Ohälsoförsäkringen trygghet och aktivitet : betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Ohälsoförsäkringen

Trygghet och aktivitet

Betänkande av

Förtidspensionsutredningen

Stockholm 1997

Min

ut Statens offentliga utredningar WW 1997: 166

g Socialdepartementet

Ohälsoförsäkringen

och aktivitet

Trygghet

Betänkande av Förtidspensionsutredningen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svanrar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets törvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes.order@liber.se Internet: www.fntzes.se

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20758-3 gotab Stockholm1997 ISSN O375-250X

Till statsrådet

Maj-Inger Klingvall

Vid sammanträde den 16 januari år 1997 beslutade regeringen

om direktiv dir 1997:9 som gav en särskild utredare i uppdrag att utforma förslag till ett nytt system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Det nya systemet skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Utredningen S 1997:03 om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har antagit namnet Förtidspensionsutredningen. Direktiven till utredningen har i sin helhet bifogats betänkandet bilaga 1. Den 9 oktober år 1997 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv dir 1997: 123, vilka kom utredningen tillhanda den 27 oktober 1997 bilaga 2. Dessa direktiv gav förutsättningen att förslagen skulle hålla sig inom utgiftsram jämfört med dagens

en som regler innebär kostnadsminskningar motsvarande 200 miljoner kronor brutto 1999 och 317 miljoner kronor brutto år 2000. Utgiftsminskningarna skall därefter ligga på nivå leder till successiv ut-

en som en giftsminskning.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 16 januari år 1997 förordade statsrådet Maj-Inger Klingvall generaldirektören Anna Hedborg att från den dagen vara särskild utredare i utredningen. Den 5 februari 1997 förordnades som sakkunniga att ingå i utredningen departementsrådet Stefan Ackerby, departementssekreteraren Karin Frank, departementssekreteraren Jonas Iversen, hovrättsassessom Marianne Jenryd, kanslirådet Stefan Oscarson och docenten Joakim Palme. Till att som experter ingå i utredningen förordnades samma dag förbundsordföranden Olof Bergvall, programmeraren Andrzej Dudziuk, avdelningsdirektören Ann Johansson-Sandén, byrådirektören Hans Karlsson, utredaren Dan Ljungberg, utredaren Karin Lund, avdelningsdirektören Ingemar Svensson och nationalekonomen Anna Karin Åberg.

Som sekreterare i utredningen har sedan den 12 februari 1997 tjänstgjort försäkringskonsulten Bengt-Olle Andersson, sedan den 1 mars 1997 hovrättsassessom Tomas Forenius och sedan den 12 maj 1997 hovrättsassessom Ove Nilsson. Sedan den 4 augusti

1997 har avdelningsdirektören Mikael Müller tjänstgjort som huvudsekreterare i

utredningen. Dan Ljungberg och fil dr Irene Wennemo har i viss utsträckning arbetat som sekreterare i utredningen. Utredningen har haft att utföra ett omfattande arbete under kort tid. Av detta skäl har utredningen tvingats att avstå från att lägga konkreta lagförslag inom vissa områden. Lagutfommingen dessa punkter måste således anstå till beredningsarbetet. Med hänsyn till tidsplanen

för refonneringen av ålderspensionssystemet tycker utredningen att det

ändå är viktigt att betänkandet lämnas vid den tidpunkt regeringen som angett i sina direktiv. Utredningen föreslår att huvudförslagen i betänkandet skall träda ikraft år 2001. Att förberedelsetiden inför förändringen blir tillräcklig är väsentligt för att det ett bra sätt skall att genomföra de föreslagna refonnema. Förberedelsetid krävs av administrativa skäl, bl.a. för att ge tid att utveckla tekniska stödsystem, också för att utredmen ningens förslag i vissa delar kräver ett nytt sätt att tänka inom social-

försäkringsadministrationen.

På grund av den korta utredningstiden har det inte varit möjligt att genomföra så omfattande beräkningar av förslagens ekonomiska effekter som utredningen hade önskat. Under arbetets gång har beräkningsmodeller utvecklats. Dessa har emellertid inte hunnit användas fullt ut. Utredningen kommer att fortsätta sitt beräkningsarbete och har för avsikt att vid behov återkomma med kompletteringar i dessa delar under det fortsatta beredningsarbetet. Förtidspensionsutredningen överlämnar härmed betänkandet SOU 1997:166 Ohälsoförsäkringen -trygghet och aktivitet. Utredningens arbete fortsätter för att, i enlighet med direktiven, senast den l april 1998 lämna en särskild redovisning i de delar förslagen avser ungdomar. Utredningen har också för avsikt att under den närmaste tiden återkomma med förslag till Övergångsbestämmelser. Sakkunniga Karin Frank och Stefan Oscarson har lämnat ett särskilt yttrande.

Stockholm i november 1997

Anna Hedborg

/Alikael Müller

Bengt-Olle Andersson

Tomas F orenius

Dan Ljungberg

Ove Nilsson

SOU 1997: 166 13

Sammanfattning

Utgångspunkter försäkring vid långvarigt nedsatt

för en ny

arbetsförmåga

Utredningen har identifierat ett antal principiellt viktiga utgångspunkter för utformningen trygghetssystem i allmänhet och en försäkring mot

av långvarigt nedsatt arbetsförmåga i synnerhet. Det huvudsakliga försäkringsskyddet vid långvarig ohälsa bör tillhandahållas av en obligatorisk offentlig försäkring. Genom att ansluta hela befolkningen och tillämpa enhetliga villkor kan de ekonomiska konsekvenserna av ohälsa spridas så brett möjligt. Det är ett sådant system som bäst kan leva

som

till högt ställda krav rättvisa och effektivitet. upp

Det finns ett antal krav bör ställas en allmän och offentlig

som ohälsoförsäkring:

Det bör finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till

ersättning.

Huvudlinjen bör att ingen permanent ersättning skall betalas ut

vara

förrän möjligheterna till rehabilitering och omställning är uttömda.

Den rehabiliteringsinsatser inte kan arbeta bör få sin lång-

som trots

siktiga ekonomiska och sociala situation tryggad genom en förtids-

pension inte förväntas upphöra förrän vid övergången till

som ålderspension vid 65 års ålder. Försäkringen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtrygghet.

Försäkringsskyddet bör ligga på sådan nivå att kompletterande

en lösningar får karaktären utfyllnad.

av

Det bör försäkras i ohälsoförsäkring är den framtida försörj-

som en

ningsförmågan. Här inbegrips att förtidspensionärer bör tillgodo-

räknas åtminstone viss del reallönetillväxten bland de för-

av

värvsaktiva. Det ekonomiska skyddet bör också innefatta en tryggad

ålderspension till före detta förtidspensionärer.

Försäkringen bör underlätta för förtidspensionärer att leva ett aktivt

liv. Den förtidspensionär- trots sjukdom eller funktionshin-

som

14 Sammanfattning SOU 1997: 166

der- vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör

upp-

muntras att göra detta.

Avvägningar vid utformningen av den inkomstrelaterade ersättningen

Av principiella skäl bör det vara den framtida försörjningsförrnågan

som skall försäkras i en ohälsoförsäkring. Försäkringen bör ge ersättning för bortfallet av de inkomster som den sjuke eller funktionshindrade skulle ha tjänat in om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta. Utredningen konstaterar att den aktuella inkomsten vanligtvis också är det bästa måttet den framtida inkomsten.

Samtidigt kan den aktuella inkomsten i enskilda fall innebära såväl över- som underskattningar av de förväntade framtida inkomstema. Det finns flera faktorer som talar för att det i framtiden kan bli vanligare med oregelbundna inkomstförhållanden. Mot denna bakgrund bör långtidssjukpenning och förtidspension bygga på historisk inkomst. Utredningen föreslår därför att ersättningen från långtidssjukpenningen skall utgöras av genomsnittet av de två bästa inkornståren de tre senaste åren. När det gäller förtidspension bör det vara de fyra bästa inkomståren av de sex senaste åren. Ett historiskt underlag minskar risken för att ersättningen baseras tillfälligt låga eller höga inkomster.

Ju längre tid en ersättning skall betalas ut från ohälsoförsälcringen, desto mer angeläget är det ur ett inkomstbortfallsperspektiv att den över tid anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen bland dem

förvärvsarbetar. Förtidspensionärer skall alltså få ta direkt del av som den standardutveckling som förvärvsarbetande får vid tillväxt. Utredningen föreslår därför att utgående förtidspension årligen skall räknas upp dels med den allmänna prisutvecklingen, dels med halva reallönetillväxten bland de förvärvsarbetande.

Avvägningar vid utformningen av ett grundskydd

Försäkringsskyddet för långtidssjuka och förtidspensionärer bör bestå av ett standardskydd och ett grundskydd. Precis som den inkomstrelaterade ersättningen bör grundskyddet i någon utsträckning utformas som en försäkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst den enskilde skulle ha haft om han eller hon inte blivit sjuk eller funktionshindrad. För att kunna avspegla sådan tänkt framtida inkomst bör det finnas

en en koppling mellan grundnivån och den levnadsstandard som är typisk

SOU 1997: 166 Sammanfattning 15

eller genomsnittlig för dem i motsvarande ålder inte har drabbats

som

nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder. av

Den garanterade nivån i ohälsoförsäkringen bör därför starta en

lägre nivå för de allra yngsta, räknas upp realt i takt med ökad

men ålder till ungefär 30 år. Därefter kan den ligga fast en och

upp

högre nivå fram till 65 år. Med sådan konstruktion får samma- - en

den i unga år förtidspensioneras grundnivån i viss utsträckning

som följa den utveckling som hans eller hennes jämnåriga har.

Garantinivån bör principiella skäl följa med uppåt i takt med

av standardförbättringar hos dem som förvärvsarbetar. Syftet är att ge en anpassning till levnadsstandarden för de förvärvsaktiva. Om befolkningen i stort får högre levnadsstandard bör svårt sjuka eller funktionshindrade förtidspensionärer få del av förbättringen.

Grundtryggheten bör utgå utfyllnad ovanpå den inkomstre-

som en

laterade försäkringsersättningen till viss garanterad nivå.

upp en

Kriterier för rätt till ersättning

Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som legat bakom utvecklingen kriterierna för rätt till förtidspension, dvs. att ar-

av betslinjen främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen renodlas. Det är emellertid angeläget att göra vissa förtydliganden av vad som bör gälla vid bedömning av arbetsförmågan.

Personens arbetsfömiåga bör alltid, med beaktande av möjligheter

till rehabilitering eller andra omställningar, fastställas med utgångs-

punkt i hans eller hennes individuella förutsättningar att försörja sig genom arbete.

Kravet på nedsättning arbetsförmåga för rätt till hel sjukpenning,

av

långtidssjukpenning och förtidspension minskar från nuvarande 100

procent till sju åttondedelar av hel arbetsfömiåga. Utredningen bedömer emellertid att detta är formell än reell förändring.

mer en en

Den s.k. steg-för-steg-bedömningen vid bedömning av rätten till ersättning kvarstår. Arbetsförmågan skall även i fortsättningen i första hand relateras till det arbetet eller annat arbete hos nuvarande ar-

egna betsgivare. Först när dessa möjligheter är uttömda, bland annat med

stöd rehabiliteringsåtgärder, skall arbetsförmågan relateras till ett

av annat arbete på den öppna arbetsmarknaden.

När det gäller begreppet normalt förekommande arbete hävdar ut-

redningen bör skilja konjunkturella och strukturella faktorer.

att man Arbeten håller på att fasas ut från arbetsmarknaden på grund av

som strukturella förändringar bör inte anses vara normalt förekommande. Arbetsförmågan bör inte relateras till ett sådant arbete med mindre än

16 Sammanfattning SOU 1997: 166

att det också är tillgängligt för den försäkrade. I likhet med idag skall det finnas möjlighet att vid särskilda skäl delvis efterge kravet på nedsättning av arbetsfönnågan. Utredningen gör här ett förtydligande som innebär att särskilda skäl tar sikte att man gör avsteg från kravet rehabilitering eller annan omställning, exempelvis flyttning till annan ort.

Utredningen har förutsatt att regeringens förslag om rätt till 25 procent arbetslöshetsersättning för den som beviljats 75 procents ersättning från ohälsoförsäkringen och är arbetslös resterande 25 procent, också blir riksdagens beslut. Om regeringens förslag inte genomförs föreslår utredningen att en förutsättning för beviljande av 75 procents ersättning är att det också finns ett tillgängligt arbete för personen på den kvarstående arbetsförrnågan.

Långtidssj vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt

arbetsförmåga

När en individ har varit sjukskriven i ett år skall ohälsoförsäkringen övergå till att betala ut långtidssjukpenning. Denna nya ersättningsforrn för personer med långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga föreslås ta vid efter ett års sjukskrivning. Långtidssjukpenning skall liksom sjukpenning vara en ersättning som betalas dag-för-dag.

Långtidssjukpenningen skall ge ekonomisk ersättning för den framtida försörjningsförrnåga som går förlorad till följd av sjukdom. Den inkomstrelaterade långtidssjukpenningen skall utgöra 80 procent av ett underlag som motsvarar genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa åren av de tre år som närmast har föregått övergången till lång-

tidssjukpenning.

Utgående inkomstrelaterad långtidssjukpenning skall årligen justeras i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån KPI.

Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med samma konstruktion och nivå grundskyddet som vid förtidspension. Den garanterade nivån skall vara både ålders- och standardrelaterad.

Personer med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjukpenningen kan efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i form av garantinivån redan innan ettårsgränsen har passerats. En förutsättning är att hans eller hennes arbetsförmåga bedöms förbli nedsatt under minst ett år.

Sammanfattning 17

Aktiv rehabilitering och uppföljning

I syfte få sammanhållen ohälsoförsäkring föreslås att rehabiatt en mer

literingspenningen tas bort. Den genomgår rehabiliteringsåtgärder

som

skall i stället få sjukpenning, långtidssjukpenning eller förtidspension.

Detta innebär dock ingen förändring beträffande ersättningsnivån. Det

innebär heller ingen ändring i möjligheten att få ersättning för merkostnader i samband med rehabilitering. Vikten uppföljning och av planering rehabiliteringsåtgärdema betonas. Vidare föreslås utökade av

möjligheter rehabiliteringsåtgärd påbörja längre högskoleut-

att som en bildning den har förtidspension skall kunna ansöka om att samt att som få del rehabiliteringsåtgärder. Utredningen föreslår också ökade ta av möjligheter att få frågan den rehabiliteringen prövad av en om egna högre instans.

Särskild inkomstutfyllnad till som övergår till ett lägre personer betalt arbete

En på grund sjukdom tvingas lämna sin anställning men person som av till följd försäkringens krav på omställning saknar rätt till förtidsav skall kunna få särskild inkornstutfyllnad om han bedöms ha

pension,

lägre betalt arbete. Den särskilda inkornstutfyllna-

arbetsförmåga i ett

mellanskillnaden mellan förtidspensionen och lönen i det den utgörs av nya arbetet.

Förtidspension vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga

Den till följd sjukdom eller funktionshinder har fått sin arbetssom av förmåga varaktigt nedsatt skall få förtidspension. En skillnad mot nuvarande ordning förtidspensionema skall finansiellt och orgaär att vara . i stället ingå i nisatorisk frikopplade från ålderspensionssystemet och

sammanhållen ohälsoförsäkring. en Förtidspensionen skall ekonomisk ersättning för den framtida ge försörjningsförmåga gått förlorad. Den inkomstrelaterade förtidssom pensionen skall utgöra 65 procent av en antagandeinkomst, som motde fyra i inkomsthänseende bästa de sex år

svarar genomsnittet av av närmast föregått pensionsfallsåret. En alternativ beräkningsregel

som skall efter ansökan kunna utnyttjas dem under minst tre de av som av åren på grund omfattande perioder sjukfrånvaro, arbetslöshet sex av av etc. har haft lägre inkomster än normalt. Försäkringen skall också ersätta den framtida reala löneutveckling

det kan att skulle ha kommit att få del av om han som antas personen

eller hon hade förblivit frisk och fortsatt arbeta. Utgående inkomstrelaterade förtidspensioner skall därför årligen justeras med dels förändringen i den allmänna prisnivån KPI, dels halva den realinkomstförändring som de förvärvsarbetande har fr.o.m.till 60 års ålder.

Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall kompletteras

med en garantinivå. De förtidspensionärer inte har tjänat in någon insom komstrelaterad ersättning alls eller endast låg sådan skall få en en utfyllnad upp till garantinivån. Den garanterade nivån föreslås stiga med ålder. Av i princip samma skäl som gäller för den inkomstrelaterade ersättningen skall även garantinivån årligen räknas med hänsyn till om

prisutvecklingen och vid reallöneökningar med hänsyn till den reala

- inkomstförändringen hos de förvärvsarbetande.

Stimulans till ett aktivt liv under tid med förtidspension

Dagens förtidspensionssystem har utformning i praktiken ofta

en som är passiviserande och leder till att förtidspensionärer med viss arbetsförmåga avhåller sig från såväl förvärvsarbete aktivitet som annan som

exempelvis politiska uppdrag. Utredningen föreslår därför att en för-

tidspensionär under vissa förutsättningar skall kunna arbeta utan att detta i sig leder till prövning av indragning eller minskning förtidsav

pensionen.

Hel förtidspension skall minskas med 80 procent den arbetsinav komst som under tid med förtidspension tjänats in förtidspensioav en

när i en anställning. I fråga näringsidkare skall försäkringskassan i

om motsvarande situation kunna besluta vilande pension. om

Rätt att studera under tid med förtidspension

En förtidspensionär skall ha rätt att med bibehållen förtidspension bedriva studier under längst 365 kalenderdagar. Möjligheten att stusom dera skall ses som ett alternativ till andra former aktiviteter av som ökar möjligheten för att leva ett aktivt liv och bygga på personen mera den enskildes egen vilja och önskan att forma sin tillvaro och utveckla

sig själv.

Om studierna varar längre tid än 365 dagar skall förtidspensionen vara vilande fr.o.m. andra studieåret och tills studierna har avslutats. Förtidspensionären får efter det första året studera under samma eko-

nomiska förutsättningar som gäller för övriga studerande, exempelvis

med stöd av studiemedel.

SOU 1997: 166 Sammanfattning 19

Koppling till ålderspensionssytemet

Även fortsättningsvis skall 65 år den ålder då en löpande förtids-

vara

pension avlöses av ålderspension.

En har drabbats permanent nedsättning av arbetsför-

person som av mågan till följd sjukdom skall inte komma i sämre eller bättre

av en situation än skulle ha varit fallet han eller hon fortsatt att ar-

som om beta, eller i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningen i övrigt. Därför bör regel hela den antagna inkomsten ge ålderspen-

som sionsrätt. Det främsta motivet är att den självrisk som försäkringen innehåller endast bör betalas under den tid då individen faktiskt, grund sjukdomen, inte kan arbeta och tjäna in en egen inkomst. Ett

av

skäl till att hela antagandeinkomsten skall utgöra pensionsgrun-

annat dande inkomst ålderspensionssystemet i sig innehåller en be-

är att

gränsning ersättningsnivån. En lägre kompensationsgrad vad gäller

av pensionsgrundande inkomst skulle således innebära en dubbel kompensationsförlust för före detta förtidspensionärer.

Om antagandeinkomsten skall utgöra grund för ålderspensionsrätt under hela tiden fram till övergången till ålderspension, skulle det emellertid leda till att förtidspensionärema blir överkompenserade i förhållande till de hade fortsatt att arbeta och gentemot övriga som

om förvärvsarbetar. De underlag utredningen har tagit fram visar

som nämligen att förvärvsinkomstema, i genomsnitt, har en stagnerande eller fallande utveckling för individer när de närmar sig slutet av sitt

liv. Utredningen föreslår därför att det från och med

yrkesverksamma

60 års ålder är den utgående förmånen som skall ge ålderspensionsrätt.

Finansiering av försäkringen

Alla ohälsoförsäkringens inkomstrelaterade ersättningar skall finansieras

med socialavgifter i form arbetsgivaravgifter för anställda och egenav-

av

gifter för näringsidkare. Utfyllnad till den garanterade grundnivån

upp finansieras med allmänna skattemedel.

Förtidspension och långtidssjukpenning bör föras samman med för-

säkring för sjukpenning till försäkringsgren. Föräldraför-

en gemensam säkring och ersättning till sjukvård avförs från sjukförsäkringen och finansieras i särskild ordning.

Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser

Enligt utredningens bedömning kan utredningens förslag flera skäl, av framför allt problematiken i samband med övergången till 2000-talet, inte träda i kraft förrän den 1 januari år 2001. De förslag inte som kräver några större anpassningar datasystemen kan dock träda i kraft av tidigare. Utredningen förordar därför att förslagen rehabilitering om och kriterier för förtidspension och sjukpenning träder i kraft redan den 1januari år 1999. När det gäller Övergångsbestämmelser för dem som redan är förtidspensionärer har utredningen för avsikt att återkomma med förslag.

Utgångspunkten är att för dem som redan är förtidspensionärer skall

gälla oförändrade ekonomiska villkor.

Ekonomiska konsekvenser

Sammanfattningsvis kan sägas att förtidspensionen för framtidens förtidspensionärer kommer att bättre ansluta till aktuella inkomster under perioden närmast före förtidspensioneringen. Det kommer för många äldre kvinnor att innebära påtagligt högre förtidspension. För del en en män med en inkomstprofil över livet med höga inkomster i början och lägre mot slutet blir det en lägre nivå. De som får förtidspension tidigt i livet kommer att få lägre ingångsnivå. Å andra sidan innebär följen samheten med den allmänna inkornstutvecklingen förbättringar för

äldre förtidspensionärer som varit förtidspensionärer stor del

en av livet. För den som tidigt förtidspensioneras på grundnivå tillkommer förbättringen som följer av ålder. Även ålderspensionsrätten blir bättre för den förtidspensioneras som tidigt, vilket kan sägas finansieras med att den tendens till överkom-

pensation som i dag finns för dem som förtidspensioneras i 50-års

åldern avskaffas. Att sjukbidraget avskaffas kommer på individnivå att innebära att sjukskrivningen helt enkelt fortsätter. Att ersättningen beräknas på ett fastare underlag av några års inkomsthistoria kan i det individuella fallet innebära både förbättringar och försämringar vid själva omräkningen. Oftast och i genomsnitt torde det bli smärre försämring. Att en folkpensionen och de särskilda skattereglema för pensionärer försvinner kompenseras för dem med de allra lägsta inkomsterna gott och väl av en högre grundnivå under större delen av livet. För dem haft insom komster som ger en förtidspension strax ovanför grundnivån blir det åtminstone ingångsvis viss försämring. Det torde emellertid ofta - en röra sig om personer som blir förtidspensionerade tidigt i livet. De

166 Sammanfattning 21

SOU 1997:

kommer därmed att så småningom bli kompenserade av löneföljsamheten.

Avslutningsvis kan det åter påpekas: Det nya regelverket gäller ny-

tillkommande För dem som redan är förtidspensionerade är

personer. avsikten övergångsreglema ska i princip oförändrade villkor.

att ge

Lagförslag

Arbetet med utforma förslag till lagstiftning i enlighet med utredatt ningens förslag har till följd den mycket snäva tidsramen för utredav ningens arbete denna del i huvudsak fått inriktas de centrala de-

i

larna förslagen. Således saknas förslag till lagtext i fråga om vissa av de förslag lämnas i betänkandet. av som Som framgått den lämnade redovisningen föreslår utredav ovan bl.a. nuvarande med förtidspension i form av folkningen att system och tilläggspension ATP ersätts ett system med inkomst-

pension av relaterad förtidspension och garantibelopp till förtidspensionärer samt

sjukbidraget avskaffas och ersätts med ersättningsform vid till att en ny

följd sjukdom långvarigt nedsatt arbetsförmåga, nämligen långtids-

av

sjukpenning.

En ambition har varit att samla de bestämmelser som specifikt avser förtidspension i ett och kapitel. Således föreslås att 7 kap. lagen samma allmän försäkring skall innehålla de grundläggande kriterierna för om

förtidspension, reglerna den utredning och de andra åtgärder som

om bör vidtas för att klargöra rätt till förtidspensionen som grundom

skyddet i form garantibelopp, regler om minskning av förtidspension

av med förvärvsinkomster tjänats in under tid med förtidspenion, som

förnyad prövning beviljad förtidspension och om rätt

regler om av en att studera under tid med förtidspension m.m. De föreslagna reglerna långtidssjukpenning har inarbetats i om 3 kap. lagen allmän försäkring. Härutöver lämnas vissa andra om förslag till ändringar i lagen allmän försäkring. Bl.a. föreslås att om rehabiliteringspenningen enligt 22 kap. avskaffas. Vidare lämnas vissa förslag ändringar förslaget till lagen om inkomstgmndad om av

ålderspension när det gäller ålderspensionsrätt för dem som beviljats

förtidspension samt förslag till ändringar av lagen 1982:80 om

anställningsskydd.

förslag till lagtext har inte under den tid som stått utred-

Något ningen till buds kunnat färdigställas när det gäller utredningens förslag

till särskild inkomstutfyllnad. Sådana regler skulle emellertid om rätt

24 Lagförslag SOU 1997: 166

kunna föras in i 13 kap. AFL reglerna tilläggspension i form om om av förtidspension upphävas i enlighet med utredningens förslag.

Förslag till lag om ändring i lagen 1962:381 om

allmän försäkringl

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1962:381 om allmän försäkring dels att l kap. l och 3 §§, 3 kap. l 15, 17 §§, 7 kap., 16 , D kap. 2 och 8 §§, 18 kap. 21 20 kap. 3 och 10 22 kap. 1-2, samt och 6-12 §§ skall ha följande lydelse, dels att 22 kap. 17 § skall betecknas 22 kap. 13 dels att rubrikerna till 3 kap. och 22 kap. skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas bestämmelser, 3 kap. 1 nya a 4c-4i§§,7c§, dels att 13 kap., 16 kap. 7 § och 22 kap.15-16 §§ skall upphöra.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

Den allmänna försäkringen Den allmänna försäkringen består av sjukförsäkring, folk- består av ohälsoförsäkringen, pensionering och försäkring för föräldrapenningförmåner samt

tilläggspension. folkpensionering och försäkring

för tilläggspension. Till sjukförsäkringen hör Till ohälsoförsäkringen hör

frågor om rehabilitering. frågor om rehabilitering.

Till den allmänna försäk- Till den allmänna försäkringen är anslutna frivillig sjuk- ringen är anslutna frivillig sjuk-

penningförsäkring och frivillig penningförsäkring och frivillig pensionsförsäkring. pensionsförsäkring.

3§ Försäkrade enligt denna lag är Försäkrade enligt denna lag är dels svenska medborgare, dels dels svenska medborgare, dels personer som utan att vara personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i svenska medborgare är bosatta i riket. En försäkrad som lämnar riket. En försäkrad lämnar som Sverige skall fortfarande anses Sverige skall fortfarande anses vara bosatt i riket, om utlands- bosatt i riket, utlandsvara om vistelsen är avsedd att vara ett år. vistelsen är avsedd att ett år. vara Utländsk sjöman på svenskt Utländsk sjöman svenskt handelsfartyg är försäkrad för handelsfartyg är försäkrad för

Ändringar t.0.m. SFS 1997:1570 beaktade

tilläggspension även han tilläggspension även .om han

om är bosatt i riket. Såvitt för- är bosatt i riket. Såvitt avser för-

avser säkringen för tilläggspension är säkringen för tilläggspension är den enligt 11 kap. 6 § till- den som enligt 11 kap. 6 § till-

som godoräknats pensionspoäng för- godoräknats pensionspoäng för-

säkrad, även han längre säkrad, även om han längre

om uppfyller förutsättningarna enligt uppfyller förutsättningarna enligt

första eller andra stycket. första eller andra stycket. För-

säkrad för inkomstrelaterad för-

tidspension eller långtidssjuk-

penning är den arbetar eller

som

har arbetat i Sverige.

Om regeringen inte före-

Om regeringen inte före- skriver annat, skall den som av skriver skall den statlig arbetsgivare sänds till

annat, som av en

statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för aren ett annat land för arbete för betsgivarens räkning anses bosatt

arbetsgivarens räkning bosatt i riket under hela utsändnings-

anses i riket under hela utsändnings- tiden även denna är avsedd

om tiden även denna är avsedd att vara längre än ett år. Detta

om

längre år. Detta gäller även medföljande make att vara än ett gäller även medföljande make samt barn som inte fyllt 18 år.

samt barn inte fyllt 18 år. Med make likställs den som utan

som Med make likställs den utan att gift med den utsände

som vara

gift med den utsände lever tillsammans med denna, att vara lever tillsammans med denna, de tidigare ha varit gift eller

om

de tidigare ha varit gift eller gemensamt har eller har haft om gemensamt har eller har haft bam.

barn.

3 kap.

Om sjukpenning och långtidssjukpenning

1 §

Hos allmän försäkringskassa Hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad har enligt inskriven försäkrad har enligt

vad nedan sägs rätt till sjukpen- vad nedan sägs rätt till sjukpen-

ning, hans sjukpenninggrun- ning, om hans sjukpenninggrun-

om dande inkomst uppgår till minst dande inkomst uppgår till minst

24 procent basbeloppet. 24 procent av basbeloppet.

av

Villkoret inskrivning hos Villkoret om inskrivning hos

om försäkringskassa för rätt till försäkringskassa för rätt till

sjukpenning anses uppfyllt om sjukpenning anses uppfyllt om

det har berott på åldersregeln i 1 det har berott åldersregeln i 1

kap. 4 § att villkoret inte har kap. 4 § att villkoret inte har

kunnat uppfyllas. kunnat uppfyllas.

Rätt till sjukpenning enligt Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte detta kapitel föreligger inte

26 Lagförslag SOU 1997: 166

grundval av anställningsförmå- grundval anställningsförav ner för tid som ingår i en sjuk- måner för tid som ingår i en löneperiod, under vilken den för- sjuklöneperiod, under vilken den säkrades arbetsgivare har att försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön enligt lagen för sjuklön enligt lagen svara 1991 : 1947 om sjuklön. 1991:1947 sjuklön. Inte om heller föreligger rätt till sjuk-

penning för tid då långtidssjuk-

penning skall utges enligt 4 c eller 4f §§.

1 a § Till försäkrad är som inskriven hos allmän försäkringskassa och som jâøllt 19 år skall, om inte rätt till förtidspen-

sion enligt 7 kap. föreligger, utges långtidssjukpenning enligt

vad som anges nedan. 4§ För dagar i en sjukperiod För dagar i sjukperiod en gäller, om inte annat följer av gäller, inte annat följer om av 10-10 b §§, 4 c 4f§ eller 10-10 b §§, att sjukpenning inte utges att sjukpenning inte utges för den första dagen, och för den första dagen, och

att hel sjukpenning för de att hel sjukpenning för de

därpå följande dagarna utgör för därpå följande dagarna utgör för dag 80 procent av den fastställda dag 80 procent av den fastställda

sjukpenninggrundande inkoms- sjukpenninggrundande inkorns-

ten, delad med 365. Sjukpen- ten, delad med 365. Sjukpenningen avrundas till närmaste ningen avrundas till närmaste hela krontal. hela krontal. Som sjukperiod avses tid, Som sjukperiod avses tid, under vilken en försäkrad i oav- under vilken en försäkrad i oavbruten följd lider av sjukdom bruten följd lider av sjukdom som avses i 7 § eller har rätt till som avses i 7 § eller har rätt till sjukpenning enligt 7 b § eller re- sjukpenning enligt 7 b § eller habiliteringspenning enligt 22 långtidssjukpenning enligt 4 c kap. 7 Uppkommer för den eller 4 f § Uppkommer för den försäkrade rätt till sjukpenning försäkrade rätt till sjukpenning enligt kapitlet i omedelbar an- enligt kapitlet i omedelbar an-

slutning till en sjuklöneperiod slutning till en sjuklöneperiod

enligt lagen 1991:1047 om enligt lagen 1991:1047 om sjuklön, skall sjukperioden enligt sjuklön, skall sjukperioden enligt denna lag anses omfatta också denna lag anses omfatta också sjuklöneperioden. sjuklöneperioden.

Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod avslutats skall bestämmelserna i första stycket samt 4 a och 10 a §§ tillämpas som om den senare sjukperioden utgör en fortsättning

på den tidigare sjukperioden.

SOU 1997: 166 Lagörslag 27

Om den försäkrade gått miste om sjukpenning till följd av bestämmelserna i första stycket 1 eller 10 a § första stycket 1 för sammanlagt tio dagar under de senaste tolv månaderna utges sjukpenning för dag som avses i första stycket 1 med 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten delad med 365.

4 § När en sjukperiod varat

c

365 dagar eller den försäkrades

sjukperioder under de senaste 450 dagarna uppgått till

sammanlagt 365 dagar skall sjukpenning ersättas av långtidssjukpenning.

4 d § Långtidsgulcpenning

utges i form av inkomstrelaterad

långtidssjukpenning eller garantibelopp.

4 e § Till grund för beräkning

inkomstrelaterad långtidsav sjukpenning skall läggas den för-

säkrades pensionsunderlag

enligt 4 kap. 2 § lagen 000 om

inkomstgrundad ålderspension

för de tre år som närmast föregått året för beslutet om

övergång till långtidssjuk-

penning. Pensionsunderlagen skall räknas med hänsyn till

om förändringar av basbeloppet

enligt 1 kap. 6 Vid fastställande av underlaget för långtidsyukpenning skall bortfrån pensionsgrundande be-

ses

lopp för barnår enligt 3 kap. 15

§ nämnda lag.

Om den försäkrades sjukpen-

ninggrundande inkomst enligt 3

kap. 2 och 2 a §§ vid beslutstillfället överstiger det pensionsunderlag som, på sätt som jram-

första stycket, beräknats

gått av för året närmast före beslutsåret skall i stället denna inkomst användas vid beräkningen.

Underlaget för beräkning av långtidssjukpenning utgörs av

genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa av de tre

28 Lagförslag SOU 1997: 166

enligt första och andra år som styckena skall användas vid be-

räkningen.

Utgående inkomstrelaterad långtidssjukpenning skall inför varje nytt kalenderår justeras

med hänsyn till förändring i det

allmänna prisläget enligt följande. Den inkomstrelaterade

långtidssjukpenningen multipli-

ceras med kvoten mellan det allmänna prisläget i juni månad året före det år justeringen

avser och det allmänna prisläget i juni

månad året dessförinnan.

För dagar i en period då hel inkomstrelaterad långtidssjukpenning utges skall ersättningen per dag beräknas till 80 procent av det enligt tredje stycket fastställda underlaget delat med 365. Långtidssjukpenningen avrundas till närmaste krontal.

4 f § Den har beviljats

som

långtidssjukpenning och är bo-

satt i Sverige har rätt till ett

garantibelopp om hans eller

hennes inkomstrelaterade lång-

tidssjukpenning inte uppgår till

minst tillämplig garantinivå för

långtidsgukpenningtagare enligt

andra stycket. Om rätt till inkomstrelaterad långtidssjukpenning saknas uppgår garantibe-

loppet till den tillämpliga ga-

rantinivån. I annat fall uppgår garantibeloppet till mellanskillnaden mellan den inkomstrelate-

rade Iångtidssjukpenningen och

garantinivån.

För ogift långtidssjukpen-

ningtagare uppgår garantinivån vid 19 års ålder till ett belopp motsvarande 196 procent av

basbeloppet enligt 1 kap. 6 §

första stycket för år 2001. Om en

ogift långtidssjukpenningtagare

fyllt 20 år uppgår garantinivån till det sammanlagda beloppet

SOU 1997: 166 Lagförslag 29

av ett belopp motsvarande garantinivån i föregående mening och det eller de åldersrelaterade tilläggsbelopp

enligt tredje stycket skall

som

tillgodoräknas en långtidssjuk-

penningtagare vid fastställande av garantinivå. Garantinivåerna skall justeras med hänsyn till det allmänna prisläget och förändringar i realinkomstläget på samma sätt som anges i 7 kap. 9 § för garantinivå för förtidspensionärer.

För varje år, dock högst till ett antal 10, med vilket en

av

ogift långtidssjukpenningtagares

ålder överstiger 19 år, skall vid

fastställande av garantinivå för

henne eller honom ett åldersrelaterat tilläggsbelopp motsvarande 2,5 procent av den garantinivå som anges i andra stycket första meningen tillgodoräknas henne eller honom från och med den månad han eller hon

som

fyller år. I fråga om långtidssjukpen-

ningtagare som är gift gäller att garantinivån uppgår till 89 procent vad den skulle ha upp-

av gått till han eller hon varit

om

ogift.

För dagar i period då

garantibelopp enligt första

stycket utges skall detta per dag beräknas till det på årsbasis

fastställda garantibeloppet delat med 365. Garantibeloppet

avrundas till hela krontal.

4 g § Försäkrad, som uppjdler förutsättningarna i 3 kap. 1 kan, utan att

a

förutsättningarna i 3 kap. 4 c § är uppj/llda, efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i form av ett garantibelopp

motsvarande garantinivån i 4 f §

80 procent hans eller om av

hennes sjukpenninggrundande

inkomst är lägre än långtids-

sjukpenningens garantinivå. En

sådan ansökan skall beviljas

om den försäkrade uppjjøller kraven på arbetsförmågenedsättning i 3 kap. 7 § och arbetsför-

mågenedsättningen inte anses

varaktig men kan bedömas bli bestående minst ett år.

Under tid med långtidssjuk-

penning enligt första stycket kan ersättning inte utgå i form av inkomstrelaterad långtidssjukpennzng.

Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt

denna lag, skall vid prövning av den försäkrades rätt till långtidssjukpenning bedömningen av hans eller hennes arbetsförmåga ske med bortseende från den nedsättning av förmågan eller möjligheterna att bereda sig inkomst arbete som ligger

genom

till grund för utgående pension.

4 h § Är den försäkrade

föremål för sådan rehabilite-

ringsåtgärd som avses i 3 kap.

7b § eller 22 kap. skall arbetsförmågan under den tid

åtgärden pågår vid bedömningen av rätt till långtidssjukpenning

anses nedsatt i den mån den

försäkrade på grund av åtgärden

är förhindrad att utföra förvärvsarbete.

4 i § Långtidssjukpenning kan

utges i nivåerna hel, tre fjär-

dedels, halv respektive fjär-

en

dedels långtidssjukpenning.

Nivån på långtidssjukpenningen bestäms i förhållande till nedsättningen den försäkrades

av

arbetsförmåga; nedsättning med

minst sju åttondelar berättigar till hel långtidssjukpenning, ned-

sättning med minst tre fjärde-

delar berättigar till tre fjärde-

dels långtidssjukpenning, ned-

sättning med minst hälften

berättigar till halv långtids-

sjukpenning och nedsättning i

mindre grad med minst

men en

fjärdedel berättigar till en

fjärdedels långtidsyukpenning.

En försäkrad skall, när han En försäkrad skall, när han

gör anspråk på sjukpenning, till gör anspråk sjukpenning eller

den allmänna försäkringskassan långtidssjukpenning, till den anmäla sådan ändring i sina in- allmänna försäkringskassan ankomstförhållanden eller andra mäla sådan ändring i sina inomständigheter, som påverkar komstförhållanden eller andra rätten till sjukpenning eller sjuk- omständigheter, som påverkar penningens storlek. rätten till sjukpenning eller

långtidssjukpenning eller sådan

ersättnings storlek.

Allmän försäkringskassa skall Allmän försäkringskassa skall i den utsträckning det skäligen i den utsträckning det skäligen

påkallas genom förfrågningar påkallas genom förfrågningar

hos de försäkrade eller annat hos de försäkrade eller på annat lämpligt sätt inhämta uppgifter lämpligt sätt inhämta uppgifter

den försäkrades inkomstför- den försäkrades inkomstförom om hållanden, arbetstid och andra hållanden, arbetstid och andra omständigheter som har be- omständigheter som har bety-

tydelse för sjukpenningförsäk- delse för ohälsoförsäkringen.

ringen.

7§

sjukpenning utges vid sjuk- Sjukpenning utges till försäk-

dom som sätter ned den försäk- rad om hans eller hennes fysiska

rades arbetsförmåga med minst eller psykiska prestationsför-

en fjärdedel. Vid bedömningen måga till följd av sjukdom eller

sjukdom föreligger skall med sjukdom jämställda tillstånd av om bortses från arbetsmarknads- är begränsad i sådan utsträckmässiga, ekonomiska, sociala ning att förmågan att ska/fa sig och liknande förhållanden. Med inkomst genom arbete sjukdom jämställs ett tillstånd av arbetsförmågan kan bedömas nedsatt arbetsförmåga, nedsatt med minst en jfjär-

som 0r- som sakats sjukdom för vilken dedel i förhållande till ett hel-

av sjukpenning utgetts och som tidsarbete. Med sjukdom jämfortfarande kvarstår efter det att ställs ett tillstånd av nedsatt arsjukdomen upphört. betsförmåga, som orsakats av

sjukdom för vilken sjukpenning

utgetts och som fortfarande

kvarstår när sjukdomen upphört.

Vid bedömningen av om sjukdom

eller med sjukdom jämställt till-

stånd föreligger skall bortses

från arbetsmarknadsmässiga,

ekonomiska, sociala och lik-

nande förhållanden.

Saknar den försäkrade arbets- Nivån på den försäkrades förmåga utges hel sjukpenning. sjukpenning bestäms i för- Om arbetsförmågan inte saknas hållande till nedsättningen

av helt är nedsatt med minst tre den försäkrades arbetsförmåga;

men fjärdedelar utges tre fjärdedels nedsättning med minst sju åtton-

sjukpenning. Ar arbetsfönnågan delar berättigar till hel sjukpen-

nedsatt i mindre grad men med ning nedsättning med minst tre minst hälften utges halv sjuk- fjärdedelar berättigar till tre penning. I annat fall utges fjärdedels sjukpenning, nedsätt-

en

fjärdedels sjukpenning. Vid be- ning med minst hälften berät-

dömningen arbetsför- tigar till halv sjukpenning och

av om mågan är fullständigt nedsatt nedsättning i mindre grad men skall, den försäkrade kan med minst áärdedel berät-

om en antas kunna återgå till sitt tigar till fjärdedels sjukpen-

van- en liga arbete, särskilt beaktas om ning. den försäkrade på grund av sjuk- Vid bedömningen av om ardomen är stånd att utföra sitt betsförmågan är nedsatt med

ur vanliga eller annat lämpligt ar- minst sju åttondelar skall, om bete arbetsgivaren tillfälligt den försäkrade kan antas kunna

som erbjuder den anställde. Om den återgå till sitt vanliga arbete, försäkrade grund sjuk- särskilt beaktas om den försäk-

av domen behöver avstå från för- rade på grund av sjukdomen är värvsarbete under minst fjär- stånd att utföra sitt vanliga

en ur dedel sin normala arbetstid arbete eller annat lämpligt ar-

av en viss dag, skall hans arbetsför- bete som arbetsgivaren tillfälligt måga nedsatt i minst mot- erbjuder den anställde. Om den

anses svarande mån den dagen. försäkrade på grund av sjuk-

Om den försäkrade inte kan domen behöver avstå från förantas kunna återgå till sitt värvsarbete under minst en fjär-

vanliga arbete eller till annat arbete dedel av sin normala arbetstid hos arbetsgivaren, skall vid be- viss dag, skall hans

en ardömningen arbetsfönnågans betsförmåga anses nedsatt i mot-

av nedsättning särskilt beaktas om svarande mån den dagen. den försäkrade kan försörja sig Bedömningen av i vad mån en

sådant arbete efter åtgärd försäkrads arbetsförmåga är genom

i 7 b § eller 22 kap. nedsatt skall, med beaktande av som avses

Om det efter prövning enligt möjligheterna till sådana rehafjärde stycket bedöms att den biliteringsåtgärder som avses i 3 försäkrade inte kan återgå till kap. 7 b § eller 22 kap., utgå

arbete hos arbetsgivaren eller för- från hans eller hennes egna försörja sig själv annat för- utsättningar att försörja sig ge-

genom värvsarbete som är normalt före- nom kommande på arbetsmarknaden, i första hand sitt vanliga

- skall vid bedömningen arbets- arbete eller annat arbete hos ar-

av

förmågans nedsättning särskilt betsgivaren, beaktas den försäkrade efter i andra hand sådant för-

om - åtgärd i 7 b § eller 22 värvsarbete är normalt

som avses som kap. kan försörja sig själv förekommande på arbetsmark-

genom sådant förvärvsarbete är naden eller

som normalt förekommande på annat lämpligt arbete som

ar- betsmarknaden, eller är tillgängligt för henne eller

genom annat lämpligt arbete är till- honom.

som gängligt för den försäkrade. Efter det att arbetsförmågan

Om det finns särskilda skäl bedömts enligt andra stycket får för det får vid bedömningen vid bedömningen rätten till

av av arbetsförrnågans nedsättning be- sjukpenning bortses fån möjligaktas den försäkrades ålder samt heter till rehabilitering eller anden försäkrades bosättningsför- omställning om särskilda

nan hållanden, utbildning, tidigare skäl föreligger. Därvid får beverksamhet och andra liknande aktas den försäkrades ålder, boomständigheter. Bedömningen sättningsförhållanden eller

arbetsförmågans nedsättning andra liknande omständigheter.

av

enligt fjärde och femte styckena En förutsättning för tillämpning

skall göras i förhållande till första meningen i detta stycke

av högst ett heltidsarbete. är att arbetsförmågan, utan be-

aktande möjligheter till reha-

av bilitering eller annan omställning, kan anses nedsatt till följd

av sjukdom med minst en fjärde-

del. Vid prövning den försäk- Vid prövning den försäkav av

rades rätt till sjukpenning för tid rades rätt till sjukpenning för tid under vilken han skulle under vilken han eller hon an-

annars ha uppburit föräldrapenning, nars skulle ha uppburit föräldraskall arbetsförmågan anses ned- penning, skall arbetsförmågan satt endast i den utsträckning anses nedsatt endast i den ut-

den försäkrades förmåga att sträckning som den försäkrades som vårda barnet är nedsatt grund förmåga att vårda barnet är ned-

sjukdomen. satt grund av sjukdomen.

av

Om den försäkrade uppbär Om den försäkrade uppbär

förtidspension eller särskild förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna efterlevandepension enligt denna

lag, skall vid prövning den lag, skall vid prövning av den

av försäkrades rätt till sjukpenning försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen hans arbetsför- bedömningen ske med bortseen-

av måga ske med bortseende från de från den nedsättning av förden nedsättning förmågan mågan eller möjligheten att be-

av eller möjligheten att bereda sig reda sig inkomst genom arbete inkomst arbete ligger ligger till grund för utgåen-

genom som som

till grund för utgående pension. de pension.

7 c § Sjukpenning utges i

enlighet med reglerna i detta

kapitel även när den försäkrade

2 SOU1997.166

är föremål för sådan

rehabiliteringsåtgärd som avses i

22 kap. Arbetsförmågan skall under

den tid åtgärden pågår anses

nedsatt i den mån den försäkrade

på grund av rehabiliteringsåt-

gärden är förhindrad att utföra

förvärvsarbete.

l5§

Sjukpenning utgår för tid Sjukpenning eller långtidsdå den försäkrade sjukpenning utgår för tid då

den försäkrade

a fullgör annan tjänstgöring a fullgör annan tjänstgöring enligt lagen 1994:1809 om to- enligt lagen 1994:1809 om totalförsvarsplikt än grundutbild- talförsvarsplikt än grundutbild-

ning som är längre än 60 dagar; ning som är längre än 60 dagar;

b är intagen i sådant hem b är intagen i sådant hem som avses i 12 § lagen 1990:52 som avses i 12 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om med särskilda bestämmelser om vård med stöd 3 § vård av unga med stöd av 3 §

av unga av sagda lag; sagda lag;

c är häktad eller intagen i c är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt; kriminalvårdsanstalt;

d i annat fall än under b d i annat fall än under b eller sagts orsak än eller c sagts av annan orsak än

c av annan sjukdom tagits om hand det sjukdom tagits om hand det allmännas bekostnad; allmännas bekostnad;

e vistas utomlands i annat e vistas utomlands i annat fall än då den försäkrade insjuk- fall än då den försäkrade insjukr1ar medan han utför arbete som nar medan han utför arbete som ett led i en här i riket bedriven ett led i en här i riket bedriven verksamhet eller som sjöman an- verksamhet eller som sjöman anställd svenskt handelsfartyg ställd på svenskt handelsfartyg eller under sjukdom eller i fall eller under sjukdom eller i fall som avses i 7 b § reser till utlan- som avses i 7 b § reser till utlandet med försäkringskassans med- det med försäkringskassans medgivande. givande.

För varje dag då en försäkrad För varje dag då en försäkrad bereds vård i ett sådant hem för bereds vård i ett sådant hem för vård eller boende eller familje- vård eller boende eller farniljehem enligt socialtjänstlagen hem enligt socialtjänstlagen 1980:620 som ger vård och be- 1980:620 som ger vård och behandling missbrukare av alko- handling missbrukare av alkohol eller narkotika, skall sjuk- hol eller narkotika, skall sjuk-

penningen på begäran av den penningen eller långtidssjukpen-

som svarar för vårdkostnadema ningen begäran av den som minskas med 80 kronor, dock för vårdkostnadema

svarar med högst en tredjedel av sjuk- minskas med 80 kronor, dock

penningens belopp. Därvid skall med högst en tredjedel av sjukdet belopp varmed minskning penningens eller långtidssjuksker avrundas till närmast lägre penningens belopp. Därvid skall hela krontal. Det belopp det belopp varmed minskning

som sjukpenningen minskas med sker avrundas till närmast lägre skall betalas ut till den på hela krontal. Det belopp som

vars begäran minskningen har gjorts. sjukpenningen eller långtids-

sjukpenningen minskas med skall

betalas ut till den vars be-

gäran minskningen har gjorts.

Utan hinder första stycket Utan hinder av första stycket

av

utgår sjukpenning till försäkrad utgår sjukpenning eller långtids-

under vid sjukdom sjukpenning till försäkrad som som avses c

inträffar under tid då han får avses under c vid sjukdom som som vistas utom anstalt och därvid inträffar under tid då han får bereds tillfälle att förvärvsarbeta. vistas utom anstalt och därvid

bereds tillfälle att förvärvsarbeta.

17§

Sjukpenning får omstän- Sjukpenning eller långtids-

om digheterna motiverar det, dras in sjukpenning får om omständigeller sättas ned försäkrad heterna motiverar det, dras in

om en

eller sättas ned om en försäkrad

underlåter att meddela för- a underlåter att meddela för-

a

säkringskassan sin vistelseadress säkringskassan sin vistelseadress när han under sjukdomsfall vis- när han under sjukdomsfall vistas annat än tillfälligt annan tas annat än tillfälligt annan adress än den angetts till adress än den som angetts till

som kassan kassan

b underlåter att enligt 6 § b underlåter att enligt 6 § första stycket anmäla sådan änd- första stycket anmäla sådan ändring, är betydelse för ring, som är av betydelse för

som av rätten till sjukpenning eller för rätten till sjukpenning eller

sjukpenningens storlek. långtidssjukpenning eller för

sådan ersättnings storlek.

Angående nedsättning eller Angående nedsättning eller

indragning i andra fall av ersätt- indragning i andra fall av ersättning här stadgas i 20 ning som här avses stadgas i 20

som avses kap. 3 kap. 3

36 Lagförslag SOU 1997: 166

7 kap.

Om förtidspension

1 § Rätt till förtidspension har försäkrad, som fyllt 19 år men inte 65 år, om hans eller hennes fysiska eller psykiska prestationsfönnåga till följd av sjukdom eller med sjukdom jämställda tillstånd är begränsad i sådan utsträckning att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete arbetsfönnågan kan bedömas som varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till ett heltidsarbete. Vid bedömningen av om sjukdom eller med sjukdom jämställt tillstånd föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Bedömningen i vad mån en försäkrads arbetsförmåga är nedsatt av

skall, med beaktande av möjligheterna till sådana rehabiliteringsåtgär-

der som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap., utgå från hans eller hennes egna förutsättningar att försörja sig genom -i första hand sitt vanliga arbete eller annat arbete hos arbetsgiva- ren, i andra hand sådant förvärvsarbete som är normalt förekom- - mande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för henne eller honom. - Efter det att arbetsfönnågan bedömts enligt första stycket får vid bedömningen av rätten till förtidspension bortses från möjligheter till rehabilitering eller annan omställning om särskilda skäl föreligger. Därvid får beaktas den försäkrades ålder, bosättningsförhållanden eller andra liknande omständigheter. En förutsättning för tillämpning av första meningen i detta stycke är att arbetsförrnågan, utan beaktande av möjligheter till rehabilitering eller annan omställning, kan anses nedsatt till följd av sjukdom med minst en fjärdedel och nedsättningen kan

anses varaktig.

Ar den försäkrade föremål för sådan rehabiliteringsåtgärd som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. skall arbetsförrnågan under den tid åtgärden pågår nedsatt i den mån den försäkrade grund av åtgärden är anses förhindrad att utföra förvärvsarbete.

2 § Förtidspension kan utges i nivåerna hel, tre fjärdedels, halv respekfjärdedels förtidspension. Nivån förtidspensionen bestäms i tive en förhållande till nedsättningen av den försäkrades arbetsförmåga; nedsättning med minst sju åttondelar berättigar till hel förtidspension, nedsättning med minst tre fjärdedelar berättigar till tre fjärdedels förtidspension, nedsättning med minst hälften berättigar till halv förtidspension och nedsättning i mindre grad men med minst en fjärdedel berät-

tigar till en fjärdedels förtidspension.

3 § Rätt till förtidspension föreligger inte om en försäkrad uppbär hel

ålderspension enligt lagen 000 om inkomstgrundad ålderspension

SOU 1997: 166 Lagförslag 37

eller lagen 000 om införande av lagen 000 om inkomstgrundad ålderspension. Om en försäkrad uppbär tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ålderspension enligt nämnda lagar, har han inte rätt till högre förtidspension än en fjärdedel, halv respektive tre fjärdedelar av sådan pension.

4 §

Försäkringskassan skall, när det vid prövning av en ansökan om förtidspension kan anses nödvändigt för bedömningen av om rätt till förtidspension föreligger,

göra förfrågan hos den försäkrade, den försäkrades arbetsgivare, läkare eller någon kan antas kunna lämna nödvändiga upp-

annan som gifter,

infordra utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig, besöka den försäkrade,

föreskriva att den försäkrade skall under högst 30 dagar vara intagen på visst sjukhus, genomgå undersökning av viss läkare eller genomgå utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning, för

annan bedönming av den försäkrades medicinska tillstånd, arbetsförmågan samt behovet av och möjligheterna till rehabilitering samt

undersöka den försäkrade efter sådan åtgärd som avses i 7

om kap. 3 b § eller 22 kap. helt eller delvis kan försörja sig själv genom arbete.

Försäkringskassan skall om det finns anledning att anta att fall som

i 13 § föreligger påbörja utredning av saken. Därvid får försäkavses ringskassan vidta åtgärder enligt första stycket 1-3.

Om det föreligger sannolika skäl för att fall som avses i 13 § första stycket 1-4 eller tredje stycket i paragraf föreligger samt för att

samma förtidspensionen skall dras in eller minskas enligt andra eller tredje stycket i nämnda paragraf får försäkringskassan besluta att hålla inne pensionen eller utge densamma med lägre belopp till dess slutligt beslut fattas. Under samma förutsättningar får försäkringskassan ålägga den förtidspensionerade att genomgå sådana undersökningar eller utredningar i 4-5 i första stycket i denna paragraf. Om den

som anges

förtidspensionerade vägrar att utan giltig orsak genomgå undersökning

läkare, att följa läkares föreskrift eller att genomgå sådan behandav ling, utredning eller rehabilitering i 7 kap. 3 b§ eller 22

som avses kap. får försäkringskassan, under förutsättning att den förtidspensionerade erinrats denna påföljd, besluta att pensionen tills vidare skall

om dras in eller sättas ned.

Innan beslut om medicinsk utredning enligt första stycket fattas skall försäkringsläkarens bedömning inhämtas. För kostnader som den enskilde har med anledning av sådan utredning som avses i första och andra styckena lämnas ersättning i enlighet med vad regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkringsverket föreskriver. För kostnader uppstår med anledning sådan föreskrift som

som av en

i första stycket 4 skall ersättning lämnas i enlighet med vad avses

regeringen förordnar.

38 Lagförslag SOU 1997: 166

5 § Förtidspension utgår i form av inkomstrelaterad förtidspension eller garantibelopp till förtidspensionärer.

6 § Inkomstrelaterad förtidspension grundas, om inte annat följer av vad som sägs i andra meningen, den pensionsberättigades pensionsunderlag enligt 4 kap. 2 § lagen 000 om inkomstgrundad ålderspension för de sex år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffat eller, i fall som avses i fjärde stycket, dessa pensionsunderlag jämte de pensionsunderlag som enligt nämnda stycke dessutom får läggas till grund för beräkningen av förtidspension. Vid beräkning av inkomstre-

laterad förtidspension skall bortses från pensionsgrundande belopp för

bamår enligt 3 kap. 15 § nämnda lag.

Vid beräkning av inkomstrelaterad förtidspension skall pensions-

underlag räknas om med hänsyn till förändringar av basbeloppet enligt

1 kap. 6 Därvid skall pensionsunderlaget multipliceras med kvoten

mellan basbeloppet för det år beräkningen sker och basbeloppet för det år pensionsunderlaget avser. Hel inkomstrelaterad förtidspension motsvarar sextiofem procent av genomsnittet av de fyra högsta pensionsunderlagen av de pensionsunderlag som avses i första stycket. Vid bestämmande av vilka pensionsunderlag som utgör de fyra högsta av de pensionsunderlag som skall ligga till grund för beräkningen av förtidspension skall hänsyn tas till omräkning enligt andra stycket. Inkomstrelaterad förtidspension som fastställts enligt denna paragraf skall justeras med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget och förändringari realinkomstläget i enlighet med vad som anges i 8 Om en pensionsberättigad under vart och ett av minst tre av de sex år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffat, i sådan utsträckning att det motsvarar minst ett halvt år med hel ersättning, uppburit hel eller partiell förmån i form av arbetslöshetsersättning enligt lagen 1973:370 om arbetslöshets-

försäkring,

kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen 1973:371 om kontant arbetsmarknadsstöd, ersättning enligt lagen 1997:238 om arbetslöshetsersättning, dagpenning enligt förordningen 1996:1100 om aktivitetsstöd, särskilt utbildningsbidrag enligt lagen 1996:1654 om särskilt utbildningsbidrag, sjukpenning eller ersättning enligt 6 kap. 4 § lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring eller sjukpenning enligt lagen 1977:265 om

statligt personskadeskydd,

sjuklön eller ersättning enligt 20 § lagen 1991:1047 om sjuklön,

långtidssjukpenning, föräldrapenningförmåner, 10. havandeskapspenning,

11. smittbärarpenning enligt lagen 1989:225 om ersättning till smittbärare eller 12. närståendepenning enligt lagen 1988:1465 om ersättning och

ledighet för närståendevård,

13. Vårdbidrag, utom såvitt avser ersättning för merkostnader,

14. folkpension i form av förtidspension enligt 7 kap. 1 § i dess lydelse före den 1 januari 1999 eller tilläggspension i form av förtidspension enligt 13 kap. 1 § i dess lydelse före nämnda dag,

15. förtidspension

får även pensionsunderlag för år föregått nämnda sex år läggas

som till grund för beräkningen av förtidspension i enlighet med vad som anges i sjätte stycket.

Jämte pensionsunderlagen för de sex år som närmast föregått pensionsfallet får efter ansökan om detta från den pensionsberättigade pensionsunderlag för i förhållande till nämnda år det eller de när-

sex mast föregående åren läggas till grund för beräkning av förtidspension i motsvarande antal som antalet år med förmån enligt fjärde stycket 1- 15 överstiger två, dock högst till ett antal av fyra.

Vid tillämpning av fjärde stycket skall, i de fall en förmån reducerats helt eller delvis till följd av bestämmelser om samordning i de i nämnda stycke uppräknade författningarna, bortses från reduceringen.

7 §

Till den som har rätt till förtidspension enligt 1 § och är bosatt i Sverige skall utges ett garantibelopp om hans eller hennes inkomstrelaterade förtidspension jämte pension enligt utländsk lagstiftning inte

uppgår till minst tillämplig garantinivå för förtidspensionärer enligt

tredje stycket.

Om rätt till inkomstrelaterad förtidspension eller utländsk pension

saknas uppgår garantibeloppet till den tillämpliga garantinivån. I annat

fall uppgår garantibeloppet till mellanskillnaden mellan den inkomstrelaterade förtidspensionen jämte eventuell utländsk pension och garantinivån.

För ogift förtidspensionär uppgår garantinivån vid 19 års ålder till ett belopp motsvarande 196 procent basbeloppet enligt 1 kap. 6 §

av första stycket för år 2001. Om en ogift förtidspensionär fyllt 20 uppgår garantinivån till det sammanlagda beloppet av ett belopp motsvarande garantinivån i föregående mening och det eller de åldersrelaterade tilläggsbelopp som enligt fjärde stycket skall tillgodoräknas en förtidspensionär vid fastställande garantinivå. Garantinivåema skall

av justeras med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget och förändringar i realinkomstläget i enlighet med vad som anges i 9

För varje år, dock högst till ett antal av 10, med vilket en ogift förtidspensionärs ålder överstiger 19 år, skall vid fastställande av garantinivå för henne eller honom ett åldersrelaterat tilläggsbelopp motsvarande 2,5 procent av den garantinivå som avses i tredje stycket första meningen tillgodoräknas henne eller honom från och med den månad han eller hon fyller år.

som

I fråga förtidspensionär som är gift gäller att garantinivån upp-

om går till 89 procent vad den skulle uppgått till om han eller hon varit

av ogift.

40 Lagörslag SOU 1997: 166

8 §

Justering utgående inkomstrelaterad förtidspension skall inför

av varje nytt kalenderår göras med hänsyn till förändring i det allmänna prisläget enligt följande. Den inkomstrelaterade förtidspensionen multipliceras med kvoten mellan det allmänna prisläget i juni månad året före det år justeringen och det allmänna prisläget i juni månad

avser året dessförinnan.

Justering av utgående inkomstrelaterad förtidspension skall dessutom inför varje nytt kalenderår, inte annat följer av tredje stycket,

om göras med hänsyn till förändring i realinkomstläge enligt följande. Den inkomstrelaterade förtidspensionen multipliceras med ett jämförelsetal

minskats med talet 1 och därefter multiplicerats med 0,5, varefter som ett tillägg gjorts med talet Jämförelsetalet motsvarar förändringen i inkomstläge mellan de två år som närmast föregått det år justeringen avser reducerad med hänsyn till förändringen av det allmänna prisläget mellan två år. Förändringen i inkomstläge bestäms som kvoten

samma mellan de indextal fastställs enligt 1 kap. 6 § lagen 000 om in-

som kornstgrundad ålderspension för nämnda två år. Förändringen i det allmänna prisläget motsvarar den kvot som anges i första stycket andra meningen. Jämförelsetalet beräknas således som kvoten mellan den kvot som anges i fjärde meningen och den kvot som anges i femte meningen.

Inkomstrelaterad förtidspension som utgår till den som uppnått 60 års ålder skall justeras enligt andra stycket endast då jämförelsetalet understiger talet

9 §

Justering garantinivåer skall inför varje nytt kalenderår göras

av med hänsyn till förändring i det allmänna prisläget och förändring i realinkomstläge motsvarande sätt som enligt 8 § gäller för utgående inkomstrelaterad förtidspension, dock med undantag för vad som föreskrivs i tredje stycket nämnda paragraf och andra stycket i denna para-

graf.

Justeringar av garantinivåer för förändring i realinkomstläge skall inte göras de år jämförelsetalet som anges i 8 § andra stycket understiger talet Efter ett sådant år skall justering inför nytt kalenderår ske först när produktsumman alla järnförelsetal för år från och med året

av efter det år då justering för förändring i realinkomstläge senast gjordes överstiger talet Justeringen skall därvid göras med den produktsumma som avses i föregående mening.

10 §

Om den beviljats hel förtidspension uppbär inkomst av tjänst

som enligt 32 § 1 mom. a kommunalskattelagen 1928:370 skall förtidspensionen för det år inkomsten är hänförlig till minskas med 80

som procent motsvarande belopp som denna inkomst taxeras till efter

av avdrag för kostnader för fullgörande av tjänsten enligt 33 § 1-2 mom. nämnda lag. Förtidspensionen skall motsvarande sätt minskas även med tjänsteinkomster som inte är skattepliktiga i Sverige. Inkomst från

och samma arbetsgivare som understiger 1 000 kr skall dock inte en

SOU 1997: 166 Lagörslag 41

föranleda någon minskning av förtidspensionen. Inkomster enligt första och andra meningen hänförliga till annan tid än tid med förtidspension skall inte föranleda minskning av pension.

För den som beviljats partiell förtidspension och uppbär sådan inkomst av tjänst som avses i första stycket skall pensionen minskas i enlighet med vad som föreskrivs i nämnda stycke, dock endast med den del av inkomsten som överstiger det inkornstfribelopp som anges i tredje stycket. I den mån den försäkrade kan visa att överstigande del av inkomsten helt eller delvis tjänats in med användande av arbetsförmåga som förutsatts föreligga vid beviljandet av pension skall dock

minskning inte ske.

När partiell pension beviljas skall fastställas ett inkomstfribelopp,

beräknas i förhållande till den aktuella pensionsnivån samt de insom komster som ligger till grund för den inkomstbaserade förtidspensionen och utgående garantibelopp. Om tre fjärdedels, halv respektive en fjärdedels förtidspension beviljats uppgår inkomstfribeloppet till summan av en fjärdedel, halva respektive tre fjärdedelar av genomsnittet av de fyra högsta pensionsunderlagen av de pensionsunderlag som avses i 6 § första stycket och hela det utgående garantibeloppet multiplicerat med faktorn 1,54.

Inkomstfribeloppet skall räknas om för det fall att inkomstindex enligt 1 kap. 6 § lagen 000 om inkomstgrundad ålderspension för det år då minskning skall göras är högre eller lägre än inkomstindex för det år då pensionen beviljades. Därvid skall inkornstfribeloppet multipliceras med kvoten mellan inkomstindex för det förstnämnda året och inkomstindex för det sistnämnda året.

Minskning av pension skall i första hand göras garantibeloppet.

Slutligt beslut minskning av förtidspension enligt första eller

om andra stycket skall meddelas av Skattemyndigheten i det län den försäkrade taxerats till statlig inkomstskatt eller skulle ha taxerats till sådan skatt, om han varit bosatt i riket eller inte haft att erlägga sjömansskatt. Skattemyndigheten i Göteborgs och Bohus län skall meddela slutligt beslut om minskning av förtidspension i fråga pensionsberättigad som är sjöman och inte bosatt i riket. För annan pensionsberättigad än som i första eller andra meningen sägs, skall slutligt beslut om minskning av förtidspension meddelas av Skattemyndigheten i Stockholms län.

Om en förtidspensionärs taxering ändras efter det att slutligt beslut

minskning av förtidspension meddelats och ändringen innebär att om minskningen skulle ha varit mindre eller större, skall beslutet om minskning ändras Skattemyndigheten i enlighet härmed. Andring

av skall dock endast ske om den försäkrade begär det inom ett år från det att beslutet om taxeringsändring meddelades eller om försäkringskassan tar upp frågan inom samma tid. En fråga om nytt beslut om minskning av förtidspension får inte tas upp sedan mer än två år förflutit från den dag då det första slutliga beslutet om minskning med-

delades, om inte taxeringsändringen motsvarar en väsentlig höjning

eller sänkning av minskningen. En ändring av taxering i anledning av att försäkringskassan eftergett ett krav återbetalning av förtidspen-

sion skall dock inte föranleda något nytt beslut om minskning av för-

tidspension.

I fråga skattemyndighetens handläggning och beslut enligt sjätte

om eller sjunde stycket gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i lagen 1959:551 beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen

om 1962:381 om allmän försäkring.

11 §

En förtidspensionär som påbörjar en anställning som kan förväntas leda till sådan inkomst enligt 10 § skall minska förtidspensionen

som är skyldig att senast inom månad från det att anställningen påbörjats

en anmäla detta till försäkringskassan och därvid redovisa vilken inkomst han eller hon bedömer att anställningen kommer att leda till. Vidare är

förtidspensionär skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla sådan en ändring inkomstförhållandena eller andra omständigheter, som bör

av föranleda ändring ett sådant beslut om preliminär minskning av

av pension som avses i tredje stycket.

Försäkringskassan skall, i den utsträckning det skäligen påkallas,

förfrågningar hos den förtidspensionerade eller påannat lämpgenom ligt sätt inhämta uppgifter den försäkrades inkomstförhållanden

om och andra omständigheter har betydelse för ett beslut om prelimi-

som när minskning enligt tredje stycket.

Om det i fall i första eller andra stycket framkommer att

som avses

förtidspensionär uppbär inkomst som enligt 10 § skall minska penen sionen skall försäkringskassan, med tillämpning reglerna i nämnda

av paragraf, besluta preliminär minskning av förtidspensionen med

om hänsyn till ifrågavarande inkomst, så att den utgående förtidspensionen kan förväntas uppgå till pensionsbelopp som bestäms av

samma Skattemyndigheten i slutligt beslut minskning av förtidspension.

om

För att utreda ett beslut om preliminär minskning av pension

om skall meddelas eller med vilket belopp minskning skall ske får försäkringskassan förelägga den uppbär förtidspension att lämna de

som uppgifter har betydelse i detta avseende. Ett sådant föreläggande

som skall delges. Om föreläggandet inte följs får försäkringskassan dra in eller sätta ned förtidspensionen.

Ett preliminärt beslut minskning förtidspension skall ändras

om av

det till följd ändring av den förtidspensionerades inkomst eller om av

anledning framstår troligt att beslutet kommer att inneav annan som bära att utgående pension i än ringa mån kommer att avvika från

mer

pensionsbeloppet i skattemyndighetens slutliga beslut om minskning av pension.

12 §

Förtidspensionär, som

bedriver eller avser att börja bedriva egen näringsverksamhet

enskild näringsidkare eller i en juridisk person eller som

att börja arbeta i annans näringsverksamhet utan ersättning

avser eller för ersättning i inte ringa mån understiger vad som kan

en som anses utgöra en skälig ersättning för arbetet

har rätt att efter ansökan beslut försäkringskassan få för-

genom av

SOU 1997: 166 Lagförslag 43

tidspensionen helt eller delvis vilandeförklarad om hans eller hennes arbetsinsatser i ifrågavarande verksamhet förutsätter ianspråktagande

av arbetsförmåga som av försäkringskassan bedömts inte föreligga vid beviljandet av förtidspension.

Vilandeförklaring skall motsvara vad graden av ianspråktagande av sådan arbetsförmåga skäligen kan uppskattas till.

Riksförsäkringsverket får meddela föreskrifter om vilka uppgifter

den sökande skall lämna i en ansökan om vilandeförklaring.

Beslut om vilandeförklaring av förtidspension skall i fall som avses

i första stycket gälla för ett år. För ytterligare beslut om vilandeförklaring krävs förnyad ansökan.

13 §

Prövning av om förtidspension skall dras eller minskas med hänsyn till förbättring av arbetsförmåga skall, utöver fall som avses i tredje eller fjärde stycket endast ske om det är sannolikt att den pensionsbe-

rättigades arbetsförmåga förbättrats och

han eller hon, med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid beslutet om förtidspension, i inte ringa omfattning arbetat som uppdragstagare för eller som anställd av fysisk eller juridisk person som bedriver näringsverksamhet och det är sannolikt att den förtidspensionerade till följd av arbetet haft inkomster som inte redovisats i självdeklarationen enligt lagen 1990:325 om självdekla-

ration och kontrolluppgifter trots att skyldighet att göra detta förelegat

enligt nämnda lag,

han eller hon, med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid beslutet om förtidspension och inte heller beaktats i beslut om vilandeförklaring enligt 12 § första stycket 2., i inte ringa omfattning arbetat som uppdragstagare för eller som anställd av fysisk eller juridisk person som bedriver näringsverksamhet och det är sanno-

likt att den pensionsberättigade inte fått någon ersättning för arbetet

eller endast en ersättning som i inte ringa mån understiger vad som kan anses utgöra en skälig ersättning för arbetet, trots att det är fråga om ett arbete som normalt utförs av anställda som uppbär kollektivavtalsreglerad lön eller är uppdragstagare som debiterar ersättning för sitt arbete,

han eller hon, med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid beslutet om förtidspension och inte heller beaktats i beslut om vilandeförklaring enligt 12 § första stycket 1., bedrivit näringsverksamhet som enskild näringsidkare eller i en juridisk person eller

4. han eller hon som förtidspensionär under studietid enligt 19 § som överstiger 365 dagar och som inte omfattats av vilandeförklaring av förtidspension, bedrivit sådana studier som avses i första stycket nämnda paragraf och inte omfattas av tredje stycket nämnda paragraf, med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid be-

slutet om förtidspension.

Om det i fall som avses i första stycket 1-4 framkommer att den

förtidspensionerade har arbetsförmåga i högre grad än vad som förutsatts vid beviljandet av förtidspension skall pensionen dras in eller

44 Lagförslag SOU 1997: 166

minskas med hänsyn härtill.

Har förtidspensionerads arbetsförmåga avsevärt förbättrats till

en följd medicinsk behandling eller annan behandling av liknande slag

av skall förtidspensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbätt-

ringen av arbetsförmågan.

Indragning eller minskning pensionen får vidare ske efter an-

av sökan från den pensionsberättigade. I sådant fall får ändring av pensio-

inte ske utöver vad som anges i ansökan. nen

14 §

För utbetalning förtidspension utom riket krävs att den förtids-

av pensionerade senast den 2 maj varje år till försäkringskassan inkommit med redovisning i vilken utsträckning han eller hon uppburit in-

en av komster eget förvärvsarbete anställd eller uppdragstagare eller

av som bedrivit näringsverksamhet enskild näringsidkare eller i en juri-

som disk person.

15 §

Har förtidspension utbetalats med högre belopp än vad den förtidspensionerade är berättigad till enligt skattemyndighetens slutliga beslut

minskning förtidspension skall återbetalning ske av överstigande om av belopp inte särskilda skäl föreligger att helt eller delvis efterge

om återbetalningsskyldigheten. Återbetalningsskyldighet föreligger dock inte om överstigande belopp uppgår till högst 100 kr.

Om återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, får försäkringskassan vid senare utbetalning till den förtidspensionerade innehålla skäligt belopp i avräkning det belopp som ålagts henne eller honom att återbetala.

Har förtidspension utbetalats med lägre belopp än vad den förtids-

pensionerade är berättigad till enligt skattemyndighetens slutliga beslut

minskning förtidspension skall det överstigande beloppet utbeom av talas till henne eller honom.

På belopp skall återbetalas enligt första stycket eller som skall

som utbetalas enligt tredje stycket skall utgå ränta från dagen för skattemyndighetens slutliga beslut minskning av förtidspension. Rege-

om ringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela

som närmare bestämmelser om sådan ränta.

16 §

Om förtidspensionär sedan minst 30 dagar är intagen på kriminalvårdsanstalt eller är häktad, får garantibelopp inte utges med högre belopp än regeringen bestämmer. Såsom intagen skall räknas även den

olovligen avvikit från anstalt eller vistas utom anstalt i anledning som

av permission.

Försäkringskassan får medge nära anhörig, vilken för sitt uppehälle är beroende den förtidspensionerade, rätt att helt eller delvis upp-

av bära sådan del garantibeloppet, enligt vad som sägs i första

av som stycket annars inte skall utges.

SOU 1997: 166 Lagörslag 45

17 §

För en förtidspensionär som har rätt till livränta grund av obligatorisk försäkring enligt lagen 1916:235 om försäkring för olycksfall i arbete, lagen 1929:131 om försäkring för vissa yrkessjukdomar eller lagen 1954:243 om yrkesskadeförsäkring eller som enligt annan lag eller särskild författning eller enligt regeringens förordnande har rätt till livränta, som bestäms av eller utbetalas av Riksförsäkringsverket, skall garantibelopp och inkomstrelaterad förtidspension minskas enligt vad som sägs i andra stycket. Motsvarande skall gälla i fall då livränta utges enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. Minskning förtidspension enligt denna paragraf skall däremot

av inte ske på grund av livränta enligt 4 eller 5 kap. lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring eller annan livränta som bestäms med tillämpning nämnda lag. Medför skada, för vilken livränta börjat utgivas,

av återigen sjukdom som berättigar till sjukpenning, skall det anses som om livränta utginge under sjukdomstiden. Har livränta eller del därav eller livränta för viss tid bytts ut mot ett engångsbelopp, skall vid beräkning enligt andra stycket anses som om livränta utges eller som om den utgivna livräntan är förhöjd med ett belopp som enligt de vid utbytet tillämpade försäkringstekniska grunderna svarar mot engångsbeloppet.

Garantibelopp och inkomstrelaterad förtidspension skall minskas med tre fjärdedelar den livränta som överstiger en sjättedels

av basbelopp enligt 1 kap. 6 § och som den pensionsberättigade uppbär

skadad. Minskning skall därvid i första hand göras garantisom beloppet.

Minskning enligt denna paragraf får dock aldrig göras i sådan utsträckning att det sammanlagda beloppet garantibelopp och in-

av komstrelaterad förtidspension för månad till följd därav kommer att

en understiga 0,059 gånger basbeloppet för den som är ogift och 0,05 gånger basbeloppet för den som är gift.

18 §

För det fall förtidspensionär är berättigad till inkomstrelaterad

en förtidspension enligt vad som anges 6 i § och samtidigt uppbär motsvarande pension enligt utländsk lagstiftning skall den inkomstrelaterade förtidspensionen minskas med ett belopp motsvarande pensionen enligt utländsk lagstiftning.

19 §

Den som uppbär förtidspension har rätt att enligt vad som nedan

under studietid om sammanlagt högst 365 dagar bedriva studier anges vid de läroanstalter och utbildningar upptas i den bilaga till studie-

som stödsförordningen 1973:418 i vilken anges vilka utbildningar som berättigar till studiemedel. Med att bedriva studier därvid att delta i

avses lärarledd undervisning eller att bedriva självstudier. Som studietid räk-

såväl tid under vilken studier faktiskt bedrivs som tid under vilken nas studieuppehåll som är kortare än 90 dagar görs.

Vid hel förtidspension räknas som studietid all tid under vilken studier enligt första meningen bedrivs, oavsett i vilken takt studierna

46 Lagförslag SOU 1997: 166

avses att bedrivas. Vid tre fjärdedels förtidspension räknas som studietid all tid under vilken studier avses att bedrivas med mer än 25 procents studietakt. Vid halv förtidspension räknas som studietid all tid under vilken studier avses att bedrivas med mer än 50 procents studietakt. Vid en fjärdedels förtidspension räknas som studietid all tid under vilken studier avses att bedrivas med mer än 75 procents studietakt.

Oavsett vad som anges i första stycket har en förtidspensionär alltid rätt att utan begränsning i tiden bedriva studier som syftar till att tentera i kurser sammanlagt motsvarande högst 40 poäng som påbörjats under de första 365 dagarna under studietiden, däri inräknat de poäng som tagits under sagda dagar.

20 §

Den förtidspensionär att påbörja eller har påbörjat sådana

som avser studier som avses i 19 § första stycket är skyldig att anmäla detta till försäkringskassan så snart det kan ske och senast inom två veckor från det att studierna påbörjats och därvid redovisa under vilken tid han eller hon avser att bedriva studier. Försäkringskassan skall grundval av en sådan anmälan meddela ett beslut i vilket det fastställs under vilken tid den pensionsberättigade har rätt att studera med bibe-

som hållen förtidspension. Denna tid skall bestämmas med utgångspunkt från den tidpunkt då studierna påbörjats.

21 §

Om förtidspensionär avser bedriva eller har bedrivit sådana studier

avses i 19 § första stycket i sådan omfattning att den sammanlagda som studietiden kommer att uppgå till mer än 365 dagar är han eller hon skyldig att anmäla detta till försäkringskassan och därvid uppge under hur lång tid studierna avses pågå. Försäkringskassan skall på grundval därav fastställa att förtidspensionen helt eller delvis tills vidare skall

vilande från viss dag motsvarande den dag då den sammanlagda vara studietiden uppgått till 365 dagar till dess studierna kan förväntas vara avslutade.

22 §

Om förtidspensionär att bedriva sådana studier som avses i

en avser 19 § första stycket även efter utgången av den tid under vilken förtidspensionen enligt 21 § eller denna paragraf har förklarats vilande är han eller hon skyldig att anmäla detta till försäkringskassan så snart det kan ske och senast inom två veckor från utgången av nämnda tid och därvid

under hur lång tid studierna avses pågå. Försäkringskassan skall uppge på grundval därav fastställa att förtidspensionen helt eller delvis tills vidare skall vara vilande från viss dag motsvarande den sista dag som omfattades av föregående vilandeförklaring till dess studierna kan förväntas vara avslutade.

23 §

Beslut om vilandeförklaring av förtidspensionen skall fattas av försäkringskassan även utan anmälan om det på annat sätt framgår att en förtidspensionär har bedrivit sådana studier avses i 19 § första

som

stycket i sådan omfattning att den sammanlagda studietiden uppgått till mer än 365 dagar. Vilandeförklaringen skall i sådant fall gälla för tiden från den tidpunkt då den sammanlagda studietiden uppgick till 365 dagar fram till dess studierna upphört.

24 §

Försäkringskassan skall bestämma omfattningen av vilandeförklaring enligt 21-23 §§ i förhållande till den takt studierna avses bedrivas i enligt följande. Vid hel förtidspension skall pensionen förklaras vilande till en fjärdedel, till hälften, till tre fjärdedelar eller i dess helhet alltefter om studierna avses bedrivas i upp till och med 25 procents studietakt, studietakt däröver upp till och med 50 procents studietakt, studietakt däröver upp till och med 75 procents studietakt respektive studietakt däröver upp till heltidsstudier. Vid tre fjärdedels förtidspension skall pensionen förklaras vilande till en tredjedel, till två tredjedelar eller i dess helhet alltefter om studierna avses bedrivas i mer än 25 procents studietakt upp till och med 50 procents studietakt, studietakt däröver upp till och med 75 procents studietakt respektive studietakt däröver upp till heltidsstudier. Vid halv förtidspension skall pensionen förklaras vilande till hälften eller i dess helhet alltefter om studierna avses bedrivas i mer än 50 procents studietakt upp till och med 75 procents studietakt respektive studietakt däröver upp till hel-

tidsstudier. Vid en fjärdedels förtidspension skall pensionen förklaras

vilande i dess helhet om studier avses att bedrivas med mer än 75 procents studietakt.

25 §

Vilandeförklaring enligt 21-23 eller 27 §§ innebär att förtidspensionen för viss tid reduceras i den omfattning som förtidspensionen under motsvarande tid har förklarats vilande, dock skall den pensionsberättigade inte åläggas någon återbetalningsskyldighet i fråga om förtidspension som utbetalats innan beslut om vilandeförklaring meddelats.

26 §

Om en förtidspensionär tillfälligt avbryter studier som avses i 19 § första stycket eller 21-22 §§ för längre tid än 90 dagar eller upphör med sådana studier tidigare än vad som förutsatts i beslut enligt fjärde eller femte stycket är han eller hon skyldig att anmäla detta till försäkringskassan.

27 §

Den som i enlighet med en sådan rehabiliteringsplan som avses i 22 kap. 6 § under minst ett år bedrivit studier, varunder sjukpenning eller långtidssjukpenning enligt föreskrift i rehabiliteringsplanen utgetts under endast det första årets studier, men därefter avbrutit studierna innan planen fullföljts, är inte berättigad att under tid med förtidspension återuppta dessa studier om inte förtidspensionen dessförin-

har förklarats vilande. Sådan vilandeförklaring skall meddelas av nan försäkringskassan efter anmälan av den pensionsberättigade.

48 Lagförslag SOU 1997: 166

Underlåter den försäkrade att i fall som avses i första stycket anmäla till försäkringskassan att han eller hon återupptagit studier skall försäkringkassan ändock meddela beslut om vilandeförklaring av pensionen. Vid tillämpning av denna paragraf skall bestämmelserna i 24 25 §§ tillämpas i fråga om omfattningen av vilandeförklaring och den tid under vilken densamma skall gälla.

28 §

Vid sjukfall förhindrar en förtidspensionär från att arbeta i en

som anställning som påbörjats efter det att han eller hon beviljats pensionen kan, efter anmälan från den förtidspensionerade, förtidspension utbetalas med beaktande av sjukfrånvaron. Därvid får per sjukfallsdag som den förtidspensionerade helt avhållit sig från arbete utbetalas ett belopp motsvarande tjugonde det belopp förtidspensionen för inneva-

en av rande månad skulle ha uppgått till om inte beslut om minskning enligt 11 § tredje stycket meddelats.

Vid beslut om utbetalning enligt första stycket skall beaktas om den

förtidspensionerade kan antas bli återbetalningsskyldig enligt 15 §

första stycket, dock skall utbetalning alltid ske med belopp som mot-

skälig levnadsstandard. svarar

16 kap.

2 §

Som villkor för rätt till Som villkor för rätt till förtidspension eller handikapper- handikappersättning får föresättning får föreskrivas att den skrivas att den försäkrade skall försäkrade skall under högst 30 under högst 30 dagar vara indagar intagen på ett visst tagen ett visst sjukhus eller

vara sjukhus eller underkasta sig underkasta sig undersökning av undersökning viss läkare. viss läkare. Motsvarande gäller i

av

Motsvarande gäller i fråga fråga om rätt till Vårdbidrag och,

om rätt till Vårdbidrag och, såvitt såvitt gäller efterlevande, särgäller efterlevande, särskild skild efterlevandepension. För efterlevandepension. För kostna- kostnader som uppstår med ander uppstår med anledning ledning sådan föreskrift

som av en

sådan föreskrift skall skall ersättning lämnas i enlighet av en ersättning länmas i enlighet med med vad regeringen förordnar. vad regeringen förordnar.

I fråga om rätt till förtidspension gäller även vissa bestämmelser om utredning i 7 kap. 3 b

8 §

Den uppbär förtidspen- Om förhållandena ändras, så

som sion enligt 7 kap. 1 § eller 13 kap att rätten till efterlevandepension 1 § är skyldig att, om hans ar- eller förmån enligt 9 kap. påbetsfönnåga väsentligt förbätt- verkas är den uppbär sådan

som rats, utan oskäligt dröjsmål göra förmån skyldig att utan oskäligt anmälan det hos allmän för- dröjsmål göra anmälan om det

om

hos allmän försäkringskassa. Är säkringskassa. Motsvarande skall

uppbär efterlevan- den försäkrade omyndig, åvilar gälla den som

depension eller förmån enligt 9 anmälningsskyldigheten för-

förhållandena ändras så myndaren. Om den försäkrade kap., om

rätten till pensionen eller har god eller förvaltare att en man förmånen påverkas. Ar den för- enligt föräldrabalken, har denne säkrade omyndig, åvilar anmäl- motsvarande skyldighet att göra ningsskyldigheten förmyndaren. anmälan, om det kan anses ingå i Om den försäkrade har en god uppdraget.

eller förvaltare enligt förman äldrabalken, har denne motsvarande skyldighet att göra anmälan, det kan anses ingå i

om

uppdraget.

Underlåts anmälan Underlåts anmälan som avses

som avses i första stycket giltigt skäl, i första stycket utan giltigt skäl,

utan får pensionen eller förmånen får pensionen eller förmånen dras in för viss tid eller tills dras in för viss tid eller tills vidare. vidare.

18 kap.

Om allmänna försäkringskassor

21§

En socialförsäkringsnämnd En socialförsäkringsnämnd

frågor rätt till avgör frågor om rätt till avgör om

förtidspension, förtidspension,

särskild efterlevandepen- särskild efterlevandepension, sion,

handikappersättning, handikappersättning,

Vårdbidrag, Vårdbidrag,

dock inte såvitt förut- dock inte såvitt avser förut-

avser sättningarna för rätt till pension sättningarna för rätt till pension enligt 5 kap. enligt 5 kap.

Socialförsäkringsnämnd skall

även avgöra frågor rätt till

om

långtidssjukpenning enligt 3 kap.

4 g

Socialförsäkringsnänmden Socialförsäkringsnämnden

även frågor rätt till avgör även frågor om rätt till avgör om förmåner enligt vad före- förmåner enligt vad som före-

som skrivs i andra författningar. skrivs i andra författningar.

Om fråga avgjorts Om fråga som avgjorts av

en som av en

socialförsäkringsnämnd över- socialförsäkringsnämnd över-

klagas, skall klagas, skall nämnden företräda

nämnden företräda den all- den allmänna försäkringskassan

försäkringskassan för- försäkringskassan skall föra

männa om om

skall föra det det allmännas talan i målet.

säkringskassan

allmännas talan i målet. Nämn- Nämnden får bemyndiga en den får bemyndiga tjänsteman tjänsteman vid försäkringskassan en vid försäkringskassan att före- att företräda nämnden vid domträda nämnden vid domstol. stol. Socialförsäkringsnämnden är Socialförsäkringsnämnden är beslutför då minst fyra ledamöter beslutför då minst fyra ledamöter ärnärvarande. ärnärvarande. I övrigt skall vad i 8-10 §§ I övrigt skall vad i 8-10 föreskrivs med avseende sty- föreskrivs med avseende styrelse ha motsvarande tillämpning relse ha motsvarande tillämpning med avseende socialförsäk- med avseende socialförringsnämnden. Har föredragan- säkringsnämnden. Har föreden från beslutet avvikande draganden från beslutet avmening skall denna antecknas till vikande mening skall denna anprotokollet. tecknas till protokollet.

20 kap.

Övriga bestämmelser

3§ Ersättning enligt denna lag Ersättning enligt denna lag får dras in eller sättas ned, får dras in eller sättas ned, om om den som är berättigad till ersätt- den är berättigad till ersättsom

ningen ningen

a ådragit sig sjukdomen eller a ådragit sig sjukdomen eller skadan vid uppsåtligt brott skadan vid uppsåtligt brott som som han har dömts för genom dom han har dömts för dom genom som har vunnit laga kraft; som har vunnit laga kraft; b vägrar att genomgå under- b vägrar att genomgå undersökning av läkare eller att följa sökning läkare eller att följa av läkares föreskrifter; läkares föreskrifter; c underlåter att in sådant c underlåter att in sådant ge ge läkarintyg, läkarutlåtande, för- läkarintyg, läkarutlåtande, försäkran eller särskild försäkran säkran eller särskild försäkran som skall ges in till försäkrings- skall in till försäkringssom ges kassan enligt 3 kap. 8 kassan enligt 3 kap. 8 d medvetet eller av grov d medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift angående vilseledande uppgift angående förhållande, som är betydelse förhållande, är betydelse av som av för rätten till ersättning. för rätten till ersättning. Vägrar en försäkrad utan gil- Vägrar en försäkrad utan giltig anledning att genomgå sådan tig anledning att genomgå sådan behandling, utredning eller reha- behandling, utredning eller reha-

bilitering som avses i 3 kap. 7 b bilitering i 3 kap. 7 b

som avses och 8 a §§, 7 kap. 3 b § eller 22 och 8 §§, eller 22 kap. får a kap. 5 och 7 §§ får sjukpen- sjukpenning eller långtidssjukning eller förtidspension helt penning helt eller delvis tills eller delvis tills vidare förvägras vidare förvägras honom, under

honom, under förutsättning att förutsättning att han erinrats om han erinrats denna påföljd. denna påföljd. Motsvarande skall

om Motsvarande skall gälla i fråga gälla i fråga om särskild efter-

särskild efterlevandepension, levandepension, om den efterom

den efterlevande utan giltig levande utan giltig anledning om anledning vägrar att följa ett vägrar att följa ett villkor som villkor uppställts med stöd uppställts med stöd av 16 kap. 3

som av 16 kap. 3

10§

Beslut allmän försäk- Beslut av en allmän försäk-

av en ringskassa har fattats ringskassa som har fattats av

som av tjänsteman i ärenden försäk- tjänsteman i ärenden om försäk-

om ring enligt denna lag skall ring enligt denna lag skall om-

omprövas kassan, det prövas av kassan, om det

av om

begärs enskild be- begärs av en enskild som be-

av en som slutet angår och beslutet inte har slutet angår och beslutet inte har

meddelatsmed stöd 10 meddelats med stöd av 10 a

av a Omprövningen skall göras Omprövningen skall göras av so-

av

socialförsäkringsnämnden cialförsäkringsnärnnden om be-

om beslutet gäller fråga i slutet gäller fråga som avses i 2

som avses 2 kap. 12 eller 12 b 3 kap. 7- kap. 12 a eller 12 b §§, 3 kap. 4

a 9 eller 17 20 kap. 3 § eller 22 4 e-f, 7-9 eller 17 §§, 7 kap.

kap. 7-10 eller 16 Ompröv- 11, 20-23 eller 27 §§, 20 kap. ningen skall också göras 3 § eller 22 kap. 7 eller 10 §§.

av socialförsäkringsnämnden Omprövningen skall också göras

om beslutet gäller återbetalnings- socialförsäkringsnärrmden om

av skyldighet enligt 20 kap. 4 § och beslutet gäller återbetalnings-

det belopp har utbetalats för skyldighet enligt 7 kap. 15 §

som mycket överstiger 10 procent eller 20 kap. 4 § och det belopp

av

basbeloppet. har utbetalats för mycket

som

överstiger 10 procent av basbe-

loppet. Vid omprövningen får be- Vid omprövningen får be-

slutet inte ändras till den slutet inte ändras till den en-

enskildes nackdel. skildes nackdel.

Om omprövning begärs ett Om omprövning begärs av ett

av beslut och riksförsäkringsverket beslut och riksförsäkringsverket

överklagar beslut, skall överklagar samma beslut, skall

samma försäkringskassan inte ompröva försäkringskassan inte ompröva

beslutet. Begäran ompröv- beslutet. Begäran om ompröv-

om ning skall som ett över- ning skall anses som ett över-

anses klagande. klagande.

52 Lagförslag SOU 1997: 166

22 kap.

Om rehabilitering och rehabiliteringsbidrag

1 § Med rehabilitering i detta kapitel avses åtgärder som syftar till att återge den som drabbats

av sjukdom sin arbetsförmåga och förutsättningar att försörja

sig själv genom förvärvsarbete.

Här åsyftas sådana åtgärder som

den försäkrade, utöver rent medicinsk behandling och rehabilitering, behöver för att återfå eller

behålla sin arbetsförmåga ar-

betslivsinriktad rehabilitering.

2 § En försäkrad som är inskriven hos allmän försäkringskassa eller har rätt till sjukpenning enligt 3 kap. 1 § andra

stycket, långtidssjukpenning en-

ligt 3 kap 4 c och 4 g §§ eller förtidspension enligt 7 kap. har möjligheter till rehabilitering och rätt till rehabiliteringsbidrag enligt vad som anges i detta kapi-

tel. Sjukpenning, långtidssjuk-

penning eller förtidspension

under tid som rehabilitering

pågår utgår enligt vad som anges i 3 kap.

Rehabiliteringsåtgärder skall

planeras i samråd med den försäkrade och utgå från dennes individuella förutsättningar och behov.

6 § Om det finns behov att av klarlägga den försäkrades behov

av rehabiliteringsåtgärder skall

försäkringskassan upprätta en

rehabiliteringsplan. Planen skall

såvitt möjligt upprättas i samråd med den försäkrade.

Rehabiliteringsplanen skall ange de rehabiliteringsåtgärder

som skall komma i fråga och vem som har ansvaret för dem, en tidsplan för rehabiliteringen

samt uppgifter i övrigt som behövs för att genomföra rehabiliteringen. Planen skall även innehålla uppgift om den beräknade kostnaden för ersättning under rehabiliteringen.

Försäkringskassan skall se till att rehabiliteringsplanen följs och fortlöpande följa resul-

upp tatet denna. Försäkrings-

av kassan skall se till att planen regelbundet omprövas och se till att det vid behov görs nödvändiga ändringar i den. Ingen

rehabiliteringsbedörrming får bli

äldre än månader utan att

sex den omprövas.

7 § Ersättning utöver vad som gäller enligt 3 och 7 kap. kan utgå till den försäkrade under re-

habiliteringstiden i form av ett rehabiliteringsbidrag. Rehabiliteringsbidraget utges för kost-

nader uppstår för den för-

som säkrade i samband med rehabiliteringen.

Rehabiliteringsbidrag utbetalas efter ansökan av den försäkrade.

Rehabiliteringsbidrag utges

längst till och med månaden före

då den försäkrade fyller 65

Ytterligare föreskrifter om

rehabiliteringsbidrag får meddelas av regeringen.

8 § Den försäkrade skall så snart det kan ske och senast inom två veckor till försäkringskassan anmäla sådan ändring av sina

förhållanden som är av betydelse

för rätten till rehabiliteringsbidrag eller rehabiliterings-

bidragets storlek.

9 § Rehabiliteringsbidrag en-

ligt detta kapitel får, om om-

ständigheterna motiverar det,

54 Lagförslag

SOU 1997: 166

dras in eller sättas ned om den försäkrade underlåter att till för-

säkringskassan anmäla en sådan

ändring av förhållande, som är av betydelse för rätten till reha-

biliteringsbidrag eller för dess

storlek.

Om nedsättning eller indrag-

ning i andra fall av ersättning som här avses föreskrivs i 20 kap. 3

10 § Försäkrad som beviljats förtidspension kan hos försäkringskassan ansöka om att få ta

del av rehabiliteringsåtgärder.

För bifall till en sådan begäran krävs att hans eller hennes förhållanden ändrats sedan beslutet om förtidspension. En ansökan om att få ta del av

rehabiliteringsåtgärder skall

kunna bli föremål för prövning först sex månader efter beslutet

om förtidspension. Därefter kan

nya ansökningar bli föremål för prövning först sex månader efter

det att frågan om rehabiliterings-

åtgärder senast prövats.

11 § Den försäkrade har rätt

att begäran få ett skriftligt beslut från försäkringskassan i

frågor rörande inledande eller

avslutande av rehabiliteringsåt-

gärder samt innehållet i dessa. Den försäkrade skall underrättas om att han kan begära ett sådant beslut.

12 § Beslut som försäkringskassan fattat i anledning beav stämmelsemai 10 och 11 §§ kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol i den ordning som anges i 20 kap.

Förslag till Lag 000 om inkomstgrundad ålderspension

2 kap.

4 §

Som pensionsgrundande in- Som pensionsgrundande in-

komst anställning räknas komst av anställning räknas även

av även.

sjukpenning och rehabilite- sjukpenning och rehabilite-

ringspenning enligt lagen ringspenning enligt lagen

1962:381 allmän försäkring 1962:381 om allmän försäkring

om

sjukpenning enligt lagen samt sjukpenning enligt lagen samt 1976:380 arbetsskadeför- 1976:380 arbetsskadeför-

om om säkring eller motsvarande ersätt- säkring eller motsvarande ersättning utgivits enligt ning utgivits enligt annan

som annan som författning eller grund författning eller grund av re-

av regeringens förordnande, i den ut- geringens förordnande, i den utsträckning ersättningen trätt i sträckning ersättningen trätt i stället för försäkrads inkomst stället för en försäkrads inkomst

en

arbetstagare i allmän eller arbetstagare i allmän eller som som enskild tjänst, enskild tjänst,

föräldrapenningfönnåner föräldrapenningfönnåner

enligt lagen allmän försäk- enligt lagen allmän försäk-

om om ring, ring,

ersättning enligt lagen ersättning enligt lagen 1988:1465 ersättning och 1988:1465 om ersättning och

om ledighet för närståendevård, ledighet för närståendevård,

ersättning allmän ersättning som en allmän

som en försäkringskassa utgett enligt försäkringskassa utgett enligt 20§ lagen 1991:1047 20§ lagen 1991:1047 om

om

sjuklön, sjuklön,

livränta enligt 4 kap. lagen livränta enligt 4 kap. lagen

arbetsskadeförsäkring eller arbetsskadeförsäkring eller om om motsvarande livränta be- motsvarande livränta som be-

som stäms med tillämpning den stäms med tillämpning av den

av lagen, lagen,

delpension enligt lagen delpension enligt lagen

1979:84 delpensionsförsäk- 1979:84 om delpensionsförsäk-

om ring, ring,

Vårdbidrag enligt 9 kap. 4 § Vårdbidrag enligt 9 kap. 4 § lagen allmän försäkring, i lagen allmän försäkring, i

om om den utsträckning bidraget inte är den utsträckning bidraget inte är ersättning för merkostnader, ersättning för merkostnader,

dagpenning från arbetslös- dagpenning från arbetslöshetskassa, hetskassa,

kontant arbetsmarknads- kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen 1973:371 stöd enligt lagen 1973:371 om

om kontant arbetsmarknadsstöd, kontant arbetsmarknadsstöd,

10. statsbidrag till arbetslösa 10. statsbidrag till arbetslösa som tillskott till deras försörj- tillskott till deras försörjsom ning när de startar egen närings- ning när de startar näringsegen verksamhet, verksamhet,

11. utbildningsbidrag under ll. utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering i yrkesinriktad rehabilitering i

form av dagpenning, form av dagpenning,

12. utbildningsbidrag för 12. utbildningsbidrag för

doktorander, doktorander, 13. korttidsstudiestöd och 13. korttidsstudiestöd och

vuxenstudiebidrag enligt studie- vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen 1973:349, stödslagen 1973:349, 14. timersättning vid vuxen- 14. timersättning vid

vuxen-

utbildning för utvecklingsstörda utbildning för utvecklingsstörda

särvux och vid svenskunder- Särvux och vid svenskundervisning för invandrare sñ, samt visning för invandrare sñ, 15. dagpenning till totalför- 15. dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt svarspliktiga som tjänstgör enligt lagen 1994:1809 om totalför- lagen 1994:1809 totalförom svarsplikt och andra som erhåller svarsplikt och andra som erhåller dagpenning enligt de för total- dagpenning enligt de för total-

försvarspliktiga gällande grun- försvarspliktiga gällande grun-

dema. dema,

16. förtidspension enligt 7 kap. 5 § lagen om allmän försäk-

ring i form av inkomstrelaterad

förtidspension och garantibelopp till förtidspensionärer, till det belopp förtidspensionen uppgår till efter tillämpning reglerna

av

om minskning av förtidspension i

7 kap. 10 § lagen allmän om

försäkring samt 17. långtidssjukpenning

en-

ligt 3 kap. lagen om allmän försäkring.

l6a§

Har förtidspension enligt 7 kap. lagen 1962:381 om allmän

försäkring i dess helhet samordnats med pensionsgrundande livränta med tillämpning av 6 kap. 1 § lagen 1976:380 arbetsom

skadeförsälcring är förtidspensionen pensionsgrundande inkomst endast

till den del den överstiger livräntan. Om sådan förtidspension delvis samordnats med livräntan är den del av förtidspensionen som samordnats med livräntan pensionsgrundande inkomst endast till den del den överstiger livräntan.

SOU 1997: 166 Lagörslag 57

3 kap.

4 §

En försäkrad som inte uppnått 60 års ålder och som för någon del av ett år eller för ett helt år uppburit förtidspension i form av inkomstrelaterad förtidspension enligt 7 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring skall, om inte annat följer av vad som sägs i andra stycket,

tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för det året motsvarande

den inkomstrelaterade förtidspensionen multiplicerad med det tal som uppnås kvoten mellan talet 1 och 0,65 minskas med talet

om

Har förtidspensionär uppburit inkomst som enligt 7 kap. 10 §

en

lag första eller andra stycket skall ligga till grund för samma

minskning förtidspension skall pensionsgrundande belopp enligt

av första stycket i denna paragraf minskas till den del inkomsten överstiger det belopp varmed förtidspensionen faktiskt har minskats.

5 §

Har förtidspension enligt 7 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring med tillämpning av bestämmelserna i 17 § samma kapitel minskats med sådan livränta som där avses skall den

pensionsberättigade tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för

det år minskning skett motsvarande det belopp med vilket förtidspensionen minskats.

Förslag till lag om ändring av lagen 1982:80 om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1982:80 om anställningsskydd att 5 och 33 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5§

Avtal om tidbegränsad an- Avtal om tidbegränsad anställning får träffas i följande ställning får träffas i följande

fall: fall:

Avtal för viss tid som avser Avtal för viss tid som avser

anställning efter pensionering, anställning efter pensionering, om arbetstagaren uppnått den om arbetstagaren uppnått den

ålder medför skyldighet att ålder medför skyldighet att

som som avgå från anställningen med avgå från anställningen med

ålderspension eller, om någon ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte sådan avgångsskyldighet inte

finns, när arbetstagaren fyllt 67 finns, när arbetstagaren fyllt 67 ar. år samt för det fall arbetstagaren

ingår anställningsavtal avseende

tid för vilken denne har beviljats

förtidspension.

33§

En arbetsgivare, som vill att En arbetsgivare, som vill att en arbetstagare skall lämna sin en arbetstagare skall lämna sin anställning när arbetstagaren anställning när arbetstagaren uppnår den ålder som medför uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålders- skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan pension eller, om någon sådan

avgångsskyldighet inte finns, vid avgångsskyldighet inte finns, vid

fyllda 67 år, skall skriftligen ge fyllda 67 år, skall skriftligen ge arbetstagaren besked om detta arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg. minst en månad i förväg.

Om en arbetsgivare vill att en Om en arbetsgivare vill att en arbetstagare skall lämna sin an- arbetstagare skall lämna sin anställning i samband med att ar- ställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel för- betstagaren får rätt till hel för-

tidspension enligt lagen tidspension enligt lagen

1962:381 om allmän försäk- 1962:381 om allmän försäkring, skall arbetsgivaren skrift- ring, skall arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om ligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om pensions- fått kännedom om pensionsbebeslutet. slutet.

2 Ändring t.o.m. SFS 1996:1424 beaktade

En arbetstagare som fyllt 65 En arbetstagare som fyllt 65 år eller uppnått den lägre ålder år eller uppnått den lägre ålder som medför skyldighet att avgå som medför skyldighet att avgå med ålderspension har inte rätt med ålderspension eller arbetstill längre uppsägningstid än en tagare vars anställning tid

avser månad och har inte heller före- för vilken denne har beviljats trädesrätt enligt 22, 23, 25 och förtidspension har inte rätt till 25 a §§. längre uppsägningstid än en må-

nad och har inte heller före-

trädesrätt enligt 22, 23, 25 och

25 a §§.

I

Del

Bakgrund och utgångspunkter

1 Inledning

1 l

Uppdraget

. Enligt regeringens direktiv skall utredningen lämna förslag till utforrnning av ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Detta skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Utgångspunkten skall vara den princip om månadsersättning som Sjuk- och arbetsskadekommittén S 1993:07 skisserat, med aktiv rehabilitering som ger återkommande chanser till återgång i arbete och regler för övergång från sjukpenning SOU 1996:113. Utredningen bör också överväga någon permanent ersättning skulle utformas för

om mer försäkrade med mycket allvarliga sjukdomar eller invalidiserande

funktionsnedsättningar. Förmånsberäkningen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör göras

på andra grunder än vid en mer temporär nedsättning arbetsför-

av mågan. Utgångspunkten bör därvid vara att ersättningen baseras på den försäkrades tidigare inkomster och att det valda inkomstbegreppet avspeglar inkomstförhållandena under en längre period. Eftersom denna ersättning i många fall skall betalas ut under en längre period skall utredningen föreslå hur indexeringen av ersättningen skall utformas. Detta skall ske med beaktande av motsvarande regler i förslaget till reformerat ålderspensionssystem. Utredningen skall även utforma regler för en grundnivå för den som inte kvalificerat sig för en inkornstbaserad ersättning och därvid överväga vad som är en lämplig garanterad sådan nivå. I detta sammanhang skall särskild uppmärksamhet

ges situationen för funktionshindrade och andra förväntas ha

grupper som ersättning helt eller delvis under mycket lång tid. Utgångspunkten skall vidare vara att all ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall

vara skattepliktig.

Utredningen skall anpassa reglerna för bostadstillägg till pensionärer BTP till det nya system föreslås. Utgångspunkten skall därvid

som vara att nuvarande regler för BTP så långt som möjligt skall gälla även fortsättningsvis.

62 Inledning SOU 1997: 166

Reglerna för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall utformas så att de möjliggör aktiv rehabilitering och uppmuntrar till aktivitet. Särskilt skall i detta sammanhang beaktas arbete som medel i rehabiliteringen och utredningen skall även lämna förslag till utfonnningen regler för uppföljning under tid då ersättning vid långvarigt

av nedsatt arbetsförmåga betalas ut.

En utredningens uppgifter är att föreslå regler för hur er-

annan av sättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet och till arbetsskadeförsäkringen och motsvarande äldre förmåner. Utredningen skall också belysa hur förslagen kommer att påverka gällande arbetsrättsliga lagstiftning och föreslå anpassningar grund regler långvarigt nedsatt

av nya om

arbetsförmåga.

Utredningen skall analysera de internationella konsekvenserna av sitt förslag med särskilt beaktande reglerna i den nordiska konven-

av tionen den 15 juni 1972 social trygghet och reglerna om export och

om samordning i rådets förordning EEG nr 1408/71.

Enligt direktiven för utredningen bör underlaget för arbetet vara den idéskiss till månadsersättning presenterades av Sjuk- och arbets-

som skadekommittén i sitt betänkande SOU 1996:113 samt Pensionsarbetsgruppens förslag till reformerat pensionssystem SOU 1994:20. Utredningen skall bedrivas i samråd med arbetsgruppen inom Social-

departementet för genomförandet ålderspensionsreforrnen, Utred-

av ningen socialförsäkringens personkrets S 1995:08, Utredningen

om

översyn systemet för efterlevandepension S 1996:04 samt utom av redningen översyn inkomstbegreppen inom bidrags- och social-

om av försäkringssystemen S 1996:06.

I tilläggsdirektiven har regeringen förklarat att utredningens förslag till nytt system för förtidspension och sjukbidrag skall rymmas inom

för den utgiftsnivå för folkpension och allmän tilläggspension ramen ATP i form förtidspension regeringen föreslagit i 1998 års

av som

budgetproposition. I denna utgiftsram ingår utgiftsminskningar jämfört

med dagens regler med motsvarande 200 miljoner kr brutto år 1999 och 317 miljoner kr brutto år 2000.

Dessa utgiftsminskningar skall enligt regeringen ligga en nivå

leder till successiv utgiftsminskning i enlighet med de beräksom en ningar presenterades i den rapport från Riksförsäkringsverket som

som överlämnades till regeringen den 3 februari 1997 RFV ANSER 1997:1. I första hand skall utgiftsminskningama genomföras med ändrade regler för beräkning antagandeinkomst i samband med beslut

av

förtidspension. Vid utfomaningen regler skall utredaren särom av nya skilt beakta de negativa effekter finns i dagens system vid beräk-

som ning antagandepoäng. Utredaren är oförhindrad att analysera och fö-

av

SOU 1997: 166 Inledning 63

reslå andra förändringar av reglerna som tillsammans med ändrade regler för beräkning av antagandeinkomst ger motsvarande utgiftsminskning.

1 Utredningsarbetet

Utredningen höll sitt första sammanträde den 13 februari 1997. Arbetet har fortskridit under stark tidspress. Det har varit svårt att få fram underlag för beräkningar av det ekonomiska utfallet av de förslag som har övervägts. De beräkningsmodeller som krävs för att kunna avgöra förslagens ekonomiska effekter såväl samhälls- som individnivå har fått konstrueras under arbetets gång. De har stått färdiga för användande först under ett sent skede av utredningens arbete. De beräkningar som hunnit göras har därför inte den säkerhet och omfattning som utredningen hade önskat. I och med att sådana beräkningsmodeller nu finns kan emellertid kompletterande beräkningar lättare åstadkommas i det kommande beredningsarbetet.

Arbetets inriktning påverkades av att regeringen mindre än en månad före utredningens slutdatum beslutade om tilläggsdirektiv. Det har på den tid har stått till förfogande inte varit möjligt att arbeta

som in de justeringar utredningens tänkta förslag måste följa av de

av som delvis förutsättningar tilläggsdirektiven gav. Utredningen har

nya som på grund av detta förhållande valt den lösningen att de förslag som kan

kopplas till tilläggsdirektiven presenteras i appendix till utredningens

huvudförslag. Utredningens arbete har bedrivits under en period när stora delar socialförsäkringssystemet varit föremål för utredning och

av omprövning. Förutom denna utredning har flera ytterligare utredningar tillsatts eller lämnat sina betänkanden under året. I april i år avlämnade Utredningen om Socialförsäkringens personkrets S 1995:08 sitt huvudbetänkande, SOU 1997:72 En lag om socialförsäkringar, i juni avlämnade Utredningen S 1996:06 om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen IBIS sitt betänkande, SOU 1997:85 Förmån efter inkomst och i oktober lämnade Utredningen socialförsäkringsnämndemas framtida roll sitt betänkande

om SOU 1997:134 Förtroendemannainflytande ökad kvalitet och rätts-

säkerhet. Samtidigt pågår bl.a. Utredningen om översyn av systemet med efterlevandepension S 1996:04 och en utredning om arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering samt om utforrnningen av försäkringen mot kostnader vid sjuklön dir 1997:90.

Samtidigt har beredningsarbetet avseende genomförandet av det reformerade ålderspensionssystemet varit inne i ett avgörande skede. Mot bakgrund av att en av utredningens viktigaste uppgifter har varit att

64 Inledning SOU 1997: 166

samordna förtidspensionssystem och ålderspensionssystem har det varit viktigt för utredningen att följa arbetet inom den s.k. Genomförandegruppen. De promemorior som tagits fram i anledning av gruppens arbete och de betänkanden som tidigare lämnats av Pensionsarbetsgruppen har varit en viktig utgångspunkt för utredningens arbete.

Frågan ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsfönnåga har

om tidigare utretts Sjuk- och arbetsskadekommittén S 1993:07. Kom-

av mittén lade fram sitt slutbetänkande den 2 juli 1996. I betänkandet föreslogs att nuvarande system med förtidspension och sjukbidrag skulle integreras i allmän ohälsoförsäkring. De båda ersättningsfor-

en

skulle ersättas av en enda, med arbetsnamnet månadsersättning. mema Sjuk- och arbetsskadekommittén lade inte fram några lagförslag och regeringen ansåg att betänkandet inte var fullständigt. I enlighet med vad angetts i direktiven till denna utredning har även Sjuk- och ar-

som betsskadekommitténs betänkande tjänat underlag för arbetet. Som

som framgår betänkandet har dock utredningen i ett antal frågor valt

av andra lösningar än dem Sjuk- och arbetsskadekommittén för-

som ordade.

Under de senaste åren har utvecklingen inom socialförsäkringssystemet gått mot en renodling av olika ersättningssystem. Målet har varit att dra klarare skiljelinje mellan framför allt sjukförsäkringens och

en arbetsmarknadsmyndighetemas ansvarsområden. Den 1 juli 1993 trädde kriterier för rätt till förtidspension i kraft, vilka delvis be-

nya gränsade rätten genom att det krävs helt nedsatt arbetsförmåga för rätt till hel förtidspension. När utredningen började sitt arbete hade den 1 januari 1997 kraven för rätt till förtidspension ytterligare skärpts i och med att de särregler gjorde det lättare för personer över 60 år att få

som förtidspension avskaffades. Vid samma tidpunkt trädde ytterligare ändringar i lagen om allmän försäkring i kraft, vilka syftade till att ytterligare renodla sjukförsäkringssystemet i förhållande till andra ersättningssystem. På riksdagens bord har även legat ett förslag att införa fjärdedels arbetslöshetsersättning. Något beslut i denna fråga har dock ännu inte fattats.

Utredningen har haft som utgångspunkt att renodlingen mellan olika system skall kvar och utvecklas ytterligare. Utredningen har därför

vara arbetat med målet att skapa en sammanhållen ohälsoförsäkring, finansiellt åtskild från ålderspensionssystemet. Inom ramen för denna ohälsoförsäkring skall ersättning vid nedsättning av arbetsförmågan på

grund sjukdom i form sjukpenning, långtidssjukpenning eller

av ges av förtidspension. Denna ambition har inneburit att utredningen kommit att få ta ställning till inte bara ersättningsnivåer inom förtidspensio-

och dessas anknytning till ålderspensionssystemet utan även till nema sådana närliggande frågor som måste lösas när ett delvis nytt systern

skall skapas. Utredningen har även i sitt arbete anlagt delvis

en ny syn på aktivitet och deltagande i samhällslivet för med sjukdomar

personer som lett till långvariga eller varaktiga nedsättningar av arbetsförmågan.

Utredningen har därför arbetat ett brett fält och behandlar i betänkandet frågor om ersättning vid och planering av rehabilitering, kriterier för rätt till förtidspension och sjukpenning, bostadsstöd, möjligheter för en person med förtidspension att arbeta, studera och i övrigt leva ett aktivt liv och rätt till inkomstutfyllnad om en person efter rehabilitering tvingas ta ett lägre betalt arbete än vad han hade före sjukdomen. I vissa delar förutsätts mera preciserade förslag under det fortsatta beredningsarbetet.

Utredningen har även haft att ta ställning till i vad mån de förslag som läggs påverkar andra rättsområden, som t.ex. arbetsrätten, andra ersättningssystem såsom arbetsskadeförsäkringen och motsvarande äldre förmåner samt i vad mån t.ex. kollektivavtalade kompletterande förmåner berörs av utredningens arbete.

Med det besparingsbeting som utredningen i slutskedet av arbetet mottagit har utredningen försökt att, genom att låta dessa beröra så många av förtidspensionärema som möjligt, undvika de enligt utredningen allt för hårda och orättvisa konsekvenser som blivit följden av att som direktiven förutsätter mycket snabbt lägga huvuddelen av besparingen nybeviljade förtidspensionärer.

Utredningen har under arbetets gång haft fortlöpande kontakter med

referensgrupp bestående av representanter för arbetsmarknadens en parter, pensionärsorganisationema och handikapprörelsen.

Under hela utredningsarbetet har utredningen haft fortlöpande kontakter och samtal med tjänstemän Riksförsäkringsverket RFV och därmed fått värdefulla synpunkter. I slutskedet av utredningens arbete med betänkandet har även tjänstemän vid Finans- och Socialdepartementen biträtt med beräkningar såväl av offentligfinansiella som individuella effekter av utredningens förslag.

Utredningens direktiv återfinns som bilaga loch 2 till betänkandet.

2 Framväxten av ett

försäkringskydd

Det tycks vara en fundamental strävan i livets olika skeden att reducera osäkerhet. I detta ligger att olika sätt försöka minimera risken för och konsekvenserna av exempelvis sjukdom och arbetsoförmåga. I alla samhällen har individer och grupper olika sätt försökt försäkra sig mot denna typ av risker.

Genom att via ett sparande skaffa sig en buffert kan varje individ på egen hand i viss mån gardera sig mot eventuella inkomstförluster eller andra skador orsakade av oförutsedda händelser. Men sparandemetoden är för den enskilde en onödigt dyr metod. Det är inte rationellt att hantera det oförutsedda individuell basis. Det är billigare om flera personer skaffar sig en gemensam buffert. Varje person kan då nöja sig med ett mindre sparande eftersom det inte är troligt att alla drabbas samtidigt. Det är i det perspektivet försäkringen kommer in. Genom att sprida risken på fler kan och en hålla nere sitt eget sparande till

var förmån för en ökad konsumtion i nuet. Därmed innebär tillämpningen av en försäkring en välfärdsvinst i sig.

Av detta skäl har människor sedan lång tid tillbaka valt att försöka gemensamt hantera konsekvenserna av olika typer av oförutsedda händelser i stället för att själva bära hela kostnaden. Fonnema har varierat för hur riskspridningen har gått till och vilka institutioner som har ansvarat för att den har kommit till stånd.

2.1 och

Familjen, legostadgan fattigvårdssystemet

En första naturlig försäkringsgemenskap var det nätverk som familjen, släkten eller byn utgjorde. Redan under 1300-talet fastställdes i Magnus Erikssons landslag att de boende i häradet skulle dela på de kostnader som var föranledda av bränder. Denna försäkring var obligatorisk. Alla hushåll tvungna att med.

var vara

68 Framväxten av ett försäkringskydd SOU 1997: 166

Under det gamla bondesamhällets tid levde många under ekonomisk otrygghet. Men samtidigt rådde en ordning som för olika situationer ganska väl definierade vilken institution som hade att ta ansvar för dem som inte kunde klara sig egen hand. I första hand ansågs familjen ha

skyldighet att ta hand om sina gamla och behövande familjemedlem-

Det blev socknens sak att ta hand om vederbörande först om mar. familjen inte kunde leva upp till sitt försörjningsansvar eller om den behövande helt saknade försörjningspliktiga anhöriga. I de små städer-

det ofta s.k. gillen eller skrån som tog över ansvaret om inte na var familjen kunde svara för försäljningen. Detta sätt att organisera ansvarsfördelningen gällde framförallt beträffande olika kategorier hantverkare. För anställda tjänstehjon var det däremot annorlunda. De omfattades av legostadgan som innebar att husbonden hade en viss för-

sörjningsplikt för sina anställda. I detta patriarkaliskt präglade försörj-

ningssystem tog husbonden ofta hand om sina anställda också när de blev gamla.

Trots att människor olika sätt valde att ta ett gemensamt ansvar för varandra var det många som led nöd. I 1642 års tiggareordning gavs

absolut rätt till hjälp till allvarligt sjuka, äldre och orkeslösa som en helt saknade arbetsförmåga. De skulle beredas plats på hospital. För övriga behövande kunde det finnas möjlighet till hjälp i den mån socknen hade inrättat fattigstugor. Tiggeri var också en utväg för dem som fick ett tiggarpass. Med dessa pass som utfärdades av prästerna och

ingick i ett försök att begränsa antalet tiggare kunde värdiga fattiga"

skiljas ut från "ovärdiga". Många arbetsföra personer hade i praktiken ett undermåligt skyddsnät och löpte hela tiden risk att behöva lida nöd. Arbetsföra utan tjänst kunde dömas till tvångsarbete

personer

fästning.

Med 1763 års hospitalsordning kom viktiga förändringar när det

gällde själva ansvarsfrågan. Den föreskrev att varje socken hade ansvar

för de "rätta värdiga fattiga", dvs. personer som på grund av sjukdom eller oförmåga förhindrade att själva förtjäna sitt levebröd och som

var inte kunde få hjälp från några släktingar. Tidigare hade hospitalen fungerat som hemvist för medellösa. Nu omvandlades de gradvis till de medicinska institutioner de har varit sedan dess och reserverades för arbetsoföra med obotliga, svåra eller smittsamma sjukdomar.

personer De arbetsföra personer som hade försörjningsproblem av någon annan anledning nekades stöd. De som kunde arbeta skulle också göra det.

1847 års fattigvårdsförordning innebar en skärpning och ytterligare

precisering av socknens skyldigheter. Hjälpen blev obligatorisk till

nödställda som grund av bristande arbetsfömiåga, sjukdom eller

handikapp stånd att försörja sig själva. Tiggeriet förbjöds i lag

var ur

SOU 1997: 166 Framväxten ett försäkringskydd 69 av

och den enskilde gavs rätt att överklaga sockennämndens beslut om

hjälp.

Ibland var dock familjen, grannskapet och socknen en alltför liten krets för att kunna bära hela kostnaden för händelser som fick svåra följder för försörjningen. Missväxt och epidemier slog ofta mot nästan alla i trakten. Då fungerade inte den trygghet som var uppbyggd kring

en begränsad gemenskap. Om försäkringsgemenskapen är för liten blir

det för få som kan vara med och dela på riskerna. Systemet fungerar inte väl i de fall risken är sådan att ett stort antal individer drabbas av förlust samtidigt. Ju fler som drabbas samtidigt av en viss händelse, desto större måste det försäkringskollektiv vara som skall dela kostnaden för det inträffade. Missväxtåren i Sverige under 1860-talet

tvingade också fram försämringar i det dåvarande fattigvårdssystemet.

1871 års fattigvårdslag kom att innebära en inskränkning när det gällde

rätten till hjälp. Framförallt begränsades kommunernas obligatoriska

skyldigheter till att omfatta endast minderåriga, äldre, handikappade

och sjuka vilkas försörjningsförmåga var så nedsatt att de inte kunde "förwärfa hvad till lifwets uppehållande oundgängligen erfordras". Hjälpen blev också mindre generös och rätten att överklaga sockennämndens beslut togs bort.

2.2 Industrisamhället ställde krav

nya

inkomsttrygghet

I mitten av 1800-talet tog urbaniseringen och industrialiseringen all-

var fart i Sverige. Fortfarande levde en stor majoritet av befolkningen på landsbygden med sin försörjning inom jordbruket, men allt fler flyttade till tätorter och större samhällen för ett arbete inom industrin. Brukssamhällena växte fram.

Allt viktigare att försäkra sin inkomst från lönearbete

I det nya samhälle som växte fram uppstod nya risker som inte kunde hanteras inom de tidigare försörjningsformema. Industriarbetet var tungt och olycksfall och skador vanligt förekommande. De många olyckorna, alltför ofta med dödlig utgång, drabbade de efterlevande hårt. I och med uppbrottet från landsbygden hade husböndemas försörjningsplikt inom ramen för legostadgan blivit satt ur spel. Fattigvården som hade en stark anknytning till bondesamhället och dess arbetskraftsbehov riktade sig i huvudsak till den icke arbetsföra befolkningen, dvs. bam, gamla, vanföra etc. och inte till förvärvsarbetande

70 Framväxten ett försäkrings/cydd SOU 1997: 166

av

i allmänhet. Familjeförsörjningen blev också för allt fler personer knuten till förmågan att lönearbeta och i mindre utsträckning till jordägande och egenföretagande. För stora grupper blev inkomsten från lönearbete den främsta försörjningskällan. Det blev allt viktigare att försäkra denna inkomst i händelse av att man råkade ut för sjukdom och arbetslöshet. Även ålderdomen innebar vanligen otrygg försörj-

en ningssituation. Människor slog sig därför samman i större försäkringskollektiv för att bättre kunna trygga försörjningen för dem som inte längre kunde arbeta. Vid sidan fattigvårdssystemet började det under

av mitten 1800-talet växa fram nya former av försäkringsgemenskaper.

av På frivillig väg skapades olika typer kassor med syfte att ge

av medlemmarna ett försäkringsskydd vid bl.a. sjukdom, begravning och för ersättning till änkor och föräldralösa barn. Förlusterna kunde delas på ett större kollektiv och osäkerheten kunde reduceras. Bildandet av dessa frivilliga sjuk- och begravningskassor sköt fart under 1860-talet

ytterligare i omfattning årtiondena därefter. Åren före och tilltog strax sekelskiftet den period då flest sjukkassor bildades. De första

var privata försäkringsbolagen började också växa sig starka under samma

period.

Frivilliga kassor

Betecknande för de försäkringsformer växte fram under 1800-talet

som

att de byggde frivillighet. Var och en inom ett visst skrå eller en var viss yrkesgrupp fick själv bestämma han skulle försäkra sig mot en

om given risk eller förbli oförsäkrad. Denna frivillighet kom att stå i kontrast till de tidigare försäkringsformer bl.a. bygemenskapen inne-

som bar, vilka inte kunde ställa sig utanför. Men frivilligheten innebar

man också att det för inte möjligt att alls skaffa sig ett för-

stora grupper var säkringsskydd eftersom de representerade så stora risker att drabbas att ingen sammanslutning var villig att låta dem försäkra sig.

Det svårare att skapa frivilliga arbetslöshetsförsäkringar. För det

var första innebar försäkring mot arbetslöshet större kontrollproblem

en från försäkringsgivarens sida. Vidare arbetslöshetens allmänna nivå

var nära relaterad till politiska prioriteringar och ekonomiska konjunkturer. Detta är inslag i samhällsutvecklingen som privata försäkringsbolag eller frivilliga sammanslutningar endast med stora svårigheter kan hantera.

SOU 1997: 166 Framväxten av ett försäkringskydd 71

Tryck att sprida fdrsäkringsskyddet till hela befolkningen

Frivilligheten innebar att stora grupper saknade ett tillräckligt försäkringsskydd. Vissa hade inte råd att betala avgiften. Många sjuka och gamla hade därför inte någon tryggad försörjning och ofta inte heller någon annan som kunde stödja dem. Fattigdomen i dessa grupper blev ett växande problem under slutet av 1800-talet. Detta ledde fram till kravet och insikten om att samhället i större utsträckning skulle ta ett gemensamt för den ekonomiska tryggheten för personer som

ansvar på grund sjukdom, handikapp eller ålderdom inte hade möjlighet att

av försörja sig själva. Särskilt det socialpolitiska reformarbetet som i detta skede bedrevs i Tyskland aktualiserade frågan om ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem för arbetarbefolkningen samt om ålders- och invaliditetspensioner. I Sverige väcktes en motion till 1884 års riksdag

att utreda möjligheterna till en olycksfalls- och ålderdomsom försäkring för arbetare". År 1901 infördes yrkesskadeförsäkringen

som blev den första obligatoriska socialförsäkringen i Sverige. Det skulle dock dröja till år 1914 innan i princip hela landets befolkning blev försäkrad för ålders- och invalidpension.

2.3 Allmänna och inkomstrelaterade

växer fram

socialförsäkringar

Reformeringen ålderspensionema i och med 1913 års lag blev en av

av världens allra första generella lagstiftningar området. Det nya pensionssystemet fick i princip full täckning. Pensionema konstruerades så att de skulle stå i relation till de inbetalda avgiftemas storlek. Avgifterna utgjordes dels av en grundavgift, dels av en tilläggsavgift. Den

avgiften stod i relation till inkomsten. Systemet var generellt senare

vissa "värdighetsbestämmelsef uteslöts de som trots förmen genom måga inte betalade sina avgifter. Detsamma drabbade de som uppenbarligen inte efter förmåga sökte ärligen bidra till sin försörjning eller hemfallna dryckenskap. De avgiftsgrundade pen-

som var sionema förväntades dock bli obefintliga eller mycket blygsamma

under lång övergångstid. Trots systemets försäkringsmässiga grund

en kom därför de väsentliga pensionsförbättringama i stället i form av de pensionstillägg utgick utöver den avgiftsgrundade pensionen och

som de understöd betalades till dem som inte hade någon avgifts-

som grundad pension alls.

Syftet med invalidpensionering enligt 1913 års lagstiftning var att

ett ekonomiskt grundskydd till dem vilkas arbetsförmåga grund ge

sjukdom, lyte eller dylikt mera varaktigt gått helt eller till större av

72 Framväxten av ett försäkringskydd SOU 1997: 166

delen förlorad före den allmänna pensionsåldem. Ända fram till år 1963 behöll invalidpensioneringen i allt väsentligt de grunddrag som lades fast genom 1913 års lag. Invaliditetsbegreppet och reglerna för invaliditetsbedömningen var i princip oförändrade hela perioden. Kvar stod också kravet att arbetsförrnågan skulle vara mycket starkt nedsatt för rätt till invalidpension. Större delen invalidpensionen var också

av underställd inkomstprövning. Tidigare försörjningssystem hade givit ersättning endast till dem som helt saknade arbetsförmåga. Genom inkomstprövningen etablerades för första gången ett synsätt där invalidpensionens storlek graderades med hänsyn till nedsättningen av arbetsförmågan. Den som trots skadan eller sjukdomen hade kvar en viss försörjningsförmåga fick endast partiell ersättning.

Vid översyn av pensionssystemet föreslog dåvarande pensions-

en försäkringskommittén år 1934 att invaliditetspensioneringen skulle föras bort från pensionssystemet och ersättas med en invaliditetspenning från sjukkassoma. Socialministem ansåg emellertid att invalidpensioneringen kunde anslutas till sjukkassoma först sedan sjukförsäkringen blivit allmän och obligatorisk så att kostnaderna för den ojämnt fördelade ohälsan kunde spridas över hela befolkningen.

Allt sedan den allmänna sjukförsäkringens genomförande år 1955 har ersättningen från socialförsäkringen och även arbetslöshetsförsäkringen relaterats till den enskildes förvärvsinkomst. År 1963 infördes lagen om allmän försäkring. Med dessa refonner gjordes två betydelsefulla vägval har varit gällande i svensk socialförsäkring allt sedan

som dess. För det första etablerades fullt ut principen om att de sociala trygghetssystemen skall allmänna och obligatoriska, dvs. omfatta

vara alla medborgare i lika utsträckning. För det andra lade man fast principen att ersättningarnas storlek skall anpassas efter inkomsten.

om

I samband med 1963 års lagstiftning kom generaliteten kombinerad med principen inkomstrelaterade ersättningar att sätta sin prägel

om också på de dåvarande invalidpensionema. Samtidigt som beteckningen invalidpension ändrades till förtidspension infördes ett för folk- och tilläggspensioneringen gemensamt invaliditetsbegrepp, vilket utformades på medicinska faktorer grundad arbetsinvaliditet.

som en Därmed slopades den inkomstprövning som tidigare funnits i invalidpensionens folkpensionsdel. En person vars arbetsförmåga gått förlorad så att "intet eller endast ringa del återstår" skulle få hel förtidspension oavsett vilka inkomster i övrigt som han eller hon hade. Om arbetsförrnågan var nedsatt i mindre grad men med minst hälften fick personen partiell pension.

3 för en

Utgångspunkter ny försäkring vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga

Sammanfattning

Utredningen har identifierat ett antal principiellt viktiga utgångspunkter

för utformningen av trygghetssystem i allmänhet och en försäkring mot långvarigt nedsatt arbetsförmåga i synnerhet. Det huvudsakliga försäkringsskyddet vid långvarig ohälsa bör tillhandahållas av en obligatorisk offentlig försäkring. Genom att ansluta hela befolkningen och tillämpa enhetliga villkor kan de ekonomiska konsekvenserna av ohälsa spridas så brett möjligt. Det är ett sådant system som bäst kan leva upp till

som högt ställda krav rättvisa och effektivitet.

Det finns ett antal krav som bör ställas en allmän och offentlig

ohälsoförsäkring:

Det bör finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till

ersättning.

Huvudlinjen bör vara att ingen permanent ersättning skall betalas ut

förrän möjligheterna till rehabilitering och omställning är uttömda.

Den trots rehabiliteringsinsatser inte kan arbeta bör få sin lång-

som

siktiga ekonomiska och sociala situation tryggad genom en förtids-

pension inte förväntas upphöra förrän vid övergången till

som

ålderspension vid 65 års ålder.

Försäkringen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtrygghet.

Försäkringsskyddet bör ligga en sådan nivå att kompletterande lösningar får karaktären av utfyllnad.

Det bör försäkras i en ohälsoförsäkring är den framtida försörj-

som

ningsförmågan. Här inbegrips att förtidspensionärer tillgodoräknas

bör i åtminstone viss del av reallönetillväxten bland de förvärvs-

aktiva. Det ekonomiska skyddet bör också innefatta en tryggad

ålderspension till före detta förtidspensionärer.

74 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

Försäkringen bör underlätta för förtidspensionärer att leva ett aktivt -

liv. Den förtidspensionär-som trots sjukdom eller funktions-

hinder-vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör

uppmuntras att göra detta.

Ovanstående utgångspunkter bildar grund för de förslag till utforrrming

ohälsoförsäkring presenteras i Del i betänkandet Överav en ny som

väganden och förslag.

3.1 En obligatorisk ohälsoförsäkring i offentlig regi

De motiv som en gång låg till grund för framväxten av ett försäkringsskydd mot förlorad försörjningsförmåga kvarstår än idag. Människors behov av ekonomisk trygghet har inte minskat. Alla människor löper risk att drabbas långvarig sjukdom, skada eller funktionshinder

av någon gång under sin livstid. Vissa har förmånen och få förbli

att vara friska under i princip hela sin levnad medan andra råkar ut för ohälsa

leder till att arbetsförmågan faller bort helt eller delvis. Ingen kan som dock förhand veta huruvida han eller hon kommer att drabbas eller inte. Det finns därför ett allmänt och utbrett behov att försäkra sig mot

risker. denna typ av

Under längre period har det förts en stundtals intensiv debatt i

en Sverige om hur socialförsäkringarna bör vara utfonnade. Särskilt i samband med 1990-talets ekonomiska kris har ett flertal reformförslag diskuterats. Parallellt med detta har det av statsfinansiella skäl gjorts ett flertal ingrepp i trygghetssystemen. Förmåner har urholkats samtidigt

skatte- och avgiftsuttaget har höjts. Svaga offentliga finanser har som

visat sig utgöra ett allvarligt hot mot möjligheterna att långsiktigt

trygga finansieringen försäkringarna. Samtidigt finns det en bety-

av dande uppslutning kring huvuddragen i det svenska allmänna, offentliga och obligatoriska socialförsäkringssystemet, med inkomstrelaterade ersättningar förhållandevis hög nivå kompletterade med ett ge-

för dem med låga inkomster. Även viljan att mensamt ansvar egna vara med och betala för trygghetssystemen är spridd. Troligen kan denna uppslutning förklaras att systemet svarar mot flertalets försäkrings-

av behov och i hög grad förknippas med såväl rättvisa som effektivitet.

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 75

3.1.1 skäl för allmän och

Övervägande en

obligatorisk försäkring med enhetliga villkor

Det finns förstås flera olika sätt att anordna en försäkring som skall täcka inkomstbortfall vid ohälsa. Den kan tillhandahållas på en marknad eller offentlig myndighet. Den kan frivillig eller obli-

av en vara gatorisk. Den kan vara individuell eller kollektiv. Den kan finansieras privat av var och en, av olika kollektiv eller via den offentliga ekonomin. Den kan ge förmåner som står i relation till inbetalda avgifter,

det finns också andra alternativ. Det är inte självklart hur ett men effektivt försäkringssystem bör vara utformat och hur det bör organiseras.

Allmän försäkring för den dominerande inkomsttryggheten,

avtalsförsäkringar kan komplettera men De behov trygghetslösningar är generella för hela eller större

av som delen av befolkningen bör i huvudsak tillgodoses inom ramen för en allmän obligatorisk försäkring. Samtidigt som försäkringen bör ge merparten medborgarnas försäkringsskydd i förhållande till tidigare

av inkomster måste det finnas en grundnivå som garanterar en grundläggande försörjning för dem inte har tjänat in tillräckligt med

som

inkomster. Det ligger ett stort värde i att alla medborgare ansluts egna så att riskerna för exempelvis ohälsa kan spridas så brett som möjligt.

Tack den obligatoriska anslutningen och de lagstadgade enhetliga

vare försäkringsvillkoren kan det offentliga systemet svara upp mot höga krav på rättvisa och effektivitet. De skäl som talar för ett obligatoriskt offentligt system diskuteras ytterligare i avsnitt 3.2.

Även de offentliga socialförsäkringarna bör för det huvud-

om svara sakliga inkomstskyddet har det hittills funnits anledning att i vissa avseenden begränsa deras räckvidd. Sedan flera årtionden tillbaka har den försäkrade inkomsten i socialförsäkringama begränsats till 7,5 basbelopp för år räknat. För år 1997 innebär det att den högsta inkomst som ersätts det allmänna systemet motsvarar 23 000 kronor i måna-

av ca den. Inkomstdelar över detta s.k. förrnånstak inte ersättning från

ger den offentliga socialförsäkringen. Genom kopplingen till basbeloppet är taket knutet till den allmänna prisutvecklingen, men inte till den allmänna löneutvecklingen. Bortsett från ett par år i början av 1990-talet har den allmänna inkomstökningen för de yrkesaktiva medfört att antalet med inkomster över förmånstaket stadigt ökat. Numera

personer har ungefär tionde förvärvsarbetande person i landet inkomster som

var överstiger den högsta nivå som ersätts av det allmänna systemet.

76 Utgångspunkter för försäkring... SOU 1997: 166

en ny

Det har ansetts angeläget att den allmänna försäkringen skall svara för den huvudsakliga ekonomiska tryggheten för det stora flertalet av medborgarna. Nivåema på försäkringsersättningama har lagts tillräckligt högt för att de allra flesta inkomsttagare skall kunna klara sig på denna ersättning. Ambitionen har varit att för inkomsttagare i normala och medelhöga inkornstskikt hålla nere behovet av kompletterande försäkringsskydd. Av bl.a. legitimitetsskäl har det dock ansetts lämpligt att sätta en gräns för hur högt upp i inkomstlägena som det allmänna systemets ansvar skall sträcka sig. Det har inte ansetts rimligt att i ett obligatoriskt system täcka in hur höga inkomster som helst. De som har höga eller mycket höga inkomster får enligt detta synsätt själva ta ett visst eget ansvar för sin ekonomiska trygghet. Genom centrala avtal mellan arbetsmarknadens parter har det vid sidan av de offentliga systemen vuxit fram kompletterande försäkringslösningar. Parterna har satt av delar av löneutrymmet för att finansiera egna förmåner för dem som arbetar inom respektive avtalsområde. Flertalet anställda med fast förankring svensk arbetsmarknad omfattas av dessa s.k. avtalsförsäkringar. Anslutningen till de kollektivavtalsreglerade systemen är obligatorisk för dem som arbetar inom respektive avtalsområde. Villkoren i avtalsförsäkringama är i stor utsträckning anpassade efter det allmänna systemets konstruktion. De avtalsenliga ersättningama fyller på och kompletterar den ersättning som betalas från det offentliga systemet. Flertalet långtidssjuka och förtidspensionärer får därmed ersättning från två håll. För inkomster till förrnånstaket på 7,5 basbelopp bidrar avtalsförsäkringama till upp att den totala kompensationsnivån blir högre. Därutöver får högavlönade anställda, främst tjänstemän, avtalsenliga ersättningar för inkomstdelar som ligger över förrnånstaket. Försäkringsskyddet i den allmänna försäkringen kan också kompletteras inom ramen för en privat försäkringsmarknad genom gruppförsäkringar eller genom individuellt tecknade frivilliga försäkringar.

Ökat för arbetsmarknadens parter ansvar

Ett alternativ till nuvarande ordning med offentliga obligatoriska för- säkringar som svarar för större delen av inkomsttryggheten, kompletterande obligatoriska ersättningar genom avtalsförsäkringama samt möjlighet till ytterligare tilläggsförsälcringar-skulle kunna vara att föra över ett större ansvar för sjukförsäkringen och förtidspensionema till arbetsmarknadens parter. En obligatorisk ohälsoförsäkring i arbetsmarknadens regi vore en möjlighet. Eventuellt skulle staten precisera åtminstone vissa grundläggande villkor för försäkringen för att på så

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 77

sätt garantera att kraven på rättvisa och effektivitet skulle kunna tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Parterna skulle sedan i förhandlingar fastställa de närmare villkoren för rätten till och nivåerna ersättningama. Tanken med ett ökat ansvar för parterna skulle vara att skapa förutsättningar för arbetsgivarna och löntagarorganisationerna att inom det tillgängliga löneutrymmet bättre avvägning mellan försäk-

göra en ringsskydd och kontant lön. Genom att ta det finansiella ansvaret kan parterna väga exempelvis kompensationsnivå i sjukförsäkring och förtidspension mot löneökningar. En effekt skulle kunna bli att det förebyggande arbetet skulle förbättras, som en följd av att kostnaden för ohälsan skulle ses direkt i produktionen.

Det som emellertid talar emot en utflyttning av försäkringarna är

främst fördelningsskäl. En utflyttning går sannolikt inte att åstad-

komma med parternas samtycke om villkoren skall vara lagstadgade och avgiften enhetlig. Avtalsfriheten är fundamental för alla parter. Staten kan inte föreskriva villkoren för ett avtal eller förhindra generösa avtal för vissa grupper. Troligen skapas då skillnader mellan olika löntagarkollektiv, så att exempelvis LO-gmppema får betala mer än tjänstemännen för försäkringsskydd. Det finns också en risk för

samma att differentieringen går ännu längre. Vissa yrkesgrupper kan vinna mycket på att ytterligare avgränsa försäkringskollektivet. Det torde

mycket svårt att förhindra sådana utveckling. Det går därför vara en troligen inte att kombinera en utflyttning till parterna med kravet likabehandling av samtliga medborgare.

Privatisering

Kravet på likabehandling och rättvisa i försäkringsskyddet vid ohälsa utesluter i praktiken lösning i riktning mot ökad privatisering. Även

en inom för ett obligatorium skulle ett ökat utrymme för privata

ramen marknadslösningar leda till olikheter antingen i försäkringsskyddet eller i försäkringskostnaden, till nackdel för grupper med högre risk att drabbas hälsoproblem och funktionshinder. På en försäkringsmark-

av nad med konkurrerande försäkringsgivare skulle det växa fram hälsoprövningar etc i syfte att försäkringsavgiften till riskbilden för

anpassa ohälsa.

Av fördelningspolitiska skäl avvisas en utveckling mot en situation där försäkringsvillkoren skiljer sig avsevärt mellan olika grupper i samhället. Ju avgränsade grupper som går samman, desto mindre

mer utrymme för det omfördelade moment som präglar den obligato-

ges riska offentliga försäkringen med dess enhetliga villkor. Om var och en skall tillgodose sitt eget försäkringsskydd ökar risken för att särintres-

78 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

sen ställs mot varandra. En utveckling mot ökade olikheter mellan olika grupper riskerar också att leda till krav kompensation från dem som får mer ofördelaktiga villkor och som samtidigt vanligtvis är de som oftare än andra drabbas av hälsobesvär.

Människor skall självfallet kunna -inom ramen för de restriktioner som skall förhindra överförsäkring-förbättra sitt ekonomiska skydd genom kompletterande privata sjukförsäkringar. Det väsentliga är att privata lösningar inte bör spela någon annan roll än som extra påslag. Basen för den stora majoriteten bör även fortsättningsvis vara en allmän försäkring en sådan nivå att behovet av privat försäkringsskydd hålls nere.

Differentierade försäkringsavgifter i den allmänna försäkringen

Ett system med differentierade avgifter till en allmän obligatorisk ohälsoförsäkring skulle kunna medföra ekonomiska drivkrafter att försöka påverka sådana faktorer som bidrar till och förorsakar skador och sjukdomar. Tanken skulle vara att framgångsrikt förebyggande arbete i företagen och förvaltningarna, arbetslivsinriktat rehabiliteringsarbete och folkhälsoarbete i stort skulle resultera i lägre förekomst av sådana förhållanden som erfarenhetsmässigt leder till nedsatt arbetsförmåga och ökad risk för långvarig ohälsa och förtidspension. Dokumenterat goda resultat i det förebyggande arbetet skulle löna sig ekonomiskt

minskade avgifter till försäkringen. Arbetsgivarnas ökade angenom svar för rehabilitering och för ohälsan arbetsplatsen skulle fungera

en ekonomisk drivkraft att förbättra arbetsmiljön och sättet att orsom ganisera verksamheten. Avsikten skulle vara att detta sätt stimulera fram åtgärder leder till färre sjuka och skadade människor.

som

Genom att tillämpa riskberoende avgifter till ohälsoförsäkringen skulle således i än högre grad kunna förmå arbetsorganisationen

man att påverka den förväntade risken genom förebyggande åtgärder och beteenden. I den mån sjukskrivning och förtidspensioneringar beror arbetsmiljön talar effektivitetsskäl för att kostnaden för försäkringen skall i produktionen. Även det inte finns något sådant orsaks-

synas om samband finns skäl att skapa drivkrafter för arbetsorganisationen som underlättar återgång i arbete för dem som varit sjuka.

Motiven för en differentiering är vällovliga, men utredningen bedömer att det finns ett antal avgörande invändningar mot en sådan konstruktion. Om det skulle tillämpas differentierade försäkringsavgifter torde högriskgmpper kunna få svårare att komma in på arbetsmarknaden i den mån arbetsgivare av ekonomiska skäl skulle tendera att välja bort individer med hög risk att behöva anlita försäkringen. Kravet

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 79

rättvisa i den allmänna försäkringen skulle därmed hotas indirekt. Det torde dessutom uppstå betydande praktiska problem att fastställa avgifter som är specifika för varje enskilt företag. Vidare vore det principiellt svårt att särskilja arbetsmiljörelaterade faktorer från vad som be-

exempelvis att personalsammansättningen skiljer sig mellan ror av olika arbetsplatser. Slutligen kan man förmoda att olikheter i arbetsgivaravgifter sikt får genomslag löneskillnader, vilket skulle innebära att försäkringen inte längre kan upprätthålla lika villkor för alla.

Enbart grundtrygghet i den allmänna försäkringen

Utredningen avvisar också en konstruktion där den offentliga ohälsoförsäkringens begränsas till att garantera en grundtrygghet lika

ansvar för alla medborgare och där behovet av kompletterande försäkringsskydd löses på kollektiv eller privat väg. En selektiv försäkring som vänder sig främst till högriskgrupper eller låginkomsttagare får inte samma legitimitet som en försäkring som i betydande grad svarar mot försäkringsbehovet hos det stora flertalet. Många kommer att uppleva sig betala till offentlig försäkring utan att få ett tillräckligt försäk-

en ringsskydd tillbaka. Stora skulle därmed finna att de betalade

grupper till två system både till ett offentligt grundtrygghetssystem och till en

-

privat försäkring- att de för egen del hade nytta av endast egen men

det Att grundskyddet från inkomsskyddet i normala in-

ena. separera komstlägen riskerar därför att sikt leda till en press att hålla nere

nivån på grundskyddet. Ett fördelningspolitiskt argument för ett sam-

manhållet system är således att ett sådant bättre garantier för ett ge-

ger

neröst grundskydd.

Ett annat fördelningspolitiskt argument är att en mera fullständig riskfördelning, även för högre inkomstdelar, medger ett gott försäkringsskydd för alla till rimlig kostnad. Även med högre in-

personer komster kan naturligtvis ha så hög risk för ohälsa att premiekostnaden

individuell nivå kan bli orimligt hög.

80 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

En höjning av förmånstaket är avgörande för att kunna bibehålla det allmänna systemets räckvidd

övervägande skäl talar alltså för att de allmänna obligatoriska socialförsäkringarna även i framtiden bör ta hand om den väsentliga delen av försäkringsskyddet ända upp i förhållandevis höga inkomstlägen. Såväl betalnings- som fönnånsvillkoren bör lika för alla. Skälen är vara av fördelningspolitisk karaktär men handlar också om effektivitet. Om den

offentliga försäkringen ger ett tillräckligt högt försäkringsskydd för att

kompletterande försäkringar skall betyda förhållandevis lite får det obligatoriska socialförsäkringssystemet hög legitimitet. Ett ytterligare skäl för nuvarande ordning är att det enligt utredningens bedömning är starkt förankrat hos den svenska befolkningen. För förtidspensionerna finns det även ett rättssäkerhetsargument för en försäkring i offentlig regi. Förtidspensionema är förknippade med ett stort mått prövning av och kontroll, där det bör ställas höga krav att alla behandlas lika. En förutsättning för att det offentliga systemet skall kunna bibehålla eller öka sin roll i det samlade försäkringsskyddet är att det nuvarande förmånstaket på 7,5 basbelopp i fortsättningen antingen höjs engångsvis, räknas upp i takt med den allmänna inkomsttillväxten hos de förvärvsarbetande eller justeras uppåt genom en kombination av dessa båda åtgärder. Att höja taket realt vore önskvärt. Mera avgörande är dock att taket framgent inte längre räknas upp enbart i den takt som följer av förändringen i det allmänna prisläget. Vid en realekonomisk tillväxt kommer med nuvarande konstruktion av fönnånstaket en växande andel av förvärvsinkomstema att sakna försäkringsskydd i det offentliga systemet. Den allmänna försäkringen kommer steg för steg att förlora i betydelse för skyddet mot inkomstbortfall. Men en sådan utveckling skulle ändå generellt sett inte innebära att inkomstbortfallsprincipen urholkades totalt sett. Med nuvarande utformning av de kompletterande kollektivavtalade försäkringarna skulle dessa i motsvarande grad öka i betydelse för det samlade försäkringsskyddet. Det finns emellertid fördelningsmässiga egenskaper hos avtalsförsäkringama som gör att deras roll generellt sett inte bör växa det allmänna systemets bekostnad. De har visserligen en hög täckningsgrad inom respektive avtalsområde, omfattar inte dem endast har men som en svag anknytning till arbetsmarknaden. Grupper som inte alls har etablerat sig arbetsmarknaden ställs helt utanför. En annan nackdel ur fördelningspolitisk utgångspunkt är att avtalsförsäkringama skapar skillnader i försäkringsskyddet mellan olika grupper arbetsmarknaden. Det finns flera faktorer som stödjer tanken att låta basbeloppstaket i ohälsoförsäkringen följa med uppåt i takt med den allmänna

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 81

reallöneutvecklingen. För det första kan det inte vara meningen att tillväxten i samhällsekonomin skall få refonnera systemet indirekt. En

fortsatt prisuppräkning av basbeloppstaket skulle i sig innebära en för-

ändring. Det allmänna systemet skulle förlora i betydelse för männi-

skors försäkringsskydd, medan kompletterande avtalsenliga och andra

försäkringslösningar skulle få en ökad roll. Sammantaget skulle en

sådan utveckling innebära minskade möjligheter att upprätthålla lika

villkor för alla. För det andra skall enligt planerna intj änandetaket i det reformerade ålderspensionssystemet från och med årsskiftet 2000/2001 räknas i förhållande till den allmänna inkomstutvecklingen. Detta

upp förhållande förstärker argumentet att även i ohälsoförsälcringen ha åtminstone en sådan indexering. För det tredje är en realinkomstindexe-

ring av basbeloppstaket en förutsättning för det förslag om indexering av utgående förtidspensioner som presenteras i kapitel 13.

I förhållande till en fortsatt prisindexering av basbeloppstaket avseende förmåner leder en inkomstindexering självfallet på sikt till ökade offentliga utgifter. Ändå skulle det i princip inte innebära att de offentliga utgifterna för ohälsa tog i anspråk en större andel av de samlade ekonomiska resurserna i landet. Eftersom samhällsekonomin samtidigt växer i takt med tillväxten skulle det offentliga systemet behålla ungefär samma andel som tas i anspråk i dag. Troligen skulle inte heller en inkomstindexering i det offentliga systemet påverka den andel av de samlade resurserna i landet som vi gemensamt sätter av ur löneutrymmet för att bekosta ett försäkringsskydd mot ohälsa. De avtalsbaserade systemen har anpassats till bestämmelserna i den offentliga försäkringen. Avtalsförsäkringarna tar vid i inkomstlägen där det offentliga systemets upphör. En ökad roll för det offentliga systemet mota

ansvar

därför i princip av en minskad roll för det avtalsbaserade. En svaras engångsvis real höjning det offentliga systemets tak förutsätter ett

av ökat uttag lagstadgade socialavgifter. Sannolikt skulle en sådan

av gärd leda till minskade kollektivavtalade socialavgifter, om inte arbetsmarknadens parter skulle välja att använda det frigjorda avgiftsutrymmet till andra förmåner i stället. Ytterligare en aspekt takfrågan är att de offentliga utgifterna visserligen ökar om vi får realekonomisk tillväxt, att systemets intäktsida också växer.

men

Även det är angeläget att göra sådana anpassningar att det all-

om männa systemet kan åtminstone bibehålla sin nuvarande roll för det samlade försäkringsskyddet är det varken lämpligt eller realistiskt att höja nivån i det allmänna systemet så mycket att avtalsförsäkringarna inte skulle behövas överhuvud taget. Avtalsförsälcringama har en uppgift att fylla när det gäller att lösa trygghets- och försäluingsbehov för

med mycket höga inkomstnivåer. Vidare kan avtalsförsäkringgrupper

bidra till lämpliga lösningar på företeelser som är specifika för

arna

82 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

olika branscher och avtalsornråden. Således finns det visserligen vissa fördelar med att en del av det samlade försäkringsskyddet hanteras av parterna på arbetsmarknaden och därmed avvägs mot utrymmet för andra förmåner. Men det offentliga systemet bör hållas på sådan en nivå att avtalsförsäkringar får karaktären som komplement och utfyllnad. För att sådan situation skall bibehållas krävs att taket avseende en förrnånema räknas upp åtminstone i takt med realinkomstökningen i samhället.

3.1.2 och inte ett transfereringssystem Försäkring

De svenska offentliga socialförsäkringama är ett system för riskutjäm-

ning. Det består av ett antal inkomstförsäkringar-sjukförsäkringen,

förtidspensioneringen samt ålderspensioneringen med obligatorisk anslutning och enhetliga försäkringsvillkor. Kännetecknande för inkomstförsäkringar är att såväl finansieringen som den förväntade ersättningen står i relation till inkomsten. Ett första gemensamt drag för de olika delsystemen är således att det är medborgarnas framtida försörjningsförmåga som försäkras. Det andra kännetecknet är obligatoriet. Det finns ingen frivillighet, utan alla ansluts till försäkringarna. Den enskilde har ingen möjlighet att själv avgöra om han eller hon skall försäkra sig och i så fall i vilken grad. Däremot finns möjlighet att bygga försäkringsskyddet privat väg. Det tredje samfällda draget är att såväl finansieringen som den förväntade ersättningen från försäkringarna står i relation till den försäkrade inkomsten. Det kan ses som en markering av försäkringstanken att avgifterna tas ut på förvärvsinkomsten. Det fjärde karaktäristiska draget är att försäkringsvillkoren är desamma för var och en. De allmänna inkomstförsäkringama avstår från att låta skillnader i risk slå igenom i villkoren för finansiering och förmåner. Olika riskgrupper har en och samma kompensation för inkomstbortfall r1är de blir arbetsoförrnögna till följd av sjukdom, oavsett vilka avgifter de har betalt in till försäkringen. Individer och grupper som representerar större risker att drabbas försäkringsfallet i fråga får sammantaget högre av förväntade försäkringsersättningar utan att behöva betala högre premrer.

Socialförsäkringamas uppbyggnad medför att försäkringsskyddet är

detsamma för alla som är anslutna till systemet. Alla kan känna samma trygghet i vetskapen om att det finns ett inkomstskydd i händelse av att man blir sjuk eller av annat skäl förlorar förmågan att försörja sig själv genom eget arbete. De som löper större risk får därmed samma förmån dvs. samma försäkringsskydd -till samma kostnad som lågrisk- -

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 83

grupperna. Omfördelningen som sker i systemet ligger huvudsakligen i att finansieringen av försäkringen sker med enhetliga avgifter oberoende av risk. Förekomsten av ett grundskydd har en omfördelade effekt. Dessutom finns det ett omfördelade inslag genom att vissa avgifter tas ut hela inkomsten, medan förrnånema begränsas av basbeloppstaket.

I allmän och obligatorisk socialförsäkring är det just försäkrings-

en funktionen som är den centrala. Det är tillgången till ekonomiskt stöd när det behövs som är den tjänst som systemet tillhandahåller. Graden av försäkringsskydd -inte omfattningen av det faktiska utnyttjandet av försäkringen är avgörande för tjänstens innehåll.

-

Ohälsoföräkringen är en försäkring och inte ett transfereringssystem. Precis som övriga försäkringar karaktäriseras ohälsoförsäkringen av att den kollektiv grund reglerar konsekvenserna av oförutsedda händelser innan de har inträffat. Det är hanteringen av riskmomentet på förhand är den centrala, inte själva skadehanteringen i efter-

som hand. När det gäller personer som redan i tidig ålder har allvarliga funktionshinder kan man dock knappast tala om ett riskmoment

sätt. För dem är det på förhand näst intill säkert att de i vuxen samma ålder kommer att behöva ohälsoförsäkringen för sin försörjning. Efter-

det inte finns något egentligt riskmoment inblandat skulle man som kunna hävda att ohälsoförsäkringen i dessa fall inte levererar en försäkringstjänst i traditionell mening, utan transferering. Det finns

en emellertid ett synsätt socialförsäkringen som är relevant i det här

sammanhanget. Det går ut på att man skall uppfatta socialförsäkringen

ett försäkringskontrakt som tecknas mellan samhället och den ensom skilde utan kunskap om den enskildes nuvarande och framtida position i samhälletf Det är det kontrakt vi gemensamt skulle enas kring

som

utifrån förutsättningen att varken försäkringsgivare eller försäkrings-

tagare vet hur försäkringstagarens liv kommer att gestalta sig om han

kommer att förvärvsarbeta eller inte, han i så fall kommer att vara

om arbetare eller tjänsteman, om han kommer arbeta i ett risldyllt yrke eller inte, han kommer förbli frisk eller få ett funktionshinder, osv. I

om det fallet kan hävda att även personer med medfödda funktions-

man

hinder får försäkringsersättning från ohälsoförsäkringen. Utifrån

en detta synsätt kan också motivera att försäkringsvillkoren skall vara

man lika för alla.

84 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

3.1.3 Rättvisa och effektivitet

socialförsäkringssystemet som sådant är olika sätt uttryck för solidaritet. För det första är dess funktion att på försäkringsmässiga grunder fördela de försörjningsmässiga konsekvenserna av bl.a. ohälsa på största möjliga kollektiv. För det andra är försäkringsvillkoren enhetliga för alla oberoende av risk, vilket innebär att själva försäkrings-

skyddet är detsamma för var och en. Det obligatoriska offentliga socialförsäkringssystemet har i grunden sådana fördelningseffekter

som flertalet medborgare tycks eftersträva och det uppfattas därför som i huvudsak rättvist av de allra flesta.

Men samtidigt som systemet vilar en grundläggande solidaritetstanke måste det för att vinna tillräcklig legitimitet också tillgodose det stora flertalets egna intresse av ett grundläggande försäkringsbehov till en rimlig kostnad. Mycket talar för att systemet är efektivt i jämförelse med hur alternativa marknadslösningar skulle fungera. Av effektivitetsskäl skulle därmed de allra flesta individer och grupper vinna det sätt som socialförsäkringama är organiserade och försäkringsvillkoren utformade i Sverige. Valet mellan å ena sidan obligatoriska offentliga försäkringar och å andra sidan privata försäkringslösningar med individuell eller gruppmässig riskbedörrming är enligt ut-

redningens uppfattning inget nollsummespel. Det finns flera faktorer som pekar att modellen med obligatoriska offentliga försäkringar

med enhetliga försäkringsvillkor sammantaget kan ge ett bättre försäkringsskydd till lägre kostnad även för många av dem som till följd av en gynnsam riskbild skulle kunna tänkas bli förmånligt behandlade en privat försäkringsmarknad.

Rättvisa genom omfördelning

De centrala motiven för allmänna och obligatoriska försäkringar har att göra med de fördelningseffekter som systemet åstadkommer genom en-

hetliga ersättningsregler och samtidigt lika försäkringspremie för alla. Om man enbart ser till ersättningssidan innebär alla försäkringssystem avsedda omfördelningar i efierhand. Den försäkringsersättning

som betalas ut skiljer sig mellan olika individer eftersom endast några råkar ut för exempelvis långvarig ohälsa och av den anledning får förtidspension. Det intressanta är emellertid om det föreligger en omfördelning även i förhand och i så fall hur denna ser ut. Avgörande är huruvida försäkringen tar hänsyn till den förväntade risken vid utform-

ningen av fmansieringsreglema.

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 85

Omfattningen de "risker" som hanteras av respektive inkomstför-

av säkring -tillfälligt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom för sjukförsäkringens vidkommande, varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder för förtidspensionssystemets del, längre livslängd än genomsnittet i ålderspensionssystemet varierar

mellan olika medan försäkringspremiema och villkoren i

grupper, övrigt är desamma oberoende av risk. Ser man ett delsystem i taget finner att det sker systematisk omfördelning till förmån för

man en respektive högriskgrupp, så till vida att värdet av den samlade förväntade förmånen för dessa grupper överstiger deras totala bidrag till finansieringen av systemet. Om man däremot betraktar de offentliga socialförsäkringarna helhet kommer att finna att de omför-

som en man delningar inom respektive delsystem finns mellan olika risk-

som

och de kan finnas mellan olika inkomstgrupper, delvis tar grupper, som ut varandra. Vilken eller vilka omfördelningseffekter som sammantaget dominerar går inte att fastställa utan närmare empiriska undersökningar.

I en ohälsoförsäkring sker en omfördelning från friska till sjuka. I den allmänna ohälsoförsäkringen bestäms ersättningen vid sjukdom i förhållande till den tidigare förvärvsinkomsten samtidigt som finansieringen sker med enhetliga avgifter där olikheter i sjukdomsrisk inte tillåts slå igenom. Samtidigt finns det betydande systematiska skillnader i hälsa mellan olika Äldre är oftare långvarigt sjuka jäm-

grupper. fört med och kvinnor har högre sjuklighet än Det

yngre personer finns också stora regelmässiga skillnader i ohälsa mellan olika grupper på arbetsmarknaden. De som har fysiskt tunga arbeten och ensidiga arbetsuppgifter har en betydligt högre risk att få en arbetsrelaterad sjuk-

dom och bli långvarigt sjuka och förtidspensionerade jämfört med

grupper som har fysiskt lättare och mer omväxlande arbeten. Risken för icke facklärda arbetare att bli förtidspensionerade är avsevärt högre än den risk som högre tjänstemän löper att av hälsoskäl behöva lämna arbetslivet före 65 års ålder. Som är det därför i huvudsak arbetare

grupp och de som inte har haft möjlighet att etablera sig arbetsmarknaden, exempelvis funktionshindrade, som av den riskomfördelning

gynnas som sker genom det allmänna systemet för sjukförsäkring och förtids-

pension. I praktiken blir det också omfördelning gruppnivå från

en

höginkomsttagare till låginkomsttagare, eftersom grupper med låg

sjukdomsrisk i allmänhet har högre inkomster jämfört med högriskgrupper se bilaga 4.

Det allmänna ålderspensionssystemet representerar i huvudsak en konstruktion för sparande för ålderdomen. De inkomstrelaterade pensionema finansieras med enhetliga avgifter som tas ut förvärvsinkomster. Det stora flertalet människor blir äldre än 65 år och kan där-

86 Utgångspunkter för en ny försäkring...

med dra nytta av en ålderspension som står i relation till tidigare inkomster. I och med att ålderspensionema storleksmässigt avspeglar inkomsterna under den förvärvsaktiva delen av livet kan pensionen betraktas som uppskjuten lön. Detta synsätt har för övrigt fått stort genomslag i det reforrnerade ålderspensionssystemet. Till skillnad mot sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet kan således inte ålderspensionssystemet primärt betraktas som en riskförsäkring. Men det finns ett försäkringsmoment i och med att den förväntade livslängden varierar mellan olika individer och grupper, medan avgifterna avpassas efter den genomsnittliga livslängden. Det är "risken" att leva längre än

genomsnittligt som hanteras inom ålderspensionssystemet. Ålderspen-

sion betalas fr.o.m. en viss ålder och sedan så länge den enskilde är i livet. Livslängden har därför direkt betydelse för hur mycket ålderspension som totalt kommer att betalas ut till var och en. Detta sker utan att grupper med lång förväntad livslängd behöver betala högre premier.

Inom det allmänna ålderspensionsystemet sker en omfördelning till förmån för andra än i ohälsoförsäkringen. Livslängden varierar

grupper systematiskt mellan olika befolkningsgrupper. På gruppnivå har tjänstemän längre medellivslängd än arbetare. Kvinnor lever längre än män. Dödsrisken i den yrkesverksamma befolkningen är lägst bland kvinnliga högre tjänstemän och högst bland manliga facklärda arbetare. Vidare har förtidspensionärer kortare medellivslängd än övriga befolkningen. riskbedömning infördes i ålderspensionssystemet,

Om en

dvs. anpassning gjordes av försäkringsvillkoren till den förväntade

en återstående livslängden, skulle högre tjänstemän m.fl. grupper som har

lång medellivslängd få en livsvarigt lägre årlig pension, en senare en

pensionsavgång eller avkrävas högre avgifter till försäkringen. Efter-

det inte görs någon sådan åtskillnad med avseende på risk är det som

med lång förväntad livslängd som gynnas av den riskomförgrupper delning som sker i det allmänna ålderspensionssystemet. I motsats till det mönster gör sig gällande i den allmänna ohälsoförsäkringen

som blir det i praktiken en omfördelning från låginkomsttagare till höginkomsttagare, eftersom med kortare medellivslängd har lägre

grupper inkomster jämfört med sådana grupper som i allmänhet lever längre.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att ohälsoförsäkringen och ålderspensionssystemet tillsammans åstadkommer rättvisa i efterhand och individuellt att omfördela till dem som blir sjuka eller

genom lever länge och i förhand genom att riskerna gruppnivå i stor utsträckning tar ut varandra.

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 87

Effektiv hantering av traditionella försäkringsproblem

I jämförelse med frivilliga lösningar löser de obligatoriska socialförsäkringarna ett antal traditionella försäkringsproblem ett effektivt sätt.

Det fenomen som inom försäkringsteorin kallas "negativt urval" på engelska adverse selection brukar anses som ett huvudskäl för att en försäkring bör baseras på obligatorisk anslutning. Kategorier med kända höga risker får problem att hitta någon som vill producera försäkringstjänster för dem, eftersom grupper med lägre risker inte vill bidra till utjämningen. Endast ett obligatoriskt system kan erbjuda ett adekvat försäkringsskydd till hela befolkningen. I en frivillig marknadslösning kommer var och en att avkrävas en försäkringspremie som är beroende av den individuella risken för att skadefallet skall inträffa. Men det enskilda försäkringsbolaget har inte tillgång till den information krävs för att göra en fullständigt korrekt riskbedömning i det

som enskilda fallet. Eftersom bolaget därmed inte kan bestämma varje individs försäkringspremie ett felfritt vis hänvisas det till att bestämma premien utifrån ett genomsnitt för en större grupp. Med en sådan ordning skulle det uppstå situationer där vissa individer-med rätt eller orätt- att de representerar lägre risker än genomsnittet i sin

menar

och att de det skälet inte är villiga att betala den premie som grupp av bolaget kräver. Om dessa lågriskgrupper kan välja att ställa sig utanför försäkringen måste premierna höjas marginalen för dem som står kvar. Det finns risk att lågriskgiuppema successivt lämnar försäk-

en ringen och att det till slut återstår endast sådana individer som representerar höga risker och därmed avkrävs höga premier. Problemet

som med adverse selection-fenomenet är att högriskgruppema till slut inte

har råd att betala den allt högre premie försäkringsbolaget kräver.

som Därmed skulle de inte heller ha råd med ett tillfredsställande försäkringsskydd. Andra skulle kanske inte ens få teckna en försäkring efter-

de representerar risker är så höga att de inte är försäkringssom som bara på privat försäkringsmarknad. Lösningen problemet är att

en tillämpa ett system obligatoriskt ansluter såväl dem med höga som

som dem låga risker till försäkringen. Endast ett sådant system kan erbjuda ett adekvat försäkringsskydd även till högriskfallen.

Det s.k. fripassagerarproblemet brukar anföras som ett ytterligare huvudargument för att anslutningen till ett socialförsäkringssystem skall obligatorisk. Om anslutningen är frivillig kan några-av

vara oförstånd eller medvetet-helt avstå från ett försäkringsskydd eller välja ett alltför begränsat sådant. De kan ändå räkna med att från det omgivande samhället få någon form av försörjning för det fall de till följd sjukdom eller funktionshinder inte längre kan försörja sig ge-

av

88 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

nom eget arbete. Problemet för systemets vidkommande består i att

en samhällelig försörjningsgaranti i ett samhälle som vårt där ingen skall

behöva lida påtaglig ekonomisk eller materiell nöd -kommer att ges även till dem som, trots att de har haft de ekonomiska möjligheterna, avstått från att bidra till finansieringen ett eget inkomstskydd. Fri-

av passagerarproblemet kan undvikas genom att man gör försäkringen obligatorisk så att ingen kan ställa sig utanför. Därmed kan säker-

man ställa att alla som har de ekonomiska möjligheterna är med och bidrar till finansieringen av kostnader som annars det övriga kollektivet skulle få svara för.

Möjlighet till lägre administrationskostnader är ett effektivitetsargument för att organisera socialförsäkringssystem i offentlig regi. För det första blir det offentliga systemet relativt enkelt att administrera i och med att man har obligatorisk anslutning och tillämpar samma ersättningsvillkor för samtliga försäkrade och samtidigt avstår från riskselektering mellan grupper och individer på finansieringssidan. Enhetliga försäkringsvillkor innebär vidare att den tjänst som det offentliga systemet tillhandahåller är förhållandevis homogen. Eftersom det inte finns någon frivillighet för anslutningen till systemet fungerar det som ett monopol på denna del av försäkringsmarknaden, vilket i sin tur innebär att det kan driva verksamheten till låga hanteringskostnader. Med konkurrerande försäkringsbolag skulle försäkringstagarna belastas med de kostnader som är förknippade med att utveckla lösningar speciellt anpassade för olika grupper samt för marknadsföring, försäljning m.m. För det andra kan man i en allmän och obligatorisk socialförsäkring sprida de individuella riskerna ett stort försäkringskollektiv. Normalt sett kan kollektivt organsiserad verksamhet därför innebära skalfördelar som ger en billigare hantering.

3.2 Krav en ohälsoförsäkring

ny

I detta avsnitt redogörs för de krav som bör vara styrande för den konkreta utformningen av de villkor som skall gälla i en ny ohälsoförsäkring.

3.2.1 stabilitet och legitimitet

Begriplighet,

Ett obligatoriskt trygghetssystem i offentlig regi ställer höga krav såväl enkelhet och begriplighet som rättvisa och effektivitet. I ett frivilligt system skulle människor vilja och kunna låta försäkra sig endast i den utsträckning de upplevde att försäkringsvillkoren svarade mot de-

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för försäkring... 89

en ny

ras behov och betalningsmöjligheter. Den som så önskade skulle hela tiden kunna välja att ställa sig utanför. Men i ett obligatoriskt system med enhetliga försäkringsvillkor råder ingen valfrihet i denna mening. Ingen ges möjlighet att ställa sig utanför finansieringen av försäkringen. Ingen kan heller egen hand påverka villkoren för ersättningamas storlek. Eftersom det inte ges något utrymme för individuell

anpassning måste ett obligatoriskt system utformas så att den breda allmänheten kan ställa sig bakom det. I annat fall finns risk att tilltron till systemet rubbas. Ytterst hotas då den finansiering som systemet är beroende av.

Begriplighet och tydlighet

En försäkring som skall leva upp till höga anspråk rättvisa och effektivitet kräver nästan oundvikligen ett utvecklat och komplext regelverk. Det finns en uppenbar risk att överskådligheten får stryka på foten i en situation då alla enskilda individer skall behandlas rättvist och lika villkor. Det är dock särskilt viktigt både för den enskilde försäkrade och för administrationen att bestämmelserna i sina huvuddrag är lätta att förstå. Det får aldrig råda någon tvekan om att rätt person får rätt ersättning när försäkringsvillkoren är uppfyllda. Det måste också ställas höga krav likabehandling och rättssäkerhet. Samtidigt måste missbruk av försäkringen eller fusk stävjas, för att skapa tilltro till systemets förmåga att destinera ersättningarna endast till rätt perso-

och samtidigt markera en ansträngning till hushållning med försäkner ringstagarnas pengar. Den viktigaste insatsen mot fusk och missbruk är tydliga försäkringsvillkor och kompetent handläggning från början. Också kontrollinsatser kan vara motiverade men först sedan det har gjorts en avvägning gentemot den enskildes rätt till personlig integritet. Även visst inslag självrisker kan bidra till att hålla frekven-

ett av nere sen av felaktigt utnyttjande av försäkringen, men detta bör inte bli ett dominerande instrument i en allmän försäkring.

Stabilitet och stadga i villkoren

Allmänt sett bör villkoren för de offentliga trygghetssystemen vara så stabila som möjligt. Reglerna bör inte ändras annat än om det finns starka skäl för det. Den som till följd av ohälsa och nedsatt arbetsförmåga har blivit beviljad en förmån har av naturliga skäl mycket begränsade möjligheter att påverka sin ekonomiska situation för att kompensera eventuella försämringar i förmånen. För stora grupper kommer

90 Utgångspunkter för försäkring... SOU 1997: 166

en ny

ersättningen från ohälsoförsäkringen att utgöra den huvudsakliga försörjningskällan under lång tid. Vissa har förtidspensionen som en permanent ersättning från unga år ända fram till ordinarie pensionsålder vid 65 år. Denna långa tidshorisont ställer särskilda krav på stabilitet och långsiktighet i bestämmelserna.

Det ligger också i karaktären av försäkring att villkoren skall vara stabila även för dem som-ännu-inte har drabbats av ohälsa. Det finns en allmän välfärdsvinst i hållfasta regler. Om det finns en tvekan kring långsiktigheten i villkoren kan det uppkomma tendenser till överförsäkring i det fall människor skaffar sig kompletterande försäkringsskydd på egen hand.

Bra villkor för flertalet ger ökad legitimitet

För att kunna bibehålla den dominerande uppslutning som enligt utrednings uppfattning råder kring systemen idag är det av särskild vikt att finansierings- och ersättningsvillkoren betraktas som legitima av flertalet medborgare. Här spelar det in huruvida majoritetens grundläggande försäkringsbehov kan tillgodoses till en rimlig kostnad. En konstruktion som främst riktar sig till grupper med hög risk eller låga inkomster får inte samma legitimitet. Andra grupper skulle uppleva sig betala till försäkring utan att få så mycket försäkringsskydd tillbaka.

en

Många gånger är det emellertid inte enbart en persons egen individuella risk att drabbas av arbetsoförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder som har betydelse för hur han eller hon ser försäk-

ringsvillkoren i den obligatoriska försäkringen. Även villkoren för hans

eller hennes partner, bam, föräldrar, andra närstående eller vänner och bekanta vikt för synen på förhållandet mellan finansiering och

är av förmån. En person som upplever sig betala in mycket till försäkringen i förhållande till den förväntade risken kan ändå känna stark

egna en lojalitet till systemet om det står klart att hans eller hennes närmaste tillhör dem som gynnas av den riskornfördelning som sker.

Även de ekonomiska aspekterna på försäkringen kanske är

om rena de mest betydelsefulla måste också övriga bestämmelser stå i samklang med flertalets uppfattning. Här kommer man exempelvis in legitirniteten för kriterierna för rätt till ersättning samt balansen mellan den enskildes rättighet och skyldighet till rehabilitering, omställning och aktivitet.

Förtroendet för det allmänna systemet har försvagats

Utredningen gör bedömningen att tilltron till sjukförsäkringen och för-

tidspensionssystemet under senare år har försvagats på flera punkter

och att det därför finns behov av att stärka förtroendet.

Av främst statsfmansiella skäl har det under 1990-talet gjorts ett flertal ingrepp i socialförsäkringssystemen. Förmåner har holkats ur samtidigt skatte- och avgiftsuttaget har ökat. Det har också skett

som skärpningar i kriterierna för rätt till ersättning. Samtidigt har också övriga trygghetssystem renodlats. Under innevarande år har det beslutats att vissa tidigare ingrepp i fönnånema skall återställas.

om

Exempelvis skall ersättningsnivån inom bl.a. sjukförsäkringen höjas

vid kommande årsskifte. Sammanfattningsvis har 1990-talets utveckling i hög grad präglats av en uppstranming av villkoren, en hastig för-

ändringstakt betydande ryckighet. Denna utveckling har enligt

och en

utredningens uppfattning bidragit till att skada tilltron till försäkringens

förmåga att långsiktigt leverera tillräcklig ekonomisk trygghet till

en rimlig kostnad. Ett viktigt skäl för reformering av nuvarande system

en är att nå större finansiell stabilitet och stadga i ersättningsvillkoren.

en Efter en reformering behöver ohälsoförsäkringen en längre period utan

större förändringar.

Skäl att tro på ökad tilltro framöver

Det finns skäl att tro på möjligheter till en ökad tilltro till den allmänna

försäkringen framöver. Den renodling av de ekonomiska trygghetssys-

temen har genomförs under senare år kan bidra till ökad legitimi-

som tet. Den starkare betoningen av medicinska skäl för rätt till ersättning

från sjukförsäkringen och förtidspensioneringen kommer troligen

åtminstone sikt- att resultera i ett ökat förtroende hos gemene man.

Systemets förmåga att med tydliga villkor avgränsa ersättningsfallen

till endast dem är kvalificerade på medicinska grunder är troligen

som också avgörande för möjligheten hög kompensationsnivå till

att ge en

dem råkat illa Även ökad betoning försäkringsinslaget i

som ut. en av ohälsoförsäkringen skulle kunna bidra till ökad tilltro till systemet. Försäkringsersättningama är inte och bör inte heller uppfattas som behovsprövade bidrag. Det bör finnas tydlig koppling mellan inbetalda

en

avgifter och den försäkringstjänsten. De närmsta årens väntade

egna starka ofentliga bör kunna bidra till att undanröja den tvekan

finanser

kring långsiktigheten i villkoren som finns i dag.

92 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

3.2.2 En renodlad

ohälsoförsäkring

socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen bör hållas åtskilda

Under senare år har det genomförts en renodling av de offentliga trygghetssystemen. Motivet har varit att kostnader som uppkommit grund av sjukdom i största möjliga utsträckning skall hanteras inom sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet och att kostnader

orsakade av arbetslöshet skall skötas genom arbetsmarknadspolitiken. Inom respektive system har bestämmelserna gjorts tydligare för när ersättning skall betalas ut.

När det gäller sjukförsäkring och förtidspension är det endast strikt medicinska skäl som skall ge rätt till ersättning. Det har ansetts angeläget att motverka att ersättning från socialförsäkringen betalas ut på grund av arbetslöshet eller sociala och generella livsproblem. Rätten till en permanent ersättning i form av förtidspension förutsätter att individen saknar möjlighet att förbättra sin situation genom att byta arbete, bostad eller utbilda sig. Förtidspensionssystemet har därför en mycket stor betydelse som skydd mot långvariga inkomstbortfall som den enskilde i princip inte kan påverka.

Till skillnad mot förtidspensionen är arbetslöshetsförsäkringen till sin karaktär en omställningsförsäkring som inte är avsedd att klara långvariga försörjningsbehov. På den som är frisk, eller som trots sin sjukdom ändå bedöms ha arbetsförmåga, ställs stora krav att han

en eller hon skall ta ett annat arbete. Omställningsmomentet syftar till att göra det möjligt för den arbetslöse att med rimliga ekonomiska villkor, under en begränsad tid, söka sig fram till en ny anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas. Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring har accentuerats genom ändringar som har genomförts under senare tid.

Skillnaderna mellan social- och arbetslöshetsförsäkringamas uppgifter och villkor stärker behovet av en strikt gränsdragning för när respektive system skall ge ersättning. Renodlingen syftar till att personer skall hänvisas till den myndighet som har bäst förutsättningar att hantera deras situation. Ersättning från ett system skall förbehållas dem som uppfyller de kriterier som finns uppfyllda. En bärande idé har varit att väldefinierade villkor för rätt till ersättning skall kunna bidra till att stärka legitimiteten för försäkringssystemen. En försäkring som ger ersättningar till många personer med ganska lindriga åkommor riskerar att vara för snålt tilltagen för dem som verkligen drabbas av en sådan sjukdom eller funktionshinder att arbetsförmågan går förlorad. Ett sådant system kan förlora i legitimitet dels om det ger ett för dåligt för-

Utgångspunkter för försäkring... 93

en ny

säkringsskydd, dels eftersom det inte tycks kunna upprätthålla tillräckligt disciplin vid beviljandet. Om försäkringen i stället ger en mycket hög ersättning, men endast till en smal krets av mycket sjuka personer, finns det en risk att många som inte riktigt uppfyller kriterierna ställs utan ersättning trots att de inte kan arbeta längre. Ett system av detta slag riskerar att förlora i legitimitet om den allmänna uppfattningen är att många sjuka människor ställs utanför och nekas ersättning samtidigt som ett ett fåtal får en ersättning som är alltför generöst tilltaget i förhållande till vad fortsatt förvärvsarbete hade inneburit.

Ur försäkringstagarnas perspektiv har renodlingen inneburit en Ökad tydlighet. Försäkringen ger en ökad trygghet om den enskilde vet vad som krävs för att få rätt till ersättning. Ett klarare samband mellan avgifter och förväntad förmån kan underlätta för den enskilde att bedöma vilket försäkringsskydd han eller hon har. Det kan samtidigt bidra till en ökad tilltro till systemets förmåga att långsiktigt klara åtagandet, för det fall att den enskilde behöver utnyttja försäkringen. I en situation där kvalifikationsvillkor och kriterier är otydligare går en del av försäkringsskyddet förlorat. Det är tillgången till ekonomiskt stöd när det behövs är den tjänst man betalar för. Om det offentliga försäkrings-

som skyddet är förutsägbart ges samtidigt förutsättningar för individen att bedöma han eller hon skall betala ytterligare för ett eget komplette-

om rande skydd.

Ett ytterligare skäl för renodlingen kan vara att en strikt prövning av rätten till ersättning inom respektive system minskar risken för överutnyttjande av försäkringen. Ju tydligare och strängare villkor för rätt till ersättning, desto mindre utrymme för de ekonomiska drivkrafterna att verka. Om detta kan hålla nere behovet av att bygga självrisker i försäkringarna ökar i sin tur möjligheterna att respektive försäkring kan ge

ersättning är tillräckligt hög och effektiv för de individer som en som faktiskt uppfyller villkoren.

Den främsta invändningen mot renodlingen är att det i enskilda fall kan vara svårt att avgöra vad som är den främsta orsaken till att arbetsförmågan är nedsatt. Ofta handlar det om en kombination av ohälsa och problem relaterade till arbetsmarknaden. En strikt åtskillnad mellan de två systemen kan medföra en ökad risk att människor hamnar i gränssnittet mellan socialförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken och därmed blir helt utan ersättning. Det kan komma att råda oklarhet om vilken part som har ansvaret, vilket i sin tur kan leda till att ingen tar

Den enskilde hamnar då i kläm. En annan invändning mot renansvar. odlingen är att individer med sammansatta problem riskerar att helt miste om ersättning. Om de är lite, men inte tillräckligt, sjuka och lite,

inte tillräckligt, arbetslösa kanske de inte kvalificerar sig för men någon ersättning alls, trots att de skulle ha fått en ersättning om deras

94 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

försörjningsförrnåga var nedsatt i samma utsträckning, men av endast en orsak. Ett ytterligare problem kan uppstå om systemen överlappar varandra. Det kan uppstå en situation där bägge systemen var för sig anser att det är det andra systemet som har ansvaret för individen.

En sammanhållen försäkring är renodlingens motsats. En så-

mera dan försäkring skulle kunna innebära ökade möjligheter att få en helhetssyn på de problem och förutsättningar som individen har. Det skulle kunna vara positivt ur rehabiliteringssynpunkt om olika hinder eller problem medicinska, sociala och arbetsmarknadsmässiga

- redovisas öppet så att rätt åtgärder kunde sättas in vid rätt tidpunkt. En sammanhållen försäkring skulle minska risken att problem som har sin grund i exempelvis arbetsmarknadssituationen blir medikaliserade till följd av att någon föredrar att få ersättning från ohälsoförsälcringen istället för att bli betraktad som arbetslös.

En utveckling mot en sammanhållen försäkring är emellertid ingen framkomlig väg. övervägande skäl talar för principen om renodling. Det finns visserligen vissa problem förknippade med renodlingen, men den handlar ytterst om ett ställningstagande för arbetslinjen. Om man menar att samhället skall verka för att alla människor skall ges möjlighet att försörja sig själva genom eget arbete bör man inte på allmänna grunder hänvisa någon till en permanent försörjning genom förtidspension. Om det inte finns en medicinsk grund för försörjningssvårigheterna bör människor i första hand erbjudas arbetslivsinriktad rehabi-

litering, utbildning eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

En sammanhållen ohälsoförsäkring

I nuvarande allmänna pensionssystem har förtids- och ålderspensionspensionema nära samhörighet. När systemen infördes var äldre och

en handikappade de i samhället som hade störst behov av stöd.

grupper Det blev då naturligt att systemen fick en liknande konstruktion.

Båda systemen finansieras med samma avgifter och pensionens storlek beräknas efter i princip regler. Förtidspensionen från

samma ATP är så utformad att den skall motsvara den ålderspension från ATP

skulle ha fått han eller hon inte hade blivit sjuk utan som personen om fortsatt arbeta hela vägen fram till 65 år. Att de båda systemen tillämpar samma förmånsberäkning och finansieras med samma avgifter betyder dock inte att förtidspensionema bör ha denna koppling

till ålderspensionssystemet.

Det finns i stället en naturlig och stark samhörighet mellan förtidspensionema och sjukförsäkringen. Bägge dessa system syftar till att ersätta förlorad förvärvsinkomst under tid när sjukdom sätter ned arbets-

förmågan för i arbetsför ålder. sjukförsäkringen träder in i

personer början ett sjukfall och förtidspensioneringen när arbetsfönnågan på

av grund sjukdom är varaktigt nedsatt. Förtidspensionema bör därför

av brytas ut ur det allmänna pensionssystemet och göras till en del av sjukförsäkringen. Utredningen förespråkar en sammanhållen ohälsoförsäkring som innefattar försäkringarna vid sjukdom och vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Genom att på detta vis låta alla ersättningsfall oavsett varaktighet rymmas inom ett och samma system kan man undvika gränsdragningsproblem mellan de olika systemen och minska risken för övervältring av kostnader från det ena systemet till det andra.

Skälen för att föra nuvarande förtidspensionssystem med

samman sjukförsäkringen förstärks av att det refomierade ålderspensionssystemet skall särskiljas som en egen försäkringsgren.

3.2.3 Bedömning av arbetsförmåga

En ohälsoförsälcring bör betala ut ersättning först sedan vissa tydliga kriterier är uppfyllda. Det grundläggande kriteriet är att personen skall ha drabbats sjukdom eller funktionshinder som kortvarigt, för avse-

av värd tid eller permanent förväntas påverka dennes möjligheter att

eget arbete försörja sig själv. Sjukdom är således ett nödvändigt genom kriterium för rätt till ersättning. Att vara sjuk eller funktionshindrad kan emellertid inte ett tillräckligt skäl för att få ersättning från en

vara ohälsoförsälcring. Nästa nödvändiga kriterium är att arbetsförrnågan skall nedsatt till följd sjukdomen eller funktionshindret.

vara av

Individen

Den arbetsförmåga en person har vid en viss tidpunkt i livet sam-

som manhänger med den individuella livshistorien och de personliga egenskaperna. När arbetsförrnågans nedsättning till följd av sjukdom skall bedömas är det nödvändigt att ta hänsyn till individuella förhållanden. Bedörrmingen nedsättningen arbetsförrnågan bör göras i för-

av av hållande till den är och inte i förhållande till en "nomial

person man person" eller i än mindre grad en särskilt socialt eller kompetensmässigt gynnad Att andra personer med samma medicinska till-

person. stånd har ansetts ha arbetsförmåga räcker inte som kriterium för att neka någon ersättning.

4 SOU1997:166

96 Utgångspunkter för en ny försäkring... SOU 1997: 166

Arbetsmarknaden

En persons förmåga att genom arbete försörja sig själv bör i första hand relateras till arbeten som är normalt förekommande arbetsmarknaden. Det är arbetsmarknaden i stort, inte ett specifikt jobb, som förmågan bör prövas mot. Vid en bedömning bör man ta hänsyn till individens yrkeserfarenhet och utbildningsbakgrund, dvs. möjligheten att också få och kunna utföra ett arbete som finns tillgängligt.

I praktiken kan möjligheterna till försörjning genom eget arbete många gånger avgöras av situationen arbetsmarknaden. Vid lågkonjunktur med hög arbetslöshet minskar möjligheten generellt sett att få ett jobb. Avsaknaden av arbetstillfällen av konjunkturella skäl kan emellertid inte motivera en rätt till ersättning från socialförsäkringen. Om ett visst lämpligt arbete väntas bli tillgängligt vid ett förbättrat konjunkturläge och hög sysselsättningsgrad skall personen bedömas ha arbetsförmåga i detta arbete och under mellanperioden betraktas som arbetslös. I ett sådant läge bör han eller hon få hjälp inom arbetsmarknadspolitikens ram och inte inom socialförsäkringen.

Om avsaknaden av arbetstillfällen däremot beror på strukturella skäl är situationen annorlunda. De senaste årens strukturomvandling inom både näringsliv och offentlig verksamhet har bland annat medfört att vissa arbetsuppgifter rationaliserats bort eller förändrats betydligt till sitt innehåll. Enklare kontorsarbeten är ett exempel på arbetsuppgifter som troligen inte att kommer öka i någon nämnvärd omfattning ens vid en avsevärt förbättrad arbetsmarknadssituation. Det är inte rimligt att relatera arbetsförrnågan till arbeten som i praktiken inte längre finns tillgängliga eller som håller att fasas ut från arbetsmarknaden. Det måste alltid göras en åtskillnad mellan konjunkturella faktorer och skäl som är av strukturellt långsiktig natur.

3.2.4 Rehabilitering och omställning för att komma

tillbaka i arbete

Både en rättighet och en skyldighet för individen

En ohälsoförsäkring skall betala ut ersättning till dem som på grund av sjukdom eller funktionshinder har en nedsatt arbetsförmåga och som av det skälet inte kan försörja sig själv. Samtidigt kräver arbetslinjen att tidiga och aktiva åtgärder sätts in för att individen snarast skall kunna återgå i arbete.

En verkningsfull och effektiv rehabiliteringsverksamhet är ett nödvändigt inslag i en försäkring för förlorad arbetsförmåga i samband

med sjukdom och annan ohälsa. En person som råkar ut för en skada

sätter möjligheterna att arbeta bör ha rätt att i ett tidigt skede få som ner prövat utsikterna att med stöd och professionell hjälp kunna återfå så stor del sin arbetsförmåga som möjligt. Både den drabbade indivi-

av den och övriga försäkringstagare har intresse av att skadan eller sjukdomen efter bästa förmåga begränsas så att den inte utvecklar sig till något ännu värre. Sjukskrivna personer skall med hjälp av olika typer

rehabiliterande åtgärder kunna återgå i arbete och så sätt svara av för sin försörjning. Den enskildes rätt till hjälp att komma tillbaka

egen till arbetslivet bör samtidigt motsvaras skyldighet att inom rim-

av en liga gränser ställa på de krav försäkringen ställer. Rätten för

upp som den enskilde kan inte handla om att få en viss typ av insatser, men däremot att tillhandahållas adekvat och korrekt utförd utredning om

en

rehabiliteringsbehovet. Försäkringkassan måste kunna påverka

användningen de finns tillgängliga för rehabiliterings-

av resurser som verksamhet. Försäkringskassan bör ha ett samordningsansvar, men den

enskilde bör spela aktiv roll och kunna påverka rehabiliterings-

en arbetet.

Försäkringen skall huvudsaklig princip betala ut permanenta

som ersättningar först om rehabiliteringsmöjlighetema bedöms vara uttömda.

Samtidigt finns det kostnader förknippade med kvalificerad rehabiliteringsverksamhet. Det är nödvändigt att ställa höga krav på att verksamheten bedrivs effektivt. En förutsättning för att rehabiliteringen skall effektiv är att den riktas in de individer för vilka insatsen

vara har goda utsikter att få påtagligt positiv effekt. Det bör därför göras

en ett medvetet och systematiskt urval av individer till olika former av rehabiliterande åtgärder. En sådan bedömning ställer givetvis höga krav

kunskap, kompetens och omdöme från försäkringskassans sida.

Rimliga krav på omställning

Ibland kan det bedömas eller mindre utsiktslöst att individen

som mer

rehabiliteringsåtgärder skall kunna tillbaka till sitt tidigare genom arbete eller få tillbaka precis de funktioner och förmågor som har skadats eller förlorats. Då bör försäkringen i stället försöka förbättra förutsättningarna för den enskilde att ställa om till exempelvis ett annat yrkesområde eller att flytta till ort. Försäkringen skall ställa

en annan berättigade krav på omställning, men de måste rymmas inom ramen för det är socialt acceptabelt. Kraven får inte bli så hårda att en del av

som

försäkringsfunktionen går förlorad.

I vissa situationer måste försäkringen kunna göra avsteg från kravet

omställning. När man bedömer en persons arbetsfömiåga och vilka rehabiliteringsåtgärder som skall sättas in respektive vilka krav omställning som skall ställas i det enskilda fallet måste man i förekommande fall ta hänsyn till att personen endast har en kortare tid kvar till den ordinarie pensionsåldem 65 år. Vid bedörrmingen av vilka krav på omställning som skall ställas bör försäkringen -utöver hög ålder- ta hänsyn till exempelvis personens sociala situation. Det är även rimligt att kostnaderna för rehabiliteringsinsatsen för en person med kort tid kvar till ålderspension bedöms i relation till förutsättningarna att nå

framgång.

Allt viktigare att understödja utbildning

Kraven i arbetslivet förändras steg för steg. Det ställs allt högre krav på kompetens och yrkeskunnande. Den som har låg basutbildning i kombination med en nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder har betydligt svårare att hävda sig arbetsmarknaden än

med hälsoproblem med med bättre utbildning. Såväl en person samma privat som offentlig sektor ställer också högre krav på teoretiska kim-

skaper och färdigheter i t.ex. IT.

Ibland kan en gyrrmasieutbildning eller t.o.m. en längre tids utbildning högskolenivå vara en viktig förutsättning för att en sjukskriven

skall återfå sin fömiåga till egen försörjning. Det finns redan person

idag möjlighet till utbildning rehabiliteringsåtgärd med bibe-

en som hållen sjukersättning. Dessa bestämmelser tillåter dock som regel endast utbildningar högst ett år och högskoleutbildning endast i fonn av enstaka kurser. Ettårsgränsen för utbildning med bibehållen ersättning från försäkringen kan sägas ett mått och uttryck för

vara omfattningen av de krav på omställning som försäkringen ställer på individen. Den representerar samtidigt resultatet av en avvägning mellan å sidan hur studier bör kunna finansieras inom ramen för en

ena ohälsoförsäkring och å andra sidan hur övriga studerande klarar sin försörjning under studietiden.

Det finns skäl att öka möjligheterna för en sjukskriven person att påbörja utbildning beräknas pågå längre tid än ett år om det be-

en som döms nödvändigt ur rehabiliteringssynpunkt. Försäkringen bör dock inte för finansieringen annat än under det första året. Efter det

svara första året bör individen hänvisas till ordinarie studiemedelssystem. En förlängning försäkringens ansvar skulle innebära en motsvarande

av skärpning de krav på omställning som kan ställas på individen. Allt-

av för långtgående krav omställning kan medföra att försäkringens

i

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 99 i

grundläggande funktion ersättning för inkomstbortfall går för-

att ge lorad. En förlängning skulle också riskera att skapa spänningar mellan grupper av studerande med skilda ekonomiska villkor.

Bakgrunden till utredningens vilja att öppna upp för längre utbildningstider är de allt högre krav på kunskap och kompetens som ställs i arbetslivet. Här är det av särskild betydelse att de långtidssjuka perso-

är aktuella för rehabiliterande åtgärder eller för förtidspenner som sionsprövning generellt sett har en lägre utbildningsnivå jämfört med befolkningen som helhet. Det finns de som har en föråldrad eller ofullständig utbildning. Därför är det för denna grupp särskilt motiverat att skapa bättre möjligheter att bedriva längre studier. Många gånger sak-

studievana, vilket kan bidra till en tvekan inför att pröva på en nas längre utbildning. En sådan försiktighet kan dock komma att övervinnas socialförsäkringen ökade möjligheter till utbildning med

om ger bibehållen ersättning under åtminstone viss tid.

3.2.5 för dem inte kan

Långsiktig trygghet som

komma tillbaka i arbete

En ohälsoförsäkrings grundläggande funktion är att trygga försörjningen för dem som till följd av sjukdom eller funktionhinder- och

trots rehabiliteringsinsatser-har sin arbetsfömiåga varaktigt nedsatt.

Det kan naturligtvis ofta vara svårt att bedöma hur länge en av sjukdom eller funktionshinder orsakad nedsättning av arbetsförmågan kommer att bestå. I praktiken är det endast undantagsvis möjligt att med säkerhet slå fast att det helt saknas utsikter för att komma ut i ar-

en person betslivet. Sjukdomstillståndet kan utvecklas i en mer positiv riktning än vad kunde förutses från början. Den medicinsk-tekniska utveck-

som lingen kan leda till genombrott kan bidra till ett förbättrat hälso-

som tillstånd för den enskilde. Utvecklingen på arbetsmarknaden kan också påverka möjligheten till framtida återgång i arbete.

Trots att det vanligtvis finns ett mått av osäkerhet i en bedömning

arbetsofönnågans varaktighet bör det även i framtiden finnas en av permanent ersättningsforrn inom ohälsoförsäkringen. Ett beslut om förtidspension enligt dagens regler innebär i praktiken att försörjningen är tryggad fram till den tidpunkt då personen går över i ålderspension. Detta är helt motiverat i normalfallet. Människor som till följd av varaktiga allvarliga sjukdomar eller funktionshinder inte kan arbeta bör ha

rätt till långsiktig trygghet i fråga om sin försörjning. Behovet av lång-

siktig ekonomisk och social trygghet för de drabbade måste få väga tungt. Ett system bygger på löpande eller årsvisa omprövningar

som skulle skapa osäkerhet hos de berörda och i praktiken omöjliggöra en

100 Utgångspunkter för försälaing... SOU 1997: 166

en ny

långsiktig planering. Därför bör huvudprincipen vara att en beviljad

förtidspension inte skall kunna dras in eller minskas utan vidare. Medicinska genombrott som kan förmodas undanröja sjukdomen eller dess symtom bör kunna föranleda indragning eller minskning rätten en av till förtidspension. I övrigt måste det till starka skäl som misstanke om fusk, svartjobb etc. Behovet av långsiktig ekonomisk och social trygghet för de drabbade måste således få väga tungt. Samtidigt är det naturligt att den som kan arbeta i möjligaste mån skall försörja sig själv. Det är endast de som inte genom arbete kan försörja sig hand bör få egen som ersättning. Legitimiteten för ett förtidspensionssystem bestäms av att rätten till ersättning bygger tydligt definierade villkor och att det är endast de som saknar förmåga att försörja sig själva arbete genom som får ersättning. Den långsiktiga tryggheten handlar både om rätten att behålla förmånen utan att denna omprövas enligt andra regler än vid beviljandet och att ersättningsnivån inte utsätts för oväntade förändringar. Det senare förutsätter att försäkringens finansiering är tryggad.

3.2.6 mot inkomstbortfall

Trygghet

Efterfrågan på ekonomisk trygghet

I det svenska samhället finns det stor efterfrågan på ekonomisk trygghet. Det helt övervägande antalet förvärvsarbetande är beredda att betala för ett ordentligt inkomstskydd för det fall de blir sjuka, funktionshindrade, arbetslösa eller av någon annan anledning går miste om möjligheten att försörja sig själv genom eget arbete. Samtidigt finns stor uppslutning kring att motsvarande inkomsttrygghet skall finnas också för andra.

Olika tillämpning inkomstbortfallsprincipen i olika av trygghetssystem

Även inkomstbortfallsprincipen gäller inom alla socialförsäkringar om och arbetslöshetsförsäkringen så tillämpas den olika, både när det gäller den procentuella ersättningsnivån och valet det inkomstav

underlag som skall utgöra beräkningsgrund för ersättningen. De skill-

nader som finns härvidlag kan främst hänföras till att det finns skilda syften med de olika systemen. I grunden är förstås avsikten att de skall

en ny

ge ekonomisk trygghet när förmågan eller möjligheten till försörj-

egen ning gått förlorad, men systemen hanterar olika risker.

Sjukförsäkringen syftar till att ge ersättning när arbetsfömiågan är

temporärt nedsatt till följd av sjukdom. Förtidspensionen ger ersättning när arbetsfönnågan grund av sjukdom eller funktionshinder är var-

aktigt nedsatt. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsjörsäkring

för den som är tillfälligt arbetslös. Arbetsskadeförsäkringen bygger i

sin tur på skadeståndsrättsliga principer. Lagstiftningen baseras på

synsättet att skador som beror på att man har arbetat inte skall drabba en själv. Den enskilde skall därmed vara ekonomiskt skadeslös om han skadar sig i sitt arbete, dvs. få full ersättning för inkomstbortfallet. Grundtanken har här varit att en sådan konstruktion skall minska behovet av skadeståndsprocesser mellan den enskilde och den arbets-

givare som skulle kunna anses vara ansvarig. I ålderspensionssystemet

finns inte samma tydliga riskmoment inblandat som i övriga försäkringssystem. I stället finns det ett betydande inslag av sparande för ålderdomen.

Försäkringssystemens olika syften kan motivera att det finns olikheter i ersättningsvillkoren. Skillnader i kompensationsnivå mellan olika system kan dock få negativa effekter om de medför att människor

rent ekonomiska skäl söker sig till det system åtminstone av somkort sikt- ger bäst ersättning. Risken att så skall ske är dock mindre om försäkringssystemen har renodlats i förhållande till sina olika uppgifter.

Ett historiskt inkomstunderlag för långvariga ersättningar

Ett system för inkomstrelaterad ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör ersätta en rimlig andel av den inkomst som personen skulle ha fått om hon eller han hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta. Det som bör försäkras är den framtida försörjningsförmågan. Avgörande är utredningens bestämda uppfattning att en ohälsoförsäkring bör ha karaktären av riskförsäkring. Rätten till ersättning bör i princip enbart bestämmas av huruvida en enskild har drabbats av

ohälsa som sätter ned arbetsförmågan. Försäkringsersättningen skall

betalas ut till den enskilde oberoende av hur länge han eller hon har varit ansluten till försäkringen. Inkomstskyddet i en ohälsoförsäkring bör således inte karaktäriseras som intjänad rättighet.

Den fråga som inställer sig är hur man bästa sätt bör tillväga för att fastställa den inkomst som personen förmodligen skulle ha tjänat in i framtiden om han eller hon inte hade drabbats av sjukdomen eller funktionshindret. Rimligen måste grunda ett antagande fram-

man om

102 Utgångspunkter en ny försäkring... SOU 1997: 166

tida inkomster på den information som finns tillgänglig om personens tidigare faktiskt intjänade förvärvsinkomster. Här hävdar utredningen att det endast är förhållandevis nyligen intjänade inkomster som har tillräckligt högt prognosvärde för att kunna ligga till grund för ett kvaliñcerat antagande om framtida inkomster.

En utgångspunkt är att det vid en temporär nedsättning av arbetsförmågan, dvs. i det korta perspektivet, är den faktiska och aktuella inkomsten bör försäkrad. Sjukdom och arbetsoförmåga drabbar

som vara i regel oväntat och hastigt. När sjukfallet väl inträffat är vanligtvis

möjligheterna starkt begränsade att kort sikt påverka den ekono-

miska situationen för att kompensera den minskning eller det totala bortfall av förvärvsinkomsten som blir följden. Särskilt för dem som

har försörjningsansvar är det många gånger svårt eller omöjligt att

snabbt ställa eller dra ned på familjens konsumtion. I händelse av

om sjukdom bör det därför i det korta perspektivet finnas en inkomsttrygghet som träder in så att den aktuella konsumtionsnivån i stort sett kan bibehållas. I början av ett sjukfall bör därför ersättningen vara beräknad utifrån det aktuella inkornstbortfallet och ersättningsnivån vara förhållandevis hög.

Men det finns invändningar mot en konstruktion där långvarig eller t.o.m. permanent inkomstrelaterad ersättning baseras de förvärvsinkomster den försäkrade tjänade in under en enstaka månad eller ett

som enstaka år omedelbart före det att sjukdomen eller funktionshindret inträffade. För stora grupper kommer ersättningen att utgöra den huvud-

sakliga försörjningskällan under lång tid. Att grunda en sådan långvarig

ersättning uteslutande den vid pensionsfallet aktuella inkomsten kan knappast komma ifråga, eftersom denna enda inkomst kan avspegla en tillfälligt förhöjd eller ovanligt låg arbetsinsats och därför inte vara rättvisande vare sig i förhållande till de förvärvsinkomster som perso-

tidigare tjänade in eller till de inkomster som personen skulle ha nen fått hon eller han hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta.

om Samtidigt avvisar utredningen tanken på att personens hela inkomsthistoria från år fram till nutid skall påverka ersättningens

- unga storlek vid långvarigt nedsatt arbetsfönnåga. Inkomster som har tjänats in långt tillbaka i tiden bör huvudregel inte få påverka en förmån

som

ersättning för framtida inkomster. som skall betalas ut som en

Den lösning förordas är att ersättningen skall bestämmas i re-

som lation till inkomsterna under ett mindre antal år närmast före den tidpunkt då sjukdomen eller funktionshindret inträffade. Med en sådan konstruktion försäkringen i praktiken en ersättning som gör det

ger möjligt för den enskilde att bibehålla större delen av den konsumtionsnivå och levnadsstandard hon eller han hade då arbetsförmågan

som

166 Utgångspunkter för försäkring... 103

SOU 1997: en ny

gick förlorad och har uppnåtts förvärvsarbete under en viss som genom tid. För blir sjuka efter att ha arbetat en längre tid i samma personer som anställning och i omfattning kommer skillnaden sannolikt att samma begränsad mellan å sidan ett aktuellt och å andra sidan ett vara ena något vis beräknat historiskt inkomstunderlag. Visserligen torde ett historiskt inkomstunderlag under perioder med reallöneökningar för de inte för alla -innebära viss sänkning i förhållande till flesta men en det aktuella inkomstunderlaget. Men avsikten med att övergå från aktuhistorisk inkomst är inte ersättningen i kronor räknat skall ell till att sjunka generellt sett. I stället skall avsikten vara att beräkna ersättningen utifrån stabilt och robust inkomstunderlag. Genom att ett mer till ersättning baseras någon fonn historiskt inövergå en som av komstunderlag för antal år utjämnas den effekt ett enstaka år ett som slutet med exceptionellt hög inkomst kan ha. Samtidigt innebär en sådan konstruktion säkerhet mot att enstaka dåliga inkomstår får en vid beräkningen den inkomstrelaterade ersättningen. För väga tungt av förvärvsarbetande skulle det därmed innebära ökad inkomst-

många en

efter tid övergå från ersättning står i förhållande trygghet att en en som det aktuella inkomstbortfallet till att beräkna ersättningen utifrån ett till historiskt inkomstunderlag. Fördelen med och behovet att tillämpa ett historiskt in- - av komstunderlag vi får utveckling arbetsmarknaden accentueras om en av flexibla och kortvariga anställningsförhållanden och ett ökat mot mer En vanlig uppfattning är att arbetsmarknaden sikt

egenföretagande.

utvecklas allt fler får tillfälliga anställningar, deltidsarbeten, sämot att och projektanställningar. Även de fasta heltids-

songsarbeten om

anställningarna med jämn och reglerad arbetstid sannolikt kommer att

dominera också framöver, finns det tecken att de inte kommer att

förekomma i utsträckning tidigare. En tilltagande oregel-

samma som fler byten jobb och ojämna inkomstförhållanbundenhet med av mera den slår särskilt hårt igenom för dem är nyetablerade arbetssom marknaden. För närvarande är det framförallt ungdomar som har tillanställningar och arbetar projektbasis. I framtiden kan det fälliga bli vanligare i andra åldersgrupper och framförallt vara bedock även vilket yrkesområde tillhör. Att kortare anställroende av man varva och studier kan bli vanligare mönster också i högre åldrar. ningar ett också nackdelar med tillämpa ett historiskt i stället för Det finns att aktuellt inkomstunderlag. Den kanske främsta invändningen är att ett arbetsmarknaden tar viss tid innan de har

det för nytillträdda en

kvalificerat sig för fullt försäkringsskydd vid långvarig ohälsa. Ju fler

år ligga till grund för beräkningen ersättningen desto

som skall av

blir kraven aktuell anknytning till arbetsmarknaden. starkare en

.J

104 Utgångspunkter för försäkring...

en ny SOU 1997:16

Ersättningsnivån i ohälsoförsäkringen

Vad gäller ersättningsnivån i ohälsoförsäkring är det naturligtvis en inte möjligt att utan vidare den till viss, gång för alla, given ange en en nivå. Grundläggande är emellertid att den ersättningsnivå gång som en har beviljats bör ligga fast och inte ändras över tiden. Då ersättningsnivån fastställs finns det flera hänsyn Den att ta. måste tillräckligt hög för tillförsäkra det flertalet vara att stora förvärvsarbetande i normala inkomstlägen ett ordentligt inkomstskydd för det fall de går miste möjligheten att försörja sig själva om genom eget arbete. Nedåt finns förstås en gräns varunder ersättningen blir så låg att försäkringen fjärmar sig från att tillhandahålla god inkomsttrygghet en och i stället närmar sig grundnivå. I obligatorisk försäksnarare en en

ring får samtidigt inte ersättningen bli högre än den nivå flertalet

som medborgare skulle vilja betala för de fritt kunde välja sitt försäkom ringsskydd. Ersättningsnivån får heller inte så hög den vara att motverkar en återgång i arbete eller utgör drivkraft att utnyttja försäkringen även i inte avsedda fall. Genom att tillämpa självrisker i försäkringen kan man hålla tillbaka risken för felaktigt utnyttjande

av försäkringen.

Utgångspunkten måste alltid vara att den kan skall försörja sig som själv eget arbete och samtidigt bidra till finansieringen de genom av åtagandena. Även alltför låg ersättning gemensamma en kan i princip

få negativa följder för arbetslinjen. Det är inte ovanligt att sjukdomar,

arbetslöshet etc. leder till ekonomiska svårigheter som i sin tur ett negativt sätt kan påverka ett tillfrisknande och återgång i arbete. en Slutligen måste fönnånema totalt inom den finansiering sett rymmas som finns tillgänglig, vilket givetvis allmänt sett inskränker möjligheterna att fritt bestämma ersättningsvillkoren.

Risken för ett överutnyttjande försäkringen är avsevärt mindre av om det finns tydligt definierade villkor för rätt till ersättningen och om prövningen görs effektivt och relevanta grunder. En strikt prövning

av rätten till ersättning är i princip att föredra framför större inslag en av ekonomiska självrisker i systemet. Skälet för detta försäkär att ringen annars riskerar att alltför låg ersättning till de "rättmätiga" ge försäkringsfallen. Om det finns en stark tilltro till att det är rätt personer som ersätts av systemet kan försäkringen högre ersättning än ge en vad som annars hade varit möjligt.

SOU 1997: 166 Utgångspunkter för en ny försäkring... 105

Följsamhet till de förvärvsarbetande

Det bör försäkras i ohälsoförsäkring är den framtida förmågan

som en att försörja sig arbete. Utredningen har den principiella uppfatt-

genom ningen att ohälsoförsäkring bör ersättning för bortfallet av de in-

en ge komster den sjuke eller funktionshindrade skulle ha tjänat in om

som han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta. Det är självfallet svårt att bedöma hur stor denna inkomst skulle ha blivit i en framtid inte hade blivit sjuk eller funktionshindrad. Det är

om personen dock ett rimligt antagande att inkomster i åtminstone någon

personens utsträckning skulle ha följt den allmänna löneutvecklingen i samhället. Inkomstbortfallsmomentet i ohälsoförsäkringen bör därför ta sikte

ersätta inte bara den inkomst skulle ha haft vid en tidatt som personen punkt i direkt anslutning till att arbetsfönnågan gick förlorad, utan också den förväntade framtida reala inkomstökning som personen troligen skulle ha kommit att få del i tillväxtekonorni. Detta resone-

av en

leder fram till ställningstagandet att utgående förmåner i ohälsomang försäkringen i någon utsträckning skulle behöva indexeras med hänsyn till den allmänna inkomstutvecklingen bland de förvärvsaktiva.

Ju längre tid skall leva på försäkringsersättning, desto större

man en är behovet att ersättningen i åtminstone någon utsträckning följer

av den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Det är därför särskilt de

blir förtidspensionärer tidigt i livet torde ha mest att vinna som som

del den tillväxt kan väntas på sikt. Om ersättningen år från att ta av som år skulle räknas enbart med hänsyn till den allmänna prisut-

upp veckling kommer visserligen den enskilde pensionären långsiktigt att kunna bibehålla sin köpkraft, samtidigt skulle han eller hon få se

men de förvärvsaktivas standard dra ifrån. För att det inte skall uppstå stora skillnader mellan förtidspensionäremas och de övrigas Standardutveckling är det lämpligt att etablera någon slags koppling till den all-

männa reallöneutvecklingen.

Det finns alltså principiella skäl för en följsamhet av utgående förtidspensioner till den allmänna standardtillväxten. Samtidigt skulle en inkomstindexering kunna bli kostsam för systemets vidkommande, eftersom det lång sikt troligen blir i alla fall någon tillväxt i sam-

hällsekonomin. Om prioriterar att förtidspensionärerna skall få del

man

den lönetillväxt väntas äga bland förvärvsaktiva kan i genav som rum gäld den procentuella ersättningsnivån behöva hållas en aning.

nere Valet mellan prisindexerade eller inkomstindexerade förtidspensioner blir därför i princip ett val hur förtidspensionärems sammanlagda

av försäkringsersättningen skall fördelas över tid. Väljer man en lösning med viss indexering för reallönema kommer det främst att gynna dem

blir förtidspensionärer Under förutsättning att vi får åtsom som unga.

106 Utgångspunkter för försäkring... SOU 1997: 166

en ny

l l i minstone någon tillväxt i samhällsekonomin kommer de få sin yngre se begynnelseersättning öka i värde, medan de äldre inte hinner dra nytta av den allmänna standardförbättringen i tillräcklig utsträckning för att kompensera det lite lägre ingångsvärdet.

Tryggad ålderdom

Ohälsoförsäkringen bör tillhandahålla ett försäkringsskydd har två som komponenter. För det första en förtidspension när är i förvärvsakman tiv ålder, men inte kan försörja sig eget arbete. För det andra genom en ålderspensionsrätt baserad på de inkomster skulle ha tjänat in man om man inte hade blivit sjuk.

3.2.7 En i standarden i

grundnivå ljuset av totalbefolkningen

Inkomst- och grundtrygghet

En allmän ohälsoförsälcring som skall omfatta hela befolkningen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtrygghet. Den inkomstrelaterade ersättningen i en ohälsoförsäkring bör kompletteras med bestämmelser som garanterar en god försörjningsnivå för alla långvarigt sjukskrivna och alla med permanent nedsatt arbetsförmåga. Det bör finnas ett

grundskydd i ohälsoförsäkringen som träder in för dem som blir lång-

varigt sjuka och som har låga förvärvsinkomster eller inga sådana inkomster alls. Vissa människor har grund av funktionshinder överhuvud taget ingen möjlighet att eget förvärvsarbete bygga genom upp ett försäkringsskydd. Utan en garanterad lägsta nivå, oberoende av tidigare förvärvsinkomst, skulle den inte har hunnit etablera sig på som arbetsmarknaden eller som har endast en kortare förvärvstid bakom sig kunna stå utan ekonomiskt skydd vid långvarig sjukdom. Skälen för en god grundtrygghet förstärks att det i det svenska av samhället finns ett stort stöd för att ett generellt trygghetssystem skall erbjuda en ordentlig ersättning också för dem till följd funksom av tionshinder eller andra skäl inte har kunnat tjäna in inkomstrelaav en terad ersättning.

166 Utgångspunkter för försäkring... 107

SOU 1997: en ny

Två principiellt olika synsätt

finns två principiellt olika sätt att ett grundskydd i en allmän Det se ohälsoförsäkring. Det första synsättet kännetecknas att man betrakav minimiinkomstgaranti, vars syfte är att säker-

tar grundskyddet som en

ställa sjuka och funktionshindrade människor för sin löpande föratt sörjning slipper bli beroende ekonomiskt stöd enligt socialtjänstav Det räcker då grundskyddet hålls strax en nivå strax över lagen. att grund för rätt till socialbidrag. Grundskyddet får den norm som utgör absolut miniminivå, täcker det allra nöddå karaktären av en som vändigaste konsumtionsbehovet inte Någon egentlig koppling men mer. till den allmänna levnadsstandarden i befolkningen finns inte. Det andra synsättet bygger på att även grundnivå ingår i försäken med det perspektiv på socialförsäkringen diskute-

ringsidén. I linje som

i kapitlet kan grundskyddet motiveras med att var och en rades tidigare försäkrar sig risken att bli förhindrad att tjäna in någon inkomstmot försäkringsrätt. Enligt detta synsätt får även personer med relaterad funktionshinder försäkringsersättning från ohälsoförsäkmedfödda en bör därför återspegla den inkomstutveckling man

ringen. Grundskyddet

icke-funktionshindrad. För att kunna återspegla denna skulle haft som inkomstutveckling bör det finnas koppling mellan grundnivån tänkta en och den allmänna levnadsstandarden i befolkningen i övrigt. Utredningen ansluter sig i princip till det andra dessa två olika av grundskyddet. I allmän ohälsoförsäkring bör det finnas en synsätt en skall i ljuset den ekonomiska standarden i total-

grundnivå som ses av

befolkningen. Detta förhållningssätt får dock inte skymma att det är i ohälsoförsäkring bör utformas

absolut nödvändigt att grundskyddet en

möjliggör god levnadsstandard i absoluta termer för dem så att det en inte haft tillräckliga inkomster för att få inkomstgmndad ersättsom en nivå före det sjukdomen eller funktionshindret inning högre att Grundskyddet måste ligga högre nivå än vad som krävs träffade. en levnadsnivå enligt socialtjänstlagens mening. Det skall i för en skälig täcka alla normala konsumtionsbehov. I bakgrunden finns upp-

princip

sjuka skall kunna fungera ekonomiskt också fattningen att personer sikt.

3.2.8 Ett aktivt liv

allmän ohälsoförsäkring måste det finnas tydliga villkor för rätten I en ersättning. Endast de uppfyller kravet att av medicinska ortill som arbetsförmåga varaktigt nedsatt skall ha rätt till en livssaker ha sin

försäkringsmässiga grunder. Om försäkringen varig förtidspension

108 Utgångspunkter för försälwing...

en ny

inte kan lyckas upprätthålla god diciplin vid tillämpningen de

en av strikta medicinska kraven hotas och urholkas legitimiteten för systemet. Befolkningen i stort skulle i längden inte tolerera att ohälsoförsäkringen beviljar förmåner till i realiteten inte har personer som några egentliga svårigheter att arbeta. Det ligger i systemets karaktär försäkring att de verkligt drabbade av skall ha rätt till långsiktig ekonomisk trygghet. det

en Samtidigt är

naturligt att den som kan skall försörja sig själv. Legitimiteten i förett tidspensionssystem är beroende att rätten till ersättning bygger av tydligt definierade villkor och att det endast är de medicinska som av skäl inte kan arbeta och försörja sig själva får ersättning. som Förtidspensionärer har i allmänhet svåra medicinska problem, sjukdomar, skador eller funktionshinder. Vanligtvis inskränker detta

möj-

lighetema att leva ett aktivt liv lika villkor övriga i befolksom ningen gör. Det måste dock i grunden positivt det även i ses som om denna grupp, trots sjukdom och funktionshinder, finns de i möjsom ligaste mån sysselsätter sig med arbete, studier, föreningsliv eller andra aktiviteter. Om även den har permanenta hälsoproblem kan och som vill ge ett bidrag till positiv samhällsutveckling bör inte

en försäkringen lägga några hinder i vägen. Dagens förtidspensionssystem

har dock en utformning som i praktiken ofta är passiviserande och leder till att förtidspensionärer med viss arbetsförmåga avhåller sig från såväl förvärvsarbete som annan aktivitet. Ett i förhållande till nuvarande system delvis nytt sysnsätt bör därför ligga till grund för utformningen av en

ny förtidspensionering. Även förtidspensionärer bör under vissa förutsättningar ges fri-

het att bidra till sin försörjning förvärvsarbeta. Det egen genom att måste vara fördelaktigt både för den enskilde och för det omgivande samhället i stort att en förtidspensionär inte behöver utnyttja sin försäkringsersättning fullt ut, utan i stället sina förvärvsinkomster genom både kan avlasta förtidspensionssystemet och via skatten bidra till

finansieringen av det samlade välfärdssystemet. Om denna möjlighet

till ett aktivt liv skall bli realitet måste för-

en synen omprövning av

tidspensionen förändras gentemot vad gäller i dag. som

Långsiktigheten i försäkringen, med i princip undanröjd ompröv-

en ningsrisk, får dock aldrig tas intäkt för rätt till dubbel försörjsom en ning. I den mån förtidspensionär tjänar in några förvärvsinkomster en måste det förstås göras avräkning mot den ersättning försäken som ringen betalar ut.

Allt arbete bör främjas, ersättningen från förtidspension delvis

men inte fullt ut reduceras andra inkomster och omprövnings- - av risken minimeras. Genom att ersättningen från försäkringen reduceras

SOU 1997: 166 Utgångspunkterför försäkring... 109

en ny

förvärvsinkomster bör den solidaritet kunna bibehållas som finns av mellan dem får försäkringsersättning och dem som inte får det.

som en

Även aktivitet än arbete kan viktigt för att en förtidspen-

annan vara sionär skall kunna leva ett aktivt liv. Det bör därför också ges möjlighet att, inom vissa få studera under tid med förtidspension.

ramar,

lll

4 i nuvarande

Huvuddragen regelsystem

4.1 S och

juklön sjukpenning

Om försäkrad drabbas sjukdom som sätter ned hans arbetsför-

en av måga med minst fjärdedel har han rätt till sjukpenning. Det finns

en fyra ersättningsnivåer för sjukpenningen; hel, tre fjärdedelar, halv och

fjärdedel. I skrivande stund gäller att den försäkrade under sjuken fallets 28 första dagar normalt får sjuklön från arbetsgivaren i stället för sjukpenning. Regeringen har dock i budgetpropositionen för år 1998 prop. 1997/98:1 föreslagit att sjuklöneperioden från och med den 1 april 1998 skall minskas till fjorton dagar.

Ersättningsnivån är för närvarande 75 procent av den enskildes

sjukpenninggrundande inkomst SGI. Från och med den 1 januari

1998 kommer nivån att vara 80 procent av SGI.

Försäkringskassan skall under tid som en försäkrad uppbär sjukpenning verka för rehabiliteras så att han eller hon åter kan

att personen försörja sig själv förvärvsarbete. För sådana åtgärder kan även

genom

rehabiliteringsersättning utgå. Om arbetsförmåga visar sig

en persons nedsatt för avsevärd tid minst ett år på grund av sjukdomen kan han eller hon hos försäkringskassan ansöka sjukbidrag. Om arbetsför-

om mågan kan varaktigt nedsatt skall personen istället beviljas för-

anses tidspension. Försäkringskassan får också, utan att den försäkrade har ansökt det, bevilja henne eller honom sjukbidrag eller förtidspen-

om sion om förutsättningarna för detta är uppfyllda.

Ett grundläggande syfte med försäkringskassans rehabiliterings-

ansvar och rehabiliteringsersättning är att långa passiva sjukskrivningar

skall undvikas. Inriktningen har därför varit att sjukpenning i regel inte skall betalas ut för längre period än ett år. Sjukpenning kan emeller-

en tid bytas ut mot förtidspension eller sjukbidrag först när det i det enskilda fallet är utrett att den försäkrades arbetsförmåga varaktigt eller för avsevärd tid är nedsatt med minst fjärdedel. Någon tidsgräns för

en när sådan utredning skall göras finns inte. Det innebär att sjukbidrag

112 Huvuddragen i gällande regelsystem SOU 1997: 166

eller förtidspension kan aktualiseras i princip redan sjukfallets första dag.

4.2 Förtidspension och sjukbidrag

4.2.1 Kriterier för rätt till

förtidspension och sjukbidrag

Personer i åldern 16-64 år har rätt till förtidspension om arbetsförmågan grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan varaktig. Den medicinska faktorn kan vara

anses

kroppslig eller psykisk sjukdom eller ett följdtillstånd efter sjukdom. en Det kan även vara ett medfött handikapp. Vid bedömningen av en per-

arbetsförmåga tillämpas ett invaliditetsbegrepp som kan beskrivas sons

arbetsinvaliditet grundad på medicinska faktorer. som

För rätt till förtidspension måste det finnas en medicinsk orsak som påverkar förmågan att utföra arbete och förmågan att försörja sig ge-

arbete. Det måste alltså föreligga ett orsakssammanhang mellan å nom ena sidan de medicinska faktorerna och å andra sidan nedsättningen av den försäkrades arbets- och försörjningsförmåga. Vid bedömningen av i vilken mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den enskildes förmåga att försörja sig själv sådant förvärvsarbete som är nor-

genom malt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt

genom arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Bedömningen arbetsförmågans nedsättning skall göras i för-

av hållande till ett heltidsarbete oavsett faktiska arbetstid. Det

personens innebär arbetat deltid eller aldrig har arbetat har rätt

att personer som till förtidspension i händelse av att arbetsförmågan blir helt eller delvis nedsatt. Å andra sidan skall inte heller beaktas den försäkrade före

om pensionsfallet kunnat arbeta mer än normal heltid men till följd av sjukdom tvingats avstå från att arbeta mer än heltid.

Tidpunkten för pensionsfallet så nära möjligt ansluta till

avses som att nedsättningen i den försäkrades arbetsförmåga nått det stadium i fråga om grad och varaktighet som förutsättes för rätt till förtidspension och sjukbidrag. Utgångspunkten för tillämpningen bör vara att pensionsfallet skall ha inträffat vid den tidpunkt då arbetsför-

anses mågan blivit nedsatt med minst fjärdedel och nedsättningen kan be-

en traktas varaktig eller väntas bli bestående för avsevärd tid.

som

För det fall nedsättningen inte bedöms varaktig bestående

som men för avsevärd tid minst ett år beviljas sjukbidrag, som alltid är tidsbegränsat.

Huvuddragen i gällande regelsystem 113

I samband med införandet av de nu gällande nivåerna för förtidspension den 1 juli 1993 hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels

pension ökade kravet på omfattningen av arbetsförmågans nedsätt-

ning för rätt till hel pension. I förarbetena prop. 1992/93:31 s. 65 anförde regeringen: "Hel förtidspension kan i dag utges om arbetsförmågan är nedsatt med minst fem sjättedelar. Med de pensionsnivå-

nya ema bör hel förmån utges endast då den försäkrade helt saknar arbetsförmåga". Den tidigare möjligheten att få hel förtidspension trots viss inkomst av förvärvsarbete upphörde därmed i princip också, dock med undantag för dem som beviljats hel förtidspension före den 1 juli 1993.

Den 1 januari 1997 avskaffades vissa särregler vad gäller rätten till förtidspension för personer som är 60 år eller äldre, de s.k. äldrereglema, vilka i princip medgav vissa lättnader i kravet på nedsättning av arbetsfönnågan. Detta motiverades i förarbetena jfr prop. 1994/95: 147 med att förtidspensioneringen bör renodlas till att ge ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska faktorer.

Vid årsskiftet 1996/1997 genomfördes dessutom vissa ytterligare förändringar av kriterierna för förtidspension jfr. prop. 1996/97:28 s 9 ff. Även dessa förändringar reglerna syftade till att minska utrym-

av met för att vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra faktorer än de rent medicinska. Vid prövningen av rätt till förtidspension skall försäkringskassan således som ovan berörts beakta den enskildes förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller genom

som annat lämpligt arbete som är tillgängligt för henne eller honom. Lagändringen innebär i princip att rätt till förtidspension inte längre föreligger för en person, som till följd av nedsättning av arbetsfömråga inte kan beredas arbete hos sin arbetsgivare, men som trots den sjukdom han eller hon har kan klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Kan personen i fråga inte få ett sådant arbete är han eller hon att anse som arbetslös. Avgränsningen innebär alltså att den försäkrades arbetsförmåga inte enbart bör bedömas i förhållande till de arbeten som finns direkt tillgängliga. Som huvudregel gäller vidare att en persons arbetsförmåga bör bedömas i förhållande till den nationella arbetsmarknaden. Någon begränsning till att låta bedömningen endast omfatta arbetsmarknaden på lokal eller regional nivå bör i regel inte förekomma.

Endast om det föreligger särskilda skäl får det vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning göras avsteg från principen att en person inte är berättigad till någon ersättning om han eller hon kan förväntas kunna försörja sig genom på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för henne eller honom. Om sådana särskilda skäl föreligger får vid denna bedöm-

ning emellertid beaktas faktorer som personens ålder samt hans eller hennes bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter.

Innan den senaste förändringen av kriterierna för rätt till förtidspension kunde större hänsyn tas till den försäkrades utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden, och liknande omständigheter. De före årsskiftet gällande reglerna är dock enligt övergångsbestämmelsema tillämpliga ansökan om förtidspension gjorts före

om den 1januari 1997.

En renodling försäkringen skall emellertid enligt förarbetena inte

av

leda till att arbetsoförmåga som huvudsakligen grundar sig medi-

en cinska orsaker skall "delas upp" för att i olika delar hänföras till andra orsaker såsom arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden när sådana finns. När medicinsk orsak innebär en nedsatt arbetsförmåga

en skall ersättning kunna utges även om det finns inslag av t.ex. social karaktär som inverkar på arbetsoförmågan.

Vid bedömningen arbetsförmågan gäller vidare att den skall

av göras efter grunder oavsett arten av den föreliggande nedsätt-

samma ningen prestationsfönnågan. Med detta att samma grunder

av avses gäller för bedömningen arbetsförmågans nedsättning även i fall där

av alkoholmissbruk, andra former missbruk samt blandformer av miss-

av bruk föreligger. Det gäller även fall där det föreligger sociala anpassningssvårigheter eller psykopati. Vid bedömningen av arbetsförmågan skall inkomst arbete i skälig omfattning likställas med värdet av hus-

av hållsarbete i hemmet.

4.2.2 Beräkning av förtidspensionens storlek

Folkpensionen, pensionstillskottet och ATP är knutna till det s.k. basbeloppet, i sin tur är kopplat till utvecklingen av konsument-

som priserna. Basbeloppet fastställs för ett kalenderår i taget. Basbeloppet för år 1997 är 36 300 kronor. Vid beräkning av pensioner används sedan år 1993 ett reducerat basbelopp är minskat med två procent.

som För bland annat beräkning pensionspoäng inom ATP används det

av förhöjda basbeloppet, 37 000 kronor år 1997.

Förtidspensionen är uppdelad två olika system, folkpension och tilläggspension ATP. Folkpensionen är avsedd att ge ett ekonomiskt grundskydd oberoende tidigare avgiftsbetalning eller arbetsin-

av komster. ATP-pensionen däremot är knuten till de förvärvsinkomster

haft under den yrkesverksamma delen av livet. som personen

SOU 1997: 166 Huvuddragen igällande regelsystem 115

Folkpension

För ogift förtidspensionär med hel förmån är folkpensionen 90

en procent av det reducerade basbeloppet per år, cirka 2 670 kronor per månad 1997. Folkpensionen är 72,5 procent av detta basbelopp för en gift förtidspensionär, cirka 2 150 kronor per månad år 1997.

För rätt till hel folkpensionsförmån krävs att personen har 30 år med ATP-poäng eller 40 bosättningsår i Sverige. Om åren med ATPpoäng eller bosättningstid är färre minskas folkpensionen med en trettiondel respektive en fyrtiondel för varje år som saknas.

ATP

Tilläggspension i form av ATP tillkommer den som tillgodoräknats pensionspoäng inom ATP för tid före det år pensionsfallet inträffade. Förtidspensionen från ATP beräknas efter i princip samma regler som gäller för ålderspension från ATP. Pensionen bestäms till 60 procent av medeltalet de 15 bästa intjänade poängåren. Det krävs 30 år med

av pensionspoäng för full ATP. För den som har färre än 30 poängår minskar pensionen proportionellt, med trettiondel för varje år som

en fattas.

Pensionspoäng beräknas att den pensionsgrundande årsin-

genom komsten divideras med det förhöjda basbeloppet. Lön eller annan ersättning i måste uppgå till minst 1 000 kronor för att vara pen-

pengar sionsgrundande. Detta gäller inte övriga ersättningar som t.ex. sjukpenning. Den sammanlagda inkomsten av förvärvsarbete måste dock överstiga det förhöjda basbeloppet med 100 kronor.

Storleken hel förtidspension från ATP skall i princip motsvara den ålderspension skulle-ha rätt till han eller hon

som personen om hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. den månad då han eller hon fyller 65 år. För att uppnå detta syfte finns särskilda regler som vid pensionsberäkningen tar hänsyn till inte bara faktiskt intjänade pensionspoäng utan också till förväntade förvärvsinkomster under tiden mellan pensionsfallet och 65 års ålder. Detta förfarande kan sägas bygga tanken pensionsfallet inte hade inträffat,

att personen, om skulle ha fortsatt förvärvsarbeta med oförändrade inkomster fram till ålderspensioneringen.

Reglerna innebär att förtidspensionen från ATP skall beräknas sedan den försäkrade har tillgodoräknats en pensionspoäng på en viss antagen nivå för varje framtida år med början året efter pensionsfallsåret. För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har haft

att personen

116 Huvuddragen igällande regelsystem SOU 1997: 166

ä l ly en sjukpenninggrundande inkomst SGI uppgående till det vid årets l början gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för åtminstone två av de fyra senaste åren före pensionsfallsåret. Antagandepoängen beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den enskilde mest gynnsamma utfallet. Den ena metoden innebär att antagandepoängen beräknas som medeltalet av de två högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas som medeltalet av den bästa hälften av poängförvärven under samtliga år t.0.m. året närmast före pensionsfallet. Den försäkrade tillgodoräknas sedan den fastställda antagandepoängen för samtliga år t.0.m. det år han eller hon fyller 64 år. Förtidspension från ATP beräknas sedan enligt regler samma som för ålderspension från ATP med tillämpning de s.k. 15- och 30-årsav reglerna under hänsynstagande till både de faktiska poängtalen för tid före pensionsfallet och de antagna poängtalen för tid efter pensionsfallet. Om förutsättningar inte föreligger för att en person skall få förtidspension med beräkning av antagandepoäng tillämpas 15- och 30-årsreglema på grundval av endast de pensionspoäng som han eller hon faktiskt har tjänat in före pensionsfallet. Högsta möjliga ATP är 3,9 basbelopp per år, vilket år 1997 motsvarar ungefär 11 500 kronor per månad.

4.2.3 Pensionstillskott

För att minska de ekonomiska skillnaderna mellan dem som har och dem som inte har ATP betalas pensionstillskott PTS ut till pensionärer med låg ATP eller ingen alls. Pensionstillskottet minskas krona för krona mot den ATP eller eventuella utländska pension som personen har. För personer med låg ATP har pensionstillskottet därmed karaktären av utfyllnad. För ogifta förtidspensionärer är pensionstillskottet maximalt 1,115 reducerade basbelopp år. Pensionstillskottet för förtidspensionär per en uppgår således år 1997 till maximalt 3 300 kronor i månaden. En ogift förtidspensionär har genom folkpension och pensionstillskott en garanterad pension om 2,015 reducerade basbelopp, efter skatt omkring 5 970 kronor i månaden år 1997. En gift förtidspensionär är garanterad 1,84 reducerade basbelopp per år, vilket motsvarar omkring 5 450 kronor efter skatt i månaden.

SOU 1997: 166 Huvuddragen i gällande regelsystem 117

Pensionstillskottet är högre för förtids- än för ålderspensionärer: 1,115 respektive 0,555 basbelopp per år. Avsikten är i första hand att ge unga förtidspensionärer kompensation för att de inte har möjlighet

att tjäna in någon ATP.

4.2.4 till

Bostadstillägg pensionärer

Vid sidan av folkpension, ATP och pensionstillskott finns även ett inkomstprövat stöd som är avsett att hjälpa till att finansiera boendet för

dem som har förtidspension och sjukbidrag. Andra pensionsförrnåner som grundar rätt till bostadstillägg till pensionärer BTP är bl.a. ålderspension och änkepension. BTP syftar till att garantera pensionä-

rer möjligheten att inneha en bra bostad, utan att boendekostnaden minskar möjligheterna att också i övrigt ha en tillfredsställande standard.

Bostadstillägget beräknas som 83 procent 85 procent från den 1 januari 1998 av boendekostnaden i intervallet 100-4 000 kronor per månad. Ensamstående pensionär boende i tvåbäddsrum i särskild boendeforrn får dock bostadstillägg endast för bostadskostnader upp till 2 000 kronor per månad. För boende i flerbäddsrum utges inget BTP. Storleken av BTP påverkas av pensionärens årsinkomst. Som årsin-

komst räknas inte t.ex. barnbidrag, folkpension, tilläggspension enligt

AFL till den del pensionen föranlett minskning av pensionstillskott eller barntillägg, livränta enligt 17 kap. 2 § AFL eller socialbidrag. Fyrtio procent av det belopp som återstår efter avdrag för kostnader enligt 33 § 1 mom. kommunalskattelagen reducerar sedan det BTP som betalas ut. Till den del denna årsinkomst överstiger ett och ett halvt basbelopp minskas BTP med fyrtiofem procent av inkomsten. Om pensionärens samlade inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger skälig levnadsnivå lämnas särskilt bostadstillägg med skillnadsbeloppet SBTP.

Bostadstillägg lämnas inte för boendekostnad till den del bostadskostnaden motsvaras av bostadsbidrag.

4.2.5 Särskilt för

grundavdrag folkpensionärer

Bortsett från BTP är alla pensionsinkomster skattepliktiga. Reglerna är

emellertid gynnsamma för de pensionärer som har låga inkomster. Dessa får göra ett särskilt grundavdrag för folkpensionärer SGA vid deklarationen. Detta avdrag innebär att pensionärer slipper betala skatt am deras inkomster inte överstiger nivån folkpensionen och ett ore-

118 Huvuddragen igällande regelsystem SOU 1997: 166

ducerat pensionstillskott eller motsvarande ATP. Avdraget trappas ned om man har andra pensionsinkomster.

Enligt 48 § 4 mom. kommunalskattelagen har den som varit bosatt i Sverige under hela eller någon del av beskattningsåret rätt till särskilt kommunalt grundavdrag SGA hans eller hennes inkomst till inte

om obetydlig del utgjorts folkpension. Folkpension skall, enligt anvis-

av ningarna till paragrafen anses utgöra en inte obetydlig del av inkomsten

den uppgått till minst 6 000 kr eller en femtedel av den totala inom komsten. Som folkpension behandlas i detta avseende även pensionstillskott och tilläggspension i den mån den enligt lagen 1969:205

pensionstillskott föranlett avräkning av pensionstillskott. om

För gift skattskyldig uppgår SGA till 134 procent av basbeloppet enligt l kap. 6 § lagen allmän försäkring, minskat enligt tredje

om stycket lagrum 47 500 kr vid 1997 års taxering. För övriga

i samma skattskyldiga uppgår avdraget till 151,5 procent av sistnämnda belopp 53 700 kr vid 1997 års taxering. Avdrag med 151,5 procent har även gift skattskyldig rätt till han eller hon under någon del av året upp-

om burit folkpension tillkommer ogift.

som

Det särskilda grundavdraget minskas med 65 procent av den del av pensionen överstiger det avdrag som den skattskyldige enligt före-

som gående stycke har rätt till. För den vid utgången av året före be-

som skattningsåret inte hade folkpension minskas det särskilda grundavdraget i stället med 65 procent den del av den taxerade inkomsten

av

överstiger den skattskyldiges avdragsbelopp enligt föregående som stycke.

Det särskilda grundavdraget får inte överstiga den sammanlagda

pensionen i det fall folkpensionären hade folkpension såväl den 31

december beskattningsåret som året dessförinnan och folkpensionen under beskattningsåret inte till någon del utgått i form av förtidspension/sjukbidrag, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ålderspension

varit bosatt i Sverige under hela beskattningsåret och inte och personen avlidit under detta år. Samtliga dessa villkor måste vara uppfyllda. I annat fall begränsas avdraget till folkpensionens belopp. I de fall folkpensionen reducerats med hänsyn till yrkesskadelivränta beräknas folkpensionsbeloppet före reduceringen.

4.3 Anställningsskydd vid nedsatt arbetsförmåga grund av sjukdom

En arbetsgivare har normalt inte rätt att säga upp en arbetstagare på

grund att denne är sjuk. Uppsägning grund sjukdom kan

av av endast ske i de fall då arbetstagarens arbetsförmåga på grund av sjukdomen blivit varaktigt nedsatt i sådan mån att han inte längre kan utföra något arbete betydelse för arbetsgivaren. Beslut av försäkrings-

av kassa såväl sjukbidrag förtidspension innebär ett ställnings-

om som tagande att den försäkrade inte kommer att kunna utföra sådant ar-

om

bete under i fall ett år eller i förtidspensionsfallet varaktigt. På

vart

grund dessa bedömningar kan arbetsgivare i sådana fall ha möj-

av en lighet att bringa anställningen att upphöra. I de fall när en arbetstagare beviljats hel förtidspension finns särskild regel i 33 § lagen om an-

en ställningsskydd innebär att arbetsgivaren inte behöver säga upp

som arbetstagaren utan endast är skyldig att lämna ett skriftligt besked om att anställningen skall upphöra i samband med pensioneringen. Om arbetstagaren beviljats sjukbidrag eller partiell förtidspension måste arbetsgivaren däremot enligt vanliga regler vidta uppsägning om inte arbetsgivaren och arbetstagaren träffar uppgörelse om att anställningen skall upphöra eller att anställningsvillkoren skall förändras.

I sin dom 1997 39 sammanfattade arbetsdomstolen sin uppfatt-

nr ning rättsläget såvitt sjukdom saklig grund för uppsäg-

om avser som ning. Arbetsdomstolen anförde därvid följande.

Vad gäller möjligheterna för arbetsgivare att säga upp arbets-

en

med hänvisning till sjukdom eller dylikt uttalade departe-

tagare

mentschefen i förarbetena till 1974 års anställningsskyddslag som

sin principiella inställning, att sjukdom och därav följande nedsatt arbetsförmåga inte i sig utgjorde saklig grund för uppsägning. Enligt departementschefen kunde dock förekomma fall där en av sjukdom

betingad nedsättning arbetsförmågan fick åberopas som saklig

av

grund för uppsägning, nämligen då nedsättningen kunde bedömas

stadigvarande och dessutom så väsentlig att arbetstagaren inte

som

längre kunde utföra arbete någon betydelse. Normalt sett borde

av

enligt departementschefens mening anställningen inte kunna bringas

upphöra förrän arbetstagaren hade fått rätt till sjukbidrag eller

att

förtidspension enligt lagen allmän försäkring, och i varje fall

om

borde uppsägning inte få komma i fråga så länge arbetstagaren upp-

bar sjukpenning från försäkringskassan prop. 1973:129 s. 126.

Dessa motivuttalanden är tillämpliga även i fråga om den nu gällan-

de anställningsskyddslagen jfr 1981/82:71 s. 66. Av fast

prop.

praxis i arbetsdomstolen framgår, i enlighet med dessa uttalanden,

det är endast i undantagsfall arbetsgivare har saklig

att som en

grund för uppsägning med hänvisning till arbetstagarens sjukdom

t.ex. domarna 1987 164 och 1996 115. Ett sådant undanse nr nr

tag föreligger om arbetstagaren inte längre kan utföra något arbete av betydelse för arbetsgivaren. Denna uppfattning vinner stöd även i doktrinen. Lunning hävdar samma uppfattning och att uppsägning regel inte får ske menar som grund av sjukdom om arbetstagaren rimligen kan antas återvinna sin hälsa. Lunning menar vidare att uppsägning grund sjukdom av normalt inte anses kunna komma i fråga så länge arbetstagaren uppbär sjukpenning från försäkringskassan. I den mån ålder, sjukdom, olycksfall eller arbetsskada däremot medför stadigvarande nedsättning en av

arbetsförrnågan som är så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan

förväntas utföra arbete någon betydelse, görs dock undantag från av huvudregeln. Uppsägning då få ske. Detsamma gäller enligt anses ar-

betsskyddskommittén Ds A 1979:2 s. 12 om rehabiliteringsinsatser

sätts in för en långtidssjuk arbetstagare dessa inriktas på att förbemen reda den sjuke på helt andra arbetsuppgifter än de som förekommer hos

arbetsgivaren Lunning, Anställningsskydd, 1989, 246

s. I sin dom 1993 nr 42 förklarade arbetsdomstolen att ett mindre företag hade rätt att säga upp två arbetstagare trots att de fortfarande

uppbar sjukpenning och genomgick rehabiliteringsåtgärder. Anled-

ningen till detta var att det vid uppsägningstillfället stod klart att de båda inte skulle kunna återvända i arbete vid företaget och att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar därför hade upphört. Arbetsdomstolen slog således fast att en arbetsgivares för rehabilitering ansvar av en anställd inte kan sträcka sig längre än att medverka till sådana åtgärder som syftar till att arbetstagaren skall komma tillbaka till arbete hos ar-

betsgivaren.

Arbetsdomstolen har i detta fall i anställningsskyddshänseende således inte lagt en avgörande vikt vid huruvida arbetstagaren uppbär sjukpenning eller inte. Vad som i stället enligt arbetsdomstolen skall vara avgörande är om en fortsatt rehabilitering kan förväntas leda till att den anställde kan återgå till arbete hos sin gamla arbetsgivare. Om det visar sig att arbetstagaren inte kan förväntas kunna utföra något arbete av betydelse för arbetsgivaren kan således den anställde sägas upp även om något beslut om sjukbidrag eller förtidspension inte föreligger. Samma ståndpunkt har Arbetsdomstolen intagit även i rättsfallet 1997 nr 52. Av betydelse är även att den anställde inte utan giltigt skäl kan undandra sig att medverka i rehabiliteringsåtgärder under förutsättning att det är fråga om en arbetsprövning kan bidra till att arbetstagasom ren kan återgå i arbete. I rättsfallen AD 1993 nr 96 och 1997 39 fann nr domstolen att en sådan vägran kan få den effekten att arbetsgivaren får anses ha uppfyllt sitt rehabiliteringsansvar och därmed också att det

föreligger saklig grund för att säga upp arbetstagaren.

Huvuddragen i gällande regelsystem 121

Vid uppsägning av en arbetstagare grund av nedsatt arbetsförmåga uppkommer frågan arbetsgivaren i sådana fall under uppsäg-

om ningstiden är skyldig att betala uppsägningslön. En arbetsgivare har enligt 12 § lagen om anställningsskydd normalt skyldighet att under uppsägningstiden låta arbetstagaren behålla sin lön och andra anställningsförrnåner. Undantag för detta kan göras bl.a. för det fall arbetstagaren inte står till arbetsgivarens förfogande. Frågan har varit till arbetsdomstolens bedömning i rättsfallet

uppe AD 1996 nr 125 där en arbetsgivare sade upp en anställd då att hon grund arbetsskada inte längre kunde utföra det arbete hon var an-

av ställd för att sköta. Hon erbjöd sig att utföra annat lättare arbete. Arbetsgivaren förklarade dock att de inte hade något lämpligt sådant ledigt. Tvisten gällde således i vad mån uppsagd arbetstagare kan

en

stå till arbetsgivarens förfogande om arbetstagaren grund av anses sjukdom inte längre kan utföra de arbetsuppgifter han är anställd för,

däremot kan utföra annat arbete förekommer hos arbetsgivamen som

Arbetsdomstolen förklarade att arbetstagaren rimligen i åtskilliga ren. fall måste kunna stå till arbetsgivarens förfogande trots att han

anses inte kan utföra det arbete han anställd för. Å andra sidan menade

är arbetsdomstolen att det föreföll leda alltför långt om arbetstagaren undantagslöst skulle stå till arbetsgivarens förfogande därför att

anses han kan utföra något arbete som förekommer hos arbetsgivaren. Arbetsdomstolen anförde vidare.

Som exempel kan tas det fallet att uppsagd arbetstagare inte

en längre kan utföra arbetsuppgifter som han haft i likhet med ett stort antal anställda. Arbetstagaren kan visserligen klara lättare arbetsuppgifter utförs ett arbetstagare annan del av

som av par en företaget, något behov förstärkning behövs inte där och

men av

någon möjlighet att lösa saken genom ytterligare omplaceringar

föreligger inte. I sådant fall faller det sig inte naturligt att anse att arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande.

Enligt arbetsdon1stolens mening måste svaret på frågan om arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande bli beroende förhållandena i det enskilda fallet. Vid bedömningen får man ta hänsyn till arten arbetsgivarens verksamhet och de arbetsuppgifter som

av

utförs i den samt till arbetstagarens arbetsförmåga. Mycket talar för

att bedömningen bör göras på i huvudsak samma sätt som en bedömning vid tillämpning omplaceringsregeln i 7 § andra stycket

av

anställningsskyddslagen jfr domen 1982 nr 55.

Detta innebär att arbetsdomstolen inte lägger något krav arbetsgivaatt utvidga sin verksamhet eller tillskapa extra arbete, som inte ren normalt finns i verksamheten såsom den är avsedd att bedrivas, för att den anställde skall kunna sysselsättas under uppsägningstiden. I dessa fall kommer således arbetstagaren inte att övergå från sjukpenning till

122 Huvuddragen i gällande regelsystem

uppsägningslön för det fall han blir uppsagd under tid som han är sjukskriven.

4.4 Internationella förhållanden

De begränsningar som gäller för rätt till sjukpenning, sjukbidrag och förtidspension enligt bestämmelserna för dessa förmåner kommer till följd av internationella förpliktelser inte alltid att gälla i praktiken. Som närmare beskrivs i avsnitt 21.1 innebär EG-rätten och då särskilt förordningen nr 1408/71 bl.a. att andra medborgare inom EU/EESområdet skall behandlas samma sätt som svenska medborgare samt att det förhållandet att en medborgare från sådant land har utnyttjat den fria rörligheten inte får innebära förlust av intjänande rättigheter. Förutom EG-rätten är Sverige också bundet av konventionsförpliktelser

området. I avsnitt 21.3 redovisas översiktligt innebörden av den nordiska konventionen om social trygghet.

För kontantförmånerna vid sjukdom, till vilka i dag hänförs bl.a. sjukpenning och rehabiliteringspenning, gäller enligt förordning nr 1408/71 att sådana förmåner skall betalas ut från Sverige så länge som Sverige är behörig stat enligt förordningen. Som huvudregel gäller att behörig stat är den stat där den enskilde arbetar även om han eller hon är bosatt någon annanstans.

För rätt till sjukbidrag eller förtidspension i form av folkpension

krävs enligt nationella regler antingen minst tre bosättningsår eller minst tre år med ATP-poäng. Bestämmelserna i förordning nr 1408/71 innebär att kravet minsta försäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning med försäkringstid härrörande från andra länder inom EU/EES-området. Minst ett år måste dock Sverige. Enligt den na-

avse tionella lagstiftningen utges också folkpension till svensk medborgare som är bosatt utomlands endast tillsammans med tilläggspension och då i förhållande till antalet ATP-år. För personer som omfattas av förordning nr 1408/71 gäller emellertid samma regler för rätt till folkpension vid bosättning i annat land inom EU/EES-området som vid bosättning i Sverige. Vad som nu sagts gäller även för rätten till pensionstillskott.

För rätt till tilläggspension i form av sjukbidrag eller förtidspension gäller också ett krav tillgodoräknande av ATP-poäng under minst tre år. Även här innebär bestämmelserna i förordning 1408/71 att år från

nr andra medlemsländer får tillgodoräknas för att uppfylla detta kvalifikationskrav. För rätt till antagandepoängsberäknad tilläggspension krävs enligt bestämmelserna i lagen 1962:381 om allmän försäkring AFL, antingen att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng

för minst två de fyra åren närmast före pensionsfallsåret eller att den

av försäkrades sjukpenninggrundande inkomst vid pensionsfallet uppgår eller skulle ha uppgått till minst ett basbelopp. För den som omfattas av förordningen 1408/71 gäller att detta villkor anses uppfyllt om han

nr eller hon som anställd eller egenföretagare omfattas av ett försäkringssystem eller ett system gäller bosättning i en annan stat, för vilken

som förordningen gäller. Tilläggspension betalas enligt nationella regler ut med belopp vid bosättning utomlands som vid bosättning i

samma Sverige för såväl svenska som utländska medborgare.

Om kravet för rätt till folkpension eller tilläggspension uppfylls endast med stöd bestämmelserna om sammanläggning i förordning

av

1408/71 skall förtidspensionen beräknas enligt den s.k. proratanr

temporisprincipen. Denna beräkningsmetod innebär att pensionstagaren

skall ha rätt till proportionellt beräknad pension från vart och ett av

en de medlemsländer han eller hon har tjänat in pension I den mån

som kravet för rätt till folkpension och tilläggspension är uppfyllt utan tilllämpning förordningens sammanläggningsregler behöver däremot

av inte någon prorataberäkning ske, eftersom resultatet av en beräkning enligt AFL då ger en minst lika stor pension som om prorataberäkning

hade skett.

För den samtidigt med svensk antagandeberäknad förtidspen-

som sion även uppbär utländsk förtidspension kan samordning behöva ske för att inte situation med överkompensation skall uppstå. Samord-

en ningsreglema i förordning 1408/71 beskrivs närmare i avsnitt 21.1.

nr

innebär i huvudsak att prorataberäknade pensioner inte får men minskas med hänsyn till att det samtidigt utges pension från annat land medan nationellt beräknade pensioner däremot under vissa förutsättningar får minskas. Samordning nationellt beräknad pension förut-

av sätter bestämmelser härom i den nationella lagstiftningen. Några sådana bestämmelser finns inte idag beträffande förtidspensionen. I stället har valts konventionslösningar som också är ett alternativ enligt förordning 1408/71. I den nordiska konventionen den 15 juni 1992

nr

social trygghet finns sådan samordningsbestämmelse som inneom en

bär att proportionering skall ske av antagandeperiodema.

en

5 historiskt och

Förtidspensioneringar

i framtiden

Avsikten med detta kapitel är att beskriva hur förtidspensionering har utvecklats under de senaste årtiondena samt att göra en prognos över den framtida utvecklingen.

Sammanfattning

Det finns idag över 400 000 personer som har förtidspension eller sjukbidrag. Det betyder att drygt sju procent av befolkningen i förvärvsaktiv ålder av främst hälsoskäl helt eller delvis har lämnat arbetslivet i förtid.

I och med att vidgad rätt till förtidspension infördes år 1970 och 1972 ökade antalet kraftigt. Åren före 1970

förtidspensioner närmast nybeviljades omkring 20 000 förtidspensioner år. Åren 1972

per - 1984 förtidspensionerades årligen 40 000 45 000 personer. Därefter

-

låg nybeviljandet på över 50 000 år. Inledningsvis berodde detta

per en ökning av antalet förtidspensioneringar av arbetsmarknadsskäl men vid 1980-talets mitt minskade dessa förtidspensioneringar gradvis. Samtidigt steg antalet förtidspensioneringar av medicinska skäl kraftigt. Åren 1992 och 1993 steg nybeviljandet till mycket höga nivåer, 63 000 år 1993, trots att förtidspension av arbetsmarknadsskäl hade avskaffats. Det höga antalet under de här åren berodde främst att försäkringskassoma, i samband med att man ökade insatserna rehabili-

tering, förtidspensionerade ett stort antal personer med pågående långa sjukskrivningar som inte bedömdes vara rehabiliteringsbara. Därefter

har nybeviljandet sjunkit till den lägsta nivån sedan år 1971, bland annat som en följd av att nyrekryteringen via långvarig sjukskrivning minskat, men också beroende på en mer restriktiv tillämpning.

Om man bortser från förtidspension som beviljats av arbetsmarknadsskäl, så finns det stora likheter mellan åren 1985 och 1996. Bägge åren var nybeviljandet cirka 40 000 per år. Det finns också be-

en tydande överensstämmelse avseende fördelningen mellan olika diag-

nosgrupper. Den största diagnosgruppen sjukdomar i rörelseorganen

-

126 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden SOU 1997: 166

är oförändrad till antalet. Psykiska sjukdomar har ökat något medan sjukdomar i cirkulationsorganen hjärt och kärlsjukdomar har

- - -

minskat kraftigt.

När det gäller den framtida utvecklingen av förtidspensioneringama kan utredningen konstatera att det finns ett antal faktorer som definitivt torde ha betydelse, flertalet är svårbedömda vad gäller riktning

men och styrka. Några regelrätta prognoser kan därför knappast göras. Därtill är osäkerhetema för stora. Däremot kan peka på faktorer och

man företeelser troligen kommer att ha betydelse för den framtida ut-

som vecklingen. Här finns demografin, befolkningens hälsoläge, arbetsmarknadssituationen, arbetsmiljö- och arbetsförhållanden, kriterierna för rätt till ersättning samt förekomsten alternativa trygghetssystem.

av

Den demografiska utvecklingen talar för en ökning av antalet förtidspensioneringar under de första fem till tio åren av 2000-talet när de stora bamkullarna från 1940-talet uppnår den ålder då det föreligger högst risk för förtidspension. Men det finns faktorer som kan balansera en sådan tendens:

Det är inte självklart att den stora fyrtiotalistgenerationen har lika -

stor förtidspensionsrisk tidigare födelseårgångar. De är mer

som

välutbildade, är i större utsträckning anställda i tjänstesektom och

mer flexibla på arbetsmarknaden.

En stor del den äldre arbetskraften, framför allt de som är äldre - av

än 60 år, har redan lämnat arbetslivet och kommer därmed inte att

bli föremål för förtidspensionsprövning.

Skärpta regler för rätt till förtidspension kommer troligen att ha en -

återhållande effekt nybeviljandet.

Inom flera områden har hälsoläget förbättrats hos befolkningen i -

stort. Om denna tendens håller i sig minskar behovet av förtidspensionering.

Utvecklingen på arbetsmarknaden kommer troligen att ha stor bety- -

delse. Det gäller både människors hälsa och möjligheten för äldre

arbetskraft att bli efterfrågad. Det finns emellertid mycket som talar

för att det blir ökad sysselsättning inom tjänstesektom som inte

en

förtidspensioneringar i lika hög grad som industrisektorn.

genererar

Utredningen bedömer att nybeviljandet de allra närmaste åren kommer att minska något. Därefter, när fyrtiotalistgenerationen successivt uppnår de åldrar där det föreligger högst risk för förtidspensionering, räk-

utredningen med att nybeviljandet återgår till cirka 40 000 pensionar ner per år.

SOU 1997: 166 F örtidspensiøneringar historiskt och ifamtiden 127

5.1 Den hittillsvarande

utvecklingen

Det finns idag över 400 000 personer som har förtidspension eller sjukbidrag. Därutöver finns det cirka 40 000 personer som är sjukskrivna sedan minst ett år tillbaka. Sett över en längre tidsperiod har antalet förtidspensionärer stadigt ökat. I början av 1960-talet var det cirka tre procent av befolkningen eller 150 000 personer i förvärvsaktiv ålder som var förtidspensionerade. Under 1990-talet har andelen vuxit till drygt sju procent. Tabell 5.1 visar utvecklingen av antalet förtidspensioner fr.o.m. 1960 t.o.m. 1996. Antalet har ökat kraftigt under nästan hela perioden. Orsaken till den låga ökningstakten mellan 1975 och 1980 är att den allmänna pensionsåldem sänktes 1 juli 1976 från 67 till 65 år.

Tabell 5.1 Antal förtidspensioner/sjukbidrag från folkpensioneringen totalt, fördelat på män/kvinnor samt som andel av befolkningen i åldersgruppen 16 64

år, tusental

I början av 1960-talet var det ungefär lika många män som kvinnor som var förtidspensionerade. Därefter steg antalet förtidspensioner kraftigt för männen. En förklaring till detta kan vara ATP-systemets införande 1960. Sedan mitten av 1970-talet har antalsökningen varit kraftigast för kvinnor och 1996 utgjorde kvinnorna 55 procent av det totala antalet förtidspensionärer. En bidragande orsak till denna kraftiga ökning kan vara kvinnornas ökade förvärvsfrekvens särskilt under 1970- och 1980talen. Ett flertal regeländringar vid slutet av 1960-talet och början av 1970-talet har sannolikt också bidragit till den kraftiga antalsökningen för både män och kvinnor.

5 SOU1997:166

128 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden SOU 1997: 166

Orsaker till ökat antal förtidspensioneringar

Det finns en rad faktorer som har påverkat utvecklingen under den 35-års period det här handlar om. Den kraftiga ökningen av antalet förvärvsarbetande kvinnor torde ha givit utslag i form av fler förtidspensioneringar. Liksom den omständigheten att i Sverige under andra halvan av 1980-talet ökade sysselsättningen så starkt att det år 1990 i praktiken rådde full sysselsättning. Ju fler som finns ute i arbetslivet, desto fler utsätts för de påfrestningar som i allmänhet är förknippade med förvärvsarbete. Även det talar för det för flertalet om mesta att människor är positivt att ha ett arbete och egen inkomst, går det inte att bortse från att det på sina håll finns problem i form skadliga arbetsav miljöer och ogynnsamma arbetsförhållanden i övrigt som på sikt kan leda till en försämrad hälsa. Visserligen har det allmänna hälsoläget förbättrats, medellivslängden har stigit, bamadödligheten har sjunkit och dödligheten har minskat i flera sjukdomar, bland annat hjärt- och kärlsjukdomar och cancer. Men det har samtidigt blivit vanligare med belastningsskador och psykosociala problem. Även förändrade regler och praxis torde ha haft inte oväsentlig en betydelse för hur förtidspensioneringen har utvecklats. Som exempel kan anges rätten till förtidspension på grund av arbetsmarknadsskäl infördes år 1972 och avskaffades år 1991. som Forskningen har pekat på förhållanden hos såväl den enskilde individen i det omgivande samhället som orsaker till ökad förtidspensom sionering. Ien studie Vilken roll spelar individförhållanden, konjunktu-

och strukturförhållanden för förtidspensionering pekar Staffan

rer Marklund vid Umeå universitet en rad bidragande faktorer samhällsnivå under perioden 1980 1993. Han menar att synen på vilka förhållanden kan betraktas som sjukdom gradvis har utvidgats. som Den medicinska vetenskapen har kommit att acceptera allt fler tillstånd sjukdom och har också steg för steg accepterat fler tillstånd med som diffusa symptom. Även beträffande prövningen i vad mån sjukav domen sätter ned arbetsfönnågan har det skett en uppmjukning. I samband med att ambitionerna på rehabiliteringsområdet höjdes år 1992 ökade antalet förtidspensioneringar på bekostnad av antalet långa sjukfall. Även utvecklingen arbetsmarknaden har haft betydelse. Svängningarna i konjunkturen och arbetslösheten torde ha haft inverkan. Även arbetslösheten i sig inte nödvändigtvis behöver särskilt om ge starka utslag förtidspensioneringarna så torde möjligheten att få och behålla ett jobb ha indirekta effekter. Vid sidan av konjunktureffektema kan man räkna med att de strukturella förändringarna i produktionsapparaten har bidragit till en ökad press förtidspensionssystemet. När det gäller den fysiska arbetsmiljön kan man knappast anta att

SOU 1997: 166 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden 129

det skett försämringar över tid som skulle medföra en tendens till ökad förtidspensionering. Däremot är det troligt att den psykosociala miljön har försämrats för vissa grupper till följd av ökat tempo, skärpta lönsamhetskrav och tilltagande kostnadspress som i sin tur inneburit ökad stress och risk för ohälsa och i förlängningen en ökad risk för förtidspensionering.

Förtidspensionering och sysselsättning

Antalet förtidspensionärer påverkas av befolkningens åldersfördelning och antalet förvärvsarbetande. Från 1985 till 1996 har förtidspensionä-

befolkningen i yrkesverksam ålder ökat från drygt 6 till rernas andel av drygt 7 procent. Samtidigt har andelen sysselsatta sjunkit från 83 till 72 procent under 1990-talet. Detta betyder att antalet förtidspensionärer i relation till antalet sysselsatta har ökat kraftigt framför allt under 1990talet. År 1990 andelen förtidspensionärer 8 de syssel-

var procent av satta och år 1995 var motsvarande andel 10 procent.

Figur 5.1 Befolkningen i arbetsför ålder åren 1985 1996,fördelad på sysselsatta,ar-

betslösa, förtidspensionerade och övriga personer som inte ingår i någon av de nämnda grupperna

Antal, milj

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Under år är det framförallt ökningen arbetslösheten och det

senare av ökade antalet befinner sig i utbildning som förklarar att sysselsätt-

som ningen minskat. Över tiden har det skett förskjutningar i fördelningen

mellan sysselsatta, arbetslösa, förtidspensionerade och övriga.

130 Förtidspensioneringar historiskt och iframtiden

Den minskade sysselsättningsfrekvensen under 1990-talet kan alltså inte förklaras av ökningen i förtidspensionering, utan beror främst att antalet arbetslösa ökat kraftigt liksom antalet "övriga" som bl.a. består av personer i utbildning och hemarbetande personer.

5.1.1 Långa sjukfall och förtidspension

I figur 5.2 nedan visas utvecklingen av antalet sjukfall m.m. som varat över ett år. Antalet har inte ökat under 1990-talet. Däremot har det skett en förskjutning från långa sjukfall till förtid spension.

Figur 5.2 Antal förtidspensioner och långa .sjukfall längre än ett år mellan 1985 och 1996

Antal 500 000 450 000 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000

1985 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Årsnivån för utgifterna för sjukfall varat över ett år vid denna

som var tidpunkt ca 4,4 miljarder kr.

5.1.2 Förtidspensionens storlek och ersättningsnivåer

Tabell 5.2 visar utvecklingen antalet förtidspensioner sedan 1980-talet

av för folkpension, pensionstillskott och ATP. Dessutom redovisas medelbeloppet uppräknat till 1996 års minskade basbelopp och omräknat till hel pension. Mätt i fast basbelopp har medelbeloppet stigit mellan 1980 och 1995 till följd ATP-systemets utveckling. Antalet med pensionstillskott

av

SOU 1997: 166 Förtidspensioneringar historiskt och iframtiden 131

har n1inskat. Åren 1995 och 1996 har regeländringar bidragit till att medelbeloppet sjunkit.

Tabell 5.2 Antal förtidspensioner, l 000-tal, och medelbeloppet, kr för förtidspension.

Antal, tusental Medelårsbelopp kr, uppräknat till 1996 års minskade basbelopp och omräknat till hel pension

Tabell 5.3 visar utvecklingen av antalet förtidspensioner från folkpensioneringen under 1990-talet fördelat ersättningsnivå. Nivåerna en fjärdedel och tre fjärdedelar infördes 1 juli 1993. Samtidigt påbörjades en avveckling nivån två tredjedelar. Andelen förtidspensionärer med hel pen-

av sion har minskat sedan 1990 från 81,5 procent till 75,3 procent år 1996. Andelen med partiell pension, tre fjärdedels, halv och en fjärdedel har ökat.

Tabell 5.3 Antal förtidspensioner från folkpensioneringen, l 000-tal, fördelade på ersättningsnivå

gen Utgiftema för förtidspension från folkpensioneringen steg kraftigt mellan 1965 och 1980, dels beroende på den kraftiga antalsutveck-

lingen och dels beroende på höjda pensionsnivåer samt införande och successiva höjningar av pensionstillskottet. Efter 1980 har utgifterna ökat i betydligt långsammare takt, mätt i fast penningvärde, trots att antalet förtidspensioner har fortsatt att öka. Detta beror bl.a. på att ATP-systemets successiva tillväxt gjort att utgifterna för pensionstillskott minskat realt. Utgiftema för förtidspension från ATP har stigit kraftigt under praktiskt taget hela perioden. Figur 5.3 visar kostnadsutvecklingen 1985 1996 för förtids- pension, sjukbidrag, sjukpenning och rehabilitering i fast penningvärde. Socialförsäkringens samlade kostnaderna för ohälsan minskade kraftigt 1992 till följd av att arbetsgivarna övertog merparten av kostnaderna för korttidsfrånvaron. Kostnaderna för förtidspension ökade t.o.m. 1994 men har därefter minskat.

Figur 5.3 Utgifternajörförtidspension/.qukbidrag och sjukpenning/rehabilitering åren 1985 1996 -

Mil kr 70 000

60 000

50 000

40 000

30 000 5

20 000 Förtids ension/s ukbidrao - 10 000

0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

5.1.4 Förtidspensioner fördelat på åldersgrupper

Andelen nybeviljade förtidspensioner är starkt relaterade till ålder. Ju äldre man är desto större är risken att drabbas av långvarig sjukdom

och förtidspensionering.

Andelen nybeviljade förtidspensioner steg något i den äldsta åldersgruppen 60 64 år, men även bland den näst äldsta 50 -59 år under -

SOU 19977166 Förtidspensioneringar historiskt och iframtiden 133

l9-talet fram till 1992 figur 5.4. Åldersgruppen 50 -59 år nådde sin

kmlnen år 1993 när andelen gick tillbaka för den äldsta åldersgruppen.

Fn°å1 1995 och 1996 har andelen nybeviljade förtidspensioner sjunkit

tilll den lägsta nivån sedan början 1970-talet.

av

Fijgu 5.4 Antal nybeviljade förtidspensioner/.sjukbidrag som andel av antalet övriga

pezrsøneri motsvarande ålder.

Andel, promille

w é

70"

eo-i l l

40:

l l l

l

l l

l

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

l

i Nedanstående två tabeller visar antalet förtidspensioner från folkpeni sioneringen fördelat ålder respektive relationen mellan antal förtids-

pensionärer och antalet personer i befolkningen i respektive ålders-

8111PP-

Det är i åldrarna mellan 30 och 49 år som den största tillväxten av

antalet förtidspensioner har varit relativt sett. I antal är det dock i

åldersgruppen 50-59 år som den stora tillväxten varit. I de yngsta

åldersgruppema har ingen ökning skett och i den äldsta åldersgruppen

E har ökningen upphört. Det kan dock tilläggas att antalet förtidspensiol har ökat kraftigt för den äldsta åldersgruppen under första halvåret

ner l 1997. Detta torde främst bero på övergångsregler i samband med att de

s.k. äldrereglema har tagits bort fr.o.m. 1997.

134 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden

Tabell 5.4 Antal förtidspensioner från folkpensioneringen fördelat ålder, tusen-

tal

Tabell 5.5 Andel förtidspensioner bland befolkningen i olika åldersgrupper, procent

Diagnoser

Det är framförallt tre diagnosgrupper dominerar bland nybeviljade

som förtidspensioner, sjukdomar i rörelseorganen, psykiska störningar och sjukdomar i cirkulationsorganen. Nedanstående diagram visar utvecklingen antalet nybeviljade förtidspensioner fördelade på de tre

av största diagnosgruppema samt övriga sjukdomar och förtidspension grund arbetsmarknadsskäl. Möjligheten att få förtidspension av en-

av bart arbetsmarknadsmässiga skäl avskaffades fr.o.m. den 1 oktober 1991. övergångsregler har dock gjort att några nybeviljades av detta skäl även tiden därefter.

Förtidspensioneringar historiskt och iforntiden 135

Figur 5.5 Antal nybeviljade förtidspensioner fördelade på diagnosgrupper och arbetsmarknadsskäl

Antal nybeviljade förtidspensioner 70 000 60 000 50 000 40 000 30 00° i Psykiska störningar 20 000 10 000 Börelseorganen

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

I tabell 5.6 redovisas utvecklingen av nybeviljade förtidspensioner 1985, 1990 och 1996 fördelade på diagnosgrupper. För de två största

diagnosgruppema, psykiska störningar och sjukdomar i rörelseorganen,

redovisas även fördelning vissa diagnoser.

Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag, fördelade efter diagnosgrupp och diagnoser, män och kvinnor De för respektive diagnosgrupp är andelen av det

procenttal som anges

totala antalet nybeviljade förtidspensioner exklusive arbetsmarknadsskäl. Procenttalet för respektive diagnos under diagnosgrupperna psykiska störningar och sjukdomar i rörelseorganen visar däremot diagnosens andel av diagnosgruppen.

136 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden SOU 1997: 16

Tabell 5.6 Nybeviljade förtidspensioner 1985, 1990 och 1996, fördelning på

diagnoser respektive män och kvinnor

Diagnosgrupp 1985 1990 1996

Antal % Antal % Antal %

därav Reumath.arthr.

finns det stora likheter mellan 1985 och 1996. Antalet nybeviljade är endast cirka tusen färre 1996 än vad som beviljades 1985. Det finns även stora likheter mellan åren 1985 och 1996 när det gäller fördelning

på de olika diagnosgruppema.

Den största diagnosgmppen sjukdomar i rörelseorganen ökade kontinuerligt fram till 1992. Därefter har andelen nästan halverats och andelen minskat från omkring 50 till 44 procent de förtidspen-

av nya sionerna. Det är framförallt artroser och liknande degenerativa ledförändringar m m som minskat. En orsak till den kraftiga minskningen av

sjukdomar i rörelseorganen bland nybeviljade förtidspensioner torde

vara att denna diagnosgmpp är vanligast bland de äldre åldersgrupperna.

Den näst största diagnosgmppen, psykiska störningar, har ökat som andel av nybeviljade 1996 jämfört med 1985 och 1990. Jämfört med 1990 är ökningen cirka fem procentenheter. Ökningen ligger framförallt på de svåraste psykiska stömingarna, psykosema. Den lättare diagnosen, neurosema, som utgör den största andelen 1985 och 1990, har minskat 1996 vilket bland annat är en följd av att personlighetsstörning och alkoholberoende sänedovisas 1996.

Den tredje största diagnosgruppen Sjukdomar i cirkulationsorganen har minskat sedan 1985 men är i stort oförändrat sedan 1990.

Skillnader mellan mäns och kvinnors diagnoser

Det finns stora skillnader i diagnosfördelningen mellan män och kvin-

Sjukdomar i rörelseorganen är avsevärt mer frekvent bland kvinnor.

Männen har större andel psykiska sjukdomar och sjukdomar i nor. en cirkulationsorganen. Skillnaderna är i hög grad kopplade till skillnader i yrkesstruktur mellan män och kvinnor. Generellt är männens sjukdomar inom alla yrkesområden i högre grad relaterade till psykisk stress medan kvinnorna tycks orsakade hög belastning och för-

vara av slitning.

För männens del är cirkulationsbesvär vanligast förekommande i yrkesgrupper inbegriper administrativa arbetsuppgifter medan

som sjukdomar i rörelseorganen är vanligare i manuella arbeten. Kvinnorna med administrativ yrkesbakgrund har oftare diagnosen psykiska störningar i stället för cirkulationsbesvär.

5.1.6 Utbildnings- och yrkesbakgrund

Utbildningsbakgrund

Förtidspensionäremas utbildningsnivå är generellt lägre än övriga befolkningens. Nästan hälften de beviljades förtidspension 1993

av som saknar gymnasial utbildning medan motsvarande siffra i befolkningen

tredjedel. Det är också nästan dubbelt så stor andel i befolkningen är en

har utbildning på gymnasienivå längre än två år. En trolig konseksom

detta är att de individer har förtidspensionerats, under sin vens av som förvärvsaktiva period har haft sämre karriär och utvecklingsmöjligheter

arbetsmarknaden än övriga befolkningen.

Tabell 5.7 Utbildningsbakgrund bland nya förtidspensionärer i jämförelse med befolkningen 16 64 år 1993. Procent

-

Anm. Åldersstandardiserat urval Fob90 och 1993årsförtidspensionärer.

ur Källa: Höög och Stattin, Marklund: Rehabilitering i ett samhällsperspektiv

Arbetaryrken är överrepresenterade

För att synliggöra effekten av den hierarkiska skiktningen i sociala klasser redovisas nedan också den s k socioekonomiska indelningen av yrken.

Tabell 5.8 Åldervägda relativa risker att förtidspensioneras 1988 och 1993 efter kön och socioekonomisk indelning

SEI Relativ risk

Män Kvinnor

1988 1993 1988 1993

Högre tjänstemän 1,0 1,0 1,0 1,0 referensgrupp

facklärda arbetare 6,0 4,2 7,8 5,3 i vamproduktionen

facklärda arbetare 4,6 4,1 3,7 2,9 i tjänsteproduktionen Facklärda arbetare 4,0 3,5 6,2 4,8 i vamproduktionen Facklärda arbetare 3,4 3,8 2,6 2,2 i tjänsteproduktionen

Källa Höög och Stattin Rehabilitering i ett samhällsperspelcriv

SOU 1997: 166 F örtidspensioneringar historiskt och iforntiden 139

Risken att förtidspensioneras ökar med stigande ålder. Vid jämförelser

mellan yrkessammansättningen bland förtidspensionärer och förvärvsarbetande måste därför ta hänsyn till skillnader i åldersstruktur

man inom de olika yrkesgruppema. För att göra det har risktal, oddskvoter, för olika yrkesgrupper beräknats med hjälp av logistisk regression. Härigenom kan slutsatser risken att förtidspensioneras inom ett

om yrke, eller inom SEI, dras med vetskap att det inte är skillnader i

om åldersfördelning förklarar eventuell överrisk.

som en

Både bland män och kvinnor är risken att förtidspensioneras störst bland arbetargrupper. Detta gäller i synnerhet okvalificerade arbetare i varuproduktionen där såväl kvinnor löper större risk att för-

män som tidspensioneras än vad arbetarna inom tjänstesektom gör. En kvinnlig

facklärd arbetare i varuproduktionen hade 1988 närmare åtta gånger högre risk att bli förtidspensionär än kvinnlig eller manlig högre

en tjänsteman. Ju högre i yrkeshierarkin kommer desto lägre är

upp man risken förtidspensioneras. Skillnaden mellan har dock

att grupperna blivit mindre 1993 än 1988. För facklärda kvinnliga arbetare har risken sjunkit till drygt fem gånger högre risk under 1993. En trolig förklaring det läget på arbetsmarknaden lett till ökade svårig-

är att nya heter för tidigare stabila bland kvalificerade arbetare

grupper byggsektorn och tjänstemän offentliga sektorn att hitta alternativ och hålla sig kvar på arbetsmarknaden.

oklassificerbara får höga risktal beror att det i denna

Att gruppen

företrädesvis med anknytning till arbetsgrupp ryms personer en svag marknaden och i många fall har medfödda hälsoproblem.

som

Nedanstående diagram visar skillnader i andelen förtidspensionerade bland arbetare och tjänstemän i olika åldersgrupper. I ålders-

55 59 år är andelen förtidspensioner nära fem gånger högre gruppen bland arbetare än bland tjänstemän. I åldersgruppen 60 64 år är den

mer än dubbelt så hög.

140 Färtidrpensioneringar historiskt och iframtiden SOU 1997: 166

Figur 6 Fördelning avförtidspensioneringar på arbetare och tjänstemän. Procent.

Har förtidspension

I Arbetare

I Tjänstemän

45-49ár 50-54ár 55-59ár 60-64ár

Källa: LO Heta siffror och kalla fakta Nedanstående diagram visar utvecklingen andelen förtidspensione-

av rade arbetare från 1980/81 till 1994/95. Andelen förtidspensionerade arbetare i åldersgruppen 60 64 år har ökat med 13 procentenheter

sedan början av 1980-talet. Figur 7 Utvecklingen avförtidspensioneringar bland arbetare. Procent

Har förtidspension, enbart arbetare

1980/8

I1990/9

E 1994/9

45-49ár 50-54 55-59 60-64 Källa: LO Heta siffror och kalla fakta

Uppgifterna är baserade Statistiska centralbyråns SCB undersökning levnadsförhållandena bland befolkningen. I enkäten besvaras

av bland annat frågor sysselsättning, eller någon är exempelvis för-

om om tidspensionerad eller arbetslös, tidigare sysselsättning.

5.2 Nuläge

I december år 1996 fanns närmare 419 000 förtidspensioner inkl sjukbidrag med folkpension och/eller ATP. Medelårsbeloppet var närmare 91 000 kronor. Av dem som hade hel pension var medelårsbeloppet nära 103 000 kronor. De sammanlagda utgifterna för förtidspensioneringen 1996 knappt 37 miljarder kronor, varav 10,6 miljarder

var kronor folkpension, 23,2 miljarder kr avser ATP och 2,8 miljar-

avser

der kr pensionstillskott till förtidspension. Till detta kan läggas ca

avser 2,2 miljarder kr bostadstillägg till förtidspensionärer.

som avser

Tabell 5.9 Antal törtidspensionärer/sjukbidrag 1996, tusental

Antal förtidspensioner/sjukbidrag från folkpensioneringen 408

Därav: Antal med pensionstillskott 107

Antal med bostadstillägg 110 Antal med handikappersättning 29

Antal förtidspensioner/sjukbidrag från ATP 370

Antal förtidspensioner/sjukbidrag totalt 419

Därav: Antal med sjukbidrag 52 Det kan också nämnas att cirka 67 000 arbetsskadelivräntor var samordnademed förtidspension i december 1996.

Beståndet förtidspensioner minskade något under 1996 eftersom det

fler förtidspensioner upphörde än tillkom i beståndet.

var som som

Cirka 40 300 förtidspensioner från folkpensioneringen upphörde

mellan december 1995 och december 1996. Cirka 30 400 hade upphört

att pensionstagaren hade fyllt 65 år och ca 5 500 hade upphört p.g.a.

dödsfall. Cirka 4 400 förtidspensioner upphörde av andra p.g.a. orsaker, t.ex. indragning och sjukbidrag som inte "förlängdes".

Tabell 5.10 visar beståndet förtidspensionärer 1996 fördelat ålder och kön. Av tabellen framgår att det är betydligt fler som har förtidspension bland äldre än bland I alla åldersgrupper över 25 år är

yngre. det fler kvinnor än män är förtidspensionerade. Detta är särskilt

som märkbart i åldrarna mellan 35 och 59 år.

Tabell 5.10 Antal lörtidspensionärer/sjukbidrag i december 1996 folkpension och/eller ATP fördelat på ålder och kön, tusental

Ålder Män Kvinnor Män och kvinnor

Andel

kvinnor,%

I tabell 5.11 särredovisas sjukbidragen, fördelat ålder och kön. Ett fåtal endast har sjukbidrag från ATP ingår inte i tabellen. Sjuk-

som bidrag är vanligast i åldersgruppema mellan 40 och 54 år. I åldersgruppen över 60 år är antalet sjukbidragstagare knappt 400. Kvinnorna utgör över 60 procent av sjukbidragstagama.

Tabell 5.12 Antal sjukbidrag i december 1996 från folkpensioneringen fördelat på ålder och kön, tusental

Ålder Män Kvinnor Män och kvinnor Andel kvinnor

I

5.3 Den framtida utvecklingen

Sett över längre period har det alltså skett en stadig ökning av an-

en talet på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning an-

personer som tingen inte har haft möjlighet att komma in på arbetsmarknaden eller

har behövt lämna arbetslivet i förtid. Det finns en rad samverkande som omständigheter förklarar denna ökning. När det gäller bedömning

som

den framtida utvecklingen finns det ett antal faktorer som definitivt av torde ha betydelse, men flertalet är svårbedömda både vad gäller riktning och styrka. Några regelrätta prognoser kan därför knappast göras. Därtill är osäkerhetema för stora. Däremot kan man peka de faktorer och företeelser troligen kommer att ha betydelse för den framtida

som utvecklingen. Här finns utvecklingen av befolkningssammansättningen i olika åldrar, befolkningens hälsoläge, arbetsmarknadssituationen, arbetsmiljö- och arbetsförhållanden samt i vilken utsträckning som det finns alternativa trygghetssystem antingen kan anses vara mera

som

eller förmånliga än förtidspensionssystemet. Även tillgängliga mera

sjukvårdens och rehabiliteringens resurser och effektivitet samt läkares

och myndigheters praxis torde påverkat utvecklingen.

Nybeviljandet har under 1995 och 1996 legat under 40 000 per år vilket historiskt är ett ganska litet antal. De regelskärpningar som trätt i kraft 1997 torde innebära ytterligare minskning av nybeviljandet.

en Dessutom har under de senaste åren antalet förtidspensioner som upp-

hört "indragning" dvs. oftast rehabilitering ökat från en årlig

p.g.a. nivå knappt 2 000 till drygt 4 000 per år.

Den hittillsvarande statistiken för år 1997 pekar att det totala antalet nybeviljade förtidspensioner kommer att öka jämfört med 1996. Detta beror sannolikt övergångsregler i samband med regeländringarna 1997 vilka har inneburit att ovanligt många ansökt om förtidspension för att få den prövad enligt tidigare regler. Detta har främst berört över 60 år eftersom de s.k. äldrereglema har tagits bort.

personer Under första halvåret 1997 antalet nybeviljade förtidspensioner i

var åldersgruppen 60-64 år nästan dubbelt så många som under första halvåret 1996. För nästan alla andra åldersgrupper var dock nybeviljandet 10 15 procent lägre under första halvåret 1997 jämfört med

-

period 1996. Utredningen bedömer därför att uppgången av samma antalet nybeviljade förtidspensioner är tillfällig och att det kan förväntas att det blir ytterligare någon minskning de närmaste åren.

Utredningen gör vidare den bedömningen att de regelförändringar

trätt i kraft under de senaste åren i kombination med den ökade som

demografiska skäl samt successiva förbättringar av bland pressen av

annat rehabiliteringsverksamheten, kan innebära att nybeviljandet där-

efter förblir dagens nivå, ingen ändring dvs. uppgå till cirka 40 000

j

per år. Detta skulle innebära oförändrad nivå för nybeviljandet en jämfört med 1995 och 1996. Utredningen gör därför bedömningen att det totala antalet förtidspensioner stiger från cirka 408 000 år 1996 till ca 428 000 år 2006 för att därefter minska.

5.3.1 Ökad skäl

press av demografiska

Sannolikheten att bli förtidspensionerad ökar med stigande ålder, från någon eller några procent för den som är yngre än 40 till drygt 30 procent från och med 60-årsåldem. Ju fler kommer i personer som upp 50 till 60-årsåldem där sannolikheten att bli förtidspensionär stiger kraftigt desto större press blir det på förtidspensionssystemet. Genom att kombinera information om förtidspensionsrisken i olika åldersgrupper enligt 1996 års förhållanden med SCB:s över prognoser antalet personer i motsvarande åldersgrupper kan schablonmässigt man få en uppfattning vad den demografiska utvecklingen kan få för om betydelse i framtiden. Av rent demografiska skäl kan med denna man beräkningsgrund vänta sig ett ökat tryck förtidspensionssystemet de närmaste fem till tio åren. De stora bamkullama föddes på 1940som talet kommer då att i de åldrar då förtidspensionsrisken är vara som störst. I gengäld lättar pressen på förtidspensionssystemet när fyrtio-talistema fyller 65 år och går i ålderspension. Om man utgår från att andelen förtidspensionärer framöver förblir oförändrad i varje åldersgrupp jämfört med 1996 kommer antalet förtidspensioner, med detta beräkna, öka kraftigt. År 2007 sätt att att skulle under dessa förutsättningar antalet förtidspensioner från folkpensioneringen vara ca 490 000 jämfört med knappt 408 000 i december 1996. Därefter skulle antalet förtidspensioner sakta minska för att uppgå till ca 460 000 år 2020. Det är emellertid viktigt att slå fast att denna typ beräkningar av saknar prognosvärde. De bör endast betraktas som teoretiska beräk-

ningsexperiment under vissa givna förutsättningar. Detta sätt att be-

räkna den framtida utvecklingen av förtidspensioneringar bortser nämligen från att de nuvarande förtidspensionärema, beviljats förtidssom pension före år 1997, har fått pensionen beviljad på grunder helt som eller delvis har förändrats sedan dess. Utöver de skärpta reglerna finns det flera faktorer som talar emot att det demografiska trycket kommer att medföra en stor ökning antalet av förtidspensionärer i förhållande till dagens beviljandefrekvens. Avgörande för utvecklingen är fyrtiotalistema. Det finns dock ett par omständigheter som talar för att dessa inte kommer att behöva förtidspensioneras i samma utsträckning som tidigare födelseårgångar. För det

SOU 1997: 166 F örtialspensioneringar historiskt och iframtiden 145

första har de hög utbildningsnivå generellt sätt, vilket borde hålla

en tillbaka pressen förtidspensionssystemet. Andelen högskoleutbildade är större än för någon annan generation. För det andra tycks de vara friskare än tidigare generationer, vilket av naturliga skäl borde göra det möjligt för dem att stanna längre i arbetslivet. Troligen kommer det att bli mycket betydelsefullt hur arbetsmarknaden i stort kommer att se ut för fyrtiotalistema. I nuläget har vi en situation där det normala steg för steg tycks bli att äldre arbetskraft skall lämna yrkeslivet i förtid. Det har tillskapats ett antal anordningar som gör det möjligt för äldre att lämna arbetsmarknaden innan 65-årsdagen. Om även den framtida normen blir att 55 ÖO-åringar skall lämna arbetsmarkna-

den kommer det att bli ett stort tryck de olika system som finns tillhands. Attitydema gentemot äldre arbetskraft kommer att ha betydelse för deras möjlighet att vara kvar i arbetslivet liksom vilka insatser som görs för att de också skall få del av kompetensutveckling och liknande. De insatser sker genom bland annat Kunskapslyftet torde för-

som nu bättra människors position arbetsmarknaden. Antalet individer i födelseårgångama efter fyrtiotalistema är dessutom mindre vilket i början av 2000-talet torde kunna öka efterfrågan och behovet av äldre arbetskraft.

5.3.2 Den allmänna hälsoutvecklingen en

osäker faktor

Socialstyrelsen konstaterar i sin Folkhälsorapport 1997 att det allmänna hälsoläget bland befolkningen har förbättrats. Det gäller oavsett om hälsotillståndet mäts som dödlighet, sjuklighet eller självrapporterad hälsa. Inte minst en dramatisk ökning av medellivslängden. Det

syns finns dock vissa tecken på ökande problem och utvecklingen har inte varit lika positiv för alla grupper i samhället. Förändringar i mått på dödlighet och ohälsa i befolkningen pekar på att den tid vi lever med svår ohälsa minskat, men att det också gäller den tid vi lever med full hälsa. Det är alltså varken helt friska eller mycket sjuka år som lagts till livet. Omkring tre fjärdedelar av befolkningen betraktar sitt allmänna hälsotillstånd gott. Endast 5 6 procent upplever sin hälsa som

som dålig. Många har någon långvarig sjukdom tycker ändå att de har

som en god hälsa.

Medellivslängden fortsätter öka. År 1996 den 81,5 år för

att var kvinnor och 76,5 år för män. Männens livslängd har senare år ökat snabbare än kvinnornas, vilket är ett trendbrott jämfört med några årtionden innan. Sedan första halvan av 1980-talet har den förväntade återstående livslängden i åldern 35 84 år ökat bland både arbetare och

-

146 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden SOU 1997: 166

tjänstemän. De sociala skillnaderna i hälsa och livslängd är emellertid fortfarande påtagliga. När det gäller männen har de sociala skillnaderna minskat. Däremot har de sociala skillnaderna nästan fördubblats under samma period bland kvinnor genom att den förväntade återstående livslängden i detta åldersintervall ökat minst bland facklärda kvinnliga arbetare.

Psykiska och psykosociala besvär tenderar att öka. Besvär i form av ängslan, oro och ångest samt sömnproblem har ökat, i synnerhet bland kvinnor i yngre åldersgrupper, bland utlandsfödda kvinnor och bland män som har haft problem med ekonomin det senaste året.

5.3.3 Utvecklingen arbetsmarknaden troligen

avgörande

Utvecklingen arbetsmarknaden har stor betydelse för utvecklingen av långtidssjukskrivningar och förtidspensionering. Detta trots att trygghetssystemen har renodlats och problem som kan hänföras till arbetsmarknaden skall lösas med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den hittillsvarande utvecklingen under 1990-talet, med hög arbetslöshet och en omfattande strukturomvandling inom både näringsliv och offentlig verksamhet, har sannolikt lett till ett ökat antal långtidssjukskrivningar och förtidspensioneringar. Även det gjorts omfattande förbättringar

om

inom arbetsmiljöområdet har det tillkommit nya arbetsmiljöproblem

och sjukdomstillstånd som till stor del är en följd av situationen på arbetsmarknaden. Det torde också vara svårare att ställa krav på förbätt-

ringar i arbetsmiljön när det sker neddragningar i verksamheten och

otryggheten arbetsmarknaden är stor.

En ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet skulle troligen ha

dämpande inverkan på utvecklingen långtidssjukskrivningar och

en av förtidspensioneringar. Med en lägre arbetslöshet ökar sannolikt också möjligheten för att arbetsmiljön förbättras och rehabilitering av dem som drabbas av sjukdom, samtidigt som det ger ökad möjlighet för äldre arbetskraft och arbetshandikappade att vara kvar i arbetslivet.

Arbetsmiljöns påverkan på hälsan

Insatser för att förbättra arbetsmiljön och rehabilitering av dem som drabbas av sjukdom torde tillhöra de viktigaste faktorerna för hur långtidssjukskrivningar och förtidspensioneringar kommer att utvecklas i framtiden. En annan faktor som också kommer att ha betydelse är hur medelålders och äldre arbetskraft ges möjlighet till kompetensutveck-

SOU 1997: 166 F örtidspensioneringar historiskt och iframtiden 147

ling i syfte att öka deras möjlighet att bli eftertraktade arbetsmarknaden.

Under det senaste årtiondet har det skett stora förändringar arbetsmarknaden. Färre är sysselsatta inom industri och byggverksamhet och inom vård, och skola och den totala andelen av befolk-

omsorg ningen i arbetskraften har minskat. Tunga jobb är fortfarande vanliga

vissa hälsorisker i arbetet minskar. Det är färre som utsätts för men farliga kemikalier i arbetet och färre drabbas svåra olyckor.

som av Delvis beror detta på att det är färre anställda inom industrin men

nu även på att arbetsmiljön har förbättrats. Ny teknik, t.ex. robotisering kan också minska antalet skador tunga, bullriga och smutsiga indust-

av rimiljöer. För vissa har positiv utveckling skett när det gäller infly-

en tande över arbetet, möjligheter att lära nytt och få utmaningar i ar-

nya betet.

Flera faktorer tyder att andelen av de arbetande som känner negativ kan ha ökat under 1990-talet. Negativ stress brukar de-

stress finieras den fysiologiska påfrestning individen utsätts för när

som som krav och förväntningar inte stämmer överens med vad han eller hon förmår och kan. Minskat antal anställda inom både näringsliv och offentlig verksamhet har medfört att de som finns kvar i verksamheten ofta har fått att göra. Många arbetar under hot perrnittering och

mer om uppsägning. Färre kvarvarande anställda får mer att göra och med

större fysisk och psykisk påfrestning som följd.

Det har under 1990-talet blivit vanligare att ha så mycket att göra att den normala arbetstiden inte räcker till. Känslan att ha för mycket

av

göra och andra former stress i arbetet har samband med psykoatt av sociala besvär sömnsvårigheter, olust inför att till jobbet och

som svårigheter att koppla arbetet fritiden.

av

Arbetslöshetens påverkan på hälsan

Det finns växande mängd forskningsrapporter som visar att

numera en arbetslösheten i sig kan orsaka ohälsa. Det starka sambandet beror enligt studierna troligen både att arbetslösheten orsakar hälsoproblem och på att sjukdom ökar risken för arbetslöshet. De hittills funna resul-

tyder emellertid på att arbetslöshetens effekter hälsan är större taten än det omvända sambandet. I Sverige beror detta att människor grund sjukdom regel inte sägs från sin anställning. Det

av som upp finns också ett uttalat stöd i förarbetena till anställningsskyddslagen för

ingen skall sägas på grund sjukdom. Däremot är det svårare att upp av för med visst arbetshandikapp eller för den som har en sjuk-

en person

få anställning. Insorteringen arbetsmarknden har härviddom att en

lag blivit strängare. Det krävs ofta friskintyg eller andra försäkringar om att den som skall anställas har god hälsa och även referenser utöver yrkeskvalifikationema. Om strukturomvandlingen fortsätter med hög intensitet i kombination med hög arbetslöshet kan detta leda till ett fortsatt tryck på förtidspensionssystemet. Med låg arbetslöshet ökar däremot möjligheten att även äldre arbetskraft och de som har ett visst arbetshandikapp efterfrågas på arbetsmarknaden, eller i större utsträckning får ha kvar sin anställning. Utredningen gör dock den bedömningen att renodlingen av försäkringssystemen i kombination med sänkt arbetslöshet kommer att bidra till att trycket på förtidspensionssystemet minskar. En faktor som också kommer att ha stor betydelse är det kan anordnas löneom bidragsanställningar och/eller skyddad anställning hos Samhall för de grupper som är arbetshandikappade och som har svårt att få en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Det förtjänar att påpekas att antalet i skyddad anställning inte har ökat sedan år 1990.

5.3.4 har

Renodling av försäkringen en

återhållande effekt

Sedan den 1 januari 1997 gäller i princip att det skall föreligga strikt medicinska skäl för rätt till ersättning från förtidspensionssystemet. De s.k. äldrereglema, som innebar att det ställdes lägre krav medicinskt underlag för personer som fyllt 60 år, togs samtidigt bort. Under det första halvåret 1997 har enligt Riksförsäkringsverkets preliminära statistik nybeviljandet av förtidspensioner minskat med 10 15 procent i åldersgruppema t.o.m. 59 år jämfört med första halvåret 1996. För åldersgruppen 60 64 år har nybeviljandet däremot nästan fördubblats under första halvåret 1997. Denna ökning är troligen tillfällig då den är en effekt av övergångsreglerna i samband med att äldrereglema togs bort. Utvecklingen under första halvåret 1997 kan istället tyda att nybeviljandet kommer att minska ytterligare i jämförelse med nybeviljandet under åren 1995 - 1996. Utredningen bedömer emellertid inte att det kommer att ske en ytterligare kraftig minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner utöver den minskning som skedde under åren 1995 och 1996 då det fr.o.m. den l oktober 1995 ställs högre krav bland annat medicinskt underlag för beviljande av förtidspension vilket torde ha medfört att det skett en minskning redan innan regeländringama trädde ikraft den 1 januari 1997. Vid en jämförelse mellan åren 1985 och 1996 kan utredningen också konstatera att antalet nybeviljade förtidspensioner överensstäm-

SOU 1997: 166 Förtialspensioneringar historiskt och iframtiden 149

både när gäller det totala antalet nybevilj ade, om man bortser ifrån mer att det under 1985 även beviljades förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl, och när det gäller antal inom respektive diagnosgrupp. Nybeviljandet eller behovet av förtidspension har således inte påverkats märkbart under de senaste elva åren.

5.3.5 Förekomsten av alternativa ersättningssystem

kan få stor betydelse

Utvecklingen antalet förtidspensioner kommer troligen också att på-

av verkas i vilken mån det finns andra alternativ tillgängliga, inom det

av allmänna systemet eller genom avtalslösningar, och om dessa upplevs

attraktiva eller tillgängliga i jämförelse med förtidssom mer är mer pensionssystemet. Det senare påverkas inte minst av att det numera ställs högre krav att arbetsförmågan skall vara nedsatt till följd av

sjukdom för rätt till förtidspension. Utvecklingen av förtidspensione-

ringarna kan också påverkas förändringar inom andra trygghetssys-

av tem.

Utredningen kan konstatera att äldre arbetskraft under de senaste åren generellt sätt givits utökade möjligheter att lämna arbetslivet i förtid. Det sker både genom det allmänna systemet, exempelvis genom

tillfällig avgångsersättning och generationsväxlingen, och genom olika

avtalsfönnåner. Dessa förmåner är också tillgängliga för de ålders-

har den största risken för förtidspensionering. När det grupper som

gäller tillfällig avgångsersättning och generationsväxling är de till-

fälliga lösningar för åren 1997 och 1998 och kommer därför endast att ha betydelse kort sikt.

När det gäller avtalslösningar kan dessa få ökad betydelse och minska behovet förtidspension från den allmänna försäkringen då de

av

möjlighet för äldre arbetskraft att lämna arbetslivet utan den prövger ning arbetsförmågans nedsättning som sker vid prövning av rätt till

av

förtidspension. Utvecklingen den pensionsgrundande inkomsten för

av

över 60 år tyder också på att en stor del av dessa redan har personer lämnat arbetskraften utan förtidspension. Om man även beaktar av-

gångar med avtalsförsälcring tycks avgångama bland tjänstemännen i

åldersgruppen 60 64 år vara lika omfattande som bland arbetarna.

-

Avtalsförsälcringama är betydligt mer vanligt förekommande inom tjänstemännens avtalsområden och offentlig verksamhet än inom LO- SAF avtalsområde. Generellt kan sägas att arbetarna förtidspensione-

:s

i stor utsträckning medan tjänstemännen istället lämnar arbetslivet ras

med avtalspension.

zå.zäié°ialêålt7tf-

mervnmamwm

6 Internationella jämförelser

I detta avsnitt jämförs arbetskraftsdeltagandet samt utvecklingen av

sysselsättningen och trygghetssystemen i olika länder.

Sammanfattning

I västvärlden har arbetskraftsdeltagandet bland äldre män minskat under flera årtionden. Till detta har flera faktorer bidragit. Sedan massarbetslöshetens återkomst i oljekrisens spår under 1970-talet har denna utveckling förstärkts. Det finns ännu endast några få exempel på att

kunnat hejda den här trenden. När det gäller kvinnorna i västman världen kompliceras bilden att det finns underliggande tendens

av en mot ett ökat arbetskraftsdeltagande bland yngre kvinnor vilket gör tvärsnittsj ärnförelser missvisande. Reaktionen denna utveckling har skilt sig kraftigt mellan länderna. Det finns dock ett allmänt mönster i

Europa att öppnade socialförsäkringssystemen för att

av man upp

försörjningen för den äldre arbetskraften. Det finns många trygga exempel hur också aktivt använde trygghetssystemen för att

man pensionera bort" delar den äldre arbetskraften. Men det finns stora

av skillnader när det gäller de institutionella lösningarna. Vissa länder an-

vände arbetslöshetsförsäkringen, del sjukförsäkringen, medan

en av andra främst använde förtids- eller ålderspensionssystemen. Detta gör alla jämförelser svåra. Lägg därtill att länderna skiljer sig med avse-

ende på de privata, framför allt avtalsgrundade, pensionemas betydelse.

Förtids- och ålderspensionssystemen och till viss del även arbetslöshetsförsäkringen fick under denna period ett arbetsmarknads-

politiskt syfte inte avsikten när trygghetssystem en gång bygg-

som var des Mot bakgrund att de olika länderna har försökt lösa sina

upp. av

arbetslöshetsproblem med både förtidspensions- ålderspensions- och

arbetslöshetsförsäkringssystemen redovisas i detta kapitel inte enbart

uppgifter hur förtidspensionssystemen är konstruerade.

om

Sverige har i några avseenden varit ett undantag. Vi har även bland

äldre män haft ett mycket högt arbetskraftsdeltagande i jämförelse med

andra länder under 1970- och 1980-talen. Trots att Sverige har närmat sig de andra länderna under 1990-talet, är sysselsättningen bland den

152 Internationella jämförelser

äldre arbetskraften fortfarande högre i Sverige än i flertalet andra länder. Kostnadsutvecklingen och det kraftiga utträdet av äldre arbetskraft från arbetsmarknaden har lett till att många länder sedan slutet av 1980-talet på olika sätt reformerat trygghetssystemen för att minska kostnaderna och hejda den äldre arbetskraftens utträde från arbetsmarknaden, att utträdet inte ytterligare skall sprida sig i åldrarna. ner När det gäller enskilda länders trygghetssystem kan det, vid jämen förelse mellan Danmark, Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Storbritannien, konstateras att det finns stora skillnader mellan ländernas olika försäkringssystem. Danmark har i likhet med Sverige ett obligatoriskt system som i princip omfattar hela befolkningen medan för-

säkringsskyddet i Tyskland, Frankrike och Nederländerna är kopplat

till arbetet. Försäkringsskyddet i Storbritannien ligger på i numera en, jämförelse med svenska förhållanden, låg grundnivå. Dessutom är en

förutsättning för ersättning att man har betalat sina avgifter.

Det finns både skillnader och likheter mellan dessa länder när det gäller vilka åtgärder respektive land har vidtagit för att minska som kostnaderna och hejda utträdet från arbetsmarknaden. Storbritannien är troligen det västland där utträdet ökat mest under 1980-talet. Nederländerna, som tillsammans med Storbritannien, har haft EU:s högsta andel förtidspensionerade har i samband med införde att man skärpta regler för förtidspension, omprövat 310 000 eller cirka en

tredjedel av tidigare beviljade förtidspensioner. Danmark är det land

som har vidtagit minst ingrepp även fr.o.m. 1996 minskade om man möjligheten att lämna arbetsmarknaden redan vid 50 års ålder. Det är värt att notera att Danmark är det enda land där vi trots detta kunnat registrera ett ökat arbetskraftsdeltagande i det aktuella åldersintervallet.

6.1 i olika länder

Arbetskraftsdeltagande

Arbetskraftsdeltagandet i Sverige är relativt högt bland såväl

män som kvinnor. För män i åldrarna 45 år och uppåt fram till 65 år och för kvinnor i åldrarna 30 år och uppåt till 65 år är det svenska arbets-

kraftsdeltagandet högst i EU.

Generellt kan man säga att arbetskraftsdeltagandet bland män har samma mönster i alla EU länder och att Sverige snarare tillhör genomsnittet än någon ytterlighet fram till ungefär 55 års ålder. Därefter utmärker sig Sverige och i viss mån Danmark med högre arbetskraftsdeltagande än andra länder fram till 65 års ålder. Vad gäller kvinnornas arbetskraftsdeltagande är skillnaden mellan EU-ländema väsentligt större. Sverige, men också Danmark och

Finland visar förhållandevis små skillnader mellan män och kvinnor. Totalt sett är arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor avsevärt högre i de nordiska länderna. Endast bland de allra yngsta åldersgruppema ligger de övriga europeiska länderna i nivå med Norden figur 6.1.

Figur I Arbetskrajisdeltagandet bland kvinnor i olika åldrar

á Belgien ao - -Danmark

- - - Finland 70 - - Frankrike

i Grekland 60 Irland

i

á Italien 50 -- Luxemburg

- - Nederländerna 40 -I- Portugal

Spanien

i 39 -N-Sverige

---Tyskland 2G Österrike

:-

-r- England

0- 15- 20- 25- 30- 35- 40- 45- 50- 55- 60- 65- 70-

14 19 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69 Källa: Eurostat, Labour force survey, 1995

6.2 stimuleras

Tidig pensionsavgång

Under de senaste tjugo åren har fördelningen av arbetet under livscykeln förändrats drastiskt. Unga människor går i skolan längre och har därefter svårare att få arbete. I Europa och Nordamerika har personer över 50 år i allt mindre utsträckning arbete. Löntagare över 55 år ses i många länder haft svårt att få och behålla ett arbete och tidigt utträde från arbetsmarknaden har oftast setts som en lösning problemet. Denna utveckling har förstärkts sedan mitten 1970-talet. Japan och

av Sverige har i viss mån avvikit från denna trend, även om Sverige, när det gäller arbetskraftsdeltagandet under 1990-talet, har närmat sig övriga länder.

Det tycks ha funnits en påfallande stor enighet mellan staten, arbetsgivare och fackliga organisationer att de sociala trygghetssystemen skulle användas för att lösa en del av arbetslöshetsproblema-

154 Internationella jämförelser SOU 1997: 166

tiken och att de åtgärder som vidtogs framförallt riktade sig till äldre arbetskraft. När den höga arbetslösheten tenderade att bli permanent genomförde länderna en rad olika åtgärder i syfte att ge möjlighet för äldre arbetskraft att lämna arbetslivet i förtid. Genom att förändra kvalifikationsregler och kriterierna för att få ersättning öppnades möjligheten att lämna arbetslivet tidigare än vad som förutsattes i

ålderspensionssystemen. Förtidspensions- och ålderspensionssystemen

men även arbetslöshetsförsäkringen fick en arbetsmarknadspolitisk roll

de inte tänkta för de gång infördes. Ålderskriterier som var när en kopplades till arbetslöshetsförsäkringen som också gav möjlighet att

utge ersättning under flera år i exempelvis Tyskland, Belgien,

Nederländerna och i princip även i Danmark genom införandet av efterlönesystemet år 1979. Förutsättningarna för att få förtidspension förändrades från att ha varit strikt medicinska till att även innefatta arbetsmarknadspolitiska skäl i bland annat Sverige, Tyskland, Nederländerna och Storbritannien.

I vissa länder, exempelvis Frankrike och Italien, sänktes den allmänna pensionsåldem. Frankrike är det land som har minskat sysselsättningen mest bland äldre män under perioden 1971-1995, har kombinerat arbetslöshetssystemet och ålderspensionssystemet för att minska andelen äldre i arbetskraften. När man fick överskott i arbetslöshetsförsäkringen sänkte man år 1975 den allmänna pensionsåldem från 65 till 60 år för kroppsarbetare med minst 40 års arbete. År 1983 ändrades bestämmelsen så att alla löntagare med minst 37,5 års arbete fick rätt till ålderspension vid 60 års ålder.

Länderna i sydeuropa har i mindre utsträckning använt sig av förtidspensions- och arbetslöshetssystemen för att minska den äldre arbetskraften. Istället skapade man andra system som dessutom syftade till att modernisera industrin och för att underlätta detta stimulerades äldre arbetskraft att länma sitt arbete. I exempelvis Italien finansierades dessa system till hälften av arbetsgivarna och till hälften av staten. En viss koppling fanns dock till ålderspensionssystemet genom att man därifrån kopierade kvalifikationsreglema. I Storbritannien och USA har företagen byggt privata ålderspensionsfonder för att finansiera an-

upp

ställdas tidigare pensionsavgångar.

Åtgärderna har inte enbart riktat sig till dem som varit arbetslösa utan även de som redan har ett arbete har stimulerats att lämna arbetslivet för att därigenom skapa möjlighet för yngre att få arbete. Sådana "jobbprogram", som dock inte varit särskilt framgångsrika när det gäller resultatet för ungdomarna, infördes bland annat av Storbritannien, Frankrike och Tyskland. I Danmark infördes år 1979 det s.k. efterlönesystemet som ger möjlighet för äldre att frivilligt lämna sitt arbete.

Internationella jämförelser 155

Som framgår av nedanstående tabeller har stora förändringar skett i sysselsättningen. sysselsättningen bland män i åldersgruppen 60 64

år har fallit dramatiskt i många länder. Tidigt utträde från arbetsmarknaden har också efterhand spridit sig ner i åldrarna, framförallt i

åldersgruppen 55 59 år.

-

6.3 för äldre arbetskraft

Sysselsättningen

Den höga arbetslösheten i kombination med olika åtgärder för att stimulera äldre att lämna arbetskraften före den normala pensionsåldem,

effektiva i den mening att sysselsättningen bland de äldre sjönk var dramatiskt i de länder som vidtog dessa åtgärder. Framförallt gäller detta män från 55 års ålder och uppåt.

När det gäller kvinnor går det inte att göra en sådan jämförelse eftersom sysselsättningen och arbetslaaftsdeltagandet bland kvinnor är mycket lågt i många länder om man jämför med exempelvis Sverige och Danmark eller övriga nordiska länder, vilket framgår av ovanstående diagram. Sedan början 1970-talet har kvinnorna ökat sitt ar-

av betskraftsdeltagande kraftigt, framförallt i de nordiska länderna, men även i övriga länder arbetar kvinnorna numera i betydligt större utsträckning än tidigare.

Tabellema 6.1 och 6.2 visar utvecklingen av sysselsättningen av män i åldersgruppema 55 64 år respektive 60 64 år. Tabellema in-

- nehåller, förutom flertalet EU-länder, även uppgifter om sysselsättningen i USA, Japan och Kanada.

F

156 Internationella jämförelser

Tabell 6.1 Sysselsättning för män 55 64 år. Perioden 1971 1995.

Källa: OECD Labour force statistics

-

Tabell 6.2 sysselsättningen för män 60 64 år Perioden 1971 1995.

- . --

Land 1971 1985 1991 1995 Förändr. Förändr.

%-andel procent

För Spanien avser uppgifterna 1972 och för Portugal 1974 Källa: OECD Labour force Statistics

Ålderspensionssystemenhar fått en underordnad roll när det gäller att reglera vid vilken tidpunkt det definitiva utträdet från

som arbetsmarknaden skall ske.

Internationella jämförelser 157

Ett exempel är Tyskland. År 1988 det endast 18,3 de var procent av äldre som arbetade fram till den normala pensionsåldem 65 år. 18 procent fick flexibel ålderspension vid 63 års ålder gäller den arbetat som i 35 år. 38 procent hade tidigare fått förtidspension, 12 procent var arbetslösa och 13 procent hade av andra skäl förklarats olämpliga för arbete och kunde därför få förtidspension. I Danmark är den normala pensionsåldem 67 år. År 1988 det var 34 procent av 60 66-åringama fortfarande arbetade. Övriga hade - som lämnat arbetslivet i förtid genom efterlön 29 procent eller förtidspension 35 procent. År 1996 låg den genomsnittliga åldern för pensionsavgång" i Danmark i intervallet 60 62 år, dvs. fem till sju år under den ordinarie pensionsåldem. Trots att Italien hade sänkt sin pensionsålder till 60 år för män och 55 år för kvinnor, var det år 1989 endast 42 procent männen av som arbetade fram till den allmänna pensionsåldem. Övriga hade lämnat arbetskraften tidigare med stöd av de möjligheter som fanns genom kombinationer av privata och offentliga systemen. I slutet av 1980-talet förändrades inriktningen i flertalet länder. Den främsta orsaken var de negativa konsekvenserna för kostnadsutvecklingen i trygghetssystemen, som var en följd av alla de förändringar som genomförts under 1970- och 1980-talen. Samtidigt hade de tillgängliga medlen för finansiering blivit mer och mer begränsade, då den långsiktiga ekonomiska tillväxten avtagit markant i förhållande till den takt som var vanlig under mitten av sjuttiotalet. Sist men inte minst hade arbetslösheten urholkat skattebasen och drivit på kostnadsutvecklingen. Samtidigt ökade medvetenheten om att den demografiska utvecklingen i de olika länderna ytterligare skulle öka trycket pensionssystemen och därmed medföra ett behov av konsolidering av systemen. Förutom att de stora barnkullama från 1940-talet gör i ålderspension en bit in på 2000-talet så ökar också medellivslängden. Dessutom har bamafödandet minskat i flertalet länder vilket leder till att försörjningsbördan för den arbetsföra befolkningen ökar.

6.4 Reformer i att minska kostnader

syfte

och öka

arbetskraftsdeltagandet

I västländema har en rad åtgärder vidtagits som syftat till att minska kostnaderna, eller åtminstone stoppa en fortsatt ökning, och dessutom att öka arbetskraftsdeltagandet. Det är en rad olika faktorer som bidragit till detta. Kostnadsutvecklingen var snabb under 1980-talet. På

158 Internationella jämförelser

tid kan vi lägga till faktor, EMU-kriteriema, som skärpt senare en kraven på kostnadskontroll.

Flera länder, bland annat Tyskland, Grekland, Italien, Storbritannien och Finland för offentliganställda har vidtagit åtgärder under 1990talet för att höja den officiella pensionsåldem under de kommande åren. I Frankrike har ungefär resultat uppnåtts genom att öka

samma antalet år under vilka avgifter måste ha betalats för att få full pension från 37,5 till 40 år samtidigt pensionen beräknas efter de 25

som bästa inkomståren mot tidigare de tio bästa. I de flesta fall är höjningen planerad att införas gradvis under de närmaste två decennierna och den kommer inte att nämnvärt påverka dem pensioneras under de när-

som

åren. I Tyskland kommer pensionsåldem att höjas från 63 år för maste män och 60 för kvinnor till 65 år för båda könen mellan åren 2001 och 2012, i Storbritannien från 60 till 65 år för kvinnor mellan åren 2010 och 2020 oförändrat 65 år för män. Italien har ersatt sin låga pensionsålder, 55 år för kvinnor och 60 för män, med ett flexibelt system för båda könen mellan 57 och 65 år. I samtliga fall har det överordnade syftet varit att få kvinnornas pensionsålder i nivå med männens för jämlikhetens skull, även detta har uppnåtts genom att höja kvinnor-

om

istället för att sänka männens pensionsålder man räknade med nas som några år tidigare. Dessutom försöker med olika medel stimulera

man människor att åtminstone arbeta kvar på deltid istället för att ta hel pen-

s1on.

Samtidigt har åtgärder vidtagits i ett antal länder för att minska pensionema, antingen att minska den maximala andelen inkomster

genom

kan erhållas i Finland för anställda i offentlig sektor eller

som som

att ta hänsyn till andra inkomstkällor vid uträkningen av skatten genom

i Danmark och Nederländerna eller att förändra de beräksom genom ningsgrunder reglerar rätten till pension genom att öka antalet in-

som tjänandeår för pensionema, i Frankrike och Portugal.

som

En strategi har tillämpats för att minska kostnaderna har

annan som varit att skärpa kvalificeringsvillkoren. En striktare medicinsk prövning vid beviljande förtidspension, har åter-införts i bland annat

av Tyskland, Nederländerna och Storbritannien. Nederländerna har vid införandet den striktare skärpningen även omprövat tidigare beviljade

av förmåner nedan under redovisningen av försäkringssystemen i

se

Nederländerna.

Den starkare inriktningen på att sätta människor i arbete har varit ett gemensamt drag i de flesta ländernas handlingsprogram för att minska arbetslösheten. Detta har bland annat tagit sig uttryck i ökade insatser på rehabiliterande åtgärder och även ökade krav på arbetsgivarna att rehabilitera anställda. Detta kommer framförallt till uttryck i de länder

förlängt sjuklöneperioden. Det ställs också ökade krav arbetssom

SOU 1997: 166 Internationella jämförelser 159

sökande för att de skall få arbetslöshetsersättning. Man ger också ökade subventioner till arbetsgivare eller minskar de sociala avgifterna. Flertalet åtgärder har inriktats långtidsarbetslösa, unga människor eller

andra svårplacerade" grupper.

Danmark, liksom rad andra länder, har också i ökad utsträckning

en börjat använda sig av den svenska modellen med olika former av kompetenshöjande åtgärder i syfte att göra arbetskraften mera attraktiv och minska utslagningen. Dessa insatser har framförallt inriktats mot grupper som är under 55 år gamla. Samtidigt har de aktivare åtgärderna ofta fått stå tillbaka för de "billigare" passiva dito därför att länderna haft pressad budgetsituation till följd den fortsatt höga arbetslös-

en av heten.

Betydelsen av privata, oftast avtalsmässiga, pensioner har ökat över

tiden också bland förtidspensionärer. Till detta har också försöken att minska de offentliga kostnadema bidragit.

Allt eftersom kostnaderna för den sociala tryggheten har ökat har större ansträngningar gjorts för att rikta förmånema till dem som är i mest behov av hjälp. Detta har uppnåtts på en mängd olika sätt, i synnerhet att skärpa kriterierna för att bli berättigad till fönnåner,

genom som t.ex. med arbetslöshets- och invaliditetsförmåner. Vidare har man satt inkomstbegränsningar för att erhålla förmåner, infört eller höjt skatter, eller låtit förmåner bli föremål för behovsprövning.

6.5 Jämförelse mellan olika länders

försäkringssystem

De uppgifter redovisas nedan i huvudsak förhållandena år

som avser 1996. Eventuella förändringar i respektive lands trygghetssystem som har genomförts därefter har således inte beaktats.

6.5.1 Danmark

Det danska socialförsäkringssystemet har stora likheter med det svenska. Det är ett allmänt och obligatoriskt system som finansieras

skatter och avgifter, och ger trygghet för inkomstbortfall genom som kombinerat med en grundtrygghet för dem som inte tjänat in sina rättigheter förvärvsarbete. Undantag är arbetslöshetsförsäkringen

genom

liksom den svenska, är frivillig. som,

Det danska socialförsäkringssystemet har måhända inte varit utsatt för några dramatiska nedskärningar i ersättningsnivåer. Det finns

6 SOU1997:166

160 Intemationella jämförelser SOU 1997: 166

emellertid en tydlig urholkning i inkomstbortfallsprincipen till följd av att intjänandetaket fallit högst påtagligt i förhållande till lönerna. På pensionssidan har inkomstprövningen fått en ökad betydelse. Därutöver har Danmark förändrat finansieringen av systemen så att de numera finansieras i ökad utsträckning med avgifter, istället för som tidigare, med skatter. Danmark har bibehållit sin höga pensionsålder, 67 år, men det är få som arbetar så länge. Den som fyllt 50 år kan få förtidspension på rent sociala grunder. Arbetslöshetsförsäkringen möjlighet att få ersättger ning under längst sju år och den som är medlem i en a-kassa kan som frivilligt lämna sitt arbete vid 60 års ålder och få efterlön fram till ordi-

narie pensionsålder.

Ersättning vid långvarig sjukdom

Förtidspension kan betalas ut till personer som är mellan 16 och 67 år. Försäkrade är danska medborgare som är bosatta i Danmark och som dessutom bott i Danmark i sammanlagt minst tre år mellan 15 och 67 års ålder. Undantag kan dock under särskilda förutsättningar göras från villkoren om medborgare och bosättning. Oreducerad pension utges regel endast till varit bosatta i Danmark i minst 40 år som personer som efter fyllda 15 och före 67 års ålder. Fastän förtidspensionen främst invaliditetspension kan denna är en pension även beviljas mellan 18 och 67 år vars arbetsfömiåga är nedsatt med - personer hälften men inte endast på grund av ohälsa mellan 50 och 67 år sociala omständigheter - personer vars exempelvis arbetslöshet och hälsotillstånd talar för beviljande av en sådan pension. Gemensamt för alla danska pensioner är ett grundbelopp och ett tillägg. Grundbeloppet är inkomstprövat. Tillägget beror nivån både förtidspensionärens och makens inkomster. Handikappade personer som får förtidspension kan även få följ ande:

Ett invaliditetstillägg och, arbetsförmågan är försumbar, tillägg - om för förlorad arbetsförmåga. Ingen av dessa inkomster är inkomstprövad. Tillägg för ständig tillsyn eller vård om deras tillstånd kräver detta. -

Det finns tre ersättningsnivåer; maximibelopp, mellanbelopp qch det allmänna beloppet. Om endast obetydlig arbetsförmåga återstår ut-

en betalas maximibeloppet endast upp till 60 år som ger rätt grund-

SOU 1997: 166 Internationella jämförelser 161

belopp, handikapptillägget och tillägg för förlorad arbetsförmåga.

Mellanbeloppet för förtidspension, som omfattar grundbeloppet och handikapptillägget, kan beviljas personer under 60 år vars arbetsförmåga är nedsatt med minst två tredjedelar, samt personer över 60 år vars arbetsförmåga är försumbar. Det allmänna beloppet omfattar

endast grundbeloppet och kan beviljas personer mellan 18 och 67 års ålder vars arbetsförmåga är nedsatt med minst hälften. Dock, det

om allmänna beloppet beviljas innan förmånstagaren fyller 60 år, erhåller han även det s.k. förtidstillägget.

Ersättning vid arbetslöshet

I motsats till andra socialförsäkringar är arbetslöshetsförsäkringen frivillig i Danmark. Arbetslöshetskassoma är kopplade till fackföreningarna och indelade efter yrke.

Arbetslöshetsersättningen motsvarar den maximala sjukersättningen, högst 90 procent av tidigare inkomst. Förmånstaket är emellertid lägre än det svenska 2 615 danska kronor per vecka år 1996 eller drygt 14 000 svenska kronor per månad. Personer som är deltidsanställda kan teckna en partiell försäkring och kan erhålla arbetslöshetsersättning upp till två tredjedelar av det belopp som betalas till heltidsförsäkrade personer.

Medlemmar som uppfyller villkoren medlem i ett år och arbetat i minst 26 veckor under de senaste tre åren kan få arbetslöshetsersättning under som längst sju år.

Frivillig avgång genom efterlön

Som en komplettering till förtidspensionssystemet och arbetslöshetsförsäkringen införde Danmark år 1979 det s.k. efterlönesystemet som ger den som varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 20 år möjlighet att frivilligt lämna sitt arbete vid 60 års ålder. Det sker således ingen annan prövning av rätten till efterlön och man behöver inte vara arbetslös. Efterlönen motsvarar arbetslöshetsersättningen, dvs. högst 90 procent av den beräkningsgrundande inkomsten. Det skall dock noteras att taket för den beräkningsgrundande inkomsten ligger väsentligt under medellönen för en arbetare i tillverkningsindustrin. Idag närmar sig ersättningsnivån i praktiken 60 procent. Efter 2,5 år sänks ersättningsnivån till 82 procent, dock inte för den som vänta att ta ut efterlön till 63 års ålder. Om det sker en övergång från arbetslöhetsersättning till efterlön sänks ersättning tidigare.

162 Internationella jämförelser

Som en komplettering till efterlön fanns tidigare t.o.m. 1995 Overgangsydelse. Denna förmån kunde beviljas den som fyllt 55 år och under försöksperiod t.o.m. 1995, även från 50 års ålder. En förut-

en sättning för att få overgangsydelse var, till skillnad mot efterlön, att

varit arbetslös i minst ett år. personen

I syfte att få äldre arbetskraft att inte lämna arbetet helt infördes fr.o.m. 1995 möjlighet att få partiell efterlön. Denna möjlighet har dock endast utnyttjats av ett fåtal, 1 000 personer slutet av 1996.

I december 1996 det drygt 120 000 som uppbar efterlön vilket

var motsvarade cirka 35 procent av åldersgruppen 60 66 år.

-

I syfte att minska statens kostnader har mer och mer av finansieringen efterlönesystemet under senare överförts från staten till

av medlemmarna i a-kassoma. År 1984 svarade medlemmarna i a-kas-

för 15 procent finansieringen. Denna andel beräknas uppgå till soma av cirka 75 procent år 1997.

Tyskland

Det tyska socialförsäkringssystemet bygger att som anställd

man eller egenföretagare betalar in avgifter till försäkringssystemet. Avgiftema består till hälften av egenavgifter och till hälften av avgifter som arbetsgivaren betalar in. Familjemedlemmar som inte har egen inkomst är oftast fönnånsberättigade för olika vårdförmåner.

Arbetstagarna är försäkrade i olika sjukkassor som antingen kan ha

ett geografiskt upptagningsornråde som Allgemeine Ortskrankenkas-

AOK, eller försäkra personer i bransch- och företagssjukkassor sen, samt yrkeskassor. Det har funnits stora skillnader i avgiftsuttag mellan de olika kassoma 1994 påbörjades en obligatorisk riskut-

men o m jämning mellan kassoma. Sedan år 1996 kan också alla fritt välja vilken vill tillhöra.

kassa man

I Tyskland har det framförallt varit ålderspensionssystemet som

möjliggjort ett tidigt utträde för äldre. Men även ålderspensionssytemet reformeras. I det nuvarande pensionssystemet är pensionsåldem 65 år för män och 60 för kvinnor. Den fullgjort intjänandetid på 35 år

som en kan emellertid få pension redan vid 63 år. Denna åldersgräns skall nu

till 65 år för födda 1937 och Även för kvinnor höjas personer senare.

är födda efter 1940 höjs pensionsåldem successivt till 65 år. som

Ålderspension grund av arbetslöshet beviljas den som uppfyller följande villkor:

har fyllt 60 år -

varit arbetslös minst 52 veckor sammanlagt under de senaste 18 -

månaderna

Internationella jämförelser 163

fullgjort en intjänandetid 15 år -

under de senaste tio åren före pensioneringen ha betalat in obligato- -

riska avgifter under minst åtta år.

Ersättning vid långvarig sjukdom

Alla arbetare, tjänstemän och lärlingar som är obligatoriskt försäkrade i pensionsförsäkringen är försäkrade mot invaliditet. Deltidsanställda med månadslön under 580 DM år 1995 som arbetar mindre än 15 timmar per vecka omfattas inte av försäkringen. Obligatoriskt försäkrade är också mödrar respektive fäder som vårdar bam.

I pensionslagstiftningen gäller principen "rehabilitering före pension. Om rehabiliteringsåtgärder kan bidra till att förbättra och återställa den försäkrades arbetsförmåga, så skall pensionsförsäkringsinstitutionen i första hand bevilja medicinsk eller yrkesinriktad rehabilitering.

Det finns två former av invalidpension, Berufsunfähigskeitsrente BU pension grund av yrkesoförmåga och Erwerbsunfähigskeits-

rente EU pension på grund av arbetsoförmåga eller förvärvsoför-

maga.

Som yrkesoförmögen BU betraktas en försäkrad vars arbetsförmåga av medicinska skäl är nedsatt till mindre än hälften av arbetsförmågan hos en frisk försäkrad med motsvarande utbildning och likvär-

diga kunskaper och färdigheter.

Arbetsoförmåga EU är en svårare art av invaliditet. Förvärvsoförmögen sådan försäkrad på grund medicinska skäl

anses vara som av inte under överskådlig tid kan utföra något som helst regelbundet förvärvsarbete eller sådant arbete uppnå bara obetydliga in-

kan genom komster under 580 DM år 1995.

För båda pensionsformema krävs att man tillhört försäkringen under minst 60 avgiftsmånader intj änandetid och erlagt avgifter under minst 36 månader under de senaste fem åren. Den försäkrade får tillgodoräkna sig tid då han varit sjuk eller arbetslös, genomgått rehabiliteringsåtgärder, studier efter 16 års dagen och högre utbildning. För handikappade EU krävs en försäkringstid om 240 månader. Pension utbetalas längst fram till den allmänna pensionsåldem.

Storleken pensionen beror på hur mycket avgifter som betalats in. Invalidpensionen beräknas samma sätt som ålderspensionen.

164 Internationella jämförelser

Ersättning vid arbetslöshet

Alla anställda och personer som genomgår lärlingsutbildning är försäk-

rade i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen administre-

ras av arbetsmarknadsmyndigheten som förmedlar arbete och beviljar

yrkesinriktade rehabiliteringsåtgärder. Ersättningen vid arbetslöshet består av arbetslöshetsersättning och arbetslöshetshjälp.

Hur länge man har rätt till arbetslöshetsersättning beror avgiftstid och ålder. Tiden varierar från 156 dagar för under 42 år personer som arbetat 360 dagar under de senaste tre åren till maximalt 832 dagar för personer över 54 år arbetat 1 920 dagar under de senaste sju åren. som Efter att en person har fått arbetslöshetsersättning under maximalt antal dagar kan han få fortsatt ersättning i form arbetslöshetshjälp han av om behöver det.

6.5.3 Storbritannien

Storbritanniens trygghetssystem har förändrats i riktning mot grundnivå med ett fast belopp kombinerad med ökat inslag av behovsprövning. En förutsättning för att få grundnivån är att man måste ha betalat in ett visst antal avgifter. I vissa fall kan emellertid tillgodoräkning av försäk-

ringsavgifter ske för den allmänna försäkringshistoriken, utan att avgifterna faktiskt betalats in. Det gäller exempelvis vid sjukdom och ar-

betslöshet. Storbritannien har under 1990-talet varit ett av de länder som den högsta andelen förtidspensionerade. Rätten till förtidspension har numera skärpts till att endast omfatta medicinska skäl, mot tidigare även arbetsmarknadsskäl. Utöver det allmänna systemet är det numera vanligt med privata system som gör det möjligt för äldre arbetstagare att lämna arbetslivet

före pensionsåldem.

Ersättning vid långvarig sjukdom

Kriterierna för förtidspension Long-term incapacity benefit har skärpts till att endast omfatta strikt medicinska skäl och ersättning kan endast betalas ut om arbetsfömiågan är helt nedsatt. Det finns ingen

partiell ersättningsnivå. Arbetsmarknadsläget påverkar inte bedöm-

ningen. Ersättningstidens längd är beroende av den medicinska prognosen.

Internationella jämförelser 165

Den inkomstrelaterade ersättningen har slopats och ersatts med en

grundfönnån. Ett ålderstillägg betalas utöver grundfönnånen efter hur

gammal man var när arbetsofömiågan inträdde. Det finns två nivåer, en lägre för dem som blev arbetsoförrnögna mellan 35 och 44 års ålder och högre nivå för dem blev arbetsoförrnögna innan 35 års

en som ålder. Den som försörjer make eller hushållerska kan få en högre ersättning. Ersättningen höjs också har barn och har rätt till

om man familjeförrnåner.

Den som inte uppfyller kvalifikationsvillkoren för ersättning vid arbetsoförmåga, kan ha rätt till bidrag vid svår invaliditet Severe Disablement Allowance. För sådan ersättning krävs att varit helt ar-

man

betsoförmögen i 28 veckor.

Den som är över 16 år och arbetar i minst 16 timmar i veckan, men

har en sjukdom eller ett handikapp som begränsar möjligheterna ar-

betsmarknaden, kan ansöka om handikappbidrag Disability Working Allowance. Bidraget skattefri inkomstrelaterad förmån och det

är en finns inga avgiftsvillkor.

Ersättning vid arbetslöshet

I oktober 1996 förändrades reglerna för ersättning vid arbetslöshet. Bidrag utbetalas med ett fast belopp i som längst sex månader 182

dagar. Därefter behovsprövas stödet.

6.5.4 Frankrike

I stora drag består det franska systemet för social trygghet av ett system för anställda och ett system för egenföretagare. Även för anställda gäller delvis olika system med vissa skillnader i kvalifikationsvillkor och förmåner. Uppgifterna nedan avser anställda inom industri och handel.

Frankrike har i princip behållit sin låga pensionsålder även om man skärpt kvalifikationsvillkoren. För att full pension vid 60 års ålder har numera höjts från 37,5 till 40 år. Dessutom beräknas den inkomstrelaterade pensionen efter de 25 bästa inkomståren jämfört med tidigare de 10 bästa åren. Det sistnänmda införs dock successivt. Den som fyllt 55 år kan få arbetslöshetsersättning i fem år.

166 Internationella jämförelser SOU 1997: 166l

Ersättning vid långvarig sjukdom

En förutsättning för att bli beviljad invalidpension är att man varit försäkrad och betalat avgifter i minst tolv månader före det invaliditeten konstaterades. En ytterligare förutsättning är att man arbetat i minst 800 timmar under tolvmånadersperioden. Arbetsförmågan måste vara långvarigt nedsatt med minst två tredjedelar.

Invalidpension är indelad i tre olika grupper:

Grupp 1 omfattar dem som har kvar någon arbetsförmåga. Ersätt- -

ningsnivån är 30 procent av förvärvsinkomsten under de tio bästa

inkomståren.

Grupp 2 omfattar dem som är fullständigt arbetsoförmögna. De er- -

håller 50 procent inkomsten under de tio bästa inkomståren.

av

Grupp 3 är handikappade som behöver hjälp av annan person. Er- -

sättning till dessa utgår i form av en minimipension.

Ersättning vid arbetslöshet

Den tid under vilken har rätt till arbetslöshetsersättning beror på

man hur länge varit försäkrad och hur gammal man Allmänt sett har

man personer över 50 år rätt till ersättning under längre tid än de som är

än 50 år. För att ha rätt till minimiperioden på fyra månader yngre krävs varit försäkrad under fyra månader eller ha arbetat 676

att man timmar. Den längsta tid under vilken ersättning betalas ut är 60 månader för personer som är över 55 år och som har varit försäkrade under

än 27 månader. Det innebär att arbetslöshetsersättning betalas ut mer tills har rätt till ålderspension. Ersättningen består av en in-

personen komstrelaterad ersättning miniminivå.

med en

6.5.5 Nederländerna

Liksom i Tyskland och Frankrike krävs det för att omfattas försäkringssystemen i Nederländerna att har ett arbete och betalar av-

man gifterna till systemen. Ersättning vid sjukdom handläggs numera av branschorganisationer som arbetsgivaren är ansluten till.

Nederländerna hade, tillsammans med Storbritannien, den högsta

inom EU-länderna. År 1993 921 000

förtidspensionsfrekvensen var

förtidspensionerade av en total population 7,3 miljoner. En personer orsak till den höga andelen förtidspensionärer är att arbetslöshet tidigare kunde rätt till förtidspension utan att det fanns inslag av

ge

sjukdom. Reglerna för att få förtidspensionlinvaliditetsersättning har

SOU 1997: 166 Internationella jämförelser 167

därför skärpts. I samband med att kraven för ersättning skärptes

numera omprövades också tidigare beviljade invaliditetsersättningar, undantag från omprövning gjordes dock för dem hade fyllt 50 år. Ompröv-

som

ningen 310 000 förtidspensionsärenden, cirka en tredjedel av

av stocken, resulterade bland annat i att 37 procent dem var under

av som 35 år miste sin invaliditetsersättning, 46 procent fick oförändrad ersättning och 15 procent lägre ersättning.

År 1994 förlängdes sjuklöneperioden till veckor och fr.o.m.

sex

1996 till 52 veckor. Arbetsgivarna har möjlighet att försäkra sig mars mot höga sjuklönekostnader i privata försäkringsbolag eller branschorganisationer vilka konkurrerar att administrera försäkringen. Cirka

om 75 procent arbetsgivarna har återförsäkrat sig. Vissa kategorier,

av bland annat tillfälligt anställda, står utanför sjuklöneperioden och får sin ersättning från det allmänna försäkringssystemet.

Samtidigt sjuklöneperiodema förlängdes skärptes också arbets-

som

givarens rehabiliteringsansvar. Arbetsgivaren har bland annat en skyl-

dighet att upprätta rehabiliteringsplan efter 13 veckors sjukskriv-

en ning.

Ersättning vid långvarig sjukdom

Den fortfarande är sjuk efter 52 veckor, dvs. efter sjuklöneperio-

som den, har rätt till ersättning enligt lagen om invaliditetsförsäloing

WAO. Invaliditetsersättningen beviljas av samma branschorganisa-

tion som har beviljat sjukpenningen. Ersättningens storlek och varaktighet beror på ålder och graden av

arbetsoförmåga. Vid bedömning arbetsförmågan tas inte längre hän-

av

till tidigare utbildning och yrkesområde. Den beräk-

syn tas en persons ningsgrundande inkomsten består dels den tidigare inkomsten

av egna och dels miniminivå. Den tidigare inkomsten utgör en större an-

av en

del beräkningsunderlaget äldre man är när förtidspension beviljas.

av

fyllt 33 år när invaliditetsersättningen börjar utbetalas, får

Den som under viss period ersättning utgår från den senaste lönen. Pe-

en en som § rioden från månader för i åldersgruppen 33 37 år

varar sex personer till år för personer som är 58 år och l sex

Det finns sju olika ersättningsnivåer i invaliditetsersättningen. i dagslönen vid Kompensationsnivån varierar från 14 procent av en arbetsoförmåga mellan 15 25 procent till 70 procent av dagslönen

vid arbetsoförmåga på 80 100 procent. Det finns ett förmånstak

en för hur stor ersättning kan utbetalas. I särskilda fall, för den som

som

har behov kontinuerlig vård och tillsyn, kan kompensationsnivån

av ökas från 70 till 100 procent av dagslönen.

168 Internationella jämförelser SOU 1997: 166

Den som fortfarande är arbetsofönnögen efter den första perioden med ersättning har rätt till ersättning beviljas för längst en som som fem år i taget. Grundbeloppet på denna ersättning beräknas på basis av den officiella minimilönen och graden arbetsoförmåga. I regel av ges dessutom ett tillägg är beräknat på grundval den senaste lönen som av och som också är avhängigt av vid vilken ålder blir som personen ar-

betsoförmögen.

Ersättning vid arbetslöshet

Den som blir ofrivilligt arbetslös har rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshet WW. I arbetslöshetslagen finns tre fonner ersättningar; inkomstrelateav rad ersättning som betalas ut i högst fem år beroende på hur länge personen har arbetat. För att få ersättning i fem år krävs 40 års arbete. Förlängd ersättning i högst två år 3,5 år för dem fyllt 57,5 år vid som arbetslöshetens början och korttidsersättning i månader för den sex som inte har rätt till långtidsersättning uppfyller inte kvalifikationsvillkoren, dvs. arbetat minst dag i veckan i minst 26 veckor under en en period av 39 veckor. Den som fyllt 57,5 år behöver inte vara arbetssökande utan får ersättning tills han eller hon uppnår tidpunkten för den allmänna pensionsåldem 65 år. - Den inkomstrelaterade ersättningen uppgår till 70 procent av tidigare dagslön. Förlängd ersättning och korttidsersättning uppgår till 70 procent av den åldersrelaterade lagstadgade minimilönen.

Del

Overväganden och förslag

7 Kriterier för rätt till ersättning

Sammanfattning

När det gäller kriterierna för rätt till förtidspension föreslår utredningen vissa ändringar i förhållande till nuvarande regler. Ändringama syftar till ökad ledning för hur bedömningen av arbetsförmågan bör att ge till. Dessa ändringar skall i tillämpliga delar gälla även sjukpenning. Prövningen rätten till långtidssjukpenning skall följa de kriterier av föreslås gälla för rätt till sjukpenning. Vidare föreslår utredningen som kravet på nedsättning arbetsförmåga för hel ersättning skall att av minskas från nuvarande 100 procent till sju åttondelar hel arbetsav förmåga. Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som legat bakom utvecklingen kriterierna för rätt till förtidspension, dvs. att av arbetslinjen främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen renodlas. Utredningen emellertid att det är angeläget att tydligare anser hur arbetsförrnågebedönmingen skall till i ett ärende om rätt ange till ersättning innan ohälsoförsäkringen. En systematik bör införas ny för hur faktorer främst ålder också bosättsom personens men utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande

ningsförhållanden,

omständigheter skall beaktas. Enligt utredningens uppfattning bör arbetsförmåga alltid, personens med beaktande möjligheter till rehabilitering eller andra omställav ningar, fastställas med utgångspunkt i hans eller hennes egna individuella förutsättningar försörja sig arbete. I detta ligger att hänatt genom måste till individens faktiska möjligheter att med eller syn tas egna rehabiliteringsinsatser från försäkringskassans sida exempelvis ututan bilda sig, byta yrke eller på annat sätt ta tillvara eller utveckla förmåga arbete. Å andra sidan är det självklart så att att försörja sig genom huvudregeln måste ersättning inte skall betalas ut i den mån vara att arbetsförmåga bedöms föreligga. Enligt nuvarande regler finns möjlighet för försäkringskassan att, när särskilda skäl föreligger, efterge

kravet nedsättning arbetsförrnågan genom att vid arbetvörmåge-

av bedömningen beakta omständigheter som ålder, bosättningsförhållan-

170 Kriterier för rätt till ersättning SOU 1997: 166

den, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Detta kan tolkas att vid den sedvanliga arbetsförmågesom man bedömningen helt skall bortse från dessa faktorer. Utredningen föreslår därför ändring innebär att det i lagtexten tydligare framgår en som att

arbetsförmågebedömningen alltid skall göras med utgångspunkt i in-

dividens faktiska förutsättningar att försörja sig arbete. Möjliggenom heten att i vissa fall efterge kravet på nedsättning arbetsförmågan av bör i stället ta sikte på att gör avsteg från den enligt huvudregeln man absoluta kravet rehabilitering eller omställning. Detta innebär annan i princip ett förslag om att införa en ny systematik i bedömningen av rätt till ersättning. Således skall arbetsförmågan först bedömas med

utgångspunkt i individens egna förutsättningar med beaktande

av eventuella möjligheter till rehabilitering och omställning såsom annan flyttning till annan ort etc. Om det då framkommer att med en person

beaktande vissa omställningsåtgärder har arbetsförmåga, det

av men med hänsyn till exempelvis hans eller hennes ålder inte kan anses rimligt att hänvisa honom eller henne att företa flyttning till ort en annan med en bättre arbetsmarknad, byta yrke eller medverka i rehabiliteringsåtgärder, skall det vara möjligt att vid en efterkommande prövning, om särskilda skäl föreligger, efterge kravet nedsättning av ar-

betsförmågan.

Vidare föreslås ett förtydligande i lagtexten innebär att försäksom ringskassan vid bedömningen av huruvida sjukdom eller nedsättannan ning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan föreligger, skall bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande skäl. Dessutom föreslås ett klargörande att den s.k. steg-för-steg-beav

dömningen vid bedömning av arbetsförmåga även gäller vid bedöm-

ning av rätt till förtidspension och skall gälla vid bedömning rätt till av

långtidssjukpenning.

En konsekvens av att de grundläggande principer som nu gäller vid

bedömning av arbetsförmåga är dessutom enligt utredningens uppfatt-

ning att den särskilda bestämmelsen om hushållsarbete i hemmet kan tas bort. Även regeln bedömningen skall

om att av arbetsförmågan göras

efter samma grunder oavsett arten den föreliggande nedsättningen av av arbetsförmågan bör enligt utredningens uppfattning utmönstras nu från lagtexten. Utredningen har förutsatt att regeringens förslag rätt till 25 om procent arbetslöshetsersättning för den som beviljats 75 procents ersättning från ohälsoförsäkringen och är arbetslös resterande 25 procent, också blir riksdagens beslut. Ett alternativ till 25 procents arbets-

löshetsersättning kan emellertid att förutsättning för beviljande

vara en

i Kriterier jör rätt till ersättning 171 SOU 1997: 166 r i

ersättning det också finns ett tillgängligt arbete för 75 procents är att av

den kvarstående arbetsförmågan.

personen

till förtydliganden vad skall gälla vid

Utredningens förslag av som arbetsförmåga, emellertid sikte på när arbetsförbedömning av tar till arbete den öppna arbetsmarknaden. mågan skall relateras ett alltid skall göras vid bedömning rätt till förtidspension. Vilket av bedömningen rätten till ersättning

När det gäller den stegvisa av

ingen ändring. Det innebär att arbetsförmågan föreslår utredningen första hand skall relateras till det arbetet även i fortsättningen i egna arbete hos nuvarande arbetsgivare. Först när dessa möjligeller annat

med stöd rehabiliteringsåtgärder, skall

heter är uttömda, bland annat av

relateras till ett annat arbete den öppna ar-

arbetsförmågan

betsmarknaden.

7.1 Renodling av försäkringssystemen

år har renodling de offentliga försäkringssystemen Under senare en av Motivet för renodlingen är att kostnader som uppkommit

genomförts.

ohälsa i möjliga utsträckning skall hanteras inom grund av största socialförsäkringen kostnaden för arbetslösheten skall hanteras samt att Härigenom större förutsättningar

inom arbetsmarknadspolitiken. ges

resursanvändning och politiska prioriteringar mellan olika för effektiv samtidigt renodlingen medför att personer kan

trygghetssystem som

till den myndighet har bäst förutsättningar att hantera hänvisas som deras situation. Renodlingen har även varit viktig för att upprätthålla

tilltro till försäkringssystemen. Att ersättning skall förallmänhetens

behållas de uppfyller vissa uppställda kriterier är viktigt

personer som

för denna tilltro.

det gäller sjukförsäkring och förtidspensionering har det varit

När motverka ersättning från försäkringen betalas ut för angeläget att att nedsättning arbetsförmåga i första hand är hänförlig till sociala av som Det ställs större krav att männi-

och generella livsproblem. numera

skor till följd sjukdom är förhindrade att fortsätta arbeta sitt som av arbete skall byta arbete eller arbetsgivare, medverka i rehabivanliga literingsåtgärder eller flytta till de, trots sin sjukdom, en annan ort om

har kvarstående arbetsfönnåga. Ersättning från förtidspensione-

en ringen skall förbehållen den har drabbats av en sjukdom, ett vara som tillstånd eller funktionsnedsättning som medfört

sjukdomsliknande en

varaktig nedsättning arbetsförrnågan, dvs. förmågan att försörja en av sig arbete. Rätt till ersättning förutsätter att den försäkrade genom eget l försörjning inte har möjlighet att förbättra sin möjlighet till egen

att byta arbete, bostadsort eller utbilda sig. Förtidspension som genom

m,

172 Kriterier för rätt till ersättning SOU 1997: 166

beviljats betalas så alltid under hela tiden fram till

en person gott som dess den ersätts ålderspension. De som mister arbets-

av personer förmågan redan i år eller till följd sjukdom eller annan

unga av funktionsnedsättning aldrig har kunnat arbeta har i regel förtidspension under flera årtionden. Förtidspensionssystemet har därför en stor betydelse skydd mot långvarigt inkornstbortfall föranledda av

som sjukdomar, sjukdomsliknande tillstånd eller funktionsnedsättningar.

Personer enligt socialförsäkringssystemets kriterier bedöms ha

som

arbetsförmåga är således inte berättigade till sjukpenning eller fören tidspension. Avsikten är att de för det fall de inte omedelbart kan få ett jobb eller på sätt försörja sig eget arbete skall kunna få er-

annat genom sättning från i första hand arbetslöshetsförsäkringen. Denna är till skill-

nad från förtidspensionen omställningsförsäkring och inte avsedd att

en klara långsiktiga försörjningsbehov. Avsikten är att den arbetslöse kontinuerligt skall söka arbete och delta i den utbildning, praktik m.m.

arbetsförmedlingen lämplig. Andra konsekvenser av funksom anser

tionen omställningsförsäkring är att såväl ersättningsnivåer som

som förrnånstak skiljer sig från vad som gäller inom socialförsäkringen.

Skillnaderna mellan de olika försäkringssystemens uppgifter och villkor stärker behovet att det finns en strikt gränsdragning för när

av respektive försäkringssystem skall ha betalningsansvar. Samtidigt ställer det också ökade krav på att systemen samverkar, så att bedömningen arbetsförmåga inom socialförsäkringssytemet harmonierar

av med villkoren för ersättning inom arbetslöshetsförsäkringen om arbetsförhet och att den försäkrade skall stå till arbetsmarknadens förfogande.

7.2 Nuvarande för rätt till

regler förtidspension och sjukbidrag

Enligt 7 kap. 1 § lagen om allmän försäkring AFL skall en person i åldern 16 64 år få förtidspension om hans eller hennes arbetsförmåga

på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och ned-

sättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan

inte anses varaktig men kan den antas bli bestående för avsevärd tid har personen rätt till ett tidsbegränsat sjukbidrag.

Sedan den 1 januari 1997 gäller enligt 7 kap. 3 § AFL att vid bedömning av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas individens förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande arbetsmarknaden, eller genom annat lämp-

Kriterier för rätt till ersättning 173 SOU 1997: 166

tillgängligt för den försäkrade. Bedömningen skall ligt arbete som är

efter grunder oavsett arten den föreliggande nedsättgöras samma av

Med inkomst arbete likställs i skälig

ningen av prestationsförmågan. av

värdet hushållsarbete i hemmet. Om det finns särskilda omfattning av

får vid bedömningen arbetsförmågans nedsättning be-

skäl för det av

individens ålder bosättningsförhållanden, utbildning och aktas samt tidigare verksamhet och liknande omständigheter. Bedömningen av ar-

nedsättning skall göras i förhållande till ett heltids-

betsförmågans

arbete.

Sedan den l januari 1997 har vidare de särskilda regler som gällde för försäkrade är 60 år eller äldre avskaffats.

som

7.2.1 Hel och partiell förtidspension och

sjukbidrag

Förtidspension i sin nuvarande form infördes år 1963. Den nya lagstift-

ningen ersatte den tidigare invalidpensionen inom folkpensionslagen

i princip varit oförändrad sedan år 1913. Den tidigare inkomstsom prövningen slopades. Istället utformades invaliditetsbegreppet som en arbetsinvaliditet grundad medicinska faktorer. I första hand bedömdes den försäkrades medicinska status och därutöver skulle man beakta samtliga de omständigheter i det enskilda fallet påverkade möjlig-

som

den återstående arbetsfönnåg såsom ålder och förheten att utnyttja

,

med avseende krafter, utbildning, yrke och dylikt, i

utsättningar förekommande fall efter det att rehabiliteringsåtgärder vidtagits. Kraven på arbetsförmågans nedsättning sänktes från två tredjedelar

till hälften. Om arbetsförmågan nedsatt med minst fem sjättedelar

var 83 procent erhölls full ersättning. Var arbetsförmågan nedsatt i

mindre omfattning med minst två tredjedelar utgavs två tredjedels

men ersättning och arbetsförmågan nedsatt med minst hälften utgavs

om var

tredjedels ersättning. År 1970 ändrades regeln så att halv ersättning en utgavs till den arbetsförmåga nedsatt med minst hälften.

vars var

Den 1 juli 1993 infördes nivåerna en fjärdedels och tre fjärdedels

förtidspension/sjukbidrag. Samtidigt slopades två tredjedelsnivân.

Kraven för rätt till hel förtidspension skärptes så att det numera krävs

arbetsförrnågan är helt nedsatt, till skillnad från tidigare då det var att tillräckligt arbetsförmågan nedsatt med minst fem sjättedelar för

att var rätt till hel pension. Riksförsäkringsverket rekommenderar Allmänna råd 1997:4 att försäkringskassan vid bedömning av en persons arbetsförmåga skall även beakta han eller hon utan ersättning, regelbun-

om det utför arbete sådan omfattning och sådant värde för sin arbets-

av givare eller uppdragsgivare att person skulle behöva anställas om

en

till ersättning SOU 1997: 166 174 Kriterier för rätt

eller någon motsvarande inte utförde arbetspersonen annan person

Inkomst understigande 6 000 kronor år, den lägsta nivån

uppgiften. per

för sjukpenninggrundande inkomst, beaktas dock inte vid bedömning

arbetsförrnågan. av

Avsikten med de förändringarna nivåerna inom förtids-

senaste av pensioneringen framför allt att uppnå en anpassning till ersätt-

var

för sjukpenning, ändrats den 1 juli 1990 då tre

ningsnivåema som och fjärdedels ersättningsnivå infördes. Före den 1 juli fjärdedels en

nivåerna hel och halv. De skilda nivåerna

1990 utgavs sjukpenning

för sjukpenning och förtidspension innebar att den som hade en varaktig nedsättning arbetsfömiågan i skiktet 25 till 49 procent inte var

av berättigad till förtidspension eller sjukbidrag medan personen däremot kunde berättigad till 25 procents sjukpenning. I propositionen an-

vara fördes bl.a. att samordningen mellan sjukpenning och förtidspension skulle medföra fördelar rehabiliteringssynpunkt. Förändringen fick

ur betydelse för de människor enligt de äldre reglerna uppbar halv

som förtidspension och hade möjlighet att i någon mån öka sin arbets-

som tid, dock inte till heltid. De tidigare nivåerna innebar att en sådan ök-

arbetstiden ledde till att kravet arbetsförmågans nedsättning

ning av

med minst hälften inte uppfyllt. I ett sådant fall drogs förtidspen-

var sionen in i sin helhet.

7.2.2 Bedömning av sjukdom och arbetsförmåga

Syftet med förtidspensioneringen är att tillförsäkra människor ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Förtidspensioneringen syftar inte till ersättning för sjukdom eller

att ge

kroppsskada eller härav orsakade följdtillstånd i och för sig. Avgörande skall hur försörjningsfömiågan påverkas. Förtidspensionen har

vara aldrig avsetts lytesersättning utan syftar till att ge kompensation

vara en för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser har sin grund i

som sjukdom eller skada. Dessa konsekvenser varierar från fall till fall beroende på mängd skiftande omständigheter, och de kan dessutom i

en större eller mindre utsträckning påverkas olika åtgärder för att

genom höja arbetsförmågan eller för att möjliggöra för en person att helt eller delvis utnyttja den återstående arbetsförmågan, exempelvis genom rehabiliteringsinsatser.

Det invaliditetsbegrepp som tillämpas inom förtidspensioneringen kan beskrivas arbetsinvaliditet grundad medicinska faktorer.

som en Hos individen måste föreligga ett sjukdomstillstånd eller en annan medicinskt betingad orsak. Dessutom skall arbetsförmågan vara nedsatt med minst fjärdedel. Detta betyder att ett medicinskt handikapp, hur

en

SOU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning 175

allvarligt det än kan inte rätt till förtidspension om förvärvs-

vara, ger förmågan inte är nedsatt med minst en fjärdedel.

Sjukdomsbegreppet

Begreppet sjukdom är inte definierat i lagen om allmän försäkring AFL. Vid tillämpningen lagstiftningen får stöd sökas i lagens för-

av arbeten och den praxis utvecklats på området. Socialvårdskom-

som mittén skrev följande i sitt betänkande " Lag allmän försäkring"

om SOU 1944:15

Man vid bedömande huruvida sjukdom föreligger inte i

synes av

första hand ha hålla sig till vad enligt vanligt språkbruk och

att som

gängse läkarvetenskaplig uppfattning är att anse såsom sjukdom.

Med denna utgångspunkt torde såsom sjukdom kunna betecknas

varje onormalt kropps- eller själstillstånd, vilket inte hänger sam-

med den vanliga livsprocessen. Efter en sjukdomsprocess

man

kvarblivande missbildningar eller stympningar utan samband med

bör dock icke räknas sjukdom. Å andra sidan

sjukliga symtom som

bör icke endast själva sjukdomsprocessen såsom sådan utan även en

efter sjukdomsprocessen kvarstående nedsättning eller rubbning av

det fysiska eller psykiska tillståndet kunna räknas som sjukdom. De

störningar och fysiologiska förändringar sammanhänga med det

som

naturliga åldrandet eller med havandeskap och barnsbörd äro tyd-

ligen icke att betrakta sjukdomar, enär de stå i samband med

som

den normala livsprocessen.

Sjukdomsbegreppet har successivt utvidgats. Exempel det är den utveckling skett beträffande störningar under graviditeten,

som synen operativa ingrepp samt och trötthetstillstånd. Tillstånd under gra-

sorgviditet enligt nuvarande rättspraxis anses ge rätt till sjukpenning är

som bl.a. hotande förtidsbörd, hotande missfall, otillräcklig fostertillväxt, tvillinggraviditet och RH-immunisering. Exempel operativa ingrepp

rätt till sjukpenning är t.ex. kejsarsnitt, abort, sterilisering, som ger skönhetsoperation eller vävnadsdonation. Sorg- och trötts-

och organhetstillstånd t.ex. vid nära anhörigs död kan ge rätt till sjukpenning.

Den 1januari 1977 skedde viss utvidgning vad gällde rätt till för-

en tidspension vid alkoholmissbruk, andra former av missbruk samt blandformer missbruk. Utvidgningen kom till uttryck i 7 kap. 3 § AFL

av genom tillägget av meningen

"Bedönmingen skall göras efter samma grund oavsett arten av den

föreliggande nedsättningen av arbetsförmågan".

I den proposition som låg till grund för ändringen prop. 1976/77:44 anfördes bl.a. att principer som gäller för personer med andra

samma

till ersättning SOU 1997: 166 176 Kriterier för rätt

i fråga förtidspension till dem miss-

sjukdomar bör tillämpas om som

brukar alkohol m.fl.

.

Den l oktober 1995 skedde ett förtydligande av sjukdomsbegreppet.

I 3 kap. 7 § AFL angavs härefter att

vid sjukdom sätter ned den försäkrades ar-

"sjukpenning utges som

med minst fjärdedel. Vid denna bedömning skall

betsförmåga en

arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska sociala och lik-

bortses från nande skäl".

i 1994/952147 20 följande motive- Regeringen angav propositionen s. ring till förtydligandet.

definiera innebär svåra avvägningar mellan

Att ett sjukdomsbegrepp

skall sjukdom eller inte. Det finns inte anledning

vad som anses som

den utvidgning dornstolspraxis har skett sedan

att tro att genom som

nuvarande sjukdomsbegrepp infördes har inneburit att det generellt

är för generöst och inte heller att den tillämpning av sjukdoms-

sett

begreppet utvecklats denna domstolspraxis inte utgör en

som genom

bestämning för vad formellt skall avses med sjuk-

tillräcklig som

finns inte heller anledning att tro att precisering av vad

dom. Det en

skall med begreppet sjukdom skulle än i vissa

som avses - mer undantagsfall underlätta för dem har att göra bedömningen

som

-

sjukdom föreligger eller inte. En förändring av sjukdoms-

om

begreppet skulle troligtvis skapa nya gränsdragningsproblem.

Problemet är istället den glidning i tillämpningen av sjukdoms-

skett hos patienter, läkare och inom socialförsäkbegreppet som

ringsadministrationen.

framhöll i propositionen s. 21 att avsikten med den före-

Regeringen

förändringen inte sig inskränkning eller en utslagna var vare en vidgning sjukdornsbegreppet. Förändringen skulle istället ses som

av

förtydligande det är sjukförsäkring regleras i AFL.

ett av att en som

En förutsättning för rätt till ersättning från sjukförsäkringen eller

förtidspensioneringen är att nedsättningen arbetsförmågan skall vara

av orsakad sjukdom eller ett därmed jämställt medicinskt tillstånd. För-

av säkringskassan skall vid sin bedömning i vad mån sjukdom före-

av ligger, bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller

liknande förhållanden, t.ex. problem existentiell art. Detta innebär

av

mindre hänsyn tas till de tilläggskriterier såsom utbildning och att tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed

jämförliga omständigheter tidigare tillåtits påverka bedömningen.

som Rätten till ersättning förbehålls de fall där det är sjukdom eller ett

därmed jämställt medicinskt tillstånd sätter ned individens arbets-

som förmåga och den nedsatta arbetsförmågan har konsekvenser för för-

mågan försörja sig arbetsmarknaden normalt förekom-

att genom mande arbete.

Kriterier för rätt till ersättning 177 SOU 1997: 166

1997 gjordes det förändring i 3 kap. 7 § AFL vilket

Den 1 januari en

det är just vid bedömningen av det grund-

ytterligare förtydligade att

kriteriet för ersättning enligt AFL alls kan komma ifråga

läggande om

skall bortses från arbetsmarknadsmässiga med fler andra försom det

hållanden:

vid sjukdom sätter ned den försäkrades ar-

Sjukpenning utges som

med minst fjärdedel. Vid bedömning av om sjuk-

betsförmåga en

föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekono-

dom miska, sociala och liknande förhållanden.

Bedömning av arbetsförmåga

Steg för steg-bedömningen

och 7 kap. 3 § lagen allmän försäkring AFL skall Enligt 3 kap. 7 § om bedömning arbetsförmåga göras stegvis. I första hand

av en persons

arbetsförmågan relateras till det tidigare arbetet och därefter till skall

arbete hos den nuvarande arbetsgivaren steg 1 4. Personer ett annat -

rehabilitering har möjlighet att erhålla annat arbete hos sin som efter arbetsgivare får rätt till ersättning från försäkringen, även om han eller

rehabilitering, skulle kunna utföra annat arbete som är norhon utan malt förekommande arbetsmarknaden. Om det däremot saknas möj-

till arbete hos arbetsgivaren, eller om ett sådant arbete

ligheter annat

kräver alltför långvariga rehabiliteringsinsatser prövas arbetsförmågan

arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Alltför mot annat

är i det här sammanhanget sådana

långvariga rehabiliteringsinsatser

bedöms pågå längre tid än ett år. som

5 och 6 skall arbetsförmågan prövas mot arbetsmarknaden i

I steg övrigt.

Steg 5. Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, utan extra insatser

Om det saknas möjligheter till annat arbete hos nuvarande arbetsgivare,

eller ett sådant arbete kräver alltför långvariga rehabiliteringsinsat-

om

skall individens arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden i ser, övrigt. Om trots den sjukdom han eller hon har, kan klara ett

personen,

på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete har han eller annat hon inte rätt till ersättning från försäkringen. Personen skall bedömas

arbetsför arbetet inte är direkt tillgängligt för honom. I de som även om

till ersättning SOU 1997: 166 178 Kriterier för rätt

fall det inte finns något arbete tillgängligt skall den försäkrade istället

som arbetslös. anses

När det gäller sysselsättning anordnas särskilt för personer med

som nedsatt arbetsfömiåga krävs det enligt förarbetena prop. 1996/97:28 sid. 16 däremot faktiskt erbjuds ett sådant skyddat arbete

att personen för det inte längre skall föreligga rätt till ersättning från försäk-

att ringen.

Prövningen mot arbetsmarknaden i övrigt skall ske innan rehabiliteringsåtgärder övervägs. Det är först sedan det klarlagts att personen saknar förmåga att utföra förvärvsarbete som rehabiliteringsåtgärder

skall prövas. Försäkringskassans undersökning och ställningstagande

behov rehabiliteringsåtgärder förutsätter dock att den av en persons av försäkrade inte kan direktplaceras i annat arbete den öppna arbetsmarknaden 1994/95:SfU 10.

Steg Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter vissa rehabiliterande insatser t.ex. utbildning eller omskolning

Även i detta steg bör prövningen ske med utgångspunkt i gällande tids-

för rehabilitering, d.v.s. rehabiliteringen bör inte än cirka ramar ta mer

ett år i anspråk.

Rehabiliteringsinsatsema bör syfta till att göra personen rustad att klara ett lämpligt arbete på arbetsmarknaden. Om något lämpligt arbete inte finns tillgängligt efter avslutad rehabilitering, men personen har förmåga att utföra ett sådant, skall inte längre socialförsäkringen betala någon ersättning.

Normalt förekommande arbete

Vid bedömningen i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas

av

individs förmåga att försörja sig själv sådant förvärvsarbete en genom

är normalt förekommande arbetsmarknaden 3 kap. 7 § 5:e som stycket och 7 kap. 3 § 1:a stycket AFL.

Bedömningen bör göras i förhållande till den nationella arbetsmarknaden. Någon begränsning till att låta bedömningen endast omfatta arbetsmarknaden på lokal eller regional nivå bör således inte göras.

Vad som kan anses vara "normalt förekommande arbeten" påverkas av faktorer som inte är bestående. Regeringen har i proposition 1996/97:28 sid. 17-18 angett att med den övergripande benämningen "normalt förekommande arbeten" kan tillämpningen anpassas till för-

166 Kriterier för rätt till ersättning 179 SOU 1997:

ändringar på arbetsmarknaden utan att reglerna behöver ändras. Bedömningen i det enskilda fallet skall göras med utgångspunkt i indivi-

är vilken sjukdom föreligger och dens sjukdom. Avgörande som vilket denna sjukdom inskränker förmågan att utföra ett arbete. En

sätt

sjukdom får andra konsekvenser än psykisk. Den förvärvs-

fysisk en

finns kvar sjukdomen kan behöva bedömas i förförmåga som trots hållande till arbeten rad skilda sätt ställer fysiska och psy-

som en kiska krav. Samma sjukdom kan också påverka olika personer olika

sjukdom och dess konsekvenser är fastställda skall tillämsätt. När en

bedöma den kvarstående arbetsfönnågan kan utnyttjas av paren om

för försörja sig själv ett förvärvsarbete som är vanpersonen att genom ligt eller normalt förekommande på arbetsmarlmaden. Om sjukdomen medför enbart kan klara ett specifikt arbete som endast

att personen förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt

bedöma hans arbetsförmåga i förhållande till detta arbete med att mindre än att han faktiskt erbjuds detta arbete.

RFV har i Allmänt råd 1997:4 angett ett exempel ett sådant för-

hållande:

En försäkrad med svår allergisk sjukdom har grund av sin sjuk-

dom skaffat sig yrkesutbildning finmekaniker. Den försäkra-

en som des sjukdom kräver extremt dammfri och sanerad arbetsmiljö.

en Han kan inte omgående erbjudas något sådant arbete som förekom-

i mycket begränsad omfattning. I avvaktan att arbete kan er-

mer bjudas den försäkrade bedöms han ha rätt till ersättning från försäk-

ringen. Bedöms kriterierna för varaktighet uppfyllda kan han be-

viljas sjukbidrag i avvaktan att han erbjuds detta speciella arbete.

Enligt förarbetena 1996/97:SfU6 bör de försäkringskassan be-

som av döms ha arbetsförmåga för ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, också anses arbetsföra av arbetsmarknadsmyndighetema. Utskottet poängterar vikten att finns mellan Riksförsäk-

av en samsyn ringsverket och försäkringskassoma å sidan, och arbetsmarknads-

ena myndigheterna å andra sidan. Utskottet förutsätter att ett samarbete sker dem emellan såväl i enskilda fall som på central nivå där Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen har möjlighet att utfärda rekommendation för handläggningen. Detta gäller även bedönmingen vad skall på arbetsmarknaden normalt

av som anses vara förekommande arbete. Det är, enligt utskottets mening, i första hand

helt klart har arbetsförmåga kan utnyttjas på den personer som en som öppna arbetsmarknaden inte skall få ersättning från försäkringen.

som RFV rekommenderar i Allmänna råd 1997:4 att försäkringskassan samrådet med arbetsmarknadsmyndighetema vad gäller bedömningen

vad skall arbetsmarknaden normalt förekomav som anses vara mande arbete såväl i enskilda fall som mer generellt.

SOU 1997: 166 180 Kriterier för rätt till ersättning

Riksförsäkringsverket har i Allmänt råd 1997:4 angett ytterligare

två exempel vägledning för kassomas ställningstaganden om nor-

som

malt förekommande arbete:

Exempel En försäkrad arbetat inom tung industri kan grund av rygg-

som

inte fortsätta med sitt arbete. Han genomgår rehabilitering i besvär form utbildning inom el/teleteknik. Efter avslutad utbildning kan

av han inte beredas något arbete eftersom det grund av lågkonjunk-

råder arbetsbrist inom hans yrke. Han ansöker om förtidstur nya

Försäkringskassan bedömer att hans arbetsförmåga i det

pension.

yrket inte är nedsatt med minst fjärdedel. Han beviljas därför nya en

inte förtidspension/sjukbidrag.

Exempel

försäkrad är bosatt i glesbygden arbetar sekreterare. En som som

kan grund sjukdom inte fortsätta med detta arbete. Hon Hon av bedöms kunna klara ett heltidsarbete inte ställer lika stora krav

som

det tidigare. Något sådant arbete finns dock inte i på armarna som den del landet hon bor. Eftersom bedömningen arbetsför-

av av mågan skall den nationella arbetsmarknaden är den för-

göras mot säkrade inte berättigad till föitidspension/sjukbidrag. I det fall hon

har kort tid kvar till ålderspension kan bedömningen bli endast en

med hänvisning till särskilda skäl. en annan

Särskilda skäl

Vid bedömning arbetsfönnågan kan även beaktas annat än rent me-

av dicinska förhållanden i det enskilda fallet kan påverka arbetsför-

som mågan och därmed individens förmåga att trots sin sjukdom kunna för-

sörja sig förvärvsarbete. Det kan enligt förarbetena prop.

genom 1996/97:28 sid. 12 röra sig har nära till den

ex. om en person som allmänna pensionsåldem och befinner sig i en socialt och arbets-

som marknadsmässigt utsatt situation. En samlad bedömning förhållandena i det enskilda fallet kan med

av stöd bestämmelsen särskilda skäl i vissa fall leda till att en per-

av om

rent medicinskt har viss restarbetsfönnåga ändå inte beson som en döms kunna försörja sig rimliga villkor och därför har rätt till ersätt-

ning. Vid bedömningen kan, liksom tidigare, hänsyn tas till personens

ålder och bosättningsförhållanden liksom utbildning, tidigare yrkeser-

farenhet och liknande förhållanden. En sammanvägning av dessa fakto-

åldern skall väga tyngst, kan i begränsad omfattning påverka rer, varav bedömningen. Det åsyftas med ålderskriteriet är hur lång tid per-

som sonen har kvar till den allmänna pensionsåldem.

1997:166 Kriterier för rätt till ersättning 181 SOU

Enligt bör ha relativt kort tid kvar till ål-

propositionen personen en

för bedömning med beaktande av de uppräknade

derspension att en

skall kunna leda till ett annat resultat än bedömning efter faktorerna en medicinska skäl. Försäkringskassan skall inte heller tillämpa särrent varje ersättningsfall endast i de fall där bedömning regeln i utan en grundval enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt av resultat. RFV har i allmänt råd 1997:4 angett följande två exempel som väg-

ledning vid tillämpningen särskilda skäl: av

Exempel 1 försäkrad kan grund sjukdom inte fortsätta med sitt

En 63-årig av

tidigare arbete han skulle klara ett annat för honom lämpligt armen sådant arbete kan inte beredas honom bostadsorten

bete. Något

eller inom rimligt pendlingsavstånd. Med hänsyn till att en flyttning skulle leda till avsevärda negativa sociala konsekvenser för den försäkrade försäkringskassan att det föreligger särskilda skäl att anser beakta även andra omständigheter än rent medicinska. De omständigheter beaktas är den försäkrades ålder och hans bindning till som bostadsorten. Den försäkrades arbetsförmåga bedöms vara helt

nedsatt och han beviljas hel förtidspension/sjukbidrag.

Exempel 2 En försäkrad ansöker förtidspension. Han är 57 år, lokalvårdare om och har erfarenhet från detta arbetsområde som han grund av sjukdom inte längre klarar Intygsskrivande läkare bedömer att av. den försäkrade kan klara ett fysiskt lätt arbete, t.ex. kontorsarbete. Hans nuvarande arbetsgivare har inga sådana arbetsuppgifter att erbjuda honom. Någon utredning den försäkrades möjlighet att av med eller rehabiliterande åtgärder kunna klara av ett arbete utan är normalt förekommande arbetsmarknaden har inte skett. som Så länge möjligheten till rehabiliterande åtgärder inte är uttömda har den försäkrade inte rätt till förtidspension/sjukbidrag. Vid bedömningen arbetsförrnågan tas hänsyn till endast medicinska av faktorer och att rehabiliteringsmöjlighetema inte är uttömda. Försäkringskassan avslår därför hans ansökan om förtidspension/sjukbidrag. I det fall det efter rehabiliterande åtgärder prövats framkommer att den försäkrade inte har någon förmåga att utföra förvärvsarbete kan förtidspension/sjukbidrag beviljas.

7.3 Arbetsmarknadsverkets roll och

förutsättningar

Artetsmarknadsverkets AMV:s främsta uppgift är att förmedla lediga platser till att de arbetssökande snabbt får ett arbete, som så samt se möjligt ansluter till den arbetssökandes önskemål och förutnär: som

182 Kriterier för rätt till ersättning SOU 1997: 166

sättningar. AMV rehabiliteringsverksamhet utgörs av en anslags-

:s finansierad verksamhet med förvaltningsmedel till myndigheten och

åtgärdsmedel till utbildningsbidrag för deltagare i den yrkesinriktade

rehabiliteringen. Dessutom finns uppdragsverksamhet som riktar sig

en till försäkringskassor och arbetsgivare och finansieras fullt ut av

som dessa beställare.

Den intäktsfinansierade verksamheten Arbetslivstjänster svarar

- -

försäkringskassans köp sådana tjänster. I syfte att för 25 procent av av

mot försäkringskassans behov rehabiliteringskompetens har svara av AMV för perioden den 1 juli 1996 till 31 december 1997 träffat en överenskommelse med Riksförsäkringsverket att mot avgift, inom ra-

för Arbetslivstjänster, erbjuda yrkesinriktad rehabiliteringskom-

men petens för arbetslösa sjukskrivna.

Målet för AMV:s anslagsfinansierade yrkesinriktade rehabiliterings-

verksamhet arbetslösa arbetssökande med funktionsnedsättningar

är att skall finna, få och behålla ett arbete i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Målet för den intäktsfinansierade verksamheten är att förhindra utslagning och underlätta återgång i arbete för anställda. För

nå dessa mål har verket för yrkesinriktad rehabilitering i att resurser form olika specialistkompetenser, bl med inriktning olika

av a

funktionshindrade. Enligt uppgift från arbetsmarkgrupper av nadsstyrelsen AMS prioriteras arbetssökande med arbetshandikapp vid användningen de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som verket

av förfogar över, inte minst de särskilda åtgärderna för arbetshandikappade. Den anslagsfinansierade servicen för personer med arbetshandikapp kan bestå såväl yrkesinriktad rehabilitering som plats-

av förmedling och yrkesvägledning vid arbetsförmedling eller arbetsmarknadsinstitut Ami beroende servicebehovet i det enskilda fallet. Rehabiliteringsverksamheten är dock sammanhållen inom arbetsmarknadsinstituten nära samspelar med arbetsförmedling och

som med övriga myndigheter direkt hos Ami aktualiserar arbetslösa

som sjukskrivna med behov av yrkesinriktad rehabilitering.

7.3.1 Nuvarande för rätt till

regler arbetslöshetsersättning

Villkor

För arbetslös skall kunna erhålla arbetslöshetsersättning krävs att

att en han eller hon bl.a. uppfyller vissa villkor i form av allmänna villkor, medlemsvillkor och arbetsvillkor.

P

E

E 183 SOU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning

De allmänna villkoren innebär att den arbetslöse skall vara arbetsför och i övrigt oförhindrad att åta sig ett arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan. Vidare krävs att han eller hon är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld arbetssökande arbetsförmedlingen och

som inte kan erhålla lämpligt arbete.

Medlemsvillkoret innebär att den arbetslöse skall ha varit medlem i

arbetslöshetskassa i minst tolv månader omedelbart före arbetslösen heten, eller under minst 24 månader, han varit egen företagare. Den

om

inte varit medlem i arbetslöshetskassa eller inte uppfyller medsom en lemsvillkoret i övrigt, kan istället för arbetslöshetsersättning få kontant arbetsmarknadssstöd KAS. För rätt till KAS krävs dock bl.a. att man

fyllt 20 år.

Arbetsvillkoret förändrades den 1 juli 1997. Som huvudregel gäller

den arbetslöse under ramtid tolv månader omedelbart före aratt en av betslöshetens inträde skall ha haft förvärvsarbete i minst månader

sex och utfört arbetet under minst 70 timmar kalenderrnånad. Som

per alternativt arbetsvillkor gäller att den arbetslöse haft förvärvsarbete i minst 450 timmar under sammanhängande tid av 6 kalendennånader

en och utfört arbetet under minst 45 timmar under och en av dessa

var månader. I ramtiden inräknas inte tid då den arbetslöse har varit hind-

arbeta grund exempelvis styrkt sjukdom, heltidsutbildning rad att av eller vård barn eller adoptivbarn inte fyllt två år

av eget som

överhoppningsbar tid. Huvudprincipen är att man uppfyller arbetsvillkoret genom reguljärt

förvärvsarbete. Vid prövning arbetsvillkoret bortses från vissa typer

av

subventionerade arbeten, exempelvis arbete med rekryteringsstöd av och beredskapsarbeten.

25 procents arbetslöshetsersättning

En bedöms ha fjärdedels arbetsförmåga och är arbetslös

person som en har i allmänhet enligt gällande regler inte rätt till arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. Regeringen har i proposition 1996/97:63 föreslagit ett undantag från denna regel;

"Sökande uppbär tre fjärdedels förtidspension har rätt till er-

som

sättning de är arbetsföra och oförhindrade att åta sig ett arbete

om

för arbetsgivares räkning som i arbetstid motsvarar en fjärdedel

en

det betecknas heltidsarbete enligt tillämpligt kollektiv-

av som som

avtal inom den bransch där de tidigare har varit anställda". Förslag

till tillägg arbetslöshetsförsäkring.

i 9 § lagen om

till ersättning 184 Kriterier för rätt

Lämpligt arbete enligt arbetslöshetsförsäkringen

nuvarande skall erbjudet arbete som lämpligt

Enligt regler ett anses

för tillgången arbetstillfällen, skälig hänsyn tagits om, inom ramen

försäkrades och förutsättningar i övrigt för arbetet

till den yrkesvana

förhållanden. Detta innebär att ett arbete inte är

samt andra personliga

enbart det skälet att det inte överensstämmer med den ar-

olämpligt av betslöses utbildning eller yrkesverksamhet. Anställningsförhållandena

med de förmåner utgår till den är anställd skall vara förenliga som som

kollektivavtal eller, kollektivavtal inte finns, vara skäliga i enligt om

förmåner vid jämförliga företag utges till arförhållande till de som

med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer. Arbetet betstagare

till arbetsplats där olovlig konflikt pågår och får inte hänföra sig en en

förhållandena arbetsplatsen skall motsvara lagstadgade skyddsbe-

stämmelser.

De nuvarande riktlinjerna för vad som skall anses vara lämpligt arbete har utarbetats i praxis. Tidigare lön får i princip inte vara av-

för ett arbete skall vara lämpligt. Detsamma gäller

görande om anses

kassaersättningen till medlemmen. Endast om den er-

den utgående lönen väsentligen understiger arbetslöshetsersättningen kan arbjudna

olämpligt. Med väsentligt att den erbjudna lönen betet anses vara avses

arbetslöshetsersättningen med än 10 procent. Detta understiger mer innebär den arbetslöse i princip måste acceptera en lön som kraftigt

att

vad han eller hon tidigare har haft. En som innan understiger person

inträde hade inkomst 16 500 kronor månad, arbetslöshetens en per

idag möjliga ersättning, förväntas att acceptera en lön vilket ger högsta

cirka ll 000 kronor månad, d.v.s. cirka 35 procent under

per

lön. Med förändring ersättningsnivån till 80 procent den tidigare en av

29 1997 måste den arbetslöse acceptera löneminskning på

september en

minst 28 procent.

Aktivare användning arbetslöshetsersättningen

av

Enligt gällande regler skall den får ersättning förutom att vara ar-

som betslös stå till arbetsmarknadens förfogande. Detta innebär att det

även i princip inte får finnas något hindrar personen från att ta erbjudet

som lämpligt arbete. I praktiken innebär detta att den arbetslöse inte får

sig någon verksamhet än aktivt arbetssökande för att ägna annan kunna erhålla arbetslöshetsersättning. En viss begränsad möjlighet att delta i utbildning med bibehållen arbetslöshetsersättning finns dock.

Den l juli 1997 infördes försök möjlighet att använda arbets-

en löshetsersättningen aktivt sätt. Exempel sådana situa-

ett mera

SOU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning 185

tioner är praktik inte inom de vanliga praktiksystemen och

som ryms ökade möjligheter till utbildning. Försöksverksamheten innebär att regeringen har möjlighet att medge undantag från de bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen och lagen kontant arbetsmarknadsstöd som

om hindrar ersättningen används ett aktivt sätt. Avsikten är att

att mer regeringens skall rätt att för särskilda projekt göra undantag som

ges innebär arbetslöshetsersättning får lämnas till personer som deltar i

att projektet att de inte kan arbetslösa eller står till arbets-

trots anses som marknadens förfogande. Bemyndigandet gäller endast personer som redan erhåller arbetslöshetsersättning. Grupper med svagare ställning

arbetsmarknaden ungdomar, långtidsarbetslösa, äldre, arbets-

handikappade och utorrmordiska medborgare skall prioriteras. För-

söksverksamheten skall pågå till utgången av december 1998.

7.3.2 Arbetsmarknadsverkets förutsättningar

Till skillnad mot försäkringskassan, bedömer den försäkrades för-

som måga utföra arbete, har arbetsförmedlingen att bedöma om den

att ett arbetssökande är arbetsför, dvs. kan stå till arbetsmarknadens förfogande och därmed ha rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen bedömer även är anställningsbar arbetsmarkna-

om personer den, dvs. uppfyller förutsättningarna för att kunna få ett arbete. Förutsättningarna för den arbetslöse är anställningsbar påverkas av den-

om

förutsättningar såsom ålder, kompetens, hälsa, sociala och nes egna ekonomiska faktorer samt bosättningsförhållanden liksom av vilken efterfrågan arbetskraft finns i samhället och de krav som ar-

som betslivet ställer bland annat kompetens.

Utvecklingen arbetsmarknaden har under 1990-talet betydligt förändrat förutsättningarna för flertalet dem också är föremål

av som

för förtidspensionsprövning. sysselsättningen har minskat med cirka

550 000 tre år. Traditionella arbeten utan krav utbild-

personer ning inom framförallt tillverkningsindustrin de branscher som genere-

flest förtidspensioner även inom vissa delar av servicesektom, rar men t.ex. försäkring och bank, har minskat kraftigt i antal. Under perioden 1990 1995 har än vart femte arbete, totalt 200 000 arbetstill-

- mer fällen, försvunnit inom industrin i Sverige. En ökad efterfrågan och högre tillväxt kommer sannolikt att påverka sysselsättningen måttligt i okvalificerade industriarbeten då teknikutvecklingen och strukturomvandlingen har medfört att färre personer producerar mer varor. Samtidigt ställer arbetsgivarna allt högre krav prestationsförrnåga och kompetens vid rekrytering. Även kvinnornas arbetsmarknadsbas, inom framförallt den offentliga sektorn, har minskat under 1990-talet.

SOU 1997: 166 186 Kriterier för rätt till ersättning

år 1996 genomsnittligt under året 347 000 personer eller

Under var

arbetskraften öppet arbetslösa. Dessutom var cirka 8,1 procent av

000 i genomsnitt månad sysselsatta i konjunkturbero-

195 personer per

Tillsammans utgjorde antalet personer i

ende arbetsmarknadsåtgärder.

antalet arbetslösa cirka 540 000 eller 12,6 procent åtgärder plus öppet

arbetskraften. av

d.v.s. med minst månaders

Andelen långtidsarbetslösa, personer sex

från 19 till 37 procent de arbetslösa mellan arbetslöshet, har stigit av

1996. Antalet långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen, åren 1991 och

inskrivna längre tid än två år, vid årsskiftet 1996/97 över dvs. var

år det framförallt de med mycket långa in- 200 000. Under senare är

vid arbetsförmedlingen, har ökat kraftigt. Bl.a. har

skrivningstider som

med inskrivningstid över fyra år tredubblats det antalet personer

året. I slutet oktober 1996 utgjordes denna grupp av 84 000 senaste av

personer.

sökande med arbetshandikapp på arbetsförmedlingarna och

Antalet

under 1990-talet. År 1990 arbetsmarknadsinstituten Ami har ökat

antal till i genomsnitt 53 000 Antalet ökade uppgick deras personer.

000 År 1995 därefter årligen och uppgick år 1994 till 83 personer.

antalet till 89 000 Långtidsarbetslösheten bland de minskade personer. arbetshandikappade har under år 1996 varit högre jämfört med övriga arbetssökande. Under budgetåret 1995/96 minskade dock långtidsarbetslösheten bland de arbetshandikappade kraftigare än bland övriga arbetssökande, bl.a. resultat att arbetshandikappade fick en

som ett av

större andel de konjunkturberoende åtgärderna. Under budgetåret

av

1995/96 deltog i genomsnitt cirka 26 000 arbetshandikappade per månad i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitisk åtgärd och någon

rehabilitering. Vidare har i genomsnitt drygt 47 000 per-

yrkesinriktad

månad anställning med lönebidrag och drygt 5 000 personer soner per skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare OSA.

För år 1997 har Arbetsmarknadsverket ålagts att igenomsnitt sysselsätta minst 26 000 arbetshandikappade per månad i konjunkturbero-

ende arbetsmarknadspolitiska åtgärder och yrkesinriktad rehabilitering.

Vidare skall i genomsnitt minst 50 000 månad ges anställ-

personer per ning med lönebidrag och OSA. Första halvåret 1997 var i genomsnitt

28 300 arbetshandikappade månad i konjunkturberoende arbets-

per marknadspolitiska åtgärder och yrkesinriktad rehabilitering. Vidare hade i genomsnitt knappt 45 200 per månad anställning med

personer lönebidrag och drygt 5 300 hade OSA.

personer

Som jämförelse kan nämnas att antalet arbetshandikappade an-

ställda inom Samhallkoncemen har under åren 1990 till 1995 uppgått till knappt 30 000 i genomsnitt år 28 300 år 1996.

personer per

Kriterier för rätt till ersättning 187

7.4 Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag: En grundläggande princip för ohälsoförsäkringen och tillämpningen arbetslinjen är att eventuell

av arbetsförmåga skall tillvaratas. Det är viktigt både ur den enskilde personens och samhällets synvinkel.

Utredningen föreslår ett förtydligande reglerna vid bedömning

av

arbetsförmåga när det gäller hänsyn till individuella faktorer och av till vilka arbeten arbetsförmågan skall relateras. Utredningen

som föreslår också att de särskilda regler som idag gäller för alkoholmissbrukare med flera samt särregeln om hushållsarbete i hemmet skall tas bort. Vidare föreslår utredningen att kraven för att få hel ersättning sänks från 100 procents nedsättning av arbetsförmågan till sju åttondedelar av hel arbetsförmåga.

7.4.1 Bedömning av sjukdom och arbetsförmåga

Utredningen redovisar i detta avsnitt sin vilka kriterier och för-

syn utsättningar skall gälla för rätt till långtidssjukpenning och för-

som tidspension. Rätten till ersättning bygger bland annat på att man uppfyllt kravet att det skall finnas en sjukdom eller ett med sjukdom jämställt tillstånd och att sjukdomen sätter ned arbetsfönnågan. Ar-

betsförmågebedörnningen för rätt förtidspension kan förenklat sam-

manfattas i nedanstående schematiska bild.

I princip gäller samma bedömning vid rätt till sjukpenning som vid bedömning av rätt till förtidspension. Den avgörande skillnaden är emellertid i princip inte har rätt till förtidspension utan att

att en person rehabiliteringsmöjlighetema eller möjligheten till annan omställning först har prövats. Detta gäller inte vid bedömning av rätt till sjukpenning. I enlighet med steg-för-steg-bedömningen skall arbetsförmågan alltid i första hand relateras till det egna arbetet eller annat arbete hos den nuvarande arbetsgivaren. Även bedöms ha arbets-

om en person förmåga i ett annat arbete den öppna arbetsmarknaden har han eller hon rätt till ersättning från ohälsoförsäkringen så länge man bedömer att det finns möjlighet till återgång i arbete hos den egna arbetsgivaren, med eller utan rehabiliteringsåtgärder. Utredningen anser att denna viktiga princip bör bibehållas.

SOU 1997: 166 188 Kriterier för rätt till ersättning

Bedömning av rätt till förtidspension

Sjukdom eller med sjukdom

jämställt tillstånd

Ja Nej

i

Inte rätt till

förtidspension

Arbetsförmågan är till följd

sjukdomen nedsatt med av minst 25 procent

Ja å Nej

Inte rätt till Arbetsförmågan bedöms förtidspension nedsatt med minst 25 % vara även efter rehabilitering eller omställning annan

Rätt till Inte rätt till förtidspension

förtidspension

Rätt till förtidspension till följd särskilda skäl,ålder, av bosättnförhållande och liknande skäl avsteg görs från kravet omställning

y , x i

SOU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning 189

Begreppet sjukdom

Utredningen kan konstatera att de förtydliganden genomfördes i

som lagstiftningen den 1 oktober 1995 och den l januari 1997 inte har in-

neburit någon ändring sjukdomsbegreppet. Det som före skärp-

av ningen reglerna den 1 oktober 1995 godkändes som sjukdom är

av

fortfarande sjukdom i försäkringsrättslig mening. Det har

att anse som inte heller skett några förändringar i rättspraxis innebär att sjuk-

som domsbegreppet sådant har förändrats.

som

Det innebär att den utvidgning sjukdomsbegreppet som tidigare

av

skedde rättspraxis fortfarande är tillämplig. Sålunda godkänns

genom fortfarande störningar under graviditeten, operativa ingrepp samt sorgoch trötthetstillstånd sjukdomstillstånd. Tillstånd under graviditet

som

enligt nuvarande rättspraxis rätt till sjukpenning är bl.a. som anses ge hotande förtidsbörd, hotande missfall, otillräcklig fostertillväxt, tvil-

linggraviditet och RH-immunisering. Exempel operativa ingrepp

rätt till sjukpenning är t.ex. kejsarsnitt, abort, sterilisering, som ger skönhetsoperation och eller vävnadsdonation. Sorg- och trött-

organhetstillstånd, t.ex. vid nära anhörigs död, kan också ge rätt till sjukpen-

ning.

Även symtom eller tillstånd inte kan härledas till diagnostice-

som rad sjukdom, eller där diagnosen är under utredning, anses som sjuk-

dom i lagens mening. Det är i de fall symtomen kan anses vara väletablerade sjukdomstillstånd. Ryggont och kraftigt illamående under

som graviditet kan nämnas exempel att det inte finns någon

som diagnosticerad sjukdomsorsak, där tillståndet får anses vara väl-

men etablerat sjukdomstillstånd. Ett annat exempel är s.k. elöverkäns-

som lighet i vissa fall kan medföra så allvarliga sjukdomssymtom att

som trots att tillståndet inte är etablerad diagnos ändå kan jämställas med

en sjukdom.

F örtidspensiøn till alkoholmissbrukare mfl.

Den l januari 1977 infördes särskild bestämmelse i 7 kap. 3 § AFL

en

innebar att principer som gäller för personer med andra som samma sjukdomar bör tillämpas vid bedömning rätt till förtidspension till

av dem missbrukar bland annat alkohol. Tilläggsbestämmelsen fick

som följande lydelse: Bedömningen skall göras efter grunder oav-

samma sett arten den föreliggande nedsättningen arbetsförmågan.

av av

Förutom alkoholmissbrukare avser bestämmelsen även annan form

missbruk samt blandformer missbruk eller fall där det förekomav av

sociala anpassningssvårigheter eller psykopati. Eventuella följd-

mer li l E 7 sou 1997.-166

l l

lm

i

till ersättning SOU 1997: 166 190 Kriterier för rätt

i

l

skillnad vad ofta tidigare i sjukdomar till missbruket bör inte, till som

tillmätas någon avgörande betydelse då det gäller be-

gällt i praxis, nedsättningen arbetsförmågan. Pensionsbedönmingen

dömningen av av

i vilken grad den försäkrade kan vara i bör istället inriktas på frågan

förvärvsarbeta längre sikt och frågan hur han kan utstånd att

nyttja eventuell restarbetsfönnåga.

en

I förarbetena prop. 1976/77:44 sid. 38 och 44 anges vidare att när

med obestämda huvuddiagnoser som psykopati eller det gäller personer

det i sakens natur att enbart ett påstående om nedsatt

sociopati ligger

inte kvalificerar till förtidspension/sjukbidrag. Visar en

arbetsförmåga

utredning den försäkrades hela situation med hänsyn tagen noggrann av till relevanta sociala omständigheter, att det inte är rimligt att begära av

försäkrade han skall kunna försörja sig förvärvsarbete den att genom bör han kunna få pension.

Utredningen föreslår att tilläggsbestämmelsen i 3 kap. 7 § AFL som citeras skall bort. Alkoholmissbruk, form av missbruk

ovan tas annan

och i vart fall inom socialförsäk-

samt psykopati sociopati är numera,

väletablerade sjukdomstillstånd. Det beringssystemet, att anse som hövs därför, enligt utredningens uppfattning, inte någon särskild regel

täcker in dessa diagnostyper eller Avsikten härmed är som grupper. dock inte göra någon förändring gällande rätt. Således gäller

att av även i framtiden att rätten till förtidspension i allmänhet förutsätter en massiv social förhistoria innehåller alkoholmissbruk under en

som

år och frånvaro från arbetslivet under längre tid samt att den

följd av en

försäkrade gjort flera rehabiliteringsförsök. För narkotikamissbrukare blir frågan förtidspension sällan aktuell då det ofta rör sig om yngre

om

för vilka rehabiliteringsmöjlighetema skall prövas särskilt inpersoner

gående.

Gemensamt för dessa att det krävs ett nära samarbete

gäller grupper mellan försäkringskassoma och framförallt socialtjänsten men även

med arbetsmarknadsmyndighetema.

Sjukdom en nödvändig förutsättning

Om i ärende rätt till förtidspension kan konstatera att den

man ett om försäkrade inte lider någon sjukdom och inte heller drabbats av

av

med sjukdom jämställt tillstånd, saknas anledning att vidare

något

till nästa dvs. bedöma arbetsförmågans nedsättning. Det har då

steg, redan i det första steget klarlagts att det inte föreligger någon rätt till ersättning. Det gäller även i de fall bedömer att det föreligger sär-

man skilda skäl enligt 7 kap. 3 § AFL, d.v.s. hänsyn tas till andra faktorer

SOU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning 191

de medicinska, såsom ålder, bosättning, utbildning, tidigare än rent verksamhet och liknande omständigheter.

Att sjukdom eller ett med sjukdom jämställt tillstånd föreligger är alltså nödvändig förutsättning för att prövning av rätt till sjukpen-

en ning eller förtidspension alls skall komma ifråga. Om bristande försörjningsförmåga har andra orsaker än sjukdom, skada eller funktionshinder, d.v.s. istället har sin grund i arbetsmarknadsmässiga, sociala, ekonomiska eller liknande skäl, skall personen hänvisas till den instans

har bäst förutsättningar att hantera den aktuella problematiken. som

Begreppet arbetsförmåga

När det nödvändiga kriteriet sjukdom eller därmed jämställt tillg om l stånd är uppfyllt, skall nedsättning arbetsförmågan till

personens av i följd sjukdom fastställas. En grundlägggande förutsättning är att

av försäkringen inte skall betala ut ersättning till den som, trots sjukdomen bedöms ha möjlighet förvärvsarbete försörja sig själv.

att genom

För berättiga till ersättning skall nedsättningen av arbetsför-

att mågan orsakad sjukdom eller ett därmed jämställt medicinskt

vara av tillstånd. Men det skall fortfarande möjligt att ta hänsyn till indi-

vara viduella förutsättningar med avseende hur sjukdomen i det enskilda

fallet påverkar den försäkrades arbetsfömiåga. Olika sjukdomar på-

verkar arbetsförmågan olika sätt och slags sjukdom kan på-

samma verka olika personer på olika sätt.

Individuella faktorer har betydelse vid arbetsförmågebedömningen

Den arbetsförmåga har vid viss tidpunkt i livet samman-

en person en hänger med den individuella livshistorien och personliga egenskaper. När arbetsförmågans nedsättning till följd av sjukdom ska bedömas är det nödvändigt att hänsyn tas till individuella förhållanden. Man kan i den allmänna försäkringen försäkrad befintligt skick".

sägas vara Bedörrmingen nedsättningen görs i förhållande till den person man

av är och inte i förhållande till "nonnal person" eller i än mindre grad

en till särskilt socialt eller kompetensmässigt gynnad person.

en

En utbildningsbakgrund, yrkes- och arbetslivserfarenhet,

persons kunskaper i svenska språket, kulturell bakgrund, den sociala situationen hemförhållanden, ekonomiska situationen, eventuellt missbruk etc är exempel på sådana individuella faktorer måste vägas in vid be-

som dömningen hur individens arbetsförmåga påverkas av sjukdomen.

av i Den nuvarande utformningen av 7 kap. 3 § 2 st. AFL med det angivna

SOU 1997: 166 192 Kriterier för rätt till ersättning

skäl" kan emellertid intryck att vid bevillkoret "särskilda ge av man

skaffa sig inkomst arbete, i regel dömningen av förmågan att genom

från den betydelse sådana faktorer kan ha för möjlighelt skall bortse

tillgodogöra sig utbildning eller annan rehabi-

heten att exempelvis en

En ändring lagtexten bör därför ske i syfte att klar-

literingsinsats. av

arbetsförmågebedömningen alltid skall ske utifrån de indivigöra att

förutsättningarna skaffa sig inkomst genom arbete. Som duella att

utvecklas nedan förordar utredningen i linje härmed desskommer att

beaktandet särskilda skäl sikte att avsteg görs från utom att av tar

omställning rehabilitering, byte yrke eller flyttning. kravet av

-

Ökade krav på individen

strikt medicinska skäl för rätt till förmån innebär därmed inte Kravet

krävs skall än den man faktiskt att det att man vara en annan person

ställs års lagstiftning ökade krav att männi- Däremot genom senare skor skall byta arbete eller arbetsgivare, medverka i rehabiliteringsåt-

eller flytta till de, trots sin sjukdom, bedöms ha gärder en annan ort om

kvarstående arbetsförmåga. Det innebär vidare att som been en person döms ha arbetsförmåga inte längre har rätt till ersättning från social-

en

han, beroende på arbetsmarknadssituationen, inte för försäkringen om närvarande kan arbetsförrnågan tillvara. Han skall då betraktas som

ta arbetslös och hans problematik skall hanteras inom arbets-

marknadspolitiken.

Till vilka arbeten skall arbetsförmågan relateras

För kunna avgöra huruvida det finns arbetsförmåga måste denna

att en relateras till arbete faktiskt förekommer. Arbetet skall enligt

ett som

nuvarande lagstiftning normalt förekommande eller annat lämpligt

vara arbete är tillgängligt för den försäkrade. I förarbetena jfr prop.

som 1996/97:28 s.17 att tillämpningen av denna regel "kan anpassas

anges till förändringar arbetsmarknaden utan att reglerna behöver ändras". Med sådana förändringar får emellertid med hänsyn till förtidspensionens karaktär långsiktig ersättning och viljan till renodling

av

trygghetssystemen förändringar mera långvarig strukturell av anses av art och inte exempelvis konjunkturbetingad temporär arbetslöshet.

Någon begränsning till att låta bedömningen endast omfatta den lokala eller regionala arbetsmarknaden finns inte heller, utan bedömningen skall göras i förhållande till den nationella arbetsmarknaden.

1997:166 Kriterier för rätt till ersättning 193 SOU

i proposition att "Om sjukdomen medför att

Vidare anges samma

försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast föreden

mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att kommer i

i förhållande till detta arbete med mindre

bedöma hans arbetsförmåga

faktiskt erbjuds detta arbete" jfr. 1996/97:28 sid 16. än att han prop

Under utredningens arbete har det uppkommit frågor kring om ar-

skall relateras till än den nationella arbetsmarknaden

betsförrnågan mer

anledning Sveriges medlemskap i EU och de regler om fri rörmed av

människor följer detta medlemskap. Utredningen har lighet för som av

fram till den slutsatsen att arbetsförmågebedömningen inte kommit skall vidgas till gälla arbeten i andra länder än Sverige. Det skulle

att

allt för ställda krav omställning. Vidare finns risken medföra högt

sådana skulle upplevas orimliga inte minst

att försäkringsvillkor som

det, fri rörlighet, inte är vanligt förekommot bakgrund av att trots en

förvärvsarbetar i andra länder. mande att svenskar

kan berörts normalt förekommande

Ett arbete som ovan anses vara

arbetsmarknaden tillgången arbetstillfällen, eller rätte-

även om ligen avsaknaden arbetstillfällen beror konjunkturförändringar

av

neddragning antalet anställda inom offentlig verksamhet eller av grund medelsbrist. Att arbetsuppgifter minskar arbets-

av en typ av marknaden är därför inte ett tillräckligt skäl för att anse att de inte är normalt förekommande så länge nyrekrytering förekommer i viss

som omfattning individer lämnar arbetet i fråga. Personer som bedöms

när kapabla klara sådant arbete och sikt, vid en förbättrad arbets-

att ett marknadssituation, kan tänkas få sådan anställning, bör istället be-

en traktas arbetslösa. Däremot kan inte, enligt utredningens upp-

som man fattning, vid bedömning arbetsfömiåga, bortse från att det pågår en

av strukturell förändring arbetsmarknaden. Strukturomvandlingen har

av varit omfattande under år inom både näringliv och offentlig

senare verksamhet. Den har genomförts i syfte att effektivisera verksamheten och öka produktiviteten. Denna utveckling har medfört att vissa arbets-

rationaliseras bort eller, till följd bland annat den tekno-

uppgifter av

logiska utvecklingen, har förändrats betydligt till sitt innehåll. Det ställs andra och ofta högre kompetenskrav dem som skall utföra arbetet. Denna utveckling har också medfört att försåkringskassomas rehabiliteringsarbete har försvårats då med nedsatt arbetsför-

personer måga och behov anpassade arbeten ofta omplacerades till sådana ar-

av betsuppgifter har betraktats som enklare.

som

I många fall är det således mindre troligt att s.k. enklare arbeten kommer öka i någon nämnvärd omfattning även det sker en all-

att om män förbättring situationen arbetsmarknaden med en ökning av

av antalet arbetstillfällen. Strukturomvandlingen kommer med all sannolikhet fortsätta inom både näringsliv och offentlig verksamhet,

att

till ersättning SOU 1997: 166 194 Kriterier för rätt

vilket leder till att s.k. enklare arbetsuppgifter ytterligare kommer att minska i antal eller förändras till sitt innehåll så att de inte längre är att

betrakta som "enklare".

Enligt uppfattning är ett hänsynstagande vid arbetsförutredningens

till sådana förändringar arbetsmarknaden fören-

mågebedömningen

ligt med nuvarande lagstiftning, vilket stöds att det i 7 kap. 3 § AFL

av

föreskrivs den försäkrades förmåga att försörja sig själv skall be-

att aktas vid bedömningen arbetsförmågans nedsättning. Utredningen

av vill dock föreslå förtydligande att motsvarande bestämmelse

ett genom i det får lydelse ytterligare anknyter till indvid-

nya systemet en som

perspektivet.

Enligt utredningens uppfattning den föreslagna lydelsen ut-

ger

för att vid bedömningen arbetsfömiåga, skilja konjunktur-

rymme av förändringar påverkar arbetsmarknadssituationen och förändringar

som

arbetsmarknaden är långsiktig strukturell art. Det är

som av mera inte lämpligt relatera arbetsförmåga till arbeten som faktiskt

att en håller att fasas ut från arbetsmarknaden då individen, vars arbetsförmåga relaterar ifrågavarande arbete till, inte kommer att ha

man förmåga att försörja sig det arbetet. Ett normalt förekommande arbete bör arbete det sker nyrekrytering i viss omfatt-

vara ett som en av

ning, åtminstone vid goda konjunkturförhållanden. Med nyrekrytering

att arbetsgivare ersätter anställd som haft sådana arbetsuppavses en

gifter med nyanställd med i princip samma arbetsuppgifter.

en

Ett exempel arbete ofta bedöms normalt förekommande

som som är enklare kontorsarbete i ospecificerad form. Sådana finns fortfarande kvar arbetsmarknaden till följd bland annat den tekniska ut-

men av

minskar de i antal. Även inom kontorsyrkena har vecklingen, kraftigt det skett förändringar i arbetsinnehållet. Iden mån de s.k. enklare

stora kontorsarbetena i ospecificerad form förekommer arbetsförmedlingarna för nyrelqytering, är det tveksamt om de kan anses som

normalt förekommande. Denna arbetsuppgifter kan alltså enligt

typ av utredningens mening sådana är väg att fasas ur arbets-

vara som marknaden att nyanställningar knappast förekommer och med

genom stor sannolikhet inte heller kommer att förekomma vid en förbättrad konjunktur. Hänvisning till ett sådant arbete bör därför endast ske om

arbetet också bedöms vara tillgängligt för den försäkrade.

För att belysa skillnaden mellan arbeten fasas arbetsmarkna-

som ur den och minskande fortfarande normalt förekommande arbeten

men kan ett annat yrkesområde beskrivas, nämligen arbetet som sjukvårdsbiträde. Antalet arbetstillfällen inom området har minskat under senare år dels för att organisationen vården har förändrats, dels för att ned-

av

dragningar skett inom sjukvården. Utredningen bedömer dock inte att

denna utveckling är långsiktig strukturell art, eftersom

av en mera

OU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning 195

yrkesområdet fortfarande finns kvar i stor utsträckning, bland annat

Vid arbetsförmågebedömning bör således inom primärkommunema.

arbetsfömiågan fortfarande kunna relateras till ett sjukvårdsbiträdesarbete såsom ett normalt förekommande arbete.

Utredningen har i ovanstående redovisning med två exempel försökt

de utgångspunkter bör gälla för bedömningen av arbets-

förtydliga som

förmåga. Det bör dock understrykas att utvecklingen arbetsmarknaden inte är statisk utan den förändras kontinuerligt.

Kompetens för arbetet

Arbetsförmågan skall relateras till arbeten är normalt förekom-

som mande på hela den nationella arbetsmarknaden. Det görs ingen avgränsning gentemot vissa arbeten, i praktiken är det av naturliga

men

skäl den enskildes förmåga, tidigare yrkeserfarenhet och utbildning

skall utgångspunkten för bedömningen och som åtminstone som vara inledningsvis begränsar kretsen de arbeten arbetsförmågan skall

av som relateras till. En de viktigaste individuella faktorema, som man

av p måste ifrån, huruvida har relevant utbildning och g utgå är en person en erfarenhet för de arbetsuppgifter hans eller hennes arbetsförmåga i som relateras till. Om exempelvis helt saknar relevant utbildning

en person eller erfarenhet för viss arbetsuppgiftkan han eller hon inte utan

en vidare bedömas ha förmåga att utföra arbetsuppgifterna med mindre än

det görs den bedömningen att det varken behövs erfarenhet eller att utbildning för att kunna utföra arbetsuppgifterna.

Förutsättningarna för att kunna hävda sig arbetsmarknaden har,

utredningen redovisat förändrats avsevärt. Arbetsgivarna som ovan, tenderar att ställa allt högre krav kompetens vid nyanställning. Detta hänger med bland annat den tekniska utvecklingen arbets-

samman marknaden och de effektiviseringar och rationaliseringar som sker i

öka produktiviteten. Dessa ställer annorlunda och högre krav syfte att

utbildning och kunnande.

Utvecklingen på arbetsmarknaden med allt större krav kompetens och prestationsförmåga vid nyrekrytering ökar kraven effektiva åtgärder möjliggör för att han skall kunna återgå till sitt

som en person tidigare arbete eller annat arbete hos arbetsgivaren steg l 4 i steg-

för-steg-bedömningen. Detta innebär att kan bli föremål för

en person

arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder syftar till en återgång

som till nuvarande arbetsgivare, även om han eller hon bedöms ha en arbetsfönnåga i ett annat arbete på den öppna arbetsmarknaden, utan att

rehabiliteringsåtgärder behövliga. Denna ordning gäller enligt

anses

SOU 1997: 166 196 Kriterier för rätt till ersättning

nuvarande regler och utredningen att det inte bör ske någon för-

anser ändring härvidlag.

Mot bakgrund utredningens förslag om vilka arbeten som en ar-

av

skall relateras till de kompetenskrav som ställs

betsförmåga samt

arbetsmarknad, kan behovet rehabiliteringsåtgärder, framfördagens av allt utbildningsinsatser, öka betydligt. Det kan därför ifrågasättas om en

kompetens skall relateras till de krav en arbetsgivare persons som

för sådana arbetsuppgifter, eller om det

ställer vid en nyanställning

finnas andra mått eller kriterier för hur persons utbildningsskall en

eller utbildnings-/kompetensbehov bedöms i förhållande till

bakgrund

arbetet. Det torde exempelvis inte ovanligt att den bedömningen

vara

skulle kunna klara arbetsuppgifterna i en viss angörs att en person ställning, däremot inte uppfyller de krav arbetsgivaren ställer

men som

Skall dessa bedömas klara arbetet enligt

vid nyanställning. personer

dvs. det behöver vidtas arbetslivsinriktade rehabilitesteg utan att

eller skall det ske bedömning utifrån de krav som

ringsåtgärder, en ställs vid nyanställning och genomföras rehabiliteringsåtgärder

Enligt utredningens uppfattning måste vid denna bedömning

man

mellan rehabilitering syftar till att återfå arbetsfönnågan och

skilja som

rehabilitering syftar till att göra en person anställningsbar på ar-

som betsmarknaden.

Rent allmänt bedömer utredningen att det kan vara svårt att hävda

har arbetsförmåga i ett visst arbete om han inte uppfyller att en person de kompetenskrav finns för det arbetet. Det går heller inte att

som bortse från arbete i utifrånperspektiv kan vara s.k. enk-

att ett ett synas lare, utvecklingen har medfört att arbetsinnehållet har föränd-

men att

och det ställs andra kompetenskrav än vad tidigare har varit rats att som fallet. Det är inte heller lämpligt att försäkringkassoma, vid sin bedömning arbetsförmåga, bortser från de krav ställs i arbetslivet.

av som Målet för arbetslinjen i socialförsäkringen är trots allt att den försäkrade skall återfå arbetsfömiågan och kunna försörja sig genom ett eget arbete. Om det är nödvändigt för att uppfylla denna målsättning bör därför, enligt utredningens uppfattning, rehabiliteringsinsatser som

regel sättas in.

emellertid viktigt det inte vidtas omfattande rehabili-

Det är att mer teringsåtgärder än vad är nödvändigt för att möjliggöra en återgång

som i arbete. Det måste därför göras en åtskillnad mellan de kompetenskrav

ställs i normal arbetsmarknadssituation och kompetenskraven i som en

arbetsmarknadssituation med god tillgång arbetskraft. Detta torde en

ett mindre problem när det gäller rehabilitering för återgång till vara annat arbete hos den arbetsgivaren steg 4 i steg-för-steg-bedöm-

egna ningen. Arbetsgivaren har ett för den egna personalen och bör

ansvar

Kriterier för rätt till ersättning 197

inte kunna ställa högre kompetenskrav än vad som gäller för

därigenom

dem redan har eller liknande arbetsuppgifter. som samma Däremot kan situationen annorlunda vid extern nyrekrytering. vara tillgången arbetskraft är stor, finns det risk Vid hög arbetslöshet, när

det ställs högre krav på utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet

för att

vad motiveras arbetsuppgiftemas art och svårighetsgrad.

än som av Eftersom högre utbildade ofta kan utföra de lägre utbildades arbetsuppkan också företagen under lågkonjunktur ersätta lägre utgifter, en arbetskraft med högutbildad utan att det är motiverat av arbetsbildad

uppgiftens svårighetsgrad.

Det åligger inte försäkringskassan att bidra med den "extra" kompearbetsgivaren kan att tillföra verksamheten när tilltens som passa arbetskraft är god. Häri ligger skillnaden mellan att ha ar-

gången på

enligt Socialförsäkringens målsättning och att anställ-

betsförmåga vara

arbetsmarknaden. Det kan naturliga skäl vara svårt att

ningsbar av

de krav utbildning och kompetens ställs är rimliga. I avgöra om som rehabilitering föreslår utredningen att ersättning under utavsnittet om rehabiliteringsåtgärd regel skall kunna utbetalas bildning som som längst år, dock med undantag för fall då särskilda skäl under som ett och längre tid kan motiverad, oavsett utbildföreligger en anses och den totala sammanhängande längden utbildningen. ningsformen Utredningen förutsätter det sker ett nära samarbete mellan försäkatt och arbetsförmedlingarna vid bedömningen av vilka krav ringskassoma arbetsmarknaden så rätt rehabiliteringsåtgärder sätts in som ställs på att enskilda fallet. Genom detta samarbete kan undvika att i det man

rehabiliteringsinsatser sätts in i större eller mindre omfattning än vad

som är nödvändigt.

Särskilda skäl för avsteg från kravet på omställning

Försäkringen ställer förutsättningar för ersättning stora krav att som individen skall byta yrke, medverka i arbetslivsinriktade rehabilite-

ringsåtgärder eller flytta, han trots sin sjukdom bedöms ha en arom betsförmåga efter sådan omställning innebär att han kan försörja som sig arbetsmarknaden. Ett mått på hur långtgående dessa krav är kan

sägas att medverkan i utbildning i syfte att kunna byta yrkesomvara råde, begränsas till regel ett år. som Enligt 7 kap. 3 § 2 st. AFL får vid bedömning av arbetsförmågan om särskilda skäl föreligger även beaktas annat än rent medicinska för-

hållanden i det enskilda fallet kan påverka arbetsförmågan och som därmed den försäkrades förmåga att trots sin sjukdom kunna försörja

198 Kriterier för till ersättning SOU 1997: 166 rätt

sig själv. Som exempel faktorer kan beaktas nänms ålder, bosom sättningsförhållande, utbildning och tidigare verksamhet. Ovan har redovisats utredningens försäkrads egna förutsyn en sättningar med eller rehabiliteringsinsatser ta tillvara eller att utan uppnå förmåga att skaffa sig inkomster genom arbete. I detta ligger en sådana faktorer utbildning och tidigare verksamhet ingår som att som nödvändiga komponenter vid bedömningen av hur sjukdomen påverkar individens arbetsförrnågan utan att några särskilda skäl skall behöva

föreligga. I fråga faktorer ålder, bosättningsförhållanden och liknande om som skäl bör liksom idag även fortsättningsvis gälla att det skall finnas möjlighet vid särskilda skäl kunna utge ersättning trots att man bedömer att att den försäkrade har viss kvarstående arbetsförmåga, men där det en inte är rimligt att kräva honom att han skall byta yrke, medverka i av rehabiliteringsinsatser och/eller flytta till ort. Utredningen anser annan också när det gäller arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser, det att, kan finnas effektivitetsskäl för att sådana insatser inte skall sättas in om de inte förväntas ett positivt resultat, dvs. möjlighet för den förge ge säkrade att försörja sig själv. Möjligheten att åberopa särskilda skäl bör även framdeles i huvudsak omfatta äldre Även det är viktigt att vid bedömpersoner. om man ning arbetsförmåga till individens hela situation och alla de fakav ser torer kan ha betydelse för bedömningen, så innebär möjligheten som till undantag vid särskilda skäl framförallt en möjlighet att göra avsteg från kravet på omställning. En bör ha lättare att medverka till en omställning, utyngre person bilda sig, flytta etc. än äldre En äldre kan ha svårare en person. person att hävda sig arbetsmarknaden även om han medverkar i utbildning, flyttar etc. Dessutom går det inte heller att bortse från att äldre persoofta har lägre skolunderbyggnad, kan kräva mer av rehabiner, som en literingsinsatser än yngre. En förutsättning för att tillämpa bestämmelsen om särskilda skäl är

dock att arbetsförmågan, utan beaktande av omställningsåtgärder, till

följd sjukdom kan bedömas vara nedsatt med minst en fjärdedel. av

Samsyn vid bedömning av arbetsförmåga

Med utredningens förslag om vad som bör gälla vid bedömning av arbetsförmåga, ställs ökade krav ett nära samarbete mellan arbetsförmedlingen och försäkringskassan. Vad som inom socialförsäkringen normalt förekommande arbete arbetsmarknaden bör skall anses vara såväl på det övergripande planet i individfallet, harmoniera med som

166 Kriterier för rätt till ersättning 199 SOU 1997:

förhållandena arbetsmarknaden. I detta ligger att vid bedöm-

på man

måste skilja mellan konjunkturella och strukturella faktorer. ningen

Utredningens förtydligande arbetsförmågebegreppet innebär na-

av turligtvis inte det införs gemensamt arbetsförmågebegrepp för

att ett

och arbetsmarknadspolitiken. Ett gemensamt arbets-

socialförsäkringen fömiågebegrepp enligt utredningens uppfattning, varken önskvärt

är

möjligt bakgrund att socialförsäkringen och arbetseller ens mot av marknadspolitiken har olika syften. Däremot kommer ett förtydligande

arbetsförmågebegreppet inom socialförsäkringsområdet att ett av

klargöra gränsdragningen mellan socialförsäkringens och

tydligare sätt arbetsmarknadspolitikens ansvarsområden. Genom ett förtydligande

möjligheten nå kring skillnaden mellan att ha arökar att en samsyn betsförmåga enligt socialförsäkringens regelsystem och att vara arbets-

för enligt de regler gäller för arbetslöshetsförsäkringen och för-

som

även anställningsbar arbetsmarknaden, dvs. ha

hoppningsvis vara

möjlighet att också få ett arbete.

Även arbetsmarknadssituationen är besvärlig och vissa grupper

om har möjligheter få ett arbete, är det viktigt att den som enligt

sämre att Socialförsäkringens regelsystem bedöms ha arbetsförmåga, betraktas

en

arbetslös och får det stöd behövs för att han också skall få ett som som arbete, antingen på den reguljära arbetsmarknaden eller i form av

arbete. Den kompetens och de instrument behövs för att

skyddat som

matcha individen gentemot arbetsmarknadens krav och förutsättningar,

finns hos Arbetsmarknadsverket.

Utredningen kan dock konstatera att i vissa fall kan be-

en person dömas ha arbetsförmåga enligt de regler som gäller för rätt till ersättning från socialförsäkringen ändå inte vara arbetsför enligt

men anses ALF:s lagen arbetslöshetsförsäkring mening. Det gäller framför-

om allt inte är arbetsoförrnögna grund av sjukdom men

personer som

har social situation utgör ett omfattande hinder för möjligsom en som heten stå till arbetsmarknadens förfogande. I dessa fall krävs ett

att nära samarbete mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten.

I de fall det finns sjukdom med i bilden och denna helt eller del-

en vis bedöms sätta ned arbetsfömiågan är situationen annorlunda. Det in-

går då del i försäkringskassornas samordnande roll av rehabili-

som en

teringsverksamheten till att socialtjänsten involveras i rehabilite-

att se ringen individen. Den enskildes försörjning kan under den tid som

av den sociala rehabiliteringen pågår ske socialförsäkringen.

genom

Utredningen kan även konstatera att en person i vissa fall kan bedömas ha arbetsförmåga enligt de regler gäller för rätt till ersätt-

som ning från socialförsäkringen ändå inte har ansetts vara arbetsför

men enligt ALF:s mening. Det gäller framförallt är eller har

personer som varit sjuka där sjukdomen inte bedöms sätta ned arbetsförmågan

men

för till ersättning SOU 1997: 166 200 Kriterier rätt

enligt den rättighetslagstiftning socialförsäkringen utgör. Enligt

som utredningens mening torde det dock vara svårt att hävda att en person inte arbetslös han, trots eventuell förekomst av

är att anse som om

eller allmän skröplighet, själv väljer att stå till arbetsmarlma-

sjukdom dens förfogande.

Utredningen det därför viktigt att det görs åtskillnad

anser vara en mellan arbetsför för att få rätt till ersättning från arbetslöshets-

att vara försäkringen och att anställningsbar. En person torde kunna be-

vara dömas arbetsför utan att för den skull vara anställningsbar.

som

Anställningsbarhet påverkas både situationen arbetsmarkna-

av den och den enskilde Tillgång och efterfrågan arbetskraft

personen. har betydelse för möjligheten att få ett arbete. Utvecklingen mot ett

stor högteknologiskt informationssamhälle ställer ökade och förändrade

kompetenskrav. Det handlar inte enbart utbildningsgrundad kom-

om

lika mycket social kompetens, kreativitet och problempetens utan om lösningsförmåga. Vissa framförallt de som har låg basutbild-

grupper, ning, äldre, invandrare och arbetshandikappade, har genom denna utveckling svårare att hävda sig arbetsmarknaden.

Anställningsbarheten påverkas individens sociala situation,

även av krav lönens storlek, typ arbete, arbetstider, och han kan tänka

av om sig att pendla eller flytta.

Behov fler platser i skyddat arbete eller lönebidrag

av

Utredningen kan konstatera att behovet sysselsättningsskapande åt-

av

gärder för arbetshandikappade har ökat i samband med att försäkrings-

har renodlats och i takt med att kraven i arbetslivet ökar och systemen

det krävs alltmer arbetsförmåga och produktivitet.

av

Antalet sökande med arbetshandikapp arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten ami har ökat från cirka 53 000 personer år 1990 till cirka 81 000 år 1995. Under period har antal

personer samma

i handikappåtgärdema samt arbetshandikappade anställda

personer inom Samhall-koncemen endast ökat från 81 000 personer år 1990 till 84 000 personer år 1995.

Enligt gällande regler för bedömning av en persons arbetsfönnåga, föreligger rätt till förtidspension om personen bedöms enbart kunna klara ett speciellt arbete endast förekommer i begränsad utsträck-

som ning, exempelvis skyddad anställning, men detta arbete är inte till-

en gängligt för honom. Med tillgängligt menas att han faktiskt erbjuds

detta arbete. Utredningen föreslår ingen förändring häwidlag.

Kriterier för rätt till ersättning 201 SOU 1997: 166

istället för förtidspensioneras, stå i kö för en skyd-

Personer kan, att fall kan väntetiden för sådan anställning dad anställning, i vissa en till år, under vilken tid sjukpenning utgår. uppgå mer än ett därför uppmärksamma på behovet att det in- Utredningen vill av åtgärder för funktionshindrade eller

rättas fler sysselsättningsskapande

antingen i form arbete inom Sarnhallkoncemen,

arbetshandikappade, av

lönebidrag eller skyddat arbete hos offentliga aranställning med utredningens uppfattning finns det anledning att se betsgivare. Enligt samhällsnivå överföra medel från ohälsoför-

över möjligheten att

arbetslöshetsförsäkringen till finansiering lönebidrag säkringen och av

och skyddade anställningar.

bättre alternativ, både för individen och sam- Sådana åtgärder är ett med förtidspension eller arbetslöshetser-

hället än passiv försörjning

får försörja sig själv och kan därigesättning. Individen möjlighet att

livskvalitet och delaktighet i samhällslivet. Arbete är få en ökad nom emellertid inte bara grund för den materiella försörjningen utan en

grundläggande mänskliga behov av gemenskap, ut-

svarar även mot

veckling och meningsfullhet i tillvaron.

innebär dessa alternativ sannolikt ekonomisk vinst För samhället en med vad förtidspensionering eller arbetslöshet innebär.

i jämförelse en

redovisar i sitt betänkande Samhall arbets- LOSAM-utredningen - en SOU 1997:64 sid 218 ekonomisk studie

marknadspolitisk åtgärd en

samhällets kostnader för funktionshindrade eller arbetsosom visar att minskar när dessa rehabilitering och aktiva förmögna personer genom får på arbetsmarknaden. Studien har gjorts av

åtgärder sysselsättning

Claes Malmquist och Thomas Aronsson LOSAM-utekonomema Ekonomerna beräknar bland annat effekten av om redningens uppdrag. med särskilt behov stöd sjukskrivna arbetslösa, arbetsde grupper av -

psykiskt störda och med psykosocial ohälsa handikappade, personer -

dvs. befinner sig i gråzonen mellan försäkringskassan, arpersoner som

och socialtjänsten, går från passiv försörjning

betsförrnedlingen/AMI

med lönebidrag. Dessa definierades av sjuktill anställning grupper och arbetsskadekommittén och arbetsmarknadspolitiska kommittén och

beräknades de båda korrnnittéerna uppgå till sammanlagt 40 000 av - I ekonomemas studie har de beräknats uppgå till 50 000 personer.

45 000 personer. i utredningen är konsekvenserna är positiva för alla Slutsatsen att aktörer vid rehabilitering med lönebidrag och i synnerhet gäller detta

Om lönebidraget endast skulle uppgå till 40 procent beräkför staten. kostnaderna för förtidspension minska med drygt 4 miljarder kronas med drygt 5,2 miljarder kronor. Även och för arbetslösheten en nor för lönebidraget skulle emellertid innebära

högre kompensationsnivå

202 Kriterier för rätt till ersättning SOU 1997: 166

vinst. En förutsättning härför är dock att subventionsgraden är en mindre än 100 procent av lönen.

Särskild bestämmelse om hushållsarbete bör slopas

Vid bedömning arbetsförmåga skall enligt 7 kap. 3 § och 13 kap. 1 § av AFL värdet hushållsarbete i hemmet i skälig omfattning likställas av med inkomst arbete. Denna bestämmelse har funnits i lagen om allav män försäkring alltsedan den trädde ikraft 1963. Bakgrunden till bestämmelsen hushållsarbete har berörts i uttalanden av 1958 års soom cialvårdskommitté i betänkandet SOU 1961:29 Förtidspensionering och sjukpenningörsäkring m m. Kommittén anförde:

Gifta kvinnor vållar också särskilda problem inom invalidpensioneringen. Har den gifta kvinnan på grund invaliditet måst lämna av förvärvsarbete utom hemmet, hon varit sysselsatt med under som normal arbetstid, hon börja i princip bedömas på samma sätt synes andra förvärvsarbetande. Har kvinnan delvis ägnat sig försom värvsarbete, måste beaktas de samlade arbetsprestationer hon kan antagas ha varit i stånd att mera kontinuerligt prestera, om hon inte drabbats invaliditet. Motsvarande bör gälla om kvinnan tidigare i av väsentlig omfattning hjälpt mannen i dennes verksamhet, t.ex. jordbruk eller rörelse. Har den gifta kvinnan däremot uteslutande annan varit sysselsatt med hushållsarbete i hemmet, bör hennes arbetseller förvärvsförmåga bedömas med hänsyn till hennes förmåga att utföra sådant arbete.Vid den ekonomiska värderingen av en husmors arbete har man inte som för den invalidiserade löntagaren någon ledning den inkomst hon uppbär. Man får därför, grundval av av undersökning och bedömning av vilket hushållsarbete den invaen lidiserade husmodem kan utföra, söka fastställa hur stor andel av det arbete hon tidigare utfört, som hon alltjämt kan utföra. Hänsyn torde också böra tagas till de nödvändiga kostnader för lejd hemhjälp som förorsakats av invaliditeten.

Kommitténs uttalande återgavs i proposition 1962:90 med förslag till

lag om allmän försäkring.

Riksförsäkringsverket har i Allmänt råd 1997:4 angett följande som vägledning för tillämpning av bestämmelsen:

För rätt till hel pensionsfönnån krävs att den försäkrade grund av sjukdom eller skada helt saknar förmåga att skaffa sig inkomst av arbete. Av detta följer försäkrad kan utföra hushållsatt en som arbete i icke obetydlig omfattning samt svara för vården av småbarn inte har sin arbetsförmåga helt nedsatt och av detta skäl inte kan beviljas hel förmån. Det är viktigt att det i beslutsunderlaget för hemarbetande ingår bl.a. uppgift om antal barn, barnens ålder, hur barnomsorgen är löst, kvaliteten det utförda arbetet i hemmet samt det arbete i hemmet

Kriterier för rätt till ersättning 203 SOU 1997: 166 i

familjemedlemmar, kommun, övrig släkt

utförs av andra, t.ex. som hushåll där båda föräldrarna förvärvsarbetar bör man och värmer. I delar hemsyssloma och ansvar för bam t.ex. ta förutsätta att man de kommit hem från barnomsorgen och följa hand om barnen när dem olika aktiviteter. rekommenderar försäkringskassan vid bedömningen av RFV att nedsättning hänsyn till sjukdomens art, hur

arbetsförmågans tar

det arbete den försäkrade utför

sjukdomen påverkar arbetsförmågan,

och, det finns bam, insatsen i skötseln av barnen. i hemmet om faktum den försäkrade tar ett normalt föräldraansvar Endast det att till Det förhållandet att den försäk-

bör inte påverka rätten pension.

sköta lättare hushållssysslor t.ex. att laga mat till familjen rade kan bör inte heller påverka rätten till pension.

i dom 7194/95 den 2 juli 1997 fastställt en

Regeringsrätten har en

där försäkrad medgavs rätt till hel förtidigare dom i kammarrätten en försäkrade hade tidigare arbetat heltid i skiftarbete. Hon mån. Den med viss sin make och släktingar, omvårdnaden av fyra hade, hjälp av 1980, 1987, 1989 respektive 1991. I Riksför-

minderåriga bam, födda

överklagande till kammarrätten och sedermera rege-

säkringsverkets

anförde verket bland annat att regeländringen den 1 juli ringsrätten ersättningsnivå infördes, innebar att för rätt till

1993, då en fjärdedels

krävs den försäkrade grund sjukdom eller

hel pensionsförrnån att av

saknar förmåga skaffa sin inkomst genom arbete. Av skada helt att försäkrad kan utföra hushållsarbete i icke obedetta följer att en som för vården små barn inte har sin arbets-

tydlig omfattning samt svara av

och denna anledning inte kan beviljas hel penförmåga helt nedsatt av

sionsfönnån.

Kammarrätten anförde i sina domskäl, vilket regeringsrätten senare

till, det vid regeländringen den 1 juli 1993 inte uttalades anslöt sig att för hernmavarande, tidigare förvärvsarbetande

något om situationen

g kvinnor med visst hushållsarbete. Kammarrätten ansåg därför

i

bestämmelserna bör så förstås att någon förändring i rättsläget att med avseende den tidigare heltid förinte inträtt grupp av värvsarbetande kvinnor före lagändringen kunnat få hel försom

tidspension på grund att deras arbetsförmåga ansetts helt nedsatt,

av ändock de utförde och redan under förvärvsarbetet utfört visst - hushållsarbete och omvårdnad sina barn. Värdet av hushållsarom betet i hemmet bör därför i ett sådant fall inte likställas med inkomst

arbete och medföra att kvinnan inte skulle få hel förmån. av

Utredningen det till följd införandet den 1 januari 1997 av 5 anser att av

för bedömning arbetsförmåga, enligt vilka den nu gällande regler av

gi försäkrades förmåga försörja sig själv skall relateras till sådant föratt värvsarbete är normalt förekommande arbetsmarknaden eller som

204 Kriterier för rätt till ersättning

i

till annat lämpligt arbete är tillgängligt för den försäkrade, saknas som skäl att bibehålla nämnda bestämmelse. En kan på annat sätt än förvärvsarbete visa att han person genom faktiskt har arbetsförmåga. Om person trots sin sjukdom har möjen en lighet att utföra arbete i hushållet, trädgårdsskötsel eller annan form av sysselsättning kan hänföras till både privatlivet och förvärvsarbete, som kan inte bortse från att detta också kan påverka bedömningen av i man vad mån arbetsförmågan är nedsatt.

Den omständigheten att någon exempelvis har barn bör dock aldrig

föranleda att han eller hon automatiskt kan anses ha arbetsförmåga i ett förvärvsarbete. Detta avgörs av flera faktorer, varav omfattningen av arbetet eller sysselsättningen är den viktigaste faktorn. Att utför en viss uppgift som har likheter med vad en person som utförs i ett visst förvärvsarbete innebär inte utan vidare att han som

eller hon professionellt kan verka med liknande arbetsuppgifter. Den

exempelvis har omvårdnad sina barn behöver inte nödsom om egna vändigtvis inneha den kompetens och i övrigt uppfylla de förutsättningar och krav gäller för arbete inom barnomsorgen. För arbete som på ett kommunalt daghem krävs regel antingen förskollärar- eller som bamskötarexamen. Jämförelsen med kommunal bamdagvårdare framstår relevant. Om en hemarbetande mans eller kvinnas arsom mera betsinsats och kompetens skulle motsvara vad som krävs för sådant arbete föreligger arbetsförmåga, medan däremot själva förekomsten av bam inte är tillräckligt för att bedöma att arbetsförmåga finns. Samma sak gäller för den som exempelvis arbetar i sin trädgård. Han har därmed inte heller automatiskt kvalificerat sig för ett arbete som trädgårdsarbetare. Däremot kan omfattande och regelbundet arbete i egen trädgård eller med eget hus påvisa viss arbetsförmåga som borde att utnyttja försörjning i något allmänt förekommande arbete. för egen Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår utredningen att den särskilda bestämmelsen om att hushållsarbete i skälig omfattning skall jämställas med inkomst av arbete skall tas bort ur lagstiftningen.

7.4.2 Lägre formellt krav för rätt till hel ersättning

Med nuvarande bestämmelser kan den som beviljas sjukpenning, förtidspension eller sjukbidrag få ersättning med 25, 50, 75 eller 100 procent. Den som får 75 procents ersättning beräknas, åtminstone teoretiskt, ha en arbetsförmåga som uppgår till mellan 1 och 49 procent. Utredningen anser att nivån tre fjärdedels förtidspension har ett värde för att tillvarata arbetsförmågan, särskilt för personer som kan stanna

SOU 1997: 166 Kriterier för rätt till ersättning 205

tidigare arbetsgivare och där utnyttja kvarvstående arbetsförl hos en måga och kompetens och därmed också få förbli aktiv.

En beviljas 75 procents långtidssjukpenning eller för-

person som

tidspension har enligt regeringens proposition rätt till 25 procents a-

kasseersättning under längst år under förutsättning att han eller

som sex hon har minst fjärdedels arbetsförmåga och kan stå till arbets-

en marknadens förfogande. Utredningen har noterat att riksdagen ännu inte har fattat beslut 25 procents arbetslöshetsersättning för den

om

får 75 procents ersättning från ohälsoförsäkringen. som

Som utredningen har så finns det ett värde i att ha kvar

angett ovan

fjärdedels ersättningsnivå, framförallt för de personer som har ett aren bete. Rent principiellt gäller detta även för den som är arbetslös den kvarstående arbetsförrnågan fjärdedel. Personen bör enligt utred-

en ningens få det stöd behövs för att han eller hon också

uppfattning som

skall kunna utnyttja denna arbetsfönnåga. Dessutom är försäkringssys-

renodlade för sin uppgift och arbetsmarknadspolitiken skall hantemen tera de frågor hör samman med arbetslöshet.

som

Utredningen är emellertid medveten de svårigheter som finns

om när det gäller den faktiska möjligheten att få en arbetsförmåga en-

arbetsmarknaden. Även utred-

dast en fjärdedel att efterfrågas på om

ningen att frågan i första hand bör lösas genom att möjligheten

anser till fjärdedels arbetslöshetsersättning införs, vill utredningen ändå

en peka att det finns alternativ till detta förslag.

Alternativet till 25 procents arbetslöshetsersättning är att bevilja hel

ersättning från ohälsoförsäkringen till den bedöms ha en fjärdedels

som kvarstående arbetsförmåga är arbetslös den delen. Det innebär

men

fjärdedels arbetsförmåga skulle bedömas samma sätt som att en gäller för sådana arbeten inte normalt förekommande

som anses vara på arbetsmarknaden. Dvs. förutsättning för att en person skall be-

en dömas ha arbetsförmåga i ett sådant arbete, är att det också i praktiken

tillgängligt för honom. skall vara

Utredningen vill särskilt framhålla betydelsen att denna fråga får

av

lösning då det inte är rimligt att en person som bedöms ha en fjären dedels arbetsförmåga, inte kan utnyttja denna, får någon ersätt-

men ning. Med ersättningsnivå 75 procent och 65 procents kompensa-

en tionsnivå i försäkringen blir konsekvensen den nuvarande ord-

av ningen, att kompensationsnivån understiger hälften den tidigare in-

av komsten. Om riksdagen inte fattar beslut om 25 procents arbetslöshets-

ersättning skall utredningens alternativ till a-kasseersättningen ses som ett förslag från utredningen hur denna fråga bör lösas.

Utredningen kan vidare konstatera att det är en synnerligen grannj laga uppgift att avgöra viss, mycket liten, arbetsförmåga återstår. L om en I det enskilda fallet kan speciella omständigheter, som en osedvanlig

till SOU 1997: 166 206 Kriterier för rätt ersättning

styrka och beslutsamhet, eller tur i mötet med arbetsmarkna-

personlig

den det möjligt att hitta förutsättningar för viss sysselsättning

göra

med mycket svåra sjukdomar och handikapp. I allockså för personer mänhet torde det däremot mycket svårt att avgöra att en mycket

vara

föreligger. Därmed föreligger det också risk för

liten arbetsförmåga behandling och olikforrnighet i rättstillämpningen. Socialförsäk-

olika

har vid sin behandling proposition 1996/97:28

ringsutskottet av

framhållit renodlingen socialförsäkringen inte

1996/97:SfU6 att av får leda till arbetsoförmåga huvudsakligen grundar sig på

att en som medicinska orsaker skall "delas upp" för att i olika delar hänföras till

orsaker, såsom arbetsmarknadsmässiga eller sociala, när sådana andra

utskottet skall, där medicinsk orsak innebär en nedsatt finns. Enligt en

arbetsförmåga, sjukpenning eller förtidspension kunna utges även om

det finns vissa inslag t.ex. social karaktär inverkar arbets-

av som

förmågan.

Utredningen föreslår att det för rätt till hel förtidspension ställs

formella krav arbetsförmågans nedsättning än det krav 100 lägre

nedsättning gäller. Före den l juli 1993 krävdes för procents som nu

till hel ersättning arbetsförmågan nedsatt med minst fem rätt att var

Fem sjättedelars nedsättning arbetsfömiågan för rätt till sjättedelar. av

hel ersättning, har sin förklaring i att den näst högsta ersättningsnivån

vid denna tidpunkt två tredjedelar för den vars arbetsförmåga var

var nedsatt med än hälften inte helt nedsatt. Den näst högsta

mer men

75 procent och utredningen gör den be-

ersättningsnivån är nu

dörrmingen kraven på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel

att ersättning bör inte sättas högre än sju åttondelar. Därmed kan den som

har mindre än hälften 25 procents arbetsförmåga få rätt till full

av ersättning. Den strikta medicinska bedömningen innebär att rätten till

förtidspension ändå är striktare än vad den tidigare. I praktiken

var torde det idag mycket svårt att avgöra skillnaden mellan en

även vara

återstående arbetsförmåga och 100 procentigt nedsatt arbets-

obetydlig

förmåga, varför skillnaden torde formell än reell.

vara mera

finns möjlighet för den försäkrade att i praktiken ut-

Om det senare

nyttja eventuell restarbetsfömiåga så löses det problemet genom att

en

avräkna arbetsinkomst från utgående förtidspension se kapitel 14.

Genom acceptera att viss, mycket liten, arbetsförmåga kan

att en återstå också för den har rätt till full pension tas rimlig hänsyn till

som

arbetsfömiågebedömningen sist och slutligen måste ta hänsyn till att

att ingen individ är den andra lik och att den sjukdom för den ene helt

som

arbetsförmågan inte har riktigt effekt för den andre och slår ut samma att detta i verkligheten kan vara näst intill omöjligt att avgöra.

166 Kriterier för rätt till ersättning 207 SOU 1997:

7.5 Kriterier för rätt till sjukpenning och

långtidssjukpenning

Utredningens förslag: Lydelsen i 3 kap 7 § lagen om allmän för-

säkring AFL avseende kriterier för rätt till sjukpenning skall i till-

lämpliga delar ändras så att den överensstämmer med de förtyd-

tidigare i detta kapitel föreslagits angående rätt till

liganden som

i 7 kap. AFL. Prövningen försäkrads arbetsför-

förtidspension av en

måga för rätt till den i kapitel 10 föreslagna långtidssjukpenningen

skall överensstämma med den görs vid bedömningen rätt till

som av

sjukpenning. Den sänkning kravet för rätt till hel förtidspension

av

till arbetsförmågenedsättning motsvarande sju åttondelar av hel

en

arbetsförmåga, föreslås i detta kapitel, skall gälla även för

som

långtidssjukpenning och sjukpenning.

7.5.1 Gällande för rätt till sjukpenning

regler

Kriterierna för rätt till sjukpenning återfinns i 3 kap. 7 § lagen om allmän försäkring. Som framgått tidigare i detta kapitel är det i princip, med undantag för varaktighetskravet, regler skall tillämpas vid be-

samma som dömning rätt till sjukpenning vid bedömning av rätt till förtidspen-

av som sion. Det föreligger dock del skillnader har sin grund i sjukpen-

en som ningens karaktär kortvarig ersättningsfonn. Sålunda skall enligt

av en mer tredje stycket i nämnda lagrum i det fall den försäkrade grund av sjukdom behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid viss dag, hans eller hennes arbetsförmåga anses ned-

en

i motsvarande mån den dagen. Det betyder att den som lämnar arbetet satt efter halva arbetsdagen skall räknas ha sin arbetsförmåga nedsatt med hälften denna dag.

Vid den senaste ändringen de aktuella paragrafema, vilken trädde

av i kraft den l januari 1997, regeringen i förarbetena uttryck för

gav

uppfattningen arbetsförmågebegrepp borde användas vid

att samma bedömningen rätt till sjukpenning vid bedömning av rätt till

av som förtidspension när den försäkrade inte antas kunna tillbaka till sitt nuvarande arbete prop. 1996/97:28 s. 10.

Bedömningen arbetsförmågan bör såsom beskrivits göras

av ovan stegvis, dvs. i första hand relateras till det tidigare arbetet och därefter till annat arbete hos arbetsgivaren. Saknas möjligheter till annat arbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant alltför långvariga rehabiliteringsinsatser, bör den försäkrades arbetsförmåga prövas mot ett annat

arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Arbetsförmågan

208 Kriterier för rätt till ersättning

härvid, det gäller rätt till sjukpenning, relateras till arbete av bör när

omfattning den försäkrade tidigare haft dock högst helsamma som tidsarbete eller, när det gäller förtidspension, till förmågan att utföra

-

heltidsarbete prop. 1996/97:28 s. 16. ett

kriterier skall för rätt till

7.5.2 Vilka gälla

långtidssjukpenning och sjukpenning

kommer framgå kapitel 10 föreslår utredningen att en ny er- Som att av

sättningsform vid långvariga sjukskrivningar, benämnd långtidssjukpenning, införs. Övergång från sjukpenning till långtidssjukpenning

skall enligt huvudregeln ske någon prövning varaktigheten i ar-

utan av

när sjukperioden uppgått till ett visst antal

betsförmågenedsättningen flera sjukperioder inom tidsperiod uppgått till ett

dagar eller när en visst antal dagar. I vissa fall skall övergång till långtidssjukpenning kunna ske efter ansökan arbetsförmågenedsättningen kan bedömas

om bli bestående under minst ett år.

Långtidssjukpenningen är inte avsedd att vara en permanent ersättning är tänkt utges under viss kortare eller längre tid. Det är

utan en dock fråga sjukfall har varat under lång tid eller som kan

om som en

detta, varför det finns skäl att kriterierna för rätt till förväntas göra

inte avviker från dem gäller för förtidspen-

långtidssjukpenning som

sion. En viktig utgångspunkt vid utformningen av kriterierna är

annan

de tidigare skulle ha beviljats sjukbidrag istället kommer att att som nu få långtidssjukpenning. Eftersom dessa individer har en bestående nedsättning arbetsfönnågan, även den inte kan bedömas som varak-

av om tig, finns det skäl precis enligt nuvarande regler ha kri-

att som samma terier avseende arbetsförmågenedsättning för denna som för dem

grupp

som beviljas förtidspension. Kriterierna för sjukpenning och förtidspension har framgått i

som det föregående de åren efter ändringen avseende rätt till hel

senaste förtidspension den 1 juli 1993 varit i princip identiska. Arbetsför-

mågebedömningen har gjorts sätt och kravet på arbetsför-

samma mågenedsättning för hel förmån har i båda fallen varit helt nedsatt arbetsfönnåga. Som framgått tidigare i detta kapitel föreslår utredningen

kravet på arbetsförmågenedsättning vid prövningen av rätt till hel nu att förtidspension sänks till sju åttondelar. Som anförts i föregående stycke finns det enligt utredningens mening starka skäl för att behandla alla

bestående arbetsförmågenedsättningar utifrån samma bedömmera ningskriterier. Utredningen föreslår därför att de kriterier som i avsnitt 7.4 föreslagits när det gäller förtidspension skall gälla även för den

föreslagna långtidssjukpenningen.

Kriterier för rätt till ersättning 209

vid bytet mellan sjukpenning och långtids-

Det kan skapa problem

olika regler gäller för rätt till hel förmån i de båda er-

sjukpenning om

sättningssystemen. Eftersom sjukpenning enligt huvudregeln "automa-

skall övergå till långtidssjukpenning vid viss tidpunkt är det,

tiskt en

undvika bedömningssituationer vid övergången, förutsättning

för att en

kriterier gäller för rätt till de båda typerna av ersättning att de som

med varandra. Utredningen är medveten om att det överensstämmer

direktiven innefattar något uppdrag att föreslå kan ifrågasättas om

i de regler korta sjukfall. Gränsen kan dock i ändringar som avser

mellan de olika sjukfallen. En försäkrad kan många fall vara flytande

redan tidigt under ett sjukfall bedömas ha en nedsättning av art.ex.

blir bestående under lång tid, och därmed enligt nuva-

betsförmåga som

beviljas sjukbidrag eller förtidspension eller i det förerande regler

slagna förtidspension eller i undantagsfall långtidssjukpen-

systemet

ning.

med bedömning liten kvarvarande arbetsför-

Samma problem av

måga sig gällande vid förtidspension föreligger enligt utred-

som gör ningens mening även vid bedömning rätt till sjukpenning eller lång-

av tidssjukpenning. Det finns därför anledning att även i dessa sammanhang tillämpa krav sju åttondelars nedsatt arbetsförmåga för rätt

ett till hel förmån.

I linje med utredningens ambition att skapa sammanhållen ohäl-

en soförsäkring väljer därför utredningen ändå att föreslå att samma regler

för bedömningen arbetsförmågan skall gälla för såväl sjukpenning,

av

förtidspension. Utredningen föreslår därför att

långtidssjukpenning som

de förtydliganden i lagtexten avseende sjukdomsbegreppet och hur

arbetsförmåga skall till föreslagits i 3 kap. 7 § prövningen av som

AFL skall vägledande även för bedömningen rätt till sjukpen-

vara av ning och långtidssjukpenning. De ändringar i dessa hänseenden

som föreslagits i 7 kap. AFL skall därför i tillämpliga delar inarbetas i

lydelsen 3 kap. 7 § AFL. Utredningen föreslår vidare den lagtek-

av niska lösningen det vad arbetsförmågeprövningen vid lång-

att avser tidssjukpenning görs hänvisning till de kriterier som uppställs för

en rätt till sjukpenning i 3 kap. 7 § AFL.

8 vid utformningen av Avvägningar

den inkomstrelaterade ersättningen

detta kapitel redogörs för de avvägningar bör göras vid utform- I som

reglerna för den inkomstrelaterade ersättningen vid långningen av

arbetsförrnåga. Avvägningama är för både

varigt nedsatt gemensamma

långtidssjukpenning och förtidspension, dvs. bägge de ersättnings-

former utredningen föreslår. Konkreta förslag beträffande den in-

som komstrelaterade ersättningen länmas i kapitel 10 och 13.

1 Direktiven

Enligt direktiven dir. 1997:9 skall utredningen lämna förslag till prin-

för förmånsberäkning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Er-

ciper sättningen skall liksom i dag grundas på inkomstbortfallsprincipen. Er-

sättningen bör i dessa fall beräknas enligt andra grunder än vid en mer

temporär nedsättning arbetsförmågan. Utgångspunkten bör vara att

av ersättningen baseras på den försäkrades tidigare inkomster. Ett inkomstbegrepp avspeglar inkomstförhållandena under en längre

som tidsperiod bör ligga till grund för beräkningen. Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med ett grundskydd.

8.2 Inkomstbortfallsersättningen i

nuvarande ATP-system

I kapitel 4 finns redogörelse för de regler som i dag gäller för folk-

en

pension, pensionstillskott, bostadsstöd, ATP m.m. för förtidspensio-

närer och sjukbidragstagare. Här lämnas en mer utförlig beskrivning av hur den inkomstrelaterade förtidspensionen ATP beräknas.

Den allmänna tilläggspensionen ATP är en tjänstpension. Stor-

leken på förtidspension från ATP bestäms i förhållande till dels de tidigare förvärvsinkomstema och antalet arbetade år, dels det bortfall

förvärvsinkomster den enskilde har drabbats av till följd av av som sjukdomen eller funktionshindret. Som grundläggande fömtsätting

en

vid utformningen... 212 Avvägningar

till från ATP-systemet gäller att den enskilde har

för rätt förtidspension

pensionspoäng inom ATP för tid före det år då pen-

tillgodoräknats

sionsfallet inträffade.

från ATP beräknas efter i princip samma regler

Förtidspensionen

för ålderspension från ATP. Pensionen bestäms som

som gäller

medeltalet de 15 bästa intjänade pensionspoängen. 60 procent av av

krävs 30 år med pensionspoäng för att få full ATP. För den som Det

30 poängår minskar pensionen proportionellt, med en tret-

har färre än tiondel för varje år som fattas.

i försäkringen är 7,5 basbelopp år. Försäkrings-

Intjänandetaket per

det första basbeloppet täcks folkpensionen. Pensionsskyddet för av

för ATP visst år kan således uppgå till maximalt motsvapoängen ett rande 6,5 basbelopp.

Storleken på hel förtidspension från ATP skall i princip motsvara den skulle bli berättigad till om denne

ålderspension som personen

hade börjat sådan pension fr.o.m. den månad då han eller hon

uppbära

fyller 65 år. För uppnå detta syfte finns särskilda regler som vid

att pensionsberäkningen tar hänsyn inte bara till de faktiskt intjänade pensionspoäng också till tänkta förvärvsinkomster under tiden mellan

utan pensionsfallet och 65 års ålder. Detta förfarande kan sägas bygga på tanken pensionsfallet inte hade inträffat, skulle ha

att personen, om fortsatt förvärvsarbeta med oförändrade inkomster fram till ålders-

att

pensioneringen.

Reglerna innebär att förtidspensionen från ATP skall beräknas

sedan har tillgodoräknats pensionspoäng en viss an-

personen en

nivå för varje framtida år med start året efter pensionsfallet intagen

träffade. För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga

fordras antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har rum att personen haft sjukpenninggrundande inkomst mot det vid årets

en som svarar början gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för åtminstone två de fyra senaste åren närmast före året

av

för pensionsfallet.

Antagandepoängen beräknas enligt den två alternativa metoder

av

det för den enskilde mest utfallet. Den ena mesom ger gynnsamma toden innebär antagandepoängen beräknas medeltalet av de två

att som högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas som medeltalet

den bästa hälften poängförvärven under samtliga år t.0.m. året av av närmast före pensionsfallet. Den försäkrade tillgodoräknas sedan den fastställda antagandepoängen för samtliga år t.0.m. det år då han eller hon fyller 64 år.

Förtidspensionen från ATP beräknas sedan enligt samma regler som för ålderspension från ATP med tillämning de s.k. 15- och 30-års-

av

Avvägningar vid utformningen... 213 SOU 1997: 166

till både de faktiska poängtalen för tid

reglerna under hänsynstagande

och de poängtalen för tid efter pensions-

före pensionsfallet antagna

fallet inträffade.

inte föreligger för skall få för-

Om förutsättningarna att personen

beräkning antagandepoäng tillämpas 15- och 30-

tidspension med av

endast de pensionspoäng han eller hon årsreglema grundval av som faktiskt har tjänat in för tiden före pensionsfallet.

Högsta möjliga ATP är 3,9 basbelopp per år 60 procent av

vilket år 1997 motsvarar drygt 11 500 kronor per

6,5 pensionspoäng,

månad.

8.3 Tidigare förslag

Sjuk- och arbetsskadekommittén SAK föreslog att ett sjukfall som

i års tid i normalfallet skulle övergå i s.k. månadsersätt-

pågått ett en

Månadsersättningen skall enligt förslaget inkon1strelatening. vara en rad förmån storlek beräknas inkomstförhållandena under ett

vars

antal år innan sjukfallet inträffade. Enligt huvudregeln skall visst månadsersättning beräknas på medeltalet de fyra storleksmässigt

av mellersta förvärvsinkomstema under de senaste åren. Kommittén

sex föreslog också altemativregel där medeltalet inkomsterna under

en av alla år från och med 16 års ålder beräknas där femtedel av åren

men en

beaktas. Altemativregeln förutsätter än års förvärvsarbete. inte mer sex Det alternativ är fönnånligast för den enskilde skall utgöra grun-

som

beräkning månadsersättning. Den pensionsgrundande inden för av komsten skall användas beräkningsunderlag, men kunna komp-

som letteras med aktuellt underlag från den försäkrade. Perioder med

mer

sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsförsäkring, vård av sjukt

barn och vämpliktstjänstgöring skall utelämnas vid beräkningen.

Kommittén föreslog vidare att kompensationsnivån i månadsersätt-

ningen skall vara 65 procent.

Pensionsarbetsgruppens PAG förslag till reformerat ålderspensionssystem innebär ATP skall ersättas med ett system där alla in-

att komster under hela livet skall pensionsrätt. Arbetsgruppen skisse-

ge

rade modell för beräkning av inkomstgrundad förtidspension som

en överensstämde med principerna i det reformerade ålderspensionssys-

Storleken på förtidspensionen skulle bli beroende av dels de temet. ålderspensionsavgifter betalats eller för den försäkrade fram till

som av pensionsfallet, dels under särskilda förutsättningar av tillgodoräk-

- nande avgifter tänkt förvärvsinkomst, en s.k. antagandeinkoms-

en

Denna antagandeinkomst skulle utgöra genomsnittet av de fyra i

ten. inkomsthänseende mellersta de senaste åren. PAG tänkte sig

av sex

å

r E

vid utformningen... 214 Avvägningar

altemativregel för beräkning antagandeinkomsten där geäven en av nomsnittet de bästa fyra femtedelarna samtliga år från 16 års

av av ålder året före pensionsfallet skulle ligga till grund för en in-

t.0.m.

förtidspension. De detta sätt över livet sammanlagda

kornstgrundad

faktiska och tillgodoräknade inbetalda avgifterna skulle därefter sum-

till pensionsbehållning. Det skulle inte fastställas någon fast meras en ersättningsnivå, med hjälp ett s.k. delningstal skulle pensions-

utan av behållningen ligga till grund för beräkningen av en årlig förtidspension.

8.4 Ett historiskt för

underlag antagandeinkomsten

Försäkringsskydd vid sjukdom eller funktionshinder

Utredningen delar den uppfattning kommer till utryck i direktiven

som

de primära funktionerna för försäkring vid långvarigt nedatt en av en

arbetsförmåga skall att tillförsäkra den etablerat sig satt vara som arbetsmarknaden skydd mot inkomstbortfall. För att åstad-

ett gott komma detta krävs konstruktion där försäkringen ersätter en be-

en tydande andel den inkomst troligen skulle ha fått om

av som personen han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta fram till ordinarie pensionsålder. En utgångspunkt är att försäkringen bör tillhandahålla ett försäkringsskydd med två komponenter. För det första

ersättning när är i förvärvsaktiv ålder, inte kan försörja sig en man men

arbete. För det andra ålderspensionsrätt baserad på de genom eget en inkomster skulle ha tjänat in inte hade blivit sjuk. I och

man om man med reformeringen ålderspensionssystemet har denna senare del

av blivit viktigare. Ålderspensionema skall i framtiden basera sig hela livsinkomsten och inte endast inkomsterna under de 15 bästa åren.

Frågan hur ålderspensionens storlek till före detta förtidspensionä-

om

skall beräknas behandlas i kapitel 16. rer

En riskförsäkring

Utredningens bestämda uppfattning är att systemet för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga i grunden bör ha karak-

riskförsäkring. Rätten till ersättning bör i princip enbart betären av en stämmas huruvida enskild har drabbats ohälsa sätter ned

av en av som arbetsförrnågan. Enligt detta synsätt skulle försäkringsersättningen betalas ut till den enskilde i princip oberoende hur länge han eller hon

av har varit ansluten och betalat avgifter till försäkringen. Inkomstskyddet

Avvägningar vid utformningen... 215

i ohälsoförsäkring bör således inte ha den karaktär av intjänad

en rättighet är kännetecknande för ett ålderspensionssystem.

som

Här finns avgörande skillnad mellan ett förtids- och ett ålders-

en

pensionssystem. Ett förtidspensionssystem är primärt riskförsäkring,

en medan ålderspensionssystemet bygger ett stort inslag av sparande

livet. Ålderspension bör i princip betraktas uppskjuten lön. över som

En grundläggande utgångspunkt bör vara att ålderspensionema stor-

leksmässigt skall avspegla inkomsterna under hela den förvärvsaktiva delen livet. Detta synsätt har fått stort genomslag i det reformerade

av ålderspensionssystemet där pensionema skall relateras till hela den samlade livsinkomsten och inte till inkomsterna under ett begränsat antal år. Det är dock inte lämpligt att ta omvägen över en livsinkomstberäkning för att fastställa storleken försäkringsersättning vid

en sjukdom eller funktionshinder i förvärvsaktiv ålder. Istället bör ersättningen grundas inkomstförhållandena i någorlunda nära anslutning till den tidpunkt då nedsättningen arbetsförmågan inträder.

av

Ju längre ersättningsfall, desto starkare behov av ett stabilt underlag

Den fråga inställer sig är hur bästa sätt bör tillväga för

som man

fastställa de inkomster troligen skulle ha tjänat in i att som personen framtiden han eller hon inte hade drabbats sjukdomen eller

om av funktionshindret. Ett antagande om framtida inkomster bör grundas på den information finns tillgänglig personens tidigare faktiskt

som om intjänade förvärvsinkornster. Den kanske mest betydelsefulla frågan ur principiell synvinkel är hur långt tillbaka i personens inkomsthistoria

försäkringen lämpligen bör för att identifiera och fastställa den som

antagandeinkomst kan god uppskattning av de inkomster

som ge en

skulle ha haft han eller hon hade kunnat fortsätta arsom personen om beta.

I kapitel 3 har utredningen redogjort för sitt grundläggande synsätt beträffande hur ersättningssystemet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör utformas. Där konstaterades bland annat att den senaste dokumenterade intjänade förvärvsinkomsten i genomsnitt torde utgöra det

bästa uppskattningen framtida intjänandeförmåga. För de kortare er-

av sättningsfallen bör försäkringen ersätta en viss del av bortfallet av inkomster i förhållande till den aktuella inkomsten. Men det finns mycket

tyder att den aktuella inkomsten i många enskilda fall utgör som under- eller överskattningar. I de längre ersättningsfallen finns det starka skäl för att tillämpa ett underlag för förmånsberälmingen som speglar inkomstförhållandena under en längre tidsperiod. En utgångs-

SOU 1997: 166 216 Avvägningar vid ugformningen...

längd bör ha betydelse för vilken punkt är därför att ersättningsfallets

inkomsthistoria försäkringen skall ta sikte för del av personens som

att fastställa antagandeinkomsten.

En renodlad riskförsäkring hanterar oväntade och hastigt uppkomna

finns det övervägande skäl för att för-

skadefall. Vid kortvariga sjukfall

relativt det aktuella och faktiska bortsäkringen skall ersätta en stor av

förvärvsinkomster. Individens behov att i stort sett kunna fallet av av

aktuella konsumtionsnivå måste här få väga tungt. Men bibehålla sin

ersättning i förhållande till den senaste eller med ett system som ger -

-intjänade förvärvsinkomsten blir förstås ersättåtminstone nyligen

storlek känslig för tillfälliga förändringar av arbetsinsatsen

ningens mer ohälsan inträdde. Ju långvariga ersättningsfall, desto

just innan mer

förändringar i inkomsten under enstaka år

viktigare att inte tillfälliga

i utsträckning historiskt inkomstunderlag

får stort genomslag. Ett någon

stabilare för beräkningen och kan att utjämna ger en grund - genom

effekt kortare period med exceptionellt hög eller låg inden som en komst har-minska risken för ytterlighetsfall avseende ersättningens storlek. Fördelen med tillämpa ett historiskt inkomstunderlag är sär-

att skilt påfallande beträffande förtidspensionema, eftersom stora grupper

ha denna försäkringsersättning sin huvudsakliga för-

kommer att som sörjningskälla under flera år, ibland under årtionden.

För blir sjuka efter att ha arbetat en längre tid i samma

personer som anställning och i omfattning kommer sannolikt skillnaden att

samma

begränsad mellan å sidan ett aktuellt och å andra sidan ett vara ena

vis beräknat historiskt inkomstunderlag. Skillnaden kanske inte något blir än den motsvaras eventuella årliga löneförhöjningar.

större som av

kritik har framförts mot dagens system dock främst de En som avser

kortvariga anställningar med hög lön lyckas få en personer som genom hög sjukpenninggrundande inkomst och därmed en hög sjukersättning

tid de sannolikt inte skulle ha haft motsvarande lön under lång trots att

tillfälligt de förblivit friska. Att låta sådan kortvarig hög mer än om en inkomst bli avgörande för längre tids sjukersättning och sedermera

en

för förtidspension kan ifrågasättas. Genom att efter sjukpen-

även en ningperioden övergå till ersättning baseras någon form av

en som historiskt inkomstunderlag utjänmas den effekt enstaka år med

som ovanligt hög inkomst kan ha.

innebär konstruktion med ett historiskt inkomstunder-

Samtidigt en

lag säkerhet att enstaka dåliga inkomstår får väga tungt vid be-

en mot

räkningen den inkomstrelaterade ersättningen. Ofta föregås en lång-

av varig sjukskrivning flera kortare sjulcfall, vilka drar ned inkomsten.

av

Många gånger föregås förtidspensionering i sin tur av en långvarig

en

Det förekommer också att går ned i formell ar-

sjukskrivning. personer

betstid, avstår från extraarbete och övertid, eller annat sätt hanterar

SOU 1997: 166 Avvägningar vid utformningen... 217 lf

dra ned sin arbetsinsats. Även i

begynnande ohälsa genom att en dessa fall påverkas givetvis inkomsterna negativt. För många förvärvsarbetande skulle det därmed kunna innebära en ökad inkomsttrygghet

efter tids sjukskrivning övergå från ersättning som står i föratt en en hållande till det aktuella inkomstbortfallet till att beräkna ersättningen utifrån underlag avspeglar inkornstförhållandena under en

ett som

längre tidsperiod.

Den arbetsmarknaden ställer nya krav

nya

Fördelen med och behovet att tillämpa ett historiskt inkomstun-

- av derlag accentueras vi får utveckling av arbetsmarknaden mot

om en

flexibla och kortvariga anställningsförhållanden, ett ökat egenmer företagande samt återkommande perioder med studier i vuxen ålder. I

1990-talet ökade antalet tillfälliga anställningar, deltidsarbe-

början av säsongsarbeten och projektanställningar och har sedan dess legat

ten, kvar högre nivå. Denna utveckling speglar delvis den samtidiga

en försämringen konjunkturen. Sannolikt kommer utvecklingen av sys-

av selsättningen att få betydelse för hur anställningsformer och förankringen arbetsmarknaden påverkas i framtiden.

Även de fasta heltidsanställningama med jämn och reglerad ar-

om betstid sannolikt kommer att dominera också framöver, finns det tecken

att de inte kommer att förekomma i samma utsträckning som tidigare.

Under år har också den arbetsrättsliga lagstiftningen ändrats

senare för utöka arbetsgivares möjligheter att anställa personer för kor-

att en

tidsperioder. Ett sådant exempel är införandet möjligheten till

tare av

s.k. överenskommen visstidsanställning. En tilltagande oregelbundenhet med fler byten av arbeten och mera

ämna inkomstförhållanden får särskilt genomslag för dem som är nyetablerade arbetsmarknaden. För närvarande är det framförallt ungdomar har tillfälliga anställningar och arbetar på projektbasis. I

som framtiden kan det dock bli vanligare även i andra åldersgrupper och framförallt beroende av vilket yrkesområde man tillhör. Att varva

vara kortare anställningar och studier kan bli ett vanligare mönster också i högre åldrar.

Det finns faktorer talar för att kvinnor som grupp skulle ha

som större nytta än män av den ökade trygghet som ett inkomstbegrepp som avspeglar inkomstförhållandena under en längre tidsperiod skulle innebära. Typiskt sett har kvinnor en ojämnare inkornstutveckling över livet. När de nuvarande socialförsäkringama växte fram 1950- och l960-talen formades de med utgångspunkt i de förvärvsmönster då

som

218 Avvägningar vid utformningen...

arbetade heltid från år, medan kvinnor ofta rådde. Flertalet män unga hemarbetade. det typiska manliga förväivsmönstret som togs

Det var

hänt sedan dess är att kvinnor numera är

som utgångspunkt. Det som

etablerade arbetsmarknaden i utsträckning som män, men att

samma

betydligt flexibelt arbetsutbud. Medan männen nästan de har ett mer

heltid varierar kvinnor sina arbetstider över livscykeln i alltid arbetar

högre grad. Kvinnor låter också sitt arbetsutbud styras av arbetydligt

utsträckning. Dessutom tar kvinnor ett

betskraftsefterfrågan i större

under de år då barnen är små. Detta tar sig större ansvar för hemmet

i kvinnornas större uttag föräldraledighet. Samuttryck bland annat av

innebär dessa förhållanden att kvinnor allmänt sett har en mantaget

till arbetsmarknaden och därmed också en större ore-

svagare koppling

i inkomstförhållandena. Själva denna oregelbundenhet

gelbundenhet

det finns behov låta försäkringen tillämpa ett histotyder att av att

inkomstunderlag för beräkningen den inkomstrelaterade ersättriskt av ningen.

finns utveckling arbetsmarknaden som talar för

Det ytterligare en

socialförsäkringama i större utsträckning skulle tillämpa föratt månsunderlag speglar inkomstförhållandena under längre tids-

som en

Det kommer antagligen bli vanligare med återkommande perio-

period.

der studier i ålder. Troligen kommer denna utveckling att

av vuxen

styrka framöver. Ett exempel är den satsning på utbildning som tillta i

och successivt kommande år. Antalet utbildredan inletts som växer

universitet och högskolor expanderar samtidigt som

ningsplatser på

vuxenutbildning inom det s.k. kunskapslyftet ökar kraftigt. Troligen kommer denna tendens utslag i ojämnare inkomstförhållanden

att ge

förvärvsinkomster och studiestöd kombineras för allt fler. när

Direktiven pekar på svagheter med nuvarande

antagandeinkomstberäkning

Den tänkta inkomst blir resultatet av en beräkning av antagandein-

som komst skall motsvara utvecklingen persons grund av sjukdom

av en förlorade framtida förvärvsinkomster.

I de tilläggsdirektiv dir. 1997:123 utredningen har fått

som identifieras två svagheter med antagandeinkomstberäkningen i dagens ATP-system. Beräkningen kan sägas bygga tanken att en person, om pensionsfallet inte hade inträffat, hade fortsatt att förvärvsarbeta med oförändrade inkomster fram till ålderspensioneringen. Antagandeinkomsten beräknas enligt huvudregeln medelvärdet de två

som av

högsta de fyra årsinkomster föregår pensionsfallsåret. I

av som praktiken är ofta individens inkomstutveckling inte jämn och obruten.

Avvägningar vid uäormningen... 219

Detta kan enligt tilläggsdirektiven bidra till att nuvarande

beräkningsregel mindre god uppskattning av de inkomster som

ger en

skulle ha fått han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt personen om arbeta.

Exempelvis kan antagandeinkomsten avspegla en tillfällig ökning

eller minskning arbetsinsatsen. Eftersom de bästa två årens inkoms-

av

ter beaktas vid antagandeinkomstberälaiingen kan en tillfällig ökning

arbetsinsatsen under den aktuella fyraårsperioden leda till att den av tänkta framtida inkomsten blir högre än vad som hade varit möjligt att uppnå en normal arbetsinsats.

genom

Den största andelen förtidspensionerade finns i åldrarna 50 år och

uppåt. Under denna period yrkeslivet är det vanligt att lönen är som

av

högst. Vid förtidspension i hög ålder kan antagandeinkomsten bli

en beräknad utifrån denna högre inkomstnivå. Det är inte ovanligt att förvärvsarbetande i åldrarna efter 60 år därefter först har en stagnerande och sedan fallande reallöneutveckling. De som förtidspensioneras

en innan reallöneutvecklingen stagnerar gynnas därmed i ålderspensionshänseende i förhållande till andra personer inom samma yrkesområde

fortsätter att förvärvsarbeta. som

Toppår, bottenår och överkompensation vid pensionering i höga åldrar

Utredningen delar uppfattningen att reglerna för antagandeinkomstbe-

räkningen skall utfomiade så att så korrekt uppskattning som

vara en möjligt de förväntade framtida inkomsterna. Nuvarande beräk-

görs av ningsregler -i de i tilläggsdirektiven redovisade situationema kan ge

-

antagandeinkomster otillfredsställande uppskattning av

som ger en framtida inkomster. Det finns således anledning att skapa en bättre överensstämmelse mellan antagandeinkomsten och den sannolika framtida inkomstutvecklingen.

Vad gäller toppårsefekten är det förstås inte lämpligt att individer med ett eller års osedvanligt höga inkomster omedelbart före

ett par

pensionsfallet får tillgodoräkna sig en antagandeinkomst som över-

stiger den förvärvsinkomst som de troligen skulle ha haft om de förblivit friska och arbetat vidare som tidigare. Utredningen har använt Riksförsäkringsverkets statistik över ATP-poäng i avsikt att undersöka

förekomsten av s.k. toppår vid antagandeinkomstberälmingen enligt

huvudregeln i nuvarande ATP-system. Uppgifterna avser dem som fick

sin förtidspension beviljad under år 1994. Toppår mäts genom att jäm-

föra den högsta ATP-poängen med genomsnittet för övriga tre år. För jämförelsens redovisas motsvarande andelstal för dem i förvärvsaktiv

220 Avvägningar vid utformningen...

förtidspensionerades år 1994. För ungefär var tionde ålder som inte

förtidspension den högsta årsinkomsten åt-

med nybeviljad var

person

genomsnittet för övriga tre år minstone 50 procent högre än

8.1. Förekomsten toppår som störst bland personer som

tabell av var

i åldrar, och sjönk sedan med stigande ålder.

förtidspensioneras yngre

ålder det något vanligare med toppår bland män än Oberoende av var bland kvinnor.

8.1 Toppår. Förekomsten högsta ATP-poäng minst 50 procent pro- Tabell av en cent högre än genomsnittet för övriga tre år. År 1994. Procent.

Nybeviljade Övriga

förtidspensionärer

Jämförelsen med den övriga befolkningen visar att det är något van-

bland dessa än bland förtidspensionärer. Skillnaden ligare med toppår

dock inte särskilt markant. Även bland dem förvärvsarbetar är är som

störst i åldrar. Det tycks inte finnas förekomsten av toppår som yngre några avgörande skillnader mellan kvinnor och män i denna grupp.

definition toppår den högsta årsinkomsten är åt-

En annan av är att

högre än genomsnittet för övriga tre år minstone 100 procent

8.2. Här mönster. Förekomsten av toppår var tabell ser man samma

bland förtidspensioneras i yngre åldrar, och som störst personer som sjönk sedan med stigande ålder. Oberoende av ålder var det något van-

med toppår bland män än bland kvinnor. Jämförelse med dem ligare

inte förtidspensionerades år 1994 visar att toppår är ovanligare som

bland förtidspensionärema.

Avvägningar vid utformningen... 221

Tabell 8.2 Toppår. Förekomsten högsta ATP-poäng minst 100 procent pro-

av en

högre än genomsnittet för övriga tre år. År 1994. Procent. cent

Nybeviljade Övriga

förtidspensionärer

Riksförsäkringsverkets statistik visar således att enstaka år med höga inkomster i anslutning till pensioneringsåret generellt sett inte förekommer i någon större utsträckning. Statistiken således knappast

ger belägg för förtidspensioneringar i allmänhet skulle föregås av år

att med ovanligt höga inkomster. Det tycks i alla fall inte höra till det normala. Det tycks också att de s.k. toppåren snarare förekommer

som oftare hos övriga befolkningen.

Bland dem blir pensionerade i åldrar är det dock van-

som yngre ligare med enstaka år med högt inkomstläge. Det kan handla om

ett

blivit arbetsoförmögna något år efter inträdet arbetspersoner som marknaden, efter flera års studier. De har då endast ett eller ett

t.ex. fåtal år med förvärvsinkomst bakom sig, kanske med en relativt

men god inkomstnivå.

Även förekomsten s.k. bottenår, dvs. enstaka år i anslutning till

av pensioneringsåret med lägre inkomster än normalt, kan undersökas med

metod användes för toppår. Bottenår mäts genom att jämsamma som föra den lägsta ATP-poängen under de aktuella fyra åren med genomsnittet för övriga tre år. Här definieras bottenår att den lägsta års-

som inkomsten understiger genomsnittet för övriga tre år med minst 25 procent. Statistiken antyder att det inte i någon större utsträckning förekommer bottenår åren innan långvarig sjukdom eller bestående

en funktionshinder inträffar tabell 8.3. Inte heller tycks det finnas någon större skillnad mellan förtidspensionärer och övriga.

8 SOU1997.166

vid

222 Avvägningar utformningen...

8.3 Bottenår. Andelen med lägsta ATP-poäng mins 25 procent lägre Tabell en än genomsnittet för övriga tre år. År 1994. Procent.

Nybevilj ade Övriga

förtidspensionärer

En bidragande förklaring till låga inkomster kan vara att långvariga

sjukskrivningar och perioder med arbetslöshet många gånger föregår en förtidspensionering. Till följd att respektive trygghetsförsäkring en-

av dast till viss del kompensation för inkomstbortfallet är inkomsterna

ger

vad hade förvärvats det i stället hade varit möjligt då lägre än som om att arbeta.

Även toppårseffekten inte tycks särskilt frekvent i förtids-

om vara

bör det undvikas att den i förekommande fall får

pensionssammanhang genomslag beräkningen antagandeinkomsten. För att kunna

stort av komma tillrätta med den toppårseffekt tycks förekomma bör reg-

som lema så konstruerade att något enstaka år med högre inkomst än

vara under övriga år inte får så stor vikt vid beräkningen. Effekterna av ett enstaka år med hög inkomst kan minskas att t.ex. införa regler

genom där högsta inkomsten under ett visst antal år innan pensionsfallsåret inte får räknas med. En tänkbar modifiering nuvarande huvudregel

av skulle kunna räkna bort den lägsta och den högsta årsinkomsten

vara att och därefter beräkna medelvärdet de kvarvarande två mellersta. Men det inte självklart att införa bestämmelse innebär att den

är en som högsta inkomsten ställs sidan. Många gånger är den högsta inkoms-

också den Det torde gälla exempelvis för många av de nyten senaste. tillträdda på arbetsmarknaden. Den senaste intjänade dokumenterade förvärvsinkomsten utgör i genomsnitt den bästa uppskattningen av framtida intjänandeförmåga, den i många enskilda fall utgör

även om

under- eller överskattning. För har haft en ihållande en personer som negativ inkomstutveckling under perioden närmast innan förtidspensioneringen, exempelvis till följd längre tids sjukdom, kan det finnas

av behov att kunna räkna med den högsta inkomsten för att därigenom

av undvika oriktig uppskattning de antagna framtida inkomsterna.

en av

Avvägningar vid utformningen... 223

En försäkring skall ersättning för bortfall av framtida inkomster

som ge bör inte regelmässigt göra sig av med det instrument som bäst kan uppskatta den framtida intjänandeförmågan. En annan åtgärd som kan mildra effekten toppår kan vara att utöka det antal år för vilka me-

av delinkomsten skall beräknas. Enligt nuvarande regler beräknas antagandeinkomsten medelvärdet av de två högsta av de fyra senaste

som årsinkomstema. Man skulle kunna tänka sig att öka beräkningsgrunden till exempelvis medelvärdet av de tre högsta av de fem senaste, eller till de fyra högsta de senaste årsinkomstema. Ju fler årsin-

av sex komster ligger till grund för själva medelvärdesberäkningen, desto

som mindre genomslag får ett enstaka toppår.

Förekomsten s.k. bottenår under perioden närmast före en för-

av

tidspensionering kan leda till att antagandeinkomsten understiger den

förvärvsinkomst den enskilde troligen skulle ha haft om han eller

som hon förblivit frisk och arbetat vidare som tidigare. På motsvarande sätt

toppår kan orsaka en överskattning av de förväntade framtida insom komsterna kan bottenår innebära en underskattning. I bägge fallen kan antagandeinkomsten komma att utgöra en mindre god uppskattning av framtida inkomster. Enligt nuvarande regler räknar man bort de två lägsta av de fyra senaste årsinkomstema. Om det anses befogat kan den negativa effekten bottenår mildras genom att ge möjlighet att räkna

av bort ytterligare dåliga årsinkomst. En sådan lösning kan dock knappast bli aktuell utan att samtidigt öka på det antal år som beräkningen utgår ifrån. Nuvarande fyraårsperiod skulle rimligen behöva utökas med

något eller några år.

En utökning av antalet år som skall ligga till grund för beräkningen

antagandeinkomsten får dock till konsekvens att försäkringen i motav svarande mån ställer högre krav på anknytning till arbetsmarknaden.

Det tar längre tid att uppnå fullt försäkringsskydd om antagandein-

komsten skall beräknas medelvärdet av exempelvis de tre högsta

som inkomsterna i stället för nuvarande två högsta. Flertalet av de personer som förtidspensioneras i högre ålder har haft en fast förankring i arbetslivet dessförinnan. För dem skulle fönnodligen en ökning av antalet årsinkomster som skall ligga till grund för själva medelvärdesberäkningen generellt sett ha mindre betydelse för nivån försäkringsskyddet. En skärpning av kravet etablering arbetsmarknaden torde få till följd att främst ungdomar m.fl. grupper som är nytillträdda på arbetsmarknaden skulle få svårare att komma i ett fullgott för-

upp säkringsskydd. Detta väcker i sin tur frågan om det i så fall krävs särskilda regler för någon eller några grupper.

Den andra svagheten med antagandeinkomstberäkningen som anges i tilläggsdirektiven består i att den inte tar särskild hänsyn till att förvärvsinkomstema, i genomsnitt, har en stagnerande eller fallande ut-

SOU 1997: 166 224 Avvägningar vid utformningen...

för individer när de närmar sig slutet av sitt yrkesverksamma veckling

förtidspensioneras före den ålder då

liv. Detta får till följd att de som

inom respektive yrkesområde avstannar eller realinkomstutvecklingen

i höga åldrar jämfört med dem viker nedåt kan få en överkompensation

förvärvsarbeta. En sådan överkompensation vid pensiosom fortsätter

åldrar torde i första hand ha betydelse för den ålderspennering i höga

tjänar in under åren närmast innan

sionsrätt som förtidspensionärema i ålderspension. Detta eftersom ålderspensionsrätten grunde övergår

Men eftersom den utgående förtids-

das hela antagandeinkornsten.

ATP-systemet beräknas viss andel av antagandein-

pensionen i som en

eventuella pensionsrätter under den aktiva tiden, komsten och intjänade

själva förtidspensionens storlek innebär en är det inte självklart att

med den lön den enskilde troligen

överkompensation jämfört som

skulle ha haft fortsatt förvärvsaktiv. som undersökt omfattningen och styrkan hos den Utredningen har av

den s.k. överkompensationen i höga åldrar. Undereffekt som beror av

bygger på Riksförsäkringsverkets statistik över intjänade

sökningen bekräfta föreställningen att nuvarande ATP-poäng. Resultaten tycks

huvudregeln i genomsnitt leder till

antagandeinkomstberäkning enligt

förtidspensioneras i den ålder då överkompensation för dem som

en brukar plana ut och sedan falla. Det finns realinkomstema typiskt sett

i inkomstutvecklingen över livet. Oberoende ett tydligt åldersmönster

både för kvinnor och män-tycks mönstret

av konjunkturläge-och

förhållandevis stabilt. I de följande figurerna redovisas hur den vara årliga realinkomstutvecklingen såg ut dels i slutet på

genomsnittliga

1980-talet, dels i början 1990-talet. Den sistnämnda perioden uppav delar annorlunda situation än vad kan iakttas under visar en i vissa som

början 1980-talet somi likhet med inledningen av 1990till exempel av

kännetecknades kunjunktumedgång. Vad dock är talet av som

såväl de redovisas i figurerna andra gemensamt för perioder som som

studerats är att det sker kraftig inkomstnedgång

perioder som en

någonstans vid 55-60 års ålder figur 8.1 och 8.2.

Avvägningar vid uybrmningen... 225

8.1 Genomsnittlig årlig real inkomstförändring i olika åldrar och för män Figur åren 1987-1989. Värdet 1 motsvarar oförändrad realinkomst. respektive kvinnor

1,06

1,04

S 1,02 E å 1 ä - j - Kvinnor - -Mån g 0.93 -Totalt å - 0.95 ä

S

0.9 338393333333383 Ålder Figuren för respektive ålder den genomsnittliga kvoten mellan ett års in- Anm. anger och föregående års under 1 innebär realinkomstsänkning och över 1 realinkomster komstökning

Figur 8.2 Genomsnittlig årlig real inkomstförändring i olika åldrar och för män respektive kvinnor åren 1990-1992. Värdet 1motsvarar oförändrad realinkomst.

1,02

o

P Knnr - - - - -Män -Totalt

388$$$$$3$I$$88% Ålder Anm. Figuren för respektive ålder den genomsnittliga kvoten mellan ett års inanger komster och foregående års under 1 innebär realinkomstsänkxiing och över 1 realinkomstökning

vid utformningen... SOU 1997: 166 226 Avvägningar

I de båda figurerna framgår hur realinkornstutvecklingen är successivt avtagande för såväl kvinnor män i relativt måttlig takt fram till

som

före 60 års ålder då realinkomstutvecklingen sjunker kraftigt. strax Under den perioden är realinkomstema stadigt sjunkande

senare

ligger under 1 vilket är otypiskt i förhållande till andra perio-

kvoten studerats under såväl konjunkturuppgång nedgång. Den

der som som tidigare perioden konjunkturuppgång visar i stället på

som avser en realinkomstölmingar. Den kraftiga sänkningen inkomstutvecklingen

av

efter cirka 57-58 års ålder är dock för de båda som inträffar gemensam perioderna.

Med dagens beräkningsregler för bestämning förtidspension och

av sjukbidrag innebär pensionering före den ålder vid vilken normalt

en den kraftiga realinkomstförsämringen sker, i praktiken att individen

få oförändrad realinkomst från denna tidpunkt. Ofta innebär detta antas att pensionen beräknas helt eller delvis med dessa antagandepoängår

"bästa år. Detta innebär således att individen får bättre ålderssom en pension, eftersom denna är den samma som förtidspensionen, än om individen fortsatt arbeta ända fram till ålderspensioneringen.

Behov att skydda grupper som inte har kunnat

av förvärvsarbeta i full utsträckning

Personer på grund sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet etc

som av har varit förhindrade att förvärvsarbeta i full utsträckning under de år

föregått sjukfallet eller funktionshindret bör inte riskera att drabsom

bas ytterligare ekonomiskt att få en låg försäkringsersättning.

genom Till följd att respektive trygghetsförsäkring inte ger full kompensa-

av tion för inkomstbortfallet är inkomsterna under sådana perioder lägre än vad hade förvärvats det i stället hade varit möjligt att för-

som om värvsarbeta. Systemet bör innehålla någon form särregel så att det

av kan undvikas att antagandeinkomsten blir mycket låg för dem som av olika skäl har haft lägre inkomster än normalt under den period som ligger till grund för antagandeinkomstberäkningen. Detta är särskilt angeläget för lågavlönade, som vid sjukdom etc tappar inkomst en redan låg lön.

Det långtifrån tillräckligt att hänvisa med omfattande

vore personer sjukfrånvaro etc innan förtidspensioneringen till den garantinivå som skall finnas i försäkringen. Även i dessa fall bör försäkringen

ge en ersättning som täcker inkomstbortfall.

OU 1997:166 Avvägningar vid utformningen... 227

8.5 Inkomstunderlaget

Ålderspensionssystemets inkomstmått bör kunna tas som

utgångspunkt

Det är viktigt att det inkomstunderlag som väljs för beräkning av den inkomstrelaterade ersättningen är säkert och att det är administrativt lätthanterligt. Uppgifterna bör kunna utläsas ur befintlig statistik inom rimlig tid efter själva intjänandet. Vidare bör uppgifterna endast i

mycket begränsad omfattning kunna bli föremål för revideringar.

I förslaget till det reformerade ålderspensionssystemet skall den försäkrades pensionsunderlag fastställas inom för det refonnerade

ramen

ålderspensionssystemet bestämmas grundval av de pensionsgrun-

dande inkomster och eventuella pensionsgrundande belopp, dvs. barn-

årsrätt, studier och plikttjänstgöring. Pensionsgrundande inkomster består lön, inkomster från näringsverksamhet samt olika skattepliktiga

av transfereringar såsom ersättningar från arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Eftersom pensionsunderlaget skall fastställas årligen för alla

omfattas ålderspensionssystemet, och således redan finns tillsom av gängligt, talar administrativa skäl för att använda det även vid beräk-

ning inkomstrelaterad förtidspension och långtidssjukpenning. Pen-

av sionsunderlaget således säker och fastställd information och att

ger en använda det gör att försäkringskassan i princip slipper göra några bedömningar i enskilda fall.

I det pensionsunderlag föreslås tillämpas i det reformerade

som

ålderspensionssystemet skall utöver pensionsgrundande inkomst även ingå pensionsgrundande belopp för studier, plikttjänstgöring och

barnår. I den nyligen publicerade departementspromemo-

rian Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension finansiella frågor,

-

föreslås att pensionrätten vid barnår skall räknas ut enligt tre m.m alternativa beräkningsssätt. Det för den försäkrade mest gynnsamma skall användas. Alternativen är:

utfyllnad till den enskildes pensionsgrundande inkomst året före - en

bamets födelse

utfyllnad till 75 procent av genornsnittsinkomsten under året för

- en

alla försäkrade ett för alla försäkrade enhetligt belopp.

- Förtidspensionen är en försäkring mot förlust av framtida förvärvsinkomster vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Den framräknade antagandeinkomsten skall betraktas som en uppskattning av framtida inkomster. Detta gör det olämpligt att sätt som i det reformerade

ålderspensionssystemet tillåta att den försäkrade tillgodoräknas extra

SOU 1997: 166 228 Avvägningar vid utformningen...

bamår dessa avspeglar faktiska inkomstför-

pensionsrätt för utan att

barnår medför inte heller hållanden. Den högre pensionsrätt som svarar

ökning i inkomsthänseende och ett användande mot någon förväntad

stå i strid med tanken den inkomstrelaterade långtidssjukpenskulle

inkomstrelaterade förtidspensionen en försäkningen och den som

inkomstbortfall. I kapitel 10 och 13 föreslås att an-

ringsersättning vid

beräknas utifrån inkomstförhållandena under

tagandeinkomsten skall

närmaste före sjukdomen eller funktionsförhållandevis kort period en den aktuella tidsperioden för bestämmande hindret inträffade. Eftersom

relativt kort skulle möjlighet att tillgodo-

antagandeinkomsten är en

av belopp vid bamår kunna leda

räkna pensionsrätt för pensionsgrundande

får sin försäkringsersättning bestämd med uteslutande till att en person

bamåren grund. Detta skulle medföra att den per-

pensionsrätt för som

än vad hans eller hennes faktiska förfick en högre pension sonen

värvsinkomster motiverar.

skall fastställas inom ramen för det re-

De pensionsunderlag som

ålderspensionssystemet bör, med avdrag för eventuella penformerade

belopp för bamår, kunna användas som inkomstun-

sionsgrundande

inkomstrelaterad förtidspension och långderlag vid beräkningen av

tidssjukpenning.

Inkomstindexering av intjänandetaket

förmånsgrundande inkomsten i socialförsäkringarna har Taket för den

år 1960 7,5 basbelopp år. Den högsta inkomst alltsedan motsvarat per

till ersättning år 1997 cirka 23 000 kronor som kan ge rätt motsvarar

till den allmänna prisutvecklingen, vilket månad. Taket är kopplat per ligger fast och reala nivå. Till följd av innebär att det en samma

reallöner har under åren allt fler och en allt större del

stigande personer

i befolkningen hamnat över taket. Vid en av den totala inkomstsumman

realekonomisk tillväxt framöver kommer med nuvarande prisindexe-

växande andel förvärvsinkomstema sakna försäkring av taket en av

i det allmänna systemet. I kapitel 3 redogjordes för upp-

ringsskydd

fönnånstaket i ohälsoförsäkring bör höjas realt från fattningen att en

nuvarande nivå 7,5 basbelopp år. Taket bör åtminstone följa per

inkomstutvecklingen bland de yrkesaktiva. Detta för med den allmänna

det allmänna skall kunna bibehålla sin nuvarande roll för att systemet

det samlade försäkringsskyddet i befolkningen.

Enligt förslaget till reforrnerat ålderspensionssystem föreslås taket i

från och med årsskiftet 2000/2001 knytas till den alldet systemet

inkomstutvecklingen. Taket 7,5 basbelopp kommer räknas männa

inte bara i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån om

Avvägningar vid utformningen... 229

i den allmänna realinkomsten bland dem i utan också med förändringen fönnånstaket skall räknas med in-

yrkesaktiv ålder. Första gången om

vid årsskiftet år 2000/2001. Förutsatt att det blir en poskomstindex är tiv reallönetillväxt framöver kommer således ålderspensionsrätter att vad skulle varit fallet med tillgodoräknas för högre inkomster än som ett fortsatt prisindexerat tak. inom ohälsoförsäkringen bör Uredningen anser att intjänandetaket inkomstutvecklingen. Inom det reformerade ålfölja med den allmänna föreslås fönnånstaket 7,5 basbelopp indexeras

derspensionssystemet

till den allmänna inkomstutvecklingen. Mot denna i förhållande också för beräkningen inkomstrelaterad bakgrund är det lämpligt att av

och förtidspension utgå från de pensionsunderlag långtidssjukpenning

skall tillämpas inom det reformerade ålderspensionssystemet. som

8.6 Den procentuella ersättningsnivån

Avvägning mellan olika intressen

ersättningsnivån krävs avvägning mellan flera olika in- Vad gäller en

3 presenterades de utgångspunkter som bör vara sty-

tressen. I kapitel

rande för konstruktionen försäkringsvillkoren. En avgörande ut-

av syftet med renodlade riskförsäkringar-i detta fall

gångspunkt är att gott försäkringsskydd, dvs. en bra

ohälsoförsäkringen-är att ge ett försäkring för den behöver den. Möjligheterna att upprätthålla en som förbättras kriterierna för rätt till ersättning från förhög ersättning om tillämpas konsekvent. Ersättningsnivån i offentlig och säkringen en försäkring bör tillräckligt hög för att tillförsäkra de

obligatorisk vara

flertalet förvärvsarbetande ett ordentligt inkomstskydd. Den stora försäkringen bör hållas sådan nivå att avtalsförsäkoffentliga en får rollen komplement och utfyllnad. Samtidigt bör ringar m.m. som villkoren utformas så s.k. överförsäkring kan undvikas. En obligatoatt försäkring bör inte ligga högre än den nivå de flesta medrisk som borgare skulle vilja betala för de fritt kunde välja sitt försäkringsom Vidare får inte ersättningen så hög att den motverkar en

skydd. vara

återgång i arbete eller utgör drivkraft för att utnyttja försäkringen även

i inte avsedda fall. Givetvis inskränks också möjligheten att fritt bestämma ersättnings-

nivån förmånerna totalt sett måste inom den finansiella av att rymmas finns tillgänglig. I dag finns det tecken att människor är ram som villiga bekosta högre försäkringsskydd för sjukdom och i prakatt ett också det i betydande utsträckning att teckna komtiken gör genom pletterande sjukförsäkringar enskild basis eller i grupp. Av finan-

230 Avvägningar vid uçformningen...

siella skäl har dock utredningen inga möjligheter att föreslå ett generellt sett högre försäkringsskydd i den allmänna försäkringen. I ESO-rapporten En Allmän Försäkring Ds 1994:81 lämnades ett förslag successivt fallande ersättningsnivåer vid sjukdom och beom stående arbetsoförmåga. Syftet skulle individen förstärkta vara att ge drivkrafter att så snabbt möjligt återgå i arbete. Denna utredning som ställer sig avvisande till sådan konstruktion. En allmän och obligaen torisk ohälsoförsäkring bör utformas utifrån grundsynen att sjukskrivna människor vill, strävar efter, i möjligaste mån anstränger sig-men i praktiken ofta har svårigheter att komma tillbaka till arbetslivet. Det kan då inte rimligt att utforma ersättningsreglema utifrån synen att vara människor kortsiktiga ekonomiska skäl väljer att få sin försörjning av från försäkringssystemet i stället för att arbeta. En annan självklar utgångspunkt för ohälsoförsäkringens vidkommande är att försäkringen i största möjliga utsträckning skall sjuka och funktionshindrade mänge

niskor långsiktig ekonomisk trygghet. Fortlöpande fallande ersätt-

en ningsnivåer är särskilt olämpliga för de permanenta ersättningsfallen. Människor försäkringen gång har befunnits ha gått miste om som av en hela eller delar sin arbetsförmåga bör inte behandlas som om de av trots allt kan återvända till arbetsmarknaden. Här finns uppenbara sociala hänsyn att ta vid utformningen av ersättningsvillkoren. I själva verket är fördelarna med renodlingen de olika försäkringarna en av av att det blir självklart att långsiktigt upprätthålla en god ersättmera ningsnivå vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga grund av ohälsa när enbart ohälsa grundar rätten till ersättning.

Hög begynnelsenivå eller del i framtida standardtillväxt

Det finns ytterligare avvägning som måste göras. Om man prioriteen hög begynnelseersättning måste systemet finansiella skäl vara rar en av restriktivt beträffande indexeringen av förmånen över tid. Om man mer i stället förordar att de drabbas ohälsa skall få ta del av den som av lönetillväxt under tiden efter nybeviljandet väntas äga rum bland som de förvärvsaktiva kan de första årens ersättning behöva hållas nere i motsvarande mån. Begynnelsenivån måste därför bestämmas i direkt anslutning till valet av indexeringsmetod för den utgående ersättningen. Således blir valet av begynnelsenivå i princip ett val av hur den sammanlagda försäkringsersättningen skall fördelas över tiden. Detta förhållande diskuteras ytterligare i avsnitt 8.7. Ju längre tid försäkringsersättningen kommer betalas ut, desto mer angeläget kan det vara för den enskilde att få del i standardtillväxt bland dem yrkesarbetar. I praktiken är det därför särskilt de som som

SOU 1997: 166 Avvägningar vid uybrmningen... 231

i år kan ha ett intresse att över tid få en

förtidspensioneras unga som av viss anpassning sin försäkringsersättning till hur inkomsterna ut-

av vecklar sig för dem förvärvsarbetar. Om ohälsoförsäkringen lö-

som

skall täcka bestämd andel de förvärvsinkomster som går

pande en av

förlorade till följd sjukdomen eller funktionshindret bör försäk-

av ringsersättningen efter hur inkomsterna utvecklas för de

anpassas yrkesaktiva. Om de arbetar får förbättringar borde försäkringser-

som sättningen enligt detta synsätt i någon utsträckning följa med. Samtidigt finns det starkt intresse att de har drabbats långvarig eller

ett av som av

ohälsa skall kunna ha långsiktig ekonomisk trygghet. permanent en

Visserligen skulle anpassning försäkringsersättningen till in-

en av komstutvecklingen för de yrkesaktiva på sikt troligen vara gynnsam för den enskilde förtidspensionären, måste räkna med risken att

men man inkomsterna eller sjunker under vissa perioder. Efter-

stagnerar t.o.m.

möjligheten något avgörande sätt kunna påverka sin ekonosom att miska situation är starkt begränsad för dessa grupper kan det finnas särskilda skäl för att långsiktigt trygga den köpkraft som motsvaras av den nybeviljade ersättningen. Att detta sätt långsiktigt säkra en viss bestämd köpkraft kan underlätta den långsiktiga planeringen för en enskild och dennes familj, exempelvis beträffande val boende och

av andra stora och viktiga ekonomiska beslut.

8.7 Indexering av ersättningen

Del i standardtillväxt eller tryggad köpkraft

Av principiella skäl bör det vara den framtida försörjningsförmågan

skall försäkras i ohälsoförsäkring. Försäkringen bör ge ersättsom en ning för bortfallet de inkomster den sjuke eller funktionshind-

av som rade skulle ha tjänat in han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt

om att förvärvsarbeta. Det är självfallet svårt att bedöma hur stor denna inkomst skulle ha blivit i framtid inte hade blivit sjuk

en om personen eller funktionshindrad. Det är dock ett rimligt antagande att personens inkomster i åtminstone någon utsträckning skulle ha följt den allmänna löneutvecklingen i samhället. Inkomstbortfallsmomentet i ohälsoförsäkringen bör därför ta sikte på att ersätta inte bara den inkomst som

skulle ha haft vid tidpunkt i direkt anslutning till att arbetspersonen en förmågan gick förlorad, utan också den förväntade framtida inkomstökning troligen skulle ha kommit att få del i en till-

som personen av växtekonomi. Detta resonemang leder fram till ställningstagandet att utgående förmåner i ohälsoförsäkringen i någon utsträckning skulle

232 Avvägningar vid utformningen...

indexeras med hänsyn till den allmänna inkomstutveckkunna behöva lingen bland de förvärvsaktiva.

Samtidigt finns det andra hänsyn att ta vid utformningen av ersätt-

och valet indexeringsmetod. En aspekt som kan vara

ningsreglema av

realinkomstindexering löpande förmåner inneav betydelse är att en av

ersättningen minskas realt reallönema sjunker ett eller flera bär att om

Eventuellt det viktigare att får trygghet mot prisförår. är personen en ändringar och del i standardtillväxten är mindre väsentlig.

att

kostnadsaspekten betydelse vid ett ställ-

Naturligtvis är även av

i spörsmålet indexering de löpande ersättningama.

ningstagande om av

skulle inkomstindexering med tiden bli kostsammare för

Rimligen

vidkommande än enbart prisindexering, eftersom det lång systemets

troligen blir i alla fall någon tillväxt i samhällsekonomin. En sikt central fråga är vad den framtida tillväxten. Om tillväxten

man tror om

uteblir inte någon kostnadseffekt övertaget. Vid realt

helt uppstår

fallande inkomstnivåer blir systemet billigare än med indexering i för-

hållande till den allmänna prisutvecklingen.

En de väsentliga avvägningar måste göras vid utforrn-

av mer som ningen ersättningsreglema är således den mellan å ena sidan ersätt-

av ningsnivån vid nybeviljandet och å andra sidan indexeringen av ersätt-

ningen tid. Om prioriterar hög begynnelseersättning bör

över man en

finansiella skäl restriktivt beträffande uppräksystemet av vara mer ningen förmånen över tid. En sådan prioritering pekar i riktning mot

av

tillämpa prisindexing de utgående fömiånema. Om man i stället att av föredrar förtidspensionärema skall få ta del den lönetillväxt som

att av

bland förvärvsaktiva kan det första årets ersättning beväntas äga rum höva hållas och indexeras i förhållande till den allmänna inkomst-

nere utvecklingen. Här lämpar sig inkomstindexering bäst. Valet mellan

en

ha ordning med prisindexering eller med inkomstindexerade att en förmåner är därför i princip ett val hur den sammanlagda ersätt-

av ningen till enskild skall fördelas över tiden, från den tidpunkt

en person då förtidpensioneringen sker till dess att han eller hon får sin ålders-

Avgörande för valet indexeringsmetod är vad vi tror om inpension. av

komsttillväxten i framtiden.

Ju längre tid ersättning skall betalas ut från ohälsoförsäkringen,

en desto angeläget är det- enligt utredningens uppfattning ur ett in-

mer komstbortfallsperspektiv att ersättningen över tid anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen bland dem förvärvsarbetar. Samtidigt

som finns den aspekten saknar eller endast har begränsade

att personer som möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation kan ha ett starkare behov än andra att förhand känna till vilken konsumtionsnivå de kan räkna med långsiktigt. Om betonar värdet lång-

man av en siktig stabilitet i den reala nivån försäkringsersättningen talar det för

Avvägningar vid utformningen... 233

förhållande endast till förändringar i den all-

uppräkning över tid i

en garanterar att ersättningen bibe-

männa prisnivån. En prisindexering

värde tid. Den långsiktiga ekonomiska tryggheten håller sitt reala över måste förlita sig försäktorde väga särskilt tungt för dem som en

ringsersättning under lång tid.

två motstridiga intressen vid utformningen av Här finns således

skall betalas ut under längre tidsvillkoren för ersättningar som en

Å långsiktigheten för att ersättningen i period. sidan talar själva ena följa den allmänna standardutvecklingen, så att någon utsträckning bör hålla jämna med de yrkesaktiva. Å andra

förtidspensionären kan steg

det vägande skäl att för permanenta eller åtminstone sidan finns tungt

den köpkraft motsvaras av det

långvariga ersättningsfall trygga som

första årets ersättning.

9 vid utformningen av Avvägningar

ett grundskydd

redogörs för de avvägningar bör göras vid utforrn- I detta kapitel som

för grundtryggheten vid långvarigt nedsatt arbets-

ningen av reglerna

Avvägningarna är gemensamma för både långtidssjukpenning

fömiåga.

dvs. bägge de ersättingsformer utredningen fö-

och förtidspension, som

förslag beträffande grundtryggheten lämnas i kapitel reslår. Konkreta 10 och 13.

1 Direktiven

direktiven dir. 1997:9 skall utredningen lämna förslag till prin- Enligt fönnånsberäkning vid långvarigt nedsatt arbetsfönnåga. Utciper för bör ersättningen baseras den försäkrades

gångspunkten vara att

tidigare inkomster. Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med ett Utredningen skall lämna förslag till grundnivå för dem

grundskydd.

kvalificerat sig till inkomstrelaterad ersättning eller till som inte en endast låg sådan. Utredningen skall överväga vad som är en lämplig en nivå för dem inte har kvalificerat sig för en inkomstre-

garanterad som

laterad ersättning i relation till den lägsta garanterade nivån i satt Utredaren skall särskilt uppmärksamma situa-

ålderspensionssystemet.

tionen för funktionshindrade och andra grupper, t.ex. nytillträdanden arbetsmarknaden, kan förväntas uppbära ersättning helt eller som delvis under mycket lång tid. skall att all ersättning vid långvarigt nedsatt

Utgångspunkten vara arbetsförmåga skall vara skattepliktig.

Personer har ersättning för långvarigt nedsatt arbetsförmåga som skall berättigade till bostadstillägg till pensionärer BTP motvara svarande gäller för pensionärer enligt dagens regler. Eftersom sätt som förtidspension ersätts ett nytt system behöver även reglerna för BTP av i detta avseende. Utredaren skall lämna förslag vilka ändanpassas ringar i för BTP behöver göras. Utgångspunkten skall

reglerna som

därvid nuvarande regler för BTP så långt möjligt skall gälla. vara att

236 Avvägningar vid uçformningen... SOU 1997: 166

9.2 Grundtryggheten i nuvarande folkpensionssystem

I kapitel 4 finns redogörelse för hur nuvarande regler för de olika

en komponenterna grundskyddet är utfomrade. Här lämnas endast en

av kortfattad beskrivning av huvuddragen.

Nuvarande grundskydd vid förtidspension och sjukbidrag består folkpension och pensionstillskott. Folkpensionen betalas ut till alla

av pensionärer oberoende tidigare förvärvsinkomster. Pensionstill-

av skottet fyller folkpensionen för dem har låg ATP eller ingen

ut som en ATP alls. Därtill kommer Skatteregler i form av ett särskilt

gynnsamma grundavdrag för pensionärer SGA och det inkomstprövade bostadstillägget till pensionärer BTP.

Förtidspensionäremas grundskydd har samma konstruktion som grundskyddet för ålderspensionärer. Genom ett högre pensionstillskott är dock nivån på grundskyddet högre vid förtidspension och sjuk-

bidrag. Förtidspensionäremas högre lägstanivå motiveras med att dessa i regel har större konsumtionsbehov än ålderspensionärer och ofta har sin förmån under längre tid och att de i detta hänseende bör jämställas med övriga i yrkesaktiv ålder.

Nivån grundskyddet är högre för en ensamstående person är för

är gift. Folkpension och pensionstillskott är sammantaget 2,015

en som minskade basbelopp år till ogift förtidspensionär, vilket år 1997

per en motsvarar drygt 5 950 kronor månad. Efter den skatt som dras

per det extra pensionstillskottet blir det cirka 5 300 kronor netto. För gifta förtidspensionärer är bruttonivån 1,84 minskade basbelopp per år, motsvarande cirka 5 450 kronor brutto per månad och närmare 4 800 kronor netto.

Därtill kommer ett skattefritt bostadsstöd vars storlek beror per-

bostadskostnad och eventuella inkomster utöver grundnivån. sonens Bostadstillägget beräknas som 83 procent av boendekostnaden i intervallet 100-4 000 kronor månad. En förtidspensionär med en

per månadskostnad 4 000 kronor i månaden kan 1997 få maximalt nära 3 250 kronor per månad.

Alla pensionsinkomster är skattepliktiga. Reglerna är emellertid för de pensionärer som har låga eller medelhöga inkoms-

gynnsamma ter. får göra ett särskilt grundavdrag vid självdeklarationen som

Dessa

innebär att förtidspensionärer slipper betala skatt på större delen av grundskyddet de saknar andra inkomster. En förtidspensionär med

om enbart grundnivå får betala skatt på det extra pensionstillskottet, medan resterande del är skattefri.

i

Avvägningar vid utformningen... 237

9.3 Tidigare förslag

och arbetsskadekommittén föreslog att ett sjukfall som pågått i ett

Sjuk-

normalfallet skulle övergå i s.k. månadsersättning. Månadsårs tid i en

skall förslaget inkornstrelaterad förmån vars ersättningen enligt vara en storlek beräknas inkornstförhållandena under ett visst antal år innan

inträffade. För den inte kvalificerat sig för en inkomst-

sjukfallet som

baserad ersättning föreslog kommittén garantinivå motsvarande 2,1

en

år. Av förslaget framgick inte nivån skulle vara lika basbelopp per om för ogifta och gifta personer.

Pensionsarbetsgruppen föreslog att det för framtiden skall finnas ett

för för förtidspensionärer utan eller med låg insystem grundtrygghet komstrelaterad förtidspension. Arbetsgruppen redovisade dock inga

förslag till hur detta grundtrygghetssystem skall utformas eller till vilka nivåer skall garanteras förtidspensionärer.

som

9.4 för ett nytt grundskydd Utgångspunkter

En allmän ohälsoförsäkring skall omfatta hela befolkningen bör

som tillhandahålla både inkomst- och grundtrygghet. Försäkringsskyddet för

långtidssjuka och förtidspensionärer bör således bestå två delar. För

av det första skall försäkringen för ett standardskydd som ger för-

svara säkringsersättningar i förhållande till hur stora förvärvsinkomstema har varit under yrkeslivet. För det andra skall försäkringen tillhandahålla

grundskydd för dem inte har haft några förvärvsinkomster alls ett som eller endast låga inkomster.

Även i fortsättningen bör det alltså finnas motsvarighet till folk-

en

pensioneringen för att tillgodose behovet garanterad lägsta nivå,

av en

är oberoende förvärvsarbete. Den inkomstrelaterade ersättsom av ningen i det systemet för ekonomisk ersättning vid långvarigt ned-

nya

satt arbetsförmåga måste därför kompletteras med regler som garante-

alla långvarigt sjuka god levnadsnivå. rar en

Grundskyddet behövs för olika grupper

Det är i huvudsak fyra individer som kommer att omfattas

grupper av

försäkringens grundskydd i händelse långvarig eller varaktig nedav av

sättning av arbetsförmågan:

;

de har medfödda funktionshinder eller som före yrkesverksam - som

ålder har drabbats av sjukdom eller skada,

vid SOU 1997: 166 238 Avvägningar uyormningen...

de innan de uppnått fast förankring arbetsmarknaden - som

drabbas sjukdom eller skada,

av

de under längre tid den tid då de varit i yrkesverksam

som en av -

ålder inte haft förvärvsinkomster och därefter drabbas av

några som

sjukdom eller skada samt

de har förvärvsarbetat, haft mycket låga inkomster.

som men -

huvudsakligen skiljer de olika är vid vilken ålder Det som grupperna

betalas Individer tillhör någon av de

som ersättningen börjar ut. som

två första är vid beviljandet ersättning. I de fall ned-

grupperna unga av

deras arbetsförmåga är bestående kommer de att hänvisas

sättningen av från ohälsoförsäluingen grundnivå under flera årtill en ersättning

tionden innan de går över i ålderspension. Individer i den tredje

kommer inte att ha ohälsoförsäkringens grundnivå under lika gruppen

tid, eftersom de har närmare till ålderspensioneringen. Individer i

lång

den kan finnas i alla åldrar, i framtiden sannolikt

fjärde gruppen men främst bland yngre.

Grundskyddet som en försäkringsersättning

I kapitel 3 redogjordes för två principiellt olika synsätt på ett grund-

skydd i allmän ohälsoförsäkring.

en

Det första synsättet karaktäriseras att grundskyddet betraktas som

av

minimiinkomstgaranti, syfte är att säkerställa att sjuka och en vars funktionshindrade människor får inkomst täcker det allra nöd-

en som vändigaste konsumtionsbehovet, inte mycket mer. Någon egentlig

men koppling till levnadsstandarden i befolkningen i stort behövs egentligen

inte.

Enligt det andra synsättet bör grundskyddet, precis som den inkornstrelaterade ersättningen, utformas med utgångspunkt i försäk-

ringstanken. Grundskyddet bör därför i någon utsträckning utformas

försäkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst den enskilde

som en skulle ha haft han eller hon inte blivit sjuk eller funktionshindrad.

om För att kunna avspegla sådan tänkt framtida inkomst bör det finnas

en

koppling mellan grundnivån och den allmänna levnadsstandarden en

hos befolkning i övrigt. Utredningen tycker att det senare synsättet bör

få sätta sin prägel själva konstruktionen grundskyddet i den nya

av ohälsoförsäkringen.

SOU 1997: 166 Avvägningar vid uåormningen... 239

grundskydd vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga

Ett och samma

Det skall finnas ett och grundskydd under tid med långtidssjuk-

samma

penning och förtidspension. Behovet ett grundskydd förefaller upp-

av

för förtidspensionäremas vidkommande. Den av hälsoskäl enbart som helt och permanent saknar möjlighet att försörja sig måste garanteras

försörjning. Även i de fall det inte framstår klart att nedsätten som ningen arbetsförrnågan kommer att bestående behövs det i en

av vara

allmän försäkring ett grundläggande försörjningsskydd.

En god levnadsstandard

Grundskyddet i ohälsoförsäkring bör utformas så att det möjliggör

en

god levnadsstandard för den blir allvarligt sjuk och som inte är en som etablerad arbetsmarknaden. Grundskyddet skall vara en nivå som liger högre än vad krävs för skälig levnadsnivå enligt social-

som en tjä-istlagens mening. Människor grund medicinska skäl sak-

som av

försörjningsförrnåga skall inte hänvisas till det behovsprövade so-

na: cialbidragssystemet.

Det grundskydd träder in för dem som blir långvarigt sjuka och

som

har låga förvärvsinkornster skall tillräckligt högt för att täcka som vara in i princip alla normala konsumtionsbehov bortsett från boendet. I bakgrunden finns uppfattningen att den enskilde skall kunna fungera ekonomiskt också på sikt.

Bostadskostnaderna vid sidan av

Grundskyddet bör främst syfta till att en tryggad ekonomi vid sidan

ge

boendekostnaden. Skälet är att bostadskostnadema varierar kraftigt av inte bara mellan enskilda hushåll, utan också regionalt. Skulle den garanterade nivån täcka även genomsnittliga bostadskostnader fick det till följd att de med låga bostadskostnader skulle gynnas framför dem

bor dyrare. En så hög garantinivå som det skulle kunna bli fråga som

skulle dessutom kunna leda till en kraftig utgiftsökning för orr. systemets vidkommande. Samtidigt skulle utrymmet för den inkomstrelaterade ersättningen minska.

240 Avvägningar vid utformningen...

Merkostnadsersättning till följd funktionshinder

av

ohälsoförsäkring bör kunna kompletteras med Grundtryggheten i en

merkostnadsersättningar m.fl. stöd för funktionshindrade. De särskilda

funktionshindret orsakar varierar från person till merkostnader som

olikheter i behov- och dessutom beroende person -beroende på

och vilket landsting tillhör. Av såväl rättvise- som hemkommun man

skäl bör merkostnadsersättningar hanteras utanför ramen för finansiella det grundskydd ohälsoförsäkringen tillhandahåller.

som

Högre nivå för ensamstående

syften är att garantera god försörj- Ett av grundskyddets yttersta en

för dem inte har tjänat in tillräckligt hög in-

ningsnivå även som en

försäkringsersättning. Inkomstnivån måste vara tillkomstrelaterad

den enskilde skall kunna tillgodose ett visst konsumräcklig för att

Kostnaden är nomialt sett lägre i ett tvåpertionsbehov. per person sonshushåll för ensamstående Det förklaras av s.k. stor-

än en person.

Några exempel: två personer i

driftsfördelar i flerpersonshushåll.

hushåll kan dela kostnaden för dagstidning, telefonabonnesamma

radio och TV. Av denna orsak bör garantinivån ligga mang, vitvaror, något lägre för gifta än för ogifta.

nuvarande folkpensionssystem är grundskyddet något högre för

I

är gift. Även i det reformerade ensamstående än för en person som

finns motsvarande skillnad mellan ogifta

ålderspensionssystemet en

och gifta.

Även det från principiella utgångspunkter kunde vara önskvärt

om med individuellt beräknad grundnivå skulle det inom nuvarande

en kostnadsramar alltför låg ersättning för de ensamståendes kon-

ge en sumtionsbehov. Utredningen föreslår därför en högre ersättningsnivå

för ogifta än för gifta.

Grundskyddet bör ha karaktären av utfyllnad

Grundtryggheten bör betalas ut utfyllnad ovanpå den inkomst-

som en

relaterade försäkringsersättningen. Tekniskt sett bör grundskyddet utformas garantipension utfyllnad av den in-

som en som ger som en komstrelaterade ersättningen till viss garanterad nivå. Grund-

upp en skyddet skulle därmed i viss mån utformas enligt principerna för

dagens pensionstillskott.

Här finns principiell skillnad gentemot dagens folkpensionssys-

en

med folkpensionsbelopp i botten lika för alla. Först vid intem ett

Avvägningar vid utjbrmningen... 241 SOU 1997: 166

viss nivå inleds kopplingen mellan inkomst tjänade inkomster över en

försäkringsförmån. Genom att grundskyddet i stället ges karaktären

oda

den inkomstrelaterade ersättningen redan från

utfyllnad ovanpå

av första kronan stärks försäkringsinslaget i ohälsoförsäkringen.

skattereglerna för pensionärer skall avskaffas De särskilda

direktiven skall förtidspensionärer fortsättningsvis inte särbe-

Enligt handlas i skattehänseende. Utgångspunkten skall vara att all ersättning

nedsatt arbetsfömråga skall skattepliktig. Det särvid långvarigt vara

skilda SGA skall därför avskaffas så att förtidspensio-

grundavdraget

beskattas enligt regler förvärvsaktiva. närer framöver samma som

Pensionärer med låg pension betalar antingen ingen inkomstskatt

skatt lägre än den löntagare får betala vid lika alls eller en som är som

taxerad inkomst. Denna skattefördel åstadkoms med ett s.k. särskilt hög

pensionsinkomsten. Maximalt SGA är lika stort som

grundavdrag gäller för ålderspensionärer. SGA minskas sucden grundpension som

g

med ATP m.fl. inkomster för att enligt 1997 års cessivt i takt stigande

helt bortreducerat vid pension 109 000 kronor för regler vara en ca ensamstående och 96 500 kronor för en pensionär som är gift, mot-

svarande 9 100 respektive drygt 8 000 kronor månad.

nära per

SGA ned med 65 procent av den del av pensionen som

trappas

överstiger den grundpension ålderspensionärer har. Vid en genom-

som

kommunalskattesats på 31,66 procent bidrar SGA till direkt snittlig en

ungefär 52 procent. En extra inkomst 1 000 kronor

marginalskatt

l

i form ATP föranleder alltså ökad skatt drygt j t.ex. av en

Först blir det 317 kronor i skatt eftersom den beskattnings- 520 kronor.

i

L bara inkomsten ökar med de 1 000 kronorna 31,66 procent av 1 000.

Sedan ökar skatten med ytterligare 206 kronor till följd av att den be-

i

inkomsten ökar med 650 kronor då SGA trappas ned

skattningsbara

t Pensionärer med så höga

lika mycket 31,66 procent av 650. pen-

sionsinkomster att SGA trappas ned till noll får i stället göra samma

grundavdrag förvärvsaktiva med lika hög inkomst.

som

Den skatteförrnån SGA innebär är en av de komponenter som

som

nuvarande grundskydd för folkpensionärer. Om SGA skulle

bär upp avskaffas går pensionärer med låga och medelhöga inkomster miste om g

skatteförrnån, vilket i praktiken innebär att deras köpkraft försämras. en

i

En utgångspunkt är dock att köpkraften inte skall försämras av den an-

ledningen skattebestämmelserna skall läggas Grundskyddet bör

att om. därför i princip höjas till sådan bruttonivå att inkomsten efter skatt

en motsvarar nuvarande nivå.

242 Avvägningar vid ugbrmningen...

9.5 En ålders- och standardrelaterad

garantinivå

Ett inkomstbortfallsperspektiv också på grundskyddet

En ohälsoförsäkringens grundläggande uppgifter är att ge en ersätt-

av ning täcker inkomstbortfallet för dem drabbas av sjukdom

som som eller funktionshinder. Den inkomstrelaterade försäkringsersättningen till viss bör stå i relation till de förvärvsinkomster som just

en person han eller hon troligen skulle ha haft inte ohälsan hade inträffat. Ett

om antagande de framtida inkomsterna bör grundas den tidigare in-

om tjänandefönnåga den enskilde har visat upp. Utredningen hävdar

som att den senaste intjänade förvärvsinkomsten har det högsta prognosvärdet för framtida inkomster, även denna i många enskilda fall

om troligen utgör under- eller överskattningar. Vid kortvariga sjukfall bör ohälsoförsäluingen ersätta viss del det aktuella inkomstbortfallet,

en av bland det skälet att den senaste dokumenterade förvärvsin-

annat av komsten i allmänhet utgör den bästa uppskattningen av framtida intjänandeförrnåga. Även vid långvariga eller permanenta fall torde den senaste förvärvsinkomsten i allmänhet utgöra det främsta måttet förväntad framtida intj änandefönnåga, trots att det många gånger tämligen säkert är ett dåligt mått individuell nivå. Prognosvärdet för den senaste intjänade förvärvsinkomsten sjunker sannolikt längre sikt. I de längre ersättningsfallen finns det därför starka skäl för att tillämpa ett underlag för förmånsberäkningen speglar inkomstförhållandena

som under längre tidsperiod. Annars finns det en risk att försäkringen

en långvarigt betalar ut ersättningar som många gånger baseras dåliga uppskattningar förväntade framtida inkomster.

av personernas

Ett liknande inkomstbortfallsperspektiv skulle kunna anläggas också

ohälsoförsäkring. Även här skulle principen

på grundskyddsdelen i en

att ställa ersättningen i förhållande till de inkomster som det kan vara antas att den sjuke eller funktionshindrade skulle ha haft om han eller hon hade förblivit frisk. Till skillnad mot den situation som råder vid fastställandet inkomstrelaterad ersättning finns det beträffande

av en grundskyddet emellertid knappast någon egentlig vägledning för vilka förvärvsinkomster den enskilde individen skulle ha haft. Den grupp

kanske i första hand torde behöva utnyttja grundskyddet är unga som funktionshindrade inte alls eller endast i mindre omfatt-

personer som ning har etablerat sig på arbetsmarknaden. Många gånger kommer dessa in i ohälsoförsäkringen redan mycket unga, utan att innan

som dess ha haft någon chans att tjäna in några förvärvsinkomster. Eftersom det i dessa fall inte är möjligt att identifiera någon dokumenterad intjänandefömiåga individuell nivå skulle man i stället kunna relatera

166 Avvägningar vid uyormningen... 243 SOU 1997:

garantinivån till de inkomstförhållanden och den lev-

den generella

nadsstandard är normal eller vanligt förekommande för dem i mot-

som svarande åldrar inte är drabbade långvarig ohälsa. Det finns

som av mycket talar för sådant synsätt bör kunna få sätta sin prägel

som att ett

konstruktionen grundskyddet i den nya ohälsoförsäkringen.

själva av

Grundtrygghet i förhållande till standarden hos jämnåriga

I nuvarande folkpensionssystem tillämpas grundnivå som är obero-

en ende ålder och kopplingen till den allmänna

av personens som genom

prisutvecklingen motsvarar köpkraft över tid. Många av dem

samma

redan i år drabbas av sådan ohälsa att arbetsfömrågan sätts ur som unga spel hänvisas till levnadsstandard och konsumtionsnivå som i prin-

en

ligga fast hela vägen fram tills dess de vid 65 års ålder cip kommer att övergår i ålderspension. Så länge reglerna behålls oförändrade kan de

inte fram mot någon förbättring i takt med att de blir äldre, även om

se erfarenheterna visar att pensionssystemets grundnivå långsiktigt har förbättrats politiska beslut. I unga år ger grundnivån en köpkraft

genom

förhållandevis generös jämfört med de konsumtionsmöjsom kan vara ligheter andra i motsvarande ålder har. Det motsatta förhållandet

som gäller generellt sett i högre åldrar. Enligt utredningens uppfattning be-

höver dock grundskyddet inte nödvändigtvis vara lika högt för en ung

för den förtidspensioneras i livet. Det kan i person som som senare stället rimligare att i någon utsträckning låta ohälsoförsäkringens

vara garantinivå sättas i förhållande till den levnadsstandard som är typisk

eller genomsnittlig för dem i motsvarande ålder som inte har drabbats

nedsatt arbetsförmåga till följd sjukdom eller funktionshinder. av av

Den inkomstrelaterade ersättningen i ohälsoförsäkringen utgör en viss andel antagen inkomst är beräknad på individuell nivå.

av en som På motsvarande sätt skulle kunna betrakta inkomsterna hos någon

man

antagandeinkomst och låta själva garantinivå utannan grupp som en tryckas viss andel av denna.

som en

Begränsat ekonomiskt utrymme ända i 25-30-årsåldern för

upp icke-förtidspensionärer

Etableringen på arbetsmarknaden sker idag, och troligen i än högre

grad i framtiden, i livet än förr. Vi vet att det vanliga mönstret

senare för dem har förmånen att ha hälsan och arbetsfönnåga är att den

som ekonomiska standarden är ganska blygsam i unga år. Under gymnasie-

tiden bor de allra flesta kvar hos sina föräldrar och är i praktiken bero-

244 Avvägningar vid utformningen...

stöd hemifrån. Av dem väljer att studera vidare ende av ekonomisk som

eller universitet lever flertalet huvudsakligen studie-

högskola

innebär de i allmänhet har måttlig materiell stanmedel, vilket att en

bor enkelt och saknar i realiteten ekonomiskt utrymme för

dard. Många

nödvändiga. Andra ungdomar börjar arbeta tidigt, annat än det mest

kunskap och kompetens i kombination med men de ökade kraven

för närvarande arbetsmarknaden begränsar möjligheterna att den svaga

med bra betalning. Vissa lyckas förstås få fast förfå ett fast jobb en

arbetsmarknaden och kan försörja sig bra nivå redan ankring en

ungdomar är dock hänvisade till tillfälliga

efter gymnasietiden. Många

dessa fall det svårt att ha ekonomisk framförhållanställningar. I är en

försörjningen präglas ryckighet. Vissa av de ung-

ning, eftersom av en

överhuvud inte kan försörja sig arbetsmarknaden domar som taget

arbetslöshetsersättning i den mån de har kvalificerat sig tvingas leva

Förhållandevis många människor tvingas i dag för en sådan. unga förlita sig kommunens socialbidrag. Det har blivit vanligare att man

skäl bor kvar hemma hos sina föräldrar även långt upp i av ekonomiska åldrarna.

finns således flera samverkande faktorer bidrar till att det

Det som ekonomiska handlingsutrymmet för icke-förtidspensionärer normalt

begränsat ända i 25-30-årsåldem. Flertalet får sin första försett är upp

arbetsmarknaden någon gång efter fyllda 20 år. I takt med ankring stigande ålder och ökad kompentens och yrkeserfarenhet får de flesta

fastare förankring med stigande löneinkomster som följd. De en

förvärvsinkomstema och levnadsstandarden har en re-

genomsnittliga

den allmänna inkomstutvecklingen stigande tendens upp till lativt ungefär 30-årsåldem. Därefter ligger den relativa reala förändringen av förvärvsinkomstema fast fram till 55-60-årsåldem. Därefter sjunker relativt de genomsnittliga reala förvärvsinkomstema. För de allra

sett sista åren fram till ålderspensioneringen till och med minskar de genomsnittliga reala inkomsterna absolut sett.

Anpassning garantinivån till standardutvecklingen i

av motsvarande ålder

Ovanstående iakttagelse talar för att den garanterade nivån i ohälsoförsäkringen skulle kunna starta lägre nivå för de allra yngsta, men

en räknas realt i takt med ökad ålder till ungefär 30 år. Därefter

upp upp skulle den kunna ligga fast på och högre nivå fram till 65

en samma - år. Med sådan konstruktion skulle den i år förtidspensio-

en som unga

grundnivån få sin levnadsstandard i viss utsträckning följa

neras se den utveckling hans eller hennes jämnåriga har. Begynnelsenivån

som

Avvägningar vid utformningen... 245 SOU 1997: 166

visserligen bli förhållandevis måttlig eftersom låga inkomster är skulle

också för andra ungdomar. I gengäld skulle köpkraften öka

det normala under den period i livet då hans eller hen-

också för förtidspensionären

får standardförbättringar typiskt sett. När sedan den re-

nes jämnåriga

standardutvecklingen för de försvärvsarbetande planar ut någon lativa SO-årsåldem får även förtidspensionärer sin standardökgång efter se ning plana på förhållandevis hög nivå. ut ytterligare skäl för att garantinivån inom ohälsoförsäk- Det finns ett kunna något lägre för de allra yngsta. Merparten av ringen skulle vara i år blir beroende garantinivån torde vara personer dem som unga av medfödda funktionshinder eller har drabbats av en allvarlig med som Allmänt blir det i samhället allt viktigare med sjukdom eller skada. sett formellt kunnande. Människor med funktionshinder av utbildning och vanligtvis betydligt sämre utgångsläge än övriga att olika slag har ett arbetsmarknaden. En gyrrmasieutbildning och ibland konkurrera tids utbildning högskolenivå är många gånger en förlängre även en för kunna hävda sig på arbetsmarknaden. Det är därför utsättning att ohälsoförsäkringens utformning inte motverkar att denna angeläget att studerar och fortbildar sig. Om den garanterade nivån inom grupp ohälsoförsäkringen för de allra yngsta innebär ett bättre ekonomiskt försörjningsnivå inom det ordinarie studiealternativ än den som ges kan det medföra missriktade ekonomiska drivkrafter för medelsystemet funktionshindrade ungdomar att söka sig till denna för-

exempelvis

sörjning i stället för att utbilda sig. med lägre grundnivå för de allra yngsta sjuka och Men även en funktionshindrade kan grundskyddet komma att motsvara en något

standard den de jämnåriga i allmänhet har. Detta kan högre än som med funktionshindrade ungdomar ofta befinner dock motiveras att unga i beroendesituation, bland annat till sina föräldrar, som andra sig en i utsträckning. En något större ekonomisk ungdomar inte gör samma frihet kan nödvändigt för att kompensera den bristande självstänvara dighet det kan innebära att vara funktionshindrad. som

Indexering av garantinivån

den framtida försörjningsfönnågan skall försäkras i en Det är som ohälsoförsäkring. Vid sjukdom eller funktionshinder bör försäkringen inte bara den förvärvsinkomst skulle ha haft vid ersätta som personen tidpunkten för arbetsförmågan gick förlorad, utan också den föratt väntade framtida reala inkomstökning han eller hon troligen skulle som fått del det hade varit möjligt att fortsätta arbeta. av om

vid SOU 1997: 166

246 Avvägningar utformningen...

I linje med den försäkringstanke utredningen anser bör få sätta

som sin prägel på konstruktionen grundskyddet bör garantinivån av prin-

av cipiella skäl följa med uppåt i takt med standardförbättringar hos dem

förvärvsarbetar. Om har uppfattningen att grundskyddet bör som man

utformas försäkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst den

som en enkilde skulle ha haft han eller hon inte blivit sjuk eller funktions-

om hindrad, bör det även över tiden finnas koppling mellan grundnivån

en och den allmänna standardutvecklingen hos befolkningen i övrigt. Vid reala inkomstförbättringar för dem arbetar bör därför den garante-

som rade lägstanivån i försäkringen följa med i någon utsträckning.

Utredningen förordar således viss s.k. inkomstindexering av

en grundskyddet, precis för den inkomstrelaterade ersättningen. Syf-

som

anpassning till levnadsstandarden för de förvärvsaktiva. tet är att ge en

fråga rättvisa. Om befolkningen i stort får högre Det är ytterst en om levnadsstandard bör svårt sjuka eller funktionshindrade förtidspensio-

få del förbättringen. En fullt möjlig lösning är dock att prisnärer av indexera garantinivån. Om tanken med garantinivån är att ge en ekonomisk trygghet grundläggande nivå kan det vara rimligt att

en

till konsumentprisindex och att eventuella standardfördenna anpassas bättringar sker i form politiska beslut. Sett över en längre period har

av

också pensionssystemets grundnivå -i form av folkpension, pen-

sionstillskott och bostadsstöd eller mindre kontinuerligt stigit

- mer realt diskretionära politiska beslut. Av principiella skäl vore det

genom

löpande standardanpassning byggs in i systemet. dock bättre om en

Samtidigt finns det ett starkt intresse att de som har drabbats av

av långvarig eller permanent ohälsa skall kunna ha långsiktig ekono-

en misk trygghet. Visserligen skulle anpassning försäkringsersätt-

en av ningen till inkomstutvecklingen för de yrkesaktiva sikt troligen vara

för den enskilde, måste räkna med risken att realingynnsam men man komstema stagnerar eller t.o.m. sjunker under vissa perioder. Eftersom

möjligheten att något avgörande sätt kunna påverka sin ekonomiska

situation är starkt begränsad för denna finns det skäl för att ga-

grupp rantinivån inte skall kunna försämras. Behovet långsiktig ekonomisk

av trygghet bör därför få väga tungt vid utfornming av grundskyddet.

En ålders- och staudardrelaterad garantinivå

Garantinivån bör således dels till den typiska åldersprofilen i

anpassas inkomstutvecklingen, dels följa med uppåt i takt med generella inkomstförbättringar hos förvärvsarbetande. En funktionshindrad

ung

är hänvisad till ohälsoförsäkringens garantinivå skulle person som

SOU 1997: 166 Avvägningar vid uybrmningen... 247

således i viss utsträckning få del den allmänna inkomstutvecklingen

av och också få del i den åldersrelaterade inkomstutvecklingen.

En sådan konstruktion grundskyddet gynnar dem som redan

av tidigt i livet blir hänvisade till garantinivån. Under några år i början skulle visserligen levnadsstandarden en förhållandevis måttlig

vara nivå till följd den åldersrelaterade delen, under större delen av

av men livet kan de få standard är högre än enligt dagens konstruktion

en som

grundskyddet dels eftersom nivå stiger med ökad ålder, dels efterav

nivån följer med uppåt vid reallönetillväxt. som

1997:166 249 SOU

10 vid

Långtidssjukpenning

men inte varaktigt

långvarigt nedsatt arbetsförmåga

Sammanfattning

När individ har varit sjukskriven i ett år skall ohälsoförsäkringen

en

till betala långtidssjukpenning. Denna ersättningsfonn övergå att ut nya

med långvarigt inte varaktigt nedsatt arbetsfönnåga för personer men

föreslås vid efter års sjukskrivning. Långtidssjukpenning skall

ta ett liksom sjukpenning ersättning beräknas dag-för-dag.

vara en som

Långtidssjukpenningen skall ekonomisk ersättning för den fram-

ge

tida försörjningsfömiåga går förlorad till följd sjukdom. Den

som av inkomstrelaterade långtidssjukpenningen skall utgöra 80 procent av ett underlag genomsnittet de två i inkomsthänseende tre

som motsvarar av

bästa år har föregått övergången till långtidssjukpenning. Om det

som är till fördel för den enskilde kan den sjukpenninggrundande inkomsten SGI användas för den sista de tre årsinkomstema.

av

Utgående inkornstrelaterad långtidssjukpenning skall årligen juste-

i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån KPI. ras

Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med samma

konstruktion och nivå på grundskyddet vid förtidspension. Den ga-

som ranterade nivån skall både ålders- och standardrelaterad.

vara

Personer med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjuk-

penningen kan efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i form av garantinivån redan innan ettårsgränsen har passerats. En förutsättning är

hans eller hennes arbetsförmåga bedöms förbli nedsatt under minst att ett år.

SOU 1997: 166

250 Långtidsgukpenning..

10.1 Tidigare förslag

i sitt betänkande SOU 1996:113 modell för att

SAK presenterade en

integrera nuvarande förtidspension och sjukbidrag i allmän ohälso-

en försäkring med arbetsnamnet månadsersättning.

Kommittén föreslog att när under period om 450 dagar

en person en haft sjukperioder omfattat sammanlagt 365 dagar skall en över-

som gång ske från sjukpenning till månadsersättning. Beslut om övergång

till månadsersättning skall i princip inte innehålla någon beoch rätt

dörrming varaktighet bygger möjligheterna till reav sjukfallets som

habilitering. Av administrativa skäl ansåg dock kommittén att frågan

varaktighet ändå måste finnas med i bedömningen.

om sjukfallets

Kommittén föreslog därför att försäkringskassan, när den tar fram beslutsunderlag för beräkning månadsersättning, skall göra en bedöm-

av ning den försäkrade kommer att uppbära sjukpenning i ytter-

av om ligare minst 60 dagar efter perioden om 365 dagar.

Månadsersättning föreslogs även kunna utges efter särskild ansökan. Arbetsfönnågan måste då bedömas nedsatt för ytterligare ett år.

vara Månadsersättningen skall enligt förslaget en inkomstrelaterad

vara förmån storlek beräknas inkomstförhållandena under ett visst

vars antal år innan sjukfallet inträffade. Enligt huvudregeln skulle månadsersättning beräknas medeltalet förvärvsinkomstema under fyra av

av de åren. Det år med högst och det med lägst inkomst

sex senaste skulle inte beaktas. Kommittén föreslog också en alternativregel där medeltalet inkomsterna under alla år från och med 16 års ålder be-

av räknas där femtedel åren inte beaktas. Den delen avsåg år

men en av med ingen eller lägst inkomst. Altemativregeln förutsatte mer än sex års förvärvsarbete. Det alternativ är förmånligast för den försäk-

som rade skulle utgöra grunden för beräkning månadsersättning. Den

av

pensionsgrundande inkomsten skulle användas som beräkningsunder-

lag kunna kompletteras med aktuellt underlag från den försäk-

men mer rade. Perioder med sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsförsäkring liksom vård sjukt barn inte fyllt två år och vämpliktstjänst-

av som göring skulle enligt kommitténs förslag utelämnas vid beräkningen.

Kommittén föreslog vidare att kompensationsnivån i månadsersättningen skulle 65 procent. För den som inte kvalificerat sig för en

vara inkomstbaserad ersättning föreslog kommittén att det skulle finnas en lägsta nivå för ersättningen motsvarande 2,1 basbelopp per år.

När det gäller den fortsatta rätten till månadsersättning föreslog kommittén att ett aktivt och målinriktat rehabiliteringsarbete skulle

grund för fortsatt rätt till månadsersättning och att beslutens varvara aktighet prövas utifrån varje individs situation. Det är försäkringsadministrationen skall göra dessa bedömningar och kommittén påpe-

som

kade att det måste ställas ökade krav försäkringsadministrationen för detta. Den återgått i arbete och insjuknar igen skall enligt kom-

som mitténs förslag ha månadsersättning, inte 30 dagar eller mer för-

om flutit från det att sjukperiod avslutats tills en ny sjukperiod börjar.

en

Beslut övergång till månadsersättning och beslut med anledning

om

ansökan månadsersättning skulle, liksom beslut om fortsatt rätt av om till månadsersättning, enligt kommitténs förslag fattas av socialförsäk-

ringsnärrmden.

Kommittén föreslog vidare att försäkrad som uppbär månadser-

en sättning skulle kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. Kommittén föreslog att nuvarande regler om vilande förtidspension anpassas och överförs till månadsersättningen. För försäkrade med månadsersättning under vissa förhållanden har möjlighet att ar-

som gynnsamma

beta i viss begränsad utsträckning föreslog kommittén regler skulle

som

göra det möjligt att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen

skulle i dessa fall minskas med viss del inkomsten från sådana

en av tidsbegränsade eller oregelbundet återkommande arbeten. Kommittén föreslog dock ett fribelopp innebär att förvärvsinkomster upp till

som ett halvt basbelopp skulle godtas utan att månadsersättningen minskas. 65 procent förvärvsinkomster överstiger fribeloppet skulle

av som minska månadsersättningen.

10x2 Direktiven

Idiirektiven till utredningen konstaterar regeringen att Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om månadsersättning inte var fullständigt och

at ytterligare utredning därför behövdes.

Som utredningens uppdrag angavs angående utgångspunktema för et mytt system att utredaren skulle lämna förslag till utfommingen av exsäittning vid långvarigt nedsatt arbetsfömiåga. Ersättningen skulle ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Den princip on månadsersättning som Sjuk- och arbetsskadekommittén skisserat nedl aktiv rehabilitering som ger återkommande chanser till återgång i arbete och regler för övergång från sjukpenning borde utgöra utgångsprnlkten vid utfommingen av den nya ersättningen. Utredaren borde också överväga någon mer permanent ersättning skall utformas för

om firsäälcrade med mycket allvarliga sjukdomar eller invalidiserande

fmlktionsnedsättningar.

SOU 1997: 166

252 Långtidssjukpenning...

10.3 Långtidssjukpenning

En form för ersättning inom ramen för Utredningens förslag: ny ohälsoförsälcringen långtidssjukpenning införs. den föreslagna ersätter för den fyllt 19 år sjukpenning

Långtidssjukpenning - som -

365 dagar eller när den försäkrade haft flera

sjukperiod varat

när en sammanlagt 365 dagars sjukskrivning under de

sjukperioder med

450 dagarna. Ersättningen skall vara dag-för-dag-beräknad senaste

med koppling till sjukförsäkringssystemet.

skall inkomstrelaterad det skall

Långtidssjukpenningen vara men

för dem inte kvalificerat sig för även finnas en garantinivå som

inkomstrelaterad ersättning alls eller endast för en så låg någon inte når till garantinivån. Ersättningen utgår i sådan att den upp fall i form garantibelopp utfyllnad upp till garansådana av ett som

med lägre sjukpenning än garantinivån inom lång-

tinivån. Personer efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i

tidssjukpenningen kan

form garantinivån redan innan 365-dagarsgränsen har passerats. av hans eller hennes arbetsförmåga bedöms för- En förutsättning är att

bli nedsatt under minst ett år.

10.3.1 ersättningsform

En ny

Utgångspunkter

i Pensionsarbetsgruppens förslag till ett reforme-

En av grundtankarna ålderspensionssystemet skall frikopplas från rat pensionssystem är att

finns i dagens pensionssystem. Ett vik-

de övriga pensionsformer som det föreslagna ålderspensionssystemet bygger på ett

tigt argument är att samband mellan avgifter och förmåner, vilket gör det nödvändigt starkt finansieras vid sidan detta. Som ett skäl för en

att förtidspensionema av mellan sjukförsäkringssystemet och förtidspensionen har penkoppling

den sistnämnda förmånen har likheter sionsarbetsgruppen angett att

med sjukpenning, eftersom medicinska kriterier i båda fallen är av-

görande för rätten till förmån.

finns två ersättningsforrner sjukpenning och sjuk- I dagens system vid eller med sjukdom jämställda tillstånd, som med-

bidrag sjukdom

inte varaktig nedsättning arbetsförmågan. Sjukför långvarig men av ersättningsform inom pensionssystemet en försäkrad bidrag är en som

dennes arbetsförmåga grund sjukdom inte be-

kan beviljas om av varaktig väl bestående under avsevärd tid. Ett beslut om döms som men

sjukbidrag skall begränsat i tiden. Enligt Riksförsäkringsverkets

vara

rekommendationer skall det fråga nedsättning som kan be-

vara om en dömas uppgå till minst ett år. Normalt skall heller inga rehabiliterings-

planerade för den närmaste framtiden för att ett beslut om

åtgärder vara

sjukbidrag skall bli aktuellt. Om nedsättningen bedöms varaktig

som blir det i stället fråga att pröva den försäkrades rätt till förtidspen-

om sion. Eftersom sjukbidrag skall tidsbegränsat kan det jämställas

vara

till viss tid begränsad förtidspension. med en

I likhet med pensionsarbetsgruppen finner utredningen att det är rimligt avskilja ersättningsforrner har sin grund i sjukdom eller

att som liknande tillstånd från ålderspensioneringen, bygger helt andra

som kriterier. Eftersom beslut sjukbidrag i likhet med sjukpenningbeslut

om bygger medicinsk bedömning hör ersättningar för denna typ av

en försäkrade hemma inom sjukförsäkringssystemet än inom pen-

mer sionssystemet.

Sjuk- och arbetsskadekommittén har i sitt betänkande skisserat ett

där sjukbidrag och förtidspension avskaffas och ersätts med en system från pensionssystemet fristående tidsobegränsad ersättningsform, av kommittén benämnd månadsersättning. I direktiven har utredningen fått i uppdrag att arbeta vidare med ett systern med kommitténs förslag som

utgångspunkt.

Ohälsoförsäkringens aktiva del

Utredningen har valt delvis utgångspunkt för sitt förslag än

en annan

legat till grund för Sjuk- och arbetsskadekommitténs idéskiss. den som Som framgått har utredningen haft föresats att skapa en all-

ovan som män ohälsoförsäkring innefattar alla oavsett sjukdomens varaktig-

som het. Försäkringen är avsedd att stimulera aktivitet till skillnad från

men SAK är utredningen den uppfattningen att det är stort värde att

av av den kan bedömas ha varaktigt nedsatt arbetsförmåga även i

som en fortsättningen skall kunna tillförsäkras en varaktig trygghet i form av förtidspension. Även förslaget att stimulera och möjliggöra

om avser aktivitet även hos den beviljats förtidspension, kan man se utred-

som ningens förslag till ohälsoförsäkring bestående en aktiv" och

som av

passiv" del. Under den aktiva delen, då sjukpenning eller långtidsen sjukpenning skall utgå, är målet att den enskilde skall kunna återvända till arbete medan den har bestående arbetsförrnågenedsättning

som en skall ha möjlighet att övergå till den passiva delen ohälsoför-

mer av säkringen, benämnd förtidspension.

Utredningen instämmer således i den uppfattning som anförs i direktiven utgångspunkt för ett nytt system liknande den tidigare

att en föreslagna månadsersättningen skall att den försäkrade skall ges

vara

SOU 1997: 166

254 Långtidssjukpenning...

till aktiv rehabilitering och återkommande chanser till återmöjlighet

arbetslivet. Sådana möjligheter underlättas den försäkrade i

gång i om

utsträckning möjligt bibehåller kontakten med sin tidigare så stor som arbetsplats, vilken i regel är den naturliga platsen för rehabiliteringsåt-

delar därför SAK:s uppfattning att det finns skäl gärder. Utredningen

ersättningsforrnen sjukbidrag. Denna innebär ett ställatt avskaffa

kommer att bestående längre tid ningstagande om att sjukfallet vara en

år och kommer normalt i fråga endast när rehabiliteringsåt-

minst ett

gärder inte förestående. Ett beslut sjukbidrag kan därför i

är nära om

fall komma övergång till förutsedd framtida många att ses som en en

Beslut sjukbidrag kan därför många gånger riskera

förtidspension. om

bryta sambandet med arbetslivet och försvåra rehabiliteringsinsatatt

Det finns därför goda skäl att införa ett annat system vid långvarigt ser. nedsatt arbetsförmåga betonar aktivitet och rehabiliteringsför-

som mer

således har siktet inställt att individen skall kunna återsök och som vända till arbetslivet.

En tidsobegränsad ersättning

En övergång från sjukpenning till långtidssjukpenning föreslås därför,

framgår nedan, i normalfallet inte innebära samma ställningssom tagande till sjukfallets varaktighet ett beslut sjukbidrag gör i

som om dag.

Till skillnad från sjukbidrag skall långtidssjukpenningen inte heller

formellt begränsad i tiden. Långtidssjukpenning skall dock inte vara

ersättningsform utan är avsedd att utges till dess den vara en permanent försäkrade återgår i arbete och/eller är färdigrehabiliterad. Mot bakgrund beslut övergång till långtidssjukpenning normalt

av att ett om inte innehåller någon bedömning av varaktigheten i arbetsförmågenedsättningen och inte heller är tidsbestämt utan kan upphöra från en dag till blir det naturligen så att den måste ges formen av en dag-

en annan för-dag ersättning. Det är framför allt detta skäl som utredningen har

av funnit månadsersättning oegentligt i sammanhanget och i stället

namnet valt att använda benämningen långtidssjukpenning för denna ersätt-

ning.

Det är viktigt att inte bedöms kunna återvända till ar-

personer som betslivet har möjlighet att få den trygghet som en permanent ersättningsfonn för med sig. Det är inte rimligt att denna kategori personer skall behöva få sin rätt till ersättning fortlöpande omprövad. Utredningen väljer därför att, till skillnad från Sjuk- och arbetsskadekomrnittén, föreslå försäkrads arbetsförmågenedsättning bedöms

att om en

166 långtidssjukpenning... 255

SOU 1997:

bestående skall han inom ohälsoförsäkringssystemet kunna bevara viljas permanent ersättning i form av förtidspension.

en

Eftersom målet ändå är att grund av sjukdom drab-

personer som

arbetsfömiågenedsättning skall kunna återgå till arbete skall

bats av en

under hela den tid uppbär sjukpenning eller långtids-

som en person

aktiva arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder kunna

sjukpenning

I kapitel 11 föreslår utredningen att rehabiliteringsbehovet äga rum. kontinuerligt skall prövas och dokumenteras och att ingen rehabiliteringsbedömning skall få äldre än månader. Först när rehabili-

vara sex tering inte längre kan meningsfull och det kan konstateras att ar-

anses

betsförmågan är stadigvarande nedsatt skall förtidspension kunna beviljas. Bedömningen nedsättningen arbetsförmågan skall vara

av av strikt medicinsk. Det är i detta sammanhang viktigt att försäkringskassoma följer även de långtidssjukpenningfall inte är föremål

upp som

för rehabiliteringsåtgärder så vilkas arbetsförmåga kan

att personer, bedömas varaktigt nedsatt inte går kvar långtidssjukpenning

som

utan i stället får förtidspension.

I likhet med vad gäller dagens system med sjukpenning, sjuk-

som

bidrag och förtidspension skall långtidssjukpenning kunna graderas i relation till arbetsförmågenedsättningens storlek. Liksom vad i dag gäller för sjukpenning och sjukbidrag/förtidspension bör rätt till långtidssjukpenning inträda då arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel. Långtidssjukpenningen föreslås kunna utges med en fjärde-

del, hälften och tre fjärdedelar förutom hel ersättning sätt som gäller i dag för de ersättningsforrner redovisats Utredningen före-

som ovan. slår att grad nedsättning skall rätt till hel förmån oavsett

samma av ge

det rör sig förtidspension, långtidssjukpenning eller sjukpen-

om om ning. För rätt till hel långtidssjukpenning föreslås således att den grad

arbetsförrnågenedsättning skall ge rätt till hel långtidssjukpen-

av som ning bestäms till sju åttondelars nedsättning av arbetsförmågan.

Långtidssjukpenningen kommer i huvudsak att ersätta sjukbidragen

cirka 52 000 den 31 december 1996 också långa sjuk-

personer men fall över ett år drygt 43 000 vid tidpunkt. Därmed

personer samma kommer de långa sjukfallen att ersättas och behandlas ett mer enhetligt sätt än idag, när det ofta kan råda stor likhet mellan situationer med sjukbidrag och sjukpenning. Sjukfall varat längre tid än ett år

som är hur helst att betrakta långa och viss varaktighet. Så

som som av länge de inte bedöms permanenta är det väsentligt att rehabilite-

som ringsmöjligheter tas tillvara. Utredningen bedömer att en enhetlig

långtidssjukpenning understryker detta.

SOU 1997: 166

256 Långtidssjukpenning...

10.3.2 Övergång till långtidssjukpenning

Automatisk övergång till långtidssjukpenning

Sjuk- och arbetsskadekommittén finner utredningen att en I likhet med

för övergång till ersättning som mer återspeglar

lämplig tidpunkt en

historiska inkomsten bör när den försäkrade haft en sjukperiod den vara

år, eller flera sjukperioder sammanlagt 365 dagar under en om ett om

dagar. Med sjukperiod i 3 kap. 3 § AFL tid under period om 450 avses

försäkrad i oavbruten följd lider sjukdom avses i 7 § vilken en av som

eller har rätt till sjukpenning. För att den som har långtids- AFL

efter ansökan, efter ett års tid, skall kunna övergå till de

sjukpenning

annorlunda ersättningsregler gäller vid den vanliga långtidsdelvis som

krävs även tid med långtidssjukpenning räknas som

sjukpenningen att

sak måste även gälla för att skall kunna räkna

sjukperiod. Samma man

med långtidssjukpenning vid beräkning av ny

med tidigare perioder

kvalifikationstid enligt regeln 365 sjukdagar av de 450 senaste

om dagarna.

förslag långtidssjukpenning ligger strävan att i

I utredningens om en normalfallet undvika beslut liknande dagens sjukbidragsbeslut, vilka innebär bedörrming varaktigheten i sjukfallet. Eftersom sjuk-

en av

enligt utredningens uppfattning alltför ofta en förberebidrag ses som dande period inför den förväntade förtidspensionen är utredningen av

sjukbidragsystemet riskerar att motverka aktivitet och

uppfattningen att

rehabiliteringsinsatser. Utredningens förslag går därför, som framgått

på det inte skall göras någon bedömning av hur stadigovan, ut att varande kan bli långtidssjukpenningen är avsedd att er-

sjukfallet utan

sjukpenningen automatiskt när något dessa kriterier är uppfyllt. sätta av

Långtidssjukpenning i stället för sjuklön/sjukpenning

I långtidssjukpenningens karaktär dag-för-dag beräknad ersätt-

av en ning ligger att den grad av arbetsförrnågenedsättning som en person skall måste kunna variera mellan olika dagar. Det är därför

ersättas olämpligt att vid övergången fastslå högsta grad av långtidssjukpen-

en ning skall utgå i samband med övergången, eftersom det kan vara

som slumpartat vilken nedsättning gäller för just dagen som övergång

som till långtidssjukpenning sker. Det skulle också vara en administrativt olämplig lösning den är sjuk skulle kunna få ersättning från två

att som ersättningssystem samtidigt, såsom skulle bli fallet om en person har partiell långtidssjukpenning skulle få sjukpenning om han drabbades av

ytterligare nedsättning arbetsförrnågan. Utredningen har därför en av

Långtidssjukpenning... 257

SOU 1997: 166

kommit fram till den uppfyller kraven för långtidssjukpenning att som

arbetsförmågenedsättning i anledning

bör få all ersättning grund av

En har övergått

sjukdom i form av långtidssjukpenning. person som

av kommer därför inte att ha rätt till sjukpenning

till långtidssjukpenning

han eller hon uppfyller villkoren för långtidseller sjuklön så länge

skall således inte innebära att den

sjukpenning. Beslutet om övergång

i viss fastställd grad. Den försäkrade skall ha långtidsjukpenning en

den försäkrade har rätt till kommer i

grad av långtidssjukpenning som

och sjuklönen kunna variera från en stället i likhet med sjukpenningen

dag till en annan.

Ingen karensdag vid återinsj uknande

frågan det i likhet med vad som I detta sammanhang uppkommer om

och sjuklön, skall finnas karensdag inom lång-

gäller sjukpenning en

tidssjukpenningen i den situationen då en långtidssjukpenningtagare

till förvärvsarbete återinsjuknar så kort tid efter efter att ha återvänt

han fortfarande skall ha ersättning i form återvändandet till arbetet att

finns anledning att i detta sammanhang

långtidssjukpenning. Det

av

del de tänkta långtidssjukpenningtagama är perso-

betona att en stor av

nuvarande skulle haft sjukbidrag, dvs. haft en penner som med system

arbetsfömiågenedsättning som bedömts

sionsförmån grundad på en

minst år. Utredningen att eftersom det bestående under ett anser som sig människor har drabbats av dokumenterat här således rör om som

eller jämförbara tillstånd så föreligger inte några långvariga sjukdomar

vid helt kortvariga sjukfall, ha en karensdag. Det är skäl för att, som

karensdag i dessa sammanhang eftersom detta också olyckligt att ha en

motverka försök till den återgång till arbetslivet som är riskerar att

mål. Utredningen föreslår därför att det inte

långtidssjukpenningens någon karensdag inom långtidssjukpenningsystemet. Där-

skall finnas

finns det bakgrund att långtidssjukpenningen inte är en

emot mot av

ersättning dag-för-dag ersättning inte skäl att för permanent utan en

frångå de krav sjukförsäkran och läkarintyg

långtidssjukpenningen som uppställs inom sjukpenningssystemet.

Administrativa överväganden

utredningen valda modellen för övergång till långtidssjukpen- Den av

kan administrativ synpunkt sägas medföra både för- och nackning ur

delar. Att någon bedömning sjukfallets längd i samband med överav

inte kan i vissa fall innebära att perioden med långtids-

gången görs

258 Långtidssjukpenning... SOU 1997: 166

sjukpenning blir mycket kort. Det kan då tyckas onödigt och som ett slöseri med att försäkringskassan räknar fram underlag för resurser långtidssjukpenning när denna endast kommer att utbetalas tillfälligtvis. Man vinner dock mycket i administrativt hänseende med en automatisk övergång eftersom huvuddelen av ärendena kan avgöras på ett förenklat sätt utan någon ingående prövning annat än ersättningsav nivan.

Nedre åldersgräns

När det gäller reglerna för vilka skall omfattas av systemet med som långtidssjukpenning finns anledning att betona att det är viktigt att människor har medfödda funktionshinder eller som har blivit unga som sjuka eller skadat sig i år under den tid som ungdomar normalt går unga i grundskola eller gyrrmasium inte allt för mycket bör särbehandlas jämfört med andra ungdomar. Ett visst extra stöd behövs visserligen i allmänhet för denna grupp men det bör åstadkommas genom riktade stöd t.ex. personliga assistenter eller ersättningar för de ökade som kostnader funktionshindret eller sjukdomen för med sig. Det är som enligt utredningens mening således vikt att i möjligaste mån undvika av att mycket människor lotsas in i ersättningssystem av mer eller unga mindre varaktig karaktär långtidssjukpenning eller förtidspension. som Utredningen väljer därför att uppställa ett åldersvillkor för inträde i systemet med långtidssjukpenning. En naturlig åldersgräns i detta hänseende är enligt utredningens mening 19 år, eftersom den försäkrade då inte längre är berättigad till studiestöd. Utredningen har i sina direktiv fått i uppdrag att senast den 1 april 1998 en särskild redovisning i de ge delar förslagen ungdomar. Utredningens förslag 19 år avser om som lägsta ålder för långtidssjukpenning är därför inte definitivt utan kan komma att omprövas under det fortsatta utredningsarbetet.

Ansökan om långtidssjukpenning

I normalfallet kommer långtidssjukpenningens garantinivå att understiga sjukpenningen, varför det i allmänhet inte kommer att finnas någon anledning för en försäkrad att ansöka omsådan. I vissa fall, framför allt för personer som aldrig varit etablerade arbetsmarknaden eller endast haft kortare anställningar, och därför inte har någon sjukpenninggrundande inkomst, eller endast en mycket låg sådan, kan situationen dock vara den omvända. Om en sådan person blir långtidssjuk utan att sjukdomen kan anses bestående kan det hända att garanti-

Långtidssjukpenning... 259

SOU 1997: 166

är fördelaktigare för denne. Eftersom

nivån i långtidssjukpenningen

för sådana kan ett ekonomiskt för-

långtidssjukpenning personer vara

alternativ än sjukpenning bör möjligheten att ansöka om delaktigare

långtidssjukpenningen i form ett garantibelopp motsvarande garan-

av tinivån hållas öppen. I ansökningsfallen bör dock en prövning göras av

beräknade varaktighet. Som krav sjukfallets varaktighet

sjukfallets

försäkrades arbetsförmåga i större eller mindre

bör uppställas att den

bedömas förbli nedsatt under minst ett år framåt. Av omfattning kan

vid den automatiska övergången till långtidssjukpen-

samma skäl som

bör inte sjukpenning och långtidssjukpenning kunna utgå sam-

ning

beslut övergång till långtidssjukpenning efter ansökan tidigt. Ett om

inte heller innebära något fastställande vilken grad långbör därför av

skall med endast innebära att eventuell er-

tidssjukpenning utgå utan skall utgå i form långtidssjukpenning och inte som

sättning framöver av

Förmånens storlek skall sedan utgå i relation till ar-

sjukpenning. betsförrnågenedsättningens storlek dag från dag. från sjukpenning till långtidssjukpenning innebär som En övergång

framgått ersättningen normalt sett förändras för den försäk-

ovan att

Ohälsoförsäkringen övergår då från att ersättning i förhållande rade. ge till det aktuella inkomstbortfallet till ersättning baserad en mer

en

inkomst. Många gånger torde förändringen bli förhållandevis historisk måttlig i vissa fall kan det bli betydande minskning eller ökning

men en

ersättningens storlek. Ett beslut övergång till långtidssjukpenav om ning kan därför få ekonomisk betydelse för den enskilde. På grund

stor

bör försäkringskassan åläggas att viss tid, exempelvis en härav en månad, innan beslut långtidssjukpenning blir aktuellt underrätta

ett om den försäkrade att det är aktuellt med övergång till långtidssjuk-

om penning. Samtidigt bör den försäkrade erhålla en preliminär uppgift om vilket belopp han kan räkna med att få. I samband med underrättelsen

bör den försäkrade beredas tillfälle att yttra sig i frågan.

bör ankomma på den försäkrade själv och inte försäkrings-

Det kassan att ta initiativ till ansökan långtidssjukpenning. Däremot

en om bör försäkringskassan skyldig att informera de försäkrade om

vara

möjligheten att ansöka om långtidssjukpenning.

260 SOU 1997: 166

Långtidssjulcpenning...

10.4 Inkomstrelaterad långtidssjukpenning

Utredningens förslag: Långtidssjukpenningen skall beräknas med utgångspunkt i inkomsterna under de tre kalenderår som föregår det

år övergång till långtidssjukpenning sker. Långtidssjuk-

som

penningen skall uppgå 80 procent medeltalet av de två i

som av

inkomsthänseende bästa av dessa år långtidssjukpenningunder-

laget. Pensionsunderlaget enligt 4 kap. 2 § lagen om inkomst-

grundad ålderspension skall, med undantag av pensionsgrundande

belopp avseende bamår, ligga till grund för beräkningen. För det

sista de år utgör grund för beräkningen får dock

av tre som

pensionsunderlaget, detta är fördelaktigare för den försäkrade,

om

ersättas den sjukpenninggmndande inkomst som gäller vid

av

beslutet. Samtliga pensionsunderlag skall räknas till beslutsårets

upp

prisnivå.

lO.4.1 Ett inkomstunderlag baserat de

två bästa de tre senaste åren

av

Utgångspunkter

Under tid med sjukpenning beräknas ersättningen den sjukpenninggrundande inkomsten, är ett mått den aktuella och förväntade

som inkomsten. Det är emellertid inte lämpligt att låta mer långvarig in-

en komstrelaterad ersättning baseras enbart de förvärvsinkomster som

tjänade in omedelbart före sjukfallet. En aktuell inkomst kan personen avspegla tillfällig ökning eller minskning arbetsinsatsen och där-

en av för inte rättvisande sig i förhållande till de tidigare intjänade

vara vare inkomsterna eller till de inkomster personen skulle ha fått om han

som eller hon hade fortsatt förvärvsarbeta. Avsikten med konstruktion

en där försäkringen övergår till att beräkna ersättningen ett historiskt inkomstunderlag är att utjämna den effekt enstaka år med excep-

som tionellt låg eller hög inkomst kan ha. Genom att tillämpa ett mer stabilt och robust inkomstunderlag kan man åstadkomma en ökad trygghet både för den enskilde och för systemet och samtidigt få en bättre pro-

för de framtida inkomsterna. Långtidsjukpenningens storlek bör gnos därför i likhet med förtidspensionen bestämmas i relation till inkomstema under ett mindre antal år närmast före den tidpunkt då sjukdomen inträffade.

Övergången från sjukpenning till långtidssjukpenning skall i nor-

malfallet ske automatiskt efter ett års sjukskrivning. Det skall inte

166 Långtidssjukpenning... 261

SOU 1997:

någon prövning eller bedömning hur lång tid sjukfallet och argöras av betsoförmågan kommer bestå. Av denna anledning kan man vid till-

att lämpning huvudregeln inte vid beslutet övergång säkert förutse

av om hur länge långtidssjukpenningen kommer att betalas ut. Man kan dock

med den vanligtvis kommer att betalas ut under några månaräkna att ders eller enstaka års tid. Långtidssjukpenningen är således avsedd att normalt betalas under förhållandevis begränsad tid till skillnad

ut en från förtidspensionen är avsedd att permanent ersättnings-

som vara en form. För långtidssjukpenningens vidkommande leder utredningens avvägningar till betoning behovet inkomsttrygghet som

en av av en säkerställer den aktuella konsumtionsnivån i stort sett kan bibe-

att hållas.

Beräkningsregler

Det finns därför skäl att välja ett delvis annat inkomstunderlag vid beräkning långtidssjukpenning än vid förtidspension. Utredningens

av

uppfattning är att det liksom vid förtidspension bör vara det pensions-

underlag bestäms vid beräkningen pensionsrätt enligt förslaget

som av till reforrnerat ålderspensionssystem skall ligga till grund för be-

som räkningen. Långtidssjukpenningen skall dock avspegla mer aktuella inkomstförhållanden än förtidspensionen. Inkomstunderlaget för långtidssjukpenning bör därför beräknas kortare period än förtidspen-

en sionen. Utredningen har gjort den bedömningen att inkomstunderlaget

för långtidssjukpenningen, det s.k. långtidssjukpenningunderlaget, bör grundas på den treårsperiod föregår det år då långtidssjukpen-

som ningen beviljas. Dess storlek skall beräknas grundval av genomsnittet de två i inkomsthänseende bästa av de tre senaste åren.

av

Inkomstunderlaget

Beräkningen inkomstrelaterad långtidssjukpenning görs således med

av

utgångspunkt i inkomsterna under de tre år föregår övergången till

som

långtidssjukpenning. Inkomstema skall bestämmas av de pensionsunderlag som enligt 4 kap 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension

bestämts för respektive år, med avdrag för pensionsgrundande belopp avseende bamår. För det senaste av de år som utgör grund för beräkningen har dock en individ i normalfallet omfattande sjukskrivning varför särskild regel avseende inkomstunderlag för detta år bör införas.

en För detta år väljs det för individen bästa pensionsunderlaget, enligt

av vad beskrivits och den sjukpenninggrundande inkomsten

som ovan,

SOU 1997: 166

262 Långtidsyukpenning...

fastställts för den sista dag individen fått ersättning i SGI som som form sjukpenning detta år.

av

inkomstunderlagen för de åren bestämts och uppräkning till

När tre

gjorts ska långtidssjukpenningunderlaget be-

innevarande års prisnivå

genomsnittet de två högsta av de tre instämmas. Detta utgörs av av komstunderlagen.

Pensionsunderlaget bestäms först vid taxeringen, vilken normalt

året efter det inkomsterna har tjänats in. Vid äger rum i augusti att

från till långtidssjukpenning sker tidigare

övergångar sjukpenning som

under året kan det därför uppkomma problem att bestämma pensions-

för detta år. Om något pensionsunderlag för året före beunderlaget slutsåret inte är fastställt vid beslutet måste således långtidssjukpen-

bestämmas med användande beslutsårets sjuk-

ningen preliminärt av

inkomst utan hänsyn tagen till det sista årets pen-

penninggrundande

Detta förutsätter ett slutligt beslut storleken

sionsunderlag. att om

när det saknade pensionsunderlaget har fast-

långtidssjukpenningen

liknande används redan i dag vid fastställande av ställts. Ett systern

och regleras i 20 kap. 2 § AFL. Försäkringskassan

förtidspension a

i dessa fall fatta preliminärt beslut att ersättning skall skall även ett om betalas med preliminärt belopp. Om det senare bestäms att ersätt-

ut ett ning skall med högre belopp skall detta utbetalas medan om den

utges slutliga avstämningen leder till ett lägre belopp så är den försäkrade skyldig återbetala överskjutande belopp endast om han eller hon

att lämnat oriktiga uppgifter, underlåtit att fullgöra sin uppgifts- eller an-

sätt förorsakat att ersättning utgått med

mälningsskyldighet, annat

högt belopp eller i övrigt obehörigen uppburit för hög ersättning för

eller hon skäligen borde ha insett detta. Utredningen föreslår och han

detta förfarande skall tillämpas även i fråga om utbetalning av långatt

tidssjukpenning. Eftersom långtidssjukpenningen inte som förtidspensionen är av-

sedd permanent ersättning utan normalt endast utges under

att vara en

finns inte skäl för att komplettera huvud-

en övergångsperiod samma

regeln med något alternativt sätt för beräkning av långtidssjukpenningens storlek. Dessutom möjligheten att använda den SGI som

ger

vid beslutet de tre beräkningsåren ett visst skydd för gäller som ett av

haft inkomstmässigt dåliga år precis före övergången till lång-

den som tidssjukpenning. Utredningen avstår därför från att föreslå någon alter-

nativ beräkningsregel.

10.4.2 En ersättningsnivå 80 procent

Utredningens förslag: Ersättningsnivån i långtidssjukpenningen skall 80 procent det s.k. långtidssjukpenningunderlaget.

vara av

Vid sjukdom är det många gånger svårt eller omöjligt att kort sikt dra ned på sin konsumtion för att kompensera det bortfall av förvärvsinkomsten blir följden att inte kunna arbeta. Därför bör

som av ohälsoförsäkringen ersätta stor andel det aktuella och faktiska

en av bortfallet förvärvsinkomster. Inom sjukpenningförsäkringen ersätts i

av dag 75 procent den sjukpenninggmndande inkomsten SGI. Den

av 1 januari 1998 skall ersättningsnivån höjas till 80 procent.

När ett sjukfall har pågått i ett år skall enligt utredningens förslag

sjukpenningen avlösas långtidssjukpenning. Samtidigt skall för-

av en säkringen övergå från att beräkna ersättningen utifrån ett aktuellt inkomstunderlag SGI till ett underlag som bestäms av inkomsterna under den senaste treårsperioden. Avsikten med att försäkringen skall övergå från att ersätta aktuell till historisk inkomst är att det vid

en en ett långt ersättningsfall är lämpligare att utgå från ett mer stabilt, robust inkomstunderlag. Ju längre ersättningsfall, desto mer angeläget att undvika att tillfälligtvis exceptionellt låga eller höga inkomster som ensamt underlag får avgöra ersättningens storlek. Vissa som av olika anledningar har fått se sina förvärvsinkomster sjunka under de senaste åren kommer dock att gynnas av att få sin ersättning beräknad på inkomster är högre än den SGI legat till grund för det första

som som årets sjukersättning. Andra kommer att få en lägre ersättning till följd

att de under det första årets sjukskrivning haft sjukpenningen av grundad på SGI är högre än tidigare års inkomster. Men avsik-

en som ten med att övergå till att tillämpa ett historiskt inkomstunderlag är inte att älva ersättningen i kronor räknat skall sjunka eller höjas generellt sett. En utgångspunkt för utredningen är att ersättningen vid långtidssjukpenning i normalfallet ungefär skall motsvara ersättningen vid

korttidssjukskrivning, så att övergången i största möjliga utsträckning

innebär oförändrade ekonomiska villkor för den enskilde.

Troligen kommer den enskilde vanligtvis att få långtidssjukpenningen utbetald under några månader eller högst något eller några års tid, även det för enskilda individer kan komma att handla om längre

om perioder. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det är mindre angeläget att ersättningen skall kunna förbättras realt i takt med realinkomstökningar hos de yrkesarbetande. Med en prisindexering av

långtidssjukpenningen utrymme för en hög ersättningsnivå vid ny-

ges

beviljandetidpunkten.

SOU 1997: 166

264 Långtidsgukpenning...

för utredningen är att aktivitet

En viktig principiell utgångspunkt

Ohälsoförsäkringen skall därför i möjligaste mån ge skall främjas. efter förmåga söka sig till drivkrafter för dem som har möjlighet att Samtidigt det permanenta ersättningssystemet i egen försörjning. som

måste bra och långsiktig inkomsttrygghet form av förtidspension ge en

varaktig nedsättning sin arbetsförmåga för den har drabbats av av som i bättre ekonomiskt alternativ. Det bör fortsatt aktivitet princip vara ett aktiv och delta i arbetslivsinriktade rehabiskall alltid löna sig att vara

Mot denna bakgrund bör ersättningsnivån vid långliteringsåtgärder. tidssjukpenning något högre än vid förtidspension.

vara nuvarande regler tillämpas det enhetlig ersättningsnivå om Med en inkomsten inom sjuk- och föräld-

75 procent den förmånsgrundande

av

andra ersättningsslag. Den 1 januari 1998

raförsäkringen samt vissa ersättningsnivån höjas från 75 till 80 procent. Utskall den enhetliga

föreslår ersättningsnivå vid långtidssjukpenning

redningen en

samtidigt övergång från sjukpenning till långtids-

80 procent, som en

innebär övergång från ett beräkningsunderlag byggt sjukpenning en

underlag baserat de senaste tre årens inaktuell inkomst till ett

komster.

10.4.3 Indexering av den inkomstrelaterade

långtidssjukpenningen

förslag: Beräkningsgrunden för den inkomstrelate- Utredningens

långtidssjukpenningunderlaget skall

rade långtidssjukpenningen -

-

prisindexeras.

Troligen kommer den enskilde vanligtvis att få långtidssjukpenningen

utbetald under högst något eller några års tid. För långtidssjukpen-

ningens vidkommande gör utredningen den bedömningen att det är mer

angeläget med hög ersättningsnivå vid nybeviljandetidpunkten än att

en skall kunna förbättras realt i takt med realinkomstökningar ersättningen

hos de yrkesarbetande. Denna bedömning grundas att långtidssjuk-

till sin karaktär har många likheter med den kortvariga sjuk-

penningen

penningen och detta bör leda fram till i stora drag likartade ersättatt

ningsregler.

har inträffat är vanligtvis möjligheterna starkt be-

När ett sjukfall

för den enskilde att kort sikt påverka den ekonomiska si-

gränsade

tuationen för kompensera den minskning eller det totala bortfall av att förvärvsinkomsten blir följden. Särskilt för dem har försörjsom som ningsansvar är det många gånger svårt eller omöjligt att snabbt ställa

SOU 1997: 166 Långtidsgulcpenning... 265

eller dra ned familjens konsumtion. I händelse av sjukdom bör om försäkringen i det korta perspektivet garantera en ordentlig inkomsttrygghet träder in så att den aktuella konsumtionsnivån i stort sett som kan bibehållas. I början ett sjukfall bör därför ersättningen vara beav räknad i förhållande till det aktuella inkomstbortfallet och ersättnings-

nivån förhållandevis hög. vara Även det kan diskuteras huruvida ovanstående ställningstaganom den beträffande kortvariga sjukskrivningar är fullt ut giltiga för sjukfall

ettårsgränsen finns det vissa ytterligare omständigheter som passerat talar för tillämpa ett motsvarande synsätt för långtidssjukpensom att

ningens vidkommande. Vid övergången från sjukpenning till långtids-

skall det inte göras någon bedömning varaktigheten för

sjukpenning av

En långtidssjukpenning kan därför komma att betalas ut

sjukfallet.

under allt från några dagar till kanske några års tid. Frånvaron av en leder enligt utredningens uppfattning fram till

varaktighetsbedömning

ersättningen i långtidssjukpenningen i största möjliga utsträckning att bör överensstämma med den relativa höga nivå som personen har - fått under det första årets sjukfrånvaro. Med hög initial ersättning en finns det finansiella skäl i motsvarande grad mindre utrymme för en av generös uppräkning över tid, vilket talar för prisindexering.

10.5 Garantinivån

Utredningens förslag: Garantinivån i långtidssjukpenningen bör

identisk med den konstruktion och nivå för grundtryggheten vara

i kapitel 13 föreslås i förtidspensionen.

som

ohälsoförsäkringens karaktär allmän försäkring är ett mycket I av en viktigt inslag den omfattar alla och därmed samtliga försäkrade att ger möjlighet till tillräcklig försörjning vid långvarig sjukdom. Den som en hälsoskäl långvarigt saknar möjlighet att försörja sig måste garanteav

ras en försörjning.

Garantinivån i långtidssjukpenningen bör identisk med den vara konstruktion och nivå för grundtryggheten föreslås i förtidspensom sionen. Se kapitel 13.

266 Långtidssjukpenning... SOU 1997: 166

10.6 Bostadsstöd

Utredningens förslag: Långtidssjukskrivna skall inte vara berättigade till bostadsstöd till pensionärer BTP. Ett särskilt bostadsstöd till långtidssjukskrivna i form utfyllnad till skälig levnads-

av upp nivå bör utredas.

Långtidssjukpenningen skall vara en del av sjukförsäkringssystemet med inriktning mot återgång i arbete och egen försörjning. Långtids-

en

sjukpenningen utgör fortsättning sjukpenningen och skiljer sig

en av från denna enbart den något skilda beräkningsgrunden för er-

genom sättningen. En konsekvens att sjukbidraget, som är en del av pen-

av sionssystemet, ersätts långtidssjukpenning är att de som har lång-

av tidssjukpenning inte samtidigt skall kunna erhålla bostadstillägg till pensionärer BTP. Däremot kommer de att vara berättigade till bostadsbidrag enligt ordinarie grunder.

För dem har inkomstrelaterad långsjukpenning byggd på en

som en inkomst de tidigare försörjt sig framstår bostadsbidraget som

som det naturliga bostadsstödet. Det är samma stöd som funnits tillgängligt under det första sjukskrivningsåret och är utformat för den aktiva befolkningen. BTP är i stället del av pensionssystemets grundtrygghet.

en Det utgör ett komplement för dem är varaktigt beroende av sin

som pensionsinkomst och skall göra det möjligt för alla pensionärer att bo bra. Till skillnad från vad som gäller för bostadsbidraget kan BTP också utgå till ensamstående över 29 år och barnlösa.

Den 31 december 1996 var det enligt RFV :s statistik omkring 52 000 personer som hade sjukbidrag. Av dessa hade majoriteten, omkring 34 500, helt sjukbidrag. Det var vanligare att kvinnor än män hade sjukbidrag. Drygt 60 procent det totala antalet sjukbidrags-

av tagare var kvinnor. Den som har sjukbidrag kan också vara berättigad till andra pensionsförmåner, såsom bostadstillägg för pensionärer BTP. Av dem hade helt sjukbidrag hade 38 procent också BTP.

som Andelen hade BTP var störst bland dem som hade helt

personer som sjukbidrag. Bland de personer som endast hade ett fjärdedels sjukbidrag det endast 2,5 procent även hade BTP. Vid samma tid-

var som punkt fanns det nära 43 000 personer som hade varit sjukskrivna mer än ett år. Antalet långtidssjukskrivna har under större delen av 1990talet uppvisat sjunkande tendens från toppnotering år 1991

en en drygt 76 000 personer med en sjukskrivningstid på över ett år.

Hushåll med barn kan redan enligt dagens regler få bostadsbidrag enligt lagen 1993:737 om bostadsbidrag. Den som har sådant bostadsbidrag har inte rätt till BTP för bostadskostnad till den del denna

Långtidssjukpenning... 267

SOU 1997: 166

bostadsbidrag. För denna grupp av långtidssjukpenningmotsvaras av inte ändringen reglerna om sjukbidrag få någon tagare torde därför av inte har barn har enligt dagens regler avgörande betydelse. Den som han eller hon är mellan 18 och 29 år rätt till bostadsbidrag endast om heller den försäkrade uppbär BTP. Möj-

gammal. Bidrag utgår inte om

få bostadsbidrag för hushåll utan barn är begränsade även

ligheterna att

med 75 procent den del boendepå så sätt att bostadsbidrag utgår av av månad överstiger 1800 kronor inte 2 600 kostnaden per som men månadskostnaden är högre lämnas bostadsbidrag med 50 kronor. Om kostnaden månad till 3 600 procent av den överskjutande per upp

dock endast den försäkrade har inkomster som kronor. Detta gäller om 41 000 kronor för ensarnboende och 58 000 kronor för inte överstiger Vid högre inkomster skall bidraget reduceras med en tredjedel makar.

det överskjutande beloppet.

av nuvarande regler har alltså den inte har bam rätt till bo-

Enligt som

mellan 18 och 29 år. Det bidrag som kan stadsbidrag om denne är

tänkas utgå till långtidssjukpenningberättigad med grundnivå är

en

grund den reduceringsregel redovisats i föregå-

dessutom av som

otillräckligt. Långtidssjukpenning på grundnivå kommer

ende stycke ofta utgå till handikappade. För dem är det nödvändigt troligen unga särskilt bostadsstöd för att de skall kunna leva ett självständigt med ett liv trots att de saknar omedelbar försörjningsförrnåga. egen den uppfattningen att det kommer att krävas änd- Utredningen är av bostadsstödssystemet för att kompensera framför allt rade regler inom

med långtidssjukpenning grundnivå. Utredningen förordar en

dem lösning liknande särskilt bostadstillägg till pensionärer SBTP. Detta

särskilt bostadsstöd garanterar den enskilde skälig levär ett som en nadsnivå, i motsvarande schabloniserad socialbidragsnivå

princip en

och kostnader för skälig bostad, vilket utges till pensionärer som en avdrag för skäliga boendekostnader har inkomster som underefter stiger skälig levnadsnivå. Ersättningen utgår i form av ett utfyllnads-

till den skäliga levnadsnivån. En sådan förändring av bobelopp upp stadsstödet komplicerad och kräver omfattande överväganden, varför är denna fråga hinner utredas inom för denna utredning. Regeramen ringen kommer enligt vad utredningen erfarit under hösten 1997 till-

sätta den utredning, med uppdrag att över bostadsstödssystemet, som se aviserats i budgetpropositionen för år 1998 prop. l997/98:1. Frågan

bostadsstöd för dem enligt förslaget skall få långtidssjukpenom som ning bör lämpligen utredas inom den utredningen.

10.7 Beslutsnivå

Utredningens förslag: Beslut övergång till långtidssjukpenning

om

ansökan fattas tjänsteman försäkringskassan medan

utan av

socialförsäkringsnämnd beslutar i ärenden där den försäkrade ansökt

om långtidssjukpenning.

I Sjuk- och arbetsskadekommitténs skiss till månadsersättning avsågs

det skulle göras bedömning möjligheterna som nämnts ovan att en av

sjukfallet skulle kunna avslutas inom sextio dagar. Utredningen anatt såg eftersom det fråga beslut stor betydelse för den en-

att var om av skilde och att det naturligt att i samband med beslutet ta upp frågor

var

rehabilitering så borde förtroendevalda ingå i beslutsprocessen och om beslutet således fattas av socialförsäkringsnänmd.

I vår modell beslut övergång till långtidssjukpenning i

avses om

normalfallet ske utan någon prövning av arbetsförrnågenedsättningens

varaktighet när sjukfallet har viss tid. Ett sådant beslut inne-

varat en fattar därför inte några bedömningar utan är direkt följd av hur lång

en tid den försäkrade uppburit sjukpenning. På grund detta bör beslutet

av i dessa fall kunna fattas av en tjänsteman försäkringskassan.

Då frågan långtidssjukpenning väckts en ansökan av den

om genom försäkrade är situationen däremot annan. I dessa fall ankommer det

en på beslutsfattaren att bedöma om nedsättningen av arbetsförmågan kommer att ett år. Då det i anförda fall kan bli fråga om ett stort

vara inslag bedömningar vid beslutsfattandet bör beslut i ansöknings-

av fallen fattas med medverkan av förtroendevalda och således ankomma på socialförsäkringsnämnd.

10.8 Överklagande av beslut

Utredningens förslag: Försäkringskassas beslut i ärenden rörande

långtidssjukpenning skall kunna överklagas till allmän förvaltnings-

domstol. Både den enskilde och Riksförsäkringsverket skall kunna

överklaga besluten. Överklagande skall ske enligt de regler som i

dag gäller för överklagande av beslut i ärenden om försäkring enligt

20 kap. i lagen om allmän försäkring.

Enligt gällande regler i 20 kap. 11 § AFL kan beslut av försäkringskassa i ärenden om försäkring enligt lagen om allmän försäkring överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som en

SOU 1997: 166 Långtidssjukpenning... 269

enskild tjänsteman hos försäkringskassan fattat får dock inte överklagas

enskild omprövning först skett hos försäkringskassan. En av en utan att enskilds överklagande sådant beslut innan beslutet har omprövats

av skall begäran omprövning enligt nämnda paragraf. Ett

ses som en om överklagande eller begäran omprövning skall om det kommer

en om från enskild inkommet inom två månader från att denne fick del

en vara

beslutet. Om överklagandet anförs allmän försäkringskassa eller av av Riksförsäkringsverket skall detta komma in inom två månader från det

beslutet meddelades. Allmän försäkringskassas, att Riksförsäkringsverkets eller domstols beslut skall omedelbart gälla, om inte föreskrivs i beslutet eller bestäms den domstol som har att

annat av

beslutet. I såväl länsrätt kammarrätt ingår nämndemän i pröva som

rätten. För prövning i kammarrätt krävs prövningstillstånd. Försäkringskassan kommer efter ett genomförande av utredningens

förslag till långtidssjukpenning att fatta beslut övergång till sådan

om ersättning och fastställa nivån denna. Det bör vara möjligt att överklaga såväl beslut övergång till långtidssjukpenning som ett be-

ett om slut att avslå ansökan övergång till sådan. Likaledes bör över-

en om klagande det ersättningsbelopp försäkringskassan bestämt var

av som tillåtet. Både den enskilde och Riksförsäkringsverket bör kunna överklaga försäkringskassans beslut i ärenden rörande långtidssjukpenning.

Som framgått är långtidssjukpenningen avsedd att vara nära

ovan

kopplad till sjukförsäkringssystemet. De avgöranden som försäkrings-

kassan kommer att fatta kan inte antas komma att i någon betydande mån avvika från de beslut i dag fattas i ärenden om sjukpenning.

som Det saknas därför anledning att skapa nya överklaganderegler med an-

ledning långtidssjukpenningen. Gällande regler för överklagande av

av beslut sjukpenning i 20 kap. AFL kan därför tillämpas även den

om

utredningen föreslagna nya ersättningen. av

SOU 1997: 166

270 Långtidsgukpenning...

10.9 Arbetsrättsliga konsekvenser

lagstiftning och praxis området kan inte en arbets-

Enligt gällande

givare åberopa arbetstagares sjukdom som grund för uppsägning.

en Undantag för det fall då arbetstagarens arbetsförmåga på grund

gäller

så nedsatt han eller hon inte längre kan utföra något av sjukdom är att

betydelse för arbetsgivaren. För att skall kunna fastslå att arbete av man så fallet krävs i praktiken att alla möjligheter till rehabilitering kan

är bedömas uttömda. En arbetsgivare kan nämligen som regel inte

vara

arbetsförmågenedsättning grund för uppsägning så länge

åberopa som

det rehabiliteringsinsatser inriktade återgång till arbete hos pågår

denne. Det spelar i denna situation däremot ingen avgörande roll vilken

utges från socialförsäkringen. Ett beslut om

ersättningsform som övergång från sjukpenning till långtidssjukpenning kan därför enligt ut-

redningens bedönming inte i sig medföra att det föreligger saklig grund

för uppsägning. samband med övergång till långtidssjukpenning kommer normalt

I

finnas något myndighetsbeslut grundat på att den anställdes arinte att

betsfönnågenedsättning är stadigvarande sätt som vid dagens beslut

sjukbidrag. En arbetsgivare vill säga upp en person grund om som

arbetsförmågenedsättning torde därför vid uppsägningstvist i de

av en fall långtidssjukpenning beviljas själv ha att förebringa sådan utredning

behövs för uppfylla bevisbördan för att den anställdes arbetssom att förmåga är så stadigvarande nedsatt att han inte kan förväntas att kunna utföra något arbete betydelse för arbetsgivaren. Detta förhållande

av kan i vissa fall sägas indirekt påverka den enskildes anställningstrygghet i positiv riktning. I de fall långtidssjukpenning beviljas efter an-

en sökan och det görs bedömning av arbetsförmågenedsättningens var-

en aktighet torde situationen i anställningsskyddshänseende bli densamma

vid beviljande sjukbidrag enligt dagens regler. som av

Det har framgått att arbetsförmågenedsättning grund av

ovan sjukdom enligt praxis inte är saklig grund för uppsägning så länge det pågår rehabilitering med sikte återinträde den egna arbetsplatsen. Detta gäller dock endast det inte kan visas att den anställde inte

om framöver kan förväntas utföra något arbete betydelse för arbetsgiva-

av

Detta förhållande är intressant mot bakgrund av den s.k. steg-förren.

bedömning används för bedörrmingen den enskildes arbetssteg som av förmåga och vilka rehabiliteringsinsatser som skall sättas in. En övergång till steg 6 betyder nämligen att rehabiliteringsinsatserna inriktar sig mot ett arbetsmarknaden normalt förekommande arbete och inte är direkt inriktade mot den gamla arbetsplatsen. Vad arbetsgivaren i en uppsägningsvist ändå måste visa är att den anställde inte kommer att kunna utföra något arbete betydelse för arbetsgivaren. Den aktuella

av

1997:166 Långtidssjuløenning... 271

SOU

till 6 avgörande fattas i samråd mellan förövergången steg är ett som säkringskassan och arbetsgivaren. Övergången kan många gånger när-

betraktas resultatet förhandling mellan de inblandade mast som av en

aktörerna än ett slutligt ställningstagande till möjligheterna att

snarare återvända till den tidigare arbetsgivaren. Enligt utredningens bedöm-

därför övergång till steg 6 inte i sig något säkert bevis för ning utgör en

i fråga inte efter rehabiliteringen trots allt kan komma att att personen

utföra arbete betydelse hos den tidigare arbetsgivaren. kunna av Huruvida så är fallet eller inte kommer i stället att få avgöras mot

bakgrund de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.

av

Utredningens uppfattning är således att de förslag till ändringar i er-

sättningsreglema föreslås i betänkandet inte påverkar anställnings-

som

sådant det föreligger något behov ändringar i skyddet sätt att av lagen anställningsskydd. För det fall det finns behov av att göra

om förändringar i anställningsskyddet mot bakgrund vad som anförts i

av

det föregående anställningstryggheten i samband med rehabilitering

om

det utredningens uppfattning att denna fråga är starkt kopplad till är frågan vilket arbetsgivaren har, framför allt i kostnadshänse-

om ansvar ende, i dessa fall. Det skulle därför olämpligt att komma med för-

vara slag i dessa delar samtidigt arbetsgivares kostnads- och åtgärds-

som

vid rehabilitering utreds i ordning dir 1997:90. ansvar annan

11 Aktiv rehabilitering och

uppföljning

Sammanfattning

föreslår utredningen vissa förändringar inom rehabilite-

I detta kapitel

få sammanhållen ohälsoförsäkring ringsområdet. I syfte att en mer

rehabiliteringspenningen bort. Den genomgår reha-

föreslås att tas som skall i stället erhålla sjukpenning eller långtids-

biliteringsåtgärder

innebär dock ingen förändring beträffande ersätt-

sjukpenning. Detta

föreslås även regelförändringar har till avsikt

ningsnivån. I övrigt som vikten uppföljning och planering rehabilite-

att ytterligare betona av av Vidare föreslås utökade möjligheter att som rehabili-

ringsåtgärdema.

längre högskoleutbildning samt att den som

teringsåtgärd påbörja en

skall kunna ansöka att få ta del av rehabili-

erhållit förtidspension om

Utredningen föreslår också ökade möjligheter för den

teringsåtgärder.

försäkrade få frågor den rehabiliteringen prövade av en att om egna högre instans.

1 1.1 Bakgrund

Inom såväl arbetsmarknadspolitiken inom sjukförsäkringssystemet

som tillämpas den s.k. arbetslinjen. Denna innebär inom sjukförsäkringsmålet den grund sjukdom står utanför arsystemet att är att som av betsmarknaden så snabbt möjligt helt eller delvis skall återfå arsom så han ska kunna återgå i arbete och därigenom kunna

betsförmågan att

försörja sig Målet är att så långt möjligt undvika långa passiva

själv.

Den försäkrade skall erbjudas möjligheter till rehabi-

sjukskrivningar.

litering i form t.ex. arbetsprövning och utbildning. av har också inriktningen inom sjukförsäkringen varit Under senare starkt betonat betydelsen rehabiliteringsinsatser vid sjukatt man av skrivningar. Denna tendens framgår statistik som tagits fram av av RFV Redovisar 1997:6, Risk- frisk faktorer

Riksförsäkringsverket

274 Aktiv rehabilitering och uppföljning SOU 1997: 166

angående rehabiliteringsinsatser vid långa sjukskrivningar 60 dagar eller längre. Från mitten av 1980-talet har det varit en i det närmaste konstant ökning den andel långtidssjukskrivningar vid vilka rehabiav literingsinsatser satts in. Medan det budgetåret 1985/86 sattes in reha-

biliteringsåtgärder vid sju procent dessa sjukskrivningar hade siffran

av stigit till 20 procent 1993/94. Den stora majoriteten av långvarigt sjukskrivna blir således inte föremål för rehabiliteringsåtgärder utan kan spontant återgå i arbete. Ett annat tecken att rehabiliteringsarbetet under denna tid blivit mycket aktivt är det faktum att åtgärmer derna i dag sätts in betydligt tidigare än under mitten av åttiotalet. I undersökningen delas insatserna i tre grupper; utredning, utbildning upp och arbetsträning, den sistnämnda är den vanligaste åtgärden och varav kommit till användning i 59 procent av de undersökta fallen. Utredning sker i 26 procent och utbildningsinsatser i 13 procent av fallen. Det finns även skillnader mellan de typer av åtgärder som erbjuds män respektive kvinnor. Män erbjuds oftare omfattande rehabilitering mer t.ex. i form utbildning medan kvinnor oftare erbjuds träning på av arbetsplatsen. Skillnaden har under åren 1991-1994 minskat något, dock framför allt på grund av att fler män än tidigare arbetstränar i förhållande till dem genomgår utbildning. Det finns en risk för att som särskilt kvinnor i okvalificerade arbetaryrken inom tjänstesektom på grund att rehabiliteringsåtgärdema i dessa fall ofta innebär av arbetsträning på den gamla arbetsplatsen i större omfattning blir kvar i sektorer arbetsmarknaden som är på tillbakagång. Undersökningen av visar inte helt överraskande att resultaten är mest positiva för yngre och dem med mindre omfattande medicinska problem. Det visar sig dock att åtgärderna även bland de äldsta ofta är framgångsrika. Utredningen är uppfattningen att de flesta som på grund av sjukav

dom drabbats arbetsförrnågenedsättning i möjligaste mån och så

av en snabbt möjligt vill återvända till arbetslivet. I en allmän ohälsoförsom säkring ingår därför möjligheten för den försäkrade att beredas rehabiliteringsåtgärder mycket viktig del. Det är också ur samhällets som en synvinkel av vikt att undvika långa sjukskrivningar med de kostnader detta medför och det skattebortfall som också blir en följd av om människor i förvärvsaktiv ålder under en lång tid tvingas vara borta från arbetslivet på grund av sjukdom. Framgångsrika rehabiliteringsinsatser är således positiva ur såväl den enskildes som samhällets synvinkel. Det är av stor betydelse att den sjuke så tidigt som möjligt under sjukperioden erbjuds möjlighet att genom rehabiliteringsåtgärder öka sina möjligheter att återvända till arbetslivet. Om allt för lång tid tillåts innan rehabiliteringsåtgärder aktualiseras finns risk för att den försäkrade passiviseras och att hans motivation att genomgå åtgärderna avtar. Det är dock självklart även viktigt att inte sätta igång med rehabi-

Aktiv rehabilitering och uppföljning 275 SOU 1997: 166

den försäkrades hälsotillstånd med säkerhet har

literingsåtgärder förrän

åtgärderna inte är till skada än nytta i blivit så mycket bättre att mer detta sammanhang finns därför anledning att beläkningsprocessen. I samråd med, förutom den försäkrade själv, behandlande tona vikten av för undvika rehabiliteringsinsatser sätts in vid fel tidpunkt. läkare att att skall planeras försäkringskassan i samråd

Rehabiliteringsåtgärder av

Erfarenhetsmässigt är den försäkrades motivation att med den enskilde. rehabilitering avgörande betydelse för utsikterna till fram-

genomgå av

därför mycket betydelsefullt att den enskildes önskemål gång. Det är inte kan tillåtas helt styrande i största möjäven om de givetvis vara -

för de valda åtgärderna verkligen skall ha liga mån respekteras att

Det är också viktigt att försäkringskassan in-

chans att bli meningsfulla.

vilka möjligheter står till buds inom socialförsäkformerar om som vilka regler är tillämpliga för att undvika att ringssystemet, som m.m. missförstånd försvårar och försenar nödvändiga rehabiliteonödiga Förutom det är viktigt att den enskildes åsikter tas till

ringsåtgärder. att

också mycket vikt för att åtgärderna skall kunna få vara är det av stor resultat de planeras och efter hand kan följas upp så att önskat att noga till inidividens förändrade behov. de kan anpassas

Lika viktigt betona betydelsen att rehabiliteringsinsatser

som att av in för den enskilde skall kunna återfå sin arbetsförmåga är det sätts att rehabiliteringsinsatser inte slentrianmässigt sätts in i de att betona att till kan bedömas begränsade. Det är från fall utsikterna framgång som enskildes och samhällets synvinkel därför viktigt att den både den ur selektering nödvändig för att i vilka fall rehabiliteringsinsatsom är se med Även de utredningar skall sättas in görs stor omsorg. som ser med bedömningen rehabiliteringsinsatser inte kan antas leda slutar att till den försäkrade återfår sin arbetsförmåga är värdefulla eftersom att den försäkrades rätt till förtidspension klarläggs. Därmed kan dennes

till trygghet förtidspension fastställas och såväl rätt en långvarig genom den försäkrade samhället besparas ytterligare besvär och kostnasom der, vilka skulle kunnat bli följden av fruktlösa rehabiliteringsförsök.

För att rehabiliteringsverksamheten på längre sikt skall bli framgångs-

rik är det viktigt att det pågår kontinuerlig lärprocess i rehabiliteen

ringsfrågor försäkringskassorna så att kompetensen hos dem som för rehabiliteringsverksamheten hela tiden ökar. En för

där har ansvar framtiden viktig inriktning denna tycks, med anledning av av process den relaterade RFV-rapporten, satsning mer differenovan vara en tierad rehabilitering kvinnor; särskilt dem med låg utbildning. För av av

ytterligare utveckling rehabiliteringsverksamheten krävs generellt

en av sett ytterligare satsning på utvärdering av de insatser som görs. en I normalfallet är det inte försäkringskassan som skall stå för åtgär-

derna sådana utan kassan har framför allt ett samordningsansvar. som

276 Aktiv rehabilitering och uppföljning SOU 1997: 166

Försäkringskassan kan sägas ha dubbel roll vid rehabiliteringsären-

en den. Kassan har bevaka det allmännas intressen och ställa krav

att den enskilde ställa åtgärder i syfte att han eller hon skall

att upp kunna återfå sin arbetsförmåga. Om den försäkrade inte medverkar i föreslagna rehabiliteringsåtgärder kan han eller hon miste om sin försäkringsförmån. I dessa sammanhang har således försäkringskassan

myndighetsutövande roll gentemot den försäkrade. Å andra sidan en skall försäkringskassan även ett stöd för den försäkrade och för-

vara söka motivera och stimulera till aktiv medverkan i rehabiliteringen.

en Ett viktigt inslag i denna stödfunktion är att försäkringskassan under rehabiliteringsplaneringen samarbetar med den försäkrades arbetsgivare och övriga rehabiliteringsaktörer för att få till stånd lämpliga re-

habiliteringsåtgärder. Försäkringskassan skall också vägleda den för-

säkrade så han eller hon kommer i kontakt med rätt myndigheter och

att

detta sätt hjälpa denne att ta till sina rättigheter. Man kan ut-

vara trycka det så att försäkringskassan gentemot andra aktörer och myndigheter i rehabiliteringsverksamheten skall verka för den försäkrade på ett sätt till vissa delar påminner om en ombudsroll. Det är dock av

som vikt betona att försäkringskassan inte är ett ombud i den meningen

att att den bara har att till den enskildes önskemål och intressen utan

se också, vilket framgått ovan, har att agera som en myndighet.

Det förtjänar att poängteras betydelsen att inte blanda ihop olika

av myndigheters uppdrag så att det uppstår oklarheter om vilken myndighet har ansvaret för vilka åtgärder. Det är viktigt att de olika myn-

som dighetemas ansvarsområden ligger så tätt intill varandra att det inte finns risk för att någon försäkrad hanmar mellan två stolar". Risk för denna situation finns kanske framför allt mellan arbetsförmedlingen och försäkringskassan. Ett fall kan tänkas uppstå är det att försäk-

som ringskassan rehabiliterat försäkrad och att denne numera har

en anser arbetsförmåga i större eller mindre utsträckning och alltså inte längre har rätt till sjukersättning. Arbetsmarknadsmyndighetema kan teoretiskt, i situation, göra den bedömningen att han måhända har en

samma arbetsförmåga att han ändå inte kan stå till arbetsmarknadens

men förfogande i sådan mån att han arbetsför. Den försäkrade

anses som kommer därför inte att betraktas arbetslös och får då inte rätt till

som arbetslöshetsersättning. Det är därför viktigt att försäkringskassan tidigt initierar att den försäkrade kommer i kontakt med arbetsförmedlingen och att försäkringskassan i samråd med arbetsförmedlingen utformar en

rehabiliteringsplan. När den försäkrade återfått arbetsfönnågan är för-

säkringskassans uppgift slutförd och det ankommer arbetsförrnedlingen att stödja den försäkrade, är att betrakta som arbetslös,

som nu och i förekommande fall bekosta omskolningsåtgärder.

SOU 1997: 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 277

11.2 Innebörden av rehabilitering

Utredningens förslag: För att tydliggöra vilka åtgärder som omfattas 22 kap. AFL föreslår utredningen att begreppet rehabilite-

av ring definieras i kapitlets första paragraf så att det tydligt framgår att ordet rehabilitering i 22 kapitlets mening avser arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder och inte medicinsk behandling och rehabilitering.

Det är i detta sammanhang viktigt att poängtera att det med rehabilitering i

22 kap. AFL:s mening är arbetsprövning, omskolningsåtgärder, utbild-

ningsinsatser och liknande Medicinsk behandling i syfte att

som avses. den försäkrade skall bli frisk liksom medicinsk rehabilitering, vilket i

normalt språkbruk är det som avses med rehabiliteringsbegreppet, avses

här inte. Det är enligt utredningens mening olyckligt att detta förhållande inte klart framgår lagtexten, vilket kan leda till missförstånd mellan den

av försäkrade och inblandade myndigheter. På grund av detta bör omfattningen vad omfattas de rehabiliteringsåtgärder som den försäk-

av som av rade kan begära och försäkringskassan har att samordna och utöva

som tillsyn över tydligare avgränsas i lagtexten. Det finns därför enligt utredningens mening anledning att införa första paragraf i 22 kap. AFL

en ny där begreppet rehabilitering definieras som åtgärder som den försäkrade behöver, utöver rent medicinsk behandling eller rehabilitering, för att återfå eller behålla sin arbetsförmåga.

11.3 Planering av rehabiliteringsåtgärder

Utredningens förslag: Försäkringskassan skall i samtliga fall då det blir aktuellt att klarlägga den enskildes behov av rehabiliteringsinsatser upprätta en rehabiliteringsplan. Denna skall fortlöpande följas upp och vid behov omprövas så sätt att ingen rehabiliteringsbedömning tillåts månader gammal.

vara äldre än sex

Enligt 22 kap. 6 § AFL skall försäkringskassan upprätta en rehabiliteringsplan om den försäkrade behöver en rehabiliteringsåtgärd, för vilken det kan utgå rehabiliteringsersättning. Planen skall enligt samma lagrurn såvitt möjligt upprättas i samråd med den försäkrade. Planen

skall de rehabiliteringsåtgärder som skall komma i fråga och vem

ange som skall ha ansvaret för dem. Vidare skall den innehålla en tidsplan för åtgärderna och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra

SOU 1997: 166 278 Aktiv rehabilitering och uppföljning

skall dessutom innehålla uppgift om den berehabiliteringen. Planen

ersättning under rehabiliteringstiden. Försäkräknade kostnaden för

till planen följs och att det vid

ringskassan har att fortlöpande se att

behov görs nödvändiga ändringar i den.

absolut krav den försäkrade lämnar sitt Det är således inte ett att

den skall kunna upprättas. Den försäk-

medgivande till planen för att

med enligt 20 kap. 3 § AFL att förlora sin rätt till rade riskerar till och

han inte medverkar i rehabiliteringsåtgärrehbailiteringsersättning om

den ska kunna lyckas att försäkringskasder. Det är dock viktigt för att

tillsammans med den försäkrade och att planesan upprättar planen

för den försäkrades önskemål. ringen sker med stor lyhördhet egna

rehabiliteringsåtgärder pågår kan förändringar

Under den tid som

situation. Hans hälsa kan både förbättras och inträda i den försäkrades

genomföra åtgärderna kan förändras och

försämras, hans motivation att

ändras. Det kan också vara fråga

även i övrigt kan omständigheterna

med olika delmål. Det är därför rehabilitering som genomförs om en följer hur åtgärderna fortskrider och viktigt att försäkringskassoma upp

flexibla och har beredskap för att föränd-

att försäkringskassoma är

nödvändiga i rehabiliteringsplanen. Enligt utredningens ringar kan bli

mycket stor vikt. Detta dels för att den mening är denna uppföljning av

försäkrade inte skall behöva fortsätta med rehabiliteringsåtgärder som

eller lämpliga och dels för att se till att

visar sig mindre verkningsfulla

för rehabiliteringsinsatser används de medel som finns tillgängliga

de individer där möjligheterna till framgång kan bedödet sätt och för

mas som störst.

betona vikten god planering och uppföljning För att ytterligare av en

det, till skillnad från vad gäller i dag, i därför utredningen att som anser föreskrivas rehabiliteringsplan alltid skall upprättas när AFL bör att en

klarlägga den försäkrades behov rehabilitering. det blir fråga om att av

formellt tillställas alla intressenter det måste Denna behöver inte men

naturligt innehållet i planen, såvitt inte Sekretessregler ändå vara att

blir känt för alla kan bli involverade i åtlägger hinder i vägen, som

Vidare bör det enligt utredningens mening i lagtexten även

gärderna.

vikten uppföljning och flexibilitet i den fortsatta starkt poängteras av

Därför bör det ställas krav att rehabilite-

planeringen av åtgärder.

med jämna mellanrum följs En rimlig utgångspunkt ringsplanema upp.

bör härvid rehabiliteringsbedömning inte får bli äldre än sex vara att en detta krav på uppföljande rehabilitemånader. För att tydliggöra en

är det enligt utredningens mening lämpligt att även

ringsbedömning rehabiliteringsbedömningen skall ha formen en plan. För

den nya av

det fall den förra planeringen vid den nya rehabiliteringsbedömningen

adekvat saknas självklart anledning att förändra fortfarande anses vara

innehållet i planen. Det är ändå vikt att bedömning görs

själva av en ny

SOU 1997: 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 279

sjätte månad även det i det enskilda fallet kanske endast i var om praktiken leder till att den gällande planen fastställs för ytterligare sex månader.

11.4 Ersättning under tid med rehabilitering

Utredningens förslag: Rehabiliteringspenningen avskaffas. Ersättning under rehabilitering föreslås i stället utges enligt de regler som gäller för sjukersättning eller ohälsoersättning. Möjlighet skall dock även fortsättningsvis finnas för den försäkrade att få särskilt bidrag för merkostnader vid rehabilitering. Detta bidrag föreslås fortsättningsvis heta rehabiliteringsbidrag.

1l.4.1 Gällande regler

Rätten till rehabiliteringsersättning regleras i 22 kap 7 § lagen om allmän försäkring. Där framgår att rehabiliteringsersättning skall utges när en försäkrad, vars arbetsförmåga till följd av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel, deltar i arbetslivsorienterad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan. Rehabiliteringsersättning kan utges i två former, dels som rehabiliteringspenning och dels som särskilt bidrag. Rehabiliteringspenningen skall täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade då han deltar i rehabiliteringsåtgärder medan det särskilda bidraget avser att täcka kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med utbildningen. Rehabiliteringsersättning utges efter ansökan av den försäkrade och en förutsättning för rätt till

ersättning är att försäkringskassan upprättat en rehabiliteringsplan i vilken den aktuella rehabiliteringsåtgärden ingår.

Det finns som framgått ovan möjligheter att utge rehabiliteringsersättning även i förebyggande syfte för att den försäkrade skall kunna få eller behålla ett arbete. I sådana fall behöver inte arbetsförmågan vid beslutet om rehabiliteringsersättningen så nedsatt att rätt till sjukvara penning föreligger. Arbetsförmågan skall dock nedsatt i den anses vara omfattning som den försäkrade på grund av rehabiliteringsåtgärden måste avhålla sig från förvärvsarbete prop. 1990/91 s.60f. Rehabiliteringsersättning förutsätter att det är fråga om arbetslivsinriktad rehabilitering. Med arbetslivsinriktad rehabilitering här avses t.ex. arbetsprövning, arbetsträning och utbildning som tar sikte att återge den försäkrade hans möjligheter att kunna klara av sitt arbete

SOU 1997: 166 280 Aktiv rehabilitering och uppföljning

detta följer att tid den försäkeller få annat lämpligt arbete. Av som ett inte omfattas rätt till rehabiliterade väntar sådan åtgärd av en då den försäkrade enbart

ringsersättning och inte heller perioder

medicinsk rehabilitering. Då den genomgår medicinsk behandling eller

rehabilitering parallellt med arbetsförsäkrade genomgår medicinsk

rekommenderar Riksförsäkringsverket i sina

livsinriktad rehabilitering

försäkrade får behålla sin rehabiliteallmänna råd 1991:12 att den

ringsersättning.

utbildning kan ha rätt till rehabilite- Försäkrad som genomgår

försäkrade genomgår yrkesutbildning, allmän-

ringsersättning om den

utbildning är nödvändig förbeteoretisk eller orienterande som en

orienterande utbildning i datateknik för

redelse för yrkesutbildning,

föråldrad skolutbildning. Rehabilite-

med bristfällig eller

personer dock inte vid grundutbildning för vuxna, t.ex.

ringsersättning lämnas

svenskundervisning för invandrare.

grundvux och grundläggande

upprätta rehabiliteringsplan för Försäkringskassans skyldighet att en

nuvarande regler kopplad till rätten till rehabiden försäkrade är enligt

den försäkrade behöver rehabiliteringsåtgärd literingsersättning. Om en

enligt 22 kap. AFL skall försäkringsför vilken ersättning kan utgå

kassan upprätta rehabiliteringsplan.

en

rehabiliteringspenningen till 100 pro-

Före den 1 juli 1993 uppgick

inkomsten. Genom den ändring i

cent den sjukpenninggrundande

av försäkring trädde i kraft vid denna tidpunkt lagen om allmän som

till 95 i samband med att reglerna för

sänktes ersättningsnivån procent

karensdag infördes och ersättsjukpenning ändrades så sätt att

de två första dagarna efter karensningsnivån sänktes till 65 procent

ersättning med 80 procent till och med dag 90 dagen. Därefter utgick

rehabiliteringsersättning infördes ingen karensdag. sjukfallet. För

av blev lägre rehabiliteringspen- Anledningen till att besparingarna

det fortsatt skulle finnas ekonomisk ningen att man ville att en var

rehabiliteringsåtgärder. Vid ändring av AFL

drivkraft för att delta i en

den 1 januari 1996 infördes enhetlig ersättningsträdde i kraft en som

förmånsgrundande inkomst inom sjuklöne- och

nivå 75 procent av

föräldraförsäkringen och beträffande vissa

sjukpenningsystemen, inom socialförsäkringsorrtrådet. Detta innebär att en

andra ersättningar inom

försäkrad med nuvarande regler får lika stor ersättning om han genom-

rehabiliteringspenning han har

går rehabilitering och uppbär som om

sjukpenning.

det särskilda bidraget kan utgå för anges i för- Vilka kostnader som

1991:1321 rehabiliteringsersättning. Där framgår att

ordningen om

reguljära utbildningsväsendet, till den del de inte

kursavgifter inom det

logi, ersättningsgilla. Vidare kan särskilt bidrag lämavser kost och är

tal- och punktskriftsböcker och även i övrigt för för kostnader för nas

SOU 1997: 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 281

merkostnader avseende läromedel till handikappade till den del de inte

kursanordnaren eller sjukvårdshuvudmannen. Även hälften betalas av

andra skäliga kostnader de inte betalas av kursanordnaren kan av om till den del de överstiger 300 kr under studietiden rätt till särskilt bi-

ge drag. För övrigt kan bidrag erhållas för som skäliga betraktade merkostnader för i samband med rehabiliteringen om dessa överstiger

resor 300 kr i månaden. Om rehabiliteringsorten ligger längre bort från bostadsorten än normalt pendlingsavstånd kan bidrag i viss utsträckning

utgå Även traktamente och ersättning för logikostnader kan

för resor. utgå situationer. Om den försäkrade är handikappad och

i denna typ av behöver ledsagare kan även ersättning utgå för dennes reskostnader,

en

förlorad arbetsförtjänst samt för uppehälle. I försäkringshänseende skyddas den som genomgår rehabilitering på

sätt den förvärvsarbetar vanligt sätt. I förordning samma som som

1977:284 om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd an-

i 2 § att arbetsskadeförsäkring gäller även för den som deltar i arges betslivsinriktad rehabilitering enligt 22 kap AFL. Liknande regler gäller även för den försäkring som försäkringskassan har tecknat hos Folksam. Såväl ansvarsförsäkringen som olycksfallsförsäkringen gäller för uppbär ersättning beslutad av försäkringskassan och

personer som

kassans initiativ genomgår rehabilitering enligt uppgjord plan. som Någon direkt koppling till rehabiliteringsersättningen finns således inte

i försäkiingshänseende.

11.4.2 Andra utredningar

Sjuk- och arbetsskadekommittén SAK diskuterade i sitt betänkande frågan kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering. SAK

om behandlade frågan utifrån möjligheterna att förbättra det särskilda bidrag kan utges inom ramen för rehabiliteringsersätmingen. De två

som alternativ som utredningen valde mellan var dels att låta försäkringen ersätta de nödvändiga merkostnader som rehabiliteringen innebar för den enskilde, dels att ge ett skattefritt schablonbidrag per dag. Av administrativa skäl stannade SAK för modellen med ett schabloniserat belopp trots att det kan skilja mycket i de merkostnader olika personer

har grund av rehabiliteringen. Utredningen motiverade sitt förslag

med att försäkringskassoma skulle slippa att göra utredningar om enskilda kostnadsposter och slippa avgöra huruvida enskilda kost-

nadsposter verkligen var nödvändiga merkostnader.

SAK föreslog att schablonbeloppet skulle uppgå till 40 kr per dag. Enligt uppgifter från 1995 uppgick antalet dagar med rehabiliteringspenning till ca 4,8 miljoner, vilket skulle lett till en årskostnad om

282 Aktiv rehabilitering och uppföljning

räknade med att deras förslag till en ny och

190 miljoner kr. SAK ca

leda till antalet rehabiliteringsdagar skulle aktivare försäkring skulle att

årskostnaden med det valda systemet med öka och beräknade därför

kr. Eftersom kostnaderna för det schablonbelopp till ca 280 miljoner

1995 uppgick till 66 miljoner kr

särskilda rehabiliteringsbidraget ca

dem föreslagna reformen rehabiliteringserantog SAK att den av av

årlig kostnadsökning ca 210 miljoner sättningen skulle innebära en om

kr.

11.4.3 överväganden

införts för sjukpenning och rehabili-

Sedan en enhetlig ersättningsnivå

rehabiliteringspenningen inte längre den försäkrade teringspenning ger

rehabilitering försöka återvända till ekonomiska drivkrafter att genom

denna ersättning tidigare avsågs att göra. Reglerna arbetslivet, vilket

har dock del andra funktioner,

rätt till rehabiliteringsersättning en

om

fall försäkringskassan skall upprätta rehabilitet.ex. att de styr i vilka

fall den situation då den försäkrade har sin ar-

ringsplan. Ett annat är

med fjärdedel och genomgår rehabilitering

betsförmåga nedsatt en

omfattas sjukskrivningen. Under dessa förunder den tid som inte av hållanden kan rehabiliteringsersättning utgå för den tid som inte är er-

grund nedsatt arbetsförmåga. Det sättningsgill som sjukpenning av

kan sägas ha ett värde med de båda olika ersättningsformema ur

även

för lättare kunna särskilja samhällets kostnader statistisk synpunkt att för vidtagna rehabiliteringsinsatser.

det dock i allmänhet onödigt att ha

Enligt utredningens mening är

med ersättningsnivå inte starka skäl talar för två system samma om

i i fall detta då kriterierna för be-

detta. Det gäller synnerhet ett som

den arbetsfömiågenedsättning rätt till ersättning

dönmingen av som ger

identiska. Enligt utredningens mening föreligger inte några oöverär stigliga hinder för att inkorporera de för rehabiliteringsersättningen

inom sjukpenningsystemet. Eftersom utredningen

specifika reglerna

rehabiliteringsplan alltid skall upprättas när den en-

ovan föreslagit att

behöver utredas saknar kopplingen mellan

skildes rehabiliteringsbehov och rehabiliteringsplan betydelse. Det bör inte rehabiliteringsersättning

i försäkringshänseende medföra problem att ta bort den särskilda heller rehabiliteringspenningen eftersom såväl försäkringskassans som arbetsskadelagens försäkring är kopplad till det faktum att den försäkrade

genomgår rehabiliteringsåtgärder i enlighet med en av försäkrings-

och inte till ersättningen sådan. Mot bak-

kassan upprättad plan som

försäkringskassan enligt utredningens förslag alltid skall

grund av att

rehabiliteringsplan när det blir aktuellt att klarlägga den enupprätta

SOU 19917 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 283

:

slkildes rehabiliteringsbehov kommer förhållandena i försäkrings- och arbetarskyddshänseende vara oförändrade med utredningens förslag att avskaffa den särskilda rehabiliteringspenningen. Det statistiska argumentet väger inte heller lika tungt som möjligheten att få ett sammanhängande och likforrnigt system för ersättmer ning inom sjukförsäkringssystemet. Det är dock viktigt att möjligheterna till förebyggande arbete försöka motverka värre att genom sjukfall inte hindras. Därför bör inte dagens möjlighet till ersättning vid sådana rehabiliteringsåtgärder tas bort. I stället bör reglerna om sjukpenning ändras så att det blir möjligt att uppbära sjukpenning för det fall försäkringskassan medverkar till rehabiliteringsåtgärder i förebyggande syfte. De regler i dag gäller att arbetsfönnågan skall som om anses vara nedsatt i den omfattning som den försäkrade grund av rehabiliteringsåtgärden måste avhålla sig från arbete kan överföras oför-

ändrade till sjukpenningsystemet.

Det är viktigt att den försäkrades drivkrafter att försöka att genom rehabiliteringsåtgärder komma tillbaka till sitt arbete inte hindras av ekonomiska skäl. Vid nuvarande förhållande, då rehabiliteringspenningen inte överstiger sjukpenningen, och enligt vårt förslag då rehabiliteringspenningen försvinner, är det särskilt viktigt att det så långt möjligt inte medför någon ekonomisk förlust att genomgå rehabiliteringsåtgärder. Det är därför viktigt att behålla de möjligheter till särskilt bidrag som i dag finns till täckande av de extra kostnader som uppstår vid rehabiliteringsåtgärder. I SAK:s ovan refererade betänkande föreslogs förändring på så en sätt att ett schablonbelopp per dag skulle utgå. Utredningen har övervägt denna möjlighet och funnit att den i sig torde kunna öka de försäkrades motivation att genomgå en rehabilitering. Utredningen är av den uppfattningen att viljan att komma tillbaka till arbetslivet med dess sociala funktion och känslan av deltagande i samhället och inte den ekonomiska ersättningen är den viktigaste drivkraften för den enskilde att genomgå rehabiliteringsåtgärder. Ett schablonbidrag innebär dessutom att vissa försäkrade inte får sina kostnader täckta till fullo, medan andra blir överkompenserade. Förslaget medför därutöver också att kostnaderna för det särskilda bidraget ökar kraftigt. Utredningen avstår av dessa skäl från att lägga ett sådant förslag. De regler som i dag finns bör därför i stället kvarstå oförändrade vid ett genomförande av förslaget att ta bort rehabiliteringspenningen. Enligt utredningens mening blir namnet "särskilt bidrag" efter ett borttagande av rehabiliteringspenningen något oklart, varför utredningen föreslår att detta bidrag fortsättningsvis bör kallas rehabiliteringsbidrag. Det saknas enligt utredningens mening anledning att ha några särskilda regler för situationen att den försäkrade övergår till långtidssjuk-

284 Aktiv rehabilitering

Om rehabilitering då fortfarande pågår eller påbörjas skall

penning. heller då någon särskild rehabiliteringspenning utgå utan den för-

inte

säkrade skall vanligt sätt uppbära långtidssjukpenning, dock med

möjlighet till rehabiliteringsbidrag till täckande av rehabiliteringens

merkostnader.

11.5 Rehabilitering utbildning

genom

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att möjligheterna att

högre utbildning rehabiliteringsåtgärd skall

genomgå en lång som

skall ske den försäkrade, sådan utbildökas. Detta genom att om en

i 3 § rehabiliteringsförordningen, bedöms som nöd-

ning som anges

vändig rehabiliteringssynpunkt, skall kunna påbörja en sådan ut-

ur den beräknas pågå över ett år och då uppbära bildning även om sjukpenning under det första året.

11.5.1 Gällande regler

och bidrag finns för närvarande för stöd till ut- Ett antal olika system i olika former. Den genomgår arbetsmarknadsutbildning bildning som

erhålla utbildningsbidrag i form dagpenning som för den som

kan av en kvalificerad för arbetslöshetsersättning är lika stor denna medan är som för finns annat sätt bestämd lägsta nivå för dagpen-

det övriga en

ningen.

Den 1 juli 1997 påbörjades vidare en särskild utbildningssatsning

skall pågå under fem år. Personer som saknar treårig gymnasieutsom kan med stöd särskilt utbildningsbidrag studera bildning av ett och under högst ett studieår.

grundskole- gynmasienivå

Inom studiestödssystemet finns fyra olika kategorier.

studiehjälp

särskilt vuxenstudiestöd svux särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa svuxa studiemedel -

Studiehjälp lämnas för studier i gymnasieskolan eller annan gymnasial

till och med vårterminen det år den studerande fyller 20 år. utbildning består studiebidrag, extra tillägg och inackorderings-

Studiehjälpen av

studiebidraget beloppsmässigt barnbidraget, dvs. för tillägg. motsvarar närvarande 640 kr månad. Det extra tillägget är ett behovsprövat per till studerande från inkomstsvaga hushåll. Inackortillägg som lämnas

SOU 1997: 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 285

deringstillägg kan under vissa förutsättningar utgå vid studier på annan ort än hemorten. Särskilt vuxenstudiestöd är i princip avsett att ersätta inkomstbortfall i samband med studier. Svux har en hög bidragsdel och har därför budgetskäl begränsats till att gälla i huvudsak studier grundskoleav och gymnasienivå. Inom högskoleområdet är det enbart yrkesteknisk

högskoleutbildning YTH och specialpedagogutbildning som ger rätt

till Eftersom för är begränsade sker ett urvalsförsvux. resurserna svux farande vid beviljande stöd. Endast de som bedöms vara i störst beav hov utbildning och stöd erhåller detta. Vid urvalet tas hänsyn till av tidigare utbildning, antal år arbetsmarknaden, möjligheter att bedriva studierna på fritid, betungande skuldbörda Undantag från m.m.

urvalsprövningen görs för högskolenivån. I princip beviljas svux till

alla antas till YTH och specialpedagogprogrammet. För den som som tillhör A-kassa är vuxenstudiestödet 65 procent av utbildningsbien draget. För den inte tillhör en A-kassa gäller liksom för utbildsom ningsbidrag en lägsta dagpenning. Det särskilda studiestödet för vuxna kan beviljas för studier på grundskolenivå och för högst två terminer vid utbildning gymnasial nivå. Som villkor för rätt till stöd gäller att sökanden skall vara arbetslös, anmäld arbetssökande hos arbetsfönnedlingen, ha förvara som värvsarbetat minst tre kalenderår före det kalenderår för vilket stöd skall beviljas. Bidraget uppgår till 65 procent av utbildningsbidraget. Den i detta sammanhang mest intressanta studiestödsformen är studiemedel, omfattar två grupper studerande, nämligen som studerande i högskolan och annan eftergymnasial utbildning studerande är 20 år och äldre och deltar i utbildning - som som grundskolenivå och gymnasial nivå. Hit räknas utbildning i kommu-

nal och statlig vuxenutbildning, folkhögskolor, påbyggnadsutbild-

ningar i gymnasieskolan och en del andra skolor.

Ett grundvillkor för rätt till studiemedel är att utbildningen är statlig, statsunderstödd eller ställd under statlig tillsyn. De utbildningar som ger rätt till studiestöd finns förtecknade i bilaga till studiestödsförordningen. Studiestöd beviljas både för heltids- och deltidsstudier. Deltidsstudier måste dock omfatta minst halvtid. Stöd för studier högskolenivå kan beviljas under sex år, med möjlighet till förlängning om det föreligger särskilda skäl. Centrala studiestödsnämnden har utfärdat allmänna råd om övre åldersgräns för studiemedel och särskilt vuxenstudiestöd CSNFS 1992:48 Av dessa framgår att den som är över 45 år kan beviljas stöd i form av studiemedel bara om det finns särskilda skäl för det. Sådana

l0 SOU1997:166

SOU 1997: 166 286 Aktiv rehabilitering och uppföljning

det endast återstår någon termin fram till examen skäl kan t.ex. vara att

fördjupningsstudier. Ett ytterligare krav

eller att det rör sig om kortare utbildningens längd inte överstiger viss längd i är att den återstående studerandes ålder. Är den studerande mellan 46-50 förhållande till den terminer, vid fyllda 51 år fem terminer och 1

år är begränsiningen sex

termin år. En student fyllt 55 år har minskar därefter med en per som få studiemedel under en termin. därför bara möjlighet att fortsatt till studiemedel är att studierna be- En förutsättning för rätt krav den enskilde att tentera ett visst drivs i viss takt. Det innebär ett termin för ytterligare studiemedel skall beviljas. antal poäng per att studietakt förhållandevis hårda och innebär att en stu- Dessa krav är särskild ha rätt till fortsatt studiemedel vid dent för att, utan prövning, del lärarledd undervisning måste klara

s.k. fria utbildningar begränsad

läsår. För s.k. bundna utbildningar krävs i prini vart fall 30 poäng per

studenten följer studieplanen helt. cip att

består två delar, dels bidragsdel dels en lånedel. Studiemedlen av en läsår månader uppgår studiemedlen fullt utnyttjade till Under ett nio till 175,5 basbeloppet 63 706 kr för 1997, varav bidraget procent av 48,78 basbeloppet 17 707 kr utgör bidrag. motsvarande procent av studielån börjar tidigast efter det halvår då stöd

Återbetalning av

Återbetalning skall ske med fyra procent lånsenast betalades ut. av sammanräknade inkomst enligt taxeringen för statlig inkomsttagarens

återbetalningsåret. Studieskulden räknas årligen upp med

skatt året före motsvarande 70 statens upplåningsränta 6 procentsats procent av en studielånet är inte avdragsgill ideklaraprocent för 1997. Räntan kvarstår obetald när låntagaren fyller 65 år tionen. Den skuld som

skrivs liksom även om denne avlider. av,

I 3 § förordningen 1991:1321 rehabiliteringsersättning anges

om utbildning kan finansieras med studiemedel enligt avdelatt för en som i bilaga till studiestödsförordningen 1973:418 eller aman jämning B utbildning får rehabiliteringspenning lämnas endast om utbild-

förlig

ningen omfattar höst 40 studieveckor, och

fortsättning eller avslutning tidigare påbörjad efterinte är en en en

gymnasial utbildning, och

inte heller är del längre sammanhållen utbildning. en av en

Detta innebär den i rehabiliteringssyfte är i behov av att gå en att som

längre utbildning än ett år enligt dagens regler, eftersom försäkringskan rehabiliteringsersättning i sådana fall, är helt

kassan inte bevilja

hänvisad till de allmänna studieñnansieringsreglema.

SOU 1997: 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 287

11.5.2 Andra utredningar

Studiestödssutredningen har i sitt betänkande Sammanhållet studiestöd 1996:90 lämnat förslag till förändringar av studiestödssystemet. Utgångspunkten för förslaget är att utbildning är investering både för

en individen och samhället. All offentligt finansierad utbildning bör därför i någon utsträckning förknippad med ekonomiska insatser och

vara uppoffringar från den enskilde. Det är rimligt att den studerande och samhället delar det ekonomiska ansvaret via ett lånesystem. I ett nytt studiestöd bör den enskildes ansvar för ett upptaget lån markeras.

Det studiestödet ett renodlat studiesocialt stöd som

nya avses vara förutsätter att studerande, har särskilda behov under studierna till

som följd handikapp, får ersättningar från andra generella fönnåns-

av ex. system.

I syfte att öka återbetalningen studielån föreslår utredningen

av skärpta återbetalningsregler och maximering av lånebeloppet för

en äldre studerande. Lånet skall betalas tillbaka under tiden fram till och med det år låntagaren fyller 60 år, dock längst under 25 år. Det föreslagna lånetaket för äldre studenter innebär exempelvis att ytterligare lån inte lämnas låneskulden vid 30 års ålder uppgår till cirka 250

om 000 kr, motsvarande omkring 220 veckors ungefär tolv terminer studiemedel med bidragsdel uppgående till 40 procent. Motsvarande

en tak vid andra åldrar är 170 000 kr vid 40 års ålder, 80 000 kr vid 50 års ålder, motsvarande ungefär 60 veckors studiestöd. Den som nått taket vid 30 års ålder kommer den reguljära återbetalningen ofta att

genom ha skapat ett nytt låneutrymme för någon eller några tenniners studier i fyrtiofemårsåldem. Studielån tagits för studier för att erhålla

som

grundskole- eller gymnasiekompetens skall inte räknas vid prövning

mot lånetaket.

Utredningen föreslår ett nytt studiestöd, är sarnrnanhållet,

som men där subventionens storlek och därmed hur förmånligt stödet är för

den studerande kan variera. Principen är att den som har kort tidigare

utbildning ges ett förrnånligare stöd än den som har längre tidigare utbildning. Rätten till studiestöd föreslås vara generell, vilket innebär att i princip alla som antas till en studiestödsberättigad utbildning skall ha rätt bill stöd. De nuvarande stödforrnema studiemedel, svux och svuxa föreslås ersättas med ett sammanhållet studiestöd benämnt studiemedel. Det studiestödet avses bestå av en obeskattad bidragsdel och en

nya lånedel. Totalnivån skall knytas till dagens nivå på studiemedlen, cirka 7 000 kr månad, och densamma för alla studerande. Detta ger

per vara ett disponibelt belopp i nivå med vad många yngre förvärvsarbetande har.

288 Aktiv rehabilitering och uppföljning SOU 1997: 166

Studiestödet föreslås vara differentierat genom att proportionen mellan lån och bidrag varierar och bestäms av den studerandes utbildningsbehov, så att de är i störst behov utbildning får det bästa

som av stödet. Det mest fönnånliga stödet, med 80 procents bidrag bör lämnas till dem deltar i grundläggande vuxenutbildning eller i annan mot-

som svarande utbildning. Det därefter förmånligaste stödet bör lämnas för utbildning gymnasienivå, syftar till att ge de kunskaper och fär-

som

digheter förmedlas i gymnasieskolans nationella och specialut-

som formade till studerande är minst 23 år och som saknar

program, som sådana kunskaper och färdigheter. Bidrag till dessa föreslås utgå med 60 procent bidrag.

Den övre åldersgränsen i det systemet föreslås bli 50 år. Undan-

nya

skall kunna göras till 55 års ålder det finns särskilda skäl. tag upp om Som sådana skall räknas bl.a. studier för att nå grundskole- eller gymnasiekompetens och har betydelse för den sökandes yrkesverk-

som samhet.

Utredningen föreslår vidare att kraven på studietakt skärps inom de högskoleutbildningar där 75 procents studietakt för närvarande accep-

särskild prövning. Utöver tio procents eftersläpning det teras utan första året bör ytterligare högst fem poängs eftersläpning 40 studie-

per

poäng godtas.

Vuxnas möjlighet till kompetenshöjning utreds för närvarande av kommittén Ett nationellt kunskapslyfi för vuxna dir 1995:67. Kommittén skall bland annat ta ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika utbildningsinsatser.

typer av

11.5.3 Överväganden

Utredningens modell för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bygger aktiva åtgärder från den försäkrade sida skall sti-

att muleras, dels i syfte möjliggöra återgång i arbete, dels för att öka

att en

för att också i övrigt leva ett aktivt liv trots

möjligheterna personer

sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Exempel är aktiva arbetslivsinrik-

tade rehabiliteringsåtgärder under tid med långtidssjukpenning och

förslaget till rätt att arbeta under tid med förtidspension.

Utredningen har förståelse för och instämmer rent principiellt i

stor den allmänna målsättningen att olika människor så långt som möjligt skall behandlas lika i det studiesociala stödsystemet. Det är i grunden

regler och förmåner utformas så att det lönar sig att vänta inte bra om med utbildning till skede i livet för att därigenom få ett högre

ett senare stöd. Det är inte heller bra olika kategorier studerande inom samma

om

SOU 1997: 166 Aktiv rehabilitering och uppföljning 289

utbildning har olika stödforrner. Det kan upplevas som orättvist av dem

måste finansiera sina studier genom lån. Samtidigt kan utredsom ningen konstatera att nuvarande regler att rehabiliteringsersättning utgår endast under utbildningar är högst ett år långa utgör ett hinder

som för öka den enskildes kompetens och konkurrenskraft arbets-

att marknaden och dennes möjligheter att leva ett mera aktivt liv.

Det finns således enligt utredningens mening anledning att av flera skäl ifrågasätta denna regel. Utgångsläget för en långtidssjukskriven att påbörja längre studier är oftast sämre än för den som t.ex. börjar studera Det arbetshandikapp den försäkrade har medför dels en

som ung. större osäkerhet möjligheterna att klara studierna och uppnå bra

om studieresultat, dels kan det finnas större osäkerhet hos individer

en inom denna studierna verkligen kommer att leda till någon