Allmän pension : huvudbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Allmän

pension

lluvudhetänkando av ponsionsborodningon Stockholm 1990

‘+9

Statens offentliga utredningar EEE? 1990:76 §§} Socialdepartementet

Allmän

pension

Huvudbetänkande av

pensionsberedningen

’ Stockholm 1990

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjcr remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Publikationema kan också köpas i lnformationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

Graphic Systems AB, Stockholm 1990 ISBN 91-38-10641-8

Libergraf 104 0 013 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för

Socialdepartementet

Genom beslut den 18 oktober 1984 bemyndigade regeringen chefen för socialdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 16 november 1984 statssekreteraren Sture Korpi såsom ordförande. Kommittén har antagit namnet pensionsberedningen. Under det slutliga arbetet med föreliggande betänkande har som ledamöter medverkat f.d. riksdagsledamoten Gösta Andersson (c), riksdagsledamöterna Ingegerd Elm (s) och Doris Håvik (s), landstingsrådet Bo Könberg (fp), f.d. riksdagsledamoten Karin Nordlander (v), 1:e vice talmannen Ingegerd Troedsson (m) och förbundsordföranden Bertil Whinberg (s).

Som sakkunniga har medverkat budgetchefen Inga-Britt Ahlenius (finans-

departementet), docenten Villy Bergström, direktören Jan Bröms (SACO), kanslichefen Alf G Ericsson (Handikappförbundens Centralkommitté), avdelningschefen Tor Eriksen (RFV), utredningssekreteraren Gunn Franzén Ljung (TCO), departementsrådet Svante Holgersson (Socialdepartementet), f.d. förbundsordföranden Erik Jonsson (Sveriges Pensionärsförbund), kanslirådet

Inga-Britt Lagerlöf (arbetsmarknadsdepartementet), pensionssekreteraren

Rune Palm (Svenska kommunförbundet), ombudsmannen Tony Pettersson (LO), förbundsordföranden Lars Sandberg (Pensionärernas Riksorganisation) och direktören Inge Svensson (SAF). Som experter har medverkat departementssekreteraren Lena Andersson (finansdepartementet), ombudsmannen Tore Lidbom (LO), direktören Anders Modig (SAF), ombudsmannen Harald Mårtensson (SACO), ekonomen Hans Olsson, 1:e ombudsmannen Olle Olsson (TCO), byråchefen Edward Palmer (RFV) samt departementssekreterarna Bengt Sibbmark och Bo Torpare (Socialdepartementet). Sekreterare i beredningen har varit hovrättsrådet Lars Göran Abelson, avdelningsdirektören Gudrun Ehnsson, enhetschefen Håkan Walander och hovrättsassessorn Ulla Wallén. Under arbetet med detta betänkande har sekretariatet i vissa delar biträtts av experterna Hans Olsson och Edward Palmer. Vidare har docenten Mats Thorslund, Uppsala, biträtt med att utarbeta en översikt över utvecklingen av kostnaderna för service och vård ät äldre (bilaga G till betänkandet). Beredningen har tidigare överlämnat betänkandena (SOU 1986:47) Deltidspension, (SOU 1987:55) Efterlevandepension, (SOU 1989:58) Undantagandepensionärernas ekonomi och (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pen-

sionsålder. Vidare har beredningen i december 1988 - utan ställningstagande - till regeringen överlämnat en inom sekretariatet utarbetad beträffpromemoria ande s.k. 58,3-årspensioneringar samt har i november 1986 till regeringen i en rapport, utarbetad av en arbetsgrupp inom beredningen, redovisat underlag till belysning av utvecklingen av basbelopp, priser och löner åren 1982- 1985. Beredningen har också utgett den av universitetslektorn Agneta Kruse, Lund, utarbetade rapporten (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet. Vidare har beredningen i särskild ordning publicerat en skrift med referat av anförandena vid ett symposium som beredningen anordnade i juni 1989 om förtidspensioneringens omfattning, orsaker och verkningar. Beredningen får härmed överlämna sitt huvudbetänkande ( ) Allmän pension. Till betänkandet fogas en särskild bilagedel (SOU 1990:77) och en del med expertrapporter i olika ämnen som utarbetats på beredningens uppdrag (SOU 1990:78). I huvudbetänkandet redovisas överväganden om bl.a. förutsättningarna för finansiering framdeles av den allmänna pensioneringen, reglerna för intjanande av rätt till ATP, indexering av pensionsrätt och pensionsförmåner, den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst samt möjligheterna till integrering av folk- och tilläggspensioneringen. Reservationer har avgetts av ledamöterna Gösta Andersson, Bo Könberg, och Ingegerd Troedsson. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Bo Könberg, Karin Nordlander och Ingegerd Troedsson samt de sakkunniga Jan Bröms, Alf G Ericsson, Gunn Franzén Ljung, Erik Jonsson, Lars Sandberg och Inge Svensson samt experterna Anders Modig, Harald Mårtensson och Olle Olsson. Beredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm i november 1990

Sture

Korpi

Gösta Andersson Ingegerd Elm Doris Håvik

Bo Könberg Karin Nordlander Troedsson Ingegerd

Bertil Whinberg

/Lars Göran Abelson

Gudrun Ehnsson Håkan Walander Ulla Wallén

Innehåü

Sammanfattning 11 “ 1 Inledning 39 1.1 Beredningens uppdrag 39 1.2 Uppläggningen av arbetet 44 2 De svenska pensionssystemen 47 2.1 Den historiska i huvuddrag l/ 47 utvecklingen 2.2 Översikt 9 över dagens svenska pensionssystem 50 3 Pensionssystemet och samhällsekonomin 55 3.1 Inledning 55 3.2 Samhällsekonomisk bakgrund 56 3.2.1 Bruttonationalprodukt (BNP) och bruttonationalinkomst (BNI) 56 3.2.2 Fördelningen av BNP mellan konsumtion och investeringar sedan början av 1950-talet 59 3.2.3 Samhällsekonomins tillväxt under det senaste seklet 60 3.2.4 Fördelningen av nationalinkomsten mellan lönesumma och driftsöverskott 65 3.3 Pensionssystemet och utbudet av arbetskraft 75 3.3.1 Kort tillbakablick på några demografiska trender 75 3.3.2 Kopplingar mellan pensionssystemet och utbudet av arbetskraft 76 3.3.3 Sänkt genomsnittlig pensionsålder till följd av reformer 77 3.3.4 Försörjningskvoten sedan införandet av ATP 78 3.3.5 Förtidspensionering och sjukförsäkring 79 3.4 S ialförsäkring och sparande 81 3.4.1 Hur kan socialförsäkringen påverka sparandet? 81 3.4.2 Utvecklingen av sparandet under fyra decennier 85 3.4.3 ATP och sparande 90 4 Finansieringen av den allmänna pensioneringen m.m. 93 4.1 Pensionsutbetalningarnas och avgiftsinkomsternas utveckling 93 4.2 Beräkningar om kostnader och intäkter för framtiden 96 4.3 AP-fondens utveckling 113 4.4 Avtalspensionernas utveckling 118 4.4.1 Inledning 118 4.4.2 Framtida genomsnittliga kompletteringspensioner 120 4.4.3 Totala framtida utbetalningar av kompletteringspensioner 123 4.4.4 Avtalsenliga tilläggspensioner i relation till ATP 127

Innehåll

4.4.5 De sammanlagda utbetalningarna av avtalsenliga tilläggspensioner och ATP 128

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 131

5.1 Inledning 131 5.2 socialförsäkringen som helhet 132 5.2.1 Socialförsäkringen sedd i ett historiskt Z. 132 perspektiv 5.2.2 Den framtida inom socialkostnadsutvecklingen försäkringen 137 5.3 Offentlig konsumtion 140 5.3.1 Finansieringen av hälso- och sjukvården 140 5.3.2 Kommunala utgifter 141 5.3.3 Den framtida av kommunernas utvecklingen utgifter för vård och omsorg m.m. 142 5.4 Utvecklingen framöver av den offentliga konsumtionen som helhet 149

Allmänna överväganden 153 fram till nu av pensionssystemen m.m.

Utvecklingen 1/ 153

6.1.1 Nuvarande 153 pensionssystem 6.1.2 Nuvarande finansiering 156 6.1.3 Utvecklingen efter tillkomsten av den nuvarande allmänna pensioneringen 158 6.1.4 Utvecklingen av det allmänna pensionssystemets utgifter och inkomster 161 6.1.5 Pensionsutbetalningarnas i förhållande till utveckling de förvärvsarbetandes inkomster 163 6.2 Samhällsekonomins 168 utveckling 6.2.1 samspelet mellan samhällsekonomin och pensi0nssystemet168 6.2.2 Befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver 170 6.2.3 Samhällsekonomins utveckling fram till år 2025 enligt LU 90 174 6.2.4 Utsikterna för framtiden i ett mer allmänt 176 perspektiv 6.3 framöver Utvecklingen av pensionsutbetalningar m.m. 180 6.3.1 Försörjningsbördans förändringar 180 6.3.2 Pensionsutbetalningarnas utveckling 182 6.3.3 AP-fondens betydelse 186 6.3.4 Utvecklingen på andra områden 189 6.4 Allmänna bedömningar 191 6.4.1 Ramar för arbetet 191 6.4.2 Principiella ståndpunkter 191 6.4.3 Vår bedömning av de nuvarande pensionsförmånerna och förmånsreglerna 193 6.4.4 Grundläggande principer och utvecklingslinjer 196 6.4.5 Samspelet med avtalspensionerna m.m. 204 6.5 Allmänna synpunkter med hänsyn till utgiftsutvecklingen framöver 208 6.5.1 Den förväntade utvecklingen 208 6.5.2 Handlingsalternativ 209

Innehåll 7

7 av den allmänna pensioneringen 217

Uppbyggnaden

7.1 Utfallet av nuvarande regler 217 7.1.1 Omfördelningseffekter inom pensionssystemet 217 7.1.2 inom 218

Kompensationsnivåer pensionssystemet

7.1.3 KBT-belopp i kommunerna 226 7.1.4 Pensionårernas ekonomi under 1980-talet 228 7.1.5 Några synpunkter på utfallet av nuvarande regler 234 7.2 Möjligheterna till sammanslagning av folk- och 234 tilläggspensioneringen 7.2.1 Utgångspunkter 234 7.2.2 Olika tekniska modeller för en sammanslagning 240 7.2.3 24 1 Beräkningsförutsättningar 7.2.4 Effekter för individer och för samhället vid olika sammanslagningsmodeller 247 7.2.5 Våra överväganden och slutsatser 7.3 Internationella 271 frågor 7.3.1 Inledning 271 7.3.2 EG-direktiven m.m. 272 7.3.3 Nuvarande i Sverige 274 regler 7.3.4 EG:s i fråga om social trygghet 275 regler 7.3.5 Regler i andra länder 275 7.3.6 Våra och förslag 279 överväganden 8 Intjänande av ATP 29 1 8.1 Sambandet mellan förmåner och avgifter 29 1_ 8.1.1 Inledning 29 1 8.1.2 Nuvarande principiella uppbyggnad 29 1 8.1.3 Kvinnor och ATP 294 8.1.4 Våra synpunkter 297 8.2 inom ATP 302 15- och 30-årsreglerna 8.2.1 Nuvarande 302 regler 8.2.2 Vårt 304 uppdrag

8.2.3 överväganden i andra sammanhang 305

8.2.4 i andra länder 308 Regler 8.2.5 m.m. 309 Några statistiska uppgifter 8.2.6 Ekonomiskt utfall för individer och samhället vid förändringar 31 1 8.2.7 Våra överväganden och slutsatser 315 8.3 326 Delning av pensionsrätt 8.3.1 Inledning 326 8.3.2 Gällande regler 327 8.3.3 behandling 328 Tidigare 8.3.4 Andra länder 333 8.3.5 Våra och slutsatser 342 överväganden Indexering av intjänad pensionsrätt och förmåner 371

utgående

9.1 371 Inledning 9.2 Nuvarande regler 373

Innehåll

9.2.1 Basbeloppets tillämpningsområden 373 9.2.2 Fastställande av basbeloppet 374 9.2.3 Konsumentprisindex 376 9.2.4 Nettoprisindex 379 Bakgrund och tidigare behandling m.m. 380 9.3.1 Bakgrund till nuvarande indexeringsregler 380 9.3.2 Tidigare behandling av frågan om standardsäkring 383 9.3.3 som framförts Synpunkter i andra sammanhang 386 9.4 Andra länder 390 9.5 av ett standardindexerat Utvecklingen basbelopp 393 9.6 Effekter av olika metoder för indexering 396 9.7 Ekonomiskt utfall vid olika indexeringsmetoder 401 9.7.1 Utfall för olika individer 401 9.7.2 Utfall för samhället 408 9.8 Alternativa tekniska metoder för indexering 413 9.9 Våra överväganden och ståndpunkter 421 9.9.1 Inledning 421 9.9.2 Våra allmänna 425 synpunkter 9.9.3 Underlaget för ett standardindex 430 9.9.4 Våra närmare synpunkter 434 9.9.5 Konsumentprisindex 437 9.9.6 S.k. följsamhetsindexering 438 9.9.7 Lagstiftningsmodellen 445 9.9.8 Sammanfattning 446

10 ATP-taket 447 10.1 Inledning 447 10.2

överväganden i andra sammanhang 448

10.2.l Bakgrund till nuvarande regel 10.2.2 Tidigare 449 behandling Statistiska uppgifter och kostnadsberäkningar 45 1 10.3.1 Försäkrade med maximal pensionspoäng åren 1960-1988 45 1 10.3.2 Inkomster över ATP-taket 454 10.3.3

Ålderspensionärer med maximal medelpoäng 454

10.3.4 Prognos till år 2025 455 10.3.5 Kostnadsberäkningar 457 10.4 Våra överväganden och förslag 459 10.4.1 Allmänna 459 synpunkter 10.4.2 Våra slutsatser 463 10.4.3 Alternativa framgångsvagar 467

ll Den framtida av den allmänna

finansieringen

pensioneringen 475 11.1 Utgångspunkter 475 11.2 Framtida utsikter för samhällsekonomin en sammanfattande bild 477 11.3 ATP-utbetalningarna och avgifterna 480 11.4 Avgiftsunderlaget 484

Innehåll 9

11.5 samspelet mellan folkpension och ATP 492 11.6 AP-fonden 495 11.6.1 Överblick över AP-fondens betydelse för finansieringen av ATP 495 11.6.2 Faktorer som avgör AP-fondens tillväxt 497 11.7 AP-fondens roll för finansieringen av de framtida ATP-förmånerna 500 11.7.1 Inledning 500 11.7.2 Scenarier med årlig realtillväxt om 2 % och nuvarande regelsystem 503 11.7.3 Scenarier med årlig realtillväxt om 2 % och ett realindexerat ATP-tak 506 11.7.4 Scenarier med årlig realtillväxt om 1 % och nuvarande regelsystem 510 11.7.5 Scenarier med årlig realtillväxt om 1 % och ett realindexerat AT1’—tak 512 11.7.6 Några allmänna aspekter på den samhällsekonomiska betydelsen av förändringar i pensionsförmåner 516 11.8 Utvecklingen av ATP- och folkpensionskostnader tillsammans när fonderna används som buffert - en sammanfattande bild 517 11.9 KBT 522 11.10 AP-fonden och sparandet 523 11.10.1 Tillbakablick på 1980-talet 524 11.10.2 Hur mycket sparande behöver vi? 525 11.10.3 Hur kan sparandet ökas? 526 11.10.4 Bytesbalansen som ram 528 11.10.S Några principiella aspekter på ATP-systemets potentiella bidrag till samhällssparandet 11.11 Kostnadsbesparande åtgärder 531 12 Samlade överväganden och förslag i finansieringsfrågan 12.1 Inledning 12.2 Avgiftsbehovet i ett renodlat fördelningssystem 12.2.1 Utvecklingen av avgiftsbehovet 12.2.2 Slutsatser om avgiftsbehovet 12.3 Samhällets nettokostnader för pensionerna 12.4 Avgiftsunderlaget 12.4.1 Avgiftsgrundande inkomstdelar 12.4.2 ATP-avgifter för olika sociala förmåner m.m. AP-fondens utveckling 12.5.1 AP-fondens roll för finansieringen av pensionsförmånerna m.m. 12.5.2 AP-fondens placeringsregler 12.6 Sammanfattande synpunkter 13 Frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi Inledning Riksförsäkringsverkets frivilliga pensionsförsäkring

10 Innehåll

13.3 Våra överväganden och slutsatser 566 Reservationer och särskilda yttranden 573

Bilagor (i SOU 1990:77) Bilaga A Nuvarande regler Bilaga B Bakgrund till nuvarande regelsystem Bilaga C Statistiska uppgifter om och kostnader pensionstagare m.m. Bilaga D Översikt över den allmänna i vissa andra pensioneringen länder Bilaga E EG:s i om allmän regelsystem fråga pension Bilaga F Frivilliga pensionsförsälcringar - en marknadsöversikt Bilaga G Kostnader de äldres service och vård för

Expertbilagor till huvudbetänkandet (i SOU 1990:78) Förord och - till år 2025 Befolkning arbets/daft beräkningar

Författare: Hans Eriksson och Leif Johansson, SCB

Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020

Författare: Ragnar Bentzel Sparande och investeringar i svensk ekonomi - översikt och utvecklingstendenser Författare: Lennart Berg ATP-systemet från fördelningspolittlsk synpunkt Författare: Ann-Charlotte Ståhlberg SOFI Perspektiv på allmänna pensionsfonden Författare: Börje Kragh Ekonomiska aspekter på avtalspensionema Författare: Eskil Wadensjö, SOFI

Sammanfattning

Inledning

Utbyggnaden av den allmänna pensioneringen har skett i etapper alltsedan den första lagstadgade allmänna pensionsförsäkringen infördes år 1913. En milstolpe i utvecklingen utgör beslutet år 1959 om införande av en viktig för allmän tilläggspension (ATP). De allmänna pensionerna, som försäkring är obligatoriska och i princip omfattar alla som bor eller arbetar här i landet, består därefter av folkpension och tilläggspension. Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen, som tillkom år 1976. Folk- och tilläggspensioneringen regleras genom bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Huvudförmåner utges i form av ålders-, förtids- och efterlevandepension. Särskilda lagar vid sidan av AFL innehåller regler om bl.a. pensionstillskott, som kan utbetalas till pensionstagare som saknar eller har bara låg ATP-pension, samt kommunalt bostadstillägg, som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till folkpensionstagares bostadskostnader. Delpensioneringen, som regleras genom lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring, ger rätt till ersättning för personer som haft en längre tids anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsarbete inför övergången till ålderspension. Genom folkpensioneringen ges ett grundskydd vid ålderdom, långvarig sjukdom, gravt handikapp m.m. Pensioner utges här med i princip enhetliga belopp som är desamma för alla och oberoende av den försäkrades tidigare inkomster, avgiftsbetalning, försäkringstid etc. ATP-systemet är däremot den s.k. vilken innebär att uppbyggt enligt inkomstbortfallsprincipen, pensionsförmånerna i princip bestäms av de inkomster som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han förvärvsarbetat. Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteförmånerna i form av extra avdrag vid beskattningen. Dessa innebär bl.a. att

folkpensionsförmånerna, även om de liksom andra pensionsförmäner i princip

är skattepliktiga, kan komma att i praktiken bli skattefria eller lindrigare beskattade än andra inkomster. Vid sidan av den allmänna pensioneringen har successivt vuxit fram olika tjänstepensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa omfattar nu i stort sett alla löntagare i Sverige. Enligt dessa som ersätter eller kompletterar folk- och system utges s.k. avtalspensioner, tilläggspensionerna. Härutöver förekommer också ett frivilligt sparande i olika former som ett komplement till det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensione-

12 Sammanfattning

ringen och tjänstepensioneringen. Bl.a. har under senare år allt fler personer valt att på eget initiativ teckna privata pensionsförsäkringar. Nuvarande regler inom den allmänna pensioneringen har i sin huvudsakliga utformning varit i kraft under en tid av ca 30 år. Under denna tid har ett flertal reformer genomförts inom som en ökad pensionsområdet gett ekonomisk men även medfört trygghet att regelsystemet har blivit svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat. våra direktiv Enligt har det ålegat oss att göra en samlad genomgång av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet och att företa en översyn av dessa. En utgångspunkt för vårt arbete har enligt direktiven varit att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt bör kvarstå inkomstbortfallsprincipen oförändrad. Inte heller har enligt direktiven funnits skäl för oss att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. Tilläggspensioneringen bör också fortsättningsvis vara utformad som ett fördelningssystem med viss fondering och finansieras från och genom avgifter arbetsgivare försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning samt genom fondavkastning. Det har inte heller ankommit på oss att särskilt behandla reglerna för beskattning av folkpensionärer. Vi har dock varit oförhindrade att ta upp skattereglerna i de delar de berör frågor om sambandet mellan pensionsförmånerna och beskattningen. I övrigt har det stått oss fritt att ta upp de frågor vi funnit lämpligt. Vi har dock ålagts att särskilt behandla en del i direktiven nämnda frågor. Dessa avser bl.a. till möjligheterna rörlig pensionsålder och reformering av efterlevandepensioneringen. I ett tidigare betänkande, har vi (SOU l987:55) Efterlevandepension, redovisat förslag till en omfattande reform av reglerna för efterlevandeskyddet inom den allmänna pensioneringen, vilka förslag har genomförts i lagstiftningen med verkan fr.o.m. den 1 januari 1990. Och i betänkandena l986: (SOU 47) Deltidspension och (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi redovisat resultatet av vår av för översyn reglerna rörlig inom den allmänna pensionsålder försäkringen. De förslag vi där lagt fram har lett till ändrad eller föreslagen lagstiftning eller övervägs för närvarande i regeringskansliet.

Övriga frågor som vi enligt direktiven skulle ta upp avser förutsättningarna

för finansiering av det allmänna pensionssystemet samt reglerna för värdesäkring av pensionsförmånerna, samspelet med avtalspensionerna, gränsen för ATP-skyddet (ATP-taket), reglerna för intjänande av ATP (15- och 30-

årsreglerna) och möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar

inom den allmänna pensioneringen. I anslutning härtill har vi enligt direktiven ålagts att bedöma behovet av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. I detta betänkande redovisar vi våra överväganden och förslag beträffande dessa återstående delar av vårt utredningsuppdrag. Vi lämnar således här inte några ytterligare synpunkter beträffande de ovan nämnda tidigare prövade förmånsreglerna. Härutöver tar vi upp två särskilda frågor. Den ena gäller rätt till pension för utländska och Utlandssvenskar bl.a. mot medborgare bakgrund av de regler som gäller inom EG på pensionslagstiftningens område.

Sammanfatming 13

Den andra frågan aktualiserades redan i samband med våra överväganden om efterlevandepensioneringen och gäller huruvida ett system för delning mellan makar av deras gemensamt intjänade pensionsrättigheter bör införas eller ej. Som vi då förutskickade återkommer vi nu till den frågan och redovisar efter en mer ingående utredning våra överväganden i det hänseendet.

Allmänna synpunkter

I detta betänkande uppehåller vi oss i relativt stor utsträckning vid frågor av samhällsekonomisk art och vid sambandet mellan pensionssystemet och samhällsekonomin. I våra allmänna överväganden (kapitel 6) konstaterar vi att den utveckling som ägt rum under de senaste årtiondena inom det allmänna pensionssystemet illustrerar pensionssystemets beroende av samhällsekonomin. För möjligheterna att långsiktigt trygga pensionerna är ekonomisk tillväxt och sparande i samhället av avgörande betydelse. Omvänt kan pensionssystemet på olika sätt påverka samhällsekonomins utveckling, t.ex. på så sätt att förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten kan influeras av pensionssystemets regler och finansieringskrav samt därigenom att pensionssystemet kan inverka på sparandet i samhället. Genom det allmänna pensionssystemet omfördelas delar av samhällets totala konsumtionsutrymme från yrkesverksamma till pensionärer. Hur mycket som omfördelas bestäms av det regelsystem som gäller för den allmänna pensioneringen, inte av vilket konsumtionsutrymme som är tillgängligt när pensionsutfästelserna skall infrias. Vilken belastning dessa utfästelser innebär för framtida förvärvsarbetande blir därför starkt beroende av hur samhällsekonomin långsiktigt utvecklas. I den mån konsumtionsutrymmet inte tas i anspråk för konsumtion utan i stället används för investeringar, ökas de framtida konsumtionsmöjligheterna. Investeringar i nuläget kan ge avkastning i framtiden i form av ökad välfärd då. På detta sätt har det samhälleliga sparandet stor betydelse för produktionsutvecklingen. Vad som skall fördelas mellan konsumtion och sparande är alltså det samlade produktionsresultatet. Storleken härav avgör samtidigt vilket utrymme som står till förfogande för konsumtion och som skall fördelas mellan de yrkesverksamma och dem som är beroende av dessa genom de inkomsttransfereringar som socialförsäkringen, inkl. den allmänna pensioneringen, svarar för största delen av. (För närvarande motsvarar de transfereringar som riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna administrerar 20,6 % av BNP till marknadspris. Dessa ersättningar, som till övervägande delen utgörs av pensionsförmåner, motsvarar nu 26,5 % av den totala privata konsumtionen här i landet.) De allmänna pensionerna finansieras till betydande del av de avgifter som erläggs av arbetsgivare och som beräknas som en viss andel av lönesumman. Löneökningstakten är i ett långvarigt perspektiv beroende av tillväxten i ekonomin. Vid tillväxt växer lönesumman realt och ju större lönesumman är, desto mindre andel därav åtgår för att finansiera pensionsutbetalningar —-och tvärtom. Den samhällsekonomiska tillväxten har betydelse också i ett annat

14 Sammanfattning

hänseende. Den relativa storleken av en individs pension bestäms bl.a. av hur samhällsekonomin utvecklats under de år då vederbörande varit yrkesverksam. En förhållandevis under de aktiva hög reallöneutveckling åren ger i princip en högre pension. Den ekonomiska tillväxten i samhället i framtiden är således av avgörande betydelse både vad gäller förutsättningarna att finansiera pensionsutbetalningarna och innebörden av pensionsutfästelserna. Till grund för våra överväganden vad gäller utformningen för framtiden av den allmänna pensioneringen måste således läggas antaganden om den svenska ekonomins utveckling framöver.

En bedömning av samhällsekonomins framtida utveckling måste baseras på

överväganden om landets produktionspotential, som bestäms av utbudet av antalet arbetade timmar samt av utvecklingen av produktivitet och kapitalstock. Av betydelse är också de möjligheter som finns att avsätta svenska produkter i utlandet och att konkurrera med utländska om den producenter inhemska marknaden. I avsnitt 6.2 redogör vi för våra överväganden vad gäller de frågeställningar som här är aktuella. Enligt vår är det mot av de bedömning bakgrund prognoser som vi redovisar om befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver mycket sannolikt att den årliga tillväxten blir under de högre närmaste ca 15 åren än under tiden därefter. Av och beräkningshänsyn tekniska skäl har vi emellertid vid våra beräkningar använt oss av en enhetlig nivå på tillväxten för hela kalkylperioden framöver och således inte förutsatt högre tillväxt under vissa år än under andra. Detta alltså inte att vi betyder räknar med att den ekonomiska tillväxten kommer att ligga på samma nivå år från år. Naturligtvis kommer liksom under den tid som förflutit de olika åren att uppvisa stora variationer. Det kan inte heller anses orimligt att räkna med att det i framtiden kan komma att inträda en eller annan period med nolltillväxt eller då tillväxten rentav är fallande. Resultatet av den beräkningsteknik som vi tillämpat blir troligtvis att tillväxten underskattas för perioden fram till sekelskiftet och överskattas för perioden därefter. De kalkyler för bl.a. kostnadsutvecklingen inom pensionssystemet som vi redovisar i detta betänkande har gjorts för alternativ om bl.a. 1, 1,5 och 2 % årlig BNP-tillväxt och täcker vad som enligt vår mening för närvarande kan anses vara en rimlig långtidsram för realtillväxt. Utöver det redovisas i vissa sammanhang kalkyler för de mindre sannolika tillväxttakterna 0 % och 3 % för att belysa ATP-systemets känslighet för skilda ekonomiska förhållanden. Med pensionssystem utformade enligt fördelningsprincipen (liksom i princip också inom pensionssystem med annan utformning) betalas pensionsförmånerna åt dem som är pensionerade av de samtida Av stor yrkesverksamma. betydelse för de förvärvsarbetandes försörjningsbörda är bl.a. förhållandet mellan antalet personer i de yrkesaktiva åldrarna och antalet som personer är 65 år eller äldre. Medan det nu går 3,24 personer i åldern 20-64 år på varje ålderspensionär kommer enligt prognoser för den demografiska utvecklingen motsvarande tal att vara 3,41 år 2000. Försörjningskvoten beräknad sätt kommer sedan att försämras på detta till att utgöra 2,65 år 2025. Eftersom pensionsutbetalningarna finansieras av de personer som de facto är yrkesverksamma bör emellertid belastningen på de förvärvsarbetande

Sammanfattning 15

bedömas utifrån antalet personer olika år i åldern 20-64 år - sedan därifrån undantagits de som är förtidspensionerade - sett i relation till antalet personer som uppbär ålders- och förtidspension. En på detta sätt beräknad försörjningskvot kan förutses försämras från 2,38 år 1990 till 1,78 år 2025. sistnämnda år kommer det alltså att finnas ca 1,78 förvärvsarbetande för varje ålders- eller förtidspensionär.

I fråga om utfallet av nuvarande regler (jfr avsnitt 7.1) konstaterar vi att alla

numera garanteras en god grundtrygghet genom folkpensioneringen. Genom tilläggspensioneringen får ett inte obetydligt antal pensionärer den ekonomiska standarden höjd i väsentlig mån. Sammantagna medför dessa båda system i kombination med avtalspensioner och andra former av inkomster - att många av dem som nu övergår i ålderspension lever på en ekonomisk nivå som ligger i paritet med t.ex. barnfamiljernas och inte står standarden hos hela gruppen förvärvsarbetande långt efter. Inom folkpensioneringen utges grundpension på en nivå som motsvarar 96 % av basbeloppet för år räknat för ensamstående pensionstagare och 78,5 % därav för envar av två gifta pensionstagare. Pensionstillskott kan utbetalas till ålderspensionärer med som högst 50 % av basbeloppet för år räknat (54 % fr.o.m. år 1991). Kommunalt bostadstillägg (KBT) täcker enligt reglerna för statsbidrag 80 % av bostadskostnader mellan 80 kr. och 1 700 resp. 1 850 kr. (1 900 resp. 2 050 kr. fr.o.m. år 1991) för ensamstående resp. makar. I alla kommuner kan dock i dag utbetalas KBT med - ibland - om bostadskostnaderna väsentligt högre belopp, överstiger statsbidragsnivåerna. Dessa regler innebär sammantagna att en ensamstående ålderspensionär år 1990 garanteras en pension om åtminstone 146 % av basbeloppet i form av grundpension och pensionstillskott, vilket motsvarar 43 362 kr. Om bostadskostnaden uppgår till i vart fall den övre hyresgränsen för statsbidrag till KBT tillkommer härtill bostadstillägg med åtminstone 15 552 kr. Detta innebär att pensionstagaren sammanlagt tillförsäkras en pensionsnivå på minst 58 914 kr., på vilket belopp inte uttas någon inkomstskatt. Motsvarande nivå kommer år 1991, med ett antaget basbelopp om 31 800 kr., att utgöra 47 700 kr. i form av grundpension och pensionstillskott, vartill kommer 17 472 kr. i KBT enligt statsbidragsnormerna. Det sammanlagda - icke beskattade - blir då belopp som garanteras en ensamstående pensionstagare således 65 172 kr. Högsta möjliga ATP-pension år 1990 utgör 115 830 kr. och kommer år 1991 - med ett antagande att basbeloppet då utgör 31 800 kr. - att uppgå till 124 020 kr. Detta betyder att det från folk- och tilläggspensioneringen tillsammans kan år 1990 utges högst 144 342 kr. till en ensamstående pensionstagare. År 1991 är motsvarande belopp, under den nämnda förutsättningen, 154 548 kr. Vi har inte funnit anledning att här föreslå några ytterligare förbättringar av det rent ekonomiska stödet till pensionärerna. De resurser som kommer att finnas tillgängliga framöver för stöd åt pensionärsgrupperna bör i stället tas i anspråk för åtgärder för vård, service och omsorg åt äldre. Med hänsyn till den förväntade befolkningsstrukturen framöver, med en väsentlig ökning av de allra äldsta, kommer åtgärderna på dessa områden att kräva allt större

16 Samman fattning

ckonomiska och personella resurser. Insatser för vård, omsorg och service åt äldre bör alltså prioriteras. Däremot har vi under vårt arbete funnit skäl att pröva den principiella uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet (jfr avsnitt 8.1). Enligt vår mening kan ifrågasättas om inte de fördelningspolitiska inslagen i AT?systemet under åren kommit att betonas alltför kraftigt och att inkomstbortfallsprincipen därmed successivt kommit att sättas ur spel i alltför stor utsträckning. Det kan diskuteras om alla dessa inslag alltjämt har relevans och vilka slutsatser som bör dras av samhällsutvecklingen fram till nu och för framtiden. Ett annat problem som vi berör bl.a. i avsnitt 8.1 är den med åren allt mer påtagliga bristen på samband mellan avgifter och förmånsgrundande inkomster inom det allmänna Detta pensionssystemet. har lett till att avgiften till finansiering av tilläggspensioneringen i praktiken fått allt mer uttalad karaktär av skatt än av en försäkringspremie. Det kan därför enligt vår uppfattning övervägas om det inte finns skäl att nu försöka att förstärka det försäkringsmässiga Att inslaget i ATP-systemet. detta inslag inte uttunnas är enligt vår uppfattning av grundläggande betydelse för att trovärdigheten av ATP-systemet som en inkomstrelaterad pensionering för hela befolkningen skall kunna upprätthållas. Blir det försäkringsmässiga momentet i pensionssystemet alltför svagt, riskerar man att mista den breda och fasta uppslutning hos de förvärvsverksamma kring pensionssystemet som är en förutsättning för dess fortbestånd. Vår allmänna ambition har varit att försöka finna vägar att åstadkomma en närmare anknytning mellan utbetalda pensionsförmåner och tidigare förvärvsinkomster. Det har emellertid av olika skäl inte varit möjligt för oss att komma särskilt långt på den vägen. Vi redovisar dock ett förslag som kan åstadkomma en viss förstärkning av det försäkringsmässiga inslaget i ATPsystemet såtillvida att även pensionsrätt som kan intjänas utan att samband föreligger med förvärvsarbete i princip skall motsvaras av avgifter som erläggs till försäkringen. Vi framhåller också vikten av att man i det fortsatta reformarbetet på pensionsområdet beaktar denna aspekt. Våra överväganden under den nu aktuella etappen av utredningsarbetet har tagit sikte i princip uteslutande på hur det allmänna pensionssystemet bör vara

utforma! för framtiden när de som nu är yrkesaktiva gått i ålderspension och

vilka eventuella förändringar av reglerna som kan vara påkallade med beaktande av samhällsutvecklingen framöver. Bl.a. kan diskuteras om den nuvarande avvägningen mellan grundtrygghet

och standardnygghet inom det allmänna pensionssystemet är till alla delar

ändamålsenlig och rimlig. Det framstår som tydligt att folkpensioneringens

betydelse att svara för den ekonomiska grundtryggheten med tiden kommer att minska i betydelse. Man kan förutse en utveckling som innebär att de allra flesta människor här i landet kommer att ha förvärvsarbete under den aktiva tiden av livet och därmed intjäna rätt till ATP (och avtalspension). I och med detta kommer det att bli enbart ett begränsat antal personer i framtiden som kommer att vara helt beroende av folkpensionen för sin försörjning på ålderdomen m.m. Folkpensioneringens funktion att ge kompensation i pensionshänseende åt förvärvsarbetande för inkomstdelar som

Sammanfattning

understiger det första basbeloppet kommer därmed att med tiden ytterligare accentueras. En slutsats av detta är att det kan finnas anledning att låta utvecklingen gå i den riktningen att man framdeles lägger större tonvikt vid ATP i det samlade allmänna pensionssystemet än vad som är fallet i dag. Det skulle alltså kunna finnas skäl att för framtiden något kraftigare betona standardtryggheten framför grundtryggheten. I betänkandet (avsnitt 8.1.3) behandlar vi också den numera rätt ofta diskuterade frågan om kvinnor och ATP, dvs. effekterna av det allmänna pensionssystemet för kvinnor. Vi konstaterar att de skillnader som finns mellan män och kvinnor i arbetsmarknadsbeteende och medellivslängd - i motsats till skillnaderna i löner - är till fördel för kvinnorna i pensionshänseende. Trots att kvinnorna i genomsnitt får lägre pension från ATP än männen är deras ATP i förhållande till deras löner högre än männens. I denna mening är ATP således fördelaktigare för kvinnor än avtalspensionerna och privata pensionsförsäkringar.

till sammanslagning av folk- och tilläggspensio- Möjligheterna neringen

Regelsystemet för den allmänna pensioneringen har med åren kommit att bli svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat, bl.a. till följd av de många och omfattande förändringar som vidtagits under årens lopp. Detta innebär problem både för de försäkrade och för administrationen. Grundtryggheten består nu av inte mindre än fyra olika komponenter: folkpensioneringens grundbelopp, pensionstillskotten, de kommunala bostadstilläggen (KBT) och de särskilda skatteförmånerna för folkpensionärer (s.k. extra avdrag eller fr.o.m. år 1991 särskilt grundavdrag). Denna uppbyggnad innebär att det är svårt för enskilda att överblicka det samlade pensionssystemet och att förutse utfallet av det. Det kan vidare ifrågasättas huruvida inkomstprövning över huvud taget bör förekomma inom den allmänna pensioneringen och om det fortfarande är motiverat att folkpension utges med högre belopp till ensamstående än till gifta pensionärer. Beträffande KBT kan också diskuteras det rimliga och ändamålsenliga i att inom pensionssystemet ha en förmån som på ett så påtagligt sätt styr de berättigades konsumtionsval och som dessutom kan ge upphov till otillfredsställande konsekvenser i bostadspolitiskt hänseende. Här kan ifrågasättas om det inte vore bättre med ett mer generellt konsumtionsstöd som lämnar större valfrihet för pensionstagarna. En strävan bör enligt vår mening också vara att få till stånd regler som innebär att pensionstagare beskattas enligt samma principer som andra människor och att sålunda de särskilda skatteförmånerna för pensionärerna på sikt avlägsnas. Det samlade ekonomiska utfallet av nu gällande regler ger vidare en påtaglig inkomstutjämning mellan pensionärer med ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre intjänad ATP. Den förstärkning som under de senaste årtiondena skett av grundtryggheten har medfört att inkomstbortfallsprincipen kommit att sättas ur spel vad gäller förmåner till pensionstagare inte bara i lägre utan numera även i relativt vanliga inkomstlägen. Samtidigt

18 Sammanfattning

framstår det, som vi tidigare nämnt, som tydligt att folkpensioneringens betydelse att svara för den ekonomiska grundtryggheten med tiden kommer att minska i betydelse och att dess funktion att ge kompensation för inkomster som understiger det första basbeloppet kommer att ytterligare accentueras. Det skulle alltså kunna finnas skäl att för framtiden något kraftigare betona standardtryggheten framför grundtryggheten. Mot bakgrund härav uppkommer frågan om vilka möjligheter som finns att stärka tilläggspensioneringens ställning i det allmänna pensionssystemet. Enligt direktiven har vi också ålagts att undersöka möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar inom pensionssystemet och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning. Vi har därför lagt ned ett betydande arbete på att diskutera pensionssystemets grundläggande konstruktion och på att försöka få till stånd en integrering mellan folk- och tilläggspensioneringen. I avsnitt 7.2 presenterar vi olika förslag till lösningar. Dessa bygger på två alternativa huvudprinciper och tillgodoser därmed olika - och motstående — syften. Det ena alternativet innebär att hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten samlas inom ramen för en utvidgad folkpensionering, där tonvikten lagts vid en stärkt grundtrygghet. Enligt det andra alternativet samlas i princip hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATP-system. Syftet härmed är att stärka det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet. Under vårt arbete har vi utgått från tre olika modelltyper för en sammanslagning av pensionsförmånerna. Modell A - (utvidgad folkpension begränsad ATP) är uppbyggd enligt principen om en utvidgad folkpensionering. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt KBT och/eller extra avdraget sammanförs till en grundpension som är lika för alla. Samtidigt höjs ATP-golvet från ett basbelopp till en högre nivå. Endast inkomstdelar som ligger över den nivå som för närvarande ger en pension motsvarande den nya grundpensionens storlek är pensionsgrundande inom ATP. ATP-taket är oförändrat 7,5 basbelopp. Även modell B (utvidgad folkpension - oförändrad ATP) följer principen om en utvidgad folkpension men innefattar - till skillnad från modell A ingen ändring vad gäller ATP. I denna modell inkluderas värdet av extra avdraget antingen i pensionstillskottet eller i folkpensionens grundbelopp. Idet förstnämnda alternativet sammanförs pensionstillskottet och extra avdraget till en s.k. tilläggsdel, som avräknas mot ATP. I det andra alternativet sammanförs folkpensionens grundbelopp och extra avdraget till en ny grundpension. Enligt detta alternativ utges pensionstillskott enligt oförändrade regler. I båda alternativen utbetalas vid sidan härav KBT. ATP-golvet ligger kvar på nuvarande nivå. I båda fallen är således förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp ATP-grundande. Modelltyp C (utbyggd ATP) vilar till skillnad från de båda andra modellerna på principen om ett utbyggt ATP-system. ATP-golvet sänks och hela förvärvsinkomsten upp till 7,5 basbelopp är ATP-grundande. För att pensionspoäng skall tillgodoräknas fordras dock att årsinkomsten överstiger ett basbelopp. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt värdet av extra avdraget slås samman till en garanterad miniminivå, som

Sammanfattning 19

avtrappas med en viss andel av ATP-pensionen. Vid sidan härav utges KBT. De olika huvudmodellerna kan varieras på olika sätt. I avsnitt 7.2.4 beskriver vi närmare några alternativa utformningar av varje modelltyp. En sammanslagning enligt modelltyp B visar på en möjlighet att beskatta pensionsförmåner enligt i princip samma regler som gäller för anställningsinkomster. En mer långtgående samordning av de olika beståndsdelarna i pensionssystemet kan göras inom ramen för huvudmodellerna A och C. Våra överväganden skall ses enbart som ett första steg i ett arbete som tar sikte på att samordna pensionssystemets olika beståndsdelar. De modeller som vi skisserar i betänkandet är inte färdigutvecklade. Det slag av omfattande förändringar av pensionssystemet som det här är fråga om bör enligt vår mening beslutas under bred politisk enighet och helst med instämmande av pensionärsorganisationerna och arbetsmarknadens organisationer. Det har under vårt arbete visat sig inte vara möjligt att finna en lösning som tillgodoser detta önskemål och samtidigt kravet att den skall ligga inom oförändrade kostnadsramar. Oberoende härav återstår en rad frågor som måste lösas och som kan vara tekniskt komplicerade. Också utformningen för framtiden av olika regler för intjänande av pension och systemet för värdesäkring av pensioner kan vara av betydelse vad gäller möjligheterna att finna en lösning på den här aktuella problemställningen. Med hänsyn härtill har vi valt att avstå från att gå vidare och här redovisa nâgra konkreta förslag. Vi anser emellertid att det arbete som vi har påbörjat bör drivas vidare i ett annat sammanhang. Enligt vår uppfattning bör därvid en lösning som möjliggör en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen sökas enligt de principer som ligger till grund för modelltyp C.

Internationella

frågor

En särskild fråga som uppkommer vid övervägandena om folkpensioneringen för framtiden är om denna pension också framdeles bör utbetalas med lika höga belopp till alla som bor här i landet och vilka krav som bör gälla för utländska medborgares och utlandssvenskars rätt till sådan pension. Här aktualiseras också spörsmål om konsekvenserna av en anpassning av de svenska folk- och tilläggspensionsreglerna till EG:s regelsystem om pensionsrätt för arbetstagare som varit verksamma i mer än ett land. Enligt nuvarande regler har svenska medborgare som är bosatta i Sverige rätt till folkpension. Pension utbetalas i dessa fall utan hänsyn till bosättningseller försäkringstidens längd. Även utländska medborgare (och statslösa) som är bosatta i Sverige har rätt till folkpension på samma villkor och med samma tilläggsförmåner som svenska medborgare under förutsättning att de har varit bosatta här viss minsta tid. Vid utomlands är svenska medborgare, som har rätt till tillbosättning läggspension, berättigade till folkpension i form av grundbeloppet (däremot inte pensionstillskott eller KBT) i förhållande till det antal år för vilka de vid beräkningen av ATP. Några lagregler som tillgodoräknats pensionspoäng ger utländska medborgare rätt till folkpension vid bosättning utom Sverige finns inte. Bestämmelser härom finns dock i de socialförsäkringskonventioner som ingåtts mellan Sverige och andra länder. I regel ger dessa konventioner

20 Sammanfattning

medborgare i den andra staten rätt till folkpension på samma villkor som svenska medborgare har enligt lagstiftningen. Rätten till tilläggspension är inte beroende av svenskt medborgarskap eller bosättning här i landet. För rätt till pension krävs dock att den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år. Inom EG finns ett mycket detaljerat regelsystem för samordning av medlemsstaternas socialförsäkringsregler i syfte att ge ett tillfredsställande pensionsskydd för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EG. Om principerna i detta regelsystem skulle tillämpas på de nuvarande reglerna för den svenska folkpensioneringen betyder detta bl.a. att den som en gång beviljats folkpension skulle ha rätt att exportera - hela - pensionen vid flyttning till ett EG-land. Dessutom torde rätt till oavkortad svensk folkpension tillkomma alla som är medborgare i något EG-land och bosatta inom EG:s område, under förutsättning att de någon gång under sitt liv varit bosatta i Sverige. Även i övrigt skulle uppkomma vissa särskilda problem. Vill man få till stånd en samordning av de svenska pensionsreglerna med EG:s regelsystem men samtidigt undvika de oacceptabla resultat som sålunda skulle bli följden för folkpensioneringens vidkommande vid en direkt tillämpning av detta på de nuvarande svenska lagreglerna, måste övervägas vissa ändringar av bestämmelserna för rätt till och beräkning av folkpension. I avsnitt 7.3 lämnar vi ett förslag till principlösning av denna fråga av innebörd att det i Sverige skall införas särskilda regler om intjänande av rätt till folkpension på grundval av tid för bosättning här i landet. Den bosättningsregel som vi här förordar är inte avhängig enbart av ett närmande till EG. Syftet med den föreslagna regleringen är att generellt undvika överkompensation i pensionshänseende genom att en person samtidigt skulle kunna uppbära oreducerade pensionsförmåner från mer än ett land. Vårt förslag innebär således att det vid beräkningen av folkpension skall tas i beaktande hur lång tid den försäkrade har varit bosatt i Sverige under sin aktiva tid. En rimlig awägning är enligt vår uppfattning att det för rätt till oreducerad folkpension uppställs ett krav på bosättning här i landet under minst 40 år mellan 16 och 65 års ålder. Vid kortare bosättningstid bör folkpensionen reduceras med 1/40 för varje felande år. En andelsberäkning av folkpension enligt den beskrivna principen bör avse inte enbart folkpensionens grundbelopp utan även pensionstillskott. Vad gäller reglerna för ATP synes dessa stå i god överensstämmelse med EG:s regelsystem och några egentliga problem skulle här inte uppkomma om man vill åstadkomma en samordning av de svenska pensionsreglerna med de bestämmelser som gäller inom EG. Dock skulle Sverige - liksom hittills - få svara för en oproportionerligt stor andel av den samlade pensionen till personer som förvärvsarbetat i flera länder. Detta är emellertid en följd av 30-årsregeln och inte av EG:s regelsystem.

15- och inom ATP

30-årsreglerna

Rätten till ATP är relaterad till storleken av de förvärvsinkomster som den försäkrade har haft under sin yrkesverksamma tid. Pensiongrundande är den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr.o.m. det år då han fyller

Sammanfattning 21

16 år t.o.m. det år då han fyller 64 år, dvs. under en tid av 49 år. En förutsättning för att en försäkrad skall tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst för ett är är att inkomsten varit av sådan storlek att den överstigit det vid årets ingång gällande basbeloppet. Enbart inkomstdelar överstigande detta basbelopp och uppgående till högst 7,5 gånger basbeloppet beaktas som För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst pensionsgrundande. fastställs för en försäkrad, tillgodoräknas han pensionspoäng. Pensionspoängen inkomsten delad med basbeloppet vid årets utgör den pensionsgrundande ingång.

Ålderspension utgår under förutsättning att pensionspoäng har tillgodoräk-

nats den försäkrade för minst tre år. Pensionen motsvarar 60 % av produkten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än poängtalen (IS-årsregeln). 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år (SO-årsregeln). 15- och SO-årsreglerna innebär att personer med en lång yrkesverksam tid, med lång årsarbetstid eller med en relativt fast lönenivå kan missgynnas i med dem som förvärvsarbetar under kortare tid totalt sett över jämförelse livet eller per år eller som får högre och successivt stigande inkomster under den yrkesverksamma tiden. tillkomst kunde Vi anser (se avsnitt 8.2) att de skäl som vid ATP-systemets tala för en så relativt sett kort intjänandetid som 30 år och för en premiering av ett begränsat antal år med höga inkomster inte längre kan göras gällande i samhället och inom med alls lika stor styrka. På grund av utvecklingen har flera av motiven härför förlorat sin relevans medan pensionssystemet andra numera måste tillerkännas mindre vikt. Sålunda förvärvsarbetar och män numera under större delen av sitt liv, praktiskt taget alla kvinnor och detta förhållande kommer att accentueras framöver. För varje år har det blivit och kommer det att även framöver bli allt lättare att komma över inkomst Vidare är gränsen för att få pensionsgrundande tillgodoräknad. och arbetslöshetsstöd - liksom s.k. numera bl.a. föräldrapenning, sjukpenning vårdår - ATP-grundande. Ytterligare har numera inkomsttagare i allmänhet en inkomstprofil som inte i samma mån som vid ATP-systemets tillkomst markant under de sista yrkesverksamma åren. sjunker Genom ett borttagande eller en ändring av 15- och 30-årsreglerna till Lex. skulle åstadkommas bättre överensstämmelse mellan 20- och 40-årsregler tidigare förvärvsinkomster och pensionsnivån. En sådan ändring vad gäller intjänandetiden skulle också innebära att de svenska reglerna bättre anpassas till vad som gäller för pensionssystemen i andra länder. Vidare skulle sådana åtgärder stimulera arbetsutbudet och också mildra de framtida kostnadsbelastningarna på det allmänna pensionssystemet. Ett av syftena med 15›årsregeln kan sägas ha varit att den standardhöjning som kan ha ägt rum under den tid som en person intjänat sin pensionsrätt i viss utsträckning skall komma honom till godo också som pensionär. I detta hänseende är 15-årsregeln att hänföra till reglerna för indexering av intjänad Om skulle uppräknas i takt med löne- eller pensionsrätt. basbeloppet i samhället i stället för med prisutvecklingen som nu är standardutvecklingen

22 Sammanfattning

fallet kan detta motiv för IS-årsregeln inte längre göras gällande och en förlängning av 15-årsregeln eller ett helt borttagande av denna skulle därför kunna vara motiverad. Som framgår av det följande avvisar vi dock tanken på en ändrad indexeringsmetod. Ett borttagande av eller en förändring av 15årsregeln till exempelvis en 20-årsregel skulle därför i princip för alla betyda sänkt allmän pension i förhållande till hittillsvarande regel. Av hänsyn främst till kvinnorna, för vilka reglerna kommit att innebära ett särskilt skydd, och till den reform på efterlevandepensioneringens område som trätt i kraft i år har vi valt att nu inte lägga fram förslag till ändring av ATPzs 15- och 30-årsregler. Detta innebär dock inte att vi ställer oss avvisande till att dessa regler någonsin förändras. Vi anser att det kan finnas anledning att i senare sammanhang åter aktualisera dessa frågor och då pröva dem mot bakgrund av den samhällsutveckling m.m. som äger rum under åren framöver. Och om det på grund av en mindre gynnsam samhällsekonomisk utveckling blir nödvändigt att vidta åtgärder i kostnadsminskande syfte för att trygga pensionssystemets framtid kan en förändring av dessa regler bli aktuell. Sådana eventuella regeländringar måste dock enligt vår mening förses med

vittgående övergångslösningar som gör att människor i allmänhet inte får sina

förutsättningar i pensionshänseende rubbade i väsentliga avseenden. En förav

ändring 30-årsregeln torde också få åtföljas av olika särregler till skydd

för vissa grupper, t.ex. bestämmelser som ger rätt till tillgodoräknande av intjänandetid vid längre tids studier, värnpliktstjänstgöring och vård av barn också efter det att barnet fyllt tre år.

Delning av pensionsrätt

I olika sammanhang både i Sverige och i andra länder har aktualiserats frågan om önskvärdheten av och förutsättningarna för att inom det allmänna ram införa pensionssystemets en ordning där de pensionsrättigheter som intjänats av makar delas lika mellan dem. En sådan ordning skulle kunna innebära att delning görs fortlöpande år från år eller först då en viss bestämd händelse har inträffat, t.ex. äktenskapsskillnad, ena makens död och att en av makarna uppnår den allmänna eller dessförinnan pensionsåldern beviljas pension. I Förbundsrepubliken Tyskland och i Canada gäller sedan ca tio år tillbaka system för likadelning av pensionsrättigheter vid skilsmässa. Detta har i Canada utsträckts nyligen till att gälla också delning av ålderspension i bestående äktenskap. Till grund för de förslag som presenterats och de diskussioner som förts i Sverige om lösningar av detta slag har legat en önskan att försöka åstadkomma regler till skydd för främst kvinnor som kan drabbas svårt ekonomiskt efter upplösning av ett långvarigt äktenskap. Sådana de nuvarande reglerna är uppbyggda inom ATP-systemet och äktenskapsrätten kan de i vissa fall leda till effekter som är till nackdel för kvinnor i denna situation och som allmänt sett måste anses vara mindre tillfredsställande. Helt klart är att en del kvinnor kan komma i en besvärlig situation ekonomiskt och gå miste om den påräknade tryggheten på ålderdomen om de skulle skiljas - efter ett längre äktenskap och när de själva kommit upp i åren - från en mer väl-

Sammanfattning 23

avlönad make som under sin yrkesverksamma tid byggt upp pensionsanspråk

värde. I avsnitt 8.3 tar vi upp frågan om det lämpliga i och till ansenligt förutsättningarna för att i Sverige införa ett system för delning mellan makar av pensionsrätt. Ett antal skäl kan med fog anföras till stöd för ett system av detta slag med mellan makar av den ATP-rätt som de intjänat under tiden för likadelning Bl.a. skulle ett sådant system bidra till större rättvisa i penäktenskapet. sionshänseende frånskilda makar emellan och ligga i linje med äktenskapsrättens om av de andra förmögenhetstillgångar som principer likadelning makarna förvärvat och om lika standard mellan makar. Även om beaktansvärda och tungt vägande skäl sålunda talar till förmån för ett system av detta slag finns enligt vår mening såväl principiella och tekniska som ekonomiska aspekter som gör sig gällande mot ett sådant system. T.ex. skulle en ordning med poängdelning inom ATP i grunden förändra tilläggsoch innebära en markant brytning med principen om ATP pensionssystemet såsom ett där relateras till inkomsterna under pensionssystem pensionen arbetslivet. En poängdelning inom ATP skulle vidare bli utan större verkan för de kvinnor som skulle ha störst utbyte därav, dvs. de som i dag är äldre och medelålders. Under ett sådant system torde nämligen obligatoriskt kunna föras in enbart dem som ingår äktenskap efter de nya reglernas ikraftträdande. Det största tekniska problemet är att en ordning med poängdelning knappast kan förenas med ett bibehållande av ATPzs 15- och SO-årsregler. i sammanhanget är de kostnadsökningar som ett sådant Inte minst väsentliga system ger upphov till för ATP-systemet. Under vissa antagna förutsättningar kan dessa ökade kostnader efter ett antal år komma att uppgå till så höga belopp som mellan 4 och 5 miljarder kronor per år (i dagens penningvärde), varav huvuddelen hänför sig till delningsrätt vid dödsfall. Att belasta ATPmed merkostnader för en åtgärd vars ändamålsenlighet kan sättas systemet i fråga och som ger anledning till både principiella och tekniska svårigheter är enligt vår uppfattning inte försvarligt, i all synnerhet som systemet redan detta förutan kommer att utsättas för ett ekonomiskt tryck framöver. Trots de skäl som talar för en förbättring av pensionssituationen för frånskilda ställer vi oss därför awisande till ett system för delning av pensionsrätt mellan makar inom ATP. Något förslag härtill lägger vi således inte fram. Vi har dock inte stannat härvid utan också övervägt om inte andra lösningar skulle kunna stå till buds som i vart fall skulle bidra till att man kunde komma till rätta med de olägenheter som kan bli följden av dagens regler. Vi har därvid funnit att en framkomlig väg skulle kunna vara en utvidgning av

tillämpningsområdet för den jämkningsregel som nyligen införts i 10 kap. 3 §

tredje stycket äktenskapsbalken. Enligt denna regel kan rätt till vissa former av pension på grundval av en privat pensionsförsäkring helt eller delvis ingå om det med hänsyn till äktenskapets ekonoi en bodelning längd, makarnas miska förhållanden och i övrigt skulle vara oskäligt att omständigheterna undanta pensionsrätten från bodelning. Denna i en något modifierad form kunna utsträckas regel skulle möjligen till att avse även pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade kunde då begränsas såtillvida att hänsyn tjänstepensioneringarna. Regeln

24 Sammanfattning

kunde tas till de tillgångar en make kan ha i form av intjänade pensionsrättigheter vid fördelningen mellan makarna av sådan egendom som ingår i bodelningen. Vi lägger dock inte fram några mer konkreta förslag härom utan inskränker oss till att framhålla vikten av att en lösning enligt det här skisserade alternativet prövas i något härför mer lämpligt sammanhang än inom ramen för en utredning på den allmänna försäkringens område.

Indexering av intjänad pensionsrätt och förmåner utgående

Idag är pensionsförmånerna inom folk- och tilläggspensioneringen värdesäkrade på så sätt att de beräknas med ledning av basbeloppet, som följer prisförändringarna. Basbeloppet är också av betydelse därigenom att den intjänade pensionsrätten inom ATP uppräknas på grundval av basbeloppet. Såväl intjänade som utgående pensioner är på detta sätt värdesäkrade i den meningen att de är konstanta mätta i fast penningvärde. Denna metod för värdesäkring av pensionsförmåner som nu tillämpas inom det allmänna pensionssystemet innebär att en pensionärerna garanteras oförändrad nivå på köpkraften. När pensionsbeloppet är fastställt för en nybliven pensionär är han således för återstoden av livet garanterad en fast levnadsnivå som står i viss relation till den standard pensionstagaren själv hade under den yrkesverksamma tiden. Några reala justeringar, vare sig uppåt eller nedåt, skall i princip inte ske. Pensionärens pension i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster kan däremot förändras över tiden. Den indexeringsmetod som nu gäller får nämligen till följd att pensionärernas standard i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningens försämras vid positiv realtillväxt i ekonomin och förbättras vid negativ ekonomisk tillväxt de blir. Sett ur ju äldre pensionärernas perspektiv leder en varaktigt hög tillväxt i samhällsekonomin till en ökande skillnad i levnadsstandard mellan dem och de förvärvsarbetande. Situationen blir särskilt kännbar ju längre den period är varunder pensionären uppbär pension och ju högre tillväxttakten är. På detta sätt kan

konsumtionsutrymmet bli olika stort för olika åldersgrupper bland pensionä-

rerna. Med de nuvarande reglerna för värdesäkring av pensionsförmåner blir alltså fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer - liksom olika åldersgrupper pensionstagare emellan - beroende av tillväxttakten i ekonomin. Annorlunda fördelas en större andel av uttryckt landets totala konsumtionsutrymme till den icke förvärvsverksamma delen av befolkningen vid lägre tillväxttakt i samhällsekonomin. Uttryckt i procent av lönesumman blir följaktligen dvs. avgiftsuttaget, kostnaden, för en given nivå på pensionsutbetalningarna större ju lägre tillväxttakten i lönesumman är. Det nuvarande värdesäkringssystemet ger med andra ord inte följsamhet till samhällsekonomins utveckling. Som ATP-systemet för närvarande är konstruerat leder även låga tillväxttakter till mycket höga pensionskostnader och till att trycket på att höja avgifterna ökar. Från bl.a. fördelningssynpunkt kan detta utgöra ett allvarligt problem om ekonomin skulle hamna i en relativt lång period med låg eller

Sammanfattning 25

negativ tillväxt, som exempelvis vid slutet av 1970- och början av 1980-talet. Vid allmänna ökningar i reallönerna —av den storleksordning som kännetecknade perioden närmast efter införandet av ATP-systemet och fram till mitten av 1970-talet - ökar å andra sidan de yrkesverksammas standard i förhållande till pensionärernas. Båda dessa utvecklingslinjer kan leda till starka krav på kompensation från den grupp som får se sin relativa standard sänkt. I denna bemärkelse kan den nuvarande metoden för indexering av pensionsförmåner sägas innehålla ett visst mått av inbyggd politisk instabilitet. Från fördelningspolitisk synpunkt skulle mot bakgrund härav kunna diskuteras om man inte borde försöka finna ett system som innebär att vid realekonomisk tillväxt en viss del av det ökade konsumtionsutrymme som då skapas automatiskt överförs till pensionärerna, och tvärtom vid låg eller negativ tillväxt i ekonomin. Detta skulle bl.a. innebära en utjämning av pensionsnivån mellan äldre och yngre pensionärer. Inte bara när det gäller löpande pensionsförmåner kan nuvarande indexeringsmetod ge upphov till ogynnsamma effekter. Detta kan inträffa även med avseende på intjänade pensionsrättigheter inom ATP-systemet. Vilken kompensationsgrad som en nybliven pensionär får i förhållande till sin inkomst omedelbart före övergången till ålderspension beror inte enbart på individens egen livsinkomstkurva utan även på hur samhällsekonomin utvecklats realt under tiden före pensioneringstillfället. Eftersom pensionen beräknas på grundval av medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren, kommer det vid ekonomisk tillväxt att bli en viss eftersläpning mellan den inkomst som utgör grund för pensionsberäkningen och den berättigades faktiska inkomst vid pensioneringstillfället. Ju längre tillbaka i tiden pensionstagarens bästa inkomstår inföll och ju högre tillväxten varit, desto större blir denna eftersläpningseffekt. Nuvarande regler får alltså till följd en viss omfördelning till nackdel för personer med höga inkomster tidigt i livet. Mot bakgrund av de nackdelar vi funnit vara förbundna med nuvarande prisindexeringsmetod har vi övervägt möjligheterna att i stället knyta pensionerna inom den allmänna försäkringen till ett standardindexerat basbelopp eller någon form av blandat index (kapitel 9). Vi har övervägt föroch nackdelar med olika alternativa lösningar. Vi har kommit till slutsatsen att, även om betydande fördelar är att vinna med en indexeringsmetod som knyter basbeloppet till den ekonomiska tillväxten i samhället, andra skäl talar för ett bibehållande av nuvarande prisindexeringsmetod. Framför allt skulle en standardindexering vid ekonomisk tillväxt i samhället medföra avsevärda kostnadsökningar för pensionssystemet. Det krävs en tämligen betydande ekonomisk tillväxt för att pensionsutbetalningarna enligt nuvarande regler i framtiden skall kunna finansieras utan att samhällsekonomin påverkas negativt och utan att de förvärvsarbetande får avstå hela eller större delen av det löneutrymme som skapas av tillväxten till pensionärerna eller t.o.m. underkasta sig sänkt standard för att bekosta pensionsförmånerna. Det är därför inte möjligt att finansiera de ytterligare automatiska pensionshöjningar som skulle följa av en standardindexering om den ekonomiska tillväxten blir positiv. Således är det av kostnadsskäl nödvändigt att förena en sådan reform med en eller flera andra kostnadsbesparande regeländringar, i första hand en sänkning av ATP-systemets

26 Sammanfattning

lcompensationsgrad. Sådana genomgripande förändringar av pensionssystemet är vi av olika skäl inte nu beredda att föreslå. Härtill kommer att inte heller en standardindexering kan förväntas bli en helt invändningsfri metod, bl.a. därför att problem hänförliga till den kvarstår demografiska utvecklingen olösta. Från penslonärsorganisationernas sida har också framhållits att det väsentliga ur pensionärernas synpunkt är att bibehåller sin pensionerna och att detta är att föredra framför köpkraft en anpassning av pensionerna till den allmänna standardutvecklingen. Med hänsyn till det sagda awisar vi tanken på att nu föreslå en ändring av metoderna för värdesäkring inom det allmänna Vi har dock pensionssystemet. när det gäller 15- och 30-årsreglerna hänvisat till att det kan finnas anledning att i ett senare sammanhang på nytt aktualisera frågan om ändring. I ett sådant vore sammanhang det enligt vår mening naturligt att ta upp även indexeringsfrågan till förnyad prövning. Vi har emellertid också andra möjligheter övervägt att lösa de problem som bl.a. till följd av nuvarande värdesäkringsmetod kan uppkomma i framtiden vad gäller fördelningen av det mellan tillgängliga konsumtionsutrymmet förvärvsaktiva och pensionärer. Bl.a. diskuterar vi möjligheten att komplettera regelsystemet så att följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna byggs in i ATP-systemet inom ramen för det nuvarande indexeringssystemet. Ett sätt att åstadkomma detta är att skapa ett särskilt realtillväxtbaserat index, ett följsamhetsindex, som återspeglar utvecklingen av samhällsekonomin. Full uppräkning av pensionsförmånerna i relation till prisutvecklingen görs med ett sådant enbart under förutsättning att den reala ekonomiska tillväxten är positiv och ligger inom ramen för ett visst, närmare angivet intervall som fastställs med beaktande av vad som kan anses motiverat ur resursfördelningssynpunkt. (Vi har i våra beräkningar valt intervallet 1,8-2,5 % årlig real BNP- Skulle tillväxten tillväxt.) bli lägre, skulle då uppräkningen av pensionerna göras något långsammare än enligt de nuvarande reglerna. Om å andra sidan den ekonomiska tillväxten skulle överstiga den övre gränsen i detta intervall, skulle finnas utrymme för att automatiskt inte bara full ge pensionstagarna prisuppräkning utan dessutom viss del av den standardförbättring som en sådan utveckling medför för de yrkesverksamma. Vi skisserar i betänkandet en teknisk modell för en sådan följsamhetsindexering baserad på utvecklingen av BNP. En åtgärd av här diskuterat slag bör enligt vår mening beslutas under så stor politisk enighet som möjligt. Med hänsyn till att vi under vårt arbete inte lyckats åstadkomma en tillräckligt bred enighet i denna fråga lägger vi här inte fram till komplettering något förslag av regelsystemet i form av en s.k.

följsamhetsindexering. Vi framhåller clock att detta kan vara en rimlig åtgärd

i utgiftsbesparande syfte om det blir nödvändigt utifrån finansieringssynpunkt att överväga förändringar av ATP-systemets regler eller förmånsnivåer för att åstadkomma en balanserad mellan förvärvsaktiva fördelning och pensionärer av det tillgängliga konsumtionsutrymmet. Den börda som de växande pen-

sionsutbetalningarna innebär kommer då att bäras av både den pensionerade

och den yrkesverksamma generationen.

Sammanfattning 27

ATP-taket Ett annat väsentligt samband mellan det allmänna pensionssystemet och den samhällsekonomiska utvecklingen hänför sig till betydelsen av ATP-taket (se kapitel 10). Med rcalekonomisk tillväxt ökar de förvärvsarbetandes inkomster i snabbare takt än priserna, och således basbeloppet. I motsvarande mån växer de förvärvsverksammas pensionspoäng. Enligt nuvarande regler ger emellertid enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp rätt till ATP-poäng. Inkomster över detta tak ger inte något pensionsskydd inom den allmänna pensioneringen. År 1988 hade ca 358 000 personer inkomster på eller över taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP. Andelen försäkrade med inkomster på eller över taket utgjorde då 8,1 %. Stora skillnader föreligger emellertid mellan män och kvinnor och även mellan olika åldersgrupper. Andelen män med maximal pensionspoäng var nämnda år 13,8 % under det att andelen kvinnor med ATP-poäng av denna storlek inte var högre än 1,8 %. Högsta andelen med maximal pensionspoäng fanns bland män i åldern 40-49 år, där närmare en fjärdedel av alla hade inkomster på denna nivå. Med tiden kommer allt fler - och på mycket lång sikt i princip alla inkomsttagare att få inkomster som överstiger ATP-taket. Hur snabbt detta kommer att inträffa beror på tillväxttakten. Det är huvudsakligen denna process som gör att avgiftsbehovet för den allmänna pensioneringen begränsas eller t.o.m. minskar ett stycke in på 20()0-talet vid en tillväxt om 2 % per år eller högre. På lång sikt kommer emellertid samtidigt ATP-systemet att urholkas allt mer och utvecklas till ett nytt folkpensionssystem, dvs. med lika stora pensionsbelopp till alla berättigade. ATP-systemets inkomstrelaterande funktion kommer därmed successivt att gå förlorad. Detta behöver dock inte betyda att det för framtiden inte skulle utbetalas inkomstrelaterade pensionsförmåner till personer som förvärvsarbetat här i landet. Redan i dag är stora grupper arbetstagare tillförsäkrade ett pensionsskydd för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp genom de tjänstepensioneringar som grundas på kollektivavtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Om ATP-taket skulle för framtiden ligga kvar på nuvarande nivå innebär det att dessa tjänstepensioneringar successivt skulle komma att få en allt större betydelse för enskilda förvärvsarbetandes pensionsskydd. I ett längre perspektiv skulle avtalspensionerna alltså komma att överta en allt större del av den roll som ATP-systemet nu spelar när det gäller att upprätthålla människors inkomsttrygghet efter pensioneringen. Samtidigt ökar kostnadsbelastningen på dessa tjänstepensioneringar väsentligt. Även dessa finansieras av arbetsgivarna - på grundval av avgifter eller genom betalning med tillgängliga skattemedel - och ett behov uppkommer därigenom av höjningar av dessa avgifter resp. av ett ianspråktagande i större utsträckning av skattemedel. samhällsekonomiskt blir det alltså i detta hänseende i princip inte någon skillnad mellan ett system med oförändrat och ett med höjt ATP-tak. Den fråga som man här måste ställa sig är om denna utveckling bör accepteras eller om det allmänna pensionssystemet bör byggas ut på ett eller annat sätt till att täcka också inkomstdelar överstigande det nuvarande ATP-

28 Sammanfattning

taket på 7,5 prisbasbelopp. I frågan ligger implicerad spörsmålet om man skall hålla fast vid intentionerna bakom och även för framtiden ATP-systemet syfta till att utge tilläggspensioner som är relaterade till de försäkrades tidigare inkomster. Det rör sig här om en fråga som är av ytterst stor betydelse för såväl den enskilde som samhället och som kräver ett ställningstagande innan den situation som antytts har blivit verklighet, dvs. innan det övervägande antalet förvärvsarbetande har fått inkomster som överstiger ATP-taket. För vår del framhåller vi vikten av att ATP även i fortsättningen har en utformning som innebär att de pensioner som utges relateras till de försäkrades tidigare inkomster. För att upprätthålla ATP-systemets inkomstrelaterande funktion i ett läge med beräknad fortsatt reallönetillväxt för framtiden blir det att en erforderligt överväga ändring av reglerna för fastställande av ATP-taket. Någon anledning att nu momentant höja ATP-taket från 7,5 basbelopp till exempelvis 8, 9 eller 10 basbelopp anser vi inte föreligga. Utvecklingen av antalet och andelen försäkrade med inkomster över det nuvarande taket har ännu inte gått så långt att en sådan åtgärd nu är motiverad. Härtill kommer att en ordning med återkommande momentana höjningar av ATP-taket skulle kunna innebära tekniska olägenheter och problem för de försäkrade. Inte heller vår föreligger enligt uppfattning i dagens läge behov av en omedelbar uppjustering av ATP-taket i annan form. Det alldeles övervägande antalet förvärvsarbetande har fortfarande inkomster som med bred marginal understiger vad som motsvarar 7,5 gånger basbeloppet. vår mening Enligt finns därför anledning att ta ställning till en eventuell av taket först höjning vid en tidpunkt när en betydligt större andel av de förvärvsarbetande har kommit upp till en inkomstnivå som motsvarar denna övre för gräns beräkning av pensionsgrundande inkomst. När detta kommer att inträffa blir beroende av hur den ekonomiska tillväxten och reallönerna kommer att utvecklas under åren framöver. Sannolikt blir det aktuellt först en bit in på nästa sekel. Vi lägger alltså i betänkandet inte fram något förslag till ändrade regler för fastställande av taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP. Vi anger clock en teknisk modell för justering av ATP-taket i takt med den reala BNP-tillväxten, som vi anser vara lämplig att använda om och när det skulle bli aktuellt. Emellertid kan tänkas också andra metoder än en realindexering av ATPtaket för att lagstiftningsvägen tillgodose de önskemål om pensionsskydd som kan finnas för grupper med inkomster över taket. Vi visar därför på några alternativa som skulle kunna diskuteras framgångsvägar för utformning av ett reformerat pensionssystem till komplettering av nuvarande folk- och tilläggspensionering om statsmakterna skulle välja att låta ATP-taket ligga fast vid 7,5 basbelopp. Ett alternativ till den tekniska modell för justering av ATP-taket som vi redovisar i kapitel lO —som samtidigt bidrar till ett ökat sparande i samhället och medverkar till en bättre överensstämmelse mellan förmåner och avgifter i pensionssystemet - kan vara en utformning av pensionssystemet där det för inkomster över 7,5 basbelopp införs en ny tredje beståndsdel, som får formen av en påbyggnad på ATP-systemet och utformas som ett premiereservsys-

Smmmmfatming 29

tem. Vi lämnar i nämnda kapitel några mycket översiktliga synpunkter på olika alternativ för hur en sådan ny pensionsordning skulle kunna utformas, om vårt huvudalternativ, dvs. en realindexering i framtiden av ATP-taket, inte skulle genomföras.

Den framtida av den allmänna pensioneringen finansieringen

Under den tid som ATP-systemet har varit i funktion har kostnaderna för den allmänna pensioneringen ökat mycket kraftigt både realt sett och i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Denna utveckling kan förväntas fortsätta under åren framöver och accentueras från ca år 2010. Därvid kan antas att folkpensionsutgifterna kommer att minska under åren framöver medan man måste räkna med att ATP-utbetalningarna kommer att öka realt snabbare än den ekonomiska tillväxten under de närmaste 30-40 åren. I vilken takt detta kommer att ske är i viss mån beroende av den ekonomiska tillväxten. En betydande begränsning ligger emellertid i det nuvarande ATP-taket. Ju högre realtillväxten är desto tidigare kommer allt fler inkomsttagare att ha inkomster som överstiger taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp. I detta läge påverkas inte längre de totala kostnaderna för ATP av realekonomisk tillväxt i samma utsträckning som om ATP-taket inte skulle finnas. Att AT?-utbelalningarna stiger i omfattning under åren beror till viss del per pensionstagare kommer att bli större också på att genomsnittspensionen mätt i reala termer i takt med att ATP-systemet mognar och utvecklas mot ett fullfunktionsstadium. De nytillkommande pensionärerna kommer i regel att ha fler intjänandeår än de som och en högre genomsnittlig ATP-poäng redan tillhör Ett annat skäl till kostnadsökningarna är pensionärskollektivet. den demografiska utveckling som kan förutses efter sekelskiftet. Andelen i befolkningen som är 65 år eller äldre beräknas fr.o.m. denna personer tidpunkt och fram till år 2025 öka från 17 till 21 % av hela befolkningen. Härtill kommer att pension uppbärs under längre tid än tidigare, dels på grund av att den genomsnittliga livslängden beräknas gå upp också under tiden framöver, dels till följd av de reformer på pensionsområdet som beslutats under de senaste decennierna med bl.a. sänkt allmän pensionsålder och utökade möjligheter till förtidspension. Samtidigt som pensionsutbetalningarna sålunda kommer att öka visar gjorda prognoser entydigt på att det efter år 2005 och fram till år 2025 kommer att och antalet inträda en viss nedgång när det gäller antalet förvärvsverksamma arbetade timmar här i landet. Detta får till följd att avgiftsinkomsterna från de förvärvsverksamma till pensionssystemet kommer att stagnera. Sammantagna medför de angivna förhållandena att relationen mellan och förvärvsarbetande kommer att förändras påtagligt till de pensionärer yrkesaktivas nackdel och att belastningen på dessa när det gäller att finansiera pensionerna kommer att stiga. Härtill kommer att betydande anspråk kommer att ställas på det tillgängliga konsumtionsutrymmet till följd av ökade behov av vård, omsorg och service åt äldre. Pensionssystemet sådant det nu är uppbyggt är mycket känsligt för variationer i den ekonomiska tillväxten. En följd av den minskning av antalet

30 Sammanfattning

sysselsatta som är att förvänta blir att tillväxten i samhällsekonomin kan riskera att bli lägre än tidigare. En sådan utveckling skulle ytterligare bidra negativt till belastningen på de förvärvsverksamma. På kort sikt påverkas kostnaderna för ATP-systemet litet av den mycket ekonomiska utvecklingen. Däremot får reallönernas omedelbart utveckling genomslag på avgiftsinkomsterna. Ju snabbare tillväxten blir av produktionen, sysselsättningen och inkomsterna i samhället, desto lättare blir det därför att uppfylla de krav som pensionssystemens utveckling ställer. Om vi å andra sidan inte skulle klara av att i ett längre perspektiv upprätthålla en stark och stabil tillväxt, kan det komma att innebära för det allvarliga påfrestningar allmänna pensionssystemet (liksom för andra sociala trygghetssystem och för de pensioneringar som grundas på kollektivavtal eller enskilda avtal). vår är det väsentligt att Enligt mening utvecklingen av ATP-systemets ekonomi bedöms med hänsyn till den utveckling som man kan räkna med inom andra delar av det allmänna dvs. pensionssystemet, folkpensionen, pensionstillskotten och de kommunala bostadstilläggen för folkpensionärer. Medan av ATP i relation utbetalningarna till avgiftsunderlaget kommer att öka betydligt under åren framöver kan vid realekonomisk tillväxt förutses att folkpensionsutgifterna kommer att utgöra en minskande andel av avgiftsunderlaget. Nedanstående tabell illustrerar det samlade för avgiftsbehovet folkpensioneringen (inkl. KBT) och ATP vid en ekonomisk tillväxt om 1, 1,5 resp. 2 % per år och med fast ATP-tak resp. med taket realindexerat framöver. Det bör noteras att de angivna beräkningarna avser avgiftsbehovet i ett

Beräknade kostnader for och ATP folkpension (inkl. KBT) i procent av avgiftsunderlaget i olika tillväxtalternativ

Sammanfattning 31

renodlat fördelningssystem vid en avgiftsñnansiering till 100 % (dvs. utan till det faktum att viss del av folkpensioneringen finansieras med hänsyn allmänna skattemedel och att större delen av KBT-utbetalningarna bekostas av kommunerna). Här har också bortsetts från AP-fonden och dess avkastning och de möjligheter dessa kan ge att hålla nere avgiftsuttaget. Den slutsats som enligt vår mening kan dras av dessa prognoser (jfr kapitel 12) är att - om man på detta sätt ser det allmänna pensionssystemet som en helhet och räknar med en ekonomisk tillväxt i storleksordningen 2 % per år — det inte uppkommer något egentligt behov av att för framtiden höja avgifterna till finansiering av den allmänna pensioneringen, under förutsättning att ATP-taket bibehålls oförändrat vid 7,5 prisbasbelopp. Vad det i denna situation handlar om är snarast att utjämna de pucklar i avgiftsutvecklingen som uppstår under perioden kring är 2015. Här aktualiseras påtagligt APfondens roll för finansieringen av den allmänna pensioneringen. Även om ATP-taket skulle successivt höjas i takt med den ekonomiska utvecklingen blir behovet av höjda avgifter mycket måttligt i ett läge med en årlig real tillväxt om 2 %. Även här kan AP-fonden vara av väsentlig betydelse, liksom andra faktorer som kan medverka till en stabilisering av pensionssystemets ekonomi. Samtidigt måste dock vid överväganden om AP-fondens roll för finansieringen av pensionsförmånerna beaktas också fondens betydelse för det samhälleliga sparandet. Om däremot den reala ekonomiska tillväxten blir lägre och ligger på i genomsnitt t.ex. 1,5 % per år, vilket också är en rimlig utveckling, innebär detta ökade avgiftsbehov - med ca 4,5 resp. drygt 6 % av avgiftsunderlaget med fast resp. realindexerat ATP-tak - alternativt nedskärningar av pensionsutgifterna. Som angetts ovan har vi antagit att den genomsnittliga reala ekonomiska tillväxten blir högre under det närmaste decenniet framöver än under perioden efter sekelskiftet. Med tanke på att sysselsättningsutvecklingen väntas bli långsammare under 2000-talets första årtionden än under 1990-talet kan BNP-tillväxten då avta i förhållande till åren dessförinnan. En sådan utveckling kan skapa betydande finansieringssvårigheter och ställa krav på markanta avgiftshöjningar och/eller reduceringar av pensionsutgifterna. Mot bakgrund härav har vi prövat vilken eller vilka av möjliga alternativa åtgärder som lämpligen bör sättas in för att man skall komma till rätta med de finansieringsproblem som uppstår i en situation av det beskrivna slaget. En utgångspunkt i den ekonomiska politiken är att det samlade skatte- och inte bör höjas utan på sikt bör minskas. Några möjligheter att avgiftstrycket ytterligare höja det samlade skatte- och avgiftstrycket föreligger således inte. Förutom de konsekvenser en höjning skulle få för de förvärvsarbetande och deras utrymme för reallöneförbättringar skulle en åtgärd av detta slag i sig påverka finansieringsförutsättningarna genom den inverkan den skulle ha på förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i framtiden. Härtill kommer att vårt ökade beroende av omvärlden ställer krav på en anpassning av Sveriges skattetryck i riktning mot andra länders lägre nivåer. Teoretiskt kan problemen lösas på i huvudsak endera av två vägar eller en kombination av dessa. Antingen kan man försöka få till stånd genom större inkomster ramen för till pensionssystemet genom höjda avgifter (inom

32 Sammanfattning

ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftsuttag) eller genom en utökning av avgiftsunderlaget. Eller också kan man genom olika åtgärder åstadkomma reduceringar av utgifterna för pensionssystemet minskade genom pensionsförmåner per pensionstagare eller av kretsen genom inskränkningar pensionsberättigade. Inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatteoch avgiftstryck ñnns om tillväxten blir tillfredsställande, att utrymme möjligheter, kan skapas för en växling mellan folkpensions- och ATP-avgifter och i någon mån delpensionsavgiften. Men även motsvarande avgiftsväxlingar i förhållande till andra områden inom och utanför socialförsäkringen är möjligheter som inte bör utelämnas från diskussionen om finansieringen av ATP. Vi föreslår att det med mellanrum bör beslutas av jämna sänkningar och motsvarande folkpensionsavgiften höjningar av tilläggspensionsavgiften. Hur och när sådana avgiftsväxlingar skall komma till stånd får prövas regelbundet med beaktande av utgiftsutvecklingen inom folkpensioneringen resp. ATP. Härvid måste ställning också fortlöpande tas till vilken grad av avgiftstäckning som är den rimliga inom folkpensioneringen. Enligt vår mening måste hänsyn tas också till den att omständigheten successivt stigande ATP-pensioner inte bara innebär ökade för utgifter samhället utan också kan medföra inte oväsentliga inbesparingar av allmänna medel och ökade inkomster för stat och - inte minst - kommun. Pensioner beskattas, och olika former av för vård och avgiftsbeläggning omsorg förekommer eller kan införas. Tas hänsyn till dessa effekter skulle avgiftsuttaget inte behöva öka i den utsträckning som kalkylerna ovan ger vid handen. Efter hand som allt fler får oavkortad ATP och allt pensionärer högre tilläggspension i genomsnitt minskar behovet av andra samhällsutgifter och växer samhällets skatteinkomster. Möjligheterna till avgiftstäckning för olika former av vård, service och omsorg åt pensionärerna blir därigenom också större. Vi framhåller vikten av att dessa förhållanden beaktas bl.a. kontinuerligt vid överväganden om kommunernas ekonomi och vid beslut om t.ex. statsför olika kommunala verksamheter. bidrag Om dessa därigenom kan reduceras, frigörs medel hos staten som kunde tas i anspråk för pensionssystemet, t.ex. för den del av folkpensioneringen som betalas med skattemedel eller för finansiering av de avgifter som - enligt vad vi föreslår i det följande - skall tas ut på olika former av sociala förmåner m.m. Ytterligare vill vi framhålla att, i en situation med minskade realt utgifter sett för statsbidrag till kommuner och med ökade statliga skatteintäkter, förutsättningarna ökar för staten att med ett oförändrat totalt skatte- och avgiftsuttag finansiera olika former av den offentliga verksamheten. I denna situation kan uppkomma vissa möjligheter att genomföra en avgiftsväxling i större skala än mellan enbart folkoch tilläggspensionsavgifterna. Om ATP-taket skulle realindexeras för framtiden skulle vidare visst utrymme öppnas att inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck få till stånd en omfördelning mellan kostnaderna för det allmänna pensionssystemet och för avtalspensionerna. ATP-avgiften skulle då kunna höjas i motsvarande mån som avgifterna för av ITP-systemet finansiering resp. anspråken på statliga och kommunala skattemedel minskar.

Sammanfattning 33

Ett annat sätt att öka pensionssystemets inkomster är att avgzftsunderlaget blir stön-e. Detta kan ske därigenom att fler personer har förvärvsinkomst och bidrar till avgiftsbetalningen. Det kan också äga rum i den formen att de förvärvsverksamma får högre inkomster Lex. genom att den totala årliga arbetstiden eller den genomsnittliga arbetstiden per vecka stiger. Ytterligare en möjlighet är att avgifter tas ut på förmåner och ersättningar som för närvarande inte är avgiftspliktiga. Möjligheterna att få till stånd en utökning av antalet personer i arbetslivet torde vara större än när det gäller en ökning av medelarbetstiden per person. Vad som är av betydelse i detta sammanhang är att på olika vägar försöka ta till vara den arbetskraftspotential som finns i landet. Vi framhåller alltså här betydelsen av åtgärder för att åstadkomma ett så stort arbetsutbud som möjligt bl.a. genom en minskning av förtidspensioneringen och de långvariga sjukfallen. Får sådana insatser effekt leder de till inte bara en ökning av avgiftsinkomsterna för pensionssystemet utan kan de också i vissa fall medverka till en reducering av systemets utgifter. Olika former av ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomster är i dag pensionsgrundande för ATP. Exempel på sådana förmåner är sjukpenning, föräldrapenningförmåner, delpension, arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Trots att dessa ersättningar således grundar rätt till ATP uttas några häremot svarande avgifter inte på dem. Vi föreslår att avgifter framdeles skall tas ut från staten till ATP-systemet för dessa förmåner. Förmånerna finansieras med arbetsgivar- och egenavgifter resp. skattemedel. Dessa avgifter resp. skatteuttaget behöver då höjas i motsvarande mån som inkomster innebär således att skatte- och ATP-systemets stiger. Förslaget avgiftstrycket för dessa ändamål stiger samtidigt som man undviker en höjning av ATP-avgifterna som annars kunde ha behövt komma till stånd. Den andra huvudinriktningen för att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter inom det allmänna pensionssystemet är att reducera utgifterna inom systemet. Detta kan ske antingen genom att den genomsnittliga pensionen per pensionstagare reduceras eller också genom att antalet personer med pensionsförmåner minskar. En åtgärd som därvid kan bli aktuell att diskutera i ett läge med en oförmånlig ekonomisk situation och där belastningen på de yrkesverksamma blir sådan att fördelningsproblemen blir mera påtagliga är en sänkning av ATP-systemets kompensationsgrad. En kompensationsgrad om 60 %, som inom ATP, är internationellt sett relativt hög och en sänkning av denna skulle vara ett mycket verkningsfullt medel att reducera pensionsutbetalningarna. Nedskärningarna skulle också med en sådan åtgärd ha en fördelningspolitiskt mer tillfredsställande profil än många alternativa lösningar, eftersom pensionstagare med lägre inkomster skulle, till följd av föreñntligheten av folkpensioneringen, drabbas relativt sett lindrigare än pensionärer med högre inkomster. I en sådan situation måste dessutom rimligen beaktas de samlade pensionsförmånerna och eventuella reduceringar av kompensationsgraden för pensionstagare diskuteras med beaktande även av de förmåner som utges inom ramen för avtalspensionerna. Ett annat alternativ för att i ett läge med låg tillväxt och finansieringsproblem åstadkomma en bättre följsamhet mellan avgiftsinkomsterna från de

34 Sammanfattning

förvärvsarbetande och utbetalningarna av pensionsförmåner till pensionärer skulle kunna vara vissa förändringar av metoden för indexering av utgående pension. Denna indexering skulle då kunna utformas på ett sätt som innebär att det i regelsystemet byggs in en större följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Ett sätt att uppnå detta syfte skulle kunna vara en förändring enligt den modell för en s.k. följsamhetsindexering som vi redovisar i kapitel 9 (jfr ovan). En annan att - sikt - få till stånd väg för på längre en reducering av pensionsutbetalningarna som skulle kunna vara lämplig att tillgripa inför en situation med stora ekonomiska problem skulle kunna vara en förändring av reglerna för intjänande av rätt till ATP (de s.k. 15- och 30-årsreglerna). Hur sådana ändringar skulle slå fördelningspolitiskt och vilka synpunkter som talar för och emot en lösning enligt denna linje är frågor som vi utförligt tar upp i avsnitt 8.2. Ett alternativ till sänkta pensionsförmåner är, som tidigare nämnts, reduceringar av kretsen förmånsberättigade. Sådana minskningar kan åstadkommas på olika vägar. En åtgärd som skulle medföra rätt skulle väsentliga kostnadsbesparingar vara en höjning av den allmänna pensionsåldern. En höjning av den allmänna pensionsåldern med t.ex. två år innebär minskade utgifter och ökade inkomster på statsbudgeten och för AP-fonden om sammanlagt närmare 11 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 2 % av avgiftsunderlaget för närvarande. I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi understrukit angelägenheten av en höjning av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern, som i dag ligger flera år under den lagstadgade. Det kan åstadkommas i första hand genom en minskning av förtidspensioneringen. Skulle insatser för en effektivare rehabilitering m.m. ge goda resultat och leda till en påtaglig sänkning av det s.k. ohälsotalet i enlighet med de mål härför som sätts upp, skulle en följd vara en minskning av utbetalningarna av förtidspension inom den allmänna försäkringen. Detta skulle medföra en reducering av pensionsutgifterna framöver, samtidigt som avgiftsinkomsterna till pensionssystemet skulle öka till följd av ökningen av antalet förvärvsverksamma. I samma riktning kan antas verka den ändring av reglerna för förtidspension som vi föreslagit i nämnda betänkande, nämligen avskaffande av rätten till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Beslut härom har nyligen fattats av riksdagen, och ändrade regler träder i kraft den 1 oktober 1991. Ytterligare ett huvudalternativ som kan diskuteras inför den kostnadsbelastning som det allmänna pensionssystemet kommer att utsättas för ett stycke in på 2000-talet är - vid sidan av åtgärder för att öka inkomsterna eller minska utgifterna - att låta AP-fonden och dess avkastning spela en större roll än för närvarande för finansieringen av ATP-förmånerna. ATP-systemet är inte utformat som ett sådant renodlat fördelningssystem, som de beräkningar om avgiftsbehov som redovisats ovan bygger på. Under den tid som gått sedan ATP-systemet infördes har i AP-fonden byggts upp en betydande reserv, som för närvarande täcker mer än fem års pensionsutbetalningar. Fondens intäkter av räntor m.m. uppgick till ca 40 % av ATP-systemets totala inkomster år 1989. Även om fonden inte i sig är avgörande för ATP-

Sammanfattning

systemets framtida finansiering kan den lämna ett väsentligt bidrag härtill att fonden och - i första hand - dess avkastning kan användas till att genom utjämna mer tillfälliga inkomstunderskott. Hur AP-fondens tillgångar förvaltas är av stor betydelse för fondens avkastning och sålunda också för ATP-systemets inkomster. Ju högre fonden kan erhålla, desto lägre är behovet av avgifter för avkastning finansiering av pensionssystemet. Emellertid är AP-fondens avkastning lägre än den som t.ex. försäkringsbolagen uppnår. Skillnaden beror väsentligt huvudsakligen på att försäkringsbolagen har sina tillgångar placerade i former som inte står öppna för första-tredje AP-fonden, nämligen i aktier och i samt i en mycket större utsträckning i övrigt på riskkapitalmarknaden fastigheter. Vi har under vårt arbete uppmärksammat också frågan om inte AP-fonden som helhet borde få ökade möjligheter till en fri placering av tillgångarna och således ges utrymme för placering även i aktier och på riskkapitalmarknaden som försäkringsbolagen. De i övrigt, dvs. i stort sett samma handlingsutrymme bidrag till finansieringen som en förbättrad avkastning på AP-fondens tillgångar skulle innebära skulle vara av värde för pensionssystemet. En slutsats som kan dras av det material som vi presenterar i betänkandet är att, om den ekonomiska tillväxten blir i storleksordningen 2 % per år realt sett och om ATP-taket inte realindexeras, förutsättningar finns att klara utan höjda totala pensionsavgifter. Detta förutsätter pensionsutbetalningarna dock en successiv växling av folk- och tilläggspensionavgifter och att APfondens och sannolikt i viss mån också fondens kapital tas i avkastning under den första delen av 2000-talet. anspråk för pensionsutbetalningar Samtidigt kan detsamma inte sägas med avseende på avtalspensioneringarna. Med ATP-taket oförändrat kommer utbetalningarna av statliga och kommunala och ITP-pensioner att på sikt växa betydligt och tjänstepensioner kräva ett väsentligt tillskott av skatter och avgifter för att pensionsåtagandena där skall kunna ñnansieras. Om den reala BNP-tillväxten skulle bli lägre än 2 % per år eller ATPtaket realindexeras eller ett obligatoriskt pensionsskydd för inkomster över 7,5 basbelopp organiseras i annan form, är det inte möjligt att finansiera av allmän med oförändrade avgifter. Det ökade utbetalningarna pension avgiftsbehov som då uppkommer kan emellertid i viss mån balanseras av ränteinkomster m.m. från AP-fonden och av fondkapitalet. I ett läge av detta uttrymme saknas för ett ökat totalt skatte- och slag måste också, eftersom sådana åtgärder för att öka inkomsterna eller minska avgiftsuttag, övervägas utgifterna som vi berört ovan. I fråga om AP-fonden anser vi att från det allmänna pensionssystemets en awägning för framtiden är att fonden får följa en synpunkt rimlig utvecklingsbana som innebär att den omkring åren 2025-2035 uppnår en fondstyrka om ca ett, dvs. att den då täcker ungefär det årets pensionsutbetalningar. En fond av denna storlek är enligt vår bedömning fullt tillräcklig under tiden därefter för pensionssystemets behov av en buffertfond mot tillfälliga variationer i avgiftsinkomsterna och pensionsutgifterna. I vårt ställningstagande ligger emellertid också att AP-fonden under hela perioden fram till år 2035 inte någon gång minskar under den fondstyrka som är målet

36 Sammanfattning

för den förordade utvecklingen. Detta betyder att fonden under i princip hela tiden behöver vara väsentligt större än vid utgången av kalkylperiodcn, eftersom det kommer att bli just under perioden närmast före år 2035 som fonden och fondavkastningen behöver utnyttjas för pensionsutbetalningarna. Vi förespråkar vidare att det under de närmast kommande ca 15 åren, då försörjningskvoten är mer förmånlig än senare, bör genomföras en generationsutjämnande fondering som innebär att reserver byggs upp för att tas i anspråk under åren därefter. Enligt vår mening bör sålunda nu påbörjas en fonduppbyggnad genom att - inom ramen för nuvarande samlade skatte- och avgiftsuttag högre avgifter tas ut till ATP-systemet än vad som är betingat av pensionsutbetalningarna de närmaste 15 åren. Resultatet härav blir en större fond och högre avkastning på fondens medel före år 2005-2010, varefter dessa bör användas för utbetalningar av ATP-pensioner. En sådan fonduppbyggnad skulle under uppbyggnadsperioden medföra också vissa positiva effekter på det samhälleliga sparandet och för den ekonomiska tillväxten. I kapitel ll redovisar vi ett antal scenarier för AP-fondens och avgiftsuttagets utveckling under olika förutsättningar om den ekonomiska tillväxten framöver samt med det nuvarande ATP-taket oförändrat resp. realindexerat för framtiden. I dessa scenarier innefattas också alternativ som innebär att AP-fonden ges en mer aktiv roll för finansieringen av de allmänna pensionsförmånerna under den demografiskt ofördelaktiga perioden en bit in på 2000-talet. I kapitel 11 redovisar vi närmare beräkningar ocksâ om scenarier med en generationsutjämnande fondering under de närmast kommande åren. Samtidigt betonar vi vikten av att ett sådant överuttag av tilläggspensionsavgifter sker inom ramen för ett oförändrat eller sänkt totalt skatte- och avgiftsuttag här i landet. Ökade ATP-avgifter måste därför pareras med motsvarande sänkningar av skatterna eller av andra socialavgifter. En annan möjlighet är att vidta åtgärder för att reducera pensionsutgifterna eller för att vidga avgiftsinkomsterna. Dessa våra ställningstaganden är begränsade till pensionssystemets perspektiv. En utveckling enligt de linjer som vi här förordar innebär emellertid på längre sikt att AP-fonden realt sett minskar rätt väsentligt. Detta får till konsekvens att de bidrag till det finansiella sparandet i samhället som AP-fonden hittills lämnat skulle gå ned kraftigt och eventuellt ersättas av ett negativt bidrag till sparandet. Härmed skulle AP-fondens samhällsekonomiska betydelse reduceras långsiktigt, även om vissa av de alternativ som vi diskuterar i betänkandet - t.ex. ett lagstadgat premiereservsystem för inkomstdelar över ATP-taket - skulle kunna få till följd en delvis annan effekt. Detta innebär att det uppkommer ett behov av att kompensera det bortfallna sparandet i socialförsäkringssektorn med ökat sparande inom andra sektorer. Annars skulle uppstå allvarliga negativa konsekvenser för möjligheterna till fortsatt ekonomisk tillväxt. Frågan om AP-fondens bidrag till det finansiella sparandet och om hur stora tillgångar fonden bör inneha förutsätter alltså grundläggande samhällsekonomiska bedömningar och ställningstaganden, som leder mycket långt in på den allmänna ekonomiska politikens omrâde. Detta ligger enligt vår mening utanför ramen för vårt uppdrag. Vi är dock medvetna om att över-

Sammanfattning 37

vägandena i detta hänseende kan leda till en annan ståndpunkt i fråga om AP-fondens utvecklingsbana än den som vi förordat med utgångspunkt från det allmänna pensionssystemets behov. Av olika skäl, bl.a. att frågor av dessa slag måste bedömas mot bakgrund av den ekonomiska i stort och med hänsyn till bl.a. inriktningen för politiken framtiden av det samhälleliga sparandet, lägger vi inte här fram några konkreta förslag om AP-fondens framtida utveckling och om de bidrag som denna bör lämna till pensionssystemets finansiering. Inte heller redovisar vi i betänkandet några förslag till ändringar av det allmänna pensionssystemets regler i syfte att få till stånd en lugnare eller till avgiftsuttag rör folk- och tilläggspensioneringen. En utgiftsutveckling härtill är att det är svårt och tämligen meningslöst att föreslå en anledning ñnansieringslösning och en avgiftsutveckling som skulle tillämpas under mycket och under skiftande ekonomiska utvecklingsförlopp. Det lång tid framöver skulle i vilket fall som helst bli nödvändigt att med jämna mellanrum stämma av de beslutade åtgärderna mot den faktiska utvecklingen och att vid behov sätta in korrigerande åtgärder och sålunda ändra redan fattade beslut. Som framgår av det ovan sagda anvisar vi i stället olika alternativa handlingsvägar att överväga vid skilda faktiska utfall av den ekonomiska tillväxten i samhället m.m. Härvid redovisar vi också vissa beräkningar om de finansiella effekterna av skilda sådana åtgärder. Detta innebär emellertid inte att vi tagit ställning för eller emot de olika alternativen. Med dem har vi enbart velat peka på vad som skulle kunna komma i fråga i ett läge där belastningen på de yrkesverksamma —— för att tillgodose de äldre ekonomiskt och deras behov av vård, omsorg och service - skulle bli oacceptabel aktiva åtgärder förutan. Dessa våra ställningstaganden bygger sålunda på att behovet av åtgärder för att trygga pensionsåtagandena prövas kontinuerligt under tiden framöver och att erforderliga insatser vidtas om detta skulle visa sig nödvändigt. Av betydelse för dessa bedömningar kommer att bli de prognoser om utgiftsutoch som det åligger riksförsäkringsverket att vecklingen avgiftsbehovet förelägga regeringen vart femte år.

i regi Frivillig pensionsförsäkring offentlig

Det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensioneringen och genom de avtalsreglerade tjänstepensionssystemen kan kompletteras med frivilliga som kan tecknas hos privata försäkringsbolag. Genom pensionsförsäkringar direktiven har vi fått i uppdrag att bedöma behovet av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. En på frivilliga avgifter grundad försäkring har tidigare - under åren 1914-1980 - kunnat tecknas i statlig regi. Den nu kvarvarande försäkringen administreras av riksförsäkringsverket. Antalet har ökat kraftigt under nytecknade privata pensionsförsäkringar senare år. Det synes således finnas uttalade önskemål om att kunna komplettera det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensioneringen och tjänstepensioneringen inom avtalsområdet trots den kraftiga utbyggnad som skett av dessa system under de senaste årtiondena. En annan förklaring till intresset för privata pensionsförsäkringar kan antas vara att pensionssparandet länge har varit en skattemässigt gynnad sparform.

38 Sammanfattning

Den produktutveckling som under senare tid skett inom den privata innebär försäkringssektorn att det nu finns ett brett utbud av försäkringslösningar som tillgodoser de önskemål om valfrihet, enkelhet och flexibilitet som vi uppställt vad gäller en frivillig pensionsförsäkring. Den fortsatta produktutvecklingen kan förväntas gå i samma riktning. Det är därför enligt vår mening inte rimligt att tro att ett offentligt alternativ i dag skulle kunna erbjuda en unik produkt som inte redan finns på marknaden. Denna produktutveckling utgör också ett tecken på en effektivitetsfrämjande pris- och produktkonkurrens mellan försäkringsbolagen, vilket i sin tur kan leda till att försäkringstagarna allt bättre till allt erbjuds produkter lägre premier och/eller högre återbäring. Även andra talar för att omständigheter förutsättningar skapats för en effektiv och för försäkringstagarna gynnsam konkurrens inom livförsäkringsområdet. Med härtill torde ett av hänsyn konkurrensskäl uttalat behov av en statlig försäkring inte anses föreligga. Det skulle likväl kunna vara motiverat att skapa ett offentligt alternativ till de privata bolagens pensionsförsäkringar utifrån den synpunkten att samhället i största mån skall kunna de individuella behov möjliga tillgodose av pensionslösningar som efterfrågas. Det skulle också vara ett sätt för försäkringskassorna att kunna tillhandahålla ett mer flexibelt pensionsskydd. Enligt vår mening är det på nuvarande stadium inte möjligt att bedöma om en försäkring i statlig regi skulle kunna vinna en sådan omfattning på marknaden att den blev ekonomiskt Det bärkraftig. måste - mot bakgrund av de förändringar som skett och i framtiden kan förväntas ske på den privata försäkringsmarknaden - anses vara tveksamt om det för närvarande finns något reellt behov av ett offentligt försäkringsalternativ. En försäkringsverksamhet av nu ifrågasatt således innebära ett ekonomiskt slag skulle risktagande från statens sida som enligt vår inte kan anses bedömning motiverat utifrån behovssynpunkt. Vi därför inte fram om införande lägger något förslag av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Vi föreslår dock att regeringen ger riksförsäkringsverket i uppdrag att följa marknadens vidare utveckling och försäkringstagarnas önskemål och behov samt att ta initiativ till förnyad av denna om verket finner

prövning fråga det vara påkallat.

1 Inledning

1.1 uppdrag Beredningens

direktiv framgår av vad dåvarande chefen för Pensionsberedningens anförde vid regeringssammanträde den 18 oktober 1984 Socialdepartementet i samband med att departementschefen bemyndigades tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. I direktiven (Dir. 1984:42) ges inledningsvis en allmän bakgrund till uppdralämnar här en kortfattad redogörelse för den get. Departementschefen successiva uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen och för den i huvuddrag har i dag beträffande olika förmånsutformning pensioneringen former och finansiering. Här redovisas även en översikt över olika pensionsanordningar vid sidan av den allmänna pensioneringen och över olika insatser för service, vård och omsorg åt äldre och handikappade. I anslutning härtill erinras om att ATP-systemet volymmässigt fortfarande är under uppbyggnad. Antalet ATP-pensionärer ökar för varje år, och även den genomsnittliga utgående ATP-pensionen ökar genom att de nytillkommande pensionärerna vanligtvis har fler intjänandeår och högre ATP-poélng. Därmed har kostnaderna för den allmänna pensioneringen stigit kraftigt. Fram till mitten av 1970-talet kunde ökningen av pensionärernas reala standard ske samtidigt med ökade reallöner för löntagarkollektivet. De ökade samhällsutgifterna kunde finansieras med höjda arbetsgivaravgifter och skatter så att de ökade pensionsutbetalningarna kunde förenas med en god balans i den offentliga sektorns finanser. Det framhålls i direktiven att grunden för denna gynnsamma utveckling var ett högt sparande och en god tillväxt i den svenska ekonomin. Vidare anförs:

Sedan mitten av 1970-talet har det skett grundläggande förändringar i ekonomin med en mycket låg tillväxt som följd. Sparandet i den svenska ekonomin har minskat kraftigt främst till följd av en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser. Statens budgetunderskott har ökat snabbt. Försämñngar av den offentliga sektorns sparande har endast till en del uppvägts av ett ökat sparande i den privata sektorn. Resultatet har blivit en strukturell försämring av bytesbalansen. Utvecklingen illustrerar hur väsentligt sparandet och tillväxten i den svenska ekonomin är för möjligheterna att långsiktigt trygga pensionema. Detta gäller alla slag av pensionssystem och inte enbart allmänna, offentligt finansierade pensionssystem. En god samhällsekonomisk utveckling förutsätter ett totalt sparande i ekonomin som är tillräckligt för att finansiera de nödvändiga investeringarna och undvika underskott i bytesbalansen. Hur stort sparandet behöver vara i den offentliga sektorn beror således på vilket sparande man kan räkna med i den privata sektorn. När det gäller den offentliga sektorns sparande är det främst statens budgetunderskott som behöver minska. Den ekonomiska politiken är inriktad på att ge det sparande och den stabila tillväxt på längre sikt som erfordras för att lägga grunden för ett väl fungerande pensionssystem.

40 Inledning

I direktiven erinras om att ATP-systemet och folkpensioneringen i nuvarande huvudsakliga utformning hade varit i kraft under drygt 20 år. De många och omfattande som skett förändringar sedan lagen (1962:381) om allmän försäkring tillkom har, framhålls det, medfört att blivit regelsystemet

svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat. Till följd härav och med hänsyn

till att de flesta förvärvsarbetande numera omfattas också av en eller flera

kompletteringsanordningar har det uppkommit svårigheter för den enskilde att överblicka det samlade utfallet av de förmåner han har rätt till. Härefter anförs i direktiven:

Den allmänna pensioneringen har genomgått en utomordentligt kraftig utveckling under den senaste ZO-årsperioden både när det gäller antalet personer som uppbär förmåner och storleken av utbetalda pensioner m.m. Fram till år 2000 kommer antalet folkpensionärer liksom den yrkesverksamma delen av befolkningen att öka i mindre grad medan utvecklingen mot ett ökat antal ATP-pensionärer och ökade utbetalningar av tilläggspension fortsätter under åren framöver. Förhållandet mellan den förvärvsarbetande delen av befolkningen och andelen ATP-pensionärer kan beräknas komma att förskjutas från f.n. ca fyra förvärvsarbetande för varje ålders- eller förtidspensionär med ATP till ca tre förvärvsarbetande år 2000 och ca två förvärvsarbetande per sådan pensionstagare år 2030. Den genomsnittliga utgående tilläggspensionens storlek ökar genom att de nytillkommande pensionärerna vanligen har en högre medelpensionspoäng och fler år med pensionsgrundande inkomst. Genom denna utveckling kommer kostnaderna för det _allmänna pensionssystemet med nuvarande re ler att öka även under åren framöver. Aven insatserna för service,

omsorg och vård åt äldre och handikappade kommer att kräva ökade resurser.

Samtidigt kan noteras att den svenska ekonomin under ett antal år utsatts för svåra påfrestningar. Under en följd av år har nettosparandets andel i den svenska ekonomin gradvis sjunkit till en historiskt sett mycket låg nivå. I takt härmed har också investeringarna gått ned framför allt inom näringslivet. Reallönema för den förvärvsarbetande delen av befolkningen har sjunkit. Arbetslösheten har legat på en alltför hög nivå och de finansiella obalansema har blivit stora. De här nämnda omständigheterna har inneburit påfrestningar också för det allmänna pensionssystemet liksom för alla andra pensionssystem. Det finns tecken på att denna negativa utveckling har vänt. Investeringarna, framför allt inom industrin, har åter börjat öka och en viss minskning av arbetslösheten har kunnat märkas. Aven den negativa reallöneutvecklingen har brutits. För att denna positiva utveckling skall fortsätta och för att uppnå balans i den svenska ekonomin är det nödvändigt att målmedvetet inrikta ansträngningama på att öka sparandets andel i ekonomin för att möjliggöra en ökad investeringskvot. Först härigenom kan en stabil grund skapas för en ekonomisk tillväxt. Det är vidare nödvändigt att pris- och löneökningama dämpas kraftigt och att statens budgetunderskott reduceras. Därmed ges förutsättningar för att åter uppnå full sysselsättning. En sådan utveckling skulle också ha stor betydelse för finansieringen av pensionssystemet. Klarar vi å andra sidan inte av att uppnå en stark och stabil tillväxt kan det komma att innebära allvarliga påfrestningar för de sociala trygghetssystemen. Under remissbehandlingen av riksförsäkringsverkets förslag till avgiftsuttag för ATP för åren 1985-1989 har det övervägande antalet av de hörda myndigheterna och organisationerna - bl.a. allmänna pensionsfonden, Sveriges riksbank, Landstingsförbundet, LO, TCO och SAF - förordat en översyn av pensionssystemet i olika hänseenden. Härvid har bl.a. efterlysts en övergripande utredning av de problem som pensionssystemens utveckling i en förändrad samhällsekonomisk situation kommer att möta. Flera av remissinstansema har framhållit vikten av en belysning av frågan om awägning inom det begränsade samhällsekonomiska utrymmet mellan offentlig konsumtion, de yrkesaktivas konsumtion och den privata konsumtion som följer av löpande pensionsutbetalningar.

Mot härav ansåg departementschefen bakgrund tiden vara mogen för en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna pen- Detta sionssystemet. arbete borde göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté med företrädare för arbetsmarknadens parter. Därefter ger direktiven vissa utgångspunkter för utredningsarbetet. Det framhålls där att den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av

Inledning 41

den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om inte minst från

fördelningspolitisk synpunkt. Grunden för den fortsatta trygghetspolitiken är

att den sociala standard som uppnåtts skall bevaras och att det allmänna pensionssystemets grundvalar skall bibehållas. En utgångspunkt för arbetet bör således vara att folk- och tilläggspensioneringen ligger fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tillläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrad. Inte heller finns skäl att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. Tilläggspensioneringen bör också fortsättningsvis vara utformad som ett fördelningssystem med viss fondering och finansieras genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning och genom fondavkastning. I direktiven framhålls att det med beaktande av dessa utgångspunkter bör stå beredningen fritt att ta upp de frågor som den finner lämpligt och att några mer bundna direktiv alltså inte bör ges. I det följande utvecklar dock departementschefen något mer utförligt vissa frågor som beredningen bör behandla. Dessa avser bl.a. möjligheterna till rörlig pensionsålder och reformering av efterlevandepensioneringen. En annan fråga som sålunda tas upp avser reglerna för vürdesükring av pensionsförmåner-na. Här beskrivs de nuvarande reglerna för indexering av intjänad pensionsrätt och löpande pensionsförmåner inom den allmänna pensioneringen och på avtalspensioneringens område. Det erinras också om att basbeloppet vid sidan härav är av betydelse på så sätt att pensionsgrundande för ATP är enbart förvärvsinkomster som överstiger basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. En central uppgift för beredningen är enligt direktiven att analysera värdesäkringssystemets utformning. Det bör ankomma på beredningen att undersöka fördelar och nackdelar med olika metoder för värdesäkring av pensioner och intjänade pensionsrättigheter. Härvid bör lämnas en belysning av vad olika metoder betyder för den enskilde och för samhällsekonomin. Av vikt är, framhålls det, att den metod för värdesäkring av pensionerna som används kan tillämpas under skiftande konjunkturförhållanden och löneutveckling. Den erinras i direktiven om att basbeloppet är av betydelse även på en mängd områden utanför den allmänna pensioneringen. Om beredningen skulle komma till resultatet att det är påkallat med en ändring i något eller några hänseenden av metoderna för värdesäkring av pensioner eller på intjänandesidan inom ATP bör beredningen undersöka vilka konsekvenser detta kan få utanför pensionsområdet. Beredningen bör i sådant fall också överväga vilka särskilda övergångslösningar som kan behöva genomföras på pensionsområdet i och med en övergång till ett förändrat system. Vidare understryks i direktiven vikten av en fungerande samhällsekonomi för möjligheterna att infria gjorda pensionsåtaganden. Det betonas att kraftiga avgiftshöjningar riskerar att försvåra inflationsbekämpningen och försvaga näringslivets konkurrenskraft och tillväxtmöjligheter. Beredningen bör belysa finansieringsfömtsättningarna för pensionsåtagandena mot bakgrund av utvecklingen av avgiftsunderlaget och de realränteinkomster som kan förväntas tillfalla AP-fonden. Beredningen bör härvid ge sin syn på hur den

42 Inledning

framtida finansieringen skall tryggas. Här bör också beaktas awägningen i ett längre samhällsekonomiskt perspektiv mellan den rent ekonomiska tryggheten för den enskilde och insatserna från samhällets sida i form av service, omsorg och vård för pensionärerna. Vidare tas i direktiven upp de olika former av avtalspensioner som finns vid sidan av den allmänna pensioneringen och som ersätter eller kompletterar folk- och tilläggspensionerna. Enligt departementschefens mening går det inte att bedöma den allmänna pensioneringens utveckling utan att man också beaktar avtalspensionerna. Beredningen bör enligt direktiven göra en analys av detta. I detta sammanhang åläggs beredningen att uppmärksamma de fördelningspolitiska effekter m.m. som kan uppkomma om en metod för värdesäkring tillämpas för den allmänna pensioneringen och en annan metod tillämpas för avtalspensioner m.m. Här påpekas också att vissa regler inom den allmänna pensioneringen har ett naturligt samband med avtalspensionernas utformning. Det gäller t.ex. frågan om gränsen för ATP-skyddet. Pensionspoäng tillgodoräknas endast för inkomster som överstiger basbeloppet för året och som uppgår till högst 7,5 gånger basbeloppet. Det erinras om att en höjning av sistnämnda gräns har aktualiserats vid flera tillfällen. Beredningen bör studera konsekvenserna i olika avseenden av en sådan höjning. Ytterligare ett område som behandlas i direktiven är reglema för intjänande av ATP. Det framhålls här att det, genom att den intjänade pensionsrätten för olika år nu räknas upp i takt med prisutvecklingen, kan inträffa att pensionsnivån för den enskilde kommer att mera påtagligt awika från den åsyftade om den ekonomiska situationen under en längre period har medfört en ökande eller minskande reallöneutveckling. En liknande effekt kan erhållas under perioder med växlande reallöneutveckling, då år med ett högt reallöneläge kommer att väga tungt i beräkningen av individuella pensioner, eftersom dessa beräknas med hänsyn till den genomsnittliga förvärvsinkomsten under de 15 bästa inkomståren. Vidare anförs: Andra frågor som uppmärksammats i anslutning till de nuvarande intjänandereglema för ATP berör de s.k. 15- och 30-årsreglema. Härvid har bl.a. gjorts gällande att regeln att pensionen räknas på grundval av den försäkrades 15 bästa inkomstår för individer med stadigt stigande reallön leder till att tilläggspensionen utgår med högre andel av förvärvsinkomsten än vad som var åsyftat. Viss kritik har också riktats mot 30-årsregeln, som innebär att det i ATP-systemets fullfunktionsstadium är tillräckligt med 30 år med pensionspoäng för att få oreducerad ATP. Bl.a. har hävdats att både 15- och SO-årsregeln är till nackdel för dem som har en lång yrkesverksam tid med en relativt fast lönenivå i jämförelse med personer som förvärvsarbetar under kortare tid, men som får högre och successivt stigande inkomster under denna tid. Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör kommittén belysa effekterna av alternativa metoder för indexuppräkning av den intjänade pensionsrätten inom ATP. Härvid bör också belysas vilka konsekvenserna blir med en ordning där skilda metoder används för uppräkning av utgående pensioner och för beräkning av intjänade pensionspoäng. Kommittén bör också göra en analys av hur 15- och SO-årsreglema har utfallit och överväga för- och nackdelar med en ändring. Därvid bör beaktas att flera av de skäl som vid införandet av ATP-systemet talade för en kort intjänandetid och en premiering av år med goda inkomster med tiden helt eller delvis har spelat ut sin roll. ATP-systemet har varit i funktion under så lång tid att de som i fonsätlningen kan beviljas ålderspension har haft möjlighet att förvärva pensionspoäng under så många år som krävs för full sådan pension. De nuvarande 15- och 30-årsreglema innebär ett särskilt skydd exempelvis för dem som på grund av lång utbildning först sent kan träda in i förvärvslivet. Dessa torde

Inledning 43

samtidigt ofta vara tillförsäkrade ett bättre pensionsskydd genom avtalspensioner. Aven föräldrar som avstår från förvärvsinkomster under några år för att ta hand om barnen åtnjuter ett visst skydd genom 15- och SO-årsreglema samtidigt som numera särskilda regler införts om intjänande av ATP-poäng under sådana år. l den mån kommittén finner att de beskrivna reglerna bör ändras måste också konsekvenserna för fall av ovan nämnda slag belysas och behovet av special- och övergångsregler overvagas. Genom direktiven åläggs beredningen också att undersöka i vad mån det är möjligt att genomföra lagtekniska förenklingar inom den allmänna pen- Bl.a. bör prövas att föra samman merparten av sioneringen. möjligheterna reglerna för folk- och tilläggspensioneringen eller på annat sätt uppnå större överensstämmelse dem emellan. Även pensionstillskottets ställning i lagtekniskt hänseende bör därvid uppmärksammas. En lösning som bör prövas är att in pensionstillskotten som en garantinivå inom AFL. I direktiven bygga betonas att alla möjligheter till ökad samordning bör tas till vara och att beredningen härvid bör utgå från de riktlinjer som redovisats av socialpolitiska

samordningsutredningen och som vunnit riksdagens gillande (SfU 1982/83:14,

rskr. 211). Också från administrativa synpunkter finns skäl att överväga om regelsystemet kan förenklas för att därigenom underlätta tillämpningen. I anslutning till den här behandlade genomgången av det allmänna pensionssystemet bör beredningen enligt direktiven bedöma behovet av en frivillig pensionsfbrsdkring i offentlig regi. I direktiven anförs att redovisningen av utredningsresultatet skall slutligen omfatta beräkningar av förslagens konsekvenser i kostnadshänseende och i andra avseenden för olika intressenter som berörs antingen direkt eller indirekt. Bl.a. bör de administrativa effekterna belysas. Som en utgångspunkt för arbetet skall gälla att alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser. Det innebär att, om förslag redovisas som medför ökade utgifter, beredningen samtidigt måste visa hur förslagen kan finansieras, genom omprövningar som innebär besparingar inom det direkta utredningsområdet eller på närliggande områden. Även i övrigt gäller de direktiv som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5). har den 22 juni 1988 utfärdat särskilda kommittédirektiv till Regeringen kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten. En redovisning av innehållet i dessa lämnas i avsnitt 7.3.2. Utöver de uppdrag som beredningen erhållit genom direktiven har vid skilda tillfällen under utredningsarbetets gång överlämnat ett regeringen antal utskottsbetänkanden och motioner. Också från riksdagsskrivelser, har överlämnats vissa skrivelser m.m. med anledning av socialdepartementet beredningens uppdrag i de delar som behandlas i detta betänkande. Sålunda har socialdepartementet till beredningen överlämnat riksförsäkringsverkets skrivelse den 18 december 1987 med förslag till avgiftsuttag till den allmänna tilläggspensioneringen för åren 1990-1994. Socialdepartementet har också - med anledning av beredningens uppdrag en skrivelse den 24 mars angående värdesäkring av pensioner - överlämnat 1983 från riksförsäkringsverket med redovisning av ett regeringsuppdrag att undersöka de tekniska och ekonomiska konsekvenserna av en indexanknytning

44 Inledning

av de allmänna pensionerna till löneutvecklingen eller till olika former av sammanvägning av löneutveckling och prisutveckling. Vidare har socialdepartementet överlämnat en skrivelse den 7 september 1988 från Lantbrukarnas Riksförbund med en begäran om utredning av möjligheterna för kvinnor med låga inkomster att teckna en tilläggsförsäkring till ATP. Till beredningen har också inkommit olika från bl.a. framställningar organisationer och enskilda personer rörande de spörsmål som aktualiserats genom beredningens direktiv eller som i övrigt hänför sig till den allmänna pensioneringen.

1.2 arbetet

Uppläggningen

av

Vi började vårt arbete under våren 1985. I tidigare betänkanden har vi redovisat överväganden och förslag i vissa av de frågor som tagits upp i våra direktiv. Sålunda har vi i betänkandet redovisat (SOU 1986:47) Deltidspension resultatet av vår översyn av delpensionsförsäkringen och lagt fram förslag till vissa ändringar av reglerna härför. Dessa förslag har numera lett till ändrad lagstiftning (prop. 1986/87:133, SfU 22, rskr. 326, SFS 1987:364). I betänkandet (SOU 1987:55) Efterlevandepension har vi lagt fram förslag till en genomgripande reformering av den allmänna försäkringens efterlevandepensionering och av efterlevandeförmånerna inom arbetsskadeförsäkringen. Vidare har vi där föreslagit en aweckling på viss sikt av de särskilda folkpensionsförmånerna hustru- och barntillägg. Även dessa våra förslag har föranlett lagstiftning 1987/88:171, SfU 29, rskr. 401, SFS 1988:881- (prop. 889). De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1990. Vi har vidare i betänkandet (SOU 1989:58) Undantagandepensionärernas ekonomi presenterat resultatet av en kartläggning av de ekonomiska förhållandena för pensionärer som begärt undantagande från ATP. Denna har gjorts efter hemställan av riksdagen och har i augusti 1989 redovisats för regeringen. I betänkandet (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi lagt fram överväganden och förslag i fråga om förtidspensioneringen och reglerna för rörlig pensionsålder inom det allmänna pensionssystemet. Detta betänkande har remissbehandlats och har i vissa delar lett till ändrad lagstiftning eller till regeringsförslag härom. I övrigt bereds betänkandet för närvarande inom socialdepartementet. Redan före avlämnandet av det betänkandet har vi fullgjort vårt uppdrag enligt direktiven beträffande s.k.

58,3-årspensioneringar genom att i december

1988 till regeringen - utan ställningstagande - överlämna en inom sekretariatet utarbetad promemoria med förslag till lösningar på problemet. Vi har i november 1986 till regeringen överlämnat en rapport, utarbetad av en arbetsgrupp inom beredningen, med underlag som belyste utvecklingen av basbelopp, priser och löner mellan åren 1982 och 1985. Som ett led i våra strävanden att få till stånd en belysning av pensionsfrågorna ur olika aspekter och ta fram ett allsidigt underlag för våra

Inledning 45

bedömningar har vi uppdragit åt universitetslektorn Agneta Kruse vid nationalekonomiska institutionen vid Lunds Universitet att självständigt utföra ett arbete för att klarlägga de problem som det allmänna pensionssystemet kommer att ställas inför för framtiden. I rapporten (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet har hon redovisat sina synpunkter på pensionssystemet och på samspelet mellan detta och samhällsekonomin, nu och i framtiden. Rapporten utgör ett underlag för våra bedömningar i detta betänkande. I föreliggande betänkande behandlar vi sålunda återstående delar av vårt utredningsuppdrag i enlighet med de direktiv som lämnats oss (se avsnitt 1.1). Vi tar här upp de väsentliga frågorna om finansieringsförutsättningarna för framtiden i syfte att klarlägga pensionssystemets förmåga att även framdeles uppfylla lämnade åtaganden och spela den samhällsekonomiska roll som det tilldelats. Andra viktiga frågor som vi behandlar i betänkandet avser samspelet mellan den allmänna pensioneringen och avtalspensionerna samt awägningen mellan ekonomiska och andra insatser för pensionärer. Vi redovisar vidare överväganden och förslag beträffande reglerna för intjänande av rätt till ATP, i fråga om indexering av intjänad pensionrätt och löpande pensionsförmåner samt i vad avser den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst. Även spörsmålet om behovet av att återinföra en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi tar vi upp till behandling. Ytterligare frågor som vi berör i betänkandet är möjligheterna till en mer eller mindre långtgående integrering mellan folk- och tilläggspensioneringen samt åtgärder som kan betingas av en anpassning av det svenska allmänna pensionssystemet till de regler som på området gäller inom EG. l vissa av de frågor som vi sålunda behandlar i föreliggande betänkande lägger vi inte fram några konkreta förslag till lagändringar. De förslag som vi där redovisar får i stället ses som principförslag. En anledning härtill är den begränsade tid som stått till vårt förfogande under det slutliga utarbetandet av detta betänkande. Ytterligare en orsak till den sålunda valda lösningen är att det vid övervägandena i de berörda delarna aktualiseras en mängd lagtekniska frågor i olika hänseenden. Enligt vår mening är det en lämpligare framgångsväg att dessa prövas i ett annat sammanhang, t.ex. av en expertgrupp, än i en parlamentariskt sammansatt utredningskommitté. Till denna vår ståndpunkt har också bidragit att det enligt direktiven har ålegat oss att pröva förutsättningarna för lagtekniska förenklingar av regelsystemet för den allmänna pensioneringen och för en större inbördes samordning inom detta. Bl.a. har vi här haft till uppgift att undersöka möjligheterna att lagtekniskt inordna delpensionsförsäkringen i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Av tidsskäl har vi inte haft möjlighet att företa någon sådan sammanhängande genomgång i förenklings- och samordningssyfte av lagreglerna för den allmänna pensioneringen, och vi redovisar därför i detta betänkande inte nägra överväganden och förslag i det hänseendet. Vi vill i stället förorda att ett sådant arbete med en generell översyn av pensionslagstiftningen i samordnande och förenklande syfte påbörjas i anslutning till att vi härmed slutredovisar vårt uppdrag. I vilka former det arbetet lämpligen bör bedrivas anser vi oss inte böra anlägga några synpunkter på. Enligt vår uppfattning kan det emellertid vara lämpligt att det

46 Inledning

inom ramen för det av oss sålunda förordade arbetet görs en vidare bearbetning av de principförslag som vi lägger fram i detta betänkande och att därvid tas också till hänsyn givetvis de remissynpunkter som då kan föreligga. Under vårt utredningsarbete har vi genomfört och sammanställt olika undersökningar samt inhämtat upplysningar från olika ormyndigheter, ganisationer och andra. Stor och omfattande hjälp har vi härvid erhållit från riksförsäkringsverket, bl.a. med specialbearbetningar av verkets statistik, register och ATP-prognoser samt en utredning om de tekniska förutsättningarna för en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Vi har också vid sammanträden med beredningen fått del av faktamaterial och synpunkter från ett flertal forskare och företrädare för olika myndigheter och organisationer. Som ett led i detta arbete med att få ett brett underlag för ställningstagandena har vi uppdragit åt ett antal experter på olika områden att för vår räkning utarbeta uppsatser i skilda ämnen av betydelse för bedömningen av det allmänna pensionssystemets utveckling. Dessa expertuppsatser redovisas i en särskild till detta betänkande bilagedel (SOU 1990:78). De har utgjort ett värdefullt och mångsidigt underlag för våra överväganden. Den nämnda bilagedelen innehåller följande expertuppsatser: 1. och arbetskraft - till år 2025, utarbetad av avdel- Befolkning beräkningar ningsdirektörerna Hans Eriksson och Leif Johansson vid statistiska centralbyrån (SCB) 2. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020, utarbetad av professor emer. Ragnar Bentzel 3. Sparande och investeringar i svensk ekonomi - översikt och utvecklingstendenser, utarbetad av fiLdr. Lennart Berg 4. ATP-systemet från utarbetad av docent fördelningspolitisk synpunkt, Ann-Charlotte Ståhlberg vid Institutet för social forskning, Stockholms Universitet 5. utarbetad Perspektiv på allmänna pensionsfonden, av professor emer. Börje Kragh 6. Ekonomiska aspekter på avtalspensionerna, utarbetad av professor Eskil Wadensjö vid Institutet för social forskning, Stockholms Universitet. Under utredningsarbetet har ordföranden och sekreterarna besökt Köpenhamn och Helsingfors och därvid inhämtat om och diskuterat upplysningar de danska resp. finska pensionssystemen. Kontakter har förekommit med departement och myndigheter också i Norge. Vidare har sekretariatet vid en studieresa till USA och Canada fått information i olika hänseenden om pensionssystemen i de länderna.

2 De svenska

pensionssystemen

2.1 Den historiska i huvuddrag utvecklingen

I äldre tider var gemenskapen inom släkten den säkraste garantin för ekonomisk trygghet vid ålderdom, sjukdom eller förlust av försörjare. Även i detta hänseende. Genom undantags- och gården kom att få betydelse födorådssystemen gavs de äldre på landsbygden försörjning när gården skiftade ägare. Och genom legostadgorna gavs husbönderna ansvar för sina anställda. De som inte togs om hand av familjerna eller i hushållen var dock ofta hänvisade till någon form av fattigvård. De första gemensamma insatserna för hjälp och stöd till nödställda över familjegränserna kom till stånd genom kyrkan. I och med reformationen bortföll kyrkans självständiga ekonomi och därmed även en stor del av dess fattigomsorg. Den kom att ersättas av en offentlig fattigvård av begränsad omfattning. Först genom fattigvårdsförordningen år 1847 blev fattigvården obligatorisk för städerna och socknarna. Efter hand kom också yrkesföreningarna inom hantverket, skråna, att organisera inbördes hjälpverksamhet. Genom skråkassor, till vilka medlemmarna regelbundet betalade en avgift, garanterades medlemmarna ett visst ekonomiskt stöd vid t.ex. sjukdom och olycksfall. Skråkassorna kan ses som en föregångare till de fabriks- och pensionskassor som växte fram under slutet av 1800-talet. In på 1800-talet började pensionssystem införas inom staten, även om de i vissa hänseenden kan härledas tillbaka ända till 1600-talet. Vid nämnda tid utvecklades pensioneringsregler och pensionsutfästelser för ordinarie innehavare av statlig tjänst. Det första något så när enhetliga pensionsreglementet för statstjänstemän tillkom genom lag år 1907. Men även vid denna tid var det vanligt att varje statligt verk hade sin egen pensionskassa, till vilken tjänstemännen betalade en avgift. Till en början gällde att staten svarade för ålders- och invaliditetsskyddet. En allmän och obligatorisk pensionering infördes för första gången i Sverige genom en lag den 30 juni 1913 om allmän pensionsförsäkring. Försäkringen omfattade ålderdoms- och invaliditetsförsäkring. Den var sammansatt av dels en på årliga avgifter från de försäkrade uppbyggd livräntedel med pensioner som beräknades individuellt efter försäkringstekniska grunder, dels en behovsprövad understödsdel som bekostades av allmänna medel. Pensionen betalades ut från det den försäkrade fyllde 67 år eller dessförinnan blev varaktigt arbetsoförmögen. År 1918 kompletterades lagen med bestämmelser om vissa inkomstprövade barntillägg. Sociala förmåner på det privata området grundade på avtal eller som

48 De svenska pensionssystemen

ensidiga arbetsgivarutfästelser förekom på företagsnivå sedan relativt lång tid tillbaka men blev efter hand allt vanligare, framför allt för tjänstemän. Den första pensionsplanen för tjänstemän, vilken omfattade ålders- och änkepension, tillkom år 1917, då också Sveriges Privatanställdas Pensionskassa (SPP) inrättades. Den omfattade till en början även vissa kommunaltjänstemän. För privatanställda arbetare förekom i början av 1900-talet vissa kollektivavtal med någon form av sjukförsäkring men endast ett fåtal pensionsavtal. Tjänstepensioneringen för kommunalt anställda fick en enhetlig lösning år 1922 genom bildandet av Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa. Stockholm och några andra - i regel större - städer hade dock redan långt dessförinnan ordnat pensionsfrågan i egen regi. Jämsides med pensionskassans tillväxt ökade den lokalt anordnade pensioneringen. Genom 1935 års lag om folkpensionering förändrades den allmänna pensioneringens uppbyggnad. Det tidigare premiereservsystemet övergavs, och i stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. I huvudsaklig överensstämmelse med den äldre lagstiftningen kombinerades i 1935 års lag rätten till grundpension med tilläggspensioner som efter utgick behovsprövning. Senare gjordes den inkomstprövade delen av pensionen dyrortsgraderad. Den nya lagen upptog inga bestämmelser om barntillägg. Genom en särskild lag, 1937 års lag om bambidrag, infördes emellertid bestämmelser om bidrag, som i vissa fall kunde utgå då en gentemot barnet försörjningspliktig person hade avlidit eller var varaktigt arbetsoförmögen. Nästa stora reform på folkpensioneringens område skedde i och med av 1946 antagandet års lag om folkpensionering. Pensionerna höjdes och ålderspensionen blev inte till någon del inkomstprövad. Invalidpensioneringen byggdes ut och dyrortsgraderingen ersattes av generella statliga bostadstillägg, som kunde kombineras med kommunala. Vidare infördes vissa familjeförmåner: inkomstprövade hustrutillägg och änkepensioner till kvinnor i relativt hög ålder. Genom särskilda lagar dr 1947 infördes bidrag till änkor och änklingar med I vård om minderåriga barn och reviderades barnbidragslagen. Jämsides med folkpensioneringens successiva även utbyggnad utvidgades tjänstepensioneringarna. Inom staten vidgades efter hand pensionsrätten till nya grupper statsanställda fram till 1947års allmänna tjänste- och familjepensionsreglementen som tillkom efter förhandlingar med personalorganisationerna enligt en vid denna tid införd förhandlingsrätt. De flesta större kommunerna och landstingen hade ordnat någon form av personalpensionering när man år 1947 började förhandla med personalorganisationerna om enhetliga pensionsbestämmelser för hela landet. Under de närmast följande åren träffades överenskommelser om normalpensionsreglementen för alla kommuner och landsting. Även pensionsanordningarna för privattjänstemännen utvecklades och förbättrades. Efter hand utvidgades även för pensionsavtalen arbetare och vid tiden strax efter andra hade större i världskriget företag många fall infört trotjänarpensioner till arbetare som varit länge i tjänst. En tjänstepensionering av någorlunda god beskaffenhet var dock fortfarande förbehållen praktiskt taget endast vissa mindre grupper privatanställda tjänstemän samt i statlig och kommunal tjänst anställda och tjänstemän

De svenska pensionssystemen 49

arbetare. Redan år 1947 startade ett betydande utrednings- och reformarbete som så småningom utmynnade i genomförandet av den allmänna tilläggspensioneringen. Även en utbyggnad av folkpensioneringen utreddes i samband härmed. Ett led i detta arbete var en reformering av familjepensioneringen. Sålunda infördes fr.o.m. den 1 juli 1960 icke inkomstprövade änke- och barnpensioner. Den 1 januari 1960 trädde 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension i kraft. Härigenom tillkom den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) med inkomstrelaterade ålders-, förtids- och familjepensioner. Som en nyhet inom den allmänna pensioneringen tillkom en möjlighet till rörlig pensionsålder genom regler om förtida och uppskjutet uttag av ålderspension. Den allmänna pensionsåldern var fortfarande 67 år. Genom 1959 års allmänna tjänstepensionsreglemente anpassades de statliga tjänstepensionerna till folk- och tilläggspensioneringarna genom tillämpning av den s.k. bruttometoden. Även för kommunalanställda samordnades i anslutning till ATP-reformen pensionssystemen efter likartade linjer. Sedan

ATP genomförts förhandlades den s.k. ITP-planen fram. ITP (Industrins och

handelns tilläggspension för tjänstemän) utformades som ett komplement till folk- och tilläggspensioneringen. Den 1 januari 1963 trädde lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i kraft. Den innebar en samordning mellan folk- och tilläggspensioneringen. Reglerna om allmän tilläggspension överfördes i princip oförändrade från 1959 års lag. Vad gäller folkpensioneringen omvandlades den tidigare invalidpensionen till en icke inkomstprövad förtidspension och infördes möjlighet liksom inom ATP till förtida och uppskjutet uttag av ålderspension. Vissa nya förmånsformer infördes också i pensionssystemet. Samtliga pensionsformer anknöts till det s.k. basbeloppet och förmånernas storlek angavs i procent härav, dock först efter en viss övergångstid. Folk- och tilläggspensioneringen har sedan dess bibehållit sin grundläggande struktur. Pensionsbestämmelserna har dock undergått vissa ändringar under de år lagen varit i kraft, Lex. har grundförmånen inom folkpensioneringen höjts vid flera tillfällen, senast år 1984, och har förutsättningarna att erhålla förtidspension mildrats. Med verkan fr.o.m. den 1 juli 1969 infördes genom en särskild lag pensionstillskott att utgå till pensionstagare med låg eller ingen ATP. Fr.o.m. den 1 juli 1976 utges dubbla pensionstillskott till förtidspensionärer. Pensionstillskotten har successivt höjts, senast med ikraftträdande den 1 januari 1990. År 1971 slöts på arbetsmarknaden en överenskommelse om avtalspensioner för privatanställda arbetare, s.k. särskild tilläggspension (STP), och avtalsgruppsjukförsäkring (AGS). Förmånerna utformades som komplement till den allmänna pensioneringens ålders- och förtidspensioner. Mellan de statsanställdas fackliga organisationer och statens arbetsgivarverk slöts år 1974 ett allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän, vilket med vissa ändringar fortfarande gäller. Avtalet anslöt i stort till 1959 års allmänna tjänstepensionsreglemente. Sedan år 1974 har således bestämmelserna om de statliga tjänstepensionerna formen av kollektivavtal. Den 1 juli 1976 genomfördes en omfattande reform av den allmänna

50 De svenska pensionssystemen

pensioneringen. Bl.a. sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år och utökades möjligheterna till rörlig pensionsålder. Genom om lagen delpensionsförsäloing infördes rätt till pension för arbetstagare som inför övergången till ålderspension trappar ned sitt förvärvsarbete. Denna försäkring för delpension utvidgades den 1 januari 1980 till att omfatta även egna företagare och uppdragstagare. Tjänstepensioneringen för kommunalanställda förändrades i vissa avseenden genom kollektivavtal år 1984. Samordningen med de allmänna pensionerna skall alltjämt ske enligt den s.k. bruttometoden men enligt avtalet garanteras de kommunalt anställda en kompletterande nettopension utöver folkpensionen och ATP. På familjepensioneringens område har nyligen genomförts en omfattande reform med verkan fr.o.m. år 1990. De tidigare livsvariga änkepensionerna har därmed ersatts av mer tidsbegränsade och behovsinriktade förmåner som utges på lika villkor till såväl änka som änkling. I bilaga B lämnas en utförligare redogörelse för bakgrunden till de nuvarande pensionssystemen. I betänkandena (SOU 1987:55) Efterlevandepension och (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi lämnat en mer av utvecklingen ingående redovisning när det gäller där berörda pensionsformer.

2.2 Översikt över svenska

dagens pensionssystem

Huvuddelen av den svenska pensioneringen utgörs i dag av de allmänna pensionssystemen som administreras i samhällets regi och regleras genom lagstiftning. Härutöver finns olika avtalsreglerade tjänstepensionssystem som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Slutligen kan enskilda på eget initiativ teckna privata pensionsförsäkringar eller på annat sätt ordna sitt ekonomiska skydd inför pensioneringen. De allmänna pensionssystemen består av folkpensionering, för försäkring tilläggspension (ATP) och delpensionsförsäkring. Dessa pensionssystem är obligatoriska och omfattar i princip hela befolkningen. Folkpensioneringen tillförsäkrar alla som är bosatta här i landet en allmän grundtrygghet medan tilläggspensioneringen ger ett skydd mot inkomstbortfall. Inom båda systemen utges förmåner i form av ålders-, förtids- och efterlevandepension. Delpensionsförsäkringen ger kompensation för inkomstbortfall till följd av arbetstidsminskning åren närmast före den allmänna pensionsåldern, som är 65 år. Pensionsförmånerna inom de allmänna systemen beräknas med ledning av ett basbelopp som årligen fastställs av regeringen på grundval av prisutvecklingen. Förmånerna är därmed automatiskt värdesäkrade i förhållande till penningvärdesförändringen. För år 1990 utgör basbeloppet 29 700 kr. Folkpensioneringens huvudförmåner utges med enhetliga belopp oberoende av eller förvärvsverksamhet. tidigare avgiftsbetalning I princip motsvarar förmånerna (med undantag endast för barnpensionerna) 96 % av basbeloppet. Om också pensionstagarens make uppbär folkpensionsförmån reduceras beloppet till som lägst 78,5 % av basbeloppet. De generella förmånerna kan

De svenska pensionssystemen 51

kompletteras med vissa behovs- eller inkomstprövade tilläggsförmåner. Om pensionstagaren saknar eller har låg ATP utges pensionstillskott till ålderspension och efterlevandepension till vuxna med för närvarande högst 50 % av basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed 146 % av basbeloppet (43 362 kr. år 1990). För två makar utgör den sammanlagda ålderspensionen minst 257 % av basbeloppet eller för närvarande 76 329 kr. Till förtidspension utges pensionstillskott med för närvarande 100 % av basbeloppet. Miniminivån för en ensam förtidspensionär motsvarar därmed 196 % av basbeloppet eller 58 212 kr. år 1990. Till samtliga dessa förmåner kan utges kommunalt bostadstillägg (KBT), som täcker merparten av bostadskostnaden upp till en viss nivå. Vidare leder särskilda beskattningsregler till att pensionstagare med inkomster motsvarande miniminivån för ålderspension helt befrias från inkomstskatt. Barnpension utges från folkpensioneringen med sådant belopp att pensionen tillsammans med eventuell tilläggspension uppgår till minst 40 % av basbeloppet eller för närvarande 11 880 kr. Barnpensionen utges dock från folkpensioneringen alltid med som lägst 25 % av basbeloppet. Rätten till ATP är relaterad till storleken av de förvärvsinkomster som den försäkrade haft under sin yrkesverksamma tid. Pensionsrätt intjänas från 16 t.o.m. 64 års ålder. För rätt till pension krävs att pensionsgrundande inkomst tillgodoräknats för minst tre år. Förvärvsinkomsterna är pensionsgrundande till den del de överstiger basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger

detta basbelopp. Ålderspensionen utgör 60 % av medelinkomsten för de 15

bästa inkomståren uppräknad till aktuellt penningvärde. För rätt till oreducerad pension krävs som huvudregel 30 år med pensionsgrundande inkomst. År antalet år lägre minskas pensionen proportionellt. Förtidspensionen beräknas på samma sätt som ålderspension. Pensionen beräknas härvid, under vissa villkor, som om den försäkrade fortsatt att förvärvsarbeta med oförändrad inkomst fram till pensionsåldern. Efterlevandepension beräknas i förhållande till den ålders- eller förtidspension som den avlidne varit eller skulle ha blivit berättigad till. Pension till vuxen efterlevande utgör 40 % eller, om barnpension samtidigt utges, 20 % av den avlidnes egenpension. Barnpensionen från tilläggspensioneringen utgör 30 % därav. Finns flera barn ökas detta procenttal med 20 för varje barn utöver det första och det sammanlagda beloppet fördelas lika mellan barnen. När det gäller ålderspensioneringen svarar folkpension och ATP tillsammans för ca 65 % av inkomstbortfallet. I lägre inkomstlägen är dock kompensationsgraden betydligt högre. Delpension utbetalas med i princip 65 % av inkomstbortfallet på grund av minskningen av arbetstid. Delpensionen från den allmänna försäkringen kompenserar dock inte för bortfall av inkomstdelar som ligger över 7,5 basbelopp, dvs. motsvarande vad som gäller inom tilläggspensioneringen. De allmänna pensionssystemen är till sin karaktär s.k. fördelningssystem, dvs. ett års pensionsutbetalningar finansieras i princip direkt genom de pensionsavgifter som under samma år betalas av arbetsgivare och egenföretagare. ATP-systemet är dock ett modifierat fördelningssystem på så sätt att avgifterna under systemets första två decennier översteg pensionsbetalningarna och överskottet fonderades i allmänna pensionsfonden, AP-fonden. Även

52 De svenska pensionssynenten

inom delpensionsförsäkringen sker en viss fondering. Folkpensionerna finansieras formellt genom medel över statsbudgeten men dessa täcks till stor del genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Tjdnstepensionssystemen omfattar sammantagna i stort sett alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden. Från samtliga system utges förmåner i form av ålders- och sjukpension och - med undantag endast för tjänstepensioneringen för privatanställda arbetare - även efterlevandeförmåner. Avtalspensionerna utgör ett komplement till de allmänna pensionerna. De statliga och kommunala pensionerna garanterar härvid en viss bruttopensionsnivå i förhållande till slutlönen eller lönen under de sista åren före pensioneringen medan systemen för privatanställda tjänstemän och arbetare ger ett visst - till tillägg till den allmänna pensionen. Privattjänstemännens system ger skillnad från de privatanställda arbetarnas - härutöver pensionsskydd även för inkomster som överstiger den nivå som är pensionsgrundande inom ATP. Grovt förenklat kan tjänstepensionssystemen sägas ersätta drygt 10 % av

inkomstbortfallet vid ålderspensionering vad gäller inkomster upp till 7,5

basbelopp. För inkomstdelar därutöver motsvarar tjänstepensionen (för statligt och kommunalt anställda samt privatanställda tjänstemän) 65 % av inkomster i intervallet 7,5-20 basbelopp och 32,5 % i intervallet 20-30 basbelopp. Med undantag för tjänstepensioneringen för privatanställda arbetare utges också delpensionsförmåner för inkomster som inte omfattas av delpensionsförsäkringen. De statliga och kommunala avtalspensionerna betalas med löpande skattemedel, vilket innebär att dessa pensionssystem kan karaktäriseras som fördelningssystem. Tjänstepensionssystemen inom den privata sektorn finansieras med arbetsgivaravgifter. De privatanställda tjänstemännens pensionering är uppbyggd i form av s.k. premiereservsystem medan de privatanställda arbetarnas pensionssystem tillämpar kapitaltäckningsmetoden. Enligt båda dessa ñnansieringsmetoder är kommande pensionsutbetalningar täckta av fonder. Enligt kapitaltäckningsmetoden fonderas varje år de medel som behövs för att täcka pensionsåtagandet för försäkrade som går i pension just det året medan det i premiereservsystemet sker en gradvis uppbyggnad av fonden för varje enskild försäkrad. En annan form för komplettering av det pensionsskydd som ges genom de allmänna pensionssystemen är att den enskilde tecknar en frivillig pensiomförsäla-ing hos ett privat försäkringsbolag antingen som en individuell försäkring eller en gruppförsäkring. En försäkring av detta slag bestäms genom ett avtal mellan den enskilde - eller gruppen - och försäkringsbolaget.

Den kan avse ett rent ålderdomssparande, ett rent riskskydd för dödsfall eller

invaliditet eller en blandning av dessa former. Dessa försäkringar betalas i regel med årligen erlagda premier. De åtnjuter vissa skattemässiga lättnader såtillvida att premierna är avdragsgilla vid taxeringen för inkomstskatt och att avkastningen på de fonderade premierna hittills inte årligen har beskattats hos försäkringsbolagen. För att avdrag för erlagda premier skall medges krävs dock att vissa villkor är uppfyllda. Storleken av försäkringsbeloppen bestäms i avtalet med försäkringsbolaget men kan höjas på grund av återbäring, om

De svenska pensionssystemen 53

förräntningen på det fonderade kapitalet blivit högre än vad bolaget förutsatt i sitt ursprungliga ränteantagande. kan ske även i andra former. T.ex. kan Pensionssparande naturligtvis enskilda teckna även s.k. kapitalförsäkringar för hos privata försäkringsbolag vilka inte är avdragsgilla vid beskattningen men där utfallande premierna Avkastningen på försäkringskapitalet beskattas belopp i gengäld inte beskattas. dock hos försäkringsbolaget. Sparande kan också ske i allemanssparandet, obligationer, aktier, vanliga bankräkningar etc. i syfte att möjliggöra en högre standard som pensionär. en närmare för förmånerna inom det I bilaga A lämnas redogörelse allmänna pensionssystemet och tjänstepensioneringarna och för finansieringen av dessa. Där lämnas också en redogörelse för olika former av frivilliga pensionsförsäkringar.

3 och samhälls-

Pensionssystemet

ekonomin

Inledning

Det svenska allmänna pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem. Systemet omfördelar samhällets totala konsumtionsutrymme från den yrkesaktiva befolkningen till pensionärskollektivet. Bakom denna omfördelning ligger en utfästelse som sträcker sig över flera - och i princip samtliga framtida - Denna utfästelse mellan generationer. utgör ett slags kontrakt generationerna. Det är detta kontrakt som ligger bakom de yrkesverksammas vilja att kollektivt betala de gamlas pensionsförmåner. I detta kontrakt ligger ett implicit antagande om att de som i dag betalar andras pensioner själva kommer att få sin rättvisa andel av den kommande generationens produktionsresultat. Vad som är rättvist bestäms emellertid av det gällande regelsystemet och inte av vilket konsumtionsutrymme som är tillgängligt när löftet skall infrias. Innebörden av löftet för framtida löntagare är sålunda starkt beroende av samhällsekonomins långsiktiga realtillväxt. Med pensionssystemets implicita långsiktiga löfte i sikte ordnar människor sina ekonomiska liv. De bestämmer under olika faser av sin livscykel hur mycket de vill konsumera och spara av sina disponibla inkomster, i vilken utsträckning de vill förvärvsarbeta, åldern när de vill pensionera sig, osv. Alla dessa beslut fattas bl.a. mot bakgrund av en övertygelse om att samhället kommer att tillhandahålla visst pensionsskydd vid invaliditet och ålderdom. En oavkortad pension från socialförsäkringen ger enligt de nu gällande en ersättningsgrad om ca 65 % av medelinkomsten under de 15 reglerna bästa inkomståren av den yrkesverksamma tiden - upp till ett tak om 7,5 basbelopp. Inkomstdelar över taket ger inte rätt till pension från den allmänna försäkringen. Ytterligare pensionsrättigheter kan byggas upp på grundval av utfästelser i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter eller genom enskilt initiativ. Inte minst av denna anledning är det viktigt för människor att ha en klar bild av vilken kompensationsgrad de kan förvänta Med andra ord bör utfallet av det sig från det allmänna pensionssystemet. fastställda regelsystemet vara överskådligt. Det finns viktiga kopplingar mellan pensionssystemet och människors ekonomiska beteende. Människors enskilda ageranden och beslut avgör landets ekonomiska utveckling på kort och på lång sikt. Exempelvis avgörs ramen för det totala antalet arbetade timmar i nationen och sålunda den potentiella storleken på nationalinkomsten av summan av alla enskilda beslut om arbetsutbud. Likaledes är människors enskilda sparbeslut av stor betydelse

56 Pensionssystemet och samhällsekonomin

för hur vi som nation fördelar nationalinkomsten mellan konsumtion och sparande. Tillväxten i nationalinkomsten bestäms - förutom av hur många

timmar vi som nation arbetar - av hur

mycket vi sparar och investerar i nytt kapital. Avstår vi från konsumtion i dag och investerar samma medel i ny produktionskapacitet ökar vi våra framtida konsumtionsmöjligheter. i Investeringar landets produktionskapacitet och infrastruktur ger framtida avkastningar i form av en ökad materiell välfärd eller ökad effektivitet - som i sin tur kan bidra bl.a. till en högre icke-materiell välfärd, t.ex. ökad fritid. Tillväxt i sig är av stor betydelse för pensionssystemet. Högre löner ger högre framtida pensioner. Samtidigt blir betalningsbördan för pensionsförmåner vid ett visst tillfälle är och tvärtom. En lägre ju högre löneunderlaget given profil på pensionsutbetalningar kostar mer uttryckt i procent av lönesumman ju lägre lönesumman, dvs. den ekonomiska är. tillväxten, Det är välkänt att det är lättare att åstadkomma en omfördelning av resurser från dem som har det relativt sett bra till dem som har det relativt sett dåligt under perioder med hög tillväxt. Med ett pensionssystem som är konstruerat i enlighet med fördelningsprincipen är man sålunda tvungen att skaffa sig en bild över utvecklingen av konsumtionsutrymmet och dess fördelning över tid. Oavsett hur välvilliga våra intentioner kan vara när vi stiftar lagar om exempelvis social trygghet, har utfästelserna ett egentligt värde enbart när de håller sig inom ramen för den ekonomiska verkligheten. I detta kapitel diskuteras sambanden mellan samhällsekonomin och pensionssystemet med hänsyn till alla dessa aspekter. En analys av pensionssystemets bindning till samhällsekonomin måste iviss mån bli en teknisk analys, som utgår från grundläggande ekonomiska samband. Därför presenterar vi inledningsvis några samhällsekonomiska begrepp, som kommer att spela en central roll i diskussionen.

3.2 Samhällsekonomisk

bakgrund

3.2.1 och

Bruttonationalprodukt (BNP) bruttonationalinkomst

(BNI) Bruttonationalprodukten (BNP) mäter förädlingsvärdet från produktionen av varor och tjänster under en viss tid. BNP kan uttryckas antingen i marknadspriser eller i faktorpriser. BNP till marknadspris återspeglar vad köparna av varor och tjänster betalar. Marknadspriset kan vara högre än vad det har kostat att producera och sälja varan eller tjänsten på grund av indirekta skatter. Mervärdeskatten utgör det viktigaste Dessutom exemplet. påverkas marknadspriset av prissänkande subventioner. Livsmedelssubventioner är ett Skillnaden mellan BNP till marknadspris exempel. och BNP till faktorpris avgörs alltså av indirekta skatter och subventioner. När BNP värderas till faktorpris erhålls ett indirekt mått på hur mycket de s.k. produktionsfaktorerna, dvs. arbetskraft och kapital, bidrar till produktionsresultatet. Med hjälp av en s.k. försörjningsbalans kan man visa hur ett lands produktion har använts och varifrån, dvs. genom inhemsk eller utländsk produktion, försörjningen har skett. N ationalräkenskapernas försörjningsbalans

Pensionssystemet och sarnhiillsekonornin 57

för år 1988 visas i tabell 3.1. Av denna framgår tydligt även den relativa storleken av de olika delkomponenterna.

Tabell 3.1 Sveriges försörjningsbalans år 1988. Löpande priser. Miljoner kronor

1 Privat konsumtion 590 934 2 Offentlig konsumtion 289 114 därav: Statlig konsumtion 81 243 Kommunal konsumtion 207 871 3 Bruttoinvesteringar 219 061 därav:

(1+2+3+4+5-6)

Källa: Nationalräkenskapema (SCB).

Större delen av den svenska bruttonationalprodukten går till inhemsk konsumtion. År 1988 var den privata konsumtionen ungefär dubbelt så stor som den offentliga konsumtionen, varav den kommunala konsumtionen utgjorde merparten. Bruttoinvesteringar utgörs av byggnader, anläggningar, maskiner och övrig utrustning. Till bruttoinvesteringar hör också våra investeringar i bostäder. Cirka en tredjedel av Sveriges produktion av varor och tjänster säljs i utlandet och vi importerar ungefär lika mycket från utlandet för inhemsk användning. Tabell 3.2, som också hämtats från nationalräkenskaperna, visar hur BNP — eller förädlingsvärdet - till faktorpris fördelar sig mellan lönekostnader, dvs. summan av utbetalda löner och kollektiva avgifter (för ATP, sjukförsäkringen m.m.), och driftsöverskott för näringslivet och offentliga myndigheter. Som framgår av tabellen utgör löner inkl. kollektiva avgifter merparten av förädlingsvärdet. Det framgår också att en stor del av driftsöverskottet behövs för att täcka den beräknade kapitalförslitningen.

58 Pensionssystemet och samhällsekonomin

Tabell 3.2 BNP (förädlingsvärde) till faktorpris, år 1988. Löpande priser. Miljoner kronor

BNP till Därav: faktorpris Löner, Kapital- Driftsinkl. kol- förslitning överlektiva skott avgifter netto

Näringslivet 758 390 442 488 116 583 199 319

Offentliga myndigheter 209 043 197 760 11 283 -

Övriga producenter 13 771 13 771 0 0 Summa 981 204 654 019 127 866 199 319

Källa: Nationalräkenskapema (SCB).

Här kan också nämnas att om denna beräknade kapitalförslitning dras bort från bruttoinvesteringarna i tabell 3.1 erhålls vad som kallas för nettoinvesteringar. Nettoinvesteringar utgörs av nya investeringar i byggnader och anläggningar. På motsvarande sätt kan beräknade avsättningar för kapitalför» slitning dras från samhällets sparande (brutto) för att erhålla nettosparandet. Dessa begrepp återkommer vi till i diskussionen i ett senare avsnitt om sambandet mellan pensionssystemet och sparandet. Svenskt kapital och svensk arbetskraft används även i produktionen i utlandet. Likaså används utländskt kapital och utländsk arbetskraft i Sverige. När dessa betalas skapas penningströmmar mellan länder. Läggs dessa s.k. faktorbetalningar till BNP erhålls vad som kallas bruttonationalinkomsten (BNI). BNI mäter den inkomst som är tillgänglig för användning av personer som är bosatta och företag som är verksamma i Sverige. Exempelvis blir BNI mindre än BNP när vi betalar ut löner eller till socialförsäkringsförmåner svenskar och utlänningar som är bosatta i utlandet. Det finns andra exempel. Räntebetalningar hör till de viktigaste. Som diskuteras i Lennart Bergs expertrapport till oss (som publiceras i SOU 1990:78) ger investeringar av svenska företag i utlandet upphov till driftsöverskott som på sikt åtminstone delvis kan transfereras till Sverige. I takt med den ökade europeiska internationaliseringen kan man förvänta sig att arbetskraft och kapital kommer att visa en ökande rörlighet mellan länder. Därmed kommer dessa internationella penningströmmar att bli allt större och viktigare. Det finns även andra penningströmmar som sker mellan länder men som inte har något samband med faktorbetalningar. Det beloppsmässigt viktigaste exemplet är Sveriges betalningar av u-hjälp. När hänsyn tas även till dessa erhålls ett lands bruttodisponibelinkomst. I många olika sammanhang i detta betänkande kommer vi att redovisa kalkyler som baseras på olika antaganden om ekonomisk tillväxt framöver. Vi kommer att använda uttrycket BNP som mått i detta sammahang. På lång sikt är det rimligt att förutsätta balans i samhällsekonomin gentemot utlan-

Pensionssystemet och sa/n/ziillsekonornin 59

det. Sålunda är det rimligt att utgå från att det i detta sammanhang saknar betydelse om vi väljer att arbeta med BNP, BNI eller bruttodisponibla inkomster.

3.2.2 av BNP mellan konsumtion och

Fördelningen investeringar sedan början av 1950-talet

Tabell 3.3 visar hur BNP har fördelats mellan privat och offentlig konsumtion samt investeringar under de senaste 40 åren. Tabellen visar också skillnaden mellan BNP, BNI och bruttodisponibelinkomst över denna långa period.

Tabell 3.3 sammansättningen av bruttodisponibla inkomster till marknadspris. Procent. Tioåriga genomsnitt

1950- 1960- 1970- 1980- 1959 1969 1979 1989

1. Konsumtion, totalt 78,0 75,3 78,2 82,9 därav

2. Bruttoinvesteringar i

(2 + 3) 5. Lagerinvesteringar 1,3 1,3 0,9 - 0,5 6. Export minus import av varor o tjänster 0,2 - 0,1 0,1 1,3 7. BNP till marknadspris 99,8 100,1 100,5 103,0 8. Nettofaktorinkomster från utlandet 0,1 - 0,1 0,0 - 2,0

9. BNI till marknadspris 99,9 100,0 100,5 101,0 10. Övriga finansiella transaktioner med utlandet 0,1 0,0 - 0,5 - 1,0

11. Bruttodisponibla inkomster till marknadspris 100,0 100,0 100,0 100,0

Källor. Nationalräkenskapema (SCB) och A. Markowski och E.E. Palmer, Social Insurance and Saving in Sweden, i Social Security Versus Private Saving (ed. George von Furstenberg) Ballinger, 1979.

Av tabellen framgår att de totala bruttoinvesteringarna var lägre under 1980talet an någonsin tidigare. De ökade emellertid mot slutet av 1980-talet. Man kan också lägga märke till de lägre bostadsinvesteringarna under 1970- och l980-talen samt trendminskningen i lagerinvesteringarna. Det sistnämnda har

60 Pensionssystemet och samhiillsekonomin

att göra bl.a. med att den höga realrünta, dvs. skillnaden mellan den nominella räntan och intlationstakten, som rått under större delen av 1980talet har gjort det mer lönsamt att ha medel placerade i finansiella tillgångar samt att utvecklingen av mycket avancerade lagerhållningstekniker har gjort det möjligt för företagen att klara sig med mindre lager. Den mest markanta utveckling som framgår av tabell 3.3 är den omfördelning av konsumtion från privat till offentlig konsumtion som ägt rum under decennierna efter 1950-talet. Andelen privat konsumtion minskade från drygt 63 % under 1950-talet till drygt 54 % under 1980-talet. Samtidigt Ökade den offentliga sektorns konsumtion från strax under 15 % till nästan 29 % av landets bruttodisponibelinkomst mellan 1950- och 1980-talen. I tabell 3.3 kan man också lägga märke till att summan av handelsbalansen, dvs. export minus import av varor och tjänster, och nettotlödet av faktorinkomster och övriga kapitalrörelser har varit kraftigt negativ under slutet av l980-talet sett som helhet. Vid utgången av 1980-talet överskrider landets investeringar och konsumtion de inhemska resursernas ram, dvs. de sammanlagda disponibla inkomsterna. Skillnaden mellan de disponibla inkomsterna och summa konsumtion och

investeringar, dvs. det som inkomsterna används till, kallas för finansiellt

sparande. Underskottet i utrikesbalansen innebär sålunda att landets finansiella sparande är negativt. Annorlunda uttryckt var konsumtionen för hög för att generera det sparande som behövdes för investeringar. Det är denna situation som kännetecknar obalans i samhällsekonomin.

3.2.3 Samhällsekonomins tillväxt under det senaste seklet

Den expertrapport, Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020, som professor Ragnar Bentzel utarbetat åt oss (SOU 1990:78) innehåller en översikt över samhällsekonomins tillväxt sedan år 1870. Tabell 3.4, tillsammans med ett flertal andra historiska tabeller, har hämtats ur Bentzels rapport. Av tabellen framgår att den 80-åriga perioden före år 1950 kännetecknades av genomsnittliga realtillväxttakter på omkring 2,5-3,0 %. Under de efterföljande fyra decennierna fram till slutet av 1980-talet noterades tillväxttakter på 10årsbasis om mellan 1,9 % och 4,5 %. Den starkaste inföll tillväxtperioden under 1960-talet, i ATP-systemets begynnelse, med en genomsnittlig årstakt på omkring 4,5 %. Den svagaste inföll under andra hälften av 1970-talet och

forsta hälften av 1980-talet. Under femårsperioden 1975-1980 föll tillväxttakten i BNP till en genomsnittlig årlig takt om 1,3 %. Under första hälften av

1980-talet låg den omkring 1,8 %. Under andra hälften av 1980-talet har tillväxten varit något över 2 % i genomsnitt. Tabell 3.4 belyser också det starka beroendeförhållandet mellan tillväxttakten i BNP och näringslivets och industrins tillväxt. Tillväxttakten i den svenska ekonomin har historiskt sett varit lägre än genomsnittet för hela OECD-området och, med undantag för första hälften av 1980-talet, även lägre än för de europeiska OECD-länderna, vilket framgår av tabell 3.5. Under 1980-talet har den svenska tillväxttakten om ca 2,1 % legat strax under genomsnittet för de europeiska OECD-länderna om ca 2,2 %.

Pensionssystemet och Samhällsekonomi): 61 Tabell 3.4 Produktionens tillväxt i svensk ekonomi. Procentuell tillväxt per år Tidsperiod BNP Närings- Industri Privat Offentlig sektor liv tjänst tjänst ZO-årsperioder

IO-årsperioder

5-årsperioder

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram lill år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78.

Tabell 3.5 Produktionstillväxt inom OECD-länderna. Årliga ökningari BNP

i procent

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrappon till pensionsberedningen, SOU 1990:78.

Skillnader i tillväxttakter mellan länder över längre perioder kan bero på många faktorer. Inte minst kan utgångsläget vara viktigt. Utöver det bidrar utvecklingen av investeringar, arbetskraft, teknik och kunnande. Dessa kommer att diskuteras ingående nedan för Sveriges del. Även den kortsiktiga utvecklingen av kostnader och priser är viktig. För en ekonomi som den svenska där industrin är starkt beroende av att kunna konkurrera med utländska producenter såväl på hemmamarknaden som i utlandet är faktorer som den svenska industrins varusammansättning och relativa priser av stor betydelse. Utvecklingen av antalet yrkesverksamma personer, antalet arbetade timmar per person samt produktionen per arbetad timme är avgörande for utvecklingen av samhällsekonomin. sysselsättningen matt som antalet personer i yrkeslivet har ökat under samtliga tioårsperioder sedan är 1950, vilket framgår

62 Pensionssystemet och samhiillsekonomin

av tabell 3.6. Totalt har sålunda antalet sysselsatta personer ökat under hela perioden. Utvecklingen skiljer sig mellan näringslivet och den offentliga sektorn. Under 1960-talet sjönk antalet personer sysselsatta i näringslivet svagt. Perioden 1970-1985 erfor näringslivet emellertid starka minskningar i antalet sysselsatta. Den offentliga sektorn svarade för den starkaste ökningen i antalet sysselsatta under såväl 1960- som 1970-talet. Utvecklingen har delvis präglats av den s.k. solidariska lönepolitiken. Denna har bLa. syftat till att höja den svenska industrins produktivitet genom att tvinga fram nedläggningar eller arbetskraftsbesparande investeringar inom de produktionsenheter som inte haft råd med förhållandevis höga ökningar i löner och sociala kostnader. De nya arbetstillfällena skapades i stor utsträckning inom den offentliga sektorn - men också inom de effektivare industriföretagen och den privata tjänstesektorn. Samtidigt trädde kvinnorna in i arbetslivet i ökande utsträckning, framför allt inom den offentliga sektorn.

Tabell 3.6 Sysselsättningens förändringar. Antal personer, procentuell ökning per år

Period Totalt Närings- Industri Privat Offentlig liv tjänst tjänst

IO-årsperioder

5-årsperioder

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expenrappon till pensionsberedningen, SOU 1990:78.

Sverige awiker från merparten av OECD-länderna i minst två viktiga avseenden när det gäller utvecklingen på arbetsmarknaden. För det första har arbetslösheten varit relativt låg. För det andra förvärvsarbetar kvinnor numera i nästan lika stor utsträckning som män. De största skillnaderna står att finna inom åldersgrupperna över 54 års ålder, där kvinnorna fortfarande deltar i arbetslivet i betydligt mindre utsträckning än männen. Detta framgår av uppgifter om arbetskraftsdeltagande för år 1989:

Källa: LU 90.

Pensionssystemet och saml-Iiillsckonomin 63

Utvecklingen går emellertid mot i stort sett fullständig likhet i detta avseende, vilket vi utvecklar i avsnitt 6.2. Den snabba tillväxten av antalet personer i arbetskraften under 1970-talet motverkades helt av en minskad arbetstid. Enligt 1990 års långtidsutrednings (LU 90) kalkyler minskade medelarbetstiden med 13 %, vilket medförde en minskning i antalet arbetstimmar med 5,5 %. Nedgången var till största delen följden av lagstadgade reformer: förkortningen av arbetsveckan åren 1971 och 1973, semesterförlängningen år 1978 samt utökade möjligheter till tjänstledighet. En ökning i antalet deltidsarbetande bidrog också, dock med betydligt mindre. Under 1980-talet har vi sett en ökning såväl i sysselsättning som i medelarbetstid. Antalet arbetstimmar har ökat med ca 10 % enligt LU 90. Under såväl 1970-talet som 1980-talet har kvinnorna stått för starka ökningar i antalet arbetstimmar. Till skillnad från under 1970-talet motverkades denna trend inte av en nedgång för männen. Produktivitetsutvecklingen inom hela ekonomin var hög under 1950- och 1960-talen, vilket framgår av tabell 3.7. Produktivitetstillväxten var synnerligen hög under 1960-talet. Inom industrin uppnådde produktivitetsutvecklingen då en årlig genomsnittlig tillväxttakt om 6,5 % och inom hela näringslivet var den 5,1 %, mätt som produktion per arbetad timme. För samhällsekonomin som helhet - som förutom näringslivet omfattar offentlig förvaltning vars produktivitet sätts till noll i nationalräkenskaperna uppgick produktiviteten till 4,7 %, mätt på samma sätt. Under 1980-talet har produktivitetsutvecklingen för hela samhällsekonomin legat mellan 1,1 och 1,4 %. Utvecklingen av antalet arbetstimmar har varit lika viktig som produktivitetsutvecklingen för den tillväxttakt om drygt 2 % som uppnåddes under andra hälften av 1980talet.

Tabell 3.7 Produktivitetsutvecklingen. Procentuell ökning per år

Tidsperiod Hela ekonomin Näringsliv Industri Privat tjänst A B A B A B A B

10-årsperioder 1950-1960 2,9 3,2 3,1 3,5 3,3 3,9 2,7 2,8 1960-1970 3,7 4,7 4,2 5,1 5,5 6,5 3,2 4,2 1970-1980 1,1 2,4 2,2 3,4 1,4 3,1 2,1 3,2 1980-1989 1,5 1,1 2,1 1,7 2,6 3,2 1,0 0,7 (9 år) 5-årsperioder

(4 år) A = produktion per sysselsatt B = produktion per timme Anm: Till skillnad från tabell 3.11 där produktiviteten mäts med BNP till faktorpris mäts produktivitet här med BNP till marknadspris. Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78.

64 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

Det har tidigare konstaterats att produktivitetsutvecklingen är motorn bakom den svenska samhällsekonomins tillväxt. Detta framgår ännu tydligare vid en granskning av utvecklingen under de senaste fyra decennierna. I avsaknad av nâgra omvälvande demografiska förändringar kommer produktivitetstillväxten att även i framtiden vara avgörande för landets ekonomiska Dock utveckling. kan man förutse vissa variationer framöver. Om ca 15 år inträder en period med en ogynnsam befolkningsutveckling, som kommer att kraftigt påverka förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten. Av stor betydelse för hur vi använder våra mänskliga insatser i olika produktionsprocesser är utvecklingen av det kapitalbestånd, dvs. maskiner, utrustning, byggnader, m.m., som näringslivet har till sitt förfogande. Tillväxten - och sammansättningen - av kapitalbeståndet avgörs av näringslivets investeringar. Tabell 3.8 återger Bentzels kalkyler över utvecklingen av näringslivets kapitalstock - dvs. kvoten mellan (KS), kapitalkvot (KK) kapitalstocken och produktionen - samt kapitalintensiteten (KI) — dvs. kvoten mellan kapitalstocken och sysselsättningen.

Tabell 3.8 Kapitalstock, kapitalkvot och kapitalintensitet. Årlig ökningstakt

i procent. Näringslivet

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expenrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78.

Enligt dessa kalkyler var tillväxttakten i kapitalbeståndet högst under 1950och 1960-talen. Såväl utvecklingen av kapitalstocken som kapitalintensiteten minskade under 1970-talet. Alla de nämnda tre måtten var låga i början av 1980-talet, vilket återspeglar bl.a. det faktum att näringslivets och industrins räntabilitet var låg och att förväntningarna om framtida var tillväxtmöjligheter under pessimistiska en lång rad år fr.o.m. år 1977. Av analysen i LU 90 framgår att industrins investeringar började öka kraftigt mot mitten av 1980talet i samband med en gynnsam internationell konjunkturutveckling och en markant ökning i räntabilitet för svenska företag. Vad som är avgörande för tillväxten under de närmaste åren är om investeringarna inom den konkurrensutsatta sektorn har ökat tillräckligt under

andra hälften av 1980-talet. Enligt långtidsutredningen finns det tecken på att

den betydande utbyggnad som ägt rum kan vara tillräcklig (jfr avsnitt 3.3 om Konkurrenskraften och lönebildningen i långtidsutredningens betänkande SOU 1990:14). Utvecklingen av kapitalstocken på längre sikt kommer att avgöras bl.a. av de långsiktiga räntabilitetsutsikterna, kostnadsutveckling i förhållande till utländska priser och inhemsk produktivitet samt möjligheterna att utveckla nya marknader både hemma och, framför allt, i utlandet. Sammanfattningsvis awiker perioden efter mitten av 1970-talet från den

Pensionssystemet och samhiillsekonomin 65

avsevärt mer gynnsamma 25-årsperioden dessförinnan. I många avseenden avviker de senaste 15 åren också från den ännu längre historiska bild som skisserats av Bentzel. Denna visade tillväxttakter över 2 % under ett drygt sekel. Under andra hälften av 1980-talet kunde klara tendenser mot en återgång till högre tillväxt skönjas. T.ex. ökade näringslivets investeringar betydligt. Såväl tillväxten i arbetskraften som medelarbetstiden ökade under 1980-talet. Samtidigt rådde det akut brist på arbetskraft mot decenniets slut. Sveriges relativa priser försämrades och enligt LU 90 låg Sveriges relativpriser på samma ogynnsamma nivå vid utgången av 1980-talet som i mitten av 1970-talet. Förhoppningsvis kan den typ av akut obalans som har kännetecknat svensk ekonomi sedan mitten av 1970-talet undvikas under 1990-talet och framöver.

3.2.4 Fördelningen av nationalinkomsten mellan lönesumma

och driftsöverskott Utvecklingen av lönesumma och driftsöverskott under de senaste 20 åren Tabell 3.9 har konstruerats för att belysa utvecklingen av lönesumman och driftsöverskottet sedan början av 1970-talet. Dessutom visas det utrymme som upptagits av de avgifter som behövs för att betala stora delar av socialförsäkringen samt de kollektivavtalsreglerade sociala förmånerna. Mest utmärkande i tabellen är den starka ökningen av andelen kollektiva avgifter, dvs. lagstadgade och avtalsenliga arbetsgivaravgifter. Under första hälften av 1970talet låg de på en nivå som motsvarade i genomsnitt 10 % av BNP. Under första hälften av 1980-talet motsvarade de drygt 20 % av BNP. Denna förändring synes inte ha skett enbart på bekostnad av uteblivna löneökningar. Driftsöverskottets andel sjönk med i genomsnitt nästan 6 procentenheter mellan början på 1970-talet och början på 1980-talet. Under perioden 1985-1989 ökade vinstandelen emellertid samtidigt som andelen egentliga löner, dvs. löner exkl. kollektiva avgifter, minskade. Tabell 3.10 visar de långsiktiga tillväxttakterna för BNP, lönesumman och driftsöverskott från 1970-talets början. Som framgår av tabellen finns en påfallande likhet i den långsiktiga utvecklingen av BNP till både marknadspris och faktorpris, lönesumman inkl. kollektiva avgifter (dvs. lönekostnader) samt bruttodriftsöverskott sett över hela de senaste två decennierna. Samhällsekonomin har utvecklats i en långsiktig takt om ca 2 % per år under dessa decennier och uppvisat en långsiktig tendens för både lönekostnader och driftsöverskott att också växa i denna takt. Uppgifterna i tabell 3.10 tyder sålunda på att de stora ökningar i arbetsgisom förekom under framför allt 1970-talet har övervältrats varavgifter på - i lönesumman längre sikt huvudsakligen på löner. Den årliga ökningen (exkl. avgifter) har legat på en genomsnittlig nivå om ca 1,1 % samtidigt som de kollektiva avgifterna ökat i fasta priser med en genomsnittlig takt om ca 5,9 % per år. Större delen av denna ökning representerar således en omfördelning av det totala konsumtionsutrymmet mellan löntagare och pensionärer, eftersom det huvudsakligen är pensionssystemet som har krävt ökande avgiftsuttag under de två senaste decennierna.

66 Pensionssystemet och samhällsekonomin Tabell 3.9 Utvecklingen av förädlingsvärdet och dess inkomstkomponenter, åren 1970-1989. Procent

1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989

Årlig tillväxt i: BNP till marknadspris 2,6 1,2 1,7 2,4 BNP till faktorpris 2,6 1,7 -1,2 4,2 löner exkL kollektiva avgifter:

Årlig tillväxt 1,3 0,6 —0,7 2,8

Andel i BNP till faktorpris 58,0 54,6 53,5 51,0 Kollekllva avgiften

Årlig tillväxt 9,9 10,0 —0,3 3,4

Andel i BNP till faktorpris 10,0 17,2 20,3 19,0 Driftsöverskott, inkl. lrapltalfárslltnlng:

Årlig tillväxt 2,5 -0,8 -2,7 7,0

Andel i BNP till faktorpds 32,0 28,2 26,2 30,0 Anm.: Samtliga uppgifter har deflaterats med den implicita deflatom för BNP till marknadspris. Tabell 3.10 Genomsnittliga årliga tillväxttakter för BNP, lönesumman och driftsöverskott for perioden 1970-1989

BNP till BNP till Löne- Därav: Driftsmarknads- faktor- summa, Löner Kollektiva överskott pris pris inkl. avgifter kollektiva avgifter

Löpande priser 10,3 10,2 10,3 9,4 14,2 10,1 Fasta priser 2,0 1,9 2,0 1,1 5,9 1,8 Anm.: Uppgifter i fasta priser har erhållits genom att deflatera samtliga serier med den implicita deflatom för BNP till marknadspris. I tabell 3.1.1 redovisas utvecklingen av den reala timlönen för hela samhällsekonomin samt av antalet arbetade timmar. Arbetade timmar omfattar här samtliga anställda inom näringslivet och offentliga myndigheter.

Pensiomsystemet och samhiillsekonomin 67

Tabell 3.11 Utvecklingen av BNP och reallönen per timme. Procent. Femåriga genomsnitt

1970- 1975- 1980- 1985- 1970- 1974 1979 1984 1989 1989

Real BNP till 3,5 2,2 -1,8 2,7 1,7 faktorpris per timme Reallön inkl. 3,6 3,2 -1,1 1,5 1,8 kollektiva avgifter — per timme Därav: Reallön exkl. 2,3 1,1 -1,3 1,3 0,9 kollektiva avgifter Kollektiva 10,8 10,5 ~0,8 1,9 5,7 avgifter Antalet arbe- -1,0 -0,5 0,5 1,5 0,2 lade timmar

Tabell 3.11 visar också utvecklingen av BNP per timme uttryckt i fasta priser. Detta är ett samlat mätt på landets produktivitetsutveckling. Mest intressant för vår analys är de mer långsiktiga tendenserna i samhällsekonomin. Över ZO-årsperioden 1970-1989 växte den reala timlönen med ca 1,8 % årligen. Av denna tillväxt gick, som redan har framgått av tabell 3.10, ca hälften till egentliga löner. Återstoden finansierade tillväxten i socialförsäkringssystemet och övriga avgiftsfmansierade förmåner, inkl. avgiftsñnansierade avtalsförmåner. Enligt uppgifterna i tabell 3.10 växte BNP till faktorpris med en real årlig takt om ca 1,9 % under perioden 1970-1989. Av denna tillväxt stod produktivitetsökningar för omkring 1,7 procentenheter och tillväxten i antalet arbetade timmar för återstående ca 0,2 procentenheter. Fördelningen över tid mellan dessa bidrag var emellertid mycket ojämn. Det är, som vi redan konstaterat, tillväxten i produktivitet som skapar utrymme för såväl egentliga löneökningar som ökningar av kollektiva avgifter i vår ekonomi. Avslutningsvis kan också konstateras att under de senaste två decennierna var den genomsnittliga tillväxttakten av landets reala timlön - som var ca 1,8 % - i stort sett lika med landets långsiktiga produktivitetsökning om ca 1,7 %.

Samband mellan förändringar i avgifter och löner, vinster, priser och den ekonomiska välfärden Sedan mitten av 1970-talet har Sverige tidvis erfarit avsevärda relativprisproblem som följts av förbättringar efter devalveringar och sedan återigen försämringar, devalvering och tillfällig förbättring, osv. Under treårsperioden 1974-1976 steg de nominella lönekostnaderna i Sverige - dvs. löner och

68 Pensions.systemet och samhiillsekonomin

sociala kostnader - med sammanlagt omkring 50 %. Detta var utan tvekan långt över det utrymme som utvecklingen av utländska priser och svensk produktivitet medgav. Denna kraftiga försämring i relativa priser följdes av ett antal devalveringar med medföljande tillfälliga förbättringar, sedan nya tendenser mot försämringar och sedan en ny devalvering år 1982. I detta ständiga tryck uppåt på relativa priser och sålunda nedåt på marknadsandelar kan ligga en del av förklaringen till samhällsekonomins relativt låga tillväxttakt under de senaste 15 åren. I detta avsnitt sammanfattar vi vad som är känt om detta. Tabell 3.12 visar utvecklingen av uttagsprocenten för såväl de lagstadgade som de avtalsenliga avgifterna under perioden 1965-1985, vilket är den period som täcks av den studie som vi här kommer att sammanfatta resultaten från. Som framgår av tabellen ökade de lagstadgade avgifterna med nästan 30 procentenheter under denna period, från drygt 7 % till drygt 36 % av löneunderlaget. För privatanställda arbetare blev ökningen ännu mer dramatisk, från drygt 7 till drygt 42 %. Även om avgiften för tjänstemän hade nått drygt 46 % år 1985 låg den redan år 1965 på 15 %. För tjänstemän märks en klar tendens till minskad skillnad mellan den lagstadgade avgiften och summan av alla avgifter under de år som redovisas i tabellen. Detta återspeglar det faktum att tjänstemännens avtalsenliga förmåner inte ökat lika kraftigt under denna period som tidigare.

Tabell 3.12 Utvecklingen av arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaravgifter uttryckta i procent av hela löneunderlaget

Lagstadgade lagstadgade och avgifter avtalsenli ga avgifter

arbetare tjänstemän arbetare tjänstemän

Källor: Svenska arbetsgivareföreningen och riksförsäkringsverket.

De lagstadgade avgifterna kallas för arbetsgivaravgifter. De betalas också av arbetsgivare till skattemyndigheterna. Detta behöver emellertid inte betyda att arbetsgivaravgifter inte till sist belastar löneutrymmet - åtminstone på längre sikt. Det har redan framgått av översikten av samhällsekonomins utveckling under de senaste decennierna att det finns en långsiktig tendens att höjningar av arbetsgivaravgifterna tas från löneutrymmet. Detta är helt konsistent med det faktum att avgifterna går till ett omfattande försäkringssystem för löntagare och deras familjer. Den kortsiktiga mekanismen är emellertid mycket mer komplicerad. Det är den som vi skall försöka belysa här med utgångspunkt i empiriska studier. Höjningar av arbetsgivaravgifter måste ge upphov till uteblivna nominella

Pensionssystemet och samhällsekonomin 69

löneökningar, uteblivna nominella vinstökningar eller prisökningar - eller en kombination av dessa effekter. Prisökningar leder till lägre reallöneökningar och lägre ökningar i vinster realt sett. I reala termer måste höjningar av arbetsgivaravgifter sålunda påverka antingen reala löner eller reala vinster. Effekterna kan bli olika på kort sikt och på lång sikt. Förutom att inverka på fördelningen av BNP mellan löner och vinster kan förändringar av arbetsgivaravgifter påverka landets produktionsresultat. I detta avsnitt sammanfattas vad som är känt om hur förändringar i arbetsgivaravgifter i Sverige har påverkat löne- och prisbildningen, företagens driftsöverskott samt landets materiella välfärdsnivå under de senaste decennierna. Frågor av detta slag studeras av nationalekonomer med empiriska underlag från bl.a. nationalräkenskaperna och med hjälp av statistiska modeller. I de statistiska modeller som konstrueras görs försök att beskriva hur förändringar i inkomster och priser påverkar hushållens konsumtions- och sparbeslut, företagens investeringsbeslut, landets import och export av varor och tjänster m.m. Inom ramen för samma modell beskrivs också inkomst- och prisbildningsprocesserna, efterfrågan på arbetade timmar m.m. De mekanismer som det handlar om är ofta omfattande och komplicerade och effekterna av t.ex. de olika ñnanspolitiska åtgärderna - till vilka hör förändringar i arbetsgivaravgifter - är omöjliga att mäta utan hjälp av statistiska modeller som samtidigt beaktar ett stort antal faktorer.

Avgiftshöjningar och inflation

När leder avgiftshöjningar till inflation? Detta sker när avgiftshöjningar helt eller delvis kommer ovanpå de löneökningar som motiveras av förändringar i produktivitet och utländska priser samtidigt som företagen inte motverkar denna kostnadsökning genom att sänka sin vinstandel. Inflation har ofta en tendens att skapa mer inflation. Löntagare och de organisationer som företräder dem anpassar sina lönekrav till en önskad reallöneutveckling som ofta innehåller krav på kompensation för prisökningar. Företagen kan i sin tur betala ännu högre löner till arbetskraft om de är rädda att förlora den eller om de vill attrahera den från andra företag. Med andra ord kan arbetsgivarnas konkurrens om arbetskraft ge upphov till löneglidning. Ju högre inflationstakten är desto högre måste denna löneglidning vara för att man skall kunna behålla eller attrahera arbetskraft. I vissa fall kan t.o.m. förväntade prishöjningar leda till krav på kompensation i förväg. Många gånger - framför allt under högkonjunkturer - kan arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen sålunda sammanfalla. Om företagen reagerar på kostnadsökningen genom att bara skriva upp priser är sannolikheten stor att denna process kommer att leda till inflation. Med hjälp av den sorts statistiska modeller som antytts ovan kan man få en uppfattning om betydelsen av sådana processer för den svenska ekonomin. Den svenska ekonomin brukar karaktäriseras som en liten och öppen ekonomi. Det betyder att den svenska ekonomin knappast påverkar det ekonomiska skeendet i omvärlden. Samtidigt är vår ekonomi i hög grad beroende av hur pass framgångsrika vi är i våra affärer med utlandet. I det

70 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

sistnämnda avseendet är det uppenbart att de priser som svenska företag sätter på sina varor måste vara konkurrensmässiga såväl på hemmamarknaden som i utlandet. Sätter vi priserna för högt i förhållande till våra utländska konkurrenter riskerar vi att förlora produktionsmöjligheter. Nationalekonomer brukar tala om marknadsandelar i detta sammanhang. Det finns många studier som visar hur såväl utvecklingen av svenska som andras exportandelar (och importandelar) påverkas negativt av att landets priser ökar i en snabbare takt än konkurrentländernas priser. Dessa mekanismer mäts också i den sorts modell som åsyftas här.

Avgzftshöjningar och reaIIöner Avgiftshöjningar kan påverka reallöner på tre sätt. Ett är att de byts ut i nödvändig utsträckning mot de löneökningar som är motiverade av produktivitetsökningar. Då sker en spontan justering till en avgiftsökning. Utrymmet för löner är mindre och reallönerna blir lägre än vad de eljest hade varit. En annan möjlighet är att avgifterna i stället ger upphov till inflation, som beskrivits ovan. Då blir realvärdet, dvs. köpkraften, av de nominella löneökningar som sker, mindre. Det finns ett tredje sätt på vilket avgiftshöjningar kan påverka reallöner. Arbetskraftskostnaderna kan på sikt bli för höga för en del företag. Till följd härav tvingas dessa antingen att ersätta kostbar arbetskraft med mer produktiva maskiner och utrustning eller att lägga ned sin verksamhet. En fjärde effekt är också möjlig. Reallönen kan påverka människors vilja att arbeta, dvs. människors utbud av arbetskraft. Man kan med andra ord anse att man har större behållning av att vara hemma och ägna sig åt sin fritid än att arbeta exempelvis övertid på arbetsplatsen. Det kan dessutom vara så, att man motverkar beordrad eller, under högkonjunktur, schemalagd men oönskad övertid med sjukledighet (med i stort sett full kompensation). Detta lär vara en av anledningarna till att sjuktalet i Sverige och andra länder ökar under högkonjunktur och minskar under Alla dessa lågkonjunktur. mekanismer var och en för sig och tillsammans leder till lägre lönesummor för individen och samhället. I den utsträckning avgiftshöjningarna drar ner utvecklingen av reallönerna inverkar de negativt på konsumtionen och sparandet för de hushåll som betalar. Å andra sidan påverkas konsumtionen och sparandet på ett positivt sätt hos de hushåll som erhåller avgiftsfinansierade förmåner. I vissa fall kan det i själva verket vara samma hushåll som betalar avgifter för och erhåller förmåner från den avgiftsfinansierade försäkringen. Exempel är sjukpenning och barnbidrag. Vad gäller avgifter för pensioner handlar det emellertid om transfereringar mellan yrkesaktiva hushåll och pensionärshushåll. Effekten på hela hushållssektorn av avgifter och förmånsutbetalningar består av den sammanlagda effekten på konsumtionen och sparandet hos såväl de grupper som betalar som de som tar emot stödet.

Avgzftshöjnirzgar och vinster Företagens driftsöverskott, eller mer specifikt vinster efter avdrag för skatt

Pensionssystemet och samhällsekonomin 71

m.m., har stor betydelse för investeringarna. Dels utgör vinsterna en källa för att finansiera kapitalbildning, dels utgör de ett incitament för att över huvud taget bedriva en verksamhet. En lägre vinstutveckling ger sålunda upphov till lägre investeringar som i sin tur ger ett lägre produktionsresultat.

De empiriska rönen Figurerna 3.1 och 3.2 har konstruerats med utgångspunkt från uppgifter som rapporterats i en makroekonomisk studie av effekterna på samhällsekonomin av förändringar i socialförsäkringsförmåner och deras finansiering. Figur 3.1 visar effekten av att enbart höja den lagstadgade avgiftsuttagsprocenten med 1 % av löneunderlaget - i det här fallet hypotetiskt fr.0.m. år 1978 t.0.m. år 1983. Exemplet visar vad konsekvenserna hade blivit för löner, priser och driftsöverskott om arbetsgivaravgifterna hade höjts med ytterligare en procentenhet år 1978 och behållits på denna nya nivå t.0.m. år 1983 - då experimentkalkylerna avslutades. Med hjälp av detta experiment kan man få en uppfattning om hur avgiftshöjningarna har påverkat samhällsekonomin under 1960- och 1970-talen samt vad eventuella framtida höjningar (eller sänkningar) skulle ha för äterverkningar. I figur 3.1 jämförs experimentutfallet med det faktiska utfallet. Kurvorna visar skillnaderna mellan dessa uttryckta i procent av det faktiska utfallet. Av figuren framgår att såväl den reala timlönen och det reala driftsöverskottet som producentpriset påverkas omedelbart av en avgiftshöjning. Både den reala timlönen och de reala vinsterna är lägre än de hade varit utan avgiftshöjningen. Producentpriset och därmed också konsumentpriset höjs. Avgiftshöjningen övervältras sålunda inte helt på vare sig timlönesatsen eller vinsten omedelbart. Det finns alltså inte belägg för att avgiftshöjningar övervältras enbart på löner eller vinster - på kort sikt. Om man jämför med den utveckling som hade skett utan den antagna enprocentiga avgiftshöjningen pâverkas företagens driftsöverskott mest relativt sett. Till följd av avgiftshöjningen med en procentenhet blir näringslivets driftsöverskott drygt 1 % lägre. Effekten på den reala lönesumman är resultatet av flera enskilda effekter. De viktigaste är en lägre timlön, lägre sysselsättning i timmar mätt (näringslivet efterfrågar mindre arbetskraft) och ett högre konsumentprisindex. Effekten i början på lönesumman är ca hälften så stor relativt sett som effekten på vinstnivån enligt uppgifterna i figur 3.1. I kronor räknat är effekterna på löner och vinster emellertid nästan lika stora, eftersom den genomsnittliga andelen av driftsöverskottet är ca hälften så stor (27 % av BNP) som lönesumman exkl. avgifter (54 % av BNP) enligt tabell 3.9. Med en genomsnittlig andel av BNP om 54 % skulle en enprocentig avgiftshöjning ge ökade avgifter om ca 0,54 per krona. Denna fördelas sålunda i stort sett jämnt det första året mellan löner (0,27 kronor) och vinster (0,27 kronor). Producentpriset blir ca 0,35 % högre till följd av avgiftshöjningen och stannar kvar i stort sett på denna högre nivå. Effekten på producentpriset är emellertid förhållandevis liten (om prisindexet är 1 i utgångsläget höjs det till 1,0025).

72 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

Figur 3.1 Effekterna av en höjning i avgiitsuttagsprocenten med en procentenhet. Förändringar uttryckta i procent av det faktiska utfallet

ååâääêåltpris

Konsumentpris Arbetade timmar , al la sektorer

OI7- alla sektorer Timlön, _ , Real lönesumma -ola Driftöverskott, totalt

77 1978 79 80 81 82 83

Källa: Edward E. Palmer och Månen Palme, A Macroeconomic Analysis of Employer —Contribution Financed Social Security i Ute Political Economy of Social Security. (Red. B.A. Gustafsson och N.A. Klevmarken). Elservier Science Publishers, North Holland 1989.

Pensionssystemet och samhiillsekonomin 73

På längre sikt finns emellertid en påtaglig tendens att ökningar i arbetsgivaravgifter överförs till löntagare. Detta sker i praktiken förmodligen dels i form av ett ökat tryck gentemot framtida löneförhöjningar (denna effekt kan inte urskiljas i figuren), dels genom att inflationsökningarna sänker realvärdet av löneinkomsten. När man har sett hur denna anpassningsprocess går till i verkligheten måste man konstatera att det vore mycket smidigare och mindre störande för våra prisförhållanden med utlandet om man kunde finna en modell för att direkt räkna av eventuella avgiftshöjningar från löneutrymmet. Det är emellertid praktiskt taget omöjligt att uppnå detta, bl.a. på grund av att den slutliga löne- och prissättningen sker på företagsnivå. I figur 3.2 visas studiens uppskattning av effekterna av samma enprocentiga avgiftshöjning på BNP och dess komponenter, dvs. hushållens konsumtion, näringslivets investeringar, importen och exporten. Dessa effekter representeras i figuren av de heldragna linjerna. Hittills har inget sagts om vart den höjda avgiften tar vägen. Det är möjligt att höja avgiften utan att under samma period använda intäkterna till förmånsutbetalningar. T.ex. kan överskottet sättas in i AP-fonden. Alternativet är att höja pensionsutbetal-

ningarna. l den refererade studien höjs folkpensionsutbetalningarna med ett

belopp som motsvarar intäkterna från avgiftshöjningen, för att belysa de samlade effekterna av dessa två åtgärder. Experimentet tar sålunda formen av en inkomstomfördelning från löntagare till pensionärer. I den åsyftade studien redovisas också effekterna av en sådan hypotetisk höjning av folkpensionsutbetalningarna för sig samt tillsammans med höjningen av avgiften. Effekterna av folkpensionshöjningen för sig på BNP och dess komponenter redovisas med streckade linjer i figur 3.2. Nettoeffekten av höjningen av både pensionsutbetalningarna och avgiften visas i ñguren av linjen som ritats med punkter. Studiens resultat visar att avgiftshöjningen reducerar BNP och sålunda den sammanlagda materiella välfärden. Den negativa vinstutvecklingen drar ner investeringarna jämfört med vad de annars hade varit. De successivt minskande reallönerna drar ner den privata konsumtionen och följaktligen även importen. Noterbart är att effekten på importen är större än effekten på exporten. Med andra ord ger åtgärden upphov till en åtstramning som förbättrar handelsbalansen, trots att exporten minskar. Exportminskningen är en följd av att priser på svenska varor och tjänster blir högre relativt sett. Samma priseffekt bidrar också till att höja importen. Importen dras emellertid ändå ner av en starkare inkomsteffekt. Lägre inkomster och vinster drar nämligen ner hushållens konsumtion och näringslivets investeringar. Höjningen av folkpensionerna har en effekt, som är ganska symmetrisk till höjningen av avgiften. Effekten verkar i stället åt det expansiva hållet. Privatkonsumtionen och sålunda importen ökar. Fxporten minskar emellertid tack

vare efterfrågetrycket på priser. Ökningen av konsumtionen har en motsvarig-

het i ökad produktion och ett större investeringsbehov. Det tar emellertid ett par år för investeringar att komma i gång ordentligt. Sammanlagt ökar BNP totalt. Nettoeffekten på BNP av de två åtgärderna tillsammans har också ritats in i figur 3.2. På grund av att nettoeffekten på exporten av båda åtgärderna är negativ - både avgiftshöjningen och höjningen av pensionsutbetalningarna

74 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

Figur 3.2 Effekterna på BNP av en höjning i avgiflsuttagsprocenten resp. folkpensionsutbetalningar med en procentenhet. Förändringar uttryckta i procent av det faktiska utfallet

0.7 ,_, Priv.kons. f | e J z 0,6 Z Z / O, / 0,4 _..__-.ImpOrt / J //... / 0 / / / ’_ __

f f ” __:_EN1

5 Investeringar 0 I J

0,1

0 -3 -5 -7 . .T.. . . TT. :T. ::‘. Export BNP _0’]H Export

BNP Investeringar - - Import

-0,5_

“t

.\____, — Privat kons. -0,6.

-0,7

-0,8

-0,9

-1,

å _ n I ‘ 1 i 1977 1978 79 80 81 82 83

__g..__... Höjd avgift (1 g) 4 . 4 A o Kombination

——--———-.—- Höjd pension

Källa: Edward E. Palmer och Månen Palme, A Macroeconomic Analysis of Employer — Contribution Financed Social Security i The Political Economy of Social Security. (Red. B.A. Gustafsson och N.A. Klevmarken). Elsevier Science Publishers, North Holland, 1989.

Pensionssystemet och samhällsekonomin 75

inflation och försämrade relativa med utlandet - blir BNP skapar priser mindre än den eljest hade varit. Resultatet av denna inkomstomfördelning är sålunda en materiell välfärdsförlust för hela samhället. Den är emellertid förhållandevis begränsad. Denna bild tyder sålunda på att de successiva och betydande ökningarna av avgifter och förmåner har gett upphov till avsevärd inflation och därmed måttliga välfärdsförluster i form av förlorad exportproduktion. Denna förlorade exportproduktion är inte ett nödvändigt resultat av avgiftsfinansierade förbättringar i socialförsäkringen. Att det har gått till på detta sätt beror på att avgiftshöjningarna inte alltid har tagits från det befintliga produktivitetsutrymmet. I stället har anpassningen av resursfördelningen mellan löner och vinster i allt för stor utsträckning skett genom en inflationsprocess, som också är orsaken till att det blir fråga om en välfärdsförlust.

3.3 och utbudet av arbetskraft

Pensionssystemet

3.3.1 Kort tillbakablick trender

på några demografiska

Ramen för samhällets arbetskraftsutbud är demografiskt bestämd. Den framtida demografiska utvecklingen tar vi upp i avsnitt 6.2. Ju fler personer som finns i de yrkesverksamma åldrarna desto större är antalet personer som skulle kunna vara yrkesverksamma. När man talar om arbetskraftspotentialen menar man ofta personer i åldrarna mellan 16 och 65 år. I praktiken är de flesta emellertid numera yrkesverksamma under en betydligt kortare del av livstiden. Under perioden 1970-1990 var vanligtvis 45-55 % av ungdomarna mellan 16 och 19 års ålder utanför arbetsmarknaden. Trenden går också mot en senare debut i arbetslivet för 16-19-åringar. På 1950-talet var det få som utbildade sig längre än den obligatoriska 7eller 8-åriga grundutbildningen. Omkring en tiondel fortsatte och tog studentexamen. Av dessa var det ca hälften som avslutade en ännu högre utbildning. Nu skaffar sig nästan alla en grundutbildning under minst 11 år och ca 25-30 % fortsätter med högskoleutbildning. Mycket grovt räknat innebär denna trend att den genomsnittliga utbildningstiden har förlängts med 4-5 år sedan 1950-talet. Antalet yrkesverksamma personer i de aktuella åldrarna har minskat i motsvarande grad. Enligt SCB:s kalkyler innebär det ett bortfall i den potentiella arbetskraftsstyrkan om ca 10 %. Det är mycket svårt att veta hur denna trend kommer att utvecklas i framtiden. Det är rimligt att tro att behovet av utbildning kommer att fortsätta att öka. Samtidigt kan man anta att det kommer att ta sig nya former. Framför allt kommer utvecklingen inom många områden att kräva fortlöpande utbildning och återkommande perioder som ägnas åt att inhämta ny kunskap och information. Detta talar för ökad utbildning tidvis under resten av livscykeln. Deltagandet i arbetskraften för personer mellan 20 och 54 års ålder har ökat under de två senaste decennierna framför allt tack vare en ökad förvärvsintensitet för kvinnor. Enbart ca 5 % av männen och ca 9 % av kvinnorna mellan 25 och 54 års ålder var utanför arbetsmarknaden i slutet av 1980-talet. Arbetskraftsdeltagandet bland både män och kvinnor mellan 20 och 24 års ålder har ökat under 1970- och 1980-talcn. I åldrarna över 54 år

76 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

har arbetskraftsdeltagandet ökat betydligt för kvinnor men minskat för män. Minskningen i arbetskraftsdeltagandet för män över 54 år beror på en ökad förtidspensionering jämfört med för några decennier sedan. Till skillnad från tidigare ger pensionssystemet människor som har slitit ut sig vid en tidig ålder möjlighet att dra sig tillbaka från yrkeslivet med ekonomisk trygghet. Samtidigt har förtidspensioneringen i relativt stor utsträckning under senare år tillämpats för äldre individer vars alternativ skulle vara arbetslöshet. Sammanfattningsvis deltar snart väl över 95 % av såväl män som kvinnor inom åldersgruppen 20-54 år i yrkeslivet. Arbetskraftsdeltagandet minskar emellertid för de yngre av båda könen och för äldre män men ökar fortfarande för kvinnor som är 55 år och äldre. Samtidigt ökar antalet förtidspensionärer inom den sistnämnda åldersgruppen. I avsnitt 6.2 i detta betänkande diskuterar vi översiktligt några av de faktorer som är av betydelse för bedömningen av hur utbudet på arbetskraft kan tänkas te sig i framtiden. Här inriktar vi i stället diskussionen på möjliga samband mellan pensionssystemet och utbudet av arbetskraft.

3.3.2 mellan och

Kopplingar pensionssystemet utbudet av

arbetskraft

Vid vilken ålder en människa träder in på arbetsmarknaden beror på en mängd faktorer. Av stor betydelse är yrkesval och sålunda den utbildning eller träning som krävs för detta. Familjebildning och barnafödande har vidare traditionellt spelat en betydande roll för framför allt kvinnors arbetsutbud. Villkoren för rätt till oavkortad ATP-pension torde också ha betydelse för arbetsutbudet. Varje yrkesverksamt år upp till vad som krävs för rätt till en oavkortad pension påverkar storleken på den framtida förmånen. Ytterligare år har emellertid ingen betydelse i detta sammanhang. Detta är en incitamentseffekt som för vissa människor och i vissa situationer kan vara av betydelse. I kapitel 6 och 8 redovisar vi våra överväganden om dessa ATPsystemets intjänanderegler. Den faktor som deñnitionsmässigt har den största effekten på utbudet av arbetskraft är naturligtvis den allmänna pensionsåldern. lagstiftningen i detta hänseende avgör hur många år under sin livstid som en individ har rätt till ersättning utan en motprestation på arbetsmarknaden. Följande tablå visar relativa arbetskraftstal för personer mellan 65 och 67 års ålder.

Män Kvinnor Båda könen

Källa: SCB. Arbetskraftsundersökningama. Trots att det är möjligt att stanna kvar på arbetsmarknaden efter fyllda 65 år också sedan den allmänna pensionsåldern sänkts år 1976 är det ett mycket

Pensionssystemet och sam/tällsekonomin 77

begränsat antal personer som gjort det. Å andra sidan verkar den återstående äldre delen av arbetskraften utgöra en förhållandevis stabil grupp. Bilden är också internationellt sett rätt normal. De som stannar kvar i arbetslivet i högre åldrar är vanligtvis människor med s.k. professionella yrken. Mot bakgrund av att bristande arbetskraftsresurser kan vara ett hinder för den framtida ekonomiska tillväxten i Sverige kan man fråga sig om det inte vore möjligt att intressera de äldre att stanna kvar på arbetsmarknaden. För närvarande ñnns emellertid ett antal hinder häremot. Ett första är att de flesta har vant sig vid tanken att gå i pension vid fyllda 65 år. Någon väsentlig förändring kan inte ske utan en betydande allmän attitydförändring bland såväl arbetstagare som arbetsgivare. Ett annat mer eller mindre besläktat hinder är att människors praktiska möjligheter att stanna kvar i arbetslivet efter att ha fyllt 65 år är starkt begränsade till följd av olika avtalskonstruktioner. Vi vill hänvisa till diskussionen och övervägandena i vårt tidigare betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder.

3.3.3 Sänkt till av reformer

genomsnittlig pensionsålder följd

Successiva reformer inom pensionsområdet har gjort det möjligt för människor att erhålla någon form av pension i allt tidigare åldrar. T.ex. betydde 1970 års förtidspensionsreform att människor med tungt och pressande arbete, som på grund av bristande krafter inte orkade med sina arbetsuppgifter eller som friställts utan att ett lämpligt alternativ fanns, skulle kunna beviljas förtidspension i större utsträckning än tidigare. Med 1976 års sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. pensionsreform Samtidigt infördes möjlighet att göra förtida uttag av ålderspension från 60 års ålder. Effekten av sänkningen av pensionsåldern belyses tydligt av tablån ovan. Ytterligare en reform, delpensionsförsäkringen, genomfördes år 1976. Denna reform gav anställda möjlighet att genom minskad arbetstid trappa ned arbetet före ålderspensioneringen och erhålla försäkringskompensation för inkomstbortfallet. Tabell 3.13 ger en översikt över sysselsättningsstatus för personer i åldern 60-64 år sedan år 1976. Som framgår av tabellen har antalet aktiva personer (dvs. personer som ej uppbär förtidspension eller ålderspension), exkl. delpensionärer, med pensionspoäng minskat från ca 49 % till 43 % av samtliga personer i åldersgruppen. Andelen av befolkningen med enbart förtidspension har samtidigt ökat från ca 20 % till ca 32 % mellan åren 1976 och 1988. Detta återspeglar en ökning av andelen förtidspensioneringar bland dem som har varit yrkesverksamma. Samtidigt som förändringar i lagstiftningen och dess tillämpning har bidragit till att sänka den faktiska pensionsåldern sedan ATP-systemets ikraftträdande år 1960 har den förväntade livslängden ökat. Detta innebär bl.a. att människor i genomsnitt har kunnat förvänta sig att erhålla pensionsförmåner under en ökande del av sitt liv. Mot bakgrund av tabell 3.14, som ger en överblick över trenden, kan konstateras att den förväntade livslängden för såväl män som kvinnor som nått 65 års ålder har ökat historiskt. Förändringen är särskilt markant för kvinnor. Samtidigt vet vi att en betydande andel äldre förblir friska högt upp i åren (jfr diskussionen i vårt betänkande

78 Pensionssystemet och samhilllsekonomin

Förtidspension och rörlig pensionsålder, SOU 1989:101, kap. 6).

Tabell 3.13 Överblick över sysselsättningsstatus för personer i åldern 641-64 år, åren 1976-1988

År Antal i Därav med: befolk- Förtids- Förtida Delpen- Aktiva per- Aktiva perningen pension uttag sion soner utan soner med 60-64 pensions- pensionspoäng år poäng (exkl. delpensionärer)

1976 477 007 96 700 8 303 14 560 124 937 232 507 1977 471 979 102 341 10 484 31 509 117 623 210 022 1978 466 460 105 432 11 472 41 913 109 114 198 529 1979 460 927 107 776 11 978 48 654 103 403 189 116 1980 478 712 114 971 13 374 67 837 99 354 183 176 1981 489 249 120 144 14 580 64 641 98 315 191 569 1982 491 753 123 226 16 174 61 732 94 306 196 315 1983 494 409 128 288 17 992 54 637 90 784 202 708 1984 494 964 135 453 18 036 47 204 86 653 207 618 1985 475 359 137 706 17 211 37 638 77 925 204 879 1986 459 382 138 420 16 321 32 180 69 293 203 168 1987 448 086 139 420 14 839 35 736 62 985 195 106 1988 439 505 141 103 13 345 38 472 56 251 190 334

Källa: RFV.

Tabell 3.14 Återstående medellivslängd åren 1921-1988

Källa: SCB. SOS: Befolkningsförändringar.

3.3.4 sedan införandet av ATP

Försörjningskvoten

De som erhåller förmåner från pensionssystemet försörjs genom en överföring av inkomster från dem som befinner sig i arbetslivet. Under de senaste 30 åren har tre faktorer haft stor betydelse för av förhållandet utvecklingen

Pensionssystemet och samh(1IIsek0nomin 79

mellan antalet personer i dc yrkesverksamma åldrarna och dem som försörjs av dessa. Dessa faktorer är i den demografiska utvecklingens inverkan på antalet personer med rätt till ålderspension ii sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år iii ökningen av antalet sjukbidrag och förtidspensioner. Tablån nedan visar hur de tre nämnda faktorerna har påverkat försörjningskvoten, uttryckt som kvoten mellan personer över 16 års ålder som inte är förtidspensionerade och antalet ålders- och förtidspensionärer. Beräkningarna är gjorda med 1960 och 1987 som begynnelse- resp. slutår.

Försörjnings- inverkan på kvoten under Försörjningskvoten perioden 1960-1987 av: kvoten 1960 __ 1987

Källa: T. Eriksen, Vad kan vi lära av grannen? Rapport till ESO, Ds 1988:68.

Tablån talar för sig själv. Halveringen av försörjningskvoten från år 1960 till år 1987 beror till ungefär hälften på demografiska förändringar, dvs. en äldre befolkning. Den näst viktigaste faktorn är sänkningen av pensionsåldern. Även ökningen i förtidspensioneringen har haft en stor effekt. Vad kan göras för att förbättra denna kvot? Möjligheterna att få fler äldre att stanna kvar i arbetslivet har diskuterats ovan. Brist på arbetskraft kan i sig på lite längre sikt verka för att fler människor behålls längre i arbetskraften - i synnerhet om några av de hinder som för närvarande finns undanröjs. Den demografiska utvecklingen kan påverkas i ett väsentligt avseende, nämligen en högre invandring av antingen tillfällig eller permanent arbetskraft. Nettoinvandringen har varit förhållandevis låg sedan början av 1970-talet och förutsätts i SCB:s senaste befolkningsprognos vara låg även i framtiden. Slutligen borde det vara möjligt att påverka den höga frekvensen av förtidspensionering genom större satsningar på förebyggande och rehabiliterande åtgärder. Med andra ord har samhället och beslutsfattare ganska stora majligheter att påverka utvecklingen av försörjningskvoten.

3.3.5 Förtidspensionering och sjukförsäkring

I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder diskuterades de samhällsekonomiska aspekterna av förtidspensioneringen relativt ingående. Trots det kan det vara viktigt att i detta sammanhang återigen redovisa storleken på det produktionsbortfall som för närvarande uppstår till följd av nybeviljade sjukbidrag och förtidspensioner. En sådan kalkyl presenteras i tabell 3.15.

80 Pensionssystemet och samhällsekonomin

I tabellen redovisas det uppskattade produktionsbortfallet för samtliga personer som erhöll sjukbidrag eller förtidspension år 1986. I kalkylerna har och sannolikheten hänsyn tagits till dödsrisker att återgå i arbete - baserat på historiskt material. Skattningarna är grundade på genomsnittliga löner år 1986 (inkl. påslag för lönebikostnader) och har gjorts separat för båda könen och de olika Som åldersgrupperna. framgår av uppgifterna i tabellen har skattningar gjorts även för olika antaganden om diskonteringen. Särskilda beräkningar har gjorts för förtidspension och sjukbidrag.

Tabell 3.15 Produktionsbortfall som följd av nybeviljade eller sjukbidrag förtidspensioner år 1986. Miljarder kronor i 1986 års priser I Förmåns- Antal fall Diskonteringssats typ 0 % 2,5 % 4 %

Förlidspension

Sjukbidrag

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering - en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Av tabellen framgår att det framtida för den årskull produktionsbortfallet som beviljades förtidspension eller sjukbidrag år 1986 - ca 50 000 fall sammanlagt var 39,4 miljarder kronor i detta års priser och med en diskonteringssats om 2,5 %. Med 1990 års lönenivå motsvarar detta ca 54 miljarder kronor. För varje ny årskull förtidspensionärer faller ett motsvarande belopp bort från den potentiella framtida produktionen. Det är naturligtvis så, att många förtidspensioneringar inte kan undvikas. Å andra sidan finns det troligtvis mycket som kan göras för att minska förtidspensioneringarna. Problem i muskler, skelett och bindväv står för 43 % av det totala produktionsbortfallet för kvinnor och 29 % för män. För könen tillsammans utgör diagnoser inom denna kategori nästan 35 % av det totala produktionsbortfallet. Diagnosen mentala rubbningar, som omfattar bl.a. missbruksproblem, står för ytterligare ca 31 % av det totala bortfallet. Av riksförsäkringsverkets uppgifter framgår att gruppen som omfattar problem i muskler, skelett och bindväv har nästan fördubblats sedan år 1966. Det finns anledning tro att det finns stora vinster att hämta i form av såväl

Pensionssystemet och samhdllsekonomin

mindre mänskligt lidande som besparingar i produktionsbortfall (ökat arbetsutbud) genom en satsning på förebyggande och rehabiliterande åtgärder.

3.4 och

Socialförsäkring sparande

Fördelningen av nationalinkomsten mellan konsumtion och investeringar avgör nivån på nationens kapitalstock och sätter därmed - tillsammans med antalet personer i arbetskraften - ramen för nationens produktionspotential. Ett lands investeringar finansieras till största delen med landets sparande. Av denna anledning upptar utvecklingen av andelen sparande i nationalinkomsten en viktig plats i en diskussion om ett lands tillväxtpotential. Socialförsäkringen kan påverka samhällets sparande och därmed kapitalbildning genom att påverka incitamcnten att spara. Sålunda kan socialförsäkringen inverka indirekt på samhällsekonomins långsiktiga tillväxtpotential och storleken på den materiella välfärd som finns tillgänglig för fördelning. I detta avsnitt diskuteras sambanden mellan socialförsäkring och sparande dels ur teoretisk synpunkt, dels mot bakgrund av utvecklingen under de senaste 40 åren. Det är synnerligen viktigt att studera den långsiktiga utvecklingen av sparandet i en diskussion om sambanden mellan pensionssystemet och sparande. Det finns ett flertal anledningar till detta. För det första är det långsiktiga förloppet det som är av intresse för ekonomins tillväxt. Man vill se förbi kortsiktiga mer konjunkturellt betonade fluktuationer i samhällsekonomin. För det andra tar det tid för de beteendeförändringar som kan ha uppstått till följd av utvecklingen av socialförsäkringen att göra sig gällande. Exempelvis måste man, för att bilda sig en uppfattning om en eventuell inverkan av införandet av ATP på sparande, dels studera perioden före reformen år 1960, dels följa utvecklingen under en lång rad av år därefter. ATP-reformen kan också ha påverkat och kommer att påverka beteendet hos olika generationer - våra föräldrars generation och våra barns generation - olika. Det är först efter att ha övervägt reformens möjliga inverkan på samtliga generationer som man kan uttala sig med större säkerhet om dess sammanlagda effekt. Även om det är svårt att konkretisera dessa effekter är det viktigt att hålla i minnet att ATP berör flera generationer samtidigt.

3.4.1 Hur kan

socialförsäkringen påverka sparandet?

Några av de viktigaste motiven till att spara härrör från individers behov av att skydda sig mot inkomstbortfall i samband med sjukdom, skada och invaliditet samt av att försörja sig på ålderdomen när de inte längre har möjlighet att tjäna tillräckligt mycket från förvärvsarbete. I Sverige tillhandahåller den offentliga sektorn betydande skydd i form av inkomstöverföringar från socialförsäkringen - t.ex. förtids- och ålderspensioner, sjukpenningersättning vid frånvaro från arbetet och arbetsskadeersättning - och tjänster, t.ex. hälsooch sjukvård. Det är rimligt att tro att den offentliga sektorns vittgående åtaganden delvis ersätter människors behov av att själva spara för att försäkra sig mot dessa situationer.

82 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

Sålunda kan utvecklingen av socialförsäkringen under de senaste decennierna ha bidragit till att hålla tillbaka ett privat sparande som skulle ha kommit till stånd i en situation med en mindre omfattande socialförsäkring. En motsvarande utveckling i andra industriländer har under drygt ett decennium lett till en omfattande internationell forskning i detta ämne. Den akademiska litteraturen om detta är följaktligen numera rätt omfattande, även om det fortfarande råder brist på otvetydiga empiriska forskningsresultat. En hel del empiriska forskningsresultat ñnns emellertid. I detta avsnitt sammanfattas huvudlinjerna i den samhällsekonomiska litteraturen inom området. Ohälsa och ålderdom utgör de två viktigaste socialförsäkringsområdena i såväl Sverige som de flesta andra industriländerna. I Sverige är de offentliga åtagandena mycket omfattande inom båda dessa områden. Vad beträffar hälsovård är det klart att det skulle kräva betydande belopp om individer oberoende av varandra skulle försöka spara tillräckligt mycket för att kunna skydda sig mot de mest besvärliga och kostsamma hälsoproblemen. Det privata sparandet skulle bli stort om var och en försökte att - utan hjälp av ett försäkringssystem skapa ett tillräckligt skydd för sig själv. Men i ett sådant samhälle skulle människors välfärd inte bli så hög som den skulle kunna vara om de slog ihop en mindre del av det de hade behövt spara individuellt och bildade ett försäkringssystem. Det är därför som det uppstår försäkringsbolag inom detta område i marknadsekonomier och därför som socialförsäkringar har utvecklats i alla industriländer. Sett på detta sätt innebär det bortfall i sparande, som införandet av ett tillräckligt försäkringsskydd leder till, en ökad välfärd. Människor får därmed den hälsovård de vill ha samtidigt som de har medel över - jämfört med alternativet där de skulle spara individuellt till sina egna eventuella hälsovârdsbehov - för konsumtionsändamål. Med tanke på att många människor med en renodlad försäkringslösning skulle ha svårt att köpa fullgott skydd - på grund av att de är dåliga risker eller inte har råd - har man i många industriländer, som i Sverige, gått ett steg längre och valt att tillhandahålla offentliga hälsovårdstjänster som är frikopplade från betalningsförmåga. Här kan även nämnas det offentliga utbudet av andra äldrevârdstjänster. Behovet av och välfärdsvinsten med pensionsförsäkring motiveras på ett likartat sätt. Vissa personer lever längre än den förväntade genomsnittliga Iivstiden och vissa dör tidigare än förväntat. När vi är yngre och yrkesverksamma - och kan spara till ålderdomen - har vi inget sätt att veta hur just vårt liv kommer att utvecklas i förhållande till genomsnittet. Sålunda ökas vår välfärd om vi bildar försäkringskollektiv som gör att vi betalar premier som motsvarar en förväntad livstid för den genomsnittliga människan i systemet. Med andra ord skyddar vi oss mot risken att leva längre än förväntat. Genom att bilda ett försäkringskollektiv kan vi ta bort ett individuellt behov av att bygga upp ett privat sparande för skydd mot ett oväntat långt liv. Våra konsumtionsmöjligheter ökar och vår oro för det som är osäkert minskar. Följaktligen höjer vi vår individuella välfärd. I ett samhälle utan socialförsäkring är det sannolikt att vi skulle välja en blandning av olika sätt att försörja oss på ålderdomen. Det är troligt att en del skulle räkna med att leva på sparat kapital - t.ex. finansiella tillgångar,

Pensionssystemet och samhiillsekonomin 83

försäljning av en egen bostad, m.m. Andra skulle vara med i kollektiva försäkringar upprättade inom olika avtalsområden. Många skulle köpa individuella försäkringar. Ytterligare en del skulle av olika anledningar spara för lite och hamna i en situation där de är beroende av inkomststöd från den yngre generationen inom familjen, vänner och/eller någon form av social- eller fattigvård. Ytterligare några människor skulle kunna arbeta framgångsrikt till slutet. Socialförsäkringssystem, med en garanterad förmån från viss bestämd ålder, ersätter följaktligen någon del av människors behov av att spara individuellt eller kollektivt för att försörja sig på ålderdomen. Effekten av socialförsäkringssystemet på samhällets sparande kan diskuteras inom en principiell ram som skiljer mellan premiereservsystem och fördelningssystem. För att belysa de renodlade effekterna inte utgår vi från en situation där socialförsäkringen finns. I en situation där socialförsäkringssystemet redan finns och förändringen består av en förbättring - vilket var fallet när ATP infördes år 1960 - är de slutsatser som framkommer ur den följande diskussionen fortfarande giltiga. Det är då fråga om en gradskillnad.

Premiereservsystem Införandet av ett socialförsäkringssystem baserat på premiereserver har ingen effekt på sparandet om nuvärdet av de utlovade förmånerna och sålunda premieutbetalningarna sammanfaller med vad människor eljest själva hade sparat privat, genom olika avtalsanordningar eller på annat sätt. Ett system som uppnår detta resultat gör sålunda åt människor vad de annars hade gjort åt sig själva. Ändå kan det finnas vinster för individer och samhället, t.ex. genom att behovet av administration kan minska betydligt, om pensionsrättigheter kan samordnas under ett paraply, vilket gör att människor kan byta arbete hur som helst och ta med sig sina intjänade pensionsrättigheter m.m. I praktiken är det omöjligt att skapa ett system som exakt efterliknar alla de enskilda sparandebeslut som skulle ha gjorts om systemet inte hade funnits. Som diskuterats ovan är en viktig anledning till att skapa försäkringssystem att möjliggöra ett kollektivt sparande som tillfredsställer många människors behov av att spara till ålderdomen men på ett effektivare sätt än vad som är möjligt med enbart individuella lösningar. I praktiken hade vissa människor sparat mer än vad de tvingas göra med det kollektiva systemet och vissa mindre. Det är summan av allt individuellt beteende som är viktigt i detta sammanhang. Det är också detta som är svårt att belysa empiriskt eftersom alternativet till det kollektiva systemet är en okänd kombination av ett antal tänkbara lösningar. Vad som påverkar nivån på nationens sparande är om socialförsäkringssystemet hamnar på en högre eller lägre nivå än vad människor i genomsnitt hade hamnat på utan systemets införande. Om socialförsäkringssystemet fastställer en högre nivå på utlovade förmåner - och i så fall inbetalda avgifter - än vad individerna själva skulle ha valt kan en situation med tvångssparande skapas. För att ta sig runt en sådan situation skulle människor behöva skuldsatta sig under sina yrkesverksamma år i större utsträckning än de eljest hade gjort och sedan efter pensioneringen successivt

84 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

lösa in skulderna med hjälp av pensionsinkomster. I praktiken skulle många människor inte behöva skuldsatta sig. I stället skulle de minska på sitt övriga sparande. Med andra ord förutsätter ett effektivt tvångssparande att åtminstone några människor inte har något fullständigt alternativ. Om det sociala systemet fastställer en lägre nivå på pensionsförmånerna än vad människor i genomsnitt själva har tänkt ordna åt sig måste de fortfarande skapa ett kompletterande sparande. Nivån på nationens totala sparande blir sålunda oförändrad.

Fördelningssystem Införandet av ett socialförsäkringssystem baserat uteslutande på fördelningsprincipen - dvs. löpande pensioner betalas med löpande avgifter - innebär definitionsmässigt att människor inte betalar premier åt sig själva under sina yrkesverksamma år utan i stället betalar skatter för finansieringen av andras pensioner. Definitionsmässigt uteblir det privata sparande som eljest hade gått till att bygga upp en reserv för ålderdomen. I stället skapar socialförsäkringen vad som kan kallas en fiktiv förmögenhet. Denna består av de pensionsutbetalningar som människor kan förvänta sig att få när de så småningom själva går i pension. När ett fördelningssystem införs erhåller de initiala årgångarna av ålderspensionärer pensionsförmåner som överstiger vad de själva hinner betala till andras pensioner under sina yrkesverksamma år. successiva årgångar av pensionärer fortsätter att vinna på införandet av ett fördelningssystem till dess att de betalar lika mycket eller mer i skatt för finansieringen av andras pensioner när de är yrkesaktiva än vad de själva erhåller i förmåner när de går i pension (jfr Ann-Charlotte Ståhlbergs expertrapport till pensionsberedningen i SOU 1990:78). Om samhällets demografiska struktur och arbetsutbud förblir i stort sett konstant och kompensationsgraden är fastställd i förhållande till en viss tidpunkt i arbetslivet - t.ex. i förhållande till lönen vid en viss ålder - kan man uppnå en situation där pensionsutbetalningarna utgör en konstant andel av lönesumman i en situation utan realekonomisk tillväxt. Med realtillväxt till följd av produktivitetsökningar och/eller ökat arbetsutbud per person skulle successiva generationer sålunda få högre och högre pensioner. Med andra ord kan successiva generationer i genomsnitt få mer än de betalar in i systemet till följd av realekonomisk tillväxt. Det motsatta gäller vid negativ realekonomisk tillväxt. I den nationalekonomiska litteraturen visas att fördelningssystemet ger en högre materiell välfärdsnivå för landet än premiereservsystemet under två förutsättningar. En av dessa är att den realekonomiska tillväxttakten är varaktigt högre än realavkastningen på premiereservfonden i annars jämförbara alternativ. Det andra är att kapitalbildningen per person är densamma vid de båda lösningarna. Sammanfattningsvis kan det konstateras att oavsett vilken försäkringslösning samhället skapar är det viktigt att uppnå en nivå på samhällets totala sparande som är konsistent med en långsiktig s.k. optimal tillväxt per capita. Skillnaden mellan premiereservsystemet och ett renodlat fördelningssystem är att

och samhfillsekonomin 85 Pensionssystemet

i det förra fallet finns ett kollektivt sparande. I det senare fallet kan det vara nödvändigt att skapa ett kollektivt sparande. I den utsträckning alternativet hade varit privat sparande ersätts detta med kollektivt sparande i premiereservsystemet. Vid införandet av ett renodlat fördelningssystem eller förbättringar i ett befintligt fördelningssystem skapas ingen motvikt till ett eventuellt bortfall i privat sparande. Därför förväntas även nationens sparande minska vid införandet av ett rent fördelningssystem. ATP-systemet är ett fördelningssystem. Därför förväntar man sig enligt diskussionen ovan att införandet av ATP år 1960 hade en negativ effekt på det privata sparandet under de efterföljande decennierna. Införandet av APfonden kan emellertid ha motverkat en sådan tendens, vilket också var ett av syftena med att skapa den. För att få en uppfattning om de effekter ATP haft på sparandet är det emellertid nödvändigt att studera utvecklingen av hushållens, företagens och den offentliga sektorns sparande såväl före som efter införandet av ATP. Detta görs översiktligt i det följande avsnittet.

3.4.2 Utvecklingen av under fyra decennier sparandet

Tabell 3.16 visar utvecklingen av bruttosparandet uttryckt i procent av nationens inkomster under perioden 1950-1988. Det totala sparandet, uttryckt som procent av nationens inkomster, var högst under 1960-talet då det i genomsnitt uppgick till nästan 25 %. Det var lägst under 1980-talet då det låg omkring 17,5 %. Skillnaden mellan dessa två perioder bestod nästan uteslutande av en betydligt lägre nivå på det offentliga sparandet. Andelen av det privata sparandet var praktiskt taget densamma under båda dessa perioder. Det privata sparandet var å andra sidan betydligt högre under 1950talet - före införandet av ATP - än under de efterföljande tre decennierna.

Tabell 3.16 Bruttosparande uttryckt i procent av totala bruttodisponibla inkomster för hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1950- 1960- 1970- 1980- 1959 1969 1979 1988

1. Privatsparande 17,5 15,3 14,3 16,2 2. Offentligt sparande 4,2 9,4 7,6 0,9 därav

Källa: Nationalräkenskapema (SCB) och A Markowski och E.E. Palmer, op cit.

En viss andel av bruttosparandet används för att ersätta förslitna och föråldrade maskiner och övrig utrustning, byggnader och anläggningar, bostäder m.m. Tillväxt kräver bl.a. ny kapitalbildning. I en diskussion om ekonomins

86 Pensionssystentet och Samhällsekonomi):

tillväxtpotential ser man sålunda även på sparandet efter det att avdrag har gjorts för kapitalförslitning, dvs. på nettosparandet. Tabell 3.17 redovisar utvecklingen av nettosparandet sedan 1950-talet. Klart är att 1960-talet framstår som exceptionellt med en hög kvot om 14,5 %. Likaså utmärker 1980-talet sig med en låg kvot om 5,7 %. Av tabellen framgår att nettosparkvoten för 1980-talet skulle ha behövt vara mer än dubbelt så stor för att komma närmare kvotens historiska nivå. Utvecklingen av sparandet sedan mitten av 1970-talet och i synnerhet under 1980-talet har gett upphov till diskussionen om vårt lands sparande. För att bättre förstå utvecklingen av sparandet under de senaste fyra decennierna och sålunda denna diskussion är det viktigt att se på separata bilder av utvecklingen av det privata och det offentliga sparandet.

Tabell 3.17 Nettosparande för hela samhällsekonomin. Procent av totala bruttodisponibla inkomster för hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1950- 1960- 1970- 1980- 1959 1969 1979 1988

11,9 14,5 11,5 5,3

Källor. Nationalräkenskapema (SCB) och A Markowski och E.E. Palmer, op.cit.

Det privata sparandet På grund av olika omläggningar i nationalräkenskaperna är det svårt att visa en definitionsmässigt sammanhängande historisk bild av utvecklingen av sparandet inom de olika institutionella sektorer som tillsammans utgör den privata sektorn, dvs. icke-finansiella företag, finansiella företag och hushållssektorn. Svårighetema uppstår när man vill försöka jämföra 1950- och 1960talen med 1970-talet och alla tre med 1980-talet på grund av rätt så omfattande revideringar m.m. som genomförts vid slutet av såväl 1970- som 1980-talet. Trots det kan man få en ungefärlig uppfattning om utvecklingen under åren genom att hänvisa till äldre undersökningar av sparandet i Sverige. De uppgifter för tidigare perioder som redovisas här kommer sålunda från tidigare studier av sparandet. Jämför man IO-årsperioden före införandet av ATP med den efterföljande perioden framgår det att sparandet av icke-finansiella företag - mätt antingen som brutto- eller - minskade i nettosparande betydligt. Enligt uppgifterna tabell 3.18 var nettosparandet av icke-finansiella företag 2,0-3,0 procentenheter lägre under första hälften av 1970-talet än under 10-årsperioden före införandet av ATP. Hur företagssparandet skulle ha utvecklats i en miljö utan ATP beror naturligtvis på hur denna miljö hade sett ut. Vi återvänder till denna fråga nedan. Hushållssektorns sparande är deñnitionsmässigt lika med skillnaden mellan hushållens disponibla inkomst och utlägg för konsumtion av varor och tjänster. Den disponibla inkomsten består av löner och inkomster från andra förvärvskällor, kapitalinkomster netto, överföringar från den offentliga sektorn

Pemionssystemet och samhällsekonomin 87

och andra sektorer - framför allt ersättningar från privata och kollektiva försäkringar - minus betalda skatter. Den sparkvot man vanligtvis âsyftar när det gäller hushållssektorn är sålunda kvoten mellan hushållens sparande och disponibla inkomst.

Tabell 3.18 Brutto- och nettosparande av icke-finansiella företag åren 1950-1974. Procent av bruttodisponibla inkomster. Femåriga genomsnitt

1950- 1955 - 1960- 1965- 1970- 1954 1959 1964 1969 1974

Bruttosparande 9,7 9,1 9,0 8,3 7,4 Nettospara nde 3,7 2,5 2,1 1,4 0,6

Anm.: Under större delen av perioden 1950-1974 var BNI i stort sett lika med bruttodisponibla inkomster. Källa: A. Markowski och E.E. Palmer, 0p.cit.

Figur 3.3 visar utvecklingen av hushållssektorns sparkvot sedan början av 1950-talet. Som framgår tydligt av figuren sjönk sparkvoten under decenniet efter införandet av ATP. Sparkvoten låg i närheten av 7 % under 1950-talet. Under 1970-talet låg den omkring 3-4 %. Under 1980-talet ökade marknadsvärdet av hushållens finansiella och fasta tillgångar i en mycket snabbare takt än konsumentpriserna. Denna ökning av realvärdet av förmögenheten ledde i sin tur till en ökning av hushållens konsumtion. Detta innebar att sparkvoten för hushållen sjönk ännu mer än den eljest hade gjort. Avsättningar för privata försäkringar står för en viktig och relativt sett ökande del av hushållens sparande, vilket framgår av tabell 3.19. Under 1970talet utgjorde privatförsäkring den förhållandevis mest attraktiva finansiella placeringsmöjligheten för hushåll - om man enbart tar hänsyn till avkastningen. Å andra sidan är försäkringssparande vanligtvis illikvid, dvs. det blir inte tillgängligt för konsumtion förrän vid en senare fas i livet. Under 1980-talet har placeringar i aktier varit de mest lönsamma.

Tabell 3.19 Hushållssektorns sparkvot. Sparande uttryckt i förhållande till hushållens disponibla inkomster. Genomsnittsvärden

1970- 1975- 1980- 1985- 1974 1979 1984 1989

Sparkvot 3,8 3,7 2,5 —2,1 därav privat försäkring 1,4 1,1 1,7 3,0

Källor: Nationalräkenskapema (SCB) och A Markowski och E.E. Palmer, op.cit.

88 Pensionssystemet och samhcillsekonomin

Figur 3.3 Hushållens sparkvot under fyra decennier

f\J(.I$=U10>\lU3L0O

S lllTrlllllllllll IFTIIIIIIIII ITIIIII 53 55 57 59 8163 65 67 59 71 7375777981 8.3858789

Källor: Nationalräkenskapema och L. Berg, Konsumtion och sparande - En studie av hushållens beteende, Uppsala Universitet, Uppsala 1982.

Placeringar i privata försäkringar har under 1970- och 1980-talen för många mer varit llkställda med andra finansiella än renodlade forsakplaceringar ringar. Det beror på att de ofta utgör till en redan komplement mycket omfattande social- och avtalsförsäkring, dvs. de utgör ett marginellt sparande för många hushåll. Med har framför allt mycket höga marglnalskatter inkomsttagare med förhållandevis hög inkomst sett privatförsäkringssparande som synnerligen lönsamt. Sålunda utgör tecknandet av privatförsäkringar ett sätt bland många att spara för äldre dagar. Inom den privata sektorn står sparandet inom finansiella bolag numera för en stor och ökande del av den privata sektorns sparande, vilket framgår av tabell 3.20. Under rubriken finansiella företag faller bl.a. alla de nettoavsättningar för försäkring som görs inom ramen för olika avtal på arbetsmarknaden. Exempelvis uppgick nettoavsättningar till ITP- och STP-systemen till ca 1,4 % av landets disponibla inkomster under andra hälften av 1970-talet och till ca 2,1 % mot slutet av 1980-talet, vilket är en realökning med 50 %. Denna ökning stod för ungefär hälften av ökningen av nettosparandet för

Pensionssystemet och samhiillsekonomin 89

finansiella företag. Sparande av detta slag har också varit skattemässigt fördelaktigt historiskt sett. Detta sparande tillhör egentligen hushållssektorn och kunde lika väl bokföras där. Sammanfattningsvis tyder den historiska bilden på att såväl sparandet i ickefinansiella företag som hushållssparandet har varit lägre under decennierna efter införandet av ATP än under decenniet innan. Under 1980-talet har kvoterna mellan nettosparandet och landets totala inkomster för såväl hushåll som icke-finansiella företag varit mycket låga. Mot bakgrund av detta har den allmänna debatten inriktat sig mer och mer mot frågan om inte ett större inslag av premiereserver, i antingen privat eller offentlig regi, skulle kunna bidra till att öka samhällets sparkvot under de närmaste decennierna. Denna fråga tar vi åter upp och utvecklar i diskussionen om bl.a. ATP-systemets finansiering i kapitel 10-12.

Tabell 3.20 Nettosparande inom den privata sektorn. Procent av totala bruttodisponibla inkomster for hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1970- 1975- 1980- 1985-

Anm: Nettosparande = bruttosparande minus avskrivningar för kapitalförslitning. Källa: Nationalräkenskapema.

Det offentliga sparandet Som framgår av tabell 3.16 ökade det totala sparandet från strax under 22 % av nationens inkomster under 1950-talet till nästan 25 % under 1960-talet trots att det privata sparandets andel därav minskade med drygt 2 procentenheter. Som framgår av samma tabell uppvägdes denna minskning mer än väl av tillväxten i den nyskapade AP-fonden, som står för i stort sett allt sparande inom socialförsäkringssektorn. Såväl statens som kommunernas sparande var också högre under 1960talet än under decenniet innan, vilket gjorde att bruttosparandet inom den sammanlagda offentliga sektorn uppnådde i genomsnitt 9,4 % av nationalinkomsten under detta decennium. För kommuner år ett positivt sparande i stor utsträckning lika med kapitalbildning. Kommunernas investeringar ökade betydligt under 1960-talet. De förblev förhållandevis höga även under 1970talet för att sedan sjunka avsevärt under 1980-talet. Kommunernas sparande genomgick i stort sett samma utveckling. Under andra hälften av 1970-talet och första hälften av 1980-talet vändes statens positiva sparande till ett sparandeunderskott. Trots det hölls det offentliga sparandet uppe på en hög nivå under 1970-talet tack vare en hög

90 Pensionssysremet och samhdllsekonomin

tillväxttakt i AP-fonden. Efter mitten av 1980-talet, dvs. åren 1987-1989, blev statens sparande återigen positivt som följd av att de stora budgetunderskott som kännetecknade första hälften av 1980-talet kunde vändas till överskott. Som har framgått tydligt har det offentliga sparande som AP-fonden svarat för haft stor betydelse för landets totala sparande. Tillskottet av medel till AP-fonden, dvs. intäkter från avgifter och fondens förräntning minus utgifter för pensioner och administration, har bidragit till nationens sparkvot med decenniumgenomsnitt om 2,7-4,0 % sedan systemet infördes år 1960. År 1982 var det första år då fondens intäkter från avgifter låg på i stort sett samma nivå som utbetalningarna av pensioner. Fonden har emellertid vuxit under hela 1980-talet eftersom summan av ränteinkomster och avgifter fortsatt att hålla sig väl över pensionsutbetalningarna. Till stor hjälp under — denna period var en mycket hög realränta på genomsnittliga placeringar som var så hög som 7 % under vissa år. Under 1970-talet var realräntan däremot negativ under många år. Sammanfattningsvis kan det konstateras att AP-fondens tillväxt har stått för ett betydande bidrag till landets totala sparande under de tre senaste decennierna. Detta överensstämmer också med intentionerna bakom APfondens tillkomst (jfr prop. 1958 A55 s. 86). Jämför man utvecklingen av det totala sparandet under 1950- och 1960-talen kan man konstatera en markant ökning i landets totala sparande mellan dessa decennier. Samtidigt minskade det privata sparandet. Det är naturligtvis omöjligt att veta exakt vad som skulle ha hänt om ATP inte hade införts. I Sverige såväl som i utlandet har nationalekonomer försökt att kombinera ekonomisk teori och statistiska modeller för att söka möjliga svar på denna fråga. Kunskapsläget och resultaten för Sverige diskuteras i det följande avsnittet.

3.4.3 ATP och

sparande

Utan ATP hade det troligtvis uppstått någon typ av inkomstrelaterade gruppensionssystem som, i likhet med ATP, skulle ha inriktats på att ge en kompletterande pension ovanpå socialförsäkringens grundpension, dvs. folkpensionen. Det är också möjligt att nivån på själva grundpensionen hade höjts. Utan att känna till en möjlig utformning av ett alternativt system är det svårt att veta om en eventuell privat fonduppbyggnad hade varit större än uppbyggnaden av AP-fonden. Vad som är klart är att Sveriges sparkvot låg på en internationellt sett hög nivå under 1960-talet. Det är tveksamt om det hade varit rimligt för samhället att ha en ännu högre sparkvot under denna period. Frågan är hur företagens, hushållens och den offentliga sektorns sparande skulle ha sett ut utan ATP-reformen. Genomgången av utvecklingen av sparandet under perioden sedan decenniet före införandet av ATP visar att hushållens och de icke-finansiella företagens sparande minskade. Efter mitten av 1970-talet började sparandet inom den finansiella sektorn att öka. Offentligt sparande ökade efter införandet av ATP och förblev högt genom mitten av 1970-talet. Sedan minskade även detta sparande i förhållande till

bruttonationalinkomsten. En viss återhämtning skedde emellertid mot slutet

av 1980-talet. Frågan om sambandet mellan ATP och denna utveckling kan

Pensionssystemet och samhtfllsekonomin 91

diskuteras separat för huvudsektorerna var och en för sig.

Företagssparandet Det är viktigt i detta sammanhang att diskutera det egentliga alternativet sådant det framstod i den politiska debatt som föregick införandet av ATP, nämligen en förhöjd folkpension. En del av den allmänna målsättningen med reformen var att höja inkomststandarden för människor inom LO-kollektivet som inom en snar framtid skulle gå i pension. Offentligt anställda och privata tjänstemän hade redan relativt väl utvecklade pensionssystem. Det är tveksamt om avtalssystemen för offentligt anställda hade utformats som premiereservsystem om ATP inte hade kommit till stånd. Alternativet måste då delvis ha bestått i en utbyggnad av avtalspensionssystemet för privatanställda arbetare. Ett kollektivt alternativ till ATP för LO-anslutna kunde ha fått en branscheller heltäckande LO-utformning. Det är tänkbart att premiereservsystem hade byggts upp med möjlighet att behålla medel inom åtminstone större och finansiellt solida företag. Sålunda hade företagssparandet varit högre utan ATP. Det var bl.a. detta scenario som man hade i tankarna vid ATPreformen när man skapade AP-fonden. Företagssparandet kan ha påverkats på ytterligare ett sätt. Höjningarna av ATP-avgifterna kan ha haft någon inverkan på företagens driftsöverskott och sålunda på företagssparandet. Om företagssparandet har dämpats på detta sätt beror på hur kostnadsökningar övervältras, vilket är en fråga vi redan har diskuterat i avsnitt 3.2.4 ovan. Enligt den diskussion som förts där är det troligt att de betydande avgiftshöjningarna under 1960- och 1970-talen hade en omedelbar och negativ effekt på företagssparandet. I början av 1980-talet förbättrades emellertid företagssparandet. Denna är också den bild som visas av gjorda empiriska undersökningar, dvs. på kort och medellång sikt minskas företagens driftsöverskott men på längre sikt övervältras avgifterna - efter en dynamisk process som påverkar många faktorer som framtida timlöner, arbetade timmar och priser - huvudsakligen på lönesumman.

Hushållssparandet Införandet av ATP år 1960 betydde att en stor del av den arbetande befolkningen fr.0.m. denna tidpunkt kunde räkna med att få en framtida ålderspension som klart översteg vad de dittills hade rätt till. I ett fördelningssystem av ATP-systemets typ utgör, som redan diskuterats, utlovade framtida pensionsförmåner en form av fiktiv förmögenhet. Precis som när realvärdet av hushållens förmögenhet i form av aktier, fastigheter m.m. ökar kan en ökning av hushållens ñktiva förmögenhet leda till ökad konsumtion av disponibla inkomster, dvs. sparandet minskar därför att förmögenheten -i det här fallet utlovade framtida pensioner - ökar i alla fall. I olika studier har man försökt att skatta storleken på denna effekt. En översikt av studier om de svenska förhållandena återfinns i Ann-Charlotte Ståhlbergs expertrapport till spardelegationen, Pensionssystemets inverkan på hushållssparande (Allmänna Förlaget 1989). Studierna har undersökt perioden

92 Pensionssystemet och samhdllsekonomin

från 1950-talet fram till början av 1980-talet. resultaten från dessa Enligt studier skulle hushållens sparkvot utan ATP ha varit i genomsnitt omkring 1,5 till 4,0 procentenheter högre under de studerade åren, med en relativt mindre effekt under 1960-talet och en större effekt på 1970-talet och i början av 1980-talet. Detta innebär i sin tur att kvoten mellan hushållssparandet och bruttonationalinkomsten hade varit i genomsnitt ca 0,75-2,0 procentenheter högre under 1970-talet och i början på 1980-talet.

Sparandet inom den offentliga sektorn Som har framgått ovan bidrog AP-fonden till en betydande ökning i det totala sparandet fram till mitten av 1970-talet. Under denna period ökade även sparandet inom stat och kommun, framför allt i samband med en rätt hög nivå på fasta offentliga investeringar. Fr.o.m. mitten av 1970-talet har bilden blivit annorlunda. Då började statens inkomster att minska i förhållande till utgifterna. landets Samtidigt började bytesbalans uppvisa ett kroniskt underskott. Den fråga som måste ställas är om den kraftiga försåmringen i statens finansiella ställning upplevdes som mindre allvarlig till följd av att AP-fonden fanns. De upprepade devalveringarna mellan åren 1976 och 1982 var tydliga uttryck för att man inte lyckades uppnå en situation där och löntagare arbetsgivare självmant avstod från att höja lönerna till fördel för en ökad offentlig sektor. Den totala konsumtionen var för hög. Balansen mellan å ena sidan privat och offentlig konsumtion och å andra sidan sparande och skatter var svår att nå. Utvecklingen under andra hälften av 1970-talet och början av 1980-talet synes tyda på att de sammanlagda kraven på fördelningspolitiken kan vara svåra att uppfylla när den ekonomiska tillväxten sviktar. Detta är ett argument i sig för att den långsiktiga inriktningen av den offentliga sektorns engagemang i samhället borde vara med till olika noga övervägd hänsyn tillväxtsituationer.

4 den allmänna

Finansieringen

av

pensioneringen

m.m.

4.1 och

Pensionsutbetalningarnas avgiftsinkomsternas utveckling

Kostnaderna för den allmänna pensioneringen har ökat väsentligt under den senaste ZS-årsperioden. År 1965 uppgick de sammanlagda kostnaderna till närmare 5 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 27 miljarder kronor omräknat i 1989 års prisnivå. År 1989 hade kostnaderna stigit till 133 miljarder kronor. Bakom denna utveckling har till största delen legat ATP-systemets successiva tillväxt. Antalet ATP-pensionärer har stigit allteftersom fler födelseårgångar med intjänad ATP-rätt har beviljats tilläggspension. I takt med att allt fler kvinnor förvärvsarbetar har också andelen kvinnor med intjänad pensionsrätt ökat. Utöver ökningen av antalet pensionstagare med ATP har också skett en markant ökning av den genomsnittliga tilläggspensionens storlek, därigenom att nytillkommande pensionärer har högre medelpoäng för ATP och i större utsträckning rätt till tilläggspension grundad på erforderligt antal intjänandeår för oavkortad pension. Fram t.o.m. år 1987 understeg utgifterna för ATP kostnaderna för folkpensioneringen. Sedan dess är förhållandet det omvända. År 1989 utbetalades ca 69 miljarder kronor i ATP medan utgifterna för folkpension (inkl. KBT) då belöpte sig på ca 62 miljarder kronor. Utvecklingen av antalet ATP-pensioner och den genomsnittliga storleken av dessa samt av poängförvärv inom ATP framgår av bilaga C till detta betänkande. Också antalet utbetalda folkpensionsförmåner har ökat under perioden, främst till följd av att de äldre i befolkningen blivit allt fler. I och med pensionsålderssänkningen den 1 juli 1976 ökade antalet ålderspensionärer kraftigt samtidigt som antalet änkepensionärer inom folkpensioneringen och antalet kvinnor som uppbar hustrutillägg minskade till följd av den sänkta övre åldersgränsen för rätt till sådana förmåner. Pensionsålderssänkningen påverkade även antalet förtidspensionärer så att detta antal tillfälligt sänktes. Sett över en längre period har dock antalet förtidspensionärer ökat kraftigt. Antalet änkepensioner och hustrutillägg har emellertid fortsatt att avta och inneburit realt sett minskade kostnader för dessa förmåner. Även antalet barnpensioner har minskat. I takt med att allt fler pensionärer fått en allt högre ATP-pension har också det kommunala bostadstillägget (KBT), som liksom hustrutillägget är en inkomstprövad förmån, och pensionstillskottet, som inkomstprövas mot ATP, minskat i omfattning. Tillsammans med en

94 Finansieringen av den allmänna pensioner-ingen

något långsammare utveckling av antalet ålderspensionärer har resultatet blivit i stort sett realt oförändrade folkpensionskostnader under senare år. Pensionskostnaderna för perioden 1965-1989 redovisas i tabell 4.1. Pensionskostnadernas andel av BNP har stigit från 4,3 % är 1965 till en nivå på för närvarande närmare 11 %. År 1965 var det endast 10 % av âlders- och förtidspensionärerna som uppbar någon ATP alls. I dag erhåller 75 % av pensionärerna pension från ATP. Till dagens pensionstagare utgår också tillläggspension med betydligt högre belopp än till 1965 års pensionärer. För den genomsnittlige ATP-pensionären har pensionen (inkl. folkpension) i relation till den genomsnittliga förvärvsinkomsten för de förvärvsarbetande stigit från omkring 25 % till omkring 55 % under ZS-årsperioden.

Tabell 4.1 Kostnader för den allmänna pensioneringen åren 1965-1989. Milj. kr. och i procent av BNP

Folkpensionerna finansieras över statsbudgeten dels genom en socialavgift benämnd folkpensionsavgift, dels med skattemedel. Folkpensionsavgiften utgjorde under åren 1983-1989 9,45 % av avgiftsunderlaget. En växande andel av kostnaderna har täckts av avgiftsinkomsterna, vilket framgår av tabell 4.3. Fr.o.m. år 1990 har emellertid avgiftsuttaget sänkts till 7,45 %. Avgiften täcker nu ca 73 % av kostnaderna. Sedan år 1975 utgår statsbidrag till kommunernas kostnader för KBT. Statsbidraget utgör för närvarande 25 % av kostnaderna för KBT utgivet enligt statsbidragsreglerna. Då många kommuner utger KBT med högre belopp är statens andel av de totala KBT-kostnaderna något lägre än 25 %. Kostnaderna för ATP finansieras med tilläggspensionsavgifter, som betalas av arbetsgivare för inkomst av anställning och av de försäkrade själva för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning, samt med avkastningen på fondmedel. Fram till år 1982 utgjordes underlaget för ATP-avgiften av inkomstdelar mellan 1 och 7,5 basbelopp. Fr.o.m. år 1982 beräknas ATP-

avgiften emellertid på hela inkomsten. (Fonderna i ATP-systemet beskrivs

närmare i avsnitt 4.3.) Till en början var avgiftsuttaget till ATP betydligt större än vad de direkta utgifterna motiverade. Överskottet användes till uppbyggnad av en fond, APfonden. Sedan år 1983 har de influtna ATP-avgifterna emellertid understigit pensionsutbetalningarna. Fonden har dock fortsatt att växa på grund av

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 95

ränteinkomsterna. AP-fondens utveckling fr.o.m. år 1965 framgår av tabell 4.2. I tabell 4.3 redovisas influtna avgifter i procent av kostnaderna samma år. I tabellen har AP-fondens samtliga avgiftsinkomster medräknats. Som beskrivs i avsnitt 4.3 används inte hela detta belopp direkt for att täcka pensionsutbetalningar. En viss del av de till första-tredje fondstyrelserna infiutna medlen överförs till Övriga fondstyrelser inom ATP~systemel. Dessa bidrar i sin tur till pensionssystemets finansiering genom avkastningen på de fonderade medlen. Enligt tabell 4.3 uppgick år 1989 de sammanlagda avgiftsinkomsterna (vilka utgjorde 11 % av avgiftsunderlaget) till 86 % av kostnaderna det året. Fr.o.m. år 1990 har procentsatsen för ATP-avgiften höjts till 13 %. Avgiftsinkomsterna for år 1990 beräknas i det närmaste motsvara årets kostnader.

Tabell 4.2 AP-fondens utveckling åren 1965-1989. Belopp i milj. kr.

År Avgif- Räntor ATP- Ulgif- Fond Pad Uttags-

ter m.m. Inkonister totalt ter to- 31.12

pen- procent styrka (netto) sioner tall (inkl. förvaltning)

1965 2 905 489 3 394 153 190 10 501 7,5 55,3 1970 6 100 2 215 8 315 1 166 1 240 38 418 10,0 31,0 1975 10 946 5 789 16 735 4 998 5 129 88 569 10,75 17,3 1980 22 192 13 767 35 959 19 029 19 277 164 994 12,0 8,6 1985 35 172 27 998 63 707 42 116 42 452 266 611 10,0 6,3 1988 50 008 36 605 91 022 60 558 61 070 350 016 10,6 5,7 1989 59 864 38 914 104 112 69 178 69 718 384 410 11,0 5,5 l Fr.o.m. år 1983 inkl. vinstskaltemedel. 2 From. år 1982 beräknas avgiftsuttaget på hela lönesumman. Källa: RFV.

Tabell 4.3 Influtna socialavgifter i procent av kostnader (inkl. administration). För det kommunala bostadstillägget (KBT) redovisas kommunñnansierad andel av kostnaden

Delpensionerna finansieras med socialavgifter som erläggs av arbetsgivare och egenföretagare. Influtna medel förvaltas i den av riksförsäkringsverket

96 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

administrerade delpensionsfonden. Redan från början kostade delpensionerna mer än beräknat och trots en höjning av avgiftssatsen år 1980 till den nuvarande nivån 0,5 % rådde underskott i fonden under perioden 1978-1983. Därefter har emellertid inkomsterna överstigit utgifterna och viss del av de influtna medlen fonderas numera i delpensionsfonden, som vid årsskiftet 1989-1990 uppgick till ca 7 miljarder kronor.

4.2 Beräkningar om kostnader och intäkter för

framtiden

För en beräkning av de framtida kostnaderna och intäkterna för pensionssystemet är antaganden om den ekonomiska tillväxten av avgörande betydelse. Utgående pensioner är knutna till basbeloppet och växer således inte realt. Däremot har reallöneutvecklingen under de förvärvsaktiva åren betydelse för individens framtida ATP-pension. Tillfälliga svängningar i lönetillväxttakten har endast marginell effekt på den framtida pensionens storlek på grund av 15årsregeln i ATP-systemet. Först efter en längre period med inkomstförändringar blir effekten påtaglig. Pensionärskollektivets förmåner påverkas således av realekonomisk tillväxt bara genom de som nybeviljade pensionerna, beräknas på grundval av en högre ATP-poäng. Detta innebär att det tar relativt lång tid innan förändringar i lönetillväxttakten märks på kostnadssidan. Intäktssidan påverkas däremot direkt av den ekonomiska utvecklingen. Reallönetillväxt ger ett större avgiftsunderlag, vilket underlättar finansieringen av formånerna. På motsvarande sätt ger vikande reallöner minskade avgiftsintäkter till systemet (vid oförändrad uttagsprocent) medan kostnaderna däremot inte påverkas nämnvärt i det korta perspektivet. I detta avsnitt redovisas kalkyler för de framtida folk- och tilläggspensionskostnaderna under fem olika antaganden om den årliga ekonomiska realtillväxten, nämligen 0 %, 1 %, 1,5 %, 2 % och 3 %. Som vi utvecklar i avsnitt 6.2 kan en genomsnittlig tillväxttakt i intervallet 1-2 % under de närmaste decennierna vara rimlig att anta medan varken tillväxtalternativet 0 eller alternativet 3 % kan betraktas som en trolig utveckling på lång sikt. Dessa alternativ åskådliggör emellertid klart hur ñnansieringsbördan varierar med tillväxttakten. De redovisade beräkningarna har på vårt uppdrag gjorts av riksförsäkringsverket. Till grund ligger samma kalkylmodell som verket använt vid de prognoser och förslag om avgiftsuttag till ATP som verket avlämnar till

regeringen vart femte år. (Modellen beskrivs Senast lämnade

nedan.) riksförsäkringsverket förslag i detta hänseende i en skrivelse den 18 december 1987 (ATP och dess finansiering i det medel- och långsiktiga perspektivet, RFV Anser 1987:9). I förhållande till de då gjorda kalkylerna finns skillnader bl.a. såtillvida att de nu gjorda bygger på en aktuellare befolkningsprognos (SCB:s prognos för åren 1989-2025, Demograñska rapporter 1989:1), att hänsyn tagits till effekterna på utgiftssidan av den reform på efterlevandepensioneringens område som trädde i kraft den 1 januari 1990 och att i beräkningarna beaktats de ändrade procentsatserna för uttag av folk- och tillläggspensionsavgifter fr.o.m. år 1990. Vidare har de nu aktuella beräkningarna

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 97

utförts under hänsynstagande till de effekter på avgiftsunderlaget som blir följden av det av regeringen aviserade förslaget om lagfäst sjuklön fr.o.m. år 1991 under de 14 första dagarna av varje sjukperiod. 1990 års pensionsregler ligger till grund för kalkylerna. Den beslutade höjningen av bl.a. pensionstillskotten fr.o.m. år 1991 har således inte beaktats. De förändringar som skett sedan riksförsäkringsverkets kalkyler år 1987 kan sammanfattas på följande sätt: -livslängden antas öka -födelsetalet antas öka -nettoinvandringen antas bli högre under 1990-talet än i SCB:s tidigare befolkningsprognos -avgiftsunderlaget har utökats _efterlevandepensioneringen har fått en ny och för socialförsäkringen betydligt mindre kostsam utformning. Samtliga faktorer utom den första verkar i riktning mot lägre avgiftsuttag för ATP jämfört med riksförsäkringsverkets kalkyler från år 1987. Förändringen i socialförsäkringsreglerna för efterlevande är en av de faktorer som haft störst effekt - mot år 2025 bidrar reformen av efterlevandepensioneringen till en sänkning av uttagsprocenten om ca två procentenheter. Utvidgningen av avgiftsunderlaget till att även omfatta sjuklön har i kalkylerna förutsatts bli genomförd fr.o.m. ingången av år 1991. Uttagsprocenten för år 1990, det första året i de tidsserier som redovisas, är således beräknad med avseende på ett mindre avgiftsunderlag än vad som gäller för de följande åren. Om sjuklön skulle ingå i avgiftsunderlaget redan år 1990 skulle erforderlig uttagsprocent för ATP detta år utgöra 12,7 % i stället för 13,0%, som redovisas i tabellerna i detta avsnitt. De beräkningar som redovisas i detta betänkande sträcker sig fram till år 2025. I 1987 års ATP-prognos var kalkylperioden tio år längre, dvs. till år 2035. Att de nu gjorda kalkylerna har år 2025 som slutår beror på att SCB:s befolkningsprognos inte avser en längre tidsperiod än fram till dess. I anslutning till 1987 års AIP-prognos gjorde SCB på uppdrag av riksförsäkringsverket en prognos över befolkningsutvecklingen för längre tid framöver. Av olika skäl har det inte varit möjligt för oss att låta utföra något motsvarande. I det följande ges emellertid vissa kompletterande uppgifter om kostnadsutvecklingen efter år 2025, vilka grundar sig på mer överslagsmässiga beräkningar. De kalkyler om kostnadsutvecklingen för ATP som redovisas i detta kapitel liksom de beräkningar om övriga socialförsäkringsutgifter i framtiden som presenteras i andra sammanhang i detta betänkande utgår från en samhällsekonomisk modell. Modellens utgångspunkt är en antagen utveckling för BNP. Med en given befolkningsprognos erhåller man en utveckling för arbetskraften. Återstoden av den antagna tillväxttakten består sålunda av produktivitetstillväxt. Ju lägre utvecklingen av arbetskraften är desto högre måste produktivitetsutvecklingen bli för att man skall erhålla en given tillväxttakt i BNP. Enligt SCB:s prognoser kommer folkmängden i de arbetsföra åldrarna och därmed även antalet sysselsatta att öka fram till sekelskiftet. Några år efter

98 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

sekelskiftet vänder emellertid utvecklingen och antalet personer i yrkesaktiv ålder minskar. I de kalkyler som redovisas här har antagits en genomsnittlig BNP-tillväxt som är densamma för hela kalkylperioden. Med hänsyn till den demografiska utvecklingen framöver förutsätter ett sådant antagande således en höjd produktivitetstillväxt efter sekelskiftet. Uttryckt på ett annat sätt kan sägas att för ett givet tillväxtaltemativ har i Kalkylerna tillämpats en för låg tillväxttakt för åren före sekelskiftet och en för hög tillväxttakt för åren därefter. Modellen utgår också från att andelen bruttodriftsöverskott i BNP år konstant under hela kalkylperioden. Återstoden av inkomstutrymmet, dvs. BNP minus driftsöverskott, fördelas mellan egentliga löner och kollektiva avgifter. Eventuella avgiftshöjningar kommer således att reducera tillväxten i egentliga löner (och därmed också avgiftsunderlaget). Utvecklingen av avgifter bestäms av separata kalkyler för de olika förmånsslagen, inkl. avtalspensioner. Utvecklingen av ATP-förmånema och avtalspensionerna baseras på simulerade inkomstutvecklingar för ca 200 000 personer över hela kalkylperioden. Försök har gjorts att ta hänsyn till samtliga försäkringsregler i dessa system. Kalkylerna för avtalspensionema är något förenklade i den bemärkelsen att systemen har behandlats som om de vore fördelningssystem, dvs. avgiftsinkomsterna under ett år antas vara lika med det årets pensionskostnader. Med denna modell är det sålunda möjligt dels att koppla ñnansieringen av de olika systemen till en samhällsekonomisk tillväxtram, dels att uppnå konsistens mellan de olika försäkringssystemen. Kalkylerna visar att ATP-utgifterna kommer att öka realt sett snabbare än den ekonomiska tillväxten under de närmaste decennierna. Utgifterna ökar alltså mer än avgiftsunderlaget. I ett renodlat fördelningssystem (som tillämpas i tabcllredovisningen i detta avsnitt) måste - med oförändrat regelsystem på förmånssidan ATP-avgiften således höjas successivt för att utgifterna skall täckas av de influtna avgiftsinkomstema. En oförändrad avgiftsnivå räcker således inte till för att täcka pensionsutgifterna. Den genomsnittliga reallönetillväxten under prognosperioden kommer därför i kalkylmodellen att vara lägre än den genomsnittliga tillväxttakten l BNP. Till grund för prognoserna över det framtida antalet pensionstagare ligger statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognos från år 1989. Enligt befolkningsprognosens huvudalternativ, som bedöms som det mest troliga, kommer den totala folkmängden här i landet att växa från nuvarande 8,5 miljoner till drygt 9 miljoner år 2025. Befolkningen i åldersgruppen 65 år och äldre kommer att vara relativt konstant fram till sekelskiftet men beräknas sedan öka kraftigt. Antalet personer i högre åldrar, 80 år och däröver, kommer att öka under den närmaste 15-årsperioden. Från omkring år 2020 antas denna åldersgrupp återigen växa när 1940-talets stora födelsekullar kommer upp i dessa åldrar. Folkmängden i de mest yrkesaktiva åldrarna, 20-64 år, ökar till strax efter sekelskiftet, varefter en successiv minskning beräknas inträda. Tabell 4.4 visar befolkningsutvecklingen fram till år 2025 samt antal och andel personer i åldrarna 20-64 år resp. 65 år och äldre. Närmare prognoser om befolkningsutvecklingen och tillgången på arbetskraft fram till år 2025 redovisas i den expertrapport, Befolkning och arbetskraft, som publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande (SOU 1990:78).

Finansieringen av den allmänna pensioner-ingen 99 Tabell 4.4 Befolkningsutvecklingen fram till år 2025

Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringcn är något fler än antalet personer i Sverige som är 65 år eller äldre. Detta beror främst på att en del personer mellan 60 och 64 år har gjort förtida uttag av ålderspension och att vissa personer som är bosatta utomlands har rätt till ålderspension från folkpensioneringen. Utvecklingen av antalet förtidspensionärer beror bl.a. på utvecklingen av antalet personer i yrkesaktiv ålder och åldersfördelningen inom gruppen. Risken att förtidspensioneras ökar nämligen med åldern. I kalkylerna har hänsyn tagits till den kraftiga ökning av antalet förtidspensionärer som ägt rum under de allra senaste åren. I kalkylmodellen antas andelen personer med förtidspension inom olika åldersgrupper fortsätta öka under de

närmaste åren framöver för att därefter vara oförändrad. Änkepensionerna

och de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg och bamtillägg awecklas successivt fr.0.m. år 1990. (För en närmare beskrivning av gällande regler hänvisas till bilaga A till detta betänkande.) Det framtida antalet ATP-pensionärer beror, förutom på befolkningsutvecklingen, också på arbetskraftsutvecklingen. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnorna har under de senaste decennierna ökat väsentligt och närmar sig männens. Således kommer framöver allt ller av dem som är 65 år och äldre att ha intjänat rätt till ATP. Andelen ålderspensionärer med ATP beräknas öka från dagens nivå på ca 75 % till uppemot 95 % under prognosperioden. Andelen ATP-pensionärer bland förtidspensionärerna förväntas ligga kvar på en nivå mellan 80 och 85 %. Det beräknade antalet AIP-pensionärer påverkas också i någon mån av vilken tillväxttakt som antagits. Vid reallönetillväxt kommer personer med regelmässigt mycket låga inkomster att med tiden passera inkomstgränsen - ett basbelopp - för tillgodoräknande av ATPpoäng. Skillnaderna i antal pensionstagare mellan tillväxtalternativen är emellertid mycket små (högst ca 4 000 personer) och uppkommer endast på sikt, eftersom det tar många år innan en högre takt i lönetillväxten får någon märkbar effekt på antalet ATP-pensionärer. Beräknat antal utbetalda folk- och tilläggspensionsförmåner redovisas i tabellerna 4.5 och 4.6. Antalet pensionstagare med pensionstillskott minskar för närvarande och denna minskning kommer att fortsätta i takt med ATPsystemets tillväxt, om pensionstillskottens nivåer behålls oförändrade. I dag uppbär 34 % av ålderspensionärerna pensionstillskott. På sikt beräknas på sin höjd några procent av ålderspensionärerna vara berättigade därtill. Antalet pensionstillskott minskar snabbare ju större reallönetillväxten är.

100 Finansieringen av den allmänna pensioneringen Tabell 4.5 Beräknat antal utbetalda folkpensionsformåner i tusental. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Tabell 4.6 Beräknat antal utbetalda ATP-förmåner i tusental. 2 % årlig real BNP-tillväxt

I tabell 4.7 redovisas de beräknade folkpensionskosmadema (exkl. KBT) fram till år 2025. Kostnaderna påverkas av ATPzs utveckling då pensionstillskottet reduceras med ATP-pensionens storlek. Det rör sig emellertid om mindre belopp. År 2025, då differensen mellan tillväxtalternativen är störst, beräknas folkpensionskostnaderna till ett ca 300 milj. kr. högre belopp i 0 %-alternativet än i 3 %-alternativet. I övrigt påverkas inte kostnaderna av vilka antaganden som görs beträffande den reala tillväxten, eftersom folkpensionsförmånerna utgår med viss procent av basbeloppet. Som framgår av tabell 4.7 minskar folkpensionsutbetalningarna i fasta priser under första delen av perioden främst till följd av minskade utgifter för pensionstillskott. I tabell 4.8 har kostnaderna satts i relation till avgiftsunderlaget (dvs. i princip till lönesumi de olika tillväxtalternativen. Tabellen visar således erforderligt avman) för folkpensioneringen om hela kostnaden skulle finansieras genom giftsuttag avgifter. Det erforderliga avgiftsuttaget blir lägre ju mer positiva antaganden eftersom då blir som görs beträffande BNP-utvecklingen, avgiftsunderlaget större medan kostnaderna knappast förändras. Utvecklingen av antalet pensionstagare med IQBT och beräknade kostnader för denna förmån redovisas i tabell 4.9. I och med ATP-systemets tillväxt minskar antalet som är berättigade till KBT. Utvecklingen av pensionärer KBT, både antals- och kostnadsmässigt, är också beroende av vilka regler som gäller för förmånen. Varken kommunernas högsta belopp eller statsbidragsför KBT är automatiskt värdesäkrade. Vid framskrivningen har gränserna dock räknats som om KBT vore basbeloppsanknutet. Ett antagande om nominellt oförändrade regler skulle nämligen innebära att förmånen successivt urholkades. Osäkerheten vid framskrivning av KBT är mycket stor. Tabellen

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 101

ger ändå en viss antydan om hur mycket kostnaderna för KBT kan förväntas minska på lång sikt, i alternativet med 2 % årlig realtillväxt, under förutsätttak för KBT är något så när oförändrade mätta i ning att kommunernas fast penningvärde. Statsbidragets andel av kostnaderna antas vara oförändrad. De olika tillväxtalternativen ger olika beräkningsresultat på sikt. Som jämförelse kan nämnas att år 2025 har KBT-kostnaderna i 0 %-alternativet beräknats till ca 2,7 miljarder kronor, att jämföra med 2,2 miljarder kronor vid en årlig realtillväxt, som i tabellen, om 2 %.

Tabell 4.7 Beräknade folkpensionsutbetalningar (exkl. KBT). Miljarder kronor. 1990 års priser. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Alder» Förtids- Efter- Pensions- Övriga Summa pension pension levande- tillskott förmåner (exkl. (add. pension pensions- pensions- (exkl. tillskott) tillskott) pensionstillskott)

Tabell 4.8 Beräknade folkpensionsutbetalningar (exkl. KBT) i procent av avgiftsunderlaget

Tabell 4.9 Beräkningar om kommunalt bostadstillägg. Antal förmånstagare i tusental. Utbetalt belopp i miljarder kronor. 1990 års priser. 2 % årlig real BNP-tillväxt

102 Finansieringen av den allmänna pensioner-ingen

Utgifterna för ATP-pensionema kommer framöver att öka kraftigt. Som framgått av den tidigare redovisningen sker en kraftig ökning av antalet personer i åldrarna 65 år och däröver en bit in på 2000-talet. Andelen pensionärer med ATP kommer, som tidigare framhållits, att öka främst till följd av kvinnornas ökade förvärvsfrekvens. Fler personer kommer också att bli berättigade till oavkortad ATP-pension. Detta gör att pensionsutgifterna under de närmaste decennierna kommer att öka realt sett snabbare än den ekonomiska tillväxten. Betydelsen av ATP-förmånerna och deras finansiering är starkt beroende av hur hög den ekonomiska tillväxten blir. Tabell 4.10 visar ATP-utbetalningarna i procent av BNP i olika tillväxtaltemativ. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin tillförsäkras pensionärerna en större andel av ett jämförelsevis lägre konsumtionsutrymme. Motsatsen gäller vid högre tillväxt.

Tabell 4.10 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av BNP

Tabell 4.11 visar utvecklingen av ATP-utbetalningarna enligt de tidigare angivna tillvåxtaltemativen. Som påpekats i det föregående tar det relativt

lång tid innan förändringar i tillväxttakten i löner påverkar pensionsutbetal-

ningarnas storlek. Det är först flera år efter sekelskiftet som några nämnvärda skillnader i storleken av mellan de

åIderspensionsutbetalningarna föreligger

olika alternativen. I slutet av kalkylperioden har skillnaderna emellertid blivit rätt stora. Att de inte blir ännu större beror framför allt på takeffekten i systemet. Vid reallönetillväxt kommer inkomsten för allt fler förvärvsarbetande att ha passerat ATP-taket 7,5 basbelopp. Med tiden har således allt fler av de nytillkomna pensionärerna intjänat rätt till maximal ATP-pension. Totalkostnaderna för ATP-pensionerna påverkas då inte längre av realekonomisk tillväxt i samma utsträckning.

Som framgår av tabell 4.11 ökar utgifterna för ålderspensioner från 70 %

av de totala kostnaderna år 1990 till ca 80 % år 2025. Förtidspensionsutgifternas andel minskar under perioden från 20 % till omkring 15 %. Utbetalningarna av ålderspension är omkring tre gånger så stora år 2025 som år 1990 mätta i fasta priser. För förtidspensioneringens del sker en fördubbling. . Utgifterna för efterlevandepensioner minskar till följd av den reform som trädde i kraft den 1 januari 1990. ATP-utbetalningama i relation till lönesumman, dvs. erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem, framgår av tabell 4.12.

av den allmänna pensioner-ingen 103 Finansieringen

Tabell 4.11 Beriiknade ATP-utbetalningar i olika tillväxtalternativ. Miljarder kronor. 1990 års priser

Tabell 4.12 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av avgihsunderlaget. Erforderligt avgiflsuttag i ett renodlat fdrdelningssystem

År 1990 fordras ett avgiftsuttag på 13,0 % for att täcka årets utgifter. Vid slutet av prognosperioden, år 2025, varierar det erforderliga avgiftsuttaget från omkring 12 % i alternativet med en varaktig tillvåxttakt om 3 % till ca 34 % i 0 %-alternativet. Vid ekonomisk tillväxt minskar således behovet av avgiftshöjningar för att ñnansiera pensionsförmåner enligt det nu gällande regelsystemet. Detta beror som tidigare nämnts bl.a. på att de utgående - ATP-pensionerna är knutna till - det prisindexerade basbeloppet och således inte växer realt. Pensionårskollektivets förmåner påverkas av

104 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

realekonomisk tillväxt bara genom de nybeviljade pensionerna, som beräknas på grundval av högre ATP-poäng. Samtidigt ger reallönetillväxt ett större avgiftsunderlag, vilket underlättar finansieringen av förmånerna. Vid ekonomisk tillväxt minskar dessutom på sikt det erforderliga avgiftsuttaget på grund av takeffekten inom ATP-systemet. Somframgår av tabell 4.12 kommer avgiftsbehovet till ATP att öka successivt framöver även om den ekonomiska tillväxten blir så hög som 2 % per år i genomsnitt. Vid en tillväxt av denna storlek blir utgiftsökningarna relativt sett långsammare under de närmaste 10-15 åren. Till följd av en betydande ökning av antalet pensionstagare i relation till den yrkesverksamma befolkningen omkring år 2005 (då de s.k. 40-talisterna går i pension) ökar avgiftsbehovet kraftigare under den därpå följande tioårsperioden. Därefter sker - främst på grund av takeffekten - en Stabilisering (på drygt 18 %) och t.o.m. en viss minskning av avgiftsbehovet, vilken förväntas förstärkas efter år 2025. En uppskattning för år 2035 pekar mot ett avgiftsbehov på 15,6 % för detta år. Skulle den årliga ekonomiska tillväxten däremot bli ca 1 % ökar avgiftsbehovet väsentligt redan under 1990-talet. Fram till år 2020 ökar avgiftsbehovet till 2A,3 % och beräknas sedan ligga kvar på denna nivå under ett tiotal år. År 2035 beräknas det erforderliga avgiftsuttaget till 23,8 %. De sammanlagda kostnaderna för folk- och tilläggspensioner redovisas i tabell 4.13. I tabell 4.14 redovisas kostnaderna i relation till lönesumman. Kostnaderna för KBT ingår ej, eftersom KBT till största delen bekostas av kommunerna. Däremot ingår den totala folkpensionskostnaden i övrigt, trots att inte hela kostnaden finansieras med socialavgifter. Som framgick av tabell 4.8 minskar det erforderliga avgiftsuttaget till folkpensioneringen vid positiv tillväxt. I de högre tillväxtalternativen, där kostnadsökningarna för ATP-pensionerna till en början är relativt måttliga, innebär detta att även det sammanlagda avgiftsbehovet minskar under den första delen av perioden. Vid en genomsnittlig årlig realtillväxt på ca 2 % eller däröver minskar även erforderlig ATP-avgift efter år 2015 på grund av takeffekten i systemet.

Tabell 4.13 Beräknade kostnader för folkpension (exkl. KBT) och ATP. Miljarder kronor. 1990 års priser .

Enligt de beräkningar som redovisas i tabell 4.14 uppgår avgiftsbehovet för folk- och tilläggspensionerna år 1990, dvs. utbetalt pensionsbelopp i relation till avgiftsunderlaget, till 23,3 %. I alternativet med 2 % tillväxt beräknas det

av den allmänna 105 Finansieringen pensioner-ingen

samlade erforderliga avgiftsuttaget, efter en viss nedgång under 1990-talet, att ha stigit till 24,8 % år 2015 för att därefter åter avta till 23,1 % år 2025. I alternativet med 1 % realtillväxt stiger avgiftsbehovet under hela perioden fram till år 2020 då det utgör 33,0 %. För år 2025 har det beräknats till 32,7 % - det dröjer i detta fall längre tid innan effekten av ATP-taket slår igenom.

Tabell 4.14 Beräknade kostnader for folkpension (exkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget

Redovisningen i tabell 4.14 omfattar således inte kostnaderna för KBT. Om även dessa medräknas uppgår de totala pensionskostnaderna år 1990 till 24,3 % av avgiftsunderlaget. I alternativet med 2 % årlig BNP-tillväxt beräknas för åren 2015 och 2025 de sammanlagda pensionskostnaderna, inkl. KBT, till 25,1 % resp. 23,3 % av avgiftsunderlaget. I alternativet med 1 % tillväxt är motsvarande procenttal 32,7 % resp. 33,1 %. Närmare uppgifter i här berörda hänseende redovisar vi i tabell 12.2 (i kapitel 12). Som nämnts ovan kommer andelen ålderspensionärer med intjänad ATPrätt att öka under prognosperioden, från dagens nivå på närmare 75 % till omkring 95 %. Det är främst kvinnorna som svarar för denna ökning. Den genomsnittliga intjänade ATP-pensionen.: storlek kommer också att öka förhållandevis mer för kvinnor än för män. Framöver kommer allt fler kvinnor att ha intjänat fullt antal ATP-år och därmed få rätt till oavkortad ATP-pension. Vid realtillväxt begränsas också pensioner för män långt tidigare än för kvinnor av ATP-taket eftersom män genomsnittligt sett har högre pensionsgrundande inkomster än kvinnor. Kvinnornas medelpension kommer således att närma sig männens nivå. Bland dagens 65-åringar har männen i genomsnitt mer än dubbelt så hög ATP-pension som kvinnorna, 2,58 basbelopp jämfört med 1,20 basbelopp. Bland ÖS-åringarna år 2005 beräknas kvinnornas medelpension motsvara omkring 70 % av männens, i alternativet med 2 % real tillväxt per år (se tabell 4.15). Utjämningen mellan könen är en effekt av att både män och kvinnor i en tillväxtekonomi successivt närmar sig poängtaket 6,50 och därmed det maximala pensionsbeloppet 3,90 basbelopp. Det vore sålunda fel att utifrån dessa tal dra någon slutsats om den framtida inkomstfördelningen mellan män och kvinnor.

106 av den allmänna pensioner-ingen Finansieringen

Tabell 4.15 Beräknad medelpension l basbelopp från ATP till nyblivna ålderspensionärer. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Källa: RFV, 1987 års ATP-prognos.

I tabell 4.16 redovisas utvecklingen av medelpensionen för nyblivna ålderspensionärer i förhållande till medellönen för de förvärvsarbetande i olika tillväxtalternativ.

Tabell 4.16 Beräknad medelpension från ATP till nyblivna ålderspensionärer i relation till medelinkomsten för förvärvsarbetande. Procent

Real årlig År Män Kvinnor tillväxt i BNP, %

Källa: RFV, 1987 års ATP-prognos.

Ju högre tillväxttakten i ekonomin är desto större blir skillnaden mellan löntagarnas medelinkomst och pensionärernas inkomst från ATP. Effekten av bl.a. IS-årsregeln gör att pensionema reagerar långsamt på förändringar i tillväxttakten. Vid varaktig tillväxt ligger medelpunkten i den pensionsgrundande inkomsten 7-8 år före pensioneringstillfallet. Effekten av AIP-taket innebär att medelpensionsbeloppet successivt närmar sig maximibeloppet 3,90 basbelopp. Klyftan mellan en manlig ATP-pensionär och en manlig löntagare vidgas avsevärt under perioden i de högre tillväxtalternativen. Mannens pensionsgrundande inkomster är högre än kvinnornas och berörs därför i större omfattning av ATP-taket. För kvinnor sker också en relativ förbättring av medelpensionen på grund av att det genomsnittliga antalet intjänandeår ökar. Vid blir förhållandet på längre sikt emellertid detsamma också högre tillväxttakter för kvinnor, dvs. medelpensionen minskar i förhållande till de förvärvsarbetandes medelinkomst. I tabellerna 4.17 och 4.18 redovisas motsvarande uppgifter för samtliga ålders- och förtidspensionärer dels i nuvarande system med ett fast ATP-tak

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 107

på 7,5 basbelopp dels, som jämförelse, i ett system där taket höjs i takt med den reala tillväxten i BNP fr.o.m. år 1990. Av tabell 4.17 framgår effekten av takhöjningen på medelpensionen i alternativet med 2 % tillväxt. Det är först år 2015 som skillnad i medelpension av någon större betydelse uppkommer. Därefter tilltar effekten. Tendensen mot en utjämning av medelpensionen mellan män och kvinnor är betydligt svagare i ett system där taket höjs.

Tabell 4.17 Beräknad medelpension i basbelopp från ATP till ålders- och förtidspensionärer. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Källa: RFV Anser 1987:9.

Tabell 4.18 visar medelpensionen i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster i nuvarande regelsystem resp. med höjt ATP-tak. Tabellen belyser tillväxttaktens betydelse för fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer, både i nuvarande regelsystem och vid en förändring av takkonstruktionen. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin blir pensionärernas inkomst jämfört med inkomsten för de förvärvsarbetande högre än vid hög tillväxt. Vid realtillväxt kommer således ATP-förmånerna för en allt större andel av de nytillkomna pensionärerna att begränsas av taket. Vid en sådan utveckling innebär takkonstruktionen att ATP-systemet successivt närmar sig en typ av folkpensionssystem med lika stora pensioner för flertalet pensionärer men på en betydligt högre kompensationsnivå än den nuvarande folkpensionen. I tabell 4.19 redovisas för olika år framöver den beräknade andelen personer med inkomster överATP-taket i de olika tillväxtalternativen. Tabellen avser samtliga personer i åldrarna 16-64 år (med undantag för förtids- och

ålderspensionärer) med någon förvärvsinkomst, dvs. även deltids- och

säsongsarbetande. År 1990 beräknas 13,5 % av männen ha inkomster över AIP-taket. Enligt kalkylerna kommer, vid en real BNP-tillväxt om 2 % per år, närmare 30 % av männen att ha inkomster över taket om tio år. År 2015 är motsvarande andel ca 60 %. Vid lägre tillväxttakt är utvecklingen långsammare. I 1 %-alternativet beräknas 36 % av männen ha inkomster

108 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

överstigande 7,5 basbelopp år 2025. I alternativet med 0 % BNP-tillväxt minskar andelen personer med inkomst överstigande ATP-taket. Enligt den beräkningsmodell som använts förändras löner inkl. kollektiva avgifter i takt med BNP. Som framgått av de redovisade kalkylerna måste avgiftsnivån höjas för att finansiera de ökande pensionsutbetalningarna, vilket får till följd att löneutrymmet minskar. I 0 %-alternativet blir därför reallöneutvecklingen negativ.

Tabell 4.18 Beräknad medelpension från ATP till ålders- och förtidspensionärer i relation till medelinkomsten for forvärvsarbetande. Procent

Källa: RFV Anser 1987:9.

Få kvinnor har i dag inkomster över ATP-taket. Vid 2 % årlig real tillväxt beräknas år 2015 drygt en fjärdedel och år 2025 ca hälften av kvinnorna ha inkomster över denna nivå. Uppgifterna i tabell 4.19 avser ett genomsnitt för förvärvsarbetande i åldrarna 16-64 år. I vissa åldersgrupper kommer andelen personer med inkomst över taket att vara betydligt större än de redovisade genomsnittsvärdena. Om ATP-taket realindexeras, dvs. förändras i takt med reallönerna eller exempelvis real BNP, förhindras en sådan utveckling som skisserats ovan. Andelen personer med inkomster över taket kommer då i princip att vara konstant. En löneindexering av ATP-taket skulle naturligtvis på sikt medföra ökade kostnader för det allmänna pensionssystemet. Flertalet arbetstagare får emellertid redan i dag kompensation för inkomstdelar över 7,5 basbelopp genom avtalspensionerna. En höjning av ATP-taket skulle därför innebära en överflyttning av framtida kostnader från avtalspensionssystemen till ATPsystemet. Kvarstår å andra sidan ATP-taket oförändrat uppkommer för framtiden ökade kostnader för avtalspensionerna.

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 109 Tabell 4.19 Beräknad andel förvärvsarbetande i åldrarna 16-64 år med inkomst över 7,5 basbelopp. (Exkl. ålders- och fortidspensionärer.) Procent

För att ge en belysning av omfattningen av dessa ökade kostnader för framtiden inom det allmänna och de avtalsbaserade pensionssystemen har vi låtit utföra vissa beräkningar av ATP-kostnaderna i en situation där ATPtaket successivt höjs framöver. Dessa beräkningar torde ge en viss bild av de samhällsekonomiska kostnaderna för pensioner under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten. Till frågan om fördelningen av pensionsskyddet mellan det allmänna och de kollektivavtalsreglerade pensionssystemen återkommer vi i kapitel 6. Där och i kapitel 10 redovisar vi också våra överväganden om ATP-taket. I tabell 4.20 redovisas de framtida ATP-kostnaderna i ett system där taket höjs i takt med den årliga reala tillväxten i BNP fr.o.m. år 1993. Av tabell

110 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

4.21 framgår kostnaderna i procent av avgiftsunderlaget, både vid en takhöjning och vid fast ATP-tak på 7,5 basbelopp. Takhöjningens effekt på kostnaderna framgår tydligast i de högre tillväxtalternativen. I 3 %-alternativet beräknas ca 80 % av de förvärvsaktiva ha passerat inkomstnivån 7,5 basbelopp år 2025. ATP-kostnaderna samma år skulle enligt tabell 4.20 uppgå till 284 miljarder kronor i ett system med realindexerat tak. Pensionskostnadernas andel av avgiftsunderlaget är då 4,3 procentenheter större än i ett system där ATP-taket bibehålls på nivån 7,5 basbelopp, 16,8 % jämfört med 12,5 %. I alternativet med 1 % tillväxt har skillnaden i kostnader mellan de två systemen år 2025 inte hunnit bli lika stor - 23 % av de förvärvsaktiva beräknas då ha inkomster över taknivån. Vid en jämförelse av utvecklingen för olika tillväxtalternativ framgår av tabell 4.21 att ñnansieringsbördan för ett system med realindexerat tak vid en hög tillväxttakt är mindre än för nuvarande system vid varaktigt låg tillväxt.

Tabell 4.20 Beräknade ATP-utbetalningar i olika tillväxtaltemativ med realindexerat tak fr.o.m. år 1993. Miljarder kronor. 1990 års priser

År Tillväxt- Ålders- Förtids- Efter- Summa alt. % pension pension levandepension

Tillväxttaktens betydelse för pensionärernas relativa standard och den totala ñnansieringsbördan belyses också av tabell 4.22, som visar ATP-utbetalningarnas andel av BNP i olika tillväxtalternativ. Sammanfattningsvis redovisas i tabellerna 4.23 och 4.24 de beräknade utbetalningarna av folkpension, KBT och tilläggspension i miljarder kronor resp. som andel av BNP, dels med fast ATP-tak på 7,5 basbelopp, dels i ett system där taket höjs i takt med den årliga reala BNP-tillväxten fr.o.m. år 1993.

av den allmänna 111 Finansieringen pensioneringen

Tabell 4.21 Beräknade ATP-utbetalningar l procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgifisuttag i ett renodlat fdrdelningssystem

Tabell 4.22 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av BNP

Av tabcll 4.25 framgår folkpensions- och tillåggspensionskostnadema, utom KBT, i procent av lönesumman. Tabellen visar alltså det sammanlagda avgiftsbehovet, i ett renodlat fördelningssystem, om folkpensionsutgifterna (exkl. KBT) i sin helhet skulle betalas med socialavgifter. Beräkningarna om det sammanlagda avgiftsbehovet framöver visar att vid en årlig real BNP-tillväxt om ca 2 % kvarstår avgiftsbehovet i huvudsak oförändrat på en nivå om 22-23 % (om hela folkpensionskostnaden skulle finansieras med avgifter) under de närmaste 15 åren. Detta såväl vid gäller oförändrat som vid höjt ATP-tak. I ett system med fast tak ökar sedan avgiftsbehovet fram till omkring år 2015 (till 24,8 %) men avtar därefter för

112 Finansieringen av den allmänna pensioneringen Tabell 4.23 Beräknade kostnader för folkpension (inkl. KBT) och ATP. Miljarder kronor, 1990 års priser

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt

status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 %

1990 144,5 144,5 144,5 144,5 144,5 1995 Fast tak 158,2 158,3 158,3 158,4 158,4 Höjt tak 158,3 158,3 158,4 158,5 2005 Fast tak 183,9 186,4 187,4 188,7 190,6 Höjt tak 186,9 188,2 190,2 193,3 2015 Fast tak 224,9 234,6 238,9 243,8 250,7 Höjt tak 236,9 243,7 252,8 270,7 2025 Fast tak 239,0 260,7 269,7 278,4 288,3 Höjt tak 266,2 283,1 304,8 351,7

Tabell 4.24 Beräknade kostnader för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av BNP

att år 2025 ligga på samma nivå som år 1990. Om däremet taket skulle

realindexeras skulle avgiftsbehovet är 2025 kvarstå på 2015 års nivå (ca 26 %). Skulle den årliga reala tillväxten bli ca 1 % ökar avgiftsbehovet väsentligt under den aktuella tidsperioden såväl vid fast som höjt tak: från 23,3 % år 1990 till 33-34 % vid slutet av perioden.

av den allmänna pensioneringen 113 Finansieringen

Tabell 4.25 Beräknade kostnader för folkpension (exkl. KBT) och ATP i procent av avgittsunderlaget

4.3 AP-fondens

utveckling

Finansieringen av ATP sker enligt ett fördelningssystem med viss fondering. I ett renodlat fördelningssystem skulle pensionsförmånerna bekostas enbart med pensionsavgifter. I och med att fonden finns i systemet kan även fondmedel användas i tinansieringssyfte. Vid införandet av ATP år 1960 skapades allmänna pensionsfonden (APfonden). Motiv för att skapa en fond var bl.a. behovet av en buffert dels mot avgiftshöjningar längre fram i tiden då pensionsutbetalningarna nått större omfattning, dels mot att inkomsterna tillfälligt kom att understiga pensionsutbetalningarna till följd av en temporär nedgång i avgiftsinkomsterna. Vidare skulle fondbildningen bidra till sparandet i samhället och kompensera den minskning av det individuella sparandet som förväntades bli följden av ATPsystemets införande. Detta har diskuterats mer ingående i kapitel 3. I en expertuppsats, Perspektiv på Allmänna Pensionsfonden, som publiceras i SOU 1990:78, har professor Börje Kragh behandlat AP-fondens utveckling samt dess betydelse för sparandet i samhället och för finansieringen av ATP. I detta avsnitt tar vi upp de delar av rapporten som avser AP-fondens uppbyggnad och utveckling. AP-fondens betydelse för sparandet och ñnansieringen av ATP diskuteras i ett historiskt perspektiv i kapitel 3. I kapitel 11 och 12 diskuteras fondens betydelse för framtiden. ATP-systemet består numera av tio självständiga delfonder, förvaltade av var sin styrelse. Dessa är första-femte fondstyrelserna samt de fem löntagarfondstyrelserna. De tre första fondstyrelserna inrättades år 1960 och den fjärde fondstyrelsen år 1974. Den femte fondstyrelsen påbörjade sin

114 av den allmänna Finansieringen pensioner-ingen

verksamhet under hösten 1989. De fem Iöntagarfonderna tillkom år 1984. AP-fondens utveckling åren 1960-1989 redovisas i tabell 4.26 (löpande priser) och i figur 4.1 (1989 års priser). Vid utgången av år 1989 uppgick det sammanlagda fondkapitalet (till anskaffningsvärde) till 384 miljarder kronor. Fondstyrkan, som anger hur många års utgifter fondkapitalet skulle täcka vid oförändrad utgiftsnivå, har minskat i samband med ökande pensionsutbetalningar. I december 1989 motsvarade fonden storleksmässigt 5,5 års utgifter.

Tabell 4.26 AP-fondens inkomster och utgiñer åren 1960-1989. Belopp i milj. kr.

År Inkomster Utgifter Fond Fond- Uttags-

31.12 styrkal procent:

1960 480 2 478 239,0 3,0 1965 3 394 190 10 501 55,3 7,5 1970 8 315 1 240 38 418 31,0 10,0 1975 16 735 5 129 88 S69 17,3 10,75

1 Fond dividerad med årets utgifter. 2 Fr.o.m. år 1982 beräknas avgiftsuttaget på hela lönesumman. Källa: RFV. Figur 4.1 AP-fondens utveckling åren 1960-1989. Belopp i 1989 års priser

Miij

kr -

100000 _,. __ -fl“.-”._.___, I_

.oug--------I~‘

vrvvrlIuvvvlvvuvvvruvvlrlll 1960 1965 1970 1975 1980 1985

Finansieringen av den allmänna 115 pensioneringen

Regler för AP-fondens placeringar finns i lagcn (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Första-tredje fondstyrelserna förvaltar var sin del av influtna avgiftsmedel. Medelsplacering sker främst i stats- och bostadsobligationer. Vid utgången av år 1989 representerade obligationsinneh.avet 84 % av de totala placeringarna, vilkas marknadsvärde uppgick till 324,8 miljarder kronor. Det ursprungliga reglementet gav också viss rätt till placering i reverslån, nämligen till statliga och kommunala företag och till bankinstitut. Denna placeringsform har emellertid stagnerat. År 1989 utgjorde reverslånen 12 % av de totala placeringarna. De tidigare så betydelsefulla refmansieringslånen awecklas successivt och omfattade år 1989 ca 800 milj. kr. Under de senaste åren har AP-fondens placeringsmöjligheter vidgats. Under år 1989 har fonden inlett placeringar i fastigheter och direktlånegivning till företag. Fr.o.m. år 1990 har fonden getts möjlighet också till placeringar i utlåndska obligationer. Det placeringsreglemente som nu gäller har ökat fondens möjligheter att höja avkastningen. Fördelningen på placeringsobjekt redovisas i tabell 4.28. Placeringarnas fördelning på låntagargrupper åren 1960-1989 framgår av tabell 4.27.

Tabell 4.27 Procentuell fördelning på lântagargrupper av 1-3 AP-fondens placeringar per den 31 december åren 1960-1989 (anskatfningsvfirden)

År

Källa: Årsredovisning 1989, Allmänna Pensionsfonden, 1-3 fondstyrelsema.

Genom inrättandet av fjärde fondstyrelsen, och senare löntagarfonderna och femte AP-fonden, gavs möjlighet att placera medel på riskkapitalmarknaden. De fjärde och femte fondstyrelserna får årligen vardera ta i anspråk ATPavgifter upp till 1 % av de tre första fondstyrelsernas sammanlagda fondkapital värderat till anskaffningskostnad vid utgången av föregående år. Löntagarfonclernas verksamhet finansieras med en mindre del av det löpande avgiftsuttaget för ATP (motsvarande 0,2 enheter av uttagsprocenten) och med vinstskattemedel och vinstdelningsskatt. De till löntagarfonderna överförda medlen får emellertid inte överstiga en angiven medelsram. Skillnaden, dvs. överskottet, mellan de influtna medlen och de medel som utbetalats till löntagarfonderna förvaltas av första-tredje fondstyrelserna. År 1990 är det sista året som medel överförs till löntagarfonderna. Sammanlagt beräknas då deras tillförda kapital nominellt uppgå till drygt 17 miljarder kronor. Tillgångarna till marknadsvärde uppgick vid årsskiftet 1989-1990 till 24,2

116 av den allmänna pensioneringen Finansieringen

miljarder kronor för fjärde och femte AP-fonden och till 23,5 miljarder kronor för löntagarfonderna. Placeringarnas fördelning framgår av tabell 4.28. Fjärde och femte fondstyrelserna och löntagarfonderna skall årligen överföra 3 % av rekvirerade medel, uppräknade för förändringar i konsumentprisindex, till första-tredje AP-fonden. Dessa överföringar utgör fondernas direkta bidrag till pensionssystemet.

Tabell 4.28 Allmänna Pensionsfondens totala placeringar den 31 december 1989, belopp i miljarder kronor (marknadsvärden)

1-3 fond- 4›5 fond- Löntagar- AP-fonden styrelserna styrelserna fonderna totalt

Penningmarknadsplaceringar 6,4 1,2 0,8 8,4 Obligationer m.m. 274,2 0,2 274,4 Reverslån, refinansienngslån 41,3 41,4 Aktier, konver-

Källa: Sammanställning av delfondemas verksamhet. Allmänna Pensionsfonden, 1989. I tabell 4.29 redovisas delfondernas fondkapital vid slutet av år 1989.

Tabell 4.29 Delfondemas absoluta och relativa storlek den 31 december 1989, belopp i miljarder kronor

Fond Anskaffningsvärde Marknadsvärde Fond- Andel Fond- Andel kapital (%) kapital (%) 1-3:e fondstyrelserna 357,6 93,0 340,5 87,9 4-5ze fondstyrelsema 10,2 2,7 23,9 6,2 Löntagarfondstyrelserna 16,6 4,3 22,9 5,9 AP-fonden totalt 384,4 100 387,3 100 Källa: Sammanställning av delfondcmas verksamhet. Allmänna Pensionsfonden, 1989. De faktorer som bestämmer AP-fondens utveckling är pensionsutbetalningar, avgiftsuttag samt ränte- och prisnivå. Vad beträffar ATP-avgifterna är löne-

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 117

ökmingstakt och förändringar i fråga om den förvärvsarbetande befolkningen avgörande. Då Iöneökningstakten på lång sikt är beroende av den tillväxt som: råder i ekonomin är ATP-avgifterna beroende också av BNP-utvecklingen. De influtna ATP-avgifterna har fr.o.m. år 1983 understigit pensionsutbetalningarna. År 1989 finansierades 17 % av pensionsutbetalningarna, motsvarande 1l1,6 miljarder kronor, med avkastningen på fondmedlen. Avgiftsuttaget år 1989 skulle ha behövt uppgå till 12,5 % (mot faktiska 11,0 %) om det årets utgifter helt skulle ha täckts av avgiftsinkomster. Beräknat som andel av första-tredje AP-fondens kapital uppgick avgiftsunderskottet till 3,4 % vid slutet av år 1989. Denna andel motsvarar den reala avkastning som måste tillgodoses för att tillgångarnas reala värde skall vara oförändrat. Fr.o.m. år 19910 har avgiftsuttaget höjts med två procentenheter till 13,0 %. Avgiftsinkomsterna år 1990 beräknas i det närmaste täcka årets utgifter. Drå prisutvecklingen avgör utvecklingen av pensionsutbetalningarna för ett givet pensionärskollektiv, är fondens utveckling starkare ju större skillnaden är mellan den genomsnittliga nominella räntan och inflationstakten. Skillnaden utgör den reala räntan. Även börsutvecklingen är av betydelse då tillgångarna i fjäirde och femte AP-fonden och löntagarfonderna till största delen består av börsnoterade aktier. I de kalkyler över AP-fondens framtida utveckling som här redovisas har antagits att första-tredje AP-fonden förräntas enligt en realränta som på sikt antas ligga på samma nivå som den årliga tillväxttakten i real BNP. Under 1990~talet förutsätts ske en successiv anpassning av den reala nyplaceringsräntan till denna nivå. Aktieinnehavet i fjärde-femte AP-fonden och löntagarfonderna förräntas med en real avkastningssats som antas ligga en procentenhet över första-tredje AP-fondens reala nyplaceringsränta. Resterande delen av fondernas placeringar antas förräntas med samma räntesats som för förstatredje AP-fonden. Inflationstakten har antagits vara 5 %. Figur 4.2 visar fondstyrkans utveckling vid olika antaganden om årlig real BNP-tillväxt (0 %, 1 %, 2 % och 3 %) dels vid nuvarande regler (nr i figuren), dels med realindexering av ATP-taket fr.o.m. år 1993 (ht i figuren) då avgiftsuttaget är oförändrat 13 % under hela perioden fram till är 2035. Fondstyrkan definieras som fond vid årets slut dividerad med det aktuella årets utgifter och anger således hur många års pensionsutbetalningar fondens medel skulle täcka vid oförändrad utgiftsnivå. Det år då fondens medel beräknas vara förbrukade, dvs. då fondstyrkan är 0, framgår också av tabell 4.30. I tabellen redovisas beräkningsresultatet även för alternativet med 1,5 % årlig real BNP-tillväxt. Vid en real BNP-tillväxt om 1 % per år och oförändrat avgiftsuttag beräknas fondens tillgångar vara slut år 2015. Om tillväxten i stället är 2 % per år ligger fondstyrkan kvar på dagens nivå, omkring 5,5, fram till år 2005. Därefter avtar den successivt och fonden beräknas vara tömd år 2022 eller år 2027, beroende på om taket höjs eller inte. I 3 %-alternativet räcker ett avgiftsuttag om 13 % för att bibehålla fonden. Med fast tak sker t.o.m. en kraftig tillväxt under de sista åren av kalkylperioden. Pensionsutbetalningarna begränsas då i stor utsträckning av ATP-taket och avgiftsbehovet understiger därmed 13 %. Med realindexerat tak är avgiftsbehovet däremot

118 Finansieringen av den allmänna pensioner-ingen större än 13 %. I detta alternativ minskar fonden. År 2035 är fondstyrkan 1, vilket motsvarar ett belopp på 242 miljarder kronor i 1990 års priser. Tabell 4.30 AP-fondens utveckling vid oförändrad ATP-avgift (13 %). I tabellen anges det år då fondmedlen beräknas ha förbrukatsl

1 Kalkylperioden sträcker sig fram till år 2035.

Figur 4.2 AP-fondens utveckling vid oförändrad ATP-avgift. Fondstyrka åren 1990-2035 vid olika antaganden om årlig real BNP-tillväxt Fond av rka 15

199o19ss2ooo2oos2o1o2o1s2o2o2o2s2oao År

Avtalspensionernas utveckling

4.4.1 Inledning

Som redovisas i bilaga C till detta betänkande omfattas så gott son1 alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden av någon form av penslonssystem grundat på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Från dessa utges pensionsförmåner i regel till komplettering av de förmåner som utbetalas från den allmänna pensioneringen. Detta medför ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan det lagfästa pensionssystemet och de avtalsbundna systemen. Samordningen med de allmänna pensionerna påverkar förmånerna inom vissa av avtalssystemen. Förändringar eller underlåtenhet att vidta förändringar i det allmänna systemet har direkta konsekvenser för avtalspensionerna. Vi skall i det följande redovisa en del av dessa konsekvenser och hur avtalspensionerna kan förväntas utvecklas utifrån skilda förutsättningar. Vi begränsar oss därvid till de fyra stora tjänstepensionssystemen: statlig kompletteringspension enligt allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänste-

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 119

mam (PA), kommunal kompletteringspension enligt pensionsavtal för arbetstagare hos kommuner och landsting (PA-KL), industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän (ITP) och särskild tilläggspension (STP) för priwatanställda arbetare. Pensionsplanerna för statlig och kommunal kompletteringspension bygger på bruttosamordningsprincipen, vilket innebär att pcnsionstagaren är garanteradl en viss ersättningsnivå inkl. den allmänna pensionen. Denna garanterade nivrå ligger i intervallet 65-75 % av pensionsmedförande lön. I de kommunala pcnsionsreglerna ingår dock en garanti att pensionstagaren, även om den allmänna pensionen uppgår till eller överstiger denna nivå, alltid får utbetalt en viss minsta del av avtalspensionen som kompletteringspension. ITP:s ålderspension och STP bygger på principen om nettosamordning, vilket innebär att förmånerna från tjänstepensioneringen utges som komplement till och utan samordning med de allmänna pensionerna. Dessa ålderspensioner utges med 10-13 % av pensionsmedförande lön upp till 7,5 basbel-opp och därutöver med 65 %. I samtliga kompletteringssystem utom STP kompenseras för lönedelar över ATP-taket. I bilaga A, avsnitt 4, beskriver vi närmare de regler som gäller inom avtalspensionssystemen. Kompletteringspensioner enligt avtal utbetalades under år 1989 till ca 1,1 milj. förmånstagare med ett sammanlagt belopp på ca 18 600 milj. kr. Härav utgick i form av statlig kompletteringspension 6 350 milj., kommunal kompletteringspension 3 060 milj., ITP-pension 5 685 milj. och STP-pension 2 652 milj. kr. Från övriga kompletteringssystem utbetalades ca 900 milj. kr. Härutöver utgavs som komplement till förtidspension 1 700 milj. kr. från avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS). Pensionsföretagens kapitaltillgångar/pensionsskuld redovisas på olika sätt för de olika företagen och detta komplicerar möjligheterna till överblick och summeringar. Med reservation för de svårigheter som således föreligger att redovisa ensartade uppgifter har vi gjort en uppskattning som ger till resultat att dessa företags kapitaltillgångar/pensionsskuld för närvarande uppgår till en summa på närmare 250 miljarder kronor. Medräknas tillgångarna i AGSsystemet kan summan uppskattas till 280 miljarder kronor. Det bör observeras att fondering inte förekommer för de offentliganställdas tjänstepensioner. Som framhållits tidigare utgör de avtalsbaserade pensionsförmånerna ett komplement till de allmänna pensionerna. Upp till ATP-taket (7,5 basbelopp) utges de som ett tillägg till den allmänna pensionen så att de samlade pensionsförmånerna i allmänhet utgör mellan 65 och 80 % av en persons tidigare inkomster. Härutöver innebär avtalsreglerna, med undantag av STP, att pension intjänas även på grundval av inkomster som överstiger ATPtaket. Förmånsnivån för dessa inkomster är 65 %. I avsnitt 4.2 (jfr tabell 4.19) har vi redovisat hur en ökande andel av de förvärvsaktiva kommer att få inkomster överstigande ATP-taket vid reallönetillväxt under en längre period. Om någon takhöjning inte företas, kommer ATP-pensionen att successivt minska i betydelse när det gäller att kompensera för inkomstbortfall och i stället utvecklas till ett grundskyddssystem av folkpensionstyp. Avtalspensionerna och privata pensionsförsäkringar kommer

120 Finansieringen av den allmänna pertsioneringen

då att få ta över allt mer av ansvaret för att inkomstbortfallsprincipen skall vidmakthållas inom pensionssystemet. Riksförsäkringsverket har gjort vissa kalkyler över den framtida utvecklingen av olika avtalsförmåner inom pensionsområdet. Härvid har tillämpats verkets kalkylmodell för ATP. Modellen, som simulerar inkomstutvecklingen för ett slumpmässigt urval om ca 200 000 individer, kan användas för att beräkna en avtalspension för en typisk individ. Genom att tillämpa regelsystemet (med vissa förenklingar) separat för de statliga och de kommunala tjänstepensionerna samt för ITP- och STP-systemen på dessa typiska individer har en uppskattning av avtalssystemens kostnader kunnat göras. (Uppdelning av statlig kompletteringspension på kön är i utgångsläget - år 1988 - gjord utifrån statistik från SCB rörande alla i åldern 66 år eller äldre med statlig pension år 1985.) Dessa kostnader har sedan integrerats i RFV:s kalkylmodell tillsammans med kostnadskalkylerna för samtliga socialförsäkringsförmâner. Prognoserna, som redovisas i det följande, har gjorts i två scenarier. I det första har antagits att inga pensionsregler förändras, vilket bl.a. innebär att ATP-taket ligger fast vid 7,5 basbelopp. I det andra scenariet har antagits att ATP- och STP-taken höjs i takt med reallönetillväxten fr.0.m. år 1993. Dessutom utgår beräkningarna från vissa regelförändringar avseende hur pensionsgrundande inkomst beräknas för kommunal kompletteringspension och för ITP. Prognosperioden är åren 1989-2030 och den antagna reallönetillväxten är 2 % per år. Det bör observeras att prognosperioden har år 1989 som utgångspunkt men att alla resultat anges i 1988 års basbelopp. Kalkylerna avseende avtalspensionerna präglas av en större osäkerhet än vad som gäller för ATP-kalkylerna. Det har inte varit möjligt att ta hänsyn till deltidsarbete, vilket påverkar prognosens riktighet avseende utvecklingen av antalet intjänandeår inom avtalspensionerna.

4.4.2 Framtida

genomsnittliga kompletteringspensioner

I tabellerna 4.31-41.34 visas for resp. pensionssystem den beräknade genomsnittliga kompletteringspensionen i relation till den genomsnittliga tilläggspensionen för ålderspensionärer i åldern 65 år. Beräkningarna enligt tabell 4.31 visar i fråga om den statliga kompletteringspensionen i alternativet med bibehållet tak att genomsnittlig sådan pension ökar i förhållande till genomsnittlig ATP under prognosperioden så att relationen är 41 % för män och 36 % för kvinnor år 2030 (från 18 resp. 27 % år 1989). Effekten av ATP-taket syns här tydligt och denna effekt är störst för männen. I det alternativ där ATP-taket höjs successivt är männens kompletteringspension relativt genomsnittlig ATP 23 % år 2030 efter att ha minskat i betydelse under åren 1990-2010. Kvinnornas kompletteringspension minskar också i betydelse under första hälften av prognosperioden. Andelen ökar dock i slutet av prognosperioden och är ungefär densamma år 2030 (28 %) som år 1989 (27 %). I detta alternativ uteblir den kraftiga ökning som erhålls i det förstnämnda alternativet.

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 121

Tabell 4.31 Genomsnittlig statlig kompletteringspension i procent av genomsnittlig ATP för ålderspensionärer som är 65 år. 2 % årlig reallöneökning

Den omständigheten att kompletteringspensionen beräknas minska i relation till ATP-pensionen under de 20 första åren av prognosperioden, vilket gäller för både man och kvinnor i de båda alternativen, beror bl.a. på att ATPsystemet mognar under denna period. Mognaden består i att allt fler uppnår de 30 år som erfordras för rått till oavkortad AIP-pension.

Tabell 4.32 Genomsnittlig kommunal kompletteringspension i procent av genomsnittlig ATP for ålderspensionärer som är 65 år. 2 % årlig reallöneökning

Den kommunala kompletteringspensionen har, liksom den statliga, för nårvarande större relativ betydelse för kvinnor än för män. Når det gäller denna pensionsform motsvarade, som visas i tabell 4.32, år 1989 kvinnornas kompletteringspension i genomsnitt 25 % av ATP-pensionen. För männen var motsvarande andel 21 %. Vid ett bibehållande av nuvarande regler ökar den kommunala pensionen i betydelse för männen under hela perioden så att den år 2010 år i genomsnitt 30 % och år 2030 i genomsnitt 57 % av ATP-pensionen. Den kraftigaste ökningen sker alltså under den andra hälften av prognosperioden. Anledningen till detta är framför allt ATP-taket. Detta visas av att, i alternativet då taket höjs, relationen är i stort sett konstant under större delen av prognosperioden för männen. Kompletteringspensionens storlek i förhållande till ATP slutar t.o.m. på en något lägre nivå (18 %) år 2030 än vad som var fallet år 1989 (21 %). Utvecklingen inom den kommunala tjänstepensioneringen av kvinnornas kompletteringspension i relation till genomsnittlig ATP ser något annorlunda

122 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

ut. I fallet med bibehållna regler sjunker kompletteringspensionens betydelse i förhållande till ATP från 25 % år 1989 till 15 % år 2010 för att sedan öka i betydelse under den återstående delen av perioden. Relationen är 22 % år 2030, vilket är lägre än år 1989. I alternativet med höjt tak och höjda intervallgränser förskjuts förhållandet under hela prognosperioden, från 25 % år 1989 till 11 % år 2030.

Tabell 4.33 Genomsnittlig ITP i procent av genomsnittlig ATP for ålderspensionärer som är 65 år. 2 % årlig reallöneökning

‘ Någon uppgift om genomsnittlig ITP-ålderspension för 65-åringar har inte kunnat erhållas. I stället har gjorts en schablonmässig uppskattning med hjäl av statistik från SPP. Totala utbetalningar till ålderspensionärer och totala antalet lderspensionärer inom SPP och PRI har fördelats med hälp av ålders- och könsuppdelad statistik rörande försäkrade belopp för dem som g tt i ålderspension. Hänsyn har då tagits till att pensionstillägg utgår för år efter pensioneringsåret.

I tabell 4.33 visas utvecklingen av ITP i relation till ATP. I alternativet med nuvarande regler ökar under prognosperioden den betydelse som ITP har i förhållande till ATP för 65-åringar. För männen sker en ökning från 32 %

år 1989 till 53 % år 2010 och 95 % år 2030. Ökningen är inte lika stor för

kvinnorna, från 2A % år 1990 till 28 % år 2010 och 43 % år 2030. Detta torde bero på lönestrukturen och på att reglerna inom ATP i vissa hänseenden är gynnsammare än reglerna inom ITP för personer med ett förvärvsmönster som många kvinnors. Ett exempel på detta senare är reglerna för tillgodoräknande av intjänandeår. Höjs i stället ATP-taket och intervallen inom ITP erhålls en helt annan utveckling. För både män och kvinnor får ITP-pensionen ungefär samma relativa betydelse år 2030 som år 1989. En viss ökning sker i mitten av prognosperioden för både män och kvinnor. Omkring sekelskiftet beräknas ITP-pensionen i genomsnitt motsvara 38 rcsp. 27 % av AIP-pensionen. Av tabell 4.34, som visar utvecklingen av STP, framgår att vad gäller männen utvecklas STP och ATP helt parallellt. STP motsvarar ungefär 16 % av ATP under hela perioden. Detta gäller i båda alternativen. Kvinnornas STP sjunker i relation till genomsnittlig ATP i framtiden. Nästan exakt samma utveckling erhålls i de båda alternativen. År 1989 är kvinnornas STP i relation till genomsnittlig ATP 21 % och år 2030 är den 15 % vid nuvarande regler och 14 % vid höjt tak. Genomsnittlig STP i relation till genomsnittlig ATP är i det längre perspektivet mellan 14 och 16 % för män och kvinnor i båda alternativen. Detta kan förklaras av att i båda alternativen har ATP och STP samma tak för pensionsgrundande

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 123

inkomst. För den som har intjänat rätt till oavkortad pension är kompensationsgraden 10 % för STP och 60 % för ATP, vilket ger relationen 10/60 eller ca 17 %. Eftersom det är svårare att uppnå tillräckligt antal intjänandeår för oavkortad pension inom STP än inom ATP blir den prognosticerade relationen något lägre, speciellt för kvinnorna.

Tabell 4.34 Genomsnittlig STP i procent av genomsnittlig ATP för ålderspensionärer som är 65 fir‘. 2 % årlig reallöneökning

‘ Relationen är i utgångsläget beräknad utifrån kalkylerad ATP för STP-pensionärer.

I framskrivningens början påverkas relationen mellan STP och ATP av de övergångsregler som finns inom STP för personer födda under åren 1924-1931. Enligt dessa regler behövs ett färre antal intjänandeår än de 30 som utgör grundregeln. Detta kan antas påverka främst kvinnornas STP, eftersom dessa arbetar deltid i större utsträckning än männen.

4.4.3 Totala framtida av

utbetalningar kompletteringspensioner

De pensionsutbetalningar som beräknats av riksförsäkringsverket för avtalspensioner för prognosperioden 1989-2030 avser ålderspensionärer som är 65 år och äldre. Nedanstående redovisning avser beräkningar i 1988 års basbelopp dels utifrån nuvarande regler, dels enligt ett system med höjt ATPtak. Det bör i sammanhanget också erinras om de tidigare angivna utgångspunkterna för beräkningarna och de schablonmetoder som använts.

Nuvarande regler Utbetalningarna av statliga kompletteringspensioner (PA) har för år 1989 beräknats till 2,7 miljarder kronor. Utbetalningarna sedan - om nuvasjunker rande ATP-tak bibehålls - fram till sekelskiftet då de är 1,8 miljarder kronor. Därefter ökar de så att de år 2030 är 5,6 miljarder kronor, vilket är drygt dubbelt så mycket som år 1989. Från den kommunala komplerteringspensionen utbetalas (PA-KL) enligt rilcsförsäkringsverkets beräkningar - i alternativet med oförändrat ATP-tak - 1.6 miljarder kronor år 1989, 3,3 miljarder kronor år 2010 och 6,8 miljarder kronor år 2030. Utbetalningarna är därmed drygt fyra gånger större år 2030 än år 1989.

124 av den allmänna pensioneringen Finansieringen

Tabell 4.35 Utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner till dem som är 65 år eller äldre. Alternativ med nuvarande regler. Miljarder kronor i 1988 års penningvärde. 2 % årlig reallöneökning

Utbetalningarna av ITP ökar från 3,7 miljarder kronor år 1989 till 9,8 miljarder kronor år 2010 och 24,0 miljarder kronor år 2030. Det innebär att utbetalningarna år 2030 beräknas vara 6,5 gånger så stora son1 under det

första prognosåret)

Den särskilda tilläggspensiønen (STP) utges under samma förutsättningar som angetts i fråga om statlig och kommunal tjänstepension med totalt 2,5 miljarder kronor år 1989, varefter den ökar under hela prognosperioden och är 4,4 miljarder kronor år 2010 och 7,0 miljarder kronor år 2030. År 2030 är utbetalningarna enligt prognosen således 2,8 gånger större än år 1989. Det kan vara av intresse att jämföra utvecklingarna för de olika avtalsförsäkringarna. Den statliga och den kommunala kompletteringspensionen är relativt lika i sin uppbyggnad. Båda bruttosamordnas med ATP och båda ger en kompensation om 65-75 % av den tidigare lönen, åtminstone på inkomster upp till 20 basbelopp. Ändå awiker deras utveckling starkt från varandra. Medan utbetalningarna av den statliga kompletteringspensionen minskar kraftigt fram till strax efter sekelskiftet för att sedan öka, ökar utbetalningarna av den kommunala kompletteringspensionen under hela prognosperioden. En viss minskning i utbetalningarna under en inledande period är inte helt orimlig. Anledningen är dels att ATP-systemet mognar, dels att antalet personer som är 65 år eller äldre minskar något under åren från 1993 till 2002.2 Det faktum att prognosen visar på en mycket kraftig minskning vad gäller utbetalningarna enligt PA och att PA-KL inte uppvisar en motsvarande utveckling är det dock svårt att förklara orsaken till. Utbetalningarna av ITP, som är de största år 1989, ökar mer än de övriga avtalsförsäkringarna under prognosperioden. Detta medför att av de totala avtalsenliga pensionsutbetalningarna utgör ITP 35 % år 1989, 50 % år 2010

1 I utgångsläget för prognosen, år 1988, har de totala utbetalningarna av ITPålderspension delats upp på pensionärer yngre än 65 år och pensionärer som är 65 år och äldre. Detta har gjorts utifrån totala utbetalningar av ITP och åldersfördelade försäkrade belopp, vilket ger en osäkerhet i prognosens utgångsvärde för ITP.

2 SCB:s befolkningsprognos för åren 1989-2025.

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 125

och 55 % är 2030. Den kraftiga ökningen gentemot de övriga avtalsförsäkringarna under den första hälften av prognosperioden kan bero på att ITP inte bruttosamordnas med ATP. SIP—utbelalningarna utvecklas långsammare än den kommunala kompletteringspensionen, vilket förklaras av STP-taket. Tabell 4.36 visar varje avtalsförsäkrings procentuella andel av de sammanlagda utbetalningarna från de fyra stora kollektiva försäkringarna år 1989 och år 2030.

Tabell 4.36 Procentuell andel av de sammanlagda utbetalningarna (nuvarande regler). 2 % årlig reallöneökning

År

Den statliga kompletteringspensionen och STP minskar sina andelar från 26 resp. 23 % år 1989 till 13 resp. 16 % år 2030. Den kommunala kompletteringspensionen har ungefär samma andel år 2030 (16 %) som år 1989 (15 %). Som tidigare sagts ökar däremot ITP-andelen från 35 % år 1989 till 55 % år 2030.

Höjt tak Prognosen för alternativet med höjt ATP- och STP-tak samt förändrade löneintervall inom den kommunala tjänstepensionen och ITP visas i tabell 4.37. Utbetalningarna från den statliga kompletteringspensioneringen minskar även i detta alternativ under åren 1989-2000. Minskningen är något större i detta alternativ så att utbetalningarna är 1,8 miljarder kronor år 2000. Liksom i alternativet med oförändrat regelsystem stiger sedan utbetalningarna, dock inte lika mycket. År 2030 är utbetalningarna 5,2 miljarder kronor, vilket är ca 7 % lägre än i det förstnämnda alternativet, då de är 5,6 miljarder kronor. Den kommunala kompletteringspensioneringen utvecklas helt likartat i de båda alternativen fram till sekelskiftet. Därefter är utvecklingen långsammare i alternativet med höjt ATP-tak, vilket är naturligt. År 2030 uppgår utbetalningarna av kommunala kompletteringspensioner i detta alternativ till 4,9 miljarder kronor och är därmed 28 % lägre än i alternativet med oförändrade regler (6,8 miljarder kronor).

126 av den allmänna Finansieringen pensioneringen

Tabell 4.37 Utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner till dem som är 65 år eller äldre. Alternativ med höjt tak. Miljarder kronor i 1988 års penningvärde. 2 % årlig reallöneökning

ökar långsammare i ett alternativ med Privattjänstemännens tilläggspension höjt tak. Detta beror på att de intervall som lönen delas in i för ITP-pensionen skrivs upp i takt med att ATP-taket höjs. Utgående ITP uppgår år 2010 till 8,4 miljarder kronor och år 2030 till 15,4 miljarder kronor. Detta är 14 resp. 36 % lägre än vad som utbetalas vid oförändrade ATP-regler (9,8 miljarder kronor resp. 24,0 miljarder kronor). STP-utbetalningarna ökar snabbare i detta alternativ än vid ett oförändrat vilket beror på att även STP-taket höjs successivt. År regelsystem, naturligtvis 2030 är utbetalningarna 8,5 miljarder kronor, vilket är 21 % högre än det andra alternativets 7,0 miljarder kronor. Vid en jämförelse av utvecklingarna för de olika avtalsförsäkringarna visar det sig att vissa skillnader föreligger mellan de båda alternativa beräkningsmetoderna. från den kommunala kompletteringspensioneringen är år Utbetalningarna 1989 mindre än de från den statliga. Om nuvarande regler bibehålls utvecklas de två pensionssystemen så att den kommunala är större än den statliga år 2030. Detta gäller dock inte i alternativet med höjt ATP-tak. STP-utbetalningarna är de enda som är större i alternativet med höjt tak. För de övriga gäller det omvända förhållandet. Även om ITP-utbetalningarna ökar långsammare i alternativet med höjt tak, är deras andel av de sammanlagda utbetalningarna större år 2030 än år 1989. Ur tabell 4.38 kan utläsas att andelen dessa år är 45 resp. 35 %.

Tabell 4.38 Procentuell andel av de sammanlagda utbetalningarna (höjt tak). 2 % årlig reallöneökning

Å:

av den allmänna 127 Finansieringen pensioneringen

Av tabell 4.38 framgår också att STP ökar sin andel under något progfrån nosperioden, 23 till 25 % om taket höjs. I annat fall (med oförändrat ATP-tak) sjunker i stället STP:s andel av de totala utbetalningarna (jfr tabell 4.36). Liksom i alternativet med bibehållna den andel som PA regler sjunker utgör av de sammanlagda utbetalningarna mellan år 1989 och år 2030. Andelarna är 26 resp. 15 %. PA-KL har ungefär samma andel år 2030 (14 %) som år 1989 (15 %), vilket också gällde i det andra alternativet.

4.4.4 Avtalsenliga i relation till ATP tilläggspensioner

I tabell 4.39 relateras de prognosticerade utbetalningarna av avtalsenliga pensioner till utbetalningarna av ålderspension från ATP. Som tabellen visar utgör de avtalsenliga pensionsutbetalningarna knappt en fjärdedel (23 %) av ATP-utbetalningarna år 1989. Vid ett bibehållande av nuvarande under hela regler prognosperioden förskjuts denna relation till en femtedel (20 %) år 2000. Först efter år 2010 ökar utbetalningarna av avtalspensioner i relation till ATP-utbetalningarna och utgör år 2030 27 % därav, vilket är något högre än i utgångsläget.

Tabell 4.39 Utbetalningar av avtalsenliga till dem som är ålderspensioner 65 år eller äldre i procent av ATP-utbetalningarna till âlderspensionärer. 2 % årlig reallöneökning

Anledningen till att avtalspensionernas betydelse i relation till ATP minskar fram till sekelskiftet torde vara ATP-systemets allt fler in mognad: tjänar pensionsrätt för de 30 år som krävs för rätt till oavkortad pension samtidigt som medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren stiger. ATP-systemet är också gynnsammare i vissa avseenden än avtalsförsäkringarna, bl.a. kan intjänandeår tillgodoräknas redan från 16 års ålder. Dessa faktorer kan förklara att ATP utvecklas först snabbare än avtalspensionerna och sedan i samma takt trots att ATP-taket börjar ge effekt på utbetalningarna. Efter år 2010 är inverkan av ATP-taket emellertid så stor att avtalspensionerna ökar snabbare än ATP-utbetalningarna. Om ATP-taket däremot i takt med reallönetillväxten minskar uthöjs betalningarna av avtalspensioner successivt i förhållande till ATP-utbetalningarna så att de år 2030 motsvarar endast 18 % därav. Att den relativa andelen även under den andra sjunker halvan av prognosperioden kan tyda på att de regelförändringar som vid beräkningarna för vissa av antagits avtalspensionerna inte helt harmonierar med det höjda ATP-taket.

128 Finansieringen av den allmänna pensioneringen

kan nämnas att utbetalningar av avtalsenliga pensioner till alla Slutligen ålderspensionärer, dvs. även till försäkrade som är yngre än 65 år, också har prognosticerats. Utbetalningarna till dem som är yngre än 65 år har emellertid därvid behandlats mycket schablonmässigt. Av denna prognos framgår att sett i relation till ATP förändras inte slutsatserna ovan vad gäller utvecklingen; vad som skiljer under perioden är endast nivån.

4.4.5 De utbetalningarna av avtalsenliga sammanlagda

och ATP

tilläggspensioner

ATP och de avtalsenliga pensionsförsäkringarna bygger, som tidigare sagts, på inkomstbortfallsprincipen. En person skall alltså garanteras en standard under pensionsåren som står i viss relation till standarden under den aktiva tiden. Avtalsförsäkringarna är utformade som komplement till ATP-systemet. Sett ur pensionärens synvinkel är det därför den sammanlagda pensionen från den allmänna och den kollektivavtalsreglerade tilläggspensionen som är det intressanta. I tabellerna 4.40 och 4.41 visas de sammanlagda utbetalningarna av ATP och avtalsenliga pensioner till ålderspensionärer som är 65 år eller äldre. Beräkningar har gjorts dels för nuvarande regelsystem, dels för ett system med höjt tak.

Tabell 4.40 sammanlagda utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner och ATP-ålderspension till dem som är 65 år eller äldre. Miljarder kronor i 1988 års priser och som andel av avgiftsunderlaget och av BNP. 2 % årlig real tillväxt. Nuvarande regler

År Miljarder Procent av kronor Avgifts- BNP underlaget Totalt Därav Totalt Därav

Prognosen i tabellerna 4.40 och 4.41 visar att utvecklingen i de två alternativen bibehållet resp. höjt tak är nästan helt parallell fram till sekelskiftet. Därefter blir utbetalningarna större i alternativet med höjt tak. År 2030 är utbetalningarna 219,2 miljarder kronor i alternativet med höjt tak, vilket är ca 7 % högre än de 204,5 miljarder kronor som utbetalas i det andra alternativet detta år.

Finansieringen av den allmänna pensioneringen 129

Tabell 4.41 sammanlagda utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner och ATP-ålderspension till dem som är 65 år eller äldre. Miljarder kronor i 1988 års priser och som andel av avgiñsunderlaget och av BNP. 2 % årlig real tillväxt. Höjt tak

År Miljarder Procent av kronor Avgifts- BNP underlaget Totalt Därav Totalt Därav

I tabellerna visas också de sammanlagda utbetalningarnas andel av avgiftsunderlaget och av BNP under prognosperioden. Andelen av avgiftsunderlaget (lönesumman) ökar fram till sekelskiftet lika mycket i båda alternativen, nämligen från 11,1 % år 1989 till 11,8 % år 2000. För avtalspensionerna beräknas däremot en viss minskning temporärt. Avgiftsbehovet därefter visar på en ökning till sammanlagt 17,7 % vid bibehållande av nuvarande regler och till 19,6 % vid höjt tak och för avtalspensionerna en ökning till 3,8 resp. 3,1 %. Med ett bibehållande av nuvarande regler ökar den andel av BNP som behöver tas i anspråk för utbetalning av âlderspensioner från 4,9 % år 1989 till 6,5 % år 2010 och 7,9 % år 2030. För enbart avtalspensionerna är motsvarande siffror 0,9, 1,1 resp. 1,7 %. I alternativet med höjt tak ökar utbetalningarnas andel av BNP till 8,4 % år 2030 för ATP och avtalspensioner sammanlagt och till 1,3 % för enbart avtalspensionerna.

5 och den

Pensionssystemet

konsumtionen

offentliga

Inledning

Ursprungligen syftade socialförsäkringen såväl i Sverige som i de flesta andra industriländerna främst till att tillhandahålla försäkring mot inkomstbortfall på grund av arbetsoförmåga. Exempelvis infördes folkpensionering i Sverige så tidigt som år 1914 och obligatorisk försäkring för olycksfall i arbete redan år 1916. Ålderdoms- och invaliditetsförsäkring har historiskt sett sålunda utgjort grunden i det svenska socialförsäkringssystemet. Inriktningen av samhällets inkomststöd har blivit mer allmän under årens lopp, både i Sverige och i utlandet. Det inkomststöd till människor som i stor utsträckning tillhandahålls av socialförsäkringen utgör emellertid enbart en del av samhällets insatser för att säkra människors välfärd. Välfärdspolitiken består av socialpolitiken, hälso- och sjukvårdspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. När vi diskuterar fördelningen av samhällsekonomins totala konsumtionsutrymme mellan pensionärer och andra grupper - vid en given tidpunkt eller över tid — är det väsentligt att även studera en samlad bild av såväl socialförsäkringen som fördelningen av den offentliga konsumtionen som helhet. Vad som skiljer socialförsäkringen från merparten av samhällets övriga insatser för att säkra människors välfärd är att försäkringen är begränsad till inkomststöd. Med socialförsäkring åsyftar man vanligtvis i Sverige de förmåner som utbetalas av socialförsäkringsadministrationen, dvs. riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Denna definition kan verka något artificiell i den bemärkelsen att den omfattar finansieringen av t.ex. en del av landets produktion av hälso- och sjukvårdstjänster - men långt ifrån allting. Å andra sidan är den någorlunda renodlad i den bemärkelsen att den omfattar den stora merparten av samhällets inkomstöverföringar till hushåll. De inkomstöverföringar som inte faller under Socialförsäkringens paraply är bostadsbidragen och socialbidragen samt större delen av arbetslöshetsersättningen. Av tabell 5.1 nedan framgår vad som med den angivna definitionen hänförs till socialförsäkringen. Socialförsäkringen skiljer sig från den offentliga sektorns andra engagemang på ett annat sätt. Till skillnad från den offentliga sektorns engagemang i samhällsekonomin i övrigt finansieras socialförsäkringsutgifterna till största delen med arbetsgivaravgifter. Detta har i sin tur en naturlig förklaring. Socialförsäkringen är i stor utsträckning en försäkring för den som är yrkesverksam: en försäkring mot eventualiteten att man blir arbetsoförmögen.

132 och den offentliga konsumtionen Pensionssystemet

Mot slutet av 1980-talet utgjorde socialförsäkringens inkomstöverföringar omkring 83 % av samtliga offentliga överföringar till hushåll. Över 46 % av samtliga offentliga inkomstöverföringar till hushåll gick till pensionärshushåll.

Socialförsäkringen, vars utgifter domineras av pensionssystemet, tillsammans

med avtalspensionerna står sålunda för den stora merparten av inkomsttransfereringarna till hushållen. Tillsammans med de offentliga utgifterna bestämmer dessa och andra transfereringar hur stor del av löneutrymmet som omfördelas genom skatte- och avgiftssystemet. Bakom alla dessa åtaganden ligger en mängd löften till olika grupper av människor, dvs. sjuka, barnfamiljer, pensionärer osv., som samhället eftersträver att uppfylla över tiden. Som vi diskuterar i andra avsnitt i detta betänkande (jfr särskilt kapitel 3) påverkar alla dessa löften en individuella ekonomiska beslut. Många av mängd socialförsäkringens löften - och framför allt de som berör pensionsområdet, dvs. beslut om när under livscykeln man vill arbeta, hur många år man vill arbeta och hur mycket man tror att man måste spara själv till ålderdomen - har en långsiktig karaktär. Yngre människor i dag har rätt att veta ungefär vad de har att rätta sina framtida ekonomiska beslut efter. Systemets sammanlagda trovärdighet vilar på dess rimlighet. Bland de aspekter på ett som avgör dess rimlighet är att det finns en allmän fördelningssystem om att utfallet är rättvist. Härtill hör att det måste vara en uppfattning utbredd uppfattning att de förväntade kostnaderna är rimliga i förhållande till de förmåner man förväntar sig. Under det senaste decenniet har kvoten mellan skatter och BNP varit internationellt sett hög i Sverige. Det finns också en allmän mening att Därför är det förutsättningar inte föreligger att ytterligare höja skattekvoten. att perspektivet för att ge en uppfattning om hela det viktigt utvidga offentliga utgifts- och transfereringssystemets omfördelningsanspråk på BNP under de närmaste decennierna framöver. Det är bara på detta sätt som man kan diskutera om den framtida bilden är trovärdig. Det är först när vi har hela ramen framför oss som vi kan diskutera prioriteringar bland konkurrerande ändamål.

5.2 som helhet

Socialförsäkringen

5.2.1 Socialförsäkringen sedd i ett historiskt perspektiv

Under de 30 år som har gått sedan ATP infördes år 1960 har allt fler personer kunnat räkna med att gå i pension med förmåner från ATP som står i ett rimligt förhållande till den lön de hade före pensioneringen. Såväl som de övriga socialförsäkringsförmånerna har blivit allt mer pensionerna omfattande sedan år 1960. De första 15 åren efter införandet av ATP kännetecknades av en förhållandevis stark tillväxt i samhällsekonomin. Real BNP per capita växte i en genomsnittlig årlig takt om ca 3,3 %. Detta gjorde det relativt lätt att inom ramen för ett kraftigt ökat totalt konsumtionsomfördela allt större delar av de yrkesverksammas inkomster. Under utrymme IS-årsperioden 1975-1989 sjönk den genomsnittliga tillväxttakten i real BNP per capita till omkring hälften av vad den tidigare hade varit, till ca 1,6 % om året. Samtidigt fortsatte inkomstöverföringarna från socialförsäkringen att växa

Pensionssystemet och den offentlzga konsumtionen 133

i relativ betydelse som inkomstkälla för många människor. Tabell 5.1 sammanfattar utvecklingen av socialförsäkringens förmånsutbetalningar under de senaste två och ett halvt decennierna. Kolumnerna 1 t.o.m. 7 omfattar inkomsttransfereringarna och kolumn 8 består av ersättningar för vårdkostnader, läkemedel samt administrationskostnader och ett litet antal återstående mindre transfereringsposter. Uppgifterna har uttryckts i procent av BNP för att göra det lättare att förstå deras relativa betydelse under åren. Under 25-årsperioden 1965-1990 har socialförsäkringens utgifter ökat från ett belopp som motsvarar ca 7 % av BNP år 1965 till närmare 19 % av BNP år 1990. Det är av de redovisade förmånsformerna enbart och barnbidragen KBT som hållit sig på en någorlunda konstant nivå i förhållande till BNP. Beloppsmässigt visar ATP den största ökningen och ökningen i pensionsförmåner i allmänhet står för merparten av den totala ökningen av socialförsäkringsutgiftema. Om man ser enbart på storleken och omfattningen av de utlovade förmånerna är ATP-reformen sålunda den i särklass viktigaste socialförsäkringsreform som någonsin genomförts i Sverige.

Pensionsformåner Folkpension och ATP omfattar såväl ålderspensionsförmåner som förtidspensionsförmåner. Efter införandet av ATP år 1960 har utvecklingen inom pensionssystemet gått i riktning mot tidigare pensionering, med sänkningen av pensionsåldern från 67 till 65 år fr.o.m. den 1 juli 1976 och införandet av delpensionsförmåner för personer i åldern 60-65 år. Användandet av förtidspensionering som ett instrument att komma till rätta med arbetslöshet bland de äldre har också verkat för en gradvis sänkning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern för personer i åldern 60 år och äldre. Samtidigt har den genomsnittliga förväntade livslängden ökat. Allt detta tillsammans innebär att människor i genomsnitt under åren efter ATP-systemets införande har kunnat räkna med att erhålla pensionsförmåner från socialförsäkringssystemet under en successivt ökande del av livstiden.

Ökningen i utbetalda ATP-förmåner återspeglar det faktum att allt fler

personer med årens lopp har tjänat in allt större förmåner. Denna trend fortsätter. Vid sekelskiftet kommer omkring 95 % av alla såväl män som kvinnor att vara yrkesverksamma enligt SCB:s bedömning (jfr Det framtida arbetskraftsutbudet: Utblick bortom sekelskiftet. Information om arbetsmarknaden 1989:4). Efter sekelskiftet har sålunda de allra flesta människor i Sverige rätt till en ATP-förmån på ålderdomen.

Antalet framtida fönndnstagare har också successivt ökat sedan införandet

av ATP. Av störst betydelse är att kvinnornas deltagande i yrkeslivet har ökat markant. År 1963 deltog ca 57 % av kvinnorna mellan 20 och 54 års ålder i arbetskraften. Vid mitten av 1980-talet låg förvärvsfrekvensen för samma åldersgrupp kring 87 %. Den successivt ökande förvärvsfrekvensen för kvinnor innebär att antalet kvinnor med möjlighet att erhålla en inkomstrelaterad försäkringsförmån har ökat i motsvarande mån. Detta kommer bl.a. att betyda dels att framtida pensionärshushåll med två vuxna kommer att få en ännu högre standard än i dag, dels att framtidens änkor inte kommer att vara så beroende av sina

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen

«seam nQeV

m8

m 2.2 u: §2 s:

S.

.umeå

u

an nu m...

.am=E_we£E§

w 3 3 2

u

.så wEEn 82V

5 3 3 3 3 3 2.

:ma

weoaâmmaâwao_

.332 .ovüü dzwüu

w=_=%e8E3.=s

w S. S. 3 S. Nd md

fie

.se

N

-scanna «Eou..o_.._

208585.

& m 2 as ...o 3 S. 3

m

.Em

å

«E933:

.aim mess.. v E o; 3 ...u du nu .-%.m_s_..w_

._o_:ua__._e8

&

=ou:_uu_mm._o.:a_oom

H

.to &

Sv_ m ...o 2 m... 3 2 ...o ca: s. 2=_

.«EomS_m:2_m:«:o_E:

...o um

u

54.5 .Em m :V :V 3 å m... .E mvøa

82V

å

&

:oo

§.ma._£

”Q5

._mw=_=_Sv£:

..aw:_:_S2=:m:wE.5r.—

.zon :canon

ä

2 um S. E. E aw m...

u

suck..

.nioâmatxwââøäm

aw_._© $.50

§5 S.

E0

_.23_

uumozwoum

H.m

u

.samman

.aim

N82 uo=wM

&

å G2 82 ES 82 82 u §5 N n

Pensionssystemet och den oflentliga konsumtionen

makars inkomster som för närvarande. Utvecklingen av antalet personer i yrkeslivet är viktig för utvecklingen av såväl pensionsutbetalningarna från ATP som andra förmåner som år beroende av deltagande i yrkeslivet, såsom sjukpenning och arbetsskadeersättning. I en diskussion om utvecklingen av ATP-förmåner under åren framöver är det viktigt att komma ihåg att ATP-systemet ännu inte har uppnått fullfunktionsstadiet. Ett sådant fullfunktionsstadium uppnås först när alla kohorter har kunnat fritt välja vilka 30 år mellan 16 och 65 års ålder de vill arbeta för att kvalificera ATP-förmån sig för en oavkortad vid ålderspensioneringen - dvs. tjäna minst ett basbelopp per kalenderår. Att systemet utvecklas i detta avseende belyses av att år 1976 erhöll ca 1,3 miljoner personer ålderspension från folkpensioneringen medan ca 600 000 personer erhöll ålderspension från ATP. År 1988 erhöll drygt 1,5 miljoner personer ålderspension från folkpensioneringen och ca 1,1 miljoner ålderspension från ATP. Enligt prognoser för arbetskraftsdeltagandet kommer väl över 95 % av den befolkning som fyller 65 år att inom en snar framtid vara ATP-pensionärer. Enligt SCB kommer männen i åldern 16-64 år att delta i arbetskraften vid sekelskiftet i stort sett i samma utsträckning som under 1980-talet. Samtidigt kommer skillnaden i arbetskraftsdeltagande mellan män och kvinnor att vara obetydlig. Utvecklingen av deltagandet i arbetskraften enligt den kalkylmodell som används av riksförsåkringsverket för att beräkna framtida ATP-utbetalningar återges i tabell 5.2. Som framgår av tabellen förutsätts de obetydliga skill-

Tabell 5.2 Deltagande i arbetskraften. Personer med pensionspoäng i procent av samtliga personer i resp. åldersgrupp

Källa: ATP och dess Finansiering i det medel- och långsiktiga perspektivet. RFV Anser 1987:9.

136 Pensionssystentet och den offentliga konsumtionen

naderna i arbetskraftsdeltagande mellan män och kvinnor att vara bestående framöver. Det ökande kvinnliga deltagandet i arbetskraften under de senaste årtiondena gör att de nya kvinnliga pensionärskohorterna i framtiden kommer att ha ett ökande antal intjänade år när de går i pension. Såväl antalet kvinnliga förmånstagare som förmånsnivån per förmånstagare kommer sålunda att fortsätta att öka framöver. För männen kommer utvecklingen av antalet ATPförmånstagare under 1990-talet och framöver att hålla sig mycket närmare den demografiska utvecklingen. Tillväxten i förmåner för män kommer sålunda i större utsträckning än för kvinnor att avgöras av den demografiska utvecklingen samt utvecklingen av reallöner under åren före pensioneringen. Pensionsutbetalningar från folkpensioneringen och ATP går också till förtidspensionärer. Mot slutet av 1980-talet erhöll ca 350 000 personer förtidspension eller sjukbidrag från folkpensioneringen. Ca 85 % av dessa erhöll också ATP vilket innebär att åtminstone så många hade tidigare haft anknytning till arbetsmarknaden.

Sjuk- och arbetsskadeersättning Vanligtvis föregås förtidspensionering av en längre sjukskrivningsperiod. Det finns en viktig koppling mellan bl.a. arbetsmiljön och utvecklingen av förtidspensioneringen. Antalet sjukdomar och skador som klassiticerats som arbetsrelaterade har ökat betydligt under l980-talet. Utvecklingen har delvis en teknisk förklaring. Den ramlag om arbetsskadeförsäkring (LAF) som trädde i kraft år 1977 har efterföljts av en utveckling av praxis som har yttrat sig i en stigande bifallsprocent för anmälda arbetsskador. Detta har i sin tur sannolikt bidragit till den starka ökning av antalet anmälda fall som har ägt rum under 1980-talet. Hur arbetsmiljön har utvecklats under 1980-talet är inte tillräckligt känt. Det är emellertid inte troligt att den har blivit sämre i en sådan utsträckning som kan förklara den starka ökningen (30 % mellan åren 1984 och 1988) av antalet anmälda arbetsskadefall. Samtidigt ñnns en större medvetenhet om arbetsmiljöns betydelse. Dessutom vet vi nu att kvinnor med problem i muskler eller skelettet står för en betydande del av de stora ökningar i antalet långa sjukfall och förtidspensioneringar som har ägt rum under 1980-talet och att en stor del av dessa kvinnor arbetar inom industrin. Utvecklingen av sjukpenningersättningen har också påverkats av ett antal reformer under de senaste 25 åren. År 1967 slopades två karensdagar. År 1974 höjdes ersättningen samtidigt som den blev skattepliktig. År 1987 slopades den återstående karensdagen. Samtidigt förbättrades ersättningsvillkoren för personer med oregelbundna arbetstider och deltid. Förtidspensioner, sjukpenningersättning och arbetsskadeersättning tillsammans utgör ersättning för vad som kallas ohälsa. Tabell 5.3 visar utvecklingen av de inkomstöverföringar (i procent av BNP) som mer eller mindre kan anknytas till ohälsa. Även om procentsatserna för år 1990 är något osäkra på grund av uppgifternas preliminära karaktär är det ändå klart att socialförsäkringens inkomstöverföringar i samband med ohälsa har ökat betydligt sedan mitten

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 137

av 1970-talet. sjukpenning och arbetsskadeersättning sammanfattar ersättning för förlorade arbetsdagar till följd av sjukdom eller skada. Tillsammans har dessa ökat från belopp motsvarande 2,8 % till 3,5 % av BNP under den relativt korta tidsperioden om 15 år.

Tabell 5.3 Ersättning för ohälsa uttryckt i procent av BNP

‘ Prognos

Trots stigande utgifter för sjukpenning och arbetsskadeförmåner är det ändå så att de flesta människor sällan eller aldrig är hemma med ersättning från sjukpenning- eller arbetsskadeförsäkringen. Omkring hälften av de sjukpenningförsäkrade har antingen inga ersatta sjukdagar eller ersättning för enbart 1-6 dagar om året. Å andra sidan avser ca 45 % av samtliga ersatta dagar sjukdomar som pågår 90 dagar eller längre. Enbart 6-7 % av de sjukpenningförsäkrade finns i denna grupp. Det verkar sålunda finnas en betydande potential för en effektivare och mer framgångsrik användning av samhällets rehabiliterings- och förebyggande insatser. Enligt kalkyler som har redovisats av riksförsäkringsverket utgjorde år 1987 ersatta sjukdagar och förtidspensionsdagar 12,4 % av den tillgängliga arbetskraften i åldersgruppen 20-64 år. Talet var ännu högre mot slutet av 1980-talet. Enbart en återgång från 1987 års nivå till antalet sjukdagar år 1982 skulle innebära en ökning av antalet arbetade timmar med drygt 1,6 procentenheter (jfr Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering: En systemanalys, RFV Redovisat 1989:12). Med en mer målmedveten satsning på rehabilitering än tidigare torde det sålunda vara möjligt att minska socialförsäkringens utbetalningar i procent av BNP. Samtidigt skulle antalet arbetade timmar öka. Med andra ord skulle människor kunna må bättre samtidigt som de i större utsträckning utför produktivt arbete under den tid de eljest hade varit sjukskrivna eller förtidspensionerade. Detta måste ses som en av samhällets stora utmaningar för 1990-talet.

5.2.2 Den framtida kostnadsutvecklingen inom social-

försäkringen

Utbetalningar av pension utgör för närvarande närmare 60 % av samtliga socialförsäkringsutbetalningar. I kapitel 4 har presenterats kalkyler över utvecklingen av ATP-förmänerna i framtiden. Beräkningarna av ATPförmänerna har gjorts utifrån olika antaganden om BNP-utvecklingen allt under antagande av en fast vinstandel i enlighet med de kalkylprinciper som skisserats i avsnitt 4.2. Med tillämpning av samma principer kan beräknas

138 Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen

utvecklingen av samtliga socialförsäkringsförmåner, liksom kostnaderna för de avtalsbaserade försäkringarna (se avsnitt 4.4). Det utrymme som därefter kvarstår disponeras sålunda av egentliga löner. När kalkylerna görs på detta sätt får man en ganska god bild bl.a. av de inbördes förhållandena mellan de olika lönekostnadskomponenterna. Vilket utrymme som finns för de olika socialförsäkringsförmånerna avgörs emellertid av utvecklingen av samtliga förmånstyper. Därför presenteras en översikt över utvecklingen av dessa här. Kalkyler redovisas för alternativen med 1 % och 2 % realtillväxt i BNP (tabell 5.4 och 5.5). Vid en jämförelse av uppgifterna i tabellerna framgår mycket tydligt socialförsäkringssystemets starka beroende av den ekonomiska tillväxten. Vid en årlig realtillväxttakt om 2 % minskar kostnaderna för socialförsäkringen - med nuvarande regler, inkl. taken för ATP och sjukpenningförsäkringen - från nuvarande 18,7 % till 16,4 % av BNP år 2025. Vid en årlig realtillväxt om 1 % ökar kostnaderna däremot till 20,2 % av BNP år 2025. En till skillnaden mellan viktig förklaring utvecklingen av avgiftsbördan mellan dessa två tillväxtalternativ står att finna i utvecklingen av avgiftsunderlaget - i det här fallet representerat av BNP. Vid högre tillväxttakter händer följande. -ATP-förmåner som baseras på förmånstagarens 15 bästa inkomstår kostar mindre i procent av BNP eftersom genomsnittet av de 15 bästa åren ligger 7-8 år tillbaka i tiden. BNP växer ifrån detta genomsnitt snabbare med hög tillväxt. -ATP-taket om 7,5 basbelopp blir aktuellt snabbare för allt fler personer vid högre tillväxttakter. -KBT och pensionstillskott minskar fortare i betydelse ju snabbare den ekonomiska tillväxten är och det relativa löneläget för lâginkomsttagare därmed ökar (samt allteftersom deltagandet i arbetskraften ökar och människor uppfyller SO-årskravet för att erhålla oavkortad pension).

-Folkpensionen är demografiskt bestämd men ökar inte med tillväxten. Den utgör kompensation för inkomster understigande det första basbeloppet i pensionssystemet. Sålunda kostar ett givet antal basbelopp mindre uttryckt i procent av inkomstunderlaget ju större ñnansieringsunderlaget blir. -Sjukpenningförsakringen är maximerad till inkomster om högst 7,5 basbelopp. Försäkringsförmånen blir successivt lägre i förhållande till inkomsten allteftersom individers inkomst överstiger taket. För hela löntagarkollektivet ökar denna effekt i takt med realtillväxten. Vissa förmåner har i prognoserna antagits öka i stort sett i takt med BNP. Dessa är sjuk- och tandvårdsförmånsutbetalningar, läkemedelskostnader, övriga förmåner samt förvaltningskostnader. I framskrivningen av sjukpenningutbetalningarna har antalet sjukdagar per försäkrad antagits vara demografiskt bestämt med år 1989 som riktmärke. Beräkningarna bygger på att det aviserade förslaget om lagfäst sjuklön under de 14 första dagarna av varje sjukperiod fr.o.m. år 1991 har genomförts. För övriga förmåner, inkl. ATP,

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 139 Tabell 5.4 Utvecklingen av socialförsäkringsförmåner vid 1 % årlig real tillväxt i BNP. Procent av BNP

Tabell 5.5 Utvecklingen av socialförsäkringsförmåner vid 2 % årlig real tillväxt i BNP. Procent av BNP

är den demografiska utvecklingen en viktig bestämningsfaktor. ATP-kalkylerna har beskrivits i detalj i kapitel 4. Utnyttjandet av delpensioneringen har, cfter en nedgång under några år till följd av bl.a. ändrad kompensalionsgrad, stigit under de senaste åren. För närvarande uppbär ca 15 % av dem som har möjlighet därtill delpension. I kostnadsframskrivningen i tabellerna har antagits att utnyttjandegraden kommer att kvar på ligga ungefär denna nivå. Inom arbetsskadeförsäkringen har, som berörts i det föregående, ökningen i antalet anmälda skadefall i kombination med att en all: större andel av fallen också godkänns som arbetsskada medfört att kostnaderna stigit kraftigt under 1980-talet. En stabilisering av antalet arbetsskadefall på ungefär den nivå som nu har uppnåtts innebär att sjukpenningutbetalningarna från arbetsskadeförsäkringen till sin omfattning framöver kommer att motsvara dagens nivå medan antalet personer med arbetsskadelivränta kommer att fortsätta stiga kraftigt även under den

140 och den offentliga konsumtionen Pensionssystemet

närmaste tioårsperioden. Därefter beräknas ökningstakten successivt avta och kostnaderna stabiliseras därmed. Utgifterna för föräldraförsäkringen, barnbidrag och bidragsförskott styrs av utvecklingen av antalet barn. För inom föräldraförsäkringen har även föräldrarnas förvärvsinkomster utgifterna betydelse. I övriga förmåner ingår bl.a. vissa ersättningar vid arbetslöshet som Lex. utbildningsbidrag och kontant arbetsmarknadsstöd.

5.3 konsumtion

Offentlig

5.3.1 av hälso- och sjukvården

Finansieringen

Posten övriga utgifter i tabell 5.1 utgörs i stor utsträckning av socialförsäkringsutgifter för hälso- och sjukvård. Mot slutet av 1980-talet gick omkring 8 % av landets BNP till att betala hälso- och sjukvårdsvaror och -tjänster, Tabell 5.6 har konstruerats för att ge en överblick över kommunernas, och socialförsäkringens roll i finansieringen av landets hälso- och patienternas sjukvårdskostnader.

Tabell 5.6 Finansiering av hälso- och sjukvårdskostnader, 1987

Milj. kr. % av BNP

A. Patienter 8 571 0,8 därav: . Läkemedel 1 944 0,2 . Andra medicinska artiklar 835 0,1 . Glasögon 1 340 0,1 . Sjuk- och tandvård 4 452 0,4 B. Offentliga sektorn 73 441 7,2 därav: 1. Socialförsäkring 20 042 2,0 . Läkemedel 4 763 0,5 . Sjuk- och tandvård 15 281 1,5 2. Landstingskommuner 53 397 5,2 . Sjuk- och tandvård 53 397 5,2 C. Summa 82 012 8,0

Som framgår av tabellen betalar individer själva ca 10 % av de totala kostnaderna för sin hälso- och sjukvård. Ca 25 % av de sammanlagda kostnaderna täcks av inkomstöverföringar från socialförsäkringen. Resten finansieras av de hälso- och sjukvårdsproducerande myndigheterna. Den mest betydande förändring i sjukvârdskostnaderna per capita som ägt rum under de senaste två decennierna är en ökning i kostnaderna för personer i åldern 75 år och äldre. Bakom denna ökning ligger bl.a. ett ökat

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 141

vårddagsutnyttjande per person. Detta diskuteras mer ingående i andra avsnitt i detta betänkande.

5.3.2 Kommunala utgifter

Ett av de mest påtagliga dragen i utvecklingen av samhällsekonomin under de senaste fyra decennierna är den starka ökningen i kommunal konsumtion. Hälso- och sjukvården utgör en viktig del av denna konsumtion. Den kommunala konsumtionen består i övrigt av utgifter för andra vård- och omsorgsformer, utbildning och kulturell verksamhet. För att få en fullständigare bild av omfattningen av dessa utgifter redogör vi här för kalkyler som presenterats av 1990 års långtidsutredning (LU 90) och som gjorts av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. De primärkommunala utgifter som är av särskilt stort intresse i detta sammanhang avser äldreomsorg samt barnomsorg och utbildning eftersom dessa är bl.a. demografiskt bestämda. Tabell 5.7, som är hämtad ur LU 90, visar den relativa omfattningen av dessa utgifter.

Tabell 5.7 Primärkommunal konsumtion 1990

Källa: LU 90.

Fördelningen mellan olika källor för finansieringen av vård och omsorg åt äldre framgår av tabell 5.8. Den enskildes del av finansieringen beror på vårdeller omsorgsformcn. Möjligheterna att öka andelen av avgiftsfinansiering har stigit i samband med utvecklingen av ATP-förmånerna. Det är emellertid fortfarande en stor andel pensionärer — och framför allt äldre pensionärer som har ingen eller knappast någon ATP-förmån. I diskussionerna om möjligheterna till ökad avgiftsfinansiering har bl.a. pensionärernas allmänna levnadsstandard haft stor betydelse. Allteftersom ATP-systemet går mot sitt fullfunktionsstadium och pensionärernas förmåner blir högre kommer diskussionen om pensionärernas levnadsstandard att få en annan dimension. Då kommer det med största sannolikhet att vara viktigt att diskutera prissättningen - eller avgifter - för olika kommunala tjänster för de äldre. Riksrevisionsverket har nyligen gjort en undersökning om i vilken utsträck-

ning kommunerna tar ut avgifter från vårdtagande pensionärer (Den enskildes

sammantagna ekonomiska situation inom äldreomsorgen: En jämförelse mellan vård/boendeformer och kommuner. Riksrevisionsverket 1989). Resultaten

142 Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen Tabell 5.8 Finansiering av vård och omsorg för de äldre Statsbidrags- Avgifts- Kommunerna

Källa: LU 90, Bilaga 20.

av denna undersökning redovisas i figur 5.1. De tyder på att pensionärer som år 1989 behövde använda sig av olika kommunala vårdformer, och som hade disponibla inkomster understigande ca 76 0()0 kr. om året i detta års penningvärde, hade mycket litet kvar i disponibel inkomst sedan hänsyn tagits till utgifterna for vård och omsorg. Detta gällde för alla vårdformer, dock undantaget långvård.

Figur 5.1 Disponibelt överskott när hänsyn tagits till avgifisbetalningar for olika vård/boendeformer. Medelvärden for kommuner. Typhushåll med inkomstnivåer av 37 152 kr/år (folkpension + pensionstillskott), 50 568 kr/år (folkpension + ett basbelopp ATP) och 76 368 kr/âr (folkpension + 2 basbelopp ATP)

Diao överak tkr

0 Kvarb Kvarb Kvart: Servb Servb Servb Alder- Lång- 4 tlm 20 tim 50 tim 4 tim 20 tim 50 tim domsh vard b lnk 37 tkr “rr *l*- Ink 51 tkr Ink 76 tkr

Källa: Riksrevisionsvcrket.

5.3.3 Den framtida utvecklingen av kommunernas utgifter för

vård och omsorg m.m.

Utnyttjandet av äldreomsorgen är starkt åldersberoende, vilket framgår av

konsumtionen 143 Pensionssystemet och den offentliga

figur 5.2. Det är framför allt de allra äldsta som behover service och vård.

Åldersgruppen 80 år och äldre ökade under 1970-talet med i genomsnitt

7 000-8 000 personer per år och under 1980-talet med 10 000-ll 000 per år. Enligt SCB:s befolkningsprognos från år 1989 (jfr den expertuppsats om Befolkning och arbetskraft till år 2025 som vi publicerar i SOU 1990:78) kommer denna åldersgrupp att fortsätta att Oka till ungefär år 2000. Från ca år 2020 kommer gruppen återigen att växa, nu ännu snabbare än under 1980-talet, då den del av befolkningen som är född under 1940-talet kommer upp i dessa åldrar (se figur 5.3).

Figur 5.2 Äldres utnyttjande av service och vård år 1988. Andelen av befolkningen

Ålderdomshem

i

l=lllllllllllllll

10 ä Winnor ____ __ 353: I Mä E-74 75-79 Klä 90- Servicebostäder Pmcert 50 r 40 _

30 L

20 L

10 l ä Winnor

F

I Män 75-79 som 90-

Pensionssystenwt och den offentliga konsumtionen

Social hemhjälp

Prooert

ITI|ITI;TVI1IYT!.

10 ä Winner _ . . - Män 8-74 75-79 H)-64 & 90-

Somafisk Iångtidsvård

Pøooed 5 .-

20:-

10 I

.IIIIIIY

I ä Winner -Män 70-74 75-79 som ü-ü

Psykiatrisk vård

Winner A -Män

75 5-89

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 145

Somaisk akutsjukvérd

ä

IIIITlIIIII

10 E

E

ä Winnor : - - Män 0 65-69 70-74 75-79 ll}-M 5-69 90- Källa: Uppgifter från bilaga G till detta betänkande (SOU 1990:77).

Figur 5.3 Antalet äldre år 1990-2025

Tusenlal 2(11)

r- __.-------~-. F _,.

""""""""""" 1000 :-

--›~--~--›~ I 35-79 år h -— 65- år 0 1990 1995 2(11) zoos 2010 2015 20202055 År Källa:SCB.

Den demografiska utvecklingen talar således för en fortsatt kraftig ökning av behovet av värd och service för de äldre under 1990-talet och efter år 2020. Samtidigt visar studier av utvecklingen under 1970- och 1980-talen att den förändrade äldcrsstrukturen förklarar bara en mindre del av den stora

ökningen av sjukvårdskostnaderna under denna period.‘ Under perioden

1970-1985 ökade sjukvårdskostnaderna med 60 % i fasta priser. Om den förändrade åldersstrukturen hade varit enda orsaken skulle de ha ökat med

1 Avsnittet bygger på Ulf-G Gerdtham: Den förändrade åldersstrukturens effekt på sjukvårdskostnadema, CMT-Rappon 1990:3.

146 och den offentliga konsumtionen Pensionssystemer

enbart 13 % under samma period. Sjukvârdskostnaderna per person och år i de olika ålderskategorierna har alltså ökat. Det visar sig att merparten av ökningen faller på de äldsta åldersgrupperna (figur 5.4). Mellan åren 1976 och 1985 ökade sjukvårdskostnaderna i fasta priser för personer mellan 65 och 74 års ålder med i genomsnitt 1,7 % per år. För åldersgruppen 75 år och äldre var kostnadsökningen ca 4,9 % per år. För sluten vård kan kostnaden per person och år delas upp i antal vårddagar per person och år och kostnad per vårddag. En sådan uppdelning visar att kostnaden per vårddag ökade med i genomsnitt 3,4 % per år både för ålderskategorin 65-74 år och för dem som var 75 år och äldre. Vårddagskonsumtionen (antal dagar per person och år) minskade med 0,7 % per är i åldrarna 65-74 år och ökade med 2,4 % per år i åldrarna 75 år och äldre. I vilken mån de ökade kostnaderna per vårddag beror på fler och bättre prestationer per vårddag har inte undersökts i den refererade studien.

Figur 5.4 Sjukvårdskostnad per person i olika ålderskategorier 1976 och 1985 SGI!) I l I I I l l I I I

I l I I 1%

A, t t _ _A, H I 1975 0 15-44 45-64 $474 75 Källa: Ulf-G. Gerdtham: Den förändrade åldersstrukturens effekt på sjukvårdskostnadema. CMT-Rapport 1990:3.

Det är många faktorer som bestämmer behov och efterfrågan på vård och service utöver den informella vård som ges av närstående. Sådana faktorer är hålsotillståndet i befolkningen, åldersfördelningen, andelen ensamboende, förvårvsfrekvensen bland kvinnor, utvecklingen av våra kunskaper om sjukdomsorsaker, den medicinsk-tekniska utvecklingen m.m. En del av dessa faktorer kan tala för ökad, andra för minskad efterfrågan. I bilaga G till detta betänkande redovisas en prognos, gjord av docent Mats Thorslund, beträffande vårdbehovet för de äldre utgående från antagandet att konsumtionen och år i olika älders- och könsgrupper kommer att per individ förbli konstant. Konsumtionstalen har sedan skrivits fram med hänsyn till

Pensionssystenter och den offentliga konsumtionen

SCB:s senaste prognos för utvecklingen av antalet personer i dessa grupper. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i samband med 1990 års långtidsutredning gjort liknande kalkyler. I dessa har dock inte fullt ut beaktats vilka möjligheter som ñnns till produktivitets- och effektivitetsförbättringar, vilket är en stor brist. I avsaknad av mer utvecklade prognosmodeller för efterfrågan på vård kan denna typ av beräkningar dock utgöra ett underlag för en bedömning av på vilken nivå tillväxten i volym för äldreomsorgen kan ligga. Resultaten från Thorslunds redovisning sammanfattas i tabell 5.9. Den förändrade åldersstrukturen skulle alltså, om konsumtionen per individ i olika åldersgrupper för män och kvinnor förblir på 1988 års nivå, leda till att den samlade äldreomsorgen kommer att öka i volym med i genomsnitt 1,4 % per år under 1990-talet. Under perioden 2000-2010 skulle den öka med 0,5 % per år, under perioden 2010-2020 med 0,7 % per år och under perioden 2020-2030 med 1,4 % per år. Inte heller Thorslund har i sina kalkyler beaktat möjligheterna att öka produktiviteten.

Tabell 5.9 De äldres vårdkonsumtion 1988-2030.

Årlig procentuell

volymförändring

1988- 2000- 2010- 2020- 2000 2010 2020 2030

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i var sin bilaga till 1990 års långtidsutredning gjort s.k. baskalkyler för primärkommunal resp. Iandstingskommunal konsumtion för åren 1990-2025. Baskalkylerna avser att beskriva vilka förändringar i den offentliga konsumtionen som följer av redan fattade beslut och i övrigt av ändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning vid oförändrad standard på de offentliga tjänsterna. I tabell 5.10 redovisas resultatet för den primärkommunala konsumtionen, för det fall att huvudmannaskapet för äldreomsorgen antas vara oförändrat. Kalkylen utgår från att den pågående omstruktureringen inom äldreomsorgen mot mer vård i hemmet kommer att fortsätta. Svenska kommunförbundets beräkningar pekar på en högre volymtillväxt för äldreomsorgen under perioden 2000-2010 än vad som framkommit enligt beräkningarna i bilaga G till detta betänkande men i övrigt ligger resultaten på ungefär samma nivå.

148 och den offentliga konsumtionen Pensionssystemet

Den höga tillväxten för den totala primärkommunala konsumtionen under början av 1990-talet är till stor del beroende av att barnomsorgen antas bli utbyggd till full behovstäckning i enlighet med riksdagsbeslutet härom.

Tabell 5.10 Baskalkyl för primärkommunal konsumtion 1990-2025. Årlig

procentuell volymforändring

1990- 1995- 2000- 2010- 1995 2000 2010 2020

Källa: Svenska kommunförbundet: Kommunerna på 90-talet. Krav och restriktioner, bilaga 20 till långtidsutredningen 1990.

Landstingsförbundet har gjort två olika kalkyler vilka sammanfattas i tabell 5.11. I den första kalkylen antas sjukvårdskonsumtionens storlek per invånare vara konstant i olika åldersgrupper. I den andra görs ett annorlunda antagande för korttidssjukvårdens del. Detta motiveras med att den medicinsk-tekniska utvecklingen gör det möjligt att behandla dels sjukdomar som tidigare inte kunde behandlas, dels personer allt högre upp i åldrarna. På detta sätt uppstår en ökad efterfrågan på vård. Konsumtionen av korttidssjukvård antas i den andra kalkylen öka med 1 % per invånare och år för personer som är yngre än 65 år. För åldersgruppen 65-74 år antas ökningen bli 2,5 % och för dem som är 75 år och äldre antas den öka med 4,0 % per invånare och år. Dessa skillnader mellan åldersgrupperna grundas på den faktiska utvecklingen under åren 1979-1985.

Tabell 5.11 Hälso- och sjukvård. Landstingskommunal konsumtion

1990-2025. Årlig procentuell volymförändring

1990- 1995- 2000- 2010- 1995 2000 2010 2025

Volymutveckling till följd av befolkningsförändringar 1,2 0,9 0,4 0,6 Volymutveckling till följd av medicinsk-teknisk utveckling 0,8 0,7 0,9 1,2 Summa 2,0 1,6 1,3 2,0

Källa: Landstingsförbundet: Landsting för välfärd, bilaga 14 till långtidsutredningen 1990.

Regeringen har nyligen presenterat förslag till reformer inom bl.a. äldreomsorgen och skolan. De bör ge kommuner och landsting nya förutsättningar att

Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 149

bedlriva en effektiv verksamhet. Härtill bor framhållas att den kostnadsutveckling; som kan förutses för vård, omsorg och service åt äldre ställer stora krav på anpassning av vårdens organisation, finansiering och innehåll.

5.4 framöver av den

Utvecklingen offentliga

konsumtionen som helhet

I 1990 års långtidsutredning baskalkyl bedöms den statliga konsumtionen vara konstant under perioden 1990-2025. Baskalkylen för hela den offentliga konsumtionen ger då en tillväxt på 1,2 % per år under perioden 1990-1995, 1,0 % per år under perioden 1996-2000 och 0,2 % per år mellan åren 2000 och 2025. År 1989 utgjorde de äldres service- och vårdkonsumtion ca 22 % av den samlade offentliga konsumtionen enligt äldredelegationens beräkningar (jfr Ansvaret för äldreomsorgen. Rapport från äldredelegationen. Ds 1989:27). Det framtida behovet av service och vård för de äldre är svårt att förutse. Den fråga vi främst vill ha besvarad är emellertid huruvida en utbyggnad av den offentliga äldreomsorgen för att tillgodose dessa behov kommer att leda till problem för samhällsekonomin i framtiden. Svaret på den frågan beror på ytterligare ett antal svårbedömbara faktorer. Dessa faktorer är framför allt utvecklingen av arbetskraftsutbudet, produktivitetstillväxten inom näringslivet och produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn. Enligt långtidsutredningens bedömning väntas arbetskraftsutbudet räknat i timmar öka med i genomsnitt 0,7 % per år under perioden 1990-2000 för att därefter minska med 0,1-0,2 % per år fram till år 2025. Denna bedömning ligger 6-7 % över SCB:s basalternativ för arbetsutbudet i timmar fram till år 2025. Produktivitetstillväxten inom näringslivet låg under åren 1974-1988 på strax under 2 % per år i genomsnitt. Under perioden 1963-1974 var den i genomsnitt ca 5,5 % per år. Enligt gällande deñnitioner i nationalräkenskaperna är produktiviteten i den offentliga sektorn konstant (och lika med noll) eftersom verksamheternas volym mäts med sina kostnader. Denna beräkningskonvention har valts därför att det är svårt att ñnna bättre mått på de offentliga tjänsternas volym. Denna princip gäller även internationellt. I verkligheten är naturligtvis inte produktiviteten konstant även om den är svår att mäta. Då produktiviteten inom vissa delar av ekonomin (tjänsteproduktion) ökar långsammare än inom andra delar (varuproduktion) samtidigt som timlönerna förutsätts utvecklas i samma takt, kommer de relativa priserna att ändras: tjänster blir dyrare i förhållande till varor (tjänsteproduktionens kostnadssjuka). Vi kan således vänta oss att kostnaderna för service och vård av de äldre, liksom för andra offentliga (och även privata) tjänster, kommer att öka som andel av BNP. 1990 års långtidsutredning har gjort några beräkningar om de offentliga utgifternas andel av BNP under perioden 1990-2075 med hjälp av en enkel modell som tar hänsyn till de nämnda förändringarna i relativpriser. Sysselsättningen i den offentliga sektorn antas öka i samma takt som den antagna volymtillväxten i den offentliga konsumtionen. Produktiviteten i offentlig

150 Pensionssystemet och den ofantligt: konsumtionen

sektor antas alltså vara konstant. Den resterande delen av arbetskraften antas vara sysselsatt i näringslivet. I kombination med en antagen nivå på produktivitetstillväxten i näringslivet kan så produktionen i näringslivet och slutligen BNP beräknas. Beräkningarna har gjorts för två olika antaganden om produktivitetstillväxten i näringslivet - 1 % resp. 2 % per år - och for två olika nivåer på tillväxten i den offentliga konsumtionsvolymen. I det ena fallet antas den offentliga konsumtionen öka enligt baskalkylen, dvs. med 1,2 % per år under perioden 1990-1995, med 1,0 % per år under perioden 1996-2000 och med 0,2 % per år därefter. I det andra fallet, vilket är långtidsutredningens huvudalternativ, antas den offentliga konsumtionsvolymen öka med 1,6 % per år fram till år 2000 och därefter med 1 % per år. Om hela denna tillväxt i offentlig konsumtion utöver baskalkylen skulle användas för en snabbare utbyggnad av service och vård för de äldre skulle det vara möjligt att öka tillväxttakten för denna del av den offentliga konsumtionen med 2-3 procentenheter per år utöver baskalkylens tillväxttakt. Den större vårdkonsumtion till följd av den medicinsk-tekniska utvecklingen som Landstingsförbundet har beräknat ryms exempelvis inom ett sådant utökat utrymme. De offentliga investeringarna har antagits öka med 1,6 % per år fram till år 2000 och med knappt 0,5 % per år därefter. Prognoserna för ATP, folkpension, delpension, kommunalt bostadstillägg (KBT) och sjukpenning har utarbetats på grundval av den förväntade kostnadsutvecklingen inom dessa områden (jfr ovan i detta kapitel). Av de resterande transfereringarna har merparten antagits öka i takt med BNP i löpande priser, medan en del andra antagits vara realt oförändrade. Tabellerna 5.12 och 5.13 visar utvecklingen av de offentliga utgifterna i fallet med den lägre produktivitetstillväxten i näringslivet. Av tabell 5.13 framgår att en ökning av den offentliga konsumtionen enligt långtidsutredningens huvudalternativ är otänkbar i detta fall. Även en ökning enligt baskalkylen skulle kräva en relativt kraftig höjning av skattetrycket från ca 56 % till ca 61 % av BNP. Pensionsutbetalningarnas andel av BNP ökar mellan åren 1990 och 2025 med 3,4 procentenheter och den offentliga konsumtionen med 2,3 procentenheter. En så låg produktivitetstillväxt i näringslivet som 1 % per år är emellertid föga trolig. Om man i stället antar att den blir 2 % per år skulle skattetrycket kunna sänkas något om den offentliga konsumtionen växer enligt baskalkylen, vilket framgår av tabell 5.14. Den offentliga konsumtionens och pensionsutbetalningarnas andelar av BNP blir vid nämnda produktivitetstillväxt i stort sett oförändrade. Tillväxten i BNP blir förhållandevis hög, i genomsnitt 1,6 % per år under perioden 1990-2025, vilket leder till att övriga transfereringar och de offentliga investeringarna minskar som andelar av BNP. Utvecklingen av de offentliga utgifterna i fallet med 2 % produktivitetstillväxt och en utveckling av den offentliga konsumtionen enligt långtidsutredningens huvudalternativ framgår av tabell 5.15. Skattetrycket skulle behöva öka med ungefär 7 procentenheter till 63 % av BNP. Detta beror på att den offentliga konsumtionens andel av BNP ökar kraftigt, från 26,5 % år 1990 till 36,3 % år 2025, medan övriga utgifter utvecklas ungefär som i det förra

Pensionssystentet och den offentliga konsumtionen 151 fallet. Tabell 5.12 Offentliga utgifter 1990-2025. 1 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt baskalkyl. Procentuell andel av BNP i löpande priser

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 28,8 29,1 30,3 32,3

Källa: Finansdepartementet.

Tabell 5.13 Offentliga utgifter 1990-2025. 1 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt huvudalternativet. Procentuell andel av BNP i löpande priser

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 29,3 30,6 34,5 41,5

Källa: Finansdepartementet.

Genom att jämföra tabell 5.12 med 5.14 eller tabell 5.13 med 5.15 ser man hur den offentliga konsumtionens och de andra offentliga utgifternas andelar av BNP påverkas av produktivitetstillväxten i näringslivet, dvs. ekonomisk tillväxt. Skillnaden är inte så stor for den offentliga konsumtionen. Detta beror på att en lägre produktivitetstillväxt antas minska reallonetillväxten i näringslivet och därmed i den offentliga sektorn. Den offentliga sektorns lonekostnader, som svarar för ca 70 % av den offentliga konsumtionen, blir då lägre vilket gör att den offentliga konsumtionens andel av BNP inte ändras så mycket. För de Övriga utgifternas, och särskilt pensionsutbetalningarnas, andel av BNP har produktivitetstillväxten däremot stor betydelse. Som har framgått av redogörelsen för kostnadsutvecklingen for ATP i kapitel 4 i detta betänkande bidrar taket i ATP-systemet till att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen inom ATP-systemet (och sjukforsäkringssystemet) under i synnerhet

152 Pensionssystemet och den ojfentliga konsumtionen åren efter 2010. Tabell 5.14 Offentliga utgifter 1990-2025. 2 % produktivitetstillviixt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt baskalkyl. Procentuell andel av BNP i löpande priser

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 28,8 29,1 30,3 32,3

Källa: Finansdepartementet.

Tabell 5.15 Offentliga utgifter 1990-2025. 2 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt huvudaltemativet. Procentuell andel av BNP i löpande priser

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 29,3 30,6 34,5 41,5

Källa: Finansdepartementet.

Vilka slutsatser som vi drar av den utveckling som kan förväntas inom socialförsäkringen som helhet och beträffande den offentliga konsumtionen i stort, återkommer vi till i det följande i detta betänkande (se särskilt kapitel 6). Där tas upp bl.a. frågan om awägningen mellan det rent ekonomiska stödet i form av pensionsförmåner och insatser för vård, omsorg och service åt äldre.

6 Allmänna

överväganden

6.1 fram till nu

Utvecklingen av pensionssystemen

m.m.

6.1.1 Nuvarande

pensionssystem

Som vi beskrivit i kapitel 2 kan flertalet översiktligt av dem som i dag pensioneras räkna med att erhålla pensionsförmåner från flera olika håll. Grundläggande för den enskildes pensionsskydd är den allmänna pensioneringen, som innefattar folkpensioneringen och försäkringen för allmän tilläggspension (ATP). Dessa regleras genom lagstiftning och administreras i offentlig regi. Vid sidan härav har successivt vuxit fram olika tjänstepensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och som nu omfattar i stort sett alla löntagare i Sverige. Med åren har också allt fler personer valt att på eget initiativ teckna frivilliga pensionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag och på detta sätt tillförsäkrat sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen. Naturligtvis förekommer också sparande i andra former som ett medel för att bygga upp ett ekonomiskt skydd inför den förestående pensioneringen. De allmänna pensionema, som är obligatoriska och i princip omfattar alla som bor eller arbetar här i landet, består således av folk- och tilläggspension. De regleras genom bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Huvudförmåner utges i form av ålders-, förtids- och efterlevandepension. Dessutom finns de särskilda folkpensionsförmånerna handikappersättning och vårdbidrag. Särskilda lagar vid sidan av AFL innehåller regler om b1.a. pensionstillskott, som kan utbetalas till pensionstagare som saknar eller har bara låg ATP-pension, samt kommunalt bostadstillägg, som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till pensionstagarens bostadskostnader. Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen, som regleras genom lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring och som ger rätt till ersättning för personer som haft en längre tids anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsarbete inför övergången till ålderspension. Genom folkpensioneringen vid ålderdom, ges ett grundskydd långvarig sjukdom, gravt handikapp m.m. Ålders- och förtidspensionerna utges här med enhetliga belopp som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster, avgiftsbetalning, etc. försäkringstid ATP-systemet är däremot uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånerna i princip bestäms av de inkomster som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det

154 Allmänna överväganden

antal år under vilka han förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP är inkomsten till den del den överstiger det s.k. basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. Pensionen utgör 60 % av genomsnittet av den pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren, och enligt huvudregeln krävs 30 år med pensionsgrundande inkomst för att rätt skall föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre sådana år, reduceras pensionen proportionellt. Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsarbete. Sådana kan härröra från anställning, varmed jämställs uppdrag, eller från annat förvärvsarbete, varmed avses bl.a. aktiv näringsverksamhet som bedrivs i Sverige. Med anställningsinkomst likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenningförmåner, arbetsskadeersättning, arbetslöshetsersättning, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag och delpension. Som likställda med år med pensionsgrundande inkomst räknas dessutom fr.o.m. år 1982 år då en förälder tagit vård om ett barn som är yngre än tre år. För beräkningen av pensionsförmåner inom både folk- och tilläggspensioneringen är det s.k. basbeloppet av betydelse. Flertalet folkpensionsförmåner utges med viss andel av basbeloppet, och inom ATP uppräknas såväl de löpande pensionsförmånerna som den intjänade pensionsrätten på grundval av basbeloppet. Detta fastställs av regeringen för varje år och grundas på penningvärdesförändringen. Till följd av denna anknytning till basbeloppet är pensionsförmånerna värdesäkrade i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. För år 1990 utgör basbeloppet 29 700 kr. är även de särskilda skatteförmåner Av betydelse för många pensionstagare i form av extra avdrag vid beskattningen som bl.a. innebär att en ålderspensionär som har enbart grundpension jämte pensionstillskott i praktiken är befriad från inkomstskatt. Vid stigande sidoinkomst avtrappas det extra successivt. Fr.o.m. år 1991 ersätts med extra skatteavdrag . avdraget systemet av en ordning med ett särskilt grundavdrag för folkpensionärer. Effekterna av detta särskilda för folkpensionstagare kommer att bli i grundavdrag huvudsak desamma som enligt reglerna för extra avdrag. Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns, som nämnts ovan, olika kollektivavtalsreglerade pemionsordningar. Dessa har en lång tradition på industritjänstemannaområdet liksom för offentligt anställda. När ATPsystemet infördes år 1960 kom detta efter hand att delvis överta denna roll att ge en pensionsstandard som är relaterad till avtalspensionerings inkomsterna under den yrkesverksamma delen av livet. Eftersom ATPsystemets ersättningsnivå - till följd av det tak som där gäller - är begränsad uppåt har emellertid avtalspensionerna fortsatt att ha en stor och växande betydelse, i synnerhet för högavlönade. Även för privatanställda arbetare finns numera Flertalet förvärvsarbetande anställda omfattas därmed avtalspensioner. av någon form av tjänstepensionering. Inom de statliga och kommunala utges förmåner i tjänstepensioneringarna form av bl.a. ålders-, sjuk- och familjepension. Oavkortad ålderspension motsvarar i huvudsak 65 % av den anställdes slutlön resp. lön under de sista åren före pensionstillfället, även på inkomstdelar över ATP-taket 7,5 Förmånerna är i regel samordnade med allmän pension enligt en basbelopp.

Allmänna 155 överväganden

metod för s.k. bruttosamordning. Denna innebär att den anställde garanteras pension på en angiven nivå och att från denna avräknas folk- och tilläggspensionen. Hur mycket som utges i kompletteringspension från den statliga resp. kommunala avtalspensioneringen blir sålunda beroende av storleken av den allmänna pensionen. Inom den kommunala tjänstepensioneringen garanteras dock numera pensionstagaren alltid ett visst belopp i kompletteringspension. För privatanställda tjänstemän gäller den s.k. ITP-planen, som grundas på ett kollektivavtal mellan SAF och PTK. ITP omfattar bl.a. ålders- och sjukpension. Oavkortad ålderspension utgör 10 % av lönen vid pensioneringstillfället i vad denna uppgår till högst vad som motsvarar och 7,5 basbelopp 65 % av lönen däröver, upp till viss gräns. Denna förmånsnivå påverkas inte av förmånerna från den allmänna försäkringen utan utges alltid parallellt med dessa, s.k. nettosamordning. Även STP-systemet, som gäller för privatanställda arbetare av på grundval ett kollektivavtal mellan SAF och LO, är utformat metoden med enligt nettosamordning. Från STP utges endast ålderspension. Oavkortad sådan pension utgör i princip 10 % av genomsnittslönen för åren då arbetstagaren var mellan 55 och 59 år gammal. Som ett komplement till förtidspension från den allmänna försäkringen kan privatanställda arbetare erhålla från ersättning avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS), som har tillkommit genom en överenskommelse mellan SAF och LO. Också för kommunalt anställda en gäller motsvarande försäkring (AGS-KL). Pensionsskyddet från folk- och tilläggspensioneringen kan vidare kompletteras genom att den enskilde eller dennes arbetsgivare - hos ett privat försäkringsbolag tecknar en individuell av pensionsjörsäkring Försäkringar detta slag används i stor utsträckning av egenföretagare, som inte omfattas av systemen för avtalspension och som därför inte heller har något pensionsskydd för inkomstdelar överstigande 7,5 En basbelopp. privat pensionsförsäkring bygger på ett avtal mellan den enskilde och försäkringsbolaget. Numera finns även gruppförsäkringar för Privata pensionsförmåner. pensionsförsäkringar betalas vanligen med årligen erlagda premier, men även engångsbetalningar förekommer. Pensionerna utbetalas enligt fastställda regler, som emellertid kan varieras med hänsyn till betalningstidpunkter, förmånstagare m.m. Under senare år har antalet nytecknade av detta försäkringar slag varit betydande och försäkringssparande i denna form har ökat i popularitet också hos andra grupper än egenföretagare. En anledning härtill kan vara att enskilda funnit det motiverat att i denna form bygga upp ett sparande inför ålderdomen eller att komplettera det riskskydd för invaliditet och dödsfall som ges genom den allmänna försäkringen och avtalsförsäkringarna. En annan orsak kan vara att pensionsförsäkringar åtnjuter skattemässiga lättnader, om vissa villkor är uppfyllda, och att de därför tecknats också i skatteplanerande syfte. Premierna för pensionsförsäkringarna är vid nämligen avdragsgilla beskattningen, med vissa begränsningar. I gengäld tas de utfallande pensionerna upp till beskattning. Systemet innefattar sålunda en skattekredit, som ger pensionssparandet en högre avkastning än t.ex. vanligt banksparande. Ytterligare ett skäl till pensionssparandets popularitet kan vara den höga reala avkastning som livförsäkringsbolagen under senare år kunnat uppnå på de

156 Allmänna överväganden

placerade medlen. kan den enskilde utnyttja även andra spwformer för ett Naturligtvis till I privata försäkringsbolag kan tecknas s.k. sparande pensioneringen. kapitalförsäkringar, och givetvis kan sparande för att åstadkomma en högre standard under tiden som pensionär ske i form av t.ex. insättning av medel på bankräkning samt genom premie- och sparobligationer, aktier, fastighet m.m. En Översikt över de nuvarande pensionssystemen har vi lämnat i avsnitt 2.2. Och i bilaga A ger vi en mer utförlig redogörelse för innehållet i de nu gällande reglerna för den allmänna pensioneringen och avtalspensionerna liksom beträffande privata pensionsförsäkringar och de särskilda skattereglerna för pensionärer.

6.1.2 Nuvarande finansiering

Både folkpensions- och ATP-systemen är i princip uppbyggda som s.k. fördelningssystem. Detta innebär att ett års löpande pensionsutbetalningar skall finansieras som under samma år med de löpande pensionsavgifter inbetalas av den förvärvsarbetande För till pensionssystemen generationen. närvarande tas emellertid dessutom såväl skattemedel som andra inkomster i anspråk för att betala pensionsutgifterna. Sådana inkomster härrör bl.a. från AP-fonden. ATP-systemet är nämligen ett modifierat fördelningssystem på så sätt att man under de första decennierna som systemet var i funktion tog ut än vad som behövdes för att betala de pensioner som då högre avgifter utgavs. Överskottet fonderades i AP-fonden, som ger avkastning i form av bl.a. ränteinkomster. Folkpensionsförmånerna finansieras formellt över statsbudgeten men utgifterna härför täcks huvudsakligen med avgifter. Folkpensionsavgifter som erläggs med för närvarande 7,45 % av arbetsgivare på den lönesumma utbetalas och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete på den inkomst de har under året. År 1990 beräknas dessa avgifter täcka 73 % av kostnaderna, vilket innebär att 27 % finansieras med skattemedel. AIP-pensionerna finansieras i sin helhet med infiutna avgiftsmedel och med från AP-fonden. betalas av arbetsgivare och av avkastningen Avgifter försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör för närvarande 13 % av lönesumman resp. inkomsten. Enligt AFL skall avgiftsuttaget vara så awägt att avgifterna i förening med andra tillgängliga medel finansierar pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och andra utgifter för försäkringen samt den fondering som behövs. Väsentliga syften med AP-fonden är att fondens medel och avkastningen på dessa skall kunna bidra till den framtida finansieringen av tilläggspensionerna genom att fondmedlen skall utgöra en buffert mot tillfälliga variationer i mellan olika år. På detta sätt kan kostnaderna för ATPavgiftsbetalningarna systemet utjämnas över tiden och den framtida avgiftsbelastningen bli lägre än den skulle vara utan fonduppbyggnad. Ytterligare en orsak till inrättandet av AP-fonden var att motverka den nedgång av sparandet i den svenska ekonomin som befarades kunna bli en följd av införandet av ATP-systemet. För att i framtiden kunna pensionsutbetalningarna var det en garantera

Allmänna överväganden 157

förutsättning att det samhälleliga sparandet hölls uppe och att en investeringsnivå uppnåddes som kunde skapa en stabil långsiktig tillväxt i ekonomin. Ursprungligen bestod AP-fonden av tre delfonder som förvaltades av förstatredje fondstyrelserna. År 1974 tillkom en fjärde fondstyrelse och år 1989 en femte. Medan första-tredje fondens medel huvudsakligen placeras i obligationer, placerar fjärde och femte fondstyrelserna sina medel främst i aktier och i övrigt på riskkapitalmarknaden. Dessa fondstyrelser får vardera ta i anspråk ATP-avgifter upp till 1 % av de tre första fondstyrelsernas sammanlagda fondkapital. De skall till första-tredje fonden årligen överföra en avkastning beräknad till 3 % av det med inflationen uppräknade värdet av rekvirerade medel. Genom riksdagsbeslut år 1983 inrättades löntagarfonderna. De är självständiga delfonder som ingår i ATP-systemet. Deras placeringsinriktning är i stort sett densamma som fjärde och femte AP-fondernas. Löntagarfondernas verksamhet finansieras med dels en tillfällig vinstskatt för inkomståret 1983, dels fr.o.m. inkomståret 1984 en vinstdelningsskatt, dels viss del av tilläggspensionsavgifterna (0,2 procentenheter av avgiftsuttaget om 13 %). De medel som överförs till en löntagarfondsstyrelses förvaltning får dock inte överstiga en angiven medelsram. Totalt sett utgör fjärde och femte AP-fonden samt löntagarfonderna endast en mindre del av det totala fondsystemet och har alltså begränsad betydelse för finanseringen av tilläggspensioneringen. I avsnitt 4.3 har vi redovisat närmare uppgifter till belysning härav. Delpensioneringen finansieras med avgifter från arbetsgivare och egenföretagare om 0,5 % av avgiftsunderlaget. Influtna medel förvaltas i den s.k. delpensionsfonden hos riksförsäkringsverket. Pensioner enligt de statliga och kommunala avtalspensioneringama finansieras enligt fördelningssystemet av staten resp. varje kommun och landsting med skattemedel, som tas i anspråk för att täcka års varje pensionsutbetalningar. ITP-systemet är däremot uppbyggt som ett premiereservsystem. Principen för ett sådant system är att det sker en successiv uppbyggnad under arbetstagarens förvärvsaktiva tid av ett fondkapital som sedan används för utbetalning av pensionen. De avgifter som erläggs fonderas alltså och används inte, som i ett fördelningssystem, löpande till pensionsutbetalningar. Pensionerna finansieras genom att arbetsgivaren avsätter medel härför i bokslut alternativt tecknande genom av pensionsförsäkring i ett privat försäkringsbolag. Avgifterna beräknas i princip individuellt för varje arbetstagare med hänsyn bl.a. till lönen och åldern. De kan variera mycket kraftigt olika tjänstemän emellan: år 1990 från ca 1 till mer än 30 % av lönen. I regel ligger ITP-kostnaden för ett företag i intervallet 5-20 % av lönesumman med ett genomsnitt för alla företag om för närvarande ca 7 %. STP-systemet är ett mellanting mellan ett premiereservsystem och ett fördelningssystem, nämligen ett s.k. kapitaltäckningssystem. I ett sådant söker man se till att det för varje årskull som pensioneras finns tillräckligt med medel fonderade för att svara för dessas pensioner. Fonderingen är alltså inskränkt till att avse kapitalvärdet av löpande pensioner, men däremot inte värdet av all intjänad pensionsrätt (dvs. även för de yrkesverksammas).

158 Allmänna överväganden

Avgifter erläggs av arbetsgivarna med 2,25 % av lönesumman år 1990. AGS finansieras genom att arbetsgivaren tecknar en försäkring härför i ett särskilt försäkringsbolag. AGS-premien, som inkluderar den ersättning som ges som komplement till sjukpenning, uppgick år 1989 till 1,75 % av lönesumman för arbetare och har sänkts till 0,40 % för år 1990.

6.1.3 efter tillkomsten av den nuvarande

Utvecklingen allmänna pensioneringen

Utbyggnaden av det ekonomiska trygghetssystem som den allmänna pensioneringen innefattar har skett i etapper under en lång följd av år. Som vi beskrivit översiktligt i avsnitt 2.1 (och som vi lämnar en mer utförlig redogörelse för i bilaga B) infördes en allmän pensionsförsäkring i Sverige för första gången genom beslut år 1913. Denna försäkring utvecklades och byggdes ut successivt under åren därefter. En viktig milstolpe i utvecklingen var beslutet år 1959 om införandet av försäkringen för allmän tilläggspension (ATP). Samtidigt byggdes folkpensioneringen ut väsentligt till att ge ett grundläggande och ej längre inkomstprövat pensionsskydd på en tillfredsställande nivå vid ålderdom, invaliditet och dödsfall för i princip alla här i landet. ATP-reformen innebar en utjämning av olikheter i pensionshänseende mellan olika kategorier förvärvsarbetande. Härigenom tillskapades en påbyggnad på folkpensioneringen som ger ett pensionsskydd som anknyter till den standard som den förvärvsarbetande haft under den yrkesaktiva tiden. Rätt till ATP började intjänas år 1960, och de första tilläggspensionerna utbetalades år 1963. Genom tillkomsten år 1962 av lagen (1962:381) om allmän försäkring sammanfördes folk- och tilläggspensioneringen Iagtekniskt och vidtogs vissa andra förändringar i regelsystemet. Den utformning som den allmänna pensioneringen då erhöll består än i dag i sina huvuddrag. Även under tiden därefter har emellertid den allmänna pensioneringen fortsatt att byggas ut, och ett omfattande reformarbete har genomförts också under åren efter 1962. Inom folkpensioneringen har förmånerna successivt förbättrats. Genom anknytningen till basbeloppet har pensionerna gjorts automatiskt värdebeständiga. Grundförmånerna har höjts vid flera tillfällen under de senaste decennierna till för närvarande 96 resp. 78,5 % av basbeloppet per år räknat för ensamstående resp. gift pensionstagare. Genom de år 1969 införda pensionstillskotten får de folkpensionärer som saknar eller har låg ATP sina pensioner förbättrade. Pensionstillskotten har höjts väsentligt under årens lopp och därigenom gett ett betydande standardtillskott utöver de tillägg till pensionerna som motiverats av prisutvecklingen. För förtidspensionärer har pensionstillskottet byggts ut i än högre grad till att motsvara det dubbla beloppet för pensionstillskott till ålderspension. Under den period som förflutit sedan AFL tillkom har även de kommunala bostadstilläggen till folkpension väsentligt förbättrats, och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika kommuner. I betydande utsträckning får i dag pensionärer med låga inkomster vid sidan av folkpensionen större delen av sina bostadskostnader täckta genom dessa tillägg.

Allmänna 159 överväganden

Också när det gäller reglerna för rätt till pensionsförmåner har genomförts en lång rad reformer efter tillkomsten av AFL. Möjligheterna till förtidspension har vidgats i betydande mån genom reformer i början av 1970-talet. Den allmänna sänktes från 67 till 65 år fr.o.m. pensionsåldern den 1 juli 1976. Samtidigt infördes ökade och förbättrade möjligheter till rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder, vilka ger den enskilde utrymme att med hänsyn till de individuella förhållandena välja en lämplig för av tidpunkt uttag ålderspension. Ett annat inslag i samma reform var tillkomsten av delpensionsförsäkringen, som ger möjlighet till en stegvis nedtrappning av arbetsinsatsen mellan 60 och 65 års ålder och därmed en mjuk övergång från förvärvsarbete till ålderspension. Genom en reform, som trätt i kraft år 1990 och som grundar sig på tidigare förslag av oss, har genomförts en omläggning på sikt av efterlevandeförmånerna inom den allmänna pensioneringen i syfte bl.a. att uppnå könsneutralitet och en ökad på skyddet för eftersatsning levande barn. De tidigare livsvariga änkepensionerna kommer för framtiden att successivt ersättas av mer tidsbegränsade och behovsinriktade förmåner, som utges på lika villkor till änkor och änklingar. Även de särskilda stödformerna för handikappade har väsentligt förbättrats vid olika tillfällen under de gångna decennierna. Också de särskilda reglerna för ATP har fortlöpande utvecklats. Bl.a. har under årens lopp allt fler former av ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst gjorts pensionsgrundande. Rätt till ATP-år har införts också vid värd av små barn. Förtidspensionärer med har fått partiell pension möjlighet att tjäna in pensionspoäng till ATP på förvärvsinkomster vid sidan av pensionen.

ATP-systemet har ännu inte nått fullfunktionsstadiet utan är fortfarande

under uppbyggnad volymmässigt. Det var inte förrän år 1979 som någon ålderspensionär hade möjlighet att få en tilläggspension som inte reducerades på grund av bristande intjänandetid. Och det är först fr.o.m. år 1990 som det inte krävs att pensionsgrundande inkomst har tillgodoräknats under alla år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då den försäkrade fyller 65 år för att oavkortad ATlhpension skall utbetalas. Fullt utbyggt kan ATP-systemet i princip sägas börja vara först när de ålderspensioneras som inte hade fyllt 16 år när systemet infördes år 1960 och som sålunda haft maximalt utrymme att utnyttja 15- och 30-årsreglerna. Detta gäller sålunda personer som är födda år 1944 eller senare, vilka uppnår den allmänna pensionsåldern fr.o.m. år 2009_ Ett fullfunktionsstadium i egentlig bemärkelse inträder dock inte förrän alla som uppbär pension haft denna möjlighet. Detta blir fallet väsentligt senare än år 2009. Antalet ATP-pensionärer har ökat för varje år allteftersom allt fler födelseår-

gångar med intjänad ATP-rätt tillkommit och ersatt äldre utan rätt till ATP.

Utövver denna ökning av andelen pensionstagare med ATP har skett en kraftig ökning av genomsnittsbeloppet för utgående tilläggspension, genom att de nytillkommande pensionärerna i regel haft fler intjänandeår och en högre genomsnittlig ATP-poäng. Det har för varje år under 1980-talet blivit allt fler personer med nybeviljad tilläggspension som har rätt till oavkortad sådan pension. Särskilt markant har utvecklingen varit för kvinnor; för varje ny årgång kvinnor som gått i ålderspension har det varit en allt större andel som

160 Allmänna överväganden

haft rätt till ATP och de som beviljats pension har fått en allt högre tilläggspension. Vidare har 15-årsregeln successivt fått allt större betydelse i och med att antalet år som kan bortses från vid beräkningen av medelpensionspoängen blivit fler för varje ny födelseårgång med nybeviljad ålderspension. Att antalet inom ålderspensionärer ATP - och folkpensioneringen stigit under de senaste decennierna kan också tillskrivas det förhållandet att antalet äldre i befolkningen har ökat väsentligt under denna tid. Mellan åren 1965 och 1989 har antalet personer som är 65 år eller äldre gått upp från ca 990 000 till ca 1 520 000. Detta betyder att andelen i nämnda ålder stigit från 12,7 till 17,8 % av hela befolkningen. Till den kraftiga ökning/som skett under åren av pensionsutbetalningarna inom ATP har givetvis bidragit också att antalet personer med möjlighet att erhålla ATP har stigit väsentligt till följd av de reformer som genomförts, t.ex. sänkningen av den allmänna pensionsåldern och den utvidgade rätten till förtidspension. Hur dessa faktorer påverkat den s.k. försörjningskvoten har vi redovisat uppgifter om i avsnitt 3.3.4. De nu antydda förhållandena har medfört att antalet utbetalda pensionsförmåner från ATP har stigit kontinuerligt från ca 140 000 år 1965 till drygt 1 800 000 år 1989. Under senare år är det i huvudsak ålderspensionerna som ökat i omfattning, men även förtidspensionerna och änkepensionerna har stigit i inte oväsentlig mån. För närvarande är det ca 73 % av alla ålderspensionärer med folkpension som uppbär ATP. Denna andel skiljer sig kraftigt mellan män och kvinnor beroende på stora skillnader olika åldersgrupper kvinnor emellan. År 1989 var det sålunda närmare 98 % av männen i åldersgruppen 65-69 år som uppbar ATP-pension medan motsvarande andel för kvinnor i samma ålder var drygt 77 % och för kvinnor i t.ex. åldersgruppen 80-84 år inte högre än 40 % (jämfört med ca 93 % för männen i samma ålder). Även den genomsnittspension som utges från ATP har uppvisat en motsvarande kraftig ökning under de år ATP-systemet varit i funktion. De utbetalda genomsnittsbeloppen var relativt begränsade fram till mitten av 1970-talet, då medelårsbeloppet för ålderspension utgjorde motsvarande 0,59 basbelopp (5 300 kr. i den tidens penningvärde). Vid denna tid var utbetalningarna av förtidspension i det närmaste lika stora som utbetalningarna av ålderspension. Därefter har ålderspensionerna ökat väsentligt i omfattning och är numera dominerande. De svarade år 1989 för ca 70 % av de totala pensionsutbetalningarna. Medelårsbeloppet för ålderspension har under åren stigit successivt till motsvarande 1,58 basbelopp (44 100 kr.) år 1989. Fortfarande föreligger stora skillnader män och kvinnor emellan. Medan andelen kvinnor med ATP, som framgår av det ovan sagda, närmat sig männens andel, skiljer sig den genomsnittliga ålderspensionen alltjämt. I åldersgruppen 65-69 år utgjorde den ca 71 000 kr. för män och ca 32 000 kr. för kvinnor år 1989. Anledningen härtill är naturligtvis att kvinnor tidigare - och i tämligen stor utsträckning fortfarande - förvärvsarbetat färre antal timmar i genomsnitt än män. En annan orsak är kvinnornas genomsnittligt sett lägre löneläge. Hittills har kvinnor som nybeviljats ålderspension också haft i genomsnitt färre antal år med pensionspoäng för ATP än män, vilket reducerat tilläggspensionen.

Allmänna överväganden 161

Av intresse när det gäller att bedöma det allmänna pensionssystemets framtida utveckling är naturligtvis inte bara eller ens främst situationen för dem som nu uppbär pension. Vad som här kommer i blickpunkten är i stället de pensionsrättigheter som intjänats - och som framöver kommer att intjänas — av dem som nu och under åren framöver är yrkesaktiva. Det kan därför finnas anledning att här något beröra utvecklingen när det gäller pensionsgrundande inkomster. På liknande sätt som i fråga om antalet ATP-pensionärer har under åren efter ATP-systemets införande ägt rum en kontinuerlig ökning av antalet yrkesverksamma som intjänat pensionsgrundande inkomst under året. Det har i detta hänseende skett en ökning från 2,7 miljoner personer år 1960 till 4,3 miljoner år 1988. Räknat som andel av alla i åldern 16-65 år motsvarar detta en uppgång mellan de nämnda åren från 57 till 86 %. Detta avspeglar den utveckling som under samma tid ägt rum på arbetsmarknaden. Under dessa decennier har skett en kraftig ökning av antalet och andelen kvinnor som förvärvsarbetar. Antalet kvinnor i åldern 16-65 år som tillgodoräknats pensionsgrundande inkomst har gått upp från 742 500 år 1960 till 2 054 600 år 1988, motsvarande en stigning av andelen kvinnor med pensionspoäng i förhållande till alla kvinnor i de aktuella åldrarna från knappt 32 till ca 83 %. (Andelen män med pensionspoäng var sistnämnda år 88 %.) l åldersgrupperna 25-54 år var år 1988 andelen kvinnor med pensionsgrundande inkomst runt 90 % eller däröver. Den låg här enbart några få procentenheter under andelen män med pensionspoäng i motsvarande åldersgrupper. Emellertid har kvinnor i alla åldrar fortfarande en lägre genomsnittlig pensionspoäng än män. Under första hälften av 1960-talet var männens pensionspoäng i genomsnitt dubbelt så hög som kvinnornas. Därefter har skett en successiv ökning av kvinnornas intjänade poäng till att motsvara ca två tredjedelar av männens. År 1988 var den genomsnittliga pensionspoängen 4,13 för män och 2,84 för kvinnor. Även här förekommer dock rätt stora variationer olika åldersgrupper kvinnor emellan. Att kvinnor fortfarande har lägre löner än män i genomsnitt avspeglas också i det förhållandet att andelen kvinnor som tillgodoräknats maximal pensionspoäng, dvs. som hade inkomst på eller överstigande ATP-taket om 7,5 basbelopp, alltjämt år 1988 var väsentligt lägre än andelen män med inkomst av motsvarande storlek. Medan det då var ca 14 % av alla män i åldern 16-65 år som hade intjänat maximal pensionspoäng var andelen kvinnor med sådan poäng 1,9 %. Andelen har dock stigit successivt sedan år 1960, då den var 0,4 % (resp. 4,1 % för män). I bilaga C till detta betänkande lämnar vi en mer utförlig redogörelse för den utveckling som ägt rum i fråga om antalet pensionstagare inom folk- och tilläggspensioneringen samt beträffande poängförvärv inom ATP.

6.1.4 Utvecklingen av det allmänna pensionssystemets utgifter

och inkomster

Som beskrivits i de föregående avsnitten har antalet pensionstagare ökat under de decennier som förflutit sedan de nuvarande regelsystemen för folk-

162 Allmänna överväganden

och tilläggspensioneringen tillkom. Vi har där också redovisat den kraftiga utveckling som ägt rum när det gäller den genomsnittliga ATP-pensionen per pensionstagare samt kortfattat angett orsakerna bakom de förändringar som sålunda skett. Dessa förhållanden har naturligtvis haft till följd att kostnaderna för den allmänna pensioneringen parallellt har stigit väsentligt. Från år 1965 till år 1989 har de sammanlagda utbetalningarna av folk- och tilläggspension gått upp från ca 5 000 milj. kr. (motsvarande ca 27 0()0 milj. kr. i 1989 års prisnivå) till ca 133 0()0 milj. kr. Folkpensionskostnaderna (exkl. bostadsstöd) har under den angivna perioden stigit från ca 4 200 milj. kr. till ca 56 800 milj. kr. (i löpande priser). Mätt i fasta priser innebär detta en ökning med runt 250 %. Härtill kommer KBT-kostnaderna, som år 1989 uppgick till ca 5 500 milj. kr. Bakom utvecklingen ligger, som tidigare angetts, främst den ökning som skett av antalet äldre i men även förbättrade förmånsnivåer och befolkningen successiva reformer som utökat kretsen förmånsberättigade. Under de allra senaste åren har dock, i takt med att tilläggspensioneringen fått allt större betydelse, utbetalningarna av pensionstillskott och KBT minskat i omfattning samtidigt som det skett en något långsammare utveckling i fråga om andelen äldre i befolkningen. Sammantagna har dessa förhållanden under denna tid lett till att folkpensionskostnaderna varit i huvudsak realt oförändrade. Kostnaderna för ATP har däremot alltsedan är 1960 stigit allt mer. Anledningarna härtill har vi berört i det föregående. Utgifterna uppgick år 1965 till 168 milj. kr. De låg sedan länge kvar väsentligt under folkpensionsutgifterna. Fr.o.m. år 1988 har emellertid ATP-utbetalningarna överstigit utbetalningarna av folkpensionsförmåner. År 1989 uppgick ATP-utbetalningarna till 69 100 milj. kr., medan folkpensionskostnaderna då sammanlagt utgjorde totalt 62 400 milj. kr. (inkl. bostadsstöd). Detta betyder att de sammanlagda utbetalningarna av folk- och tilläggspension uppgick till 131 500 milj. kr. år 1989. Vidare tillkom delpensionsutbetalningar om 1 500 milj. kr. Totalt uppgick kostnaderna för den allmänna pensioneringen sålunda till 133 000 milj. kr. år 1989. Som nämnts i det föregående finansieras folkpensioneringen över statsbudgeten med dels avgiftsinkomster, dels allmänna skattemedel. År 1989 täckte folkpensionsavgiften 88 % av kostnaderna (exkl. för KBI) medan motsvarande andel år 1990, efter den sänkning som skett av avgiften med två procentenheter, beräknas utgöra 73 %. För delpensionsförsäkringen uttas en särskild socialavgift. Alltsedan år 1985 har de influtna avgiftsmedlen väsentligt överstigit utgifterna för pensionsförmåner under året. Detta har medfört att delpensionsfonden vid årsskiftet 1989-1990 uppvisade ett ackumulerat överskott om ca 7 000 milj. kr. Som vi beskrivit närmare i avsnitt 4.1 var de avgifter som tas ut för finansieringen av ATP betydligt större än vad som var behövligt med hänsyn år 1983 till utbetalningarna av tilläggspensioner fram t.o.m. år 1982. Fr.o.m. har emellertid de influtna understigit kostnaderna för ATPavgiftsmedlen pensionerna. Under åren 1985-1989 har avgifterna motsvarat 82-86 % av pensionsutbetalningarna. Resterande delar av utgifterna har täckts med den

Allmänna 163 överväganden

som AP-fonden AP-fonden avkastning genererat. har alltså därvid fungerat som den buffert som var en av orsakerna bakom fonduppbyggnaden. Dessa AP-fondens ränteinkomster har till följd av den tidigare fonduppbyggnaden och på grund av att realräntan varit hög under perioden varit så stora att fonden trots detta kunnat fortsätta att växa, också realt. I och med den höjning som skett av ATP-avgiften fr.0.m. år 1990 räknar man med att innevarande års avgiftsinkomster kommer att i det närmaste motsvara utgifterna för pensionsutbetalningar. År 1989 inflöt till AP-fonden närmare 60 miljarder kronor i avgiftsinkomster och ca 39 miljarder kronor i räntor. Härtill kom ca 5 miljarder kronor i form av vinstdelningsskatt. De sammanlagda inkomsterna var drygt 104 miljarder kronor och de totala utgifterna för pensioner (och förvaltning) knappt 70 miljarder kronor. AP-fonden ökade således med ca 34 miljarder kronor från år 1988 och utgjorde ca 384 miljarder kronor vid utgången av år 1989. Fonden hade en fondstyrka om 5,5, dvs. tillgångarna i fonden var 5,5 gånger större än ATP-utbetalningarna samma år. Samtidigt som ATP-utbetalningarna och avgiftsinkomsterna ökat väsentligt år från år har också uttagsprocenten för ATP-avgiften stigit markant. Den steg från 3 % år 1960 till 12,25 % är 1981. I och med den utvidgning av avgiftsunderlaget som genomfördes fr.0.m. år 1982, innebärande bl.a. att de tidigare basbelopps- och maximeringsavdragen slopades, sänktes avgiften nämnda år till 9,4 %. Den har därefter höjts på nytt, senast fr.0.m. år 1990 till 13 % av avgiftsunderlaget.

6.1.5 i förhållande till de

Pensionsutbetalningarnas utveckling

förvärvsarbetandes inkomster Som framgår av de nyss redovisade uppgifterna om utvecklingen under de senaste årtiondena av pensionsutbetalningar och om avgiftsuttaget för finansiering av den allmänna har pensioneringen belastningen på de förvärvsarbetande successivt ökat under denna period. Pensionsutbetalningarna har tagit i anspråk en allt större del av det samlade produktionsresultatet här i landet. Uttryckt som andel av bruttonationalproduktcn har (BNP) utbetalningarna av pensionsförmåner från den allmänna försäkringen stigit

från 4,3 % år 1965 till 7,0 % år 1975 och 10,2 % år 1980. Ökningstakten har

därefter avstannat. År 1989 uppgick de sammanlagda pensionskostnaderna till ett belopp som motsvarade 10,9 % av BNP. Under de senaste decennierna har sålunda en starkt växande andel av samhällets produktionsresultat förts över från de förvärvsarbetande till pensionärerna. År 1965 uppgick de allmänna pensionerna till ett belopp som motsvarade drygt 6 % av de förvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter). Detta procenttal hade år 1989 stigit till nästan 17, se figur 6.1. Bakom denna utveckling har, som berörts i det föregående, till största delen legat ATP-systemets successiva tillväxt och mognad i riktning mot det fullfunktionsstadium där Övergångsbestämmelser inte längre begränsar

pensionernas storlek. Övriga former av allmänna pensioner (dvs. folkpension

inkl. pensionstillskott och kommunala bostadstillägg samt delpension) har däremot minskat något sedan 1980-talets ställda i relation till början,

164 Allmänna överväganden

förvärvsinkomsterna. Detta beror till stor del på att tillväxten i pensionstillskotten och de kommunala bostadstilläggen minskat i och med att allt fler pensionärer börjat erhålla ATP-pension med allt högre belopp. Vidare har delpensionerna minskat kraftigt i betydelse sedan år 1981 och änkepensionerna från folkpensionssystcmct varit bcloppsmässigt oförändrade.

Figur 6.1 Utbetalningar av allmänna pensioner i procent av de förvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgiñer) åren 1963-1989 med fördelning på ATP-pensioner och andra pensioner

Totalt

Folkpension (inkl KBT) och delpension i

63 65 70 75 B0 85 39

Källa: RFV och SCB.

Figur 6.2 Utbetalningar av ålderspension, förtidspension och änkepension samt pensionstillskott och kommunala bostadstillägg (KBT) i procent av de förvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter) åren 1963-1989

\ \ Alderspension

Förtidspension ...- I/1,-- -’_ .*;; Pensionstill:;;’”

Z] skott: o KBT

/i77-^ Änkepension O v 1 63 65 70 75 80 85 89

Källa: RFV och SCB.

Allmänna överväganden 165

I figur 6.2 visas en funktionsuppdelning av pensionsutbetalningarna: i ålderspension, förtidspension, änkepension samt summan av pensionstillskott och kommunala bostadstillägg, oavsett om resp. förmåner härrör från ATPsystemet eller folkpensionssystemet. Ett annat sätt att analysera pensionsbetalningarnas utveckling är att särskilja effekterna av demografiska förändringar och effekterna av ökade nivåer på pensionsförmånerna per pensionär. Figur 6.3 visar utvecklingen dels av antalet pensionärer i procent av antalet förvärvsarbetande, dels av den genomsnittliga pensionen per pensionär i procent av den genomsnittliga förvärvsinkomsten per sysselsatt. Det är den sistnämnda komponenten som uppvisat den starkaste relativa tillväxten. Genomsnittspensionen utgjorde vid 1960-talets mitt endast 20 % av en genomsnittlig förvärvsarbetandes inkomst. Vid 1980talcts slut var motsvarande tal närmare 40 %, vilket illustrerar hur kraftigt pensionärernas relativa standard höjts under en dryg 20-årsperiod.

Figur 6.3 Antal pensionärer i procent av antalet sysselsatta och genomsnittspension i procent av genomsnittsinkomsten (inkl. kollektiva avgifter) per sysselsatt åren 1963-1989

50*

40 Antal pensionärer 1

i I av antal

sysselsatta 30 Genomsnittspension i I av genomsnittsgo -s- inkomst

63 es 70 75 30

Källa: RFV och SCB.

De demografiska förändringarna har emellertid också bidragit starkt till pensionsutbetalningarnas ökning. Vid 1960-talets mitt gick det som framgår av figur 6.3 ca 30 pensionärer på 100 förvärvsarbetande medan motsvarande antal vid 1980-talets slut var 45. Att antalet pensionärer stigit i förhållande till antalet sysselsatta återspeglar i hög grad de rena förskjutningarna i befolkningens åldersfördelning. Av tabell 6.1 framgår att antalet äldre personer (65 år och däröver) vuxit med i genomsnitt 1,7 % per år under 25-årsperioden 1965-1990, fast i en avtagande takt de senaste 15 åren. Antalet personer i yrkesverksam ålder ( 16-65 år) har ökat med bara 0,3 % per år. Försörjningsbördan för den aktiva befolkningen har härutöver stegrats därigenom att antalet pensionärer (vilket också kan utläsas av tabell 6.1) vuxit

166 Allmänna överväganden

snabbare än antalet äldre personer; närmare bestämt med 2,3 % per år. Antalet förtidspensioner ökade kraftigt under första delen av den angivna 25årsperioden: mellan åren 1965 och 1975 fördubblades deras antal. Det höga ökningstalet för antalet pensionärer under perioden 1975-1980 förklaras till stor del av att pensionsäldern år 1976 sänktes från 67 till 65 år. Under perioden 1980-1990 har ökningen i antalet pensionärer faktiskt varit en aning långsammare än ökningen i antalet äldre personer, vilket beror på bl.a. att änkepensionernas antal gått ned.

Tabell 6.1 Demograñska och socioekonomiska 1965-1990 utvecklingsdrag

Miljoner Procentuell förändring per år år 1985 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1965- 1970 1975 1980 1985 1990 1990 (delvis (delvis prognos) P-osnos)

Antal äldre personer (65 är och över) 1,5 2,3 2,4 1,7 1,3 0,9 1,7 Antal pensionärerl 1,9 3,2 3,2 3,4 1,0 0,8 2,3

Antal personer i yrkesverksam ålder(16-64 år) 5,3 0,5 -0,1 0,2 0,2 0,4 0,3 Antal sysselsatta 4,3 0,8 0,9 0,7 0,4 0,8 0,7

Antal arbetade timmar 6 300 -0,5 0,7 -0,4 0,7 1,3 0,1 1 Folkpensionärer med ålderspension, förtidspension, hustrutillägg, änkepension eller handikappersättning. Källa: RFV och SCB.

Den yngre generationens försörjningsbörda för pensionärerna kan sägas ha lindrats något under åren 1965-1990 på så sätt att antalet förvärvsarbetande ökade något mer än antalet personer i den yrkesverksamma åldern; den s.k. förvärvsintensiteten steg med andra ord. Detta speglar i första hand den ökande benägenheten hos kvinnorna att ta arbete utanför hemmet. Genom den ökade förvärvsintensiteten begränsades alltså den uppåtriktade

tendensen hos den heldragna kurvan i figur 6.3. Ökningen i förvärvsintensite-

ten skedde å andra sidan parallellt med att det genomsnittliga antalet arbetade timmar sjönk. Till detta bidrog dels den generella arbetstidsförkortning som genomfördes åren 1966 och 1970, vidare semesterns förlängning (5:e veckan), men också att deltidsarbetet ökat i omfattning främst som

resultat av kvinnornas ökade andel av arbetsstyrkan. Ökningen i antalet pen-

sionärer per arbetad timme har således varit starkare än ökningen i antalet pensionärer per förvärvsarbetande. Som återigen framgår av ñgur 6.1, den heldragna kurvan, har alltså de

Allmänna överväganden 167

allmänna pensionerna uppgått till väl över 15 % av de förvärvsarbetandes inkomster under 1980-talet. Till detta kan läggas de avtalsreglerade pensionerna, som utbetalas dels från stat och kommun, dels från de privatanställdas pensionssystem. Dessa utgör som framgår av ñgur 6.4 ungefär 3 % av de förvärvsarbetandes inkomster. Sammantaget uppgår alltså allmänna och avtalsreglerade pensionsutbetalningar till ungefär 20 % av förvärvsinkomsterna (inkl. kollektiva avgifter).

Figur 6.4 Utbetalningar av allmänna pensioner och avtalspensioner i procent av de fdrvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter) åren 1963-1989

Totalt °-r

, , ’ *i . , Allmänna pensioner

Avtalspensioner 5

sa es 70 75 ao as aa

Källa: RFV och SCB.

De ökningar som sålunda ägt rum av pensionärernas reala standard alltsedan tillkomsten av ATP-systemet kunde under tiden fram till mitten av 1970talet ske samtidigt som de förvärvsarbetande hade kvar ett visst utrymme för reallöneförbättringar. Denna period kännetecknades av en god tillväxt i samhällsekonomin med en genomsnittlig årlig ökning av real BNP per capita om ca 3,3 % samt ett högt sparande i ekonomin (jfr kapitel 3). De ökade utgifterna för pensioner kunde ñnansieras med höjda avgifter och skatter samtidigt som en god balans kunde upprätthållas i den offentliga sektorns finanser. Det var alltså då relativt lätt att inom ramen för ett väsentligt ökat konsumtionsutrymme omfördela allt större delar av de yrkesverksammas inkomster. Sedan mitten av 1970-talet har emellertid den ekonomiska tillväxten legat på en betydligt lägre nivå samtidigt som sparandet i samhället då började minska till följd av en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser, vilket endast delvis uppvägdes av ett ökat sparande i den privata sektorn. Resultatet blev en strukturell försämring av bytesbalansen. Under perioden 1975-1989 har sålunda den årliga ökningstakten i real BNP per capita varit

168 Allmänna överväganden

endast hälften så stor som under IS-årsperioden dessförinnan, dvs. kring 1,6 %. Samtidigt har emellertid utbetalningarna av allmänna pensioner fortsatt att öka och inneburit allt större påfrestningar för de yrkesarbetande.

6.2 Samhällsekonomins

utveckling

6.2.1 mellan samhällsekonomin och

Samspelet pensionssys-

temet

Den utveckling som ägt rum under de senaste årtiondena inom det allmänna pensionssystemet och som vi beskrivit i det föregående illustrerar pensionssystemets beroende av samhällsekonomin. För möjligheterna att långsiktigt trygga pensionerna är ekonomisk tillväxt i samhället av avgörande betydelse. Omvänt kan pensionssystemet på olika sätt påverka samhällsekonomins utveckling, t.ex. på så sätt att förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten kan influeras av pensionssystemets regler och finansieringskrav samt därigenom att pensionssystemet kan inverka på sparandet i samhället. I kapitel 3 har vi relativt utförligt redovisat de kopplingar som sålunda föreligger mellan pensionssystemet och samhällsekonomin i olika avseenden. Som framgår av beskrivningen där omfördelar det allmänna pensionssystemet delar av samhällets totala konsumtionsutrymme från yrkesverksamma till pensionärer. Hur mycket som omfördelas bestäms av det regelsystem som gäller för den allmänna pensioneringen, inte av vilket konsumtionsutrymme som är tillgängligt när pensionsutfästelserna skall infrias. Vilken belastning dessa utfästelser innebär för framtida förvärvsarbetande blir därför starkt beroende av hur samhällsekonomin långsiktigt utvecklas. I den mån konsumtionsutrymmet inte tas i anspråk för konsumtion utan i stället används för investeringar, ökas de framtida konsumtionsmöjligheterna. Investeringar i nuläget kan ge avkastning i framtiden i form av ökad välfärd då. På detta sätt har det samhälleliga sparandet stor betydelse för produktionsutvecklingen. Vad som skall fördelas mellan konsumtion och sparande - vid en given och över tiden - är alltså det samlade tidpunkt produktionsresultatet. Samtidigt avgör storleken av produktionen vilket utrymme som står till förfogande för konsumtion och därmed, som nyss nämnts, vad som - vid en viss bestämd tidpunkt och i ett längre perspektiv - är tillgängligt för fördelning mellan dem som är yrkesverksamma och dem som är beroende av dessa genom de inkomsttransfereringar som socialförsäkringen, inkl. den allmänna pensioneringen, svarar för största delen av. (För närvarande motsvarar de transfereringar som riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna administrerar 20,6 % av BNP till marknadspris. Dessa ersättningar motsvarar nu 26,5 % av den totala privata konsumtionen här i landet.) De allmänna pensionerna finansieras till betydande del av de avgifter som erläggs av arbetsgivare. Till grund för avgifterna ligger de löner som utbetalas till de anställda hos arbetsgivaren. Av betydelse för avgiftsintäkterna till pensionssystemet är därigenom hur lönerna utvecklas. Eftersom löneökningstakten pâ lång sikt är beroende av tillväxten i ekonomin, är pensionssystemets

Allmänna överväganden 169

avgiftsintäkter avhängiga också av tillväxten, dvs. av BNP-utvecklingen. är ett mått på värdet av produktionen av Bruttonationalprodukten (BNP) varor och tjänster i landet (se avsnitt 3.2.1). Också i ett annat hänseende spelar tillväxten en roll för pensionssystemet. Den relativa storleken av en individs pension bestäms bla. av hur samhällsekonomin och därmed reallönerna utvecklats under de år då han varit yrkesverksam. I reglerna för beräkning av ATP-pensionerna ligger en viss eftersläpning i förhållande till reallönenivån vid övergången till pension. Ju högre tillväxten varit under de sista åren dessförinnan, desto större betydelse får denna eftersläpningseffekt. Vid bestående tillväxt är det så, att den del av den gemensamma produktion som vid en given tidpunkt i framtiden skall fördelas mellan pensionärer och yrkesaktiva alltid blir större än motsvarande del av den gemensamma vid den tid då pensionärerna som produktionen själva var aktiva. Den kaka skall fördelas ökar alltså i en sådan situation realt. Med nuvarande regler för vid tillväxt alltid indexering av pensioner växer nämligen avgiftsunderlaget något före pensionsutbetalningarna. En annan effekt av indexeringsreglerna är att förändringar i tillväxttakten får ett snabbare genomslag på pensionssystemets inkomster än på pensionsutbetalningarna. I avsnitt 6.3.2 belyser vi detta något ytterligare. Möjligheterna att infria givna pensionslöften avgörs alltså av den ekonomiska tillväxten i samhället. Vid tillväxt växer lönesumman realt och därmed underlaget för beräkning av avgifterna till den allmänna pensioneringen (och andra socialförsäkringar). Ju större lönesumman är, desto mindre andel därav åtgår för pensionsutbetalningar, och tvärtom. Samhällsekonomins allmänna utveckling är alltså av central betydelse för pensionssystemet och för möjligheterna att för framtiden trygga de pensionsutfästelser som gjorts. Det är enbart om dessa utfästelser håller sig inom ramen för den ekonomiska verkligheten som de har något egentligt värde. För att bedöma innebörden av och trovärdigheten av de löften som utställts, att ge morgondagens pensionärer den del av morgondagens konsumtionssom de på förmånssidan gällande reglerna intecknar, är det utrymme att väga löftena mot den utveckling som kan förväntas av erforderligt samhällsekonomin. Ekonomins som vi beskrivit i avsnitt 3.2.3, av tillväxtkapacitet avgörs, av antalet yrkesverksamma antalet arbetade timmar utvecklingen personer, per person samt produktionen per arbetad timme. För att få en bild av den framtida tillväxten av BNP och därmed av finansieringsförutsättningarna för den allmänna pensioneringen och utvecklingen i övrigt inom pensionssystemet är det därför att man gör en bedömning av hur de nämnda nödvändigt faktorerna kommer att utvecklas i framtiden. I avsnitt 3.2.3 har vi beskrivit hur de har utvecklats under tiden från ATP-systemets tillkomst fram till i dag. Och i avsnitt 6.2.2 nedan redovisar vi prognoser för utvecklingen i dessa hänseenden under en längre period framöver. Som framhållits i avsnitt 3.2.3 är investeringarna av stor betydelse för den framtida produktionen inom näringslivet. Investeringarna finansieras till största delen av sparandet i samhället. Utvecklingen av det samhälleliga sparandet i förhållande till nationalinkomsten är därför väsentlig för de framtida

170 Allmänna överväganden

tillväxtmöjligheterna. Samhällets sparande och därmed kapitalbildning kan påverkas av pensionssystemet genom den inverkan systemet har på benägenheten att spara eller att inte spara. På detta sätt kan pensionssystemet indirekt inverka på samhällsekonomins och sålun› långsiktiga tillväxtmöjligheter da på det konsumtionsutrymme som då är tillgängligt. I avsnitt 3.4 har vi lämnat en utförlig redovisning såväl från teoretisk som mot synpunkt bakgrund av den faktiska utvecklingen under de senaste 40 åren av det samband som sålunda finns mellan pensionssystemet och sparandet. I kapitel 11 och l2 återkommer vi till våra överväganden med hänsyn till denna aspekt av samspelet mellan den allmänna pensioneringen och samhällsekonomin. En bedömning av samhällsekonomins framtida utveckling måste, som vi antytt ovan, baseras på överväganden om landets produktionspotential, som bestäms av utbudet av antalet arbetade timmar samt av utvecklingen av produktivitet och kapitalstock. Av betydelse är också de möjligheter som finns att avsätta svenska produkter i utlandet och att konkurrera med utländska producenter om den inhemska marknaden. För att få underlag för de bedömningar som sålunda är nödvändiga har vi låtit utföra kalkyler om pensionsutbetalningarnas utveckling framöver samt utnyttjat annat material som belyser de frågeställningar som här är aktuella. Befolkningsprognoser och prognoser om utbudet av arbetskraft har gjorts av statistiska centralbyrån (SCB). I en expertrapport till oss har sammanfattats beräkningar fram till år 2025 grundade på SCB:s senaste prognoser (från år 1989) i dessa hänseenden. Denna rapport publiceras i SOU 1990:78. Där redovisas också en expertrapport av professor emer. Ragnar Bentzel vari diskuteras samhällsekonomins framtida utsikter. En utförlig diskussion om tillväxtmöjligheterna framöver för samhällsekonomin återfinns även i 1990 års

långtidsutrednings (LU 90) betänkande (SOU 1990:14).

6.2.2 Befolknings- och framöver arbetskraftsutvecklingen

Ramen för utbudet av arbetskraft är befolkningsutvecklingen. Ju fler personer som finns i de yrkesaktiva desto större åldrarna, är det antal personer som skulle kunna vara yrkesverksamma. Och som tidigare framhållits är antalet yrkesaktiva och antalet arbetade timmar väsentliga faktorer för ekonomins tillväxtkapacitet. Prognoser om befolkningens utveckling framöver är sålunda av central betydelse för bedömningar av samhällsekonomins framtida tillväxt. De är också väsentliga när det gäller att få en bild av försörjningsbördan i framtiden för de förvärvsarbetande. I avsnitt 3.3 har vi lämnat en tillbakablick på hur befolkningen och utbudet av arbetskraft har förändrats under de närmast förflutna decennierna. I det följande redovisar vi vissa uppgifter om vilken som i dessa utveckling avseenden kan vara att förvänta framöver och diskuterar något frågan om med vilken säkerhet det går att göra antaganden om hur framtiden kommer att gestalta sig. De prognoser som vi här redogör för och diskuterar är av stor betydelse eftersom de ligger till grund för de kalkyler som vi presenterar i detta betänkande om utvecklingen framöver av pensionsförmånerna och kostnaderna för dessa. Bakom SCB:s befolkningsprognos ligger ett antal antaganden. De viktigaste

Allmänna överväganden 171

avser fruktsamheten, migrationen och dödligheten. Alla dessa bestäms av ett stort antal faktorer om vilka man egentligen kan veta mycket lite. Till grund för de kalkyler som riksförsäkringsverket gjort åt oss ligger SCB:s s.k. huvudalternativ. Detta är ett alternativ som ligger inom vad SCB har ansett vara rimliga gränser för samtliga delprognoser. För en beskrivning av alternativen och delprognoserna vill vi hänvisa till den expertrapport, och arbetskraft - Befolkning beräkningar till år 2025, som publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande (SOU 1990:78). I fråga om fiukrsamheten antas i huvudalternativet att antalet födda barn per kvinna på lång sikt blir 1,9. Detta är något lägre än vad som varit fallet under de senaste åren men mycket över den fruktsamhet om 1,6 barn per kvinna som gällde i början av 1980-talet. Enligt SCB var det senast under mitten av 1960-talet som kvinnor födde fler barn än 2 i genomsnitt. Man brukar räkna med 2,1 för att befolkningen skall uppnå full reproducerbarhet. Till följd av utvecklingen under senare år har SCB sålunda höjt sitt huvudalternativ till 1,9 från ett antagande om 1,8 i den närmast föregående prognosen (år 1986). När det gäller migrationen var immigrationsöverskottet ca 21 000 år 1987, 29 000 år 1988 och 44 000 år 1989. I SCB:s prognos antas det sjunka till 20 000 under de närmaste åren och sedan till 10 000 mot sekelskiftet. För närvarande består invandringen huvudsakligen av flyktingar och s.k. anknytningsfall, dvs. anhöriga till personer som tidigare invandrat till Sverige. Invandrare från de övriga nordiska länderna, som dominerade fram till början av 1970-talet, utgör numera enbart en tredjedel av samtliga invandrare. Nettoinvandringen har under andra tider legat på en mycket högre nivå än under 1980-talet. Exempelvis var den närmare 50 000 personer år 1970. Under första hälften av 1980-talet låg nettoinvandringen kring 10 000-15 000 personer om året. Mot bakgrund av detta hade SCB ett huvudalternativ med en nettoinvandring om 7 500 personer per år fr.o.m. år 1989 i 1986 års prognos. I den aktuella prognosen antas sålunda en betydligt högre invandring än då. Ändå går den mot ett förhållandevis lågt tal i slutet av seklet. En sådan prognos förutsätter en ungefär lika restriktiv inställning till invandring i Sverige som för närvarande samtidigt som barriärerna till omvärlden luckras upp avsevärt. Som ofta påpekas i detta sammanhang är det möjligt att öppna dörrarna till en betydande arbetskraftspotential genom en liberalisering av invandringspolitiken. I SCB:s huvudalternativ antas dödligheten fortsätta att sjunka fram till år 2010. Medellivslängden blir då 76 år för män och 82 år för kvinnor. Det innebär en ökning jämfört med i dag om ca 1,5 år för männen och 2,0 år för kvinnorna. I prognosen antas en oförändrad dödlighet under återstoden av perioden. Den genomsnittliga livslängden är hög redan i dag, även internationellt sett. Samtidigt har den under efterkrigstiden ökat kontinuerligt för kvinnor. I SCB:s alternativ med låg dödlighet förutsätts enmedellivslängd om 78 resp. 85 år för män och kvinnor. Den ständigt förbättrade folkhälsan kan naturligtvis medföra en ännu större förlängning av medellivslängden. Samtidigt finns det faktorer som verkar åt andra hållet. Det är inte meningsfullt att här försöka spekulera kring SCB:s prognos efter år 2010. Vad som är viktigt är att betona den höga grad av osäkerhet som är förknippad med prognoser

172 Allmänna överväganden

för den mer avlägsna framtiden. Sammantagna ger de angivna faktorerna till resultat en prognos om befolkningsutvecklingen framöver. Enligt denna befolkningsprognos kommer Sveriges folkmängd att öka stadigt, från 8,5 miljoner i dag till drygt 9 miljoner år 2025. Antalet personer som är i åldern 65 år och äldre kommer att vara relativt konstant fram till sekelskiftet men kommer därefter att öka (se avsnitt 6.3.1). Folkmängden i de mest yrkesaktiva åldrarna (20-64 år) beräknas öka till strax efter sekelskiftet, från 4,9 miljoner för närvarande till drygt 5,1 miljoner år 2000. Därefter beräknas inträda en successiv minskning av gruppen i åldern 20-64 år så att den år 202.5 utgörs av drygt 5 miljoner personer.

En långsiktig prognos över arbetskrafrsutbudet måste utgå från en bedömning

om - antalet personer i arbetsför ålder, t.ex. 20-64 år - i arbetskraften deltagande i olika åldersgrupper - den genomsnittliga arbetstiden per person.

Den första faktorn bestäms, som vi redan diskuterat, av den demografiska utvecklingen och sätter ramen för prognosen. Härtill kommer arbetskraftsdeltagande för personer under 20 år och över 64 år. Båda dessa är svårbedömda och beror på en mängd faktorer utöver de som avgör arbetskraftsdeltagandet för dem som är mellan 20 och 64 år. För de yngre är utbildningen av väsentlig betydelse. För de äldre spelar reglerna kring pensionssystemet, hälsan och intresset av förvärvsarbete en stor roll. Dessutom är efterfrågan på arbetskraft av avgörande betydelse dels för de yngre som kan skjuta fram sin arbetskraftsdebut något eller några år, dels för de äldre som kan lämna arbetslivet med livsvarig ersättning. Enligt SCB:s s.k. basalternativ (se SOU 1990:78) antas antalet sysselsatta öka med 260 000 från år 1988 till år 2005, dvs. med närmare 6 %. Den huvudsakliga ökningen faller på kvinnorna. Den ökning som prognosen sålunda utvisar beror främst på att folkmängden i de arbetsföra åldrarna ökar under den angivna perioden. Efter år 2005 räknar SCB dock med att antalet sysselsatta minskar, med 125 000 fram till år 2025 eller med 2,7 %. Denna minskning är helt en följd av befolkningsutvecklingen. Arbetsliden per sysselsatt har uppvisat en långsiktig minskning i Sverige sedan 1950-talet. I början av 1960-talet låg arbetstiden per sysselsatt på ca 1 800 timmar. Den minskade trendmässigt fram till början av 1980-talet då den ökade igen till omkring 1 450-1 500 timmar. Arbetstiden per invånare har i stort sett visat samma utveckling, dock att förändringarna inte har varit lika dramatiska. Vilket utrymme som finns för samhället eller grupper inom samhället att genom lagstiftning eller avtal förkorta arbetstiden beror främst på människors preferenser. Här kan man också påpeka det självklara att män och kvinnor samt människor i olika åldersgrupper kan värdera olika former av ledighet olika. De möjligheter som finns att förkorta eller förlänga arbetstiden är många. Man kan bl.a. diskutera antalet arbetade timmar per vecka, semesteroch föräldraledighet samt annan betald ledighet liksom pensionsåldern. I sitt betänkande (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd har arbetstidskommittén

Allmänna överväganden 173

kommit till slutsatsen att någon ytterligare förkortning av arbetstiden utöver den planerade förlängningen av föräldraförsäkringen och den utlovade sjätte semestervcckan inte kan komma i fråga före år 1995. Det finns inte grund för att ifrågasätta denna slutsats här. De krav som redan ställs på landets resurser är stora. Ett förverkligande av de önskemål som i vissa sammanhang framförs om en allmän förkortning av arbetstiden skulle antalet arbetade timmar här i landet och därmed också påverka storleken på BNP. Som framgår av vår beskrivning i kapitel 3 av den ekonomiska under de senaste åren och av övervägandena i utvecklingen avsnitt 6.2.4 om förutsättningarna för åren framöver kommer framtida i arbetsveckan eller ytterligare utökningar av semestertiden att förkortningar tvingas konkurrera hårt med andra mål som både individer och samhället prioriterar högt. Miljömålet är ett. Ett annat är utvecklingen av den offentliga infrastrukturen. Ett tredje är att uppfylla utställda pensionslöften samt löften och krav om omsorg och vård m.m. som de sammanlagda offentliga kraven på resursutrymmet är Samtidigt stora finns ett avsevärt tryck att minska skattebördan inte minst från gånger uttalat sig i denna riktning. 1990 års riksdagens sida, som upprepade (LU 90) räknar med att skattereformen kommer att långtidsutredning stimulera utbudet av arbetskraft efter en tillfällig konjunkturnedgång i början av 1990-talet. Lägre skattetryck antas leda till ett ökat utbud av arbetskraft fram till sekelskiftet. av arbetstidsförkortningar för pensionssystem ut- Frågan om betydelsen formade enligt fördelningsprincipen har behandlats av universitetslektorn Agneta Kruse i hennes rapport till oss, (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet. Hon har där konstaterat att, om det finns en fullständig koppling mellan förväntade avgifter och förväntade förmåner, den som minskar sin arbetstid - i form av färre timmar eller år - kommer att betala lägre avgifter men också erhålla lägre pension. I ett fördclningssystem uppstår då problem att avgiftsinkomsterna minskar vid arbetstidsförkortningen medan genom pensionsutbetalningarna minskar först senare. Det uppstår då ett temporärt underskott. I ett system som ATP-systemet med dess 15- och 30-årsregler blir emellertid detta underskott inte temporärt utan permanent. Om detta underskott finansieras genom höjda avgifter får de yrkesverksamma, både de som har minskat sitt arbetsutbud och de som inte gjort det, betala för ar- Finansieras det genom sänkta pensionsförmåner får betstidsförkortningen. pensionärerna, som kanske under sitt arbetsliv haft längre arbetstid, svara för konsekvenserna av den förkortade arbetstiden. Och finansieras underskottet över statsbudgeten betalas det av både yrkesverksamma och pensionärer i relation till deras resp. skatteandel. I det följande återkommer vi till denna konsekvens som 15- och 30årsreglerna i ATP kan ha på arbetsutbudet och de slutsatser som vi drar av bl.a. detta. Vi vill också framhålla att det är viktigt att hålla den angivna effekten i minnet när det gäller att diskutera konsekvenserna av arbetstidsförkortningar och metoder att täcka det inkomstunderskott som de ger upphov till.

174 Allmänna överväganden

6.2.3 Samhällsekonomins fram till år 2025

utveckling enligt

LU 90

Analyser av den historiska utvecklingen i Sverige visar att förändringar i befolkningen under de senaste decennierna inte har haft lika stor betydelse för samhällsekonomins tillväxt som t.ex. kvinnornas ökande i deltagande yrkeslivet och förändringar i medelarbetstiden per person. Även om kvinnor numera förvärvsarbetar i nästan lika stor utsträckning som män är de, till skillnad från män, ofta deltidsarbetande. För att få en uppfattning om utvecklingen av arbetskraften, dvs. hur många timmar vi som nation kommer att ägna åt yrkesarbete i framtiden, måste man ha en bild dels av befolkningsutvecklingen, dels av hur medelarbetstiden kan se ut framöver. Tabell 6.2 visar den förväntade tillväxttakten av befolkningen under de närmaste decennierna framöver. Tabellen är framtagen från SCB:s befolkningsprognos. Av tabellen framgår tydligt att befolkningsförändringar i sig kan förväntas bidra negativt till antalet personer i arbetskraften efter början av 2000-talet.

Tabell 6.2 Befolkningstillväxt. S-åriga genomsnitt av årliga tillväxttakter

långtidsutredning

arbetskraftsutbudet i timmar räknat kommer att öka med 0,7 % per år under 1990-talet. Under 1990-1995 perioden innebär detta en årlig förändring om ca 0,5 % till följd av befolkningsökningen. Återstoden består av en fortsatt ökning av arbetskraftsdeltagandet för kvinnor. Medelarbetstiden antas förbli konstant. Under andra hälften av 1990-talet minskar effekten av befolkningsförändringar till 0,2 % per år. Ökat arbetskraftsdeltagande antas fortsätta att bidra med 0,2 % per år till arbetskraften fram till år 2000. Medelarbetstiden antas emellertid öka årligen fram till sekelskiftet med 0,3 % till följd av skattereformen. Kalkylen sammanfattas i tabell 6.3. Sammantagna medför de bedömningar som gjorts av LU 90 att den ekonomiska tillväxten skulle kunna uppgå till drygt 2 % per år under 1990-talet. För att denna tillväxt skall realiseras krävs emellertid att tillgängliga resurser utnyttjas fullt ut, en förutsättning som enligt utredningen är långt ifrån självklar mot bakgrund av senare års kostnadsutveckling. För perioden efter sekelskiftet följer LU 90:5 kalkyler om arbetsutbudet den demografiska utvecklingen. Utredningen har då bl.a. utgått från att skattereformens förväntade positiva effekt på arbetsutbudet har klingat av vid år

Allmänna överväganden 175 2000. Tabell 6.3 Befolknings- och arbetskraftstillviixt 1970- 1980- 1990- 1995- 1980 1990 1995 2000 Befolkning

Arbetskraft - varav effekt av befolknings-

förändring 0,2 0,4 0,5 0,2 - effekt av ökat arbetskrafts-

Källa: LU 90.

Produktivitetsutvecklingen är mycket svårare att bedöma. Samtidigt är det produktivitetsutvecklingen som enligt all historisk erfarenhet ar avgörande för den långsiktiga utvecklingen av BNP. I LU 90:s kalkyler har två alternativ valts. Dessa är produktivitetsutvecklingar inom näringslivet om 1 % (alt 1) och 2 % (alt 2). Produktiviteten för hela samhällsekonomin blir definitionsmässigt lägre till följd av att den offentliga sektorns produktionstillväxt enligt praxis satts lika med noll i nationalräkenskaperna. Långtidsutredningens antaganden samantagna ger en real BNP-tillväxttakt om 0,4 % (alt l) resp. 1,2 % (alt 2) under perioden 2001-2010 och 0,2 % (alt 1) och 1,0 % (alt 2) under perioden 2011-2025. Alternativet med 1,2 % utgör LU 90:5 huvudalternativ. Kalkylforutsättningarna i tabell 6.4.

återges

Tabell 6.4 Arbetskraftsutbud i timmar och BNP-tillväxt. 1 resp. 2 procents produktivitetstillväxt i näringslivet

Årlig procentuell förändring

1990- 1996- 2001- 2011- 1995 2000 2010 2025

Källa: LU 90.

176 Allmänna överväganden

6.2.4 Utsikterna för framtiden i ett mer allmänt

perspektiv

Såväl LU 90 som Ragnar Bentzel i den expertrapport som han utarbetat åt oss (och som publiceras i SOU 1990:78) diskuterar mer allmänt de framtida utsikterna för samhällsekonomin. Följande översikt bygger bl.a. på vad som där framförs. Vid en bedömning av LU 90:5 antaganden om framtiden är det viktigt att komma ihåg att produktivitetsutvecklingen inom näringslivet inte har fallit under 1,0 % under någon delperiod sedan 1950-talet. Med produktivitet mätt som produktion per arbetad timme visar Bentzels kalkyler att om man undantar perioden 1985-1990 ligger näringslivets produktivitet väl över 2 %. Ytterligare en faktor som är av betydelse i en diskussion om samhällsekonomins framtida tillväxtpotential är att det kan finnas en viss och kanske även betydande arbetskraftspotential hos den äldre befolkningen. Storleken av denna eventuella arbetskraftspotential är naturligtvis svår att beräkna. För närvarande har de äldre inte tillräckliga incitament för att stanna kvar i yrkeslivet. Denna bild skulle kunna förändras till följd av en ökad efterfrågan på arbetskraft - och under förutsättning att de institutionella hindren minimeras. En högre nettoinvandring skulle också höja arbetskraftspotentialen. Slutligen finns det troligtvis en stor arbetskraftspotential att hämta genom en sänkning av det för Sverige förhållandevis höga ohälsotalet, dvs. antalet dagar per försäkrad med ersättning i form av sjukpenning, arbetsskadeersättning eller förtidspension. Å andra sidan finns det faktorer som talar för ett minskat utbud av arbetskraft. Under senare tid har ofta diskuterats möjligheterna att genomföra olika former av arbetstidsförkortningar, t.ex. sextimmarsdag för vissa grupper på arbetsmarknaden. En allmän tendens i Europa är att människor lämnar arbetslivet allt tidigare. En viss attitydförändring när det gäller valet mellan ökad fritid och ökade inkomster synes också kunna spåras i riktning mot en prioritering av fritiden. För avslutande av den förvärvsverksamma tiden i förtid kan också utbredningen av olika former av privata pensionsförsäkringar med de möjligheter till pensionering redan från 55 års ålder som de erbjuder bli av viss betydelse. I Bentzels rapport hävdas det att det var en rad exceptionella omständigheter som ledde till den mycket höga tillväxttakten under 1960-talet. Detta utgör också en anledning till att långtidsutredningen valt att förlägga utgångspunkten för sina antaganden till perioden fr.o.m. år 1974 och inte gått längre tillbaka i tiden. Förutom vad som nu anförts finns en rad andra förhållanden som talar såväl för som emot en tillväxttakt framöver av i genomsnitt samma storleksordning som tidigare under detta sekel. Enligt en uppfattning kommer Sveriges beroende av omvärlden att öka under de närmaste decennierna. Stora förändringar kan förväntas i synnerhet under 1990-talet. Integrationsprocessen i EG-länderna syftar till att undanröja de återstående hindren för fritt utbyte och rörlighet mellan länder av varor, tjänster, kapital och arbetskraft. Denna utveckling förväntas medföra en högre tillväxt i Europa, enligt LU 90 omkring 3 % per år under 1990-talet. Världshandeln förväntas öka i en takt av 5 till 6 % per år. Samtidigt väntas

Allmänna överväganden 177

inflationen fortsättningsvis vara låg - omkring 4 %. Utvecklingen i synnerhet

i Östeuropa öppnar nya perspektiv för svenskt näringsliv, framför allt mot

andra hälften av 1990-talet. Den successiva integreringen av de europeiska ekonomierna kan ge ökade vinster till alla på sikt. Faktorer som hårdare konkurrens, stordriftsfördelar m.m. kommer att pressa ner priserna. Enligt den uppfattning som framförs av LU 90 ñnns det inte längre mycket utrymme för att hävda sig genom branschspecialisering. De västeuropeiska länderna är allt för lika för detta. I stället kommer effektivitet inom branschen att vara avgörande. Här kan återigen nämnas den uppmärksamhet som den höga sjukfrånvaron i Sverige har tilldragit sig. Denna har lett till en minskning av antalet arbetstimmar samtidigt som den gett upphov till viss ineffektivitet inom svenska företag. Detta problem är numera föremål för betydande intresse och har föranlett ett flertal åtgärdsförslag. Det är sålunda inte osannolikt att läget kommer att förbättras under 1990-talet. Priser och löner har upprepade gånger och under långa perioder ökat snabbare i Sverige än i de flesta andra OECD-länderna. Som vi har diskuterat i kapitel 3 har denna process haft en begränsad men klart negativ effekt på landets materiella välfärd. Med en begränsad löneökningstakt (4 %) under de närmaste åren kan såväl investeringar som exporten beräknas öka under början av l990-talet enligt LU 90:s bedömning. Med dessa gynnsamma förhållanden kan, enligt LU 90, BNP-tillväxten successivt öka för att uppgå till ca 2,5 % per år under senare hälften av 1990-talet. Med en ännu lägre löneökningstakt förbättras läget ännu snabbare enligt dessa kalkyler. En förutsättning för en utveckling som den beskrivna för 1990-talet är således att det sker en löneanpassning i Sverige till omvärldens nivå. Om denna anpassning skulle dra ut på tiden skulle konsekvenserna för tillväxten i ekonomin enligt LU 90 bli betydande. En annan utgångspunkt för LU-kalkylen är att investeringarna ökar. Den gynnsamma utveckling av företagens produktionskostnader som ligger till grund för LU-kalkylen skapar utrymme för sänkta relativpriser, vilket gör det möjligt för företagen att återta marknadsandelar. Exporttillväxten antas successivt tillta samtidigt som den svaga inhemska efterfrågan bidrar till att hålla tillbaka importökningen, vilket väntas leda till en successivt förbättrad utrikeshandel. En fortsatt förbättring av sparkvoten förutses också. Till skillnad från vid tidigare lägen när kostnadskriser har nalkats förutspår LU 90 att avvikelser från dessa låga löneökningstakter kommer att bemötas med en stram ekonomisk politik där en ökad arbetslöshet inte kommer att motverkas av en högre offentlig sysselsättning. Med hjälp av den förväntade goda marknadstillväxten i utlandet kan denna linje ge de förbättringar i bytesbalansen som för närvarande behövs. Enligt LU 90 är alla försök i att motverka med en dagsläget en begränsad uppgång i arbetslösheten generell efterfrågepolitik dömda att misslyckas. Resultatet blir högre inflation och sämre konkurrenskraft. Den solidariska lönepolitiken har historiskt sett bidragit till en strukturomvandling av det svenska näringslivet. Strukturomvandling är ett ständigt och nödvändigt inslag i en dynamisk och vital samhällsekonomi. Enligt LU 90 kommer de kunskapsintensiva och tjänsteproducerande industrierna att växa

178 Allmänna överväganden

snabbt i Sverige under 1990-talet. Elektro- och maskinindustrierna kommer att höra till de snabbt växande branscherna. kommer Samtidigt de kapital- tunga industrierna gruvor, järn och stål samt papper och massa - att växa relativt långsamt. Vad beträffar möjligheterna att öka produktiviteten talar en ökad tjänsteproduktion mot höga produktivitetsökningar - åtminstone om man bedömer möjligheterna utifrån de historiska erfarenheterna. Detta beror naturligtvis på denna sektors arbetskraftsintensiva produktion. Utlandsinvesteringar är ett naturligt inslag i en omvandling av ett näringsliv som Sveriges, vilket är starkt dominerat av stora koncerner. Det faktum att de svenska investeringarna i utlandet är betydligt högre än de utländska investeringarna i Sverige kan emellertid vara en källa till oro enligt långtidsutredningen. Här kan ett vitalare ekonomiskt klimat vara till hjälp. Miljö- och ener-gzfrdgonza får ökad betydelse i framtiden. LU 90 beskriver en hållbar utveckling som en utveckling där framtida generationer får ta över en nationalförmögenhet, inkl. miljö- och naturresurser, som är minst lika stor som den i dag. Riksdagen har ställt upp två miljömål för 1990-talet. Det första är att kärnkraften skall awecklas i sin helhet fram till år 2010 och att två kärnkraftverk skall stängas under 1990-talet. Det andra är att koldioxidutsläppen i Sverige inte skall öka över 1988 års nivå. Till detta tillkommer ett antal andra miljömål. För att lönsamhet skall uppstå i de nya anläggningar som förutsätts ersätta kärnkraften krävs en betydande ökning av elpriset. Detta kommer i sin tur att påverka konkurrenskraften för de energiintensiva industrierna, bl.a. basindustrierna. LU 90 räknar i sina kalkyler med att denna effekt begränsas av att resurser på lite längre sikt flyttas till andra branscher. Allt som allt kommer och energipolitiken miljö- att leda till betydande omställningskostnader. Resultatet måste vara ett minskat utrymme för privat konsumtion. En välfärdsökning förväntas - även om dessa positiva effekter är svåra att mäta - i form av förbättrade och naturresurser för miljö- såväl oss själva som kommande generationer. Förutsättningarna för att höja standarden på det offentliga tjänsteutbudet utan att höja skattetrycket hänger ihop med möjligheterna att öka produktiviteten. Högre produktivitet inom näringslivet och den privata tjänstesektorn skapar ett större underlag för att finansiera en utbyggnad av de offentliga tjänsterna. Samtidigt innebär en effektivisering av den offentliga sektorn att utbudet av tjänster kan ökas med mindre resursförbrukning. LU 90 betonar - och sålunda resursöverföringar behovet av att hålla tillbaka skattetrycket till den offentliga sektorn — samtidigt som den offentliga sektorn förnyas. LU 90 har också ägnat stor uppmärksamhet åt sparandet inom samhällsekonomin. I detta sammanhang tilldrar särskild sig pensionssystemet uppmärksamhet. Långtidsutredningen diskuterar av att förändra möjligheten pen- sionssystemet i riktning mot premiereservsystem antingen i offentlig, kollektiv eller privat form. I detta sammanhang kan man särskilt det överväga sett från sparandesynpunkt bästa sättet att utforma den framtida finansieringen av pensionsförmåner för inkomstdelar som överstiger taket för vad som nu räknas som pensionsgrundande inkomst inom ATP-systemet, dvs. 7,5 basbelopp. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 10.4.3. Som Bemzel påpekar är det utomordentligt svårt att göra en sannolik-

Allmänna överväganden 179

hetsbaserad nettokalkyl av de berörda positiva och negativa effekterna.

Bentzels sammanfattande bedömning om den framtida ekonomiska tillväxten

slutar på en framtida årlig tillväxt mellan 0,9 och 2,0 %, med intervallet 1,5-2,0 % som det mest sannolika. För de närmaste 15 åren framöver anser Bentzel det rimligt att räkna med en tillväxt på omkring 2 % per år medan tillväxten därefter, med hänsyn till befolknings- och arbetskraftsförändringarna, kan bli något lägre och ligga kring 1,5 % per år. Även långtidsutredningen (SOU 1990:14) har, som vi beskrivit i avsnitt 6.2.3, gjort bedömningen att den svenska ekonomin under 1990-talet kan växa

med ca 2 % per år. (Ett undantag är dock den allra närmaste tiden

framöver, då tillväxten kan komma att understiga 1 % på årsbasis.) Enligt LU 90 är emellertid en förutsättning för en tillväxt om 2 % årligen under 1990-talet att resurserna i samhällsekonomin är fullt utnyttjade vid slutet av decenniet. Med höga pris- och löneökningar finns en betydande risk för ett fall i kapacitetsutnyttjandet, en uppgång i arbetslösheten och en betydligt lägre ekonomisk tillväxt. Bakom prognosen ligger också, som angetts i det föregående, ett förväntat ökat arbetskraftsutbud under decenniet, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen med fler personer i arbetsför ålder. Någon bedömning av den ekonomiska tillväxten för tiden efter sekelskiftet redovisas inte av långtidsutredningen. Det framhålls dock att det inte förefaller sannolikt att arbetskraftsutbudet då skulle kunna växa lika starkt, bl.a. eftersom befolkningstillväxten avtar och kvinnorna antas ha nått samma förvärvsfrekvens som männen. Enligt beräkningar som gjorts av LU 90 kan man, som vi angett tidigare, anta en BNP-tillväxt under åren 2000-2025 med 1,0-1,2 % per år om näringslivets produktivitet ökar med i genomsnitt 2 % per år och en BNP-tillväxt med enbart 0,2-0,4 % per år vid en ökning av produktiviteten i näringslivet om 1 % per år i genomsnitt. Räknat på hela perioden 1990-2025 skulle den genomsnittliga årliga reala BNP-tillväxten bli omkring 0,6 resp. 1,4 % vid 1 resp. 2 % årlig ökning av produktiviteten i näringslivet. Enligt vår bedömning är det mot bakgrund av de ovan angivna uppgifterna om befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver mycket sannolikt att den årliga tillväxten blir högre under de närmaste ca 15 åren än under tiden därefter. Av beräkningshänsyn och tekniska skäl har vi emellertid vid våra beräkningar använt oss av en enhetlig nivå på tillväxten för hela kalkylperioden framöver och således inte förutsatt högre tillväxt under vissa år än under andra. Detta betyder alltså inte att vi räknar med att den ekonomiska tillväxten kommer att ligga samma nivå år från år. Naturligtvis kommer

på

- liksom under den tid som förflutit - de olika åren att uppvisa stora variationer. Det kan inte heller anses orimligt att räkna med att det i framtiden kan komma att inträda en eller annan period med nolltillväxt eller då tillväxten rentav är fallande. Resultatet av den beräkningsteknik som vi tillämpat blir att tillväxten underskattas för perioden fram till sekelskiftet och troligtvis överskattas för perioden därefter. De kalkyler för bl.a. kostnadsutvecklingen inom pensionssystemet som vi redovisar i detta betänkande har gjorts för alternativ om bl.a. 1, 1,5 och 2 % årlig real BNP-tillväxt och täcker därmed vad som enligt vår mening för närvarande för realtillväxt. Utöver det kan anses vara en rimlig långtidsram

180 Allmänna överväganden

redovisas i vissa sammanhang kalkyler för de mindre sannolika tillväxttakterna O % och 3 % för att belysa ATP-systemets känslighet för skilda ekonomiska förhållanden. Det sagda innebär inte att det skulle sakna betydelse för pensionsutbetalningarna och för förutsättningarna att finansiera dessa om den reala tillväxten i ekonomin per år blir 1 eller 2 % eller hamnar någonstans däremellan. Som vi kommer att beskriva i det följande uppkommer tvärtom mycket stora skillnader mellan en tillväxttakt om 1 % per år och en årlig tillväxt om 2 %. Med en årlig real BNP-tillväxt om Lex. 2 % antas ökningarna av rcallönerna vara av ungefär samma storleksordning (jfr kapitel 4). Skulle emellertid avgifterna för folk- och tilläggspensioneringarna höjas för att kunna finansiera ökade pensionsutbetalningar, reduceras reallönetillväxten - och därmed också avgiftsunderlaget - i förhållande till BNP-tillväxten, vare sig de ökade avgifterna övervältras på löntagarna i form av reducerade nominallöner eller genom ökad inflation. Att en avgiftshöjning skulle övervältras på företagen och ge upphov till lägre vinster är, som vi utvecklat i kapitel 3, inte sannolikt på längre sikt.

6.3 framöver av

Utvecklingen pensions-

m.m.

utbetalningar

6.3.1 Försörjningsbördans förändringar

Med pensionssystem utformade enligt fördelningsprincipen betalas pensionsförmånerna åt dem som är pensionerade av de samtida yrkesverksamma. Av stor betydelse för de yrkesaktivas möjligheter att på detta sätt försörja bl.a. pensionärerna är därför, som framhållits i flera sammanhang tidigare i detta betänkande, bl.a. förhållandet mellan antalet personer i de yrkesaktiva åldrarna och antalet personer som är 65 år eller äldre. Hur denna relation förändrats under de år som gått sedan ATP-systemet infördes har vi berört tidigare i detta kapitel och i avsnitt 3.3.4. Här kommer vi att redovisa resultatet av vissa beräkningar om hur denna s.k. försörjningskvot kommer att utvecklas framöver mot bakgrund av bl.a. de prognoser för den demografiska utvecklingen som vi nyss redogjort för. Under åren fram till sekelskiftet kan man räkna med att antalet personer i åldern 65 år och äldre förändras endast obetydligt. I absoluta tal kulminerar då antalet personer i åldern 20-64 år och nås ett minimum för antalet personer i åldrarna över 64 år. Dessa senare beräknas under 1990-talet ligga runt 1,5 miljoner. Inte heller om man räknar dem som är i pensionsåldern i förhållande till hela befolkningen kan några större förändringar emotses. Enligt huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos från år 1989 kommer denna andel t.o.m. att sjunka något, från 17,9 % år 1990 till 17,1 % år 2000. Däremot ökar under 1990-talet de riktigt gamla i befolkningen kraftigt både antalsmässigt och som andel av hela befolkningen. Enligt SCB:s huvudalternativ antas antalet personer i åldern 80 år och äldre stiga från 345 000 år 1988 till 446 000 år 20()0. Detta innebär andelsmässigt en uppgång från

4,1 % till 5,1 %. Ökningen av antalet och andelen personer som är 80 år

eller äldre fortsätter kontinuerligt även därefter - till 527 000 eller motsva-

Allmänna överväganden 181

rande 5,8 % av befolkningen år 2025. Efter sekelskiftet beräknas inträda också en betydande ökning av hela gruppen 65 år och äldre. SCB beräknar att denna grupp fram till år 2025 (som utgör sluttidpunkt för prognosen) kommer att öka med minst 1 % per år medan befolkningen som helhet då växer med enbart ca 0,1 % årligen. Totalt antas gruppen som är i pensionsåldern att stiga från nyss angivna 17,1 % år 2000 till 21,0 % år 2025 som andel av hela befolkningen. Antalet personer i åldersgruppen 65 år och äldre beräknas är 2025 ha ökat till närmare 1,9 miljoner, dvs. då vara 400 O()0 fler än för närvarande. Den beskrivna utvecklingen enligt SCB:s befolkningsprognos innebär att antalet pensionärer per 100 i yrkesaktiv ålder sjunker något under de närmaste tio åren men sedan stiger betydligt, från 29,3 år 20()0 till 37,7 år 2025. Detta betyder, uttryckt på annat sätt, att försörjningskvoten kommer att förändras på så sätt att medan det nu går 3,24 personer i åldern 20-64 år på varje ålderspensionär (egentligen personer i åldern 65 år och äldre) motsvarande tal kommer att vara 3,41 år 2000. Försörjningskvoten beräknad på detta sätt kommer sedan att försämras till att utgöra 3,13 år 2010. År 2025 kommer antalet i yrkesverksam ålder per ålderspcnsionär att vara nere i 2,65. Eftersom pensionsutbetalningarna ñnansieras av de personer som de facto är yrkesverksamma är det naturligtvis intressant att också få en bild av hur försörjningskvoterna kommer att utvecklas om hänsyn tas även till dem i åldern 20-64 år som erhåller förtidspension, varav flertalet är borta från arbetslivet. I tabell 6.5 redovisas vissa beräkningar i detta hänseende. I fråga om utvecklingen på förtidspensionsområdet bygger dessa beräkningar på samma material som det som vi redovisat ovan i avsnitt 4.2 (där en beskrivning getts av förutsättningarna för kalkylerna).

Tabell 6.5 Försörjningskvoter åren 1990-2025 enligt förklaringar i texten

Kolumn I i tabell 6.5 anger relationen mellan antalet personer i åldern 20-64 år i förhållande till antalet personer med ålders- eller förtidspension från den allmänna pensioneringen. Som framgår av tabellen utgör den på detta sätt beräknade försörjningskvoten 2,57 år 1990, vilket kan jämföras med en kvot på 3,24 om enbart personer i åldern 65 år och över beaktas. Försörjningskvoten enligt kolumn I beräknas ligga kvar på nuvarande nivå fram till år 2000, varefter den sjunker drastiskt. År 2025 skulle enligt prognosen det gå enbart

182 Allmänna överväganden

1,96 personer i åldern 20-64 år på varje ålders- eller förtidspensionär. Det kommer alltså att ställas allt större krav på befolkningen i yrkesaktiv ålder att försörja ett växande antal pensionärer. Än tydligare framgår detta av kolumn II i tabell 6.5, där från befolkningen i åldern 20-64 år exkluderats de som är förtidspensionerade. Dessa har sedan relaterats till dem som erhåller ålders- eller förtidspension. Dessa beräkningar visar på en ökad försörjningsbörda från 2,38 år 1990 till 1,78 år 2025. Det kommer alltså sistnämnda år att finnas 1,78 förvärvsarbetande för varje ålders- eller förtidspensionär. Av betydelse för belastningen på de förvärvsarbetande är även utvecklingen i fråga om antalet personer i åldern 0-19 år. Även dessa är ju för sin försörjning beroende av vad de yrkesarbetande presterar i form av varor och tjänster. I kolumn III i tabell 6.5 har antalet personer olika år i åldern 20-64 år exkl. förtidspensionärer satts i relation till antalet personer som uppbär ålders- eller förtidspension eller som är under 20 år. Som anges i tabellen kan i detta hänseende förutses en nedgång av försörjningskvoten från 1,14 år 1990 till 0,98 år 2025. sistnämnda år kommer det alltså att finnas färre än en förvärvsarbetande för varje pensionstagare och person i åldern 0-19 år sammantagna. Det bör i detta sammanhang påpekas att försörjningsbördan inte bestäms bara av förhållandet mellan antalet personer i yrkesverksam ålder (sedan därifrån undantagits dem som är förtidspensionerade) och antalet pensionstagare. Det finns också andra i yrkesverksam ålder som inte förvärvsarbetar (och av dem som har arbete är det långt ifrån alla som arbetar heltid hela året). En del personer är för längre eller kortare tid sjukskrivna, arbetslösa, studerande eller hemma och tar vård om barn. Antalet personer för vilka avgifter till pensionssystemet erläggs är alltså väsentligt lägre än antalet personer i åldern 20-64 år.

Pensionsutbetalningarnas utveckling

Med beaktande av bl.a. den utveckling som kan förutses framöver av befolkningen, arbetskraften och antal arbetade timmar per person kan göras prognoser om de framtida kostnaderna och intäkterna för folkpensions- och ATP-systemen. Av avgörande betydelse för hur dessa kommer att utvecklas är, som vi understrukit i det föregående, också vilken ekonomisk tillväxt som vi kommer att få här i landet framöver. Prognoser av detta slag har riksförsäkringsverket utfört på vårt uppdrag. En närmare redovisning av vilka antaganden de bygger på och vilka resultat de utvisar har vi lämnat i avsnitt 4.2. Som framgår av redovisningen där antas folkpensionsutgifterna komma att minska något under de närmaste åren framöver medan man måste räkna med att ATP-utbetalningarna kommer att öka kraftigt och även stiga realt snabbare än den ekonomiska tillväxten under de närmaste 30-40 åren. För närvarande (år 1990) beräknas folkpensionsutbetalningama (exkl. KBT) utgöra ca 61 miljarder kronor. Enligt de prognoser som gjorts beträffande utvecklingen framöver i oförändrat penningvärde antas de, vid en årlig real tillväxt av BNP om 2 %, sjunka något fram till år 2005, till 59 miljarder

Allmänna överväganden 183

kronor, och därefter långsamt öka till närmare 66 miljarder kronor år 2025. Under perioden fram till år 2005 är kostnaderna för ålderspension och efterlevandepension i huvudsak oförändrade medan förtidspensionsutbetalningarna förutsätts stiga med nästan 3 miljarder kronor. Samtidigt minskar utbetalningarna av pensionstillskott under denna period med ca 4,5 miljarder kronor. Under tiden från år 2005 till år 2025 är det huvudsakligen utbetalningarna av ålderspension som ökar, med ca 10 miljarder kronor, i takt med att antalet personer som är 65 år eller äldre går upp. Utbetalningarna av efterlevandepension sjunker under denna tidsperiod något liksom kostnaderna för förtidspension (med sammanlagt knappt 1 miljard kronor). Utgifterna för pensionstillskott fortsätter att minska kraftigt också efter år 2005 till följd av ATP-systemets fortsatta tillväxt. De beräknas gå ned med drygt 2 miljarder kronor från år 2005 fram till år 2025. Även kostnaderna för kommunala bostadstillägg (KBT) kan beräknas minska väsentligt i och med ATP-systemets tillväxt. Om denna förmån fortsättningsvis antas följa utvecklingen av basbeloppet, kan man räkna med att kostnaderna för KBT kommer att successivt gå ned från för närvarande närmare 6 miljarder kronor per år till ca 4,5 miljarder kronor år 2005 och 2~2,5 miljarder kronor år 2025. Utvecklingen av folkpensionskostnaderna liksom utgifterna för KBT är i huvudsak oberoende av den ekonomiska utvecklingen framöver (medan de demografiska förändringarna har stor betydelse), eftersom folkpensionerna är knutna till penningvärdesförändringen men inte till den reala standardutvecklingen. Ett undantag är dock pensionstillskotten, och KBT, som påverkas av ATP-pensionernas utveckling och den utvecklingen är, som framhållits, starkt avhängig av den ekonomiska tillväxten. Det rör sig dock här om mindre skillnader (som mest knappt 1 miljard kronor sammanlagt) mellan de olika tillväxtalternativen. Samtidigt är det nog osannolikt att utgå från att folkpensionsförmånerna för pensionstagare utan andra pensionsinkomster kommer att kvarstå på en realt sett oförändrad nivå under en så lång period som 35 år framöver. Man måste förutsätta att det i en situation med fortgående realtillväxt kommer att uppstå ett starkt politiskt tryck att höja också folkpensionerna, t.ex. i form av ökade pensionstillskott eller kommunala bostadstillägg. Skulle sådana önskemål förverkligas blir kostnadsutvecklingen inom folkpensioneringen en annan än den som våra prognoser här utvisar. Det kan dock inte komma att röra sig om några mer betydande avvikelser. Under vissa förutsättningar kan de beräknas vara i storleksordningen 0,1-0,2 procentenheter av avgiftsunderlaget. Utbetalningarna av tilldggspensioner kommer, som angetts ovan, att stiga kraftigt under åren framöver. I vilken takt detta kommer att ske är i viss mån beroende av den ekonomiska tillväxten. Eftersom det tar relativt lång tid innan förändringar i löneökningstakten påverkar storleken av pensionsutbetalningarna, är det först viss tid efter sekelskiftet som det uppkommer några större skillnader mellan de olika tillväxtalternativ som vi lagt till grund för våra beräkningar. De årliga betalningarna ökar från för närvarande (år 1990) beräknade 77,5 miljarder kronor till 123-125 miljarder kronor år 2005. Skillnaden vid en realtillväxt om 1 resp. 2 % per år är då inte större än ca 2,5 miljarder kronor. Denna skillnad växer dock därefter samtidigt som

184 Allmänna överväganden

för ATP utgifterna stiger mycket kraftigt. År 2025 kan de sammanlagda utbetalningarna av ATP beräknas till 192 miljarder kronor vid en årlig BNPtillväxt om 1 % och till ca 210 miljarder kronor vid en BNP-tillväxt om 2 %. Det rör sig alltså om en ökning av kostnaderna i oförändrat penningvärde från år 1990 med 148 resp. 171 % fram till år 2025. Skillnaden mellan tillväxtalternativen 1 och 2 % år 2025 skulle i princip kunna vara ännu större än den angivna. En betydande begränsning ligger emellertid i det nuvarande ATP-taket. Ju högre realtillväxten är desto tidigare kommer allt fler inkomsttagare att ha inkomster som överstiger taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp. I detta läge påverkas inte längre de totala kostnaderna för ATP av realekonomisk tillväxt i samma utsträckning som om ATP-taket inte skulle finnas. Till denna fråga om den övre gränsen för tillgodoräknande av pensionsgrundande inkomst återkommer vi i det följande. Vi vill också hänvisa till avsnitt 4.2, där vi redovisat en del beräkningar om avgiftsbelastningen också i en situation där ATP-taket successivt höjs i takt med standardutvecklingen. Till dessa kommer vi även att anknyta i det följande. Den förmånsform inom ATP som kommer att uppvisa den största ökningen framöver är ålderspension. Utbetalningarna härav svarar i dag för 70 % av de totala ATP-kostnaderna och kan beräknas ligga kvar på denna andel fram till år 2005 men därefter successivt stiga till ca 82 %. Utbetalningarna av förtidspension beräknas i prognosen öka rätt kraftigt fram till år 2005 medan ökningarna därefter antas vara mer begränsade. I fråga om efterlevandepension stiger utgifterna något fram till år 2005 men minskar därefter i rätt betydande utsträckning. Den utveckling som sålunda kan förutses av ATP-utbetalningarna innebär att utgifterna för tilläggspensioneringen kommer att stiga realt sett väsentligt snabbare än den ekonomiska tillväxten i samhället. Belastningen på de yrkesverksamma kommer alltså att öka. Hur mycket belastningen sålunda kommer att öka beror på hur hög den ekonomiska tillväxten blir. Blir tillväxten per år relativt begränsad kommer pensionärerna -— med oförändrade regler för rätt till pensionsförmåner - att tillförsäkras en större andel av ett jämförelsevis lägre konsumtionsutrymme. Blir tillväxten högre blir förhållandet det motsatta. Enligt de beräkningar som vi fått utförda kan ATP-utbetalningarna för närvarande beräknas ta i anspråk 5,7 % av BNP. Denna andel stiger framöver till 7,6 resp. 6,7 % år 2005 och till 9,8 resp. 7,7 % år 2025 vid en årlig realtillväxt i ekonomin om l resp. 2 %. Som berörts ovan begränsas utgiftsutvecklingen vid real tillväxt i ekonomin i större eller mindre utsträckning av ATP-taket. Skulle emellertid detta höjas i takt med den reala tillväxten i ekonomin - eller skulle pensionsskydd för inkomstdelar över taket ordnas på annat sätt inom eller utanför den allmänna pensioneringen - blir bördan för den förvärvsverksamma generationen större än vad de nämnda siffrorna ger ett tecken på. Med en realindexering av ATP-taket fr.o.m. år 1993 kommer ATP-utbetalningarna sålunda att motsvara 10,2 resp. 8,7 % av BNP år 2025 (vid en årlig tillväxt av BNP om 1 resp. 2 %) och skillnaden i förhållande till alternativet med fast tak att ytterligare växa under tiden därefter. Samtidigt bör dock redan nu framhållas att man sannolikt måste räkna med att människor också i framtiden kommer att ställa

Allmänna överväganden 185

krav på att ha ett tillfredsställande pensionsskydd även för inkomstdelar överstigande 7,5 basbelopp. Och skulle taket ligga fast inom ATP-systemet får man nog räkna med att detta pensionsskydd kommer att ordnas på annat sätt. När det gäller de samhällsekonomiska kostnaderna och belastningen på de förvärvsarbetande är det i detta sammanhang utan större betydelse om detta pensionsskydd täcks inom ramen för eller utanför det allmänna pensionssystemet (jfr under avsnitt 6.4.4). Mer känsliga för den ekonomiska tillväxttakten och utvecklingen av reallönerna än utbetalningarna av allmänna pensioner är avgiftsinkomstema till pensionssystemet. Dessa folk- och tilläggspensioneringens inkomster påverkas direkt av reallöneutvecklingen, eftersom underlaget för beräkning av avgifterna utgörs av lönesumman. Som vi framhållit i avsnitt 6.2.1 är det ju snabbare lönesumman utvecklas realt sett desto mindre andel av den som behöver tas i anspråk för pensionsutbetalningar. Och ökar den reala lönesumman långsammare, kommer en relativt sett större del av den att åtgå för utbetalningar av pensioner, som ju grundas på inkomsterna under år då tillväxten kan ha varit en helt annan och som till följd av ATP-systemets regler reagerar långsamt på förändringar i tillväxttakten. I avsnitt 4.2 har vi redovisat uppgifter om hur stora avgifter som skulle behöva tas ut till finansiering av ATP-systemet vid olika alternativ för BNPtillväxten framöver och under förutsättning att ATP var uppbyggt som ett renodlat fördelningssystem. Som framgår av uppgifterna där skulle ATPavgiften i ett sådant fall vid en årlig tillväxt om 1 % behöva höjas från för närvarande 13 % till ca 18 % år 2005 och till 24-25 % år 2025. Skulle tillväxten vara 2 % per år skulle avgiften behöva utgöra drygt 15 % år 2005 och närmare 18 % år 2025. Vid nolltillväxt under hela perioden skulle krävas ett avgiftsuttag om över 34 % år 2025, medan avgiften då skulle kunna begränsas till 12,5 % om den årliga BNP-tillväxten uppgår till 3 %. De angivna uppgifterna avser de nuvarande reglerna för ATP, dvs. med ATP-taket oförändrat vid 7,5 prisbasbelopp. Som angetts i tabell 4.21 skulle, om ATP-taket realindexeras, det erforderliga avgiftsuttaget vara något större: år 2025 25,6 % vid en årlig tillväxt om 1 % och 20,3 % vid en BNP-tillväxt om 2 % per år. Samtidigt kommer, som nämnts ovan, folkpensionsutgifterna att stagnera. Vid postiv ekonomisk tillväxt betyder detta att de kommer att ta i anspråk ett mindre utrymme av lönesumman än för närvarande. Deras andel härav kan, som redovisats i tabell 4.8, beräknas sjunka från för närvarande 10,3 % till 8,6 % år 2005 och till 8,4 % år 2025 vid en årlig BNP-tillväxt om 1 % resp. till 7,2 % år 2005 och till 5,5 % år 2025 vid en tillväxt om 2 % per år. Detta innebär att det är av stort intresse att se avgiftsbehovet framöver för folk- och tilläggspensioneringen samlat. I avsnitt 4.2 har vi redogjort för olika beräkningar härom som vi låtit utföra. Som framgår av det där sagda utgör det nuvarande avgiftsbehovet för folk- och tilläggspensioneringen (exkl. KBT) sammantagna 23,3 %. Detta kommer fram till år 2005 att stiga till 26,4 % resp. sjunka till 22,4 % vid en BNP-tillväxt om 1 resp. 2 % per år. Därefter ändras avgiftsbehovet till 32,2 % resp. 24,8 % fram till år 2015 och till 32,7 % resp. 23,1 % år 2025 vid de angivna tillväxttakterna om 1 resp. 2 % per år. Skillnaden i behövligt avgiftsuttag under prognosperioden är alltså

186 Allmänna överväganden

mycket betydande mellan de två tillväxtalternativen. Som mest uppgår skillnaden till närmare 10 procentenheter. Medan avgiftsbehovet vid en tillväxt om 2 % per år inte undergår några större förändringar i förhållande till nuläget, ökar det väsentligt vid lägre tillväxt. Det sagda förutsätter dock att ATP-taket bibehålls oförändrat. Skulle detta höjas i takt med BNP-tillväxten blir bilden delvis en annan. I figur 6.5 illustreras det samlade avgiftsbehovet för folkpensioneringen (inkl. KBT) och ATP vid en ekonomisk tillväxt om 1 resp. 2 % per år och med fast ATP-tak resp. med taket realindexerat framöver.

Figur 6.5 Beräknade utbetalningar av folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fdrdelningssystem vid en BNP-tillväxt om 1 resp. 2 % per år under åren 1990-2025 med fast resp. realindexerat ATP-tak

Pratat 40

i99o199s2obo2ob52o'1o2d152o'2o21:és

Våra överväganden och synpunkter med anledning av de här behandlade förhållandena återkommer vi till i kapitel 11 och 12.

6.3.3 AP-fondens

betydelse

De nuvarande svenska pensionssystemen - de allmänna och de kollektivavtalsreglerade - är, som vi beskrivit i bl.a. avsnitt 6.1.2, utformade enligt i huvudsak tre skilda huvudprinciper, nämligen som premiereservsystem, kapitaltäckningssystem och fördelningssystem. I ett premiereservsystem betalar människor under den förvärvsverksamma delen av sitt liv in avgifter (premier) till en fond (premiereserven), från vilken pensionerna så småningom utbetalas. I kapitaltäckningssystemet sker på samma sätt avsättning i en fond till betalning av pensioner men avsättningen begränsas till att avse kapitalvärdet av pensionerna till dem som redan gått i pension. I ett fördelningssystem som ATP-systemet i allt är utformat såsom - behöver väsentligt någon fondering av medel i princip inte göras eftersom pensionerna betalas med de

Allmänna överväganden 187

avgifter (eller skattemedel) som parallellt intlyter från den förvärvsarbetande generationen. I ett renodlat fördelningssystem kan uppkomma problem därigenom att man från tid till annan kan bli tvungen att anpassa avgiftsuttaget till de pensioner som skall betalas ut alternativt anpassa pensionsreglerna till de avgifter som inflyter. I denna bemärkelse är ett renodlat fördelningssystem ett instabilt pensionssystem. Detsamma gäller i viss mening även premiereserv- och kapitaltäckningssystem. Som vi utvecklar i avsnitt 6.4.4 är också sådana pensionssystem avhängiga av den produktion som den yrkesverksamma delen av befolkningen förmår åstadkomma och är därmed för infriandet av gjorda pensionsutfästelser slutligen beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen. ATP-systemet är emellertid inte utformat som ett sådant renodlat fördelsom de beräkningar om avgiftsbehov som vi redovisat i det ningssystem, föregående avsnittet bygger på. ATP-systemet skulle i stället i viss mening kunna uppfattas som en mellanform mellan å ena sidan ett fördelningssystem och å andra sidan ett premiereserv- eller kapitaltäckningssystem. Under den tid som gått sedan ATP-systemet infördes har i AP-fonden byggts upp en betydande reserv, som för närvarande täcker mer än fem års pensionsutbetalningar. Som vi framhållit i avsnitt 6.1.4 har avkastningen på AP-fonden under 1980talet kommit att svara för en allt större del av inkomsterna till ATP. År 1989 utgjorde ränteinkomsterna för AP-fonden närmare 40 % av de totala intäkterna. Denna avkastning motsvarade då ca 7 % av underlaget för beräkning av tilläggspensionsavgifterna. Det är alltså av betydelse vilken avkastning som kan erhållas på de i AP-fonden samlade medlen, eftersom enbart någon enstaka procents bättre eller sämre avkastning innebär belopp i storleksordningen flera miljarder kronor per år. Även om fonden sålunda inte i sig är avgörande för ATP-systemets framtida finansiering kan den lämna ett väsentligt bidrag härtill och därmed spela en viktig roll också framöver. AP-fonden är emellertid inte alls så stor som den skulle ha behövt vara i ett tänkt premiereserv- eller kapitaltäckningssystem av samma omfattning. APfonden innehåller inte - och har aldrig avsetts innehålla - så stora medel att den förslår till att betala pensionärernas pensioner livet ut och att svara också

för den pensionsrätt som de alltjämt aktiva intjänat. Överslagsmässigt skulle

AP-fonden i dag behöva vara ca tre gånger så stor - dvs. uppgå till mellan 1 100 och 1 200 miljarder kronor - om ATP-systemet var utformat som ett kapitaltäckningssystem och närmare tio gånger dagens storlek - dvs. i storleksordningen 3 500 miljarder kronor - om tilläggspensioneringen var uppbyggd enligt premiereservtekniken. Detta innebär att AP-fonden - även om den är långt ifrån oväsentlig för ATP-systemets ñnansiering - inte kan svara för pensionsutbetalningarna framöver. Fonden och - i första hand - dess avkastning kan endast användas till att utjämna mer tillfälliga inkomstunderskott. Genom fonden finns en buffert mot tillfälliga nedgångar i avgiftsinkomsterna förorsakade av att reallönernas utveckling kan bli förhållandevis lägre under någon period. Fonden kan också bidra till att utjämna variationer orsakade av ändringar i befolkningens sammansättning, sådana som de som är att förvänta ett stycke in på 2000-talet då antalet pensionstagare i relation till de förvärvsarbetande

188 Allmänna överväganden

kommer att stiga kraftigt. Ett annat viktigt motiv för att AP-fonden inrättats var, som vi beskrivit i avsnitt 4.3 och 6.1.2, att avsättningarna till den skulle kompensera den nedgång i hushållssparandet som befarades bli följden av att ATP-systemet infördes. Hur AP-fonden och dess avkastning kommer att utvecklas framöver vid olika antaganden om bl.a. den ekonomiska tillväxten har vi redovisat vissa beräkningar om i avsnitt 4.3. En utförlig redovisning härav finns också i den expertrapport, Perspektiv på allmänna pensionsfonden, som professor emer. Börje Kragh utarbetat åt oss (se SOU 1990:78). Av den redovisning som lämnats där framgår att ATP-systemet framöver står inför risken av ett inkomstunderskott som blir större och mer långvarigt än vad som kan pareras med hjälp av AP-fonden. Hittills har avgiftsunderskotten i ATP-systemet mer än väl kompenserats av ränteinkomsterna på kapitalet i AP-fonden. De avgiftsunderskott som kan förutses framöver en bit in på 2000-talet överstiger emellertid den förväntade avkastningen på fonden. (Realräntan antas i beräkningarna på längre sikt vara lika med reallönetillväxten och därmed BNP-tillväxten, även om stora variationer kan vara för handen under enstaka år, som t.ex. under de allra senaste åren.) Detta betyder att - vid oförändrade pensionsregler och vid oförändrad avgiftssats — ATP-systemet som helhet kommer att gå med ett växande underskott. Detta skulle innebära att fondkapitalet måste tas i anspråk för att pensionsutbetalningarna skall kunna klaras. Fonden minskar då successivt och är så småningom helt tömd. Vid en antagen BNP-tillväxt om 1 % per år beräknas fondmedlen vara förbrukade år 2015, och vid en tillväxt om 2 % per år uppkommer denna situation år 2022 eller 2027 (beroende på om ATP-taket realindexeras eller ej). För att förhindra denna effekt krävs sålunda att den reala tillväxten blir större än 2 % per år i genomsnitt eller att avgiftsuttaget till ATP höjs innan AP-fonden tar slut. Om man - av hänsyn till fondens bidrag till det finansiella sparandet i samhället - vill åstadkomma en situation där AP-fonden är realt oförändrad eller kanske t.0.m. har samma fondstyrka som i dag på lång sikt och även under den period en bit in på 2000-talet då belastningarna på ATPsystemet blir betydande krävs en ekonomisk tillväxt som klart överstiger 2 % per år alternativt rätt betydande höjningar av ATP-avgiften. Eftersom pensionsutgifterna realt sett kommer att växa kraftigt under de närmaste decennierna innebär emellertid redan en realt sett oförändrad fond att fondens storlek i förhållande till de årliga pensionsutgifterna, dvs. fondstyrkan, kommer att minska tämligen kraftigt. AP-fonden har under de gångna decennierna varit av stor vikt för det finansiella sparandet i samhället (se avsnitt 3.4). Vid bedömningarna för framtiden är det därför av central betydelse att beakta denna aspekt och se till konsekvenserna för det samhälleliga sparandet och för samhällsekonomin i stort vid en nedgång av AP-fondens finansiella sparande. Här kommer in i bilden sådana faktorer som vilket sparande man kan räkna med i den privata sektorn och i övrigt inom den offentliga sektorn huvudsakligen över statsbudgeten - för att finansiera de nödvändiga och undvika investeringarna underskott i bytesbalansen. En positiv utveckling i dessa hänseenden är väsentlig för att åstadkomma den stabila ekonomiska tillväxt på lång sikt som

Allmänna överväganden 189

krävs för ett tryggat pensionssystem. Vilka slutsatser som bör dras av de nu angivna förhållandena och vilka handlingsvägar som står till buds är frågor som vi återkommer till i det följande i detta betänkande.

6.3.4 andra områden

Utvecklingen på

Det allmänna pensionssystemet utgör bara en del av samhällets sammanlagda sociala åtaganden. Eftersom pensionssystemet är uppbyggt som fördelningssystem finansieras löpande utgifter huvudsakligen med löpande avgiftsintäkter. I detta avseende delar pensionsssystemet ett tillväxt- och skatteutrymme med den offentliga sektorns övriga åtaganden. Vid överväganden om pensionssystemets framtida finansiering är det därför väsentligt att se pensionssystemets finansieringkrav i detta vidare perspektiv. För att man skall få en fullständig bild av fördelningen av det totala konsumtionsutrymmet mellan de yrkesverksamma och pensionärerna bör man sålunda ta hänsyn även till de olika gruppernas anspråk på offentliga tjänster och på offentlig konsumtion i andra former. T.ex. måste de äldres behov av vård och omsorg tas med i bilden. Insatser härför utgör en viktig och ökande del av den offentliga konsumtionen och bestämmer tillsammans med det allmänna pensionssystemets inkomstöverföringar den äldre befolkningens sammanlagda levnadsstandard. I avsnitt 6.1.3 har vi beskrivit den utveckling som under de senaste decennierna ägt rum på den allmänna pensioneringens område. Även utanför detta har samhällets insatser för pensionärerna ökat väsentligt under denna tid. Allt större ekonomiska och personella resurser har tagits i anspråk för åtgärder i form av service, vård och omsorg åt äldre, bl.a. som en följd av den ökning som under perioden skett av antalet personer som är 65 år eller äldre. De samhälleliga insatserna för äldre spänner över stora områden. De innefattar åtgärder såväl av staten som av landstingen och kommunerna. Den sociala hemhjälpen, hemsjukvården, hjälpmedelsverksamheten och färdtjänsten gör det möjligt för äldre personer att bo kvar i sin invanda miljö. Genom bl.a. dagcentraler och servicehus ges möjligheter till gemenskap och aktiv verksamhet. En framträdande plats i det här aktuella sammanhanget intar långtidssjukvården och hemsjukvården. I kapitel 5 har vi lämnat vissa uppgifter om utvecklingen av utgifterna beträffande bl.a. hälso- och sjukvården samt i fråga om kommunernas insatser för vård och omsorg. Som framgår av redovisningen där går för närvarande omkring 8 % av bruttonationalprodukten (BNP) till att betala hälso- och sjukvården. Den mest betydande förändring som ägt rum under senare tid avser ökade kostnader för sjukvård åt personer som är 75 år eller äldre. Kommunernas insatser för vård och omsorg har också ökat kraftigt och har tagit i anspråk allt större resurser. Av kapitel 5 framgår att utnyttjandet av äldreomsorgen är starkt åldersberoende och att det framför allt är de allra äldsta som behöver service och vård. Denna åldersgrupp kommer i framtiden, som vi berört också i avsnitt 6.3.1, att fortsätta att öka. Den demografiska utvecklingen medför att behovet

190 Allmänna överväganden

av vård, omsorg och service för äldre kommer att vara fortsatt stort och att anspråken på insatser härför kommer att bli särskilt påtagliga under 1990talet och efter år 2020. I bilaga G till detta betänkande redovisas en prognos angående utvecklingen av vårdbehov och kostnader framöver på dessa områden. Sammanfattningsvis visar denna prognos - med utgångspunkt från ett antagande om oförändrad konsumtion per individ och år - att kostnaderna för den samlade äldreomsorgen kan antas komma att öka med 18 % fram till år 2000, med 24 % fram till år 2010, med 33 % fram till år 2020 och med 52 % fram till år 2030. sistnämnda ökning motsvarar beloppsmässigt ca 36 miljarder kronor. I kapitel 5 har vi också erinrat om vissa kalkyler som gjorts av 1990 års långtidsutredning i betänkandet SOU 1990:14. Enligt dessa beräknas den offentliga konsumtionens andel av BNP öka från 26,5 % år 1990 till 36,3 % år 2025, om produktivitetstillväxten blir i genomsnitt 2 % per år och den offentliga konsumtionen utvecklas i enlighet med långtidsutredningens huvudalternativ. Detta motsvarar en höjning av skattetrycket med ungefär 7 procentenheter under den angivna perioden alternativt att övriga offentliga utgifter måste minska med ca 90 miljarder kronor i 1990 års penningvärde. Av intresse för bedömningen av den belastning som framöver kan uppkomma för de förvärvsarbetande när det gäller fördelningen av de disponibla inkomsterna i samhället är också den utveckling som kan förutses inom avtalspensioneringarna. Som vi beskrivit i avsnitt 6.1.1 omfattar dessa i dag så gott som alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden, vilket betyder att i det närmaste samtliga pensionstagare i framtiden kommer att erhålla pensionsförmåner av större eller mindre omfattning från dessa system. I avsnitt 4.4 har vi redovisat vissa kalkyler över den framtida utvecklingen av avtalspensionerna. Dessa beräkningar, som bygger på en antagen reallöneutveckling om 2 % per år, visar tydligt det starka beroendet mellan kostnadsutvecklingen för avtalspensionerna och ATP-taket. Enligt kalkylerna uppgår utbetalningarna av avtalspensioner i dag till ett sammanlagt belopp som motsvarar ca 23 % av ATP-utbetalningarna. Denna relation beräknas sedan fram till år 2000 minska till 20 % i takt med att AIP-systemet mognar. Ligger ATP-taket fast vid 7,5 basbelopp framöver kommer denna relation därefter att stiga successivt till 27 % år 2030. Realindexeras ATP-taket, sänks den däremot ytterligare till 18 % sistnämnda år. Med det nuvarande ATP-taket kvar kan man vidare av kalkylerna i avsnitt 4.4 utläsa att utbetalningarna av statliga kompletteringspensioner till personer som är 65 år eller äldre kan beräknas komma att fördubblas fram till år 2030, att de kommunala avtalspensionerna under samma tid kommer att växa till fyra gånger nuvarande storlek, att utbetalningarna av ITP under perioden kan beräknas bli 6,5 gånger så höga som nu samt att STP-utbetalningarna kommer att öka med 2,8 gånger fram till år 2030. För avtalspensioneringarna sammantagna betyder detta att utbetalningarna av pensioner från dessa system kommer, med ATP-taket oförändrat, att öka från för närvarande motsvarande 2,1 % av underlaget för beräkning av socialavgifter till 3,8 % därav. Uttryckt som andel av BNP innebär detta en ökning från 0,9 till 1,7 %. Om däremot ATP-taket realindexeras - och STP-taket höjs i motsvarande mån - blir utvecklingen på avtalspensioneringens område en annan. I sådant

Allmänna överväganden 191

fall kommer år 2030 utbetalningarna av statlig tjänstepension att vara drygt 90 % större än nu, utbetalningarna av kommunal tjänstepension vara drygt 200 % större, utbetalningarna av ITP att vara ca 320 % större och STPutbetalningarna 240 % större. Detta betyder att avtalspensionerna kommer att öka från för närvarande 2,1 % av avgiftsunderlaget till 3,1 % därav och från 0,9 till 1,3 % av BNP.

6.4 Allmänna

bedömningar

6.4.1 Ramar för arbetet

Enligt direktiven åligger det oss att göra en samlad genomgång av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av reglerna inom den allmänna pensioneringen, som i nuvarande huvudsakliga utformning nu varit i funktion under en tid av ca 30 år. Några mer bundna direktiv har inte getts utan vi har fritt fått gripa oss an de spörsmål som ligger inom vissa angivna ramar. Vi har dock ålagts att särskilt behandla en del i direktiven nämnda frågor, till vilka vi återkommer i det följande. En utgångspunkt för vårt arbete är enligt direktiven att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrad. Inte heller finns enligt direktiven skäl för oss att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. Tilläggspensioneringen bör också vara utformad som ett fortsättningsvis fördelningssystem med viss fondering och finansieras genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning samt genom fondavkastning. Inte heller har det ankommit på oss att särskilt behandla för reglerna beskattning av folkpensionärer. Om vi skulle komma att behandla frågor som rör sambandet mellan pensionsförmånerna och beskattningen av dessa har vi dock varit oförhindrade att ta upp även skattereglerna i dessa delar. I detta sammanhang vill vi framhålla att våra överväganden under den nu aktuella etappen av utredningsarbetet har tagit sikte i princip uteslutande på hur det allmänna pensionssystemet bör vara utformat för framtiden. Arbetet har därför i bara begränsad omfattning avsett pensionsförmånerna till dem som redan i dag är pensionerade. I stället har huvudinriktningen varit att överväga vilka konsekvenser dagens regelsystem kommer att ge upphov till när de som nu är yrkesaktiva gått i ålderspension och vilka eventuella förändringar av reglerna som kan vara påkallade med beaktande av samhällsutvecklingen framöver.

6.4.2 Principiella

ståndpunkter

Som framhålls i våra direktiv utgör den allmänna pensioneringen en grundläggande del av den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om. Det är viktigt att den sociala standard som uppnåtts bevaras också för framtiden och att det allmänna pensionssystemets väsentliga funktion att

192 Allmänna överväganden

tillförsäkra ett inkomstskydd åt hela befolkningen för ålderdomen och vid sjukdom, handikapp eller dödsfall kan bibehållas. Utbyggnaden av detta ekonomiska trygghetssystem har, som vi tidigare beskrivit, skett under flera decennier. Det är väsentligt att slå vakt om detta grundläggande välfärdssystem genom att trygga finansieringen av det, så att den ekonomiska trygghet som uppnåtts kan bevaras också för åren framöver. De ersättningar som utges från den allmänna pensioneringen har avgörande betydelse för pensionstagarna och svarar för en mycket stor del av deras disponibla inkomster. Även från fördelningspolitisk synpunkt är de allmänna pensionerna väsentliga. De innebär en omfördelning av utrymmet för privat konsumtion till förmån för de sämre ställda grupperna i samhället. Samtidigt innefattar pensionssystemet tilläggspensioneringen,

detlallmänna

som också kan ses som en form av pensionsförsäkring för ålder och mot vissa risker. Pensionerna är inkomstrelaterade och avspeglar sålunda den försäkrades tidigare inkomster. Detta innebär att ATP-systemet inte i samma utsträckning som olika andra former av socialförsäkringsförmåner kan eller bör förändras med jämna mellanrum och tid efter annan anpassas till den ekonomiska utvecklingen eller till ändrade prioriteringar. Till skillnad från andra delar av det sociala trygghetssystemet är den allmänna tilläggspensioneringen ett mycket långsiktigt system. Den pensionsrätt som intjänas byggs upp under flera decennier och kan kvarstå under många år efter det att pensionsförmåner först började betalas ut. För trovärdigheten av systemet och för att säkra den enskilde pensionärens ekonomiska trygghet är det nödvändigt att den som börjat uppbära pension kan vara förvissad om vilka inkomster han kan räkna med under resten av livet. Den som uppnått den allmänna pensionsålderna har i regel inte längre några förutsättningar att kunna påverka sin inkomstsituation. Inte heller har de som är kvar i arbetslivet men som kommmit upp i åren i allmänhet några större möjligheter att vidta nya, omfattande dispositioner inför ålderdomen utan har säkerligen utgått från att de då skall få del av den ekonomiska trygghet som ATPsystemet utlovar på grundval av deras tidigare och aktuella inkomster. Som vi framhållit tidigare i detta betänkande kan det allmänna pensionssystemet sägas bygga på ett slags kontrakt mellan generationerna. Detta har till innebörd att den generation som under sin yrkesverksamma tid tagit ett ansvar för pensionsförmånerna och andra sociala insatser åt de då pensionerade genom att avstå från viss del av det tillgängliga löneutrymmet förlitar sig på att den efterkommande generationen fullföljer utfästelsen och på motsvarande sätt avstår från konsumtionsutrymme till förmån för dem som då gått över i pension. På detta sätt skulle man kunna hävda att människors vilja att solidariskt vara med och betala till dagens äldre och till dem som drabbats av allvarlig sjukdom eller svåra handikapp står och faller med att de kan vara övertygade om att de själva skall få motsvarande ekonomisk trygghet den dag de behöver denna. Det samhällskontrakt som den allmänna pensioneringen bygger på förutsätter därmed en värdegemenskap i samhället och en solidaritet mellan dem som betalar för och dem som får del av insatser i form av pensionsförmåner och åtgärder för vård, service och omsorg. Med hänsyn till bl.a. anförda förhållanden kräver ett allmänt pensionssystem

Allmänna överväganden 193

både långsiktighet och stabilitet. De regler som gäller för systemet har effekter under mycket lång tid. Samtidigt är det av vikt att reglerna är sådana att de kan bidra till att systemet hålls stabilt under längre perioder. Ett mycket väsentligt inslag i pensioneringens trygghetsskapande roll är förutsebarheten om vilka förmåner de nu yrkesaktiva kan förvänta sig under åren som pensionärer. För att denna grupp skall kunna göra rationella överväganden om den ekonomiska situationen för ålderdomen är det nödvändigt att det finns klara och tydliga regler om rätten till allmän pension och att de kan känna en trygghet att utställda löften verkligen kommer att infrias. Det är därför väsentligt att en översyn av det allmänna pensionssystemet görs ingående och med försiktighet. Alla eventuella förändringar måste prövas i ett längre perspektiv och måste övervägas med beaktande av behovet av övergångsregler till förmån för dem som redan gått i pension eller kommer att göra detta inom en inte alltför avlägsen framtid. Det kan enligt vår mening knappast komma i fråga att förändra redan intjänade eller utgående pensionsförmåner utan att detta framstår som oemotsägligt påkallat mot bakgrund av genomgripande och långsiktiga förändringar av de samhällsekonomiska förutsättningarna. Samtidigt är det viktigt att på nytt erinra om att det allmänna pensionssystemet, liksom alla andra sociala trygghetssystem, bygger på en finansiering med användning av de medel som varje år finns tillgängliga för konsumtion och som måste fördelas mellan offentlig konsumtion - i form av bl.a. pensioner och åtgärder för vård och omsorg - och privat konsumtion för de yrkesaktiva. Tyngst vägande vid denna fördelning är pensionssystemet. Dess utformning och utveckling har sålunda mycket stor betydelse för vilket konsumtionsutrymme som kommer att återstå för de förvärvsarbetande. Det är knappast möjligt att i längden hålla fast vid pensionssystem som skulle få till innebörd att hela eller nästan hela det tillgängliga löneutrymmet togs i anspråk for offentlig konsumtion år efter år och att de förvärvsarbetande samtidigt ñck leva på oförändrad eller kanske t.o.m. vidkännas sänkt standard. Till denna aspekt återkommer vi i det följande. En förutsättning för att man på ett tillfredsställande sätt skall kunna klara pensionssystemets finansiering och se till att de lämnade åtagandena kan infrias är, som vi utvecklat i det föregående, att vi får en tillfredsställande tillväxt iden svenska ekonomin under åren framöver. Skulle tillväxten bli lägre än inom det intervall om 1-2 % årlig real ökning av BNP som vi bedömt vara den troliga utvecklingen, blir problemen större än eljest.

6.4.3 Vår bedömning av de nuvarande pensionsförmånerna

och

förmånsreglerna

Pensionsnivåerna m.m. Som vi beskrivit i det föregående har den allmänna pensioneringen alltsedan tillkomsten successivt utvecklats och förbättrats. Efter genomförandet av ATPreformen syftar pensioneringen till att bereda alla försäkrade ett ekonomiskt skydd vid ålderdom, allvarlig sjukdom eller dödsfall som ger en tillfredsställande grundtrygghet och en ersättning som står i rimlig proportion till standarden

194 Allmänna överväganden

under den yrkesverksamma delen av livet. Inom folkpensioneringen garanterar grundpensionerna tillsammans med pensionstillskotten samt de kommunala och de särskilda bostadstilläggen skattereglerna för pensionstagare numera en god grundtrygghet för alla. Härtill kommer tilläggspensioneringen, som utger inkomstrelaterade pensioner i förhållande till tidigare inkomster. Ett inte obetydligt antal pensionärer får den ekonomiska standarden härigenom höjd iväsentlig mån. Sammantagna medför dessa båda system -—i kombination med avtalspensioner och andra former av inkomster - att många av dem som nu övergår i ålderspension lever på en ekonomisk nivå som ligger i paritet med t.ex. barnfamiljernas och inte står standarden hos hela gruppen förvärvsarbetande långt efter. Inom folkpensioneringen utges grundpension på en nivå som motsvarar 96 % av basbeloppet för år räknat för ensamstående pensionstagare och 78,5 % därav för envar av två gifta pensionstagare. Pensionstillskott kan utbetalas till ålderspensionärer med som högst 50 % av basbeloppet för år räknat (54 % fr.o.m. år 1991). Kommunalt bostadstillägg (KBT) täcker enligt reglerna för statsbidrag 80 % av bostadskostnader mellan 80 kr. och 1 700 resp. 1 850 kr. (1 900 resp. 2 050 år 1991) för ensamstående resp. makar. I alla kommuner kan dock i dag utbetalas KBT med -ibland väsentligthögre belopp, om bostadskostnaderna överstiger statsbidragsnivåerna (se avsnitt 7.1.3). Dessa regler innebär sammantagna att en ensamstående ålderspensionär år 1990 garanteras en pension om åtminstone 146 % av basbeloppet i form av grundpension och pensionstillskott, vilket motsvarar 43 362 kr. Om bostadskostnaden till i vart fall den övre uppgår hyresgränsen för statsbidrag till KBT tillkommer härtill bostadstillägg med åtminstone 15 552 kr. Detta innebär att pensionstagaren år 1990 sammanlagt tillförsäkras en pensionsnivå på minst 58 914 kr., på vilket inte uttas inkomstskatt. belopp någon Motsvarande nivå kommer år 1991, med ett antaget basbelopp om 31 800 kr., att utgöra 47 700 kr. i form av grundpension och pensionstillskott, vartill kommer 17 472 kr. i KBT enligt statsbidragsnormerna. Det sammanlagda icke beskattade - en ensamstående blir belopp som garanteras pensionstagare då således 65 172 kr. Högsta möjliga ATP-pension år 1990 utgör 115 830 kr. och kommer år 1991 - med ett antagande att basbeloppet då utgör 31 800 kr. - att uppgå till 124 020 kr. Detta att det från folkbetyder och tilläggspensioneringen tillsammans kan år 1990 utges högst 144 342 kr. till en ensamstående pensionstagare. År 1991 är motsvarande belopp, under den nämnda förutsättningen, 154 548 kr. En närmare redovisning av vilka belopp som för närvarande och år 1991 kan utges i allmän pension till pensionstagare i olika situationer och med olika tidigare inkomster lämnar vi i avsnitt 7.1.2. Och i avsnitt 7.1.4 redogör vi för några undersökningar om pensionärernas ekonomiska förhållanden vid mitten av 1980-talet. I detta sammanhang lämnar vi också några synpunkter på bl.a. pensionsnivåerna och på det utfall som det nuvarande regelsystemt ger för pensionstagare i olika inkomstlägen. I detta sammanhang vill vi emellertid framhålla att det som är av störst intresse för våra bedömningar egentligen inte varit den bild som dessa under-

Allmänna 195 överväganden

sökningar utvisar. Vad som i första hand varit relevant för oss är i stället hur motsvarande förhållanden kommer att te sig i framtiden när det stora flertalet pensionstagare uppbär ATP-pension. Det är den fördelning som pensionssystemet då ger upphov till som är av betydelse för de ställningstaganden som måste göras om awägningen för framtiden mellan bl.a. möjligheterna att höja pensionsavgifterna och reducera pensionsutgifterna. Även utanför den allmänna pensioneringens område görs stora insatser för pensionärer. Som vi antytt i avsnitt 6.3.4 tas allt större ekonomiska och personella resurser i anspråk för åtgärder för váral, service och omsorg åt äldre. En allt större andel av pensionstagarna har med åren kommit att beröras av de samhälleliga insatserna på dessa områden. Under åren framöver kommer åtgärderna i dessa hänseenden att kräva större ekonomiska resurser och ställa längre gående krav på personaltillskott. En orsak härtill är att gruppen som är 80 år eller äldre beräknas komma att öka i särskilt stor utsträckning under de närmaste åren framöver och det är denna grupp som i främsta rummet utnyttjar samhällets insatser på de här berörda områdena. Samtidigt kommer som vi beskrivit i det föregående pensionssystemet att mer och mer mogna, och antalet pensionstagare i förhållande till antalet yrkesverksamma kommer att stiga väsenligt en bit in på 20()0-talet. Totalt medför dessa omständigheter att en allt större andel av samhällets resurser kommer att tas i anspråk av pensionärerna, för såväl ekonomiskt stöd som social omvårdnad. Det kan konstateras att det ekonomiska utrymmet för att under de kommande årtiondena öka den privata konsumtionen är begränsat (jfr kapitel 5). Redan som en följd av tidigare beslutade åtaganden kommer pensionärsgrupperna att ta en betydande del av detta utrymme i anspråk. Mot bakgrund av det anförda vill vi framhålla att det enligt vår mening inte kan komma i fråga att överväga några ytterligare förbättringar av det rent ekonomiska stödet till pensionärerna. Vid bedömningarna i detta avseende är det nödvändigt att väga pensionärernas intresse av sådana förbättringar mot de förvärvsarbetandes möjligheter att bekosta dessa. Hänsyn måste tas också till stödbehovet hos andra i samhället, t.ex. generationer och grupper barnfamiljerna. Enligt vår bedömning bör de resurser som kommer att ñnnas tillgängliga framöver för stöd åt pensionärsgrupperna i stället koncentreras till områden där behoven är mest framträdande. Detta är enligt vår mening fallet beträffande vård-, omsorgs- och servicesektorn. Det anförda innebär att vi inte har funnit anledning att här föreslå några höjningar av grundförmånerna inom folkpensioneringen eller av nivåerna för pensionstillskott eller statsbidrag till KBT. Inte heller kan enligt vår mening övervägas en höjning av kompensationsgraden inom ATP-systemet. Däremot har vi under vårt arbete funnit skäl att pröva den principiella uppbyggnaden av det allmänna Till den frågan återkommer vi. pensionssystemet.

Förmånsreglema Under vårt tidigare arbete har vi behandlat frågorna om efterlevandeskyddet inom folk- och tilläggspensioneringen. I betänkandet 1987:55) (SOU

196 Allmänna överväganden

Efterlevandepension har vi redovisat förslag till en omfattande reform av reglerna härför. Samtidigt har vi föreslagit en aweckling på sikt av de särskilda folkpensionsförmånerna hustru- och barntillägg. Dessa våra förslag har genomförts i lagstiftningen med verkan fr.o.m. den 1 januari 1990. I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi redovisat resultatet av vår översyn av reglerna för rätt till förtidspension inom folk- och tilläggspensioneringen och i fråga om möjligheterna till förtida och uppskjutet uttag av ålderspension. Dessa förslag har till viss del föranlett ändrad eller föreslagen lagstiftning och övervägs i övriga delar för närvarande i regeringskansliet. Vi har vidare i vårt första betänkande, (SOU 1986:47) Deltidspension, redovisat generella överväganden om delpensionsförsäkringen samt lagt fram förslag till en hel del ändringar av reglerna för den försäkringen. Dessa våra förslag har lett till ändrad lagstiftning. Tidigare under vårt arbete har vi alltså behandlat flertalet av de regler som inom den allmänna pensioneringen gäller i fråga om rätt till olika former av pensionsförmåner. Våra överväganden och förslag i dessa hänseenden har redovisats i tidigare betänkanden. Någon anledning att nu på nytt ta upp dessa tidigare prövade förmånsregler har vi inte funnit föreligga. Med hänsyn härtill, och då vi inte ansett det ingå i vårt uppdrag att se över reglerna för rätt till Vårdbidrag och handikappersättning, lämnar vi i detta betänkande inte några ytterligare synpunkter beträffande förmånsreglerna inom det allmänna pensionssystemet. Vad som i stället varit av intresse för oss nu är i första hand finansieringen för framtiden av den allmänna pensioneringen. Men vi har också diskuterat en hel del generella frågor angående pensionssystemets uppbyggnad och funktion liksom om de linjer enligt vilka vi anser att systemet bör utvecklas framöver. Som tidigare antytts har vi bl.a. övervägt strukturen på den allmänna pensioneringen och möjligheterna till en mer eller mindre långt gående integrering av folk- och tilläggspensioneringen. Andra sådana allmänna frågeställningar som vi - enligt anvisningar i direktiven - behandlat rör reglerna för intjänande av rätt till ATP samt för indexering av intjänad pensionsrätt och löpande pensioner liksom ATP-taket.

6.4.4 Grundläggande principer och utvecklingslinjer

Enligt vår allmänna bedömning bör de grundläggande principerna för den allmänna pensioneringen kvarstå också i ett längre perspektiv framöver. Några mer genomgripande förändringar av dessa föreslår vi således inte. Det allmänna pensionssystemet bör alltså också framöver bestå av två komponenter: en grundläggande pension som är densamma för alla berättigade och som är oberoende av tidigare inkomster, avgiftsbetalning m.m. samt en pension som relateras till tidigare förvärvsinkomster. Det bör alltså också i framtiden finnas motsvarigheter till nuvarande folk- och tilläggspensioner. Att inkomstbortfallsprincipen skall ha ett klart genomslag i det allmänna pensionssystemet framstår som uppenbart for oss. Hos det stora flertalet förvärvsarbetande torde det finnas klara önskemål om att den ekonomiska

Allmänna överväganden 197

standarden som pensionär inte alltför påtagligt awiker från den som de är vana vid från tiden som yrkesaktiv. Det är också motiverat att huvuddelen av detta pensionsskydd ges inom ramen för den allmänna pensioneringen. De som vid tillkomsten av ATP framfördes till stöd för denna synpunkter försäkring som en inkomstrelaterad generell och obligatorisk pension har alltså vår mening fortfarande bärkraft. Härtill kommer att eftersom ATPenligt systemet finansieras med avgifter som är relaterade till lönen det måste anses rimligt att också förmånerna står i ett visst samband härtill. som bygger på inkomstbortfallsprincipen har också en Ett pensionssystem samhällsekonomisk viktig funktion. I och med att pensionsförmånerna relateras till de tidigare inkomsterna och att det krävs en längre tids förvärvsverksamhet för rätt till oavkortad pension bör systemet inverka stimulerande till ett aktivt deltagande i arbetskraften. har emellertid redan vid tillkomsten av det Inkomstbortfallsprincipen nuvarande allmänna pensionssystemet och under åren därefter kommit att modifieras i flera avseenden. Av fördelningspolitiska skäl har systemet kommit att utformas markant avviker från en på ett sätt som gör att det numera strikt inkomstbortfallsprincip. Dessa inslag ger upphov till betydande omfördelningseffekter olika försäkrade emellan, bl.a. från män till kvinnor. En sådan avvikelse från en renodlad inkomstbortfallsprincip är att inkomster som understiger ett basbelopp inte ger rätt till någon tilläggspension. I stället pensionsskydd för sådana inkomstdelar. Folkpensionen får ger folkpensionen å andra sidan till effekt att den relativa andel av den tidigare inkomsten som ersätts genom den allmänna pensioneringen är högre - upp till en viss gräns - varit under den yrkesaktiva tiden. ju lägre inkomsten Kompensationsgraden i pensionssystemet är med andra ord högre för personer med lägre inkomster. En annan awikelse är att inkomster som överstiger ATP-taket inte grundar rätt till någon allmän pension, trots att avgifter tas ut också på dessa inkomstdelar. Ytterligare en väsentlig modifiering av inkomstbortfallsprincipen är 15- och 30-årsreglerna i ATP. De medför att personer som haft ett förhållandevis kort liv (främst långtidsutbildade och de som under ett antal år yrkesverksamt vårdat barn i hemmet liksom t.ex. invandrare som kommit hit till landet först i vuxen allmän som i förhållande till den ålder) kan få en total pension sammanräknade livsinkomsten är högre än för personer med ett långt sammanhängande yrkesliv och därmed en sammanlagt högre livsinkomst. På samma sätt gynnar pensionssystemet personer som deltidsarbetat under en avsevärd del av de yrkesverksamma åren. Till följd av ATP-systemets 15årsregel får dessa en pension som mer ansluter till inkomsterna under åren som heltidsarbetande än till den sammanlagda livsinkomsten. 15-årsregeln medför också att personer med s.k. karriäryrken som i regel har höga inkomster under den senare delen av livet får en pension som - upp till ATPtaket - relateras till dessa höga inkomster och inte till inkomsterna under hela förvärvslivet. Andra från en renodlad representeras av avsteg inkomstbortfallsprincip om av pensionsrätt för s.k. vårdår och av det reglerna tillgodoräknande förhållandet att olika former av ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst, t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsersättning, grundar rätt till pension

198 Allmänna överväganden

trots att motsvarande avgifter inte erläggs. Enligt vår mening kan ifrågasättas om inte de fördelningspolitiska inslagen i ATP-systemet under åren kommit att betonas alltför kraftigt och att inkomstbortfallsprincipen därmed successivt kommit att sättas ur spel i alltför stor utsträckning. Det kan diskuteras om alla dessa inslag alltjämt har relevans och vilka slutsatser som bör dras av samhällsutvecklingen fram till nu och för framtiden. Det kan därför om det inte finns enligt vår uppfattning övervägas skäl att nu försöka att förstärka det i ATPförsäkringsmässiga inslaget systemet. Att detta inslag inte uttunnas är enligt vår uppfattning av grundläggande betydelse för att trovärdigheten av ATP-systemet som en inkomstrelaterad pension för hela befolkningen skall kunna upprätthållas. För hållfastheten av systemet för framtiden är det nödvändigt att det accepteras av dem som är yrkesarbetande och som betalar de avgifter som utgör källan för finansiering av pensioneringen. Blir det försäkringsmässiga momentet i pensionssystemet alltför svagt, riskerar man att mista den breda och fasta uppslutning hos de förvärvsverksamma som sålunda kring pensionssystemet är en förutsättning för dess fortbestånd. I avsnitt 8.1 utvecklar vi våra något ytterligare synpunkter i detta hänseende. Där redovisar vi också vissa överväganden i den numera rätt ofta diskuterade om effekterna av det allmänna frågan pensionssystemet för kvinnor. Ytterligare är en negativ konsekvens av de beskrivna fördelningspolitiska inslagen i ATP-systemet är de effekter dessa kan ha samhällsekonomiskt. De beskrivna reglerna kan sammantagna till ett minskat arbetsutge incitament

bud, något som i sin tur innebär påfrestningar på pensionssystemets ekonomi.

En fråga som aktualiseras vid övervägandena om inkomstbortfallsprincipens genomslag är, som framgår av det sagda, de nuvarande 15- och 30-årsreglerna i ATP-systemet. Som vi nämnt i det föregående innebär dessa regler att personer med en lång yrkesverksam tid, med lång arbetstid per vecka eller med en relativt fast lönenivå kan missgynnas i jämförelse med dem som förvärvsarbetar under kortare tid totalt sett över livet eller per vecka eller som får högre och successivt stigande inkomster under den yrkesverksamma tiden. Det kan också ifrågasättas om de skäl som vid ATP-systemets tillkomst kunde tala för en så relativt sett kort intjänandetid som 30 år och för en premiering av ett begränsat antal år med höga inkomster alltjämt har relevans eller om det finns skäl att nu på grundval av utvecklingen i samhället och inom pensionssystemet samt med hänsyn till dra andra

ñnansieringsförutsättningarna slutsatser. Denna fråga tar vi upp till behandling i avsnitt 8.2, där vi utvecklar

våra synpunkter i det angivna hänseendet. I våra direktiv har som en utgångspunkt för arbetet att den angetts allmänna pensioneringen också skall vara utformad fortsättningsvis på fördelningsprincipens grund. Detta har vi ingen anledning att ifrågasätta. Genom att AIP-systemet byggdes upp på denna grund har de stora grupper i den s.k. övergångsgenerationen som hittills gått i pension sedan systemets tillkomst snabbt kunnat tillförsäkras tillfredsställande ålders- och förtidspensioner något som inte varit möjligt om pensioneringen utformats med användning av premiereservtekniken. Om denna senare teknik hade tillämpats, hade för övrigt, som vi beskrivit i avsnitt 6.3.3, krävts en mycket större fondupp-

Allmänna överväganden 199

byggnad än den som skett i AP-fonden. I sådant fall skulle AP-fonden på sikt utvecklas i en omfattning som gör att den skulle kunna stå som ägare till större delen av den svenska nationalförmögenheten, med de konsekvenser för kapitalmarknaden och för ägandet här i landet som detta skulle kunna ge upphov till. Problem hade också kunnat uppstå att finna placeringar med tillfredsställande real avkastning på alla fondens medel. Sannolikt hade dessa i relativt stor utsträckning fått placeras utomlands. Härtill kommer att det kan ifrågasättas om det hade varit möjligt och rimligt att ålägga den förvärvsarbetande generationen den börda som det skulle ha inneburit att samtidigt som de sparade för sina egna framtida pensioner betala för de pensioner som under samma tid under alla förhållanden rimligen skulle ha fått utges till generationen dessförinnan, dvs. till den ovan nämnda övergångsgenerationen. I sammanhanget vill vi också framhålla att det från den synpunkt som här är aktuell mellan - ett hela knappast kan sägas föreligga någon skillnad befolkningen omfattande, obligatoriskt pensionssystem på fördelningsprincipens och ett pensionssystem på premiereservteknikens grund. På samma sätt som fördelningssystem är premiereservsystem för infriandet av gjorda utfästelser slutligen beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och av den produktion som skapas av de samtida förvärvsverksamma. Hur pensionerna än finansieras är det i viss mening ändå alltid den yrkesaktiva

generationen som avgör fördelningen av de resurser som skapas avdessa

yrkesverksamma och som är tillgängliga för konsumtion åt olika grupper. Om de tillgångar som premiereserven motsvarar skulle förlora i värde realt till följd av kraftig inflation som inte täcks av avkastningen på fondmedlen, blir det på sikt omöjligt att infria penslonsförpliktelserna realt sett. Köpvärdet av de pensioner som utbetalas blir i en sådan situation allt lägre. Säkerheten i premiereservssystemet blir därmed i viss mån illusorisk och inte i någon mer påtaglig utsträckning bättre än i ett pensionssystem uppbyggt enligt fördelningsprincipen. Inget pensionssystem, hur det än må vara uppbyggt, kan

långsiktigt fungera som det var tänkt i en ekonomi med hög inflation och fortgående negativ eller mycket låg tillväxt. Härtill kommer att ATP-systemet

nu är utformat som ett fördelningssystem och att, om man skulle förändra detta, det skulle uppstå mycket stora och speciella svårigheter att övergå från ett sådant pensionssystem till ett som grundas på premiereservtekniken. Det finns dock många positiva inslag förenade med ett pensionssystem uppbyggt enligt premiereserv- eller kapitaltäckningsprincipen som inte följer automatiskt med ett fördelningssystem. Genom den premiereserv som byggs upp i system av den förstnämnda typen främjas det samhälleliga sparandet, något som är av central betydelse för möjligheterna till ekonomisk tillväxt. Premiereservsystem förutsätter också i regel ett närmare samband mellan erlagda premier (avgifter) och utlovade förmåner än vad som är fallet i ATPsystemet. En metod för att åstadkomma en förbättring av det samhälleliga sparandet och samtidigt få till stånd ett bättre samband mellan förmåner och avgifter i det allmänna pensionssystemet skulle kunna vara att på sikt låta delar av den allmänna pensioneringen övergå i riktning mot ett premiereservsystem. Detta skulle då gälla i fråga om inkomstdelar som ligger ovanför det nuvarande ATP-taket om 7,5 prisbasbelopp. Om man skulle välja att för

200 Allmänna överväganden

framtiden inte höja detta tak successivt, skulle en möjlig framkomstväg kunna vara att inom ramen för ett allmänt pensionssystem ge pensionsskydd för dessa inkomstdelar i ett system som byggs upp på premiereservteknikens grund. Vissa synpunkter på hur detta skulle kunna göras lämnar vi i avsnitt 10.4.3. I övrigt vill vi när det gäller behovet av samhälleligt sparande erinra om vad vi tidigare framhållit om den roll som AP-fonden spelat och spelar i detta

sammanhang. överväganden om vilken betydelse som .AP-fonden bör ha i

framtiden redovisar vi i avsnitt 6.5 samt i kapitel 11 och 12. Där berör vi också bl.a. spörsmålet om begränsningar bör uppställas också framdeles för AP-fondens att placera fondmedlen i olika former möjligheter av tillgångar. Om AP-fonden skulle ges utvidgade placeringsmöjligheter i förhållande till dagens regler, skulle avkastningen på dess kapital kunna förbättras. Från pensionssystemets synpunkt skulle detta vara positivt. Som vi nyss angett kan diskuteras om den nuvarande avvägningen mellan gnmdnygghet och standardtrygghet inom det allmänna pensionssystemet är till alla delar ändamålsenlig och rimlig. Det är alldeles uppenbart att vi här i landet också i fortsättningen skall ha kvar en motsvarighet till folkpensioneringen med pensioner som utges till hela befolkningen på en garanterad minsta nivå oberoende av tidigare förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Denna del av den allmänna pensioneringen garanterar inte bara en grundläggande ekonomisk eller trygghet för personer som tidigare inte haft några inkomster bara små förvärvsinkomster utan syftar även till att ge kompensation i pensionshänseende åt förvärvsarbetande för inkomstdelar som understiger det första basbeloppet. Samtidigt framstår det som tydligt att folkpensioneringens betydelse att svara för den. ekonomiska grundtryggheten med tiden kommer att minska i betydelse. Som vi redovisar i andra sammanhang i detta betänkande kan man förutse en utveckling som innebär att de allra flesta människor här i landet kommer att ha förvärvsarbete under den aktiva tiden av livet och därmed intjäna rätt till ATP (och avtalspension). I och med detta kommer det att bli enbart ett begränsat antal personer i framtiden som kommer att vara helt beroende av folkpensioneringen för sin försörjning på ålderdomen, vid svåra sjukdomar eller handikapp m.m. Denna pensionerings funktion att ge kompensation för inkomster som understiger det första basbeloppet kommer därmed att med tiden ytterligare accentueras. En slutsats av detta är att det kan finnas anledning att låta utvecklingen gå i den riktningen att man framdeles lägger större tonvikt vid ATP i det samlade allmänna pensionssystemet än vad som är fallet i dag. Det skulle alltså kunna finnas skäl att för

framtiden något kraftigare betona standardtryggheten framför

grundtryggheten. En annan grund härför är att vad som kan kallas värdet av ATP med tiden kommit att bli relativt begränsat i de lägre inkomstgrupperna och numera också för inkomsttagare i rätt normala inkomstlägen. Det faktiska ekonomiska utbyte som ATP här ger är, som vi redovisar vissa beräkningar om i avsnitt 7.1, nu inte större än att man med visst fog kan göra gällande att in-

komstbortfallsprincipen mer eller mindre kommit att sättas ur spel för

förvärvsarbetande i dessa inkomstlägen. Över huvud taget är pensionssystemet

Allmänna överväganden 201

nu utformat på ett sätt som gör att skillnaderna i disponibel inkomst mellan i skilda under den förvärvsaktiva tiden är pensionstagare inkomstlägen förhållandevis små. i den riktningen talar också den omständigheten att För en utveckling för den allmänna pensioneringen med åren kommit att bli regelsystemet svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat, bl.a. till följd av de många och omfattande förändringar som vidtagits under årens lopp. Detta innebär problem både för de försäkrade och för administrationen. Grundtryggheten består nu av inte mindre än fyra olika komponenter: folkpensioneringens de kommunala bostadstilläggen och de grundbelopp, pensionstillskotten, särskilda skatteförmånerna för folkpensionärer. Denna uppbyggnad innebär att det är svårt för enskilda att överblicka det samlade pensionssystemet och att förutse utfallet av det. Ytterligare vill vi i detta sammanhang framhålla att det knappast är möjligt

att i längden hålla fast vid ett system som innebär att pensionsförmåner utges

med olika belopp till ensamstående och till gifta (och därmed jämställda). Förutom - när det att detta medför en i viss mån betungande administration gäller att avgöra om någon skall anses jämställd med gift eller likställas med ogift - innebär denna nuvarande ordning en bristande överensstämmelse med den princip som hävdas i många andra närliggande sammanhang, nämligen att förmåner bör ges individuell anknytning och inte utformas med beaktande av sådana faktorer som civilstånd, samlevnadsförhållanden m.m. Härtill kommer de särskilda olägenheter som alltid följer med förmåner som förutsätter inkomstprövning, såsom KBT. Med en inkomstprövning följer med nödvändighet nackdelar för såväl försäkrade som administration. Beträffande KBT kan också diskuteras det rimliga och ändamålsenliga i att inom pensionssystemet ha en förmån som på ett så påtagligt sätt styr de berättigades konsumtionsval och som dessutom kan ge upphov till otillfredsställande konsekvenser i bostadspolitiskt hänseende. Här kan ifrågasättas om det inte vore bättre med ett mer generellt konsumtionsstöd som lämnar större valfrihet för pensionstagarna. En särskild fråga som uppkommer vid övervägandena om folkpensioneringen för framtiden är om denna pension också framdeles bör utbetalas med lika för höga belopp till alla som bor här i landet och vilka krav som bör gälla utländska medborgares och utlandssvenskars rätt till sådan pension. Här aktualiseras också spörsmål om konsekvenserna av en anpassning av de svenska folkpensionsreglerna till EG:s regelsystem om pensionsrätt för arbetstagare som varit verksamma i mer än ett land. Dessa särskilda frågor tar vi i avsnitt 7.3 och redovisar där bl.a. principförslag till en upp till behandling regel om anknytning av rätten till folkpension till antalet bosättningsår här i landet under den yrkesaktiva åldern. Allmänt sett innebär det som sagts i det föregående att vi anser att den s.k. bör få företräde framför den s.k. naturaprincipen. I största kontantprincipen bör insatserna för pensionärer bygga på utbetalning av möjliga utsträckning

renodlade pensionsförmåner. En strävan bör enligt vår mening också vara att

få till stånd regler som innebär att pensionstagare beskattas enligt samma principer som andra människor och att sålunda de särskilda skatteförmånerna för pensionärerna på sikt avlägsnas. Detsamma gäller enligt vår mening

202 Allmänna överväganden

beträffande sådana speciellt riktade insatser som subventioner för resor, kulturkonsumtion m.m. I och med att pensionerna ökar också stiger pensionstagarnas betalningsförmåga. På sikt blir det då naturligt att åtgärderna för service, omsorg och vård av pensionstagare i större utsträckning än för närvarande bekostas av dem som utnyttjar åtgärderna och att inslagen av avgiftsftnansiering alltså här ökar. Mot bakgrund av den principiella inställning som vi sålunda redovisat uppkommer frågan om vilka möjligheter som finns att stärka tilläggspensioneringens ställning i det allmänna pensionssystemet. Enligt direktiven har vi också ålagts att undersöka möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar inom pensionssystemet och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning. Vi har därför lagt ned ett betydande arbete på att diskutera pensionssystemets grundläggande konstruktion och på att försöka få till stånd en integrering mellan folk- och tilläggspensioneringen. Resultatet av detta arbete redovisar vi i avsnitt 7.2. Detta vårt arbete har, liksom övervägandena i övrigt i detta betänkande, i uteslutande avsett de som i dag är förvärvsarbetande princip och alltså syftat till att finna lösningar som är ägnade att vara i funktion inom ramen för framtidens pensionssystem. Arbetet har alltså i enbart en mycket begränsad utsträckning tagit sikte på dagens pensionstagare. I fråga om pensionsförmånerna till dessa har vi redovisat våra synpunkter i det föregående. Av stor betydelse för denna senare kategori är också de som för regler gäller indexering av löpande pensionsförmåner. I dag är pensionsförmånerna inom folk- och tilläggspensioneringen värdesäkrade med på så sätt att de beräknas ledning av basbeloppet, som följer prisförändringarna. Basbeloppet är också av betydelse därigenom att den intjänade pensionsrätten inom ATP uppräknas på grundval av basbeloppet. Såväl intjänade som utgående pensioner är på detta sätt värdesäkrade i den meningen att de är konstanta mätta i fast penningvärde. Denna metod för värdesäkring av pensionsförmåner som nu tillämpas inom det allmänna pensionssystemet innebär att pensionärerna garanteras en oförändrad nivå på köpkraften. När pensionsbeloppet är fastställt för en nybliven pensionär är han således för återstoden av livet garanterad en fast levnadsnivå som står i viss relation till den standard pensionstagaren själv hade under den yrkesverksamma tiden. Några reala justeringar, vare sig uppåt eller nedåt, skall i princip inte ske. Pensionärens pension i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster kan däremot förändras över tiden. Den indexeringsmetod som nu gäller får nämligen till följd att pensionärernas standard i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningens försämras vid positiv realtillväxt i ekonomin och förbättras vid negativ ekonomisk tillväxt ju äldre de blir. Sett ur pensionärernas perspektiv leder en varaktigt hög tillväxt i samhällsekonomin till en ökande skillnad i levnadsstandard mellan dem och de förvärvsarbetande. Situationen blir särskilt kännbar ju längre den period är varunder pensionären uppbär pension och ju högre tillväxttakten är. På detta sätt kan konsumtionsutrymmet bli olika stort för olika åldersgrupper bland pensionärerna. För att illustrera det sagda kan som ett ytterlighetsexempel ges en situation med en årlig tillväxt i ekonomin som är så hög som 3 % under en

Allmänna överväganden 203

period av 15 år. I ett sådant läge får pensionären bara sin inflationsskyddade pension medan inkomsttagaren erhåller en real standardförbättring om drygt 55 %. Med de nuvarande reglerna för värdesäkring av pensionsförmåner blir alltså fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer - liksom olika åldersgrupper pensionstagare emellan - beroende av tillväxttakten i ekonomin. Annorlunda uttryckt fördelas en större andel av landets totala konsumtionsutrymme till den icke förvärvsverksamma delen av befolkningen vid lägre tillväxttakt i samhällsekonomin. Uttryckt i procent av lönesumman blir följaktligen kostnaden, dvs. avgiftsuttaget, för en given nivå på pensionsutbetalningarna större ju lägre tillväxttakten i lönesumman är. Det nuvarande värdesäkringssystemet ger med andra ord inte följsamhet till samhällsekonomins utveckling. Som ATP-systemet för närvarande är konstruerat leder även låga tillväxttakter till mycket höga pensionskostnader och till att trycket på att höja avgifterna ökar. Från bl.a. fördelningssynpunkt kan detta utgöra ett allvarligt problem om ekonomin skulle hamna i en relativt lång period med låg eller negativ tillväxt, som exempelvis vid slutet av 1970- och början av 1980-talet. Vid allmänna ökningar i reallönerna - av den storleksordning som kännetecknade perioden närmast efter införandet av ATP-systemet och fram till mitten av 1970-talet - ökar å andra sidan de yrkesverksammas standard i förhållande till pensionärernas. Båda dessa utvecklingslinjer kan leda till starka krav på kompensation från den grupp som får se sin relativa standard sänkt. I denna bemärkelse kan den nuvarande metoden för indexering av pensionsförmåner sägas innehålla ett visst mått av inbyggd politisk instabilitet. Från fördelningspolitisk synpunkt skulle mot bakgrund härav kunna diskuteras om man inte borde försöka finna ett system som innebär att vid realekonomisk tillväxt en viss del av det ökade konsumtionsutrymme som då skapas automatiskt överförs till pensionärerna, och tvärtom vid låg eller negativ tillväxt i ekonomin. Detta skulle bl.a. innebära en utjämning av pensionsnivån mellan äldre och yngre pensionärer. Inte bara när det gäller löpande pensionsförmåner kan nuvarande indexeringsmetod ge upphov till ogynnsamma effekter. Detta kan inträffa även med avseende på intjänade pensionsrättigheter inom ATP-systemet. Vilken som en nybliven pensionär får i förhållande till sin inkomst kompensationsgrad

omedelbart före övergången till ålderspension beror inte enbart på individens

egen livsinkomstkurva utan även på hur samhällsekonomin utvecklats realt sett under tiden före pensioneringstillfället. Eftersom pensionen beräknas på kommer det grundval av medelpenslonspoängen för de 15 bästa inkomståren, vid ekonomisk tillväxt att bli en viss eftersläpning mellan den inkomst som utgör för pensionsberäkningen och den berättigades faktiska inkomst grund vid Ju längre tillbaka i tiden pensionstagarens bästa pensioneringstillfället. inkomstår inföll och ju högre tillväxten varit, desto större blir denna eftersläpningseffekt. Nuvarande regler får alltså till följd en viss omfördelning till nackdel för personer med höga inkomster tidigt i livet. I avsnitt 4.2 har vi redovisat vissa beräkningar till belysning av de angivna förhållandena. Betydelsen av nuvarande indexeringsmetoder för fördelningen

204 Allmänna överväganden

av konsumtionsutrymmet mellan yrkesverksamma och pensionärer har utförligt behandlats av universitetslektorn Agneta Kruse i den rapport, (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet, som hon utarbetat på vårt uppdrag. I kapitel 9 redovisar vi vilka slutsatser vi själva drar av de beskrivna förhållandena och vilka överväganden och ståndpunkter vi mot bakgrund dära. kommer fram till. Ett annat väsentligt samband mellan det allmänna pensionssystemet och den samhällsekonomiska utvecklingen hänför sig tillATP-taket. Med realekonomisk tillväxt ökar de förvärvsarbetandes inkomster i snabbare takt än priserna, och således basbeloppet. I motsvarande mån växer de förvärvsverksammas pensionspoäng. Enligt nuvarande regler ger emellertid enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp rätt till ATP-poäng. Inkomster över detta tak ger inte något pensionsskydd inom den allmänna pensioneringen. Med tiden kommer allt fler - och på mycket lång sikt i princip alla inkomsttagare att få inkomster som överstiger ATP-taket. Hur snabbt detta kommer att inträffa beror på tillväxttakten. Det är huvudsakligen denna process som gör att avgiftsbehovet för den allmänna pensioneringen begränsas eller t.o.m. minskar ett stycke in på 2000-talet vid en tillväxt om 2 % per år eller högre. På lång sikt kommer emellertid samtidigt ATP-systemet att utvecklas till ett nytt folkpensionssystem, dvs. med lika stora pensionsbelopp till alla berättigade. ATP-systemets inkomstrelaterande funktion kommer därmed successivt att gå förlorad (och övertas av avtalspensioner eller privata pensionslösningar). Den fråga som man här måste ställa sig är om denna utveckling bör eller om det allmänna pensionssystemet bör byggas ut på ett eller accepteras annat sätt till att täcka också inkomstdelar överstigande det nuvarande ATPtaket på 7,5 prisbasbelopp. I frågan ligger implicerad spörsmålet om man skall hålla fast vid intentionerna bakom ATP-systemet och även för framtiden syfta till att utge tilläggspensioner som är relaterade till de försäkrades tidigare inkomster. Det rör sig här om en fråga som är av ytterst stor betydelse för såväl den enskilde som samhället och som kräver ett ställningstagande innan den situation som antytts har blivit verklighet, dvs. innan det övervägande antalet förvärvsarbetande har fått inkomster som överstiger ATP-taket. Under vårt arbete har vi ägnat frågan stor uppmärksamhet och noga övervägt olika alternativ. I kapitel 10 redovisar vi dessa våra överväganden och de ståndpunkter som dessa föranleder.

6.4.5 Samspelet med avtalspensionerna m.m.

Som vi beskrivit i avsnitt 6.1.1 omfattas i stort sett alla löntagare i Sverige i dag —förutom av den allmänna pensioneringen - av något av de olika system som finns för tjänstepensionering på grundval av kollektivtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa avtalspensioner har många drag gemensamma med den allmänna pensioneringen. De är obligatoriska och omfattar alla som är verksamma på det aktuella avtalsområdet. Liksom socialförsäkringen i huvudsak finansieras avtalspensioneringarna i allt väsentligt genom skatter och arbetsgivaravgifter, och intjänade pensionsrättigheter är överförbara från ett arbetsmarknadsområde till ett annat om den försäkrade skulle byta yrke. På

SOU 1990: 76 Allmänna överväganden 205

utställer avtalspensionerna också löften om en samma sätt som ATP-systemet viss som är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen.

pensionsnivå

Avtalspensionerna har numera stor omfattning och utgör en betydande del av det samlade sociala trygghetssystemet. De fullgör i huvudsak tre funktio-

ner. För det första ger de rätt till pensionsförmåner i vissa situationer när

sådan rätt inte föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesområden med lägre pensionsåldrar än 65 år och i viss utsträckning på område. För det andra utges från avtalsefterlevandepensioneringens ofta ett visst tillägg till pensionsförmånerna från den pensioneringarna allmänna försäkringen. Schablonmässigt kan detta tillägg till dem som varit oavbrutet yrkesverksamma under en längre tid sägas motsvara 10-15 % av den pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger vissa avtalspensioneringar - med undantag för STP-systemet som gäller för privatanställda arbetare rätt till pension också för inkomstdelar över 7,5 basbelopp. Dessa avtalspensioneringar är av väsentlig betydelse inte bara för enskildas pensionstrygghet utan också för samhällsekonomin, bl.a. när det gäller och utbudet av arbetskraft. Detta har vi utvecklat i kapitel 3. sparandet Frågan tas upp också i den expertrapport till oss av professor Eskil Wadensjö, Ekonomiska aspekter på avtalspensionerna, som publiceras i SOU 1990:78. Där behandlas ingående även bl.a. de omfördelningseffekter mellan män och kvinnor samt mellan hög- och låginkomsttagare som avtalspensionerna ger upphov till. Som nyss nämnts grundas dessa tjänstepensioneringar på kollektivavtal mellan arbetsmarknadsparterna. Det innebär att vi här inte kan och inte heller bör anlägga några synpunkter på uppbyggnaden och utformningen av dessa system. Emellertid är det inte möjligt att göra några bedömningar om utvecklingen av den allmänna pensioneringen utan att hänsyn tas också till Härför talar bl.a. de sistnämndas samhällsekonomiska återavtalspensionerna. verkningar. De olika pensionssystemen hör i flera hänseenden nära samman. Det alldeles övervägande antalet personer i Sverige kommer i framtiden att få ersättning från både det allmänna och de avtalsbaserade pensionssystemen. Och det är det samlade ekonomiska utfallet som är av betydelse för den enskilde pensionären. Vissa regler i den allmänna pensioneringen är också av direkt betydelse för avtalspensioneringarnas utveckling. Enligt vår mening framstår det som en ändamålsenlig funktionsuppdelning att genom avtalspensioneringarna ges ersättning för vissa andra pensionsfall än de som den allmänna pensioneringen täcker. Den allmänna pensioneringen måste med nödvändighet utformas efter generella bedömningsgrunder och ges en i viss mån schabloniserad Inom avtalspensioneringarns ram utformning. finns helt andra möjligheter att tillgodose olika önskemål som kan finnas hos speciella grupper på arbetsmarknaden om t.ex. tidigare pensionsavgång. Genom avtalspensionerna kan sådana önskemål förverkligas på ett flexibelt sätt och anpassas till de olika gruppernas intressen och speciella förutatt ifrågasätta denna funktionsuppdelning finns sättningar. Någon anledning alltså inte enligt vår uppfattning. Tvärtom anser vi det vara en fördel att till de där de

frågor av detta slag kan lösas i nära anknytning yrkesområden

uppkommer. andra funktion, att utgöra ett komplement till Avtalspensioneringarnas

206 Allmänna överväganden

pensionsförmånema från den allmänna försäkringen, medför att en löntagare i normala inkomstlägen kan räkna med att som ålderspensionär få ett tillägg till den allmänna pensionen, som i regel utgör ca 65 % av den tidigare inkomsten, om 10-15 % av slutlönen och därmed få en sammanlagd bruttopension om 75-80 % av de föregående inkomsterna. Vid pensionering i förtid av t.ex. arbetsmarknadsskäl eller på grund av arbetsskada kan kompensationsgraden vara väsentligt högre och i vissa fall t.o.m. överstiga 100 % (se Eskil ovan nämnda Huruvida

Wadensjös expertrapport). detta är en rimlig

och väl awägd pensionsnivå eller inte vill vi inte framföra några synpunkter om. Olika individer kan här ha olika preferenser. Ytterst handlar det, som vi utvecklar i andra delar av detta betänkande, om ett val mellan konsumtion under den yrkesverksamma delen av livet och under tiden som pensionär. En slutsats som vi dragit är emellertid att vi inte funnit det motiverat att föreslå någon ändrad fördelning mellan det allmänna och de avtalsbaserade pensionssystemen på så sätt att vi förordar en höjning av den allmänna pcnsioneringens kompensationsgrad under åberopande av att de allra flesta människor redan erhåller högre pension än vad den allmänna pensioneringen utger. Och även om detta trots allt skulle anses önskvärt av mer principiella skäl talar

ñnainsieringshänsyn bestämt mot åtgärder med denna inriktning.

Vi vill också understryka det väsentliga i att hänsyn tas till de finan- Sieringskrav som avtalspensioneringarna ger upphov till och den belastning detta kommer att innebära för de samtida yrkesverksamma framöver. I avsnitt 6.3.4 har Vi gcett vissa uppgifter till belysning av utgiftsutvecklingen framöver inom dessa pensionssystem. När man bedömer utvecklingen framöver av utbetalningarna inom den allmänna pensioneringen är det sålunda viktigt att hålla i minnet att en inte oväsentlig del av det tillgängliga löneutrymmet tas i anspråk fölr finansiering av olika kompletteringspensioner. Skulle den ekonomiska tiillväxten framöver bli mindre måste gynnsam och man därför överväga ändlringar av reglerna och förmånsnivåerna för den allmänna pensioneringein, måste rimligen beaktas också de ñnansieringskrav som avtalspensionezrna ställer på de då yrkesverksamma. Måhända kan dessa i denna Situation andra vilja göra prioriteringar än dagens generationer yrkesaktiva oczh pensionerade. Det lär alltså knappast komma i fråga att i en sådan situatioin låta hela bördan falla på folk- och tilläggspensionerna, som ju svarar för mäinniskors primära grund- och standardtrygghet utan att fästa blicken också på de kollektivavtalsreglerade pensionsordningarna. Av betydelsse i sammanhanget är också att de statliga och kommunala

avtalspensionexingarna är utformade enligt principen om bruttosamordning

med de allmämna pensionerna. En pensionerad offentliganställd garanteras en pensionsnivå :som relateras till hans slutlön resp. till lönen under de sista yrkesverksamma åren. En konsekvens härav är att kostnaderna för de statliga och kommumala tjänstepensionssystemen blir speciellt beroende av den ekonomiska tilllväxten. Vid snabb tillväxt stiger reallönerna och därmed också underlaget för- berälming av avtalspensionen medan ATP-pensionens underlag - som är berooende av inkomsterna under de 15 bästa åren - inte räknas upp i samma takt. Utgifterna för de offentliganställdas pensioner ökar därför i en Situation av detta slag. Vid lägre ekonomisk tillväxt blir däremot denna effekt inte alls lika uittalad. Och skulle tillväxten bli negativ kan konsekvensen bli -

Allmänna överväganden 207

som kunde ske beträffande de statliga avtalspensionerna under början av 1980-talet - att ingen kompletteringspension alls utges. I ytterligare ett hänseende är utvecklingen framöver av avtalspensionerna direkt avhängig av hur reglerna för den allmänna pensioneringen är utformade. Det gäller med avseende på ATP-taket. Skulle detta för framtiden ligga fast vid 7,5 basbelopp, kommer avtalspensioneringarna att successivt få överta en allt större del av det samlade pensionsskyddet för människor här i landet. Därmed skulle också så småningom utbetalningarna av avtalspensioner och utgifterna härför stiga markant. Närmare beräkningar om storleksordningen av den omfördelning som i en sådan situation kommer att äga rum har vi redovisat i avsnitt 4.4. I ett läge där ATP-taket ligger fast vid 7,5 basbelopp kommer, om vi får positiv ekonomisk tillväxt framöver, efter hand allt fler personer att få inkomster som överstiger detta tak. På lång sikt kommer ATP-systemet då, som vi framhållit i det föregående, att utvecklas till ett folkpensionssystem, med lika stora förmåner för alla berättigade, på en högre nivå än nuvarande folkpensionering. Uppgiften att svara för standardskyddet kommer i ett sådant läge att övertas av avtalspensionerna, om reglerna för dessa inte ändras. Dessa pensioners roll och omfattning - liksom kostnaderna för dem kommer alltså då att kraftigt öka i betydelse, och fördelningen mellan de allmänna och de avtalsbaserade systemen kommer att ändras på så sätt att tyngdpunkten i pcnsionsskyddet successivt överflyttas till avtalspensioneringarna. Dessa kommer då att bli mer av alternativ än komplement till den allmänna pensioneringen. En utveckling som den anförda kan medföra även samhällsekonomiska konsekvenser, bl.a. för sparandet i ekonomin och därmed för den ekonomiska tillväxten. Vid sidan av avtalspensionerna och de allmänna pensionerna har många människor numera skaffat sig ett kompletterande pensionsskydd genom att teckna fiivilliga pensionsfbrsdlaingar. I bilaga A (avsnitt 5) beskriver vi en del regler som gäller för sådana pensionsförsäkringar. Och i bilaga C (avsnitt 3) redovisar vi vissa uppgifter angående omfattningen av dessa. Vi har inte sett det som vår uppgift att framföra några egentliga synpunkter på denna form för komplettering av pensionsskyddet. Regelsystemen för dessa försäkringar ligger vid sidan av de områden som vi haft att utreda och avser bl.a. beskattning av dem och rätten till avdrag för erlagda premier till försäkringarna. Vi vill här endast framhålla att tecknandet av en pensionsförsäkring av detta slag är av stort värde för enskilda som prioriterar konsumtion på äldre dagar framför konsumtion i nuläget. Härtill kommer att det för vissa grupper på arbetsmarknaden, t.ex. egenföretagare, kan finnas ett behov av att komplettera sitt pensionsskydd genom en privat pensionsförsäkring för att erhålla motsvarande skydd som löntagarna tillförsäkras genom avtalspensionerna. Vi kommer alltså i detta betänkande att i princip inte vidare beröra de privata pensionsförsäkringarna. I ett hänseende tar vi dock upp dem. Det gäller frågan om det finns anledning att nu på nytt tillskapa en pensionsförsäkring i offentlig regi - t.ex. genom försäkringskassorna - att erbjudas dem som önskar komplettera den allmänna pensioneringens pensionsförmåner men som tvekar inför tanken att anlita ett privat försäkringsbolag härför. Våra

208 Allmänna överväganden

överväganden och förslag i detta hänseende redovisar vi i kapitel 13.

6.5 Allmänna med till

synpunkter hänsyn utgiftsut-

framöver

vecklingen

6.5.1 Den förväntade

utvecklingen

Under den tid som ATP-systemet har varit i funktion har kostnaderna för den allmänna pensioneringen ökat mycket både realt sett och i kraftigt förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Orsakerna härtill har vi i korthet angett i bl.a. avsnitten 6.1.4 och 6.1.5. Denna utveckling kan förväntas fortsätta under åren framöver och accentueras från ca år 2010. I avsnitt 6.3 har vi redovisat beräkningar om den utveckling som är att förvänta i detta avseende. Orsakerna bakom de väsentligt ökade kostnaderna för ATP-systemet framöver är i huvudsak desamma som de vilka legat bakom den hittillsvarande utvecklingen. Att ATP-utbetalningarna stiger i omfattning under åren framöver beror alltså till viss del på att genomsnittspensionen per pensionstagare kommer att bli större också mätt i reala termer. Grunden härtill är ATP-systemets successiva mognad och övergång till ett fullfunktionsstadium. Varje ny årgång nytillkomna pensionärer kommer att ha tjänat in genomsnittligt fler år med pensionspoäng och även ha en genomsnittspoäng som är högre än de tidigare pensionstagarna. Detta är delvis en följd av att övergångsbestämmelserna för ATP förlorar i betydelse och att - som vi beskrivit i avsnitt 6.1.3 - utrymmet för att utan reducerande inverkan på tilläggspensionen vara borta från arbetsmarknaden resp. ha år med lägre inkomster än eljest blir allt större för varje år, fram till år 2009 då ATP-systemet i detta hänseende kan sägas ha nått fullfunktionsstadiet för dem som då går i ålderspension (men däremot inte för de vid den tiden redan pensionerade). Att den genomsnittliga medelpensionspoängen för de nytillkomna pensionstagarna kommer att stiga är emellertid också en följd av de gällande reglerna för uppräkning av intjänad pensionsrätt, som medför att pensionspoängen för varje år blir allt högre vid reallöneökningar. Ett annat skäl till ATP-utbetalningarnas tillväxt är den demografiska utveckling som kan förutses efter sekelskiftet. Antalet personer i befolkningen som är 65 år eller äldre beräknas fr.o.m. denna tidpunkt och fram till år 2025 öka med 400 000, vilket innebär att andelen i denna åldersgrupp ökar från 17 till 21 % av hela befolkningen. En grund härtill är att det under åren från ca år 2005 är stora födelsekullar som övergår i ålderspension. Under denna tid ålderspensioneras de s.k. 40talisterna. En annan grund är att den genomsnittliga livslängden här i landet beräknas gå upp också under tiden framöver. Detta innebär att en enskild pensionstagare i genomsnitt kommer att uppbära pension under längre tid än vad som varit fallet beträffande de pensionärer som avlider under samma tid. Samma effekt, att pension uppbärs under längre tid än tidigare, uppkommer till följd av de reformer på pensionsområdet som beslutats under de senaste decennierna med bl.a. sänkt allmän pensionsålder och utökade möjligheter till förtidspension.

Allmänna överväganden 209

Samtidigt som pensionsutbetalningarna sålunda kommer att öka visar gjorda prognoser entydigt på att det efter år 2005 och fram till år 2025 kommer att inträda en viss nedgång när det gäller antalet förvärvsverksamma och antalet arbetade timmar här i landet (se avsnitt 6.2.2). Detta får till följd att från de förvärvsverksamma till pensionssystemet kommer avgiftsinkomsterna att stagnera. medför de angivna förhållandena att relationen mellan Sammantagna pensionärer och förvärvsarbetande kommer att förändras påtagligt till de yrkesaktivas nackdel och att belastningen på dessa när det gäller att finansiera pensionerna kommer att stiga. En följd av den minskning av antalet sysselsatta som är att förvänta blir, som vi utvecklat i avsnitt 6.2.3 och 6.2.4, att tillväxten i samhällsekonomin kan riskera att bli lägre än tidigare. En sådan utveckling skulle ytterligare bidra negativt till belastningen på de förvärvsverksamma eftersom pensionssystemet sådant det nu är uppbyggt är mycket känsligt för variationer i den ekonomiska tillväxten. Detta har vi utförligt beskrivit i det föregående.

6.5.2 Handlingsalternativ

Man måste räkna med att pensionssystemets ekonomi även i en situation med en positiv ekonomisk tillväxt kan komma att utsättas för påfrestningar, inte inom det närmaste dryga decenniet men ett stycke in på 2000-talet. För att avhjälpa dessa påfrestningar och på sikt garantera pensionssystemets stabilitet fordras en långsiktig ekonomisk tillväxt på drygt 2 %. Svårigheter kan emellertid uppkomma att även i ett läge med god real tillväxt i samhällsekonomin upprätthålla det positiva bidrag till det samhälleliga sparandet som ATP-systemet hittills lämnat. Detta kan få konsekvenser för bytesbalansens utveckling. Skulle däremot den reala tillväxten bli lägre än kring 2 % per år i genomsnitt uppkommer större problem att trygga pensionssystemets finansiering. Dessa problem är emellertid inte olösliga. Vad som krävs är något mer ingripande och från alla synpunkter kanske inte helt önskvärda åtgärder. I det följande anger vi vissa handlingslinjer som skulle kunna övervägas i en situation av nu berört slag. Som vi utvecklat i avsnitt 6.2.4 har vi antagit att den genomsnittliga reala ekonomiska tillväxten blir högre under det närmaste decenniet framöver än under perioden efter sekelskiftet. Med tanke på att sysselsättningsutvecklingen väntas bli långsammare under 2000-talets första årtionden än under 1990talet kan BNP-tillväxten under 2000-talets början avta i förhållande till åren dessförinnan. Som framgår av redovisningen tidigare i detta kapitel skapar en sådan finansieringssvårigheter och ställer krav på utveckling betydande markanta avgiftshöjningar och/eller åtgärder på utgiftssidan. Frågor som uppkommer i denna situation är vilka åtgärder som står till förfogande för att komma till rätta med de finansieringsproblem som då uppstår och vilken eller vilka av möjliga alternativ som lämpligen bör sättas in. De ökade utgifterna för pensioner har varit en viktig orsak till att skatteoch avgiftstrycket successivt har höjts här i landet under de decennier som

210 Allmänna överväganden

gått sedan ATP-systemet infördes. Som vi utvecklat i kapitel 3 och 5 är kvoten mellan skatter/avgifter och BNP nu internationellt sett mycket hög i Sverige (56 % av BNP jämfört med kring 40 % i genomsnitt i EG).

En utgångspunkt i den ekonomiska politiken är att

(jfr prop. 1990/91:39) det samlade skatte- och avgiftstrycket inte bör höjas utan på sikt bör minskas. Målet är att sänka de offentliga utgifternas andel av BNP för att möjliggöra en sänkning på sikt av skattetrycket. Några möjligheter att ytterligare höja det samlade skatte- och avgiftstrycket således inte. Förutom de föreligger konsekvenser en höjning skulle få för de förvärvsarbetande och deras utrymme för reallöneförbättringar skulle en åtgärd av detta slag i sig påverka

finansieringsförutsättningarna genom den inverkan den skulle ha på

förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i framtiden (se kapitel 3). Förutom effektivitets- och tillväxtargument mot ett ökat skatteuttag ställer vårt ökade beroende av omvärlden krav på en anpassning av Sveriges skattetryck i riktning mot andra länders lägre nivåer. Eventuella höjningar av ATP-avgifterna måste därför ske inom ramen för ett totalt sett oförändrat eller på sikt sänkt skatte- och avgiftstryck. Det innebär att i en sådan situation andra skatter och avgifter måste sänkas, vilket i sin tur förutsätter minskade utgifter eller besparingar och omprövningar inom andra delar av den offentliga verksamheten. Teoretiskt kan problemen lösas på i huvudsak endera av två vägar eller genom en kombination av dessa. Antingen kan man försöka få till stånd större inkomster till pensionssystemet genom höjda avgifter, inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftsuttag, eller genom en utökning av

avgiftsunderlaget. Eller också kan man genom olika åtgärder åstadkomma

reduceringar av utgifterna för pensionssystemet genom minskade pensionsförmåner per pensionstagare eller genom inskränkningar av kretsen pensionsberättigade. Den allmänna pensioneringen finansieras i dag genom arbetsgivaravgifter och avgifter från försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Enligt våra direktiv skall vi inte ifrågasätta denna metod för finansiering av den allmänna pensioneringen. Detta innebär att en fortsatt

avgiftsfinansiering har varit en utgångspunkt för våra överväganden. Det

betyder också att vi under vårt arbete inte prövat alternativ till denna finansieringskälla som diskuterats i olika andra sammanhang, t.ex. en breddning av avgiftsbasen till att avse också andra produktionsfaktorer än arbete eller finansiering helt eller delvis med mervärdeskatt. Inte heller har vi övervägt möjligheterna till finansiering av ATP-systemet med bidrag av allmänna skattemedel eller ökad sådan finansiering av folkpensioneringen. I stället har vi utgått från att ATP-systemet också fortsättningsvis skall finansieras med avgiftsinkomster och med avkastningen på AP-fondens medel. Det finns anledning att framhålla att de finansieringsproblem som blottas i ett lågtillväxtscenario egentligen är uttryck för potentiella fördelningsmässiga spänningar mellan generationerna. Även bortsett från avgiftshöjningars oförmånliga samhällsekonomiska effekter - och på t.ex. arbetskraftsutbud - är därför ett kraftigt ökat uttag av pensionsavgifter en orealistisk inflation tanke. En utveckling där de reala lönerna exkl. avgifter kanske sjunker parallellt med att pensionsnivåerna i relation till förvärvsinkomsterna blir allt

Allmänna överväganden 211

högre är knappast acceptabel för de yngre generationerna. Dessa torde inte heller för egen del vara intresserade av att som barnfamiljer leva under knappa omständigheter, för att som framtida pensionärer kunna emotse en mycket hög pensionsstandard. (Frågan om de disponibla inkomsternas fördelning över livscykeln har behandlats av Agneta Kruse i hennes rapport till oss, Pensionssystemets stabilitet, SOU 1988:57.) Höjda pensionsavgifter (som leder till en ökning av det samlade skatte- och avgiftstrycket här i landet) kan alltså leda till att pensionärernas standard utvecklas mer gynnsamt än övriga generationers. Detta kan leda till skärpta fördelningskonflikter såväl mellan generationerna som inom gruppen förvärvsarbetande, där utrymmet för egentliga löner minskar. De högre avgiftsuttagen och de skärpta fördelningskontlikterna kan få en negativ effekt på konkurrenskraft och inflation. Inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck finns, om tillväxten blir tillfredsställande, möjligheter att utrymme kan skapas för en växling mellan folkpensions- och ATP-avgifter och i någon mån delpensionsavgiften. Men även motsvarande avgiftsväxlingar i förhållande till andra områden inom och utanför socialförsäkringen är möjligheter som inte bör utelämnas från diskussionen om finansieringen av ATP. I kapitel 11 och 12 återkommer vi till dessa frågor. Ett annat sätt att öka pensionssystemets inkomster är att avgiftsunderlaget blir större. Detta kan ske därigenom att fler personer har förvärvsinkomst och bidrar till avgiftsbetalningen. Det kan också äga rum i den formen att de föwärvsverksamma får högre inkomster t.ex. genom att den totala årliga arbetstiden eller den genomsnittliga arbetstiden per vecka stiger. Ytterligare en möjlighet är att avgifter tas ut på förmåner och ersättningar som för närvarande inte är avgiftspliktiga. Prognoser om arbetstider framöver har vi redovisat i avsnitt 6.2, där vi också något diskuterat vilken utveckling som är att förvänta i dessa hänseenden. Till grund för de beräkningar om pensionssystemets utveckling framöver som vi redovisar i detta betänkande ligger de antaganden som vi där beskrivit. Som framgår av diskussionen i de nämnda avsnitten finns det faktorer som talar både för och emot en ökning resp. en minskning av medelarbetstiden per sysselsatt. Förutsättningarna för att med användning av pensionssystemets regler påverka dessa faktorer torde vara relativt begränsade. Möjligheterna att få till stånd en utökning av antalet personer i arbetslivet torde vara större än när det gäller en ökning av medelarbetstiden per person. Vad som är av betydelse i detta sammanhang är att på olika vägar försöka ta tillvara den arbetskraftspotential sorr1 finns i landet. I avsnitt 6.2.4 har vi berört den frågan. Vi vill här på nytt understryka vikten av att alla som kan och vill får tillfälle att delta i arbetslivet. Ju fler som förvärvsarbetar, desto större kan den ekonomiska tillväxten och därmed avgiftsunderlaget bli. Vad som här kan bli av betydelse är olika åtgärder för att bidra till en fortsatt ökning av förvärvsintensiteten hos bl.a. kvinnor. Det är också väsentligt att den ekonomiska politik för full politiken lyckas och att det bedrivs en fortsatt sysselsättning så att arbetslösheten kan hållas nere. Som vi framhållit i avsnitt 6.2.4 kan också invandringspolitiken utformas på ett sätt som gör att fler

2 12 Allmänna överväganden

invandrare kommer in på den svenska arbetsmarknaden och bidrar till en ökning av den totala lönesumman. I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi pekat på önskvärdheten av att fler äldre stannar kvar på arbetsmarknaden också efter det att de uppnått den allmänna pensionsåldern. Vi har där också lagt fram olika förslag med syfte att underlätta för äldre att fortsätta att delta i arbetslivet. Bl.a. föreslog vi att påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag av ålderspension skulle höjas, ett förslag som genomförts i lagstiftningen med verkan fr.o.m. den 1 juli 1990. Vi lade i betänkandet vidare fram förslag till en ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd av innebörd att enskilda enligt den lagen - med fortsatt dispositiva lagregler - skulle fram till 67 års ålder. I ges rätt till bibehållet anställningsskydd propositionen 1990/91:25, som nyligen lämnats till riksdagen, har regeringen redovisat förslag till ändrad lagstiftning - att träda i kraft den 1 januari 1991 på grundval av detta vårt förslag. I det nämnda betänkandet har vi också framhållit vikten av insatser för att förbättra arbetsmiljön och i rehabiliterande syfte. Om man genom åtgärder i dessa hänseenden kan tå till stånd en minskning av förtidspensioneringen och de långvariga sjukfallen, kan fler människor vara kvar i arbetslivet och finns det stora samhällsekonomiska vinster att hämta (se avsnitt 6.2.4). Sammanfattningsvis vill vi här alltså framhålla betydelsen av åtgärder för att åstadkomma ett så stort arbetsutbud som möjligt här i landet. Får sådana insatser effekt leder de till inte bara en ökning av avgiftsinkomsterna för pensionssystemet utan kan de också i vissa fall medverka till en reducering av systemets utgifter. När det gäller frågan om en utökning av avgiftsunderlaget till att avse också andra förmåner och ersättningar än de som nu är avgiftspliktiga redovisar vi överväganden i kapitel 11 och 12. Där behandlar vi även spörsmålet om på vilka delar av inkomsten avgifterna skall beräknas. I detta sammanhang kan finnas anledning påpeka att utformningen av pensionssystemet i sig kan vara av betydelse för utbudet av arbetskraft, såväl när det gäller antalet personer i förvärvslivet som antalet arbetade timmar per person. Generellt sett bör den anknytning som i ATP-systemet finns mellan förvärvsinkomsterna och pensionen verka stimulerande på arbetsutbudet. Som vi konstaterat i det föregående har emellertid systemet försetts med många och långtgående fördelningspolitiska inslag som kan reducera eller eliminera denna effekt. Vi vill här också hänvisa till vad vi i avsnitt 6.2.2 anfört om effekterna av arbetstidsförkortningar på arbetsutbudet. Den andra huvudinriktningen för att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter inom det allmänna pensionssystemet är att reducera utgifterna inom systemet. Detta kan ske antingen genom att den genomsnittliga pensionen per pensionstagare reduceras eller också genom att antalet personer med pensionsförmåner minskar. I fråga om förmånsnivåerna vill vi inledningsvis betona att det av naturliga skäl knappast kan bli aktuellt att diskutera en sänkning av folkpensionsnivåerna. En åtgärd av denna innebörd skulle drabba dem som är sämst ställda och som har små eller inga möjligheter att kompensera sig för sänkningen på andra vägar.

Allmänna överväganden 213

Däremot kan diskuteras ATP-systemets kompensationsgrad i ett läge med en oförmånlig ekonomisk situation och där belastningen på de yrkesverksamma blir sådan att fördelningsproblemen blir mera påtagliga. En kompensationsgrad om 60 %, som inom ATP, är internationellt sett relativt hög (jfr översikten i bilaga D över pensionsreglerna i andra länder). En sänkning av denna AT?-systemets kompensationsgrad skulle vara ett mycket verkningsfullt medel att reducera pensionsutbetalningarna. Nedskärningarna skulle också med en sådan åtgärd ha en fördelningspolitiskt mer tillfredsställande profil än många alternativa lösningar, eftersom pensionstagare med lägre inkomster skulle, till följd av förefintligheten av folkpensioneringen, drabbas relativt sett lindrigare än pensionärer med högre inkomster. I en sådan situation måste dessutom rimligen beaktas de samlade pensionsförmånerna och eventuella reduceringar av kompensationsgraden för pensionstagare diskuteras med beaktande även av de förmåner som utges inom ramen för avtalspensionerna. Också dessa finansieras i stor utsträckning med skatter och avgifter från de samtida förvärvsarbetande och tar därmed i anspråk produktionsresultatet. Vi vill här sålunda erinra om vad vi anfört i avsnitt 6.4.5. Ett annat alternativ för att i ett läge med låg tillväxt och finansieringsproblem åstadkomma en bättre följsamhet mellan avgiftsinkomsterna från de förvärvsarbetande och utbetalningarna av pensionsförmåner till pensionärer skulle kunna vara vissa förändringar av metoden för indexering av utgående pension. Denna indexering skulle då kunna utformas på ett sätt som innebär att det i regelsystemet byggs in en större följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Ett sätt att uppnå detta syfte skulle kunna vara att full uppräkning av pensionsförmånerna i relation till prisutvecklingen görs enbart under förutsättning att den ekonomiska tillväxten är positiv och ligger inom ramen för ett visst, närmare angivet intervall som fastställs med beaktande av vad som kan anses motiverat ur resursfördelningssynpunkt. Skulle tillväxten bli lägre, skulle då uppräkningen av pensionerna göras något långsammare än enligt de nuvarande reglerna. Om å andra sidan den ekonomiska tillväxten skulle överstiga den övre gränsen i detta intervall, skulle finnas utrymme för att automatiskt ge pensionstagarna inte bara full prisupputan dessutom viss del av den standardförbättring som en sådan räkning medför för de yrkesverksamma. En närmare diskussion om utveckling möjligheterna att komplettera pensionssystemet med en följsamhetsindexering av detta slag för vi i kapitel 9, till vilka överväganden vi här vill hänvisa. En annan väg för att - på längre sikt - få till stånd en reducering av pensionsutbetalningarna som skulle kunna vara lämplig att tillgripa inför en situation med stora ekonomiska problem skulle kunna vara en förändring av reglerna för intjänande av rätt till ATP. Som vi utvecklat i det föregående anser vi att man bör diskutera ändringar av de s.k. 15- och 30-årsreglerna inom ATP i syfte att få till stånd ett bättre försäkringsmässigt samband inom pensionssystemet. Men en sådan åtgärd skulle också kunna övervägas som en metod för att långsiktigt minska pensionssystemets utgifter inför ett läge med stora ekonomiska påfrestningar på detta. Hur sådana ändringar skulle slå fördelningspolitiskt och vilka synpunkter som talar för och emot en lösning enligt denna linje är frågor som vi utförligt tar upp i avsnitt 8.2.

214 Allmänna överväganden

Ett alternativ till sänkta pensionsförmåner är, som tidigare nämnts,

reduceringar av kretsen förmånsberättigade. Sådana kan

minskningar åstadkommas på olika vägar. En åtgärd som skulle medföra rätt väsentliga kostnadsbesparingar skulle vara en höjning av den allmänna pensionsåldern. Den tid varunder pension av en enskild individ uppbärs i genomsnitt skulle Härigenom förkortas och därmed skulle kostnaderna för ålderspensioner minska. En höjning av den allmänna med t.ex. två år innebär pensionsåldern en budgetmässig effekt i form av minskade för m.m. samt ökade skatte- och utgifter folkpension avgiftsinkomster från dem som förvärvsarbetar efter fyllda 65 år - som kan uppskattas till ca 5 000 milj. kr. per år. Härtill kommer minskade ATPutbetalningar och ökade avgiftsinkomster till ATP-systemet som kan beräknas utgöra sammanlagt närmare 6 000 milj. kr. Totalt sett skulle en höjd allmän pensionsålder med två år sålunda innebära minskade och ökade utgifter inkomster som kan uppskattas till närmare 11 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 2 % av avgiftsunderlaget för närvarande. I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi understrukit angelägenheten av en höjning av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern, som i dag ligger flera år under den lagstadgade. Det kan åstadkommas i första hand genom en minskning av förtidspensioneringen. Som vi påpekat i betänkandet inger den utveckling som ägt rum under senare år på förtidspensionsområdet betänkligheter från såväl mänskliga som samhällsekonomiska utgångspunkter. Det är i dagens läge en mycket angelägen uppgift att bryta denna utveckling. Detta kan åstadkommas genom en effektivare samt för att förbättra rehabilitering genom åtgärder arbetsmiljöerna och förändra arbetslivet också i andra hänseenden. I detta vill vi också erinra om det symposium som vi anordnade sammanhang i juni 1989 om förtidspensioneringens omfattning, orsaker och verkningar och om

åtgärder för att ändra den pågående utvecklingen i en mer positiv riktning.

Ett referat av anförandena vid symposiet har publicerats i särskild ordning. Vi vill här på nytt betona vikten av att den s.k. arbetslinjen hävdas på socialförsäkringens område. Aktiva åtgärder för placering i arbetslivet måste prioriteras framför passiva insatser som utbetalning av kontantstöd. I all möjlig utsträckning bör människor få hjälp att behålla eller komma tillbaka till ett arbete. Enbart då det framstår som helt omöjligt att få till stånd ett sådant resultat och då alla rehabiliteringsmöjligheter är prövade bör komma i fråga att förtidspension eller sjukbidrag träder till. Skulle insatser med av denna tillämpning s.k. arbetslinje ge goda resultat och leda till en påtaglig sänkning av det s.k. ohälsotalet i enlighet med de mål härför som sätts upp, skulle en följd vara en minskning av utbetalningarna av förtidspension inom den allmänna försäkringen. Detta skulle medföra en reducering av pensionsutgifterna framöver, samtidigt som avgiftsinkomsterna till pensionssystemet skulle öka till följd av ökningen av antalet förvärvsverksamma. I samma riktning kan antas verka den ändring av reglerna för förtidspension som vi föreslagit i det nämnda betänkandet (SOU 1989:101), nämligen avskaffande av rätten till förtidspension skäl. på rent arbetsmarknadsmässiga Beslut härom har nyligen fattats av riksdagen, och ändrade träder i regler

Allmänna överväganden 215

kraft den 1 oktober 1991. I detta sammanhang vill vi också erinra om den reform av efterlevandepensioneringen inom den allmänna försäkringen som trädde i kraft den 1 januari 1990 och som grundas på tidigare förslag av oss i betänkandet (SOU 1987:55) Efterlevandepension. På sikt innebär denna reform en uppbromsning av kostnadsutvecklingen för efterlevandepensioner och en minskning av kostnaderna i förhållande till tidigare gällande regler i storleksordningen 15 miljarder kronor per år (i dagens penningvärde). Detta motsvarar ca 2 % av avgiftsunderlaget och innebär att finansieringen av ATP-systemet i framtiden hade tett sig betydligt svårare utan denna reform. Ytterligare ett huvudalternativ som kan diskuteras inför den kostnadsbelastning som det allmänna pensionssystemet kommer att utsättas för ett stycke eller in på 2000-talet är - vid sidan av åtgärder för att öka inkomsterna minska utgifterna - att låta AP-fonden och dess avkastning spela en större roll än för närvarande för finansieringen av ATP-förmånerna. Som framgår av redovisningen i bl.a. avsnitt 6.3 kan olika förhållanden som är av betydelse för det allmänna pensionssystemet förutsättas vara relativt sett mer gynnsamma under de närmaste 10-20 åren än under tiden närmast därefter. Mot bakgrund härav kunde komma i fråga att under 1990-talet - inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck - ta ut något högre avgifter till ATP-systemet än vad som erfordras med hänsyn till pensionsutbetalningarna och fondera överskottet i AP-fonden. Fonden skulle då tillväxa i omfattning under 1990-talet och några år därefter. Avkastningen och även fondkapitalet skulle bli större än eljest och skulle kunna tas i anspråk för betalning av löpande pensionsförmåner under de år senare när påfrestningarna blir större och när det annars skulle kunna uppkomma ett behov av avgiftshöjningar. Med en sådan generationsutjämnande fondering skulle alltså belastningen på pensionssystemet under tiden efter år 2005-2010 kunna pareras helt eller delvis. En fonduppbyggnad på detta sätt under den närmaste tiden framöver skulle alltså betyda att delar av den börda som framöver skulle falla på de då yrkesaktiva i stället överflyttas till dagens förvärvsverksamma, dvs. framtidens En åtgärd med denna inriktning skulle sålunda innebära att pensionärer. belastningen delas mellan generationerna och att de stora grupper som kommer att gå i pension under tiden närmast efter åren 2005-2010 kommer

att få bidra med en viss del av finansieringen av pensionsförmånema till sig

själva. Större jämlikhet skulle härigenom skapas mellan nuvarande och kommande generationer förvärvsarbetande, och stabiliteten i pensionssystemet skulle öka. Härtill kommer att en fonduppbyggnad på sätt här antytts skulle medföra också vissa positiva effekter på det samhälleliga sparandet och för den ekonomiska tillväxten. Ett ökat inslag av fondering under de goda åren närmast framöver är med hänsyn till bl.a. det anförda också ett alternativ som har förespråkats av OECD i en rapport år 1989 om utvecklingen av i industriländerna (Ageing Populations: Economic Effects pensionssystemen and Implications for Public Finance. OECD Department of Economics and Statistics, Working Papers No. 61, January 1989). Samtidigt måste hållas i minnet att en generationsutjämnande fonduppbyggnad i enlighet med vad som här diskuteras skulle innebära att avgiftsuttaget

216 Allmänna överväganden

skulle bli högre under åren framöver. En sådan ökning av avgiftsbelastningen medför negativa effekter, som vi utvecklat i detta avsnitt. En strävan tidigare måste därför vara att höjda ATP-avgifter i syfte att få till stånd en större

fondering pareras med motsvarande sänkningar av andra avgifter eller skatter,

så att det totala skatte- och avgiftstrycket inte stiger. Olika strategier för utvecklingen av AP-fonden framöver har behandlats av professor emer. i hans expertrapport Börje Kragh till oss (SOU 1990:78). Vi vill hänvisa till de prognoser och de synpunkter som han där redovisar. Vi har också för egen del låtit utföra i viss mån motsvarande beräkningar om tänkbara alternativ för AP-fondens under åren framöver. Dessa tar utveckling vi upp i kapitel 11 och 12, där vi också lämnar våra synpunkter på fondutvecklingen framöver och redovisar de slutsatser som vi drar om vilka banor denna lämpligen bör följa.

7 av den allmänna

Uppbyggnaden

pensioneringen

7.1 Utfallet av nuvarande

regler

I våra direktiv framhålls att den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om inte minst ur fördelningspolitisk synpunkt. Grunden för den fortsatta trygghetspolitiken är enligt direktiven att den standard som uppnåtts skall bevaras och att det allmänna pensionssystemets grundvalar med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrade. Vi redovisar i detta avsnitt de omfördelningseffekter som kan uppkomma inom pensionssystemet samt vissa beräkningar om faktiska kompensationsnivåer inom systemet. Avsikten härmed år bl.a. att belysa vilken betydelse ATP har i det samlade pensionssystemet.

7.1.1 Omfördelningseffekter inom pensionssystemet

Ann-Charlotte Ståhlberg redovisar i sin expertrapport till oss, ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt, resultatet av en undersökning om olika fördelningseffekter inom pensionssystemet som kan uppkomma mellan generationer, socialgrupper och personer av olika kön. Rapporten publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande (SOU 1990:78). En slutsats av hennes arbete är att i den samlade ålderspensionen i form av folkpension, pensionstillskott och ATP överförs inkomster från män till kvinnor men att inga motsvarande omfördelningar äger rum mellan socialgrupperna. Den totala ålderspensionen är sålunda enligt Ståhlberg inkomstneutral. Ser man däremot på enbart folkpensionssystemet är nettotransfereringarna negativa för man och reducerar männens livsinkomst med 2 %. Männen i socialgrupp III förlorar mindre än männen i socialgrupp I och II. Nettotransfereringarna till kvinnorna år däremot positiva och höjer livsinkomsten med nästan 4 % i genomsnitt. Kvinnorna i socialgrupp III gynnas mest och de i socialgrupp I minst. Att folkpensionen får den angivna fördelningseffekten är en naturlig följd av att folkpensionen är lika stor för alla oberoende av hur mycket var och en bidragit till finansieringen. När det gäller ATP är omfördelningseffekterna svårare att förutse. 15- och 30-årsreglerna tenderar enligt Ståhlberg att gynna högutbildade och kvinnor, vilka oftare är i förvärvslivet färre antal år än korttidsutbildade och män,

218 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

medan ATP-taket gynnar låginkomsttagare. Reglerna kan sålunda motverka varandra ur fördelningssynpunkt. I en särskild analys av Ståhlberg undersöks därför omfördelningarnas karaktär. Där visas att för den nu aktiva generationen är omfördelningen från lägre till högre inkomsttagare genom 15- och 30-

årsreglerna starkare än effekterna av AI‘P~taket och pensionstillskotten. Det

omvända gäller emellertid för den yngre generationen. ATP omfördelar enligt analysen inkomster från lägre till högre socialgrupp. Kvoten mellan förmåner och avgiftsbetalningar är nämligen större i socialgrupp I än i socialgrupp II och större i socialgrupp II än i socialgrupp III. Detta gäller både män och kvinnor. Om ATP varit fördelningsmässigt neutral och sålunda inte omfördelat några inkomster skulle enligt Ståhlberg pensionsavgiften varit högre för socialgrupp I än för socialgrupp II och III. socialgrupp III skulle ha betalt lägst avgift. Ståhlbergs slutsatser blir att dagens pensionärer vinner på ATP men att den nu aktiva generationen förlorar. Bördan för den generation som måste försörja ett växande antal äldre är emellertid enligt Ståhlberg något överskattad. Inom generationen omfördelar ATP inkomster från lägre till högre inkomsttagare. Denna regressiva effekt av ATP neutraliseras dock av folkpensionen.

7.1.2 inom

Kompensationsnivåer pensionssystemet

Folkpension i form av ålderspension som tas ut från 65 års ålder (eller hel förtidspension) utgör för år räknat för en ensamstående pensionstagare 96 % av basbeloppet, dvs. 28 512 kr. vid basbeloppet 29 700 kr. för år 1990. För gift försäkrad, vars make uppbär folkpension i form av ålderspension eller hel förtidspension, utgör ålderspensionen (eller hel förtidspension) 78,5 % av basbeloppet.

Ålderspension från ATP som tas ut från 65 års ålder motsvarar 60 % av

produkten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pemsionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år. Folkpension i form av ålderspension (och förtidspension) kompletteras med pelnslonstillskott om den försäkrade har låg ATP eller ingen ATP alls. Pemsionstillskottet till ålderspension uppgår år 1990 till högst 50 % av basbeloppet och kommer år 1991 att höjas till 54 % av basbeloppet. Kommunalt bostadstillägg (KBT) är en inkomstprövad förmån som kan utgå till den som uppbär folkpension i form av bl.a. ålderspension. Kommunetrna erhåller 25 % av sina bidragsberättigande kostnader för KBT i statsbidrag. Som bidragsunderlag och som villkor för statsbidraget gäller att KBT täcker minst 80 % av den månatliga bostadskostnaden som överstiger 80 kr. men inte överstiger 1 700 kr. för ogift pensionär (1 296 kr.) och 1 850 kr. för makar (1 416 kr.). För år 1991 är motsvarande belopp 1 900 kr.

(1 456 kr.) resp. 2 050 kr. (1 576 kr.). Årsbeloppen för KBT blir för år 1990

15 552 kr. resp. 16 992 kr. och för år 1991 17 472 kr. resp. 18 912 kr. Om dem årliga sidoinkomsten överstiger 1 000 kr. för ensamstående minskas

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 219

bostadstillägget med en tredjedel av den pensionsberättigades inkomst därutöver. För man och hustru är motsvarande gränsbelopp sammanlagt 1 500 kr. Fr.0.m. år 1991 ändras reduceringsfaktorn från en tredjedel till 35 %. Reglerna för beskattning av pensionsförmåner är så utformade att det extra avdraget i förening med grundavdraget leder till att en ålderspensionär med enbart folkpension och pensionstillskott eller ATP av motsvarande storlek inte påförs någon inkomstskatt. En närmare beskrivning av de ovan relaterade förmånerna finns i bilaga A till detta betänkande. Som framhållits i föregående avsnitt kan de olika delarna i det allmänna pensionssystemet motverka varandras fördelningseffekter. Folkpensionssystemet med dess inriktning på grundtrygghet utger förmåner oberoende av tidigare inkomst och gynnar därmed vissa grupper, medan ATP med dess inkomstbortfallsprincip i kombination med förmånsmaximering ger andra effekter. Det samlade systemet har dock till syfte att åstadkomma en högre total kompensation för personer med lägre förvärvsinkomster. Förekomsten av pensionstillskott, kommunala bostadstillägg samt extra skatteavdrag (särskilt grundavdrag fr.o.m. år 1991) förstärker utjämningseffekten ytterligare mellan pensionärer med högre ATP och pensionärer med ingen eller låg ATP. Vi har låtit utföra vissa beräkningar i syfte att redovisa effekterna av de ovan angivna särskilda pensionsförmånerna och den disponibla inkomsten för olika kategorier pensionstagare. I tabellerna 7.1-7.6 redovisas dessa beräkningar, avseende åren 1990 och 1991. Beräkningarna visar disponibel inkomst för pensionärer - ensamstående resp. gifta - i olika inkomstlägen samt motsvarande inkomst för förvärvsarbetande och pensionsförmânernas kompensationsnivåer före resp. efter skatt. För beräkningarna gäller följande förutsättningar. Beräkningarna avseende gifta pensionärer gäller dels för det fall den andra maken uppbär ålderspension i form av folkpension men ej ATP (tabell 7.2 och 7.5), dels för det fall maken uppbär även ATP-pension och denna är beräknad på grundval av en genomsnittlig ATP-poäng om minst 4,00 (tabell 7.3 och 7.6). Pensionärerna antas inte ha någon inkomst utöver pensionen och inte heller någon förmögenhet. Full intjänandetid för ATP har i förekommande fall tillgodoräknats. Bostadskostnaden förutsätts motsvara den övre hyresgränsen för KBT (se ovan). Kommunerna förutsätts ersätta 80 % av bostadskostnaden mellan 80 kr. och denna övre hyresgräns, dvs. gränsvärdena enligt reglerna för statsbidrag. KBT utges till gifta med hälften till vardera maken. Den kommunala utdebiteringen antas vara 31 kr. Beräkningarna är gjorda med tillämpning av basbeloppet 29 700 kr. för år 1990 och ett beräknat sådant belopp på 31 800 kr. för är 1991. De i tabellerna angivna kompensationsnivåerna avser en jämförelse mellan förvärvs- och pensionsinkomster motsvarande en viss ATP-poäng angivna år och således inte en jämförelse mellan de utgående pensionsförmånerna och den pensionsgrundande inkomsten i de olika individuella fallen. Som framgår av tabell 7.1 åstadkommer de särskilda pensionsförmånerna pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg (KBT) samt det extra skatteavdraget en väsentlig utjämning i disponibel inkomst mellan pensionärer

220 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

i olika inkomstlägen. Skillnaden i disponibel inkomst mellan en ensamstående pensionär som helt saknar ATP och en sådan pensionär med 1,0 pensionspoäng är sålunda endast 513 kr. per år. En motsvarande jämförelse mellan den förstnämnde pensionären och en pensionär med en medelpensionspoäng som kan anses motsvara en genomsnittlig industriarbetarlön, nämligen 4,0 poäng, ger till resultat att skillnaden per år räknat uppgår till 10 686 kr. eller per månad 890 kr. Skillnaden i disponibel inkomst mellan den som helt saknar ATP och den som uppbär maximal ATP med en medelpoäng på 6,5 är 35 515 kr. per år eller 2 960 kr. per månad. De här angivna differenserna

Tabell 7.1 Disponibel forvärvs- och pensionsinkomst år 1990. Ensamstående. Basbelopp 29 700 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Bruttopoäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete

pension netto

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 221

kan också uttryckas som värdet av ATP för pensionstagare med tidigare inkomster på olika nivåer. Utjamningseffekten illustreras också av de redovisade kompensationsnivåerna i de olika inkomstlägena. Kompensationsgraden vid en jämförelse mellan förvärvsinkomst och bruttopension utvisar genomgående lägre procentsatser än vid motsvarande nettoberäkning eftersom effekterna av KBT och de särskilda skatteförmånerna för pensionärer inte medräknats i det förstnämnda fallet. Vid en jämförelse mellan de olika inkomstgrupperna synes

Tabell 7.2 Disponibel forvärvs- och pensionsinkomst år 1990. Gin pensionstagare vars make uppbär folkpension men ej ATP. Basbelopp 29 700 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Bruttopoäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete

pension netto

222 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

också kompensationsnivåerna stämma överens med intentionerna bakom pensionsreformcn, nämligen att åstadkomma en högre kompensationsnivå i de lägre inkomstlägena.

Tabell 7.3 Disponibel forvärvs- och pensionsinkomst år 1990. Gin pensionstagare vars make uppbär ATP beräknad på grundval av minst 4 ATPpoäng. Basbelopp 29 700 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Bruttopoäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete

pension netto

Jämförelsen mellan disponibel förvärvs- och pensionsinkomst illustrerar på ett tydligt satt effekterna av KBT och de särskilda skatteförmänerna for pensionärer. Dels är kompensationsnivån av naturliga skäl betydligt högre i de lägre inkomstlägena än om man jämför motsvarande bruttobelopp. Först i inkomstläget 3,5-4 pensionspoäng närmar sig kompensationsnivåerna varandra vid en brutto- och nettojämforelse. En annan effekt av Skatteregler-

Uppbyggnaden av den allmänna 223 pensioneringen

na är att kompensationsnivån vid nettoberäkningen stiger något i de högsta inkomstlägena.

Tabell 7.4 Disponibel fdrvärvs- och pensionsinkomst år 1991. Ensamstående. Basbelopp 31 800 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Bruttopoäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete

pension netto

En motsvarande jämförelse vad gäller gifta ger ett något annorlunda utfall för

en gift pensionär varsmake saknar ATP (tabell 7.2). Inskränks jämförelsen till att avse en pensionär utan ATP och en pensionär med en genomsnittspoäng på 4,0 blir skillnaden i disponibel inkomst här 18 439 kr. per år eller 1 537 kr. per månad, dvs. nästan dubbelt så stor som differensen för ogift. Förklaringen ligger dels i att folkpension till var och en av två makar utges med endast 78,5 % av basbeloppet (mot 96 % för ensamstående) och

224 Uppbygnaden av den allmänna pensioneringen

sålunda utjämnar mindre i de lägre inkomstlägena, dels i att KBT delas mellan makarna och sålunda ger lägre förmån och därmed på samma sätt som folkpensionen utjämnar mindre i dessa inkomstlägen. Samma effekt kan utläsas av de här något lägre procentsatserna som anger kompensationsnivån.

Tabell 7.5 Disponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1991. Gift pensionstagare vars make uppbär folkpension men ej ATP. Basbelopp 31 800 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Bruttopoäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förväws- inkomst arbete

pension netto

Utjämningseffekten mellan pensionärer i inkomstlägena upp till 3,5 ATPpoäng blir enligt tabell 7.3 ännu mindre än i tabell 7.1 och 7.2, eftersom familjeinkomsten i här aktuella fall är väsentligt högre genom att den andra maken har en ATP-pension baserad på minst 4,0 i medelpoäng. Skillnaden i förhållande till de tidigare tabellerna är sålunda att KBT inte utges i något

av den allmänna pensioneringen 225 Uppbygnaden

av de angivna inkomstlägena beroende på att familjeinkomsten överstiger inkomstgränsen för rätt till denna förmån. I de lägre inkomstskikten återspeglas detta också i de betydligt lägre kompensationsnivåerna vid en nettojämförelse.

Tabell 7.6 Disponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1991. Gift pensionstagare vars make uppbär ATP beräknad på grundval av minst 4 ATPpoäng. Basbelopp 31 800 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Bruttopoäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete

pension netto

Som framgår av tabellerna 7.4-7.6 kommer fördelningseffekterna att bli något annorlunda år 1991. Orsakerna till skillnaderna mellan år 1991 och år 1990 vad gäller disponibel inkomst för olika inkomstgrupper pensionärer är främst att söka i de nya skattereglerna. Genom de förmånligare skattesatserna med lägre marginalskatter för i första hand högre inkomsttagare ökar skillnaderna

226 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

i disponibel inkomst mellan de kategorier pensionärer som jämförts i de tidigare exemplen. Denna effekt mildras något genom att högre KBT kommer att utges för år 1991. Differensen i disponibel inkomst enligt tabell 7.4 mellan en ensamstående pensionär utan ATP och en sådan pensionär med en medelpoäng på 4,0 blir sålunda 13 831 kr. per år eller 1 153 kr. per månad jämfört med 10 686 kr. resp. 890 kr. för år 1990. Skattesatsen enligt exemplen är på motsvarande sätt lägre eller i detta inkomstläge 26 % år 1991 jämfört med 30 % år 1990. Skattesatsen i inkomstläget 6,5 pensionspoäng är enligt exemplen 28,5 % år 1991 och 34,5 % år 1990. För gift pensionstagare med make som uppbär ATP-pension beräknad på minst 4,0 pensionspoäng blir motsvarande skillnad år 1991 33 225 kr. per år eller 2 769 kr. per månad jämfört med 26 935 resp. 2 245 kr. enligt beräkningarna för år 1990. De angivna skillnaderna mellan år 1990 och 1991 återspeglas också i siffrorna för kompensationsnivån för de olika kategorierna pensionstagare. Vi har i det föregående redovisat bl.a. de skiftande kompensationsnivåer som förekommer i olika inkomstlägen. Av intresse kan vara att också beräkna den effekt på den disponibla pensionsinkomsten som en ökning av förvärvsinkomsten åstadkommer. Vi benämner resultatet av detta för marginaleffekten. Vid beräkning av denna marginaleffekt har vi utgått från en ökning av förvärvsinkomsten i tiondels basbeloppsintervall och redovisat dem i halva basbeloppsintervall, liksom vid de övriga beräkningarna. Härefter har beräknats disponibel pensionsinkomst och hur av den ökade mycket förvärvsinkomsten som inte kompenseras med pension. Denna senare del benämns bortfall. Marginaleffekten har sedan beräknats genom att bortfallet dividerats med ökningen av förvärvsinkomsten. Exempel: Förvärvsinkomsten ökar år 1990 för en ensamstående från 103 950 kr. (2,5 pensionspoäng) till 118 800 (3,0 pensionspoäng) eller med 14 850 kr. Den disponibla pensionsinkomsten ökar från 62 117 kr. till 63 807 kr. eller med 1 690 kr. Bortfallet blir alltså 14 850 — 1 690 = 13 160 kr. Marginaleffckten blir alltså 13 160 : 14 850 = 0,89. Marginaleffekten i exemplet är sålunda 89 %. Detta innebär att ökningen av förvärvsinkomsten om 14 850 kr. i pensionshänseende kompenseras med endast 11 %. I tabellerna 7.1-7.6 redovisar vi marginaleffekterna för samma kategorier som för de vilka vi redovisar de övriga uppgifterna. Det är att märka att marginaleffekten blir 100 % i de lägsta inkomstskikten och i inkomstlägen ovanför ATP-taket. I sistnämnda fall är den självklara anledningen att en förhöjning av förvärvsinkomsten på denna nivå inte medför någon förhöjning alls av den allmänna pensionen.

7.1.3 KBT-belopp i kommunerna

De KBT-belopp som angetts i det föregående är beräknade schablonmässigt utifrån statsbidragsbestämmelserna. Dessa belopp awiker emellertid i stor utsträckning från de i kommunerna faktiskt tillämpade KBT-förmånerna, och i ett stort antal kommuner är bostadstilläggen väsentligt högre än statsbidrags-

Uppbyggnaden av den allmänna 227 pensioneringen nivån. I tabell 7.7 anges maximalt bostadstillägg i årsbelopp år 1990 i beloppsintervaller.

Tabell 7.7 Maximalt kommunalt bostadstillägg i årsbeloppsintervaller år 1990 i olika kommuner

Ogift pensions- Gift pensionstagare tagare

Utöver vad som framgår av tabellen kan nämnas att för en kommun är den övre hyresgränsen 99 999 kr. och i tre kommuner finns ingen övre hyresgräns. l dessa fyra kommuner reduceras emellertid den KBT-berättigande hyran vid stor bostad. Att märka är att inte någon kommun år 1990 utgav KBT på så låg nivå som enligt statsbidragsreglerna. I samtliga var alltså maximibeloppet härför högre än denna nivå. De stora skillnaderna i KBT-belopp mellan kommunerna och i vilken utsträckning de i praktiken tillämpar 80 %-regeln följer inte någon klar struktur. Visserligen har de flesta kommunerna i Stockholms lån relativt höga KBT-belopp men det finns också exempel på motsatsen i länet. De större städerna utom Stockholm tillhör inte heller kategorin med höga KBT-belopp medan flera relativt små Smålandskommuner har ganska höga maximibelopp. Det tycks sålunda vara många faktorer som har inverkan på kommunernas ställningstaganden i hithörande fråga. En av de viktigaste faktorerna torde vara vederbörande kommuns ekonomiska situation och därmed de finansiella förutsättningarna att täcka bostadskostnaderna för pensionärerna.

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

7.1.4 Pensionärernas ekonomi under 1980-talet Numera omfördelas betydande belopp från de yrkesverksamma till pensionärskollektivet. Ett klart syfte med införandet av ATP var att skapa ett system med värdebeständiga tilläggspensioner av tillfredsställande storlek. Även om det inte var möjligt att fullt ut uppnå detta mål omedelbart år 1960 var regelsystemet konstruerat så att successiva årgångar nytillkommande pensionärer skulle inom en inte alltför avlägsen framtid kunna tjäna in pensionspoäng under tillräckligt många år för att vara berättigade till en oavkortad pension. Antalet erforderliga år sattes vid 20 för personer födda före år 1915, vid 21 för personer födda år 1915, vid 22 för personer födda år 1916 osv. För personer födda år 1924 eller senare krävs 30 år. Vid mitten av 1980talet var det sålunda för många möjligt att erhålla betydande ATP-förmåner vid ålderspensioneringen. Det finns ett antal studier och utredningar som på ett eller annat sätt behandlar pensionärernas inkomststandard vid den Med hjälp av dessa kan man få en uppfattning om i vilken tidpunkten. utsträckning ATP-reformens målsättning hade uppnåtts ca 25 år efter införandet av systemet.

Tabell 7.8 Andel pensionärer med ATP fördelade på åldersgrupp samt genomsnittlig ATP i december 1986

Anm.: Genomsnittlig ATP-pension avser genomsnittlig egen ATP-pension. Källa: Riksförsäkringsverket.

Vid mitten av 1980-talet hade de allra flesta manliga pensionärer i åldrarna mellan 65 och 89 år åtminstone någon ATP-förmån. Bland kvinnorna var situationen emellertid väsentligt annorlunda. Drygt 70 % av kvinnorna mellan 65 och 69 års ålder hade en ATP-förmån men det var avsevärt färre av de äldre kvinnorna som hade någon ATP. Dessa uppgifter framgår av tabell 7.8. Redan från början ansågs det vara önskvärt att socialförsäkringens pensionssystem, dvs. folk- och tilläggspension tillsammans, skulle ge högre kompensation inom de lägre inkomstskikten (jfr prop. 1958 A:55, s. 11). Detta framgår av tabell 7.9 som visar folkpension och ATP tillsammans i procent av medellön för olika inkomstskikt. utbetalas - Numera en - också i fast penningvärde högre folkpensionsförmån än vad som utgavs när ATP infördes år 1960 och som resultat härav har kompensationsgraden för den enskilde i förhållande till de tidigare inkomsterna höjts - framför allt för dem som erhåller lägre förmåner.

pensioneringen 229 Uppbyggnaden av den allmänna

Kompensationsgraden är något lägre för gifta par eftersom folkpensionens storlek för gift pensionstagare vars make har hel ålders- eller förtidspension är lägre än för en ensam pensionstagare (78,5 % av basbeloppet jämfört med 96 % därav).

Tabell 7.9 ATP och folkpensionsformåner i procent av medellön for ensamstående i olika inkomstlägeu

Inkomst i basbelopp 1,0 2,5 4,5 7,5

Prop, 1958 A155 med folkpension lika med 90 % av ett basbelopp 90 72 67 64

Nuvarande utfall. Folkpension lika med 96 % av ett basbelopp + 50 % tillägg för lägre 146 74 68 65 inkomstgrupper

I tabell 7.9 redovisas om pensionsförmåner i procent av beräkningar medellönen för ensamstående i olika inkomstlägen. Kompensationsgraderna i tabellen avser individens medelinkomst och inte nödvändigtvis den inkomst i förhållande till han hade året före pensioncringen. Kompensationsgraden slutlönen före pensioncringen. Även om beror på individens inkomstproñl olika individer och olika yrken har olika profiler hänger den genomsnittliga individuella för hela samhället. löneutvecklingen ihop med löneutvecklingen Tabell 7.10 visar renodlade på hur ATP-pensionen utvecklas i exempel förhållande dels till slutlönen, dels till inkomsterna för de yrkesverksamma vid olika antaganden om tillväxttakt för reallönerna. Beräknat man kompensationsgraden i förhållande till pensionsgrundande inkomst under olika tillväxtantaganden, ser man klart att utfallet är starkt beroende av den reala tillväxten. Resultaten i tabell 7.10 kunde gälla för en enskild individ vars reallöneutveckling sammanfaller med något av tillväxtalternativen. Detta kan illustreras med hjälp av ett exempel. Hypotetiskt kan man tänka sig två förvärvsarbetande, varav den ene är 55 år gammal och den andre just har fyllt 65 år och pensionerats, som har samma lön och sålunda samma pensionsgrundande inkomst det år då den äldre av dem pensioneras. mellan dessa två inkomsttvillingar tio Om man ser på inkomstförhållandet år senare uppgår den pensionerades pensionsinkomst till 43 % av den arbctandes inkomst vid en årlig 2-procentig realtillväxt i pensionsgrundande den yrkesverksammes inkomst men till 71 % vid en recession med en årlig 1-procentig minskning av den arbetandes realinkomst. Tabellens schabloniserade bild belyser också förhållandet mellan en genomsnittlig pension för en typisk pensionär jämfört med en typisk arbetstagare. förhållande om 60 %. Växer den I detta fall utgår vi från ett genomsnittligt pensionsgrundande inkomsten för en genomsnittlig yrkesaktiv med 2 % per år blir en genomsnittlig pension 43 % av en genomsnittlig förvärvsarbetandes pensionsgrundande inkomst 10 år senare. Pensionärens relativa standard blir successivt sämre allteftersom åren går. Å andra sidan, om samhällsekonomin

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

kommer in i en långvarig recession med en årlig minskning av realinkomsterna om 1 % per år under tio år, har en genomsnittlig pen-sionär en pension från ATP som motsvarar 71 % av en genomsnittlig lön. I det första fallet (med 2 % tillväxt) försämras pensionärens relativa inkomststandard med ca 28 % över en period om 10 år. I det andra fallet förbättras pensionårens relativa inkomststandard med ca 18 %. En slutsats av dessa kalkyler år att det är svårt att diskutera kompensationsgraden inom ATP-systemet utan att närmare specificera vad man egentligen menar med detta.

Tabell 7.10 Kompensationsgrad för ATP under olika antaganden om årliga reallöneförändringar. Beräkningarna utförda i fast penningvärde

Reallöneförändringar/år -2% -1% 0 1% 2% 3% 4%

Medelvärdet av den

pensionsgrpndande inkomsten

under de 15 bästa åren jämfört med pensionsgrundande inkomst året före pensionering 116 107 100 93 87 82 77 ATP-pensionen i procent av pensionsgrundande inkomst året före pensionering 70 64 60 56 52 49 46 ATP-pensionen i procent av pensionsgrundande inkomst för aktiva 10 år efter pensioner-ingen 84 71 60 51 43 37 31 l Inkomst över ett basbelopp, dvs. basen för AIP-förn1åner. Källa: Baserad på T. Eriksen. Vad kan vi lära av grannen? Det svenska pensionssystemet i nordisk belysning. Rapport till ESO, Ds 1988:68, s. 77.

Den bild som hittills diskuterats är en förenkling av verkligheten i minst ett viktigt avseende. Individers ekonomiska standard beror på de konsum-

tionsmöjligheter de disponerar över. Konsumtionsmöjligheterna är i sin tur

begränsade av de totala resurserna, dvs. såväl individens inkomst som hans förmögenhet, och av de skatter som individen betalar. Dessutom ñnns olika möjligheter att utnyttja skilda former av offentlig konsumtion. I princip bör hänsyn tas även till hur dessa konsumtionsrättigheter utnyttjas för att man skall få en fullständig bild av det relativa förhållandet mellan pensionärer och löntagare. I kapitel 5 har vi diskuterat sammansättningen av den offentliga konsumtionen på en översiktlig nivå. Vi har inte haft resurser att undersöka hur denna konsumtion fördelar i sig mellan olika hushâllsgrupper eller individer samhället. Här koncentrerar vi diskussionen på pensionärshushållens disponibla inkomst.

pensioneringen 231 Uppbyggnaden av den allmänna

Hushållens disponibla inkomst kan bestå av följande komponenter: Lön + Företagarinkomst + Inkomst av kapital, netto = Faktorinkomst + Transfereringar, varav .. offentliga .. privata = Bruttoinkomst - Direkta skatter = Disponibelinkomst Vanligtvis består den förvärvsarbetandes inkomst av löneinkomst eller företagarinkomst eller någon kombination av dessa. Utöver detta finns vanligtvis kapitalinkomster. Kapitalinkomsten är avkastningen på en eventuell förmögenhet. Om man under en given period får avkastning kan man inte samtidigt ha utnyttjat kapitalet. Därför brukar man ta hänsyn till antingen den inkomst som kapitalet avkastar eller själva förmögenheten. Har man enbart en skuld är förmögenheten och sålunda bidraget till den disponibla inkomsten negativ. Transfereringar omfattar sjukpenning, föräldrapenning, barnbidrag, socialbidrag, bostadsbidrag, studiestöd, arbetslöshetsstöd, pensioner osv. Större delen av en pensionärs disponibelinkomst består vanligtvis av transfereringar, dvs. folkpension, KBT, ATP, avtalspensionsförmåner och privata försäkringsförmåner. Efter avdrag för skatt till stat och kommun från summan av de skattepliktiga inkomsterna återstår disponibelinkomsten. Hur stora skillnaderna i disponibelinkomst pensionärerna emellan var år 1986 framgår av tabell 7.11. Yngre pensionärer hade det i genomsnitt bättre ställt än äldre pensionärer beroende framför allt på att de äldre i genomsnitt hade lägre ATP. Dessutom var i mitten av 1980-talet en stor del av de äldsta pensionärerna kvinnor utan någon ATP alls. År 1986 hade drygt 50 % av de gifta kvinnliga pensionärerna fortfarande ingen egen ATP-förmån. Bland ensamstående kvinnor hade nästan 30 % inte någon ATP-förmån alls.

Tabell 7.11 Fördelningen av disponibel inkomst år 1986 (gruppindelning efter Sammanräknad inkomst)

Inkomslgrupp Yngre (65-74 år) Äldre (7S- år) Samtliga (0-10 lägsta Andel i inkomst- Andel i inkomst- pensionä-

Källa: Hur skall vi få råd att bli gamla? Ds 1989:59.

232 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

För att man skall få en mer rättvisande bild av hur olika grupper har det ekonomiskt sett i förhållande till varandra brukar man vanligtvis ta hänsyn till hushållsenheter. Detta är särskilt påkallat om man vill jämföra olika grupper i samhället, exempelvis barnhushåll med pensionärshushåll. Utredningar om hushållens inkomststandard i Sverige baseras oftast på statistiska centralbyråns (SCB:s) s.k. HINK-undersökningar. I SCB:s undersökningar räknas de som är under 18 år som barn. Hemmavarande barn som är 18 år eller äldre räknas som egna hushåll. Eftersom hushåll varierar i storlek och sammansättning har de olika stora konsumtionsbehov. Exempelvis behöver en ensamstående person inte lika höga inkomster som en familj med tre barn för att uppnå samma ekonomiska standard. Ett sätt att göra hushåll ekonomiskt jämförbara är att beräkna inkomst per konsumtionsenhet. Det innebär att hushållens inkomster vägs med hänsyn till antalet vuxna och barn, dvs. hushållets ekonomiska behov relateras till någon behovsnorm. Nedan redovisas uppgifter där socialstyrelsens behovsnorm för bedömning av rätt till socialbidrag används för att mäta hushållens disponibla inkomst. Normen ger en vikt av 1,15 basbelopp för en ensamstående vuxen och 1,9 basbelopp för ett hushåll med två vuxna medlemmar samt ytterligare 0,55 basbelopp per barn 0-3 år, 0,65 basbelopp per barn 4-10 år och 0,75 basbelopp per barn 11-17 år. Eftersom måttet inte tar hänsyn till hyreskostnader har det kompletterats med ett mått på medelvärdeshyra, regionalt bestämd. Resultaten gäller för inkomståret 1986 och har hämtats från riksförsäkringsverkets studie En översikt av inkomstfördelningen mellan hushållen i Sverige 1986 (RFV Redovisar 1989:25). Figur 7.1 visar den ekonomiska standard som individer i olika hushållstyper åtnjuter. De första två är ålderspensionärshushåll. Sedan följer tre grupper med ensamstående personer 64 år och yngre, först utan barn och sedan med ett resp. två eller flera barn. Sist redovisas uppgifter för sammanboende utan barn och för sammanboende med olika antal barn. Skalan i ñgur 7.1 visar en individs disponibla inkomst uttryckt i tusental kronor. Uppgifterna har erhållits genom att hushållets inkomster fördelats mellan hushållsmedlemmarna med hjälp av socialstyrelsens vikter för hushåll med två vuxna samt hushåll med barn. Uppgifterna uttrycker sålunda en vägd inkomst per hushållsmedlem. Undersökningsåret är 1986. Inom boxarna i figuren finns 50 % av hushållen i resp. grupp. Medianvärdet, dvs. värdet som ligger i mitten, markeras med ett lodrätt streck. Inom området som markeras med streck utanför boxarna ligger den disponibla inkomsten för 80 % av hushållen i gruppen. 10 % ligger sålunda utanför den undre och en lika stor andel utanför den övre gränsen. Av figuren framgår att ensamstående pensionärer har en genomsnittlig ekonomisk standard som hör till de lägsta. Dessa pensionärer har emellertid en bättre ekonomisk standard per person än de större barnfamiljerna, dvs. ensamstående med två eller flera barn samt sammanboende med tre eller flera barn. Ensamstående pensionärer har emellertid haft det betydligt sämre än pensionärshushåll med två vuxna. Anledningen härtill är att en stor del av de ensamstående pensionärerna är äldre kvinnor som saknar eller har förhållandevis små ATP-förmåner. Detta förhållande kommer att dämpas

av den allmänna pensioneringen 233 Uppbyggnaden allteftersom yngre generationer kvinnor pensioneras. Figur 7.1 Disponibel inkomst per individ i olika hushållstyper år 1986. Inom boxarna finns 50 % av hushållen i resp. grupp. Inom områdena markerade med streck ligger 80 % av hushållen. Medianvärdet markeras med lodrätt streck. Uppginema härrör från SCB:s HlNK-undersökning av 10 000 hushåll Tusental kronor per individ

in .u 0 1 1 4

Ensamstående ÅP Sammanboende ÅP Ens ~64 u barn |——__

Ens ~64 1 barn —{ l — Ens ~64 z 2 bam

Sam -64 u barn Sam -64 1 barn

i_ E

Sam -64 2 bam

Sam ~64 3 3 barn "C:E:.}—4

Samme -64

v———o::1:_—:3———4

Källa: En översikt av inkomstfördelningen mellan hushållen i Sverige 1986. RFV Redovisar 1989:25.

234 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Några synpunkter på utfallet av nuvarande regler

Som tidigare angetts ger pensionsförmånerna pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg ett förstärkt Tillsammans med det extra skatgrundskydd. teavdraget för pensionärer åstadkoms en påtaglig utjämningseffekt mellan pensionärer med ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre pension. Framför allt har införandet av pensionstillskotten och återkommande höjningar härav och av folkpensionens grundbelopp medfört en förändring av struktur pensionssystemets såtillvida att inkomstbortfallsprincipen till väsentliga delar har satts ur spel vad gäller pensionstagare i de lägre inkomstskikten. Det har alltså ägt rum en starkare prioritering av grundtryggheten framför standardtryggheten. Detta har medfört att skillnaderna mellan pensionsnivåerna inom det allmänna har minskat. pensionssystemet Enligt våra redovisade beräkningar kan t.ex. skillnaden i disponibel inkomst mellan en ensamstående pensionär utan ATP och en sådan pensionär som intjänat ATP-pension på grundval av en genomsnittlig industriarbetarlön uppgå till 890 kr. per månad år 1990. Värdet av den intjänade tilläggspensionen kan således av den sistnämnde upplevas vara relativt begränsat. Mot bakgrund av vår uppgift att bl.a. fördelningspolitiskt utvärdera ATPsystemet finns det anledning att ställa frågan om det allmänna pensionssystemet i dag har den lämpligaste utformningen med avseende på de intentioner som utgjorde för ATP-reformen eller om det inte finns grunden anledning att förändra konstruktionen och därmed stärka ATP:s ställning inom det allmänna pensionssystemet. Som framgår av de beräkningar som vi redovisat i kapitel 4 kommer i framtiden kostnaderna för ATP-pensionerna att öka kraftigt. Det finns enligt vår bedömning inte utrymme att ytterligare öka utgifterna för ATP-systemet. En förändring av pensionssystemet måste därför i princip ske inom nuvarande kostnadsramar. Härvid måste också beaktas att den uppnådda grundtryggheten inte försämras. Med beaktande av de angivna omständigheterna har vi ingående prövat förutsättningarna för att finna något annorlunda vägar för uppbyggnaden för framtiden av det allmänna pensionssystemet. Ett väsentligt syfte härmed har varit att försöka finna en konstruktion som innebär i någon mån ett återställande av ATP som en inkomstrelaterad av pension och ett stärkande ATP-pensionens betydelse för enskilda också i normala pensionstagare inkomstlägen. I det följande avsnittet redovisar vi resultatet av detta vårt arbete.

7.2 till

Möjligheterna sammanslagning av folk- och

tilläggspensioneringen

Utgångspunkter

I vårt uppdrag ingår bl.a. att undersöka förutsättningarna för lagtekniska och administrativa förenklingar inom den allmänna pensioneringen och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning inom pensionssystemet. Bl.a. bör möjligheterna prövas att föra samman merparten av reglerna för folk- och

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 235

tilläggspensioneringen eller på annat sätt uppnå större överensstämmelse dem emellan. Även pensionstillskottets ställning i lagtekniskt hänseende bör därvid uppmärksammas. En lösning som enligt direktiven bör övervägas är att bygga in pensionstillskotten som en garantinivå inom AFL. Samtidigt är en av utgångspunkterna för utredningsarbetet att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer. Den allmänna pensionen består i dag av i huvudsak fyra olika beståndsdelar, nämligen folkpension, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg (KBT) och tilläggspension (ATP). Härtill kommer folkpensionärers särskilda rätt till avdrag för nedsatt skatteförmåga, s.k. extra avdrag (särskilt grundavdrag fr.o.m. år 1991). Bakgrunden till införandet av systemet med pensionstillskott var en önskan att höja grundförmånen för dem som inte hade någon ATP eller som hade endast liten sådan. Med anledning härav beslöts att pensionstillskottet skulle reduceras med hänsyn till ATP. Fullt pensionstillskott kan således utgå endast till den som inte har någon ATP alls. Det innebär att möjliga lägsta ålderspension för en ensam pensionstagare för närvarande (år 1990) blir 146 (96+50) % av basbeloppet. Detta kan också uttryckas så, att pensionstillskott till ålderspension motsvarar en medelpoäng om ungefär 0,83 inom ATP. Detta innebär också att all pensionspoäng som intjänats i vart fall upp till 0,83 (motsvarande år 1990 en förvärvsinkomst om drygt 54 000 kr.) - vilken medelpoäng ger en tilläggspension om 14 790 kr. — inte ger något reellt tillskott till folkpensionen, eftersom pensionstillskottet, som för närvarande motsvarar 14 850 kr., likväl skulle ha garanterat denna pensionsnivå. De särskilda förmånerna extra och KBT successivt vid avdrag avtrappas inkomster över viss nivå. I bilaga A till detta betänkande lämnar vi en närmare redogörelse för reglerna härom. Om pensionstagaren har inkomster utöver folkpensionens grundbelopp jämte pensionstillskott reduceras för närvarande det extra avdraget med -inom olika inkomstintervall - 66 2/3, 40 resp. 33 1/3 % av det överskjutande beloppet. Avdraget reduceras ytterligare

om pensionstagaren eller hans make har förmögenhet av viss storlek. (Det

särskilda grundavdraget fr.o.m. år 1991 avtrappas med 65 % av vissa andra inkomster än folkpension och pensionstillskott eller motsvarande tiiläggspension.) Inkomstprövningen av KBT innebär att tillägget avtrappas med en tredjedel (35 % fr.o.m. den 1 januari 1991) av den på visst sätt beräknade årsinkomst som överstiger 1 000 kr. för ensamstående och 750 kr. för gift pensionär. Dessa avtrappningsregler tillsammans med statsskatteskalans progressiva utformning har tidigare i många fall lett till kraftiga marginaleffekter vid inkomstökningar i de inkomstskikt där avtrappningen inträder. Till följd av vissa regeländringar som trätt i kraft under åren 1989 och 1990 har de höga marginaleffekterna dock mildrats när det gäller löneinkomst och förmögenhetsavkastning, i synnerhet om denna härrör från egen bostad eller fritidshus. Avtrappningsreglerna innebär dock alltjämt att det kommunala bostadstillägget och det extra skatteavdraget reduceras med hänsyn till utgående tilläggspenston. I avsnitt 7.1 har vi redovisat vissa beräkningar som visar det ekonomiska utfallet av nuvarande regler för olika kategorier pensionstagare. Som framgår

236 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

av redogörelsen där ger pensionstillskottet och KBT tillsammans med det extra avdraget en påtaglig utjämningseffekt mellan med pensionärer ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre pension. T.ex. förändras den disponibla inkomsten för ensamstående pensionstagare mycket litet i inkomstskiktet mellan 0 och 3,5 ATP-poäng. Orsaken härtill är att grundtryggheten för ålderspensionärer har byggts upp genom en kombination av ålderspension och de särskilda förmånerna KBT och extra avdrag. Den lägsta nivån i grundtryggheten är således betydligt högre än den lägsta nivån inom det renodlade pensionssystemet som kan sägas motsvara folkpensionens grundbelopp. I takt med att den grundläggande pensionsnivån har höjts värdet av ATP, dvs. det ekonomiska utbytet av intjänad tilläggspension, minskat i motsvarande mån. Över huvud är skillnaderna taget i disponibel inkomst mellan pensionärer med olika inkomst under den genomsnittlig förvärvsaktiva tiden relativt små. Detta är en följd av att grundpensioneringen i stor utsträckning kommit att överlappa tilläggspensioneringen. Den nuvarande uppbyggnaden av pensionssystemet med kompletterande särskilda förmåner för pensionärer har i olika sammanhang kritiserats för bristande överskådlighet vad gäller det samlade förmånssystemet. Det har gjorts gällande att systemet är krångligt och att det är en pedagogiskt svår uppgift att informera om och förklara regelsystemet. Inte minst för den enskilde försäkrade kan det vara svårt att med någorlunda säkerhet förutse det samlade ekonomiska utfallet. Administrationen av det samlade systemet betungas av bl.a. uppdelningen på olika förmånsslag hemmahörande inom såväl socialförsäkringsadministrationen som och inskatteförvaltningen komstprövningen enligt olika regler. Det anses också vara principiellt felaktigt att pensionärer särbehandlas i beskattningshänseende. Olägenheterna med inkomstprövade förmåner är många och väl kända. Mot en inkomstprövning talar bl.a. att den hämmar benägenheten att utföra förvärvsarbete eller att spara. Det görs även gällande att ett system av det slaget öppnar möjlighet för många att planera sig till förmåner genom att skänka bort förmögenhetstillgångar. I det nu aktuella avser sammanhanget man därvid i första hand att skulle överlåta till pensionstagare tillgångar bröstarvingar som ett slags förtida arv. Vidare måste regelsystemet med nödvändighet utformas så att vissa marginaleffekter uppkommer vid ökande inkomst. Det kan därvid vara svårt att finna regler som kan accepteras av dem som berörs och som medför en rättvis uppskattning av olika kategoriers ekonomiska bärkraft. Härtill kommer att en alltid är inkomstprövning administrativt tungrodd och svårhanterlig. Den framstår också som föga tilltalande från den enskildes synpunkt. I olika sammanhang har riksdagen uttalat att det bör vara en strävan att helt aweckla beroendet av inkomstprövning inom den allmänna pensioneringen. Utvecklingen har också hittills gått i den riktningen. Genom olika under senare tid beslutade ändringar vad gäller avtrappningsreglerna för KBT och extra avdrag har man löst vissa problem som hänger samman med inkomstprövningen. Detta har dock skett till priset av en ökad oöverskådlighet. Kritik har också riktats mot de kommunala utifrån den bostadstilläggen aspekten att de styr pensionstagarnas konsumtionsval till bostäder. Pensionärer som har låg boendestandard straffas av systemet genom att de inte har

pensioneringen 237 Uppbyggnaden av den allmänna

några nämnvärda boendekostnader och sålunda i dag kanske inte ens ansöker om KBT. Det har därvid gjorts gällande att den pensionär som väljer ett enklare boende till en lägre bostadskostnad än vad som täcks av bostadsför annat valfritt ändamål. tillägget borde ha rätt att använda mellanskillnaden Ett system som ger större valfrihet skulle kunna leda till väsentligt lägre boendekostnader totalt sett i samhället. Härtill kommer att bostadstilläggen varierar i storlek olika kommuner emellan, varför systemet uppfattas som orättvist. Det kan även ur samhällets synpunkt ha betydelse om en kategori medborgare av pensionärsgruppens storlek är mer eller mindre prisokänslig i fråga om bostäder. Höga förmåner som är destinerade till boende kan leda till en minskad rörlighet på bostadsmarknaden och negativt påverka incitamenten att begränsa kostnaderna för nyproduktion av bostäder. Slutligen har ifrågasätts om det alltjämt är motiverat att folkpension utges med varierande belopp beroende på pensionstagarens civilstånd. Pensionssystemct kan äktenskapet (och samboende), eftersom sägas diskriminera därmed folkpension utges med lägre belopp till var och en av två makar (eller jämställda) än till en ensamstående pensionstagare. Redan under förarbetena till den allmänna tilläggspensioneringen uppkom en uppdelning i folkpension och frågan om det fanns skäl att bibehålla tilläggspension. Frågan om möjligheten av en organisatorisk och saklig samordning av folkpensioneringen och den obligatoriska tilläggspensionsförsäkunder det utredningsarbete som ringen till ett enhetligt system var aktuell bedrevs av 1951 års pensionsutredning (den s.k. andra Åkessonska utredningen). I propositionen 1958 A255 påpekade departementschefen att tilläggspensioneringen avsåg inkomsttagare som haft förvärvsarbete och att pensionsrätt alltså inte grundades på arbete t.ex. i det egna hushållet. Inte heller kunde pensionsberättigande inkomst förvärvats under tilläggspension utges förrän tid. Han fann därför att folkpensioneringen även i framtiden måste

någon

finnas kvar som en hela folket omfattande pensionering och tjänstgöra som en bottenpensionering i det framtida pensionssystemet. Departementschefen anförde dock vidare: Mitt ställningstagande beträffande folkpensioneringen beror emellertid i första hand eller under de närmaste åren blir folkpensiopå hänsynen till alla dem, som i dag är närer. De kommer nämligen inte att få någon eller endast liten direkt fördel av en tilläggspensionering av den avsedda konstruktionen - och detta skulle gälla vilken metod man än valde för att bygga upp tilläggspensioneringen. De som redan är gamla eller invalidiserade blir alltjämt helt eller nästan helt beroende av folkpensionen, försåvitt de inte har någon pension eller andra inkomster vid sidan om folkpensionen. Vi har under vårt arbete övervägt möjligheterna till en mer eller mindre långtgående samordning av folkpensions- och ATP-systemen. Ett viktigt syfte härmed har varit att förstärka ställning inom det tilläggspensioneringens allmänna pensionssystemet. Inte minst mot bakgrund av den utveckling som ägt rum efter ATPoch som innebär att tilläggspensionen i framtiden för det systemets tillkomst stora flertalet kommer att utgöra det dominerande inslaget i den totala att framhålla betydelsen av ATP och pensionen har vi funnit det motiverat således av det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet. Denna utveckling, som vi kommer att beskriva närmare i kapitel 8, har medfört att de flesta personer som i dag är i förvärvsaktiv ålder tjänar in pensionspoäng

238 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

inom ATP. För närvarande beräknas 20 % av kvinnorna och ca omkring 75 % av männen som nybeviljas ålderspension ha intjänat pensionspoäng under det antal år som krävs för rätt till oavkortad pension. Enligt riksförsäkkommer ringsverkets prognoser i detta hänseende att ske en utjämning män och kvinnor emellan. Av de personer som nybeviljas ålderspension år 2010 beräknas nära 80 % av kvinnorna och 90 % av männen ha pensionspoäng för minst 30 år och således vara berättigade till oavkortad tilläggspension. Under årens lopp har också skett en ökning av den intjänade genomsnittspoängen. Den genomsnittliga tilläggspensionen blir således med tiden allt större därigenom att nytillkommande pensionärer har högre medelpoäng och större antal år med pensionsgrundande inkomst än personer som tidigare beviljats tilläggspension. Med denna utveckling minskar folkpensioneringens betydelse och kommer allt färre pensionstagare att vara beroende av de särskilda folkpensionsförmånerna pensionstillskott och KBT. På sikt kommer folkpensionsförmånerna att vara av betydelse för endast ett fåtal personer, för vilka det i och för sig skulle vara möjligt att anordna ett tillfredsställande ekonomiskt skydd genom olika särlösningar. Ursprungligen har arbetet att finna lösningar som leder till en ökad saminom ordning pensionssystemet således syftat till att stärka betydelsen av ATP. Andra viktiga syften har varit att förenkla administrationen av försäkringssystemet och att underlätta överblicken över det samlade förmånssystemet. Att föra samman folkpcnsioneringen och tilläggspensioneringen till ett enda system för allmän pension skulle kunna leda till rationaliseringsvinster även på tinansieringssidan. Det vore då naturligt att slå samman folkpensionsoch tilläggspensionsavgifterna till en enda pensionsavgift. Under arbetets gång har vi utarbetat ett antal mer eller mindre långtgående modeller för sammanslagning av pensionsförmåner. Därvid har framförts synpunkter och önskemål om även alternativ som kan sägas gå i närmast rakt motsatt riktning mot syftet att stärka ATP. De olika modellerna betonar således olika starkt de skilda aspekter på förmånssystemet som här berörts. Medan vissa modeller vid att stärka det inkomstrelaterade lägger tonvikten inslaget i pensionssystemet tillgodoser andra modeller motstående syften såsom att stärka grundtryggheten. I vårt arbete har vi således diskuterat en sammanslagning av de olika pensionsförmånerna enligt två alternativa huvudprinciper. den ena Enligt principiella uppläggningen samlas hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten inom ramen för en utvidgad folkpensionering. ATP skulle här ge kompensation enbart för inkomstdelar som överstiger vad som motsvarar det sammanlagda värdet av de olika beståndsdelarna i grundtrygghetssystemet. I ett sådant system läggs således tonvikten på en hög grundpension som utgår oberoende av tidigare förvärvsinkomster. I det andra alternativet går man rakt motsatt väg och lägger i princip hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATP-system. Med en sådan lösning skulle rätt till ATP intjänas från i princip den första kronan av varje års inkomst. Folkpensionen skulle omvandlas till en garanterad miniminivâ - inom eller utanför ATP. Denna miniminivå skulle avräknas mot ATP. Om avräkning görs med endast en viss del av ATP (i stället för krona

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 239

mot krona som för dagens pensionstillskott) skulle alltid en viss del av den intjänade ATP-pensionen utges. Tilläggspensionens betydelse skulle därvid stärkas. Som vi framhållit i våra allmänna överväganden i kapitel 6 har vårt arbete tagit sikte inte på dagens pensionärer utan på framtida pensionärsgenerationer. Över huvud taget syftar hela vårt utredningsarbete i första hand till att finna lösningar vad gäller utformningen av pensionssystemet för framtiden, när de som nu är unga eller medelålders - och som förvärvsarbetar i stor - Tanken har således inte varit att ändra förutsättutsträckning går i pension. ningarna i pensionshänseende för dem som redan uppbär pension eller i en nära framtid uppnår pensionsåldern. Vissa av de modeller som vi presenterar i det följande innefattar en genomgripande omläggning av pensionssystemet och måste av naturliga skäl förenas med mycket långtgående övergångsregler. Andra modeller avser ett mindre långtgående sammanförande av reglerna för folk- och tilläggspensioneringen och skulle därför i och för sig vara möjliga att genomföra också på kortare sikt. I följande avsnitt (7.22) redovisar vi tre olika modelltyper för en samordning av folk- och tilläggspensioneringen. I det därefter följande utvecklar vi dessa modeller och beskriver i avsnitt 7.2.4 ett flertal varianter härav. Samtidigt lämnar vi en närmare beskrivning av innebörden av resp. modell. Samtliga modellbeskrivningar avser härvid i första hand ålderspensionens utformning och resonemangen är begränsade till att avse enbart reglerna för hel ålderspension som tas ut vid den allmänna pensionsåldern 65 år. Vi redovisar också ett antal räkneexempel som belyser effekterna för enskilda och för samhället av de olika modellerna. Eftersom de beräkningar som presenteras utgår från 1989 års pensions- och Skatteregler lämnas dessförinnan (i avsnitt 7.2.3) en redovisning av pensionsbeloppens storlek år 1989 i då gällande regelsystem samt en beräkning av extra avdragets värde år 1989. De räkneexempel vi sålunda presenterar i det följande är inte avsedda att ligga till grund för en jämförelse mellan de olika tabellerna vad gäller pensionsbeloppens storlek. Som vi tidigare framhållit är avsikten inte att förändringar skall genomföras från en dag till en annan eller att enskilda pensionstagare skall kunna få sin pension sänkt. Huvudsyftet med beräkningarna är endast att belysa de fördelnings- och kostnadsmässiga effekterna av olika tänkbara modeller. Eftersom det inte finns något utrymme att öka de totala utgifterna för de allmänna pensionsförmånerna utöver vad som följer av de nu gällande reglerna har vår strävan varit att finna lösningar som i huvudsak inskränks till att avse omfördelningar inom nuvarande kostnadsramar. Som framgår av det följande är modellerna långt ifrån färdigutvecklade. Utredningsarbetet i denna del har huvudsakligen utförts under år 1989, varför de olika sammanslagningsmodellerna grundas på förhållandena nämnda år. Våra överväganden skall således ses enbart som ett första steg i ett arbete med strävan att samordna pensionssystemets olika beståndsdelar. Som framgår av redovisningen i det följande har vi diskuterat många alternativa lösningar, t.ex. vad gäller utformningen av KBT, utan att ta ställning till förmån för den ena eller den andra varianten. Vi har heller inte närmare behandlat t.ex. utformningen av efterlevandepensionen i ett eventuellt nytt system. Bl.a.

240 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

denna fråga kvarstår att lösa och den kräver särskilda överväganden. Ett annat område som fordrar ytterligare prövning är regler beträffande utlänningars och utlandssvenskars rätt till olika former av pension inom ramen för ett förändrat allmänt pensionssystem. Många frågor lämnas således öppna och det kommer att krävas ett betydande fortsatt om man utredningsarbete skall finna en lösning som möjliggör en av de båda sammanslagning pensionssystemen. I avsnitt 7.2.5 redovisar vi våra närmare överväganden och ståndpunkter vad gäller möjligheterna till en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen.

7.2.2 Olika tekniska modeller för en

sammanslagning

En sammanslagning av olika förmåner för pensionärer kan avse folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet, det kommunala bostadstillägget (KBT) och det särskilda skatteavdraget (s.k. extra avdrag eller fr.0.m. år 1991 särskilt grundavdrag) för folkpensionärer. Samordningen kan vara av begränsad omfattning och avse t.ex. en sammanslagning av folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet. Den kan också gå längre och omfatta även KBT och/eller vad som motsvarar värdet av det extra avdraget. Med en sådan lösning skulle man samla hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten inom ramen för en utvidgad folkpensionering. Om värdet av det extra avdraget inkluderas i bruttopensionen skall pensionsinkomsten i princip beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. ATP kan ses som en komplettering till en på detta sätt utvidgad grundpension och skulle då svara för inkomstdelar över den nivå som anses kompenserad genom det nya grundpensionssystemet. En alternativ möjlighet för sammanslagning är att gå rakt motsatt väg och lägga hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATPsystem. Med en sådan lösning skulle rätt till ATP intjänas från i princip den första kronan av varje års inkomst. Den utvidgade grundpensionen skulle här omvandlas till en garanterad miniminivå - inom eller utanför ATP-systemet - för pensionärer utan eller med låg tidigare förvärvsinkomst. Under vårt arbete har vi utgått från tre olika modelltyper för en sammanslagning av pensionsförmänerna. Nedan följer en översiktlig beskrivning av dessa modelltyper, som har åsatts bokstavsbeteckningarna A, B och C.

Modell A (utvidgad folkpension begränsad ATP) Modell A är uppbyggd enligt principen om en utvidgad folkpensionering. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt KBT och/eller extra avdraget sammanförs till en grundpension som är gemensam för alla. Samtidigt höjs ATP-golvet från ett basbelopp till en högre nivå. Endast inkomstdelar som ligger över den nivå som för närvarande ger en pension motsvarande den nya grundpensionens storlek är pensionsgrundande inom ATP. ATP-taket är oförändrat 7,5 basbelopp.

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Modell B (utvidgad folkpension - oförändrad ATP)

Även modell B följer principen om en utvidgad folkpension men innefattar - till skillnad från modell A - ingen ändring vad gäller ATP. I denna modell inkluderas värdet av extra avdraget antingen i pensionstillskottet eller i I det förstnämnda alternativet sammanförs folkpensionens grundbelopp. pensionstillskottet och extra avdraget till en s.k. tilläggsdel, som avräknas mot ATP. I det andra alternativet sammanförs folkpensionens grundbelopp och detta alternativ extra avdraget till en ny grundpension. Enligt utges pensionstillskott regler. I båda alternativen utbetalas vid sidan enligt oförändrade härav KBT. kvar på nuvarande nivå. I båda fallen är ATP-golvet ligger således förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp ATP-grundande.

Modell C (utbyggd ATP) Modelltyp C vilar till skillnad från de båda andra modellerna på principen om ett utbyggt ATP-system. ATP-golvet sänks och hela förvärvsinkomsten är ATP-grundande. För att pensionspoäng skall upp till 7,5 basbelopp fordras dock att årsinkomsten överstiger ett basbelopp. tillgodoräknas samt eventuellt värdet av Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet extra avdraget slås samman till en garanterad miniminivå, som avtrappas med en viss andel av ATP-pensionen. Vid sidan härav utges KBT.

De olika huvudmodellerna kan, som framgår av det ovan sagda, varieras på olika sätt. I avsnitt 7.2.4 beskriver vi närmare några alternativa utformningar av varje modelltyp. Sist i det avsnittet återfinns en tablå som översiktligt illustrerar de modeller vi behandlar. Som vi tidigare nämnt är dessa modeller långt ifrån färdigutvecklade. Vi kommer därför att i samband med beskrivningen av de olika modellerna peka på även andra tänkbara varianter.

Beräkningsförutsättningar

för en mer eller mindre långtgående samordning av folk- Samtliga modeller och tilläggspensioneringen avser olika alternativ till utformning av ålderspensioneringen. Modellerna är uppbyggda med utgångspunkt från det ekonomiska utfallet av de regler som gällde år 1989 i fråga om ålderspension. Även de vi redovisar för att belysa resp. modells fördelningseffekter och räkneexempel kostnader och skatteregler. I detta avsnitt utgår från 1989 års pensionslämnar vi därför först en redovisning av pensionsbeloppens storlek år 1989 i då gällande regelsystem. Genom några enkla räkneexempel har vi också gjort ett försök att belysa värdet av det ekonomiska stöd som ges till folkpensionärer i form av extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Slutligen berör vi här vissa allmänna som gäller för de olika beräkningar som vi förutsättningar presenterar i det följande avsnittet. Av tabell 7.12 framgår storleken av den sammanlagda ålderspensionen (dvs. folkpension, ATP och KBT) i olika inkomstlägen år 1989, före och efter skatt. Uppgifterna avser pensionstagare utan annan inkomst än den allmänna pensionen och utan förmögenhet. KBT har beräknats enligt statsbidragsregler-

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

na. KBT utgår till gifta med hälften till vardera maken. Skatt har beräknats efter grundavdrag om 10 000 kr. och i förekommande fall extra avdrag vid en kommunal om 30 kr. Tabellen utdebitering visar pensionens storlek för olika nivåer i fråga om tidigare förvärvsinkomst. Den tidigare genomsnittliga förvärvsinkomsten har i tabellen uttryckts i basbelopp och motsvarar, om man subtraherar ett basbelopp, medelpensionspoângen för de 15 bästa åren.

Tabell 7.12a Bruttopension och disponibel inkomst i kronor for ensamstående pensionstagare i olika inkomstlägen. År 1989

Genom- Folk- Pensions- ATP Brutto- KBT Skatt Disposnittlig pen- tillskott pension nibel inkomst, sion inkomst bas lopp

0-1,0 26 784 13 392 0 40 176 13 632 0 53 808 1,5 26 784 5 022 8 370 40 176 13 632 0 53 808 2,0 26 784 0 16 740 43 524 12 849 2 095 54 278 2,5 26 784 0 25 110 51 894 10 059 6 925 55 028 3,0 26 784 0 33 480 60 264 7 269 11 825 55 708 3,5 26 784 0 41 850 68 634 4 479 16 725 56 388 4,0 26 784 0 50 220 77 004 1 689 20 995 57 698

1 Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Tabell 7.12b Bruttopension och inkomst i kronor disponibel for git! pensionstagare (vars make ej uppbär ATP) i olika inkomstlägen. År 1989

Genom- Folk- Pensions- ATP Brutto- KBT Skatt Disposnittlig pen- tillskott pension nibel inkomst, sion inkomst bas lopp

0-1,0 21 902 13 392 0 35 294 7 536 0 42 830 1,5 21 902 5 022 8 370 35 294 7 536 0 42 830 2,0 21 902 0 16 740 38 642 7 228 2 095 43 775 2,5 21 902 0 25 110 47 012 5 833 6 995 45 850 3,0 21 902 0 33 480 55 382 4 438 11 825 47 995 3,5 21 902 0 41 850 63 752 3 043 16 725 50 070 4,0 21 902 0 50 220 72 122 1 648 20 995 52 775 4,5 21 902 0 58 590 80 492 253 24 740 56 005

6,5 21 902 0 92 070113 972 0 39 933 74 039 7,0 21 902 0 100 440122 342 0 43 881 78 461 7,5 21 902 0 108 810130 712 0 47 829 82 883

l Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Uppbygnaden av den allmänna pensioneringen 243

Tabell 7.12c Bruttopension och disponibel inkomst i kronor för gift pensionstagare (vars make ATP-pension beräknad på minst 4 ATP-

poäng) i olika inkomstlägen. upilliär 1989

Genom- Folk- Pensions- ATP Brutto- KBT Skatt Disposnittlig pen- tillskott pension nibel inkomst, sion inkomst bas lopp

3,0 21 902 0 33 480 55 382 0 11 825 43 557 3,5 21 902 0 41 850 63 752 0 16 725 47 027 4,0 21 902 0 50 220 72 122 0 20 995 51 127 4,5 21 902 0 58 590 80 492 0 24 740 55 752 5,0 21 902 0 66 960 88 862 0 28 136 60 726 5,5 21 902 0 75 330 97 232 0 32 084 65 148 6,0 21 902 0 83 700 105 602 0 36 032 69 570 6,5 21 902 0 92 070 113 972 0 39 933 74 039 7,0 21 902 0 100 440 122 342 0 43 881 78 461 7,5 21 902 0 108 810 130 712 0 47 829 82 883 l Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Exempelvis ger en genomsnittlig inkomst på 4 basbelopp en pension baserad på 3 ATP-poäng. I beräkningarna har antagits att full intjanandetid för ATP alltid föreligger. Tabell 7.12a avser ensamstående ålderspensionärer. Redovisningen i tabell 7.12b och c avser gifta ålderspensionärer och gäller dels för det fall maken uppbär ålderspension i form av folkpension men ej ATP (tabell b), dels för det fall maken uppbär även ATP-pension och denna är beräknad på grundval av minst 4 ATP-poäng (tabell c). I sistnämnda fall föreligger, på grund av makens inkomst, inte rätt till KBT. Figur 7.2 illustrerar förhållandet mellan bruttopension och disponibel inkomst för ensamstående pensionstagare i olika inkomstlägen år 1989 enligt beräkningarna i tabell 7.12a. I tabell 7.13 har beräknats hur stor bruttopensionen i aktuella inkomstlägen skulle behöva vara för att ge motsvarande disponibla inkomst om rätt till extra avdrag inte förelåg. Den beskattningsbara inkomsten utgörs således i detta exempel av pensionsförmånerna (folkpensionens grundbelopp, eventuellt pensionstillskott och ATP) minskade endast med grundavdraget 10 000 kr. Skillnaden mellan den sålunda framräknade bruttopensionen och bruttopensionen enligt tabell 7.12 utgör således ett mätt på värdet av extra avdraget vid en kommunal utdebitering om 30 kr. Med andra ord visar skillnaden hur stor inkomstökning som krävs för att pensiontagarens nettoinkomst skall förbli oförändrad om det extra avdraget vid beskattningen slopades.

244 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Figur 7.2 Bruttopension och disponibel inkomst för ensamstående ålderspensionärer år 1989

15%

- - --- Dia). Hr. _ -- Folkpndv ATP v v v v v v v v v I I 0 v o 1 2 3 4 5 6

För pensionärer bosatta i kommuner med högre skattesats än 30 kr. blir extra avdragets värde högre. För dem måste alltså bruttopensionen höjas ytterligare för att pensionen efter skatt skall vara oförändrad. För pensionstagare som är bosatta i kommuner där utdebiteringen är lägre än 30 kr. är värdet av extra avdraget å andra sidan lägre än vad som framgår av tabell 7.13. Enligt redovisningen i tabell 7.13 har extra avdraget ett värde motsvarande ca 0,59 basbelopp för ensamstående och 0,49 basbelopp för gift pensionär med enbart folkpension. Extra avdraget är helt bortreducerat vid 4,21 ATPpoäng för ensamstående och vid 3,36 ATP-poäng för gift pensionstagare.

Tabell 7.13a Värdet av det extra avdraget vid beskattningen. (Kommunal utdebitering 30 kr.) Ensamstående ålderspensionär. År 1989

1 Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

av den allmänna pensioneringen 245 Uppbyggnaden

Tabell 7.13b Värdet av det extra avdraget vid beskattningen (kommunal utdebitering 30 kr.). Gil! ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttopension Bruttopension Extra avdragets utan extra med extra värde i inkomst,

1 Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Allmänt att en regeländring, som innebär att rätten till extra avdrag gäller avskaffas och bruttopensionen i stället i olika inkomstlägen vid beskattningen motsvarande extra avdragets värde i resp. inkomstnivå höjs med ett belopp inte skulle medföra beräknat enligt en genomsnittlig kommunal skattesats, kostnader för samhället om pensionärernas inkomst i huvudsak några direkta av allmän pension. Merkostnaden skulle då återgå i form av skatt, utgörs främst kommunalskatt. Om pensionärerna däremot har även andra inkomster avtrappas i dag det extra avdraget snabbare än vad som framgår av tabell i form 7.13. En regeländring av detta slag skulle då medföra kostnadsökningar av uteblivna skatteintäkter, såvida inte en ny som motsvarar

pensionsförmån

värdet av extra avdraget inkomstprövas mot alla eller vissa av pensionstagarens sidoinkomster. På motsvarande sätt skulle uppkomma kostnadsökningar för en ny generell förmån avsedd att ersätta det för närvarande inkomstprövade kommunala bostadstillägget. I de modeller där extra avdragets värde har inkluderats i bruttopensionen skall pensionsinkomsten i princip beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. Pension ger dock inte rätt till s.k. schablonavdrag (vilket år 1989 motsvarade 3 000 kr. och avser bl.a. avdrag för resor till och från arbetet). Den beskattningsbara inkomsten blir därmed för pensionärer något än för den som har anställningsinkomst av motsvarande storlek. högre effekterna för en enskild ålderspen- I följande avsnitt redovisas i tabellform sionär av de olika Liksom vid beräkningarna i sammanslagningsmodellerna. tabellerna 7.12 och 7.13 har i dessa tabeller antagits att pensionären har full för ATP och att han inte har någon inkomst utöver pensionen intjänandetid och inte heller någon förmögenhet. KBT har beräknats enligt statsbidragsreglerna. Den kommunala utdebiteringen är 30 kr. Samtliga beräkningar avser, som tidigare nämnts, förhållandena år 1989. I de tabeller som redovisar förändring i nettopension i de olika modellerna har alltså förutsatts att inte har några inkomster utöver den pensionären allmänna pensionen. Om man bortser från KBT eller antar att denna förmån med ett i förhållande till i dag oförändrat belopp, visar således utgår inkomst i dessa fall. För pensionärer med tabellerna förändringen i disponibel kan emellertid bilden se annorlunda ut om de har andra låg allmän pension

246 Uppbyggnaden av den allmänna SOU pensioner-ingen 1990:76

inkomster utöver den allmänna t.ex. i form pensionen, av avtalspension. I vissa modeller har det extra avdraget inkluderats i ett grundbelopp som utgår lika för alla eller avräknas endast mot ATP. I en av modellerna ingår både värdet av extra avdraget och KBT i en för alla gemensam grundpension. Om pensionären har sidoinkomster som reducerar det extra och avdraget KBT kommer förändringen i disponibel inkomst i dessa fall att vara större än vad som framgår av tabellerna. Då har sidoinkomster som pensionären reducerar dessa förmåner påverkas nämligen hans pension i dagens system men inte i det nya systemet. Man skulle kunna säga att pensionären då blir överkompenserad i det nya systemet. De kostnadsberäkningar som redovisas i det följande grundar sig på tabellerna över effekterna för enskilda De får därför ses som ålderspensionärer. en grov uppskattning. För det första avser tabellerna endast kostnader för ålderspensioner. För det andra har de beräknats utifrån de schabloniserade som redovisats antaganden ovan. Exempelvis innebär antagandet att pensionären inte har några sidoinkomster eller någon förmögenhet att pensionärer med låg pension alltid har rätt till extra skatteavdrag, vilket inte behöver vara fallet i verkligheten. Detta bidrar till en överskattning av totalbeloppet för utbetald nettopension i nuvarande system, vilket i sin tur medför en underskattning av en beräknad av utbetald nettokostnadsökning (ökning pension efter skatt) för resp. modell. Vissa av modellerna innebär, som framgår av tabellerna, nettopensionshöjningar för pensionstagare i inkomstlägen strax över miniminivån. För dessa pensionstagare är KBT att enligt dagens regler av stor betydelse. Det innebär vid ett genomförande av någon av dessa modeller det sannolikt finns utatt minska rymme utgifterna för KBT, vilket kan påverka samhällets nettokostnader för resp. modell i sänkande riktning. Så gott som samtliga modeller som presenteras i det följande innebär att främst personer med låg ATP i nuvarande system får en högre pension enligt beräkningsmodellen. Framdeles beräknas allt fler personer ha tjänat in en allt högre ATP-rätt. De kostnadsökningar som ett alternativt beräknas system medföra kommer därför att minska med tiden. Detta illustreras av de redo-

visade kostnadsuppskattningarna som avser dels dagens bestånd av ålderspen-

sionärer, dels 2010 års pensionärsbestånd. Som framhållits tidigare kan ett alternativt pensionssystem knappast genomföras från den ena dagen till den andra. Vad som kan anses som en realistisk kan genomförandetidpunkt variera mellan de olika modellerna. De framtida har uppskattats kostnadsförändringarna med hjälp av uppgifter

från riksförsäkringsverkets ATP-prognos från år 1987 om ålderspensionärernas

beräknade pensionsinkomster år 2010, vid en antagen årlig real BNP-tillväxt på i genomsnitt 2 %. Kostnaderna för nuvarande

ålderspensioneringen enligt

kommer regelsystem att öka mellan åren 1989 och 2010, främst till följd av ökade kostnader för ATP. De sammanlagda kostnaderna för folkpension och ATP (exkl. KBT) utgjorde ca 91 miljarder kronor år 1989. År 2010 beräknas dessa kostnader ha stigit till ca 145 miljarder kronor (räknat i 1989 års och med om penningvärde antagande 2 % årlig real tillväxt), dvs. med närmare 60 %.

pensioneringen 247 Uppbyggnaden av den allmänna

7.2.4 Effekter för individer och för samhället vid olika

sammanslagningsmodeller

Var och en av de tre modelltyper som beskrivits i avsnitt 7.2.2 kan i sig utformas på ett flertal olika sätt. I detta avsnitt specificeras något eller några alternativ av varje modelltyp. Därvid redovisas också vad resp. modell skulle innebära för den enskilde pensionären och vilka kostnadseffekter den skulle medföra. Som tidigare nämnts avser modellbeskrivningarna ålderspensionens och utgår samtliga beräkningar från 1989 års pensions- och utformning skatteregler. Beräkningarna är gjorda med tillämpning av basbeloppet 27 900 kr.

MODELLTYP A

I det följande presenteras tre olika modeller för en sammanslagning enligt modelltyp A i vilka sammanslagningen har förts olika långt.

Modell A:1 Modell A:1 innebär att de olika beståndsdelar som tillsammans svarar för grundtryggheten för ålderspensionärer, dvs. folkpensionens grundbelopp, pensionstillskott, extra avdrag och KBT sammanförs till en för alla gemensam Pensionsinkomsten beskattas därmed enligt i princip samma grundpension. regler som gäller för förvärvsinkomster och KBT som särskild tilläggsförmån awecklas. har valts så att den motsvarar pensionsnivån

Grundpensionsnivån

i nuvarande system för en ensamstående ålderspensionär med en ATP- 4,5 basbelopp (dvs. en medelpoäng inom grundande inkomst på i genomsnitt ATP om 3,5) och fullt antal intjänandeår. Enligt nuvarande regelsystem utges i detta fall en sammanlagd bruttopension från folk- och tilläggspensioneringen motsvarande 3,06 basbelopp. Pensionärer i detta inkomstläge har ej rätt till KBT (på statsbidragsnivå). Däremot har en ensamstående sådan pensionär utan andra inkomster rätt till ett ungefär till en sjättedel reducerat extra avdrag. I modell A:1 ger grundpensionen en kompensation om 68 % för en förvärvsinkomst som motsvarar 4,5 basbelopp. ATP utgår för inkomstdelar för. Golvet inom ATPutöver dem som grundpensionen ger kompensation höjas till 4,5 basbelopp. Uttryckt i systemet måste således i denna modell 1989 års basbelopp är .då endast inkomstdelar över 125 500 kr. ATPgrundande. En förvärvsinkomst motsvarande eller överstigande 7,5 basbelopp ger alltså 3 som högsta möjliga ATP-poäng. I tabell 7.14 redovisas bruttopension och disponibel inkomst enligt modell Vid beräkningen av A:1 för olika nivåer på den tidigare förvärvsinkomsten. bruttopension har antagits att pensionstagaren har haft en förvärvsinkomst motsvarande det i tabellen angivna beloppet i minst 30 år. Om så inte är fallet kan resultatet bli annorlunda. För en person som under alla år har haft en inkomst 4,5 basbelopp blir resultatet detsamma. Om understigande förvärvsinkomsten har överstigit 4,5 basbelopp under färre antal år än 30 blir däremot eftersom tilläggspenpensionen lägre än vad som anges i tabellen

248 Uppbygnaden av den allmänna pensioner-ingen

sionen på grund av 30-årsregeln då reduceras med till felande hänsyn poängår. En variant av modell A:1 skulle därför kunna innebära att pensionspoäng liksom i dag beräknas på grundval av förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp. Tilläggspension skulle dock utges endast om medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade överstiger 3,5. Har pensionspoäng tillgodoräknas för mer än 15 år, beräknas medeltalet liksom för närvarande på de 15 högsta En sådan modell har stora poängtalen. likheter med det förslag till ett nytt pensionssystem som centerpartiet lagt fram i riksdagen (mot. 1989/90:St’241). Utfallet detta alternativ blir enligt detsamma som i tabell 7.14.

Tabell 7.14 Bruttopension och disponibel inkomst i kronor i modell A:1.

(Grundpension 3,06 basbelopp) Ålderspension år 1989

Genom- Grund- Tilläggs- Brutto- Skatt Disponibel snittlig pension pension pension inkomst inkomst, basbelopp

5,0 85 374 8 370 93 744 30 439 63 305 5,5 85 374 16 740 102 114 34 387 67 727 6,0 85 374 25 110 110 484 38 288 72 196 6,5 85 374 33 480 118 854 42 236 76 618 7,0 85 374 41 850 127 224 46 184 81 040 7,5 85 374 50 220 135 594 50 085 85 509

Tabellerna 7.15a-c belyser de fördelningsmässiga effekrema av modell A:1. P

tabellerna redovisas således förändringen i bruttopension och (inkl. KBT) inkomst i förhållande disponibel till dagens system. Som framgår av tabell 7.15a är bruttopensionens storlek oförändrad för ensamstående pensionstagare med en genomsnittsinkomst på 4,5 basbelopp eller däröver. Eftersom det extra avdraget enligt nuvarande regler ger viss effekt även i inkomstlägena 4,5. resp. 5,0 basbelopp blir här den disponibla inkomsten enligt modell A1 något lägre än i dagens system. För ensamstående med lägre inkomst än 4,5 bas-

belopp och för gifta ålderspensionärer ger dock modell A1 en högre dispo-

nibel inkomst. Den största höjningen får gifta pensionärer med tidigare genomsnittliga förvärvsinkomster på upp till 3,5 basbelopp. Den disponibla inkomsten 7.15b höjs för dem med mellan ca 8 800 kr. och 23 600 kr. (tabell och 7.15c). Av tabellerna kan vidare utläsas att en ensamstående som inte pensionär, har ATP och inte heller andra inkomster eller förmögenhet, får 5 000 kr. mer i disponibel inkomst, medan ett gift par i samma situation får den samman-

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

inkomsten också att lagda disponibla höjd med 32 000 kr. Detta förutsätter bostadskostnaden minst uppgår till statsbidragsnivån. Om pensionstagaren regler inte är berättigad till KBT innebär modell A1 att den enligt nuvarande inkomsten blir ca 18 000 kr. högre för ensamstående och ca disponibla 47 000 kr. högre för ett gift par. En ensamstående med tidigare genomsnittlig förvärvsålderspensionär inkomst motsvarande 5 basbelopp (139 500 kr. år 1989) eller mer fâr i inkomst. Ett gift par, där ena modell A:1 i princip oförändrad disponibel

Tabell 7.15a Förändring i bruttopension (inkl. KBT) och i disponibel inkomst i kronor i modell A:1 jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

6,0

Tabell 7.l5b Förändring i bruttopension (inkl. KBT) och i disponibel inkomst i kronor i modell A:1 jämfört med nuvarande regelsystem. Gin ålderspensionär vars make ej uppbär ATP. År 1989

250 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Tabell 7.15c i och Förändring bruttopension (inkl. KBT) i disponibel inkomst i kronor i modell Azl jämfört med nuvarande Gift regelsystem. ålderspensionär vars make uppbär ATP-pension beräknad på minst 4 ATPpoäng. År 1989

maken haft motsvarande inkomster och den andra maken inte haft några inkomster alls, får sin disponibla inkomst med ca 26 000 kr. höjd Ett pensionssystem enligt modell A-l skulle innebära ökade kraftigt kostnader för Om ett sådant skulle redan pensionerna. system gälla i dag skulle bruttokostnaden för ålderspensionerna vara 40 omkring miljarder kronor högre. Till år 2010 beräknas denna merkostnad ha minskat till *omkring 25 miljarder kronor brutto. Nettokostnaden, sedan hänsyn tagits till de olika för har beräknats till reglerna beskattning, omkring 15 miljarder *kronor år 1989 och 9 miljarder kronor år 2010. I beräkningarna har hänsyn tagits till att KBT inte längre behöver utgå eftersom det förutsätts bli innefattat i den högre grundpensionen. Om KBT avskaffades skulle vissa besparingar uppkomma för försäkringskassorna som administrerar bostadstilläggen. Dessa besparingar kan grovt uppskattas till ca 4600 årsarbetare, vilket motsvarade ca 110 milj. kr. år 1989. Om grundpensionen enligt modellen i stället skulle med ett utgå lägre

lbelopp till gifta pensionärer, i likhet med dagens skulle

folkpension, kostnaderna bli lägre. Om grundpensionen naturligtvis för gifta sänks med (0,175 vilket motsvarar den nuvarande differensen basbelopp, i fråga om

lfolkpensionens grundbelopp mellan ensamstående och gifta, får i modell A-l

gifta pensionstagare, liksom ensamstående, i princip oförändrad bruttopension i: inkomstlägena 4,5 basbelopp och däröver. Gifta pensionstagare med tidigare fförvärvsinkomster under 4,5 basbelopp får dock fortfarande större betydligt pensionshöjningar än ensamstående som haft lika stora inkomster. De

besparingar som en sådan modifiering av modell A:1 medför är förhållandevis

marginella. Bruttokostnadsökningen år 1989 kan beräknas till ett ca 3 miljarder kronor lägre belopp. För att minska kostnaderna skulle för naturligtvis grundpensionen gifta pensionstagare kunna sänkas ytterligare med hänsyn till att enligt nuvarande

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 251

regler en gift pensionär inte bara har lägre grundbelopp från folkpensioneringen än ensamstående utan också uppbär lägre KBT eftersom detta fördelas mellan makarna. Även det extra avdraget är lägre för en gift pensionstagare. En ytterligare sänkning av grundpensionen för gifta skulle emellertid ge en försämrad pension i förhållande till nuläget för ålderspensionärer med tidigare genomsnittliga förvärvsinkomster på 4,5 basbelopp eller mer.

Modell A:2 Modell A22 skiljer sig från modell .kl i det att KBT inte ingår i grundpensionsbeloppet. Modell A2 innebär således att folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet och extra avdraget vid beskattningen sammanförs till en grundpension som utges med samma belopp till ensamstående och gifta pensionstagare. ATP-golvet och kompensationsgraden för inkomster upp till denna nivå (dvs. grundpensionsnivån) har valts så att bruttopensionen, liksom i modell A°1, är oförändrad för ensamstående pensionstagare med högre förvärvsinkomster. ATP-golvet har därvid satts till 3,0 basbelopp (83 700 kr. år 1989) vilket innebär att endast inkomstdelar därutöver är ATP-grundande. Grundpensionen ger en kompensation om 72 % för en förvärvsinkomst motsvarande 3 basbelopp och motsvarar således 2,16 basbelopp eller 60 264 kr. år 1989. Av tabell 7.16a-b (som har beräknats under samma antaganden som tabell

7.14, se ovan) framgår de fördelningsmässiga effekterna av modell A2, dvs.

hur mycket högre pension som enligt modellen skulle utbetalas i olika inkomstlägen än vad som utges enligt nuvarande regler (förändring i bruttopension). Av tabellerna framgår också hur mycket pensionen förändras efter skatt (förändring i nettopension).

Tabell 7.l6a Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell A:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

252 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Tabell 7.16b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell A:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gif! ålderspensionär. År 1989

I högre inkomstlägen, där extra avdraget är helt bortreducerat, är såväl brutto- som nettopension för ensamstående oförändrad i modell A:2. För ensamstående i inkomstlägena 2,5-5,0 basbelopp (för vilka extra avdraget alltjämt har betydelse) är emellertid nettopensionen lägre än i dagens system. Som framgår av tabell 7.13 krävs i dessa inkomstlägen en högre bruttopension än vad som utges enligt modell A:2 för att nettopensionen för ensamstående skall vara oförändrad då de särskilda skattereglerna för pensionärer tas bort. För gifta pensionstagare kompenserar den högre grundpensionen de ändrade skattereglerna i så gott som samtliga inkomstlägen. Om KBT bibehålls som en separat förmån vid sidan av grundpensionen kan olika lösningar väljas vad gäller reglerna för inkomstprövning. 1. Ett alternativ är att inkomstprövningsreglerna utformas så att KBT i olika inkomstlägen utges med i huvudsak samma belopp som i dagens system. Det innebär att förändringen i disponibel inkomst (dvs. nettopension + KBT) blir densamma som förändringen i nettopension enligt tabell 7.16a-b. 2. En annan lösning är att bibehålla nuvarande inkomstprövningsregler. Vid

inkomstprövningen skulle då bortses från ett belopp motsvarande nuvarande

folkpension (grundpension och pensionstillskott) eller 1,44 basbelopp för ensamstående och 1,265 basbelopp för gift pensionstagare (enligt 1989 års regler). Detta skulle medföra betydligt lägre bostadstillägg för gifta pensionstagare och för ensamstående i låga inkomstlägen (under 3 basbelopp) eftersom KBT för dessa skulle avräknas mot en högre pensionsinkomst än i dag. Till ensamstående i inkomstlägena 3-4 basbelopp skulle bostadstillägg utgå med oförändrat belopp. Ensamstående pensionärer som i dag är berättigade till KBT skulle därmed få den disponibla inkomsten sänkt med mellan ca 2 500 och 5 800 kr. Även gifta pensionstagare med rätt till KBT och med tidigare inkomster omkring 3 basbelopp får en något lägre disponibel inkomst. I övriga inkomstlägen det kompenserar pensionshöjningen

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

sänkta bostadstillägget och medför härutöver en viss ökning av den disponibla inkomsten för gifta pensionärer. Av tabell 7.17 framgår storleken av de KBT-belopp som enligt dessa regler skulle utges i modell A:2. I tabell 7.18 redovisas den disponibla inkomsten för ensamstående och för gift pensionär, vars make ej uppbär ATP.

Tabell 7.17 Utgående KBT-belopp i modell A:2 till ensamstående pensionär och till gift pensionär, vars make ej uppbär ATP

1 KBT utgår med belopp enligt tabell 7.17.

alternativ är att vid beakta endast 3. Ett ytterligare inkomstprövningen

inkomster utöver grundpensionsnivån enligt modell A:2 (2,16 basbelopp). Med

tillämpning av 1989 års KBT-regler i övrigt innebär en sådan lösning att KBT på statsbidragsnivå utges med högre belopp och i högre inkomstlägen (upp till omkring 5,5 basbelopp) än för närvarande. Den disponibla inkomsten skulle därmed för samtliga pensionstagare - med undantag för ensamstående med tidigare inkomster om ca 5,5 basbelopp och däröver - bli högre än enligt nuvarande Särskilt markant skulle ökningen bli för gifta regelsystem. pensionstagare, som i vissa inkomstlägen skulle få den disponibla inkomsten höjd med 6 000-7 000 kr. per år.

254 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Kostnaderna för modell A:2 beräknas för år 1989 utgöra ungefär hälften av bruttokostnaderna för modell dvs. rum A1, 20 miljarder kronor. Nettokostnaden detta år har beräknats till 3-5 kronor. För år 2010 miljarder uppskattas fördyringen till omkring 12 miljarder kronor brutto och 2-3 miljarder kronor netto. Vid dessa kostnadsberäkningar har dock inte beaktats eventuella förändringar vad gäller kostnaderna för KBT.

Modell A:3

I den tredje sammanslagningsmodell enligt modelltyp A (modell A:3) som presenteras här ingår varken KBT eller värdet av extra avdraget i grundpensionen. Denna modell innefattar således en mer av begränsad samordning folk- och tilläggspensioneringen och innebär bl.a. att de särskilda som regler gäller för pensionärer i beskattningshänseende bibehålls oförändrade. Modell A:3 innebär att folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet slås ihop till en grundpension som utgår med 1,44 basbelopp till ensamstående och 1,265 basbelopp till Detta motsvarar de gift älderspensionär. lägsta pensionsbeloppen år 1989.

Ålderspensionärer får därmed en pension

motsvarande en pensionsgrundande inkomst om lägst 1,8 basbelopp (0,8 ATP-poäng). ATP-golvet (dvs. den nedre beloppsgränsen för tillgodoräknande av ATP-rätt) höjs därför från 1,0 till 1,8 basbelopp.

(Överfört på

1991 års pensionsregler, då pensionstillskottet höjs till 54 % av basbeloppet, skulle ATP-golvet med denna modell behöva till höjas 1,9 basbelopp.) Modellen innebär inte någon egentlig utvidgning av grundpensionsnivân men innebär ur tinansieringssynpunkt en förändring såtillvida att kostnaden för 48 % av det första av överförs till basbeloppet dagens ATP-pension folkpensioneringen. För ålderspensionärer, som i dag uppbär helt pensionstillskott, ger modell A:3 oförändrade pertsionsbelopp. Även för pensionärer med full intjänandetid för ATP blir pensionen densamma som i nuvarande För regelsystem.

ålderspensionärer - med tidigare förvärvsinkomster överstigande 1,8 basbelopp

- som ej har full intjänandetid för ATP blir pensionen däremot högre i modell A:3 än i dagens system. Höjningen av ATP-golvet från 1,0 till 1,8 basbelopp innebär att pensionären alltid får 60 % kompensation för den första inkomstdelen över ett Först för inkomstdelar över basbelopp. 1,8 reduceras till av färre basbelopp pensionen följd än 30 intjänandeår. Det höjda ATP-golvet torde endast marginellt påverka möjligheterna att tillgodoräknas år med pensionsgrundande inkomst. Om ATP-golvet höjs till 1,8 basbelopp krävs en inkomst om lägst 50 300 kr. (i 1989 års penningvärde) för att ett intjänandeår skall tillgodoräknas. En sådan höjning torde vara av betydelse endast för personer med tillfälliga förvärvsinkomster eller med inkomster av deltidsarbete av mindre omfattning. Modell A3 skulle medföra vissa kostnadsökningar för pensionssystemet på grund av att försäkrade som inte har tillgodoräknats 30 ATP-år får högre pension än enligt nuvarande regler. Bruttokostnaden härför torde för dagens pensionärsbestånd uppgå till 1,5-2 miljarder kronor. Denna kostnad avtar emellertid med tiden då allt fler kommer att pensionärer ha uppnått full intjänandetid.

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 255

MODELLTYP B Värdet av det extra avdraget vid beskattningen av pensioner har i tabell 7.13 beräknats motsvara högst ca 0,59 basbelopp för ensamstående och 0,49 basbelopp för gift pensionär. En samordning av begränsad omfattning inom pensionssystemet kan ske på så sätt att folkpensionärers rätt till extra avdrag avskaffas och kompensation härför ges i form av en höjd pensionsförmån. Med denna lösning skulle således pensionsinkomster beskattas enligt i princip samma regler som förvärvsinkomster. I det följande redovisas två alternativa modeller för en sådan samordning.

Modell B:1 Modell B:1 innebär att extra avdraget och pensionstillskottet sammanförs till en förmån som utges i form av en s.k. tilläggsdel till folkpensionens grundbelopp. Denna tilläggsdel är enhetlig för ensamstående och gifta pensionstagare och motsvarar ett basbelopp. Tilläggsdelen avräknas krona för krona mot ATP. Pensionstillskottet och extra avdraget motsvarar (enligt de förutsättningar som gällde år 1989) tillsammans högst 1,07 basbelopp för ensamstående och 0,97 basbelopp för gift ålderspensionär. Valet av nivån ett basbelopp innebär således en sänkning av bruttopensionen med 0,07 basbelopp för ensamstående pensionstagare utan ATP och en höjning med 0,03 basbelopp för gift sådan pensionstagare. Att slå ihop pensionstillskott och extra skatteavdrag till ett tilläggsbelopp, som är lika stort för alla, är således mest gynnsamt för gifta pensionstagare. Avräkningen krona för krona mot ATP, i likhet med vad som gäller i fråga om det nuvarande pensionstillskottet, innebär att tilläggsdelen är helt bortreducerad för pensionstagare med tidigare inkomster som motsvarar 2,67

basbelopp och däröver. Detta får till effekt en sänkning av pensionsnivån för

pensionstagare med tidigare förvärvsinkomster på upp till omkring 5 basbelopp, eftersom avtrappningen av extra avdraget i dagens system inte sker lika snabbt. För ensamstående var extra avdraget år 1989 helt bortreducerat först vid en genomsnittsinkomst motsvarande 5,21 basbelopp. För en gift pensionstagare var motsvarande gräns 4,36 basbelopp. Avräkningen med 100 % av ATP också att medelinkomsten - år 1989 - måste betyder överstiga 74 500 kr. för att intjänad ATP skall ge något ekonomiskt utbyte i form av högre pension. I tabell 7.19a-b redovisas för modell B:1 bruttopensionens och nettopensionens (bruttopensionen efter skatt) storlek samt skillnaden i förhållande till nuvarande regelsystem.

256 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Tabell 7.19a Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell Bzl. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

Tabell 7.19b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell B:1. Förändring med nuvarande jämfört regelsystem. Gift ålderspensionär. År 1989

Som framgår av tabellerna ger modell B:1 lägre nettopension än nuvarande regler i inkomstlägen upp till 4-5 basbelopp. Det är, som tidigare nämnts, en av att snabbare än extra följd tilläggsdelen avtrappas avdraget i dagens system. Differensen blir störst för ensamstående i inkomstlägena 2,5-3,5 basbelopp, där nettopensionen är omkring 4 000-6 000 kr. lägre, samt för gifta i inkomstlägena 2,5-3 basbelopp för vilka nettopensionen blir ca 4 000 kr. lägre. I de inkomstlägen där dagens skatteavdrag är helt bortreducerat ger modell B:1 samma nettopension som nuvarande regelsystem. En alternativ utformning av denna modell skulle kunna innebära att tilläggsdelen avtrappas långsammare än vad som förutsatts i modellen. Vid en

Uppbygnaden av den allmänna pensioneringen 257

långsammare avtrappning erhåller pensionären alltid en viss del av sin ATP utöver grundpension och tilläggsdel. En sådan modell skulle således innebära en viss förstärkning av värdet av den intjänade pensionsrätten inom ATP. Om skall vara helt bortreducerad - som i nuvarande tilläggsdelen system för ensamstående - först vid inkomster motsvarande drygt 5 basbelopp skulle reduktionen i stället ske med ca 40 % av ATP. Detta ger i stället höjd pension för pensionärer i inkomstlägena upp till ca 4,5 basbelopp. Pensionärens disponibla inkomst utgörs, enligt här gjorda antaganden, av och eventuellt IQT. Om tilläggsdelen enligt modell B:1 vid nettopensionen av KBT behandlas som nuvarande pensionstillskott, dvs. inkomstprövningen om man vid inkomstprövningen bortser från - förutom folkpensionens grundbelopp tilläggsdelen om ett basbelopp eller motsvarande tilläggspension, kommer KBT på statsbidragsnivå att utges med högre belopp och i högre inkomstlägen än för närvarande. Den disponibla inkomsten enligt modell B:1 kommer alltså inte att skilja sig lika mycket i förhållande till dagens nivåer som nettopensionen. I något högre inkomstlägen blir i stället den disponibla inkomsten i modell B:1 högre än enligt nuvarande regler. För pensionärer med tidigare förvärvsinkomst på högst ca 1,5 basbelopp är dock skillnaden i disponibel inkomst densamma som skillnaden i nettopension. Av tabell 7.20 framgår storleken av de KBT-belopp, som skulle utges i modell B:1 vid tillämpning av ovannämnda inkomstprövningsregler. I tabell 7.21 redovisas den disponibla inkomsten för ensamstående och för gift pensionär, vars make ej uppbär ATP. Reglerna för KBT kan givetvis utformas på annat sätt för att ge en annan fördelningsprofil. Vad gäller kostnaderna för pensionssystemet innebär modell B:1 att ålderspensionsutbetalningarna ökar med uppskattningsvis 11 resp. 5 miljarder kronor år 1989 resp. 2010 (exkl. KBT). Modell B:1 ger emellertid ingen kostnadsökning netto, dvs. sedan hänsyn tagits till ändrade skatteregler.

Tabell 7.20 Utgående KBT-belopp i modell B:1 till ensamstående pensionär och till gift pensionär, vars make ej uppbär ATP

Genomsnittlig Ensamstående Gift inkomst, KBT, kr. KBT, kr. basbelopp

258 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Tabell 7.21 Disponibel inkomst + i kronor i modell

(nettopension KBT)1 B:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ålderspension. År

_Genomsnittl_Ensamstående Gift vars make ej uppbär ATP inkomst, disponibel differens jfr disponibel differens jfr basbelopp inkomst med nuv. regler inkomst med nuv. regler

1 KBT utgår med belopp enligt tabell 7.20.

Modell B:2 Denna modell innebär att extra avdraget och folkpensionens grundbelopp sammanförs till en grundpension. I modell B:2 har borttagandet av det extra avdraget vid beskattning kompenserats med en höjning av grundpensionen till 1,55 (0,96 + 0,59) basbelopp för ensamstående och 1,275 (0,785 + 0,49)

basbelopp för gifta. Pensionstillskott och ATP utges härutöver enligt

nuvarande regler. Golvet för den pensionsgrundande inkomsten har inte höjts utan

ligger kvar på nuvarande nivå, ett basbelopp.

Tabell 7.22a och storlek i kronor i Bruttopensionens nettopensionens modell B:2. Förändring jämfört med nuvarande Ensamstående regelsystem. ålderspensionär. År 1989

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Tabell 7.22b och nettopensionens storlek i kronor i Bruttopensionens modell B:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspen-

sionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttopension Nettopension inkomst, modell differens jfr modell differens jfr

B:2 med nuv. regler B:2 med nuv. regler basbelopp

48 965 13 671 35 250 -44 0-1,0 48 965 13 671 35 250 -44 1,5 52 313 13 671 37 408 861 2,0 2,5 60 683 13 671 42 873 2 856 69 053 13 671 48 303 4 746 3,0 3,5 77 423 13 671 53 733 6 706 85 793 13 671 59 114 7 987 4,0 94 163 13 671 63 536 7 784 4,5 5,0 102 533 13 671 67 958 7 232 110 903 13 671 72 380 7 232 5,5

7,5

innebär modell B:2 att pensionstagare med högre Fördelningsmâssigt inkomster, för vilka extra avdraget i dag är helt eller delvis bortreducerat, _ gynnas. Detta gäller främst ensamstående pensionstagare för vilka grundpenmest. I modellen har ju beaktats att extra avdraget sionsbeloppet höjs motsvarar ett större värde för ensamstående än för gifta i samma inkomstläge. I de lägre inkomstskikten gynnas därmed inte den ena gruppen framför den andra (se tabell 7.22a-b). I de lägsta inkomstlägena ger modell B:2 således ungefär samma nettopension som dagens system. Eftersom tillägget till grundpensionen inte avtrappas i högre inkomstlägen på sätt sker med det extra avdraget vid beskattningen vid högre inkomster. För pensionstagare ger modellen högre nettopension och däröver blir nettopenmed tidigare förvärvsinkomster på ca 4 basbelopp sionen 7 000-8 800 kr. högre. Ett alternativ till modell B:2 är att förstärkningen av grundpensionen motsvaras av en höjning av ATP-golvet. En sådan modell, som skulle utgöra variant än en ytterligare av modelltyp A, skulle ge en annan fördelningsproñl modell B:2. Om KBT B:2 med oförändrade inkomstprövningsregler, dvs. utges i modell om vid inkomstprövningen bortses från hela den förhöjda grundpensionen, KBT med samma som i dag. Det innebär att förändskulle utges belopp ringen i disponibel inkomst (dvs. nettopension + KBT) blir densamma som förändringen i nettopension enligt tabell 7.22a-b. Om vid inkomstprövningen i stället skulle bortses från ett belopp motsvarande nuvarande folkpension och eller 1,44 basbelopp för ensamstående (grundbelopp pensionstillskott) för skulle KBT utges med lägre och 1,265 basbelopp gift pensionstagare snabbare än i belopp och avtrappas i dag. Ensamstående pensionärer t.o.m. 3 som nuvarande regler är inkomstlägen upp basbelopp enligt till KBT skulle därmed få lägre disponibel inkomst. Differensen berättigade till mellan ca 650 och 5 100 kr. Även gifta pensionstagare med rätt uppgår

260 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

till KBT skulle i inkomstlägen t.o.m. 2 basbelopp få en ca 1 400-2 100 kr. lägre disponibel inkomst. Med denna modell bör således i stället KBT förstärkas i de lägre inkomstskikten. I modell B:2 höjs bruttopensionen med samma belopp för alla pensionärer oberoende av tidigare inkomst (men med olika belopp för ensamstående och medför gifta) vilket en kosrnadsölcning på drygt 20 miljarder kronor med avseende på 1989 års ålderspensionärer. År 2010 blir kostnaden något högre eftersom antalet ålderspensionärer då är större. Netto innebär modellen kostnadsökningar främst för pensionstagare med högre ATP. Nettokostnaden stiger således med tiden eftersom allt fler pensionärer fâr rätt till allt högre ATP-pension. Nettoökningen för åren 1989 och 2010 har beräknats till ca 5 resp. 10 miljarder kronor.

MODELLTYP C I de två modeller av modelltyp C som presenteras i det följande sker sammanslagningen av folk- och inom ramen för tilläggspensioneringen tilläggspensioneringen.

Modell C:1 Modell C:1 innebär att hela förvärvsinkomsten från första kronan och upp till 7,5 basbelopp är i princip pensionsgrundande inom ATP. För att pensionspoäng skall tillgodoräknas krävs dock - för att mycket låga årsinkomster inte skall berättiga till ett intjänandeår inom ATP - att årsinkomsten överstiger ett basbelopp. Pensionspoängen kan alltså anta ett värde från 1 till 7,5. Tilläggspension utges med 80 % av medelinkomsten (under de 15 bästa inkomståren) upp till ett basbelopp och med 60 % av inkomsten därutöver. Folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet och extra avdraget ersätts av en garanterad miniminivå inom ATP. Miniminivån motsvarar för ensamstående ålderspensionär 2 och för basbelopp gift pensionstagare 1,75 basbelopp. Den garanterade minimipensionen avräknas med 60 % av den intjänade tilläggspensionen. Pensionen beskattas enligt i princip samma regler som gäller för förvärvsinkomsten En alternativ utformning av modell C:1 kan innebära t.ex. att minimipensionen läggs utanför ATP såsom en garanterad folkpensionsnivå eller att minimipensionen - inom eller utom ATP — helt eller delvis inkomstprövas mot även andra inkomster än tilläggspension. Vi har under vårt arbete övervägt ett flertal alternativa utformningar av denna modelltyp där avräkningen av den garanterade miniminivån mot ATP och kompensationsgraden för första basbeloppet inom ATP varierats på olika sätt. Om modellen utformas så att miniminivån motsvarar folkpensionens grundbelopp jämte tilläggsdelen enligt modell B21 och kompensationsgraden för första basbeloppet inom ATP motsvarar folkpensionsnivån (96 % för ensamstående och 78,5 % för gift pensionstagare) blir resultatet detsamma som i modell B21 förutsatt att avräkning mot ATP sker krona för krona. Det kan emellertid framstå som omotiverat att kompensationsgraden inom ATP

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 261

skulle vara olika stor för ensamstående och gifta. I modell C:1 har vi därför som huvudalternativ i stället valt en kompensationsnivå som är oberoende av civilstånd. Vidare har vi i detta alternativ valt att avräkna miniminivån inte mot hela utan mot endast en del av ATP för att därigenom stärka betydelsen av ATP för den enskilde. Miniminivån bör väljas så att pensionärer som i dagens system har enbart folkpension får oförändrad pension i det nya systemet. I ett nytt system enligt dessa principer får pensionärer med låg ATP högre pension än i dag, eftersom en viss del av den intjänade tilläggspensionen alltid utges utöver minimipensionen. Hur pensionen förändras för övriga pensionstagare beror på i vilken takt miniminivån avräknas mot ATP och på kompensationsgraden för första basbeloppet. Om denna kompensationsgrad är lägre än folkpensionens grundbelopp blir pensionen enligt modellen lägre än i dag i inkomstlägen där miniminivån är helt bortreducerad. Ju snabbare avräkningen sker, desto längre ner i inkomstlägena slår sänkningen av nettopensionen igenom. De fördelningsmässiga ejfekrema av modell C:1 framgår av tabell 7.23a-b. Den garanterade miniminivån för ålderspensionärer bör år 1989 motsvara 56 551 kr. för ensamstående och 49 044 kr. för gift pensionär. Detta framgår av tabell 7.13 som visar hur stor bruttopensionen måste vara, om extra avdraget slopas, för att nettopensionen skall vara oförändrad jämfört med i dag vid en kommunal utdebitering om 30 kr. I modell C:1 har emellertid beloppet för miniminivån avrundats till 2,00 basbelopp (55 800 kr.) för ensamstående och 1,75 basbelopp (48 825 kr.) för gift ålderspensionär. Pensionärer som enligt nuvarande pensionssystem har enbart folkpension kommer därmed att få något lägre nettopension enligt denna modell. Pensionärer med relativt låg ATP får emellertid högre pension, eftersom utöver miniminivån det alltid utgår en viss del av den intjänade tilläggspensionen. Tabell 7.233 Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell C:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

262 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

Tabell 7.23b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell C:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspensionär. År 1989

Av tabellerna framgår vidare att jämfört med dagens system ger modell C:1 lägre nettopension för ensamstående ålderspensionärer med en tidigare genomsnittlig förvärvsinkomst om 5 basbelopp eller mer. I dessa inkomstlägen är den garanterade miniminivån helt eller nästan helt bortreducerad. För första basbeloppet utgår därmed kompensation med endast 80 % i stället för

96 % som i dag. Övriga pensionstagare får höjd eller i princip oförändrad

nettopension. Om vid inkomstprövningen av [QT den garanterade miniminivån behandlas som nuvarande folkpension (dvs. om vid inkomstprövningen bortses från pensionsinkomst motsvarande 2,00 basbelopp för ensamstående och 1,75 basbelopp för gift pensionär) skulle KBT utges i högre inkomstlägen än i dag. Om man vill undvika att pensionärer med låga inkomster skall få lägre disponibel inkomst i ett på detta sätt förändrat pensionssystem skulle

emellertid KBT behöva utgå endast till ensamstående upp till inkomstlägena

3-3,5 basbelopp (och med lägre belopp än i nuvarande system). Vill man åstadkomma samma resultat för gifta skulle KBT behöva utges endast till pensionstagare som enligt nuvarande regler inte har rätt till ATP. Detta framgår av tabell 7.24 som visar skillnaden mellan nettopension i modell C:1 och disponibel inkomst i dagens system. Modell C:1 medför ökade kostnader för pensionssystemet. De ökade utgifterna för ålderspensioner uppskattas för år 1989 till ca 21 miljarder kronor brutto och 4-5 miljarder kronor netto och för år 2010 till ca 11 miljarder kronor brutto och 2-3 miljarder kronor netto.

pensioneringen 263 Uppbyggnaden av den allmänna

Tabell 7.24 Differens i kronor mellan nettopension i modell C:1 och inkomst i nuvarande Ensamstående ålderspensionär och disponibel system. vars make ej uppbär ATP. År 1989 gift ålderspensionär

Genomsnittl. Nettopension i modell C:l

Modell C:2

Modell C:2 innebär liksom modell C:1 (jfr ovan) att hela förvärvsinkomsten till är pensionsgrundande inom ATP, förutsatt att upp 7,5 basbelopp inkomsten ett basbelopp. Tilläggspension utges med 89 % av överstiger medelinkomsten till ett basbelopp och med 60 % av inkomsten upp därutöver. och pensionstillskottet ersätts av en Folkpensionens grundbelopp miniminivå inom ATP. I denna modell bibehålls således de garanterad särskilda för Miniminivân motsvarar för enskattereglerna pensionärer. samstående ålderspensionär 1,44 basbelopp och för gift pensionär 1,265 Den garanterade minimipensionen avräknas krona för krona mot basbelopp. dvs. med 100 % av ATP. den intjänade tilläggspensionen, 89 % för det första basbeloppet inom ATP, som Kompensationsgraden

motsvarar ett vagt medeltal av ensamståendes och giftas kompensationsnivåer

med avseende ålders- och i folkpensionssystemet (beräknad på samtliga förtidspensionärer), ger upphov till vissa omfördelningar inom pensionärskollektivet. går från ensamstående till gifta pensionstagare. Omfördelningarna Gifta älderspensionärer får något högre pension enligt modell C:2 än enligt nuvarande regler medan ensamstående pensionärer får lägre pension. Den och ca årliga bruttopensionen blir upp till 2 000 kr. lägre för ensamstående 3 000 kr. högre för gift pensionstagare. Detta gäller dock inte ensamstående i de allra inkomstskikten eftersom modellen alltid pensionärer lägsta garanterar ett minimibelopp motsvarande folkpension och pensionstillskott För övriga pensionärer som har färre än 30 intjänade enligt dagens system. ATP-år kan denna modell bli lägre än vad ovan sagts pensionen enligt eftersom även motsvarande första basbeloppet reduceras med pensionen hänsyn härtill. Eftersom inom ATP för det första basbeloppet av kompensationsgraden medelinkomsten utgörs av ett vägt medelvärde av nuvarande kompen-

264 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

sationsnivåer inom medför modellen folkpensioneringen i princip inga kosmadsbkningar för det allmänna Tvärtom pensionssystemet. kan uppkomma vissa kostnadsbesparingar till följd av den reduktion som i vissa fall kan ske om pensionstagaren har färre än 30 intjänade ATP-år.

Nedan återfinns en översikt över de redovisade modellerna. En omräkning av de här redovisade tabellerna över brutto- och nettopensionens förändring i de olika modellerna med avseende 1991 års på förhållanden förändrar inte den principiella innebörden av dessa utan endast beloppsnivåerna. Differenserna mellan resp. modell och nuvarande system förstärks till följd av de år 1991 sänkta marginalskatterna, dvs. plusposterna och minuspostema blir i regel var för sig större.

7.2.5 Våra överväganden och slutsatser

Den allmänna pensioneringen är i dag uppbyggd av två olika system från vilka i form utges förmåner av ålderspension, förtidspension och efterlevandepension. Folkpensionssystemet svarar för en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete medan ATP-systemet kompletterar

denna med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen.

Med tiden har folkpensionen utvecklats från att ha varit den enda pensionen till att numera svara för mindre än hälften av den sammanlagda utbetalda allmänna Denna pensionen. utveckling är en följd av ATP-systemets successiva tillväxt. Såväl antalet med ATP som den pensionstagare genomsnittliga tilläggspensionens storlek har ökat markant under de senaste 25 åren. I dag uppbär ca 75 % av ålderspensionärerna tilläggspension. Andelen ATP-pensionärer beräknas öka till uppemot 95 % år 2025. Utvecklingen kommer således på sikt att leda till att endast några få procent av pensionärerna uppbär pensionsförmâner endast från folkpensioneringen. Under den tid som många pensionärer för sin försörjning varit helt eller till största delen beroende av folkpensionen har man för att höja pensionärernas standard byggt ut folkpensionssystemet med kompletterande förmåner i form av pensionstillskott och kommunala bostadstillägg (KBT) och med särregler om extra vid avdrag beskattningen av folkpensionsförmånerna. Beslut om av denna form av förstärkning utbyggnad av grundtryggheten har fattats successivt under årens lopp och även under den allra senaste tiden. Samtidigt har emellertid därhän att allt färre utvecklingen gått nytillkommande pensionärer varit beroende av dessa förmåner. Den som hittills utveckling skett vad gäller pensionstagare med ATP och som kommer att accentueras ytterligare under tiden framöver förutspåddes redan i samband med förarbetena till tilläggspensionsreformen. Man var redan då medveten om att på sikt endast ett begränsat antal pensionärer skulle vara helt eller nästan helt beroende av folkpensionen och att man därför kunde ifrågasätta uppdelningen i folk- och tilläggspension.

Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringcrz 265

am

pm 03

å

33 UUE

.8253

u

.m.:::.w._EO

SN; pm

Sm

m_EE_E2

.Cum

.äåamcm mw5=t

å Q.

E0 ni. :uni .n.:_5.o

NO u XV 2 om

am

8.~ å v05 ...Q

u S8

Sm

å m

w_:_:.__=_—Z

mi

å S

.zaäzm mm5=..u

.s H å R.

E0 E-.. ...m2

TU 8 A 2 än. S v

å

£3

_

Eusuao

om 3

:Eaümö

å

.aauâm

«Hm .mms m? E0 5x mm.: nu m

v2: .m.H.

05m

a

ueusnao

m .

ufluzfiflo _uEmwm__F

.x

mm5:t

å

:m M 03 Jx ...m2 2 .

om

?mv än .8

å

V} uuE ;man

om

=o_m:oau:EO

s___o

å

mom;

mmoñnmmp

.m.6=wuEO ueuiteo

:m

..mEam:.m 35.35: :...023

E

mHáJ _maucm otfl §5..

_ ma. £0

afies

nEo_oom:m::©m

cSN

pm N

_ä_ S

ueefiao

å

Sv_ 3.-o.m ...m2

Nä. & S.” v

Å om

=o_m=omw=EO

08m

å a

:mE.:.d

nu

om

ueefiao

»Z :vvoå TC 8.m 3-3. 5% $3 ow 2

359..:

.äs

ä_

-musåmox

huEmEE

...Nassau

:casanova

%._%._au-.E

»såå

:oi___a=o_2_£

_

QEm.:m