En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. D. 2, Bilagor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

En allmän och aktiv vid

försäkring sjukdom

och

rehabilitering

Del l Slutbetänkande

SEDEL arbetsskadekomrnittén Sjuk- och

4 /:13

1761:. 55

MIN

Statens offentliga utredningar G5

wig

1996:113 Socialdepartementet

En allmän och aktiv

vid sjukdom försäkring

och

rehabilitering

Del 1

slutbetänkande

Slutbetänkande Sjuk- och arbetsskadekommittén av Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändrmingar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI ISBN 91-38-20325-1 AB Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Till Statsrådet Maj-Inger Klingvall

Med utgångspunkt från regeringens direktiv av den 15 april 1993 Dir. 1993:44 och den 10 oktober 1993 Dir. 1993:119 startade Sjuk- och arbetsskadeberedningen sitt arbete i november 1993. Genom regeringens beslut den 20 april 1995 erhöll beredningen nya direktiv Dir. 1995:54. Beredningen ombildades därmed till en

parlamentarisk kommitté, antog namnet Sjuk- och arbetsskade-

som

kommittén. Kommitténs uppgift har varit, att med utgångspunkt från

beskrivning och analys nuvarande regler samt erfarenheter och en av problem, lämna förslag till utformning försäkringsskyddet vid av inkomstbortfall orsakat kort och långvarig ohälsa. I uppdraget har av ingått föreslå hur rehabiliterande insatser skall organiseras och att

hur drivkrafterna för förebyggande insatser kan stärkas.

Kommittén presenterar i detta betänkande förslag till uppläggning och innehåll i allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och av en rehabilitering. Vissa frågor rörande ersättning vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga och anknytning till det reformerade pensionssystemet kräver ytterligare utredningsarbete. Enligt vad kommittén erfarit regeringen ta initiativ till att ett sådant kompletterande avser

utredningsarbete påbörjas. Kommittén lägger således inte fram något slutligt och sammanhängande förslag till lagtext. Däremot redovisas

i bilagedelen skiss till hur lag allmän sjukförsäkring en en om en skulle kunna utformas. Enligt kommittén bör ett större lagtekniskt utredningsarbete påbörjas. Mot bakgrund av såväl kommitténs förslag reformeringen ålderspensionssystemet finns behov som av av en översyn av lagen om allmän försäkring. Kommittén tar i betänkandet också frågor och lämnar förslag upp rörande försäkringskassornas samverkan med yrkesinspektion,

arbetsförmedling, socialtjänst samt hälso- och sjukvården. Vidare redovisas förslag om arbetsskadesjukpenning vid olycksfall och statens möjligheter att sätta ramar för kompletterande försäkrings-

skydd samt principförslag att höja basbeloppstaket avseende om förmåner från 7,5 till 10,0 basbelopp. Betänkandet behandlar också frågor ekonomisk redovisning samt kostnadsutveckling och om

finansiering. Under finansieringsavsnittet redovisar kommittén ett principförslag om att ta bort taket på 7,5 basbelopp vad gäller den

allmänna egenavgiften. Slutligen redovisar kommittén sin syn avseende styrnings- och ledningsfrågor samt kravpå administrationen. Kommitténs ambition har varit att skapa försäkring en som ger människor ekonomisk trygghet och innehåller tidiga och aktiva som

rehabiliteringsåtgärder samt stödjer det förebyggande arbetet. Målsättningen skall att försäkringen medverkar till att förhindra att

vara sjukdom och skador uppstår liksom att aktivt verka för att arbetsförmågan kan återupprättas för dem blivit sjuka eller skadade. som Därmed bör enligt kommitténs uppfattning arbetslinjen kunna hävdas och förstärkas. Kommittén förutsätter härvid, vilket också framfördes i delbetänkandet SOU 1995:149, att arbetslinjen inom

arbetsmarknadspolitiken gäller och att tillräckliga arbetsmarknads-

politiska åtgärder vidtas för att arbetslinjen skall få genomslag för alla som bedöms ha förmåga att försörja sig själv förvärvsargenom bete.

Kommittén betonar vikten av att anlägga helhetssyn på den

en enskilde och hans/hennes behov. För att nå detta mål är det nödvän-

digt att sjukförsäkringen nära samspelar med andra ersättningssystem såsom sjuklön, arbetsskadersättning, arbetslöshetsersättning och socialbidrag. Detta kräver i sin tur en effektiv samverkan och samordnade insatser från försäkringskassa, arbetsgivare, arbetsför-

medling, socialtjänst m.fl. aktörer. Enligt kommitténs uppfattning är det strategisk synvinkel därför viktigt att utökade möjligheter ur

skapas för att omvandla resurser för passiva ersättningar till aktiva

åtgärder med syftet att förebygga och rehabilitera samt den att finansiella samverkan mellan försäkringskassorna och andra aktörer kan stärkas. Kommittén lägger också förslag om finansiell samverkan samt möjligheter för försäkringskassorna att finansiera aktiva insatser.

Det förslag till uppläggning och innehåll i och allmän

av en ny

sjukförsäkring, som kommittén lägger fram, kommer att ställa högre krav på försäkringsadministrationen liksom individ, arbetsgivare

och andra aktörer. Den samlade kompetensen avseende arbetslivsin-

riktad rehabilitering måste stärkas. Försäkringskassornas samordningsroll kräver en kompetenshöjning så att ett professionellt

mer arbetssätt kan utvecklas. Kommittén att statsmakterna och anser berörda myndigheter och organisationer snarast skall vidta åtgärder för att höja kompetens, effektivitet och status vad gäller arbetslivsin-

riktad rehabilitering. Kommittén betonar vikten att försäk-

av

ringskassornas verksamhet i avsevärt högre utsträckning än för närvarande skall präglas mål- och resultatstyrning. Utvecklingen av inom socialförsäkringsområdet har under 1980- och 1990-talen inneburit att de förtroendevalda fått ett allt starkare inflytande över såväl verksamhetens styrning och ledning i beslut i enskilda som försäkringsärenden med starka inslag skälighetsbedömningar. En av aktiv försäkring med starkt decentraliserad ärendehandläggning och präglad mål- och resultatstyrning kräver ett starkt förtroendemanav nainflytande. Enligt kommitténs uppfattning måste därför ytterligare åtgärder vidtas för att stärka de förtroendevaldas roll och ansvar. Kommittén föreslår därför att försäkringskassor med mer fristående ställning skapas. Detta skulle enligt kommitténs mening ge möjlighet att skapa tydligare mål- och resultatstyrning, Ökat förtroendeen mannainflytande samt bidra till ytterligare effektivisering av en verksamheten. Kommitténs ordförande har varit direktören Lars-Gunnar Albåge. Ledamöter har varit ombudsmannen Monika Bäckman s, riksdags-

ledamoten Andreas Carlgren c t.o.m.95-l2-3l, sekreteraren Berit

Danielsson fr.o.m 96-01-01, riksdagsledamoten Sigge Godin fp,

c

f.d. riksdagsledamoten Nils-Olof Gustafsson s, läkarsekreteraren

Mona Jönsson mp, politiske sekreteraren Owe Larsson v, f.d.

riksdagsledamoten Pontus Wiklund kds, riksdagsledamoten Liselotte Wågö m, riksdagsledamoten Conny Öhman och f.d. riksdagsleda-

s

Lena Öhrsvik s. moten Sakkunniga har varit kanslirådet Stefan Ackerby, Socialdepartementet t.o.m. 95-11-05, förbundsordföranden Arne Borg, Handikappförbundens samarbetsorgan, sekreteraren Lage Carlsson, Svenska Kommunförbundet, ombudsmannen Paul Carlsson, Landsorganisationen fr.o.m.96-O4—12, bitr. direktören Alf Eckerhall, Svenska Arbetsgivareföreningen, departementsrådet Ingemar Eriksson, Finansdepartementet t.o.m. 96-06-24, enhetschefen Börje Grahn, Landsorganisationen t.o.m. 96-04-l överdirektören Gustav Jönsson, Riksförsäkringsverket, jur. kand. Jens Karlsson, Företagarnas

Riksorganisation, kanslirådet Inga-Britt Lagerlöf, Arbetsmarknadsdeparte-

mentet, försäkringskassedirektören Solveig Lindblom, Försäkringskasseför-

bundet fr.o.m. 96-04-12, departementsrådet Eva Lindström, Finansdepartementet t.o.m. 95-12-31, kanslidirektören Anders Lönnberg, Sveriges Akademikers Centralorganisation, enhetschefen Jan-Erik Nyberg, Tjänstemännens Centralorganisation fr.o.m. 96-02-01, departementssekreteraren Kristina Olofsson, Finansdepartementet t.o.m. 96-06-19, sakkunnige Joakim Palme, Socialdepartementet t.o.m. 96-04-1 l, kammarrätt- Thomas Rolén, Justitiedepartementet, dåvarande förbundssassessom

ordföranden Björn Rosengren, Tjänstemännens Centralorganisation

t.o.m. 96-01-31, chefsekonomen Nils Henrik Schager, Arbetsgivar-

verket, dåvarande förbundsdirektören Hans Svensson, Försäkringskasseförbundet t.o.m. 96-04-11, direktören Carl-Henrik Söderström, Försäkringsförbundet, departementssekreteraren Per Tillander, Socialdepartementet fr.o.m. 95-1 1-06 och direktören Ulf Wetterberg, Landstingsförbundet. Experter har varit docenten Jan-Erik Gröjer, Stockholms universitet och överläkaren Margareta Ekman, Ami Örebro län. Kommitténs huvudsekreterare har varit försäkringskassedirektören Jan-Åke Brorsson. Sekreterare har varit avdelningschefen Lars Baltzari, hovrättsassessom Peder Bjursten fr.o.m. 95-06-01 t.o.m. 96-03-31,

avdelningschefen Ulf Gabrielii fr.o.m. 95-08-01, kammarrättsasses-

som Arne Johansson fr.o.m. 96-04-15, ombudsmannen Charlotta

Krafft t.o.m. 95-06-30, föredragande Karin Laan fr.o.m. 95-06-01

t.o.m. 96-02-29, hovrättsassessom Karin Mårtensson fr.o.m 95-07-01, f.d. länsdirektören Erik Olsson fr.o.m. 95-07-01 och avdelningschefen Kajsa Wikström fr.o.m. 95-06-15 t.o.m. 96-01-31 I utformningen av kapitel 17 om ekonomisk redvisning har enhetschefen Jan Andersson och sektionschefen Ingemar Hämeskog,

Riksförsäkringsverket medverkat. Vidare har docenten vid Stockholms

universitet Ann-Charlotte Ståhlberg tillsammans med sekretariatet

utformat kapitel 20 kommitténs förslag perspektivet kvinna och

om ur

man. Slutligen har försäkringsöverläkaren vid Försäkringskassan i Västmanland Britt Arrelöv biträtt sekretariatet i utformningen kapitel

av

8 om samverkan med hälso- och sjukvården.

Reservationer har lämnats av ledamöterna Albâge, Danielsson, Godin, Jönsson, Larsson, Wiklund och Wågö. Särskilda yttranden har lämnats sakkunniga Borg, L. Carlsson, av Carlsson, Eckerhall, Karlsson, Lönnberg Nyberg Schager, Söderström och Wetterberg. Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande

En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering.

Till betänkandet fogas bilagedel fyra rapporter samt skiss genom en en

till lag om en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilite-

ring.

Stockholm i juni 1996

Lars-Gunnar Albåge

Monika Bäckman Owe Larsson Berit Danielsson Pontus Wiklund

Sigge Godin Liselotte Wågo

Nils-Olof Gustafsson Conny Öhman

Mona Jönsson Lena Öhrsvik / Jan-Åke Brorsson

Innehåll

Förkortningar 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning 71

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommitténs direktiv 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utredningsarbetet 73

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Bakgrund 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Internationell utblick 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Inledning 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Socialpolitiska mål 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Olika principer bakom rätten till förmån 82 . . . . . . .

3.4 Fyra grundläggande socialpolitiska modeller 83

. . . 3.5 Jämförelse mellan några västeuropeiska länder 85 .

3.5.1 Sjukpenningförsäkring 85

. . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Förtidspension 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5.3 Arbetsskadefcârsäkring 87

. . . . . . . . . . . . .

4 Förutsättningar i framtiden 89

. . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Näringsliv och offentlig förvaltning 89

. . . . . . . . . . 4.2 Arbetsmarknaden 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Antalet arbetade timmar 92 . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Fasta och tillfälliga jobb 93 . . . . . . . . . . . . 4.2.3 Arbetslösheten 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Samhällsekonomin 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Basalternativet 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Högtillväxtalternativet 97 . . . . . . . . . . . . . 4.4 Intemationaliseringen 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5 Hälsoutvecklingen 98

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Innehåll SOU 1996:1 13

5 Omfattning, syfte och mål 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Omfattning och syfte 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Rättvisa och effektivitet 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Ömsesidigt förtroende 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Helhetssyn, närhet, rättssäkerhet och andra

vägledande principer 102

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5 Kommitténs överväganden och förslag 103

. . . . . . . .

6 Förebyggande insatser och rehabilitering 105 . . . . . 6.1 Direktiven 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Bakgrund 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Nuvarande regler 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Arbetsmiljölagen 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Allmän Försäkring AFL 112 Lagen om . . 6.3.3 Lagen Sjuklön m.m. 113 om . . . . . . . . . . . . 6.3.4 Definitioner 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Erfarenheter och problem 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Arbetsgivarens ansvar 120 . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Vissa arbetsrättsliga aspekter 121 . . . . . . . .

6.4.3 Betydelsen av ett personalekonomiskt

. synsätt 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.4 Företagens skilda förutsättningar 124 . . . . . 6.4.5 Behovet gemensamma mål 124 av . . . . . . . 6.4.6 Förebyggande insatser i arbetsmiljön 125 .

6.4.7 Arbetslösa sjukskrivna 126

. . . . . . . . . . . . . 6.4.8 Samverkan mellan försäkringskassa

och yrkesinspektion 127 . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.9 Individens 129 ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.10 Samhällets behov information inom av ohälsoområdet 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 1 Företagshälsovården en viktig stödfunktion 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Slutsatser 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Kommitténs överväganden och förslag 138 . . . . . . . . 6.6.1 Arbetsgivarens åtgärds- och

kostnadsansvar 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.1.1 Åtgärder inom 4 veckor 139

. . . . . . . . . . . .

6.6.1.2 Åtgärder efter 4 veckor 144

. . . . . . . . . . . .

6.6.1.3 Arbetsgivarens kostnadsansvar 145

. . . . . . 6.6.2 Försäkringskassans roll och ansvar 153 . . . 6.6.2.1 Rehabiliteringsutredningar 154 . . . . . . . . ..

Innehåll 11

6.6.2.2 Ekonomiska stimulanser 155 . . . . . . . . . . . 6.6.2.3 Ett personalekonomiskt synsätt 159 . . . . . . 6.6.3 Samspelet mellan arbetsmiljölagen och

lagen om en allmän sjukförsäkring 161 . . . 6.6.4 Arbetslösa sjukskrivna 163 . . . . . . . . . . . . . 6.6.5 Individens rättigheter och skyldigheter 164

6.6.5.1 Kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad

rehabilitering 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.6 Information om kort sjukfrånvaro och

arbetsskador 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.6.1 Överväganden och förslag 175

. . . . . . . . . .

Samordnad rehabilitering för utsatta grupper 1 77

. . Stöd till utsatta grupper 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Direktiven 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.2 Nuvarande roll och ansvarsfördelning 179

. 7.1.3 Grupper av individer med behov av särskilt stöd 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.4 Behovet av samordning 193 . . . . . . . . . . . .

7.1.4.1 Samverkan mellan försäkringskassa,

Af/Ami och socialtjänsten 195 . . . . . . . . . . 7.2 Samordnad rehabilitering 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Utgångspunkter 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Konsekvenser av en renodling av

försäkringssystemen 199

. . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Kommitténs överväganden och förslag 201 . . . . . . . .

7.3.1 Målgrupper 202

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Mål för verksamheten 203 . . . . . . . . . . . . . 7.3.3 Lokal samverkan 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.4 Ny ersättningsform 206 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.5 Behov av kompetens och åtgärder 206 . . . . 7.3.5.1 Kompetens 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.5.2 Professionella rehabiliterings-

organisationer 208 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.5.3 Åtgärder 210

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.6 Möjligheterna att lägga samman ekonomiska resurser 211 . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.6.1 Kommunen 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.6.2 Försäkringskassan 212 . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.6.3 Arbetsförmedlingen 213

. . . . . . . . . . . . . . .

12 Innehåll SOU 1996:1 13

7.3.7 Lokala avtal om den finansiella

samordningen 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.8 Sekretessregler 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.8.1 Socialtjänsten 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.8.2 Socialförsäkringen 216 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.8.3 Arbetsförmedlingen 217 . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.8.4 Lämna ut sekretessbelagda uppgifter

till andra myndigheter 217 . . . . . . . . . . . . .

7.3.8.5 Överföring av sekretess 218

. . . . . . . . . . . .

7.3.8.6 överväganden 218

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.9 Samverkan med sjukvården 219 . . . . . . . . . 7.4 Uppföljning och utvärdering 220 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Genomförande 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Samverkan med hälso- och sjukvården 223 . . . . . . . . 8.1 Inledning 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Bakgrund 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Viss statistik 226 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Samverkansfrågor 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.4.1 Former för organisatorisk samverkan 230

. 8.4.2 Former för finansiell samverkan 231 . . . . .

8.4.2.1 Översiktlig beskrivning av modellerna 232

8.4.2.2 Modellemas finansiering m.m. 232 . . . . . . 8.4.2.3 Modellemas styrning 233 . . . . . . . . . . . . . .

8.4.2.4 Modellemas krav organisation 234

. . . . 8.5 Företagshälsovården 234 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Riksförsäkringsverkets sjukhus 235 . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Erfarenheter och problem 236 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.1 Sjukvårdens arbetssätt m.m. 236 . . . . . . . . 8.7.2 Samverkansfrågor 238 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.2.1 Organisatorisk samverkan 238 . . . . . . . . . . 8.7.2.2 Finansiell samverkan 239 . . . . . . . . . . . . . . 8.7.3 Företagshälsovården 243 . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.4 Riksförsäkringsverkets sjukhus 244 . . . . . . 8.7.5 Mål, prioriteringar inom hälsom.m. och sjukvården 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.6 Försäkringen och läkarna en jämförelse med några andra länder 248 . . . 8.7.6.1 Sverige 248 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.6.2 Tyskland 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.6.3 Holland 250 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 13

8.8 Kommitténs överväganden och förslag 250 . . . . . . . . 8.8.1 Sjukvårdens arbetssätt m.m. 250 . . . . . . . . 8.8.1.1 Förebygga sjukdom och arbetsförmåga 251

8.8.1.2 Bedömningar och utlåtanden 253 . . . . . . . . 8.8.1.3 Medicinsk behandling och

rehabilitering 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.1.4 Medverkan vid arbetslivsinriktad

rehabilitering 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.1.5 Forskning och utveckling 258 . . . . . . . . . . . 8.8.1.6 Läkarrollen 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.2 Samverkansfrågor 260 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.2.1 Organisatorisk samverkan 260 . . . . . . . . . . 8.8.2.2 Finansiell samverkan 262 . . . . . . . . . . . . . . 8.8.2.3 Intyg och utlåtanden 266 . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.3 Företagshälsovården 267 . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.4 Riksförsäkringsverkets sjukhus 268 . . . . . . 8.9 Avslutande kommentarer 269 . . . . . . . . . . .

Kriterier för rätt till ersättning 271 . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Tidigare förslag 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Hel arbetsoförmåga 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Bakgrund 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Erfarenheter och problem 272 . . . . . . . . . . . 9.2.3 Kommitténs överväganden och förslag 274

10 Beräkning av inkomstunderlag i kort och

medellång perspektiv 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Direktiven 279 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Beräkning av inkomstunderlag vid korta och

medellånga sjukfall 280 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Allmänt 280 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.2 Problem med dagens system 281 . . . . . . . . 10.2.3 Historisk inkomst; inledning 282 . . . . . . . . l0.2.4 Hur mycket skiljer mellan aktuell och

historisk inkomst 283 . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.5 Allmänna utgångspunkter för en

modell med historisk inkomst 286 . . . . . . . 10.2.6 Exempel med kommentarer 289 . . . . . . . . . 10.2.7 Vilket inkomstbegrepp skall utgöra

jämförelseunderlag 295 . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Innehåll

10.2.8 Kvarvarande problem och tänkbara

lösningar 297 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.9 Ytterligare exempel särregler med

kommentarer 298 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.10 Administrativa frågor 300 . . . . . . . . . . . . . . 10.2.11 Hur många försäkrade berörs av

sänkning respektive särregler 301 . . . . . . . . 10.2.12 Hur stora blir utgiftsminskningarna om

historisk inkomst beaktas 303 . . . . . . . . . . . 10.2.13 För och nackdelar med historisk

inkomst 305 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.14 Slutsats aktuell inkomst 306 — . . . . . . . . . . 10.3 Egenföretagares sjukpenning 308 . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.1 Vad menas med en egenföretagare 308

. . .

10.3.2 Nuvarande beräkningsregler 309

. . . . . . . .

10.3.3 Tidigare utredningsförslag 311

. . . . . . . . . . 10.4 Förslag om egenföretagare 313 . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Allmänt 313 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.2 Aktuell inkomst 315 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.3 Jämförelseinkomst 316 . . . . . . . . . . . . . . . . l0.4.4 Särregler vid uppbyggnadsskede och

ändrade förvärvsförhållanden 317 . . . . . . .

10.4.5 Stor skuldbelastning 319

. . . . . . . . . . . . . . .

10.4.6 Kostnadsberäkningar 321

. . . . . . . . . . . . . .

10.5 Minimigränsen 321

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Barnlediga 323 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6.l SGI-skydd vid barnledighet 323 . . . . . . . . .

10.6.2 Beräkning av föräldrapenning 324

. . . . . . .

10.6.3 Lagstadgad föräldraledighet 324

. . . . . . . . .

10.6.4 Förlängt efterskydd vid bamledighet 325

. . 10.7 Fackliga stipendier vid studier 326 . . . . . . . . . . . . . .

11 Månadsersättning 329

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Direktiven 329 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Nuvarande regler 330 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.1 Inledning 330 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l1.2.2 Ersättningsbelopp 1996 333

. . . . . . . . . . . . 11.3 Erfarenheter och problem 334 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Andra utredningar och rapporter 337 . . . . . . . . . . . . .

11.4.1 Pensionsarbetsgruppen PAG 337

. . . . . . .

Innehåll 15

11.4.2 ESC-rapporten, En social försäkring

DS 1994:8 342 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. l 1.4.3 Riksförsäkringsverkets

effektivitetsrevision i juni 1995 342 . . . . . . 11.5 Kommitténs överväganden och förslag 344 . . . . . . . . 1 1.5.1 Månadsersättning uppläggning och innehåll 344 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.1.1 Inledning 344 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.1.2 En aktiv försäkring och administration 345

11.5 .1.3 Beräkning av inkomstunderlag 346 . . . . . .

ll.5.l.4 Övergång till månadsersättning 353

. . . . . . 11.5.1.5 Ansökan om månadsersättning 355 . . . . . . 11.5.1.6 Fortsatt rätt till månadsersättning 356 . . . . 11.5.1.7 Medverkan av förtroendevalda 361 . . . . . . 11.5.1.8 Kompensationsnivå 361 . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.1.9 Garantinivå 363 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.5.1.10 Lägsta ålder för rätt till

månadsersättning 363 . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.2 Ekonomiska effekter för individ och

försäkring 368 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.5.3 Regler för skydd för migrerande

arbetstagare 374 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l 1.5.3.1 Nuvarande svenska regler för

inkomstrelaterad pension 374 . . . . . . . . . . . 11.5.3.2 Olika länders regelsystem 375 . . . . . . . . . . ll.5.3.3 EG-rättsliga aspekter 376 . . . . . . . . . . . . . . 11.5.3.4 Några av EG-rättens inverkningar

månadsersättningen 378 . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.3.5 Något om forsäkrings- och

bosättningsperioder 381

. . . . . . . . . . . . . . . 11.5.3.6 Slutsatser 382 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.4 Behov av ytterligare utredningsinsatser 385

12 Arbete som ett medel i rehabiliteringen 387 . . . . . . . 12.1 Inledning 387 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Vilka försäkrade har rätt till förtidspension 388 . . . . 12.2.1 Kriterier för rätt till förtidspension

enligt dagens regler 388 . . . . . . . . . ; . . . . . 12.2.2 Kommitténs förslag till kriterier för rätt

till månadsersättning 390 . . . . . . . . . . . . . .

16 Innehåll

12.3 Vilka möjligheter ger dagens regler att i

rehabiliterande syfte pröva ett arbete 391 . . . . . . . . .

12.3.1 Återgång i arbete med inkomst 391

. . . . . .

12.3.2 Återgång i arbete utan inkomst 393

. . . . . . 12.3.3 Möjligheten till s.k. vilande

förtidspension 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.4 Hur informeras de försäkrade om

möjligheten att arbeta 394 . . . . . . . . . . . . . . 12.3.4.1 Information i samband med beslut 394 . . . . 12.3.4.2 Förnyad utredning av arbetsförmågan 395 . 12.3.5 Några erfarenheter beträffande

försäkrade med hel förtidspension 396 . . . . 12.3.5.1 RFV:s studie 396 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.5.2 En studie vid försäkringskassan i

Stockholm 397 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.5.3 Förtidspension efter ansökan eller efter

utbyte från sjukpenning 399 . . . . . . . . . . . . 12.3.6 Vilka åtgärder kan vidtas 400 . . . . . . . . . . . 12.3.6.1 Möjligheten att pröva arbete med lön 401 . 12.3.6.2 Möjligheten att pröva arbete utan lön 403 . 12.3.6.3 Vilande månadsersättning 404 . . . . . . . . . . 12.3.6.4 Behov information 405 av . . . . . . . . . . . . . . 12.3.7 Något om särskilda 405 grupper . . . . . . . . . 12.3.7.1 Ansökan och anmälan 406 . . . . . . . . . . . . . 12.3.7.2 Fribelopp 407 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12.3.7.3 Vad bör avräknas 408 . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Försäkring vid arbetsskada 411 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Direktiven 411 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Motiv till ett försäkringsskydd vid arbetsskada 412 . 13.3 Historik 414 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4 Nuvarande försäkringsskydd 416 . . . . . . . . . . . . . . . .

13.4.1 Lagen om arbetsskadeförsäkring 416

. . . . . 13.4.2 Kollektivavtalat skydd vid arbetsskada 420

13.5 Utvecklingen inom LAF 422 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5.1 Anmälda skador 422 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5.2 Praxisutvecklingen 424 . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 Arbetsskadefonden 428 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7 Frågan privatisering 430 om en . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7.1 Allmänna utgångspunkter 430 . . . . . . . . . . l3.7.2 Sekundär försäkring 431 . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 17

13.7.3 Begreppet arbetsskada 431 . . . . . . . . . . . . . 13.7.4 Ersättningsregler 433 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7.5 Premier 434 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.7.6 Finansieringen av äldre skador 435

. . . . . .

13.7.7 Övergångsbestämmelser 436

. . . . . . . . . . . 13.7.8 Transaktionskostnader 437 . . . . . . . . . . . . . 13.7.9 Skadeinformation 437 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7.10 Slutsats 438 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.8 Färdolycksfallens ställning i en arbetsskadeförsäkring 438

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.9 Förbättrad ersättning vid skada till följd

av olycksfall i arbetet 442 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.9.1 Något kring begreppet "olycksfall" 443 . . . 13.9.2 Något kring begreppet arbete" 445 . . . . . 13.9.3 Möjligheterna att förbättra

försäkringsskyddet 446

. . . . . . . . . . . . . . . .

13.9.3.1 Vilka möjligheter kan stå till buds 446

. . . .

13.9.3.2 Begreppet olycksfall avgränsas 446

. . . . . . 13.9.4 Omfattning och kostnader 448 . . . . . . . . . . 13.9.4.l Hur många skadorskulle komma att

omfattas 448 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.9.4.2 Beräkning av kostnader 449 . . . . . . . . . . . .

13.9.4.3 Sjukpenningunderlag 452

. . . . . . . . . . . . . . 13.9.4.4 Kostnader för sjukvård 453 . . . . . . . . . . . . .

13.9.4.5 Övergångsbestämmelser 453

. . . . . . . . . . . 13.9.5 Förslagets inverkan på

arbetsskadefonden 454 . . . . . . . . . . . . . . . . 13.10 Ersättning under rehabilitering samt rätten till

livränta 456 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.10.1 Inledning 456

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.l0.2 Ersättning under rehabilitering 458

. . . . . .

13.10.2.1 Ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp

ställer särskilda krav 458 . . . . . . . . . . . . . .

l3.l0.2.2 Nuvarande tillämpning samt effekter

av kommitténs förslag rätt till om ersättning enligt AFL 459 . . . . . . . . . . . . . . 13.10.2.3 Kommitténs överväganden beträffande

rätten till ersättning under rehabilite-

ring vid arbetsskada 459 . . . . . . . . . . . . . . .

18 Innehåll

13.lO.2.4 Kommitténs förslag beträffande rätten

till ersättning under rehabilitering vid

arbetsskada 462 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.10.2.5 Effekter av kommitténs förslag ifråga

om ersättning under rehabilitering 463 . . . . 13.103 Rätten till livränta 464 . . . . . . . . . . . . . . . . l3.10.3.1 När inträder rätt till livränta 464 . . . . . . . . 13.l0.3.2 Dagens tillämpning 465 . . . . . . . . . . . . . . . 13.10.3.3 Kommitténs överväganden ifråga om

rätten till livränta 466 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.10.3.4 Kommitténs förslag ifråga om rätten

till livränta 468 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.10.3.5 Effekter kommitténs förslag 468 av . . . . . . 13.11 Avslutande kommentarer 469 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.11,1 Arbetssjukdomar 469 . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.11,2 Kompensationsnivån 471

. . . . . . . . . . . . . . 13.11.3 En tilläggsförsäkring med ansvar för

arbetsmarknadens parter 472 . . . . . . . . . . .

14 Ramar för annat försäkringsskydd 473 . . . . . . . . . . . 14.1 Några inledande förutsättningar 473 . . . . . . . . . . . . . 14.2 Kraven rättvisa och effektivitet 476 . . . . . . . . . . .

14.3 Kompletterande ersättningar 477

. . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.1 Något om det kompletterande skyddet

genom kollektivavtal för inkomst-

bortfall vid sjukdom 477 . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.1.1 Privatanställda arbetare avtalsgruppsjukförsäkring AGS 478 . . . . 14.3.1.2 Privatanställda tjänstemän sjuklön -

enligt avtal samt ITP- sjukpension 479

. . . . 14.3.1.3 Statsanställda sjuklön enligt avtal samt sjukpension enligt PA-91 480 . . . . . . 14.3.1.4 Kommunalt och landstingskommunalt

anställda sjuklön enligt avtal, - AGS-KL samt PA-KL 481 . . . . . . . . . . . . . 14.3.2 Kompletterande skydd genom privat

försäkring 481 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.2.1 Gruppsjukförsäkring 482 . . . . . . . . . . . . . . 14.3.2.2 Individuell sjukförsäkring 486 . . . . . . . . . . 14.3.2.3 Sjukförsäkring som betalas av

arbetsgivaren 488 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 19

l4.3.2.4 Förtidskapital i grupplivförsäkring 488

. . . 14.3.2.5 Olycksfallsförsäkring 490 . . . . . . . . . . . . . . l4.3.2.6 Premiebefrielseförsäkring 490 . . . . . . . . . .

14.3.2.7 Några antalsuppgifter om privat

sjukförsäkring 491 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 Dagens "ramar" i lagen om allmän försäkring

sjuklön 492 och lagen om . . . . . . . . . . . . . . 14.4.l Något om bakgrunden till

minskningsregeln i AFL 492 . . . . . . . . . . . . 14.4.2 Minskningsregeln i 3 kap. 4 a § AFL 493 . . 14.4.3 Begränsningar för kompensationsnivåer

i lagen om sjuklön 494 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5 Ramar inom privat sjukförsäkring 495 . . . . . . . . . . . . 14.5.1 Bakgrund till begränsningar inom

privat försäkring 495 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.1.1 Regeringens skrivelse 1984/85:187 495 . . . 14.5.1.2 Skrivelse från försäkringsinspektionen

den 10juni 1985 496 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.1.3 Skrivelse från Svenska

Livförsäkringsbolags Aktuarienämnd 496 . l4.5.1.4 Regeringens proposition 1993/942220 496 . 14.5.1 Socialförsäkringsutskottets betänkande

1993/94:StU20 497 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.2 Finansinspektionens allmänna råd om

privat sjukförsäkring 498

. . . . . . . . . . . . . .

14.5.3 Försäkringsbranschens hjälptabeller

"maximitabeller" 499 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6 Något kring möjligheterna att sätta ramar 500 . . . . . . l4.6.1 Minskningsregel även för privat

sjukförsäkring 500 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.2 Möjligheten till begränsningar

gentemot utländska försäkringsgivare 502 . 14.6.3 Möjligheten att sätta ramar i

skattelagstiftningen 503 . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.4 Kommitténs överväganden och förslag 505

15 Taket på 7,5 basbelopp avseende förmåner 509 . . . . 15.1 Inledning 509 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Kommitténs överväganden och förslag 510

i 20 Innehåll

16 Kostnadsutveckling och finansiering 513 . . . . . . . . . . 16.1 Kostnadsutvecklingen under 1980- och

1990-talen 513 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.2 Prognos över kostnadsutvecklingen för perioden

i 1996-2000 514 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 16.3 Effekter av kommitténs förslag i delbetänkandet 515

16.4 Effekter av kommitténs förslag i detta

betänkande 515 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.4.1 Kapitlen 6-8 515

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.4.2 Kapitel 10 519 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.4.3 Kapitel 11 519

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.4.4 Kapitel 13 519 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.4.5 Kapitel 15 520 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.4.6 Sammanlagd effekt på kostnadsutvecklingen 520

. . . . . . . . . . . . . 16.5 Effekter av det reformerade

ålderspensionssystemet 521 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.6 Effekter av en förlängd sjuklöneperiod 522

. . . . . . . . 16.7 Effekter av en höjd kompensationsnivå från 75 till

80 procent 523 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.8 Sammanfattande bedömning av

kostnadsutvecklingen 523

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.9 Finansiering 524 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 Ekonomisk redovisning 527

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Direktiven 527 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.2 Nuvarande redovisningsprinciper 529

. . . . . . . . . . . . 17.3 Resultatutveckling under 1980- och 1990-talen 530 . 17.4 Alternativa modeller 533 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.4.l Redovisning strikt inom statsbudgeten 533

l7.4.2 Fiktiv fond 536 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.5 Särskild avsättning av över- eller underskott 538 . . . 17.6 Avsättning med inskränkt placeringsrätt 540 . . . . . . . 17.7 AP-fondslösning 541 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.8 Kommitténs överväganden och förslag 542 . . . . . . . . 17.8.1 Diskussion 542 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.8.2 En sammanhållen redovisningsmodell 544

17.8.3 Kommitténs förslag 547

. . . . . . . . . . . . . . .

18 Styrning och ledning 549

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.1 Bakgrund 549 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 21

18.2 En aktiv och decentraliserad försäkring med

starkt fdrtroendemannainflytande 550 . . . . . . . . . . . . 18.3 En försäkring med mer fristående ställning 551 . . . . 18.3.1 Principer för styrning 552 . . . . . . . . . . . . . . l8.3.2 Starkt förtroendemannainflytande 554 . . . .

19 Krav på administrationen 557 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19.1 Bakgrund 557

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

19.2 Kommitténs överväganden och förslag 559

. . . . . . . .

19.2.1 Individperspektivet 559

. . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.1.1 Mål 559 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

19.2.1.2 Arbetsorganisation 561

. . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.1.3 Kompetens 562 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.1.4 Befogenheter 563 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19.2.2 Arbetsplatsperspektivet 563

. . . . . . . . . . . . 19.2.2.1 Mål 563 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

19.2.2.2 Arbetsorganisation 563

. . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.2.3 Kompetens 564 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19.2.2.4 Befogenheter 564

. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

19.2.3 Samhällsperspektivet 565

. . . . . . . . . . . . .. 19.2.3.1 Mål 565 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19.2.3.2 Arbetssätt 565 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l9.2.3.3 Kompetens 566 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.3.4 Befogenheter 566 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.4 En mål och reslutatstyrd administration 566

19.2.4.1 Mål och resultatdialog 566 . . . . . . . . . . . . .

19.2.4.2 Långsiktiga utvecklingsinsatser 567

. . . . . . 19.2.4.3 Utvecklingsinsatser på kort sikt 571 . . . . . .

19.2.4.4 Befogenheter 573

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20 Kommitténs förslag i perspektivet kvinna man 575 - .

21 Författningskommentarer 583 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer och särskilda yttranden 599 . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar

Af Arbetsförmedling AFL Lag om allmän försäkring

AFS Arbetarskyddsstyrelsens författningssamling AGS Avtalsgruppsjukförsäkring

A-kassa Arbetslöshetskassa Ami Arbetsmarknadsinstitut AML Arbetsmiljölagen AMV Arbetsmarknadsverket AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AP-fond Allmän pensionsfond ASS Arbetarskyddsstyrelsen ATP Allmän tilläggspension Bb Basbelopp Bet. Betänkande BNP Bruttonationalprodukten BTP Bostadstillägg för pensionärer CESAR Centrala samverkansgruppen för arbetsmiljö och rehabilitering CFAR Centrala företags- och arbetsställeregistret CSA Centralförbundet för socialt arbete CSN Centrala studiestödsnämnden Ds Departementsserien DYR Delegationen för yrkesinriktad rehabilitering och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi EU Europeiska unionen FFFS Finansinspektionens allmänna råd FHV Företagshälsovård Finsam Finansiell samverkan mellan sjukvård och försäkringskassa

24 Förkortningar SOU 1996: I 13

Fk Försäkringskassa FKF Försäkringskasseförbundet FoU Forskning och utveckling FÖD Försäkringsöverdomstolen

Grundvux Grundutbildning för vuxna

HSU 2000 Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation i ILO Internationella arbetsorganisationen ISA Informationssystemet om arbetsskador ITP Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän KAS Kontant arbetsmarknadsstöd

KL Kommunalskattelagen

KLP Kortperiodisk lönestatistik för privat sektor KS Kortperiodiska sysselsättningsstatistiken

KSA Utredningen om kunskapsbildning i arbetslivet LAF Lag om arbetsskadeförsäkring

LAS

Lag om anställningsskydd

LO Landsorganisationen LSS Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade NOK Norska kronor

OL Lag om olycksfallsförsäkring

OSA Offentligt skyddat arbete PA Pensionsavtal

PAG Pensionsarbetsgruppen

PGI Pensionsgrundande inkomst

PRAO Praktisk arbetsorientering

Prop. Proposition PSA Avtal om ersättning vid personskada

PT Pensionstillskott

PTK Privattjänstemannakartellen RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling RFV Riksförsäkringsverket RRV Riksrevisionsverket Rskr. Regeringens skrivelse SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation

SAF Svenska Arbetsgivareföreningen

SCB Statistiska Centralbyrån Sfi Svenska för invandrare

SFR Socialvetenskapliga Forskningsrådet SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet

Förkortningar 25

SGI Sjukpenninggrundande inkomst SIUS Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd SjLL sjuklön Lag om SkU Skatteutskottet

SLAV Register för sjuklöneavisering

Socsam Finansiell samverkan mellan socialtjänst, sjukvård och

försäkringskassa SOFS Socialstyrelsens författningssamling

SoS Socialstyrelsen SOU Socialutskottet

SOU Statens offentliga utredningar SYO Studie- och yrkesorientering

Särvux Vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda

TCO Tjänstemännens Centralorganisation TFA Trygghetsförsäkring vid arbetsskada TFY Trygghetsförsäkring vid yrkesskada TGL Tjänstegrupplivforsäkring

TNC Tekniska nomenklaturcentralen

YF L Lag om yrkesskadeförsäkring

YI Yrkesinspektion

ZUIZ JJ8 U312 VAJ misaaoa

Sammanfattning

Sjuk- och arbetsskadekommittén presenterar detta betänkangenom de förslag till uppläggning och innehåll i allmän och aktiv av en

försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Betänkandet har givits en

struktur, som enligt kommitténs uppfattning bör kunna utgöra en

grund för hur en framtida lagstiftning skall kunna läggas

upp.

Kommittén redovisar i bilagedelen en skiss till sådan lagstiftning.

en Betänkandet inleds i kapitel 1 med en kort genomgång direktiav ven samt hur utredningsarbetet bedrivits. Därefter görs i kapitel 2 en återblick utvecklingen under 1980- och 1990-talen. Härvid konstateras att sjukfrånvaron påtagligt ökade under 1980-talet. Summan

av antal personer med förtidspension/sjukbidrag och sjukfall längre

än ett år ökade mellan 1980 och 1990 från 311 000 till 436 000.

Sjukfrånvarons utveckling resulterade i kraftig kostnadsökning.

en

Kostnaderna för sjukpenning, arbetsskadeersättning och förtidspension/sjukbidrag ökade i 1995 års penningvärde från 60,6 mil-

jarder kronor 1980 till 88,9 miljarder kronor 1990. Utvecklingen skall mot bakgrund dels kraftig högkonjunktur dels regelses av en och praxisförändringar. I början av 1990-talet vidtogs rad åtgärder i syfte att få bättre en kontroll över försäkringskostnaderna och för att skapa effektivare försäkringar. Under 1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron. De korta och medellånga ersättningsfallen minskade. Den kraftiga

ökningstrenden av långvariga fall bröts och under 1995 inträffade

även en nedgång. Kostnaderna minskade i 1995 års penningvärde från 88,9 miljarder kronor 1990 till 63,7 miljarder kronor 1995. I kapitel 3 redovisas internationell utblick. Utgångspunkten är en en genomgång av fyra grundläggande socialförsäkringsmodeller nämligen den behovsprövade, grundskyddsmodellen, den korporati- Va modellen samt standardskyddsmodellen. Därefter diskuteras

erfarenher från olika länder vad sjukpenningförsäkring,

avser

arbetsskadeförsäkring samt förtidspension/sjukbidrag.

Kapitel 4 ägnas en beskrivning den framtida miljö, av som en ny

försäkring skall verka Vad gäller näringsliv och offentlig förvalt-

SOU 1996:1 13

28 Sammanfattning

ning konstaterar kommittén att enligt långtidsutredningen 1995

LU95 förväntas de industriella näringarna fortfarande vara starka

och betydelsefulla för svensk arbetsmarknad och ekonomi. Enligt de bedömningar gjordes LU 95 är det inom de kunskapsintensi-

som av

delarna näringslivet sysselsättningstillväxten kommer att

va av som

finnas. Speciellt gäller detta den kunskapsintensiva delen av den privata tjänstesektorn. Även den arbetsintensiva tjänsteproduktionen

förväntas öka. Produktionen kommer vidare att i allt större utsträckning bedrivas små och medelstora arbetsplatser varför småföretaroll kommer att få ökad betydelse för sysselsättningen. gens en Slutligen kommittén att den offentliga sysselsättningen noterar beräknas minska sin relativa andel. utvecklingen arbetsmarknaden konstaterar kommittén Ifråga om

enligt den arbetsmarknadspolitiska kommittén är det svårt att ge

att belägg för utveckling präglad snabba byten av arbete, en av

tillfälliga anställningar och korta anställningskontrakt. Det är vidare

svårt påvisa några drag i arbetsmarknadens utveckling. att nya Närvaromönstret, deltid, övertid, frånvaro har ändrat sig en del mm knappast något överraskande sätt med hänsyn till konjunkmen turutvecklingen och ändrade ekonomiska incitament. Arbetsgivarna har alltjämt starkt behov långsiktiga kontrakt dvs. tillsvidareett av anställningar. En sammanfattning kan att tillfälliga anställningvara inte ha ökat att det finns vilja hos arbetsgivarna att ar synes men en ha fler tillfälliga anställningar i syfte att ingå fasta kontrakt senare med flertalet. Den framtida flexibla arbetsmarknaden kan mycket väl visa sig arbetsmarknad med hög andel fasta kontrakt vara en en med krav flexibla löner och arbetsinsatser. Den kommer också att präglas att s.k. distansarbete ökar i omfattning och att långa av

dagliga pendlingsavstånd till arbetsplatsen eller veckopendling blir

allt vanligare. I detta kapitel tar kommittén vidare frågor om arbetslöshetens upp och samhällsekonomins utveckling, den allt större internationalise-

ringen samt hälsoutvecklingen.

I kapitel 5 redovisar kommittén förslag till portalparagraf i en ny

lag allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabiliteom en ring. I inledningen lag bör enligt kommitténs uppfattning av en ny försäkringens omfattning, syfte och mål anges. Försäkringen skall omfatta alla ersättningfall oberoende orsak och varaktighet där av arbetsförmågan är nedsatt till följd sjukdom, skada eller funkav tionshinder. Dess syften ersättning vid inkomstbortfall, är att ge aktivt verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas

SOU 1996:1 13

Sammanfattning 29

samt understödja förebyggande insatser. Försäkringens mål är rättvisa och effektivitet. Dess administration skall präglas ömsesdigt av

förtroende, helhetssyn, rättssäkerhet och andra vägledande principer. Kapitel 6 handlar förebyggande insatser och rehabilitering. Här

om tar kommittén inledningsvis nuvarande regler, vissa definitioner upp samt erfarenheter och problem. Arbetsgivarens oprecisa ansvar,

skilda förutsättningar for stora och små arbetsgivare liksom bristande kunskaper om personalekonomi diskuteras. Vidare pekas

att gemensamma mål saknas för de samverkande myndigheterna liksom att det föreligger problem rörande sjukskrivna arbetslösa.

Frågor om individens samhällets behov information inom ansvar, av

ohälsoområdet samt företagshälsovårdens roll behandlas. Kommit-

téns slutsats är att redovisade erfarenheter och problem i huavser

vudsak brister i arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet arbets-

ute

platserna samt relationer mellan å sidan försäkringskassan och

ena

arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och yrkesinspektionen. Det gäller alltså samspelet mellan arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. Arbetslinjens viktiga roll markeras. Kommittén inte det

anser att

finns anledning att förändra de grundläggande riktlinjer, finns

som

i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsättningsvis vara den fastlagda inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka och till del ompröva de förutsättningar,

en som ligger till grund för dagens insatser.

Vad gäller arbetsgivarens roll och föreslår kommittén ansvar att

arbetsgivaren inom fyra veckor skall ha haft tidig kontakt med den anställde, göra en prövning behovet rehabiliteringsinsatser

av av

samt vid behov ha kontakt med försäkringskassan. Den anmälan

om

pågående sjukfall som arbetsgivaren skall göra till försäkringskassan

efter fyra veckor skall även omfatta dokumentation vidtagna en av

och/eller planerade rehabiliteringsinsatser. Ansvaret efter fyra

veckor innebär att arbetsgivaren skall genomföra de åtgärder som behövs för att den anställde skall kunna återgå eller kvar i sitt vara

arbete samt fortlöpande informera försäkringskassan. Slutligen preciseras att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar även skall inne-

fatta ett ekonomiskt ansvar.

Ifråga försäkringskassornas roll och föreslås

om ansvar att för-

säkringskassan åläggs ett för att

ansvar en rehabiliteringsbedömning

genomförs och åtgärdsplan upprättas omgående efter fyra veckor

en eller när den enskilde begär det. Möjligheter bör skapas för att vidga

perspektivet till att ett helhetsperspektiv betrakta alla individer

ur på

30 Sammanfattning

arbetsplats, är i behov insater och sammanföra dessa i ett en som av arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram. Möjligheter bör också skaför försäkringskassan att delfinansiera de små företagens pas kostnader för såväl skapa rutiner att genomföra förebygganatt som de åtgärder och rehabilitering i ett Slutligen föreslås att program. möjligheter skapas för försäkringskassan att delfinansiera åtgärder för har dokumenterade besvär med risk för även personer, som

återkommande sjukskrivning. Kommittén personalekonomisk redovisning och använd-

anser att

personalekonomiska nyckeltal är väsentligt för att påverka

ning av

uppmärksamhet ekonomiska konsekvenser olika

företagens av

varför Redovisningskommittén bör uppmärksam-

personalåtgärder

denna fråga. mas

Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får

tillsynsansvaret även för enskilda individers rehabilitering, vilket innebär försäkringskassan efter utredning via en beredning i att

socialförsäkringsnämnden kan överlämna fall till yrkesinspektionen

för bedömning och åtgärd.

Vad gäller sjukskrivna är arbetslösa anser kommittén att

som samarbetet mellan arbetsförmedling och försäkringskassa måste förstärkas. Kommittén att arbetsförmedlingen bör ha motanser svarande roll för de sjukskrivna arbetslösa arbetsgivaren har för som de anställda. Individens roll bör stärkas att denne aktivt skall medverka genom

uppmärksamma hälsoproblem och att tidiga och aktiva

i att tidigt

rehabiliteringsinsatser vid behov påbörjas. I detta avsnitt föreslår

kommittén att ett schablonbelopp 40 kr/dag skall utges som om kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering. Slutligen föreslås i detta kapitel att arbetsgivarens skyldighet att

lämna uppgift sjukfall givit rätt till sjuklön kompletteras

om som

med skyldighet att lämna uppgift sjukfallet orsakats av en

en om

arbetsskada. Arbetsgivarens generella anmälningsplikt avseende

arbetsskador i lagen arbetsskadeförsäkring ändras. Anmälan om

i samband med att sjukfallet efter sjuklöneperio-

skall göras senast dens slut skall överlämnas till försäkringskassan. De fördjupade läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro skall kunna kompletteras

med arbetsskadeinformation. För förbättra samhällets information kort sjukfrånvaro och att om arbetsskador konstaterar kommittén inte dagens system med att om totalrapportering kan fås att fungera tillfredställande så har regeringmöjlighet välja det kommittén redovisade kombinerade en att av

SOU 1996:1 13

Sammanfattning 31

systemet med totalrapportering för stora och medelstora företag och förvaltningar samt ett urvalssystem för de små företagen. Oavsett vilket av ovanstående alternativ slutligen väljs föreslår kom-

som

mittén, som ovan redovisats, att fråga sjukfallet orsakats

en om av arbetsskada läggs i rapporteringen.

Kapitel 7 behandlar samordnad rehabilitering

för utsatta grupper

och har utarbetats i samråd med Arbetsmarknadspolitiska kommit-

tén, som delar den grundsyn återges i kapitlet. Kommittén som

föreslår att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan lokal nivå för planering och genomförande rehabiliteringsinsatser och andra arbetsförberedan-

av de åtgärder. Kommittén föreslår vidare särskild ersättning att en skall kunna under aktiva åtgärder till dem omfattas ges som av

rehabiliteringsinsatserna. För att dels förtydliga arbetsmarknadsinstitutens och arbetsförmedlingens roller producent respektive

som

beställare dels göra Ami tillgänglig för övriga aktörer

som resurs

som arbetar med yrkesinriktad rehabilitering föreslår kommittén

en försöksverksamhet i två län där Ami-verksamheten inom för ramen arbetsmarknadsverkets organisation bildar

en egen uppdragsorganisation. En ändring bör vidare ske i sekretesslagen så att de strängare sekretessreglerna tillämpas även inom socialförsäkringen för

ärenden inom samverkansformen.

Kapitel 8 rör sjukförsäkringens samverkan med hälso- och sjukvården. Erfarenheter och problem ifråga hälso- och sjukvår-

om dens arbetssätt, dagens samverkanssformer, målkonflikter och

resursfrågor tas upp till diskussion. Frågorna diskuteras dels ett

ur organisatoriskt perspektiv dels ett finansiellt perspektiv. Kommitur

tén föreslår att försäkringskassoma skall få använda försäkringsre-

surser för att finansiellt kunna stärka sjukvården inom sådana

områden är viktiga för försäkringen. Vidare föreslås

som att

försäkringen skall kunna ersätta sjukvårdshuvudmännen för vissa intyg och utlåtanden på sätt idag sker

samma som gentemot

privatpraktiserande läkare. Kommittén föreslår även

att ämnet

försäkringsmedicin bör ingå i läkarnas grundutbildning och

att

samtliga läkare, i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtan-

som

den till försäkringen, regelbundet bör genomgå försäkringskas-

av

soma anordnad utbildning i försäkringsmedicin.

Kapitel 9 behandlar kriterierna för rätt till ersättning. hänvisar Här kommittén till kapitel 12 i sitt delbetänkande SOU 1995:149. Kommittén tar dock kompletterande fråga upp en rörande den

praktiska tillämpningen rätten till hel

av förtidspension/sjukbidrag.

32 SOU 1996:1 13

Sammanfattning

Kommittén pekar följande tre områden där svårigheter anses föreligga nämligen arbete i hemmet, oavlönat arbete exemplevis i

ideella organisationer samt arbete med viss inkomst. Kommittén

konsterar den första frågan bör få sin lösning genom den att

praxisutveckling för närvarande pågår, genom att vissa

som

principellt viktiga ärenden behandlas rättsinstanserna. Beträffan-

av de den andra frågan oavlönat arbete konstaterar kommittén att om problemet verkar informationskaraktär än alltför stor snarare vara av

restriktivitet i tillämpningen. Vad gäller den tredje frågan om arbete

med viss inkomst föreslår kommittén att nuvarande gräns 6 000 kronor höjs till 24 basbeloppet. Detta förslag korresponprocent av derar med förslaget höjd SGI-gräns i kapitel 10. om Kapitel 10 handlar beräkning inkomstunderlag i kort och om av

medellångt perspektiv. Inledningsvis redovisas några grundläggande

förutsättningar, kommittén bör föreligga för en allmän som anser

och obligatorisk sjukförsäkring. Därefter görs mer ingående

en analys två beräkningsmodeller, vilka båda har inslag av historisk av inkomst. Kommittén konstaterar att ett system byggt på historisk

inkomst skulle få relativt sett omfattande problem och kommittén har därför funnit att det beräkningsunderlag, skall utgöra

som

grunden för sjukersättningen skall baseras sig aktuell inkomst

med bortseende från tillfälliga ökningar eller minskningar av

inkomsten. Beräkningsunderlaget bör i möjligaste mån motsvara det

faktiska inkomstbortfallet och endast beräknas kontantlön men inte på andra skattepliktiga förmåner. avsnitt 10.5 förslag till förändringar nuvarande I presenteras av regelsystem beträffande egenföretagare. Kommittén har härvid

funnit reglerna jämförelseinkomst och möjligheten att vid

att om

skuldbelastning bestämma beräkningsunderlaget till annat högre

stor belopp än den skatterättsliga nettointäkten skall tas bort med hänsyn

till de idag gällande skattereglerna. Vidare föreslår kommittén att

den särbehandling, idag sker egenföretagare verksamhet som av vars

befinner sig i uppbyggnadsskede eller är föremål för ändrade

ett förvärvsförhållanden, bör slopas och ersättas med ett system innehållande grundnivå motsvarande KAS-ersättningen. Grundnien vån skall utgöra det lägsta ersättningsunderlaget under tre år räknat

från verksamhetens början. Om sjukfallet inträffar strax före

treårsperiodens utgång utges ersättning lägst samma nivå under

sjukpenningperioden. I avsnitt 10.6 föreslår kommittén en

resten av höjd minimigräns avseende SGI från ett fast belopp motsvarande en årsinkomst på 6 000 kronor till ett rörligt belopp motsvarande 24

SOU 1996:1 13 Sammanfattning 33

procent av basbeloppet, vilket motsvarar gränsen för skydighet att upprätta självdeklaration och betala egenavgifter. Kommittén föreslår också en mer redaktionell ändring rörande SGI-skyddet vid bamledighet där denna tid utsträcks till 18 månader, vilket motsvarar

den lagstadgade rätten för en förälder att vara föräldraledig enligt

föräldraledighetslagen. Kapitel 11 rör frågor om månadsersättning dvs. den ersättningsform, som skall utges istället för dagens förtidspension och sjukbidrag. Inledningsvis tecknas bakgrund där dagens regelsystem vid en förtidspension och sjukbidrag beskrivs. Därefter redovisas de synpunkter och förslag som framkommit genom andra utredningar liksom de erfarenheter och problem som finns med dagens system. Kommitténs överväganden utmynnar i förslag som innebär att när , en person under en period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skall övergång ske från sjukpenning till månadsersättning. Månadsersättningen skall enligt huvudregeln beräknas medeltalet av förvärvsinkomsterna under fyra av de sex senaste åren. Det år med högst och det år med lägst inkomst skall härvid inte beaktas. Månadsersättning skall även kunna utges efter särskild ansökan. Kompensationsnivån skall vara 65 procent. Det skall vidare finnas en garantinivå motsvarande 2,1 basbelopp. Den lägsta gränsen för att få månadsersättning skall vara 18 år. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om regler för skydd för migrerande arbetstagare samt ett avsnitt om behovet av ytterligare utredningsinsatser.

l kapitel 12 behandlas frågan om arbete som ett medel i rehabilite-

ringen. Förutom en genomgång kriterierna för rätt till förtidspenav sion redovisas vilka möjligheter dagens regler ger att i rehabiliterande syfte pröva ett arbete. Därefter redovisas några studier angående erfarenheter av indragning och minskning av förtidspension och sjukbidrag. Kommitténs övervägande leder fram till förslag om att en försäkrad som uppbär månadsersättning skall kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. För försäkrade med månadsersättning, som under gynnsamma förhållanden har möjlighet att arbeta i viss begränsad utsträckning, föreslår kommittén regler som gör det möjligt för dessa försäkrade att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen kommer i vissa fall att minskas med del av inkomsten från sådana tidsbegränsade eller oregelbundet återkommande arbeten. I kapitel 13 tas frågan om försäkring vid arbetsskada Inledupp. ningsvis hänvisar kommittén till sitt delbetänkande Försäkringskydd

2 16-0907

34 Sammanfattning SOU 1996:1 13

vid sjukdom SOU 1995: 149 och konstaterar härvid, att en försäkringslösning med tilläggsförsäkringar där arbetsmarknadens parter skulle bära det ekonomiska ansvaret, inte visat sig vara en framkomlig väg. Därefter görs en genomgång av motiven till ett försäkringsskydd vid arbetsskada, en historisk återblick arbetsskadeförsäkringens framväxt och utveckling samt en redovisning av nuvarande regler. Kommitténs överväganden leder fram till förslag om att till den som skadas vid ett olycksfall i arbetet skall ersättning utges i form av sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen som tillsammans med sjukpenningen från den allmänna Försäkringen skall motsvara 98 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Samordningstiden skall vara 90 dagar. Vidare klargör kommittén vid vilken tidpunkt rätten till arbetsskadelivränta inträder och kommittén lämnar också ett förslag till ny utformning reglerna för rätt till av livränta under rehabilitering. Kommittén finner ingen anledning att förändra färdolycksfallens ställning. Inte heller beträffande skador till följd av annan skadlig inverkan än olycksfall dvs. arbetssjukdomar föreslås någon ändring. För arbetssjukdomar kommer därför, som idag att gälla att rätt till ersättning i form av livränta föreligger då skadan givit upphov till en bestående nedsättning av arbetsförmågan. Kapitel 14 handlar om ramar för annat försäkringsskydd. I kapitlet redovisas något om de kompletterande ersättningar vid sjukdom, som kan utges på grundval av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och genom privat tecknad försäkring. I kapitlet lämnas en redogörelse för den regel i AFL som begränsar möjligheten att lämna kollektivavtalad ersättning samt de begränsningar som gäller för kompensationsnivåerna i privat försäkring. Eventuella tankar på att sätta ytterligare ramar för den ersättning som kan lämnas från privat försäkring avvisas. Kapitlet avslutas med ett förslag om att arbetsmarknadens parter skall ges möjlighet att träffa avtal om kompletterande ersättning även efter den 90:e dagen i ett sjukfall. Den sammanlagda ersättningsnivån skall i sådant fall dock inte få överstiga 90 procent, vilket i princip även skall gälla privata försäkringar. I kapitel 15 lägger kommittén ett principförslag om att basbeloppstaket vad gäller förmåner skall höjas från 7,5 till 10,0 basbelopp. I kapitel 16 redovisas frågor om kostnadsutveckling och finansiering. Inledningsvis beskrivs kostnadsutvecklingen för tiden 1980 1995. Därefter redovisas RFV:s prognos för tiden fram till år - 2000. Kommittén tar sedan upp kostnadseffekterna av dels kommit-

Sammanfattning 35

téns förslag i delbetänkandet, dels förslag i detta huvudbetänkande. Sistnämnda förslag kommer enligt kommitténs bedömning 5-7

års sikt minska kostnaderna med ca 6 miljarder kronor, vilket mot-

10 procent försäkringskostnadema. Vidare redovisas svarar ca av beräknade effekter av det reformerade ålderspensionssystemet, förlängd sjuklöneperiod och höjd kompensationsnivå från 75 till 80 procent. Kommittén gör också sammanvägning alla effekter en av och redovisar en bedömning av forsäkringarnas kostnadsutveckling fram till år 2000. Slutligen tas frågor om finansiering upp och kommittén redovisar några alternativa sätt att finansiera försäkringarna. Kommittén lägger här fram ett principförslag om att basbeloppstaket 7,5 basbelopp avseende den allmänna egenavgiften helt skall tas bort.

Kapitel 17 rör den ekonomiska redovisningen av försäkringen.

Inledningsvis beskriver kommittén nuvarande redovisningsprinciper samt bild den ekonomiska utvecklingen under 1980- och ger en av 1990-talen avseende sjuk- och arbetsskadeförsäkringama. Med utgångspunkt från en diskussion om behovet av kostnadskontroll behandlas därefter alternativa redovisningsmodeller. Avslutningsvis redovisar kommittén sina överväganden, vilka utrnynnar i ett förslag om en sammanhållen redovisningsmodell med en fond och som har koppling till statsbudgeten. Överskott skall kunna placeras en av ansvarig organisation och vid underskott skall lån kunna tas hos Riksgäldskontoret eller kapitalmarknaden i övrigt. I kapitel 18 ger kommittén sin syn frågor om styrning och

ledning av en ny och allmän sjukförsäkring. Inledningsvis ges en

bakgrund genom att beskriva utvecklingen inom försäkringskassorna under 1980- och l990-talen. Därefter pekas de krav styrning, ledning och starkt förtroendemannainflytande, som en ny försäkring har. Avslutningsvis redovisar kommittén ett alternativ med en försäkring, som ges en mer fristående ställning. I kapitel 19 behandlar kommittén kraven på administrationen. Efter en inledande bakgrundsbeskrivning redovisar kommittén sina överväganden genom att diskutera försäkringsadministrationens roll i tre perspektiv nämligen individ, arbetsplats och samhälle. Inom ramen för varje perspektiv behandlas frågor om Verksamhetsmål, arbetsorganisation, kompetens och befogenheter. Avslutningsvis redovisar kommittén sin syn behovet av en mål- och resultatstyrd organisation samt lämnar förslag om finansiering av aktiva insatser för att förebygga och rehabilitera. Kommittén föreslår i detta kapitel att försäkringskassan av den allmänna försäkringens resurser och

36 Sammanfattning

inom en angiven totalram, skall kunna finansiera aktiva insatser för köp av rehabiliteringstjänster, finansiell samverkan med hälso- och

sjukvården, finansiell samverkan med socialtjänsten och arbetsförmedling samt arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram på små företag. Vidare anser kommittén att statsmakterna samt berörda

myndigheter och organisationer snarast skall vidta åtgärder för att

höja kompetens, effektivitet och status vad gäller arbetslivsinriktad

rehabilitering. I kapitel 20 behandlas kommitténs förslag i perspektivet kvinna

-

man. Härvid konstateras att vissa förslag är mer gynnsamma för

kvinnor medan andra förslag gynnar männen. Bedömningen är att samlade effekten i stor utsträckning blir beroende av vilken genomslagskraft förslagen rörande förebyggande insatser och rehabilitering kommer att få.

Författningsförslag

Förslag till Lag ändring i lagen 1962:381

om

om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1962:381 om allmän om

försäkring

dels att 3 kap. 2 4 och 8 §§, 18 kap. 21 22 kap.1, a, 6 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas paragraf, 3 kap. 2 c av

en ny följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3ka 1§ 2 Hos allmän försäkringskassa Hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad äger enligt inskriven försäkrad äger enligt vad nedan sägs rätt till sjukpen- vad nedan sägs rätt till sjukpenning, hans sjukpenninggrun- ning, om han har en sjukpenom

dande inkomst uppgår till minst ninggrundande inkomst som, be-

sextusen kronor. räknad enligt 2 och 5-5 d §§, uppgår till minst 24 procent av det vid ersättningstillfället gällande basbeloppet.

Villkoret inskrivning hos försäkringskassa för rätt till sjukom penning anses uppfyllt om det har berott åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har kunnat uppfyllas. Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte grundval av anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklöneperiod, under

l Lagen omtryckt 1982:120

2 Senaste lydelse 1992: 1702

F örfattningsfärslag

vilken den försäkrades arbetsgivare har för sjuklön enligt att svara lagen 1991:1047 om sjuklön.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2§3

Sjukpenninggrundande inkomst Sjukpenninggrundande inkomst

är den årliga inkomst i pengar är den årliga inkomst i pengar

eller andra skattepliktiga för- försäkrad kan antas få

som en måner som en försäkrad kan för eget arbete pågår eller som antas få för eget arbete, antingen beräknas pågå minst sex månasåsom arbetstagare i allmän eller der i följd eller är årligen åter-

enskild tjänst inkomst kommande, antingen såsom

av an- ar-

ställning eller på annan grund betstagare i allmän eller enskild inkomst av annat förvärvsarbe- tjänst inkomst av antällning te. Med inkomst av anställning eller på grund inkomst

annan av likställs kostnadsersättning annat förvärvsarbete. Som insom inte enligt 10 § uppbördslagen komst anställning räknas av 1953:272 undantas vid beräk- dock inte ersättning från en arning av preliminär A-skatt. Som betsgivare är bosatt utomsom in-komst av anställning räknas lands eller utländsk juridisk en dock inte ersättning från en ar- arbetet har utförts i person, om betsgivare som är bosatt utom- arbetsgivarens verksamhet utom

lands eller en utländsk juridisk riket. I fråga arbete ut-

om som person, om arbetet har utförts i förs utomlands den av som av en arbetsgivarens verksamhet utom statlig arbetsgivare sänts till ett riket. I fråga om arbete ut- annat land för arbete för som

förs utomlands av den som av en arbetsgivarens räkning bortses statlig arbetsgivare sänts till ett vid beräkningen sjukpen-

av annat land för arbete för arbets- ninggrundande inkomst från

givarens räkning bortses vid sådana lönetillägg betingas

som

beräkningen av sjukpenning- av ökade levnadskostnader och

grundande inkomst från sådana andra särskilda förhållanden i

lönetillägg som betingas av öka- sysselsättningslandet. Som in-

de levnadskostnader och andra komst anställning eller inav särskilda förhållanden i syssel- komst annat förvärvsarbete av sättningslandet. Som inkomst räknas inte heller intäkt av som avanställning eller inkomst i 32 § 1 första stycket av an- ses mom.

nat förvärvsarbete räknas inte h och i kommunalskattelagen

heller intäkt som avses i 32 § l 1928:370 eller sådan ersättning mom. första stycket h och i kom- som anges i 1 § första stycket

munalskattelagen 1928:370 el- 2-6 och fjärde stycket lagen

ler sådan ersättning som anges i 1990:659 särskild löneskatt om

3 Senaste lydelse 1994:746

F örfattningsförslag 39

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § första stycket 2-6 och fjärde vissa förvärvsinkomster. Som stycket lagen 1990:659 inkomst annat förvärvsarbete om av

särskild löneskatt vissa för- räknas inte sådan ersättning envärvsinkomster. Som inkomst ligt gruppsjukförsäkring eller

av annat förvärvsarbete räknas inte trygghetsförsäkring vid arbetssådan ersättning enligt skada som enligt 2 § första gruppsjukförsäkring eller trygghets- stycket lagen om särskild löneförsäkring vid arbetsskada skatt vissa förvärvsinkomster som enligt 2 § första stycket lagen utgör underlag för nämnda skatt. särskild löneskatt vissa Inkomst av anställning och inom förvärvsinkomster utgör under- komst av annat förvärvsarbete lag för nämnda skatt. Den sjuk- skall för sig avrundas till var penninggrundande inkomsten närmast lägre hundratal kronor. fastställs av försäkringskassan. Inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete skall därvid var för sig avrundas till närmast lägre hundratal kronor. Vid beräkning av sjukpenning- Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst bortses från grundande inkomst bortses från sådan inkomst anställning och sådan inkomst anställning och av av annat förvärvsarbete som över- annat förvärvsarbete som överstiger sju och en halv gånger stiger sju och en halv gånger basbeloppet. Det belopp som basbeloppet. Det belopp som sålunda skall undantas skall i sålunda skall undantas skall i första hand räknas från in- första hand räknas av från inav komst av annat förvärvsarbete. komst av annat förvärvsarbete. Ersättning i eller andra Ersättning i för utfört pengar pengar

skattepliktiga förmåner för utfört arbete i annan form än pension

arbete i form än pension räknas inkomst anställannan som av räknas som inkomst av anställ- ning, såvida ersättningen under ning, såvida ersättningen under ett år uppgår till minst 1 000 ett år uppgår till minst 1 000 kronor, även om mottagaren inte kronor, även mottagaren inte är anställd hos den som utger om är anställd hos den som utger ersättningen. I nu angivna fall ersättningen. I nu angivna fall skall den som utför arbetet anses skall den som utför arbetet anses såsom arbetstagare och den som såsom arbetstagare och den som utger ersättningen såsom arbetsutger ersättningen såsom arbets- givare. Kan ersättning för arbete givare. Kan ersättning för arbete för någon räkning under annans för någon annans räkning under året inte antas uppgå till minst året inte antas uppgå till minst 1 000 kronor, skall ersättningen 1 000 kronor, skall ersättningen från denne inte tas med vid från denne inte tas med vid beräkningen av den sjukpenningberäkningen av den sjukpenning- grundande inkomsten i annat fall grundande inkomsten i annat fall än då den utgör inkomst av än då den utgör inkomst av näringsverksamhet. Vid beräk-

40 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

näringsverksamhet. Vid beräk- ning sjukpenninggrundande av ning av sjukpenninggrundande inkomst anställning skall av inkomst av anställning skall bortses från ersättning som enbortses från ersättning ligt 2 § skall insom en- a anses som ligt 2 a § skall in- komst annat förvärvsarbete anses som av komst annat förvärvsarbete samt ersättning idrottsutav som samt ersättning som idrottsut- övare får från sådan ideell före-

övare får från sådan ideell före- ning som avses i 7 § 5 mom.

ning som avses i 7 § 5 mom. lagen 1947:576 statlig om lagen 1947:576 om statlig in- inkomstskatt och har till som komstskatt och som har till huvudsakligt syfte att främja

huvudsakligt syfte att främja idrottslig verksamhet om ersätt-

idrottslig verksamhet om ersätt- ningen från föreningen under

ningen från föreningen under året inte kan antas uppgå till

året inte kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp. Vid

minst ett halvt basbelopp. Vid beräkning sjukpenninggrunav beräkning av sjukpenninggrun- dande inkomst anställning av dande inkomst anställning bortses även från ersättning från av bortses även från ersättning från stiftelse har till väsentligt en som en stiftelse som har till väsentligt ändamål att tillgodose ekono-

ändamål att tillgodose ekono- miska intressen hos dem är som miska intressen hos dem är eller har varit anställda hos som en eller har varit anställda hos arbetsgivare lämnat bidrag en som

arbetsgivare som lämnat bidrag till stiftelsen vinstandelsstiftel-

till stiftelsen vinstandelsstiftel- se, ersättningen om avser en se, om ersättningen sådan anställd och inte utgör avser en sådan anställd och inte utgör ersättning för arbete för stiftel-

ersättning för arbete för stiftel- räkning. Detta gäller dock sens

sens räkning. Detta gäller dock endast de bidrag arbetsgiva-

om endast om de bidrag arbetsgiva- lämnat till stiftelsen varit ren ren lämnat till stiftelsen varit avsedda bundna under att vara avsedda att bundna under minst tre kalenderår och på vara att minst tre kalenderår och att på likartade villkor tillkomma en likartade villkor tillkomma betydande del de anställda. en av betydande del de anställda. Om arbetsgivaren fåmansav är ett

Om arbetsgivaren är ett fåmans- företag eller ett fåmansägt hanföretag eller ett fåmansägt han- delsbolag skall vid beräkningen delsbolag skall vid beräkningen inte bortses från ersättning

som inte bortses från ersättning stiftelsen lämnar till sådan föresom stiftelsen lämnar till sådan före- tagsledare eller delägare i före-

tagsledare eller delägare i företa- taget eller denne närstående perget eller denne närstående i punkt 14 per- son som avses av anson som avses i punkt 14 visningarna till 32 § kommunalav an-

visningarna till 32 § kommunal- skattelagen. Vid beräkning

av

skattelagen. Vid beräkning sjukpenninggrundande inkomst

av

sjukpenninggrundande inkomst anställning skall alltid bortses

av

av anställning skall alltid bortses från ersättning från vinstan-

en från ersättning från vinstan- delsstiftelse härrör från bien som

F örfattningsförslag 41

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

delsstiftelse som härrör från bi- drag som arbetsgivaren lämnat drag som arbetsgivaren lämnat under åren 1988-1991. under åren 1988-1991. Beräkningen av den sjukpen- Semesterlön får inte beräknas ninggrundande inkomsten skall, till högre belopp än vad som där förhållandena inte är kända skulle ha utgivits i lön till den för försäkringskassan, grundas försäkrade för utfört arbete unpå de upplysningar som kassan der motsvarande tid. kan inhämta av den försäkrade eller dennes arbetsgivare eller

som kan framgå av den uppskatt-

ning, som vid taxering gjorts av den försäkrades inkomst. Inkomst av arbete för egen räkning får beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Om inkomsten helt eller delvis utgörs av skattepliktiga förmåner skall de till ett tas upp värde som bestäms i enlighet med 8 § 1 första fjärde och — sjätte styckena uppbördslagen 1953:272. När skäl föreligger får avvikelse ske från förmånsvärde som skattemyndigheten bestämt enligt 5 § andra stycket lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

2c§ En försäkrad, som har inkomst av annat förvärvsarbete, har utan hinder av vad som stadgas

i2 rätt till sjukersättning mot-

svarande gällande KAS-ersätt-

ning för det fall verksamheten befinner sig i ett uppbyggnads-

skede eller vid ändrade förvärvsförhållanden. Detta gäller vid ersättningsfall som intraflar under tre år räknatjrån verksamhetens början eller från verk-

samhetsförändringen och under

förutsättning att den försäkrade arbetar minst heltid i rörelsen. Om den försäkrade arbetar mindre än heltid minst halvtid men

42 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skall sjukersättning motsvara hälften nämnda ersättav ovan ning.

4a§"

Om den försäkrade av arbets- Om den försäkrade av arbetsgivaren erhåller skattepliktiga givaren erhåller lön under sjuk-

förmåner i form lön, bil, dom för samma tid som sjuk-

av

bostad eller helt fri kost under penningen avser, skall sjuk-

sjukdom för tid som penning som utges minskas med samma sjukpenningen skall sjuk- det belopp som förmånema tillavser, penningen som utges till och sammans överstiger 90 procent med den nittionde dagen i vad den försäkrade skulle ha av sjukperioden minskas med det fått i lön om han hade varit i belopp som förmånerna under arbete. Till den del lönen under sjukdom överstiger 10 procent sjukdom utges i förhållande till vad den försäkrade skulle ha lön i arbete som för år räknat av fått i motsvarande förmåner om överstiger den högsta sjukpenhan varit i arbete och sjukpen- ninggrundande inkomst som kan ning som utges för tid därefter beräknas enligt 2 § skall minskminskas med förmånerna under ningen dock endast ske med sjukdom. Till den del förmåner- belopp som överstiger 90 prona under sjukdom utges i förhål- cent av lönen i arbete.

lande till förmåner i arbete som

för år räknat överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomst som kan beräknas enligt 2 § skall minskning dock endast ske med belopp som överstiger 85 procent av förmånerna i arbete när sjukpenning utges från och med den nittionde dagen och 75 procent av förmåi arbete för tid därefter. nerna Vid tillämpningen av be- Vid tillämpningen av bestämmelsema i första stycket stämmelserna i första stycket skall ersättning som utges skall ersättning som utges på grund av förmån av fri grupp- grund av förmån av fri gruppsjukförsäkring som åtnjuts enligt sjukförsäkring som åtnjuts enligt grunder som fastställs i kollek- grunder som fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarkna- tivavtal anses som lön under dens huvudorganisationer anses sjukdom från arbetsgivare. som lön under sjukdom från arbetsgivare.

4 Senaste lydelse 1995:1478

F örfattningsförslag 43

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Det belopp varmed minskning Det belopp varmed minskning

skall göras avrundas till närmast skall göras avrundas till närmast

lägre hela krontal. Avräkning lägre hela krontal. Avräkning

skall i första hand göras vid skall i första hand göras vid

utbetalning av sjukpenning som utbetalning sjukpenning

av som avser samma tid som de för- avser samma tid som den lön måner under sjukdom som för- under sjukdom föranlett som anlett minskningen men får minskningen men får också

också göras vid närmast följande göras vid närmast följande

utbetalning av sjukpenning. utbetalning av sjukpenning.

5§5

Den allmänna försäkringskassan

skall i samband med inskrivning

av en försäkrad besluta om den försäkrades tillhörighet till sjukpenningförsäkringen. fråga om en försäkrad som avses i 1 § första stycket skall kassan samtidigt fastställa den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Sådan fastställelse skall också ske för försäkrad som avses i 1 § andra stycket så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till an-

ställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäk-

ringen skall omprövas

a när kassan fått kännedom

om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

b när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt

denna lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan

5Senaste lydelse 1995:586

44 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga, eller vid särskild

efterlevandepension, förmåga

eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete.

c när delpension enligt sär-

skild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pen-

sion ändras med hänsyn till änd-

ring i den försäkrades arbets eller inkomstförhållanden, samt

a när tjänstepension beviljas

den försäkrade.

Andring som avses i första

stycket a skall gälla från och med den dag då försäkringskas-

san fått kännedom om de änd-

rade omständigheterna. Om an-

ändrade omständighemälan om ter görs i anslutning till en pe-

riod med sjukpenning eller an-

ersättning som beräknas per nan dag och betalas försäkut av

ringskassan, skall ändringen i stället gälla från och med första

dagen med ersättningen. Andringen får dock inte gälla fån

och med en tidigare dag än den då de omständigheter som föran-

lett ändringen intraflade. And-

ring skall i annat fall än som

avses i första stycket a gälla från

och med den dag då anledning till ändringen uppkommit.

Under tid som anges under Under en period då den för-

1- 6 får, om inte första stycket säkrade inte förvärvsarbetar c eller d är tillämpligt, den eller har minskat sitt förvärvsfastställda sjukpenninggrundan- arbete av skäl som anges nedan

de inkomsten sänkas lägst till skall den sjukpenninggrundande

vad den skulle ha varit närmast inkomsten utgöra lägst den årlidessförinnan om försäkringskas- ga inkomst beräknad enligt 2 § san då känt till samtliga för- som den försäkrade kunde antas hållanden. Detta gäller tid då få för eget arbete omedelbart

den försäkrade före en sådan period eller flera

bedriver studier, för vilka sådana perioder. De perioder

han uppbär studiehjälp, studie- som avses är då den försäkrade medel eller särskilt vuxenstudi-

F örfattningsförslag 45

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

estöd enligt studiestödslagen 1973:349, studiestöd enligt lagen 1983:1030 om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa eller bidrag enligt förordningen 1976:536 om utbildningsbidrag för doktorander, genomgår kommunal vuxen- genomgår kommunal vuxenutbildning komvux, vuxenut- utbildning komvux, vuxenutbildning för psykiskt utveck- bildning för psykiskt utveck-

lingsstörda Särvux eller lingsstörda särvux eller

svenskundervisning för invand- svenskundervisning för invand-

sfi och uppbär timersätt- rare sfi och uppbär för timer-

rare ning för studierna, sättning för studierna, är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats arbetsmarknadsav en myndighet eller 4. är gravid och avbryter eller är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete inskränker sitt förvärvsarbete tidigast månader före barnets tidigast månader före barnets sex sex födelse eller den beräknade tid- födelse eller den beräknade tidpunkten härför, punkten härför, är helt eller delvis ledig från är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, förvärvsarbete för vård av bam, om den försäkrade är förälder till om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med föräl- barnet eller likställs med förälder enligt föräldraledighetslagen der enligt föräldraledighetslagen 1995:584 och barnet inte har 1995:584 och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller uppnått 18 månaders ålder. vid adoption fyllt Motsvarande gäller vid adoption av barn som tio år eller vid mottagande av av barn som fyllt tio år eller sådant barn i avsikt att adoptera vid mottagande sådant barn i av det, mindre än ett år har för- avsikt att adoptera det, om minom flutit sedan den försäkrade fick dre än 18 månader har förflutit barnet i sin vård, sedan den försäkrade ñck barnet i sin vård, uppbär föräldrapenning i minst samma omfattning som han är ledig från förvärvsarbete för vård av barn, fullgör tjänstgöring enligt fullgör tjänstgöring annan lagen 1994:1809 om totalför- enligt lagen 1994:1809 om svarsplikt. totalförsvarsplikt än grundutbildning som är längre än 60 dagar,

46 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

inte förvärvsarbetar eller har minskat sitt förvärvsarbete

av anledning som berättigar till

ersättning enligt 3 kap. samt 22 kap. lagen om allmän försäkring eller motsvarande ersättning enligt lagstiftningen om

arbetsskadeförsäkring eller om

annan jämförbar ekonomisk förmån, är arbetslös före ingången av den månad då han jjzller 65 år och är anmäld arbetssom

sökande på arbetsförmedling

samt är beredd att anta erbjudet

arbete i en omfattning

som sva-

rar mot närmast föregående

förvärvsarbete,

i annat fall i

än som avses 5 c § är ledig från anställning en för studier inom det egna yrkesområdet eller, utan att vara

ledig från en anställning, bedriver studier för högst ett år inom

det egna yrkesområdet.

Vid beräkning sjukpenning-

av grundande inkomst enligt första stycket skall bortses från inkomster som avser förvärvsarbe-

te som motsvaras av förtidspen-

sion eller särskild efterlevandepension enligt denna lag eller delpension enligt särskild lag som beviljats den försäkrade. Om den försäkrade beviljats tjänstepension gäller särskilda bestämmelser enligt 5 a Den sjukpenninggrundande inkomsten skall till anpassas

löneutvecklingen inom den för-

säkrades yrkesområde för för- För en försäkrad i säkrad inte jjøllt 65 år. som avses som tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan, vid sjukdom

under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpen-

ninggrundande inkomst har som fastställts på grundval enbart av

1996:113 F örfattningsförslag 47

SOU

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

den inkomst eget arbete som av

den försäkrade kan antas få un-

der denna tid. Om därvid den

sjukpenninggrundande inkoms-

ten helt eller delvis är att hänfötill anställning, skall årra

sarbetstiden beräknas på grund-

antal arbetsval av enbart det

timmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande för-

värvsarbete under utbildningstiden. För försäkrad får sådan en som behandling eller rehabilitering i 7 b § eller 22 kap. 7 som avses § och under denna tid får som livränta enligt lagen 1976:380

arbetsskadeförsäkring eller

om motsvarande ersättning enligt en författning skall försäkannan ringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en

sjukpenninggrundande inkomst

har fastställts på grundval som enbart den inkomst av eget av

arbete som den försäkrade kan

antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i

eller 2 10 c § första stycket 1

skall dock under studieuppehåll

mellan vår- och höstterminen, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket sjukpenning beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-trealje styckena, sjukom penning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fidrde stycket. Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

48 Författningsförslag SOU 1996: 1 13

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Den försäkrade skall till försäkringskassan skriftlig

ge en försäkran för sjukpenning. Försäkran skall innehålla uppgifter om

sjukdomen, en beskrivning den försäkrades arbetsuppgifter och

av den försäkrades egen bedömning arbetsförmågan. Uppgifterna i av försäkran skall lämnas heder och samvete.

Den försäkrade skall till försäkringskassan ett läkarintyg för

ge

att styrka nedsättningen av arbetsförmågan på grund sjukdom

av

senast från och med den sjunde dagen efter sjukanmälningsdagen till

dess sådant läkarutlåtande som anges i tredje stycket har getts in till kassan. Den försäkrade skall till försäk- Den försäkrade skall till försäkringskassan ge ett särskilt ringskassan ett särskilt läge

läkarutlåtande och en skriftlig karutlåtande och skriftlig sär-

en särskild försäkran för att styrka skild försäkran för att styrka

nedsättningen av arbetsförmågan nedsättningen arbetsförmågan

av senast från och med den tjugoåt- senast från och med den tjugoåttonde dagen efter sjukanmäl- tonde dagen efter sjukanmäl-

ningsdagen. Det särskilda läkar- ningsdagen. Det särskilda läkar-

utlåtandet skall innehålla uppgift utlåtandet skall innehålla uppgift om pågående och planerad be- pågående och planerad beom

handling eller rehabiliteringsåt- handling eller rehabiliteringsåt-

gärd, behovet av övrig rehabili- gärd, behovet övrig rehabiliav tering, beräknad återstående tid tering, beräknad återstående tid

med nedsatt funktionsförmåga med nedsatt funktionsförmåga

på grund av sjukdom samt läka- på grund sjukdom läkaav samt

rens bedömning av i vilken grad bedömning i vilken grad

rens den nedsatta funktionen påver- den nedsatta funktionen på-

kar arbetsförmågan. verkar arbetsförmågan. Utlåtan-

det skall även innehålla uppgift om sjukdomsfallet ha anses orsakats av olycksfall eller an-

nan skadlig inverkan i arbetet i

den mening som avses i 2 kap. 1 § Lag 1976:380 om arbetsska-

deförsäkring.

Den särskilda försäkran skall innehålla utförligare beskrivning

en av

den försäkrades arbetsuppgifter och bedömning arbetsför-

egen av mågan än enligt första stycket. Uppgifterna i den särskilda försäkran skall lämnas på heder och samvete.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksför-

säkringsverket får meddela föreskrifter dels undantag i vissa fall om

från skyldighet att lämna läkarintyg, läkarutlâtande, försäkran och

6 Senaste lydelse 1995:508

SOU 1996:1 13 F

örfattningsförslag 49

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

särskild försäkran, dels att sådan skyldighet skall gälla från och

om med en annan dag än vad som anges i denna paragraf.

18 kap. 21

En socialförsäkringsnämnd avgör frågor rätt till

om förtidspension,

särskild efterlevandepension, handikappersättning,

4. vårdbidrag,

dock inte såvitt förutsättningarna för pension enligt 5 kap.

avser

Socialförsäkringsnämnd avgör även frågor rätt till förmåner

om

enligt vad som föreskrivs i andra författningar. Om en fråga avgjorts socialförsäkringsnämnden över-

som av

klagas, skall nämnden företräda den allmänna försäkringskassan

om försäkringskassan skall föra det allmännas talan i målet. Nämnden

får bemyndiga en tjänsteman vid försäkringskassan att företräda

nämnden vid domstol.

Socialförsäkringsnämnden beslutar vidare, sedan försäkrings-

kassan utrett ärendet, i frågor om överlämnande ärenden till av yrkesinspektionen angående arbetsgivares ansvar för arbetsta-

gares rehabilitering enligt 3 kap.

3 § arbetsmiljölag 1977:1160.

Socialförsäkringsnämnden är beslutsför då minst fyra ledamöter är

närvarande. I övrigt skall vad i 8-10 förskrivs med avseende på styrelse ha motsvande tillämpning med avseende på socialförsäkringsnämnden.

Har föredragande från beslutet avvikande mening skall denna

antecknas i protokollet.

7 Senaste lydelse 1996:200

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 kap. 1

En försäkrad är inskriven En försäkrad är inskriven som som hos allmän försäkringskassa el- hos allmän försäkringskassa el-

ler har rätt till sjukpenning enligt ler har rätt till sjukpenning enligt

3 kap. 1 § andra stycket har möj- 3 kap. 1 § andra stycket har rätt

ligheter till rehabilitering och att hos försäkringskassan få en rätt till rehabiliteringsersättning rehabiliteringsbedömning ge-

enligt vad i detta ka- nomförd. Han har under tid för som anges pitel. rehabilitering rätt till rehabiliteringsersättning enligt vad som i detta kapitel. anges

3§

Den försäkrades arbetsgivare Den försäkrades arbetsgivare

skall i samråd med den försäkra- skall efter kontakt med den för-

de för att dennes behov säkrade göra en prövning av svara av rehabilitering snarast klarläggs dennes behov rehabiliteringsav

och för att de åtgärder vidtas insatser och jjøra veckor efter

behövs för eflektiv den försäkrades Sjukanmälan som en

rehabilitering. överlämna sjukdomsfallet till

Om det inte framstår obe- försäkringskassan. Till överlämsom hövligt skall arbetsgivaren på- nandet skall fogas en dokumen-

börja rehabiliteringsutred- tation över de kontakter arbets-

en

ning givaren haft med arbetstagaren

när den försäkrade till följd under sjukperioden, de rehabili-

sjukdom har varit helt eller teringsinsatser som arbetsgivaav

delvis frånvarande från sitt vidtagit eller planerar att

ar- ren bete under längre tid än fyra vidta eller, om sådana åtgärder veckor i följd. inte vidtagits eller planeras att när den försäkrades arbete vidtas, skälen för ett sådant

ofta har avbrutits av kortare ställningstagande. Arbetsgivaren sjukperioder eller har även efter nämnda tid

när den försäkrade begär det. för att de åtgärder vidtas

ansvar Rehabiliteringsutredningen behövs för att den anställde som

skall i fall i andra skall kunna återgå i arbetet.

som avses stycket 1 tillställas försäkrings- Den försäkrades arbetsgivare kassan inom åtta veckor från ansvarar för de kostnader som dagen för anmälan sjuk- kan uppstå för rehabiliteringsåtom

domsfallet och ifall i gärder på arbetsplatsen. Arbets-

som avses andra stycket 2 inom tid givaren också till skälig samma svarar

8 Senaste lydelse 1991:1040

F örfattningsförslag 51

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

räknat från dagen för anmälan del för kostnader för rehabilite-

om det sjukdomsfall när- ringsåtgärder behöver vidsom som

mast föregick rehabiliterings- tas utanför arbetsplatsen. utredningen. Har rehabilite- Försäkringskassan kan dock ringsutredningen gjorts på be- betraflande småföretag till viss

gäran av den enskilde, skall den del finansiera företagets kostna-

tillställas kassan inom åtta vec- der för att, dels upprätta, dels

kor från den dag då begäran genomföra förebyggande åtgär-

framställdes hos arbetsgivaren. der och rehabiliterande åtgärder

Om rehabiliteringsutredningen Försäkringskas-

i ett program. inte kan slutföras inom den i kan också på sådana san ar-

tredje stycket angivna tiden, betsplatser till viss del ersätta

skall detta anmälas till försäk- nämnda slag kostnader av om

ringskassan inom samma tid. arbetstagare på grund doku-

av

Därvid skall uppgift lämnas om menterad skada eller sjukdom orsaken till dröjsmålet och löper risk att helt eller delvis

om

den tidpunkt då utredningen tvingas avstå från arbetet.

beräknas vara avslutad. Sedan utredningen slutförts skall den

omgående tillställas försäkrings-

kassan. Utredningen skall genomföras i samråd med den för-

säkrades arbetstagarorganisa-

tion, om den försäkrade medger det. Försäkringskassan skall överta

ansvaret för rehabiliteringsut-

redningen, om det finns skäl till

det.

4§ Den försäkrade skall lämna de Den försäkrade skall lämna de

upplysningar som behövs för att upplysningar som behövs för att kartlägga hans behov av reha- kartlägga hans behov reha-

av

bilitering och efter bästa förmå- bilitering. Den försäkrade skall

ga aktivt medverka i rehabilite- även aktivt verka för att hans

ringen. rätt till rehabilitering tillvaratas.

6§

Om den försäkrade behöver Försäkringskassan skall när den rehabiliteringsåtgärd, för vilken försäkrade begär det, eller

ersättning kan utges enligt detta senast fyra veckor efter den

kapitel, skall försäkringskassan försäkrades Sjukanmälan, påupprätta en rehabiliteringsplan. börja en rehabiliteringsbedöm- Planen skall såvitt möjligt ning och därefter upprätta

upp- en

rättas i samråd med den för- åtgärdsplan.

säkrade.

52 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Rehabiliteringsplanen skall Planen skall såvitt möjligt de rehabiliteringsåtgärder upprättas i samråd med den ange skall komma i fråga och försäkrade. som

har ansvaret för dem, Åtgärdsplanen skall ange de

vem som

tidsplan för rehabiliteringen rehabiliteringsåtgärder som

en samt uppgifter i övrigt be- skall komma i fråga och vem som

hövs för att genomföra reha- som har ansvaret för dem, en

biliteringen. Planen skall även tidsplan för rehabiliteringen

innehålla uppgift den beräk- samt uppgifter i övrigt som

om

nade kostnaden för ersättning behövs för att genomföra reha-

under rehabiliteringstiden. biliteringen. Planen skall även

innehålla uppgift om den beräk-

nade kostnaden för ersättning

under rehabiliteringstiden.

Försäkringskassan skall fortlöpande till att åtgärdsplanen se följs och att det vid behov görs nödvändiga ändringar i den.

Författningsförslag 53

Förslag till

Lag om ändring i lag

1991:1047 om sjuklön

Härigenom föreskrivs att 12 § lag 1991 1047 sjuklön skall ha : om följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 § Arbetsgivaren skall till den allmänna försäkringskassan anmäla sjukdomsfall som har gett arbetstagare hos honom rätt till sjuklön, om sjukperioden och anställningen fortsätter efter sjuklöneperioden och anställningen fortsätter efter sjuklöneperiodens utgång. Anmälan skall göras inom sju kalenderdagar från denna tidpunkt.

Till sådan anmälan skall i enlighet med vad i 22 kap. 3 § Lag 1962:381 om allmän försäkring stadgas fogas uppgift om vilka arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder arbetsgivaren har gjort eller planerar att gäraför arbetstagaren. Arbetsgivaren skall vidare Arbetsgivaren skall vidare

lämna uppgift om sjukdomsfall lämna uppgift om sjukdomsfall

som har gett arbetstagare hos som har gett arbetstagaren hos honom rätt till sjuklön. En sådan honom rätt till sjuklön. En sådan uppgift skall lämnas skriftligen uppgift skall lämnas skriftligen till Riksförsäkringsverket. till Riksförsäkringsverket. Upp-

Regeringen eller, efter regering- giften skall också innefatta upp-

ens bemyndigande, Riksförsäk- lysning om sjukdomsfallet orsaringsverket får föreskriva att kats av olycksfall eller annan uppgift i stället skall lämnas till skadlig inverkan i arbetet. försäkringskassan samt att upp- Regeringen eller, efter regeringgifterna får lämnas med hjälp av ens bemyndigande, Riksförsäkautomatisk databehandling. Upp- ringsverket får föreskriva att gift som avses i detta stycke uppgifter i stället skall lämnas skall lämnas senast vid utgången till försäkringskassan samt att av den kalendermänad föl- uppgifterna får lämnas med hjälp som jer efter den under vilken sjuk- automatisk databehandling. av löneperioden löpte ut. Uppgift som avses i detta stycke skall lämnas senast vid utgången av den kalendermånad som föl-

54 F örfattningsförslag SOU 1996: 1 13

jer efter den under vilken sjuk-

löneperioden löpte ut.

Om anmälningsskyldighet vid inträffad arbetsskada finns före-

skrifter i lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring.

F örfattningsförslag

Förslag till Lag om ändring i lag

1977: 1 160 om arbetsmiljö

Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsmiljölag 1977:1160 att 3 kap. 3 § och 7 kap. 7 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 3 §

Arbetsgivaren skall se till att arbetstagaren får god kännedom om de

förhållanden, under vilka arbetet bedrivs, och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Arbetsgivaren skall förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning behövs och vet vad han har att iaktta för att undgå som riskerna i arbetet. Arbetsgivaren skall genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda annan

förutsättningar för arbetet. Vid arbetets planläggning och utförande skall beaktas att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter

är olika.

Arbetsgivare skall, när arbets-

tagare på grund av sjukdom

måst avstå från arbetet, vidta

möjliga arbetslivsinriktade reha-

biliteringsåtgärder för att arbetstagaren skall kunna återgå i arbetet.

7 kap. 7 Yrkesinspektionen får gentemot den som har skyddsansvar enligt

3 kap. 2-12 och 14 §§, 5 kap. 3 § första stycket eller 6 § detta kapitel

meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.

Senaste lydelse 1991:667

2 Senaste lydelse 1994:579

56 Författningsförslag

Vad i första stycket sägs gäller i fråga om ärenden enligt 3 kap 3 § tredje stycket först sedan

allmän försäkringskassa efter

beslut av socialförsäkringsnämnd till yrkesinspektionen överlämnat ärendet.

I beslut om föreläggande eller förbud kan yrkesinspektionen sätta ut vite. Om någon inte vidtar en åtgärd som föreligger honom enligt ett föreläggande får yrkesinspektionen förordna om rättelse hans bekostnad. Om ett föreläggande har meddelats beträffande någon åtgärd till vilken krävs bygglov, rivningslov eller marklov enligt plan- och bygglagen 1987: 10 men sådant lov inte beviljas, upphör förläggandet att gälla såvitt avser åtgärden.

F

örfattningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen l976:3 80

om arbetsskadeförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1976:380 arbetsskadeom försäkring dels att 2 kap. l 3 kap 7 §§, 4 kap. 1 § samt 6 kap. 5 §§, 8 kap. 4 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sju paragrafer, 3 kap. 5-5d, 6 nya och 8 samt två nya rubriker närmast före 3 kap. l § och 3 kap. 5 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. l Med arbetsskada förstås i denna Med arbetsskada förstås i denna lag skada till följd av olycksfall lag skada till följd olycksfall av eller annan skadlig inverkan i eller skadlig inverkan i ar- annan arbet. Med annan skadlig inverkan bet. Med olycksfall i avses en avses inverkan av en faktor viss mån ovanlig eller oförutsom

med hög grad av sannolikhet kan sedd händelse med ett kortvarigt

ge upphov till en sådan skada förlopp. Med skadlig inannan som den försäkrade har. verkan inverkan fakavses av en tor som med hög grad av sannolikhet kan upphov till såge en dan skada den försäkrade som har.

Som arbetsskada inte skada psykisk eller psykosoanses en av

matisk natur som är en följd företagsnedläggelse, arbets-

av en en

tvist, bristande uppskattning den försäkrades arbetsinsatser,

av

vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

Olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas olycksfall som i arbetet, om färden föranleddes och stod i nära samband med av arbetet.

Lagen omtryckt 1993:357

2 Senaste lydelse 1995:1478

58 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har skada beror annat än olycksfall framkallats av smitta, som arbetsskada i den mån regeringen föreskriver det. anses den som

3 kap. Ersättning vid sjukdom Förmåner under samordningstid

1§

Är den skadade sjukförsäkrad Är den skadade sjukförsäkrad

enligt lagen 1962:381 all- enligt lagen 1962:381 om allom män försäkring, har han vid män försäkring har han vid ararbetsskada rätt till förmå- betsskada rätt till samma församma

från sjukförsäkringen måner frân sjukförsäkringen som

ner som

vid sjukdom vid sjukdom.

annan annan Vid skada till följd av olycksfall

i arbetet har den försäkrade

efter tid 90 dagar efter det

en av att skadan intraflade samordningstid rätt till sjukpenning enligt nedan. Sjukpenning utges dock längst till dess att skadan rätt till livränta eller rätten ger till sjukpenning upphör enligt 3 kap. 3 § andra meningen nämnda lag.

Förmåner efter samordningstid

5§

Upphävd Vid arbetsoförmåga till följd av

olycksfall i arbetet som efter

samordningstidens slut sätter

ned den försäkrades förmåga att

skafla sig inkomst arbete genom med minst en fjärdedel utges sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen. Rätt till sjukpenning föreligger dock inte på grundval anställningsförav måner för tid som ingår i en

sjuklöneperiod, under vilken den

försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön enligt lagen 1991:1047 om sjuklön. Upp-

F

örfattningsförslag 59

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

kommer för den försäkrade rätt

till sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen i omedelbar anslutning till utgången av en

sjuklöneperiod, skall sjuk-

perioden enligt denna lag

anses

omfatta också sjuklöneperioden.

Bestämmelserna i 5 a-5 §§ c

tillämpas inte i sådant fall i

fråga om sjukpenning

som grundas på inkomst anställav

ningen. Detta undantag gäller

dock inte för försäkrad en som avses i3 kap. 5 § tredje stycket 1 lagen 1962:381 allmän om

försäkring.

Saknar den försäkrade förmåga att skafla sig inkomst, utges hel

sjukpenning. Om denna förmåga

inte saknas helt är nedsatt men med minst tre fjärdedelar utges

tre fjärdedels sjukpenning. Ar förmågan nedsatt i mindre grad

men med minst hälften utges

halv sjukpenning. I annat fall

utges en fjärdedels sjukpenning.

Om inte annat följer 5 5 av a —

c §§ utgör hel sjukpenning för

dag 98 procent den försäkav

rades sjukpenningunderlag

enligt 6 delad med 365.

Sjukpenningen avrundas till

närmaste hela krontal. När

sjukpenning skall utges till den

försäkrade för sådan tid, för vilken denne har erhållit

sjukpenning enligt lagen

1962:381 allmän förom

säkring, får sjukpenningen dock

beräknas till det sammanlagda belopp har betalats ut för som

samma tid med tillägg för vad som avräknats enligt 3 kap. 4 §

a

lagen allmän försäkring och

om ökat med 31 procent. Härutöver

skall sjukpenning enligt denna lag utges för dag då sjukpenning

inte utgzvits enligt bestämmel-

60 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i 3 kap. 4 § första stycket 1 serna eller 10 § första stycket 1 a allmän försäkring. lagen om Som sjukperiod tid, under anses vilken en försäkrad i oavbruten följd lider av sjukdom som avses i första stycket.

5a§

Upphävd Medför arbetsskada till följd av olycksfall att den försäkrade

insjuknar efter samordnings-

tidens slut utges sjukpenning, som svarar mot sjukpen-

ningunderlag i form av inkomst

anställning, för de första 14 av dagarna i sjukperioden endast under förutsättning att den försäkrade skulle ha utfört förvärvsarbete han inte hade om varit sjuk För en försäkrad som i 3 kap. 5 § tredje stycket 1 avses lagen 1962:381 om allmän försäkring skall vad som har

sagts nu gälla även för tid efter

de första 14 dagarna av sjukperioden. Vid beräkningen av sjukpenningen skall 5 b och 5 c §§ tillämpas. Med tid för förvärvsarbete enligt första stycket jämställs ledighet för semester, dock inte om den försäkrade uppbär semesterlön enligt semesterlagen 1977:480 och, enligt 15 § samlag, kan begära att dag då ma han är oförmögen till arbete på grund sjukdom inte räknas av som semesterdag. ledighet under studietid för vilken oavkortade löneförmåner utges. ledighet under tid då den försäkrade genomgår sådan utbildning eller undervisning anges i 3 kap. 5 § tredje som stycket 2 lagen 1962:381 om

F

örfattningsförslag 61

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

allmän försäkring eller uppbär

korttidsstudiestöd enligt studiestödslagen 1973:349 och

ledighet för ferier eller för

motsvarande uppehåll för lärare som är anställda inom utbildningsväsendet. Har en påbörjad period om högst 14 dagar i 3 som avses kap. 10 § första stycket lagen om

allmän försäkring inte avslutats

före samordningstidens utgång, skall sjukpenning som utges från

arbetsskadeförsäkringen för

sjukperioden beräknas med till-

lämpning av föreskrifterna i

denna paragraf samt 5 b och 5 c §§, dock för högst det antal dagar som återstod vid sam-

ordningstidens utgång.

5b§

Upphävd Om den försäkrades sjukpenning

i fall som avses i 5 a § svarar

mot ett sjukpenningunderlag i

form av enbart inkomst av

anställning, skall till grund för beräkningen av beloppet hel

av sjukpenning för dag läggas det tal som erhålls när i 5 § angiven

procentandel sjukpenning-

av

underlaget delas med den för-

säkrades årsarbetstid enligt 3 kap. lagen 1962:381 allom

män försäkring.

Skall sjukpenning utges för endast en dag multipliceras det enligt första stycket erhållna talet med antalet timmar av ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal arbetstid. Produkten utgör hel sjukpenning för dagen.

Skall sjukpenning utges för

mer än en dag multipliceras det

62 Författningsförslag SOU 1996:1 13

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

enligt första stycket erhållna talet med det sammanlagda antalet timmar ordinarie arbetsav tid eller däremot svarande normal arbetstid som belöper på dagarna. Det tal därvid som erhålls delas med antalet dagar med sjukpenning. Kvoten utgör beloppet hel sjukpenning för av dag. Skall sjukpenning utges

efter olika grader nedsatt

av arbetsförmåga sammanläggs dock de timmar som avser samma grad för sig. Sjukpenning

beräknas för varje sådan period

för sig. Det enligt första stycket erhållna talet avrundas till närmaste hela krontal. Om antalet timmar enligt andra stycket

eller det sammanlagda antalet

timmar enligt tredje stycket inte uppgår till ett helt timtal skall avrundningen ske till närmaste hela timtal, varvid halvtimme avrundas uppåt. Sjukpenning avrundas till närmaste hela krontal. Vad som sägs i 5 § tredje

stycket om sjukpenningberäk-

ning när avräkning skall ske mot tidigare utgiven sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring gäller också vid tilllämpning av denna paragraf

Regeringen eller, efter rege-

ringens bemyndigande, riksförsäkringsverket får meddela före-

skrifter schablonberäkning

om ordinarie arbetstid och däreav mot svarande normal arbetstid.

5 c § Upphävd Om den försäkrades sjukpenning

i fall som avses i 5 a § svarar

mot ett sjukpenningunderlag i

form inkomst av såväl an-

av

F

örfattningsförslag 63

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ställning som annat förvärvsarbete beräknas beloppet hel av

sjukpenning för dag enligt följande. Den del av gukpenningen

som svarar mot inkomst av

anställning beräknas enligt 5 b §

första -järde styckena. Den del som svarar mot inkomst annat av

förvärvsarbete beräknas enligt 5

§ tredje stycket. Utan hinder föreskrifterna i av första stycket samt 5 och 5 b a

§§ beräknas sjukpenning enligt 5

§ tredje stycket ifall i

som avses

3 kap. 10 § lagen 1962:381

c

om allmän försäkring.

5d§ Upphävd Föreskrifterna i 3 kap. 7 a § lagen 1962:381 allmän om

försäkring tillämpas även ifråga om sjukpenning enligt denna lag.

6§

Upphävd Sjukpenningunderlag

utgörs av för den som är sjukpen-

ningförsäkrad enligt 3 kap.

lagen 1962:381 om allmän försäkring:

hans sjukpenninggrundande in-

komst enligt nämnda kapitel, för den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap.

lagen om allmän försäkring

men likväl har inkomst förvärvsav arbete." den inkomst skulle ha som

utgjort sjukpenninggrundande

inkomst för honom enligt nämnda kapitel, om han hade varit

sjukpenningförsäkrad, dock

lägst 6 000 kronor, för försäkrad som avses i 1 kap. 1 § andra stycket eller som

i annat fall genomgick yrkes-

utbildning när skadan traflade:

F

64 örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i annat fall genomgick yrkes-

utbildning när skadan traflade:

hans livränteunderlag enligt 4 kap.

Sjukpenningunderlaget får

beräknas till högre belopp än motsvarar sju och en halv som gånger basbeloppet enligt lagen allmän försäkring. Om en om arbetsgivare skall svara för sjuklön enligt lagen 1991: 1 04 7

sjuklön för samma dag som

om sjukpenning kommer i fråga, beräknas sjukpenningens storlek

på grundval ett sjukpenning-

av

underlag som inte omfattar

anställningsförmåner från den

arbetsgivaren.

7§ Medför arbetsskada har Medför arbetsskada som har en som föranlett livränta enligt 4 kap. föranlett livränta enligt 4 kap. på nytt sjukdom, har den försäkrade nytt sjukdom, har den försäkrade

rätt till sjukpenning enligt rätt till sjukpenning, om sjuk-

1-2 §§, sjukdomen sätter domen sätter ned hans kvara om ned hans kvarstående förmåga stående förmåga att skaffa sig att skaffa sig inkomst inkomst genom arbete. Därvid genom arbete. skall 5-6 §§ gälla i tillämpliga delar.

F örfattningsförslag 65

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

Upphävd Bestämmelserna i 3 kap. 14 och 15 §§ lagen om allmän försäkring skall tillämpas även betraflande sjukpenning som utges från arbetsskadeförsäkringen.

4 kap. Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan Allmänna grunder för ersättning

1§

Försäkrad som till följd av Försäkrad till följd som av arbetsskada har fått sin förmåga arbetsskada har fått sin fönnåga att skaffa sig inkomst genom att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en arbete bestående nedsatt med femtondel, har sedan den minst en femtondel har rätt till sjukdom som har förorsakats av ersättning i form av livränta för skadan har upphört, rätt till den inkomstförlust som uppersättning i form av livränta för kommer. Livränta utges dock den inkomstförlust som förlusten för år räknat om uppkommer. Livränta utges dock understiger fjärdedel det en av om förlusten för år räknat basbelopp gällde det år då som understiger en fjärdedel av det livräntan skulle börja utges. basbelopp som gällde vid början av det år då livräntan skulle börja utgå.

Har försäkrad genom arbetsskada fått sin arbetsförmåga nedsatt med mindre än en femtondel och drabbas han senare av ytterligare arbesskada, skall livränta bestämmas grundval båda skadorna. av

3 16-0907

F örfattningsförslag SOU 1996:1 13

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §

Air någon har rätt till sjuk-

som penning enligt 3 kap. 1 § andra stycket samtidigt berättigad till sjukpenning enligt lagen 1962:381 allmän förom säkring med anledning av samma nedsättning av arbets-

förmågan, utges sjukpenning från arbetsskadefärsäkringen

endast i den mån den överstiger sjukpenningen från den allmän-

na försäkringen.

Är någon som har rätt till liv- Ar någon som har rätt till liv-

ränta enligt 4 eller 5 kap. sam- ränta enligt 4 eller 5 kap. samtidigt berättigad till folkpension tidigt berättigad till folkpension

eller tilläggspension i form av eller tilläggspension i form av förtidspension eller efter- förtidspension eller efterlevandepension enligt lagen levandepension enligt lagen 1962:381 om allmän för- 1962:381 om allmän för-

säkring med anledning av den säkring med anledning av den

inkomstförlust som har föranlett inkomstförlust som har föranlett livräntan, utgår livräntan endast livräntan, utges livräntan endast

i den mån den överstiger pen- i den mån den överstiger pen-

sionen. sionen. Har delpension utgått till någon Har delpension utgetts till som tillerkänns livränta enligt 4 någon som tillerkänns livränta kap. och avser livräntan samma enligt 4 kap. och avser livräntan

inkomstförlust som delpensio- inkomstförlust del-

samma som nen, får livränta för förfluten tid pensionen, får livränta för förutges endast i den mån den över- fluten tid utges endast i den mån stiger den delpension som utgått den överstiger den delpension för samma tid. som utgetts för samma tid. Andra stycket gäller även i Andra stycket gäller även i fråga om pension som enligt ut- fråga om pension som enligt utländskt system för social trygg- ländskt system för social trygghet utgår med anledning av het utges med anledning av arbetsskadan. arbetsskadan.

Om den försäkrade till följd av Om den försäkrade till följd av

underlåten avgiftsbetalning underlåten avgiftsbetalning har tillgodoräknats pensions- har tillgodoräknats pensionspoäng enligt 11 kap. 6 § lagen poäng enligt 11 kap. 6 § lagen om allmän försäkring för år efter om allmän försäkring för år efter det då arbetsskadan inträffat, det då arbetsskadan inträffat,

skall vid tillämpning av denna skall vid tillämpning av denna

paragraf och 4 kap. 4 § hänsyn paragraf och 4 kap. 4 § hänsyn

tas till den tilläggspension tas till den tilläggspension

som som

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skulle ha utgått om avgift hade skulle ha utgetts om avgift hade erlagts. erlagts.

5§ Under tid då den försäkrade är Försäkrad som till följd av

föremål för sådan behandling arbetsskada har fått sin förmåga eller rehabilitering som avses i 3 att skafla sig inkomst genom kap. 7 b § eller 22 kap. 7 § arbete betstående nedsatt med

lagen 1962:381 om allmän för- minst en femtonde har rätt till

säkring skall hans förmåga att ersättning under en arbetslivs-

skaffa sig inkomst genom arbete inriktad rehabilitering

som anses nedsatt även i den mån syftar till att återställa arbets-

åtgärden hindrar honom att förmågan. I den mån åtgärden

förvärvsarbeta. hindrar honom att arbeta utges

ersättning i form av livränta

enligt bestämmelserna i 4 kap.

8 kap. Övriga bestämmelser

1 §

Underrättelse arbetsskada skall beträffande arbetstagare om

omedelbart lämnas till den arbetsgivare hos vilken arbetstagaren

var anställd när skadan inträffade. Har skada till följd annat än av olycksfall visat sig först efter det den försäkrade har upphört att vara utsatt för inverkan har orsakat skadan, skall underrättelse som lämnas till den arbetsgivare hos vilken den försäkrade senast var

utsatt för sådan inverkan. Finns någon arbetsgivarens vägnar

som förestår arbetet, får underrättelsen i stället lämnas till denne.

Beträffande försäkrad i 1 kap. 1 § andra stycket skall vad

som avses

i detta kapitel sägs om arbetsgivare gälla rektor eller annan som förestår utbildningen. Arbetsgivare eller arbetsföre- Arbetsgivare eller arbetsföre-

ståndare som genom underrättel- ståndare som genom underrättelse enligt första stycket eller på se enligt första stycket eller på annat sätt har fått kännedom om annat sätt har fått kännedom om

inträffad arbetsskada är skyldig inträffad arbetsskada är skyldig

att omedelbart anmäla skadan att anmäla skadan till allmän till allmän försäkringskassa. An- försäkringskassa. Anmälan skall

nan försäkrad än arbetstagare göras senast när sjukfall

som skall själv anmäla arbetsskada följer på skadan överlämnas till

till försäkringskassan. Har han försäkringskassan enligt 12 § avlidit till följd av skadan, skall första stycket lag 1991:1047

anmälan göras av den har sjuklön. Annan försäkrad än som om

rätt att företräda dödsboet. arbetstagare skall själv anmäla

arbetsskada till försäkringskassan. Har han avlidit till

följd av skadan, skall anmälan

F örfattn ingsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

göras av den som har rätt att företräda dödsboet.

Anmälan enligt andra stycket skall göras enligt föreskrifter som meddelas av regeringen. Nödvändiga utgifter för läkarutlåtanden ersätts i enlighet med vad regeringen föreskriver.

4§

Ärende angående livränta till Ärende angående livränta till den försäkrade, i annat ärende den försäkrade, i annat ärende uppkommen fråga huruvida den uppkommen fråga huruvida den försäkrade har ådragit sig ar- försäkrade har ådragit sig arbetsskada till följd av annat än betsskada till följd av annat än olycksfall och ärende angående olycksfall och ärende angående särskild efterlevandelivränta särskild efterlevandelivränta skall i försäkringskassa avgöras skall i försäkringskassa avgöras socialförsäkringsnämnd. Re- socialförsäkringsnämnd. Reav av geringen får dock meddela fö- geringen får dock meddela föreskrifter om behörighet för reskrifter behörighet för om tjänsteman hos försäkringskas- tjänsteman hos försäkringskassan att avgöra ärenden som är av san att avgöra ärenden som är av enkel beskaffenhet och inte an- enkel beskaffenhet och inte angår livränta till den försäkrade går livränta till den försäkrade eller särskild efterlevandeliv- eller särskild efterlevandelivränta. ränta. Omprövning av beslut skall Omprövning av beslut skall

göras av socialförsäkrings- göras av socialförsäkrings-

nämnd, om beslutet har fattats nämnd, beslutet har fattats av om av tjänsteman och gäller tjänsteman och gäller fråga som avses i 6 kap. 5 fråga som avses i 6 kap. 5 eller beslut som tjänsteman fattat beslut som tjänsteman fattat med stöd föreskrifter av av med stöd föreskrifter regeringen enligt första stycket, av av regeringen enligt första stycket. eller fråga enligt 3 kap. 5 § om eller i vilken utsträckning den försäkrades sjukdom sätter ned hans förmåga att skafla sig inkomst genom arbete.

Författningsförslag 69

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förslag till

Lag om ändring i lag

1980:100 om sekretess

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen 1980:100 att 7 kap. 4 och 10 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 4 § Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretssen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke. Utan hinder av sekretess får uppgift lämnas till enskild som uppnått myndig ålder om förhållanden av betydelse för att denne skall få vetskap om vilka hans biologiska föräldrar är.

Inom kommunal familjerådgivning gäller sekretess för uppgift

som enskild har lämnat i förtroende eller har inhämtats i samband som med rådgivningeia. Har uppgift för vilken sekretess gäller enligt första stycket lämnats till allmän försäkringskassa inom ramen för samarbete om enskilds rehabilitering gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet i annat fall enligt som lag handhas av socialnämnd. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut och särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd asylsökande och andra utlänningar,

ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra

utlänningar, ärenden om tillstånd till riksfárdtjänst eller till parke-

Senaste lydelse 1994:595

70 F örfattningsförslag SOU 1996:1 13

ring för rörelsehindrade samt verksamhet enligt lagstiftningen

om stöd och service till vissa funktionshindrade.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

sjuttio år. Sekretess enligt första stycket gäller inte beslut i ärenden om

ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård. Beträffande anmälan i sådant ärende gäller sekretess om

det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde

om eller någon honom närstående lider Motsvarande sekretess men.

gäller i ärende om arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning

till arbetslivet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende som avses i detta stycke.

I ärende hos allmän försäkringskassa, riksförsäkringsverk eller domstol gäller 7 § i stället för för första stycket.

Har uppgift för vilken sekretess enligt första stycket gäller lämnats till allmän försäkringskassa inom ramen för samarbete om enskilds rehabilitering, gäller sekretessen också där. Sekre-

tessen gäller dock inte,

om

uppgiften ingår i beslut av den

mottagande myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

femtio år.

2 Senaste lydelse 1992:1474

1 Inledning

1.1 Kommitténs direktiv

Enligt regeringens direktiv skall kommittén analysera och lämna

förslag till utformning av försäkringsskyddet vid inkomstbortfall

orsakat av kort- eller långvarig ohälsa samt hur rehabiliterande insatser skall organiseras och hur drivkrafter för förebyggande insatser kan stärkas. Utgångspunkten för arbetet skall att vara försäkringen ges en tydligt avgränsad roll, att försäkringskyddet uppfyller krav effektivitet och rättvisa, att arbetslinjen stärks samt att statens utgifter begränsas. Ekonomisk trygghet är en viktig del av de goda betingelser, som behövs för att människor skall kunna utföra produktiva insatser och

därmed medverka till effektivitetsförbättringar samt ekonomisk

tillväxt. Ur människors behov av ekonomisk och social trygghet

växte i början av seklet den frivilliga och staten erkända sjuk-

av kasserörelsen fram. I samverkan med staten genomfördes successivt

förbättringar i det frivilliga försäkringsskyddet. Under 1950-talet

omformades detta genom obligatoriska försäkringar från trygghet en för vissa till trygghet för alla. Försäkring mot inkomstbortfall vid en ohälsa har därmed blivit fundamental del välfärdssamhället. en av Såväl för den enskilde som för samhället är det av stor vikt att åtgärder vidtas så att behovet frånvarande från arbetet blir av att vara så litet som möjligt. Försäkringens utformning bör därför präglas av behovet av att upprätthålla och stärka arbetslinjen. Insatser som

syftar till att skapa och förstärka drivkrafter för förebyggande arbete

samt rehabiliterings- och anpassningsåtgärder blir därmed viktiga inslag i försäkringens utformning. Utgångspunkten för kommitténs arbete skall ordning där vara en det grundläggande försäkringsskyddet tillgodoses inom för ramen en allmän och sammanhållen ohälsoförsäkring. Denna försäkring skall

ge ersättning för inkomstbortfall till följd av nedsatt arbetsförmåga

vid sjukdom, skada eller funktionshinder. Ersättning skall på ges lika villkor oavsett orsak till den nedsatta arbetsförmågan och

72 Inledning

försäkringen skall omfatta samtliga försäkringsfall oberoende av varaktighet. Den allmänna ohälsoforsäkringen skall därmed ersätta sjukforsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och fortidspensioneringen. Rätten till ersättning skall baseras rent medicinska kriterier. Ersättningen skall ligga en nivå som innebär att inkomstbortfallsprincipen upprätthålls. Utgångspunkten skall därvid vara den av riksdagen beslutade ersättningsnivån på 75 procent av inkomstbortfallet. drivkrafter, håller sjukfrånvaron och stimulerar För att ge som nere till förebyggande insatser och rehabilitering, bör försäkringen innehålla självrisker. För arbetsgivaren skall denna utformas samma

sätt som i dagens sjuklönesystem, dvs. genom att arbetsgivaren

täcker inkomstbortfallet under en begränsad period. För den försäkrade skall självrisken utgöras av en karensdag och av att ersättningsnivån sätts förhållandevis lågt. En central fråga är hur den inkomst som skall anses vara försäkrad bör fastställas. Kommittén skall göra en analys av nuvarande regler och komma med förslag om hur den förmånsgrundande inkomsten skall beräknas inom den allmänna ohälsoförsäkringen. Kommittén skall därvid pröva för- och nackdelar med två modeller. I den ena skall utgångspunkten vara att det är den faktiska och aktuella inkomsten som är försäkrad. Den andra modellen skall utgå från den uppnådda levnadsstandarden och bygga på inkomsten under en längre tidsperiod och som successivt upparbetas.

Förtidspensioneringen utgör idag en del av pensionssystemet.

Refonneringen ålderspensionssystemet medför att ålderspension av kommer att beräknas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Mot denna bakgrund skall kommittén överväga ordning for inkomstersättning vid en ny långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Inriktningen bör därvid att vara denna integreras som en del i den allmänna ohälsoförsäkringen. Försäkringen bör till övervägande del finansieras med till försäkringen destinerade avgifter som tas ut på förvärvsinkomster. Med

hänsyn till att försäkringen även ersättning till inte

ger grupper som har eller har haft förankring på arbetsmarknaden är det rimligt att försäkringen även till viss del finansieras med allmänna skattemedel. Kommittén skall också utforma förslag till redovisning en av

ohälsoförsäkringens inkomster och utgifter så att det är möjligt att

utläsa försäkringens finansiella ställning. Huvudalternativet skall därvid vara att försäkringen kvarstår inom för statsbudgeten ramen

Inledning 73

men kan exempelvis också ta formen fiktiv fond. Kommittén av en är oförhindrad att även pröva för- och nackdelar med ordning där en den allmänna försäkringen fristående ställning. ges en mer

Den allmänna ohälsoförsäkringen skall kunna kompletteras

genom

tilläggsförsäkringar. Starka skäl talar för att det organisatoriska och finansiella ansvaret för dessa tilläggsförsäkringar skall ligga

arbetsmarknadens parter. Kommittén skall undersöka förutsättningarna för att uppnå vad gäller de inom vilka en samsyn ramar

tilläggsförsäkringarna bör hållas för att det samlade försäkringsskyd-

det skall vara effektivt och rättvist. Vad gäller försäkring för inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga orsakad arbetsskada av

bör det dock finnas lagstadgad skyldighet att teckna tilläggsför-

en

säkring. I första hand bör den utformas tilläggsförsäkring,

som en som finansieras och handhas av arbetsmarknadens parter. Kommittén skall särskilt analysera hur sådan försäkring bör samordnas en med den allmänna försäkringen. Kommittén har noterat att regeringen propositionen genom 1995/96:209 lagt fram förslag påverkar kommitténs arbete. I som

propositionen föreslås att sjuklöneperioden förlängs från två till fyra

veckor. Vidare har regeringen i proposition 1995/96: 150 aviserat att

kompensationsnivåerna i sjukpenningförsäkringen fr.o.m 1 januari

1998 skall höjas från 75 till 80 procent.

1.2 Utredningsarbetet

Sjuk- och arbetsskadekommittén har fortsatt det arbete påbörsom

jades av den tidigare Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Denna

började sitt arbete i slutet 1993 och har publicerat följande av rapporter:

Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension Förutsättningar

— och erfarenheter SOU 1994:72 Förtidspension en arbetsmarknadspolitisk ventil SOU 1994: 148 - -

Ohälsoförsäkringen och samhällsekonomi Olika aspekter på

- -

modeller, finansiering och incitament SOU 1995:59

Kommittén kunde i början hösten 1995 konstatera hela av att uppdraget inte var möjligt att fullfölja till den 31 december 1995. Arbetet inriktades därför på att till denna tidpunkt ta fram ett

Inledning

delbetänkande i syfte att redovisa förslag till åtgärder för att uppnå

de besparingskrav, i direktiven. Samtidigt var det

som angavs kommitténs ambition att kunna redovisa ideér till en allmän ohälsoförsäkring. l början januari 1996 överlämnade kommittén av till dåvarande statsrådet Hedborg betänkandet: Försäkringskydd vid sjukdom Ett delbetänkande om rätten till -

ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid

SOU 1995:149 Kommittén har därefter gått vidare med att konkretisera delbetänkandets idéavsnitt och redovisar föreliggande slutbegenom

tänkande förslag till inriktning och uppläggning allmän och

av en aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering liksom hur ett kompletterande skydd vid arbetsskada skall utformas. I utredningsarbetets slutskede har remissinstansemas synpunkter kommitténs delbetänkande inkommit till socialdepartementet. Kommittén har konstaterat att de flesta remissinstanserna i huvudsak ställer sig bakom kommitténs idéskiss till allmän ohälsoförsäkring. en Avvikande meningar har dock framförts vissa punkter. I den mån kommittén ansett sakmässiga skäl föreligga och tiden givit möjlighet har skrivningar och förslag förändrats med anledning av remissinstansemas synpunkter. Under arbetets gång har kommittén vad gäller berörda avsnitt haft samverkan med Arbetsmarknadspolitiska kommittén samt med

Hälso- och sjukvårdsutredningen 2000.

2 Bakgrund

Under de senaste decennierna har den långa sjukfrånvaron trend-

mässigt ökat. I synnerhet gäller detta frånvaro med ersättning i form

av förtidspension eller sjukbidrag. Mellan åren 1963 och 1993 steg den andel av befolkningen i förvärvsaktiv ålder, uppbar förtids-

som

pension/sjukbidrag från 3,0 procent till 7,3 procent. Antalet syssel-

satta per förtidspensionär sjönk från 25 till 10. Det bör noteras ca ca att denna utveckling inträffade under en period när den allmänna pensionsåldem sänktes från 67 till 65 år.

Under 1980-talet steg sjukfrånvaron påtagligt. Tabell 2.1 nedan visar att summan av antalet med förtidspension/sjuk-

personer bidrag och sjukfall längre än ett år ökade mellan 1980 och 1990 från 311 000 till 436 000.

Sjukfrånvarons utveckling resulterade i kraftig kostnadsökning.

en

Tabell 2.2 nedan visar att kostnaderna för sjukpenning, arbetsskadeersättning och förtidspension/sjukbidrag ökade i 1995 års penning-

värde från 60,6 miljarder kronor 1980 till 88,9 miljarder kronor 1990.

Tabell 2.1 Totalt antal sjukpenningfall längre än 1 år och förtidspensioner/sjukbidrag

- Källa: RFV

SOU 1996: 1 13

76 Bakgrund

Tabell 2.2 Kostnader för sjukpenning, arbetsskadeersättning samt förtidspension/sjukbidrag Miljoner kronor 1995 års prisnivå

År 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Sjp 32 230 29 730 42 899 35 747 21 963 18 752 19 402 19 514 Ae 3151 3240 12471 13107 13 208 11932 8204 6857 F/sjb 25 270 28 289 33 489 33 732 35 933 36 431 38 067 37 367

Sza 60651 61259 88859 82586 71104 67115 65673 63738

Sjpsjukpenning, Aearbetsskadeersättning F/sjbförtidspension/sjukbidrag

Källa: RFV

Utvecklingen under 1980-talet skall mot bakgrund av dels en ses

kraftig högkonjunktur dels regel- och praxisförändringar. Högkon-

junkturen ledde till att efterfrågan på arbetskraft Ökade. Det var framför allt kvinnornas förvärvsfrekvens ökade. Sysselsättsom ningsläget medförde också tidigare inte kunnat att personer, som komma ut arbetsmarknaden, fick möjlighet till arbete. Ett mått den försäkringsersatta ohälsan är ohälsotalet, vilket

det genomsnittliga antalet dagar per försäkrad och år, som

anger ersatts med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, rehabiliterings-

penning, förebyggande sjukpenning eller förtidspension/sjukbidrag.

Under 1970-talets andra hälft låg ohälsotalet en i huvudsak konstant nivå drygt 39 dagar försäkrad och år. Fr.o.m. 1983 per ökade ohälsotalet t.o.m. 1989 till en högsta nivå 46,6 dagar. Därefter har nedgång inträffat och siffran för 1995 var 41,8 dagar. en Enligt RFV:s bedömning kommer minskningen att fortsätta de närmaste åren. Kvinnors och mäns ohälsotal låg 1983 samma nivå. Under 1980-talet dock ökningen större för kvinnorna än för männen var siffran 43,4 för kvinnor och 34,4 för män. En sannolik och 1990 var förklaring till denna utveckling är kvinnornas ökade förvärvsfrekvens och förvärvsintensitet. Könsskillnader uppstod också vad gäller sjukfallens längd. För sjukfallslängden oförändrad män var medan den ökade för kvinnorna. Detta berodde i huvudsak på ett allt större inslag mycket långa sjukfall hos kvinnorna. Kvinnornas av andel antalet förtidspensionärer ökade också och uppgick 1989 av till 53 procent. I början 1980-talet var arbetssjukdomar lika av

SOU 1996: l 13 Bakgrund 77

vanliga bland män som bland kvinnor. Ökningstakten under 1980-

talet var dock klart högre hos kvinnorna. Enbart när det gällde arbetsolyckor var männens andel större. Om man granskar sjukfallens längd så varierar de beroende på sjukskrivningsdiagnoserna. Sett till den totala mängden sjukskrivningsdagar var axel- och nackbesvär och andra besvär i rörelseappa-

raten de vanligaste sjukskrivningsdiagnoserna. Ökningen av antalet

anmälda arbetssjukdomar bestod huvudsakligen av s.k belastningssjukdomar. Psykiska sjukdomar och missbruksproblem var orsaken till långvarig sjukfrånvaro i närmare 15 procent fallen av under andra hälften av l980-talet. Kostnadsutvecklingen var också resultatet av genomförda regelförändringar. I syfte att komma till rätta med låga kompensationsnivåer i korta ersättningsfall för försäkrade med oregelbundet arbete infördes den l december 1987 metoder för beräkning nya av sjukpenning. Samtidigt började även sjukpenning för insjuknandedagen att utges och fridagsregeln togs bort. I början av l980-talet fanns praxis att sjukfall borde förhindras en att överstiga ett år. Försäkringskassorna var även förhindrade att ge sjukpenning under rehabilitering för längre tid. Detta begränsade möjligheterna till utbildning i rehabiliterande syfte. Genom ett antal domar i Försäkringsöverdomstolen under åren 1983 och 1984

öppnades vägen för längre sjukskrivningsperioder och sjukpenning vid sådan rehabilitering, som varade längre tid än ett år. Allt fler fick sjukpenning under individuellt inriktade utbildningsperioder.

Under decenniets hälft kom allt arbetsskadeärenden att

senare

överklagas till försäkringsrätterna. Ãndringsfrekvensen av försäk-

ringskassomas beslut var mycket hög. Den översteg vad som var normalt för en förvaltningsdomstol i första instans och låg långt över ändringsfrekvensen för andra försäkringsrättsmål. Genom praxisutvecklingen fick arbetsskadebegreppet enligt 1977 års lagstiftning en allt vidare tolkning. I början av 1990-talet gick den svenska ekonomin i lågkonen junktur. Tillväxten föll och arbetslösheten ökade. Underskottet i statens budget blev stort och utrymmet för privat och offentlig konsumtion minskade kraftigt. Ett stort antal människor blev arbetslösa. Antalet sysselsatta i november 1993 550 000 färre var ca

än i början av 1990. Hösten 1993 8,4 procent arbetskraften

var av öppet arbetslösa och 5,5 procent i någon form konjunkturberoenav de åtgärd. Av de arbetstillfällen, gick förlorade, kan hälften som ca hänföras till industrin. Sedan mitten 1994 har sysselsättningen av

78 Bakgrund

ökat i snabb takt och antalet sysselsatta i början 1996 75 000 var ca fler. Den öppna arbetslösheten var 7,7 procent i slutet av 1995. Därutöver deltog 5 procent i åtgärder. Under våren 1996 ökar åter arbetslösheten. I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgärder i syfte att få bättre en kontroll över försäkringskostnadema och för att skapa effektiva mer försäkringar. Kompensationsnivån i sjukpenningförsäkringen sänktes den 1 mars 1991 från 90 till 65 procent för de tre första dagarna i varje sjukpenningperiod och till 80 procent för tid fram t.o.m. den 90:e dagen. Lagen om sjuklön trädde i kraft den l januari 1992 varvid arbetsgivarna fick en skyldighet att utge ersättning under de första 14 dagarna i varje sjukfall. Vid samma tidpunkt gavs arbetsgivaren ett ansvar för att den anställdes behov rehabilitering av klarläggs samt att vidta åtgärder för en effektiv rehabilitering. Den enskilde gavs ett ansvar att aktivt medverka i den egna rehabiliteringen. Försäkringskassoma gavs ett administrativt och samordnande ansvar för rehabiliteringen. Ansvarsområdet omfattar klarläggande av behov, initiering, samordning och uppföljning av reha-

biliteringsinsatser. Rehabiliteringspenning infördes, vilket innebar

att en högre ersättningsnivå motsvarande 100 procent av den sjukpenningsgrundande inkomsten kunde utges vid arbetslivsinriktad rehabilitering. Inriktningen var att ersättning skulle kunna utges under ca ett år. En karensdag i såväl sjuk- som arbetsskadeförsäkringen infördes den 1 april 1993. Den 1 juli samma år sänktes kompensationsnivån från 80 till 70 procent för dem, de senaste 15 månaderna, haft sjukperioder som omfattande minst 365 dagar. Försäkrade genomgick medicinsk som behandling eller rehabilitering, som ordinerats av läkare, och som

ingick i en godkänd behandlingsplan kunde dock, efter ansökan,

beviljas ersättning motsvarande 80 procent. Vad gäller arbetsskadeförsäkringen så förlängdes samordningstiden från 90 till 180 dagar den 1 januari 1992. I januari 1993 ändrades arbetsskadebegreppet vilket snävare innebörd och samtidigt gavs en ändrades bevisreglerna. Den 1 juli år upphörde i princip samma

rätten till arbetsskadesjukpenning. Principen om högre ersättning

gäller dock alltjämt men enbart när skadan medfört bestående en nedsättning av arbetsförmågan. De förmåner, utges från som numera

försäkringen, är livräntor, ersättning för tandvård, sjukvård utom-

lands och särskilda hjälpmedel.

Slutligen ändrades kompensationsnivån i sjukpenningförsäkringen

den 1 januari 1996 till 75 procent.

SOU 1996:1 13 Bakgrund 79

Under 1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron. De korta och medellånga ersättningsfallen minskade. Den kraftiga ökningstrenden av långvariga sjukfall bröts. Av tabell 2.1 framgår att summan av antalet pågående förtidspensioner/sjukbidrag och pågående ersättningsfall längre än ett år uppgick i december 1994 till 458 000. Eftersom partiella förtidspensioner och deltidssjukskrivning sam-

tidigt ökat skulle, om en omräkning gjorts till helårspensioner/sjukskrivningar, siffran för 1994 tydligare visat trendbrottet. Den

höga förtidspensioneringen under 1992 och 1993 innebar alltså huvudsakligen en överföring av långa sjukpenningfall till förtidspension. Antalet fall med sjukpenning och rehabiliteringsersättning, som varat längre än ett år, verkar sedan i mitten av 1994 stannat upp en nivå på ca 45 000. För närvarande minskar antalet nybeviljade

förtidspensioner/sjukbidrag och under 1995 uppgick antalet till

39 300. Den långa sjukfrånvaron verkar därmed ha stagnerat. Vidtagna åtgärder, exempelvis införandet av lagen om sjuklön och sänkta ersättningsnivåer, har tillsammans med sjukfrånvarons utveckling inneburit att försäkringskostnadema har minskat. Av tabell 2.2 framgår att kostnaderna för sjukpenning, arbetsskade-

ersättning och förtidspension/sjukbidrag i 1995 års penningsvärde

minskat från 88,9 miljarder kronor 1990 till 63,7 miljarder kronor 1995. Den kraftiga minskningen mellan 1991 och 1992 på 11,5 miljarder kronor avser till stor del sjuklönereformen. Kostnaderna för sjuklön kan för 1996 beräknas bli 7 000 miljoner kronor. ca

Uppskattningen bygger en bedömning, som RFV gjort och som utgår från aviserade sjuklöneperioder. Beloppet ingår ett under-

som

lag för de kostnadsberäkningar som redovisas i regeringens proposition 1995/962209 Försäkringsskydd vid sjukdom

m.m. Det finns emellertid skäl uppmärksam på den fortsatta att vara utvecklingen av kostnaderna för nu berörda försäkringar. Förändringar arbetsmarknaden kan komma att medföra ökade svårigheter för stora att uppfylla arbetslivets krav. Risker finns att grupper samverkande intressen från arbetsgivare, den enskilde och fackliga organisationer låter den allmänna försäkringen ta kostnader för problem, som uppstår på arbetsplats. En sådan utveckling kan en innebära en press på allmän försäkring. en

Detta förstärks den demografiska utvecklingen. Under det

av

kommande decenniet kommer andelen befolkningen i åldersgrup-

av pen mellan 55 och 64 år att öka kraftigt. I dessa åldrar är risken att

drabbas av ohälsa påtagligt högre än för åldersgrupper.

yngre

80 Bakgrund SOU 1996:1 13

Även fortsättningsvis bör därför försäkringskostnadernas utveckling kontinuerligt och noggrant följas samt vid behov åtgärder vidtas. Det är vidare angeläget över reglernas innehåll och att se tillämpning i syfte att skapa effektivare försäkringar till en lägre kostnad liksom skapa bättre förutsättningar för att upprätthålla en god kostnadskontroll. En viktig del av detta översynsarbete är härvid den uppgift som sjuk- och arbetsskadekommittén har och som nu redovisas genom detta betänkande. Det finns också anledning att se framåt. Morgondagens socialförsäkringar kommer att befinna sig i miljö där mänskligt kunen nande, erfarenheter och förändringskompetens kommer att ha större betydelse än vad som är fallet i nuläget. Utbildningsnivån kommer att vara högre. Det kan förmodas att utbytbarheten mellan medarbetarna inte kommer att vara lika stor tidigare. Ett personalsom ekonomiskt synsätt torde med dessa förutsättningar ha möjlighet att få en starkare förankring i arbetslivet. Det personalekonomiska tänkandet bör stimulera till ett brett upplagt arbetsmiljöarbete, som

integreras med företagets-/förvaltningens hela verksamhet. Förebyggande insatser samt rehabiliterings- och anpassningsåtgärder kan

därmed bli en naturlig del i ansträngningarna att åstadkomma ökad produktivitet, kvalitet och konkurrenskraft. Det finns emellertid också en annan utveckling. Antalet med ingen eller personer svag

anknytning till arbetsmarknaden kan komma att bli allt fler.

Samtidigt ökar kraven i arbetslivet. Människor med olika handikapp kan få större svårigheter att vara kvar eller komma på arbetsmarknaden. En allmän försäkring har viktig uppgift i att medverka till en att ge dessa personer stöd och trygghet.

3 Internationell utblick

3.1 Inledning

Olika länders socialförsäkringar har utvecklats under skilda ekonomiska, kulturella, institutionella och historiska förutsättningar. En jämförelse mellan socialförsäkringarna i olika länder uppvisar dänned stora variationer. Ett sätt att åskådliggöra dessa skillnader är att i något förenklade modeller peka på principiella skillnader och likheter. Modellerna spelar också en viktig roll för att få grepp om och jämföra olika alternativ och dess konsekvenser. Istället för att spekulera kring fördelar och nackdelar med förändringar av socialpolitikens inriktning, kan man studera effekter i andra länder där alternativa modeller prövats. l projektet "Svensk socialpolitik i internationell belysning" vid Stockholms universitet finns data om lagstadgade socialförsäkringar i olika länder. Dessa data belyser skillnader i de sociala rättigheternas omfattning, täckningsgrad och ersättningarnas grad grund- och inkomstbortfallsskydd. Även av om

utvecklingen av socialförsäkringarna pekar på en förvånansvärd

stabilitet i systemens grunddrag så sker hela tiden förändringar av försäkringarna. I Sverige har sedan slutet av 1980-talet ett omfattande förändringsarbete genomförts ifråga om sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna liksom inom förtidspensionsområdet. Likartade förändringar genomförs också i många andra länder. Kriterierna för rätt till ersättning stramas upp, kompensationsnivåer sänks, renodling gentemot andra ersättningssystem sker och rehabiliteringsverksamheten betonas.

82 Internationell utblick

3.2 mål

Socialpolitiska

Utgångspunkten för att urskilja olika modeller är att skilja mellan olika socialpolitiska mål. En grundläggande distinktion kan göras mellan grundskydd och inkomstskydd. I socialförsäkringar som syftar till att ge ett grundskydd utges i princip ett enhetsbelopp som primärt syftar till att hålla den försäkrade över den nivå som skulle göra henne/honom berättigad till socialhjälp. I de försäkringar, som har inkomstskydd som mål är ersättningen relaterad till tidigare inkomst och syftar till att upprätthålla den ekonomiska standarden. Ett annat viktigt socialpolitiskt mål kan vara omfördelning. Här kan man skilja mellan horisontell och vertikal omfördelning. Horisontell omfördelning innebär att man flyttar inkomster mellan olika skeden i livet, t.ex. i form av barnbidrag och pensioner. Vertikal omfördel-

ning brukar man benämna de inkomstförflyttningar sker mellan

som hög- och låginkomsttagare så att inkomstskillnader utjämnas. En annan typ av omfördelning är den som sker mellan olika riskgrupper.

3.3 Olika bakom förmån

principer till

rätten

För att uppnå de ovan beskrivna målen används i socialförsäkringssystemen olika principer för att avgränsa rätten till förmåner. I huvudsak förekommer tre skilda principer för denna avgränsning, nämligen medborgarskaps-, behovs-, och förtjänstprincipema. I system med krav medborgarskap eller permanent boende är det enklast att kvalificera sig. En skärpning av kraven är att tillämpa behovsprövning, där endast de som saknar inkomster eller förmögenhet över vissa klart definierade nivåer får rätt till ersättning. Förtjänstprincipen är vägledande för alla inkomstrelaterade ersättningar och innebär i princip att mer den försäkrade arbetat och högre lönen varit desto högre skall ersättningen från socialförsäkringen bli.

Valet av princip och hur man tillämpar den får konsekvenser för

såväl hur täckningsgrad ersättningsnivåer kommer att ut. som se Med täckningsgrad avses den andel viss landets av en grupp av invånare som omfattas av försäkringen. Av naturliga skäl får de

Internationell utblick 83

försäkringar, som grundar sig på medborgarskapet, den bredaste täckningen. Behovsprincipen är däremot ett instrument för att inskränka täckningsgraden. Beroende på hur strikt prövningen sker kommer kretsen av ersättningsberättigade att variera. Förtjänstprincipen är också ägnad att begränsa täckningen till dem som är aktiva på arbetsmarknaden. När det gäller socialförsäkringarnas ersättningsnivåer kan man konstatera att både medborgar- och behovsprinciperna i första hand

syftar till att ge ett grundskydd medan förtjänstprincipen är avsedd

att ge ett skydd för bortfall av inkomst. Karensvillkor och varaktighet är också villkor som påverkar den ekonomiska trygghet som ett försäkringssystem ger. I dessa avseenden går det inte att med bestämdhet säga hur de tre principerna kan förväntas slå. Dock verkar de system som följer behovsprincipen att vara förknippade med både lång karens och lång varaktighet.

3.4 Fyra grundläggande socialpolitiska

modeller

Bakom det till synes brokiga mönster som västländernas välfärdssystem visar upp går det dock att urskilja några grundläggande socialpolitiska modeller. Strukturen bakom modellerna framträder tydligast i uppbyggnaden av ålderspension och sjukpenningförsäkring. De grundläggande skillnaderna mellan modellerna återspeglar behovsprövningens omfattning, kretsen av försäkrade medborgare,

graden av inkomstrelatering i ersättningar samt den institutionella uppbyggnaden. Man kan skilja mellan fyra grundläggande socialpo-

litiska modeller; den behovsprövade modellen, den korporativa modellen, grundskyddsmodellen och standardskyddsmodellen. Den behovsprövade modellen kännetecknas att rätten till av ersättning inte definieras utifrån allmänna kriterier utan bestäms efter en mer eller mindre grundlig prövning den sökandes behov. av Modellen ger i princip enhetliga och låga ersättningar till de sämst ställda medborgarna. De behovsprövade socialförsäkringama och programmen spelar fortfarande centrala roller i några länder, främst USA, Australien och Nya Zeeland. Grundskyddsmodellen karaktäriseras statligt administrerade av enhetliga socialförsäkringar som omfattar i princip alla medborgare,

84 Internationell utblick SOU 1996:1 13

oavsett inkomst. Programmen garanterar ett enhetligt grundskydd till alla vid inkomstbortfall. Tanken är att det enhetliga grundskyddet skall vara tillräckligt för grupper med låga inkomster. Bättre ställda grupper förväntas komplettera grundskyddet kollektiva eller genom

enskilda försäkringar. Grundskyddsmodellen kan sägas karaktärisera

socialförsäkringssystemen i t.ex. Storbritannien och Irland. Den korporativa modellen karaktäriseras av separata program för ett antal yrkesmässigt avgränsade kategorier förvärvsarbetande. av

Ersättningarna i försäkringarna är inkomstrelaterade. Eftersom socialförsäkringarna enbart riktar sig till de förvärvsarbetande

kommer dock betydande medborgargrupper, särskilt kvinnor, att ställas utanför försäkringarna. Modellen är starkt framträdande i flera länder i Centraleuropa t.ex. Tyskland och Österrike. Standardskyddsmodellen kan sägas kombinera grundskyddsmodellens statligt administrerade där alla medborgare omfattas, program, med den korporativa modellens inkomstrelaterade ersättningar. I de nordiska länderna kompletterades den tidigare grundskyddsmodellen under efterkrigstiden gradvis med inkomstrelaterade ersättningar.

Den allmänna sjukförsäkringen med inkomstrelaterade ersättningar,

som infördes i Sverige år 1955, är ett exempel på denna utveckling. Standardskyddsmodellen har också kommit att karaktärisera ersättningssystemen i Norge och Finland. I Sverige har termen "generell" använts för att beskriva den svenska typen socialpolitik. Den termen kan dock inte skilja av

mellan grundskyddsmodellen och standardskyddsmodellen, vilka båda har generella program som omfattar hela befolkningen t.ex.

folkpensioner. Termen generell socialpolitik fångar alltså inte den viktiga skillnaden att standardskyddsmodellen utöver grundskydd också innehåller inkomstrelaterade ersättningar.

Internationell utblick 85

3.5 Jämförelse mellan några

länder

västeuropeiska

3.5.1 ukpenningförsäkring

En viktig dimension i jämförelse är täckningsgraden, dvs. hur stor

en andel befolkningen är försäkrad. I detta avseende ligger av som Sverige och Norge högt medan Storbritannien och Tyskland visar en

lägre täckningsgrad. Detta beror bl.a. att Sverige och Norge har högre förvärvsfrekvens samt mindre strikta villkor för att vara

försäkrad.

I dessa länder spelar alltså andra ersättningssystem större roll.

en Det kan exempelvis motsvarigheten till socialbidrag men också vara att familjen får ta ett större ansvar. Studerar sjukförsäkringarnas nettoersättningar konstateras att man

Tyskland under efterkrigstiden legat en högre nivå än de

skandinaviska länderna. Tyskland har de första sex veckorna en arbetsgivarperiod med full lön och därefter obeskattad ersättning en på 80 procent. Norge har full sjuklön under de första två veckorna

och därefter sjukpenning med 100 procents kompensation. I

Storbritannien där inkomstrelaterade tillägg och barntillägg minskats

drastiskt har ersättningsnivåema fallit till ca 25 procent. I Sverige har vi för närvarande en kompensationsnivå på 75 procent.

I flertalet länder förekommer någon form av kvalifikationskrav för

att rätt till ersättning skall föreligga. Det finns krav dels att arbete

skall ha utförts under viss minsta tid, dels att avgift till försäken ringen betalts under viss tid. Kombinationer av dessa krav förekomockså. I Sverige gäller att den är bosatt i landet och har en mer som

inkomst minst 6 000 kronor per år är obligatorisk sjukpenningför-

säkrad.

I många av sjukförsäkringssystemen förekommer regler om

karenstid, dock inte i Norge, Danmark och Tyskland. I Finland är karenstiden tio vardagar, i Frankrike och Storbritannien tre dagar och i Nederländerna två dagar. Reglerna om karens saknar dock i många fall betydelse för den enskilde eftersom rätt till ersättning fr.o.m. första dagen finns till följd av överenskommelse i

kollektivavtal eller regler i tvingande lagstiftning. I Sverige lämnas

ersättning efter en karensdag.

86 Internationell utblick SOU 1996: 1 13

I de flesta länder finns en arbetsgivarperiod i inledningen ett

av

sjukfall. I Danmark är den för privata arbetsgivare 14 dagar medan offentliga arbetsgivare betalar dagpenning under hela sjukperioden. I Norge är arbetsgivarperioden 14 dagar, i Tyskland veckor och

sex

i Storbritannien 28 veckor. I Nederländerna har arbetsgivarperioden

nyligen förlängts från sex veckor till ett år. I Sverige är arbetsgivarperioden 14 dagar. Riksdagen har dock fattat principbeslut att om

förlänga den till fyra veckor.

De flesta länder har regler maximal sjukpenningtid. Endast om Sverige och Irland har formellt sett en obegränsad ersättningstid. I flertalet länder finns regler om rehabilitering.

Finansieringen av sjukpenningsförsäkringen sker oftast genom att

avgifterna delas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Endast i

Danmark är sjukförsäkringen helt skattefinansierad. I Sverige betalar arbetsgivaren en avgift och den försäkrade en egenavgift. Tidigare

bidrog staten alltid till finansieringen skattemedel. Sedan den genom 1 juli 1995 har detta ändrats. Utgångspunkten är att staten numera vid behov kan bidra.

3 Förtidspension

Förtidspensioneringen i västeuropeiska länder har sedan 1960-talet

genomgått tre utvecklingsfaser. Inledningsvis beviljades förtidspension enbart på medicinska kriterier. Arbetsmarknadsproblemen

löstes i första hand genom andra åtgärder. Under andra fas en

utvecklades olika möjligheter att förtidspensionera den äldre

arbetskraften inom för lagstadgade och avtalsbaserade ramen

pensionssystem eller genom förlängning ersättningsperioderna i

av

arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemen. Socialförsäkringen blev

på så sätt en del arbetsmarknadspolitiken. I den tredje fasen av

upptäckte man i de flesta länder att förtidspensioneringen under

1970- och 1980-talen lett till stora påfrestningar på pensionssystemen. Samtidigt började man också inse att den framtida tillväxten av den äldre befolkningen skulle komma att ställa ökade krav

konsolidering av pensionssystemen. Detta har lett till att reglerna

skärpts och möjligheterna att få förtidspension försvårats. I flertalet länder skärps kriterierna för rätt till förtidspension. De medicinska kraven höjs samtidigt som ersättningsnivâerna sänks. Det är svårt att göra jämförelser mellan olika länder ifråga om

förtidspensioneringen. En jämförelse påverkas att ländernas

av

SOU 1996:1 13 Internationell utblick 87

normala ålderspensionsålder varierar. Utformningen av andra ersättningssystem är faktor. Exempel på detta är generösa en annan

regler för att förtidspension, förtida uttag av ålderspension, långa

ersättningstider i arbetslöshetsförsäkringen och generösa avgångsersättningar. Slutligen påverkas jämförelsen av förvärvsfrekvensen. Inte minst gäller att den kvinnliga förvärvsfrekvensen varierar stort mellan olika länder.

3 Arbetsskadeförsäkring

I stort sett alla länder i Västeuropa har särskilda ersättningsregler för arbetsskador. Endast Nederländerna och Schweiz skiljer sig från detta mönster. I Nederländerna finns ingen särskild reglering för skador inträffar i arbetet. Ersättning lämnas alltså som vid som sjukdom eller skada. Schweiz har regler om rätt till ersättning annan vid olycksfall såväl i utom arbetet. Vissa arbetssjukdomar som omfattas också. Till skillnad från övriga länder delas premien i Schweiz mellan arbetsgivare och arbetstagare. Vad gäller övriga länder varvid här avses Danmark, Norge, Finland, Tyskland, Frankrike och Storbrittannien så omfattar försäkringsskyddet arbetstagare. I vissa länder finns möjlighet för egenföretagare att teckna frivillig försäkring. I Sverige omfattas alla förvärvsarbetande, dvs. anställda, uppdragstagare och egenföretagare. I samtliga länder gäller försäkringen för olycksfall i arbetet. I Finland, Tyskland och Frankrike ingår också olycksfall väg till eller från arbetet. Begreppet arbetssjukdom är avgränsat i samtliga länder. Tekniken som används för denna avgränsning är att i särskild författning förteckna vilka sjukdomar eller vilka sjukdomsorsaker

rätt till ersättning. I Sverige omfattar försäkringen såväl

som ger olycksfall färdolycksfall. Arbetsskadebegreppet är generellt som utformat och omfattar i princip varje sjukdom, som orsakas av sådana arbetsmiljöfaktorer, vilka anses kunna ge upphov till skada. Bevisreglema i försäkringarna är i huvudsak utformade till de försäkrades fördel. Uppkomna skador skall anses bero det olycksfall eller den skadlighet den försäkrade varit utsatt för om inte övervägande sannolikhet talar mot detta. I Sverige krävs numera att övervägande skäl talar för ett samband.

88 Internationell utblick

Genomgående lämnas ersättning för inkomstförlust, kostnader för sjukvård och medicinsk rehabilitering samt medicinsk invaliditet. I Sverige lämnas dock ingen ersättning för medicinsk invaliditet. I Sverige liksom i övriga länder är arbetsgivaren skyldig att teckna försäkring för sina anställda och att betala premierna.

4 Förutsättningar i framtiden

Socialförsäkringarna har, som en trygghetsfaktor för människorna, en betydelsefull roll i samhällsutvecklingen. De är också beroende av vad som sker inom samhället och måste till dess anpassas förändringar. Samtidigt påverkar försäkringarnas uppläggning och innehåll i sin tur beteenden och attityder. Utformningen av socialförsäkringarnas framtida innehåll och uppläggning bör därför ha sin utgångspunkt i den samhällsmiljö, som försäkringarna skall verka Kommittén redovisar i detta avsnitt vissa förutsättningar för

framtiden vad avser näringsliv, offentlig förvaltning, arbetsmarknad,

samhällsekonomi etc.

4.1 Näringsliv och offentlig förvaltning

Under en överskådlig framtid förväntas enligt långtidsutredningen 1995 LU95 de industriella näringarna fortfarande starka och vara betydelsefulla för svensk arbetsmarknad och ekonomi. De traditionella basnäringarna bygger på att Sverige har konkurrensfördelar genom råvarutillgångar av skog och malm även det kunmen skapskapital, som byggts upp i dessa branscher. Den största exportindustrin är verkstäderna. Kemisk-teknisk industri har också stor betydelse. Dessa industrigrenar bygger i hög utsträckning kunskap. Kunskapen finns hos de anställda i branschen och överförs inom företagen och mellan företag. Kunskapsintensiteten inom exportindustrin är betydelsefull och en viktig orsak till skillnader i inkomster mellan olika länder. I dagens värld med en stor internationell kapitalmarknad blir människornas kunskaper allt väsentligare för ett lands produktivitet och inkomster. Enligt de bedömningar gjordes LU95 är det inom de som av kunskapsintensiva delarna näringslivet sysselsättningsav som tillväxten kommer att finnas. Speciellt gäller detta den kunskapsintensiva delen av den privata tjänstesektorn. Under 1980-talet ökade

90 i SOU 1996:1 13

Förutsättningar framtiden

den privata tjänstesektom sin andel av den totala sysselsättningen från 32 till 35 procent. Denna ökningstrend har även pågått under

1990-talet och beräknas fortsätta. Långtidsutredningen räknar även

med att sysselsättningen inom den arbetsintensiva delen av den privata sektorn skall öka.

De mindre företagens betydelse ökar. Under 1970-talet bröts den nedåtgående trenden för de mindre företagens andel av sysselsätt-

ningen i ett flertal västeuropeiska länder. För svensk del fanns emellertid fortsatt nedgång fram till början l980-talet. en svag av

Under de senaste tio åren har småföretagens andel av sysselsättningökat även i Sverige. Sysselsättningens fördelning på olika stor-

en leksklasser inom det privata näringslivet låg 1992 relativt nära EU-

genomsnittet. Drygt 60 procent alla sysselsatta inom det privata

av näringslivet fanns 1993 i företag med mindre än 200 anställda.

Tjänstesektoms tillväxt är den främsta förklaringen till småföreta-

ökade betydelse. Nästan två tredjedelar av småföretagens gens

sysselsättning återfinns i tjänstesektom. Samtidigt har infonnationsteknologins insteg i både och tjänsteproduktion inneburit

varu-

förbättrade förutsättningar för produktion i mindre enheter inom

många verksamheter. Små och medelstora företag är viktiga när det gäller att generera ny

sysselsättning. Under perioden 1985-1989 stod företag med mindre

än 200 anställda för 70 procent eller 36 000 arbetstillfällen per år ca nettotillskottet sysselsättning inom det privata näringslivet. av av ny Samtidigt kan konstateras att tillväxt i existerande små och medelstora företag under period bidrog till fler nya arbetstillfällen samma än nyetableringar. Den offentliga sektorn har sedan mitten 1980-talet minskat sin av andel den totala sysselsättningen. Denna sektor beräknas även av fortsättningsvis leva under ett hårt ekonomiskt tryck. Kraven verksamhetsförändringar, effektivisering och rationaliseringsinsatser

kommer att stora. Den offentliga sysselsättningen beräknas

vara därmed även fortsättningsvis minska sin relativa andel av den totala sysselsättningen. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att enligt LU95 är det

den kunskapsintensiva produktionen och främst den inom tjänstesek-

torn, i framtiden kommer att stå för allt större andel av som en

sysselsättningen. Även den arbetsintensiva tjänsteproduktionen

förväntas öka. Produktionen kommer vidare att i allt större utsträckning bedrivas små och medelstora arbetsplatser varför småforetagens roll kommer att få en ökad betydelse för sysselsätt-

Förutsättningar i framtiden 91

ningen. Slutligen noterar kommittén att den offentliga sektom beräknas minska sin relativa andel den totala sysselsättningen.

av

4.2 Arbetsmarknaden

Den arbetsmarknadspolitiska kommittén konstaterar i sitt betänkande Aktiv arbetsmarknadspolitik SOU 1996:34 att den svenska

arbetsmarknaden under flera årtionden fram till 1990 präglades av

en mycket hög sysselsättningsnivå. Arbetskraftdeltagandet ökade

successivt i takt med kvinnornas inträde arbetsmarknaden. Andra länder led av en ihållande arbetslöshet allt högre nivå medan Sverige verkade ha funnit ett sätt att undvika hög arbetslöshet,

stagnerande ekonomi och ändå ha rimlig prisökningstakt.

en

Hösten 1990 försämrades arbetsmarknadsläget. Nedgången blev

längre och kraftigare än någon gång tidigare efter kriget och varade fram till 1994 då vändning kunde skönjas. På några få år en

1990-1994 raderades nästan hela sysselsättningsökningen mellan

1970 och 1990 ut. Samtidigt befolkningen ökade med

som ca 100 000 personer i åldersgrupperna 16-64 år minskade antalet sysselsatta män med drygt 300 000 och kvinnor med 250 000. ca Detta motsvarade drygt 12 procent arbetskraften 1990. Andelen av

sysselsatta av befolkningen i dessa åldersgrupper minskade kraftigt

från toppnivå 1990 83,1 procent till 71,5 1994. en procent

Männens sysselsättningsandel minskade från 85,2 till 72,3 och

kvinnornas från 81,0 till 70,6 procent.

Nedgången i sysselsättningen inledningsvis tydligast inom

var industrin, som noterade fallande sysselsättning från mitten en av

1990. Den minskade efterfrågan ledde efterhand till även de

att hemmamarknadsorienterade delarna näringslivet noterade falav

lande sysselsättning. Den offentliga sektorn drabbades relativt

sent av nedgången i sysselsättning. Nedgången måttlig under 1991 var och 1992 men ökade i takt under 1993 och 1994 for att åter dämpas

under 1995. Totalt minskade antalet sysselsatta i offentlig sektor

med nästan 300 000 under åren 1990 1995. Den relativa personer nedgången därmed betydligt större for offentlig för privat var än sektor sett över hela perioden 1990 1995. Den privata sektorns andel av sysselsättningen steg därmed från 63,1 1990 till procent 65,6 procent 1995.

92 fiamtiden SOU 1996:1 13

Förutsättningar i

Den arbetslösheten nådde 1989 med 1,5 procent sin lägsta öppna nivå sedan 1970. En uppgång började hösten 1990 och nådde sin högsta nivå 1993 då 435 000 personer eller 10 procent av sommaren arbetskraften öppet arbetslösa. Arbetslösheten var under 1993 var högre för männen än för kvinnorna, vilket närmare 50 procent återspeglar den starka nedgången inom industri- och byggnadsverk-

samhet. Krisen 1990-talets arbetsmarknad har föranlett en debatt om arbetsmarknadens funktionssätt. Det kan noteras att antalet arbetade timmar har utvecklats annorlunda än antalet sysselsatta. l debatten har också framförts att arbetsmarknaden ändrat karaktär. Särskilt då typen anställning och anställningskontrakt mellan avses av

arbetsgivare och arbetstagare. Uppfattningen är att en ökad flexibili-

nödvändig. Arbetstagarna vill ha ökad frihet arbetsplatsen tet är och ökade möjligheter att förlägga arbetet hemma. Arbetsgivarna

vill ha ökade möjligheter att anställa personal visstidsanställ-

genom ning.

4.2.1 Antalet arbetade timmar

Det finns skillnad i utvecklingen antalet sysselsatta och antalet en av

arbetade timmar. Antalet arbetade timmar ökade under uppgångsfa-

betydligt än antalet sysselsatta. Det framför allt tre typer sen mer var faktorer påverkade detta nämligen övertid, frånvaro och av som deltid. Övertiden följer normalt ett konjunkturmönster och ökar därmed arbetsmarknadsläget förbättras och minskar vid försämring. när en Mot denna bakgrund har dock övertidsarbetet haft överraskande en omfattning under 1990-talets första hälft. Det gäller särskilt stor inom industrin, där sysselsättningen framgått minskat mycket som starkt Övertiden samtidigt legat hög nivå. Först under men en hösten 1995 har dämpning inträffat. Den ökade Övertiden kan en minskad "labour hoarding" i företagen dvs dessa vara en trend mot minskar inslaget arbetskraftreserv ett led i sina försök att av som sänka arbetskraftskostnaderna. Frånvaron har minskat för hela arbetsmarknaden. Enligt SCB:s

sysselsättningsstatistik har sjukfrånvaron i den privata sektorn i stort

halverats under åren 1990 1995. Enligt den arbetsmarknadssett -

politiska kommittén är den främsta förklaringen till denna föränd-

ring det försämrade arbetsmarknadsläget. Detta visar sig i både

SOU 1996:1 13 Förutsättningar

i framtiden 93

förändringar i arbetskraftens struktur och i ändrat beteende hos de

anställda. Personer med låg sjukfrånvaro verkar få behålla jobben mer än andra. Benägenheten att redovisa sjukfrånvaro har minskat. Man går i högre utsträckning till jobbet eller så kompensatar man

tionsledigt eller semester. Nedgången i sjukfrånvaron fortsatte dock

även efter det att uppgången arbetsmarknaden inträffade vid årskiftet 1993/94. Därmed bröts tidigare mönster, vilket tyder att ändrade ersättningsregler också spelar roll. en Deltidsarbetet har utvecklats på två sätt medför antalet som att arbetade timmar ökar snabbare än antalet sysselsatta. Det ena är att deltidsarbetande övergår till heltidsarbete. Det andra deltidsarär att betande arbetar längre deltider än tidigare. Det gäller i båda fallen i första hand kvinnor eftersom det till övervägande del är kvinnor som arbetar deltid.

4.2.2 Fasta och

tillfälliga jobb

Ett annat exempel beskrivning arbetsmarknadssituationen är av människornas relation till anställningen. Det är stor skillnad en att ha en fast anställning stabil del arbetsmarknaden och ha en av att

ett tillfälligt arbete i en osäker bransch. En vanlig föreställning är att

arbetsmarknaden har förändrats snabbt under l990-talet. De anställda fair räkna med att oftare än tidigare byta jobb och sig till anpassa

nya krav på en arbetsmarknad, som alltmer präglas osäkra och

av tillfälliga jobb. Sådana jobb är olika karaktär. De både av avser

tillfälliga anställningar for permanent arbete och jobb

mer av mer

kortvarig karaktär som säsongsjobb i turistbranschen eller andra

servicebranscher. De kan också återspegla förändrade produktions-

förhållanden där i produktionen att långsiktigt alltmer

man avser utnyttja tillfälligt anställd personal eller att alltmer använda övertid.

Enligt arbetsmarknadspolitiska kommittén är det svårt belägg

att ge

för en utveckling är starkt präglad snabba byten jobb,

som av av tillfälliga anställningar och korta anställningskontrakt. Den borde i

så fall återspegla sig i andelen fasta och tillfälliga jobb. Med tillfälliga jobb menas då vikariat, provanställningar, feriearbeten, säsongsarbeten, s.k. objekt-/projektanställningar, arbeten

där man

kallas vid behov, praktik m.m. Arbetsmarknadspolitiska kommittén

konstaterar i sitt betänkande att andelen tillfälligt anställda i den privata sektorn visar ganska hög stabilitet en under åren 1989-1995.

SOU 1996:1 13

94 Förutsättningar i framtiden

Andelen varierar mellan 8-12 procent. Det sker en mindre nedgång i början 1990-talet medan andelen ökar något under åren av 1993 1995. Det kan tolkas att företagen under 1993 och 1994 - som började öka sina nyrekryteringar och att detta till stor del gjordes tillfälliga anställningar. Många av de nyrekryterade fick genom sedan fasta jobb varför ökningen i andelen tillfälligt anställda mattades under 1995. Uppgången 1993 1995 bör enligt arbets- marknadspolitiska kommittén främst tolkas som ett konjunkturcykelfenomen. Det kan ha skett uppgång i andelen tillfälligt en anställda någon dramatisk förändring strukturell karaktär har men av

enligt arbetsmarknadspolitiska kommittén inte skett.

Den arbetsmarknadspolitiska kommitténs slutsats är att det

självfallet blivit svårare att få arbete under l990-talet. Analysen

visar dock att det även i lågkonjunktur finns betydande en en aktivitet arbetsmarknaden. Både arbetslösa och nytillträdande arbetsmarknaden har i stor utsträckning fått arbete. Det är svårt att säga analysen kan påvisa några nya drag i om arbetsmarknadens utveckling. Närvaromönstret, deltid, övertid, frånvaro har ändrat sig del knappast något överrasm.m., en men

kande sätt med hänsyn till konjunkturutvecklingen och ändrade

ekonomiska incitament. Arbetsgivarna har alltjämt ett starkt behov långsiktiga kontrakt dvs. tillsvidareanställningar. Ingenting tyder av på att detta behov har minskat men de synes vara alltmer försiktiga i att ingå den typen kontrakt. Förekomsten av tillfälliga jobb av återspeglar inte heller bara utvecklingen arbetsmarknaden utan

också produktionens organisation, som inte ändras så lätt kort

sikt. En sammanfattning kan enligt arbetsmarknadspolitiska kommittén att tillfälliga anställningar inte synes ha ökat men att vara det finns vilja hos arbetsgivarna att ha fler tillfälliga anställningar en i syfte ingå fasta kontrakt med flertalet. Den framtida att senare flexibla arbetsmarknaden kan mycket väl visa sig vara en arbetsmarknad med hög andel fasta kontrakt med krav flexibla löner en och arbetsinsatser. Den kommer också att präglas att s.k. distansarbete ökar i av

omfattning och att långa dagliga pendlingsavstånd till arbetsplatsen

eller veckopendling blir allt vanligare.

Förutsättningar i framtiden 95

4.2.3 Arbetslösheten

Vad gäller arbetslöshetens utveckling de närmaste åren och på längre sikt redovisar arbetsmarknadspolitiska kommittén bl.a. bedömningar i regeringens s.k. tillväxtproposition prop. 1995/96:25 och 1995 års långtidsutredning LU95. Enligt regeringens bedöming i tillväxtpropositionen beräknas

arbetslösheten visserligen minska ännu år 2000 ligga kvar men en mycket hög nivå. Den öppna arbetslösheten beräknas vara 6 procent

och 4 procent förväntas befinna sig i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Totalt bedöms alltså arbetslösheten år 2000 vara ca 10 procent.

LU95 skisserar tre olika alternativa utvecklingar svensk

av ekonomi och arbetsmarknad fram till år 2010. I utredningens basscenario är utgångspunkten att arbetslösheten år 2010 uppgår till totalt ca 7,5 procent 5 procent i öppen arbetslöshet. varav

Utredningen redovisar dessutom ett eftersläpningsaltemativ

och ett

högtillväxtalternativ. Enligt eftersläpningsalternativet skulle den

totala arbetslösheten år 2010 uppgå till 11 7 procent varav procent avser öppen arbetslöshet. Motsvarande siffror för högtillväxtalternativet är 4 och 2,5 procent. Regeringen har under våren 1996 ett politiskt mål angivit som att den öppna arbetslösheten skall halveras fram till år 2000.

4.3 Samhällsekonomin

Förutsättningarna för att bedriva välfärdspolitik samt därmed kunna bibehålla och utveckla socialförsäkringarna samhället

är att har

förmåga att tillskapa nödvändiga Förmågan upprätthålla

resurser. att

en hög sysselsättningsnivå, hög produktion köpkraft och där-

samt

med skapa ekonomiska förutsättningar är alltså viktig utgångs-

en

punkt när socialförsäkringarna skall förändras och utvecklas.

Den samhällsekonomiska utvecklingen spelar alltså betydelsefull en roll.

Efter kraftig lågkonjunktur i början

en av 1990-talet vände ekonomin uppåt under 1994 och 1995.

Bruttonationalprodukten

BNP sjönk under 1992 och 1993 sammanlagt med 3,9 procent men ökade under 1994 och 1995 med totalt 5,3 procent. Under 1996 har en avmattning skett i tillväxttakten och BNP-siffrorna för 1996 och

96 Förutsättningar i framtiden

1997 beräknas enligt regeringens proposition 1995/962150 bli 1,4

och 2,0 procent.

I proposition redovisas också analys av den svenska

samma en

ekonomins utveckling i ett medelfristigt perspektiv. Två kalkyler har

gjorts. Det s.k. basalternativet, sträcker sig fram till år 2001, som illustrerar utveckling med förhållandevis måttfulla antaganden en för ekonomisk återhämtning utan att det uppstår avseende utrymmet

inflationsproblem. Det s.k. högtillväxtalternativet beskriver en ut-

veckling med bl.a. väl fungerande lönebildning, som leder till att en den öppna arbetslösheten faller till 4 procent år 2000.

Kalkylerna baseras den ekonomiska politik och de regler som

beslutats riksdagen samt den finansierade utbildningssatsning av

regeringen föreslår i propositionen. De internationella förut-

som sättningarna är desamma i båda alternativen. De svenska räntorna och växelkursen skiljer sig dock mellan alternativen.

4.3.1 Basalternativet

Kalkylerna uppbyggda kring ett tekniskt antagande att det vid

är om utgången 1997 finns outnyttjade kan tas i anspråk, av resurser, som det uppstår ett inflationstryck i ekonomin. Detta extra utan att expansionsutrymme är beroende hur väl arbetsmarknaden och av lönebildningen fungerar. Under 1998 och 1999 antas tillväxten ligga år. Motsvarande siffror för åren 2000 och 2001 är 2,5 procent per 2,0 procent. En viktig förutsättning för scenariet är att inflationen skall hålla sig inom Riksbankens toleransintervall dvs. mellan 1-3 procent. Löneökningarna under perioden 1998-2001 antas uppgå till 4 procent per

ar. Tillväxten möjliggör ökning sysselsättningen med 124 000 en av

och gradvis sänkning den öppna arbetslösheten till

personer en av

år 2000. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna antas då

5,7 procent ha minskat till nivå motsvarande 3,8 procent arbetskraften. en av Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande på 5,1 procent år 1996 vänds till ett överskott år 1999, som år 2001 växer till nära 4 procent BNP. Utvecklingen innebär att statsskulden av andel BNP minskar och beräknas år 2001 uppgå till 68,1 som av procent av BNP.

Förutsättningar i

framtiden 97

Högtillväxtalternativet

Högtillväxtalternativet beskriver ett ekonomiskt förlopp där arbetslösheten reduceras till 4 procent år 2000. l jämförelse med basaltemativet bygger högtillväxtalternativet i grunden ljusare en bild den svenska ekonomins funktionssätt. Samtliga aktörer i av ekonomin ansvarsfullt och därmed bidra till utveckantas agera en ling som är betydligt bättre än i basalternativet. Tillväxten beräknas för åren 1998-2000 bli 3,2, 3,2 och 2,7 procent. Tillväxten skapar förutsättningar för en ännu större ökning av sysselsättningen. År 2000 beräknas 115 000 fler ha sysselpersoner sättning än i basalternativet. Den öppna arbetslösheten beräknas detta år ha sjunkit till 4 procent. De offentliga finanserna förbättras snabbare än i basalternativet. Beräkningarna baseras dock antagandet att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande år 2000 skall detsamvara ma, som andel av BNP, som i basalternativet. Detta skapar utrymme för högre offentlig konsumtion och sänkning hushållens en av inkomstskatter,vilket ger en positiv effekt disponibelinkomsten och den privata konsumtionen.

4.4 Internationaliseringen

Sverige har av tradition stor mängd internationella kontakter. Den en relativt sett mycket stora utrikeshandeln har länge varit betydelseen full faktor för utvecklingen samarbetet över gränserna och haft av stor betydelse för vår ekonomiska utveckling. För riksdag och regering liksom politiska organisationer och intresseorganisationer har Sveriges roll och utveckling i ett internationellt perspektiv varit nödvändig del i arbetet att skapa tillväxt en

och välfärd. Sverige har på olika nivåer aktivt deltagit i samverkan

över gränserna såväl ur nordiskt, europeiskt som globalt mer perspektiv.

Utvecklingen mot allt större internationalisering fortsätter och

en förstärks EU-medlemsskapet. Vi går mot ett ökat beroende nu av av andra länder. Genom EU-medlemsskapet omfattas Sverige nu av de s.k. fyra friheterna dvs. fri rörlighet för arbetskraft, tjänster varor, och kapital. Även EU-medlemsskapet inte innebär direkta krav om

4 16-0907

98 Förutsättningar i framtiden

på harmonisering av välfärdspolitiken så kommer exempelvis de fyra friheterna att påverka förutsättningarna för att bedriva välfärdspolitik.

4.5 Hälsoutvecklingen

Begreppet sjukdom och arbetsförmåga är centrala vid bedömning och beslut sjukpenning, arbetsskada och förtidspension. Samom hällets utveckling, forskning och förändrade värderingar innebär att hälso- och sjukdomsbegreppet successivt får ett annat innehåll. Inslagen av psykosocial ohälsa ökar. Detta innebär ökad komplexitet i såväl vård- och behandlingsaren vid försäkringsmässiga bedömningar och beslut. Det krävs bete som därför helhetssyn där hänsyn tas till såväl den fysiska som den en psykosociala hälsan. Läkarnas förmåga att väga ihop effekter för såväl kropp själ kommer betydelsefull faktor för som att vara en resultatet av behandling, vård och rehabilitering. Förmågan att urskilja sociala orsaksfaktorer måste stärkas liksom möjligheterna att medverka till att patienten får stöd även inom det sociala området. Sambanden mellan sjukdom och arbetsförmåga förändras och blir mer komplexa. Kraven helhetssyn och bred kompetens kommer därmed också att öka vad gäller försäkringsmässiga

bedömningar.

5 Omfattning, syfte och mål

5.1 Omfattning och syfte

En grundläggande förutsättning för en väl fungerande sjukförsäkring är att dess syfte och mål tydliggörs för såväl försäkrade, administration, arbetsgivare som samverkande organisationer. En lag om allmän sjukförsäkring bör därför inledas med portalparagraf där en försäkringens omfattning, syfte och mål klart markeras. Den allmänna sjukförsäkringen skall enligt direktiven omfatta alla ersättningsfall oberoende av orsak och varaktighet, där arbetsförmågan är nedsatt till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. I förhållande till dagens situation innebär detta att försäkringen skall täcka alla sjukfall, som i nuläget ersätts genom sjukpenningförsäkringen, del av inkomstskyddet vid arbetsskada samt sjukbidrags- och förtidspensionssystemet. De nuvarande sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna växte fram ur ett behov att ge individen en ekonomisk trygghet. En viktig uppgift för försäkringarna har därför varit att vid sjukdom, skada eller funk-

tionshinder, ge ersättning grund av nedsatt arbetsförmåga. För

en ny sjukförsäkring förändras inte denna uppgift utan ett grundläggande syfte kommer att vara att svara för individens ekonomiska trygghet. Sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har också haft till uppgift att genom rehabiliteringsinsatser medverka till att individen har kunnat återgå i arbete. Genom att den s.k. arbetslinjen under senare år förts in som ett viktigt mål i sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har rehabiliteringsfrågan fått en mer framskjuten roll. Samtidigt har en stark betoning lagts på sambandet mellan en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt arbetsanpassning och andra förebyggande insatser. Det är väsentligt att sjukförsäkringen innehåller väl avvägd en balans mellan målen att ge ekonomisk trygghet och att upprätthålla arbetslinjen. Den som på grund av sjukdom, skada eller funktionshinder har en nedsatt arbetsförmåga och inte kan försörja sig

100 Omfattning, syfte och mål

rimliga villkor skall ha rätt till ersättning. Samtidigt kräver arbetslinjen att tidiga och aktiva åtgärder vidtas för att individen snarast möjligt skall kunna återgå i arbete. Ett grundläggande syfte med arbetslinjen är att så många som möjligt genom eget arbete skall kunna försörja sig och bidra till den gemensamma välfärden.

Sammanfattningsvis bör syftet med den allmänna sjukförsäkringen kunna uttryckas på följande sätt:

att ge ersättning för inkomstbortfall, som orsakats av tillfälligt

eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom,

skada eller funktionshinder.

Försäkringen skall ge den försäkrade en ekonomisk

trygghet. att aktivt verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas. Detta stöd skall stärka den försäkrades möjligheter att så

långt som möjligt återfå förmåga och förutsättningar att finna

sin försörjning genom eget arbete. att understödja förebyggande insatser. Stöd till samt medverkan i samhällets och arbetslivets förebyggande arbete skall motverka uppkomst av ohälsa.

5.2 Rättvisa och effektivitet

I direktiven till kommittén pekas vikten att sjukförsäkringen

av är rättvis och effektiv. Kravet rättvisa innebär att ersättning skall ges på lika villkor till

alla försäkrade inom landet vid temporärt eller varaktigt nedsatt

arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Försäkringen skall omfatta alla i Sverige bosatta och är i yrkessom

verksam ålder. Rättvisekravet innebär också att försäkringsskyddet

skall innehålla ett betydande mått utjämning mellan av grupper som löper olika risk att drabbas av ohälsa. Förutsättningarna för rättvisa stärks vid tillämpning av nedan nämnda principer närhet, objekom

tivitet, likformighet och rättssäkerhet.

Sjukförsäkringen skall också vara effektiv. Effektivitet i den

allmänna försäkringen är en förutsättning för att välfärden i

samhället långsiktigt skall kunna upprätthållas. Möjligheter att kontrollera och begränsa samhällets kostnader för försäkringen måste därför

SOU 1996: Omfattning, syfte och mål 101

finnas. Genom stöd till att återupprätta den försäkrades arbetsförmåkan ersättningsperioder förkortas. Genom att stödja förebyggande ga insatser kan inflödet till försäkringen minska. Effektivitet uppnås även att verksamheten bedrivs målinriktat och planmässigt genom samt följs och utvärderas. Effektiviteten kan ökas genom bättre upp samverkan mellan myndigheter.

5.3 Ömsesidigt förtroende

Relationerna mellan sjukförsäkringen, dess administration och den

försäkrade måste bygga ömsesidig tillit och förtroende. Dessa relationer påverkar även försäkringens legitimitet. Tanken är att sjukförsäkringens aktiva inriktning skall öka individens trygghet och bidra till återgång i arbete. Det finns dock även en risk att den aktiva inriktningen kan medföra att de försäkrades utsatthet ökar. Detta påverkar i sin tur förutsättningarna för administrationen. Ju högre krav ställs den enskilde individen, desto högre blir kraven som ett etiskt förhållningssätt och en professionell handläggning inom administrationen. Pågående utveckling mot en mer aktiv rehabiliteringsverksamhet och betoning av arbetslinjen medför att försäkringsadministrationen i större utsträckning kommer att ställas inför avvägningar, som har att göra med individens ansvarstagande, självbestämmande och integritet.

Genom att lägga fast principerna om ansvar, självbestämmande och

integritet i sjukförsäkringen markeras försäkringens människosyn och tilltro till individens förmåga. Den försäkrade har rättigheegen ter men måste också ta ansvar för att fullgöra sina skyldigheter. Härigenom markeras betydelsen att den enskilde i förhållande av till såväl bedömda behov som tillgängliga alternativ skall ges avgörande inflytande över den egna rehabiliteringen. Respekten för den enskildes självbestämmande och integritet utesluter dock varken motivationsarbete, krav eller kontroll från sjukförsäkringen. Detta synsätt skulle i lag allmän sjukförsäkring kunna en om en uttryckas följande sätt: "Verksamheten skall bygga människors eget ansvar med respekt för deras självbestämmande och integritet".

102 Omfattning, syfte och mål SOU 1996:

5.4 Helhetssyn, närhet,

rättssäkerhet

och andra vägledande principer

Helhetssyn är en vägledande princip inom dagens försäkring. Detta synsätt kommer att behöva vara vägledande också i den nya sjukförsäkringen. Helhetssynen omfattar en förmåga till överblick och att förstå sammanhang, samband och samspel såväl mellan samhällets strukturer som mellan människan och samhället. Synsättet omfattar även förmåga att se till människans både starka och svaga sidor. Att tillämpa helhetssynen är att beakta och väga samman olika relevanta faktorer. Inom verksamhetens och knutet ram till en given uppgift kan detta bidra till ett problems optimala lösning utifrån ett brett och långsiktigt perspektiv. Kontinuitet, flexibilitet och närhet är andra viktiga principer, som är av betydelse för verksamheten inom sjukförsäkringen. Kontinuitet är viktigt för att kunna skapa och upprätthålla en förtroendefull relation mellan försäkrade och försäkringshandlägga-

re samt andra som medverkar i rehabiliteringsarbetet. För att uppnå goda resultat rehabilitering måste ett flexibelt

av sätt insatser kunna formas utifrån den enskildes behov och situation.

En stor del av verksamheten inom sjukförsäkringen kan således inte utformas utifrån färdiggjorda mallar. Principen flexibilitet är

om

även en av förutsättningarna för att jämställdhet skall kunna

upprätthållas och utvecklas i försäkringen. Principen möjliggör att insatser kan utformas ifrån såväl likheter skillnader i villkor och som förhållningssätt mellan män och kvinnor. Medborgarnas krav tillgänglighet måste kunna säkerställas även i framtiden. Den enskildes möjligheter till kontakt med försäkringshandläggare genom geografisk närhet kommer att förbli viktig en fråga. Även de för dagens försäkring gällande principerna objektiom

vitet, likformighet och rättssäkerhet måste bestå.

Nu redovisade principer skulle i lagens inledning kunna uttryckas på följande sätt: "Bedömning rätt till ersättning och annat av

ekonomiskt stöd från försäkringen skall präglas objektivitet och

av likformighet. Service och aktiva insatser skall dessutom karaktäriseras av helhetssyn, kontinuitet, flexibilitet och närhet. Den försäkrade skall garanteras likabehandling och rättssäkerhet i prövning av enskilda fall."

SOU 1996: Omfattning, syfte och mål 103

5.5 Kommitténs överväganden

och förslag

Vårt förslag: Lagen allmän och aktiv försäkring vid om en

sjukdom och rehabilitering bör inledas med en portalparagaraf

där försäkringens omfattning, syfte och mål samt frågor om objektivitet, likabehandling och rättssäkerhet m.m. tydliggörs.

Regeringen bör påbörja översyn av lagen om allmän försäk-

en ring.

Enligt kommitténs uppfattning är det betydelsefullt att tydligt

markera försäkringens omfattning, syfte och mål. Genom att i lagens inledning lyfta fram dessa frågor skapas bättre

i en portalparagraf

möjligheter att förankra försäkringen hos såväl de försäkrade som

hos försäkringsadministrationen. Kommittén föreslår därför att lagen om en allmän sjukförsäkring

inleds med en portalparagraf med följande innehåll:

Försäkringens syften är:

att ersättning för inkomstbortfall, som orsakats av tillfälligt ge eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Försäkringen skall ge den försäkrade en ekonomisk trygghet att aktivt verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas. Detta stöd skall stärka den försäkrades möjligheter att så långt möjligt återfå förmåga och förutsättningar att finna som sin försörjning genom eget arbete. att understödja förebyggande insatser. Stöd till samt medverkan i samhällets och arbetslivets förebyggande arbete skall motverka uppkomst av ohälsa.

Försäkringen och dess administration skall vidare präglas av följande synsätt: Verksamheten skall bygga på människors eget

ansvar med respekt för deras självbestämmande och integritet.

Bedömning rätt till ersättning och annat ekonomiskt stöd från av försäkringen skall präglas objektivitet och liljormighet. Service av

104 Omfattning, syfte och mål SOU 1996:

och aktiva insatser skall dessutom karaktäriseras helhetssyn, av

kontinuitet, flexibilitet och närhet.

Den försäkrade skall garanteras likabehandling och rättssäkerhet

i prövning av enskilda fall.

Fortsatt lagstiftningsarbete

Av samordnings- och tidsskäl har kopplingen mellan kommitténs principförslag till månadsersättning och det reformerade ålderspensionssystemet inte kunnat utredas. Kommittén kan därför inte som förutsätts i direktiven redovisa förslag till lag allmän - en om sjukförsäkring. Däremot redovisas i bilagedelen till detta betänkande ett utkast till struktur och innehåll i sådan lag. Enligt kommitténs en

uppfattning bör ett större lagtekniskt utredningsarbete startas för att

mot bakgrund av såväl kommitténs förslag effekter som av

reformeringen av ålderspensionssystemet m.m. göra en översyn av lagen om allmän försäkring.

1996:113 105

6 Förebyggande insatser och rehabilitering

Kapitel 6 handlar om förebyggande insatser och rehabilitering. Här tar kommittén inledningsvis upp nuvarande regler, vissa definitioner samt erfarenheter och problem. Arbetsgivarens oprecisa ansvar, skilda förutsättningar för stora och små arbetsgivare liksom bristande kunskaper om personalekonomi diskuteras. Vidare pekas att gemensamma mål saknas för de samverkande myndigheterna liksom att det föreligger problem rörande sjukskrivna arbetslösa. Frågor om individens ansvar, samhällets behov information inom av ohälsoområdet samt företagshälsovårdens roll behandlas. Kommitténs slutsats är att redovisade erfarenheter och problem avser i huvudsak brister i arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet ute på arbetsplatserna samt relationer mellan å ena sidan försäkringskassan

och arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och

yrkesinspektionen. Det gäller alltså samspelet mellan arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. Arbetslinjens viktiga roll markeras. Kommittén inte att det anser finns anledning att förändra de grundläggande riktlinjer, som finns i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsättningsvis vara den fastlagda inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka och till en del ompröva de förutsättningar, som ligger till grund för dagens insatser. Vad gäller arbetsgivarens roll och ansvar föreslår kommittén att arbetsgivaren inom fyra veckor skall ha tidig kontakt med den anställde, prövning behovet rehabiliteringsinsatser göra en av av samt vid behov ha kontakt med försäkringskassan. Den anmälan om pågående sjukfall som arbetsgivaren skall göra till försäkringskassan efter fyra veckor skall även omfatta en dokumentation vidtagna av och/eller planerade rehabiliteringsinsatser. Ansvaret efter fyra veckor innebär att arbetsgivaren skall genomföra de åtgärder som behövs för att den anställde skall kunna återgå eller kvar i sitt vara

arbete samt fortlöpande informera försäkringskassan. Slutligen

preciseras att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar även skall innefatta ett ekonomiskt ansvar.

106 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

Ifråga försäkringskassornas roll och föreslås att förom ansvar säkringskassan åläggs ett ansvar för att en rehabiliteringsbedömning

genomförs och åtgärdsplan upprättas omgående efter fyra veckor

en eller när den enskilde begär det. Möjligheter bör skapas för att vidga

perspektivet till helhetsperspektiv betrakta alla individer på

att ur ett arbetsplats är i behov insatser och sammanföra dessa i ett en som av arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram. Möjligheter bör också skapas för försäkringskassan att delfinansiera de små företagens

kostnader för att såväl skapa rutiner som att genomföra förebyggan-

de åtgärder och rehabilitering i Slutligen föreslås att ett program.

möjligheter skapas för försäkringskassan att delfinansiera åtgärder

även för har dokumenterade besvär med risk för personer som

återkommande sjukskrivning. Kommittén att personalekonomisk redovisning och använd-

anser

ning personalekonomiska nyckeltal är väsentligt för att påverka

av

företagens uppmärksamhet på ekonomiska konsekvenser av olika personalåtgärder varför Redovisningskommittén bör uppmärksam-

mas på denna fråga.

Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får

tillsynsansvaret även för enskilda individers rehabilitering vilket innebär att försäkringskassan efter utredning via beredning i en

socialförsäkringsnämnden överlämnar fall till yrkesinspektionen för

bedömning och åtgärd. Vad gäller sjukskrivna är arbetslösa anser kommittén att som samarbetet mellan arbetsförmedling och försäkringskassa måste förstärkas. Kommittén att arbetsförmedlingen bör ha motsvaanser

rande roll för de sjukskrivna arbetslösa arbetsgivaren har för de

som anställda. Individens roll bör stärkas att denne aktivt skall medverka genom i att tidigt uppmärksamma hälsoproblem och att tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser vid behov påbörjas.

Slutligen föreslås i detta kapitel att arbetsgivarens skyldighet att

lämna uppgift sjukfall givit rätt till sjuklön kompletteras om som med skyldighet att lämna uppgift sjukfallet orsakats av en en om arbetsskada. Arbetsgivarens generella anmälningsplikt avseende arbetsskador i lagen arbetsskadeförsäkring ändras. Anmälan om skall göras senast i samband med att sjukfallet efter sjuklöneperiodens slut skall överlämnas till försäkringskassan. De fördjupade läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro skall kunna kompletteras med arbetsskadeinformation.

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 107

1 Direktiven

Kommittén har till uppgift att analysera och föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att förebygga sjukdom och skador och därvid bl.a. överväga sjuklöneperiodens längd och förläggning. Kommittén har vidare till uppgift att lämna förslag till hur ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan göras tydligare och bör härvid särskilt uppmärksamma arbetsgivarens ansvar.

överväganden skall även göras om sanktioner bör kunna vidtagas

mot en arbetsgivare som åsamkar försäkringen höga kostnader till följd av att denne inte uppfyller de åligganden som lagstiftningen stadgar. Slutligen skall kommittén också se över möjligheterna att stärka individens roll och ansvar.

6.2 Bakgrund

Arbetsmiljön blev tidigt uppmärksammad som ett viktigt område rörande medborgarnas hälsa och säkerhet. Därmed blev också arbetsmiljön ett område där staten ansågs ha ett ansvar att ange

riktlinjer. Redan 1800-talet fick i Sverige vår första lagstift-

ning inom arbetsmiljöområdet. År 1901 fick vi vår första arbetsskadeförsäkring. Alltsedan dess har arbetsmiljöfrågoma spelat en viktig roll och utgjort ett naturligt inslag i utvecklingen av den svenska välfärden. Under efterkrigstiden har utvecklingen gått snabbt. I takt med att arbetslivets villkor förändrats och kraven på medborgarnas hälsa och säkerhet ökat, har kraven inom arbetsmiljöområdet successivt skärpts. Under 1980- och 90-talen genomfördes flera stora utredningar i syfte att bättre anpassa regelverk och verksamhet till aktuella förutsättningar. Rehabiliteringsberedningen hade i uppdrag att undersöka möjligheterna till bättre samordning mellan rehabiliteringsinsatser och klargöra ansvarsförhållanden. En grund för rehabiliteringsutredningen var en ändring i Arbetsmiljölagen AML som innebar att större ansvar för rehabilitering och arbetsanpassning lades arbetsplatserna. Beredningen gav uttryck för två målsättningar för utökat stöd till

108 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

individen; individ skulle kunna behålla sitt tidigare arbete eller att en kvar på arbetsplatsen samt att ge förutsättningar för att vara

rehabilitering skulle kunna komma igång så tidigt som möjligt "Tidig och samordnad rehabilitering, SOU 1988:41.

Arbetsmiljökommissionen hade i uppdrag att lägga fram förslag till åtgärder för att minska den arbetsrelaterade sjukfrånvaron och

utslagningen samt förebygga hälsorisker. Genom kommissionen

nya

kom arbetsmiljöbegreppet att ytterligare utvidgas och inrymma frågor arbetsorganisation, arbetsinnehåll och utveckling i arbetet

om samt även löneforms- och arbetstidsfrågor. Målet kom att bli "Det goda arbetet" för såväl individ, arbetsplats samhälle. Kommissom v sionen betonade den enskilde anställdes ansvar och rättigheter. Även kommissionen lade stor vikt vid ansvars-och rollfördelning

och samverkan mellan olika rehabiliteringsaktörer. "Arbete och

hälsa" SOU 1990:49. I Regeringens proposition 1990/91:140 "Arbetsmiljö och rehabi-

litering" följde statsrådet i stort Arbetsmiljökommissionens förslag.

Arbetstagamas ges rätt till ett innehållsrikt och utvecklande arbete

och möjlighet att påverka förändrings- och utvecklingsarbete. Arbetsmiljöbegreppet utvidgas till att omfatta arbetsorganisation,

arbetsinnehåll och teknik. Möjligheter till variation, social kontakt, samarbete och sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter skall eftersträvas. Starkt styrt och bundet arbete skall så långt möjligt undvikas. Arbetsgivaren ges en skyldighet att systematiskt planera,

leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet och se till att det finns

lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Kravet att arbetsförhållandena ska anpassas efter den enskilde arbetstagaren förtydligas. I Regeringens proposition 1990/91:141 Rehabilitering och

rehabiliteringsersättning" framförde statsrådet: "Socialförsäkrings-

systemet måste få samma självklara aktiva utformning som arbetsmarknadspolitiken Tyngdpunkten i rehabiliteringsprocessen - - -

förskjuts mot arbetslivet". I propositionen föreslogs att arbetsgivaren

skall ha ansvar för att den anställdes rehabiliteringsbehov klarläggs och för att erforderliga arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder vidtas. Denna proposition låg således till grund för utformningen av

rehabiliteringsbestämmelsema i 22 kap. AFL se nedan.

Riksdagen antog regeringens propositioner. Också under 1990-talet

har ett flertal utredningar framlagts och som utgör del av dagens

förutsättningar.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 109

I Handikapputredningens slutbetänkande "Ett samhälle för alla" SOU 1992:52 diskuterades arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder.

Styrande eller stimulerande anställningsfrämjande åtgärder som

alternativ eller kombinationer diskuterades. Även ett kvotsystems för- och nackdelar diskuterades. Fördelen är att funktionshindrade konkret får en rättmätig del av arbetsmarknaden. I proposition

1 992/93 5 9 "Stöd och service till vissa fimktionshindrade " lades en

rad förslag förbättringar för svårt funktionshindrade som om riksdagen antog och ingår i Lagen stöd och service till vissa som om funktionshindrade LSS.

I samband med att de generella statsbidragen till företagshälsovården FHV skulle avvecklas tillsattes en företagshälsovårdsutredning för över FHVs organisation och finansiering. Utredning-

att se

slutsats att den offentliga styrningen av FHV skulle upphöra.

ens var Styrinstrumenten borde utformas mera fritt i riktning mot uppdragsstyrning och situationsanspassning. Genom detta skulle ansvarsta-

gandet för arbetsmiljöarbetet och dess resultat reellt förankras i företagen och effektivisera de externa producenternas bl.a. FHVs

verksamhet. "FHU92" SOU 1992:103. - KSA-utredningen hade bl.a. i uppdrag att lämna förslag till hur ett

system för kunskapsspridning skulle organiseras och finansieras

samt överväga hur erfarenheterna av Arbetslivsfondens verksamhet skulle kunna föras vidare vid fondens avveckling. Utredningen

konstaterade att villkoren för kunskapsspridning i arbetslivet

påverkas bl.a. socialförsäkringarnas utformning. I KSA-utredav ningen angavs en syn främst arbetsmiljö- men även rehabiliteringsfrågor idag i ökande omfattning börjar få genomslag i som arbetslivet. I detta synsätt överges snäv fokusering på individen en och synsättet blir mer verksamhetsorienterat. KSA-utredningen integrerar arbetsmiljö i begreppet arbetets villkor tillsammans med arbetsrätten utgör arbetslivspolitiken. som Utgångspunkten för arbetslivspolitiken är verksamheten som

innefattar verksamhetsidé, produktion, ekonomi, teknik, marknad,

kvalitet, produkt- och tjänsteutveckling och yttre miljö. Fokus läggs vid själva arbetet, den varu-, tjänste- eller kunskapsproducerande

verksamheten, inkluderar erfarenhetsutbyte, lärande, ledning,

som

arbetsfördelning, organiserande, samverkan, förhandling och konflikthantering. Alla dessa olika delar, dess resultat och konse-

kvenser påverkar varandra och är inbördes beroende. Några väsentliga utgångspunkter för KSA-utredningen var:

1 10 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Insiktema om arbetslivets betydelse för människornas hälsa - om välbefinnande ökar och medför allt större krav ett utvecklande

arbetsliv anpassat till människors olika förutsättningar. Goda arbetsbetingelser är en förutsättning för produktivitet,

effektivitet och kvalitet.

Ohälsa, skador och utslagning i arbetslivet för med sig mänskligt

lidande och förorsakar höga försäkrings- och vårdkostnader. Riskerna för nedslitning och/eller utbrändhet i tunga, monotona -

och/eller hårt styrda arbeten minskar men finns kvar så länge

sådana arbeten finns.

Riskerna för utslagning och arbetslöshet ökar med den snabba

-

föränderligheten och förstärks i en arbetsorganisation som inte stimulerar till kompetensutveckling och förnyelse eller erbjuder medarbetarna delaktighet i utvecklingen.

KSA-utredningen föreslog bl.a. att ett regionalt råd skulle bildas i

varje län. Rådet skulle fungera som forum för samverkan med syfte

att främja arbetslivs- och verksamhetsutveckling i små företag. Det

regionala rådet skulle bereda och lämna förslag till beslut om ekono-

misk stimulans för initiering av kunskapsförmedling, utbildning och för verksamhetsanalys. KSA-utredningen föreslog vidare att läns-

styrelsen skulle ansvara för att initiera och följa upp den verksamhet

som det regionala rådet skulle bedriva. KSA-utredningens förslag

har inte genomförts.

6.3 Nuvarande

regler

6.3. l Arbetsmilj ölagen

Arbetsgivarens skyldigheter vad gäller arbetsförhållanden och förebyggande insatser regleras i Arbetsmiljölagen AML och föreskrifter inom denna ramlags område. Av AML l kap. 1 §

framgår att: "Lagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall

i arbetet samt i övrigt uppnå god arbetsmiljö". Avtal mellan en

arbetsmarknadens parter utgör också viktiga styrinstrument inom

arbetsmiljöområdet. Flera av paragraferna i AMLs andra kapitel rörande arbetsmiljöns beskaffenhet anknyter till den enskilde individen och dennes hälsa.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 111

I 2 kap. 1 § sägs i andra stycket: "Arbetsförhållandena skall anpassas

till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende". Vidare sägs i fjärde stycket att: "Teknik, arbetsorganisation och

arbetsinnehåll skall utformas så att arbetstagaren inte utsätts för

fysiska eller psykiska belastningar kan medföra ohälsa eller

som olycksfall." Såväl arbetsgivares arbetstagares skyldigheter anges i AMLs som

tredje kapitel; Allmänna skyldigheter. I 3 kap. 2 § anges att:

"Arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder behövs för att förebygsom att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall". Vidare anges ga "Om arbetsförhållandena påkallar det skall arbetsgivaren att:

föranstalta företagshälsovård i den omfattning verksamheten

om kräver".

kap. 2 § intemkontrollen: "Arbetsgivaren skall syste-

3 a reglerar

matiskt planera, leda och kontrollera verksamheten ett sätt som

leder till att arbetsmiljön uppfyller kraven i denna lag och i före-

skrifter meddelats med stöd lagen. Han skall utreda arbetssom av skador, fortlöpande undersöka riskerna med verksamheten och vidta

de åtgärder föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas

som omedelbart skall tidsplaneras. Arbetsgivaren skall i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlingsplaner skall därvid upprättas."

Det är i denna paragrafs tredje stycke arbetsgivarens arbetsmi-

som ljöansvar kopplas till rehabiliteringsansvaret: "Arbetsgivaren skall

vidare till att det i hans verksamhet finns en lämpligt sätt

se

organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande de uppgifter enligt denna lag och enligt 22 kap.

av som AFL vilar honom". I 3 kap 3 § sägs i andra stycket att: "Arbetsgivaren skall genom att arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta anpassa hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. Vid

arbetets planläggning och anordnande skall beaktas att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika".

Även de anställda åläggs ett skyddsansvar. De skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i de åtgärder som behövs för en god arbetsmiljö. De skall följa gällande föreskrifter och använda skyddsanordningar. De skall också iaktta den försiktighet i övrigt som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall 3 kap 4 § 1 st.

Arbetarskyddsstyrelsen ASS får meddela föreskrifter om

arbetsmiljöns beskaffenhet och allmänna skyldigheter. Arbetarom skyddsverket ASS och yrkesinspektionerna har tillsyn över lagens

1 12 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

och föreskrifternas efterlevnad. Med stöd AML kan rad av en påföljder: föreläggande eller förbud meddelas, böter eller fängelse upp till ett år, förverkande samt sanktionsavgifter dömas ut av domstol.

6.3.2 Allmän

Lagen om Försäkring AFL

Ansvaret för frågor rörande individuell, arbetslivsinriktad rehabilitering regleras i 22 kapitlet AF L. Arbetsgivaren har ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade

rehabiliteringen, vilket regleras i 22 kap 3 § AFL. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar syftar till att återställa den enskildes arbetsförmåga. Ansvaret utgår från en anställds behov rehabilitering,

av oavsett om det emanerar från individen som eller från person

faktorer ligger utanför individen själv. Behov rehabilitering

som av kan således ha uppkommit genom faktorer också utanför arbetsplat-

sen.

Den försäkrades arbetsgivare skall, i samråd med den anställde, svara för att behov rehabilitering snarast klarläggs

av oavsett om orsaken till att behov uppstått är arbetsrelaterad eller inte och för att åtgärder vidtas. Om det inte framstår obehövligt skall arbetsgivaren vidare som

genomföra en rehabiliteringsutredning 1 när den anställde varit helt

eller delvis frånvarande från arbetet längre tid än fyra veckor i följd, 2 vid upprepad korttidsfrånvaro sjukdom samt 3 när den p.g.a anställde begär det. Huvudregeln är att utredningen skall tillställas försäkringskassan inom åtta veckor från dagen för sjukanmälan. Om den försäkrade så medger, skall utredningen genomföras i samråd

med den försäkrades arbetstagarorganisation.

Försäkringskassans har ett visst tillsynsanvar. l nämnda ovan proposition 1990/91:l4l sägs bl.a. att: "försäkringskassan bör ha ansvar för att följa upp och utvärdera hur rehabiliteringsverksamheten i stort fungerar i området" samt att: "se till att arbetsgivarna fullgör vad faller inom deras ansvar...". som I AFL finns inga sanktioner är möjliga att rikta arbetsgisom mot

vare. I propositionen sägs att:"Genom arbetsmiljölagens tillsynsoch sanktionssystem kommer det att finnas lämplig ordning för

en

bevakning av att åliggandena i lagstiftningen efterlevs. Om det

framkommer att arbetsgivaren försummar sitt enlig AFL för ansvar

rehabilitering i enskilda fall kan det skäl att väcka frågan

vara om

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 1 13

arbetsgivarens organisation för anpassning och rehabilitering är

tillfredsställande. Yrkesinspektionen bör i sådana situationer kunna överväga lämpliga åtgärder enligt arbetsmiljölagen". Försäkrings-

kassan har således ett tillsynsansvar tillsynsmyndighet.

utan att vara Tillsynsansvaret kan endast utövas indirekt AMLs genom bestämmelser och Yrkesinspektionen.

6.3.3 Lagen sjuklön

om m.m.

Avisering av sjuklöneperioder

Arbetsgivama har enligt 12 § lagen 1991:1047 sjuklön skyldigom het att lämna uppgift om sjukdomsfall, givit rätt till sjuklön, som

dvs. till Riksförsäkringsverket RFV avisera sjuklöneperioder. Ytterligare bestämmelser finns i Riksförsäkringsverkets föreskrift

RFFS 1991:26 om uppgiftslämnande enligt l2§ andra stycket i lagen om sjuklön. De sjukfall, avslutats inom för som ramen sjuklöneperioden, skall rapporteras senast månaden efter den månad under vilken sjuklöneperioden avslutats. Förarbeten till lagstiftningen finns i regeringens proposition

1990/91:18l om sjuklön, m.m. och i socialförsäkringsutskottets

betänkande 1990/91: SfU l Det i huvudsak fyra olika skäl till anges

varför arbetsgivarna skall avisera sjuklöneperioder:

statistik över sjukfrånvaron rehabilitering sjukhistorik för de försäkrade kontroll gentemot utbetald ersättning från AFL - annan förebyggande åtgärder arbetsplatsen -

Generell sjukfrénvarostatistik

Samhället och dess olika myndigheter och beslutsfattare har behov av en generell statistik över utvecklingen inom ohälsoområdet. Det

gäller kort, medellång och lång sjukfrånvaro, sjukbidrag/förtids-

pension samt arbetsskador. Kravet bygger ett behov att dels få en översiktlig bild utvecklingen dels följa effekter förändringar av av i försäkringssystemen.

114 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

Rehabilitering

Genom att arbetsgivaren rapporterar sjuklöneperioder finns en heltäckande sjukhistorik för varje individ. En sådan historik är en väsentlig uppgift när person blir sjukskriven en längre period och

en ställning skall till behovet rehabilitering. Även arbetsgivatas av om har det primära rehabiliteringsansvaret behöver försäkringskasren

ha tillgång till dessa uppgifter för att göra en självständig

san bedömning rehabiliteringsbehovet. av

Kontroll gentemot utbetald ersättning från AFL annan

Under tid anställd får sjuklön från arbetsgivaren kan i som en princip ersättning även utbetalas från försäkringskassan. För att sådan parallell utbetalning inte oriktigt skall kunna utges utgör

sjuklönerapporteringama ett kontrollinstmment. Samkörningar görs

mellan utbetald sjuklön och utbetalningar enligt AFL. I de fall utbetalning för dag förekommit rapporteras detta och fallet samma utreds.

Förebyggande åtgärder

För att undvika sjukskrivning, förtidspensionering och arbetskador

behövs insatser i arbetslivet förhindrar att ohälsa uppstår. som Statistik över sjukfrånvaro och arbetsskador är en viktig utgångs-

punkt för det förebyggande arbetet. Genom arbetsgivarnas rapportering sjuklönefall och arbetsskador är avsikten att försäkringskassa

av

och yrkesinspektion skall få tillgång till information för att kunna

stödja det förebyggande arbetetet liksom få underlag för en dialog med arbetsgivarna i dessa frågor.

Rapporteringsrutiner

För att underlätta för arbetsgivarna att lämna uppgifterna till Riksförsäkringsverket eller Försäkringskassan har ett flertal

rapporteringsmöjligheter skapats.

Arbetsgivare har löneadministration på ADB-media kan lämna som

uppgift diskett, telelinje eller databand. Programmet för

löneadministrationen är hos arbetsgivaren uppbyggt så att de uppgifter, skall rapporteras automatiskt samlas i ett separat som

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 115

register, som sedan ett enkelt sätt kan sändas direkt till Riksförsäkringsverket eller via Postgirot. För arbetsgivare som inte använder ADB-media kan specialla blanketter användas. Blanketten finns i set och kan fungera som försäkran för rätt till sjuklön samtidigt ett exemplar kan sändas som till försäkringskassan för sjuklönerapporteringen. Blanketten får arbetsgivaren kostnadsfritt. Blanketten sänds sedan av försäkringskassan till en servicebyrå för optisk avläsning.

Direkt till RFV:s datacentral i Sundsvall rapporterar 5 000 — ca

företag/organisationer med ca 3,6 miljoner aviseringar per år.

Via Postgirot rapporterar ca 1 000 företag/organisationer med - ca 350 000 aviseringar per år. Antalet företag/organisationer, skickar uppgifter blankett - som till försäkringskassorna är ca 50 000 med ca 450 000 aviseringar per ar.

Anmälan av arbetsskada

Enligt 8 kap. 1 § lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring är om

arbetsgivarna skyldiga att till försäkringskassan anmäla arbetsskada.

Har en arbetsgivare fått kännedom om att en arbetsskada inträffat skall anmälan omedelbart göras. Försäkringskassan överlämnar sedan anmälan till yrkesinspektio-

nen. Syftet är att skall fullständig redovisning arbets-

man en av skadorna. Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § Arbetsmiljöförordningen SFS 1977:1166 utan dröjsmål underrätta yrkesinspektionen om olycksfall eller skadlig inverkan i arbetet föranlett annan dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare.

6.3.4 Definitioner

Begrepp som förebygga, arbetsanpassa och rehabilitera används i

många olika sammanhang många aktörer och ofta med olika av innebörd. Nedanstående definitioner är hämtade från Tekniska

Nomenklaturcentralens ordlista för arbetslivsinriktad rehabilitering

TNC 97. Förklaringar till defmtionerna också för att ytterligare ges förtydliga begreppen. Vidare förs diskussion ansvarsfrågor en om

och samverkan mellan försäkringskassan och yrkesinspektionen.

116 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

Förebygga innebär åtgärder syftar till att förhindra att mänsom niskor drabbas sjukdom eller skada i arbetet. Förenklat kan man av säga att förebygga i de flesta fall är åtgärder av generell natur och att

de således genomförs oberoende av vilken individ som kan komma

att få nytta av dem. Anpassa är åtgärder som innebär förändring av arbetsförhållandena efter de berörda förutsättningar och behov ställt i personernas relation till arbetets krav. Anpassning innebär alla typer av förändring arbetsförhållanden för den anställde, allt ifrån byte av av arbetsstol till omplacering. I detta sammanhang ses anpassning som en individrelaterad åtgärd.

Rehabilitera är också knutet till en enskild individ eller flera

identifierade individer. Rehabilitering innebär åtgärder för att stärka individen så att denne återfår sin arbetsförmåga och sina förutsättningar att försörja sig genom förvärvsarbete. Enligt TNC är rehabilitering planerade åtgärder av medicinsk, psykologisk, social eller arbetsinriktad art som ska hjälpa personer med funktionshinder att utifrån personens förutsättningar återvinna bästa möjliga funktionsförmåga och bibehålla denna samt skapa förutsättningar för ett normalt liv. Med arbetslivsinriktad rehabilitering åtgärder som syftar till att en person skall återfå förmåga avses och förutsättningar att förvärvsarbeta. Vad som sägs om rehabilitering i detta betänkande avser arbetslivsinriktad rehabilitering om inget annat anges. Skillnaden mellan förebygga å ena sidan och anpassa och rehabilitera å den andra är alltså att förebygga innebär främst åtgärder av generell natur och de båda övriga åtgärder med individuell inriktning. Skillnaden mellan anpassning och rehabilitering är att anpassning rör arbetsförhållandena och rehabilitering individen själv.

Förebygga

Regelsystemet kring förebyggande åtgärder finns i arbetsmiljölagen och internkontrollkungörelsen AFS 1992:6. Utgångspunkten för lagstiftaren har varit att faktorer i arbetsmiljön kan vålla skada eller sjukdom så långt som möjligt skall som elimineras. Inledningsvis ett lagcitat av vital betydelse: AML 3 kap. 2 §: "Arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygatt arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall.- -" ga -

19962113 Förebyggande insatser och rehabilitering 117

Yrkesinspektionen har tillsynsansvaret på regional nivå för det förebyggande arbetet. Försäkringskassan har inget formellt ansvar för dessa frågor. Däremot har kassan ett uttalat intresse att den förebyggande verksamheten fungerar bra arbetsplatserna. Genom sitt individinriktade rehabiliteringsarbete kommer kassans tjänstemän inte sällan i kontakt med arbetsmiljöer som innehåller olämpliga faktorer. Framför allt yttrar sig detta i ett försäk- ringskasseperspektiv kommer i kontakt med - så sätt att man flera arbetsoförmögna personer med liknande besvär från en och samma arbetsplats. Försäkringskassan kan dock inte agera i förhållande till arbetsplatsen annat sätt än att ta upp en diskussion om behovet av

förändringar i den aktuella arbetsmiljön.

Själva lösningarna ligger normalt utanför kassans kompetensområde, däremot är det en viktig uppgift för kassan att kunna ge råd till arbetsgivaren om var erforderlig kompetens står att finna, t.ex. företagshälsovården som har till uppgift att arbeta förebyggande på ett sådant sätt att ändamålet med arbetsmiljölagen uppfylls. Om arbetsgivaren inte fullgör sina åligganden enligt AML har kassan möjlighet att ta upp frågan med yrkesinspektionen. Former för en sådan samverkan tas lämpligen fram regionalt. För att inte i onödan formalisera samarbetet kan man exempelvis tänka sig att en första diskussion kan ske kring själva problemställningen utan att

arbetsgivaren är känd för yrkesinspektionen. Denna diskussion kan

sedan leda till en formell anmälan eller till att kassan får råd och tips om hur man kan komma vidare med argumentation. För fullständighetens skull skall här också beröras att det finns vissa åtgärder som benämns förebyggande trots att de avser enskilda individer. Sjukpenning i förebyggande syfte kan således utges till någon med förhöjd sjukdomsrisk. Motsvarande finns inom arbetsskadeförsäkringen. Trots dessa undantag bör begreppet förebygga ändå kunna få stå för generella insatser.

Anpassa

Anpassning är som ovan nämnts -huvudsakligen individrelaterad. - Om anpassning finns skrivet i arbetsmiljölagen, kungörelsen om

arbetsanpassning och rehabilitering AFS 1994: 1 samt förordningen

om bidrag till arbetshjälpmedel 1991:1046.

118 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Även här redovisas citat gällande regelsystem: AML 2 kap. 1 §: ur "- Arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika för- - utsättningar i fysiskt och psykiskt avseende -" AML 3 kap. 3 § - - " Arbetsgivaren skall genom att anpassa arbetsförhållandena ——— eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet -" AFS 1994: 14 § "Arbets- - givaren skall fortlöpande ta reda vilka behov av åtgärder för arbetsanpassning och rehabilitering som finns bland arbetstagarna." 12§ AFS 1994:1" Arbetsgivaren skall anpassa de enskilda arbetstagarnas arbetssituation med utgångspunkt från deras förutsättningar för arbetsuppgifterna. Därvid skall särskilt beaktas om den enskilde arbetstagaren har någon funktionsnedsättning eller annan begränsning av arbetsförmågan." Yrkesinspektionen har tillsynsansvaret, utom när det gäller förordningen om arbetshjälpmedel. Försäkringskassan har inget formellt ansvar bortsett från skyldigheten att besluta om bidrag till arbetshjälpmedel, beslut som för övrigt är överklagningsbara. Eftersom begreppet är individrelaterat kommer dock försäkringskassans tjänstemän ofta i kontakt med anpassningsfrågor i samband med rehabiliteringsarbetet. För att rehabiliteringen skall lyckas och få ett varaktigt resultat krävs i regel någon form av anpassning av arbetsförhållandena för individen. Liksom när det gäller det förebyggande arbetet måste kassans för-

hållningssätt gentemot arbetsgivaren i anpassningsärenden vara att

informera och argumentera. Några sanktionsmöjligheter finns inte från kassans sida. Försäkringen har möjlighet att i större eller mindre utsträckning delfinansiera arbetshjälpmedel som en anställd behöver för att kunna fortsätta att arbeta. Förordning 1991:1046 När det gäller anpassningsfrågor har yrkesinspektionen ett ansvar att agera trots att det rör sig om individärenden. Detta gäller inte i

rehabiliteringsfrågor se nedan.

Om kassans ansträngningar att få en arbetsgivare att anpassa en

anställds arbetsförhållanden inte ger resultat bör yrkesinspektionen kopplas in. Yrkesinspektionen kan då ålägga arbetsgivaren att genomföra den arbetsanpassning som krävs.

och rehabilitering 119

1996:113 Förebyggande insatser

Rehabilitera

Arbetslivsinriktad rehabilitering är i likhet med anpassning en in-

dividinriktad åtgärd. Den innebär att individen stärks/rustas för att

klara de krav ett visst arbete innebär. De viktigaste regelverken

som finns i 22 kapitlet lagen allmän försäkring, arbetsmiljölagen och om kungörelsen arbetsanpassning och rehabilitering AFS 1994: l. om citat: AFL 22 kap. 3 § Den försäkrades arbetsgivare skall Några i samråd med den försäkrade för att dennes behov av svara rehabilitering snarast klarläggs och för att de åtgärder vidtas som för effektiv rehabilitering- -" AFS 1994:1 8 § "Verkbehövs en -

samheten med arbetsanpassning och rehabilitering skall organiseras

kan bedrivas i samarbete med försäkringskassan och så att den

myndigheter som är berörda." har inget tillsynsansvar när det gäller enskild Yrkesinspektionen en

invids rehabilitering. Däremot har ett tillsynsansvar avseende man systemfrågor, dvs. de krav ställs arbetsgivare när det gäller som bl.a. arbetsgivaren skall bedriva rehabiliteringsarbete, ha en att

rehabiliteringsorganisation och en ansvarsfördelning mm.

Försäkringskassan har opreciserat tillsynsansvar när det gäller ett enskilda individers rehabilitering. När det gäller ekonomiskt stöd

kan försäkringskassan besluta om rehabiliteringsersättning och köp rehabiliteringstjänster. I motsats till yrkesinspektionens tillsyns-

av har kassan dock inga sanktionsmöjligheter gentemot ansvar arbetsgivarna. Om arbetsgivare inte tar sitt kan sjukfören ansvar säkringen drabbas onödiga kostnader. Alternativt kan individen av drabbas kassan bedömer att denne kan klara ett arbete genom att utanför den ordinarie arbetsplatsen och därmed inte längre är

berättigad till sjukpenning. Så länge rehabiliteringarbete pågår på arbetsplatsen föreslås rätten till sjukpenning relateras till

att

arbetsuppgifter hos den ordinarie arbetsgivaren ingen sådan

men om rehabilitering planeras eller pågår skall hela arbetsmarknaden vägas in. och arbetsskadekommitténs delbetänkande, SOU

Se Sjuk-

sidan 244 steg-för-steg-bedömning arbetsför-

1995: 149, om av mågan.

Försäkringskassan kan koppla yrkesinspektionen om det är

uppenbart att arbetsgivaren inte har fungerande rehabiliteringsen verksamhet. Yrkesinspektionen kan efter anmälan från kassan genomföra systemtillsyn och meddela krav förbättrade rutiner en m.m.

120 Förebyggande insatser och

rehabilitering 1996:113

6.4 Erfarenheter och

problem

Arbetsgivarens ansvar

En av drivkrafterna bakom rehabiliteringsreformen dåvarande

var brist på arbetskraft. Under den period bestämmelserna varit i kraft

har förutsättningarna varit radikalt annorlunda än under slutet

av

1980-talet; med allvarlig lågkonjunktur, hög arbetslöshet och kraftig strukturomvandling. Trots de svåra förutsättningarna har såväl det förebyggande

som det rehabiliterande arbetet kommit att utgöra allt viktigare del en av många arbetsplatsers verksamhet. Det finns exempel konstruktiv

policyutveckling och omfattande utvecklingssatsningar. De arbets-

platser som särskilt utvecklat dessa frågor kan dessutom framvisa

goda resultat för både arbetsgivare och den anställde. Många

arbetsplatser kan påvisa lönsamhet med ökade satsningar arbets-

miljö och rehabilitering. Arbetslivsfonden har utgjort i

en väsentlig

"tändhatt" för detta utvecklingsarbete. Den allmänna bedömningen är dock att reformens intentioner fått

alltför litet genomslag. Det återstår mycket arbete innan intentionerna fullt ut genomförts. Reformen är dock förhållandevis ny. Utvärderingar för att redovisa utfall längre sikt har därför ännu inte varit möjligt att genomföra.

Nedan redogörs för några problem förverkliga reformens

att intentioner.

Trots att rehabiliteringsarbete länge inriktats få till stånd

mot att

rehabiliteringsinsatser så tidigt som möjligt, så har detta inte skett i praktiken. Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat.

An-

svarsfördelningen, inte minst för kostnaderna, mellan arbetsgivare och försäkringskassa är oklar.

Det finns inte någon klar gräns för när arbetsgivaren skall ha anses

fullgjort sitt ansvar. Varje arbetsgivares förutsättningar och gräns för

ansvarstagande prövas i egentlig mening först när arbetsgivarens

resurser bedöms uttömda. Arbetsgivaransvaret, såsom det

är

formulerat, rymmer således olika tolkningsmöjligheter och tolkas i praktiken också utifrån varje rehabiliteringsaktörs utgångspunkt.

Oklarheterna med ansvaret vållar problem och intressekonflikter kring hur långt arbetsgivaransvaret skall sträcka sig och vilka

resurser som arbetsgivaren rimligen skall ställa till förfogande. Det

kan även ifrågasättas ett oklart kan drivkraft om ansvar utgöra en för

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 121

tidiga insatser. Det är tänkbart att arbetsgivare i och med att det — inte är förutsägbart vad det kommer att innebära kan med - reagera

att så långt möjligt hålla rehabiliteringsansvaret ifrån sig. Ett diffust

ansvar kan svårligen uppfattas vara angeläget att uppfylla. De oklara ansvarsreglerna möjliggör även ett "Svarte-Petter" spel. Den enskilde anställde riskerar att komma i kläm mellan olika aktörer som strävar efter att hålla ansvaret ifrån sig och då främst betalningsansvaret. Det avgränsade utredningsansvar, som utgör del rehabilien av teringsansvaret, har ofta inte fullföljts eller i övrigt lett till förväntad omfattning av tidiga rehabiliteringsåtgärder. I arbetsgivarens utredningsansvar finns en tidsfördröjning mot tidiga insatser

inbyggd, vilket innebär att möjligheten till tidig uppspåming av

rehabiliterngsbehov inte fått tillräckligt genomslag. Några erfarenheter beträffande arbetsgivarnas skyldighet att genomföra rehabiliteringsutredningar är dels att utredningarna ofta lämnas för sent till försäkringskassan, dels att utredningarna i många fall håller en låg kvalitet.

Åläggandet att genomföra en rehabiliteringsutredning uppfattas

inte alltid som meningsfullt för arbetsgivaren. Arbetsgivaren

uppfattar inte egen nytta av utredningen. Rehabiliteringsutredningen uppfattas ofta som ett självändamål. Den tillräckliga insatsen kan bli själva genomförandet av denna. Ansvarstagandet är uppnått när utredningen är klar. Någon koppling mellan utredningen och ett

förverkligande av faktiska insatser är inte given. Ett problem är även

att rehabiliteringsarbetets svårighetsgrad underskattats och att alltför höga krav därmed ställts arbetsgivares kompetens.

6.4.2 Vissa arbetsrättsliga aspekter

I Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande SOU 1995:149 ges en redogörelse för vissa arbetsrättsliga aspekter på vissa redan genomförda och av kommittén föreslagna ändringar i lagen om allmän försäkring. Kommitténs redogörelse omfattar bl.a. begreppet saklig grund för uppsägning vid sjukdom m.m. 1 förslaget till lag anställningsskydd prop. 1973: 129 anförde om det föredragande statsrådet följande i fråga saklig grund för om uppsägning för det fall att en anställd på grund sjukdom eller av andra liknande förhållanden inte längre klarar sina arbetsuppgifter ett fullgott sätt:

och rehabilitering 1996:1 13

122 Förebyggande insatser

En huvudgrupp fall då uppsägning kan bli aktuell

annan av en

på grund den anställdes personliga förhållanden är då

av arbetstagaren grund tilltagande ålder, sjukdom, nedsatt av

arbetsförmåga e.d. får svårt att fullgöra de arbetsuppgifter har lagts honom. Min principiella inställning är den

som

omständigheter detta slag inte i och för sig utgör grund

att av

för uppsägning.

Därefter redogjorde statsrådet för sin på vikten av att försöka

syn hindra tudelning arbetsmarknaden, för välutbildad en av en yngre

arbetskraft och för äldre, handikappade och dåligt utbildade. Han

en anförde

I enlighet härmed bör ålder, sjukdom o.dyl. i princip inte godtas saklig grund för uppsägning. Den begränsning av

som

arbetstagarens prestationsförmåga ålder eller sjukdom

som

kan medföra bör i stället leda till att arbetsgivaren vidtar särskilda åtgärder för att underlätta arbetet för arbetstagaren, särskilda anordningar arbetsplatsen eller förflyttning

t.ex. till mindre krävande arbete.

Statsrådet kommenterade dock att:

Ålder eller sjukdom kan emellertid medföra en stadigvarande

nedsättning arbetsförmågan är så väsentlig att arbetsav som i fråga inte längre kan utföra arbete någon betydeltagaren av I så fall bör denna nedsättning arbetsförmågan kunna se. av

åberopas grund för uppsägning.

som

I detta sammanhang anförde statsrådet även att uppsägning inte bör komma ifråga så länge den sjuke arbetstagaren uppbär sjukpenning

från försäkringskassan. Av 7 § andra stycket LAS framgår att saklig grund för uppsägning

inte föreligger det skäligen kan krävas arbetsgivaren att han om av bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Därmed uppkommer

frågan hur långt detta omplaceringskrav kan drivas. I propositionen 1973:129 anförde föredragande statsrådet att uppsägningen bör

den yttersta åtgärd får sättas in först när alla andra vara som

möjligheter att lösa problemet har uttömts. Vidare anfördes:

Arbetsgivaren bör enligt min mening i princip skyldig att

vara undersöka det någonstans inom företaget kan ordnas en ny om anställning. Har företaget flera driftsenheter, bör undersökningen ta sikte på alla företagets drifisenheter.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 123

Om en anställd inte längre kan klara sina ordinarie arbetsuppgifter är arbetsgivaren alltså skyldig att utreda möjligheterna att erbjuda den anställde ett annat, kanske mindre krävande arbete. Genom att

omplaceringsskyldigheten är knuten till arbetsgivarens verksamhet

kommer skyldigheten att variera i omfattning mellan små och stora

arbetsgivare. En konsekvens av detta är alltså att saklig grund för

uppsägning kan föreligga i det lilla företaget i situation där en

förhållandena hos större arbetsgivare är sådana anställningen

en att kan bestå.

6.4.3 Betydelsen av ett personalekonomiskt

synsätt

Arbetsgivarens fokusering ligger på verksamheten och produk-

tionen. Den rationella och verkliga drivkraften för arbetsgivare att

vidta rehabiliteringsåtgärder ligger i att kunna bedriva så väl

en fungerande verksamhet möjligt. Förutom rent humanitära som

vinster måste arbetsgivarna också rehabiliteringsinsatserna

se som ett medel för att få verksamheten att fungera. Det betyder att den

vilja och energi som krävs för att rehabiliteringsinsatserna skall komma till stånd är avhängig bedömningen dessa insatser

om kommer att gagna verksamheten.

AFLs inriktning är att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar syftar till återställa individens arbetsförmåga. F ormuleringen rehabilite-

av ringens syfte i AFL och arbetsgivarens roll att fokusera på verksamheten kan uppfattas målkonflikt mellan samhällets och som en arbetsgivarens intressen. De personalekonomiska studier gjorts bl.a. i anslutning till som

utvärderingen av Arbetslivsfondens verksamhet visar dock att det finns företagsekonomisk lönsamhet i förebyggande arbetsmiljöinsat-

ser liksom tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder. Problemet är emellertid att det finns stora brister ifråga personalekonomiska om

kunskaper ute arbetsplatserna. Rehabiliteringens företagsekono-

miska lönsamhet blir därmed inte tydliggjord. Företagsekonomerna Ulf Johansson och Jan-Erik Gröjer säger i en

bilaga till betänkandet förstärkning det personalekonomiska

att en av

perspektivet i syfte att stimulera satsningar på förebyggande och

rehabiliterande åtgärder kräver att tre problemområden aktivt bearbetas.

och rehabilitering 1996:113 Förebyggande insatser

Incitamentsproblemet Ett sätt att förstärka intresset för åtgärder förebyggande och av rehabiliterande natur är att förstärka de ekonomiska motiven.

Kunskapsproblemet För förstå betydelsen förebyggande och rehabiliterande

att av åtgärder krävs kunskaper dessas ekonomiska betydelse för om organisationen.

Åtgärdsproblemet

förändra så handlingsmönster uppstår krävs För att vanor att nya någon form av startimpuls.

6.4.4 Företagens skilda förutsättningar

Arbetsgivare har skilda förutsättningar att uppfylla ett rehabiliteringsansvar. Det har inte varit möjligt att ställa likartade krav mot arbetsgivare och förvänta sig att uppnå likvärdiga resultat. Gruppen arbetsgivare är stor och heterogen samt verkar under olika förhållanden. Förutsättningarna för arbetsgivare att ta ansvar för rehabilitering varierar stort. I diskussioner rör samhällets stöd som till eller krav på arbetsgivare poängteras ofta stora och små företags olika behov och förutsättningar. Det finns dock många fler skillnader viktiga att beakta för arbetsgivarrollen. Några exempel som är

är bransch, geografisk belägenhet, huvudmannaskap, arbetsplatsens utvecklingsfas, ekonomiska ställning, möjligheter att upprätthålla

hög kompetens i inom områden företagsledning och personalsom politik, inte minst vad gäller arbetsmiljö och rehabilitering.

6.4.5 Behovet mål av gemensamma

Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk,

psykologisk, social, arbetslivsinriktad samt yrkesinriktad art som

skall hjälpa att återgå till ett normalt liv. Ansvaret för personer medicinsk rehabilitering ligger framförallt hälso- och sjukvården och ansvaret för den sociala rehabiliteringen på socialtjänsten. Arbetsgivaren har ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ingår

yrkesinriktad rehabilitering, för vilken främst arbetsmarknadsmyn-

digheterna Försäkringskassans roll är att samordna hela svarar.

l 996: 1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 125

rehabiliteringsprocessen. Den viktigaste aktören är emellertid den enskilde individen, ha ett att aktivt medverka i rehabilisom ansvar teringsarbetet och tydliggöra sina egna mål och förväntningar De olika rehabiliteringsinsatserna flyter ofta i varandra, samtidigt som varje myndighet har egna infallsvinklar och sin egen begreppsapparat om rehabilitering. Rehabiliteringen kommer därmed att vila på dels de olika aktörernas uppfattningar och föreställningar om begreppets innebörd dels aktörernas uppfattningar om målen. Erfarenheterna av de senaste årens rehabiliteringsarbete pekar just på bristen i samsynen vad gäller verksamhetsmålen. Varje myndighet har sina egna Verksamhetsmål. Ofta drar de inte åt håll samma vilket i sin tur leder till motstridiga prioriteringar. Enskilda individer kan ibland av skilda orsaker inte redovisa sina mål och egna förväntningar. Resultatet blir att individerna inte får sina behov av stöd tillgodosedda utan hamnar mellan myndigheternas verksamhetsområden. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen måste betraktas utifrån olika perspektiv. Det gäller dels den rehabilitering sjukskrivna av anställda som sker ute på arbetsplatsen, dels rehabilitering utsatta av grupper saknar förankring arbetsmarknaden. Även målet som om är detsamma för rehabiliteringen dessa båda kategorier, är deras av förutsättningar olika och kräver därför olika metoder. Samordning av rehabilitering för de utsatta grupperna behandlas i kapitel

Förebyggande insatser i arbetsmiljön

Brist på förebyggande insatser i arbetsmiljön kan upphov till ge ohälsa och utslagning. Under första hälften 1990-talet vidtogs av åtgärder för att stärka det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Kungörelsen om internkontroll arbetsmiljön AFS 1992:6 trädde i kraft av den 1 januari 1993. Internkontrollkungörelsen innehåller inga krav på arbetsgivaren att vida direkta rehabiliteringsåtgärder. I detta avseende kompletteras kungörelsen därför sedan den l juli 1994 av en särskild kungörelse med föreskrifter arbetsanpassning och om rehabilitering. Skärpta krav och effektivare tillsyn har emellertid ännu inte räckt för att få ett brett genomslag för ett samlat arbetsmiljö- och rehabiliteringstänkande ute på arbetsplatserna. Brister i personalekonomiska kunskaper och incitament medför att den företagseko-

Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

nomiska lönsamheten i att vidta förebyggande och rehabiliterande åtgärder inte tydliggörs. När de ekonomiska incitamenten inte klart framträder uppstår heller ingen "spontan" efterfrågan information och utbildning. Svårigheterna med att i tillräcklig omfattning få ut

information intemkontroll, arbetsanpassning och rehabilitering

om

är ett problem. Speciellt gäller detta de små och medelstora ar-

betsplatserna. Även stora företag och förvaltningar har idag en

mycket decentraliserad organisation där ansvar för verksamhet och

lönsamhet spridits till många och relativt små enheter. Regler och för förebyggande insatser samt anpassnings- och rehabilitesystem ringsåtgärder måste utformas så att de positiva ekonomiska följderna

blir uppenbara för verksamhets- och lönsamhetsansvariga i företag

och förvaltning.

6.4.7 Arbetslösa sjukskrivna

Riksrevisionsverket RRV har genomfört en granskning av den rehabiliteringsverksamhet avseende arbetslösa sjukskrivna som

bedrivits försäkringskassan i samarbete med arbetsförmedling av och arbetsmarknadsinstitut RRV 1996:8. Nedanstående redogörelär hämtad rapportens sammanfattning. se ur Kostnaderna för rehabilitering arbetslösa sjukskrivna inom av socialförsäkringen och arbetsmarknadsområdet är omfattande, enligt

RRV:s uppskattning 3 miljarder kronor för budgetåret 1994/95.

ca Rehabiliteringsveksamheten genomgick betydande förändringar

fr.o.m. år 1992. Målet för rehabiliteringsveksamheten uttrycktes i

lagen allmän försäkring "att återge den som drabbats av om som

sjukdom sin arbetsförmåga och förutsättningar att försörja sig själv förvärvsarbete." De politiska intentionerna bakom den

genom arbetslivsinriktade rehabiliteringen kan, enligt RRV:s mening, inte

uppfyllda förrän den rehabiliterade arbetslöse försörjer sig

anses själv med ett arbete erhållits den öppna arbetsmarknaden. som Försäkringskassan fick rollen samordnare av den reformerade som rehabiliteringsverksamheten, vilken starkt fokuserades anställda. Det konstaterades att kassan visserligen skulle ha ett samordningsanockså för arbetslösa att ansvaret för arbetslivssvar gruppen men

inriktade rehabiliteringsåtgärder skulle ligga på arbetsmarknads-

myndigheterna. Det saknas idag belägg för att arbetslösa sjukskrivna faktiskt kommer åter till den öppna arbetsmarknaden mer än i mycket

g

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 127

begränsad utsträckning. De indirekta resultat RRV lyfter fram som

tyder att de långsiktiga rehabiliteringsresultaten vad gäller arbetslösa sjukskrivna ligger långt från vad hoppades vid

man

reformeringen av rehabiliteringsverksamheten. Rehabiliteringsåtgär-

der i enskilda ärenden kommer ofta igång sent och ärenden pågår generellt under lång tid. Så mycket 50 procent samtliga som av

rehabiliteringsärenden hos försäkringskassan

pågår längre tid än ett ar.

Samverkan mellan försäkringskassan och Af/Ami fungerar inte

som det är tänkt, främst beroende att det delade huvudmannaskapet innebär en rad svårlösta problem i form olika mål, olika av

roller, olika budgetanslag och olika myndighetskulturer. Beträffan-

de mål och roller kapitel 7 avsnitt 7.1.2. se

RRV anser att de svårigheter finns inbyggda i nuvarande

som system med ett delat huvudmannaskap medför så stora effektivitetshinder att andra lösningar bör övervägas. RRV föreslår därför att man genom försöksverksamhet låter olika huvudmän Af/Ami, FK,

kommuner ensamma få det fulla ansvaret för rehabilitering av

arbetslösa sjukskrivna. Dessutom skulle de försök med finansiell samordning som redan pågår i olika delar landet kunna utvidgas av

till att omfatta även arbetsmarknadsmyndigheterna.

Sjuk- och arbetsskadekommittén har i samråd med

Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslagit en permanent lösning

med samordning av rehabiliteringen enligt ovanstående modell men skall även andra

som avse utsatta grupper se kapitel 7.

6.4.8 Samverkan mellan

försäkringskassa och yrkesinspektion

Huvudansvaret för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetets utveckling arbetsplatserna ligger de enskilda arbetsgivarna. Även de anställda åläggs ett skyddsansvar. De skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i de åtgärder behövs för god som en

arbetsmiljö. Försäkringskassan och yrkesinspektionen har i det

stödjande och kontrollerande arbetet mot arbetsplatserna nyckelroller för att till att lever till detta se man upp ansvar. Försäkringskassan har sitt övergripande samordningsansvar genom för rehabiliteringen bl.a. till uppgift att klargöra ansvarsförhållandena samt att underlätta och följa att de enskilda anställdas upp

rehabiliteringsbehov blir tillgodosedda. Kassorna har inget uttalat

128 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

eget ansvar i det förebyggande arbetet men i deras roll ligger att stimulera till förebyggande insatser som kan nedbringa kostnaderna i socialförsäkringen. Genom sitt individinriktade rehabiliteringsarbete kommer kassans tjänstemän inte sällan i kontakt med arbetsmiljöinnehåller olämpliga faktorer. Framför allt yttrar sig detta i er som att kommer i kontakt med flera arbetsoförmögna personer med man liknande besvär från en och samma arbetsplats. Denna möjlighet att upptäcka problem underlättas av om försäkringskassan organiserar sitt arbete sådant sätt att man kan följa upp sjukfallen från ett och samma arbetsställe ett samordnat sätt oavsett den anställdes lokalkontorstillhörighet. Yrkesinspektionen har ansvar för tillsynen av att arbetsgivarna uppfyller arbetsmiljölagens krav bl.a. vad avser förebyggande insatser samt organisation av rehabilitering och arbetsanpassning. Senare års skärpning av yrkesinspektionens kontrollfunktion har inneburit att en ökad andel av resurserna satsats inspektionsverksamhet. Samtidigt har andelen besök där frågor om arbetsgivaransvar, arbetsorganisation, internkontroll och belastningsergonomi ökat jämfört med tidigare då teknikfrågorna hade ett betydligt större utrymme. Det har ofta framhållits som ett problem att yrkesinspektionens resurser är små i jämförelse med försäkringskassans. Yrkesinspektionens och försäkringskassans roller i arbetsanpassnings och rehabiliteringsarbetet förutsätts samma sätt som AML och AFL vara kompletterande. Det innebär att försäkringskassan kan koppla in yrkesinspektionen när det gäller företag som uppenbart och vid upprepade tillfällen brister i sitt arbetsanpassnings- och rehabiliteringsansvar. Yrkesinspektionen har då möjligheter att gå med olika grader av påtryckningar och sanktioner. Därutöver kan yrkesinspektionen ingripa i anpassningsfrågor rörande den enskilde arbetstagaren. Riksrevisionsverket har i en effektivitetsrevision granskat försäkringskassans och yrkesinspektionens samverkan i tillsynen av arbetsgivarna enligt lagen om allmän försäkring och arbetsmiljölagen. RRV 1996:40. RRV:s granskning visar bl a att:

Samverkan lokal nivå bedrivs främst inom ramen för särskilda — samverkansprojekt, ofta med positiva erfarenheter hos de medverkande.

Samverkansinslag i försäkringskassans och yrkesinspektionens

dagliga verksamhet är i övrigt sällsynta och osystematiska.

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 129

Den kunskap om arbetsgivare och arbetsmiljö som utvecklas i - FK:s rehabiliteringsverksamhet används inte som en av utgångs-

punkterna för YI:s tillsynsarbete.

RRV konstaterar också att samverkan mellan FK och YI inte bedrivs på ett effektivt sätt. Detta beror enligt RRV bl.a.

ett outvecklat ADB-stöd till försäkringskassan för registrering och sammanställning av uppgifter per arbetsgivare den betydande omfattningen av dagindelat rehabiliteringsarbete, — dvs. att ärenden inom rehabiliteringsverksamheten fördelas mellan handläggare efter den dag de försäkrade är födda. Detta riskerar att försvåra möjligheterna att utifrån en helhetssyn samordna rehabiliteringen av försäkrade med anställning brister olika nivåer i fråga om styrning och uppföljning inom — socialförsäkringsadministrationen och Arbetarskyddsverket samt brister i målformuleringar har lett till att frågor om samverkan inte följs upp, vilket enligt RRV innebär risk för att de heller inte prioriteras.

6.4.9 Individens

ansvar

Arbetet med att utforma en ny allmän sjukförsäkring bör bl.a. vara inriktat att individen har en betydelsefull roll i rehabiliteringsarbetet. Målet bör vara att individen skall aktiv och bidra till att vara hälsoproblem uppmärksammas samt att tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder vidtas. Med stöd av andra aktörer såsom läkare, arbetsgivare, försäkringskassa m.fl. skall individen kunna ges en pådrivande och kravställande roll. Nätverket kring individen bör stärkas men inte utformas så att det tar över individens egna ansvar. Vidare måste skyddet av den enskilde individens integritet noga beaktas. Målsättningen bör vara att administrativa maktmedel ersätts med väl fungerande incitament, vilka -tillsammans med stöd från olika rehabiliteringsaktörer bör öka individens möjligheter att fatta - rationella beslut och ta ansvar för beslutens konsekvenser. Arbetslinjen bör kunna förstärkas genom att lyfta fram de drivkrafter, som finns, för att indidividen skall aktiv och pådrivande i vara rehabiliteringsarbetet, samtidigt som möjligheter, rättigheter, ansvar och skyldigheter klart framhålls. Förutsättningarna för att leva upp

5 16-0907

130 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

till målet om att den enskilde skall finna sin huvudsakliga försörjning genom eget arbete torde därmed bli bättre. En viktig utgångspunkt i rehabiliteringsarbetet är individens motivation. Förutsättningen för att lyckas hänger samman med hur målen för rehabiliteringsarbetet kan formuleras och hur eniga individen och stödjande aktörer målet liksom inriktningen på de är om åtgärder skall leda mot målet. som Synen individens ansvarstagande måste också sättas i ett motivationsperspektiv samt bedömas i förhållande till den situation individen befinner sig Själva grunden för att rehabisom literingsbehovet uppstått är att en förlust av kapacitet uppstått, som gör att individen befinner sig i situation i förhållande till sin en ny tidigare tillvaro. Ofta måste rehabiliteringsprocessen i hög grad präglas av stöd till individer, som förlorat känslan av kontroll över den tillvaron. Under rehabiliteringsperioden kan det således egna mycket svårt för den enskilde att fatta medvetna och avvägda vara beslut eller bedöma konsekvenserna sina val. Även den enskildes av förmåga till ansvarstagande förändras och är i sig svår att bedöma. Därav följer att det är en grannlaga uppgift att utkräva ansvar. Individens motivation blir därmed i hög grad fråga om med en vilken kompetens och skicklighet som exempelvis försäkringskassan, kan hjälpa individen att skaffa sig kontroll över sin situation. Detta är fråga empati och att kunna skapa en dialog med en om individen för att peka hur individens tillgångar och möjligheter kan användas för att nå målet. Positiva drivkrafter måste lyftas fram. Problem och hinder måste kunna hanteras.

6.4.1O Samhällets behov information

av

inom ohälsoområdet

Sverige har under lång tid haft väl utvecklade system för att ta fram statistisk information sjukfrånvaro och arbetsskador. Det om offentliga sjukförsäkringssystemet har genom sin utformning kunnat ge omfattande information av god kvalitet. Statistiken har speglat den totala sjukfrånvaron, sjukfallsfrekvensen, sjukfallens varaktighet liksom fördelning kön och geografiska områden m.m. Arbetsskadeförsäkringen har tillsammans med ett aktivt arbetsmiljöarbete medverkat och stimulerat till en hög rapporteringsnivå avseende arbetsskador. Ersättningssystemen har täckt stora och

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 131

väsentliga områden och därmed kunnat bidra till att en omfattande statistisk information kunnat tas fram. När sjuklönesystemet infördes 1992 splittrades ersättningssystemen i två delar. Svårigheter uppstod att få fram en fullständig information sjukfrånvaro och arbetsskador. Det system som infördes för om att arbetsgivarna skall rapportera sjukfrånvaro under sjuklöneperio-

den har visats sig ha brister genom att rapporteringsbenägenheten

inte är tillräckligt stor. Tillräckligt säker information om den korta sjukfrånvaron har därför inte kunnat tas fram. Samtidigt har rapporteringen arbetsskador minskat. Den naturliga koppling av mellan uk- och arbetsskadeanmälan, som tidigare förelåg, existerar inte längre för sjukfall kortare än 15 dagar. En förändring i anmälningsbeteendet har inträffat och därmed har den statististiska informationen fått en sämre kvalitet. Dessa ändrade förhållanden har uppmärksammats i direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén. Kommittén har därför i uppgift att analysera och ta fram förslag hur samhällsbehov av information ifråga sjukfrånvaro, sjukskrivningsbeteende och arbetsskador om mm skall kunna tillgodoses. Syftet med uppdraget till kommittén är alltså att i första hand få en kartläggning och analys av samhällets behov av information inom ohälsoområdet, vad gäller den korta sjukfrånvaron och därtill anknuta arbetsskador. Det gäller behovet på såväl nationell, regional som lokal nivå. Vidare ingår att utveckla ideér och förslag till metoder och tillvägagångssätt för att ta fram information. Målet är att skapa ett kvalitets- och kvantitetsmässigt bra underlag för att kunna spegla utvecklingstendenser, orsakssamband och bakomliggande faktorer vad gäller sjukfrånvaro, sjukskrivningsbeteenden och arbetsskador. Rapporteringen av sjuklönefall fungerar inte tillfredställande. Alla arbetsgivare rapporterar inte sina sjukfall. Dessutom kommer den rapportering, som sker, i många fall alldeles för sent. Vidare är

kunskaperna om bortfallets storlek och innehåll bristfälliga. Det

underlag, som finns, har därmed inte den kvalitet som behövs för att en statistiskt säkerställd information kan skapas. Resultatet har blivit att kunskaperna om den korta sjukfrånvaron har minskat kraftigt. Förutsättningarna för att använda materialet för såväl kontrolländamål, förebyggande arbetsmiljöinsatser och rehabilitering är därmed också otillfredställande. Inom arbetsskadeområdet har arbetsgivarnas anmälningsbenägenhet minskat genom att den automatiska bevakning, tidigare som

132 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

fanns hos försäkringskassorna, har försvunnit. Även inom detta område har alltså utvecklingen inneburit en sämre kvalitet informationen. Före sjuklöneperiodens införande hade försäkringskassan tillgång till alla sjukfall. Försäkringskassan kunde därmed också begära information av den försäkrade om sjukfallet orsakats arbetsav en skada och därefter bevaka att arbetsgivaren lämnade en arbetsskadeanmälan. Förutsättningarna för en sådan aktiv bevakning försvann i och med att en sjuklöneperiod infördes. Istället har informationen rörande arbetsskador i korta sjukfall blivit helt beroende rapportav eringsbenägenheten hos arbetstagare och arbetsgivare. Resultatet har

blivit en lägre inrapporteringsgrad och därmed en information

av sämre kvalitet. Sjuklöneperioden har alltså inneburit svårigheter att få tillgång till statistisk information av god kvalitet rörande korta sjukfall och därtill anknutna arbetsskador. Möjligheterna att dra slutsatser och skapa underlag för att vidta åtgärder har därmed försämrats. Stödet till förebyggande insatser, rehabilitering och för kontrolländamål har heller inte kunnat ges enligt de ursprungliga intentionerna. I detta sammanhang finns anledning att peka ett särskilt problem när det gäller kontrollarbetet. I de fall försäkringskassan finner att någon

tagit ut såväl föräldrapenning som sjukpenning för samma tid, kan

kassan med nuvarande Sekretessregler inte informera arbetsgivaren om detta. I de fall den försäkrade uppger att vård barn varit skälet av till frånvaron kan kassan endast vederbörande att reglera uppmana sjuklönefrågan med sin arbetsgivare. Riksförsäkringsverket har

påtalat detta problem för socialdepartementet. Ågärder behövs alltså

för att förbättra situationen.

Rapportering av kort sjukfrånvaro

Det kan konstateras att dagens aviseringssystem fungerar tillfredställande för offentlig förvaltning och stora privata företag. Genom aktiva uppföljningsinsatser och kontakter med 100 arbetsplatser, ca som ännu inte rapporterat, torde kvaliteten information avseende de stora arbetsplatserna kunna höjas ytterligare. Därmed bör den information redovisas för dessa arbetsplatser kunna användas som

för såväl generell statistik, kontroll som underlag för rehabiliterings-

insatser och förebyggande arbete. Problemet är de små arbetsplatserna. Det finns enligt SCB ca 180 000 arbetsplatser med färre än 50 anställda. Detta är 40 procent

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 133

av antalet anställda i den privata sektorn. Inom denna grupp är rapporteringsbenägenheten låg men varierar mellan olika storleksgrupper. I gruppen 1 4 anställda har hittills endast ca 20 procent rapporterat någon gång sedan den 1 januari 1992. I grupperna 5 9 anställda ca 60 procent, 10 19 anställda ca 85 procent och 20 49 - anställda ca 95 procent. Ett ytterligare problem är att rapporteringen ofta sker med stor eftersläpning. Den fråga som kommittén har att ta ställning till är vilka åtgärder som skall vidtas när det gäller de små företagen/organisationerna. Skall kraftfulla åtgärder sättas för att få kvalitet i dagens system Skall en urvalsmodelll enligt ett förslag från SCB införas Finns något annat alternativ Kan kraven modifieras och information

ifråga om sjukfrånvaro, arbetsskador och rehabilitering arbets-

platsnivä hämtas genom uppsökande verksamhet hos försäkringskassorna och yrkesinspektionen

Anmälan av arbetsskada

För att förbättra uppföljningsmöjligheterna inom arbetsskadeområdet bör, oavsett alternativ, i nuvarande system och i ett eventuellt urvalssystem införas en fråga om sjukfallet orsakats av en arbetsskada. Därmed får Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen tillgång till översiktlig arbetsskadeinformation och kan en som användas som avstämning gentemot den rapportering som enligt lag skall ske till dessa myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring är om arbetsgivarna skyldiga att till försäkringskassan anmäla arbetsskada. Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § i arbetsmiljöforordningen - SFS 1977:1 166 utan dröjsmål underrätta yrkesinspektionen om olycksfall eller skadlig inverkan i arbetet föranlett dödsfall annan eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare. Problemet är att anmälningsbenägenheten successivt minskar. Det saknas stimulans och drivkraft eftersom rätten till arbetsskadesjukpenning slopats. Ett genomförande av kommitténs förslag om arbetsskadesjukpenning vid olycksfall skulle förbättra situationen genom att antalet arbetsskadeanmälningar avseende arbetsolycksfall då skulle öka. Möjligheten att använda arbetsskadeförsäkringen som drivkraft för att anmäla arbetsskada har ändå försämrats och kommer inte att ha styrka tidigare. Det finns därför samma som anledning att väcka frågan om kompletterande eller rutiner för nya

arbetsskadeanmälningar bör tillskapas

134 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Arbetarskyddsverket menar att en komplettering av de fördjupade läkarintygen efter 28 dagars frånvaro med en fråga om eventuell arbetsskada samt en speciell fördjupningsdel med frågor på detta område skulle kunna vara en framkomlig väg att få kännedom om de längre fallen.

6.4.11 viktig Företagshälsovården - en

stödfunktion

Ett rehabiliteringsansvar för arbetsgivaren av den art, som ovan skisserats kräver att arbetsgivaren har tillgång till professionell kompetens inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet. Arbetsledare och andra chefer saknar ofta såväl tillräcklig kompetens liksom den tid som behövs för att leva upp till kraven. Arbetsgivaren måste därför antingen internt bygga upp en sådan kompetens eller skaffa sig kompetensen från en extern organisation. För den stora mängden arbetsgivare är det sannolikt alternativet med externt köpta tjänster som blir aktuellt. För ohälsoförsäkringen kommer det vara viktigt att det förebyggan-

de och rehabiliterande arbetet ute på arbetsplatserna fungerar väl.

För ohälsoförsäkringen är det därmed också väsentligt att det inom detta område finns professionella organisationer som kan stödja arbetsgivaren i detta arbete. En sådan organisation är företagshälsovården. Efter den kraftiga utvecklingen av företagshälsovården under 1970 och 80-talen har det skett en stagnation och t.o.m. en tillbakagång de senaste åren. Företagshälsovården har de senaste åren fått ett väsentligt mindre kundunderlag och antalet anställda har minskat. I en utredning genomförd av Statskontoret 1994 anges att neddragningarna inom företagshälsovården inte i första hand beror på det uteblivna statsbidraget utan i stället på lågkonjunkturen och det faktum att centrala arbetsmiljöavtal har sagts upp. Företagshälsovården består idag enligt uppgift från branschen — av ca 700 enheter och ungefär 7 000 anställda. Man omsätter ca 2 2,5 miljarder kr per år. - Ca 75 procent av alla anställda omfattas av företagshälsovård i någon form. Här inkluderas även sådan företagshälsovård som enbart består av exempelvis en företagssköterska. Staten och kommunerna har 100 procent täckningsgrad medan det privata

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 135

näringslivet täcker ca 70 procent av de anställda. Det är huvudsakligen små företag som står helt utan företagshälsovård. Företagshälsovårdsbranschen har alltså genomgått en stark omstrukturering. I och med att statsbidragen togs bort försvann ca 30 procent av branschens intäkter och samtidigt innebar detta en rollförändring. Rollen utvecklades till att bli en alltmer renodlad expertresurs för arbetsgivarna. Samtidigt har emellertid en kvalitetssäkringsprocess påbörjats i samarbete mellan branschen och dess yrkesförbund, Arbetarskyddstyrelsen och dåvarande Arbetsmiljöfonden, Rådet för arbetslivsforskning. Sommaren 1995 numera slutfördes ett regeringsuppdrag rörande metodik för kvalitetssäkring företagshälsovård. Med begreppet "kvalitetssäkrad företagshälsoav vård" företagshälsovård som certifierats utifrån det tolkningsmenas dokument som regeringens uppdrag framtagits inom ramen för dåvarande Arbetsmiljöfondens projekt "Kvalitetssäkringssystem för företagshälsovården". Branschen arbetar för att föra ut nu kvalitetssäkringsmetoden till företagshälsovårdens olika enheter. Målsättningen är att utveckla en kvalitetssäkrad verksamhet och därmed erbjuda arbetsgivarna tillgång till en mer professionell resurs inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet. En kvalitetssäkrad företagshälsovård kan komma att fungera som norrngivare och garant för en effektiv rehabiliteringsverksamhet till gagn för såväl arbetsgivare, arbetstagare som den allmänna sjukförsäkringen. Genom ett etiskt förhållningssätt kan en kvalitetssäkrad företagshälsovård balansera såväl arbetstagarens som arbetsgivarens intressen i avsikt att skapa bästa möjliga utfall för båda parter. Företagshälsovården har svårt att nå ut till de små företagen. Dessa har ett särskilt behov av denna kompetens för att klara sitt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete. Det är också vanligt att företagen, i synnerhet de mindre, hellre vill att företagshälsovården skall tillhandahålla sjukvård än arbeta med förebyggande åtgärder och rehabilitering. Inriktningen för framtiden bör dels vara att skapa incitament för små företag att ansluta sig, dels att stimulera dem som idag är anslutna att upphandla tjänster av god kvalitet och omfattning. En kvalificerad resurs, förutom företagshälsovården, är de yrkesmedicinska klinikerna som företrädesvis finns vid regionsjukhusen. Vid dessa kliniker bedrivs kvalificerad forskning kring yrkesrelaterade sjukdomar. De gör också utredningar av patienter med misstänkta yrkesrelaterade sjukdomar efter remiss av t.ex.

136 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

länssjukvården. Vid de yrkesmedicinska klinikerna bedrivs också utbildning för läkare och företagsläkare.

6.5 Slutsatser

Vid en genomgång det behandlats erfarenheter och av som om problem ovan, finner kommittén att merparten brister i avser arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet arbetsplatserna samt i relationerna mellan å ena sidan försäkringskassan och arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och yrkesinspektionen, eller om man så vill uttrycka det, i samspelet mellan arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. Rehabiliteringsreformens intentioner har fått alltför litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att få till stånd insatser så tidigt som möjligt har detta inte skett. Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan är idag oklar främst grund otydlighet i den propositionstext - av en som ligger bakom dagens rehabiliteringsarbete. Det råder också oklarheter i regelverket när det gäller ansvaret för rehabiliteringsutredningarna, vilket även påtalats Riksrevisionsverket. RRV av menar att en gränslinje mellan försäkringskassans och arbetsgivarens ansvar måste markeras utan att gör avkall det man ansvar arbetsgivaren har. En sådan gränslinje borde kanske dras även i de ekonomiska ansvarsfrågorna.

Åläggandet att göra en rehabiliteringsutredning upplevs inte

som meningsfull av arbetsgivaren eftersom denne inte upplever sig ha nytta av utredningen. De små företagen saknar dessutom ofta kännedom om sin skyldighet att genomföra rehabiliteringsutreden ning. De försäkringskassor som inte arbetar arbetsplatsinriktat får då svårt att tidigt fånga upp behov rehabilitering. av Av en företagsekonomisk utvärdering rehabiliteringsprogram av med ekonomiskt bidrag från Arbetslivsfonden "Sänkt sjukfrånvaro och snabb återbetalning" som genomförts Ulf Johansson vid av företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet framgår att det företagsekonomiskt är mycket lönsamt att satsa tidig rehabilitering. Rapporten bestyrker att det finns företagsekonomisk lönsamhet i förebyggande arbetsmiljöinsatser, arbetsanpass-

ning och tidiga rehabiliteringsåtgärder. Eftersom detta är ett starkt

1996: l 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 137

incitament för företagen i rehabiliteringsarbetet är det ett problem att

bristerna i personalekonomiska kunskaper är stora bland företag och förvaltningar i allmänhet och de små företagen i synnerhet. Se även

bilaga till betänkandet. Helhetsperspektivet är viktigt. Med det menas framför allt att man samtidigt med rehabiliteringen av individen förbättrar och förändrar arbetsmiljö och arbetsorganisation. Det innebär också att åtgärder vidtas för att få till stånd organisation på arbetsplatsen för en förebyggande arbetsmiljöarbete och rehabilitering. Trots skärpta krav, effektivare tillsyn och intensifierat partssamarbete har man inte lyckats få ett tillräckligt genomslag för ett integrerat arbetsmiljöoch rehabiliteringstänkande arbetsplatserna. Viktiga inslag bakom rehabiliteringsreformen var att arbetsgivarnas ansvar för arbetsmiljön och rehabiliteringsinsatserna ökade och att försäkringskassorna fick en tydligare roll när det gäller att mer offensivt samverka med arbetsgivare och andra aktörer för att finna möjligheter för individen att återgå i arbete. En viktig förutsättning för att lyckas var att rehabiliteringsarbetet skulle bedrivas med arbetsplatsen som utgångspunkt och att arbetslinjen skulle tillämpas också inom socialförsäkringen. Ett genomgående tema i vad som anförts ovan är de skilda förutsättningarna att uppfylla rehabiliteringsansvaret for små och stora företag. De små företagen har sämre förutsättningar i de flesta avseenden, t.ex. avseende kostnader för åtgärder arbetsplatsen, kompetensen att göra rehabiliteringsutredningar, kunskapen om sina skyldigheter i olika avseenden, möjligheten att göra omplaceringar, personalekonomiska kunskaper m.m. Kommittén kan konstatera att de krav som ställs arbetsgivaren när det gäller omplacering av anställda som grund av sjukdom får nedsatt arbetsförmåga är relativt långtgående. För att en uppsägning skall kunna anses sakligt grundad, krävs det enligt praxis att arbetsgivaren kan presentera en relativit omfattande, noggrann och omsorgsfull utredning beträffande sina möjligheter att kunna erbjuda

en omplacering. Det kan ifrågasättas om försäkringskassorna har

tillräcklig kännedom om de arbetsrättsliga aspekterna. Här finns ett fungerande system i förhandlingsordningen som bör utnyttjas bättre i ett samspel mellan de lokala parterna, företagshälsovården och försäkringskassan. Av kartläggning och probleminventering framgår att dagens problem bara till en mindre del har sin grund i ett behov av regeländringar. Det huvudsakliga problemet tycks att det saknas vara en

138 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

mera konsekvent genomförd metodik i rehabiliteringsarbetet. Enligt en uppgift från RRV är det ca hälften av landets försäkringskassor arbetar arbetsplatsinriktat medan övriga kassor arbetar som mera utifrån ett individperspektiv utan mera organiserade kontakter med arbetsplatserna. l CESAR-gruppens diskussionsunderlag "Förutsättningar och Ambitionsnivåer för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet" sägs bl.a. att

arbetssättet vid många försäkringskassor fortfarande präglas av ett snävt individuellt rehabiliteringsperspektiv snarare än av den eftersträvade helhetssynen arbetsmiljö, förebyggande insatser och rehabilitering. Kassornas förhållningssätt beskrivs dessutom som alltför defensivt i förhållande till arbetsgivarna och dessas rehabiliteringsansvar. Därmed har inte kommit så långt när det gällt att gå vidare från man samarbete omkring individuella rehabiliteringsplaner till kartläggning av arbetsplatsförhållanden och bredare resonemang med arbetsgivarna om behovet av rutiner for rehabilitering och förebyggande arbete. Till detta har bl.a. bidragit kassornas svårigheter att komma "rätt nivå" vid foretagskontakterna. Ledningens engagemang har i bl.a. Arbetslivsfondens projektverksamhet ofta visat sig vara avgörande.

Det är angeläget att samverkan mellan försäkringskassan och yrkesinspektionen utvecklas och förbättras och att informationsutbytet dem emellan ökar. Den kunskap som finns hos kassorna och yrkesinspektionen om ohälsoproblem bör kunna ligga till grund för den tillsynsverksamhet de bedriver inom sina respektive ansvarsområden.

6.6 Kommitténs

överväganden

och förslag

Trots ovan redovisade problem finns inte någon anledning att förändra de grundläggande linjerna i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsättningsvis vara den fastslagna inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka, och till en del ompröva, de förutsättningar ligger till grund för dagens som insatser.

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 139

6.6.1 Arbetsgivarens åtgärds- och

kostnadsansvar

Vårt förslag: Arbetsgivaren skall inom 4 veckor ha tidig kontakt med den anställde, göra en prövning av behovet av rehabiliteringsinsatser samt vid behov ha kontakt med försäkringskassan Den anmälan om pågående sjukfall som arbetsgivaren skall göra till försäkringskassan efter 4 veckor skall även omfatta en dokumentation om vidtagna och/eller planerade rehabiliteringsinsatser Ansvaret efter 4 veckor innebär att arbetsgivaren skall genomföra de åtgärder som behövs för att den anställde skall kunna återgå eller vara kvar i sitt arbete samt fortlöpande informera försäkringskassan. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar skall innefatta även ett ~ ekonomiskt ansvar.

Behov av regeländringar

Förslaget under första punkten medför att ändring behöver göras i 22 kap. 3 § AFL eftersom förslaget innebär att arbetsgivaren inte längre åläggs att göra en rehabiliteringsutredning. En ändring behöver göras i lagen 1991:1047 sjuklön, om beträffande anmälnings- och uppgiftsskyldighet för arbetsgivare 12 §. Arbetsgivarens skyldighet att till försäkringskassan anmäla sjukdomsfall som fortsätter efter sjuklöneperiodens utgång bör avse även en dokumentation vidtagna och/eller planerade om rehabiliteringsåtgärder om sådana är erforderliga. Ett förtydligande behöver också göras i 22 kap. 3 § AFL beträffande arbetsgivarens kostnadsansvar.

6.6.1.1 Åtgärder inom 4 veckor

Den allmänna sjukförsäkringen har två viktiga syften att dels som medverka till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete, dels bedriva tidiga, aktiva och samordnade rehabiliteringsåtgärder. Arbetsplatsema är därmed en viktig utgångspunkt för sjukförsäk-

140 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

ringens verksamhet. Arbetsgivarnas roll och ansvar blir en betydelsefull faktor för hur verksamheten kan bedrivas och utvecklas. En viktig målsättning är att arbetsgivaren tar ansvar för att bedriva ett förebyggande arbetsmiljöarbete byggt en helhetssyn, som omfattar såväl fysisk som psykisk arbetsmiljö. ASS:s föreskrift om intemkontroll bygger på denna helhetssyn. Ur försäkringens synvinkel är en viktig målsättning därmed att ett arbetssätt enligt dessa föreskrifter introduceras ute arbetsplatserna. Ett annat syfte med försäkringen är att ute på arbetsplatserna få till stånd tidiga och aktiva anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder. Det är en fråga om att så tidigt som möjligt med beaktande av krav på den enskildes integritetsskydd -identifiera de personer, riskerar som att bli långvarigt sjuka liksom att snabbt sätta åtgärder. Arbetsgivarna måste alltså se till att skapa rutiner för att tidigt fånga upp sjukfall och vidta åtgärder för att förhindra en långtidssjukskrivning och därmed minska verksamhetens effektivitetsförluster. Den kvalitetssäkrade företagshälsovården bör vara en viktig både resurs

då det gäller uppläggningen av dessa rutiner och vid deras praktiska

tillämpning. Enligt kommitténs uppfattning bör de krav som härvid kan diskuteras att ställa på arbetsgivarna vara arbetsplatsanknutna och ha till uppgift att fånga upp de sjukfall, som riskerar att bli långvariga samt att vid behov starta upp en tidig och aktiv rehabilitering. För att tydligare markera arbetsgivarnas roll i ett tidigt skede bör en diskussion föras inom företaget om krav insatser inom följande områden:

aktiva förberedelser tidigt ta kontakt med medarbetaren samt identifiera rehabili- — teringsbehov genomföra tidiga och aktiva rehabiteringsåtgärder kontakt med och information till försäkringskassan —

Aktiva förberedelser

För att kunna vidta tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder krävs att arbetsgivaren har en planering for insatser och väl genomtänkta rutiner när ett sjukfall inträffar. Arbetsmiljölagen kompletterad med kraven i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om intemkontroll samt arbetsanpassning och rehabilitering ställer härvidlag krav på arbetsgivaren och ger riktlinjer för arbetsgivarens insatser. Utifrån

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 141

ohälsoförsäkringens perspektiv kan därmed en utgångspunkt vara att dessa grundläggande krav skall uppfyllda. Detta innebär bl.a.

vara

intemkontrollen skall inordnas i verksamheten och utgå från att helhetsbedömning arbetsmiljön en av arbetsgivaren skall organisera och bedriva verksamhet med att

arbetsanpassning och rehabilitering för arbetstagarna

att mål för arbetsmiljön skall upprättas

att en klar befogenhets- och ansvarsfördelning finns

kunskap och kompetens finns tillgänglig för att att resurser,

bedriva arbetsmiljöverksamheten.

Tidig kontakt

I syfte att få till stånd insatser för att så tidigt som möjligt identifiera sjukfall riskerar att bli långvariga samt att hjälpa den enskilde som

krävs aktivitet arbetsgivaren. Det bör således i varje sjukfall

av riktas ett övergripande och generellt krav tidig aktivitet från arbetsgivarens sida. Det bästa och effektivaste såväl individens som arbetsgivarens ur

synpunkt är naturligtvis om ohälsoproblemen kan uppmärksammas innan ett sjukfall uppstått. Då är det sannolikt enklare och mindre resurskrävande åtgärder behövs. När ett sjukfall uppstått finns

som

möjlighet till naturlig första kontakt när den anställde sjukanmä-

en ler sig. På många arbetsplatser sker detta numera direkt till närmaste arbetsledare. Därmed finns också möjligheter att skapa förutsätt-

ningar för hur fortsatta kontakter skall kunna upprätthållas under

sjukfallet. Det kan exempelvis i sjukfallet bli aktuellt att senare diskutera åtgärder på arbetsplatsen. Det kan härvid röra sig behov av

att etablera tidig kontakt med företagshälsovården eller annan

om en arbetsmiljö- och rehabiliteringskompetens, som arbetsgivaren har till

sitt förfogande. Det kan vidare röra sig om att finna en tillfällig förändring arbetsuppgifter, anpassade till den anställdes arbets-

av

förmåga. Insatserna kan underlätta eventuella rehabiliteringsåtgär-

der. Dessa kontakter syftar således till att dels hjälpa medarbetaren att hålla kontakt med arbetsplatsen dels möjliggöra överenskommellösningar för att underlätta återgång i arbete. ser om Förutsättningarna för hur dessa kontakter skall falla ut skapas av förhållandena på arbetsplatsen. Grunden står alltså att finna i det

förebyggande arbetsmiljöarbetet. En fungerande dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare skapar förutsättningar för att diskutera

142 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

de möjligheter och hinder som finns för att individens kvarvarande arbetsförmåga skall kunna tas till vara. Det förhållandet att individen

inte är skyldig att informera sjukdomsdiagnosen utgör därmed om inte i normalfallet något hinder. Diagnosen är i allmänhet mindre av intresse för att diskutera hur sjukskrivens kvarvarande arbetsfören måga skall tas till vara.

Tidiga och aktiva insatser

Om arbetsgivarkontakten under de första dagarna inte visat behov av åtgärder finns nästa naturliga tidpunkt för kontakt efter vecka. en

I samband med att medarbetaren skall lämna läkarintyg, torde det vara lämpligt att göra en prövning av behovet av rehabiliteringsin-

satser liksom en prognos av sjukdomstidens varaktighet.

Efter sådana bedömningar av arbetsgivarna kommer

gruppen av sjukskrivna som bör bli aktuell för rehabiliterande insatser att ytterligare minska. De flesta anställda kommer, trots att sjukskrivningen är längre än vecka, sannolikt inte att behöva något särskilt en stöd för att återgå i arbete.

Även dessa aktiva bedömningar bör del arbets-

ses som en av

givarens rehabiliteringsansvar. En åtgärd kan vara att medverka till fördjupad kontakt mellan

en medarbetaren och arbetsplatsens professionella kompetens i rehabiliteringsfrågor exempelvis företagshälsovården eller intern eller annan

extern kompetens. Detta kan vara ett led i bedömningen ett

av eventuellt rehabiliteringsbehov. Det kan vidare vara lämpligt att pröva behovet kompletterande av

utbildningsinsatser och utnyttja sjukdomstiden till detta förutsatt att

det kan var ett inslag i rehabiliteringen. Ur såväl den enskildes försäkringens synvinkel är det vidare som positivt, om arbetsgivaren anstränger sig att frigöra uppgifter som stödjer den sjukskrivne och tillvaratar dennes befintliga arbetsförmåga. Ett tidigt erbjudande alternativa arbetsuppgifter kan ha om mycket stor betydelse för att kunna undvika långa sjukfall. Tidigare erfarenheter arbetsplatsen kan visa vägen för när det är motiverat med rehabiliteringsinsatser redan första veckan i ett sjukfall.

Arbetstagare har rätt att vid sjukdom erhålla sjuklön. En förutsätt-

ning är dock att skriftlig försäkran inlämnats till arbetsgivaren, en av vilken det framgår att sjukdom satt ned arbetsförmågan förelesom gat. Under den första veckan får den anställde bedöma han/hon om är så sjuk att arbetsförmågan är nedsatt. Det behövs alltså normalt

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 143

inget läkarintyg. Det är dock arbetsgivaren med utgångspunkt

som -

från den anställdes försäkran beslutar sjuklön skall utbetalas.

- om

Arbetsförmågan bör liksom i dagens sjukpenningförsäkring be-

dömas i förhållande till arbetstagarens vanliga eller därmed jämförligt arbete. Arbetsgivaren har därmed möjlighet och torde en

också ha ett stort intresse att erbjuda alternativa arbetsuppgifter.

av Erbjudandet skall dock gälla under förutsättning att det stödjer medarbetarens rehabilitering och tillfrisknande.

Kontakt med och information till försäkringskassan

Kommunikationen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan har

grundläggande betydelse. Det är därför viktigt att arbetsgivaren

en

tidigt försöker göra en bedömning om sjukfallet kommer att vara längre än sjuklöneperioden. Om så är fallet bör vid behov i samråd

med medarbetaren tidig kontakt tas med försäkringskassan för att en diskutera behovet rehabiliteringsinsatser. Senast efter fyra veckor av

skall försäkringskassan ha tillgång till grundläggande dokumenta-

en tion. Därmed finns förutsättningar för att kassan tillsammans med individen och arbetsgivaren tidigt ta ställning till behovet av att

arbeta fram rehabiliteringsplan och i så fall påbörja ett sådant

en arbete. Dokumentation vidtagna och/eller planerade insatser har av betydelse för arbetsgivaren. Den kan bidra till företagets samlade rehabiliteringskompetens. Den kan också, i enskilda fall, komma till

nytta anställd har behov återkommande rehabiliteringsstöd

om en av i arbetet. Arbetsgivarens dokumentation har också viktig funktion i samver-

kan med försäkringskassan. Om arbetsgivarens åtgärder är väl

dokumenterade underlättar detta kommunikationen med försäkringskassan och medverkar till ett effektivare beslutsfattande och att

rehabiliteringsåtgärder snabbt kan vidtas. Dokumentationen bör

också kunna ett väsentlig underlag för att pröva om arbetsgivavara tagit sitt rehabiliteringsansvar och fullgjort sina skyldigheter. En ren

redovisning vidtagna och/eller planerade åtgärder bör således

av

kunna få större praktisk betydelse för rehabiliteringsarbetet än

nuvarande rehabiliteringsutredning och därmed medverka till en effektivisering av detsamma. Dokumentationen skall lämnas till försäkringskassan senast fyra veckor efter det sjukfallet påbörjades och skall bifogas arbetsatt

givarens anmälan till försäkringskassan om sjukdomsfall som

144 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

fortsätter efter sjuklöneperiodens utgång. Dokumentationen skall innehålla:

en redogörelse för kontakter med den sjukskrivne en beskrivning över vilka åtgärder vidtagits eller planerats - som motiv för att inte vidta rehabiliteringsåtgärder. -

Kraven tidig kontakt, tidiga och aktiva insatser liksom kontakt med försäkringskassan skall gälla alla sjukfall också de men individer ofta är sjuka, s.k upprepad korttidsfråitvaro. Därmed som skulle dessa krav arbetssätt kunna ersätta det allmänna utredningsansvar för närvarande ligger arbetsgivaren. som

6.6.1.2 Åtgärder efter 4 veckor

Efter det att arbetsgivaren under de första fyra veckorna av en sjukperiod fullgjort sin skyldighet att vidta tidiga och aktiva åtgärder

blir försäkringskassans samordningsroll för rehabiliteringsarbetet

aktivare och tydligare. Detta betyder inte att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar upphör. Arbetsplatsen utgör även fortsättningsvis viktig bas for rehabiliteen ringsarbetet. Arbetsgivaren har ett för aktivt medverka i ansvar att fortsatt planering och genomförande åtgärder. av Det är därför nödvändigt att arbetsgivaren fortlöpande håller kontakt med den anställde och aktivt deltar i utformandet av ett

åtgärdsprogram skall skapa förutsättningar för denne återgå

som att i arbete. Det kan, förutom externa åtgärder t.ex vistelse rygginstitut, utbildning o.dyl. foretagsinterna åtgärder. Exempel avse

sådna rehabiliteringsåtgärder kan aktivering eller i anslut-

vara ning till arbetsplatsen eller arbetsträning. Anpassning av arbetet är åtgärd alltid bör övervägas när en som individinriktade åtgärder blir aktuella. Det kan t.ex röra sig om ändringar av arbetsplatsen, flyttning manöverorgan, eller att av man

skaffar någon typ arbetshjälpmedel. Ändringar i arbetsorgani-

av sationen kan också behöva aktualiseras. För att bedöma behovet åtgärder, behöver arbetsgivarna tillgång av till professionell kompetens exempelvis kvalitetssäkrad en genom en

företagshälsovård. Bättre förutsättningar måste därför

skapas så att

små och medelstora företag och förvaltningar kan tillgång till

ges en sådan professionell kompetens.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 145

Det är också viktigt att arbetsgivaren fortlöpande informerar försäkringskassan bl.a för att kassan skall kunna följa utvecklingen. Med hänvisning till vad anförts under punkt 6.4, arbetsrättslisom

aspekter, konstaterar kommittén att de krav som ställs en

ga arbetsgivare i lagen anställningsskydd är relativt långtgående. om Av uttalanden i förarbetena till lagen kan man utläsa att ålder och sjukdom o.dyl. i princip inte godtas saklig grund för uppsägning som utan att den begränsning arbetstagarens prestationsförmåga som av ålder eller sjukdom kan medföra i stället bör leda till att arbetsgivaren vidtar särskilda åtgärder för att underlätta arbetet för arbetstagaren, t.ex. särskilda anordningar arbetsplatsen eller

förflyttning till mindre krävande arbete om sådant finns tillgängligt.

6.6.1.3 Arbetsgivarens kostnadsansvar

Det har tidigare påpekats att arbetsgivaransvaret inte är tillräckligt preciserat. Ansvarsfördelningen, inte minst för kostnaderna, mellan arbetsgivare och försäkringskassa är oklar. Detta beror främst en

oklarhet i propositionstexten prop 1990/91 141 som ligger till

: grund för dagens rehabiliteringsarbete. I propositionen anförde föredragande statsrådet:

"Jag kommer därför att föreslå att försäkringskassan skall kunna fatta beslut inte enbart om ersättning för inkomstbortfall i samband med rehabilitering utan även del andra om en kostnader som med nödvändighet följer för att en rehabilitering skall kunna genomföras och som inte faller inom t.ex. arbetsgivarens eller sjukvårdshuvudmannens ansvarsområde".

Föredragande statsrådet ansåg att det härigenom utvidgade kostnadsansvaret för försäkringskassorna skulle förutsättningar för en ge klarare avgränsning ansvarsfördelningen mellan framför allt av socialförsäkringen och försäkringskassorna å ena sidan och arbetsmarknadsmyndigheterna och deras anslag å andra sidan. Försäkringskassorna skulle härmed bli den myndighet som i första hand skulle svara för ekonomiska ersättningar för rehabilitering av personer med en anställning eller som i övrigt var etablerade på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsmyndigheternas betalningsansvar skulle härigenom i första hand avse arbetsmarknadspolitiska åtgärder för personer som inte har en anställning.

146 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Däremot preciserades inte vidare arbetsgivarnas kostnadsansvar. Någon gränslinje drogs inte mellan försäkringskassans och arbetsgivarens ansvar i detta avseende Dessa oklarheter vållar problem och intressekonñikter kring hur långt arbetsgivaransvaret skall sträcka sig och vilka resurser som arbetsgivaren rimligen skall ställa till förfogande. Kommittén anser att det ansvar för att rehabiliteringsåtgärder vidtas som ålagts arbetsgivaren i 22 kap. 3 § AFL även skall innefatta ett ekonomiskt ansvar. En sådan precisering av arbetsgivaransvaret behöver inte innebära någon inskränkning i det förhållandet

att försäkringskassan, skall kunna fatta beslut delfinansiering

om av kostnader som är nödvändiga för att en rehabilitering skall kunna genomföras. Kommittén anser dock att en precisering denna punkt är nödvändig för att klargöra hur långt arbetsgivaransvaret sträcker sig. Kommitténs avsikt är härvid att arbetsgivaren skall svara för de kostnader som kan uppstå för rehabiliteringsåtgärder på

arbetsplatsen och till skälig del för kostnader för rehabiliteringsåt-

gärder som behöver vidtas utanför arbetsplatsen. Andelen får avgöras utifrån varje arbetsgivares situation samt åtgärdernas kostnad och beskaffenhet. Härvid bör beaktas sådana faktorer som företagets storlek, ekonomiska bärkraft, likviditet och liknande omständigheter som kan påverka arbetsgivarens möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder. Inriktningen skall vara att den anställde skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och att andra alternativ prövas först när dennes möjligheter är uttömda. Beträffande små företag skall försäkringskassan också, med hänsyn till ovan angivna omständigheter, till viss del kunna finansiera kostnader för åtgärder på arbetsplatsen. Kommitténs förslag innebär att kostnaderna för rehabiliteringsåtgärder blir betydligt mer förutsebara än i dag. Därmed blir de också möjliga att budgetera även i stora arbetsgivares decentraliserade organisationer där ansvar för verksamhet och lönsamhet spridits till

många och relativt små enheter. Åtgärderna kan vidare lättare ses i

ett personalekonomiskt perspektiv. I avsnitt 6.6.3 "Samspelet mellan arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring", föreslår kommittén att tillsynsansvaret för arbetsgivarens ansvar för enskilda rehabilitering skall personers tillföras yrkesinspektionen. Förslaget innebär att i de fall arbetsgivaren brister i sitt ansvar eller vägrar att finansiera kostnaden för en åtgärd eller del den, skall försäkringskassan efter utredning av av

omständigheterna i fallet via beredning i socialförsäkringsnämn-

en

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 147

den överlämna ärendet till yrkesinspektionen för bedömning och

åtgärd.

Sjuklönesystemet

Enligt direktiven skall kommittén pröva hur lång sjuklöneperioden

skall och därvid beakta avvägningen mellan å ena sidan vara drivkrafter arbetsmiljö och å andra sidan risken för för en förbättrad ökad selektering vid rekryteringen försämrar arbetsmarknadsatt en situationen för med hög frånvarorisk. Kommittén skall personer

vidare pröva sjuklöneperiodens förläggning under sjukperioden och

det finns skäl att dela den så att arbetsgivaren belastas även om upp kostnader för långvariga sjukfall, vilket kan bidra till att öka av intresset för rehabilitering.

Lagen sjuklön infördes den 1 januari 1992. Den l april 1993

om gjordes vissa ändringar varvid bl.a. karensdag infördes. Lagen har en tre huvudsakliga syften. Den skall skapa ett effektivare sätt att administrera den korta sjukfrånvaron. Lagen bör också skapa

förutsättningar för rättvis kompensation för inkomst-

att ge en mer förluster till följd sjukdom. Genom att på ett differentierat sätt av öka arbetsgivarnas kostnader bör den dessutom stimulera till förebyggande arbetsmiljöinsatser liksom till tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder. Riksförsäkringsverket RFV har i rapport till regeringen bl.a. en redovisat erfarenheter sjuklönesystemet. Rapporten bygger på av uppföljningar, gjorts försäkringskassorna, telefonenkät till som av en 3 000 enkätundersökning till enskilda arbetsgivare personer samt en

och arbetstagarorganisationer. Slutsatsema i rapporten visar att sjuklöneperioden administrativ

ur synvinkel fungerat tillfredställande. Den har ökat arbetsgivarnas för kostnaderna och medverkat till att förenkla administratioansvar de korta sjukfallen. Antalet sjukfall, som administreras av nen av försäkringskassorna, har exempelvis minskat från 8,4 miljoner 1991 till 0,9 miljoner 1994. Erfarenheterna pekar också på att inkomstkompensationen blivit anpassad till det aktuella inkomstbortfallet att löneavdramer genom anpassats till branschvisa förhållanden eller till situationen på gen enskilda arbetsplatser. Svaren i enkätundersökningen till enskilda arbetsgivare och arbets-

tagarorganisationer visar att sjuklöneperiodens effekter måste ses

mot bakgrunden att situationen på arbetsmarknaden blivit allt av

148 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

hårdare under 1990-talet. Korttidsanställningar ha blivit allt

anses vanligare, något som dock kan hänföras till sjuklöneperioden utan som en effekt av det ekonomiska läget. Däremot påpekar flera

arbetsgivare och arbetstagarorganisationer att arbetsgivarna i största

allmänhet grund av ökade personalkostnader är vid noggrannare

rekrytering. Nyrekryteringen är dock grund sysselsättningslä-

av get inte så omfattande varför erfarenheterna är begränsade.

Ökningen av antalet korttidsanställningar innebär problem vid

tillämpningen av sjuklönelagen. Hos försäkringskassorna innebär det ett ökat arbete dels att antalet sjukfall med sjukpenning blir

genom fler men framför allt de diskussioner uppkommer genom som om återkommande korttidsanställda skall ha rätt till sjuklön eller sjukpenning. Rätt till sjuklön har den omfattas ett anställningsförhållansom av de. Uppdragstagare och egna företagare omfattas inte sjuklöneav

reglerna. För dessa gäller reglerna sjukpenning från

grupper om första dagen. Det har visat sig att inom vissa områden finns svårigheter med att klassificera vad är arbetstagar- och uppdragssom förhållanden. Utveckling rättspraxis pågår. Enligt RFV:s mening av är dock rättsläget oklart eftersom någon dom i högsta instans ännu finns. Arbetsgivarnas insatser för att stärka det förebyggande arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringen verkar inte ha förstärkts på grund av sjuklöneperioden. Varken arbetsgivarna eller arbetstagarnas

organisationer har i enkätundersökningen entydigt framfört detta.

Däremot anser nästan 60 procent arbetsgivarna att sjuklöneav perioden ändå inneburit ett något ökat intresse för förebyggande åtgärder. Bland arbetstagarorganisationerna dock endast något anser över 10 procent att så varit fallet.

Samordning mellan sjuklön och tidiga insatser

Erfarenheterna de senaste årens rehabiliteringsarbete pekar av

entydigt på vikten att få till stånd snabbare rehabiliteringsprocess.

en Målet bör vara att redan efter fyra veckor skall systematisk en planering av rehabiliteringsarbetet ha startat. För att uppnå detta mål bör en diskussion föras att förstärka drivkraften hos arbetsgivarom

na genom att koppla åtgärdsansvaret med försörjningsan-

samman svaret. Tankar har ovan redovisats att arbetsgivaren bör ha ett om primärt ansvar för att initiera och genomföra tidiga och aktiva

rehabiliteringsåtgärder. För att stärka arbetsgivarens incitament för

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 149

vidta åtgärder bör det diskuteras om arbetsgivaren under samma att

tidsperiod också bör ha ett försörjningsansvar dvs. betala sjuklön.

Därmed koncentreras övergången till försäkringskassan till enda en tidpunkt vad gäller såväl ersättnings- rehabiliteringsfrågan. som Detta torde skapa större klarhet i samverkan mellan försäkringskasoch arbetsgivaren. Genom att varje enskilt fall ökar arbetssan givarens kostnader torde det stärka incitamenten för att vidta åtgärder. arbetsgivaren rimlig tid vidta åtgärder samtidigt Det ger att det bör medverka till att skapa snabbare rehabiliteringsprosom en cess.

En ytterligare effekt är att arbetsgivarnas kostnader för sjukfrånva-

differentieras i ännu större utsträckning. Detta bör verka som en ron ekonomisk drivkraft och stimulera arbetsgivarna till att vidta förebyggande arbetsmiljöåtgärder liksom anpassnings- och rehabiliteringsinsatser. Mot detta kan dock invändas att erfarenheterna av

nuvarande sjuklöneperiod inte visat att arbetsgivarna stimulerats till

sådana insatser.

I diskussionerna om en förlängd sjuklöneperiod förutsätts att

nuvarande skydd kvarstår för ofta är sjuka. Dessa har personer som

därmed möjlighet att tillhöra sjukpenningförsäkringen i stället för

en sjuklönesystemet. Detta bör åtgärd stärker dessa vara en som förutsättningar arbetsmarknaden. personers

För- och nackdelar med förlängd sjuklöneperiod

en

Frågan förlängd sjuklöneperiod har diskuterats i kommittén

om en och olika synpunkter har förts fram inget ställningstagande har men gjorts. Följande för- och nackdelar har noterats i den diskussion som kommittén fört. För att stärka arbetsgivarnas för det tidiga och aktiva ansvar

rehabiliteringsarbetet har ett motiv för att förlänga sjuklöneperioden

varit att koppla åtgärdsansvaret med försörjningsansvaret. samman Målet bör att redan efter fyra veckor skall en systematisk vara planering rehabiliteringsarbetet ha startat. Genom att tidsmässigt av sammanföra arbetsgivarens åtgärds- och försörjningsansvar koncentreras övergången till försäkringskassan till en enda tidpunkt. En

fördel anses dessutom vara att denna tidpunkt sammanfaller med

den tidpunkt då försäkringskassan enligt den nya lagstiftningen fr.o.m. oktober 1995 skall få tillgång till en särskild försäkran från — den försäkrade liksom ett fördjupat läkarutlåtande. Kassan får därmed vid ett och tillfälle tillgång till en samlad inforrnasamma

Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

tion från den försäkrade, läkaren och arbetsgivaren. Vidare har det framförts att en sjuklöneförlängning innebär att arbetsgivarens

kostnader i högre grad blir rörliga och därmed påverkbara. Detta mer torde stärka incitamenten för att vidta åtgärder och därmed bidra till

en snabbare rehabiliteringsprocess. Motiv för att inte förlänga sjuklöneperioden har bl.a. anförts

vara att kostnaderna för arbetsgivarna därmed differentieras i ännu större

utsträckning. Detta skulle kunna få allvarliga konsekvenser for högriskföretag och särskilt små företag som inte har möjlighet att sprida riskerna. En ökad differentiering kostnaderna skulle också

av relativt sett innebära större konsekvenser för de arbetsintensiva branscherna. Dessa domineras i huvudsak kvinnor, exempelvis av vård och Där har också jämförelsevis hög sjukfrånomsorg. man en

varo. Den solidariska finansieringen av försäkringar skulle härige-

nom minska. Vidare har framförts att drivkrafterna för att endast anställa dem som har en låg sjukfrånvaro kommer att förstärkas. I

diskussionen har också framförts argument förlängning skulle

att en riskera att rehabiliteringsinsatserna senareläggs. Försäkringskassor-

na skulle inte enligt intentionerna i den lagstiftningen fr.o.m.

- nya 1 oktober 1995 kunna göra den fördjupade granskning läkar- - av

utlåtande och bedöma sjukpenningrätten efter fyra veckors sjuk-

skrivning.

Regeringens förslag om förlängd sjuklöneperiod

Då regeringen i proposition 1995/96:209, lagt ett förslag att om

förlänga sjuklöneperioden till 4 veckor är kommittén löst från sitt

uppdrag att lägga förslag i detta sammanhang. Kommittén finner dock, med anledning av vad föreslagits under avsnitt 6.6.1, att som en ändring behöver göras i lagen 1991:1047 sjuklön beträffanom de anmälnings- och uppgiftsskyldighet för arbetsgivare 12 §.

Arbetsgivarens skyldighet att till försäkringskassan anmäla sjuk-

domsfall som fortsätter efter sjuklöneperiodens utgång bör även avse

en dokumentation vidtagna och/eller planerade rehabiliteringsåt-

om

gärder om sådana är erforderliga.

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 151

Försäkring mot sjuklönekostnader

Försäkring mot kostnader för sjuklön infördes den l januari 1992.

Försäkringen kan tecknas hos försäkringskassan eller hos

försäkringsbolag. För närvarande har arbetsgivare som har en

sammanlagd lönekostnad inte överstiger 90 basbelopp, dvs. ca som 15 anställda, möjlighet att teckna sådan försäkring. Försäkringens utveckling har inneburit en succesiv minskning av

antalet anslutna företag. I uppföljningsrapport RFV anser

en

1995:9 Riksförsäkringsverket att det är de något större

uppger företagen lämnar försäkringen. I juni 1992 var 13 325 företag som anslutna till försäkringen. Antalet anslutna företag hade i december 1994 sjunkit till 10 213. Avgiften för försäkringen fastställdes för år 1992 av regeringen till 1,6 procent de beräknade sammanlagda lönekostnaderna. av Riksförsäkringsverket har fr.o.m. år 1993 fastställt avgiften. Avgiften 1995 1,7 procent de beräknade sammanlagda var av lönekostnaderna och är för 1996 fastställd till 1,6 procent.

Regeringen föreslår i proposition 1995/962209 Försäkringsskydd

vid sjukdom att försäkringens lönekostnadsgräns skall höjas m.m. från 90 till 100 basbelopp.

Skydd för utsatta grupper

Ett syfte med förlängd sjuklöneperiod är att få till stånd en

en

kostnadsdifferentiering. Arbetsplatser med hög sjukfrånvaro får

därmed högre kostnader, vilket bör skapa ett större kostnadsmedvetande hos arbetsgivarna. Detta bör i sin tur leda till ett ökat

intresse för vidta förebyggande insatser och rehabiliteringsåtgär-

att der i syfte att minska kostnaderna för sjukfrånvaron. En ökad kostnadsmedvetenhet hos arbetsgivarna kan emellertid

även leda till negativ selektering vid nyrekrytering så att sjuka

en och funktionshindrade får större svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden. För att motverka denna typ av negativa selekteringseffekter finns åtgärder vidtagna redan i dagens försäkringssys-

tem. För det första kan grund sjukdom eller funkpersoner, som av tionsnedsättning ofta måste frånvarande från arbetet, ansöka vara hos försäkringskassan att särskilda regler ska gälla, vilket innebär arbetsgivaren i efterhand från sjukförsäkringen återfår sjuklöneatt kostnader han haft för arbetstagaren. Erfarenheten visar dock som

152 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

att denna möjlighet utnyttjas i liten omfattning. Det finns därför ett behov att sprida ytterligare kunskap denna möjlighet. om För att ytterligare stärka den enskildes situation och motverka negativa effekter har kommittén diskuterat lagstiftning en om

förbud mot diskriminering sjuka och funktionshindarade i arbets-

av

livet. En sådan lagstiftning föreslogs Handikapputredningen i

av dess betänkande SOU 1992:52 Ett samhälle för alla. Vidare har

Handikappombudsmannen tagit uppfrågan i sin årsrapport till

regeringen för 1995.

En diskrimineringslag har relativt liten "träffyta". Endast

en per-

soner med tillräckliga meriter, vad till exempel studiebak-

avser grund och yrkeserfarenhet, kan komma i åtnjutande det skydd, av

som en diksrirnineringslag ger. Då med funktionsnedsätt-

personer

ning i regel har en sämre utbildningsbakgrund och kortare arbetslivserfarenhet än befolkningen i övrigt är det långt ifrån alla,

som

har möjlighet att använda sig av en diskrimineringslag. En diskrimineringslag för funktionshindrade bör innehålla

ett

förbud mot både direkt och indirekt diskriminering. Även krav på

aktiva åtgärder från arbetsgivarens sida vad gäller anpassning av arbetsmiljö bör ingå.

Den svenska lagen om anställningsskydd redan idag skydd

ger ett

mot uppsägning eller avskedande grund funktionsnedsättning.

av Däremot finns inget adekvat skydd mot diskriminerade behandling

vid anställning eller vad befordran eller anställningsförrnåner.

avser

Det är framför allt på dessa två områden diskrimineringslag

som en skulle innebära förstärkt ställning för med funktionsen personer

nedsättning. Det är enligt Handikappombudsmannen viktigt diskrimi-

att en

neringslag inte blir enbart symbollagstiftning i praktiken

en som inte gör det möjligt att utkräva arbetsgivare, vilka på ansvar av ett ogrundat och negativt sätt särbehandlar enskilda arbetssökande och

arbetstagare med funktionsnedsättning. Lagens trovärdighet är

beroende av att verkningsfulla sanktioner är kopplade till diskett

rimineringsförbud.

Kommittén konstaterar lag förbud

att en om mot diskriminering

av funktionshindrade i arbetslivet inte kommer någon omedelatt bar effekt för sjuka och funktionshindrade. Genom en sådan tydlig

markering från riksdagen lagstiftning innebär och aktivt

som en ett uppföljande och utvecklande arbete från Handikappombudsmannen

torde enligt kommitténs uppfattning förbättringar på sikt kunna

uppnås. Ingen skulle kunna medverka till att öka uppmärksamheten

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering

detta område och leda till att attityder och beteenden förändras. Komittén det därför viktigt att arbetet kan fortsätta med att ser som utveckla lag mot förbud om diskriminering i arbetslivet och att en både sjuka och funktionshindrade ingår i målgruppen.

6.6.2 Försäkringskassans roll och ansvar

Vårt förslag: Försäkringskassan åläggs att ansvara för att en rehabiliteringsbedömning genomförs och en åtgärdsplan upprättas omgående efter 4 veckor eller när den enskilde begär det. Möjligheter bör skapas för att vidga perspektivet till att betrakta alla individer på en arbetsplats som är i behov av insatser ett helhetsperspektiv och sammanföra dessa i ett ur arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram. Möjligheter skapas för försäkringskassan att delfmansiera de små företagens kostnader för att dels upprätta, dels genomföra förebyggande åtgärder och rehabilitering i ett program. Möjligheter skapas för försäkringskassan att delfmansiera åtgärder även för personer som har dokumenterade besvär med risk för återkommande sjukskrivning.

Kommittén anser: att personalekonomisk redovisning och användning av personalekonomiska nyckeltal är väsentligt för att påverka företagens uppmärksamhet på ekonomiska konsekvenser olika personalâtgärder varför Redovisningskommitav tén bör uppmärksammas på frågan.

Behov av regeländringar

l stället för arbetsgivarens skyldighet att göra rehabiliteringsutredning införs ett ansvar för försäkringskassan att en rehabiliteringsbedömning genomförs och en åtgärdsplan upprättas. För detta behöver en ändring göras i 22 kap. 6 § AFL. Den försäkrades rätt att begära en rehabiliteringsbedömning hos försäkringskassan bör också införas i 22 kap AFL.

154 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

6.6.2.1 Rehabiliteringsutredningar

Som nämnts tidigare råder oklarhet i regelverket skall om vem som

göra rehabiliteringsutredningarna. l 22 kap. 3 § AFL sägs i första

stycket att arbetsgivaren i samråd med den försäkrade skall för svara

att dennes behov av rehabilitering snarast klarläggs, medan det i

paragrafens sista stycke sägs att försäkringskassan skall överta ansvaret för rehabiliteringsutredningen om det finns skäl till det. I propositionen 1990/91:14 anför föredragande statsrådet att: "Medverkan till utredning kan i vissa fall även bli aktuell för försäkringskassan utan att ansvaret för rehabiliteringsutredningen för den skull lämnas över till kassan. Om arbetsgivaren sig behöva anser hjälp med att göra en rehabiliteringsutredning bör försäkringskassan undantagsvis kunna lämna sådan". Längre fram i betänkandet anför statsrådet: "Vidare bör försäkringskassan när arbetsgivare saknas eller inte fullgör sina åtaganden ansvara för att rehabilitering kommer till stånd. I vissa fall kan det förekomma att försäkringskassan övertar ansvaret för rehabiliteringsutredningen." I specialmotiveringen anför statsrådet: "Försäkringskassan skall i vissa fall ta över ansvaret för utredningen. Detta kan bli aktuellt t.ex. när det är fråga om en liten arbetsplats, när arbetsgivaren saknar kompetens eller resurser för ändamålet eller därmed jämförbara situationer.

Övertagande kan också bli aktuellt i sådana situationer där arbetsgi-

varen av någon anledning inte, trots påpekanden, gör någon utredning eller där utredning försvåras grund förhållandet en av

mellan arbetsgivare och arbetstagare. Genom bestämmelsen i paragrafens sista stycke får försäkringskassan skyldighet att till

en se att en utredning kommer till stånd."

Utredningsansvaret begränsas inte heller till att omfatta åtgärder

arbetsplatsen. I arbetsgivarens ansvar ingår också att göra bedömen ning av orsakerna till arbetsoförmågan och utreda behovet av åtgärder dessa kan finnas utanför arbetsplatsen. även om Av dessa skäl samt andra som anförts under punkt 6.5, anser kommittén att det skulle skapa större klarhet försäkringskassan om åläggs att ansvara för att en rehabiliteringsbedömning genomförs. Försäkringskassan har efter fyra veckor tillgång information i form av särskild försäkran från den enskilde, fördjupat läkarutlåtande

samt dokumentation från arbetsgivaren. Därmed finns förutsättning-

ar för kassan att -tillsammans med den försäkrade, arbetsgivaren och andra aktörer

- göra en rehabiliteringsbedömning och snabbt

utforma och påbörja genomförandet åtgärdsplan. Arbetssättet av en

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 155

torde i förhållande till nuläget- innebära att de individer som har behov av rehabiliteringsinsatser snabbare kan identifieras och att systematiska rehabiliteringsinsatser tidigare kan påbörjas. Förslaget innebär att arbetsgivarens generella utredningsansvar försvinner och att individen i stället kan vända sig till försäkringskassan för att få en rehabiliteringsbedömning.

6.6.2.2 Ekonomiska stimulanser

Av det ovan anförts under kommitténs överväganden och som förslag skapas lätt intrycket att arbetsgivarens och samspel ansvar med försäkringskassan innebär att arbetsgivaren är den som skall för alla kontakter med försäkringskassan. Så är också förhålsvara landet med dagens regelsystem, vilket delvis kan vara en förklaring till att kassornas förhållningssätt beskrivs som alltför defensivt i förhållande till arbetsgivarna och dessas rehabiliteringsansvar. Detta skall naturligtvis inte vara fallet. En väl fungerande rehabiliteringsverksamhet arbetsplatserna kräver ett aktivt förhållningssätt från kassornas sida och en arbetsmetodik bygger helhetssyn och uppsökande verksamhet från som försäkringskassan. Med helhetssyn menas att man samtidigt med rehabiliteringen individen förbättrar och förändrar arbetsmiljö av och arbetsorganisation. Det innebär också att åtgärder vidtas för att få till stånd en organisation på arbetsplatsen för förebyggande

arbetsmiljöarbete internkontroll och rehabilitering.

Ett förtydligande av arbetsgivarens ekonomiska ansvar skapar också ett behov att i vissa situationer ekonomisk stimulans till av ge arbetsgivaren vid förebyggande insatser, arbetsanspassning och rehabilitering arbetsplatsen. I synnerhet de små företagen har sämre förutsättningar än de stora att klara kostnader för åtgärder på arbetsplatsen.

Frågan diflerentierade avgifter om

Kommittén har diskluterat frågan om den ekomomiska drivkraft som ett system med differentierade avgifter till allmänna sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen skulle utgöra. Tanken skulle då vara att framgångsrikt folkhälsoarbete, förebyggande arbete i företagen och förvaltningarna samt arbetslivsinriktat rehabiliteringsarbete i samverkan enligt kommitténs förslag skulle kunna resultera enligt

vissa regler, rabatterade arbetsgivar- och egenavgifter. Kommmittén

1 56 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996: 1 1 3

har studerat utländska erfarenheter och även det system som arbetsmiljökommissionen förde fram. Kommmittén konstaterar dock

att utredningsdirektiven utgår från att ohälsoförsäkringens avgifter

skall vara differentierade.

Arbetsgivarinträde

En alternativ åtgärd, som också bygger på en ekonomisk drivkraft, kan vara att låta sjuklöneperioden följas period med

av en arbetsgivarinträde. Detta innebär att arbetsgivarna under ytterligare

en tid fortsätter att betala sjuklön men att arbetsgivaren i efterhand får kostnaden täckt återbetalning från försäkringskassan.

genom en

Det skulle i så fall kunna byggas förutsättning att

som en

återbetalning endast sker från den tidpunkt då arbetsgivaren fullgjort sitt rehabiliteringsansvar enligt angivna krav.

ovan Detta kommer dock kräva en klar definition vad arbetsgivarav ansvaret i detta avseende omfattar liksom god kompetens hos

försäkringskassorna att fatta dessa beslut. Det kan ifrågasättas

om

försäkringskassan har kompetens att fatta sådana beslut. Det kan dock konstateras att försäkringskassorna redan idag har liknande form av beslut genom möjligheten att dra sjukpenning och andra

ersättningar för enskilda personer. Det torde inte innebära någon större skillnad mellan dessa båda typer av beslut. För att upprätthålen rättssäkerhet skall naturligtvis arbetsgivaren ha samma

möjlighet, som individen idag har, att besvära sig över försäkrings-

kassans beslut.

Kommittén avstår från att lägga förslag i denna fråga.

Arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram som arbetsmetodik

Med hänsyn bl.a. till de små företagens behov är det nödvändigt att

de samverkande myndigheterna utvecklar effektivare metodik i en

arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet. Även de små företagen

om har ett behov att utveckla sin verksamhet med arbetsmiljö och rehabilitering, är deras efterfrågan stöd i allmänhet inte särskilt av

stort. En sådan efterfrågan kan bara skapas uppsökande

genom

verksamhet. Det är också pedagogisk uppgift för myndigheterna

en

att ge företagen kunskap, inte bara om deras skyldigheter, utan också om värdet av att integrera arbetsmiljö, arbetsanpassning och rehabilitering i sin verksamhetsutveckling, liksom att väl

en

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 157

utvecklad verksamhet inom detta område är lönsam och ökar företagets produktivitet. Det som beskrivits ovan om arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar har som utgångspunkt åtgärder och kontakter med försäkringskassan om enstaka individer och har som avsikt att klargöra ansvarsfrågan. Även arbetet med rehabilitering och anpassning har enskilda om individer som utgångspunkt bör man ändå, där så är möjligt, tillämpa arbetsmetodik vidgar perspektivet till att betrakta en som alla individer på arbetsplats som är i behov av insatser som en en helhet och sammanföra dessa i ett åtgärdsprogram. Ett sådant arbetssätt har flera fördelar:

Det pedagogiska värdet av att kunna klargöra helhetsperspektivet i rehabiliterings- och anpassningsverksamheten Att synliggöra lönsamheten för företaget med att integrera arbetsmiljö, arbetsorganisation och rehabilitering i företagets verksamhetsutveckling Skapa möjlighet till tidiga insatser. Även med doku- - personer menterade besvär och risk för återkommande sjukskrivningar skulle kunna omfattas av åtgärder i ett sådant program för att förebygga framtida sjukskrivning. Metoden gör det nödvändigt för försäkringskassan att arbeta uppsökande verksamhet. Syftet skall vara att dels genom underrätta sig om arbetsgivarens behov av konsultativt stöd i

arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet, dels att med den kunskap

kassan har om vilka företagets anställda som är sjukskrivna av stimulera arbetsgivaren att upprätta ett åtgärdsprogram. Bra förutsättningar skapas för att föra ut kunskap om ansvaret för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet till företag som behöver det.

Ett arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram bör avse åtgärder för både individer och företag. De individuella insatserna bör avse åtgärder för

personer med dokumenterade besvär och risk för återkommande sjukskrivningar upprepat sjukskrivna -

långtidssjukskrivna

—

158 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Åtgärder för alla tre kategorierna måste betraktas som

rehabiliteringsåtgärder. Detta gäller också personer som har besvär men ännu inte blivit sjukskrivna. I sjukförsäkringsrättslig mening betraktas idag åtgärder för dessa som förebyggande, eftersom reglerna i lag om allmän försäkring kräver både sjukdom och nedsatt arbetsförmåga för att man skall bli berättigad till ersättning vid rehabilitering. En tidig intervention är dock så viktig att det måste angeläget att försäkringen kan delfinansiera åtgärdskostnader anses även för dessa. Programmet skall alltså omfatta åtgärder och beräknade kostnader och utformas som en ansökan till försäkringskassan. Kassan kan därefter göra en bedömning av åtgärderna och träffa en överenskommelse med företaget i vilken omfattning det kan anses skäligt att kassan bidrar med en delfinansiering sedan programmet genomförts och redovisats av företaget. Programmet kan alltså ses som ett kontrakt mellan företaget, den anställde och försäkringskassan. För arbetet med att ta fram sådana åtgärdsprogram behöver arbetsgivarna, som tidigare nämnts, tillgång till professionell kompetens, exempelvis genom en kvalitetssäkrad företagshälsovård. De ändringar som föreslås i detta avsnitt och i det föregående får till följd att en rehabiliteringsplan kommer att avse åtgärder såväl på arbetsplatsen som externa åtgärder. Detta innebär att rehabiliteringsplanen i det praktiska arbetet kommer att ta form arbetsplatsen med konsultativt stöd av företagshälsovården. En orsak till att kommittén vill skapa en stark koppling mellan företagshälsovården

och de små företagen är att företagshälsovården genom sin kvalitets-

. säkring kan erbjuda den breda kompetens som erfordras för att med deras stöd kunna bedriva både arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete på arbetsplatsen. En sådan koppling, som kommittén eftersträvar, kan skapas genom att försäkringskassan möjlighet att delfinansiges era de små företagens kostnader för att anlita hjälp med att ta fram rehabiliteringsprogram samt för stöd i arbetetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. En organiserad samverkan mellan försäkringskassan och yrkesinspektionen är också en förutsättning för att en sådan uppsökande verksamhet från försäkringskassan skall fungera väl. Vad gäller finansieringen tilldelas försäkringskassan f.n medel för köp av rehabiliteringstjänster och för bidrag till arbetshjälpmedel.

För innevarande budgetår räknat på årsbasis, förfogar försäkrings-

kassoma över ca 650 miljoner kronor. Medlen för köp rehabiliteav ringstjänster används endast för externa åtgärder t.ex vistelse som

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 159

rygginstitut, behandling på institutioner m.m. En sådan individuell åtgärd kostar f.n ca 40 50 000 kronor. Däremot har kassan inga möjligheter att delfinansiera åtgärder på arbetsplatsen för att skapa förutsätningar för en anställd att kunna återgå i arbete. De medel som används för bidrag till arbetshjälpmedel förslår inte långt. Reglerna för hur dessa medel får användas Förordning 1991:1046 är också restriktiva och bidragsbeloppen i allmänhet små. En erfarenhet av arbetslivsfondens verksamhet var att om externa åtgärder kombinerades med åtgärder på arbetsplatsen, minskade detta behovet av externa tjänster. Kostnaderna för rehabiliteringen blev också lägre. Ett försöksprojekt i Jämtlands län handlar om arbetslivsinriktad rehabilitering och bygger arbetslivsfondens arbetsmetodik. Under budgetåret 1994/95 genomfördes i projektet 157 arbetsmiljö och rehabiliteringsprogram som omfattade 583 personer. Den genomsnittliga delfinansieringen uppgick till 68 000 kronor per program och 18 000 kronor per berörd individ, alltså en betydligt lägre kostnad per individ än som är vanligt vid enbart köp av externa rehabiliteringstjänster.

6.6.2.3 Ett personalekonomiskt synsätt

I en bilaga till betänkandet säger företagsekonomerna Ulf Johanson och Jan-Erik Gröjer att en förstärkning av det personalekonomiska perspektivet i syfte att stimulera satsningar på förebyggande och

rehabiliterande åtgärder kräver att följande tre problemområden

aktivt bearbetas. Incitamentsprøblemet. Ett sätt att förstärka intresset för åtgärder av förebyggande och rehabiliterande natur är att förstärka de ekonomiska motiven. Kunskapsproblemet. För att förstå betydelsen av förebyggande och rehabiliterande åtgärder krävs kunskaper om dessas ekonomiska betydelse för organisationen.

Åtgärdsproblemet. För att förändra vanor så att nya handlingsmön-

ster uppstår krävs någon form av startimpuls. Kommittén vill också framhålla vikten av en förstärkning av det personalekonomiska perspektivet i syfte att stimulera satsningar på förebyggande och rehabiliterande åtgärder arbetsplatserna. För att förstärka intresset för åtgärder förebyggande och rehabiliterande av natur och för att förstå betydelsen av dessa, krävs kunskaper om deras ekonomiska betydelse för organisationen.

160 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

Försäkringskasseförbundet har tagit fram ett utbildningsmaterial om rehabilitering arbetsplatsen. Ett avsnitt i denna utbildning handlar bl.a. om personalekonomiska beräkningar av ukfrånvarons kostnader för företagen. Kommittén anser att det bör ingå som ett led i försäkringskassornas utåtriktade arbetssätt att medverka till att denna utbildning erbjuds företagen. För att stimulera de små företagen anser kommittén vidare att ett krav en förkalkyl och en efterkalkyl av sjukfrånvarons kostnader och personaekonomiska effekter kan kopplas till försäkringskassans delfinansiering av ett arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram. En enkel modell med schabloniserade belopp för beräkning av kostnaden för sjukfrånvaro samt för beräknad besparing av minskad sjukfrånvaro, lägre personalbehov, minskad övertid, mindre produktionsstörningar etc kan därvid användas. Förslaget om kravet på kalkyl av sjukfrånvarons kostnader förstärker det ekonomiska incitamentet för företagen, Förslaget om aktiv information och utbildning ger ökade kunskaper och förslaget om delfinansiering av rehabiliteringsprogram blir impuls till att en vidta åtgärder och starta processen med aktivt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete i de små företagen.

Personalekonomiska nyckeltal

I ovan nämnda bilaga till betänkandet utvecklar Ulf Johansson och Jan-Erik Gröjer ett resonemang om att använda personalekonomiska nyckeltal for att påverka företagens uppmärksamhet ekonomiska konsekvenser av olika personalåtgärder och så sätt stimulera företagens agerande. Nyckeltalen är ett enkelt instrument att synliggöra kostnadsutveckling och effekter t.ex. frånvaro, rekrytering, av arbetsmiljöförbättring, kompetensutveckling m.m. Kommittén anser därför att Redovisningskommittén JU 1991:07 inför sitt fortsatta arbete bör uppmärksammas denna fråga.

1996: 1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 161

6.6.3 Samspelet mellan arbetsmiljölagen och

allmän

lagen om en sjukförsäkring

Vårt förslag: Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får tillsynsansvaret även för enskilda individers rehabilitering vilket innebär att försäkringskassan efter utredi socialförsäkringsnämnden överlämnar ning via en beredning fall till yrkesinspektionen för bedömning och åtgärd.

Under avsnitt 6.3 "Nuvarande regler" ges en redogörelse för reglerna i arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. Vidare förtydli-

gas en del begrepp och förs en diskussion om ansvarsfrågor och

samverkan mellan yrkesinspektionen och försäkringskassan under avsnittet 6.3.4 "Definitioner". Sammanfattninsvis är innebörden av samspelet mellan de båda lagstiftningarna följande. Enligt arbetsmiljölagen skall arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Vidare skall arbetsgivaren genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. I AFS 1994:1 sägs också att arbetsgivaren fortlöpande skall ta reda på vilka behov av åtgärder för arbetsanpassning och rehabilitering som finns bland arbetstagarna och att verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering skall organiseras så att den kan bedrivas i samarbete med försäkringskassan och myndigheter som är berörda. I lagen om allmän försäkring 22 kap 3 § AFL sägs att den försäkrades arbetsgivare skall i samråd med den försäkrade för svara att dennes behov av rehabilitering snarast klarläggs och för att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Med förebyggande åtgärder avses åtgärder av generell natur medan anpassning och rehabilitering är åtgärder med individuell inriktning. Yrkesinspektionen har tillsynsansvaret för det förebyggande arbetet och arbetsanpassning men inget tillsynsansvar när det gäller en enskild individs rehabilitering. Däremot innefattar tillsynsansvaret systemfrågor d.v.s. att arbetsgivaren har system och rutiner för att bedriva arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete. Tillsynsansvaret innebär också att med stöd AML föreläggande eller förbud kan av meddelas, böter eller fängelse upp till ett år, förverkande sanktionsavgifter kan dömas ut.

616-0907

162 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Yrkesinspektionens och försäkringskassans roller i anpassningsoch rehabiliteringsarbetet förutsätts på samma sätt som AML och AFL vara kompletterande. Det är då nödvändigt att lägga fast vissa gemensamma mål och handlingslinjer. I en tidigare redovisad skrivelse till regeringen från generaldirektörerna i ASS, RFV, AMS, SOS och Arbetslivsfonden finns följande förslag till målformulering:

Andelen arbetsplatser med systematiskt planerade och uppbyggda rutiner för arbetsmiljöarbete, arbetsanpassningsoch rehabiliteringsverksamhet skall öka. Insatserna ska kopplas till arbetsgivarnas ansvar för förebyggande verksamhet och rehabilitering som detta beskrivs AML, AFL och ASS föreskrifter

Med detta gemensamma mål som grund och den arbetsmetodik som föreslagits i avsnitt 6.6.2 finns goda förutsättningar att skapa en effektiv samverkan mellan försäkringskassan och yrkesinspektionen. En offensivt uppsökande verksamhet från försäkringskassan kräver ett nära samarbete med yrkesinspektionen. Delfinansiering från försäkringskassan av kostnader för att upprätta system för internkontroll och rehabilitering hos mindre företag bidrar också till ett brett genomslag för lagstiftningen. Ett organiserat samarbete

innebär också att yrkesinspektionen får uppgift från försäkringskas-

san om de arbetsgivare som mera konsekvent brister i sitt rehabiliteringsansvar. Yrkesinspektionen har dock f.n inget tillsynsansvar när det gäller en enskild individs rehabilitering. Kommittén anser att arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får tillsynsansvaret även i detta avseende. Därmed ökar tydligheten i lagstiftningen. Tillsynsansvaret ligger yrkesinspektionen och sanktionsmöjligheterna regleras i arbetsmiljölagen. Lagen om en allmän sjukförsäkring innehåller krav arbetsgivaren men i fråga om sanktioner tar alltså arbetsmiljölagen över. Kommittén är medveten om att det kan finnas betänkligheter mot detta förslag bl.a. med motiveringen att yrkesinspektionen inte har personella resurser for detta. Mot bakgrund av att yrkesinspektionen redan idag har tillsynsansvaret for individuell arbetsanpassning kan emellertid den situationen uppstå att yrkesinspektionen och försäkringskassan kan komma att utöva tillsyn i samma ärende dvs. i fall där arbetsgivaren

brister i åtgärder både for anpassning och rehabilitering.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 163

Yrkesinspektionens uppgift är att arbeta organisations- och systeminriktat. Ett tillsynsansvar i individuella ärenden kan därför komma ifråga bara om det förutsätter att försäkringskassan får till uppgift att utreda fallen och via beredning i socialförsäkringsen nämnden överlämna dem till yrkesinspektionen. Det förutsätter också att arbetsgivaren inte följt socialförsäkringsnämndens rekommendationer. En fördel med detta är att det tvingar fram ett systematiskt samarbete mellan yrkesinspektionen och försäkringskassan. Ett sådant organiserat samarbete kan också ge yrkesinspektionen impulser till tillsyn i företag där konstaterar brister man det individuella planet.

6.6.4 Arbetslösa sjukskrivna

Kommittén anser: att samarbetet mellan arbetsförmedlingen och försäkringskassan behöver förstärkas. För att klarlägga den arbetslöse sjukskrivnes behov av rehabilitering behövs tidiga kontakter. Kommittén därför att arbetsförmedlingen bör anser arbetsgivaren ha samma roll för de arbetslösa sjukskrivna som har för de anställda.

I kapitel 7 föreslås åtgärder för en förbättrad samverkan kring utsatta grupper, dvs. individer som saknar fast förankring arbetsmarknaden och som ofta har en komplex problematik. Som tidigare nämnts måste den arbetslivsinriktade rehabiliteringen betraktas utifrån olika perspektiv. Det gäller dels den rehabilitering sjukskrivna anställda sker arbetsplatsen, dels rehabiliteav som ring av utsatta grupper som saknar förankring arbetsmarknaden. Även målet är detsamma för rehabiliteringen dessa båda om av kategorier, är deras förutsättningar olika och kräver olika metoder. Även bland de arbetslösa sjukskrivna har komplex om en grupp en problematik, så har många enda problem att de är just arbetssom lösa. Ett uppmärksammat problem som förts fram bl.a. av försäkringskassan är att de arbetslösa riskerar att falla vid sidan av den under senare år intensifierade arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I den arbetslivsinriktade rehabiliteringen sätts den sjukskrivnes arbetsplats och arbetsgivare i centrum. Rehabiliteringen skall bedrivas med arbetsplatsen som utgångspunkt och det är arbetsgivaren har huvudansvaret för rehabiliteringen. För de arbetslösa som

164 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

sjukskrivna är det i stället arbetsmarknadsverket och försäkringskas-

san som har ansvaret. Mot bakgrund av detta anser kommittén att arbetsförmedlingen bör ha samma roll för de arbetslösa sjukskrivna arbetsgivaren har som

för de anställda. Detta innebär att arbetsförmedlingen bör ha tidiga

kontakter med den arbetslöse för att göra en prövning behovet av av rehabilitering samt ha kontakt med försäkringskassan. Det är önskvärt att arbetsförmedlingen liksom arbetsgivaren lämnar dokuen mentation till försäkringskassan med bl.a. en bedömning av den

arbetslöses behov och förutsättningar för rehabilitering. För att detta

skall fungera behöver försäkringskassan upprätta ett nära och organiserat samarbete med arbetsförmedlingen.

6.6.5 Individens

rättigheter och skyldigheter

Vårt förslag: Som föreslagits under avsnitt 6.6.2 bör den

försäkrades rätt att begära en rehabiliteringsbedömning

av försäkringskassan införas i 22 kap AFL. En ändring bör ske i 22 kap. 4 § AFL som innebär att att den enskilde, eller företrädare för denne, aktivt skall medverka i att tidigt uppmärksamma hälsoproblem och till att tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser vid behov påbörjas. Principförslag: En särskild kostnadsersättning skall utges till den som deltar i arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser.

Med beaktande av den enskildes integritet och utsatta situation är målet att få individen mer delaktig och ta ett större i ansvar rehabiliteringsarbetet. Inte minst gäller detta att uppmärksamma ohälsoproblem samt initiera tidiga och aktiva insatser. Försäkringsvillkorens utformning bör härvid vara en viktig faktor. Innehåller försäkringsvillkoren ekonomiska och andra incitament, medsom verkar till ett effektivt rehabiliteringsarbete Dagens lagstiftning handlar om att den enskilde möjligheter till ge rehabilitering, kräva att denne aktivt medverkar och lämnar upplysningar. Lagstiftningen innehåller inget pekar på att den som enskilde skall ta initiativ eller vara pådrivande. Lagstiftaren verkar ha menat att de försäkrade skall aktivt medverka i rehabiliteen ringsprocess, som någon annan driver. Det bör därför finnas möjlighet att förändra lagtexten så att målsättningen att den

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 165

enskilde initierande, pådrivande och ännu mer aktiv tydliggörs i lagtexten. En fråga är härvid om den enskildes drivkraft blir starkare om rehabiliteringen rättighet eller som en erbjuden möjses som en lighet. En fråga valet mellan rättighet och möjlighet annan är om påverkar hur den enskildes skyldigheter och ansvar kan utformas. I nuläget har den försäkrade en rätt till ersättning från försäkringbristande arbetsförmåga orsakad av sjukdom, skada eller en om funktionshinder föreligger. Däremot har den enskilde idag ingen rätt till utan ges enbart möjlighet till rehabilitering. Rättighetsbegreppet torde i rehabiliteringssammanhang innebära en rätt att erhålla insatser sådana bedöms erforderliga eller en rätt att få om sina möjligheter till rehabilitering prövade men inte en rätt att få en viss typ av insatser. En person torde alltså exempelvis inte kunna kräva vistelse en viss institution. Det handlar istället om att kunna kräva aktiva insatser och kunna påverka inriktningen på rehabiliteringsarbetet. Föreligger en rätt att få rehabilitering bör detta innebära att den enskilde förväntas aktivt verka för att få sin rätt tillgodosedd. Det ligger alltså därmed en förväntan att han skall ta initiativ och inte bara passivt invänta andra aktörers initiativ. För att få till stånd tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser är den enskildes roll viktig. Redan när hälsoproblem uppstår och åtgärder behöver sättas in är det viktigt att han uppmärksammar arbetsgivaren detta förhållande. För en arbetsgivare är det nästan alltid företagsekonomiskt lönsamt att arbeta med förebyggande och tidiga insatser. Förutsättningarna är då bäst för att så enkelt och smidigt som möjligt lösa problemen. Den försäkrade kan exempelvis ges en skyldighet att tidigt uppmärksamma eventuella för arbetsuppgiften relevanta hälsoproblem och begära att åtgärder sätts in. Om rehabiliteringen istället ses som en möjlighet, som erbjuds den enskilde individen, torde detta innebära att hans aktivitetsansvar inledningsvis inte betonas. Först krävs en åtgärd från arbetsgivaren eller försäkringskassan där erbjudande om rehabiliteringsinsatser redovisas. Utifrån de möjligheter, som därmed presenteras, har sedan den enskilde att ta ställning till insatsernas inriktning samt att aktivt medverka i planering och genomförande av åtgärder. En första åtgärd för att stärka den enskildes roll och ansvar vore

att förändra AFL 22 kap. AFL. I denna paragraf talas om den

försäkrades möjligheter till rehabilitering. Paragrafen kan ändras så att den istället uttrycker en rätt att få en rehabiliteringsbedömning.

166 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:113

En markering av rätten till rehabilitering innebär dock inte rätt en till val av enskilda rehabiliteringsinsatser. För att fä rehabiliteen ringsbedömning skall den försäkrade kunna vända sig till försäkringskassan och begära detta. En markering av rätten till rehabilitering torde innebära att det samtidigt kan ställas större krav pâ den enskilde ifråga om ansvar och skyldigheter. En konsekvens av en sådan förändring av 1 § är att en ändring även bör ske i 4 § angående den försäkrades ansvar och skyldigheter. Förutom kraven på att lämna upplysningar och att medverka i rehabiliteringen bör tilläggas att den försäkrade aktivt skall medverka i att tidigt uppmärksamma hälsoproblem och att tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser vid behov påbörjas.

6.6.5.1 Kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering

Att en försäkrad som en del i sin rehabilitering deltar i träning i reell miljö under sjukpenningtid eller tid med månadsersättning är något

positivt som bör uppmuntras och stödjas. En erfarenhet beträffande denna rehabiliteringsform är dock att ett deltagande i sådan en träning nästan undantagslöst leder till ökade kostnader för den försäkrade. Till skillnad från att passivt uppbära ersättning innebär en träning i reell miljö att en försäkrad generellt får kostnader för resor samt i vissa fall också högre matkostnader. För en del försäkra-

de kan också tillkomma kostnader för barnomsorg o.dyl. Visserligen

kan det hävdas att detta är kostnader alla förvärvsarbetande får som känna frisk befinner sig i arbete har av, men en person som en ograverad lön till sin disposition för att täcka dessa utlägg. För en sjuk försäkrad återstår, sedan ersättningsnivåerna sänkts i sjukpenningförsäkringen, endast 75 procent den normala lönen. De av sänkta ersättningsnivåerna har för många försäkrade inneburit att marginalerna för att klara extra utgifter har krympt. Det har därför visat sig att det i vissa fall varit svårt att få försäkrade att reservationslöst acceptera planerna träning i reell miljö. Mot denna en bakgrund har kommittén diskuterat möjligheten att lämna ett ekonomiskt bidrag till de försäkrade utan lön, deltar i som, en träning i reell miljö. Enligt nu gällande regler kan särskilt bidrag utges under reha-

biliteringstiden för kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med arbetslivsinriktad rehabilitering. I fråga t.ex.

om

1996:1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 167

resekostnader följande i 5 § förordningen 1991:1321 om anges rehabiliteringsersättning: "Till den genomgår rehabilitering på som sin ordinarie arbetsplats lämnas ersättning dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till de resekostnader som den försäkrade skulle ha haft han hade förvärvsarbetat i sitt ordinarie arbete." om Bestämmelsen tillkom under den tid rehabiliteringspenningen

kompenserade den försäkrades hela inkomstförlust. Eftersom de

försäkrade vid denna tid alltså hade en ersättning som i princip motsvarade lönen saknades anledning för försäkringen att kompen-

för kostnader normalt är förknippade med förvärvsarbete.

sera som Nu är situationen dock Kommitténs uppfattning är att en annan. arbetslivsinriktad rehabilitering skall vara ett återkommande inslag inom den försäkringen. Även för de försäkrade uppbär i nya som kapitel ll föreslagna månadsersättning skall försäkringskassan med jämna mellanrum initiera olika åtgärder. Syftet med sådana åtgärder är, tidigare sagts, att underlätta eller påskynda en försäkrads som återgång i arbete. Möjligheten att få tillgång till arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser bör därför uppfattas som något positivt av de försäkrade och bör därför kunna förvänta sig att de försäkrade man skall delta i sådana åtgärder utan någon extra ekonomisk stimulans. Kommittén har dock full förståelse för att många försäkrade ställer sig tveksamma till att delta i åtgärder kan leda till vad som i som detta sammanhang kan betecknas som omfattande kostnader. - Eftersom åtgärderna även syftar till att minska kostnaden i försäkringen har kommittén funnit det rimligt att försäkringen bör lämna ett visst bidrag för att täcka en försäkrads kostnader i samband med arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser. Den kostnadsersättning kommittén nu diskuterar kan utformas som på olika sätt. Ett alternativ att låta försäkringen ersätta de vore nödvändiga merkostnader uppkommer. En sådan ordning skulle som innebära att försäkringskassan skall utreda vilka merkostnader som uppkommer för den försäkrade till följd åtgärden. Efter en av utredning skulle kassan därefter fatta beslut om storleken av den kostnadsersättning skall betalas ut i det enskilda fallet. Ett annat som sätt är att fastställa ett schablonbelopp utges, lika för alla, till som dem deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering som Kostnaderna för att delta i en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd kan variera stort mellan olika försäkrade, t.ex. kan det uppkomma avsevärda skillnader i resekostnader. Trots detta anser kommittén att ett schablonbelopp är att föredra. För detta talar bl.a. administrativa skäl, inga utredningar behöver göras av enskilda

168 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

kostnadsposter och likaså slipper kassorna avgöra huruvida viss kostnad verkligen nödvändig merkostnad uppkommit är en som till följd av åtgärden. Därmed undanröjer man också risken att i hamna i konflikt med enskilda försäkrade vilka kostnader är att om som

hänföra till åtgärden i fråga. För ett schablonbelopp talar också

tidsaspekten, den försäkrade kan omedelbart i samband med att åtgärden initieras få uppgift om storleken den kostnadsersättning som kommer att betalas ut, och resultatet någon särskild och av tidsödande utredning behöver inte inväntas.

Kommittén föreslår alltså att en särskild kostnadsersättning skall

utges till den som deltar i arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser. Denna skall kunna utges under såväl sjukpenningtid under tid som med månadsersättning. Eftersom arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser kan sägas pågå dag för dag, t.ex. grund att den av försäkrades hälsotillstånd eller att organisatoriska förhållanden på

arbetsplatsen inte tillåter kontinuerlig träning, skall ersättningen

utges som ett dagbelopp. Ersättning skall utges även om insatserna

endast omfattar del arbetsdag. Vissa arbetslivsinriktade av en rehabiliteringsinsatser är ofta kanske schemabunden. Detta förhållande påverkar inte kommitténs uppfattning att ersättningen skall utges som ett dagbelopp. När det gäller att fastslå nivån den schablonmässigt beräknade ersättningen har kommittén utgått från att de försäkrades merkostnader i flertalet fall huvudsakligen kommer kostnader för att vara resor till och från arbetsplatsen samt i viss mån även högre kostnader för

mat. Kommittén har därvid funnit skattefri kostnadsersättning

att en 40 kronor dag kan skäligt. För den arbetstränar varje per var som arbetsdag under en månad skulle det innebära ett bidrag på 800 ca kronor. Kommittén är medveten att vissa försäkrade därmed inte om kommer att få full täckning för sina merkostnader medan det för vissa andra kommer att innebära att kostnaderna blir än väl mer täckta. Kommittén har dock redogjort för sina skäl att föreslå ovan att bidraget skall utges med ett schablonbelopp.

Kostnadsberäkning

För att beräkna kostnaderna har kommittén utgått från att schablon-

beloppet på 40 kr/dag kommer att utbetalas till de, genomgår

som

arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder. Detta torde innebära att

gruppens storlek kan beräknas motsvara de idag får rehabilitesom

ringspenning. Under 1995 uppgick antal nettodagar med rehabilite-

1996: 1 13 Förebyggande insatser och rehabilitering 169

ringspenning till 4,8 miljoner. För varje sådan dag skulle därmed

ca ett schablonbelopp 40 kr utbetalas vilket innebära årskostnad en 190 miljoner kronor. Kommitténs förslag till en ny allmän och ca aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering innebär emellertid att större mängd arbetslivsinriktade insatser förväntas bli en

genomförda. Därmed kan även årskostnaden för nu berörda

kostnadsersättning öka. Kommittén beräknar därför årskostnaden för detta till 280 miljoner kronor. Detta belopp skall jämföras med de ca kostnader idag finns för det s.k. rehabiliteringsbidraget. Denna som kostnad uppgick 1995 till ca 66 miljoner kronor. Förslaget att utge kostnadsersättning ett schablonbidrag på 40 kr/dag vid arbetssom livsinriktad rehabilitering innebär alltså en kostnadsökning med ca 210 miljoner kronor per år.

6.6.6 Information om kort sjukfrånvaro

och arbetsskador

Vårt förslag:

Arbetsgivarens skyldighet att lämna uppgift om sjukfall som

givit rätt till sjuklön kompletteras med en skyldighet att

lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada.

Tidpunkten för arbetsgivarens anmälan om arbetsskada ändras till den tidpunkt när sjukfallet överlämnas till försäkringskassan enligt lagen om sjuklön. De fördjupade läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med arbetsskadeinformation.

Nedan redovisas två alternativa tillvägagångssätt för att förbättra informationen om kort sjukfrånvaro och arbetsskador. Det första alternativet avser en förbättring av dagens system så att kvalitéten kan höjas och samhällets krav tillgodoses. Det andra alternativet, som utarbetats av Statistiska Centralbyrån SCB, bygger en kombination av dagens system och ett urvalssystem.

170 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996: 1 13

Förbättring av dagens system

En förbättring av dagens system bygger i första hand på att öka rapporteringsbenägenheten. Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma har redan startat en uppsökande verksamhet gentemot de ca 100 arbetsplatser med fler än 50 anställda och som inte rapporterat. Med erfarenhet av vad dessa åtgärder ger är avsikten att senare göra insatser även mot de arbetsplatser som har färre anställda än 50. Samtidigt pågår inom Riksförsäkringsverket en metodutveckling för att kunna göra bortfallsuppföljningar och justeringar. Syftet är att hitta en metod som gör det möjligt att trots dagens informationsbrister ändå kunna ta ut generell statistisk information som täcker samhällets behov. Med dessa förbättringsåtgärder bör det vara möjligt att skapa ett effektivare system, i större utsträckning som kan leva upp också till de ursprungliga intentionerna. Kostnaderna för dagens system beräknas till följande belopp: Fasta avgifter för avtal med SCB arbetsgivarregister, Postgirot

avisering och Auriga optisk läsning: ca 1 950 000 kr/år.

Produktionskostnaderna vid datacentralen i Sundsvall: ca 1 700 000 kr/år. Till detta kommer hanteringskostnader ute på arbetsplatser och försäkringskassor. Det rör sig om rapportering av frånvaroinformation blankett eller annat media samt kostnader försäkringskassorna för att ta emot blanketter och sända dessa vidare för optisk läsning.

För att detta alternativ skall fungera tillfredställande tillkommer

också kostnader för att få upp rapporteringsbenägenheten hos små företag/organisationer samt för att få kontroll över hur bortfallet ser ut.

Kombination av dagens system och ett urvalssystem

Detta alternativ bygger på en samordning av den nuvarande

kortperiodiska sysselsättningsstatistiken KS vid SCB och dagens

RFV/FK-system. SCB:s utgångspunkt har varit att inte bryta de upp delar av RFV/FK-systemet är väl fungerande. Det gäller såväl som rapporteringen från arbetsplatserna RFV/FK:s organisation. som

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 171

Följande arbetsgång föreslås: I samband med att SCB gör sina ordinarie urval från Centrala Företags- och Arbetsställeregistret

CFAR, klassificeras alla företag/organisationer i Sverige med

avseende på antalet anställda. Företagen delas upp i följande tre kategorier:

Företag/organisationer inom offentlig sektor, ca 675 st med ca 1,2 miljoner anställda. Företag inom privat sektor med 50 eller fler anställda, ca 4 900

st med 1,3 miljoner anställda ca 60 procent totalt anställda

ca av inom privat sektor. Dessa företag betecknas nedan som "stora privata företag". Företag inom privat sektor med mindre än 50 anställda, ca 180 000 med 0,9 miljoner anställda 40 totalt

st ca ca procent av

antal anställda inom privat sektor samt den kyrkokommunala

sektorn 900 organisationer med 23 000 anställda. Dessa ca ca betecknas nedan som "små företag/organisationer".

Oflentlig sektor och stora privata företag

SCB och RFV/FK går gemensamt ut till den offentliga sektorn och de stora privata företagen i december varje år och lägger fast de riktlinjer, som skall gälla inför det kommande årets uppgiftslämnande. SCB samkör med CFAR och till att dessa företag/organiser sationer näringsgrenssätts i SLAV-registret. För dessa företaglorganisationer skall rapporteringen ske idag till RFV samma sätt som dvs. antingen direkt till RFV i Sundsvall eller via Postgirot. Varje månad får SCB information om vilka företag, som rapporterat. SCB går sedan ut med en påminnelse till de som inte rapporterat. För de företag/organisationer vill använda sig blankettrutinen så som av skickas blanketten till SCB för inscanning och SCB skickar också påminnelse till de som inte rapporterat. De flesta stora företag/organisationer har idag fungerande datasystem, varje månad producerar denna typ av lönerapportering. Det som nuvarande systemet upplevs av dessa inte som särskilt betungande och de flesta verkar lojalt sända in uppgifterna. Det finns därför inte anledning att övergå till urvalsundersökningar för denna grupp. Detta skulle heller inte upplevas som någon lättnad avseende uppgiftslämnandet.

172 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996:1 13

Små företag/organisationer

Bland dessa företag/organisationer gör SCB ett urval, som helt samordnas med den kortperiodiska sysselsättningsstatistiken. SCB sköter insamling även för dem som sänder in på diskett, påminnelse osv. Samtidigt skall uppgiftslämnarskyldigheten till RFV/FK upphöra. Följande urvalsförstärkning kommer att göras inom KS-ramen:

Tabell 2. SCB:s förslag till urvalsiörstärkning

Storleksklass Nuvarande Ny urvalsfunktion Antal anställda urvalsfunktion i ett ökat urval arbetsställen

Urvalen inom denna del av undersökningen kommer således att förstärkas kraftigt och urvalsstorleken fördubblas. Det bör påpekas att arbetet med komplettering, påminnelser, spårning mm är betydligt mer resurskrävande än bland de stora företagen. Dessa ca 15 000 arbetsställen delas i tre grupper om vardera ca 5 000 arbetsställen. Under en tremånadersperiod rapporterar en grupp den första månanden, den andra gruppen månad två och den

tredje gruppen månad tre. Rapporteringen avser dels fakta om under

månaden avslutade sjukfall pâ högst 14 dagars längd dels fakta om de första 14 dagarna i de fall som blir längre än 14 dagar dvs. fortsätter med sjukpenningersättning. I regeringens proposition 1995/961209 föreslås sjuklöneperioden förlängas till 4 veckor. Detta innebär att ca 3 procent av företagen/organisationerna med under 50 anställda varje månad blir skyldiga att lämna uppgifter, vilket alltså innebär en kraftig minskning av uppgiftslämnarbördan. En gång per månad kommer SCB:s och och RFV:s material att samköras och en totalstatistik tas fram, vilken översänds till RFV:s statistikenhet i Stockholm. Varje månad görs rullande 12-månadersskattningar avseende antal nettoberäknade sjuklönedagar i relation till medelantalet sjuklöneberättigade under perioden.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 173

Följande variabler skall kvartalsvis redovisas på nationell nivå:

medelantal anställda är berättigade till sjuklön under som mätmånaden

antal med sjuklön ersätta dagar antal nettoberäknade dagar antal sjukfall fördelade efter sjukperiodens längd i kalenderdagar l-14 antal karensdagar; karensdagens omfattning i del av normal arbetsdag kostnader för sjuklön under perioden -

Ovanstående variabler skall årligen kunna redovisas försäk-

ringskassenivå. De skall också nationell nivå årligen kunna redo-

visas fördelade på nedanstående variabler för sig: var

åldersintervall kön grov branschnivå — storleksklass -

utbildningsnivå 3-4 klasser

-

Uppgifter kostnader för sjuklön under perioden finns att tillgå i om SCB:s undersökning Kortperiodisk lönestatistik för privat sektor

KLP. Uppgifterna således enbart den privata sektorn ock avser skall samlas i samband med övriga variabler.

Förslaget innebär också att såväl RFV/FK-systemet som urvals-

undersökningen kompletteras med fråga om sjukfallet avser en arbetsskada. Därmed kan med motsvarande fördelning som ovan- översiktlig information erhållas antal arbetsskador. Denna en om information kan sedan Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektio-

använda for avstämning mot den inrapportering, som enligt

nema en lag skall ske till dessa myndigheter.

Kostnaderna för detta alternativ beräknas bli följande:

Fasta kostnader for avtal med Postgirot avisering : ca 550 000 kr/år

Produktionskostnaderna vid RFV:s datacentral i Sundsvall är för

närvarande svåra att beräkna för detta alternativ. De är beroende av

hur transaktionsmängden förändras. Eftersom denna kommer att bli

1 74 Förebyggande insatser och rehabilitering 1996: 1 13

lägre genom att de små företagen bortfaller kommer kostnaden att bli lägre än de 1 700 000 kr/år, redovisats i detta avsnitt som ovan . SCB beräknar sina kostnader till 3,4 3,7 miljoner kronor år. - per Dessutom tillkommer ett enggångsbelopp på 150 000 kr för ca systemuppbyggnad.

Till detta kommer hanteringskostnader ute arbetsplatserna vad gäller urvalsundersökningsdelen.

Information om arbetsskador

För att förbättra uppföljningsmöjligheterna inom arbetsskadeområdet bör, oavsett vilket ovanstående förslag väljs, fråga

av som en om sjukfallet orsakats arbetsskada tas med. Därmed får Arbetarav en

skyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen tillgång till översiktlig

en arbetsskadeinformation som kan användas avstämning gentsom emot den rapportering som skall ske enligt lag. Alternativet ger emellertid inte någon detaljinformation dvs om skadomas uppkomst och orsak. Därför måste alternativet komplette-

ras med annan information. En möjlighet att få tillgång till komplet-

terande information vore att direkt när sjukfallen anmäls till FK/RFV via en automatisk rutin från arbetsgivarna kräva in anmälningsblanketten med detaljinformation arbetsskador. En om annan möjlighet vore att ta fram detaljerad arbetsskadestatistik

genom urvalsundersökningar. På uppdrag av arbetarskyddsstyrelsen utreder SCB för närvarande detta alternativ. En ytterligare möjlighet

vore att komplettera de fördjupade läkarintygen efter 28 dagars frånvaro med en fråga eventuell arbetsskada samt speciell om en

fördjupningsdel med frågor om arbetsskadeområdet. Rapporteringen

till ASS skulle liksom idag kunna ske via försäkringskassan. Ett annat alternativ är att lägga rapporteringsskyldigheten läkarna.

Redan idag stadgas enligt 2 a § arbetsmiljöförordningen att läkare

till ASS och YI skall anmäla sjukdomar kan ha samband med som

arbetet och är av intresse ur arbetsmiljösynpunkt. Eftersom den

varken är kopplad till speciell situation eller någon ersättning en fungerar inte denna rutin idag. Kopplat till ett läkarutlåtande som ändå skall tas fram andra skäl, borde förutsättningarna för denna av rapportering avsevärt förbättras. I ett flertal andra länder finns en

skyldighet för läkarna att anmäla arbetsskada. I Danmark utgår

dessutom ersättning till läkarna för uppgiftslämnandet.

Enligt 8 kapitlet l § lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring är

om arbetsgivarna skyldiga att till försäkringskassan anmäla arbetsskada.

1996:113 Förebyggande insatser och rehabilitering 175

Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § arbetsmiljöförordningen SFS 1977: 1 166 utan dröjsmål underrätta yrkesinspektionen om olycksfall eller skadlig inverkan i arbetet föranlett dödsfall

annan

eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare. Problemet är att anmälningsbenägenheten successivt minskar. Gen-

arbetsskadeförsäkringen under år kraftigt förändrats om att senare har dess drivkraft att anmäla arbetsskada försämrats. Införandet av sjuklön har också inneburit att försäkringskassan saknar reglerna om

kännedom sjukfall är kortare än 14 dagar. Det finns därför

om som

skäl ändring den tidpunkt när arbetsskadeanmälan

att överväga en av skall lämnas till försäkringskassan.

6.6.6.1 överväganden och förslag

Vad gäller information den korta sjukfrånvaron dvs

om

sjuklöneperioden har kommittén presenterat två alternativ. En totalrapportering enligt nuvarande RFV/FK-system har hittills inte

visat sig kunna fungera tillfredsställande. Kommittén har noterat att RFV och FK gör kraftiga insatser för att få till stånd ett bättre nu

fungerande system. Kommittén väljer därför att inte lägga något

förslag i denna fråga. I stället konstaterar kommittén att om inte

dagens system kan fås att fungera tillfredsställande så har regeringen möjlighet att välja det kommittén redovisade kombinationssyste-

av met. Oavsett vilket ovanstående alternativ slutligen väljs föreslår av som kommittén att fråga sjukfallet orsakats arbetsskada läggs en om av in. Samråd har skett med Arbetarskyddsstyrelsen i frågan.

Kommittén att arbetsgivarnas generella anmälningsplikt

anser avseende arbetsskador behålls. Kommitténs förslag är dock att 8 kap. 1 § lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring ändras så att om arbetsskadeanmälan skall göras senast när sjukfall som följer på skadan överlämnas till försäkringskassan enligt 12 § första stycket lagen 1991:1047 om sjuklön.

Slutligen föreslår kommittén att de fördjupade läkarintygen efter

28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med arbetsskadeinformation.

Kommittén förutsätter därvid att Arbetarskyddsstyrelsen presenterar

vilka uppgifter de vill ha. Informationen bör översändas till yrkesinspektionen försäkringskassans försorg. genom

war gm‘ V Sséizmiiaaz

s

7 Samordnad rehabilitering

för utsatta

grupper

Detta kapitel har utarbetats i samråd med Arbetsmarknadspolitiska kommittén, delar den grundsyn som här återges. Sjuk- och som arbetsskadekommittén har i sitt fortsatta arbete vidareutvecklat och ytterligare konkretiserat innehållet i avsnittet främst vad avser

finansiella och lagtekniska förutsättningar för att genomföra

förslagen.

I sammanfattning föreslår kommittén att försäkringskassan,

arbetsfönnedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan på lokal nivå för planering och genomförande av arbetslivsinriktade rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser. Kommittén föreslår vidare att särskild ersättning skall kunna under en ges aktiva åtgärder till dem omfattas av de arbetslivsinriktade som

rehabiliteringsinsatserna men som inte är berättigade till sjukpen-

ning eller arbetslöshetsersättning. För att dels förtydliga arbetsmarknadsinstitutens och arbetsförrnedlingens roller som producent respektive beställare, dels göra Ami tillgänglig arbetar med yrkesinriksom resurs för övriga aktörer som tad rehabilitering, föreslår kommittén försöksverksamhet i två län en där Ami-verksamheten, inom för arbetsmarknadsverkets ramen

organisation, bildar en egen uppdragsorganisation.

En ändring bör också ske i sekretesslagen så att de strängare sekretessreglema tillämpas även inom socialförsäkringen för ärenden inom samverkansforrnen.

178 Samordnad rehabilitering för.

..

7.1 Stöd till utsatta grupper

l 1 Direktiven

.

En gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén

S 1993:07 och Arbetsmarknadspolitiska kommittén A 1994:01

är att undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering. "Enligt Sjuk- och arbetsskadekommitténs direktiv skall en utgångspunkt för detta arbete att förslagen utformas så att vara försäkringarna ger drivkraft för aktivt förebyggande och rehabiliterande insatser". I direktiven till Arbetsmarknadspolitiska kommittén

dir. 1995:33 sägs bl.a. följande: "Kommitténs förslag bör stimulera en utveckling av samarbete och samverkan i nätverk än

snarare striktare gränsdragningar mellan olika offentliga centralt, organ regionalt och lokalt. Av betydelse för framtiden är också att utveckla

samspelet i arbetsmarknadspolitiken med de insatser görs

som av

parterna arbetsmarknaden." I 1995/96:25 En politik för

prop. arbete, trygghet och utveckling sägs bl.a. följande arbetsmarkom nadspolitiken:

Regeringen har tidigare föreslagit ökad roll för kommu-

en

nerna i arbetsmarknadspolitiken och det finns skäl att övervä-

ga ytterligare steg i den riktningen. Kommunerna spelar i dag en viktig roll inte bara för utvecklingen sysselsättningen av utan också för genomförandet den samlade arbetsmarkav nadspolitiken. Kommunerna har dessutom det yttersta försörj-

ningsansvaret för medborgarna. En samverkan mellan kommuner, försäkringskassa och arbetsförmedling skulle kunna leda till en effektivare arbetslöshetsbekämpning. Samtidigt decentralisering kan medföra ökad

som en en samordning och förbättrad effektivitet sådan utveckling är en

inte invändningsfri. Möjlighet att erbjudas arbetsmarknadspo-

litiska åtgärder liksom kvaliteten i dessa får inte avhängvara av var man bor. Vid upprättande av de individuella hand-

lingsplanerna kan dock samverkan med kommunen

men

också med försäkringskassan och arbetslöshetskassan till

vara stor fördel. För att pröva ytterligare decentralisering en av

arbetsmarknadspolitiken avser regeringen att medverka till att

särskilda projekt kan genomföras i ett antal kommuner. Syftet med dessa försök skall att uppnå bättre samordning vara en

mellan bland annat försäkringskassa och arbetsförmedling.

Samordnad rehabilitering för. 179

..

En ännu starkare lokal förankring arbetsmarknadspolitiav ken skulle också bidra till större träffsäkerhet och därmed en mindre risk för överutnyttjande systemen. En förutsätten av ning för ett effektivt bekämpande fusk är att arbetsmarknaav dens parter aktivt medverkar. Den som starkast försvarar ett väl utbyggt välfardssamhälle är den som har störst anledning att vara noggrann med att det inte missbrukas."

Kommitténs förslag bygger direktiven till de båda utredningarna och ansluter sig till den linje regeringen förespråkat i prop. 1995/96:25. Grundsynen i förslagen är gemensam för båda kommittéema. Sjuk- och arbetsskadekommittén har i sitt fortsatta arbete vidareutvecklat och konkretiserat innehållet, främst då vad avser

finansiella och lagtekniska förutsättningar för att genomföra

förslagen. De utvecklas närmare i avsnitt 7.3.

7.1.2 Nuvarande roll- och ansvarsfördelning

Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk,

social, psykologisk och arbetslivsinriktad art och har som mål att

hjälpa sjuka och skadade att återvinna bästa möjliga personer funktionsförmåga och förutsättningar för ett normalt liv. Rehabilitering är process där åtgärderna medvetet skall inriktas på att en kombinera och tidsmässigt samordna dessa mål. Rehabilitering omfattar således såväl medicinsk, arbetslivsinriktad som social rehabilitering. Insatsema inom dessa områden flyter ofta in i varandra till integrerad helhet och alla delar måste fungera och en samspela for ett lyckat resultat.

Försäkringskassan

Försäkringskassan Fk har till uppgift att samordna och se till att de

rehabiliteringsâtgärder vidtas behövs för en effektiv rehabilitesom ring. Kassans övergripande samordningsansvar för samhällets rehabiliteringsverksamhet gäller som är inskrivna hos personer försäkringskassan eller har rätt till sjukpenning. I samordningsansvaret ligger att organisera ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter rehabiliteringsområdet. och organ med uppgifter inom

180 Samordnad rehabilitering för...

Arbetsgivaren Arbetsgivaren har förstahandsansvaret att uppmärksamma och

utreda behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, till att åtgärder-

se na kommer till stånd och att finansiera dem. Ansvaret för finansieringen begränsas till det arbetsgivaren har för åtgärder ansvar som som kan vidtas inom den verksamheten så att den anställde egna skall kunna vara kvar i arbete. Vad är rimligt att kräva som av arbetsgivaren i fråga åtgärder avgörs efter prövning om en av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som

arbetsgivarens förutsättningar vägs in.

F öretagshälsovården

I regeringens uppdrag till Arbetsmiljöfonden definieras begreppet företagshälsovård som en opartisk rådgivande expertfunktion. Både

från samhällets sida och arbetsmarknadens parter betonas av att

företagshälsovården bör ha överblick och helhetssyn arbetsmiljöoch rehabiliteringsfrågor.

Företagshälsovården FHV har samlad kompetens gör det en som

möjligt att identifiera och beskriva för uppdragsgivaren de samband

som finns mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa, dvs. förklara arbetsmiljöns påverkan på medarbetarnas hälsa och företagens ekonomi. Företagshälsovården erbjuder i dag ofta

kompetens inom områdena beteendevetenskap, medicin och teknik. På grundval av detta helhetsperspektiv lämnar företagshälsovården förslag till åtgärder och verkar för att föreslagna åtgärder genomförs.

Arbetstagarorganisationer

I individfall är de fackliga organisationerna viktig samarbetsparten

ner i rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. För att öka drivkraften i rehabiliteringen bör därför den anställdes fackliga organisation ha en aktiv del i rehabiliteringsarbetet, den anställde begär det.

om

Arbetsmarknadsmyndigheten

Arbetsmarknadsverkets AMV:s främsta uppgift är att förmedla de lediga platserna samt till att de arbetssökande snabbt får se ett arbete, som så nära möjligt ansluter till önskemål och förutsättsom

ningar. AMV:s rehabiliteringsverksamhet utgörs av en anslagsfinansierad verksamhet med förvaltningsmedel till myndigheten och åtgärdsmedel till utbildningsbidrag till deltagare i den yrkesinriktade rehabiliteringen. Dessutom finns en uppdragsverksamhet riktar

som

sig till försäkringskassor och arbetsgivare och verksamhet

vars

Samordnad rehabilitering för... 181

finansieras fullt dessa beställare. Den intäktsfmansierade ut av verksamheten Arbetslivstjänster för 25 procent av försäk- — - svarar ringskassans köp sådana tjänster. Målet för AMV:s anslagsfinanav

sierade yrkesinriktade rehabiliteringsverksamhet är att arbetslösa

arbetssökande med funktionsnedsättningar skall finna, få och behålla arbete i första hand den reguljära arbetsmarknaden. Målet för ett den intäktsfinansierade verksamheten är att förhindra utslagning och underlätta återgång i arbete för anställda. För att nå dessa mål har

verket för yrkesinriktad rehabilitering i form olika

resurser av specialistkompetenser, bl.a. med inriktning olika grupper av

funktionshindrade. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen

AMS prioriteras arbetssökande med arbetshandikapp vid använd-

ningen de arbetsmarknadspolitiska åtgärder verket förfogar

av som över, inte minst de särskilda åtgärderna för arbetshandikappade. Den

anslagsfmansierade servicen för med arbetshandikapp kan

personer

bestå såväl yrkesinriktad rehabilitering som platsförmedling och

av

yrkesvägledning vid arbetsförmedling eller arbetsmarknadsinstitut

beroende servicebehovet i det enskilda fallet. Rehabilite-

Ami

ringsverksamheten är dock sammanhållen inom arbetsmarknadsinstituten nära samspelar med arbetsförmedling och med övriga som myndigheter direkt hos Ami aktualiserar arbetslösa sjukskrivna som yrkesinriktad rehabilitering. med behov av

Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvårdslagen ger hälso- och sjukvårdshuvudmännen ett

för befolkningens hälsa också stor frihet att utforma ansvar men en vården efter lokala och regionala förutsättningar och behov. Målet

för hälso- och sjukvården är god hälsa och en vård på lika villkor.

en I hälso- och sjukvårdshuvudmannens ingår att erbjuda ansvar medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering. Sjukvårdens rehabiliteringsmål är att så långt möjligt återställa funktionsförsom mågan. Rehabiliteringen kan också syfta till att förbättra en nedsatt funktion.

Kommunen

Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen. Övergri-

pande mål för socialtjänsten är att skapa ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället. Socialtjänstens mål kan konkret sägas vara att ta reda på mera vilka hjälpbehov som finns hos kommunens invånare och att informera de möjligheter till stöd och hjälp som står till buds. om

182 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

Ytterligare mål är att vid behov förmedla kontakter och insatser från andra myndigheter och att ta sig an och göra något de behov av

stöd och hjälp som inte tillgodoses någon myndighet.

av annan Kommunen har också ansvar för vård alkohol- och narkotikaav missbrukare.

Yrkesinspektionen

Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Yrkesinspektionen bedriver inspektionsverksam-

het och meddelar förelägganden och förbud enligt 7 kap. arbets-

miljölagen 1977:1160 AML samt vidtar i övrigt de åtgärder

som

tillsynen anledning till. Yrkesinspektionen följer och bevakar

ger

således arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet arbetsplatserna och ser till att arbetsgivaren följer de regler gäller beträffande

som

arbetsmiljön och rehabiliteringsverksamheten sådan. Yrkes-

som

inspektionen arbetar i första hand förebyggande så att arbetsmiljöris-

ker upptäcks och avhjälps innan några skador har inträffat. Yrkes-

inspektionen kan ingripa arbetsmiljön behöver åtgärdas för

om att,

enligt kraven i AML, anpassas efter enskild arbetstagares behov.

en

När det gäller rehabiliteringsarbetet är det yrkesinspektionens

uppgift att se till att arbetsgivaren uppfyller kraven i AML på det att i dennes verksamhet finns på lämpligt sätt organiserad arbetsen

anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet vilket innebär att det

måste finnas bl.a. rutiner, för verksamheten. resurser m.m.

Samhall AB Samhallkoncemen skall ett meningsfullt och utvecklande arbete ge till personer grund fysiska, psykiska, intellektuella eller som av

socialmedicinska handikapp har svårigheter att få fast anställning på

den reguljära marknaden. Arbetstillfallena skall lokaliseras till orter

där det finns behov av arbete för arbetshandikappade. En placering hos Samhall kan bli aktuell när inga andra arbetsmarknadspolitiska lösningar kan erbjudas lönebidrag eller andra stödåtgärder

genom

den reguljära arbetsmarknaden. Rekryteringen arbetshandikappa-

av de till Samhall sker via Af/Ami.

Samordnad rehabil itering för.

..

7.1.3 Grupper av individer med

behov särskilt stöd

av

I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga blandning av av en

medicinska, psykologiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade

problem. Samspelet mellan de olika ersättningssystemen är därför särskilt viktig. En tydligare avgränsning socialförsäkringen kan av medföra kraven på arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsförsäkatt

ring och socialbidrag ökar. Samtidigt gränsdragningen mellan

som

olika försäkringsgrenar görs tydlig är det viktigt att upprätthålla en

helhetssyn på individens situation och att regelsystem samspelar så arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. att en

Med utgångspunkt från att olika av individer har olika

grupper behov insatser, bör ett första steg att definiera dessa grupper. av vara Här innefattas då alla, från dem som inte är etablerade arbetsmarknaden och befinner sig i mellan försäkringskassa, arbetszonen

förrnedling/Ami och socialtjänsten, till dem har ett arbete men

som

antingen har dokumenterade sjukdomsbesvär eller är långtidssjuk-

skrivna och riskerar att slås ut från arbetsmarknaden. Nedanstående kartläggning med behov extra stöd för att återställa avser grupper av arbetsförmågan och/eller stärka konkurrensförmågan arbetsmarknaden.

Arbetslösa sjukskrivna

Ett uppmärksammat problem som förts fram av bl.a. försäkringskas-

är att de arbetslösa sjukskrivna är svårrehabiliterad grupp som san en riskerar falla vid sidan den under år intensifierade av senare arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I den arbetslivsinriktade rehabiliteringen sätts den sjukskrivnes arbetsplats och arbetsgivare i centrum. Rehabiliteringen skall bedrimed arbetsplatsen utgångspunkt och det är arbetsgivaren vas som

har huvudansvaret för att det finns en organiserad rehabili-

som

teringsverksamhet och att rehabiliteringen kommer till stånd.

För de arbetslösa är det i stället arbetsmarknadsverket och försäkringskassan som har ansvaret. Riksförsäkringsverket RFV har nyligen genomfört en riksomfat-

tande undersökning långvarig sjukskrivning och rehabilitering.

om Vidare har jämförande studie arbetslösa sjukskrivna och en av anställda sjukskrivna i Stockholm och Jämtlands glesbygd genomförts John Selander m.fl. vid Mitthögskolans enhet för socialförav säkringsforskning. Av dessa båda undersökningar framgår bl.a. att

184 Samordnad rehabilitering för...

bland de långtidssjuka finns betydligt högre andel arbetslösa än en

bland befolkningen i övrigt. I RFV:s undersökning uppgick de arbetslösa till 18 procent de långtidssjuka och i Selanders studie

av till 20 procent i Stockholm och 15 procent i Jämtlands län. Bland

befolkningen i övrigt uppgick de arbetslösa till drygt 8 procent SCB

1995. Redan av tidigare undersökningar gjorts Riksförsäksom av

ringsverket framgår att andelen långtidssjuka vid insjuknandet

som

saknat arbete har varit stor. I rehabiliteringsberedningens betänkande SOU 1988:41 angavs att ca 85 procent de långtidssjukskrivna

av

har ett anställningsförhållande.

Ökningen av andelen arbetslösa sjukskrivna har enligt RFV:s

undersökning varit stor från 12 procent 1991-1992 till 18 procent 1993-1994. Denna ökning har säkert sin förklaring i den starkt

ökade arbetslösheten under 1990-talets första hälft. Att andelen

arbetslösa är betydligt högre bland de långtidssjuka bland

än

befolkningen i övrigt har troligen också andra förklaringar. Ända

sedan 1980-talets början har 12 de

ca procent av långtidssjuka

saknat arbete eller varit placerade i skyddat arbete vid insjuknandet,

vilket är en betydligt större andel än bland befolkningen i övrigt.

Mellan 9 och 10 procent dessa är arbetslösa vid insjuknandet. av Detta har gällt under hela l980-talet. Under 1980-talet och 1990-

talets första år var antalet långtidssjuka 150 000, vilket innebär

ca att

långtidssjukskrivna arbetslösa vid insjuknandet uppgick till

som var

ca 15 000 personer. De långtidssjukskrivna har sjunkit till

nu ca 100 000 personer, vilket innebär att antalet arbetslösa i denna grupp,

enligt RFV:s undersökning och John Selanders

studie uppgår till ca 18 000 personer. Om till numerären innebär detta antalet man ser att

långtidssjuka som vid insjuknandet arbetslösa inte förändrats

var nämnvärt sedan 1980-talets början. Mycket talar för att antalet arbetslösa sjukskrivna är ganska

konstant och inte påverkas nämnvärt konjunkturväxlingar med

av

undantag för den djupa lågkonjunkturen under 1990-talets första

hälft. Andra intressanta resultat i Selanders studie är att

Psykiska diagnoser förekommer betydligt oftare bland de arbets-

lösa än bland de anställda.

De arbetslösas sjukpenningperioder blir diagnos längre

- oavsett

än de anställdas och de arbetslösa får vänta längre innan rehabilitering aktualiseras.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 185

Risken att ett sjukpenningfall avslutas med ett sjukbidrag är betydligt högre för de arbetslösa än för de anställda i Stockholm, medan det i Jämtland är vanligare att de arbetslösas sjukperioder övergår i sjukskrivning. I Jämtlands glesbygd föreligger en ny ingen skillnad mellan anställda och arbetslösa vad beträffar övergång i sjukbidrag eller förtidspension.

Med hänsyn till att andelen arbetslösa är betydligt större bland de

långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt samt att denna grupp

över tiden inte varierar särskilt mycket i storlek kan man ställa sig frågan det här till del rör sig om en grupp människor som om en saknar riktig förankring arbetsmarknaden, som är bidragsberoen ende och vandrar runt mellan samhällets olika stödsystem. Denna hypotes finner stöd i rapport till ESO "En Social Försäkring" en

Ds 1994:81. I rapporten har man undersökt hur bidragsberoende

och självförsörjningsförmåga utvecklas över tiden för personer med olika bakgrund. Undersökningen bekräftar den bild som framkom-

mit i studier finns från andra länder bl.a. från Danmark näm-

som ligen att det är samma individer som över tiden dyker upp i försäkringssystemens olika Det avser en förhållandevis liten grupp, grenar. möjligen 15 000 personer i socialförsäkringssystemet. Då ett antal personer vid samma tidpunkt också finns i de andra stödsystemen, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller hos socialtjänsten är antalet troligen större. Det måste framhållas att nuvarande sektoriserade system med olika förutsättningar för statistik m.m. gör en probleminventering svåröverskådlig. Att kvantifiera denna och andra grupper som samtidigt återfinns i olika stödsystem kan därför inte bli annat än antaganden.

Personer med funktionshinder/arbetshandikapp Handikapprörelsen omfattar ca 40 riksförbund med mer än 450 000 medlemmar. Handikapprörelsens definition av handikapp innebär att den skall anses vara handikappad, som till följd av bestående funktionsnedsättning möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring. Med detta menas inte bara svårigheter i basfunktioner såsom arbete, boende och kommunikation utan också exempelvis att inte kunna ta del av information, konst och litteratur eller att inte kunna delta i de fritidssysselsättningar som man är intresserad av. I handikapputredningens slutbetänkande SOU 1992:52 att anges det absoluta flertalet i utredningens målgrupp inte är registrerade

186 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

som arbetssökande vid arbetsförmedlingarna. Handikapputredningen

anser också att en betydande del av de ca 400 000 personerna som uppbär förtidspension eller sjukbidrag bör ha de arbetsförutsättningar som kan jämställas med t.ex. förutsättningar hos arbetshandikappade anställda inom Samhall. När det gäller antalet personer med "arbetshandikapp" registsom reras vid arbetsförmedlingarna avser man en betydligt vidare personkrets än den av handikapprörelsen definierade målgruppen. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen AMS har antalet arbetshandikappade arbetssökande utan arbete ökat från ett månadsgenomsnitt ca 28 000 budgetåret 1991/92 till drygt 46 000 under 1993/94. Detta är dock mindre ökning än vad gäller för en som samtliga arbetssökande. AMS anser emellertid att antalet arbetshandikappade med behov av stöd från Af/Ami underskattas vilket anses bero på att många förtidspensioneras medan andra inte registreras som handikappade trots påtagliga arbetshinder. Ungefär 15 procent av de sökande som är anmälda på arbetsförmedlingen bedöms ha behov Amizs arbetslivsinriktade rehabiliteav ring. Detta innebär att ca 100 000 arbetssökande behöver tillgång till dessa tjänster. Beräkningarna har baserats på sökande utan arbete, deltidsarbetslösa samt sökande med tillfälligt arbete. Bland dessa sökandekategorier har behov av arbetslivsinriktad

rehabilitering bedömts för handen för 75 procent de arbets-

vara av handikappade och 25 procent av utomnordiska sökande samt för ungdomar med särskilt långa anmälningstider. Trots svårigheterna arbetsmarknaden har antalet arbetshandikappade som kunnat beredas arbete eller åtgärd kunnat upprätthållas. Den 23 september 1994 uppger AMS i rapport till regeringen, att en Af/Ami de tre senaste budgetåren, inte bara "hållit ställningarna" resultatmässigt utan även lyckats hjälpa allt fler arbetshandikappade till arbete. Varje månad under 1993/94 fick i genomsnitt 2 147 arbetshandikappade arbete genom Af/Ami, jämfört med 1 561 arbetssökande 1991/92. Om utgår från AMS uppgift antalet man om registrerade arbetssökande med arbetshandikapp, rör det sig i denna

grupp om ca 45 000 funktionshindrade/arbetshandikappade med

behov av stöd från Af/Ami.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 187

Unga handikappade Af/Amizs verksamhet med särskilda insatser för unga handikappade utvecklades i försöksverksamhet under åren 1986-1990. en Målgruppen för försöksverksamheten var ungdomar med sjukbidrag/förtidspension i åldern 16-29 år som skulle erbjudas Af/Ami:s kompetens för att pröva sina möjligheter till arbete och utbildning för att helt eller delvis kunna lämna socialförsäkringen. Försöksverksamheten genomfördes i nära samarbete med Af/Ami, försäkringskassorna och andra rehabiliteringsaktörer. I syfte att förbättra de funktionshindrade ungdomarnas möjligheter till arbete eller yrkesutbildning direkt efter avslutad skolgång och därigenom förhindra pensionsalternativet inleddes ett nära samarbete mellan Af/Ami och skolan. Genom att tidigarelägga och intensifiera vägledningsinsatser till funktionshindrade elever kunde skolans SYO kompletteras så att dessa elever redan från årskurs 8 fick ta del av

Af/Amizs specifika kompetens vad gäller funktionshinder i relation

till arbete. Möjligheterna till tekniska anpassningsåtgärder och ersättning till arbetsbiträde vid praktisk arbetslivsorientering ökade möjligheterna för även gravt funktionshindrade ungdomar att få kontakter med arbetslivet. Denna form vägledningsinsatser sker av i nära samverkan mellan Af/Ami, skolans SYO-konsulenter, SIHkonsulenter eller särskolans yrkesvalslärare. Under försöksverksamheten genomfördes gemensamma utbildningsinsatser och konferenser med erfarenhetsutbyte för de olika samverkande aktörerna vilket lade grunden för ett omfattande nätverk. Detta nätverk har varit grunden för den fortsatta verksamheten efter försöksperiodens slut. Erfarenheterna från försöksverksamheten har tagits tillvara och vidareutvecklats och är sedan budgetåret 1990/91 del den en av reguljära verksamheten vid Af/Ami. Verksamheten har volymmässigt ökat och antalet ungdomar med sjukbidrag/förtidspension som omfattas av "unga handikappadeverksamheten" har ökat från 1 350 budgetåret 1990/91 till 2 394 budgetåret 1994/95. Under budgetåret 1994/95 har 53,6 procent eller 1 284 gått till aktiva åtgärder, dvs. fått arbete, praktik eller utbildning. De ungdomar kommer till som Af/Ami har oftast aktualiserats via det uppbyggda nätverk som beskrivs ovan. Även skolsamverkan har hög volym och har ökat från en att budgetåret 1990/91 omfatta 1 538 Skolungdomar till 2 264 budgetåret 1994/95. Samtliga Skolungdomar har fått del väglednings- och av planeringsinsatser från Af/Ami. 370 ungdomar har fått arbete eller praktik i anslutning till avslutad utbildning och 339 har fått feriear-

188 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

bete och för 268 har Af/Ami anskaffat särskild PRAO-plats oftast med någon form av anpassningsåtgärd. Drygt 220 ungdomar har deltagit i särskilda vägledningsveckor vid Ami som skall ligga till grund för den fortsatta studie- och yrkesplaneringen.

Psykiskt störda I Psykiatriutredningens delbetänkande SOU 1992:72 konstateras att socialförsäkringen är en mycket viktig del av den service, stöd och vård som riktas till psykiskt störda. Psykiska störningar drabbar ofta människor tidigt i livet och det är vanligt att sjukdomen leder till svåra funktionshinder som blir bestående under lång tid. Många psykiskt störda är därför beroende av bidrag från socialförsäkringen för att klara sin försörjning. Ersättningar från socialförsäkringen utgör de största kostnaderna för den service, stöd och vård som riktas till psykiskt långtidssjuka. Psykiatriutredningens uppdrag gällde främst de som har en långvarig och svår psykisk störning. Ur delbetänkandets sammanfattning har följande uppgifter hämtats. De totala samhällskostnaderna för service, stöd och vård till psykiskt störda uppgår till lägst 40 miljarder kronor. Av dessa faller ca 12 miljarder på socialförsäkringen som därmed svarar för de största kostnaderna bland insatserna för psykiskt störda. Psykiatriutredningen initierade en särskild studie av beslut om förtidspensioner eller sjukbidrag med en psykisk första eller andra diagnos. Studien gällde beslut under oktober och november 1991. Utvecklingsstörning har i undersökningen inte psykisk setts som en störning. Ungefär 7 000-8 000 personer får varje år beslut nytt om sjukbidrag eller ny förtidspension med en psykiatrisk diagnos. Av samtliga nya förtidspensioner/sjukbidrag svarar de psykiska störningarna för ca 15 procent. En fjärdedel av besluten gäller personer som har en psykosdiagnos och tre fjärdedelar gäller den relativt lindrigare diagnosgruppen neuros. Av bearbetningar som Riksförsäkringsverket RFV utförde för utredningen framgår att antalet med psykisk första personer en diagnos som grund får förtidspension eller sjukbidrag kan beräknas uppgå till 85 000 eller 23 procent av samtliga med förtidspension eller sjukbidrag. Att de psykiatriska sjukdomarna i stor utsträckning drabbar unga människor framgår att 45 procent samtliga med av av förtidspension eller sjukbidrag som är än 45 år har yngre en psykiatrisk första diagnos. Det regionala mönstret för förtidspensioner med psykiatriska diagnoser skiljer sig också markant från det som gäller för förtidspensioneringarna i stort. De glest befolkade

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 189

delarna landet har i första hand många förtidspensionärer. av Storstäderna har dock den högsta förekomsten av förtidspensionärer med psykiatriska diagnoser. Göteborg har i det närmaste dubbelt så många som riket i stort. Sammantaget visar studien mycket entydigt att rehabiliteringen av psykiskt störda är outvecklad. Enligt de läkare som utfärdat de läkarutlåtanden som varit grund för besluten, skulle arbetsförmågan hos 30 procent av patienterna kunnat påverkas positivt om rehabiliteringen varit bättre utformad. Samtidigt ger läkarna uttryck för en betydande optimism. Enligt deras bedömning bör 57 procent av alla som erhållit förtidspension/sjukbidrag få en förnyad rehabilitering med inriktning mot arbete. Flertalet- 41 procent av samtliga bör enligt läkarna få en rehabilitering riktad mot ett skyddat arbete, men så många som 16 procent bör få en rehabilitering mot arbete på den reguljära arbetsmarknaden. De största bristerna finns enligt läkarna i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen och i samordningen av insatserna. Många anser också att den psykiatriska rehabiliteringen är outvecklad till sitt innehåll vad gäller insatserna till dessa patienter. Många av de aktuella personerna saknar eller har svag kontakt med arbetslivet. Eftersom försäkringskassans åtgärder i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen främst är riktade till personer med en anställning är detta en viktig förklaring till att kassan i mycket liten utsträckning hade köpt rehabiliteringstjänster till dessa patienter. Vid sidan av den psykiatriska sjukdomen bristen anpassat var arbete och individens oförmåga att klara de sociala krav som arbetslivet ställer, de faktorer haft störst betydelse för de beslut som som fattades. I både Psykiatriutredningen och Handikapputredningen konstaterades att det finns grupper med komplex problematik är i en som behov att ett betydligt större individuellt stöd än vad vanligtvis som

kan ges inom ramen för Ami eller de övriga arbetsmarknadspolitiska

åtgärderna. AMS har också konstaterat att så är fallet och föreslog i anslagsframställningen inför 1992/93 att en försöksverksamhet med den amerikanska supported employment-metodiken skulle få prövas och utformas efter svenska förhållanden och behov. Detta uppdrag har utvidgats till att omfatta 14 län. Målgruppen för försöksverksamheten är de med omfattande funktionsnedsättning som inte kan ta del de gängse arbetsmarknadspoav litiska åtgärderna. Det har visat sig att psykiskt handikappade är den största gruppen. Verksamheten sker i nära samverkan med andra

190 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

rehabiliteringsaktörer och de särskilt anställda stödpersonerna som skall ge det individuella stödet till den enskilde och till arbetsplatsen har oftast sin anställning hos kommun, psykiatrisk verksamhet, organisationer eller andra som ser som sin roll i att samverka med arbetsmarknadsmyndigheterna för att ge optimalt stöd till dessa funktionshindrade. Den uppföljning av försöksverksamheten som skedde per den l december 1994 visar den komplexitet och behov av samverkan som finns mellan olika aktörer för att allt skall fungera för att framför allt gruppen psykiskt arbetshandikappade skall få ett fotfäste arbetsmarknaden. Det förefaller dock den svenska uppläggsom om ningen av försöksverksamheten och den modifierade formen av supported employment-medodik som tillämpas svarar mot en del gruppers behov som inte varit tillgodosedda i andra stödåtgärder. Den svenska försöksverksamheten har som utgångspunkt att vara ett Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd SIUS vilket innebär att stödet skall vara långsiktigt. Bristen ett individuellt långsiktigt stöd har oftast beskrivits som den felande länken när det gäller personer med ett psykiskt handikapp och deras möjligheter att inte bara få ett arbete utan framför allt att kunna stanna kvar. Inom ramen för försöksverksamheten måste olika aktörer ta ansvar inom sina kompetensområden och de särskilda stödpersonerna på arbetsplatsen skall inte ingå i en terapeutisk relation utan om sådant stödbehov finns skall detta skötas av den vårdgivande aktören parallellt med arbetet. Även SIUS kan för del den felande länken så finns om svara en av ett mångfacetterat behov av insatser och inom försöksverksamheten har man konstaterat att för vissa grupper måste en annan form av social rehabilitering komma till stånd innan det är möjligt att komma ut på en arbetsplats även om det individuella stödet i form ges av Stödperson. Med det psykiska handikappets komplexitet finns inte någon given tidpunkt då den enskilde kan sägas vara fardigrehabiliterad utan bedömningen måste ske i nära samverkan mellan arbetsmarknadsmyndighetema och andra rehabiliteringsinstanser Inom ramen för det utvecklingsarbete bedrivs med medel för som

otraditionella insatser inom anslaget Åtgärder för arbetshandikappa-

de finns flera försöksverksamheter är inriktade att finna som lämpliga samverkansformer där en smidig övergång från den vårdande/rehabiliterande verksamheten till arbete kan ske vid rätt tidpunkt och med rätta stödinsatser. Rehabcenter i Växjö är ett exempel på sådan försöksverksamhet men liknande verksamheter

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för. 191

..

prövas på andra håll t.ex. Arbetsprojektet i Lund och olika verksamheter i Gävleborgs län där även enskilda företag deltar i samverkan.

Personer med psykosocial ohälsa

Begreppet psykosocial ohälsa har i ett populärvetenskapligt pers-

pektiv nått viss allmän acceptans och kan sägas ha en dubbel en innebörd. Begreppet refererar dels till sociala riskfaktorer i form av vissa livssituationer och problem, dels till en viss symtomatologi i form framför allt psykiska men även vissa somatiska besvär. Det av primära är individens upplevelse och begreppet kan således stå för mångfald av tillstånd och livssituationer i den enskilda mänen niskans liv. I Malmöhus län har studie gjorts psykosocial ohälsa i primären av vården och avser allmänläkarnas bedömning av patienter med psykosocial problematik. I studien som helhet är intresset inte i första hand inriktat på patologiska fenomen, utan individens uppfattning sin livssituation och faktorer som påverkar välbefinom nandet. Studien har utförts som en enkät till samtliga allmänläkare anställda inom Malmöhus läns landsting. Enkäten innehöll frågor läkarens ålder, kön, yrkeserfarenhet och specialintresse inom om allmänmedicinen. Dessutom fanns frågor om andelen patienter med psykosocial/existentiell problematik, symtombild, primärvårdens möjligheter, diagnoskriterier, åtgärder och samarbete samt läkarens utbildning med avseende på psykosociala frågor. Av de definierade besvären/symtomen uppger en stor del av läkarna att värk i axlar, nacke, rygg och armar är vanligast. Ytterligare besvär som ofta förekommer är allmän trötthet och en besvärsbild med flera symtom samtidigt. Den psykosociala problematiken som allmänläkarna möter består främst av ensamhet/ isolering. Dessutom anger en stor del av läkarna att patienterna har bekymmer i form av familjeproblem och konflikter arbetsplatsen. Allmänläkarnas klassificering av patienter, som på grund av psykosocial problematik svårligen går att ge en medicinsk diagnos är heterogen. Klassificeringen sker huvudsakligen inom åtta kategorier: symtomdiagnoser, allmän medicinsk undersökning, psykosomatiska besvär, socialmedicinska problem, psykiatriskt definierade tillstånd. Den biopsykosociala modellen helhetssyn får ett massivt stöd av allmänläkarkåren. Nästan samtliga ställer sig bakom påståendet att det vid fastställandet diagnos är lika av en viktigt att beakta psykologiska och sociala som biomedicinska

192 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

aspekter på patienternas problem. Det visar sig dock att läkarna i hög utsträckning klassificerar patientens besvär i form av symtomdiagnoser. Detta innebär sannolikt att läkarna teoretiskt accepterar helhetssynen men att den biomedicinska begreppsapparaten dominerar i det kliniska arbetet. Studien har gett stöd tidigare undersökningar som visat att psykosocial ohälsa är vanligt förekommande i primärvården. Det är emellertid omöjligt att närmare kvantifiera denna grupp. I studien

redogörs for en analys av ett stort antal läkarbesök Kushner 1981.

Resultatet visar att i ca hälften av antalet besök finner man en patologisk orsak, medan den andra hälften av patienterna saknar objektiva sjukdomstecken. Bland de 50 procent av patienterna som saknade objektiva sjukdomstecken dominerade psykosociala problem 35 procent. Studien visar också att patienter med psykosocial ohälsa i primärvården uppvisar en heterogen bild med en blandning av somatiska, psykologiska och psykosociala problem som manifesteras genom diffusa symtom. Att läkarna i hög utsträckning klassificerat patientens besvär i form av symtomdiagnoser kan innebära att roten till det onda hamnar utanför det både läkare och patient som fokuserar vilket hindrar problemlösningen. Det bestyrker också en

erfarenhet hos försäkringskassorna att detta är en svårrehabiliterad

grupp där rehabiliteringen ofta misslyckas grund att patientens av egentliga problem inte klarlagts. Ovanstående genomgång av de grupper som behöver särskilt stöd för att återställa arbetsförmågan dvs. de personer som befinner sig i zonen mellan försäkringskassan, Af/Ami och socialtjänsten, visar att det sammantaget handlar om ca 65 000 personer, fördelade sjukskrivna arbetslösa, arbetshandikappade och psykiskt störda. Därtill kommer personer med psykosocial ohälsa, en grupp är som diffus, svårrehabiliterad och omöjlig att kvantiñera. Med hänsyn till att en del av dessa 65 000 personer samtidigt befinner sig i flera stödsystem är gruppen sannolikt mindre, möjligen 40 000-50 000 personer. Det bör också påpekas att det inte är alla utan troligen en mindre del av dessa som är i behov av särskilt stöd och särskilda åtgärder för att återfå sin arbetsförmåga.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 193

7.1.4 Behovet av samordning

Regeringen uppdrog den 17 mars 1994 Statskontoret att göra en

sektorsövergripande analys rehabiliteringsområdet med tyngdav punkt på den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontorets arbete redovisas i slutrapport "Arbetslivsinriktad rehabilitering en sektorsövergripande analys" 1994: 15. Analysen har tydliggjort problem som sammanhänger med oklara ansvarsförhållanden och bristande överensstämmelse av mål aktörerna emellan, brister i samarbete och samverkan, oklara incitament, brister i resultatkrav och resultatredovisningar och svårigheter att styra verksamheten. Statskontoret att ingen aktör kan sägas ha en helhetssyn anser individens situation, trots försäkringskassans samordnande roll. Aktörema sinsemellan har olika incitament att verka for en individs

rehabilitering. Aktörema har också olika finansieringskällor och

ingen aktör har ansvaret för hur resurserna totalt sett utnyttjas. Var och inom sin Kostnader kan därigenom vältras över en agerar ram. befintlig aktörs- och fmansieringsmodell på en annan sektor. Med är det svårt att maximera kostnadseffektiviteten. Lokal samverkan mellan olika rehabiliteringsaktörer i form av olika försöksverksamheter förekommer dock i stor utsträckning runt i landet. Några dessa redovisas här som en bakgrund till om av kommitténs ställningstaganden.

Samverkan i storstadsregionerna

Genom beslut regeringen den 14 februari 1991 tilldelades AMS av medel från arbetsmarknadsdepartementet och Socialdepartementet för att initiera, stödja, följa och utvärdera ett antal samverkansupp projekt i vissa storstadsområden. Försöksverksamheten kom att omfatta elva delprojekt i Stockholm, Göteborg och Malmö. De olika projekten bygger samverkan mellan arbetsförmedling, socialtjänst och försäkringskassa. Av delrapporter framgår att de olika projekten kan utvisa mycket goda resultat. En viktig erfarenhet som redovisas från ett delprojekt i Rinkeby i Stockholm är att lokaliseringen i gemensamma lokaler har direkt möjliggjort ett mer nära samarbete mellan de tre berörda myndigheterna än vad som är traditionellt. I rapporten sägs att "personalen kan planera tillsammans och utnyttja de gemensamma resurserna, vilket leder till en tidigare och samordnad insats". I en delrapport från Angered i

7|0907

194 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

Göteborg sägs: "Grundidén är att vi skall samla kompetensen från de olika samverkande myndigheterna och arbeta samtidigt. l de olika delprojekten prövar vi olika metoder. Vi kan även förkorta väntetidema genom det arbete som vägledningsgruppen gör ute hos andra myndigheter. Genom vårt arbetssätt överför vi även kunskaper mellan myndigheter."

Projekt 4S i Stenungsund

Riksdagen har beslutat att lokal försöksverksamhet får bedrivas av-

seende finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och

sjukvård och socialtjänst prop 1993/94:205, bet. 1993/94 Sfu 19,

rskr 1993/942369. Riksförsäkringsverket fick den 16 juni 1994 regeringens uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen, inför regeringsbeslut, bereda ansökningar om medgivande att bedriva försöksverksamhet enligt lag 1994:566 lokal försöksverksamhet om med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Regeringen beslutade den 30 juni 1994 om ett medgivande för

Bohuslanéstinget, Stenungsunds kommun och Bohusläns allmänna

försäkringskassa att med stöd av lagen 1994:566 bilda ett beställarförbund och inom för detta bedriva försöksverksamhet med ramen finansiell samordning. Avsikten med projektet är att ett nytt se om ekonomiskt styrsystem kan spara pengar.

Till en ny gemensam kassa har lagts landstingets för hälso-

pengar och sjukvård, Stenungsunds kommuns pengar för socialtjänsten och

försäkringskassans pengar för arbetsskadeförsäkring och sjukförsäkring. Totalt handlar det om ca 300 miljoner kronor under ett år.

Ett helt nytt politiskt organ har inrättats med politiker har som erfarenhet från de olika arbetsområden ingår i projektet. som Nämnden fungerar som en beställarnämnd och tecknar avtal med landsting, kommun, försäkringskassa, privata företag, kooperativ, stiftelser och andra som kan ställa med de tjänster behövs upp som på billigaste och/eller kvalitativt bästa sätt. Nämnden förfogar över den gemensamma kassan och har stöd från ett särskilt kansli, där olika data om invånarnas behov av vård och service samlas och analyseras. Det gäller bl.a. statistik sjukskrivningar, omsorgsbeom

hov och sjukvårdskonsumtion. Ami/arbetsförmedlingen i Stenung-

sund som inte ingår i försöksverksamheten med samfinansiering är anslutna till projektet genom ett samverkansavtal.

SOU 1996:l 13 Samordnad rehabilitering för... 195

Enligt uppgift från projektledningen i Stenungsund har man ännu inte helt funnit formerna för verksamheten. Även beställamämnom den förfogar över budget, diskuteras ofta i den en gemensam praktiska verksamheten vilken aktörs verksamhetsområde ett enskilt fall hör till och vem som därmed, inom ramen för budgeten, har det ekonomiska ansvaret. Därmed har i praktiken inte lyckats bryta man sektorsgränserna.

F inspån gsprojektet

Finspångsprojektet är ett samverkansprojekt mellan försäkringskassan, arbetsförmedlingen/arbetsmarknadsinstitutet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården inom Finspångs kommun. Projektet inleddes 1993. En förstudie visade att myndigheterna inte sällan arbetar med problematik, ibland samtidigt och tidvis t o m så att insatsersamma na tenderar att motverka varandra. Man kunde också konstatera att i del enskilda ärenden förekom en"rundgång", d.v.s. att enskilda en får stödinsatser från de olika myndigheterna utan att var personer och en av dessa har vetskap om varandras insatser. Efter förstudien påbörjades det egentliga projektet våren 1995 med bildandet av ett för myndigheterna gemensamt bedömarteam. Någon rapport från projektet föreligger ännu inte.

7.1.4.1 Samverkan mellan försäkringskassa, Af/Ami, och socialtjänsten

I september 1993 fick den Centrala Samverkansgruppen för arbetsmiljö och rehabilitering CESAR-gruppen i uppdrag att ta fram underlag för diskussion mellan de samverkande myndigheterna en i fråga om vilka förutsättningar som under de närmaste åren finns för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet. Uppdraget har genomförts huvudsakligen genom diskussioner i CESAR-gruppen, hearings med företrädare för parterna på arbetsmarknaden och studier av material från berörda myndigheter. Beskrivningen av samarbetet mellan myndigheterna i detta kapitel bygger i huvudsak på detta underlag. Frågor rörande ansvarsgränser och samverkansbehov mellan arbetslivsinriktad respektive olika former av medicinsk och social rehabilitering har stötts och blötts alltsedan den moderna arbetslivsinriktade rehabiliteringens tillkomst. Ansträngningarna att åstad-

196 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

komma en bättre samordning har bl.a. resulterat i lokala rehabgrupper, en lång rad samverkansprojekt samt centrala överenskommelser angående ansvarsfördelning m.m. Dagens samverkansmodell innebär i påbyggnad tidigare stort en av inriktning. Mycket har satsats att undanröja förseningsorsaker och samarbetshinder. Trots det redovisas i dag avsevärda gränsdragnings- och samordningsproblem. Andelen långtidssjukskrivna utan anställning har ökat kraftigt. Avsaknad av anknytning till en arbetsplats försämrar förutsättningarna för en framgångsrik rehabilitering. Detta ställer särskilda krav på insatserna.

Även Af/Ami lyckats väl med prioriteringen arbetssökande

om av med arbetshandikapp innebär arbetsmarknadsläget både nu och framöver självklart en ökad konkurrens om Af/Ami:s service och åtgärder. Den bild som idag från många försäkringskassor är att ges de arbetslösa som också är sjukskrivna låg prioritet inom ges Af/Ami samtidigt de är högprioriterad hos kassorna. som en grupp Vid Af/Ami ifrågasätts knappast det huvudansvaret för de egna arbetslösa. "Lågprioriteringen" förklaras bl.a. med att de sjukskrivna som hänvisas till Af/Ami inte bara redan "har sin försörjning tryggad" utan också i många fall är dåligt förberedda och motiverade för arbete jämfört med andra arbetssökande. De varierande ekonomiska villkoren för utbildning och andra åtgärder respektive arbetslöshetsersättning, sjukpenning och socialbidrag kan försvåra en målinriktad planering. Dessutom hänvisas ofta till skilda

uppfattningar Af-Fk rörande kostnadsfördelning och prioriterings-

frågor samt olika syn på motiven för Fk:s rehabinsatser vad gäller inriktning och längd m.m. En renodling av sjukförsäkringen där medicinska kriterier ges

större tyngd vid prövningen av arbetsförmågan, medför ökade krav arbetsmarknadspolitiska insatser i de fall den enskildes svårighe-

ter mer hänger samman med sociala förhållanden eller allmänt en svag position arbetsmarknaden. Med hänvisning till redogörelsen ovan för de utsatta grupperna, är det troligt att många dem av som

i dag slussas till Af/Ami via försäkringskassan i framtiden kommer

att hamna utanför sjukförsäkringen.

Svårigheterna i ansvarsfördelningen mellan Af/Ami och social-

tjänsten är delvis av samma slag mellan Af/Ami och Fk. En som

återkommande frågeställning gäller när den arbetslöse klienten vid

socialkontoret kan bedömas "färdig" för Af/Amizs åtgärder. Inte vara minst för personer med Socialmedicinsk och psykiatrisk problema-

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 197

tik, har detta kunnat resultera i ständig vandring mellan vård och en myndigheter utan att någon samlad planering eller åtgärd kommit till

stånd. Studier rehabiliteringsinsatser för anställda visar att socialav tjänsten sällan medverkar i någon planering. En orsak gemensam ligger i svårigheter att "komma förbi" sekretesshindren och utnyttja socialtjänstens relevanta information klienterna. Socialtjänsten om kommer oftast ett sent stadium i negativ utveckling för en sedan lång tid saknar fotfäste på arbetsmarknaden. personer som Såväl kommunernas landstingens roller i de tidiga rehabilitesom ringsinsatserna bör kunna utvecklas. Försäkringskassan och socialtjänsten arbetar delvis med samma målgrupp. De behov samverkan följer av detta har förstärkts av som de årens utveckling. Det gäller t.ex. de effekter av genom senare lågkonjunkturen inneburit att människor ställts i komplexa som sociala situationer. Samverkan fungerar dock inte önskvärt sätt. Alltför ofta finns brister i helhetssyn och kontaktvägar, vilket innebär att enskilda individer inte får sina behov stöd tillgodosedda. Till det kommer av oklarheter i ansvarsfördelning m.m. av liknande slag som i relatiomellan socialtjänsten och Af/Ami. nen

En hel del åtgärder har dock vidtagits för bättre samordning/av-

gränsning. Flera exempel finns hur de samverkande myndigheterna lokalt eller regionalt, i dokument fastlagt gemensamma ansvarsförhållanden i förhållande till olika kategorier av arbetslösa. Ett utvecklat samarbete Af/Ami och försäkringskassan omkring de arbetslösa sjukskrivna har bl.a. kommit till stånd genom projektsatsningar med särskilt avdelade personalresurser och t.ex. samfinansiering rehabtjänster reservering medel i en särskild pott. av genom av

7.2 Samordnad rehabilitering

7.2.1 Utgångspunkter

I arbetet med framtidens rehabiliteringsverksamhet måste man ha utgångspunkt att det är möjligt att skapa den tillväxt som som behövs för att utveckla landet mot full sysselsättning. En helhetssyn

på människan och humanitära och ekonomiska perspektiv ger då

198 Samordnad rehabilitering för...

goda motiv för rehabiliteringsåtgärder. Den ekonomin

gemensamma svarar för att de som av olika skäl inte kan försörja sig direkt av eget arbete ändå har försörjning och rimlig levnadsnivå. Om en en de kan komma i arbete åstadkoms ett mervärde för samhället förutom bättre lösningar för individen. Med dessa utgångspunkter är det lönsamt att rehabilitera människor och stärka deras konkurrenskraft arbetsmarknaden. Även mål om och inriktning behöver anpassas till den rådande arbetsmarknadssituationen, finns således starka skäl att fortsätta satsningen på

arbetslivsinriktad rehabilitering med sikte på framtida bättre

en arbetsmarknad. I Sjuk- och arbetsskadekommitténs direktiv 1995:94 sägs att

samtidigt som gränsdragningen mellan försäkringsgrenar görs

tydlig, är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn individens situation och att regelsystemen samspelar så att en

arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. Därvid bör Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspoli-

tiska kommittén tillsammans undersöka hur bättre en samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller

förebyggande insatser och rehabilitering. Utgångspunkten bör vara att förslagen skall utformas så att försäkringarna

ger

drivkrafter för aktivt förebyggande och rehabiliterade in-

satser.

I direktiven till Arbetsmarknadspolitiska kommittén 1995:33 sägs

att

Kommittén skall analysera hur arbetslinjen skall kunna

fullföljas och därvid särskilt överväga hur de yrkesinriktade

rehabiliteringsinsatserna för olika sökande med arbetshandi-

kapp bäst skall utformas. I detta sammanhang finns även anledning att belysa vägledningens roll i den rehabiliterande och arbetsförberedande

verksamheten för arbetshandikappade och andra utsatta

grupper av sökande.

Kommittén skall analysera hur effektiviteten i de offentliga

insatserna för de kan höjas och föreslå svagare grupperna åtgärder som leder till ett effektivt utnyttjande de samlade av resurserna bl.a. genom samverkan och tydlig ansvarsfören

delning.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 199

7.2.2 Konsekvenser av en renodling

av försäkringssystemen

En utveckling renodlade försäkringssystem vid ohälsa och mot mer arbetslöshet har redan inletts. Exempel detta är avskaffandet av äldrereglema inom förtidspensioneringen och det förtydligande av sjukdomsbegreppet genomförts efter förslag i prop. som

1994/95: 147. Pågående utredningsarbete rörande en framtida

sjukförsäkring arbetslöshetsförsäkringen innebär ytterligare samt om renodling de olika försäkringsformema. Sjuk- och arbetsskadeav kommitténs delbetänkande "Försäkringsskydd vid sjukdom" SOU 1995: 149. Detta får effekter för de grupper som befinner sig i gråzonen mellan stödsystemen.

Sjukpenningf0rsc1'kringen

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag vad avser kriterier för rätt till ersättning innebär följande: En förutsättning vid bedömningen av rätt till ersättning är som tidigare att det är klarlagt att den försäkrade lider av sjukdom samt att denna sjukdom sätter ned arbetsförmågan. Den föreslagna renodlingen innebär att, om den försäkrade inte bedöms kunna klara sitt vanliga arbete eller få andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare, men bedöms klara annat arbete arbetsmarknaden utan extra insatser, är han inte berättigad till sjukpenning. Sådana omständigheter som utbildning, tidigare verksamhet, ålder, bosättningsförhållanden m.m. skall inte längre beaktas vid bedömningen av rätt till ersättning. Samtidigt bör det noteras att begreppet sjukdom blivit alltmer komplext. Utvecklingen pekar allt större inslag psykosociala faktorer i sjukdomsbilden vilket gör det av svårare att göra den försäkringsmässiga bedömningen om sjukdom och arbetsoförmåga föreligger.

Arbetslöshetsförsäkringen I direktiven till den utredning som skall ta fram förutsättningarna för att utforma en ny arbetslöshetsförsäkring sägs bl.a. att utredaren skall belysa ersättningens funktion utifrån kravet den tydlig att ge en roll omställningsersättning samt att arbetslöshetsförsäkringen som skall hävda arbetslinjen. Detta innebär att man skall studera principerna för den arbetslöses rätt till arbetslöshetsersättning eller motsvarande belopp när han eller hon deltar i en arbetsmarknadspo-

200 Samordnad rehabilitering för...

litisk åtgärd. Kraven på en harmonisering försäkringssystemen

av och behovet av en ökad rörlighet arbetsmarknaden kan möjligen

innebära att man även i arbetslöshetsförsäkringens framtida

utformning tar mindre hänsyn till personliga förhållanden ålder som och bosättning m.m. vid bedömning rätten till arbetslöshetsersättav ning.

Riskerna med en renodling av försäkringssystemen är att allt fler människor som inte kan få arbete, inte får rätt till ersättning och

antingen hamnar mellan systemen eller blir socialbidragsberoende. Detta kan rimligtvis inte vara en positiv utveckling utan avsikten

måste vara att aktiva åtgärder vidtas. Det bör vara en fråga att

om utifrån en helhetssyn på individens situation

dels bättre samordna och effektivisera den arbetslivsinriktade rehabiliteringen

dels fylla den lucka som uppstår vid försörjning

- av personer som hamnar mellan försäkringssystemen befinner sig i aktiva men åtgärder under rehabilitering.

Samordnad rehabilitering för. 201

..

7.3 Kommitténs

överväganden och förslag

Vårt förslag: Kommittén föreslår att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan på lokal nivå för planering; och genomförande av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser. En ersättning under perioder aktiva åtgärder skall kunna av lämnas till den omfattas rehabiliteringsinsatsema men som av

som inte är berättigad till sjukpenning eller arbetslöshetsersätt-

ning. För att dels förtydliga arbetsmarknadsinstitutens och arbetsförmedlingens roller som producent respektive beställare, dels göra

Ami tillgänglig som resurs för övriga aktörer som arbetar med

yrkesinriktad rehabilitering, föreslår kommittén försöksverken samhet i två län där Ami-verksamheten, inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation, bildar en egen uppdragsorganisation. En ändring bör ske i sekretesslagen så att de strängare sekretessreglema tillämpas även inom socialförsäkringen för ärenden inom samverkansformen.

1 det föregående har beskrivits ett antal projekt med samordnade insatser för personer i de utsatta grupperna. Resultaten av denna lokala samverkan måste dock ses mot bakgrund av att projekten är begränsade och att utfallen bedöms kort sikt. Den verksamhet som bedrivits i projekten har ofta inte drivits vidare när försöken avslutats. Orsaken till detta är att försöken avslutats i och med att projektmedel upphört och projektansvariga återgått till sina ordinarie arbetsuppgifter. Kommittén bedömer det som angeläget att en bättre samordning kommer till stånd i arbetet med rehabilitering av personer i de utsatta grupperna och föreslår därför att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan lokal nivå för planering och genomförande av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande åtgärder.

202 Samordnad rehabilitering för...

7.3.1 Målgrupper

En stor del av de ovan redovisade grupperna med behov av extra

stöd befinner sig mellan sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och

socialbidrag. En del av dem uppfyller inte kriterierna för att bli berättigade till sjukpenning. Vissa återfinns bland de arbetslösa sjukskrivna och troligen ganska många av dem har psykosociala problem. Många har en svag anknytning till arbetsmarknaden och uppfyller inte medlems- och/eller arbetsvillkor för att få rätt till arbetslöshetsersättning. Det kan exempelvis gälla unga med hälsoeller sociala problem eller personer med psykosocial ohälsa. Det handlar om personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer samtidigt eller som vandrar mellan dem. De har gemensamt att de behöver omfattande stödinsatser, ofta under lång tid och av olika instanser.

Omfattningen av dessa olika grupper som den angetts i avsnitt

7.1.3 torde dock vara större än det antal som i praktiken kommer att

begära särskilda insatser. De som beviljats en förtidspension är i dag

i mycket liten utsträckning aktuella hos arbetsförmedlingen eller socialtjänsten. Inte heller Fk arbetar i dag aktivt med dem. I mer en

framtida sjukförsäkring kan ett mindre antal bedömas inte uppfylla

villkoren för en förlängning av försäkringsersättningen och eventuellt bli aktuella för arbetsmarknadsåtgärder eller andra insatser. En utgångspunkt för kommitténs förslag samordnad om en rehabiliteringsverksamhet är att de samverkande myndigheterna fortfarande har kvar sina ordinarie uppgifter. Fk arbetar således med

arbetslivsinriktad rehabilitering av sjukskrivna anställda, i

samverkan med arbetsgivare och ofta FHV. Af/Ami arbetar med arbetslösa sökande och har kompetens och att klara också svårt resurser funktionshindrade sökande utan att det behövs omfattande mer insatser från Fk eller socialtjänsten. På motsvarande sätt förutsätts att socialtjänsten arbetar med sina klienter. Den samverkan på lokal nivå som kommittén föreslår skall rikta sina insatser till personer som grund av att de har en sammansatt problematik har behov av stöd och insatser från flera de av samverkande institutionerna.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 203

7.3.2 Mål för verksamheten

insatserna för dessa sökande skall syfta till att öka deras konkurrensförmåga arbetsmarknaden. För dem som har en nedsatt arbetsförmåga handlar det dessutom om rehabiliterande insatser så att de kan återfå eller förbättra nedsatta funktioner. skrivelse till regeringen från generaldirektörerna i Arbetar- I en skyddsstyrelsen, RFV, AMS, SoS och Arbetslivsfonden föreslås ett mål för de samverkande myndigheterna, som också bör kunna utgöra ett mål för den verksamhet som föreslås här. "Ett huvudmål bör därför att i utsatta grupper som saknar fast vara personer

förankring arbetsmarknaden, i så stor utsträckning som möjligt,

skall befinna sig i aktiva åtgärder i syfte att få arbete". Inom ramen för verksamheten skall de samverkande myndigheterna

tillsammans med den sökande utreda behovet aktiva insatser - av och planera dessa insatser, beställa insatser hos en lämplig producent av rehabiliterande eller konkurrensstärkande insatser, bestämma vilken ersättning som skall utgå till sökanden under tiden i aktiva åtgärder.

7.3.3 Lokal samverkan

En viktig strategisk fråga är hur resurser kan skapas lokal nivå så att de täcker behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. Vidare måste ställning tas till frågor om hur kostnaderna skall finansieras så att kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden undviks. Slutligen behövs också överväganden om hur verksamheten skall styras på lokal nivå. Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén har tillsammans diskuterat en grundidé som bygger på att i första hand de som har försörjningsansvar har ett intresse av att samverka för att få till stånd effektivare rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. F örsäkringskassa, arbetsförmedling och kommun är tre institutioner som finns på lokal nivå och som är administratörer av system som i olika skeden bidrar till människors försörjning. Genom en nära, flexibel och finansiell samverkan under friare former än i nuläget bör effektivare verksamhet kunna skapas. en

204 Samordnad rehabilitering för...

Förslaget är att dessa tre myndigheter sluter samverkansavtal på lokal nivå enligt vilket årsvis eller flerårsbasis: man

kommunvis kartlägger och kvantifierar storleken den berörda målgruppen beräknar resursbehovet för försörjning samt rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder beslutar om hur stor del av totalkostnadema varje myndighet skall finansiera beslutar om styr- och organisationsformerna för hur verk- samheten skall bedrivas.

Samverkan föreslås finansieras att myndigheterna skjuter till genom medel utifrån målgruppens utseende och vad den kan beräknas kosta respektive organisation. Kostnaderna för verksamheten består av

åtgärdsmedel t.ex. kursavgifter, köp av rehabiliteringstjänster och liknande "engångskostnader" vid upphandling,

åtgärdsmedel i form av bidrag till beredskapsarbeten, offentligt

skyddat arbete OSA, lönebidrag eller kostnader för annat subventionerat arbete under rehabiliteringsprocessen. ersättning till deltagare i aktiv rehabilitering, förvaltningskostnader t.ex. lokaler, utrustning och dylikt. -

Det är angeläget att man i samverkansarbetet kan disponera åtgärdsmedel så fritt som möjligt, så att den i det enskilda fallet mest effektiva åtgärden kan sättas in. Som nämnts är en utgångspunkt att varje myndighet i grunden har som uppgift att sköta sitt sektorsansvar. Förslaget rör endast samverkan kring de individer riskerar att befinna sig i grupper av som gränslandet mellan myndigheterna och deras ersättningssystem. Det ställer därmed krav att arbetsförmedling, försäkringskassa och kommun får frihet att under resultatansvar avsätta medel for denna typ av verksamhet. Den lokala samverkan blir alltså en form av planerings- och beställarfunktion. Den anlitar andra organisationer med professionell kompetens för rehabiliteringsinsatser den själv inte har kompetens att genomföra. De samverkande institutionerna beslutar om vilka som skall få tillgång till deras och stödjer resurser individen genom att ta fram rehabiliteringsplan och till att se åtgärder vidtas. De ser till att uppdrag till professionella rehabilite-

Samordnad rehabilitering för... 205

ringsaktörer läggs ut och åtgärder och försörjning finansieras. En viktig del i verksamheten är att samverkan utvecklar man genom

god beställarkompetens, t.ex. att vägledningskompetens kan

en tillföras via arbetsförmedlingen. OSA, lönebidrag etc. kan göras

tillgängliga arbetsförmedlingen. Att samtliga tre organisatio-

genom på lokal nivå finns med i samverkan torde innebära att riskerna ner för kostnadsövervältring mellan myndigheterna minimeras. Av de erfarenheter redovisats i försöksverksamhetema kan som utläsa några viktiga förutsättningar för att bryta sektoriseringen, man bl.a. har gemensamt mål och finansiell samverkan. En att man ett en

viktig erfarenhet redovisats från projekt i Rinkeby och

annan som Angered samlokalisering i lokaler har direkt är att gemensamma möjliggjort nära samarbete mellan de tre institutionerna. I ett mer

båda projekten fördelen att personalen kan planera

anger man av tillsammans och utnyttja de vilket leder till gemensamma resurserna

tidigare och samordnad insats. Grundidén i projekten har varit att

en

samla kompetensen från de olika samverkande myndigheterna och

arbeta samtidigt. En viss fara med samlokalisering är dock att en handläggarna löper risken att förlora kontakten med sina egna

organisationer. undvika detta kan antingen tänka sig att

För att man de arbetar tillsammans under vissa schemalagda perioder eller att personal från de olika organisationerna alternerar i samverkansarbe-

Hur löser denna fråga bör kunna överlåtas till dem själva så tet. man kan utforma samverkan efter de lokala förutsättningarna. En att man

viktig förutsättning för samverkan är dock att man genomför utbildningsinsatser för att skapa större kännedom om

gemensamma varandras verksamhetsområden. viktig erfarenhet från försöksprojekten pekar på behovet En annan de gemensamt avsatta medlen får användas ett okonventioav att nellt sätt under resultatansvar och utan att behöver invecklas i man diskussioner vilken aktörs verksamhetsområde ett enskilt fall hör om till och därmed, inom för samverkan, har det vem som ramen ekonomiska ansvaret.

206 Samordnad rehabilitering för...

Ny ersättningsform

En del av dem är föremål för åtgärder i den särskilda samverkan som

kanske sedan tidigare har sjukpenning eller förtidspension/sjuk-

bidrag, andra kanske uppbär arbetslöshetsersättning. En del kommer

att ha socialbidrag. Kommittén har övervägt så långt möjligt bör låta vanliga

om man ersättningsforrner gälla även när är föremål för åtgärder en person i den särskilda samverkan. Det är möjligt att låta fortfaranpersonen

de ha sjukpenning förutsättningarna i övrigt uppfyllda.

om är Man kan också tänka sig att en person får fortsätta uppbära arbetslöshetsersättning eller i vart fall ersättning med belopp. Att låta en samma

personer uppbära socialbidrag för sin huvudsakliga försörjning under tid för åtgärder är däremot mindre lämpligt. För dessa fall

behöver skapa ersättningsform eller ändra reglerna för man en ny

någon befintlig ersättningsform så att den kan i stället för

utges

socialbidrag. Kommittén anser att ersättning till sin konst-

en som ruktion motsvarar det kontanta arbetsmarknadsstödet skulle vara en

lämplig ersättningsform. Ersättningsnivån bör dock så hög

vara att

en utfyllnad med socialbidrag inte blir nödvändig. Ersättningen skall

finansieras inom för den finansiella samverkan. ramen

7.3.5 Behov

av kompetens och åtgärder

7.3.5.1 Kompetens

Gemensamt för de skall arbeta med i samverkan grupper som man

är en sammansatt problematik, ofta hälsoproblem eller sociala problem och ofta anknytning till arbetsmarknaden. För

en svag att de skall fastare ställning på arbetsmarknaden behövs kvalificeen

rad rehabiliteringskompetens.

Alla sökande aktualiseras för samverkan kommer dock inte som att kunna få arbete. Men det går inte att i förväg peka särskilda ut grupper och säga att de inte kommer att få arbete. Det finns

åtskilliga personer med mycket omfattande funktionsnedsättningar

som fått arbete och som klarar att göra full arbetsinsats, med de en

anpassningar och andra hjälpmedel kan behövas. Andra får

som arbete med andra slag stöd lönesubventioner av som t.ex. och särskilt anordnade arbeten. Samtidigt finns med betydande personer

Samordnad rehabilitering för... 207

restarbetsförmâga inte kan komma på arbetsmarknaden. som Skälen till detta kan variera stort. Den efterfrågan på arsvaga betskraft viktigt skäl. Andra orsaker kan bristfällig eller är ett vara utbildning, kräver mycket stora insatser att korrigera. "fel" som Andra skäl kan bristande motivation hos den enskilde, stora vara språkliga eller kulturella hinder eller kombinationer av

geografiska,

olika hinder. All erfarenhet visar att utan motivation hos den

enskilde individen kan rehabilitering inte genomföras.

Också dessa förhållanden innebär stora krav dem som arbetar i beställarfunktionen. Det behövs god kännedom arbetsmarknaom

den, dess begränsningar och möjligheter, liksom mycket god

förmåga samverka med människor, motivera och uppmuntra. På att samlade kompetens och erfarenhet måste i

grundval av sin man

samverkansarbetet också kunna föreslå andra åtgärder och lösningar rehabiliterande eller andra arbetsförberedande insatser. än

den enskildes perspektiv är arbetslivsinriktad rehabilite-

Sett ur en

ring komplicerad Det behövs ofta insatser flera olika

en process. av aktörer. Det kan svårt att veta vart skall vända sig för att vara man

få hjälp med olika problem. Olika åtgärder måste fogas i varandra

och tidsplaneras. För enskild är det svårt för att inte säga en person omöjligt ha kontroll över insatser från olika organ i samhället. att

Det risk för passiva väntetider och stopp i Olika

är stor processen. myndigheter kan ha olika på rehabiliteringens mål, metodval, syn Sekretessregler För den enskilde är det värdefullt att ha en m.m. samordnande kontaktperson att vända sig till. Det är därför lämpligt verksamheten innefattar modell med kontaktperson för den att en enskilde sökande. Verksamheten skall bl.a. skapa effektiv samordning de en av finns med kompetens inom socialt arbete, beteendeveresurser som tenskap, kunskap arbetsliv, arbetsmarknad och utbildningsvägar. om Vidare behövs kunnande inom medicinsk, social och arbetslivsinriktad rehabilitering jämför avsnitt 7.1.2. Inom Af/Ami, försäkringskassan och socialtjänsten finns olika slag kompetenser och kunnande, kan utgöra ett brett stöd för den av som enskilde behöver rehabilitering eller förberedelse för som annan arbetslivet. En samverkan mellan dessa underlättar både planeringen

insatserna och genomförandet. Det behöver inte bli dubbelarbete

av och onödigt remitterande mellan olika instanser. Handlingsplaner har blivit ett allt viktigare medel i rehabiliteringsarbetet. Där klarläggs den enskildes utbildning och arbetslivserfarenheter. Vidare finns planering vad behövs för att nå målet en av som

208 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

att få en förankring på arbetsmarknaden. Planerna lägger fast vilka åtgärder som skall vidtas, när de skall genomföras och De av vem. klargör vem som ansvarar för det skall göras eller genomföras. som Sedan kan, under processens gång, planerna behöva modifieras eller ändras, beroende erfarenheterna.

Med en handlingsplan kan den enskilde få bättre kontroll över sin

situation och de olika samverkande aktörerna sina uppgifter. Den vet

enskildes egna aktiva medverkan i planering och genomförande

av

rehabiliteringen är av avgörande betydelse. Detta ställer stora krav kompetens bl.a. i arbetsvägledning. Den enskilde behöver ofta få information olika handlingsalternativ

om

och vägledning i valet mellan dem. Den kompetensen finns i dag

inom AMV.

7.3.5.2 Professionella rehabiliteringsorganisationer

Ovan har föreslagits att den lokala samverkan skall vara en

planerings- och beställarfunktion disponerar för

som resurser

försörjning samt rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder.

För att

genomföra ett aktivt rehabiliteringsarbete behöver i

man samver-

kansarbetet tillgång till professionella rehabiliteringsaktörer.

Det är

då inte fråga om en eller ett fåtal producenter rehabiliteringstjäns-

av ter utan sannolikt en mångfald. Redan i dag finns många både

offentliga och privata alternativ. En offentlig institution för arbetslivsinriktad rehabilitering

som finns i dag och utvecklat bred professionell kompetens som en är arbetsmarknadsinstituten. Deras uppgift är att ta sig arbetssökanan

de som behöver arbetslivsinriktad rehabilitering eller fördjupad vägledning. Instituten har särskilda och kompetenser för

resurser

arbetsprövning, praktisk arbetsorientering, anpassning arbetsplat-

av ser m.m. Personalen utgörs av bl.a. arbetskonsulenter, psykologer, sjukvårdsutbildad personal, sjukgymnaster, socialt utbildade.

Arbetsmarknadsinstitutets kompletterar arbetsförmedling-

resurser ens arbetsförberedande insatser för arbetssökande som har svårt att

finna, få och behålla ett arbete. Arbetsförmedlingen och arbetsmark-

nadsinstituten är starkt kopplade till varandra. Inom arbetsmarknadsverket pågår ett utvecklingsarbete har mål tydligsom som att göra deras funktioner och därvid finna lämplig uppgifts- och en an-

svarsfördelning.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 209

Mot bakgrund kommitténs förslag finansiell samverkan av om en lokal nivå där arbetsförmedlingen ingår i en lokal planerings- och beställarfunktion, bör därför också arbetsmarknadsinstitutets och arbetsförmedlingens roller producent och beställare förtydligas. som För att också göra Ami till en tillgänglig resurs för övriga aktörer arbetar med yrkesinriktad rehabilitering, föreslår kommittén en som försöksverksamhet i två län där Ami-verksamheten, inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation bildar en egen uppdragsorganisation. Försöksverksamheten innebär bl.a. att arbetsförmedlingen och försäkringskassan i stället skulle tilldelas medel att köpa tjänster från Ami. I stället för att arbetsmarknadsverket nu är både producent av rehabiliteringstjänster och beställare av tjänsterna, skulle dessa båda funktioner skiljas isär.

Tillkomsten av den avgiftsfinansierade verksamheten, arbetslivs-

tjänster, som vänder sig till arbetsgivare och myndigheter, som är intresserade att köpa rehabiliteringstjänster bidrar också till att av det finns anledning att överväga en förändring av den framtida organisationen av hela denna verksamhet. I försöksverksamheten bör man beakta följderna för arbetsfönnedlingen när det gäller Ami-tjänster som lämnas vid förmedlingskontoren. Ami tillhandahåller i dag vissa tjänster direkt på arbetsförmedlingen, t.ex. psykologsamtal med sökande, vägledningsgrupper m.m. I försöksverksamheten bör man observera vilka följderna blir av att sådana tjänster tillhandahålls av en uppdragsorganisation och inte ingår som en del i den samlade förmedlingsverksamheten. Som föreslagits ovan bör vägledningskompetens ingå i det lokala samverkansarbetet. I försöksverksamheten bör också följa vilka konsekvenman upp serna kan bli för Ami som producent av rehabiliterings- och vägledningstjänster, t.ex. om ett skiljande från arbetsmarknadsverket kan få negativa följder för effektiviteten eller kvaliteten i Amizs verksamhet och eventuella effekter av att verksamheten kommer att utsättas för konkurrens från andra producenter. Försöksverksamheten kan också visa vilka fördelar det innebär t.ex. om man kan uppnå större tillgänglighet för Amizs kompetens en för de övriga aktörer som arbetar med rehabilitering av utsatta grupper osv.

210 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996: 1 13

7.3.5.3 Åtgärder

Hos de flesta människor finns och erfarenheter med resurser som individuellt stöd kan bli till nytta i arbetslivet. Vad gäller berörda nu grupper skiljer sig inte behovet av rehabiliteringsinsatser särskilt mellan de individer är aktuella hos socialtjänsten, arbetsförmedsom lingen eller försäkringskassan. Det behövs emellertid ett kraftigt åtgärdsutbud som med stor frihet kan erbjudas individerna och anpassas till den individuella situationen. Det kan t.ex. röra sig om träning, social kontakt och andra aktiviteter. En viktig del är att skapa möjligheter till alternativa åtgärder för personer där traditionella utbildningsinsatser inte är möjliga eller tillräckliga. Det kan t.ex. avse funktionshindrade eller socialmedicinskt handikappade som efter långa perioder eller mindre av mer påtvingad inaktivitet försöker ta sig arbetsmarknaden. Arbetsplatsintroduktion är exempel på en sådan åtgärd. En arbetsplats med dess organisation och anpassning viktig är en förutsättning att få människor att utvecklas och rehabiliteras. I olika prövnings- och rehabiliteringssituationer är det viktigt att genomföra en form av rehabiliteringsprövning i reell arbetsmiljö med stöd av sakkunniga på arbetslivsområdet. Praktisk prövning och vistelse i reell arbetsmiljö med erfaren arbetsledning är därför ofta nödvändig. Ett annat exempel är därför Samhall-koncemen sina som, genom rehabiliteringstjänster, under senare år utvecklat en kompetens på att erbjuda tidsbegränsade arbetsträningsplatser och konsulttjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering, personalutveckling och arbetsorganisation. En annan viktig del är resurser för att täcka kostnader ute på arbetsplatserna t.ex. lönebidrag och arbetshjälpmedel. Utöver dessa exempel inskolning till arbetslivet bör det finnas tillgång till "offentlig sysselsättning" eller särskilda arbeten. Hit hör beredsskapsarbeten, men det bör också finnas pooler med arbetsuppgifter där kraven på systematiserad planering inte är lika stränga utan där man med kort varsel kan erbjuda sysselsättning till personer i utsatta grupper. De former för offentliga sysselsättningsstöd som finns för närvarande skall tillgängliga för den särskilda vara samverkan, dvs. lönebidrag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare och beredskapsarbete. Sådana förutsättningar kan leda till att man på lokal nivå får ökad möjlighet till sysselsättning för utsatta grupper.

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 211

7.3.6 Möjligheterna att lägga

samman ekonomiska resurser

Den finansiella samordningen mellan försäkringskassan, kommunen och arbetsförmedlingen är ingen försöksverksamhet utan skall tillämpas i den ordinarie verksamheten. Detta medför att den, till skillnad från vad gäller försöksverksamheterna, bör utformas så som att regeringen inte skall behöva godkänna varje lokal överenskommelse samordning. Erforderliga begränsningar av verksamheten om för försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna sker i stället den vanliga budgetbehandlingen och regleringsbreven. Där genom kan också föreskrivas villkor för samverkan, t.ex. om vad som skall ingå i avtalet och principer för hur överskott eller underskott skall regleras. För kommunernas del bestäms beloppet inom ramen för den kommunala budgetprocessen. Fastställandet den ekonomiska av underlättas att det numera är samma budgetår inom de tre ramen av sektorerna. Finns det då några rättsliga hinder för att ekonomiska resurser skall kunna läggas samman från de tre sektorerna Följande överväganden har vi gjort i den frågan.

7.3.6.1 Kommunen

Enligt kommunallagen får kommun själva ha hand om sådana en angelägenheter allmänt intresse som har anknytning till kommuav område eller dess medlemmar och inte skall handhas nens som enbart staten, kommun, ett landsting eller någon annan. av en annan Enligt vår mening är det i enlighet med kommunallagen om kommunen avsätter medel, skulle ha använts för utgifter som annars inom socialtjänsten, för att användas för bl.a. detta ändamål men i samverkan med andra myndigheter. Eftersom verksamheten är lokal och omfattar just kommunen råder det ingen tvekan om att medlen kommer att avse kommuninvånare, oavsett om de används direkt av kommunen eller i samverkan med föräkringskassa och arbetsförmedling. Även medlen läggs för att inte i varje enskilt om samman fall behöva hänföras till viss sektor måste man ändå säga att en medlen avser socialtjänståtgärder för kommuninvånare. Man kan inte påstå att medlen kommer att användas till ändamål som ankommer enbart annan än kommunen att bekosta. Beslut om att avsätta medel för den finansiella samverkan bör för kommunens del

212 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1 13

kunna ske på vanligt sätt. Regler bör dock finnas för kommunens

insyn i förvaltningen och redovisningen medlen samt hur ett

av överskott/underskott skall regleras.

7.3.6.2 Försäkringskassan

I denna redogörelse för förutsättningarna att lägga ekono-

samman

miska för finansiell samverkan lokal nivå är utgångs-

resurser

punkten de regler som idag gäller för finansiering socialförsäk-

av ringen. Sjuk- och arbetsskadekommittén ger i kapitel 17, 18 och 19 i betänkandet förslag till finansieringsmodell med från en en statsbudgeten mera fristående ställning. Förutsättningarna skulle härvid bli andra än med nuvarande system. Försäkringskassan har inga egna budgeterade medel för försäkringsutgifter. Sådana medel anvisas för närvarande för riket i form

av förslagsanslag. Inom ett sådant anslag kan däremot att

anges

medel för vissa angivna utgifter begränsas till ett högsta belopp. Detta förhållande gäller för närvarande avseende försäkringskassornas medel för köp rehabiliteringstjänster. Dessa medel fördelas

av av RFV ut försäkringskassorna, i sin tur kan delegera som beslutanderätten till lokalkontoren.

Kommittén föreslår i kapitel 19 allmän sjukförsäkring

att en skall innehålla möjligheter att finansiera aktiva insatser inom fyra områden. Det gäller den i detta kapitel föreslagna finansiella samverkan

med socialtjänst och arbetsförmedling. Det gäller vidare finansiell

samverkan med hälso- och sjukvården samt köp arbetslivsinriktaav de rehabiliteringstjänster enligt nuvarande modell. Dessutom före-

slås att försäkringskassan skall kunna stimulera till och stödja såväl generella som individuella förebyggande insatser vid små företag. För att finansiera dessa insatser föreslås att försäkringskassan får ta

i anspråk begränsas totalram. Ramen skall resurser som genom en

sedan fördelas ut försäkringskassorna därefter avgör hur

som resurserna skall disponeras mellan redovisade områden. För att ovan

införa denna modell behövs enligt kommittén ingen förändring

av lagstiftningen. Beslut för detta ändamål kan fattas om resurser genom den ordinarie budgetprocessen, vilket i nuläget innebär beslut via regleringsbrev. Försäkringskassan skall ha möjlighet att delegera beslutanderäten ten vidare till lokal nivå med angivande I besluten av resursramar. om hur den lokala resursramen skall disponeras är det kommitténs

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 213

uppfattning att det är socialförsäkringsnämnden som genom

delegation skall ha beslutsansvaret.

7.3.6.3 Arbetsförmedlingen

Olika medel kan komma att omfattas den finansiella typer av av samordningen från arbetsförmedlingens sida. Närmast gäller det

medel för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som för närvarande

anvisas i form ett reservationsanslag, och bidrag till arbetslöshetav

sersättning anvisas i form av förslagsanslag. Också för

m.m., som arbetsförmedlingens del gäller att det i den statliga budgetprocessen och i regleringsbrevet kan att de medel anvisas för riket anges som i ett visst avseende skall få användas särskilt sätt. För arbetsförmedlingen bör därefter ett liknande system som för försäkringskaskunna tillämpas. Medel fördelats länsarbetsnämnd bör san som en nämnden således kunna fördela arbetsförmedlingen i viss kommun att använda på föreslaget sätt.

7.3.7 Lokala avtal om den finansiella

samordningen

Som framgått föregående avsnitt är tanken att de medel som får av

avsättas från socialförsäkringssektorn och av medel för olika

arbetsmarknadsåtgärder skall bestämmas till ett högsta belopp m.m. för hela riket. Detta sker den vanliga budgetprocessen och genom i regleringsbreven för sektor. RFV resp. AMS får sedan anges resp. fördela denna länsvis på den allmänna försäkringskassan resp. ram länsarbetsnämnden. Regionala skillnader vad gäller de grupper som har sådant stödbehov att de bör omfattas särskild samverkan av mellan de tre sektorerna bör därvid beaktas. Vad gäller försäkringskassoma föreslår kommittén i detta betänkande flera områden där skall kunna användas för aktiva insatser. Hur en helhetsberesurser dömning avseende för dessa områden skall göras tar kommitramar tén i kapitel 19 "Krav på administrationen". upp Hur skall då medlen närmare bestämmas lokalt för verksamheten i kommun, där de berörda organisationerna önskar bedriva ett en särskilt samverkansarbete

214 Samordnad rehabilitering för... SOU 1996:1

För den kommunala sektorn bör de vanliga beslutsreglema i

som kommunen gäller för att avsätta medel och träffa samverkansavtal kunna tillämpas.

Vad gäller de övriga sektorerna kan tänka sig att försäkrings-

man kassan och länsarbetsnämnden motsvarande sätt gäller RFV som och AMS fördelar för varje kommun med hänsyn till lokala ramar

skillnader. Man skulle då på försäkringskassans lokalkontor eller i socialförsäkringsnämnden få ett stort inflytande vilka medel

som avsätts inom den fastställda och hur de används. Motsvarande ramen

skulle gälla för arbetsförmedlingen eller den lokala arbetsförmed-

lingsnämnden. Avsikten är förstås att den finansiella samverkan skall leda till ekonomiska fördelar för de samverkande parterna det kan ändå men

inte uteslutas att underskott kan uppstå. Den lokala försäkringskassan och arbetsförmedlingen kan knappast fullt ut stå för sina andelar av underskottet genom att reducera sina förvaltningsanslag. Någon

reducering medlen för olika förmåner skulle drabba enskilda av som försäkrade bosatta i kommunen eller länet kan naturligtvis inte

komma i fråga till följd ett tillfälligt underskott beträffande

av

medlen avsedda för ifrågavarande Särskilt under de första

grupper. åren av ett system med finansiell samordning, till skillnad från som liknande försöksverksamheter inte förutsätter regeringens godkän-

nande i varje enskilt fall, torde det därför nödvändigt

vara att ett övergripande ansvar för den finansiella samordningen ligger på regional nivå. Ett skäl för regionalt är också för ansvar att gränserna

försäkringskassornas lokalkontorsområden liksom arbetsförmedlingarna inte alltid överensstämmer med kommungränserna. Detsamma kan gälla socialförsäkringsnämnder och arbetsförmedlingsnämnder. Särskilt kommungränsen inrymmer flera lokalkontor och

om flera

nämnder måste skapa beslutsorgan

man annars nya som blir ekonomiskt ansvariga. Det lokala engagemanget och inflytandet är av avgörande betydelse

för att samverkan skall fungera och bli lönsam. Man bör därför engagera både den lokala socialförsäkringsnämnden och arbetsförmedlingsnämnden i såväl arbetet med att inventera omfattningen

av ifrågavarande och behovet åtgärder grupper av som att ta fram ett samverkansavtal och att följa det löpande arbetet. Detta förutsätter en delegation från den regionala nivån till lokal nivå eftersom

ansvaret för förvaltningsanslagen åvilar de regionala myndigheterna. Nämnderna bör således göra inventering hur

en av stora grupper som finns i kommunen och behöver omfattas den särskilda som av

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 215

samverkan. Det är inte fråga att ta ställning i individärenden utan

om det är ett underlag i stora drag beskriver hur situationen är och som hur många individer de olika kan antas omfatta inom grupperna

respektive sektor. Redan sådan inventering blir en nyttig start på

en

samarbetet och de lokalt ansvariga viktig tankeställare.

ger en Inventeringen kommer att utgöra ett viktigt material som utgångs-

punkt för det fortsatta arbetet.

De samverkande parterna måste nämnts träffa ett samarbetssom avtal. Där skall framgå storleken de medel skall omfattas av av som den finansiella samverkan och parternas andelar därav. Samarbets-

avtalet kan ändras under samverkansperioden om parterna är ense ändringarna. Det är möjligt att de faktiskt avsatta medlen

om behöver kunna variera med hänsyn till hur situationen från tid till ut, dock utan att överskrida den finansiella ramen som annan ser

organisationerna fastställt. Den faktiska insatsen skulle således

kunna variera i förhållande till antal individer som under en viss period är föremål för det särskilda samarbetet. Det vore t.ex.

naturligt att de satsade medlen inledningsvis avser något färre antal

än ett stadium samarbetet. Partemas andel av personer senare av vinst eller förlust skall motsvara deras andel de medel som resp. av

avsatts. Uppgift denna fördelning bör också tas i avtalet.

om

På sätt gäller den finansiella ramen kan försäkrings-

samma som kassan och arbetsförmedlingen, lämpligen genom socialförsäkrings-

nämnd respektive arbetsfönnedlingsnämnd, förhandla fram ett avtal

mellan de tre parterna. Godkännandet avtalet bör därefter ske av regionalt, i vart fall tills vidare. Länsarbetsnämnden och försäkringskassan kommer därvid att få god insikt om förhållandena i en regionen. På det lokala planet kan också fastställa de närmare målen för man

samverkansarbetet och principer bör ligga till grund för det

som

löpande arbetet. Allmänna regler kan också ställas upp för hur

allmänt sett bör användas och hur beslut av handläggarna pengarna

skall fattas. Handläggarna från de tre organisationerna bör också

tillsammans med den enskilde individen utforma rehabiliteringspla-

åtminstone vad gäller den huvudsakliga inriktningen på

nen,

rehabiliteringsåtgärdema. Samarbetet bör tanken att

genomsyras av avskaffa onödiga byråkratiska inslag och göra arbetet så smidigt och effektivt som möjligt.

216 Samordnad rehabilitering för...

Sekretessregler

Sekretessreglernas utformning får särskild betydelse i den finansiella samordningen dels på grund den planering

av gemensamma av

rehabiliteringen som skall ske i enskilda ärenden, dels att

genom verksamheten skall bygga på att varje inskriven har viss person en

handläggare som särskild kontaktperson. Frågan sekretess och

om tystnadsplikt ställs sin tjänsteman skall handlägspets om samme ga ärenden inte bara för kommunens räkning utan också för annan

myndighet eller försäkringskassa. I sekretesslagen finns bestämmelser sekretess för bl.a. personli-

om ga och ekonomiska förhållanden. Här är främst skyddet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden intresse. För de tre av

sektorerna gäller olika grundläggande principer. De redovisas i det

följande.

7.3.8.1 Socialtjänsten

Sekretessreglerna för socialtjänsten finns främst i 7 kap. 4 § sekretesslagen. Inom socialtjänsten gäller sekretess för uppgift

om enskilds personliga förhållanden, det inte står klart uppgiften om att kan röjas utan hinder av att den enskilde eller någon står honom som nära lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut vård utan samtycke. Särskilda regler gäller för om

familjerådgivning.

Det är således ett s.k. omvänt skaderekvisit. Utgångspunkten vid

bedömningen av om en uppgift skall lämnas ut är alltså att sekretess

skall gälla för uppgiften.

7.3.8.2 Socialförsäkringen

För försäkringskassornas verksamhet regleras sekretessreglema främst i 7 kap. 7 § sekretesslagen. Bestämmelserna gäller i ärende enligt lagstiftningen allmän försäkring eller arbetsskadeförsäk-

om ring eller jämförbar ekonomisk förmån för om annan enskild. Sekretessen gäller för uppgift någons hälsotillstånd eller andra om personliga förhållanden, det kan antas att den uppgiften om som rör eller någon är närstående till honom lider som men om uppgiften rojs.

Samordnad rehabilitering för... 217

Det är här ett s.k. rakt skaderekvisit. Sekretessen gäller således bara det kan antas att den enskilde eller någon som är närstående till om honom lider men, om uppgiften röjs. Det innebär att bedömningen kan göras inom ganska vida ramar. Skadebedömningen kan i dessa fall i huvudsak göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Fråga huruvida sekretess gäller eller inte behöver därför i första hand inte knytas till skadebedömning i det enskilda fallet. Det avgörande en skall i stället uppgiften är av sådan art att ett utlämnande vara om typiskt sett kan ägnat att medföra men för den enskilde. vara Uppgifter normalt kan betraktas harmlösa faller därför som som utanför sekretessen.

7.3.8.3 Arbetsförmedlingen

Sekretess gäller enligt 7 kap. 10 § sekretesslagen i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgift om enskilds

personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas

utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande sekretess gäller i arbetsvård, antagning till ärende om arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet. Liksom beträffande socialtjänsten gäller här ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. utgångspunkten är att sekretess skall gälla för uppgiften.

7.3.8.4 Lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter

I princip gäller sekretess mellan myndigheter och mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet. I vissa fall är dock Sekretessen begränsad. Sekretess hindrar således enligt l kap. 5 § sekretesslagen inte att en uppgift lämnas ut, det är om nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Av förarbetena framgår att bestämmelsen skall

tillämpas restriktivt och att den inte får åberopas för att hjälpa

en annan myndighet att fullgöra sin verksamhet.

218 Samordnad rehabilitering för...

Enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen hindrar inte sekretess att uppgifter lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det måste alltså vara fråga om föreskrifter som innebär att uppgifterna skall lämnas ut. Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § får sekretessbelagda uppgifter lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen gäller inte i fråga om sekretess inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen kan sekretess till skydd för en enskild helt eller delvis efterges av den enskilde själv. En myndighet kan således lämna ut sekretesskyddade uppgifter till en annan myndighet, om den enskilde medger det. Ett sådant samtycke behöver inte alltid vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat

samtycke får godtas. Det presumerade samtycket kan framgå den

av

enskides beteende eller förväntningar.

7.3.8.5 Överföring av sekretess

I sekretesslagen är principen att sekretess inte följer hemlig en uppgift, annat än om det finns en särskild regel om detta. Sekretess som till följd av en sådan regel förs över till myndighet en annan brukar kallas för sekundär sekretess hos den mottagande myndigheten. Om en uppgift lämnas ut från försäkringskassa till kommunal en en socialförvaltning blir bestämmelserna sekretess inom socialförom

valtningens område gällande för uppgiften, dvs. sekretessen blir

strängare. Om uppgifter lämnas till en försäkringskassa från myndighet med verksamhet inom socialtjänsten får uppgifterna ett svagare sekretesskydd hos försäkringskassan än hos de myndigheter som lämnar ut dem. På motsvarande sätt får uppgift lämnas en som från länsarbetsnämnden i ärende om arbetsförmedling ett m.m. svagare sekretesskydd hos försäkringskassan.

7.3.8.6 överväganden

Inom socialtjänsten och arbetsförmedlingen råder, enligt

vad som ovan redovisats, betydligt strängare Sekretessregler än inom

socialförsäkringen. För att en samverkan skall kunna äga rum för de

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för. 219

..

fall som här är i fråga, förutsätts att den enskilde är motiverad att medverka och att han själv medger att samtliga handläggare skall få tillgång till de uppgifter om honom som behövs för att bästa möjliga rehabiliteringsplan skall kunna utarbetas. Med denna utgångspunkt kommer sekretessreglerna inte att utgöra hinder för samverkansarbetet. Även handläggarna således problem kommer att kunna få om utan del av varandras uppgifter om personen är det viktigt att uppgifter som överförs till försäkringskassan inte får ett sämre sekretesskydd, särskilt vad gäller ifrågavarande grupper där känsliga uppgifter kan tänkas förekomma i större omfattning än i övriga ärenden. I annat fall kan det tänkas att utomstående personer kan få del av vissa uppgifter via försäkringskassan de grund sekretessreglersom av inte kan få ut från socialtjänsten eller arbetsförmedlingen. Även na om också försäkringskassan kan hänvisa till sina sekretessregler för att vägra lämna ut känsliga uppgifter är det ändå så att skyddet hos försäkringskassan blir svagare. För att inte försvåra samarbetet av hänsyn härtill anser vi det befogat att sekretessen följer uppgifter

som lämnas från socialtjänsten och arbetsförmedlingen inom ramen

för förevarande samverkansarbete. En lagändring bör således ske i sekretesslagen. Vi vill här erinra om att Storstadsutredningen i sitt delbetänkande SOU 1995: 142 generellt föreslår att sekretessnivån hos mer försäkringskassan uppgifter lämnas från hälso- och sjukvårsom den, socialtjänsten och arbetsförmedlingen skall ligga samma nivå som de medverkande aktörernas. Enligt utredningen underlättas samarbetet därigenom samtidigt utåt tillgodoser den som man enskildes behov ett fullgott integritetsskydd. av

7.3.9 Samverkan med

sjukvården

Förslaget ovan bygger idén att de institutioner som av olika skäl ansvarar för människors försörjning har ett särskilt intresse tidiga av rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. Detta förhållande samt att sjukvården är producent och inte i mönstret passar som beställare, innebär att sjukvården inte föreslås ingå i den finansiella samverkan. Det innebär emellertid inte nära samverkan med att en hälso- och sjukvården är obehövlig. Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av rätten till olika slag ersättningar är av betydelsefull och påverkar i hög grad kostnaderna för, framför allt,

220 Samordnad rehabilitering för...

den allmänna försäkringen. F örsäkringskassoma är också de som har de flesta kontakterna med hälso- och sjukvården. Renodlingen av sjukpenningförsäkringen innebär, som tidigare nämnts, att rätten till sjukpenning skall baseras medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Detta kommer att ställa stora krav på, framför allt, samverkan mellan behandlande läkare och försäkringskassan. Psykosociala faktorer i form av generella livsproblem får inte medikaliseras och döljas under symtom- eller täckdiagnoser som hindrar problemlösningen. En väl utbyggd organiserad samverkan mellan sjukvården och försäkringskassan skulle innebära att dessa personer tidigt kan slussas över till den den särskilda formen för samverkan där man kan kartlägga problemen och bidra till att adekvata åtgärder sätts tidigt. På så sätt kan man också utnyttja och bygga vidare på de samverkanskanaler som redan finns.

7.4 Uppföljning och utvärdering

Med hänsyn till den genomgripande förändring som ovanstående förslag innebär, är det viktigt med en noggrann uppföljning och utvärdering av verksamheten. Utifrån erfarenheter från försöksverksamhet av liknande karaktär kan vissa ramar anges för genomförandet av uppföljning och utvärdering av denna verksamhet. I korthet innebär de att utvärderingsarbetet bör ledas av en central projektgrupp som i nära samarbete med lokala utvärderare utformar ett gemensamt uppföljnings- och utvärderingsprogram jämsides med:

att utvärderingsprogrammet inte enbart inriktas mot förståelse för vad som skall undersökas utan att den även klargör hur undersökningar skall genomföras, bearbetas och analyseras, att lokala projektledare utses med ansvar för genomförande av lokal datainsamling, att uppföljningsarbetet sker löpande med korrigerande syften såtillvida att det präglas av att vunna erfarenheter löpande återförs till verksamheter ingår, som att uppföljningsarbetet snarare inriktas mot upptäckt av hinder och möjligheter än bevis för samvarierande faktorer,

SOU 1996:1 13 Samordnad rehabilitering för... 221

att arenor etableras för erfarenhetsutbyte mellan de aktiva i -

verksamheten. Det må gälla såväl verksamhetsansvariga som

centrala och lokala utvärderare samt att särskilda medel avsätts till lokala utvärderingsinsatser. -

Ambitionen i utvärderingsarbetet bör ligga i att beskriva och undersöka verksamheten inom tre olika områden. Det gäller dels frågor om hur och vilket sätt man inhämtar information om de utsatta gruppernas behov av rehabilitering, hur resurser prioriteras och fördelas samt hur samarbetet fungerar.

Det andra området avser sådana frågor som beställarkompetens,

samverkansansvar i praktiken och eventuella förändringar i arbetssätt i och mellan de olika organisationerna. Slutligen bör utvärderingen frågor kvalitet, resultat och avse om effektivitet i utförda insatser. Det är också viktigt att följa vilket upp utrymme som finns för metodutveckling.

7.4. 1 Genomförande

Erfarenheter från pågående försöksverksamheter respekt för ger arbetet med implementeringen av en ny verksamhet. Den tidsåtgång som ett genomförande tar i anspråk liksom det lokala organisationsoch förankringsarbetet talar för att områden väljs ut under hand. För att åstadkomma ett organiserat genomförande, föreslår kommittén att Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen i samråd med Svenska kommunförbundet får i uppdrag att dels genomföra, dels följa och utvärdera den upp av

kommittén föreslagna finansiella samverkan lokal nivå.

iâfåáâeig

i

mm en

mo: 1

: msggmaa

" ° âársgnatååâzsiáeiágsxñâr

är iwr .

L " ç s}f’§am 47 ..

8 Samverkan med hälso-

och sjukvården

Kommittén redovisar i detta kapitel sin syn samverkan mellan

Försäkringen och hälso- och sjukvården. Dels görs detta ur ett

organisatoriskt perspektiv, dels ur ett finansiellt. I det fallet senare

föreslår kommittén att försäkringskassoma skall få använda delar

av

inbetalda avgifter till försäkringen för att finansiellt kunna stärka sjukvården inom sådana områden är viktiga för försäkringen.

som Vidare föreslår kommittén att försäkringen skall kunna ersätta sjukvårdshuvudmännen för vissa intyg och utlåtanden sätt samma som idag sker gentemot privatpraktiserande läkare. Kommittén föreslår även att ämnet försäkringsmedicin bör ingå i läkarnas grundutbildning och att samtliga läkare i sin yrkesutsom övning utfärdar intyg och utlåtanden till försäkringen, regelbundet

bör genomgå, av försäkringskassorna anordnad, utbildning i försäkringsmedicin. Kapitel 8 utmynnar, förutom i ovanstående förslag, i ett antal

rekomendationer kring samverkansfrågor, utvecklingsbehov inom

sjukvården, samspel med företagshälsovård och Riksförsäkringsver-

kets sjukhus m.m.

Inledningsvis ges en bakgrundsbeskrivning avseende sjukvårdens betydelse för försäkringen samt viss statistik.

Därefter följer en redovisning över erfarenheter och problem varefter kommitténs överväganden och förslag presenteras.

1 Inledning

Såväl dagens försäkringar vid sjukdom, arbetsskada och förtidspension som en ny sjukförsäkring är och förväntas komma att förbli nära kopplade till hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvårdens roll visavi försäkringen är tudelad.

För det första förser den försäkringskassan med beslutsunderlag. Grunden för ersättning från försäkringarna skall nedsatt

vara

224 Samverkan med hälso- och sjukvården

arbetsförmåga sjukdom, skada eller funktionshinder. Beslutsp.g.a. underlagen utgörs till stor del intyg och utlåtanden från hälsoav

och sjukvården, nedan oftast "förkortat" sjukvården.

För det andra är sjukvården en nödvändig aktör när det gäller många rehabiliteringsärenden. För att skapa ett underlag för dialog mellan sjukvård och en försäkring finner kommittén därför skäl att redovisa de krav och förväntningar från försäkringens sida bör ställas sjukvården. som Detta är speciellt viktigt mot bakgrund av de förändringar i försäkringarna som ägt rum under hösten 1995. Det finns anledning att inledningsvis något beröra kompetensfrågor inom försäkringskassorna. En del av de nedan skissade idéerna kräver kompetens inom kassoma som inte finns idag. Utgångspunkten för resonemangen är dock att försäkringskassorna måste och — kommer att skaffa sig erforderlig kompetens. Det handlar bl.a. om beställarkompetens byggd kunskaper om sjukdom, rehabilitering, folkhälsa Sjukvårdshuvudmännen bör kunna vara kassoma m.m.

behjälpliga i delar av denna kompetensutveckling. En fördjupad diskussion avseende kompetenskraven försäkringskassorna

redovisas av kommittén i kapitel 19 "Krav administrationen".

8.2 Bakgrund

Sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har alltid haft ett stort behov av en väl fungerande sjukvård. Tidiga och effektiva diagnostik-, behandlings- och rehabiliteringsinsatser utgör grunden för arbetet att snabbt få människor åter i arbete. Många gemensamma intresseområden fmns, bland annat att identifiera de grupper som prioriteringsutredningen avsnitt 8.7.5 definierar IV och V, dvs.

se som grupp

"gränsfall" och människor som söker vård av andra skäl än sjukdom och skada. Tidig identifiering av dessa individer leder till stora besparingar på sikt för både sjukvård och försäkring. Läkarintyg och andra utlåtanden är viktiga underlag för att göra försäkringsmässiga bedömningar. Folkhälsoarbete är en väsentlig uppgift för att hindra att sjukdom och skada uppstår. Genom de senaste årens satsning arbetslinjen med förebyggande

insatser, aktiv sjukfallshantering och tidiga rehabiliteringsinsatser

har behovet av en effektiv sjukvård ökat. Målet att snabbt få

Samverkan med hälso- och sjukvården 225

människor åter i arbete innebär fokusering arbetsförmågan

en

inte oförrnågan. Vid sidan av diagnostik, behandling och rehabili-

tering har därför frågor om sjukskrivning samt kontakter med arbetsplats och företagshälsovård fått ökad betydelse. Arbets-

givarens ansvar för den anställdes arbetslivsinriktade rehabilitering

och sjukvårdens ansvar för den medicinska vården och rehabiliteringen kräver samarbete och samsyn. Samtidigt finns förväntningar en starkare samverkan mellan sjukvård och försäkringskassa liksom på en större Förståelse för de kostnadseffekter som kan uppstå i försäkringarna beroende på sjukvårdens styrning, organisering och prioritering. Gemensamma intresseområden och målsättningar behöver lyftas fram för att skapa en ökad, mer integrerad och snabbare samverkan mellan vård och

försäkring.

Utvecklingen visar att patienternas situation blir alltmer komplicerad. Det rör sig i allt större utsträckning eller mindre om mer komplexa samband mellan sjukdom, den enskildes sociala och ekonomiska situation, individens livsmål och motivation samt förhållanden arbetsplatsen. Möjligheterna att ta tillvara individens arbetsförmåga måste därför

utgå från en helhetssyn och inte enbart från ett sjukdomsbegrepp

eller organiskt synsätt. En viktig fråga blir därför hur diagnostik, behandling och rehabilitering skall bedrivas för att ta tillvara och utveckla den arbetsförmåga som den enskilde individen kan ha. Samtidigt som ökad insikt om vikten helhetssyn växer fram av en håller sjukförsäkringen att renodlas med avseende på olika faktorers möjligheter att påverka rätten till sjukpenning.

I direktiven till sjuk- och arbetsskadekommittén dir 1995:54 anges bl.a.: "Rätten till ersättning från ohälsoförsäkringen skall

baseras på rent medicinska orsaker." Vidare anges: "Beredningen skall pröva hur rehabiliteringsarbetet bör organiseras för att uppnå högre effektivitet ökad en genom en

samverkan mellan ohälsoförsäkringen, arbetsmarknadsmyndighe-

terna, hälso- och sjukvården och socialtjänsten."

Av regeringens proposition 1994/95: 147 rätten till förtidspen-

om sion och sjukpenning m.m. framgår att rätten till ersättning i högre grad än idag skall grundas medicinska faktorer. Kraven på

försäkringskassans beslutsunderlag ökar liksom kraven de

försäkrade och på läkarkåren. Såväl Riksrevisionsverket Riksförsäkringsverket har vid som

granskning av kassornas underlag för beslut förtidspension

om

8 16-0907

226 Samverkan med hälso- och sjukvården

funnit hel del brister. Även uppföljningar gjorts beträffande en som underlag för utbetalning av sjukpenning visar samma förhållande. Ofta finns bristerna i det medicinska underlaget. Bland annat av detta skäl har försäkringskassorna erhållit särskilda medel för att kunna förstärka försäkringsläkarfunktionen. Fr.o.m. den 1 oktober

1995 skall alla sjukfall pågått fyra veckor granskas av försäk-

som ringsläkare. Både läkare och andra yrkeskategorier inom sjukvården kommer att ställas inför ökade krav i samspelet med sjukförsäkringen. Detta gäller utfärdande av intyg och utlåtanden, genomförande av utredningar och bedömningar, behandling och inte minst aktiv medverkan i rehabiliteringsarbetet.

8.3 Viss statistik

Nedan redovisas sådan statistik avseende sjukfrånvaro inklusive förtidspension som speglar förhållanden inom dagens försäkring med direkt koppling till resursbehov m.m. inom sjukvården.

Tabell 8.1 Antal sjukfall som blir 15, 30, 60, 90, 180 och 365 dagar. Avslutade fall 1985, 1990 och 1994.

År 1985 1990 1994 Dagar

Siffran är uppskattad med ledning av de "avtrappnings-mönster" som finns för respektive år ovanstående i tabell.

Tabellen ovan visar att antalet korta sjukfall minskat drastiskt fram till år 1994. Här bör påpekas att i kapitel 6 anges att antalet sjukfall som varat minst 14 dagar var ca 650 000 år 1993. Siffran 598 290 ovan avser dels år 1994, dels fall som varat i minst 15 dagar.

Samverkan med hälso- och sjukvården 227

Om siffrorna för 1994 står sig några år framåt blir antalet utfärdade förstagångsintyg per år från sjukvårdens sida ca 1.2 milj.

Antalet fördjupade läkarutlåtanden efter fyra veckor blir enligt

kommitténs bedömning mellan 350 000-400 000. Med tanke den uppstramade bedömningen av rätten till sjukpenning som trätt ikraft den l oktober 1995 skulle den lägre siffran vara den mest troliga. Den demografiska utvecklingen med allt fler människor i åldern 55-65 år talar dock i motsatt riktning eftersom där finns de största riskerna för ohälsa. Behovet av utlåtanden därutöver låter sig inte prognostiseras. Det beror bl.a. hur träffsäkra bedömningar som görs tidigt i fallen, utvecklingen arbetsmarknaden när det gäller krav arbetsförmåga hos de anställda liksom de olika rehabiliteringsaktörenas förmåga att nå resultat.

Tabell 8.2 Andel kvarvarande sjukfall respektive år av de fall som passerat 14 dagar.

År 1985 1990 1994 Dagar

Föregående tabell visar liksom tabell 8.1 att svårigheterna att - avsluta sjukfall ökat under åren. Det bör dock påpekas att siffrorna

för 1994 innebar en förbättring i förhållande till 1992 och 1993.

228 Samverkan med hälso- och sjukvården

Tabell 8.3 Avslutade sjukfall fördelade efter diagnosgrupp 1983 Antal fall Varav slut Total andel sjuk- Huvudiagnos 1000-tal inom 7 dgr % penningdagar% 1983 1990

---

De inom parentes angivna siffrorna avser andelen sjukpenningdagar per diagnosgrupp. Uppgifterna avser 1990 och är de senast tillgängliga. Siffrorna i övrigt är hämtade från 1983 ur en undersökning som publicerats av RFV. De stämmer ganska väl med resultatet av en undersökning 1970. 1990 års statistik visar framför allt att andelen sjukfall med muskuloskeletala besvär ökat kraftigt. I förhållande till dagens situation utan jämförbar statistik att tillgå måste man — dock notera att många korta fall numera inte registreras i försäkringssystemet och att dessutom viss frånvaro döljs bakom semester, kompledigt m.m. Det stora antalet sjukfall rör givetvis det oftast kallar förkylningar. Fallen avslutas snabbt. Endast 1 procent av denna diagnosgrupp kvarstår efter 30 dagar. Här har troligtvis den största förändringen skett sedan karensdagens införande genom att man idag är mindre ofta sjukskriven för förkylning än tidigare. Någon nämnvärd påverkan för sjukvårdens del innebär dock inte detta eftersom fallen normalt avslutas inom den intygsfria tiden.

Samverkan med hálso- och sjukvården 229

Andra diagnosgrupper som innehåller många sjukfall men inte kräver särskilt mycket intygsskrivande är infektioner, besvär från

matsmältningsorganen samt det som statistikförs som symptom. Besvär i rörelseapparaten dominerar liksom de gör i samband med förtidspensionering. Trots att 50 procent av fallen avslutas inom en vecka svarar denna diagnosgrupp år 1990 for över 37 procent av antalet utbetalade sjupenningdagar. Det bör påpekas att de sjukskrivningar som blir långvariga sällan är av renodlat medicinsk natur utan

här finns även problem av social och arbetsmarknadsmässig natur.

Tabell 8.4 Nybeviljade fdrtidspensioner/sjukbidrag 1980-1994, antal och diagnosfdrdelade %. Förtidspensioner p.g.a. arbetsmarknadsskäl medtagna.

År 1980 1985 1990 1994 Antal 41013 40346 46551 47470 Huvuddiagnos

Som framgår ovan dominerar tre diagnosgrupper kraftigt de nybeviljade förtidspensionema/sjukbidragen. Problem med cirkulationsorganen har minskat påtagligt som pensioneringsorsak fram till 1990, därefter har andelen stabiliserats. Muskuloskeletala besvär ökade sin andel markant under åttiotalet, därefter har en icke

230 Samverkan med hälso- och sjukvården

obetydlig minskning ägt rum. De mentala "rubbningarnas" andel varierar mellan 16 och 20 procent. Liksom all diagnosstatistik inom socialförsäkringen är ovanstående siffror osäkra. Allt talar för att andelen människor med psykiska

besvär inklusive missbruk är större än den redovisade.

Ovanstående tabell kompletteras med antalsuppgifter för de vanligaste diagnosgruppema.

Tabell 8.5 Antalet nybeviljade förtidspensioner-vissa diagnoser

8.4 Samverkansfrågor

8.4.1 Former för organisatorisk samverkan

Den viktigaste formen för samverkan är enligt kommitténs mening

den som sker i anslutning till patienterna/de försäkrade och deras problem. Denna samverkan sker mellan enskilda representanter för

sjukvård och försäkringskassa. För att, som främsta uppgift, skapa förutsättningar för konst-

en ruktiv samverkan individnivå krävs att berörda parter samverkar också på en övergripande nivå. Detta sker såväl lokal, regional som nationell nivå. Samverkan mellan hälso- och sjukvården och försäkringskassan har under senare år utvecklats allt Delvis är detta ett resultat de mer. av

möjligheter till finansiell samverkan tillskapandet de sk

som av särskilda Dagmarmedlen och försöken med F insam

Socsam inne-

burit men även vid sidan dessa samverkansformer har ett av nya

fördjupat samarbete vuxit fram. Frågan om samverkan måste i

ses ett brett perspektiv, dvs. även i sådana sammanhang där inte

försäkringen bidrar till sjukvårdens finansiering.

Samverkan med hälso- och sjukvården 231

Det handlar om båda parters intresse att påverka prioriteringar,

organisation mm liksom om att gemensamt analysera problem, formulera handlingsplaner samt att följa upp effekter av genomförda aktiviteter.

Ett väl fungerande samspel mellan berörda parter är nödvändigt för

att bedriva en effektiv verksamhet såväl inom försäkringen som sjukvården. Idag finns organiserad samverkan i form centrala, regionala och av

lokala samverkansgrupper i försäkringskassomas regi.

Det finns också samverkan i folkhälsoråd där kommuner eller landsting står huvudmän. I Samhalls regionala råd finns som som regel både försäkringskassor och sjukvårdshuvudmän med. Oftast finns dock inte sjukvården med i de s.k. DYR-delegationema delegationer för yrkesinriktad rehabilitering m.m. som är knutna till Länsarbetsnämnderna. Gemensamt för ovanstående samverkansgrupper är att de förutom försäkringskassor och sjukvårdshuvudmän innefattar även andra aktörer ohälsoområdet. Sådan bred samverkan är viktig och nödvändig. Det finns dock risker att vissa frågor hamnar "mellan stolarna" och andra hanteras "dubbelt" genom att det idag finns flera samverkansorgan med likartade, dock identiska "intresseområden". Ett behov av att se över organisationsformerna i avsikt att såväl effektivisera som att tydliggöra syftet med samverkan kan finnas.

8.4.2 Former för finansiell samverkan

Tillskapandet av möjligheterna till finansiell samverkan mellan försäkring och sjukvård har varit ett viktigt instrument i utvecklingen av den organisatoriska samverkan. Hittills vunna erfarenheter talar dessutom för att det går att göra besparingar i socialförsäkringarna genom finansiell samverkan mellan dessa och hälso- och sjukvården. Denna samverkan bör därför fortsätta även inom ramen för en kommande allmän sjukförsäkring. Formen för den finansiella samverkan är inte given. Ett par modeller prövas för närvarande. Dessa beskrivs och diskuteras nedan.

232 Samverkan med hälso- och sjukvården

8.4.2.1 Översiktlig beskrivning av modellerna.

Båda de modeller nedan redovisas innebär att sjukvårdens som ekonomiska resurser stärks. Den s.k. Dagmarmodellen tillkom 1991 och innebär att staten och landstingsförbundet destinerar del de ersättningar Dagmaren av medel, som staten betalar till sjukvårdshuvudmännen, för särskilda behandlings- och rehabiliteringsinsatser. Målet är att sänka social-

försäkringens kostnader i åtminstone omfattning de

samma som specialdestinerade medlen.

Pengarna "är sjukvårdens" men betalas inte ut från försäkringskas-

san förrän en överenskommelse träffats mellan kassan och sjukvårdshuvudmannen om hur medlen skall användas.

Sjukvårdshuvudmannen är redovisningsskyldig till försäkringskas-

san med avseende på medelsförbrukning, resultat m.m. F insammodellen, liksom "systermodellen" Socsam, bygger på att

delar av försäkringsanslaget får användas till insatser inom hälso-

och sjukvården i syfte att sänka försäkringskostnaderna. Försäkringskassan och sjukvårdshuvudmannen tar ett gemensamt ansvar för det disponibla beloppet från socialförsäkringen samt för det av hälso- och sjukvården budgeterade beloppet för hälso- och sjukvård. I Socsam finns även kommunernas socialtjänst med. Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket gemensamt för svarar utvärderingen på nationell nivå.

8.4.2.2 Modellernas finansiering m.m.

Dagmarmodellen finansieras genom att staten och landstingsförbundet träffar överenskommelse att del statens ersättning om en av till sjukvårdshuvudmännen skall avdelas för behandlings- och rehabiliteringsinsatser. Respektive landsting får sin egen andel av det totala beloppet. Eventuell vinst, om än svår att mäta, tillfaller statskassan i form av minskade försäkringsutgifter och sjukvårdshuvudmännen i form av lägre framtida kostnader för ett antal människor rehabiliterats. som

F insammodellen finansieras av medel från sjukförsäkringsanslaget samt de eventuella omprioriteringar görs sjukvårdshuvud-

som av männens egna resurser. I motsats till Dagmarmodellen tillförs inga pengar "utifrån".

Samverkan med hälso- och sjukvården 233

Här är effekterna också svårmätbara de mäts och fördelas till men staten 50 procent samt till sjukvårdshuvudmannen och försäkringskassan träffar avtal om fördelningen. Vinsten utgörs av som minskade kostnader för sjukförsäkringen. Dessutom gör naturligvis sjukvården ytterligare vinster i form av

minskad sjukvårdskonsumtion.

En eventuell förlust skall täckas staten, försäkringskassan och av sjukvårdshuvudmannen.

8.4.2.3 Modellernas styrning

Många intressenter kan ha anledning att ställa krav när det gäller

möjligheterna att styra omfattning och inriktning av de medel som från staten/sjukförsäkringen tillförs hälso-och sjukvården

Beslut om medel enligt Dagmarmodellen fattas i samband med

överläggningar mellan staten och Landstingsförbundet som företrädare för sjukvårdshuvudmannen. Hittills har besluten fattats årsvis. Fr.o.m. förhandlingarna avseende 1996 års medel tas även ett beslut rörande miniminivåer för de närmaste två åren efter "beslutsåret". De centrala parterna har satt mål för effekterna de tilldelade upp av medlen. Detta gjordes i samband med den första överenskommelsen. Man fastställer dessutom vissa inriktningar årsvis.

Tillsammans har gjort den markeringen att Dagmarmedel inte

man får användas ett sådant sätt att försäkringskassorna avgör vilka individer som skall bli föremål för insatser. Uppföljning sker såväl av enskilda projekt/satsningar, som de regionala samlade aktiviteterna samt riksnivå. Uppföljnings-/Litvärderingsintrumenten har hittills inte kunnat utvecklas på ett sådant sätt att måluppfyllelse på riksplanet eller de regionala planen kunnat mätas tillfredsställande, Den centrala styrningens betydelse är därför ringa. Regionalt varierar styrningsformerna från politiska beslut projektnivå, via politiska inriktningsbeslut till renodlade tjänstemannabeslut. Gemensamt är att besluten på ett eller annat sätt utgörs av överenskommelser mellan företrädare för sjukvårdshuvudmännen och försäkringskassorna. Mätbara mål formuleras för en del projekt. Hur stor del av sjukförsäkringsanslaget som inom ramen för - F insammodellen får disponeras ett komplement till sjukvår- - som

234 Samverkan med hälso- och sjukvården

dens egen budget beräknas av RFV enligt principer fastställts som av statsmakterna. Beslut om användningen fattas gemensamt sjukvårdshuvudmanav nen och försäkringskassan. Den politiska styrningen varierar mellan försöksområdena.

8.4.2.4 Modellernas krav på organisation

Båda modellerna förutsätter väl utvecklad samverkan mellan en försäkringsadministrationen och sjukvårdshuvudmannen. Hur samverkan organiseras är mindre beroende val modell än av valet av hur stort det politiska inflytandet skall grad vara, av

decentralisering m.m.

I praktiken torde dock Finsammodellen ställa högre krav på gemensamma beslut och därmed organiserad samverkan än Dagmarmodellen.

8.5 Företagshälsovården

I samverkan mellan försäkringen och hälso- och sjukvården finns

också företagshälsovården F HV med viktig som en resurs. Företagshälsovården har undet det senaste decenniet genomlevt ett

par stora förändringar.

FHV var alltsedan 1950-talet angelägenhet för arbetsmarknaen dens parter, i centrala avtal drog riktlinjer för FHV:s som upp

innehåll. Verksamheten skulle ägnas förebyggande och rehabilite-

rande insatser viss sjukvård förutsattes också och i praktimen var ken mycket efterfrågad. Av samhället betraktades FHV som en viktig del i den totala hälso- och sjukvården och de statsbidrag som

utgick avsåg sjukvårdande verksamhet eftersom förebyggande

insatser inte kunde ersättas. Statsbidragen ändrade sedan karaktär och styrdes huvudsakligen efter hur många anställda de anslutna

företagen hade. Därigenom poängterades att den för FHV viktigaste uppgiften var arbetsmiljö och rehabilitering. Den 1 januari 1993 avskaffades statsbidragen. Samtidigt landet

var drabbat av en lågkonjunktur. Därtill kom att det tongivande

arbetsmiljöavtalet det mellan SAF, LO och PTK

- - sades upp.

Samverkan med hälso- och sjukvården 235

Sammantaget ledde händelserna 1993 till att FHV minskat sin personal med 30 procent. Verksamheten har dock inte avklingat ca

i samma omfattning vilket pekar en produktivitetshöjning.

Samspelet FHV, arbetsplats och försäkring beskrivs i kapitel Därvid förutsätts att företagshälsovårdens roll kommer att ligga inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering. Sjukvårdande insatser anses ligga i företagshälsovårdens uppgift endast då den erfordras för att kunna spåra tidig ohälsa och för att kunna ge underlag för förebyggande och rehabiliterande åtgärder. De centrala avtal som numera slutits om företagshälsovård har denna inriktning. Gentemot försäkringskassorna och sjukvården fungerar FHV idag viktig samarbetspartner i rehabiliteringsarbetet. Dessutom som en förser FHV kassorna med intyg, inte enbart avseende rehabilitering, utan ofta för kassornas bedömning rätt till ersättning i form av av sjukpenning, rehabiliteringspenning, arbetsskadeersättning och förtidspension/sjukbidrag. Inte sällan avlastar företagsläkaren andra läkare när det gäller intygsskrivande, "att ta ansvar för sjukskrivning" m.m. Gränsdragningen mellan det som egentligen skall vara FHV:s resp sjukvårdshuvudmannens roll i de enskilda fallen kan ibland vara svår.

8.6 Riksförsäkringsverkets sjukhus

Riksförsäkringsverket driver idag två sjukhus, vars verksamhet som utrednings- och behandlingssjukhus startade 1916. Sjukhusen ligger i Tranås och Nynäshamn. Från att tidigare haft landstingen som viktiga inremitterande instanser har sjukhusen numera nästan enbart försäkringskassorna som kunder. Verksamheten finansieras genom statsbudgeten på liknande sätt som medel avdelas för försäkringskassomas köp av rehabiliteringstjänster. Någon medelsfördelning kassorna emellan sker dock inte utan pengarna finns centralt på Riksförsäkringsverket. I stort sett betraktas sjukhusen som "fria resurser" ute försäkringskassorna. 1990 fastställdes följande allmänna Verksamhetsinriktning.

Biträda med utredningar avseende den "allmänna patientgrup- pen" där diagnoserna ofta är oklara och där sjukskrivningstiden varit lång. Syftet skall härvid vara att fárdigutreda dessa sjukfall

236 Samverkan med hälso- och sjukvården

så att de kan avslutas. Ambitionen skall vara att, tillsammans med försäkringskassorna, försöka minska denna patientgrupp. Genomföra utredningar med huvudsyftet att få fram klar - en diagnos, som skall underlag för den fortsatta rehabilitevara ringsplaneringen. Denna verksamhet skall väl strukturerad vara och begränsas till vissa nischer, i första hand inom området muskuloskeletala sjukdomar, där hög kompetens skall byggas en upp inom sjukhusen.

Biträda med aktiva rehabiliteringsinsatser. Även denna verksam-

het skall vara riktad mot speciella där bl.a. intematforgrupper, men bedöms vara av särskilt stort värde i rehabiliteringsarbetet. Genomföra insatser inom områdena forskning och utveckling, -

främst metodutveckling, inriktad att lösa för socialförsäkring-

en viktiga hälsoproblem. Erbjuda försäkringsmedicinsk utbildning riktad till i första hand personal vid försäkringskassorna, också till läkare och men övriga aktörer inom rehabiliteringsområdet.

8.7 Erfarenheter och

problem

Kommittén har valt att utgå från ett försäkringsperspektiv och till att

börja med redovisa erfarenheter och problem inom hälso- och sjukvården samt därefter fokusera på samverkansfrågor.

8.7.1 Sjukvårdens arbetssätt

m.m.

Sjukvårdens uppgift är att diagnostisera sjukdomar, identifiera sjukdomsorsaker samt bot och lindring. Problemet är att denna ge inriktning mot felsökeri lätt leder till bortser från patientens att man tillgångar och möjligheter. Därtill kommer att kulturen inom sjukvården är omhändertagande vilket ibland kan kollidera med behovet att enbart relatera av sjukskrivning till begreppen arbetsförmåga och sjukdom.

I det praktiska arbetet tas inte hänsyn till sjukskrivningens risker

samma sätt som med vanebildande medicin. Kunskaper detta om förhållande finns emellertid. Tendenser finns att inom vården medikalisera sociala och arbets-

marknadsmässiga problem liksom livskriser bl.a. beroende

på pa-

Samverkan med hälso- och sjukvården 237

tientens önskemål, ersättningssystemens konstruktion och allmänna attityder till att uppbära socialhjälp. Många läkares kunskaper arbetsförhållanden för att kunna om bedöma arbetsförmåga och bidragande orsaker till arbetsoförmåga otillräcklig. De torde ha störst förutsättningar att klara detta är som är företagsläkarna. Kompetens för hjälpa läkarna i ovanstående typ av bedömningar att saknas, alternativt utnyttjas inte, på många håll. Detta gäller exempelvis arbetsterapeuter och sjukgymnaster respektive kuratorer och

psykologer. Alltför många sjukskrivningar sker från enheter visserligen

som

besitter sjukdomskunnande inte alltid har förutsätt-

ett stort men ningar göra bedömningar arbetsförmågan och behovet av att av rehabilitering. I enskilda situationer kan läkare välja att sjukskriva för att inte mista patients förtroende framöver. Likaså finns ett fåtal läkare en sjukskriver på ett inadekvatsätt ekonomiska skäl. som av egna Läkarnas tidsutrymme för att undersöka, bedöma, diagnostisera, rekommendera, skriva utlåtanden samt föra en dialog med m.m. patienten är inte sällan för litet. De behov försäkringen har att väntetider inte skall som av förekomma eller i alla fall mycket korta tillgodoses inte i vara

önskvärd utsträckning av dagens sjukvård.

Detta problem varierar mellan olika delar landet med avseende av insats och olika diagnosgrupper. typ av

Dessutom bör nämnas den "krock" mellan sjukvård och försäkring

består i att inom sjukvården normalt arbetar utifrån sannosom man likheter medan lagstiftningen i hög grad förutsätter sanningar. Kunskaperna när det gäller värdet förebyggande insatser är goda av inom sjukvården. Från försäkringskassans sida upplevs emellertid

det praktiska arbetet inte tillräckligt de kunskaper

att genomsyras av finns. Vissa frågor är svåra att ta med en patient, exempelsom upp vis hög alkoholkonsumtion. Skältill detta kan att läkaren har vara ont tid och dessutom känner att det stöd finns att erbjuda är om som otillräckligt. Behandlande läkare saknas ibland i samband med den arbetslivsinriktade rehabiliteringsprocessen. Att så är fallet beror ibland att de inte sig ha tid, ibland på anser de inte "får chansen" övriga inblandade. En orsak till det att av de olika aktörernas roller i vissa avseenden är oklart senare är att definierade.

238 Samverkan med hälso- och sjukvården

Förutom att det finns brist forskning inom vissa områden det

är

också ett stort problem att den forskning finns har svårt få

som att genomslag. Detta dels för att den inte blir känd också men att även

kända forskningsresultat inte används i det dagliga arbetet.

Nya

mediciner får betydligt större genomslag än rön beträffande

nya

sjukskrivning och rehabilitering.

Samverkansfrågor

8.7.2.1 Organisatorisk samverkan

Ett effektivt utnyttjande sjukvårdens för minska av resurser att

kostnaderna för socialförsäkringen kräver berörda hittar

att parter

optimala former för samverkan. Det gäller för försäkringens

representanter att hitta en "arena" där kan föra fram försäkring-

man ens behov till ansvariga inom hälso-och sjukvården och dessutom få

genomslag för sina "krav". Tillskapandet av ekonomiska "Smörjmedel" i form Dagmar och

av

Finsam tyder på att försäkringens administration tidigare

inte varit

helt framgångsrik i sina ambitioner att påverka sjukvårdens prioriteringar i en för försäkringen positiv riktning. Detta har lett till att s.k. helhetsbedömningar inte särskilt vanliga

är inom sjukvården, att väntetider för konsultationer och vissa

operationer genererat stora, onödiga utbetalningar det inte

samt att

sällan uppstått ett vakuum mellan medicinsk behandling/rehabilitering och arbetslivsinriktad rehabilitering. Ett viktigt skäl till detta är att försäkringskassoma i många fall inte lyckats skapa ändamålsenliga former för diskussioner med sjuk-

vårdshuvudmännen när det gäller planering av hälso- och sjukvård mm. Andra skäl kan att inte lyckats påvisa vinsterna för vara man

sjukvården exempelvis tidiga helhetsbedömningar

av eller att kassoma inte i sin tur varit beredda att göra anpassningar i den egna verksamheten utifrån sjukvårdens behov. Exempel det är bl.a. ofta framförda krav senare om särskilda

kontaktpersoner från försäkringskassans sida gentemot olika enheter

inom sjukvården. Många sådana behov har tilldodosetts men långt ifrån alla.

Sammantaget gör kommittén den bedömningen att den organisato-

riska samverkan successivt förbättras mellan

försäkringen och

Samverkan med hälso- och sjukvården 239

sjukvården de allt krympande båda håll kan

men mer resurserna

det kortsiktiga perspektivet får ta överhanden innebära en

- om - "nedrustning" samarbetet när det motsatta skeendet egentligen är av det nödvändiga.

8.7.2.2 Finansiell samverkan

Även någon ekonomisk, vetenskaplig utvärdering av effekter

om inte finns anledning att redovisa vissa av de ännu presenterats

slutsatser hittills kommit fram när det gäller Dagmar-och

som Finsammodellerna.

Dagmarmodellen

Staten och landstingsförbundet har sedan år 1990 varit överens om

årligen avsätta medel i syfte att förstärka rehabiliterings- och att

behandlingsinsatserna inom sjukvården. året, verksamhetsåret 1991, avsattes 400 miljoner kronor

Första

fördelades till de olika landstingsområdena försäkringskasse-

som områdena. Beloppet höjdes till 485 miljoner kronor som högst för att sedan sänkas till 435 miljoner 1996. Detta har skett inom för det s.k. Dagmarsystemet som ramen

reglerar sjukförsäkringens ersättningar till hälso- och sjukvården. Efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och försäkringskassorna har medlen fördelats till en mängd olika projekt/insats-

områden inom sjukvården. År 1993 kunde definiera 1 073 olika man

satsningar gjordes med s.k. Dagmarmedel och 1994 rörde det

som sig om 1 176. Formellt kan uttrycka Dagmarsystemets konstruktion som att man

beviljar sjukvårdshuvudmännen medel som de dock inte får

staten

använda utan att först kommit överens med respektive

man försäkringskassa hur medlen skall användas. Pengarna kan således

sägas sjukvårdshuvudmännens man inte lyckats

vara men om komma användningen med kassan skulle ifrågavarande överens om medel behöva återbetalas till staten. Några fakta från 1994 och 1995 års medelsförbrukning:

240 Samverkan med hälso- och sjukvården SOU

1996:113

Vilka fick hjälp - Ungefär 50 procent medlen gick till människor med besvär av i

rörelseapparaten. Projekt med inriktning att förbättra den psykiska

hälsan erhöll ca 25 procent av medlen.

Vem gav hjälpen -

Drygt 90 procent gick till rehabilitering, vård och behandling

producerad sjukvårdshuvudmännen själva. av Vad gjordes -

Merparten av medlen användes för direkta rehabiliterings- och behandlingsinsatser. Kompetensutveckling viktigt

var ett annat

användningsområde.

Fanns något nytänkande — Under åren har allt större del använts för introducera en att nya

arbetssätt/ny verksamhet.

Vilka slutsatser har dragits -

På centralt håll har landstingsförbundet och riksförsäkringsverket

ansvar för att utvärdera effekterna verkamheten. Ett mål har av

varit att de insatta medlen skall besparingar i ge socialförsäkring-

en av minst motsvarande värde. Regionalt har sjukvårdshuvudmännen

ett utvärderingsansvar.

Det har dock visat sig svårt att mäta effekter i form minskade av

försäkringsutgifter. Normalt har inte kunnat använda sig

man av

kontrollgrupper i projekten. Där lyckats med detta har dock

man överlag positiva resultat redovisats.

En annan svårighet i utvärderingen har

varit de många förändringar av annat slag inträffat och påverkat sjukfrånvasom som

ron, exempelvis regelförändringar, lågkonjunkturen, arbetsgivarnas ansvar för rehabilitering Bland såväl försäkringskassor-

m.m.

nas som landstingens ledningar råder dock optimistisk

en

uppfattning att det uppsatta målet nåtts även det inte kunnat

om mätas.

Den nationella arbetsgruppen för uppföljning "Dagmar

av 485" drar bl.a. följande slutsatser i samband med

utvärderingen av

1993 och 1994 års medel.

att samarbetet mellan försäkringskassor och - landstingens

parter fungerat genomgående bra och samarbetet att successivt utvecklats på ett positivt sätt

Samverkan med hälso- och sjukvården 241

att det skett en viss ändrad inriktning av medelsanvändningen -

med tiden. Insatserna blir i ökad utsträckning av mer långsik-

tig karaktär och innovativa mer att det inte går att bedöma hur stor del av den verksamhet - som genomförts med Dagmarmedel som skulle kommit igång även utan dessa medel att de inblandade parternas positiva bedömningar av projek- — tens effekter är dåligt dokumenterade. Betydelsen väl av en dokumenterad målsättning och plan för att följa resultatet upp har från början genomgående underskattats att flertalet av de representanter som besvarat en enkät är — medvetna om bristerna i uppföljning och att man i några län har vidtagit åtgärder för att förbättra rapporteringen från respektive projekt

att kortsiktigheten i medelstilldelningen ett år varit en viktig

faktor av flera faktorer som försvårat utvärdering effekterav na av de särskilda insatserna.

Konsultfirman Bohlin och Strömberg har som utomstående expert för socialdepartementets räkning under 1995 genomfört en utvärdering av hittillsvarande erfarenheter. Man drar följande slutsatser:

"Dagmar"-överenskommelserna bör fortsätta, i avvaktan — att en mer permanent lösning utformas t.ex. under en tre-

årsperiod. För att ge försäkringskassor och sjukvårdshuvudmän rätt planeringsförutsättningar bör programmets längd

vara tydlig. Syfte, mål och inriktning preciseras bättre från statens sida. - Förutsättningar och inriktning mot permanent lösning - en mer som kan åstadkomma en effektiv samverkan mellan "rehabiliteringsaktörerna" utreds och beslut fattas under 1996/97 så att dessa kan avlösa den fortsatta "temporära" lösningen.

Slutligen citeras ett avsnitt den överenskommelse gjorts ur som mellan staten och Landstingsförbundet avseende 1996.

Under de närmaste åren förväntas förslag från sjuk- och

arbetsskadekommittén och arbetsmarknadspolitiska kommittén vilka behandlar rehabiliteringsområdet. Vidare kommer

regeringen riksdagens uppdrag att lämna förslag att om utvidga försöksverksamheten med finansiell samordning till

242 Samverkan med hälso- och sjukvården

verksamhet där även arbetsmarknadsmyndigheterna ingår. Mot denna bakgrund är parterna överens om att under de närmaste åren tillsammans pröva det finns skäl att ersätta om

denna ursprungligen temporära stimulans för medicinska

rehabiliterings- och behandlingsinsatser med ett långsiktigt system som stadigvarande stärker drivkrafterna för sjukvårdshuvudmännen att uppmärksamma och prioritera insatser av betydelse för en bättre medicinsk rehabilitering och lägre ohälsokostnader. För år 1996 har parterna att ersättningsbeloppet enats om skall 435 milj. kr. För åren 1997 och 1998 bestäms de vara slutgiltiga beloppen senare, men parterna är redan nu överens att avsätta minst 250 resp. 150 milj kr av utgiftsramen om varje år för att slutförandet av mer långsiktiga projekt skall kunna säkerställas. Parterna vill i anslutning härtill särskilt understryka det angelägna i att välfungerande projektverksamhet efter hand införlivas i sjukvårdshuvudmännens ordinarie verksamhet.

F insammodel len

Sommaren 1992 beslutade regeringen att pröva ett system för finansiell samordning mellan socialförsäkring och sjukvård. Försöket kom att kallas F insam. Finsam-försöket kom till med anledning av de markant ökade kostnadema för sjukförsäkringen och förtidspensioneringen. Syftet med att samordna resurser för sjukvård och socialförsäkring var att få båda systemen att fungera effektivare för att människor skulle få bättre vård samtidigt som samhällets kostnader för socialförsäkring och hälso- och sjukvård skulle minska totalt för människor i yrkesverksam ålder. Finsamzs idé har beskrivits på nedanstående sätt i skriften RFV redovisar 1994:7 "FINSAM"

F insamss idé är i grunden enkel.Den innebär att sjuktalets

utveckling ska få betydelse för sjukvårdshuvudmännens

ekonomi. Därmed förväntas att de gemensamma resurserna används effektivare så att vård och rehabiliteringsinsatser ökar samtidigt samhällsekonomiska vinster uppnås. Sjukskrivsom

ningskostnadema ska således belasta sjukvården som i samråd

med försäkringskassan flexibelt ska kunna använda en viss del sjukförsäkringspengama s.k. disponibelt belopp till av strategiska insatser inom vård och rehabilitering.

Samverkan med hälso- och sjukvården 243

Ett ekonomiskt resultat beräknas för varje försäkringsområde de medel som skjutits till från socialförsäkringen. Det samlade kostnadsansvaret antas förstärka motivationen hos beslutsfattare och verkställare att välja de mest effektiva handlingsalternativen genom att huvudmannen och försäkringskassan får behålla hälften av uppkommet överskott i

socialförsäkringen jämfört med beräknad kostnadsutveckling

om försöket inte genomförts.

Härutöver bör nämnas att de båda berörda parterna också måste ta ett ansvar för de eventuella förluster kan uppkomma. Systemet som innehåller således både "morot och piska". Försöksverksamhet bedrivs i fem olika delar av landet. Formerna för styrning och ledning av försöken varierar. Under de två år som varit möjliga att utvärdera har ett positivt totalresultat redovisats. Försöken har tillsammans givit ett överskott i försäkringen jämfört med det förväntade utfallet om försöken inte genomförts. Under 1994 rör det sig 58 miljoner kronor vilket om var mer än en fördubbling jämfört med 1993. Dock har enskilda försök redovisat negativa resultat. Varför resultaten blivit de blivit har dock inte kunnat besvaras som ännu. Från många håll vittnas betydelsen ekonomiska om av

incitament. Dessa tycks för övrigt viktigare för försäkringskas-

vara soma än för sjukvårdshuvudmännen. Värdet av själva samarbetet i sig med ökade kunskaper - om varandras verksamheter har också utpekats positiva resultat - som av försöken. Den centrala styrningens "krav" snabba resultat kan innebära att en alltför stor satsning sker aktiviteter/projekt med enbart

kortsiktiga effekter.

Socsam bygger på liknande idéer F insam här är också som men socialtjänsten involverad. Endast ett försök pågår i landet Stenungssund. Det har pågått en kort tid varför utvärdering hittills en har presenterats.

8.7.3 F

öretagshälsovården

Som framgått under kapitel 6 har FHV befunnit sig, och gör så fortfarande i viss utsträckning, i kraftig omstruktureringssitua-

en

tion. Den förändring statsbidragens inriktning från sjukvård till

av

förebyggande insatser och rehabilitering medförde inte att FHV:s

244 Samverkan med hälso- och sjukvården

roll som producent av sjukvårdstjänster upphörde. Huruvida finansiering av de senare har skett de grunder som var avsedda är osäkert. Under den period då fri anslutning till försäkringen rådde i Sverige kom ett antal FHV-enheter att förse sig med framför allt läkare, men även sjukgymnaster som hade en försäkringsanslutning. Specialiteten "Företagshälsovård" grundade dock inte rätt till fri anslutning. Genom att vissa FHV -enheter hade läkare med etablering i eller i anslutning till- sin verksamhet och andra inte hade detta påverkades konkurrensen mellan enheterna. I än högre grad innebar vårdavtal med sjukvårdshuvudmännen att vissa FHV-enheter kunde få helt annorlunda förutsättningar att konkurrera kunder än de om nya som inte hade vårdavtal. Denna situation kvarstår även efter avskaffandet av den fria försäkringsanslutningen. Ett annat promblemområde avseende FHV:s förhållande till sjukvården rör rätten för FHV-läkare att remittera för provtagning, röntgen m.m. Denna fråga hanteras olika av sjukvårdshuvudmännen. Delade meningar hos arbetsgivare och inom F HV-branschen råder fortfarande om vilken roll FHV skall ha när det gäller hälso- och sjukvård, liksom var gränsen går mellan medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering. Politisk enighet råder dock om att FHV skall inom vara en resurs områdena arbetsmiljö och rehabilitering. Detta synsätt delas av arbetsmarknadens huvudorganisationer.

Riksförsäkringsverkets sjukhus

Riksrevisionsverket har i rapporten RRV 1996:31 redovisat resultatet av sin granskning Riksförsäkringsverkets sjukhus, av baserad dokumentgenom gång, statistik, intervjuer och fallgranskning. De slutsatser RRV drar är följande:

RRV:s analys visar att RFV:s sjukhus har en otydlig

Verksamhetsinriktning, där uppgifts- och ansvarsgränserna

framför allt gentemot landstingen är oklara. Huvudmannaskapet präglas av passivitet och underlåtenhet. RFV har inte preciserat sjukhusens roll i försäkringskassornas arbete med rehabilitering. Finansieringsformen skapar inga krav på effektivt utnyttjande av sjukhusens Dessutom bidrar resurser.

finansieringsformen till en otydlig ansvarsfördelning mellan

Samverkan med hälso- och sjukvården 245

RFV:s sjukhus och den allmänna hälso- och sjukvården.

RFVzs sjukhus är inte ett konkurrensneutralt alternativ för försäkringskassorna i förhållande till landstingsdrivna och privata uppdragstagare. Verksamheten och de problem RFV:s sjukhus står inför bör, enligt RRV isolerade. Sjukhusens verksamhet måste inte ses mot bakgrund de krav och behov som rehabiliteringsarses av betet ställer försäkringskassorna. RRV kan inte några starka motiv för att RFV skall driva se sjukhusverksamhet. De motiv som finns för att egen socialförsäkringsadministrationen driver egna sjukhus är, enligt RRV, av historisk karaktär. Det är viktigt att ett nytt system leder till att försäkringskassoma i sin roll som beställare förutsättningslöst prövar den vård och rehabilitering olika vårdgivare kan erbjuda. Så långt möjligt bör lokala eller regionala lösningar användas. Starka skäl talar för att sjukvårdshuvudmännen i någon mån med stöd av privata vårdgibör kunna tillhandahålla de rehabiliteringsinsatser som vare krävs. Huvudsakligen är så redan fallet.

Till ovanstående kan läggas att även socialstyrelsen bedömt verksamheten vid RFV:s sjukhus och därvid riktat anmärkningar mot bl.a. det rehabiliteringsarbete som bedrivs. Någon motsvarande utvärdering från sjukhusens, RFV:s eller kassornas sida finns inte redovisad.

8.7.5 Mål, prioriteringar m.m. inom

hälso- och

sjukvården

Under detta avsnitt redovisas några viktiga "uttalanden" som gjorts beträffande sjukvårdens verksamhet i sådana delar som har koppling till försäkringen.

Hälso-och sjukvårdslagens andra paragraf lyder: " Målet för hälso-

och sjukvården är en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen." Sett ur ett rent försäkringsperspektiv kan ovanstående mål vid resursknapphet ibland kollidera med ambitionen att bedriva en effektiv försäkringsverksamhet. Paragraf 2b lyder: "Hälso- och sjukvården skall arbeta för att

förebygga ohälsa. Den som vänder sig .till hälso- och sjukvården

skall när det är lämpligt ges upplysningar om metoder för att förebygga sjukdom och skada." Detta stämmer väl överens med försäkringens behov.

246 Samverkan med hälso- och sjukvården

Socialstyrelsens allmänna råd om sjukskrivning SOFS 1992:16 innehåller även sett i ett försäkringsperspektiv ett stort antal

- viktiga budskap. Några redovisas här, i övrigt hänvisas till rådet i sin helhet.

Med hänsyn till arbetsgivarens och patientens är det ansvar lämpligt att läkaren vid behov tillsammans med eller via patienten tar kontakt med arbetsplatsen." "När det framkommer psykosociala problem, där läkaren bedömer att annan kompetens behövs för att komplettera utredningen, bör psykolog eller kurator kontaktas. Vid behov

bör läkaren också kontakta annan rehabiliteringspersonal t.ex. sjukgymnast eller arbetsterapeut alternativt rehabiliterings-

en enhet inom sjukvården t.ex. syncentral eller hörselvårdsavdelning." "Det är också viktigt att väntetider till undersökningar,

behandlingar och funktionsträning så långt möjligt

som undviks eller förkortas.

Ovanstående påpekanden ligger helt i linje med sjukförsäkringens intressen. Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har i skriften "Rehabilitering inom hälso- och sjukvård" angivit att god rehabilitering inom hälso- och sjukvården bl.a. innebär:

klart formulerade mål är realistiska utifrån den - som

enskildes förutsättningar och möjligheter,

metoder att korrekt bedöma behoven personal med god kompetens, inklusive beställarkompe- tens väl fungerande vårdlänkar och samverkan med andra aktörer adekvata journaluppgifter med relevant information möjligheter att föja resultat och kostnadseffektivt - upp säkra och utveckla kvaliteten samt tillgång till rätt hjälpmedel vid rätt tidpunkt, vilket förut- sätter att hjälpmedlen utprovas på ett kompetent sätt men också att de inte används längre tid än nödvändigt.

Citatet avser rehabilitering av människor i alla åldrar. Inriktningen är ur ett försäkringsperspektiv viktig för såväl den medicinska

- -

rehabiliteringen som för sjukvårdens medverkan i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

Samverkan med hälso- och sjukvården 247

Prioriteringsutredningen föreslår följande prioritetsgruppering vid

begränsade resurser:

I vård livshotande akuta sjukdomar och sjukdomar av utan behandling leder till varaktigt invalidiserande som tillstånd eller för tidig död. Vård av svåra kroniska

sjukdomar. Palliativ lindrande vård i livets slutskede.

Vård av människor med nedsatt autonomi.

prevention med dokumenterad nytta. Habilitering/reha-

bilitering m.m. enligt hälso- och sjukvårdslagens definition. III vård mindre svåra akuta och kroniska sjukdomar. av IV gränsfall V vård andra skäl än sjukdom och skada. av

Försäkringens flesta "fall" finns i grupp III. De största problemen

finns emellertid i IV och V. Så är rimligen också fallet for grupperna sjukvården. Detta beror att dessa patienter konsumerar stora resurser genom att de hänvisas från den ena inrättningen till den andra beroende att ingen tar ett helhetsansvar. Med hjälp av tidiga, kompetenta utredningsinsatser, dvs. hög "initial" prioritet, en skulle problematiken kunna klarläggas och många av dessa människor skulle kunna hjälpas till ett adekvat omhändertagande av exempelvis socialtjänsten eller någon i stället för att bli kvar annan inom sjukvård och försäkringskassa där ibland ingen hjälp finns att få.

Att högprioritera dessa grupper i ett tidigt skede ger således vinster

på lite längre sikt. Kommittén finner dock skäl att anta att en allt hårdare ekonomiskt trängd sjukvård kommer att tvingas prioritera utifrån prioriteringsutredningens förslag och därmed prioritera ned de grupper som uppbär ersättning från sjukförsäkringen. Prioriteringen kan dessutom komma att ske utifrån ett kortsiktigt tidsperspektiv. Detta är vanligt när de ekonomiska resurserna är knappa.

248 Samverkan med hälso- och sjukvården SOU 1996:1 13

8.7.6 läkarna

Försäkringen och - en jämförelse med några andra länder

Försäkringsläkarna har en viktig funktion i samspelet mellan sjukvård och försäkring, inte minst i förhållande till de behandlande läkarna. Av denna anledning ges här en beskrivning över samspelet mellan försäkringsläkaren och den behandlande läkaren i Sverige, Tyskland och Holland.

8.7.6.1 Sverige

I Sverige är alla legitimerade läkare berättigade att utfärda intyg för bedömning av rätten till sjukpenning liksom utlåtande för prövning av rätten till förtidspension/sjukbidrag. Tidigare förda diskussioner att begränsa rätten att utfärda intyg har hittills inte lett till några förslag i denna riktning. Försäkringens resurs för att gardera sig mot inadekvata sjukskriv-

ningar och förtidspensioneringar är de s.k. försäkringsläkama. Dessa

medverkar också i kassornas rehabiliteringsarbete. Försäkringsläkarna är förutom ett fåtal heltidsanställda - - an-

ställda på deltid vid försäkringskassorna. Arbetstiden varierar nor-

malt mellan 4-20 timmar vecka. per Försäkringsläkarna har enbart en rådgivande funktion. Beslut fattas

av tjänstemän eller socialförsäkringsnämnder.

Bland arbetsuppgifterna kan följande nämnas:

Bedömning arbetsförmågans nedsättning mot bakgrund

- av av befintlig dokumentation kassan, träffar inte den försäkraman de. Komplettering av medicinskt underlag antingen genom kontakt med behandlande läkare eller genom egna medicinska kunskaper. Bedömning av rehabiliteringsbehov och -insatser. ~ Uppföljning/utvärdering - Utbildning av kassapersonal i medicinska frågor -

Utbildning av bl.a. läkare i försäkringsmedicinska frågor.

- Medverkan vid förhandlingar inom ramen för Dagmar och - Finsam.

Samverkan med hälso- och sjukvården 249

Skälet till att försäkringsläkaren inte träffar den försäkrade är i första

han att detta skulle kunna störa den senares relation till sin behandlande läkare. Som egentligen enda undantag mot denna regel gäller att försäkringsläkaren kan träffa den försäkrade om detta behövs för att kunna förklara sina bedömningar för denne. Detta är dock mycket sällsynt förekommande. I och med regeländringarna den l oktober 1995 har försäkringsläkarens roll stärkts bl.a. att denne alltid skall med vid genom vara

den fördjupade bedömning som kassoma skall genomföra efter fyra veckors sjukskrivning. Dessutom har försäkringsläkarens arbete

blivit integrerat med kassans övriga verksamhet inom bl.a. mer utvecklingen rehabiliteringsarbetet. Detta innebär en förändring av av rollen gentemot tidigare. Konflikter kan ibland förekomma mellan behandlande läkare och försäkringsläkaren men betydligt vanligare är att den senare ses som inte bara försäkringen utan även av den behandlande en resurs - av läkaren.

8.7.6.2 Tyskland

I Tyskland är rätten att skriva intyg till den obligatoriska försäkring-

en som omfattar de flesta begränsad till de läkare som är anslutna

till någon de många försäkringskassor som administrerar av försäkringen. Beslut om anslutning fattas av lokala "kassaläkareföreningar". I dagsläget har ortopeder, kirurger och gynekologer svårigheter att få ansluta sig p.g.a. att försäkringskassornas behov redan är till-

godosedda utom i östra Tyskland. I München är det nära nog

totalstopp anslutningar. för nya Försäkringsorganisationen har kravet på anslutning för att genom få skriva intyg en viss kontroll på läkarna i Tyskland. Denna förstärks ytterligare den s.k. "läkartjänsten" som delvis pågenom minner de svenska försäkringsläkarna men som därutöver träffar om patienter då de bedömer detta vara erforderligt och även kvalitetsgranskar behandlingar m.m.

250 Samverkan med hälso- och sjukvården

8.7.6.3 Holland

I det holländska systemet skiljer helt begreppen behandlande man

läkare och försäkringsläkare. Den förre svarar för medicinsk diagnostik, behandling och rehabilitering och den för

senare "sjukskrivning". Båda träffar patienten arbetar alltså med olika men delar av patientens behov. Försäkringsläkarna är anställda av försäkringsorganisationen.

Tillvaron kompliceras ytterligare för bl.a. patienten i de fall arbets-

platsanknuten rehabilitering erfordras. Ansvarig för detta bland läkarna är företagsläkaren. Den bristande kommunikationen mellan framför allt försäkringsläkarna och behandlande läkare uppfattas idag ett stort problem som för den holländska socialförsäkringen.

8.8 Kommitténs

överväganden och

förslag

I det följande redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende den framtida samverkan mellan sjukförsäkringen och

hälso- och sjukvården. Därutöver belyses de roller företagshälsovår-

den och Riksförsäkringsverkets sjukhus kan spela samt diskuteras

läkarnas förhållande till försäkringen inklusive behovet utbildav ning.

Sjukvårdens arbetssätt m.m.

Vårt förslag: Ämnet försäkringsmedicin bör ingå i läkarnas grundutbild- ning. Samtliga läkare som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till försäkringen bör regelbundet genomgå, förav säkringskassoma anordnad, utbildning i försäkringsmedicin.

Samverkan med hälso- och sjukvården 251

Förutom ovanstående förslag vill kommittén framföra följande

åsikter under detta avsnitt:

Hälso- och sjukvårdens insatser inom det förebyggande ohälsoar- betet behöver förstärkas. En förbättrad helhetssyn avseende människans tillgångar och -

hinder krävs i samband med såväl sjukskrivning som rehabilite-

ring. Insatser krävs för att minska väntetider för sjukskrivna personer som behöver behandling, rehabilitering mm inom hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvårdens engagemang i FoU-frågor inom ohälso- — området bör vidareutvecklas tillsammans med försäkringskassorna.

8.8.1.1 Förebygga sjukdom och arbetsoförmåga

Det effektivaste sättet att minska den sjukdomsorsakade frånvaron

är enligt kommitténs uppfattning att förebygga den. Åtgärder som

måste sättas i efterhand regel kostsamma och är som mer dessutom riskerar resultaten av åtgärderna att försämras längre det dröjer innan de sätts in. Det förebyggande arbetet kan ta sig två uttryck. För det första kan man förebygga sjukdom och därmed förhindra arbetsoförmåga. För det andra kan man förebygga arbetsoförmåga hos dem som har en

sjukdom/funktionsnedsättning. När det gäller arbetet med att förebygga sjukdom har sjukvården av

hävd en viktig roll. Från kommitténs sida bedöms att framför allt följande insatsområden behöver prioriteras:

Bruket av alkohol och narkotika måste minska. Förutom de -

sjukskrivningar och förtidspensioneringar som öppet hänförs till

missbruk av alkohol m.m. ligger detta mer eller mindre väl dolt i en stor mängd sjuk- och förtidspensionsfall. En studie som genomförts vid försäkringskassan i Stockholm visar tredjedel förtidspensioneringarna hade alkoholmissbruk att ca en av som en viktig orsak.

Förutom satsningar på upplysningskampanjer m.m. bör sjukvården

mer aktivt och på ett tidigare stadium utreda bruket av alkohol,

252 Samverkan med hälso- och sjukvården

narkotika och mediciner i samband med att patienter söker vård och det inte kan uteslutas att någon form av överkonsumtion föreligger. Det är med andra ord minst lika viktigt med förebyggande arbete på individnivå som gruppnivå eller befolkningsnivå. Sådana här frågor är naturligtvis mycket känsliga med tanke på den enskildes integritet. Sjukvården bör dock vara den instans som har bäst förutsättningar att tackla dessa problem ett förebyggande ur perspektiv.

Rökning är ytterligare en riskfaktor när det gäller sjukskrivning och förtidspensionering. Rökningen påverkar inte bara andningsorganen utan även ett flertal andra organ och medför försämrad kondition och en allmänt nedsatt motståndskraft hos kroppen. Kost-, motions- och andra levnadsvanor påverkar riskerna för sjukfrånvaro. Även sådana frågor bör med patienter i tas upp samband med besök inom sjukvården. Detta som ett komplement till mer allmänt riktade insatser till vissa riskgrupper eller hela befolkningen. Frågor kring patientens känsla av att leva ett meningsfullt liv, hans/hennes familjesituation, sociala nätverk m.m. behöver inte sällan ställas. Många sjukdomar anses i dag ha som grund bl.a. känslan av att inte ha kontroll över sitt liv; klara av samliv, samarbete och samhälle, att inte kunna se sammanhang, inte kunna påverka m.m.

Om man inom vården kan bygga rutiner för regelmässiga

diskussioner med patienterna kring ovanstående frågeställningar innan det står klart att patienten verkligen har utvecklat ett missbruk eller annat sätt riskerar att utveckla sjukdom är detta till fördel för patienten och dessutom torde såväl sjukförsäkringen sjukvården som kunna spara mycket pengar. Vården effektiviseras om insatser sätts tidigt. Ovannämnda individinriktade insatser behöver naturligtvis kompletteras med befolkningsinriktade. Här har också kommunerna ett ansvar. Sjukvården har en viktig roll även när det gäller att förebygga arbetsoförmåga i samband med befintlig sjukdom. När man inom vården konstaterar patient har sjukdom eller medicinsk att en en

funktionsnedsättning är det viktigt att:

Samverkan med hälso- och sjukvården 253

patienten informeras om de konsekvenser sjukdomen bör innebära för hans levnadsvanor inkl. arbete patienten utbildas avseende sin förmåga att själv hantera sina besvär så att de inte förvärras läkaren eller inom vården erbjuder sig att ev. via - annan resurs

försäkringskassan kontakta arbetsplatsen m.fl. aktörer för att

påverka arbetsförhållandena för patienten så att dessa inte skapar onödig arbetsoförmåga för individen. Inte minst viktigt är det att för psykosociala påfrestningar i arbetet och försöka få reagera

dessa reducerade. Åtgärdsansvarig är primärt arbetsgivaren.

8.8.1.2 Bedömningar och utlåtanden

Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av rätten till

olika slags ersättningar är avgörande för såväl försäkringstillämp-

ningen som rehabiliteringen. Nedan diskuteras hur man som intygsutfárdande läkare bör vid de ställningstaganden som resonera behöver göras i samband med utfärdande av intyg som skall ligga till grund för försäkringskassans beslut om ev. sjukpenning. Vidare redovisas de faktorer som bör ingå i läkarens helhetsbedömning av sin patient samt en beskrivning över olika "bedömningsnivåer". Inledningsvis finner kommittén anledning att beskriva den "steg för steg modell" som presenteras i SOU 1995:149 avseende - arbetsförmågebedömningar. Detta i avsikt att belysa behovet av medverkan från läkare m.fl. i de olika stegen. Modellen består av nedanstående frågeställningar:

1 Kan den försäkrade utföra sitt vanliga arbete efter nödvändig behandling och konvalescens För att besvara den frågan krävs medicinsk kompetens. I svårare fall även annan kompetens. 2 Kan den försäkrade utföra sina nuvarande arbetsuppgifter efter viss rehabilitering eller anpassning av arbetsuppgifter Medicinsk kompetens behövs vid bedömningen, ibland också annan kompetens. 3 Kan den försäkrade utföra och erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare utan extra insatser Med bortseende från om den försäkrade kan erhålla andra arbetsuppgifter krävs oftast bedömning från medicinskt en en kompetent person.

254 Samverkan med hälso- och sjukvården

4 Kan den försäkrade erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare efter viss utbildning, anpassning av arbetsuppgifter

eller liknande insatser

Lämpligheten i eller förändrade arbetsuppgifter behöver

nya ofta bedömas av läkare. 5 Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, utan extra insatser

Även här behövs den ansvarige läkarens uppfattning.

Det är dock viktigt att han presenteras, med avseende på hans kompe-

tens, adekvata frågeställningar.

6 Kan den försäkrade klara annat arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter vissa rehabiliterande insatser, t.ex.

utbildning eller omskolning Se fråga

7 Är den försäkrade varaktigt eller för avsevärd tid arbetsoförmögen

Grunden för ett ställningstagande i denna fråga är bl.a. ett

omfattande läkarutlåtande hälsotillstånd. om

Som framgår ovan behövs medicinsk kompetens i olika omfattning beroende pâ var i modellen befinner sig. Störst omfattning

man

förekommer i samband med frågorna 1 och När behovet

av medverkan från läkarna minskar ökar dock behovet insatser från av

annan kompetens inom sjukvården eller företagshälsovården. Att besvara de frågeställningar kan komplice-

som anges ovan vara rat. Nedan beskrivs ett antal faktorer måste beaktas och vilka som

kompetenser som kan behöva komplettera läkaren. Först dock

en

kort redovisning av regelsystemet.

Dagens regler

Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan med

minst en fjärdedel.

Den försäkrade skall normalt inkomma med läkarintyg för att styrka nedsättningen av arbetsförmågan p.g.a. sjukdom fr.o.m. sjunde dagen efter sjukanmälningsdagen.

Läkarens roll är i första hand att uttala sig den försäkrades om medicinska status och i vad mån och på vilket sätt detta inte bara

påverkar fimktionsférmdgan utan också arbetsförmågan. Försäkringskassan tar sedan försäkringsjuridisk ställning till arbetsförmågans nedsättning och rätten till sjukpenning.

Samverkan med hälso- och sjukvården 255

Enligt praxis är sjukdom det "som enligt vanligt språkbruk och gängse läkarvetenskaplig uppfattning är att anse som sjukdom. Med

denna utgångspunkt torde såsom sjukdom kunna betecknas varje

onormalt kropps- eller själstillstånd som inte sammanhänger med den normala livsprocessen" SOU 1944: l 5 När läkaren bedömer arbetsförmågans nedsättning hos en person med anställning skall läkarens bedömning göras utifrån individens faktiska arbetsuppgifter. Dessutom skall läkaren beskriva patientens förmåga att utföra andra arbetsuppgifter, nu eller på sikt. Försäkringskassan avgör sedan rätten till sjukpenning skall om grundas på oförmågan att klara nuvarande arbete eller förmågan att

med eller utan rehabiliteringsinsatser klara andra arbetsuppgifter.

Vid arbetslöshet relateras arbetsförmågan till hela arbetsmarknaden.

Bedömning arbetsförmåga av

Kommittén utgår från att läkaren normalt inte har några svårigheter att bedöma förekomsten av sjukdom hos en patient eller hur sjukdomen påverkar funktionsförmågan. Dessa bedömningar leder sällan till ifrågasättande från försäkringskassans sida. Att bedöma arbetsförmåga/arbetsoförmåga är dock något vars svårighet ofta underskattas. Oavsett vad nedsatt arbetsförmåga skall relateras till krävs en helhetssyn individen och dennes omgivning i bedömningen. Helhetssynen bygger på att individens hinder och tillgångar vägs mot varandra. En individ som har vissa arbetshinder har sannolikt också resurser, vilka kan tas tillvara i arbete. När resurserna upplevs som större än hindren betraktar vi oss, och blir betraktade, som arbetsföra. Vi har med andra 0rd en arbetsförmåga. Detta trots att vi kanske lider av en sjukdom. Om det motsatta förhållandet råder, dvs. arbetshindren är större än resurserna, betraktas vi som arbetsoförmögna. Såväl tillgångar som hinder kan för enkelhets skull indelas

intellektuella kunskapsmässiga — organiska psykiska/psykologiska sociala -

256 Samverkan med hälso- och sjukvården

För att kunna göra en adekvat arbetsförmågebedömning krävs enligt

kommitténs åsikt vid varje bedömningstillfälle:

Kunskap om individens resurser - Kunskap om samtliga hinder även om dessa inte hänför sig till sjukdom

Kunskap om de arbetsuppgifter som ingår i det yrke de yrken

man skall relatera arbetsförmågan till.

I många fall kan den behandlande läkaren själv göra de ställningstaganden som behövs när det gäller frågor om arbetsförmåga, nedsatt arbetsförmåga, sjukdomsorsaker, behov av rehabilitering m.m. Om arbetsförmågebedömningen är svår eller om besvären inte upphör inom förväntad tid någon form av naturalförlopp är det

oerhört viktigt att läkaren har tillgång till och utnyttjar sådan

kompetens som kan hjälpa till med utredning och bedömning. I brist på nedanstående resurser, eller dåligt utnyttjande av dem, är risken stor att läkaren tvingas ta ställning och ofullständigt ensam underlag vilket kan leda till att patienten antingen felaktigt erhåller ersättning eller felaktigt går miste sådan. om I första hand krävs tillgång till resurser i form sjukgymnast, av

arbetsterapeut, psykolog och kurator för läkare som tjänstgör inom

den öppna hälso- och sjukvården. Från den öppna hälso- och sjukvården bör för övrigt merparten av alla intyg och utlåtanden till försäkringen komma. Finns inte resurserna där kan ofta företagshälsovården vara en resurs som bör utnyttjas. Ibland räcker inte ens detta. Ytterligare kompetens behövs. Svårigheten är sällan att bedöma sjukdomshindret utan övriga arbetshinder och framför allt individens tillgångar samt hur de senare kan utvecklas. För att analysera individens tillgångar kan exempelvis Arbetsförmedling/Arbetsmarknadsinstitut/Arbetslivstjänst användas. Dessa behövs dessutom ofta för att kunna bedöma om en persons restarbetsförmåga går att utnyttja på den reguljära arbetsmarknaden. Slutligen bör Riksförsäkringsverkets sjukhus som en av sina funktioner kunna genomföra utredningar och bedömningar de av allra mest svårbedömda patienterna/patientgrupperna.

Samverkan med hälso- och sjukvården 257

8.8.1.3 Medicinsk behandling och rehabilitering

Den s.k. rehabiliteringspotentialen sjunker över tiden vid passiv sjukskrivning. Detta gäller i de flesta fall. Onödig väntan innebär således inte bara kostnader under väntetiden utan också att resultatet av den genomförda åtgärden riskerar att bli sämre. För sjukförsäkringen, liksom givetvis för patienten, är onödiga väntetider av ondo. Med begränsade resurser och med hänsyn tagen till andra behov än försäkringens finns risk för att oplanerade köer alltid kommer att finnas inom vården. Genom studier av de rapporter skrivits rörande vårdgarantin som och genom en snabbenkät till ett antal försäkringskassor framstår nedanstående områden som särskilt angelägna att prioritera ett ur

försäkringsperspektiv. Dvs. här står flest försäkrade i kö resp. här

finns de längsta väntetiderna. Relativt stora variationer finns mellan olika regioner.

"Helhetsbedömningar" Konsultationer inom specialiteterna ortopedi, reumatologi, neurologi och psykiatri Psykiatrisk behandling, såväl av läkare som annan personal - Operationer av knän, diskbråck inom ortopedin, även - m.m. handkirurgi Medicinsk rehabilitering - Sjukgymnastik -

Härutöver följer några citat ur det enkätsvar försäkringskassa som en avgivit:

Vårt lokalkontor i har själva under 1995 följt xx sommaren upp sjukfall som hade pågått mer än sex månader. Av de aktuella 183 långa fallen bedömdes 67 st vänta på utredning eller operation. Av dessa avsåg 23 st ortopedärenden.."

"Förturen avser besök hos ortoped, reumatolog och på

smärtklinik med hjälp Dagmarmedel innebär att vi kanske av kan korta av väntetiden till ett första besök med 6-12 månader

Ovanstående två lokala ögonblicksbilder torde kännas igen många håll i landet.

9 16-0907

258 Samverkan med hälso- och sjukvården

8.8.1.4 Medverkan vid arbetslivsinriktad rehabilitering

I dag sker en hel del arbetslivsinriktad rehabilitering utan, eller med liten, medverkan av den behandlande läkaren. Dennes roll får dock inte underskattas i detta sammanhang. Läkaren måste "ge klartecken" för de åtgärder som planeras för att de inte skall leda till att patienten försämras till följd av rehabiliteringen eller av ett olämpligt arbete efter rehabilitering. Dessutom behöver läkaren kunskap om de krav som rehabiliteringen ställer individen för att kunna motivera denne att fortsätta även om det känns tungt ibland. Brist på kunskap kan annars leda till att läkaren "för säkerhets skull" meddelar övriga aktörer att rehabiliteringen bör avbrytas eftersom patienten inte orkar med. Läkaren har således två viktiga funktioner. Dels att förhindra olämpliga rehabiliteringsåtgärder, dels att se till att lämpliga åtgärder inte stoppas.

8.8.1.5 Forskning och utveckling

FoU-frågor kring den allmänna sjukförsäkringen kräver intresse och medverkan från sjukvården. Ökade insatser inom detta område bör vara ett krav på sjukvården från sjukförsäkringens sida. Några exempel på forskningsområden som är viktiga:

Kvinnors ohälsa dagens medicinska forskning bygger i hög utsträckning på studier av män, trots att kvinnor har en mer omfattande ohälsa. Effekter av olika typer av rehabiliteringsinsatser. - Effekter av folkhälsoarbete och annan förebyggande verksamhet. -

8.8.1.6 Läkarrollen

Försäkringens beslut om utgivande av sjukpenning på basis av g läkarintyg medför ofta en försäkringsutgift på ca 10 000 kr, dvs. en månads ersättning. Ett utlåtande för förtidspension kan leda till utbetalning av ett par miljoner kronor. Intyg och utlåtanden är med andra ord mycket viktiga handlingar för både den enskilde och

samhället. Den utbildning som läkare och annan sjukvårdspersonal

Samverkan med hälso- och sjukvården 259

får i försäkringsmedicinska frågor står inte i proportion till de konsekvenser intygsskrivandet har. I respektive grundutbildning bör försäkringsmedicin ingå som en del i flertalet olika kursavsnitt. Detta räcker dock inte. Det bör enligt kommitténs uppfattning i princip bli obligatoriskt för att få rätt att utfärda intyg och utlåtanden som grund för försäkringsmässig utbetalning att regelbundet genomgå av försäkringskassorna anordnad vidareutbildning. Det skapar visserligen kostnader i form av produktionsbortfall m.m. men ett enda intyg genererar i genomsnitt högre utbetalning än vad en läkares medverkan under en utbildningsdag kostar. Detta ställer stora krav försäkringskassorna, både avseende resurser och kompetens. Kommittén anser att detta måste prioriteras Utbildningsmaterial m.m. bör kunna tas fram av RFV och kassorna i samverkan med Riksförsäkringsverkets sjukhus och Socialstyrelsen. När det gäller frågan om obligatorisk utbildning kan detta rent praktiskt hanteras så att om kassorna får intyg från läkare som inte genomgått adekvat utbildning bör kassorna i normalfallet begära en medbedömning av en för ändamålet utbildad, "certifierad", läkare. Det är också viktigt att en handledarfunktion skapas inom sjukvår-

den när det gäller arbetsförmågebedömningar så att oerfama läkare

garanteras erforderligt stöd från kompetenta kollegor. Möjligen kan kassans försäkringsläkarfunktion utvecklas till handledarroll en Kommittén har övervägt om delar de tyska eller holländska av systemen bör införas i Sverige när det gäller den formella rätten att utfärda intyg till försäkringen samt utformningen försäkringsläav karrollen. Utgångspunkten för läkarkårens samverkan med försäkringen bör emellertid vara patientens val av läkare, inte försäkringens. Normalt innebär detta inte några problem när sådana men inträffar bör lösningen normalt vara medbedömningar av andra läkare.

260 Samverkan med hälso- och sjukvården

8.8.2 Samverkansfrågor

Vårt förslag: För att förstärka den organisatoriska samverkan och säker- —— ställa tillgången till vissa nyckelresurser inom sjukvården bör försäkringskassorna ha möjlighet att finansiera insatser inom sjukvården. I första hand bör detta ske via generella insatser. Formen för den finansiella samverkan skall vara den modell som beskrivs i kapitel 19. Försäkringskassorna bör få ersätta sjukvårdshuvudmännen för kvalificerade intyg och utlåtanden. Försäkringskassornas beställningar av intyg från sjukvården bör antalsmässigt minska samtidigt som sjukvården måste höja kvaliteten de intyg och utlåtanden som försäkringen behöver.

Utöver dessa förslag vill kommittén framhålla att:

Försäkringskassorna och sjukvårdshuvudmännen bör ytterligare utveckla samverkan kring enskilda individer, organisation, planering, utbildning, utvärdering och forskning.

8.8.2.1 Organisatorisk samverkan

Utöver en bred samverkan mellan flera aktörer inom ohälsoområdet behövs också i vissa frågor en direkt tvåpartssamverkan mellan hälso- och sjukvård och sjukförsäkringen. Förutom de områden som nedan beskrivs under avsnittet "Finansiell samverkan" anser kommittén att följande frågor kräver en strukturerad, tydlig samverkansfonn mellan försäkringen och hälsooch sjukvården:

Praktiskt samarbete i individärenden. Kommittén vill här framhålla vikten av att det praktiska samarbetet sker utifrån patientens/den försäkrades behov. Gemensamma mål för behandling/rehabilitering behöver sättas upp tillsammans med den enskilde, ansvar fördelas och resultat följas De strukturer upp.

Samverkan med hälso- och sjukvården 261

som skapas för samarbetet bör vara tydliga när det gäller inriktning och mål samt flexibla när det gäller arbetsformer. Vårdplanering. Försäkringens behov av en optimalt fungerande — hälso- och sjukvård bör vara en del av sjukvårdshuvudmännens planerings- och beslutsunderlag. Folkhälsoarbete. Detta är ett område där försäkringen har starka skäl att öka sitt engagemang. När så sker erfordras ett intresse från övriga parter att låta försäkringen få bli delaktig i arbetet samt få möjlighet att påverka. Försäkringsläkarrollen. Försäkringsläkarna får en allt viktigare roll inom sjukförsäkringen. Rollen är viktig även för sjukvårdshuvudmännen med tanke på den viktiga funktion försäkringsläkaren utgör för att utveckla samarbetet mellan försäkring-

en och vården. Såväl hälso- och sjukvården som försäkrings-

kassoma torde ha mycket att vinna en samverkan när det gäller att vidareutveckla försäkringsläkarrollen som resurs inom de områden som är av gemensamt intresse för båda organisationerna. Även anställningsförhållanden, meritvärdering m.m. bör kunna vara föremål för gemensamma diskussioner. Detta gäller också utvärdering försäkringsläkarverksamheten, av etikfrågor och liknande. Inte minst angeläget är det att försäkringsläkarna av sina kollegor uppfattas som trovärdiga och kompetenta. Utbildningsfrågor. Läkare m.fl. inom vården har behov av såväl — grundläggande utbildning som kontinuerlig påbyggnad i försäkringsmedinska frågor. Personal på försäkringskassorna behöver fördjupa sitt kunnande i medicinska frågor för att bl.a. kunna

förstå hur olika sjukdomar påverkar arbetfönnåga och rehabi-

literingsmöjligheter. Det är enligt kommitténs mening angeläget

att en gemensam planering sker för hur kompetensutvecklings-

behoven skall tillgodoses. Detta gäller såväl lokal, regional nationell nivå. som

Utvärderingsfrågor, forkning och utveckling. Gemensamma sats-

ningar inom dessa områden bör kunna leda till att ohälsoarbetet bedrivs ändamålsenligt och att de samlade kan mer resurserna utnyttjas optimalt. Inom hälso- och sjukvården finns stor kom-

petens och erfarenhet av forskning medan försäkringskassorna

har stora datamängder inom ohälsoområdet och därtill mängd en praktisk erfarenhet som bör kunna tas tillvara.

262 Samverkan med halso- och sjukvården SOU 1996:1 13

Utöver ovanstående vill kommittén särskilt framhålla vikten av att det skapas effektiva och smidiga samverkansformer mellan sjukvården och dem som arbetar med de speciellt utsatta grupper som beskrivs i kapitel Något behov av att centralt fastställa formerna för detta bedöms inte föreligga.

8.8.2.2 Finansiell samverkan

En tredje modell som alternativ till Dagmar och F insam -

Enligt kommitténs uppfattning bör den finansiella samverkan bygga de tankar och vägledande principer för en sammanhållen budget för försäkringsutgifter och "rehabiliteringsinvesteringar" som presenteras i ett större perspektiv i kapitel 19 "Krav administrationen". Modellen innebär i korthet att försäkringskassorna "fritt" förfogar över medel ur sjukförsäkringsanslaget för att bl.a. kunna finansiera insatser inom hälso- och sjukvården. Detta skall ske med ett resultatansvar och inom ramen för ett utgiftstak, vilket förutsätts vara åtminstone treårigt. Försäkringskassan ansvarig för medlen. insatser förutsätts är ensam i första hand upphandlas från den sjukvårdshuvudman finns i som samma region men alternativa producenter bör vara möjliga. Ansvarig för utvärdering är kassan. Denna bör vara en integrerad del av en komplett utvärderingsmodell rörande kassans ohälsoarbete. Det är enligt kommitténs uppfattning stort värde sjukvårdsav om huvudmännen medverkar i kassornas utvärderingsarbete. Vinst i form av minskade sjukförsäkringskostnader kan antingen användas som stöd för politiska beslut att minska avgifterna eller användas för ytterligare investeringsändamål. Det senare i så fall för att göra försäkringens vinst ännu större längre fram. Möjligheter för sjukvårdshuvudmännen att få del av försäkringens vinster bör eventuellt tillskapas. Kommittén poängterar vikten att försäkringskassorna formulerar av mätbara mål avseende de effekter som en överföring av försäkringsmedel till sjukvården kan förväntas ge. Någon central styrning finns inte utöver den som självklart skall finnas när det gäller de övergripande målen för ohälsoarbetet i stort. Med vilka medel kassorna når målen regleras inte centralt.

Samverkan med hälso- och sjukvården 263

Däremot finns naturligtvis ett intresse från statsmakterna att som komplettering till kassornas egna utvärderingar av effekter m.m. föranstalta om fristående analyser och utvärderingar från exempelvis Riksrevisionsverket. Kassomas politiska styrelser fastställer den interna beslutsordningen på respektive kassa. Detta innebär att styrforrnerna kan komma att variera mellan kassorna. Ytterst ansvariga är kassornas styrelser.

Höga krav "investeringskalkyler" och resultatredovisning bör

finnas. Ramar för kassornas insatser inom hälso- och sjukvården m.fl. områden skapas enligt kommittén automatiskt genom införandet av ett decentraliserat flerårigt utgiftstak. - — Enligt kommitténs mening bör någon fördelning av medlen exempelvis satsningar inom sjukvården, köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster, stöd till arbetsmiljöprojekt mm inte göras centralt. Behoven bedöms bäst av resp försäkringskassa.

Val av modell

Enligt kommitténs uppfattning är det angeläget att försäkringskassorna så långt möjligt blir självständiga, mål- och resultatstyrda organisationer. Kassorna bör vidareutveckla en beställarfunktion inom rehabiliteringen och det förebyggande arbetet liksom vård och behandling. Ju mer effektivt kassorna kan arbeta med förebyggande insatser och rehabilitering dessto större förutsättningar har man att medverka till att människor kan försörja sig genom eget arbete och därigenom minskar försäkringens kostnader. Den modell för finansiell samordning som ger försäkringskassorna det starkaste inflytandet- och därmed störst möjlighet att effektivisera verksamheten är den i kapitel 19 beskrivna modellen. Kom- mittén förordar därför att kassorna får disponera anslagsmedel inom ramen för ett utgiftstak i syfte att bl.a. kunna finansiera insatser inom hälso- och sjukvården. De erfarenheter som vunnits och kommer att vinnas från Dagmar- och Finsammodellerna skall enligt kommittén -tas tillvara i det framtida samarbetet. Inget hindrar för övrigt att man regionalt eller lokalt "slår ihop" försäkringens investeringsmedel med vissa sjukvårdens medel till av en gemensam pott och därmed arbetar ungefär idag gör som man inom Finsam. Kommittén vill i detta sammanhang understryka att även om försäkringskassorna får det största inflytandet över vart pengarna

264 Samverkan med hälso- och sjukvården

skall styras kommer naturligtvis effektivitetsvinster även sjukvårdshuvudmännen tillgodo. Köer kortas, patienter blir välutredda mer från början osv.

Samverkansområden

Inom vilka områden är behovet störst att finansiell samverkan av finns Vilka insatser kan vara aktuella Diskussionen nedan handlar dels om generella, dels om individuella insatser. Kommittén vill framhålla att utgångspunkten i första hand bör vara att generella insatser skall användas samtidigt att men anser individuellt riktade insatser måste förekomma när de försäkringsmässiga konsekvenserna annars blir alltför stötande. En risk med att låta försäkringskassorna finansiera sjukvård, både generellt och individuellt är att sjukvården omprioriterar sin verksamhet och "lägger ned" sådant inser att försäkringen som man

är i behov av. På det viset "tvingar" man försäkringen att finansiera

sådan verksamhet rimligen måste sjukvårdens sak att som anses vara själv stå för. Detta resonemang gäller för övrigt alla de tre modeller som

diskuterats för överföring av medel från försäkringen till sjukvården.

Riskerna för detta måste elimineras genom att båda parter utvecklar ett konstruktivt samarbete där sektortänkandet minimeras och där utgångspunkten i stället är de enskilda människornas behov.

Generella insatser

I första hand rör det sig riktade insatser till vissa delar om av sjukvården. Försäkringen har här inte något direkt inflytande över vem som kommer i åtnjutande av insatserna. Kommittén anser att detta är det viktigaste ändamålet med försäkringskassornas "investeringar" i hälso- och sjukvård. Exempel insatsområden som kommittén anser angelägna är:

Kuratorer, sjukgymnaster, arbetsterapeuter och psykologer bör

——

vara tillgängliga för varje primärvårdsmottagning

Ökade för psykoterapi - resurser m.m.

Minskade väntetider för konsultationer/medbedömningar

-— samt förkortade operationsköer.

Samverkan med hälso- och sjukvården 265

Behoven varierar mellan de olika försäkringskassorna beroende på

hur sjukvården i övrigt disponerar sina resurser.

Att försäkringen generell grund finansierar insatser inom hälso-

och sjukvården bedöms inte vara svårförenligt med hälso- och sjukvårdslagens krav eller prioriteringsutredningens förslag.

Individuella insatser

Förutom ovanstående typ av riktade resursförstärkningar via försäkringsmedel till sjukvården behöver försäkringskassoma ibland kunna "aktivera" försäkringsmedel individnivå. Alla behov och framför allt omfattningen av dessa kan inte - -

förutsägas långt i förväg, något är nödvändigt för att kunna

som arbeta med ett generellt perspektiv. Det är väl känt att den nuvarande socialförsäkringen åsamkas stora kostnader för de individer som uppbär sjukpenning och står i kö för någon insats inom sjukvården. Om man inom sjukvården utan nämnvärda väntetider tog hand om personer som förväntas kunna återgå i arbete kommer stora ekonomiska resurser att kunna frigöras. Exempel sådant som försäkringen skulle kunna komma att finansiera individnivå, dvs. med eget remissförfarande:

Medbedömningar av specialist -

Teambedömningar vid exempelvis diagnostiska centra och

motsvarande Utlåtanden från behandlande läkare även när denne arbetar inom offentlig vård betalning till arbetsgivaren förutsätts. Psykoterapi - Behandling, inklusive operation -

När det gäller de tre första exemplen torde de knappast vara kontroversiella med avseende hälso- och sjukvårdslagen eller prioriteringsutredningen. De båda sista exemplen kan dock stå i konflikt med såväl hälso-och sjukvårdslagens krav god vård på lika villkor prioritesom ringsutredningens tankar. De strider dessutom mot den uppfattning som staten och Landstingsförbundet presenterat när undantagit man individuellt riktade insatser från Dagmarmedel. Med tanke det mänskliga lidandet och de ibland mycket stora kostnader som onödiga väntetider kan föra med sig för försäkringen

266 Samverkan med hälso- och sjukvården

dock kommittén att det undantagsvis skall vara möjligt att anser försäkringskassan finansierar exempelvis operation förutsatt att en detta påverkar andra patienters väntetider positivt. Det handlar om att utnyttja resurser som redan finns men inte är finansierade. Den etiska bedömningen måste i varje enskild situation göras av medicinskt ansvarig läkare. Kommittén menar att ovanstående och övriga åtgärder som kommittén föreslagit i detta betänkande bidrar till att återföra människor i arbete vilket ökar produktionen och därmed skatteunderlaget vilket i sin tur bättre förutsättningar för en utveckling ger av sjukvården. Med tanke att frågan om individuella insatser är känslig krävs

löpande utvärdering av effekterna.

8.8.2.3 Intyg och utlåtanden

Såväl försäkringskassans ersättning dess rehabilitebeslut om som ringsarbete bygger intyg och utlåtanden från hälso- och sjukvården. Vikten god kvalitet i dessa handlingar kan inte nog underav strykas.

Kommittén vill peka tre vägar att förbättra kvaliteten de intyg

och utlåtanden som utfärdas inom vården utöver vad som ovan redovisats. Försäkringskassornas beställarkompetens kan bli bättre. Genom att ställa adekvata frågor och motivera vad man vill använda svaren till kan kassorna själva bidra till en förbättring. Allmänt hållna frågeställningar ofta allmänt hållna, och därmed ger mindre användbara, svar. Antalet intyg måste kunna minska. Kassomas arbete bör mer

inrikta sig på att utge ersättning som stöd under någon form av

aktivitet än passiv försörjning. Så länge planerade och av som kassan accepterade aktiviteter i behandlings- och rehabiliteringshänseende pågår bör krav "förlängningsintyg" minime- I dag är det i princip endast arbetslivsinriktad rehabilitering ras. med rehabiliteringsersättning "berättigar till intygsfrihet". som I framtiden bör kassorna sträva efter att ta en mer aktiv del i all form av behandling/rehabilitering och därvid också kunna betala ut ersättning grundval av att den försäkrade medverkar i planerade åtgärder, inte ett med stöd av ett "sjukintyg".

Samverkan med hälso- och sjukvården 267

Förutom att de försäkrade slipper "känna efter hur dåligt de mår" inför ett läkarbesök i samband med intygsförlängning vilket kan vara direkt negativt ur rehabiliteringssynpunkt finns stora inom sjukvården slippa utfärda resurser att spara genom att onödiga intyg. Dessa kan i stället användas till att resurser förbättra kvaliteten de intyg och utlåtanden som är nödvändiga för försäkringen. Formerna för ersättning intyg och utlåtanden behöver ses av över En privatläkare får idag separat ersättning från försäkringskassan för ett stort antal intygstyper. Försäkringen ersätter dock icke intyg utfärdade av en offentligt anställd läkare. Detta är inte konkurrensneutralt sett ur ett primärvårdsläkarperspektiv och bör ändras. Förändringen bör innebära att även sjukvårdhshuvudmannen kan få betalt för kvalificerade intyg och utlåtanden.

8.8.3 Företagshälsovården

Kommittén anser att: Den reguljära hälso- och sjukvården bör bättre ta tillvara den kompetens och de resurser som finns inom företagshälsovården med avseende på arbetsförmågebedömningar och rehabiliteringsarbete. Detta bör ske genom olika former av avtal där även försäkringskassan bör finnas med som part. Sjukvården måste, enligt kommitténs uppfattning i ökad utsträckning för att kunna ta ställning till arbetsoförmåga och behov av rehabilitering utveckla sitt samarbete med arbetsplatserna. Härvid är FHV en utmärkt resurs som länk mellan vård och arbetsplats. I den mån det inte finns erforderlig kompetens inom primärvården för att kunna bedöma en individs arbetsförmåga i förhållande till ett specifikt yrke bör hjälp kunna erhållas från FHV. I de fall individ kräver fortsatt medicinsk behandling parallellt en med att arbetslivsinriktad rehabilitering pågår arbetsplatsen och FHV är involverad i den senare processen är en väl fungerande samverkan mellan behandlande läkare och FHV nödvändig. FHV:s resurser och möjligheter bör alltid beaktas när sjukvårdshuvudmännen planerar sin verksamhet för att undvika såväl överlappning som luckor. Detta förutsätter att samverkan med FHV inte enbart sker runt

enskilda patienter utan även en övergripande nivå.

268 Samverkan med hälso- och sjukvården

Ett förbättrat samarbete mellan företagshälsovård och övrig hälsooch sjukvård ligger i sjukförsäkringens intresse. Försäkringen bör även själva kunna nyttja företagshälsovården som

en resurs när det gäller att göra arbetsförmågebedömningar,

identifiera rehabiliteringsbehov mm. Kostnadsansvaret bör i dessa situationer diskuteras. När det gäller FHV:s rehabiliteringsinsatser torde arbetsgivarens kostnadsansvar vara odiskutabelt. När det gäller bedömningar av olika slag ställer det sig annorlunda.Enligt kommitténs förslag i kapitel 6 skall försäkringskassorna för att erforderliga bedömningar görs. ansvara Även sjukvården måste ha ett för detta, kopplat till anses ansvar "rätten att sjukskriva". Med tanke på hur den ekonomiska verkligheten idag ut inom ser sjukvården torde man dock få tänka sig att dessa bedömningar kan komma att bli ett viktigt område för finansiell samverkan mellan sjukvård och försäkring. Trepartsavtal mellan FHV, sjukvård och försäkring avseende den förstnämndes roll och samspel med de övriga torde ett sätt att vara strukturera verksamheten.

8.8.4 Riksförsäkringsverkets sjukhus

Kommitténs bedömning är att:

Försäkringskassorna behöver ha tillgång till speciella — resurser av den typ som beskrivs nedan och som inte förväntas kunna tillhandahållas av den reguljära hälso- och sjukvården. De behov som sjukförsäkringen i framtiden behöver ha tillgodosedda av Riksförsäkringsverkets sjukhus eller i annan form - — kan i korthet sägas vara följande: Bedömning av extremt svårutredda försäkrade såväl när det gäller arbetsförmågans nedsättning behovet och möjligsom av heterna till rehabilitering. Vissa stödinsatser för dessa försäkrade i form behandling och - av rehabilitering. Många gånger handlar motivationshöjande det om åtgärder. Metodutveckling när det gäller "nya" patientgrupper - som mer identifieras i sjukförsäkringen än inom den ordinarie sjukvården. Det kan också gälla patientgrupper inte är där som nya men behovet av nya metoder framför allt uppmärksammas inom

Samverkan med hälso- och sjukvården 269

sjukförsäkringens administration. Hittills har man exempelvis arbetat med patienter med övervikt, fibromyalgi och hjärtinfarkt. I framtiden torde psykosomatiska sjukdomar i olika former vara

prioriterade insatsområden för sjukförsäkringen.

De metoder utvecklas bör naturligtvis utvärderas veten- - som skapligt. Erfarenheterna bör spridas till den ordinarie vården för att där skall kunna ta hand aktuella patientgrupper ett man om bättre sätt. Samtidigt är det viktigt att Riksförsäkringsverkets sjukhus " släpper" dessa patientgrupper och inriktar sig nya behov uppkommer inom försäkringen. som Genom att verksamheten och de utvecklingsinsatser som görs -

skapar kunskaper och erfarenhet kommer utbildning av personal

inom bl.a. försäkringskassorna lämplig uppgift för att vara en verkets sjukhus. Likaså att ta fram material till utbildning av

läkare mfl yrkeskategorier.

Flertalet de förväntade arbetsuppgifterna kan inte förväntas bli av utförda inom den ordinarie vården. Patientgrupperna är i första hand sådana där bekymren främst drabbar försäkringen, inte sjukvården. Av det skälet bör försäkringen ha tillgång till som kan resurser

styras försäkringsadministrationen till de insatsområden där de

av för tillfället gör mest nytta för sjukförsäkringen. Försäkringskassornas behov insatser från sjukhusens sida kan av

beskrivas i form antalet försäkrade i kö ijanuari 1995 som var

av 1 880 Antalet vårdplatser är 430 vilket vid en genomsnittpersoner. lig vårdtid 5 veckor ger årskapacitet motsvarande uppemot ca en 4 000 patienter

8.9 Avslutande kommentarer

Kommittén vill avslutningsvis informera att kontakt upprätthålom lits med utredningen hälso- och sjukvårdens organisation och om finansiering, HSU 2000. Representanter för kommitténs sekretariat har medverkat vid ett av sammanträdena HSU 2000 hållit och därvid diskuterat försäksom ringens behov väl fungerande hälso- och sjukvård samt de av en problem som finns i dag.

270 Samverkan med hälso- och sjukvården

En promemoria med bl.a. beskrivna problem och behov har ovan av kommitténs ordförande överlämnats till HSU 2000 den 25 mars 1996.

Slutligen har en preliminär icke slutjusterad version - av ovanstående kapitel lämnats till HSU 2000 den 28 juni 1996. ——

9 Kriterier för rätt till

ersättning

I detta kapitel redovisar kommittén sin på hur rätten till hel

syn månadsersättning skall bedömas. Kommittén föreslår att inkomster

under 24 procent basbeloppet inte skall påverka rätten till full

av ersättning.

9.1 Tidigare förslag

Kommittén har i delbetänkandet SOU 1995:149 redovisat sina

förslag när det gäller kriterier för rätt till ersättning från sjukför-

säkringen.

9.2 Hel arbetsoförmåga

Av såväl gällande föreslagen lagstiftning framgår att hel

som ersättning utges då arbetsförmågan är helt nedsatt. Vid kort och meddelång sjukfrånvaro torde det klart och för allmänheten vara -

förståeligt hur tillämpningen skall ske.

-

När det gäller nuvarande förtidspension och kommande månadser-

sättning finner kommittén dock anledning att redovisa sin syn på den praktiska tillämpningen. Detta gjordes inte i delbetänkandet varför komplettering i detta avseende nu görs. en

9.2. l Bakgrund

För tid före den 1 juli 1993 utgick förtidspension/sjukbidrag med

nivåerna hel, två tredjedelar och halv. Hel pensionsförmån beviljades när arbetsförmågan nedsatt i sådan grad att intet eller endast

var

272 Kriterier för rätt till ersättning SOU 1996:1 13

en ringa del därav återstod. Med stöd förarbetena tolkades att av en försäkrad kunde ha sjättedels arbetsförmåga kvar och ändå en beviljas hel pension. Fr.o.m. den 1 juli 1993 infördes nivåerna fjärdedels en och tre

fjärdedels förtidspension/sjukbidrag. I samband med detta beslutades även att för rätt till hel pension skulle hel arbetsoförmåga föreligga. Förarbetena gav inte stöd för annat än att detta skulle tolkas bokstavligt.

Så har emellertid inte skett utan visst mått ideellt arbete liksom av

mycket måttliga inkomster har, med stöd Riksförsäkringsverkets

av

allmänna råd, accepterats inom för rätten till hel förtidspen-

ramen sion. Som maximal inkomst har i detta sammanhang angivits 6 000 kr

per år. Motivet för just det beloppet är att 6 000 kr är gänsen för den lägsta möjliga sjukpenninggrundande inkomsten. Detta innebär

att

sådana inkomster som inte föranleder rätt till sjukpenning inte heller reducerar ersättning i form förtidspension/sjukbidrag.

av

9.2.2 Erfarenheter och

problem

Tiden närmast efter den då de bestämmelserna införts kännenya tecknades hos många försäkrade liksom antal

av oro ett intresseorganisationer samt osäkerhet på försäkringskassorna hur de

nya bestämmelserna i praktiken skulle komma tolkas. Kommittén vill att

peka på tre olika områden där svårigheter förelegat.

För det första gäller det arbete i hemmet, inte minst vård av egna

bam. Enligt RFV anser 1995: 12 föreligger skillnader i Länsrättemas

syn på hur sådant arbete skall bedömas i förhållande till rätten att

uppbära förtidspension. RFV att klarläggande i detta

menar avseende inte kommer att ske förrän ärenden har prövats i högsta instans, vilket ännu inte skett. För det andra rör det sig oavlönat ideellt arbete. Här framfördes om

inte minst från handikapporganisationernas sida för

stor oro att

människor som utan ersättning verksamma inom handikapp-

var rörelsen skulle bli beviljade reducerad pension i framtiden. Några faktiska ärenden har dock i kontakterna med RFV inte man

pekat ut. Från försäkringskassornas sida har inte heller kunnat

man ta fram exempel på när reducerad pension kommit

ifråga p.g.a.

ideellt arbete annat än i ett fåtal fall. Enligt RFV anser 1995:12 skall

Kriterier för rätt till ersättning 273

inget av dessa fall ha överklagats. Oron bland allmänheten torde i

stor utsträckning ha avklingat, dock inte helt.

Slutligen skall som ett tredje problemområde nämnas arbete med

viss inkomst. Här finns kanske idag de största problemen, inte i

första hand tillämpningsmässigt, däremot när det gäller allmänhe-

tens bristande förståelse. Många menar att det är orättfärdigt att

inkomster från exempelvis politiska uppdrag som man haft när man arbetat heltid reducerar en förtidspension klarar att även om man efter pensioneringen fullgöra sina uppdrag. En del människor har

efter ett beslut om tre fjärdedels pension avsagt sig sina uppdrag i förvissningen om att hel pension då skulle kunna beviljas. Så är

emellertid inte fallet eftersom rätten till förtidspension grundar sig

arbetsförmågans nedsättning, inte om en eventuell restarbetsförmåga utnyttjas eller Kommittén vill i detta sammanhang redovisa den bedömning

socialförsäkringsutskottet gjort i denna fråga i sitt betänkande

1993/94:SfU 12:

"- Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att det

- -

ligger ett stort värde i att en handikappad förtidspensionerad

person kan engagera sig ideellt. Härigenom kan han eller hon få möjligheter till deltagande i samhällslivet och ha sociala

kontakter. Det är därför viktigt att tillämpningen bestäm-

av

melserna redan vid försäkringskassorna blir i enlighet

härmed. - ——

Riksförsäkringsverket har den 24 mars 1994 förtydligat

——— sina Allmänna råd i vilken omfattning ideellt arbete om påverkar frågan om en försäkrad kan beviljas hel förtidspension enligt de nya bestämmelserna. Rekommendationen om

att försäkringskassan vid bedömningen av arbetsförmågan

bortser från arbetsinkomst understiger lägsta sjukpensom

ninggrundande inkomst enligt AFL har förtydligats med att försäkringskassan även bör beakta den försäkrade utan

om ersättning regelbundet utför arbete sådan omfattning och av

sådant värde för arbetsgivaren/uppdragsgivaren

att en person skulle behöva anställas om den försäkrade eller någon annan motsvarande person inte utförde arbetsuppgiften. Vid bedömningen av arbetsförmågan rekommenderas försäkringskassorna bortse från aktiviteter kan jämställas som med sådana fritidsaktiviteter yrkesverksam i som en person

normalfallet utför sin fritid. Deltagande i sådant förenings-

liv eller kursverksamhet motsvarar vad yrkesm.m. som en verksam person vanligen utför sin fritid bör därför inte

beaktas vid bedömningen arbetsförmågan. Rätten till

av pension påverkas däremot den försäkrades aktiviteter om

274 Kriterier för rätt till ersättning SOU 1996:1 13

motsvarar sådana arbetsinsatser vanligen utförs av som förvärvsarbetande. - - - Enligt utskottets uppfattning bör dessa förtydliganden - - leda till att handikappade som söker förtidspension och som har en helt nedsatt arbetsförmåga inte behöver känna oro för att de nivåerna inom förtidspensioneringen leder till en nya lägre förtidspension. Härigenom tillgodoses således de önskemål finns i motionerna möjligheter för försäksom om rade med hel förtidspension att i mindre omfattning och utan att det ersätter arbetsinsats den ordinarie arbetsmarknaen den göra ideella insatser i föreningslivet. Möjlighet finns också att delta i sådan politisk verksamhet som normalt arvoderas med högst 6 000 kr per år. Ett utrymme kvarstår också för den enskilde att utan att pensionen reduceras utföra sådana sysslor i hemmet heltidsarbetande normalt som en utför sin fritid.- - -

9.2.3 Kommitténs och förslag

överväganden

Vårt förslag: Vid bedömning av rätten till hel månadsersättning skall förutsatt att kriterierna i övrigt är uppfyllda bortses från - sådana inkomster som understiger 24 procent av basbeloppet.

Kommittén vill poängtera att den delar socialförsäkringsutskottets synsätt och att vad däri anges dels bör skapa förutsättanser som ningar för en likvärddig behandling av dessa frågor, dels bör undanröja den oro som fortfarande kvarstår. Det är viktigt att utskottets blir känd inom - och numera kommitténs - bedömning hela socialförsäkringsadministrationen för att därigenom kunna spridas vidare till berörda individer och organisationer. När det gäller de tre ovannämnda problemområdena delar kommittén RFV:s uppfattning att frågan om hemarbetets inverkan graden förtidspension/månadsersättning bör få sin lösning genom utslag av i högsta besvärsinstans. Beträffande oavlönat ideellt arbete tycks problemet i dag mera vara av informationskaraktär och någon icke önskvärd restriktivitet i tillämpningen har uppenbarligen inte förekommit. Beträffande den inkomst man bör kunna ha och ändå kunna uppbära hel förtidspension/månadsersättning förutsatt att arbets- -

Kriterier för rätt till ersättning 275

förmågan i förhållande till en normal arbetsmarknad är helt nedsatt gör kommittén Följande bedömning. - Det finns en klar logik i nuvarande nivåbestämning, dvs. 6 000 kr per år. Som framgått tidigare är detta samma summa som ligger

utanför möjligheten att erhålla sjukpenning. En inkomst som inte

berättigar till ersättning från systemet skall heller inte reducera den ersättning man i övrigt är berättigad till.

I kapitel 10 redovisar kommittén ett förslag om att höja gränsen för lägsta ersättningsnivå till 24 procent av basbeloppet, ca 8 700 kr för närvarande. Kommittén finner att denna inkomst är skälig att använda som "tillåten inkomst" samtidigt som man uppbär hel

månadsersättning. Inkomster under 24 procent av basbeloppet innebär också att man inte behöver betala egenavgifter och inte heller är deklarationspliktig. Det finns därför goda skäl att dessa inkomster

inte heller skall reducera utgående förtidspension/månadsersättning.

Att basbeloppsanknyta nivån innebär fördelar jämfört med dagens "fasta" belopp.

3111112151 .m

10 Beräkning av inkomstunderlag i kort

och medellångt perspektiv

I delbetänkandet SOU 1995:149 har kommittén i två olika avsnitt behandlat beräkning inkomstunderlag i kort och medellångt av perspektiv. I kapitel 5 i delbetänkandet har vi redogjort för, förutom gällande regler och sammanfattning av motsvarande regler i våra en nordiska grannländer, dels allmänna principer för inkomstunderlaget, dels olika modeller med inslag historisk inkomst i beräkav ningsunderlaget. Den modell som för kommittén föreföll lämpligast var den som redovisats i avsnitt 5.l0.4 i SOU 1995:149 och det är också denna modell vi har fortsatt att utveckla under våren. som Resultatet detta arbete framgår bl.a. av avsnitt l0.2.3 10.2.13 av - I kapitel 15 i delbetänkandet lade kommittén fram förslag om

förändringar ukpenningberäkningen avsedda att träda i kraft den

av 1 januari 1997. I detta kapitel redovisar vi inledningsvis några grundläggande förutsättningar kommittén anser bör föreligga för en allmän och som obligatorisk sjukförsäkring. Därefter ges en mer ingående analys av två modeller med inslag av historisk inkomst som kommittén arbetat med. Med hänsyn till de relativt omfattande problem som ett system med historisk inkomst innefattar har kommittén funnit att det beräkningsunderlag, som skall utgöra grunden för sjukersättningen skall basera sig aktuell inkomst med bortseende från tillfälliga ökningar eller minskningar inkomsten. Beräkningsunderlaget bör av i möjligaste mån motsvara det faktiska inkomstbortfallet och endast beräknas kontantlön inte andra skattepliktiga förmåner. men Semesterlön och motsvarande skall inte heller beräknas till högre belopp än vad som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid framräknad semesterlön kan anses motsvara. I avsnitt 10.4 presenterar vi förslag till förändringar av nuvarande regelsystem beträffande egenföretagare. Kommittén har härvid funnit att reglerna om jämförelseinkomst och möjligheten att bestämma beräkningsunderlaget till annat högre belopp än den skatterättsliga nettointäkten vid stor skuldbelastning skall tas bort

med hänsyn till de idag gällande skattereglema. Vidare har kommit-

278 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

tén föreslagit att den särbehandling som idag sker egenföretagare av

vars verksamhet befinner sig i ett uppbyggnadsskede eller är föremål

för ändrade förvärvsförhållanden bör slopas och ersättas med ett system innehållande en grundnivå motsvarande KAS-ersättningen. Vid en arbetsinsats understiger heltid skall ersättningen som reduceras. Grundnivån skall utgöra det lägsta ersättningsunderlaget under tre år räknat från verksamhetens början. Om sjukfallet inträffar strax före treârsperiodens utgång utges ersättning på lägst

samma nivå under resten av sjukpenningperioden. I avsnitt 10.5 har kommittén lagt fram förslag höjd minimi-

om en gräns från ett fast belopp årsinkomst 6 000 kr till ett om en om

rörligt belopp motsvarande 24 procent basbeloppet vilket

av motsvarar gränsen för skyldighet att upprätta självdeklaration och betala egenavgifter. I 10.6 görs en mer redaktionell ändring av SGI-skyddet vid barnledighet där denna tid utsträcks till 18 månader vilket motsvarar den

lagstadgade rätt för förälder att föräldraledig enligt föräldra-

en vara

ledighetslagen.

Slutligen har kommittén i avsnitt 10.7 valt att inte föreslå några

förändringar angående rätten till sjukersättning under de inledande

14 dagarna för studerande med fackliga stipendier.

I delbetänkandet har gjorts beräkningar de besparingar

om som

blir följden av de föreslagna åtgärderna beträffande borttagande

av semesterlönefaktorn och andra skattepliktiga förmåner förutom lön från SGI-underlaget. Vid användande aktuell kontantlön av som

beräkningsunderlag blir besparingen enligt dessa beräkningar 900

ca miljoner kronor brutto. Försök har gjorts att få fram vederhäftiga

beräkningar av de kostnadseffekter de förändringar beträffande

som

egenföretagares sjukersättning ger upphov till. Detta har emellertid inte varit möjligt att åstadkomma. Ett borttagande av begränsningen

av jämförelseinkomsten kan i vissa fall leda till högre ersättning. en Å andra sidan kommer ett sådant administrativt system att vara mer

lätthanterligt och därigenom administrativt billigare. Införande

av en

grundnivå vid en verksamhets uppbyggnadsskede samt vid ändrade förvärvsförhållanden kommer sannolikt att medföra besparing

en

liksom även slopandet särbehandlingen vid stor skuldbelastning.

av Sammantaget kan således sägas att de förslag kommittén lagt som fram beträffande egenföretagare i vart fall inte kommer att medföra

en fördyring av systemet. Samma gäller för den ändring är

som

föreslagen om utsträckt SGI-skydd vid barnledighet. Även höjning-

en av minimigränsen medför vissa mindre besparingar.

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 279

av

De uträkningar gjorts i detta kapitel eller de förutsättningnya som

kommittén utgått i från vid arbetet av de frågor som upptagits

ar som

i detta kapitel förändras inte nämnvärt ändrad ersättningsnivå

av en från 75 procent till 80 procent och inte heller av en förlängd sjuklöneperiod från två till fyra veckor.

10.1 Direktiven

I direktiven betonas att grunden i försäkringsskyddet vid bl.a. nedsatt arbetsförmåga vid sjukdom bör vara att ersättningen från "den allmänna ohälsoförsäkringen" skall baseras inkomstbortfallet. För

att fylla sin försäkringsfunktion skall emellertid en effektiv ohälso-

försäkring alla medborgare en rimlig trygghet vad gäller ekonoge misk standard. Ersättningen skall ligga nivå är så avvägd en som hälsoskäl minskad arbetsförmåga kan förenas med ett att en av försvarligt skydd mot sänkt levnadsstandard. I direktiven framförs vidare önskemålet att s.k. allmän ohälsoförsäkring skall om en ersätta dagens sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring och förtidspensionering. En samordning mellan olika försäkringssystem eftersträockså. Reglerna vad gäller försäkrad inkomst och ersättningsvas nivåerna skall så långt som möjligt vara enkla och enhetliga. Särskild uppmärksamhet bör ägnas samspelet mellan olika ersättningssystem i strävan att harmonisera regelsystemen. En åtskillnad bör dock göras mellan korta och medellånga sjukfall respektive fall med varaktigt nedsatt arbetsförmåga. I utredningmer skall göras analys nuvarande regler om fastställande av en en av SGI. Kommittén skall även komma med förslag om hur den förmånsgrundande inkomsten skall beräknas inom den allmänna ohälsoförsäkringen. Utgångspunkten skall vara den av regeringen föreslagna enhetliga ersättningsnivån 75 procent av inkomstbortfallet med en bibehållen karensdag. Kommittén skall därvid pröva för- och nackdelar med två modeller för beräkning av förmånsgrundande inkomst. l den skall utgångspunkten vara att det är den ena faktiska och aktuella inkomsten som är försäkrad i den allmänna ohälsoföräkringen. Tidsbegränsade inkomster bör sålunda grunda ett tidsbegränsat försäkringsskydd. För dem som saknar dokumenterad inkomst som bortfaller vid sjukdom bör ersättning baseras tidigare inkomster under viss tidsperiod. Den andra modellen är en ordning där utgångspunkten är att det är den uppnådda levnads-

280 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

standarden som försäkras. Detta innebär bl.a. att förmånsgrundande inkomst bygger inkomsten under längre tidsperiod en som successivt upparbetas.

10.2 Beräkning av inkomstunderlag vid korta och medellånga sjukfall

10.2.1 Allmänt

Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att underlaget för sjukersättning beräknas så att det ger ett så bra inkomstskydd som möjligt för det stora flertalet. Sjukdom drabbar i regel mycket oväntat och hastigt. Många förvärvsarbetande har i dag små

marginaler för oväntade utgifter eller oväntade inkomstminskningar.

Möjligheterna att påverka den ekonomiska situationen när sjuk-

domsfallet väl inträffat är också små. Enligt vår uppfattning är det även viktigt att den sjukförsäkringen, liknande sätt

nya som dagens sjukförsäkring, så långt möjligt ger de förvärvsarbetande en inkomsttrygghet i händelse sjukdom inträder direkt när av som en anställning påbörjas eller skulle ha påbörjats. Detta bör således vara

huvudprincipen i den nya försäkringen och detta skall gälla för alla

som annat än helt tillfälligt förvärvsarbetar.

Direktiven anger inte närmare hur kommitténs förslag bör utformas vad gäller inkomstunderlaget. Där anges endast att kommittén skall

redovisa två olika modeller, vilket också har skett i SOU 1995: 149, avsnitt 5.9. Vi kan konstatera att båda modellerna har såväl fördelar

som nackdelar. Den allvarligaste invändningen mot ordning där

en sjukpenning grundas aktuell inkomst för den har anställsom en ning och så länge denna föreligger samt annars på tidigare inkomster

modell 1 är att det görs en skillnad mellan tillsvidareanställda och

tidsbegränsat anställda i det ögonblick den tidsbegränsade anställ-

ningen upphör. Med hänsyn till den alltmer ökande omfattningen

av tidsbegränsade anställningar på arbetsmarknaden är sådan en ordning knappast önskvärd. Beträffande modell där underlaget

alltid beräknas med hänsyn till tidigare inkomster, är invändningen

särskilt att det tar alltför lång tid innan upparbetar en person ett fullgott inkomstskydd vid sjukdom, det gäller såväl vid nytillträdan-

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 281

av

de på arbetsmarknaden som vid en utökning eller annat sätt förändring av arbetsinsatsen. Skyddet i den nya sjukförsäkringen i det korta och medellånga perspektivet skall därför inte förutsätta viss tids försäkring eller viss storlek på inbetalda avgifter. Genom att inte ställa upp något särskilt

arbetsvillkor i sjukförsäkringen, t.ex. liknande det som gäller i

arbetslöshetsförsäkringen, kommer försäkringsskyddet att gälla även för den som har ett deltidsarbete av mindre omfattning.

Om kompensationsnivån i sjukförsäkringen skall vara 75 procent

av inkomstunderlaget är det viktigt att inkomstförlusten om möjligt begränsas till 25 procent av det aktuella inkomstbortfallet. Ersättningsunderlaget bör därför, i vart fall till en början, så långt möjligt spegla det aktuella inkomstbortfallet. Eftersom ersättningen från sjukförsäkringen lika väl från dagens sjukförsäkring måste som beräknas på ett schablonmässigt underlag, bör med aktuell inkomst avses den beräknade årsinkomsten med bortseende från tillfälliga ökningar eller minskningar av arbetsinsatsen respektive förvärvsinkomsten. Vid en mer varaktig förändring av förvärvsinkomsten kan årsinkomsten dessutom vara oförändrad enligt de utgångspunkter

som gäller vid s.k. SGI-skyddade tider se vidare SOU 1995:149,

avsnitt 12.

10.2.2 Problem med dagens

system

Enligt nuvarande regler beräknas ersåttningsunderlaget för sjukpenning på aktuell och förväntad framtida inkomst. Vidare är en sjukpenningperioden idag i stort sett helt obegränsad. Kommittén har under hösten diskuterat en modell där man efter tre månaders sjukfall går över till att beräkna ersättningsunderlaget på historisk inkomst alternativt en blandning av historisk och aktuell inkomst. Valet av historisk inkomst som inkomstunderlag när det gäller försäkringsskydd vid långvarig ohälsa är klart uttalat i direktiven. Något motsvarande uttalande finns inte när det gäller val av inkomstunderlag vid korta och medellånga sjukfall. Här torde därför kommittén ha ett större utrymme för funderingar. egna

I SOU 1995:149 har vi gjort en probleminventering vad gäller

dagens ersättningsregler vid sjukfall. Bl.a. har där framförts kritik mot att det i dag kan löna sig att vara sjuk arbetslös och uppbära sjukpenningjämfört med att frisk arbetslös med eller utan rätt vara till ersättning från arbetslöshetskassan. I detta sammanhang har även

282 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

påpekats de problem som förekommer med saxningar mellan systemen där man t.ex. kan uppbära arbetslöshetsersättning under

vardagama och sjukersättning, dock med en karensdag, under

helgen. Dessa problem kan man genom de förslag som lagts i ovan nämnda betänkande delvis komma till rätta med genom att införa timsjukpenningregler även för arbetslösa med det tillägget att sjukpenningen inte får överstiga dagpenning från arbetslöshetskassa eller KAS. Den kritik som förts fram beträffande ersättningsunderlaget avser främst att "beviskraven" inkomstbortfallet är alltför låga. Eftersom det idag är lätt att få en sjukpenninggrundande inkomst kommer sjukförsäkringen i vissa fall att ersätta inkomster som den försäkrade knappast skulle ha haft annat än under kortare perioder under sitt arbetsföra liv även om han varit frisk. Detta gäller särskilt personer som endast under mycket kort tid varit i arbete och som får sjukpenning under lång tid. I SOU 1995: 149 har kommittén

föreslagit ett slopande av förhandsregistrering av SGI. I stället skall

SGI beräknas vid varje förekommande ersättningsfall och på då rådande förhållanden. Detta innebär att försäkringskassoma alltid skall uppdatera SGI:n till rådande ekonomiska förhållanden. På detta

sätt skärper man således upp "beviskraven" för det påstådda

inkomstbortfallet. Ingenting annat än det förväntade aktuella

inkomstbortfallet med bortseende från tillfälliga förändringar skall

ersättas. Gamla höga inkomster minskar således i betydelse. Genom den föreslagna förändringen kan man således komma en bra bit väg i avsikten att strama upp beräkningen ersättningsunderlaget. av

10.2.3 Historisk inkomst; inledning

I delbetänkandet har i kapitel 5.10 skissats en modell för ersättning i medellånga sjukfall, eller i ersättningsfallen som varar längre. tid än tre månader. Kommittén har därvid diskuterat en

modell med aktuellt inkomstunderlag de inledande tre månaderna inklusive sjuklöneperioden. Därefter skulle sjukersättningen beräk-

nas på historisk inkomst av något slag. Tanken med en sådan modell med historisk inkomst efter viss tids sjukdom har bl.a. varit att det skall lätt att komma i försäkvara ringen men svårare att hålla sig kvar på fullt försäkringsskydd vid längre sjukfall i de fall man endast haft kort period en av

arbetsmarknadsanknytning som föregått sjukfallet. På det sättet

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 283

av

uppställer man någon form av kvalificering för uppbärande av ersättning/full ersättning vid medellånga sjukfall. Med sådan en modell blir det möjligt att begränsa ersättningsunderlaget för de försäkrade som har en hög anmäld SGI baserad aktuell inkomst, men en betydligt lägre historisk inkomst. Ytterligare en anledning till en sådan lösning skulle kan göra besparing vara om man en av inte alltför obetydlig omfattning. Genom att använda sig historisk av inkomst vid medellånga sjukfall harmoniseras reglerna i dessa fall med ersättningssystemet vid mer varaktig arbetsoförmåga. Man uppnår också en bättre överensstämmelse mellan de den försäkraav de erlagda avgifterna för försäkringen och de uppbuma ersättningarna. Genom att sträva efter en något sänkt ersättning längre sjukfallet varar skapar man även drivkrafter för så snabb återgång en i arbetet som möjligt. Under arbetet med denna modell har en hel del problem uppmärksammats. Inledningvis har diskuterats, vilken inkomst skall ligsom

ga till grund för det historiska inkomstunderlaget; taxerad inkomst,

PGI, pensionsrätter, faktisk inkomst eller normal inkomst. Vi har även sökt lösningar för personer som är att anse som nytillträdda, hur lång ramtiden skall vara, om det skall finnas perioder överav

hoppningsbar tid och om det skall finnas begränsning det

en av historiska underlaget till högst aktuell inkomst. Många frågor kvarstår olösta. I avsnitt 10.2.4 10.2.13 redovisar vi ytterligare överväganden — om ett system med historisk inkomst.

10.2.4 Hur mycket mellan skiljer aktuell

och historisk inkomst

RFV har på kommitténs uppdrag låtit göra ADB-jämförelse en mellan en försäkrads SGI den 30 1994 och mars samma persons taxerade inkomst av tjänst/aktiv näringsverksamhet under år 1993. I underlaget ingår samtliga med SGI inte fyllt 65 år personer som

och som inte har hel eller partiell förtidspension/sjukbidrag.

Av samtliga dessa försäkrade hade 46,6 procent SGI en som översteg den taxerade inkomsten medan 53,4 procent hade SGI en som var lika med eller mindre än den taxerade inkomsten. Av dem

som hade en SGI över den taxerade inkomsten positiv differens

fördelar sig olika SGI-nivåer och olika storlek på personerna

differensen enligt följande antal försäkrade i tusental.

284 Beräkning inkomstunderlag i kort och... SOU 1996:1 13

av

SGI i bb Positiv diff SGI tax.ink kr

100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- Medel 4.999 14.999 29.999 49.999 SGI

48 42 000 0,1 - 2,0 20 38 43 57 4,0 121 144 124 90 253 115 000 2,1 - 4,1 5,5 162 177 140 93 158 166 000 - 5,6 7,5 52 67 55 42 81 222 000 - 7,6 10 13 13 10 40 332 000 - Totalt 364 438 374 292 580 156 000

En fördelning på åldersgrupper i stället för SGI-nivåer ger föjande

resultat antal personer i tusental/andel i % av SGI-placerade inom

åldersgruppen.

Ålder Positiv diff SGI tax.ink kr

100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- Oför. 4.999 14.999 29.999 49.999 neg. diff

16-19 år 2/6% 5/14% 5/l5% 7/18% 6/l8% l0/28% 20-29 år 66/10% 107/11% 111/11% 89/9% 181/18% 430/44% 30-54 år 237/8% 270/10% 2l9/8% l69/6% 337/12% 1583/56% 55-64 år 58/ 10% 55/ 10% 36/6% 25/4% 53/9% 342/60%

Totalt 364/8% 357/8% 374/9% 292/7% 580/l3% 2367/54%

Jämförelsen har också gjorts i förhållande till personer som fått

ersättning vid sjukfall längre tid än 90 dagar. Antalet dagar med sjukpenning eller rehabiliteringspenning för tid efter de första 90

dagarna i sjukfallet som har ersatts för första halvåret 1994 fördelas

enligt följande i tusental dagar.

Beräkning inkomstunderlag i kort och... 285

av

SGI i bb Positiv diff tax.ink kr

100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- 4.999 14.999 29.999 49.999

0,1 2,0 67 133 72 35 17 - 2,1 4,0 610 1414 1 586 564 427 - 4,1 5,5 826 1 863 l 895 1 237 673 - 5,6 7,5 234 520 593 564 513 - 7,6 22 54 72 73 301 -

Totalt l 759 3 983 4 218 2 474 1 930

Med utgångspunkt i den statistik RFV tagit fram har vi försökt

uppskatta hur mycket utgifterna för sjukpenning och rehabiliterings-

penning skulle ha minskat om ersättningen hade grundats den

taxerade inkomsten för närmast föregående år. Om sjukpenningen

i samtliga fall längre än 90 dagar, utom där inkomsten överstigit 7,5 basbelopp, hade grundats den taxerade inkomsten för inkomståret

1993 skulle utbetalningarna, omräknat till helår, ha minskat

med ca 1 370 miljoner kr då har inte beaktats att SGl:n under senare ersättningsåret kan ha höjts utöver vad som gällde vid utgången av mars månad. Härutöver skulle underlaget minska i ett antal fall med inkomster strax över taket eller med ännu något högre inkomster om

differensen mot taxerad inkomst varit stor. Vid denna beräkning har

vi utgått från att den positiva differensen mellan SGI och taxerad inkomst i de olika intervallen genomsnittligt sett ligger mitt i intervallet, dvs. 2 500, 10 000, 22 500 40 000 kr, samt vid resp. differenser 50 000 kr eller utgör i genomsnitt 60 000 kr. mer Om jämförelsen skulle ha gjorts med PGI i stället för taxerad inkomst skulle troligen en mindre positiv differens genomsnittligt sett ha uppstått, eftersom avdrag för till och från arbetet resor m.m. inte minskar PGI:n till skillnad mot vad gäller beträffande den som taxerade inkomsten. Om jämförelsen skulle ha gjorts mot den taxerade inkomsten eller PGI:n för år 1992, dvs. med inkomsterna under ytterligare ett år bakåt i tiden, skulle differensema däremot ha varit ytterligare något

större med hänsyn till den ytterligare inflationen och löneutveckling-

en mellan dessa inkomstperioder.

286 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

10.2.5 Allmänna utgångspunkter för

en

modell med historisk inkomst

Av den statistik RFV presenterat "Socialförsäkringsstatistik, som Fakta 1995" framgår bl.a. att det endast är ca tio procent av samtliga

sjukfall som är s.k. sjukpenningfall, dvs. där sjukfallet varar längre tid än 14 dagar eller där någon rätt till sjuklön inte föreligger men

däremot rätt till sjukersättning från sjukförsäkringen. Av dessa tio procent utgör 18 procent sjukfall som varar mellan 90-364 dagar och nio procent sjukfall som varar längre tid än ett år. Enligt uppgifter från RFV avseende avslutade fall 1994 har drygt 100 000 sjukfall varat längre tid än 90 dagar upp till ett år, dvs. ca 13 procent

av sjukpenningfallen eller 1,3 procent av samtliga sjukfall. Det är således endast denna grupp som den föreslagna modellen med

historisk inkomst kan komma att beröra. Man kan utgå ifrån att skillnaden mellan aktuell inkomst och historisk inkomst, för de allra flesta försäkrade, inte kommer att vara särskilt stor, kanske inte större än den eventuella årliga löneförhöjningen som skett. För personer som blir sjuka efter att ha arbetat en längre tid i samma anställning kommer således skillnaden mellan den historiska inkomsten och den aktuella inkomsten sannolikt att vara mer eller mindre försumbar. Frågan är då om det för dessa grupper finns någon anledning att alls över ett historiskt underlag för beräkning av sjukersättningen. Det skulle i dessa fall

snarare bli frågan om en fördyring av systemet ur administrativ

synpunkt utan någon motsvarande eller ens konstaterbar besparing på själva sjukersättningen. Det är förstås inte ovan nämnda personkategorier man vill komma med ett system med historisk inkomst. Den kritik framförts som mot dagens system avser främst de personer som genom kortvariga anställningar med hög lön lyckats få en hög SGI och därmed en hög sjukersättning under lång tid sannolikt inte skulle trots att personen ha haft motsvarande lön mer än tillfälligt om han varit frisk. Att låta en sådan kortvarig hög inkomst bli avgörande för längre tids en sjukpenning och sedermera även för en förtidspension kan verka stötande. Genom att efter sjukpenningperioden övergå till någon form av månadsersättning som helt och hållet baserar sig historisk inkomst minskar man emellertid effekten av denna avvikelse. Kommittén har i denna del diskuterat en övergång till månadsersättning efter ca ett år. Som nämnts kommer även ovan slopandet förhandsregistrering SGI:n sannolikt att strama av av upp

Beräkning inkomstunderlag i kort och... 287

av

"beviskraven" för det angivna inkomstbortfallet, varför även denna förändring kan bidra till att harmonisera inkomstunderlaget baserat på aktuell inkomst med det verkliga inkomstbortfallet. Trots ovan

nämnda förändringar kommer emellertid problemet att kvarstå till

viss del under delar av det första sjukåret. Hur skulle man då knyta ersättningsunderlaget till den historiska inkomsten Genom att tillåta att den aktuella inkomsten överstiger

den tidigare inkomsten i viss mån utan att ersättningsunderlaget

reduceras skulle sjukpenningen inte minska för varit personer som i full förvärvsverksamhet men genom sedvanliga löneförhöjningar vartefter fått något högre inkomster. Om den tillåtna skillnaden görs relativt generös skulle inte heller lägre inkomster på grund av

kortare sjukfall eller liknande ens med en schablonmässig beräkning

inverka sjukpenningens storlek. Den tillåtna avvikelsen, kan utformas ett slags fribelopp, som som gör det samtidigt möjligt att vid jämförelsen mellan aktuell inkomst och historisk inkomst använda någon form av kalenderårsberäknad schabloninkomst, t.ex. taxerad inkomst, PGI eller pensionsrätsom ter. De två sistnämnda inkomsterna baserar sig taxeringen till statlig inkomstskatt. Till skillnad från taxerad inkomst tas ingen hänsyn till de s.k. allmänna avdragen. Inkomsten visar därför bättre den faktiska historiska inkomsten. Dessutom skall i det reformerade pensionssystemet hänsyn tas till vissa s.k. fiktiva inkomster vilket bl.a. leder till uppräkning inkomster under perioder med en av

sjukpenning, arbetslöshetsersättning och föräldrapenning Med

m.m.

tillämpning av ett fribelopp får man i princip samma effekt

som om den historiska inkomsten PGI hade uppräknats efter löneutvecklingen.

En schablonmässig beräkning enligt vad angetts innebär

ovan emellertid att särregler måste finnas för vissa situationer. Självklart är att en nytillträdd kan ha mycket stor skillnad mellan person en aktuell och angivet sätt beräknad historisk inkomst. Detsamma en gäller för personer studerat, varit arbetslösa med eller utan rätt som

till arbetslöshetsersättning, och kanske även för dem uppburit

som

sjukpenning eller föräldrapenning. Även med skissad modell

en nu kommer det således att nödvändigt att upprätta separata regler vara för nytillträdda samt att klart definiera skall vem som anses vara nytillträdd, vilken inkomst skall utgöra underlag för beräkningsom en av den historiska inkomsten, det skall finnas s.k. överhoppom ningsbara perioder och hur lång ramtiden skall vara.

288 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

Vi presenterar nedan två alternativa lösningar på hur sjukersättningsunderlaget skulle kunna anknytas till den tidigare inkomsten.

Modell 1

En tanke skulle vara att reducera ersättningsunderlaget enbart i de fall kan konstatera att den aktuella inkomsten avviker väsentligt man från den schablonmässigt beräknade historiska inkomsten. Denna gräns skulle kunna anges som en avvikelse med mer än 25 procent av SGI:n dock minst 25 000 kr, dvs. där den aktuella inkomsten överstiger den historiska inkomsten med mer än 25 procent eller minst 25 000 kr jämför härvid Norges alternativa beräkningsregel har beskrivits i delbetänkandet. I dessa fall skulle försäkringssom kassan beräkna den försäkrades ersättning vid sjukfall längre än tre månader ett underlag som är reducerat med hänsyn till den historiska inkomsten. Är avvikelsen mindre skulle ersättningen fortsättningsvis basera sig aktuell inkomst. Härigenom skulle enbart inflation och allmänna löneökningar samt vissa kortare sjukfall och arbetslöshetsperioder inte leda till minskning av en ersättningsunderlaget. Endast avvikelser som innebär att SGI:n är högre än den tidigare inkomsten blir relevanta, eftersom det historiska underlaget under alla Förhållanden skall begränsas till att vara högst motsvarande aktuell inkomst. Beräkningen går till så att man från den aktuella

inkomsten SGI zn drar bort den del av differensen som överstiger

25 procent av SGI:n eller 25 000 kr. Genom en lägsta gräns på 25 O00 kr i skillnad sorterar man bort beloppsmässigt mindre betydelsefulla avvikelser som i och för sig, med hänsyn till den försäkrades inkomstförhållanden, kan hög procentuellt sett. vara

"5 0/5 O-modellen "

En annan tänkbar lösning för beräkning av ersättning i de medellånga fallen skulle att tillämpa någon form 50/50-modell, vara av som har beskrivits i delbetänkandet, eller med andra ord en modell som både beaktar historisk och aktuell inkomst för dem har som en avvikelse mellan aktuell inkomst och historisk inkomst. Även en

sådan modell bör innehålla ett fribelopp. Eftersom en differens

mellan aktuell och historisk inkomst endast får genomslag till

SOU 1996:1 13 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... 289

hälften är det här tillräckligt med ett fast fribelopp, förslagsvis

25 000 kr. Endast i de fall den aktuella inkomsten eller SGI:n

överstiger den historiska inkomsten med mer än 25 000 kr skulle ersättningsunderlaget reduceras. Då minskar beräkningsunderlaget efter tre månaders sjukfall med 50 procent av skillnaden utöver 25 000 kr mellan den aktuella inkomsten och den historiska inkomsten. Denna beräkning sker endast i de fall den aktuella inkomsten SGI är högre än den historiska inkomsten. I motsatta fall, dvs. när den historiska inkomsten är högre än den aktuella, har uppfattningen däremot varit att beräkningsunderlaget baserat på historisk inkomst inte får vara högre än motsvarande baserat på aktuell inkomst. Även i denna modell kan det behövas särlösningar för vissa grupper, exempelvis nytillträdda, arbetslösa, studerande m.fl.

10.2.6 Exempel med kommentarer

Här nedan ges olika exempel med kommentarer de två modellerna som skulle kunna användas vid beräkning av ersättning efter tre månaders sjukfall baserat på historisk inkomst i viss omfattning.

I exemplen har utgått ifrån att det som jämförelseunderlag såvitt

avser historisk inkomst skall användas någon form av kalenderårsberäknad inkomst. Någon uppräkning med hänsyn till månader av arbetslöshet e.d. har inte gjorts i dessa exempel, utan jämförelsen har gjorts med den tidigvarande inkomsten, utgörande den uppnådda levnadsstandarden. Effekterna detta kan bl.a. i exemplen 4-6. av ses Vilkenjämförelseinkomst som normalt skulle användas återkommer vi till i avsnitt l0.2.7. Exemplen i detta avsnitt avser bara en beskrivning av beräkningen enligt huvudregeln. I avsnitt l0.2.8-l0.2.9 visar vi hur beräkningen skulle kunna göras enligt särregler. Modell 1. SGI:n reduceras med skillnaden mellan aktuell inkomst och historisk inkomst till den del skillnaden överstiger 25 procent av SGI:n, minst 25 000 kr. 50/50-m0dellen: SGI:n reduceras med halva skillnaden mellan aktuell inkomst och historisk inkomst till den del skillnaden överstiger 25 000 kr.

10 16-0907

290 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... SOU 1996:1 13

Exempel 1 En person, A, som endast varit i arbete några månader under år l blir sjuk under år Den förväntade aktuella inkomsten är 175 000 kr. Under år l har A endast arbetat ihop 75 000 kr totalt.

Ersättning idag: 75 % x 175 000 kr 365 ca 360 kr/dag

Enl modell Differensen är större än 25 000 kr och 25 % 175 000 100 000 43 750 118 750 kr - - 75 % x 118 750 kr 365 244 kr/dag

50/50 model: 175 000 50 % 100 000 -25 000 137 500 kr - 75 % x 137 500 kr 365 283 kr/dag

Kommentarer: Skillnaden i inkomster är här stora men skillnaderna i ersättning enligt dagens regler och modell 1 samt framförallt

50/50-modellen blir inte lika stora, eftersom fribeloppet gör att det

endast är en mindre del av differensen som beaktas vid beräkningen

av sjukersättningen.

Exempel 2 En person A har under år 1 förvärvsarbetat hela året med total en årsinkomst om 160 000 kr. Under år 2 har han fått en annan anställning inom samma företag med en beräknad årsinkomst om 195 000 kr.

Ersättning idag: 75 % x 195 000 kr 365 400 kr/dag

Enl modell Differensen är inte över 25 %. Samma ersättning som enligt dagens regler, dvs. 400 kr/dag.

50/50 modell: 195 000 50 % 35 000 25 000 190 000 kr - - 75 % x 190 000 kr 365 390 kr/dag

Kommentarer: Differensen mellan aktuell inkomst och historisk inkomst är visserligen 35 000 kr mindre än 25 procent men av SGI:n. Därför behöver inte gå och räkna ersättningsunman om derlaget enligt modell Ersättningen blir i detta fall således

densamma som enligt dagens regler. I detta sammanhang har

modellen mest en kontrollerande funktion.

SOU 1996: 1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 291

av

Enligt 50/50-modellen blir ersättningen obetydligt lägre, eftersom differensen endast beaktas till 50 procent.

Exempel 3 En A har under år l arbetat heltid med en årsinkomst om person 160 000 kr. Under år 2 har han reducerat sina timmar och har därför beräknad årsinkomst om 120 000 kr. en

Ersättning idag: 75 % x 120 000 kr 365 247 kr/dag

Enligt modell Som idag om man har en begränsning som går ut att ersättningsunderlaget baserat på historisk inkomst inte får vara högre än aktuell inkomst. Oförändrad ersättning, dvs. 247 kr/dag.

50/50 modell: Som idag, enligt tanken att historisk inkomst inte får vara högre än aktuell inkomst. Oförändrad ersättning, dvs. 247 kr/dag

Kommentarer." Enligt modell l skall reduktion av underlaget endast ske i de fall den aktuella inkomsten överstiger den historiska inkomsten i viss omfattning. Om den historiska inkomsten är högre än den aktuella skall ersättning således basera sig på den aktuella inkomsten. Detta ligger i linje med tankegångama om en försäkring som endast lämnar ersättning vid sjukfall för aktuellt inkomstbortfall. Ersättningen blir därför enligt modell 1 samma som enligt dagens regler. Även enligt 50/50-modellen, med begränsning till aktuell inkomst, blir ersättningen densamma som med dagens regler.

Exempel 4 En person A har under år 1 och 2 haft en månadslön om 12 500 kr. Under år 1 A emellertid sjuk under 4 månader och uppbar var sjukpenning med 75 procent av inkomsten. Azs totala inkomst under år 1 uppgick därför till 137 500 kr beräkning nedan. Årsinkomst

se

år 2 är 150 000 kr.

292 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

Ersättning idag: 75 % x 150 000 kr 365 308 kr /dag

Enligt modell Ersättningen under år 8 12 500 + 4 75 % x x x 12 500 137 500 kr. Eftersom differensen är så liten görs ingen reducering enligt modell Ersättningen blir densamma enligt som

dagens regler, 308 kr/dag.

50/50 modellen: Differensen understiger 25 000 kr. Sjukpenningen blir oförändrad 308 kr/dag.

Kommentarer: Eftersom differensen mellan aktuell och historisk inkomst är så liten blir ersättningen oförändrad enligt såväl modell 1 som 50/50-modellen.

Exempel 5 A har under de första 6 månaderna år 1 haft månadslön en om 18 500 kr. De kvarvarande 6 månaderna är han arbetslös och uppbär A-kassa med 12 300 kr/mån. Hans totala årsinkomst för l uppgick således till 184 800 kr. År 2 är han åter i tjänst med månadslön en om 18 500 kr, eller en årsinkomst om 222 000 kr.

Ersättning enligt dagens regler: 75 % 222 000 kr 365 x 456 kr/dag

Enl modell År 6 18 500 + 6 12 300 184 800 kr x x År 12 18 500 222 000 kr. x Eftersom differensen inte överstiger 25 % SGI:n blir ersättningen av densamma som enligt dagens regler, 456 kr/dag.

50/50 modell: 222 000 50 % 37 500 25 000 215 900 kr - - 75 % x 215 900 kr 365 444 kr/dag

Kommentarer: Differensen mellan aktuell och historisk inkomst är visserligen mer än 25 000 kr men inte än 25 procent SGI:n. mer av

Vid tillämpning modell 1 blir ersättningen därför oförändrad,

av medan ersättningen enligt 50/50-modellen minskar litet.

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 293

av

Exempel 6 En A har under hela år 1 varit arbetslös med en A-kassa om person

12 300 kr/mån baserad högsta möjliga underlag eller en års-

inkomst 147 600 kr. Under år 2 har han åter trätt i tjänst med en om beräknad årsinkomst 222 000 kr. om

Enligt dagens regler: 75 % 222 000 kr 365 456 kr/dag x

Enl modell Differensen är större än 25%. 222 000 74 400 55 500 203 100 kr - - 75 % x 203 100 kr 365 417 kr/dag

50/50 modell: 222 000 50 % 74 400 25 000 197 300 kr - kr 365 405 kr/dag 75 % x 197 300

Kommentarer: Jfr exempel Det är först vid en längre arbetslös period skillnaden mellan inkomsterna blir såpass stor att som reducering sker enligt modell 1:s regelsystem i förevarande inkomstlägen. Även vid ett helt års arbetslöshet blir emellertid skillnaden i sjukersättning efter 3 månaders sjukfall inte särskild stor, jfr dagens 456 kr/dag med modell 1 och 50/50-m0dellen om 417 kr/dag respektive 405 kr/dag, och detta trots att i förevarande exempel arbetat utifrån försäkringarnas olika tak. Nedan visas utfallet av de olika modellerna jämfört med dagens ersättning i olika inkomstnivåer. Förutsättningen är att den försäkrade har ett helt års arbetslöshet år 1 och anställning år 2 med angiven inkomst. Anledningen till att ersättningen enligt 50/50-modellen blir högre än enligt modell 1 i inkomstlägen runt 7,5 basbelopp är att avvikelsen över fribeloppet på 25 000 kr endast beaktas till hälften. Detta blir således förmånligare när skillnaden mellan aktuell och historisk inkomst är stor.

I ingen av modellerna har vid arbetat med överhoppningsbar tid. l

stället har vi utgått ifrån en schablonangiven historisk inkomst

innefattande all beskattningsbar inkomst. Båda modellerna ger

utrymme för viss inkomstsänkning perioder sjukdom,

som av arbetslöshet och föräldraledighet kan leda till utan att detta medför

till sänkt ersättningsunderlag. Dvs. det skall möjligt att ha

vara perioder av arbetslöshet eller sjukfall utan att detta för den sakens

skull drar sjukersättningen alltför mycket, efter tre månader. De

ner verkliga problemen uppstår först vid arbetslöshet utan rätt till ersättning, studier och värnplikt e.d.

Exempel 7 En person A har under år l varit arbetslös hela året och uppburit

arbetslöshetsersättning med max belopp, dvs. ca 150 000 kr/år. År

2 är han åter i tjänst med månadslön 16 500 kr och årslön en om en om 198 000 kr.

Ersättning enligt dagens regler: 75 % 198 000 kr 365 407 x kr/dag Enligt modell Differensen mellan inkomsterna är mindre än 25 procent. Ersättningen baseras därför på aktuell inkomst. Samma ersättning som enligt dagens regler, dvs. 407 kr/dag.

50/50 modell: 198 000 50 % 48 000 25 000 186 500 kr - - 75 % x 186 500 kr./. 365 383 kr/dag

Kommentarer: Ersättningen enligt modell 1 blir här densamma som enligt dagens regler, dvs. ersättningen baseras även efter tre månaders sjukfall på den aktuella inkomsten. En således person som

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 295

av

har inkomst runt 5,5 basbelopp motsvarande högsta dagpenning

en i arbetslöshetsförsäkringen kan således ha råd med att ha ett helt arbetslöst år bakom sig utan att hans ersättning alls blir sänkt vid

medellånga sjukfall.

Med 50/50-modellen blir ersättningen lägre, eftersom viss hänsyn

tas till den historiska lägre inkomsten grund av att fribeloppet här

är fast och inte ökar vid höga inkomster.

10.2.7 Vilket inkomstbegrepp skall utgöra

jämförelseunderlag

Oavsett vilken modellerna tillämpas kommer alla fall som av som leder till sjukskrivning längre tid än tre månader att behöva kontrolleras såvitt den försäkrades aktuella inkomst och dennes avser historiska inkomst. Som tidigare nämnts är det endast ca 1,3 procent

samtliga sjukfall som leder till sjukskrivning längre tid än tre

av månader. Detta motsvarar drygt 100 000 fall. Det kommer således att bli fråga ett visst merarbete i förhållande till dagens regler. om Av detta torde följa i möjligaste mån skall sträva efter att att man finna en schabloniserad historisk inkomst som är lättillgänglig för

försäkringskassan. I SOU 1995:149 s. 99 ft har vi diskuterat de

olika inkomsterna som står till buds och för- och nackdelar med dessa. En möjlighet skulle vara att låta den enskilde, eventuellt med bistånd från arbetsgivaren, visa på sina bakomliggande inkomster uppvisande den kontrolluppgift som årligen tillsänds den genom av enskilde från respektive arbetsgivare. Denna kontrolluppgift skickas normalt ut i januari året efter inkomståret. Genom ett sådant tillvägagångssätt får man tillgång till en förhållandevis färsk inkomstuppgift. Det kan emellertid antas att ett sådant system, mest motsvarande faktisk inkomst, kan skapa en hel del administrativa problem, framför allt i de fall den försäkrade inte har kvar sin kontrolluppgift eller underlåter att efterkomma försäkringskassornas förelägganden. En lösning med framtagande av historisk inkomst genom företeende av kontrolluppgift framstår därför som mindre lämpligt. I SOU 1995:149 har även diskuterats pensionsrätt som möjligt beräkningsunderlag för den historiska inkomsten. Pensionsrätter kommer emellertid, enligt förslag i Ds 1995:41, att fastställas först

296 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

i mars året efter taxeringsåret. Detta innebär således ytterligare en

eftersläpning som inte torde vara lämplig för beräkning av ersättning

i de medellånga sjukfallen. De inkomster som främst torde komma i fråga i denna modell är taxerad inkomst och pensionsgrundande inkomst PGI. Båda fastställs under hösten taxeringsåret året efter inkomståret men finns oftast inte tillgängliga för andra myndigheter eller allmänheten förrän i december taxeringsåret. Någon löpande redovisning de av taxerade inkomsterna sker dessförinnan inte till andra än de enskilda. PGI fastställs samtidigt den taxerade inkomsten. Båda som inkomsterna är kalenderårsberäknade. Med någon dessa inav komster underlag kommer jämförelsen att göras med relativt som gamla inkomster. För ett sjukfall inträffar under 1996 kommer som således inkomster från 1994 att ligga grund för jämförelse vid som

medellånga sjukfall. Med det tämligen generösa fribelopp

som använts i modell 1 25 procent SGI:n dock lägst 25 000

av kr

kommer emellertid de allra flesta att även i medellånga sjukfall

basera sin sjukersättning på aktuell inkomst trots det äldre jämförelseunderlaget. Så kommer att gälla även enligt 50/50-modellen, där fribeloppet är 25 000 kr, i vart fall vid låga eller medelhöga

inkomster. Med taxerad inkomst avses i detta sammanhang beskattningsbar inkomst av tjänst och aktiv näringsverksamhet efter vissa avdrag som reseavdrag, avdrag för dubbel bosättning, utlägg för tjänsteresor för kostnader inte ersatts arbetsgivaren samt vissa övriga som av

kostnader. Den taxerade inkomsten kan följaktligen avvika ganska

markant från den faktiskt uppbuma inkomsten och således även från den förväntade aktuella inkomsten SGI:n skall motsvara. som Eftersom det i den pensionsgrundande inkomsten inte tas hänsyn till några allmänna avdrag kommer således denna inkomst att bättre stämma överens med den faktiskt uppbuma ersättningen.

I en departementspromemoria rörande det pensionssystemet,

nya Ds 1995:41, del I s 136 har föreslagits att den enskilde inte skall få besked om sin PGI förrän i samband med att dennes pensionsrätt fastställs, dvs. i året efter taxeringsåret. Detta bl.a. för mars att samordna överklagandet de båda underlagen. Eftersom PGI:n är av

fastställd tidigare senast i december taxeringsåret torde något hinder att använda denna inkomst jämförelseunderlag redan

som

från fastställelsedagen inte föreligga. Samtidigt bör det i detta

sammanhang finnas en möjlighet för den försäkrade så önskar som

SOU 1996:1 13 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... 297

att få besked om sin PGI redan före mars året efter taxeringsåret, i vart fall om denna skall användas i ett sjukersättningsärende.

10.2.8 Kvarvarande problem och

tänkbara lösningar

Även med det relativt generösa fribeloppet enligt modell 1 dvs. en

godtagen avvikelse med 25 procent dock lägst 25 000 kr kommer

vissa grupper att få markant sänkning ersättningen efter tre en av månaders sjukfall. Till dessa grupper hör de personer som under tidigvarande år inte haft någon inkomst överhuvudtaget, exempelvis arbetslösa utan rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, studerande utan inkomst, värnpliktiga och en del nytillträdda arbetsmarknaden. Av exemplen ovan har kunnat konstateras att modell 1 släpper igenom relativt långa perioder av sänkt ersättning bl.a. till följd av arbetslöshet under det bakomvarande året utan att sjukersättningen för den sakens skull har påverkats vid medellånga sjukfall. Även i de fall reduktion skett enligt modell 1:s regelsystem, dvs. ide fall avvikelsen mellan inkomsterna är större än 25 procent, kommer sänkningen av sjukersättningen i många fall att vara mer eller mindre obetydlig. I 50/50-modellen är fribeloppet 25 000 kr oavsett SGI-nivå. Vid högre inkomster kommer ersättningen att reduceras vid mindre avvikelser än enligt modell Däremot kommer reduktionen förhållandevis inte att bli lika stor, eftersom reduktion endast sker till hälften. Även med denna modell kommer vissa få grupper att en markant sänkning av ersättningen efter tre månaders sjukfall. En tanke skulle vara att för de försäkrade där avvikelsen mellan historisk och aktuell inkomst är så stor att reduktion av ersättningsunderlaget enligt huvudregeln skall ske, låta den försäkrade få möjlighet att visa att han efter det år PGlzn hänför sig till, nämligen under de senaste 12 månaderna haft betydligt högre inkomster. I en sådan situation skulle överhoppningsbara perioder kunna beaktas. Även högre inkomster ligger i tiden före PGIsom året skulle då få betydelse. Dessa inkomster får då utgöra ersättningsunderlag, men endast till sitt faktiska belopp och utan uppräkning eller med tillägg av något motsvarande fribeloppet. Vi har övervägt om det borde finnas ett ytterligare krav för att få ersättningen grundad på faktiska inkomster under de senaste 12 månaderna, t.ex. att det för sådan beräkning krävdes att SGI:n en

298 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

översteg PGI:n med 40 procent eller att ersättningsunderlaget vid tillämpning av huvudregeln skulle komma att reduceras med minst 15 000 kr. En sådan spärr skulle emellertid medföra sådana tröskeleffekter att den skulle behöva kompletteras med någon form avtrappningssystem. Eftersom en tillämpning av huvudreglerna av ändå leder till att ersättningsunderlaget blir en bra bit högre än PGI:n kommer särregeln inte att behöva tillämpas så ofta. För de nytillträdda, som inte har någon bakomvarande inkomst överhuvudtaget eller en mycket låg sådan, skulle försäkringen kunna ha grundnivå, exempelvis motsvarande KAS-ersättningen en 230 kr/dag eller 5 000 kr/mån, till vilken sjukersättningen skulle ca tillåtas falla vid längre sjukfall än tre månader. Detta grundskydd skulle även kunna tillämpas för arbetslösa, studerande och värnpliktiga enligt beräkningen av faktisk historisk inkomst komsom mer under detta belopp.

10.2.9 Ytterligare exempel särregler

med kommentarer

Exempel 8 En person A har nyligen börjat arbeta. A erhöll en tillsvidareanställning i augusti år 1 och blev sedan sjuk i september år 2. Månadslönen har under hela tiden legat 15 000 kr/mån eller 180 000 kr/år.

Ersättning enl dagens regler: 75 % x 180 000 kr 365 370 kr/dag

Enligt modell A har ingen fastställd PGI vid sjuktillfállet. Avvikelsen mellan aktuell och historisk inkomst kommer därför att större än 25 procent, varför modell 1:s beräkningsregler skall vara tillämpas i stället för enbart aktuell inkomst. A kan emellertid här visa på sin historiska faktiska inkomst ett år tillbaka. Eftersom han har uppburit samma inkomst under de tolv bakomliggande månaderkommer han att få samma ersättning efter tre månaders sjukfall na som han fick de första tre månaderna, dvs. 370 kr/dag.

50/50 modell: Enligt huvudregeln. 180 000 50 % 180 000 25 000 102 500 kr - - 75 % x 102 500 365 210 kr/dag

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 299

av

Kommentarer: I detta fall blir ersättningen densamma, eftersom A har arbetat drygt tolv månader innan han blev sjuk och även haft lön vid sjuktillfället. Eventuellt skulle man även i samma som 50/50-modellen kunna tänka sig ett golv till vilket dagersättningen tilläts sänkas, exempelvis motsvarande KAS-ersättningen, dvs. 230 kr/dag. I så fall skulle grundskyddsnivån komma att tillämpas i detta exempel. Även i 50/50-modellen kan ha regler beräkning man om på faktisk inkomst.

Exempel 9 En A har endast arbetat två månader när han blir långvarigt person

sjuk. Hans månadslön har varit 15 000 kr eller 180 000 kr/år.

Enligt dagens regler: 75 % x 180 000 kr 365 370 kr/dag.

Enligt modell Avvikelsen mellan aktuell och historisk inkomst är mer än 25 procent. Modell lzs beräkningsregler blir tillämpliga. Hans faktiska historiska inkomst uppgår endast till 30 000 kr. Ersättning baserad denna skulle bli ca 62 kr/dag. I detta fall kommer således grundskyddet med ersättning motsvarande KASersättningen eller 230 kr/dag.

50/50 modell: Enligt huvudregeln: 180 000 50 % 180 000 25 000 102 500 kr - - 75 % x 102 500 365 210 kr/dag

Kommentarer: I de fall den försäkrade endast har kortare period en med historisk inkomst kommer grundskyddet att träda in, eftersom det det mest förmånliga resultatet. Även i 50/50-modellen skulle ger ett sådant grundskydd kunna tillämpas. Rent statistiskt kan nämnas

att de nytillträdda företrädesvis yngre personer står för en låg

procentandel av sjukfallen som varar längre tid än tre månader.

Exempel 10 En person A har under två år studerat och därvid endast haft inkomst från helgarbete med 50 000 kr/år. Tidigare har hon haft en anställning under flera år med en årsinkomst om 150 000 kr. Efter avslutade studier återgår hon i tjänst med en inkomst om 180 000 kr/år. Strax därefter blir hon sjuk. Enligt dagens regler: 75 % x 180 000 kr 365 370 kr/dag

300 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

Enligt modell Avvikelsen överstiger 25 procent, varför modell 1:s beräkningsregler skall tillämpas. Faktisk inkomst skall tillämpas den försäkrade visar att avvikelsen beror på studierna. Även om om A har haft vissa inkomster under studietiden är det inte dessa som skall utgöra underlag för ersättningen efter avslutade studier. Studietiden görs överhoppningsbar och ersättningen baserar sig således den gamla skyddade inkomsten som var 12 500 kr/mån eller 150 000 kr/år. Ersättningen blir: 75 % x 150 000 kr 365 308 kr/dag

50/50 modell: Enligt huvudregeln. 180 000 50 % 130 000 25 000 127 500 kr - - 75 % x 127 500 365 262 kr/dag

Kommentarer: Den tillfälliga inkomsten som A hade under studierna skall inte påverka sjukersättningen efter återgång i arbetet. Här beaktas den skyddade inkomsten och studieperioden görs överhoppningsbar. Även i 50/50-modellen kan ha regler beräkning man om på faktisk inkomst.

10.2.10 Administrativa

frågor

Försäkringskassan utreder i dag en försäkrads rätt till SGI och SG1:ns storlek i samband med varje ersättningsfall. Den försäkrade har att i samband med ansökan om ersättning ange bl.a. sina anställningsförhållanden och inkomstförhållanden. Försäkringskassan har vid sin utredning tillgång till uppgifter om den försäkrades taxerade inkomst och PGI. Dessa inkomster uppdateras årligen i december. Även i ett system där SGI inte fastställs utan bara gäller det aktuella ersättningsbeslutet bör samma förfarande kunna tillämpas. I samband med att försäkringskassan meddelar den försäkrade det första ersättningsbeslutet bör försäkringskassan kunna att ange

samma ersättningsunderlag preliminärt kommer att ligga till grund

för eventuell fortsatt ersättning under den inledande tremånadersperioden av sjukfallet. Samtidigt skulle försäkringskassan kunna meddela hur ersättningsbilden ser ut för den försäkrade vid sjukfall längre tid än tre månader. Försäkringskassan kanju enkelt ta fram

den historiska inkomsten taxerad inkomst eller PGI att titta

genom på den försäkrades "försäkringsbild". Om den försäkrade att anser

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 301

av

den lägre historiska inkomsten beror omständigheter som

berättigar honom till ersättning vid medellånga sjukfall baserad

en på faktisk historisk inkomst har han möjlighet att komma in med

uppgifter härom.

10.2.11 Hur försäkrade berörs

många av sänkning respektive särregler

Modell 1

Antal försäkrade tusental SGI i bb Positiv diffSGI tax.ink kr 100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- 4.999 14.999 29.999 49.999

1/3x 43 56 48 0,1 — 2,0 2,1 4,0 1/6x123 4/5x90 252 - 4,1 5,5 1/2x93 158 — 5,6 7,5 2/3x80 l/4x40 7,6 —

Antal berörs och, förutsatt att de hade ett längre personer s01n sjukfall, skulle få ett sänkt underlag till följd huvudregeln enligt av modell l kan uppskattas till 729 000 försäkrade. Av dem skulle ca 34 000 få ett ersättningsunderlag minskar med mindre personer som än 5 000 kr, dvs. sjukpenningen skulle minska med högst ca 10 kr/dag brutto. 171 000 försäkrade skulle få minskning mellan en 5 000 och 25 000 kr, vilket skulle innebära minskad sjukpenning en med 10-51 kr/dag. 521 000 personer skulle få underlaget minskat

med än 25 000 och således en minskning av sjukpenningen med

mer 51 kr eller dag, förutsatt att de hade ett längre sjukfall. mer per Främst i sistnämnda kan förmoda skulle grupp man att personer som omfattas särreglerna skulle finnas. Det skulle i så fall kunna av handla 10 procent av samtliga berörda, dvs. ca 73 000 om ca personer. Det sammanlagda antalet, 729 000 utgör ca 16 procent av person, det totala antalet försäkrade 4,4 miljoner omfattas av undersöksom

ningen. Om 100 000 sjukfall pågår längre tid än 90 dagar skulle de

försäkrade enligt huvudregeln få sänkt ersättning i 16 000 fall. Om

i första hand nytillträdda, långvarigt arbetslösa utan arbetslöshetsersättning samt studerande som tidigare haft inkomster omfattas

302 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

av särregler kan det beräknas gälla 10 procent sjukfallen eller ca av

ca 1 600 fall. Några fall lär röra och beräkning-

samma personer nya ar behöver kanske göras i något färre fall.

5 0/5 0-modellen

Antal försäkrade tusental

SGI i bb Positiv diff SGI tax.ink kr

100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- 4.999 14.999 29.999 49.999

0,1 2,0 3/12x 43 3/4x56 3/4x48 - 2,1 4,0 1/3x123 90 252 - 4,1 5,5 1/3x139 93 158 - 5,6 7,5 1/3x 54 41 80 - 7,6 1/30x12 1/10x10 1/10x 40 -

Antal personer som berörs och, förutsatt att de hade ett längre

sjukfall, skulle få ett sänkt underlag till följd huvudregeln enligt av 50/50-modellen kan uppskattas till 838 000 försäkrade. Av dem

skulle ca 116 000 personer få ett ersättningsunderlag minskar

som

med mindre än 5 000 kr, dvs. sjukpenningen skulle minska med högst ca 10 kr/dag brutto. 267 000 försäkrade skulle få minsk-

en ning mellan 5 000 och 25 000 kr, vilket skulle innebära minskad en

sjukpenning med 10-51 kr/dag. 530 000 skulle få underla-

personer

get minskat med mer än 25 000 och således minskning sjuk-

en av

penningen med 51 kr eller mer per dag, förutsatt att de hade ett

längre sjukfall. Främst i sistnämnda kan förmoda grupp man att personer som skulle omfattas av särreglerna skulle finnas. Det skulle i så fall kunna handla 42 000 de nämnda. om ca personer av nu Det sammanlagda antalet, 838 000 personer, utgör 19 procent ca av det totala antalet försäkrade 4,4 miljoner omfattas undersom av sökningen. Om 100 000 sjukfall pågår längre tid än 90 dagar skulle den försäkrade enligt huvudregeln få sänkt ersättning i 19 000 fall.

I 50/50-modellen behövs kanske ingen nytillträdanderegel. De fall som skall särbehandlas blir främst långvarigt arbetslösa arbets-

utan

löshetsersättning samt studerande tidigare haft inkomster. Det

som skulle kunna handla 5 procent sjukfallen eller 950 fall. om av ca

Några fall lär röra och beräkningar behöver

samma personer nya kanske göras i 700 fall året. ca om

SOU 1996: 1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 303

av

10.2.12 Hur stora blir utgiftsminskningama om

historisk inkomst beaktas

Vi har uppskattat att utgifterna för sjukpenning och

ovan

rehabiliteringspenning skulle ha minskat med 1 370 miljoner

ca kronor ersättningen för sjukfall utöver de första 90 dagarna hade om den taxerade inkomsten för närmast Föregående år i

grundats stället för SGI:n. Om ersättningsunderlaget skulle ha utgjorts av PGI:n för det föregående kalenderåret skulle besparingen troligen ha

blivit betydligt mindre. Om underlaget skulle ha utgjorts av den taxerade inkomsten eller PGI:n för ytterligare ett år bakåt i tiden,

skulle sjukpenningkostnaderna ha varit ytterligare något mindre.

Vid dessa beräkningar har vi utgått från den statistik RFV tagit fram för kommitténs räkning, varvid den positiva differensen mellan

SGI och taxerad inkomst i de olika intervallen beräknats genomsnitt-

ligt sett ligga mitt i intervallet, dvs. 2 500, 10 000, 22 500 resp. 40 000 kr, vid differenser 50 000 kr eller mer utgöra i samt genomsnitt 60 000 kr. Dessa utgångspunkter gäller även för nedanstående beräkningar.

Beräkningarna minskade utgifter för sjukersättning brutto. De

avser ökade kostnaderna för den administrativa hanteringen av ett system där ersättningsunderlaget knyts till den historiska inkomsten har inte beräknats.

Modell 1

Om alla med större skillnad än 25 procent den aktuella SGI:n, av dock minst 25 000 kr, skulle få SGI:n reducerad med det överskju-

tande beloppet påverkas följande grupper genomsnittligt sett

SGI i bb Positiv diff SGI tax.ink kr Fribelopp 100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- vid medel- 4.999 14.999 29.999 49.999 SGI

diff i 2 500 10 000 22 500 40 000 60 000 genomsn.

0,1 2,0 X X 25 000 - X X 28 750 2,1 - 4,0 4,1 5,5 X 41 500 - 5,6 7,5 X 55 500 - X 7,6 -

304 Beräkning inkomstunderlag i kort och... SOU 1996:1 13

av

Utbetalningarna beräknas med sådan regel minska med 70 en ca

miljoner kronor under månader. För helår blir beloppen 140

sex ca miljoner kronor.

Om hänsyn tas till att del har särskilda skäl for få en personer att en

mindre eller ingen reduktion SGI:n blir minskningen inte lika

av stor. Om t.ex. 20 procent sådana skäl inte får reduktion skulle av

besparingen brutto kunna beräknas uppgå till 110 miljoner

ca kronor per år.

5 0/5 0-modellen

En 50/50-beräkning skulle samtliga utbetalningar påverkades

om innebära en besparing för helår på 679 mkr. Om 20 t.ex. procent av

särskilda skäl inte får någon reduktion eller t.ex. 40 får halv

procent

reduktion blir besparingen brutto i stället 543 mkr. Om 50/50-

en

modell kompletteras med regel med fast fribelopp på 25

en ett 000 kr innan reduktion alls sker och reduktion bara kan överskjuavse

tande belopp berörs följande genomsnittligt sett.

grupper

SGI i bb Positiv diff tax.ink kr 100- 5.000- 15.000- 30.000- 50.000- Fribelopp 4.999 14.999 29.999 49.999

diffi 2 500 10 000 22 500 40 000 60 000

genomsn.

0,1 2,0 X X 25 000 - 2,1 4,0 X X 25 000 - 4,1 5,5 X X 25 000 - 5,6 7,5 X X 25 000 - 7,6 X X -

Utbetalningarna beräknas med sådan regel minska med 95

en ca

miljoner kronor under månader. För helår blir beloppen

sex ca 190 miljoner kronor.

Om även denna modell skulle kompletteras

med särregler och t.ex. 20 procent av de försäkrade därigenom inte får reducerat

underlag

skulle besparingen brutto kunna beräknas uppgå till

ca 150 miljoner kronor.

Skillnaden mellan de båda modellerna bl.a.

är att besparingen vid en 50/50-modell, där fribeloppet är fast, i

större utsträckning görs i

högre inkomstlägen.

SOU 1996:1 13 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... 305

10.2.13 För- och nackdelar med historisk inkomst

De ovan redovisade beräkningsmodellerna är utformade så att de enligt huvudregeln skall ge utrymme för vissa inkomstförändringar utan att ersättningsunderlaget sänks vid medellånga sjukfall. De är också utformade så att de skall vara enkla att tillämpa i merparten av sjukfallen. Beräkningsmodellerna medför emellertid följande nackdelar. I PGI, liksom i taxerad inkomst, ingår andra skattepliktiga förmåner än lön. Sådana förmåner skall i fortsättningen inte ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten. Vid jämförelse mellan tvâ personer som har fått en kraftig ökning av inkomsten dvs. mer än fribeloppet kommer den som har och tidigare har haft sådana förmåner i ett bättre läge, såvitt gäller reduktionen ersättningsunav derlaget, när jämförelsen sker med tidigare PGI än den inte har som sådana förmåner inkluderade i jämförelseinkomsten. Om man beaktar att avgifter erläggs även för förmåner kan denna skillnad accepteras vid en tillämpning av huvudregeln. Utfallet blir dock sämre om en exakt beräkning skall ske på faktiska inkomster de

senaste tolv månaderna, eftersom man vid en sådan exakt beräkning

naturligtvis inte skall beakta storleken på sådana andra förmåner. Situationen måste dock komma att bli relativt sällsynt. Om man av administrativa skäl enligt huvudregeln knyter ersättningsunderlaget till senast fastställd PGI kommer minskade inkomster inträffat därefter innan det aktuella arbetet som men påbörjats eller återupptagits, t.ex. ett sabbatsår, inte att leda till minskat ersättningsunderlag. Det mellanliggande året skulle inkomsterna t.o.m. ha kunnat 0 kr utan att detta reducerar vara ersättningen. Även denna situation torde relativt ovanlig. vara För att komma till rätta med denna effekt måste ha generalklausul man en som möjliggör för försäkringskassan att göra beräkning på en faktiska inkomster de senaste 12 månaderna i sådana fall. En ytterligare nackdel med de valda modellerna är att huvudregeln ger utrymme för allmänna löneökningar medan särregeln m.m. innebär att ersättningsunderlaget utgörs den faktiska inkomsten. av De fördelar som den valda huvudregeln i båda modellerna för med sig är å andra sidan att den enskilde vet att det kan bli betydelse av att han har beskattats för inkomsterna. En eventuellt kommande avstämning mot den senast fastställda PGI:n kan också leda till att den enskilde redan från början beräknar den aktuella inkomsten noggrannare. Avstämningen mot föregående PGI, i kombination

306 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

med att SGI:n i fortsättningen beräknas för varje ersättningstillfálle för sig, kan också innebära en ytterligare kontrollfunktion av att SGI:n är korrekt. Utgifterna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning kan vid en tillämpning av de båda modellerna beräknas minska med 100-150 miljoner kronor. Mot detta måste vägas problemen med att finna en lämplig metod för anknytning till den historiska inkomsten, de administrativa kostnaderna för systemet och svårigheten för de enskilda att förstå de komplicerade reglerna för sjukpenningberäkningen. En större besparing och rättvisande ersättningsunderlag mer skulle kunna erhållas om man tillåter ett mer administrativt betungande system, t.ex. genom att fribeloppen minskas.

10.2.14 Slutsats aktuell inkomst

-

Kommitténs ställningstagande: Beräkningsunderlaget, som ska basera sig aktuell inkomst, bör i möjligaste mån motsvara det faktiska inkomstbortfallet. Dagersättningen ska basera sig på kontantlön men inte andra skattepliktiga förmåner. Semesterlön och motsvarande skall inte heller beräknas till högre belopp än vad som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid framräknad semesterlön kan anses motsvara.

Av föregående avsnitt har framkommit att ett system med historisk inkomst kräver särregleringar betydande slag på en rad områden. av I strävan efter att finna ett rimligt enkelt regelsystem framstår sådana bestämmelser som alltför omständli ga och svåröverblickbara, inte minst för den enskilde, för att föreslås gälla vid medellånga sjukfall. Man skall i detta sammanhang även ha i åtanke att ersättningen vid sjukfall i mer varaktiga fall under alla förhållanden skall basera sig på någon form av historisk inkomst. Som tidigare påpekats har det i direktiven framförts önskemål om att sjukersättningen vid långvariga sjukfall mer än i dag skall grundas på historisk inkomst. Någon motsvarande uppmaning beträffande de medellånga sjukfallen finns inte i direktiven. Enligt vår uppfattning är det viktigt att den nya sjukförsäkringen, på liknande dagens sjukförsäkring, så långt möjligt de sätt som ger förvärvsarbetande en inkomsttrygghet i händelse sjukdom av som inträder direkt anställning påbörjas eller skulle ha påbörjats. när en

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 307

av

Detta bör således vara huvudprincipen i den nya försäkringen och detta skall gälla för alla som annat än helt tillfälligt förvärvsarbetar. I avsnitt 10.2.3 har antecknats vissa syften med ett underlag

baserat historisk inkomst. Dessa kan kortfattat sammanfattas till

att vara;

a krav kvalificering för rätt till ersättning/full ersättning vid

något längre sjukfall,

b besparingsskäl,

c bättre överensstämmelse mellan erlagda avgifter och erhållna

förmåner,

d uppskärpning av beviskravet för det påstådda inkomstbortfallet,

samt

e betoning av arbetslinjen.

Beträffande a, c och e kommer dessa syften att uppnås vid de mer varaktiga sjukfallen då det under alla förhållanden är tänkt att man i dessa fall skall använda sig av någon form historisk inkomst vid av beräkning av sjukersättningen. Kommittén arbetar dessutom med andra frågor kring rehabilitering m.m. som i sig torde lämpa sig bättre för upprätthållandet av arbetslinjen. Beträffande själva besparingssyftet har av tidigare avsnitt framgått att den uppskattade besparingen är relativt begränsad, och därtill endast avser bruttobesparingen. Användande av historisk inkomst under de medellånga sjukfallen kommer samtidigt att medföra ökade administrativa kostnader. När det gäller uppskärpningen av beviskravet för det påstådda inkomstbortfallet har vi redan genom den i delbetänkandet föreslagna förändringen angående slopandet förhandsregistrering av av SGI:n kommit en bit på väg, se vidare avsnitt 15.6 i delbetänkandet. Av det ovan redovisade framgår ett en modell innehållande inslag av historisk inkomst kräver omfattande särregleringar för de medellånga sjukfallen för att bli skälig för den mängd situationer en

obligatorisk sjukförsäkring är tänkt att täcka. En sådan beräknings-l

modell kommer således att bli svår för den enskilde att förstå. Denne blir i de flesta fall hänvisad till tjänstemän försäkringskassan för att få en uppfattning om sjukersättningens storlek. Ersättningens storlek blir också svårare att uppskatta i förväg. Det är kommitténs uppfattning att ett sådant regelsystem även skall vara möjligt att tillgodgöra sig för den som saken berör.

308 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

Sammanfattningsvis är det således kommitténs uppfattning att

sjukpenningen vid såväl korta som medellånga sjukfall skall basera

sig den aktuella inkomsten. Underlaget kommer då i allmänhet att motsvara det faktiska inkomstbortfallet och skall liksom idag utgöras av en beräkning av den framtida förväntade inkomsten med utgångspunkt i den lönenivå som gäller när sjukfallet inträffar. Tillfälliga förändringar i omfattningen av förvärvsarbetet eller inkomstnivån skall likom idag inte påverka SGI:n. Den gör som uppehåll i förvärvsarbetet under högst sex månader och inte heller har avsett att avbrottet skall vara längre eller den som vid sjukfal- let inte förvärvsarbetar av skäl som anges i RFV:s föreskrifter RFFS 1981:5 5 § om SGI-skyddad tid, skall därför ha SGI beräken som nas med bortseende från ett sådant uppehåll. Fortfarande måste det dock bli fråga om en schablonmässig beräkning där den aktuella inkomsten med bortseende från tillfälliga ökningar eller minskningar av inkomsten omräknas till helår och, förutom de första 14 dagar- na av ett sjukfall, fördelas jämnt varje kalenderdag. Dagersättningen bör endast basera sig kontantlön inte andra men skattepliktiga förmåner. Semesterlön och motsvarande skall inte heller beräknas till högre belopp än vad som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid framräknad semesterlön kan

anses motsvara se mer angående dessa förslag presenterades

som i SOU 1995:149, avsnitt 15.2-l5.3.

10.3 Egenföretagares sjukpenning

10.3.1 Vad med

menas en egenföretagare

I lagen om allmän försäkring skiljer arbetstagares inkomst man

inkomst av anställning och övrig förvärvsarbetsinkomst inkomst

av annat förvärvsarbete. All inkomst eget arbete är således av antingen inkomst av anställning eller inkomst annat förvärvsav arbete. Nedan används begreppet egenföretagare för den har som inkomst av annat förvärvsarbete. En försäkrad har F -skattesom en

sedel är normalt egenföretagare i sjukförsäkrings-

att anse som en hänseende. F-skattesedel kan efter ansökan utfärdas för fysisk person som driver rörelse eller som gör troligt att han kommer att driva rörelse. Detsamma gäller i fråga om jordbruk kan om personen

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 309

av

antas ha behov F-skattesedel. För dem som både har rörelseinav en komster och tjänsteinkomster finns möjlighet att inneha både en Askattesedel och en F -skattesedel. Om både en F-skattesedel och en A-skattesedel har utfärdats skall F-skattesedeln förenas med ett villkor att denna inte åberopas i anställningsförhållanden. I om övriga fall måste innehavaren gentemot uppdragsgivaren skriftligen åberopa F -skattesedeln för att den skall gälla. A-skattesedel utfärdas för dem som inte har en F-skattesedel.

10.3.2 Nuvarande beräkningsregler

SGI annat förvärvsarbete än anställning beräknas för egenföretaav

gare med utgångspunkt i rörelsens beräknade nettointäkt. Med

nettointäkt förstås den beskattningsbara inkomsten, dvs. inkomst efter avdrag för egenavgifter och avskrivningar samt placeringar i exempelvis skogskonton. Huvudregeln för beräkning av SGI för egenföretagare finns i 3 kap 2 § AFL. Där stadgas att SGI:n skall beräknas förväntad inkomst eget arbete. Den får emellertid inte beräknas högre än vad som av motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning s.k. jämförelseinkomst. Så länge nettointäkten ochjämförelseinkomsten överensstämmer eller avviker endast obetydligt innebär beräkningen SGI för egenföretagare inte några problem. Om skillnaden är av betydande uppstår emellertid svåra bedömningsfrågor. För att jämförelseinkomsten skall bli rättvisande måste hänsyn även tas till i vilken utsträckning egenföretagaren arbetar i den egna verksamheten. För en egenföretagare som arbetar heltid i egen verksamhet bör jämförelseinkomsten motsvara lönen till en heltidsanställd. Den som förvärvsarbetar i mindre omfattning bör i motsvarande mån ha ett lägre skydd. Det är den faktiskt arbetade tiden, den överstiger 40 timmar i veckan, skall ligga även om som till grund för bedömningen. Till den sålunda framtagna jämförelseinkomsten kan tillägg göras för övertid om egenföretagaren kan visa att han arbetat övertid, kostnader för administrationsarbete med 10 procent jämmax av förelseinkomsten och semesterlön genomsnittsinkomst per månad multiplicerad med 12,2, allt under förutsättning att rörelsens nettointäkt så tillåter. För egenföretagare, som under en rad av år deklarerat lägre nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete

310 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

för annans räkning, skall SGI beräknas med ledning de tre senaste av

årens taxering. Har särskilt investeringsavdrag eller därmed jäm-

förligt avdrag medgetts i taxeringen får det beloppet läggas till vid beräkningen av SGI. Om särskilda skäl föreligger t.ex. under

uppbyggnad av rörelsen eller vid stark skuldbelastning kan dock SGI

fastställas till ett högre belopp än som framgår den taxerade av nettointäkten. Om makar gemensamt driver förvärvsverksamhet skall vid beräkning av SGI nettointäkten fördelas på makarna proportionellt efter värdet av deras arbetsinsatser. Med make, likställs i dessa fall en person stadigvarande bor med någon, som som han varit gift eller har eller har haft barn med. Den som under en följd av år redovisat en lägre inkomst än jämförelseinkomsten skall således få sin SGI anpassad till den lägre inkomsten. Försäkringskassan bör emellertid utreda orsakerna till de senaste årens låga nettointäkter. Kan det göras troligt att de senaste årens intäktsnivåer inte rättvisande bild den ger en av

försäkrades verksamhet rekommenderar RFV att försäkringskassan

avvaktar ytterligare något år innan SGI:n begränsas. Det bör

observeras att tidigare inkomster räknas med hänsyn till

om

penningvärdeförändringen.

Det är inte nödvändigt att alltid ta genomsnittet de tre senaste av

årens inkomster vid beräkningen egenföretagarens SGI. I stället

av kan man se hur utvecklingen har varit under de tre åren. Är inkomsterna för de tre verksamhetsåren oregelbundna måste en sammanvägning ske. Även uppåtgående och nedåtgående trender kan således beaktas. I detta sammanhang tittar även på det man beräknade resultatet för innevarande år och hur det följer ser

trendutvecklingen. En konstaterad uppåtgående trend kan därför höja beräkningsunderlaget och SGI:n.

Befinner sig verksamheten i ett uppbyggnadsskede får SGI beräknas till ett högre belopp än vad framgår den skatterättssom av liga nettointäkten. I detta sammanhang tas hänsyn till bl.a. företagets

omsättning, antal anställda, den arbetsinsatsen, företaget

egna om förvärvats e.d. Perioden för godtagbar uppbyggnad verksamhet av en varierar från fall till fall. Sonen ärver faderns affär och inte gör som någon mer påtaglig investering behöver knappast något uppbyggnadsskede alls eller mycket kort. Omvänt bör ett jordbruk i vilket

stora investeringar har gjorts tillåtas ett långt uppbyggnadsskede. I

detta hänseende har RFV rekommenderat att ett uppbyggnadsskede får påverka SGI till fem år. Därefter skall vanliga regler upp

tillämpas. Den taxerade nettointäkten under ett uppbyggnadsskede

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 31 1

av

skall emellertid inte ligga till grund för beräkning där man annars tar ledning av de tre senaste årens taxeringar. Stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden och tillfälliga förluster har det gemensamt att de förändrar nettointäkten så att den under övergående period blir lägre än normalt. När något av en dessa förhållande föreligger kan SGI:n beräknas till högre belopp än vad framgår av den skatterättsliga nettointäkten. som Stark skuldbelastning ökar räntekostnadema som leder till en lägre nettointäkt. En sådan kan förekomma inte bara i ett företags

uppbyggnadsskede utan även under senare skeden av verksamheten.

RFV har här rekommenderat att stark skuldbelastning skall anses en föreligga i de fall skulderna uppgår till minst 55 procent av tillgång- Uppgifter för värdering av tillgångar och skulder i rörelsen arna. hämtas den försäkrades senaste självdeklaration. En sådan omur ständighet bör enligt RFV inte beaktas under längre tid än fem år. Med ändrade förvärvsförhållanden förstås när en verksamhet

ändrar produktionsinriktning. Som exempel kan nämnas när det till ett jordbruk köps eller arrenderas areal och/eller produktionsinriktningen ändras från mjölkproduktion till spannmålsproduktion.

Tillfälliga förluster kan hela rörelsen eller del därav. Förlusavse terna kan t.ex. ha förorsakats en kraftig storm eller andra av besvärliga väderleksförhållanden. En egenföretagare har enligt AF L rätt att välja karenstid av 3 eller 30 dagar. Görs ingen anmälan om särskild karenstid gäller försäk-

ringen utan karens dock med tillämpning den sedvanliga

av

karensdagen i sjukförsäkringen. Ändring av karenstid kan göras i

vissa fall. Den valda karenstiden påverkar sjukförsäkringsavgiften.

10.3.3 Tidigare utredningsförslag

Det har under tid framförts kritik mot dagens system såvitt avser en ersättning till egenföretagare vid arbetsoförmåga grund av sjukdom. Försäkringen i vissa fall inte adekvat kompensation för ger inkomstbortfallet. Vidare anses reglerna komplicerade att tillämpa och innebär ofta behov omfattande utredningsinsatser vid av försäkringskassorna. Det är framförallt reglerna om en jämförelseinkomst som skapar utredningsproblem. Kritik har även riktats mot bristande överensstämmelse mellan förmån och avgift. En översyn egenföretagarnas sjukpenningförsäkring gjordes i av början av 1980-talet av Sjukpenningkommittén SOU 1983:48

312 Beräkning inkomstunderlag i kort och... SOU 1996:1 13

av

Egenföretagares sjukpenning. I direktiven till kommitténs arbete framhölls att egenföretagarnas sjukpenning visat sig bristande ge

kompensation för inkomstförlust i vissa fall. Kommittén konstatera-

de att en del av kritiken hade sin grund i att taxerad inkomst utgjorde

grunden för SGI vid inkomstberäkningen, något enligt kommit-

som téns förmenande inte gav ett rättvist resultat i alla fall. Vidare prövade kommittén möjligheten av att framgent låta SGI för egenföretagare enbart fastställas efter jämförelse med vad en motsvarande kategori anställda har i årsinkomst. I den delen kom kommittén bl.a. fram till att det i hel del fall kan besvärligt en vara att finna en lämplig jämförelseinkomst och att ett sådant system, med de schabloniseringar som blir nödvändigt, skulle komma att bli stelbent.

Sjukpenningkommittén fann att ett bättre utnyttjande det

av gällande regelsystemet kunde avhjälpa del de skevheter en av man konstaterat. Genom att ta hänsyn till de möjligheter stod till som buds skulle det i många fall gå att få smidigare och rätten mer visande tillämpning. Detta gällde t.ex. möjligheten att vid beräkning av SGI justera den taxerade inkomsten med hänsyn till vissa avdrag och i stället lägga en jämförelselön till grund för SGI i fall av uppbyggnad rörelse eller fall stark skulbelastning av en av av

densamma. Denna mer flexibla tillämpning skulle åstadkommas

genom den ökade information och utbildning i gällande om bestämmelser, som påbörjats, liksom att ärendena bereddes med grundlighet och omsorg. Så blev också fallet. -

1989 kom Riksförsäkringsverkets rapport RFV Anser 1989:5 "Sjukpenningförsäkring för egenföretagare", vilken vi gett

en sammanfattning av i SOU 1995: 149. I rapporten föreslogs att en ny

sjukpenningförsäkring för egenföretagare skulle införas bestående av en grundsjukpenning och frivillig tilläggssjukpenning. Grund-

en

sjukpenningen skulle enligt förslaget beräknas på den inkomst

som utgör underlag för debitering preliminär B-skatt F-skatt.

av numera

Beträffande tilläggssjukpenningen RFV tre alternativ vad

angav gäller sjukpenningnivån. Det första alternativet innebar en samman-

lagd sjukpenning till högsta nivå motsvarande 7,5 basbelopp.

upp en

Det andra alternativet avsåg företagare med låg grundsjukpenning och det skulle sammanlagd sjukpenning motsvarande

ge en en

inkomst fyra basbelopp. I det tredje alternativet ställdes tilläggs-

om

sjukpenningen i relation till grundsjukpenningen. Detta alternativ

omfattade även tilläggsregel med innehåll alternativ en samma som

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 313

av

två, samt en högsta nivå om 7,5 basbelopp. Förslaget, — som upprepades i RFV Anser 1992:4, har inte lett till regeländringar.

10.4 Förslag om egenföretagare

10.4.1 Allmänt

Enligt kommitténs direktiv skall ohälsoförsäkringen ersättning

ge för inkomstbortfall orsakat temporärt eller varaktigt nedsatt av

arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Kommittén skall utforma regler för beräkning förmånsgrundande

av inkomst vid kort eller medellång sjukfrånvaro med utgångspunkt från att denna skall avse aktuell inkomst alternativt baseras inkomsten under en period före sjukfallet. Några särskilda önskemål

om utformningen av inkomstersättningen för egenföretagare fram-

ställs inte i direktiven. I dagens sjukförsäkring finns olika regler för beräkning av sjukersättning som grundar sig inkomst anställning respektive av inkomst annat förvärvsarbete. Skillnaderna rör såväl den sjukav

penninggrundande inkomsten hur själva sjukpenningen beräk-

som

nas. För sjukpenningberäkningen gäller t.ex. att de s.k. timsjukpen-

ningreglerna under de första 14 dagarna ett sjukfall inte gäller av om

sjukpenningen grundar sig på inkomst annat förvärvsarbete. Då

av

skall sjukpenningen i stället beräknas för kalenderdag, dvs. SGI:n delas med 365. Vid sjukpenning grundar sig inkomst

som av annat förvärvsarbete kan den försäkrade dessutom anmäla önskemål om karenstid om 3 eller 30 dagar vid varje sjukperiod. En sådan

karenstid leder till lägre sjukförsäkringsavgift. De skilda reglerna för sjukpenningberäkningen har ursprungligen

motiverats av att arbetsförhållandena är olika för anställda och

egenföretagare. I regel är det också så att den är anställd får sin

som ersättning betraktad inkomst anställning medan den som av som bedriver egen näringsverksamhet, t.ex. i form enskild firma, får av sina inkomster betraktade inkomst förvärvsarbete. Om som av annat verksamheten bedrivs i form ett aktiebolag kommer däremot av

ersättning som ägaren/delägaren tar ut för eget arbete

att anses som inkomst anställning. Den nuvarande uppdelningen inkomst av av anställning och inkomst annat förvärvsarbete inte alltid av motsvarar

314 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

skillnaden mellan hur självständigt respektive mindre självständigt ett arbete i olika avseenden utförs. Det avgörande är slutligen oftast får ersättningen innehar F-skattesedel eller inte. Vid om den som innehav F-skattesedel ersättningen normalt som inkomst av av anses annat förvärvsarbete. Om personen även har A-skattesedel krävs att F-skattesedeln skriftligen har åberopats för att ersättningen skall inkomst annat förvärvsarbete. F-skattesedeln får dock anses som av inte åberopas i ett anställningsförhållande. Ersättning från ett handelsbolag till delägare i bolaget anses alltid som inkomst av en annat förvärvsarbete. Så kan också vara fallet beträffande vissa utländska inkomster. Uppdelningen de olika inkomstslagen kan numera sägas vara motiverad, inte hur sjukpenningen i olika situationer bör beräknas av utan främst för att reglera som skall betala egenavgifter. Några vem större problem i tillämpningen föranleder inte de skilda numera reglerna. Vi därför uppdelning inkomstslag anser att samma fortfarande bör göras och att skilda regler för sjukpenningens beräkning fortfarande måste gälla för de olika inkomstslagen. Den närmare utformningen regler för ersättningsunderlag och sjukav penningens beräkning bör passa situationer där arbete utförs självständigt i en enskild näringsverksamhet. Hur skall då inkomstbortfallet grund sjukdom beräknas för av den som är egenföretagare Om en egenföretagare som har en väl etablerad rörelse blir sjuk, kommer effekterna företagets bruttoinkomster att bli olika från fall till fall, särskilt beroende på om det är fråga ett kort eller längre sjukfall även med beaktande av om men hur viktigt det är att företagaren själv löpande utför ett visst arbete eller om företagarens arbetsinsats kan utföras mer koncentrerat. Säsongsvariationer betydelse. Nettoini en viss bransch får också täkten företaget minskar förhållandevis mer om de fasta kostnaav derna är stora. Man kan tänka sig följande situation. I ett enmans-

företag i form enskild firma är bruttoinkomsten exkl. moms

av en under normala omständigheter 800 000 kr/år. Efter avdrag för hyra, olika omkostnader och egenavgifter är nettointäkten 200 000 kr/år. Om företagaren blir sjuk under ett helt år sjunker bruttoinkomsterna förutom sjukpenningen till 100 000 kr/år. Utgifterna för samma tid är 200 000 kr t.ex. lokalhyra, telefonabonnemang etc. Företagaren skulle med dagens regler få sjukpenning med 75 procent av 200 000 kr, dvs. 150 000 kr. Under ett års sjukdom får han således bara 50 000 kr före skatt och utan beaktande av socialavgifter att leva på till skillnad mot de 200 000 kr han normalt brukar ha.

SOU 1996: 1 13 Beräkning inkomstunderlag i kart och... 315

av

Även de ekonomiska effekterna i det enskilda fallet således kan om bli alltifrån obetydliga till mycket stora bör den försäkringen, nya liksom dagens sjukförsäkring, endast kompensera för ett schablonmässigt beräknat inkomstbortfall med utgångspunkt i vad skulle som ha blivit nettointäkten rörelsen, företagaren varit frisk. I den av om mån en företagare behöver kompensera sig för det faktiska inkomstbortfallet eller för särskilda kostnader som kan uppstå vid sjukdomsfall, exempelvis stilleståndsskostnader e.d., får han eller hon själv

lösa detta, dvs. annat sätt än den allmänna försäkringen

genom exempelvis genom att egen hand teckna privata försäkringar för dylika utgifter. Särskilda regler för hur inkomstbortfallet skall beräknas i en verksamhets uppbyggnadsskede behövs dock, något som återkommer till nedan.

10.4.2 Aktuell inkomst

Utgångspunkten bör även för en företagare vara att ersättningsunderlaget för sjukersättning vid kort och medellång sjukfrånvaro skall vara den beräknade aktuella årsinkomsten, dvs. motsvarigheten till det vi kallat aktuell inkomst för arbetstagare. För företagare är en dock svårigheterna att beräkna inkomsten betydligt större. Till att börja med måste årsinkomsten i princip beräknas kalenderår. per Man kan t.ex. inte göra skillnad inkomsternas storlek under olika

säsonger eller om verksamheten utökas under året annat än vid s.k.

trendberäkning, detta nedan. Utgångspunkten för se mer om beräkningen bör vara nettointäkten rörelse enligt föregående års av taxeringar eller, taxering för det senaste året ännu inte föreligger, om självdeklaration, bokslut eller liknande. Endast verksamhetens om resultat ökat eller minskat betydligt efter denna tid kan ersättningsunderlaget beräknas till högre respektive lägre belopp än vad de tre föregående årens resultat utvisar. Med de tre föregående årens resultat avses den genomsnittliga inkomsten omräknat med hänsyn

till den allmänna kostnadsutvecklingen. Om de föregående årens

resultat tyder på trend i ökande riktning kan det senaste årets en inkomster utgöra utgångspunkt med tillägg för den förmodade

inkomstökningen i enlighet med denna trend. Motsatsen bör gälla

vid en sjunkande trend. Om inkomsterna under någon tid blivit lägre på grund av sjukdomsfall eller någon liknande anledning skall detta, i likhet med vad gäller för anställd, inte minska ersättningssom underlaget. Samma sak gäller efter tid av barnledighet med sänkt inkomst.

316 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

10.4.3 Jämförelseinkomst

Vårt förslag: Reglerna jämförelseinkomst slopas. Den sjuk-

om

penninggrundande inkomsten skall beräknas aktuell inkomst eget arbete utan begränsning till vad som motsvarar skälig

av avlöning för liknande arbete för annans räkning.

I dag får underlaget inte överstiga vad motsvarar skälig som avlöning för liknande arbete för annans räkning. Skälen för denna bestämmelse, kommer från den allmänna sjukförsäkringen som som infördes företagares inkomst härrör från både eget år 1955, är att en arbete och avkastning kapital investerats i rörelsen. Bestämav som melsen till för att fastställa hur stor del av inkomsten som avsåg var arbete.

Förändringar i beräkningsreglerna för egenföretagare har skett

många gånger sedan dess. Fr.o.m. 1995 års taxering har egenföretafått möjlighet att göra s.k. positiv räntefördelning, så att gare schablonmässigt beräknad avkastning kapitalet beskattas i inkomstlaget kapital i stället för i näringsverksamhet. Positiv räntefördelning får det finns positivt kapital i verkgöras om ett samheten, efter vissa justeringar, mer än 50 000 kr. Det innebär att får schablonmässigt beräknad avkastning kapitalet man en beskattad i inkomstlaget kapital i stället för i näringsverksamhet. Detta sker att beräknar viss ränta på kapitalet och genom man en flyttar motsvarande belopp inkomsten i näringsverksamhet till av inkomst kapital. Räntesatsen är 13,86 procent för 1995. av

Exempel: En näringsidkare har inkomst av näringsverksamhet med

300 000 kr och inkomst kapital med 0 kr. Kapitalet i näringsav verksamheten är 1 000 000 kr. Han får således flytta 138 600 kr 13,86 % 1 000 000 från näringsverksamhet till kapital. Om hela x beloppet flyttas blir inkomst näringsverksamhet 161 400 kr av 300 000-138 600 och inkomst kapital 138 600 kr 0 + 138 600. av

Den flyttade delen inkomsten i exemplet 138 600 kr beskattas

av på sätt andra inkomster kapital. Skattesatsen är 30 samma som av

procent i stället för skattesatserna enligt den progressiva skatteskala

gäller för inkomster näringsverksamhet. Dock kan man inte som av göra något grundavdrag i kapital. Det innebär också att den flyttade delen inte ingår i underlaget för beräkning egenavgifter, särskild av löneskatt och allmänna egenavgifter. Den delen av inkomsten blir

inte heller sjukpenninggrundande och inte pensionsgrundande.

Positiv räntefördelning får inte leda till att underskott av närings-

SOU 1996:1 13 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... 317

verksamhet uppkommer. Den som inte kan eller vill utnyttja utrymmet för positiv räntefördelning kan spara hela eller delar av det till ett senare år. Eftersom skatten normalt är betydligt lägre i inkomstlaget kapital än näringsverksamhet, 30 procent, finns det anledning anta att nettointäkt av rörelse i fortsättningen närmare kommer att motsvara insatsen av eget arbete. Egenföretagare kommer sannolikt i möjligaste mån att låta avkastning av kapital beskattas i inkomstlaget kapital i stället för i näringsverksamhet. Med hänsyn härtill vi anser att regler om att inkomstunderlaget skall begränsas till skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning bör slopas. Härigenom förstärks också sambandet mellan förmåner och avgifter. Ett slopande av denna regel underlättar även försäkringskassomas utredningsarbete högst avsevärt och medför administrativ en besparing. Beräkningsunderlaget för egenföretagare skulle, med ovan anförda synpunkter, beräknas aktuell förväntad nettointäkt från rörelsen.

Till ledning av framtagandet av den förväntade inkomsten under året

bör, liksom idag, jämförelse göras med de senaste årens taxeringen ar. Försäkringskassan skall inte behöva jämföra den sålunda framtagna inkomsten med vad motsvarande anställd har i en årsinkomst och inte heller titta på den i rörelsen nedlagda arbetstiden.

10.4.4 Särregler vid

uppbyggnadsskede och

ändrade förvärvsförhållanden

Vårt förslag: De nuvarande reglerna för beräkning SGI av under en verksamhets uppbyggnadsskede eller vid ändrade förvärvsförhållanden slopas. I stället skall införas lägsta nivå en

för sjukersättningen vid låga inkomster. Om egenföretagaren

arbetar heltid eller mer bör underlaget fastställas så att sjukersättningen motsvarar KAS-nivån. Om arbetsinsatsen är mindre men minst motsvarar halvtidsarbete skall ersättningen utgöra hälften av den vid heltidsarbete. Denna nivå skall utgöra den

lägsta ersättningsnivån under tre år räknat från verksamhetens början eller från verksamhetsförändringen. Om sjukfallet

inträffar före treårsperiodens utgång utges ersättning på lägst

samma nivå under resten av sjukpenningperioden.

318 Beräkning inkomstunderlag i kort och... SOU 1996:1 13

av

Som nämnts finns det idag möjlighet att fastställa beräknings-

ovan

underlaget för sjukpenning till ett högre belopp än den skatterättsliga nettointäkten under verksamhets uppbyggnadsskede, vid stark

en skuldbelastning, vid ändrade förvärvsförhållanden och grund av tillfälliga förluster. Exempel de olika situationerna har angetts under 10.3.2. En arbetstagare påbörjar anställning får normalt ersättning som en för utfört arbete redan efter månad, kanske t.0.m. tidigare. Redan en från början är ersättningen fastställd i förhållande till den tidsmässiarbetsinsatsen. Visserligen kan arbetstagaren vartefter han eller ga hon blir rutinerad eller kompetent få högre lön men mer mer relationen till omfattningen arbetsinsatsen kvarstår ändå i princip. av För flertalet egenföretagare krävs det till att börja med inte bara en hel del ekonomiska investeringar utan även rätt mycket arbete under betydande period för att arbeta företagsnamnet och börja få en en omsättning. Delvis beroende vilken verksamhet företaget typ av skall bedriva kan det, även när arbetsinsatsen i verksamheten är

betydande, innan företaget får motsvarande intäkter.

dröja en period

Som tidigare angetts skall utgångspunkten för sjukförsäkringen vara

att inkomstbortfallet vid sjukdom som försäkringen skall ersätta beräknas schablonmässigt i proportion till den skattemässiga årliga nettointäkten i rörelsen. Detta skall gälla även om den faktiska inkomstförlusten i det enskilda fallet blir betydligt större eller betydligt mindre. För den har nystartad verksamhet kan en sådan schablonsom en mässig beräkning emellertid inte alltid tillämpas. l dessa fall bör det nämligen generellt så att bortfallet av en arbetsinsats som mer vara läggs ned i inledningen verksamheten, t.ex. under det första året, av leder till minskade intäkter under senare år. Det system som tillämpas i dag, nämligen möjligheten att vid ett företags uppbygg-

nadsskede fastställa beräkningsunderlaget för sjukpenning till ett

högre belopp än den skatterättsliga nettointäkten är alltför otymplig och leder till för hög nivå i förhållande till den annars strikta inkomstbortfallsprincipen. För att få ett mer rättvist och samtidigt administrativt hanterligt system föreslår att ersättningsunderlaget

för sjukersättning till den driver ett nystartat företag fastställs

som till ett lägsta belopp. Man skulle kunna bestämma denna nivå till motsvarande nivån i folkpensioneringen, dvs. ett ersättningsunderlag på 10 000 kr/mån kompensationsnivän är 75 procent. Denna ca om nivå kan dock komma att ligga väl högt i vissa branscher jämfört med anställningsinkomst. Den som har ett aktiebolag men en

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 319

av

inledningsvis inte kan ta ut någon nämnvärd lön kommer i ett sämre läge. Vi föreslår därför beträffande inkomst annat förvärvsarbete av

att, om företagaren arbetar heltid, underlaget bör fastställas så att sjukersättningen motsvarar KAS-nivån. Vi att denna nivå skall

anser utgöra den lägsta ersättningen under tre år räknat från verksamhetens början. Om sjukfallet inträffar före treårstidens utgång utges ersättning på lägst samma nivå under resten av sjukfallet. Under de tre första åren kan ersättningsnivån naturligtvis fastställas till högre

belopp om sjukersättningen grundad den beräknade nettointäkten

överstiger KAS-nivån. Ersättningsnivån kan skäl höjas av samma under ett sjukfall under denna särreglerade treårsperiod, om nettointäkten sannolikt skulle ha varit högre under delen senare av sjukfallet, han hade varit frisk om I ett uppbyggnadsskede kan det således för egenföretagaren vara särskilt angeläget att ha ett extra skydd privata försäkgenom egna ringar för att vid plötsligt sjukfall täcka de utgifter den obligatosom

riska sjukförsäkringen inte täcker eller för att ytterligare höja

ersättningsnivån. KAS-nivån bör som angetts gälla företagaren är verksam på om heltid i rörelsen. Om arbetsinsatsen är mindre minst men motsvarar halvtidsarbete skall ersättningsunderlaget utgöra hälften den vid av

heltidsarbete. En företagare samtidigt har inkomst anställ-

som av

ning, t.ex. från ett deltidsarbete, skall med hjälp den föreslag-

av nu na särregeln dock inte kunna få högre sjukpenning än KAS-nivån.

KAS-nivån bör även få tillämpas vid ändrade förvärvsförhållanden, där förändringen kan jämställas med ett uppbyggnadsskede,

dvs. där den nya inriktningen är så pass artskild från tidigare verksamhet att i stort kan tala rörelse. Även här begränsas man om en ny

tiden till tre år från verksamhetsförändringen.

De föreslagna särreglerna för nystartade och ändrade verksamheter

bör även ligga till grund för beräkningen föräldrapenningens

av storlek.

10.4.5 Stor

skuldbelastning

Vårt förslag: Möjligheten att vid stor skuldbelastning bestämma beräkningsunderlaget för sjukersättning till ett högre belopp än den skatterättsliga nettointäkten tas bort.

320 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

Fr.0.m. 1995 års taxering har införts en bestämmelse om s.k. negativ räntefördelning det i näringsverksamheten finns en nettoskuld om överstiger 50 000 kr för egenföretagare fysiska personer och som även dödsbon. Reglerna har införts för att förhindra att man drar av privata avgiftsräntor i näringsverksamheten i stället för i kapital. Det innebär att ett avdrag motsvarar schablonmässigt beräknad som en

utgiftsränta skulden flyttas från näringsverksamhet till kapital.

Detta sker att inkomst av näringsverksamhet ökas med genom räntebeloppet och inkomst kapital minskas med samma belopp. av Räntesatsen är l 1,86 procent vid normalt räkenskapsår. Exempel: En näringsidkare har inkomst av näringsverksamhet med 300 000 kr och inkomst kapital med 100 000 kr. I verksamheten av finns nettoskuld 1 000 000 kr. Han skall således flytta 118 600 en

kr l 1,86 % x 1 000 000 från näringsverksamhet till kapital.

Inkomst av näringsverksamhet blir efter fördelningen 418 600 kr 300 OO0+118 600 och underskott kapital blir 18 600 kr av 100 000-118 600. Skattekonsekvenserna blir således de omvända jämfört med positiv räntefördelning. Negativ räntefördelning är obligatorisk vid negativt kapital över 50 000 kr i verksamheten och den skall göras oavsett verksamheten gett vinst eller förlust. Den som inte kan eller vill om utnyttja utrymmet för negativ räntefördelning kan spara hela eller delar av det till ett senare år. Detta innebär således att en större skuldbelastning redan beaktas enligt dagens skatterättsliga regler om obligatorisk negativ räntefördelning vid en nettoskuld överstigande 50 000 kr. Genom dessa regler ökar inkomsten av näringsverksamheten medan inkomst av

kapital minskar i motsvarande mån. Eftersom det är inkomst från

näringsverksamhet som ligger till grund för sjukersättning påverkar således dessa regler sjukersättningen i positiv riktning. Att i detta läge ha en ytterligare särbehandling av egenföretagare med stor skuldbelastning i sjukförsäkringen framstår som tveksamt. Kommittén föreslår därför att man tar bort den särbestämmelse som idag gör det möjligt för försäkringskassorna att vid stor skuldbelastning beräkna sjukersättningen ett högre beräkningsunderlag än vad den skatterättsliga nettointäkten visar.

SOU 1996:1 13 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... 321

10.4.6 Kostnadsberäkningar

Antalet försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete var ca 225 000 i slutet av 1993 jämfört med det totala antalet sjukpenningförsäkrade 4 466 000. Dessutom var närmare 60 000 personer försäkrade för såväl inkomst av anställning som inkomst av annat förvärvsarbete. Sjukpenningkostnaden för inkomst av annat förvärvsarbete 963 miljoner kr totala 14 605 miljoner kr var av 1993. Ett borttagande av begränsningen av sjukersättningen till vad motsvarande anställd har i lön innebär möjligen viss höjning en av ersättningarna i del fall. Å andra sidan kan räkna med en man en administrativ besparing i det att försäkringskassornas utredning av egenföretagamas sjukersättningsfall underlättas. Förändringen av särregleringen vid ett företags uppbyggnadsskede och även vid ändrade förvärvsförhållanden ett införande lägsta genom av en ersättning motsvarande KAS-nivån medför sannolikt en besparing både såvitt avser själva sjukersättningen som det administrativa förfarandet. Det är i stort sett omöjligt att göra beräkning en administrativa kostnader men de föreslagna förändringarna torde i vart fall inte medföra någon fördyring av systemet.

10.5 Minimigränsen

Vårt förslag: Den lägsta gränsen för rätt till uppbärande av sjukersättning skall höjas till 24 procent av basbeloppet, dvs. till samma gräns som gäller för skyldighet att upprätta självdeklaration och erläggande av egenavgifter. Vid flera anställningar ses till den totala inkomsten vid avgörande av den enskildes rätt till sjukersättning.

Den lägsta försäkrade inkomsten är idag 6 000 kr/år. Detta motsvarar en månadsinkomst på 500 kr för den som är helårsanställd. Denna lägsta nivå fastställdes 1980 och har inte ändrats sedan dess.

Den nuvarande nivån ger en sjukpenning på 12 kr/dag vid

ca en ersättningsnivå om 75 procent. Det kan ifrågasättas sjukförom säkringen skall administrera så låga ersättningar.

ll 16-0907

322 Beräkning av inkomstunderlag i kort och...

Till jämförelse kan nämnas att det i 4 § lagen 1994:1744 om

allmänna egenavgifter stadgas att sjukförsäkringsavgiften inte skall betalas av den som har inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete om inkomsterna understiger 24 procent av det vid årets ingång gällande basbeloppet. För 1996 är denna gräns ca 8 700 kr, dvs. gräns gäller för skyldigheten att upprätta självsamma som deklaration. I detta sammanhang kan anmärkas att även pensionsgrundande inkomst, enligt de antagna riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet, skall fastställas endast under förutsättning att den försäkrades inkomst av anställning och annat förvärvsarbete uppgått till minst ett belopp motsvarar gränsen för skyldighet att avge som självdeklaration. I kapitel 9 har redovisats synpunkter och förslag i vilken omfattning en person kan utföra betalt arbete under det han eller hon uppbär månadsersättning utan att arbetsförmågan och därmed månadsersättningens storlek påverkas. I nämnda kapitel har framförts fördelen med att i detta hänseende sätta gränsen till samma

belopp som minimigränsen för rätt till sjukersättning vid sjukfall.

Kommittén har här stannat för att man vid bedömningen av arbetsförmågan för rätt till hel månadsersättning skall bortse från sådana

inkomster som understiger 24 procent av basbeloppet.

Med hänsyn till ovan anförda finns det skäl att höja minimigränsen till ett belopp motsvarande 24 procent av basbeloppet eller ca 8 700 kr. En fördel med att knyta minimigränsen till basbeloppet är att det automatiskt sker en viss årlig uppräkning av nivån. På detta sätt undviker man att gränsen, så som har blivit fallet med den nuvarande minimigränsen, efter ett antal år framstår som alltför låg. Om en försäkrad har flera anställningar bör man se till den försäkrades totala inkomstbild vid bedömningen av om han/hon har rätt till sjukersättning eller inte. Ett problem kan uppstå i de fall en försäkrad som har två anställningar blir sjuk men endast har rätt till sjuklönfrån den ena arbetsgivaren. Om inkomsterna sammanlagt överstiger ett halvt basbelopp men var för sig hamnar därunder kan man fråga sig om den försäkrade skall ha rätt till ersättning från sjukförsäkringen för inkomstbortfallet från den anställning i vilken han inte har rätt till sjuklön. Problemet bortfaller helt efter sjuklöneperioden, då inkomsterna skall läggas Det mest samman. logiska vore i en sådan situation att låta den sammanlagda förväntade varaktiga eller årligen återkommande inkomsten avgöranvara

Beräkning inkomstunderlag i kort och... 323

SOU 1996:1 13 av

de för till sjukersättning även beräkningsunderlaget endast

rätten om utgörs av den lägre inkomsten.

Vi föreslår således att lägsta gränsen för rätt till sjukersättning höjs

till basbeloppet, f.n. 8 700 kr/år. Vid bedömningen 24 procent av skall samtliga varaktiga eller årligen återkommande inkomster

beaktas. En höjning den lägsta SGI-nivån till 24 procent basbeloppet av av leder till viss mindre besparing, även administrativ synvinkel. en ur

10.6 Barnlediga

10.6.1 SGI-skydd vid barnledighet

SGI:n får inte sänkas för den är gravid och avbryter eller som inskränker sitt förvärvsarbete tidigast månader före barnets sex födelse eller den beräknade tidpunkten härför. Vidare gäller att SGI:n inte får sänkas i förhållande till vad den skulle ha varit före barnledigheten under tid då föräldern är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård barn och barnet inte har fyllt ett år. av Motsvarande gäller vid adoption barn fyllt tio år eller vid av som mottagandet sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än av år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård. ett

Enligt RFV:s allmänna råd 1994:7, "Föräldrapenningfönnåner",

beträffande SGI fr.o.m. barnets ettårsdag att när förälder i anges en oavbruten följd är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel

föräldrapenningförmån rekommenderar RFV att SGI:n inte sänks.

RFV rekommenderar att SGI:n inte heller sänks för den som i

oavbruten följd har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning-

förmån minst mot arbetstidens nedsättning. Vid bedömsom svarar ningen föräldern i oavbruten följd helt eller delvis har varit av om

ledig med föräldrapenningförmån beaktas inte sådan ledig tid som

föräldern normalt har i sitt arbete t.ex. lördag och söndag.

324 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

10.6.2 Beräkning

av föräldrapenning

Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse räknas normalt

SGI:n. Om SGI:n sänks under tid då föräldern är helt eller delvis

ledig från förävärvsarbete för vård av barn får föräldrapenningen till

dess barnet fyller två år beräknas lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom yrkseområdet föranleder, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård bam. Är kvinnan gravid på innan barnet uppnår år av nytt ett

och nio månaders ålder skall föräldrapenningen även fortsättningsvis

beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats. Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbamsbörd utges föräldrapenning under ytterligare 180 dagar för varje bam utöver det första.

Föräldrapenning utges längst till dess barnet har fyllt åtta år eller

till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Om föräldrarna gemensamt har vårdnaden om barnet, har varje förälder rätt att uppbära föräldrapenning under hälften tiden. En av förälder kan avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern med undantag för föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning såvitt tid 30 dagar avser en om för varje barn eller vid flerbamsbörd för barnen gemensamt.

Bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämpliga delar

också vid adoption barn. Är det fråga adoption andra av om av

makens barn eller adoptivbarn eller av eget barn utges föräldrapen-

ning dock inte utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum. Som adoption även att någon tar emot ett barn anses i avsikt att adoptera det. Tidpunkten då den föräkrade fått barnet i sin vård jämställs därvid med tidpunkten för barnets födelse. Föräldrapenning utges dock inte för barn som fyllt 10 år.

10.6.3 Lagstadgad

föräldraledighet

Enligt föräldraledighetslagen har förälder rätt till hel ledighet tills

en

barnet blivit 18 månader oavsett föräldern får föräldrapenning

om eller inte.

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 325

av

Föräldern har därutöver rätt till hel ledighet medan föräldern har hel föräldrapenning. För en arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det skall tiden 18 månader i stället räknas från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård. Om adoptionen gäller makes eller eget barn har arbetstagaren inte rätt till ledighet utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade Rätten till ledighet för adoptivföräldägt rum. rar upphör när barnet fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Vidare har föräldern rätt till ledighet i form av förkortning av normal arbetstid med hälften eller en fjärdedel medan föräldern har halv respektive fjärdedels föräldrapenning. Även i övrigt har föräldern rätt till ledighet i form av förkortning av normal arbetstid med en fjärdedel tills barnet fyllt åtta år eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår. Som villkor för rätt till ledighet gäller att arbetstagaren vid ledighetens början varit anställd hos arbetsgivaren antingen de senaste sex månaderna eller sammanlagt minst tolv månader.

10.6.4 Förlängt efterskydd vid

barnledighet

Vårt förslag: Skyddet den sjukpenninggrundande inav komsten vid barnledighet utsträcks till dess barnet uppnått 18 månaders ålder eller vid adoption, till dess mindre än 18 månader förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård.

Idag är det vanligt att föräldrar endast tar ut ersättning under vardagarna dvs. femdagarsvecka i stället för sjudagarsvecka för att kunna bibehålla sin SGI under längre tidsperiod. Med föräldraen penninguttag fem dagar i veckan förlänger således ersättningsman perioden till ca 18 månader. För att en försäkrad skall kunna bibehålla sin SGI och sitt inkomstskydd vid arbetsoförmåga måste

uppbärandet av föräldrapenning ske i princip utan avbrott samt

motsvara den förkortade arbetstid som den försäkrade har. Dessa bestämmelser vållar hel del utredningsarbete hos kassoma. en

Eftersom rätten till hel tjänstledighet i normalfallet gäller tills barnet

blir 18 månader kan man ifrågasätta om inte också SGI:skyddet skall utsträckas tills barnet blir 18 månader i stället för idag 12 som månader. Detta skulle i den nya ordningen innebära att förälders

326 Beräkning av inkomstunderlag i kort och... SOU 1996:1 13

tidigare inkomst utgör aktuell inkomst vid sjukfall som inträffar inom denna tid. De utredningsproblem som uppstår i dag torde med en sådan föreslagen ändring minska markant. Eftersom en sådan föreslagen ordning inte påverkar föräldrapenningen i sig, utan endast i vissa fall sjukersättningen vid sjukfall inom denna 18-månadersperiod kan det knappast bli frågan om någon kostnadsökning av betydelse. En utsträckning av SGI-skyddet till 18 månader innebär knappast någon ökad administrativ belastning.

Ur perspektivet kvinna man kommer detta främst kvinnorna till

-

godo, eftersom det idag är kvinnorna som tar det huvudsakliga

ansvaret för vården barnen. Den föreslagna åtgärden är naturligtav vis inte tillräcklig för att kompensera det huvudansvar kvinnan tar, men skillnaderna mellan män och kvinnor i detta hänseende kan knappast undanröjas genom bestämmelser i ohälsoförsäkringen. Den föreslagna förändringen leder emellertid en bit på väg. Vi föreslår således av ovan anförda skäl att SGI-skyddet vid bamledighet utsträcks till 18 månader så att bl.a. överensstämmelse nås med föräldraledighetslagen.

10.7 vid studier

Fackliga stipendier

Direktiven

I betänkandet l991/92:SfU 8 behandlade socialförsäkringsutskottet med anledning av två motioner frågan om sjukersättning till den som är tjänstledig för fackliga studier eller för tillfälliga fackliga uppdrag. Utskottet konstaterade att det kan uppstå situationer då en person som tillfälligt bedriver studier och har ersättning i form av t.ex. fackligt stipendium inte har rätt till vare sig sjuklön eller sjukpenning för de första 14 dagarna av ett sjukfall. Enligt utskottet var det viktigt att man så snart som möjligt finner en lösning på dessa problem så att den studerande som blir sjuk inte blir utan ersättning under 14 dagar. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna rskr. 1991/922232. Enligt direktiven skall kommittén vid utformningen av förslagen beakta bl.a. vad riksdagen sålunda uttalat.

SOU 1996:1 13 Beräkning inkomstunderlag i kort och... 327

av

Gällande bestämmelser

Enligt 6 § sjuklönelagen utgör sjuklönen viss andel av lön och andra anställningsförmåner arbetstagaren gått miste om till följd av

som

nedsättningen av arbetsförmågan under sjuklöneperioden. I specialmotiveringen till denna paragraf angavs i proposition 1990/91 : 181 att sjukdom under ledighet rätt till sjuklön endast i den omfatt-

ger ning ledigheten är förenad med rätt till lön, t.ex. ledighet för ett som

fackligt uppdrag enligt föreskrifter därom. Enligt det s.k. timsjukpenningssystemet inom sjukförsäkringen skall sjukpenning under de första 14 dagarna av en sjukperiod utges

enbart för de dagar då den försäkrade avstår från förvärvsarbete.

Med förvärvsarbete jämställs härvid bl.a. ledighet för semester om

sjukdagen inte skall räknas semesterdag. Med förvärvsarbete som

jämställs även ledighet under studietid för vilken oavkortade

löneförmåner utges och ledighet under tid då den försäkrade

genomgår grundutbildning för vuxna grundvux, vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda Särvux eller svenskundervisning för invandrare sfi och uppbär timersättning för studierna. Med förvärvsarbete jämställs även ledighet under tid då den försäkrade

genomgår utbildning för vilken han uppbär korttidsstudiestöd enligt studiestödslagen.

I RFV:s allmänna råd 1991:10 att sjukdom under ledighet

anges rätt till sjuklön endast i den omfattning som ledigheten är ger förenad med rätt till lön. Arbetstagare som är tjänstledig utan lön för

fackliga studier med stipendium har därför inte rätt till sjuklön. Någon sjukpenning kan inte heller utges för de första 14 dagarna i sjukperioden, då ledighet för studier med ersättning i form av

stipendium enligt AFL inte jämställs med förvärvsarbete.

I socialförsäkringsutskottets betänkande 1991/92:SfU 8 angavs att

inom det statliga området tillämpade bestämmelser om att den man beviljats tjänstledighet för högst månad hade rätt att byta ut som en

tjänstledigheten mot tjänstledighet för sjukdom. Vidare angavs att flertalet de kurser fackförbunden inom LO stipendier för

av som gav på vecka medan ett mindre antal kurser var på tre-fyra veckor. var en Storleken på det skattefria stipendiet borde enligt rekommendation från LO under år 1992 vara 2 100 kr per vecka.

328 Beräkning inkomstunderlag i kort och...

av

Kommitténs överväganden

Under de första 14 dagarna ett sjukdomsfall gäller enligt av huvudregeln att sjukpenning utges till den inte har rätt till som sjuklön endast om personen skulle ha förvärvsarbetat han inte om varit sjuk. Från denna huvudregel har gjorts undantag i särskilt angivna fall. För studerande gäller detta de under studietiden har om timersättning eller korttidsstudiestöd. Kommittén inte att anser undantagen för studerandes rätt till sjukpenning bör vidgas. Vi vill

erinra om att kommittén redan i delbetänkandet föreslagit begräns-

ningar i rätten till sjukpenning under de första 14 dagarna såvitt gäller arbetslösa. I den mån problem fortfarande kan uppstå vid sjukdom hos dem som studerar med fackliga stipendier bör sådana lösas annat sätt, t.ex. genom ändrade tjänstledighetsbestämmelser eller genom att stipendiet får uppbäras även under sjukdom.

l 1

Månadsersättning

Detta avsnitt innehåller inledningsvis en beskrivning nuvarande av

regler ifråga om förtidspension och sjukbidrag. Därefter redovisas

erfarenheter och problem liksom andra utredningar och rapporter som behandlat berörda områden. Kommittén redovisar sedan sina överväganden och föreslår att när under period 450 en person en om dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skall övergång ske från sjukpenning till månadsersättning. Månadsersättningen, som är arbetsnamnet på den ersättningsfonnen skall nya enligt huvudregeln beräknas medeltalet förvärvsinkomstema av under fyra av de sex senaste åren. Det år med högst och det år med

lägst inkomst skall härvid inte beaktas. Månadsersättning skall även

kunna utges efter särskild ansökan. Kompensationsnivån skall vara 65 procent. Det skall vidare finnas garantinivå motsvarande 2,1 en basbelopp. Den lägsta gränsen för att efter särskild ansökan få

månadsersättning skall 18 år. Beslut månadsersättning skall

vara om

fattas av socialförsäkringsnämnd. Vårdbidrag skall kunna utgå t.o.m.

17 år och handikappersättning fr.o.m. 18 år. Avslutningsvis

ges en

beskrivning av reglerna för skydd för migrerande arbetstagare.

Vidare redovisas behov ytterligare utredningsinsatser. av

l 1 Direktiven

Enligt regeringens direktiv till kommittén skall inriktningen att vara ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall integreras som

en del i "den allmänna ohälsoförsäkringen". Ett syfte med denna åtgärd är att stärka rehabiliteringsarbetet. Reglerna skall ersätta

dagens system för förtidspension och sjukbidrag. Liksom i nuläget skall den försäkrades tidigare inkomster vara

utgångspunkten för beräkning ersättning vid varaktig nedsättning

av

av arbetsförmågan. Det bör emellertid ett inkomstbegrepp,

vara som

330 Månadsersättning SOU 1996:1 13

avspeglar inkomstförhållandena under en längre period tillbaka i tiden, bör ligga till grund för beräkningen. som Kommittén skall också utforma regler för ett grundskydd för inte alls eller i begränsad omfattning kvalificerat sig för grupper som inkomstbaserad ersättning. Grundskyddet skall motsvara dagens en folkpensionering. Kommittén bör vidare särskilt uppmärksamma situationen för funktionshindrade och andra grupper, som helt eller delvis uppbär ersättning under mycket lång tid. Samordningen med reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet bör vara att ersättning från ohälsoförsäkringen inte skall resultera i högre

ålderspensionsrätt än vad fortsatt yrkesarbete hade inneburit.

1 1.2 Nuvarande

regler

1 1.2.1 Inledning

Enligt gällande bestämmelser i lagen om allmän Försäkring nu AFL utges förtidspension till försäkrad som har fyllt 16 men en

inte 65 år och vars arbetsförmåga grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är

varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte varaktig kan den antas bestå anses men avsevärd tid, har den försäkrade i stället rätt till sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till viss tid i övrigt gäller samma regler men för förtidspension. Förtidspensionen graderas efter nedsättningsom den försäkrades arbetsförrnåga. En försäkrad arbetsfönnåen av vars ga är helt nedsatt erhåller hel förtidspension. Är arbetsförmågan inte helt nedsatt är den nedsatt med minst men

tre fjärdedelar, utges tre fjärdedels förtidspension. Om arbetsförmå-

är nedsatt i mindre grad med minst hälften, utgår halv gan men förtidspension. I övriga fall erhåller den försäkrade en fjärdedels pension. Vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall enligt AFL beaktas den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst sådant arbete motsvarar hans krafter och genom som färdigheter kan begäras honom med hänsyn till och som rimligen av hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 331

hemmet. I fråga om personer som fyllt 60 år ställs de medicinska

kraven lägre.Vid bedömningen av arbetsförmågan kan inte krävas

att den försäkrade genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. De arbetsmarknadsmässiga faktorerna får därför särskild betydelse vid pensionsprövningen i dessa fall. Dessa s.k. äldreregler har dock avskaffats genom lagändring, vilken träder ikraft den ljanuari 1997 SFS 1995:508. En förtidspensionär är enligt nuvarande regler i AFL berättigad till förtidspension i form av folkpension. Sedan den 1 juli 1995 betalas vid hel förtidspension 90 procent det minskade basbeloppet och av ett pensionstillskott med högst 1 11,5 procent det minskade av basbeloppet. En ensamstående förtidspensionär är därmed garanterad en lägsta ersättning för 1996 på 71 484 kr/år. Därtill kommer bostadstillägg till pensionärer BTP. En förtidspensionär kan utöver folkpension vara berättigad till

förtidspension i form av tilläggspension ATP. Har förtidspensionä-

ren före förtidspensionstillfallet tillgodoräknats pensionspoäng för ATP har han rätt till förtidspension i form av tilläggspension som motsvarar den ålderspension han grundval av dessa pensionspoäng skulle ha varit berättigad till om han varit 65 år vid tidpunkten

för förtidspensioneringen.

Medan folkpensionen ett grundskydd lika för alla är ATP alltså ger uppbyggt enligt inkomstbortfallsprincipen. Pensionens storlek relateras därmed till den standard individen hade under sina som bästa inkomstår under livet. Inkomster mellan ett och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande för ATP. ATP-pensionen baseras på de 15 bästa inkomståren och för att ha rätt till oreducerad pension är det tillräckligt med 30 år med pensionsgrundande inkomst. Tilläggspensionen varierar således med den pensionsgrundande inkomst man haft och den reducerar storleken pensionstillskottet. Storleken av en hel förtidspension från ATP skall i princip motsvara den ålderspension den försäkrade skulle bli berättisom gad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. den månad då han fyller 65 år. För att uppnå detta syfte finns särskilda regler om hänsynstagande vid pensionsberäkningen också till tänkta förvärvsinkomster under tiden mellan pensionsfallet och 65 års ålder. Dessa kan sägas bygga på tanken att den försäkrade, om pensionsfallet inte hade inträffat, skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta med motsvarande inkomster fram till ålderspensioneringen. När vissa villkor är uppfyllda innebär reglerna att förtidspensionen från ATP skall beräknas under antagande att den försäkrade för varje år

332 Månadsersâttning SOU 1996:1 13

fr.0.m det år då pensionsfallet inträffar har tillgodoräknats viss pensionspoäng, s.k. antagandepoäng. Villkoren för antagandepoängberäkning är antingen att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng för minst två av de fyra åren närmast före året för förtidspensionsfallet eller också att han vid tidpunkten för förtidspensioneringen har en sjukpenninggrundande inkomst som uppgår till lägst ett belopp som motsvarar det vid årets ingång gällande basbeloppet. Antagandepoängen beräknas enligt den av två alternativa metoder ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den som ena metoden innebär att antagandepoängen skall motsvara medeltalet av de två högsta pensionspoängtalen som tillgodoräknats den försäkrade under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av de pensionspoäng som tillgodoräknats fr.0.m. det år då den försäkrade fyllde 16 år t.0.m. året närmast före förtidspensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet av de pensionspoäng som tillgodoräknats under halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tas till åren med de högsta poängtalen. Sedan antagandepoängen beräknats med tillämpning av de beskrivna reglerna tillgodoräknas den försäkrade denna antagandepoäng för varje år fr.0.m. året för pensionsfallet t.o.m det år då han fyller 64 år. Förtidspensionen beräknas sedan enligt samma regler som gäller för beräkning av tilläggspension i form av ålderspension med tillämpning av 15- och 30-årsreglema under hänsynstagande till både de faktiska och de antagna poängtalen för tid före respektive efter pensionsfallet. Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtidspension med antagandepoängberäkning, beräknas förtidspensionen från ATP med tillämpning av 15- och 30-årsreglerna på grundval av enbart de faktiska pensionspoäng som den försäkrade intjänat tiden före pensionsfallet. Förutsättningen är enligt huvudregeln i AFL att antalet poängår är minst tre. När förtidspension byts ut mot ålderspension utges även därefter folkpensioneringens grundbelopp oförändrad nivå. Däremot utbetalas inte längre pensionstillskott med förhöjt belopp. Ålderspension från ATP till uppburit förtidspension beräknas personer som enligt samma regler som för andra ålderspensionärer. Därvid tas hänsyn till de antagandepoäng som för åren mellan förtidspensionsfallet och 65 års ålder lagts ut vid beräkningen av förtidspensionen på så sätt att dessa successivt för varje år i takt med att den försäkra-

Månadsersättning 333

de blir äldre och äldre omvandlas till en pensionspoäng inom ålderspensioneringen. Resultatet blir att ålderspension från ATP blir lika stor tilläggspensionen i form förtidspension. Vid partiell som av förtidspension med förvärvsinkomster vid sidan om, kan dock ålderspensionen bli högre än fortidspensionen.

11.2.2 Ersättningsbelopp

Inkomstbaserat

Folkpension till ogift pensionär 31 928 kr/år 90% av bb 35 476 kr

Folkpension till gift pensionär 25 720 kr/år 72,5% av bb 35 476kr Till folkpensionen kommer ATP utgör 60% av medeltalet av som

pensionspoängen för de 15 bästa åren om pensionspoäng tillgodo-

räknats för minst 30 år inkl. s.k. vårdår x basbeloppet 35 476 kr. Pensionspoäng är årsinkomsten högst 7,5 ored. basbelopp minskat

med ett ored. basbelopp 36 800 kr delat med det ored. basbeloppet.

Garantinivå

Ogift pensionär: folkpension 31 928 kr 90% av bb + pensions-

tillskott PT 39 556 kr l l 1,5% av bb 71 484 kr/år eller 5 957 kr/mån. bb 35 476 kr Gift pensionär: folkpension 25 720 kr 72,5% av bb + pensions-

tillskott 39 556 kr l l 1,5% bb 65 276 kr/år eller 5 440 kr/mån.

av

bb 35 476 kr

Pensionstillskottet avräknas krona för krona mot ATP.

Vad motsvarar garantinivån vid full beskattning

Det särskilda grundavdraget för pensionärer är för ogift max 53 700 kr och for gift max 47 500 kr. Vid hel förtidspension på garantinivå blir grundavdraget för ogift 42 100 kr och for gift 35 900 kr. Detta ger vid 32 procent kommunalskatt en nettoinkomst for ogift pensionär med ca 62 000 kr och för gift pensionär 55 800 kr. Vid enbart vanligt grundavdrag skulle förtidspension behöva utges med 85 200 kr 7 100 kr/mån resp. 76 900 kr/år 6 400 kr/mån för

att ge ett lika stort pensionsbelopp efter skatt.

334 Månadsersättning

Bostadstillägg till pensionärer BT P

Den som är bosatt i Sverige och uppbär förtidspension ej vid förtida

uttag av ålderspension kan erhålla bostadstillägg med 85 procent

av bostadskostnaden per månad över 100 kr inte 4 000 kr. men BTP minskas med 40 procent av årsinkomsten, dock med 45 procent till den del årsinkomsten överstiger 1,5 bb. För förtidspensionär är ett belopp som motsvarar folkpensionsdelen inkl. fullt PT avdragsgillt från årsinkomsten. Om hyran är 4 000 kr/mån eller utges BTP med 3 315 kr/mån mer till en förtidspensionär som endast har inkomster i form förtidsav pension på garantinivå.

Bostadsbidrag till barnfamiljer mfl.

Rätt till bostadsbidrag har dels barnfamiljer, dels den fyllt 18 som men inte 29 år och hyr bostad. Den har rätt till BTP kan som som inte få bostadsbidrag annat än som barnfamilj. Bostadsbidraget utgörs för icke barnfamilj bidrag till 75 procent av av bostadskostnaden som per månad överstiger l 800 kr inte men 2 600 kr och därutöver med 50 procent till 3 600 kr. Bidragsupp grundande inkomst får då inte överstiga 41 000 kr för ensamboende och 58 000 kr för makar. Om den bidragsgrundande inkomsten är högre skall bidraget minskas med tredjedel överskjutande en av inkomst. Högre bostadskostnad får beaktas för den är funktionssom hindrad. Om hyran är 3 600 kr/mån eller mer utges bostadsbidrag med högst l 100 kr till ensamstående person.

11.3 Erfarenheter och

problem

Såväl i Sverige internationellt kan tre utvecklingsfaser som man se

vad gäller utvecklingen inom förtidspensionsområdet. Inledningsvis

beviljades förtidspension enbart medicinska grunder. I en senare fas infördes regler som tog större hänsyn till ålder. För försäkrade över 60 år krävdes endast smärre medicinska problem. Slutligen

infördes också rent arbetsmarknadspolitiska hänsyn och enbart

kombinationen lång arbetslöshet och hög ålder rätt till förtidsgav

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 335

pension. För Sveriges del infördes s.k. äldreregler 1970 och rena arbetsmarknadsskäl 1972. Utvidgningen regelsystemet liksom andra orsaker har lett till att av antalet förtidspensionärer hela tiden ökat. Under 1970-, och 1980talen steg antalet förtidspensionärer kraftigt. I slutet av 1970 var antalet förtidspensionärer 190 000, vilket motsvarade 3,5 procent ca befolkningen i åldrarna 16-66 år. 1980 fanns det 290 000 av ca

förtidspensionärer, vilket 5,6 procent befolkningen i åldrarna

var av

16-64 år. Det bör härvid noteras att den allmänna pensionsåldem

sänktes 1976 från 67 till 65 år. Ökningen av antalet förtidspensionä-

pågick ända fram till 1994 då motsvarande siffror var 411 000 rer och 7,6 procent. År 1995 inträffade för första gången en nedgång jämfört med föregående år och antalet förtidspensionärer var i slutet av detta år 408 000. I Riksrevisionsverkets RRV rapport 1995:33 "Förtidspension -

fusk och systembrister" pekas den oroväckande utveckling som förevarit inom förtidspensions- och sjukbidragsområdet. Enligt RRV

har Sverige haft sämre utveckling än övriga nordiska länder. en Under perioden 1990-1992 har antalet förtidspensionärer i övriga nordiska länder antingen varit stabilt eller minskat något. I Sverige har de istället ökat. Det bör dock noteras att antalet långa sjukfall har minskat i Sverige. Det kan noteras att möjligheten till att få förtidspension av arbetsmarknadsskäl togs bort fr.o.m. 1 oktober 1991, de s.k. äldrereglerna har riksdagen tagit beslut att ta bort fr.o.m. 1 januari om 1997. Även den långa sjukfrånvaron inklusive förtidspension och om sjukbidrag för närvarande verkar ha stabiliserats och även vara nedåtgående finns anledning att känna oro inför framtiden.

Den demografiska utvecklingen kommer att öka trycket sjukförsäkringssystemet. Utvärderingar orsakerna till sjukfrån-

av utveckling pekar entydigt att åldersfaktorn har stor varons betydelse. 40-talisterna uppnår under kommande tioårsperiod 55-60 års ålder. Riskerna för sjukdom och sjukfrånvaro ökar därmed för dessa antalsmässigt stora åldersgrupper. Trycket på sjukförsäkringssystemet kommer därmed sannolikt att öka. För att motverka detta tryck kommer effektiviteten i försäkringskassornas rehabiliteringsinsatser att stor vikt. vara av

Samtidigt kommer effekterna av de senaste årens regelförändring-

exempelvis kriterier för rätt till ersättning att spela en betydelsear, full roll för utvecklingen.

336 Månadsersättning SOU 1996:1

Ett annat problem är den höga arbetslösheten. Vetenskapliga studier visar att hög arbetslöshet och speciellt då långtidsarbetslöshet skapar ohälsa. Om nuvarande arbetslöshetssituation består under lång tid ökar sannolikt belastningen sjukförsäkringen. Det är därmed viktigt att regering och riksdag vidtar åtgärder för att minska arbetslösheten. Det är emellertid också viktigt att försäkringen och dess administration har beredskap att möta situation en en med en fortsatt hög arbetslöshet. Ett delproblem inom arbetslöshetsområdet rör flyktingar och invandrare, vilket RRV tar i nämnda Erfarenheterna upp ovan rapport. visar att flyktingar och invandrare har svårt etablera att sig på arbetsmarknaden. Inom dessa finns mycket långgrupper en stor tidsarbetslöshet. Risken är enligt RRV uppenbar inte åtgärder - om vidtas att flyktingars problematik på sikt kommer innebära — att ett kraftigt tryck mot sjukförsäkringen. RRV uppmärksammar i sin rapport ytterligare två problemområden, vilka sammanhänger med regelsystemets utformning och tillämpning. Det ena problemet gäller sammanfallande förmåner och inkomster. Detta medverkar ibland till att socialförsäkringsförmåner utbetalas till en person så att den sammanlagda ersättningen/inkomsten överstiger den tidigare lönen, dvs. inkomstförstärkning istället för en som tänkt ett skydd mot inkomstbortfall. Exempelvis kan samman-

fallande förtidspension/sjukbidrag, arbetsskadelivränta och förvärvs-

inkomst ge en hög total disponibel inkomst. Det andra problemet gäller kraven för att kvalificera sig för ersättning. Dessa är under vissa förutsättningar jämförelsevis låga men kan ändå utgöra grunden för hel ersättning. En kort tids förvärvsarbete kan ge underlag för pension för livet. I del fall kan resten av en en kort kvalifikationstid jämförelsevis hög ge en förtidspension. RRV pekar i detta avseende fall rörande utflyttade förtidspensionärer med en pension kan visa sig mycket hög i det som vara nya bosättningslandet/hemlandet. I detta sammanhang pekar också RRV att dubbelarbete riskerar att förslita och kan leda till långtidssjukdom och sedenneen person

ra förtidspension/sjukbidrag. RRV redovisar statistik och erfarenhe-

ter som pekar att förekomsten dubbelarbete kan påverka av

förtidspensions- och sjukbidragsutvecklingen.

Enligt direktiven till kommittén finns behov samordna av att systemen för sjukpenning och sjukbidrag/förtidspension. Med utgångspunkt från detta behov samt med hänsyn till den förtidspen-

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 337

sionsutveckling som förevarit och de kostnadseffekter detta medfört liksom ovan redovisade problem är det kommitténs uppgift att

föreslå förändringar i dagens förtidspensions- och sjukbidragssys-

tem.

11.4 Andra

utredningar och rapporter

1 1.4.1

Pensionsarbetsgruppen PAG

Huvuddragen i det reformerade pensionssystemet

Ålderspensionen skall enligt förslaget till reformerat pensionssystem

vara inkomstrelaterad. Systemet skall i högre grad än det nuvarande vara försäkringsmässigt uppbyggt i den meningen att förmånema skall motsvara de avgifter betalas in. Systemet skall således som vara avgiftsbaserat i stället för förmånsbaserat. Den pensionsrätt

som för ett visst år tillgodoräknas den enskilde skall huvudsakligen

baseras på dennes pensionsgrundande inkomster år. Värdet samma av pensionsrätten skall överensstämma med den älderspensionsav-

gift som tas ut. Tillgodoräknad pensionsrätt och älderspensionsavgift

skall utgöra 18,5 procent den pensionsgrundande inkomsten. av

Beräkningen pension skall bygga på den s.k. livsinkomstprinci-

av

pen, som innebär att i princip alla pensionsgrundande inkomster

under livet har betydelse för pensionsnivån. Någon motsvarighet till den övre åldersgräns på 65 år finns i som det nuvarande ATP-systemet skall inte finnas. Den nedre ålders-

gränsen på 16 år skall dock kvarstå. Arbetstagare skall få lagstadgad

rätt att kvarstå i arbete till 67 års ålder. Förvärvsinkomster och sociala ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet m.m. skall även i framtiden pensionsgrundande. I vara det reformerade systemet skall därutöver i vissa fall fiktiva inkomster vara pensionsgrundande. Så skall exempelvis den som upp-

burit sjukpenning tillgodoäknas tillägg fiktiv inkomst. Tillägget

av skall utgöra en viss andel den bakomliggande inkomst lagts av som

till grund för beräkning av försäkringsersättningen.Vid enhetlig

en

ersättningsnivå inom sjukförsäkringssystemen och arbetslöshetsför-

säkringen om 75 procent förmånsgrundande inkomst kommer det av

338 Månadsersättning

pensionsgrundande beloppet för bakomliggande inkomst att beräk-

nas som 13,3 procent av den utbetalade ersättningen före skatt. Samtliga inkomstslag som ger pensionsrätt skall vara avgiftsgrundande. Det innebär att även sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslöshet m.m. skall beläggas med avgift till pensionssystemet. Taket skall, i likhet med vad som gäller idag, vara 7,5 multiplicerat med det förhöjda basbeloppet. Fr.o.m. årsskiftet 2000/2001 skall taket räknas upp årligen i takt med den allmänna inkomstutvecklingen. På inkomster över taket tas ut en särskild avgift 9,25 procent, vilket motsvarar hälften av ålderspensionsavgiften. Intäkterna från denna avgift förs till statsbudgeten. Huvuddelen av de inbetalade avgifterna 16,5 procent- skall an- vändas för att finansiera utgående pensioner inom ett fördelningssystem. Motsvarande andel av de pensionsgrundande inkomsterna m.m. skall årligen fastställas som reformerad pensionrätt för den enskilde. Den ackumulerade pensionsrätten räknas varje år upp med ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Det årliga pensionsbeloppet beräknas genom att summan av de

uppräknade pensionsrätterna divideras med ett s.k. delningstal.

Delningstalet är detsamma för varje årskull, men varierar mellan olika årskullar beroende på medellivslängd och andra faktorer. Pensioner som utbetalas skall pris- och följsamhetsindexeras. Återstående två procentenheter pensionsavgiften av 18,5 procent skall sättas av till ett premiereservsystem. Inbetalda medel skall fonderas och innebära ett faktiskt pensionssparande. Vid pensione-

ringen skall ett årligt pensionsbelopp från premiereservsystemet

bestämmas på försäkringsmässiga grunder utifrån behållningen på den enskildes premiereservkonto. Den pensionsberättigade har då möjlighet att välja om den delen av pensionen skall tas ut livsvarigt eller under en period av fem eller tio år. Den inkomstrelaterade pensionen skall kompletteras med ett grundskydd i form av garantipension för den som har haft låga inkomster under förvärvslivet. Grundskyddet skall finansieras av allmänna skattemedel. Garantipensionen skall vara skattepliktig. För rätt till oavkortad garantipension skall i princip krävas 40 års bosättning i Sverige fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Garantipensionen skall således ersätta nuvarande folkpension och pensionstillskott. Garantipensionssystemet skall börja tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2000 och skall beröra personer födda år 1935 eller senare. En ensamstående pensionär kommer att vara berättigad till ett beskattat

Månadsersáttning 339

grundskydd i form av garantipension som för år räknat uppgår till 2,1 basbelopp. 1 övrigt är grantipensionen konstruerad som en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen och skall avtrappas visst sätt mot denna pension. Rätt till garantipension skall inträda först vid 65 års ålder.

Övergången till det reformerade pensionssystemet kommer att ske

gradvis. Personer som är födda 1934 eller tidigare står kvar i nuvarande system. Personer som är födda 1954 eller senare omfattas fullt det Pensionsberättigade är födda åren ut av nya systemet. som 1935-1953 skall få sin ålderspension beräknad med ett succesivt ökande antal tjugondelar enligt det reformerade systemets regler och resterande delar enligt det nuvarande systemet. Huvuddelen av de nya bestämmelserna föreslås ingå i en ny lag om inkomstgrundad ålderspension då det har ansetts att detta skulle innebära en ökad överskådlighet jämfört med att foga motsvaran-

de nya bestämmelser i AFL. Ds 1995:41 "Reformerat pensions-

system -lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m."

Iden s.k. princippropositionen prop 1993/94:250 "Reformering av

det allmänna pensionssystemet" gjorde regeringen den bedömningen att förtidspensioneringen måste förändras som en följd av den föreslagna ålderspensionsreformen. Några förslag rörande förtidspensioneringens framtida utformning lades inte fram med hänvisning till att frågan bereds i särskild ordning. Däremot har förslag lagts fram om hur personer med förtidspension enligt nuvarande ordning skall ges ålderspensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet. Reglerna kommer att gälla både för personer som vid lagstiftningens ikraftträdande den 1 januari 1997 redan har beviljats förtidspension och för personer som efter denna tidpunkt nybeviljas förtidspension enligt nuvarande ordning. Fortsatt beredningsarbete pågår inom Socialdepartementet i samråd med Genomförandegruppen beträffande övergången från nuvarande system med folkpension och pensionstillskott för de personer som vid ingången

av år 2000 har rätt till förtidspension från folkpensioneringen s.k.

övergångsvis garantipension.

Pensionsarbetsgruppens förslag

Pensionsarbetsgruppen PAG har i sitt betänkande "Reformerat pensionssystem" SOU: 1994:20 tagit vissa frågor förtidsupp om pensioneringen i framtiden.

340 Månadsersättning SOU 1996:1 13

Förtidspensioner skall också för framtiden utges som inkomstrelaterade förmåner samt kompletteras med grundtrygghet i form en av

garantipensioner. Beräkningen av inkomstrelaterade förtidspensio-

ner görs på grundval av den pensionsrätt registrerats inom som ålderspensioneringens fördelningssystem och under antagande att också avgifterna till premiereservsystemet hänförs dit. Från premierervsystemet utges inga förtidspensioner. Storleken av pensionen blir beroende dels av de ålderpensionsavgifter som betalats av eller för den försäkrade fram till förtidspensionsfallet, dels under särskilda förutsättningar av tillgodoräknade avgifter - en tänkt förvärvsinkomst antagandeinkomst för tiden fr.o.m. året före pensionsfallet fram t.o.m. det år den försäkrade uppnår 60 års ålder. Förutsättningar för att få förtidspension med antagandeinkomst är att den försäkrade tillgodoräknats pensionsrätt under minst tre av de fyra åren närmast före pensionsfallet. Antagandeinkomsten motsvarar genomsnittet av de fyra storleksmässigt mellersta inkomsterna under de åren närmast före sex pensionsfallet eller, om det är förmånligare, genomsnittsinkomsten för de bästa fyra femtedelarna alla års inkomster fr.o.m. 16 års av ålder t.o.m. året före pensionsfallet. Förtidspensionen kommer storleksmässigt att motsvara den ålderspension som tas ut vid 65 års ålder, dvs. den generella åldersgränsen för övergång från förtidspension till ålderspension och den övre gränsen för nybeviljande av förtidspension. Förtidspensionen räknas upp med löneindex till 61 år. Efter 61 år görs uppräkning med prisoch följsamhetsindex. PAGs förslag bygger således i likhet med dagens system på principerna att vid beräkning av ersättningens storlek förutsätts att den försäkrade skulle ha fortsatt att arbeta fram t.o.m. ålderspensionen, och att förtidspensionen skall motsvara kommande en ålderspension. Förutom att PAG främst, med utgångspunkt från dagens system, sökt utarbeta regler är bättre anpassade till det som reformerade pensionssystemet, innebär förslaget också skärpning en i förhållande till de regler gäller idag. som Förutsättningarna för att få antagandeinkomst tillgodoräknad innebär högre krav på aktuell anknytning till arbetsmarknaden. I

förslaget ingår inte någon motsvarighet till dagens alternativa

"ingångsvillkor" om sjukpenninggrundande inkomst vid tidpunkten för pensionsfallet. Förslaget till förändrade regler för beräkning av antagandeinkomstens storlek innebär att underlaget breddas.

Månadsersättning 341

Ett syftena har varit att söka minska drivkraften för en individ av att under ett år mycket hårt arbete skaffa sig ett stort utbyte par av i form förtidspension. En interdepartemental arbetsgrupp har i av

rapporten "Rätten till förtidspension och sjukpenning" Ds 1994:91 föreslagit att PAGs förslag om beräkning av antagandeinkomst i

tillämpliga delar bör införas i den nuvarande förtidspensioneringen. PAG förutsätter att garantinivå till förtidspension skall finnas i det reforrnerade lämnar inte förslag till konstruktion eller systemet men nivåer. PAG i huvudsak tre grupper för vilka regler om grundser tryggheten kan ha stor betydelse. Den första är fått sin personer som arbetsförmåga nedsatt innan de fyllt sexton år. Den andra är äldre som haft begränsad anknytning till förvärvslivet, pensionsfallet och den tredje utgörs av personer som i anslutning till saknade tillräcklig anknytning till förvärvslivet. PAG ger dessutom förslag till hur regler för intjänande och övergång till ålderspension bör utformas.

Garantipension till förtidspension

PAG föreslår däremot en övergångsvis garantipension fr.o.m.

år 2000 till dem då har förtidspension:

som Lägsta nivå skall vara för ogift 2,34 bb 83 013 kr/år eller 6 917 kr/mån, gift 2,12 bb 75 209 kr/år el. 6 267 kr/mån. Garantipension avtrappas mot inkomstberoende pension. Om personen har inkomstberoende pension med mer än 3,07 bb för ogift och 2,76 bb för gift utges ingen garantipension. Nivåerna är anpassade till att de särskilda skattereglema för pensionärer avskaffas. Jämförelsevis kan noteras att garantipension i nya ålderspensionssystemet är följande 1996 års basbelopp och beskattat: Ogift pensionär 2,1 bb 74 500 kr/år. Gift pensionär 1,87 bb 66 340 kr/år Om den försäkrade har rätt till inkomstrelaterad pension beräknas garantipensionen med utgångspunkt från en basnivå som reduceras med viss del av den inkomstrelaterade pensionen. Ingen garantipension utges om den inkomstrelaterade pensionen utgör för gift 3,0

basbelopp och för ogift 2,65 basbelopp.

342 Månadsersättning SOU 1996:1 13

1l.4.2

ESO-rapporten, En social

försäkring Ds 1994:8

I denna rapport har man helt samordnat reglerna kring arbets-

löshetsförsäkringen med sjukförsäkringen till inkomstbort-

en

fallsförsäkring. Förslaget såvitt avser förtidspensioneringen utgör en förlängning och en precisering av en inkomstbortfallsförsäkring och inte en tidigareläggning av pensionsregler. Förslaget innebär i huvuddrag att förtidspensionen avskaffas och ersätts med

en

grundnivå i inkomstbortfallsförsäkringen. Lägsta ersättning uppgår

till 65 procent den försäkrade inkomsten under de 60 bästa av inkomstmånadema inom ramen för 72 månader omedelbart före ett långvarigt frånträdande av förvärvsarbete. Man förslår vidare att att

en separat invaliditetsförsäkring skall införas.

11.4.3 Riksrevisionsverkets effektivitetsrevision

i juni 1995

I anslutning till regerings uppdrag till riksrevisionsverket RRV att kartlägga förekomsten fusk med Förmåner och bidrag social av av

karaktär genomfördes en effektivitetsrevision förtidspensione-

av ringen. Uppdraget avslutades i juni 1995 och resultatet tillställdes regeringen genom rapporten "F USK systembrister och fusk i väl- färdssystemen", RRV 1995:33. Som ett resultat revisionen lade RRV fram förslag till lagändav ring och administrativa förändringar. Nedan sammanfattning görs en

av de förslag som varit intresse för kommitténs diskussioner.

av

RRV förordar att förtidspensioneringen begrepp avskaffas och

som att ett nytt system bör utformas som ger kraftfullare stöd arbetslinjen. Detta bör att åstadkomma genom att avskaffa förtidspensio-

nen som, enligt RRV, blivit ett instrument för permanent utslagning

från arbetsmarknaden. Den bör då i stället övergå i ett nytt försäkringssystem mot inkomstbortfall inriktat på åtgärder för rehabilitering, utbildning etc. RRV förordar förändring innebär en som att

förtidspensioneringen ersätts med en minimigaranti i allmän

en ny

försäkring mot inkomstbortfall. Minimigarantin är tänkt att upphöra

vid 61 års ålder och övergår till förtida uttag från ålderspensionen.

När sjukdom medför att arbetsförmågan nedsätts skulle den

nya

försäkringen i första hand erbjuda tidsbegränsad förmån där

en

Månadsersättning 343

arbetsförmågan återkommande omprövas i större utsträckning än varaktig inkomstgaranti motsvarande vad som förekommer idag. En nuvarande förtidspension skall för dem som p.g.a. sjukreserveras dom har svårt att motsvara arbetslivets krav generellt och inte med avseende på det tidigare yrket. Förutom ett antal förslag avseende rehabilitering och ökade

kontrollmöjligheter för försäkringskassan m.m. anförs följande

resonemang:

Ytterligare ett alternativ innebär en rätt radikalt försom ändrad grundsyn rehabilitering som även har stora men

fördelar kontrollsynvinkel vore att låta den förtidspensio-

ur själv önskad omfattning. Hon/han nerade arbeta i av honom rapporterar sedan till försäkringskassan vilka inkomster hon/han haft under den senaste månaden. Ett system som påminner nuvarande system för A-kasseersättning. För att om

skapa ett incitament för den förtidspensionerade att byta ut

pension mot förvärvsinkomster bör han få behålla än vad mer minskas t.ex. reduktionen av pensionen kunde uppgå till som 70 procent löneinkomsten. Vi förordar dock inte en tidsreav

duktion istället för pensionsreduktion, som finns i A-kasse-

systemet, eftersom detta kommer att inbjuda till fusk. Vidare måste ett sådant system följas upp med slutavräkning när slutlig årsinkomst föreligger dvs. vid slutlig taxering. Att en sådan slutavräkning kommer att ske måste vara välkänt av de pensionerade. Ett sådanst system förekommer redan vid studiemedelsbeviljning och uppföljning hos CSN och det fungerar bra.

RRV redovisar vidare följande åtgärdsförslag: Intensifiera arbetet med att samordna förmåner så att orimligt och

orättvist höga ersättningar kan undvikas. Överväg att införa antingen

ett högsta tak eller skärpta regler för att ompröva beslut för den samlade ersättningen för förtidspensionerade i förhållande till den inkomst vederbörande skulle haft denne fortsatt att arbeta. om Samordningen av lagreglerade och avtalsbundna förmåner bör ses över. Sök finna lösning beträffande de fall av förtidspensionering som en orsakas ett omfattande dubbelarbete med oundvikliga förslitav ningsskador som följd. Pröva behovet av regler för att samordna förtidspension och arbetsskadeersättning. Omarbeta de s.k. antagandereglerna som i vissa situationer ger försäkringstagare alltför hög ersättning med hänsyn till alltför en

344 Månadsersättning SOU 1996:1 13

lågt ställda kvalifikationskrav. Ändra reglerna så antalet faktiskt att arbetade år och faktiska förvärvsinkomster ökad tyngd när ges

försäkringskassan via beräkningen av antagandeår fastställer

- -

förtidspensionens storlek. Låt försäkringskassan få större beslutsutrymme för att avgöra

om sjukbidrag skall utgå under utlandsvistelse. Ställ krav på att de förtidspensionerade invandrare under 60 år, önskar flytta tillsom

baka till hemlandet skall vara möjliga att nå med rehabiliterings-

åtgärder.

Sök förhindra att dubbla förtidspensioner från olika länder utbetalas genom att Sverige begär omförhandling konventioner och

av avtal.

11.5 Kommitténs

överväganden

och förslag

1 1.5.1

Månadsersättning uppläggning

-

och innehåll

11.5.l.1 Inledning

Kommitténs idé är att den för längre tid får arbetsförmågan

som en nedsatt, skall efter ca ett år övergå till ersättningsform än en annan

sjukpenning. Den nya ersättningsformen har arbetsnamnet månads-

ersättning. Kommittén har tyvärr inte funnit någon lämplig benämning I betänkandet används därför beteckningen månadsersättning. .

Det är kommitténs förhoppning att remissinstanserna kommer

att

medverka till att hitta en lämplig benämning den ersättnings-

nya formen. Månadsersättningen är inkomstrelaterad förmån en vars storlek beräknas på inkomstförhållanden under ett visst antal år innan sjukfallet inträffade. Det skall dessutom finnas garantinivå en

motsvarande dagens folkpension. Kriterierna för rätt till ersättning skall vara desamma under sjukpenningtid. För den, oli-

som som av ka skäl inte haft möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden, finns

möjlighet att ansöka om månadsersättning.

Månadsersättning 345

ll.5.l.2 En aktiv försäkring och administration

Ett grundläggande syfte med den allmänna sjukförsäkringen är att

den förutom att ge en ekonomisk trygghet- aktivt skall verka för — att den försäkrade skall kunna återgå i arbete. Försäkringen skall

stimulera till förebyggande insatser och aktiva rehabiliteringsåtgär-

der. Grundtanken är att ingen skall gå passivt sjukskriven. Någon form av vård-, behandlings- och rehabiliteringsinsats beräknas regelbundet pågå. insatserna bygger på behandlings- och rehaen

biliteringsplan, som upprättas gemensamt mellan den försäkrade, försäkringsadministrationen, arbetsgivare och andra aktörer. Detta synsätt gäller oavsett ersättningsform. Såväl under sjukpenningtid som under perioder med månadsersättning skall denna aktiva

behandlings- och rehabiliteringssyn prägla administrationens arbetssätt. Detta kräver dock en administration med ett professionellt

förhållningssätt och förmåga att anpassa stöd och krav till varje individs situation och förutsättningar. Det kräver kompetens, flexibilitet och empatisk förmåga att å sidan stödja den med

ena som enkla insatser kan återgå i arbete efter några månaders sjukdom och å andra sidan stödja en behöver kvalificerade person som behandlings- och rehabiliteringsinsatser och kanske först efter som flera år eller kanske inte alls kan förväntas återgå i arbete. Med detta synsätt blir inte ersättningsformen beroende behandlings- och av

rehabiliteringssituationen. Övergången från sjukpenning till

månadsersättning är därför enbart en fråga om att använda historisk

inkomst i stället för aktuell inkomst, underlag för att beräkna som ersättningens storlek.

346 Månadsersättning

11.5.l.3 Beräkning av inkomstunderlag

Vårt förslag: Månadsersättningen skall enligt huvudregeln beräknas medeltalet förvärvsinkomstema under fyra av de av senaste åren. Det år med högst och det år med lägst inkomst sex skall härvid inte beaktas. Kommittén Föreslår också en alternativregel där medeltalet av inkomsterna under alla år fr.o.m. 16 års ålder beräknas där femtedel av åren inte men en beaktas. Härvid år med ingen eller lägst inkomst. Altemaavses tivregeln förutsätter mer än sex års förvärvsarbete. Det alternativ är förmånligast för den försäkrade skall utgöra grunden för som

beräkning av månadsersättning. Den pensionsgrundande inkom-

sten PGI skall användas beräkningsunderlag men kunna som kompletteras den försäkrade med mer aktuellt underlag. av Perioder med sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning liksom vid vård av barn under 2 år och Värnpliktstjänstgöring skall vara överhoppningsbara vid beräkningen.

Enligt direktiven skall utgångspunkten vara att ersättningen vid

långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara beroende av den

försäkrades inkomster. Det bör emellertid vara ett inkomstbegrepp, som avspeglar inkomstförhållandena under en längre tidsperiod, som ligger till grund för beräkningen. Syftet med att föra denna ersättningsforrn i en allmän ohälsoförsäkring tolkar kommittén som en avsikt att anlägga en sjukpenning- och rehabiliteringssyn på månadsersättningens uppläggning och innehåll. Vad gäller beräkning av inkomstunderlag är härvid följande frågor väsentliga:

hur lång tid tillbaka skall inkomstförhållandena avspegla, den s.k. ramtiden krav på aktuell arbetsmarknadsanknytning vilken typ av inkomstunderlag skall användas -

Ramtidens längd

Övergången från sjukpenning till månadsersättning innebär också en

övergång från ett beräkningsunderlag byggt på aktuell inkomst till ett historiskt inkomstbegrepp. Kommittén har i sitt delbetänkande SOU 1995: 149 diskuterat för- och nackdelar med aktuell och historisk inkomst under sjukpenningtid. Kommittén har därefter tagit

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 347

den ställningen att aktuell inkomst skall gälla som beräkningsunderlag under sjukpenningtid. Sjukpenningen skall alltså ge en ekonomisk trygghet så att den aktuella levnadsstandarden i stort sett kan upprätthållas. Månadsersättningen skall bygga på historisk inkomst och har därmed målsättningen att trygga den genomsnittliga levnadsstandarden, uppnåtts förvärvsarbete under ett visst som genom antal år tillbaka. En första fråga blir därför hur många år tillbaka i tiden, som beräkningarna skall bygga på. Kommittén att denna tid inte menar

bör vara för kort utan att beräkningsunderlaget måste klart skilja sig från det som används under sjukpenningtid. Om tidsperioden blir för

kort finns risk för att den typ av planering, som dagens förtidspensionssystem kritiseras för, uppstår. Detta innebär att människor har möjlighet att skaffa sig dubbla arbeten och detta sätt arbetar upp en hög inkomst under kort en period, vilket också kan innebära större risk för ohälsa. Sjukdom och nedsatt arbetsförmåga kan sedan leda till att förtidspension beviljas med nämnda höga inkomst som grund. Kommittén har kommit till den slutsatsen att ett huvudaltemativ vad gäller ramtidens längd skall år. Det krävs alltså minst vara sex sex års förvärvsarbete för att få full ersättning. Fem års förvärvsarbete ger alltså ersättning motsvarande 5/6 full ersättning. Erav sättningen skall vidare beräknas medeltalet inkomsterna under av fyra av dessa år. Det år med högst inkomst och det år med lägst sex inkomst skall härvid inte beaktas. Kommittén föreslår också en

altemativregel där medeltalet av inkomsterna under alla år fr.o.m. 16

års ålder beräknas där femtedel åren inte beaktas. Härvid men en av avses år med ingen eller med lägst inkomst. Alternativregeln förutsätter än års förvärvsarbete, Det alternativ blir mer sex som förmånligast för den försäkrade skall utgöra grunden för beräkning av månadsersättningen.

Aktuell anknytning till arbetsmarknaden

En lång ramtid innebär alltså större krav på arbetsmarknadsanknytning. Det tar således längre tid att uppnå fullt försäkringsskydd. En genomsnittsinkomst under en längre tid torde också i flertalet fall ge

ett lägre underlag. Genom en längre ramtid kan man därmed undvika att kortvariga höga inkomster ligger självständigt underlag

som för månadsersättningen utan endast del underlaget under utgör en av den längre perioden. En effekt blir dock att inkomst från exempelvis

348 Månadsersättning SOU 1996:1 13

fyra år tillbaka i tiden kan ligga till grund för beräkning av inkomstrelaterad månadsersättning. Det ställs därmed lägre krav på aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Enligt dagens regler inkomstrelaterad förtidspension ATP om

uppställs krav aktuell anknytning till arbetsmarknaden främst

genom villkoren för rätt till antagandepoängsberäkning. För att antagandepoäng skall kunna beräknas krävs enligt AFL att pensionspoäng finns för minst två av de fyra åren närmast före det år då pensionsfallet inträffade. Kravet anknytning är dock inte konsekvent genomfört eftersom det finns en alternativ regel som innebär att antagandepoäng kan beräknas om pensionspoäng finns för minst ett år och att SGI vid tidpunkten för pensionsfallet är lika med eller

högre än basbeloppet för januari samma år.

Pensionsarbetsgruppen föreslår i sitt betänkande en uppstramning

reglerna för antagandeinkomst så att sådan inkomst gottskrivs

av enbart i fall då den försäkrade vid pensionsfallet hade en stadigvarande och dessutom något så när aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Som villkor för tillgodoräknande av antagandeinkomster föreslår pensionsarbetsgruppen att den försäkrade skall ha tjänat in pensionsrätt under åtminstone tre av de fyra åren närmast före

pensionsfallet. Gruppen föreslår dessutom att alternativregeln om sjukpenninggrundande inkomst vid tidpunkten för pensionsfallet

skall avskaffas. Enligt kommitténs bedömning ger förslaget om en ramtid sex år och genomsnittsinkomsten under de fyra inkomstmässigt mellersta åren tillräcklig aktuell arbetsmarknadsanknytning. Den alternativa beräkningsregeln däremot inte samma sätt hur etableringen anger på arbetsmarknaden varit de senaste åren. I detta fall måste det dock vara fråga om en person som tidigare relativt sett länge varit i förvärvsarbete. Skulle så inte varit fallet kommer månadsersättning troligen att betalas ut på garantinivå, varför alternativregeln ändå inte får någon större betydelse.

Inkomstunderlag

För att beräkna månadserättningen måste också ställning tas till vilken typ inkomstunderlag som skall användas. Exempel på av tänkbara inkomstunderlag är taxerad inkomst, pensionsgrundande inkomst, det reformerade pensionssystemets pensionsrätter, faktisk inkomst och normal inkomst.

SOU 1996:1 13 Månadsersáttning 349

Enligt kommitténs uppfattning är följande två utgångspunkter viktiga för valet av inkomstunderlag:

För att inte försäkringskassan skall få ökad administrativ — en arbetsbörda bör således underlaget lätt att inhämta. Underlavar

get bör därför i görligaste mån schablonmässigt.

vara Det framtagna underlaget måste kunna kompletteras den för- - av säkrade.

Härav följer att systemet bör utformas så att försäkringskassan inhämtar underlaget och att den försäkrade bereds tillfälle att komplettera den redovisade beräkningen.

I sitt delbetänkande SOU 1995:149 avsnitten 5-9 har kommittén

diskuterat olika typer historiska inkomstunderlag för att fasställa

av

ett beräkningsunderlag. För att få en utgångspunkt för den fortsatta diskussionen inkomstunderlag för beräkning månadsersätt-

om av

ning redovisas nedan innebörden olika inkomstbegrepp.

av

Taxerad inkomst: En exakt uppgift tidigare inkomst är taxerad

om inkomst av tjänst eller motsvarande. Med taxerad förvärvsinkomst

förstås inkomst av tjänst kontant bruttolön, skattepliktiga förmåner, sjukpenning, delpension, skattepliktiga kostnadsersättningar m.m.

reducerad med de s.k. allmänna avdragen, dvs. till och från resor arbetet till den del kostnaderna överstiger 6 000 kr, utlägg under tjänsteresor kostnaden ersatts arbetsgivaren, dubbelbosättom av ning, pensionspremier samt övriga kostnader dessa överstiger om 1000 kr. Pensionsgrundande inkomst: Pensionsgrundande inkomst PGI grundar sig taxeringen till statlig inkomstskatt för det aktuella året. Till skillnad från taxerad inkomst tas ingen hänsyn till de s.k. allmänna avdragen vid fastställande denna inkomst. Inkomster av av anställning och annat förvärvsarbete är pensionsgrundande endast av

i den mån dessa under ett år sammanlagt överstiger ett basbelopp. I

det reformerade pensionssystemet skall PGI fastställas för en försäkrad endast inkomsten uppgår till minst 24 om procent av

basbeloppet enligt AFL. Procentsatsen överensstämmer med riksdagens beslut bet. 1994/95:SkU20 att det allmänna avdraget skall 24 procent basbeloppet och följd därav

vara av att som

skyldigheten att självdeklaration fr.0.m. 1997 års taxering skall

avge

föreligga endast för den har inkomst överstigande detta

som en

belopp. Gränsbeloppet 24 procent basbeloppet utgör tröskel

av en

350 Månadsersättning

måste Den högsta inkomst som kan ligga till grund för som passeras.

PGI har begränsats till 7,5 basbelopp det förhöjda basbeloppet.

Pensionsrätter: Enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet skall den pensionsrätt som för ett visst år tillgodoräknas den enskilde huvudsakligen baseras på dennes pensionsgrundande

inkomster år. Tillgodoräknad pensionsrätt skall utgöra 18,5

samma

procent den pensionsgrundande inkomsten. Beräkningen av

av

inkomsten skall bygga den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att i princip alla pensionsgrundande inkomster under livet har

betydelse för pensionsnivån. Förvärvsinkomster och sociala ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet m.m. skall även i framtiden

pensionsgrundande. I det reformerade systemet skall därutöver

vara

i vissa fall fiktiva inkomster vara pensionsgrundande. Så skall exempelvis den uppburit sjukpenning tillgodoräknas tillägg av

som fiktiv inkomst. Den högsta inkomst kan pensionrätter skall som ge liksom i dag vara 7,5 basbelopp. Samtliga presenterade inkomsttyper fastställs först året efter ovan det att inkomsten förvärvats. Detta innebär att för en person, som övergår till månadsersättning under våren 1996, måste ersättningen grundas de uppgifter som är fastställda för inkomståret 1994. För den övergår till månadsersättning under hösten 1996 kan som däremot uppgifter för inkomståret 1995 användas. Det blir således fråga tröskeleffekter för dem blir sjuka före respektive efter om som det att taxerad inkomst, PGI och pensionsrättema fastställts för föregående års inkomster. Ett problem med taxerad inkomst med höga allär att personer männa avdrag kan få avsevärt lägre taxerad inkomst än den en faktiska. Detta problem kommer man emellertid tillrätta med om det görs möjligt för försäkringskassorna att vid inhämtande av taxerad inkomst urskilja vad som borttagits i form av allmänna avdrag. De presenterade inkomstbegreppen avser endast hela ovan kalenderår. Detta är ett problem om man alltjämt skall ha ett efterskydd i försäkringen för den som är arbetslös, sjuk, vårdar barn, gör värnplikt, studerar Vid beräkning av inkomstunderlaget m.m. kan behöva hoppa över sådana tider. Visserligen ingår skatteman pliktiga ersättningar i form av arbetslöshetsersättning, sjukersättning och föräldrapenningförmåner som en del i den taxerade inkomsten och även i PGI:n och därmed pensionsrättema men problemet kvarstår för övriga grupper. Bl.a. gäller för den som gått arbetslös under ett kalenderår utan rätt till arbetslöshetsersättning att den taxerade inkomsten och PGI:n kan bli 0 kr.

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 351

Faktisk inkomst: Med faktisk inkomst avses den faktiskt uppburna ersättningen för eget arbete utan hänsyn tagen till avdrag för kostnader av olika slag. Uppgift om denna inkomst kan lämnas av den försäkrade till försäkringskassan. För den som har haft en anställning under ramtiden kan kan arbetsgivaren åläggas att lämna uppgift om utbetald lön jfr motsvarande hantering i Danmark. Om beräkningen skall grundas på faktiska inkomster måste man

komplettera beräkningen med ett system med Överhoppningsbara

tider motsvarande dagens SGI-skyddade perioder. För det fall man skulle använda sig av faktisk inkomst skulle ramtiden kunna räknas från sjukfallets början och en viss tid bakåt i tiden med hänsyn till eventuell överhoppningsbar tid. Normalinkomst: Med normalinkomst avses den inkomst den försäkrade normalt skulle ha haft under den aktuella tidsperioden, dvs. hon/han varit i arbete i normal omfattning. Även uppgift om om normalinkomst kan lämnas av den försäkrade och arbetsgivaren. För den som haft olika inkomstnivåer före sjukfallet får normalinkom-

sten beräknas som ett genomsnitt för perioden. Den gäller också om

den försäkrade viss tid inte förvärvsarbetat av skäl som motsvarar SGI-skyddade tider. Med faktisk inkomst som grund for sjukersättningen infinner sig vissa administrativa problem, särskilt om den försäkrade har överhoppningsbara tider. Det ställs i det fallet relativt stora krav på den försäkrade och även arbetsgivaren med att ta fram nödvändigt underlag för försäkringskassomas bedömning. Ju längre ramtid som

väljs större problem uppstår i detta avseende.

Såväl faktisk inkomst som normalinkomst avser inkomster under en period som ligger närmare sjukperioden än t.ex. taxerad inkomst. De motsvarar så vis mer den aktuella inkomstnivån och speglar mer det aktuella inkomstbortfallet under sjukperioden. Med ett underlag baserat normalinkomst finns det inte någon automatisk koppling till att förvärvsarbete faktiskt har utförts i sådan omfattning och att inkomster av förvärvsarbete faktiskt har uppburits i sådan mån. Om tanken skall skärpa kravet arbetsmarär att man knadsanknytning och för de medellånga sjukfallen skall föratt man säkra en upparbetad standard i viss omfattning, ter sig ett sådant underlag som mindre lämpat.

Inkomstbortfallsprincipen bör samtidigt innebära att ersättning

aldrig skall utges ett högre underlag än den aktuella inkomsten. Det gäller t.ex om en person minskat sin arbetsinsats eller bytt till ett lägre betalt arbete. I sjukfall där någon aktuell anställning inte

352 Månadsersättning

föreligger krävs därför utredning av såväl tidigare som aktuell en inkomst. Skall målet ett enkelt administrativt förfarande och schablonom mässig beräkningsmodell uppfyllas är det kommitténs uppfattning att valet bör stå mellan någon av de tre första modellerna, taxerad inkomst, pensionsgrundande inkomst eller pensionsrätt. I den taxerade inkomsten tas hänsyn till allmänna avdrag. Det går därmed inte att använda denna modell utan att korrigering för allmänna avdrag sker. Det krävs alltså ett kompletterande administrativt förfarande för att denna typ av inkomstunderlag skall kunna användas. I den pensionsgrundande inkomsten tas ingen hänsyn till allmänna avdrag. Denna grund för inkomstberäkning verkar därmed bättre att använda än taxerad inkomst. En annan fördel med PGI:n är att den är tänkt att ingå del det reformerade pensionssystemet och som en av kommer därmed att vara lätt att få tillgång till för försäkringsadministrationen. Kommitténs utgångspunkt har varit att det är förvärvsinkomst, som skall grunden för beräkning månadsersättning. Eftersom vara av PGI:n innehåller ersättningar i form av arbetslöshetsersättning, sjukersättning och föräldrapenningförmåner måste alltså korrigeringar för dessa göras och mostvarande tid göras överhoppningsbar. Systemet med pensionsrätter innehåller förutom PGI även korrigeringar för s.k. fiktiva inkomster. Det är exempelvis inte, som i PGImodellen, sjukersättningen som ligger till grund för beräkning av

pensionsrätt utan den s.k. bakomliggande inkomsten. I pensions-

rättsmodellen tas också hänsyn till barnårsrätt, studietid och värnpliktstjänstgöring. Enligt kommitténs uppfattning är det naturligt att i ett pensionssystem diskutera att ta hänsyn till vård av barn, studier och värn-

pliktstjänstgöring. Ett sjukersättningssystem utgår däremot från ett

mycket kortare perspektiv. Enligt kommitténs uppfattning bör det därmed inte finnas anledning att i systemet med månadsersättning ta hänsyn till vård barn, studier och värnpliktstjänstgöring. av Konsekvensen av detta ställningstagande blir att pensionsrättsmodellen också kan uteslutas. Kvar står alltså PGI-modellen. Kommitténs förslag blir därmed att denna modell läggs till grund för beräkning av månadsersättning. PGI-modellen har också använts i de beräkningar RFV utfört och redovisas under avnsitt som som l 1.5.2 Ekonomiska effekter för individ och försäkring.

Månadsersättning 353

En ytterligare fråga är den överhoppningsbar tid. Enligt om kommitténs uppfattning skall månadsersättningen beräknas grundval av inkomst av förvärvsarbete. Sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och liknande ersättningar skall alltså inte grunda rätt till månadsersättning. Perioder med dessa typer av ersättningar skall dock överhoppningsbara och alltså inte ingå vara i den sexåriga ramtiden. Detsamma gäller perioder med vård av barn under två år och värnpliktstjänstgöring. Det kan enligt kommitténs uppfattning rimligt att även studietid görs överhoppningsbar. vara Möjligen fastställas. kan en begränsning till maximalt fyra år Denna typ undantag kommer att medföra behov av ytterligare adminiav strativa insatser och kostnader. Samtidigt kan principen om överhoppningsbar tid innebära att vissa försäkrade inte erhåller en orimligt låg eller orimligt hög inkomstrelaterad ersättning.

11.5.1.4 Övergång till månadsersättning

Vårt förslag: När person under en period om 450 dagar haft en sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skall en övergång ske från sjukpenning till månadsersättning såvida inte bedömningen är att sjukfallet kommer att avslutas inom 60 dagar.

Huvudinriktningen är att övergången från sjukpenning till månadsersättning sker när den försäkrade uppburit sjukpenning under ett års tid. Med utgångspunkt från Kap 3 § 4c i AFL i den lagstiftning, som gällde t.o.m. 31 december 1995, skulle övergångsregeln kunna utformas så att övergång sker då den försäkrade under en period om en 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar. Tid för uppehåll maximalt 30 dagar räknas härvid inte. Enligt kommitténs uppfattning skall beslut övergång till om månadsersättning i princip inte innehålla någon prövning av sjukfallets varaktighet eller bedömning av rehabiliteringsmöjligheter. Kommittén har tidigare i avsnitt 11.5.1.2 framhållit att oavsett ersättningsform skall regelbundna vård- behandlings- och rehabilite-

ringsåtgärder pågå. Övergången till månadsersättning är därmed

enbart en fråga om att beräkna ersättningen på ett annorlunda sätt. Det är emellertid fråga om ett beslut försäkringsadministratiosom

12 16-0907

354 Månadsersättning

nen i förväg skall kommunicera med den försäkrade och där denne kan begära omprövning och anföra besvär enligt gängse regler.

Kommittén menar att dialogen med den försäkrade före beslut är

mycket viktig. Det är inte bara en fråga om att kommunicera vilken ersättning, som föreslås att utges. Det är också väsentligt att föra en

diskussion och informera den försäkrade de förutsättningar

om som

gäller för beslutet. Härvid avses exempelvis de behandlings- och rehabiliteringsaktiviteter, som skall pågå och den tidsperiod

som rehabiliteringsplanen omfattar. Det är vidare viktigt att ha dialog en om de möjligheter som den försäkrade har att kunna pröva en återgång i arbete utan att den ekonomiska tryggheten hotas. Beslut om övergång och rätt till månadsersättning skall inte innehålla någon bedömning av sjukfallets varaktighet, bygger som

möjligheterna till rehabilitering. I princip skall en övergång ske

när ovan redovisade tidsram på 365 dagar uppnåtts. Av administrativa skäl måste dock frågan om sjukfallets varaktighet finnas med i

bedömningen. Övergången innebär ett visst administrativt för-

farande, vilket inte är rimligt att starta om sjukfallet enbart beräknas vara ytterligare 1-2 veckor. F örfarandet bygger också överen gång från en dagberäknad sjukpenning till månadsberäknad en ersättning. Även detta talar för sjukfallet måste ha viss att en varaktighet för att en övergång skall rimlig att göra. Det bör vara dock individen har sjukpenning eller månadsnoteras att oavsett om

ersättning så skall det finnas en löpande prövning av rätten till

ersättning, dvs att sjukdom och nedsatt arbetsförmåga föreligger. På grund härav bör övervägas om systemet skall utformas med viss

flexibilitet. Ett krav för att ändra beräkningsunderlaget torde att

vara det kan antas att den försäkrade beräknas uppbära sjukpenning i åtminstone ytterligare en månad efter den stipulerade gränsen. Försäkringskassan skall räkna underlaget kommer att som om behöva viss tid för omräkningen. Vidare lär det behövas en möjlighet för den försäkrade att komplettera försäkringskassans underlag. Det kan därför ifrågasättas att försäkringskassan startar en utredning avseende inkomstunderlag om månadsersättning, vilken sedan endast skall utges under en halv månad. Mot bakgrund härav är det enligt kommittén rimligt att försäkrings-

kassan, vid tidpunkten för inhämtande beslutsunderlag för

av beräkning av månadsersättning, gör bedömning den försäkraen om de kommer att uppbära sjukpenning ytterligare minst 60 dagar efter perioden om 365 dagar. Bedömningen skall präglas restriktivitet av och torde därmed innebära att endast i de fall, där klarhet finns att

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 355

sjukskrivningen kommer att avslutas inom 60 dagar efter det att gränsen 365 dagar uppnåtts, kommer ingen ändring ske av ersättningsform. För övriga utges månadsersättning fr.0.m. månadsskiftet efter den 365:e dagen.

1l.5.1.5 Ansökan om månadsersättning

Vårt förslag: Månadsersättning skall kunna utges efter särskild ansökan om arbetsförmågan bedöms vara nedsatt för ytterligare minst ett år.

Förslaget månadsersättning är tänkt ersättningsfonn, om som en vilken man övergår till efter ett år med sjuklön/sjukpenning. Dagens ersättningar i form av sjukbidrag och förtidspension tillgodoser dock även ett behov av ekonomiskt skydd för dem som inte haft möjlighet att etablera sig arbetsmarknaden. Månadsersättning måste därför även kunna sökas av den försäkrade. Det bör således finnas möjlighet för den som saknar eller fått sin en arbetsförmåga nedsatt grund av en medfödd, eller i unga år förvärvad sjukdom eller skada att ansöka om månadsersättning. Även andra kan tänkas komma ifråga. Det kan exempelvis grupper röra sig om personer utan SGI såsom arbetslösa, vilka blir sjuka en längre tid och som skulle ha börjat arbeta om de inte blivit sjuka. Vidare kan det avse personer som är inne arbetsmarknaden men som har en låg SGI. Förutsättningarna i dessa fall skiljer sig från huvudregeln såtillvida att man vid bedömningen av om rätt till månadsersättning föreligger måste ta ställning till prognosen i det enskilda fallet. Det kan inte vara rimligt att en person med låg SGI skall kunna erhålla månadsersättning vid ett sjukdomstillstånd som är av övergående natur. I dessa fall måste därför ställas krav på viss varaktighet. Enligt dagens regler har försäkrad rätt till förtidspension om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig. Om nedsättningen av arbetsförmågan inte kan anses varaktig, men den antas bli bestående avsevärd tid har den försäkrade rätt till tidsbegränsat sjukbidrag. Enligt förarbetena till AFL förstås med avsevärd tid en tid av minst ett år Prop 1962:90 s. 289.

356 Månadsersättning SOU 1996:1 13

Kommittén anser att förutsättning för att månadsersättning skall

en kunna utges efter ansökan skall att arbetsförmågan bedöms vara vara nedsatt för ytterligare minst ett år. Kortare tid än ett år torde inte vara tänkbart eftersom det skulle innebära utvidgning en av nuvarande regler. En längre tid skulle å andra sidan innebära en åtstramning.

11.5.1.6 Fortsatt rätt till månadsersättning

Vårt förslag: Med ett aktivt och målinriktat rehabiliteringsarbete som grund skall fortsatt rätt till månadsersättning och

beslutens varaktighet prövas utifrån varje individs situation. Den som återgått i arbete och sedan insjuknar igen skall ha månadsersättning, om inte minst 30 dagar förflutit från det att en sjukperiod avslutats tills en ny sjukperiod börjar.

Reabiliteringsplan

Under tid med månadsersättning förutsätts fortsatta vård-,

behandlings- och rehabiliteringsinsatser pågå. Insatserna skall bygga på en åtgärdsplan som utarbetats försäkringsadministrationen

av tillsammans med den försäkrade och andra aktörer. Det bör därför också kunna förutsättas att det hela tiden finns nära kontakt en

mellan försäkringsadministrationen och den försäkrade.

En kontakt som naturligtvis måste till den enskildes behov anpassas och vad situationen i övrigt kräver. Detta innebär stora krav kompetens och professionellt förhållningssätt hos administrationen.

Denna frågeställning berörs nedan i detta kapitel samt i kapitel 19.

Det är mot denna bakgrund frågan prövning fortsatt rätt som om av till månadsersättning skall ses.

En första frågeställning är härvid hur prövningen fortsatt rätt till

av månadsersättning skall utformas. Skall det röra sig automatisk om en omprövning efter en viss fastställd tid exempelvis 3 månader eller 12 månader Skall prövningen individuell och bygga vara åtgärdsplanens uppläggning och innehåll samt därmed förge säkringsadministrationen ansvaret för att fatta beslut hur länge om

månadsersättning skall utgå.

En modell med automatisk omprövning efter viss tid en ger en tydlighet. Den är administrativt sett enkel, regelinriktad och innebär

Månadsersättning 357

därmed inget större behov av bedömning från administrationens sida. Modellen har emellertid ingen flexibilitet. Alla försäkrade behandlas enligt samma rutin oavsett om något verkligt behov av omprövning föreligger. Rätten till ersättning prövas därmed fristående från vilka vård-, behandlings- och rehabiliteringsåtgärder som pågår eller planeras samt hur tidsplanen för dessa åtgärder ser ut. I modell byggd på individuell prövning kan hänsyn tas till den en individuella behandlings- och rehabiliteringssituationen. Ersättningsfrågoma kan få en tydligare koppling till planering och genomförande åtgärdsplanen. Ett kontraktstänkande skulle kunna av utvecklas mellan försäkringsadministration, individ och andra aktörer för planens genomförande. Individens roll och ansvar skulle kunna tydliggöras. Kontraktet skulle innehålla de åtgärder, som skall vidtas men också individens skyldigheter att aktivt medverka och vidta egna åtgärder för att erhålla ersättning. Modellen ställer därmed höga krav försäkringsadministrationen, dess kompetens och förhållningssätt. Om inte administrationen kan arbeta i nära kontakt med individen och använda kontraktsmodellen till att skapa individuellt anpassade åtgärder och ekonomisk trygghet samt ställa krav finns risk att modellen utmynnar i en otydlighet med enbart passiv kontantersättning som följd.

Enligt kommitténs uppfattning skall modellen som bygger på

individuell prövning väljas. Rehabiliteringsarbetet måste alltid utgå från varje persons unika situation. Med personens förutsättningar i form av möjligheter och hinder som bas utformas målet för rehabiliteringen och de insatser behövs. Arbetet skall bedrivas med som personens aktiva medverkan, insatser från andra aktörer såsom arbetsgivare och hälso- och sjukvård samt med försäkringskassan i en samordnande roll. Det är alltså inte fråga om regelstyrda arbetsrutiner utan ett arbetssätt präglat av konsultativ fönnåga, kompetens och professionelllt förhållningssätt.

Permanent ersättning

En del av dem som beviljas förtidspension enligt dagens regler lider av mycket allvarliga och gravt invalidiserande sjukdomar eller skador. lnte sällan är det sannolikt försäkrade som genom särskild ansökan erhållit garantinivån. I åtskilliga dessa fall är nedsättav ningen av arbetsförmågan dessvärre också bestående under mycket

lång tid. Möjligheterna till inträde arbetsmarknaden eller återgång i arbete kan vid beslutstillfället i stort sett bedömas som obefintliga.

358 Månadsersättning SOU 1996:1 13

Samtidigt är det viktigt att konstatera att många gravt handikappade

finns ute i förvärvslivet eller i någon form sysselsättning. Med av

stöd av tekniska hjälpmedel, sociala insatser, motivationsskapande

åtgärder, ekonomiskt stöd etc. finns många exempel hur gravt sjuka och skadade kunnat återvända till eller ta sig arbetsmarknaden. För kommittén är det därför en fråga av stor strategisk vikt vilket synsätt som skall anläggas vad gäller denna grupp av försäkrade. Kommittén menar att det även i dessa fall är viktigt att hävda en aktiv syn försäkringens tillämpning. Administrationen måste ha en nära kontakt med de försäkrade kunna sitt arbetssätt men anpassa till den enskilde individens situation. För den som är allvarligt sjuk eller skadad och genomgår vård- och behandlingsinsatser är det naturligtvis orimligt att samtidigt ställa krav andra typer av aktiviteter. Det är lika orimligt att i dessa långa sjukfall göra ens årsvisa omprövningar av rätten till ersättning. Här gäller det att ha ett långsiktigt synsätt såväl behandlings- och rehabiliteringsinsatser som den ekonomiska tryggheten. Den enskilde och hennes/hans anhöriga måste ges en stark känsla av att försäkringen och dess administration aktivt verkar för att skapa förutsättningar för ett aktivt liv och kanske också sysselsättning och förvärvsarbete. Samtidigt får det inte finnas minsta tvekan att det finns om en

ekonomisk trygghet under vård-, behandlings- och rehabiliteringsti-

den. Den långsiktiga ekonomiska tryggheten kan enligt kommitténs uppfattning skapas två sätt. Antingen överlåter man på försäkringsadministrationen att bedöma varaktigheten i besluten eller så inför man någon form av permanent ersättning motsvarande dagens förtidspension. Om denna uppgift och detta ansvar överlåts på försäkringsadministrationen kräver detta en nära kontakt med den försäkrade och dennes anhöriga liksom ett professionellt förhållningssätt. Det gäller att ha en empatisk förmåga och känsla för individens situation. Med denna utgångspunkt skall individens rätt till ersättning och bedömning av rehabiliteringsbehov samt behandlings- och rehabiliteringsinsatser balanseras med krav aktiv medverkan från individen. Det är alltså inte fråga om en regelstyrd verksamhet utan ett förhållningsätt som bygger helhetssyn individen och som bästa möjliga sätt tar till de tillgångar och individen har vara resurser och på så sätt försöker motverka hinder och problem.

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 359

Det andra alternativet är att införa någon form av permanent ersättning likande dagens förtidspension. Förutom den generella möjlighet till omprövning som finns i dagens system kan en komplettering ske att omprövning alltid skall ske efter exempelvis fem år. Med tanke på erfarenheterna av nuvarande förtidspension torde en form av permanent ersättning skapa en stark ekonomisk trygghet genom att pensionstänkandet kvarstår. Frågan permanent ersättning innebär emellertid att kriterier för om rätt till ersättning måste fastställas. Ett av syftena med en permanent ersättning torde att införa klara regler och därmed undvika vara alltför mycket bedömningar från administrationens sida, vilket av ovanstående modell kräver. Detta innebär att regelverket måste vara mycket tydligt och klart avgränsa de fall, som kan bli aktuella för permanent ersättning. Det kan därmed endast beröra ersättningsfall där de medicinska kriterierna är mycket tydliga och objektivt påvisbara. Enligt kommitténs uppfattning skall det vara administrationens uppgift att utifrån varje unika situation och de vård-, persons behandlings- och rehabiliteringsinsatser, som pågår eller planeras, bedöma vilken varaktighet besluten skall innehålla. Människor med allvarliga och gravt invalidiserande sjukdomar skall givetvis även i fortsättningen kunna få beslut som garanterar långvarig ersättning. Det gäller också att undvika att skapa osäkerhet för den enskilde i dessa fall lägga årsvisa omprövningar. Även genom att om någon formell permanent ersättningsform inte skapas så skall administrationens arbets- och förhållningssätt medföra att besluten blir tydliga så att berörda personer kan känna en långsiktig trygghet. Det torde i dessa fall alltid finnas ett tydligt och väldokumenterat beslutsunderlag, vilket innebär att krav kompletterande utredningar, intyg eller utlåtanden knappast kan behövas. Vidare torde såväl socialförsäkringsnämndens medverkan i beslutsprocessen som möjligheterna till överprövning av beslut garantera en hög rättssäkerhet. Samtidigt kan detta också medverka till att skapa uppmärksamhet kring administrationens arbets- och förhållningssätt.

Återgång i arbete

En annan fråga är vilken form av ersättning, som skall lämnas till den som efter återgång i arbete nytt insjuknar. I princip bör den som bryter en period med månadsersättning och återgår i arbete ges samma ställning och status som alla andra

360 Månadsersättning SOU 1996:1 13

förvärvsarbetande. Det skulle innebära att en ny sjukperiod omedelbart berättigar till sjuklön från arbetsgivaren och sjukpenning från försäkringskassan. En sådan regel skulle dock lämna fältet öppet för spekulation. Eftersom det får förutsättas att månadsersättningen är lägre än ersättningen i form av sjuklön eller sjukpenning skulle en försäkrad tämligen enkelt kunna bli berättigad till den högre ersättningen. Vidare kan man förutsätta att en arbetsgivare kan ställa sig tveksam till att uppmuntra en långvarigt sjuk att återkomma till arbetet om arbetsgivaren riskerar att omedelbart få betala sjuklön till den anställde. Enligt de regler, som gällde t.0.m. 31 december 1995, fick den som uppbar sjukpenning 70 procentsnivån nytt rätt till sjukpenning på 80 procentsnivån om 30 dagar hade förflutit från det att en sjukperiod avslutats utan att en ny period påbörjats. Med utgångspunkt i denna regel skulle fortsatt månadsersättning kunna vara den ersättning som skall betalas ut till en försäkrad som insjuknar en kort tid efter återgång i arbete. Rätt till sjuklön och sjukpenning skulle i sådant fall inte föreligga förrän den försäkrade varit i arbete under så lång tid att återgången i arbete inte längre enbart kan betraktas som ett arbetsförsök. Frågan är dock om 30 dagar utan nytt sjukfall är en väl avvägd tidsperiod. Att notera är bl.a. att de tidigare reglerna inte krävde att den försäkrade faktiskt varit i arbete under perioden. Samtliga eller merparten av de 30 dagarna utan sjukskrivning kan t.ex. avse semester. Frågan om hur lång en period utan sjukskrivning skall vara innan den försäkrade nytt omfattas av reglerna om sjuklön och sjukpenning kan möjligen också beroende skillnanden anses vara av i ersättningsnivåer mellan de olika ersättningarna. Om skillnaden i ersättningsnivå mellan sjukpenning och månadsersättning är hög finns det möjligen större anledning att befara spekulation och detta skulle motivera en längre tidsperiod. För den som återgått i arbete och sedan insjuknat igen är enligt kommitténs uppfattning en 30-dagarsregel en väl avvägd tidsperiod i valet mellan sjukpenning och månadsersättning. Kommittén vill i detta sammanhang även hänvisa till avsnitt 12.5.3 och de möjligheter som finns att individen ekonomisk trygghet för att våga ge en pröva återgång i arbete. Kommittén har även diskuterat sjuklöneom perioden kan vara ett hinder för återgång i arbete och åtgärder om kan behövas för att motverka detta. Kommitténs slutsats har härvid blivit att några särskilda åtgärder inte torde behövas. Föreslagna 30-dagarsregel, de åtgärder kan som

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 361

vidtas enligt avsnitt 12.5.3 samt de möjligheter finns till "utsom

träde ur sjuklönesystemet" bör enligt kommitténs uppfattning

vara tillräckliga för att dels skapa trygghet for individen, dels hålla arbetsgivarens kostnadsansvar en rimlig nivå.

11.5.1.7 Medverkan av förtroendevalda

Vårt förslag: Beslut övergång till månadsersättning och

om beslut i anledning ansökan månadsersättning skall liksom av om beslut om fortsatt rätt till ersättning fattas socialförsäkringsav nämnd.

Beslut rörande övergång till och ansökan om månadsersättning liksom prövning av fortsatt rätt till ersättning har stor betydelse för den försäkrade. Även själva beslutet månadsersättning inte om om skall grundas rehabiliteringssituationen så skall det vara naturligt att i samband med beslutet även diskutera planerade rehabiliteringsinsatser med individen. Detta är ett viktigt inslag i under ovan

avsnitt 11.5.1.4 diskuterade dialog mellan försäkringshandläggaren

och individen. I och med att det rör sig om beslut av stor betydelse för individen

och beslutets koppling till rehabiliteringsinsatser kommittén

anser att denna typ av beslut skall fattas med medverkan förtroendevalav da. Beslut om övergång till och ansökan månadsersättning om liksom beslut fortsatt rätt till ersättning skall därmed fattas om av socialforsäkringsnämnd. Därmed får nämnden också möjlighet att en på ett aktivt sätt följa rehabiliteringsverksamheten och bättre än idag kunna medverka till att individerna får sin rätt till rehabiliteringsbe-

dömning tillgodosedd.

1 1.5.1.8 Kompensationsnivå

Vårt förslag: Kompensationsnivån i mânadsersättningen skall

vara 65 procent.

En utgångspunkt for kommittén är att kompensationsnivån i stort sett skall motsvara dagens kompensationsnivå inom förtidspensione-

ringen. En annan utgångspunkt är att månadsersättning liksom

362 Månadsersättning SOU 1996:1 13

sjukpenning skall kunna utges med hel, tre tjärdedels, halv eller en fjärdedels nivå. Kompensationsnivån för förtidspension från folkpensioneringen och ATP utgör i dag mellan ca 60 och 67 procent av den genomsnittliga inkomsten under viss tid. Tidigare inkomster är därvid omräknade med basbeloppet. Räknat slutlön är kompensationspersonens nivån i stället ca 55-57 procent. Om man förutsätter att försäkrad under minst 15 år tjänar en pensionspoäng ett belopp motsvarande slutlönen skulle dagens förtidspensionssystem ge följande kompensationsnivåer i förhållande till slutlönen. Vid inkomster motsvarande 7,5 basbelopp, för närvarande en årsinkomst på ca 276 000 kr, blir kompensationsnivån för ogift 61,7 procent och för gift 59,4 procent. För att få en förtidspension på 7 500 kr/mån, vilket motsvarar den nedan diskuterade garantinivån, behöver en ogift ha inkomster person ca 139 000 kr/år. Kompensationsnivån blir då 65,4 procent. För en gift

person i samma inkomstläge blir kompensationsnivån 61 procent.

Vid inkomster som motsvarar dagens garantinivå skulle ogift en pensionär ha en kompensationsnivå ca 67,8 procent och en gift ca 62 procent, årsinkomst i båda fallen ca 106 000 kr. I dagens system räknas tidigare inkomster endast i förhållande till förändringar upp i konsumentpriserna. Det är därför sannolikt i basbelopp att mätt inkomsterna ökar under årens lopp. Endast vid högre ålder är det vanligt att inkomstutvecklingen dämpas. Den faktiska kompensa-

tionsnivån i förhållande till slutlönen kommer i praktiken därför att

vara lägre än vad ovanstående beräkningar visar. I det systemet skall månadsersättning utges med fast i nya en procentsats som motsvarar den genomsnittliga kompensationsnivån i dagens system. Därvid måste också beaktas att inte ersättningsunderlaget enligt de nya reglerna blir genomsnittligt sett högre. I så fall måste kompensationsnivån sänkas. Man bör också ta hänsyn till om inkomsterna skall belastas med allmänna egenavgifter till skillnad från dagens förtidspensionssystem. Avgörande för kompensationsnivån bör vara att nettoutgifterna för staten inte ökar.

I de beräkningar RFV utfört för kommitténs räkning och

som som redovisas i avsnitt 11.5.2 nedan har två alternativa kompensationsnivåer beräknats. Den är 75 procent och den andra 65 procent. ena Med utgångspunkt från resultaten dessa beräkningar föreslår av kommittén en kompensationsnivå på 65 procent. Denna enligt ger

kommitténs uppfattning rimlig inkomst för individen och

en en acceptabel kostnadsnivå för försäkringen.

SOU 1996: 1 13 Månadsersättning 363

l1.5.l.9 Garantinivå

Vårt förslag: Garantinivån i månadsersättningen skall vara 2,1 basbelopp.

Enligt direktiven skall det vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga finnas grundtrygghet motsvarande dagens folkpension, vilken garanterar en rimlig ersättningsnivå till dem inte kvalificerat sig för en en som inkomstbaserad ersättning rimlig nivå. Kommittén tolkar detta att det skall finnas garantinivå i månadsersättningen. De som som en vid övergången från sjukpenning till månadsersättning eller genom ansökan erhåller månadsersättning inte genom ett inkomstbasemen rat beräkningsätt uppnår rimlig ersättningsnivå skall erhålla en en ersättning motsvarande garantinivå, i stort sett kan likställas en som med dagens folkpensionsnivå. I de beräkningar, RFV utfört och redovisas i avsnitt som som l 1.5.2, har två alternativa garantinivåer använts. Den ena 2,1 och den andra 1,9 basbelopp. Det basbelopp som använts är 35 476

kr. Vad gäller garantinivån är det nettoinkomst efter skatt som

beräknats. Med utgångspunkt från resultaten av utförda beräkningar föreslår kommittén att garantinivån fastställs till 2,1 basbelopp. Detta innebär för 500 kr/år. 1996 en bruttoersättning före skatt 74 Garantinivån för förtidspensionärer är 1996 enligt nuvarande regler för ogift 71 484 kr/år och för gift 65 276 kr/år.

ll.5.1.10 Lägsta ålder för rätt till månadsersättning

Vårt förslag: Den lägsta åldern för att efter ansökan få rätt till månadsersättning skall höjas från 16 till 18 år. Vårdbidrag skall

kunna utgå 17 år och handikappersättning fr.o.m. 18 år.

t o m

Inledning

Enligt direktiven skall kommittén vid utformningen av sina förslag beakta vad riksdagen uttalat angående höjning av den nedre åldersgränsen på 16 år för rätt att uppbära förtidspension och sjukbidrag. I socialförsäkringsutskottets betänkande 1992/93:SfU4 och socialutskottets betänkande 1992/93:SoU19 tas denna fråga upp.

364 Månadsersättning SOU 1996:1 13

I förstnämnda betänkande behandlas regeringens förslag till nytt

system för beräkning av folkpension fr.0.m. den 1 januari 1993. I

anslutning till en diskussion avseende frågan pensionsrättigheter om för ungdomar, som under några år studerar utomlands, pekas vikten av att en lösning frågan om den nedre åldersgränsen för att

få förtidspension och sjukbidrag. I socialutskottets betänkande

SoU19 behandlas regeringens proposition 1992/93: l 59 om stöd och service till vissa funktionshindrade. I betänkandet diskuteras frågan om stöd till föräldrar med funktionshindrade bam. Härvid konstaterar utskottet liksom socialforsäkringsutskottet också gör i sitt yttrande över propositionen att en översyn bör ske 16-årsgränsen av inom den allmänna försäkringen.

Nuvarande regler och erfarenheter

Enligt 7 och 13 kapitlen i lagen allmän försäkring kan för-

om en säkrad, som har fyllt 16 år men inte 65 år och har fått sin som arbetsfönnåga nedsatt med minst en fjärdedel på grund sjukdom av eller annan nedsättning den fysiska eller psykiska prestationsforav mågan få förtidspension. Om arbetsförmågan inte är varaktigt nedsatt men är nedsatt för avsevärd tid, minst ett år, kan den försäkrade få sjukbidrag. Detta är begränsat till viss tid, vanligen ett, två eller i undantagsfall tre år, följer regler men annars samma som förtidspension. Dessa båda pensionsförmåner betalas ut med lika stort belopp.

Förtidspension/sjukbidrag är avsedd att vara en kompensation för

inkomstbortfall och avser inte att ersättning för invaliditeten vara en som sådan.

Rehabiliteringsmöjligheterna skall prövas noga innan förtidspension/sjukbidrag beviljas. Det är särskilt viktigt att förtidspensione-

ringar så långt som möjligt undviks. Detta gäller inte minst i fråga om unga handikappade. Försäkringsöverdomstolen FÖD har i ett antal domar prövat frågan om funktionshindrade ungdomars rätt till sjukbidrag under tiden de studerar. Domstolen har i dessa domar slagit fast att sjukbidrag kan beviljas ungdomar, som inte har arbetslivserfarenhet om

handikappet är av sådan omfattning att någon förmåga att försörja

sig genom arbete betydelse inte kan förväntas innan den försäkraav de fått en lämplig yrkesinriktad utbildning. Sjukbidraget härvid ses enligt F ÖD ett stöd under rehabiliteringen. som

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 365

Dessa FÖD-domar innebär att sjukbidrag, oavsett handikappets art, kan beviljas från 16 års ålder under erforderlig utbildningstid. Riksförsäkringsverket har överklagat ett antal länsrätts- och

kammarrättsdomar där ungdomar beviljats sjukbidrag under utbild-

ningstid. Anledningen till detta är att praktiskt taget inga undomar i dag kan hävda sig öppna arbetsmarknaden direkt efter avslutade Arbetsmarknaden har förändrats sedan FÖD:s

grundskolestudier.

tidigare avgöranden så sätt att okvalificerade arbeten som utförs utan utbildning försvunnit i stor utsträckning. Därmed är det oftast arbetsmarknaden och inte funktionshindret, hindrar ungdomarsom att få ett lämpligt arbete. Regeringsrätten har dock inte givit na prövningstillstånd. Detta innebär att tidigare FÖD-domar står fast. Vid utgången 1995 hade totalt 3 138 ungdomar i åldern 16-19 av år förtidspension eller sjukbidrag. Drygt hälften av dem var män och så gott alla hade hel förmån. Motsvarande totalsiffra för som ungdomar i åldern 20-24 år 5 009. Även i denna åldersgrupp var var hel förmån mycket vanligt. Endast drygt 300 hade halv eller en fjärdedels förmån. År 1995 nybeviljades 558 ungdomar i åldern 16-19 år förtidspen-

sion/sjukbidrag. Det fler män än kvinnor. Den vanligaste

var diagnosgruppen "psykiska störningar". Över hälften nybevivar av ljade pensioner fanns i denna Samma bild gällde för ungdogrupp. mar i åldern 20-24 år. Reglerna för handikappersättning finns i 9 kap 2,3 och 5 AFL.

Handikappersättning är folkpensionsförmån är skattefri och

en som utges till försäkrad fyllt 16 år och innan han fyllt 65 år för som som avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han behöver tidskrävande hjälp annan i den dagliga mera av livsföringen eller för att förvärvsarbeta och/eller har betydande merutgifter.

Handkappersättning utges antingen självständig förmån eller

som tilläggsförmån till folkpension, t.ex förtidspension eller som annan sjukbidrag. Handikappersättning utbetalas beroende på hjälpbehovets omfattning eller merutgifternas storlek med belopp som per år motsvarar 36 53 eller 69 procent av basbeloppet. , Om någon vårdas institution, som tillhör eller till vars drift utgår bidrag från stat, kommun eller landstingskommun, utges inte

handikappersättning vården kan beräknas pågå minst sex

om månader.

366 Månadsersättning

I december 1994 hade totalt 1 966 ungdomar i åldern 16-19 år han-

dikappersättning. De flesta, 80 procent, hade handikappersättning

ca som tilläggsförmån till en annan pension. Något fler än hälften av

förmånstagama var män. Motsvarande totalsiffra för åldersgruppen

20-24 år var 2 928.

Tidigare utredningar

Rehabiliteringsberedningen tar i sitt betänkande SOU 1988:41 "Tidig och samordnad rehabilitering" upp frågan ungdomars rätt

om till förtidspension och sjukbidrag. Beredningen menade att

handikappade ungdomar skall ha rätt att få sina förutsättningar

en för arbete seriöst prövade och hänvisade härvid till försöksverksam-

het avseende "Arbete unga handikappade". Samhället måste arbeta mer aktivt för att förhindra att handikappade ungdomar

hamnar i förtidspensionärsrollen.

Beredningen noterade att Handikappkommittén i sitt betänkande "Vägar till arbete för handikappade" poängterat människor

att unga

med handikapp i stället för förtidspension borde erbjudas

annan form av ekonomisk trygghet som möjliggör yrkesinriktad rehabilitering. Beredningen instämde i handikappkommitténs grundsyn men inte i deras förslag om höjd åldersgräns för Vårdbidrag och en ny stödform benämnd grundstöd. Utgångspunkten för ersättning till med funktionshinder borde unga i stället enligt beredningen att: vara

den skulle frikopplas från pensionssystemet, habiliterings-

- vara

respektive rehabiliteringsinriktad och ATP-grundande

vara

den skulle omfatta alla handikappade ungdomar, oberoende

- av

när handikappet inträtt och om den handikappade tidigare arbetat den skulle i samband med yrkesmässig rehabilitering såsom

- "träning i reell miljö" kunna högre ersättning och så sätt ge en vara rehabiliteringsmotiverande

Beredningen ansåg det principiellt otillfredställande att ungdomar i skolåldern hade förtidspension eller sjukbidrag. Beredningen före-

slog därför att åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag

skulle höjas till 25 år, inte särskilda skäl förelåg. Sådana skäl om

skulle enligt beredningen kunna att handikappet så gravt att

vara var

det var otänkbart med någon form yrkesinriktad habilitering

av mera

Månadsersättning 367

alternativt rehabilitering. Dessa ungdomar skulle kunna erhålla förtidspension från 16 års ålder.

Kommitténs övervägande och förslag

Kommittén delar den uppfattning som rehabiliteringsberedningen framförde i sitt betänkande att förtidspension/sjukbidrag är en mindre lämplig ersättningsform för ungdomar med funktionshinder.

Sedan beredningen kom med sitt betänkande har utvecklingen vad gäller dessa ungdomars situation ytterligare stärkt argumenten för den inställning beredningen framförde. I stort sett alla ungdomar är

idag studerande ett flertal år efter det att de fyllt 16 år. De är därmed

beroende samhällets stöd för sin försörjning, vilket ges genom det av studiesociala stödsystemet. För ungdomar med funktionshinder är utbildningsinsatser av mycket vikt. En god utbildning är nödvändig investering för stor en att kunna konkurrera allt hårdare arbetsmarknad. För personer en med funktionshinder kan också utbildning vara ett sätt att kom-

handikappet och därmed förbättra och upprätthålla

pensera

arbetsförmågan. Utgångspunkten bör enligt kommitténs uppfattning därför att funktionshindrade ungdomar liksom andra ungdomar

vara ägnar sig studier några år efter de fyllt 16 år. De funktionshindra-

de ungdomarna bör därför liksom andra ungdomar få sin försörjning det studiesociala stödet och föräldrarnas försörjningsplikt.

genom Någon rätt till månadsersättning bör alltså dessa grupper inte ha. Enligt kommitténs uppfattning bör i princip istället det studiesociala stödet användas under tid i gymnasieskolan. Denna är idag treårig, vilket skulle innebära att lägsta ålder för rätt till månadsersättning skulle kunna sättas till 19 år. Mot detta talar det förhållandet att

myndighetsåldern ligger på 18 år. Vidare gäller föräldrarnas försörjningskyldighet enligt föräldrabalken hela gymnasietiden dock längst

till 21 år. Kommittén skulle helst att alla ungdomar hade samma form av se stöd under gymnasietid dvs. studiestöd. Den lägsta åldersgränsen för rätt till månadsersättning skulle därmed kunna vara 19 år. Det är dock enligt kommitténs uppfattning olyckligt att införa ytterligare åldersgräns. Detta kan medverka till att otydligheter och nya en

avgränsningsproblem uppstår. Kommittén föreslår därför att den

lägsta åldersgränsen för att efter ansökan ha rätt till månadsersättning sätts till 18 år.

368 Månadsersättning SOU 1996:1 13

Även det inte är vanligt så förekommer det ungdomar i om att åldern 16-18 år förvärvsarbetar. Kommittén att dessa menar ungdomar måste omfattas av sjukförsäkringen sätt andra samma som förvärvsarbetande, dvs. ha rätt till sjukpenning och månadsersättning. Genom kommitténs förslag att höja åldersgränsen endast vid ansökan om månadsersättning kommer förvärvsarbetande ungdomar i åldern 16-18 år ha möjlighet att få månadsersättning det genom

alternativ, som innebär övergång från sjukpenning till månads-

ersättning. De merkostnader som ett funktionshiner kan medföra skall liksom

idag kompenseras genom systemet med handikappersättning.

Kommitténs förslag om en höjd åldersgräns för rätt till månadsersättning påverkar även åldersgränsen för Vårdbidrag och handikappersättning. Vårdbidrag utges idag t.0.m. 15 års ålder. Därefter utgår

handikappersättning. Enligt kommitténs uppfattning torde det vara

naturligt att samtidigt som åldersgränsen för rätt till månadsersättning höjs till 18 år också höja åldersgränsen för Vårdbidrag till 18 år. Kommittén föreslår därför att Vårdbidrag skall kunna utgå t.0.m.

17 år och att handikappersättning skall kunna utgå fr.o.m. 18 års

ålder. När den funktionshindrade fyllt 18 år inträder rätt till personen månadsersättning enligt de regler kommittén föreslår i detta som

betänkande. Detta bör enligt kommitténs uppfattning innebära att

förmåga att studera i princip jämställs med förmåga att förvärvsar-

beta, vilket innebär månadsersättning inte skall kunna betalas

att en under studietid. Under sådan tid skall istället studiestöd utgå. Det är

dock enligt kommitténs uppfattning viktigt att bedömningarna i

sådana fall görs med stor varsamhet och med beaktande att utbildningsinsatser i vissa fall kan syfta till att höja livskvaliteten snarare än vara arbetslivsinriktade. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla vikten att av åtgärder vidtas för att samordna reglerna avseende sjukförsäkring, studiestöd och familjestöd.

l1.5.2 Ekonomiska effekter för individ och försäkring

RFV har för kommitténs räkning gjort beräkningar på föreslag-

ovan

na modell till månadsersättning. Datamaterialet pågående

avser

förtidspensioner/sjukbidrag i december 1994. Resultaten för

månadsersättningsmodellen jämförs nedan med nuvarande regelsy-

1996:113 Månadsersättning 369

SOU

för förtidspension och sjukbidrag beräknade enligt 1996 års stem värden. månadsersättningsmodellen består inkomstunderlaget det för I av individen bästa alternativet följande två beräkningssätt: av

Inkomsten de åren. Året med högst och lägst inkomst senaste sex räknas bort. Därefter beräknas medelvärdet för övriga fyra år. Inkomsterna för alla år från 16 års ålder tas fram. En femtedel av åren räknas bort. Härvid de år med lägst eller ingen avses inkomst. För övriga fyra femtedelar beräknas ett medelvärde.

I beräkningarna har den pensionsgrundande inkomsten och normalt

med tillägg basbelopp använts inkomstunderlag. Det har av ett som

varit möjligt hänsyn till överhoppningsbara tider med

inte att ta arbetslöshetsersättning, sjukpenning eller för studier m.m. Detta innebär sannolikt mindre underskattning av såväl personernas en inkomstnivå kostnaderna för försäkringen. som

Beräkningarna innehåller alternativ vad gäller kompensationsnivå och garantinivå. Kompensationsnivån är beräknad till 65 procent

alternativt 75 procent. Garantinivån motsvarar antingen 2,1 basbelopp eller 1,9 basbelopp. Det basbelopp använts är 35 476 kr. som Nedan redovisas vissa resultat beräkningarna. av

Tabell 11.1 Hela populationen fördelat på kön jämförelse med

nuvarande regler i procent

H garantinivå 2,1 basbelopp L garantinivå 1,9 basbelopp

Tabell hela populationen med fördelning kön. Tabellen 1 1.1 avser visar att oavsett garantinivån är 2,1 eller 1,9 basbelopp så om innebär kompensationsnivå på 65 procent lägre kostnad för en en försäkringen. Med garantinivå 1,9 basbelopp blir kostnaden en 95,5 procent dagens nivå. Motsvarande siffra för garantinivå av en på 2,1 basbelopp är 98,6 procent. Däremot innebär 75 procent i

370 Månadsersättning SOU 1996:1 13

kompensationsnivå en kostnadshöjning på antingen 8,0 eller 5,4 procent. Oavsett alternativ så ger månadsersâttningsmodellen

kvinnorna ett bättre utfall än männen.

Diagram 11.1 Månadsersättning i procent nuvarande förtidspenav sion/sjukbidrag Män

120.0 U 65H I 65L U 75L 110.0

r

100.0 -

90.0 e

80.0 l l l l - 16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Ålder

Diagram 11.2 Månadsersättning i procent av nuvarande förtidspension/sjukbidrag Kvinnor

120.0 E165H I65L D75L 110.0

- 100.0 - —

l l Ö 90.0 - -1 A

80.0 l l l l l ‘ 16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Ålder

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 371

Diagrammen 1 1.1och 11.2 visar fördelat såväl kön ålder hur som

månadsersättningen blir i procent med nuvarande regler

stor

förtidspension/sjukbidrag. Tre olika alternativa sätt att beräkna

om

månadsersättningen redovisas, nämligen 65 procents ersättningsnivå med hög garantinivå dvs. 2,1 basbelopp 65H samt 65 och 75 ersättningsnivå med låg garantinivå dvs. 1,9 basbelopp

procents

65L resp 75L.

Alternativet 65H innebär for såväl män kvinnor att den yngsta som åldersgruppen 16-24 år skulle få högre ersättning än idag. en

Åldersgrupperna 25-34, 35-44 och 45-54 år får försämring. I den

en äldsta åldersgruppen får kvinnorna förbättring medan männen får en försämring. Alternativet 75L omvänd effekt. De yngsta en ger en åldersgrupperna till 34 år får lägre ersättning medan övriga upp en Förbättringen också för kvinnor än för män. får en högre. är större Alternativet 65L försämringar för alla grupper utom för kvinnor ger i åldern 55-64 år, vilka får oförändrad ersättning. en

Tabell 11.2 Antal personer i olika åldersgrupper fördelat på kön.

åldersgrupper redovisas dessa siffor uppdelade på kön i tabell 11.2.

372 Månadsersättning SOU 1996:1 13

Diagram 11.3 Månadsersättning i procent av nuvarande fdrtidspension/sjukbidrag Män

120.0 D65H I65L El75L 110.0 —

i

100.0 -

90.0 -

80.0 : i x — Saknas -2 2-4 4-6 6- Inkomstunderlag i basbelopp

Diagram 11.4 Månadsersättning i procent av nuvarande fiirtidspension/sjukbidrag Kvinnor 120.0

F

E 65H I 65L El 75L 110.0 ~

l

100.0 - —

90.0 - a

80.0 2 1 1 1 - Saknas -2 2-4 4-6 6- Inkomstunderlag i basbelopp

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 373

Diagrammen 11.3 och l 1.4 visar motsvarande som i

en ovanstående diagram, fördelat kön och inkomst. Inkomstinmen tervallen är angivna i basbelopp. Av diagrammen framgår att alternativet 65H innebär inte haft någon inkomst får att personer, som högre ersättning än vad gäller idag. De kvinnor, som har en som inkomst till två basbelopp, får också förbättring medan upp en männen i denna inkomstgrupp for marginell försämring. I en inkomstgrupperna med 2-6 basbelopp blir ersättningen lägre. Den blir däremot högre för dem, har inkomst på än sex bassom en mer

belopp. Effekten är vidare attjämfört med männen så får kvinnorna

förbättringar. För att bild antalet berörda personer i olika inkomstinterge en av vall redovisas detta fördelat kön i tabell 11.3.

Tabell 11.3 Antal personer i olika inkomstintervall fördelat på kön.

som sett 39 procent. För kvinnorna är denna siffra 47 och för männen 30 procent. I alternativet 65L är motsvarande siffror 35, 42 och 27 pro-

cent Sett ålderssynpunkt så innebär alternativet 65H att 99 procent ur i åldersgruppen 16-24 år får garantinivån. Motsvarande siffror för de är 25434 år är 72 procent, 35-44 åringarna 51 procent och som 45-54-åringarna 38 procent samt 55-64-åringarna 33 procent.

374 Månadsersättning

1l.5.3 Regler för skydd för migrerande arbetstagare

I det följande används som gemensam term för olika länders förtidspensionering termen invalidpension. I första hand behandlas endast den inkomstrelaterade förmånen. Avslutningsvis lämnas kort en redogörelse om folkpensioneringen. l denna sammanställning bortses från eventuella socialkonventioner

ll.5.3.1 Nuvarande svenska regler för inkomstrelaterad pension

I princip tjänar alla i Sverige bosatta personer rätt till ATP för förvärvsinkomst. Det gör även utländska sjömän på svenskt handels-

fartyg. Alla personer som har tillgodoräknats pensionspoäng för

ATP är enligt AFL, oberoende av medborgarskap, försäkrade för ATP. Förutsättningen för att få ATP är enligt AFL att antalet år med poängår är minst tre. ATP:n betalas ut oavsett bosättningsland och oavsett om personen är bosatt här i landet när pensionsfallet inträffar eller om det gått lång tid från utflyttningen från Sverige. Rätt till förtidspension föreligger på grundval intjänade ATP-år även av om den försäkrade sedan lång tid lämnat Sverige och eventuellt kommit att omfattas av ett annat lands pensionssystem. Vid utflyttning från Sverige omfattas försäkrad med tidigare en

tillgodoräknade ATP-år av reglerna antagandepoängberäkning

om enligt 13 kap 2 § första stycket AFL sätt samma som en person som utan att lämna landet upphör att förvärvsarbeta. Den utflyttade kan nämligen åberopa bestämmelsen om rätt till antagandepoängberäkning så länge svenska ATP-poäng tillgodoräknats för minst två av de fyra år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffar. Detta gäller således oavsett den utflyttade har kommit att om omfattas av pensionssystemet i inflyttningslandet. Vid inflyttning till Sverige skyddas den försäkrade i första hand av den alternativa bestämmelsen i 13 kap 2 § första stycket AFL enligt vilken antagandepoängsberäkning även skall den försäkragöras om des SGI vid tidpunkten för pensionsfallet uppgår till minst ett belopp som motsvarar det vid årets ingång gällande basbeloppet.

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 375

1l.5.3.2 Olika länders regelsystem

Varje land har naturliga skäl sitt eget regelsystem för beräkning av invalidpension. Regelsystemen kan förenklat indelas i tre olika av kategorier, och en med ett stort antal variationer. var

SjuId5rscikringsmodellen

I vissa länder är ersättning motsvarande förtidspension och sjukbi-

drag del sjukförsäkringssystemet. Detta innebär att ersättning

en av utgår utan hänsyn till försäkringstidens längd under förutsättning att

i fråga vid pensionstillfället är försäkrad. Ibland kan dock

personen viss karenstid förekomma. Lagstiftningen angående invalidpenen sion i t.ex. Frankrike, Belgien, Spanien, Storbritannien och Nederländerna utformade detta sätt. Även lagstiftningen i Polen och är Canada bygger i princip denna modell. Månadsersättningen skulle närmast höra till denna modell.

Modell med tillbakaräkning Pensionemas belopp varierar med försäkringstidens längd. I regel

utges pension viss kvaliñkationstid är fullgjord. Syftet med

om

denna typ pensionsbestämmelser är att ge en kompensation som

av

mer eller mindre står i proportion till erlagda avgifter.

Full invalidförmån exempelvis alla eller 4/5 av de år som ges om

ligger mellan det normala inträdet i förvärvslivet och pensionsfallet är täckta pensionsförsäkringen i landet i fråga. Under antagande

av att 20 år är den nedre åldersgränsen och täckningsgraden är 4/5 av de möjliga åren får alltså blir invalid vid 30 års ålder en person som

vederbörande varit pensionsförsäkrad i landet minst

full pension om åtta år och halv pension han varit försäkrad under fyra år. Den om blir invalid vid 50 år får i ett sådant systern full pension om han som varit försäkrad under 24 år 4/5 30 år. En variant av detta system av är att pensionen beräknas med tillbakaräkning på sätt som redogjorts

för under förutsättning att pensionsfallet inträffar under aktuell

försäkring. I andra situationer utgår i så fall pension endast för faktiskt intjänade år eller med l/40 för varje försäkringsår i de fall 40 år krävs för full pension. Invalidpensioneringen i Italien och USA bygger i princip modell med tillbakaräkning.

Modell med franzräkning Denna modell motsvarar modell innebär att rätt till förmån men dessutom kan gottskrivas för framtida försäkringstid. Pensionens

376 Månadsersättning SOU 1996:1 13

storlek är alltså inte bara beroende faktiska försäkringsperioder av utan också av gottskrivna perioder för tiden mellan pensionsfallet och en viss tidpunkt. senare

Det svenska ATP-systemets regler för antagandepoängberäkning och reglerna för beräkning av antagen framtida försäkringstid inom folkpensioneringen kan sägas vara uppbyggda efter denna modell.

Förutom i Sverige hittar vi denna modell i t.ex Norge, Finland, Tyskland, Schweiz och Österrike.

I pensionsberedningens betänkande SOU 1989: l 01 "Förtidspension

och rörlig pensionsålder" lämnas en utförlig sammanställning fall av av över- respektive underkompensation när de olika systemen sammanträffar. I betänkandet konstateras att dessa problem i allmänhet har lösts genom olika bilaterala socialkonventioner. Således har de

länder som tillämpar sjukförsäkringsmodellen i konventionssam-

manhang i allmänhet gått med pensionsfallet inträffar att om i

Sverige, utge en partiell pension baserad på faktiska försäkringsår

i landet, eller mindre motsvarande den ålderspension mer som vederbörande tjänat in.

ll.5.3.3 EG-rättsliga aspekter

Inom EU finns bestämmelser arbetstagaren som ger skydd mot att förlora sin sociala trygghet på grund att han flyttar mellan av

medlemsstaterna. I förordning EEG 1408/71 finns detaljerat

nr ett regelsystem för samordning medlemsstaternas regler för social av trygghet. Förordningen, som gäller både anställda och egenföretaga-

re, omfattar socialförsäkringsförmåner och olika former ekono-

av

miskt stöd till barnfamiljer. Reglerna syftar till skydd för den

att ge som använder den fria rörligheten inom EU eller på annat sätt som

har anknytning till flera medlemsstater. Reglerna är avsedda att lösa

problem sammanhänger med att medlemsstaterna har olika som

utgångspunkter när det gäller utformningen socialförsäkringssys-

av temen. Förordningen 1408/71, trädde i kraft den 1 oktober 1972, är som omedelbart bindande för medlemsstaterna och tillämpas direkt enligt

sin ordalydelse. Till förordningen har utfärdats särskild förord-

en ning EEG nr 574/72 med regler om genomförande. På grund av EES-avtalet gäller reglerna också i förhållande till länder utanför EU men inom EES. Vad nedan sägs EU-länder gäller således som om även EES-land.

Månadsersättning 377

De förmånsslag som omfattas av förordningen är i huvudsak socialförsäkringsförmåner. Dessa anges i artikel 4.1. Uppräkningen där avser att ge en uttömmande lista över vilka grenar av social trygghet som faller inom förordningens tillämpningsområde. Förordningen är enligt artikel 4.2 tillämplig på alla allmänna och särskilda lagfästa system för social trygghet oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte och oberoende av om de vänder sig till enbart vissa grupper förvärvsaktiva. Olika former av avtalsförsäkringar faller emellertid utanför förordningens tillämpningsområde. Reglerna i förordning 1408/71 kan sägas vila fem huvudprinciper, nämligen principen om endast en tillämplig lagstiftning, lika-

behandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitets-

principen och proratatemporis-principen. Principen om en tillämplig lagstiftning innebär att anställd eller en en egenföretagare som huvudregel skall omfattas av lagstiftningen i det land där arbete vid viss tidpunkt utförs, oavsett bosättningsen ort och oavsett var arbetsgivaren bor eller var företaget är beläget. Regelsystemet är enligt förordningen 1408 obligatoriskt och har exklusiv tillämpning, dvs. det är i princip uteslutet att en arbetstagare eller en egenföretagare samtidigt omfattas av mer än ett EU-lands lagstiftning på den sociala trygghetens område. Likabehandlingsprincipen innebär som ordet antyder att med- - borgare i ett EU-land är bosatta inom medlemsstats som en annan område och som omfattas av förordningen 1408/71 har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om förmåner från social trygghet och avgifter till sådana system som bosättningsstatens medegna borgare. Principen förhindrar t.ex. att det ställs upp krav viss tids vistelse i landet för att en annan EU-medborgare skall likställas med det egna landets medborgare. Sammanldggningsprincipen blir aktuell vad gäller beräkning av bl.a. pensioner där rätten till och storleken pensionen är beroende av bosättningstid eller förvärvstid. Principen skall bidra till att personer som flyttar eller får ett arbete i medlemsstat inte en annan skall miste om rättigheter som de tidigare tjänat in. Allmänt sett innebär detta att viss tids försäkring, arbete eller bosättning i en medlemsstat, skall anses som om den hade ägt i medrum en annan lemsstat, kvalifikationstid är förutsättning för rätt att erhålla om en viss förmån i den sistnämnda staten. Exportabilitetsprinczpen innebär att kontantförmåner som utgår vid bl.a invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande inte får minskas, ändras, innehållas, dras eller konfiskeras med anledning

378 Månadsersättning SOU 1996: 1 13

att den berättigade är bosatt i eller flyttar till annat EU-land än det av utger förmånen. som Proratatemporisprincipen innebär att den som på grund av flyttning till ett annat land inte har tjänat rätt till oavkortad förmån i ett visst land har rätt att erhålla en så stor andel av förmånen som mot intjänandetiden. Principens tillämplighet är inskränkt till svarar sådana förmåner bygger intjänande, dvs pensioner och i viss som utsträckning ersättning grund arbetssjukdomar och arbetsav olycksfall. En pensionstagare har alltså rätt till en proportionellt beräknad pension från vart och ett av de länder som han tjänat in pensionrätt I nationell lagstiftning finns ibland regler om minskning av en förmån med beaktande av andra förmåner, bl.a. utländska förmåner. Enligt art 12.2 får, om inte något annat sägs i förordningen, en sådan bestämmelse åberopas även förmånen har tjänats in inom en om medlemsstats område. Väsentliga begränsningar härvidlag annan uppställs emellertid. Dessa kommer att närmare utvecklas nedan.

11.5.3.4 Några av EG-rättens inverkningar på månadsersättningen

Skillnader mellan förmåner vid sjukdom respektive invaliditet

Förordningen 1408/71skiljer bl.a. förmåner vid sjukdom och moderskap samt förmåner vid invaliditet. Förmåner vid sjukdom och moderskap, vilka fortsättningsvis i detta avsnitt benämns förmåner vid sjukdom, kännetecknas av att de som skall utbetalas av den stat där den försäkrade bedriver arbete. De kan utbetalas den försäkrade bosätter sig i en annan medom lemsstat under förutsättning att försäkringskassan har lämnat

tillstånd till flyttningen. Sådant tillstånd kan vägras endast om det är

klarlagt att flyttningen skulle vara skadlig för den sjukpenningberättigades hälsotillstånd eller försvåra läkarvården. Förordningen medger även en person efter tillstånd att bege sig till annan medlemsstat för att få den vård som hans hälsotillstånd kräver.

Rehabiliteringspenning är enligt den svenska lagstiftningsförteck-

ningen, vilken gäller vid tillämpning av förordningen, att anse som en förmån vid sjukdom. Detta innebär att det föreligger samma regler för utbetalning rehabiliteringspenning beträffande av som sjukpenning.

SOU 1996:1 13 Månadsersättning 379

Enligt förordningen är förmån vid invaliditet exportabel fullt ut.

Förordningen innehåller inte någon definition begreppet invalidiav tet. I art. 4.1 b sägs endast att förmåner vid invaliditet också omfattar sådana förmåner som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan.

Bestämmelserna om rätt till förtidspension i 7 kap. AFL utgår från

invaliditetsbegreppet. Invalid i denna mening och således berättigad till förtidspension anses den sjukdom eller vara som p.g.a. annan nedsättning den fysiska eller psykiska prestationsförmågan fått av

sin arbetsförmåga nedsatt med minst 1/4 under förutsättning att

nedsättningen är varaktig. Begreppet innefattar alltså krav viss en

lägsta invaliditetsgrad och, till skillnad mot sjukpenning, viss

en varaktighet. I utredningen om social trygghet och EES SOU 1993:115 kons-

taterades att rehabiliteringsersättningen enligt 22 kap AFL i fråga om villkoren för rätt till förmånen påminner både förtidspension

om och sjukpenning.

I utredningen uttalades att rehabilitering är åtgärder vidtas till

som förhindrande av att en sjukdomsrelaterad arbetsoförmåga utvecklas därhän att den sjuke invalidiseras, dvs. blir varaktigt arbetsoförmögen. Härefter konstaterade utredaren att arbetslivsinriktad rehabilitering i ett EG-rättsligt hänseende bör hänföras till begreppet förmån vid sjukdom. EG-rättens begrepp invaliditet innefattar redovisats troligen som krav på viss lägsta invaliditetsgrad och viss lägsta varaktighet. en Gränsen kommer således att sammanhänga med det varaktighetskrav som kommer att gälla för rätten till månadsersättning. Om kravet är

att arbetsoförmågan skall vara nedsatt för minst ett år måste

man

räkna med att månadsersättningen är att hänföra till begreppet

förmån vid invaliditet Om månadsersättning emellertid skall utges efter ett års sjukskrivning även för dem inte kan långvasom anses rigt arbetsoförmögna måste dessa fall klart avgränsas för att inte månadsersättningen i sin helhet skall betraktas förmån vid insom validitet. Det bör noteras att frågan om till vilket sakområde, dvs. försäkringsgren, en förmån skall räknas avgörs enligt förordningen och

inte med utgångspunkt i en medlemsstats nationella lagstiftning. Det

innebär att t.ex. förmån enligt medlemsstats nationella en som en

lagstiftning betraktas som en förmån vid sjukdom kan

anses vara en

förmån vid invaliditet enligt förordningen och omvänt.

380 Månadsersättning

Vad gäller betraflande invaliditetsförmåner

I korthet innebär förordningens regler i fråga om beräkning av förmåner vid invaliditet följande. Beträffande förmåner enligt

sjulçförsäkringsmodellen avgörs rätten till invaliditetsförmåner av lagstiftningen i den medlemsstat var tillämplig när den

som arbetsoförmåga lett till invaliditeten uppkom. För att uppfylla som de villkor enligt den tillämpliga lagstiftningen gäller för rätt till som pension eller förmån får därvid försäkringstider som fullgjorts annan i flera länder sammanläggas. Om villkoren för rätt till invaliditetsförmån då är uppfyllda utgår sådan förmån endast enligt ifrågavarande lands bestämmelse. Föreligger inte någon rätt till förmåner skall i stället uppbära de förmåner han fortfarande har rätt personen medlemsstats lagstiftning. Sverige skulle således till enligt en annan få stå utbetalare fransk medborgare flyttade hit som ensam om en och började förvärvsarbeta samt därefter blev varaktigt arbetsoförmögen. De omfattas flera medlemsländers förpersoner som av månssystem, vilka något bestämmer förmånens storlek efter av försäkrings- eller bosättningstidens längd, erhåller invalidpension och andra förmåner vid invaliditet enligt samma regler som enligt förordningen gäller för ålders- och efterlevandepensionen Här skall endast nämnas att en medlemsstat har rätt att inom vissa gränser - -tillämpa nationella samordningsregler i fråga om förmåner, som intjänats enligt en annan medlemsstats lagstiftning. Detta alltså under förutsättning att den nationella lagstiftningen uttryckligen föreskriver samordning med utländsk invaliditetspension. Detta anses bl.a. vara fallet när en förmån enligt sjukförsäkringsmodellen, exempelvis månadsersättning, sammanträffar med förmåner som utges enligt regler liknande dagens svenska regler om förtidspension. Sammanfattningsvis gäller således i stort samma regler om samordning för månadsersättning som för dagens förtidspension utom då sammanträffandet förmåner från annat eller andra medavser lemsländer som också har sjukförsäkringsmodellen. Någon reducering blir i dessa fall inte aktuell. Å andra sidan kommer Sverige inte att behöva utbetala någon ersättning till en svensk medborgare, som flyttar till Frankrike och där blir varaktigt arbetsoförmögen, i vart fall om han kvalificerat sig för ersättning där.

Månadsersättning 381

1l.5.3.5 Något om försäkrings- och bosättningsperioder

I det nuvarande regelsystemet utgör folkpensionen pensionsskyddet för den som inte haft några inkomster eller årsinkomster som understiger ett basbelopp medan ATP-pensionen ett pensionsger

skydd för inkomst däröver till ATP-taket 7.5 basbelopp.

upp om Pensionstillskott utgår endast till pensionärer saknar ATPsom pension eller som har låg sådan pension. Pensionstillskottet avräknas till 100 procent mot ATP-pensionen.

Sedan 1993 är folkpensionerna avhängiga den berättigades

av

försäkringstid så sätt att det för rätt till oavkortad folkpension krävs bosättning i Sverige under minst 40 år fr.o.m. 16 64 års

t.o.m. ålder eller minst 30 år med intjänade ATP-poäng. Vid kortare tids

bosättning respektive kortare tids förvärvsarbete här i landet reduceras folkpensionen proportionellt. För rätt till folkpension krävs att bosättningstid i Sverige har tillgodoräknats för minst år.

tre

Vid sjukbidrag och förtidspension medför antagandepoängberäk-

ningen att den försäkrade kan komma i de 30 år krävs för upp som full ATP. Folkpension i form av förtidspension utges på grundval av

den bosättningstid kan tillgodoräknas den pensionsberättigade

som till och med året före pensionsfallet. Som bosättningstid tillgodoräk-

nas oberoende av aktuell försäkring i Sverige eller även tiden

- ——

därefter till och med det år då den den pensionsberättigade uppnår

64 års ålder, s.k. framtida bosättningstid. Är den faktiska bosättningstiden

i Sverige före pensionsfallet kortare än 4/5 av samtliga år från 16 års ålder, tillgodoräknas en proportionell del av tiden efter pensionsfallet framtida bosättsom ningstid. Lagändringen tillkom 1993 för att möta de åtaganden som föranleddes Sveriges närmanden till EU. av Dagens regler medför att kommer hit i år och en person som yngre

då får förtidspension kan, under förutsättning att han har kvalificerat sig för antagandepoäng respektive antagen bosättningstid, erhålla

full ersättning. En kommer hit vid 55 års ålder annan person, som

och som med förutsättningar blir förtidspensionerad, erhåller

samma en kvotdelsberäknad ersättning.

I AFL 5:7 ges särskilda regler bosättningstid för flyktingar.

om

Som ovan redogjorts innebär sammanläggningsprincipen inom EG-

rätten att även kvalifikationstid i medlemsstat kan åberopas.

annan

Vidare innebär exportabilitetsprincipen medborgare i

att en en

medlemsstat som omfattas förordningen 1408/71 och enligt

av som AF L har tillgodoräknats tre år med ATP-poäng eller därmed

382 Månadsersättning SOU 1996:1 13

jämställda år eller tre års bosättningstid i Sverige har rätt att uppbära även svensk folkpension vid bosättning i medlemsstat. en annan I det refonnerade pensionssystemet skall inkomstrelaterad pension kunna intjänas från första kronans inkomst varje år, varför pensionsrätten inte sätt dagens ATP blir knuten till vissa samma som bestämda år. Det innebär vad gäller garantipensionen att enda metod

för förvärv rätt till garantipension utgörs av bosättningsregeln om

av 40 år. De nuvarande 15/30 reglerna kommer således att försvinna.

1.5.3.6 Slutsatser

En viktig utgångspunkt för diskussion om hur EU-reglema en

påverkar förslaget månadsersättning är exportabilitetsprincipen.

om Principen finns formulerad i artikel 10 i förordningen och talar om kontantförmâner vid bl.a. invaliditet och ålderdom samt pensioner

vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar. Sådana förmåner får

inte minskas, ändras, innehållas, dras eller konfiskeras av den anledningen att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns. Kontantförrnåner någon förvärvat i en medlemsstat skall alltså som kunna exporteras inom EU/EES och således utbetalas även om den är berättigad till förmånen bor i eller flyttar till en annan som medlemsstat. Vad gäller för kontantförmåner typen sjuk- och föräldrasom av penning inte förvärvats eller intjänats är inte omfattade av som exportreglerna i artikel 10. För flyttar från Sverige till en annan medlemsstat en person som och där börjar förvärvsarbeta, förändras rätten till sådana förmåner. Huvudregeln i förordningen är att sådan person omfattas av en

sysselsättningslandets lagstiftning.

Om däremot flyttar till medlemsstat utan att där en person en annan börja förvärvsarbeta, är svaret på frågan tveksam. RFV har i mer

yttrande Dnr 4025/95-443 över en skrivelse från EU-kommis-

sionen till Socialdepartementet i ett aktuellt ärende uttalat sin mening att förordningen inte innehåller någon klar reglering av en sådan situation.

Till följd dom i EG-domstolen mål 302/84 Ten Holder

av en infördes ett tillägg, artikel 13.2 för att bestämma vilket lands lagstiftning, skall tillämpas på för vilka en medlemsstats som personer lagstiftning har upphört att gälla och utan att en annan medlemsstats

Månadsersättning 383

lagstftning blir tillämplig. För sådana blir bosättningslan-

personer

dets lagstiftning tillämplig. Dag och villkor för när en medlemsstats lagstiftning upphör att

gälla skall enligt artikel 10b i förordning EEG 574/72 fastställas av det landets lagstiftning. Något sådan fastställelse har inte införts i

den svenska lagstiftningen. RFV har dock intagit den ståndpunkten

att rätten till svenska socialförsäkringsförmåner med tillämpning av

förordning 1408/71 upphör när en person, som har slutat att för-

värvsarbeta i Sverige, flyttar till medlemsstat. en annan

Detta ställningstagande, som också lämnades utredningen

av om

socialförsäkringen och EG i dess slutbetänkande SOU 1993:115, har förts ut i RFV:s allmänna råd 199513 "socialförsäkringen och EG". RFV har också framfört att hithörande frågeställningar även

bör behandlas i den utredning begreppet försäkrad enligt den av

svenska socialförsäkringslagstiftningen, tillsattes 1995.

som

Kommitténs utgångspunkt är därmed att månadsersättningen vid

tillämpning av förordning 1408/71 skall förmån vid anses vara en sjukdom och inte vid invaliditet. Förmånens storlek skall alltså inte

som i dagens system beroende försäkrings- eller bosättnings-

vara av tid. Frågan är om villkoret hur förmånen skall beräknas dvs. medeltalet fyra de senaste åren, skall betraktas förav av sex som

säkrings- eller kvalifikationsvillkor vid tillämpning förordningen.

av

Om man bortser från samordningsproblem innebär denna tolkning att full förmån kommer att utgå. Någon kvotberäkning enligt dagens system med förtidspension/sjukbidrag kommer således inte att finnas. Med detta synsätt skulle månadsersättningen inte bli

en exportabel förmån, varför flyttar till meden person, som en annan lemsstat, istället omfattas det sysselsättningslandets lagstiftav nya ning. Sålunda skulle en person som bott och arbetat i Sverige nästan hela

sitt liv och som i Sverige blir varaktigt arbetsoförmögen, vid flytt-

ning utomlands, inte komma att erhålla någon förmån från Sverige, inte under den kvalifikationstid krävs i inflyttningslandet ens som för att han skall erhålla förmåner där. Å andra sidan kommer en person som flyttar till Sverige att ha rätt till oavkortad månadsersättning arbetsförmågan är nedsatt enligt om vad som krävs. Visserligen måste han ha förvärvsarbetat några år för

att få någon inkomstrelaterad månadsersättning betydelse

av men rätten till garantinivå uppfyller han redan från första stund. Man kan i och för sig införa regler i den svenska lagstiftningen om att månadsersättningen, helt eller delvis, utges även vid bosättning

384 Månadsersättning

utomlands. Det är t.0.m möjligt att begränsa denna rätt till svenska medborgare. En sådan begränsning skulle dock inte få effekt för medborgare i andra medlemsstater bestämmelserna likabehandling i p.g.a. om förordning 1408/71. Man måste dock utgå från sådan lagstiftatt en ning får sådana kostnadseffekter att detta alternativ knappast synes rimligt. Enligt tillgänglig statistik avser antalet förtidspensioner/sjukbidrag, Sverige betalar till utlandet, till en övervälsom digande majoritet EU-länder. Sverige betalar ut ca 9 800 förtidspensioner/sjukbidrag till EU-länderna. Av dessa avser 6 600 Finland. För att skapa ett rimligt skydd vid utflyttning från Sverige bör emellertid också frågan samordning mellan månadsersättning om och utländsk invaliditetspension få lösning. Ett sätt att lösa frågan en är konventioner. Härvid skulle också frågan eventuell genom om en avräkning vid inflyttning till Sverige kunna lösas. Detta är dock en tidsödande Ett annat och lämpligare sätt att lösa samprocess. ordnings- och avräkningsproblemen kan därför vara att införa bestämmelser avräkning i den svenska lagstiftningen. om

En övergång till månadsersättning sjukförsäkringsmodell torde

av emellertid medföra att Sverige ändå måste omforhandla de konventioner social trygghet som ingåtts. Detta gäller även den nya om

nordiska konventionen i och för sig är uppbyggd med utgångs-

som punkt i reglerna i förordning 1408/71. Denna konvention omfattar vidare personkrets i och med att den täcker alla är bosatta i en som Norden. Den gäller först och främst nordiska medborgare som aldrig har förvärvsarbetat inte är medborgare i någon samt personer som medlemsstat inklusive sådana förvärvsarbetande, som är eller har varit omfattade av nordiskt lands lagstiftning.

Som tidigare angetts finns i förordningen samordningsbestämmel-

Härvid erinras att nationell lagstiftning måste tillåta att ser. om samordning sker. Vissa länder inom EU har en invaliditetspension,

sjukförsäkringsmodellen. Även i dessa fall som är uppbyggd enligt

bör metoden att införa bestämmelser om avräkning i den svenska lagstiftningen användas. Kommittén konstaterar avslutningsvis att det ifråga om förslaget till månadsersättning liksom ifråga ett flertal gällande om nu socialförsäkringsregler finns osäkerhet hur de skall tolkas en om enligt förordningen 1408/71. I det fortsatta utredningsarbetet bör således rättsutvecklingen följas och eventuella åtgärder vidtas noga för att förslaget månadsersättning till denna utveckling. anpassa om

Månadsersättning 385

11.5.4 Behov av ytterligare utredningsinsatser

Kommittén har av olika skäl inte haft möjlighet att redovisa ett fullständigt förslag månadsersättning. Ytterligare utredningsinom satser kommer därför att behövas. Det gäller frågor som anknyter till reformeringen av ålderspensionssystemet. En sådan fråga är hur månadsersättningen skall indexeras. En är hur pensionsrätt annan skall intjänas under tid med månadsersättning. En tredje fråga berör övergången från månadsersättning till ålderspension. Det krävs också belysning av vissa skatteeffekter, vilket också är en fråga en som diskuteras i samband reformeringen av ålderspensionssystemet. Slutligen måste frågan bostadsstöd utredas. Det torde vara om rimligt att månadsersättningen kompletteras med familjebostadsbidrag. Detta innebär att effekterna av en övergång från dagens system

med bostadsstöd för pensionärer till familjebostadsbidrag måste

belysas. Avslutningsvis konstaterar kommittén att ett genomförande av förslaget om månadsersättning kommer att förändra förutsättningarna för gällande arbetsrättsliga lagstiftning och praxis liksom för kompletterande avtalsbaserade förmåner och privata försäkringar, som idag finns vid förtidspension och sjukbidrag. Vad gäller aspekter på arbetsrätten har kommittén till viss del belyst dessa frågor i kapitel 13 i sitt delbetänkande SOU 1995:149. Dessa frågor bör också belysas i det fortsatta utredningsarbetet. Samtidigt konstaterar kommittén att den anpassning som krävs ifråga om kompletterande stödsystem medför att det behövs lång förberedelsetid för att vidarutveckla och genomföra förslaget till månadsersättning.

13 16-0907

12 Arbete som ett medel

i rehabiliteringen

12.1 Inledning

Vårt förslag: En försäkrad uppbär månadsersättning skall som kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. För försäkrade med månadsersättning som under gynnsamma förhållanden har möjlighet att arbeta i viss begränsad utsträckning föreslår kommittén regler som gör det möjligt för dessa försäkrade att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen kommer i vissa fall att minskas med del av inkomsten från sådana tidsbegränsade eller oregelbundet återkommande arbeten.

Kommittén har diskuterat i vilken utsträckning det skall vara möjligt att arbeta för försäkrade som uppbär hel månadsersättning. Den tanke som i första hand burit upp diskussionen är att möjligheten att pröva arbete skall vara ett verktyg i en rehabiliteringsprocess. Liknande tankegångar har presenterats i Riksrevisionsverkets rapport FUSK systembrister och fusk i välfärdssystemen RRV - 1995:32. I sin rapport föreslår RRV ett system som i huvuddrag innebär att den som har förtidspension skall kunna arbeta i av honom eller henne själv önskad utsträckning. Den försäkrade skall därefter rapportera till försäkringskassan vilka inkomster han eller hon haft under senaste månaden, i den mån dessa överskrider ett fastställt "fribelopp". För att skapa ett incitament för den förtidspensionerade att byta ut pension mot förvärvsinkomst bör pensionären, enligt RRV, få behålla mer än vad som minskas. RRV anger att reduktionen av pensionen t.ex. kunde uppgå till 70 procent av löneinkomsten. RRV anser att ett sådant system skulle innebära en förändrad grundsyn rehabilitering, och pekar också på fördelar kontrollur synpunkt. Kommittén kan konstatera att det kan finnas skilda motiv bakom

möjlighet till arbete vid sidan förtidspension/-

ett systern som ger av

388 Arbete som ett medel i rehabiliteringen

månadsersättning. Ett kan vara att detta sätt förbättra de försäkrades privata ekonomi, ett annat kan att minska kostnaderna i vara försäkringen genom att minska den försäkrades ersättning med en viss del av arbetsinkomsten. För kommittén har syftet dock varit att ta till vara den möjlighet till rehabilitering kan ligga i att de som försäkrade tillåts och uppmuntras till att pröva ett arbete. Kommittén har valt att huvudsakligen diskutera frågor och problem som är knutna till försäkrade som uppbär hel förmån. Den som uppbär partiell ersättning har ofta ett arbete, eller står arbetssom sökande till arbetsmarknadens förfogande, och har därmed redan den

kontakt med arbetslivet som eftersträvas med de förslag

som kommittén lämnar i det följande.

12.2 Vilka försäkrade har rätt till

förtidspension

De förändringar i rätten till ersättning som genomförts under senare

år kommer, i kombination med de förslag som kommittén lämnat i

sitt delbetänkande SOU 1995: 149, att leda till att ett minskat antal

försäkrade kommer att beviljas hel förtidspension eller, i enlighet

med de förslag kommittén lämnar, hel månadsersättning. Regeländ-

ringarna kommer att leda till att endast försäkrade utan hänsyn som, till vare sig sociala eller arbetsmarknadsmässiga faktorer, bedöms ha en fullständigt nedsatt arbetsförmåga blir aktuella för hel ersättning.

12.2.1 Kriterier för rätt till

förtidspension enligt dagens regler

En försäkrad har rätt till förtidspension arbetsförmågan på grund om av sjukdom eller annan nedsättning den fysiska eller psykiska av prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen bedöms som varaktig. Om nedsättningen inte bedöms som varaktig bestående för avsevärd tid, normalt minst ett år, men beviljas sjukbidrag som alltid är tidsbegränsat. I det fall den försäkrade ansöker fortsatt förmån prövas rätten till fortsatt om ersättning nytt då sjukbidragstiden löper ut. Förutsättningarna för rätt till sjukbidrag måste då nytt vara uppfyllda. En förtidspension

Arbete ett medel i rehabiliteringen 389

som

är inte begränsad i tiden kan minskas eller dras om den men försäkrades arbetsförmåga väsentligt förbättras. Vid prövningen av rätt till förtidspension skall försäkringskassan bedöma den försäkrades förmåga att: "- bereda sig inkomst - genom sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans som utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter." 7 kap. 3 § AFL. För försäkrad fyllt 60 år skall bedömningen främst avse förmågan som och möjligheten att skaffa sig inkomst genom sådant arbete han eller hon utfört tidigare eller genom något annat tillgängligt lämpligt arbete, denna s.k. äldreregel upphör i princip fr.o.m. den 1 januari 1997. Förtidspension kan beviljas efter ansökan av den försäkrade. Försäkringskassan har även möjlighet att tillerkänna en försäkrad förtidspension utan att han eller hon gjort ansökan om pension 16 kap. 1 § andra stycket AFL. Det senare blir aktuellt när

försäkringskassan byter ut den försäkrades sjukpenning mot pension.

Den 1 juli 1993 ändrades nivåerna inom förtidspensioneringen. Tidigare fanns nivåerna hel, två tredjedels och halv förtidspension. Dessa ersattes av hel, tre tjärdedels, halv och en fjärdedels pension. I prop. 1992/93:31 angav det föredragande statsrådet att han förväntade sig att samordningen av ersättningsnivåerna mellan sjukpenning och förtidspension skulle ge fördelar ur rehabiliteringssynpunkt. Som en följd av de nya pensionsnivåerna ökade kravet på omfattningen av arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel pension. Statsrådet anförde: "Hel förtidspension kan idag utges om arbetsförmågan är nedsatt med minst fem sjättedelar. Med de nya pensionsnivåerna bör hel förmån utges endast då den försäkrade helt saknar arbetsförmåga. Tre fjärdedels förtidspension utges om arbetsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar." I specialmotiveringen framfördes att ändringen innebar en skärpning av de dittills gällande reglerna. Statsrådet konstaterade: "För rätt till hel pensionsförmån krävs nu att den försäkrade grund av sjukdom helt saknar förmåga att skaffa sig inkomst arbete." av

Kraven för rätt till hel förtidspension har alltså skärpts så att det

nu

krävs att arbetsförmågan är helt nedsatt, tidigare det tillräckligt

var

att arbetsförmågan var nedsatt med minst fem sjättedelar hel

förtidspension kunde tidigare utges om arbetsförmågan var nedsatt

så att "- intet eller endast ringa del därav återstår- -". Den - — en -

390 Arbete som ett medel i rehabiliteringen

tidigare möjligheten att uppbära hel förtidspension trots viss inkomst av förvärvsarbete upphörde därmed i princip också. Vid behandling-

en i riksdagen erinrade socialförsäkringsutskottet 1992/93:SfU9

om att det finns personer som till följd av varaktig arbetsoförmåga beviljats hel förtidspension trots att de har en restarbetsförrnåga som

kan uppgå till en sjättedel av hel arbetsfönnåga. Dessa pensionsfall

borde enligt utskottets uppfattning inte omprövas med anledning av

de nya nivåerna, om det inte samtidigt föreligger andra omständigheter som föranleder en ändring av pensionsförhållandet. Det innebär att den som beviljats hel förtidspension enligt de regler som gällde före den 1 juli 1993 har fortsatt rätt att arbeta inom den s.k. sjättedelen.

Med anledning av en rad riksdagsmotioner som berörde frågan om

rätten till hel förtidspension samtidigt som den försäkrade är ideellt verksam inom organisationer, har uppdrag som fritidspolitiker eller

vårdar egna bam konstaterade socialförsäkringsutskottet 1993/94:SfU 12

att Riksförsäkringsverket förtydligat sina allmänna råd i fråga om i vilken omfattning ideellt arbete kan påverka möjligheten att beviljas hel förtidspension. Utskottet fann att dessa förtydliganden borde leda till att de som har en helt nedsatt arbetsförmåga inte behöver känna oro för att de nya nivåerna i förtidspensioneringen leder till en lägre förtidspension. Utskottet anförde: "Möjlighet finns också att delta i sådan politisk verksamhet som normalt sker på fritiden och som normalt arvoderas med högst 6 000 kronor per år. Ett utrymme kvarstår också för den enskilde att utan att pensionen reduceras utföra sådana sysslor i hemmet heltidsarbetande normalt utför som på sin fritid."

12.2.2 Kommitténs till

förslag kriterier

för rätt till

månadsersättning

Kommittén har i sitt delbetänkande F Örsäkringsslcydd vid sjukdom SOU 1995: 149 föreslagit nya kriterier för bedömning av arbetsförmågan. Dessa innebär att rätten till ersättning baseras medicinska

kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala för-

hållanden vägs in.

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt skall enligt

man förslaget beakta den försäkrades förmåga att, med hänsyn till vad som rimligen kan begäras av honom eller henne, försörja sig genom

Arbete som ett medel i rehabiliteringen

sådant arbete är normalt förekommande på arbetsmarknaden som eller annat för honom eller henne tillgängligt lämpligt arbete. Enligt kommitténs beräkningar skulle ett genomförande av förslaget innebära att bedömningen rätt till förtidspension skulle av

komma att påverkas i 20 procent av fallen. Förändrade beslut kan

ca främst förväntas i den ärenden där de borttagna kriterierna typ av

utbildning och tidigare verksamhet, ålder, bostättningsförhållanden

och liknande jämförliga omständigheter har haft betydelse för utgången. Därmed kommer de nya kriterierna främst att påverka rätten till ersättning bland dem kan ha någon grad eller fonn av som resterande arbetsförmåga. Kommittén pekar också att ett resultat de föreslagna reglerna kan innebära att andelen partiella av pensioner kommer att öka grund att de försäkrade i större av utsträckning än idag kan förväntas bedömas ha kvar en partiell arbetsförmåga.

12.3 Vilka möjligheter ger dagens regler att i rehabiliterande syfte

pröva ett arbete

Innan kommittén diskuterar vilka åtgärder som kan vidtas för att göra det möjligt att inom den nya försäkringens ram ge försäkrade med pension utökade möjligheter att pröva arbete vill kommittén kort redovisa några de möjligheter står till buds redan idag. av som

Det förhåller sig nämligen så att det redan inom gällande regelverk

finns tämligen långtgående möjligheter för den som har sjukbidrag eller förtidspension att under tid pröva ett förvärvsarbete utan en att rätten till pension omedelbart påverkas.

12.3.1 Återgång i arbete med inkomst

Kommittén kan konstatera att det idag finns en tämligen spridd, men diffus, uppfattning att ett beslut om förtidspension samtidigt innebär ett "förbud" för den försäkrade att återgå i arbete. Det är viktigt att slå fast att så inte är fallet. En försäkrad som uppbär förtidspension är inte något sätt "bunden" av försäkringskassans beslut, och kan givetvis, formellt sett, när helst återvända till arbetslivet. som

Arbete ett medel i rehabiliteringen

som

Om arbetsförmågan väsentligt förbättras för den uppbär

som

förtidspension är han eller hon dock skyldig att, utan oskäligt

dröjsmål, göra anmälan detta till försäkringskassan 16 kap. 8 § om

AFL. Om en sådan förbättring uppkommer skall pensionen, enligt

reglerna i 16 kap. 7 § AFL, dras eller minskas med hänsyn till

förbättringen.

Anledningen till att en pensionär väljer att pröva ett arbete är oftast att de förhållanden som rådde vid tidpunkten för försäkringskassans pensionsbeslut har förändrats ett positivt sätt. En försäkrad kan t.ex. återfå sin arbetsförmåga till följd förbättrade medicinska av

behandlingsmetoder. Likaså kan tekniska framsteg i samhället eller organisatoriska förändringar arbetsplats leda till att tidigare

en en

"marginell" arbetsförmåga kan tas tillvara. Ytterligare

en annan situation kan vara att den försäkrade, utan att det skett någon förbättring av det medicinska tillståndet, får möjlighet till ett för honom eller henne särskilt anpassat arbete. Vidare gäller att

förtidspension, enligt dagens regler, beviljas med hänsyn tagen till vissa sociala och arbetsmarknadsmässiga faktorer, även dessa kan

ändras genom t.ex. att den försäkrade byter bostadsort eller genom att situationen på arbetsmarknaden förbättras.

Tillämpningen av reglerna om minskning och indragning

av en

pensionsförmån präglas sedan länge medvetenhet det

av en om

viktiga i att inte störa en rehabiliteringsprocess. Av RFVs allmänna råd 199325 förtidspension framgår t.ex. försäkringskassan

om att

skall använda reglerna om indragning eller minskning förtidspen-

av sion med varsamhet försäkrad gör arbetsförsök. RFV om en ett anger:

Det kan inte generellt bestämmas hur snart indragning eller minskning av pension enligt AFL skall göras efter det att ett

arbetsförsök har påbörjats. I många fall kan det tveksamt vara om den försäkrade kommer att klara regelbundna arbetsuppgifter. RFV rekommenderar att pensionen minskas eller dras

först när det kan konstateras att den försäkrade har förmåga

att skaffa sig inkomst arbete för framtiden. Innan detta har av konstaterats får pensionen betalas ut parallellt med lönen. I de flesta fall bör detta dock ske under högst två -tre månader.

RFV rekommenderar att indragningen eller minskningen

av pensionen till följd att den försäkrade har börjat förvärvsav arbeta eller har utökat sitt förvärvsarbete sker först när det kan bedömas att den försäkrade kommer ha inkomst arbetet att av under minst sex månader.

Arbete som ett medel i rehabiliteringen 393

Av RFVs allmänna råd framgår alltså att försäkrad normalt har en

möjlighet att pröva ett arbete under till tre månader utan att

upp rätten till pension påverkas. Vidare skall för den försäkraprognosen des förmåga att kunna fortsätta att arbeta vara god innan rätten till

pension påverkas.

12.3.2 Återgång i arbete utan inkomst

En vanlig form arbetslivsinriktad rehabilitering är s.k. träning i av

reell miljö arbetsplatsanknuten rehabilitering. Denna åtgärd innebär att den försäkrade med försäkringskassans godkännande, och

med bibehållen ersättning från försäkringen, gör ett försök till återgång i sitt tidigare, eller ett annat bättre lämpat, arbete. Träningen i reell miljö kan, i förekommande fall, ske hos den "egna" arbetsgivaeller hos arbetsgivare. Tanken med åtgärden är att den ren en annan

sjukskrivne i lugn och utan prestationskrav, skall kunna pröva sin

ro, styrka och färdighet. Det finns ingen formell begränsning för under hur lång tid träning i reell miljö kan pågå. En åtgärd detta slag en av kan avbrytas grund att den försäkrades hälsotillstånd försämav eller att den försäkrade visar sig ha någon grad av arbetsförmåga ras och kan återgå i reguljärt arbete. I det senare fallet omprövas givetvis pensionen. Vikten sjukskriven bibehåller kontakten med arbetsplatav att en och arbetskamraterna är allmänt omvittnad. Under en träning i sen reell miljö återknyter sjukskriven nytt kontakten med arbetslien vet samtidigt eventuell passivitet under sjukskrivningen försom en byts i det vanliga förvärvslivets positiva "rutiner". Av Socialstyrelallmänna råd sjukskrivning SOSFS 1992:16 framgår sens om också att sjukskrivande läkare bör belysa frågan om patienten en trots sjukskrivningen kan besöka sin arbetsplats.

12.3.3 Möjligheten till s.k. vilande förtidspension

Syftet med reglerna s.k. vilande förtidspension kungörelsen om 1962:394 med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt AFL m.m. är att stimulera försäkrade med förtidspension att göra arbetsförsök. Den avbryter ett sådant arbetsförsök kan som ett förenklat ansökningsförfarande snabbt återfå sin förtidsgenom pension, givetvis Linder förutsättning att arbetsförmågan inte har

394 Arbete ett medel i rehabiliteringen

som

väsentligt förbättrats. Bestämmelserna är utformade så att det inte i

samband med en indragning eller minskning pension fattas

av en beslut om att denna skall "vilande". Huruvida pensionen varit vara "vilande" eller inte visar sig förenklade beslutsfattandet återfår sin pension. Det förenklade förfarandet får tillämpas ansökan förmån om avser av högst motsvarande grad och beräknad grundval av samma pensionspoängtal som gällde för den pension den försäkrade hade vid tidpunkten för indragningen eller minskningen. Eftersom den försäkrade kan ha intjänat pensionspoäng under den tid han eller hon har arbetat kan pensionsbeloppet i vissa fall bli högre om pensionen

beviljas efter en "vanlig" ansökan. I sådant fall krävs alltså att den

försäkrade även bifogar ett läkarutlåtande till sin ansökan. Det saknas tillförlitlig statistik över hur många ansökningar som

behandlas enligt reglerna s.k. vilande förtidspension. Enligt vad

om kommittén kunnat inhämta handlar det dock endast ett fåtal fall om per ar.

12.3.4 Hur informeras de försäkrade

om möjligheten att arbeta

l2.3.4.1 Information i samband med beslut

Som kommittén tidigare konstaterat är försäkrade uppbär som

förtidspension sannolikt tämligen okunniga om de möjligheter

som står till buds för den vill, och kan, att pröva på ett arbete. som Granskar man det beslutsmeddelande sänds till den försäkrade som i samband med beslutet framgår det att den försäkrade har skyldighet att anmäla förändringar arbetsförmågan. Texten lyder: av

"Anmäl till försäkringskassan om din arbetsförmåga ändras. Förtidspensionen alt. sjukbidraget skall nämligen till

anpassas arbetsfönnågan."

I försäkringskassans broschyr "Förtidspension och sjukbidrag

FKF 4303 96.01, sänds ut till den beviljats förtidspensom som sion, lämnas under rubriken "Förenklad ansökan" en redogörelse för

reglerna om vilande förtidspension. Där bl.a. att den

anges som börjar arbeta skall anmäla detta till försäkringskassan då som beslutar att minska eller dra pensionen i förhållande till omfatt-

ningen av arbetstiden och lönen. Vidare att den haft

anges om som

Arbete som ett medel i rehabiliteringen 395

pension inte längre kan arbeta och vill ha tillbaka pensionen kan han eller hon få det genom ett enkelt ansökningsförfarande där det inte behövs något nytt läkarutlåtande. Den information som lämnas om möjligheten att pröva ett arbete vid sidan om pensionen, är som framgår ovan, inte särskilt omfattande. Det är i sig kanske inte så anmärkningsvärt att man inte i omedelbar anslutning till att pension beviljas tar upp frågan om återgång i arbete. En sådan information bör kanske lämnas på annat sätt, vid en annan tidpunkt och riktas särskilt till dem som bedöms ha en möjlighet att göra ett arbetsförsök.

l2.3.4.2 Förnyad utredning av arbetsförmågan

Ett beslut om förtidspension gäller tills vidare. I vissa fall kan det, trots att beslutet vilar bedömningen att den försäkrades arbetsförmåga är bestående nedsatt, finnas anledning att efter en tid granska möjligheterna till rehabilitering eller kontrollera att den försäkrade fortfarande uppfyller kraven för rätt till pension. Enligt en lagändring som trätt i kraft den 1 oktober 1995 skall försäkringskassan i samband med beslut förtidspension även om bedöma och ta ställning till om förnyad utredning arbetsförmågan av skall göras efter viss tid 7 kap. 3 b § AFL. I propositionen prop. 1994/951147 anförde regeringen att den förnyade utredningen är särskilt viktig för så att de inte permanent utestängs yngre personer från arbetsmarknaden.

Bland de åtgärder försäkringskassan kan vidta under den tid

pensionen utges anger regeringen följande i propositionen:

Försäkringskassan bör, det är nödvändigt för bedömom ningen av om rätt till förtidspension föreligger, begära att den försäkrade genomgår undersökning viss läkare eller av annan utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning för bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd, arbetsförmågan och behovet av och möjligheterna till rehabilitering. Vidare bör kassan vid behov infordra läkarutlåtanden eller utlåtande av annan sakkunnig, göra förfrågan hos den försäkrade, i förekommande fall hos hans arbetsgivare, läkare eller hos annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter. I en utredning om rätt till förtidspension kan även besök hos den försäkrade ingå. Försäkringskassan bör vidare undersöka

möjligheterna till om den försäkrade efter rehabilitering helt

eller delvis kan försörja sig arbete. genom

396 Arbete ett medel i rehabiliteringen

som

De åtgärder som försäkringskassan skall vidta enligt citatet benämns inom socialförsäkringsadministrationen ofta "efter-

som kontroll", och uttalandet i propositionen kan vid ett första påseende ge intrycket av att åtgärderna enbart syftar till kontroll en av om

förutsättningarna rätt till pension fortfarande är uppfyllda. Detta är givetvis inte tanken. Enligt kommitténs uppfattning bör försäkrings-

kassan i sin kontakt med de försäkrade lägga tyngdpunkten på att initiera eller stimulera till arbetsförsök eller arbetslivsinriktad annan rehabilitering.

Den i AFL införda skyldigheten för försäkringskassan att i

samband med beslut om förtidspension också bedöma behovet förav nyad utredning efter en tid får sannolikt ses som ett resultat av

erfarenheterna av hur uppföljningsarbetet fungerat tidigare. Genom

att i lagtexten anvisa vilka medel står till kassans förfogande som

förväntar sig lagstiftaren uppenbarligen att uppföljningen

av förtidspensioner skall bli mer effektiv. Enligt kommitténs uppfattning kommer sannolikt så också att bli fallet.

Några erfarenheter beträffande försäkrade med hel förtidspension

12.3.5.l RFVs studie

Den senaste studien som RFV gjort ändringar pågående av av

förtidspensionsfall avser tiden december 1988 december 1989. I

december 1988 fanns 250 379 försäkrade med hel förtidspension. Under den aktuella tolvmånadersperioden drogs 506 pensioner in, vilket motsvarar 0,2 procent. För 51 försäkrade ändrades förmånen till två tredjedels förtidspension och för 154 till halv. Sammanlagt

12 försäkrade fick förtidspensionen utbytt mot någon grad

av sjukbidrag.

Granskar man uppgifterna försäkrade hade helt sjukbidrag

om som i december 1988, totalt 37 213, visar det sig att sjukbidraget upphörde eller drogs för 843 försäkrade under den aktuella

tolvmånadersperioden. Detta motsvarar drygt två procent. För ytter-

ligare 8 900 försäkrade ändrades pensionsförmånen under perioden, och då enligt följande:

1996:113 Arbete ett medel i rehabiliteringen 397 SOU som

de fall den utgående förmånen, helt sjukbidrag, ändrades ledde

I det alltså i drygt 94 procent fallen till att hel förtidspension av beviljades istället. De redovisade erfarenheterna från slutet 1980-talet är inte uppav muntrande. När studerar siffrorna måste också bl.a. beakta man man det vid denna tidpunkt fortfarande möjligt att bevilja hel att var

arbetsförmågan inte helt nedsatt, bland pensio-

pension trots att var med hel förmån fanns alltså försäkrade med en viss närerna

bibehållen arbetsförmåga. Under den redovisade perioden känne-

tecknades arbetsmarknaden dessutom låg arbetslöshet och en god av tillgång arbetstillfällen. Trots detta återgick alltså endast en

försvinnande liten del förtidspensionärerna till arbete.

av De redovisade siffrorna kan två tolkningar. Eftersom så få förges säkrade med hel pension återgår i arbete kan RFVs studie tolkas så bedömningarna ärenden i fråga rätt till förtidspension i att av om

mycket hög grad är korrekta. En annan utgångspunkt kan vara att

andelen pensionärer återgår i arbete är för låg, och att fler som pensionärer har sådan arbetsförmåga att de i någon omfattning en skulle kunna återvända till arbetslivet. En sådan tolkning får ses som uppfordran till ytterligare ansträngningar från försäkringsen kassornas sida.

12.3.5.2 En studie vid försäkringskassan i Stockholm

I studie "Indragning och minskning av förtidspension/sjukbidrag"

en Löfström, Centrum för socialförsäkringsforskning vid Mitt-

Anna

högskolan i Östersund i samarbete med Karolinska Institutet, Stockholms Universitet samt försäkringskassoma i Jämtlands och Stockholms län konstateras inledningsvis att det totala antalet sjukbidrag och förtidspensioner i december 1993 uppgick till 402 000.

Under år fattades 478 beslut 0,12% om indragning eller

samma

minskning pensionsförmåner. Vid en genomgång av material

av inom Stockholmskassan kunde finna 121 sådana beslut som man

398 Arbete medel

som ett i rehabiliteringen

fattats av kassan under det aktuella året. Ur studien kan

följande

uppgifter hämtas.

Bland de 121 fått sin pension indragen eller minskad

som var

könsfördelningen jämn. Av dem besluten rörde hälften mellan

var 30 och 49 år, dock kan konstateras att 12,5 procent över 60 år. var

Vid tidpunkten för det ursprungliga beslutet pension

om hade 72 procent anställning eller arbete företagare. 19 som egen procent var arbetslösa.

Av de 121 besluten avsåg 69 procent indragning och 31

procent

minskning. I 54 procent av fallen det de försäkrade givit

var som

kassan impulsen till omprövning, i 7 det en procent var arbetsgivare och i 5 procent läkare eller sjukvårdspersonal. Beslutet

annan om

minskning eller indragning av pension berodde till övervägande del

på att arbete hade påbörjats eller skulle påbörjas eller arbetstiden att hade eller skulle utökas 73 procent. Endast i 6 fallen procent av

orsakades indragning eller minskning att den försäkrade vägrade

av

att medverka i rehabiliteringsåtgärd. En granskning av arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder under året före beslutet om indragning eller minskning visade 82 olika

att

arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder hade vidtagits

för 53 av de 121 försäkrade. Noterbart är alltså att flertalet 56% lämnade

pensioneringen utan att detta hade föregåtts av någon i tiden aktuell l

rehabiliteringsåtgärd. I de fall sådan åtgärd hade vidtagits

en var

arbetsträning/arbetsprövning vanligast, i

53 tillfällen.

Efter beslutet indragning eller nedsättning hade 80

om procent arbete som anställd eller företagare, 14 arbetslösa egen procent var och 2,5 procent studerade.

I rapportens avslutande diskussion de uppgifter anges att som

redovisats är fragmentariska och de kan knappast tydlig bild

ge en av vilka processer är relaterade till besluten. Författaren som anser dock att studien ändå övergripande bild. Ur diskussionen har ger en följande citat hämtas:

I hälften av alla fall det den enskilde själv den var som gav

impuls som föregick beslut indragning/minskning

om av pension. Dessa hade således förbättrats, och/eller personer

använt en restarbetsförmåga, så att de återfått arbetsförmågan

i sådan grad att de själva initierade övergång från pension en

till annan försörjning. Besluten indragning/minsk-

- - — om ning torde för denna grupp inte ha uppfattats negativ som en

åtgärd från försäkringskassans sida. Att initiativen i så hög

grad kommer från de enskilda själva tyder det att även

bland dem som beviljats förtidspension och sjukbidrag finns

Arbete ett medel i rehabiliteringen 399

som

med stark vilja att återkomma till arbetslivet så personer en

snart det är möjligt. En betydelsefull faktor tycks vara

- - -

att det finns etablerad, eller planerad, kontakt med arbets-

en marknaden anställning eller som egen företagare. genom en

12.3.5.3 Förtidspension efter ansökan eller efter utbyte från sjukpenning

Förtidspension kan beviljas efter ansökan från den försäkrade. Försäkringskassan har också, med stöd av reglerna i 16 kap. 1 § andra stycket AFL, möjlighet att byta ut den försäkrades sjukpenning mot sjukbidrag eller förtidspension. Sådant byte av ersättnings-

form sker i de fall möjligheterna till rehabilitering bedöms som uttömda eller utsiktslösa eller då t.ex. en medicinsk rehabilitering bedöms dra ut tiden.

Det stora flertalet anställda har rätt till kompletterande ersättning grundad på överenskommelser i kollektivavtal under tid med sjukbidrag eller förtidspension. Den sammanlagda kompensationsnivån efter ett beslut om sjukbidrag eller förtidspension kan därmed

beräknas till minst 80 procent för flertalet de försäkrade. Efter ca av

det att kompensationsnivån i sjukpenningförsäkringen sänktes till

70 procent efter 365 dagars sjukskrivning kunde ersättningsnivån,

schablonmässigt, beräknas tio procentenheter högre för dem

vara ca som uppbar pension.

Andelen förtidspensioner som beviljats efter ansökan av de

försäkrade ökade markant, från 40 till 60 procent, när den lägre ca ca

ersättningsnivån infördes den 1 juli 1993 tabell l. Vilken effekt

se

höjningen den 1 januari 1996 till 75 procent efter 365 dagar kommer

att få är ännu för tidigt att uttala sig om.

400 Arbete ett medel i rehabiliteringen SOU 1996:1

s0m 13 Tabell 12.1 Andel förtidspensioner beviljade efter ansökan

1993 jan-juni 36% juli-dec 54% 1994 60% 1995 57%

12.3.6 Vilka

åtgärder kan vidtas

Kommittén anser det angeläget att reglerna i den allmänna försäk-

ringen utformas så att försäkrade uppbär hel månads-ersättning

som ges praktiska möjligheter att pröva förvärvsarbete, utan att rätten

till ersättning omedelbart påverkas. De förslag kommittén

presente-

rar här bygger alltså att en försäkrad med månadsersätt-ning skall

kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. Kommittén har vid sina diskussioner bl.a. övervägt de idéer noga

som förts fram RRV i den s.k. fuskrapporten RRV 1995:32. Vid

av

en samlad bedömning har kommittén dock funnit dagens regler och

praxis för hur, och i vilken utsträckning, försäkrad tillåts arbeta en

vid sidan av en hel förtidspension är att föredra framför de principer som RRVs förslag vilar på. De förslag kommittén lämnar bygger därför i stor utsträckning nuvarande regler.

Det syfte som styrt kommittén i arbetet med reglerna att anpassa i

den allmänna försäkringen att så få hinder möjligt skall före-

- som

ligga när försäkrad med månadsersättning en prövar en återgång i arbete har varit att underlätta rehabilitering. Att försäkrad

- en en

ges möjligheten att under tid med månadsersättning arbete

pröva ett skall alltså inte i första hand ha mål förbättra som att den försäkrades ekonomi. Kommittén har ingående diskuterat det går låta om att även

försäkrade som uppbär sjukpenning arbeta med bibehållen

ersätt-

Arbete ett medel i rehabiliteringen 401

som

ning. Mot sådan ordning talar dock rad olika skäl. Möjligheten en en till rehabilitering dessa villkor bör endast avse försäkrade vars är sådan i fall kan förvänta sig att de inte prognos att man annat inom avsevärd tid kan komma att återgå i arbete. En sådan prognos

har inte den uppbär sjukpenning. Försäkrade som uppbär

som

sjukpenning kan förväntas kunna återgå till arbete, och för dessa bör

träning i reell miljö avsnitt 12.3.2 tillräckligt alternativ

se vara ett

vid rehabilitering. Även kontrollsynpunkt arbetsplatsanknuten ur finns det anledning att inte låta även dem uppbär sjukpenning

som omfattas reglerna möjlighet att arbeta samtidigt som full av om ersättning utges från försäkringen. Som tidigare sagts kan möjligheten att pröva på ett arbete i första

hand försäkrade under förtidspensionstid fått ett förbättrat

avse som hälsotillstånd stärkt deras arbetsförmåga. Förbättringen kan som bero sjukdomens naturalförlopp eller förbättrade medicinska behandlingsmetoder. Andra försäkrade kan ha återfått hela eller delar sin arbetsförmåga grund att förhållanden i omvärlden av av

förändrats. Tekniska hjälpmedel kan ha förfinats eller de former

under vilket ett visst eller vissa arbeten bedrivs kan ha förändrats. försäkrade är givetvis dem förslagen i denna del Dessa grupper av tar sikte på. Det finns dock även andra förtidspensionärer som under grupper av begränsade perioder har möjlighet att utföra arbete. Beträffande dessa förs diskussion i avsnitt 12.3.7. De förslag kommittén en lämnar i det avsnittet stämmer väl överens med RRVs förslag i fuskrapporten.

12.3.6.1 Möjligheten att pröva arbete med lön

Som kommittén tidigare föreslagit skall sjukpenningen bytas ut mot månadsersättning försäkrad varit sjukskriven i ungefär ett år. när en Under tid med sådan ersättning skall försäkrad, på samma sätt en gäller idag, kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. som Kommittén också att den försäkrade, liksom idag, skall vara anser skyldig att i förväg anmäla sitt arbetsförsök till försäkringskassan. Därmed får kassan möjlighet att följa resultatet åtgärden. En upp av skyldighet för den försäkrade att i förväg anmäla arbetsförsök är sannolikt också nödvändig ur kontrollsynpunkt. Däremot anser kommittén inte att månadsersättningen skall samordnas med delar eventuell förvärvsinkomst. Det system med avräkning av av en

402 Arbete ett medel i rehabiliteringen

som

pension mot inkomst som diskuterats i skilda sammanhang, t.ex. av RRV, synes bygga tanke att sådan ordning skulle kunna påen en gå under en längre tid, eller kanske t.o.m. permanentas. Ett sådant system är dock mycket svårförenligt med de regler avgränsar som rätten till hel ersättning från försäkringen.

Ett arbetsförsök kan visa sig bli både positivt och framgångsrikt.

En uppföljning från försäkringskassans sida kan visa att den försäkrades arbetsförmåga verkar stabil och att det medicinska tillståndet inte har försämrats under arbetsförsöket. Därmed kan man möjligen inte längre påstå att den försäkrade helt saknar förmåga att

skaffa sig inkomst arbete, och förutsättningarna för rätt till

genom

hel förtidspension är därmed inte längre uppfyllda. Som beskrivits

ovan har en försäkrad rätt till hel förtidspension när han eller hon på grund av sjukdom helt saknar förmåga att skaffa sig inkomst av

arbete. Rent teoretiskt föreligger alltså inte rätt till hel förtidspension när arbetsförmågan är nedsatt med 99 procent. Den korrekta

pensionsnivån är i ett sådant fall tre fjärdedels pension. Resulterar ett arbetsförsök i att den försäkrade visar sig klara ar- i betet utan att sjukdomstillståndet försämras måste i de flesta man

fall komma till den slutsatsen arbetsförmågan förbättrats på

att ett l

sådant väsentligt sätt l

att månadsersättningen skall minskas eller helt dras in. Enligt dagens tillämpning har en försäkrad rätt att behålla

sin pension ograverad under ca tre månader vid ett arbetsförsök, och en omprövning av pensionen sker inte med mindre än att prognosen

positiv ut. Även i den försäkringen måste den försäkrades

ser nya arbetsförmåga rimligen bedömas nytt i sådan situation. Att en inte ompröva en månadsersättning för dem gång beviljats hel som en förmån i annat fall att skapa ett "frälse". Resultatet skulle vore t.ex.

kunna bli att den vid prövningen rätten till månadsersättning

som av

bedöms ha en viss bibehållen arbetsförmåga endast får 3/4 förmån,

medan den gång beviljats hel månadsersättning och därsom en som

efter visar sig ha bibehållen arbetsförmåga får behålla förmånen

en ograverad. Det kan givetvis hävdas att vetskapen att rätten till månadsom ersättning kan komma att omprövas är återhållande faktor när en man försöker få en försäkrad att göra arbetsförsök. Mot bakgrund av de stränga kriterierna för rätt till ersättning är det dock inte möjligt att låta en försäkrad med dokumenterad arbetsförmåga behålla en en

hel månadsersättning. Ett annat synsätt i denna fråga att

vore nytt införa den s.k. sjättedelen vilket på sikt kan komma att rubba förtroendet för systemet.

1996:113 Arbete ett medel i rehabiliteringen 403

SOU som

Kommittén vill dock för sin del kraftigt understryka vikten av att eventuell omprövning rätten till månadsersättning inte sker en av förrän goda grunder kan avgöra att den försäkrade har en man arbetsförmåga kan bedömas bli varaktig. Att försäkringskassan som tillväga i dessa ärenden är viktigt. Detta kan ha betydelgår varsamt redan när kassan initierar ett arbetsförsök, den försäkrade skall se

övertygad att hans eller hennes rätt till pension inte

vara om ifrågasatt vid återgång i arbete. Även omedelbart kommer att bli en under den tid arbetsförsöket pågår bör inriktningen vara den att den försäkrade skall kunna känna trygghet i att han eller hon kommer en rimlig tid att pröva sin arbetsförmåga. att ges

l2.3.6.2 Möjligheten att pröva arbete utan lön

Ovan i avsnitt 12.3.5.2 har kommittén redovisat resultatet av studie

vid försäkringskassan i Stockholms län. Av studiens resultat kan

bl.a. utläsas att arbetsträning/arbetsprövning s.k. träning i reell miljö den vanligast förekommande rehabiliteringsåtgärden som

var

genomförts under året före ett beslut indragning eller minskning

om förtidspension. Även inte kan dra allt för långt gående av en om man slutsatser denna studie den dock ett stöd för en allmän uppav ger fattning träning i reell miljö ofta visat sig mer framgångsrik om att än flertalet andra rehabiliteringsåtgärder.

Enligt kommitténs uppfattning bör försäkringskassan utnyttja

möjligheten till träning i reell miljö frekvent än vad som sker mer idag. Kommittén kan för sin del tänka sig inriktning inom fören

säkringen där sådan träning i möjligaste mån skall genomföras i

varje enskilt fall där åtgärden i sig inte negativt kan påverka sjuk-

domens förlopp. Med andra ord, i de fall profylaktiska eller tera-

peutiska skäl inte anledning till bedömning bör träning i ger annan reell miljö det naturliga alternativet i de fall andra rehabilitevara

ringsåtgärder inte pågår.

Betydelsen praktiskt inriktad rehabilitering har också av en mer diskuterats i andra sammanhang. I ESO-rapporten En Social

Försäkring Ds 1994:81 framförs synpunkter snarast talar för

som träning i reell miljö hos eller arbetsgivare är det att egen annan

rehabiliteringsalternativ skall prövas i första hand. I rapporten

som framförs följande synpunkter 141:

Det finns obehaglig tendens till att när människor bedöms en

ha fallit under produktivitetströskeln i sitt tidigare arbete så

404 Arbete ett medel i rehabiliteringen

som

bedöms de plötsligt ha blivit så rejält omöjliga att de blir betraktade som hopplösa fall. Detta är sällan något går som att utbilda eller åtgärda bort. Den naivitet finns inom som administrationerna på denna punkt är något måste som förändras. Vad behövs är att många människor med som problem får möjlighet att i arbete pröva sig fram, visa sig upp och hitta sin realistiska roll i arbetslivet. Detta uppenbara förhållande är en anledning till varför många ekonomer idag t.ex. vill satsa mer beredskapsarbeten i förhållande till

arbetsmarknadsutbildningar.

Även kommittén inte till fullo delar om de uppfattningar som kommer till uttryck i citatet, finner kommittén de framförda synpunkterna väl tänkvärda. Kommittén vill i sammanhanget också påpeka att träning i reell miljö skall, idag, även kunna ske under som

tid då den försäkrade uppbär sjukpenning. Åtgärden skall alltså

kunna sättas i ett tidigt skede.

12.3.6.3 Vilande månadsersättning

Som kommittén tidigare redovisat kommer månadsersättning, till skillnad från dagens förtidspension, att i huvudsak alltid

utges som en tidsbegränsad förmån. Vid inte alltför djupgående jämförelse en

kan man alltså påstå att månadsersättningen till sin yttre konstruk-

tion mer påminner dagens sjukbidrag. Till skillnad den om mot

administrativa hanteringen dem idag uppbär sjukbidrag

av som

kommer de som har beviljats månadsersättning enligt reglerna i den nya försäkringen att stimuleras och ges möjligheter till återkomman-

de rehabiliterande åtgärder. Kommittén har mot denna bakgrund ställt sig frågan om det i ett

system med månadsersättning finns behov och utrymme för,

av, en

motsvarighet till dagens vilande förtidspension. Kommittén har

därvid funnit att regel vilande rätt till ersättning sannolikt en om kommer få en ökad betydelse i försäkring i hög grad en som

kommer att arbeta aktivt med rehabilitering, och där återkom-

t.ex. mande arbetsförsök kommer att ett naturligt inslag. Möjligheten vara att efter ett förenklat ansökningsförfarande kunna återfå månadsersättningen ett arbetsförsök misslyckas kommer därvid om att vara värdefull när försäkrad skall motiveras för delta i åtgärd. en att en Kommittén föreslår därför att reglerna vilande

om förtidspension se

avsnitt 12.3.3 och överförs till den försäkringen.

anpassas nya

Arbete ett medel i rehabiliteringen 405

som

12.3.6.4 Behov av information

Kommittén har tidigare konstaterat att informationen om möjligheför förtidspensionär att pröva ett arbete är en smula knappten en händig idag. Ytterligare information, riktad och anpassad sådan,

lämnas givetvis fortlöpande vid försäkringskassornas kontakter med

försäkrade. För möjligheten till arbete vid sidan om en hel de att månadsersättning skall få någon praktisk betydelse måste kunskapen denna rättighet spridas. En information vilka möjligheter om om står till buds därför såväl naturligt betydelsefullt som är ett som inslag vid kassornas kontakter med dem beviljats hel månadsersom sättning, vid de förnyade utredningar arbetsförmågan s.k. t.ex. av i den försäkringen, skall bli ett

efterkontroller som, även nya