare med 82 872 113 78 317 107 80 364 110 73 052 100 gällande försäkringar därav försäkringar enl arbetsgivarens uppgift tecknade eller vidmakthållna p.g.a. 64 706 109 62 830 106 61212 104 kollektivavtal 59 112 100 Antal försäkrade a) årsarbetare (upptagna na 1 318 119 109 1228 718 102 1260 718 104 i ATP-uppgift) 1 207 485 100 1 541 950 110 1425 313 102 1462433 104 1 400 683 100 b) arbetstagare därav arbetstagare enl. arbetsgivarens uppgift försäkrade 1 426 243 109 1 315 303 100 1 347 875 103 1311760 100 p.g.a. kollektivavtal1 323 810 299 316 292 487 c) medförsäkrade makar 1 865 760 133 1 724 629 123 1 754 920 125 1 400 683 100 d) summa försäkrade Försäkringsbestånd 42 020 490 100 46 212 886 110 60 005 680 143 64 916 100 154 i tusental kr

maka att inbegripas i den för hans arbetstagare tecknade tjänstegrupplivförsäkringen. Den utveckling, som sedan år 1963 ägt rum på tjänstegrupplivförsäkringarnas område, belyses av följande av AFA gjorda sammanställning (tabell 29). Totalantalet av tjänstegrupplivförsäkring omfattade personer är i dag ca 3 milj. anställda och 680 000 medförsäkrade makar. För småföretagare och deras i rörelsen anställda hustrur finns försäkringsmöjlig92

heter i form av föreningstjänstegrupplivförsäkring, dvs. frivillig grupplivförsäkring för företagare eller studerande tillhörande en och samma intresseorganisation. Därjämte finns försäkringsmöjligheter för arbetstagare i den ordinära grupplivförsäkringens form, dvs. genom frivillig grupplivförsäkring som kollektivt tecknas och bekostas av en grupp arbetstagare. Ofta utgör dylik ordinär grupplivförsäkring ett komplement till en för ifrågavarande arbetstagare gälSOU 1971: 19

Tabell 31. Totala beståndet av grupplivförsäkringar. Bestånd, mkr

1969 AFA Folksam-liv FolksamSv. Järnvägsm. Förenade Liv KFA RKA SPP Thule

31662 7 049

32 323 6 966

48 543 8 188

51 554 8 268

67 553 10069

66 890 11095

64 916 12 276

481 15 258 7 455 386 5 260 7 605 73 156

721 17 217 7 774 603 5 739 8 836 80179

771 28 161 10 457 883 6 049

812 31088 10 294 1240 6 473

1 180 38 576 15 925 1 951 9 506

1 264 41677 15 930 2 863 9 667

1204 45 255 17 042 3 631 10011

—

—

—

—

—

103 052

109 729

144 760

149 386

154 335

101,6 28,3

123,0 28,4

87,9 29,9

89,8 31,3

123,7 35,8

116,9 39,7

119,4 42,9

1,2 41,3 14,1 0,3 15,0 22,1 223,9

2,0 47,3 15,1 0,8 18,0 26,4 261,0

1,9 84,0 15,6 1,2 13,2

2,5 84,9 15,5 1,7 15,0

3,3 100,1 24,5 2,5 19,5

4.2 106,6 27,6 3,2 19,7

4,2 116,3 29,7 4,8 20,4

Dödsfallsutbetalr lingar, mkr AFA Folksam-liv FolksamSv. Järnvägsm. Förenade Liv KFA RKA SPP Thule

—

—

—

—

—

233,7

240,7

309,4

317,9

337,7

lande tjänstegrupplivförsäkring. Föreningstjänstegruppliv- och de ordinära grupplivförsäkringarna har fått en mycket stor utbredning; sålunda omfattade vid ingången av år 1967 Förenade Livs bestånd av dylika försäkringar 1 145 000 arbetstagare, företagare och studerande jämte medförsäkrade hustrur samt Folksams bestånd av ordinära grupplivförsäkringar 1 875 000 arbetstagare och pensionärer jämte medförsäkrade hustrur. AFA:s bestånd av tjänstegrupplivförsäkringar åren 1963—1969 framgår av tabell 30. För att få jämförelsetal har index för uppgifterna den 31/12 1963 satts lika med 100. Det totala beståndet av grupplivförsäkring i Sverige och till sådan försäkring hörande dödsfallsutbetalningar redovisas i tabell 31. Uppgifterna är hämtade ur »Svensk försäkrings-Årsbok». 5.4

Begravningskassor

Det är av intresse i sammanhanget att med några siffror belysa omfattningen av den SOU 1971: 19 7

rörelse som bedrives av begravningskassor samt av sjuk- och begravningskassor. Båda slagen är föreningar som faller under lagen den 24 mars 1938 om understödsföreningar. Med en understödsförening förstås en sådan förening för inbördes bistånd som avser att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, idka verksamhet som faller inom personförsäkringens område. De följande siffrorna är hämtade från den senaste (1969) tillgängliga statistiken angående understödsföreningar. Antalet kassor åren 1935—1969 framgår av tabell 32. Tabell 33 utvisar medlemsantalet under åren 1935—1968. För att ge en uppfattning om begravningshjälpens storlek återges tabell 34, som avser all kapitalförsäkring i understödsföreningens form. Som framgår av tabellen är det jämförelsevis små belopp som utgår i begravningshjälp. Medelförsäkringssumman utgjorde år 1968 för de olika grupperna 563 resp. 377 kr.

Tabell 32. Antal begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor.

Är

Begravningskassor

Sjuk- och begravningskassor

1935 1942 1948 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969

648 589 458 425 414 404 378 371 363 351 324 298 287 270 252 236 227 210 199 189 176

475 290 249 235 234 214 201 184 177 160 145 139 133 126 119 113 106 100 90 78

Tabell 33. Medlemsantal.

År

Begravningskassor

Sjuk- och begravningskassor

1935 1942 1948 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

692 530 772 367 827 780 860 149 856 570 833 143 828 459 798 581 785 774 747 313 736 083 711 383 701 975 684 336 668 541 652 669 637 692 617 969 599 471 574 690

211603 170 757 158 392 151 584 164 812 153 316 150 244 142 750 129 622 127 220 132 099 128 757 126 195 115835 112 456 110 094 106 700 101 600 96 174

Tabell 34. Kapitalförsäkring i understödsföreningens form. Förändring 1967—1968 %

-7

62 278

61 255

58 241

54 225

-7 -7

Antal försäkrade medlemmar härav i föreningar som utger kapitalunderstöd till högre belopp än 500 kr med högst 500 kr

740 429

717 705

695 466

665 700

-4

544 649 195 780

540 850 176 855

527 625 167 841

511 393 154 307

-3 -8

Försäkringssumma (mkr) härav i föreningar som utger kapitalunderstöd till högre belopp än 500 kr med högst 500 kr

-3

288 72

289 66

294 63

288 58

-2 -8

+1

529 368

534 373

557 375

563 377

+1 +1

Antal föreningar som meddelar kapitalförsäkring härav föreningar som utger kapitalunderstöd till högre belopp än 500 kr med högst 500 kr

Medelförsäkringssumma (kr) i föreningar som utger kapitalunderstöd till högre belopp än 500 kr med högst 500 kr 94

SOU 1971: 19

5.5 Socialhjälp till begravning I sådana fall då medel saknas till begravningskostnader utgår hjälp därtill i form av socialhjälp. Liksom i andra fall då ett behov av ekonomiskt bistånd föreligger har den behövande rätt till hjälpen. Några siffror avseende begravningshjälpens omfattning i hela landet har icke stått att uppbringa. Beträffande förhållandena i Stockholms stad har socialnämnden därstädes tillhandagått med vissa upplysningar. Av dessa framgår att begravningshjälpen utgör en till antal hjälptillfalien och belopp relativt obetydlig del av socialhjälpsverksamheten. Behovet att anlita socialvården för begravningshjälp har minskat under senare år. Under år 1965 utgick hjälp till begravning genom rekvisition från socialbyrå i 78 fall till en sammanlagd kostnad av 19 620 kronor, utbetalade genom socialnämndens kameralbyrå. Härtill kommer ett antal av polisen rekvirerade begravningar, som betalats av socialbyråerna. Exakta antalet kan ej angivas beroende på att begravningshjälp icke redovisas särskilt utan upptages i räkenskaperna på samma sätt som annan socialhjälp. Antalet torde emellertid understiga det hos kameralbyrån redovisade. Dessutom har genom sysslomanskontoren begravningskostnad under 1965 bestridits i 7 fall vid dödsfall på stadens vård- och ålderdomshem. Beträffande kostnaderna för begravningshjälp i Stockholm kan följande nämnas. Sedan 1949 har socialnämnden haft kontrakt med vissa begravningsentreprenörer att ombesörja begravning då socialnämnden bestred kostnaden. Den kontrakterade kostnaden utgjorde 165—175 kronor. Härutöver kunde tillägg med mindre belopp ifrågakomma i vissa fall. År 1955 höjdes kostnadsnivån till 225—250 kronor. Med verkan fr.o.m. den 1 januari 1967 uppsades kontrakten med begravningsbyråerna. Numera är valet av begravningsentreprenör fritt. Begravningshjälpen utgör 400 kronor. I vissa fall kan ett tilläggsbelopp på 130 kronor utgå. Stockholms stads socialförvaltning införSOU 1971: 19

skaffade hösten 1966 underhand vissa uppgifter från andra kommuner beträffande handläggningen av ansökningar om begravningshjälp. Av svaren framgår att denna hjälpverksamhet inom socialhjälpens ram utformats olika på skilda håll. Vissa socialförvaltningar, såsom Göteborg och Stockholms grannkommuner Huddinge, Lidingö, Sollentuna, Djursholm m.fl. har inga kontraktsbundna avtal rörande denna hjälp. De kostnader socialnämnden i de enskilda fallen kan komma att få svara för varierar även väsentligt. Kostnadsnivån i Göteborg torde sålunda ligga på ca 300 kronor, i Huddinge ca 400 kronor, i Lidingö ca 700 kronor etc, i vissa fall t.o.m. ännu högre. I likhet med vad som hittills gällt för Stockholm har dock exempelvis Malmö kontraktsbunden begravningshjälp på 275—350 kronor. Även Södertälje och Sundbyberg har kontrakt med vissa entreprenörer med en kostnadsnivå på ca 400 kronor. Det bör även nämnas, att Stockholms stads sjukvårdsstyrelse, som svarar för kostnaderna ifråga om medellösa, som avlider på stadens sjukhus, har kontrakt med begravningsentreprenörer i staden. Kostnadsnivån för dessa begravningar ligger på 250—275 kronor.

5.6 Kommittén

Frågan om att införa en allmän försäkring för begravningshjälp har aktualiserats vid skilda tillfällen under senare år. I det riksdagsutlåtande som ligger till grund för kommitténs uppdrag framföres önskemål om en förutsättningslös utredning. Till ledning vid bedömandet av behovet av en allmän begravningskostnadsförsäkring är följande siffror av intresse. Årligen avlider omkring 80 000 personer i Sverige. År 1969 utgjorde siffran 83 352. Av dessa var drygt 65 000 folkpensionärer (59 000 ålderspensionärer samt 6 000 änkeoch förtidspensionärer). Omkring 2 000 av de avlidna var barn under 15 år. Antalet dödsfall under åren 1946—1969 framgår av tabell 35. 95

Tabell 35. År

Antal döda

År

Antal döda

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957

70 635 73 579 67 693 69 537 70 296 69 799 68 270 69 553 60 030 68 634 70 205 73 132

1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969

71065 70 889 75 093 74 555 76 791 76 460 76 661 78 194 78 440 79 783 82 532 83 352

Tidigare har redogjorts för den snabba framväxten av grupplivförsäkringarna. Det är ingen överdrift att påstå att ett fullgott försäkringsskydd såvitt gäller begravningskostnader finns i det övervägande antalet fall då personer avlider i aktiv ålder. På goda grunder kan man antaga att utvecklingen på grupplivförsäkringens område ännu inte är avslutad. Med hänsyn till det sagda är behovet av en särskild begravningsförsäkring för dessa grupper enligt kommitténs uppfattning litet. Det största antalet dödsfall inträffar bland pensionärerna. Av omkring 83 000 avlidna personer år 1969 var som nämnts mer än 65 000 folkpensionärer. Tjänstegrupplivförsäkringarna i deras nuvarande utformning ger i allt fall såvitt gäller ålderspensionärerna ingen ersättning vid dödsfall. Frågan om behovet av en särskild försäkring kan alltså i stort sett begränsas till dessa grupper samt till barn och ungdomar, som ännu inte inträtt i förvärvslivet och fått det skydd som grupplivförsäkringarna erbjuder. Kommittén har för att få en uppfattning om vilket ekonomiskt hjälpbehov till begravningar som föreligger inhämtat upplysningar angående omfattningen av den socialhjälp som nu utgår för sådant ändamål. Vissa siffror beträffande dessa förhållanden har redovisats i det föregående. Det har inte varit möjligt med en exakt kartläggning beroende på att ändamålet med utbetald socialhjälp inte alltid angives. Emellertid ger materialet vid handen att det är i 96

förvånansvärt få fall som socialhjälp anlitas för begravningskostnader. Även om man inte får dra den slutsatsen att hjälpbehov inte förelegat när socialhjälp inte anlitas har de inhämtade upplysningarna gett kommittén den uppfattningen, att behovet av en särskild försäkring inte är alltför framträdande. Det finns all anledning antaga att det behov av hjälp som nu kan finnas blir mindre allteftersom fler och fler pensionärer får större belopp från den allmänna pensioneringen genom tilläggspensioneringens ökade betydelse. Anmärkas må, att allmän pension utgår även för den månad då dödsfallet inträffat. Kommittén har stått inför uppgiften att ta ställning till om det begränsade hjälpbehov, som nu finnes och som med all sannolikhet kommer att bli mindre för framtiden, motiverar att man inför en hela folket omfattande dödsfallsförsäkring. En sådan försäkring skulle ju i alla de fall då medel finnes efter den avlidne bidra till att öka behållningen i boet efter den avlidne och därmed arvslotterna. Det kan nämnas, att av de i runt tal 80 000 bouppteckningar som inregistrerades under år 1967, var det mindre än 10 000 som inte utvisade någon behållning. I omkring 50 000 av bouppteckningarna utgjorde behållningen mer än 10 000 kr. Beaktas bör, att begravningskostnaderna är avdragna vid framräknandet av behållningen. Vissa vid dödsfallet utfallande försäkringsbelopp ingår inte heller i behållningen. Även dessa siffror tyder på att behovet av en hela folket omfattande försäkring avsedd att täcka begravningskostnader inte är framträdande. Vissa påpekanden bör emellertid göras när det gäller att dra slutsatser av siffrorna. I de fall då ingen nära anhörig lever efter den avlidne kan det inte riktas någon bärande invändning mot att behållningen eller åtminstone en del därav i första hand tas i anspråk för att täcka begravningskostnaderna. I viss mån andra synpunkter träder i förgrunden när make eller annan anhörig, som delat bostad med den avlidne och även i övrigt levt i ekonomisk gemenskap med denne, lever efter. I sådana fall kan begravningskostnaderna när beSOU 1971: 19

hållningen i boet är liten framstå som en börda. Även med beaktande av dessa synpunkter är det emellertid enligt kommitténs uppfattning med hänsyn till det tidigare anförda icke motiverat att införa en allmän hela folket omfattande dödsfallsförsäkring. Det bör tillfogas att kostnaden vid ett försäkringsbelopp om exempelvis 1000 kr skulle utgöra omkring 80 milj. kr om året. Finansieringen skulle få ske över budgeten, genom en speciell avgift eller genom en höjning av befintliga socialförsäkringsavgifter. Vid den värdering av angelägenhetsgraden av olika förslag till reformer inom den allmänna försäkringen som måste ske är frågan om en allmän dödsfallsförsäkring enligt kommitténs uppfattning åtminstone för närvarande inte så angelägen att den motiverar en kostnad av denna storlek. Med hänsyn till det sagda framlägger kommittén inte något förslag om en allmän dödsfallsförsäkring.

SOU 1971: 19

6 Specialmotivering till lagförslagen

Förslaget till ändring i lagen om allmän försäkring 8 kap. 4 §. Barnpensionstillägg föreslås enligt 9 kap. 6 § utgå till barn som icke fyllt 18 år bland annat i fall då änkepensionsberättigad efter den avlidne icke finnes. I förevarande paragraf i dess nuvarande lydelse ges bestämmelser om änkepensionens storlek, vilka i vissa fall medför att pensionen minskas då det yngsta barnet fyllt 16 år. Som framhållits under 4.3.3. måste förevarande paragraf ändras, om icke familjer, där änkepensionsberättigad finnes och där yngsta barnet är i åldern 16—18 år, skall komma i sämre läge än familjer, där barnspensionstillägg utgår. Av denna anledning föreslås en skyddsregel, enligt vilken änka med barn i nämnda ålder alltid skall vara berättigad till minst så stort belopp i änkepension att den uppgår till 40 procent av basbeloppet, dvs. det belopp med vilket barnpensionstilllägg utgår. Den föreslagna bestämmelsen innebär att änkepension först uträknas enligt hittills gällande regler, dock med bortseende från pensionstillskott. Pensionen utfylles därefter till 40 procent av basbeloppet. Vid utfyllnaden skall pensionstillskottet icke beaktas utan utgår efter hittills gällander grunder. Om tillskottet skulle ha beaktats vid utfyllnaden hade detta inneburit att de änkor 98

som uppbär änkepension i form av tilläggspension hade satts i ett förhållandevis bättre läge än de änkor som var berättigade enbart till folkpension. 5 §. Den ändring av åldersgränsen för rätt till folkpension i form av barnpension, som föreslås i förevarande paragraf, har närmare motiverats under 4.3.2. Se även vad som anföres under »ikraftträdande m.m.». 9 kap. 1 §. I förevarande paragraf föreslås de ändringar, som är föranledda av vad kommittén anfört under 4.6.5 och som på detta område skapar likställighet mellan gift man och gift kvinna. 5 §. Förslaget till ändring av förevarande paragraf är föranlett av kommitténs under 4.4.3. framlagda förslag om att bestämmelserna om hustrutillägg skall ges motsvarande tillämpning beträffande män och att tilläggets benämning i samband därmed ändras till maketillägg. 6 §. I förevarande paragraf upptas reglerna om barnpensionstillägg, som kommittén föreslår under 4.3.3. Enligt huvudregeln skall — i analogi med vad som gäller om den högre barnpensionen inom tilläggspensioneringen — barnpensionstillägg utgå när änkepensionsberättigad icke finnes efter den avSOU 1971: 19

andra stycket. Detta gör hennes barn med den avlidne enligt huvudregeln berättigade till barnpensionstillägg. I det fall den avlidne mannen icke efterlämnar andra barn än dem till vilka änkan är moder uppkommer inga problem. Tillägget delas då lika mellan barnen. Har den avlidne också andra barn, som till följd av den ovan nämnda tilläggsregeln åtnjutit barnpensionstillägg, uppkommer frågan om tillägget till dessa barn bör minskas till följd av att fler barn genom omgiftet (eller genom moderns död) blivit berättigade till detta. Ett exempel kan närmare belysa detta problem. En man efterlämnar vid sin död dels en frånskild hustru med två barn dels en hustru i ett nytt äktenskap, också med två barn. Vid hans död får hustrun i det sista äktenskapet änkepension. Till följd härav utgår icke barnpensionstillägg till hennes barn med den avlidne. Däremot utgår barnpensionstillägg till den frånskilda kvinnans två barn. Dessa två barn delar på tillägget och får 20 procent av basbeloppet vardera. Om änkan gifter om sig och därigenom går miste om änkepensionsrätten, blir hennes båda barn berättigade till barnpensionstillägg. Tillägget, som är 40 procent av basbeloppet, kommer då att fördelas på fyra barn med 10 procent av basbeloppet till vardera. Detta medför, att barnen i det tidigare äktenskapet får sina förmåner försämrade genom änkans omgifte. För att förhindra en sådan minskning föreslås en särskild regel av den innebörden att barnpensionstillägg, som utgår på grund av tilläggsregeln, icke skall minskas på den grund att rätten till änkepension efter den avlidne upphör. Barnen i det första äktenskapet får därmed behålla sina förmåner — 20 procent av basbeloppet vardera — oförminskade, meBarnpensionstillägget är — liksom barn- dan barnen i det nya äktenskapet får det pensionen — en barnet tillkommande för- belopp de skall ha vid en likadelning av hela mån. Det innebär att det inte —• som fallet tillägget mellan alla barn, dvs. 10 procent är med änkepension — bortfaller vid för- av basbeloppet vardera. sörjarens omgifte. Vårdnadshavarens civilOm det finnes flera till barnpensionsstånd spelar i och för sig ingen roll för rätten till barnpensionstillägg. I ett fall kan tillägg berättigade barn skall tillägget enligt detta emellertid indirekt få en viss betydelse. huvudregeln fördelas lika mellan dem. AlltOm en änkepensionsberättigad änka gifter eftersom barnen passerar åldersgränsen 18 om sig, indras pensionen jämlikt 8 kap. 3 § år kommer övriga barn under åldersgränsen

lidne. Barnpensionstillägget kommer i detta fall att utgå utöver folkpension i form av barnpension och i viss mån fylla samma funktion som änkepensionen gör i de fall den utgår. Enligt den nämnda huvudregeln kommer barnpensionstillägg att utgå till avlidna kvinnors barn oavsett vilket civilstånd kvinnan haft vid sin död. När det gäller barn till avlidna män utgår änkepension regelmässigt om mannen varit gift (eller levt samman med kvinna på sätt som anges i 8 kap. 2 §). Barnpensionstillägg kan därför ej utgå för dessa barn. Annorlunda blir förhållandet med barn till ogifta eller frånskilda män. Här finns ingen änkepensionsberättigad och barnpensionstillägg kan därför utgå enligt huvudregeln. Främst för att tillgodose vissa kvinnors behov av skydd när den avlidne mannen ingått äktenskap med annan kvinna har ett tillägg till huvudregeln föreslagits. Det vanligaste fallet när sådant skyddsbehov föreligger lär vara då en man efterlämnar dels en frånskild hustru med barn och dels en änka i ett nytt äktenskap. Enligt huvudregeln får inte den frånskilda kvinnans barn barnpensionstillägg eftersom änka finns i det nya äktenskapet. Tilläggsregeln har därför givits den utformningen, att barnpensionstillägg skall utgå även då änkepensionsberättigad finnes om det efter den avlidne finnes barn, vilket ej är barn till änkan och som ej heller sammanbodde med henne vid tidpunkten för dödsfallet. Genom denna tillläggsregel tillgodoses icke blott frånskildas utan även ogifta kvinnors barn i det fall mannen vid sin död efterlämnar en änkepensionsberättigad kvinna.

SOU 1971: 19

att få sina tillägg förhöjda så att de alltid tillhopa får 40 procent av basbeloppet. I det nyss berörda fallet då änkepensionsrätt upphört sedan barnpensionstillägget börjat utgå och tilläggsberättigat barn i samband därmed fått behålla visst belopp fastän en lika delning mellan alla barn skulle ha givit ett lägre belopp, skall den höjning, som sker när ett barn i barnkullen passerar 18-årsgränsen, beräknas enligt huvudregeln. Saken kan också uttryckas så att varje barn skall ha det belopp som en lika fördelning efter antalet barn under 18 år föranleder, dock att ingen sänkning skall företagas av tidigare utgående belopp. I det förut nämnda exemplet kommer, när det äldsta barnet i det första äktenskapet fyller 18 år, det andra barnet i samma äktenskap, till vilket utgår 20 procent av basbeloppet i barnpensionstillägg, icke att få någon höjning, medan de två barnen i det senaste äktenskapet, som dittills haft 10 procent vardera, får sina barnpensionstillägg höjda till vardera 13 y3 procent av basbeloppet. Har både fadern och modern avlidit bör barnpensionstillägg för varje barn beräknas efter såväl faderns som moderns förhållanden. Har makarna endast haft gemensamma barn får dessa alltså dela på ett tillägg, 40 procent av basbeloppet. Har de andra barn under 18 år än gemensamma får två beräkningar företagas — en efter fadern och en efter modern. Den av dessa båda beräkningar, som för det enskilda barnet ger bästa resultatet, får gälla. Däremot kan icke barnpensionstillägg efter båda föräldrarna utgå till samma barn. När barnpensionstillägg utgår har den därtill berättigade också rätt till barnpension. Vad som gäller beträffande barnpension om utbetalning m.m. bör tillämpas också ifråga om barnpensionstillägg. I förevarande paragraf upptas också en bestämmelse om att vad som gäller om folkpension i form av barnpension till adoptivbarn och barn utom äktenskap, som fått sitt underhåll bestämt genom engångsbelopp, skall gälla jämväl ifråga om barnpensionstillägg.

10 kap. 4 §. Den av kommittén föreslagna höjningen av åldersgränsen för rätt till barnpension inom folkpensioneringen från 16 till 18 år medför, att rätt till förtidspension och barnpension kan komma att föreligga samtidigt. För sådana fall föreslås i förevarande paragraf ett stadgande om att endast en pension skall utgå. Vilken pension som skall utgå får den försäkrade själv bestämma. Vid en jämförelse får naturligtvis beaktas, att den som väljer barnpension också kan bliva berättigad till barnpensionstillägg. I det största antalet fall torde förtidspension bli mest fördelaktig. 14 kap. 2 §. Förslagen till ändring i förevarande paragraf är föranledda av vad kommittén anfört dels under 4.5.3. om en nedre gräns för änkepensionsrätten inom tilläggspensioneringen och dels under 4.10.3. om den s.k. sextioårsregeln för rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen. 17 kap. 3 §. I fråga om samordning med yrkesskadeförsäkringen bör samma regler gälla för barnpensionstillägg som för barnpension. 1 förevarande paragraf föreslås en ändring av denna innebörd. Ikraftträdande m.m. Problemen i samband med ikraftträdandet av den föreslagna bestämmelsen i 14 kap. 2 § om en nedre åldersgräns vid 36 år för rätt till tilläggspension i form av änkepension för änkor utan barn har närmare behandlats under 4.5.4. Som en huvudregel får gälla, att personer som genom de nya bestämmelserna blir berättigade till förmåner har att göra ansökan därom i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. 1 §. I två mycket betydelsefulla hänseenden torde det emellertid vara möjligt att pröva frågan om rätt till de nya förmånerna SOU 1971: 19

utan ansökan. Det gäller frågan om barnpensionstillägg för barn som vid de nya bestämmelsernas ikraftträdande är berättigade till folkpension i form av barnpension. Vidare gäller det frågan om folkpension i form av barnpension för dem som genom den höjda åldersgränsen blir berättigade till sådan. Prövning utan ansökningsförfarande föreslås sålunda skola äga rum för alla dem, vars rätt till barnpension upphört på grund av att de passerat den nuvarande åldersgränsen, 16 år, men som vid ikraftträdandet ännu inte uppnått den nya åldersgränsen, 18 år. Förslaget till lag om ändring i lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension Förslaget till ändringar i förevarande lag är föranlett av vad kommittén föreslagit under 4.4.3. om att bestämmelserna om hustrutillägg skall ges motsvarande tillämpning beträffande män och att tilläggets benämning i samband därmed ändras till maketillägg.

SOU 1971: 19

Sammanfattning

Pensionsförsäkringskommittén behandlar i betänkandet främst frågor rörande familjepensioneringens utveckling inom den allmänna pensioneringen. Kommittén redovisar sina principiella överväganden i fråga om utformningen av ett framtida familjepensionssystem. Kommittén har bland annat undersökt i vad mån de skillnader mellan kvinnor och män, som finns i de nuvarande bestämmelserna inom den allmänna pensioneringen, fortfarande är motiverade mot bakgrund av de förändringar som ägt rum inom samhällslivet och den utveckling som kan förutses i framtiden. Den mest betydelsefulla skillnaden inom pensioneringen mellan män och kvinnor är att såväl folk- som tilläggspensioneringen har regler för änkepension under det att någon motsvarande pensionsrätt för efterlevande man icke finnes. För att klargöra vilka familjepensionsbestämmelser som kan vara ändamålsenliga i framtiden har kommittén undersökt de situationer, då ett efterlevandepensionsskydd är motiverat. Kommittén har funnit, att de personer, som särskilt behöver ett sådant skydd är minderåriga barn, försörjare till sådant barn samt efterlevande som på grund av ålder, hälsotillstånd eller arbetsmarknadsmässiga skäl har särskilda svårigheter att få förvärvsarbete. När det gällt att finna former för en efterlevandepensionering som tillgodoser detta skyddsbehov har kommittén diskuterat olika utvägar. Kommittén har funnit skäl för att änkepensioneringen i 102

framtiden, när kvinnorna i högre grad än nu ägnar sig åt förvärvsarbete, bör ersättas med dels en utbyggd barnpensionering, dels en oberoende av kön utgående försörjarpension och dels särskilda åtgärder för efterlevande som på grund av sin ålder eller av andra skäl har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Försörjarpensionen är avsedd att utgå efter ene försörjarens död — oberoende av om det är mannen eller kvinnan som lever efter — så länge vederbörande har barn under en viss ålder att ta vård om. För dem som på grund av ålder, hälsotillstånd eller arbetsmarknadsmässiga förhållanden har särskilda svårigheter bör hjälp beredas dels inom pensioneringens ram genom vidgad rätt till förtidspension och dels på andra sätt, t.ex. genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vissa efterlevandepensionsförmåner kan också bli aktuella. Genom de nämnda formerna för ett framtida familjepensionssystem — utbyggd barnpensionering, försörjarpension samt särskilda åtgärder för vissa andra grupper — skapas ett system som ger pensionsskydd oberoende av kön i de situationer då behov av skydd generellt sett föreligger. Kommittén framhåller också, att pensionsproblemen för de s.k. faktiskt sambeskattade, jordbrukare och andra egna företagare, är värda speciell uppmärksamhet. De nämnda förmånerna skulle ersätta änkepensioneringen. När detta skall kunna ske är för närvarande inte möjligt att med bestämdhet förutsäga. Kommittén har utSOU 1971: 19

Kommittén har funnit, att redan nu kan förligt redovisat skälen mot ett omedelbart genomförande av en så genomgripande fattas beslut om att änkepension inom tillfamiljepensionsreform. Det viktigaste skälet läggspensioneringen vid framtida pensionsär att änkepensioneringen fortfarande fyller fall icke skall utgå till unga kvinnor utan ett stort socialt behov. Med hänsyn härtill barn. Den framlägger därför förslag om att måste också övergångstiden vid genom- en nedre åldersgräns för rätt till änkepension till barnlösa änkor skall införas inom förandet bli lång. De förslag till omedelbara reformer, som tilläggspensioneringen och att denna gräns kommittén framlägger, står i överensstäm- skall sättas vid 36 års ålder, eller samma melse med de tidigare nämnda övervägan- som inom folkpensioneringen. Generösa dena angående en omfattande familjepen- övergångsbestämmelser föreslås. Beträffande reglerna om barntillägg till sionsreform och har till sin utformning påålders- eller förtidspension föreslår komverkats av dessa. För mera omedelbart genomförande fram- mittén den ändringen att barntillägg skall lägger kommittén en serie förslag, som står kunna utgå även till gift kvinna, som uppi överensstämmelse med de mera långsiktiga bär egenpension. Kommittén framlägger också förslag om bedömandena. Sålunda föreslås införande av en särskild pensionsförmån benämnd borttagande av den s.k. sextioårsregeln, som barnpensionstillägg. Syftet med denna för- innebär att äktenskapet måste ha ingåtts mån är främst att förbättra situationen för före det mannen fyllt 60 år, för att rätt till änklingars familjer samt för familjer, där änkepension inom tilläggspensioneringen barnens föräldrar vid enderas död icke var skall föreligga. gifta. Tillägget föreslås skola utgå till barnUtöver vad ovan nämnts behandlar kompension i första hand då änkepension ej mittén i betänkandet frågor om änklingsutgår efter den avlidne. Tillägget, som före- pension, frånskild kvinnas rätt till änkepenslås utgå med ett belopp motsvarande 40 sion, änkepension inom tilläggspensioneringprocent av basbeloppet, delas lika mellan en till samboende kvinna och pension till de tilläggsberättigade syskon. I de allra flesta s.k. övergångsänkorna. När det gäller de två fallen leder detta till att tillägget utgår till förstnämnda frågorna uppnås betydande den avlidnes familj och fyller samma funk- förbättringar genom förslaget om barnpention som änkenpensioneringen i de fall det sionstillägg. I de övriga frågorna framlägges finns barn. När den avlidnes barn är upp- icke förslag till lagändringar. splittrade på flera familjer föreslås tillägget Förutom de nämnda familjepensionsfråskola delas dem emellan. gorna behandlar kommittén i betänkandet Förslaget om barnpensionstillägg innebär även frågan om en allmän försäkring för en bättre samordning än för närvarande begravningshjälp. Kommittén framlägger mellan efterlevandepension och bidragsför- bl.a. på grund av kostnadsskäl icke något skott. förslag om en dylik försäkring. Vidare framlägges förslag om att åldersKostnaderna för de förslag kommittén gränsen för barnpension inom folkpensio- framlägger i detta betänkande har beräkneringen, som nu är 16 år, skall höjas till nats till följande belopp i milj. kr om året. 18 år. Införandet av barnpensionstillägg 27 Kommitténs uppfattning att män och Höjning av åldersgränsen för rätt till kvinnor så långt möjligt bör behandlas lika barnpension inom folkpensioneringen inom pensioneringen har lett fram till ett till 18 år 23 förslag om att de nuvarande bestämmelserInförandet av maketillägg 5 na om hustrutillägg skall ges motsvarande Ändring av reglerna om barntillägg till tillämpning beträffande män. I samband ålders- och förtidspension 8 härmed föreslås att tilläggets benämning Summa 63 ändras till maketillägg. SOU 1971: 19

Detta belopp faller helt inom folkpensioneringens ram och förutsattes skola finansieras på samma sätt som folkpensionskostnaderna i övrigt. Kommitténs förslag om att införa en 36årsgräns för rätt till änkepension inom tillläggspensioneringen medför en viss kostnadsbesparing för tilläggspensioneringens del. Kommitténs förslag till lagändringar föreslås i sina huvuddelar bli genomförda från och med den 1 juli 1972.

104 SOU 1971: 19

Särskilt yttrande av ledamoten Magnusson

Kommittén har i avsnittet 4.2 redovisat sin syn på den framtida samhällsutvecklingen och mot den bakgrunden dragit upp vissa riktlinjer för en genomgripande omläggning av familjepensioneringen. Jag kan i väsentliga stycken inte ansluta mig till utredningens tankegångar i nämnda avsnitt och vill därför anföra följande: Det ter sig självklart och är således med all säkerhet en allmänt omfattad uppfattning i vårt land, att man måste ha garantier för väl tryggad rättssäkerhet i varje försäkringssystem, och allra helst om systemet ifråga är avsett att fungera under lång tid. Kraven på rättssäkerhetsgarantier avseende den allmänna försäkringen, t.ex. ATP, accentueras av möjligheten att man genom riksdagsbeslut kan ändra förmånerna. Risken för att dylika politiska beslut skulle ändra förmånerna, var på sin tid ett ofta återkommande argument mot införandet av allmän tilläggspension i statlig regi. Tungt vägande skäl måste finnas innan man ens diskuterar ingripande förändringar av ett sådant system. Jag ifrågasätter om den nuvarande tillströmningen av gifta kvinnor på arbetsmarknaden, trots att den är betydande, ändå är så stor att man bör ta upp ett resonemang, som går ut på att änkepensioneringen skall ersättas med ett annat, väsentligt modifierat efterlevandeskydd. Meningen att man skall eftersträva ökad hänsyn till förekomsten av barn i familjen delar jag helt. Det framgår också av det enhälleSOU 1971: 19

liga, konkreta förslaget från kommittén om sådana förbättringar i pensionshänseende, som har ett direkt samband med förekomsten av barn. Ett av de oftast förekommande argumenten vid införandet av den allmänna tilläggspensioneringen var att det krävdes ett familjeskydd i händelse av att familjeförsörjaren skulle falla ifrån, så att hustrun inte skulle stå blottställd med barnen. Mot den bakgrunden anser jag det anmärkningsvärt, i synnerhet som inte stort mer än 10 år förflutit, att nu ifrågasätta änkepensioneringens vara eller icke vara. Som ovan antytts torde det vara tvivelaktigt om samhället kommer att kontinuerligt utvecklas i en sådan riktning att slutligen nära nog alla gifta kvinnor kommer att återfinnas på arbetsmarknaden. På många orter kommer det inte att under överskådlig tid finnas tillgång till lämpligt arbete. Inte heller är det realistiskt att räkna med att samhällets institutionella barntillsyn inom rimlig tid skall kunna utvidgas och drivas i en sådan omfattning, som måste förutsättas. Det skulle medföra så stora kostnader för samhället att den arbetskraft, som därigenom lösgjordes, trots sina insatser på arbetsmarknaden inte skulle kunna kompensera dem. Det är således synnerligen tveksamt om en sådan utveckling kan vara av intresse. Föräldrarnas vård och uppfostran av barnen är därtill även av andra skäl alltför värdefull, för att inte samhället i stället borde understödja en ökad valfrihet på detta område. 105

För att en sådan valfrihet skall bli meningsfull måste det samtidigt ligga i samhällets intresse att man i långt större utsträckning än nu bereder de kvinnor, som så önskar, förvärvsarbete. Jag kan inte finna annat än att det är angeläget att vi slår vakt om och stärker denna valfrihet för de enskilda, så att var och en kan ordna sina rent personliga förhållanden efter eget gottfinnande i all den utsträckning som är rimlig. Ett annat synsätt i dessa sammanhang strider enligt mitt förmenande uppenbarligen mot de demokratiska principer, som skall ligga till grund för vårt politiska system. Jag kan, som framgår av det anförda, inte godta den av kommittén i det framåtblickande avsnittet redovisade tanken att den nuvarande rätten till änkepension skall kunna tas bort för dem som icke har minderåriga barn. Jag finner det inte heller tillfredsställande att en presumtiv förmånstagare skall behöva underkasta sig ett administrativt avgörande om vederbörande kan försörja sig eller om pension skall utgå. Det stora flertalet svenska familjer har säkerligen större krav än så på pensionssystemet. Jag anser att man kraftigt bör understryka kravet på en sådan ändring av skattesystemet att lön till rörelseidkares eller jordbrukares i rörelsen eller jordbruket arbetande make ur såväl skatte- som pensionssynpunkt behandlas som lön till vilken löntagare som helst. En sådan ordning måste nämligen vara en absolut förutsättning för sådana resonemang, som kommittén för beträffande änkepensionens framtid. Jag anser vidare att ett familjepensionsskydd av nuvarande slag även framdeles måste tillkomma dem, som — med eller mot sin egen vilja — tagit som sin uppgift att sköta barn och hem.

KUNGL, BIBL.

1 3APR1Q' STOCKHOLM

106 SOU 1971: 19

Statens offentliga utredningar 1971

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Post- och Inrikes Tidningar. [2] Snatteri. [10] Förslag till aktiebolagslag m.m. [15] Socialdepartementet Familjepensionsfrågor m.m. [19] Kommunikationsdepartementet Ny sjömanslag. [6] Ett nytt bilregister. [11] Finansdepartementet SOU 71. Handbok för det officiella utredningstrycket. [1] 1970 års långtidsutredning. 1. Svensk industri under 70talet med utblick mot 80-talet. Bilaga 2. [5] 2. Finansiella tillväxtaspekter 1960-1975. Bilaga 4. [7] 3. Arbetskraftsresurserna 1965-1990. Bilaga 1. [8] 4. Miljövården i Sverige under 70-talet. Bilaga 8. [12] 5. Utvecklingstendenser inom offentlig sektor. Bilaga 6. [13] 6. Varuhandeln fram till 1975. Bilaga 3. [14] 7. Regional utveckling och planering. Bilaga 7. [16] Större företags offentiga redovisning. [9] Mått och vikt. [18] Jordbruksdepartementet Veterinärdistriktsindelningen, m m. [3] Civildepartementet Kommunala val. [4] Industridepartementet Malm-Jord -Vatten. [17]

Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

K L Beckmans Tryckerier AB 1971

ALLF 238 71019